Særberetning Er finansielle 
instrumenter et 
velfungerende og lovende 
værktøj i forbindelse med 
udvikling af 
landdistrikterne?DA 2015  nr. 05
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tlf. +352 4398-1
E-post: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren ( http://europa.eu )
Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2015
Print ISBN 978-92-872-2249-7 ISSN 1831-0796 doi:10.2865/994026 QJ-AB-15-004-DA-C
PDF ISBN 978-92-872-2277-0 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/979752 QJ-AB-15-004-DA-N
EPUB ISBN 978-92-872-2270-1 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/67451 QJ-AB-15-004-DA-E
© Den Europæiske Union, 2015
Eftertryk tilladt med kildeangivelse
Tilladelse til at anvende eller gengive figur 1 skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.
Printed in Luxembourg
Er finansielle  
instrumenter et 
velfungerende og lovende 
værktøj i forbindelse med 
udvikling af 
landdistrikterne?
(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)SærberetningDA 2015  nr. 05
02
 Revisionsholdet
Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk‑kritiske revisioner vedrø ‑
rende specifikke EU‑budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og 
udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultat ‑
opnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den 
politiske og offentlige interesse.
Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling I — der ledes af Rasa Budbergytė, medlem af Revisionsretten 
— hvis speciale er udgiftsområdet beskyttelse og forvaltning af naturressourcer. Revisionsarbejdet blev ledet af Kersti 
Kaljulaid, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Peeter Lätti, kontorchef Helder Faria Viegas, holdleder 
Bertrand Tanguy, stedfortrædende holdleder Jan Huth, revisor Christine Kleinsasser, revisor Ioannis Papadakis, revisor 
Roberto Resegotti og revisor Jolanta Zemailaite.
Fra venstre til højre: J. Zemailaite, I. Papadakis, B. Tanguy, R. Resegotti, K. Kaljulaid, 
H. Faria Viegas, J. Huth og C. Kleinsasser.
03
 Indhold
Punkt
 Forkortelser og tekniske termer
I-IX Resumé
1-15  Indledning
4 Rettens tidligere revisioner
5-7 Begrundelsen for at anvende finansielle instrumenter
8 Den seneste udvikling
9-12  Finansielle instrumenter i forbindelse med udvikling af landdistrikterne
13-15  Forvaltningen af de finansielle instrumenter i forbindelse med udvikling af landdistrikterne
16-20  Revisionens omfang og revisionsmetoden
21-95  Bemærkninger
21-50  Blev de finansielle instrumenter oprettet hensigtsmæssigt og passende kapitaliseret 
i programmeringsperioden 2007-2013?
22-29  Programmeringsrammen var ikke udarbejdet tilfredsstillende
30-40  Udgiftsreglerne er imidlertid fordelagtige for medlemsstaterne
41-50  De finansielle instrumenter var væsentligt overkapitaliserede
51-71  Gav de finansielle instrumenter gode resultater i perioden 2007-2013?
53-61  Med hensyn til at genanvende midlerne leverede de finansielle  
instrumenter dårlige resultater
62-68  Der er sjældent nogen løftestangseffekt, og nogle af fondene  
blev oprettet for sent
69-71  Overvågningen af de finansielle instrumenter i perioden 2007-2013 gav ikke nok relevante oplysninger om 
de opnåede resultater
04 Indhold
72-80  Var der indført passende likviditations- og desinvesteringsbetingelser i perioden 2007-2013?
75-77  Afslutningen var endnu ikke forberedt ordentligt, og medlemsstaterne og Kommissionen fortolkede 
bestemmelserne forskelligt
78-80  Manglende klarhed angående desinvesteringspolitikken
81-95  Har rammen for 2014-2020 potentiale til at tilføre de finansielle instrumenter de nødvendige 
forbedringer?
82 Der er vigtige forbedringer i den nye retlige ramme …
83-95  … men der er stadig visse forhindringer
96-103  Konklusioner og anbefalinger
 Bilag I —  Skøn overover kapitaliseringen af garantifonden i forhold til 
risikoeksponeringsgraden pr. 31.december 2013
 Bilag II  —  Oversigt over de væsentligste svagheder, som reducerer de reviderede finansielle 
instrumenters performance
 Kommissionens svar
05
 Forkortelser  
og tekniske termer
Forkortelser
ELFUL : Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne.
ESI-fonde : Europæiske struktur ‑ og investeringsfonde.
LDP : Landdistriktsprogram.
Tekniske termer
Akse (flertal:  akser) : En sammenhængende gruppe af foranstaltninger, som har specifikke mål, og hvis 
gennemførelse direkte resulterer i opfyldelsen af disse mål og bidrager til at opfylde et eller flere af målene for 
politikken for udvikling af landdistrikterne. F.eks. bidrager foranstaltningerne under akse 1 til at forbedre landbrugs ‑ 
og skovsektorens konkurrenceevne, mens akse 3 ‑foranstaltningerne har som mål at forbedre livskvaliteten og 
fremme diversificering af økonomien i landdistrikterne.
Betalingsorgan : Et nationalt eller regionalt organ, der er ansvarligt for at vurdere, beregne og udbetale 
landbrugsstøtte.
Delt forvaltning : En af de måder, EU‑budgettet gennemføres på. Forvaltningen betegnes som »delt«, når 
EU‑finansierede projekter forvaltes af nationale eller regionale organer (her: »forvaltningsmyndighederne«). 
Kommissionen har tilsynsmæssige forpligtelser.
Endelig (støtte)modtager : Enkeltperson eller organ, der modtager støtte fra et finansielt instrument.
Finansieringsaftale : En aftale mellem en medlemsstat (eller en forvaltningsmyndighed) og en fondsforvalter, som 
fastlægger vilkårene og betingelserne for finansieringen.
Fondsforvalter : Et organ, der er ansvarligt for at gennemføre en investeringsstrategi og forvalte en 
investeringsportefølje i relation til et finansielt instrument.
Foranstaltning : En ordning om støtte til gennemførelse af en politik.
Forvaltningsmyndighed : Et nationalt eller regionalt organ, som medlemsstaten har udpeget til at forvalte et 
landdistriktsprogram.
Garanti : En tredjeparts (garants) forpligtelse til at betale en låntagers gæld. Når en låntager ikke selv kan betale sin 
gæld, hæfter garanten.
06 Forkortelser og tekniske termer 
Garantifonde : Garantifonde stiller finansielle garantier for lån optaget af virksomheder eller organisationer 
i landdistrikter, og gør det derved nemmere for dem at opnå finansiering fra banker. Disse fonde betegnes som 
»revolverende«, fordi garantierne — efterhånden som de enkelte projekter tilbagebetaler deres lån — frigives, og 
der kan udstedes nye garantier. Garantifonde fornyes ved, at der anvendes en multiplikator på fondsmidlerne
Investeringsforanstaltninger yder finansiel støtte til erhvervelse af maskiner og udstyr, til byggeri og/eller andre 
anlægsarbejder.
Likvidation : I forbindelse med afslutningen af LDP’erne ved udgangen af programmeringsperioden den procedure, 
der anvendes på fonden med henblik på at fastslå det beløb, der er berettiget til medfinansiering fra ELFUL.
Løftestangseffekt : Her beregnet som det beløb i euro i (offentlig og/eller privat) finansiering, der for hver 
euro i offentlig finansiering (fra EU og medlemsstaterne) er stillet som garanti for eller udbetalt til aktiviteter 
i landdistrikterne.
Lånefonde : Fonde, der tilvejebringer midler til lån til udviklingsprojekter for små virksomheder. De betegnes som 
»revolverende«, fordi midlerne kan anvendes til nye lån, efterhånden som de enkelte projekter tilbagebetaler de lån, 
der tidligere er ydet.
Output og resultater : Output er de aktiviteter, de finansielle instrumenter gennemfører direkte. F.eks. vil »antallet 
af udstedte garantier« være et output for en garantifond. Resultater er den direkte effekt eller ændring, der opnås 
med gennemførelsen af et projekt. For den endelige støttemodtager vil det f.eks. være et »resultat« at opnå et lån 
fra en bank.
Overkapitalisering : Den situation, som opstår, når det beløb, der indskydes i et finansieringsteknisk instrument, 
er for stort i forhold til det beløb, der stilles til rådighed forendelige støttemodtagere i form af lån eller udstedte 
garantier.
Programmeringsperiode : Den periode, landdistriktsprogrammerne dækker.
Revolverende fond : Et system, hvor beløb, der er rejst til finansielle instrumenter, genanvendes efter at være 
blevet anvendt én gang.
Risikoeksponeringsgrad : Den øvre standardgrænse, der betragtes som acceptabel i forbindelse med 
forvaltningen af en given garantifond. F.eks. er risikoeksponeringsgraden 1/5, hvis det forudses, at maksimalt 20 % 
af garantierne kan blive misligholdt.
Udbetalingsgrad : For lånefondenes vedkommende den andel af de midler, der er investeret i fonden, som 
udbetales til de endelige støttemodtagere. For garantifondenes vedkommende den andel af de midler, der er 
investeret i fonden, som er anvendt som garantistillelse for lån til endelige støttemodtagere.
Venturekapitalfonde : Private profitsøgende fonde, som indskyder kapital, normalt i nye virksomheder med et 
stort potentiale og høj risiko.
07
 Resumé
I
Finansielle instrumenter (indtil 2014 kaldt »finan ‑
sieringstekniske instrumenter«) blev først anvendt 
i forbindelse med landbrug i programmeringsperio ‑
den 2000 ‑2006 og blev videreført til 2007 ‑2013 med 
henblik på at hjælpe landbrugere og små virksom ‑
heder i landdistrikterne med at opnå privat finansie ‑
ring til investeringsprojekter. Det er tanken, at disse 
instrumenter via lånefonde og garantifonde både skal 
tiltrække supplerende offentlig og/eller privat kapital 
(løftestangseffekt) og gøre det muligt at genanvende 
de oprindelige tildelinger (revolverende faktor). Ved 
udgangen af 2013 havde EU og medlemsstaterne 
bidraget med ca. 700 millioner euro til finansielle 
instrumenter inden for udvikling af landdistrikterne.
II
Rammen for de finansielle instrumenter er også blevet 
forlænget til perioden 2014 ‑2020, hvor Kommissionen 
agter at maksimere EU‑midlernes effekt. Den forven ‑
ter også, at de vil blive anvendt mere i de kommende 
år, og ønsker, at medlemsstaterne forpligter sig til at 
øge anvendelsen af dem til mindst det dobbelte på 
centrale investeringsområder.
III
I denne revision behandlede Retten spørgsmålet 
om, hvorvidt anvendelsen af finansielle instrumenter 
i forbindelse med udvikling af landdistrikterne har 
været vellykket, og hvorvidt det ser ud til at ville blive 
tilfældet i fremtiden. Med henblik herpå søgte den at 
fastslå, om instrumenterne var blevet udformet godt 
og forvaltet tilfredsstilende i programmeringsperio ‑
den 2007 ‑2013, og i hvilken udstrækning de ændrin ‑
ger, der blev indført med henblik på 2014 ‑2020, ser ud 
til at indvirke væsentligt på de konstaterede mangler.IV
Samlet set konkluderede Retten, at anvendelsen af 
finansielle instrumenter i forbindelse med udvikling af 
landdistrikterne ikke har været vellykket, og selv om 
perioden 2014 ‑2020 potentielt er lovende, vil det være 
en stor udfordring at opnå den ønskede effekt. Retten 
konstaterede, at der ikke havde været klare overvejel ‑
ser bag oprettelsen af finansielle instrumenter i pro ‑
grammeringsperioden 2007 ‑2013, og at fondene var 
overkapitaliserede. Det gælder navnlig, at der i den 
retlige ramme ikke var taget hensyn til de specifikke 
karakteristika ved politikken for udvikling af landdi ‑
strikterne, og at der ikke var foretaget en vurdering af 
de reelle behov.
V
Retten konkluderede også, at der ikke forelå pålide ‑
lige kvantificerede oplysninger, der kunne begrunde 
valget af den type finansielle instrumenter, der var 
oprettet, fastslå behovet for finansielle instrumenter 
på landbrugsområdet og vise, at den mængde kapital, 
der var afsat til fonden, var rimelig. Retten anslog, at 
garantifondene var overkapitaliserede med 370  millio ‑
ner euro ved udgangen af 2013.
VI
Retten konkluderede endvidere, at de finansielle 
instrumenter ikke havde fungeret som forventet og 
følgelig ikke havde givet de fulde potentielle fordele 
med hensyn til revolverende effekt og løftestangsef ‑
fekt. Det skyldtes til dels forsinkelser i gennemførelsen 
(herunder at de var blevet oprettet for sent eller ikke 
på det optimale tidspunkt). Desuden omfattede den 
retlige ramme ikke bestemmelser, der kunne virke som 
incitament til at opnå de forventede fordele. Endelig 
havde hverken Kommissionen eller medlemsstaterne 
indført passende overvågningssystemer, der kunne 
levere pålidelige data, der kunne vise, om instrumen ‑
terne effektivt havde nået deres mål.
08 Resumé
VII
Rettens analyse omfattede en undersøgelse af likvi ‑
dations ‑ og desinvesteringspolitikken. Retten konklu ‑
derer, at der ikke var indført præcise betingelser for, 
hvordan de restbeløb, der skulle udbetales ved udgan ‑
gen af programmeringsperioden, skulle opgøres, og 
for desinvestering i perioden 2007 ‑2013, især fordi der 
manglede klare regler og vejledning fra Kommissionen 
om disse spørgsmål.
VIII
Retten konstaterede, at rammen for 2014 ‑2020 har 
potentiale til at sikre de nødvendige forbedringer. Der 
var imidlertid stadig en række forhindringer for en 
mere udbredt anvendelse af finansielle instrumenter, 
og selv om den nye retlige ramme omfattede nye spe ‑
cifikke bestemmelser, der skulle begrænse det tilbage ‑
vendende problem med overkapitalisering, er risikoen 
der måske stadig. Den havde heller ikke tilstrækkeligt 
fokus på de langsigtede virkninger, og der var en risiko 
for, at de finansielle instrumenter fortsat ville være for 
afhængige af tilskud. Endelig blev de centrale perfor ‑
mancespørgsmål med hensyn til løftestangseffekt og 
revolverende effekt ikke behandlet hensigtsmæssigt.
IX
Retten anbefaler følgende:
a) Kommissionen bør:
• styrke medlemsstaternes incitament til at 
oprette finansielle instrumenter til udvikling af 
landdistrikterne ved at identificere de udfor ‑
dringer, særlige karakteristika og forhindrin ‑
ger, der er på dette område, og aktivt tilskyn ‑
de medlemsstaterne til at anvende sådanne 
instrumenter, hvor det er relevant
• give vejledning og aktivt medvirke til at 
forbedre kvaliteten af medlemsstaternes 
obligatoriske forudgående vurderinger, der 
er tænkt som centrale værktøjer til at undgå 
overkapitalisering• fastsætte passende standarder og mål for 
løftestangseffekt og revolverende effekt
• i rette tid — og før afslutningen af pro ‑
grammeringsperioden 2007 ‑2013 — udar ‑
bejde præcise operationelle gennemførel ‑
sesbestemmelser (herunder en passende 
desinvesteringspolitik).
b) Kommissionen og medlemsstaterne bør 
fastlægge klare overgangsregler mellem 
programmeringsperioderne.
c) Medlemsstaterne bør:
• overveje at afsætte en bestemt andel af det 
disponible ELFUL‑budget til finansielle in ‑
strumenter og gøre disse instrumenter mere 
attraktive end tilskud under klart definerede 
omstændigheder
• validere risiokoeksponeringsgraden ved hjælp 
af passende teknisk ekspertise for at undgå 
overkapitalisering
• gennemføre de nye lovbestemmelser på en 
sådan måde, at de sikrer en maksimal grad 
af fleksibilitet, f.eks. ved at oprette ét enkelt 
finansielt instrument (som både kan yde lån 
og garantier), som kan afhjælpe behovene
• være specielt opmærksomme på potentielle 
risici for dødvægt eller forskydning, når de 
vurderer ansøgninger om finansiering, og 
anvende hensigtsmæssige indikatorer. Når der 
er tale om sådanne risici, kan finansielle instru ‑
menter blive den foretrukne løsning
• undersøge, hvordan tilskud og finansielle in ‑
strumenter kan kombineres, så der opnås mest 
mulig valuta for pengene ved, at løftestangs ‑
effekten/den revolverende effekt optimeres.
09
 Indledning
01 
Finansielle instrumenter (indtil 2014 
kaldt »finansieringstekniske instru ‑
menter«) er EU‑budgetværktøjer, der 
bruges til at give støttemodtagerne 
mulighed for at opnå finansiering 
i form af f.eks. lån, garantier eller 
egenkapitalinvesteringer. De adskiller 
sig navnlig fra tilskud ved, at de skal 
betales tilbage, jf. figur 1 .
02 
Der er blevet anvendt finansielle 
instrumenter på næsten alle store 
EU‑budgetområder (i forbindelse med 
interne politikker, som Kommissionen 
forvalter centralt eller sammen med 
finansielle institutioner i forbindelse 
med samhørighedspolitikkerne og 
udvikling af landdistrikterne, hvor for ‑
valtningen af midlerne er delt mellem Kommissionen og medlemsstater ‑
ne, og i forbindelse med eksterne 
politikker1).
03 
På de områder, hvor der er delt for ‑
valtning, er der hovedsagelig blevet 
anvendt finansielle instrumenter 
på samhørighedsområdet. På dette 
politikområde var der over 941 fi ‑
nansielle instrumenter pr. udgangen 
af 2013, og støtten fra EU‑budgettet 
og de nationale bidrag udgjorde 
14,3  milliarder  euro2.1 Under den flerårige finansielle 
ramme for 2007 ‑2013 var lidt 
over 1 % af EU‑budgettet 
(13,6  milliarder  euro) afsat til 
finansielle instrumenter 
i forbindelse med interne 
politikker og samhørighed.
2 Kommissionens rapport om 
fremskridt med hensyn til 
finansiering og gennemførelse 
af finansieringstekniske 
instrumenter rapporteret af 
forvaltningsmyndighederne 
i overensstemmelse med 
artikel 67, stk. 2, litra j), i Rådets 
forordning (EF) nr. 1083/2006 
af 11. juli 2006 om generelle 
bestemmelser for Den 
Europæiske Fond for 
Regionaludvikling, Den 
Europæiske Socialfond og 
Samhørighedsfonden og 
ophævelse af forordning (EF) 
nr. 1260/1999 (EUT L 210 af 
31.7.2006, s. 25), programme ‑
ringsperioden 2007 ‑2013, 
situationen pr. 31. december 
2013. Dokument dateret den 
19. september 2014 og 
betegnet EGESIF_14 ‑0033 ‑00.
Tilskudsbaserede ordninger sammenlignet med 
finansielle instrumenter
Tilbageførsler 
til
fondenFINANSIELLE INSTRUMENTER TILSKUDSBASEREDE ORDNINGER
ProjekterTilskud€€
Endelige
modtagereFinansielt
instrument
Midlerne forbliver i cyklussenBudgetmidler (EU/stat/region) Budgetmidler (EU/stat/region)
€
Midlerne anvendes én gangFigur 1
Kilde: Interact, Financial Instruments in European Territorial Cooperation Programmes , 2013.
10 Indledning
Rettens tidligere 
revisioner
04 
Hidtil har Rettens revisioner hoved ‑
sagelig omfattet de finansielle instru ‑
menter på samhørighedsområdet3. 
Europa‑Parlamentet har anmodet 
Revisionsretten om at foretage en 
revision af disse på tværs af alle poli ‑
tikområder4. Denne beretning imøde ‑
kommer Parlamentets anmodning for 
så vidt angår landdistriktsudvikling. På 
dette område havde medlemsstaterne 
ved udgangen af 2013 bidraget med 
ca. 700 millioner euro til finansielle 
instrumenter.Begrundelsen for at 
anvende finansielle 
instrumenter
05 
I en tid med finanspolitiske stramnin ‑
ger af de offentlige budgetter er det 
af afgørende betydning at opnå flere 
investeringer med færre offentlige 
penge. Finansielle instrumenter har 
potentiale til at forbedre udnyttelsen 
af de knappe offentlige midler ved at 
yde finansiering til flere investeringer 
med det samme budget. Fondene 
forventes at genbruge den oprindelige 
tildeling af midler, som blev anvendt til 
oprettelsen af dem (den revolverende 
faktor), og fremme opnåelsen af de 
politiske mål yderligere ved at tiltræk ‑
ke supplerende offentlig eller privat 
kapital (løftestangseffekten). Ratio ‑
nalet bag anvendelsen af finansielle 
instrumenter skitseres i  tekstboks 1 .3 Jf. f.eks. særberetning 
nr. 2/2012 »Finansielle 
instrumenter for SMV’er 
medfinansieret af Den 
Europæiske Fond for 
Regionaludvikling«. 
Hovedkonklusionen er, at 
»effektiviteten og produktivi ‑
teten af foranstaltningerne 
blev hæmmet af en række 
alvorlige mangler, som 
primært skyldes, at den 
nuværende lovgivningsmæs ‑
sige ramme for strukturfonde ‑
ne er uhensigtsmæssig« 
(http://eca.europa.eu ).
4 Europa‑Parlamentets 
beslutning af 10. maj 2012 
med bemærkningerne, der er 
en integrerende del af 
afgørelsen om decharge for 
gennemførelsen af Den 
Europæiske Unions almindeli ‑
ge budget for regnskabs ‑
året 2010, sektion III 
— Kommissionen og 
forvaltningsorganerne 
(punkt 20).
Rationalet bag anvendelsen af finansielle instrumenter
»Opfyldelse af EU’s politiske målsætninger:  De innovative finansielle instrumenter forfølger EU’s specifikke 
strategiske målsætninger ved at sikre den nødvendige finansiering til områder af interesse for EU [...]. Instru ‑
menterne er beregnet til at korrigere markedssvigt/markedsfejl, der medfører, at markedet stiller utilstrække ‑
lig finansiering til rådighed for disse områder. Det kan f.eks. være tilfældet, når den private sektor opfatter et 
område som risikabelt«5.
»Fremme af investeringer: Ved at samarbejde med den private sektor om innovative finansielle instrumenter 
er det muligt at øge virkningerne af EU‑budgettet, hvilket gør det muligt at sikre et større antal strategiske 
investeringer og dermed øge EU’s vækstpotentiale«6.
»EU‑budgettets multiplikatorvirkning: [...] der [opnås] yderligere en multiplikatorvirkning i løbet af det innova ‑
tive finansielle instruments levetid, hvis renter, afdrag og afkast på en investering kan genanvendes til instru ‑
mentet. Er instrumenterne »revolverende«, kan det øge deres rækkevidde betydeligt«7.
5 KOM(2011) 662 endelig af 19. oktober 2011 »En ramme for næste generation af innovative finansielle instrumenter — EU’s egenkapital ‑ og 
låneplatforme«.
