Oplysninger til underbygning af revisionserklæringen

Regnskabernes rigtighed

13. Bemærkningerne i revisionserklæringens punkt II er baseret på nedenstående revisionsresultater.

14. Beløbet på 18 millioner euro for udstedte, men endnu ikke inkasserede indtægtsordrer ved udgangen af 2004 svarer ikke til den samlede værdi af tilgodehavender. Eftersom Kommissionen ikke er færdig med at undersøge alle de forskud, der er udbetalt til støttemodtagere (18), kan den ikke fastslå, hvor store beløb der skal inkasseres. For så vidt angår udestående forskud (19), har Kommissionen ikke sat tal på det beløb, der skal undersøges pr. udgangen af 2004 (20). 14. I overensstemmelse med finansforordningen har Kommissionen analyseret og systematisk fulgt op på de forskud, der skal inkasseres. Dette arbejde er behandlet i et kapitel i forvaltningsrapporten. Kommissionen vil fortsætte bestræbelserne på at fastlægge de indskud, der skal inddrives.

15. Den saldo for hensættelser til dubiøse fordringer, der er opført i regnskaberne (0,03 millioner euro), afspejler ikke, hvor stor en del af de udstedte indtægtsordrer (21) på i alt 18 millioner euro, der reelt svarer til uerholdelige fordringer. Når man fra og med 2005 går over til at opstille regnskaberne i overensstemmelse med periodiseringsprincippet, vil der være endnu større behov for, at identificere uerholdelige fordringer og de tilsvarende hensættelser (20). 15. Kommissionen er enig i Rettens bemærkninger og har planlagt at udføre dette arbejde for regnskabsåret 2005.

16. I 2004 afsluttede Kommissionen opgørelsen af Stabex-midlerne. Selv om disse midler allerede tilhører AVS-staterne, vises de i en beretning, der ledsager årsopgørelserne (22), fordi Kommissionen er med til at forvalte dem og godkende udbetalingen af dem fra de lokale bankkonti. Opgørelsen af Stabex-midlerne mundede ud i den konklusion, at der fra nogle AVS-stater ikke vil komme yderligere oplysninger, og at de nødvendige oplysninger i form af kontoudskrifter eller betalingsoversigter måske ikke vil kunne fås i andre, hovedsagelig fordi der er gået lang tid. En ukendt andel af det beløb på 832 millioner euro, som Kommissionen har opgivet som banksaldo, er derfor ikke fremkommet på grundlag af pålidelig dokumentation. 16. Kommissionen bestræber sig for gennem sine delegationer at få et klarere billede af anvendelsen af Stabex-midlerne ved hjælp af de årlige Stabex-opgørelser, der skal foreligge i standardiseret form for at lette en samlet rapportering. Nu da der er foretaget en opgørelse af Stabex-midlerne, følges en land-for-land-metode i overensstemmelse med Kommissionens politik om at uddelegere myndighed til delegationerne med henblik på at afklare situationen og disponere over og udbetale alle resterende Stabex-midler.

Transaktionernes lovlighed og formelle rigtighed

17. Bemærkningerne i punkt III i revisionserklæringen er baseret på: a) en evaluering af overvågnings- og kontrolsystemerne både i Kommissionens centrale tjenestegrene, navnlig EuropeAid, og i fire delegationer (i Ouagadougou, Conakry, Abuja og Georgetown) (23) b) en detaljeret revision af transaktioner på grundlag af dossierer og undersøgelser på stedet c) en gennemgang af den årlige aktivitetsrapport og erklæring fra generaldirektøren for EuropeAid og en undersøgelse af den måde, de var blevet udarbejdet på.

18. Det skal understreges, at forsætlige uregelmæssigheder og korruption begået uden for Kommissionens kontrolmiljø pr. definition ikke kan afsløres systematisk ved hjælp af de retningslinjer og standarder, der er fastsat for Rettens revision.

Evaluering af overvågnings- og kontrolsystemerne

Generel forbedring af overvågnings- og kontrolsystemerne

19. Implementeringen af Kommissionens interne kontrolstandarder (ICS) både i Kommissionens centrale tjenestegrene og i delegationerne fortsatte støt i 2004 og var med til at få overvågnings- og kontrolsystemerne til at fungere bedre. Der er imidlertid stadig behov for forbedringer på følgende områder (jf. punkt 20-36).

Risikostyringen er forbedret, men stadig for generel

20. Hvert år kanaliseres der ca. 2 500 millioner euro ud gennem en mængde enheder. Dette ekstremt komplekse miljø omfatter fem generaldirektorater (Generaldirektoratet for Eksterne Forbindelser, Samarbejdskontoret EuropeAid, Echo, Generaldirektoratet for Udvikling og Generaldirektoratet for Budgettet (24)), 44 delegationer (næsten alle dekoncentrerede) (25), 76 partnerlande med strukturelle svagheder i forvaltningen (26), som hører til de fattigste lande i verden, og tusindvis af projektgennemførende enheder med varierende forvaltningskapacitet (private kontrahenter, ngo'er, internationale organisationer, lokale forvaltningsenheder mv.). 20. Kommissionen er klar over, at forvaltningen af EUF indebærer en række risici. Indførelse af effektive kontrolsystemer, overvågning og regelmæssige revisioner giver mulighed for at formindske disse risici.

