MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN

Vejledende dokument om eksport, reeksport, import af og handel inden for Unionen med horn fra næsehorn

(2019/C 386/04)

1. Baggrundsinformation om bevarelse af næsehorn og trusler som følge af krybskytteri og illegal handel

Alle arter af næsehorn er inkluderet i Washingtonkonventionens (CITES) bilag I med undtagelse af populationer af det sydlige hvide næsehorn (Ceratotherium simum simum) fra Sydafrika og Eswatini, som er anført i bilag II.

Krybskytteri mod næsehorn i Afrika steg i seks på hinanden følgende år fra 2009-2015 til højdepunktet på næsten 3,7 næsehorn pr. dag i 2015, om end i en langsommere stigningstakt i perioden 2013-2015 (1). Selv om registreret krybskytteri er faldet siden 2015, ligger krybskytteri stadig på et højt niveau med ca. 3,1 næsehorn pr. dag i 2017. Tilbagegangen i krybskytteri fra 2015 ser ud til at være fortsat i 2018, idet det rapporterede krybskytteri i årets første otte til ni måneder forblev lavt eller faldt i mange forekomststater (2). De tidligere stigninger i populationer af hvide og sorte næsehorn (Ceratoterum simum og Diceros bicornis) som følge af kraftige bevarelsesforanstaltninger i en række stater i de seneste årtier, navnlig i Sydafrika, undergraves således af igangværende krybskytteri mod næsehorn og ulovlig handel med næsehorn.

Organiserede kriminelle grupper har også været aktive i hele EU med henblik på at købe og handle med horn fra næsehorn. Mens indførsel af næsehorn og afledte produkter i EU ikke er tilladt til kommercielle formål, kan der på visse betingelser gives tilladelse til indførsel af f.eks. jagttrofæer (3). Disse jagttrofæer betragtes som personlige effekter og bohave i henhold til artikel 57 i Kommissionens forordning (EF) nr. 865/2006 (4). De må ikke sælges eller på anden måde anvendes til kommercielle formål og skal forblive jægerens ejendom efter importen. I de seneste år er bestemmelserne om handel med jagttrofæer for næsehorn bevidst blevet misbrugt af netværk, der betaler jægere for at gå på jagt efter næsehorn, f.eks. i Sydafrika. Denne fremgangsmåde med at hyre »pseudojægere« og »jægere i god tro« er i vid udstrækning blevet benyttet af kriminelle netværk, der opererer i EU, som undersøgelser i visse medlemsstater og tredjelande har vist. Når trofæet er importeret, overtager nettene hornene og smugler dem ind i Asien.

Før vedtagelsen af den første udgave af dette vejledende dokument i februar 2011 havde en række medlemsstater bemærket en stigning i handelen inden for EU og reeksport af horn fra næsehorn præsenteret som »antikviteter« eller »forarbejdede enheder«. I mange tilfælde viste undersøgelserne, at købernes motivation ikke havde meget at gøre med genstandenes kunstneriske karakter. Dette viste sig ved, at de priser, som blev tilbudt for disse produkter, hovedsagelig var knyttet til deres vægt snarere end til deres kunstneriske værdi.

I 2010 vedtog to medlemsstater en streng fortolkning af EU-lovgivningen om reeksport af produkter af næsehorn. Andre medlemsstater modtog derefter ansøgninger om reeksport eller anmodninger om oplysninger om, hvordan disse ansøgninger ville blive behandlet af dem. Dette tydede på, at nogle handlende prøvede at omgå de to ordninger og finde andre måder, hvorpå de kunne eksportere varer fra EU.

Et andet tegn på fortsatte trusler er, at selv om der for nylig er sket et stort fald i antallet af tyverier af horn fra næsehorn i museer, auktionshuse og antikvitets- eller konservatorforretninger, blev et næsehorn for første gang blev dræbt for sine horn i en zoologisk have i Europa i marts 2017 (5).

Der er en stærk formodning om, at reeksport af horn fra næsehorn fra EU kan stimulere efterspørgslen efter horn fra næsehorn, hovedsagelig til medicinske formål, i Asien og til at fastholde de høje priser eller endda presse dem opad. I mange medlemsstater ser det ud til, at nogle handlende foretager koordinerede forsøg på at opkøbe horn fra næsehorn med det formål at (re)eksportere dem til Asien. En så stor efterspørgsel efter produkter af høj værdi repræsenterer herefter et lukrativt marked, som er meget attraktivt for krybskytter og tilskynder til ulovlig handel og kriminelle aktiviteter. Denne yderligere trussel truer bevarelsen af de tilbageværende populationer af næsehorn.

2. Dokumentets formål og status

EU-bestemmelserne om handel med vilde dyr og planter skal fortolkes i lyset af deres formål og forsigtighedsprincippet og under behørig hensyntagen til kendskabet til den seneste udvikling. Medlemsstaterne skal fortsat håndhæve EU-lovgivningen om handel med vilde dyr og planter på en måde, der bidrager til at arternes beskyttelse og bevarelse.

Der er brug for vejledning for at sikre, at alle medlemsstater har en fælles tilgang til eksport og reeksport af produkter fra næsehorn (afsnit 3.a), til handel inden for EU med horn fra næsehorn (afsnit 3.b), til import til EU af produkter fra næsehorn, der er angivet som »jagttrofæer« (afsnit 4), samt til anden import til EU af forarbejdede og rå enheder af horn fra næsehorn til privat ikkekommerciel brug (afsnit 5).

Denne vejledning er udarbejdet af Kommissionens medarbejdere, og et udkast blev godkendt af udvalget om handel med vilde dyr og planter, der er nedsat i medfør af artikel 18 i Rådets forordning (EF) nr. 338/97 (6) (»grundforordningen«), og dermed af de kompetente myndigheder i medlemsstaterne.

Det vejledende dokument skal hjælpe de nationale myndigheder med at anvende forordning (EF) nr. 338/97. Det er ikke juridisk bindende. Dets eneste formål er at give oplysninger om visse aspekter af forordning (EF) nr. 338/97 og forordning (EF) nr. 865/2006 og om foranstaltninger, der anses for at være bedste praksis. Det erstatter ikke, supplerer ikke og ændrer ikke bestemmelserne i gældende EU-ret. Dokumentet bør heller ikke benyttes isoleret. Det skal anvendes sammen med lovgivningen, herunder anden relevant lovgivning om import af animalske produkter, og ikke som en »enkeltstående« reference. Det er kun EU-Domstolen, der har kompetence til at fortolke EU-lovgivningen autoritativt.

Dokumentet offentliggøres elektronisk af Kommissionens tjenestegrene og kan offentliggøres af medlemsstaterne. Det vil blive revideret af EU's udvalg for handel med vilde dyr og planter på et senere tidspunkt.

3. Vejledning i fortolkning af EU-bestemmelser om eksport, reeksport og handel inden for EU med horn fra næsehorn

EU-retsakter skal fortolkes i overensstemmelse med deres formål. Artikel 1 i forordning (EF) nr. 338/97 bestemmer, at formålet med forordningen er »at beskytte vilde dyr og planter herunder at sikre deres bevarelse ved at kontrollere (…) handel hermed.« Bestemmelserne i forordningen skal derfor fortolkes i overensstemmelse med dette formål.

Desuden bestemmes det i artikel 191, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, at miljøpolitikken skal bygge på forsigtighedsprincippet. Dette indebærer, at hvis en foranstaltning eller en politik risikerer at forårsage alvorlig eller uoprettelig skade på offentligheden eller miljøet, bør mangel på fuldstændig videnskabelig vished ikke bruges som begrundelse for, at man udskyder omkostningseffektive foranstaltninger til at hindre en sådan skade. Princippet har til formål at sikre en højere grad af miljøbeskyttelse gennem forebyggende beslutningstagning i tilfælde af sådanne risici.

I overensstemmelse med Den Europæiske Unions Domstols faste retspraksis finder forsigtighedsprincippet bl.a. anvendelse på fortolkning og anvendelse af Unionens miljølovgivning og dermed også på fortolkningen og anvendelsen af grundforordningen. Medlemsstaterne bør anvende forsigtighedsprincippet ved udøvelsen af deres skøn i henhold til grundforordningen (7).

a) Ansøgninger om tilladelser eller certifikater i henhold til artikel 5 i forordning (EF) nr. 338/97 (eksport og reeksport)

I henhold til grundforordningens artikel 5, stk. 2, litra d), skal medlemsstaternes styrelsesråd ved vurdering af ansøgninger om eksport og reeksport af horn fra næsehorn — efter høring af det kompetente videnskabsråd – »sikre sig«, at der ikke er andre forhold af betydning for artens bevarelse, der taler mod udstedelse af eksporttilladelsen« (fremhævelse tilføjet). Denne bestemmelse gælder for ansøgninger om eksporttilladelser samt — i henhold til artikel 5, stk. 3 — reeksportcertifikater for enheder af bilag A og bilag B-arter. Betingelsen gælder for alle enheder af horn fra næsehorn, uanset om de betragtes som »forarbejdede enheder« eller ej (8).

Medlemsstaterne bør under de nuværende omstændigheder og i lyset af forsigtighedsprincippet tage i betragtning, at der er alvorlige faktorer i forbindelse med bevarelsen af næsehornsarter, der taler mod udstedelse af eksporttilladelser og reeksportcertifikater, medmindre der fremkommer overbevisende videnskabelig dokumentation for det modsatte.

Det anses derfor for legitimt, at medlemsstaterne som en midlertidig foranstaltning ikke udsteder eksporttilladelser eller reeksportcertifikater for horn fra næsehorn, medmindre styrelsesrådet finder det godtgjort, at tilladelsen eller certifikatet vil blive anvendt til lovlige formål, f.eks. i følgende tilfælde:

i) genstanden er en del af en ægte udveksling af kulturgoder eller kunstneriske produkter mellem velrenommerede institutioner (dvs. museer)

ii) genstanden er et anerkendt kunstværk, og den berørte medlemsstats styrelsesråd har sikret sig, at dens værdi sikrer, at den ikke vil blive brugt til andre formål

iii) genstanden ikke er blevet solgt og er et arvestykke, der flyttes som led i en families flytning eller som led i en arvesag, eller

iv) genstanden er en del af et reelt forskningsprojekt.

Der bør også tages hensyn til eventuelle strengere foranstaltninger fra tredjelandes side, som kan omfatte generelle forbud mod import af horn fra næsehorn. Før der udstedes et reeksportcertifikat eller en eksporttilladelse på de betingelser, der er anført i dette afsnit, bør de berørte medlemsstater i denne forbindelse orientere CITES-myndighederne i destinationslandet om transaktionen og anmode dem om at kontrollere, at de er enige i importen af den pågældende enhed.

Under alle omstændigheder skal eksportørens og importørens identitet tjekkes og registreres (f.eks. ved at opbevare en kopi af deres identifikationsdokumenter).

b) Ansøgninger om certifikater i henhold til artikel 8, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 338/97 (handel inden for EU)

Handel med enheder i bilag A inden for EU er forbudt i henhold til artikel 8, stk. 1, i grundforordningen. Der er fastsat en dispensation i artikel 8, stk. 3, i nævnte forordning, som tillader medlemsstaterne at fravige dette forbud, hvis visse betingelser (anført i litra a) -h)) er opfyldt (9). Anvendelsen af udtrykket »kan« i artikel 8, stk. 3 (10), indebærer, at medlemsstaterne generelt ikke er forpligtet til at udstede et certifikat for handel inden for EU, selv om disse betingelser er opfyldt, medmindre andet kræves i henhold til EU-retten. Med andre ord kan artikel 8, stk. 3, ikke anses for at give en ansøger ret til at opnå et certifikat for handel inden for EU. Medlemsstaterne kan afvise at udstede et certifikat, hvis det er hensigtsmæssigt for at beskytte arterne eller sikre deres bevarelse, og hvis afslaget ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål. Kommissionen og Unionens udvalg for handel med vilde dyr og planter er af den opfattelse, at dette vil være tilfældet, når ansøgeren ikke klart har dokumenteret, at en transaktion er legitim og forenelig med formålene i grundforordningen.

På grund af de omstændigheder, der er beskrevet i første afsnit i dette dokument, bør medlemsstaterne som en midlertidig foranstaltning i princippet ikke udstede et certifikat for handel inden for EU med horn fra næsehorn i henhold til artikel 8, stk. 3.

Når bestemmelser ifølge en medlemsstats nationale lovgivning ikke tillader landets myndigheder at afvise ansøgninger om certifikater til kommerciel handel med horn fra næsehorn på grundlag af artikel 8, stk. 3, som anbefalet ovenfor, og hvor enheder handles til ikkekommercielle formål inden for EU (ejerskifte som følge af donation eller arv til en privat eller offentlig enhed — f.eks. et museum), bør medlemsstatens CITES-styrelsesråd følge en risikobaseret tilgang og sikre maksimal kontrol med behandlingen af ansøgninger om certifikater til handel inden for EU.

Hvis der udstedes et certifikat til handel inden for EU, bør den pågældende enhed beskrives tilstrækkeligt detaljeret til at sikre, at det kun kan bruges til den pågældende specifikke enhed og ikke kan anvendes til hvidvaskning af andre enheder. Endvidere kan medlemsstaterne, når lovgivningen tillader det, overveje at sammenholde, kontrollere og registrere ansøgerens og køberens identitet (f.eks. ved at opbevare en kopi af deres identifikationsdokumenter).

Endelig bør certifikater til handel inden for EU udstedes på et transaktionsspecifikt grundlag — der kun tillader én transaktion — for at sikre, at certifikatet kun er gyldigt for den indehaver, som er angivet i certifikatets rubrik 1. Denne henstilling bygger på artikel 11, stk. 3, andet afsnit, i forordning (EF) nr. 865/2006, som giver medlemsstaterne mulighed for at udstede »transaktionsspecifikke certifikater, hvis det skønnes, at der er andre forhold af betydning for artens bevarelse, der taler mod udstedelse af et enhedsspecifikt certifikat.«

4. Retningslinjer for fortolkningen af EU's regler om import til EU af »jagttrofæer« i henhold til artikel 57 i forordning (EF) nr. 865/2006

For at løse problemet med forsætligt misbrug af bestemmelserne om handel med jagttrofæer anbefalede CITES' taskforce for retshåndhævelse vedrørende næsehorn at gennemføre lovgivning og håndhævelseskontrol for at forebygge, at horn, som er en del af lovligt erhvervede trofæer, bliver brugt til andre formål end jagttrofæer, og sikre, at disse trofæer forbliver i deres ejeres besiddelse til det formål, som er anført i CITES-eksporttilladelsen (11).

I den forbindelse anbefales det, at medlemsstaterne, når de behandler en importansøgning om jagttrofæer af næsehornsenheder:

i) som altid hører, om de videnskabelige myndigheder har fastslået, at indførelsen i EU vil have en skadelig virkning på artens bevarelse. Der er ikke brug for yderligere foranstaltninger, og ansøgningen må afvises, hvis det ikke er muligt at fastslå, at der ikke er nogen skade forbundet med indførelsen

ii) er særligt opmærksomme på, om ansøgeren har jagterfaring

iii) meddeler ansøgeren, at import til EU kun kan tillades til personlig brug, og at ejere af jagttrofæer ikke kan opnå et certifikat til kommercielle formål i Unionen i henhold til artikel 8, stk. 3, litra c)

iv) om nødvendigt kontakter CITES-myndighederne i eksportlandet for at sikre, at de er orienteret om den planlagte jagt og eksport og ikke ligger inde med oplysninger, der taler mod udstedelse af importtilladelse

v) når de (efter behørig kontrol af, at alle betingelser er opfyldt i overensstemmelse med grundforordningen og dertil knyttede kommissionsforordninger) udsteder importtilladelsen, indsætter følgende tekst i tilladelsen: »Import af dette jagttrofæ er kun til personlig brug. Genstanden skal forblive i tilladelsesindehaverens eje. Den skal forevises myndighederne på anmodning.«

vi) når det er muligt efter national lovgivning foretager risikobaserede kontroller blandt personer, som har importeret jagttrofæer af næsehorn siden 2009 (12), for at kontrollere, at de stadig er i besiddelse af trofæerne. Resultaterne af disse kontroller bør deles med de andre medlemsstater, Europa-Kommissionen og CITES-sekretariatet.

Når der er konstateret en højere risiko for, at et jagttrofæ efterfølgende misbruges til ulovlig handel, kan medlemsstaterne overveje at udstede en importtilladelse for et jagttrofæ med den betingelse, at det ikke indeholder horn fra næsehorn (f.eks. ved at erstatte det med en kunstig kopi).

5. Vejledning i fortolkning af EU-bestemmelser om import til EU af forarbejdede og rå enheder af horn fra næsehorn til andre former for ikkekommerciel brug

Medlemsstaterne bør være særligt opmærksomme på og udvise stor årvågenhed i forbindelse med alle ansøgninger om import af enheder af horn fra næsehorn — forarbejdede og rå enheder bortset fra jagttrofæer — til personlige formål. Der bør tages hensyn til Videnskabsrådets (13) retningslinjer, når det vurderes, hvordan reglerne for import af enheder i bilag A skal fortolkes, og hvilke »andre formål« der kan anses for ikke at være til skade for artens bevarelse.

(1) Emslie, R., Milliken, T. and Talukdar, B. (2016). African and Asian Rhinoceroses — Status, Conservation and Trade. Findes på https://rhinos.org/wp-content/uploads/2015/07/final-cop16-rhino-rpt.pdf.

(2) Rhinoceroses (Rhinocerotidae spp.) — Rapport fra det stående udvalg og sekretariatet, CoP18 Doc. 83.1, findes på https://cites.org/sites/default/files/eng/cop/18/doc/E-CoP18-083-01.pdf.

(3) »Jagttrofæ« er defineret i artikel 1, stk. 4b, i Kommissionens forordning (EF) nr. 865/2006.

(4) EUT L 166 af 19.6.2006, s. 1.

(5) https://www.bbc.com/news/world-europe-39194844.

(6) EFT L 61 af 3.3.1997, s. 1.

(7) Med henblik på yderligere overvejelser om anvendelsen af forsigtighedsprincippet henvises også til Kommissionens meddelelse af 2. februar 2000 om forsigtighedsprincippet, COM(2000) 1 — https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/?uri=celex%3A52000DC0001.

(8) Se Kommissionen meddelelse — Vejledning om forarbejdede enheder i henhold til EU's forordninger om handel med vilde dyr og planter, EUT C 154 af 17.5.2017, s. 15 — https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2017.154.01.0015.01.DAN.

(9) Jf. præmis 34 i EU-Domstolens dom i sag C-510/99: »Bestemmelsen indeholder altså mulighed for at dispensere fra forbuddet, men foreskriver ikke nogen forpligtelse hertil.«

(10) Artikel 8, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 338/97 har følgende ordlyd: »Der kan under iagttagelse af bestemmelserne i anden fællesskabslovgivning om beskyttelse af vilde dyr og planter gives dispensation fra de i stk. 1 omhandlede forbud ved, at styrelsesrådet i den medlemsstat, hvor enhederne befinder sig, i hvert enkelt tilfælde udsteder et certifikat herom, hvis (…)«.

(11) Se http://cites.org/sites/default/files/notif/E-Notif-2014-006A.pdf.

(12) Med henblik på import af jagttrofæer af næsehorn, der fandt sted før ikrafttrædelsen af kravet om en importtilladelse, bør det være muligt at få oplysninger om godkendte ansøgere vedrørende jagttrofæer af næsehorn på anmodning fra eksportlandene.

(13) http://ec.europa.eu/environment/cites/pdf/srg/guidelines.pdf, s. 11 og 12.