Regionsudvalgets udtalelse om "Unionsborgerskab"

(2000/C 156/03)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til præsidiets beslutning af 2. juni 1999 om i henhold til EF-traktatens artikel 265, stk. 5, at afgive udtalelse om "Unionsborgerskab" og henvise det forberedende arbejde til Underudvalg 7 "Uddannelse, Erhvervsuddannelse, Kultur, Ungdom, Sport, Borgernes Rettigheder",

under henvisning til forslag til Regionsudvalgets udtalelse (CdR 226/99 rev. 2), som blev vedtaget af Underudvalg 7 den 3. december 1999 med Franz Möller (D-PPE) som ordfører -

på den 32. plenarforsamling den 16.-17. februar 2000 (mødet den 17. februar) vedtaget følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Bemyndigelse fra præsidiet til udarbejdelse af en initiativudtalelse

1.1.1. Regionsudvalgets præsidium har i forbindelse med sin politiske prioritering erklæret, at det anser udbygningen af unionsborgerskabet for at være af allerstørste betydning. I Regionsudvalgets politiske prioritering under IV.4 Unionsborgerskab (R/CdR 316/98 rev. 1 pkt. 11) fremhæves følgende:

- Den videre udbygning af unionsborgerskabet, der er udtryk for et tilhørsforhold til Unionen, er en af de største udfordringer, EU er stillet over for, ikke mindst set i udvidelsesperspektivet. Jean Monnet udtrykte det således: "Formålet med europæisk integration er at forene folk, ikke at etablere en koalition af regeringer". Denne synsmåde har stadig sin gyldighed og har særlig betydning for Regionsudvalget.

- Når EU-politikken skal omsættes i felten, vil vi trække på al den ekspertise, som de lokale og regionale myndigheder i Regionsudvalget ligger inde med, eftersom disse myndigheder jo er optimalt placeret, når der skal etableres direkte kontakter til borgerne i Den Europæiske Union.

- Regionsudvalgsmedlemmernes rolle som "ambassadører" for regionerne og lokalsamfundene skal videreudvikles, både når det drejer sig om at informere de europæiske myndigheder om de behov og ønsker, borgerne i kommunerne og regionerne har, og når det drejer sig om at forklare europæisk politik for indbyggerne i de lokale og regionale samfund.

- Det er håbet, at der herved kan ydes et afgørende bidrag til unionsborgerskabet - et begreb, der vil være en af de vigtigste aktuelle problemstillinger for Regionsudvalget.

- I programperioden vil Regionsudvalget i særlig grad koncentrere opmærksomheden om at videreudbygge unionsborgerskabet i såvel juridisk som kulturel henseende.

1.1.2. Det er ikke hensigten med udtalelsen at fremsætte generelle betragtninger om unionsborgerskabet og dets udvikling, men derimod at behandle unionsborgerskabets betydning for Regionsudvalgets arbejde og for regionerne og kommunerne. Dette rejser spørgsmålet om, hvordan unionsborgerskabet kan indgå i et moderne civilsamfund, der omfatter alle politiske niveauer, hvordan der kan etableres en vertikal forbindelse mellem unionsborgerskabet på den ene side og det regionale og kommunale borgerskab på den anden side, og hvordan en sådan forbindelse kan styrkes. Vi går ud fra, at oplevelsen og gennemførelsen af unionsborgerskabet gradvis kan forbedres som led i den europæiske integrationsproces. Borgernes interesse øges i takt med, at der vindes hverdagsrelaterede erfaringer med integrationens mange aspekter og muligheder. Der opstår således en ny oplevelses- og interessesfære (Max Weber). Samtidig kan og må EU, de nationale regeringer samt de lokale og regionale myndigheder gennemføre foranstaltninger til fremme af unionsborgerskabet. I den forbindelse vil yderligere regionale og lokale informationsinitiativer være særlig nyttige.

1.1.3. Det regionale og kommunale borgerskabsbegreb (citizenship, citoyenneté), som anvendes i det følgende, skal ikke tillægges nogen retlig dimension, da medlemsstaterne har vidt forskellige opfattelser af og traditioner for dette begreb. I den ene ende af spektret opfattes begrebet som et tilhørsforhold til en fysisk-social enhed med ret til selvstyre, og i den anden ende som ensbetydende med lokal og regional identitet.

1.1.4. Det Europæiske Råds opfordring på topmødet i Køln til at udarbejde et charter om grundlæggende rettigheder i EU, dvs. at konkretisere de principper, der er omtalt i EU-traktatens artikel 6 (Amsterdam-traktatens version), gør dette spørgsmål særlig aktuelt. I henhold til punkt 44 i formandskabets konklusioner fra Køln-topmødet, "har Det Europæiske Råd den opfattelse, at de grundlæggende rettigheder, der gælder på EU-plan, på dette tidspunkt af EU's udvikling nu bør sammenfattes i et charter og derigennem gøres synligere". Med dette for øje vil der blive indkaldt til en konference for repræsentanter for medlemsstaterne og de europæiske institutioner, som inden udgangen af år 2000 skal udarbejde et udkast til et sådant charter.

1.1.5. Endelig må der henvises til Regionsudvalgets udtalelser om subsidiaritetsprincippet og borgerskabsbegrebet, senest udtalelsen "For en ny subsidiaritetskultur! En appel fra Regionsudvalget"(1).

2. Udvikling af unionsborgerskabsbegrebet, herunder begrebet "Borgernes Europa"

2.1. Trinvis udvikling af unionsborgerskabsbegrebet

2.1.1. Det er kun i formuleringen af præambelmålene, at Rom-traktaternes forfattere tænkte på at kæde integrationsprocessen sammen med et fremvoksende europæiske borgerskab. Dette er blot en konstatering af kendsgerningerne og ikke nogen kritik. EØF-traktaten indeholder dog, først og fremmest med indførelsen af den frie bevægelighed som grundlæggende frihedsrettighed (svarende til den frie etableringsret), et af de vigtigste elementer i det senere unionsborgerskab. Bestemmelsen var imidlertid begrænset til erhvervsaktive personer, hvilket viser, at man først og fremmest havde arbejdskraftens bevægelighed i tankerne, dvs. anlagde en socioøkonomisk synsvinkel. Af betydning i denne tidlige fase var åbningen af de nationale, offentlige sektorer for personer fra andre medlemsstater - dog med forbeholdet i EF-traktatens artikel 45 - der først og fremmest skyldes Europa-Domstolens retspraksis.

2.1.2. Debatten intensiveredes i 1970'erne med indførelsen af begrebet "Borgernes Europa". Dengang drøftede man, hvordan Fællesskabet kunne gøres mere håndgribeligt for borgerne i hverdagen. På topmødet i 1974 blev der udarbejdet et første katalog over såkaldte "særlige rettigheder", herunder bl.a. almindelig opholdsret, valgret og valgbarhed (i det mindste på kommunalt niveau), adgang til offentlige hverv og pasunion. Tindemans-rapporten fra 1975 tilføjede yderligere elementer: udvidelse af den enkeltes rettigheder (anerkendelse af grundlæggende rettigheder og friheder, individuel klageret for EF-Domstolen ved grundrettighedskrænkelser) og udvidelse af den frie bevægelighed (afskaffelse af personkontrol ved grænserne, ligestilling mellem eksaminer). Også Europa-Parlamentet krævede, at grundrettighederne blev inkorporeret i fællesskabsretten (valgret og valgbarhed, adgang til offentlige hverv, hvortil valg finder sted, forsamlings- og foreningsfrihed og almindelig opholdsret). Begrebet unionsborgerskab blev anvendt første gang i 1984 i Europa-Parlamentets forslag om oprettelse af Den Europæiske Union.

2.1.3. Indførelse af direkte valg til Europa-Parlamentet udgjorde et vigtigt skridt i denne udvikling (borgernes valgret og valgbarhed).

2.1.4. I 1984 nedsattes Adonnino-udvalget, som udarbejdede følgende program: afskaffelse af grænseformaliteter, gensidig anerkendelse af diplomer og eksamensbeviser, almindelig opholdsret ikke kun for erhvervsaktive, valgret ved kommunalvalg for andre medlemsstaters statsborgere, ens valgret ved valg til Europa-Parlamentet, udpegelse af en ombudsmand ved Europa-Parlamentet, ret til at indgive andragender til Europa-Parlamentet og klage til ombudsmanden samt øget udveksling på kultur-, ungdoms- og sportsområdet.

2.2. Konkretisering i Maastricht- og Amsterdam-traktaten

2.2.1. Med Maastricht-traktaten inkorporeredes en stor del af dette koncept i Fællesskabets primære retsgrundlag. Unionsborgerskabet blev optaget i EF-traktaten som en separat del og dermed fremhævet som et af de væsentlige elementer i EU's integrationspolitik.

2.2.2. Med Regionsudvalget er der oprettet en EU-institution, der umiddelbart er forpligtet til at arbejde for de mål, som er forbundet med unionsborgerskabsbegrebet.

2.2.3. Med Amsterdam-traktaten er der opnået yderligere resultater, bl.a. bedre beskyttelse af unionsborgernes grundlæggende rettigheder (ny artikel 6 i EU-traktaten), styrkelse af socialpolitikken og inkorporering af beskæftigelse som selvstændig politik i traktaten.

3. Overvejelser og anbefalinger vedrørende unionsborgerskabet ud fra regionernes og kommunernes synspunkt

Nedenstående overvejelser behandler først sammenhængen mellem unionsborgerskabet på den ene side og det regionale og kommunale borgerskab på den anden side. Derefter drejer det sig om, hvordan Regionsudvalgets rolle og opgaver skal fastlægges, og hvilke foranstaltninger der må gennemføres for at fremme unionspartnerskabet.

"Borgerskab" er et mangesidigt begreb, som kan omfatte alle økonomiske, politiske og kulturelle aspekter af det menneskelige samfund. Begrebets to grundforudsætninger er imidlertid, at der på et givet geografisk niveau findes en suveræn politisk enhed, og at denne enhed forstår at integrere sine borgere politisk. Under underudvalgsdebatten blev der henvist til, at borgerskabsbegrebet kommer til udtryk på forskellige måder i medlemsstaterne, afhængigt af de særlige betingelser, navnlig af historisk art, som gør sig gældende på deres område. Tendenser i befolkningen til, at man viger tilbage for at engagere sig i samfundet, søges modvirket gennem begrebet "aktivt medborgerskab".

3.1. Sammenhængen mellem unionsborgerskabet og det regionale og kommunale borgerskab

3.1.1. Et vigtigt aspekt af unionsborgerskabet er, at det supplerer det regionale og det kommunale borgerskab. Tydelige eksempler herpå er den almindelige opholdsret og valgretten ved kommunale valg for statsborgere fra andre medlemsstater. I andre tilfælde, f.eks. retten til at indgive andragender til Europa-Parlamentet og klage til ombudsmanden, har unionsborgerskabet derimod ingen regional eller kommunal dimension.

3.2. Det regionale og kommunale borgerskabsbegreb

3.2.1. Dette begreb danner grundlaget for regionernes og kommunernes retlige status og identitet og består af tre dimensioner:

- Den fysisk-sociale dimension: Regioner og kommuner er de geografiske enheder, som via naboskab og hverdagslivets mangfoldighed integrerer borgerne. Ved hjælp af tradition, regional og lokal kultur og fælles moderniseringsprojekter udvikler de en identitet, der er både ind- og udadvendt.

- Den politiske dimension: Borgerskabet omfatter det regionale og lokale demokrati og dets institutioner, som bygger på borgernes ret til selvstyre, der ofte først er opnået efter lange opgør med centralstatens magtmonopol.

- Udviklingsdimensionen: Fælles udformning af livsgrundlaget, navnlig de offentlige tjenesteydelser af almen interesse, og tidssvarende udvikling af det.

- De regionale og lokale myndigheder i medlemslandene har behov for yderligere informationer om gennemførelsen af EU-borgernes rettigheder i andre medlemslande og om den hertil knyttede omsætningspraksis i regioner og kommuner.

3.3. Definition af unionsborgerskab som tværsnit af den europæiske integrationspolitik

3.3.1. Ved at studere dets udvikling (se pkt. 2.1) indser man, at der er mange lag i unionsborgerskabsbegrebet:

- I EF-traktatens Anden del forbindes det med en række borgerrettigheder (almindelig opholdsret, valgret og valgbarhed ved valg til Europa-Parlamentet, valgret og valgbarhed ved kommunalvalg for statsborgere fra andre medlemsstater, ret til at indgive andragender til Europa-Parlamentet og klage til ombudsmanden etc.). Der er tale om den traktatretlige definition af unionsborgerskabet.

- Herudover kan unionsborgerskabet forstås som et delområde af den europæiske integrationspolitik, der omfatter alle de politikker, som er umiddelbart relevante for den enkelte borger og giver denne rettigheder og pligter ud over ovennævnte.

- Endelig kan det specifikt referere til de politikområder, der - som f.eks. kultur - er specielt egnede til at fremme borgernes tilhørsforhold til EU.

3.3.2. Det er helt legitimt at anvende alle tre definitioner på unionsborgerskab. De udelukker ikke hinanden, men kan forenes i et slagkraftigt integrationsinstrument.

3.3.3. Unionsborgerskabet er således et tværgående politikområde, der omfatter udgangspunkter, mål og midler. Det fælles træk er, at der umiddelbart tages hensyn til borgerne.

3.3.4. Det er først og fremmest følgende politikområder, som helt eller delvist har at gøre med unionsborgerskab:

3.3.5. Fri bevægelighed og fri etableringsret

- Arbejdstagernes frie bevægelighed

- Fri etableringsret

- Grænsekontrol

- Offentlige hverv og beskæftigelse inden for det offentlige for EU-borgere fra en anden medlemsstat.

3.3.6. Unionsborgerskab i henhold til EF-traktatens Anden del

- Almindelig opholdsret

- Valgret og valgbarhed ved valg til Europa-Parlamentet

- Diplomatisk beskyttelse

- Ret til at indgive andragender til Europa-Parlamentet og klage til ombudsmanden

- Grundlæggende rettigheder

- Forbud mod forskelsbehandling.

3.3.7. Politikker inden for området menneskelige ressourcer

- Uddannelsespolitik

- Kulturpolitik

- Ungdomspolitik

- Social- og Arbejdsmarkedspolitik

- Sundhedspolitik og

- Beskæftigelsespolitik.

3.3.8. Information, subsidiaritet og borgerdeltagelse

- Gennemsigtighed og accept

- Regionsudvalget

- Subsidiaritet og borgerskab - og dermed retten til regionalt og kommunalt selvstyre - som indbyrdes supplerende og gensidigt afhængige begreber.

3.4. Sammenhængen mellem unionsborgerskabet og det regionale og kommunale borgerskab

3.4.1. Ud fra et regionalt og kommunalt synspunkt supplerer unionsborgerskabet - hvor det har relevans - det regionale og kommunale borgerskab ved at tilføje en europæisk dimension. Tiltagende integration betyder, at unionsborgerskabet får større betydning, dels fordi et stigende antal borgere påberåber sig det, dels pga. nye politiske tiltag. Med supplere menes, at det regionale og kommunale borgerskab står i forgrunden, da kommunen og regionen - som sociologien udtrykker det - udgør en af det sociale samlivs grundformer.

3.4.2. Det bør ligeledes noteres, at den solidaritetspolitik, som føres af EU i forbindelse med strukturfondene, har gjort det muligt at udvide solidaritetsprincippet, der er ét af elementerne i det regionale og lokale borgerskab, og at give det en europæisk dimension.

3.4.3. Sagligt set fremgår sammenhængen mellem unionsborgerskabet på den ene side og det kommunale og regionale borgerskab på den anden side af de foranstaltninger, der umiddelbart har indflydelse på borgerne. Mens borgerskabsbegrebet på kommunalt og regionalt plan berører hele befolkningen, drejer det sig i unionsborgerskabets tilfælde ofte kun om delgrupper, der eventuelt har behov for særlig opmærksomhed. Det gælder f.eks. statsborgere fra andre medlemsstater (opholdsret, valgret ved kommunale valg, beskæftigelse i det offentlige) og den mobilitetsvillige del af den pågældende medlemsstats egne statsborgere (fri bevægelighed, udvekslingsprogrammer). Men også den samlede befolkning kan i enkelte tilfælde være berørt (valg til Europa-Parlamentet).

3.4.4. En administrativ sammenhæng opstår, når ansatte i regionale eller kommunale forvaltninger f.eks. i opholdsretsspørgsmål kommer i kontakt med statsborgere fra andre EU-lande.

3.4.5. Sammenknytningen er særlig tæt, når det drejer sig om valgret ved kommunalvalg, hvor alle EU-borgere, uanset om de er statsborgere i deres bopælsland, har valgret og er valgbare. På dette punkt har EU-borgere fra andre medlemsstater altså de samme rettigheder som statsborgere i det pågældende land.

3.4.6. Geografiske faktorer kan også betyde, at der er særlig tæt forbindelse mellem unionsborgerskabet og det regionale og kommunale borgerskab. Dette gælder navnlig i grænseregioner, ved interregionalt samarbejde og kommunale partnerskaber. Fremhjulpet af naboskabet er der allerede i visse af Euregio-områderne udviklet modeller for en kraftig sammenkædning af borgerskabsbegreberne.

3.4.7. Ud over den faglige sammenhæng er der også en institutionel sammenhæng. Der må ikke opstå nogen form for uforenelighed mellem unionsborgerskabet og det institutionelle grundlag for det regionale og det kommunale borgerskab; navnlig bør retten til selvstyre, som også er en borgerret, ikke indskrænkes.

3.5. Unionsborgerskabets betydning for Regionsudvalgets arbejde

3.5.1. Regionsudvalget, der i sit arbejde varetager borgernes sociale, økonomiske og kulturelle interesser, som de konkret kommer til udtryk i regionerne og kommunerne, er som skabt til at bidrage til at fremme unionsborgerskabsbegrebet. Regionsudvalget kan især skabe bevidsthed om den juridisk-politiske og faglige sammenhæng mellem unionsborgerskabet og det regionale og kommunale borgerskab. Hvad angår unionsborgerskabet (både i snæver og bred forstand), kan Regionsudvalget således spille en formidlerrolle både "opad" og "nedad", og denne funktion både kan og skal udbygges.

3.5.2. Denne opgave omfatter bl.a. følgende vigtige institutionelle aspekter:

- Analyse af den juridisk-politiske og administrative sammenknytning mellem unionsborgerskabet og det regionale og kommunale borgerskab.

- I denne sammenhæng må der sikres overholdelse af selvstyreprincippet og nærhedsprincippet.

- Unionsborgerskabet er et vigtigt middel til udvikling af befolkningens følelse af at høre til Den Europæiske Union.

3.5.3. Følgende hører til de vigtigste politiske aspekter:

- Den indholdsmæssige udformning af unionsborgerskabet.

- Informeringen af borgerne.

- Udnyttelse af de regionale og kommunale myndigheders ekspertise, som følger af deres nære forhold til borgerne, med henblik på at forbedre udformningen af EU's politikker.

3.5.4. Før disse opgaver kan løses, må der ydes følgende grundlæggende indsats:

- Fastlæggelse af de for unionsborgerskabet relevante bestanddele i ovennævnte politikker og af deres virkning på regionalt og kommunalt plan. Der forekommer ikke hidtil at være foretaget nogen vurdering af virkningerne for regionerne og kommunerne af unionsborgerskabet (i dets forskellige definitioner). Dette er imidlertid nødvendigt for at danne sig et bredt overblik over unionsborgerskabet i de forskellige integrationspolitiske sammenhænge.

- Større hensyntagen i Regionsudvalgets udtalelser til unionsborgerskabsbegrebet og dets forbindelse med det regionale og kommunale borgerskabsbegreb. Regionsudvalget må vise, hvordan de to begreber betinger og supplerer hinanden både hvad angår deres politisk-demokratiske begrundelse og deres praktiske gennemførelse.

3.5.5. Herudover kan Regionsudvalget bidrage til, at der kommer en debat i gang om genoplivning af befolkningens engagement i civilsamfundet. Ved hjælp af eksempler (kommunale ungdomsparlamenter, voksenuddannelse, udnyttelse af informationssamfundet) er det vist, hvilke instrumenter der eksperimenteres med for at styrke medborgerskabet og det regionale og lokale demokrati.

3.6. Informationsarbejdets særlige værdi

3.6.1. I sagens natur kan man i forbindelse med unionsborgerskabet ikke på samme måde som ude i regionerne og kommunerne støtte sig til erfaringer fra hverdagen. De europæiske værdier, rettigheder, pligter og integrationspolitiske mål må formidles gennem informationsarbejde.

3.6.2. Kigger man på de eksisterende unionsborgerskabselementer i EU's integrationspolitik, fremgår det tydeligt, at det i øjeblikket ikke så meget drejer sig om nye foranstaltninger, men snarere om en bedre formidling og gennemførelse. Det fører ikke til noget at overveje nye skridt til udvidelse af unionsborgerskabet, hvis EU's befolkning ikke er informeret om eksisterende rettigheder og støtteområder.

3.6.3. Regionsudvalget kan fungere som formidlende organ for EU-borgerne. Regionsudvalgets funktion fremgår bl.a. af, at der bag dets medlemmer befinder sig et netværk af forbund, som repræsenterer samtlige regioner og kommuner (både på nationalt og EU-plan). Regionernes og kommunernes informationspotentiale må absolut ikke overses - tværtimod ville det være hensigtsmæssigt at iværksætte strategier for at styrke det.

3.6.4. Informationsindsatsen må imidlertid ikke give indtryk af, at unionsborgerskabet kun skal forbindes med Anden del af EF-traktaten. Der må tages hensyn til alle områder, der umiddelbart forekommer borgerskabsrelevante, dvs. berører mennesker.

3.6.5. På grund af sammenhængene mellem unionsborgerskabet og det regionale og det kommunale borgerskab er de regionale og kommunale myndigheder vigtige partnere i informationspolitikken. Da de gennemfører talrige aspekter af unionsborgerskabet (opholdsret, kommunal valgret, grænseoverskridende støtteforanstaltninger), er de på mange områder borgernes kontaktpunkter.

3.6.6. Hvad angår realiseringen af EU-borgernes rettigheder i andre medlemsstater og den hermed forbundne gennemførelsespraksis i amter og kommuner, er der også på regionalt og lokalt plan behov for flere oplysninger.

3.6.7. I begyndelsen af 1990'erne oprettedes på Generaldirektorat X's initiativ netværket Symbiosis, som imidlertid efter gode startresultater ikke blev fulgt op. Det drejede sig først og fremmest om håndbøger og elektroniske medier, som til rådgivning for borgerne indeholdt alle delaspekter af unionsborgerskabet både i snæver og bred forstand. Netværket var særdeles nyttigt både for de berørte/interesserede og for medarbejderne i de regionale og kommunale forvaltninger. Dette initiativ bør tages op igen, og det bør undersøges, om Internettet giver nye adgangsmuligheder.

3.6.8. Symbiosis-instrumentet, som det bør overvejes at puste liv i igen, kan i dag gennemføres meget mere effektivt ved hjælp af Internettets tekniske muligheder. "Europe direct"-programmet giver i dag talrige informationsmuligheder, herunder direkte rådgivning (via et "call-center"). Inden for rammerne af informationssamfundet har EU gjort meget for at fremme principperne om gennemsigtighed og beslutningstagning tæt på borgerne. Der er imidlertid stadig behov for en fast forankring af disse informationstjenester i borgernes fysiske og sociale miljø, bl.a. i de regionale og lokale forvaltninger, i skoler, biblioteker og voksenuddannelsescentre.

3.7. Udvekslingsprogrammernes betydning

3.7.1. Jo flere der som unge, skoleelever, studerende eller erhvervsaktive opholder sig i en periode i en anden medlemsstat, jo vigtigere er unionsborgerskabet. Derfor er alle uddannelses-, ungdoms- og kulturprogrammer af største betydning for unionsborgerskabet. Regionsudvalget bør fremsætte forslag om, hvordan sådanne ophold inden for rammerne af EU's støtteprogrammer kan knyttes tættere sammen med unionsborgerskabets mål og principper.

3.7.2. I den forbindelse bør de regionale og kommunale partnerskabers betydning for unionsborgerskabet undersøges. De regionale og kommunale partnerskaber udgør det tætteste netværk i Europa, som umiddelbart inddrager borgerne. De fremmer i høj grad en grænseoverskridende mentalitet i befolkningen.

3.7.3. Der bør ubetinget oprettes støttemuligheder for ansøgerlandenes regioner og kommuner med henblik på at sætte en lignende europæisk bevægelse i gang i disse lande.

3.7.4. Regionsudvalget bør udarbejde en udtalelse, som konkret behandler EU's kultur- og uddannelsespolitiske foranstaltningers rolle i udviklingen af unionsborgerskabet og det regionale og kommunale borgerskab som gensidigt afhængige fænomener.

3.7.5. Da de regionale og kommunale forvaltninger er af stor betydning for unionspartnerskabet, opfordres der til at indføre stipendiatprogrammer for medarbejdere, som f.eks. beskæftiger sig med spørgsmål vedrørende kommunal valgret, opholdsret, rådgivning osv. Gennem studieophold for unge forvaltningsansatte i partnerforvaltninger kunne der opbygges et netværk, som muliggør en "direkte linje" med henblik på udveksling af viden og udbredelse af god praksis.

4. Konklusioner

4.1. Unionsborgerskabet er såvel mål som middel for EU's integrationspolitik. Det er mål, fordi varigheden af den europæiske integration kun kan sikres, hvis medlemsstaternes befolkning opfatter den som et fælles anliggende og støtter den. I den forstand legitimerer unionsborgerskabet den europæiske integrationspolitik. Det er middel, fordi det inden for forskellige områder skaber rettigheder, støtteforanstaltninger og netværk, som i praksis mervirker til, at borgerne på vidt forskellig måde identificerer sig med EU.

4.2. Unionsborgerskabet supplerer det regionale og kommunale borgerskab med et grænseoverskridende element. Dette er til fordel for medlemsstatens egne statsborgere, som i bestemte livssammenhænge i en begrænset periode eller varigt udnytter unionsborgerskabets rettigheder. Det er også til fordel for tilvandrede EU-borgere fra andre medlemsstater og tredjelande. Hvad angår gennemførelsen af unionsborgerskabet er der direkte sammenhænge, hvad kommunal valgret for EU-borgere fra andre medlemsstater er et oplagt eksempel på. Men også hvad angår opholdsret og gennemførelsen af de andre politiske foranstaltninger, som har betydning for unionsborgerskabet, er der behov for og mulighed for handling på kommunalt og regionalt plan.

4.3. Derfor kan og bør unionsborgerskabet ikke vurderes og videreudvikles uden at være kædet sammen med borgerskabsbegrebet på andre niveauer. Unionsborgerskabets succes afhænger i stor udstrækning af, hvordan det er forbundet med de eksisterende politisk-demokratiske borgerskabsstrukturer, og med hvilke mål og foranstaltninger det støttes af de regionale og kommunale forvaltninger.

4.4. Der bør tages hensyn til denne decentraliseringsnødvendighed ved fremtidige lovgivningsprojekter inden for de EU-politikker, der har betydning for unionsborgerskabet. For at understrege dette princip bør der som for miljøområdet indføjes en artikel herom i Anden del af EF-traktaten.

4.5. Regionsudvalget bør gøre det klart, at subsidiaritet, regionalt og kommunalt borgerskab samt regionalt og kommunalt selvstyre er vigtige størrelser, også for unionsborgerskabet. Retten til regionalt og kommunalt selvstyre må indføjes i det kommende charter om grundlæggende rettigheder og friheder. Regionsudvalget minder i denne sammenhæng om sit forslag om at indstifte et "europæisk år for regionalt og lokalt selvstyre" for at fremhæve det regionale og kommunale selvstyres særlige betydning for unionsborgerskabet.

Bruxelles, den 17. februar 2000.

Jos Chabert

Formand for

Regionsudvalget

(1) CdR 302/98 fin - EFT C 198 af 14.7.1999, s. 73.