Regionsudvalgets udtalelse om »Meddelelse fra Kommissionen om gennemførelse af EU's regionalpolitik i Østrig, Finland og Sverige« (97/C 116/02)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til meddelelse fra Kommissionen om »Gennemførelse af EU's regionalpolitik i Østrig, Finland og Sverige« (KOM(96) 316 endelig udg.),

under henvisning til Kommissionens beslutning af 5. juli 1996 om i henhold til artikel 198 C, stk. 1, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab at anmode om Regionsudvalgets udtalelse om dette emne,

under henvisning til sin beslutning af 8. marts 1996 om at henvise forberedelsen af denne udtalelse til Underudvalg 1 »Regionaludvikling, Økonomisk Udvikling, Finansielle Spørgsmål på Lokalt og Regionalt Plan«,

under henvisning til Underudvalg 1's forslag til udtalelse (CdR 354/96 rev.), som blev vedtaget den 22. november 1996 med Joakim Ollén og Jorma Virtanen som ordførere -

på den 16. plenarforsamling af 15.-16. januar 1997 (mødet den 15. januar) enstemmigt vedtaget følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Resumé af Kommissionens meddelelse

1.1.1. Den 3. juli 1996 fremlagde Kommissionen sin meddelelse, Kommissionens meddelelse om gennemførelse af EU's regionalpolitik i Østrig, Finland og Sverige, og opfordrede Regionsudvalget til at give sin mening til kende. Meddelelsen informerer om iværksættelsen af strukturfondenes aktioner og om gennemførelsen af EU's regionalpolitik i de tre nye medlemsstater for så vidt angår strukturfondenes mål 1, 2 og 6 og fællesskabsinitiativerne for perioden januar 1995-maj 1996. Den kompletterer meddelelsen KOM(95) 111 endelig udg. fra den 29. marts 1995 om de tolv øvrige medlemsstater.

1.2. Iværksættelse af strukturfondenes aktioner

1.2.1. De områder, der er støtteberettigede i henhold til strukturfondenes mål 1, 2 og 6, vedrører en samlet befolkning på næsten 4 millioner eller 18 % af befolkningen i tre nye medlemslande (i meddelelsen KOM(95) 111 endelig udg. omfattede mål 1- og mål 2-områderne en befolkning på 150 millioner eller 40 % befolkningen i de 12 medlemsstater). De samlede omkostninger for perioden 1995-1999 for mål 1, 2 og 6 i de tre nye medlemsstater beløber sig til 4 695 mio. ecu og for fællesskabsinitiativerne til 427,4 mio. ecu - begge omtrent ligeligt fordelt mellem de tre lande.

1.2.2. Hoveddelen af de samlede programmeringsdokumenter (SPD) blev indgivet før april 1995, med godkendelse i juli 1995 (Finland) og i november 1995 (Østrig og Sverige). Fællesskabsinitiativerne blev indgivet i juli 1995 af Østrig og i løbet af efteråret 1995 af Finland og Sverige og blev, for så vidt angår visse af de østrigske initiativer, godkendt i december 1995. I Finland og Sverige forventedes de på det tidspunkt, hvor meddelelsen fremlagdes, at blive godkendt i juni 1996.

1.3. Gennemførelse af EU's regionalpolitik

Godkendelsen af forslag til finansiering indebar forholdsvis tidskrævende tekniske og politiske drøftelser med hver af de tre medlemsstater. Kommissionen førte dybtgående diskussioner med nationale og regionale forvaltninger i medlemsstaterne for at evaluere tilrettelæggelsen af gennemførelsen. Lokale og regionale partnere - folkevalgte repræsentanter og arbejdsmarkedets parter - opfordredes til at deltage aktivt. Strukturfondenes synlighed for SMV'erne var særlig vigtig på grund af disses nøglerolle for skabelsen af nye arbejdspladser, men ifølge Kommissionen er det for tidligt at drage konklusioner om synligheden af EU's hjælp til SMV'erne.

2. Generelle bemærkninger

2.1. Regionsudvalget er enig med Kommissionen i:

- at gennemførelsen af EU's regionalpolitik har været tidskrævende,

- at administrationen må forenkles, reglerne for støtteberettigelse tydeliggøres og den interne koordinering mellem Kommissionens tjenestegrene forbedres,

- at EU's regionalpolitik har bidraget til at stimulere regionale og lokale myndigheder såvel som repræsentanter fra den sociale sektor til at deltage i regionaludviklingens planlægning og gennemførelse,

- at det er vigtigt at inddrage folkevalgte repræsentanter fra de nationale, regionale og lokale niveauer både i formuleringen af programmerne og i den strategiske styring af programmernes gennemførelse,

- at SMV'erne i stor udstrækning bør bidrage til skabelsen af nye arbejdspladser og derfor spiller en nøglerolle for strukturfondenes gennemførelse.

2.2. Denne udtalelse vil i det følgende fremhæve de spørgsmål, hvor Kommissionens synspunkter ikke er sammenfaldende med lokale og regionale synspunkter, og emner, der er af særlig betydning for de lokale og regionale myndigheder, og som Regionsudvalget ønsker at henlede opmærksomheden på.

3. Særlige bemærkninger

3.1. Iværksættelse af strukturfondenes aktioner

3.1.1. Hvordan gennemførelsesprocessen oplevedes på lokalt og regionalt niveau i de tre medlemsstater

3.1.1.1. De indledende diskussioner om strukturfondenes programmer i foråret 1995 synes at have pustet nyt liv i de tre landes debatter om regionaludvikling, regionernes indbyrdes samarbejde og ansvarsfordelingen på regionalt niveau. Partnerskabsidéen, som blev introduceret af strukturfondene, opfattedes særdeles positivt af de lokale og regionale myndigheder.

3.1.1.2. I Østrig har de første erfaringer med EU's regionalpolitik vist, at de eksisterende forvaltningsstrukturer ofte har store problemer med at skabe den nødvendige infrastruktur for gennemførelsen og for overtagelse af relaterede arbejdsopgaver. Der forekom problemer i forbindelse med programmernes udformning og behandlingen af disse. Komplicerede supplerende procedurer og ringe koordinering mellem EU's tjenestegrene forårsagede yderligere problemer.

3.1.1.3. I Finland udformedes dokumenterne hurtigt, fordi alle instanser allerede var blevet inddraget på grundlag af udviklingsprogrammer for de enkelte regioner. Men der opstod praktiske administrative og finansieringsmæssige problemer: selv når valget af projekter afgøres på fællesregionalt arbejdsgruppe-niveau, bliver alle EU-midler kanaliseret gennem statsbudgettet, hvilket skaber øget bureaukrati, kontrol og regulering, når pengene skal fordeles. Dette indebærer en risiko for, at de centrale ministeriers og deres regionale ledelsers egne målsætninger tillægges for megen betydning. Selv om det endnu er for tidligt at konkludere, risikerer INTERREG's program for de ydre grænser at lide under de samme tunge procedurer for administration og finansiering som mål 6-programmet, selv med et ti gange mindre budget. Fra en regional synsvinkel synes forvaltningsmodellen for INTERREG's program for de indre grænser, hvor EU's støtte kanaliseres direkte ud til regionerne, også mere hensigtsmæssig for INTERREG's program for de ydre grænser.

3.1.1.4. Det er værd at bemærke, at centralmyndighederne i Sverige helt fra begyndelsen påtog sig en meget dominerende rolle via de administrative ledelser i regionerne (länsstyrelse, centralregeringens repræsentant på regionalt niveau). Dette kan delvist forklares ved tidsnød og en uklar rollefordeling. Den svenske offentligheds negative holdning til EU har muligvis lagt en dæmper på visse gruppers og borgeres entusiasme, men afskrækkede ikke de lokale og regionale myndigheder fra at engagere sig (kommuner: folkevalgte lokale myndigheder, som agerer på lokalt niveau, landsting: folkevalgte amtsråd, som agerer på regionalt niveau).

3.1.1.5. De lokale og regionale myndigheder i Sverige og Finland har kritiseret, at der i begyndelsen af gennemførelsesprocessen blev brugt for meget tid på at etablere administrative rutiner - tid, der hellere skulle have været brugt til at igangsætte processen og diskutere de politiske målsætninger og midler.

3.1.2. Fordeling af midlerne

3.1.2.1. I Østrig stillede EU's strukturfonde for mål 1, 2 og 5b i princippet mange midler til rådighed. På den ene side modtog visse østrigske regioner (Länder) øgede midler til regioner med svage strukturer. Men på den anden side mindskedes den nationale margen dermed på grund af den nødvendige nationale samfinansiering (additionalitetsprincippet).

3.1.2.2. I Finland er EU-finansiering i forbindelse med strukturfondene knyttet tæt sammen med statsbudgettet og er dermed en del af de nationale fordelingskanaler. Lokale og regionale myndigheder (kunta: lokale myndigheder, maakunnan liitto: regionalråd) ønsker, at EU's støtte kan adskilles fra statsbudgettet, således at regionerne får mere indflydelse på valget af projekter. De godkendte SPD'er indeholder, trods Kommissionens erklæring, ikke en opgørelse over fordelingen af midler på de enkelte regioner og foranstaltninger.

3.1.2.3. I Sverige blev strukturfondenes støtteprocedure forestået af en snæver kreds af regeringsembedsmænd, forhandlere og eksperter, uden lokale og regionale myndigheders medvirken. Mangel på information om EU's bidragsniveau og kriterierne for støtteberettigelse øgede vanskelighederne. Hvad angår fællesskabsinitiativerne blev de lokale og regionale myndigheder overhovedet ikke inddraget i diskussionerne om udvælgelsen af initiativer for Sveriges vedkommende og heller ikke i fordelingen af ressourcer mellem de enkelte initiativer. Dette blev udelukkende forhandlet mellem centralregeringen og Kommissionen. Det er en af grundene til, at der i flere regioner blev sat spørgsmålstegn ved fordelingen af ressourcer til fællesskabsinitiativerne.

3.1.3. Definition af støtteberettigede områder

3.1.3.1. De lokale og regionale niveauer i Østrig ser positivt på EU's fleksibilitet hvad angår fastlæggelsen af en tidsramme for de enkelte målregioner - især for mål 2. I alle tilfælde bør programperioden være på mindst 5 år. Kriterierne, der afgør, om et regionalt målområde er støtteberettiget, bør - udover arbejdsløshedsprocenten og bruttoregionalproduktet i de enkelte regioner - omfatte de særlige regionale problemer i de specifikke medlemslande (i Østrig: klimamæssige ulemper, højde over havet, stejle bakker, afsidesliggende placering, omfattende pendling osv.). Det burde i fremtiden være muligt at udvælge områder for alle fællesskabsinitiativerne også uden for målregionerne (dette ville især være af betydning for de bedrestillede medlemsstater). Man var på nationalt og regionalt niveau meget kritisk over, at Kommissionen var så længe om at udpege de østrigske RECHAR- og RESIDER-regioner.

3.1.3.2. I Finland var det forholdsvis vanskeligt at udvælge støtteberettigede områder, fordi antallet af regioner, som kunne komme i betragtning, oversteg det samlede antal, som kunne omfattes af programmerne. Ikke desto mindre foregik udvælgelsen af regioner på en tilfredsstillende måde. Især i mål 6-områderne var der problemer i de tilfælde, hvor et område kun omfattede en lille del af en region. I sådanne områder, hvor et subsidie for ugunstigt stillede områder er indeholdt i budgettet, er der kun meget få penge til tilovers til regionaludvikling. Når en del af en region udpeges som mål 6-område, betyder dette, at der også må udformes en ny regionalplan, hvilket medfører yderligere administration og programkontrol i sammenligning med, hvis det for eksempel udpeges som en del af det omgivende mål 5b-område.

3.1.3.3. I Sverige var det centralregeringens embedsmænd, statens forhandlere og eksperter, som diskuterede udvælgelsen af støtteberettigede områder til mål 2, 5b og 6. Kun et fåtal af lokale og regionale myndigheder blev i en vis udstrækning inddraget i udvælgelsen af støtteberettigede områder.

3.1.4. Indgivelse og godkendelse af SPD'er og fællesskabsinitiativer

3.1.4.1. Østrig indgav rettidigt sine færdigbehandlede programmer for målregionerne og fællesskabsinitiativerne. Desværre tog det Kommissionen (GD VI) over et år efter indgivelsen at godkende de østrigske LEADER-programmer - med undtagelse af LEADER-programmet i Burgenland (mål 1-region).

3.1.4.2. I Finland udformedes ét nationalt SPD for mål 2 og ét for mål 6. Disse SPD'er omfattede i generelle vendinger alle målsætninger og aktioner i regionernes programmer. Kommissionen godkendte SPD'erne i rekordhastighed. For så vidt angår de regionsspecifikke INTERREG-programmer (7 regioner) blev administrationsfasen afsluttet ret hurtigt efter en længere udformnings- og godkendelsesfase. Dog er administrationen af INTERREG's program for de ydre grænser ikke tilfredsstillende, da det er opbygget som i mål 2- og mål 6-områderne og er alt for bureaukratisk.

3.1.4.3. Den svenske regering iværksatte ikke programmeringen af SPD'erne før efter EU-afstemningen, hvilket indebar en meget kort planlægningsperiode. Ud fra en lokal og regional synsvinkel blev der på grund af tidsnød ikke taget tilstrækkelig hensyn til en »bottom up«-fremgangsmåde og partnerskabsprincippet. Godkendelsen af visse af fællesskabsinitiativernes programmer har taget meget lang tid, for eksempel det svenske SMV-program, der blev indgivet den 22. november 1995 og endnu ikke er godkendt af Kommissionen 11 måneder senere. I betragtning af at SMV'erne er blevet tillagt stor betydning i mange af strukturfondenes programmer burde dette program have haft høj prioritering.

3.2. Gennemførelse af EU's regionalpolitik

3.2.1. Godkendelse af programmer

3.2.1.1. I alle tre lande har Kommissionens godkendelse af finansieringsforslag under fællesskabsinitiativer taget for lang tid.

3.2.1.2. I Østrig deltog de involverede parter i en omfattende diskussion om målsætningerne for Østrigs fremtidige regionalpolitik, mens de ventede på Kommissionens godkendelser. Drøftelserne har haft stor betydning for fastsættelsen af udviklingsmål og -målsætninger, for koncentrationen af indsatsen om oprettelsen af nye arbejdspladser, for styrkelsen af de regionale ledelsesstrukturer og for en afklaring i de østrigske tilskudsbestemmelser.

3.2.1.3. I Finland gik man kun langsomt i gang med gennemførelsen efter godkendelsen af programmerne, fordi man var nødt til at ændre de nationale bestemmelser, inden EU-midlerne kunne frigives. Flere forskellige nationale instanser med hver deres regler for fordeling af midler var involveret i tildelingen af EU-støtte, hvilket forsinkede projektgennemførelsen.

3.2.1.4. I Sverige foretog centralregeringen og Kommissionen justeringer i de samlede programmeringsdokumenter (f.eks. vedrørende afklaring af udviklingsprioriteter) alene og uden at melde tilbage til partnerne på lokalt og regionalt niveau. Kommissionens meget positive opfattelse: »at forslag fra græsrødderne skulle tilpasses for bedre at afspejle ... ændringer i de nationale retningslinjer« svarer ikke særlig godt til de lokale og regionale myndigheders erfaringer i Sverige. Dette viser kun alt for tydeligt centraladministrationens dominerende rolle.

3.2.2. Tilrettelæggelse af gennemførelsen

3.2.2.1. I Østrig har eksisterende administrative strukturer stået for tilrettelæggelsen af strukturfondenes gennemførelse, uden at der er sket væsentlige ændringer i personalet. Personalet har med andre ord en lang overgang måttet varetage strukturfondsopgaver oven i deres almindelige nationale arbejdsopgaver. Gennemførelsen har i Østrig navnlig været varetaget af Österreichische Raumordnungkonferenz (ÖROK), der har fungeret som overordnet kontor for organer knyttet til regionalprogrammer og fællesskabsinitiativer. De østrigske delstater har været ansvarlige for gennemførelsen af mål 1-, mål 2- og mål 5b-programmerne.

3.2.2.2. I Finland fandt centraladministrationen det ikke nødvendigt at oprette flere tilsynsudvalg, fordi de to samlede programmeringsdokumenter (ét for mål 2 og ét for mål 6) var blevet udfærdiget i henhold til subsidiaritetsprincippet; der opstod dog uenighed om fortolkningen, da man gik fra de nationale målsætninger til gennemførelsen af aktioner på regionalt plan. De lokale og regionale myndigheder støtter tanken om at overdrage beslutningskompetencen vedrørende EU-tilskud til de regionale råd. De ønsker desuden en forenkling af finansieringsordningen og forvaltningsprocedurerne for de områder, der er berettiget til støtte fra programmer under flere forskellige mål. De finske regioner har støttet Kommissionens bestræbelser på at overføre mindre finansieringsbeløb direkte til regionerne. Man har ønsket at anvende samme procedure for INTERREG-programmer, der overskrider de ydre EU-grænser (programmer, der omfatter Rusland og Estland), som for EU-interne INTERREG-programmer, dvs. direkte EU-finansiering til regionerne.

3.2.2.3. I Sverige har de lokale og regionale myndigheder i mål 2- og 6-områder haft store ambitioner om at sikre demokratisk indflydelse på beslutningstagningen. Men forventningerne er ikke blevet indfriet: selv om de lokale og regionale myndigheder har flertal i forvaltningsudvalgene, sidder lensstyrelserne (der repræsenterer centraladministrationen på regionalt plan, sv.: länsstyrelse) på formandsposterne og sekretariatsfunktionen. I mål 2-området Bergslagen valgte man at tackle problemet på en ny måde, idet de lokale og regionale myndigheder oprettede en almennyttig forening Bergslaget. I nogle regioner har de lokale myndigheder søgt at få - og faktisk fået - mere indflydelse gennem bestemmelserne om globaltilskud, hvilket lensstyrelserne ikke altid har villet acceptere. Manglende information om EU-forordningen om gennemførelsen af strukturfondene samt problemer og usikkerhed med hensyn til fortolkningen af EU-bestemmelserne har sinket arbejdet i nogle forvaltningsudvalg. En udredning af disse spørgsmål og mere enkle procedurer er nødvendige for at sikre et velfungerende samarbejde.

3.2.3. Aktionernes relevans og synlighed

3.2.3.1. Det er endnu for tidligt at udtale sig om aktionernes relevans og synlighed. Af hensyn til synligheden planlægger man i Østrig at følge midtvejsundersøgelsen af programmerne op med en omfattende diskussion af evalueringens resultater. Godkendelsesinstansen udsender oplysninger om samfinansiering via strukturfondene, så snart der er afgivet løfte om tilskud. Tildelingsprocedurerne har ikke ændret sig væsentligt, bortset fra at nye instrumenter kommet til.

3.2.3.2. I Finland afhænger aktionernes relevans af den ansvarlige myndighed. Imidlertid er de fællesregionale arbejdsgrupper godt placeret for at definere projekter. Situationen kan variere fra region til region. Man håber desuden, at aktionerne med tiden vil blive mere relevante og stemme bedre overens med EU-programmernes målsætninger.

3.2.3.3. I Sverige har strukturfondsaktionerne indtil videre især været synlige for de personer, der har deltaget i oprettelsen af partnerskaber, selv om de ansvarlige myndigheder og medierne også har informeret om aktionerne. Fyldestgørende oplysninger om støttemulighederne er stadig ikke nået ud til den brede offentlighed og de små og mellemstore virksomheder, der ellers hører til hovedmålgrupperne. Fælles projekter mellem lokale og regionale aktører vil sandsynligvis fremme synligheden mere end små projekter, som gennemføres af de lokale myndigheder hver for sig. Det er for tidligt at udtale sig om enkelte projekters relevans og synlighed.

3.2.4. Hidtidige problemer

3.2.4.1. I Østrig har de lokale, regionale og statslige myndigheder især haft problemer med for mange udviklingsmål, for mange instrumenter, delvis modstridende målsætninger, for meget bureaukrati, ringe intern koordination i Kommissionen samt vanskeligheder med koordinationen mellem INTERREG (fællesskabsinitiativer på tværs af EU's ydre grænser) og PHARE-programmet. De relativt høje beløb fra EU's strukturfonde fører til en koncentration af penge i regioner med svage strukturer, hvilket kan reducere den nationale margin på grund af den nødvendige samfinansiering fra staten. Mål 2-områder er næsten helt udelukket fra tilskud til landbruget. Regionale forskelle mellem målområder og nationale konkurrenceregioner (art. 92 ff. i traktaten om Den Europæiske Union) sætter en kæp i hjulet for de nationale bestræbelser: for at styrke de regionale bestræbelser bør målområder også kunne have status som nationale udviklingsregioner i henhold til EU's konkurrencelovgivning.

3.2.4.2. Som resultat af Finlands tiltrædelsesforhandlinger blev støtte, der gives i henhold til mål 5a, medtaget i finansieringsrammen for mål 6-områder. Navnlig i mål 6-områder, der kun omfatter dele af regioner, lægger disse beslag på en alt for stor del af finansieringen til den generelle udvikling i landdistrikter. Intensitetsgraden i mål 3-aktioner til beskæftigelsesfremme har ligeledes lidt skade som følge af manglende finansiering inden for den overordnede ramme for mål 6-områder. At de højeste arbejdsløshedstal netop er at finde i disse områder, afspejles ikke i den økonomiske støtte. Hvad angår fællesskabsinitiativer, er det vigtigt for at fremme et problemfrit samarbejde over grænserne, at koordineringen af INTERREG II-programmerne og TACIS- og PHARE-programmerne forbedres. Der bør åbnes op for tilsvarende midler til INTERREG-projekter, og det bør være muligt at finansiere infrastrukturprojekter i Rusland og Estland med henblik på at fjerne flaskehalse.

3.2.4.3. I Sverige har man tilrettelagt gennemførelsen af mål 2- og mål 6-programmerne, og man har etableret en praksis for behandling af projektforslag. På trods af høj repræsentation i forvaltningsudvalgene er de lokale og regionale myndigheder meget kritiske over for lensstyrelserne (centraladministrationens regionale råd), idet disse har eneret på formandskab og sekretariatsfunktioner i forvaltningsudvalgene. Herved begrænses de lokale og regionale myndigheders mulighed for at påvirke såvel arbejdet i forvaltningsudvalgene som den generelle politik. Usikkerheden med hensyn til tildelingen af økonomisk støtte og EU-bestemmelserne har ført til, at der har udviklet sig forskellig praksis i de enkelte regioner, f.eks. vedrørende globale tilskud og de lokale og regionale myndigheders mulighed for at indregne personaleomkostninger i den nationale samfinansiering. Forsinket udbetaling af EU-støtte har skabt alvorlige problemer i forbindelse med igangsættelsen af projekter, hvor lokale og regionale myndigheder - eller private organisationer - er blevet tvunget til at fremskynde finansieringen.

3.2.4.4. Et andet stort problem i Sverige er usikkerheden med hensyn til de små og mellemstore virksomheders deltagelse og den direkte økonomiske støtte til disse i forbindelse med lokalt samarbejde. Dette spørgsmål bør afklares hurtigst muligt, så de små og mellemstore virksomheder kan komme med i programmerne. De fleste samlede programmeringsdokumenter har som målsætning at skabe nye arbejdspladser og befordre strukturforandringer. Jobskabelseseffekten måles kvantitativt (antallet af nye arbejdspladser), mens strukturforandringer beskrives kvalitativt (øget kompetence). Det er klart, at disse to målsætninger til tider strider mod hinanden, eftersom strukturforandringer kan medføre nedlæggelse af arbejdspladser.

3.3. Merværdi som følge af strukturfondenes indførelse

3.3.1. I de tre nye medlemsstater udgør øget samarbejde mellem de nationale, regionale og kommunale myndigheder og den mere program-projektorienterede tankegang en merværdi, som kan tilskrives indførelsen af strukturfondene. De nationale myndigheders tolerance over for »bottom up«-udviklingsprogrammer synes ligeledes at være vokset, selv om den stadig lader meget tilbage at ønske. Et af de vigtigste resultater af strukturfondene i de tre lande er sandsynligvis, at de lokale og regionale myndigheder er blevet mere internationale. Endvidere har deltagelsen i artikel 10-pilotprojekter givet anledning til en udvidelse af det internationale samarbejde, både for de tre nye medlemsstater og for de tolv gamle.

3.3.2. I Østrig har strukturfondene betydet et nyt skub fremad, navnlig inden for landbruget (mål 5b og LEADER), ligesom de har ført til »en ny projektkvalitet« og en frugtbar fornyelse. I samarbejdet med nabotredjelande (INTERREG) og i samarbejdet vedrørende byområder (URBAN) kan Østrig ligeledes fremvise gode resultater. I erhvervslivet er der ikke sket de store ændringer, idet man som regel i vid udstrækning har holdt sig til de oprindelige tildelingsbestemmelser. Den største merværdi fra EU's strukturpolitik er at finde i den øgede dialog mellem de involverede instanser. Strukturpolitikken har også fungeret som et vigtigt nyskabende incitament i regioner med svage strukturer.

3.3.3. I Finland har EU-medlemskabet og indførelsen af strukturfondene skabt en ny holdning til udvikling af aktiviteter på regionalt hold. Alle aktører er blevet mere opmærksomme på betydningen og udbyttet af samarbejde og fælles aktioner. Strukturfondsaktionerne har frisket op på de indgroede vaner, ligesom de har bidraget til skabelse af en mere EU-positiv holdning i regioner, hvor der tidligere var modstand mod EU. En grund kunne være de regionale råds tætte inddragelse i planlægnings- og programlægningsfasen for udviklingsprogrammerne. INTERREG-programmerne vil forhåbentlig stimulere det grænseoverskridende samarbejde. Den spirende bevidsthed om informationssamfundet og informationsteknologiens muligheder i tyndtbefolkede egne ses som et konkret eksempel på merværdi som følge af strukturfondenes indførelse i Finland.

3.3.4. I Sverige går områder, der er berettigede til strukturfondsstøtte, ofte på tværs af amts- og kommunegrænser, hvilket har åbnet op for nye partnerskaber. Det er vigtigt for de lokale og regionale myndigheder at have sæde i forvaltningsudvalgene.

4. Konklusion

4.1. Evaluering af iværksættelsen af strukturfondsaktioner og gennemførelsen af EU's regionalpolitik

4.1.1. I ingen af de tre medlemsstater er de lokale og regionale myndigheders funktion i forbindelse med planlægning og gennemførelse af strukturfondsprogrammer tilstrækkeligt udbygget. Alt for mange beslutninger træffes stadig af centraladministrationen, hvilket forhindrer en »bottom up«-strategi. Regionerne kan ikke være sikre på, at deres egne udviklingsprojekter vil blive gennemført i fuldt omfang og på en forsvarlig måde.

4.1.2. Det er imidlertid af hensyn til det videre arbejde med strukturfondene bydende nødvendigt at forenkle de administrative procedurer og at forbedre den interne koordination imellem Kommissionens tjenestegrene. De nationale myndigheder med ansvar for gennemførelsen af strukturfondene bør være mere udfarende og påtage sig deres ansvar for formidlingen af oplysninger om programmerne til de lokale og regionale myndigheder og ikke mindst til de små og mellemstore virksomheder og til offentligheden generelt.

4.1.3. De tre nye medlemsstater kan i kraft af deres tidligere erfaringer med regionaludvikling og deres nylige inddragelse i EU-maskineriet måske tilføre strukturfondsprocedurerne nye, værdifulde idéer. Regionsudvalget håber med denne udtalelse at forbedre gennemførelsen af strukturfondene i indeværende periode og præsentere forskellige overvejelser forud for planlægningen af den næste.

4.1.4. I Østrig har indførelsen af EU's strukturfonde haft stor betydning for en reform af regionaludviklingsordningerne og bidraget til samarbejde mellem alle østrigske aktører i EU's regionalpolitik. Det har også været muligt at opfylde de enkelte regioners behov. Det er desværre for tidligt at drage konklusioner vedrørende virkningerne på den nationale politik, men det er særdeles vigtigt at styrke det lokale politiske niveaus rolle, såvel i planlægningen som i implementeringen af strukturfondene.

4.1.5. I Finland har de regionale råd spillet en central rolle i forbindelse med udformning af udviklingsprogrammer, og lokal- og regionalpolitikere har accepteret programforslagene. Eftersom den finske regering besluttede kun at udarbejde ét SPD for mål 2 og ét SPD for mål 6, følte de lokale og regionale myndigheder, at der ikke i de nationale programmer blev taget tilstrækkeligt hensyn til de regionale aspekter. For så vidt angår gennemførelsen er erfaringerne endnu kun få. Centralmyndighedernes rolle er og vil fortsat være mere betydningsfuld end de regionale råds, da centralmyndighederne, der står bag størstedelen af midlerne, har den formelle beslutningskompetence. Med henblik på at gøre beslutningstagningen mere afbalanceret i forbindelse med implementeringen har man overvejet at give de regionale råd eller fællesregionale arbejdsgrupper eneansvar for beslutninger vedrørende EU-finansiering af projekter. Det er ligeledes vigtigt at inddrage det lokale forvaltningsniveau mere effektivt i gennemførelsen. Finansieringsordningen foreslås forenklet ved kun at udarbejde ét målprogram for hvert område.

4.1.6. I forberedelses- og programmeringsfasen har de lokale og regionale myndigheder i Sverige kun deltaget i drøftelserne i begrænset omfang. Programmeringen har i høj grad været domineret af centraladministrationen og de centralt udpegede lensstyrelser. Kommuner og amter mener ikke, at der er blevet taget tilstrækkeligt hensyn til og lagt nok vægt på betydningen af de lokale politiske aspekter, når det gælder strukturfondenes store værdi for regionernes regionaludviklingsstrategi. De lokale og regionale myndigheder har været helt udelukket fra de endelige forhandlinger med Kommissionen og godkendelsen af programmerne, idet kun centraladministrationen og lensstyrelserne har deltaget i disse. De lokale og regionale myndigheder har flertal i forvaltningsudvalgene. Men i de fleste regioner er formandskab og sekretariat lagt under lensstyrelserne, hvilket i realiteten svækker de lokale og regionale myndigheders indflydelse. Iværksættelsen af strukturfondsaktioner og gennemførelsen af EU's regionalpolitik har dog sat gang i diskussioner om den regionale kompetencefordeling. Man har fremhævet de lokale og regionale myndigheders muligheder for at befordre en frugtbar regionaludvikling. Iværksættelsen af strukturfondsprojekter har tillige sat gang i samarbejdet på tværs af grænserne og i oprettelsen af partnerskaber.

4.1.7. Både i Finland og Sverige er det opfattelsen, at EU-institutionerne bør oplyses bedre om de særlige forhold, der kendetegner de nordlige mål 6-områder i de to lande (med hensyn til den afsides beliggenhed, områdernes store geografiske udstrækning, den lave befolkningstæthed og de ekstreme klimaforhold), således som bemærket i Regionsudvalgets udtalelse om »Den Europæiske Unions nordiske dimension samt udviklingen af en samarbejdspolitik hen over EU's og Ruslands fælles grænse og i Barentsregionen« ().

4.2. Anbefalinger

4.2.1. Det er Regionsudvalgets opfattelse, at gennemførelsen af programmerne som led i strukturfondene og fællesskabsinitiativerne og artikel 10-pilotprojekter efter alt at dømme vil have en gunstig virkning for udviklingen i målområderne i de nye medlemsstater. De regionale og lokale myndigheder er blevet mere internationale i deres tilgang, og opmærksomheden om EU-dimensionen er blevet styrket. Det grænseoverskridende samarbejde har fået en ny dimension via støtten fra strukturfondsprogrammerne.

4.2.2. Regionsudvalget anbefaler en styrkelse af den demokratiske indflydelse på strukturfondsprocedurerne.

4.2.3. Regionsudvalget anser det for absolut nødvendigt, at de lokale og regionale myndigheder inddrages i alle strukturfondsprocedurer, hvilket det allerede har givet udtryk for i udtalelsen om »De regionale og lokale myndigheders rolle i det partnerskab, der forvalter strukturfondene« (). Regionsudvalget opfordrer derfor til, at Kommissionen fremover sikrer, at de regionale og lokale myndigheder får beslutningskompetence i forbindelse med godkendelse og gennemførelse af strukturfondsprogrammerne. Regionsudvalget understreger, at kun hvis der foregår en overordnet politisk dialog mellem det lokale/regionale niveau og det nationale niveau/EU-niveauet, vil partnerskabsprincippet kunne efterleves og den demokratiske merværdi opnås.

4.2.4. Regionsudvalget kræver, at Kommissionen og centraladministrationerne i EU's medlemsstater indfører klarere spilleregler, og at fortolkningen af EU-bestemmelserne tilpasses situationen i de enkelte medlemsstater.

4.2.5. Regionsudvalget ønsker i særlig grad at henlede opmærksomheden på problemerne i forbindelse med finansieringen og problemerne med for meget bureaukrati. Administration og finansiering bør afbureaukratiseres (det er ikke mindst nødvendigt at forenkle forvaltningsprocedurerne og forbedre den interne dialog mellem Kommissionens forskellige tjenestegrene - reglerne bør anvendes og fortolkes på samme måde af alle vedkommende GD'er). Endelig bør de regionale beslutningsorganer have mere at skulle have sagt i den endelige fase.

4.2.6. Regionsudvalget ønsker endvidere at understrege, at det er nødvendigt med større smidighed i forbindelse med valget af gennemførelsesorganisationer.

4.2.7. Alle er enige om, at små og mellemstore virksomheder indtager en nøgleposition for beskæftigelsen. Centraladministrationerne bør derfor snarest offentliggøre deres overordnede strategi for støtte til de små og mellemstore virksomheder, samt præcisere, hvordan små og mellemstore virksomheder kan opnå statstilskud til fælles strukturfondsprojekter.

Bruxelles, den 15. januar 1996.

Pasqual MARAGALL i MIRA

Formand for Regionsudvalget

() EFT nr. C 337 af 11. 11. 1996, s. 7.

() EFT nr. C 100 af 2. 4. 1996, s. 72.