EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 27.8.2021 COM(2021) 493 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET Efterfølgende evaluering af "De Europæiske Kulturhovedstæder" i 2019 (Plovdiv og Matera) {SWD(2021) 232 final}



RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET Efterfølgende evaluering af "De Europæiske Kulturhovedstæder" i 2019 (Plovdiv og Matera) 1.Indledning Denne rapport forelægges i henhold til artikel 12 i Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 1622/2006/EF af 24. oktober 2006 om en fællesskabsaktion vedrørende Den Europæiske Kulturhovedstad 2007-2019 (i det følgende benævnt afgørelsen), hvori det bestemmes, at Kommissionen hvert år skal sørge for udarbejdelse af en ekstern og uafhængig evalueringsrapport om resultaterne af det foregående års aktion vedrørende "Den Europæiske Kulturhovedstad" og forelægge en rapport om denne evaluering for de relevante EU-institutioner og -organer. Der redegøres nærmere for konklusionerne og metoden til den efterfølgende evaluering i det ledsagende arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene. 2.Baggrund for aktionen 2.1.EU-aktionen vedrørende Den Europæiske Kulturhovedstad (ECOC) Efter iværksættelsen af "Europas Kulturby" på mellemstatsligt niveau i 1985 udviklede arrangementet sig til en fuldgyldig EU-aktion i 1999 . Den er i øjeblikket reguleret ved afgørelse nr. 445/2014//EU , men de byer, der blev udpeget som europæiske kulturhovedstæder for årene frem til 2019, er reguleret ved afgørelse nr. 1622/2006/EF. Formålet med ECOC-aktionen er at fremhæve de europæiske kulturers rigdom, mangfoldighed og fællestræk og derved medvirke til at give EU-borgerne større kendskab til hinanden. Aktionen skal også fremme byernes langsigtede kulturelle udvikling. Med hensyn til at nå disse mål har ECOC-aktionen til hensigt at hjælpe værtsbyerne med at øge deres kulturudbuds omfang, mangfoldighed og europæiske dimension, lette deltagelsen i kulturlivet blandt deres borgere, styrke kapaciteten i deres kulturelle sektor og skærpe deres internationale profil. 2.2.Udvælgelse og overvågning af de europæiske kulturhovedstæder i 2019 I overensstemmelse med afgørelsen fik Bulgarien og Italien tildelt værtskabet for ECOC i 2019. I overensstemmelse med afgørelse nr. 1622/2006/EF begynder udvælgelsesprocessen senest seks år før ECOC-titelåret med, at de relevante myndigheder i de berørte medlemsstater (dvs. deres respektive kulturministerier) offentliggør en indkaldelse af ansøgninger fra interesserede byer i deres land. Udvælgelsen er opdelt i to faser: udarbejdelse af en liste over kandidatbyer og endelig henstilling, henholdsvis fem og fire år forud for titelåret. En jury med 13 medlemmer — hvoraf seks er udpeget af den pågældende medlemsstat og de øvrige syv af EU-institutionerne og -organerne — vurderede buddene fra kandidatbyerne ud fra de mål og kriterier, der er fastlagt i afgørelsen. Det italienske kulturministerium offentliggjorde indkaldelsen i november 2012. Ministeriet modtog et rekordstort ansøgertal på 21 inden fristens udløb den 20. september 2013, hvilket viser ECOC-titlens store popularitet og stærke tiltrækningskraft i landet. På et møde i november 2013 om den foreløbige udvælgelse henstillede juryen til ministeriet, at det inviterede seks byer til den endelige fase: Cagliari, Lecce, Matera, Perugia, Ravenna og Siena. Endelig henstillede juryen i oktober 2014, at Matera tildeles titlen som kulturhovedstad 2019 i Italien . Det bulgarske kulturministerium offentliggjorde indkaldelsen i december 2012, og otte byer deltog i konkurrencen inden fristens udløb den 18. oktober 2013. På mødet om den foreløbige udvælgelse i december 2013 blev fire af dem opført på listen over indstillede byer: Plovdiv, Sofia, Varna og Veliko Tarnovo. I september 2014 henstillede juryen, at Plovdiv bliver den første bulgarske by, som får ECOC-titlen. I maj 2015 udpegede Rådet for Den Europæiske Union formelt Matera og Plovdiv som europæiske kulturhovedstæder i 2019 . Begge byer blev efterfølgende underlagt overvågningsordninger: Under Kommissionens ledelse var formålet med sådanne ordninger, at en jury bestående af syv uafhængige eksperter udpeget af EU's institutioner og organer kontrollerer byernes fremskridt, vejleder dem om gennemførelsen og sikrer, at de følger det program og opfylder de forpligtelser, som dannede grundlag for deres udvælgelse. Repræsentanter for Matera og Plovdiv deltog i to formelle overvågningsmøder i oktober 2016 og april 2018. Da overvågningsprocessen var afsluttet, afgav juryen en positiv henstilling til Kommissionen om at tildele Melina Mercouri-prisen på 1,5 mio. EUR til hver af de to byer. Prisen, som finansieres under programmet "Et Kreativt Europa" , blev udbetalt til de to kulturhovedstæder i efteråret 2018. 2.3.Temaer og fokus i de europæiske kulturhovedstæder i 2019 Matera er en forholdsvis lille by på 60 000 indbyggere beliggende i regionen Basilicata i det sydlige Italien. Den er hovedstaden i provinsen Matera og er kendt som "Città Sotteranea" (den underjordiske by). I dag er Matera kendt i hele verden for sit historiske centrum "I Sassi", der blev optaget på UNESCO's Verdensarvsliste i 1993. Selv om Matera indtil 1950'erne var ramt af betydelig fattigdom og børnedødelighed, er byen også et godt eksempel på en bys genfødsel og fornyelse, som startede i 1960'erne og endte med at forvandle den til en regional hovedstad for fritid og kultur og et rejsemål for regionale besøgende. Materas ECOC-ansøgning fremhævede den kulturelle renoveringsproces' betydning for ikke kun Matera, men for hele det sydlige Italien i en periode, som var kendetegnet ved økonomisk og social tilbagegang. Byens kulturprogram var benævnt "Open Future" og havde til formål at "styrke det vidtfavnende, åbne og forskelligartede medborgerskab; at fremme internationale forbindelser og frem for alt omdanne Matera til den vigtigste platform for åben kultur i det sydlige Europa".

Plovdiv er den andenstørste by i Bulgarien med omkring 347 000 indbyggere. Den er det sydlige Bulgariens kultur- og forretningscenter. Byen har en unik historie, som går hele 8 000 år tilbage, og er en af de ældste byer i verden, som stadig er beboet. Den rummer adskillige levn fra oldtiden og mere end 200 arkæologiske udgravninger samt et meget levende kulturliv. Økonomisk er den en af de hurtigst voksende byer i Bulgarien med traditioner inden for produktion, handel, transport, kommunikation og turisme. Byen skiller sig endvidere ud med sin multietniske befolkning, som består af bulgarere, tyrkere, grækere, armeniere, jøder og romaer. Dette aspekt af byens forhold blev en grundlæggende del af ECOC-ansøgningen og det generelle program, og flere af hovedtemaerne og projekterne havde desuden fokus på det. Plovdivs mangfoldighed var endvidere afspejlet i dets ECOC-motto, "Together", inspireret af sameksistensen af forskellige etniske minoriteter, sociale grupper og religiøse samfund. 3.Evaluering 3.1.Evalueringskriterier På grundlag af den eksterne og uafhængige undersøgelse nævnt i indledningen (jf. fodnote 2) ses der med evalueringen nærmere på gennemførelsen og leveringen af de to ECOC-programmer for 2019 gennem hele deres livscyklus – lige fra indledningen frem til overvejelserne om bæredygtigheden og det blivende aftryk. Navnlig vurderes relevansen, effektiviteten og virkningen af de to kulturhovedstæder i 2019. Den undersøger også EU-merværdien og ECOC-aktionens sammenhæng med og komplementaritet i forhold til andre EU-initiativer. Endelig drages der konklusioner ud fra de to erfaringer. 3.2.Metode og begrænsninger ved den valgte fremgangsmåde Evalueringen og dens metode blev udformet til at leve op til afgørelsens krav og for at bidrage til en dybere forståelse af ECOC-aktionens præstationer og resultater. Den udgør især en vigtig mulighed for at kaste et kritisk tilbageblik på det foregående år for at belyse erfaringer og anbefalinger med det formål at justere den aktuelle viden og indsigt i lyset af værtsbyernes nye erfaringer. Som det var tilfældet ved alle de foregående evalueringer, er interventionslogikken baseret på et hierarki af målsætninger, der afspejler afgørelsen. Denne evaluering er desuden baseret på samme tilgang til indsamling og analyse af dokumentation som de tidligere evalueringer af ECOC-aktionen, således at resultaterne kan sammenlignes. Som følge af udbruddet af covid-19 i første halvår af 2020 var det imidlertid nødvendigt at ændre metoden en anelse, da de oprindeligt planlagte besøg af begge byer ikke kunne finde sted, og de direkte interviews blev erstattet med fjerninterviews, ligesom der blev afholdt onlinemøder med interessenter. Evalueringen var baseret på to typer data og kilder: -Primærdataene omfattede data tilvejebragt af hver ECOC, f.eks. via interviews og onlinespørgeskemaer; formålet med interviewene var navnlig at tilvejebringe mange forskellige perspektiver på hver ECOC, herunder fra ledelsesgrupper, beslutningstagere, kulturelle hovedaktører, en række samarbejdspartnere, der var involveret i gennemførelsen af programmet, og et udsnit af organisationer, der enten ledte eller deltog i de konkrete projekter. -De sekundære datakilder bestod bl.a. af EU's politiske dokumenter og lovgivningsdokumenter, akademisk forskning i ECOC og kulturens rolle i forbindelse med udviklingen af byer, de to oprindelige bud om ECOC 2019, interne rapporter med tilknytning til ansøgningsprocesserne, overvågnings- og evalueringsrapporter, undersøgelser og årsrapporter udarbejdet eller bestilt af kulturhovedstæderne, programmer for arrangementer, reklamemateriale og websteder samt vigtige statistiske data, som de to byer havde indsamlet om budgetter og udgifter, projekternes antal og art, deltagelsesniveau og tilskuertal samt resultater. -Evalueringen omfatter ikke en bred offentlig høring. Som forklaret i den pågældende køreplan betragtes aktionen som lokal, og de udenlandske deltagere kommer fra et bredt spektrum af lande i og uden for Europa, og det er således vanskeligt at nå ud til dem. Som det var tilfældet med alle tidligere efterfølgende ECOC-evalueringer, mener Kommissionen, at den valgte metode er hensigtsmæssig med henblik på at give et rimeligt solidt grundlag for at drage velfunderede konklusioner angående resultaterne af ECOC. Som det imidlertid allerede er blevet påpeget i alle de tidligere års rapporter, er det fortsat en begrænsning, at der ikke foreligger basisdata om byen inden tildelingen af titlen, fra begyndelsen af det år, hvor titlen indehaves, og efter ECOC-årets gennemførelse, som kan indgå i en komparativ undersøgelse. Disse data er afgørende for at opnå en afbalanceret vurdering af ECOC-aktionens reelle indvirkning, som er baseret på et overbevisende og omfattende datagrundlag. Budgettet til evalueringsarbejdet (ca. 70 000 EUR pr. år), som står i forhold til den beskedne direkte EU-finansiering til hver af ECOC-værtsbyerne (en Melina Mercouri-pris på 1,5 mio. EUR), umuliggør imidlertid en forudgående evaluering af baselinescenariet og en efterfølgende evaluering af situationen. En yderligere konsekvens af det beskedne budget er, at indsamlingen af primærdata ofte er mere kvalitativ end kvantitativ; selv om kvalitative data stadig har stor betydning for evalueringen, indebærer datakildernes ringe diversitet en lavere pålidelighed, f.eks. ved dokumentation af ECOC's objektive resultater og virkninger i retning af øget deltagelse i kulturlivet. Rapportens konklusioner er således i højere grad underbygget af omfattende kvalitative data (f.eks. synspunkter og udtalelser fra forskellige typer interessenter) end af omfattende kvantitative data. Kommissionen kan i denne rapport kun gentage, hvad den flere gange har givet udtryk for i sine tidligere årlige rapporter om efterfølgende evalueringer af ECOC siden 2007, nemlig at den er fuldt ud klar over — og accepterer — disse begrænsninger, som også blev tydeligt identificeret og meddelt i det arbejdsdokument, der ledsager Europa-Parlamentets og Rådets forslag til en ny afgørelse om en EU-aktion vedrørende ECOC 2020-2033 og om ophævelse af afgørelse nr. 1622/2006/EF .

Som nævnt i Kommissionens tidligere rapporter fastsætter dette forslag og den afgørelse, som i sidste ende blev vedtaget af Europa-Parlamentet og Rådet , hvad angår denne vanskelighed, at de udpegede værtsbyer — som er de største støtteydere og ‑modtagere af ECOC-aktionen og har bedre forudsætninger for at råde over basisdata og indsamle primærdata om titlens effekt — selv bliver evalueringsprocessens hovedaktører. For at hjælpe byerne med denne øvelse offentliggjorde Kommissionen retningslinjer, som understreger vigtigheden af at foretage fortsatte evalueringer og behovet for basislinjer til at måle effektiviteten. Denne nye forpligtelse, der påhviler ECOC-byerne i stedet for Kommissionen, til at foretage en efterfølgende evaluering af deres titelår, vil dog først finde anvendelse fra 2020. Ud over disse evalueringer, som foretages direkte af kulturhovedstæderne, vil Kommissionen imidlertid også foretage en samlet evaluering af flere års ECOC-aktioner for at gøre det muligt bedre at måle de langsigtede virkninger af ECOC-aktionen, jf. afgørelse nr. 445/2014/EU. Det er også værd at understrege, at resultaterne af de lokale forskningsaktiviteter, som blev bestilt af både Plovdiv og Matera, så vidt muligt har dannet grundlag for Kommissionens evaluering. Kommissionen konkluderer, at der på trods af manglende kvantitative data og anden uafhængig dokumentation er et tilstrækkelig solidt grundlag for evalueringen og er enig i de samlede vurderinger og konklusioner, der anses for at give et overvejende sandfærdigt og velunderbygget billede af ECOC 2019. 4.Vigtigste konklusioner 4.1.Relevans Evalueringen viser, at målene for begge de to kulturhovedstæder i 2019 var relevante for ECOC-aktionens mål som beskrevet i afgørelse nr. 1622/2006/EF. Programmerne for både Matera 2019 og Plovdiv 2019 fremmede den kulturelle mangfoldighed og en større forståelse blandt de europæiske borgere, navnlig med hensyn til processen, men også med hensyn til indhold. I Matera foregik dette gennem inddragelsen af næsten 200 internationale kunstnere, gennemførelsen af mere end 1 000 internationale mobilitetsprogrammer, kunstnerophold, integrering af internationale arrangementer i programmet osv. Programmet nåede endvidere sine oprindelige målsætninger som udtrykt i den oprindelige ansøgning ved radikalt at ændre Materas tilgang til kultur og dens rolle på den nationale og europæiske kulturscene og (i det mindste delvist) skabe en kulturel renoveringsproces gennem lokale kulturelle operatørers og borgeres aktive deltagelse (jf. 4.3). For så vidt angår Plovdiv blev der oprettet mere end 130 partnerskaber med kreative organisationer fra Europa, og i alt 80 arrangementer havde en grænseoverskridende dimension i 2019, hvilket er fire gange mere end antallet af sådanne arrangementer i basisåret 2017. Plovdiv nåede sine mål om at diversificere sine kulturudbud betydeligt ved markant at forøge tilstedeværelsen af europæiske og internationale kunstnere, udvikle kulturel kapacitet (jf. 4.3) og desuden bedre inddrage romabefolkningen (som udgør en betydelig del af befolkningen i Plovdiv) i byens kulturelle liv til trods for nogle opmuntrende resultater (jf. det ledsagende arbejdsdokument). 4.2.Effektivitet Den foreliggende dokumentation tyder på, at ECOC generelt fortsat er en effektiv EU-aktion, som på EU-plan giver et godt afkast af en forholdsvis beskeden EU-investering: Selve tildelingen af titlen har nemlig en betydelig løftestangseffekt på den finansiering, som værtsbyerne afsætter til udformningen og gennemførelsen af ECOC-kulturprogrammet, og den genererer en betydelig interesse og finansiering fra en bred vifte af interessenter, heriblandt lokale, regionale og nationale myndigheder og — i mindre grad med hensyn til 2019-værtsbyerne — private bidragydere. Derudover er den absolutte værdi af Melina Mercouri-prisen, som er det eneste direkte pengebidrag, som værtsbyerne modtager fra EU, beskeden (1,5 mio. EUR pr. ECOC) i forhold til de samlede omkostninger for en ECOC-aktion: Driftsudgifterne til ECOC i 2019 var ca. 54,8 mio. EUR for Matera og 10,0 mio. EUR for Plovdiv. På byniveau konkluderes det i evalueringen, at både Matera og Plovdiv havde vanskeligheder med forvaltningsordningerne i forberedelsesperioden. Til gengæld var der en klar fordeling af roller og ansvarsområder i grupperne i begge de fonde, som var ansvarlige for gennemførelsen af ECOC-projektet. Dette sikrede en hovedsagelig problemfri gennemførelse af ECOC-programmerne i titelåret, når de indledende vanskeligheder var overvundet. Matera rejste tilstrækkelige midler til at gennemføre et stort kulturprogram i overensstemmelse med sin oprindelige prognose (54,8 mio. EUR sammenlignet med 52.3 mio. EUR). Situationen var mere udfordrende i Plovdiv, hvor det samlede budget (til dækning af driftsudgifter og infrastruktur) var lavere end det, som blev foreslået i ansøgningen, især som følge af at bidrag fra private og byen var lavere end forventet, men budgettet var ikke desto mindre tilstrækkeligt til at føre det ambitiøse program, som opnåede positive virkninger i forhold til turisme og økonomisk vækst i byen (jf. nedenfor), ud i livet. 4.3.Virkning Det konkluderes i evalueringen, at de to kulturhovedstæder i 2019 har ydet et væsentligt bidrag til at nå afgørelsens mål. Begge byer præsenterede kulturelle programmer, som var mere omfattende, varierede, innovative og internationale end tidligere års kulturudbud. De har begge bidraget til at lette adgangen til og deltagelsen i kulturlivet. I Matera blev det oprindelige mål, som var at sikre, at en stor del af det høje antal arrangementer i 2019 blev gennemført med deltagelse af Materas borgere, opnået. Det samlede antal publikum er anslået til 500 000. Hvad der er vigtigere deltog ca. 60 000 borgere i den medskabelsesproces og det kapacitetsopbygningsprogram, som fonden havde etableret. I Plovdiv var fremme af adgang til og deltagelse i kulturelle arrangementer også et stærkt element i ECOC-projektet, og det lykkedes det kulturelle program at tiltrække 1 528 432 personer, herunder unge fra socialt belastede boligområder og ældre fra mindre byer og landsbyer i hele regionen Plovdiv. Begge kulturhovedstæder har bidraget til at styrke deres kulturelle og kreative sektorers kulturelle kapacitet. Dette blev gjort gennem en forbedret kulturel infrastruktur (kortlægning af ca. 400 steder og områder, der kan anvendes til kulturelle arrangementer i Matera) og særlige kapacitetsopbygningsprogrammer (4 900 deltagere deltog i den flerårige undervisningsplatform drevet af Plovdiv 2019 Foundation). Endvidere har ECOC skærpet begge byers internationale profil. I Plovdiv var ca. 9 % af de personer, som deltog i ECOC-relaterede arrangementer, internationale besøgende. Matera 2019 og dets kulturprogram blev drøftet i næsten 58 000 artikler i nationale og internationale aviser og tidsskrifter og i omkring 1 300 radio- og TV-programmer. Det er forventningen, at arven fra ECOC vil få positive virkninger i begge byer, da der er gjort en betydelig indsats for at holde aktivitetsniveauet oppe efter 2019, selv om udbruddet af covid-19 i starten af 2020 har haft stor indvirkning på planerne.