Evaluering af Den Europæiske Unions Agentur for Uddannelse inden for Retshåndhævelse jf. artikel 32 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2015/2219 af 25. november 2015 om Den Europæiske Unions Agentur for Uddannelse inden for Retshåndhævelse (Cepol) og om erstatning og ophævelse af Rådets afgørelse 2005/681/RIA

Den Europæiske Unions Agentur for Uddannelse inden for Retshåndhævelse (Cepol) er et EU-agentur, der har til opgave at uddanne retshåndhævende personale. Agenturet er beliggende i Budapest i Ungarn. Agenturet løser en vigtig opgave, og formålet er at sikre, at de retshåndhævende myndigheder i EU er rustet til at beskytte menneskerettigheder, forebygge og bekæmpe grov kriminalitet og terrorisme og opretholde den offentlige orden med henblik på at skabe en fælles retshåndhævelseskultur i EU. Agenturet blev oprettet i 2000 som Det Europæiske Politiakademi og blev et agentur i 2005. Dets nuværende retlige mandat trådte i kraft den 1. juli 2016 som følge af forordning (EU) 2015/2219 fra 2015om Den Europæiske Unions Agentur for Uddannelse inden for Retshåndhævelse ("Cepol-forordningen"). I henhold til forordningens artikel 3 omfatter Cepols mandat støtte, udvikling, gennemførelse og koordinering af uddannelse af retshåndhævende personale.

Evalueringen har to hovedmål: 1) at vurdere Cepols effektivitet, produktivitet, relevans, sammenhæng og merværdi for EU samt dets arbejdsmetoder fra 2015 og frem og 2) at beskrive de høstede erfaringer og udarbejde anbefalinger med henblik på bedre at kunne reagere på de udfordringer, der er afledt af et miljø i konstant forandring, sammenholdt med Cepols nuværende godkendte finansielle og menneskelige ressourcer. Evalueringen omfatter Cepols aktiviteter i perioden 2015-2020 over for alle EU-medlemsstater (undtagen Danmark), tredjelande, som Cepol har samarbejdsordninger, samarbejdsaftaler og lignende ordninger med, samt internationale organisationer og EU-agenturer.

Denne rapport vil blive forelagt Europa-Parlamentet og Rådet samt agenturets bestyrelse. Det arbejdsdokument, der ledsager denne rapport fra Kommissionen, indeholder en detaljeret analyse af resultaterne af den eksterne evaluering.

2.DE VIGTIGSTE RESULTATER AF EVALUERINGEN

Med hensyn til effektivitet viste evalueringen, at Cepols centrale programdokumenter tager højde for og afspejler målene for agenturets retsgrundlag og prioriteter som fastsat i EU's 2015-dagsorden om sikkerhed. Det bekræftes af interessenterne, hvor et stort flertal mente, at Cepols foranstaltninger og aktiviteter i perioden 2015-2020 i passende omfang har afspejlet de mål, der er fastsat i agenturets mandat. Cepol er engageret i at udfylde sit mandat vedrørende politiarbejde på tværs af grænserne og på europæisk plan og investerer sine ressourcer i overensstemmelse hermed og skaber mærkbare resultater.

Desuden har indførelsen af metoden til vurdering af EU's strategiske uddannelsesbehov i høj grad sikret en bedre prioritering af uddannelsesbehov. Den er udviklet for at identificere mangler inden for viden, færdigheder og kompetencer samt uddannelsesbehov. Metoden bruges til at identificere prioriteter på uddannelsesområdet, og formålet er at koordinere de udbudte uddannelsesaktiviteter og undgå overlapninger og dobbeltarbejde, samtidig med at nye tendenser inden for retshåndhævelse udpeges. Evalueringen påpegede dog, at Cepols tilbud om uddannelse af undervisere, der skal sætte underviserne i stand til at anvende moderne undervisningsmetoder og kombinerede læringsteknikker for at sikre politiuddannelse af høj kvalitet i et multikulturelt miljø, i sammenligning er smallere end tilbuddet fra andre EU-agenturer inden for retlige og indre anliggender, og det bør overvejes at udvide det.

Evalueringen konkluderede, at Cepol i betragtning af sin relativt beskedne størrelse (96 ansatte i 2020) og årlige budget (10,6 mio. EUR i 2020) ikke kan forventes at nå ud til en betydelig del af målgruppen direkte gennem uddannelsesaktiviteter med fysisk fremmøde. Idéen bag Cepol-forordningen er, at agenturet skal udvide sin rækkevidde og målgruppe via en dominoeffekt, hvor uddannelsen udbredes gennem uddannelse af nye undervisere og peer to peer-videnoverførsel. I sin nuværende form afhænger dominoeffekten i høj grad af medlemsstaternes tiltag og overvåges ikke konsekvent af Cepol. Desuden uddanner Cepol kun i begrænset omfang andre undervisere, og der blev kun afholdt fem kurser i 2019 og to i 2020 før pandemien. Cepols investering i at opgradere og udvide onlineuddannelsestilbuddene viste sig at være en positiv strategi til at øge rækkevidden, og det blev afgørende under covid-19-pandemien.

Deltagere, der udvælges til Cepols kurser med fysisk fremmøde, har ikke altid en passende profil med hensyn til ekspertise og anciennitet. Undervisningslederne i Cepol kan godkende og afvise ansøgninger fra deltagere, men det fremgår af evalueringen, at denne beføjelse næsten aldrig anvendes, da det er fast praksis at acceptere den første kandidat, som medlemsstaterne stiller, uanset vedkommendes profil. Det er et velkendt problem, som ofte drøftes i de nationale enheder under Cepol på de regelmæssige møder. Interessenterne angav imidlertid, at Cepols uddannelsesledere er begyndt at gennemgå deltageransøgningerne mere omhyggeligt.

Med hensyn til produktivitet viste evalueringen, at fordelene ved at deltage i Cepols aktiviteter opvejede omkostningerne for medlemsstaterne, og at Cepols ressourcer blev forvaltet godt. Evalueringen konkluderede også, at der var en vis ineffektivitet i bestyrelsens beslutningsproces og i Cepols planlægningsprocesser og overvågningsprocedurer. Cepols interne struktur synes at fungere effektivt, selv om Cepols personaleudskiftning kan have påvirket agenturets samlede produktivitet i perioden 2015-2020. Cepol arbejder nu med en hybrid forretningsmodel, der er en kombination af den traditionelle tilskudsmetode, hvor emner udbydes blandt de relevante rammepartnere, og det "nye" Cepol Knowledge Centre med en klynge af eksperter inden for givne emner. Denne blandede metode har til formål at ensrette og forenkle forvaltningen af tilskud og er blevet indført, efter bestyrelsen afviste at afskaffe tilskudsordningen helt. Cepol har generelt været i stand til at udnytte den EU-finansiering, der er blevet tildelt.

Den årlige udviklingscyklus bag Cepols uddannelsesaktiviteter anses for at være for kort, og det bringer kvaliteten i fare. Før Cepol kan udvikle uddannelsesaktiviteter, skal bestyrelsen fastlægge emner, der skal udarbejdes retningslinjer, og rammepartnere skal udvælges. Når disse processer er afsluttet, er der ifølge nogle interessenter ikke tilstrækkelig tid til udvikling af kvalitetsindhold, da den årlige cyklus er afsluttet. Derfor afholder rammepartnere, der ikke kan tilbyde standarduddannelsesløsninger inden for den begrænsede tidsramme, sig fra at søge om at udbyde et kursus. Resultatet er, at antallet af ansøgninger om tilskud fra rammepartnere er konstant faldende.

Uddannelsesaktiviteter, hvor udvikling og afholdelse er outsourcet til Cepols rammepartnere, er i mindre grad omfattet af Cepols kvalitetssikringsmekanisme. Dette resulterer i, at uddannelsesaktiviteterne er af svingende kvalitet. Cepol har indført en kvalitetssikringsmekanisme til kontrol af uddannelsesaktiviteterne fra udvikling til afholdelse, og den blev anset for at være effektiv med hensyn til at sikre indhold af høj kvalitet og kvalificerede undervisere, når Cepol har ansvaret for både udvikling og afholdelse af undervisningen. Selv om kursusaktiviteter, der er outsourcet til rammepartnere, stadig opnår god vurdering blandt deltagerne, er de i nogle tilfælde af svingende kvalitet, da de ikke altid er blevet screenet systematisk via Cepols kvalitetssikringsmekanisme.

Cepols Cybercrime Academy anses som et vigtigt skridt, som agenturet har taget for at imødekomme nye behov, og det bør forbedres yderligere. Etableringen af Cepols Cybercrime Academy fik en blandet vurdering af interessenterne. Selv om det dækker et meget relevant emne, og efterspørgslen er stor, blev der rejst spørgsmål om dets reelle mission, dets begrænsede størrelse og mulighederne for at tiltrække eksperter med relevant viden og relevante færdigheder til at stå for undervisningen. De aktiviteter, der afvikles gennem Cybercrime Academy er også blevet negativt påvirket af covid-19-pandemien, da undervisning med fysisk fremmøde i de særlige faciliteter ikke kunne gennemføres. På det mere generelle plan var nogle interessenter i medlemsstaterne og på EU-plan kritiske over for Cepols undervisningstilbud inden for cyberkriminalitet og satte spørgsmålstegn ved kvaliteten, ensartetheden og bredden i den tilbudte undervisning.

Evalueringen viste, at der er gode relationer mellem Cepols administrerende direktør og bestyrelsen, men bestyrelsesmøderne lider under et lavt engagement blandt nogle medlemmer og et uforholdsmæssigt stort fokus på administrative opgaver. Desuden er en række problemer vedrørende repræsentationen i Cepols bestyrelse blevet afdækket (dvs. lavt engagement fra flere medlemsstaters side, kønsskævheder, manglende repræsentation af told- og grænsemyndigheder, svingende erfaring blandt repræsentanterne). I bestyrelsesmøderne deltager et stort antal delegerede pr. medlemsstat, som ikke altid repræsenterer hele spektret af retshåndhævende organer og de ønskede bidrag herfra. Flere interessenter bemærkede, at selv om de fleste bestyrelsesbeslutninger vedrører indhold og strategi, er dagsordenen for bestyrelsesmøderne domineret af administrative spørgsmål, og det giver relativt begrænset tid til strategiske drøftelser.

Antallet af medarbejdere i Cepol steg gradvist i perioden 2015-2020 (fra 45 til 96). Det fremgik imidlertid af evalueringen, at flytningen af Cepol fra Det Forenede Kongerige til Ungarn og den efterfølgende lønjustering til niveauet i Budapest kan have spillet en afgørende rolle for Cepols evne til at tiltrække og fastholde personale. Dette er dog ikke et isoleret klagepunkt blandt de decentrale agenturer. Personaleudskiftningen har medført ændringer i virksomhedskulturen og udfordringer med at tiltrække tilstrækkeligt kvalificeret personale.

Det blev bekræftet, at Cepols mål er relevante i forhold til EU's behov og udfordringer som defineret i de primære strategidokumenter, og Cepols uddannelsestilbud er relevante i forhold til behovene i EU-medlemsstaterne. Evalueringen viste, at Cepols målsætninger modsvarer eller er tilpasset til hovedelementerne i Stockholmprogrammet, EU's dagsorden om sikkerhed og den europæiske ordning for uddannelse i retshåndhævelse. Uddannelsesdeltagere i de 27 EU-medlemsstater anførte også, at Cepols uddannelsestilbud i perioden 2015-2020 i tilstrækkelig grad opfyldte deres landes behov og forventninger. Cepols målsætninger og uddannelsesaktiviteter er relevante på følgende baggrund: 1) Cepols årlige arbejdsprogrammer er tilpasset til den europæiske dagsorden om sikkerhed (som nævnt ovenfor), 2) indførelsen af EU's strategiske vurdering af uddannelsesbehov har givet Cepol mulighed for at kæde uddannelsesprioriteterne sammen med målgruppernes behov, og 3) prioriteterne for den europæiske tværfaglige platform mod kriminalitetstrusler er blevet indarbejdet både i uddannelsesaktiviteter med fysisk fremmøde og onlineundervisningen. Desuden anerkendes Cepols aktiviteter bredt for at opbygge tillid og fremme udviklingen af samarbejdet mellem de retshåndhævende myndigheder. Indførelsen af EU's strategiske og operationelle vurderinger af uddannelsesbehov var et vigtigt skridt fremad for at sikre en bedre afstemning af uddannelsesemner og -aktiviteter i forhold til interessenternes behov. Der var dog blandede meninger vedrørende Cepols evne til at tilpasse sit uddannelsestilbud til den videnskabelige, teknologiske og sociopolitiske udvikling.

Cepols mandat og aktiviteter synes at være i overensstemmelse med og supplere andre relevante aktører på EU-plan. Interessenter fra andre agenturer inden for retlige og indre anliggender angav generelt en positiv holdning til Cepol. Omfanget af koordineringen er dog forskellig fra sag til sag, varierer efter agentur og i forhold til omfanget af Cepols samarbejde med RIA-agenturerne og EU-institutionerne. Dermed er der plads til forbedring. Cepol kunne derfor tilpasse sin arbejdsmetode for at maksimere potentielle synergier. Uddannelsesplanen for RIA, der føres i et regneark, som agenturerne forventedes at udfylde manuelt, og hvor formålet var at sikre en struktureret koordinering, blev afskaffet i 2019 på grund af RIA-agenturernes manglende kendskab til og brug af redskabet. Uddannelsesplanen for RIA er imidlertid ikke blevet afløst af et andet struktureret værktøj. I stedet koordinerer Cepol aktiviteterne via peer to peer-aktiviteter, navnlig gennem interaktion på møder i netværket af agenturer inden for retlige og indre anliggender og/eller inddragelse i specifikke projekter, hvilket ikke sikrer, at eventuelle synergier udnyttes fuldt ud.

Med hensyn til merværdien for EU viste evalueringen, at alle hørte interessentgrupper mente, at Cepol reelt tilfører merværdi med hensyn til uddannelse inden for specifikke typer af kriminalitet i forhold til tilbuddene på nationalt plan. Cepols målsætninger og arbejde har sat medlemsstaterne bedre i stand til at uddanne det retshåndhævende personale sammenlignet med de resultater, der kunne være opnået på nationalt plan. Nogle af de hørte embedsmænd anførte, at Cepol har tilbudt nyttig uddannelse i instrumenter og værktøjer på EU-plan og formidlet viden om EU-dimensionen af de grænseoverskridende redskaber såsom grænseoverskridende udveksling af elektronisk bevismateriale og internationalt retshåndhævelsessamarbejde; emner som sjældent indgår i de nationale uddannelser. Som en afledt fordel af uddannelsen anerkendes Cepols aktiviteter bredt for at opbygge tillid og fremme samarbejdet mellem de retshåndhævende myndigheder. Flertallet af de hørte interessenter var enige om, at Cepols aktiviteter som helhed bidrager til at øge den gensidige tillid mellem de retshåndhævende organisationer. Interessenterne bekræftede desuden, at Cepols aktiviteter har bevirket et øget antal samarbejdsmuligheder og styrket kvaliteten i samarbejdet mellem de nationale retshåndhævende myndigheder på EU-plan samt i mindre grad på bilateralt og regionalt plan. Flertallet af uddannelsesdeltagerne er enige om, at Cepols uddannelsesaktiviteter skaber konkrete muligheder for at etablere netværk med europæiske modparter, og at Cepol tilfører særlig værdi ved at muliggøre udvikling af samarbejder, som ikke ville være opstået gennem de nationale uddannelser. Disse resultater tilskrives især Cepols udvekslingsprogram og internatuddannelser. Evalueringen viste, at Cepols arbejde i tredjelande er højt værdsat af de interessenter, der har kendskab til aktiviteterne. Der er dog manglende kendskab til disse aktiviteter i Cepols ledelse. Som en del af mandatet har Cepol udbygget sit bidrag til EU's udenrigspolitik ved at udvikle retshåndhævelseskapaciteten i partnerlande i EU's naboområder. Cepols kapacitetsopbygningsprojekter i tredjelande bidrager effektivt til at forbedre stabiliteten i EU's nabolande og opbygge tillid til nabolandene. Selv om uddannelse i tredjelande er et mættet marked, anerkendes Cepol for sit engagement i at tilbyde uddannelse, der opfylder partnertredjelandenes behov. Cepol forvalter i henhold til sit mandat øremærkede EU-midler til ekstern bistand for at opfylde målsætningerne i tredjelande.

3.ERFARINGER OG HENSTILLINGER

I evalueringen fremhæves vigtigheden af, at Cepol afstemmer sine aktiviteter og koncentrerer indsatsen om hovedprioriteterne for den europæiske tværfaglige platform mod kriminalitetstrusler, strategien for sikkerhedsunionen og de seneste interne sikkerhedsstrategier, og at Cepol samtidig har bevarer sit fokus på at vurdere og imødekomme medlemsstaternes specifikke forespørgsler om uddannelse inden for denne ramme. I den henseende bør Cepol generelt øge samarbejdet med andre agenturer og med Europol i særdeleshed for at udnytte synergierne maksimalt. I den sammenhæng har Cepol accepteret at stå for koordineringen af det fælles horisontale strategiske mål om "kapacitetsopbygning gennem uddannelse, netværkssamarbejde og innovation" i den kommende periode 2022-2025 vedrørende den europæiske tværfaglige platform mod kriminalitetstrusler. Ligeledes bør Cepol øge sin koordinerende rolle, også når det gælder gennemførelsen af alle de interne sikkerhedsstrategier, herunder dagsordenen for bekæmpelse af terrorisme, der blev vedtaget i december 2020, og EU-strategierne til bekæmpelse af organiseret kriminalitet og menneskehandel, der blev vedtaget i begyndelsen af 2021.

I tilknytning hertil er det afgørende, at Cepol spiller en central rolle i koordineringen af uddannelse inden for retshåndhævelse mellem alle de forskellige interessenter, navnlig de andre RIA-agenturer. I stedet for at konkurrere med andre interessenter inden for EU-uddannelse bør Cepol sigte mod at blive EU's primære knudepunkt for uddannelse inden for retshåndhævelse. Selv om agenturet ikke selv kan dække alle uddannelsesbehov, har det en unik opgave med at kortlægge og overvåge udbuddet af uddannelse i retshåndhævelse, som tilbydes gennem alle RIA-agenturer og andre interessenter, og fungere som portal for aktører på retshåndhævelsesområdet, der søger efter specifikke uddannelsesmuligheder på EU-plan.

Samtidig er det lige så vigtigt, at medlemsstaternes repræsentanter styrker koordineringen yderligere internt i landene og indhenter synspunkter og løser behovene for alle interessenter på retshåndhævelsesområdet. Evalueringen understregede især vigtigheden af, at Cepols bestyrelse optræder som et organ, der afspejler og videreformidler alle input og krav uden for den akademiske verden, navnlig fra det operationelle niveau i medlemsstaterne, og bruger dem som grundlag for bestyrelsens strategiske beslutninger. I denne forbindelse bør der også tages hensyn til kønsfordelingen i bestyrelsen, hvilket også blev fremhævet af Europa-Parlamentet, som – i forbindelse med dechargeproceduren for 2019 – indtrængende opfordrede Cepol til at sikre en ligelig kønsfordeling ved udnævnelsen af medlemmerne.