Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om lagring af data behandlet i forbindelse med tilvejebringelse af offentlige elektroniske kommunikationstjenester og om ændring af direktiv 2002/58/EF

KOM(2005) 438 endelig — 2005/01182 (COD)

(2006/C 69/04)

Rådet besluttede den 16. november 2005 under henvisning til EF-traktatens artikel 95 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg om det ovennævnte emne.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs præsidium vedtog den 27. september 2005 at henvise blev det forberedende arbejde henvist til Det Faglige Sektion for Transport, Energi, Infrastruktur og Informationssamfundet (ordfører: Hernández Bataller).

På grund af sagens hastende karakter besluttede Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg på sin 423. plenarforsamling den 18. og 19. januar 2006 (mødet den 19. januar) at overdrage det forberedende arbejde til Bernardo Hernández Bataller som hovedordfører, og vedtog følgende udtalelse med 92 stemmer for, 17 imod og 17 hverken for eller imod:

1. Konklusioner og anbefalinger

EØSU udtrykker undren og bekymring over, at der stilles forslag af denne art, hvis indhold synes ude af proportioner og at være til skade for grundlæggende rettigheder.

Man risikerer at undergrave tilliden hos brugerne af elektroniske kommunikationstjenester og begrænse deres motivation for at anvende IKT. Et sådant tab af forbrugernes tillid indebærer en risiko for, at udviklingen af informationssamfundet på langt sigt bremses, hvilket også bringer Lissabon-strategien i fare.

De ekstraudgifter, der i forslaget påføres udbyderne af elektronisk kommunikation til lagring og fremføring af de pågældende data, bør betragtes som en forpligtelse, udbyderne skal påtage sig alene for at være på markedet, uden at disse udgifter væltes over på statskassen og dermed borgerne.

2. Begrundelse

2.1 Baggrund

I direktiv 2002/58/EF af 12. juli 2002 (2) fastsættes ligeledes bestemmelser for behandling af personoplysninger og beskyttelse af privatlivets fred inden for den elektroniske kommunikationssektor. EØSU afgav i sin tid udtalelse om dette forslag (3) .

Det princip, der ligger til grund for disse to direktiver, er, at lagrede data skal slettes, når det ikke længere er berettiget at opbevare dem. Direktiv 2002/58/EF foreskriver, at udbydere af offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester skal træffe passende foranstaltninger for at garantere deres tjenesters sikkerhed. Medlemsstaterne skal beskytte de elektroniske kommunikationstjenesters fortrolighed og nærmere bestemt forbyde andre personer end brugerne — bortset fra tjenesteudbydere med henblik på debitering og i den nødvendige periode — at aflytte, registrere eller lagre de pågældende data. Trafik- og lokaliseringsdata skal behandles anonymt og med abonnenternes samtykke.

Artikel 15 i direktiv 2002/58/EF giver medlemsstaterne tilladelse til undtagelsesvis at lagre data, hvis det er nødvendigt, passende og forholdsmæssigt for at sikre retsforfølgelse i forbindelse med overtrædelser af straffeloven. Da medlemsstaterne ikke kunne nå til enighed om fristen for lagring under forhandlingerne om direktivet om beskyttelse af data i kommunikationssektoren, var man nødt til at opgive at fastsætte en sådan frist.

Den 25. marts 2004 drøftede Det Europæiske Råd muligheden for at fastsætte regler for lagring af data, der er oparbejdet af udbydere af elektroniske kommunikationstjenester. Efterfølgende stillede fire medlemsstater (Frankrig, Irland, Det Forenede Kongerige og Sverige) et initiativforslag med henblik på, at Rådet vedtager en rammebeslutning om lagring af behandlede og lagrede data i forbindelse med tilvejebringelse af offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester eller af data på offentlige kommunikationsnet med henblik på forebyggelse, efterforskning, afsløring og bekæmpelse af kriminalitet og overtrædelser af straffeloven, herunder terrorisme.

2.2 Kommissionens forslag

Det drejer sig om en retsakt til harmonisering af medlemsstaternes lovgivning, som med henblik på forebyggelse, efterforskning, afsløring og retsforfølgning af alvorlige strafbare handlinger såsom terrorisme og organiseret kriminalitet pålægger udbydere af offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester eller af et offentligt kommunikationsnet pligter for så vidt angår lagring og behandling af data (artikel 1, stk. 1).

