Særberetning nr. 7/2003

om programmeringen af strukturfondsinterventionerne i perioden 2000-2006, med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2003/C 174/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

FORKORTELSER OG DEFINITIONER

BNP Bruttonationalprodukt

DOM-F Oversøisk departement i Frankrig

EFRU Den Europæiske Fond for Regionaludvikling

EFSR EF-støtteramme: det dokument, som Kommissionen i forståelse med den berørte medlemsstat har godkendt efter vurderingen af den plan, medlemsstaten har forelagt; EFSR fastlægger strategien og prioriteterne for fondenes og medlemsstatens indsats, de særlige mål herfor samt fondenes bidrag og de øvrige finansielle midler

EIB Den Europæiske Investeringsbank

EPD Enhedsprogrammeringsdokument: dokument forelagt af en medlemsstat og godkendt af Kommissionen; det definerer et sæt prioriteter og flerårige foranstaltninger, som den pågældende medlemsstat og Fællesskabet skal medfinansiere

ESF Den Europæiske Socialfond

EUGFL, Udviklingssektionen Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Udviklingssektionen

FIUF Det Finansielle Instrument til Udvikling af Fiskeriet

MEANS Méthodes d'Évaluation des Actions de Nature Structurelle (metoder til evaluering af strukturaktioner)

MOMS Merværdiafgift

Mål 1 Fremme af udviklingen og strukturtilpasningen i regioner med udviklingsefterslæb. Normalt bidrager alle fondene til de programmer, som gennemføres i disse regioner. I regioner omfattet af mål 1 finansieres de foranstaltninger, som sigter mod samtlige landdistrikter i Unionen, enten med strukturfondsmidler (EUGFL, Udviklingssektionen) eller med midler afsat til den fælles landbrugspolitik (EUGFL, Garantisektionen). Det finansielle instrument til udvikling af fiskeriet (FIUF) bidrager også til finansiering af foranstaltninger under mål 1

Mål 2 Støtte til økonomisk og social omstilling i områder med strukturproblemer. Interventionerne under dette mål finansieres udelukkende af EFRU og ESF

Mål 3 Støtte til tilpasning og modernisering af uddannelses-, erhvervsuddannelses- og beskæftigelsespolitikker og -systemer. Interventionerne under dette mål finansieres udelukkende af ESF

NUTS Nomenklaturen for statistiske territoriale enheder

OP Operationelt program: Det dokument, som Kommissionen har godkendt med henblik på gennemførelsen af en EF-støtteramme. Det omfatter et sæt sammenhængende prioriterede felter, der består af flerårige foranstaltninger, som kan medfinansieres af en eller flere fonde og af et eller flere af de øvrige eksisterende finansielle instrumenter samt af EIB

PSM Udviklingsplan for Mezzogiorno

PT Programtillæg: dokument om gennemførelsen af interventionens strategi og de prioriterede felter, indeholder de nærmere oplysninger om interventionen

Resultatreserve Kommissionen foretager en første vejledende fordeling af de disponible forpligtelsesbevillinger til strukturaktioner, og derefter fordeles 4 % af de midler, der er afsat til hver medlemsstat, midtvejs i perioden og senest den 31. marts 2004 på de operationelle programmer eller enhedsprogrammeringsdokumenter eller prioriterede felter, som vurderes at være effektive

RUP Regional udviklingsplan: den berørte medlemsstats analyse af situationen i forhold til målene og de prioriterede behov i relation til disse mål samt strategien og prioriteterne for den planlagte indsats, de særlige mål herfor og de vejledende finansielle midler, som er knyttet hertil

SF Strukturfondene

SFC Den fælles database for strukturfondene

RESUME

I. I lighed med de tidligere reformer af strukturfondene (SF) skal 2000-2006-reformen bidrage til en samlet harmonisk udvikling i hele Fællesskabet. Det skal ske ved, at der gennemføres aktioner, som styrker den sociale og økonomiske samhørighed. Det er planlagt, at der skal anvendes 195 milliarder euro til strukturinterventioner. Typisk for reformen er bl.a., at der skal gøres øget brug af subsidiaritetsprincippet, at der skal arbejdes på at gøre strukturprogrammerne mere effektive, og at den finansielle forvaltning og kontrollen skal strammes.

II. Rettens revision omfattede SF-programmeringen 2000-2006, særlig inden for rammerne af mål 1(1). Retten undersøgte bl.a., om:

a) fastlæggelsen af de regioner, der er berettigede til strukturfondsstøtte, er sket på en sådan måde, at det sikres, at støtten koncentreres på de mindst udviklede områder

b) programmeringsprocedurerne og -processerne sikrer, at strukturaktionerne er sammenhængende og effektive og bidrager til at mindske de regionale og nationale skævheder i Fællesskabet

c) forvaltnings-, betalings-, overvågnings- og kontrolsystemerne er tilfredsstillende.

III. Retten undersøgte, hvordan de områder, der er støtteberettigede inden for rammerne af SF-programperioden 2000-2006, var udvalgt. Undersøgelsen gav følgende resultater:

a) Fastlæggelsen af støtteberettigede områder under mål 1 var sket i overensstemmelse med forordningen. Med de anvendte statistiske data kunne der imidlertid ikke tages højde for alle de seneste socioøkonomiske virkninger, og princippet om at koncentrere støtten på de dårligst stillede regioner kunne derfor ikke overholdes strengt

b) de kriterier, som var lagt til grund for udvælgelsen af støtteberettigede områder under mål 2, var ikke tilstrækkeligt objektive, og der blev derfor et for stort spillerum i de bilaterale forhandlinger mellem medlemsstaterne og Kommissionen

c) de områder, der er berettiget til statsstøtte, er ikke altid de samme som dem, der er berettiget til SF-støtte. Der er ikke tilstrækkelig sammenhæng mellem regionalpolitikken og konkurrencepolitikken.

IV. Retten konstaterede, at der sammenlignet med den foregående programperiode er sket betydelige fremskridt, for så vidt angår kvantificering af målene og programmeringens kvalitet. Dog konstateredes der store forsinkelser og tunge procedurer i forbindelse med godkendelsen af strukturprogrammerne. Indførelsen af programtillægget har medvirket til at gøre ansvarsfordelingen mellem medlemsstaterne og Kommissionen endnu mere kompleks.

V. Kommissionens metodebeskrivelser og vejledninger er endnu ikke indgående nok, og det kan gøre det vanskeligt at finde frem til bedste praksis, dels for så vidt angår strukturinterventionernes indbyrdes sammenhæng og effekt, dels til brug ved senere evalueringer. Disse beskrivelser og vejledninger er bl.a. nødvendige for, at man kan finde frem til den bedste programmeringsstruktur samt til den mest egnede fordeling af midlerne. Retten mener på grundlag af de undersøgte programmer, at forhåndsevalueringen ikke har været særlig kritisk, og at den ikke har bidraget særlig meget til at sikre, at valget af strategier blev foretaget på grundlag af de forventede resultater og den forventede effekt. Det blev konstateret, at der under forhandlings- og beslutningsprocessen manglede nødvendige oplysninger om de nationale og regionale politikker.

VI. Medlemsstaterne kan efter eget skøn fastlægge, hvordan resultatreserven skal fordeles, og det kan føre til manglende sammenhæng og ineffektivitet.

VII. Der er fortsat svagheder i medlemsstaternes forvaltnings-, betalings-, overvågnings- og kontrolsystemer, for så vidt angår overholdelse af frister, funktionsadskillelse, attestering af udgifter, elektronisk dataudveksling og udarbejdelse af de årlige rapporter om gennemførelsen.

VIII. Reglerne for støtteberettigelse i perioden 2000-2006 er endnu ikke fuldstændige; de er upræcise og kan medføre, at medlemsstater, som modtager støtte, uberettiget forskelsbehandles.

IX. Projektudvælgelseskriterierne i programtillæggene er i mange tilfælde ikke særlig selektive og burde uddybes.

X. Retten anbefaler, at Kommissionen fortsætter arbejdet med at få den igangværende forenkling til at fungere mere effektivt samtidig med, at den sikrer strukturforanstaltningernes høje kvalitet med hensyn til lovlighed, formel rigtighed og forsvarlig økonomisk forvaltning, og at den i denne sammenhæng:

a) sørger for at opstille klarere regler for fastlæggelsen af støtteberettigede områder under mål 2, så den undgår, at medlemsstaterne anvender reglerne usammenhængende og uensartet

b) definerer de forskellige aktørers respektive ansvarsområder bedre

c) i højere grad sikrer sig, at der opstilles strategiske prioriteter for SF-programmeringen, og styrker de eksisterende procedurer for decentral forvaltning (programtillæg, indikatorer, informationssystemer, støtteberettigelse, udvælgelseskriterier, forhåndsevaluering og midtvejsrevision)

d) sørger for, at der lægges mere vægt på strukturfondenes effektivitet end på at få udnyttet så mange af de afsatte midler som muligt.

INDLEDNING

Reformen 2000-2006

1. På Det Europæiske Råds møde i Berlin i marts 1999 blev det besluttet at afsætte 195 milliarder euro til strukturfondsinterventioner i perioden 2000-2006.Tabel 1 og 2 viser henholdsvis midlernes fordeling på medlemsstaterne og de interventioner, der blev vedtaget for de tre prioriterede mål(2). Af tabel 1 fremgår det bl.a., at seks medlemsstater får udbetalt 84 % af midlerne. Bilag 1 omhandler programmeringsprocessen og beskriver, hvordan partnerskabet fungerer i de forskellige faser.

Tabel 1

Forpligtelsesbevillinger til strukturfondene, 2000-2006, mio EUR (1999-priser)((EF-initiativer og nyskabende foranstaltninger ikke medregnet.))

>TABELPOSITION>

Kilde:

Kommissionen (12. årsberetning om strukturfondene (2000) - KOM(2001) 539 endelig af 3.10.2001).

Tabel 2

Interventioner for perioden 2000-2006 vedtaget i 2000 og 2001

>TABELPOSITION>

Kilde:

Kommissionen.

2. Uden at drage de grundlæggende principper for de tidligere reformer i tvivl var det vigtigste mål for den ændring af strukturfondsforordningerne, som Rådet for Den Europæiske Union vedtog i 1999(3), at forenkle strukturfondene og øge deres effektivitet gennem:

a) øget koncentration af strukturstøtten og forenkling af fondenes indsats. Dette skal opnås ved, at antallet af prioriterede mål reduceres fra syv til tre. Endvidere skal der fremover kun være fire EF-initiativer(4). Ved slutningen af perioden 2000-2006 må de regioner, der er berettigede til støtte under disse mål, højst omfatte 41,4 % af Fællesskabets befolkning. I den foregående periode var det 50,6 %. 69,7 % af midlerne er afsat til mål 1 (inklusive overgangsstøtten til de regioner, som tidligere var støtteberettigede, men som i perioden 2000-2006 ikke længere er det). Denne procentdel er lidt højere end i den foregående periode. Endvidere koncentreres støtten til mål 1 navnlig på fem medlemsstater

b) klarere ansvarsfordeling og øget anvendelse af subsidiaritetsprincippet særlig med henblik på at fremskynde og forenkle programmeringsprocedurerne. Kommissionen er her garant for de strategiske prioriteter og vedtager med dette for øje Fællesskabets hovedlinjer og prioriteter for de tre mål. Derimod decentraliseres forvaltningen af de operationelle programmer (OP) og enhedsprogrammeringsdokumenterne (EPD) yderligere. OP og EPD omfatter således ikke længere detaljerede bestemmelser om de programmerede foranstaltninger. Disse indgår i et nyt dokument, programtillægget (PT), hvori det fastsættes, hvor mange bevillinger der afsættes til de forskellige planlagte foranstaltninger, og hvem støttemodtagerne er. Endvidere styrkes overvågningsudvalgene, hvor Kommissionens repræsentant fremover kun vil have en rådgivende funktion, så det nu er dem, der skal godkende PT og de årlige rapporter om gennemførelsen samt enhver ændring af disse

c) bedre resultater og højere effektivitet. Det skal opnås gennem mere indgående evaluering, som skal foregå i tre stadier (forhånds-, midtvejs- og efterfølgende evaluering), og ved at præcisere medlemsstaternes og Kommissionens respektive opgaver i denne forbindelse. F.eks. skal de nationale myndigheder, som er ansvarlige for udarbejdelsen af planerne, forhåndsevaluere planerne, interventionerne og programtillægget. Af hensyn til effektiviteten er det også meningen, at interventionerne skal overvåges bedre. Denne overvågning skal ske på grundlag af indikatorer, som afspejler, hvor langt fremme interventionerne er i form af konkrete resultater og effekt, samt på grundlag af en årlig rapport om gennemførelsen af hvert enkelt program og ved, at der afsættes en reserve af forpligtelsesbevillinger (en resultatreserve på 4 %), så de mest effektive interventioner kan få tilført ekstra midler midtvejs i forløbet

d) bedre adskillelse af forvaltnings-, betalings-, overvågnings- og kontrolfunktionerne og styrkelse af disse funktioner. Det skal ske ved en afgrænsning af de nye enheders (forvaltnings- og betalingsmyndighederne og de formidlende organer, som handler på vegne af en af disse myndigheder), overvågningsudvalgenes og de ansvarlige nationale kontrolinstansers respektive ansvarsområder

e) en økonomiforvaltning, som skal sikre, at programmerne gennemføres mere effektivt. Det skal ske ved, at der indføres en ordning, som i princippet er mere enkel, men også mere krævende: alle betalinger ud over forskuddet (7 %, som udbetales, så snart programmet er vedtaget) skal foretages på grundlag af de faktisk betalte udgifter, mens Kommissionen automatisk frigør den del af forpligtelsen, som ikke har givet anledning til betaling ved udgangen af det andet år efter det år, hvor forpligtelsen blev indgået ("n+2-reglen").

Revisionens omfang og revisionsmål

3. Revisionen omfattede programmeringen af interventionerne - først og fremmest inden for rammerne af mål 1 - samt forvaltningsinstrumenterne. Sigtet med revisionen var således at undersøge, om:

a) fastlæggelsen af de regioner, der er støtteberettigede under mål 1 og 2, var sket på en måde, som sikrer, at støtten koncentreres på de mindst udviklede områder (jf. punkt 6-16)

b) de programmeringsprocedurer og -processer, Kommissionen og medlemsstaterne har indført for interventionerne under mål 1, sikrer, at der er sammenhæng mellem de forskellige programmeringsdokumenter, og at disse dokumenter er i overensstemmelse med de specifikke behov i regionerne og i de berørte medlemsstater, således at skævhederne i forhold til gennemsnittet i Fællesskabet mindskes (jf. punkt 17-53)

c) de nye regler for forvaltning, betaling, overvågning og kontrol har ført til, at der er indført tilfredsstillende systemer på disse områder (jf. punkt 54-85).

4. Årsberetningen for regnskabsåret 2001 indeholder bemærkninger om de problemer, der blev konstateret i forbindelse med udnyttelsen af forpligtelses- og betalingsbevillinger som følge af, at de fleste af finansieringsplanerne for interventionerne var blevet ændret, samt i forbindelse med indførelsen af systemer til beregning af budgetoverslag. Disse spørgsmål vil derfor ikke blive behandlet her(5).

5. Revisionen blev gennemført i Kommissionen og i de 11 medlemsstater, som modtager støtte under mål 1(6). Den omfattede 15 udvalgte regioner(7), hvoraf de fire(8) modtog overgangsstøtte (såkaldte "phasing out-regioner").

FASTLÆGGELSEN AF STØTTEBERETTIGEDE REGIONER

6. Revisionen omfattede først og fremmest en undersøgelse af, om de regioner, der er berettigede til støtte under mål 1 og 2, var blevet udvalgt på grundlag af nye data, som gør det muligt at foretage brugbare sammenligninger, og på grundlag af klare regler, som sikrer, at interventionerne koncentreres i de mindst udviklede områder.

Regioner omfattet af mål 1

7. I forbindelse med SF-programmeringen er fastlæggelsen af støtteberettigede områder under mål 1 af særlig stor betydning, fordi man her udvælger de regioner, som i en periode på syv år forbruger størsteparten af fondenes midler. Det generelle kriterium(9) om, at bruttonationalproduktet (BNP) pr. indbygger skal ligge under 75 % af gennemsnittet for Fællesskabet, er blevet overholdt strengt. I den foregående programmeringsperiode var der fastsat undtagelsesbestemmelser, men i forordningerne for 2000-2006 er der ikke længere mulighed for, at der kan dispenseres fra denne betingelse. Ved Kommissionens beslutning af 1. juli 1999(10) kunne listen, som ikke kan ændres, hurtigt opstilles på grundlag af nomenklaturen for statistiske territoriale enheder (NUTS)(11).

8. Bestemmelserne fastsætter, at BNP skal beregnes på grundlag af de fællesskabsdata fra de sidste tre år, som var disponible den 26. marts 1999, og de data, der skulle anvendes, var altså dataene fra 1994, 1995 og 1996. For fire af mål 1-regionernes vedkommende (DOM-F) forelå der kun data fra 1994. I øvrigt var disse data endnu ikke baseret på det nye europæiske national- og regionalregnskabssystem(12), som harmoniserer de metoder, der anvendes til registrering af økonomiske og statistiske data.

9. Kommissionen har anvendt forordningen korrekt. Men de anvendte data (1994, 1995, 1996) kunne ikke tage højde for alle de strukturelle virkninger, interventionerne havde haft på udviklingen i de berørte regioner i den foregående periode. Da der ikke, som det er tilfældet med mål 2(13), er en mekanisme til justering på grundlag af de seneste data, kan regioner, som delvist har indhentet deres udviklingsefterslæb, blive ved med at få udbetalt fællesskabsstøtte fra SF(14), hvilket i princippet udelukker regioner, hvis situation er endnu mere kritisk, fra at få tilført flere midler.

10. Den administrative opdeling af regionerne (som NUTS er baseret på) kan være forskellig fra den geografiske eller historiske opdeling, og den er ikke neutral, for så vidt angår regionernes berettigelse til støtte fra SF(15). F.eks. har Irlands nye opdeling i regioner, som ikke eksisterede tidligere, betydet, at en af disse nyoprettede regioner(16) har kunnet bevare sin berettigelse til støtte under mål 1. Det var muligt at ændre på regionerne, fordi NUTS blev ajourført gennem bilaterale forhandlinger mellem Kommissionen og den berørte medlemsstat. Det nærmeste, man kommer et egentligt retsgrundlag med regler for dette område, er Kommissionens forslag til forordning fra februar 2001(17).

Regioner omfattet af mål 2

11. I strukturfondsforordningen for perioden 2000-2006 er det fastsat, at der forud for fastlæggelsen af de områder, der er omfattet af mål 2, skal fastsættes et loft over befolkningen i de berørte områder, som højst må udgøre 18 % af den samlede befolkning i Fællesskabet. På grundlag heraf fastsætter Kommissionen et befolkningsloft for hver medlemsstat. Inden for disse lofter har nogle medlemsstater splittet områder op i mindre enheder for at sikre en så stor territorial dækning som muligt, og dermed kan det ikke garanteres, at det er de områder, der er hårdest ramt af strukturproblemer, der er blevet udvalgt.

12. Ved fastlæggelsen af støtteberettigede områder anvendes der i øvrigt to sæt kriterier, ét, hvor de pågældende områder ses i forhold til Fællesskabet som helhed, og et andet, hvor beregningen kun vedrører den enkelte medlemsstat. "Fællesskabskriterierne", som anvendes i forbindelse med industriområder og landdistrikter, er baseret på harmoniserede statistikker på NUTS III-niveau(18), og de "nationale" kriterier er baseret på medlemsstaternes statistikker og andre relevante oplysninger om situationen i de områder, der kan komme i betragtning.

13. De objektive fællesskabskriterier, der er fastsat i SF-bestemmelserne, har mistet betydning i forhold til de nationale kriterier. I 1989-1993 omfattede de områder, som opfyldte fællesskabskriterierne, således 77 % af befolkningen i mål 2-områderne, i 1994-1999 var det 55 %, og i perioden 2000-2006 er det kun 47 %. I øvrigt er listen over støtteberettigede mål 2-områder, som kan ændres, blevet opstillet på grundlag af forslag og oplysninger fra medlemsstaterne, hvis indhold vanskeligt kan kontrolleres, og som i nogle tilfælde er ret uensartede. Den endelige liste er et resultat af bilaterale forhandlinger mellem Kommissionen og medlemsstaterne.

14. I praksis er det først og fremmest de "nationale" kriterier, der er afgørende for, om et område udvælges som mål 2-område. Men i forbindelse med de fleste af de områder, der er udvalgt som mål 2-områder, gav anvendelsen af de "nationale" kriterier medlemsstaterne et stort spillerum, når de skulle begrunde, hvorfor områderne var støtteberettigede. Et af disse kriterier(19) var således det væsentligste kriterium ved udvælgelsen af mål 2-områder i otte(20) af de tolv berørte medlemsstater.

Regioner, som er støtteberettigede inden for rammerne af konkurrencepolitikken

15. Rettens revision har vist, at der stadig ikke er overensstemmelse mellem de områder, der er berettigede til statsstøtte, og dem, som er berettigede til SF-støtte. Dette var også tilfældet i forbindelse med de foregående perioder, hvilket Retten allerede bemærkede i årsberetningen for 1995(21). Europa-Parlamentet(22) og Kommissionen selv har i øvrigt også påpeget det(23).

16. Selv om Kommissionen har forpligtet sig til at styrke sammenhængen mellem regionalpolitikken og konkurrencepolitikken, så man undgår, at en lignende situation opstår i perioden 2000-2006(24), må det konstateres, at forholdene ikke er blevet meget bedre. I perioden 2000-2006 er situationen fortsat den, at 5,8 % af befolkningen i de regioner, der er berettigede til SF-støtte, ikke er omfattet af de nationale regionalstøtteordninger. I perioden 1994-1999 var der tale om 6,6 %. Det er især i mål 2-områderne, at denne manglende sammenhæng kommer til udtryk, og her er der tale om 12,9 %. I en medlemsstat(25) er procenten helt oppe på 41.

BEMÆRKNINGER OM PROGRAMMERINGEN AF INTERVENTIONERNE UNDER MÅL 1

17. Kommissionen har spillet en aktiv og positiv rolle, særlig gennem sine vejledende strategiske retningslinjer og arbejdet med at gøre forhåndsevalueringen til et brugbart og kritisk instrument samt gennem de forhandlinger, den har ført for at højne EF-støtterammernes og interventionernes kvalitet og indbyrdes sammenhæng. Selv om der er gjort betydelige fremskridt, navnlig for så vidt angår kvantificering og indikatorer, er der en række svagheder ved programmeringen af mål 1-interventioner for perioden 2000-2006.

Forsinkelser og tunge programmeringsprocedurer

18. Sigtet var at undersøge, om Kommissionens instrukser og de procedurer, der er indført,(26) har gjort det muligt at få interventionerne vedtaget rettidigt under hensyntagen til de administrative og institutionelle bindinger i medlemsstaterne og i Fællesskabet.

19. Som Kommissionen selv gør opmærksom på i sin meddelelse(27), kunne størsteparten af programmeringsdokumenterne først vedtages efter ca. et år eller mere. Af de 123 indsendte programmeringsdokumenter vedrørende mål 1 kunne kun tre(28) vedtages inden for den frist på fem måneder efter indsendelsen af planerne eller forslagene til EPD, som er fastsat i forordningen. De fastsatte frister har altså ikke været særlig realistiske.

20. Forklaringen på, at programmeringen blev forsinket, var bl.a., at de dokumenter, medlemsstaterne havde indsendt, var af varierende kvalitet (jf. punkt 31). For at styrke effektiviteten af EFSR og den indbyrdes sammenhæng mellem de interventioner, medlemsstaterne havde forelagt, måtte Kommissionen derfor gribe ind. Den tunge vedtagelsesproces (jf. punkt 21) og det faktum, at Fællesskabernes og medlemsstaternes respektive ansvarsområder i forbindelse med vedtagelsen af programtillæggene ikke er afklaret godt nok (jf. punkt 22 og 23), har også været medvirkende til de forsinkelser, der er opstået. Den interne reform i Kommissionen (omlægning af tjenestegrene og ændring af høringsprocedurerne), som for alvor blev påbegyndt i 2000, har medvirket til, at sagsbehandlingen i denne fase af vedtagelsen af programmeringsdokumenterne har taget endnu længere tid og til, at Kommissionen har været længe om at svare.

21. Programmeringsdokumenterne er udarbejdet på én måde, men har skullet færdiggøres på en anden. Siden regnskabsåret 1998 har medlemsstaterne gjort en stor indsats for at sikre, at alle programmeringsdokumenter (planer, EFSR, OP, EPD og PT) så vidt muligt blev udarbejdet samtidig og kom til at udgøre et samlet hele. I Kommissionen har opdelingen af programmeringsfaserne i særskilte sekvenser medført, at forslagene skal igennem en kaskade af etaper, hvor de under hver enkelt først skal antages og færdigbehandles, inden de går videre til den næste. Medlemsstaternes programmeringsdokumenter er derfor ikke blevet forelagt samlet for Kommissionen, men i særskilte faser. Det har medvirket til at skabe store forsinkelser, selv om Kommissionen under hver enkelt fase har rejst spørgsmål, som i mange tilfælde var relevante og har gjort det muligt både at øge interventionernes effektivitet og sikre, at de i højere grad var i overensstemmelse med Den Europæiske Unions politikker.

22. Som Kommissionen selv anfører(29), er den fastsatte frist på tre måneder for indsendelsen af programtillægget, når der ses bort fra enkelte undtagelser, ikke blevet overholdt. I nogle tilfælde er PT blevet forelagt for sent for Kommissionen, fordi man ikke havde afklaret, hvad der var henholdsvis Fællesskabets og medlemsstaternes opgaver. Anmodninger om udbetaling af mellemliggende beløb kan kun imødekommes, såfremt det programtillæg, der forelægges for Kommissionen, indeholder de oplysninger, der kræves i artikel 18, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1260/1999. I nogle tilfælde, hvor denne betingelse ikke var opfyldt, har Kommissionen forsinket udbetalingen af mellemliggende beløb og dermed gennemførelsen af strukturforanstaltningerne(30).

23. Kommissionen har bestræbt sig på at forenkle proceduren ved at lægge beføjelsen til at godkende programtillægget ud til forvaltningsmyndigheden og overvågningsudvalget, men i tilfælde som ovennævnte er det ikke altid lykkedes. Selv om godkendelsen af OP og EPD er blevet mindre kompliceret, betyder denne forenkling ikke nødvendigvis, at den efterfølgende proces også er blevet enklere. Den kan endog medføre tab af effektivitet, eftersom Kommissionen altid er nødt til at kontrollere indholdet af PT, før den foretager de tilsvarende betalinger.

24. I de fleste af medlemsstaterne har tidsplanerne for vedtagelsen af kortene over den regionale støtte og støtten fra SF ikke kunnet overholdes som planlagt. Næsten alle de regionale støtteordninger udløb den 31. december 1999. Efter denne dato havde regionerne ikke længere hjemmel til at yde støtte. Man var meget længe om at få vedtaget de nye kort over støtten til regionerne, og det medførte usikkerhed hos administratorerne og hos modtagervirksomhederne og betød, at udbetalingen af støtte, navnlig til virksomhederne, blev afbrudt.

Metoder og teknikker til brug ved forhåndsevaluering og programmering: der bør tilstræbes større sammenhæng og øget effekt

25. Retten undersøgte i denne forbindelse, om

a) Kommissionen har præciseret de formelle krav til planerne, forslagene til EPD, OP og programtillæg (nøjagtighed, kvantificering, sammenhæng, gennemsigtighed), og om den er kommet med forslag og anbefalinger til, hvilke vurderings- og programmeringsmetoder og teknikker der skal anvendes

b) de forskellige programmeringsfaser var baseret på egnede og kontrollerbare metoder og teknikker, og navnlig om forhåndsevalueringen har haft den ønskede effekt

c) selve programmeringen var sammenhængende og hensigtsmæssig i forhold til regionernes specifikke problemer, om der ved hjælp af egnede indikatorer på de forskellige niveauer var fastsat præcise (eller kvantificerede) og gennemførlige mål, og om rangfølgen samt komplementariteten og substituerbarheden mellem målene indbyrdes og mellem målene og foranstaltningerne var angivet klart.

Vejledning i valg af metoder i forbindelse med programmering

26. Kommissionens arbejdsdokumenter er nyttige for medlemsstaterne, når de skal foretage deres programmering og navnlig, når de skal udarbejde planerne, EFSR, OP og EPD i overensstemmelse med artikel 16-19 i forordning (EF) nr. 1260/1999. Disse dokumenter henviser i generelle vendinger til en basisdokumentation(31), men når der ses bort fra metodologien vedrørende indikatorer, er de endnu ikke indgående nok. Der skal f.eks. bemærkes følgende:

a) Der gives kun få konkrete anvisninger på, hvilke analysemetoder der bør anvendes ved inddelingen af de påviste behov i prioriteret rækkefølge. Det samme gælder inddelingen af målene i rangfølge. En sådan inddeling bør være et instrument, der kan anvendes, når det skal besluttes, hvordan midlerne til et mål skal fordeles på de forskellige prioriteter eller på de forskellige foranstaltninger under et OP(32).

b) De af Kommissionens arbejdspapirer, som understreger, hvor vigtigt det er, at målene og indikatorerne kvantificeres, henviser til de eksisterende metoder på dette område. Det er ikke angivet, at metoderne skal præciseres i programmeringsdokumenterne, selv om en afklaring af dette spørgsmål ville betyde øget gennemsigtighed.

c) Arbejdsdokumenterne kommer ikke ind på muligheden for at finde frem til alternative socioøkonomiske udviklingsstrategier og -aktioner evalueret på grundlag af deres effekt og effektivitet og de dermed forbundne omkostninger.

d) Strategien og de prioriterede felter for en EFSR eller et EPD skal være i overensstemmelse med de regionale og nationale politikker og med fællesskabspolitikkerne, men det kræves ikke eksplicit, at der skal indsendes detaljerede oplysninger om alle de berørte nationale og regionale politikker (herunder navnlig om de generelle og specifikke mål for disse politikker, om de foranstaltninger, der er iværksat, om de midler, der er bevilget til dem, og om tidsplanerne for deres gennemførelse). Når der ikke foreligger sådanne oplysninger, er det vanskeligt at afgøre, om de valg, der er truffet i forbindelse med EFSR eller med forslaget til EPD, har været berettigede.

e) De grundlæggende principper, som kan begrunde offentlig indgriben, og som de politiske beslutningstagere kan henholde sig til(33), fremhæves ikke i tilstrækkelig grad. Andre principper, som f.eks. dem, hvis sigte er at undgå chanceeffekter (deadweight)(34) eller fortrængningseffekter(35), eller som skal sikre støttens merværdi, som skal virke ansporende eller sikre, at resultaterne bliver varige, er heller ikke fremhævet i arbejdspapirerne og vejledningerne.

f) Der fokuseres først og fremmest på de prioriterede emner, der skal tages hensyn til i forbindelse med de tre strategiske prioriteter (regional konkurrencedygtighed, social samhørighed og beskæftigelse, udvikling af byområder og landdistrikter). Kommissionen har i sine arbejdspapirer og vejledninger ikke behandlet andre metoder(36) til regionaludvikling eller til udjævning af skævheder.

27. Retten har bemærket, at alle svaghederne ved arbejdsdokumenterne og vejledningerne har haft betydning for de analyseteknikker, der senere er anvendt (jf. punkt 31-36).

Den praktiske anvendelse af metoderne og teknikkerne

Forhåndsevalueringens rolle

28. I henhold til artikel 41 i forordning (EF) nr. 1260/1999 skal forhåndsevalueringen være grundlaget for udarbejdelsen af de planer, interventioner og det programtillæg, som den selv indgår i. Den skal indeholde en analyse af den pågældende medlemsstats, regions eller sektors fortrin, svagheder og potentiale. Formålet er også at vurdere, om den valgte strategi og de opstillede mål er i samklang med de pågældende regioners eller områders særlige kendetegn, samt hvilke virkninger der kan forventes for de påtænkte prioriterede felter. Hvis det er muligt, skal der foretages en kvantificering af de specifikke mål i forhold til udgangssituationen. I sit arbejdsdokument om forhåndsevaluering fremhævede Kommissionen endvidere, at der skulle være en høj grad af interaktion mellem forhåndsevalueringen og programmeringen, og at evalueringsinstansen uafhængigt skulle kunne dokumentere, at prioriteterne og fordelingen af midlerne var afvejet i forhold til de forventede resultater og den forventede effekt.

29. På medlemsstatsniveau var evalueringsinstansens opgave i praksis ikke i alle tilfælde klart defineret i form af en kontrakt. Det udførte arbejde varierede stærkt, og der kunne være tale om alt lige fra rådgivning til en kritisk analyse. En af årsagerne til dette er, at Kommissionen i modsætning til tidligere ikke har kunnet gribe ind i forbindelse med valget af evaluatorer. I flere af de besøgte lande og regioner(37) antog evalueringen form af videnskabelig bistand til forberedelsen og udarbejdelsen af EFSR; evaluatorerne koncentrerede sig om at begrunde den valgte strategi og foretog ikke en kritisk vurdering og en analyse af alternative strategier(38).

30. Denne manglende præcisering af evalueringsinstansens rolle har også bevirket, at evalueringernes kvalitet var ret ujævn og i nogle tilfælde utilfredsstillende, også for Kommissionen(39). Denne har i øvrigt kun i få tilfælde grebet ind, først og fremmest i forbindelse med større regionale udviklingsplaner (RUP), hvor den har bedt medlemsstaten om at foretage en supplerende forhåndsevaluering eller selv har taget initiativ til at få foretaget supplerende forhåndsevalueringer af den pågældende plan(40).

Analyseteknikker

31. Der blev konstateret forskellige svagheder vedrørende anvendelsen af analyse-, evaluerings- og programmeringsteknikker.

32. Det er således sjældent, at der ud over analyserne af medlemsstatens eller regionens fortrin, svagheder og potentiale er foretaget tekniske analyser, der kan lægges til grund for en inddeling af behovene i rangorden og vise udviklings- og tilbagegangsfaktorernes relative betydning samt forholdet mellem disse og strukturforanstaltningerne(41).

33. I mange tilfælde er målenes og foranstaltningernes struktur i planerne og EFSR ikke et resultat af en metode, hvor man for at gøre det lettere at træffe de fornødne valg og foretage estimationer har søgt at finde frem til de vigtigste sammenhænge mellem målene indbyrdes, mellem mål og foranstaltninger og mellem foranstaltninger i forhold til et givet mål(42). Den valgte struktur er ofte fremkommet på grundlag af andre metoder.

34. Kun nogle få af de nationale udviklingsplaner omfatter detaljerede oplysninger om en væsentlig del af de berørte nationale og regionale prioriteter og foranstaltninger (jf. punkt 26, litra d))(43).

35. Under revisionen blev der konstateret mangler vedrørende kvantificeringen af mål og indikatorernes relevans (jf. punkt 44). Disse mangler gør det vanskeligt at foretage tekniske analyser på et senere tidspunkt. De samlede mål er f.eks. i nogle tilfælde ansat for højt(44), så det er umuligt at afgøre, i hvilken udstrækning EFSR og EPD kan medvirke til, at de bliver opfyldt. Programmeringen sikrer i reglen ikke, at metoderne til kvantificering af indikatorer og omkostninger kan kontrolleres. Kun i sjældne tilfælde(45) har Kommissionen eller medlemsstaterne kontrolleret, om de principper, der kan begrunde offentlig indgriben, er overholdt. Resten af de principper, der omtales i punkt 26, litra e), behandles ikke tilstrækkeligt i programmeringen af EFSR og interventionerne.

36. Disse mangler har betydning, fordi de gør EFSR og interventionerne (OP og EPD) mindre sammenhængende. Når det skal besluttes, hvordan ressourcerne skal anvendes, kan disse mangler gøre det vanskeligt at træffe optimale valg, som sikrer, at regionernes særlige behov for så vidt angår varig udvikling, konvergens, beskæftigelse, produktivitet og integrering af målgrupper opfyldes.

Evaluering af strukturfondenes makroøkonomiske effekt(46)

37. I forbindelse med mål 1-regionerne (og særlig de større regioner) er evalueringen af strukturfondenes makroøkonomiske effekt ved hjælp af modeller et vigtigt analyseinstrument, og resultaterne heraf kan bidrage effektivt til programmeringsprocessen, når der skal træffes valg og beslutninger i forbindelse med målene og instrumenterne (jf. bilag 2). For større mål 1-planers vedkommende anbefaler Kommissionen i øvrigt, at der anvendes effektive makroøkonomiske modeller(47) til at forhåndsanalysere effekten på BNP, beskæftigelsen, produktiviteten og konkurrencedygtigheden i den berørte region.

38. Denne type evaluering er imidlertid ikke altid blevet udviklet og anvendt optimalt under programmeringen af EFSR og interventionerne. De modeller, medlemsstaterne anvendte, behandlede kun delvist de fire elementer, der bør indgå i analysen af effekterne (jf. bilag 2). For nogle af de større mål 1-planers vedkommende var deres effekt ikke målt på grundlag af en makroøkonomisk model, og i nogle tilfælde var målingen ufuldstændig(48). For at få sammenlignelige og mere fuldstændige målinger blev Kommissionen nødt til at få effekten af EFSR og i nogle tilfælde af planerne fra de medlemsstater, som får støtte af Samhørighedsfonden(49), og fra det tidligere Østtyskland evalueret ved hjælp af de modeller, den havde indført(50). For Italiens vedkommende analyserede Kommissionen mål 1-planen ved hjælp af en uafhængig model.

39. I forbindelse med mål 1-programmeringen har anvendelsen af modeller haft begrænset effekt, fordi modellerne først og fremmest blev anvendt til at få kvantificeret de forventede resultater af den foreslåede strategi. Der er således ikke blevet anvendt modeller til evaluering af alternative strategier, så man har kunnet sammenligne effekterne af hver enkelt af dem og på dette grundlag finde frem til den bedste struktur og den bedste fordeling af midlerne i forhold til målene og de disponible midler. I den efterfølgende programmeringsproces har Kommissionen i øvrigt ikke taget hensyn til en række usædvanlige forhold vedrørende den forventede effekt, der var konstateret på grundlag af modellerne. Det viser, at modellerne ikke har haft den store betydning (jf. bilag 2, punkt 6). Ganske vist har man i nogle tilfælde anvendt makroøkonomiske modeller til evaluering af programmeringens effekt, men først sent i forløbet, nemlig efter, at arbejdet var afsluttet i medlemsstaterne, men før Kommissionen havde godkendt EFSR og interventionerne i den(51).

40. På den baggrund bør det også understreges, at det endnu er begrænset, hvor relevant det er at anvende sådanne modeller, selv om nogle af dem har givet relativt dækkende resultater. De dækker nemlig først og fremmest den enkelte medlemsstat som helhed, og det er derfor ikke altid muligt på dette grundlag at vurdere, om EFSR og EPD har skabt konvergens mellem regionerne i en medlemsstat, eller om de har bevirket, at et udviklingsefterslæb i forhold til gennemsnittet i Fællesskabet er blevet indhentet, og om virkningen er permanent(52). Med disse modeller, som forenkler de økonomiske mekanismer, bliver det endvidere nødvendigt at indhente yderligere oplysninger, så man bedre kan vurdere den økonomiske situation. De oplysninger, der er nødvendige for at kunne kvantificere effekterne på udbudssiden i forbindelse med investeringer og infrastrukturer eller på området menneskelige ressourcer, foreligger ikke altid, og det er stadig nødvendigt med supplerende undersøgelser. I forbindelse med de anvendte modeller mangler der i nogle tilfælde fyldestgørende statistiske oplysninger (jf. bilag 2).

41. Selv med visse mangler er disse modeller nyttige både for dem, der er ansvarlige for programmeringen i medlemsstaterne, og for Kommissionen. Det er dog endnu ikke lykkedes for Kommissionen at styre denne mangfoldighed af metoder og modeller, så der kan foretages en velfunderet komparativ analyse af resultaterne i de forskellige medlemsstater.

Indikatorer

42. Formålet med kvantificerede indikatorer for den fysiske gennemførelse, resultat- og effektindikatorer bør være følgende:

a) Ud fra dem bør der kunne etableres hensigtsmæssige årsagssammenhænge mellem de enkelte mål og mellem målene for foranstaltningerne og resultaterne af dem, herunder både resultaterne af den enkelte foranstaltning og af de aktioner, der indgår i den; indikatorerne bør derfor være relevante, for så vidt angår både mål, resultater og gennemførelse.

b) Programmerne bør kunne overvåges under gennemførelsen, og på fastsatte tidspunkter bør man kunne måle udviklingen i forhold til en bestemt udgangssituation; disse oplysninger bør indgå i midtvejs- og forhåndsevalueringerne.

c) Indikatorerne bør kunne bidrage til de justeringer, der eventuelt skal foretages, når der er afvigelser mellem de forventede og de faktiske resultater, eller i tilfælde af ændringer i prioriteterne.

43. Retten konstaterede, at der var sket fremskridt i forhold til de svagheder, den påviste i særberetning nr. 15/98 om evalueringen af strukturfondenes interventioner i programmeringsperioderne 1989-1993 og 1994-1999(53). For så vidt angår programmeringsperioden 2000-2006, har Kommissionen udsendt et arbejdspapir, som udelukkende omhandler indikatorer og den dertil knyttede metodologi samt udvælgelsen af nøgleindikatorer til de forskellige interventionsområder(54). Endvidere har såvel medlemsstaterne som de berørte regioner gjort en indsats(55) for at sikre større sammenhæng mellem indikatorerne (jf. punkt 42, litra a)) samt bedre kvantificering(56).

44. Men særlig med henblik på midtvejsevalueringerne og -revisionerne og de efterfølgende evalueringer bør der dog fortsat gøres en indsats:

a) I nogle tilfælde var der ikke fastsat indikatorer(57), eller indikatorerne var ikke kvantificerede(58), eller udgangssituationen var ikke defineret(59). Kvantificeringen var generelt ikke dokumenteret med egnede analyser (jf. punkt 35).

b) I samtlige de regioner, der indgik i revisionen, konstateredes det, at indikatorerne for målene, resultaterne og gennemførelsen i mange tilfælde var ufuldstændige eller i nogle tilfælde ikke særlig relevante. Ved hjælp af indikatorerne var det derfor vanskeligt at danne sig et klart billede af årsagssammenhængene mellem mål og, på plan- eller programniveau, mellem prioriteter og foranstaltninger. Denne manglende kohærens mellem indikatorer på forskellige niveauer bunder i den måde, programmeringen er grebet an på. Den fører nemlig til, at der inden for rammerne af EFSR og EPD fastlægges indikatorer for de samlede mål og de prioriterede felter, og at der dernæst inden for rammerne af programtillægget fastlægges indikatorer for foranstaltningerne. Hvis der parallelt var anvendt en "bottom up-metode", hvor der tages udgangspunkt i aktioner og foranstaltninger og derfra gås videre til de prioriterede felter og programmerne og til de prioriterede felter og de generelle mål, ville der have været større sammenhæng mellem de forskellige indikatorer.

Finansieringsplaner

45. I finansieringsplanerne for interventionerne, som udarbejdes som et led i programmeringen, er der fastlagt et årligt beløb svarende til fordelingen i de finansielle overslag. Profilen for fordelingen af de disponible bevillinger svarer altså til fordelingsprofilen i de finansielle overslag (jf. tabel 3 og 4). Dermed tager finansieringsplanerne ikke hensyn til strukturforanstaltningernes faktiske programcyklus, som normalt omfatter en startfase, en fase, hvor foranstaltningerne afvikles i normalt tempo, og endelig en afslutningsfase. Finansieringsplanerne gengiver blot den årlige fordeling, der er fastsat i de finansielle overslag, og indeholder ikke faktiske overslag over gennemførelsen af strukturforanstaltningerne. Det gør finansieringsplanerne mindre egnede som instrumenter til overvågning af interventionernes gennemførelse og til evaluering af dem(60).

Tabel 3

Den årlige fordeling af de disponible midler til programmeringen af mål 1 (resultatreserven ikke medregnet), mio. EUR, løbende priserKilde:

Kommissionen.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

Kilde:

Kommissionen.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

Forhandlings- og beslutningsprocessen

46. Under forhandlingerne mellem Kommissionen og medlemsstaterne har det ikke været muligt at tage fat på samtlige problemer vedrørende EFSR's og interventionernes kohærens, og det har heller ikke været muligt at fastlægge præcist, hvilken effekt de forventes at få på regionaludviklingen. De mangler på områderne information og kvantificering samt den manglende overensstemmelse mellem behov, mål og foranstaltninger (jf. punkt 31-35 og 44), som blev påvist under revisionen, vil skulle tages op senere, særlig i forbindelse med midtvejsrevisionen, så fællesskabsprogrammerne kan blive så effektive som muligt (jf. punkt 36).

47. Under forhandlingerne har Kommissionen ikke forsøgt at forbedre en række vigtige aspekter i programmeringen væsentligt.

a) Kommissionen havde ikke bedt om detaljerede oplysninger om de nationale og regionale politikker, som EFSR og EPD indgår i, og under forhandlingerne med medlemsstaterne blev spørgsmålet om den samlede finansiering af regionaludviklingen derfor kun flygtigt berørt. Det samme gør sig gældende for de få udviklingsplaner, som dækkede en relativt stor del af de nationale og regionale udviklingsprioriteter og -foranstaltninger, hvoraf EFSR kun udgør en mindre del(61). Den del af de udviklingsfremmende foranstaltninger, som ikke medfinansieres, og som ikke systematisk behandles under forhandlingen(62), er dermed ikke nødvendigvis underlagt samme principper. På grund af den interaktion, der er mellem foranstaltningerne, hvad enten de er medfinansierede eller ej, har det faktum, at de behandles forskelligt, indvirkning på EFSR's og EPD's effekt på alle niveauer.

b) I praksis har Kommissionen, når der ses bort fra støtten til produktive investeringer, ikke været særlig opmærksom på principperne for offentlig finansiering og heller ikke på den chance- eller fortrængningseffekt, der kan karakterisere bestemte foranstaltninger (jf. punkt 26, litra e)).

48. Hvad angår de foreslåede foranstaltningers hensigtsmæssighed og spørgsmålet om, hvor mange midler der skulle afsættes til dem, har det i nogle tilfælde indvirket på forhandlingerne, at der ikke forelå relevante analyser, hvilket begrænsede Kommissionens muligheder for at fremsætte tilstrækkeligt operationelle forslag(63).

49. Der er blevet lagt vægt på programmeringens formelle aspekter, som f.eks. beskrivelsen af de prioriterede felter og foranstaltninger, beløbet for fondenes bidrag pr. prioriteret felt og pr. år, beskrivelsen af forvaltningsmyndigheden og forvaltningsbestemmelserne og beskrivelsen af overvågningssystemerne og de specifikke kontrolprocedurer. Den budgetmæssige fordeling af bevillingerne til EFSR og programmerne er således i højere grad foretaget på grundlag af den tidligere udnyttelse af bevillingerne til bestemte foranstaltninger og erfaringerne fra gennemførelsen af tidligere programmer samt ud fra den betragtning, at der skulle sikres optimal udnyttelse af de afsatte midler i hver enkelt medlemsstat, end den er et resultat af en gennemarbejdet udviklingsstrategi og tekniske analyser af alternative fordelinger.

Risiko for, at resultatreserven anvendes usammenhængende og ineffektivt

50. Revisionen omfattede en undersøgelse af, om mekanismerne til fordeling af resultatreserven, der er omhandlet i artikel 44 i forordning (EF) nr. 1260/1999, gør det muligt at foretage en sammenlignende vurdering af EPD/OP's resultater på grundlag af indikatorer, som afspejler effektiviteten, forvaltningen og den finansielle gennemførelse korrekt, og som måler midtvejsresultaterne i forhold til de specifikke oprindelige mål.

51. Med indførelsen af resultatreserven blev der skabt et incitament til, at hvert enkelt program skal opfylde mål, som er fastsat på forhånd ved hjælp af operationelle og kvantificerbare indikatorer. Kommissionen har derfor givet de medlemsstater, som modtager støtte, en vejledende liste over indikatorer for de finansielle og forvaltningsmæssige kriterier samt kriterierne for effektivitet, og den har udarbejdet et arbejdspapir herom.

52. Tildelingen af resultatreserven er i realiteten en kompliceret procedure for omfordeling af midlerne. Valget af kriterier og indikatorer er så godt som frit, og der er heller ingen faste regler for valoriseringen af dem i form af konkrete mål, der skal være opfyldt midtvejs i forløbet. Det kan medføre, at reserven anvendes usammenhængende og ineffektivt. Mange af de valg, medlemsstaternes har foretaget, afviger da også væsentligt fra Kommissionens vejledende liste. I forskellige EPD, OP og EFSR er det endvidere angivet, at resultatreserven under alle omstændigheder vil blive tildelt OP under EPD, og at den under ingen omstændigheder vil gå tabt. Under disse omstændigheder er reservens funktion som resultatfremmende instrument stærkt begrænset.

53. To af de støttemodtagende medlemsstater har oprettet en ekstra reserve, som ikke er obligatorisk efter reglerne. Denne reserve er på 6 % i Italien og 2,6 % i Portugal. Kommissionen bør i den forbindelse sikre sig, at fællesskabsbudgettet anvendes ensartet og konsekvent, så disse medlemsstater ikke uden Kommissionens billigelse kan ændre på fællesskabsmidlernes fordeling i den tildeling, der tidligere er besluttet.

BEMÆRKNINGER OM FORVALTNINGS-, BETALINGS-, OVERVÅGNINGS- OG KONTROLSYSTEMERNE

Svagheder i forbindelse med indførelsen af de nye systemer og procedurer

54. Retten undersøgte, om de nye regler for forvaltning, betaling, overvågning og kontrol, som gælder for perioden 2000-2006, medførte, at der straks blev indført systemer og procedurer, som gjorde det muligt at foretage en korrekt funktionsadskillelse, mindske uregelmæssighederne og sikre den fornødne strøm af pålidelige data mellem medlemsstaterne og Kommissionen.

55. Kommissionens forordning (EF) nr. 438/2001 om gennemførelsesbestemmelserne blev først offentliggjort i marts 2001, men det forklarer ikke fuldt ud, hvorfor medlemsstaterne var så længe om at få indført forvaltnings- og kontrolsystemer. Grundlaget for systemet for efterfølgende kontrol, navnlig ansvaret for, at der afgives en erklæring af en uafhængig instans, fandtes nemlig allerede i en tidligere forordning, forordning (EF) nr. 2064/97(64). Det skal bemærkes, at nogle af disse systemer stadig var under opbygning eller endnu ikke færdigudviklede ved udgangen af 2001. Den gældende nationale lovgivning var ikke altid tilpasset, så samtlige de opgaver og ressourcer, der er omhandlet i strukturfondsbestemmelserne for 2000-2006, kunne overføres til disse strukturer.

56. For at de nye fællesskabskrav kunne opfyldes, måtte der f.eks. i Grækenland indføres specifikke nationale bestemmelser, og det forsinkede igangsættelsen af en række programmer væsentligt. I Spanien er der blevet udarbejdet særlige regler for at samordne ansvarsfordelingen på nationalt og regionalt niveau. I Portugal er væsentlige dele af de regionale programmer sektorbestemte, og derfor må forvaltningsbeføjelserne fordeles hensigtsmæssigt på regionalt og nationalt niveau.

57. Som Kommissionen selv har konstateret det(65), blev oprettelsen af den nye kontrolstruktur og iværksættelsen af de kontroller, der skal strække sig over hele perioden 2000-2006, forsinket(66). Det betyder, at betalingsmyndigheden i mange tilfælde ikke har kontrolleret de udgiftsanmeldelser, der er attesteret i 2001, og at der endnu ikke er foretaget efterfølgende stikprøvekontrol, som dækker perioden 2000-2006(67). Der blev også konstateret svagheder (ingen stedlig kontrol, intet kontrolspor) ved forvaltningsmyndighedens interne kontrol(68).

58. Ud over disse forsinkelser i forbindelse med oprettelsen af kontrolsystemer i medlemsstaterne havde flere medlemsstater også problemer med at fortolke bestemmelserne; der herskede usikkerhed med hensyn til, hvordan stikprøvekontrollen konkret skulle gribes an, så den dækkede det foreskrevne minimum på 5 % af de samlede støtteberettigede udgifter(69), der skal kontrolleres, før den enkelte intervention afsluttes. Denne mindsteprocentsats for kontrollen var allerede fastsat i forordning (EF) nr. 2064/97 for perioden 1994-1999, og den er fastholdt i forordning (EF) nr. 438/2001. Beskrivelserne af forvaltnings- og kontrolsystemerne, som i øvrigt var indsendt efter de fastsatte frister(70), var af varierende kvalitet. De kan ikke altid bruges, og det er nødvendigt med yderligere oplysninger, hvis systemerne skal kunne overvåges eller ajourføres.

59. Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999(71) om strukturfondene i perioden 2000-2006 bekræfter princippet om, at det er medlemsstaterne, der skal gennemføre strukturfondsaktionerne. Denne decentralisering gør det nødvendigt, at der hurtigt og effektivt indsamles pålidelige oplysninger, som med jævne mellemrum skal føres ajour. Kommissionen har derfor oprettet en fælles database for strukturfondene (SFC) med oplysninger om programmering, overvågning og gennemførelse af strukturfondsprogrammerne. Nogle medlemsstater havde ikke kunnet få denne elektroniske dataudveksling til at fungere fuldt ud i praksis ved udgangen af 2001.

60. I Hainaut (B) blev en ny multibruger-applikation taget i brug i juni 2000. Denne applikation omfattede imidlertid ikke de projekter, der ikke var blevet udvalgt. I Spanien skal FONDOS 2000-systemet, som oprindeligt var designet til forvaltningen af EFRU, udbygges, så det også kan anvendes i forbindelse med de øvrige fonde og med allerede eksisterende edb-systemer, og det skaber tekniske problemer med konvertering af data og med at sikre, at dataene er fuldstændige. I Frankrig blev PRESAGE-systemet taget i brug i juni 2001, men transmissionen til de forskellige regioner, især til DOM og Kommissionen, fungerer ujævnt. I Portugal er det nye edb-system SIFEC, som blev installeret i oktober 2000, regelmæssigt blevet opdateret, så alle de systemer, som anvendes til forvaltningen af OP, har kunnet overføres til denne enhedsdatabase, hvilket skete i perioden april 2001 til august 2002.

61. Kommissionens database (SFC) har endnu mangler og er ikke særlig anvendelig til kontrol og analyse af udgiftsanmeldelserne, de årlige rapporter om gennemførelsen eller overslagene over betalinger. I de fleste tilfælde har Kommissionen kun brugt den, når den skulle undersøge, hvor meget de kumulerede støtteberettigede beløb inden for hver enkelt foranstaltning androg. Manglerne ved databasen gør det vanskeligere for Kommissionen at varetage sine opgaver, for den skal via informationsudveksling sikre, at prioriteterne for programmet følges dynamisk og strategisk, og også udarbejde bemærkninger eller anbefalinger til forvaltningsmyndigheden om, hvordan gennemførelsen kan forbedres.

62. Hertil kommer, at de fleste af de edb-systemer i medlemsstaterne, som kan forbindes med Kommissionens database (SFC), ikke omfatter samtlige data vedrørende de foregående programperioder. Det gør det vanskeligt at foretage komparative analyser og finde frem til projektfaser, og i nogle tilfælde skaber det endog risiko for, at beløb udbetales to gange til samme modtager.

63. De årlige rapporter om gennemførelsen er blevet indsendt med fra én til flere måneders forsinkelse. Det var f.eks. tilfældet med flere OP i Spanien (i gennemsnit fire måneder), i Det Forenede Kongerige (i gennemsnit tre måneder), i Frankrig (i gennemsnit tre måneder) og i Irland (i gennemsnit to måneder). Disse forsinkelser skyldtes, at Kommissionens tjenestegrene var meget længe om at udsende instrukser om, hvad rapporterne skulle indeholde. Instrukserne blev givet i et arbejdspapir dateret den 25. maj 2001, og heri er det i øvrigt ikke anført tilstrækkeligt klart, hvilke informationer der er obligatoriske, og det præciseres heller ikke, hvilke konsekvenser det vil få, hvis Kommissionen vurderer, at oplysningerne ikke er fyldestgørende. Derfor varierer kvaliteten af de forskellige årlige rapporter om gennemførelsen meget fra medlemsstat til medlemsstat. De forsinkelser, der opstod i forbindelse med vedtagelsen af interventionerne og dermed også med gennemførelsen af foranstaltningerne, har i øvrigt også bevirket, at de første årlige rapporter om gennemførelsen er ret korte.

64. Generelt har revisionen vist, at det er forbundet med en række risici, for så vidt angår funktionsadskillelse og de nye enheders uafhængighed samt deres funktion, når der i medlemsstaternes institutionelle, finansielle eller administrative systemer indføres nye funktioner eller procedurer, som ikke er færdigudviklede, eller som ikke er fuldt dækkende.

65. De mange forskellige ansvarsområder og samordningen på de forskellige niveauer kan gøre forvaltningen og kontrollen mere kompliceret, hvis der ikke udsendes præcise og detaljerede retningslinjer og vejledninger til de formidlende organer om EU-reglerne, om de krævede kontrollister og om de bestemmelser, der skal følges. Det er ikke altid sket(72).

66. Når alle ansvarsområder (forvaltning, betaling og attestering) ligger hos den samme myndighed, kan der opstå interessekonflikter, også selv om der er tale om forskellige tjenester(73), hvis disse ikke forinden har fået garanti for, at de kan fungere autonomt. Nogle tjenester varetager endog flere funktioner på en gang(74).

67. I mange tilfælde angiver betalingsmyndigheden ikke klart over for forvaltningsmyndigheden og de formidlende organer, hvordan den har tænkt sig at foretage den kontrol, forordningens bestemmelser foreskriver(75). I mange tilfælde var der ikke udarbejdet kontrollister og instruktionshåndbøger(76), og det gør det vanskeligt for betalingsmyndigheden at sikre sig, at alle kontroller er udført korrekt.

Støtteberettigelsesreglerne for perioden 2000-2006 er ikke klare nok

68. Til forskel fra den foregående programperiode(77) er det i stk. 3 i artikel 30 i forordning (EF) nr. 1260/1999, som omhandler udgifternes støtteberettigelse i perioden 2000-2006, angivet, at "de relevante nationale regler gælder for de støtteberettigede udgifter, undtagen hvis Kommissionen, når det er nødvendigt, udarbejder fælles regler for udgifternes støtteberettigelse ...". De nye bestemmelser(78) har betydet, at nogle regler er udgået eller er blevet lempet, og at andre er tilføjet.

69. I den forbindelse undersøgte Retten, hvor klare de nye regler er, og hvilken retssikkerhed de giver de endelige modtagere.

Støtteberettigelsesprincipper, som ikke er medtaget i perioden 2000-2006

70. Begrebet endelig støttemodtager, dennes rolle og ansvarsområder er defineret mindre klart end i den foregående programperiode. Det er nu overladt til de enkelte medlemsstater selv at definere disse begreber præcist, men ikke alle har gjort det.

71. Begrebet retlig og finansiel forpligtelse er således ikke længere klart defineret. Efter de nye regler skal medlemsstaten ikke længere attestere i sin udgiftsanmeldelse, at fristerne er overholdt, og reglerne foreskriver heller ikke længere, at særlige krav skal være opfyldt, når projekterne dækker to særskilte programperioder. Reglerne giver ikke længere mulighed for alternativ finansiering(79) af projekter, som medfinansieres af SF, og det har helt sikkert været årsagen til, at det har været så vanskeligt at få gang i strukturforanstaltninger i en medlemsstat, Frankrig, fordi der ikke altid var nationale midler til rådighed til medfinansiering. Rettens revision har vist, at alternativ finansiering i praksis fortsat anvendes i forbindelse med perioden 2000-2006, selv om det ikke i den forbindelse er præciseret, om sådanne udgifter er støtteberettigede, og om der stilles særlige krav(80).

72. I nogle tilfælde vil de udgifter, der er forbundet med modtagerens løbende virksomhed (driftsudgifter) eller udgifter til omstrukturering af virksomhedernes balance (forhøjelse af egenkapitalen eller formindskelse af passiverne) nu i fuldt omfang kunne betragtes som støtteberettigede, selv om formålet med SF ikke er at forbedre virksomhedernes driftsregnskab. Der er heller ingen specifikke regler vedrørende støtteordninger, hvor støtten er tilbagebetalingspligtig (nul-%-lån), og det er derfor ikke længere muligt at se, hvad de tilbagebetalte midler anvendes til efter programperioden, og heller ikke, hvem der ejer det pågældende beløb.

Nye regler for støtteberettigelse i perioden 2000-2006

Støtteberettigelseskriterier, som også blev anvendt i perioden 1994-1999

73. Nogle af støtteberettigelseskriterierne fra den foregående periode er også med i de nye regler, men nogle af dem er ændret, og andre kun medtaget delvist. Det giver de endelige støttemodtagere et meget stort spillerum for begrænsninger eller forskellige fortolkninger, hvilket betyder, at en række forskelle mellem regioner eller medlemsstater uberettiget opretholdes.

74. For så vidt angår begrebet faktiske projektomkostninger, er det således ikke altid præciseret klart, at kun udgifter, som kan påvises, er støtteberettigede, og at udgifter beregnet efter vilkårlige fordelingsnøgler skal udelukkes.

75. Det er ikke fastsat, hvor stor en del generalomkostningerne i forbindelse med iværksættelsen af et projekt højst må udgøre i forhold til de samlede omkostninger, der er forbundet med den medfinansierede foranstaltning, og derfor kan projekter, hvis generalomkostninger udgør mere end 80 %, være berettigede til støtte fra strukturfondene.

76. Medlemsstaternes praksis med hensyn til skattemæssige afskrivninger og andre afskrivninger kan være meget forskellige og for at forhindre, at medlemsstater uberettiget forskelsbehandles, burde spørgsmålet om medtagelse af afskrivninger som støtteberettigede udgifter derfor også have været behandlet mere indgående.

77. Udgifter som merværdiafgift (moms), andre skatter og diverse afgifter er komplekse og specifikke for de enkelte medlemsstater, og de har en særlig struktur. Reglerne for, hvornår de er støtteberettigede, burde derfor være mere præcise, da disse udgifter ikke nødvendigvis bidrager til regionaludviklingen. For så vidt angår køb af fast ejendom, fremgår det heller ikke klart nok, at muligheden for at huse offentlige administrationstjenester, hvis en sådan anvendelse er i overensstemmelse med de støtteberettigede aktiviteter, skal ses på baggrund af regionaludviklingen.

78. Det bør nævnes, at der ikke findes nogen bestemmelser om, hvor stor en procentdel strukturfondenes deltagelse i finansieringen af indtægtsskabende investeringer (virksomheder, infrastrukturer) kan udgøre(81); artikel 29, stk. 4, i forordning (EF) nr. 1260/1999 kan således fortolkes forskelligt på følgende punkter: sammensætningen af sådanne indtægter, referenceperioden, den del af projektet, der kan være tale om, og beregningen af cash flow. Når der ingen bestemmelser er, kan den endelige støttemodtager og forvaltningsmyndigheden selv fastsætte finansieringssatserne, som det passer dem bedst, og samme type projekt kan således blive behandlet på flere forskellige måder.

Specifikke aspekter ved perioden 2000-2006

79. I de nye regler for støtteberettigelse er der medtaget en række yderligere begreber, men det fremgår ikke klart, hvordan de skal anvendes. F.eks. er udgifter til en foranstaltning, som gennemføres uden for et støtteberettiget område, nu støtteberettigede i forhold til den nytte, som interventionen forventes at få i en tilgrænsende, støtteberettiget region. Det fremgår ikke, hvordan potentielle indtægter, som skabes af projekter på grund af disses beliggenhed, skal behandles. Endvidere kan fondene fortsat kun deltage finansielt i en operation, hvis operationen ikke undergår en væsentlig ændring inden for et tidsrum på fem år. Det er dog ikke præciseret, hvordan specielle tilfælde skal behandles, som f.eks. når et projekt privatiseres eller uden gyldig grund nedlægges.

80. Generelt konstaterede Retten endvidere, at forvaltnings- og betalingsmyndighederne i medlemsstaterne ikke havde gjort særlig meget ud af aspekterne vedrørende udgifternes støtteberettigelse. De henviser ofte til Kommissionens faktablade, men giver kun sjældent præcise definitioner. Der er derfor en reel risiko for, at projekter forskelsbehandles inden for den samme medlemsstat, eller at samme type projekter behandles forskelligt i de forskellige medlemsstater.

Private udgifters støtteberettigelse

81. Private udgifters støtteberettigelse(82) inden for rammerne af SF har givet anledning til forskellige fortolkninger. Artikel 18, stk. 2, litra c), artikel 18, stk. 3, litra c), og artikel 19, stk. 3, litra c), i forordning (EF) nr. 1260/1999 kan fortolkes sådan, at det kun er finansieringen af offentlige udgifter, der er støtteberettiget. Derimod følger dette ikke nødvendigvis af artikel 29, stk. 2, eftersom det her hedder, at "fondenes finansielle deltagelse beregnes i forhold til de samlede støtteberettigede omkostninger eller i forhold til de samlede støtteberettigede offentlige eller dermed sidestillede udgifter i forbindelse med hver intervention", og det præciseres ikke, hvad der skal forstås ved "dermed sidestillede" udgifter. Nogle forvaltningsmyndigheder har således fjernet enhver henvisning til private udgifter i deres programmeringsdokumenter, mens andre ligesom i den foregående periode fortsat henviser til sådanne udgifter, først og fremmest når de skal vise komplementariteten og synergien mellem finansieringen af de to typer udgifter. Hverken i afgørelserne eller i finansieringsplanerne, som ellers skelner mellem offentlige udgifter og private midler, er det præciseret, hvilke af dem der er støtteberettigede omkostninger. Kommissionens forvaltning er ikke altid kohærent i forbindelse med den samme type afgørelse. Som eksempel kan nævnes et tilfælde(83), hvor Kommissionen beregnede det beløb, der skulle betales, ved at anvende medfinansieringssatsen på de samlede omkostninger, hvorimod den i et andet tilfælde(84) kun anvendte denne sats på de offentlige udgifter inden for hver foranstaltning.

Projektudvælgelseskriterier

82. Inden for seks måneder efter godkendelsen af interventionen skal overvågningsudvalget drøfte og godkende udvælgelseskriterierne for de operationer, der finansieres under hver foranstaltning, og, hvis de er disponible, vedlægge dem som bilag til programtillægget(85).

83. Retten undersøgte i denne forbindelse, om de nye regler har medført, at der er oprettet systemer, som sikrer, at projekterne kan udvælges på grundlag af objektive udvælgelseskriterier, som afspejler de mål, der forfølges, og på grundlag af gennemsigtige beslutninger.

84. Rettens revision har vist, at projektudvælgelseskriterierne fortsat varierer meget fra medlemsstat til medlemsstat, og at de ikke i tilstrækkelig grad bidrager til at valorisere strukturforanstaltningerne ved at optimere målene og prioriteterne. I nogle medlemsstater(86) har man indført et supplerende pointsystem, hvor kriterierne vægtes, og som anvendes sammen med de forudfastsatte udvælgelseskriterier, så disse bliver mere selektive, og så strukturforanstaltningerne får større merværdi.

85. I andre medlemsstater er de udvælgelseskriterier, der nævnes i programtillægget, derimod ikke særlig selektive, og de er ikke uddybet nærmere. Her bør det være forvaltningsmyndighedens opgave at gøre disse kriterier operationelle og sikre, at de er i overensstemmelse med målene for strukturinterventionen. I praksis arbejdes der ikke nok på at gøre kriterierne selektive, så det sikres, at det er de bedste projekter, som faktisk bliver udvalgt. I mange tilfælde er udvælgelseskriterierne fortsat vagt formuleret, som f.eks. forøgelse af produktiviteten, af regionens BNP eller af antallet af SMV (små og mellemstore virksomheder), samtidig med, at det ikke er præciseret klart, hvad udgangssituationen er. Der gøres ikke meget ud af begreber som chanceeffekt, merværdi, bevarelse af beskæftigelsen, løftestangseffekter, den private sektors deltagelse og omkostningseffektivitet. Disse begreber indgik sjældent i de udvælgelseskriterier, Retten kontrollerede. Og udvælgelseskriterierne var ikke inddelt i prioriteret rangfølge.

KONKLUSION OG ANBEFALINGER

Konklusion

86. Det kan konstateres, at Kommissionen har spillet en aktiv og positiv rolle for SF-programmeringen i perioden 2000-2006 gennem sine vejledende strategiske retningslinjer og under forhandlingerne med medlemsstaterne om planerne og programmerne, hvor den har fremmet de bedste praksis og konstant arbejdet på at gøre SF mere effektive. Der er i forbindelse med revisionen konstateret væsentlige fremskridt i forhold til den foregående periode. Ved siden af disse meget positive aspekter er det dog også konstateret, at der fortsat er problemer.

87. Revisionsresultaterne viser, at Kommissionen har anvendt strengere kriterier ved fastlæggelsen af de støtteberettigede områder, end det var tilfældet i den foregående periode. I overensstemmelse med forordningen er mål 1-områderne fastlagt på grundlag af data for årene 1994, 1995 og 1996. Men dataene tager ikke højde for alle de strukturelle virkninger af interventionerne i den foregående periode, og i modsætning til mål 2 er der ingen justeringsmekanisme, der kan anvendes i forhold til behovene, og som kunne garantere, at strukturfondenes indsats faktisk blev koncentreret i de dårligst stillede områder i Fællesskabet. Fastlæggelsen af støtteberettigede områder under mål 2 er stadig mangelfuld, fordi de anvendte oplysninger ikke altid er relevante, og fordi de kriterier, den er baseret på, ikke er tilstrækkeligt præcise. Det giver mere spillerum under de bilaterale forhandlinger. Endvidere hænger regionalpolitikken og konkurrencepolitikken endnu ikke godt nok sammen (jf. punkt 6-16).

88. I forbindelse med udformningen af de enkelte elementer i SF-programmeringen har Kommissionens vejledninger været nyttige. Medlemsstaterne har imidlertid ikke grebet programmeringen an på samme måde som Kommissionen, og det har været medvirkende til at skabe forsinkelser. I godkendelsesfasen stræbte Kommissionen efter at få opfyldt en række mål, hvis sigte var at forbedre programmeringens kvalitet. Disse mål er kun delvist blevet opfyldt, og kun fordi man accepterede store overskridelser af de fastsatte frister. Den nye mekanisme med programtillægget har i praksis vist sig at være en ekstra procedure, som har skabt endnu større forsinkelser og fortolkningsproblemer, hvilket ikke er i overensstemmelse med SF-forordningens mål, som var, at procedurerne skulle forenkles. Dertil kommer, at programtillæggene ikke altid giver de relevante oplysninger, det var meningen, de skulle (jf. punkt 18-24).

89. Forhåndsevalueringen har ikke haft megen effekt på programmeringsprocessen. Denne evaluering har blot været en redegørelse for grundene til den foreslåede programmering og kun i få tilfælde en vurdering af, om den foreslåede programmering og den underliggende strategi var velbegrundet. På trods af Kommissionens ønske om at styrke evalueringen har den ikke udarbejdet nok relevante oplysninger og heller ikke stillet alle nødvendige redskaber til rådighed (bedste praksis, udbredelse af metoder og teknikker ...). Med de modeller, man har anvendt til måling af SF's makroøkonomiske effekt, har man ikke altid kunnet finde frem til den bedste programmeringsstruktur og heller ikke til den mest hensigtsmæssige fordeling af midlerne. Indikatorerne er fortsat heller ikke tilstrækkeligt kvantificerede og relevante, selv om Retten konstaterede, at der er sket forbedringer (jf. punkt 26-44).

90. De godkendte strukturprogrammers indre og ydre sammenhæng er en betingelse for, at de fastsatte mål kan opfyldes og for, at den ønskede effekt kan opnås. Denne sammenhæng kan bedst måles, når prioriteterne er inddelt i rangfølge. Analysen af de forskellige programmer har vist, at der er flere mangler på dette område (der er ikke ret megen overensstemmelse mellem målene indbyrdes og mellem målene og de disponible midler, synergien mellem fonde eller foranstaltninger er uklar, dokumentationen er ikke fyldestgørende ...). Resultaterne af de forhandlinger, Kommissionen har ført med medlemsstaterne, har ikke altid ført til, at interventionerne er blevet så sammenhængende som muligt, før de blev godkendt (jf. punkt 31-35 og 46-49).

91. Fordelingen af bevillingerne til EFSR og programmerne er således i højere grad foretaget på grundlag af udnyttelsen af midlerne til bestemte foranstaltninger i de foregående perioder, erfaringerne fra gennemførelsen og nødvendigheden af at garantere en optimal udnyttelse af midlerne i hver enkelt medlemsstat, end den er et resultat af en gennemarbejdet udviklingsstrategi (jf. punkt 49).

92. Som Retten allerede har anført det i sine tidligere bemærkninger(87), indvirker disse svagheder ved programmeringen på den senere gennemførelse af programmerne. Når Kommissionen ikke har tilstrækkelige oplysninger om de nationale og regionale politikker, som planen eller projekterne under EPD indgår i, og når der er mangler som dem, der blev konstateret i forbindelse med indikatorerne, giver det problemer, når EFSR eller OP eventuelt senere skal ændres. Konsekvenserne heraf vil blive, at når programmerne senere skal tages op til revision, vil eventuelle ændringer blive foretaget på grundlag af, hvor hurtigt midlerne absorberes og ikke på grundlag af pålidelige indikatorer for den fysiske gennemførelse og resultat- og effektindikatorer.

93. Midlerne i resultatreserven vil blive fordelt på grundlag af kriterier, som medlemsstaterne stort set selv kan vælge, og det skaber risiko for, at de vil blive anvendt usammenhængende og ineffektivt (jf. punkt 50-53).

94. Systemerne til forvaltning af programmerne i perioden 2000-2006 er endnu ufuldstændige og ikke præcist nok defineret for så vidt angår oprettelsen af forvaltnings- og betalingsmyndigheder og disses respektive ansvarsområder, den elektroniske udveksling af data, udarbejdelsen af de årlige rapporter om gennemførelsen og procedurerne vedrørende projektudvælgelseskriterier. I flere medlemsstater har man endvidere endnu ikke fået de nationale kontrolsystemer til attestering af udgifter, som er omhandlet i forordning (EF) nr. 438/2001, helt på plads (jf. punkt 54-68).

95. Forudsætningen for en effektiv forvaltning af strukturprogrammerne er, at reglerne for støtteberettigelse er så klare og så dækkende som muligt. De nye regler for perioden 2000-2006 er imidlertid ufuldstændige, og de er ikke præcise nok, og det kan medføre, at de anvendes forskelligt, og at de bliver vanskeligere at kontrollere (jf. punkt 68-81).

96. Projektudvælgelseskriterierne bør også sikre, at de projekter, der udvælges, i så høj grad som muligt svarer til målene for det pågældende program. Nogle af disse udvælgelseskriterier bør uddybes yderligere, for at de fuldt ud kan opfylde deres funktion (jf. punkt 82-85).

97. Sigtet med de nye regler var forenkling. Dette mål er ikke altid blevet opfyldt, og i nogle tilfælde har de haft den modsatte effekt. Det var, som nævnt i det foregående, f.eks. tilfældet i forbindelse med proceduren for vedtagelsen af programmerne (jf. punkt 88), programmeringens sammenhæng (jf. punkt 90), oprettelsen af decentrale forvaltningssystemer (jf. punkt 94) og støtteberettigelseskriterierne (jf. punkt 95).

Anbefalinger

98. Kommissionen bør tage alle pålidelige og opdaterede oplysninger i betragtning og koncentrere strukturfondenes indsats i de alvorligst ramte områder og på det mest hensigtsmæssige geografiske niveau. I betragtning af svaghederne ved fastlæggelsen af støtteberettigede områder under mål 2 bør Kommissionen her sørge for at gøre støtteberettigelseskriterierne mere objektive og opstille klarere regler, så man undgår, at medlemsstaterne anvender kriterierne usammenhængende og uensartet.

99. Det ansvar, der påhviler de forskellige enheder i medlemsstaterne, og disses funktioner i forbindelse med forvaltningen af interventionerne bør defineres mere præcist, særlig for så vidt angår programtillægget.

100. Kommissionen og medlemsstaterne bør træffe de fornødne foranstaltninger til at gøre programtillægget til et egentligt decentralt forvaltningsinstrument og sørge for, at den senere revision og evaluering, som foretages midtvejs og efterfølgende, gribes korrekt an og bl.a. foretages på grundlag af mere hensigtsmæssige indikatorer. De bør også sikre, at fordelingen af midlerne i resultatreserven bliver sammenhængende og velbegrundet.

101. Kommissionen bør sørge for at indsamle fyldestgørende oplysninger til brug for forvaltningen og foretage relevante analyser for at sikre, at de godkendte strukturprogrammer er sammenhængende. Den bør også gøre reglerne for støtteberettigelse mere præcise samt sørge for, at der udarbejdes hensigtsmæssige udvælgelseskriterier.

102. Alle bemærkningerne om programmeringen af strukturfondene i perioden 2000-2006 viser, at det er nødvendigt, at Kommissionen fortsat arbejder på at få den igangværende forenkling til at fungere mere effektivt, samtidig med, at den sikrer strukturforanstaltningernes høje kvalitet med hensyn til lovlighed, formel rigtighed og forsvarlig økonomisk forvaltning. Programmeringen og revisionen af programmerne samt forvaltningen af dem bør først og fremmest sigte mod at gøre programmerne effektive, og ikke kun mod at få udnyttet så mange af midlerne som muligt.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 8. maj 2003.

På Revisionsrettens vegne

Juan Manuel Fabra Vallés

Formand

(1) Visse aspekter er allerede blevet behandlet af Retten i årsberetningen for 2001, navnlig i punkt 3.30-3.35, 3.65-3.78 og 3.82 (EFT C 285 af 28.11.2002).

(2) Mål 1, 2 og 3.

(3) - Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 af 21. juni 1999 om vedtagelse af generelle bestemmelser for strukturfondene (EFT L 161 af 26.6.1999).

- Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1783/1999 af 12. juli 1999 om Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFT L 213 af 13.8.1999).

- Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1784/1999 af 12. juli 1999 om Den Europæiske Socialfond (EFT L 213 af 13.8.1999).

- Rådets forordning (EF) nr. 1263/1999 af 21. juni 1999 om Det Finansielle Instrument til Udvikling af Fiskeriet (EFT L 161 af 26.6.1999).

- Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 af 17. maj 1999 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) og om ændring og ophævelse af visse forordninger (EFT L 160 af 26.6.1999).

Disse forordninger blev i 2000 og 2001 suppleret med:

- Kommissionens forordning (EF) nr. 1685/2000 af 28. juli 2000 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999, for så vidt angår udgifternes støtteberettigelse inden for rammerne af de foranstaltninger, som medfinansieres af strukturfondene (EFT L 193 af 29.7.2000).

- Kommissionens forordning (EF) nr. 438/2001 af 2. marts 2001 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999, for så vidt angår forvaltnings- og kontrolsystemerne for strukturfondenes interventioner (EFT L 63 af 3.3.2001).

- Kommissionens forordning (EF) nr. 448/2001 af 2. marts 2001 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999, for så vidt angår proceduren for finansielle korrektioner af interventioner under strukturfondene (EFT L 64 af 6.3.2001).

(4) Interreg III og Urban II under EFRU, Equal under ESF og Leader under EUGFL, Udviklingssektionen.

(5) Jf. punkt 3.7-3.24 i Rettens årsberetning for regnskabsåret 2001 og svarene hertil (EFT C 285 af 28.11.2002).

(6) Undersøgelsen blev gennemført i perioden 2000-2001 i følgende lande: Østrig, Belgien, Tyskland, Det Forenede Kongerige, Grækenland, Spanien, Frankrig, Italien, Irland, Nederlandene og Portugal.

(7) Burgenland (A), Hainaut (B), Berlin (D), Brandenburg (D), Andalucía (E), Galicia (E), Korsika (F), Réunion (F), Attika (EL), Southern & Eastern Region (IRL), Calabria (I), Flevoland (NL), Algarve (P), Cornwall (UK) og Merseyside (UK).

(8) Flevoland (NL), Korsika (F), Southern & Eastern Region (IRL) og Hainaut (B).

(9) - Kriterierne for fastlæggelse af de regioner, der er berettiget til støtte under mål 1, er defineret i artikel 3 i Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999.

- Artikel 3, stk. 1, første afsnit, i Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 og Kommissionens beslutning af 1. juli 1999 om opstilling af listen over de regioner, der er omfattet af strukturfondsmål 1 for perioden 2000 til 2006, K(1999) 1770.

(10) Kommissionens beslutning 1999/502/EF af 1. juli 1999 om opstilling af listen over de regioner, der er omfattet af strukturfondsmål 1 for perioden 2000 til 2006 (EFT L 194 af 27.7.1999, s. 53).

(11) NUTS er en hierarkisk klassifikation. Hver medlemsstat er opdelt i et antal regioner på NUTS 1-niveau. Hver af disse regioner er opdelt i regioner på NUTS 2-niveau, der igen er opdelt i regioner på NUTS 3-niveau. Beregningen af, om regionens BNP pr. indbygger ligger under 75 % af gennemsnittet i Fællesskabet, foretages på grundlag af NUTS 2.

(12) Rådets forordning (EF) nr. 2223/96 af 25. juni 1996 om det europæiske national- og regionalregnskabssystem i Det Europæiske Fællesskab (ENS 95) (EFT L 310 af 30.11.1996, s. 1).

(13) Artikel 4, stk. 11, i forordning (EF) nr. 1260/1999.

(14) Hvis de seneste statistikker (1996, 1997 og 1998) var blevet anvendt, ville ti regioner ikke have været støtteberettigede, fordi deres BNP var større end 75 % af gennemsnittet i Fællesskabet (Sterea Ellada, Notio Aigaio, Comunidad Valenciana, Canarias, Leipzig, Sardegna, South Yorkshire, Border Midlands and Western, Attika og Castilla y Léon).

(15) Jf. også årsberetningen for 1995, punkt 5.18-5.23 (EFT C 340 af 12.11.1996).

(16) Border Midlands and Western.

(17) Forordningens formål er særlig at: "sikre sammenlignelighed og upartiskhed ved udarbejdelse og anvendelse af regionalstatistik til forskellige politiske formål", særlig med henblik på strukturfondene og at "opstille klare regler for fremtidige ændringer i NUTS-opdelingerne, så man undgår konflikter af den slags, der tidligere er opstået." Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om indførelse af en fælles nomenklatur for statistiske territoriale enheder (NUTS), KOM(2001) 83 endelig af 14. februar 2001.

(18) Arbejdsløshed og industribeskæftigelse i industriområderne; landbrugsbeskæftigelsen og befolkningstætheden eller faldende befolkningstal i landdistrikterne.

(19) Artikel 4, stk. 9, litra c), i forordning (EF) nr. 1260/1999: "områder, som i henhold til relevante og kontrollerbare kriterier kan anses for at være ramt af eller truet af høj arbejdsløshed på grund af igangværende eller planlagt omlægning af en eller flere aktiviteter af afgørende betydning inden for landbrugs-, industri- eller servicesektoren".

(20) Det Forenede Kongerige, Frankrig, Østrig, Tyskland, Italien, Danmark, Nederlandene og Belgien.

(21) Punkt 5.37 (EFT C 340 af 12.11.1996).

(22) Beslutning af 9. februar 1999 om meddelelse fra Kommissionen til medlemsstaterne om regionalpolitikken og konkurrencepolitikken (Betænkning PE 226.204).

(23) Meddelelse fra Kommissionen til medlemsstaterne om regionalpolitikken og konkurrencepolitikken: "Styrkelse af koncentrationen og samhørigheden" (EFT C 90 af 26.3.1998, s. 3).

(24) - Del 4: Konklusioner i ovennævnte meddelelse, særlig punkt c).

- Agenda 2000: Et udvidet og styrket EU, 1. del: Unionens politikker.

II Økonomisk og social samhørighed, punkt 2. Større koncentration.

- Betragtning 16 i forordning (EF) nr. 1260/1999.

(25) Det Forenede Kongerige.

(26) Allerede i den del af udtalelse nr. 10/98, som omhandlede forslagene til SF-forordninger, fremhævede Retten, at man burde sørge for, at de nye programmeringsprocedurer ikke gjorde forvaltningen endnu mere kompliceret og bevirkede, at det tog endnu længere tid at forberede foranstaltningerne, så den samlede procedure blev mindre kohærent.

(27) Meddelelse af 5. juli 2001 om resultaterne af strukturfondsprogrammeringen for perioden 2000-2006 (mål 1) (SEK(2001) 1140 og KOM(2001) 378 endelig af 5. juli 2001).

(28) EFSR Portugal, EPD Burgenland (Østrig) og EPD Hainaut (Belgien).

(29) "Resultaterne af strukturfondsprogrammeringen for perioden 2000-2006 (mål 1)" (KOM(2001) 378 endelig af 5. juli 2001).

(30) Årsberetningen for regnskabsåret 2001, kapitel 3, Strukturforanstaltninger, punkt 3.31 (EFT C 295 af 28.11.2002).

(31) Navnlig beskrivelserne i MEANS-dokumenterne (Méthodes d'Evaluation des Actions de Natures Structurelles), som udgør den generelle referenceramme for evaluering og programmering i forbindelse med socioøkonomiske udviklingsprogrammer, kunne godt have været mere indgående.

(32) Målene bør i princippet opstilles i rangfølge, og strukturen bør vise de vigtigste sammenhænge mellem de enkelte mål og mellem mål og foranstaltninger med hensyn til effekt, komplementaritet og substituerbarhed.

(33) I disse principper skelnes der navnlig mellem

- aktioner, som henhører under området offentlige goder (tjenester/investeringer, som kun kan produceres optimalt i den offentlige sektor)

- aktioner, hvis formål er at skabe en korrigerende effekt, når der er tale om prisfordrejninger og positive eller negative eksterne virkninger

- aktioner, hvis formål er at opnå en holdningsændring i tilfælde, hvor der ikke reageres som forventet

- foranstaltninger, hvis hovedsigte er en omfordeling af indkomsterne, f.eks. ved bevarelse af arbejdspladser.

(EU Structural Funds in Ireland, A Mid-Term Evaluation of the CSF 1994-99, The Economic & Social Research Institute (ESRI), Dublin, 1997, Part 2 Microeconomic effects and recommendations, s. 72-161; National Investment Priorities for the period 2000-2006, ESRI, Dublin, 1999, s. 134-273).

(34) En chanceeffekt (deadweight) er en effekt, som under alle omstændigheder ville være indtruffet, også selv om interventionen ikke var blevet iværksat.

(35) Der opstår en fortrængningseffekt, når de arbejdspladser, der skabes eller bevares i et bestemt område som følge af de iværksatte interventioner, medfører, at arbejdspladser i andre af de områder, der er omfattet af programmet, går tabt.

(36) Det drejer sig bl.a. om regionaludviklingsmetoder baseret på:

- clustering: sigtet med en clusteringspolitik er bl.a., at der skabes et produktionssystem karakteriseret ved stigende produktivitet navnlig som et resultat af samarbejde og partnerskab, ved internalisering af de eksterne virkninger og takket være stordriftsfordele og specialisering

- konvergens: når faktorer som markedsintegration, international handel, direkte udenlandske investeringer, fornyelse og overførsel af teknologi og viden samt bedre infrastrukturer kombineres, skulle forskellen mellem indkomstniveauet pr. indbygger i de mest udviklede og i de mindst udviklede regioner mindskes

- dikotomi mellem centrum og periferi: der er tale om udviklingssituationer, hvor kernen som det dominerende økonomiske centrum tiltrækker en stor del af de direkte investeringer såvel udenlandske som nationale

- udvikling af vækstpoler: filosofien bag denne metode er, at en virksomhed eller en koncern, som virker stimulerende på det økonomiske miljø, vil kunne medvirke til, at der skabes en vækstpol, som fører til øget vækst i den region, hvor vækstpolen er beliggende.

(37) Tyskland (de nye delstater), Det Forenede Kongerige (Merseyside), Frankrig (Korsika, Ile de la Réunion), Grækenland, Italien (Mezzogiorno), Nederlandene (Flevoland) og Portugal.

(38) Kun i Irland og Hainaut (B) blev der eksplicit og systematisk givet en egentlig kritisk vurdering.

(39) Spanien og Frankrig (Ile de la Réunion).

(40) F.eks. er den italienske mål 1-plan og planen for de nye tyske delstater blevet evalueret på grundlag af makroøkonomiske modeller.

(41) Belgien (Hainaut).

(42) Strukturen i EPD mål 1 Réunion (F) skyldes i højere grad forvaltningshensyn. Det er struktureret omkring ti prioriterede felter, som finansieres over en enkelt fond, hvorimod foranstaltningerne i forslaget til EPD var opdelt i henhold til fire prioriterede politikker, hvilket bedre viste målenes og midlernes struktur samt synergien mellem de forskellige fonde.

Den italienske mål 1-EFSR's inddeling i felter, sektorer og makroområder er først og fremmest funktionsbestemt. Der er kun opstillet specifikke mål for makroområderne, mens det ikke fremgår klart, hvilke sammenhænge mellem felterne og de samlede og generelle mål der skal sikre en given vækst i BNP og beskæftigelsen. Denne struktur gør det ikke nemmere at træffe de fornødne valg eller opstille prioriteter.

Det institutionelle og administrative system i Spanien har været hovedkriteriet for struktureringen af den spanske mål 1-EFSR. RUP og EFSR var en kombination af regionsplaner og dele af nationale sektorplaner, som ikke nødvendigvis var homogene. Integrationen af fondene har i øvrigt ikke kunnet sikre en integration af strukturforanstaltningerne. De regionale programmer under EFSR mål 1, som de spanske myndigheder oprindeligt havde forelagt, skulle finansieres over en enkelt fond, henholdsvis EFRU, ESF og EUGFL, Udviklingssektionen. Af forvaltningshensyn blev integrationen af fondene foretaget ved, at de forskellige dokumenter blev samlet i et enkelt, men der er ikke garanti for, at dette reelt vil betyde en integration af strukturforanstaltningerne.

I Portugal har indflydelsen fra de tidligere programmeringer haft den effekt, at den nye hovedprioritet, som er en væsentlig forbedring af produktiviteten, ikke kommer eksplicit til udtryk i EFSR's struktur. Denne prioritet indvirker ikke i tilstrækkelig grad på strukturen i EFSR, hvis prioriterede felter ikke afviger grundlæggende fra dem i den foregående periode og ikke har en direkte sammenhæng med denne prioritet.

(43) Irland, Spanien og Portugal.

(44) Dette konstateredes bl.a. i Réunion (F), Spanien, Italien og Flevoland (NL).

(45) Irland og Belgien (Hainaut).

(46) I forbindelse med sin undersøgelse har Retten fået hjælp af en højt kvalificeret ekstern ekspert med speciale i makroøkonomiske modeller og fællesskabsøkonomi.

(47) Kommissionens arbejdspapir 2 om forhåndsevaluering af strukturinterventionerne, s. 19. I bilag 1 præciserer Kommissionen de elementer, der skal tages i betragtning.

(48) I Mezzogiorno var der ikke foretaget direkte skøn over de forskellige effekter af planen; der var kun foretaget direkte skøn over effekten på BNP og på beskæftigelsen.

I de nye tyske delstater var der ikke foretaget skøn over effekten i forbindelse med udarbejdelsen af planen; under udarbejdelsen af EFSR var der foretaget skøn over effekten på BNP ved hjælp af mindre sofistikerede teknikker, mens der ikke var foretaget beregninger af effekten på produktiviteten og på konkurrenceevnen.

(49) Spanien, Grækenland, Irland og Portugal.

(50) HERMIN- og QUEST II-modellerne.

(51) HERMIN-modellen for det tidligere Østtyskland blev udarbejdet og anvendt separat, dvs. ikke i forbindelse med programmeringen af delstaternes EFSR og OP.

(52) Denne begrænsning konstateredes bl.a. i forbindelse med anvendelsen af HERMIN-modellen, som altid anlægger en synsvinkel, som grundlæggende er national. For Irlands vedkommende er denne metode således ikke i overensstemmelse med de regionale mål, og den gør det umuligt at foretage skøn over udviklingen i de enkelte irske regioner, særlig for så vidt angår effekt. Og efter denne model behandles det tidligere Østtyskland ikke på grundlag af tal, som specifikt vedrører den tyske økonomi. Endvidere undersøges konvergensen i Europa ikke. HELM-modellen kunne derimod anvendes til at analysere stillingen i Hainaut i forhold til gennemsnittet i Fællesskabet.

(53) EFT C 347 af 16.11.1998, punkt 4.16-4.21.

(54) Ifølge Kommissionen er de udvalgt på grundlag af følgende kriterier: relevans i forhold til de fælles prioriteter, mulighederne for at få opstillet kvantitative mål og defineret en udgangssituation, klarhed og pålidelig aggregering.

(55) Her bør de irske myndigheders indsats fremhæves. De har udviklet indikatorer af samme art for såvel den ikke-medfinansierede som den medfinansierede del af den regionale udviklingsplan.

(56) Generelt er kvantificeringen af gennemførelsesindikatorerne tilfredsstillende, hvilket kun sjældent var tilfældet i perioden 1994-1999. Dengang var det f.eks. vanskeligt at foretage en samlet vurdering af de produktive investeringer, som Fællesskabets investeringsstøtte havde skabt. I mange tilfælde er resultatindikatorerne også bedre defineret, hvilket f.eks. i forbindelse med transportinfrastrukturer gør det muligt at sætte tal på tidsbesparelser og trafiktilvækst.

(57) Effektindikatorer for de irske OP, samlede resultatindikatorer for EPD Korsika, effektindikatorer for foranstaltningerne under EPD Réunion og EPD Flevoland samt indikatorer for OP Calabria.

(58) Det var tilfældet med EPD Frankrig-Réunion, hvor mange af indikatorerne er kvalitative, EFSR Tyskland, programtillægget til OP Nazionale Sviluppo Imprenditoriale Locale og OP Calabria (Italien), programtillæggene til OP i Portugal og visse foranstaltninger under EPD Réunion.

(59) Programtillægget til OP Nazionale Sviluppo Imprenditoriale Locale (Italien) og EPD Flevoland.

(60) Retten understregede allerede dette problem i årsberetningen for 2000, punkt 3.19.

(61) EFSR Irland udgør kun 12 % af planen og EFSR Spanien 37 %.

(62) Under den forhandling, der blev ført med henblik på godkendelsen af EFSR Irland, drøftede man f.eks. ikke nærmere, hvor meget investeringerne skulle øges såvel samlet som inden for specifikke områder og heller ikke spørgsmålet om statsstøtte til den produktive sektor, selv om der var uenighed om disse spørgsmål mellem de nationale instanser, der var ansvarlige for at udarbejde den nationale udviklingsplan (NUP), og de eksterne evaluatorer.

(63) Her følger en række eksempler:

- I forbindelse med regionaludviklingsplanen for Mezzogiorno, som bl.a. tog sigte på at skabe vækstpoler, valgte man at følge en sektorspecifik metode, og undersøgte ikke i tilstrækkelig grad, om det var muligt at anvende en fremgangsmåde, som tog sigte på området som helhed. En sådan analyse havde imidlertid været på sin plads, især fordi det ikke er muligt på grundlag af PSM's og EFSR's funktionsbestemte struktur og den i realiteten begrænsede anvendelse af den makroøkonomiske model at konkludere, at den strategi, der er fulgt ved fordelingen af EFSR's budget på de forskellige felter og foranstaltninger, er den mest egnede til løsning af udviklingsproblemerne i Mezzogiorno.

- Styrkelse af produktiviteten og modernisering af industrien er en af hovedprioriteterne i den portugisiske EFSR. Men i de regionale programmer, som har fået større vægt i den nye EFSR, er det ikke angivet tilstrækkeligt klart, hvordan de kan bidrage til at forbedre produktiviteten på dette område, f.eks. i de sektorer, der ikke var omfattet af programmerne i den foregående EFSR, og til at opfylde de mål, der er opstillet for de enkelte erhvervssektorer.

- For så vidt angår EFSR for de nye tyske delstater, kan den kvantitative evaluering af den forventede effekt på disse delstaters økonomi ikke anvendes til med tilstrækkelig sikkerhed og på grundlag af programmerne og de kvantitative indikatorer at beregne, om de foreslåede strategier vil resultere i, at de nye delstater indhenter deres udviklingsefterslæb i forhold til gennemsnittet i Tyskland som helhed og i Den Europæiske Union. Under udarbejdelsen af udviklingsplanen for hver enkelt delstat blev der heller ikke taget hensyn til den positive effekt, de regionale initiativer vil kunne få på andre regioner. Det burde også have været undersøgt mere indgående, om den nationale støtteordning ("Fælles opgave") i højere grad burde bidrage til skabelsen af regionale vækstpoler, ligesom man også burde have undersøgt integrationen af fondene nærmere.

- I Hainaut (B) var der i forbindelse med en række væsentlige foranstaltninger som f.eks. rensning og rehabilitering af tidligere industriområder, hvis vigtigste mål er at gøre de pågældende områder attraktive, ikke foretaget analyser af, om der reelt var behov for den pågældende foranstaltning og af, hvilken effekt den forventedes at få, eller af hvor mange midler der mindst skulle til for at gøre den effektiv; i nogle tilfælde fandtes der ikke engang en beskrivelse af områdets tilstand.

- For Korsikas vedkommende (F) kan Retten ikke på grundlag af forhåndsevalueringen og de foreliggende oplysninger udtale sig om, hvorvidt den foreslåede strategi og de opstillede prioriteter er effektive og relevante.

(64) Kommissionens forordning (EF) nr. 2064/97 af 15. oktober 1997 om gennemførelse af Rådets forordning (EØF) nr. 4253/88 om detaljerede ordninger for medlemsstaternes finanskontrol af aktioner, der medfinansieres af strukturfondene (EFT L 290 af 23.10.1997, s. 1).

(65) Revision af forvaltnings- og kontrolsystemer under strukturfondsprogrammer for perioden 2000-2006 - foreløbige resultater - CDRR/01/01340/00.

(66) I Irland blev den nationale kontrolstruktur og ansvarsområderne fastlagt i juni 2001. For så vidt angår EPD Hainaut (B), besluttede regionen Valloniens regering i juni 2001, at der skulle oprettes en intern revisionsenhed under betalingskontoret, som skulle bistås af et privat revisionsfirma, så betalingsmyndigheden kunne opfylde de forpligtelser, der er fastsat i artikel 9 i forordning (EF) nr. 438/2001.

Ved udgangen af 2001 havde nogle af delstaterne i Tyskland ikke et kontrolsystem som det, der kræves i forordning (EF) nr. 1260/1999 og (EF) nr. 438/2001, og ved midten af 2002 var kontrolsystemet endnu ikke operationelt. I Portugal, hvor et stort antal kontrolenheder er beskæftiget med SF-kontrol, måtte der ved udgangen af 2001 udarbejdes regler for samordning af kontrollen på de forskellige niveauer, så det sikredes, at fællesskabskravene i forbindelse med attestering af udgifter for perioden 2000-2006 kunne opfyldes.

(67) Jf. Rettens årsberetning for regnskabsåret 2001, punkt 3.70, 3.71 og 3.72.

(68) Jf. Rettens årsberetning for regnskabsåret 2001, punkt 3.67 og 3.68.

(69) Bl.a. i Irland, i Italien og i Nederlandene måtte det præciseres, hvordan den efterfølgende kontrol af mindst 5 % af udgifterne skulle foretages.

(70) Artikel 5 i forordning (EF) nr. 438/2001.

(71) Særlig artikel 34, stk. 1, og artikel 18, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1260/1999.

(72) For så vidt angår OP Brandenburg, er der f.eks. indgået en aftale mellem forvaltningsmyndigheden (finansministeriet) og de ministerier, som forvalter foranstaltningerne under OP, og som således har fået delegeret forvaltningsmyndigheden (økonomiministeriet, for så vidt angår EFRU, social- og arbejdsministeriet for ESF og landbrugsministeriet for EUGFL), men der er ikke udarbejdet gennemførelsesbestemmelser til aftalen. I Spanien, mål 1, er der indført en medansvarsordning, hvor der afgives en erklæring om de opgaver, de regionale og nationale myndigheder skal varetage, og denne erklæring er vedføjet som bilag til alle OP. Ifølge denne ordning varetager de selvstyrende samfund og de andre organer i forbindelse med en række foranstaltninger funktioner, som i princippet hører under forvaltningsmyndighedens kompetence, men der var ikke opstillet en liste over den kontrol, der er nødvendig for at sikre, at disse funktioner varetages korrekt. I Irland sker attesteringen af betalingsmyndigheden på grundlag af attester, som udstedes i en bestemt rækkefølge på forskellige niveauer, og på hvert niveau afgives der en erklæring på grundlag af den erklæring, der er afgivet på det umiddelbart foregående niveau.

(73) I Niedersachsen (D) varetager forskellige tjenester i økonomi- og transportministeriet f.eks. funktionen som forvaltningsmyndighed, betalingsmyndighed og uafhængigt organ med ansvar for at foretage den efterfølgende kontrol og den endelige attestering. For så vidt angår PONSIL (PON Sviluppo Imprenditoriale Locale - Italien), er forvaltnings- og betalingsmyndigheden en del af det samme generaldirektorat (Direzione Generale per il coordinamento degli Incentivi alle Imprese - DG C11).

(74) I Frankrig bistår SGAR (Secrétariat Général pour les Affaires Régionales), en tjeneste, som hører direkte under regionens præfekt, denne med at udføre opgaverne i forbindelse med programmering, indgåelse af forpligtelser og attestering, og den deltager også i den efterfølgende stikprøvekontrol. Den delegerede betalingsmyndighed, le Trésorier payeur Général, medvirker også ved denne form for kontrol.

(75) Forordning (EF) nr. 1260/1999, og særlig artikel 9, stk. 2, litra a), i forordning (EF) nr. 438/2001.

(76) Frankrig (Korsika), Grækenland, Portugal, Spanien, Tyskland, Italien og Irland.

(77) Faktablade vedtaget ved beslutning af 23. april 1997 (EFT L 146 af 5.6.1997).

(78) Forordning (EF) nr. 1685/2000 (EFT L 193 af 29.7.200