Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF)

OLAF-Overvågningsudvalget

AKTIVITETSRAPPORT

september 2001-juni 2002

(2002/C 234/01)

OLAF-Overvågningsudvalgets medlemmer

Raymond Kendall

Formand

Interpols generalsekretær

Mireille Delmas-Marty

Professor ved Université Panthéon-Sorbonne (Paris I)

Edmondo Bruti-Liberati

Stedfortræder for den offentlige anklager ved appelretten i Milano

Alfredo José de Sousa

Formand for Revisionsretten i Portugal

Harald Noack

Statssekretær i Nordrhein-Westfalens regering

INDHOLD

>TABELPOSITION>

INDLEDNING

I de to første år af sin mandatperiode måtte udvalget inden for rammerne af sin dialog med direktøren bruge en stor del af tiden på spørgsmål vedrørende organisation og etablering af strukturer og metoder, der kunne sikre undersøgelsernes uafhængighed. Det foretog således sammen med direktøren en analyse af problemerne i forbindelse med overgangen fra UCLAF til OLAF og præciserede målene for en ny organisation af kontoret.

Det drejede sig om at videreudvikle en struktur, der var overført som helhed til det nye kontor med udgangspunkt i en situation karakteriseret ved:

- UCLAF's fuldstændige integration i Kommissionens struktur og organisation og dets indordning under institutionens hierarkiske kompetencestruktur

- mangel på en undersøgelsespolitik og en vis lemfældighed i registreringen af sagsakter og oplysninger

- spredning af ansvaret for styringen af undersøgelserne.

Udvalget konkluderede i sin anden aktivitetsrapport, at overgangen fra UCLAF til OLAF nu måtte anses for afsluttet. I denne tredje rapport(1) finder udvalget det derfor hensigtsmæssigt at gøre status over OLAF's resultater, således at de ansvarlige myndigheder får mulighed for at evaluere ordningen og fastslå, i hvilken udstrækning og på hvilke betingelser den bør konsolideres og udvikles til et fuldstændigt og sammenhængende system til beskyttelse af de finansielle interesser. Da der er tale om en kontekst i hurtig udvikling, tager overvågningsudvalget i denne status hensyn til overvejelserne og planerne vedrørende såvel OLAF's aktuelle struktur som kontorets eventuelle integration i et system med en europæisk anklagemyndighed som en central funktion(2).

Nærværende status er udarbejdet dels på grundlag af de særlige opgaver, der er foreskrevet i lovgivningen, såsom høring af overvågningsudvalget om de foreløbige budgetforslag, eller som udføres på anmodning fra institutionerne og OLAF's direktør (udtalelse om grønbogen, deltagelse i udvælgelsesprocedurerne for ledende personale), dels på grundlag af en aktivitet, der er stærkt centreret om opfølgning af undersøgelserne i bevidstheden om, at sekretariatet varetager det løbende tilsyn med den operationelle aktivitet.

Ud fra oplysningerne i resultattavlerne har Overvågningsudvalget styrket kontrollen med de operationelle aktiviteter på grundlag af de faktablade, der fremsendes af OLAF vedrørende undersøgelser, som har varet i mere end de i forordningen foreskrevne ni måneder, og sager, der er overdraget til retsmyndighederne. Udvalget har desuden foretaget undersøgelse på stedet af afsluttede undersøgelsessager. Endelig har det til sin egen orientering taget hensyn til de klager, som de retsundergivne har indgivet til direktøren med kopi til udvalget, herunder også OLAF-undersøgelsessager, som er blevet henvist til Den Europæiske Ombudsmand.

Nærværende status komplementerer den foregående rapport, for så vidt angår beskrivelsen af de hindringer, OLAF støder på i forbindelse med etableringen af den nye organisation, både de hindringer, der skyldes den interne organisation, og dem, der skyldes tvetydighederne ved kontorets status.

Hvad angår den interne organisation var lovgiverens mål at fremme en form for organisation, der bygger på gennemsigtighed, og således at afklare fordelingen af ansvaret på forvaltningsområdet, hvilket er den primære forudsætning for undersøgelsernes uafhængighed.

De foranstaltninger, der er truffet til fremme af åbenheden i forvaltningen, har endnu ikke givet de fulde resultater, da de i nogle tilfælde opfattes som formelle og bureaukratiske krav (Case Management System, manual) - der bør derfor iværksættes uddannelsesforanstaltninger for at fremskynde anvendelsen af dem. Resultattavlerne anvendes hovedsagelig af overvågningsudvalget, men i fremtiden kan de også blive nyttige instrumenter for OLAF's organer, både for efterretningsfunktionen og forretningsudvalget. Registreringsprocedurerne er nu tilfredsstillende, men sikrer ikke i sig selv en stringent forvaltning af sager og sagsakter, en opgave, som kun et justitskontor eller en tilsvarende instans vil kunne varetage.

De foranstaltninger, der er truffet for at afklare ansvaret for undersøgelserne og sikre en effektiv kontrol med forvaltningen af dem, er fortsat utilstrækkelige. Den nye åbenhed i procedurerne fremmer ganske vist en sådan afklaring. Men som følge af den manglende fastlæggelse af en undersøgelses- og prioriteringspolitik på ledelsesniveau(3) er det op til efterforskerne selv at fastlægge kriterierne. Efterforskerne spiller en vigtig rolle ved indledningen af undersøgelserne og risikerer at skulle træffe afgørelse om indledning af undersøgelser, de enten selv kommer til at udføre, eller som det overdrages andre aktører at gennemføre. Endelig har de eksisterende strukturer ikke medført en fuldstændig opblødning af den faglige opdeling i sektorer og afdelinger. Forsinkelsen med udnævnelsen af direktøren for direktorat B og det forhold, at etableringen af en efterretningstjeneste er en langstrakt affære, forklarer for en stor del denne situation.

Der er ikke gjort de store fremskridt med hensyn til at etablere forudsætningerne for kontorets uafhængighed. På det administrative og budgetmæssige plan er der ikke sket nævneværdige fremskridt i forhold til situationen som beskrevet i overvågningsudvalgets anden rapport(4). Planen om en adfærdskodeks, som skulle regulere relationerne mellem OLAF og Kommissionen og med de øvrige institutioner, er endnu ikke omsat i praksis(5). Hvad angår undersøgelsesaktiviteten, støder definitionen af retsembedsmandsenhedens rolle på praktiske problemer.

Med hensyn til kontorets status har Rådets(6) og Parlamentets(7) holdninger vedrørende OLAF's budgetmæssige og administrative autonomi ikke haft nogen videre indvirkning på ansættelsesprocedurerne og udarbejdelsen af det foreløbige budgetforslag for 2003.

Det ser ganske vist ud til, at Kommissionen udnytter den synergi, der skabes ved, at OLAF omfatter både uafhængige operationelle tjenester og tjenester med ansvar for at forberede Kommissionen lovgivningsmæssige aktiviteter og politikker. På grundlag af OLAF's ekspertise har den således i overensstemmelse med sin samlede strategi og handlingsplanen for 2001-2003 forelagt en grønbog om beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser og oprettelse af en europæisk anklagemyndighed. Dette projekt kan på mellemlang og lang sigt føre til en ændring af OLAF's status og institutionelle kontekst og fremme videreudviklingen af kontorets nuværende status, som vil kunne opfattes som en overgang til oprettelsen af en europæisk anklagemyndighed.

Der tilbagestår dog mange tvetydigheder, bl.a. hvad angår rækkevidden af traktatens artikel 280 for alle EU-organer og institutioner, herunder medlemmer af Europa-Parlamentet. Førsteinstansrettens afgørelse af 26. februar 2002 vedrørende de 71 parlamentsmedlemmers sagsanlæg har ikke grundlæggende ændret konteksten, og for EIB's og ECB's vedkommende afventes EF-Domstolens afgørelse stadig.

Rådets afgørelse af 28. februar 2002 om oprettelse af Eurojust, som tillægger dette organ under den tredje søjle kompetence vedrørende beskyttelse af de finansielle interesser, såvel som Rådets afgørelse af 6. december 2001 om udvidelse af Europols mandat til også at omfatte bedrageri, svig og bestikkelse, gør det mere nødvendigt end nogensinde at koordinere Eurojusts, Europols og OLAF's aktiviteter med henblik på at organisere udøvelsen af de eksisterende europæiske beføjelser inden for bekæmpelse af organiseret kriminalitet i en helhed, der tager hensyn til kravet om operationel effektivitet og beskyttelse af retssikkerheden (jf. kapitel III). I modsat fald vil en sådan overlejring af dårligt koordinerede instanser blot tjene til at bekræfte, hvad en kommentator har sagt om Nice-traktaten, som kritiseres for "at have kompliceret tingene yderligere og kun have bibragt små ændringer"(8). Man kan rent faktisk som han mene, at den institutionelle uligevægt forstærkes gennem manglen på en indsats for at forbedre koordineringen, "selv om dette problem i de senere år er blevet stadig mere presserende" og risikerer at vanskeliggøre udvidelsen yderligere.

For at få en vurdering, der er så fuldstændig som mulig, er denne rapport opbygget på følgende måde:

- administrativ og budgetmæssig evaluering (kapitel I)

- operationel evaluering (kapitel II)

- institutionel evaluering (kapitel III)

- konklusion.

KAPITEL I

ADMINISTRATIV OG BUDGETMÆSSIG EVALUERING

1. OLAF's indordning under fællesskabsprocedurerne

Ifølge kontorets eget udsagn(9) er OLAF en tjeneste, der administrativt er tilknyttet Kommissionen, som har givet kontoret administrativ og finansiel autonomi. Lovgiveren har således villet, at OLAF skulle være uafhængig og har ønsket, at direktøren for kontoret, der som tjeneste er adskilt fra Kommissionen, råder over omfattende beslutningsbeføjelser, der udøves fuldstændig autonomt på personale- og budgetområdet, hvilket er en nødvendig forudsætning for den fuldstændige uafhængighed, som OLAF nyder på undersøgelsesområdet. Dette uafhængighedsprincip, der er anerkendt i teksterne, støder imidlertid på visse vanskeligheder, når det skal omsættes i praksis.

Siden OLAF's oprettelse i 1999 har Kommissionen gennemført en vis intern decentralisering, idet den har lagt en række ansvarsområder over til generaldirektørerne, navnlig inden for forvaltning af menneskelige og finansielle ressourcer, hvilket på en vis måde tilnærmer situationen i Kommissionens øvrige afdelinger til den situation, der gør sig gældende for OLAF.

I løbet af de sidste tre år har kontorets direktør arbejdet på at iværksætte den administrative autonomi, for det meste i samarbejde med Kommissionens ansvarlige tjenestegrene. Efter visse indkøringsproblemer er samarbejdet med Kommissionen gradvist blevet forbedret, efterhånden som man i Kommissionen har fået bedre kendskab til kontorets opgaver, rolle og særlige stilling. Drøftelserne med Kommissionens tjenester har bl.a. drejet sig om definitionen af den autonomi, der er tillagt direktøren, idet Kommissionen undertiden har ønsket at give sine interne regler forrang.

Kontorets tjenestemænd og øvrige ansatte er underlagt vedtægten for Fællesskabernes tjenestemænd og øvrige ansatte samt finansforordningen. Andre regler, der fortolker og/eller gennemfører disse to tekster, kan være obligatoriske, medmindre de er uforenelige med bestemmelserne i afgørelsen om oprettelse af kontoret.

Kontoret har fået tilkendt uafhængighed i forvaltningsanliggender på en række områder:

- Administrativ ledelse og virke: Kontoret råder over et særskilt budget og har fuldstændig autonomi, for så vidt angår kontorudstyr og informationsteknologi, under overholdelse af de almindelige regler for udbud og kontrakter. Med hensyn til lokaler er kontoret omfattet af Kommissionens ejendomspolitik, men de nuværende lokalevilkår er relativt tilfredsstillende om end begrænsede og ikke altid tilpassede.

- Organigram: Kontorets direktør er principielt fuldstændig autonom. Ændringerne af organigrammet har været genstand for meningsudvekslinger mellem udvalget og direktøren. Udvalget mener således, at ændringerne af organigrammet bør give anledning til en formel udtalelse fra det på baggrund af dets ansvar i budgetanliggender, og at personalebehovet bør vurderes på grundlag af en analyse af OLAF's funktioner og forholdet mellem dem.

- Personale: Situationen varierer afhængigt af de omhandlede forvaltningsaspekter:

- Udnævnelse af A 2-direktører og A 3-kontorchefer (tjenestemænd): Kontoret har autonomi, men er forpligtet til at følge Kommissionens sædvanlige procedure med behandling i det rådgivende ansættelsesudvalg i dets ad hoc-sammensætning for OLAF.

- Udnævnelse af direktører, kontorchefer og rådgivere (midlertidigt ansatte): Kontoret er autonomt inden for rammerne af reglerne om offentliggørelse af indkaldelsen af ansøgninger og om udvælgelse på grundlag af konkurrence (ingen underhåndsaftale). Det skal bemærkes, at disse procedurer, selv om de er omstændelige, imødekommer ønsket om at undgå kritik for manglende gennemsigtighed og risiko for tvist.

- Udnævnelse af A 3- og A 4-kontorchefer: Kontoret har autonomi ligesom Kommissionens øvrige tjenester ifølge en ny procedure, der har været i kraft siden december 2000.

- Personaleudvælgelsesprocedurer: Udvælgelseskomitéerne, som administrerer disse procedurer, består for 2/3 af medlemmer udpeget af OLAF og for 1/3 af medlemmer udpeget af det centrale personaleudvalg, fortrinsvis udvalgt blandt OLAF's personale.

- Karriere og forfremmelse: Den nuværende praksis er baseret på det forhold, at da denne sektor har en direkte virkning på Kommissionens budget, er forfremmelser i OLAF på indeværende tidspunkt underlagt de regler, der gælder for samtlige Kommissionens tjenestegrene. Det betyder, at ansættelsesmyndighedskompetencen i dette spørgsmål ligger hos kommissæren med ansvar for personaleadministration, som træffer afgørelse på grundlag af et forslag fra afdelingerne, men inden for rammerne af en på forhånd fastsat kvote for samtlige kandidater i forhold til budgetmulighederne. Der er overvejelser i gang i kontoret vedrørende en forbedring af dette system, som fratager direktøren en del af hans beslutningsbeføjelse i forfremmelsesspørgsmål (beføjelsen til at stille forslag er ikke berørt), og som for de ansatte i praksis viser deres afhængighed af Kommissionen.

- Budget: Der må sondres mellem udarbejdelsen og gennemførelsen af budgettet:

For så vidt angår udarbejdelsen af budgetterne for 2000, 2001 og 2002, fremsendte Kommissionen de foreløbige budgetforslag, som OLAF i henhold til artikel 6 i afgørelse 1999/352/EF, EKSF, Euratom havde forelagt Kommissionens generaldirektør for budgetter, til budgetmyndigheden uden ændringer. Overvågningsudvalget bemærkede i sine to foregående rapporter, at denne praksis efter dets mening var i overensstemmelse med princippet om OLAF's uafhængighed i budgetanliggender.

I forbindelse med udarbejdelsen af det foreløbige budgetforslag for 2003, hvor OLAF i januar 2002 inden for rammerne af den årlige politiske strategi (APS) og i overensstemmelse med målsætningerne inden for de tre prioriteter, som Kommissionen havde opstillet(10), havde anmodet om oprettelse af 26 nye stillinger, afviste Kommissionens generaldirektør for budgetter(11) anmodningerne om 20 stillinger og fire udstationerede nationale eksperter, som direktøren havde forelagt for regnskabsåret 2003, under henvisning til sin beslutning om ikke at forelægge budgetmyndighederne (Europa-Parlamentet og Rådet) anmodninger om oprettelse af nye stillinger(12). Generaldirektoratet skærer desuden i bevillingerne. Ifølge Kommissionen indebærer princippet om nulvækst, der er vedtaget for at overholde lofterne i de finansielle overslag, at enhver personaleforøgelse i en afdeling medfører en tilsvarende reduktion i en anden afdeling.

Overvågningsudvalget afgav den 10. april 2002 en positiv udtalelse om kontorets foreløbige budgetforslag for 2003(13), idet det dog beklagede, at "det foreløbige budgetforslag ikke har kunnet udarbejdes på grundlag af en klar og præcis definition af OLAF's nye opgaver og fremlæggelsen af et aktivitetsprogram for overvågningsudvalget, (... og erindrede om), at det er nødvendigt, at kontoret bliver i stand til at fastlægge en samlet prioritering for undersøgelses- og opfølgningsaktiviteterne samtidig med udarbejdelsen af budgetterne for 2003 under hensyntagen til såvel de gældende retningslinjer for EU-institutionerne som de risikoområder, der skal kortlægges af OLAF's tjenester".

I mangel af særlige retningslinjer for OLAF er det således Kommissionens prioriteter, der generelt gennemføres. En sådan situation er selvsagt ikke forenelig med OLAF's autonomi.

Hvad angår gennemførelsen af OLAF's budget, foreskriver teksterne fuldstændig autonomi for kontoret. I praksis benytter OLAF sig imidlertid af Kommissionens tjenester på forvaltningsområdet, da det ikke råder over de nødvendige infrastrukturer. I sine to første rapporter og i flere udtalelser har overvågningsudvalget henstillet, at kontoret etablerer de funktioner, der er nødvendige for dets uafhængighed. I indeværende regnskabsår har Kommissionen således grebet ind i OLAF's forvaltning via sin finansinspektør, sin Juridiske Tjeneste og sit Generaldirektorat for Personale og Administration. Overvågningsudvalget beklager, at dets henstillinger endnu ikke er blevet fulgt op.

2. OLAF's autonomi på forvaltningsområdet

Autonomien på forvaltningsområdet gennemføres i OLAF i kraft af særlige strukturer. Direktøren udøver de beføjelser, der er tillagt ansættelsesmyndigheden og beføjelserne med hensyn til intern organisation. Direktøren har for nylig oprettet en intern revisionstjeneste og planlægger efter overvågningsudvalgets gentagne henstillinger at udstyre kontoret med et budgetkontrol- og budgetforvaltningssystem.

Hvad angår fastsættelsen af interne regler har OLAF ikke vedtaget de bestemmelser, som i henhold til artikel 6, stk. 1, og artikel 6, stk. 4, i afgørelse 1999/352/EF, EKSF, Euratom giver det mulighed for at etablere grundlaget for sin autonomi, bl.a. med hensyn til rekruttering og budgetforvaltning.

Det vil være hensigtsmæssigt, at OLAF etablerer passende strukturer, navnlig på det juridiske og budgetmæssige område og inden for personaleadministration, for at kunne gennemføre sine egne prioriteringer og analysere og i givet fald gøre indsigelse mod initiativer fra Kommissionens side, som kan anfægte dets autonomi på forvaltningsområdet (jf. ligeledes nedenfor kapitel III, punkt 2.2.1. og 2.2.2.).

3. Personalets uafhængige status

3.1. Generaldirektørens uafhængighed

Forordning (EF) nr. 1073/1999 har villet styrke OLAF's uafhængighed, bl.a. ved at foreskrive en særlig status for dets direktør(14). Denne udnævnes således af Kommissionen efter samråd med Europa-Parlamentet og Rådet på grundlag af en liste over kandidater opstillet efter positiv udtalelse fra overvågningsudvalget. Generaldirektøren kan desuden indbringe Kommissionen for Domstolen, hvis han finder, at en foranstaltning truffet af denne anfægter hans uafhængighed.

I praksis har denne særlige status imidlertid ikke betydet, at OLAF's direktør har en grundlæggende anderledes status end Kommissionens generaldirektører.

Muligheden for at indklage Kommissionen giver ikke i sig selv OLAF's direktør en ekstern stilling i forhold til denne. Generaldirektøren for finanskontrol(15) har samme rekursmulighed, uden at hans status i Kommissionens hierarki af den grund adskiller sig grundlæggende fra de øvrige generaldirektørers.

Det forhold, at OLAF's direktørs femårige mandat kan forlænges én gang, og at Kommissionen har en vis skønsbeføjelse med hensyn til de nærmere betingelser for en sådan forlængelse (f.eks. hvad angår offentliggørelse af indkaldelsen af ansøgninger i De Europæiske Fællesskabers Tidende) skaber en situation, hvor OLAF's direktør er objektivt afhængig af Kommissionen.

For så vidt angår OLAF's eksterne relationer gav rollen som generaldirektør ham en særlig stilling, som adskiller sig fra Kommissionens. I sine kontakter med de nationale myndigheder og med de øvrige institutioner, navnlig med Parlamentet, har OLAF's direktør udøvet sit ansvar for forvaltningen af undersøgelserne fuldstændig autonomt.

Men samtidig indgår OLAF's direktørs forbindelser med Kommissionen, kommissionsmedlemmerne og Kommissionens generaldirektører i det komplekse system af relationer mellem kommissærkollegiet og Kommissionens administrationsapparat, uden at OLAF kan siges at have en særskilt identitet inden for Kommissionen(16).

3.2. Medarbejdernes uafhængighed

Udvalget gennemgik i sin anden aktivitetsrapport de problemer, der kan være forbundet med, at OLAF's personale er overført fra Kommissionen eller udstationeret fra nationale tjenester og eventuelt opretholder forbindelser med sit tidligere ansættelsessted(17). OLAF har fulgt udvalgets anmodninger op og præciseret, at de forpligtelser, der påhviler dets personale, er klare og utvetydige. Udvalget bemærkede, at der ikke var nogen egentlig status for OLAF's samlede personale, som tager hensyn til dets missions særlige karakteristika. Kontoret bekræfter, at det anvender bestemmelserne i artikel 11 i tjenestemandsvedtægten, hvori det hedder: "tjenestemanden skal i udøvelsen af sin tjeneste og i sin adfærd udelukkende lade sig lede af Fællesskabernes interesser; han må hverken søge eller modtage instrukser fra nogen regering, myndighed, organisation eller person uden for sin institution". Endvidere foreskriver OLAF-manualen en procedure, som en efterforsker skal følge, hvis han mener, at hans uafhængighed er anfægtet, idet han i så tilfælde skal indberette forholdet til sine foresatte.

Kontoret påpeger, at udmøntningen af disse principper kan være prekær, dels fordi OLAF's tjenestemænd har mulighed for at fortsætte deres karriere i Kommissionens tjenestegrene, og dels fordi de midlertidigt ansatte for det meste kommer fra medlemsstaternes efterforskningstjenester, hvortil de normalt vender tilbage efter kontraktens udløb. OLAF anfører, at disse forhold kan indebære en potentiel risiko for interessekonflikter, der kan skade de pågældende tjenesters uafhængighed.

Spørgsmålet om personalets uafhængighed i forbindelse med udførelsen af deres opgaver i OLAF rejser sig navnlig, for så vidt angår effektiviteten og troværdigheden af kontorets operationelle virksomhed. For at minimere disse risici for tjenestemændenes uafhængighed, såvel de midlertidigt som de fast ansatte, i forbindelse med kontorets operationelle aktivitet, er der truffet en række foranstaltninger til at sikre personalets uafhængighed under udførelsen af deres opgaver. Der er således sørget for en vis geografisk balance i hierarkiet med ansvar for de operationelle aktiviteter. Hvad angår sammensætningen af hold med ansvar for en bestemt sag, sikres det, at kendskab til de nationale forhold suppleres med ekspertise inden for det pågældende område. Inddragelsen af enheden af retsembedsmænd på et tidligt stadium i undersøgelsesforløbet udgør en yderligere garanti i denne henseende. Udvalget har desuden kunnet konstatere, at såfremt OLAF blev gjort opmærksom på, at der kunne opstå en interessekonflikt, fordi en efterforsker havde været involveret i forudgående opgaver i forbindelse med forvaltningen af eller kontrollen med den undersøgte sag, blev den pågældende efterforsker taget af sagen. Det vil være hensigtsmæssigt, at det, når en sag overgives til en efterforsker, systematisk kontrolleres, at sådanne omstændigheder ikke gør sig gældende.

Hvad angår rekruttering, er det kontoret, som definerer profilen for det personale, der skal ansættes (f.eks. juridisk/retslig ekspertise for visse stillinger, såsom direktøren for operationer og eksperter til interne undersøgelser, efterretningsanalyse osv.) og sikrer offentliggørelsen af meddelelser om ledige stillinger (bl.a. via internet for at undgå en "orientering" af ansøgningerne), og som deltager i udvælgelseskomitéerne. Der er således garantier, der hindrer, at medlemsstaterne kan placere eller påtvinge deres kandidater.

Ved ansættelsen af nye medarbejdere overtager kontorets kompetente tjenester ansvaret for dem, og de nyansatte vejledes af erfarne kolleger.

Den obligatoriske uddannelse ved ansættelsens start omfatter orientering om rettigheder og pligter, hvor spørgsmålet om uafhængighed tages op på grundlag af manualen, som redegør for de forpligtelser, der følger af vedtægten. Disse bestemmelser er imidlertid ikke specifikke for OLAF, hvis særlige opgaver bør tages i betragtning, og oplysningerne kommer på et sent tidspunkt.

Endelig kunne kontorets direktør udnytte hele den fleksibilitet, som hans ansættelsesmyndighedskompetence giver mulighed for, til at sikre en lempelig overgang til den nationale karriere ved eventuelt at forlænge kontrakterne.

Disse initiativer bør suppleres med en række tiltag:

Det kunne overvejes at gøre det obligatorisk for kontorets medarbejdere at aflægge ed for De Europæiske Fællesskabers Domstol i lighed med den praksis, der følges i de fleste medlemsstater, som underkaster aktører, som skal træffe konstaterende afgørelser på det finansielle område, denne formalitet. Det skal bemærkes, at en tilsvarende procedure med edsaflæggelse kunne være af interesse for kontorets efterforskere, der i lighed med deres nationale kolleger på denne måde kunne råde over en beslaglæggelsesret.

De midlertidige kontrakters varighed er således en faktor, som er af betydning for spørgsmålet om personalets uafhængighed. På baggrund af fordelingen af stillingerne mellem fast ansatte tjenestemænd og midlertidigt ansatte står kontoret over for problemet med at bestemme beskaffenheden og varigheden af de midlertidigt ansattes kontrakter og ansættelser. Det er klart, at alt for stor udskiftning af midlertidigt ansatte ikke ville være forenelig med en korrekt varetagelse af undersøgelsesfunktionen. Omvendt ville for langvarige kontrakter blokere for kontorets mulighed for at skaffe sig medarbejdere fra de nationale tjenester, som sidder inde med den nyeste viden inden for deres aktivitetsområde.

4. Perspektiver

I de to foregående aktivitetsrapporter konstaterede og understregede udvalget tvetydigheden i OLAF's status. Den administrative og budgetmæssige autonomi, der af lovteksterne tillægges OLAF, er ikke entydig og støder i praksis på en række hindringer. Der er navnlig ikke sammenhæng mellem denne status og undersøgelsesfunktionens uafhængighed i forhold til de øvrige institutioner og organer, som lovgiveren udtrykkeligt har villet.

For at opnå en sådan sammenhæng er det på sigt ønskeligt, at OLAF kan få en ordning med budgetmæssig og administrativ uafhængighed svarende til ordningen for Den Europæiske Ombudsmand(18). Hvis dette ikke er muligt, vil det være ønskeligt, at OLAF i administrative og budgetmæssige anliggender kan referere til Europa-Parlamentet.

Udvalget mener, at ændringer af finansforordningens bestemmelser vedrørende OLAF i denne retning vil kunne bidrage stærkt til en mere effektiv varetagelse af kontorets uafhængige undersøgelsesfunktion. Sådanne ændringer ville desuden være fuldt ud forenelige med dets opgave med at forberede Kommissionens initiativer med hensyn til lovgivning og andre retsforskrifter med henblik på bekæmpelse af svig.

Udvalget finder, at en lovfæstet ordning for budgetmæssig og administrativ forvaltning for OLAF svarende til den ordning, der er vedtaget for Den Europæiske Ombudsmand, vil være et vigtigt skridt i en sammenhængende forberedelse af indførelsen af en europæisk anklagemyndighed for beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser. Disse ændringer af finansforordningen ville iværksætte de principper for administrativ og budgetmæssig forvaltning, der er indeholdt i Kommissionens afgørelse af 28. april 1999 og i artikel 13 i forordning (EF) nr. 1073/1999, og som imødekommer nødvendigheden af en faktisk uafhængighed for OLAF på undersøgelsesområdet.

KAPITEL II

OPERATIONEL VURDERING

For så vidt angår den operationelle virksomhed, har overgangen fra UCLAF til OLAF primært bestået i at indføre mere åbenhed 1) i forvaltningen af sager og at fastlægge de overordnede linjer i en struktur, der kan integrere forvaltningen i en undersøgelsespolitik, hvilket er den vigtigste forudsætning for den operationelle uafhængighed, som lovgiveren har villet. Da lovgiverens målsætning var forskellig for henholdsvis interne undersøgelser 2) og eksterne undersøgelser 3), må resultaterne vurderes ud fra forskellige kriterier. For begge typer undersøgelser er gennemførelsen af lovgiverens mål, vurderet ud fra merværdien af OLAF's aktiviteter - efter at der er taget hensyn til de midler der er tildelt kontoret - kun på stadiet for fastlæggelse af de overordnede linjer, og der er fortsat behov for en konsolidering 4). Under alle omstændigheder skal nærværende evaluering kun opfattes som en situationsrapport om en fase i overgangen fra UCLAF til OLAF, og på ingen måde som en status over gennemførelsen af forordning (EF) nr. 1073/1999, som først vil kunne udarbejdes, når nævnte forordning reelt er ført ud i livet på grundlag af prioriteter fastlagt i et arbejdsprogram. Og prioriteringer er et nødvendigt grundlag for at udarbejde en samlet status.

Endelig skal det understreges, at OLAF endnu ikke har løst problemet med ikke-afsluttede sager indledt af UCLAF, som eventuelt skal genoptages, hvilket lægger beslag på en betydelig del af de menneskelige ressourcer og forsinker behandlingen af nye sager. Det skal bemærkes, at hvis der var udarbejdet et arbejds- og prioriteringsprogram, ville OLAF have kunnet bidrage med en løsning på navnlig den del af problemet, der vedrører politisk følsomme interne anliggender. Der skal desuden erindres om, at behandlingen af gamle sager efter de nye metoder ikke er gjort lettere af den ubehørigt forlængede tilstedeværelse i OLAF af en del af det personale, som er overtaget fra det tidligere UCLAF.

1. Grundlaget for operationel uafhængighed: gennemsigtighed

Lovgiverens vilje til at afklare spørgsmålet om ansvar for forvaltningen af undersøgelserne ved at overdrage det til direktøren(19) har pålagt OLAF at etablere en struktur og forvaltningsmetoder, der sikrer den nødvendige gennemsigtighed for kontrollen med og ledelsen af de operationelle aktiviteter. Lovgiveren har ligeledes foreskrevet det vigtigste instrument for styring af de operationelle aktiviteter ved at pålægge direktøren årligt at forelægge overvågningsudvalget kontorets aktivitetsprogram. Af grunde, som fremgår af kapitel II; punkt 4.1. - Nødvendigheden af at fastlægge en undersøgelsespolitik - råder kontoret i øjeblikket kun over de instrumenter, der er nødvendige for den formelle åbenhed i forvaltningen, dvs. manualen, CMS og resultattavlerne. Reel gennemsigtighed kan ikke komme på tale, før operationerne forvaltes inden for rammerne af en egentlig undersøgelsespolitik.

1.1. Manual

I den omhandlede periode er manualen vedrørende interne procedureregler, herunder for OLAF, ikke blevet opdateret.

OLAF's tjenester har derfor arbejdet på grundlag af en manual, som ganske vist har den fordel, at den indeholder en række interne regler gældende for det samlede personale, men som også er behæftet med en række mangler, som navnlig skyldes, at den indeholder forskrifter for helt forskellige aktivitetsområder, som er relateret til:

- OLAF's interne organisation og arbejdsgang

- procedureregler gældende for OLAF's undersøgelser og konstateringer.

Manualen, der indeholder undertiden upræcise og lidet relevante forskrifter, forekommer utilstrækkelig og samtidig for vidtløftig på visse områder. Efter at have været i kraft et år kan man nu se, at visse bestemmelser må tages op til revision, suppleres eller omarbejdes. Dette bør ske med assistance fra eller under kontrol af enheden af retsembedsmænd.

Samtidig bør manualen suppleres med en oversigt over samtlige procedureregler til beskyttelse af de retsundergivnes rettigheder i forbindelse med OLAF's undersøgelser.

1.2. CMS

Som det fremgår af navnet - Case Management System - tjener dette system til at styre kontorets sager. Ved hjælp af dette informationsteknologiske redskab er der udarbejdet et referencesystem for sagerne og faserne i undersøgelsesforløbene. CMS bidrager i dag væsentligt til at sikre åbenheden i kontorets forvaltning, men har dog kun begrænset kapacitet til kontrol og analyse af sagerne, og dets pålidelighed er ligeledes begrænset.

CMS fungerer i dag primært som et referencesystem og et redskab til opfølgning af sager, mens det kun i begrænset omfang kan anvendes til analyse af svigsager eller som grundlag for samlede undersøgelser.

Systemet giver ikke i dag mulighed for via en nummerering at lagre og arkivere sagsakterne. Endvidere kan samme sag under ét registreringsnummer i CMS svare til flere undersøgelser eller ikke svare til nogen, men henhøre under arkiveringer forskellige steder i kontoret.

Det forekommer nødvendigt, at der snarest indføres en nummerering af sagsakterne, og at CMS udbygges, således at der tages hensyn til efterretningsdirektoratets behov. Der kunne foretages en midtvejsevaluering af CMS under hensyntagen til brugernes behov, der kan være af meget forskellig karakter, eftersom CMS både bør være et redskab til styring af undersøgelserne, et redskab, der bidrager til kontrollen med dem, og som gør det muligt at kontrollere opfølgningen samt et privilegeret middel til tilvejebringelse af oplysninger til efterretningsenhedens analyser og til informering af institutionerne om tendenserne i fænomenet kriminalitet begået mod fællesskabsbudgettet.

1.3. Resultattavler

Resultattavlerne, der forelægges udvalget til orientering, udarbejdes på grundlag af CMS-databasen. For så vidt som data fra før 1999 ikke har kunnet indlæses på et pålideligt grundlag, er det stadig vanskeligt at benytte oplysninger, der er baseret på gamle data.

For tiden efter 1999 er dataene i CMS, som danner grundlag for resultattavlerne, fyldestgørende og giver mulighed for at identificere de områder eller sager, udvalget skal kontrollere.

Denne styrkelse af den formelle gennemsigtighed i forvaltningen i kraft af manualen, CMS og resultattavlerne vil ikke have nogen indvirkning på kvaliteten og effektiviteten af den operationelle aktivitet, hvis den ikke ledsages af strukturer, der kan sikre en konsekvent salgsstyring, først og fremmest en form for justitskontor.

2. Praksis i forbindelse med interne undersøgelser

Den store betydning, lovgiveren tillægger interne undersøgelser i forordning (EF) nr. 1073/1999 i forhold til eksterne undersøgelser, svarer hverken til antallet af sager eller til størrelsen af de beløb, der berøres af bestikkelse og svig internt i institutionerne, der efter alt at dømme ikke er mere udbredt i EU-sammenhæng end i andre administrationer. Lovgiveren har klart villet opprioritere dette område og bidrage til at udfylde et hul i beskyttelsen af de finansielle interesser, nemlig utilstrækkeligheden af procedurer til at drage medlemmer og ansatte i EU-institutioner og -organer til ansvar. For at vurdere, i hvilket omfang der er taget hensyn til lovgiverens opprioritering af dette område, har udvalget gennemgået de foranstaltninger, der er truffet i den omhandlede periode, og søgt at vurdere deres virkninger.

2.1. Foranstaltninger truffet af OLAF

I den forløbne periode har udvalget ønsket at vurdere indvirkningen af de foranstaltninger, OLAF har truffet som reaktion på bemærkningerne i dets anden aktivitetsrapport, der hovedsagelig var formuleret på grundlag af en revision foretaget af retsembedsmændene. I forlængelse af den anden aktivitetsrapport besluttede kontorets direktør ved en afgørelse fra januar 2002 at omlægge praksis for interne undersøgelser på følgende punkter:

- en aktiv politik for nyansættelser har ført til en forøgelse af antallet af efterforskere i pool 1 fra 19 i oktober 2001 til 30 pr. 1. april 2002. Denne stigning i antallet af nye medarbejdere blev til dels udlignet af, at en række medarbejdere i samme periode fratrådte tjenesten i OLAF

- enheden med ansvar for CMS forelægger en gang om måneden det ledende personale i pool 1 en rapport, der giver dette mulighed for at spore undersøgelser af unormal lang varighed og træffe passende foranstaltninger

- udformning af en ensartet model for arkivering og registrering af dokumenter

- regelmæssige møder mellem rådgivere og efterforskere, hvor der gøres status over sagsbehandlingens forløb

- inddragelse af enheden af retsembedsmænd lige fra de første faser i efterforskningen og rådgivning ved samme enhed i alvorlige tilfælde af svig

- alle nye efterforskere støttes i de første måneder af deres ansættelse af en erfaren kollega

- anvendelse af normaliserede forhørs- og afhøringsprotokoller. Siden begyndelsen af 2002 benytter OLAF's undersøgelsestjenester i forbindelse med interne undersøgelser forhørs- og afhøringsprotokoller for henholdsvis mistænkte og vidner på grundlag af en model udarbejdet af enheden af retsembedsmænd.

Disse foranstaltninger kan skabe de rette betingelser for en reel forbedring af kvaliteten af OLAF's interne procedurer. Det er vanskeligt at vurdere deres betydning, da de først er indført for ganske nylig, men virkningerne begrænses nødvendigvis af, at OLAF's undersøgelsesbeføjelser har vist sig at være alt for snævre til at være fuldt effektive, når beviserne skal søges uden for institutionen. OLAF's medarbejdere udnytter naturligvis alle de beføjelser, der er tillagt dem, og hvis gyldighed er fastslået i retspraksis(20), og i de fleste tilfælde kan de ved anvendelse af administrative midler indsamle interessant bevismateriale. Sagen skal imidlertid nødvendigvis henvises til de nationale retsmyndigheder, når der skal indsamles afgørende bevismateriale vedrørende forhold, der henhører under strafferetten (ransagning af mistænktes bolig eller gennemgang af bankkonti).

OLAF's undersøgelser kan også støde på vanskeligheder, der skyldes betingelserne for at ophæve immuniteten for tjenestemænd og øvrige ansatte i EU-institutionerne. De nationale retsmyndigheder er ikke altid på det rene med, at de selv, - når de har modtaget en anmeldelse fra kontorets direktør - skal rette henvendelse til den pågældende institution med anmodning om ophævelse af en tjenestemands immunitet. Det er nødvendigt at indføre en procedure, der er bedre tilpasset undersøgelseskravene.

2.2. Praksis

Udvalgets bedømmelse af den interne undersøgelsesaktivitet bygger på oplysninger fra resultattavlerne, faktablade fra OLAF, retsembedsmændenes revision fra september 2001, gennemgangen af undersøgelsessager udvalgt på grundlag af resultattavlerne, kontakter med institutionerne og de nationale myndigheder samt oplysninger, som de retsundergivne har fremsendt i forbindelse med klager indgivet til OLAF's direktør og Den Europæiske Ombudsmand.

Nærværende evaluering af undersøgelsesfunktionen har ikke kunnet baseres på en egentlig typologi, hvilket ville forudsætte en synergi mellem informationsindsamlings- og -analysefunktionen og undersøgelsesfunktionen, som endnu ikke er på plads (jf. kapitel III, punkt 1). Evalueringen omfatter dog under alle omstændigheder tre hovedaspekter:

Omfanget af de interne undersøgelsesaktiviteter og udviklingen heraf

Ifølge CMS-oplysningerne er størstedelen af de undersøgelser, der indledtes efter den gamle procedure, nu afsluttet, og 53 af de igangværende undersøgelser er indledt efter den 1. marts 2000. Næsten halvdelen af de igangværende undersøgelser er indledt for mere end ni måneder siden.

Interne undersøgelser: faser i proceduren((Situationen pr. 7. juni 2002. Kilde: OLAF))

>TABELPOSITION>

Samarbejdet med Fællesskabets institutioner, organer, kontorer og agenturer

Størstedelen af de interne undersøgelser, OLAF har gennemført (evaluering, selve undersøgelsen og opfølgning), vedrører Kommissionen (110). OLAF's indsatsområde udvides imidlertid gradvis, og institutioner, organer, kontorer og agenturer er blevet bevidste om deres pligt i henhold til artikel 7, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1073/1999 til at meddele kontoret alle oplysninger vedrørende eventuelle tilfælde af svig og bestikkelse eller enhver anden ulovlig aktivitet. Rækkevidden af institutionernes forpligtelse til at fremsende sådanne oplysninger bør præciseres, og det vil være hensigtsmæssigt, at OLAF gennemgår indholdet i de interne afgørelser om gennemførelse af den interinstitutionelle aftale og de fulgte fremgangsmåder.

Hvad angår Europa-Parlamentet er størstedelen af undersøgelserne indledt efter anmodning fra institutionen, hvorimod undersøgelserne mod Kommissionen er iværksat på et mere varieret grundlag.

Det eventuelle udfald af interne undersøgelser

Udvalget bemærkede i sin anden aktivitetsrapport, at forvaltningen af de interne undersøgelser var karakteriseret ved, at der ikke blev taget hensyn til deres eventuelle disciplinære eller strafferetlige udfald. De foranstaltninger, der blev iværksat i januar 2001, bør bidrage til at forbedre dette aspekt på det formelle plan. Hvad angår de interne undersøgelsers administrative eller disciplinære udfald, har institutionerne ikke løst spørgsmålet om samordning med administrative eller disciplinære procedurer, der indebærer ansvarspådragelse for deres ansatte(21). Kommissionen synes ikke i forbindelse med ændringen af tjenestemandsvedtægten og finansforordningen, for så vidt angår disciplinærprocedurer, at tage hensyn til OLAF's mission(22). For andre institutioners vedkommende er det vanskeligt at vurdere, om OLAF's indledning af en undersøgelse menes at skulle suspendere en iværksat administrativ undersøgelse.

Kontorets kontakter til retsmyndighederne i forbindelse med interne undersøgelser udvikler sig i positiv retning. Nedenstående tabel viser situationen med hensyn til fremsendelse af oplysninger og undersøgelsessager til retsmyndighederne.

Oplysninger og interne undersøgelsessager, der er fremsendt til retsmyndighederne((Situationen pr. 7. juni 2002. Kilde: OLAF))

>TABELPOSITION>

Udvalget har ikke haft adgang til samlede data for opfølgningen af disse henvisninger. Det har således ikke fået systematisk kendskab til anbefalingerne til de kompetente myndigheder i forbindelse med fremsendelsen af sager(23) og er ikke blevet informeret om opfølgningen af anbefalingerne(24). Udvalget har imidlertid kunnet konstatere, at nogle sager blev fremsendt til retsmyndighederne, efter at forældelsesfristen i medlemsstaten for de pågældende lovovertrædelser klart var udløbet, og retsmyndighederne derfor kun kunne henlægge sagen.

Erfaringen viser, at forbindelserne mellem OLAF og statsadvokaturerne i Bruxelles og Luxembourg er gode, men at det kan være vanskeligt at opnå en hurtig retslig behandling af OLAF's administrative undersøgelser. Samarbejdet med de nationale retsmyndigheder er af vital betydning, men ofte prioriterer disse ikke behandlingen af de administrative undersøgelser, ligesom de ikke tager hensyn til deres særlige karakteristika.

Kvalitativ evaluering af de interne undersøgelser

Evalueringen i den anden aktivitetsrapport(25) støttede sig i vid udstrækning på retsembedsmandsenhedens revision. Udvalget har efterfølgende gennemgået en halv snes interne undersøgelsesprocedurer, heraf to sager, der blev behandlet efter de gamle metoder og strukturer. Disse to sager bekræftede til fulde resultaterne af retsembedsmændenes revision, og de tog bl.a. ikke hensyn til undersøgelsens disciplinære eller strafferetlige udfald. De ansvarlige eller involverede personer havde ikke været gjort til genstand for efterforskning eller afhøring. De øvrige sager, der forvaltes efter de metoder, der blev indført i januar 2002, er karakteriseret ved mærkbare forbedringer med hensyn til opstillingen. Hvad angår selve undersøgelsesaktiviteten og mere specifikt dens bidrag til beskyttelsen af de finansielle interesser, har udvalget desuden taget hensyn til oplysninger indsamlet i de berørte institutioner og de nationale statsadvokaturer og til oplysninger hidrørende fra klager indgivet til OLAF's direktør og Den Europæiske Ombudsmand. Det fremgår heraf, at effektiviteten af undersøgelsesaktiviteten fortsat er begrænset på følgende punkter:

- undersøgelsernes beviskraft er i nogle tilfælde reduceret enten på grund af de betingelser, hvorunder protokollen er udarbejdet, fordi en efterforskers uafhængighed har kunnet anfægtes, eller fordi de individuelle rettigheder for personer, der er omfattet af undersøgelsen, er blevet krænket, fordi oplysninger er lækket

- de berørte institutioner har i nogle tilfælde anset de indsamlede oplysninger for utilstrækkelige eller ufuldstændige

- de berørte institutioner har i nogle tilfælde fundet anbefalingerne i undersøgelsesrapporterne lidet operationelle

- for så vidt angår undersøgelsens genstand, finder institutionerne det ikke altid indlysende, at de finansielle interesser er involveret i de undersøgelser, OLAF indleder(26).

Det kan konkluderes, at kontorets interne undersøgelsesfunktion begynder at drage fordel af de foranstaltninger til fremme af åbenheden og harmonisering af procedurerne, der blev iværksat i begyndelsen af 2001. Den kunne imidlertid forbedres ved en klarere præsentation af funktionen "kontorets interne undersøgelser", som aktuelt indgår i sektoren "antikorruption", og ved at der i denne sektor indføres en undersøgelsespolitik, der forvaltes ved hjælp af et justitskontor eller en instans af tilsvarende type. Efterforskere med ansvar for interne undersøgelser bør navnlig klart kunne identificeres, og de kan eventuelt placeres et andet sted end de kolleger, der tager sig af eksterne undersøgelser. Det er vigtigt, at samtalepartnerne i EU-institutionernes og organernes tjenester klart kan identificere OLAF's efterforskere, og at de er helt på det rene med, om de har at gøre med efterforskere, der tager sig af eksterne eller interne undersøgelser.

3. Praksis i forbindelse med eksterne undersøgelser

OLAF's beføjelser i henhold til artikel 1, stk. 1, og artikel 3 i forordning (EF) nr. 1073/99 på området eksterne undersøgelser beror på en overførsel af de beføjelser, der er tillagt Kommissionen ved forordning (EF, Euratom) nr. 2185/96 og sektorforordninger, til at foretage kontrol og inspektion på stedet. Disse beføjelser er undergået en kvalitativ ændring, for så vidt som lovgiveren har indarbejdet dem i en specifik og uafhængig ordning for bekæmpelse af svig - kontrollen og inspektionen udføres nu som led i undersøgelser og adskiller sig ved deres formål fra den kontrol og inspektion, der tidligere udførtes af Kommissionens generaldirektorater eller UCLAF. Lovgiverens vilje på dette område bør i praksis udmøntes i en klar sondring mellem på den ene side undersøgelsesaktiviteter, der bygger på kontrol- og inspektionsbeføjelser, og på den anden side beføjelserne vedrørende koordinering og samarbejde med medlemsstaterne i henhold til artikel 1, stk. 2, i forordningen, som anvender andre retsmidler. I realiteten giver hverken procedurerne i henhold til manualen eller de registrerede oplysninger i CMS mulighed for at sondre mellem disse to aktivitetskategorier. At OLAF henviser til et retsgrundlag, navnlig forordning (EF, Euratom) nr. 2185/96, synes ikke at have følger for det eventuelle udfald af aktiviteten og navnlig ikke for dossierets beviskraft.

I mangel af en revision af de eksterne operationer af samme art som den revision, der i september 2001 blev foretaget af de interne undersøgelser, er udvalgets evaluering koncentreret om de kvantitative aspekter af de eksterne operationer, aktiviteten koordinering/samarbejde med medlemsstaterne samt kvaliteten af sagsstyringen, og der er taget hensyn til en analyse, som enheden af retsembedsmænd har foretaget af disse aktiviteter.

3.1. Omfang og fordeling af eksterne operationer

Ifølge oplysningerne i CMS er der kun iværksat 13 undersøgelser på grundlag af beføjelserne i henhold til forordning (EF, Euratom) nr. 2185/1996, som i øvrigt ikke i sig selv udgør det eneste kriterium af betydning for undersøgelsesaktiviteten som omhandlet i artikel 3 i forordning (EF) nr. 1073/1999. En af de undersøgelsessager, som udvalget gennemgik, og som omfattede en kontrol på grundlag af forordning (EF) nr. 2185/1996, var ledsaget af en undersøgelsesrapport, der i princippet skulle fremsendes til retsmyndighederne. Rapporten bestod i et udelukkende administrativt referat, der ikke støttedes på en egentlig konstatering og ikke nævnte nogen form for bevismiddel. Der synes således at være behov for forbedring af metodikken i forbindelse med disse autonome kontroller.

Tabellen nedenfor, der er fremsendt af OLAF, viser fordelingen efter aktivitetsområde af de 2921 undersøgelsesdata, der var arkiveret pr. 1. marts 2002. Det fremgår, at der er 646 igangværende undersøgelser, 361 befinder sig i evalueringsfasen, 586 er under opfølgning, og 386 er henlagt.

SEKTORER

>TABELPOSITION>

3.2. Koordinering/samarbejde med medlemsstaterne

Størstedelen af operationerne udføres inden for rammerne af bistands- og koordineringsaktiviteterne. I forbindelse med disse to aktivitetskategorier er det ikke OLAF, der træffer afgørelse om strategiske og operationelle foranstaltninger med henblik på undersøgelser, der ledes af de nationale myndigheder. OLAF fungerer snarere som sporskifterpost og formidler og viderebringer oplysninger fra henholdsvis medlemsstaterne og Kommissionens generaldirektorater.

Denne funktion med at omfordele oplysninger kan udbygges med opfordringer fra OLAF til medlemsstaterne om at iværksætte supplerende foranstaltninger.

Endvidere giver OLAF's indsats inden for rammerne af bistands- og koordineringsoperationer mulighed for at tage mål af de tilfælde af svig, der begås på europæisk område og deres indvirkning på fællesskabsbudgettet.

OLAF kan spille en vigtig rolle ved at forsyne medlemsstaterne med oplysningsark om gensidig bistand og således orientere dem om udviklingen i svigsager, som kontoret har kendskab til. Tabellen nedenfor viser, hvor mange oplysningsark der er fremsendt. Det fremgår, at der samlet set er fremsendt færre meddelelser til medlemsstaterne.

Det er på denne baggrund ønskeligt, at der i kontoret foretages en intern evaluering af forvaltningen af disse procedurer, og at der hurtigst muligt udarbejdes en vejledning i eksisterende procedurer vedrørende gensidig bistand, som kan være nyttig for såvel nye tjenestemænd og andre nyansatte i OLAF.

>TABELPOSITION>

3.3. Forvaltning af sager i forbindelse med eksterne operationer

3.3.1. Kilder

Der kan identificeres mange forskellige kilder til eksterne operationer.

Det er først og fremmest Kommissionens specialtjenester, som forsyner OLAF med vigtige informationer (TAXSUD, AGRI, TRADE).

Endvidere kommer ikke så få oplysninger fra erhvervsdrivende, der er udsat for unfair konkurrence på grund af svigagtige mekanismer. OLAF's tjenester modtager regelmæssigt oplysninger eller anmeldelser via specialiserede konsulentvirksomheder og advokatkontorer, heraf nogle med en international dimension.

Behandlingen af oplysninger fra disse kilder kræver, at kontoret følger en egentlig undersøgelsesstrategi lige fra modtagelsen af oplysningerne. Kontoret søger at indsamle flest mulige oplysninger og at kontrollere sammenhængen og relevansen af de modtagne oplysninger om svig. Kontoret foretager dernæst en indledende evaluering af oplysningerne og søger at indsamle bevismidler, som skal danne grundlag for undersøgelsessagen.

Afhængigt af det konkrete tilfælde fører en klage eller anmeldelse til en koordinerende undersøgelse eller en egentlig autonom undersøgelse.

3.3.2. Varighed

Eksterne undersøgelser inden for rammerne af bistands- og koordineringsoperationer kræver normalt forholdsvis lang sagsbehandlingstid, i næsten alle tilfælde længere tid end de ni måneder, der er foreskrevet i forordning (EF) nr. 1073/1999.

I marts 2002 blev overvågningsudvalget underrettet om 300 undersøgelser af længere varighed end den foreskrevne frist på ni måneder.

Oplysninger meddelt overvågningsudvalget

Undersøgelser af mere end ni måneders varighed

>TABELPOSITION>

Selv om der skal tages hensyn til det faktum, at disse ofte komplekse undersøgelser nødvendigvis er tidskrævende, og at fristen på ni måneder i så fald er utilstrækkelig, bør denne frist dog fortsat være referencenormen. Det er derfor vigtigt, at der træffes foranstaltninger til at koncentrere afviklingen af eksterne undersøgelser. En metode hertil kunne være en mere opmærksom overvågning af faserne i hvert enkelt undersøgelsesforløb. Nedsættelsen af behandlingstiden bidrager til at sikre undersøgelsestjenesternes troværdighed over for samtalepartnerne (Kommissionens Generaldirektorat, medlemsstaterne, retsmyndigheder). Troværdigheden styrkes ved, at der hurtigt træffes afgørelse om at afslutte undersøgelsen, idet der indføjes en bemærkning om, at den afsluttede sag vil kunne genoptages, hvis der fremkommer nye oplysninger i sagen.

3.3.3. Sagsopstilling og tilsyn

Sagsopstillingen er ikke fuldt tilfredsstillende.

For det første kan den materielle opstilling af sagerne forbedres med hensyn til arkiveringen af dokumenter. Den nuværende arkivering er umetodisk, hvilket gør det vanskeligt at konsultere sagsakterne og risikerer at hæmme forståelsen og gennemskueligheden.

Dossiererne omfatter kun sjældent en sammenfatning af de vigtigste faktiske forhold og en analyse af, hvilke konsekvenser der skal drages heraf.

Ud over den anbefaling, der vedføjes, når direktørens ved undersøgelsens afslutning undertegner dossieret, indeholder dette ikke en samlet begrundet synteserapport, således at man ét sted kan få et samlet indblik i undersøgelsesforløbet.

Præsentationen af dossiererne og forståelsen af dem vil blive bedre, hvis efterforskerne udarbejder en rapport efter undersøgelsens afslutning, der klart redegør for oprindelsen, de faktiske omstændigheder, svigmekanismen samt de opnåede resultater. Et sådant syntesedokument vil være af stor betydning for den administrative, disciplinære eller retslige opfølgning af sagen. Med henblik på finansiel opfølgning og inddrivelse af afgifter bør et dokument, der sammenfatter, hvilke former for unddragelser og svig der er tale om, land for land, og, om nødvendigt, operation for operation, ledsage undersøgelsesrapporten. Det siger sig selv, at ved udfærdigelsen af dette dokument bør akterne kontrolleres af de juridiske rådgivere. Rådgiverne bør ligeledes i højere grad inddrages i de forskellige faser af sagsforvaltningen og i tilrettelæggelsen af efterforskernes arbejdstid.

Bistands- og samarbejdsoperationerne forudsætter jævnlig overvågning af de omhandlede sager, også selv om ansvaret for navnlig den retslige og finansielle opfølgning i første instans påhviler de nationale myndigheder. Der bør indføres en ordning, hvorefter rådgiverne regelmæssigt fører kontrol med aktiviteterne.

Generelt synes sager vedrørende eksterne operationer ikke at blive regelmæssigt overvåget af kontorcheferne, der samtidig fungerer som rådgivere. I nogle sager er beslutningen om den administrative afslutning af sagen først indsat i forbindelse med generaldirektørens underskrift et år og i nogle tilfælde halvandet år efter, at den sidste akt i undersøgelsessagen er arkiveret. Man kan med rette spørge, hvorfor der går så lang tid, før der træffes beslutning om afslutning af sagen, og hvorfor den ikke træffes med det samme.

Det er desuden vigtigt, at rådgiverne til enhver tid kan få kendskab til sagernes struktur og udvikling, og at det påhviler dem at træffe foranstaltninger til at nedsætte sagsbehandlingstiden. Hvis der føres kontrol med sagsforløbet, bør det være muligt at træffe beslutning inden for en rimelig tidshorisont.

I nogle sager har OLAF's tjenester ikke meldt tilbage til de tilsvarende tjenester i medlemsstaterne, selv om der var gået meget lang tid (et eller to år).

Det skal dog bemærkes, at OLAF's tjenester har iværksat et omfattende oprydningsarbejde for at få afviklet de undersøgelsessager, der er overtaget fra det tidligere UCLAF. Denne opgave vanskeliggøres naturligvis af indledningen af nye undersøgelsessager efter oprettelsen af OLAF.

4. Behov for konsolidering på operationelt plan

Det af lovgiveren fastsatte mål om at overdrage ansvaret for undersøgelsesfunktionen til en uafhængig direktør er endnu ikke fuldstændig virkeliggjort. Beslutningerne om indledning og styring af undersøgelserne træffes stadig af efterforskerne, uden at de kan støtte sig til fastlagte prioriteringer, retningslinjer eller regler for kontoret som helhed, og uden at direktøren råder over et effektivt forvaltningssystem. Der er ganske vist uigenkaldeligt fastlagt retningslinjer for direktørens forvaltning, for så vidt angår strukturer og ansættelser, men på de nedennævnte områder er der behov for konsolidering.

4.1. Nødvendigheden af at fastlægge en undersøgelsespolitik

Fraværet af en undersøgelsespolitik har følger for ikke alene gennemsigtigheden og ansvarsområderne, men også på det praktiske plan. Det vanskeliggør således forvaltningen af undersøgelserne såvel som personaleadministrationen, bl.a. hvad angår antallet af indledte sager og sager, der befinder sig i opfølgningsfasen. OLAF's hidtidige foranstaltninger med henblik på at afhjælpe disse problemer har ikke været særlig effektive - efterforskernes forslag om indledning af undersøgelser bekræftes systematisk af ledelsesorganerne og indsættes efterfølgende i en prioriteringsordning. Problemet med den store mængde sager søges løst gennem personaleforøgelse. Manglen på en undersøgelsespolitik svækker desuden OLAF's stilling, når kontoret konfronteres med prioriteringer fra andre instanser med andre ansvarsområder.

Lovgiveren har imidlertid ønsket, at der fastlægges en undersøgelsespolitik, for så vidt som det er foreskrevet, at der årligt skal forelægges overvågningsudvalget et arbejdsprogram (artikel 11, stk. 7, i forordning (EF) nr. 1073/1999). Det er således ikke alene nødvendigt, men også obligatorisk, at OLAF's bestræbelser i denne retning snarest omsættes i praksis.

En undersøgelsespolitik bør omfatte to niveauer. På det første niveau defineres de generelle mål for OLAF som fastsat af lovgiveren og præciseret af institutionerne under hensyntagen til resultaterne af den igangværende undersøgelse af OLAF's funktioner og opgaver og samordningen af disse, og på grundlag heraf fastlægges kontorets funktionelle forbindelser med dets partnere, institutionerne og medlemsstaterne(27). På det andet niveau fastsættes de overordnede linjer for kontorets operationelle virksomhed ud fra prioriteter fastlagt på grundlag af risikoanalyser foretaget af efterretningsenheden og retningslinjer udarbejdet af de ansvarlige institutioner på budgetområdet (Parlamentet, Rådet, Kommissionen og Revisionsretten), der udtaler sig inden for rammerne af udøvelsen af deres ansvarsområder. Dette vil for direktøren udgøre et redskab til varetagelse af forvaltning, kontrol, gennemsigtighed og ansvar.

Navnlig synes det at være en forudsætning for iværksættelsen af en undersøgelsespolitik, at der indføres en ordning for kontrol med indledningen og forvaltningen af undersøgelser. Den rolle som forvaltningsredskab, der er tillagt det eksisterende forretningsudvalg, skal præciseres og bekræftes, eventuelt i manualen.

4.2. Kontrol med forvaltningen af undersøgelser og operationer

Det er stadig vanskeligt at foretage en generel evaluering af sagsforvaltningen, da praksis varierer fra sektor til sektor. Disse divergenser skyldes i mindre grad aktiviteternes forskellige beskaffenhed end sammenblandingen af undersøgelsesaktiviteter og koordinerings-/bistandsaktiviteter, som underlægges de samme procedurer. Arbejdsmængden, antallet af sager, der befinder sig i evaluerings- eller behandlingsfasen, såvel som sagsbehandlingstiden varierer stærkt fra den ene efterforsker til den anden og i de forskellige sektorer, og det er ikke muligt at danne sig et klart overblik.

OLAF er desuden endnu ikke færdig med afviklingen af tidligere sager og arbejder fortsat med at nedbringe puklen af akkumulerede, ikke-behandlede undersøgelsessager. Denne opgave er blevet yderligere vanskeliggjort ved at flere efterforskere, hvis sager blev behandlet efter de gamle metoder, har fratrådt stillingen.

Det fremgår af nedenstående tabel, at antallet af indledte sager er steget betydeligt siden 1999. Stigningen i antallet af sager i forhold til antallet af indledte sager vidner om indsatsen for at afvikle gamle sager.

OLAF's undersøgelsesaktiviteter

>TABELPOSITION>

En nøjere gennemgang af de statistiske oplysninger i CMS viser, at afviklingen af gamle sager foregår på bekostning af forvaltningen af nye sager. Det fremgår således, at der i april 2002 kunne konstateres en væsentlig forsinkelse i evalueringsopgaverne, idet situationen vedrørende sager i indledningsfasen så således ud:

- 120 sager var indledt for mindre end seks måneder siden

- 51 sager for mere end seks måneder og mindre end et år siden

- 25 sager for mere end et år og mindre end 18 måneder siden

- 11 sager for mere end 18 måneder og mindre end 24 måneder siden

- 63 sager for mere end to år og mindre end tre år siden

- 16 sager for mere end tre år og mindre end fire år siden.

OLAF's indsats for at etablere strukturer og procedurer, der kan forbedre kontrollen med og forvaltningen af undersøgelserne må fortsættes og intensiveres. Det drejer sig først og fremmest om følgende foranstaltninger:

- udvikling af instrumenter til forvaltning af såvel undersøgelser som menneskelige ressourcer baseret på CMS, som bør udvikles til en horisontal struktur for den samlede operationelle aktivitet og forberede indførelsen af et justitskontor

- styrkelse af ledelsesudvalget, som skal sikre gennemførelsen af undersøgelsespolitikken, håndhævelsen af prioriteringerne, forvaltningen af ressourcerne og sammenhængen i tjenesterne og selv råde over en permanent struktur og eventuelt også forestå koordineringen af eksterne og interne undersøgelser

- omarbejdning af manualen under den juridiske rådgivningsenheds kontrol, således at der sondres mellem på den ene side undersøgelsesprocedurerne og koordinerings-/bistandsprocedurerne og på den anden side evaluerings- og undersøgelsesfunktionen.

4.3. Kontrol med retmæssigheden og beskyttelsen af de individuelle rettigheder

Hvad angår den egentlige undersøgelsesaktivitet, har lovgiveren fastsat målene under hensyntagen til overholdelse af menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder(28). Dette krav er for nylig blevet understreget i en meddelelse fra Ombudsmanden til OLAF's direktør. En virkelig løsning ville kræve en instans, der udøver retskontrol; i mangel af en sådan haster det med at udbygge manualen med præcise procedureregler på dette punkt (jf. kapitel II, punkt 1.1.).

4.3.1. Den juridiske rådgivningsenhed

Lige fra sine første møder i 1999 støttede overvågningsudvalget forslaget fra Udvalget af Uafhængige Eksperter(29) om at genoptage UCLAF's forsøg på at rekruttere medarbejdere blandt de nationale dommere med henblik på at sikre, at sagerne præsenteres i en form, der kan accepteres af de nationale domstole. Rådgivningsenheden blev oprettet ved en afgørelse vedtaget af kontorets direktør den 8. september 2000 med det formål dels at sikre hensigtsmæssige relationer med retsmyndighederne, dels at bidrage til at styrke den retslige dimension af kontorets operationelle aktiviteter. OLAF's mål er at disponere over ekspertise inden for samtlige nationale retssystemer, og på indeværende tidspunkt er ni retssystemer repræsenteret i enheden. For de øvrige systemer er rekrutteringen i gang. En enkelt medlemsstat har ikke givet tilladelse til at stille de dommere til rådighed, som OLAF havde rekrutteret(30).

Integrationen af denne enhed i OLAF's struktur stødte på vanskeligheder. Enheden var oprindelig indplaceret i direktorat A - Lovgivning og juridiske spørgsmål, men blev i begyndelsen af 2002 lagt direkte ind under generaldirektøren for at understrege funktionens horisontale karakter og også for at fremme en adskillelse af kontrolansvaret og ansvaret for forvaltning af undersøgelserne. Denne ændring har imidlertid ikke løst problemet med definitionen af enhedens opgaver og dens rolle med hensyn til kontrollen med undersøgelsernes retmæssighed.

Definitionen af enhedens opgaver støder mod en første principiel vanskelighed, nemlig at ansvaret for kontrollen med og forvaltningen af undersøgelserne af lovgiveren er blevet overdraget kontorets direktør, og at en uafhængig kontrol bør være ekstern. OLAF's interessante forsøg på at adskille forvaltnings- og kontrolfunktionerne på det interne organisationsplan er behæftet med praktiske og juridiske begrænsninger.

Hovedproblemet i forbindelse med definitionen af enhedens opgaver udgøres imidlertid af manglen på en præcis definition af OLAF's opgaver og funktioner og forholdet mellem dem - evaluering, undersøgelser, koordinering/bistand og opfølgning - idet enhedens rolle ikke er den samme for hver af disse funktioner. Endvidere skal også disse funktioners forhold til OLAF's partnere, institutionerne og medlemsstaterne defineres, idet enheden ligeledes bør spille en betydelig rolle i denne sammenhæng. Den nødvendige konsolidering af den juridiske rådgivningsenheds rolle forudsætter en løsning af disse problemer.

4.3.2. Beskyttelse af personoplysninger

Udvalget er fortsat meget opmærksom på problemerne med beskyttelse af personoplysninger og gennemgår de klager, som de retsundergivne indgiver til kontorets direktør, og som det modtager kopi af. Det analyserer ligeledes opfølgningen af de enkelte klager og de generelle foranstaltninger, kontoret træffer med henblik på beskyttelse af personoplysninger.

Udvalget har således noteret sig, at OLAF pr. 1. februar 2002 har udnævnt en repræsentant for beskyttelsen af persondata i henhold til artikel 24 i forordning (EF) nr. 45/2001, og at fællesskabskontrolløren for beskyttelse af persondata vil blive udnævnt i slutningen af 2002.

4.4. Effektivitet af opfølgningen

Målet om at sikre en effektiv beskyttelse af de finansielle interesser og undersøgelsernes effektivitet er allestedsnærværende i forordning (EF) nr. 1073/1999, og lovgiveren har i artikel 9 og 10 fastsat vilkårene for opfølgning af undersøgelserne "i administrative eller retslige procedurer i medlemsstaten", for så vidt angår eksterne undersøgelser og på det "især disciplinære eller retslige" plan, for så vidt angår interne undersøgelser. Opfølgningen af undersøgelserne er således et vigtigt kriterium både for at evaluere resultaterne af OLAF's aktiviteter og for at tydeliggøre formålet med kontorets indsats.

OLAF har taget hensyn til lovgiverens vilje i sin personaleplan og har i direktorat A oprettet en struktur med ansvar for den administrative og finansielle opfølgning og overdraget den retslige opfølgning til enheden af retsembedsmænd. I praksis er udvalgets konstateringer i dets anden aktivitetsrapport vedrørende den utilstrækkelige opfølgning af interne undersøgelser (punkt 3.1) og af eksterne undersøgelser (punkt 3.2) som helhed imidlertid stadig gyldige.

Opfølgningsaktiviteten er pr. definition afhængig af undersøgelsens kvalitet, herunder indholdet i den endelige rapport og de henstillinger, den skal indeholde i henhold til artikel 9, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1073/1999. Udvalget har ikke konstateret forbedringer på dette område.

OLAF har problemer med at definere opfølgningsaktiviteten. Vi har ovenfor set, at beføjelserne for enheden af retsembedsmænd endnu ikke var endegyldigt fastlagt, og at spørgsmålet om samordning af OLAF's interne undersøgelser og institutionernes administrative og disciplinære procedurer stadig var under drøftelse.

Det er endvidere af forskellige grunde ofte vanskeligt at definere en opfølgningsaktivitet for koordinerings-/bistandsoperationerne. Ansvaret for den administrative og retslige opfølgning påhviler i første række de nationale myndigheder. Hvad angår finansiel opfølgning og geninddrivelse er spørgsmålet om fordelingen af beføjelser mellem OLAF og Kommissionens tjenestegrene (anvisningsberettigede, GD BUDG, Juridisk Tjeneste) ikke afklaret. Retssituationen kan også gøre det meget vanskeligt at foretage en finansiel opfølgning, hvis forvaltningsansvaret ikke er klart fastlagt.

Det er derfor vigtigt at konsolidere de organisatoriske foranstaltninger, OLAF har truffet med henblik på varetagelse af opfølgningsvirksomheden, hvilket forudsætter følgende:

- en afklaring af definitionen af opfølgningsaktiviteten på organisationsplan, herunder en sondring mellem opfølgning af undersøgelser og opfølgning af koordinerings-/bistandsoperationer, samt en afklaring med hensyn til undersøgelsesrapporter og henstillinger

- en afklaring af fordelingen af kompetencer mellem OLAF og dets partnere

- fastlæggelse af de midler og ressourcer, der skal tildeles de således fastlagte kompetencer

- forbedring af støtten til medlemsstaternes inddrivelse og iværksættelse af opfølgning på inddrivelsen af midler, der er uretmæssigt oppebåret inden for området direkte udgifter (jf. hvidbogen, del I: Reformen af Kommissionen, KOM(2000) 200 endelig udg. og hvidbogen, del II, KOM(2000) 200 af 5. april 2000, AKTION nr. 96 med overskriften "En mere effektiv forvaltning af geninddrivningen af uretmæssigt udbetalte beløb". Se ligeledes meddelelse fra Michaele Schreyer til Kommissionen af 13. december 2000, SEK(2000) 2204/3 af 12. december 2000.

KAPITEL III

INSTITUTIONEL EVALUERING

På det interinstitutionelle plan betød overgangen fra UCLAF, at OLAF fik direkte forbindelser til medlemsstaterne og institutionerne. Rammerne for disse forbindelser er, som udvalget nævnte i sin anden aktivitetsrapport(31), fastlagt i de store linjer, men OLAF står stadig over for en række hindringer og problemer, før det bliver muligt i overensstemmelse med lovgiverens ønske at skabe de institutionelle forudsætninger for den operationelle uafhængighed.

Lovgiveren har i betragtning 3, 13 og 21 og i artikel 1, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1073/1999 fastlagt principperne for forbindelserne mellem OLAF og de nationale myndigheder - subsidiaritet og effektivitet. Kontoret har inden for rammerne af planen om en serviceplatform(32) foretaget en detaljeret analyse af sine missioner og funktioner med henblik på at definere og organisere sit samarbejde med bl.a. medlemsstaterne. Det står endnu tilbage at virkeliggøre dette projekt på grundlag af analysen.

I forhold til institutionerne stiller spørgsmålet om OLAF's uafhængighed sig hovedsagelig i forbindelse med interne undersøgelser, som indebærer efterforskning i de berørte institutioner. Beskaffenheden af OLAF's relationer med institutionerne og dets kommunikationspolitik i forhold til dem (2) bestemmes af OLAF's opfattelse af sin egen funktion og status, som derfor først skal undersøges (1). Spørgsmålene rejser sig imidlertid inden for en kontekst i løbende udvikling, som skal bedømmes i lyset af udsigten til OLAF's integration i det omstrukturerede europæiske retsområde (3).

1. OLAF's funktioner og status

OLAF definerer fortsat sig selv som "tjeneste tilknyttet Kommissionen"(33) og betegner sin status som "blandet og kompleks"(34), idet det understreges, at kontoret på samme tid har autonome beføjelser og er underlagt Kommissionens forretningsorden. Kontoret har endnu ikke udtrykt sig præcist om samordningen af dets forskellige funktioner. Det ovenfor nævnte serviceplatformprojekt bør på længere sigt bidrage til at afklare dette punkt.

For lovgiveren er formålet med OLAF's blandede status navnlig at give mulighed for inden for samme struktur at samle samtlige funktioner(35) vedrørende bekæmpelse af svig(36) for således på tværfagligt grundlag at fremme synergien mellem funktionerne. En sådan struktur skal ligeledes gøre det muligt at besætte alle disse funktioner med højt kvalificerede medarbejdere. Ifølge forordning (EF) nr. 1073/1999 er der tale om følgende funktioner:

- de undersøgelsesbeføjelser, der er tillagt Kommissionen ved fællesskabslovgivningen og de gældende aftaler på området (forordningens artikel 1, stk. 1); for så vidt som udøvelsen af disse beføjelser, der er tillagt Kommissionen, er blevet overført til OLAF ved forordningen (det drejer sig om de beføjelser i forbindelse med eksterne undersøgelser, der er fastsat i forordningens artikel 3 ved henvisning til forordning (EF, Euratom) nr. 2185/1996 og (EF, Euratom) nr. 2988/95 og til sektorbestemmelserne), udøves denne funktion i henhold til artikel 1, stk. 2, i snævert samarbejde med medlemsstaternes kompetente myndigheder

- inden for de forskellige institutioner, organer, kontorer og agenturer, der er oprettet ved eller på grundlag af traktaterne, foretager kontoret administrative undersøgelser, der har til formål at bekæmpe svig, bestikkelse og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Fællesskabets finansielle interesser (forordningens artikel 1, stk. 3); denne beføjelse, der ved forordningen er tillagt OLAF, giver kontoret ret til at undersøge alvorlige tilfælde i forbindelse med udøvelse af arbejdet, der kan indebære manglende opfyldelse af tjenestemænds eller de øvrige ansattes forpligtelser, der kan medføre en disciplinærsag eller en straffesag, eller manglende opfyldelse af lignende forpligtelser hos personalet eller medlemmerne af institutioner, organer, kontorer og agenturer, og der er således tale om de beføjelser til at foretage interne undersøgelser, der er fastsat i forordningens artikel 4

- udformning og udvikling af metoder til bekæmpelse af svig - kontoret har til opgave at forberede Kommissionens lovgivningsinitiativer på dette område (forordningens artikel 1, stk. 2, in fine og artikel 2, stk. 4, i afgørelsen af 28. april 1999); denne kompetence udøves i kontorets egenskab af tjenestegren under Kommissionen.

Endelig skal det bemærkes, at det i artikel 5 og 6 i afgørelsen af 28. april 1999 præciseres, at OLAF får midler til at opbygge en intern organisation, der sætter det i stand til at udføre de ovennævnte opgaver.

OLAF's nuværende struktur tager hensyn til alle disse forskellige funktioner. Men da tjenesternes rolle og beføjelser ikke altid er defineret præcist, er synergien stadig i mange tilfælde begrænset til virkningerne af en simpel sidestilling, men dette vil formodentlig kunne afhjælpes med indførelsen af serviceplatformfunktionen.

Synergien mellem de lovgivningsmæssige og operationelle funktioner fremmes utvivlsomt af, at direktorat A dels omfatter enheder med ansvar for lovgivning og for arbejdsprogram, dels enheder med ansvar for opfølgning. En del af de erfaringer, der er interessante som grundlag for forberedelsen af lovgivningsinitiativer, er således indsamlet i forbindelse med opfølgningsaktiviteten. En sådan organisation gør det muligt at begrænse den fare for smitte, som udvalget har beskrevet i sin første aktivitetsrapport(37), nemlig faren for, at afhængigheden af Kommissionen, der er nødvendig i forbindelse med lovgivningsaktiviteten, udvides til at omfatte undersøgelsesfunktionen. I direktorat A fremmes kontakterne mellem opfølgning og lovgivningsvirksomhed. Autonomien i forbindelse med opfølgning af undersøgelsesvirksomheden begrænser derimod risikoen for smitte.

Der er desuden endnu ikke fastlagt en fuldstændig og præcis definition af opfølgningsaktiviteterne, og disses bidrag til lovgivningsaktiviteten er endnu ikke systematiseret.

Endvidere vanskeliggøres etableringen af - de i øvrigt nyttige - kontakter mellem lovgivningsenhederne og undersøgelsesaktiviteterne i direktorat B af den fra den foregående periode overtagne funktionsopdeling, som endnu ikke er helt forsvundet, og som fremmes af forskellene i personalestatus, idet de ansatte i direktorat A generelt er tjenestemænd, der arbejder tæt sammen med Kommissionens tjenestemænd, mens medarbejderne i direktorat B generelt er midlertidigt ansatte.

Synergien mellem den eksterne undersøgelsesfunktion og den administrative opfølgningsfunktion skulle gøre det muligt at drage konsekvenserne af de konstateringer, efterforskerne har foretaget på det lovgivningsmæssige eller finansielle plan. Synergien er baseret på kvaliteten af samarbejdet mellem direktorat B og direktorat A, der tager sig af de nævnte funktioner. Synergi forudsætter desuden, at OLAF's administrative opfølgningsopgaver defineres præcist, og at de klart adskilles fra de beføjelser, der stadig ligger hos Kommissionen, f.eks. hvad angår inddrivelse og regnskabsafslutning. Disse spørgsmål er stadig under drøftelse og bør finde en løsning i nær fremtid med forbehold af en evaluering af den arbejdsbyrde og de ressourcer, de indebærer.

At den eksterne og den interne undersøgelsesfunktion ligger så tæt på hinanden, kan i øvrigt hæmme skabelsen af synergi, for så vidt som det kan skabe mistillid hos Kommissionens tjenestemænd over for OLAF's efterforskere, hvis søgningen efter bevismateriale inden for rammerne af henholdsvis eksterne og interne undersøgelser ikke er klart adskilt. Adskillelsen af disse to funktioner bør derfor gøres mere synlig(38).

Synergien mellem informationsindsamlings- og -analysefunktionen og undersøgelsesfunktionen bør kunne fremmes via den nylige oprettelse af et direktorat med ansvar for efterretning. Den førstnævnte funktion udgør arbejdsgrundlaget for OLAF's efterforskere, lovgivnings- og arbejdsprogramfunktionen og for de nationale myndigheder, og omvendt modtager informationsindsamlings- og analysefunktionen oplysninger fra disse partnere. Centraliseringen af informationsindsamlingen og -analysen bør kunne forbedre informationsbehandlingen og -formidlingen.

På indeværende tidspunkt råder OLAF imidlertid endnu ikke over en strategisk efterretningsfunktion; hvad angår den operationelle efterretningsvirksomhed varetages den stadig i vid udstrækning af direktorat B. I mangel af en klar definition af OLAF's forhold til institutionerne er det vanskeligt at bedømme, hvad OLAF vil kunne bidrage med på dette område.

2. Forbindelser med institutionerne

OLAF's usikkerhed med hensyn til sin egen funktion afspejles i dets forbindelser med institutionerne både på det operationelle plan (OLAF's interinstitutionelle funktion i forbindelse med interne undersøgelser)(39) og på det organiske plan (OLAF's interinstitutionelle stilling og funktion i forbindelse med eksterne operationer); hertil kommer, at spørgsmålet om OLAF's kommunikation med institutionerne på grund af dets politiske følsomhed udgør et særligt problem.

2.1. OLAF's interinstitutionelle funktion i forbindelse med interne undersøgelser

På området interne undersøgelser har forordning (EF) nr. 1073/1999 givet OLAF en ny kompetence inden for institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne. Da udøvelsen af denne kompetence principielt kræver en ændring af tjenestemandsvedtægten, og en sådan ændring ikke kan forventes i nær fremtid, blev det besluttet at lade retsgrundlaget bestå i afgørelser truffet af de enkelte institutioner og organer, som indsættes i en interinstitutionel aftale. Denne ordning blev vedtaget "i afventning af en ændring af vedtægten"(40) og eventuelt af finansforordningen, som skulle præcisere de nærmere vilkår for at drage Fællesskabets tjenestemænd og øvrige ansatte til ansvar og OLAF's plads og rolle i ordningen.

Vedtægten og finansforordningen er stadig under ændring, og OLAF's rolle i ordningen er derfor endnu ikke afklaret. Forslagene går bl.a. ud på at præcisere OLAF's rolle og regulere kompetencedelingen med andre organer og nyoprettede tjenester, som skal spille en rolle på dette område (Kontoret for undersøgelser og disciplin (IDOC), der er oprettet ved Kommissionens afgørelse af 19. februar 2002; kontor for finansielle uregelmæssigheder (PIF), der skal oprettes i hver institution på grundlag af artikel 66, stk. 4, i udkastet til finansforordning). Det er desuden tanken at ændre de retsinstrumenter, der ligger til grund for oprettelsen af OLAF(41).

I lyset af disse problemer er det vanskeligt for OLAF at fastlægge en juridisk definition af sin rolle og at præcisere sin stilling i denne ordning.

Hertil kommer praktiske problemer. OLAF's integration i procedurerne til at drage tjenestemændene i Fællesskabets institutioner og organer til ansvar er således blevet hæmmet af lakunerne i forvaltningen af undersøgelserne, jf. kapitel II, punkt 2, såsom langvarige procedurer og anfægtelse af bevisers og undersøgelsesrapporters gyldighed.

Den lange varighed af de interne undersøgelser, som længe ikke havde fået tildelt de nødvendige ressourcer, fordi de ikke var omfattet af nogen form for prioritering, har udgjort endnu en praktisk hindring for OLAF's effektive samarbejde i disciplinærsager. De institutioner, som konstaterede, at OLAF's undersøgelser generelt varede over et år, var tilbageholdende med at benytte sig af kontorets tjenester af hensyn til en korrekt administration.

Beviskraften af OLAF's undersøgelsesakter, navnlig afhørings- og forhørsprotokollerne, er jævnligt blevet anfægtet af de retsundergivne på grund af de betingelser, hvorunder akterne blev udarbejdet. Der er taget skridt til at løse disse problemer (jf. kapitel II, punkt 1.1.). Udvalget råder ikke i øjeblikket over oplysninger, der gør det muligt at vurdere, om de af direktøren udarbejdede bestemmelser i manualen med henblik på løsningen af dette problem, har givet positive resultater. Det ser ud, som om institutionerne stadig tøver med at anmode om bevismidler, hvis beviskraft ikke er sikret.

Udvalget råder heller ikke over tilstrækkelige oplysninger til at kunne bedømme institutionernes opfølgning af de undersøgelsesrapporter, OLAF fremsender i henhold til forordningens artikel 9, stk. 4, da det endnu ikke er blevet informeret af OLAF, som foreskrevet i artikel 11, stk. 7, om institutionernes reaktion på henstillingerne i disse rapporter. Udvalget har desuden konstateret, at kun Europa-Parlamentet og Kommissionen har overholdt forpligtelsen til at underrette kontoret om eventuelle tilfælde af svig, som foreskrevet i artikel 7, stk. 1 og 3. Her skal imidlertid nævnes ØSU's anmodning, der blev fremsat i januar 2000 efter gentagne pålæg fra Rådet og Parlamentet, samt Revisionsrettens videresendelse til OLAF af et dokument fremsendt af en tjenestemand, som indeholdt oplysninger om overtrædelser af strafferetten.

OLAF's bidrag til de interne administrative procedurer i institutionerne og organerne til at drage deres medlemmer, tjenestemænd og øvrige ansatte til ansvar, kan endnu ikke vurderes, dels fordi de retlige rammer for procedurerne endnu ikke er på plads (status), dels på grund af manglen på oplysninger om virkningerne af de nye metoder og strukturer, OLAF har indført (funktionsmåde). OLAF's indsatsområde må desuden afklares i forhold til de administrative og disciplinære procedurer, der gennemføres i institutionerne, for at undgå risikoen for sammenblanding og eventuelle modsætningsforhold.

2.2. OLAF's interinstitutionelle stilling

Den formel, som lovgiveren har valgt, for så vidt angår OLAF's status, med henblik på at sikre overførslen af beføjelser vedrørende bekæmpelse af svig fra Kommissionen til OLAF og fremme synergien mellem den lovgivningsmæssige og den operationelle funktion, er baseret på en dualitet i funktioner og ordninger. I praksis har denne dualitet ført til uklarhed med hensyn til OLAF's interinstitutionelle stilling, navnlig i forhold til Kommissionen og Parlamentet. Målet om kontorets uafhængighed er stødt mod ikke alene princippet om demokratisk ansvar og kontrol, men også mod de iboende begrænsninger i kontorets situation inden for Kommissionens administrations- og budgetstruktur.

2.2.1. Forbindelserne mellem OLAF og Kommissionen

For Kommissionen har integrationen af OLAF i dens administrations- og budgetstruktur rejst et principielt problem, nemlig spørgsmålet om det politiske ansvar for OLAF's aktiviteter samt talrige praktiske problemer med tilpasning af de interne regler til OLAF's særlige uafhængige status.

Ovennævnte principielle problem blev løst relativt hurtigt. Kommissionen har for det første overdraget et kommissionsmedlem, Michaele Schreyer, ansvaret for beskyttelsen af de finansielle interesser og bekæmpelsen af svig mod fællesskabsbudgettet. Hun udøver det politiske ansvar vedrørende Kommissionens lovgivningsmæssige og strategiske beføjelser på området beskyttelse af de finansielle interesser med bistand fra OLAF's kompetente tjenester. Hvad angår OLAF's operationelle aktiviteter, der er omfattet af princippet om uafhængighed, er kommissæren primært ansvarlig for at stille midler til rådighed og sikre, at der skabes forudsætninger for uafhængigheden, herunder på budget- og personaleområdet. Udvalget kunne i sine to første rapporter understrege, at udøvelsen af dette ansvarsområde hurtigt blev organiseret. I denne tredje rapport er det tidligere nævnt, at den manglende fastlæggelse af prioriteringer for OLAF har skabt en uafbalanceret situation, hvor det er Kommissionens prioriteringer i det foreløbige budgetforslag for 2003, der er taget til følge.

Hvad angår OLAF's stilling inden for Kommissionens administrative struktur kunne principspørgsmålet som nævnt i udvalgets anden aktivitetsrapport(42) løses under møder med Michaele Schreyer (i november 2000) og David O'Sullivan (i januar 2001), hvor "(...) det blev aftalt, at der skal udarbejdes en adfærdskodeks for forbindelserne mellem OLAF og Kommissionen for at vende de tvetydigheder, der følger af OLAF's status, således som nævnt i udvalgets første rapport, til noget konstruktivt". I praksis har udmøntningen af denne politiske retningslinje derimod været en omstændelig affære, og spørgsmålet er endnu ikke endegyldigt afklaret. Efter at OLAF havde udarbejdet et udkast til adfærdskodeks på grundlag af en liste over alle samarbejdsaspekterne med Kommissionen og dens tjenestegrene, blev det til sidst besluttet, at bestemmelserne vedrørende OLAF's funktion som uafhængig undersøgelsestjeneste og vedrørende kontorets administration og forvaltning skulle knyttes som bilag til manualen. Spørgsmålene vedrørende OLAF's beføjelser som tjenestegren under Kommissionen og vedrørende de mellemtjenstlige forbindelser skulle reguleres inden for andre rammer, f.eks. i et aftalememorandum.

Der er utvivlsomt forskellige grunde til denne beklagelige tøven, bl.a. en legitim bekymring i Kommissionens Juridiske Tjeneste, som har enekompetence til at repræsentere OLAF i retten i tilfælde af sagsanlæg mod kontoret, samt en vis modvilje i nogle af Kommissionens tjenestegrene mod at acceptere de særlige karakteristika ved OLAF's status samt OLAF's langsommelighed med hensyn til at skaffe sig de nødvendige strukturer og midler til at forvalte denne særlige status på områderne gennemførelse af budgettet og personalepolitik, selv om denne mulighed udtrykkeligt fremgår af artikel 6 i afgørelse 1999/352/EF, EKSF, Euratom.

Konsekvenserne heraf er ikke mindre skadelige, som det fremgår af følgende eksempel vedrørende gennemførelsen af forordning (EF) nr. 1049/2001 om aktindsigt i fællesskabsdokumenter. Kommissionen har til kontorets direktør uddelegeret kompetencen til at svare på begæringer om aktindsigt i dokumenter vedrørende OLAF's undersøgelser, men på samme tid gjort udøvelsen af denne kompetence betinget af Den Juridiske Tjenestes samtykke. Det er klart, at Kommissionen med denne beslutning ikke har taget hensyn til, at en sådan kompetence allerede indgik i de beføjelser, lovgiveren havde tillagt kontorets direktør med hensyn til forvaltning af undersøgelser, og at den ved at præsentere den som en forpligtelse tillod Den Juridiske Tjeneste at gribe ind i afviklingen af undersøgelserne. En modus vivendi er søgt opnået for at hindre, at OLAF's uafhængighed på dette område anfægtes(43). OLAF's direktør har imidlertid ikke udelukket muligheden for ad rettens vej at sikre respekten for uafhængigheden af kontorets undersøgelsesfunktion.

2.2.2. Forbindelserne mellem OLAF og Europa-Parlamentet

For Parlamentet indtager OLAF en særdeles vigtig plads i ordningen for beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, for hvilket det påberåber sig ansvaret over for Fællesskabets skatteydere. Ud over dets beføjelser som medlovgiver udøver Parlamentet over for OLAF beføjelser vedrørende budgetkontrol og budget-godkendelse. Parlamentet, der selv slår til lyd for princippet om OLAF's uafhængighed, bør fremme udøvelsen heraf. Det opfatter imidlertid OLAF's uafhængighed som en funktionel uafhængighed inden for de institutionelle rammer, der ikke fritager OLAF for de forpligtelser og det ansvar, der følger af disse institutionelle rammer.

På budgetkontrolområdet mener Parlamentet at have ret til at kræve, at OLAF meddeler det de oplysninger og dokumenter, der er nødvendige for udøvelsen af dets kontrolansvar, ligesom det gælder for alle de øvrige fællesskabsinstitutioner og -organer. Dette parlamentariske prærogativ bør imidlertid ikke anfægte effektiviteten og uafhængigheden af OLAF's undersøgelsesaktivitet, som Parlamentet selv har ønsket. Det burde således have været muligt at fastsætte de nærmere vilkår for udøvelsen af Parlamentets kontrol under hensyn til undersøgelsernes karakter og de retsundergivnes rettigheder. I praksis giver spørgsmålet om meddelelsen af oplysninger og dokumenter til Parlamentet imidlertid fortsat anledning til store spændinger, navnlig i tilfælde hvor Parlamentets anmodning om oplysninger har haft til formål at anfægte Kommissionens politiske ansvar.

For så vidt angår budgetgodkendelsen opfører Parlamentet sammen med Rådet på forslag fra Kommissionen de bevillinger og poster, der er nødvendige for OLAF's funktion. Med henblik herpå ønsker Parlamentet, at OLAF meddeler det de oplysninger, der ligger til grund for udarbejdelsen af budgetoverslagene, herunder kontorets målsætninger og prioriteringer for det pågældende regnskabsår.

Den omstændighed, at OLAF på grund af omstruktureringen ikke har været i stand til at præcisere sine mål og grundlaget for overslagene for regnskabsårene 2000 og 2001, har givet Parlamentet visse problemer, og det har ikke set anden løsning end selv at fastsætte nogle mål (som det har ment at kunne udlede af forordning (EF) nr. 1073/1999) og at blokere bevillingerne til de nye stillinger, der skal oprettes.

Revisionsretten har i sin årsberetning for regnskabsåret 2000 (punkt 7.44) anført, at "denne betingede bevilling af personale begrænser både lederens og selve kontorets uafhængighed". Overvågningsudvalget har været meget opmærksom på dette aspekt af uafhængigheden. Det har bemærket, at Parlamentets fremgangsmåde ikke tilsigtede at lægge hindringer i vejen for gennemførelsen af de mål, som OLAF havde fastlagt for sin forvaltning, men tværtimod at frigøre OLAF fra begrænsninger og stivheder hidrørende fra den gamle struktur.

Under alle omstændigheder blev de blokerede stillinger og bevillinger frigivet i efteråret 2001 på grundlag af en udtalelse fra overvågningsudvalget.

Manglen på reelle prioriteringer i det foreløbige budgetforslag for 2003 kan imidlertid volde problemer for beslutningsinstanserne.

2.2.3. Forbindelserne mellem OLAF og Revisionsretten

OLAF's forbindelser med Revisionsretten omfatter to aspekter.

Revisionsretten har indgået en aftale med OLAF, hvorefter den systematisk meddeler OLAF alle oplysninger og dokumenter vedrørende mistanke om svig og uregelmæssigheder, som den indsamler i forbindelse med sin kontrol- og revisionsvirksomhed, så snart den får kendskab hertil. OLAF på sin side regner med inden for rammerne af sin efterretningsvirksomhed systematisk at udnytte Revisionsrettens rapporter og udtalelser som grundlag for sine risikoanalyser.

Endvidere foretager Revisionsretten inden for rammerne af sin kontrol- og revisionsvirksomhed en samlet eller sektorspecifik evaluering af OLAF's virksomhed i sine særberetninger eller i den almindelige årsberetning.

I beretning nr. 8/98 gjorde Revisionsretten status over UCLAF's virksomhed, hvilket i stor udstrækning bidrog til den reform, der ligger til grund for oprettelsen af OLAF. Revisionsretten følger med største opmærksomhed opfølgningen af denne beretning, og overvågningsudvalget har gentagne gange understreget nødvendigheden af at prioritere de af Revisionsretten ønskede forbedringer(44).

2.3. OLAF's kommunikationspolitik i forhold til institutionerne

Et af de problemer vedrørende OLAF's forhold til institutionerne, der har givet anledning til flest spændinger, er det politisk set følsomme spørgsmål om meddelelse af oplysninger og dokumenter. Overvågningsudvalget har skullet foretage en dybtgående behandling af dette spørgsmål på grund af dets implikationer for kontorets operationelle uafhængighed og på grund af det særlige ansvar, forordning (EF) nr. 1073/1999 tillægger udvalget med hensyn til kontrollen med overholdelsen af bestemmelserne om fortrolighed og beskyttelse af personoplysninger (artikel 8, stk. 4).

På grundlag af ovennævnte overvejelser har udvalget udledt følgende principper:

- meddelelsen af oplysninger og dokumenter bør baseres på klare og præcise kriterier

- kriterierne skal fastlægges på grundlag af samtlige de retsbestemmelser, der fastsætter rettigheder og pligter, og som pålægger OLAF at informere, men også at beskytte fortroligheden i forbindelse med visse oplysninger

- i overensstemmelse med principperne i fællesskabslovgivningen skal OLAF inden for rammerne af sin kommunikationsstrategi fremme åbenhed i forvaltningen

- endelig bør OLAF tilstræbe ligebehandling af institutionerne, hvilket imidlertid ikke udelukker, at det kan være nødvendigt at tage hensyn til deres forskellige ansvarsområder.

Disse retningslinjer er endnu ikke blevet omsat i praksis, og OLAF's kommunikation med medierne har ofte fået forrang frem for kommunikationen med institutionerne. OLAF har imidlertid nu på ovennævnte grundlag vedtaget "Retningslinjer for kontorets kommunikationsindsats"(45). Ifølge dette interne strategiske redskab skal der oprettes en kommunikationsenhed med ansvar for gennemførelsen, hvilket bør kunne forbedre situationen og skabe en vis sammenhæng i kontorets kommunikationspolitik.

3. OLAF's stilling i det europæiske retsområde

Bedømmelsen af OLAF's forbindelser med samarbejdsinstanserne på det strafferetlige område inden for EU (Europol, Eurojust og det europæiske retlige netværk) vanskeliggøres af, at disse organers mission ikke er endegyldigt fastsat, og af, at de opererer inden for forskellige juridiske og institutionelle rammer. Forbindelserne er som følge heraf karakteriseret ved en foreløbig ramme og et samarbejde uden et sammenhængende grundlag.

3.1. Samarbejdets kontekst: en foreløbig ramme

Eksistensen af fire forskellige europæiske instanser (OLAF, Europol, Eurojust og det europæiske retlige netværk) med beføjelser på området bekæmpelse af organiseret kriminalitet skyldes for en del de særtræk, der karakteriserer de europæiske institutioners funktionsmåde, men også medlemsstaternes modvilje mod klart at anerkende en fællesskabskompetence på dette område. På denne baggrund kræves der en minimal strukturering af deres indbyrdes relationer, men de forskellige juridiske rammer, som de opererer inden for, virker ikke befordrende på en sådan organisation. De fire instanser, der opererer under henholdsvis den første søjle (OLAF) og den tredje søjle (Europol, Eurojust og retligt netværk), råder over forskellige midler, og deres opgaver bør i princippet forblive tilstrækkeligt forskellige, for at der kan blive tale om komplementaritet. Men en sådan komplementaritet (der indebærer en kompetencefordeling mellem den første og den tredje søjle) kan ikke løse de tværgående praktiske problemer (sager på tværs af søjlerne), f.eks. problemet med udveksling af oplysninger, hvis løsning vanskeliggøres af usikkerheden omkring hvert af disse organers mission.

Hvis der skal kunne skabes reel komplementaritet snarere end en mere eller mindre loyal konkurrence mellem OLAF, Europol, Eurojust og det europæiske retlige netværk, forudsætter det en klar definition af de enkelte instansers mission. Nærværende rapport viser imidlertid med al ønskelig tydelighed, at OLAF's oprettelse endnu ikke er fuldstændig gennemført. Der er drøftelser i gang om en udvidelse af Europols kompetenceområde og en styrkelse af dens operationelle beføjelser, og hvad angår afgørelsen om oprettelse af Eurojust, dateret den 28. februar 2002(46), henvises spørgsmålet om Eurojusts samarbejde med dets partnere til fremtidige protokoller.

3.2. Samarbejdets indhold: behovet for sammenhæng

Den nuværende situation vedrørende samarbejdet mellem OLAF og Europol/Eurojust afspejler ikke alene den retlige rammes foreløbige karakter, men også dens manglende sammenhæng.

OLAF opretholder punktuelle kontakter med Europol, der hovedsagelig drejer sig om beskaffenheden og rækkevidden af et eventuelt samarbejde. Ansvaret for kontakterne med Eurojust har OLAF overdraget til tre dommere på et i øjeblikket uformelt grundlag.

OLAF har nu indledt overvejelser over de overordnede linjer i et fremtidigt samarbejde under hensyntagen til meningsudvekslingen mellem kommissæren med ansvar for disse spørgsmål, Antonio Vitorino, og overvågningsudvalget(47) samt analyserne i grønbogen(48).

Bestemmelserne i artikel 26 i Rådets afgørelse om oprettelse af Eurojust(49) ser udelukkende samarbejdet med OLAF ud fra synspunktet kontorets bidrag til Eurojusts arbejde inden for koordinering af undersøgelser og national retsforfølgning på PIF-området. Spørgsmålet om Eurojusts bidrag til OLAF's undersøgelser er ikke nævnt. Det skal ligeledes understreges, at disse bestemmelser udelukkende placerer Eurojusts forbindelser med dets partnere inden for rammerne af et samarbejde med henblik på løsningen af Eurojusts opgaver vedrørende koordinering, bistand og støtte til nationale undersøgelser, der involverer mere end én medlemsstat.

Behovet for sammenhæng i den europæiske ordning for bekæmpelse af organiseret kriminalitet fremgår klart af de nuværende komplekse relationer mellem aktørerne. Selv om de respektive beføjelser og opgaver endnu ikke er endegyldigt fastlagt, kan man ikke, som det i øjeblikket er tilfældet, se bort fra det funktionelle aspekt af disse relationer, som, idet det drejer sig om undersøgelses- og retstjenester, bør styres af princippet om retssikkerhed i forbindelse med gennemførelsen af undersøgelser. Da den nuværende fordeling af de materielle kompetencer ikke løser problemet med overlapning, er det endvidere nødvendigt at hævde princippet om at prioritere kompetencen under den første søjle på området beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser.

Der er i øjeblikket planer om at præcisere de nærmere vilkår for etableringen af sammenhæng inden for rammerne af aftaler og protokoller som omhandlet i artikel 26 i afgørelsen om oprettelse af Eurojust. En sådan løsning indebærer flere ulemper. Der er tale om en skridt-for-skridt løsning, der begrænses af definitionen af Eurojusts opgaver som spørgsmål om retligt samarbejde og koordinering af grænseoverskridende nationale undersøgelser. Det er også en proces, som bør tage hensyn til den sandsynlige udvikling i de forskellige partneres beføjelser på lang sigt. Efter overvågningsudvalgets mening frembyder udsigten til en revision af traktaterne i 2004 på grundlag af Konventets arbejde en - ganske vist sen - mulighed, for en sammenhængende helhedsløsning på samtlige disse problemer.

KONKLUSION

Denne tredje aktivitetsrapport markerer på en gang afslutningen af det første overvågningsudvalgs mandat og udløbet af den treårige periode, hvorefter institutionerne skal foretage en undersøgelse af, hvordan ordningen fungerer med henblik på eventuel tilpasning eller udbygning. Da udvalgets sidste årsrapport havde form af en samlet status (1), har det ikke som i de to foregående rapporter fremsat forslag eller henstillinger(50), men har begrænset sig til at fremlægge en vurdering af gennemførelsen af målene i forordningen og af OLAF's status. I lyset af denne status finder udvalget, at kontorets opgaver nu skal konsolideres (2), for at det kan fungere tilfredsstillende med henblik på gennemførelsen af de nævnte mål, hvilket bør opfattes som en forberedelse (3) til oprettelsen af en europæisk anklagemyndighed, som efter udvalgets mening er nødvendig for etableringen af et fuldstændigt og sammenhængende system til