Bruxelles, den 16.2.2005

SEK(2005) 230 endelig

Henstilling med henblik på

RÅDETS UDTALELSE i overensstemmelse med artikel 9, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997

om Det Forenede Kongeriges opdaterede konvergensprogram, 2003/04-2009/10

(forelagt af Kommissionen)

BEGRUNDELSE

Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker[1], fastsætter, at ikke deltagende medlemsstater, dvs. dem, der ikke har indført den fælles valuta, skulle forelægge konvergensprogrammer for Rådet og Kommissionen senest den 1. marts 1999. I overensstemmelse med artikel 9 i forordningen skulle Rådet undersøge hvert enkelt konvergensprogram på grundlag af vurderinger foretaget af Kommissionen og det ved traktatens artikel 114 nedsatte udvalg (Det Økonomiske og Finansielle Udvalg). På grundlag af en henstilling fra Kommissionen og efter at have hørt Det Økonomiske og Finansielle Udvalg afgav Rådet en udtalelse efter at have undersøgt programmet. Ifølge forordningen skal medlemsstaterne hvert år forelægge opdaterede konvergensprogrammer, der også kan undersøges af Rådet efter samme procedurer.

Det Forenede Kongeriges første konvergensprogram, der dækkede perioden 1997/98 til 2003/04, blev forelagt den 22. december 1998 og vurderet af Rådet den 8. februar 1999. Der er blevet forelagt opdateringer heraf hvert år siden da. Det Forenede Kongerige forelagde den seneste opdatering af sit konvergensprogram den 17. december 2004. Kommissionens tjenestegrene har foretaget en teknisk gennemgang af dette opdaterede program, hvor der er taget hensyn til resultaterne af Kommissionens økonomiske prognoser fra efteråret 2004, adfærdskodeksen[2], den i fællesskab aftalte metode til beregning af det potentielle output og konjunkturkorrigerede saldi, henstillingerne i de overordnede økonomisk-politiske retningslinjer for perioden 2003-2005 samt principperne i Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet af 27. november 2002 om bedre samordning af finanspolitikken[3]. Denne gennemgang giver grundlag for følgende vurdering:

- De britiske myndigheder afleverede den sjette opdatering af deres konvergensprogram for perioden 2003/04 til 2009/10 den 17. december 2004. I opdateringen er inkorporeret myndighedernes seneste fremskrivninger af de offentlige finanser som beskrevet i den såkaldte Pre-Budget Report fra den 2. december 2004. Det opdaterede program opfylder delvis datakravene i den reviderede adfærdskodeks for stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form. Data vedrørende de samlede udgifter og indtægter er ikke opgivet i overensstemmelse med det harmoniserede ENS95, og med hensyn til andre oplysninger har de britiske myndigheder undladt at benytte de standardtabeller, der blev aftalt i adfærdskodeksen. I opdateringen behandles indtægterne fra salget af UMTS-licenser også fortsat som en årlig indtægtsstrøm snarere end som et salg af et aktiv, og opdateringen indeholder ingen oplysninger om deres betydning for fremskrivningerne af de offentlige finanser.

- Den centrale makroøkonomiske fremskrivning peger i retning af en solid økonomisk vækst, der vil aftage til trendvækstniveau i 2006 og derefter. Der forventes en vis afbalancering af væksten, idet der er udsigt til et fald i den indenlandske efterspørgsel, mens den bremse, som nettoeksporten på det seneste har lagt på væksten, forventes at blive elimineret. På basis af de foreliggende oplysninger forekommer opdateringens makroøkonomiske fremskrivninger at være stort set plausible trods risikoen for en lavere vækst end forventet på det korte sigt. Prognosen forekommer favorabel i 2005, men ligger på linje med Kommissionens prognoser for 2006. De britiske myndigheders forventninger om trendvækst i 2007 er en anelse mindre optimistiske, end hvad Kommissionens seneste beregninger af den potentielle vækst lader formode.

- Det er ikke desto mindre vigtigt at bemærke, at de britiske myndigheder bygger deres fremskrivninger af de offentlige finanser på et prognosescenario, hvor trendvæksten i outputtet er et kvart procentpoint lavere end den vækstrate, der benyttes i det centrale makroøkonomiske scenario. Selv når der tages udgangspunkt i dette scenario med lavere vækst, er der i 2005 risiko for, at BNP-væksten bliver langsommere end forventet. Den mellemsigtede forventning om trendvækst i outputtet vil sandsynligvis vise sig at være et forsigtigt skøn.

- Trods et stærkt arbejdsmarked og en stigning i gennemsnitsindkomsten forblev HICP-inflationen dæmpet i hele 2004 og lå for det meste et godt stykke under det officielle inflationsmål på 2 %. I forventning om et stigende prispres hævede Bank of England den officielle rente fire gange i årets løb, hvilket har resulteret i, at reporenten er steget med i alt 125 basispoint til 4,75 % siden november 2003. Sterlings effektive vekselkurs steg ganske beskedent i nominelle termer over årets første seks måneder, men faldt så igen, og ved udgangen af 2004 lå kursen på næsten samme niveau som i begyndelsen af året. Som en afspejling af denne udvikling steg den bilaterale kurs over for euroen i første halvdel af 2004, men den sluttede året på stort set samme niveau som tolv måneder tidligere. I det forløbne år lå obligationsafkastet i Det Forenede Kongerige stort set på linje med tendensen på de internationale obligationsmarkeder, mens differencen mellem afkastet af 10-årige statsobligationer i henholdsvis Det Forenede Kongerige og Tyskland voksede fra omkring 50 basispoint i begyndelsen af 2004 til et højdepunkt på næsten 100 basispoint i midten af november som følge af en større spredning mellem de korte renter og en større nettoudstedelse af gældspapirer i Det Forenede Kongerige sammenlignet med de forudgående år.

- Rammerne for finanspolitikken i Det Forenede Kongerige er baseret på to interne finanspolitiske regler for den offentlige sektor som helhed, nemlig "den gyldne regel", hvorefter regeringen over konjunkturcyklen kun optager lån til finansiering af nettoinvesteringer og ikke til afholdelse af løbende udgifter, og "reglen om holdbare investeringer", hvorefter den offentlige sektors netto gæld skal holdes på "et stabilt og forsigtigt niveau" under 40 % af BNP over konjunkturcyklen. Med udgangspunkt heri forventes der ifølge opdateringen et fald i underskuddet fra 3,2 % af BNP i finansåret 2003/04 til under referenceværdien på 3 % i 2004/05 (idet finansåret er den referenceperiode, der benyttes til vurdering af Det Forenede Kongeriges offentlige finanser efter stabilitets- og vækstpagten). Derefter forventes underskuddet ifølge opdateringen at blive reduceret gradvist på mellemlang sigt, dog kun til et niveau på 1,7 % i 2008/09. Udgiftstrykket vil i overensstemmelse med regeringens politiske prioriteringer, der bl.a. omfatter en stigning i nettoinvesteringerne, fortsætte med at vokse, men den forventede stigning i indtægtstrykket vil resultere i en samlet forbedring af den offentlige saldo. Fremskrivningerne af underskuddet i 2006/07 er blevet opjusteret i forhold til den foregående opdatering trods stort set uændrede makroøkonomiske udsigter, men de er blevet fastholdt for 2007/08. Følgelig er det hensigten, at den slappere finanspolitiske linje i den umiddelbare fremtid skal følges op af en kraftigere konsolidering af de offentlige finanser efter 2005/06 end den, der blev bebudet i den foregående opdatering.

- Risikoen for et større underskud end forventet synes især at gøre sig gældende på det korte sigt. Navnlig gælder det, at underskuddet i finansåret 2004/05 kan blive større end 3 % af BNP. På både kort og mellemlang sigt optræder der risici som følge af den forholdsvis favorable prognose for væksten i 2005 og den potentielt svagere stigning i indtægterne end forventet, navnlig i indtægterne fra selskabsbeskatningen. Især i perioden med en langsommere vækst i de offentlige udgifter, der ifølge fremskrivningerne vil indtræffe fra 2006/07, vil ministerierne måske finde det vanskeligt at tilpasse sig stramme budgetter og således eventuelt gøre brug af akkumulerede uudnyttede saldi. Fra 2006/07 modvirkes disse negative risici imidlertid af de forholdsvis forsigtige makroøkonomiske fremskrivninger.

- I betragtning af denne risikovurdering synes den budgetpolitiske linje, der er beskrevet i programmet, ikke at give en tilstrækkelig stor sikkerhedsmargen til at hindre underskuddet i at overskride referenceværdien på 3 % af BNP under normale makroøkonomiske udsving på noget tidspunkt i fremskrivningsperioden. Den er ikke tilstrækkelig til at sikre, at stabilitets- og vækstpagtens mellemfristede målsætning om en budgetsaldo, der ligger tæt på balance, vil være opfyldt i 2009/2010. Samtidig skal det imidlertid bemærkes, at gældskvoten er forholdsvis lav, og at de projicerede saldi påvirkes af gennemførelsen af førnævnte offentlige investeringsprogram.

- Bruttogældskvoten forventes i programperioden at stige moderat (især som følge af negative primære saldi) og at toppe i 2007/08 på et niveau, der ligger under 43 % af BNP, dvs. et godt stykke under traktatens referenceværdi på 60 % af BNP.

- Det opdaterede program indeholder en gennemgang af det strukturreformprogram, som regeringen har gennemført siden den foregående opdatering, og der gives oplysninger om reformerne på arbejdsmarkedet, produktmarkedet og kapitalmarkedet. Desuden beskrives en række andre foranstaltninger, der skal bidrage til at forbedre kvaliteten i de offentlige finanser via et omfattende program for styrkelse af effektiviteten i den offentlige sektor i overensstemmelse med den henstilling, der i de overordnede økonomisk-politiske retningslinjer for 2003-2005 blev rettet til de britiske myndigheder om at sikre, at de offentlige tjenesteydelser i forbindelse med de påtænkte stigninger i udgifterne "… leveres effektivt, og at omkostningseffektiviteten sikres". I opdateringen nævnes også flere betydningsfulde og aktuelle bestræbelser på at forbedre målingen af den offentlige sektors output.

- Det Forenede Kongerige ser ud til at stå i en forholdsvis gunstig situation med hensyn til de offentlige finansers langsigtede holdbarhed. Den relativt lave gældskvote og den betydelige vægt, som de britiske myndigheder i forbindelse med de eksisterende politikker har lagt på den langsigtede holdbarhed i de offentlige finanser, er positive elementer i denne henseende. Den strategi, der er skitseret i programmet, bygger hovedsagelig på tilvejebringelse af en høj og stabil langfristet økonomisk vækst, som forudsætter sunde og holdbare offentlige finanser. Mens det ikke kan udelukkes, at udgifterne forbundet med befolkningens aldring vil stige, eftersom de private pensionsordninger kan vise sig at være utilstrækkelige, hvilket kan få konsekvenser for de offentlige finanser i Det Forenede Kongerige, agter myndighederne i april 2005 at lancere en særlig pensionsbeskyttelsesfond ("Pension Protection Fund"), der skal beskytte medlemmerne af private pensionsordninger, der bliver insolvente. Ordningen mangler imidlertid endnu at stå sin prøve. Endvidere vil fastholdelsen af Det Forenede Kongeriges interne finanspolitiske regler indebære, at enhver stigning i de offentlige pensionsudbetalinger (i gennemsnit over konjunkturcyklen) vil skulle finansieres ved hjælp af nye indtægter eller gennem en omlægning af udgifterne. Det forholdsvis lave skattetryk i Det Forenede Kongerige burde gøre det muligt at overvinde eventuelle uligevægte, der måtte opstå på længere sigt.

- Alt i alt lever de økonomiske politikker, der er skitseret i opdateringen, delvis op til den landespecifikke henstilling vedrørende udviklingen i de offentlige finanser, som blev rettet til Det Forenede Kongerige i 2004-opdateringen af de overordnede økonomisk-politiske retningslinjer, og ifølge hvilken Det Forenede Kongerige bør forbedre den konjunkturkorrigerede stilling for at tilvejebringe en budgetsaldo, der ligger tæt på balance eller udviser overskud på det mellemlange sigt. For 2004/05 er det endnu for tidligt at udtale sig om, hvorvidt der gøres tilstrækkelige fremskridt, og der hersker stor usikkerhed med hensyn til udviklingen i såvel udgifter som indtægter, og som nævnt ovenfor er der således risiko for, at underskuddet bliver større end 3 % af BNP. Desuden er den svagt ekspansive kurs, der er planer om at følge i 2005/06, og den mellemfristede finanspolitiske linje ikke i overensstemmelse med henstillingen i de overordnede økonomisk-politiske retningslinjer.

- I betragtning af ovenstående bør Det Forenede Kongerige sikre, at underskuddet som planlagt kommer til at ligge under 3 % af BNP i finansåret 2004/05, og forbedre den konjunkturkorrigerede saldo med henblik på at tilvejebringe og fastholde en mellemfristet budgetsaldo, der ligger tæt på balance eller udviser overskud.

På grundlag af denne vurdering har Kommissionen vedtaget vedlagte henstilling med henblik på Rådets udtalelse om Det Forenede Kongeriges opdaterede konvergensprogram og fremsender den til Rådet.

Henstilling med henblik på

RÅDETS UDTALELSE i overensstemmelse med artikel 9, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997

om Det Forenede Kongeriges opdaterede konvergensprogram, 2003/04-2009/10

RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,

under henvisning til Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker[4], særlig artikel 9, stk. 3,

under henvisning til Kommissionens henstilling,

efter høring af Det Økonomiske og Finansielle Udvalg -

AFGIVET FØLGENDE UDTALELSE:

1. Den 8. marts 2005 gennemgik Rådet Det Forenede Kongeriges opdaterede konvergensprogram, der dækker perioden 2003/04-2009/10. Programmet er delvis i overensstemmelse med datakravene i den reviderede adfærdskodeks for stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form. Data vedrørende de samlede udgifter og indtægter er ikke opgivet i overensstemmelse med det harmoniserede ENS95, og med hensyn til andre oplysninger har de britiske myndigheder undladt at benytte de standardtabeller, der blev aftalt i adfærdskodeksen. I opdateringen behandles indtægterne fra salget af UMTS-licenser også fortsat som en årlig indtægtsstrøm snarere end som et salg af et aktiv, og opdateringen indeholder ingen specifikke oplysninger om deres betydning for fremskrivningerne af de offentlige finanser. Det Forenede Kongerige opfordres derfor til at overholde datakravene.

2. Programmet indeholder to forskellige scenarier for de makroøkonomiske og budgetmæssige fremskrivninger, nemlig et centralt makroøkonomisk scenario og et scenario med lavere vækst, der bygger på en formodning om en trendvækst, der er et kvart procentpoint lavere end i den centrale prognose. Det er sidstnævnte scenario, der ligger til grund for fremskrivningerne af de offentlige finanser. Lavvækstscenariet betragtes derfor som referencegrundlaget for vurderingen af de budgetmæssige fremskrivninger og afspejler stort set plausible antagelser. Ifølge dette scenario forventes der i 2005 en real BNP-vækst på 3 %, dvs. blot en anelse lavere end væksten på 3½ % i 2004, før den aftager til 2¼ % i 2007/08. Vurderet med udgangspunkt i de foreliggende oplysninger er der i 2005 risiko for, at BNP-væksten bliver langsommere end forventet, eftersom den fremskrevne vækst synes at være en anelse optimistisk. På det mellemlange sigt vil forventningen om trendvækst, der danner grundlag for fremskrivningerne af de offentlige finanser, sandsynligvis vise sig at være et forsigtigt skøn. Programmets inflationsfremskrivninger forekommer også realistiske.

3. Rammerne for finanspolitikken i Det Forenede Kongerige er baseret på to interne finanspolitiske regler for den offentlige sektor, nemlig "den gyldne regel", hvorefter regeringen over konjunkturcyklen kun optager lån til finansiering af nettoinvesteringer og ikke til afholdelse af løbende udgifter, og "reglen om holdbare investeringer", hvorefter den offentlige sektors netto gæld skal holdes på "et stabilt og forsigtigt niveau" under 40 % af BNP over konjunkturcyklen. Med udgangspunkt heri forventes der ifølge opdateringen et fald i underskuddet fra skønsmæssigt 3,2 % af BNP i finansåret 2003/04 til under referenceværdien på 3 % i 2004/05 (idet finansåret er den referenceperiode, der benyttes til vurdering af Det Forenede Kongeriges offentlige finanser efter stabilitets- og vækstpagten). Derefter forventes underskuddet ifølge opdateringen at blive reduceret gradvist på mellemlang sigt, dog kun til et niveau på 1,7 % i 2008/09. Udgiftstrykket vil i overensstemmelse med regeringens politiske prioriteringer fortsætte med at vokse, men den forventede stigning i indtægtstrykket vil, hvis den slår igennem, resultere i en samlet forbedring af den offentlige saldo. Inden for det samlede udgiftsloft skal der gennemføres et omfattende offentligt investeringsprogram, der skal løfte de offentlige netto investeringer fra 1,9 % af BNP i 2004/05 til 2,4 % i 2007/08. I forhold til 2003-opdateringen er fremskrivningerne af underskuddet i både dette finansår og det næste blevet opjusteret. Ifølge opdateringens mellemfristede fremskrivninger vil konsolideringen af de offentlige finanser efter 2005/06 blive lidt hurtigere end den, der blev bebudet i den foregående opdatering.

4. Der optræder en klar risiko for, at budgetresultatet kan blive dårligere end forventet i programmet på kort sigt. Navnlig gælder det, at underskuddet i finansåret 2004/05 kan blive større end 3 % af BNP. På både kort og mellemlang sigt optræder der risici som følge af den forholdsvis favorable prognose for væksten i 2005 og den potentielt svagere stigning i indtægterne end forventet, navnlig i indtægterne fra selskabsbeskatningen. Især i perioden med en langsommere vækst i de offentlige udgifter, der ifølge fremskrivningerne vil indtræffe fra 2006/07, vil ministerierne måske finde det vanskeligt at tilpasse sig stramme budgetter og eventuelt gøre brug af akkumulerede uudnyttede saldi. Fra 2006/07 modvirkes disse negative risici imidlertid af de forholdsvis forsigtige makroøkonomiske fremskrivninger.

5. I betragtning af denne risikovurdering synes den budgetpolitiske linje, der er beskrevet i programmet ikke at give en tilstrækkelig stor sikkerhedsmargen til at hindre underskuddet i at overskride referenceværdien på 3 % af BNP under normale makroøkonomiske udsving på noget tidspunkt i fremskrivningsperioden. Den er ikke tilstrækkelig til at sikre, at stabilitets- og vækstpagtens mellemfristede målsætning om en budgetsaldo, der ligger tæt på balance, vil være opfyldt i 2009/2010. Samtidig skal det imidlertid bemærkes, at gældskvoten er forholdsvis lav, og at de projicerede saldi påvirkes af gennemførelsen af førnævnte offentlige investeringsprogram.

6. Bruttogældskvoten skønnes at have nået 39,5 % af BNP i 2003/04, og den ligger således et godt stykke under traktatens referenceværdi på 60 % af BNP. Ifølge programmet forventes gældskvoten at stige moderat med under to procentpoint i perioden frem til 2009/10.

7. Det Forenede Kongerige ser ud til at stå i en forholdsvis gunstig situation med hensyn til de offentlige finansers langsigtede holdbarhed trods de forventede omkostninger forbundet med befolkningens aldring. Den relativt lave gældskvote og den betydelige vægt, som de britiske myndigheder i forbindelse med de eksisterende politikker har lagt på den langsigtede holdbarhed i de offentlige finanser, er positive elementer i denne henseende. Det kan ikke udelukkes, at udgifterne forbundet med befolkningens aldring vil stige, eftersom de private pensionsordninger kan vise sig at være utilstrækkelige, hvilket kan få konsekvenser for de offentlige finanser, men myndighederne vil i april 2005 introducere en særlig pensionsbeskyttelsesfond, der skal beskytte medlemmerne af private pensionsordninger, der bliver insolvente. Disse foranstaltninger hilses velkommen, skønt de endnu ikke har stået deres prøve. Det forholdsvis lave skattetryk i Forenede Kongeriges burde gøre det muligt at overvinde eventuelle uligevægte, der måtte opstå på længere sigt.

8. De økonomiske politikker, der er skitseret i opdateringen, lever delvis op til den landespecifikke henstilling vedrørende udviklingen i de offentlige finanser, som blev rettet til Det Forenede Kongerige i 2004-opdateringen af de overordnede økonomisk-politiske retningslinjer, og ifølge hvilken det blev henstillet til Det Forenede Kongerige "i bestræbelserne på at undgå et uforholdsmæssigt stort underskud at forbedre den konjunkturkorrigerede stilling for at konsolidere de offentlige finanser i overensstemmelse med en budgetsaldo, der er tæt på balance eller udviser overskud på det mellemlange sigt". I 2004/05 er der risiko for, at underskuddet bliver større end 3 % af BNP. Desuden er den svagt ekspansive kurs, der er planer om at følge i 2005/06, og den mellemfristede finanspolitiske linje ikke i overensstemmelse med henstillingen i de overordnede økonomisk-politiske retningslinjer.

* * *

I betragtning af vurderingen ovenfor er Rådet af den opfattelse, at Det Forenede Kongerige bør (i) sikre, at underskuddet som planlagt holder sig under 3 % af BNP i finansåret 2004/05, og (ii) forbedre den konjunkturkorrigerede saldo med henblik på at tilvejebringe og fastholde en mellemfristet budgetsaldo, der ligger tæt på balance eller udviser overskud.

Sammenligning af centrale makroøkonomiske og budgetmæssige fremskrivninger

[pic]

[1] EFT L 209 af 2.8.1997. De dokumenter, der refereres til i dette dokument, kan konsulteres på følgende websted: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Det Økonomiske og Finansielle Udvalgs reviderede udtalelse om stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form, der blev godkendt af Økofin-Rådet den 10.7.2001.

[3] KOM(2002) 668 af 27.11.2002.

[4] EFT L 209 af 2.8.1997, s. 1. De dokumenter, der refereres til i dette dokument, kan konsulteres på følgende websted: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.