[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 1.3.2006

SEK(2006) 281 endelig

Henstilling med henblik på

RÅDETS UDTALELSE

i overensstemmelse med artikel 9, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om Polens opdaterede konvergensprogram, 2005-2008

(forelagt af Kommissionen)

BEGRUNDELSE

Baggrund

Stabilitets- og vækstpagten, som trådte i kraft den 1. juli 1998, bygger på målsætningen om sunde statsfinanser som et middel til at forbedre betingelserne for prisstabilitet og en stærk holdbar vækst, der fører til jobskabelse. I 2005 blev pagten ændret for første gang. Ved reformen blev det anerkendt, at pagten er et nyttigt middel til at cementere finanspolitisk disciplin, men man søgte at styrke dens effektivitet og økonomiske fundament samt at sikre holdbarhed i de offentlige finanser på lang sigt.

Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker[1], som er en del af pagten, fastsætter, at medlemsstaterne skal forelægge Rådet og Kommissionen stabilitets- eller konvergensprogrammer og årlige opdateringer heraf (medlemsstater, der allerede har indført den fælles valuta, forelægger (opdaterede) stabilitetsprogrammer, og medlemsstater, der endnu ikke har indført den, forelægger (opdaterede) konvergensprogrammer). Polens første konvergensprogram blev forelagt i maj 2004. I henhold til forordningen afgav Rådet udtalelse om det den 5. juli 2004 på grundlag af en henstilling fra Kommissionen og efter at have hørt Det Økonomiske og Finansielle Udvalg. Efter samme procedure vurderes de opdaterede stabilitets- og konvergensprogrammer af Kommissionen og undersøges af det ovenfor nævnte udvalg, mens Rådet kan undersøge dem.

I programmerne skal medlemsstaterne angive deres mellemfristede målsætning for budgetstillingen og redegøre for de økonomisk-politiske foranstaltninger, de træffer for at opnå og fastholde den, herunder de tilgrundliggende økonomiske antagelser. Efter reformen af pagten bør den mellemfristede målsætning differentieres for de enkelte medlemsstater i lyset af den økonomiske og budgetmæssige diversitet i EU, herunder under hensyntagen til den finanspolitiske risiko for holdbarheden i de offentlige finanser. Andre elementer i reformen er, at tilgangen til finanspolitikken bør være mere symmetrisk under konjunkturforløbet ved hjælp af øget budgetdisciplin i økonomisk gode tider, og at der bør tages hensyn til "større strukturreformer" med en kontrollerbar indvirkning på de offentlige finansers holdbarhed på lang sigt med henblik på en midlertidig afvigelse fra den mellemfristede målsætning eller kursen for tilpasning af den.

Under hensyntagen til Kommissionens prognose fra efteråret 2005, adfærdskodeksen[2], den i fællesskab aftalte metode til beregning af det potentielle output og de konjunkturkorrigerede saldi samt de generelle økonomiske retningslinjer, der indgår i de integrerede retningslinjer for perioden 2005-2008, har Kommissionen gennemgået den for nylig forelagte opdatering af Polens konvergensprogram og har på grundlag af sin vurdering nedenfor vedtaget en henstilling med henblik på Rådets udtalelse herom.

Vurdering

1. Polen forelagde sit konvergensprogram den 19. januar 2006, mere end halvanden måned efter den dato, der er fastsat i adfærdskodeksen. Forsinkelsen skyldtes regeringsændringen i november 2005 efter parlamentsvalget og udskiftningen af finansministeren i begyndelsen af januar 2006. Programmet dækker perioden 2005-2008. Dokumentet blev vedtaget af regeringen den 18. januar 2006. Det indeholder statsbudgettet for 2006 med de ændringer, som den nye regering foretog i december 2005. Programmet følger i brede træk den modelstruktur og de datakrav, der gælder for stabilitets- og konvergensprogrammer, og som er specificeret i den nye adfærdskodeks[3].

2. Den 5. juli 2004 besluttede Rådet, at Polen har et uforholdsmæssigt stort underskud. Ifølge Rådets henstilling i henhold til artikel 104, stk. 7, af samme dato skal dette uforholdsmæssigt store underskud korrigeres senest i 2007. I sin udtalelse af 17. februar 2005 om den foregående opdatering af konvergensprogrammet, der dækker perioden 2004-2007, opfordrede Rådet Polen til "(i) at styrke den finanspolitiske tilpasning ud over 2005 og sænke målet for underskuddet i 2007; (ii) at sikre, at Hausner-planens strukturelle foranstaltninger gennemføres fuldt ud, og at gøre en ekstra indsats for at introducere alternative foranstaltninger, hvis de risici, der knytter sig til implementeringen af foranstaltningerne, manifesterer sig i virkeligheden".

