RETTENS BEMÆRKNINGER KOMMISSIONENS SVAR

INDLEDNING

10.1. Dette kapitel har fokus på performance. Det består af tre dele. I første del præsenteres Rettens bemærkninger om forvaltningsplanerne og de årlige aktivitetsrapporter fra nogle af Kommissionens generaldirektører. Anden del omhandler Kommissionens anden og tredje evalueringsrapport (1). I tredje del fremhæves nogle af de hovedtemaer, der optræder i Rettens særberetninger om performance fra 2012, og det beskrives, hvilken lære der kan uddrages af disse beretninger (2). 10.1. Internt i Kommissionen fokuseres der i stadig højere grad på at måle og rapportere om performance. Rapportering om performance skal anses som en praksis, der er under udvikling. I meddelelsen »Sammenfatning af Kommissionens resultater på forvaltningsområdet i 2012« (COM(2013) 334 final af 5. juni 2013) defineres en række initiativer for i højere grad at styrke den performancebaserede forvaltning i Kommissionen. Denne gradvise udvikling af en performancekultur vil tage flere år, inden den fuldt ud får virkning, delvis fordi der skal udvikles nye statistiske eller andre redskaber.

10.2. Performance vurderes på grundlag af principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning (sparsommelighed, produktivitet og effektivitet) (3). Det er en central opgave at måle performance gennem hele processen i de offentlige interventioner og dække input (de finansielle, menneskelige, materielle og organisatoriske ressourcer samt de reguleringstiltag, som kræves til gennemførelsen af programmet), output (programmets produkter), resultater (programmets umiddelbare indvirkning på de direkte adressater eller modtagere) og effekt (de langsigtede ændringer i samfundet, som kan tilskrives EU-foranstaltningen).

10.3. På mange af EU-budgettets områder gælder det, at retsgrundlaget er komplekst, og at der mangler fokus på performance. Trods det påståede fokus på resultater er forslagene til de nye forordninger om den fælles strategiske ramme (FSR) og forordningerne om den fælles landbrugspolitik (FLP) i programmeringsperioden 2014-2020 fortsat grundlæggende inputbaserede (udgiftsorienterede) og derfor mere orienteret mod regeloverholdelse end mod performance (4). Med hensyn til udvikling af landdistrikterne fastsættes der i forordningen f.eks. en række uensartede og vidtrækkende mål, som ikke omfatter de forventede resultater og virkninger og heller ikke relevante indikatorer (5). 10.3. De nye forordninger vedrørende den fælles landbrugspolitik sikrer en mere performanceorienteret tilgang, også under den anden søjle: — Udkastet til forordning om ELFUL indeholder ikke kvantificerede mål på EU-plan. Det kræves derimod, at hvert program for udvikling af landdistrikterne skal opbygges omkring opfyldelsen af de kvantificerede mål, som er snævert forbundet med de mål, der er fastsat i forordningen. De indikatorer, der skal anvendes for at definere disse mål, skal fastsættes i en gennemførelsesretsakt. — Derudover vil vigtige planlagte resultater blive genstand for en performanceramme som fastsat i forordningen om fælles bestemmelser. Hvad angår de foreslåede forordninger vedrørende de europæiske struktur- og investeringsfonde, er resultatorientering blevet medtaget som et vigtigt element. De krævende og innovative forslag omfatter: — en styrket interventionslogik, der knytter de mål, EU har fastsat, sammen med de bindende og præcise mål, medlemsstaterne har fastsat — for første gang interventionsspecifikke forudgående betingelser for at forbedre investeringernes effektivitet — betydeligt udvidede makroøkonomiske betingelser — en fornyet evalueringsstrategi baseret på planlægning, pligt til at evaluere virkningerne af hver del af programmet og anvendelse af nye metoder og — en obligatorisk performanceramme, herunder en performancereserve.

10.4. For store dele af EU-budgettet — primært Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og samhørighedsfondene (FSR) — gælder det, at de maksimale udgifter under udgiftsområderne i den flerårige finansielle ramme (FFR) (6) fordeles på medlemsstaterne i årlige tildelinger. Som Retten tidligere har påpeget, er det en udfordring at opnå gode kvalitative resultater fra ordninger, hvor midlerne forhåndstildeles blandt medlemsstaterne (7), og absorption af disse midler er et implicit mål (8). 10.4. De nye programmer for udvikling af landdistrikterne vil blive opbygget omkring realiseringen af kvantificerede mål (i tilknytning til målene i forordningen). Fordelingen af budgettet på de forskellige foranstaltninger vil være i overensstemmelse med disse mål og sikre sammenhæng mellem de mål. der skal nås, og de midler, der er afsat til dem. Derudover vil Kommissionen have en performancereserve, som først vil blive frigivet på et senere tidspunkt i programmeringsperioden, når forvaltningsmyndighederne kan vise, at programmerne for udvikling af landdistrikterne har nået de fastsatte milepæle. Der lægges således stor vægt på at nå de fastsatte mål.

Budgettildelingen efter medlemsstat er nødvendig med henblik på programmeringen og navnlig for den forudgående kvantificering af målene, som ellers ikke kunne foretages. Finansieringsrammerne skal stå i et rimeligt forhold til de behov, der skal dækkes i de forskellige medlemsstater.

DEL 1 — DE ÅRLIGE AKTIVITETSRAPPORTERS OPLYSNINGER OM POLITISKE RESULTATER ER UNDER UDVIKLING, MEN STADIG AF BEGRÆNSET ANVENDELIGHED

Indledning

10.5. Det forhold, at der anvendes forskellige forvaltningsmetoder (9) til at gennemføre EU-budgettet, betyder sammen med GD'ernes forskellige opgaver, at Kommissionen har forskellige roller og ansvar. Dette bør Kommissionen blandt andet tage højde for, når den opstiller performancemålsætninger og indikatorer i forvaltningsplanerne og rapporterer om dem i de årlige aktivitetsrapporter. 10.5. Kommissionens tjenestegrene er blevet anmodet om i deres forvaltningsplaner at definere målene for de forventede virkninger og resultater. Disse mål vedrører sædvanligvis samfundsproblemer, som forsøges løst på forskellige måder, herunder finansiel intervention, reguleringsindgreb eller retshåndhævelse. Det overvejes, hvordan det er muligt at forbedre gennemsigtigheden ved i forvaltningsplanerne mere præcist at beskrive Kommissionens ansvarsområder i forbindelse med dens operationelle aktiviteter.

10.6. Retten undersøgte rapporteringskravene og -processerne vedrørende forvaltningsplanerne og de årlige aktivitetsrapporter, herunder den relevante vejledning, og gennemgik forvaltningsplanerne og de årlige aktivitetsrapporter for 2012 (del 1) fra Generaldirektoratet for Konkurrence (GD COMP), Generaldirektoratet for Mobilitet og Transport (GD MOVE) og Generaldirektoratet for Maritime Anliggender og Fiskeri (GD MARE). Retten vurderede især, om de årlige aktivitetsrapporter giver nyttige oplysninger om GD'ernes årlige bidrag til opnåelsen af politiske resultater (10). Gennemgangen blev foretaget på grundlag af de krav, der er fastsat i finansforordningen, i Kommissionens interne kontrolstandarder og i de instrukser vedrørende forvaltningsplanerne og de årlige aktivitetsrapporter, som Kommissionens Generalsekretariat (SG) og Generaldirektoratet for Budget (GD BUDG) har udsendt.

Rapporteringen om politiske resultater bør forbedres

10.7. Finansforordningen fastsætter, at Kommissionen skal forelægge aktivitetserklæringer sammen med det budgetforslag, den forelægger for budgetmyndigheden (11). Disse aktivitetserklæringer skal indeholde SMART-målsætninger (12) for de forskellige aktiviteter (mindst én målsætning for hver aktivitet). Opfyldelsen af målsætningerne skal måles ved hjælp af indikatorer. Generaldirektørerne bruger i vidt omfang disse målsætninger og indikatorer direkte som målsætninger i deres forvaltningsplaner.

10.8. Generaldirektørerne skal derefter i del 1 af deres årlige aktivitetsrapporter rapportere om de opnåede resultater og om, i hvor høj grad resultaterne har haft den ønskede effekt. I Kommissionen som helhed er der opstillet ca. 1 000 målsætninger og 3 000 indikatorer i generaldirektørernes forvaltningsplaner (13).

10.9. Ved sin gennemgang af forvaltningsplanerne og de årlige aktivitetsrapporter fra GD COMP, GD MOVE og GD MARE konstaterede Retten følgende væsentlige forhold, der indvirker på den årlige rapportering om politiske resultater: 10.9. Kommissionen finder, at den har gjort betydelige fremskridt de senere år, hvad angår rapportering om politiske resultater, og at navnlig dens generaldirektoraters årlige aktivitetsrapporter indeholder et væld af nyttige oplysninger om de resultater, der er nået, og deres virkninger for samfundet.

a) Målsætninger, der er taget direkte fra politikdokumenter på højt plan eller lovtekster, er ofte ikke fokuserede nok til at være anvendelige i forvaltningsplaner og årlige aktivitetsrapporter a) Se Kommissionens svar på punkt 10.10.

b) Kun otte ud af 52 målsætninger opfyldte alle SMART-kriterierne b) Se Kommissionens svar på punkt 10.12.

c) Indikatorerne til overvågning af performance bør forbedres

d) Evalueringerne var ikke en nyttig kilde til bevis, der kunne underbygge rapporteringen om politiske resultater i de årlige aktivitetsrapporter. d) Forskellige evalueringer har udgjort en nyttig kilde til oplysninger til støtte for de politiske resultater, der blev rapporteret om i de årlige aktivitetsrapporter. Det er imidlertid ikke alle evalueringer, der direkte tjener som grundlag for den årlige aktivitetsrapport, hvis de f.eks. dækker en anden tidsramme end det år, der rapporteres om i den årlige aktivitetsrapport.

Målsætninger, der er taget direkte fra politikdokumenter på højt plan eller lovtekster, er ofte ikke fokuserede nok til at være anvendelige i årlige aktivitetsrapporter og forvaltningsplaner

10.10. Ifølge Kommissionens stående instrukser vedrørende forvaltningsplanerne for 2012 skulle generaldirektoraterne opstille generelle målsætninger med effektindikatorer (langsigtede) og specifikke målsætninger med resultatindikatorer (kort-/mellemsigtede). De målsætninger, der er anvendt i forvaltningsplanerne og de årlige aktivitetsrapporter, er ofte taget direkte fra lovtekster eller politikdokumenter på højt plan. De tre undersøgte GD'er angav disse teksters bindende karakter som årsag til denne fremgangsmåde. Målsætningerne i sådanne dokumenter bør især danne grundlag for opstilling af generelle målsætninger, men de er udformet i en politisk sammenhæng og er ofte ikke fokuserede nok til at være anvendelige på GD-niveau (jf. f.eks. tekstboks 10.1). Endvidere manglede der en klar angivelse af sammenhængen mellem de generelle og de specifikke målsætninger (GD COMP og GD MARE). IAS kom for nylig frem til en lignende konklusion og rapporterede, at nogle af de årlige aktivitetsrapporter ikke indeholder fuldstændige oplysninger om sammenhængen mellem de generelle og de specifikke målsætninger i forvaltningsplanen. 10.10. De stående instrukser for forvaltningsplanerne kræver, at de generelle mål tilpasses til Kommissionens politiske mål ved, at de videreudvikles i forvaltningsplanerne. Begrundelsen herfor er behovet for at sikre, at Kommissionens tjenestegrene følger op på, om Kommissionens politiske mål nås og dens vigtigste politiske prioriteringer giver resultater. Målene skal først og fremmest fokusere på virkninger og resultater, selv om disse normalt kun delvis kan tilskrives tjenestegrenenes indsats. Målene, som er afgørende for Kommissionens offentlige ansvarlighed, fokuserer hovedsageligt på virkninger og resultater, selv i de tilfælde, hvor disse kun delvis skyldes tjenestegrenenes indsats og påvirkes af andre eksterne faktorer. Kommissionen vil overveje at ændre de stående instrukser for forvaltningsplanerne for derved at forbedre den måde, hvorpå forbindelsen mellem de generelle og specifikke mål fremstår. Se også Kommissionens svar på punkt 10.1.

10.11. Det er ikke klart beskrevet i forvaltningsplanerne, hvordan de planlagte aktiviteter på de forskellige forvaltningsniveauer skal bidrage til at opfylde de opstillede målsætninger under hensyntagen til de afsatte ressourcer og de identificerede risici. Dette indvirker negativt på anvendeligheden af rapporteringen om politiske resultater i del 1 af de årlige aktivitetsrapporter. Målsætningerne som sådan kan godt være relevante for det politikområde, som GD'erne arbejder på, men de er ikke fokuserede nok til, at opfyldelsen af dem kan overvåges over tid (f.eks. ved hjælp af milepæle). 10.11. Kommissionen overvejer, hvordan den kan forbedre præsentationen i forvaltningsplanerne af forbindelsen mellem de foranstaltninger, tjenestegrenene træffer, og de planlagte resultater og virkninger. Kommissionen finder, at det er tilstrækkeligt at opfylde SMART-kriterierne for derved at sikre en passende kontrol af de fremskridt, der gøres for at nå målene. Derudover kan virkningerne og målene ofte ikke måles i et flerårigt perspektiv.

Kun otte ud af 52 målsætninger opfyldte alle SMART-kriterierne

10.12. GD'ernes målsætninger skal defineres klart og ajourføres, når det er påkrævet. De skal udformes på en sådan måde, at det er muligt at overvåge opfyldelsen af dem. Der skal med andre ord være tale om SMART-målsætninger. Det var imidlertid kun otte af de 52 undersøgte målsætninger, der opfyldte alle SMART-kriterierne (ét eksempel er omtalt i tekstboks 10.2). De undersøgte målsætninger var relevante i forbindelse med det politikområde, som GD'erne beskæftigede sig med, men ofte var de ikke så specifikke, målbare og tidsbestemte, at der kunne følges op på dem. 10.12. Ved vurderingen af, hvorvidt SMART-kriterierne er opfyldt, skal oplysningerne i forvaltningsplanen analyseres i deres helhed. Kommissionen erkender, at der ved rapporteringen om performance skal fokuseres på de berørte parters reelle behov, og det skal ske på en måde, der er tilstrækkelig fleksibel til at afspejle arten af tjenestegrenenes aktiviteter.

En SMART-målsætning Én af GD MOVE's målsætninger er, at der skal etableres et hovedtransportnet senest i 2030. Denne målsætning er specifik, tidsbestemt og relevant. Den kvantitative målbarhed af målsætningen er præciseret i forvaltningsplanen og den årlige aktivitetsrapport (med mål om f.eks. at fjerne fem flaskehalse på hovedtransportruter senest i 2017).

En målsætning, der ikke er SMART En af de specifikke målsætninger, GD MOVE fastsætter i sin forvaltningsplan for 2012, er at fremme moderne mobilitet i byerne. Denne målsætning er ikke SMART. Den er ikke specifik, da den ikke giver oplysninger om, hvad der skal ændres, og den er heller ikke målbar eller tidsbestemt. En målsætning, der ikke er SMART Hvad angår målet om mobilitet i byerne, vil det blive betragtet som nået, når 250-270 byer er medlemmer af CIVITAS-forummet, hvilket forventes at være tilfældet i 2015. Læseren har derfor alle nødvendige oplysninger til sin rådighed, og målet kan i praksis anses for specifikt, måleligt, realisabelt, realistisk og tidsbundet, dvs. SMART.

10.13. Milepæle gør det muligt at kontrollere, om man er på rette vej mod at opfylde et langsigtet mål. For langsigtede mål bør der fastsættes mellemsigtede eller årlige milepæle. GD MARE fastsatte i sin forvaltningsplan for 2012 to milepæle, som allerede var blevet nået i 2011. Andre af GD MARE's milepæle var ikke indlysende relevante i forbindelse med opfyldelsen af de målsætninger, som de var tilknyttet. GD MOVE fastsatte i sin forvaltningsplan for 2012 fire milepæle for målsætninger med mål ude i fremtiden (2020 og 2050). Det ene af disse mål med en milepæl i 2012 blev der imidlertid ikke rapporteret om i den årlige aktivitetsrapport for 2012, og det blev ikke forklaret hvorfor. 10.13. Milepæle gør det kun muligt at kontrollere, i hvilket omfang gennemførelsen af foranstaltningerne går fremad med henblik på at nå et langsigtet mål for derved at vise, om der sker fremskridt som planlagt. Hvad angår GD MOVE, blev der i forvaltningsplanen for 2012 fastsat et langsigtet mål (for 2020) og en milepæl for 2010 for effektindikatoren »vedvarende energis andel på transportområdet«. Den lovgivning, som milepælen var baseret på, blev imidlertid ophævet med virkning fra 1. januar 2012, og der blev således ikke længere rapporteret om den tilsvarende indikator i den årlige aktivitetsrapport for 2012. Kommissionen er enig i, at det ville have været nyttigt med en forklaring i den årlige aktivitetsrapport for 2012 for at tydeliggøre, hvorfor omfanget af milepælen for 2010 er medtaget i forvaltningsplanen for 2012, men ikke i den årlige aktivitetsrapport for 2012.

Indikatorerne til overvågning af performance bør forbedres

10.14. Indikatorer bør vælges på grundlag af overvejelser vedrørende relevans og målbarhed samt tilgængeligheden af rettidige og pålidelige resultatoplysninger. Så vidt muligt bør indikatorerne opstilles efter RACER-kriterierne (14). Indikatorer, der måler udfald, som GD'erne har begrænset indflydelse på, bør ledsages af andre indikatorer, der direkte måler GD'ernes aktiviteter. 10.14. Indikatorerne skal være relevante for de mål, de vedrører. Når målene er virknings- eller resultatorienteret, er de indikatorer, der kun måler generaldirektoratets direkte resultater, for snævre til på tilstrækkelig vis at holde øje med, hvilke fremskridt der gøres hen imod opfyldelsen af de disse mål. Kommissionen finder, at det ville være for restriktivt kun at anvende indikatorer, der måler generaldirektoratets direkte resultater, og at de ikke i tilstrækkelig grad ville dække alle dets mange aktiviteter.

10.15. Alle tre GD'er anvender mindst én resultatindikator pr. målsætning for at gøre det muligt for ledelsen at overvåge, evaluere og rapportere om de opnåede resultater. En undersøgelse af 15 indikatorer (fem for hvert GD) viste, at otte af disse indikatorer i tilstrækkelig grad opfyldte alle RACER-kriterierne. Retten konstaterede desuden følgende mangler (jf. tekstboks 10.3): 10.15. Kommissionen finder, at de fremlagte indikatorer generelt giver nyttige oplysninger om de fremskridt, der gøres hen imod opfyldelsen af Kommissionens overordnede politiske mål og overvågningen af performance.

a) Der blev anvendt indikatorer, som lå uden for GD'ernes kontrol (GD MARE og GD MOVE). a) Kommissionen finder, at indikatorerne giver vigtige oplysninger til brug i kommunikationen med eksterne interessenter og sikre en overordnet styring af Kommissionens politiske initiativer og beslutninger. De direkte virkninger af et politisk initiativ med henblik på at nå et mål kan ofte kun vurderes på mellemlang eller længere sigt.

b) Der blev anvendt indikatorer, for hvilke der manglede relevante oplysninger (GD COMP) eller et kvantificeret mål (GD MARE og GD COMP), og indikatorer, for hvilke det fastsatte kvantificerede mål ikke kunne måles (GD MARE). b) Se svaret til tekstboks 10.3.

c) Der blev anvendt indikatorer med mål, der ikke hang klart sammen med indikatorerne, og mål, der ikke var meningsfulde (GD MARE og GD MOVE). c) Kommissionen finder, at de fremlagte indikatorer er nyttige. Den er dog enig i, at oplysninger om opfyldelsen af målene for disse særlige indikatorer skal forklares tydeligere, og den vil bestræbe sig på at gøre det fremover (se også svaret til tekstboks 10.3).

GD MARE — Indikatorer, der ligger uden for GD'ets kontrol Der er indikatorer, der ligger uden for GD MARE's indflydelse, da de afhænger af resultaterne af internationale handelsforhandlinger. GD MARE anfører som en slags ansvarsfraskrivelse, at fuldførelsen af disse forhandlinger ikke er under dets kontrol. GD MARE — Indikatorer, der ligger uden for GD'ets kontrol Indikatoren vedrørende internationale handelsforhandlinger inden for rammerne af ABB 1102 er relevant for at måle de fremskridt, der gøres hen imod opfyldelsen af det pågældende specifikke mål, da den viser resultatet af generaldirektoratets arbejde. Der er blevet tilføjet en ansvarsfraskrivelse i overensstemmelse med del 4 i de stående instrukser fra de centrale tjenester om forvaltningsplanen for 2012.

GD COMP — Ingen relevante oplysninger Den specifikke målsætning om effektivt at påvise, sanktionere, afskrække fra og rette op på de mest skadelige konkurrencebegrænsende virksomhedspraksis ud over karteller måles ved hjælp af en enkelt resultatindikator, som er et benchmark for de (observerbare) fordele for forbrugerne, der skyldes Kommissionens afgørelser om forbud mod andre konkurrencebegrænsende praksis end karteller og Kommissionens afgørelser om at gøre virksomheders tilsagn bindende. Denne indikator beregnes efter en metode, som GD COMP anvender til at kvantificere de anslåede fordele for forbrugerne. GD COMP anfører imidlertid selv, at indikatoren ikke måler de fremskridt, der gøres med hensyn til at opfylde målsætningen. Det vil sige, at målsætningen er helt uden indikatorer. GD COMP — Ingen relevante oplysninger Kommissionen erkender, at GD COMP ikke på nuværende tidspunkt har en indikator for sine aktiviteter i forbindelse med andre virksomheders konkurrencebegrænsende aktiviteter end kartellers. Det skyldes, at beregningen er meget mere kompleks, fordi sådanne sager er meget forskelligartede sammenlignet med de mere homogene sager i forbindelse med f.eks. horisontale fusioner eller karteller, som indebærer en mindre kompleks beregning, og det forbrug af ressourcer, der går til sådanne mere komplekse beregninger (omkostningseffektivitet).

GD MOVE — Problemer med præsentation og fortolkning af resultater For den generelle målsætning om at modernisere transportinfrastrukturen og den intelligente finansiering heraf var en af GD MOVE's effektindikatorer reduktionen i den (gennemsnitlige) rejsetid på 30 prioriterede TEN-T-projekter på grund af forbedret infrastruktur finansieret med EU-midler. Målet var en reduktion på 20 % senest i 2020 (sammenlignet med 2011). Effekten på befolkningen opgøres kvantitativt i form af reduceret rejsetid. Præsentationen af de senest foreliggende oplysninger i den årlige aktivitetsrapport for 2012 er imidlertid forvirrende. Den aktuelle situation med hensyn til denne indikator beskrives som følger: »St-Pölten-Vienna: 40 min; Unterinntal: 15 min; Barcelona-France: 1 h 40 min«. Det er uklart, om dette er den reducerede gennemsnitlige rejsetid, der allerede blev opnået i 2012, eller om det er den reducerede gennemsnitlige rejsetid, der er fastsat som mål for 2020. Der er ingen oplysninger om, i hvilket omfang målet om en reduktion på 20 % blev nået. Endvidere præsenteres der kun tre ud af 30 værdier. Uden yderligere forklaring er det ikke muligt at afgøre, om man er på rette vej mod at opfylde det mål, der overvåges ved hjælp af denne indikator. GD MOVE — indikator for reduktionen i rejsetid Kommissionen finder, at indikatoren for reduktion af rejsetiden er meget relevant og særlig nyttig for at kunne vurdere, om målet om at modernisere transportinfrastrukturen er blevet nået. Den erkender dog, at de fremskridt, der er gjort hen imod at nå målene om at reducere rejsetiden i forbindelse med 30 prioriterede TEN-T-projekter kunne være blevet forklaret mere tydeligt, og den vil bestræbe sig på at gøre det fremover. På de strækninger, som de tre nævnte prioriterede projekter dækker, blev rejsetiden reduceret med 20-60 % i 2012 som følge af foranstaltninger, der samfinansieres af EU. Da der frem til 2020 vil ske interventioner på yderligere afsnit, forventer Kommissionen, at de individuelle mål vil blive opfyldt for de strækninger, disse prioriterede projekter og andre prioriterede projekter dækker, i deres helhed.

Evalueringerne var ikke en nyttig kilde til bevis, der kunne underbygge rapporteringen om politiske resultater i de årlige aktivitetsrapporter

10.16. Ifølge Kommissionens stående instrukser skal evalueringer og evalueringsrelaterede undersøgelser indeholde oplysninger om resultater og effekt. Alle tre GD'er giver nogle oplysninger om evalueringer i del 1 af deres årlige aktivitetsrapporter for 2012. Disse oplysninger er imidlertid kortfattede eller anført i fodnoter. Retten undersøgte for hvert af de tre GD'er fem evalueringer, der blev afsluttet i 2012 eller tidligere, og denne undersøgelse afslørede, at evalueringerne var af begrænset værdi som kilder til oplysninger om resultater og effekt. Dette skyldtes hovedsagelig, at evalueringerne var orienteret mod operationelle spørgsmål snarere end performance, eller at Kommissionen var i tvivl om kvaliteten af oplysningerne fra medlemsstaternes myndigheder. 10.16. Kommissionen noterer sig Revisionsrettens bemærkning om, at den stikprøve af evalueringer, som Revisionsretten så nærmere på, var rettet mod operationelle spørgsmål snarere end performance. Kommissionen er enig i, at evalueringerne skal give oplysninger om resultater og virkninger, og den erkender, at det, der fokuseres på i evalueringerne, kan variere, afhængigt af hvor langt man er kommet med gennemførelsen af det program, der evalueres. Kommissionen henviser til evalueringsrapporten i henhold til artikel 318 i TEUF, hvori resultaterne, som dækker alle udgiftsområderne i budgettet for den foreslåede flerårige finansielle ramme, præsenteres i forbindelse med både operationelle spørgsmål i begyndelsen af gennemførelsen af programmerne og i forbindelse med programmernes virkninger, effektivitet og merværdi på EU-plan på et senere tidspunkt i gennemførelsen. Kommissionen vil være mere opmærksom på det performancerelaterede aspekt i sine evalueringer og om behovet for at rapportere herom i de årlige aktivitetsrapporter. Den henviser til eksempler på evalueringer, som allerede giver nyttige oplysninger om politiske resultater. Kommissionen finder, at den har gjort betydelige fremskridt de senere år, hvad angår rapportering om politiske resultater, og at dens generaldirektoraters årlige aktivitetsrapporter indeholder et væld af nyttige oplysninger om de politiske målsætninger, de resultater, der er nået, og deres virkninger for samfundet. Kommissionen arbejder på at afstikke en stærkere og mere sammenhængende ramme for overvågning og evaluering af samt rapportering om performance i forbindelse med EU's finansielle programmer inden for rammerne af den næste FFR. Rapporten i henhold til artikel 318 for 2012 indeholder en handlingsplan. Kommissionen minder om, at de oplysninger og vurderinger, som Kommissionen vil kunne fremlægge hvert år i sine årlige aktivitetsrapporter og i forbindelse med sin generelle rapportering med henblik på den næste FFR, i høj grad vil afhænge af bestemmelserne om performance i de retlige instrumenter, som Europa-Parlamentet og Rådet skal vedtage med henblik på at støtte det nye sæt finansielle programmer.

Performancebaseret forvaltning og rapportering er under udvikling, og der er truffet nogle korrigerende foranstaltninger, men det er for tidligt at vurdere resultaterne af dem

10.17. SG og GD BUDG spiller en central rolle, da de udsender de årlige instrukser om de årlige aktivitetsrapporters struktur og indhold. De foretager desuden en central kvalitetsstyring (støtte og overvågning) vedrørende de enkelte GD'ers årlige aktivitetsrapporter. I 2012 omfattede kvalitetskontrolprocessen for første gang drøftelser med SG og GD BUDG om del 1 i samtlige GD'ers udkast til årlig aktivitetsrapport.

10.18. I sin revision af processen for udarbejdelse af de årlige aktivitetsrapporter konkluderede IAS, at processen fokuserer på lovlighed og formel rigtighed, og at den ikke i tilstrækkelig grad behandler sparsommelighed, produktivitet og effektivitet i forbindelse med de politiske resultater. Som reaktion på denne revision udarbejdede Kommissionen i marts 2013 en handlingsplan med det formål at følge op på de væsentligste konstateringer, bl.a. med en ændring af de stående instrukser. 10.18. Kommissionen vil ændre de stående instrukser for udarbejdelsen af de årlige aktivitetsrapporter. Denne ændring vil også sikre, at der tages fat på spørgsmålet om omkostningseffektiviteten i forbindelse med de politiske resultater.

10.19. I forbindelse med FFR-forhandlingerne har Kommissionen foreslået en fælles performanceramme for Kommissionen og de nationale myndigheder, som bygger på aftalte output- og resultatindikatorer.

DEL 2 — RAPPORT OM EVALUERINGEN AF UNIONENS FINANSER PÅ GRUNDLAG AF DE RESULTATER, DER ER OPNÅET

10.20. I november 2012 offentliggjorde Kommissionen sin anden rapport og i juni 2013 sin tredje rapport om evalueringen af Unionens finanser på grundlag af de resultater, der er opnået (evalueringsrapporten) (15). Ifølge traktaten skal Kommissionen udarbejde en sådan rapport, og rapporten skal være en del af den dokumentation, der danner grundlag for den decharge, som Parlamentet hvert år meddeler Kommissionen for gennemførelsen af budgettet (16).

10.21. I sine bemærkninger (17) til den anden evalueringsrapport anførte Retten, at det var en forbedring, at rapportens anvendelsesområde var blevet bredere sammenlignet med den første evalueringsrapport, og Retten noterede sig, at rapporten gav et fingerpeg om, hvorvidt programmerne er effektive og produktive. Evalueringsrapporten gav imidlertid ikke tilstrækkeligt, relevant og troværdigt bevis for, hvad der er opnået ved hjælp af EU-politikkerne, og var derfor ikke, som det var hensigten, velegnet til brug i forbindelse med dechargeproceduren. 10.21. Kommissionen gentager, at den har til hensigt yderligere at forbedre rapporten fremover efter drøftelser med dechargemyndigheden. Kommissionen bekræfter også, at dette mål kun kan nås under den nye performanceramme, der vil blive baseret på retsgrundlaget for den næste FFR. Der er ved udarbejdelsen af dette års evalueringsrapport blevet taget mest muligt hensyn til Revisionsrettens hidtidige bemærkninger inden for den eksisterende ramme for FFR for 2007-2013. Rapporten blev vedtaget den 26. juni 2013.

10.22. Den tredje evalueringsrapport er forbedret i forhold den første og den anden rapport, fordi den som oplysningskilder ikke kun anvender evalueringsrapporter, men navnlig også Rettens særberetninger og anbefalingerne fra Kommissionens Interne Revisionstjeneste. Desuden identificerer rapporten nogle områder, hvor der bør ske forbedringer. Retten hilser denne udvikling velkommen. Evalueringsrapporten er imidlertid endnu ikke velegnet til den ønskede brug. 10.22. Kommissionen er tilfreds med Revisionsrettens positive reaktion på den udvikling af evalueringsrapporten, der er sket. Samtidig finder Kommissionen, at det først vil være muligt i evalueringsrapporten at anføre tilstrækkelige, relevante og pålidelige oplysninger om resultaterne af EU's politikker, således at den af Revisionsretten anses for egnet til sit formål i forbindelse med dechargeproceduren, senere i FFR, når de første tegn på virkningerne af programmerne begynder at dukke op.

10.23. Retten noterer sig, at Kommissionen har påtaget sig at fremlægge en ny ramme for performancebaseret rapportering i 2014, og noterer sig de initiativer, der allerede er taget med henblik på at styrke den performancebaserede rapportering i Kommissionens tjenester. Derudover har Kommissionen planer om: a) at forbedre performancerapporteringen i generaldirektoraternes årlige aktivitetsrapporter b) at skabe en tættere sammenhæng mellem de årlige forvaltningsplaner og aktivitetsrapporter på den ene side og evalueringsrapporten ifølge artikel 318 på den anden side c) at vedtage evalueringsrapporten parallelt med den sammenfattende rapport. 10.23. På grundlag af den nye generation af udgiftsprogrammer under den flerårige finansielle ramme for perioden 2014-2020 vil Kommissionen give sine tjenestegrene instrukser om at lade performancerammen for disse programmer afspejle sig i forvaltningsplanerne for 2014. Det vil også gøre det muligt at rapportere om performance i de årlige aktivitetsrapporter, der skal fremlægges i marts 2015. Derudover vil der være skabt en tættere forbindelse mellem generaldirektoraternes årlige aktivitetsrapporter og den evalueringsrapport, der er baseret på artikel 318 i TEUF.

10.24. Endelig ledsages den tredje evalueringsrapport af en handlingsplan for udvikling af evalueringsrapporten ifølge artikel 318. Retten betragter dette som et positivt skridt. Det fremgår imidlertid ikke klart, hvad handlingerne vil indebære i praksis. Navnlig indeholder planen ingen angivelser af individuelle ansvarsområder eller fuldførelsesdatoer for de omtalte handlinger. Retten vil følge op på og rapportere om, i hvor høj grad det lykkes Kommissionen at gennemføre handlingsplanen og levere de lovede forbedringer i forbindelse med fremtidige evalueringsrapporter. 10.24. Kommissionens hilser Revisionsrettens anerkendelse af, at handlingsplanen udgør et positivt skridt, velkommen. Den minder om bemærkningen i dette års rapport om, at handlingsplanen fortsat er midlertidig, idet man afventer vedtagelsen af de retlige instrumenter, der skal understøtte de finansielle programmer i den næste FFR. Det forklarer den manglende specificering af den enkeltes ansvar og færdiggørelsesdatoerne.

DEL 3 — RESULTATERNE AF RETTENS REVISION VEDRØRENDE PERFORMANCE

Indledning

10.25. I sine særberetninger undersøger Retten, om principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning (punkt 10.2) overholdes i forbindelse med Den Europæiske Unions udgifter. Retten vælger særberetningernes emner — specifikke budgetområder eller forvaltningstemaer — med henblik på maksimal effekt og ud fra en række kriterier, f.eks. omfanget af de pågældende indtægter eller udgifter (væsentlighed), karakteren af de risici, der kan indvirke negativt på en forsvarlig økonomisk forvaltning, og graden af de berørte aktørers interesse. I 2012 vedtog (18) Retten de 25 særberetninger, der er nævnt på listen i bilag 10.1 .

10.26. I denne del af kapitlet undersøges det, hvilken lære der kan uddrages af Rettens særberetninger fra 2012. Retten fokuserer på tre temaer, som er vigtige for opnåelsen af de ønskede resultater og den ønskede effekt i forbindelse med den næste generation af udgiftsprogrammer: opstilling af SMART-målsætninger og passende indikatorer for programmerne, tilvejebringelse af pålidelige og rettidige data om programmernes performance og sikring af de EU-finansierede projekters bæredygtighed.

10.27. Disse temaer er også i varierende grad afspejlet i andre nylige publikationer fra Retten (19). For at kunne fastslå, om Den Europæiske Unions udgifter giver de ønskede resultater og den ønskede effekt, er Kommissionen — som Retten tidligere har påpeget — nødt til at nytænke sine systemer for rapportering og ansvarlighed for den kommende programmeringsperiode og ikke kun fokusere på regeloverholdelse, men også på udfald (resultater og effekt). SMART-målsætninger og passende indikatorer er sammen med pålidelige og rettidige oplysninger centrale elementer i sådanne systemer for rapportering og ansvarlighed. 10.27. Kommissionen er enig i, at dens forvaltningssystemer skal være hensigtsmæssige, således at de kan anvendes til at måle resultaterne af EU's udgifter, og at der skal findes passende opfølgnings- og kontrolsystemer for at opnå pålidelige oplysninger til brug ved rapporteringen af resultater. Kommissionen arbejder på at udvikle sit interne forvaltningssystem i forbindelse med den kommende flerårige finansielle ramme 2014-2020 (FFR) med særlig fokus på merværdien på EU-plan, effektivitet, produktivitet og de samlede virkninger for økonomien og samfundet af dens udgiftsprogrammer. Kommissionen vil skabe en nye performancekultur ved brug af mål, indikatorer og rammer for overvågning og evaluering, som fastsættes af lovgivningsmyndigheden for den kommende programmeringsperiode. Dette vil danne et klart og tydeligt grundlag for Kommissionens årlige rapportering om performance. Kommissionen har allerede i sine forslag for de nye programmer under FFR medtaget adskillige elementer, der har til formål at sikre en bedre performanceramme, som er mere fokuseret på effektivitet i bestræbelserne på at nå de overordnede mål for de forskellige finansielle programmer. Denne performanceramme vil have indvirkning på de eksisterende interne forvaltningsinstrumenter.

Der anvendes ikke konsekvent SMART-målsætninger med passende resultatindikatorer i udgiftsprogrammerne

10.28. Finansforordningen fastsætter, at det ved hjælp af resultatindikatorer skal kontrolleres, om SMART-målsætningerne for alle de aktivitetsområder, som budgettet omfatter, er opfyldt (20). Dette skal gøre det muligt for Kommissionen og medlemsstaterne — ikke blot ved afslutningen af aktiviteterne, men også på centrale mellemliggende stadier — at vurdere, om de opstillede målsætninger er nået, og om de tilsigtede virkninger vil kunne opnås.

10.29. Retten konstaterede i sin særberetning om integration af tredjelandsstatsborgere, at Kommissionen har vist, at det er muligt at definere indikatorer med relation til de finansierede foranstaltningers output og resultater (21). De undersøgte myndigheder i medlemsstaterne var forpligtede til at angive kvantificerede output. Der var imidlertid kun fastsat målbare mål for ca. halvdelen af de foranstaltninger, Retten gennemgik, og de fleste af disse vedrørte kun antallet af projekter eller deltagere i stedet for specifikke aspekter som for eksempel, hvor mange deltagere der havde opnået kvalifikationer. Retten konkluderede, at selv om Kommissionen udarbejdede udførlige retningslinjer om indikatorer, var der væsentlige svagheder i fire af de fem medlemsstater med hensyn til medtagelse af SMART-målsætninger i programmerne, etablering af passende dataindsamlingssystemer og/eller rapportering om opfyldelsen af mål. Medlemsstaternes og Kommissionens evne til at overvåge og styre programmerne har derfor været hæmmet. 10.29. Inden for rammerne af Den Europæiske Fond for Integration af Tredjelandsstatsborgere anvender Kommissionen adskillige instrumenter for at overvåge de nationale programmer såsom regelmæssig kontakt med medlemsstaterne og midtsvejsrapporter og afsluttende rapporter om gennemførelsen. Derudover har medlemsstaterne fremlagt nationale evalueringsrapporter for perioden 2007-2010 på grundlag af fælles indikatorer, som Kommissionen har fastsat, og som er kompatible med medlemsstaternes egne indikatorer på projektniveau. Disse fælles indikatorer skal give meningsfulde resultater på nationalt plan og EU-plan. Kommissionen har i sit forslag af 15. november 2011 til forordning om oprettelse af en asyl- og migrationsfond (KOM(2011) 751 endelig) foreslået at bruge fælles obligatoriske indikatorer til effektivt at vurdere og forvalte de nationale programmer. De bliver allerede drøftet med de deltagende medlemsstater, navnlig hvad angår det forhold, at de skal begrænses i antal, angå SMART, knytte an til virkeligheden og sikre pålidelige oplysninger.

10.30. I sin særberetning om reformen af vinmarkedet konstaterede Retten, at selv om informationskravene var fyldestgørende, og selv om Kommissionen modtog en stor mængde oplysninger fra medlemsstaterne om gennemførelsen af de forskellige foranstaltninger, var Kommissionens overvågning, som burde omfatte en vurdering af, om målene for reformen bliver opfyldt, begrænset af, at der ikke var opstillet nøgleresultatindikatorer (22). 10.30. Kommissionen foretager vurderingen af, om vinreformen fra 2008 opfylder sit mål, på grundlag af følgende elementer: 1) Periodisk vurdering af situationen på vinmarkedet: a) På grundlag af de nøgleindikatorer, der er fastsat bestemmelser om i forordning (EF) nr. 555/2008 og (EF) nr. 436/2009. 2) Periodisk vurdering af medlemsstaternes gennemførelse af vinpolitikken, f.eks.: a) En undersøgelse af gennemførelsen af reformen i 2012, som indeholdt en væsentlig og detaljeret analyse af de forskellige aspekter af den fælles markedsordning for vin b) Hvad angår de nationale programmer, blev forordning (EF) nr. 555/2008 ændret, og GD AGRI godkendte to sæt retningslinjer i 2013 med henblik på at tydeliggøre og udspecificere, hvordan disse foranstaltninger skal gennemføres på nationalt plan. I disse retningslinjer fik medlemsstaterne anbefalinger om, hvilke nøgleindikatorer de skal bruge (f.eks. udvælgelseskriterier, evalueringskriterier og effektindikatorer). GD AGRI anvender også disse indikatorer, når det evaluerer sine politikker. 3) Bredere evaluering af vinspørgsmål: a) GD AGRI anvendte også de oplysninger, der blev indsamlet i 2012, til at udarbejde rapporten for 2012 til Rådet og Europa-Parlamentet sammen med andre indikatorer, som medlemsstaterne havde stillet til rådighed vedrørende de nationale støtteprogrammer og rydningsordningen. b) GD AGRI er på nuværende tidspunkt ved at iværksætte en ny evaluering af EU-vinenes konkurrenceevne, som forventes færdig i slutningen af 2014. I det foreslåede udbud fastsættes der klare indikatorer for den kommende evaluering. c) GD AGRI er ved at gennemføre en anden evaluering af merværdien af beskyttede oprindelsesbetegnelser og beskyttede geografiske betegnelser. Også heri er der fastsat klare indikatorer.

10.31. I sin særberetning om finansielle instrumenter medfinansieret af EFRU påpegede Retten, at de standardiserede instrumenter til overvågning af samhørighedspolitikken, der er etableret med henblik på EFRU, er utilstrækkelige og ikke tilpasset til overvågning af finansielle instrumenter. Retten konkluderede, at i de tilfælde, hvor der var etableret overvågnings- og informationssystemer, var disse dårligt rustede til at give oplysninger om og overvåge, om fondene blev forvaltet økonomisk ansvarligt (23). 10.31. Ændringen af Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 i december 2011 indførte en forpligtelse for medlemsstaterne til formelt at rapportere om finansielle instrumenter. I 2012 udarbejdede Kommissionen på dette grundlag en sammenfattende rapport, og Kommissionens tjenestegrene har også udarbejdet en detaljeret vejledning om rapportering til forvaltningsmyndighederne. Derudover offentliggjorde Kommissionen i februar 2012 et dokument fra Kommissionens tjenestegrene om finansielle instrumenter i samhørighedspolitikken og gennemførte en evaluering via ekspertevalueringsnetværket om brugen af EFRU til at støtte de finansielle instrumenter. Rapporteringskravene vil bliver yderligere konsolideret i næste programmeringsperiode.

Mangler med hensyn til resultatoplysningernes relevans, pålidelighed og rettidighed

10.32. Det giver imidlertid kun mening at måle og vurdere opfyldelsen af målsætninger, hvis vurderingen kan baseres på relevante, pålidelige og rettidige oplysninger. Kommissionen bør i sine bestræbelser på at opbygge et robust system til performancebaseret forvaltning og rapportering lægge særlig vægt på, at de resultatoplysninger, som den selv genererer, eller som den indhenter fra medlemsstaterne eller tredjeparter, er pålidelige og rettidige. En række af Rettens særberetninger fra 2012 gav eksempler på, at dataenes kvalitet var mangelfuld, og nogle af disse eksempler gengives i det følgende. 10.32. Hvad angår programmerne på området direkte forvaltning, skal Kommissionen i henhold til dens forslag til retsakt om de næste finansieringsprogrammer kunne sikre rettidige og pålidelige oplysninger for at kunne rapportere om deres performance. Hvad angår programmerne under indirekte forvaltning, er Kommissionen afhængig af medlemsstaternes og tredjeparters vilje og kapacitet til at fremlægge rettidige, pålidelige og sammenlignelige oplysninger. Det er ikke muligt at gøre dette for alle programmer på sammenfattende vis inden for den nuværende retlige ramme. For programmerne under delt forvaltning vil Kommissionen foreslå lovgivningsmyndigheden nogle centrale krav til udformningen af systemer, der sikrer resultatoplysninger inden for rammerne af de kommende forordninger efter 2013. Ansvaret for anvendelsen af disse systemer til sikring af fuldstændige og præcise resultatoplysninger ligger hos medlemsstaterne i overensstemmelse med kompetencefordelingen under delt forvaltning.

10.33. Under sin revision vedrørende målretning af støtten til modernisering af landbrugsbedrifter konstaterede Retten, at den fælles overvågnings- og evalueringsramme — der er oprettet som et værktøj for medlemsstaterne og Kommissionen — ikke genererede relevante data, der kan bruges til at overvåge de resultater, der opnås ved hjælp af de anvendte midler. De opstillede indikatorer gjorde det ikke muligt at overvåge fremskridt med hensyn til opfyldelsen af EU's prioriterede mål, og Retten konstaterede, at dataenes pålidelighed var lav, og at de ikke muliggjorde sammenligninger mellem medlemsstater (og/eller regioner) (24). I en anden beretning konstaterede Retten, at der var væsentlige svagheder i medlemsstaternes rapportering om opfyldelsen af EU's affaldsmål, og at Kommissionen derfor ikke i alle tilfælde kunne vurdere, om medlemsstaternes resultater opfyldte EU-målene. Kommissionen undersøgte, om de modtagne tal var overensstemmende, men den vurderede ikke deres pålidelighed (25). 10.33. Kommissionen finder, at den fælles overvågnings- og evalueringsramme udgør et relevant og integreret sæt indikatorer, der blev fastlagt i fællesskab af Kommissionen og medlemsstaterne for at indkredse målene for politikken. Det er første gang, at et omfattende og meget krævende overvågnings- og evalueringssystem for udvikling af landdistrikter er blevet gennemført på EU-plan. Det er kombinationen af alle foranstaltningerne, der skal tages i betragtning ved evalueringen af, om EU's prioriteter virkeliggøres på tilfredsstillende vis. Foranstaltning 121 bør evalueres på baggrund af målet om forbedring af konkurrenceevnen. De nuværende erfaringer med »learning by doing« har vist, at det er en udfordring at definere resultatindikatorer på dette område, og Kommissionen, medlemsstaterne og forskellige interessenter har gjort og gør en stor indsats for til stadighed at forbedre metoden, pålideligheden og sammenligneligheden. Erfaringerne herfra vil også blive anvendt til det fremtidige overvågnings- og evalueringssystem.

10.34. Mangler i rapporteringssystemerne kan også indvirke negativt på oplysningernes pålidelighed. Under sin revision af det fælles Relex-informationssystem (CRIS) — som er det informationssystem, Kommissionen har indført til de finansielle og operationelle aspekter ved forvaltningen af eksterne aktioner — konstaterede Retten problemer med hensyn til dette systems dataintegritet. Retten fandt dataregistreringer, hvor der manglede oplysninger, eller hvor oplysningerne var ugyldige eller ikke var ajourført. Det underminerede systemets pålidelighed og dets produktivitet og effektivitet som forvaltningsredskab (26). 10.34. Der er bestræbelser i gang for at afhjælpe disse mangler, men der mangler ingen finansielle og/eller andre kritiske oplysninger i CRIS. Ud over de fremskridt, der nævnes i revisionen af CRIS, hvad angår datakvalitetsspørgsmål (udpegning af dataejere, oprettelse af datakvalitetsteam og gennemførelse af datakvalitetsstyring), er følgende projekter blevet iværksat for nylig: — rationalisering af geografiske koder — forbedring af brugergrænsefladen i forbindelse med CRIS på grundlag af analyse af tilfælde af indkodningsfejl — en række udrensningsforanstaltninger som følge af resultater af revisioner, overvågningsprocedurer og rapporteringer. Ovennævnte projekter indgår som en del af en nylig fastsat datakvalitetsmasterplan, der omfatter foranstaltninger vedrørende dataudrensning, forbedring af informationssystemer, overvågning og kontrol samt brugerdokumentation og uddannelse af brugere.

10.35. Revisionen vedrørende den direkte støtte for ammekøer, moderfår og geder viste, at overvågningen af resultatindikatorer var svag i de fleste medlemsstater, fordi der manglede et ad hoc-resultatovervågningssystem til måling af de undersøgte ordningers resultater og udfald, og fordi medlemsstaterne fortolkede udtrykkene »produktion« og »levering til forarbejdningsindustrien« forskelligt. Et andet forhold, der hæmmer Kommissionens overvågning, er, at der mangler et hensigtsmæssigt overvågningsredskab, der kan give et samlet overblik over de former for støtte, der kan opnås fra forskellige kilder. På grund af de seneste års hyppige reformer af den fælles landbrugspolitik var det desuden ikke altid muligt at foretage rettidige og præcise kvantitative vurderinger (27). 10.35. Lovgiveren har fundet, at disse begreber bedre kunne defineres på nationalt plan. Kommissionen har et samlet overblik over situationen i EU, hvad angår de forskellige koblede støtteforanstaltninger, der anvendes i de animalske sektorer. Medlemsstaterne skal regelmæssigt informere Kommissionen om antallet af dyr og de beløb, der er udbetalt i koblet støtte til ammekøer, får og geder og koblet støtte i henhold til artikel 68 samt supplerende nationale direkte betalinger i de medlemsstater, der kom med i EU i 2004 og 2007. Hvad angår de sociale, økonomiske og miljømæssige konsekvenser af ordningerne, finder Kommissionen, at det snarere er et spørgsmål om evaluering end overvågning. Når det drejer sig om beslutningsprocessen i forbindelse med den kommende reform, baserer Kommissionen sine forslag på en konsekvensanalyse, som bygger på en lang række informationskilder, kvantitative analyser, kvalitative og kvantitative oplysninger fra litteraturen og offentlig høringer. Evalueringsrapporter er en af disse informationskilder. Med hensyn til situationen fremover indeholder Kommissionens forslag om den fælles landbrugspolitik frem til 2020 bestemmelser om fastsættelse af en fælles overvågnings- og evalueringsramme med henblik på at måle performance af den fælles landbrugspolitik, herunder foranstaltninger under første og anden søjle.

10.36. Manglende rettidighed i rapporteringen af resultatoplysninger har vist sig at være et problem. Retten konstaterede f.eks. mangler i indsamlingen og registreringen af overvågningsdata vedrørende midlerne fra Socialfonden til ældre arbejdstagere. Manglende adgang til pålidelige, kontrollerbare og rettidige resultatoplysninger og manglende vurderinger af de forskellige foranstaltninger hindrer, at der kan drages konklusioner til brug for beslutningstagningen i dag og i fremtiden (28). 10.36. I henhold til den nuværende retlige ramme for ESF skal oplysningerne indsamles på opgaveniveau og ikke på det langt mere detaljerede målgruppeniveau. Den linje, der foreslås fulgt, vil være meget kompleks at gennemføre (f.eks. omfatter de fleste projekter mange forskellige målgrupper), pålægge medlemsstaterne og støttemodtagerne en stor byrde og medføre betydelige omkostninger. Oplysninger om resultaterne og navnlig om virkningerne kan opnås gennem evalueringer. Ved evalueringen af ESF's støtte til programmet Livslang Læring, der blev afsluttet i juli 2012, blev der f.eks. bl.a. fokuseret på ældre arbejdstagere. Kommissionen anslår, at de oplysninger, der opnås gennem sådanne evalueringer, er afgørende og gør det muligt at drage konklusioner om effektiviteten af ESF's interventioner. Kommissionen erkender dog, at der er plads til forbedringer. Hvad angår den næste programmeringsperiode 2014-2020, sigter Kommissionen derfor mod via en ny lovgivningspakke at afhjælpe en række af de svagheder, der blev indkredset på området overvågnings- og evalueringsordninger.

I flere tilfælde var EU-projekternes bæredygtighed i fare

10.37. En offentlig intervention bør ideelt være bæredygtig, dvs. ikke kun fokusere på kortsigtede output men også fortsætte med at levere resultater og have en effekt, efter at finansieringen udefra er ophørt. Bæredygtighed er derfor en vigtig faktor, der bør overvejes i forbindelse med udformningen af et program og/eller et projekt. Overvejelserne bør omfatte aspekter såsom finansiel bæredygtighed, teknisk bæredygtighed og institutionel kapacitet samt sammenhængen mellem disse elementer.

10.38. Bæredygtighed var et emne i otte beretninger i 2012. Fem af disse otte beretninger omhandlede den bistand, der ydes til lande og områder uden for EU. De sidste tre beretninger berørte bæredygtigheden af projekter, der finansieres under delt forvaltning, hvilket indikerer, at emnet ikke kun er relevant i forbindelse med udviklingsstøtte. I seks af de otte beretninger blev der konstateret en risiko for, at projekterne ville ophøre, og at de opnåede fordele ikke ville vare ved uden fortsat finansiering (29).

10.39. Under delt forvaltning er det medlemsstaternes myndigheder, der har det primære ansvar for at udvælge projekter, der er finansielt bæredygtige. Rettens revision af EU's støtte til implementeringen af hygiejnelovgivning på slagterier viste, at bæredygtighed var en målsætning, idet de finansierede projekter skulle opretholde det aktivitetsniveau, der var fastsat som mål, i mindst fem år efter afslutningen af investeringen. Revisionen afslørede imidlertid også, at der i alle de fem undersøgte medlemsstater var tilfælde, hvor aktiviteten ikke var blevet opretholdt i mindst fem år, eller hvor det aktivitetsniveau, der var fastsat som mål, ikke var blevet nået. Det reducerede effekten af den finansiering, der var ydet med henblik på at lette overholdelsen af hygiejnekravene på slagterierne (30). 10.39. Virkningerne af de finansierede investeringer for at overholde de nye hygiejnestandarder var genstand for vurdering i efterfølgende evalueringsrapporter vedrørende SAPARD-programmerne i otte støttemodtagernde lande, som kom med i EU i 2004. Den sammenfattende rapport af disse evalueringer, som er foretaget af uafhængige evaluatorer, konkluderer i kapitel 4.2.1 om overholdelse af EU's standarder og gældende EU-ret, at de vigtigste resultater blev opnået inden for områderne hygiejne, sanitære og veterinære forhold og miljø. Rapporten blev offentliggjort og kan findes på: http://ec.europa.eu/agriculture/evaluation/rural-development-reports/index_en.htm

10.40. I forbindelse med sin revision vedrørende udviklingsbistand til drikkevandsforsyning og basal sanitet i lande syd for Sahara konstaterede Retten, at de reviderede projekter var bæredygtige teknisk set, idet de fremmede anvendelsen af standardteknologi og lokalt tilgængelige materialer. For de fleste projekters vedkommende vil resultaterne og de opnåede fordele imidlertid ikke vare ved på mellemlang og lang sigt, medmindre der kan sikres ikke-afgiftsbaserede indtægter. Forvaltningsprocedurerne var dækkende, men det lykkedes ikke Kommissionen at tackle en række vigtige spørgsmål vedrørende bæredygtighed (31). 10.40. For at tackle problemerne med institutionel bæredygtighed støtter Kommissionen en omfattende kapacitetsopbygning og uddannelsesaktiviteter, som sætter brugersammenslutninger og lokale myndigheder i stand til at eje, forvalte og drive deres egne faciliteter. Kommissionen arbejder desuden på landeplan, nogle gange med støtte fra den private sektor, inden for rammerne af sektorreformprogrammerne for at støtte udformningen af hensigtsmæssige sektorpolitikker og institutionelle rammer, hvorved der oprettes decentraliserede strukturer, der skal hjælpe lokale interessenter på lang sigt. At fastlægge vandsektoren på et finansielt bæredygtigt grundlag kræver, at der fastsættes en passende balance mellem takster, overførsler og afgifter. For de fleste landes vedkommende kan driftsomkostningerne ikke dækkes alene af takster. Det gælder i Europa og i endnu højere grad i landene syd for Sahara, hvor projekterne hovedsageligt er rettet mod meget udsatte grupper med meget begrænset betalingskapacitet. Kommissionen støtter derfor arbejdet med at fastsætte reducerede takster, samtidig med at den finansielle bæredygtighed i sektoren som helhed sikres gennem sektordialog med de støttemodtagende lande.

10.41. I forbindelse med sin revision vedrørende retablering af brownfieldområder noterede Retten sig, at alle de projekter til retablering af brownfieldområder, som den undersøgte, havde nogle af de nøglekarakteristika, som anses for at være bedste praksis til sikring af områdernes bæredygtighed og de langsigtede resultater (32). F.eks. var nogle af områderne strategisk placeret og blev betjent af trimodale transportnet (vej, jernbane og vandveje), og alle områderne havde tilstrækkelige faciliteter i form af transport, kloakering og infrastrukturer til informations- og kommunikationsteknologi. 10.41. Kommissionen hilser Revisionsrettens analyse velkommen.

10.42. Selv når interventionerne er finansielt og teknisk bæredygtige, er der en risiko for, at resultaterne ikke bliver varige, f.eks. hvis modtagerne ikke involverer sig og udvikler en følelse af ejerskab, eller hvis den institutionelle kapacitet er utilstrækkelig.

10.43. Gennem både instrumentet til førtiltrædelsesbistand og den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik yder EU støtte til Kosovo for at styrke retsstaten. Politisk støtte fra de kosovoske myndigheder er en væsentlig forudsætning for, at resultaterne kan blive bæredygtige. De nationale myndigheders opbakning til retsstaten er imidlertid tvivlsom. Generelt er bæredygtigheden af de resultater, der opnået via bistanden, forringet af, at der mangler politisk vilje, at den finansielle kapacitet er svag, og at civilsamfundets indflydelse er begrænset (33). 10.43. Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten tilslutter sig Revisionsrettens vurdering. De sigter mod at afhjælpe de svagheder, der er indkredset gennem øget brug af politiske dialoger som anbefalet af Revisionsretten, bl.a. med civilsamfundet, samt en bedre koordinering og synkronisering af EU's politiske mål og instrumenter samt dets bistand. Det skal være med til at gøre EU's indsats mere effektiv og bæredygtig.

10.44. Revisionen vedrørende Den Europæiske Unions støtte til det tyrkisk-cypriotiske samfund viste, at bæredygtigheden også her var i fare. Det skyldtes den begrænsede administrative kapacitet, den forsinkede vedtagelse af relevante foranstaltninger og uvisheden om fremtidig finansiering (34). 10.44. Kommissionen har integreret en række foranstaltninger i udkastet til programmer for 2012 og 2013 for at sikre, at de eksisterende projekter afsluttes og er bæredygtige. Det omfatter videreuddannelse og bistand til at oprette drifts- og forvaltningssystemer og også supplerende investeringer for at sikre, at det tyrkisk-cypriotiske samfund har det nødvendige udstyr for at klare overtagelsen og driften af nye anlæg. Der indtages en meget forsigtig holdning, hvad angår nye investeringer, som på nogle områder er suspenderet, mens der ventes på, at det tyrkisk-cypriotiske samfund skal træffe effektive foranstaltninger. Revisionsretten har påpeget, at det tyrkisk-cypriotiske samfunds forsinkede vedtagelse af de relevante procedurer og retsforskrifter kan udgøre en risiko for bæredygtigheden. I disse tilfælde fortsætter Kommissionen med at opfordre det tyrkisk-cypriotiske samfund til at fortsætte sit arbejde, og den yder støtte på relevante områder. For at tage fat på usikkerhederne i forbindelse med fremtidige udgifter har Kommissionen udarbejdet et forslag til et flerårigt overslag under FFR for 2014-2020. Dette skulle være med til i højere grad at fastholde bevillingerne til foranstaltninger på samme niveau inden for rammerne af støtteforordningen.

KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

Konklusioner

10.45. På mange af EU-budgettets områder gælder det, at retsgrundlaget er komplekst, og at der mangler fokus på performance. Der er en risiko for, at forslagene til de nye FSR-forordninger og FLP-forordningerne vedrørende programmeringsperioden 2014-2020 fortsat grundlæggende vil være inputbaserede (udgiftsorienterede) og derfor mere orienteret mod regeloverholdelse end mod performance (jf. punkt 10.3 og 10.4). 10.45. Kommissionen er enig med Revisionsretten i, at den nuværende retlige ramme er kompleks og ikke fokuserer på performance. Det er derfor, den har gjort alt for, at dens forslag til en ny generation af programmer under den flerårige finansielle ramme for 2014-2020 indeholder en bedre performanceramme baseret på en klar definition af SMART-målene ved brug af passende indikatorer, der gør det muligt ikke kun at rapportere om resultaterne, men også om virkningerne af udgiftsprogrammerne. Den håber i høj grad, at denne ramme vil blive fastholdt i den lovgivningsprocedure, der i øjeblikket pågår mellem Europa-Parlamentet og Rådet med henblik på den endelige vedtagelse af retsgrundlagene. De nye forordninger for den fælles landbrugspolitik omfatter nye elementer, der skal sikre en mere resultatorienteret tilgang (se svaret på punkt 10.3): — de nye direkte betalinger er blevet udformet således, at de dækker særlige behov og mål (mål på miljøområdet, unge landmænd, områder med naturlige begrænsninger m.m.) — i udkastet til forordning om ELFUL kræves det, at hvert program for udvikling af landdistrikterne skal opbygges omkring opfyldelsen af de kvantificerede mål, som er snævert forbundet med de mål, der er fastsat i forordningen. Hvis det i forbindelse med et program for udvikling af landdistrikterne ikke lykkes at nå de forud fastsatte milepæle, vil der ikke blive frigjort en performancereserve (se svaret på punkt 10.4). Hvad angår forordningerne vedrørende de europæiske struktur- og investeringsfonde, er resultatorientering blevet medtaget som et vigtigt element. De krævende og innovative forslag omfatter: — en styrket interventionslogik, der knytter de mål, EU har fastsat, sammen med medlemsstaternes bindende og præcise mål — for første gang interventionsspecifikke forudgående betingelser for at forbedre investeringernes effektivitet — betydeligt udvidede makroøkonomiske betingelser — en fornyet evalueringsstrategi baseret på planlægning, pligt til at evaluere virkningerne af hver del af programmet og anvendelse af nye metoder og — en obligatorisk performanceramme, herunder en performancereserve.

10.46. I forbindelse med FFR-forhandlingerne har Kommissionen foreslået en fælles performanceramme for Kommissionen og de nationale myndigheder, som bygger på aftalte output- og resultatindikatorer. Det er imidlertid en vigtig forudsætning for opnåelse af gode resultater på dette område fremover, at Kommissionen og medlemsstaterne sørger for en vellykket implementering af denne ramme (jf. punkt 10.19). 10.46. Kommissionen bemærker, at hvad angår alle programmer under delt forvaltning, ligger ansvaret for at gennemføre den fælles performanceramme hovedsageligt hos medlemsstaterne, som er ansvarlige for den daglige forvaltning af programmerne, tilsynet med disse og rapporteringen af resultaterne.

10.47. Rettens undersøgelse af de tre GD'ers årlige aktivitetsrapporter fører til den konklusion, at de årlige aktivitetsrapporters oplysninger om politiske resultater er under udvikling, men stadig er af begrænset anvendelighed. Retten anser mangler med hensyn til målsætninger og indikatorer for at være de væsentligste problemer (jf. punkt 10.9-10.16). Bemærkningerne i de tilsvarende kapitler i Rettens to foregående årsberetninger adskiller sig ikke meget fra bemærkningerne i denne årsberetning. 10.47. Kommissionen finder, at den har gjort betydelige fremskridt de senere år, hvad angår rapportering om politiske resultater, og at navnlig dens generaldirektoraters årlige aktivitetsrapporter indeholder et væld af nyttige oplysninger om de politiske målsætninger, de resultater, der er nået, og deres virkninger for samfundet. De fremlagte indikatorer giver generelt nyttige oplysninger om de fremskridt, der gøres hen imod opfyldelsen af Kommissionens overordnede politiske mål og overvågningen af performance.

10.48. Evalueringsrapporten ifølge artikel 318 er fortsat under udvikling og endnu ikke velegnet til brug i forbindelse med dechargeproceduren, sådan som det er hensigten. Retten hilser det velkommen, at Kommissionen forpligter sig til at styrke performancekulturen i Kommissionen og udvikle et pålideligt og robust system til performancebaseret forvaltning og rapportering. Til det formål vil Kommissionen i 2014 fremlægge en ny ramme for performancebaseret rapportering med henblik på den næste FFR. Endvidere har Kommissionen taget initiativer til at styrke og strømline sine tjenesters rapportering om performance i resten af indeværende programmeringsperiode (jf. punkt 10.20-10.24). 10.48. Kommissionen erkender, at rapporten er under fortsat udvikling, idet der hvert år fokuseres på mulige forbedringer for hvert af de følgende år. Den tvivler dog på, at rapporten kan opfylde et hvilket som helst tilsigtet formål i forbindelse med dechargeproceduren og begynde at give pålidelige oplysninger om, hvad der er opnået gennem EU's politikker før langt henne i gennemførelsen af FFR.

10.49. I forbindelse med det forvaltningsrevisionsarbejde, der er beskrevet i Rettens særberetninger fra 2012, fandt Retten ligesom i de foregående år svagheder, der indvirker på hele den typiske forvaltningscyklus. På de tre specifikke områder, der analyseres i denne årsberetning, konstaterede Retten, at der er svagheder i centrale elementer af systemet til performancebaseret forvaltning og rapportering: Der anvendes ikke konsekvent SMART-målsætninger og passende indikatorer i udgiftsprogrammerne, der er mangler med hensyn til resultatoplysningernes kvalitet og rettidighed, og ofte er bæredygtigheden af projekter finansieret med EU-midler ikke sikret. Det er vigtigt at afhjælpe disse forhold, hvis det skal være muligt at opnå de ønskede resultater og den ønskede effekt i forbindelse med den næste generation af udgiftsprogrammer (jf. punkt 10.25-10.44).

Anbefalinger

10.50. Bilag 10.2 viser resultatet af Rettens gennemgang af de fremskridt, der er sket med hensyn til at følge de anbefalinger, den fremsatte i årsberetningen for 2010. Retten fremsatte seks anbefalinger i årsberetningen for 2010 (kapitel 8). Alle seks anbefalinger blev implementeret i nogle henseender. Denne vurdering af fremskridtene er foretaget under hensyntagen til: 10.50.

a) en række positive udviklinger med hensyn til den centrale vejledning og kvalitetsstyring (f.eks. forbedrede instrukser vedrørende forvaltningsplanerne for 2013 og forbedret kvalitetskontrol vedrørende del 1 i de årlige aktivitetsrapporter for 2012)

b) de resterende væsentlige mangler i de undersøgte årlige aktivitetsrapporter b) Kommissionen fortsætter sin indsats for at forbedre de årlige aktivitetsrapporter. Formålet hermed er at: — medtage flere elementer af den performancebaserede forvaltning: fastsætte mål, performanceindikatorer og tilknyttede mål i forbindelse med hvert program — uddybe rapporteringen om, hvordan de finansielle ressourcer og personaleressourcer er blevet anvendt til at nå de politiske mål, som kollegiet har fastsat, og hvordan disse politikker har givet en merværdi på EU-plan — styrke den interne peer review-procedure vedrørende de årlige aktivitetsrapporter, herunder øget fokus på oplysninger om performance.

c) de svagheder, der påpeges i Rettens særberetninger.

10.51. På grundlag af denne gennemgang og resultaterne og konklusionerne for 2012 anbefaler Retten, at: 10.51.

— Anbefaling 1: Kommissionen og lovgiver bør sikre, at der er fokus på performance i den kommende programmeringsperiode (2014-2020). Dette forudsætter, at der i de sektorspecifikke forordninger eller på en anden bindende måde opstilles et begrænset antal tilstrækkelig specifikke målsætninger med relevante indikatorer, forventede resultater og forventet effekt. I Kommissionens forslag til programmer under den næste flerårige finansielle ramme fokuseres der på at nå resultater, hvad angår vigtige politiske prioriteter og performance. De omfattede elementer af en øget performanceramme i form af bestemmelser om mål og indikatorer, overvågningsordninger og evaluerings- og rapporteringskrav. Inden for rammerne af den almindelige lovgivningsprocedure har både Rådet og Europa-Parlamentet det endelige ansvar for vedtagelsen af basisretsakterne.