DA    DA DA 
 
DA    DA  KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 25.3.2009 
SEK(2009) 359 
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
Ledsagedokument til 
 
forslag til 
  
RÅDETS RAMMEAFGØRELSE 
  
om forebyggelse og bekæmpelse af menneskeh andel og beskyttelse af ofrene herfor og 
om ophævelse af rammeafgørelse 2002/629/RIA 
  
RESUMÉ AF KONSE KVENSANALYSEN
 
  
{KOM(2009) 136 endelig} 
{SEK(2009) 358} 
 
DA 2   DA RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN  
1. H VAD ER PROBLEMET ? 
Menneskehandel anses for en af de alvorligste forbrydelser i verden, en grov krænkelse af 
menneskerettighederne, en moderne form for slaveri1 og er yderst indbringende i forbindelse 
med organiseret kriminalitet. Menneskehandel består i rekrutterin g, overførelse eller 
modtagelse af personer, der sk er ved hjælp af tvang, bedrag eller misbrug med henblik på 
udnyttelse, herunder seksuel ud nyttelse og udnyttelse af arbe jdskraft, tvangsarbejde, 
husslaveri eller andre former for udnyttelse.  
Selvom menneskehandel i EU ofte forbindes med ulovlig indvandring og menneskesmugling, 
er der en klar forskel. Menneskehandel er en forbrydelse, der krænker et menneskes 
grundlæggende rettigheder, hvorimod menneskesm ugling er en overtrædelse af lovgivningen 
til beskyttelse af landegrænserne. I forbindels e med ulovlig indvandring med bistand fra en 
menneskesmugler er der en kon trakt mellem indvandreren og smugleren, og forholdet mellem 
de to ophører, når indvandreren er  kommet ind på den modtagende  stats område. I forbindelse 
med menneskehandel bruges der ulovlige midler, såsom tvang, bedrag eller misbrug af de 
pågældendes særligt udsa tte situation, på et eller andet tidspunkt i processen. Desuden sker 
overførelsen af de pågældende personer med henblik på yderligere udnyttelse, der 
sædvanligvis begynder i bestemmelseslandet.  
Social sårbarhed er nok den væse ntligste årsag til menneskehande l. Sårbarheden udspringer af 
økonomiske og sociale faktorer, såsom fatti gdom, kønsdiskrimination, væbnede konflikter, 
vold i hjemmet, dårligt fungerende familier og personlige omstændigheder som alder, helbredstilstand eller handicap. Denne sårbar hed bruges af internationale netværk for 
organiseret kriminalitet til at fremme migrati on og siden til groft at udnytte mennesker ved 
brug af magt, trusler, tvang eller forskellige former for misbrug, såsom gældsbinding. Den 
høje fortjeneste, der kan opnås, er en væsentlig drivkraft fo r handlen. Efterspørgslen efter 
seksuelle ydelser og billig arbejdskra ft er en medvirkende drivkraft.  
Mennesker kan blive handlet med henblik på se ksuel udnyttelse eller andre ulovlige formål, 
såsom udnyttelse af arbejdsk raft eller husslaveri. Selv om handel med unge mænd 
forekommer, navnlig til udnyttelse som arbe jdskraft, udgør kvinder og piger stadig 
størstedelen af ofrene for menneskehandel. Også kønsdiskrimination og vold i hjemmet er 
grundlæggende årsager til menneskehandel, og derf or anses menneskehandel for en form for 
kønsbetinget vold. Der handles med børn med henblik på at udnytte dem i forbindelse med tiggeri og ulovlig adfærd. Der sker handel med både drenge og piger med henblik på seksuel 
udnyttelse. Handel med mennesker med henblik  på at fjerne deres organer kan også 
forekomme.  
Det er vanskeligt at vurderede omfanget af de nne forbrydelse, fordi den ulovlige adfærd i 
forbindelse med menneskehandel er skjult bag udbredte fænomener, såsom prostitution eller 
immigration. Den eneste ansætte lse af omfanget af menneskeha ndel og tvangsarbejde, som er 
foretaget på grundlag af gennemskuelige og aner kendte metoder, er på  globalt plan og er 
                                                
 
1 Georgina Vaz Cabral: La traite des êtres humains. Réalités de l'esclavage contemporain, Paris, 2006. 
 
DA 3   DA udført af Den Internationale  Arbejdsorganisation (herefter "ILO"). Ifølge ILO2 udgør 
tvangsarbejde i forbindelse med menneskehandel ca. 20 % af alt tvangsarbejde, idet størstedelen af tvangsarbejde og tvangsydelser  er forbundet med traditionelle slaverilignende 
forhold, dvs. hvor den pågældende ikke flyttes, men udnyttes på stedet. Man går derfor ud fra, 
at der globalt er mindst 2,45 millioner mennesker, der er udsat for tvangsarbejde som følge af 
menneskehandel. Heraf bliver der hvert år handlet med 1,225 millioner mennesker med henblik på tvangsarbejde Disse overslag omfatte r både handel over landegrænserne og handel 
inden for et land. De fleste bliver solgt ti l tvangsarbejde med henblik på erhvervsmæssig 
seksuel udnyttelse (43 %) eller med et blandet form ål (25 %). De resterende (32 %) er ofre for 
menneskehandel med henblik på økonomisk udnyttelse. Kvinder og piger udgør 56 % af 
ofrene for økonomisk udnyttelse under tvang, mens mænd of dre nge udgør 44 %. Når man ser 
på tvangsarbejde til erhvervsmæssig seksuel udny ttelse, er langt størstedelen (98 %) kvinder 
og piger. Børn under 18 år udgør mellem 40 % og 50 % af alle ofrene for tvangsarbejde
3.  
Menneskehandel i EU er navnlig et kriminalitet sfænomen fra tredjelande, men særligt efter 
den seneste udvidelse er der også handels strømme inden for EU-området. Nationale 
overvågningsorganer har også rapporteret om menneskehandel inden for et lands grænser4. 
Der er kun gjort få forsøg på at udarbejde ove rslag over omfanget i Europa, og de er ikke 
pålidelige. Da Europa er et af  de vigtigste bestemmelsessteder  i verden, er det dog rimeligt ud 
fra de tal, der er til rådighe d, at antage, at der hvert år er  flere hundrede tusind mennesker, der 
enten indrejser i EU so m ofre for menneskehandel eller er ofre for menneskehandel inden for 
EU. 
Derfor bør der ydes en kraftig indsats mod menneskehandel, der skal være rettet både mod 
retsforfølgelse af forbrydern e og beskyttelse af ofrene.  
På internationalt plan var FN's protokol  af 2000 om forebyggelse, bekæmpelse og 
retsforfølgning af menneskehandel, særlig hand el med kvinder og børn, t il supplering af FN's 
konvention om bekæmpelse af grænseove rskridende organiseret kriminalitet5 det første 
internationale retsinstrument , der indgående behandlede menneskehandel. Europarådets 
konvention om indsatsen mod menneskehandel6 anses for indtil vide re at udgøre den højeste 
internationale standard. På EU-niveau har rammeafgørelse 2002/629/RIA om bekæmpelse af 
menneskehandel7 særligt søgt at tilgodese behovet fo r en tilnærmelse af de strafferetlige 
regler og sanktioner8. 
                                                 
2 Patrick Belser, Michaelle De Cock og Fahrad Mehr an, ILO Minimum Estimate of Forced Labour in the 
World, ILO, Geneve, april 2005. 
3 Disse procentsatser svarer til mellem 4,9 og 6,15 milli oner børn. Det sidste overslag anses for at være i 
overensstemmelse med overslaget i ILO's Global Report fra 2002 "A future without child labour" , der 
ud fra en anden metode ansatte, at der var 5,7 millioner børn i tvangsarbejde. 
4 F.eks. er der blevet raporteret tilfælde af menne skehandel inden for et lands grænser i den hollandske 
nationale rapportørs sjette rapport fra 2008. 
5 Palermo-protokollen af 2000 om forebyggelse og bekæmpelse af samt straf for handel med mennesker, 
herunder særligt kvinder og børn, der supplerer FN-konventionen om grænseoverskridende organiseret 
kriminalitet. 
6 Europarådets konvention om indsatsen mod menneskehandel (CETS nr. 197). 
7 2002/629/RIA, nævnt ovenfor.  
8 Rapport på grundlag af artikel 10 i Rådets rammeafgørelse af 19. juli 2002 om bekæmpelse af 
menneskehandel, KOM(2006) 287 endelig. 
 
