EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 20.5.2015 COM(2015) 204 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om obligatorisk angivelse af oprindelsesland eller herkomststed for uforarbejdede fødevarer, fødevarer bestående af én enkelt ingrediens og ingredienser, der udgør mere end 50 % af en fødevare



INDHOLDSFORTEGNELSE 1.Indledning 2.Obligatorisk og frivillig mærkning 3.Omfattede fødevarer 4.Overblik over sektoren og forsyningskæden 4.1.Overblik over EU's fødevaresektor 4.2.Overblik over forsyningskæden for fødevareproduktion 4.3.Anvendelse af frivillig oprindelsesmærkning og EU-kvalitetsordninger 5.Forbrugernes holdninger til oplysninger om fødevarernes oprindelse 6.Mulige scenarier og oprindelsesmodaliteter vedrørende oprindelsesmærkning for uforarbejdede fødevarer, fødevarer bestående af én enkelt ingrediens og ingredienser, der udgør mere end 50 % af en fødevare 7.Analyse af omkostninger og fordele ved de forskellige scenarier 7.1.Indflydelse på forbrugernes adfærd 7.2.Økonomiske virkninger 7.2.1.Fødevarevirksomhedernes driftsomkostninger 7.2.2.Virkningen for det indre marked og den internationale handel 7.2.3.Administrative byrder for virksomhederne 7.2.4.Yderligere byrde for offentlige myndigheder 7.2.5.Omkostninger for forbrugerne 7.2.6.Miljøvirkninger

7.3.Omkostninger og fordele ved de forskellige scenarier 8.Konklusioner RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om obligatorisk angivelse af oprindelsesland eller herkomststed for uforarbejdede fødevarer, fødevarer bestående af én enkelt ingrediens og ingredienser, der udgør mere end 50 % af en fødevare 1.Indledning Ved artikel 26, stk. 5 og 6, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1169/2011 om fødevareinformation til forbrugerne ("FIF-forordningen") kræves det, at Kommissionen aflægger en række rapporter til Europa-Parlamentet og Rådet om muligheden for udvidelsen af obligatorisk oprindelsesangivelse for følgende typer fødevarer: a) andre typer kød end okse-, svine-, fåre- og gedekød samt fjerkræ b) mælk c) mælk anvendt som ingrediens i mejeriprodukter d) uforarbejdede fødevarer e) fødevarer bestående af én enkelt ingrediens f) ingredienser, der udgør mere end 50 % af en fødevare. Denne rapport omfatter uforarbejdede fødevarer, fødevarer bestående af én enkelt ingrediens og ingredienser, der udgør mere end 50 % af en fødevare. I henhold til artikel 26, stk. 7, i FIF-forordningen skal denne rapport analysere: –forbrugerens behov for at blive informeret –gennemførligheden af en sådan mærkning samt –omkostningerne og fordelene ved at indføre sådanne foranstaltninger, herunder den retlige påvirkning af det indre marked, og hvordan den internationale handel påvirkes. Denne rapport bygger hovedsagelig på resultaterne af en ekstern undersøgelse bestilt af GD SANTE og udført af Food Chain Evaluation Consortium (FCEC), der omfattede spørgeskemaundersøgelser af forbrugere, ledere af fødevarevirksomheder og medlemsstaternes kompetente myndigheder samt casestudier, men også på andre tilgængelige kilder om dette emne. GD GROW udførte en test af SMV'er, hvis resultater er indarbejdet i FCEC-undersøgelsen.

2.Obligatorisk og frivillig mærkning Der findes i øjeblikket obligatoriske regler om oprindelsesmærkning for adskillige sektorer, såsom honning, frugt og grøntsager, fisk (ikke fiskevarer som tilberedt eller konserveret fisk), oksekød og oksekødsprodukter, olivenolie, vin, æg og importeret fjerkræ. Ved FIF-forordningen blev der indført obligatorisk oprindelsesmærkning for fersk, kølet eller frosset svine-, fåre- og gedekød samt fjerkræ, hvis nærmere bestemmelser blev fastlagt i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 1337/2013. Bortset fra disse regler om obligatorisk oprindelsesmærkning står det ledere af fødevarevirksomheder frit for på eget initiativ at mærke oprindelseslandet eller regionen, så længe de overholder de relevante bestemmelser i FIF-forordningen. 3.Omfattede fødevarer Begrebet "uforarbejdede produkter" er defineret i FIF-forordningen og betyder fødevarer, der ikke er blevet forarbejdet, og det omfatter produkter, der f.eks. er blevet adskilt, parteret, kløvet, udskåret, udbenet, hakket, afhudet, flået, formalet, opskåret, afpudset, afskallet, pillet, nedkølet, indfrosset, dybfrosset eller optøet. F.eks. betragtes mel, ris og skårne grøntsagssalater som uforarbejdede produkter. Der er ikke nogen definition af i FIF-forordningen af "fødevarer bestående af én enkelt ingrediens". I denne rapport henviser sådanne fødevarer til fødevarer, der kun består af én enkelt ingrediens eller råvare. Eksempler herpå er sukker, tomatpuré, vegetabilsk olie, der kommer af én slags grøntsager, frosne pommes frites, når der ikke er blevet tilsat nogen tilsætningsstoffer eller salt. Der er heller ikke nogen definition i FIF-forordningen på "ingredienser, der udgør mere end 50 % af en fødevare", og det er heller ikke klart, hvad tærsklen på 50 % henviser til (volumen, vægt osv.). Ingredienser i denne kategori kunne f.eks. være tomater i en tomatsovs, frugt i frugtjuicer og mel i brød (bagerbranchen). 4.Overblik over sektoren og forsyningskæden 4.1.Overblik over EU's fødevaresektor Føde- og drikkevaresektoren i EU har en omsætning på 1 048 mia. EUR, skaber en merværdi på 206 mia. EUR og beskæftiger 4,2 mio. mennesker, hvilket gør den til den største produktionssektor og den største arbejdsgiver i EU. Sektoren har 286 000 virksomheder, hvoraf 99 % er SMV'er (herunder mikrovirksomheder). 4.2.Overblik over forsyningskæden for fødevareproduktion Fødevarevirksomheder i EU skaffer i de fleste fødevaresektorer deres råvarer fra flere kilder. For råvarer som kaffe og mel er det nødvendigt med forskellige kilder til råvarerne for at kunne opretholde produktets ønskede kvalitet og undgå sæsonbetingede udsving. Pris er også en vigtig parameter, og råvarernes oprindelse ændres ofte for at minimere omkostningerne. Når der anvendes flere kilder, ændrer 50 % af lederne af fødevarevirksomheder ifølge FCEC-undersøgelsen oprindelsen af deres ingredienser tre gange eller mere om året. Jo mere kompleks og sofistikeret forsyningskæden er, jo mere besværlig bliver oprindelsesmærkning. For så vidt angår sporbarhed, skal ledere af fødevarevirksomheder kunne udpege deres direkte leverandører og kunder i henhold til EU-lovgivningen om fødevaresikkerhed. Denne sporbarhed et trin frem og et trin bagud er normalt den eneste form for sporbarhed, der er sikret og kun 29 % af lederne af fødevarevirksomheder går ud over dette krav og opretter et mere fuldstændigt sporingssystem. 4.3.Anvendelse af frivillig oprindelsesmærkning og EU-kvalitetsordninger Det kom frem under høringen af interessenterne, at frivillig oprindelsesmærkning kun sjældent anvendes for fødevaresektorerne omfattet af denne rapport. Når sådanne ordninger anvendes, er det kun for en mindre del af et givent produkts samlede produktion (f.eks. < 1 % af det samlede kaffemarked) og hovedsagelig for de dyreste produkter. De fleste fødevarekategorier omfattet af denne rapport er ikke domineret af produkter mærket med et logo for en EU-kvalitetsordning, såsom beskyttet oprindelsesbetegnelse (BOB), beskyttet geografisk betegnelse (BGB) eller garanteret traditionel specialitet (GTS). Sådanne angivelser er ikke altid angivelser af råvarernes herkomst, men kan f.eks. knyttes til en regional knowhow og henviser til produktionsstedet. 5.Forbrugernes holdninger til oplysninger om fødevarernes oprindelse Forbrugerundersøgelser viser, at blandt de aspekter, der påvirker forbrugernes adfærd, rangerer oprindelsesmærkning efter faktorer som pris, smag, anvendes inden-dato/bedst før-dato, bekvemmelighed og/eller udseende. Interessen i oprindelsesmærkning ser generelt ud til at være lavere for produkterne i denne undersøgelse, men den findes dog blandt tre fjerdedele af de forbrugere, der har svaret på FCEC-undersøgelsen. Forbrugernes erklærede interesse i avls-/opdræts-/dyrkningsstedet fremstår i FCEC-undersøgelsen som lige så vigtig som deres interesse i produktionsstedet, men når de bliver spurgt om konkrete tilfælde, foretrækker forbrugerne tydeligvis oplysninger knyttet til produktionsstedet.

Et overvældende flertal af de adspurgte forbrugere foretrækker oprindelsesoplysninger på landeniveau. Der er vigtige forskelle mellem medlemsstaterne for så vidt angår årsagerne til forbrugernes efterspørgsel på oprindelsesmærkning. Oprindelsesmærkning vil af 42,8 % af de adspurgte forbrugere i EU blive brugt til at favorisere national eller lokal produktion af fødevarer over andre oprindelser. Oprindelsesmærkning anses af 12,9 % af forbrugerne i EU for at skabe tillid til fødevareproduktets kvalitet. Miljømæssige årsager ligger bag interessen for omkring 12,8 % af forbrugerne i EU. Oprindelsesmærkning ville også give 10,8 % af forbrugerne i EU tillid til, at de fødevarer, de køber, er sikre. Det bør dog bemærkes, at mens nogle af de førnævnte årsager til at have en interesse i fødevarens oprindelse kan anses for at være rimelige (f.eks. støtte af lokale produkter, produktets karakteristika og miljømæssige hensyn), så er nogle af de andre nævnte årsager ikke relevante. Dette gælder særligt, når oprindelse kædes sammen med sikkerhed, idet produkter, der er produceret hvor som helst i EU eller er importeret til EU, skal være "sikre". EU-lovgivningens primære mål er faktisk at sikre fødevarernes sikkerhed. Auditterne udført af den ansvarlige tjenestegren i Kommissionen (Generaldirektoratet for Sundhed og Fødevaresikkerheds Levnedsmiddel- og Veterinærkontor) i medlemsstaterne har leveret omfattende dokumentation for det konsistent høje sikkerhedsniveau, som gennemførelsen af EU-lovgivningen giver. På samme måde gennemføres der auditter i tredjelande for at sikre, at de eksporterede produkter lever op til EU's sikkerhedsstandarder. Der er spredt og nogle gange modstridende dokumentation for så vidt angår forbrugernes villighed til at betale for oprindelsesoplysninger, hvilket kan skyldes metodologiske skævheder. Tidligere undersøgelser af forbrugernes villighed til at betale viste, at på trods af en interesse i en given oplysning var forbrugerne ikke villige til at betale mere for produkterne for at få denne oplysning. FCEC-undersøgelsen skønnede dog, at der var en høj villighed til at betale for produkterne omfattet af undersøgelsen (+30 % for oplysninger om EU-niveau og +40-50 % for oplysninger på landeniveau). Det bør også bemærkes, at der er en væsentlig afstand mellem forbrugernes intentioner og faktiske adfærd. 6.Mulige scenarier og oprindelsesmodaliteter vedrørende oprindelsesmærkning for uforarbejdede fødevarer, fødevarer bestående af én enkelt ingrediens og ingredienser, der udgør mere end 50 % af en fødevare I denne rapport undersøges nedenstående scenarier: –scenario 1: frivillig oprindelsesmærkning (status quo) –scenario 2: obligatorisk oprindelsesmærkning baseret på EU/ikke-EU eller EU/tredjeland –scenario 3: obligatorisk oprindelsesmærkning, der angiver medlemsstat eller tredjeland –scenario 4: obligatorisk mærkning, der angiver andre geografiske enheder (region). Forskellige modaliteter er blevet undersøgt for hver af de tre vigtigste produktkategorier for scenario 2, 3 og 4: –modalitet a: produktionssted: oprindelsen bliver defineret i toldkodeksen, dvs. det land, hvor produktet er blevet fuldt ud fremstillet, eller hvor det undergik den sidste væsentlige bearbejdning –modalitet b: det vigtigste råmateriales avls-/opdræts-/dyrkningssted, dvs. sted, hvor frugter, grøntsager og korn høstes eller fiskested for forarbejdede fiskevarer –modalitet c: begge de ovenstående. 7.Analyse af omkostninger og fordele ved de forskellige scenarier 7.1.Indflydelse på forbrugernes adfærd I scenario 1 afhænger omfanget af oplysninger om oprindelse af forbrugernes efterspørgsel. Eftersom fødevarepriserne ikke påvirkes, vil denne model tilfredsstille de forbrugere, der finder, at fødevarepriserne er vigtige. De nye regler om frivillig oprindelsesmærkning vil under alle omstændigheder føre til, at forbrugerne ikke vildledes vedrørende den primære ingrediens' virkelige oprindelse for fødevarer, der hævder at have en given oprindelse, idet det skal angives, hvis den primære ingrediens har en anden oprindelse. Scenario 2 vil kun tilfredsstille forbrugerne, hvis produktet i forbrugernes øjne anses for at være sikkert eller af bedre kvalitet i sammenligning med ikke-EU-lande, hvilket er tvivlsomt. Oplysningsniveauet anses ofte for at være for generelt og ikke de yderligere omkostninger værd, som vil blive overført til de endelige forbrugere, selv om denne yderligere omkostning kan være lavere end ved scenario 3 og 4. Scenario 3 forventes at lede til højere forbrugertilfredshed, men også større indvirkninger på produktionsomkostningerne sammenlignet med scenario 2 og derfor højere priser for forbrugerne. En sådan oprindelsesmærkning vil også med sikkerhed føre til en præference for nationale produkter. Det fjerde scenario ser ikke ud til at blive foretrukket af forbrugerne sammenlignet med muligheden for at få angivet oprindelsen på landeniveau. Denne mulighed forventes også at lede til meget højere omkostninger for fødevarevirksomheder og derfor højere priser for forbrugerne.

7.2.Økonomiske virkninger Eftersom lederne af fødevarevirksomheder fandt gennemførligheden af scenario 4 tvivlsom og påpegede forbrugernes mangel på interesse sammenlignet med scenario 3, rapporteres der blot økonomiske virkninger for de tre første scenarier. Fordi undersøgelsen behandler en bred vifte af fødevarekategorier, var det ikke muligt at aggregere data om de økonomiske virkninger. Kvantificeringen af de økonomiske virkninger er derfor foretaget for hver enkelt konkret casestudy og rapporteret i FCEC-undersøgelsen. 7.2.1.Fødevarevirksomhedernes driftsomkostninger I scenario 1 ville driftsomkostningerne være på det hidtidige niveau. I scenario 2 og 3 vil ledere af fødevarevirksomheder, der har valgt en enkelt oprindelse eller et begrænset antal oprindelsessteder, komme til at stå over for yderligere driftsomkostninger (engangsomkostninger og tilbagevendende omkostninger) på grund af de nødvendige tilpasninger af deres tilvejebringelsespraksis, sporingssystemer, produktionsprocesser, emballerings- og markedsføringspraksisser. I scenario 3 vil driftsomkostningerne stige med skønsmæssigt 10-15 % for sektorer, der ikke har at gøre med et højt antal forskellige oprindelser, men det kan gå op til 30 % i mange tilfælde Nogle af disse omkostninger kan afhjælpes, hvis scenario 2 bliver valgt, eller hvis scenario 3 anvendes med mulighed for at mærke adskillige lande (så det tillades, at der er flere oprindelsessteder for et givent produkt, eller det også tillades at angive forskellige oprindelsessteder, hvilket kunne forekomme efterfølgende i produktionen). Ledere af fødevarevirksomheder skønner også, at modaliteten, hvor produktionsstedet er angivet, generelt er mindre dyr end mærkning af avls-/opdræts-/dyrkningsstedet, fordi antallet af produktionssteder er lavere sammenlignet med antallet af oprindelsessteder for råmaterialer, og det påkrævede sporingssystem vil være mindre omfattende. 7.2.2.Virkningen for det indre marked og den internationale handel I scenario 2 forventes det, at det indre marked ikke bliver påvirket, da der ikke gøres forskel på medlemsstaterne vedrørende oprindelse i scenariet. Afhængigt af forbrugernes reaktioner på et EU-/ikke-EU-mærke og afhængigt også af fødevarevirksomhedernes tilpasning af tilvejebringelsespraksisser kan den internationale handel dog blive påvirket, hvilket rejser spørgsmålet om eksisterende internationale handelsaftaler for nogle af produkterne omfattet af undersøgelserne, som f.eks. sukker. Tredjelande fremhævede også deres bekymringer vedrørende det potentielle tab af eksport til EU på grund af de yderligere omkostninger i forbindelse med produktion og mærkning og også på grund af et forventet skift blandt EU-fødevarevirksomheder til EU-leverandører. Der er en risiko for, at scenario 3, ud over en lignende indvirkning som scenario 2 på international handel, kan påvirke det indre marked med en mulig nationalisering af fødevarernes forsyningskæder, da næsten halvdelen af de adspurgte forbrugere angav, at de ville foretrække produkter fra deres eget land. I dette scenarie vil den yderligere byrde og de strenge regler i forbindelse med tilvejebringelsespraksisser straffe EU-fødevarevirksomhederne på det internationale marked, selv om EU-produkter vil nyde godt af forbrugernes præferencer på EU-markedet. 7.2.3.Administrative byrder for virksomhederne For ledere af fødevarevirksomheder, der beskæftiger sig med råmaterialer med forskellig oprindelse, vil der være en yderligere administrativ byrde på grund af registreringen af leverancernes oprindelse og tilpasningen af sporingssystemet. Faste omkostninger vil udgøre en vigtig del af den yderligere byrde og vil særligt straffe SMV'er. Kun SMV'er, der blot tilvejebringer deres råmaterialer fra et enkelt oprindelsessted eller et begrænset antal oprindelsessteder, vil ikke blive straffet. Scenario 1 ville medføre en ubetydelig administrativ byrde og kun for de virksomheder, der oplyser den færdige fødevares oprindelse, i det omfang denne er forskellig fra den eller de primære ingrediensers oprindelse. Den samlede byrde skønnes også at være lavere i scenario 2 sammenlignet med scenario 3 og lavere for modalitet a sammenlignet med modalitet b. 7.2.4.Yderligere byrde for offentlige myndigheder Medlemsstaternes skøn for de offentlige myndigheders øgede kontrolomkostninger varierer meget. Forudsat at statsbudgetternes tildelte finansiering af kontrolmyndighederne ikke stiger, kan sådanne nye regler føre til en nedgang i kontrolfrekvensen eller et skift i prioriteter, hvilket kombineret med fraværet af analytiske metoder til at kontrollere fødevarernes oprindelse kan føre til en øget risiko for svig. 7.2.5.Omkostninger for forbrugerne Bestemmelsen om oprindelsesoplysninger forventes at lede til forøgede omkostninger, hvilket med sikkerhed hovedsagelig vil blive overført til forbrugerne (på baggrund af FCEC-undersøgelsen). Ifølge denne undersøgelse vil vigtigheden af disse omkostningsstigninger variere fra ubetydelige prisstigninger til store stigninger afhængigt af fødevaren og fødevaresektoren, men også medlemsstaten. Det er ikke sandsynligt, at man i scenario 1 ville opleve en generel prisstigning. Kun produkter med frivilligt angivne oprindelsesoplysninger kan potentielt set blive påvirket. Scenario 2 og 3 ville sandsynligvis indebære en generel stigning i forbrugerpriserne - mest udtalt i sidstnævnte scenario. Som sådan kan scenario 3 — og i mindre grad scenario 2 — lede til et fald i forbruget af fødevareprodukter omfattet af rapporten, hvis omkostningsstigningen er væsentlig, eller til et højere forbrugsbudget til at købe disse fødevarer, der ofte kan være basale fødevarer. Det bør også bemærkes, at i scenario 3 kan nationaliseringen af fødevarekæden have en indvirkning på beskæftigelsen, da fødevareproduktionskæden vil blive reorganiseret med positive virkninger i visse tilfælde og negative virkninger i andre. 7.2.6.Miljøvirkninger