3. Polens BNP i faste priser lå i gennemsnit på 4,5 % om året mellem 1994 og 2004 og mere end 2 procentpoint over EU-25-gennemsnittet på 2,4 %. Efter en periode med en markant økonomisk ekspansion faldt væksten i BNP i faste priser til 1,0 % in 2001, hvilket afspejlede både indenlandske og eksterne konjunkturbetingede faktorer. Der er senere kommet et opsving i væksten, som nåede op på 5,3 % i 2004. Indkomsten pr. indbygger udtrykt i købekraftstandarder nåede op på 46,5 % af EU-25-gennemsnittet i 2004. HICP-inflationen har fortsat ligget på et højt niveau, 7,0 % i gennemsnit over de sidste ti år, men den faldt betydeligt i 2005, til ca. 2 %. Situationen på arbejdsmarkedet er stadig Polens største problem. Som følge af den økonomiske omstrukturering steg arbejdsløsheden fra 13,2 % i 1994 til 18,8 % i 2004, mens den samlede beskæftigelse faldt med mere end 7 procentpoint i samme periode. Strukturproblemer på arbejdsmarkedet, især den lave grad af geografisk mobilitet hos arbejdstagerne og misforholdet mellem efterspurgte og udbudte kvalifikationer, er en betydelig hindring for den økonomiske vækst. I de sidste ti år har den offentlige saldo været negativ i Polen. Den svingede mellem -1,4 % og -4,8 %[4] af BNP indtil 2003, hvorefter der indtrådte en forbedring, så den i 2004 androg -3,8 %.

4. Efter en stigning i BNP i faste priser på 3,3 % i 2005 forventes det ifølge programmets makroøkonomiske scenario, at den økonomiske vækst gradvis vil blive styrket til 4,3 % i 2006 og til 5,0 % i 2008, hvilket stort set er i overensstemmelse med Kommissionens tjenestegrenes prognose for årene 2005-2007, som blev udarbejdet i efteråret 2005. For året 2008 ligger programmets vækstforudsigelser over Kommissionens skøn for den potentielle vækst. De vækstantagelser, der ligger til grund for programmet, kan således betragtes som plausible med en tendens til det optimistiske i det sidste år.

5. Polen har i de seneste år fulgt en succesrig antiinflationspolitik med kun to korte perioder, hvor inflationen har været stigende (i 2000 og 2004). Det harmoniserede forbrugerprisindeks (HICP) faldt fra 15 % i 1997 til ca. 2 % i 2005. Valutakursen har svinget markant i de seneste år med en generel tendens til appreciering, som har været synlig siden marts 2004, men som blev afbrudt midlertidigt i foråret 2005. Apprecieringen fortsatte i maj 2005, og trods en øget tendens til udsving varede den resten af året. Den gradvise indsnævring af rentespændet i forhold til euroområdet for afkastet på de lange statsobligationer, som har kunnet konstateres siden august 2004, blev afbrudt af den usikkerhed, der herskede omkring udfaldet af valget i september 2005 og den nye regerings økonomiske dagsorden. Den polske pengepolitik er fortsat baseret på direkte fastsættelse af inflationsmål kombineret med en frit flydende zloty. Siden 2004 har inflationsmålet været defineret som en løbende forbrugerprisindeksinflation på årsbasis på 2,5 %. Polen agter at følge den aktuelle pengepolitiske kurs indtil en eventuel deltagelse i ERM II; der er endnu ikke bebudet nogen dato herfor.

6. Med hensyn til budgetgennemførelsen i 2005 skønnes det offentlige underskud at andrage 2,9 % af BNP i opdateringen af konvergensprogrammet fra januar 2006 (mod 3,6 % i Kommissionens tjenestegrenes prognose fra efteråret 2005 og et underskudsmål på 3,9 % af BNP som i den tidligere opdatering af konvergensprogrammet). En sammenligning med de tidligere konvergensprogrammer er imidlertid ikke ligetil på grund af betydelige datarevisioner som følge af metodologiske ændringer. Dette resultat, som var bedre end forventet, skyldtes hovedsagelig centralregeringens budgetmæssige resultater, især statsbudgettet, som (på kontantbasis) kunne registrere et direkte skatteprovenu, der var bedre end planlagt, og færre udgifter, hvilket mindskede underskuddet med omkring 0,7 procentpoint sammenlignet med budgetplanen for 2005.