DA 4   DA Selv om medlemsstaterne generelt har opfyldt  de grundlæggende krav i rammeafgørelsen, vil 
gennemførelsen af en detaljeret og effektiv politik til bekæmpelse af menneskehandel kræve 
en øget indsats.  
2. HVAD ER BEGRUNDELSEN FOR EU- FORANSTALTNINGER ? 
Der eksisterer allerede omfa ttende internationale rets regler til bekæmpelse af 
menneskehandel. De involverede parter er imidle rtid af den opfattelse,  at de eksisterende 
retsregler er utilstrækkeligt eller ma ngelfuldt gennemført i medlemsstaterne. 
I Kommissionens beretning fra 2006 om gennemf ørelsen af rammeafgørelsen om bekæmpelse 
af menneskehandel9 og dens arbejdsdokument fra 2008 om EU's handlingsplan10 blev det 
konstateret, at kravene i rammea fgørelsen stort set var blevet opfyldt af medlemsstaterne for 
så vidt angik gennemførelsen af lovgivningen. Faktisk skyldes medlemsstaternes opfyldelse af 
de grundlæggende krav i den gældende rammea fgørelse lovgivning fra før rammeafgørelsen 
eller ny lovgivning til gennemførel se af rammeafgørelsen. Eftersom en række bestemmelser i 
rammeafgørelsen giver mulighed for undtag elser og forbehold, og rammeafgørelsen kun 
indeholder bestemmelser om strafferet, er der dog stadig kun sket en utilfredsstillende 
gennemførelse af en detaljeret politik til bekæmpelse af menneskehandel i medlemsstaterne . I Kommissionens arbejdsdokument næ vnt ovenfor blev det konstater et, at gennemførelsen af en 
politik til bekæmpelse af  menneskehandel ville kræve en øget indsats.  
Europarådets konvention om indsatsen mod me nneskehandel fra 2005 fastsætter en højere 
international standard og udgør et vigtigt skri dt på vejen mod harmoni sering af lovgivningen, 
herunder strafferetten, støtte til ofre, fore byggelse og overvågning. Konventionen indeholder 
imidlertid både bindende og ikke-bindende best emmelser og giver mulighed for forbehold på 
væsentlige områder, såsom ekstraterritoria l jurisdiktionskompetence. Konventionen har 
således selv en række svage punkter.  
Under hensyn til de gældende retsregler vedrøren de FN's og Europarådets retlige instrumenter 
og EU-lovgivning, kan der konstateres følgende mangler:  
– Forbryderne bliver ikke dømt  
• På nuværende tidspunkt indledes  der ikke nok straffesager
11. I 2006 blev de højeste tal for 
efterforskning af menneskehandel med henblik på seksuel udnyttelse og retsforfølgelse af 
de skyldige registreret i AT (128), BE (291), BG (291), DE (353), IT (214), PT (65) og 
UK (54)12. Det samlede antal sager, der blev efterforsket i EU var på 195 i 2001, 453 i 
                                                 
9 Rapport på grundlag af artikel 10 i Rådets rammeafgørelse af 19. juli 2002 om bekæmpelse af 
menneskehandel, KOM(2006) 287 endelig.  
10 Commission working document - Evaluation and monitoring of the implementation of the EU Plan on 
best practices, standards and procedures for comb ating and preventing trafficking in human beings, 
KOM(2008) 657. Arbejdsdokumentet blev udarbejdet på grundlag af 24 besvarelse af et spørgeskema, der blev udsendt af Kommissionen i december 2007, og op lysninger fremsendt af forskellige organer, 
såsom Europol og Eurojust. 
11 Kommissionens arbejdsdokument KOM(2008) 657 er kilden til alle taloplysningerne i dette afsnit.  
12 For visse lande omfatter tallene menneskehandel til udnyttelse af arbejdskraft. Det er muligt, at et vist 
antal forekomster af seksuel udnyttelse stadig i strafferetlig henseende behandles som sager angående 
udnyttelse af prostitution på grund af vanskelighederne ved at indsamle bevismateriale. 
 
DA 5   DA 2003, 1 060 i 2005 og 1 569 i 200613. Trods den stigende tendens står antallet af 
straffesager stadig ikke mål med det formode de omfang af forbrydelsen som beskrevet 
ovenfor.  
– Ofrene modtager ikke tilstrækkelig  bistand, beskyttelse og erstatning 
• Med hensyn til antallet af ofre, der har modtaget støtte i de senere år, er der kun 
indkommet tal fra AT (162), BE (121), BG (81) , CZ (14), FI (9), IT (2 143), LT (96), 
PL (10), SL (40) og NO (37)14. Når der henses til det formodede omfang af 
menneskehandlen i Europa, må det konkluderes,  at der kun er nogl e få lande, der har 
truffet foranstaltninger, der kan anses for et  egentligt tiltag. I lande, såsom AT, BE, IT, BG 
og UK, der har et betydeligt anta l ofre, der har modtaget bista nd, er tallene for straffesager 
på den anden side også højere.  
– Ringe overvågning af situationen 
• Der er en generel mangel på tal på og overs lag over menneskehandel. For så vidt angår 
ofres rettigheder og støtte til of rene er langt de fles te lande ikke engang i besiddelse af tal. 
Det nationale system synes stadig at være utilstrækkeligt, hvad angår overvågningsordninger. To lande (NL og SE) ha r udpeget nationale rapportører, og otte har 
anført, at de har oprettet tilsvarende ordninger (BE, BG , CY, CZ, DK, FI, PT og UK). 
Denne situation kan have en negativ virkni ng på kvaliteten af de indsamlede data. 
Af disse grunde er de involvere de parter fortalere for mere e ffektive, målrettede og bindende 
foranstaltninger, særligt på de  ovennævnte kritiske områder. 
3. H
VAD ER MÅLENE ? 
Det overordnede mål med forslaget er at bekæ mpe kriminalitet, både  organiseret og anden 
kriminalitet, navnlig menneskehandel og forbrydelser mod børn, i overensstemmelse med EU-traktatens artikel 29 ved at skabe mere sammenhængende retsregler for bekæmpelsen af 
menneskehandel inden for den tredje søjle og at øge effektivitetet heraf  
A Specifikt mål: Retsforfølgelse  
– Operationelle mål: 
– A1 At pålægge straffe, der er effektive, st år i et rimeligt forhold til overtrædelsens 
grovhed og virker afskrækkende 
– A2 At fremme ofrenes samarbejde med retsinstanserne 
– A3 At fjerne hindringer for interna tionalt samarbejde og udbrede brugen af 
efterforskningsmetoder, der er effektive i forbindelse med organiseret kriminalitet og sager, der går på tværs af landegrænserne. 
                                                
 
13 Antallet af sager, der førte til domsfældelse, er langt lavere. Det samlede antal i 2006 var 284 sager, 
hvor der skete domfældelse for menneskehandel med henblik på seksuel udnyttelse. 
14 Disse tal kan ikke sammenlignes med tallene i IOM's database.  
 
DA 6   DA – A4 At gøre det lettere at retsforfølge gerningsmændene, når lovovertrædelsen er 
begået uden for statens territorium. 
B Specifikt mål: Beskyttelse af ofrenes rettigheder  
– Operationelle mål:  
– B1 At give ethvert formodet offer ubetinge t og individuel bist and før, under og 
efter retssagen 
– B2 t beskytte ofrene mod frihedsberøvelse og retsforfølgelse for forbrydelser, de 
er blevet tvunget til at begå, såsom overtrædelser af immigrationslovgivningen 
– B3 At øge beskyttelsen af ofre mod se kundær viktimisering forvoldt på grund af 
den måde, hvorpå de kompetente  myndigheder behandler retssagen 
– B4 At indføre særlige midler til at sikr e effektiv beskyttelse og erstatning.  
C Specifikt mål: At forebygge menneskehandel  
– Operationelle mål: 
– C1 At begrænse faktorer, der øger sårbarheden i hjemlandene  
– C2 At forbedre kvalifikati onerne hos de offentligt an satte, som det er sandsynligt 
vil komme i kontakt med potentielle ofre 
– C3 At bekæmpe efterspørgslen efter se ksuelle ydelser og billig arbejdskraft 
– D Specifikt mål: At oprette ef fektive systemer til overvågning  
– Operationelle mål: 
– D1 At indføre tilsvarende nationale orga ner, såsom nationale rapportører, eller 
tilsvarende organer  
– D2 At oprette et nært samarbejde mellem de nationale rapportør er eller tilsvarende 
organer. 
4. H VILKE POLITISKE LØSNINGER FINDES DER ? 
Der er set på forskellig politiske løsni nger på, hvordan de fastlagte mål kan nås. 
• Politisk løsning 1: Ingen nye EU-foranstaltninger  
• EU træffer ingen foranstaltninger til at be kæmpe menneskehandel, mens medlemsstaterne 
kan fortsætte undertegnelsen og ratificeringen af Europarådets konvention om bekæmpelse 
af menneskehandel.  
• Politisk løsning 2: Foranstaltninge r af ikke-lovgivningsmæssig karakter  
 
DA 7   DA Rammeafgørelse 2004/629/RIA ændres  ikke. Der kan indføres foranstaltninger af ikke-
lovgivningsmæssig karakter i nden for støtteordninger for ofre, overvågning, forebyggende 
foranstaltninger i bestemmelseslande, fore byggende foranstaltninger i hjemlande, uddannelse 
og samarbejde mellem retshåndhævende myndigheder.  
• Politisk løsning 3: Ny lovgivning om retsforf ølgelse, støtte til ofrene, forebyggelse og 
overvågning.  
Der vedtages en ny rammeafgørelse, der samler bestemmelserne i den gældende 
rammeafgørelse, visse bestemmelser i Europa rådets konvention og yderligere elementer. 
Særligt vil den nye rammeafgørelse indehold e bestemmelser om materiel strafferet, 
jurisdiktionskompetence og retsforfølgning, ofrene s rettigheder i straffesager, bistand til ofre, 
særlige beskyttelsesforanstaltninger for børn, forebyggelse og overvågning.  
• Politisk løsning 4: Ny lovgivning (som i løsning 3) + foranstaltninger af ikke-
lovgivningsmæssig karakter (som i løsning 2)  
– Der vedtages en ny rammeafgørelse, der sa mler den gældende rammeafgørelse og nye 
bestemmelser. Den nye rammeafgørelse su ppleres af foranstaltninger af ikke-
lovgivningsmæssig karakter, særlig t de under løsning 2 anførte. 
5. H VORDAN ADSKILLER LØSNINGERNE SIG FRA HINANDEN ? 
Løsning 1  (status quo) kan give en betydelig forb edring, hvis medlemsstaterne undertegner, 
ratificerer og gennemfører Europarådets kon vention CETS nr. 197. Imidlertid gør de 
langvarige nationale ratifikati onsprocedurer det - uden en re tligt bindende ramme på EU-
niveau - usikkert, hvornår og i hvilket omfang  konventionens fordele vil blive ført ud i 
praksis.  
Løsning 2  ville sætte skub i gennemfør elsen af de eksisterende rammer, men den ville være 
utilstrækkelig til at forbedre retsforfølgelsen  på en række områder, der kræver særlig 
hjemmel. Derudover giver det ikke anledning t il optimisme med hensyn til effektiviteten af 
løsning 2, at der har været et lavt niveau af  implementering af de ikke-bindende dokumenter, 
der tidligere er vedtaget. 
Løsning 3  ville indebære en forbedring i forhold til den nuværende situation. Den ville 
stramme op på lovgivningen på de områder, de r falder ind under de nugældende EU-regler 
om retsforfølgelse af forbrydere og beskyttels e af ofre. Den ville også takle forebyggelse og 
overvågning. De finansielle omkostninger forv entes at opvejes af den sociale og økonomiske 
fordel ved mere effektive foranstaltninge r til bekæmpelse af denne forbrydelse. 
Løsning 4  ville kraftigt øge effektiviteten af fo ranstaltningerne i løsning 2 og 3 ved at 
kombinere dem og tilskynde medlemsstaterne til at samarbejde om at udvikle redskaber og 
træffe foranstaltning til at forbedre implemente ringen af de mere detaljerede retsregler, der 
indføres. 
Ifølge analysen af økonomiske konsekvenser, sociale konsekvenser og konsekvenser for de 
grundlæggende rettigheder udgør løsning 3 og 4 den bedste tilgang til problemerne med 
henblik på at nå de fastsatte må l. Løsning 4 bør foretrækkes.