DA Den Europæiske Unions Tidende C 318/57

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om de Larosière-gruppens rapport (initiativudtalelse)

2009/C 318/11

Rapporteur: Mr NYBERG

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 23. marts 2009 i henhold til forretningsordenens artikel 29, stk. 2, på eget initiativ at afgive udtalelse om:

»de Larosière-gruppens rapport.«

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som udpegede Lars NYBERG til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 11. september 2009.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 456. plenarforsamling den 30. september – 1. oktober 2009, mødet den 30. september, følgende udtalelse med 152 stemmer for, 37 imod og 15 hverken for eller imod:

1. Resumé og henstillinger

1.1 Den finansielle og økonomiske krise har et omfang, som der i fredstid ikke er set magen til siden 1930'erne. Emnet for denne udtalelse er dog udelukkende finanskrisen og mulighederne for at forhindre, at det, som er sket nu, sker igen. Det var nemlig opgaven for den såkaldte de Larosière-gruppe, hvis rapport EØSU diskuterer i denne udtalelse. Hvor vigtige disse spørgsmål er, viser sig bl.a. ved, at Kommissionen allerede har fremlagt flere forslag om f.eks. kreditvurderingsinstitutter, forskellige former for finansvirksomhed og den finansielle overvågning, der var hovedtemaet for de Larosière-gruppen.

1.2 Den vigtigste årsag til krisen var en for høj likviditet, der ifølge de Larosière-gruppen delvist skyldtes en ekspansionistisk monetær politik i USA og ubalance i verdensøkonomien, tydeligst i forholdet mellem USA og Kina. En anden tænkelig forklaring ifølge EØSU er, at indtægterne er blevet forskudt fra arbejde til kapital. Indkomstfordelingen er blevet mere ujævn. De øgede aktiver hos de mest velstående har måttet investeres. Når de reelle aktiver, der kan investeres i, ikke er øget i samme takt, presses priserne på værdipapirer opad. De Larosière-rapporten giver en grundig redegørelse for den finansielle »boble«, men for kommende politiske beslutninger vil der være brug for yderligere analyse.

1.3 EØSU giver sin generelle støtte til de 31 anbefalinger, som gruppen har fremlagt, men vil udvide perspektivet og fremsætte en række kommentarer og supplerende bemærkninger.

1.3.1 De Larosière-gruppen foreslår højere kapitalkrav for bankerne i gode tider og lavere krav i dårlige tider. Vanskelighederne med at stille økonomiske prognoser ved konjunktursvingninger kan gøre dette forslag risikabelt. Samtidig er Spanien et eksempel på, at et system med variable kapitalkrav kan fungere. EØSU finder derfor, at en sådan foranstaltning bør studeres, inden den kan gennemføres, især hvad angår timingen.

1.3.2 EØSU mener, at højere kapitalkrav og gennemsigtighed for ikke-balanceførte poster er absolut nødvendigt. De spanske myndigheder havde de strammeste regler om ikke-balanceførte poster, og de spanske banker var dem, som blev ramt mindst af krisen.

1.3.3 »Ikke-balanceførte aktiver« og »special-purpose vehicles« er til tider blevet misbrugt. Risikofyldte poster er blevet fjernet fra bankens egen balance for at undgå kapitalkravene og undertiden også for at undgå beskatning. På den baggrund anser EØSU det for nødvendigt med strammere lovgivning.

1.3.4 At bankaktivernes risikoindhold skal fremgå tydeligere, bør ifølge EØSU være et hovedkrav i opfølgningen af rapporten. EØSU er enigt med rapporten i, at banker og pengeinstitutter altid skal bevare en del af risikoen, når de sælger risikobehæftede aktiver videre. Finansprodukternes risici skal fremgå tydeligt. Gennemsigtighed i finansprodukterne er nødvendigt for at genoprette tilliden til finansmarkedet. EØSU vil i den forbindelse atter pege på Spanien. Nye instrumenter inden for finanssektoren må ikke anvendes, før de er blevet kontrolleret af en monetær myndighed. Indførelse af sådanne kontrolforanstaltninger bør drøftes. Det må da afgøres, om de skal være nationale, eller om der er brug for et fælles kontrolsystem for hele EU. I betragtning af, hvor grænseoverskridende finansaktiviteterne er, taler det meste for et fælles system.

1.3.5 Det, som kaldes det parallelle banksystem, omfatter forskellige ikke-regulerede former for långivning. Disse nye former for finansieringsvirksomhed har kunnet udvikles uden nogen lovgivning, ikke engang krav om hensættelse af reserver. EØSU er enigt i, at disse også skal reguleres. Selv når det gælder investeringsfonde, ønsker rapporten fælles regler, definitioner for forskellige aktiver og strammere kontrol. Det er lige så let at være enig heri.

1.3.6 Højere krav til bankforvaltning og revision er nødvendigt. EØSU mener, at revisorernes rolle i de Larosière-gruppens løsninger ikke er blevet understreget tilstrækkeligt. Med en velfungerende revision burde man have kunnet standse spredningen af risikofyldte aktiver. Ledelsen af en finansvirksomhed skal kunne stole på revisionen, når det gælder vurderingen af aktiver. Revisorernes rolle og regnskabsmetoder bør indgå i revisionen af Basel II.

1.3.7 Rapporten fremsætter gode anbefalinger om bonusordninger. De skal dække flere år og bygge på konkrete resultater og ikke være garanterede på forhånd. EØSU finder, at en overgang fra kortsigtethed til langsigtethed, hvor bonusserne ikke beregnes på grundlag af spekulative aktiviteter, er nødvendig. I den forbindelse støtter EØSU tanken om at beskatte finansielle transaktioner; provenuet heraf kunne gå til udviklingsbistand. Desuden bør det være et supplerende krav, at de ikke skal baseres på den generelle udvikling, men på om det er lykkedes at opnå en positiv forskel fra en generel tendens. Desuden bør det overvejes, hvorledes der kan lægges loft over disse bonusser for at undgå uhæmmet risikovillighed. I en såkaldt exitstrategi ud af finanskrisen skal indgå, at de enorme beløb, som er blevet betalt til pengeinstitutterne fra det offentlige budget, skal tilbagebetales i stedet for at gå til nye høje gevinster og bonusser.

1.4 Overvågning af finansmarkedet var de Larosière-gruppens hovedopgave. Overvågning er også ifølge EØSU afgørende, så man undgår en ny finanskrise. Men overvågning kræver regler. Derfor kan forslagene om ændrede og opstrammede regler i første del af rapporten anses for lige så vigtige.

1.4.1 de Larosière-gruppen konstaterer, at der er brug for et europæisk organ, der kan føre tilsyn med finanssystemet på et overordnet niveau og advare om finansielle risici. Det foreslås, at ECB/ESCB får ansvaret. Denne opgave skal overdrages et særligt råd. At dette råd administrativt tilknyttes ECB er godt, men formelt skal ledelsen af overvågningen ligge hos ESCB. Overvågningen skal klart gælde alle medlemsstaters finanssystemer, og også ledelsen af dette nye råd/bestyrelse skal udpeges af ESCB.

1.4.2 Rapporten foreslår et nyt overvågningssystem på mikroniveau i to trin med særlige myndigheder for overvågning af banker, investeringsfonde respektive værdipapirmarkeder. I det andet stadium skal fælles grundregler for overvågningen udvikles og forskelle i den nationale gennemførelse ryddes af vejen. Også sanktionsmulighederne skal i den fase harmoniseres. EØSU ser ingen grund til at forsinke hele denne udvikling og er derfor tilfreds med, at Kommissionen i sin meddelelse nu foreslår, at man direkte bør forberede hele systemet til overvågning på mikroniveau.

1.4.3 Kollegier med nationale overvågningsmyndigheder for overvågning af banker med grænseoverskridende aktiviteter kan ifølge EØSU blive vanskelige at håndtere, hvis man ikke samtidig har udviklet den fornødne harmonisering. Forskelle i reglerne for de nationale overvågningsorganer ville ellers i praksis tvinge de tre myndigheder til at overtage en del af overvågningen.

1.4.4 I bestyrelserne for disse nye myndigheder bør der ikke kun sidde bankmænd. De faglige organisationer, banktjenesternes kunder og selv EØSU som repræsentant for civilsamfundet bør have faste pladser i disse bestyrelser.

1.5 På det globale plan peger rapporten på behovet for en styrkelse af Basel II, internationale regnskabsregler, global regulering af kreditvurderingsinstitutter, markedet for afledte instrumenter, ændrede ledelsesformer inden for finanssektoren, ligesom IMF bør spille en stærkere rolle. Man vil fjerne muligheden for at kunne tiltrække aktiviteter ved hjælp af svag regulering af finanssektoren. Flere af gruppens forslag blev allerede vedtaget under G20-mødet i London. Financial Stability Forum, som stiftedes i 1999 for at skabe finansiel stabilitet på verdensplan, er blevet ændret til Financial Stability Board. EØSU håber, at dette organ bliver mere åbent for indsigt og tildeles tilstrækkelige resurser, kompetencer og beføjelser til at agere. EØSU bifalder, at IMF skal have flere resurser, men ser kritisk på de krav, IMF stiller, hvor der bliver sat spørgsmålstegn ved vigtige dele af den europæiske sociale model. Både af denne og andre grunde er det vigtigt, at EU kan optræde i enighed i IMF.

1.5.1 I diskussionerne om finansmarkedet anvendes nu til dags begrebet stresstest – dvs. en gennemgang af, hvordan et lands banksystem klarer en krise på finansmarkedet. På baggrund af den aktuelle finanskrise kan man let forstå, hvor vigtige sådanne tests kan være. Samtidig er spørgsmålet om, hvorvidt resultaterne bør offentliggøres, afgørende. Hvis IMF foretager en sådan test og offentliggør, at et lands banksystem ikke kan stå imod en krise, kan krisen blive et faktum.

2. Indledning

2.1 Den finansielle og økonomiske krise har et omfang, der ikke tidligere er set magen til i fredstid. Depressionen i 1930'erne fandt sted på et tidspunkt, hvor verdens økonomier ikke var så integrerede som i dag. Da var det hovedsagelig USA og Europa, som blev ramt. Nu er der i højeste grad tale om en global krise.

2.2 Det, der begyndte som en finanskrise, har udviklet sig til en økonomisk krise med recession i store dele af verden. En social krise med stor arbejdsløshed bliver den sandsynlige følge. Hvor omfattende denne bliver, afhænger af, hvilken politik man er i stand til at føre for at stoppe krisen. Samtidig er der opstået en politisk krise med regeringer, der har måttet træde tilbage.

2.3 Emnet for denne udtalelse er dog udelukkende finanskrisen og om man kan forhindre, at det, som nu er sket, sker igen. På baggrund af den overordnede krise er emnet begrænset. Det handler ikke om den økonomiske krise. Det handler ikke om foranstaltninger til at imødegå den igangværende finanskrise, f.eks. tilføre offentlige midler til finanssektoren. Det handler udelukkende om fremtiden og da især om overvågningen af finanssektoren.

2.4 Det var nemlig opgaven for de Larosiére-gruppen, hvis rapport EØSU diskuterer i denne udtalelse. de Larosière-gruppen udvidede sit mandat. Det var nødvendigt for at give et samlet indtryk med henblik på mere gennemtænkte forslag.

2.5 Dagens krise begyndte i finanssektoren. Inden de Larosière-gruppen fremlagde sin rapport, havde krisen udviklet sig i en så alvorlig retning, at Kommissionen i flere tilfælde allerede havde fremlagt forslag til ændret lovgivning. Det vigtigste er formentlig forslaget om kreditvurderingsinstitutterne. Et direktivforslag er blevet fremlagt om forskellige former for finansiel virksomhed. I en meddelelse af 27. maj berøres den del af de Larosière-rapporten, som vedrører overvågningen af finanssektoren. Der findes kun fem forskelle mellem meddelelsen og de Larosière-rapporten ifølge bilag 1 i et arbejdspapir, der er tilknyttet meddelelsen. Disse kommenteres i punkt 6.2.4, 6.3.1 og 6.3.5. EØSU vil afgive en særlig udtalelse om de kommende konkrete forslag til lovtekster. Selv om Kommissionen ikke i denne meddelelse behandler resten af de Larosière-rapporten, anser EØSU de dele for nok så vigtige for fremtidens finanssektor.

2.6 de Larosiére-rapporten er skrevet af bankmænd for bankmænd, og forslagene er rettet til bankeksperter i Kommissionen og finansministre i medlemsstaterne. EØSU vil give sin støtte til rapportens 31 anbefalinger, men perspektivet skal udvides. De, som i praksis var skyld i finanskrisen, kan ikke alene få ansvaret for at løse dagens problemer. Forbrugerne af finansmarkedets tjenester er enkeltpersoner og virksomheder, der indsætter deres opsparinger og låner til deres investeringer. Finansmarkedets opgave er at betjene disse, dvs. civilsamfundet, på den bedst mulige måde. Udover vores generelle støtte til rapporten vil vi derfor fremsætte en række kommentarer og supplerende bemærkninger.

3. Finanskrisens årsager

3.1 Likviditetsoverskud i finanssektoren medførte ingen forholdsregler fra centralbankerne. Man så udelukkende på prisniveauet, som ikke gav anledning til renteforhøjelser. Billige likvide midler førte til stigende priser på værdipapirer. At likviditeten var for høj, da krisen indledtes, hersker der ingen tvivl om, ligesom at den som følge af krisen er faldet til et alt for lavt niveau. Hvilket niveau, der er acceptabelt for likviditet og pengeforsyning under normale forhold, er det derimod vanskeligt at afgøre. EØSU peger på dilemmaet med samtidig at anvende inflationen og et mål for pengemængden som pengepolitiske indikatorer. En for stor pengemængde skal føre til, at centralbanken sætter renten op. Hvis inflationen samtidig er lav, burde det i stedet føre til en sænkning af renten. Hvis pengemængden anvendes, selv i så komplicerede situationer, mener EØSU derfor, at der bør tages hensyn til eventuelle følgevirkninger for den reelle økonomi.

3.2 Politiske beslutninger om at støtte, at folk ejer deres eget hjem, uafhængigt af køberens evne til at betale, de lave låneomkostninger og finansinstitutternes nyskabte kombinationer af forskellige værdipapirer førte til, at risikable lån (»subprimelån«) blev skjult. Disse værdipapirer spredtes gennem verdens finansmarkeder, eftersom den private opsparing i USA 2005-2006 tilmed var negativ. Dette blev kommenteret af EØSU i juli 2008 (1). »Den aktuelle kreditkrise i USA, den såkaldte subprime-krise, har klart vist, hvordan prisudsving på fast ejendom kombineret med utilstrækkelige vurderinger af kunderisikoen i forbindelse med manglende betaling af afdrag, der ikke står i rimeligt forhold til den faktiske værdi af den prioritetsbelånte faste ejendom, kan skabe en finanskrise, der er så alvorlig, at den destabiliserer hele finanssystemet. Det er derfor vigtigt, at ethvert indgreb fra EU's side tager hensyn til disse erfaringer….«

3.3 Samtidig skabte ubalancen i verdenshandlen store overskud i visse lande (især Kina), for hvilke der blev købt amerikanske statsobligationer. Nye komplekse værdipapirkombinationer (med subprimelån) gav et højt afkast, og hele finansmarkedet jagtede stadig højere afkast. Flere værdipapirer kunne give grundlag for nye udlån, så finansmarkedets omsætning steg – baseret på mere risikofyldte værdipapirer. Et af formålene med de nye komplicerede værdipapirer blev i stedet opfattet som risikospredning. Den øgede omsætning inden for finansmarkedet skabte tilsyneladende stadig højere gevinster.

3.4 En risikofyldt boligobligation, som kun vanskeligt kunne sælges videre i banksystemet, blev »indbagt« i nye værdipapirer (securitisering) og kunne med dette system sælges videre. Det, som stoppede dette og udløste krisen, var, at USA i 2008 gik ind i en konjunkturnedgang med voksende ledighed. Mange husejere kunne ikke betale deres renter. Bankerne blev tvunget til at nedsætte værdien på deres aktiver og sælge ud af dem. Deres værdier faldt yderligere, og faldet nedad accelererede. Tilliden faldt.

3.5 de Larosière-rapporten peger på flere områder, som gjorde dette muligt: — Den internationale regulering af bankvæsenet fandtes, da dette begyndte i Basel I. Dér blev metoden med ikke at bogføre risici i praksis tilskyndet. Det korrigeres delvist via Basel II. — Eksplosionen i de nye komplekse værdipapirer, der blevet handlet »hen over disken«, hvor risiciene forblev usynlige. — Reguleringen af finansinstitutternes aktiviteter baseres på risikobedømmelse via kreditvurderingsinstitutterne. — Kreditvurderingsinstitutterne gav de aktiver, som viste sig at være næsten værdiløse, samme kreditværdighed som statsobligationer. Disse institutter finansieres af det finansinstitut, som får sine værdipapirer vurderede! — Finansinstitutternes ledelser og bestyrelser forstod ikke risikoen ved de nye komplekse finansprodukter. — Svigtende lovgivning og manglende overvågning uden koordination kombineret med stærk konkurrence mellem forskellige finanscentre.

3.6 I de Larosière-rapporten rettes en grundlæggende kritik mod centralbankerne for ikke at have truffet forholdsregler mod den kraftigt øgede likviditet.

3.7 EØSU vil dog i analysen gå et par skridt længere. Den øgede likviditet skyldtes delvist ubalancen i verdensøkonomien. Den ses tydeligt i forholdet mellem USA og Kina: Handelsoverskud i Kina og en opsparingstilbøjelighed på 30-40 procent af indkomsten som stødpude mod sygdom og pension, og handelsunderskud i USA kombineret med en ikke-eksisterende opsparing. En anden tænkelig forklaring, som de Larosiére-gruppen ikke kommer ind på, er, at indtægterne er blevet forskudt fra arbejde til kapital. Indkomstfordelingen er blevet mere ujævn. Ikke kun ILO, men også OECD har udtalt, at denne udvikling må stoppes.

3.8 De øgede aktiver hos de mest velstående skulle investeres. Når de reelle aktiver, der kan investeres i, ikke er vokset i samme takt, presses priserne på værdipapirer opad. Disse årsager til de nuværende problemer kan ikke løses gennem ny regulering af finansmarkedet, for der er brug for politiske beslutninger. de Larosière-rapporten giver en grundig redegørelse for den finansielle »boble«, men for kommende politiske beslutninger vil der være brug for yderligere analyse.

3.9 Det beskrevne finansielle scenarium opmuntrede til storstilede spekulative transaktioner, som knap nok havde noget afsæt i udviklingen i de realøkonomiske tal, og uden at der fandtes internationale instrumenter på det skatte- og pengepolitiske område, som kunne dæmme op herfor. De finansielle fora og de internationale organer overhørte det gentagne krav fra utallige sociale bevægelser om indførelse af regulerende foranstaltninger såsom Tobin-skatten.

4. Politik og lovgivning

4.1 Ifølge rapporten skyldes krisen fejltagelser på markedet, globale ubalancer, dårlig lovgivning og svag overvågning. Alle disse problemer kan ikke løses med lovgivning, men god lovgivning er en forudsætning. Rapporten fastslår, at der skal tages fat på alle problemer, men hvorvidt den lovgivning, som foreslås, er tilstrækkelig, kan man sætte spørgsmålstegn ved. Endvidere giver man udtryk for, at man er bange for, at mere lovgivning kan mindske den finansielle innovation. EØSU vil i den forbindelse minde om, at »subprimelån« og den såkaldte »securitisering« netop er sådanne finansielle innovationer. Misbrug af visse af disse er årsagen til de aktuelle finansielle problemer. Undertiden kan lovgivning også medvirke til finansiel innovation, som det har været tilfældet med SEPA (Single European Payments Area).

4.2 Rapporten foreslår bedre koordination mellem centralbankerne og de politiske organer, som regulerer finansmarkedet. Centralbankerne skal bruge flere kræfter og mere tid på makroøkonomiske overvejelser i form af bedre tilsyn med finansmarkedet. Dette og at selv IMF skal interessere sig mere for tilsyn, anser EØSU for nødvendige forslag.

4.3 Rapporten taler om, at politisk regulering og selvregulering inden for finanssektoren skal supplere hinanden. Eftersom den interne kontrol ikke har fungeret, siger man, at selvreguleringen skal overvåges. Da udvisker man egentlig grænsen mellem politisk regulering og selvregulering.

4.4 I praksis findes der heller ingen grænse. Via Basel I og Basel II fastsætter bankerne i praksis selv reglerne for finanssektoren. Om banker og andre finansinstitutter lever op til disse regler, er enten op til dem selv eller staten i de tilfælde, de indføres i form af lovgivning. (Basel II blev gyldig i EU den 1. januar 2008, i USA ikke før den 1.april 2010). Rapporten ser ikke seriøst på denne organisationsmæssige og demokratiske mangel på finansmarkedet, som selvregulering udgør. Med et globaliseret marked bør det være et centralt tema, om de politiske organer har tilstrækkelig indflydelse?

5. Anbefalinger fra de Larosière-gruppen

5.1 Kapitalkravene til banker bør øges gradvist. Da bankkrisen nu befinder sig i en situation med kreditmangel, må en sådan forøgelse ske senere. Det anser EØSU for at være et nødvendigt krav, hvis man i fremtiden skal undgå, at samfundet må træde til med kapital, når en bank får likviditetsproblemer. EØSU er enigt i, at EU bør fastlægge definitioner for kapitalkravene.

5.2 Kapitalkrav, som ændres under konjunkturerne. Rapporten finder, at centralbankerne ikke bare skal se på inflationen, men også på udviklingen på penge- og kreditmarkedet generelt. Hvis kreditterne vokser for meget, skal centralbankerne også af den grund være rede til at stramme op på pengepolitikken. Som metode foreslås højere kapitalkrav for bankerne i gode tider og lavere krav i dårlige tider. Med tanke på hvor svært det er at opstille økonomiske prognoser, kunne dette forslag være risikabelt. Hvis man øger kravene efter en periode med gode tider og kreditekspansion, kan en sådan forhøjelse i stedet forværre en konjunkturnedgang, hvis de gode tider er ved at være overstået. Samtidig er Spanien et eksempel på, at et system med variable kapitalkrav kan fungere. EØSU finder, at de risici, timingen indebærer, skal studeres nøje, inden den kan gennemføres.

5.3 Strengere regler for ikke-balanceførte poster i form af højere kapitalkrav og større gennemsigtighed. De spanske myndigheder havde de strammeste regler for ikke-balanceførte poster, og de spanske banker var dem, som blev mindst ramt af krisen.

5.3.1 Når bankerne interesserer sig for ikke-balanceførte poster, bliver det som regel koblet til en af innovationerne på finansmarkedet, nemlig »special purpose vehicles«. Formålet med disse er ofte at lede risikofyldte aktiver bort fra bankens egen balance for ikke at bringe selve banken i fare. At undgå beskatning kan være en anden årsag. Med tanke på, hvordan dette er blevet misbrugt, anser EØSU det for nødvendigt med strammere regler for såvel systemet med »ikke-balanceførte aktiver eller passiver« samt »special-purpose vehicles«. Det vigtige med reglerne bør være, at man ikke med disse metoder kan skjule noget af sin virksomhed.

5.4 Bankaktivernes risikoindhold bør fremgå tydeligere. EØSU finder, at dette bør være et af hovedkravene, når Kommissionen i sin opfølgning på rapporten forhåbentlig opnår virkelig gennemsigtighed omkring bankernes aktiver.

5.4.1 Rapporten behandler »securitiseringen«, derivatmarkedet, investeringsfonde og det »parallelle banksystem«. EØSU ønsker en helhedsløsning, hvor ingen problemer med disse risikofyldte værdipapirer havner mellem forskellige forslag. Det parallelle banksystem består af forskellige former for långivning, som ikke er regulerede. Rapporten foreslår, at Basel II udvides til at omfatte disse, hedgefonds, investeringsbanker m.fl. Det synes selvindlysende og bør omgående besluttes. Disse nye former for finansieringsvirksomhed, ofte ved siden af selve banksystemet, har kunnet udvikles uden nogen form for regulering, ikke engang krav om reserver. Selv når det gælder investeringsfonde, ønsker rapporten fælles regler, definitioner for forskellige aktiver og strammere kontrol. Det er lige så let at være enig heri. Man ønsker, at banker og finansieringsinstitutter altid skal bevare en del af risikoen, når risikable aktiver videresælges.

5.5 Under navnet »Alternative Investment Fund Managers« fremlagde Kommissionen den 13. maj et forslag med sigte på flere af disse nye instrumenter. EØSU vil på et senere tidspunkt udtale sig om dette direktivforslag. Allerede i 2006 afgav EØSU dog udtalelse om en grønbog om Investeringsfonde (2).

5.6 Hvad regnskabsregler angår, foreslås det bl.a., at det internationale regnskabsorgan (IASB) skal fastsætte regler for de nye komplicerede aktiver. Den regnskabsmetode, som kaldes »værdiansætte til markedsværdi«, har kraftigt forværret krisen. Da værdien af aktiver styrtdykkede, blev de bogført til dagsværdien. I den vanskelige situation blev værdien af aktiverne tilmed presset ned langt under deres substantielle værdi. Den alternative metode – at vurdere aktiverne ud fra indkøbsprisen – kan heller ikke bruges i en sådan situation. Her er der ifølge EØSU klart plads til innovationer.

5.7 Man kan spørge sig selv om værdien af, at aktiver med skjulte risici sælges rundt i banksystemet? Der er måske brug for en oprydning blandt instrumenterne. Bankmænd taler ofte om betydningen af innovationer på finansmarkedet. Er man gået for vidt hermed? EØSU opfordrer Kommissionen til at gennemgå de instrumenter, som findes, værdien af disse, hvilke risici de indebærer, og fremsætte forslag om eventuel oprydning eller definitioner af de instrumenter, som bevares. Bankverdenen må ikke stå alene med dette ansvar. Kommissionen bør gives et grundlag for at træffe beslutninger i Europa-Parlamentet og Rådet. Finansprodukterne må ikke gøres unødigt komplicerede. Deres indhold i form af risici skal fremgå tydeligt. Gennemsigtighed i finansprodukterne er måske det vigtigste middel til at genskabe tilliden til finansmarkedet.

5.7.1 EØSU vil i den forbindelse atter pege på Spanien. Nye instrumenter inden for finanssektoren må ikke anvendes, før de er blevet kontrolleret af en monetær myndighed. I Kommissionens redegørelse bør man se på forskellene mellem de instrumenter, som anvendes i Spanien og i andre EU-lande. Samtidig bør en almen indførelse af sådanne kontrolforanstaltninger diskuteres og i forbindelse hermed bør det afgøres, om de skal være nationale, eller om der er brug for et fælles kontrolsystem. Med tanke på hvor grænseoverskridende finansaktiviteterne er, taler det meste for et fælles system.

5.8 EØSU støtter rapportens forslag om bankernes risikohåndtering – at den skal være en særskilt funktion, at dette arbejde skal prioriteres højt og at man ikke i lige så høj grad skal stole på eksterne risikovurderinger (kreditvurderingsinstitutter). Forslaget om at opbygge krisehåndtering i finansinstitutterne kan naturligvis støttes. Det afgørende er, om henstillinger på disse områder kan blive til andet og mere end henstillinger. Hvor langt kan man gå med at regulere finansvirksomhedernes interne organisation? At overvågningsorganer skal kunne overvåge organisationen og offentliggøre kritik er nok det længste, man kan komme på dette område.

5.9 Da krisen blev akut, styrkede mange medlemsstater EU's krav til bankgarantier for indsatte midler. Rapporten ønsker nu, at reglerne harmoniseres, så beskyttelsen bliver ensartet og tilstrækkelig høj for alle bankkunder. Problemet med bankfilialer i andre lande skal løses, men hvor skal midlerne til disse garantier opbygges? EØSU samtykker og opfordrer Kommissionen til snarest at fremsætte forslag til nye EU-regler for bankgarantier.

5.10 Højere krav til bankledelse og revision. På baggrund af det skete er dette et nødvendigt krav. Selv finansinstitutter har haft etiske kodekser. De synes i visse tilfælde ikke at have haft nogen indvirkning på den konkrete praksis. Når det gælder personlig kompetence, kan det dog være svært at konstruere konkrete forslag. Med nye regler og eventuel fjernelse af visse instrumenter fra markedet, kan bankledelse blive lettere. Med instrumenter, hvis formål det er at skjule risici, bliver bankledelse meget besværlig. EØSU mener desuden, at revisorernes rolle i de Larosière-gruppens løsninger ikke er blevet understreget tilstrækkeligt. Hvis revisionen havde fungeret, burde man have kunnet standse spredningen af risikofyldte aktiver. En finansvirksomheds ledelse bør kunne stole på den interne revision for vurderingen af aktiver. Revisorernes rolle og regnskabsmetoder bør indgå i revisionen af Basel II. Det ville også være meget positivt at inddrage nogle offentlige aktører (stakeholders) i evalueringen af finansieringsinstitutternes politik og instrumenter gennem nedsættelse af ad hoc-udvalg.

5.10.1 Bonusordninger, der belønner kortsigtet risikable investeringer, er en vigtig årsag til bankledelsernes adfærd. Rapporten kommer med gode henstillinger om bonusordningerne, at de skal gælde for flere år og bygge på faktiske resultater og ikke på forhånd være garanterede. EØSU finder, at en overgang fra kortsigtethed til langsigtethed, hvor bonusserne ikke beregnes på grundlag af spekulative aktiviteter, er nødvendig. I den forbindelse støtter EØSU tanken om at beskatte finansielle transaktioner; provenuet heraf kunne gå til udviklingsbistand. Det bør være et supplerende krav, at de ikke skal baseres på den generelle udvikling, men på om det er lykkedes at opnå en positiv forskel fra en generel tendens. Desuden bør det overvejes, hvorledes der kan lægges loft over disse bonusser for at undgå uhæmmet risikovillighed.

5.11 For kreditvurderingsinstitutter foreslås det, at Det Europæiske Værdipapirtilsynsudvalg får til opgave at tildele disse institutter licenser. Kommissionen har allerede fremlagt et forslag til forordning om kreditvurderingsinstitutter. EØSU har udtalt sig om forslaget og anbefaler Kommissionens forslag (3). Rapporten påpeger, at institutternes finansiering skal gennemgås. EØSU mener, at det allerede nu kan fastslås klart, at det ikke skal være dem, som får deres kreditinstrumenter vurderede, der skal stå for finansieringen.

6. Overvågning

6.1 Overvågningen af finansmarkedet var de Larosière-gruppens hovedopgave. Overvågning er også afgørende ifølge EØSU, så man undgår en ny finanskrise. Men overvågning kræver regler. Derfor kan forslagene om ændrede og styrkede regler i første del af rapporten anses for nøjagtigt lige så vigtige.

6.2 Et europæisk system for overvågning på makroniveau

6.2.1 I rapporten kritiseres den nuværende overvågning for at være koncentreret på de enkelte finansinstitutter, og det foreslås, at man i stedet bør øge overvågningen af hele finanssystemet. Man vil pålægge ECB/ESCB (det europæiske system for centralbanker) ansvaret. Når overvågningen skal være grænseoverskridende (for finansinstitutter med filialer i andre lande), vil man have mulighed for bindende mægling.

6.2.2 de Larosière-gruppen konstaterer, at der er brug for et formelt mandat til et europæisk organ til overvågning af finanssystemet på overordnet niveau, som kan advare om finansielle systemrisici. Inden for ECB/ESCB bør der etableres et særligt uafhængigt råd/bestyrelse (»European Systemic Risk Board«) med denne opgave. Foruden centralbankerne skal der her indgå de tre myndigheder, som man foreslår for overvågningen på mikroniveau. EØSU kan konstatere, at de kompetencer, som behøves for overvågning på makroniveau, næppe findes samlet noget sted i dag. Sådanne kompetencer skal derfor opbygges som støtte til dette råd. De Larosière-rapporten konstaterer også, at Kommissionen skal inddrages, hvis der opstår overordnede risici i finanssystemet.

6.2.3 EØSU tilslutter sig ECOFIN's og Det Europæiske Råds supplerende forslag til Kommissions forslag fra meddelelsen den 27. maj om, at ECB's generelle råd skal indgå i ESRB med de nationale overvågningsorganer som observatører, hvert land skal have én stemme og eventuelle henstillinger skal gå via ECOFIN. Det Europæiske Råd har også foreslået, at formanden for ESRB skal vælges af ECB's generelle råd. EØSU anser dette for hensigtsmæssigt, da alle 27 medlemsstater indgår i dette råd. Det Europæiske Råd anbefaler, at de nye europæiske overvågningsmyndigheder også bemyndiges til at føre tilsyn med kreditvurderingsinstitutter. EØSU støtter dette forslag, som er en udvikling af diskussionen i direktivforslaget om kreditvurderingsinstitutter, men påpeger, at kun en af de tre myndigheder kan have dette ansvar.

6.3 Et europæisk system for overvågning på makroniveau

6.3.1 Til den daglige overvågning vil man styrke de tre nuværende udvalg for henholdsvis overvågning af banker, forsikringsselskaber og værdipapirmarkedet ved at gøre dem til myndigheder. Reglerne inden for disse tre områder er så forskellige, at en sammenlægning til én myndighed ikke er aktuel.

6.3.2 I disse nye myndigheder foreslås det, at kun finanssektoren skal være repræsenteret. Som allerede påpeget er EØSU af den opfattelse, at finansvirksomhed ikke blot vedrører dem, som direkte deltager i virksomheden. Der er stærke argumenter for, at de ansattes organisationer skal deltage. Der findes lige så stærke argumenter for, at forbrugerne af tjenester inden for bank-, forsikrings- og værdipapirsektoren får en plads i myndighederne. Her kan man foretage en sammenligning med det, som er blevet foreslået af Obamas regering i USA. Dér skal der oprettes et særligt råd for bankkunderne, som skal holde øje med aktiviteterne. EØSU bør som repræsentant for civilsamfundet som en selvfølge også indbydes til at deltage.

6.3.3 Det foreslås, at disse nye myndigheder bl.a. får til opgave at finde forskelle i medlemsstaternes gennemførelse af gældende EU-regler. En naturlig konsekvens bør ifølge EØSU da være, at Kommissionen foreslår justeringer af reglerne for at få disse forskelle fjernet.

6.3.4 Det hedder i rapporten, at der skal findes kompetente overvågningsmyndigheder i medlemsstaterne, som har afskrækkende sanktioner til rådighed. EØSU kan kun tilslutte sig dette samt pointere, hvor vigtigt det er, at disse myndigheder er uafhængige af banker og finansinstitutter. Kommissionen opfordres til at fremsætte EU-regler herom.

6.3.5 de Larosière-gruppen ønsker, at de nationale overvågningsorganer skal varetage den daglige overvågning, men at de tre nye myndigheder skal fastsætte standarder og koordinere virksomheden. Om de nationale myndigheder rent faktisk er selvstændige, skal kontrolleres. Når et finansinstitut har aktiviteter i flere lande, skal der etableres kollegier for de deltagende nationale overvågningsorganer. På baggrund af de hidtidige erfaringer har man tilmed været tvunget til at foreslå, at de nationale organer bør have pligt til at udveksle information.

6.3.6 Rapporten foreslår, at et nyt system på mikroniveau skal udvikles i to faser. I den anden fase skal fælles grundregler for overvågningen udvikles og forskelle i den nationale gennemførelse ryddes af vejen. Også sanktionsmulighederne skal i den fase harmoniseres. EØSU ser ingen grund til at forsinke hele denne udvikling og er derfor tilfreds med, at Kommissionen i sin meddelelse nu foreslår, at man direkte bør forberede hele systemet til overvågning på mikroniveau.

6.3.6.1 Kollegier med berørte nationale overvågningsmyndigheder kan ifølge EØSU blive vanskelige at håndtere, hvis man ikke samtidig har udviklet den fornødne harmonisering. Afgørende forskelle i reglerne for de nationale overvågningsorganer vil i praksis tvinge de tre myndigheder til at overtage en del af overvågningen for institutter med aktiviteter i flere lande.

6.3.6.2 EØSU støtter fuldt ud Rådets opfordring til, at Kommissionen fremsætter konkrete forslag til, hvorledes Det Europæiske Finanstilsynssystem kan spille en markant rolle med hensyn til koordinering mellem tilsynsorganerne i krisesituationer med fuld respekt for de nationale myndigheders ansvar hvad angår potentielle finanspolitiske konsekvenser og med fuld respekt for centralbankernes ansvar, navnlig hvad angår tilvejebringelse af likviditetsstøtte i krisesituationer.

7. Globalt

7.1 de Larosière-gruppen peger på, at det også på det globale plan handler om regulering af den finansielle sektor, overvågning og krisehåndtering, og at der savnes rammer for dette. Styrkelse af Basel II og internationale regnskabsregler, global regulering af kreditvurderingsinstitutter, ændrede ledelsesmetoder i finanssektoren og en stærkere rolle til IMF er gruppens ønsker. Man vil fjerne muligheden for at kunne tiltrække aktiviteter ved hjælp af svag regulering af finanssektoren. Kollegier af bankkontrollører er især vigtige for banker, som arbejder globalt.

7.2 Man kan forvente, at det vil blive svært at få forandringer i stand globalt. Flere af gruppens forslag blev dog allerede taget op på G20-mødet i London. Forummet for Finansiel Stabilitet, som blev oprettet i 1999, blev afløst af Udvalget for Finansiel Stabilitet med udvidet medlemskab til alle G20-lande plus Spanien og Kommissionen, fik udvidede ansvarsområder og stærkere tilknytning til IMF. Disse ændringer ligger helt på linje med henstillinger fra de Larosière-gruppen. Det hidtidige forum var ikke i stand til at afgive tidlige advarsler om risici i finanssystemet under den nuværende krise. EØSU håber, at dette organ bliver mere åben for indsigt og tildeles flere resurser, kompetencer og beføjelser til at handle. Det skal også påpeges, at hovedparten af det, som blev besluttet i London, mangler at blive gennemført.

7.3 I diskussionerne om finansmarkedet anvendes begrebet stresstest – dvs. en gennemgang af, hvordan et lands banksystem klarer en krise på finansmarkedet. På baggrund af den aktuelle finanskrise kan man let forstå, hvor vigtige sådanne tests kan være. Samtidig rejser det spørgsmålet om, hvorvidt resultaterne bør offentliggøres. Hvis IMF foretager en sådan test og offentliggør, at et lands banksystem ikke kan klare en krise, bliver krisen et faktum. Disse stresstests bør dog være så åbne som muligt og kan blive et vigtigt instrument i overvågningen af landenes finanssystemer.

7.4 Også forslag om at afsætte flere resurser til IMF med henblik på at hjælpe lande med akutte problemer blev der taget hensyn til i London. EØSU er tilfreds med dette, men ser kritisk på de krav, IMF stiller, hvor vigtige arbejdsmarkedsmæssige spørgsmål såvel som dele af den europæiske sociale model drages i tvivl. Både af denne og andre grunde er det vigtigt, at EU kan optræde i enighed i IMF.

Bruxelles, den 30. september 2009 Mario SEPI Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EUT C 27 af 3.2.2009, s. 18.

(2) EUT C 110 af 9.5.2006, s. 19.

(3) EUT C 227 af 17.11.2009 ECO/243 – Kreditvurderingsinstitutter (ordfører: Peter Morgan).