[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 7.3.2007

SEK(2007) 290 endelig

Henstilling med henblik på

RÅDETS UDTALELSE

i overensstemmelse med artikel 9, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om Bulgariens konvergensprogram, 2006-2009

(forelagt af Kommissionen)

BEGRUNDELSE

1. GENEREL BAGGRUND

Stabilitets- og vækstpagten, som trådte i kraft den 1. juli 1998, er baseret på målsætningen om sunde offentlige finanser som et middel til at forbedre betingelserne for prisstabilitet og en stærk og holdbar vækst, der bidrager til jobskabelse. I forbindelse med reformen af pagten i 2005 blev det anerkendt, at pagten er et nyttigt middel til at cementere finanspolitisk disciplin, men hovedsigtet var at gøre den mere virkningsfuld, styrke dens økonomiske fundament og sikre de offentlige finansers holdbarhed på lang sigt.

Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker[1], som indgår i stabilitets- og vækstpagten, fastsætter, at medlemsstaterne skal forelægge stabilitets- eller konvergensprogrammer og årlige opdateringer heraf for Rådet og Kommissionen (medlemsstater, der allerede har indført den fælles valuta, forelægger (opdaterede) stabilitetsprogrammer, og medlemsstater, der endnu ikke har indført den fælles valuta, forelægger (opdaterede) konvergensprogrammer).

Bulgarien blev medlem af EU den 1. januar 2007 og forelagde sit første konvergensprogram den 5. januar. I overensstemmelse med forordningen skal Rådet afgive en udtalelse herom på grundlag af en henstilling fra Kommissionen og efter at have hørt Det Økonomiske og Finansielle Udvalg (se boksen vedrørende hovedpunkterne i vurderingen).

2. BAGGRUNDEN FOR VURDERINGEN AF PROGRAMMET

Som udgangspunkt for vurderingen af budgetstrategien i konvergensprogrammet indeholder dette afsnit en kort beskrivelse af de økonomiske og budgetmæssige resultater i de seneste ti år.

Bulgarien har nået en høj grad af makroøkonomisk stabilitet, som understøttes af sunde offentlige finanser. Den økonomiske vækst har været stærk og stabil, og er steget til omkring 5½ % i de seneste år, men BNP pr. indbygger (i KKS) er fortsat lavt og udgør 32,9 % af gennemsnittet for EU-25 i 2005. Der er derfor stadig meget at indhente, og dette er den altoverskyggende udfordring for Bulgarien på mellemlang og lang sigt. Beskæftigelsen er steget støt, men mens arbejdsløsheden er faldet betydeligt, ligger beskæftigelsesgraden stadig under EU-gennemsnittet. Færdigheder og geografiske paradoksproblemer hæmmer fleksibiliteten på arbejdsmarkedet, og der er stigende mangel på arbejdskraft, navnlig inden for højtkvalificerede segmenter af arbejdsmarkedet. Udvandring og et fald i fødselsraterne har bidraget til et hurtigt fald i og aldring af befolkningen. Den gennemsnitlige vækst i arbejdsproduktiviteten var forholdsvis lav i perioden 1996-2005, men er for nylig steget til næsten 4 % takket være stigende udenlandske og indenlandske investeringer. Efter indførelsen af currency board-arrangementet i 1997 blev inflationen reduceret til encifrede tal i 1999, men den inflationshæmmende proces er gået i stå i de seneste år. En meget høj vækst i låntagningen og stigende underskud over for udlandet – omend i relation til meget stor tilstrømning af udenlandske direkte investeringer – har givet anledning til bekymring over den makroøkonomiske stabilitet. Ved hjælp af et offentligt budget tæt på balance eller i overskud siden 1998 er der nået en betydelig grad af finanspolitisk konsolidering. Gældskvoten er reduceret fra over 100 % til under 30 %. Endvidere er der taget en række skridt til at imødegå de følger, som de demografiske ændringer har for pensionssystemet.