Forslaget kræver således, at medlemsstaterne vedtager passende foranstaltninger for at sikre, at udbyderne lagrer de pågældende data og udleverer dem til de kompetente nationale myndigheder i forbindelse med forebyggelse og bekæmpelse af kriminalitet i overensstemmelse med forslagets formål (artikel 3).

Det fastsættes også, at dataene skal lagres i en periode på et år, hvis det drejer sig om telefonisk kommunikation — fastnets- eller mobiltelefoni — og i seks måneder, hvis der er tale om internetkommunikationer (artikel 7).

Udbyderne forpligtes ligeledes til at fremsende de lagrede data til de nationale kompetente myndigheder på disses anmodning (artikel 8), og medlemsstaterne forpligtes til årligt at tilsende Europa-Kommissionen statistikker om lagring af data (artikel 9).

Endelig forpligtes de nationale myndigheder til at yde udbyderne af elektroniske kommunikationstjenester godtgørelse for de ekstraudgifter, de har haft i forbindelse med lagring og fremføring af data (artikel 10).

2.3 Generelle bemærkninger

EØSU udtrykker undren og bekymring over, at der stilles forslag af denne art, hvis indhold synes ude af proportioner og at være til skade for grundlæggende rettigheder.

Kommissionen behandler i sit forslag eksisterende nationale bestemmelser vedrørende offentlig sikkerhed som »foranstaltninger med tilsvarende virkning« (hindringer for det indre marked for telekommunikation), som skal afskaffes i henhold til bestemmelserne i traktatens artikel 14.

Forslaget vil få meget vidtrækkende konsekvenser for privatlivets fred for alle brugere af elektroniske kommunikationstjenester. Man risikerer at undergrave tilliden hos brugerne af elektroniske kommunikationstjenester og begrænse deres motivation for at anvende IKT. Et sådant tab af forbrugernes tillid indebærer en risiko for, at udviklingen af informationssamfundet på langt sigt bremses, hvilket også bringer Lissabon-strategien i fare.

Det er svært at forstå Kommissionens behandling af grundlæggende rettigheder i forslaget, særlig retten til privatlivets fred. Med udgangspunkt i to lovlighedsparametre gennemfører Kommissionen sin egen særlige test, hvorefter den konkluderer, at forslaget ikke er i strid med grundlæggende rettigheder.

Den anvender for det første artikel 15, stk. 1, som — skønt den er indeholdt i direktiv 2002/58/EF — næsten ord for ord gengiver bestemmelserne i den internationale konvention om borgerlige og politiske rettigheder (artikel 4 og 12) og den europæiske menneskerettighedskonvention (artikel 9, 10 og 11). Ansvarlige organer og domsmyndigheder har gentagne gange fortolket disse bestemmelser udtømmende, og det forekommer derfor upassende, at Kommissionen forsøger at nyfortolke dette spørgsmål.

Ubegribeligvis svækkes denne i forvejen dårligt funderede analyse yderligere ved, at Kommissionen kun tager hensyn til artikel 7 (respekt for privatliv og familieliv) og artikel 8 (beskyttelse af personoplysninger) og ser bort fra artikel 36 (adgang til tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse), artikel 38 (forbrugerbeskyttelse), artikel 47 (adgang til effektive retsmidler og til en upartisk domstol) og artikel 48 (uskyldsformodning og forsvarets rettigheder).

Kommissionen bør derfor gå mere velovervejet og grundigere til værks og under nøje overholdelse af de grundlæggende rettigheder for at undgå, at medlemsstaternes forfatningsdomstole erklærer de foreslåede bestemmelser for forfatningsstridige (5) .

Hvad angår overholdelsen af subsidiaritetsprincippet, er det overraskende, at Kommissionen gør gældende, at da hverken Rådet eller Europa-Parlamentet hidtil har kunnet blive enige om en løsning på de pågældende problemer, haster det med at iværksætte en supranational indsats på området det indre marked for at få gennemført de nævnte bestemmelser.

Denne form for ræsonnement ville være logisk, hvis det var muligt at sidestille sikkerhedsproblemer med andre problemer, der vedrører det indre markeds funktion (f.eks. handels-, skatte- eller beskæftigelsesmæssige), hvis der var uopsættelige frister for vedtagelse af regler (i henhold til traktater eller afledt ret), eller endelig hvis det var muligt og nødvendigt at oprette et ensartet retligt område i denne forbindelse.

Statens sikkerhed er imidlertid ikke et retligt gode, der er fastsat i fællesskabslovgivningen, til forskel fra begreber såsom den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed, som er nedfældet i traktaterne og i givet fald berettiger medlemsstaterne til undtagelsesvis at træffe sikkerhedsforanstaltninger.

Der findes heller ikke i traktaterne et klart grundlag for en indsats på dette område eller en frist, der gør en sådan uopsættelig. Endelig kan truslerne mod staternes sikkerhed ikke behandles i et harmoniseringsinstrument, som sigter mod en identisk (men ikke nødvendigvis fælles) behandling af forskellige situationer.

Hvad angår proportionalitetsprincippet, er det som bekendt nødvendigt, at de nationale parlamenter inddrages via lov i forbindelse med enhver bestemmelse, der kan tænkes at indskrænke de grundlæggende rettigheder, samt at der er lovfæstede garantier for domstolskontrol (ex ante eller ex post). Det er derfor svært at forestille sig, at afskaffelse af en række »usynlige hindringer« for levering af elektroniske kommunikationstjenester inden for det indre marked kan resultere i en massiv ændring af medlemsstaternes love, som garanterer de grundlæggende rettigheder, og af de nationale systemer, der sikrer disse rettigheder.

For øvrigt undrer EØSU sig over, at Kommissionen i forslaget udelukkende henviser til udbydernes behov og naturlige ret og fuldstændig overser forbrugernes behov og rettigheder og således glemmer en af EU's opgaver, som er »bidrage til styrkelse af forbrugerbeskyttelse« (artikel 3, litra t), i EF-traktaten), »sikre et højt forbrugerbeskyttelsesniveau« og »beskytte forbrugernes økonomiske interesser« (EF-traktatens artikel 153).

2.4 Særlige bemærkninger

Forslaget er baseret på EF-traktatens artikel 95, stk. 1. I den forbindelse bør man ligeledes overveje forslagets eventuelle virkning på politisamarbejde og retligt samarbejde på det strafferetlige område. Hvad angår udbydere af kommunikationstjenester fra tredjelande kan oprindelsesstaterne tænkes at kræve ad hoc-aftaler med medlemsstaterne for at skabe gensidige betingelser for levering af tjenester af hensyn til den nationale sikkerhed.

I forslagets bestemmelser og særlig i artikel 1 synes Kommissionen at se bort fra, at selv om de data, der er omfattet af forslagets anvendelsesområde, tilsyneladende er »neutrale«, f.eks. afsenderens og modtagerens identitet, kommunikationernes varighed, fysiske placering, hyppighed osv., er der tale om oplysninger vedrørende borgernes privatliv, som i mange tilfælde ligeledes kan skade andre rettigheder såsom tavshedspligt eller retten til juridisk bistand.

Med andre ord har privatpersoner, hvad enten de er statsborgere i en EU-medlemsstat eller ej, ret til at vide, hvem der griber ind i deres kommunikationer, samt hvorfor og hvor ofte, og at få adgang til enhver offentlig eller privat database, hvor denne type oplysninger er registreret (6) .

Forslaget berører de grundlæggende rettigheder, nærmere bestemt artikel 8 i den europæiske menneskerettighedskonvention, og kan have betydelig indvirkning på de offentlige friheder og grundlæggende rettigheder. EØSU mener derfor, at som ved enhver undtagelse fra en regel skal indholdet begrænses til kun at fastsætte betingelser, som har mindst mulig indflydelse på disse rettigheder.

De typer og kategorier af data, der skal lagres, er angivet i artikel 4 og nærmere beskrevet i bilaget til direktivet. Det drejer sig om en foreløbig liste, der skal revideres efter komitologiproceduren. Da der er tale om en grundlæggende rettighed, finder EØSU det upassende, at Parlamentet ikke deltager i udvidelsen af kategorier af data, der skal lagres, og at man følger en procedure, som egner sig bedre for neutrale tekniske regler end for de her omhandlede bestemmelser om lagring af data.

Med hensyn til den mængde data, der skal lagres, synes forslaget at gå for langt, hvis hensigten er at indhente passende oplysninger til en efterforskning, og mængden af oplysninger bør derfor begrænses og afspejle de behov, der følger af hensigten med forslaget. Det må sikres, at ingen kan få adgang til dataene uden en domstols tilladelse. Forslagets mål om at forebygge visse kriminelle handlinger er svært at forstå, skønt lagring af trafikdata kan vise sig at være nyttig i forbindelse med en efterforskning og andre mål, som er fastsat i direktivforslaget.

Lagringsperioden er for lang, og Kommissionen begrunder ikke, hvorfor det er nødvendigt at opbevare data så længe. EØSU går ind for en standardperiode på seks måneder med passende sikkerheds- og fortrolighedsforanstaltninger.

Forslaget omfatter ikke bestemmelser, der forhindrer udbydere og andre interesserede parter i at få adgang til de lagrede data. Det bør imidlertid fastsættes, at der udelukkende kan gives adgang til disse data i bestemte tilfælde og under domstolskontrol. Desværre angives det ikke i forslaget, hvorledes de lagrede data skal beskyttes i de pågældende perioder.

Den udlevering til de nationale kompetente myndigheder, der er fastsat i forslaget, er for generel. Det bør udtrykkeligt angives, at lagrede data kun kan udleveres til myndigheder, der er i stand til at garantere kvaliteten, fortroligheden og sikkerheden omkring de udleverede data. Efter EØSU's mening bør man definere visse begreber i Kommissionens forslag såsom det her nævnte for at undgå forskellige fortolkninger.

Det undrer EØSU, at der i forslagets artikel 10 fastsættes bestemmelser for de ekstraudgifter, som tjenesteudbyderne påføres for at opfylde forpligtelserne i forbindelse med lagring og fremføring af data, som ifølge Kommissionen skal godtgøres med offentlige midler. Kommissionen angiver faktisk i betragtning 13, at »samfundet som helhed nyder godt af fordelene ved større offentlig sikkerhed«.

EØSU er helt uenigt med Kommissionen på dette punkt og mener, at denne påstand mildest talt er upræcis, da den enkelte medlemsstat frit kan fastsætte, hvordan og i hvilket omfang disse udgifter skal godtgøres ud fra dens egne kriterier og samfundsmæssige forhold og behov på sikkerhedsområdet, selv om Kommissionen erkender (betragtning 5), at mange medlemsstater end ikke har vedtaget lovgivning om tjenesteudbyderes lagring af data.

Af disse grunde og for det tilfælde, at direktivforslaget vedtages, bør disse ekstraudgifter betragtes som en forpligtelse, udbyderne må påtage sig til gengæld for at operere på markedet, uden at skatteyderne, dvs. alle borgere, skal bære denne udgift. EØSU betragter forslaget om godtgørelse af ekstraudgifter som uacceptabelt og foreslår at lade det udgå.

På baggrund af ovenstående opfordrer EØSU Kommissionen som vogter af traktaterne og deres grundlæggende principper som fastsat i EU-traktatens artikel 6, stk. 1 (7) , og artikel 6, stk. 2 (8) , til at revidere forslaget gennemgribende, da det efter EØSU's mening ikke fuldt ud respekterer de grundlæggende rettigheder eller reglerne for adgang til, anvendelse og udveksling af data.

(1) Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger (EFT L 281 af 23.11.1995).

(2) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/58/EF af 12. juli 2002 om behandling af personoplysninger og beskyttelse af privatlivets fred i den elektroniske kommunikationssektor (EFT L 201 af 31.7.2002).

(3) Udtalelse vedtaget på plenarforsamlingen den 24. og 25. januar 2001 (ordfører: Göran Lagerholm) (EFT C 123 af 25.4.2001).

(4) Den europæiske konvention om beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder undertegnet i Rom den 4. november 1950.

(5) Se i den forbindelse den nylige kendelse fra den tyske forfatningsdomstol, hvorefter den europæiske arrestordre, som har endnu større betydning end den foreliggende sag for bekæmpelsen af terrorisme og organiseret kriminalitet, blev erklæret for forfatningsstridig.

(6) Domme afsagt af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i sagerne Amann (2000), Kopp (1998), Halford (1997) og Malone (1984).

(7) EU-traktatens artikel 6, stk. 1: »Unionen bygger på principperne om frihed, demokrati og respekt for menneskerettighederneog de grundlæggende frihedsrettigheder samt retsstatsprincippet, der alle er principper, som medlemsstaterne har til fælles.«

(8) EU-traktatens artikel 6, stk. 2: »Unionen respekterer de grundlæggende rettigheder, således som de garanteres ved den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950, og således som de følger af medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner, som generelle principper for fællesskabsretten.«

BILAG

til Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse

Følgende ændringsforslag blev forkastet under afstemningen, men opnåede en fjerdedel af stemmerne:

Punkt 1.5

Udgår

De ekstraudgifter, der i forslaget påføres udbyderne af elektronisk kommunikation til lagring og fremføring af de pågældende data, bør betragtes som en forpligtelse, udbyderne skal påtage sig alene for at være på markedet, uden at disse udgifter væltes over på statskassen og dermed borgerne.

Begrundelse

Giver sig selv.

Punkt 2.4.11

Ændres som følger:

Det undrer EØSU, at der i I forslagets artikel 10 fastsættes bestemmelser for de ekstraudgifter, som tjenesteudbyderne påføres for at opfylde forpligtelserne i forbindelse med lagring og fremføring af data, som ifølge. Kommissionen foreslår, at disse udgifter skal godtgøres med offentlige midler. Kommissionen angiver faktisk i betragtning 13, at »samfundet som helhed nyder godt af fordelene ved større offentlig sikkerhed«.

Begrundelse

Giver sig selv.

Punkt 2.4.12

Ændres som følger:

EØSU er helt uenigt med Kommissionen på dette punkt og mener, at denne påstand mildest talt er upræcis, da den enkelte medlemsstat frit kan fastsætte, hvordan og i hvilket omfang disse udgifter skal godtgøres ud fra dens egne kriterier og samfundsmæssige forhold og behov på sikkerhedsområdet, selv om Kommissionen erkender (betragtning 5), at mange medlemsstater end ikke har vedtaget lovgivning om tjenesteudbyderes lagring af data. Forslaget vil føre til højere udgifter for erhvervslivet. I dag er situationen den, at virksomhederne oparbejder, behandler og lagrer data med fakturerings-, handelsmæssige og andre legitime formål. Yderligere krav (andre typer data, længere lagringsperioder) vil skabe ekstraomkostninger, som skal dækkes. Eftersom sikkerhed helt klart er en statslig opgave — som medlemsstaterne må finansiere — bør de refundere IKT-virksomhedernes omkostninger ved lagring af data.

Begrundelse

Giver sig selv.

Punkt 2.4.13

Ændres som følger:

På baggrund af Kommissionens ræsonnement kan der stilles følgende spørgsmål:

— Nyder udbyderne af disse tjenester ikke godt af den samfundsmæssige sikkerhed og stabilitet, som medlemsstaterne garanterer?

— Nyder de samme udbydere ikke godt af den retlige sikkerhed i retsstaten?

— Nyder de ikke godt af adgangen til det indre marked, hvor de udøver deres legitime økonomiske virksomhed takket være de nationale offentlige myndigheders foranstaltninger og ikke kun takket være Kommissionens indsats?

Begrundelsen for forslaget er, at Europa har brug for en harmoniseret tilgang til lagring af data som et middel til bekæmpelse af kriminalitet og terrorisme. Hvis nogle europæiske lande betaler regningen for kriminalitetsbekæmpelse, mens andre beslutter at vælte denne store finansielle byrde over på virksomhederne, vil det europæiske telekommunikationsmarked snart blive udsat for alvorlige konkurrenceforvridninger. Derfor støtter EØSU fuldt ud Kommissionen på dette punkt.

Begrundelse

Giver sig selv.

Punkt 2.4.14

Udgår

Af disse grunde og for det tilfælde, at direktivforslaget vedtages, bør disse ekstraudgifter betragtes som en forpligtelse, udbyderne må påtage sig til gengæld for at operere på markedet, uden at skatteyderne, dvs. alle borgere, skal bære denne udgift. EØSU betragter forslaget om godtgørelse af ekstraudgifter som uacceptabelt og foreslår at lade det udgå.

Begrundelse

Giver sig selv.

Afstemningsresultat (alle ændringsforslag under et)

Stemmer for: 53

Stemmer imod: 54

Stemmer hverken for eller imod: 15.