[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 23.10.2007

SEK(2007) 1382

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Ledsagedokument til

Forslag til RÅDETS DIREKTIV om indrejse- og opholdsbetingelser for tredjelandsstatsborgere med henblik på højt kvalificeret beskæftigelse RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN

{KOM(2007) 637 ENDELIG}{SEK(2007) 1403}

1. INDLEDNING

Arbejdsmarkederne i EU har i stigende grad brug for højt kvalificerede arbejdstagere. Det vil blive stadig vigtigere for EU's udvikling, at det er muligt at tiltrække højt kvalificerede indvandrere, da det fremover ikke vil være muligt kun at regne med EU-arbejdstagere. Dette dokument er en sammenfatning af konsekvensanalyserapporten, hvori der ses nærmere på de strategiske valgmuligheder for at øge EU's evne til at tiltrække og på effektiv vis fordele indvandrede arbejdstagere ved at fastsætte fælles bestemmelser for deres indrejse- og ophold.

Rapporten er baseret på høringer af medlemsstaterne og andre interesserede parter. Oplysningerne stammer hovedsageligt fra høringen, casestudies og en gennemgang af skriftligt materiale om emnet i forbindelse med en ekstern undersøgelse, Kommissionen iværksatte. Undersøgelsen og rapporten blev udarbejdet med input fra Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Ligestilling og fra en styringsgruppe på tværs af tjenestegrenene, som Generaldirektoratet for Retfærdighed, Frihed og Sikkerhed havde nedsat.

2. INDKREDSNING AF PROBLEMET

I henhold til befolkningsprognoserne vil antallet af personer i den arbejdsdygtige alder i EU falde med 48 mio. inden 2050, og forsørgerbyrden forventes at blive fordoblet og nå op på 51 % inden 2050, selv om ikke alle medlemsstater er påvirket i samme grad. Selv om der i den ændrede Lissabon-strategi blev fokuseret på vækst og jobskabelse, og den er begyndt at give resultater, kræver mange af foranstaltningerne heri tid og investeringer, inden de giver yderligere resultater. Befolkningens aldring kræver derfor – som en supplerende foranstaltning – at der fremover skal tiltrækkes flere indvandrere på alle kvalifikationsniveauer for at opveje denne tendens. Den stigende betydning af en videnbaseret økonomi, de strukturøkonomiske ændringer og væksten i servicesektoren, delokaliseringen af arbejdskrævende produktion og udvandringen af EU-borgere er alt sammen faktorer, der viser, at en vigtig udfordring i forbindelse med EU's perspektiver for udvikling fortsat er, at det er muligt at tiltrække og i højere grad anvende højt kvalificerede arbejdstagere fra tredjelande. Samtidig bør det erkendes, at arbejdstagernes mobilitet mellem forskellige job (jobmobilitet) og på tværs af grænserne (geografisk mobilitet) udgør den væsentligste mekanisme for at forbedre arbejdsmarkedets effektivitet, forebygge mangel på kvalificeret arbejdskraft og udjævne en manglende regional balance.

Et fælles fleksibelt instrument vedrørende indvandring af højt uddannede arbejdstagere, der sikrer attraktive indrejse- og opholdsvilkår og fremmer jobmobilitet og geografisk mobilitet i tilknytning til de konkrete behov på arbejdsmarkedet i EU, vil ikke i sig selv løse de nuværende og fremtidige problemer, men bør som en del af en samlet pakke af foranstaltninger på forskellige indsatsområder i høj grad bidrage hertil. I lyset heraf erkendes det tydeligt i Haag-programmet af 4.-5. november 2004, at "lovlig migration vil spille en vigtig rolle med hensyn til udbygning af den videnbaserede økonomi i Europa og fremme af økonomisk udvikling og dermed bidrage til gennemførelsen af Lissabon-strategien".

Forslaget til retsakt vil ikke påvirke EU-arbejdstagere fra de 12 nye medlemsstater, som i medfør af overgangsordningerne i tiltrædelsesakterne af 2003 og 2005 endnu ikke fuldt ud nyder godt af retten til fri bevægelighed, der er fastsat i EF-traktaten og gældende fællesskabsret. Det er vigtigt at minde om, at klausulen om præferencebehandling i overgangsordningerne er primær EU-ret og som sådan har forrang for afledt ret. Det betyder, at medlemsstaterne skal gennemføre et eventuelt fremtidigt direktiv om økonomisk indvandring på en sådan måde, at det er i overensstemmelse med bestemmelserne i tiltrædelsestraktaterne, så længe disse indeholder overgangsordninger, dvs. give fortrinsstilling til arbejdstagere fra medlemsstaterne.

Forslaget til retsakt indeholder også bestemmelser med henblik på at sikre sammenhængen med andre fællesskabspolitikker, først og fremmest udviklingspolitikken. Der vil blive vedtaget supplerende foranstaltninger parallelt med dette forslag med henblik på at tage fat på vigtige elementer, der ikke kan behandles i forslaget. Det er navnlig vigtigt, at medlemsstaterne og udviklingslandene i højere grad drøfter tingene – og eventuelt indgår et mobilitetspartnerskab – for at undgå, at en aktiv rekrutteringspolitik forværrer situationen i oprindelseslandene, der allerede oplever mangel på kvalificeret arbejdskraft, især landene syd for Sahara og i Vestindien.

2.1. Problemets art og omfang

EU's virksomheder oplever i stadig højere grad, at de ikke kan få besat ledige stillinger, især stillinger for højt kvalificerede arbejdstagere. De nyeste tal vedrørende beskæftigelsen i EU viser, at beskæftigelsen i videnintensive sektorer stiger mere (3 % pr. år sammenlignet med 1 % i andre sektorer), og at der er sket en ændring i beskæftigelsesstrukturen for den del af befolkningen, der er i beskæftigelse, til fordel for højt kvalificerede, ikke-manuelle arbejdstagere og for disse arbejdstagere gælder det, at beskæftigelsesfrekvensen er høj og arbejdsløsheden lav. I sammenligning med antallet af højt kvalificerede arbejdstagere i EU stiger andelen af højt kvalificerede arbejdstagere ud af det samlede antal beskæftigede mere. Det kan forklares som den kombinerede virkning af en voksende efterspørgsel efter højt kvalificerede arbejdstagere og den høje beskæftigelsesfrekvens for højt uddannede EU-borgere, der er tæt på fuld beskæftigelse. Antallet af højt uddannede arbejdstagere fra tredjelande ud af det samlede antal personer i beskæftigelse er imidlertid stadig temmelig lavt, hvilket viser de betydelige problemer i EU med at tiltrække - og i visse tilfælde gøre rigtig brug af - højt uddannede arbejdstagere fra tredjelande. EU (med 1,72 % højt uddannede arbejdstagere fra tredjelande) halter klart bag efter alle andre store indvandringslande såsom Australien (9,9 %), Canada (7,3 %), USA (3,2 %) og Schweiz (5,3 %).

Det er svært at fastslå problemets omfang, for på nuværende tidspunkt er oplysningerne om antallet af indrejste højt kvalificerede arbejdstagere fra tredjelande ikke homogent, og de opstillede skøn varierer mellem 34 000 og 74 000 (i 16 medlemsstater) afhængig af den definition, der anvendes. Den anvendte definition og oplysningernes tilgængelighed varierer fra medlemsstat til medlemsstat afhængig af, om de har særlige ordninger, og hvad disse ordninger omfatter. Da højt kvalificerede arbejdstageres indrejse fortsat vil afhænge af de reelle mangler på arbejdskraft på arbejdsmarkedet, og medlemsstaterne fortsat har fuld beføjelse til selv at bestemme, hvor mange indvandrere, der får lov at indrejse i EU med henblik på beskæftigelse, vil det antal personer, der kan drage nytte af dette forslag, afhænge af flere faktorer, nemlig den fremtidige udvikling i økonomien i EU, navnlig i sektorer med højt kvalificeret arbejdskraft, medlemsstaternes modtagelseskapacitet, EU-borgernes uddannelses- og erhvervsvalg osv.

2.2. De nuværende regler i medlemsstaterne

Alle medlemsstater har særlige ordninger, der omfatter specifikke kategorier af højt uddannede tredjelandsstatsborgere, men kun ti[1] omfatter andre end videnskabsfolk, kunstnere, virksomhedsinternt udstationerede, universitetslærere osv. Definitioner og indrejse- og opholdsvilkår varierer, selv om det var muligt at indkredse visse fælles elementer, navnlig det forhold, at praktisk talt alle ordninger er underlagt efterspørgslen.

Forskellene i fremgangsmåde har adskillige konsekvenser:

- De forskelligartede fremgangsmåder i medlemsstaterne er ikke med til at videreformidle budskabet om, at der er brug for højt kvalificerede arbejdstagere fra tredjelande for at opretholde økonomien og konkurrenceevnen i EU.

- De store forskelle i definitionen af og indrejsekriterierne for højt kvalificerede arbejdstagere begrænser klart deres mobilitet inden for EU, hvilket ikke fremmer en effektiv omfordeling af den arbejdskraft, der allerede lovligt opholder sig i EU, men skader udjævningen af den manglende balance på regionalt plan.

- Med få undtagelser synes medlemsstaterne ikke at have procedurer til fremme af cirkulær migration og returmigrationen blandt højt kvalificerede arbejdstagere fra tredjelande. Sådanne ordninger kan være med til at øge fordelene for alle berørte parter mest muligt, dvs. ved at imødekomme medlemsstaternes behov for arbejdskraft, og hvis arbejdskraften rejser tilbage til oprindelseslandene, ved at bidrage til udviklingen af disse.

- Indrejseprocedurernes længde og kompleksitet spiller en grundlæggende rolle, der gør EU mindre attraktiv.

- For at kunne holde på de nødvendige højt kvalificerede arbejdstagere fra tredjelande er det nødvendigt, at de sikres fuld social og økonomisk integration.

3. MÅL

Hovedmålene er:

1. At forbedre EU's evne til at tiltrække og fastholde højt kvalificerede arbejdstagere fra tredjelande som en af betingelserne for, at økonomisk indvandring i højere grad kan bidrage til en række politikker og foranstaltninger, der sigter mod at øge EU's konkurrenceevne og imødegå følgerne af befolkningens aldring.

2. Effektivt og hurtigt at imødekomme den eksisterende og kommende efterspørgsel efter højt kvalificeret arbejdskraft og manglen herpå ved at øge indvandringen af højt kvalificerede arbejdstagere fra tredjelande og deres mobilitet mellem job og medlemsstater og fremme en effektiv fordeling og omfordeling af dem på arbejdsmarkedet i EU.

De specifikke mål, der skal forfølges, uden at dette skader EU-borgerne, er:

1) At udvikle en sammenhængende strategi og en fælles indvandringspolitik vedrørende højt kvalificerede arbejdstagere fra tredjelande

2) At øge antallet af højt kvalificerede arbejdstagere fra tredjelande, der indvandrer i EU på grundlag af en behovsstyret strategi

3) At forenkle og harmonisere indrejseprocedurerne for højt kvalificerede arbejdstagere fra tredjelande

4) At fremme den sociale og økonomisk integration af højt kvalificerede arbejdstagere fra tredjelande

5) At fremme mobiliteten inden for EU, fjerne unødvendige hindringer og tillade en mere effektiv fordeling af højt kvalificerede arbejdstagere fra tredjelande inden for EU.

4. STRATEGISKE VALGMULIGHEDER

Følgende valgmuligheder blev undersøgt:

Valgmulighed A – status quo. Medlemsstaternes indvandringspolitikker er meget forskellige for så vidt angår højt kvalificerede arbejdstageres indrejse. Der er i stadig højere grad brug for sådanne arbejdstagere for at afhjælpe den nuværende og kommende mangel på arbejdskraft på arbejdsmarkedet, men EU tiltrækker dem ikke i væsentlig grad. I mangel af en fælles aktion på området kan situationen ikke i væsentlig grad ændre sig.

Valgmulighed B - at udforme en grundlæggende fælles politik for højt kvalificerede arbejdstageres indrejse. Der skal foreslås minimumsindrejsebetingelser, hvilket giver medlemsstaterne stor frihed til selv at fastsætte væsentlige elementer i deres nationale ret. Opholds- og arbejdsbetingelserne berøres ikke. Denne valgmulighed vil kun have en begrænset virkning med hensyn til at tiltrække disse arbejdstagere eller forbedre effektiviteten af EU's arbejdsmarked. Den samlede indvirkning på det makroøkonomiske miljø vil være temmelig begrænset.

Valgmulighed C – at forenkle indrejseordningen ved at etablere et pointsystem på EU-plan og en forenklet indrejseprocedure, umiddelbart tillade familiesammenføring og skabe en database, hvori kvalifikationer matches. Denne valgmulighed kan i høj grad fremme og lette højtkvalificerede tredjelandsstatsborgeres indvandring i EU. Medmindre pointene fastsættes på EU-plan (hvilket kan være i strid med subsidiaritetsprincippet på nuværende tidspunkt), vil indvandrerne imidlertid fortsat opleve, at der er meget forskellige indrejsebetingelser i medlemsstaterne.

Valgmulighed D – at fastsætte et sæt fælles kriterier og en forenklet procedure for indrejse samt gunstige opholdsvilkår (arbejds- og opholdsrettigheder, umiddelbar familiesammenføring, hurtigere opnåelse af status som fastboende udlænding osv.) En effektiv integration af højtkvalificerede tredjelandsarbejdstagere på arbejdsmarkedet og i samfundet vil være den bedste måde at øge deres bidrag til den økonomiske vækst og konkurrenceevnen mest muligt på, og det vil virkelig forbedre EU's evne til at tage nuværende og forventede udfordringer op. Virkningerne af en sådan politik vil imidlertid være begrænset til enkelte medlemsstater.

Valgmulighed E1 – at fremme mobiliteten inden for EU gennem en koordinering af listerne over den type arbejdstagere, der på nationalt plan er behov for, og ved at indføre et blåt EU-kort og en database over indehaverne af det blå kort. Mobilitet inden for EU kan udgøre et stærkt incitament for højt kvalificerede tredjelandsarbejdstagere til at søge ind på EU's arbejdsmarked og spille en vigtig rolle med at afhjælpe manglen på arbejdskraft på bestemte områder/i bestemte sektorer. En række andre redskaber kunne bidrage til at matche udbuddet af og efterspørgslen efter arbejdskraft (f.eks. databasen over indehavere af det blå EU-kort). Denne valgmulighed kan have bemærkelsesværdige og positive virkninger for effektiviteten på arbejdsmarkedet og for EU's makroøkonomiske miljø.

Valgmulighed E2 – at udvide bestemmelserne i direktiv 2003/109/EF om mobilitet inden for EU til også at omfatte højt kvalificerede arbejdstagere. Denne mulighed omfatter også pointsystemet, der er nævnt under valgmulighed C. Mobiliteten inden for EU kan i medfør af denne valgmulighed blive mere begrænset end under valgmulighed E1. Relevansen og effektiviteten af denne valgmulighed kan derfor blive mere begrænset.

Valgmulighed F – kommunikation, koordinering og samarbejde. De planlagte foranstaltninger kan til en vis grad støtte skabelsen af et grundlæggende og fælles grundlag for at gøre det mere attraktivt for højt kvalificerede arbejdstagere at komme ind på EU's arbejdsmarked og gøre det lettere mere effektivt at fordele dem på arbejdsmarkedet. Det vil imidlertid have begrænset effektivitet.

5. SAMMENLIGNING AF DE ENKELTE VALGMULIGHEDER

Tabel 1 - Konsekvenser

Definition af, hvad højt kvalificerede arbejdstagere er, og indrejsebetingelser | En indrejseordning baseret på et sæt fælles kriterier (arbejdsaftale, lønniveau, faglige kvalifikationer) |

Åben definition (dvs. baseret på, om kriterierne er opfyldt) |

Undtagelser for unge arbejdstagere |

Indrejseprocedurer | Indførelse af en forenklet indrejseordning (en kombineret procedure/en kombineret tilladelse benævnt det blå EU-kort) |

Fastsættelse af en maksimumsperiode for behandling af ansøgninger (30 eller 60 dage). |

Tilladelsens gyldighed i første omgang: 2 eller 3 år med mulighed for forlængelse i tilfælde af tidsbegrænsede arbejdsaftaler. |

Accept af interne anmodninger for forskellige kategorier fastsættes på EU-plan (plus andre på nationalt plan). |

Opholdsbetingelser | Mobilitet på opholdsmedlemsstatens arbejdsmarked efter en "venteperiode" (dvs. 2 år). |

Automatisk inddragelse af tilladelsen i tilfælde af arbejdsløshed, men først efter et bestemt tidsrum (dvs. 3 måneder). |

Sammenlægning af opholdsperioder i forskellige EU-medlemsstater med henblik på at få status som fastboende udlænding efter 5 års lovligt ophold i EU. |

Tilladelse til familiesammenføring hurtigst muligt. |

Ligebehandling af medlemsstaternes egne statsborgere og højt kvalificerede arbejdstagere fra tredjelande, jf. direktiv 2005/71/EF. |

Umiddelbar adgang til arbejdsmarkedet for ægtefæller. |

Bestemmelser, der tillader cirkulær migration før og efter opnåelse af status som fastboende udlænding. |

Mobilitet inden for EU | Tilladelse til mobilitet inden for EU efter en "minimumsventeperiode" i den første medlemsstat (dvs. 2 år) på visse betingelser og først og fremmest et jobtilbud i den anden medlemsstat. Familien vil få lov til at følge den mobile højt kvalificerede arbejdstager. |

De vigtigste fordele ved den foretrukne løsning

- En fælles sammenhængende strategi for højt kvalificerede arbejdstageres indvandring i hele EU for at lette og harmonisere deres indrejsebetingelser, men også fremme en effektiv fordeling og omfordeling af dem (jobmobilitet og geografisk mobilitet).

- Positive følger med hensyn til at tiltrække og fastholde højt kvalificerede arbejdstagere fra tredjelande og imødekomme den nuværende og kommende efterspørgsel efter højtkvalificerede arbejdstagere fra virksomheder i hele EU på grundlag af en behovsstyret strategi.

- Positive virkninger for hele EU's konkurrenceevne på kort og lang sigt.

- Stærkt budskab til potentielle højt kvalificerede indvandrere.

- Tilstrækkelig fleksibilitet til, at medlemsstaterne kan tilpasse ordningen til deres arbejdsmarkedsbehov og –politikker.

- Gradvis og effektiv integration af højt kvalificerede arbejdstagere og deres familier på værtslandets arbejdsmarked og i samfundet.

- Virksomheder i EU vil drage nytte af en stadig mere mobil pulje af højt kvalificerede arbejdstagere.

- Der vil på EU-plan blive indført foranstaltninger til støtte for cirkulær migration.

- En række supplerende foranstaltninger såsom databasen vedrørende det blå EU-kort kan udgøre redskaber til effektivt at gennemføre ordningen og støtte en matchning af udbuddet af og efterspørgslen efter højt kvalificeret arbejdskraft.

De vigtigste ulemper ved den foretrukne løsning

- Denne løsning kan påvirke højt kvalificerede EU-borgeres konkurrencemæssige stilling på arbejdsmarkedet. Da der stilles krav til lønniveauet, og jobmobiliteten og den geografiske mobilitet ikke er umiddelbar eller uden betingelser, forventes de eventuelle negative virkninger dog at være begrænsede. Medlemsstaterne kan desuden fortsat anvende nationale foranstaltninger til at kontrollere, at det generelle princip om fællesskabspræference overholdes (jf. Rådets beslutning af 20.6.1994).

- Forslagets mulige negative konsekvenser for udviklingslande, der lider af mangel på menneskelige ressourcer i bestemte sektorer/inden for bestemte erhverv. Der bør træffes foranstaltninger for at modvirke eller eventuelt forebygge disse konsekvenser.

- En strategi, der er styret af efterspørgslen, er ikke så tiltrækkende som en, der er styret af udbuddet. Den kan vise sig at have sine begrænsninger på lang sigt, hvis der bliver en stor og generel efterspørgsel efter denne kategori af arbejdstagere.

[1] AT, BE, DE, DK, FR, GR, IE, NL, PT, UK. CZ iværksatte i 2003 et pilotprojekt vedrørende højt kvalificerede arbejdstageres indrejse.