1.Indledning

I et sundt og velfungerende demokrati kan borgerne frit give udtryk for deres synspunkter og orientere sig selv på baggrund af gennemsigtige og pluralistiske kilder. De deltager i den offentlige debat og valg og kan således effektivt afgøre deres egen fremtid. Disse hårdt tilkæmpede rettigheder udgør fundamentet for ethvert demokrati og er kernen i Den Europæiske Union. Demokratiet skal plejes og beskyttes. Både det demokratiske system og de enkelte vælgeres rettigheder står over for trusler. Disse kan spænde over alt fra uigennemsigtig indblanding (indenlandsk og udenlandsk) og desinformation til praktiske hindringer, der f.eks. forhindrer EU-borgere, der bor i et andet EU-land end deres oprindelsesland, i at stemme.

Tidligere har politiske kandidater primært ført valgkamp ved at gå fra dør til dør og afholde møder samt ved at dele foldere ud eller ved at give tv- og radiointerviews. Klare regler sikrede ansvarlighed og gennemsigtighed i politisk reklame på nationalt plan. For eksempel kunne reglerne om radiosendetid eller ansvaret for det trykte materiale samt de vigtigste aktører, navnlig de politiske partier, let identificeres. Derudover var den politiske debat og aktørerne grundlæggende af national karakter.

Den digitale omstilling har ændret dette landskab. Den har ikke kun givet hidtil usete midler til at nå ud til folk, herunder dem der bor i udlandet, men også til at skræddersy budskabet til deres personlige interesser og til at forfægte idéer ud over de traditionelle grænser. De digitale værktøjer har også udvisket grænsen mellem ægte information og politiske kampagner, og de har åbnet døren for nye indgribende og uigennemsigtige målretnings- og forstærkningsteknikker, der påvirker vælgerne på en skjult måde. Denne udvikling mindsker den enkeltes eksponering for en mangfoldighed af synspunkter, fragmenterer den demokratiske debat og øger risikoen for manipulation. En række nye aktører lige fra onlineplatforme og sociale medier til databehandlingsvirksomheder spiller nu en vigtig rolle i politiske kampagner. Denne udvikling har givet anledning til en række af problemer, fra misbrug af borgernes data til onlineplatforme, der ikke er i stand til eller ikke er villige til at håndhæve politikker til bekæmpelse af desinformation. De, der tilbyder tjenester i dette udfordrende miljø, støder på hindringer, herunder retsusikkerhed. I betragtning af de aktuelle prognoser for et voksende marked for politisk reklame vil de konstaterede problemer kun blive forværret med tiden, hvis situationen ikke håndteres.

Den Europæiske Union har sammen med medlemsstaterne et ansvar for at beskytte og forsvare deres borgeres valgret og politiske rettigheder og styrke principperne for demokratisk debat ved at skabe klare og forudsigelige retlige rammer for disse aktiviteter. De bør tage fat på den fragmenterede og forældede styring af den demokratiske debat. Dette er særlig vigtigt, da mange af de aktiviteter og udfordringer, det drejer sig om, i stigende grad er af grænseoverskridende karakter.

Samtidig beskæftiger Den Europæiske Union sig ikke kun med at beskytte demokratiet inden for sine egne grænser, men også gennem sin optræden udadtil. Med det stigende pres på demokratiet på globalt plan støtter og underbygger den foreslåede pakke af foranstaltninger Den Europæiske Unions stærke indsats udadtil. Den kan bidrage til Den Europæiske Unions indsats for at beskytte, inspirere og støtte demokratier rundt om i verden, som står over for fælles udfordringer, og som har en fælles interesse i at arbejde sammen om at håndtere dem.

Allerede i 2018 vedtog Kommissionen en valgpakke, herunder en række bestemmelser om foranstaltninger til at håndtere behandlingen af personoplysninger i forbindelse med valg, til at udbrede bedste praksis for forebygge desinformation og cyberangreb og til at fremme onlinegennemsigtighed og ‑ansvarlighed i den europæiske valgproces samt til at styrke samarbejdet. Reglerne for europæiske politiske partier og fonde blev også ajourført.

Siden da har erfaringerne fra valget til Europa-Parlamentet i 2019 og nationale valg i medlemsstaterne vist, at måden, de politiske aktører har kontakt til deres vælgere på, har været igennem en større udvikling. Den politiske debat foregår i stadigt stigende grad online og på de sociale medier. Internetplatforme spiller en afgørende rolle for den måde borgerne danner og diskuterer deres meninger på. De tilpasninger, covid-19-pandemien har krævet, har også forstærket disse tendenser med den øgede brug af onlinetjenester. Disse forandringer give nye muligheder for en blomstrende debat, men bringer også nye trusler mod det demokratiske system og det indre marked med sig, også af hybridkarakter.

Selv om de foranstaltninger, der blev foreslået i 2018, stadig er relevante, er der behov for yderligere reformer. Nogle af disse foranstaltninger var kun anbefalinger og er ikke blevet gennemført konsekvent. Der er dokumentation for, at de nuværende regler kan omgås.

Under valget til Europa-Parlamentet i 2019 stødte de europæiske politiske partier på vanskeligheder, når de forsøgte at føre valgkamp på tværs af grænserne, og Europa-Parlamentet har opfordret til reformer. Den politiske debats hurtige udvikling mod onlinemiljøet har også stimuleret væksten på markedet for politisk reklame online, som europæiske politiske aktører i Europa brugte 23 mio. EUR på i forbindelse med valget til Europa-Parlamentet i 2019. EU-borgere har også haft problemer med at udøve deres stemmeret i andre medlemsstater, både i valg til Europa-Parlamentet og kommunalvalg.