21. EuropeAid har bestræbt sig på at forbedre sin styring af de operationelle og finansielle risici ved at følge de relevante instruktioner fra Kommissionen. I 2003 udførte kontoret en samlet risikovurdering for foranstaltninger udadtil som helhed (herunder EUF) og det ledende personale udførte en selvvurdering vedrørende risici. EuropeAid har således identificeret de risici, der er forbundet med dets omstrukturering (som fik virkning fra midten af marts 2005), og med gennemførelsen af infrastrukturprojekter.

22. De enkelte delegationer identificerer imidlertid ikke de specifikke finansielle risici (projektportefølje og personalekapacitet, de nationale anvisningsberettigedes kontorkapacitet og det enkelte projekts forvaltningskapacitet) klart nok. Delegationerne har måske kendskab til sådanne risici, men har ikke fået instruktioner om, hvordan de skal vurdere og indberette dem. En eventuel specifik restrisiko (27) vil derfor måske ikke blive identificeret og dermed heller ikke imødegået. 22. Kommissionen har allerede taget skridt til at identificere de risici, som Retten nævner, bl.a. ved indførelse af en standardiseret metode for delegationernes risikoselvvurdering i 2004, der skal anvendes fra 2005. Det bør desuden noteres, at processen med at identificere og finansiere et projekt/program omfatter en analyse af de restriktioner og betingelser, der er nødvendige for en succesfuld implementering af projektet/programmet, herunder bæredygtighedsaspekter (den endelige modtagers kapacitet). Regelmæssig overvågning og »in cursu«-revisioner af projekter giver Kommissionen mulighed for at træffe hensigtsmæssige foranstaltninger for at korrigere og revurdere projekter. Ved kontrolbesøg inden dekoncentration vurderes alle nødvendige forudsætninger, herunder delegationens kapacitet. Hvis det er nødvendigt, hjælpes den nationale anvisningsberettigede med foranstaltninger, der understøtter kapaciteten.

Der er behov for bedre risikostyring

23. Kontrollen af transaktionernes lovlighed og formelle rigtighed afhænger navnlig af, at følgende systemer fungerer effektivt: den tekniske og finansielle overvågning, som AVS-staterne, delegationerne og EuropeAid udfører, den forudgående og efterfølgende kontrol i EuropeAid, revisioner, der iværksættes af delegationerne og EuropeAid, samt EuropeAid's interne revisionsfunktion. Med en forstærket risikostyring kunne man oprette en mere sammenhængende og hensigtsmæssig kontrolstruktur. 23. Kommissionen bestræber sig konstant for at styrke og forbedre risikostyringen. Kommissionen mener, at hele det kontrolsystem, EUF har iværksat som beskrevet af Retten, giver mulighed for at sikre de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed. Dette system giver mulighed for at gribe ind for at afhjælpe de lokale myndigheders eventuelle svagheder. Rettens kontrol af transaktionerne har i øvrigt kunnet bekræfte, at fejlene ikke er væsentlige.

Forbedringer i den tekniske og finansielle overvågning

24. Med dekoncentrationen er det primære ansvar for den tekniske og finansielle overvågning blevet overført til delegationerne, mens EuropeAid er ansvarligt for den samlede overvågning. Overvågningen omfatter en lang række aktiviteter fra skrivebordskontrol til stedlig kontrol af dokumentation, analyse af dataene i regnskabssystemet og evaluering af forvaltningen på alle niveauer. Både delegationerne og EuropeAid har mange værktøjer til deres rådighed: De har adgang til rapporter om forvaltningen af bistanden til tredjelande (EAMR-rapporter) og til et it-system (CRIS), der afholdes årlige seminarer for Kommissionens centrale tjenestegrene og delegationerne i hvert af de seks geografiske områder, der er daglig kontakt mellem delegationerne og de geografiske koordinatorer i Kommissionens centrale tjenestegrene, der er udarbejdet tjeklister, og de ansatte i Kommissionens centrale tjenestegrene aflægger besøg i delegationerne og vice versa.

25. Disse værktøjer har gjort, at overvågningens effektivitet som helhed er tilfredsstillende. De ville imidlertid fungere mere effektivt, hvis det blev defineret klarere og mere præcist, hvilke opgaver og funktioner Kommissionens centrale tjenestegrene og delegationerne har. 25. Formålet med den reorganisering af EuropeAid, der fandt sted i begyndelsen af 2005, er at forbedre hovedsædets overvågning og støttefunktion.

Den forudgående kontrol på andet niveau er tilfredsstillende

26. EuropeAid indførte fakultativ forudgående kontrol i sidste halvår af 2003. Kontrollen omfatter en undersøgelse af filerne i en daglig stikprøve af tilfældigt udvalgte betalinger og forpligtelser, som ligger parat til godkendelse efter de standardtjek (28), der udføres under den anvisningsberettigedes kontrol. Denne kontrol på andet niveau er blevet placeret i det direktorat, der er ansvarligt for AVS-landene, hvorved der sikres, at den i langt de fleste tilfælde (med undtagelse af transaktioner, direktøren selv har godkendt, navnlig budgetstøtte) udføres uafhængigt af den anvisningsberettigede. Formålet med denne kontrol er, at den skal bidrage til at skabe en effektiv overgang fra den fuldt centraliserede finanskontrol til en finanskontrol, der er fuldt decentraliseret (dvs. under den anvisningsberettigedes kontrol), og muliggøre en effektiv efterfølgende kontrol. Den fakultative forudgående kontrol ophørte i 2005 efter omstruktureringen af EuropeAid.

