Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om markedsadgang for havnetjenester

(2002/C 48/27)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 13. marts 2001 under henvisning til EF-traktatens artikel 80, stk. 2, at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Transport, Energi, Infrastruktur og Informationssamfundet, som udpegede Daniel Retureau til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 6. november 2001.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 386. plenarforsamling af 28.-29. november 2001, mødet den 29. november 2001, følgende udtalelse med 62 stemmer for, 8 imod og 10 hverken for eller imod:

1. Sammenfatning af Kommissionens dokument

1.1. Ifølge Kommissionen skal søtransporten og havneaktiviteterne udvikles, bl.a. fordi disse er alternativer til problemerne ved vejtransporten.

1.2. Kommissionen mener derfor, at følgende tre spørgsmål skal løses:

- søhavne må inkluderes i det transeuropæiske transportnet (TEN-T)

- reguleringen af adgangen til tjenesteydelser i havne må systematiseres

- der må sikres offentlig finansiering af søhavne og havneinfrastrukturer.

1.2.1. Søhavne og det transeuropæiske transportnet (TEN-T)

1.2.1.1. Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 1692/96/EF af 23. juli 1996 om Fællesskabets retningslinjer for udvikling af det transeuropæiske transportnet (TEN-T)(1) udgør en overordnet ramme for oprettelsen af et integreret og multimodalt infrastrukturnet. I denne beslutning tilkendes søhavnene en betydningsfuld stilling i forbindelse med et sådant net, men man har endnu ikke kunnet nå frem til nogen aftale om udvælgelsen af havne, integrationen af havnene i nettet eller kriterierne for typen og omfanget af trafikken.

1.2.1.2. Kommissionen mener, at det vil være uhensigtsmæssigt fortsat at udelukke søhavnene fra det intermodale transportsystem og har foreslået, at der på baggrund af objektive kriterier udvælges 300 søhavne, der bl.a. skal figurere i oversigtsplanerne. Kommissionen har i den forbindelse forsøgt at forbedre definitionen af projekter af fælles interesse forbundet med søhavne. Definitionen er baseret på følgende kriterier:

- søhavnene skal være åbne for alle kommercielle operatører;

- omfanget af trafikken: 3 mio. ton gods eller 500000 internationale passagerer om året med bestemte undtagelser for de græske øer;

- strategisk betydning, som sikrer territorial kontinuitet mellem TEN-T's landforbindelser.

1.2.1.3. Institutionerne søger i øjeblikket at nå frem til en aftale om dette spørgsmål og lader ifølge Kommissionen til at nærme sig en løsning.

1.2.2. Markedsadgang for havnetjenester

1.2.2.1. Alle medlemsstater er gået ind for princippet om gradvist at åbne denne markedssektor for konkurrence, selv om markedsåbningen er forskellig mellem medlemsstater og endda mellem havne i samme medlemsstat, og dette er i overensstemmelse med traktatens bestemmelser om konkurrence, fri bevægelighed og fri udveksling af tjenesteydelser.

1.2.2.2. Der kan dog ikke ses bort fra en række havnespecifikke faktorer. Havne kan måske kun tilbyde begrænset plads. De spiller ligeledes en veldefineret rolle i Fællesskabets toldprocedurer. Havne har et specifikt ansvar inden for sikkerhed både til lands og til vands samt inden for miljøbeskyttelse. Disse elementer kan udgøre legitime grunde til restriktioner for markedsadgang, hvad angår levering af bestemte havnetjenesteydelser. Alle restriktioner bør dog være behørigt begrundet. Endvidere kræver de store forskelle mellem Fællesskabets havne en differentieret fremgangsmåde. Da der ikke er to havne, der er ens, er det med rette blevet påpeget, at en række beslutninger for markedsadgang til havnetjenesteydelser må tage hensyn til de særlige forhold, der gør sig gældende i de enkelte havne.

1.2.2.3. Indtil nu har Kommissionen håndteret problemet med anvendelsen af traktatens bestemmelser ved at behandle hvert enkelt tilfælde selvstændigt. Ifølge Kommissionen har høringer imidlertid vist stigende tilslutning til etablering af en regelramme på fællesskabsniveau. Det drejer sig om mere systematiske bestemmelser om adgang til havnetjenesteydelsesmarkedet i havne med international trafik under behørig hensyntagen til sikkerhed til søs og miljøkrav og, hvor dette er hensigtsmæssigt, forpligtelse til offentlig tjeneste og erkendelse af de pågældende havnes forskelligheder. Disse regler skal udgøre en ramme for de nationale foranstaltninger, som fortsat skal arbejde på at eliminere eksisterende restriktioner inden for havnetjenesteydelser, samtidig med at denne proces - under hensyntagen til nærhedsprincippet - i tilstrækkeligt omfang respekterer lokale, regionale og nationale forhold, der er specifikke for de pågældende havne.

1.2.2.4. Denne fremgangsmåde har ikke fundet enstemmig støtte. De væsentligste indvendinger er følgende:

- adgangsrestriktioner for lasthåndteringsmarkedet er stort set elimineret, og det er derfor ikke nødvendigt med en ny regelramme. Ifølge Kommissionen afspejler denne vurdering dog ikke situationen i Fællesskabet som helhed og vil i hvert fald ikke løse problemet med procedurereglerne i forbindelse med tildeling af godkendelser;

- havnelodser og bugseringsoperatører er imod den påtænkte regelramme for konkurrence. De ønsker at opretholde de eksisterende strukturer med den begrundelse, at de indtil nu har kunnet sikre overholdelse af høje sikkerhedsstandarder. Kommissionen mener dog ikke, at dette er tilstrækkelig grund til a priori at undtage disse tjenesteydelser fra traktatens bestemmelser eller fra en ny regelramme på fællesskabsniveau.

1.2.2.5. Udfordringen består i sidste ende i at kombinere kravene for sikkerhed til søs og for beskyttelse af miljøet og, hvor det er nødvendigt, forpligtelse til offentlig tjeneste med en regelstruktur, der er forenelig med konkurrencemønstre.

1.2.2.6. I betragtning af, hvor komplicerede medlemsstaternes havneordninger er, hvor forskellige havnene er, hvad angår størrelse, status og funktion, og i betragtning af kravene til søfartssikkerhed og miljøbeskyttelses anses et direktiv for at være det mest hensigtsmæssige retsinstrument, idet gennemførelsen af rammen må foregå på medlemsstatsniveau.

1.2.2.7. "Havnetjenester" defineres ifølge Kommissionen som ydelser af kommerciel art, som ydes til havnebrugere mod en betaling, som normalt ikke indgår i de afgifter, der opkræves for at kunne anløbe eller operere i en havn.

1.2.2.8. Havnetjenesters kvalitet, effektivitet samt forholdet mellem pris og effektivitet er blevet nøgleelementer i konkurrencen mellem Fællesskabets havne.

1.2.2.9. Traditionelt ydes havnetjenesteydelser inden for rammer, der karakteriseres af eksklusive rettigheder og/eller retlige eller faktiske monopoler, der kan være offentlige eller private. Imidlertid udvikler situationen sig hele tiden. Der er foretaget væsentlige ændringer, bl.a. inden for lasthåndtering, og der er dukket nye operatører op. Ændringerne er dog ikke foretaget på ensartet vis og er ikke nødvendigvis ledsaget af klare og pålidelige procedurebestemmelser, der fastsætter rettigheder og forpligtelser for eksisterende og potentielle tjenesteydere samt for de kompetente nationale myndigheder, der kontrollerer havnene og/eller står for udvælgelsen af tjenesteydere.

1.2.2.10. Andre havnetjenesteydelser har ikke haft samme udvikling. Restriktioner og private og offentlige monopoler er stadig fremherskende, bl.a. for lodsning i havne og i mindre grad for bugsering og fortøjning.

1.2.2.11. Havnemyndighederne er klar over, at en af konsekvenserne af denne situation er, at levering af disse tjenesteydelser i nogle tilfælde udgør en uforholdsmæssig omkostningsfaktor for havnebrugerne, og at dette derfor er blevet et vigtigt element i konkurrencen mellem havne.

1.2.2.12. Kommissionen erkender ikke desto mindre, at nogle restriktioner kan retfærdiggøres ved havnenes særlige situation og forpligtelser.

1.2.3. Offentlige finanser og søhavne

1.2.3.1. Efter en meget grundig og detaljeret analyse af alt, hvad Kommissionen betragter som statsstøtte på havneområdet, understreger Kommissionen, at det er nødvendigt at føre et adskilt regnskab for henholdsvis de aktiviteter, der er forbundet med havnetjenesterne, og de andre aktiviteter, der bogføres af havnemyndighederne i overensstemmelse med reglerne for internt og eksternt regnskab i det private erhvervsliv. Kommissionen har opstillet en oversigt over praksis inden for offentlig finansiering og afgiftspraksis, der er vedlagt som et bilag II til meddelelsen. Det fremgår, at denne praksis ikke er gennemskuelig, og at tjenesteydernes udvælgelsesprocedurer generelt hverken er pålidelige eller åbne, og at de under alle omstændigheder er utilstrækkelige.

1.2.3.2. Ingen af de tre regnskabssystemer, der er i brug i de forskellige havne, virker gennemskuelige, idet ingen af dem skelner mellem de kommercielle aktiviteter og aktiviteterne i forbindelse med den offentlige forvaltning af havne og infrastrukturer, og ingen (især hvad angår kommunale havne) fremhæver de kapitalstrømme, der er forbundet med de specifikke aktiviteter. Kritikken går på, at de offentlige organer anvender regler for offentligt regnskab og budgetlægning i stedet for at føre et kommercielt regnskab som i erhvervslivet. Kommissionen vil altså supplere direktivet om gennemskuelighed (2000/52/EF) med en lovbestemmelse om, at havne skal føre adskilt eksternt og/eller internt regnskab, alt efter om aktiviteterne er af "kommerciel" eller "offentlig" art.

1.2.3.3. Kommissionen vil ikke - således som den har gjort på andre områder - fastsætte generelle retningslinjer for den statsstøtte, der kan bevilges havne, og mener ikke, at den er kompetent til at vedtage de ønskelige præciseringer på området blandt andet på grund af manglende retspraksis. Kommissionen agter fortsat under henvisning til de generelle regler i traktaten at undersøge hvert enkelt tilfælde, således at det hver gang er de specifikke forhold, der afgør resultatet.

2. Baggrund for og de væsentligste bestemmelser i direktivet

2.1. Baggrund

2.1.1. Begrundelsen for et direktiv er, at markedet for havnetjenester i øjeblikket ikke er underlagt nogen specifik regelramme, og at man vil sikre tjenesternes effektivitet i sammenhæng med den liberalisering af søtransporten, der har fundet sted i løbet af det sidste årti. Visse restriktioner for markedsadgang for tjenesteydelser har konsekvenser for kvaliteten af og omkostninger ved tjenesteydelserne. I alles interesse er det altså nødvendigt med specifikke regler for at fjerne disse restriktioner og for at fastsætte en mere systematisk fremgangsmåde, der sigter mod at undgå statsstøtte.

2.1.2. Disse foranstaltninger skulle kunne sikre, at konkurrencen mellem og i havnene finder sted under lige betingelser. Selv om det er Kommissionens holdning, at markedet i høj grad er åbnet og vil åbne sig yderligere i fremtiden, forekommer reglerne endnu ikke at være tilstrækkeligt klare og generelle. Hertil kommer, at forslaget ifølge Kommissionen ligger i direkte forlængelse af konklusionerne af Det Europæiske Råds møde i Lissabon, hvor institutionerne og medlemsstaterne blev anmodet om at fremskynde liberaliseringen på områder som transport.

2.2. Væsentligste bestemmelser i direktivforslaget

2.2.1. De fælles regler, der finder anvendelse på de pågældende havne, kan sammenfattes som følger:

- ingen havnetjenester af kommerciel art bør være udelukket fra fællesskabsrammen (en liste er vedlagt forslaget);

- medlemsstaterne kan fastsætte et gennemsigtigt, proportionelt og ikke-diskriminerende system for forudgående tilladelse, hvor der tages hensyn til nogle kriterier som kvalifikationer, sikkerhed o.a., herunder hvad angår offentlig tjeneste. Der skal fastsættes en appelprocedure i forbindelse med udvælgelsesprocedurerne. Reglerne for licitering og reglerne om offentlige kontrakter finder anvendelse ligesom reglerne om gensidig anerkendelse af faglige kvalifikationer, for så vidt der tages hensyn til et sådant kriterium under tildelingen af tilladelsen;

- plads og sikkerhed er de eneste kriterier, der kan begrænse antallet af tilladelser, og de eneste der vil kunne begrænse antallet af tjenesteleverandører (dette vil være genstand for kontrol). Det gældende princip er princippet om ubegrænset adgang. Inden for lasthåndtering bør der generelt gives tilladelse til mindst to tjenesteleverandører. Havnemyndigheden kan ikke pålægge en begrænsning, hvis denne selv yder havnetjenester, og kan ikke forvalte udvælgelsesproceduren, der i så fald skal forvaltes af et særligt oprettet, uafhængigt organ;

- det bør generelt være muligt at foretage selvservicering med overholdelse af samme regler (sikkerhed, kvalifikationer osv.) som dem, der finder anvendelse for leverandører af tjenester;

- havnemyndigheden bør ikke have nogen form for særbehandling, hvad angår serviceydelser, i forhold til nogen anden leverandør, men er forpligtet til at føre adskilt regnskab. Der skal iværksættes en ekstern kontrol, og revisoren skal skelne mellem de forskellige finansielle strømme, der er forbundet med havnemyndighedens forskellige aktiviteter;

- den af medlemsstaterne udpegede kompetente myndighed er forpligtet til at stille hensigtsmæssig træning til rådighed, hvis lokalt kendskab er uundværligt for en potentiel tjenesteleverandør;

- alle leverandørers aktiviteter skal være tidsbegrænsede, men det er muligt at skelne mellem dem, som har foretaget betydelige investeringer, og dem, som har foretaget mindre betydelige investeringer;

- det er hensigten med overgangsforanstaltningerne, at der skal foretages en rimelig hurtig revurdering ("rimelig frist") af gyldigheden af de tilladelser, der er bevilget under en tidligere ordning, der er forskellig fra den nye ordning. Varigheden af overgangsperioden varierer alt efter kvantiteten og typen af de investeringer, der foretages af de leverandører af tjenester, der i øjeblikket er givet tilladelse til;

- direktivet og medlemstaternes gennemførelse heraf må ikke bringe havnesikkerheden i fare, herunder sikkerheden til søs, og de må heller ikke hindre anvendelsen af reglerne for miljøbeskyttelse;

- subsidiaritetsprincippet skal overholdes under fastsættelsen af de institutionelle strukturer, normerne for uddannelse og kvalificering af personalet samt for udstyr, sikkerhed og beskyttelse af miljøet, med forbehold af den gældende fællesskabsret på disse områder. De ejendomsretlige ordninger overholdes (art. 295 i EF-traktaten);

- kun de tjenesteydelser, der leveres i havneområdet, dækkes af direktivet;

- der sikres anvendelse af sociallovgivningen (art. 15);

- Medlemstaterne skal regelmæssigt aflægge rapport til Kommissionen, som på baggrund heraf vil udarbejde en sammenfattende rapport og eventuelt forslag til revision af direktivet.

3. Generelle bemærkninger

3.1. Søhavne spiller en væsentlig rolle i forbindelse med EU's interne og eksterne handel: størstedelen af udenrigshandelen og en betydelig del af indenrigshandelen går via disse infrastrukturer. Det er altså afgørende, at de fuldt ud integreres i det multimodale transportnet, idet havnene kan give et positivt bidrag til bæredygtig transportudvikling i Europa, herunder ved en hensigtsmæssig udvikling inden for cabotagesejlads. Hvis cabotagesejladsen i Fællesskabets havne skal udvikles, er en lempelse af de administrative formaliteter og krav i høj grad nødvendig. Faktisk er det ikke i så høj grad prisen, men derimod de bureaukratiske formaliteter, der kræves opfyldt ved anløb af en havn, som udgør de største hindringer for udviklingen af short sea shipping.

3.2. Havnene bidrager ligeledes til den økonomiske og sociale samhørighed og til den offentlige transportservice, herunder til øer og randområder, til miljøbeskyttelse og bekæmpelse af katastrofer og havforurening, men også til den generelle regionale udvikling - direkte og via de tjenester og industrier, der oprettes i og omkring havnen (i visse tilfælde er det også en industri, der skaber havnen). Dette bidrag til beskæftigelsen via forskelligartede og kvalificerede job samt til den sociale og territoriale samhørighed hænger uløseligt sammen med deres funktion, hvilket ØSU understregede i udtalelsen om grønbogen(2).

3.3. Søhavne vil ligeledes blive påvirket af oprettelsen af EU's ydre grænser, eller af steder, hvor der skal udøves suverænitetsaktiviteter for at sikre EU's sikkerhed (statsinspektioner af havne, toldkontrol og bekæmpelse af kriminalitet) og for at gennemføre andre politikker (beskatning, indvandring osv.). Disse ikke-kommercielle funktioner har ikke desto mindre en væsentlig direkte kommerciel betydning blandt andet på grund af den mere eller mindre lange periode, hvor skibet kan være tvunget til at ligge til kaj, eller når staten overlader nogle af sine opgaver til havnemyndigheden uden at give ressourcer til det.

3.4. Alle disse funktioner hænger økonomisk sammen med havnenes almindelige drift. Forvaltningen heraf samt sikkerheden og effektiviteten af driften kræver en global og integreret fremgangsmåde, der sikrer, at kompetente myndigheder og operatører kan udøve diverse funktioner så hurtigt som muligt og med største sikkerhed og effektivitet, hvilket er i overensstemmelse med brugernes krav og bidrager til at begrænse de omkostninger, der er forbundet med anløb af havne efter sejlads i åben sø. Dette er især et vigtigt krav i forbindelse med cabotage i EU.

3.5. Grønbogen om søhavne og skibsfart blev forelagt som et bidrag til forbedring af effektiviteten og kvaliteten af havnetjenesterne, men direktivforslaget omhandler hovedsageligt konkurrencespørgsmål. Selv om ØSU i udtalelsen om grønbogen støtter princippet om loyal konkurrence, om gennemsigtighed og om fri udveksling af tjenesteydelser, mener det også, at lovgivningen skal sigte mod at styrke de økonomiske forhold i havnene uden at det administrative arbejde øges.

3.6. Det er Kommissionens overordnede mål at afskaffe statsstøtte eller lignende støtte. Havnesektoren beskrives som værende stormodtager og meget afhængig af støtte fra staten eller andre offentlige myndigheder. Havnesektorens regnskaber er ikke gennemsigtige nok, da de ikke tydeligt nok angiver de forskellige støttetyper.

3.7. ØSU er overbevist om, at direktiv 2000/52/EF om gennemsigtighed(3) - under forudsætning af, at dets anvendelsesområde udvides til at gælde for alle TEN-havne - og traktatens bestemmelser om konkurrence og om bistand og offentlig støtte samt Domstolens retspraksis herom er nok til at give Kommissionen betydelige midler, der er tilstrækkelige til effektivt at intervenere i hvert enkelt tilfælde, hvis det viser sig, at reglerne ikke bliver overholdt i en bestemt havn, ligegyldigt hvilket ejerskab der er tale om. Kommissionens meget detaljerede analyser om alle tænkelige former for statsstøtte i den generelle fremlæggelse af forslaget bekræfter dette. I tilfælde af modstridende vurderinger vil det være op til Domstolen i Luxembourg at afgøre sagen, og det vil herefter være muligt at lade sig vejlede på baggrund af en retspraksis, der vil sikre en mere konsekvent fortolkning af de for alle havne gældende regler om statsstøtte og konkurrence.

3.8. Havne er midlertidige opbevaringssteder på et offentligt område, som forvaltes af havnemyndigheden, og på tilstødende private områder (med mindre det drejer sig om private havne), men fungerer især som transitsteder for forskellige transportmidler, og det kunne være mere hensigtsmæssigt med en mere overordnet fremgangsmåde for de transportrelaterede tjenester frem for en fremgangsmåde, ifølge hvilken havne med et vist aktivitetsniveau skal tages i betragtning for sig - havne, som dog kun er et led i en kæde og derfor burde tages i betragtning på et overordnet plan. ØSU fremhæver, at hvidbogen om transport først og fremmest omhandler søfart samt havnenes effektivitet og udvikling, og vil senere udtale sig om Kommissionens foreslåede politik.

3.9. Hvis der skal sikres en normal og rimelig konkurrence mellem havnene, der sikrer overholdelse af sikkerhedsnormerne for personer og varer, hensyntagen til almenvellets krav og opfyldelse af forpligtelser som offentlig tjeneste, mener ØSU ikke, at eventuelle konkurrenceforvridninger - som Kommissionen synes at mene - udelukkende hænger sammen med den bistand og støtte, som menes at være uberettiget. Som eksempel herpå kan nævnes adgangen til havnen fra bl.a. veje, jernbaner eller indre vandveje: konkurrenceforvridninger mellem havne kan opstå på grund af væsentlige forskelle i finansieringen af de forskellige transportveje.

3.10. Følgende er ligeledes væsentlige konkurrenceforvridningsfaktorer, som kan udgøre en alvorlig trussel mod den offentlige orden og visse fælles politikker: inspektionen af skibe - alt efter om Paris-memorandummet overholdes eller ej (en målfaktor på 25 % af de skibe, der har anløbet havnen med henblik på inspektion) - med konsekvenserne for sikkerheden til søs, den forskellige behandling i havnene og endda den nogle gange manglende officielle told- eller indvandringskontrol, der påfører havnemyndigheden urimelige byrder og øger risikoen for, at der vil kunne udøves ulovlige aktiviteter. Især nu, hvor dette sidste punkt er under debat, bør Kommissionen give det sin opmærksomhed.

3.11. Derudover bør det bemærkes, at det i henhold til proportionalitetsprincippet er sammenligningen af de restriktioner, der eventuelt praktiseres i medlemsstaterne, der vil kunne afsløre konkurrenceforvridninger. Det er dog klart, at de forskellige forhold i havnene gør det svært at foretage en sådan sammenligning. En overordnet lovtekst ville altså derfor få en begrænset betydning.

3.12. Analysen af de skriftlige og mundtlige bidrag, som man har fået fra repræsentanter for operatører i og brugere af havnen, især i forbindelse med ØSU's høring af visse af disse den 18. juli 2001, viser, at de noget forskellige forbehold over for Kommissionens forslag ikke kun kommer fra lodsning-, bugserings- og fortøjningsselskaber, som er de eneste Kommissionen nævner.

- Lodsnings-, bugserings- og fortøjningsselskaberne har klart givet udtryk for modstand over for direktivforslaget.

- Havneorganisationerne bekræfter selv, at de er enige i konkurrence- og gennemsigtighedsprincipperne, som er omhandlet i EF-traktaten, men har fremsat indsigelser mod formen og indholdet, som bl.a. går på, at havne af en vis størrelse, som er en del af transportkæden, skal tages i betragtning for sig, at der skal indføres strenge regler i stedet for at give den kompetente havnemyndighed større forvaltningsråderum afhængigt af de specielle omstændigheder, der gør sig gældende i havnen, med forbehold af Kommissionens eventuelle kontrol og, i påkommende tilfælde, Domstolens kontrol.

- Arbejdernes fagforeninger inden for lasthåndtering i havne mener, at forslaget til direktiv vil medføre et kunstigt konkurrencesystem, der ikke tager højde for de fælles konventioner og eksisterende aftaler, og som vil fremprovokere betydelige sociale problemer. Det er deres holdning, at lasthåndtering ikke bør omfattes af direktivet.

- Repræsentanterne for skibsredere og befragtere, som er havnens kunder, støtter i princippet bestemmelserne i Kommissionens forslag, som de blandt andet forventer vil nedbringe deres havneudgifter og øge effektiviteten.

3.13. ØSU er enig med Kommissionens udsagn om, at konkurrencen og gennemsigtigheden er øget betydeligt de sidste par år. Billedet er dog forskelligt, hvilket i øvrigt bør tilskynde til i alle tilfælde at lade subsidiaritetsprincippet spille ind i væsentlig grad og på den baggrund, og med forbehold af førnævnte kontrol revidere forslaget om regulering.

3.14. Endelig minder ØSU om, at det i sin udtalelse i forbindelse med udgivelsen af Kommissionens grønbog om havnetjenester havde givet udtryk for en række holdninger og fremsat nogle henstillinger, der støttede de foreslåede retningslinjer, men derudover havde ØSU understreget, at det var nødvendigt også at tage den sociale dimension, beskæftigelsen, den økonomiske og sociale samhørighed samt miljøet i betragtning, og i forhold til, hvor vigtige disse aspekter er, behandles de ikke i tilstrækkelig grad i direktivet.

3.15. Direktivforslagets mål om at fremme udviklingen af kombineret transport og aflaste andre transportinfrastrukturer er helt igennem hensigtsmæssigt, men man bør afskaffe nogle af de bureaukratiske procedurer, som er mere kendetegnede for søfarten end for andre transportformer.

3.16. Der må ikke skabes nye forpligtelser for de myndigheder, der er ansvarlige for de pågældende havne, da dette ville tynge og komplicere forvaltningen heraf og især i små havne øge driftsomkostningerne betydeligt.

3.17. Hvis det ønskede mål skal nås, er det vigtigt at drage omsorg for, at bestemmelserne om lasthåndtering ikke vil være til skade for de kollektive aftaler og overenskomster, der udspringer af den sociale dialog, der sikrer kontinuitet i driften og opretholdelse af roen på arbejdsmarkedet(4).

4. Særlige bemærkninger

4.1. Anvendelsesområde og definitioner

4.1.1. ØSU mener, at nogle af Kommissionens definitioner bør præciseres eller omformuleres. Begreberne "havnebruger" eller "havnefaciliteter" bør præciseres, og begrebet "havnesystem" er ikke optimalt, hvorfor det bør omformuleres. Definitionen af en "søhavn" bør omfatte alle havne, som skibe fra havet kan anløbe. Endelig foretrækker ØSU, at teksten laves om til et rammedirektiv, således at subsidiaritetsprincippet overholdes og der tages hensyn til lokale initiativer, som spiller en væsentlig rolle for, at havnene får mulighed for både at tilpasse driften til de overordnede behov i TEN-T og til kundernes og regionernes specifikke behov.

4.1.2. Alle lovforslag om havne bør tage behørigt hensyn til havnenes rolle inden for bæredygtig transport, beskyttelse af miljøet, beskæftigelsen, den økonomiske og sociale samhørighed og den regionale udvikling. Der må også stilles spørgsmål ved kriterierne for, hvilke havne der omfattes af denne retsakt. Betingelserne omfatter tonnage eller antal passagerer, men ikke skibenes bevægelser, der også er et vigtigt kriterium, og tager ikke højde for lastens art, der kræver forskellig behandling og investering, og et forskelligt antal ansatte, der varetager lasthåndtering. I forslagets nuværende udgave favoriseres de store havne faktisk til skade for de små og mellemstore, selv om disse er væsentlige for en intermodal og decentraliseret transport og for at skabe et reelt alternativ til nogle transportformer med perspektivet om en bæredygtig udvikling i Europa for øje.

4.1.3. Under alle omstændigheder, og selv om oplysningerne om trafikken ændrer sig hvert år, bør listen over de pågældende havne vedlægges som bilag til direktivet. Derudover foreslår ØSU, at de tærskler, der forudses for anvendelsen af direktivet, hæves betydeligt for at undgå, at omkostningerne og forpligtelserne for de små og mellemstore havne øges væsentligt, idet det ville vanskeliggøre deres situation i forhold til de store havne.

4.2. Regnskab, statsstøtte og kontrol

4.2.1. ØSU bemærker, at den ejendomsretlige ordning (artikel 295 i EF-traktaten) overholdes. Alle leverandører af tjenester er ligesom havnemyndighederne forpligtet til årligt at forevise den ordregivende myndighed pålidelige og detaljerede regnskaber. Disse regnskaber bør være genstand for en ekstern kontrol, således at der kan føres tilsyn med den måde, hvorpå leverandøren efterkommer udbudsbetingelserne og eventuelle generelle forpligtelser forbundet med almennyttige tjenester. Sidstnævnte begreb bør ikke defineres for snævert af de tjenester, der er nødvendige for alle skibe, dvs. de, der har en indvirkning på navigationssikkerheden, som det f.eks. i nogle havne er tilfældet med lodsning, samt på driftsikkerheden alt efter hvor farlig lasten er, og som defineres således af havnestatens lovgivning, må betegnes som almennyttige tjenester.

4.3. Procedurer for licitationer og gennemsigtighed

4.3.1. ØSU bifalder direktivets princip om, at beslutningerne om forvaltning og procedurer skal træffes af en neutral organisation og ikke af de offentlige myndigheder, der i så fald ville konkurrere med de private leverandører af tjenester. De administrative byrder, der er forbundet med denne type procedure, skal begrænses så meget som muligt. Det vil altså være hensigtsmæssigt at undersøge, om de foreslåede gennemsigtige regnskaber, regler for tildeling af udbud og ekstern kontrol ikke vil være nok til at sikre den myndighed, der træffer beslutningen, den nødvendige uafhængighed, således at det ikke vil være nødvendigt at oprette nye myndigheder til dette eneste formål.

4.3.2. For at kunne tage hensyn til havnebrugernes interesser opfordrer ØSU til oprettelse af et udvalg bestående af samarbejdspartnere og aktører i havnen for at understrege, at der forefindes et havnefællesskab, der vil sikre gennemsigtighed. Dette udvalg skulle træde sammen jævnligt og udvides til at omfatte folkevalgte fra havneområdernes kommuner og ville hermed bibringe brugere, ledere, arbejdere, virksomheder og lokalbefolkningen en reel merværdi, hvad angår lønsomhed, samhørighed og gennemsigtighed.

4.3.3. Den af medlemsstaterne udpegede kompetente myndighed skulle være forpligtet til at give en passende uddannelse til alle operatører (til hele mandskabet), når en potentiel leverandør af tjenester har brug for lokalt kendskab. Dette er en tung byrde, og finansieringen heraf er ikke klarlagt. Den lokale viden afhænger af operatører i havnen (og disses adgang) og på hele havneområdet (det offentlige og private område). Det er svært at se, hvordan den virksomhed eller det kooperativ, der er ansvarlig for lodsning eller bugsering, kan være forpligtet til at uddanne potentielle konkurrenter. Havnemyndighederne har ikke nødvendigvis selv midler til at tilbyde sådanne uddannelser. De kunne højst være forpligtet til at give oplysninger til potentielle ansøgere om de særlige forhold, der gør sig gældende på havnen. Havneuddannelserne er meget specifikke og indebærer i nogle tilfælde flere års træning og erfaring.

4.3.4. Betegnelsen "rimelig frist" inden for hvilken der skal foretages en revurdering af gyldigheden af de tilladelser, der er givet under en tidligere ordning, som er forskellig fra den nye ordning (ubegrænset betyder, at der i næsten alle tilfælde skal foretages revurdering), er ikke præcis nok. Den maksimale frist på 25 år er ikke passende, når operatørerne har foretaget meget store investeringer, som efter loven kan afskrives over en længere periode, der derefter skal tages i betragtning.

4.4. Selvservicering

4.4.1. Selvservicering medfører de samme sikkerheds- og kvalifikationsproblemer som for lodsningsmandskabet i havnen. Udstyr som kraner kræver et højt kvalificeret personale, som skal have en lang uddannelse. Det kan ikke være hensigtsmæssigt at give skibsrederen eller ejeren af lasten tilladelse til at anvende midlertidigt eksternt personale eller virksomhedens eget utilstrækkeligt kvalificerede personale, da dette ville presse lønningerne, have følger for det eksisterende havnepersonales beskæftigelse og give øget risiko for personulykker og alvorlig forurening eller udstyrsrelaterede ulykker, som kan være et resultat af en inkompetent håndtering af lasten. Medlemsstaterne og havnemyndighederne skal bibeholde deres beføjelser til at fastsætte strenge regler og kriterier på området for at hindre ethvert misbrug, for at skabe sikkerhed for personer og last og for at sikre kvalificering af og gode betingelser for beskæftigelsen af det personale, der varetager lasthåndteringen, hvilket er nødvendigt for at skabe sikkerhed under arbejdet.

5. Konklusioner

5.1. Som konklusion bifalder ØSU, at Kommissionens forslag sigter mod at afskaffe nogle restriktioner for markedsadgang for havnetjenester og mod at skabe mere konkurrence på de områder, hvor der stadig er monopoltilstande, men har en del forbehold for de midler, der foreslås til dette formål, og vurderer, at forslaget ligeledes vil medføre unødvendige bureaukratiske aspekter, der kan tynge forvaltningen. Således bør der ikke automatisk være forpligtelse til, at der i de fleste havne skal være mindst to lasthåndteringsoperatører, der udøver aktiviteter i havnen. ØSU støtter fuldt ud udvidelsen af forpligtelsen vedrørende gennemsigtighed og adskilte regnskaber i alle havne i TEN-området, men mener, at dette kunne gennemføres gennem en ændring af førnævnte direktiv om gennemsigtighed.

5.2. Derudover forekommer sondringen mellem "ubegrænsede" og "begrænsede" havne at være teoretisk. Alle havne har deres specifikke problemer, som kræver særskilt behandling. Private havne, der er åbne for kommerciel søfart, giver også særlige problemer, bl.a. på grund af arten og betydningen af en sådan investering, der nødvendigvis må afskrives over en lang periode.

5.3. Det er nødvendigt først og fremmest at overveje, hvordan man kan tage hensyn til lastejernes interesser, idet det for det meste er disse, der træffer det egentlige valg angående søtransport og havn. Dette valg afhænger ikke kun af den interne konkurrence i havnene, men har ligeledes noget at gøre med deres transport- og opbevaringslogistik, hvilke faciliteter og grænseflader de har til rådighed til dette formål samt andre overvejelser, herunder nærheden af deres kunder og forholdet mellem omkostninger og effektivitet, administrative byrder osv.

5.4. ØSU mener således, at Kommissionen bør placere forslaget om havnetjenester inden for rammerne af hvidbogen om transport. Havnene skal sættes i et globalt og sammenhængende perspektiv, alt imens der tages fuld højde for deres specielle karakteristika og den sidste tids vigtige udvikling, som vil fortsætte. Forbedringen af konkurrenceevnen i de europæiske havne kræver en mere vidtgående fremgangsmåde end den aktuelle.

Bruxelles, den 29. november 2001.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EFT L 228 af 9.9.1996, s. 1.

(2) EFT C 407 af 28.12.1998, s. 92.

(3) EFT L 193 af 29.7.2000, s. 75.

(4) EF-Domstolen har i tre domme af 21. september 1999 godkendt, at nogle kollektive aftaler kan fravige den fælles konkurrenceret, dvs. i Albany International BV, C67/96, Sml. I-5751, i Brentjens Handelssonderneming BV, C117/97, Sml. I-6025, i Maatschappig Drijvende BV, C212/97, Sml. I-6121 "p.g.a. deres art og formål."

BILAG

til Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse

Følgende ændringsforslag, der fik mindst en fjerdedel af stemmerne, blev behandlet og forkastet:

Punkt 4.4.1

Andet og tredje punktum udgår ("Udstyr som kraner ... håndtering af lasten").

Begrundelse

Dette punkt om selvservicering er for negativt formuleret og desuden slet ikke i tråd med de synspunkter, ØSU fremførte i sin udtalelse om grønbogen om havne: "Med hensyn til lasthåndteringstjenester er det vigtigt, at ikke alene nye 'traditionelle' operatører, men også skibsejere, afskibere/lastejere og speditører får adgang til markedet (selvservicering/egen-handling)" (punkt 4.2.3). Ved høringen den 18. juli lagde skibsredernes og transportbrugernes repræsentanter meget stor vægt på, at der skabes mulighed for selvservicering.

Afstemningsresultat

For: 34, imod: 43, hverken for eller imod: 2.