Med den digitale omstilling, der er i gang, skal borgerne, herunder de yngre generationer, være i stand til at skelne mellem fakta og fiktion og kunne deltage i åbne debatter uden desinformation, ulovlig indblanding, truende adfærd eller manipulation. Det skal være tydeligt for borgerne, at de modtager politisk indhold og fra hvem. Der bør være meningsfuld gennemsigtighed for at give mulighed for offentlig kontrol af og ansvarlighed hos de relevante aktører samt afspejling af inklusionen og mangfoldigheden i vores samfund.

Disse udfordringer kræver en ny indsats for at styrke tilliden til vores demokratiske systemer. Beskyttelse af frie og retfærdige valg er en politisk prioritet for denne Kommission. Med handlingsplanen for europæisk demokrati fremlægger Kommissionen de skridt, den agter at tage mod at styrke demokratiet på baggrund af erfaringerne fra valget til Europa-Parlamentet i 2019 og med udgangspunkt i arbejdet i det europæiske valgsamarbejdsnetværk ("EU-valgnetværket") samt rapporten om unionsborgerskab 2020.

Den foreliggende pakke omfatter et forslag til forordning om gennemsigtighed i forbindelse med politisk reklame, to forslag til omarbejdning af direktiverne om valgrettigheder, et forslag om omarbejdning af forordningen om statut for og finansiering af europæiske politiske partier og europæiske politiske fonde og en erklæring om en fælles mekanisme for robuste valgprocesser.

2.Gennemsigtighed og målretning af politisk reklame

Politisk reklame er en særlig form for reklame. Den består af budskaber, der støttes af, for eller på vegne af politiske aktører eller budskaber, der kan påvirke udfaldet af et valg eller en folkeafstemning, en lovgivnings- eller reguleringsproces eller stemmeadfærd. Et af demokratiets vigtigste principper er, at en sådan reklame bør være gennemsigtig, dvs. at borgerne bør vide, hvem der står bag en politisk reklame, og hvorfor den blev rettet til dem. En sådan gennemsigtig politisk reklame gør det lettere at opdage eventuel indblanding i eller manipulation af den politiske proces.

Gennemsigtighed i politisk reklame er traditionelt blevet reguleret på medlemsstatsplan for at sikre en retfærdig og fri demokratisk proces og forhindre indblanding. National lovgivning pålægger blandt andet udbydere af politiske reklametjenester at sikre ansvarlighed for og den overordnede tilrettelæggelse af en retfærdig og åben politisk proces. Disse nationale regler forfølger en legitim offentlig interesse, som EU fuldt ud deler. Nationale gennemsigtighedsregler for tjenesteudbydere varierer imidlertid fra medlemsstat til medlemsstat og på tværs af de forskellige medier og fokuserer primært på traditionelle medier. Den retlige fragmentering og vanskelighederne ved grænseoverskridende håndhævelse af nationale gennemsigtighedsregler vil sandsynligvis stige i fremtiden.

Traditionelle regler er ofte ikke tilpasset udviklingen inden for teknologi og valgkampagner og kan i nogle tilfælde omgås på grund af onlinemiljøets grænseløse karakter samt på grund af huller i lovgivningen. Den øgede brug af digital reklame i politiske kampagner og den grænseoverskridende dimension af centrale politiske udfordringer — fra klimaændringer og migration til håndteringen af covid-19-pandemien — har gjort de dermed forbundne problemer endnu mere akutte. Det er tydeligt, at det politiske reklamemarkeds størrelse og kompleksitet, med en anslået værdi i EU på over 100 mio. EUR i 2019, er stigende både i og uden for EU. Uensartet lovgivning på tværs af medlemsstaterne og på tværs af de forskellige former for medier (for eksempel for tv og radio) påvirker de virksomheder, som opererer i en grænseoverskridende sammenhæng, eller som tilbyder reklamekampagner ved brug af flere medier, som bliver nødt til at overholde mange og ofte uklare gennemsigtighedskrav, hvilket fører til retsusikkerhed og dertilhørende overholdelsesomkostninger.

Der er behov for ny EU-lovgivning for at sikre gennemsigtighed og ansvarlighed og at de relevante grundlæggende rettigheder og databeskyttelsesprincipper, f.eks. formålsbegrænsning og dataminimering, effektivt opretholdes.

For det første vil de foreslåede regler afstemme det legitime behov for at sikre gennemsigtighed i politiske reklametjenester, som ydes mod betaling, for at beskytte og udvikle EU's indre marked, med de grundlæggende rettigheder, proportionalitet og nærhed. Deres formål vil være at løse problemer vedrørende hemmeligholdelse og misvisende fremstilling af centrale oplysninger, f.eks. oprindelse, hensigt, kilder og finansiering af politiske budskaber samt offentliggørelse af budskabets politiske karakter, som er nødvendig for at træffe kvalificerede beslutninger. De nye regler vil sikre, at borgerne vil være i stand til klart at identificere politisk reklame. Sponsornavnet vil fremgå tydeligt, og der vil også i en gennemsigtighedsmeddelelse kunne findes oplysninger om de beløb, der er brugt på politisk reklame, kilderne til den anvendte finansiering og en forbindelse mellem reklamen og de relevante valg eller folkeafstemninger. Forordningen tager også højde for digital politisk reklames dynamiske proces, da der i produktionskæden for en reklame kan være en eller flere tjenesteudbydere, der administrerer disse processer.