27. 6 % af de transaktioner, der blev foretaget i 2004, blev kontrolleret forudgående, og der blev afsløret forskellige typer fejl i 6 % af dem, hvorved det blev muligt at iværksætte korrigerende foranstaltninger. Selv om fejlene ikke blev rangordnet efter deres potentielle indvirkning, fremgår det, at der i de fleste tilfælde er tale om, at mindre væsentlige interne procedurer ikke er blevet fulgt. Retten reviderede en tilfældigt udvalgt stikprøve på 23 transaktioner, der var blevet kontrolleret ved den forudgående kontrol på andet niveau, og konstaterede, at kontrollen, bortset fra i nogle ikke særlig betydningsfulde tilfælde, fungerede effektivt.

Den efterfølgende kontrol bør dokumenteres bedre

28. I juni 2004 indførte EuropeAid efterfølgende kontrol til efterprøvelse af transaktioner, der allerede var behandlet. Målet for kontrollen, der er en ren skrivebordsgennemgang af bilag, er at kontrollere 3 % af betalingerne inklusive afregning af forskud (29) for at afsløre enkeltstående og tilbagevendende fejl, finde frem til potentielle korrigerende procedurer og give yderligere sikkerhed for, at betalingerne er formelt rigtige og lovlige. Kontrollerne er mere målrettede end den fakultative forudgående kontrol.

29. På grund af personalemangel var det kun kvoterne for de første tre kvartaler af 2004, som var blevet kontrolleret ved udgangen af januar 2005, hvilket svarer til 1 % af betalingstransaktionerne. Dette skal sammenholdes med målet, som var 3 %. 29. Målet for ex post-kontrollerne var 3 % af antallet af de finansielle transaktioner, der passerer gennem informationssystemerne, men selv om dette mål ikke blev nået, dækkede de 14 % af den samlede finansielle mængde af transaktionerne i 2004.

30. Retten reviderede en stikprøve på 51 transaktioner udvalgt blandt de kontrollerede transaktioner, og konstaterede, at den efterfølgende kontrol fungerede tilstrækkelig effektivt bortset fra i nogle ikke særlig betydningsfulde tilfælde. Kontrollen ville imidlertid have givet yderligere sikkerhed, hvis kontrolundersøgelserne var blevet udvidet til også at omfatte de finansielle forpligtelser, og hvis der var opstillet detaljerede tjeklister, hvorved man havde kunnet sikre konsekvente og veldokumenterede kontroller. 30. Indførelsen af et centraliseret transaktionsbaseret ex post-kontrolsystem og fastlæggelsen af dette systems karakteristika er en følge af en vurdering af restrisikoen og den transaktionsbaserede ex post-kontrols sammenhæng med de øvrige komponenter i kontrolsystemet. Proceduren vedrørende indførelsen indebærer, at såvel selve kontrollen som alle sekvenser af gennemførelsen skal kunne spores i en opfølgningsfil.

Revision som et led i ledelsens kontrolaktiviteter

31. Fejl bestående i, at bestemmelserne ikke er overholdt, og som giver sig udslag i ikke-støtteberettigede udgifter, forekommer navnlig på projektforvaltningsniveau, fordi det i reglen er AVS-landenes forvaltninger med deres utilstrækkelige forvaltningskapacitet, der står for projektforvaltningen. Revision i form af »revisionspåtegning« og »systemrevision« er centrale instrumenter henholdsvis til at afsløre sådanne fejl og til at informere projektledelsen om, hvordan den kan forbedre den finansielle forvaltning og nedbringe fejlrisikoen i fremtiden. Revisioner kan iværksættes af projektledelsen selv, den nationale anvisningsberettigede, delegationen eller Kommissionens centrale tjenestegrene og kan i de to første tilfælde finansieres af projektet og i de to sidste af EUF-midler til forvaltning (30). Finansieringsaftalerne med AVS-landene indeholder i stadigt stigende grad bestemmelser om, at projektforvaltningen og den nationale anvisningsberettigede skal foretage revision, navnlig med henblik på attestation af regnskaberne vedrørende programoverslagene. Desuden kan delegationerne og Kommissionens centrale tjenestegrene i henhold til de nye almindelige bestemmelser gældende for kontrakter (31) anvende projektmidler til at iværksætte revisioner af projekter under 9. EUF.

32. EuropeAid forbedrede sin revisionsfunktion i 2004. Det opstillede en omfattende revisionsstrategi, som både EuropeAid og delegationerne skulle følge i forbindelse med 9. EUF-projekter, fastlagde risikokriterier, som skal anvendes til at afklare, hvilke revisioner der skal udføres, udsendte standardiserede revisionsmandater til revisorerne, aflagde seks revisionsstøttebesøg i delegationerne, udarbejdede to aktivitetsrapporter og indførte CRIS-Audit, et it-system til støtte for og overvågning af revisioner. Ved de revisioner, EuropeAid gennemførte i 2004 (32), afsløredes det, at 2 % af udgifterne ikke var støtteberettigede. Ved en række andre revisioner, som blev udført, fordi der var konkret mistanke om uregelmæssigheder, afsløredes det, at en høj procentdel af udgifterne ikke var støtteberettigede, eller at der manglede dokumentation. Disse revisioner er med til at give et bedre kendskab til, om EUF gennemføres lovligt og formelt rigtigt. 32. EuropeAid har faktisk fortsat sine bestræbelser for at rapportere og konsolidere oplysninger om revisionerne. Der er ligeledes iværksat et overvågningsarbejde, der forvaltes centralt.

33. Dækningsgraden af de revisioner, delegationerne og de nationale anvisningsberettigede iværksætter, konsolideres imidlertid ikke på centralt niveau, og det undersøges heller ikke, om de er udført på det rigtige tidspunkt. Opfølgningen på alle disse revisioner overvåges ikke centralt, og det er ikke muligt effektivt at finde frem til eksempler på utilstrækkelig reaktion på en revision (f.eks. at der ikke udstedes en indtægtsordre, når revisorerne har afsløret, at der er udbetalt for meget). Den risikoanalyse, som danner grundlag for iværksættelsen af en revision, tager især udgangspunkt i kvalitative kriterier. CRIS-Audit kunne have afhjulpet nogle af de svagheder, der er beskrevet ovenfor, navnlig for så vidt angår revisionernes dækning og opfølgningen af dem. CRIS-Audit blev indført som en forsøgsordning i 2003, men resultaterne lever stadig ikke op til forventningerne. 33. Revisionsplanen, der er baseret på en risikoanalyse og styres centralt, dækker mere end de 5 % af den betalingsmængde, der anbefales i EuropeAid's metode. Revisionsplanen for 2004 vedrørende hovedsædet omfattede 35 revisioner, mens alle revisionsplaner vedrørende delegationerne omfattede 426 revisioner. Opfølgning og udstedelse af en eventuel indtægtsordre falder ind under den dekoncentrerede delegations ansvar. For at sikre en tilstrækkelig kvalitet af revisionerne og af opfølgningen (udstedelse af en eventuel indtægtsordre) undersøger EuropeAid en stikprøve af dem. CRIS-Audit blev indført som en forsøgsordning i 2003, blev operationel i april 2004 og stillet til rådighed for brugerne fra juni 2004. Delegationerne i AVS-landene vil fuldt ud kunne anvende modulet, når EUF's regnskabssystem også er kørt ind på CRIS.

Ansvaret for delegationernes interne kontrol bør stemme bedre overens med finansforordningen

34. I overensstemmelse med princippet om linjeledelse har generaldirektøren for EuropeAid delegeret beføjelserne til og ansvaret for den økonomiske forvaltning af EUF til en direktør. Denne har så igen som et led i dekoncentrationen delegeret hovedparten af beføjelserne og ansvaret, undtagen for så vidt angår beslutningen om udbetaling af budgetstøtte, til delegationslederne. I overensstemmelse med samme princip er delegationslederne ansvarlige over for denne direktør, som er ansvarlig over for generaldirektøren for EuropeAid (jf. finansforordningens artikel 21, stk. 1, og artikel 25). Dette ansvar omfatter bl.a. pligten til at sørge for, at det interne kontrolsystem, som er baseret på Kommissionens interne kontrolstandarder, fungerer effektivt.

35. Delegationerne udfører en selvvurdering af den interne kontrol, men i strid med ovennævnte princip om linjeledelse er delegationslederne ikke ansvarlige for denne over for direktøren for EuropeAid, men over for en direktør i Generaldirektoratet for Eksterne Forbindelser, som alt personale i delegationerne er tilknyttet hierarkisk i forbindelse med administrative spørgsmål. Årsagen hertil er, at en delegations interne kontrol ikke kun omfatter aktionsudgifter (som udgør den største andel), men også administrationsudgifter, og personalet i delegationerne kan modtage instrukser fra andre generaldirektorater, bl.a. Generaldirektoratet for Udvikling og Generaldirektoratet for Handel. Derfor bliver de svagheder, der kan være forbundet hermed, måske ikke taklet hensigtsmæssigt, eftersom EuropeAid er ansvarlig for gennemførelsen af den interne kontrol i delegationerne, men ikke skal rapportere om. 35. Som følge af ansvarsfordelingen mellem de forskellige Generaldirektorater sikrer den nuværende ordning for selvvurdering af den interne kontrol, at der er et ensartet og sammenhængende sæt instrukser for delegationerne. Fremgangsmåden for selvvurdering af den interne kontrol i delegationerne blev vedtaget af Generaldirektoratet for Eksterne Relationer med støtte fra den centrale finanstjeneste og var baseret på arbejdet i en tværtjenstlig gruppe, hvor EuropeAid deltog. Resultaterne af øvelsen meddeles alle berørte tjenestegrene (Generaldirektoratet for Eksterne Relationer, EuropeAid, Generaldirektoratet for Udvikling…) med henblik på opfølgning. Den årlige selvvurderingsøvelse er ikke det eneste element, der konkret belyser delegationslederens ansvar — som den ved subdelegation bemyndigede anvisningsberettigede — i relation til den kompetente direktør i EuropeAid. Efter bestemmelserne i chartret om bemyndigelse af anvisningsberettigede ved subdelegation har delegationslederen pligt til regelmæssigt at informere hovedsædet om gennemførelsen af aktiviteter og anvendelsen af de midler, for hvilke han ved subdelegation har fået ansvar, samt om problemer med de ledelses- og kontrolmekanismer han har indført for at varetage sit arbejde. EuropeAid overvåger den interne kontrol i delegationerne og er ansvarlig for at tackle eventuelle svagheder i forbindelse med gennemførelsen af den eksterne støtte.

Aktivitetsrapporten fra generaldirektøren for EuropeAid omtaler ikke de væsentlige svagheder ved den interne kontrol

36. Som i de foregående år erklærede generaldirektøren for EuropeAid, at han havde opnået rimelig sikkerhed for, at EUF's underliggende transaktioner var lovlige og formelt rigtige. Det ville imidlertid have været en god idé, hvis de væsentligste svagheder ved den interne kontrol var blevet nævnt i aktivitetsrapporten ligesom de svagheder, der afsløredes ved Rettens revision (jf. punkt 19-35), og de svagheder, delegationerne indberettede i deres rapporter om forvaltningen af bistanden til tredjelande (EAMR-rapporter). I 2004 var der 52 sådanne rapporter. Delegationerne gjorde bl.a. opmærksom på utilstrækkelig revision og opfølgning og på svaghederne ved den nationale anvisningsberettigedes forvaltningskapacitet, hvad der gav personalet i delegationerne en større arbejdsbyrde. Proceduren for konsolidering af disse har imidlertid ikke sikret, at de fremlægges hensigtsmæssigt og i deres helhed i aktivitetsrapporten fra generaldirektøren for EuropeAid. Derfor er der måske ikke fuldt ud taget hensyn til deres indvirkning på den interne kontrol i denne aktivitetsrapport. 36. Den kompetente anvisningsberettigede tjeneste i hovedsædet følger løbende op på rapporterne om forvaltningen af bistanden til tredjelande (EAMR-rapporterne). Når det er nødvendigt, aftales der korrigerende foranstaltninger med delegationerne, hvorefter de gennemføres. De ved subdelegation bemyndigede anvisningsberettigede i hovedsædet (direktører) rapporterer om opfølgningen på de vigtigste sager, som delegationerne rejser, og fremhæver alle de problemer, som EuropeAids generaldirektør skal være særlig opmærksom på.

Revisionen af transaktionerne

37. Retten anvendte også den udvalgte stikprøve på 74 betalinger og de tilsvarende finansielle forpligtelser, som var blevet kontrolleret forudgående (23) og efterfølgende (51) (jf. punkt 27 og 30), til kontrol af lovlighed og formel rigtighed baseret på ren bilagskontrol. Blandt de betalinger, der var afholdt i seks AVS-stater i 2004, udvalgte Retten også en supplerende subjektiv stikprøve på 26 betalinger med de tilsvarende finansielle forpligtelser, og deres lovlighed og formelle rigtighed blev kontrolleret på stedet helt ned til den enhed, der gennemførte projektet, med henblik på også at forvisse sig om, at bygge- og anlægsarbejderne, leverancerne og tjenesteydelserne faktisk var leveret.

Fejlene i de specifikke retlige forpligtelser og betalinger er ikke væsentlige

38. Fejlfrekvensen og den finansielle indvirkning af de fejl, der blev afsløret ved kontrollen af de retlige forpligtelsers og betalingernes lovlighed og formelle rigtighed, er ikke væsentlig. Der konstateredes samtidig en række mere almindelige procedurefejl. Set under et bekræfter de de svagheder ved den interne kontrol, der er omtalt ovenfor, og giver et signal om, hvor der stadig er behov for forbedringer. 39. I de specifikke finansielle forpligtelser, konstateredes der følgende fejltyper: Bestemmelsen om, at der skal afholdes offentligt udbud, var fraveget, uden at den behørige forudgående godkendelse forelå, kontrakter var underskrevet efter den frist, der var fastsat i finansieringsaftalen, eller var ikke behørigt underskrevet, støtteberettigelseskriterierne i nogle programoverslag var upræcise. 40. I betalingerne konstateredes der følgende fejltyper: Penge, der var blevet udbetalt som forskud til forvaltningen af programoverslag, var blevet investeret midlertidigt uden forudgående godkendelse, udgifterne var ikke støtteberettigede, betalingerne var faldet for sent med risiko for eventuelle krav om morarenter, og der mangler dokumentation for udgifter til gavebistand. 38-40. EuropeAid, der er bevidst om, at EUF's transaktioner er forbundet med risici, revurderer og tilpasser regelmæssigt sin tilgang til risici og sine finansielle kredsløb for at forbedre den interne kontrols kvalitet og effektivitet. Den effektivitet, der følger heraf, bekræftes af det begrænsede antal fejl, som Retten konstaterer.

Budgetstøttetransaktioner

41. For så vidt angår budgetstøtte, giver EUF-retsgrundlaget store muligheder for fortolkning og dispensation. Rettens kontrol af de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed består derfor i at efterprøve, at Kommissionen har bedømt de relevante betingelser korrekt. De første bedømmelser, der foretages, når de finansielle forpligtelser godkendes, er stadig ikke tilstrækkeligt formaliserede for så vidt angår de individuelle kriterier, der er opstillet i Cotonou-aftalens artikel 61, stk. 2. Sådanne formaliteter er navnlig af afgørende betydning for en gennemsigtig, pålidelig og effektiv forvaltning af offentlige finanser, da man ellers ikke senere vil kunne være sikker på, om forvaltningen er blevet bedre, hvad der er en forudsætning for yderligere bistand. 41. De betingelser, som Kommissionen knytter til transaktionerne, er delvis objektivt verificerbare og målelige indikatorer, hvilket reducerer mulighederne for vilkårlighed. Der vil blive gjort en indsats for, at finansieringsforslagene tydeligere viser modtagerlandets støtteberettigelse i henhold til Cotonou-aftalens artikel 61, stk. 2. I øjeblikket indeholder alle finansieringsforslag et bilag, der analyserer de vigtigste aspekter af forvaltningen af de offentlige finanser og de problemer, der skal løses på området. De facto er kriterierne i denne artikel således dækket, men det kan selvfølgelig gøres mere eksplicit.

