Denne konsekvensanalyse ledsager Kommissionens forslag til Rådets henstilling om fremme af sundhedsfremmende fysisk aktivitet på tværs af sektorer. I det følgende præsenteres et resumé af konsekvensanalysens vigtigste aspekter.

1. Indledning

I Kommissionens meddelelse af 2011, "Udvikling af sportens europæiske dimension", bekræftes det, at fysisk aktivitet er en af de vigtigste faktorer af betydning for helbredet i det moderne samfund, og at idræt er en grundlæggende bestanddel i ethvert offentligt tiltag, der er rettet mod mere fysisk aktivitet. Kommissionen og medlemsstaterne opfordres i meddelelsen til at "fortsætte bestræbelserne på at tilvejebringe nationale retningslinjer på basis af EU's retningslinjer for fysisk aktivitet, herunder ved en revisions- og koordineringsproces". Disse retningslinjer, som er udarbejdet af en gruppe bestående af 22 eksperter fra hele Europa, omfatter forskellige discipliner og repræsenterer et bredt udsnit af den velunderbyggede videnskabelige ekspertise på området. Retningslinjerne blev bekræftet på politisk plan i EU i 2008. De baserer sig på WHO's anbefalinger til det fysiske aktivitetsniveau, fremhæver vigtigheden af en tværsektoriel indsats og opstiller 41 konkrete retningslinjer for foranstaltninger. I konsekvensanalysen identificeres og analyseres de faktorer, der ligger til grund for det planlagte EU-initiativ vedrørende sundhedsfremmende fysisk aktivitet, som tager udgangspunkt i EU's retningslinjer for fysisk aktivitet.

2. Problemafgrænsning

Fysisk aktivitet, regelmæssig idrætsudøvelse og motion er en af de mest effektive måder at holde sig i fysisk og mental god form på, bekæmpe overvægt og fedme og forebygge fedmerelaterede lidelser. Derudover er deltagelse i idrætsaktiviteter og fysisk aktivitet tæt forbundet med andre faktorer, såsom social interaktion og integration. De mange fordele, der er forbundet med fysisk aktivitet, er omfattende beskrevet og veldokumenterede. Omvendt er der en række negative faktorer, som skyldes manglende fysisk aktivitet, herunder tidlig død, stigende overvægt og fedme, bryst- og tyktarmskræft, diabetes og iskæmiske hjertesygdomme. Helbredsproblemer som følge af manglende fysisk aktivitet medfører betydelige direkte og indirekte omkostninger for Europas økonomi på grund af sygdom og sygelighed, sygeorlov og for tidlig død, hvilket ikke mindst er et problem i lyset af Europas befolkningers hastigt stigende aldring.

Sundhedsfremmende fysisk aktivitet er en forholdsvis ny disciplin, som befinder sig i en rivende videnskabelig udvikling, hvor fysisk aktivitet, som er tæt forbundet med idræt og motion, kombineres med folkesundhed. Sundhedsfremmende fysisk aktivitet indgår også som en del af WHO's globale 2004-strategi for kost, fysisk aktivitet og sundhed. En vellykket politik for sundhedsfremmende fysisk aktivitet afhænger primært af, hvor stor en indsats medlemsstaternes lægger i den. I takt med at kendskabet til betydningen af sundhedsfremmende fysiske aktiviteter er steget, har mange offentlige myndigheder intensiveret deres indsats for sundhedsfremmende fysisk aktivitet. EU har ligeledes søgt at fremme fysisk aktivitet gennem sine politikker og foranstaltninger inden for idræt (f.eks. i hvidbogen om idræt, retningslinjerne for fysisk aktivitet, meddelelsen om idræt) og sundhed (f.eks. i hvidbogen om en EU-strategi om sundhedsproblemer i relation til ernæring, overvægt og fedme) samt ved at anvende de relevante EU-strukturer for politisk samordning, navnlig ekspertgruppen om sport, sundhed og deltagelse, som er oprettet af Rådet gennem EU's arbejdsplan for sport 2011-2014, samt gruppen på højt plan vedrørende ernæring og fysisk aktivitet, som er nedsat i forbindelse med ovennævnte strategi af 2007 med det formål at tilskynde medlemsstaterne til at deltage i koordinerede aktiviteter og udveksle oplysninger om politikker, politiske idéer og praksisser.

Men trods det øgede fokus på fremme af fysisk aktivitet og de nye redskaber til at fremme sundhedsfremmende fysisk aktivitet er graden af fysisk inaktivitet i EU stadig uacceptabelt høj (f.eks. svarede 60 % af de adspurgte europæere i 2010, at de kun sjældent eller aldrig motionerede eller dyrkede idræt). Der er også påvist store forskelle mellem medlemsstaterne. De fleste lande har ikke opnået det primære politiske mål om at øge andelen af borgere, som er fysisk aktive på det niveau, som anbefales af WHO og anføres i retningslinjerne for fysisk aktivitet. Den vigtigste problemstilling, som initiativet skal tage højde for, er derfor, at EU-medlemsstaternes politikker til fremme af sundhedsfremmende fysiske aktiviteter ikke har været effektive.

Der er mange årsager til, at medlemsstaternes politik ikke har været effektiv, men det skyldes først og fremmest mangler i den måde, hvorpå politikkerne for sundhedsfremmende fysisk aktivitet udvikles og gennemføres. På baggrund af de kriterier for en effektiv politik for sundhedsfremmende fysisk aktivitet, som er fastsat i referencerammen for EU's retningslinjer for fysisk aktivitet, og andre videnskabelige værktøjer bekræfter den foreliggende dokumentation og resultaterne af høringer, at mindst tre aspekter af politikken til fremme af sundhedsfremmende aktivitet er mangelfulde: a) der mangler en tilfredsstillende sektoroverskridende tilgang til sundhedsfremmende fysisk aktivitet, herunder samarbejde mellem forskellige ministerier og organer med ansvar for fremme af sundhedsfremmende fysisk aktivitet, b) målene for politikkerne for sundhedsfremmende fysisk aktivitet er ikke defineret tilstrækkelig tydeligt, og c) bestemmelserne for overvågning og evaluering af niveauerne for sundhedsfremmende fysisk aktivitet er utilstrækkelige.

De bagvedliggende årsager til disse mangler hænger sammen med det forhold, at sundhedsfremmende fysisk aktivitet er et relativt nyt emne på regeringernes dagsorden (hvis det overhovedet er på dagsordenen), og forståelsen af de forskellige faktorer i sundhedsfremmende fysisk aktivitet, som er afgørende for udformningen af foranstaltninger til at ændre de fysiske aktivitetsniveauer, er endnu nyere. Sundhedsfremmende fysisk aktivitet har endnu ikke fået anerkendelse som et komplekst politikområde, der kræver en indsats på tværs af forskellige sektorer, som anført i EU's retningslinjer for fysisk aktivitet, hvilket bl.a. skyldes manglende gennemslagskraft hos fortalerne. Sundhedsfremmende fysisk aktivitet er hidtil blevet forbundet med andre sundhedspolitiske dagsordener (f.eks. "kost"), men har ikke været et politikområde med sit eget fokus på trods af den foreliggende dokumentation for mange enkeltstående sundhedsfordele og andre virkninger. Dette kommer også til udtryk i EU's aktiviteter og strukturer, der beskæftiger sig med fysisk aktivitet. EU's politiske beslutningsproces giver et stort råderum for at tilskynde til gennemførelsen af EU's retningslinjer for fysisk aktivitet som et middel til effektivt at sætte ind i forhold til sundhedsfremmende fysisk aktivitet og forbedre de eksisterende former for politisk samarbejde mellem medlemsstaterne på EU-plan med det formål at vende den negative udvikling med fysisk inaktivitet. Der finder på nuværende tidspunkt ingen politisk samordning sted, hverken i EU's tilgang eller mellem medlemsstaterne på EU-plan, som i tilstrækkeligt omfang afspejler kompleksiteten i spørgsmålet om sundhedsfremmende fysisk aktivitet som et differentieret (fokuseret) politikområde.

Det planlagte initiativ vil først og fremmest være rettet mod offentlige myndigheder i EU-medlemsstaterne, som er ansvarlige for fremme af sundhedsfremmende fysisk aktivitet, dvs. de tematiske områder, som er omfattet af EU's retningslinjer for fysisk aktivitet. Initiativet skal hjælpe med at øge kapaciteten til at sætte mere effektivt ind omkring sundhedsfremmende fysisk aktivitet på tværs af sektorer og vil som minimum berøre myndigheder med ansvar for følgende områder: idræt, sundhed, uddannelse, transport, byplanlægning, offentlig sikkerhed, arbejdsmiljø og tilbud til ældre borgere. Det vil især have fokus på de medlemsstater, som har haft mindre held med at øge borgernes niveau for udøvelse af sundhedsfremmende fysisk aktivitet (der er generelt tale om lande i Syd- og Østeuropa), og dermed fokusere på de regionale forskelle i EU-28. Endelig har det foreslåede initiativ til formål at nå ud til alle EU's borgere (bl.a. børn, erhvervsaktive, ældre) ved at tilbyde nye muligheder for at deltage i fysiske aktiviteter i overensstemmelse med WHO's anbefalinger. Eftersom manglen på fysisk aktivitet er særlig udbredt blandt specifikke risikogrupper i befolkningen (socioøkonomisk dårligt stillede grupper, kvinder, børn og ældre), vil initiativet medføre større fordele for disse grupper end for Europas befolkning som helhed.

3. Analyse af nærhedsprincippet

EU har i medfør af to artikler i TEUF, som tildeler EU understøttende kompetence, ret til at handle på området for fremme af sundhedsfremmende fysisk aktivitet. Det anføres i artikel 165, at Unionen "bidrager til fremme af sport i Europa", samt at et mål for Unionens indsats skal være at "udvikle sportens europæiske dimension". I artikel 168 anføres det, at "Unionens indsats [...] skal være rettet mod at forbedre folkesundheden [...] samt imødegå forhold, der kan indebære risiko for den fysiske og mentale sundhed". For begge disse områder anføres det i TEUF, at Rådet (på forslag af Kommissionen) kan vedtage henstillinger, samt at Kommissionen kan tage initiativer for at fremme samordningen af medlemsstaternes politikker. Hvad angår folkesundhed, skal initiativer for at fremme samordning af politikkerne tage sigte på at "opstille retningslinjer og indikatorer, tilrettelægge udveksling af bedste praksis og udarbejde de nødvendige elementer til periodisk overvågning og evaluering".

Hvad angår anvendelsen af nærhedsprincippet, er det medlemsstaterne, der har hovedansvaret for at fremme sundhedsfremmende fysisk aktivitet og for at fastsætte idræts- og sundhedspolitikker. EU's indsats kan tilføre betydelig merværdi, ud over hvad medlemsstaterne vil kunne opnå alene. EU kan i overensstemmelse med de internationale rammer og foranstaltninger til fremme af fysisk aktivitet skabe politisk momentum for en fokuseret indsats omkring sundhedsfremmende fysisk aktivitet i EU-28 og skabe opmærksomhed om behovet for handling her og nu. Det betyder mere generelt, at EU's støtte til mere effektive politikker for sundhedsfremmende fysisk aktivitet kan bidrage til at mindske de betydelige sociale og økonomiske omkostninger, der er forbundet med fysisk inaktivitet, og dermed styrke medlemsstaternes mulighed for at opfylde de vækstmål, der er fastsat i Europa 2020-strategien.

En indsats på EU-plan kan bidrage til at gøre den nationale indsats for sundhedsfremmende fysisk aktivitet både mere effektiv og omkostningseffektiv, hvilket især er relevant i den nuværende økonomiske situation. EU kan fremme og styrke den politiske samordning ved at hjælpe medlemsstaterne med at udveksle oplysninger og erfaringer, deltage i peer-læring, formidle god praksis og samarbejde om at udvikle fælles tilgange for derigennem at bidrage til, at der sikres bedre kapacitet til at fremme sundhedsfremmende fysisk aktivitet på tværs af sektorer og udforme politikker, som kan sikre en bedre indsats. Denne samordning af indsatsen for sundhedsfremmende fysisk aktivitet er især hensigtsmæssig i lyset af de nuværende store forskelle mellem medlemsstaternes prioriteringer på dette område, de valgte strategier og de kulturelle og økonomiske forskelle mellem medlemsstaterne, som har betydning for niveauerne for udøvelse af sundhedsfremmende fysisk aktivitet, og den kan pege på, hvilke foranstaltninger der er mest lovende. Endvidere styrkes udvekslingen af bedste praksis væsentligt, når der foreligger reel dokumentation for effektiviteten af de forskellige foranstaltninger og politikker. Der foreligger sjældent robuste data, trods deres store betydning for udformningen og forbedringen af politikkerne. EU har gode muligheder for at styrke bestemmelserne om overvågning og evaluering af politikker for sundhedsfremmende fysisk aktivitet og dermed hjælpe medlemsstaterne med at følge udviklingen over tid.

4. Mål

Initiativets overordnede formål er at bidrage til et sundere og mere produktivt samfund ved at øge niveauerne for sundhedsfremmende fysisk aktivitet i EU.

Initiativet tager sigte på at gøre medlemsstaternes politikker for sundhedsfremmende fysisk aktivitet mere effektive ved at give dem mulighed for at udvikle og gennemføre politikker baseret på EU's retningslinjer for fysisk aktivitet, som vil bidrage til at imødegå de vigtigste mangler (manglende tværsektoriel tilgang, uklare mål, utilstrækkelig overvågning). Udviklingen af politikker og deres gennemførelse vil hovedsageligt finde sted i medlemsstaterne. Det fælles specifikke mål er derfor at sikre, at medlemsstaterne udvikler og gennemfører effektive politikker for sundhedsfremmende fysisk aktivitet ved at styrke anvendelsen og gennemførelsen af EU's retningslinjer for fysisk aktivitet. For at bidrage til at opfylde dette specifikke mål er der formuleret to operationelle mål, som er direkte forbundet med årsagerne til problemet og med parametrene i det foreslåede initiativ, nemlig at fremme den politiske koordinering mellem medlemsstaterne og fremme indsamlingen af omfattende data om sundhedsfremmende fysisk aktivitet og de tilknyttede politikker.

5. løsningsmodeller

Denne konsekvensanalyse omfatter flere forskellige løsningsmodeller, der skal støtte medlemsstaterne i deres bestræbelser på at udvikle og gennemføre effektive politikker for sundhedsfremmende fysisk aktivitet, hvoraf følgende tre er blevet kasseret: et fuldstændigt stop for samordning af politikker for sundhedsfremmende fysisk aktivitet på EU-plan, et ensidigt fokus på en revision af EU's retningslinjer for fysisk aktivitet samt et ensidigt fokus på vedtagelsen af nye foranstaltninger for sundhedsfremmende fysisk aktivitet. Der er udarbejdet fire løsningsmodeller, som skal løse de identificerede problemer og opfylde de fastsatte mål: et referencescenario (løsningsmodel A), en model uden en overvågningsramme (løsningsmodel B), en model med en ramme for let overvågning (løsningsmodel C) og en model med en mere omfattende overvågningsmekanisme samt benchmarks og mål (løsningsmodel D).

|| Løsningsmodel || Kort beskrivelse

A || Referencescenario (opretholdelse af status quo) || § fortsat samordning af politikker med inddragelse af ekspertgruppen om sport, sundhed og deltagelse og gruppen på højt plan, understøttet af EU's retningslinjer for fysisk aktivitet, men ingen initiativer til nye politikker.

B || Tilskyndelse til øget koordinering af politikker (værktøj: meddelelse fra Kommissionen) || § et politikdokument (uden bindende myndighed), der indeholder en strategi for en fokuseret indsats for sundhedsfremmende fysisk aktivitet på tværs af sektorer § øget samordning af politikker på EU-plan, med inddragelse af ekspertgruppen om sport, sundhed og deltagelse og gruppen på højt plan, med udgangspunkt i Kommissionens meddelelse § foranstaltninger, der skal tilskynde medlemsstaterne til at forpligte sig til principperne i EU's retningslinjer for fysisk aktivitet § en opfordring til medlemsstaterne til at indberette fremskridt i forbindelse med gennemførelsen af EU's retningslinjer for fysisk aktivitet, ved hjælp af de eksisterende rapporteringsværktøjer og -strukturer.

C || Tilskyndelse til øget samordning af politikker og overvågning med udgangspunkt i et begrænset antal indikatorer for gennemførelsen af EU's retningslinjer for fysisk aktivitet (værktøj: Forslag til Rådets henstilling) || § et politikdokument med retsvirkning (med ikkebindende regler), som indeholder anbefalinger til en fokuseret indsats for at fremme sundhedsfremmende fysisk aktivitet på tværs af sektorer § øget samordning af politikker på EU-plan, med inddragelse af ekspertgruppen om sport, sundhed og deltagelse og gruppen på højt plan, med bistand fra Kommissionen § medlemsstaterne (som mødes i Rådet) bekræfter og tilslutter sig principperne i EU's retningslinjer for fysisk aktivitet § medlemsstaterne vedtager at overvåge udviklingen og gennemførelsen af politikker for sundhedsfremmende fysisk aktivitet ved hjælp af et begrænset antal aggregerede indikatorer på højt plan for EU's retningslinjer for fysisk aktivitet samt vedtager at rapportere tilbage til EU § Kommissionen støtter overvågningsrammerne og bistår medlemsstaterne i deres gennemførelsesbestræbelser.

D || Tilskyndelse til øget samordning af politikker og overvågning med udgangspunkt i et omfattende sæt indikatorer for hver af EU's 41 retningslinjer for fysisk aktivitet samt overvågning i relation til mål/benchmarks (værktøj: Forslag til Rådets henstilling) || § et politikdokument med retsvirkning (med ikkebindende regler), som indeholder anbefalinger til en fokuseret indsats for at fremme sundhedsfremmende fysisk aktivitet på tværs af sektorer § øget samordning af politikker på EU-plan, med inddragelse af ekspertgruppen om sport, sundhed og deltagelse og gruppen på højt plan, med bistand fra Kommissionen § medlemsstaterne (som mødes i Rådet) bekræfter og forpligter sig til at gennemføre alle EU's 41 retningslinjer for fysisk aktivitet § medlemsstaterne vedtager at overvåge udviklingen og gennemførelsen af politikker for sundhedsfremmende fysisk aktivitet ved hjælp af et omfattende sæt kvantitative og kvalitative indikatorer for EU's retningslinjer for fysisk aktivitet samt vedtager at rapportere tilbage til EU § medlemsstaterne vedtager benchmarks og mål for gennemførelsen af retningslinjerne § Kommissionen støtter overvågningsrammerne, bistår medlemsstaterne i deres gennemførelsesbestræbelser og evaluerer deres resultater i forhold til benchmarks og deres målopfyldelse.

Med løsningsmodel A videreføres eksisterende strukturer og processer for samordning af politikker for sundhedsfremmende fysisk aktivitet på EU-plan, sådan som det navnlig er fastsat i EU's politik på idræts- og sundhedsområdet.

Med løsningsmodel B indføres en ny strategisk vision for EU for en fokuseret strategi for sundhedsfremmende fysisk aktivitet på tværs af sektorer og samordning af medlemsstaternes politikker i form af et politikdokument uden retsvirkning (dvs. en meddelelse fra Kommissionen). Dette initiativ er baseret på allerede eksisterende politikdokumenter vedrørende sundhedsfremmende fysisk aktivitet og er udtryk for en fornyet politisk forpligtelse til at gennemføre sundhedsfremmende fysisk aktivitet i overensstemmelse med EU's retningslinjer for fysisk aktivitet og skitserer de vigtigste foranstaltninger, der involverer medlemsstaterne, Kommissionen og andre relevante aktører.

Løsningsmodel C og D indeholder ud over øget samordning af politikker (som det også forudses under løsningsmodel B) som et nøgleelement også et forslag til en overvågningsramme. Tanken med disse modeller er, at en bekræftelse af EU's retningslinjer for fysisk aktivitet kombineret med en specifik mekanisme til at overvåge gennemførelsen af disse retningslinjer vil føre til en mere systematisk og konstruktiv samordning og peer-læring og dermed sikre et større fokus på effektive politikker for sundhedsfremmende fysisk aktivitet på nationalt og subnationalt plan. Et initiativ under en af disse modeller vil i princippet betyde, at medlemsstaterne skal a) udvikle en national strategi og handlingsplan for sundhedsfremmende fysisk aktivitet på tværs af sektorer, i overensstemmelse med EU's retningslinjer for fysisk aktivitet, b) overvåge gennemførelsen af EU's retningslinjer for fysisk aktivitet på nationalt plan, med udgangspunkt i et vedtaget sæt indikatorer til at måle ændringer i det fysiske aktivitetsniveau og i politikkerne for sundhedsfremmende fysisk aktivitet, samt c) indsende regelmæssige rapporter om de fremskridt, der er gjort. For at støtte disse aktiviteter vil medlemsstaterne blive anmodet om at etablere "nationale knudepunkter for fysisk aktivitet", som vil være ansvarlige for at indsamle data til overvågningsrammerne samt for at tilvejebringe landespecifikke oplysninger om relevante nationale politikker og handlingsplaner. Kommissionen vil fremme denne proces ved at yde støtte til etableringen og driften af overvågningsmekanismen og til kapacitetsopbygningen i medlemsstaterne, for så vidt angår udviklingen og gennemførelsen af politikker i overensstemmelse med EU's retningslinjer for fysisk aktivitet. Overvågningsrammen for sundhedsfremmende fysisk aktivitet vil således bidrage til videreudvikling af eksisterende overvågning og dataindsamling på området, på linje med WHO's anbefalinger. Der vil på baggrund af disse data blive udarbejdet landespecifikke oversigter over sundhedsfremmende fysisk aktivitet og analyser af tendenserne på området, som sammen med anden relevant information om udvikling og gennemførelse af politikker for sundhedsfremmende fysisk aktivitet vil danne grundlag for periodiske rapporter til de relevante EU-fora (dvs. ekspertgruppen om sport, sundhed og deltagelse og gruppen på højt plan). Den væsentligste forskel mellem løsningsmodel C og D ligger i samordningen af politikker (løsningsmodel D: benchmarks, mål) og overvågningens omfang.

6. Konsekvensanalyse

Denne del af konsekvensanalysen indeholder en analyse af initiativets overordnede konsekvenser (sociale, økonomiske og miljømæssige). Et nyt EU-initiativ vedrørende sundhedsfremmende fysisk aktivitet kan under alle løsningsmodeller forventes at medføre de samme konsekvenser, men i varierende omfang alt efter modellernes effektivitet. Konsekvensanalysen omhandler effektiviteten som trin to, før analysen af konsekvenser ved hver løsningsmodel. Sidstnævnte konsekvenser er opstillet i en tabel i slutningen af det pågældende afsnit.

De sociale fordele vil tage form af et øget niveau for sundhedsfremmende fysisk aktivitet blandt europæerne som følge af en mere effektiv politik for sundhedsfremmende fysisk aktivitet og gennemførelse af EU's retningslinjer for fysisk aktivitet. Udøvelse af fysisk aktivitet på det anbefalede niveau har en gavnlig indvirkning på mange kroniske sygdomme og helbredsproblemer. Et øget fysisk aktivitetsniveau blandt EU's borgere vil bidrage til et tilsvarende fald i antallet af personer med øget dødelighedsrisiko. I EU er der en positiv korrelation mellem fysiske aktivitetsniveauer og den forventede levetid, hvilket betyder, at lande med høje fysiske aktivitetsniveauer har en tendens til at have en længere forventet levetid. Eftersom manglen på fysisk aktivitet er særlig udbredt i visse lande og regioner (Syd- og Østeuropa) og blandt visse specifikke særligt udsatte grupper (socioøkonomisk dårligt stillede grupper, kvinder, børn og ældre), vil initiativet medføre større fordele for disse lande, regioner og grupper end for Europas befolkning som helhed. Initiativet er også i overensstemmelse med Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (artikel 21, 23-26 og 35). Med hensyn til i hvor høj grad en effektiv politik og målrettet handling kan bidrage til at øge de fysiske aktivitetsniveauer på mellemlang og lang sigt, peger beregninger baseret på et best case-scenario på en stadig stigning på omkring 1 % pr. år over en periode på 25 år.

Hvad angår de økonomiske konsekvenser, kan øget sundhed og velvære forventes at føre til væsentlige økonomiske fordele, idet sundhedsomkostningerne falder, ligesom også omkostningerne i forbindelse med sygdom, sygelighed, sygeorlov og for tidlig død. Dette afhænger dog af, i hvilket omfang medlemsstaterne gennemfører foranstaltninger på alle relevante niveauer. I et forsøg på at monetarisere omkostningerne i forbindelse med manglende fysisk aktivitet har en undersøgelse vist, at omkostningerne i England løber op i godt 3 mia. EUR pr. år, eller 63 EUR pr. indbygger – en beregning, som blev antaget at være gældende for andre lande også. Ekstrapoleres den samme udgift pr. indbygger til resten af EU, koster manglende fysisk aktivitet i EU over 31 mia. EUR årligt. På baggrund af dette forenklede scenario over omkostningerne ved fysisk inaktivitet kan forbedrede politikker til fremme af sundhedsfremmende fysisk aktivitet, som udvikles og gennemføres i overensstemmelse med det planlagte initiativ, forventes at øge andelen af EU-borgere, som opfylder de anbefalede niveauer for fysisk aktivitet med op til 1 % årligt, og dermed gradvist bidrage til at mindske omkostningerne ved fysisk inaktivitet over tid. Ifølge de seneste tal fra Eurobarometer fra 2010 vil gennemførelsen af en effektiv politik for sundhedsfremmende fysisk aktivitet teoretisk føre til, at 65 % af europæerne om 25 år opfylder anbefalingerne vedrørende fysisk aktivitet, mens omkostningerne ved utilstrækkelig fysisk aktivitet langsomt vil falde. Medlemsstaternes kapacitet og vilje til at prioritere og gennemføre effektive politikker til fremme af sundhedsfremmende fysisk aktivitet på lang sigt er altafgørende, men der vil være enorme økonomiske fordele forbundet med at reducere omkostningerne ved fysisk inaktivitet; fordele, som beløber sig til næsten 7 mia. EUR efter fem år, 22 mia. EUR efter 10 år og 63 mia. EUR efter 20 år.

Hvad angår omkostningerne ved hver løsningsmodel, vil det i sidste ende være medlemsstaterne, der afholder omkostningerne i forbindelse med gennemførelsen af politikker for sundhedsfremmende fysisk aktivitet som følge af det foreslåede initiativ. Det er vanskeligt at beregne det nuværende budget for sundhedsfremmende fysisk aktivitet, fordi omkostningerne til fremme af disse aktiviteter er spredt ud over forskellige ministerier og myndigheder samt forskellige ngo'er og den private sektor. Endvidere sker der ikke en systematisk registrering af udgifter til sundhedsfremmende fysisk aktivitet i EU. Denne situation forvanskes yderligere af, at sundhedsfremmende fysisk aktivitet i sagens natur er tværsektoriel, at mange politikker kun er løst forbundet med disse aktiviteter, og at politikker til fremme af dem ofte ikke har dette som hovedformål. Medlemsstaternes administrationsomkostninger udspringer af kravene til indrapportering til EU (som fastsat under løsningsmodel B og i særdeleshed af overvågningsmekanismen under løsningsmodel C og D) og vil være forholdsvist lave i det første år og blive yderligere reduceret, så snart mekanismen er fuldt operationel, i takt med at de ansatte bliver fortrolige med overvågningen, og dataene over tid bliver mere lettilgængelige. Omkostninger, som dækkes over EU-budgettet, vedrører etablering og drift af overvågningsmekanismen samt bistand til medlemsstaternes kapacitetsopbygning. Det foreslås, at disse omkostninger dækkes af sportsafsnittet i Erasmus+ i perioden 2014-2020. Der er endvidere omkostninger forbundet med afholdelsen af ekspertgruppemøder på EU-plan, som vil blive dækket over det almindelige budget.

Hvad angår miljømæssige konsekvenser, vil politikker til gennemførelse af den del af EU's retningslinjer for fysisk aktivitet, som omhandler transport, miljø, byplanlægning og offentlig sikkerhed, kunne give store miljømæssige fordele og bidrage til et højt miljøbeskyttelsesniveau, som fastsat i artikel 37 i EU's charter om grundlæggende rettigheder. Det er yderst vanskeligt at opstille præcise prognoser, men den nyeste videnskabelige forskning giver et vist indblik i, hvad der kan anses for at være det bedste scenario med hensyn til initiativets miljømæssige fordele. For at vise omfanget af de mulige miljømæssige fordele ved politikker til fremme af aktiv transport er der for nylig foretaget en undersøgelse, som havde til formål at forudsige, i hvor høj grad øget aktiv transport i London ville påvirke CO2-udledningen over 20 år i forhold til en naturlig udvikling af referencescenariet. Ifølge undersøgelsen ville CO2-udledningen i forbindelse med transport pr. person være 62 % lavere ved scenariet med bæredygtig transport, nemlig 0,46 tons pr. år, end ved en videreførelse af referencescenariet, hvor den vil være 1,17 tons.

Analyse af konsekvenser ved hver løsningsmodel:

|| Løsningsmodel A (Referencescenario) || Løsningsmodel B (Tilskyndelse til øget samordning af politikker): || Løsningsmodel C Tilskyndelse til øget samordning af politikker og overvågning med udgangspunkt i et begrænset antal indikatorer) || Løsningsmodel D Tilskyndelse til øget samordning af politikker og overvågning med udgangspunkt i et omfattende antal indikatorer og evalueringsmål)

Output || § fortsat samordning af politikker og fremme af EU's retningslinjer for fysisk aktivitet under de eksisterende strukturer på EU-plan § videreførelse af indsatsen for at fremme fysisk aktivitet gennem EU-støttede initiativer og projekter § fortsat tilvejebringelse af fragmenterede data. || § minimalt forbedret samordning af politikker og begrænset fremme af EU's retningslinjer for fysisk aktivitet under de eksisterende strukturer på EU-plan § videreførelse af indsatsen for at fremme fysisk aktivitet gennem EU-støttede initiativer og projekter inden for rammerne af en ny strategisk EU-tilgang til sundhedsfremmende fysisk aktivitet § fortsat tilvejebringelse af fragmenterede data. || § omfattende forøgelse af samordningen af politikker og omfattende fremme af EU's retningslinjer for fysisk aktivitet under de eksisterende strukturer på EU-plan § tilvejebringelse af nøjagtige og sammenlignelige data med udgangspunkt i et begrænset antal indikatorer for fysisk aktivitet og politikindikatorer. || § mulighed for en kraftig forøgelse af samordningen af politikker og af indsatsen for at fremme EU's retningslinjer for fysisk aktivitet under de eksisterende strukturer, men risiko for manglende deltagelse § mulighed for tilvejebringelse af omfattende overvågningsdata med udgangspunkt i et sæt kvalitative og kvantitative indikatorer og mål.

Resultater || § gradvis forbedring af politikkerne vedrørende fysisk aktivitet og tilslutning til (principperne i) EU's retningslinjer for fysisk aktivitet i et begrænset antal medlemsstater og uændrede politikker i de fleste andre. || § gradvis forbedring af politikkerne vedrørende fysisk aktivitet og tilslutning til (principperne i) EU's retningslinjer for fysisk aktivitet i et begrænset, men større antal medlemsstater end under løsningsmodel A, og uændrede politikker i mange andre. || § væsentligt forbedrede politikker vedrørende fysisk aktivitet og tilslutning til de vigtigste temaer i EU'’s retningslinjer for fysisk aktivitet i de fleste medlemsstater. || § væsentligt forbedrede politikker vedrørende fysisk aktivitet og tilslutning til de vigtigste temaer i EU's retningslinjer for fysisk aktivitet i nogle medlemsstater (men risiko for, at mange medlemsstater ikke gennemfører initiativet).

Konsekvenser

Sociale || § stagnerende eller faldende niveauer af fysisk aktivitet i de fleste lande og fortsat negative sociale følgevirkninger af utilstrækkelig fysisk aktivitet. || § små forbedringer af niveauerne af fysisk aktivitet i visse medlemsstater, men stagnerende eller faldende niveauer i mange andre, hvilket kun medfører en beskeden reduktion af de negative sociale følgevirkninger af utilstrækkelig fysisk aktivitet. || § niveauerne af fysisk aktivitet øges med op til 1 % pr. år, hvilket medfører en væsentlig reduktion af de negative sociale følgevirkninger af utilstrækkelig fysisk aktivitet. || § niveauerne af fysisk aktivitet øges med op til 1 % pr. år (men risiko for, at medlemsstater ikke gennemfører initiativet), hvilket kan medføre en væsentlig reduktion af de negative sociale følgevirkninger af utilstrækkelig fysisk aktivitet.

Økonomiske (bilag V indeholder en detaljeret vurdering af EU's omkostninger og af de administrative omkostninger i medlemsstaterne) || § status quo for de omkostninger, der er forbundet med utilstrækkelig fysisk aktivitet (anslået til 31 mia. EUR årligt). || § lille reduktion af de økonomiske omkostninger ved fysisk inaktivitet og visse økonomiske fordele, men væsentligt lavere end 6,7 mia. EUR over fem år, som anslås at ville være resultatet af en effektiv politik § visse omkostninger (vanskeligt at opgøre) for de medlemsstater, som afsætter ressourcer til at forbedre det fysiske aktivitetsniveau. || § væsentlig reduktion af de økonomiske omkostninger, der er forbundet med fysisk inaktivitet § økonomiske fordele på op til 6,7 mia. EUR over fem år § visse omkostninger (vanskeligt at opgøre) for medlemsstaterne, som afsætter ressourcer til at forbedre det fysiske aktivitetsniveau. || § væsentlig reduktion af de økonomiske omkostninger ved fysisk inaktivitet, men kun i de medlemsstater, som gennemfører initiativet § væsentlige økonomiske fordele (vanskelige at opgøre) i de medlemsstater, som gennemfører initiativet § visse omkostninger (vanskeligt at opgøre) for de medlemsstater, som afsætter ressourcer til at forbedre det fysiske aktivitetsniveau.

Miljømæssige || § visse fordele for medlemsstater, som forbedrer deres politikker for fysisk aktivitet med hensyn til aktiv transport. || § begrænsede, men tydelige fordele for medlemsstater, som forbedrer deres politikker for fysisk aktivitet med hensyn til aktiv transport. || § mulighed for væsentlige fordele for medlemsstater, som forbedrer deres politikker for fysisk aktivitet med hensyn til aktiv transport. || § mulighed for væsentlige fordele for medlemsstater, som forbedrer deres politikker for fysisk aktivitet med hensyn til aktiv transport.

7. Sammenligning af løsningsmodeller og foretrukken model

Konsekvensanalysen indeholder en sammenligning af de forskellige løsningsmodeller. Denne sammenligning er foretaget ud fra modellernes sandsynlige effektivitet og sammenhæng med EU's overordnede politiske mål samt muligheden for gennemførelse af modellerne og deres bæredygtighed.

Effektiviteten af de fire løsningsmodeller afhænger af, hvilke foranstaltninger (alle frivillige) medlemsstaterne træffer. Modellerne udviser dog forskelle med hensyn til, i hvor høj grad EU anmoder om specifikke foranstaltninger og/eller politikker, og de er tæt forbundet med det instrument, som vælges til at gennemføre initiativet. Det kan ved alle modeller antages, at de vil medføre visse fremskridt i retning mod at opfylde de to operationelle mål og dermed også det specifikke mål, men i hvor høj grad de kan blive en succes varierer, idet løsningsmodel A er ineffektiv i den nuværende situation, og løsningsmodel B er mindre effektiv end løsningsmodel C og D.

Løsningsmodellerne er meget forskellige, for så vidt angår deres gennemførlighed (dvs. i hvor høj grad medlemsstaten vil engagere sig og bidrage til modellen, hvilket er afgørende for et frivilligt initiativ) og deres bæredygtighed (dvs. i hvor høj grad den tilslutning, som opnås på kort sigt, vil kunne bibeholdes over en længere periode). De komplicerede overvågnings- og rapporteringsordninger, som foreslås under løsningsmodel D, vil typisk føre til, at gennemførligheden vurderes at være lav.

Hvad angår spørgsmålet om, i hvor høj grad de enkelte løsningsmodeller kan forventes at bidrage til at opnå målene for et givet ressourceniveau (omkostningseffektivitet), vil de største omkostninger ved hver model være omkostninger til udvikling og gennemførelse af politikker for fysisk aktivitet. En række nyere undersøgelser har set nærmere på omkostningerne ved forskellige interventioner til fremme af fysisk aktivitet og deres effektivitet, enten i form af kvalitetsjusterede leveår (QALY'er) eller besparelser på sundhedsudgifter. Undersøgelserne påviste store forskelle i modellernes omkostningseffektivitet, hvorimod alle de undersøgte interventioner var omkostningseffektive, dvs. resultaterne opvejede de dermed forbundne omkostninger, ikke mindst i lyset af de store økonomiske udgifter, som er forbundet med fysisk inaktivitet. Dokumentation på både mikro- og makroniveau viser, at fordelene opvejer omkostningerne ved en række forskellige indsatser på regeringsniveau til fremme af fysisk aktivitet. Derudover vil der med stor sandsynlighed kunne opnås store økonomiske fordele ved disse politikker i form af øget produktivitet og færre sundhedsudgifter, hvilket berettiger selv de store udgifter. Ud over gennemførelsesomkostninger fremgår det af de enkelte modellers omkostningseffektivitet, for så vidt angår medlemsstaternes administrationsomkostninger og omkostninger, som dækkes over EU-budgettet, at løsningsmodel B, C og D alle er omkostningseffektive, især løsningsmodel C.

Med hensyn til sammenhæng bidrager foranstaltninger til fremme af sundhedsfremmende fysisk aktivitet til Europa 2020-strategien. Løsningsmodel B, C og D hænger alle sammen med EU's politikker for sundhed, transport, social integration og forskning.

På baggrund af en analyse af løsningsmodellerne ud fra disse fire kriterier er løsningsmodel C udpeget som den foretrukne model, idet den indeholder de mest hensigtsmæssige løsninger på de problemer, der er identificeret.

· Effektivitet: Den bidrager væsentligt til begge de operationelle mål, samtidig med at den giver medlemsstaterne mulighed for at foretage en effektiv prioritering. Et politikdokument med retsvirkning forventes at understøtte fremme af sundhedsfremmende fysisk aktivitet generelt og EU's retningslinjer for fysisk aktivitet i særdeleshed. Løsningsmodel C adskiller sig især fra løsningsmodel B ved sin overvågningsmekanisme, som med stor sandsynlighed vil gøre denne model væsentligt mere effektiv, navnlig, men ikke udelukkende, i forbindelse med opfyldelse af det andet operationelle mål.

· Gennemførlighed/bæredygtighed: Denne løsningsmodels "pragmatiske" karakter, som afspejler medlemsstaternes, eksperternes og de berørte parters støtte til en overvågningsmekanisme, som tager udgangspunkt i et begrænset sæt aggregerede indikatorer på højt plan, vil med sandsynlighed føre til færre gennemførelsesproblemer på grund af de forholdsvist lave omkostninger og tilpasningen til de nationale forhold. Endvidere forventes rammen for indsamling og registrering af data, som følger af overvågningsmekanismen, og rapporteringen til Rådet at sikre initiativets bæredygtighed på lang sigt.

· Nyttevirkning: Denne løsningsmodel vil medføre visse omkostninger for medlemsstaternes budgetter, men giver også de største fordele, idet medlemsstaterne indsamler data til overvågningsmekanismen, afsætter ressourcer til nye politikker til fremme af fysisk aktivitet og derfor kan drage nytte af øgede niveauer for sundhedsfremmende fysisk aktivitet. Størsteparten af omkostningerne vil være udløst af politiske ændringer, men der vil også være behov for at dække visse udgifter over EU-budgettet i forbindelse med oprettelse, administration og vedligeholdelse af data fra overvågningsmekanismen. EU forventes også i en vis udstrækning at hjælpe medlemsstaterne med at indsamle relevante data.

· Sammenhæng: Løsningsmodel C kan beskrives som den af modellerne, der vil bidrage mest til opfyldelsen af EU's politiske mål, ikke mindst fordi den anses for at ville være den mest effektive. Den forventes at medføre de største økonomiske fordele og produktivitetsstigninger og føre til de største fremskridt inden for sundhedsforbedring, nedbringelse af uligheder på sundhedsområdet og tilskyndelse til aktiv transport samt fremme af social integration. Endvidere er der god sammenhæng mellem løsningsmodel C og D og det politiske redskab, der foreslås til deres gennemførelse. En henstilling fra Rådet forekommer at være et valg, der understøtter en sammenhængende tilgang, idet a) der allerede findes eller er ved at blive udarbejdet adskillige "blødere" EU-politikdokumenter vedrørende en forpligtelse til at fremme sundhedsfremmende fysisk aktivitet, og b) det primært er i medlemsstaterne, der er behov for at sætte ind.

8. Overvågning og evaluering

Der er i forbindelse med denne konsekvensanalyse og som forberedelse af det planlagte initiativ udviklet en overvågningsramme. Denne ramme er udviklet af eksperter i samråd med medlemsstaterne og de berørte aktører. Den omfatter en tabel med 23 aggregerede indikatorer på højt plan, som gør det muligt at måle udviklingen af niveauerne for sundhedsfremmende fysisk aktivitet og i politikkerne til fremme af disse aktiviteter samt gennemførelsen af EU's retningslinjer for fysisk aktivitet. Data om disse indikatorer vil blive indsamlet under EU's overvågningsmekanisme, der er fastsat i den foretrukne model (løsningsmodel C), og vil også tilvejebringe størsteparten af de oplysninger, der er nødvendige for at overvåge og evaluere initiativet som en helhed.

Fremskridt i gennemførelsen af Rådets henstilling vil blive rapporteret løbende af Kommissionen til Rådet, dvs. hvert tredje år, og vil inddrage arbejdsstrukturerne for idræt (f.eks. ekspertgruppen om sport, sundhed og deltagelse) i koordinering med andre relevante fora (f.eks. gruppen på højt plan, EU's platform for kost, fysisk aktivitet og sundhed). Disse rapporter vil navnlig omfatte en vurdering/evaluering af de fremskridt, der er gjort, med udgangspunkt i de data, der dels er indsamlet via overvågningsmekanismen, dels stammer fra mere generelle oplysninger om udviklingen af politikker for sundhedsfremmende fysisk aktivitet og medlemsstaternes gennemførelse af EU's retningslinjer for fysisk aktivitet. Efter seks år skal der foretages en tilbundsgående vurdering af gennemførelsen af Rådets henstilling, med deltagelse af en ekstern partner.