Boks: Hovedpunkterne i vurderingen Ved vurderingen af stabilitetsprogrammerne og konvergensprogrammerne skal følgende undersøges, jf. henholdsvis artikel 5, stk. 1, og artikel 9, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 1466/97: om de økonomiske antagelser, som programmet er baseret på, er realistiske den mellemfristede budgetmålsætning, som medlemsstaten fremlægger, og om den tilsigtede tilpasning i retning af den er hensigtsmæssig om de foranstaltninger, der træffes og/eller foreslås for at overholde den tilsigtede tilpasning, er tilstrækkelige til at opfylde den mellemfristede budgetmålsætning under konjunkturforløbet ved vurderingen af den tilsigtede tilpasning i retning af den mellemfristede budgetmålsætning undersøges det, om der gøres en større tilpasningsindsats i økonomiske opgangstider, mens indsatsen kan være mere begrænset i økonomiske nedgangstider, og for de medlemsstater, der deltager i euroområdet og ERM II, undersøges det, om den pågældende medlemsstat sikrer en årlig forbedring i sin konjunkturkorrigerede saldo, eksklusive engangsforanstaltninger og andre midlertidige foranstaltninger, på 0,5 % af BNP som benchmark for at opfylde sin mellemfristede budgetmålsætning når kursen for tilpasning af den mellemfristede budgetmålsætning fastlægges (for medlemsstater, der endnu ikke har nået den), eller når der tillades en midlertidig afvigelse fra den mellemfristede budgetmålsætning (for medlemsstater, der har nået den), undersøges gennemførelsen af større strukturreformer, som har direkte langsigtede omkostningsbesparende virkninger (bl.a. ved at øge den potentielle vækst) og derfor har en konstaterbar indvirkning på de offentlige finansers holdbarhed på lang sigt (på den betingelse, at der bevares en passende sikkerhedsmargen med hensyn til referenceværdien på 3 % af BNP, og at budgetstillingen i programperioden forventes at vende tilbage til den mellemfristede budgetmålsætning), idet man bør være særlig opmærksom på pensionsreformer, som indfører et flersøjlesystem, der omfatter en obligatorisk, fuldt finansieret søjle om medlemsstaternes økonomiske politik er i overensstemmelse med de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik. Når det vurderes, om programmets makroøkonomiske antagelser er realistiske, sker det med henvisning til prognosen fra Kommissionens tjenestegrene fra efteråret 2006, idet der også tages hensyn til den i fællesskab aftalte metode til beregning af det potentielle output og de konjunkturkorrigerede saldi. Vurderingen af overensstemmelsen med de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik sker på baggrund af de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik med hensyn til de offentlige finanser, der indgår i de integrerede retningslinjer for perioden 2005-2008. Vurderingen skal desuden omfatte en undersøgelse af: udviklingen i gældskvoten og udsigterne for de offentlige finansers holdbarhed på lang sigt, som der bør lægges "tilstrækkelig vægt på i forbindelse med overvågningen af budgetstillingerne" ifølge Rådets rapport af 20. marts 2005 om "en bedre gennemførelse af stabilitets- og vækstpagten". I en meddelelse fra Kommissionen af 12. oktober 2006 beskrives fremgangsmåden for vurderingen af den langsigtede holdbarhed[2] overensstemmelsen med adfærdskodeksen[3], hvori der bl.a. fastlægges en fælles struktur og et fælles sæt datatabeller for stabilitets- og konvergensprogrammerne. |

- Henstilling med henblik på

RÅDETS UDTALELSE

i overensstemmelse med artikel 9, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om Bulgariens konvergensprogram, 2006-2009

RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR —

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,

under henvisning til Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker[4], særlig artikel 9, stk. 1,

under henvisning til henstilling fra Kommissionen,

efter høring af Det Økonomiske og Finansielle Udvalg —

AFGIVET FØLGENDE UDTALELSE:

1. Den [27. marts 2007] gennemgik Rådet Bulgariens konvergensprogram for perioden 2006-2009.

2. Bulgarien har nået en høj grad af makroøkonomisk stabilitet, som understøttes af sunde offentlige finanser. Den økonomiske vækst har været stærk og stabil, og er steget til 5½ % i de seneste år, men BNP pr. indbygger (i KKS) er fortsat lavt og udgør 32,9 % af gennemsnittet for EU-25 i 2005. Der er derfor stadig meget at indhente, og dette er den altoverskyggende udfordring for Bulgarien på mellemlang og lang sigt. Efter indførelsen af currency board-arrangementet i 1997 blev inflationen reduceret til encifrede tal i 1999, men den inflationshæmmende proces er gået i stå i de seneste år, og CPI-inflationen nåede 7,3 % i 2006.