Ændringer i overvågnings- og kontrolsystemernes funktion

42. Alle de ovenstående bemærkninger vil blive medtaget i en indikatortabel, så ændringer i overvågnings- og kontrolsystemernes funktion kan evalueres (jf. tabel 3 ). 42. Kommissionen vil gerne fremsætte følgende bemærkninger: — Med hensyn til punkt 1.2 i tabel 3: I overensstemmelse med finansforordningen har Kommissionen analyseret og systematisk fulgt op på de forskud, der skal inkasseres. Med indførelsen af periodiseringsprincippet vil Kommissionen fremover beregne en hensættelse til dubiøse fordringer.

Tabel 3 — EUF-DAS 2004: Indikatorer på grundlag af revisionen 1 CENTRALE BEMÆRKNINGER — DEN SENESTE UDVIKLING 2002 2003 2004 Bemærkninger Foranstaltninger, der bør træffes Bemærkninger Foranstaltninger, der bør træffes Bemærkninger Foranstaltninger, der bør træffes 1.1 Gennemførelsen af budgetstøtten Retten kan ikke afgive udtalelse om udnyttelsen af budgetstøtte, fordi der mangler oplysninger om kvaliteten af forvaltningen af de offentlige finanser i AVS-staterne Oplysningerne om forvaltningen af de offentlige finanser i AVS-staterne bør forbedres Kommissionen har givet flere oplysninger om sin overvågning af forvaltningen af de offentlige finanser i AVS-staterne, navnlig i sin beretning om den finansielle forvaltning for regnskabsåret 2003 Kommunikationen om dette centrale emne bør fortsat forbedres Kommissionen udbetaler nu midlerne på grundlag af undersøgelsen af, om betingelserne er opfyldt (til dels med anvendelse af resultatindikatorer) Ikke behov for flere foranstaltninger 1.2 Afregning af forskud og diverse tilbagebetalinger samt hensættelse til dubiøse fordringer Regnskabet giver ikke et pålideligt billede af forskud og beløb at tilbagesøge Manglen bør afhjælpes Afregningen af over 18 mdr. gamle forskud (400 millioner euro) og inkasseringen af de beløb, der skal tilbagebetales (27,5 millioner euro), er dårligt organiseret Procedurerne for konstatering, registrering og overvågning af forskud at afregne og af beløb at tilbagesøge bør effektiviseres Afregningen af over 18 mdr. gamle forskud og inkasseringen af de beløb, der skal tilbagebetales, er dårligt organiseret. Hensættelsen til dubiøse fordringer afspejler ikke omfanget af de uerholdelige fordringer Overvågningen af udestående forskud bør forbedres. Hensættelsen til dubiøse fordringer bør beregnes og justeres 1.3 Opgørelse og udnyttelse af Stabex-midlerne Ingen oplysninger i regnskabet om udnyttelsen af Stabex-midlerne Manglen bør afhjælpes, for Kommissionen er medansvarlig for udnyttelsen af disse midler Kommissionen kan ikke kontrollere anvendelsen af Stabex-midlerne (artikel 212 i Lomé IV), og nogle bankoverførsler er ikke godkendt, som de bør De nationale anvisningsberettigede bør anmodes om at indsende alle rapporterne om anvendelsen af Stabex, og den interne kontrol af bankoverførslerne bør styrkes Opgørelsen af Stabex-midlerne er afsluttet, men beløbene for indeståender på bankkonti er ikke pålidelige (832 millioner euro). Oplysningerne om udnyttelsen af Stabex-midlerne er utilstrækkelige Der bør foretages yderligere undersøgelser med henblik på at skaffe mere pålidelige tal for de beløb, der er til rådighed hos bankerne. Der bør fremskaffes rapporter om anvendelsen af midlerne 1.4 Risikosstyring ikke vurderet ikke vurderet ikke vurderet ikke vurderet Risikostyringen i Kommissionen i Bruxelles er for generel til, at mulige risici afsløres, navnlig i AVS-landene Risikostyringen bør forbedres, så specifikke risici identificeres 1.5 Efterfølgende kontrol ikke vurderet ikke vurderet ikke vurderet ikke vurderet Antallet af kontrollerede transaktioner blev begrænset af personalemangel. Kontrollerne var tilstrækkelig effektive, men ikke dokumenteret godt nok Kontrollerne bør dokumenteres bedre 1.6 Revision som et led i ledelsens kontrolaktiviteter ikke vurderet ikke vurderet ikke vurderet ikke vurderet Revisionernes dækningsgrad vurderes ikke samlet centralt, og opfølgningen på dem styres ikke centralt CRIS-Audit — it-systemet til støtte for og styring af revisionerne — bør fungere bedre 2 OVERVÅGNINGS- OG KONTROLSYSTEMER 2002 2003 2004 GENNEMGANG AF FINANSIELLE REVISIONER Forekomst (a) Forekomst (a) Forekomst (a) 2.1 Arten af ikke-støtteberettigede udgifter ikke defineret klart i mandatet hyppig lejlighedsvis lejlighedsvis 2.2 I revisionsberetningen sættes der ikke præcise tal på de reviderede udgifter og på støtteberettigede og ikke-støtteberettigede udgifter hyppig lejlighedsvis lejlighedsvis 2.3 Der er ikke gjort tilstrækkeligt for at få tilbagesøgt ikke-støtteberettigede udgifter, som eksterne revisorer har identificeret hyppig hyppig lejlighedsvis INTERNE KONTROLSYSTEMER I BRUXELLES Vurdering af overvågnings- og kontrolsystemerne (b) Vurdering af overvågnings- og kontrolsystemerne (b) Vurdering af overvågnings- og kontrolsystemerne (b) 2.4 Faktisk gennemførelsesgrad for udvalgte standarder for intern kontrol af de underliggende transaktioner B B/A B/A INTERNE KONTROLSYSTEMER I AVS-LANDENE (DELEGATIONER OG NATIONALE FORVALTNINGER) (33) (34) (35) 2.5 Samlet vurdering af udbuddene B B/A B/A 2.6 Samlet vurdering af betalingerne B B/A B/A 2.7 Samlet vurdering af revisionerne B B B 2.8 Samlet vurdering af tilbagesøgningerne C C C/B 2.9 Samlet vurdering af regnskaberne B B/A B/A 2.10 Samlet vurdering af alle de besøgte lande B B B (a) Hyppighed (forekomst) sjælden lejlighedsvis hyppig (b) Vurdering af overvågnings- og kontrolsystemerne A. Fungerer godt, få eller mindre forbedringer påkrævet B. Fungerer, men forbedringer nødvendige C. Fungerer ikke efter hensigten Kilde: Revisionsretten.