7. Den aktuelle opdatering af konvergensprogrammet peger i retning af en gradvis formindskelse af det offentlige underskud, så konvergenskriterierne skulle være opfyldt ved udgangen af valgperioden, dvs. implicit ved udgangen af 2009. Underskudsmålet for 2009 er ikke kvantificeret. Underskudsmålet for 2007 er uændret 2,2 % af BNP med de åbne pensionsfonde inkluderet i den offentlige sektor. Ved udelukkelse af de åbne pensionsfonde fra den offentlige sektor blev underskudsmålet revideret i opadgående retning, sammenlignet med den foregående opdatering, fra 3,9 % af BNP til 4,1 % af BNP, fordi de skønnede omkostninger ved pensionsreformen steg fra 1,7 % til 1,9 % af BNP. Den primære saldo (åbne pensionsfonde i den offentlige sektor) forventes at forbedres fra -0,3 % af BNP i 2005 til 0,6 % i 2008. Denne langsomme justering skyldes en positiv indtægtsudvikling i 2006 og nogle beskæringer af udgifterne i 2007 og 2008. Sammenlignet med den tidligere opdatering fastsættes der i den aktuelle opdatering et mere ambitiøst underskudsmål i 2006, men derefter er justeringsindsatsen lavere, og udgiftsreformerne er udsat til 2007 og 2008.

8. Baseret på Kommissionens tjenestegrenes beregninger på grundlag af programmet i overensstemmelse med den i fællesskab aftalte metodologi er det planlagt, at den strukturelle saldo skal forbedres med i gennemsnit blot 0,25 % af BNP om året, jævnt fordelt over programperioden. Opdateringen opererer med en mellemfristet målsætning for budgetstillingen i overensstemmelse med stabilitets- og vækstpagten på -1 % af BNP, som forventes nået efter 2010, langt ud over programhorisonten.

9. Da programmets mellemfristede budgetmålsætning er mere krævende end minimumsreferenceværdien (et anslået underskud på omkring -1,5 % af BNP), skulle opfyldelsen af målsætningen give en sikkerhedsmargen mod et uforholdsmæssigt stort underskud. Programmets mellemfristede budgetmålsætning afspejler gældskvoten og den gennemsnitlige potentielle outputvækst på lang sigt.

10. Afvejningen af risiciene for budgetfremskrivningerne giver et negativt billede. På den ene side blev budgetmålene i de tidligere programmer til overmål nået, hvilket betyder, at budgetfremskrivningerne ligger på den forsigtige side. På den anden side er antagelserne om skatteelasticiteten temmelig optimistiske, især i 2006. Endvidere forekommer vækstantagelserne i det sidste programår (dvs. 2008) at være gunstige. I det nuværende politiske klima har minearbejderne fået særlige pensionsrettigheder, hvilket har fået andre grupper på arbejdsmarkedet til at kræve særbehandling med en underminering af pensionsreformen til følge. Der er også en politisk kilde til risiko knyttet til budgetfremskrivningerne. Det var allerede tidligere vanskeligt at gennemføre en stor del af den såkaldte Hausner-plan for omstrukturering af de offentlige finanser, fordi regeringen ikke havde støtte i Parlamentet. I den nuværende politiske situation (en mindretalsregering) er der ikke politisk flertal for at indføre foranstaltninger, der skal mindske det offentlige underskud og skabe langsigtet holdbarhed i de offentlige finanser. Det nominelle anker på 30 mia. PLN for statsbudgettet, der blev indført i konvergensprogrammet, forekommer ikke i tilstrækkelig grad at kunne fjerne årsagerne til de høje underskud i Polen, nemlig for hurtig vækst i de offentlige udgifter.

11. Programmet følger ikke den kurs med hensyn til nedbringelse af underskuddet, der er udstukket af Rådet i dets henstilling i henhold til artikel 104, stk. 7. Selv ud fra en umiddelbar betragtning forekommer den finanspolitiske kurs i opdateringen uforenelig med en korrektion af det uforholdsmæssigt store underskud inden for den frist, som Rådet har fastsat. Den konklusion underbygges, når man tager afvejningen af risici i betragtning. Underskudsmålene for 2005 og 2006 er lavere end i den foregående opdatering og opfylder de nominelle underskudsmål, der er fastlagt i Rådets henstilling af 5. juli 2004 takket være en bedre end planlagt gennemførelse af budgettet for 2005 med fremførte virkninger til 2006. En sammenligning af mål kompliceres imidlertid af ændringer i nationalregnskabsmetodologien og datarevisioner. For det kritiske år 2007 forudser programmet en nedbringelse af underskuddet til 2,2 % af BNP. Når man imidlertid undlader at medtage de fuldt finansierede pensionsordninger under anden søjle i den offentlige sektor i overensstemmelse med Eurostats beslutning af 2. marts 2004, ligger det planlagte underskud i 2007 på 4,1 % af BNP. Der vil være behov for en yderligere justeringsindsats for at korrigere det uforholdsmæssigt store underskud inden for den fastsatte frist.