3. I henhold til det makroøkonomiske scenario, der ligger til grund for programmet, forventes væksten i det reale BNP fortsat at ligge højt, idet den vil stige en smule fra 5,9 % i 2006 til 6,1 % i gennemsnit i resten af programperioden. Vurderet på baggrund af de disponible oplysninger forekommer dette scenario at være baseret på realistiske vækstantagelser. Store skævheder over for udlandet vil imidlertid fortsat være en risikofaktor på mellemlang sigt, navnlig fordi underskuddet over for udlandet i 2006 viste sig at være højere end forventet og lå på 16 % af BNP i stedet for 14,1 % af BNP, selv om finansieringen af underskuddet har været sikret fuldt ud gennem tilstrømning af udenlandske direkte investeringer. Programmets fremskrivninger for inflationen forekommer realistiske.

4. I 2006 anslås det offentlige overskud ifølge Kommissionens prognose fra efteråret 2006 at blive 3,3 % af BNP i forhold til et mål om et afbalanceret budget i det økonomiske førtiltrædelsesprogram (PEP) fra december 2005 og et forventet overskud på 3,2 % af BNP i konvergensprogrammet. Det væsentligt bedre budgetresultat skyldes hovedsagelig højere end forventede indtægter som følge af konservative indtægtsprognoser i PEP, en højere outputvækst og en bedre skatteopkrævning. Sammenlignet med prognoserne i PEP er udgifterne desuden 1 % af BNP lavere, hvilket hovedsagelig afspejler lavere løbende udgifter.

5. Den mellemfristede budgetstrategi, der er fastlagt i konvergensprogrammet, tager sigte på at fastholde et offentligt overskud i størrelsesordenen 0,8-1,5 % af BNP for at sikre makroøkonomisk stabilitet og holdbarhed i de offentlige finanser. Der forventes en stærk finanspolitisk lempelse i 2007, hvor budgetoverskuddet vil nå 0,8 % af BNP i forhold til 3,2 % af BNP i 2006. I 2008 og 2009 vil det offentlige overskud igen stige og stabiliseres på 1,5 % af BNP. Med renteudgifter, der falder med omkring ¼ % af BNP i programperioden, forventes det primære overskud at falde fra 4½ % af BNP i 2006 til 2¼ % af BNP i 2007, før det vender tilbage til omkring 2 ¾ % af BNP i 2008 og 2009. Den finanspolitiske lempelse i 2007 vil være næsten udelukkende udgiftsstyret. Udgifterne forventes at stige med 2¾ % af BNP, og kun en del af denne stigning, nemlig ca. ¾ % af BNP, vil blive vendt i 2008. Den forventede stigning i udgifterne i 2007 vil hovedsagelig komme fra "andre udgifter" (+2½ % af BNP) og subsidier (+½ % af BNP). Stigningen i "andre udgifter" afspejler Bulgariens bidrag til EU (1¼ % af BNP), en stigning i udgifterne vedrørende EU's strukturfondsprojekter (¼ % af BNP), som vil blive fuldstændig dækket af højere indtægter fra EU-tilskud, og en stigning i "andre løbende udgifter" (1 % af BNP). De planlagte reduktioner i selskabs- og personskatterne i 2007 forventes at blive næsten fuldstændig opvejet af en bedre overholdelse af skattelovgivningen og en bedre opkrævning af skatter. De samlede indtægter vil derfor forblive næsten konstante (i procent af BNP) i programperioden. Programmet viser også, at selv om der i budgettet for 2007 forventes et offentligt overskud på 0,8 % af BNP, vil der under budgetgennemførelsen rent faktisk blive sigtet mod et højere overskud på 2 % af BNP. Dette vil ske på grundlag af bestemmelser i finansloven, ifølge hvilke 10 % af de budgetterede løbende primære udgifter kun må gives ud, hvis underskuddet over for udlandet ikke øges yderligere. Budgetmålene er opjusteret betydeligt i forhold til det økonomiske førtiltrædelsesprogram fra 2005, hvilket afspejler betydelige merindtægter i 2006 med afsmittende virkninger i de efterfølgende år og en smule mere gunstige udsigter for outputvæksten.

6. Den strukturelle saldo (dvs. den konjunkturkorrigerede saldo renset for engangsforanstaltninger og andre midlertidige foranstaltninger), beregnet efter den i fællesskab aftalte metode, vil ifølge planen falde fra omkring 3¼ % af BNP i 2006 til 1 % i 2007 for derefter igen at stige til omkring 2 % af BNP i 2008 og 2009. Hvis der opnås et højere nominelt overskud på 2 % af BNP i 2007 under budget-gennemførelsen, jf. det mål, der er beskrevet i programmet, vil tilpasningen blive mere jævn. Den mellemfristede målsætning for budgetstillingen, der præsenteres i programmet, er et afbalanceret budget i strukturelle termer, som forventes fastholdt med en stor margen i hele programperioden. Da den mellemfristede budgetmålsætning er mere krævende end den laveste benchmark (et anslået underskud på ca. 1¼ % af BNP), skulle opfyldelsen af den give en sikkerhedsmargen mod et uforholdsmæssigt stort underskud. Den mellemfristede budgetmålsætning er mere krævende, end hvad gældskvoten og den gennemsnitlige potentielle outputvækst på lang sigt stiller krav om.

7. Budgetresultatet i 2007 kunne være bedre end forventet i programmet, mens usikkerhedsmomenterne i forbindelse med budgetfremskrivningerne i 2008 og 2009 i det store og hele synes at være afbalancerede. I betragtning af de gode resultater med hensyn til at overholde budgetmålene og bestemmelserne i finansloven for 2007 om begrænsning af udgifterne under budgetgennemførelsen, forekommer et højere overskud for 2007 at være realistisk, selv om indtægtsfremskrivningerne for 2007 kan indebære visse risici for en nedgang, idet faldende indtægter som følge af skattesænkninger måske ikke opvejes fuldstændigt af en bedre overholdelse af lovgivningen og en bedre skatteopkrævning. Selv om der ikke er angivet nogen nærmere oplysninger om tilpasningsstrategien fra 2008, forekommer budgetmålene indtil udgangen af programperioden stort set at være realistiske, forudsat at der i 2007 opnås et bedre budgetresultat end det i øjeblikket forventede.

8. På baggrund af denne risikovurdering indebærer budgetstillingen i programmet, at den mellemfristede budgetmålsætning fastholdes med en stor margen i hele programperioden. Den giver desuden en tilstrækkelig sikkerhedsmargen mod en overskridelse af underskudstærsklen på 3 % af BNP under normale makroøkonomiske udsving gennem programperioden. Den finanspolitiske stilling, der er angivet i programmet, kunne vise sig at være procyklisk under økonomiske opgangstider i 2007. Dette vil ikke være helt i overensstemmelse med stabilitets- og vækstpagten. Der forventes især økonomiske opgangstider i 2007, når den strukturelle saldo efter planen falder med omkring 2¼ % af BNP i henhold til programmet og med 1½ % ifølge Kommissionens prognose fra efteråret 2006.

9. Den offentlige bruttogæld anslås at have nået 25¼ % af BNP i 2006, hvilket er et godt stykke under traktatens referenceværdi på 60 % af BNP. Ifølge programmet forventes gældskvoten at falde med 4 procentpoint i programperioden.

10. Uden langsigtede prognoser for de aldersrelaterede udgifter, baseret på fælles makroøkonomiske antagelser fra EPC/Kommissionen, er det ikke muligt at vurdere virkningen af befolkningens aldring i Bulgarien på et sammenligneligt og solidt grundlag, således som det i øjeblikket sker for de andre medlemsstater, hvor der foreligger fremskrivninger på dette grundlag. Det kan imidlertid ikke udelukkes, at aldringen har en betydelig indvirkning på udgifterne som følge af den nuværende demografiske struktur. Den oprindelige budgetstilling, med et stort strukturelt overskud, bidrager væsentligt til at stabilisere gælden, før der tages hensyn til den langsigtede budgetmæssige virkning af aldringen. Fastholdelse af store primære overskud på mellemlang sigt vil bidrage til at begrænse risiciene for de offentlige finansers holdbarhed.

11. Programmets budgetstrategi er delvis i overensstemmelse med de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik, som udgør en del af de integrerede retningslinjer for perioden 2005-2008. Således er den finanspolitiske stilling i 2007 ifølge programmet procyklisk i økonomiske opgangstider og risikerer at forværre det allerede høje overskud over for udlandet. Hertil kommer, at selv om der er taget skridt til at forbedre pensionssystemets holdbarhed på lang sigt, præsenteres der meget få konkrete foranstaltninger til at forbedre effektiviteten af de offentlige udgifter, navnlig for så vidt angår udgifter på sundhedsområdet, hvor der er tilbagevendende problemer med overvågningen og kontrollen af udgifterne og kvaliteten af de ydede tjenester.

12. Hvad angår de datakrav, der er anført i adfærdskodeksen for stabilitets- og konvergensprogrammerne, har programmet visse mangler i de krævede og frivillige data[5].

Den samlede konklusion er, at den mellemfristede budgetstilling er sund, og at budgetstrategien er et godt eksempel på en finanspolitik, der føres i overensstemmelse med stabilitets- og vækstpagten. Den planlagte reduktion af budgetoverskuddet under økonomiske opgangstider i 2007 kunne imidlertid vise sig at medføre en procyklisk finanspolitik og kunne øge de eksisterende skævheder over for udlandet.

På baggrund af ovenstående vurdering opfordres Bulgarien til at:

i) nå et højere budgetoverskud i 2007 end planlagt på nuværende tidspunkt og fastholde en stærk stilling derefter for at fremme makroøkonomisk stabilitet og begrænse det store overskud over for udlandet

ii) yderligere styrke effektiviteten af de offentlige udgifter, navnlig gennem en reform af sundhedssystemet.

Sammenligning af centrale makroøkonomiske og budgetmæssige fremskrivninger 1

2Beregninger foretaget af Kommissionens tjenestegrene på basis af oplysningerne i programmet. |

3Konjunkturkorrigeret saldo (som i de foregående rækker) uden engangsforanstaltninger og andre midlertidige foranstaltninger. |

4Der er ingen engangsforanstaltninger og andre midlertidige foranstaltninger i programmet. |

5Der er ingen engangsforanstaltninger og andre midlertidige foranstaltninger i Kommissionens prognose fra efteråret 2006. |

6Baseret på en skønnet potentiel vækst på henholdsvis 5,8 %, 6,3 %, 6,4 % og 6,7 % i perioden 2005-2008. |

[1] EFT L 209 af 2.8.1997, s. 1. Ændret ved forordning (EF) nr. 1055/2005 (EUT L 174 af 7.7.2005, s. 1). Alle de dokumenter, der henvises til i denne tekst, findes på følgende websted:http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet, "De offentlige finansers langsigtede holdbarhed i EU", 12.10.2006, KOM(2006) 574, og Europa-Kommissionen, Generaldirektoratet for Økonomiske og Finansielle Anliggender (2006), "The long-term sustainability of public finances in the European Union", European Economy No 4/2006.

[3] "Specifikationer om gennemførelsen af stabilitets- og vækstpagten og retningslinjer for stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form", godkendt af Økofin-Rådet den 11. oktober 2005.

[4] EFT L 209 af 2.8.1997, s. 1. Ændret ved forordning (EF) nr. 1055/2005 (EUT L 174 af 7.7.2005, s. 1). De dokumenter, der henvises til i denne tekst, findes på følgende websted:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[5] Der mangler bl.a. data for arbejdsmarkedet om antallet af arbejdstimer og visse oplysninger om holdbarheden på lang sigt.