6 KOM(2011) 500 endelig af 29. juni 2011, »Et budget for Europa 2020«.
7 KOM(2011) 662.Tekstboks 1
11 Indledning
06 
Rådet8 og Kommissionen forventer, at 
anvendelsen af finansielle instrumen ‑
ter vil blive udvidet under den fleråri ‑
ge finansielle ramme for 2014 ‑2020 
i forhold til 2007 ‑2013.
07 
I dechargebeslutningen for regnskabs ‑
året 20109 erklærede Europa‑Parlamen ‑
tet, at Kommissionen havde fremmet 
en øget brug af finansielle instrumen ‑
ter i den næste flerårige finansielle 
ramme10.
Den seneste udvikling
08 
I sin seneste meddelelse »En inve ‑
steringsplan for Europa«11 erklærer 
Kommissionen, at den agter at maksi ‑
mere den gavn, der fås af EU‑midlerne. 
Den opfordrer derfor medlemsstaterne 
til i væsentlig grad at øge deres brug 
af finansielle instrumenter i forbindel ‑
se med vigtige investeringsområder 
under ESI‑fondene12 i programmerings ‑
perioden 2014 ‑2020 for samlet set at 
opnå mindst en fordobling af udgif ‑
terne. I den forbindelse anbefaler den 
også målprocenter for anvendelsen af 
dem13.Finansielle instrumenter 
i forbindelse med 
udvikling af 
landdistrikterne
09 
EU’s politik for udvikling af landdistrik ‑
terne gennemføres gennem landdi ‑
striktsprogrammer (LDP’er). Hvert af 
disse programmer dækker en periode 
på syv år. Finansielle instrumenter har 
været en del af politikken for udvikling 
af landdistrikterne siden 2000.
10 
På dette område er den vigtigste 
lovgivning i programmeringsperioden 
2007 ‑2013 Kommissionens forordning 
(EF) nr. 1974/200614, som opererede 
med tre typer finansielle instrumenter: 
venturekapitalfonde, garantifonde og 
lånefonde. Medlemsstaterne oprette ‑
de 11 garantifonde (i Bulgarien, Frank ‑
rig (Korsika), 8 forskellige italienske 
regioner og Rumænien) og 3 lånefon ‑
de (i Grækenland, Letland og Litauen) 
mellem 2009 og 2014, men ikke nogen 
venturekapitalfond (jf. figur 2 ).8 Jf. f.eks. punkt 26 i Det 
Europæiske Råds konklusioner 
af 24. ‑25. oktober 2013 (EUCO 
169/13), hvori det hedder: 
»Programmeringsforhandlin ‑
gerne i de europæiske 
struktur ‑ og investeringsfonde 
bør anvendes til at øge den 
samlede EU‑støtte betydeligt 
fra disse fonde til løftestangs ‑
baserede finansielle 
instrumenter for SMV’er 
i 2014 ‑2020, idet støtten 
mindst fordobles i lande, hvor 
forholdene stadig er 
vanskelige.«
9 Europa‑Parlamentets 
afgørelse af 10. maj 2012 om 
decharge for gennemførelsen 
af Den Europæiske Unions 
almindelige budget for 
regnskabsåret 2010, Sektion III 
— Kommissionen 
(COM(2011) 473 — C7 ‑
0256/2011 — 2011/2201(DEC)) 
(P7_TA(2012)0153).
10 KOM(2011) 662 endelig, ibid.
11 COM(2014) 903 final af 
26. november 2014.
12 Den Europæiske Fond for 
Regionaludvikling, Den 
Europæiske Socialfond, 
Samhørighedsfonden, Den 
Europæiske Landbrugsfond 
for Udvikling af Landdistrikter ‑
ne og Den Europæiske 
Hav‑ og Fiskerifond.
13 Det anbefales, at medlemssta ‑
terne gennem finansielle 
instrumenter afsætter 
følgende procentdel af 
bevillingerne i forbindelse 
med deres partnerskabsaftaler 
til hvert af de vigtigste 
investeringsområder: 50 % til 
støtte til SMV’er, 20 % til 
foranstaltninger til nedbrin ‑
gelse af CO2‑emissioner, 10 % 
til informations‑  og kommuni ‑
kationsteknologi, 10 % til 
bæredygtig transport, 5 % til 
støtte for forskning, udvikling 
og innovation og 5 % til 
miljø ‑ og ressourceeffektivitet.
14 Kommissionens forordning 
(EF) nr. 1974/2006 af 
15. december 2006 om 
gennemførelsesbestemmelser 
til Rådets forordning (EF) 
nr. 1698/2005 om støtte til 
udvikling af landdistrikterne 
fra Den Europæiske Land ‑
brugsfond for Udvikling af 
Landdistrikterne (ELFUL) 
(EUT L 368 af 23.12.2006, s. 15).
12 Indledning
Finansielle instrumenter inden for udvikling af landdistrikterne 
i programmeringsperioden 2007-2013Figur 2
Kilde: Oplysninger fra de relevante finansieringsaftaler.Medlemsstater/Regioner, der har oprettet 
/f_inansielle instrumenter
Korsika: GF (2012)Letland: LF (2010)
Litauen: LF (2009)
Rumænien: GF (2010)
Bulgarien: GF (2011)
Grækenland: LF (2013)
Calabrien: GF (2010)
Basilicata, Campanien, Molise, Puglia, Sicilien: GF (2011) Lazio: GF (2012)Umbria: GF (2014)GF: Garantifond
LF: Lånefond(20XX): År for kapitaliseringen af fonden
13 Indledning
11 
Medlemsstaterne bruger de finansielle 
instrumenter til at målrette aktivite ‑
terne under LDP’ernes akse 1 og 3 til 
foranstaltninger såsom modernisering 
af landbrugsbedrifter, forøgelse af 
værdien af landbrugs ‑ og skovbrugs ‑
produkter og oprettelse og udvikling 
af virksomheder. Garantifondene stiller 
finansielle garantier for lån til virksom ‑
heder eller organisationer og sigter 
således mod at gøre det nemmere for 
dem at opnå finansiering fra banker. 
Efterhånden som de enkelte projek ‑
tejere tilbagebetaler deres lån, frigives 
garantierne, og der kan udstedes nye 
garantier. Lånefondene stiller midler 
til rådighed til lån til virksomheders 
udviklingsprojekter. Midlerne kan genanvendes til nye lån, efterhånden 
som de enkelte projekter tilbagebeta ‑
ler tidligere lån.
12 
Af det samlede bidrag på 700 millio ‑
ner euro til finansielle instrumenter15 
(jf. punkt 4), tegnede offentlige midler 
sig for 564 millioner euro, og heraf 
udgjorde EU’s andel ca. 440 millio ‑
ner euro. Figur 3  viser tildelingerne 
fordelt på medlemsstater.
Finansiering af finansielle instrumenter pr. udgangen af 2013Figur 3
Kilde: Oplysninger fra forretningsplanerne, de relevante årlige statusrapporter for 2013 og Revisions ‑
rettens beregninger.050100150200250300Millioner euro
Bulgarien
Frankrig (Korsika)GrækenlandItalien (Sicilien) Italien (Puglia) Italien (Lazio)
Italien (Campanien)Italien (Umbria) Italien (Molise)Italien (Basilicata) Italien (Calabrien)Letland LitauenRumænien15 Beløbet var inklusive et beløb 
på 138 millioner euro i private 
midler, der blev indbetalt til 
lånefonden i Grækenland, ud 
over 115  millioner  euro 
i offentlige midler.
14 Indledning
Forvaltningen af de 
finansielle instrumenter 
i forbindelse med 
udvikling af 
landdistrikterne
13 
Kommissionen og medlemsstaterne 
deler forvaltningen af de finansielle 
instrumenter. Kommissionen vur ‑
derer og godkender LDP’erne, som 
udarbejdes og forelægges af med ‑
lemsstaterne, som vedtager alle de 
love og administrative bestemmelser, 
der er nødvendige for at sikre, at de 
finansielle instrumenter fungerer, 
som de skal. De fire hovedaktører 
i medlemsstaterne er forvaltningsmyn ‑
digheden (normalt landbrugsministe ‑
riet), fondsforvalteren, de finansielle 
institutioner (f.eks. banker og kredit ‑
institutter) og de endelige støttemod ‑
tagere (f.eks. landbrugsbedrifter eller 
fødevareforarbejdningsvirksomheder).14 
Forvaltningsmyndighederne udformer 
de finansielle instrumenter og fører 
tilsyn med dem. Fondsforvalterne skal 
gennemføre investeringsstrategien og 
efterprøve, om de tilsigtede mål for 
investeringerne opnås. De finansielle 
institutioner vurderer de forelagte 
projekters økonomiske levedygtighed 
og undersøger de endelige støtte ‑
modtageres kreditværdighed. Støtte ‑
modtagerne indgår kontrakter (om lån 
eller garanti) med fondsforvalterne og/
eller de finansielle institutioner. Det 
er også dem, som er ansvarlige for at 
foretage de konkrete investeringer 
og tilbagebetalinger til de finansielle 
institutioner i overensstemmelse med 
bestemmelserne i kontrakterne.
15 
De forskellige aktørers specifikke 
ansvar og opgaver afhænger også 
af, hvilken type finansielt instrument 
der anvendes, da lånefonde fungerer 
anderledes end garantifonde. F.eks. 
udgår der pengestrømme fra lånefon ‑
de, hvad der ikke gør fra garantifonde, 
medmindre støttemodtageren mislig ‑
holder sine forpligtelser.
Finansielle instrumenter — kort fortalt
 οTilbagebetalingspligtige instrumenter: Pengene kan genanvendes på programområdet. Den revolverende effekt 
er vigtig, når de offentlige budgetter er begrænsede.
 οEn anden forventet central effekt er at tiltrække supplerede privat kapital til forfølgelsen af EU’s politikmål: Dette 
kaldes løftestangseffekt.
 οKun få erfaringer og begrænset betydning i forbindelse med udvikling af landdistrikterne, da finansielle instru ‑
menter hidtil navnlig er blevet anvendt på samhørighedsområdet.
 οDer anvendes hovedsagelig garantifonde, men der er også blevet oprettet lånefonde.
 οForvaltningsopgaverne er delt mellem Kommissionen og medlemsstaterne.
 οKommissionen anbefaler anvendelse af finansielle instrumenter, men gennemførelsen af dem er forbundet med 
vanskeligheder og risici.
15
 Revisionens omfang og 
revisionsmetoden
16 
Formålet med denne revision var at 
afgøre, om de finansielle instrumenter, 
der blev anvendt under politikken for 
udvikling af landdistrikterne, var ble ‑
vet udformet hensigtsmæssigt, og om 
de var blevet forvaltet tilfredsstillende 
i programmeringsperioden 2007 ‑2013. 
De vigtigste EU‑forordninger om 
landdistriktsudvikling med henblik på 
programmeringsperioden 2014 ‑2020 
er for nylig blevet vedtaget. Det gjorde 
det muligt for revisorerne at vurdere, 
i hvilket omfang de ændringer, der er 
indført med det ny lovgrundlag, vil 
komme til at indvirke væsentligt på 
de mest alvorlige mangler, der blev 
konstateret under revisionen.
17 
Det overordnede revisionsspørgsmål 
var:
Er finansielle instrumenter et velfunge -
rende og lovende værktøj i forbindelse 
med udvikling af landdistrikterne?
Mere specifikt var hensigten med 
revisionen at få svar på følgende 
spørgsmål:
 — Var de finansielle instrumenter ble ‑
vet oprettet hensigtsmæssigt og 
med et passende kapitalgrundlag 
i programmeringsperioden 2007 ‑
2013?
 — Gav de finansielle instrumenter gode 
resultater i perioden 2007 ‑2013?
 — Var der indført passende likvidati ‑
ons‑ og desinvesteringsbetingelser 
i perioden 2007 ‑2013?
 — Har rammen for 2014 ‑2020 po ‑
tentiale til at tilføre de finansielle 
instrumenter de nødvendige 
forbedringer?18 
Retten fastsatte revisionskriterier 
vedrørende udformning, gennem ‑
førelse og overvågning/evaluering 
af de finansielle instrumenter. Disse 
kriterier blev udarbejdet på grundlag 
af Rettens tidligere revisioner, lovgiv ‑
ningen, Kommissionens dokumenter 
og andre publikationer. Retten konsul ‑
terede også eksperter fra OECD16 om 
disse revisionskriteriers gyldighed og 
gennemførlighed og gennemgik den 
eksisterende OECD‑litteratur.
19 
Retten aflagde revisionsbesøg i Frank ‑
rig, Grækenland, Litauen, Rumænien 
og Italien og sørgede for, at både 
garantifonde17 og lånefonde18 var 
omfattet. I hver medlemsstat blev 
der ved hjælp af samtaler og analyse 
af dokumenter og data indsamlet 
revisionsbevis, som blev sammen ‑
holdt med revisionskriterierne. Via 
skrivebordsgennemgang indsamlede 
og analysere revisorerne også supple ‑
rende oplysninger om de finansielle 
instrumenter, der blev anvendt af med ‑
lemsstater eller regioner, der ikke blev 
besøgt (navnlig Bulgarien og Letland). 
De talte også med Kommissionens tje ‑
nestemænd og analyserede relevante 
dokumenter.
20 
Retten undersøgte en stikprøve på 
37 forvaltningsmyndigheder, hvoraf 32 
ikke havde anvendt finansielle instru ‑
menter i forbindelse med politikken 
for udvikling af landdistrikterne i peri ‑
oden 2007 ‑2013. Ved udgangen af 2013 
havde disse forvaltningsmyndigheder 
absorberet ca. 90 % af ELFUL‑betalin ‑
gerne til fundamentale investerings ‑
foranstaltninger, under hvilke der blev 
anvendt finansielle instrumenter19. For ‑
målet med undersøgelsen var især at 
finde frem til de årsager, som specifikt 
havde afholdt dem fra i planlægnings ‑ 
og udformningsfasen at oprette et 
eller flere finansielle instrumenter.16 Organisationen for Økono ‑
misk Samarbejde og Udvikling
17 Frankrig (Korsika), Italien 
(Puglia og Sicilien) og 
Rumænien.
18 Grækenland og Litauen.
19 Foranstaltning 121 (Moderni ‑
sering af landbrugsbedrifter) 
og foranstaltning 123 
(Forøgelse af værdien af 
landbrugs ‑ og 
skovbrugsprodukter).
16
 Bemærkninger
Blev de finansielle 
instrumenter oprettet  
hensigtsmæssigt og 
passende kapitaliseret 
i programmeringsperioden 
2007-2013?
21 
Der var behov for en omhyggelig 
forberedelse af programmeringsperi ‑
oden 2007 ‑2013 for at skabe et solidt 
grundlag for de finansielle instrumen ‑
ter. Navnlig burde den retlige ramme 
for de finansielle instrumenter tage 
hensyn til de specifikke karakteri ‑
stika ved politikken for udvikling af 
landdistrikterne, og der burde fore ‑
ligge en vurdering af de reelle behov 
baseret på pålidelige kvantificerbare 
oplysninger, som kunne begrunde 
den valgte type finansieringsteknisk 
instrument, fastslå efterspørgslen på 
markedet efter denne type støtte og 
påvise, at den kapital, der var afsat til 
fonden, var passende. Retten under ‑
søgte, hvordan disse hovedtræk var 
blevet tilgodeset ved udformnin ‑
gen af de finansielle instrumenter 
i programmeringsperioden 2007 ‑2013.
Programmeringsram -
men var ikke udarbejdet 
tilfredsstillende
22 
Denne del af beretningen vurderer, om 
den retlige ramme for de finansielle in ‑
strumenter tog hensyn til de specifikke 
karakteristika ved politikken for ud ‑
vikling af landdistrikterne og en solid 
behovsvurdering. Den giver også op ‑
lysninger fra den rundspørge, der blev 
sendt til medlemsstaterne, om den 
begrænsede anvendelse af finansielle 
instrumenter i perioden 2007 ‑2013.Den retlige ramme for finansielle 
instrumenter i  perioden  2007-
2013 var ikke specifikt udformet 
med henblik på udvikling af 
landdistrikterne
23 
Retten konstaterede, at den retlige 
ramme for finansielle instrumenter 
i forbindelse med landdistriktspolitik ‑
ken i perioden 2007 ‑2013 i overvejende 
grad var påvirket af samhørighedspo ‑
litikken. Kommissionen kunne ikke på ‑
vise, at den havde evalueret og taget 
hensyn til de specifikke karakteristika 
ved politikområdet, da den udformede 
denne ramme. Til forskel fra samhørig ‑
hedsområdet var hovedparten af de 
potentielle støttemodtagere i forbin ‑
delse med udvikling af landdistrikterne 
for eksempel små landbrug, som var 
vant til ikke‑tilbagebetalingspligtige 
tilskud, og projekterne var også meget 
små. Hertil kommer, at forvaltnings ‑
myndighederne i medlemsstaterne 
ikke havde tilstrækkelig erfaring med 
andre finansieringsformer end tilskud.
24 
Kommissionens tidligere erfaringer 
med finansielle instrumenter i for ‑
bindelse med landdistriktsudvikling 
var ikke tilstrækkelige til at basere 
programmeringsperioden 2007 ‑2013 
på. Der havde godt nok været adgang 
til en særskilt finansieringsteknisk 
foranstaltning i programmeringsperi ‑
oden 2000 ‑2006, men i praksis havde 
kun Portugal og fire italienske regio ‑
ner20 oprettet finansielle instrumenter. 
Finansieringsteknik var den mindst 
anvendte foranstaltning.20 Basilicata, Calabrien og Puglia 
(under EUGFL, Udviklingssekti ‑
onen) og Marche (under 
EUGFL, Garantisektionen).
17 Bemærkninger
Eksempler på mål for finansielle instrumenter
I Grækenland var de tilsigtede mål for oprettelsen af lånefonden omtalt i generelle vendinger i det reviderede 
LDP . De omfattede forbedring af likviditeten for de endelige modtagere/låntagere og tildeling af banklån på 
gunstige vilkår til støtte for iværksætteri samt for at fremskynde absorptionen af ELFUL‑midler.
I Litauen var målet for den lånefond, som indgik i LDP’et, at give adgang til kredit til investeringer, der forfulg ‑
te de mål, der var opstillet for foranstaltningerne.
I Italien (Puglia og Sicilien) var målet for det finansielle instrument at give bedre adgang til kredit for land ‑
brugsbedrifter. LDP’erne opstillede ingen supplerende mål.
I det rumænske LDP havde garantiordningerne følgende mål: forbedre adgangen til kredit til udvikling af 
landdistrikterne og øge de finansielle institutioners interesse for og tillid til økonomien i landdistrikterne.Tekstboks 225 
Den retlige ramme for perioden 2007 ‑
2013 omfattede kun tre typer instru ‑
menter (jf. punkt 10) uden nogen 
forklaring. Fra den litteratur, som OECD 
og FAO21 havde udarbejdet, og fra me ‑
ningsudvekslinger med OECD‑eksper ‑
ter og nationale myndigheder under 
besøgene i medlemsstaterne erfa ‑
rede Retten desuden, at andre typer 
instrumenter rent faktisk blev anvendt 
i landbrugssektoren, f.eks. finansiering 
på grundlag af pakhuskvitteringer22.Målene var generelt formuleret, 
og der var ingen klar vurdering af 
de reelle behov
26 
De medlemsstater, der anvendte 
instrumenterne, fastsatte ikke speci ‑
fikke og målbare mål. De anførte mål 
var vagt formuleret og blev derfor 
ikke anset for nyttige i forbindelse 
med en vurdering af, om kreditga ‑
bet var blevet mindre. Eksempler på, 
hvordan målene blev defineret, gives 
i tekstboks 2 .
27 
Vurderingen af de reelle behov var ikke 
baseret på pålidelige kvantificerbare 
oplysninger, og der forelå ikke formel ‑
le vurderinger af kreditproblemerne 
for nogen af de medlemsstater, der 
anvendte finansielle instrumenter. 
Lovgivningen stillede ikke krav om 
en mangelvurdering, men der var 
heller ikke nogen anden type analyse 
med tilsvarende bevisværdi såsom kvantificerede oplysninger om beho ‑
venes art og om, hvilken type finan ‑
sielt instrument der ville være den 
mest velegnede. Alle programmerne 
rapporterede blot om manglende likvi ‑
ditet og landbrugssektorens generelle 
vanskeligheder med at få adgang 
til kredit. Denne svaghed ved den 
oprindelige behovsvurdering resulte ‑
rede i et stort antal overkapitaliserede 
finansielle instrumenter (jf. punkt 43).21 De Forenede Nationers 
Fødevare ‑ og 
Landbrugsorganisation.
22 Der udstedes en kvittering 
som bevis på, at de specifice ‑
rede varer i den erklærede 
kvantitet og kvalitet er blevet 
deponeret et bestemt sted af 
en navngivne oplægger. 
Denne kan bruge kvitteringen 
som sikkerhedsstillelse for at 
opnå finansiering.
18 Bemærkninger
De fleste medlemsstater anså ikke 
de finansielle instrumenter for 
nyttige
28 
Rettens rundspørge bekræftede, at 
de fleste medlemsstater ikke anså de 
finansielle instrumenter for at være 
et nyttigt værktøj23. De finansielle 
instrumenters egnethed i relation til 
de fleste ELFUL‑støttemodtageres ka ‑
rakteristika var et centralt problem for 
forvaltningsmyndighederne. Som den 
vigtigste årsag hertil anførtes det, at 
der ikke var nogen efterspørgsel efter 
finansielle instrumenter, fordi de var 
uvante for de potentielle støttemod ‑
tagere, som var vant til at finansiere 
projekter med tilskud.29 
Tabellen nedenfor bekræfter den 
begrænsede interesse for finansielle 
instrumenter i programmeringsperi ‑
oden 2007 ‑2013, idet ca. 1,5 % af de 
ELFUL‑beløb, der blev anvendt på de 
akser, der er relevante for udvikling af 
landdistrikterne, akse 1 og 3, blev ud ‑
betalt gennem finansielle instrumenter 
(tabel 1 ).
Udgiftsreglerne er imid -
lertid fordelagtige for 
medlemsstaterne
30 
Retten konstaterede, at finansielle 
instrumenter var attraktive for nogle 
medlemsstater, fordi de gjorde det 
muligt at afholde udgifter hurtigere og 
dermed bidrog til at lette anvendelsen 
af en række bestemmelser om absorp ‑
tion af midlerne fra EU. De kunne også 
skabe indtægter (renter).23 Hovedårsagerne hertil var: 
Den gældende retlige ramme 
tager ikke (eller ikke passende) 
hensyn til de specifikke 
karakteristika ved udvikling af 
landdistrikterne, populationen 
af støttemodtagere, navnlig 
landbrugere, er vant til at 
modtage tilskud, de 
identificerede fordele ved at 
anvende finansielle instru ‑
menter i forhold til andre 
støtteforanstaltninger var for 
små, støtten via finansielle 
instrumenter ville ikke passe 
med de almindelige 
ELFUL‑støttemodtageres 
generelle karakteristika, og 
der var ikke identificeret noget 
behov for eller efterspørgsel 
efter finansielle instrumenter 
i forbindelse med udvikling af 
landdistrikterne.
ELFUL -beløb indbetalt til finansielle instrumenter i forhold til de samlede 
ELFUL -udgifter
Beløb  
(i millioner euro)I procent af ELFUL‑betalingerne ved ‑
rørende akse 1 og 3 indtil 15. oktober 
2014 (inklusive forskud)
Kumulerede udgifter anmeldt til ELFUL vedrørende akse 1 og 3 
(4. kvt. 2006-3. kvt. 2014)1 32 767 100,00  %
Finansielle instrumenter (disponibelt maksimum for ELFUL’s 
andel af fondsmidlerne indtil anmeldelserne for 3. kvt. 2014)2 530 1,62  %Tabel 1
1 Kilde : GD for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter — Bilag til meddelelse om programmerne for udvikling af landdistrikterne — Udvalget for 
Udvikling af Landdistrikterne — 19. november 2014.
2 Revisionsrettens beregning på grundlag af de kvartalsvise udgiftsanmeldelser.
19 Bemærkninger
Bidrag til finansielle instrumenter 
behandles som afholdte udgifter
31 
I henhold til Rådets forordning (EF) 
nr. 1290/2005 skal Kommissionen 
foretage de mellemliggende betalin ‑
ger med henblik på godtgørelse af 
de udgifter til iværksættelse af foran ‑
staltninger, der er afholdt24. I henhold 
til Kommissionens forordning (EF) 
nr. 1974/2006 skal de udgifter, der 
anmeldes til Kommissionen som af ‑
holdte, omfatte samtlige udgifter, der 
er betalt til oprettelse af finansielle in ‑
strumenter eller som bidrag til disse25. 
Denne bestemmelse gav medlemssta ‑
terne mulighed for at anmelde højere 
udgifter end dem, der reelt var afholdt.
Renteindtægter tilfalder 
medlemsstaterne
32 
Lovgivningen giver også mulighed for 
lige fra starten at anmode om de sam ‑
lede fondsmidler og betale beløbet 
til de finansielle instrumenter. Der var 
et incitament for medlemsstaterne til 
at gøre dette, da de så kunne optjene 
renter ved at investere fondsmidlerne. 
Det tilfælde, der bedst illustrerer dette, 
blev konstateret i Rumænien, hvor hele 
mængden af fondsmidler blev betalt 
i ét enkelt bidrag og indsat på natio ‑
nale konti. Det oprettede finansielle 
instrument var af en sådan art (en ga ‑
rantifond) og misligholdelsesgraden26 
så lav (under 1 %), at medlemsstaten 
i realiteten ikke behøvede at bruge en 
stor del midlerne, der så kunne give et 
betydeligt renteafkast. Indtil udgan ‑
gen af 2013 havde Rumænien tjent i alt 
ca. 50 millioner euro på denne måde.Garantier, der var frigjort ved 
programmeringsperiodens 
udløb, var berettigede til 
EU-medfinansiering
33 
Alle lån, der var ydet til endelige 
modtagere og derpå betalt tilbage til 
fonden, eller garantier, der var udstedt 
for at dække lån og derpå frigjort, 
blev ved programmeringsperiodens 
udløb anset for at være berettigede 
til ELFUL‑medfinansiering. Dermed 
kunne den pågældende medlemsstat 
beholde midlerne, selv om der i sidste 
ende ikke længere var nogen risiko 
(lånet var tilbagebetalt), eller der aldrig 
havde været tale om reelle omkostnin ‑
ger eller pengestrømme (garantierne 
var frigjort). Selv om dette støttes af 
en gennemførelsesforordning27, skal 
Retten understrege, at det er et brud 
på principperne for forsvarlig økono ‑
misk forvaltning, når frigjorte garan ‑
tier betragtes som støtteberettigede 
udgifter, eftersom de pengemæssigt 
set reelt aldrig er blevet brugt (jf. også 
punkt 75 ‑77).24 Artikel 26 i Rådets forordning 
(EF) nr. 1290/2005 af 
21. juni 2005 om finansiering 
af den fælles landbrugspolitik 
(EUT L 209 af 11.8.2005, s. 1).
25 Artikel 52, stk. 1, i Kommissio ‑
nens forordning (EF) 
nr. 1974/2006.
26 Denne er defineret som 
forholdet mellem beløbet for 
misligholdte garantier og 
beløbet for udstedte garantier.
27 Kommissionens forordning 
(EF) nr. 1974/2006.
20 Bemærkninger
De finansielle instrumenter er 
indrettet, så offentlige midler (lån/
garantier) hjælper til med at få 
brugt offentlige midler (tilskud)
34 
De finansielle instrumenter blev 
især brugt til at bidrage til at frigøre 
ELFUL‑udgifter i perioden 2007 ‑2013, 
men der forelå ikke altid data til at 
underbygge deres indvirkning på for ‑
bruget af tilskud. Strukturelle faktorer 
mindskede også denne indvirkning (jf. 
tekstboks 3 ).35 
De finansielle instrumenter blev 
oprettet på en måde, så offentlige 
midler (lån/garantier) kunne hjælpe 
til med at få brugt andre offentlige 
midler (tilskud), og ikke som et alterna ‑
tiv til tilskud. For så vidt angår alle de 
finansielle instrumenter, de besøgte 
medlemsstater anvendte i perio ‑
den 2007 ‑2013, konstaterede Retten, at 
kun tilskudsansøgere havde adgang til 
dem (indirekte adgang).
Strukturelle vanskeligheder med at få adgang til kredit i Rumænien
Betalingsorganet skønnede, at godkendte projekter til i alt 700  millioner  euro under alle investeringsforan ‑
staltninger i sidste ende ikke kunne gennemføres, idet de potentielle støttemodtagere ikke havde kunnet 
opnå kredit eller manglede sikkerhedsstillelse. Ca. 69 % af de projekter, der blev annulleret frem til juni 2014, 
skyldtes, at der manglede et medfinansieringsbidrag. På grund af strukturelle faktorer (bankernes ringe inte ‑
resse i landbrug, manglende kredithistorik, ingen anden passende sikkerhedsstillelse, projekter, som bankerne 
mente var økonomisk urentable) fortsatte de rumænske kreditproblemer også efter, at der var oprettet et fi ‑
nansielt instrument, og absorptionen af tilskud i relation til garantier var stadig lav. De foreliggende data frem 
til den 31. marts 2014 viser, at ca. 15 % af alle udgifterne til tilskud blev støttet af en garanti fra den EU‑medfi ‑
nansierede garantifond for de lån, der var nødvendige for at finansiere projekterne.Tekstboks 3
36 
I Italien (Puglia og Sicilien), Litauen 
og Rumænien fandt Retten konkrete 
tilfælde, hvor beløbet for tilskuddet og 
det finansielle instrument tilsammen 
var enten tæt på, lig med eller endog 
højere end projektets støtteberettige ‑
de omkostninger. Derfor var der ved 
udgangen af programmeringsperio ‑
den 2007 ‑2013 risiko for, at projekter 
rent faktisk blev finansieret op til 
100 % med offentlige midler.37 
På politikområdet samhørighed 
forhindres denne situation eksplicit, 
da finansielle instrumenter og tilskud 
fungerer adskilt. De finansielle instru ‑
menter må ikke dække projektomkost ‑
ninger, som allerede er støttet med et 
tilskud.
21 Bemærkninger
I visse tilfælde bidrog de 
finansielle instrumenter til at 
gøre det nemmere at anvende 
frigørelsesreglen
38 
Rådets forordning (EF) nr. 1290/2005 
omfatter en mekanisme, der skal sti ‑
mulere den finansielle gennemførelse 
af programmerne. Den indeholder en 
regel om, at Kommissionen skal frigøre 
(annullere) den del af et årligt budget, 
som ikke er blevet anvendt inden for 
en periode på to år (kaldet »N+2« ‑reg‑
len28). Formålet med denne regel er 
at fremskynde gennemførelsen af 
programmerne og bidrage til forsvar ‑
lig økonomisk forvaltning29. Retten har 
allerede ved flere lejligheder påpeget, 
at der er en risiko for, at finansielle in ‑
strumenter kan medvirke til, at denne 
regel omgås30.39 
Kommissionen anerkender også denne 
risiko i relation til nogle medlemssta ‑
ter31. Retten konstaterede, at en sådan 
risiko var til stede i Bulgarien, Græken ‑
land ( tekstboks 4 ) og Italien (Sicilien) 
på det tidspunkt, hvor deres fonde 
blev etableret.28 Artikel 29 i Rådets forordning 
(EF) nr. 1290/2005.
29 GD for Landbrug og Udvikling 
af Landdistrikters årlige 
aktivitetsrapport for 2013, 
bilag 10, s. 158.
30 Rettens årsberetning for 
regnskabsårene 2010 
(punkt 4.33) (EUT C 326 af 
10.11.2011) og 2012 (punkt 4.7) 
(EUT C 331 af 14.11.2013), 
Rettens udtalelse nr. 7/2011 
om forslag til Europa‑Parla ‑
mentets og Rådets forordning 
om fælles bestemmelser for 
Den Europæiske Fond for 
Regionaludvikling, Den 
Europæiske Socialfond, 
Samhørighedsfonden, Den 
Europæiske Landbrugsfond 
for Udvikling af Landdistrikter ‑
ne og Den Europæiske 
Hav‑ og Fiskerifond, som er 
omfattet af den fælles 
strategiske ramme, om 
generelle bestemmelser for 
Den Europæiske Fond for 
Regionaludvikling, Den 
Europæiske Socialfond og 
Samhørighedsfonden og om 
ophævelse af Rådets 
forordning (EF) nr. 1083/2006 
(punkt 49) (EUT C 47 af 
17.2.2012), særberetning 
nr. 2/2012 (punkt 54) og 
Rettens dokument (2014), 
»Landbrug og samhørighed: 
en oversigt over EU’s 
udgifter 2007 ‑2013« (punkt 21) 
(http://eca.europa.eu ).
Situationen med hensyn til »N+2«-reglen i Grækenland
I Grækenland blev der i december 2013 indbetalt 115 millioner euro i offentlige midler til en lånefond. Retten 
konstaterede, at der var en høj risiko for, at oprettelsen af fonden også havde til formål at begrænse anvendel ‑
sen af »N+2« ‑reglen. Det skyldtes følgende:
 οdet tildelte beløb udgjorde en væsentlig del af de disponible midler32
 οder blev kun udbetalt ubetydelige beløb til de endelige modtagere (jf. tekstboks 5 )
 οrisikoen for frigørelse var betydelig i 2013.
32 Mellem 10 % og 30 % af det disponible budget til de pågældende foranstaltninger.Tekstboks 4
22 Bemærkninger
40 
I tre af de syv medlemsstater, der 
oprettede finansielle instrumenter 
i programmeringsperioden 2007 ‑
2013, blev de finansielle instrumenter 
derfor etableret og også brugt til at 
tilbageholde og beholde EU‑betalin ‑
ger og ikke til at afhjælpe de behov 
og opfylde de mål, de officielt havde 
meddelt. Ved at acceptere sådanne 
praksis sikrede Kommissionen ikke, at 
principperne for forsvarlig økonomisk 
forvaltning var blevet overholdt33.De finansielle instru -
menter var væsentligt 
overkapitaliserede
41 
Der er tale om overkapitalisering, når 
det beløb, der indskydes i det finan ‑
sielle instruments kapital, er for stort 
i forhold til det beløb, der ydes til 
endelige støttemodtagere i form af lån 
eller udstedte garantier.
42 
Figur 4  viser, at processen begynder 
med, at det potentielle marked for 
det finansielle instrument fastlægges. 
Disse oplysninger bruges til at anslå 
fondens kapital. Et fejlskøn kan føre til 
en overkapitalisering af det finansielle 
instrument:31 I sit svar til Rettens årsberet ‑
ning for regnskabsåret 2012 
anerkender Kommissionen, at 
den »selv [har] bemærket, at 
nogle medlemsstater i vid 
udstrækning anvender [...] 
finansieringstekniske 
instrumenter, hvilket kan 
medføre, at de mindsker tabet 
af støtte eller undgår at miste 
støtte inden for rammerne af 
N+2 ‑reglerne.«
33 Artikel 9, stk. 2, i Rådets 
forordning (EF) nr. 1290/2005 
og artikel 73 i Rådets 
forordning (EF) nr. 1698/2005 
af 20. september 2005 om 
støtte til udvikling af 
landdistrikterne fra Den 
Europæiske Landbrugsfond 
for Udvikling af Landdistrikter ‑
ne (ELFUL) (EUT L 277 af 
21.10.2005, s. 1).
Faktorer, der bidrager til overkapitaliseringFigur 4
De ﬁansie-
ringstekniske 
instrumenters 
aktiviteter(Risikoeksponeringsgrad 
- kun for GF)
(Revolverende eﬀekt af GF)(LF's udbetalingsgrad)
Overkapitalisering 
af de ﬁnansierings-
tekniske 
instrumenterFondens 
kapital anslået 
for højtEfterspørgsel efter 
ﬁnansieringstek-
niske instrumenterGarantier udstedt 
til endelige 
modtagereLån ydet til 
endelige 
modtagere
Beløb reelt 
indskudt i fondenFondens 
kapitalDe  ﬁnansierings-
tekniske
instrumenters 
potentielle marked
23 Bemærkninger
Fondene var generelt 
overkapitaliserede
43 
Kommissionen overvågede fastsættel ‑
sen af den kapital, der blev indskudt 
i de finansielle instrumenter. På trods 
heraf konstaterede Retten væsentlig 
overkapitalisering i Bulgarien, Græ ‑
kenland, Italien (Basilicata og Sicilien), 
Litauen og Rumænien. Kommissionen 
greb kun konkret ind i Bulgarien, hvil ‑
ket førte til en reduktion af fondsmid ‑
lerne. I  tekstboks 5  gives der eksem ‑
pler på overkapitalisering.Én af årsagerne til 
overkapitalisering er, at der ikke 
foreligger en solid analyse af 
efterspørgslen efter finansielle 
instrumenter i  medlemsstaterne
44 
Retten konstaterede, at medlems ‑
staterne i operationelle dokumenter 
såsom forretningsplaner havde gjort 
forsøg på at anslå behovet for etable ‑
rede finansielle instrumenter, men de 
var baseret på grove skøn over forbru ‑
get af tilskud. Retten fandt lignende 
svagheder ved alle de finansielle 
instrumenter, den reviderede i med ‑
lemsstaterne (jf. punkt 19), bortset fra 
i Frankrig (Korsika). De oplysninger, 
der blev indsamlet med henblik på 
gennemgangen, viser, at der også var 
lignende svagheder i Bulgarien. Nogle 
eksempler herpå gives i  tekstboks 6 .
Eksempler på overkapitalisering af finansielle instrumenter
I Grækenland modtog lånefonden i alt 115 millioner euro i offentlig finansiering til brug i perioden 2014 ‑2015. 
Frem til november 2014 blev der reelt kun betalt 0,5 millioner euro til endelige støttemodtagere.
I Litauen var der oprindelig planlagt en fond med over 130 millioner euro, men i praksis var den mak ‑
simale fondstildeling kun på 52  millioner  euro. Ved udgangen af 2013 blev fondsmidlerne reduceret til 
13,8  millioner  euro.
I Italien (Sicilien) var det beløb, der blev indskudt i garantifonden, på ca. 38 millioner euro. Dette beløb var 
ansat alt for højt i betragtning af, at der blev brugt ca. 5 millioner euro. (jf. punkt 55).Tekstboks 5
24 Bemærkninger
45 
Retten konstaterede, at spørgsmå ‑
let om, hvor attraktive de finansiel ‑
le instrumenter var for potentielle 
endelige modtagere, især afhang af 
låneomkostningerne, som igen afhang 
af markedsrentesatserne. Det kan 
illustreres med eksemplet Litauen. De 
perioder, hvor der reelt blev indgået 
kontrakter med endelige støttemodta ‑
gere, var i høj grad sammenfaldende 
med de perioder, hvor lånefonden var 
attraktiv med hensyn til rentesatser35. 
Dette illustrerer, at efterspørgslen efter 
finansielle instrumenter skal vurderes 
omhyggeligt og på lang sigt, da den 
afhænger af en kombination af indre 
omstændigheder og forhold samt ydre 
tendenser.En anden årsag til 
overkapitaliseringen 
af garantifondene: 
Risikoeksponeringsgraden var 
mangelfuldt vurderet
46 
For garantifondenes vedkommende 
angiver risikoeksponeringsgraden den 
øvre grænse for den misligholdelse, 
der anses for acceptabel ved forvalt ‑
ningen af fonden. Hvis kapitalen multi ‑
pliceret med risikoeksponeringsgraden 
er for stort i forhold til de garantier, 
der udstedes til endelige modtagere, 
er der tale om overkapitalisering.35 Lånefondens rentesatser 
sammenlignet med 
rentesatserne på markedet.Eksempler på, at efterspørgslen efter finansielle instrumenter ikke var blevet 
analyseret
I Italien (Puglia og Sicilien) fulgte man det princip at anslå den potentielle efterspørgsel efter garantifonde. 
Det svarede til ca. 75 % (Puglia) og 50 % (Sicilien) af de lån, som banksektoren forventedes at yde til finan ‑
siering af den private del af projekterne under de pågældende investeringsforanstaltninger. Det førte til en 
anslået efterspørgsel (312 millioner euro i Puglia og 120 millioner euro på Sicilien), der væsentligt oversteg 
den reelle efterspørgsel. Den anslåede efterspørgsel efter garantifonde til kun to regioner (Puglia og Sicilien) 
var 8 % større end de samlede garantier, som fondsforvalteren havde udstedt for hele landet34 pr. juli 2014.
I Bulgarien mente myndighederne, at garantifonden ville dække 75 % af de samlede potentielle investeringer. 
Den potentielle efterspørgsel efter garantifonden blev så fastsat til ca. 600 millioner euro i perioden 2012 ‑
2015. Det var 12 gange mere end det reelle marked ved udgangen af april 2014. Kommissionen gennemgik 
processen uden at gøre indsigelse imod, at hypotesen om 75 %, som beregningerne var baseret på, ikke var 
underbygget.
I Rumænien var der ingen dokumentation for, at der var udført en forudgående analyse til støtte for oversla ‑
gene. Det blev anført, at de var baseret på tidligere erfaringer og SAPARD‑programmet, uden at der var sat tal 
på omfanget af garantier i den foregående periode.
34 Fondsforvalteren (ISMEA) er et offentligt organ, der leverer oplysninger og finansielle tjenesteydelser til landbrugssektoren i Italien. Organet 
forvalter en national garantifond og forvalter også seks regionale garantifonde, der støttes af ELFUL.Tekstboks 6
25 Bemærkninger
47 
Risikoeksponeringsgradens værdi har 
stor indflydelse på, hvor meget kapital 
der skal indskydes i garantifondene. 
Det er nødvendigt at tilpasse den 
værdi, der anvendes for risikoekspo ‑
neringsgraden, efter værdien af den 
misligholdelse, der reelt konstateres. 
I Rumænien var den misligholdelse, 
der blev konstateret ved udgangen 
af 2013 (under 1 %, jf. punkt 32), for 
eksempel meget lavere end den øvre 
grænse på 20 %, som var det grundlag, 
der blev anvendt ved kapitaliseringen 
af garantifonden.
Overslag over 
overkapitaliseringen af 
garantifondene
48 
Retten anslog beløbet for overka ‑
pitaliseringen af garantifondene pr. 
31. december 2013 på grundlag af den 
eksponeringsgrad, de nationale myn ‑
digheder havde anvendt. Beregninger ‑
ne i  bilag I  viser, at det samlede beløb 
for de garantier, der var udstedt ved 
udgangen af 2013 for alle de finansielle 
instrumenter, der var implementeret 
i perioden 2007 ‑2013, kunne have 
været dækket med en indskudt kapital 
på i alt ca. 50 millioner euro. I reali ‑
teten var der investeret ca. 420 mil ‑
lioner  euro Dette viser, at fondene 
var massivt overkapitaliserede ved 
udgangen af regnskabsåret 2013, da 
de investerede midler var otte gange 
større, end hvad der realistisk set var 
behov for.Retten konstaterede også 
eksempler på en forsigtig tilgang 
i forbindelse med kapitaliseringen 
af fondene
49 
Trods overvurderingen af den poten ‑
tielle efterspørgsel gik den italienske 
region Puglia forsigtigt og gradvis 
til værks og begrænsede indskudde ‑
ne i fonden til 20 % af de anslåede 
fondsmidler for at undgå overkapita ‑
lisering. Denne beslutning viste sig at 
være relativt i overensstemmelse med 
de udstedte garantier (jf. punkt 55). 
Denne tilgang blev også anvendt 
i andre italienske regioner (Campanien 
og Molise).
50 
Retten konstaterede samme tilgang 
i Frankrig (Korsika). Kun halvdelen af 
de oprindelig planlagte fondsmidler 
blev rent faktisk indskudt i fonden, 
i overensstemmelse med de udstedte 
garantier. Under hensyntagen til risi ‑
koeksponeringsgraden ville de finan ‑
sielle instrumenter i Italien (Puglia) 
og Frankrig (Korsika) imidlertid under 
alle omstændigheder have været fuldt 
operationelle også med et meget min ‑
dre kapitalindskud.
26 Bemærkninger
36 Jf. punkt 5.33 ‑5.36: Ifølge de 
seneste tal fra Kommissionen 
var kun 37 % af de 8,4 milliar ‑
der euro, der var blevet 
indskudt i de finansielle 
instrumenter fra 2007 til 
udgangen af 2012, rent faktisk 
blevet udbetalt til de endelige 
modtagere eller anvendt som 
garanti.Gav de finansielle 
instrumenter gode 
resultater 
i perioden 2007-2013?
51 
For at finansielle instrumenter kan 
opnå gode resultater, bør bestemte 
betingelser være opfyldt. Kun når 
tilstrækkelige midler fra det finansielle 
instrument når ud til de endelige mod ‑
tagere i rette tid, fungerer instrumen ‑
terne som forventet og giver dermed 
alle de potentielle fordele (revolveren ‑
de effekt og løftestangseffekt). Det må 
forventes, at EU’s retlige ramme omfat ‑
ter bestemmelser, der kan fungere som 
incitament til at opnå disse fordele. 
Det vil også kunne hjælpe til med at 
opnå disse forventede fordele, hvis de 
finansielle instrumenter oprettes på 
det bedst og tidligst mulige tidspunkt 
i programmeringsperioden. Der bør 
også være overvågningssystemer, der 
leverer pålidelige data, som gør det 
muligt at bedømme, om instrumenter ‑
ne opnår de tilsigtede resultater.
52 
Retten vurderede, om disse centrale 
betingelser var til stede, da de finan ‑
sielle instrumenter blev implementeret 
i programmeringsperioden 2007 ‑2013. 
Samlet set konstaterede den, at det 
ikke var tilfældet.Med hensyn til at genan -
vende midlerne leverede 
de finansielle instrumenter 
dårlige resultater
53 
Rettens årsberetning for regnskabs ‑
året 2013 fremhæver det lave niveau 
for bistanden til de endelige modta ‑
gere fra de finansielle instrumenter 
på samhørighedsområdet36. Den 
fastslog, at udbetalingsgraden »stadig 
[er] for lav til, at det kan forventes, at 
alle disponible midler vil blive udnyt ‑
tet mindst én gang«. Denne revision 
bekræftede, at dette også gjaldt 
for udvikling af landdistrikterne. Pr. 
31. december 2013 var kun 45 % af 
de finansielle instrumenters (såvel 
låne ‑ som garantifondenes) kapital på 
700 millioner euro rent faktisk blevet 
anvendt som garanti eller udbetalt til 
de endelige modtagere.
54 
Én af de vigtigste virkninger, der kan 
forventes af finansielle instrumenter, 
er, at der opnås en revolverende effekt. 
Der er imidlertid ikke noget retligt krav 
om genanvendelse, og en utilstrække ‑
lig udbetalingsgrad kan forsinke, at der 
opstår en revolverende effekt. Revisio ‑
nen bekræfter, at dette også gjaldt for 
udvikling af landdistrikterne.
27 Bemærkninger
For garantifondenes 
vedkommende var den 
revolverende effekt utilstrækkelig
55 
En garantifond har potentiale til at 
række langt ud over den disponible 
kapital i kraft af en multiplikatoreffekt. 
Dermed er det muligt at stille flere 
garantier end den disponible kapi ‑
tal. Men den multiplikatoreffekt eller 
revolverende effekt, der blev opnået 
i medlemsstaterne, var utilstrækkelig. 
Ifølge Rettens data var den revolveren ‑
de effekt for de 11 eksisterende garan ‑
tifonde 0,53 ved udgangen af 2013, jf. 
tabel 2 :56 
For en række italienske garantifondes 
vedkommende (Basilicata, Calabrien, 
Sicilien og Umbria) var den revolveren ‑
de effekt særlig lav. Kun tre af de ga ‑
rantifonde, der vises i  tabel 2  (i Italien 
(Campanien, Molise og Puglia)), havde 
stillet garantier, der oversteg fonds ‑
midlerne, og som kun havde medført 
en svag revolverende effekt.Tabel 2Garantifondenes revolverende effekt
Medlemsstat/RegionMaksimumsbeløb 
indskudt i  fonden indtil 
31.12.2013 (millioner euro)
AGaranterede beløb til endeli ‑
ge modtagere pr. 31.12.2013 
i alt (millioner euro)
BRevolverende effekt (mul ‑
tiplikator — 31.12.2013)
B/ATilsigtet maksi ‑
mumsmultiplikator
Bulgarien 171,29 50,0010,29 5
Frankrig (Korsika) 0,60 0,40 0,67 3
Italien (Sicilien) 37, 6 3 5,48 0,15 32
Italien (Puglia) 5,00 6,58 1,32 12,52
Italien (Lazio) 2,50 0,92 0,37 12,5
Italien (Campanien) 2,25 3,26 1,45 12,5
Italien (Umbria) 4,80 0,00 0 3
Italien (Molise) 2,45 2,45 1,00 3
Italien (Basilicata) 14,86 1,70 0,11 3
Italien (Calabrien) 10,00 1,68 0,17 2
Rumænien 220,00 177,17 0,81 5
I ALT 473,80 249,64 0,53 ‑
1 Garantier udstedt indtil 30. april 2014.
2 Multiplikatorens maksimumsværdi var ansat til 12,5 både i Puglia og på Sicilien. Men mens mængden af fondsmidler i Puglia blev fastsat på 
grundlag af denne værdi, blev værdien 3 anvendt på Sicilien.
Kilde: Oplysninger fra forretningsplanerne, de relevante årlige statusrapporter for 2013 og Revisionsrettens beregninger.
28 Bemærkninger
57 
Bulgarien reducerede fondsmidlerne 
med over en fjerdedel (fra 171,29 til 
121 millioner euro) i 2013 og Rumæni ‑
en med næsten halvdelen (fra 220 til 
115 millioner euro) i 2014. De tilsvaren ‑
de ELFUL‑midler blev tilbageført fra 
garantifonden til tilskudsdelen af de 
relevante investeringsforanstaltninger. 
Disse reduktioner af fondsmidlerne 
øgede multiplikatoreffekten/den re ‑
volverende effekt.
58 
Når der tages hensyn til disse reduktio ‑
ner, og når de garantier, der blev stillet 
i de første tre kvartaler i 2014, anslås, 
var der for samtlige 11 eksisterende 
garantifonde ikke opnået nogen mul ‑
tiplikatoreffekt pr. 30. september 2014. 
Det var stadig langt under den multi ‑
plikator, medlemsstaterne selv havde 
sat som mål (jf. tabel 2 , sidste søjle) og 
den situation, der fremlægges i  bilag I . 
Det betyder, at den kapital, der var 
indskudt i garantifondene stadig over ‑
steg beløbet for de garantier, der var 
udstedt til endelige modtagere, hvilket 
svækker instrumentets potentiale.For lånefondenes vedkommende 
er den revolverende effekt lige så 
lav
59 
Ifølge Rettens data var den gennem ‑
snitlige udbetalingsgrad for de to 
operationelle lånefonde 0,75 ved 
udgangen af 2013, jf. tabel 3 :
60 
I Grækenland blev der først ydet lån 
medio 2014. For Litauens og Letlands 
vedkommende dækker tallene over, at 
fondene ikke opererede kontinuerligt. 
I Litauen var der ikke blevet under ‑
skrevet en eneste kontrakt siden første 
kvartal 2012 (jf. punkt 45). Der blev 
ikke gjort noget for at tilpasse fondens 
vilkår til markedsbehovene. I Letland 
forholdt det sig tilsvarende: Der var 
ikke ydet nye lån siden juni 2012. Den 
løsning, der blev fundet i Litauen 
og Letland, var gradvist at reducere 
fondsmidlerne med henholdsvis ca. 
tre fjerdedele og to tredjedele frem 
til udgangen af 2013. Denne praksis 
fortsatte i 2014.Tabel 3Lånefondenes udbetalingsgrad
Medlemsstat/ ‑region(er)Maksimumsbeløb indskudt i  fon ‑
den indtil 31.12.2013  
(millioner euro)Samlede beløb udbetalt til en ‑
delige modtagere pr. 31.12.2013 
(millioner euro)Udbetalingsgrad med det mak ‑
simumsbeløb, der var indskudt 
i fonden indtil 31.12.2013
Letland137, 6 02 28,25 0,75
Litauen 52,45 39,05 0,74
I ALT 90,05 67,30 0,75
1 I overensstemmelse med Letlands centralbanks vekselkurs 1 EUR = 0,702804 LVL.
2 Revisionsrettens skøn på grundlag af de kvartalsvise lettiske erklæringer inkl. 4. kvartal 2013.
Kilde: Oplysninger fra de relevante årlige statusrapporter for 2013 og Revisionsrettens beregning.
29 Bemærkninger
61 
For lånefondenes vedkommende kan 
den revolverende effekt først sætte 
ind, når et lån er blevet tilbagebetalt 
af den endelige modtager. I forbin ‑
delse med disse fonde konstaterede 
Retten, at der konkret ikke var nogen 
revolverende effekt ved udgangen af 
regnskabsåret 2013.
Der er sjældent nogen løf -
testangseffekt, og nogle af 
fondene blev oprettet for 
sent
62 
I sit svar til Rettens årsberetning 
for regnskabsåret 2013 (punkt 5.36) 
understregede Kommissionen de 
begrænsninger, det giver at anvende 
én enkelt indikator såsom udbetalings ‑
graden som værktøj til vurdering af de 
finansielle instrumenters performance, 
og mente, at »der i vurderingen af 
resultaterne også bør være fokus på 
opnåelsen af resultater ved hjælp af 
de medfinansierede finansielle instru ‑
menter, herunder på den revolverende 
effekt og gearingseffekten«.
Der er sjældent nogen 
løftestangseffekt
63 
Det er meningen, at de finansielle 
instrumenter skal geare den offentlige 
støtte ved at tilskynde den private sek ‑
tor til at deltage. Hvis f.eks. hver euro, 
der ydes fra offentlige kilder, modsva ‑
res af én euro fra privat finansiering, 
fordobles det beløb, de endelige 
modtagere kan nyde godt af. Der er 
dog ikke et retligt krav om opnåelse af 
en bestemt grad af privat deltagelse 
(løftestangseffekt).64 
I henhold til artikel 22337 i gennemfø ‑
relsesbestemmelserne til finansforord ‑
ningen skal finansielle instrumenter 
»sigte mod at give Unionens bidrag en 
løftestangseffekt ved at mobilisere en 
samlet investering, som er større end 
Unionens bidrag« og »EU‑midlernes 
løftstangseffekt svarer til det beløb, 
der udbetales til de støtteberettige ‑
de slutmodtagere, divideret med det 
beløb, som Unionens bidrag udgør«38. 
I ELFUL‑sammenhæng anses normal 
offentlig medfinansiering ydet af med ‑
lemsstaterne imidlertid som en del 
af løftestangseffekten, også når der 
slet ikke er blevet tilvejebragt privat 
finansiering.
65 
I forordningen om fælles bestemmel ‑
ser39 defineres »forventet løftestangs ‑
effekt« som »en vurdering af, hvilke 
yderligere offentlige og private midler 
der potentielt kan tilvejebringes af det 
finansielle instrument, helt ned til den 
endelige modtager.«  I overensstem ‑
melse hermed betragter Retten inden 
for rammerne af denne forvaltnings ‑
revision løftestangseffekten som det 
eurobeløb i finansiering (offentlig og 
privat), der er blevet udstedt garanti 
for, eller som er blevet udbetalt til 
finansiering af projekter til udvikling 
af landdistrikterne, for hver enkelt 
euro i offentlig finansiering (fra EU og 
medlemsstaterne). Retten beregnede 
derfor løftestangseffekten40 således:
Finansiering til endelige modtagere
Offentlige bidrag37 Europa‑Parlamentets og 
Rådets forordning (EU, 
Euratom) nr. 966/2012 af 
25. oktober 2012 om de 
finansielle regler vedrørende 
Unionens almindelige budget 
og om ophævelse af Rådets 
forordning (EF, Euratom) 
nr. 1605/2002 (EUT L 298 af 
26.10.2012, s. 1).
38 Jf. Kommissionens delegerede 
forordning (EU) nr. 1268/2012 
af 29. oktober 2012 om 
gennemførelsesbestemmelser 
til Europa‑Parlamentets og 
Rådets forordning (EU, 
Euratom) nr. 966/2012 om de 
finansielle regler vedrørende 
Unionens almindelige budget 
(EUT L 362 af 31.12.2012, s. 1).
39 Jf. artikel 37, stk. 2, i Euro ‑
pa‑Parlamentets og Rådets 
forordning (EU) nr. 1303/2013 
af 17. december 2013 om 
fælles bestemmelser for Den 
Europæiske Fond for 
Regionaludvikling, Den 
Europæiske Socialfond, 
Samhørighedsfonden, Den 
Europæiske Landbrugsfond 
for Udvikling af Landdistrikter ‑
ne og Den Europæiske 
Hav‑ og Fiskerifond og om 
generelle bestemmelser for 
Den Europæiske Fond for 
Regionaludvikling, Den 
Europæiske Socialfond, 
Samhørighedsfonden og Den 
Europæiske Hav ‑ og 
Fiskerifond og om ophævelse 
af Rådets forordning (EF) nr. 
1083/2006 (EUT L 347 af 
20.12.2013, s. 320).
40 Jf. særberetning nr. 2/2012, 
punkt 102.
30 Bemærkninger
66 
Medlemsstaterne gjorde ikke ret me ‑
get for at opnå en løftestangseffekt. 
Rettens revisionsbesøg viste, at der 
ikke blev opnået nogen løftestangsef ‑
fekt i f.eks. Letland, Litauen og Italien 
(Sicilien), idet gennemførelsen af de 
finansielle instrumenter ikke tiltrak 
nogen supplerende privat kapital til 
projekter om udvikling af landdistrik ‑
terne. Retten konstaterede, at der 
var en vis grad af løftestangseffekt 
i Frankrig (Korsika), Italien (Puglia) 
og Rumænien i forbindelse med den 
ikke‑garanterede del af lånene41 til de 
endelige modtagere.67 
Grækenland og Italien (Umbria)42 var 
de eneste medlemsstater, hvor fonde ‑
ne eksplicit var udformet til at skabe 
en løftestangseffekt. I Grækenland 
forventedes det, at der ville blive skabt 
en vis grad af løftestangseffekt, idet 
der ud over det offentlige bidrag var 
en privat bank som medfinansierende 
partner43. Men medio 2014 var der reelt 
ikke opnået nogen løftestangseffekt, 
idet der ikke var udstedt nogen lån.41 Eksempel: I Frankrig (Korsika) 
dækker garantien 65 % af 
lånet, mens den i Rumænien 
kan dække op til 80 %.
42 I Italien (Umbria) er det 
i forretningsplanen for en 
garantifond, som ikke blev 
revideret på stedet, fastsat, at 
mindst 20 % af fondens midler 
skal komme fra den private 
sektor.
43 Den samlede kapital, der var 
investeret i lånefonden, var 
253,025  millioner  euro, hvoraf 
115 millioner euro var den 
offentlige del og 138,025 milli ‑
oner  euro den private del, som 
Piræus Bank havde investeret.Tekstboks 7Restens overslag over løftestangseffekten
I den stikprøve af medlemsstater/regioner, der blev besøgt på stedet under revisionen, var løftestangseffek ‑
ten som følger:
Korsika
(GF)Grækenland
(LF)Litauen
(LF)Puglia
(GF)Rumænien
(GF)Sicilien
(GF)
Løftestangseffekt
(udstedte lån/ indskudt kapital i det finansierings -
tekniske instrument)1,47 Endnu ikke I/R 2,24 1,4110,28
1 Til beregningen i denne tabel er anvendt de maksimale fondsmidler på 220 millioner euro.
Nogle finansielle instrumenter 
blev oprettet for sent
68 
Flere af de finansielle instrumenter 
blev oprettet sent og reducerede 
dermed deres performance i program ‑
meringsperioden 2007 ‑2013. Det var 
tilfældet i Frankrig (Korsika) (juni 2012) 
og Bulgarien (februar 2012), og navnlig 
i Grækenland og Italien (Calabrien) (jf. 
tekstboks 8 ).
31 Bemærkninger
44 Også Kommissionen anser 
disse performanceindikatorer 
(løftestangseffekt og 
revolverende effekt) for at 
være relevante (jf. punkt 62).
45 Listerne nævnede også de 
pågældende foranstaltninger, 
lånebeløbet, garantibeløbet 
(hvis det var relevant), 
valutaerne, lånenes status 
(vedrørende tilbagebetaling) 
mv.Overvågningen af de finan -
sielle instrumenter i perio -
den 2007-2013 gav ikke nok 
relevante oplysninger om de 
opnåede resultater
69 
Retten mener, at følgende indikato ‑
rer er de væsentligste til måling af de 
finansielle instrumenters performance:
 — løftestangseffekt
 — revolverende effekt44
 — misligholdelsesfrekvenser.
70 
Dette sæt af indikatorer giver op ‑
lysninger om performance. Retten 
noterede, at rammen for udvikling af 
landdistrikterne ikke omfattede nogen 
specifikke mål eller indikatorer, der 
gør det muligt at måle de finansielle 
instrumenters effektivitet og effekt, 
og bemærkede, at medlemsstaterne hovedsagelig overvågede udbeta ‑
lingsgraden. Medlemsstaterne havde 
udtømmende lister over de berørte 
endelige støttemodtagere45, men 
de fastsatte ikke nogen performan ‑
ce‑ eller resultatindikatorer med 
henblik på at sammenholde resulta ‑
terne med de tre kriterier (revolve ‑
rende effekt, løftestangseffekt og 
misligholdelsesfrekvens).
71 
Retten konstaterede også tilfælde, 
hvor de tal, der var opført i de årlige 
statusrapporter til Kommissionen, ikke 
altid var fuldstændige og pålidelige (jf. 
tekstboks 9 ).I Grækenland og Italien (Calabrien) reducerede timingen fondenes performance
Den græske forvaltningsmyndighed foreslog i januar 2011, at der blev oprettet en lånefond, og Europa‑Kom ‑
missionen godkendte dette i maj 2011. Fonden forventedes at ville øge likviditeten hos investorer og iværk ‑
sættere i landbrugssektoren. I virkeligheden startede lånefonden først i januar 2014. I den specifikke situation 
med alvorlig økonomisk krise, som ifølge de nationale myndigheder var årsag til forsinkelsen, blev lånefonden 
iværksat kun to år før programmeringsperioden udløb ultimo 2015. Det reducerede dens performance i den 
samlede periode 2007 ‑2013.
Retten konstaterede, at der gik meget lang tid fra det tidspunkt, hvor der administrativt var blevet oprettet 
en fond i Italien (Calabria), og fondsmidlerne blev indskudt, til det tidspunkt, hvor de første garantier blev 
udstedt. Garantifonden blev oprettet i 2010, men de første garantier blev stillet så sent som i 2013.Tekstboks 8
32 Bemærkninger
Var der indført passende 
likviditations- og 
desinvesteringsbetingelser 
i perioden 2007-2013?
72 
Hverken i medlemsstaternes admini ‑
strationer eller hos de endelige modta ‑
gere følger forvaltningen af finansielle 
instrumenter den sædvanlige ordning 
for tilskudsforvaltning. De finansiel ‑
le instrumenter krævede en helt ny 
struktur i medlemsstaterne, navnlig for 
at overholde artikel 50 ‑52 i forordning 
(EF) nr. 1974/2006. Centrale træk ved 
denne specifikke struktur er likvidati ‑
ons‑ og desinvesteringspolitikken.
73 
Desuden kræver lovgivningen for 
udvikling af landdistrikterne, at 
spørgsmål vedrørende likvidations ‑ og 
desinvesteringspolitik medtages i de 
centrale dokumenter (forretnings ‑
planer og finansieringsaftaler). Der 
bør derfor foreligge klare regler for 
likvidation af finansielle instrumen ‑
ter ved programmeringsperiodens 
udløb (31. december 2015), og der bør fastsættes betingelser, der forhindrer, 
at resterende midler anvendes til no ‑
get andet formål end LDP‑foranstalt ‑
ningens oprindelige mål om udvikling 
af landdistrikterne. De bør også kun 
anvendes til gavn for individuelle 
virksomheder. Endelig bør Kommissio ‑
nen give medlemsstaterne vejledning 
for at begrænse den administrative 
byrde, og der bør indføres et passende 
risikostyringssystem til at imødegå 
de specifikke risici, der knytter sig til 
finansielle instrumenter (f.eks. vedrø ‑
rende beskyttelse af offentlige midler).
74 
Retten vurderede de tilgange, som 
medlemsstaterne og Kommissionen 
havde brugt for at opfylde disse krav, 
og konstaterede, at der manglede 
både klare regler og vejledning fra 
Kommissionen.Rapporteringen var ikke fuldstændig og pålidelig
Rumænien medtog beløb for ikke‑støtteberettigede garantier (jf. også tekstboks 10) og rapporterede garan ‑
tier, der var blevet annulleret, uden at der var ydet lån. Rumænien rapporterede også garantier, der ikke var 
aktive, fordi de endelige modtagere ikke havde betalt garantiprovisionen.
Litauen medtog lån, der aldrig var blevet aktive, fordi kontrakterne blev annulleret, og Frankrig (Korsika) rap ‑
porterede data, som ikke svarede til de attesterede oplysninger i fondsforvalterens database.Tekstboks 9
33 Bemærkninger
Afslutningen var endnu 
ikke forberedt ordentligt, 
og medlemsstaterne og 
Kommissionen fortolkede 
bestemmelserne forskelligt
75 
Programmerne vil blive afsluttet ved 
udløbet af programmeringsperio ‑
den 2007 ‑2013. I den sammenhæng vil 
der blive taget stilling til, hvilke af de 
finansieringstekniske instrumenters 
udgifter der er støtteberettigede, og 
til de tilsvarende beløb, som medlems ‑
staterne kan beholde (udbetaling af 
restbeløbet i de finansielle instrumen ‑
ter) (jf. punkt 33). Det vil også blive 
besluttet, hvilke desinvesterings‑  og 
likvidationsbestemmelser der skal 
finde anvendelse. Retten konstatere ‑
de, at hverken medlemsstaterne eller 
Kommissionen havde forberedt denne 
afgørende begivenhed ordentligt.
76 
I programmeringsperioden 2007 ‑2013 
har Kommissionen og medlemsstater ‑
ne fortolket de gældende regler om 
finansieringstekniske instrumenter 
forskelligt, især når der er tale om 
garantifonde. Lovgivningen anser to 
kategorier af garantier for støtteberet ‑
tigede: frigjorte garantier og løbende 
garantier. Kommissionen fastslog, at 
alle frigjorte garantier er støtteberet ‑
tigede ved afslutningen. Ifølge Kom ‑
missionen er løbende garantier ikke 
fuldt støtteberettigede, men der skal 
anvendes en »risikoeksponeringsgrad« 
på dem ved afslutningen, hvorved de 
beløb, medlemsstaterne kan beholde, 
reduceres.77 
Retten konstaterede, at GD for Land ‑
brug og Udvikling af Landdistrikter 
havde en tilgang, som stemte over ‑
ens med den fortolkning, GD for 
Regionalpolitik og Bypolitik havde 
givet i sit vejledningsnotat, men 
lovteksten støtter ikke denne tilgang. 
De medlemsstater, der blev besøgt 
under revisionen, fortolkede reglerne 
forskelligt. Italien forstod, at risikoeks ‑
poneringsgraden skulle anvendes på 
alle garantier (frigjorte og løbende), 
mens Frankrig (Korsika) og Rumæni ‑
en slet ikke ønskede at anvende en 
risikoeksponeringsgrad.
Manglende klarhed angående 
desinvesteringspolitikken
78 
På nuværende tidspunkt foreligger der 
ikke præcise desinvesterings‑  og likvi ‑
dationsbestemmelser for medlems ‑
staterne. EU‑reglerne for udvikling af 
landdistrikterne kræver kun, at midler, 
der tilbagebetales til operationen efter 
den sidste støtteberettigelsesdato, 
skal anvendes af de involverede med ‑
lemsstater til fordel for individuelle 
virksomheder. De medlemsstater, der 
blev besøgt under revisionen, mente 
alle, at alle de reviderede fondes frem ‑
tid stadig var åben: Det var uklart, om 
fondene ville fortsætte, hvor længe og 
til hvilket formål.
34 Bemærkninger
79 
Ifølge Kommissionens fortolkning46 
kan personer uden for landdistrikts ‑ og 
landbrugssektoren få støtte, men der 
forelå ikke nogen klar definition af dis ‑
se individuelle virksomheder. Retten 
mener, at der er en risiko for, at midler, 
der oprindelig var afsat til udvikling af 
landdistrikterne til gavn for potentielle 
støttemodtagere under landbrugspoli ‑
tikken, bliver overført til andre sekto ‑
rer end dem, der vedrører udvikling af 
landdistrikterne.
80 
Endelig konstaterede Retten, at 
Kommissionen ikke havde til hensigt 
at overvåge efterlevelsen af denne 
bestemmelse i perioden efter afslut ‑
ningen for at sikre, at medlemssta ‑
terne ikke på mellemlang og lang 
sigt anvender finansieringskapitalen 
og de tilbagebetalte midler til andre 
formål end til gavn for individuelle 
virksomheder.
Har rammen for 2014-
2020 potentiale til at 
tilføre de finansielle 
instrumenter de 
nødvendige forbedringer?
81 
Ved udgangen af 2013 blev der vedta ‑
get en ny retlig ramme for politikkerne 
for sociale anliggender, fiskeri, samhø ‑
righed og udvikling af landdistrikterne 
i perioden 2014 ‑2020. I overensstem ‑
melse med finansforordningen47 fast ‑
sættes der i forordningen om fælles 
bestemmelser for perioden 2014 ‑2020 
principper for delt forvaltning, der skal 
følges i forbindelse med finansielle 
instrumenter på alle områder. Retten 
vurderede, i hvilken udstrækning 
disse lovændringer vil kunne øge 
de finansielle instrumenters perfor ‑
mance i forbindelse med udvikling af 
landdistrikterne.Der er vigtige forbedringer 
i den nye retlige ramme …
82 
Retten noterede, at den retlige ramme 
for finansielle instrumenter giver en 
række forbedringer, herunder især:
 — obligatoriske forudgående vurde ‑
ringer i forbindelse med alle instru ‑
menter, hvilket blandt andet skulle 
føre til et mere sikkert overslag 
over de nødvendige fondsmidler
 — for lånefondenes vedkommende 
gradvise betalinger knyttet til 
niveauet for faktiske udbetalinger 
til endelige støttemodtagere og 
for garantifondenes vedkommen ‑
de til de faktisk stillede garantier, 
hvilket skulle mindske risikoen for 
overkapitalisering
 — mulighed for at oprette forskellige 
typer af finansielle instrumenter 
på forskellige niveauer (natio ‑
nalt, regionalt, tværnationalt 
eller grænseoverskridende) f.eks. 
via investeringsinstitutforenin ‑
ger (holdingfonde48), specifikke 
skræddersyede instrumenter eller 
standardinstrumenter (som begge 
skal oprettes af medlemsstaterne) 
eller via bidrag til instrumenter på 
EU‑niveau
 — obligatorisk rapportering helt fra 
begyndelsen, herunder om en 
vifte af indikatorer med relation til 
finansforordningen49.46 Udtalelse fra den juridiske 
tjeneste i GD for Landbrug og 
Udvikling af Landdistrikter i en 
note til revisorerne dateret 
den 8. oktober 2014.
47 Artikel 139, stk. 5, i forordning 
(EU, Euratom) nr. 966/2012.
48 Fonde, der er oprettet til at 
investere finansielle midler 
i venturekapitalfonde, 
garantifonde, lånefonde eller 
fonde eller andre incitaments ‑
ordninger, der yder lån og 
stiller garantier for tilbagebe ‑
talingspligtige investeringer 
eller tilsvarende instrumenter.
49 F.eks. vil forvaltningsmyndig ‑
hederne skulle rapportere 
specifikt om operationer, der 
involverer finansielle 
instrumenter, i form af et bilag 
til den årlige statusrapport. 
Bilaget skal indeholde en 
række elementer (løftestangs ‑
effekt og performance), så 
rapporteringen bringes 
i overensstemmelse med 
finansforordningen. For 
ELFUL’s vedkommende er 
denne rapportering en nyhed.
35 Bemærkninger
… men der er stadig visse 
forhindringer
83 
Retten fandt frem til, at der stadig var 
risiko for overkapitalisering af finan ‑
sielle instrumenter, og at de nødven ‑
dige betingelser for at garantere deres 
effekt på lang sigt stadig manglede. 
Retten konstaterede også, at spørgs ‑
målet om fondenes performance 
heller ikke behandles fyldestgørende 
i EU’s retlige ramme for 2014 ‑2020, og 
at der var en risiko for, at de finansielle 
instrumenter bliver ved med at være 
for afhængige af tilskudsordninger.
Der er stadig risiko for, at 
kapitalbehovet anslås for højt, og 
fondene derfor overkapitaliseres
84 
Ifølge den nye bestemmelse om 
gradvise betalinger (artikel 41 i for ‑
ordningen om fælles bestemmelser) 
skal betalingerne fra ELFUL‑budgettet 
til fondene afhænge af de finansiel ‑
le instrumenters udgiftsaktiviteter. 
Denne bestemmelse vil måske kunne 
begrænse overkapitaliseringen, men der er stadig en risiko for, at dette ikke 
vil være nok til at afhjælpe proble ‑
met med, at midler »parkeres50« for at 
omgå frigørelsesreglen.
85 
Et af hovedformålene med den nye 
obligatoriske forudgående vurdering 
er at få sat tal på, hvor mange midler 
der skal afsættes til finansiering af 
finansielle instrumenter. Kvaliteten af 
denne vurdering er derfor af central 
betydning, da den har direkte finan ‑
sielle konsekvenser. Den gældende 
lovgivning indeholder ikke krav om, at 
Kommissionen kontrollerer vurderin ‑
gens kvalitet.
86 
Erfaringerne fra 2007 ‑2013 viser, at der 
er risiko for, at den nye bestemmel ‑
se om gradvise betalinger kan være 
utilstrækkelig til at sikre, at der ikke 
afsættes for store midler, navnlig hvis 
de forudgående vurderinger er util ‑
strækkelige. Beløbet for den første rate 
på 25 %51 afhænger af det beløb, der 
afsættes til det finansielle instrument 
i den relevante finansieringsaftale 
(jf. tabel 4 ).Tabel 4Potentiel effekt af gradvise betalinger (millioner euro)
Beløb, der i henhold 
til den relevante fi ‑
nansieringsaftale skal 
afsættes til det finan ‑
sielle instrumentMellemliggende 
betaling med et 
loft på 25 %MultiplikatorMaksimums ‑
beløb, der kan 
stilles garantier 
for Seneste beløb 
udstedt som 
garantierI % af maksi ‑
mumsbeløbet 
Bulgarien 121,00 30,25 5 151,25 50 33,0  %
Italien (Puglia) 25,00 6,25 12,5 78,125 6,6 8,5 %
Italien 
(Sicilien)39,50 9,875 12,5 123,44 5,5 4,4 %50 I Italien (Sicilien) blev der f.eks. 
løbende stillet garantier, men 
samlet var det kun en lille del 
af kapitalen, der reelt blev 
brugt. Garantifonden 
fungerede derfor som en 
»parkeringsfond«.
51 I henhold til forordningen om 
fælles bestemmelser må hvert 
enkelt beløb, der betales fra 
programmet til det finansielle 
instrument, ikke overstige 
25 % af det samlede 
programbidragsbeløb, der er 
afsat til det finansielle 
instrument.
36 Bemærkninger
Der er stadig en risiko for, at de 
finansielle instrumenter oprettes 
for sent
87 
At et finansielt instrument iværksæt ‑
tes i god tid og på et tidligt stadium 
i programmeringsperioden, er en 
central forudsætning for at øge dets 
performance gennem hele perioden. 
Retten mener, at den måde, de nuvæ ‑
rende finansielle instrumenter cleares 
på i december 2015, vil indvirke på be ‑
slutningen om oprettelse af finansielle 
instrumenter under den nye ramme og 
på selve oprettelsesprocessen. Efter ‑
som der ikke var godkendt LDP’er pr. 
1. december 2014, og der ikke var af ‑
sluttet forudgående vurderinger med 
henblik på de nye finansielle instru ‑
menter, er der samlet set en stor risiko 
for, at iværksættelsen først vil starte fra 
og med 2016 og at den tid, hvor de vil 
kunne være operationelle, dermed vil 
blive reduceret.
Risiko for utilstrækkelig fokus på 
de langsigtede virkninger
88 
Retten konstaterede, at nogle med ‑
lemsstater, f.eks. Litauen og Letland, 
iværksatte finansielle instrumenter 
som reaktion på individuelle vanske ‑
ligheder, som skyldtes den økonomi ‑
ske og finansielle krise. Men fondene 
havde indstillet deres aktivitet, så snart 
situationen på disse landes finansiel ‑
le markeder havde forbedret sig (jf. 
punkt 45 og 60). Tilbagebetalings ‑
pligtige instrumenter af denne type 
kan imidlertid kun give en væsentlig 
effekt, hvis de arbejder langsigtet. På 
Korsika var garantierne begrænset 
til 60 måneder, selv når lånene løb 
over en længere periode. I sin nylige 
meddelelse (jf. punkt 8) understre ‑
gede Kommissionen også behovet 
for at lægge tilstrækkelig vægt på 
langsigtet vækst og støtte langsigtede 
investeringsprojekter.89 
Retten mener, at en betingelse for at 
sikre, at de finansielle instrumenter 
arbejder på lang sigt, er, at der findes 
klare regler for overgangen mellem 
programmeringsperioderne, så det 
undgås, at forvaltningen af program ‑
merne afbrydes. Den nye retlige 
ramme indeholder ikke en sådan 
bestemmelse.
Løftestangseffekt og revolverende 
effekt: Performancespørgsmål 
behandles ikke tilfredsstillende
90 
Retten konstaterede, at fondenes 
resultater ikke blev overvåget i 2007 ‑
2013 (jf. punkt 69 og 70). Derfor var 
der ingen nyttige oplysninger, der 
kunne tjene som input i en »erfarings ‑
proces« med henblik på den næste 
programmeringsperiode.
91 
Der er stadig ikke noget krav om privat 
deltagelse (løftestangseffekt) i den nye 
retlige ramme, og den nye lovgivning 
fastsætter ingen hensigtsmæssige mål 
og giver heller ingen data til brug for 
beregningen af indikatorer for løfte ‑
stangseffekt. Retten mener ikke, at be ‑
grebet løftestangseffekt som foreslået 
i punkt 64, er velegnet til finansielle 
instrumenter på området udvikling af 
landdistrikter i programmeringsperio ‑
den 2014 ‑202052.52 I artikel 59, stk. 2, i Europa‑Par ‑
lamentets og Rådets 
forordning (EU) nr. 1305/2013 
af 17. december 2013 om 
støtte til udvikling af 
landdistrikterne fra Den 
Europæiske Landbrugsfond 
for Udvikling af Landdistrikter ‑
ne (ELFUL) og om ophævelse 
af Rådets forordning (EF) 
nr. 1698/2005 (EUT L 347 af 
20.12.2013, s. 487) hedder det, 
at »ELFUL’s bidrag beregnes på 
grundlag af de støtteberetti ‑
gede offentlige udgifter.«
37 Bemærkninger
92 
Desuden indeholder den nye ramme 
ikke noget mindstekrav til kontraktligt 
bindende genanvendelsesperioder. 
I henhold til artikel 45 i forordningen 
om fælles bestemmelser skal de mid ‑
ler, der betales tilbage til finansielle 
instrumenter, i en periode på mindst 
otte år anvendes i overensstemmelse 
med målene for programmet eller pro ‑
grammerne. Fastsættelsen af en sådan 
minimumsperiode hilses velkommen, 
men bestemmelsen giver mulighed 
for, at fondsmidlerne reduceres, og 
at sådanne midler fra et finansielt 
instrument genanvendes som tilskud, 
og begrænser således fordelene ved 
genanvendelsesordningen.
Der er en risiko for, at de 
finansielle instrumenter stadig 
vil være afhængige af tilskud 
i perioden  2014-2020
93 
Under tidligere revisioner på landdi ‑
striktsområdet53 konstaterede Retten 
problemer ved den måde, tilskuddene 
til investeringsforanstaltninger var ble ‑
vet forvaltet på. Der var ofte dødvægt, 
forskydninger og svagheder i forbin ‑
delse med udvælgelsen af projekter. 
Der var flest fejl i den foranstaltning, 
som støtter investeringer i forarbejd ‑
ning af landbrugsprodukter54. Da 
finansielle instrumenter nyder fordel 
af supplerende ekspertise ved vurde ‑
ringen af projekternes levedygtighed 
(jf. punkt 14), har de potentiale til at 
afbøde de konstaterede risici, der er 
forbundet med anvendelse af tilskud.94 
Alle endelige modtagere, der opfylder 
de støtteberettigelses ‑ og udvælgel ‑
seskriterier, der er knyttet til et finan ‑
sielt instrument, kan ansøge direkte 
uden at behøve at indsende en ansøg ‑
ning om adgang til tilskudsordninger ‑
ne. Dette betyder en direkte adgang til 
et finansielt instrument. I modsætning 
til situationen i programmeringsperio ‑
den 2007 ‑2013 (jf. punkt 34 og 35) øger 
direkte adgang anvendelsesområdet 
for de finansielle instrumenters inter ‑
vention og dermed deres potentielle 
effekt.
95 
I et vejledningsdokument fra Kom ‑
missionen55 vedrørende programme ‑
ringsperioden 2014 ‑2020 pegedes der 
på muligheden for direkte adgang 
til finansielle instrumenter som én 
af de vigtigste ændringer mellem de 
to programmeringsperioder. Retten 
mener dog ikke, at ændringen fra indi ‑
rekte til direkte adgang kan tilskrives 
den nye retlige ramme, eftersom den 
lovgivning, der var gældende i perio ‑
den 2007 ‑2013, ikke stillede krav om 
indirekte adgang56. Den tilgang, der 
bruges i forbindelse med samhørig ‑
hed, involverer direkte adgang, og GD 
for Regionalpolitik og Bypolitik har 
fastsat regler for, hvordan finansielle 
instrumenter og tilskud kombineres. 
GD AGRI gjorde ikke noget tilsvarende 
i 2007 ‑2013 (jf. punkt 37).53 Jf. f.eks. særberetning 
nr. 8/2012 »Målretning af 
støtten til modernisering af 
landbrugsbedrifter«, 
særberetning nr. 1/2013 »Har 
EU’s støtte til fødevareindustri ‑
en effektivt og produktivt 
bidraget til at forøge værdien 
af landbrugsprodukter?« og 
særberetning nr. 6/2013 »Har 
foranstaltningerne til 
diversificering af økonomien 
i landdistrikterne givet 
medlemsstaterne og 
Kommissionen valuta for 
pengene?« ( http://eca.europa.
eu).
54 Særberetning nr. 23/2014 »Fejl 
i udgifterne til udvikling af 
landdistrikterne: Hvad er 
årsagerne, og hvordan 
håndteres disse fejl?« ( http://
eca.europa.eu ).
55 Europa‑Kommissionen, 
Financial instruments in ESIF 
programmes 2014 ‑2020, 
a short reference guide for 
Managing Authorities, 
2.7. 2014.
56 Rådets forordning (EF) 
nr. 1698/2005 og Kommissio ‑
nens forordning (EF) 
nr. 1974/2006.
38
 Konklusioner og 
anbefalinger
96 
Samlet set konkluderede Retten, at 
de finansielle instrumenter ikke havde 
været vellykkede i forbindelse med 
udvikling af landdistrikterne57, og selv 
om perioden 2014 ‑2020 potentielt er 
lovende, vil det være en stor udfor ‑
dring at opnå den ønskede effekt. Man 
havde ikke gjort sig klare overvejelser 
om, hvordan der kunne tages hensyn 
til de specifikke karakteristika ved 
landdistriktspolitikken, og der var ikke 
foretaget en vurdering af de reelle 
behov. Retten konstaterede derfor, at 
de finansielle instrumenter, som de for 
øjeblikket anvendes, i 2007 ‑2013 ikke 
havde demonstreret de potentielle 
fordele ved at forlade en tilskudsaf ‑
hængig kultur58.
97 
Retten konstaterede, at rammen for 
2014 ‑2020 har potentiale til at give de 
nødvendige forbedringer. Der er dog 
stadig en række forhindringer for en 
mere ekstensiv anvendelse af finansiel ‑
le instrumenter. Selv om der er blevet 
indført nye specifikke bestemmelser 
for at begrænse det tilbagevenden ‑
de problem med overkapitalisering, 
er risikoen der stadig. Endelig er de 
centrale performancespørgsmål med 
hensyn til løftestangseffekt og revol ‑
verende effekt ikke blevet behandlet 
hensigtsmæssigt (punkt 81 ‑95).
98 
Retten konstaterede, at der ikke 
havde været klare overvejelser bag 
oprettelsen af finansielle instrumen ‑
ter i programmeringsperioden 2007 ‑
2013, og at de var overkapitaliserede 
(punkt 21 ‑50). Efterspørgslen efter 
finansielle instrumenter i 2007 ‑2013 
var specielt lav, og der vil derfor være 
behov for at give særlige incitamenter 
til at anvende dem i de kommende år. I 2007 ‑2013 var der ikke længere en 
separat »finansieringsteknisk« foran ‑
staltning som i perioden 2000 ‑2006, 
og finansielle instrumenter kunne 
kun indgå i udvalgte investeringsfor ‑
anstaltninger. Når der kan oprettes 
finansielle instrumenter enten som del 
af en investeringsforanstaltning eller 
som en separat foranstaltning, giver 
det mere fleksibilitet i forvaltningen af 
de investerede midler, samtidig med 
at det svækker forbindelsen til tilskud. 
Heller ikke rammen for 2014 ‑2020 ope ‑
rerer med denne mulighed.
Anbefaling 1
For at øge medlemsstaternes incita ‑
ment til at oprette finansielle instru ‑
menter i forbindelse med udvikling 
af landdistrikterne bør Kommissionen 
identificere de udfordringer, særlige 
karakteristika og forhindringer, der er 
på dette område, og aktivt tilskynde 
medlemsstaterne til at anvende sådan ‑
ne instrumenter, hvor det er relevant. 
For at stimulere efterspørgslen kunne 
medlemsstaterne få mulighed for 
at afsætte en bestemt andel af det 
disponible ELFUL‑budget til finansielle 
instrumenter og under klart definere ‑
de omstændigheder gøre disse instru ‑
menter mere attraktive end tilskud.
99 
Overkapitalisering af de finansielle 
instrumenter var et tilbagevendende 
problem i perioden 2007 ‑2013 og førte 
til et overskydende beløb på 370 mil ‑
lioner euro (jf. punkt 48). Selv om der 
er blevet indført særlige bestemmelser 
(obligatoriske forudgående vurde ‑
ringer og gradvise betalinger) i den 
retlige ramme for 2014 ‑2020 for at 
begrænse dette problem, kan risikoen 
stadig være der.57 Jf. også bilag II  til denne 
beretning.
58 Europa‑Kommissionen, 
Financial instruments in ESIF 
programmes 2014 ‑2020, 
a short reference guide for 
Managing Authorities, 
2.7. 2014.
39 Konklusioner og anbefalinger
Anbefaling 2
I forbindelse med udvikling af land ‑
distrikterne bør Kommissionen give 
vejledning og aktivt medvirke til at 
forbedre kvaliteten af de obligatoriske 
forudgående vurderinger, der er tænkt 
som centrale værktøjer til at undgå 
overkapitalisering af de finansielle in ‑
strumenter. Desuden bør den anvend ‑
te risikoeksponeringsgrad valideres af 
medlemsstaterne ved hjælp af passen ‑
de teknisk ekspertise.
100  
De finansielle instrumenter produ ‑
cerede utilstrækkelige resultater 
i programmeringsperioden 2007 ‑2013 
(punkt 70 og 71). De fungerede dårligt 
med hensyn til at genanvende midler ‑
ne og være løftestang for supplerende 
private midler til gavn for landdistrikts ‑
politikken. Rapporteringsproceduren 
var ikke udformet til at give et omfat ‑
tende billede af de finansielle instru ‑
menters aktiviteter og levere relevante 
oplysninger om de opnåede resultater. 
Kommissionen opfyldte derfor ikke 
sin tilsynsfunktion i forbindelse med 
delt forvaltning korrekt. De forbedrin ‑
ger, der er indført i den retlige ramme 
for 2014 ‑2020, har dog potentiale til 
at afhjælpe de største af de rapporte ‑
ringssvagheder, Retten konstaterede 
(jf. punkt 82).
Anbefaling 3
For at øge de finansielle instrumenters 
effektivitet i rapporteringsperioden 
2014 ‑2020 bør Kommissionen fast ‑
sætte passende standarder og mål for 
løftestangseffekten og for den revol ‑
verende effekt.101  
Finansielle instrumenter skal virke på 
lang sigt for at få fuld effekt. Retten 
konstaterede, at der var for lidt fokus 
på dette aspekt. Lånefondene afhjalp 
for eksempel et kortsigtet problem 
med manglende likviditet i forbindel ‑
se med den nylige økonomiske krise. 
De løb derfor kun over en begrænset 
periode, selv om der var investeret en 
betydelig administrativ indsats i opret ‑
telsen af dem.
Anbefaling 4
For at fremme de finansielle in ‑
strumenters langsigtede effekt bør 
Kommissionen og medlemsstaterne 
fastlægge klare overgangsregler mel ‑
lem programmeringsperioderne. Med ‑
lemsstaterne bør gennemføre de nye 
lovbestemmelser på en sådan måde, at 
de sikrer en maksimal grad af fleksibi ‑
litet. I den forbindelse kan Kommissi ‑
onen tilskynde medlemsstaterne til at 
oprette ét enkelt finansielt instrument, 
som både kan yde lån og garantier, 
så deres aktiviteter og kritiske masse 
forøges.
102  
Under tidligere revisioner vedrørende 
udvikling af landdistrikterne har Ret ‑
ten konstateret problemer (dødvægt, 
forskydninger og svagheder ved ud ‑
vælgelsen af projekter) i forvaltningen 
af tilskud til investeringsforanstaltnin ‑
ger (jf. punkt 93). Finansielle instru ‑
menter har potentiale til at afbøde de 
risici, der er konstateret i relation til 
anvendelsen af tilskud.
40 Konklusioner og anbefalinger
Anbefaling 5
Medlemsstaterne bør være specielt 
opmærksomme på potentiel død ‑
vægts‑  eller forskydningseffekt, når 
de vurderer finansieringsansøgninger. 
Med henblik herpå bør de anven ‑
de velegnede indikatorer, f.eks. for 
investeringsafkast og projekterede 
pengestrømsopgørelser. For støtte ‑
berettigede aktiviteter, hvor risikoen 
for dødvægts ‑/forskydningseffekt er 
særlig høj, vil finansielle instrumenter 
kunne blive den foretrukne løsning. 
Medlemsstaterne bør undersøge, 
hvordan tilskud og finansielle instru ‑
menter kan kombineres, så der opnås 
mest mulig valuta for pengene ved, at 
løftestangseffekten/den revolverende 
effekt optimeres.103  
Endelig konkluderer Retten, at der 
ikke var indført præcise betingelser 
for opgørelsen af de restbeløb i de 
finansielle instrumenter, som skulle 
udbetales ved udgangen af program ‑
meringsperioden, og betingelser for 
desinvestering i perioden 2007 ‑2013, 
især fordi der manglede klare regler 
fra Kommissionen om disse spørgsmål 
(punkt 72 ‑80).