12. Mellem 2005 og 2008 forventes den offentlige gæld at stige med 3¼ procentpoint af BNP og nå op på 45½ % af BNP i 2008, et godt stykke under BNP-referenceværdien på 60 %, men hvis de åbne pensionsfonde holdes ude fra den offentlige sektor, vil gældskvoten nå op på 52,6 %. En betydelig gældsforøgende stock-flow-tilpasning forventes at modsvare virkningen af et overskud på den primære saldo og en gunstig sneboldeffekt (dvs. det negative bidrag fra den implicitte rente mere end modsvares af en fortsat høj nominel vækst i BNP).

13. Hvad angår holdbarheden i de offentlige finanser, ser Polen ud til at stå over for en lav risiko med hensyn til de forventede budgetudgifter til den aldrende befolkning. Gældsbyrden ligger for tiden under referenceværdien på 60 % og skulle forblive herunder, forudsat at besparelserne i tilknytning til den fulde gennemførelse af 1999-pensionsreformen bliver til virkelighed. En række foranstaltninger, som for nylig blev vedtaget af regeringen, og som skal udelukke særlige beskæftigelsesgrupper fra pensionsreformen, vil imidlertid kunne svække reformens langsigtede resultat, især hvis der indrømmes yderligere undtagelser fra pensionsordningerne. Realiseringen af eventualforpligtelser og det aktuelt høje strukturelle underskud kan øge gældskvoten hurtigere end planlagt på mellemlang sigt. En konsekvent gennemførelse af den planlagte konsolidering af de offentlige finanser på mellemlang sigt ville mindske risiciene for holdbarheden på mellemlang sigt.

14. De påtænkte foranstaltninger inden for de offentlige finanser er i store træk i overensstemmelse med de generelle økonomiske retningslinjer, der indgår i de integrerede retningslinjer for perioden 2005-2008. Den planlagte justering er imidlertid ikke tilstrækkelig til hurtigt at korrigere det uforholdsmæssigt store underskud.

15. Polens nationale reformprogram, som blev forelagt den 5. januar 2006 som led i den fornyede Lissabon-strategi for vækst og beskæftigelse, peger på følgende udfordringer med betydelige indvirkninger på de offentlige finanser: budgetkonsolidering i betragtning af de store underskud, opgradering af den underudviklede transport- og miljøbeskyttelsesinfrastruktur, styrkelse af F&U og innovation i den offentlige sektor, fremme af en mere handlekraftig tilgang til forøgelse af beskæftigelsen ved en begrænsning af arbejdsmarkedsbyrderne for de lavtlønnede. Budgetvirkningerne af de foranstaltninger, der er skitseret i det nationale reformprogram, fremgår ikke af budgetfremskrivningerne i konvergensprogrammet. Blandt de foranstaltninger med hensyn til de offentlige finanser, der indgår i det nationale reformprogram, nævner konvergensprogrammet "underskudsankeret" og den flerårige budgetplanlægning.

På baggrund af vurderingen ovenfor konstaterer Kommissionen, at konvergensprogrammet ikke opererer med en korrektion af det uforholdsmæssigt store underskud i 2007, som det kræves i Rådets henstilling af 5. juli 2004. Følgelig agter Kommissionen at anbefale yderligere skridt under proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, som det kræves i stabilitets- og vækstpagten. I mellemtiden bør Polen:

- styrke justeringen især i 2006 ved at afsætte højere indtægter end budgetteret eller operere med lavere udgifter end budgetteret med henblik på at få nedbragt underskuddet

- forbedre den langsigtede holdbarhed af det reformerede pensionssystem

- styrke de institutionelle rammer for de offentlige finanser ved at indføre en regel for udgifterne på mellemlang sigt.

Henstilling med henblik på

RÅDETS UDTALELSE

i overensstemmelse med artikel 9, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om Polens opdaterede konvergensprogram, 2005-2008

RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,

under henvisning til Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker[5], særlig artikel 9, stk. 3,

under henvisning til henstilling fra Kommissionen,

efter høring af Det Økonomiske og Finansielle Udvalg -

AFGIVET FØLGENDE UDTALELSE:

16. Den [14. marts 2006] gennemgik Rådet Polens opdaterede konvergensprogram, der dækker perioden 2005-2008.

17. Polens BNP i faste priser lå i gennemsnit på 4,5 % om året mellem 1994 og 2004 og mere end 2 procentpoint over EU-25-gennemsnittet på 2,4 %. Efter en periode med en markant økonomisk ekspansion faldt væksten i BNP i faste priser til 1,0 % in 2001, hvilket afspejlede både indenlandske og eksterne konjunkturbetingede faktorer. Der er senere kommet et opsving i væksten, som nåede op på 5,3 % i 2004. Indkomsten pr. indbygger udtrykt i købekraftstandarder nåede op på 46,5 % af EU-25-gennemsnittet i 2004. HICP-inflationen har fortsat ligget på et højt niveau, 7,0 % i gennemsnit over de sidste ti år, men den faldt betydeligt i 2005, til ca. 2 %. Arbejdsmarkedssituationen er fortsat Polens største problem med en arbejdsløshed på 18,8 % i 2004 og den laveste beskæftigelsesprocent i EU (51,7 % i 2004). I de sidste ti år har den offentlige saldo hvert år været negativ i Polen. Den svingede mellem -1,4 % og -4,8 %[6] af BNP indtil 2003, hvorefter der indtrådte en forbedring, så den i 2004 androg -3,8 %.

18. Den 5. juli 2004 besluttede Rådet, at Polen har et uforholdsmæssigt stort underskud. Ifølge Rådets henstilling i henhold til artikel 104, stk. 7, af samme dato skal dette uforholdsmæssigt store underskud korrigeres senest i 2007. I sin udtalelse af 17. februar 2005 om den foregående opdatering af konvergensprogrammet, der dækker perioden 2004-2007, opfordrede Rådet Polen til "(i) at styrke den finanspolitiske tilpasning ud over 2005 og sænke målet for underskuddet i 2007; (ii) at sikre, at Hausner-planens strukturelle foranstaltninger gennemføres fuldt ud, og at gøre en ekstra indsats for at introducere alternative foranstaltninger, hvis de risici, der knytter sig til implementeringen af foranstaltningerne, manifesterer sig i virkeligheden".

19. Med hensyn til budgetgennemførelsen i 2005 skønnes det offentlige underskud for 2005 at andrage 3,6 % af BNP i Kommissionens tjenestegrenes prognose fra efteråret 2005 over for et underskudsmål på 3,9 % af BNP i den foregående opdatering af konvergensprogrammet. Sammenligningen med det foregående konvergensprogram kompliceres af de betydelige datarevisioner, der er knyttet til de metodologiske ændringer. Dette resultat, som var bedre end forventet, skyldtes hovedsagelig centralregeringens budgetmæssige resultater, især statsbudgettet, som (på kontantbasis) kunne registrere et direkte skatteprovenu, der var bedre end planlagt, og færre udgifter, hvilket mindskede underskuddet med omkring 0,7 procentpoint sammenlignet med budgetplanen for 2005.

20. Programmet følger i brede træk den modelstruktur og de datakrav, der gælder for stabilitets- og konvergensprogrammer, og som er specificeret i den nye adfærdskodeks[7]. Polen forelagde sit konvergensprogram den 19. januar 2006, 7 uger efter den 1. december, som er den frist, der er fastsat i adfærdskodeksen. Forsinkelsen skyldtes dannelsen af en ny regering i november 2005 efter parlamentsvalget og udskiftningen af finansministeren i begyndelsen af januar 2006.

21. Ifølge programmets makroøkonomiske scenario forventes der en årlig stigning i BNP i faste priser fra 3,3 % i 2005 til 4,3 % i 2006 for at nå op på 5,0 % i 2008. De vækstantagelser, der ligger til grund for programmet, kan betragtes som plausible med en tendens til det optimistiske i det sidste år. Programmets inflationsfremskrivninger forekommer også realistiske, undtagen for 2006, hvor de forekommer at være for lavt sat.

22. Den aktuelle opdatering af konvergensprogrammet peger i retning af en gradvis formindskelse af det offentlige underskud, så konvergenskriterierne skulle være opfyldt ved udgangen af valgperioden, dvs. implicit ved udgangen af 2009. Målet for 2009 er ikke kvantificeret. Underskudsmålet for 2007 er uændret 2,2 % af BNP med de fuldt finansierede pensionsordninger under anden søjle inkluderet i den offentlige sektor. Hvis pensionsordningerne holdes ude fra den offentlige sektor, stiger underskudsmålet sammenlignet med den foregående opdatering, fra 3,9 % af BNP til 4,1 % af BNP, fordi de skønnede omkostninger ved pensionsreformen nu når op på 1,9 % af BNP. Den primære saldo (de fuldt finansierede pensionsordninger under anden søjle i den offentlige sektor) forventes at forbedres fra -0,3 % af BNP i 2005 til 0,6 % i 2008. Denne langsomme justering skyldes hovedsagelig en positiv indtægtsudvikling i 2006 og nogle beskæringer af udgifterne i 2007 og 2008. Sammenlignet med den tidligere opdatering fastsættes der i den aktuelle opdatering mere ambitiøse underskudsmål i 2006 takket være den fremførte virkning af en positiv indtægtsudvikling i 2005, men derefter er justeringsindsatsen lavere, og udgiftsreformerne er udsat til 2007 og 2008.

23. I programperioden er det planlagt, at den strukturelle saldo (dvs. den konjunkturkorrigerede budgetsaldo uden engangsforanstaltninger og andre midlertidige foranstaltninger), beregnet af Kommissionens tjenestegrene i overensstemmelse med den i fællesskab aftalte metodologi, skal forbedres med gennemsnitligt 0,25 % af BNP om året. I programmet opstilles den mellemfristede målsætning for budgetstillingen med et strukturelt underskud på -1,0 % af BNP, hvilket ikke søges opnået inden for programperioden. Da programmets mellemfristede budgetmålsætning er mere krævende end minimumsreferenceværdien (et anslået underskud på omkring -1,5 % af BNP), skulle opfyldelsen af målsætningen give en sikkerhedsmargen mod et uforholdsmæssigt stort underskud. Programmets mellemfristede budgetmålsætning afspejler gældskvoten og den gennemsnitlige potentielle outputvækst på lang sigt.

24. Budgetresultatet kan blive værre end forventet i programmet. Selv om budgetmålene i de tidligere programmer til overmål blev nået, hvilket kan få budgetfremskrivningerne til at forekomme forsigtige, er der adskillige faktorer, der påvirker den planlagte justering. Antagelserne om skatteelasticiteten er temmelig optimistiske, især i 2006. Endvidere forekommer vækstantagelserne i det sidste programår (2008) at være gunstige. I det nuværende politiske klima har minearbejderne fået særlige pensionsrettigheder, hvilket har fået andre grupper på arbejdsmarkedet til også at kræve særordninger med en underminering af pensionsreformen fra 1999 til følge. Der hviler en mere generel politisk risiko over budgetfremskrivningerne i betragtning af den situation, der er opstået som følge af valget i efteråret 2005. Det fireårige nominelle anker på 30 mia. PLN for statsbudgettet, der blev indført i konvergensprogrammet, forekommer ikke i tilstrækkelig grad at kunne fjerne årsagerne til de høje underskud i Polen, nemlig for hurtig vækst i de offentlige udgifter. Derfor ville en alternativ eller supplerende finanspolitisk regel, der tager sigte på at kontrollere stigningerne i de offentlige udgifter, have en gunstig effekt.

25. Programmet følger ikke den kurs med hensyn til nedbringelse af underskuddet, der er udstukket af Rådet i dets henstilling i henhold til artikel 104, stk. 7. Selv ud fra en umiddelbar betragtning forekommer den finanspolitiske kurs i opdateringen uforenelig med en korrektion af det uforholdsmæssigt store underskud inden for den frist, som Rådet har fastsat. Den konklusion underbygges, når man tager afvejningen af risici i betragtning. Underskudsmålene for 2005 og 2006 er lavere end i den foregående opdatering og opfylder de nominelle mål, der er fastlagt i Rådets henstilling af 5. juli 2004 takket være en bedre end planlagt gennemførelse af budgettet for 2005 med fremførte virkninger til 2006. En sammenligning af mål kompliceres imidlertid af ændringer i nationalregnskabsmetodologien og datarevisioner. For det kritiske år 2007 forudser programmet en nedbringelse af underskuddet til 2,2 % af BNP. Når man imidlertid undlader at medtage de fuldt finansierede pensionsordninger under anden søjle i den offentlige sektor i overensstemmelse med Eurostats beslutning af 2. marts 2004, ligger det planlagte underskud i 2007 på 4,1 % af BNP. Der vil være behov for en yderligere justeringsindsats for at korrigere det uforholdsmæssigt store underskud inden for den fastsatte frist.

26. Fra 2005 til 2008 forventes den offentlige gæld at stige med 3¼ procentpoint af BNP til 45½ % af BNP i 2008, altså langt under referenceværdien på 60 % af BNP. Betydelige gældsforøgende stock-flow-tilpasninger forventes at modsvare virkningen af overskud på den primære saldo og en gunstig sneboldeffekt (dvs. det negative bidrag fra den implicitte rente opvejes af en fortsat høj nominel vækst i BNP).

27. De påtænkte foranstaltninger inden for de offentlige finanser er i store træk i overensstemmelse med de generelle økonomiske retningslinjer, der indgår i de integrerede retningslinjer for perioden 2005-2008. De foreslåede foranstaltninger er imidlertid ikke tilstrækkelige til hurtigt at korrigere det uforholdsmæssigt store underskud.

28. Polens nationale reformprogram, som blev forelagt den 5. januar 2006 som led i den fornyede Lissabon-strategi for vækst og beskæftigelse, peger på følgende udfordringer med betydelige indvirkninger på de offentlige finanser: budgetkonsolidering i betragtning af de store underskud, opgradering af den underudviklede infrastruktur og begrænsning af de byrder, der pålægges arbejdsmarkedet, med henblik på at nedbringe arbejdsløsheden i Polen. Budgetvirkningerne af de foranstaltninger, der er skitseret i det nationale reformprogram, fremgår imidlertid ikke af budgetfremskrivningerne i konvergensprogrammet. Blandt de foranstaltninger med hensyn til de offentlige finanser, der er medtaget i det nationale reformprogram, nævner konvergensprogrammet "underskudsankeret" og den flerårige budgetplanlægning.

29. Hvad angår holdbarheden i de offentlige finanser, ser Polen ud til at stå over for en lav risiko med hensyn til de forventede budgetudgifter til den aldrende befolkning. Gældsbyrden ligger for tiden under referenceværdien på 60 % og skulle forblive herunder, forudsat at besparelserne i tilknytning til den fulde gennemførelse af 1999-pensionsreformen bliver til virkelighed. En række foranstaltninger, som for nylig blev vedtaget af regeringen, og som skal udelukke særlige beskæftigelsesgrupper fra pensionsreformen, vil imidlertid kunne svække reformens langsigtede resultat, især hvis der indrømmes yderligere undtagelser fra pensionsordningerne. Realiseringen af eventualforpligtelser og det aktuelt høje strukturelle underskud kan øge gældskvoten hurtigere end planlagt på mellemlang sigt. En konsekvent gennemførelse af den planlagte konsolidering af de offentlige finanser på mellemlang sigt ville mindske risiciene for holdbarheden på mellemlang sigt[8].

På baggrund af vurderingen ovenfor konstaterer Rådet, at konvergensprogrammet ikke opererer med en korrektion af det uforholdsmæssigt store underskud i 2007, som det kræves i Rådets henstilling af 5. juli 2004, og at Kommissionen agter at anbefale yderligere skridt under proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, som det kræves i stabilitets- og vækstpagten. I mellemtiden bør Polen:

- styrke justeringen især i 2006 ved at afsætte højere indtægter end budgetteret eller operere med lavere udgifter end budgetteret med henblik på at få nedbragt underskuddet

- forbedre den langsigtede holdbarhed af det reformerede pensionssystem

- styrke de institutionelle rammer for de offentlige finanser ved at indføre en regel for udgifterne på mellemlang sigt.

Sammenligning af centrale makroøkonomiske og budgetmæssige fremskrivninger 1

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

Real BNP-vækst (procentvis ændring %) | KP jan. 2006 | 5,3 | 3,3 | 4,3 | 4,6 | 5,0 |

KOM nov. 2005 | 5,3 | 3,4 | 4,3 | 4,5 | - |

KP dec. 2004 | 5,7 | 5,0 | 4,8 | 5,6 | - |

HICP-inflation (%) | KP jan. 2006 | 3,6 | 2,2 | 1,5 | 2,2 | 2,5 |

KOM nov. 2005 | 3,6 | 2,2 | 2,3 | 2,5 | - |

KP dec. 2004 | 3,5 | 3 | 2,7 | 2,5 | - |

Outputgab (% af potentielt BNP) | KP jan. 20062 | 0,4 | 0,1 | 0,3 | 0,3 | 0,6 |

KOM nov. 20055 | 0,4 | 0,2 | 0,4 | 0,6 | - |

KP dec. 20042 | - | - | - | - | - |

Offentlig saldo (% af BNP) | KP jan. 2006 | -3,8 | -2,9 | -2,6 | -2,2 | -1,9 |

KOM nov. 2005 | -3,9 | -3,6 | -3,6 | -3,4 | - |

KP dec. 2004 | -5,4 | -3,9 | -3,2 | -2,2 | - |

Primær saldo (% af BNP) | KP jan. 2006 | -1,2 | -0,3 | -0,2 | 0,3 | 0,6 |

KOM nov. 2005 | -1,2 | -1,0 | -1,1 | -1,0 | - |

KP dec. 2004 | -2,6 | -1,3 | -0,5 | 0,4 | - |

Konjunkturkorrigeret budgetsaldo og strukturel saldo3 (% af BNP) | KP jan. 2006 | -4,1 | -2,9 | -2,7 | -2,3 | -2,1 |

KOM nov. 20054 | -4,1 | -3,7 | -3,7 | -3,6 | - |

KP dec. 2004 | - | - | - | - | - |

Offentlig bruttogæld (% af BNP) | KP jan. 2006 | 41,9 | 42,5 | 45,0 | 45,3 | 45,4 |

KOM nov. 2005 | 43,6 | 46,3 | 47,0 | 47,3 | - |

KP dec. 2004 | 45,9 | 47,6 | 48,0 | 47,3 | - |

Anm.: 1 Budgetfremskrivningerne medregner ikke virkningen af Eurostats beslutning af 2. marts 2004 om klassificering af de selvfinansierede pensionsordninger, som skal være gennemført senest i foråret 2007 i forbindelse med den finanspolitiske indberetning. Medregnes denne virkning, skulle den offentlige saldo ifølge det opdaterede program blive -5,6 % af BNP i 2004, -4,7 % i 2005, -4,6 % i 2006, -4,1 % i 2007 og -3,7 % i 2008, mens den offentlige bruttogæld ville blive på 45,9 % af BNP i 2004, 47,9 % i 2005, 51,2 % i 2006, 52,1 % i 2007 og 52,6 % i 2008. 2 Beregninger foretaget af Kommissionens tjenestegrene på grundlag af oplysningerne i programmet. 3 Den konjunkturkorrigerede budgetsaldo og den strukturelle saldo er den samme, eftersom engangsforanstaltninger og andre midlertidige foranstaltninger i programmet er ubetydelige (0,04 % af BNP i 2005, underskudsreducerende). 4 Der er ikke nogen engangsforanstaltninger og andre midlertidige foranstaltninger i Kommissionens tjenestegrenes prognose. 5 Baseret på en skønnet potentiel vækst på henholdsvis 3,3 %, 3,6 %, 4,2 % og 4,5 % i perioden 2004-2007. Kilde: Konvergensprogram (KP), Kommissionens økonomiske prognose fra efteråret 2005 (KOM); beregninger foretaget af Kommissionens tjenestegrene. |

[1] EFT L 209 af 2.8.1997, s. 1. Ændret ved forordning (EF) nr. 1055/2005 (EUT L 174 af 7.7.2005, s. 1). De dokumenter, der henvises til i denne tekst, kan findes på følgende websted:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] "Specifikationer for gennemførelse af stabilitets- og vækstpagten og retningslinjer for stabilitets- og konvergensprogrammernes form og indhold", der blev godkendt af Økofin-Rådet den 11. oktober 2005.

[3] Programmet indeholder alle de obligatoriske og de fleste af de valgfrie data, som foreskrives i den nye adfærdskodeks. Der er ikke data om beskæftigelse udtrykt i antal arbejdstimer og arbejdsproduktivitet målt som BNP pr. arbejdstime. Der er ingen data om de offentlige udgifter efter funktion for 2008. Der mangler også oplysninger om forskelle mellem kasse- og periodiseringskonti samt nettoakkumulering af finansielle aktiver. Der mangler oplysninger om de samlede indtægter og udgifter i tabel 7 (langsigtet holdbarhed).

[4] Definition inden for rammerne af proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, alle pensionsfonde klassificeret inden for den offentlige sektor, reviderede data.

[5] EFT L 209 af 2.8.1997, s. 1. Ændret ved forordning (EF) nr. 1055/2005 (EUT L 174 af 7.7.2005, s. 1). De dokumenter, der henvises til i denne tekst, kan findes på følgende websted:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[6] Definition inden for rammerne af proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, alle pensionsfonde klassificeret inden for den offentlige sektor, reviderede data.

[7] Programmet indeholder alle de obligatoriske og de fleste af de valgfrie data, som foreskrives i den nye adfærdskodeks. Der er ikke data om beskæftigelse udtrykt i antal arbejdstimer og arbejdsproduktivitet målt som BNP pr. arbejdstime. Der er ingen data om de offentlige udgifter efter funktion for 2008. Der mangler også oplysninger om forskelle mellem kasse- og periodiseringskonti samt nettoakkumulering af finansielle aktiver. Der mangler oplysninger om de samlede indtægter og udgifter i tabel 7 (langsigtet holdbarhed).

[8] Nærmere oplysninger om holdbarheden på lang sigt findes i Kommissionens tekniske vurdering af programmet (http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm).