MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET

Endelig resultattavle for forenkling under FFR 2014-2020

Baggrund

Den flerårige finansielle ramme for 2014-2020 fastsætter rammerne for EU's finansiering. Den Europæiske Union vil over de næste syv år investere knap 1 bio. EUR til fremme af bæredygtig vækst, jobskabelse og konkurrence, solidaritet og samhørighed og i foranstaltninger, der sætter Unionen er i stand til at spille sin rolle i resten af verden.

Den flerårige finansielle ramme (FFR)[1] blev vedtaget af Rådet den 2. december 2013 med Europa-Parlamentets godkendelse og danner rammerne for EU's udgifter i perioden 2014‑2020 inden for de seks definerede udgiftsområder, som svarer til brede politikområder: konkurrenceevne for vækst og beskæftigelse, økonomisk, social og territorial samhørighed, bæredygtig vækst: naturressourcer, det globale Europa, administration og kompensationer. EU forpligter sig samlet set til at investere op mod 960 mia. EUR over de næste syv år, og i samme periode vil der blive godkendt 908,4 mia. EUR i faktiske betalinger. Til sammenligning svarer dette beløb til mindre end 1 % af hele EU's bruttonationalindkomst (BNI). Ikke desto mindre vil disse midler skabe en betydelig EU-merværdi i form af investeringer og bidrage til at nå målene i Europa 2020-strategien[2] for vækst og jobskabelse. Den Europæiske Union vil i løbet af den nye finansieringsperiode skabe resultater ved en bedre anvendelse af midlerne, bl.a. gennem resultatorienteret finansiel bistand, forenkling, begrænsning af fejl og øget effektivitet – alle aspekter, der fik stor opmærksomhed i forbindelse med udarbejdelsen af og forhandlingerne om FFR. På den baggrund lancerede Europa-Kommissionen en resultattavle for forenkling af FFR[3] – en proces, hvor alle foranstaltningerne til forenkling og rationalisering af alle programforslagene under FFR blev nøje identificeret og ledt gennem lovgivningsprocessen.

Europa-Parlamentets og Rådets godkendelse af EU-budgettet for 2014[4] baner vejen for tildeling af midler i indeværende år. De lovgivende instanser har også godkendt de sektorspecifikke finansieringsprogrammer, både under central forvaltning og delt forvaltning, som iværksættes den 1. januar 2014.

De sektorspecifikke finansieringsprogrammer er blevet godkendt af de lovgivende instanser. De lovgivningsmæssige rammer for tildeling af midler i hver sektor er på plads og finder anvendelse fra den 1. januar 2014. Samtidig er EU's budget for 2014 blevet vedtaget af Europa-Parlamentet og Rådet. De finansielle midler for det indeværende år kan derfor tildeles gennem de sektorspecifikke programmer. Det betyder, at alle de nødvendige elementer - FFR, budgettet og den sektorspecifikke lovgivning - er på plads, og at EU kan påbegynde den nye finansieringsperiode.

1. Enden er blot en ny begyndelse

Forenklingen er endnu ikke bragt helt til ende. Nogle af de sektorspecifikke programmer, der er vedtaget, skal stadig suppleres med tekniske regler. De kræver også alle, at der vedtages gennemførelsesforanstaltninger. De regler og procedurer, som EU-institutionerne og medlemsstaterne fastsætter i den forbindelse, skal stadig have forenklingen for øje.

Vedtagelsen af de sektorspecifikke finansieringsprogrammer og de dertil hørende forenklingsforanstaltninger markerer enden på EU-institutionernes forhandlinger. Forenklingsindsatsen skal dog fortsætte, og ansvaret påhviler både EU-institutionerne og medlemsstaterne. Nogle finansieringsprogrammer skal suppleres med tekniske elementer, inden de kan gennemføres. De relevante ikke-lovgivningsmæssige retsakter bør vedtages ved førstkommende lejlighed, så programmerne kan gennemføres og få tildelt midler så hurtigt som muligt i 2014. Man bør undgå unødvendige administrative byrder og forsinkelser. Det er kun muligt, hvis vi opretholder det politiske momentum og det gnidningsfri samarbejde mellem Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen. De tre institutioner har deltaget fuldt ud i vedtagelsesproceduren, og de har nu ansvaret for at sikre en glat og hurtig færdiggørelse af retsgrundlaget, så midlerne kan tildeles støttemodtagerne.

EU-institutionerne, og navnlig Kommissionen, har også ansvaret for at fastsætte gennemførelsesbestemmelserne for de programmer, der forvaltes centralt af Kommissionen. Her er der også behov for samarbejde. De nationale eksperter, som samles i udvalg, vil granske de gennemførelsesbestemmelser, der finder anvendelse i en lang række tilfælde. Denne granskning foretages med henblik på at fastsætte de bedst egnede finansieringsregler så hurtigt som muligt. Europa-Parlamentet vil på baggrund af de nyligt vedtagne bestemmelser for de sektorspecifikke programmer i højere grad deltage i gennemførelsesfasen, hvad angår oplysning eller strategisk dialog med Kommissionen. Europa-Parlamentet kan således spille en afgørende rolle og fremme vedtagelsen af enkle og effektive gennemførelsesbestemmelser med henblik på at tildele midler på basis af projekternes merværdi for EU.

De programmer, hvor forvaltningen deles mellem Kommissionen og medlemsstaterne, tegner sig dog for 80 % af EU-budgettet. For disse programmer vil gennemførelsesbestemmelserne og procedurerne først blive vedtaget på EU-plan af Kommissionen, hvorefter medlemsstaterne om nødvendigt supplerer dem med nationale og regionale bestemmelser under Kommissionens overvågning og kontrol. Medlemsstaterne og EU-institutionerne skal ved vedtagelsen af disse bestemmelser og procedurer navnlig anvende de forenklingsforanstaltninger, der er indført i de lovgivende retsakter, i fællesskab og med samarbejde for øje. Forenklingsforanstaltninger er ofte en mulighed i de programmer, hvor forvaltningen deles med medlemsstaterne. For eksempel endte forhandlingerne om fondene under den fælles landbrugspolitik med, at medlemsstaterne fik tildelt flere beføjelser i forbindelse med gennemførelsen af den nye forordning om direkte betalinger[5]. Det gælder både, hvilke betalingsordninger de vælger at afsætte midler til, og hvordan disse ordninger skal gennemføres. Medlemsstaternes nye fleksibilitet kan skabe et vist potentiale for forenkling (navnlig for støttemodtagerne), men erfaringerne viser, at det ofte gør det mere kompliceret for de nationale myndigheder og Kommissionen at forvalte og kontrollere dem. Den endelige virkning hvad angår omkostninger og byrder afhænger i høj grad af de politiske beslutninger, der træffes på nationalt og regionalt plan. Kommissionen opfordrer derfor medlemsstaterne til nøje at overveje, hvordan den nye lovgivning gennemføres mest enkelt, og til at tage særligt hensyn til de virkninger, deres beslutninger vil få for kontrollerne og fejlprocenterne. Kommissionen vil støtte gennemførelsen af disse muligheder på nationalt plan, også med teknisk bistand (f.eks. i samhørighedspolitikken), navnlig i de medlemsstater, der lader til at have visse administrative vanskeligheder i den henseende.

Endelig skal det bemærkes, at formålet med fastsættelsen af disse forenklede bestemmelser og procedurer er at sikre, at EU-budgettet anvendes mere effektivt. For at sikre en bedre anvendelse af midlerne skal fejlprocenten således også sænkes gennem en korrekt og mere effektiv anvendelse af de forebyggende og korrigerende foranstaltninger. Selv om disse foranstaltninger sigter mod at beskytte EU's budget, er anvendelsen heraf også i medlemsstaternes interesse, ikke mindst fordi de indvirker på de nationale budgetter[6].

2. Vigtigste resultater

2.1. Strømlining af programmer

2.1.1. Nedbringelse af antallet af programmer

Et af de overordnede resultater af forenklingen har været, at antallet af finansieringsprogrammer er reduceret til 22, idet der er oprettet integrerede programmer for hvert politikområde.

Den eneste undtagelse er det integrerede program, som Kommissionen har foreslået på skatte- og toldområdet (FISCUS-programmet)[7], som de lovgivende instanser valgte at splitte op. I alle de øvrige tilfælde er de særskilte programmer blevet integreret i én enkelt og sammenhængende sektorramme for hvert politikområde. Strømliningen af programmer for hvert politikområde er en måde at opnå forenkling og en større effektivitet på, da det forventes at skabe større synergi og fælles gennemførelsesbestemmelser og -procedurer. Der er indført en enkelt sektorramme inden for forsknings- og innovationspolitikken (Horisont 2020), politikkerne for samhørighed, udvikling af landdistrikterne og fiskeri (forordningen om fælles bestemmelser), eksterne forbindelser (RELEX) og indre anliggender (fonden for asyl, integration og migration samt fonden for intern sikkerhed), samt inden for socialpolitikken, hvor programmet for beskæftigelse og social innovation (EaSI) har til formål at finansiere nogle af målene i Europa 2020-strategien.

2.1.2. Tilpasning til finansforordningen

Et andet vigtigt resultat har været, at bestemmelserne for finansieringsprogrammerne er blevet tilpasset til finansforordningen.

De lovgivende instanser har anerkendt finansforordningens[8] nytteværdi som et fælles regelsæt, der sikrer, at EU-finansieringen er sammenhængende og ensartet. Europa-Parlamentet og Rådet har derfor anerkendt behovet for at sikre, at bestemmelserne i finansforordningen overholdes i alle de sektorspecifikke programmer, og har under forhandlingerne fuldt ud accepteret, at de sektorspecifikke bestemmelser tilpasses til finansforordningen. Dette sikres ved enkle krydshenvisninger, uden at de relevante bestemmelser i finansforordningen har skullet gentages i de enkelte programmer. Krydshenvisningerne vil bidrage til, at der ikke opstår forskellige fortolkninger og/eller modsigelser i anvendelsen af finansforordningen, som følge af at de samme bestemmelser findes i forskellige retsakter. Overensstemmelsen med finansforordningen er desuden sikret ved indførelsen af meget begrænsede undtagelser i særligt begrundede tilfælde, hovedsageligt i forordningen om fælles bestemmelser og f.eks. fondene for indre anliggender, hvor der er mulighed for retroaktive tilskud i krisebistandsforanstaltninger. Der er også indført nogle undtagelsesbestemmelser i det nye instrument til håndtering af ungdomsarbejdsløsheden (ungdomsbeskæftigelsesinitiativet). For at sikre en hurtig gennemførelse af initiativet vil alle de midler, der tildeles, blive afsat i programperiodens første to år, og støtteberettigelsen er exceptionelt blevet fremrykket til den 1. september 2013. Lovgivningsrammerne indeholder også undtagelsesbestemmelser vedrørende forpligtelsen til national medfinansiering for at reducere byrden for de nationale budgetter.

2.1.3. Synergi og mainstreaming

Foruden strømlinede programmer, som i sig selv er i overensstemmelse med finansforordningen, vil der kunne skabes synergier, og EU's politiske prioriteter vil blive mere integrerede.

Der er skabt synergier mellem de forskellige programmer, f.eks. inden for miljømæssigt bæredygtig vækst. De direkte betalinger til landbrugere under den fælles landbrugspolitik er nu betingede af, at landbrugerne anvender en miljøvenlig praksis. Målet, som nu realistisk set kan nås, er, at 30 % af de direkte betalinger skal knyttes til 'grøn' praksis. Kommissionen havde dog forslået tre enkle og kontrollerbare landbrugsmetoder, som skulle gælde for alle landbrugerne. Medlemsstaternes anmodning om, at de grønne metoder skulle kunne tilpasses nationale og regionale forhold, har medført, at de lovgivende instanser har indført en række tærskler, undtagelser og muligheder. Dette vil sandsynligvis kunne begrænse landbrugernes omkostninger ved overholdelse, men til gengæld gøre forvaltningen og kontrollen mere besværlig og samtidig eventuelt påvirke ordningens kontrollerbarhed.

EU-institutionerne har også anerkendt de små og mellemstore virksomheders (SMV) særlige behov. Der er gjort en betydelig indsats for at fastlægge passende rammer for SMV'ernes investeringer på tværs af forskellige programmer (program for virksomheders konkurrenceevne og små og mellemstore virksomheder (COSME), Horisont 2020 (forskning og innovation), forordningen om fælles bestemmelser). Der er navnlig taget hensyn til de investeringsbehov, som ikke kan opfyldes af markedet under de aktuelle økonomiske forhold (COSME, Horisont 2020, Connecting Europe-faciliteten (infrastruktur), forordningen om fælles bestemmelser). Derfor er der indført nye finansielle instrumenter, som vil kunne tilvejebringe yderligere ressourcer til investeringer.

2.2. Enklere regler og bedre adgang til finansiering for at nedbringe fejlprocenten og skabe større effektivitet

2.2.1. Resultatorientering

Et vigtigt skridt i retning af forenkling og rationalisering har også været at gøre programmerne mere resultatorienterede: et begrænset antal klare mål og prioriteter, som er knyttet til Europa 2020-strategien.

Målene for EU-finansieringen i de sektorspecifikke programmer er direkte forbundet med Europa 2020-strategien. Dette blev støttet af de lovgivende instanser under forhandlingerne. I nogle tilfælde indeholder programmet en artikel, der direkte bestemmer dette, f.eks. Horisont 2020-rammeprogrammet[9]. I andre tilfælde henvises der til Europa 2020-strategien som et vigtigt element i de artikler, der fastsætter programmets mål, eller i det mindste i betragtningerne. Betragtningerne i forordningen om fælles bestemmelser indeholder f.eks. en sådan henvisning. Den politiske prioritet om at opfylde nogle af målene i Europa 2020‑strategien forfølges også med et særligt finansieringsinstrument, programmet for beskæftigelse og social innovation (EaSI) (919 496 mio. EUR), som forvaltes centralt af Kommissionen. Opfyldelsen af målene i Europa 2020-strategien er også en af prioriteterne i samhørighedspolitikken, hvor støtten systematisk knyttes til disse mål. Der er skabt en fælles ramme for alle de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene), som også skal omsætte målene i Europa 2020-strategien til investeringsprioriteter.

Rent operationelt indgås der i øjeblikket partnerskabsaftaler med hver medlemsstat. Disse aftaler fastsætter de nationale og regionale partneres forpligtelse til at anvende de tildelte midler til at gennemføre programmer og projekter, der bidrager til Europa 2020-strategien. De programmer, der støttes gennem ESI-fondene, skal omfattes af resultatrammer, så det er muligt at vurdere fremskridtene med de forskellige tilsagn. For i højere grad at rette fokus mod resultater og opnåelsen af målene i Europa 2020-strategien oprettes der en resultatreserve på 6 % af samhørighedsbudgettet i forbindelse med målet om investeringer i vækst og beskæftigelse og det samme under budgettet for udvikling af landdistrikter. Midlerne sættes til side, og efter en gennemgang i 2019 tildeles de prioriteter, som har opfyldt de forskellige delmål i retning af at nå programmålene i forbindelse med Europa 2020-strategien (resultatrammen).

Et andet instrument, der skal fremme en mere resultatorienteret tilgang inden for samhørighedspolitikken, er den fælles handlingsplan. Den giver medlemsstaterne mulighed for i fællesskab at gennemføre dele af programmerne med udgangspunkt i midler og resultater, der er aftalt på forhånd med Kommissionen. Betalingerne til de fælles handlingsplaner afhænger af resultaterne og tager form af forenklede omkostningsmuligheder.

2.2.2. Fokus på resultater

Et af hovedelementerne i EU's finansiering i 2014-2020 er resultatforøgelse og -måling: målene for finansieringsprogrammerne er smarte (dvs. specifikke, målbare, realiserbare, relevante og berammede) og ledsages af resultatindikatorer[10].

Alle de godkendte finansieringsprogrammer stemmer overens med de resultatorienterede principper i finansforordningen. De omfatter præcise og detaljerede oplysninger om de foreslåede initiativers merværdi og deres relevans for Kommissionens strategiske mål og EU's mål vedrørende sektorpolitik, specifikke mål, der beskriver initiativernes forventede resultater, og resultatindikatorer, der skal måle disse både kvantitativt og kvalitativt. Et af hovedelementerne i tildelingen af EU-midler er, at det skal skabe en EU-merværdi. Dette er blevet indføjet i teksten for de fleste lovgivningsforslag, ofte som en del af bestemmelserne vedrørende evaluering. Halvvejs i finansieringsperioden udarbejder Kommissionen en evalueringsrapport om opfyldelse af målene for alle de initiativer, der finansieres via programmerne, som evaluerer EU-merværdien. Resultatforøgelsen danner også basis for de finansieringsmekanismer, der er fastsat for nogle af programmerne. Den tematiske koncentration i forordningen om fælles bestemmelser og de fondsspecifikke forordninger om ESI-fondene eller resultatpræmieordningen under instrumentet til førtiltrædelsesbistand - som yder finansiel bistand til de lande, der ønsker at tiltræde EU - har fokus rettet mod resultatmåling og -forøgelse af EU-finansieringen. I forbindelse med resultatrammen og ‑reserven i forordningen om fælles bestemmelser anvendes resultatprincipperne ligeledes på alle de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fonde).

2.2.3. Forenklede omkostningsmuligheder

Indførelsen af fælles finansieringsmodeller vil også bidrage til en betydelig forenkling, navnlig hvad angår mindre administrative byrder og omkostninger.

De forenklede omkostningsmuligheder har fået en ny dimension i ESI-fondene. For det første er de ikke længere begrænsede til den europæiske socialfond (ESF) og den europæiske fond for regionalstøtte (EFRU), men finder nu også anvendelse for den europæiske landbrugsfond for udvikling af landdistrikterne (ELFUL) og den europæiske hav- og fiskerifond (EHFF) samt fondene for indre anliggender. Forordningen har indført flere nye foranstaltninger. F.eks. kan alle typer omkostninger, og ikke kun direkte omkostninger, nu beregnes som en fast takst. Forordningen har også fastsat andre takster og beregningsmetoder, ligesom der er skabt større sammenhæng med andre EU-politikker. Anvendelsen af forenklede omkostningsmuligheder bør lette forvaltningsmyndighedernes og støttemodtagernes administrative byrde og bør samtidig styrke den retlige og finansielle sikkerhed. Den Europæiske Revisionsret erklærede for nylig, at der er "en lavere tendens til fejl i projekter, hvor omkostningerne anmeldes med forenklede omkostningsordninger. Det må således forventes, at en mere udbredt anvendelse af forenklede omkostningsordninger vil indvirke positivt på fejlniveauet"[11]. For at gøre anvendelsen mere udbredt, er de forenklede omkostningsmuligheder gjort obligatoriske for de mindste ESF-projekter[12] og for den materielle bistand under den europæiske fond for bistand til de socialt dårligst stillede. I Horisont 2020 er der indført en enhedssats for godtgørelse samt en obligatorisk fast sats for indirekte omkostninger. Enhedssatsen gælder for alle støttemodtagere med undtagelse af almennyttige juridiske enheder inden for samme foranstaltning (ét projekt – én finansieringssats), mens den faste sats for indirekte omkostninger gælder næsten alle foranstaltninger og alle typer deltagere. Begge foranstaltninger betyder, at det ikke bliver nødvendigt at foretage komplekse beregninger og indberetning, og at fejl kan undgås. Denne nyskabelse er især relevant på grund af den strategiske rolle, som forskning og innovation spiller for EU's økonomi. Formålet med denne forenkling er også at spare administrativ tid og energi, så der frigøres ressourcer, som kan anvendes mere produktivt til foranstaltningen. Revisionsretten godkendte i sin udtalelse nr. 6/2012 om forslaget til Horisont 2020-programmet[13] denne radikalt forenklede model for finansiering af omkostninger og udtalte, at den vil "lette og fremskynde ansøgningsprocessen" og "mindske risikoen for uregelmæssigheder".

2.2.4. Lette revisionsbyrden

Revisionsbyrden er blevet lettet i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. I forordningen om fælles bestemmelser er der indført regler om begrænsning af revision af operationer under en bestemt grænse (200 000 EUR for EFRU/Samhørighedsfonden, 150 000 EUR for ESF og 100 000 EUR for EHFF). Det kan således bidrage til en væsentlig forenkling. Forvaringsperioden for dokumentation er også blevet afkortet med henblik på at lette støttemodtagerens administrative byrde.

2.2.5. Momsudgifters støtteberettigelse

Et andet skridt i retning af forenkling er, at bestemmelserne om godtgørelse af momsudgifter i de forskellige sektorspecifikke programmer er blevet tilpasset de relevante bestemmelser i finansforordningen.

En sådan tilpasning skal i overensstemmelse med finansforordningen sikre større ensartethed i behandlingen af de momsudgifter, som støttemodtagerne afholder under de forskellige programmer, og skal sikre juridisk klarhed. Momsomkostningerne kan kun godtgøres, når de ikke kan tilbagebetales i henhold til national lovgivning, og når de er betalt af en ikke‑afgiftspligtig person[14]. Der er kun indført meget begrænsede undtagelser til denne standardregel, nemlig i forordningen om fælles betalinger, fondene for indre anliggender og Connecting Europe-faciliteten. I disse tilfælde er undtagelserne defineret så simpelt som muligt for at undgå uklarheder og fejl i forbindelse med gennemførelsen.

2.2.6. Udfasning af de nationale tildelinger

Med udfasningen af de nationale tildelinger under programmet for miljø og klimaindsats, som forvaltes centralt af Kommissionen, er der gjort store fremskridt med hensyn til skabelsen af en enkel og sammenhængende ramme for finansiel bistand på EU-niveau.

De nationale tildelinger i forbindelse med EU-finansieringen af miljøprojekter under LIFE‑programmet ophører gradvist og vil udgå helt i 2018. De nationale kvoter for tildeling af EU-finansiering til miljøprojekter skulle tidligere sørge for, at budgettet for hele programmet blev fordelt til hver medlemsstat på basis af et forudfastsat vejledende beløb. På grund af den varierende kvalitet og det varierende antal af projekter, som medlemsstaterne har indgivet, har de nationale tildelinger dog ikke medført en mere afbalanceret fordeling af midlerne. De har faktisk bidraget til at reducere EU's merværdi ved de tidligere miljøprogrammer (LIFE+)[15], fordi projekterne af bedre kvalitet ikke kunne finansieres, idet budgettet for et bestemt år skulle fordeles på baggrund af projekternes nationale oprindelse. Udfasningen af disse kvoter er derfor et stort skridt i retning af større effektivitet og kvalitet af udgifterne. Fra og med 2018 tildeles midlerne til de bedste miljøprojekter på EU-niveau, selv om Kommissionen vil yde teknisk bistand til de medlemsstater, hvor de potentielle støttemodtagere kan have vanskeligt ved at udarbejde projekter af tilstrækkelig kvalitet til at modtage finansiel bistand fra EU.

2.3. E-forvaltning

Der tages behørigt hensyn til de teknologiske fremskridt i FFR 2014-2020 - forvaltningen af samhørighedspolitikken bliver elektronisk fra 2016.

Indførelsen af elektroniske dataudvekslingssystemer til at kommunikere med støttemodtagerne, anvende eksisterende databaser og opbevare dokumenter vedrørende samhørighedspolitikken (e-samhørighed) vil reducere støttemodtagernes administrative byrde, f.eks. ved at sikre, at de ikke behøver indgive de samme oplysninger mere end én gang. Det skønnes, at e-samhørighed vil reducere den samlede administrative byrde på EU-plan med ca. 11 %. Kravet om e-forvaltning stammer fra den vigtigste henstilling fra Gruppen af Højtstående Uafhængige Interesserede Parter vedrørende Administrative Byrder i den indledende vurdering af administrative byrder i perioden 2000-2006. E-samhørighed vil ligeledes nedbringe risikoen for mistede dokumenter og vil på lang sigt nedbringe omkostningerne til arkivering. De lovgivende instanser støtter e-samhørighed, men har udskudt den obligatoriske frist for indførelse til den 31. december 2015 (Kommissionen havde oprindeligt foreslået den 31. december 2014) for at give de nationale forvaltninger mere tid til at indføre de nødvendige systemer og procedurer.

3. Forsømte muligheder

3.1. Basisretsakterne er for detaljerede

De mere ambitiøse resultater inden for forenkling er ind imellem blevet hæmmet af modstridende prioriteter. Nogle af basisretsakterne indeholder detaljerede bestemmelser med henblik på at skabe en stabil og stram lovgivningsramme, der fastsætter alle de mulige elementer i forvejen. Dette begrænser dog Kommissionens spillerum i forbindelse med gennemførelsen af programmerne.

Denne tendens til at udforme lovgivningsteksterne meget detaljeret indskrænker Kommissionens spillerum ved gennemførelsen af programmerne og har ført til, at nogle af basisretsakterne er overlæssede med tekniske detaljer, som kan være ufleksible og svære at tolke.

Der er indført en lang række elementer i basisretsakterne, der former gennemførelsen. Disse omfatter tematiske prioriteter og typer af foranstaltninger for hele programperioden (RELEX‑fondene, Connecting Europe-faciliteten, LIFE, forbrugerprogrammet), men for flere programmer også mål, støtteberettigede foranstaltninger eller selv kriterier, som Kommissionen skal tage hensyn til i udformningen af sit arbejdsprogram (som er Kommissionens vigtigste instrument til programmering af finansieringen) - dette gælder f.eks. sundhedsprogrammet. I andre tilfælde er der indført elementer i basisretsakterne, som det ville have været bedre at fastsætte på et senere stadie gennem delegerede retsakter for at undgå at overlæsse basisretsakten med tekniske detaljer og skabe større fleksibilitet i fastsættelsen af sådanne elementer. Denne tendens har været fremherskende i fondene for den fælles landbrugspolitik samt for ESI-fondenes finansielle instrumenter (forordningen om fælles bestemmelser) eller under Connecting Europe-faciliteten. Ikke desto mindre er muligheden for under Connecting Europe-faciliteten at bruge delegerede retsakter til at ændre de vigtigste vilkår, betingelser og procedurer for hvert finansieringsinstrument efter evalueringen af disse instrumenter og for at tage hensyn til ændrede markedsvilkår, en nyttig metode til at undgå en alt for stiv budgetgennemførelse og hurtigt at reagere på ændringer af markedsvilkårene.

3.2. Kommissionen skal have strammere kontrol over programgennemførelsen

3.2.1. Opdeling af programmernes budget

En detaljeret opdeling af budgettet og tilfælde af øremærkning af midlerne i de fleste basisretsakter fastsætter budgettildelingen for de relevante programmer for de næste syv år. Det begrænser Kommissionens muligheder for at reorientere EU-finansieringen oven på uforudsete økonomiske, sociale og politiske udviklinger. Det kan således mindske effektiviteten ved EU's finansiering. Denne risiko afbødes dog ved Kommissionens beføjelse til at ændre bevillingerne ved delegerede retsakter.

For at sikre, at Kommissionen i løbet af gennemførelsen har en strammere forudgående demokratisk kontrol over budgettildelingen (udover den årlige budgetprocedure), er der indført en detaljeret opdeling af budgettet i lovgivningsteksten for de fleste finansieringsprogrammer. De nyligt indførte tematiske prioriteter er derfor ofte ledsaget af en procentvis fordeling af programmets rammebeløb for de kommende syv år (RELEX, Connecting Europe-faciliteten, Kreativt Europa, Galileo, COSME). Kommissionen har dog ofte en fleksibilitetsmargen til selvstændig handling og muligheden for at vedtage delegerede retsakter, hvis der skulle være behov for at udvide denne margen. Der er også indført en minimumstildelingsprocent per foranstaltning, når disse skal gennemføres af medlemsstaterne gennem nationale programmer, som skal godkendes af Kommissionen (fondene for indre anliggender). Selv om disse bevillinger skal sikre, at medlemsstaterne afsætter et minimum til fælles EU-prioriteter, strider de imod medlemsstaternes forskellige situationer og deres prioriteter på dette politikområde. De gør det også svært for Kommissionen at sikre gennemførelsen, når medlemsstaterne har ansvaret for projektgennemførelsen og Kommissionen udøver overvågning og kontrol (delt forvaltning).

I nogle tilfælde er budgettet blevet endnu strammere opdelt, end det var tilsigtet i Kommissionens forslag (EaSI, Erasmus+, Horisont 2020). En detaljeret opdeling af budgettet kan især være et problem for de programmer, hvor der som følge af den foranstaltning, der finansieres, er et afgørende behov for større fleksibilitet i budgettildelingen (EU's civilbeskyttelsesordning og EU Aid Volunteers-programmet, som skal finansiere et volontørkorps på EU-plan, der skal yde humanitær bistand), eller for programmer med et lille rammebeløb, hvor der er behov for fuld fleksibilitet til at forvalte de begrænsede midler mest effektivt (programmet for rettigheder, ligestilling, unionsborgerskab og civilret, Told 2020, Hercule III - bekæmpelse af svig, Pericles – beskyttelse af euroen mod falskmøntneri).

3.2.2. Administrative byrder

Medlemsstaternes forudgående kontrol over Kommissionens budgettildeling er styrket: det vil skabe mindre fleksibilitet i forbindelse med Kommissionens gennemførelse af finansieringsprogrammerne. Disse procedurer kan også hæmme effektiviteten og dermed påvirke støttens kvalitet negativt.

De eksisterende udvalgsprocedurer, som enten er indført eller styrket af Rådet i de fleste programmer, sørger allerede for, at arbejdsprogrammerne granskes i udvalg af nationale eksperter. Rådet har dog indført en strammere kontrol med Kommissionens budgettildeling for visse programmer (Horisont 2020, Connecting Europe-faciliteten). I disse programmer skal beslutningen om at yde støtte (et administrativt dokument, hvorved Kommissionen fastsætter betingelserne for og størrelsen af den støtte, der skal ydes, inden for rammerne af det vedtagne arbejdsprogram) ligeledes ledsages af en udtalelse fra det relevante udvalg. For så vidt angår retningslinjerne for de transeuropæiske telenet (TEN-T), har Rådet med støtte fra Europa-Parlamentet i forbindelse med vedtagelsen af arbejdsprogrammet indført krav om forudgående konsultation af nationale eksperter inden den almindelige udvalgsprocedure.

Disse administrative procedurer påvirker den institutionelle balance og risikerer at mindske effektiviteten ved EU-finansieringen, idet de medfører proceduremæssige forsinkelser, overdrevent bureaukrati og øgede omkostninger. Virkningerne kan navnlig være negative i de tilfælde, hvor der er stærkt og hurtigt behov for EU's finansielle bistand, f.eks. katastrofebistand til fødevare- og fodersikkerhed.

4. Vejen frem: De næste skridt

4.1. I EU-institutionerne

EU-institutionerne bør hurtigt og effektivt vedtage retsakter, der supplerer basislovgivningen, hvor det er nødvendigt, og gennemførelsesforanstaltninger med henblik på at iværksætte den konkrete tildeling af midler snarest muligt.

De lovgivningsmæssige rammer på nogle politikområder skal suppleres med vedtagelsen af retsakter, der supplerer basislovgivningen ved at indføje de nødvendige tekniske specifikationer. For at optrappe og lette denne proces har Kommissionen fået delegeret beføjelse til at vedtage disse retsakter. De relevante ikke-lovgivningsmæssige retsakter skal vedtages hurtigt, så der så hurtigt som muligt er en færdig retlig ramme på plads, og så der kan ydes finansiel bistand. Helt konkret tildeles midlerne ved gennemførelsesforanstaltninger, der er nødvendige for alle finansieringsprogrammerne. Disse omfatter bl.a. arbejdsprogrammer, hvor Kommissionen forvalter det relevante finansieringsprogram centralt, men også skabeloner og modeller. Ved vedtagelsen af disse foranstaltninger bør man især have forenkling for øje. De lovgivningsmæssige bestemmelser bør anvendes effektivt, så man så vidt muligt undgår administrative byrder og forsinkelser, så midlerne kan tildeles støttemodtagerne så hurtigt som muligt. Ligeledes vil Kommissionen hurtigt vedtage foranstaltninger - f.eks. retningslinjer - der fremmer gennemførelsen, når dette er fastsat i basislovgivningen (f.eks. Connecting Europe-faciliteten, Horisont 2020, Kreativt Europa).

4.2. I medlemsstaterne

Medlemsstaterne har også et vigtigt ansvar for forenkling. De bør undgå at pålægge de potentielle modtagere af EU-finansieringen unødvendige administrative byrder og koncentrere midlerne på de vedtagne EU-prioriteter og -mål.

For at denne strømlining skal fungere effektivt, er der indført systemer i de forskellige finansieringsprogrammer, der koncentrerer midlerne på tematiske prioriteter og politiske mål som defineret i Europa 2020-strategien. Disse systemer udgør dog ofte kun en mulighed. De skal anvendes for at være effektive. I de tilfælde, hvor medlemsstaterne har ansvaret for gennemførelsen (f.eks. ESI-fondene), skal medlemsstaterne forfølge de vedtagne tematiske prioriteter og mål ved at indføre regler og procedurer, der fremmer deres opfyldelse.

Med hensyn til finansieringsprogrammer, hvor forvaltningen deles med Kommissionen, har medlemsstaterne ansvar for at forfølge forenklingsindsatsen ved hurtigt og effektivt at indføre de nødvendige politiske og institutionelle rammer, både for programmeringen og gennemførelsen. Det betyder, at de skal undgå administrative byrder, indføre regler og procedurer, som gør det lettere for støttemodtagerne at modtage EU-midler, og fastsætte gennemskuelige og lettilgængelige lovgivningsmæssige og administrative rammer. Disse rammer bør gennemføres med henblik på at fremme og fremskynde tildelingen af EU-midler til støttemodtagerne, støtte investeringer og undgå unødvendige udgifter og spredning af EU‑midler gennem ineffektive kanaler. Simple regler og procedurer er den bedste måde at opnå disse resultater på.

4.3. Både Kommissionen og medlemsstaterne

De forenklingsforanstaltninger, der indføres i finansieringsprogrammerne, skal gøres effektive gennem gennemførelsen. Både Kommissionen og medlemsstaterne har ansvaret herfor.

Kommissionen (central forvaltning) og medlemsstaterne (delt forvaltning, hvor de nationale eller regionale programmer skal godkendes af Kommissionen) skal hurtigt udarbejde ambitiøse programmer med konkrete og målbare mål, så resultaterne bliver mere synlige, og så de kan demonstrere den merværdi, som EU-midlerne bringer. I tilfælde med valgfrihed bør de forenklede omkostningsmuligheder have forrang for ordningerne for faste omkostninger. I forbindelse med forordningen om fælles bestemmelser er det f.eks. muligt - for lignende typer operationer og støttemodtagere – at anvende forenklede omkostningsmuligheder under EU's politik eller eksisterende metoder under støtteordninger, der udelukkende finansieres af medlemsstaterne. Disse muligheder bør gribes. Revisionsretten har bemærket[16], at medlemsstaterne og forvaltningsmyndighederne ind imellem har været tilbageholdende med at anvende de forenklede omkostningsmuligheder, fordi de har været nervøse for at overtræde betingelserne i den relevante lovgivning. Kommissionen har opfordret medlemsstaterne til at arrangere seminarer om de forenklede omkostningsmuligheder, der samler repræsentanter fra medlemsstaterne, Kommissionen og Revisionsretten. Der er allerede afholdt en række seminarer i 2013 og planlagt flere i 2014. For at skabe større sikkerhed for medlemsstaterne og forvaltningsmyndighederne fastsætter nogle af de relevante basisretsakter satserne (forordningen om fælles bestemmelser, ESF-forordningen). Der er derfor ikke behov for en metodisk begrundelse for anvendelsen af disse satser. Der er nu ligeledes indført forenklingsmuligheder for så vidt angår administrative byrder for ESI-fondene. Udover at koncentrere midlerne bør der også sikres en bedre koordinering af de forskellige finansieringskilder (herunder finansieringsinstrumenter) gennem et øget samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne med hensyn til gennemførelsen. Denne koordination er nødvendig for at give modtagerne bedre adgang til midler og skabe en mulitiplikatoreffekt i forbindelse med EU's midler ved at tiltrække yderligere ressourcer fra private investorer.

Forenklingen er nødvendig, men ikke tilstrækkelig til at sikre bedre anvendelse af midlerne og reduktion af fejlprocenten. Den bør ledsages af hensigtsmæssige kontroller samt forebyggende og korrigerende foranstaltninger.

Enkle regler og procedurer er et vigtigt middel til at undgå fejl og en bedre anvendelse af midlerne. Gennemførelsen af disse forenklingsforanstaltninger bør dog ledsages af hensigtsmæssige kontroller, som både EU-institutionerne og medlemsstaterne har ansvar for. Kommissionen og medlemsstaterne har også et fælles ansvar for korrekt anvendelse af de forebyggende og korrigerende foranstaltninger, der er blevet indført i landbrugs- og samhørighedspolitikken, dvs. eventuel afbrydelse og suspension af betalingerne og finansielle korrektioner[17]. Afbrydelse og suspension af betalinger og finansielle korrektioner beskytter EU-budgettet. Ikke desto mindre har medlemsstaterne stor interesse i selv at afdække og korrigere fejl for at undgå finansielle nettokorrektioner, som definitivt reducerer tildelingen af midler.

[1] Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 1311/2013 af 2. december 2013 om fastlæggelse af den flerårige finansielle ramme for årene 2014-2020. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:347:0884:0891:da:PDF

[2] Meddelelse fra Kommissionen - Europa 2020, En strategi for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst, KOM(2010) 2020 endelig. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:2020:FIN:DA:PDF

[3] COM(2012) 531 final.

[4] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+20131120+TOC+DOC+XML+V0//DA For en omfattende præsentation af EU's budget for 2014, se: http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/2014/DB2014_WD_0_en.pdf

[5] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1307/2013 af 17. december 2013 om bestemmelser for direkte betalinger til landbrugere under støtteordninger inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets Forordning (EF) nr. 637/2008 og Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 (EUT L 347 af 20.12.2013, s. 608).

[6] Se f.eks. Kommissionens meddelelse til Europa-Parlamentet, Beskyttelse af Den Europæiske Unions budget indtil udgangen af 2012, COM(2013) 682, final. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0682:FIN:DA:PDF

[7] Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om fastlæggelse af et handlingsprogram for told og beskatning i Den Europæiske Union for perioden 2014-2020 (FISCUS) og om ophævelse af beslutning nr. 1482/2007/EF og nr. 624/2007/EF (KOM(2011) 706 endelig). http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0706:FIN:DA:PDF

[8] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 966/2012 af 25. oktober 2012, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:298:0001:0096:DA:PDF

[9] Artikel 4 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1291/2013 af 11. december 2013 om Horisont 2020 – rammeprogram for forskning og innovation (2014-2020) og om ophævelse af afgørelse nr. 1982/2006/EF.

[10] Med hensyn til smart regulering se også meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget, Målrettet og effektiv regulering (REFIT): resultater og næste skridt, COM(2013) 685 final, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0685(01):FIN:DA:PDF.

[11] Revisionsrettens årsberetning om budgetgennemførelsen i regnskabsåret 2012, med institutionernes svar, EUT C 331 af 14.11.2013, s. 1 – 256.

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2013:331:0001:01:DA:HTML.

[12] Under 50 000 EUR af det offentlige bidrag betales til støttemodtageren.

[13] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2012:318:0001:0011:DA:PDF.

[14] Artikel 126 i forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 (finansforordningen).

[15] Se i den forbindelse Revisionsrettens særberetning nr. 15/2013: http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR13_15/QJAB13015DAN.pdf.

[16] Se henvisning nr. 11.

[17] Se i den forbindelse meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet, Anvendelse af finansielle nettokorrektioner over for medlemsstater, COM(2013) 934.