Anbefaling 6
Kommissionen bør i 2015 og i god 
tid før afslutningen af programme ‑
ringsperioden 2007 ‑2013 udarbejde 
præcise operationelle gennemfø ‑
relsesbestemmelser, herunder om 
desinvesteringspolitikken.
Vedtaget af Afdeling I, der ledes af Rasa BUDBERGYTĖ, medlem af 
Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 25. marts 2015.
 På Revisionsrettens vegne
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 Formand

41
Skøn overover kapitaliseringen af garantifonden i forhold til risikoeksponerings  
graden pr. 31 december 2013
Beløb indskudt 
i fonden pr. 
31.12.2013 (euro)Beløb for garantier 
udstedt til endeli ‑
ge modtagere pr. 
31.12.2013 (euro)Maksimalt 
niveau for 
forventet 
misligholdelseRisikoekspone ‑
ringsgrad anvendt 
til fastlæggelsen af 
det beløb, der blev 
indskudt i fonden 
(1:X)Overslag over over ‑
kapitaliseringen af 
fonden (euro)
Bulgarien 121 000 000,00 50 006 000,00 20,0  % 5,0 110 998 800,00
Frankrig (Korsika) 600 000,00 403 795,00 33,3 % 3,0 465 401,67
Italien (Sicilien) 37 628 950,00 5 485 210,23 33,3 % 3,0 35 800 546,59
Italien (Puglia) 5 000 000,00 6 585 275,50 8,0 % 12,5 4 473 177 ,96
Italien (Lazio) 2 500 000,00 920 105,60 8,0 % 12,5 2 426 391,55
Italien (Campanien) 2 250 000,00 3 262 536,52 8,0 % 12,5 1 988 997 ,08
Italien (Umbria) 4 800 000,00 0,00 33,3 % 3,0 4 800 000,00
Italien (Molise) 2 450 000,00 2 451 400,00 33,3 % 3,0 1 632 866,67
Italien (Basilicata) 14 860 000,00 1 699 990,00 33,3 % 3,0 14 293 336,67
Italien (Calabrien) 10 000 000,00 1 678 400,00 50,0  % 2,0 9 160 800,00
Rumænien 220 000 000,00 177 173 471,00 20,0  % 5,0 184 565 305,80
I alt 421 088 950,00 249 666 183,85   370 605 623,98
Nødvendig kapital (euro) 50 483 326,02
Overkapitalisering (udtrykt som en faktor) 8,34
Kilde: Revisionsrettens revisionsresultater.Bilag IBilag
42 Bilag
Oversigt over de væsentligste svagheder, som reducerer de reviderede finansielle 
instrumenters performance
Frankrig 
(Korsika)Italien 
Rumænien Grækenland Litauen
Puglia Sicilien
Type GF GF GF GF LF LF
Sen oprettelse S S
For højt ansat efterspørgsel S S S S S S
For lav risikoeksponeringsgrad (for GF) S S IR IR
For store kapitalindskud S S S S
Lav udbetalingsgrad S S S
Utilstrækkelig revolverende effekt S S S S S S
Utilstrækkelig løftestangseffekt S S S S S S
Ingen rapportering om performance S S S S S S
GF: garantifond — LF: lånefond — IR: ikke relevant
S: Påpeget svaghed.
Kilde: Revisionsrettens revisionsresultater.Bilag  II
43
Kravet om gennemførelse af en passende forudgå ‑
ende evaluering af forventede tab blev indført i 2011 
i forbindelse med ELFUL‑medfinansiering af operatio ‑
ner, som omfatter garantifonde3. For programmerings ‑
perioden 2014‑2020 er det obligatorisk at foretage 
en forudgående evaluering af enhver operation, der 
omfatter finansielle instrumenter, som medfinansieres 
af ELFUL4. Lovgivningen giver medlemsstaterne inci ‑
tamenter til at bruge finansielle instrumenter og giver 
dem mulighed for at iværksætte dem med det samme 
på grundlag af umiddelbart gennemførlige modeller, 
f.eks. standardmodeller. Kommissionen stiller desuden 
den nødvendige vejledning til rådighed for medlems ‑
stater og interessenter, hvilket den vil gøre i resten af 
perioden 2014‑2020.
V
Garantifondene skal have en vis likviditet for at sikre 
problemfrie investeringer i virksomhederne.
Efter at medlemsstaterne havde opdateret behovs ‑
vurderingen og forberedt afslutningen af garanti ‑
fonde, blev tallet ved udgangen af 2014 reduceret til 
362,69 mio. EUR.
VI
De finansielle instrumenter, der modtager støtte fra 
ELFUL, blev oprettet inden for den tilladte periode 
i henhold til EU‑lovgivningen.
Kommissionen minder om, at udvikling af landdistrik ‑
terne gennemføres ved delt forvaltning, hvor med ‑
lemsstaterne er fuldt ud ansvarlige for overvågningen 
af operationer.
Kommissionen bemærker, at den for perioden 
2007‑2013 indsamlede vigtige oplysninger fra rap ‑
porter om eksisterende finansielle instrumenter. 
Derudover er der planlagt en omfattende rapport om 
finansielle instrumenter for programmeringsperioden 
2014‑20205.
3 Kommissionens forordning (EU) nr. 679/2011 af 14.7.2011.
4 Artikel 37, stk. 2, i forordning (EU) nr. 1303/2013.
5 Artikel 46 i forordning (EF) nr. 1303/2013.Resumé
I
En af fordelene ved finansielle instrumenter er, at 
de tiltrækker privat kapital, men EU‑lovgivningen1 
inden for udvikling af landdistrikterne for perioden 
2007‑2013 kæder ikke udtrykkeligt finansieringstekni ‑
ske instrumenter sammen med privat finansiering.
III
Kommissionen bemærker, at programmeringspe ‑
rioden 2014‑2020 lige er begyndt, og at de fleste 
ESIF‑programmer, herunder landdistriktsprogrammer, 
endnu ikke er vedtaget. Medlemsstaterne kan des ‑
uden oprette finansielle instrumenter når som helst 
i programmeringsperioden.
IV
Kommissionen bemærker, at finansielle instrumen ‑
ter blev gennemført i syv medlemsstater i perioden 
2007‑2013, hvilket er en væsentlig forbedring i forhold 
til perioden 2000‑2006, hvor kun to medlemsstater 
brugte finansielle instrumenter.
EU’s lovgivningsmæssige rammer for program ‑
meringsperioden 2007‑2013 sikrer stor fleksibilitet 
i gennemførelsen af foranstaltninger til udvikling af 
landdistrikterne. Kommissionen mener, at de lovgiv ‑
ningsmæssige rammer for perioden 2007‑2013 tager 
højde for de særlige forhold, der gør sig gældende for 
udvikling af landdistrikterne, hvilket kommer til udtryk 
i de finansielle instrumenter, der modtager støtte fra 
ELFUL. Rådets forordning nr. 1698/2005 og Kommissi ‑
onens forordning (EF) nr. 1974/2006 definerer anven ‑
delsesområdet og interventionsområdet for ELFUL, 
herunder specifikke støtteforanstaltninger2. Hver for ‑
anstaltning til udvikling af landdistrikterne omfatter 
flere støtteberettigelsesregler, som skal overholdes af 
finansielle instrumenter oprettet under foranstaltnin ‑
gen og bør udgøre en del af finansieringsaftalen.
1 Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 og Kommissionens 
forordning (EF) nr. 1974/2006.
2 Det gælder f.eks. støtte til investeringer i modernisering 
af landbrugsbedrifter, forøgelse af værdien af landbrugs‑ 
og skovbrugsprodukter, oprettelse og udvikling af 
mikrovirksomheder i landdistrikter, diversificering med henblik på 
ikke‑landbrugsaktiviteter, landsbyfornyelse osv.Kommissionens  
svar
Kommissionens svar 44
Spørgsmålet om overkapitalisering behandles i arti ‑
kel 41 i forordning (EU) nr. 1303/2013, hvor trinvise 
betalinger, baseret på opnåelsen af konkrete udbe ‑
talingsresultater, indføres som hovedregel for alle 
finansielle instrumenter for perioden 2014‑2020.
De centrale resultatspørgsmål behandles i forbindelse 
med overvågningen af finansielle instrumenter, der 
modtager støtte fra ESIF, som defineret i artikel 46 
i forordning (EU) nr. 1303/2013. Derudover fremhæver 
Kommissionen fire resultatindikatorer, som er fastsat 
i artikel 12 i forordning (EU) nr. 480/2014.
Kommissionen har desuden — for at tilskynde til brug 
af finansielle instrumenter — styrket sit samarbejde 
med Den Europæiske Investeringsbank (EIB) inden for 
landbrug og udvikling af landdistrikterne og under ‑
tegnede et aftalememorandum den 14. juli 20147. 
Samarbejdet omfattede muligheden for at udnytte 
EIB‑Gruppens erfaring og viden om finansielle 
instrumenter og deres anvendelse i forbindelse med 
udvikling af landdistrikterne.
Kommissionen har endvidere lanceret »fi‑compass« , 
der er en omfattende platform for teknisk bistand, som 
giver Kommissionen, medlemsstaterne og interessenter 
metodologisk vejledning og støtte til bevidstgørelse 
om finansielle instrumenter, der modtager støtte fra 
ESI‑fondene i perioden 2014‑20208. »fi‑compass«  vil des ‑
uden som led i sit arbejdsprogram udarbejde produk ‑
ter vedrørende ELFUL.
IX a) Første led
Kommissionen accepterer at identificere de udfor ‑
dringer, særlige kendetegn og forhindringer, der er 
forbundet med at oprette finansielle instrumenter 
under ELFUL.
Analysen vil blive foretaget inden for rammerne 
af aktiviteterne som led i  »fi‑compass« , som er en 
omfattende platform for teknisk bistand, som giver 
Kommissionen, medlemsstaterne og interessenter 
metodologisk vejledning og støtte til bevidstgørelse 
om finansielle instrumenter, der modtager støtte fra 
ESI‑fondene i perioden 2014‑20209.
7 Se udtalelse 14/225 af 14.7.2014.
8 Se mere på http://www.fi‑compass.eu
9 Se mere på http://www.fi‑compass.euKommissionen mener, at fordelene ved de finansielle 
instrumenter også bør vurderes i lyset af finanskri ‑
sen, der påvirker adgangen til finansiering i visse 
medlemsstater.
VII
Kommissionen bemærker, at det er de nationale myn ‑
digheders ansvar at sikre, at de enkelte operationer 
gennemføres i overensstemmelse med den gældende 
lovgivning. Kommissionen evaluerer spørgsmål 
om finansielle instrumenter i forbindelse med sine 
kontrolbesøg.
Ifølge den gældende EU‑lovgivning for perioden 
2007‑2013 skal forvaltningsmyndigheden og fonds ‑
forvalteren sammen fastlægge afviklings‑ og udtræ ‑
delsesordningerne i finansieringsaftalen, idet de skal 
sikres, at der i tilstrækkeligt omfang tages hensyn til 
de relevante bestemmelser.
Ved delt forvaltning og i overensstemmelse med 
nærhedsprincippet skal Kommissionen sikre sig, at 
medlemsstaterne indfører passende forvaltnings‑ og 
kontrolsystemer.
I perioden 2007‑2013 tilbød Kommissionen vejledning 
til alle medlemsstater, der anmodede om det. Der blev 
i 2015 vedtaget retningslinjer for afslutning af landdi ‑
striktsprogrammerne for perioden 2007‑20136. Over ‑
holdelsen af lovgivningen og vejledningen bekræftes 
i forbindelse med regnskabsafslutningen.
Kommissionens vejledning for perioden 2014‑2020 vil 
blive konsolideret og forbedret.
VIII
Kommissionen finder, at der i de nye lovgivningsmæs ‑
sige rammer for programmeringsperioden 2014‑2020 
er taget tilstrækkeligt hensyn til Revisionsrettens 
betænkeligheder.
6 C(2015) 1399 final af 5.3.2015.
Kommissionens svar 45
IX b)
Kommissionen accepterer denne anbefaling, som den 
er i gang med at gennemføre.
Overgangsbestemmelserne for perioden 2007‑2013 er 
vedtaget.
For perioden 2014‑2020 indledes der drøftelser 
med medlemsstaterne, når afslutningen af perio ‑
den 2014‑2020 nærmer sig, og der skal fastsættes 
overgangsbestemmelser.
IX c)
Denne anbefaling er rettet mod medlemsstaterne.
Indledning
05
EU‑lovgivningen for perioden 2007‑2013 indeholder 
ikke nogen regel om genanvendelse af den oprinde ‑
lige tildeling til oprettelse af finansielle instrumenter. 
Midler, der ikke anvendes, kan genprogrammeres til 
andre former for bistand.
06
Kommissionen bemærker, at programmeringspe ‑
rioden 2014‑2020 lige er begyndt, og at de fleste 
ESIF‑programmer, herunder landdistriktsprogrammer, 
endnu ikke er vedtaget. Medlemsstaterne kan des ‑
uden oprette finansielle instrumenter når som helst 
i programmeringsperioden.
12
Efter medlemsstaternes opdaterede behovsvurdering 
og forberedelse af afslutningen af garantifonde blev 
2013 ‑tallet reduceret til 362,69 mio. EUR ved udgan ‑
gen af 2014.IX a) Andet led
Kommissionen accepterer denne anbefaling, som 
allerede er delvist gennemført.
Der gives generel og fondsspecifik vejledning i for ‑
udgående evalueringer i ESIF’s platform for teknisk 
bistand »fi‑compass« , herunder hele ELFUL og speci ‑
fikke sektorer som landbrug og skovbrug.
IX Tredje led
Kommissionen accepterer denne anbefaling, som 
allerede er delvist gennemført.
Kommissionen har udarbejdet standardmodeller for 
lån og garantifonde inden for udvikling af landdistrik ‑
terne. Den undersøger som led i ESIF’s platform for 
teknisk bistand  »fi‑compass«  i øjeblikket muligheden 
for en anden model for f.eks. energieffektivitet og 
vedvarende energi, som forventes færdiggjort sidst 
i 2015.
For så vidt angår samarbejdet med EIB‑Gruppen, 
undertegnede Kommissionen et specifikt aftaleme ‑
morandum om samarbejde inden for landbrug og 
udvikling af landdistrikterne, i henhold til hvilket 
det forventes, at EIB vil tilbyde medlemsstaterne en 
specifik ordning for finansielle instrumenter, som skal 
gennemføres under ELFUL. Der er allerede planlagt et 
specifikt arrangement om dette aftalememorandum 
den 23. marts 2015.
IX Fjerde led
Kommissionen accepterer denne anbefaling, da regler 
for afslutning af landdistriktsprogrammer for perioden 
2007‑201310 ligger inden for dens kompetenceområde.
Kommissionen bemærker, at udarbejdelsen af præcise 
operationelle gennemførelsesbestemmelser, herun ‑
der den relevante politik for udtrædelse af de enkelte 
finansieringstekniske instrumenter — i henhold til den 
gældende EU‑lovgivning for perioden 2007‑2013 — er 
medlemsstaternes ansvar.
10 C(2015) 1399 final af 5.3.2015.
Kommissionens svar 46
23
Kommissionen mener, at den i tilstrækkelig grad har 
evalueret og behandlet de særlige træk ved udvikling 
af landdistrikterne i forbindelse med udformningen 
af de lovgivningsmæssige rammer for perioden 
2007‑2013. Forordning (EF) nr. 1698/2005 beskriver 
navnlig mere end 30 forskellige foranstaltninger, som 
er rettet mod en veldefineret gruppe støttemodtagere 
og indeholder oplysninger om støtteberettigelseskri ‑
terier og specifikke krav, som finansielle instrumenter, 
der modtager støtte fra ELFUL, skal opfylde. Dette 
præciseres yderligere i bestemmelserne i gennemfø ‑
relsesforordning nr. 1974/2006.
Se også svaret til punkt 21.
Kommissionen bemærker, at støttemodtagerne inden 
for udvikling af landdistrikterne er landbrugsbedrif ‑
ter af alle størrelser. Landbrug i mindre skala i EU har 
forskellige dimensioner og er lande‑, regions‑ og/
eller delsektorspecifikke. Samtidig er landbrugere 
ikke de eneste støttemodtagere inden for udvikling af 
landdistrikterne.
Samhørighedspolitikken støtter i princippet ikke 
landbrug, men omfatter i lighed med landbrugsud ‑
viklingspolitikken mange mikrovirksomheder og små 
ikke‑landbrugsvirksomheder.
26
EU’s lovgivningsmæssige rammer for program ‑
meringsperioden 2007‑2013 sikrer stor fleksibilitet 
i gennemførelsen af foranstaltninger til udvikling af 
landdistrikterne. I den forbindelse har Kommissionen 
den holdning, at behov og muligheder er beskrevet 
tilstrækkeligt klart til at gøre programmeringen af 
finansielle instrumenter passende og mulig. Når Kom ‑
missionen godkender landdistriktsprogrammerne 
eller ændringer heraf, analyserer den, om program ‑
merne og foranstaltningerne er i overensstemmelse 
med EU’s strategiske retningslinjer og de relevante 
nationale strategiplaner, og at de overholder de rele ‑
vante lovbestemmelser.13
I henhold til nærhedsprincippet og princippet om delt 
forvaltning er oprettelsen af finansielle instrumenter 
og deres gennemførelse samt behovsvurderingen 
medlemsstaternes ansvar. Det omfatter vedtagelse af 
alle lovgivningsmæssige og administrative bestem ‑
melser på nationalt eller regionalt niveau, herunder 
finansieringsaftaler.
Kommissionen overvåger, hvordan medlemsstaterne 
gennemfører deres landdistriktsprogrammer, og 
undersøger i den forbindelse, hvordan de gennemfø ‑
rer finansielle instrumenter, der modtager støtte fra 
ELFUL.
Kommissionen bemærker, at betalingsorganer spiller 
en vigtig rolle i landdistriktsudviklingspolitikken og 
gennemførelsen heraf.
Revisionens omfang og revisionsmetoden
20
Kommissionen bemærker, at finansielle instrumen ‑
ter inden for udvikling af landdistrikterne også kan 
støtte andre investeringsforanstaltninger, f.eks. 311 
(diversificering af landbrugsaktiviteter), 312 (oprettelse 
og udvikling af mikrovirksomheder i landdistrikter), 
313 (turisme i landdistrikter), 321 (grundlæggende 
tjenester og infrastruktur) osv. Støtte under LEADER 
bør også tages i betragtning.
Bemærkninger
21
Reglerne for finansielle instrumenter inden for 
udvikling af landdistrikterne for perioden 2007‑2013 
er blevet forbedret væsentligt i forhold til perioden 
2000‑2006.
22
Kommissionen mener ikke, at elektroniske undersø ‑
gelser gennemført ved afslutningen fuldt ud afdækker 
årsagerne til, at der ikke oprettes finansielle instru ‑
menter i begyndelsen af en programmeringsperiode.
Kommissionens svar 47
27
Kravet om gennemførelse af en forudgående evalue ‑
ring af forventede tab blev indført i 2011 i forbindelse 
med ELFUL‑medfinansiering af operationer, som 
omfatter garantifonde11. Sådanne forudgående evalu ‑
eringer skal tage højde for aktuel praksis på markedet 
for tilsvarende operationer for den pågældende type 
investering og det pågældende marked, som garanti ‑
fondene skal oprettes for.
For programmeringsperioden 2014‑2020 er det 
obligatorisk at foretage en forudgående evaluering, 
hvis indhold er defineret i retsgrundlaget, af enhver 
operation, der omfatter finansielle instrumenter, som 
medfinansieres af ELFUL12.
I perioden 2007‑2013 skal kandidater til fondsforval ‑
tere i henhold til lovgivningen indgive en forretnings ‑
plan med et konkret indhold, som skal vurderes af 
forvaltningsmyndigheden.
Kommissionen bemærker, at alle finansielle instru ‑
menter, der modtog støtte fra ELFUL i perioden 
2007‑2013, var oprettet i en situation med finansiel og 
økonomisk krise, hvor der var begrænset adgang til 
lån og tydelige likviditetsproblemer i hele Europa.
I Bulgarien blev der f.eks. foretaget en forudgående 
evaluering af de forventede tab/en mangelanalyse 
forud for fastsættelsen af eksponeringen og det 
endelige beløb for fondens kapital. I Rumænien blev 
der foretaget en løbende vurdering efter ændringen 
i lovgivningen for 2007‑2013, som stillede krav om 
forudgående evaluering af forventede tab for garanti ‑
fonde fra 2011. I forbindelse med drøftelserne i Udval ‑
get for Udvikling af Landdistrikterne om afslutning af 
finansielle instrumenter bekræftede Italien officielt sin 
strategi for gennemførelse af forudgående evaluerin ‑
ger i perioden 2007‑2013.
Manglende likviditet og/eller likviditetsproblemer 
for landbrugere i forbindelse med adgangen til lån 
er også vigtige årsager til medlemsstaternes brug af 
specifikke finansielle redskaber.
11 Kommissionens forordning (EU) nr. 679/2011 af 14.7.2011.
12 Artikel 37, stk. 2, i forordning (EU) nr. 1303/2013.Hver foranstaltning til udvikling af landdistrikterne, 
hvortil der blev ydet støtte til finansielle instrumenter, 
havde klare og veletablerede mål i overensstemmelse 
med EU‑lovgivningen og de nationale strategiplaner. 
EU‑lovgivningen kræver ikke fastsættelse af udeluk ‑
kende målbare målsætninger.
For programmeringsperioden 2014‑2020 er der fastsat 
på forhånd kvantificerede mål for hvert fokusområde 
under EU’s prioriteter for ELFUL. Programmet skal 
indeholde en beskrivelse af strategien og godtgøre, at 
de udvalgte foranstaltninger i forhold til EU’s priori ‑
teter er baseret på en sund interventionslogik under ‑
støttet af en forudgående evaluering.
Boks 2
De angivne mål var i overensstemmelse med den 
generelle situation med manglende kreditfaciliteter. 
Landdistriktsprogrammerne fastsætter yderligere 
mål som led i de foranstaltninger, hvor der er tale om 
støtte til finansielle instrumenter. Finansieringsaftaler 
mellem medlemsstater og fondsforvaltere kan også 
indeholde begrundelser og mål for de respektive 
finansielle instrumenter.
Disse generelle begrundelser forklarer behovet for 
at oprette en lånefond. De nærmere oplysninger om 
den fyldestgørende begrundelse for anvendelsen, de 
specifikke mål, der skal nås, og exitstrategien er alle 
punkter, der fremgår af den »finansieringsaftale«, der 
indgås mellem ETEAN (fondsforvalteren) og ministe ‑
riet (forvaltningsmyndigheden).
Det bekræfter programmeringsstrategiens konse ‑
kvens og overensstemmelse med EU‑lovgivningen. 
Litauen og Rumænien befandt sig i en meget alvorlig 
kreditkrise, hvilket gjorde det umuligt for støttemod ‑
tagerne at sikre banklån til deres projekter.
Yderligere mål er fastsat under foranstaltningerne.
Se ovenfor for Rumænien.
Kommissionens svar 48
32
Betalingen af det fulde beløb i et enkelt bidrag fra 
landdistriktsprogrammet til fonden var i overensstem ‑
melse med EU‑lovgivningen. Det genererede rente ‑
beløb var fortsat til rådighed for garantifonden til nye 
garantier. Beløbet vil blive udbetalt ved afslutningen 
af de finansielle instrumenter.
Placeringen af uanvendte ELFUL‑beløb på rentebæ ‑
rende konti, som genererer yderligere indkomst, der 
kan bruges af de finansielle instrumenter, betragtes 
som god praksis. ELFUL‑midler, der skal bruges til 
tilskud under programmerne, kan også placeres på 
rentebærende konti.
I Rumæniens tilfælde er der foretaget en løbende 
vurdering af forventede tab, og det samlede budget 
for de finansielle instrumenter i landet, som modtager 
støtte fra ELFUL, er blevet justeret i overensstemmelse 
med resultaterne af vurderingen.
33
Artikel 52, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1974/2006 define ‑
rer nøjagtigt, hvad der sker med midler, der returneres 
til operationen i programmeringsperioden fra investe ‑
ringer, der er foretaget af fondene, eller som resterer, 
efter at en garanti er blevet indfriet (dvs. at de skal 
være anvendt i henhold til finansieringsaftalen eller 
udbetalt i forbindelse med årsregnskabet).
En stillet garanti fungerer som sikkerhedsstillelse for 
et lån, som en endelig støttemodtager optager fra en 
finansiel formidler. Ved at tilbagebetale det pågæl ‑
dende lån (og eventuelle påløbne renter) bekræfter 
den endelige støttemodtager gennemførelsen af en 
operation, der har modtaget støtte fra ELFUL, og frigør 
dermed garantien, der ikke længere kan forbindes 
med ELFUL‑budgettet, da den allerede er »brugt«, dvs. 
anvendt mindst én gang. Kommissionen mener ikke, 
at dette er imod principperne om forsvarlig økono ‑
misk forvaltning.28
Finansielle instrumenter inden for udvikling af landdi ‑
strikterne kan anvendes af alle potentielle investorer 
i virksomheder, der kan modtage støtte fra ELFUL.
I perioden 2007‑2013 forbedrede Kommissionen 
lovgivningen ved at indføre et krav om forudgående 
evaluering af forventede tab for garantifonde.
For programmeringsperioden 2014‑2020 stilles der 
krav om en vurdering af behovet i alle tilfælde, hvor 
en medlemsstat beslutter at yde støtte til et finan ‑
sielt instrument via ELFUL13. Bestemmelserne om 
trinvise betalinger indeholder desuden en yderligere 
beskyttelsesforanstaltning.
Se også Kommissionens svar til punkt 21 og 22.
30
Kommissionen bemærker, at bidrag til fondene ikke er 
tilstrækkeligt til, at bidragene betragtes som støttebe ‑
rettigede ved afslutningen.
31
Kommissionen understreger, at der var redegjort 
korrekt for de anmeldte udgifter. Kommissionen har 
dog også i forbindelse med sine egne kontroller i visse 
medlemsstater observeret, at overførsler til finan ‑
sielle instrumenters midler har været for omfattende 
i forhold til de endelige modtageres anvendelse af 
instrumenterne.
Kommissionen bemærker, at de finansielle instrumen ‑
ters karakter ikke tillader umiddelbar anvendelse af alle 
de beløb, der overføres til dem. Finansielle instrumen ‑
ter har brug for tid til at udvikle sig til velfungerende 
mekanismer og for startlikviditet for at sikre problem ‑
frie investeringer i virksomhederne.
Spørgsmålet om overkapitalisering14 behandles 
i artikel 41 i forordning (EU) nr. 1303/2013, hvor trinvise 
betalinger, baseret på opnåelsen af konkrete udbe ‑
talingsresultater, indføres som hovedregel for alle 
finansielle instrumenter for perioden 2014‑2020.
13 Artikel 37, stk. 2, i forordning (EU) nr. 1303/2013.
14 I sin revision SR 2/2012 henviser Revisionsretten til for store 
tildelinger til finansielle instrumenter og ikke overkapitalisering.
Kommissionens svar 49
I overensstemmelse med artikel 15, artikel 71, stk. 5, 
og artikel 71, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1698/2005 
blev ansøgere, der ønskede at modtage støtte fra et 
finansielt instrument, vurderet ud fra de udvælgel ‑
seskriterier, som den kompetente myndighed havde 
fastsat for den pågældende foranstaltning, da udgifter 
kun var støtteberettigede under ELFUL, når de blev 
afholdt til operationer vedtaget af forvaltningsmyn ‑
digheden for det pågældende program eller under 
denne myndigheds ansvar i overensstemmelse med 
samme udvælgelseskriterier.
Kommissionen finder, at programmeringen af finan ‑
sielle instrumenter foregik i overensstemmelse med 
EU‑lovgivningen og de gældende statsstøtteregler.
36
Der er i EU‑lovgivningen for programmeringsperioden 
2007‑2013 intet krav om, at summen af alle former for 
støtte i alt ikke må overstige den pågældende udgifts ‑
posts samlede beløb. Det skal også bemærkes, at 
garantier i princippet stiller sikkerhed for op til 80 % af 
(den private del af) investeringen.
Se også svarene til punkt 34 og 35.
37
Se Kommissionens svar til punkt 34.
38
Denne risiko blev også fremhævet i forbindelse med 
Kommissionens kontrol. Det er dog vanskeligt at 
konkludere, at kapitaloverførselsniveauet automa ‑
tisk hænger sammen med en eventuel omgåelse af 
»N+2« ‑reglen og ikke en langsommere end forventet 
gennemførelse af programmet. I flere tilfælde over ‑
førte medlemsstaterne hele det budgetterede beløb, 
selv om der ikke var tale om et »N+2 ‑spørgsmål«.
Bidrag fra landdistriktsprogrammerne til finansielle 
instrumenter kan ydes på et hvilket som helst tids ‑
punkt i programmeringsperioden.
Se også svaret til punkt 26.Ved afslutningen dækker garantifondenes støttebe ‑
rettigede udgifter alle de garantier, der er frigjort efter 
vellykket tilbagebetaling af lån i programmeringsperi ‑
oden, og et beløb, som udelukkende dækker de risici, 
der er forbundet med de aktive garantier (men ikke 
det samlede beløb for aktive garantier, der er stillet). 
Den del af de aktive garantier, der ikke betragtes som 
støtteberettiget, skal returneres til programmet.
Se også svar til punkt 31.
34
Finansielle instrumenter, der modtog støtte fra ELFUL, 
sikrede adgang til finansiering for støttemodtagere, 
som ikke kunne få finansieret projektet eller den 
private medfinansieringsdel på de finansielle mar ‑
keder. I forbindelse med programmeringsperioden 
2014‑2020 må finansielle instrumenter ikke bruges 
til forfinansiering af tilskud, tilskud må ikke bruges 
til at tilbagebetale støtte fra finansielle instrumenter, 
og der må bruges en kombination af støtte i form af 
tilskud og finansielle instrumenter til at dække samme 
udgiftspost, forudsat at summen af alle former for 
støtte i alt ikke overstiger den pågældende udgifts ‑
posts samlede beløb15.
Boks 3
Finansielle instrumenter har spillet en vigtig rolle 
i forbindelse med den finansielle og økonomiske krise, 
navnlig for medlemsstater med stramme vilkår på de 
finansielle markeder, og/eller hvor støttemodtagerne 
havde svært ved at skaffe midler til medfinansiering.
35
Kommissionen bemærker, at ELFUL bidrager til finan ‑
sielle instrumenter med offentlige beløb (ELFUL og 
national medfinansiering).
Finansielle instrumenter er ikke nødvendigvis et alter ‑
nativ til tilskud, da tilskud og finansielle instrumenter 
kan bruges sammen i forbindelse med én enkelt 
operation og i overensstemmelse med de gældende 
statsstøtteregler.
15 Artikel 37, stk. 7, 8 og 9, i forordning (EU) nr. 1303/2013.
Kommissionens svar 50
Bestemmelsen af det potentielle marked, som er et 
meget bredt begreb, er ikke den eneste faktor, der 
bruges til at definere og vurdere fondens kapital. Der 
skal også tages højde for faktorer som det samlede 
budget under foranstaltningerne, investeringsbehov, 
vurdering af merværdien af de finansielle instrumen ‑
ter, de finansielle instrumenters bidrag til foranstalt ‑
ningers mål osv.
43
For Bulgariens vedkommende omfattede forslaget 
foranstaltninger, hvor der ikke kan oprettes finansielle 
instrumenter.
For så vidt angår Italien, virkede de af regionerne 
anmeldte beløb ikke uforholdsmæssige på tidspunk ‑
tet for betalingen til garantifonden.
Se også svaret til punkt 39 om Sicilien.
For Litauens vedkommende indtraf overkapitalise ‑
ringen først, da kreditkrisen lettede, og bankerne 
begyndte at yde lån. Litauen besluttede at mindske 
det finansielle instruments størrelse.
I Rumænien var overkapitaliseringen et udtryk for 
de finansielle instrumenters manglende evne til at 
mobilisere kommercielle lån i en situation med dyb 
finansiel krise og indskrænket efterspørgsel, hvor der 
var alvorlig tvivl om investeringers rentabilitet.
Se også svaret til punkt 32.
Boks 5
Den begrænsede brug af fonden i 2014 kan tilskrives 
den sene oprettelse (december 2013), investorernes 
fortsatte modvilje i lyset af den alvorlige økonomiske 
krise i landet, den manglende erfaring med denne 
type instrumenter og andre udviklinger i landet, der 
ikke virkede fremmende for investeringer.
Kommissionen betragter det som god praksis, der 
viser, hvordan en medlemsstat håndterer budget ‑
ter i overensstemmelse med en finansiel situation 
i forandring i programområdet og den eksisterende 
efterspørgsel efter finansiering.Boks 4
Hensigten var at fremskynde aktiveringen af låne ‑
fonden, fordi drøftelserne og forhandlingerne havde 
varet længere end forventet. Alle involverede parter 
ønskede at iværksætte de finansielle instrumenter 
uden yderligere forsinkelser. De administrative forbe ‑
redelser blev afsluttet i december 2013, da lånefonden 
formelt blev oprettet.
Kommissionen bemærker, at selv inden for interval ‑
lerne for disse skøn er der betydelige midler tilbage til 
tilskud (70‑90 %).
Midler, der ikke anvendes via finansielle instrumenter, 
kan genprogrammeres til andre former for bistand.
Se også svarene til punkt 31, 38 og 39.
40
Kommissionen handlede i overensstemmelse med 
reglerne.
Kommissionen bemærker, at medlemsstaterne ved 
lavere udgifter skal returnere midlerne til program ‑
merne, hvilket vil øge risikoen for frigørelse for det år, 
hvor genprogrammeringen forekommer.
Se også Kommissionens svar til punkt 31 og boks 4.
41
Se Kommissionens svar til punkt 31.
42
Kommissionen bemærker, at bestemmelsen af det 
potentielle marked foregår på forhånd, mens instru ‑
menterne kan fungere ved afslutningen af landdi ‑
striktsprogrammerne og i en situation med skiftende 
finansielle og økonomiske vilkår. Situationen for de 
finansielle instrumenter på EU‑niveau er den samme.
Kommissionens svar 51
46
Kommissionen bemærker, at der ikke findes nogen 
definition af risikoeksponeringsforholdet i EU‑lovgiv ‑
ningen for perioden 2007‑2013.
I forbindelse med programmeringsperioden 
2014‑2020 afspejler den vurdering af risikoekspone ‑
ringsforholdet, som i artikel 42, stk. 1, litra b), i forord ‑
ning (EU) nr. 1303/2013 er beskrevet som forudgående 
risikovurdering, behovet for passende bidrag fra 
programmet til forventede og ikke‑forventede tab 
som følge af de nye lån.
47
Kommissionen finder, at en garantifond, der stillede 
sikkerhed for 20 % af udlånsporteføljen, og som i sid ‑
ste instans kun har indfriet 1 % af garantierne, faktisk 
er et eksempel på velfungerende lån.
Multiplikatorforholdet bør beregnes i hvert enkelt 
tilfælde, men de 20 % i denne sag er et forholdsvist 
lavt tal og bør ikke rejse spørgsmål om mulig overka ‑
pitalisering (selv i forbindelse med generel statsstøtte 
kan en garantigrænsesats på 25 % automatisk fritages 
for anmeldelsestærsklen i artikel 21 i den generelle 
gruppefritagelsesforordning).
Kommissionen mener desuden, at det lave standard ‑
niveau afspejlede banksektorens manglende vilje til at 
støtte mere risikable operationer.
48
Kommissionen bemærker, at det samlede beløb for 
garantier udstedt til endelige støttemodtagere ved 
udgangen af 2013 udgør 249,6 mio. EUR, hvilket svarer 
til omkring 60 % af bidraget til fondene.
Kommissionen bemærker, at finansielle instrumenter 
revideret af Revisionsretten stadig er aktive og vil fort ‑
sætte deres aktiviteter i perioden 2014‑2015.
Se også Kommissionens svar til punkt 12 og 39.En efterfølgende sammenligning betyder ikke, at 
beløbet var overvurderet på tidspunktet for oprettel ‑
sen af de finansielle instrumenter. Der var også andre 
begrundelser for bidraget fra landdistriktsprogram ‑
met til fonden, f.eks. de begrundelser, der er beskrevet 
i punkt 42.
44
Se Kommissionens svar til punkt 28.
Boks 6
Midler, der ikke anvendes via finansielle instrumenter, 
kan genprogrammeres til andre former for bistand.
Se også svaret til punkt 31.
For så vidt angår Bulgarien, blev det investerings ‑
potentiale, som medlemsstaten oprindeligt anførte, 
reduceret efter Kommissionens gennemgang. Ansva ‑
ret for oprettelsen og gennemførelsen af de finansielle 
instrumenter, herunder gennemførelsen og under ‑
søgelsen af den forudgående evaluering, ligger hos 
medlemsstaten. Det er ikke Kommissionens ansvar 
at stille specifik regional eller national ekspertise til 
rådighed til beregning af specifikke tekniske elemen ‑
ter i forbindelse med finansielle instrumenter.
For så vidt angår Rumænien, se Kommissionens svar til 
punkt 43.
45
Finansielle markeder er dynamiske og kan ændre sig, 
hvilket den seneste finansielle og økonomiske krise 
har vist. Langsigtede prognoser kan derfor vise sig at 
være upålidelige. Derfor giver EU‑lovgivningen for 
programmeringsperioden 2014‑2020 mulighed for, at 
hver forudgående evaluering kan indeholde bestem ‑
melser om eventuelle gennemgange og opdateringer 
på mellemlang og lang sigt med henblik på at afspejle 
potentielle skiftende markedsvilkår nøjagtigt.
Kommissionens svar 52
58
Der kan stadig udbetales midler under disse instru ‑
menter. Kommissionen kan først bekræfte, hvor 
meget der er udbetalt til de endelige støttemodta ‑
gere, når programmeringsperioden er afsluttet.
Se også Kommissionens svar til punkt 55.
59
Se Kommissionens svar til punkt 52 og 58.
60
Kommissionen mener, at brugen af offentlig finansie ‑
ring på velfungerende markeder (eller markeder, der 
i høj grad er genoprettet) skal overvejes nøje for at 
forhindre konkurrencefordrejning.
For Grækenlands vedkommende blev fonden først 
oprettet sidst i 2013, og den reelle udbetaling til 
endelige støttemodtagere blev derfor først indledt 
midt i 2014. For Litauens vedkommende lykkedes det 
banksystemet at genoprette den normale kreditstrøm 
sidst i 2012, hvilket til dels gjorde ELFUL‑midlerne 
overflødige. Det samme var tilfældet med Letland, 
hvor fonden også havde et specifikt fokus.
61
EU‑lovgivningen stiller ikke krav om, at medlemssta ‑
ten med det samme skal bruge de midler, der tilbage ‑
betales til fonden. Bestemmelserne om anvendelse af 
revolverende faciliteter fremgår af finansieringsaftalen 
og afhænger af den specifikke situation og den sam ‑
menhæng, hvori de finansielle instrumenter fungerer. 
Medlemsstaterne ønsker f.eks. måske at »indsamle« 
tilbagebetalte midler og oprette et finansielt instru ‑
ment for et nyt finansielt produkt eller et nyt mål. 
Lovgivningen for perioden 2007‑2013 tillader genbrug 
af midler til finansielle instrumenter i et ikke nærmere 
angivet tidsrum.
62
For perioden 2014‑2020 er der indført et bedre 
system for overvågning og indberetning, som fast ‑
sat i bestemmelserne i artikel 46 i forordning (EU) 
nr. 1303/2013, som giver mulighed for vurdering af 
resultater med hensyn til den revolverende effekt og 
gearingseffekten.49
Sådanne trinvise tilgange blev også anvendt i Litauen 
og Letland, hvor der blev oprettet lånefonde.
52
Kommissionen bemærker, at visse finansielle instru ‑
menter blev operationelle, da revisionen var afsluttet, 
og først vil være gennemført om to år.
53
Den gennemsnitlige udbetalingssats beregnet for 
samtlige finansielle instrumenter afspejler ikke gen ‑
nemførelsen af specifikke fonde. Inden for samhø ‑
righedspolitikkens område blev et betydeligt antal 
fonde først oprettet i 2012. For disse fonde bør den 
lave udnyttelsesgrad ved udgangen af 2012 ikke give 
anledning til bekymring.
De finansielle instrumenter kan først vurderes for så 
vidt angår deres revolverende effekt til sidst i deres 
livscyklus. Det gælder navnlig de instrumenter, der 
blev oprettet til sidst i programmeringsperioden.
55
Reelt blev situationen på det finansielle marked bedre, 
og der er færre konkurser end førhen (se eksemplet 
i punkt 47 med en garanti på 20 %, som resulterede 
i kun 1 % tabte lån).
56
Se Kommissionens svar til punkt 55.
57
Disse ændringer afspejlede de finansielle instrumen ‑
ters reelle behov. Midler, der ikke blev anvendt via 
finansielle instrumenter, blev genprogrammeret og 
brugt til andre former for bistand.
Kommissionens svar 53
66
Se også svar til punkt 63‑65.
67
Se Kommissionens svar til punkt 60.
Boks 7
Kommissionen finder, at skøn bør tage højde for reelle 
beløb stillet til rådighed for fondene efter de seneste 
ændringer af landdistriktsprogrammet, da de har 
indflydelse på beregningen af gearingen.
68
Oprettelse af finansielle instrumenter under ELFUL var 
et helt nyt koncept for visse medlemsstater, hvilket 
krævede en læringsproces. Forsinkelserne skyldtes 
i de fleste tilfælde, at instrumenterne var en nyska ‑
belse inden for landdistriktspolitikken, offentlige 
udbud og statsstøttespørgsmål.
Kommissionen gennemførte intensive aktiviteter 
til fremme af og oplysning om brug af finansielle 
instrumenter i udvalg for udvikling af landdistrikterne, 
netværk, uddannelses‑ og oplysningsaktiviteter, 
bilaterale møder med medlemsstater og omfattende 
retningslinjer.
Kommissionen ydede desuden den vejledning, der 
var nødvendig for gennemførelsen af finansielle 
instrumenter for den nye programmeringsperiode. 
Kommissionen oplyste navnlig medlemsstaterne om 
de forskellige tilgængelige muligheder for at sætte 
forvaltningsmyndighederne i stand til at bruge de 
finansielle instrumenter korrekt.
I perioden 2014‑2020 er der mulighed for at videreføre 
de allerede oprettede fonde eller oprette nye fonde 
baseret på Kommissionens modeller (f.eks. standardin ‑
strumenter)16. Det forventes i høj grad at begrænse 
forsinkelser.
16 Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 964/2014 
af 11. september 2014 om gennemførelsesbestemmelser til 
Europa‑Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 
for så vidt angår standardvilkår og ‑betingelser for finansielle 
instrumenter.63
Høj gearing er ikke de finansielle instrumenters 
hovedformål. De finansielle instrumenter formidler 
støtten fra programmet til de endelige modtagere. De 
finansielle instrumenters effekter (f.eks. revolverende 
effekt eller gearingseffekt) er en fordel, men er ikke et 
mål i sig selv.
Gearingen, som kan variere afhængigt af sektor, 
region og finansielt produkt, bør aftales i finansie ‑
ringsaftalen for det specifikke finansielle instrument.
For så vidt angår private investorers deltagelse, henvi ‑
ser Kommissionen til statsstøttereglerne om finansie ‑
ring af risikokapital (gruppefritagelsesforordningen), 
som kræver en vis deltagelse af private investorer. 
Kommissionens definition af gearingsmekanismer 
omfatter alle bidrag (private og offentlige) ud over 
EU‑midlerne.
64
Ifølge definitionen af gearing i finansforordningen 
gælder et hvilket som helst offentligt bidrag ud over 
EU‑bidraget som gearing.
ELFUL er ikke en undtagelse til resten af fondene med 
delt forvaltning.
65
Artikel 37, stk. 2, i forordning (EU) nr. 1303/2013 
indeholder ikke en definition af gearing og bør under 
ingen omstændigheder betragtes som en undtagelse 
til bestemmelserne i finansforordningen. Det kræver 
blot, at der i den forudgående evaluering tages hen ‑
syn til den forventede gearingseffekt af oprettelsen af 
finansielle instrumenter. Artikel 39, stk. 5, i forordnin ‑
gen om fælles bestemmelser indeholder dog f.eks. en 
metode til beregning af gearing.
I overensstemmelse med de gældende forordninger 
fastsættes forpligtelsen til medfinansiering inden 
for landbrugsudviklingspolitikken på programni ‑
veau. Individuelle operationer (f.eks. fonde) kan 
omfatte national medfinansiering, men gør det ikke 
nødvendigvis.
Kommissionens svar 54
For så vidt angår lovgivningen for perioden 2014‑2020, 
fastsættes der resultatindikatorer i artikel 12 i for ‑
ordning (EU) nr. 480/2014. Medlemsstaterne er 
desuden forpligtede til løbende at rapportere om 
finansielle instrumenter, jf. artikel 46 i forordning (EU) 
nr. 1303/2013.
Fælles svar fra Kommissionen til 
punkt 72-75
Afviklings‑ og udtrædelsesordningerne skal fastsættes 
af forvaltningsmyndigheden i finansieringsaftalen 
i samarbejde med fondsforvalteren, idet det sikres, at 
der i tilstrækkeligt omfang tages højde for de rele ‑
vante bestemmelser.
Ved delt forvaltning og i overensstemmelse med 
nærhedsprincippet skal Kommissionen sikre sig, at 
medlemsstaterne indfører passende forvaltnings‑ og 
kontrolsystemer.
I perioden 2007‑2013 tilbød Kommissionen vejled ‑
ning til alle medlemsstater, der anmodede om det. 
Kommissionen er ved at udarbejde retningslinjer for 
afslutning af programmerne for perioden 2007‑2013.
Kommissionens vejledning for perioden 2014‑2020 
vil blive konsolideret og forbedret. Overholdelsen af 
lovgivningen og vejledningen bekræftes i forbindelse 
med regnskabsafslutningen.
77
Disse bestemmelser indgår ikke i lovgivningen. Kom ‑
missionen anbefaler medlemsstaterne at overholde 
bestemmelserne i retningslinjerne.
De divergerende fortolkninger blev præciseret i for ‑
bindelse med drøftelserne i Udvalget for Udvikling af 
Landdistrikterne i 2014.
78
Se også svarene til punkt 61 og 72‑75.Boks 8
I visse medlemsstater skabte finanskrisen og den efter ‑
følgende økonomiske krise en efterspørgselssituation 
med insolvens (konkursramte virksomheder). Det — og 
andre eksterne faktorer — forklarer forsinkelserne og 
den begrænsede udnyttelse af fondene.
69
Kommissionen mener, at der i vurderingen af finan ‑
sielle instrumenters resultater også bør være fokus på 
opnåelsen af resultater ved hjælp af de medfinansie ‑
rede finansielle instrumenter, herunder på den revol ‑
verende effekt og gearingseffekten. Vurderingen bør 
desuden tage højde for de forskellige situationer, der 
kan forekomme. Man vil i forbindelse med fastsættel ‑
sen af værdier for hver indikator nøje skulle tage højde 
for situationen. Indikatorværdier kan ikke i sig selv 
vurdere resultaterne.
Finansielle instrumenter formidler støtten fra program ‑
met til de endelige modtagere. Den vigtigste resulta ‑
tindikator er derfor det bidrag fra programmet, der er 
brugt i overensstemmelse med programmålene.
Kommissionen finder, at der er en negativ sammen ‑
hæng mellem gearingseffekten og den revolverende 
effekt (jo højere gearing, jo lavere revolverende effekt).
Derudover fremhæver Kommissionen fire resultatin ‑
dikatorer, som er fastsat i artikel 12 i forordning (EU) 
nr. 480/2014.
70
Kommissionen bemærker, at der ikke var nogen fælles 
indikatorer for de finansielle instrumenter i den fælles 
overvågnings‑ og evalueringsramme for 2007‑2013. 
Den fælles overvågnings‑ og evalueringsramme 
indeholder dog bestemmelser om brug af supple ‑
rende indikatorer17, som skal defineres af medlemssta ‑
terne, med henblik på overvågning og evaluering af 
landdistriktsprogrammernes særlige kendetegn. Der 
skal findes en balance mellem en passende mængde 
fælles indikatorer, som skal overvåges af alle landdi ‑
striktsprogrammer, og de supplerende indikatorer, der 
om nødvendigt skal overvåges for visse landdistrikts ‑
programmer. Der skal træffes aftale om eventuelle 
resultatindikatorer mellem forvaltningsmyndigheden 
og det finansielle instrument.
17 Artikel 81, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1698/2005.
Kommissionens svar 55
85
Lovgivningsmyndigheden gav forvaltningsmyndig ‑
hederne ansvar for at undersøge den forudgående 
evaluering.
86
Ud over de obligatoriske forudgående evalueringer og 
de trinvise betalinger indeholder den nye lovgivning 
andre passende beskyttelsesforanstaltninger, som skal 
mindske denne potentielle risiko, såsom overvågning 
og omfattende rapportering.
Kommissionen bemærker endvidere, at i 75 % af 
sagerne (9 ud af 12) ligger de anvendte risikoekspone ‑
ringsforhold inden for et interval på 2‑5.
Som hovedregel er udbetalingen af de efterfølgende 
rater i perioden 2014‑2020 betinget af tidligere 
kapitalabsorption.
87
I henhold til EU‑lovgivningen kan finansielle instru ‑
menter oprettes på et hvilket som helst tidspunkt 
i programmeringsperioden 2014‑2020. Gennemførel ‑
sen i perioden 2014‑2020 kan indledes umiddelbart 
efter vedtagelsen af de nye programmer og allerede 
i 2015. Eksempelvis blev der i januar 2015 vedtaget 
et nederlandsk landdistriktsprogram for perioden 
2014‑2020, der også indeholder bestemmelser om 
oprettelse af et finansielt instrument, som modtager 
støtte fra ELFUL18.
Se også Kommissionens svar til punkt 68.
88
Finansielle instrumenter bør yde støtte fra program ‑
met i en situation med markedssvigt og/eller et 
utilstrækkeligt investeringsniveau eller specifikke 
investeringsbehov. Fortsat støtte fra programmet på 
et marked, hvor der ikke længere er brug for offentlige 
indgreb, er i strid med statsstøttereglerne og med 
princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning.
18 Se den relevante præsentation på http://www.fi‑compass.eu79
Kommissionen bemærker, at ELFUL‑midler, der retur ‑
neres til fonde efter at være brugt mindst én gang, 
ikke længere er EU‑midler. Efter afslutningen er det 
medlemsstaternes ansvar at bruge dem til fordel for 
enkelte virksomheder som fastlagt i EU‑lovgivningen 
i overensstemmelse med de gældende statsstøtte ‑
regler. Midlerne kan også bruges til andre finansielle 
instrumenter.
Se også svarene til punkt 5, 33, 61 og 72‑75.
80
Kommissionen påtager sig sit ansvar i forbindelse med 
afslutningen af landdistriktsprogrammer for perioden 
2007‑2013.
Eventuelle aktiviteter efter afslutningen af program ‑
merne, som ikke vedrører EU‑budgettet, er medlems ‑
staternes ansvar.
82
Kommissionen finder, at mange andre bestemmelser 
i den nye lovgivning gælder for finansielle instru ‑
menter inden for udvikling af landdistrikterne (f.eks. 
bestemmelser om kontrol, udgifters støtteberetti ‑
gelse, genbrug af midler, kombinationer af finansielle 
instrumenter og tilskud, mulighederne for at udpege 
forskellige organer som fondsforvaltere, herunder 
forvaltningsmyndigheders muligheder, udvælgelse af 
formidlere og endelige støttemodtagere, forvaltnings ‑
omkostninger og ‑gebyrer osv.).
83
Kommissionen finder, at den nye lovgivning i tilstræk ‑
kelig grad tager hånd om spørgsmålet og mindsker 
potentielle risici.
Se også Kommissionens svar til punkt 31 og 41.
84
Se Kommissionens svar til boks 4 og punkt 31.
Kommissionens svar 56
I perioden 2014‑2020 er der opstillet fælles retnings ‑
linjer for politikområder med delt forvaltning om 
spørgsmål vedrørende finansielle instrumenter, og der 
anvendes samme tilgang til adgang til finansiering for 
alle disse politikområder.
Konklusioner og anbefalinger
96
Kommissionen bemærker, at finansielle instrumen ‑
ter blev gennemført i syv medlemsstater i perioden 
2007‑2013, hvilket er en væsentlig forbedring i forhold 
til perioden 2000‑2006, hvor kun to medlemsstater 
brugte finansielle instrumenter.
EU’s lovgivningsmæssige rammer for program ‑
meringsperioden 2007‑2013 sikrer stor fleksibilitet 
i gennemførelsen af foranstaltninger til udvikling af 
landdistrikter. Kommissionen mener, at de lovgiv ‑
ningsmæssige rammer for perioden 2007‑2013 tager 
højde for de særlige forhold, der gør sig gældende for 
udvikling af landdistrikterne, hvilket kommer til udtryk 
i de finansielle instrumenter, der modtager støtte fra 
ELFUL. Rådets forordning nr. 1698/2005 og Kommissi ‑
onens forordning (EF) nr. 1974/2006 definerer anven ‑
delsesområdet og interventionsområdet for ELFUL, 
herunder specifikke støtteforanstaltninger19. Hver 
foranstaltning til udvikling af landdistrikterne omfat ‑
ter flere støtteberettigelsesregler, som skal overholdes 
i forbindelse med finansielle instrumenter oprettet 
under foranstaltningen, og som bør udgøre en del af 
finansieringsaftalen.
Kravet om gennemførelse af en passende forudgå ‑
ende evaluering af forventede tab blev indført i 2011 
i forbindelse med ELFUL‑medfinansiering af operatio ‑
ner, som omfatter garantifonde20.
19 Det gælder f.eks. støtte til investeringer i modernisering 
af landbrugsbedrifter, forøgelse af værdien af landbrugs‑ 
og skovbrugsprodukter, oprettelse og udvikling af 
mikrovirksomheder i landdistrikter, diversificering med henblik på 
ikke‑landbrugsaktiviteter, landsbyfornyelse osv.
20 Kommissionens forordning (EU) nr. 679/2011 af 14.7.2011.Det finansielle produkts varighed vil primært afhænge 
af den type investering, der skal støttes. Langsigtede 
investeringer i infrastrukturprojekter vil have en anden 
livscyklus end kortsigtede investeringer i mikrokredit.
Se også svarene til punkt 43 og 60 og boks 5.
89
Se Kommissionens svar til punkt 5.
90
Resultaterne for ELFUL vurderes primært ved hjælp af 
evalueringer. Midtvejsevalueringerne for gennemfø ‑
relsesperioden 2007‑2013 lå for tidligt til at evaluere 
resultaterne af de finansielle instrumenter. Vurderin ‑
gen af virkningerne af foranstaltningerne til udvikling 
af landdistrikterne kan først ske efter tilstrækkelig lang 
tid, og der forventes derfor flere resultater som led 
i medlemsstaternes efterfølgende evalueringer, som 
vil blive sammenfattet af Kommissionen i 2017.
Se også Kommissionens svar til punkt 70.
91
Privat deltagelse betragtes ikke som gearing i henhold 
til finansforordningen.
Gearingsgraden afhænger af type finansielt instru ‑
ment, region og type projekter. Gearingsmålet kan 
derfor ikke være en del af de lovgivningsmæssige 
rammer. Kommissionen er ved at udarbejde en vejled ‑
ning om gearing.
95
ELFUL‑støtten i perioden 2007‑2013 ydes i henhold 
til statsstøttereglerne på landbrugsområdet og 
i overensstemmelse med Rådets forordning (EF) 
nr. 1698/2005 og Kommissionens forordning (EF) 
nr. 1974/2006.
Se også Kommissionens svar til punkt 35 og 37.
Kommissionens svar 57
Kommissionen har endvidere lanceret »fi‑compass« , 
som er en omfattende platform for teknisk bistand, 
der giver Kommissionen, medlemsstaterne og 
interessenter metodologisk vejledning og støtte til 
bevidstgørelse om finansielle instrumenter, der mod ‑
tager støtte fra ESI‑fondene i perioden 2014‑202023. 
»fi‑compass«  vil desuden som led i sit arbejdsprogram 
udarbejde produkter vedrørende ELFUL.
98
I henhold til nærhedsprincippet og princippet om delt 
forvaltning er oprettelsen af finansielle instrumenter 
og deres gennemførelse samt vurderingen af behovet 
medlemsstaternes ansvar.
Oprettelse af finansielle instrumenter under ELFUL var 
et helt nyt koncept for visse medlemsstater, hvilket 
krævede en læringsproces. Kommissionen gennem ‑
førte intensive aktiviteter til fremme af og oplysning 
om brug af finansielle instrumenter i udvalg for udvik ‑
ling af landdistrikterne, netværk, uddannelses‑ og 
oplysningsaktiviteter, bilaterale møder med medlems ‑
stater og omfattende retningslinjer.
Kommissionen finder, at den nye lovgivning giver 
tilstrækkelige incitamenter (f.eks. højere samfinan ‑
sieringssats24, national medfinansiering ydet senere 
i gennemførelsesperioden, forfinansiering af inve ‑
steringer i modsætning til godtgørelse af afholdte 
udgifter for tilskuds vedkommende), og at de investe ‑
ringsrelaterede bestemmelser (f.eks. forskellig støtte ‑
berettigelse for moms25, støtteberettigelse af driftska ‑
pital26) sikrer tilstrækkelige fordele sammenlignet med 
tilskud.
23 Se mere på http://www.fi‑compass.eu .
24 I henhold til artikel 59, stk. 4, litra d), i forordning (EU) 
nr. 1305/2013 forhøjes bidragssatsen for den pågældende 
foranstaltning med yderligere 10 procentpoint for bidrag til 
finansielle instrumenter som omhandlet i artikel 38, stk. 1, 
litra b), i forordning (EU) nr. 1303/2013 og er 100 % for finansielle 
instrumenter på EU‑plan som omhandlet i artikel 38, stk. 1, 
litra a), i forordning nr. 1303/2013. Der anvendes en lignende 
tilgang til bidrag til finansielle instrumenter fra EFRU og 
Samhørighedsfonden.
25 Artikel 37, stk. 11, i forordning (EU) nr. 1303/2013.
26 Artikel 45, stk. 5, i forordning (EU) nr. 1305/2013.For programmeringsperioden 2014‑2020 er det 
obligatorisk at foretage en forudgående evaluering 
af enhver operation, der omfatter finansielle instru ‑
menter, som medfinansieres af ELFUL21. Lovgivningen 
giver medlemsstaterne incitamenter til at bruge 
finansielle instrumenter og giver dem mulighed for 
at iværksætte sådanne instrumenter med det samme 
på grundlag af umiddelbart gennemførlige modeller, 
f.eks. standardmodeller. Kommissionen stiller desuden 
den nødvendige vejledning til rådighed for medlems ‑
stater og interessenter, hvilket den vil gøre i resten af 
perioden 2014‑2020.
97
Kommissionen finder, at de nye lovgivningsmæssige 
rammer for programmeringsperioden 2014‑2020 
behandler Revisionsrettens betænkeligheder i til ‑
strækkeligt omfang.
Spørgsmålet om overkapitalisering behandles i arti ‑
kel 41 i forordning (EU) nr. 1303/2013, hvor trinvise 
betalinger, baseret på opnåelsen af konkrete udbe ‑
talingsresultater, indføres som hovedregel for alle 
finansielle instrumenter for perioden 2014‑2020.
De centrale resultatspørgsmål behandles i forbindelse 
med overvågningen af finansielle instrumenter, der 
modtager støtte fra ESIF, som defineret i artikel 46 
i forordning (EU) nr. 1303/2013. Derudover fremhæver 
Kommissionen fire resultatindikatorer, som er fastsat 
i artikel 12 i forordning (EU) nr. 480/2014.
Kommissionen har desuden — for at tilskynde til brug 
af finansielle instrumenter — styrket sit samarbejde 
med Den Europæiske Investeringsbank (EIB) inden for 
landbrug og udvikling af landdistrikterne og under ‑
tegnede et aftalememorandum den 14. juli 201422. 
Samarbejdet omfattede muligheden for at bruge 
EIB‑Gruppens erfaring og viden om finansielle 
instrumenter og deres anvendelse i forbindelse med 
udvikling af landdistrikterne.
21 Artikel 37, stk. 2, i forordning (EU) nr. 1303/2013. 
22 Se udtalelse 14/225 af 14.7.2014.
Kommissionens svar 58
Anbefaling 2
Kommissionen accepterer denne anbefaling, som 
allerede er delvist gennemført.
Der gives generel og fondsspecifik vejledning i for ‑
udgående evalueringer i ESIF’s platform for teknisk 
bistand »fi‑compass« , herunder hele ELFUL og speci ‑
fikke sektorer som landbrug og skovbrug.
100
Kommissionen mener, at resultaterne primært 
vurderes ved hjælp af evalueringer. Vurderingen af 
virkningerne af foranstaltningerne til udvikling af 
landdistrikterne kan først ske efter tilstrækkelig lang 
tid, og der forventes derfor flere resultater som led 
i medlemsstaternes efterfølgende evalueringer, som 
vil blive sammenfattet af Kommissionen i 2017.
Forvaltningsmyndighederne indberettede specifikke 
oplysninger om operationer, der omfatter finansielle 
instrumenter, som bilag til de årlige statusrapporter, 
f.eks. gearing og resultater.
Kommissionen finder, at den har varetaget sine tilsyns ‑
opgaver korrekt.
Anbefaling 3
Kommissionen accepterer denne anbefaling, som 
allerede er delvist gennemført.
Kommissionen har udarbejdet standardmodeller for 
lån og garantifonde inden for udvikling af landdistrik ‑
terne. Den undersøger — som led i ESIF’s platform for 
teknisk bistand »fi‑compass«  — i øjeblikket mulighe ‑
den for en anden model for f.eks. energieffektivitet og 
vedvarende energi, som forventes færdiggjort sidst 
i 2015.
For så vidt angår samarbejdet med EIB‑Gruppen, 
undertegnede Kommissionen et specifikt aftaleme ‑
morandum med hensyn til samarbejde inden for 
landbrug og udvikling af landdistrikterne, i henhold 
til hvilket det forventes, at EIB vil tilbyde medlemssta ‑
terne en specifik ordning for finansielle instrumenter, 
som skal gennemføres under ELFUL. Der er allerede 
planlagt et specifikt arrangement om dette aftaleme ‑
morandum den 23. marts 2015.I perioden 2014‑2020 er der mulighed for at videre ‑
føre de allerede oprettede fonde eller oprette nye 
fonde baseret på Kommissionens modeller (f.eks. 
standardinstrumenter)27.
Lovgivningsmyndigheden definerede finansielle 
instrumenter som en type støtte i programmeringspe ‑
rioderne 2007‑2013 og 2014‑2020 til gennemførelsen 
af specifikke landdistriktsforanstaltninger.
Anbefaling 1
Kommissionen accepterer at identificere de udfor ‑
dringer, særlige kendetegn og forhindringer, der er 
forbundet med at oprette finansielle instrumenter 
under ELFUL.
Analysen vil blive foretaget inden for rammerne 
af aktiviteterne som led i  »fi‑compass« , der er en 
omfattende platform for teknisk bistand, som giver 
Kommissionen, medlemsstaterne og interessenter 
metodologisk vejledning og støtte til bevidstgørelse 
om finansielle instrumenter, der modtager støtte fra 
ESI‑fondene i perioden 2014‑202028.
Den resterende del af anbefalingen er rettet mod 
medlemsstaterne.
99
I henhold til nærhedsprincippet og princippet om delt 
forvaltning er oprettelsen af finansielle instrumenter 
og deres gennemførelse samt vurderingen af behovet 
medlemsstaternes ansvar.
Finansielle instrumenter skal have en vis likviditet for 
at sikre problemfrie investeringer i virksomhederne.
27 Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 964/2014 
af 11. september 2014 om gennemførelsesbestemmelser til 
Europa‑Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 
for så vidt angår standardvilkår og ‑betingelser for finansielle 
instrumenter.
28 Se mere på http://www.fi‑compass.eu
Kommissionens svar 59
I perioden 2007‑2013 tilbød Kommissionen vejledning 
til alle medlemsstater, der anmodede om det. Der 
i 2015 blev vedtaget retningslinjer for afslutning af 
landdistriktsprogrammerne for perioden 2007‑201329. 
Overholdelsen af lovgivningen og vejledningen 
bekræftes i forbindelse med regnskabsafslutningen.
Kommissionens vejledning for perioden 2014‑2020 vil 
blive konsolideret og forbedret.
Anbefaling 6
Kommissionen accepterer denne anbefaling, da regler 
for afslutning af landdistriktsprogrammer for perioden 
2007‑201330 ligger inden for dens kompetenceområde.
Kommissionen bemærker, at udarbejdelsen af præcise 
operationelle gennemførelsesbestemmelser, herun ‑
der den relevante politik for udtrædelse af de enkelte 
finansieringstekniske instrumenter — i henhold til den 
gældende EU‑lovgivning for perioden 2007‑2013 — er 
medlemsstaternes ansvar.
29 C(2015) 1399 final af 5.3.2015.
30 C(2015) 1399 final af 5.3.2015.101
Finansielle markeder er dynamiske og kan ændre sig, 
hvilket den seneste finansielle og økonomiske krise 
har vist. Langsigtede prognoser kan derfor vise sig at 
være upålidelige. Derfor giver EU‑lovgivningen for 
programmeringsperioden 2014‑2020 mulighed for, at 
hver forudgående evaluering kan indeholde bestem ‑
melser om eventuelle gennemgange og opdateringer 
på mellemlang og lang sigt med henblik på at afspejle 
potentielle skiftende markedsvilkår nøjagtigt.
Anbefaling 4
Kommissionen accepterer denne anbefaling, som den 
er i gang med at gennemføre.
Overgangsbestemmelserne for perioden 2007‑2013 er 
vedtaget.
For perioden 2014‑2020 indledes der drøftelser med 
medlemsstaterne om afslutning, når afslutningen af 
perioden 2014‑2020 nærmer sig, og der skal fastsættes 
overgangsbestemmelser.
I 2014 opstillede Kommissionen sine retningslinjer 
for forvaltningsmyndighederne vedrørende finan ‑
sielle instrumenter i ESIF‑programmer for perioden 
2014‑2020.
Anbefaling 5
Denne anbefaling er rettet mod medlemsstaterne.
103
Kommissionen bemærker, at det er de nationale myn ‑
digheders ansvar at sikre, at de enkelte operationer 
gennemføres i overensstemmelse med den gældende 
lovgivning. Kommissionen evaluerer spørgsmål 
om finansielle instrumenter i forbindelse med sine 
kontrolbesøg.
I henhold til den gældende EU‑lovgivning for perio ‑
den 2007‑2013 skal afviklings‑ og udtrædelsesordnin ‑
gerne fastsættes af forvaltningsmyndigheden i finan ‑
sieringsaftalen i samarbejde med fondsforvalteren, 
idet det sikres, at der i tilstrækkeligt omfang tages 
højde for de relevante bestemmelser. Ved delt forvalt ‑
ning og i overensstemmelse med nærhedsprincippet 
skal Kommissionen sikre sig, at medlemsstaterne 
indfører passende forvaltnings‑ og kontrolsystemer.

SÅD AN FÅR MAN FAT I PUBLIK ATIONE R FRA EU
Gratis publik ationer :
  et eksemplar : 
via EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu)
  /f_lere eksemplar er eller plak ater/kor t: 
hos Den Europæiske Unions repræsen tationer (http://ec .europa.eu/r epresen t_da.h tm) 
hos delega tioner ne i ikke-EU-lande (http://eeas .europa.eu/delega tions/inde x_da.h tm) 
ved at kontakt e Europe Direct (http://eur opa.eu/eur opedir ect/inde x_da.h tm) 
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).
(*)  Oply sninger ne er gratis ligesom de /f_lest e opk ald (nogle oper atører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve  
penge for opk aldet). 
Betalingspublik ationer :
 via EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu).
Retten undersøgte, om anvendelsen af finansielle 
instrumenter (låne- og garantifonde) i forbindelse med 
udvikling af landdistrikterne i perioden 2007-2013 havde 
været en succes, og vurderede instrumenternes potentiale 
med henblik på perioden 2014-2020. Den konstaterede, at 
de hidtil ikke har fungeret tilfredsstillende, navnlig fordi de 
var overkapitaliserede og ikke havde opfyldt deres 
potentiale med hensyn til løftestangseffekt og revolverende 
effekt. Retten konkluderede, at det trods forbedringer af 
retsgrundlaget stadig ville være en stor udfordring at opnå 
den ønskede effekt i perioden 2014-2010.
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET