KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 22.10.1996 
KOM(96) 546 endelig udg. 
• "*!< 
Vi 
» r $> 
il t. 
i' '!• 
•1% 
k BESKATNING I DEN EUROPÆISKE UNION 
RAPPORT OM UDVIKLINGEN I 
SKATTE- OG AFGIFTSSYSTEMERNE 
i 
% 
VM 
'tf 
(Forelagt af Kommissionen) 

BESKA TNING I DEN EUROPÆISKE UNION 
RAPPORT OM UDVIKLINGEN I 
SKATTE- OG AFGIFTSSYSTEMERNE 
INDHOLD 
I. INDLEDNING 
II. UDVIKLINGEN I SKATTE- OG AFGIFTSSYSTEMERNE I EU 
III. VIRKSOMHEDERNE: GENNEMFØRELSEN AF DET INDRE MARKED 
IV. BESKÆFTIGELSEN 
V. MILJØET 
VI. DEN VIDERE UDVIKLING 

I. INDLEDNING 
1.1 I diskussionsoplægget "Beskatning i Den Europæiske Union" af 20. marts 1996 
præsenterede Kommissionen et nyt og samlet syn på skatte- og afgiftspolitikken. Der 
blev især sat fokus på de største udfordringer, EU står over for: behovet for at skabe 
vækst og beskæftigelse, stabilisere skattesystemerne samt realisere det indre marked i 
fuldt omfang. På det uformelle ØKOFIN-Råd i Verona den 13. april hilste 
finansministrene Kommissionens dokument velkomment og enedes om, at der var 
behov for at overveje disse spørgsmål nærmere i en højtstående gruppe, som skulle 
nedsættes og koordineres af Kommissionen. 
1.2 ØKOFIN-ministrene udpegede personlige repræsentanter til den højtstående gruppe, 
som mødtes fire gange, nemlig den 24. juni, 19. juli, 12. september og 7. oktober 
1996. Rådets generalsekretariat var også repræsenteret på møderne. 
1.3 På møderne fik repræsentanterne lejlighed til at gennemgå og udveksle synspunkter 
om en række centrale udfordringer for skatte- og afgiftspolitikken. På møderne hørte 
gruppen mundtlige indlæg fra Den Europæiske Faglige Samarbejdsorganisation (EFS), 
Sammenslutningen af Industri- og Arbejdsgiverorganisationer i Europa (UNICE) og 
Onno Ruding . Via Udvalget om Økonomi, Valutaspørgsmål og Industripolitik blev 
Europa-Parlamentet holdt underrettet om de brede emner, som Kommissionen 
forelagde gruppen til overvejelse. 
1.4 I juni foreslog Kommissionen på initiativ af formanden, Jacques Santer, en tillidspagt 
for beskæftigelsen i Europa. Heri blev der bl.a. sat fokus på behovet for at vende 
skatte- og afgiftssystemernes skadelige indvirkning på beskæftigelsen som led i en 
bredere strategi for skabelse af flere arbejdspladser i EU. 
1.5 Det Europæiske Råd i Firenze understregede "det indre markeds afgørende bidrag til 
fremme af vækst og beskæftigelse" og pålagde Rådet "inden Det Europæiske Råd i 
Dublin at forelægge det en rapport om udviklingen I skatte- og afgifts systemerne i 
Unionen under hensyn til, at der skal skabes et fiskalt klima, der stimulerer 
foretagsomhed og jobskabelse og fremmer en mere effektiv miljøpolitik". 
1.6 I denne rapport 
• sammenfatter (i afsnit III-V) Kommissionen synspunkterne fra medlemmerne af den 
højtstående gruppe om de spørgsmål, der blev rejst i Kommissionens Verona­
dokument 
Tidligere finansminister i Nederlandene og formand for Udvalget af Uafhængige Eksperter om 
Virksomhedsbeskatning i Det Europæiske Fællesskab, som aflagde rapport i marts 1992. 
Kommissionens konklusioner i fortsættelse af den rapport er indeholdt i dens meddelelse af 26. juni 
1992(SEK(92) 1118). 
• giver Kommissionen (i afsnit VI) sin egen vurdering af både disse særlige spørgsmål 
og den videre udvikling. 
1.7 Kommissionen ønsker at takke ØKOFIN-ministrene for den støtte, de har givet dens 
initiativ, både gennem deres egne bidrag til drøftelserne i Verona og gennem deres 
personlige repræsentanters deltagelse i den højtstående gruppe. 
II. UDVIKLINGEN I SKATTE- OG AFGIFTSSYSTEMERNE I EU 
2.1 Udviklingen i skatterne og de sociale bidrag i de femten EU-lande fremgår både af 
udviklingen i skatteniveauet (målt f.eks. som en procentdel af BNP) og tendensen i 
skattestrukturen (som den fremgår af f.eks. de effektive satser, der gælder for 
forskellige økonomiske grundlag). 
2.2 Mellem 1980 og 1994 steg de samlede skatter og sociale bidrag som en procentdel af 
BNP i gennemsnit med omkring 2% i EU. Der var imidlertid store forskelle mellem 
medlemsstaterne. Når man ser på den traditionelle opdeling mellem direkte og 
indirekte skatter og socialsikringsbidrag, stammede det meste af den samlede stigning 
i beskatningen i denne periode fra socialsikringsbidragene (en stigning på 1,5 point for 
EU i gennemsnit, hovedsagelig i 1990'erne). Udviklingen i denne periode er mere 
relevant end tallene for et givet land i et hvilket som helst år. 
2.3 En af metoderne til at analysere den langsigtede udvikling i beskatningsstrukturen er at 
beregne implicitte skattesatser (skatteprovenu divideret med skattegrundlaget) i 
henhold til økonomiske funktioner (produktionsfaktorer og forbrug). Mellem 1980 og 
1994 steg det europæiske gennemsnit for den implicitte skattesats for lønnet 
beskæftigelse støt fra 34,7% til 40,5%. Den samme sats for andre produktionsfaktorer 
(kapital, selvstændige, energi, naturresourcer) faldt fra 44,1% til 35,2% (jf. 
nedenstående graf). Satsen for forbruget var stort set stabil og steg en smule fra 13,1% 
til 13,8%). Der var også her store forskelle mellem de enkelte medlemsstater. De 
medlemsstater, som havde de største stigninger i den implicitte skattesats for lønnet 
beskæftigelse i denne periode, var hovedsagelig dem, hvor det samlede 
beskatningsniveau også steg mest. 
2.4 Der er mange mulige forklaringer på disse ændringer i beskatningsstrukturen, herunder 
udviklingen i skattesatser og -grundlag, ældningen af befolkningen og det forhold, at 
arbejdsindtægten er et grundlag, der er forholdsvis stabilt og let at beskatte. Endnu en 
faktor kunne være den gradvise udhuling af visse skattegrundlag, som kan tilskrives 
overdreven eller skadelig skattekonkurrence. OECD's ministermøder og G7-topmødet 
i Lyon har i år understreget frygten for, at visse gunstige skatteordninger, navnlig for 
internationalt mobile aktiviteter, kan resultere i økonomiske fejlallokeringer og 
undergrave andre landes indtægter 
Selv om der ikke er forelagt nogen måling af den samlede virkning af udhulingen af 
skattegrundlaget, er der visse ting, der tyder på, at den effektive beskatning af 
investeringsindtægter er bragt i fare gennem flytning af investeringer mellem 
medlemsstaterne eller uden for EU udelukkende af skattemæssige grunde. 
Implicitte skattesatser 1980-1994 
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 
Lønnet beskæftigelse 
Andre faktorer 
III. VIRKSOMHEDERNE: GENNEMFØRELSEN AF DET INDRE MARKED 
Baggrund 
3.1 Virksomhederne er en vigtig faktor i forbindelse med skabelse af vækst, velstand og 
beskæftigelse i EU. Skabelse af et miljø, hvor virksomhederne kan blomstre, er af 
afgørende betydning, når det drejer sig om at bevare og styrke EU's konkurrenceevne 
på verdensplan. Det indre marked spiller en central rolle i forbindelse hermed. 
Efterhånden som de lovgivningsmæssige restriktioner falder bort, bliver de 
skattemæssige ændringer eller forvridninger, der bliver tilbage, stadig mere tydelige, 
og beskatningen betragtes da også i høj grad som et af de vigtigste områder, hvor det 
indre marked endnu ikke er gennemført fuldt ud. Dette er tilfældet selv inden for 
sådanne områder som moms, hvor systemet til trods for en omfattende 
fællesskabslovgivning stadig er langt fra at være tilpasset behovet på det indre marked, 
og hvor dets kompleksitet og uensartede anvendelse skaber reelle problemer. 
3.2 Skattesystemerne skal give mulighed for, at de grænseoverskridende økonomiske 
aktiviteter kan udvikle sig i EU. Samtidig er det imidlertid nødvendigt at sikre, at de 
øgede muligheder for grænseoverskridende handel og investering ikke medfører et 
uacceptabelt tab af skatteindtægter som følge af skattearbitrage, -unddragelse eller 
-svig. Ligesom det er nødvendigt at forhindre dobbeltbeskatning af 
grænseoverskridende indkomststrømme, bør transaktioner inden for EU ikke have 
mulighed for fuldstændig at undgå beskatning. 
Fremme afvækst og foretagsomhed 
3.3 Der var i den højtstående gruppe bred enighed om, at de bedste betingelser for at 
stimulere virksomhederne består i skattesystemer, der er så enkle, rimelige og 
effektive som muligt. I de seneste år er tendensen gået imod bredt baserede systemer 
med generelt lave skattesatser. Disse bliver som helhed anset for at være bedst egnede 
til at fremme en fortsat økonomisk vækst og bør foretrækkes frem for en række særlige 
skattefritagelser eller -fradrag rettet mod individuelle erhvervssektorer eller nicher. 
3.4 Medlemsstaterne har imidlertid taget en række særlige initiativer med henblik på at 
fremme virksomhedsstart og stimulere små og mellemstore virksomheder. Begge disse 
områder er vigtige kilder til skabelse af ny velstand og arbejdspladser, og de kan begge 
lide under uforholdsmæssigt høje omkostninger i forbindelse med de pforpligtelser, 
der påhviler dem. 
Det indre marked 
3.5 Der var stort set enighed om, at beskatningsreglerne udgjorde et vigtigt element med 
hensyn til en fuldstændig gennemførelse af det indre marked, og at udviklingen af det 
indre marked havde givet anledning til visse udfordringer for skattesystemerne, 
navnlig for så vidt angår beskyttelse af skattegrundlaget og forebyggelse af svig og 
unddragelse på tværs af grænserne. Der var imidlertid divergerende opfattelser af, hvor 
meget det hastede med specifikke foranstaltninger på fællesskabsplan. Mens alle 
repræsentanter understregede, at skattebeslutninger er politisk følsomme, og at det er 
nødvendigt at overholde subsidiaritetsprincippet, insisterede nogle på, at disse forhold 
ikke måtte være en undskyldning for inaktivitet og stilstand på skatteområdet. 
3.6 En række repræsentanter forventede, at de skattemæssige forvridninger vil blive endnu 
mere synlige under ØMU's tredje fase, når der vil være færre variable, og 
transaktionsomkostninger og valutarisici i mindre grad vil udgøre en handelshindring. 
Andre mente imidlertid, at ØMU's største virkning vil være at understrege, hvor 
vigtigt det er at bevare national fleksibilitet inden for skattepolitikken. 
3.7 Gruppen som helhed mente, at det er vigtigt at have en klar mellem- og langlrislct 
opfattelse af beskatningens rolle inden for det indre marked, men at der inden for disse 
rammer skal indtages en pragmatisk og praktisk holdning til enkeltspørgsmål. Den 
bemærkede endvidere, at selv i fraværet af ny lovgivning på skatteområdet, er et 
stigende antal sager indbragt for domstolene, enten i de enkelte lande eller ved EF-
Domstolen. På denne måde sker der en konstant udvikling i fortolkningen af 
lovgivningen. En række repræsentanter udtrykte alvorlig bekymring for, at medmindre 
domstolsafgørelserne blev fulgt op af andre instrumenter, var der risiko for, at 
Fællesskabets skattesystemer ville udvikle sig på en usammenhængende måde. 
3.8 Mange personlige repræsentanter anførte, at efter deres mening måtte Fællesskabet 
først og fremmest fjerne de skattemæssige hindringer for indkomststrømme på tværs 
af grænserne. Et stort antal nævnte i den forbindelse rente- og royaltybetalinger 
mellem virksomheder og bad Kommissionen om at udarbejde et nyt direktivforslag, 
som igen kunne sætte gang i drøftelserne. Mange påpegede ligeledes, at der er behov 
for et enklere og mere effektivt momssystem med henblik på at fjerne de indviklede 
regler, markedsopsplitningen og mulighederne for bedrageri i de nuværende 
overgangsordninger. Nogle mente, at man snarest muligt burde gå i gang med at 
gennemføre Kommissionens program for en ny fælles momsordning. 
3.9 En række repræsentanter mente, at 1992-rapporten fra Ruding-Udvalget indeholdt en 
nyttig analyse af de skridt, der bør tages med hensyn til beskatning af virksomheder. 
Blandt de områder, hvor Fællesskabet snarest burde træffe foranstaltninger, var 
finansielle tjenesteydelser, herunder især livsforsikring og pensioner, 
indkomstbeskatning og sociale sikringsordninger for grænsegængere, punktafgifter og 
eventuel udarbejdelse af fælles skattedefinitioner. 
3.10 Der var en længere drøftelse af, hvordan dobbeltbeskatningsaftalerne mellem 
medlemsstaterne (og med tredjelande) mest effektivt kunne bidrage til at opfylde 
målene for det indre marked. Selv om de bilaterale overenskomster, der er baseret på 
OECD's model, i høj grad har bidraget til at fremme den internationale handel, 
ønskede mange repræsentanter, at de skulle gøres mere effektive. Det blev foreslået, at 
man udpegede visse områder, hvor der kunne tænkes at ske dobbeltbeskatning, og at 
der fandtes en løsning på fællesskabsplan, hvorved det ville blive muligt at gøre 
systemet mere strømlinet. 
3.11 Flere repræsentanter fremhævede, at man først og fremmest måtte videreudvikle og 
styrke skattemyndighedernes samarbejde om bekæmpelse af svig og unddragelse 
inden for det indre marked. Skattesystemerne bør være ikke-diskriminerende, men de 
må også være i stand til at kunne modstå provenutab som følge af skatteunddragelse. 
Samarbejdet skal ikke blot bestå i at udveksle erfaringer om, hvordan man bedst 
bekæmper svig, men også i at forbedre de foranstaltninger til kontrol og gensidig 
bistand, der træffes af medlemsstaternes skattemyndigheder. Muligheden for fælles 
skattemæssig kontrol i forbindelse med grænseoverskridende økonomiske aktiviteter 
blev ligeledes nævnt. 
Skattemæssig konkurrence 
3.12 Drøftelserne i gruppen viste, at den trussel, som unfair eller skadelig konkurrence kan 
udgøre for indtægterne fra internationalt mobile virksomheder, påvirker 
skattepolitikken forskelligt fra land til land. Endvidere var der ingen fælles eller 
objektiv opfattelse af, hvad der udgør en unfair foranstaltning. Nogle repræsentanter 
understregede, at de var bekymrede for, at virkningerne af skatteudhulingen ender med 
at bringe opfyldelsen af vitale fællesskabsmålsætninger i fare, og efterlyste derfor en 
fælles holdning inden for EU. 
3.13 En række repræsentanter lagde stor vægt på nødvendigheden af, at EF's konkur­
renceregler, herunder statsstøttereglerne, anvendes på en konsekvent og gennemsigtig 
måde. En række andre støttede ønsket om gennemsigtighed og påpegede ligeledes, at 
skatteforanstaltninger var kun en af måderne, hvorpå regeringerne kunne hjælpe 
virksomhederne, og at behandlingen af skattemæssige incitamenter bør hænge 
sammen med den bredere konkurrencepolitik, herunder anerkendelsen af 
regionalpolitiske målsætninger. Gruppen ønskede som helhed et nærmere samarbejde 
mellem Kommissionen og medlemsstaterne på dette område. 
3.14 Den højtstående gruppe var som helhed ikke særlig indstillet på, at der på nuværende 
tidspunkt fastsættes minimumssatser eller -grundlag for beskatningen af virksomheder, 
heller ikke inden for rammerne af det overordnede mål, som er at sikre et minimum af 
effektiv beskatning inden for EU. 
3.15 Mange repræsentanter gik imidlertid ind for at videreføre initiativer, der specifikt tager 
sigte på at begrænse eller fjerne unfair konkurrence på dette område, parallelt med det 
arbejde, der i øjeblikket foregår i OECD. Repræsentanterne foreslog også en række 
yderligere initiativer, bl.a. med henblik på at afklare fortolkningen af den 
eksisterendelovgivning, definere begreberne acceptabel og uacceptabel adfærd i 
fællesskabssammenhæng og styrke udvekslingen af informationer om andre 
medlemsstaters skattepolitik og -foranstaltninger. 
Beskatning af kapitalindkomst 
3.16 Mange personlige repræsentanter henledte især opmærksomheden på problemet 
omkring beskatning af kapitalindkomst, både i EU og på verdensplan. Kapital­
indkomst, herunder især renteindtægter fra opsparinger, udgør det mest mobile 
grundlag, og forskelle i beskatningen kan forårsage store forvridninger i kapital­
fordelingen og kapitalstrømmene. En række repræsentanter mente, at fjernelsen af 
valutarisikoen og reduktionen af renteforskellene under ØMU's tredje fase ville øge 
denne følsomhed over for skatteforskellene. 
3.17 Til løsning af dette problem foreslog flere medlemmer, at der indføres et 
mindstebeskatningsniveau for renteindtægter fra opsparinger i hele EU, således at man 
undgår økonomiske forstyrrelser og provenutab. Nogle gik ind for en 
mindstebeskatning ved kilden; andre gik for ind, at myndighederne skulle udveksle 
oplysninger om ikke-bosiddendes renteindtægter og var tilbageholdende med hensyn 
til en kildeskat i EU, hvis bankhemmeligheden ikke blev ophævet. Endnu andre 
mente, at en kombination af disse to fremgangsmåder kunne være et udgangspunkt for 
at komme videre. 
IV. BESKÆFTIGELSEN 
Baggrund 
4.1 Kampen mod arbejdsløsheden er den største udfordring, EU står over for i dag. Som 
anført ovenfor har den langsigtede tendens i beskatningen i EU været ugunstig for 
arbejdskraften. Den strukturelle skævhed i skattesystemerne til ugunst for 
arbejdskraften har ført til en større udskiftning af arbejdskraft med kapital. 
4.2 Der er endnu ikke sket en betydelig reduktion i beskatningen af arbejdskraften med 
henblik på at fremme beskæftigelsen (1-2% af BNP), således som Kommissionen 
foreslog i hvidbogen om Vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse. Den væsentligste 
årsag hertil er medlemsstaternes vanskeligheder med at finde egnede og tilstrækkelige 
budgetmidler til at opveje provenutabene. 
Beskatningens rolle 
4.3 Der var i den højtstående gruppe enighed om, at beskatningen af arbejdskraften bør 
reduceres. Nogle personlige repræsentanter gik ind for en målrettet fremgangsmåde, 
hvor skat på arbejdskraft reduceres for bestemte kategorier af arbejdstagere (f.eks. 
langtidsledige, unge ledige) med det formål at øge de beskæftigelsesmæssige 
virkninger. Andre repræsentanter understregede behovet for at skabe det rette 
skattemæssige miljø for jobskabelse ved at reducere den samlede skattebyrde, 
herunder for virksomhederne.En række repræsentanter gik ind for at flytte skatten væk 
fra arbejdskraft og over til alternative skattegrundlag. Andre mente, at jobskabelsen 
kunne øges ved at reducere den samlede skattebyrde og ved at styre eller reducere de 
offentlige udgifter. 
Lang- og kortsigtede foranstaltninger 
4.4 Mange personlige repræsentanter erkendte, at det var nødvendigt at vende den 
mangeårige tendens til øget beskatning af arbejdskraften, selv om det i praksis ville 
være vanskeligt, især som følge af de begrænsede muligheder for at finansiere større 
reduktioner i beskatningen af arbejdskraften. Hvis denne tendens vendes, vil det 
sandsynligvis i højere grad end kortsigtede foranstaltninger have en indvirkning på 
ansættelsesbeslutningerne på mellemlang og lang sigt. De fleste repræsentanter anså 
det for at være af afgørende betydning, at arbejdsgiverne får et klart signal om, at den 
langsigtede tendens i beskatningsstrukturerne nu vendes, og at dette signal indgår i 
deres forventninger. 
4.5 En række personlige repræsentanter fremhævede betydningen af visse kortsigtede 
foranstaltninger, der er gennemført i nogle medlemsstater. Disse består for det meste i 
midlertidige reduktioner i de ikke-lønrelaterede arbejdsomkostninger og er rettet mod 
bestemte kategorier af arbejdstagere; det er endvidere mere sandsynligt, at de har en 
indvirkning på ansættelsesbeslutningerne på kort sigt, nemlig så længe 
foranstaltningerne består. Et vigtigt spørgsmål er her, i hvilket omfang efterspørgslen 
efter arbejdskraft reagerer på disse kortsigtede reduktioner i omkostningerne. En 
række repræsentanter påpegede risikoen ved disse kortsigtede foranstaltninger, f.eks. 
de høje omkostninger i forhold til de potentielle fordele. 
Finansiering af reduktioner i beskatningen af arbejdskraften 
4.6 Mulighederne for at finansiere reduktioner i beskatningen af arbejdskraften (både på 
kort og lang sigt) består i nedskæringer i de offentlige udgifter og øget beskatning på 
andre områder. De alternative skattegrundlag kunne være forbrug eller andre 
produktionsfaktorer end arbejdskraft. Finansiering af sådanne reduktioner vil være 
lettere i en kontekst med højere økonomisk vækst. 
4.7 Efter nogle personlige repræsentanters mening burde nedskæringer i de offentlige 
udgifter have højeste prioritet. Disse kunne give mulighed for enten at finansiere 
reduktioner i arbejdskraftbeskatningen eller for at reducere den samlede skattebyrde 
mere generelt. Visse repræsentanter påpegede den nuværende tendens i 
medlemsstaterne til at flytte skatterne fra skatter på indkomst (herunder arbejds­
indtægter) over til skatter på udgifter eller forbrug. Hvad angår muligheden for at 
anvende ekstraindtægterne fra justeringen af standardmomssatsen i den nye fælles 
ordning, mente de personlige repræsentanter, at dette mere var en mulighed på 
mellem- eller langt sigt. Nogle fremhævede neutraliteten i momsstigninger med 
hensyn til EU's konkurrenceevne. Muligheden for at indføre miljøskatter eller øge 
dem, herunder energiafgifter, for at finansiere reduktioner i arbejdskraftbeskatningen 
og derved bidrage til at rette op på den nuværende utilstrækkelige udnyttelse af 
arbejdskraften og overforbruget af knappe miljøressourcer blev belyst af en række 
personlige repræsentanter (jf. afsnit V). Med hensyn til beskatningen af andre 
produktionsfaktorer end arbejdskraft, især mobil kapital, påpegede visse 
repræsentanter, at det er vigtigt at nå til enighed om "sikkerhedsnet" enten for at sikre 
stabile alternative skattegrundlag i stedet for arbejdskraften eller for at forhindre, at en 
yderligere udhuling af disse skattegrundlag fører til en øget beskatning af 
arbejdskraften. 
4.8 Konfronteret med et øget pres på deres sociale sikringsordninger har en række 
medlemsstater indført alternative metoder til at finansiere de sociale udgifter, f.eks. 
ved at udvide finansieringsgrundlaget, således at den fulde byrde ikke længere 
udelukkende ligger på arbejdskraften, eller ved at tilskynde til private 
sikringsordninger. Visse personlige repræsentanter understregede forbindelsen mellem 
sociale bidrag og sociale ydelser. Andre fremhævede, at med befolkningens ældning 
og den relative indskrænkning af arbejdskraftgrundlaget måtte der findes andre 
10 
metoder til at finansiere de sociale udgifter. En række repræsentanter redegjorde for 
nogle af de seneste reformer på dette område. 
V. MILJØET 
Baggrund 
5.1 En af Fællesskabets opgaver er at fremme en bæredygtig vækst, som respekterer 
miljøet. For at undgå at høje miljønormer griber unødigt ind i andre mål, såsom et højt 
beskæftigelsesniveau, som bl.a. kræver gode økonomiske resultater og en 
konkurrencedygtig europæisk industri, er det vigtigt at finde omkostningseffektive 
løsninger på miljøproblemerne. For så vidt som beskatningen påvirker prisen på varer, 
er den et økonomisk instrument, der kan anvendes til at fremme en mere afbalanceret 
anvendelse af knappe naturressourcer og til at internalisere de eksterne omkostninger 
ved brugen af disse. 
5.2 Miljørelaterede afgifter, der f.eks. opkræves på brugen af begrænsede naturressourcer 
og på energi, kan stort set defineres som alle afgifter, hvis grundlag har en specifik 
negativ indvirkning på miljøet. Foruden at give mulighed for at øge indtægterne tjener 
de også som et incitament til ændringer i adfærden. De anses derfor ofte som et 
effektivt økonomisk instrument til miljøbeskyttelsesformål. Erfaringen på sådanne 
områder som brug af blyfri benzin har vist, at miljømålsætningerne ofte bedst kan nås, 
når skatteinstrumenterne kombineres med andre foranstaltninger, der anvendes 
konsekvent med henblik på at ændre adfærden. 
5.3 Brugen af miljørelaterede afgifter, herunder energiafgifter, er som helhed ikke steget 
væsentligt mellem 1980 og 1994. For EU som helhed beløb miljø- og energiafgifterne 
sig til 2,6% af BNP i 1980 og til 2,9% i 1994. Resultaterne for 1995 og 1996 kan 
udvise en vis stigning, idet flere af medlemsstaterne har indført nye miljøafgifter, som 
ikke afspejles i ovennævnte tal. Nogle af repræsentanterne redegjorde for disse nylige 
"grønne" skattereformer i deres lande. 
Miljøafgifter og reduktioner I beskatningen af arbejdskraften 
5.4 Som anført ovenfor kan indtægter fra øget brug af miljø- og energiafgifter anvendes til 
at finansiere reduktioner i arbejdskraftbeskatningen. I så henseende gik en række 
personlige repræsentanter ind for at øge de energirelaterede afgifter og mindede om, at 
flere medlemsstater allerede havde benyttet sig af denne mulighed. Energiafgifterne 
blev betragtet som et område, hvor der var mulighed for betydelige indtægter, selv om 
visse medlemsstater allerede havde forholdsvis høje energiafgifter. Andre 
miljørelaterede afgifter med mindre afgiftsgrundlag ville sandsynligvis ikke kunne 
give væsentlige beløb, navnlig hvis de effektivt var i stand til at påvirke adfærden. 
Efter andre repræsentanters mening var der ikke så store muligheder for at anvende 
energi- og miljøafgifterne til at reducere arbejdskraftbeskatningen, navnlig hvis andre 
lande ikke indførte samme politik. Det blev endvidere understreget, at de potentielt 
11 
negative virkninger for konkurrenceevnen af højere afgifter på industriel brug al 
energi kunne dæmpes, hvis der indførtes en fælles ramme for miljøafgifter i EU. 
VI. DEN VIDERE UDVIKLING 
En styrkelse af samarbejdet 
6.1 I denne afsluttende del af rapporten anfører Kommissionen de konklusioner, den har 
draget af de fire møder i den højtstående gruppe. Disse konklusioner er baseret på det 
dokument, der blev udarbejdet til det uformelle ØKOFIN-møde i Verona, og på 
drøftelserne i den højtstående gruppe, herunder de opfordringer til foranstaltninger, 
som var fremsat af EFS, UNICE og Onno Ruding. 
6.2 Kommissionen understreger, at ethvert forslag til fællesskabsforanstaltning på 
skatteområdet skal tage fuldt hensyn til subsidiaritets- og proportionalitets­
principperne. Den ønsker ikke harmonisering af beskatningssystemerne for 
harmoniseringens skyld. Den går snarere ind for en pragmatisk og realistisk 
fremgangsmåde, som tager sigte på at give medlemsstaterne et mere effektivt middel 
til at beskytte sig mod det tab af national suverænitet på skatteområdet, der er sket til 
fordel for markederne. 
6.3 Hvordan opnås der et bedre samarbejde på fællesskabsplan? De personlige 
repræsentanter har givet udtryk for, at der er et tydeligt behov for en gruppe, hvor 
medlemsstaterne og Kommissionen kan udveksle oplysninger om og se nærmere på 
afgifts- og skattepolitikken. 
6.4 En sådan gruppe, der bør ledes af Kommissionen, kunne give mulighed for at få et 
strategisk overblik over skatte- og afgiftspolitikken og over arbejdet i de bestående 
særlige udvalg mellem Kommissionen og medlemsstaterne (omfattende indirekte 
beskatning, direkte beskatning og reduktion af ikke-lønrelaterede 
arbejdsomkostninger). Gruppen kunne ligeledes bidrage til at identificere de nøgle 
initiativer - af lovgivningsmæssig karakter eller ej - som globalt set kunne bidrage til 
at realisere de vigtigste fællesskabsmål, således som de blev fastlagt i Firenze, 
samtidig med at medlemsstaternes skatteopkrævningsmuligheder bevares. 
6.5 En mere omfattende udveksling af informationer om politikker og foranstaltninger i 
andre medlemsstater kunne sætte gruppen i stand til at behandle spørgsmålet om 
skattemæssig konkurrence. I den forbindelse vil Kommissionen fremlægge en række 
initiativer, herunder en række af dem, der er foreslået af de personlige repræsentanter. 
Disse initiativer vil tage sigte på 
• at sikre bred enighed om de typer foranstaltninger, der anses for skadelige I 
fællesskabssammenhæng 
• at definere fælles normer på en række områder (en "adfærdskodeks") 
12 
• at sikre større samordning af foranstaltninger, der træffes af skatte- og 
afgiftsmyndighederne i medlemsstaterne, og som er beregnet til at forhindre den 
skattemæssige konkurrence i at skade den fælles interesse 
• at styrke samarbejdet mellem skatte- og afgiftsmyndighederne i den fælles kamp mod 
svig og unddragelse. 
6.6 Ud over disse områder kunne gruppen også gøre det muligt at undersøge de vigtigste 
politiske virkninger af visse specifikke spørgsmål. Som eksempel på disse, hvoraf 
mange blev anført af de personlige repræsentanter, kan nævnes: 
• dobbeltbeskatningsaftalernes rolle, funktion og eventuelle samordning 
• forenkling af afgifts- og skattebetingelserne for SMV og andre virksomheder 
• vekselvirkningen mellem skatter og socialsikringsbidrag, navnlig for grænsegængere 
• beskatningen af internationale tjenester og betydningen af nye teknologier. 
6.7 Endelig er der behov for at arbejde videre med vekselvirkningen mellem beskatningen 
og de fælles mål for Fællesskabet som defineret i Firenze, nemlig virksomhederne, 
beskæftigelsen og miljøet, efter de retningslinjer, der foreslås nedenfor. 
Virksomhederne og det indre marked 
6.8 For at få fuldt udbytte af det indre marked og for at stimulere virksomhederne må der 
tages alvorligt fat på de skatte- og afgiftsmæssige hindringer for erhvervsudøvelse i 
EU. Fjernelse af hindringerne for grænseoverskridende indtægts- og kapital strømme 
vil gøre forholdene mindre indviklede og derfor bidrage til at reducere omkostningerne 
ved at drive virksomhed. På længere sigt er et skatte- og afgiftsneutralt miljø, der 
bidrager til at fremme virksomhedernes aktiviteter og til at skabe velstand, et af de 
bedste midler til at sikre den konkurrenceevne, der er af afgørende betydning på 
internationalt plan. 
6.9 Kommissionen er klar over, at der er tale om et følsomt og vanskeligt område, men 
mener, at der bør gøres en indsats for at fjerne sådanne hindringer. Den er endvidere 
overbevist om, at det er absolut nødvendigt med en fælles indsats, hvis det skal lykkes 
at opbygge skattesystemer, som ikke har en forvridende virkning og er tilpasset det 
indre markeds behov. Indtil nu har nogle af hindringerne for den frie bevægelighed og 
ikke-diskriminationsprincipperne i traktaterne været genstand for afgørelser truffet af 
EF-Domstolen, når nationale domstole har ment, at forskellige skattebestemmelser 
stod i vejen for det indre markeds funktion. Hvis denne tendens fortsætter, og der ikke 
træffes andre foranstaltninger, kan det nemt føre til en usammenhængende 
fremgangsmåde, som aldrig kan udgøre et ordentligt alternativ til et samarbejde. 
6.10 På denne baggrund sætter Kommissionen fokus på fire områder, hvor der bør sættes 
ind med henblik på at skabe de rette skattemæssige vilkår, således at det indre marked 
kan fungere optimalt. Kommissionen vil: 
13 
fortsætte sit arbejdsprogram for indførelsen af et nyt fælles momssystem 
fremsætte nye forslag med henblik på at fjerne skattemæssige hindringer 
forgrænseoverskridende økonomiske aktiviteter, begyndende med betaling af renter og 
royalties mellem associerede selskaber 
• præcisere omfanget af og sikre en konsekvent anvendelse af Fællesskabets 
konkurrenceregler, herunder statsstøttereglerne 
• bestræbe sig på at forbedre mulighederne for et udvidet samarbejde og gensidig 
bistand mellem skattemyndighederne, bl.a. gennem specifikke forslag, der integrerer 
samarbejdsredskaber og styrker den gensidige assistance med hensyn til inddrivelse af 
skatter. 
6.11 Hvad angår beskatningen af opsparinger, mener Kommissionen, at den nuværende 
situation er så kaotisk, at der er behov for en effektiv indsats. Den mener, at 
indførelsen af en minimumskildeskat på linje med forslaget fra 1989 vil være et 
værdifuldt første skridt. Dette medfører ikke, at princippet om bankhemmelighed 
knæsættes, og det vil sikre, at der i det mindste gælder et minimumsbeskatningsniveau 
for alle renteindtægter i EU. Kommissionen opfordrer derfor Rådet til snarest muligt 
igen at overveje det eksisterende forslag om beskatning af renter af opsparing. 
Beskæftigelsesfremme 
6.12 Med henblik på at fremme beskæftigelsen er der almindelig enighed om, at det er 
nødvendigt at vende skattestrukturernes tendens til stigende byrder på arbejdskraften i 
forhold til andre skattegrundlag. Kommissionen understreger, at i overensstemmelse 
med subsidiaritetsprincippet bør medlemsstaterne have fleksibilitet med hensyn til at 
vælge, hvilken metode der skal anvendes til at reducere beskatningen af 
arbejdskraften, og midlerne til at finansiere disse reduktioner. Alle 
finansieringsmulighederne er imidlertid forbundet med begrænsninger: de bør alle 
overvejes, herunder en blanding af de forskellige muligheder. Kommissionen mener, 
at det er af største betydning at intensivere den udveksling af informationer og 
erfaringer, der i øjeblikket finder sted med hensyn til disse spørgsmål efter 
offentliggørelsen af Kommissionens rapport om socialsikringens fremtidige rolle i 
Fællesskabet. 
6.13 På kort sigt har de foranstaltninger, der i mange medlemsstater er truffet til at 
nedbringe de ikke-lønrelaterede arbejdsomkostninger, og som er rettet mod specifikke 
kategorier af arbejdstagere som f.eks. de mindre kvalificerede eller nye arbejdstagere, 
endnu ikke under de nuværende økonomiske forhold medført væsentlige fald i 
arbejdsløsheden. Erfaringen viser imidlertid, at virkningen kan øges betydeligt, hvis de 
udformes meget omhyggeligt. Disse foranstaltninger kunne blive mere effektive, hvis 
de knyttes til jobskabelse og på en fleksibel måde knyttes til forsøg, der indebærer 
ændringer i tilrettelæggelsen af arbejdet eller arbejdstiden. Hvis foranstaltningerne 
forenkles så meget som muligt, vil det endvidere bidrage til at udbrede anvendelsen og 
14 
holde omkostningerne nede, navnlig for de mindste virksomheder. Eftersom SMV er 
den mest fremtrædende kilde til nye arbejdspladser i EU, bør skatte- og 
afgiftspolitikken endvidere lette og styrke deres muligheder for at skabe beskæftigelse. 
Hvis der i beskatningen af virksomhederne tages større hensyn til udgifter til 
immaterielle investeringer, vil det endvidere bidrage til at styrke kvalifikationerne, øge 
kompetencen samt forbedre innovationsstrategierne. 
6.14 På længere sigt mener Kommissionen, at det vil være fordelagtigt at samordne 
skatteforanstaltningerne og fremlægge dem som en del af en fællesskabsindsats til 
nedbringelse af arbejdsløsheden. Det er af afgørende betydning at overbevise de 
økonomiske agenter om, at beskatningsstrukturerne fra nu af vil tage sigte på at 
fremme beskæftigelsen. En sådan samordning kan være særdeles værdifuld, når det 
drejer sig om at vende den tendens, der i lang tid har karakteriseret skatte- og 
afgiftsstrukturerne, samt bidrage til at sikre den nødvendige tillid i forbindelse med 
den europæiske tillidspagt. 
Miljøet 
6.15 Hvad angår miljøet, erkender Kommissionen, at det er nødvendigt at undersøge 
virkningerne af en større brug af energi- og miljøafgifter. Den nuværende praksis viser 
imidlertid, at miljømålsætningerne ofte bedst nås, når skatteinstrumenterne 
kombineres med andre foranstaltninger, der anvendes konsistent med henblik på at 
ændre adfærden. Når der vælges instrumenter, må virkningerne for konkurrenceevnen, 
beskæftigelsen og miljøet vurderes omhyggeligt. 
6.16 Selv om den passende blanding af politiske instrumenter til opnåelse af miljø­
målsætninger måske ikke er den samme i alle medlemsstater, er det vigtigt, at 
forskellene er forenelige med det indre markeds funktion. I den forbindelse vil 
Kommissionen inden længe fremlægge en meddelelse indeholdende retningslinjer for 
medlemsstaterne om brugen af miljøafgifter på grundlag af gældende fællesskabsret. 
6.17 Selv om det er op til medlemsstaterne at vurdere, hvorvidt det vil være nødvendigt 
med skatte- og afgiftsinstrumenter for at nå miljømålsætningerne på nationalt plan, er 
der et område, hvor der helt klart er behov for foranstaltninger på fællesskabsplan. Det 
drejer sig om beskatningen af energiprodukter, som bl.a. skal spille en vigtig rolle med 
henblik på at nå målet for stabilisering af C02-emissionerne på 1990-niveauet inden 
år 2000. I den sammenhæng fremlægger Kommissionen nye forslag om beskatning af 
energiprodukter inden årets udgang. Disse forslag vil udgøre en fælles ramme, som 
giver medlemsstaterne mulighed for selv at udforme deres skattesystemer i forhold til 
landets egen situation, samtidig med at de respekterer det indre markeds funktion. 
Konklusioner 
6.18 På baggrund af ovenstående analyse og handlingsplaner mener Kommissionen, at der 
er stort behov for at gøre fremskridt både med hensyn til enkelte spørgsmål og skatte-
og afgiftspolitikken som helhed. Det kunne være værdifuldt med en arbejdsgruppe 
vedrørende skatte- og afgiftspolitik, som former og vurderer udviklingen på disse 
15 
områder. På længere sigt kunne den bane vej for en generel aftale, som skal sikre, at 
skatte- og afgiftspolitikken i højere grad bidrager til at nå EU's vigtigste mål, samtidig 
med at skattegrundlaget beskyttes mod illoyal skattemæssig konkurrence. 
6.19 Kommissionen opfordrer Rådet til : 
i) at tage denne rapport til efterretning og henlede Det Europæiske Råds 
opmærksomhed på den 
ii) at bruge en af sine kommende samlinger til en global undersøgelse af såvel 
eksisterende forslag fra Kommissionen som eventuelle fremtidige 
foranstaltninger 
iii) at godkende, at gruppen indleder arbejdet, og godkende hovedlinjerne i dens 
arbejdsprogram som beskrevet i denne rapport. 
16 

ISSN 0254-1459 
KOM(96) 546 endelig udg. 
DOKUMENTER 
DA 09 
Katalognummer : CB-C0-96-547-DA-C 
ISBN 92-78-10716-6 
Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer 
L-2985 Luxembourg 
11-