KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER
Bruxelles, den 11.12.2002
KOM(2002) 725 endelig
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN
OM BEDRE KONTROL MED GENNEMFØRELSEN AF FÆLLESSKABSRETTEN
2INDHOLDSFORTEGNELSE
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN
OM BEDRE KONTROL MED GENNEMFØRELSEN
AF FÆLLESSKABSRETTEN
1. Indledning ................................................................................................................... .3
2.1. Styrke det forebyggende arbejde me llem Kommissionen og medlemsstaterne........... 5
2.2. Opfølge og lette en korrekt gennemførelse af direktiver ............................................. 7
2.2.1. Forbedre åbenheden omkring og kendskabet til fælle sskabsretten.............................. 7
2.2.2. Øge samarbejdet inden gennemførelsesfristens udløb................................................. 72.2.3. Forbedre meddelelsen af ge nnemførelsesbestemmelserne .......................................... 9
2.3. Styrke informeringen af offen tligheden om fællesskabsretten .................................... 9
3. Kontrol med gennemførelsen af fællesskabsretten og beha ndling af overtrædelser.. 10
3.1. Anvende de til rådighed stående met oder effektivt afhængig af, hvor grove
overtrædelser ne er ...................................................................................................... 11
3.2. Klager og betydningen heraf for kontrolle n med gennemførelsen af fællesskabsretten13
3.3. Et bedre samarbejde mellem medlemsst aterne og Kommissionen om undersøgelsen
af overtrædelser (streng overholdels e af EF-traktatens artikel 10) ............................ 14
3.4. Sikre, at fællesskabsretten i højere grad overholdes .................................................. 15
3.5.1. Hurtigere meddelelse om mangle nde gennemførelsesbestemmelser......................... 18
3.5.2 Fremme proceduren med at bringe  gennemførelsesbestemmelserne i
overensstemmelse med direktivet .............................................................................. 19
4. Forebygge gentagne overtrædelser ............................................................................ 205. Konklusioner og afslu ttende bestemmelser ............................................................... 21
3MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN
OM BEDRE KONTROL MED GENNEMFØRELSEN
AF FÆLLESSKABSRETTEN
1. I NDLEDNING
For at sikre, at Fællesskabets politikker reelt gennemføres og giver de forventede resultater og
derved skaber tillid hos borgerne, skal institutionerne i dag bestræbe sig på ikke blot atforbedre retsforskrifternes kva litet, men også efterfølgende at  sikre en effektiv kontrol med
gennemførelsen. I lyset heraf lægges der i hvidbogen om nye styreformer i EU
1 vægt på dels
kvaliteten af Fællesskabets retsfo rskrifter, dels en forbedret kontrol af gennemførelsen af
disse.
Dette er naturligvis to sider af samme sag. Den redaktionelle kvalitet af retsforskrifterne, der
er omhandlet i Kommissi onens meddelelse om bedre lovgivning2, er et væsentligt element,
der har indflydelse på både medlemsstaternes evne til at gennemføre fællesskabsretten,forskrifternes effektivitet og Fællesskabets kontrol med gennemførelsen heraf. Der bør ved
udformningen af forslag til retsforskrifter i højere grad tages hensyn til eventuelle problemermed gennemførelsen heraf og kontrollen hermed, navnlig genne m valget af retsforskrift
(direktiv eller forordning) og en forudgående evaluering af de problemer og tvister, der kanforudses i forbindelse med gennemførelsen.
Denne meddelelse har imidlertid til formål  at uddybe kontrolaspektet, som Europa-
Kommissionen i henhold til traktaten har eneansvar for, nemlig som "traktatens vogter". Den
brede offentlighed kender ikke betydningen heraf, selv om det i høj grad er væsentlig forborgernes interesser, hvilket Udvalget om Andragender i Europa-Parlamentet og Den
Europæiske Ombudsmand regelmæssigt minder om.
Kommissionens ansvar for kontrollen med anvende lsen af fællesskabsretten er omhandlet i
EF-traktatens artikel 211. Artikel 226 inde holder med henblik herpå bestemmelse om
traktatbrudssager
3. Kommissionen har i årenes løb i høj grad udviklet fasen forud for
retssagen, der sædvanligvis kaldes " overtrædelsesproceduren ". Traktatbrudssager og den
forudgående overtrædelsesprocedure udgør imidlertid ikke de eneste midler, Kommissionenkan tage i anvendelse for at sikre overhol delsen af fællesskabsretten. Da traktatens
bestemmelser om de midler,  der kan anvendes, ikke er udtømmende, er det op til
Kommissionen hele tiden at tilpasse  dem, så den mest effektiv t kan opfylde sin opgave og om
nødvendigt forny dem for at sikre en be dre gennemførelse af  fællesskabsretten.
Selv om den nuværende procedure for kontrol og sagsbehandling har vist sig at være effektiv
(kun i 10 % af tilfældene kommer sagerne for Domstolen) (jf. den indrammede tekst på
side 4), må man regne med, at der automatisk sker  en forøgelse af opgaverne som følge af den
fremtidige udvidelse og også tage hensyn til, at  fællesskabsretten bliv er mere omfattende. I
denne meddelelse redegøres der derfor for forskellige foranstaltninger  for at bedre kontrollen
med gennemførelsen af  fællesskabsretten.
                                                
1 KOM(2001) 428 endelig.
2 Meddelelse fra Kommissionen om en handlingsplan om " bedre og enklere lovgivningsmæssige
rammer ", KOM(2002) 278 endelig.
3 Denne meddelelse vedrører udelukkende anvendelsen af EF-traktatens artikel 226 og den tilsvarende
artikel 141 i Euratom-traktaten og ikke traktatbrudssager i forbindelse med andre bestemmelser i
fællesskabsretten, f.eks. på konkurrenceområdet.
4Først redegøres der for det forebyggende arbejde, der gennemføres via loyalt og gensidigt
samarbejde mellem Kommissionen og medlemsst aterne, for at undgå overtrædelser (EF-
traktatens artikel 10)4. Derefter beskrives betingelserne for at sikre en effektiv forvaltning af
kontrollen og behandlingen af overtrædelser. Disse foranstaltninger tager udgangspunkt i de
erfaringer, der er gjort i årenes løb. I meddelels en afstikkes rammerne for alle de metoder, der
er blevet anvendt i praksis, og hvorledes de udnyttes. Derved opfylder den sin forpligtelse til
at oplyse og sikre åbenhed på et område, der er kompliceret, og som Kommissionen har
eneansvaret for.
En effektiv procedure5
Behandlingen af de formodede overtrædelser af fællesskabsretten sker i flere etaper
med henblik på at fjerne al tv ivl eller lettere at bringe de n pågældende overtrædelse til ophør.
De potentielle overtrædelser registreres fø rst i et fællesregister, uanset hvorfra de
stammer: klager , der rettes direkte til Kommissionen eller fremsendes af Europa-Parlamentet
(via Udvalget for Andragender) e ller Den Europæiske Ombudsmand, og sager, der
automatisk opdages  ved forudgående eller proaktiv kontrol.
I takt med at undersøgelsen af hver e nkelt sag skrider frem, sender Kommissionen
først den berørte medlemsstat en " åbningsskrivelse ", dernæst en " begrundet udtalelse ", og
hvis der intet gøres for at bringe overtrædelsen til ophør, vil sagen blive indbragt for
Domstolen  af Kommissionen i henhold til overtrædels esproceduren. Disse forskellige etaper
gør det muligt at indhente så mange oplysninger som muligt og sikre en meningsudveksling,
hvilket i de fleste tilfæl de medfører, at overtræde lsen bringes til ophør, og sagen  henlægges .
I henhold til de statistiske  data, der foreligger for 2001, udgør antallet af
traktatbrudssager, der medfører fremsendelse af en åbningsskrivelse halvdelen (49 %) af de
registrerede, formodede overtrædelser, de begrundede udtalelser ud gør lidt over halvdelen
(54 %), og der sker retsforfølgning i ca. en  tredjedel (36 %) af sagerne. Kommissionen
beslutter i sidste instans kun at indbringe 10 % af tilfældene af registrerede, formodede
overtrædelser (10,3 %) for Domstolen.
På nuværende tidspunkt registreres der ca. 2 000 nye overtrædelsessager om året; af
tekniske årsager lå tallet fo r 2001 over gennemsnittet (2 179) . Dette tal ka n sammenlignes
med tallene for færdigbehandlede sager, som en ten henlægges eller indbringes for Domstolen,
således at det samlede antal igangværende sager ligger på ca. 4 000 (3 868 pr. 10.6.2002). Det
tal synes ikke særlig højt i lyset af antallet af medlemsstater og omfanget af fællesskabsretten,
der ud over traktaten omfatter flere tusinde retsakter (afledt ret). Dette afspejler den korte
behandlingstid. Tre fjerdedele af sagerne henlæ gges, eller der fremsendes en åbningsskrivelse
året efter, at de er blevet registreret.
2. Forebyggelse af overtrædelser
Det er medlemsstaterne, der først og fre mmest har ansvaret for gennemførelsen af
fællesskabsretten (såvel traktaten som den afledte ret (forordninger, direktiver og
                                                
4Domstolen har fastslået, at det loyale samarbejde mellem medlemsstaterne og EU-institutionerne, der er
fastsat i artikel 10, skal være gensidigt.
5 For nærmere oplysninger om de statistiske data vedrørende proceduren henvises til årsberetningen om
kontrollen med gennemførelsen af fællesskabsretten i 2001 (offentliggjort af Kontoret for De
Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer).
5beslutninger)). Samarbejdet mellem Kommissionen og medlemsstaterne er imidlertid en
væsentlig faktor for at sikre en effektiv kontrol med gennemførelsen af fællesskabsretten.
I henhold til EF-traktatens artikel 226 skal  Kommissionen udarbejde en administrativ
udredning, inden der anlægges sag, hvilket er et udtryk for, at medlemsstaterne og EU-
institutionerne skal arbejde loyalt sammen. Formålet med udredningen er at sikre, atKommissionen orienteres, og at den pågældende medlemsstat frivilligt overholder traktatenskrav, og derfor er det afgørende for dens effektivitet, at der skabes tæt kontakt mellem
Kommissionen og den pågældende medlemsstat. Det vil være hensigtsmæssigt at gå videre
med at forbedre dette samarbejde i god tid, inden der eventuelt indledes en
overtrædelsesprocedure.
Dette indebærer generelt, at et bestemt antal redskaber i forbindelse med samarbejdet med
medlemsstaterne udnyttes eller udvides (2.1). I den forbindelse bør der lægges særlig vægt på
opfølgningen af gennemførelsen af direktiverne (2.2). Det net af kontaktpersoner , der
anbefales i hvidbogen om nye styreformer i EU og i Kommissionens meddelelse om  bedre og
enklere lovgivningsmæssige rammer , vil udgøre et hensigtsmæssigt forum for
videreformidling og drøftelse af de forskellige forbedringer.
2.1. Styrke det forebyggende arbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne
Den forebyggende indsats for at sikre en korre kt gennemførelse af fæ llesskabsretten begynder
med valget af de mest hensigtsmæssigt metode r. Når det er sket, fortsætter indsatsen via
samarbejdet om gennemførelsen af retsforskrifterne. Der har allerede i praksis været gjortforsøg med forskellige praktiske samarbejdsmetoder for at forebygge overtrædelser, bl.a.:
(1) Fortolkningsmeddelelser om et særligt fællesskabsretligt spørgsmål (både vedrørende
traktaten og afledt ret)
6.
(2) Indførelse af pligt til at give meddelelse om forslag til tekniske bestemmelser som
følge af direktiv 98/34/EF (varer) og 98/48/EF (tjenesteydelser iinformationssamfundet)
7 på den del af det indre mark ed, hvor der ikke er sket en
harmonisering.
(3) Kommissionens regelmæssige offentliggørelse af statistiske data på resultattavlen og
årsberetningen om kontrollen med gennemfø relsen af fællesskabsretten, der har til
formål at få medlemsstaterne til at gøre deres bedste ved at sikre en form for gensidigkontrol med bestræbelserne for at genne mføre fællesskabsre tten samt Kommissionens
                                                
6 F.eks. fortolkningsmeddelelsen vedrørende liberaliseringen på det indre marked og i forbindelse med
offentlige kontrakter og for fortolkningsmeddelelsen vedrørende afskaffelsen af skattemæssigehindringer for grænseoverskridende ydelse af arbejdsmarkedsorienteret pension, EFT C 165 af8.6.2001, s. 4.
7 Gennemførelsen af disse direktiver gør det via en forudgående meddelelse af forslag til nationale,
tekniske bestemmelser muligt at indkredse eventuelle hindringer for samhandlen, inden de pågældende
bestemmelser træder i kraft og derved i adskillige tilfælde undgå, at der indledes enovertrædelsesprocedure. Denne procedure gør det ligel edes muligt at lægge særlig vægt på princippet
om gensidig anerkendelse (ved indførelse af best emmelser om gensidig anerkendelse). Domstolen har
ligeledes vurderet, at manglende meddelelse af en teknisk regel kan gøres gældende i en tvist mellemenkeltpersoner; i så tilfælde er det op til den nationale domstol at nægte at anvende denne bestemmelse
og afgøre, hvilke følger dette får for den kontrakt, den har fået fremlagt i medfør af national lov.
6rapporter om gennemførelsen af  visse direktiver, hvori de r er fastsat bestemmelse om
sådan rapporter, og som spiller en tilsvarende rolle.8.
(4) Forberedelserne forud for visse store be givenheder, f.eks. i forbindelse med
gennemførelsen af infrastrukturprojekter, idet erfaringen har vist, at ved store
nationale investeringer har de nationale myndigheder unde rtiden tendens til ikke i
tilstrækkelig grad at tage hensyn til fællesskabsbestemmelserne9. Denne
fremgangsmåde blev fulgt på området offe ntlige kontrakter for så vidt angår både
traktaten og afledt ret og kan med fordel  udvides til også at omfatte forebyggelse af
overtrædelser på miljøområdet10 og eventuelt andre områder.
(5) Uddannelses- og oplysningsforanstaltninge r rettet mod de nationale forvaltninger,
domstolene og advokater ved de nationale domstole, f.eks. Grotius II-programmerne
på det civilretlige og det strafferetlige område11, eller partnerska ber mellem nationale
forvaltninger i forbindelse med udvidelsen12.
(6) Anvendelsen af ekspertudvalg og -net, de r bistår Kommissionen, eller nedsættelsen af
ad hoc-ekspertgrupper på særlige områder fo r at udveksle oplysninger om god praksis
for så vidt angår både traktaten og afledt ret13.
Foranstaltninger
/g183 Kommissionen vil udnytte de erfaringer, den har gjort i årenes løb med de bedste metoder
og praksis, videreudvikle dem og udvide dem til også at omfatte andre dele af
fællesskabsretten for derved at styrke den forebyggende fase i fo rbindelse med kontrollen.
/g183 Kommissionen vil undersøge mulighederne fo r at iværksætte et uddannelsesprogram
vedrørende fællesskabsretten fo r de nationale forvaltninger og fagfolk i retsvæsnet (der
ville kunne benævnes "Justinien" - eller "Irnerio"-programmet)14.
                                                
8 F.eks. rapporterne om gennemførelse af Rådets direktiv 98/49/EF af 29.6.1998 om beskyttelse af
supplerende pensionsrettigheder for arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende, der flytter inden
for Fællesskabet.
9 Kommissionen anførte således i sin grønbog om offentlige indkøb , at forventningen om bestemte
begivenheder udgør et effektivt forebyggende middel, der i betydelig grad mindsker risikoen for dårliggennemførelse af fællesskabsretten (f.eks. dialogen med de græske myndigheder i forbindelse med destore arbejdsopgaver med henblik på det kommende OL i 2004 og med de italienske myndigheder medhenblik på Vinter-OL).
10 Med hensyn til en udvidelse til miljøområdet tænkes der navnlig på overholdelsen af forpligtelserne i
medfør af direktiv 85/337/EF om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning påmiljøet.
11 Jf. Rådets forordning (EF) nr. 743/2002 af 25.4.2002 om  fastlæggelse af en generel fællesskabsramme
for aktiviteter med henblik på at lette iværksættelsen af det civilretlige samarbejde og Rådets beslutningaf 28.6.2001 (reference 2001/512/RIA, som efterfølges af beslutning 2002/630/RIA) om indførelse af
anden fase af tilskyndelses-, udvekslings-, uddannelses- og samarbejdsprogrammet for aktørerne inden
for retsvæsenet (Grotius II) på det strafferetlige område.
12 Hvidbogen om nye styreformer i EU , KOM(2001) 428. I hvidbogen om nye styreformer i EU blev
muligheden for at udvide disse partnerskaber til alle medlemsstaters forvaltninger allerede nævnt.
13 Kommissionen har således nedsat en række grupper bestående af regeringseksperter i forbindelse med
direktiv 96/71/EF om udstationering af arbejdstagere og direktiv 2000/43/EF og 2000/78/EF om
bekæmpelse af forskelsbehandling. Disse grupper holder møde inden datoen for gennemførelsen afdirektiverne, og de har fungeret som forum for drøftelser og udveksling af god praksis. Med forordning(EF) nr. 1408/71 blev den administrative kommission for vandrende arbejdstageres sociale sikring(CASSTM), der består af regeringseksperter, nedsat; kommissionen har spillet en meget aktiv rolleforud for Kommissionens fremsættelse af forslag om ajourføring af denne forordning. Også nettet af
kontaktpunkter inden for erhvervsuddannelse kan nævnes.
72.2. Opfølge og lette en korrekt gennemførelse af direktiver
I forbindelse med kontrollen med gennemførelsen af fællesskabsretten kræver direktiverne en
helt særlig opmærksomhed som følge af kravene heri om, at det er op til medlemsstaterne atgennemføre dem
15. Samarbejdet mellem Kommissionen og de nationale forvaltninger bør
derfor udvikles på et meget tidligt tidspunkt i forløbet.
2.2.1. Forbedre åbenheden omkring og kendskabet til fællesskabsretten
Den 31.12.2001 havde medlemsstater ne i gennemsnit givet me ddelelse om 97,4 % af de
nationale foranstaltninger, de r er nødvendige for at gennemf øre direktiverne (for alle
sektorer), hvilket var en forbedring i fo rhold til 2000 (96,6 %). Dette  gennemsnit er det
højeste siden 1992, selv om det stadig ligger under målsætningen på 98,5 %, der blev fastsat
på Det Europæiske Råds møde  i Stockholm, og som gælder for gennemførelsesbestem-
melserne vedrørende alene det indre marked.
Kommissionens regelmæssige offentliggørelse af gennemførelsesprocenten har en positiv
virkning ved at fungere som kontrol og incita ment til at gøre det bedre. Det er muligt
yderligere at forbedre dette incitament for alle parter ved at offentliggøre en række frister forgennemførelsen af hvert enkelt direktiv. Det v il ved hjælp af de midler, der bedst når ud til
målgruppen, være nyttigt at minde om fristen to måneder inden dens udløb.
Foranstaltninger
/g183 Kommissionen vil via et netsted  vedrørende gennemførelsen af fællesskabsretten online
offentliggøre alle gennemførelsesfrister, gennemførelsesprocenten for hvert område og for
hver medlemsstat samt de nationale gennemførelsesforanstaltninger. Der vil blive mindet
om gennemførelsesfristerne  ved hjælp af de kommuni kationsmidler, der er mest
hensigtsmæssige for den pågældende målgruppe.
2.2.2. Øge samarbejdet inden ge nnemførelsesfristens udløb
Bestræbelserne for at finde frem til en bedre styring af gennemførelsen af fællesskabsretten
kræver, at direktivernes gennemførelsesfrist på forhånd evalueres bedre og anvendes mere
hensigtsmæssigt. Fristen er nødvendig for at gøre  det muligt at tilpasse de nationale regler og
lette erhvervslivets og arbejdsmarkede ts parters forberedelse. Kommissionen og
medlemsstaterne, der sammen er ansvarlige for en  korrekt gennemførelse  af fællesskabsretten,
skal imidlertid også udnytte den til at styrke deres samarbejde og derved sikre en hurtigere ogmere effektiv tilpasning af den nationale lovgivning.
Ofte skyldes forsinkelserne i gennemførelsen af direktiverne ikke manglende vilje hos
medlemsstaterne, men interne administrative problemer og endog problemer med at forståEF-retsakterne, der ofte er komplicerede.
Domstolen har i øvrigt i forbindelse med EF-traktatens artikel 10 formelt i sin retspraksis
stadsfæstet, at der er pligt til at samarbejde i tilfælde af problemer med gennemførelsen af
                                                                                                                                                        
14Efter den berømte jurist fra universitetet i Bologna, der inspireret af romerretten i det 12. århundrede
indførte begrebet "jus communis", der bredte sig til hele Middelalderens Europa.
15 Det skal understreges, at i denne meddelelse omfatter henvisningen til "gennemførelsen" ikke kun
direktiver, idet der i forbindelse med visse forordninger og beslutninger undertiden også kræves
gennemførelsesforanstaltninger på nationalt plan.
8fællesskabsretten, idet dette giver den pågældende medlemsstat mulighed for at lade
Kommissionen vurdere problemerne16.
Det er med henblik herpå, at Kommissionens tjenestegrene i fler e år har udviklet praksis med
såkaldte pakkemøder ; de benævnes sådan, fordi de gør det muligt sammen med de relevante
nationale forvaltninger at se nærmere på eventuelle problemer med gennemførelsen samt allekonstaterede eller formodede over trædelser på et bestemt områ de i en medlemsstat. Generelt
holdes der kun pakkemøder, efter at der er indl edt en traktatbrudssag mod en medlemsstat. De
kunne også med fordel holdes på et tidligere tidspunkt.
Selv om der lægges større vægt på kvaliteten af forslag til retsforskrifter og den regelmæssige
gennemgang af gældende EF-retsforskrifter , kan fællesskabsretten stadig være kompleks.
Kommissionen er derfor rede til at yde medlemsstaterne " teknisk bistand " med
gennemførelsen af retsforskrifter. Pakkemøderne kan anvendes til sammen med den berørtemedlemsstat at gennemgå de problemer, den eventuelt er stødt på i forbindelse med
gennemførelsen af EF-retsforskrifter, og belyse  dem. De udvalg, der er nedsat i medfør af
visse fællesskabsforskrifter kan på samme måde udgøre et hens igtsmæssigt forum. En sådan
bistand kan bestå i, at medlem sstaten forud for gennemførelse n af retsforskriften anmoder
Kommissionens tjenestegrene om at se næ rmere på de planlagte gennemførelses-
bestemmelser. Det siger sig selv, at dette ikke forhindrer Kommissionen i eventuelt senere atpåpege fejl i forbinde lse med gennemførelsen.
En anden mulighed for på et tidligt tidspunkt  at samarbejde vil være, at Kommissionens
tjenestegrene i visse særlige tilf ælde udformer en række "punkter  til overvejelse i forbindelse
med gennemførelsen", som de na tionale forvaltninger vil få forelagt. Medlemsstaterne skal
være med til at udforme disse  punkter, som det vil være ga vnligt at nævne i grunddokumentet.
Det er imidlertid undertiden sv ært for Kommissionen at finde fr em til, hvem den skal drøfte
problemerne med. De organer i medlemsstater ne, der har ansvaret for gennemførelsen af
direktiverne, varierer afhængig af det områ de, der behandles, og af hver medlemsstats
organisation. Gennemførelse n kræver ofte også, at flere admin istrative og/eller retlige organer
involveres. I føderale medlemsstater eller medlemsstater med regioner bliver antallet af
involverede organer endnu større . Dette problem kunne løses ve d, at de medlemsstater, hvor
der ikke findes hensigtsmæssige "koordiner ingsorganer", oprettede  sådanne, således at
Kommissionen fik et enkelt kontaktpunkt i forbi ndelse med spørgsmål om gennemførelsen,
problemer ved gennemførelsen af fællesskabsretten samt koordi neringen med ministerier og
regionale og lokale myndigheder. Disse ge nerelle kontaktpunkter sk al have til opgave at
oprette det net af kontaktperso ner, som Kommissionen ønsker (jf. andet afsnit i indledningen).
Det fælles "formandskab for pakkemøderne" er a llerede et eksempel på sådanne instanser.
Foranstaltninger
/g183 Kommissionen har til hensigt at udbrede brugen af pakkemøder . Den vil bestræbe sig på
at få hver medlemsstat til at oprette et en kelt koordineringsorgan, der er ansvarligt for
gennemførelsen af fællesskabsretten.
/g183 Kommissionens tjenestegrene ta ger kontakt med de berørte me dlemsstater en måned efter,
at direktivet er vedtaget, og foreslår bl.a. at yde " teknisk bistand " i tilfælde af problemer
                                                
16Dom af 15.1.1986, Kommissionen mod Belgien, sag C-52/84, Sml. 1986, s. 89, p unkt 16, og dom af
2.2.1989, Kommissionen mod Tyskland, sag C-94/87, Sml. 1989, s. 175.
9med gennemførelsen. De vil være rede til at gennemgå foreløbige udkast til
gennemførelsesforanstaltninger og vil, så vi dt der er behov herfor, afholde et pakkemøde.
/g183 Kommissionens tjenestegrene udf ormer sammen med de nationa le forvaltninger en række
"punkter til overvejelse i forb indelse med gennemførelsen ".
2.2.3. Forbedre meddelelsen af gennemførelsesbestemmelserne
Retningslinjerne for meddelelsen af gennemførelsesbestemmelserne har hidtil aldrig været
præciseret, idet medlemsstaterne kun havde p ligt til at meddele Kommi ssionen dem. Dette har
længe vist sig at skabe forsi nkelser og unødvendige problemer17.
I forbindelse med bestræbelserne for at skabe en mere effektiv kontrol med såvel
gennemførelsen som at de nationale gennemførelsesforanstaltninger er i overensstemmelsemed direktivet, bør der fastsættes retningslinjer for meddelelsen af gennemførelses-bestemmelserne, som der systematisk skal henvises til i forbindelse med hvert forslag tildirektiv, og der skal være pligt til at vedlægge en "overensstemmelsestabel".
Adgangen til fællesskabsretten og kontrollen med, at gennemfør elsesbestemmelserne er i
overensstemmelse med dire ktivet, kan lettes via elektronisk meddelelse af
gennemførelsesbestemmelserne, hvilket vil blive udviklet i forbindelse med " Eurlex III "-
projektet, der har til formål at forbinde de na tionale databaser med offi cielle publikationer ved
hjælp af ét enkelt netsted vedrørende fællesskabsret.
Foranstaltninger
/g183 Kommissionen vil i forslagene til direktiv medtage følgende:
- Medlemsstaterne får pligt til at lade meddelelsen af gennemførelses-
foranstaltningerne (på nationalt og/eller regionalt eller lokalt plan) være ledsaget af en
"overensstemmelsestabel ".
- En standardmåde for elektronisk medde lelse af gennemførelsesforanstaltninger
(fælles elektronisk formular ).
- Generalsekretariatet i Kommissionen bliver den centrale instans, hvortil
meddelelserne sendes.
/g183 Kommissionen vil gennemføre " Eulex III "-projektet, der har til formål at koble de
nationale databaser sammen i et net for at gøre det muligt elektronisk at give meddelelse
om gennemførelsesforanstaltninger.
2.3. Styrke informeringen af offe ntligheden om fæ llesskabsretten
En bedre informering af offentligheden eller større deltagelse i beslutningsprocessen vil
forbedre kvaliteten af beslutningerne. Det kan også forebygge problemer med fortolkningenog efterfølgende tvister. Det er formålet med de pressemeddelels er, Kommissionen udsender
om igangværende overtrædelsesprocedurer, som indeholder nyttige oplysninger til andrepersoner end klageren, som er berørt af samme problem. Ne tstedet vedrørende
gennemførelsen af fællesskabsretten (jf. af snit 2.2.1), der er forbundet med den juridiske
                                                
17 F.eks. ubegrundet iværksættelse eller videreførelse af overtrædelsesproceduren, problemer med at få
adgang til gennemførelsesbestemmelserne og problemer med at kontrollere, at de er i overensstemmelse
med direktivet.
10database EUR-LEX, vil blive udformet således, at den brede offentlighed får adgang hertil, og
vil løbende indeholde ajourførte oplysninger om  beslutninger og debatten om gennemførelsen
af fællesskabsretten i medlemsstaterne.
EU's politik på forskellige områder kan desuden være med til at skabe specifikke muligheder
for informering af borgerne og deres deltagelse i en effektiv gennemførelse af politikkerne.Det er tilfældet med f.eks. Århus-konventionen om adgang til miljøinformation, deltagelse i
offentlige beslutningsprocesser og klageadgang i miljøspørgsmål, der er et godt eksempel påbestræbelserne for at informere og åbne op for offentligheden. Denne konventions første to
"søjler" vedrørende henholdsvis adgang til miljøinformation og deltagelse i offentlige
beslutningsprocesser har Kommissionen allerede fremsat forslag til direktiv om til Europa-Parlamentet og Rådet
18. Medlemsstaternes konkrete gennemføre lse af disse direktiver skal,
når den lovgivende magt har vedtaget dem, evalueres for eventuelt at give inspiration til andreområder af fællesskabsretten.
Foranstaltninger
/g183 Netsiden vedrørende gennemf ørelsen af fællesskabsretten in deholder generelle oplysninger
om gennemførelsen og adgangen til retsforskrifterne og kan læses af personer, der ikke er
specialister; netsiden er forbundet med den juridiske database EUR-LEX.
/g183 Gennemførelsen af direktiv erne med henblik på at ge nnemføre Århus-konventionen vil
blive evalueret for så vidt angår en effektiv informering og deltagelse af offentligheden.
3. K ONTROL MED GENNEMFØRELSEN AF FÆLLESSKABSRETTEN OG BEHANDLING AF
OVERTRÆDELSER
Udviklingen af samarbejdet mellem Kommissione n og medlemsstaterne  for at forhindre
tilfælde af manglende overholdelse af fællesskabsretten kan ikke træde i stedet forKommissionens ansvar for kontrollen med gennemf ørelsen af fællesskab sretten, behandlingen
af overtrædelser og eventuel iværksættelse af en traktatbrudssag. I denne meddelelseredegøres der for, hvorledes Kommissionen prioriterer  i forbindelse med forvaltningen af de
forskellige metoder, der er er omhandlet i trak taten (3.1). I den forbi ndelse vil behandlingen af
klager, der er et væsentligt middel til at afslør e overtrædelser (3.2), og det samarbejde med
medlemsstaterne, der er nødvendigt for at under søge sager (3.3), blive nævnt. Der vil først
blive set nærmere på den konkrete behandling af overtrædelser, idet der sondres mellem
tilfælde, hvor Fællesskabets retsakter, uanset om de finder direkte anvende lse eller ej, ikke er
blevet overholdt (3.4) og den særlige situ ation, hvor der ikke er  givet meddelelse om
gennemførelsen af direktiver, eller gennemførelsesbestemmelserne ikke er ioverensstemmelse med direktiverne (3.5).
                                                
18Forslag til ændring af direktiv 90/316/EF, hvori medlemsstaterne i medfør af artikel 6 får pligt til at
oprette retlige eller administrative klagemuligheder i tilfælde af afslag på adgang til oplysninger.Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om offentlig deltagelse i forbindelse medudarbejdelse af visse planer og programmer på miljøområdet og om ændring af Rådets direktiv
85/337/EØF og 96/61/EF.  Jf. KOM(2002) 498 og 839 endelig.
113.1. Anvende de til rådighed  stående metoder effektiv t afhængig af, hvor grove
overtrædelserne er
I henhold til Domstolens faste retspraksis ha r Kommissionen skønsmæssige beføjelser for så
vidt angår vurdering af overtrædelser19. Den afgør således selv, hvorvidt det er
hensigtsmæssigt at gribe ind. Den Europæ iske Ombudsmand har understreget, at disse
beføjelser ikke må anvendes arbitrært20, og samtidig regelmæssigt i sine udtalelser mindet om
Kommissionens skønsmæssige beføjelser21.
Kommissionens opgave som " vogter " af traktaten og dermed hele fællesskabsretten (EF-
traktatens artikel 211) giver den følgelig ansvar et for at vedtage de interne organisatoriske
foranstaltninger, der er nødvendige for effek tivt og upartisk at udføre denne opgave i
overensstemmelse med traktaten.
Kommissionen har i den forbindelse i hvidbogen om nye styreformer i EU gjort opmærksom
på, at den har til hensigt at gennemføre kontro llen og behandlingen af overtrædelser på en
effektiv og retfærdig måde på grundlag af en række kriterier for prioriteringen af, hvor
alvorlig den potentielle eller påviste overtrædelse af retsforskrifterne er22. Kriterierne er
baseret på de indsamlede erfaringer og udgør en  præcisering af de rammer, der er opridset i
hvidbogen. De medfører, at følgende overtrædel ser, uanset om der kun er formodning herom
(f.eks. som følge af klager), eller de er  blevet konstateret, betragtes som grove:
a) Overtrædelser, der rokker ved  selve grundlaget fo r fællesskabsretten:
- De strider mod principperne om fællesskabsrettens forrang og en ensartet gennemførelse af
fællesskabsretten (der er tale om systema tiske overtrædelser, der f.eks. hindrer, at
præjudicielle spørgsmål kan fremlægges for Domstolen, eller at de nationale domstole ikkekan give fællesskabsretten forrang, eller at der ikke sikres en effektiv klageadgang på
nationalt plan; eksempler på sidstnævnte form for overtrædelse er en manglende
gennemførelse af direktivet om klageadgang i en medlemsstat, eller tilfælde af nationalretspraksis, der ikke er i overensstemmelse med fællesskabsretten, således som den tolkes afDomstolen).
- De krænker menneskerettighed erne eller de grundlæggende friheder, der er knæsat i den
materielle fællesskabsret, og som vil kunne skabe tvivl om mulighederne for reelt at udnytte
disse friheder (f.eks. alvorlige krænkelser af retten til de fire former for fri bevægelighed,krænkelse af EU-borgernes stemmeret, afslag på adgang til beskæftigelse eller på at nyde godtaf de sociale og arbejdsmarkedsmæssige rettigheder, der følger af fællesskabsretten, forhold,der skader såvel menneskers sundhed som miljø et, der kan give problemer for menneskers
sundhed).
                                                
19Dom af 1.6.1994, Kommissionen mod Tyskland, C-317/92, Sml. 1994 I, s. 2039 og dom af 10.5.1995,
Kommissionen mod Tyskland, C-422/92, Sml. 1997 I, s. 1097.
20 Kritiske bemærkninger til klagen i sagen P.S. Emfietzoglou – Macedonian Metro Joint Venture
(ref. 995/98/OV).
21Jf. Den Europæiske Ombudsmands undersøgelse på eget initiativ i 1997 af de administrativeprocedurer, Kommissionen anvender til behandlingen af klager over medlemsstaternes overtrædelser af
fællesskabsretten.
22Hvidbogen om nye styreformer i EU. Prioriteter ved behandling af mulige overtrædelser af EU-retten.
12- De skader i alvorlig grad Fællesskabernes interesser (ikke at træffe foranstaltninger for at
bekæmpe svig, og dette får følger for EU's budget, og overtrædelse af fællesskabsretten iforbindelse med en foranstaltning, hvortil de r ydes finansiel støtte via EU's budget)
23.
b) Overtrædelser, der forhindrer, at fællesskabsretten fungerer effektivt:
- De skaber tvivl om EU's enebeføjelser, f.eks. på det handelspolitiske område, eller de
forhindrer i alvorlig grad, at der gennemføres en fælles politik.
- Gentagne overtrædelser i en medlemsstat over et givet tidsrum eller i forhold til samme
instrument i fællesskabsretten; der er tale om bl.a . tilfælde, hvor det som føle af en række
punktuelle klager fra enkeltpersoner eller som følge af navnlig Kommissionens kontrol
afsløres, at der systematisk sker en dårlig gennemførelse af fællesskabsretten.
- De er grænseoverskridende, så ledes at denne dimension gør det mere kompliceret for EU-
borgere at gøre deres rettigheder gældende.
- Medlemsstaten efterkommer i kke en dom, Domstolen har afsagt mod en medlemsstat som
følge af en sag om manglende  gennemførelse af fællesskabsr etten (proceduren i medfør af
EF-traktatens artikel 228), som Kommissionen har indbragt.
c) Overtrædelser, der består i manglende gennemførelse af et di rektiv, eller i, at national lov
ikke er i overensstemmelse med direktivet,  da de kan forhindre en lang række borgere i at
udnytte fællesskabsretten; disse overtrædelser udgør en potentiel kilde til adskilligetraktatbrud. Ovennævnte kriterier  hjælper Kommissionen med at optimere anvendelsen af
forskellige metoder, der i sig se lv bidrager til så hurtigt som mulig t at skabe en situation, der
er i overensstemmelse med traktaterne.  Formålet med Kommissionens kontrol med
gennemførelsen af fællesskabsretten og behandli ngen af overtrædelser er ikke at "straffe" en
medlemsstat, men at vende tilbage til en korrekt gennemførelse af fællesskabsretten.
Når det i forbindelse med undersøgelsen af en overtrædelse konstatere s, at overtrædelsen
konkret opfylder disse pr ioriteringskriterier, vil overtrædelsesproceduren straks blive
iværksat, medmindre det ved hjælp af et  andet middel er muligt hurtigere at bringe
overtrædelsen til ophør. De øvrige tilfælde - der ikke prioriteres så højt - vil blive behandlet
ved hjælp af en række supplerende metoder, hvil ket uddybes i de følgende afsnit, men uden at
det kan udelukkes, at der eventuelt vil blive iværksat en overtrædelsesprocedure.  På den måde
opnås der den ønskede effektivite t - hurtigere og mere effektiv  indgriben, herunder i tilfælde,
hvor overtrædelsesproceduren ikke udgør den mest hensigtsmæssige metode - samtidig med
at der sikres en rimelig behandling for så vidt angår medlemsstaterne og de forskelligekanaler, via hvilke de formodede overtrædels er opdages (klager, sager, der automatisk
opdages, og sager, som Europa-Parlamentet eller Den Europæiske Ombudsmand fremlægger).
I forbindelse med årsberetningen om kontrollen med ge nnemførelsen af fællesskabsretten , der
drøftes af Kommissionen i juni, vil der blive foretaget en evaluering af anvendelsen af
prioriteringskriterierne. Af årsberetningen vil det fremgå, hvorledes den fremtidige kontrol
med fællesskabsretten og behand lingen af overtrædelser vil ske, og der vil kunne drages en
række konklusioner for så vidt angår forskrifte rnes kvalitet. Der vil ligeledes blive taget
hensyn til årsberetningens konklusioner ved vedtag elsen af det årlige arbejdsprogram hvert år
                                                
23 I sådanne tilfælde har Kommissionen i medfør af den nye finansforordning, der træder i kraft fra januar
2003 pligt til at suspendere den finansielle bistand til den pågældende foranstaltning.
13i september. De vil blive fremlagt under den offentlige drøftelse på plenarmødet i Europa-
Parlamentet.
Foranstaltninger
/g183 Kommissionen tager udgangspunkt i prioritering skriterierne for overtrædelsernes grovhed
for at vælge de metoder, der gør det muligt fo r den hurtigt og på retfærdig vis at forvalte
kontrollen og behandlingen af overtrædelserne i en åben dialog med såvel borgere som
medlemsstater.
/g183 Der vil hvert år blive foretaget en evaluering af anvendelsen af prio riteringskriterierne i
forbindelse med drøftelsen af årsberet ningen om kontrollen med gennemførelsen af
fællesskabsretten.
3.2. Klager og betydningen heraf for kontrollen med gennemførelsen af
fællesskabsretten
Kommissionen har således ved flere lejligheder understreget, at klager udgør et vigtigt middel
til at opdage overtrædelse r af fællesskabsretten.
Selv om antallet af registrerede klager st eg betydeligt i tidsr ummet 1996-1999, faldt det i
2000. Antallet af klager steg igen fra 2000 til 2001, men lå fortsat under maksimumstærsklen
i 199924.
Selv om hovedårsagen til de re gistrerede overtrædelser er klager, afstedkommer de kun et
meget begrænset antal fremsendelser af åbningsskrivelser . I 2001 mundede kun 7 % af de
klager, Kommissionen registrerede, ud i, at der bl ev fremsendt en åbningsskrivelse, og 1 % i,
at der blev fremsat en begrundet udtalelse25 (jf. det indrammede på side 4). De registrerede
klager sorteres således effektivt, så at de sage r, der fortjener at blive behandlet, bliver det for
derved hurtigt at løse problemerne med hævdede overtrædelser af fællesskabsretten26. I et stor
antal tilfælde vil undersøgelsen forud for retssa gen som følge af klager i tilstrækkelig grad
tiltrække medlemsstaternes opmærksomhed til, at de kan rette op på situationen.
Kommissionen har i en meddelelse til Om budsmanden og Europa -Parlamentet om
forbindelserne med klagere i sager om ove rtrædelse af fællesskabsretten [KOM(2002) 141
endelig] bekræftet, at den har til hensigt at behandle alle kl ager fra borgere og om nødvendigt
tage fat på den anførte overtrædelse. I fo rbindelse med registreringen af de klager,
Kommissionen modtager, foretages der ingen udvælgelse, men hvilke foranstaltninger der
                                                
24 Det høje tal i statistikken i 2001 skyldes, at det i 2001 på grund af Ombudsmandens udtalelse om dårlig
administration i forbindelse med sagen om metroen i Thessalonikki blev besluttet systematisk atregistrere al post vedrørende fællesskabsretten fra civilsamfundet som en klage, uanset om en potentiel
undersøgelse viser, at den ikke er begrundet, indtil der vedtages en kodificeret udgave af
bestemmelserne om behandling af klager [KOM(2002) 141].
25 Jf. den 19. årsberetning om kontrollen med gennemførelsen af fællesskabsretten, bilag 2.
26 Hvis der ses nærmere på, hvad der iværksatte overtrædelsesproceduren (jf. den 19. årsberetning om
kontrollen med gennemførelsen af fællesskabsretten, bilag 1), og der ses bort fra 2001, er antallet af
procedurer, der blev iværksat på grundlag af en klage mindre end antallet af procedurer, der blev
iværksat på grundlag af Kommissionens tjenestegrenes initiativ ( "sager, der automatisk opdages" ).
Hvis der dertil føjes de sager, hvor der ikke blev givet meddelelse om overtrædelser, afstedkommerklagerne et mindretal af de iværksatte overtrædelsesprocedurer. Af de sager, der når så langt, at derfremsendes en begrundet udtalelse, er der for alle årene færre, der er baseret på klager, end der er blevetopdaget automatisk, når der ses bort fra sager, hvor der ikke er blevet givet meddelelse om
gennemførelsesbestemmelserne.
14træffes som følge af klagerne afhænger af prio riteringskriterierne, de r er omhandlet under 3.1,
og af muligheden for at behandle klagerne ve d brug af supplerende metoder. For at gøre
sagsbehandlingen mere effektiv samler Ko mmissionen de klager, der vedrører samme
overtrædelse af fællesskabsretten i samme overtrædelsesprocedure.
Generelt er Kommissionens forbinde lser med klagere omfattet af den administrative
adfærdskodeks , Kommissionen har vedtaget. I henhold til adfærdskodeksen har klagere, der
retter henvendelse til Kommissionen, ret til at få et svar, der svarer til deres forventninger,også selv om dette går videre  end Kommissionens beføjelser.
Det sker hyppigt, at en borger ønsker et enke lt, praktisk råd snarere end at gøre opmærksom
på en overtrædelse. Det sker også ofte, at klagerne henvender sig til Kommissionen for atopnå økonomisk erstatning for overtrædelser af fællesskabsretten, som kun en national
domstol kan tilkende. Ofte henvender klagerne sig også til Kommissionen for at få erstatningi medfør af en bestemmelse i national ret, hvor EU ikke har beføjelse til at gribe ind.
Kommissionens pligt til at svare, der er fastsa t i adfærdskodeksen, skal anvendes til at give
borgerne et omhyggeligt og relevant svar leds aget af nyttige, praktiske råd (f.eks. mulige
klagemuligheder på nationalt plan og betingels er for at opnå erstatning). Kommissionen har
ikke til opgave at træde i stedet for parternes a dvokater, men skal sørge for at være neutral og
objektiv i sine svar. Det netsted, hvorfra der er adgang til fællesskabsretten, indeholder en
række nyttige oplysninger og mærkepunkter.
Foranstaltninger
/g183 Klagere vil klart blive holdt orienteret om den videre behandling af deres klage, hvilket er i
overensstemmelse med løft erne i meddelelsen til De n Europæiske Ombudsmand og
Europa-Parlamentet. Navnlig begrundelsen for beslutninger, der træffes i forbindelse med
undersøgelse af en overtrædelse, v il klart og tydelige blive forklaret.
/g183 Der vil klart blive sondret me llem korrespondance, der vil kunne medføre, at der indledes
en traktatbrudssag, og anden korrespondance.  Alle henvendelser v il blive behandlet i
overensstemmelse med den ad ministrative adfærdskodeks.
3.3. Et bedre samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen om
undersøgelsen af overtrædelser (streng ove rholdelse af EF-traktatens artikel 10)
Samarbejdet mellem Kommissionen og de nationa le forvaltninger skal løbende opretholdes,
idet det udgør et vigtigt element for at gøre kontrollen med gennemførelsen af
fællesskabsretten effektiv. Et så dan samarbejde kan fremme me dlemsstatens bestræbelser for
at bringe overtrædelsen til ophør og derv ed hurtigere sikre det ønskede resultat.
Ved undersøgelsen af overtrædelser forårsager  problemerne med at samle alle elementer
vedrørende overtrædelsen ofte betydelige forsinkelser på grund af manglende eller
utilstrækkeligt samarbejde med de nationale forvaltninger på alle niveauer. Dekoordineringsorganer, der allerede er blevet foreslået oprettet (jf.  afsnit 2.2.2), bør i den
forbindelse spille en nyttig rolle.
Da proceduren er kontradikt orisk, er det undertiden nødvendi gt at minde den pågældende
medlemsstat om, at den i henhold til EF-traktatens artikel 10 har pligt til loyalt at samarbejde.
Hvis der tydeligvis og vedvarende er tale  om ond vilje fra medlemsstatens siden, er en
procedure for overtrædelse af EF-traktat ens artikel 10 uundgåelig. Anvendelsen af denne
15bestemmelse skal for at være effektiv være målrettet (f.eks. ved at samle samme medlemsstats
overtrædelser på et givet område), og proceduren  skal gå hurtigt, idet der højst må gå fire
måneder mellem åbningsskri velsen og indbringelsen af sage n for Domstolen, og endelig skal
der på hensigtsmæssig vis skab es opmærksomhed omkring sagen.
Foranstaltninger
/g183 Når medlemsstaterne ikke selv træffer foranstaltning til at sikre overholdelsen af deres
forpligtelser eller letter udførelsen af  Kommissionens opgave, navnlig når den
pågældende medlemsstat tøver med at samarb ejde om overtrædelsesproceduren, vil der
mere systematisk og hurtigere blive gjort brug  af EF-traktatens artikel 10 samt de øvrige
berørte retsgrundlag i traktaten.
/g183 Når det er hensigtsmæssigt, kan tiltaget støttes af det ansvarlige kommissionsmedlem
og/eller Kommissionens forma nd, der retter direkte henv endelse til medlemsstaten.
3.4. Sikre, at fællesskabsretten i højere grad overholdes
Generelt består en manglende overholdelse af fællesskabsretten enten i en overtrædelse af
traktaten, forordninger og beslutninger eller en "dårlig gennemførelse" af direktiver.
Sidstnævnte situation udgjorde den væsentligste årsag til fremsendelse af åbningsskrivelser ogbegrundede udtalelser samt sagsanlæg i 2001 som følge af klager (de fleste sager) eller på
Kommissionens eget initiativ. Den situation, hvor  en medlemsstat ikke giver meddelelse om
gennemførelsesbestemmelser, eller gennemfø relsesbestemmelserne ikke er i overens-
stemmelse med direktivet (afsnit 3.5), vil blive behandlet særskilt.
I hvidbogen om nye styreformer i EU blev det anført, at medlemsstaterne og EU-
institutionerne i fællesskab har ansvaret for, at fællesskabsretten gennemføres korrekt, selvom det i sidste ende er Kommi ssionen, der skal sikre dette. Det blev fremhævet, at det er de
nationale domstole og udenretslige instanser i me dlemsstaterne, der har det direkte ansvar for
at sikre erstatning i tilfælde af overtrædelser, og først derefter blev der taget fast på
betingelserne for at sikre, at Kommissionens kontrolindsats bliver mere effektiv. Her har vi
valgt den modsatte rækkefølge for at vise, hvorledes de supplere hinanden, idet det er
Kommissionen, der skal tage de metoder, der supplerer overtrædelsesproceduren, i
anvendelse for hurtigt at sikre, at overtræde lsen bringes til ophør, ude n at dette nødvendigvis
fører til umiddelbar erstatning til en skade lidt enkeltperson. Det er  via de udenretslige
instrumenter og de nationale domstole, at en borger direkte skal kunne opnå erstatning.
a) Metoder, der supplerer overtrædelsesprocedurenFor at behandle sager vedrørende manglende ove rholdelse af fællesskabsretten er der blevet
indkredset en række supplerende  metoder, der gør det muligt hurtigt og effektivt at behandle
sager. En sag, der behandles ved brug af en supplerende metode, kan Kommissionen på et
hvilket som helst tidspunkt tage op, og der ka n indledes en overtrædelsesprocedure. De
positive resultater, der er opnået, gør det anbefalelsesværdigt hyppigere at anvende dissemetoder og udvide dem til andr e dele af fællesskabsretten. I årsberetningen om kontrollen
med gennemførelsen af fællesskab sretten redegøres der for anve ndelsen af disse metoder og
de opnåede resultater.
16Følgende supplerende metoder kan nævnes:
(1) I tilfælde af mange og gentagne overtrædelser af fællesskabsbestemmelserne på et
givet område har det nogle gange vist  sig mere effektivt at indlede en samlet
forhandling med den pågældende medlem sstat end at indlede en
overtrædelsesprocedure27.
(2) Problemløsningsnette t, der benævnes " SOLVIT "28 har vist sig at være effektivt for så
vidt angår det indre marked. I en henstilling fra Kommissionen29 fastsættes
principperne for SOLVIT-centrenes arbejde og hvilket ansvar de hver især har samt defrister, inden for hvilke de fremlagte sager skal behandles (principielt ti uger). Nettet
blev reformeret efter Kommissionens ev aluering heraf, hvor der blev fundet
30 en
række måder at forbedre systemet på, således at det kommer til at udgøre et reeltfællesskabsinstrument til udenretslig løsning af daglige problemer i forbindelse medetableringen af det indre marked
31. Visse klager, der ikke skaber problemer med
manglende overensstemmels e mellem national ret og fællesskabsretten, vil kunne
behandles af SOLVIT-nettet.
(3) "Pakkemøderne " udgør som allerede anført et middel til løbende at sikre dialogen og
samarbejdet mellem Kommissionen og de relevante myndigheder i en medlemsstatmed henblik på at se nærmere på en "pa kke" sager og finde udenretslige løsninger
herpå. Møderne er et konkret udslag af s ubsidiaritetsprincippet, fordi de har en
uddannelsesmæssig funktion for de nationale (men også de regionale og lokale)
myndigheder.
(4) For så vidt angår gennemførelsen af direk tiver, der har givet et meget stort antal EU-
borgere en række rettigheder, og hvor der er behov for at behandle hver enkelt sag
32 og
finde konkrete løsninger, kan ad hoc-kontaktpunkter  vise sig at være effektive.
                                                
27 Bl.a. kan nævnes problemerne med indregistrering af biler på tværs af grænserne, hvor sådanne
forhandlinger med de berørte myndigheder ledsaget af en fortolkningsmeddelelse har været med til atløse de tilbagevendende problemer, enkeltpersoner støder på i forbindelse med indregistrering af deresbil.
28 "Effektiv problemløsning i det indre marked" , meddelelse fra Kommissionen til Rådet, Europa-
Parlamentet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget, KOM(2001) 702 af 27.11.2001.
29 Kommissionens henstilling af 7.12.2001 om principper for anvendelsen af "SOLVIT" -
problemløsningsnettet for det indre marked.
30 "Effektiv problemløsning i det indre marked" , meddelelse fra Kommissionen til Rådet, Europa-
Parlamentet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget, KOM(2001) 702 af 27.11.2001.
31 En lang række oplysningsaktiviteter har til formål at udbrede kendskabet til SOLVIT -nettet blandt EU-
borgerne og mellemmænd, der får kendskab til tilfælde af dårlig gennemførelse af fællesskabsretten, der
skal forelægges SOLVIT -nettet. En database med brugervenlig adgang har siden 22.7.2002 gjort det
muligt for SOLVIT -centrene (et center for hver national forvaltning) at registrere en række detaljer om
de sager, de har fået forelagt, og udveksle oplysninger.
32 Et effektivt eksempel i forbindelse med det indre marked er den gensidige anerkendelse af
eksamensbeviser. Der er tale om et system af kontaktpunkter eller koordinatorer, der er ansvarlige for
gennemførelsen af direktiverne vedrørende lovregulerede erhverv, som EU-borgerne har mulighed forat henvende sig til, når en medlemsstat ikke anerkender de rettigheder, borgerne har i medfør affællesskabsretten. Det nylige forslag til direktiv om erhvervskvalifikationer, der kodificerer og forenklerfemten gældende direktiver vedrørende lovreguler ede erhverv, stadfæster og indeholder bestemmelser
om disse kontaktpunkter, idet det præciseres, at de skal informere Kommissionen om de behandlede
sager inden to måneder at regne fra fremlæggelsen af sagen.
17(5) Oprettelsen af uafhængige, specialisered e nationale myndigheder  bidrager i visse
tilfælde til at gøre det lettere for Kommissionen at udføre sine opgaver som traktatensvogter
33.
b) Udenretslig løsning af problemer med overtrædelserDe berørte parter bør også være opmærksom på  mulighederne på nationalt plan for at finde en
udenretslig løsning på problemer med overtrædelser af fællesskabsretten, f.eks. anvendelse afen mægler på lokalt, regionalt eller nationa lt plan. Kommissionen har i sin hvidbog om nye
styreformer i EU foreslået, at medlemsstat erne lader de nationale eller regionale
ombudsmænd eller mæglere
34, der findes, arbejde samme n i net. Nogle af dem kunne
uddannes til navnlig at lytte til og behandle klager  på miljøområdet og inden for beskyttelse af
sundheden.
c) Anlæggelse af sag ved en national domstolAlle borgere har mulighed for at indbringe en  sag for en national domstol, der er den første
vogter af fællesskabsretten. EU-institutionerne og medlemsstaterne selv kan i medfør afprincippet om loyalt samarbejde gøre mere for at fremme denne mulighed.
I den forbindelse fortjener to nylige eller kommende initiativer fra Kommissionen at blive
fremhævet:
– Forslaget til Rådets direktiv om forbedret adgang til domstolsprøvelse i forbindelse med
grænseoverskridende sager gennem fastsættels e af fælles mindsteregler for retshjælp og
andre finansielle aspekt er i civile retssager
35.
– Kommissionen er ved at udarbejde et forslag til det fremtidige direktiv om
domstolsadgang, der er udformet i overe nsstemmelse med Århus -konventionen. Det vil
indeholde en række retningslinjer for ikke -statslige organisationers domstolsadgang i
forbindelse med miljøsager.
På visse områder vedrørende gennemførelsen  af fællesskabsretten, der giver anledning til
mange tvister som f.eks. miljøområdet, bør det være muligt mere effektivt end i dag atindbringe en sag for en national domstol, og  det er derfor nødvendigt, at Kommissionen tager
retlige initiativer her.
Foranstaltninger
/g183 Kommissionen fremmer udviklingen af suppl erende systemer for behandling af
overtrædelser af fællesskabsretten i samarbejde  med medlemsstaterne og afhængig af det
særegne for hvert område. Hvis det vise r sig, at en sag, der ikke opfylder
prioriteringskriterierne  (jf. 3.1), vil kunne behandles hur tigere og mere effektivt ved at
anvende en række supplerende metoder, bør dette fremmes.
                                                
33 F.eks. de uafhængige, nationale myndigheder inden for konkurrence, beskyttelse af data og offentlige
indkøb, som visse medlemsstater har oprettet. De nationale og regionale ombudsmænd, der findes i defleste medlemsstater, kan også bidrage hertil.
34Jf. foregående fodnote.
35 KOM(2002) 13 endelig af 18.1.2002. Direktivet forventes formelt vedtaget inden udgangen af
december 2002.
18/g183 Kommissionen har til hensigt at vedtage et forslag til direktiv om gennemførelsen på
fællesskabsplan af tredje "søjle" i Århus- konventionen og overvejer muligheden for et
supplerende initiativ for i medlemsstaterne at få oprettet udenret slige mekanismer til
behandling af klager.
3.5 Forbedre meddelelsen af gennemførel sesbestemmelserne og kontrollere, at disse
er i overensstemmelse med direktiverne
Specielt i forbindelse med direktiverne kan overtrædelsen først og fremmest skyldes, at
gennemførelsen ikke sker til tiden; i så tilfælde kan borgerne på ingen måde nyde godt af
direktiverne, medmindre direktivet har "en dire kte virkning". Overtrædelsen kan også skyldes,
at gennemførelsesbestemmelserne ikke er i overensstemmelse med direktivet. I så tilfælde kangennemførelsen give adskillige problemer. De r sondres mellem disse  to situationer i
forbindelse med overtrædelsesproceduren.
3.5.1. Hurtigere meddelelse om manglen de gennemførelsesbestemmelser
Når fristen for gennemførelsen af et di rektiv er udløbet, kan der iværksættes en
overtrædelsesprocedure for manglende meddel else af gennemførelsesbestemmelserne, selv
om Kommissionen og medlemsstaten fort sat skal have kontakt med hinanden.
For i højere grad at sikre en ensartet gennemførelse af fællesskabsretten har Kommissionen
siden 1990 vedtaget særlige interne regler, der gø r det muligt for den at sikre en systematisk
kontrol med meddelelsen af ge nnemførelsen af direktiver.
Systemet tager udgangspunkt i, at det medl em af Kommissionen, der har ansvaret for det
pågældende område, samt kommissionsformanden bliver bemyndiget til at sende enåbningsskrivelse til de medlemsstater, der ikke har gennemført direktiver til tiden, og somikke har meddelt Kommissionen de  nationale gennemførelsesb estemmelser. Eftersom dette
system er blevet afprøvet og har vist sig at fungere, kan det udvides til den fase, hvor der
sendes en begrundet udtalelse, fo rdi medlemsstaten ikke har svaret (og/eller kun givet delvis
meddelelse om sine gennemførelsesforanstaltninger). I disse tilfælde består overtrædelsenalene af en overskridelse af fristen for gennemførelse af direktivet eller fristen for at svare påen åbningsskrivelse, hvilket ikke giver mu lighed for at vurdere sagens indhold. Denne
hurtigere procedure skal gøre det muligt for Kommissionen at træffe  beslutning om at
indbringe sagen for Domstolen inden seks  måneder at regne fra fremsendelsen af
åbningsskrivelsen til de berørte medlemsstater.
Oplysningerne i databasen " Asmodée II ", der vedrører gennemførelsen af direktiver,
anvendes, når der skal ses nærmere på, hvorvi dt direktiver, hvis gennemførelsesfrist er
udløbet, er blevet gennemført. I den forbindels e er der ved at blive udviklet et system for
elektronisk informering af medlemsstaterne.
Kommissionen vil se nærmere på muligheden for at udvikle den elektroniske kontakt med
medlemsstaterne i forbindelse med overtræde lsesprocedurer som følge af manglende
meddelelse af gennemførelsesbestemmelserne.
Foranstaltninger
/g183 Kommissionen har til hensigt at bevare kontakten med medlemsstaten, hvis der er
problemer med gennemførelsen af et direktiv, uden at den igangværende
overtrædelsesprocedure suspenderes.
19/g183 Den systematiske kontrol med gennemførelsen i mangel af reaktion fra medlemsstaten på
åbningsskrivelsen vil blive styrket, idet proceduren for bemyndigelse internt i
Kommissionen vil blive udvidet til fasen med afgivelse af en begrundet udtalelse.
Beslutningen om at indbringe sagen for Doms tolen vil i så tilfælde  blive truffet seks
måneder efter fremsendelsen  af åbningsskrivelsen.
/g183 Brugen af elektronisk kommunikation me llem Kommissionen og medlemsstaterne vil
blive udvidet.
3.5.2 Fremme proceduren med at bringe  gennemførelsesbestemmelserne i
overensstemmelse med direktivet
Når Kommissionen konstaterer, at  de nationale gennemførels esbestemmelser ikke er i
overensstemmelse med direktivet, kan det skyldes, at dens tje nestegrene har undersøgt sagen,
eller at den har modtaget klager. Det forhold, at  Domstolen i sin retspraksis har erkendt, at en
manglende eller dårlig gennemførelse af direktiver har direkte vertikale følger36, er med til
delvist at rette op på dette problem. Dette fritager imidlertid ikke Kommissionen fra opgavenmed at kontrollere.
Kommissionen giver behandlingen af denne ty pe overtrædelse prioritet (jf. afsnit 3.2,
prioriteringskriterier afhængig af overtrædelsens alvor). Overtrædelser af denne art, somstrider mod princippet om fælle sskabsrettens forrang og om en ensartet gennemførelse af
fællesskabsretten, fratager borgere og erhvervsliv et de fordele, de hver især skulle have af
fællesskabsretten. Da risiciene for, at de nati onale gennemførelsesbest emmelser ikke er i
overensstemmelse med direk tiverne, øges med antallet af medlemsstater, lægger
Kommissionen i forbindelse med udvidelsen særligt vægt på at forhindre dette (jf. afsnit 2.2.3
med anvendelsen af "overensst emmelsestabeller") og at opdage det på et tidligt tidspunkt.
På anmodning af Europa-Parlament et udarbejder Kommissionen allerede gennemførelses-
rapporter  i forbindelse med visse direktiver. Udarbe jdelsen af disse rapporter forudsætter, at
alle medlemsstaternes gennemførelsesforansta ltninger og -teknikker generelt gennemgås.
Dette giver således god lejlighe d til at finde frem til tilfælde af ukorrekt gennemførelse af
direktivet, men også problemer med gennem førelsen. Hvis bestemte fællesskabsnormer
skaber tilbagevendende problemer, når de skal  gennemføres i nationa l lov, vil Kommissionen
se nærmere på årsagerne hertil og foreslå hensigtsmæssige løsninger og eventuelt overveje attage et initiativ på det retlige område.
Foranstaltninger
/g183 Kommissionen prioriterer i forbindelse med dens opgave som traktatens vogter
overtrædelser som følgende af gennemførelsesbestemmelsernes manglende
overensstemmelse med direktiv et. Sådanne overtrædelser v il systematisk blive behandlet
inden for en kort frist.
/g183 På visse områder vil praksi s med gennemførelsesr apporter i forbindelse med direktiver
blive systematiseret. Rapporterne sendes til Europa-Parlamentet.
                                                
36 Hvis bestemmelserne i et direktiv ud fra dets indhold forekommer at være uden afvigelser og
tilstrækkelig præcist, kan enkeltpersoner gøre det gældende over for en medlemsstat, når denne ikke hargennemført direktivet inden for den fastsatte frist eller ikke har gennemført det korrekt, også selv omfristen for at klage i henhold til national ret er udløbet (dom af 25.7.1991, C-208/90, Emmott mod
Minister for Social Welfare og Attorney General, Sml.1991 I, s. 4 269).
20/g183 I tilfælde af tilbagevendende problemer med gennemførelsen af et bestemt direktiv vil
Kommissionen overveje et retligt tiltag for at løse problemerne.
4. F OREBYGGE GENTAGNE OVERTRÆDELSER
Kommissionens opgave som "traktatens vogter " forudsætter også, at Kommissionen selv
træffer alle foranstaltninger for at undgå, at disse  overtrædelser gentager sig eller fortsætter. I
henhold til traktaten har Kommissi onen mulighed for at anmode Domstolen om at pålægge en
medlemsstat, der fortsat ikke træffer de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme
dommen i en traktatbrudssag, en tvangsbøde elle r et fast beløb (EF-traktatens artikel 228)37.
Inden for rammerne af EF-traktaten findes der imidlertid ingen generel sanktion for
overtrædelse af fællesskabsretten, og der er he ller ikke mulighed for at pålægge sanktioner,
der vil kunne forhindre en gentagelse  af den konstaterede overtrædelse.
Selve overtrædelsesproceduren giver dog mu lighed for at begrænse risikoen for, at
overtrædelsen gentager sig. Det drejer sig konk ret om at opnå, at me dlemsstaten afgiver en
række minimumsgarantier for ikke igen at foretage overtrædelser, når det ikke har væretmuligt at bringe overtrædelsen til ophør, idet de n allerede blev begået på det tidspunkt, da
medlemsstaten besluttede at tilslutte sig Kommissionens holdning (f.eks. hvis der er indgåeten offentlig kontrakt og arbejdet udført, selv  om der i strid med fællesskabsretten er blevet
krævet og udstedt en importtilladelse), f.eks. a) at den pågældende medlemsstat erkender, atden har begået en overtrædelse, og b) at medlemsstaten lover at føre en proaktivforebyggelses- og informationspolitik (f.eks. ved at give de nødvendige "instrukser" til de
pågældende myndigheder, navnlig decentralisered e myndigheder, således at disse fortolker og
gennemfører en bestemmelse i traktaten eller i afledt ret korrekt).Kommissionen har desuden til hensigt at offentliggøre en oversigt over bestemte typerovertrædelser, den har konstateret, og hvor sagen er blevet henlagt (uden at nævne de berørte
medlemsstater) for derved at sikre borgerne og  erhvervslivet en bedre oplysning om deres
rettigheder, men også de nationale myndi gheder (centrale og lokale) om, hvordan
fællesskabsretten gennemføres korrekt.
En af de mest effektive måder at bekæmpe gent agelser eller fortsættelse af overtrædelser på, i
forbindelse med hvilke Domstolen allerede har afgivet dom, er at informere borgerne om den
ret til erstatning, som Domstolens retspraksis giver
38. Dette giver reelt mulighed for at via den
skadeserstatning, den nationale domstol tilkender, at sanktionere overtrædelser affællesskabsretten eller manglende gennemførelse af direktiver. Selv om denne retspraksis og
                                                
37 For så vidt angår retningslinjerne for og metoderne til beregning af tvangsbøden har Kommissionen
vist, at den foretrækker et fast beløb (EFT nr. C 63 af 28.2.1997, s. 2-4).
38 Allerede i 1960 understregede Domstolen i sin do m af 16.12.1960, Humblet mod den belgiske stat,
C-6/60, Sml. 1954-1964, s. 207, at hvis den i dom konstaterer, at "en ved lov eller administrativt
tilbleven retsakt, som hidrører fra myndighederne i en medlemsstat, strider mod fællesskabsretten, erdenne stat [....] forpligtet til både at ophæve den pågældende retsakt og at råde bod på de ulovligevirkninger, den eventuelt har frembragt". Ved dom af 19.11.1991, Francovich m.fl. mod Italien, sag C-6/90 og C-9/90, Sml. 1991 I, s. 5357, stadfæstede Domstolen, at der skal være adgang til at gøre
erstatningskrav gældende mod en medlemsstat, hvis denne har overtrådt fællesskabsretten. I den
pågældende sag drejede det sig om Italiens manglende gennemførelse af direktiv 80/987/EF omindbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfælde afarbejdsgiverens insolvens. I dom af 5.3.1996, Brasserie du Pêcheur mod Forbundsrepublikken Tysklandog The Queen mod Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd m.fl., Sml. 1996 I,s. 1029) blev princippet fra dommen i sagen vedrørende Francovich bekræftet og udvidet.
21de positive følger heraf for de skadelidte i en medlemsstat nu anerkendes af fagfolk i
retsvæsenet, er det ikke  nødvendigvis tilfældet med bor gerne og erhvervslivet.
Kommissionen minder således i si ne pressemeddelelser i forb indelse med henlæggelsen af
vigtige overtrædelsessager om, at henlægge lsen ikke påvirker hverken skadelidte
enkeltpersoners rettigheder eller den sag om skadeserstatning, den pågældende kan anlægge
ved en national ret. Den vil udsende en fortolkningsmeddelelse om retten til skadeserstatningsom følge af en medlemsstats overtrædelse af fællesskabsretten.
Foranstaltninger
/g183 Kommissionen vil henlægge sager om en overtræ delse, der er blevet bragt til ophør, ved at
medlemsstaten har afgivet løfter og truffet foranstaltninger for at undgå en gentagelse af
overtrædelsen.
/g183 Den offentliggør en oversigt over bestemte typer overtrædelser, den har konstateret, og
hvor den har henlagt sagen.
/g183 I pressemeddelelser vedrørende henlæggelse af vigtige overtrædelsessager vil skadelidte
borgeres ret til at klage ved en national ret blive nævnt. Der vil blive udsendt en oplysende
meddelelse om retten til skadeserstatning.
5. K ONKLUSIONER OG AFSLUTTENDE BESTEMMELSER
De tiltag, Kommissionen foreslår for at fo rbedre kontrollen med gennemførelsen af
fællesskabsretten, forekommer beskedne i lighed  med alt, hvad der har med gennemførelsen
at gøre. De er imidlertid af afgørende betydning. En korrekt gennemførelse og overholdelse afretsforskrifterne udgør en af de største udfordringer for så vidt angår såvel den gensidige tillidmellem medlemsstaterne, der skal  sikre en rimelig kontrol med overholdelsen af lovgivningen
som borgernes tillid til EU's evne til at sikre, at det sker.
Dette er så meget desto vigtigere i forbinde lse med udvidelsen, f.eks. når der fremover skal
sikres ensartethed mellem 25 sæt nationale gennemførelsesbestemmelser for det sammedirektiv. Det vil uden tvivl være nødvendigt at sætte ind med flere ress ourcer end i dag såvel
på EU-plan som i medlemsstaterne. Med de nne meddelelse ønsker Kommissionen at ændre
indstillingen til kontrollen, idet det ikke er  tilstrækkeligt blot at gribe ind mod
overtrædelserne. De må også forebygges. Samarbejdet fratager imidlertid ikke Kommissionensom traktatens vogter opgaven med  strengt og  ved brug af de bedste metoder at minde
medlemsstaterne om deres forpligtelser.
Disse fælles bestræbelser ve drører ikke kun EU-institutione rne og medlemsstaterne. Denne
meddelelse er også rettet til EU-borgerne. De mindes om, at de på deres måde genneminformation, deltagelse og domstolsadgang aktivt kan bidrage til skabelsen af et
retsfællesskab. I tråd med hvidbogen om nye styreformer i EU kan alle de påtænkte
foranstaltninger iværksæ ttes uden at afvente en ændring af  de nuværende traktater. De står
imidlertid ikke vejen for andre forbedringer vedrørende gennemførelsen af fællesskabsrettensom f.eks. det forslag, Kommissionen netop ha r fremlagt for Det Europæiske Konvent med
henblik på at ændre overtrædelsesprocedurens forløb, således at medlem sstater, der ikke vil
følge en begrundet udtalelse, selv kan indbringe sagen for Domstolen.
Kommissionen redegør for gennemførelsen de fo ranstaltningerne i denne meddelelse i sin
årsberetning om kontrollen med gennemførelsen af fællesskabsre tten, der er rettet til Europa-
22Parlamentet. Årsberetningen offentliggøres i EF T, C-udgaven, og på Fællesskabernes Europa-
server på følgende adresse:
http://europa.eu.int/comm/secr etariat_general/sgb/infri ngements/report99_en.htm
Årsberetningen kan også fås ved anmodni ng herom til Kommissionens tjenestegrene, " EU
Info Points " og " Euro Info Centre ".
Denne meddelelse er rettet til Europa-Parlamentet, Rådet, medlemsstaterne og Den
Europæiske Ombudsmand. Den of fentliggøres i EFT, C-udga ven, og på Fællesskabernes
Europa-server på ovennævnte adresse.