1.Indledning

Med forordning (EU) nr. 517/2014 ("forordningen om F-gasser") sigtes der mod at skabe en effektiv mekanisme af et passende omfang, der skal mindske udledningen af fluorholdige drivhusgasser med det mål at bidrage til at nå Unionens klimapolitiske mål. Desuden fremmer forordningen innovation og konvergens i retning af en global aftale om at nedtrappe mængden af hydrofluorcarboner (HFC'er) i overensstemmelse med Montrealprotokollen.

Siden vedtagelsen af forordningen om F-gasser i 2014 er der gjort fine fremskridt i de internationale forhandlinger, og i oktober 2016 enedes 197 lande om at nedtrappe forbruget og produktionen af HFC'er på verdensplan i overensstemmelse med Montrealprotokollen ("Kigaliændringen"). Dette er en juridisk bindende aftale, som vil hjælpe alle landene med at opfylde deres forpligtelser i henhold til Parisaftalen . Udviklingslandene kan få støtte fra en multilateral fond til gennemførelse af Montrealprotokollen ("den multilaterale fond"), som EU-medlemsstaterne bidrager til.

Forordningen om F-gasser er tilstrækkelig ambitiøs til at sikre, at EU kan opfylde sine globale forpligtelser i henhold til Kigaliændringen. Det vigtigste middel, der kan bruges til at opnå dette, er "EU's HFC-nedtrapning", hvorved den samlede mængde HFC'er, som virksomheder må importere eller frembringe i EU (dvs. "markedsføre for første gang"), mindskes gradvist frem til 2030 (målt i CO2-ækvivalenter).

I forordningen om F-gasser fastlægges et kvotesystem, som skal sikre, at de årlige HFC-grænser ikke overskrides i et givent år. Siden 2015 har virksomhederne skullet have tildelt en kvote, hvis de på lovlig vis vil markedsføre HFC'er i bulk, og Kommissionen tildeler hvert år virksomheder kvoter uden vederlag. Fordelene og ulemperne ved de forskellige metoder til tildeling af kvoter blev undersøgt i den konsekvensanalyse, der ledsagede forslaget til forordningen om F-gasser3, og mulighederne for at tildele kvoter uden vederlag, mod betaling af et gebyr og ved auktioner blev overvejet grundigt under den fælles lovgivningsprocedure. På det tidspunkt var der en del opbakning til et system med kvotegebyrer eller et auktionssystem, bl.a. fordi disse løsningsmodeller ville generere indtægter, der potentielt kunne bruges som bidrag til den multilaterale fond i tilfælde af, at man enes om en HFC-nedtrapning i henhold til Montrealprotokollen, og da modellerne kan medvirke til at sikre effektiv gennemførelse. Det endelige valg faldt dog på tildeling af kvoter uden vederlag, idet der samtidig blev truffet aftale om at holde øje med, hvor velfungerende metoden var, og de (potentielle) omkostninger i medlemsstaterne.

Således opfordres Kommissionen i artikel 21, stk. 5, i forordningen om F-gasser til at offentliggøre "en rapport med en vurdering af fremgangsmåden for tildeling af kvoter, herunder konsekvenserne af at tildele kvoter uden vederlag, og omkostningerne i forbindelse med at gennemføre denne forordning i medlemsstaterne og i givet fald i forbindelse med en eventuel international aftale om hydrofluorcarboner. På baggrund af denne rapport forelægger Kommissionen, hvis det er hensigtsmæssigt, Europa-Parlamentet og Rådet et lovgivningsforslag med henblik på: a) at ændre fremgangsmåden for tildeling af kvoter [og] b) at fastlægge en passende fremgangsmåde for fordeling af eventuelle indtægter."

Denne rapport baseres på teknisk arbejde, der udføres for Kommissionen af eksterne parter, og omfattende høringer af interessenter, herunder en onlineundersøgelse blandt berørte virksomheder og drøftelser i det konsultationsforum, som oprettes i medfør af artikel 23 i forordningen om F-gasser.

2.Beskrivelse af fremgangsmåden for tildeling af kvoter

Ifølge forordningen om F-gasser tildeles kvoterne

·til "etablerede" virksomheder på basis af "grandfathering". Det vil sige, at de årlige kvoter for perioden 2015-2017 blev baseret på aktiviteterne hos hver enkelt producent og importør af HFC i bulk i EU i perioden 2009-2012 som indberettet i henhold til den tidligere forordning (EF) nr. 842/2006 om visse fluorholdige drivhusgasser. Fra 2018 og derefter hvert tredje år foretages en fornyet beregning på basis af nyere data

·fra en reserve på basis af årlige erklæringer fra virksomhederne om deres behov for kvoter. Frem til 2018 er denne reserve de facto udelukkende afsat til nytilkomne, dvs. virksomheder, som ikke indberettede i perioden 2009-2012. Fra 2018 kan nytilkomne og etablerede virksomheder erhverve kvoter fra reserven på lige fod.

Kvoter, der tildeles etablerede virksomheder, kan overdrages til andre virksomheder. Kvoter fra reserven kan derimod ikke overdrages. Dette er for at forhindre, at virksomheder, som ikke beskæftiger sig med HFC-handel, anmoder om gratis kvoter med det eneste formål at sælge de pågældende rettigheder.

HFC'er kommer ikke kun ind i EU gennem import af gasser i bulk. De findes også i importeret udstyr. Hvis HFC-udstyr kunne importeres uden restriktioner, ville det bringe nedtrapningens miljømæssige integritet i fare, ligesom det ville være unfair over for de EU-producenter af udstyr, som anvender HFC'er, der er købt på det EU-marked, som er genstand for nedtrapningen. Således kræves det i forordningen om F-gasser, at der fra og med den 1. januar 2017 i kvotesystemet skal tages hensyn til HFC'er i køle-, luftkonditionerings- og varmepumpeanlæg eller -udstyr, som markedsføres. For importører af HFC-udstyr indebærer dette, at de skal have tilladelser fra indehavere af kvoter for at anvende disse kvoter til deres import.

På tidspunktet for vedtagelse af forordningen om F-gasser blev muligheden for at tildele kvoter direkte til importører af udstyr på basis af grandfathering afvist på grund af mangel på data. Både etablerede og nytilkomne indehavere af kvoter kan give importører af udstyr tilladelse til at bruge deres kvoter, men nytilkomne skal påvise fysisk levering af de tilsvarende gasmængder for at godtgøre, at de deltager aktivt i handel med gas. En tilladelse modregnes i kvoteindehaverens kvote i det år, hvor den gives. Omvendt er der ikke nogen tidsfrist for, hvornår importøren af udstyret skal gøre brug af tilladelsen. Således kan en tilladelse, der er givet i 2015, anvendes i 2017 eller senere.

3.Vurdering af fremgangsmåden for tildeling

a.Indehavere af kvoter og brug af kvoter

Omkring 1 100 virksomheder er i dag berørt af fremgangsmåden for tildeling af kvoter, og ca. to tredjedele af disse er indehavere af HFC-kvoter (producenter og/eller importører i bulk), mens resten er importører af udstyr. 78 etablerede virksomheder har hvert år fået en kvote, der er baseret på deres HFC-relaterede aktiviteter i perioden 2009-2012. Antallet af nytilkomne er betydeligt større og har været stigende hvert år. I 2017 var der 579 nytilkomne virksomheder, og dette svarer til en stigning på 73 % siden 2015. Nogle af disse nytilkomne synes at have en tilknytning til hinanden og/eller til etablerede markedsaktører.

Fremgangsmåden ved tildeling for etablerede virksomheder, som baseres på det historiske forbrug, giver de eksisterende virksomheder en stabil markedsposition som udgangspunkt. Med tiden vil andelen af kvoter, der er tilgængelige for disse etablerede virksomheder, mindskes hurtigere end det samlede marked (efterhånden som det indskrænkes i takt med den gradvise nedtrapning). Således vil markedsandelen af kvoter, der tildeles etablerede virksomheder, mindskes med tiden. De mængder, der var reserveret til nytilkomne, udgjorde 11 % af de samlede kvoter, da nedtrapningen blev indledt i 2015. Takket være proceduren for fastsættelse af kvoter vil den absolutte mængde, der er til rådighed i denne reserve, til enhver tid være mere eller mindre stabil. Da det samlede marked mindskes efter HFC-nedtrapningen, vil den relative andel af kvoter, der tildeles fra reserven for nytilkomne, imidlertid blive forøget med årene. For eksempel vil mere end 50 % af den samlede mængde kvoter være tildelt fra reserven i det sidste nedtrapningsår 2030.

Det står klart, at de erklæringer om fremtidige behov, som virksomheder fremsætter for at få kvoter fra reserven, generelt ikke er baseret på en realistisk vurdering af det forventede salg. De nytilkomne virksomheder alene (som oprindeligt bød på 11 % af markedet) anmodede om kvoter, som var flere gange højere end den samlede mængde kvoter, der var til rådighed for hele EU-markedet. Virksomhedernes overdrevne anmodninger om kvoter tyder på, at kun nogle få virksomheder får den mængde, som de anmoder om. Andre virksomheder, der anmoder om kvoter fra reserven, får alle den samme pro rata-andel. Da antallet af anmodninger har været stigende hvert år samtidig med, at mængden i reserven stort set er forblevet den samme, er den maksimale kvotetildeling pr. virksomhed fra reserven faldet fra år til år.