— Med hensyn til punkt 1.6 i tabel 3: Revisionsplanen, der er baseret på en risikoanalyse og styres centralt, dækker mere end de 5 % af den betalingsmængde, der anbefales i EuropeAids metode. Revisionsplanen for 2004 vedrørende hovedsædet omfattede 35 revisioner, mens alle revisionsplaner vedrørende delegationerne omfattede 426 revisioner.

KAPITEL III — OPFØLGNING PÅ TIDLIGERE BEMÆRKNINGER

Infrastrukturarbejder, der finansieres af EUF

43. I særberetning nr. 8/2003 (36) om udførelsen af infrastrukturarbejder, der finansieres af EUF, påpegede Retten behovet for bedre styr på gennemførelsen af bygge- og anlægskontrakter og navnlig for at få nedbragt de afvigelser, Retten konstaterede mellem kontrakterne og de arbejder, der faktisk blev udført. Med henblik herpå anbefalede Retten, at Kommissionen: a) giver de konsulenter, der udfører de undersøgelser, der danner grundlag for kontrakterne, fastere rammer og sørger for, at konsulenterne i højere grad holdes ansvarlige b) lægger større vægt på de ændringer af bygge- og anlægsarbejderne, der foretages under udførelsen, og behandler problemer i forbindelse med arbejdets udførelse og klager hurtigere c) omorganiserer sine centrale tjenestegrene, så de kan yde delegationerne bedre støtte som et led i decentraliseringsprocessen d) lægger mere vægt på de ledsageforanstaltninger, som indvirker på konstruktionernes rentabilitet og holdbarhed, og tager de almindelige betingelser for udførelsen af bygge- og anlægskontrakter op til revision (37).

Dechargemyndighedens standpunkt

44. Europa-Parlamentet noterede sig Rettens anbefalinger, og Rådet (38) glædede sig over, at Kommissionen allerede var begyndt at træffe foranstaltninger til opfølgning af dem. Rådet anbefalede specifikt, at støtten til AVS-staterne blev øget (navnlig så den skabte infrastruktur kunne opretholdes), og at kontrollen af forundersøgelserne blev forbedret (med hensyn til konsulentfirmaernes finansielle ansvar, nøjere overvågning og mere præcise rammer for deres arbejde).

Kommissionens opfølgning

45. Af Kommissionens rapport om den finansielle forvaltning af 6., 7., 8. og 9. Europæiske Udviklingsfond for 2003 og af Rettens begrænsede revision af dette område fremgår det, at Kommissionen havde til hensigt at følge Rettens væsentligste anbefalinger.

46. Kommissionen giver i dag konsulentfirmaerne større ansvar, idet den anvender det samme konsulentfirma til både at udforme og at overvåge arbejdet. Den har også besluttet, at alle undersøgelserne skal være afsluttet, før finansieringsforslagene forelægges for EUF-Udvalget. En række delegationer var imidlertid uvillige til at anvende denne nye metode, da den forsinker de regnskabsmæssige forpligtelser vedrørende transaktionerne. Men på centralt plan besluttede man alligevel at tvinge delegationerne til at benytte metoden, idet man udskød en række finansieringsafgørelser vedrørende projekter, hvor forundersøgelserne ikke var afsluttet. Som et resultat heraf faldt beløbet for forpligtelserne. 47. Det er stadig for tidligt at udtale sig om, hvorvidt anbefalingen af at behandle tvister tidligt er blevet fulgt: It-forvaltningssystemet (CRIS) har ingen oplysninger herom, og Kommissionen har ikke overvåget området centralt. 48. Omstruktureringen af EuropeAid's forskellige afdelinger trådte i kraft den 16. marts 2005. En »Infrastruktur«-enhed er hovedsagelig ansvarlig for at rådgive og støtte delegationerne. Omstruktureringen er et nyttigt supplement til decentraliseringsprocessen, som nærmer sig sin afslutning, og i kombination med den videreuddannelse, der tilbydes, skulle den gøre det nemmere at implementere Rettens anbefalinger. 49. Rettens anbefaling om ledsageforanstaltninger (vedligeholdelse, akseltrykkontrol, trafiksikkerhed og miljø), som Rådet tog op, fik ikke Kommissionen til at indføre nye regler, da den mente, at foranstaltningerne allerede var gennemført. Der er ikke altid midler nok i vejfondene (navnlig midler til vedligeholdelse af veje), men de stilles generelt til rådighed; det er en proces, som Kommissionen kontrollerer, navnlig når der er tale om budgetstøtte. Disse fonde møder imidlertid store organisatoriske problemer (f.eks. når de anvendes til at finansiere og ikke til at vedligeholde infrastrukturer). 46-49. I forlængelse af Rettens særberetning fra juli 2003 om infrastrukturprojekter opfordrede Kommissionen faktisk i februar 2004 delegationerne til i alt væsentligt at følge følgende fire forholdsregler for at undgå en gentagelse af de problemer, som Retten havde påpeget: 1) at afslutte alle forundersøgelser, inden finansieringsforslagene forelægges EUF-udvalget, 2) at anvende samme konsulentfirma til såvel udformning som overvågning af arbejdet, 3) at anvende suspenderingsklausulen, hvis det er nødvendigt, 4) at behandle virksomhedernes klager, efterhånden som de kommer.

50. Endelig anbefalede Retten, at betingelserne blev taget op til revision, hvad der navnlig ville have gjort det muligt at udstyre »bygge- og anlægs«-udbud med en suspenderingsklausul, før finansieringsforslagene blev forelagt for EUF-Udvalget. Det er en kendsgerning, at de nuværende betingelser (39) begrænser anvendelsen af suspenderingsklausulen til undtagelsestilfælde, hvor den skal begrundes behørigt. Denne revision, som begyndte i 2002, var stadig ikke tilendebragt ved udgangen af 2004. 50. Revisionen af Cotonou-aftalen fra juni 2005 indeholder en ny artikel 19b, der går i den retning, der er anbefalet af Retten (udbudsprocedure med suspenderingsklausul).

Konklusion

51. Kommissionen har allerede defineret de hovedforanstaltninger, der er nødvendige for at føre Rettens anbefalinger ud i livet. Den bør nu hurtigst muligt sikre sig, at alle de vedtagne foranstaltninger faktisk gennemføres, og mere konkret overveje Rådets anbefaling af, at modtagerlandene får institutionel støtte til at konsolidere deres administrative og tekniske kapacitet. 51. Kommissionen er helt enig i denne anbefaling og har truffet og træffer de foranstaltninger, der er beskrevet ovenfor. I den fase, hvor projekterne identificeres og udformes, analyseres det systematisk, hvordan der kan indgå en institutionel støtte. Når dette er berettiget, hvilket meget ofte er tilfældet, tages der systematisk hensyn til en sådan støtte i projekternes indhold.

KAPITEL IV — DE VÆSENTLIGSTE BEMÆRKNINGER I RETTENS SÆRBERETNINGER SIDEN SIDSTE DECHARGEPROCEDURE

Særberetning nr. 10/2004 om dekoncentreringen af forvaltningen af EF's bistand til tredjelande til Kommissionens delegationer

52. Denne særberetning resumeres i kapitel 7 i Rettens årsberetning om aktiviteterne finansieret under det almindelige budget.

Særberetning nr. 2/2005 om budgetstøtten over EUF til AVS-landene: Kommissionens forvaltning af støtten til reform af de offentlige finanser

53. Kommission overfører budgetstøtte til en række AVS-lande på den betingelse, at der iværksættes reformer til forbedring af deres systemer til finansiel forvaltning. Kommissionen har udviklet instrumenter, der skal anvendes til at bedømme udgangssituationen for en modtagerstats forvaltning af de offentlige finanser og de foreslåede reformer og til at evaluere udviklingen i kvaliteten af denne forvaltning og fremskridtene med disse reformer.

54. De analyse- og overvågningsinstrumenter, som Kommissionen anvender i samarbejde med de øvrige donorer, navnlig Verdensbanken og Den Internationale Valutafond, giver relativt fuldstændige oplysninger, der gør det muligt for Kommissionen at reagere hensigtsmæssigt. Instrumenterne giver imidlertid ikke nok sikkerhed for, at der udarbejdes mere stringente analyser af udgangssituationen og opfølgningsrapporter. Desuden koordinerer Kommissionen ikke sin indsats godt nok med de øvrige donorer på stedet. 54. 1) Kommissionen vil tage hensyn til Rettens forslag, hvor det anbefales, at der foretages en opstramning af afsnittet om de offentlige finanser i finansieringsoverslagene, og at halvårsrapporterne fra delegationerne gøres til mere dynamiske analyseinstrumenter. 2) Kommissionen er konstant opmærksom på samordningen med de andre donorer, både på hovedsædeniveau og lokalt niveau. På Kommissionens initiativ er der blevet etableret en række fælles fora, hvor budgetstøttedonorer mødes på stedet for at sikre en snæver samordning.