Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

- Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) om rammerne for oprettelse af et fælles europæisk luftrum

(KOM(2000) 123 endelig udg. - 2001/0060 (COD))

- Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om udøvelse af luftfartstjeneste i det fælles europæiske luftrum

- Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om organisation og udnyttelse af det fælles europæiske luftrum

- Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om interoperabilitet i det europæiske lufttrafikstyringsnet

(KOM(2001) 564 endelig - 2001/0235 (COD) - 2001/0236 (COD) - 2001/0237 (COD))

(2002/C 241/04)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 15. november 2001 under henvisning til EF-traktatens artikel 80, stk. 2, at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om de ovennævnte emner.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Transport, Energi, Infrastruktur og Informationssamfundet, som udpegede Bill Tosh til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 19. juni 2002.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 392. plenarforsamling af 17.-18. juli 2002, mødet den 17. juli, følgende udtalelse med 119 stemmer for, 1 imod og 2 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Der er brug for fællesskabsinitiativer til at sikre en mere regelmæssig, sikker og præcis flytrafik, samtidig med at der opretholdes et højt sikkerhedsniveau. Det gælder al civil og militær lufttrafik. Dette vil have miljømæssige og sociale fordele for Fællesskabet. Forslagene vedrører al lufttrafik under civil kontrol, herunder også militær trafik. Handlingsprogrammet går ud fra, at et fælles luftrum vil blive skabt på grundlag af disse forslag. En reform af styringen af alle komponenter, som på en helhedsorienteret måde forbedrer udnyttelsen af luftrummet, anses for at være en forudsætning for en effektivisering af systemet.

1.2. Tanken med disse forslag er, at man for første gang vil forsøge at fastlægge fælles lovgivningsrammer for luftrummet - ikke luftfarten - der hidtil har været behandlet i separate sæt af bestemmelser, men hvis grundlæggende principper, f.eks. om sikkerhed, de nye forslag er i overensstemmelse med. Forslagene vedrørende et fælles luftrum adskiller sig fra forslagene om "åbning af luftrummet", som vedrører luftfartselskabernes udøvelse af lufttransporttjeneste i videre forstand.

1.3. Meddelelsen introducerer tre forslag til forordninger, som fastlægger de generelle kriterier for indførelse af en forvaltningsordning senest den 31. december 2004.

1.4. En gruppe på højt niveau indhentede bidrag fra alle dele af industrien, inden den i november 2000 aflagde rapport til Kommissionen om et fælles europæisk luftrum. Gruppens analyse behandlede følgende aspekter:

- lovgivning,

- institutioner,

- teknologi,

- menneskelige ressourcer.

1.5. Forslagene i handlingsprogrammet om skabelse af et fælles europæisk luftrum består dels af forslag, der udstikker rammerne(1) og dels tre forslag til forordning i tilknytning til(2):

- udøvelse af luftfartstjeneste 2001/0235 (COD);

- organisation og udnyttelse af luftrummet og de dertil knyttede procedurer 2001/0236 (COD);

- interoperabilitet i det europæiske lufttrafikstyringsnet 2001/0237 (COD).

Disse tre forslag omfatter henholdsvis de organisationer, der udøver flyvekontroltjeneste, fastsættelsen af regler for sådan udøvelse og organiseringen af luftrummet samt de tekniske krav for at sikre interoperabilitet hvad angår udstyr og personale.

1.6. Den mest produktive fremgangsmåde for ØSU's udtalelse er at behandle dokumenterne samlet og strukturere ØSU's svar tematisk som følger.

2. Baggrund

2.1. Gruppen på højt niveau fulgte en rationel evalueringsproces, der kort fortalt definerede følgende række af aspekter og derefter reflekterede yderligere over de problemstillinger, som kunne udledes heraf:

>TABELPOSITION>

2.1.1. Rapporten fastlægger klart, hvilke fordele vedtagelsen af forordningerne om fælles luftrum forventes at have, men omfatter ikke en kvantitativ costbenefit-analyse eller analyse af de foreslåede initiativers indvirkning på driften. Reports of the Performance Review Commission fremlægger dog kvantificeret dokumentation for problemerne ved den nuværende fremgangsmåde.

2.2. Generelle bemærkninger

2.2.1. Disse forslag er af særlig betydning for EU, da luftrummet er en fælles ressource af almen interesse. Sikker og effektiv lufttransport er af særlig økonomisk betydning for Europa. EØSU anerkender hensigten med dette initiativ og støtter det, men konceptet er sammensat og forbinder mange forskellige indsatsområder vedrørende lufttrafik. Der er derfor behov for kvantificerede foranstaltninger og mål for at sikre, at forslaget om et kontinuerligt luftrum i EU faktisk opfylder sine erklærede mål. Prioriteringer, målsætninger og resultater bør præciseres tydeligere. Især må sikkerhed forblive en topprioritet.

2.2.2. Kommissionen er stærkt afhængig af, at fragmenteringen fjernes for at understøtte forslagene. Kommissionens nuværende forslag er også kraftigt afhængige af, at flaskehalse fjernes, og at processer og procedurer vedrørende udformning, styring og regulering af luftrummet forbedres. En fjernelse af fragmenteringen er ikke et mål i sig selv, og klare mål bør opstilles. Især må systemkapaciteten være i stand til at sikre den forventede vækst i efterspørgslen efter lufttransport, der nærmer sig 5 % per år.

2.2.3. ØSU accepterer, at styring af det fælles luftrum inden for ikke-nationale grænser ikke forudsætter suverænitet, for der eksisterer allerede eksempler på dette på mellemstatsligt niveau, men der er fortsat et problem med at definere funktionsdygtige regionale "blokke", idet kommercielt pres kan forhindre gennemførelsen.

For eksempel er det vigtigt at sikre, at omkonfigureringen af det øvre luftrum faktisk forbedrer sektordesign og rutepræstation og fører til øget kapacitet og effektivitet. Nytten for luftfartsindustrien og de rejsende er endnu ikke blevet forklaret. Eurocontrol har vurderet, at fordelene ved en optimering af ruter måske kun udgør en forbedring på 5 % af driftsomkostningerne. Kommissionen opfordres til at beregne og opstille mål for forslagenes effektivitet.

2.2.4. Der er behov for større klarhed om de præcise årsager til problemerne. Er problemerne med lufttrafiktjenesters regelmæssighed, forsinkelser og sikkerhed for eksempel resultatet af en usammenhængende udnyttelse af luftrummet? Overbelastningen, der ifølge Kommissionen antog "katastrofale dimensioner" i 1999, forekommer også i det nedre luftrum og viser sig undertiden tydeligst i lufthavne! 1999 var også et ualmindeligt år, der påvirkedes af de militære aktioner på Balkan. Er det ikke sandt, at sikkerhedshændelser i det øvre luftrum er ekstremt sjældne, og at rutekoordination via fuld integration af alle brugere måske er den eneste sikre vinder blandt disse tiltag set fra forbrugernes synsvinkel? Selv om den gennemsnitlige forsinkelse per bevægelse som følge af lufttrafikstyring kun udgjorde 31/4 minutter i 2001 (kilde: Central Office for Delay Analysis), udgjorde den gennemsnitlige lufttrafikstyringsforsinkelse per forsinket bevægelse ca. 20 minutter. Andelen af flyvninger, der var forsinket af lufttrafikstyringsårsager, udgjorde 15,7 % i 2001, hvilket var et fald fra over 20 % i 1999. Ikke alle disse forsinkelser skyldes overbelastning i det øvre luftrum. Nogle er forårsaget dels af restriktioner, der er blevet indført på grund af begrænsninger i lufthavnskapacitet, dels af vejrforhold. Der vil ikke desto mindre sandsynligvis være store fordele ved koordination i det særdeles overbelastede centraleuropæiske luftrum.

2.2.5. ØSU er også bekymret over, at der ikke gives tilstrækkeligt med detaljer i forslaget om, hvordan Udvalget for det Fælles Luftrum vil fungere. At udvalget sammensættes af nationale eksperter er acceptabelt, men det er uklart, hvordan udvalget vil konsultere og søge råd hos industriens eksperter. Hvis industriens mangler m.h.t. menneskelige ressourcer og teknologi skal afhjælpes, er det afgørende, at dette udvalg får den fornødne sektorrelevante ekspertise, og at der etableres procedurer for at høre industriens synspunkter.

2.3. Lovgivning

2.3.1. Adskillelsen af beføjelser i forbindelse med oprettelsen af en uafhængig europæisk regeludstedende myndighed, der er økonomisk uafhængig og har et klart afgrænset og defineret ansvarsområde, er, også inden for andre industrier, et positivt koncept. Lovrammerne bør være klare og præcise og fokusere på de vigtigste spørgsmål. ØSU finder det ekstremt vigtigt at sikre, at lovgivningen ikke er overdrevent foreskrivende og sikrer vilkår, hvor leverandører kan operere på en effektiv og konkurrencedygtig måde.

2.3.2. Det er vigtigt at sikre, at den regeludstedende myndighed råder over et informationssystem af høj kvalitet til at overvåge, hvordan systemet virker. Hvis den planlagte harmonisering skal være effektiv og troværdig, er det afgørende, at den regeludstedende myndighed løbende har adgang til information af høj kvalitet.

2.4. Institutioner

2.4.1. For at den foreslåede institutionelle ramme kan virke mere troværdig, bør der lægges større vægt på dens indvirkning på beslutningsprocedurens effektivitet og sammenhæng. Overgangen med henblik på at give Eurocontrol(3) lovgivningsmæssige beføjelser til at træffe beslutninger er et væsentligt skridt fremad.

2.4.2. Samtidig med at det er vigtigt at sikre klare rammer for, hvordan Udvalget for det Fælles Luftrum hører og indhenter råd fra industrien, er det nødvendigt at præcisere sektordialogudvalgets særlige rolle og formål, og hvornår det vil blive hørt. ØSU understreger, at det er vigtigt med omfattende samråd om gennemførelsen af disse foranstaltninger for at sikre deres hensigtsmæssighed, effektivitet og gennemslagskraft. For øjeblikket er høringsrammen ikke tilstrækkelig klart præciseret.

2.4.3. De samarbejdsmæssige aspekter er klart til gavn for:

- sikkerhed og effektivitet,

- optimal udnyttelse og integration af ressourcer,

- systematisering af betalinger,

- innovative løsninger med bredere markedsføringsværdi.

2.4.4. "Beslutningssløjfen" har som mål at omfatte alle aktører inden for lufttrafikstyring, ikke kun flyvekontrol, men også sådanne, som tilbyder vejrmeldingstjenester eller jordbaserede lufthavnstjenester, samt leverandører af udstyr. Det ville være til stor nytte, hvis merværdien af en sådan omfattende konsolidering vurderes og måles i praksis, da der bør være klare omkostninger ved ikke at gennemføre sådanne fordele.

2.4.5. Et fælles luftrum, som er baseret på koordination af aktiviteter, kan ikke være lige så effektivt som et luftrum, der kontrolleres af en fælles enhed. Det ville ikke desto mindre have være nyttigt at se en sammenligning med praksis i Nordamerika, hvor der er en "fælles" føderal luftrumsenhed, og en evaluering af, hvordan problemerne om regelmæssighed, sikkerhed og overholdelse af tider løses dér. Præstationsvurderingskommissionen har imidlertid påpeget, at det amerikanske system muligvis er 50 % mere produktivt og 50 % mere omkostningseffektivt. Det amerikanske system kan måske alligevel anvendes som "benchmark" uanset de forskellige vilkår.

2.4.6. Det ensartede godkendelsessystem for netværket af organisationer, der skal udføre en effektiv inspektion og overvågning af luftnavigationssystemer, vil være afgørende for, om det er muligt at skabe dette gnidningsfrie fælles luftrum og samtidig beskytte almenhedens interesser på en gennemskuelig måde.

2.4.7. Man kan også lære meget af at studere de lovgivningsmæssige rammer inden for andre sektorer af almen interesse.

2.5. Teknologi

2.5.1. EU-teknologiens kritiske masse og fokus vækker meget kraftig resonans og bør være en hjørnesten i begrundelsen af disse forslag. Det er klart, at leverandører af udstyr, der konstrueres i EU, vil komme til at stå stærkere på det internationale marked. Det er derfor vigtigt, at globale aftaler om principperne hurtigst muligt indgås. Med sådanne fremskridt vil samarbejde om standardisering på verdensplan give anerkendelse og cost-benefit-fordele for EU-leverandører, som f.eks. allerede nyder en førende status hvad angår landbaseret udstyr og, efterhånden som teknologien opdateres, på varig basis.

2.5.2. Det bør understreges, at EU-investeringerne i GALILEO er til stor nytte for disse forslag, og alt bør gøres for at sikre, at leverandørerne af lufttrafikstyring omfattes fuldt ud, så GALILEO kan få størst mulig effekt.

2.6. Menneskelige ressourcer

2.6.1. Den forventede personaleinteroperabilitet understreges, men forslag til, hvordan man i praksis gennemfører dette, kræver udførlig behandling og udvikling af case-studier. Blandingen af militært og civilt personale vil skabe visse dilemmaer uden fortilfælde, hvad angår operative procedurer, og måske også m.h.t. aflønning. Udpegning og udveksling af eksempler på god praksis og uddannelse vil imidlertid være af afgørende vigtighed.

2.6.2. Det klare budskab er, at knapheden på kvalificeret personale er en af de vigtigste begrænsende faktorer for udvikling af luftrummet. EU bør derfor hurtigst muligt yde den nødvendige økonomiske støtte til medlemsstaterne med henblik på udvikling af sådanne færdigheder og ekspertise, samtidig med at man støtter teknologiprojekter som dem, der gennemføres inden for GALILEOs rammer. Anerkendelse og udvikling af færdigheder på tværs af personalegrænser, af sprogkundskaber og af operationelle kompetencer, der er på forkant med udviklingen, bør indgå i forslagene.

3. Konklusion

3.1. Forslaget 2001/0060 (COD) udgår fra, at et fælles luftrum er afgørende for en sikker, regelmæssig drift af lufttransporttjenester og disses indvirkning på gods og mobilitet. Brug af et "fra gate til gate"- koncept kan fremme vedtagelse og forståelse.

3.2. Forslagene kan imidlertid ikke alene løse problemet med efterspørgselspresset på de større knudepunkter. ØSU mener, at supplerende foranstaltninger med henblik på at udvikle yderligere startbanekapacitet og anden infrastruktur på jorden, der minimerer lokale miljøvirkninger er afgørende, hvis luftrumskapaciteten skal være optimal.

3.3. Idéen om, at sikkerhed er vigtigere end alle andre aspekter af disse forslag, bør indarbejdes i alle forslagenes elementer. Det forventes derfor, at standarder fastlægges og evalueres kontinuerligt, samt at finansieringsvilkår baseres på disse og ikke det modsatte, dvs. at der finansieres op til et "rimeligt" støtteniveau.

3.4. Rammerne for indrapportering af hændelser bør udformes på en sådan måde, at de tilskynder til, at man eliminerer hændelser og undgår løftede pegefingre.

3.5. Der mangler metoder til måling af disse forslags omkostningseffektivitet. Man kunne med rimelighed have forventet, at sådanne evalueringsrammer var blevet udviklet og offentliggjort for at begrunde disse forslag, f.eks. en kvantificering af "regelmæssighed", "luftrumssikkerhed" og "overbelastning" historisk set, og derefter at det forventede resultat af disse tiltag blev fastlagt som eksempel på god praksis efter udførlig behandling. Det antages, at de lovgivningsmæssige finansieringsoverslag kræver det samme, hvad angår vurdering af cost-benefit.

3.6. Antagelsen om, at et trafikrutenet i lige linje er at foretrække, kunne formuleres bedre for at understrege, at den mest rentable rute er den, som tager bedst hensyn til de herskende atmosfæriske, trafikmæssige og vejrmæssige forhold.

3.7. Der vil være betydelig investering og teknologiudvikling i denne industri. Det er vigtigt, at Fællesskabet stiller hensigtsmæssige instrumenter til rådighed for initiativer til ny forskning og teknologi, så man sikrer, at kompetencecentre skabes og bevares.

3.8. Afgifterne for luftrumsbrugerne må være gennemsigtige, så man sikrer, at der tilvejebringes de rette incitamenter til at matche investeringer med forbrugerefterspørgsel. Det er vigtigt, at rammevilkårene tilskynder til investering i ny teknologi og kapacitet. ØSU vil gerne se belæg for, at afgiftsordningen for luftrumsbrugere er sammenlignelig med omkostningsordningerne for andre transportformer, f.eks. jernbanetransport, og at internaliserede eksterne omkostninger klart identificeres. Det vil tilskynde industrien til at reducere miljøskaderne. De centrale principper for afgiftsfastsættelse bør baseres på omkostningers og afgifters gennemskuelighed.

3.9. Disse forslags sammenblanding af civile og militære luftrumsbrugere er aldeles logisk, eftersom det vil præcisere fordelingen af rettigheder. Det er fortsat bekymrende, at store områder af luftrummet er forbeholdt militære brugere og ikke kan udnyttes effektivt, og det bør overvejes, om mere luftrum bør frigives til civil brug. Udsigterne til en mere rationel udnyttelse af dette luftrum vil uden tvivl få en hård medfart på grund af sikkerhedsaspekterne i forbindelse med de militære bevægelser. En løsning på sådanne konflikter bør findes bag lukkede døre.

3.10. Den regeludstedende myndigheds ret til konsekvent at håndhæve standarder skal være ukrænkelig. ØSU bemærker Kommissionens antagelse om, at modernisering af serviceydelse, hvor konkurrence og kommercielle behov indgår, kan have blandede resultater. Præstationens kvalitet og brugernes interesse må ikke holde for i overgangsperioden, og resultatet må heller ikke blive underinvestering, som var tilfældet med Storbritanniens jernbaneinfrastruktur. Investering i lufttrafikstyring vil indvirke på hele forsyningskæden. Det vil bl.a. have følgende fordele:

- Mere effektiv udnyttelse af tidssegmenterne i luftrummet,

- mindre afskrivning på fly og lavere brændstofforbrug, når rejsetiden forkortes,

- bedre passagerbetjening i lufthavne og kapacitetsforbedring, når overbelastningen mindskes,

- positiv miljøvirkning.

3.11. Den europæiske regeludstedende myndighed må sikre, at betalingsordninger anerkender og belønner investeringernes effekt, uanset hvor i kæden denne kommer til udtryk. Der er nødt til at være klare lovrammer, så investeringerne kan give udbytte og investoren, hvad enten denne er offentlig eller privat, kan få et passende afkast.

3.12. Eftersom Europas 450 lufthavne snart vil betjene 1 mia. passagerer pr. år, bør fordelene for forbrugerne i henseende til omkostninger, rejsetid, punktlighed og miljø understreges for at styrke forslagenes legitimitet.

3.13. Tidsrammen for indførelse af dette nye regelværk er kort i sammenligning med andre projekter. Det er vigtigt, at det fungerer korrekt. Sammenfattende støtter ØSU principperne i Kommissionens forslag, men der er fortsat mange detaljer, som mangler, især vedrørende de nye rammer, høringssystemet og opstillingen og overvågningen af mål.

Bruxelles, den 17. juli 2002.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) KOM(2001) 123 endelig.

(2) KOM(2001) 564 endelig.

(3) Omfatter for øjeblikket 31 medlemsstater. Eurocontrols hovedmål er at udvikle et gnidningsløst, fælleseuropæisk lufttrafikstyringssystem. Eurocontrol udvikler, koordinerer og planlægger implementeringen af kort- og langsigtede europæiske lufttrafikstyringsstrategier og dermed forbundne handlingsplaner i en kollektiv bestræbelse på at inddrage nationale lovmyndigheder, luftnavigationstjenester, civile og militære brugere af luftrummet, industrien og de øvrige EU-institutioner.