Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 77/388/EØF vedrørende de nedsatte momssatser"

(KOM(2003) 397 endelig - 2003/0169 (CNS))

(2004/C 32/24)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 1. august 2003 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Som følge af sagens hastende karakter udpegede EØSU på den 403. plenarforsamling den 29. og 30. oktober 2003 (mødet den 30. oktober) Adrien Bedossa til hovedordfører og vedtog med 66 stemmer for, 3 imod og 5 hverken for eller imod følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Momssatsproblematikken er for en skatterådgiver snarere et spørgsmål om politisk marketing og skattepolitik end strukturforanstaltninger, der influerer på virksomhedernes konkurrenceevne eller konkurrencen. Ud fra et økonomisk perspektiv har enhver ændring af momssatserne imidlertid en umiddelbar og langsigtet indvirkning på forbruget. Momsnedsættelsen stimulerer forbruget og har dermed direkte indflydelse på produktionen og beskæftigelsen, især når det drejer sig om lokale aktiviteter, som ikke skaber konkurrenceforvridninger. Jobskabelsen, som en sådan momsnedsættelse afføder, har endog en væsentlig afsmittende virkning på statens indtægter som følge af øget beskatning på virksomhedernes indtjening, på lønindtægter og sociale indtægter samt en mindskelse af de sociale udgifter i form af arbejdsløshedsunderstøttelse.

1.2. I modsætning til andre afgifter er momsen på det endelige forbrug synlig og tjener dermed som påskud til at nedskære andre afgiftsformer (specifikke indirekte skatter, direkte skatter, sociale ydelser og kommuneskatter). Men da momsen kræver en klar angivelse af det omsatte beløb, i det øjeblik momsen opkræves, er det langt vanskeligere at slippe fra andre skatter og skattelignende afgifter.

1.3. Selv om momssatserne ofte er genstand for intens lobbyisme og politiske indgreb, er det mindre sikkert, at de skaber betydelige administrative vanskeligheder for virksomhederne. Derimod kunne der opstå vanskeligheder, hvis man øgede antallet af satser og således gjorde det vanskeligt at se, om den ene eller den anden sats blev anvendt. Der er undertiden problemer hermed.

1.4. Men det er rigtigt, som Kommissionen anfører, at det ofte er umuligt for erhvervslivet at se det fornuftige i systemet, og at håndhævelsen af reglerne ofte fører til usædvanligt komplicerede situationer, men når det gælder momsen, skyldes det ikke satserne som sådan. Man kan endog konstatere, at siden nedskæringen af antallet af satser i 1993 og begrænsningen af forhøjede satser er der blevet langt færre problemer. Et meget stort antal virksomheder opererer kun med én sats, og opstår der problemer, kan de løses centralt og en gang for alle i en meget lang periode.

2. Generelle bemærkninger

2.1. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg udtrykker tilfredshed med "forslaget til Rådets direktiv om ændring af direktiv 77/388/EØF vedrørende de nedsatte momssatser", der blev vedtaget af Kommissionen den 16. juli 2003.

2.2. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg minder om, at det i sin udtalelse af 26. maj 1999 gav udtryk for, at man i overensstemmelse med henstillingerne fra Det Europæiske Råd om beskæftigelsen burde anvende momssatsen som et middel i arbejdsløshedsbekæmpelsen og som et instrument imod sort arbejde, også selv om der kan rejses forskellige indvendinger imod dette forslag.

2.3. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg opfatter dette forslag som et forsøg på bl.a. på baggrund af den forestående udvidelse at give alle medlemsstater de samme muligheder for at anvende nedsatte satser inden for ganske specielle, nøje afgrænsede og klart opregnede områder.

2.4. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg noterer sig, at sigtet med direktivforslaget er at rydde op i de mange undtagelser, der er opstået i visse, men ikke alle lande med hensyn til momssatser.

2.5. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg bemærker, at ifølge betragtningerne i Rådets direktiv 1999/85/EF var målsætningerne med en lavere momssats at skabe arbejdspladser og mindske sort arbejde og initiativet skulle gøres til genstand for en global evaluering: Ni medlemsstater valgte at deltage i denne evaluering, som i juli 2002 mundede ud i en drøftelse af evalueringsmetoderne og de vanskeligheder, man var stødt på i forbindelse med evalueringens udarbejdelse.

2.6. Den underliggende økonomiske mekanisme var merbeskæftigelse og begrænsningen af sort arbejde.

2.6.1. En nedsættelse af momsen bør afføde lavere pris for den pågældende tjeneste for forbrugeren, hvilket igen skulle afføde en øget efterspørgsel, og den stigende produktions skulle føre til nyansættelser og ikke øget produktivitet. I direktiv 1999/85/EF hed det, at der burde være en snæver forbindelse mellem den lavere pris som følge af momsnedsættelsen og den forventede efterspørgselsstigning.

2.6.2. Med hensyn til sort arbejde kan en forhøjelse af momsen kun have konsekvenser for de virksomheder, der arbejder legalt, men som delvist arbejder sort. Evalueringen vanskeliggøres af, at det drejer sig om en aktivitet, som i grunden ikke "observeres".

2.7. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg konstaterer også, at observationsperioden har stor betydning. Der er forskel på, om man følger beskæftigelsesudviklingen i en periode med kraftig vækst eller tværtimod præget af kraftig recession, som det er tilfældet i øjeblikket. Det er nødvendigt at tage konjunkturerne i betragtning.

3. Særlige bemærkninger

3.1. Kommissionens forslag består af fire søjler.

3.1.1. Rationaliseringen af listen over varer og tjenester, hvor medlemsstaterne har mulighed for at anvende nedsatte satser, er centreret om fire punkter:

- Retten til at anvende nedsatte satser bliver ikke udvidet til at omfatte nye kategorier ud over dem, som medlemsstaterne allerede anvender nedsatte satser på.

- Retten til at anvende nedsatte satser udvides til at omfatte de kategorier af varer og ydelser, som der er særlige undtagelsesforanstaltninger for, der allerede tillader en medlemsstat at anvende nedsatte satser, så længe at det ikke skader det indre markeds funktion. Foranstaltningen vedrører restaurationsydelser, boliger, levering af gas- og elektricitet.

- Retten til at anvende nedsatte satser på levende planter og blomsterdyrkningsprodukter.

- Indføjelse af visse justeringer, bl.a. i forbindelse med hjælpemidler til handicappede, kloakering, renholdelse af gader og behandling af affald.

3.1.2. Rationalisering af andre nedsatte satser:

- Gennem ophævelse af undtagelser, som hidtil har gjort det muligt for visse medlemsstater at fastholde nedsatte satser for varer og tjenester, som ikke er anført i den udtømmende liste.

- Begrænsning af nulsatsen og de stærkt nedsatte satser udelukkende til varer og ydelser, der er anført i bilag H.

3.1.3. Rationalisering af de lavere satser for visse områder for at fastlægge et klart retsgrundlag for hver enkelt af disse undtagelser og begrænse anvendelsesområdet for at undgå misbrug.

3.1.4. Moms på visse arbejdskraftintensive ydelser: Kommissionen erkender, at gennemslaget i priserne eller jobskabelseseffekten af nedsættelsen af momssatsen er meget svag, ja endog ikke-eksisterende. Den mener derfor, at dette er et spild af budgetmidler, som kunne anvendes bedre og dermed have et mere positivt resultat. Kommissionen rejser dog ikke tvivl ved momsnedsættelsernes frivillige karakter.

3.2. Målsætningerne og begrænsningerne

3.2.1. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg erkender, at formålet med dette direktiv er at realisere følgende målsætninger:

- iværksætte den nye momsstrategi, der skal sikre, at det fælles momssystem fungerer bedre på det indre marked

- fastholde EF-regelværket m.h.t. satser og undgå, at de nuværende forskelle øges

- mindske de nuværende uoverensstemmelser bl.a. på grund af de mange specifikke undtagelser, der for øjeblikket er indrømmet visse medlemsstater.

3.2.2. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg bemærker, at man i direktivforslaget klart forholder sig til følgende:

- af hensyn til subsidiaritetsprincippet påvirkes medlemsstaternes afgiftskompetence ikke ud over, hvad der er nødvendigt for det indre markeds funktion

- omhyggeligt indskrænke anvendelsesområdet for de nedsatte momssatser for, at det ikke forstyrrer det indre markeds funktion

- bevarelsen af undtagelsesforanstaltninger bør være af meget begrænset varighed

- man bør ikke glemme Lissabon-strategien (udbygget i Gøteborg), der går ud på at fremme en bæredygtig udvikling, styrke beskæftigelsen, de økonomiske reformer og den sociale samhørighed som led i en videnbaseret økonomi

3.2.3. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg har noteret sig resultaterne af det uformelle rådsmøde i Stesa den 13. september 2003, hvor man noterede sig de utallige divergenser på listen over tjenester, der er genstand for momsnedsættelse.

3.2.3.1. Ud over disse mange divergenser deler Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg Kommissionens opfattelse, at den nedsatte momssats ofte i alt for ringe grad og kun midlertidigt afspejler sig i forbrugerprisen, hvilket uden tvivl er et tilbageskridt for det indre marked i betragtning af de betydelige budgetmæssige udgifter i forbindelse med en sådan foranstaltning.

3.2.3.2. Momssystemet skal forenkles og gøres mere sammenhængende, da fastholdelsen af disse utallige undtagelser kan give anledning til konkurrencefordrejninger.

3.2.4. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg konstaterer, at domstolens retspraksis er konstant især i dommene af 18. januar 2001, 8. marts 2002, 3. maj 2001 og 8. maj 2001 og er derfor meget vigtig for analysen af de forskellige foranstaltninger, som medlemsstaterne har truffet ved fastlæggelsen af anvendelsesområdet for de nedsatte satser, og bør tjene som retningslinje for revisionen og rationaliseringen af bilag H.

3.3. De aktiviteter i bilag K, der er omfattet af momsnedsættelserne, har helt andre karakteristika end andre industrielle varer og tjenester: de udøves som oftest af små virksomheder og mikrovirksomheder på lokalt plan. De små virksomheder og mikrovirksomheder er vitale for især den lokale økonomi, og enhver aktivitetsforøgelse afspejler sig umiddelbart i en øget beskæftigelse på lokalt plan og ikke i en udflytning af aktiviteter.

3.3.1. I sine konklusioner af forsøget med nedsatte momssatser understreger Kommissionen, at de deltagende medlemsstater ikke har leveret tilfredsstillende beviser på foranstaltningens beskæftigelseseffekt og mindskelsen af sort arbejde. Selv om oplysningerne fra visse begunstigede medlemsstater har været utilstrækkelige, så viser rapporten fra Frankrig det meget store antal nye arbejdspladser i byggesektoren og i Luxembourg og Nederlandene inden for frisørvirksomhed. Rapporterne fra de repræsentative organisationer for de begunstigede virksomheder viser i det store og hele, at denne foranstaltning har en positiv effekt. Denne positive effekt varierer fra sektor til sektor og fra medlemsstat til medlemsstat. For en fuldstændighedsskyld burde man i konklusionerne også have analyseret den afsmittende virkning af beskæftigelsesskabelsen på de offentlige indtægter (skatter og sociale udgifter).

3.3.1.1. Kommissionen mener ikke, at momsnedsættelsen i tilstrækkelig grad er kommet forbrugerne til gode i form af prisnedsættelser. Kommissionens argumenter er ikke overbevisende. Ifølge den franske regerings rapport har 75 % af momsnedsættelsen afspejlet sig i slutprisen inden for byggesektoren, hvilket har gjort det muligt for forbrugerne at bestille mere arbejde, skabe yderligere aktivitet for virksomhederne og styrke beskæftigelsen.

3.3.1.2. Indvirkningen på sort arbejde er i sagens natur meget vanskelig at påvise, da man end ikke har et klart overblik over omfanget af sort arbejde. For øjeblikket må man derfor slå sig til tåls med ikke-kvantificerbare usikre metoder, og i flere rapporter redegør man for indtrykkene hos de involverede virksomheder bl.a. inden for byggesektoren, som påpeger reduktionen af sort arbejde såvel inden for som uden for virksomheden.

3.3.2. Udvalget mener derfor, at det er muligt at udtale sig objektivt om de nedsatte momssatsers positive effekt inden for visse forsøgssektorer i betragtning af resultaterne af visse nationale rapporter.

3.3.2.1. Det henleder endvidere Kommissionens, Parlamentets, Rådets og medlemsstaternes opmærksomhed på de alvorlige økonomiske og beskæftigelsesmæssige konsekvenser, som afslutningen af forsøget vil medføre. Udvalget mener derfor, at det er nødvendigt at gøre forsøget til en definitiv foranstaltning.

3.3.3. Med hensyn til aktiviteterne i det nye bilag H ser Udvalget med tilfredshed på Kommissionens forslag samt indføjelsen af nye sektorer og nye aktiviteter som f.eks. restaurationsydelser. Udelukkelsen af to sektorer i det tidligere bilag K, nemlig frisørvirksomhed og småreparationer er ikke forståelig:

- Det er ikke rimeligt definitivt at udelukke aktiviteter på basis af konklusionerne af lidet overbevisende studier på kort sigt

- Man må tage højde for risikoen for tabet af nye arbejdsplaser, der er blevet skabt inden for disse to sektorer

- En forhøjelse af momsen til det normale niveau inden for disse sektorer ville få negative økonomiske konsekvenser.

3.3.4. For så vidt som bilag H er et uforpligtende tilbud til medlemsstaterne kræver Udvalget, at man

- bekræfter de 20 kategorier i det nye bilag H

- tilføjer frisørvirksomhed og småreparationer, som er nævnt i det gamle bilag K

- i kategori 10 tilføjer historiske og religiøse bygningsværker, samt dem der hører til den private og erhvervsmæssige kultur- og arkitekturarv.

4. Konklusion

4.1. Momssatserne er afgjort et væsentligt skattepolitisk spørgsmål, da deres niveau i forbrugsfasen influerer på statens indtægter.

4.1.1. Ved den eventuelle gennemførelse af Europa-Kommissionens forslag fra slutningen af 1980'erne og begyndelsen af 1990'erne om ophævelse af momsundtagelserne i forbindelserne inden for Fællesskabet og indførelse et momssystem i oprindelseslandet kunne spørgsmålet om momssatserne blive meget væsentligt. I den forbindelse var det vigtigt at harmonisere satserne.

4.1.2. Men dette forslag om momsen i oprindelseslandet blev heldigvis opgivet foreløbigt. På daværende tidspunkt fik medlemsstaternes egoisme, deres såkaldte uvilje mod at opgive deres beskatningsmæssige prærogativer, frygten for en altdominerende Europa-Kommission ofte skylden herfor.

4.1.3. Kommissionens forslag satte det ikke i stand til at foretage en nøjagtigt tilkendelse af hver enkelt forbrugsmomssats på dets territorium. Dette er dog ikke ensbetydende med, at målet med moms i oprindelseslandet, som forfægtet af Kommissionen, var en fejltagelse. Det betyder blot, at gennemførelsesinstrumenterne ikke svarede til målsætningerne.

4.1.4. Tværtimod ville ophævelsen af undtagelser i samhandelen inden for EU have betydet en væsentlig mindskelse af bedrageri af "karruseltypen", som mange kriminelle organisationer benytter sig af på bekostning af medlemmernes statskasser og især virksomhederne. Det er et alvorligt problem, som rammer mange virksomheder.

4.2. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg ser med tilfredshed på den gjorte indsats for at formulere det nye bilag H med det sigte at rationalisere og forenkle det, således at det ipso facto bliver den eneste referenceramme for fastlæggelsen af anvendelsesområdet for de nedsatte satser samt de stærkt nedsatte satser eller nulsatserne.

4.2.1. Tilføjelsen af nye kategorier imødekommer krav fra medlemsstater, som ikke havde fået bemyndigelse til at pålægge en nedsat sats, især kategorien 14 "restaurationsydelser". Med denne tilføjelse kan flere medlemmer anvende den nedsatte sats for restaurationsydelser, hvilket er et afgørende skridt mod en mere ensartet anvendelse af nedsatte satser.

4.3. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg deler ikke fuldt ud Kommissionens syn på resultaterne af evalueringen af især de beskæftigelsesmæssige virkninger af foranstaltningen.

4.3.1. Selv om de gennemførte undersøgelser peger i samme retning, har resultaterne i en af medlemsstaterne i det mindste inden for kategori 10, boligsektoren, været uslagsgivende for de små og mellemstore virksomheder inden for den berørte sektor. Nedsættelsen stimulerede efterspørgslen og affødte øget beskæftigelse for håndværkere inden for denne sektor.

4.4. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg bifalder dog den foreslåede revision, som er et væsentligt skridt mod en forbedring af det fælles momssystem for at få det indre marked til at fungere bedre.

4.4.1. Denne kraftige forenkling af momssatserne for hele EU fastholder samtidig medlemsstaternes skattekompetence ved fastlæggelsen af de momssatser, der skal gælde på deres territorium.

4.5. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg kan tilslutte sig, at revisionen er planlagt til 2004, således at en analyse af de økonomiske, miljømæssige og sociale konsekvenser af forslaget sikres.

4.6. Kommissionens forslag er nyttigt, for så vidt som man hermed forsøger at genindføre mere rationalitet og fjerne nogle af skævhederne i forbindelse med anvendelsen af den fælles momsordning. Men den aktuelle situation kan dog ikke tillægges momssatserne, og vedtagelsen af direktivet berettiger ikke, at man opgiver andre prioriteter som f.eks. fjernelsen af de forskelsbehandlinger og alvorlige uoverensstemmelser, der rammer de erhvervssektorer, som pålægges momsnedsættelser. Derfor bør medlemsstaterne bemyndiges til at udvide princippet om nulsats til alle de aktiviteter, der henvises til i artikel 13 i det 6. direktiv.

4.6.1. Følgelig foreslår vi Det Økonomiske og Sociale Udvalg at opfordre Kommissionen til at affatte artikel 1, stk. 2 a), andet afsnit således:

"Den i første afsnit omhandlede undtagelse må dog kun vedrøre leveringer af varer og ydelser i en af kategorierne i bilag H eller i artikel 13."

4.6.2. I artikel 1, stk. 2 c), foreslås det at slette udtrykket "der giver anledning til forbrug i disse områder".

4.7. EØSU er ikke enig med Kommissionen i, at en sænkning af momssatsen aldrig er det mest effektive tiltag, at budgetudgiften ved en satssænkning er høj i forhold til det økonomiske resultat, og at det vil være bedre at mindske arbejdskraftomkostningerne. Mindskelsen af disse omkostninger og momsnedsættelsen er interaktive foranstaltninger, og i medfør af subsidiaritetsprincippet bør Kommissionen overlade det til medlemsstaterne selv at afgøre, hvilke foranstaltninger de finder mest hensigtsmæssige til gennemførelse af deres nationale politikker.

4.7.1. Udvalget minder om, at Kommissionens direktivforslag er vejledende og ikke obligatorisk: såfremt de i bilag H anførte kategorier vedrører lokale aktiviteter, som ikke kan formodes at ville give anledning til grænseoverskridende konkurrenceforvridninger, er det afgørende vigtigt, at en medlemsstat ikke stiller sig afvisende alene ud fra et ønske om, at bestemte af de temaer, som direktivet omhandler, ikke skal anvendes inden for dens egne grænser. For at styrke udviklingen af dynamiske politikker til fremme af de nævnte brancher og undgå risikoen for et alvorligt økonomisk og socialt tilbageslag, som vil resultere i en tilbagevenden til normale momssatser, opfordrer udvalget kraftigt medlemsstaterne til at vedtage direktivforslaget under henvisning til forslagene ovenfor.

4.7.1.1. Udvalget bemærker, at foranstaltningen, som navnlig vil være til gavn for lokale små- og mikrovirksomheder, er i tråd med prioriteterne i det europæiske charter for mindre virksomheder, og at den derfor bør styrkes. Udvalget skal, som også Parlamentet har gjort det, gentage sit ønske om at se momsnedsættelsen udvidet til samtlige stærkt arbejdskraftintensive aktiviteter.

4.7.1.2. Udvalget er blevet orienteret om, at navnlig virksomheder inden for bygge- og anlægsbranchen vil have meget svært ved at planlægge deres aktiviteter i 2004, hvis ikke der træffes en klar afgørelse. Det anmoder medlemsstaterne om at vedtage direktivforslaget hurtigst muligt for ikke at bremse virksomhedernes aktiviteter i de kommende måneder.

Bruxelles, den 30. oktober 2003.

Roger Briesch

Formand for

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg