DA Den Europæiske Unions Tidende C 248/113

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Grønbog — Færre administrative henvendelser for borgerne: Fremme af fri cirkulation af offentlige dokumenter og anerkendelse af virkningerne af civilstandsattester«

KOM(2010) 747 endelig

2011/C 248/19

Ordfører: Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER

Kommissionen besluttede den 14. december 2010 under henvisning til artikel 304 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Grønbog — Færre administrative henvendelser for borgerne: Fremme af fri cirkulation af offentlige dokumenter og anerkendelse af virkningerne af civilstandsattester

KOM(2010) 747 endelig.

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug, som vedtog sin udtalelse den 26. maj 2011.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 472. plenarforsamling den 15.-16. juni 2011, mødet den 15. juni, følgende udtalelse med 127 stemmer for, 2 imod og 3 hverken for eller imod:

1. Konklusioner og henstillinger

1.1 EØSU tager vel imod Kommissionens grønbog og anerkender nødvendigheden af at lette cirkulationen af offentlige dokumenter i hele EU ved at fjerne de nuværende hindringer, da det gør livet lettere for de europæiske borgere og medvirker til, at de kan udøve deres rettigheder mere effektivt.

1.2 EØSU støtter Kommissionens initiativer til at fremme fri cirkulation af offentlige dokumenter, da det er et supplement til unionsborgerskabet og styrker borgernes økonomiske og sociale rettigheder.

1.3 EØSU mener, at Kommissionen - hvad angår civilstandsattester - bør gøre følgende:

— Fastlægge en frivillig ordning med en overnational europæisk civilstandsattest,

— Påbegynde det nødvendige arbejde med at harmonisere reglerne om lovkonflikter og

— mens ovennævnte nøgleelementer fastlægges, operere med gensidig anerkendelse gennem opstilling af de minimumskrav, som civilstandsattesterne skal opfylde, ud fra en konsensus om at disse attester skal formodes at være generelt gyldige inden for EU, når den berørte kompetente myndighed har konstateret, at attesten er lovligt udstedt.

1.4 EØSU opfordrer derfor de øvrige institutioner og kompetente organer i EU til ufortrødent at fremme Kommissionens forslag på dette område, således at der så vidt muligt kan vedtages overnationale regler i indeværende lovgivningsperiode.

1.5 Følgelig kan EØSU med rimelighed gøre sig til talsmand for generel indførelse af flersprogede standardformularer for officielle dokumenter, som kan bygge på ICCS's modeller, hvilket blandt andet ville have den fordel at overflødiggøre oversættelse af disse dokumenter i bestemmelsesstaten.

2. Indledning

2.1 De administrative procedurer, som skal opfyldes for at kunne gøre brug af offentlige dokumenter uden for den medlemsstat, hvor de blev udstedt, kan være meget tidkrævende og medføre store omkostninger, som i korthed skal dække ægthedsbevis eller fremlæggelse af en bekræftet oversættelse af dokumenterne.

2.1.1 En af årsagerne til disse vanskeligheder er, at borgerne er forpligtede til at fremlægge offentlige dokumenter for myndighederne i en anden medlemsstat, som beviser, at de har en ret eller en forpligtelse. Disse dokumenter kan være af meget forskellig art. Der kan være tale om administrative dokumenter, notardokumenter, civilstandsattester, diverse kontrakter og retsafgørelser.

2.1.2 Den traditionelle metode til at bekræfte ægtheden af offentlige dokumenter, der er beregnet til brug i udlandet, kaldes legalisering, og den består ifølge den normale legaliseringsprocedure i, at et dokument legaliseres af de kompetente myndigheder i den stat, som udsteder dokumentet og derefter af ambassaden eller konsulatet i den stat, hvor det skal bruges. Den forenklede udgave af denne procedure går ud på at påtegne en »apostille«, hvor den stat, som udsteder dokumentet, påtegner det med et ægthedscertifikat.

2.1.3 Det Europæiske Råd opfordrede som led i Stockholmprogrammet (1) Kommissionen til at fortsætte arbejdet med at følge op på disse undersøgelser for at sikre fuld efterlevelse af retten til fri bevægelighed. Til dette formål er der planlagt to lovgivningsforslag i handlingsplanen fra Stockholmprogrammet vedrørende:

— fri cirkulation af dokumenter ved at afskaffe legaliseringen af dokumenter mellem medlemsstaterne og

— anerkendelse af virkningerne af visse civilstandsattester, således at en juridisk status, som er opnået i en medlemsstat, kan blive anerkendt med samme juridiske konsekvenser i en anden medlemsstat.

3. Kommissionens grønbog

3.1 Kommissionen indleder en høring om spørgsmål, som omfatter fri cirkulation af offentlige dokumenter og anerkendelse af virkningerne af civilstandsattester.

3.2 Offentlige dokumenter

3.2.1 Kommissionen vil gerne have, at der bliver set nærmere på alle de offentlige dokumenter, som kræver administrative formaliteter for at kunne bruges uden for den stat, hvor de er blevet udstedt. Til disse formaliteter hører bevis for ægthed eller fremlæggelse af en bekræftet oversættelse. Fælles for alle disse dokumenter er, at de udgør et bevis for faktiske omstændigheder, som er registreret af en offentlig myndighed.

3.2.2 For øjeblikket er de administrative formaliteter som legalisering og apostillepåtegning af offentlige dokumenter i Unionens medlemsstater karakteriseret ved at være juridisk opsplittede mellem flere kilder:

— nationale lovgivninger, som er meget forskellige fra hinanden;

— talrige multilaterale eller bilaterale internationale konventioner, som er blevet ratificeret af et både varieret og begrænset antal lande, og som slet ikke giver den nødvendige løsning på problemer med fri bevægelighed for borgere i Europa;

— en opsplittet EU-ret, som kun behandler visse, begrænsede aspekter ved de spørgsmål, der rejser sig.

3.3 Løsninger, der kan lette fri cirkulation af offentlige dokumenter mellem medlemsstaterne:

3.3.1 Afskaffelse af administrative formaliteter: Det foreslås at afskaffe legalisering og apostillepåtegning for samtlige offentlige dokumenter for at sikre, at de kan cirkulere frit i Unionen.

3.3.2 Samarbejde mellem kompetente nationale myndigheder: 3.3.2.1 I tilfælde af alvorlig tvivl om ægtheden af et dokument eller hvis et dokument ikke findes i en medlemsstat, kan de nationale kompetente myndigheder udveksle de nødvendige oplysninger og finde en passende løsning herpå. 3.3.2.2 E-justice-portalen vil kunne informere borgerne om, at der er civilstandsattester, og om, hvilke juridiske implikationer de har. Man kunne også forestille sig, at borgerne får mulighed for at kunne anmode om og få en civilstandsattest online via et sikret system.

3.3.3 Begrænsning af oversættelse af offentlige dokumenter: Man kan forestille sig, at der indføres frivillige standardformularer, i det mindste for de mest almindelige offentlige dokumenter inden for mange administrative sektorer for at afhjælpe kravet om oversættelse og undgå omkostningerne hertil.

3.3.4 Europæisk civilstandscertifikat: Dette europæiske civilstandscertifikat kunne gælde parallelt med medlemsstaternes nationale civilstandsattester. Det vil ikke være obligatorisk for borgerne, men frivilligt. Format og angivelser på certifikatet vil blive ensartede med en enhedsformular, det europæiske certifikat.

3.4 Anerkendelse af de gensidige virkninger af civilstandsattester:

3.4.1 Civilstandsattester er dokumenter, der er oprettet af en myndighed, og som opregner begivenheder i den enkelte borgers liv som for eksempel fødsel eller herkomst.

3.4.2 Enhver borger bør have sikkerhed for, at hans civilstandsforhold er kontinuerte og permanente, så han kan gøre brug af sin ret til fri bevægelighed, og at den retsstilling, der er registreret ved en civilstandsattest kan få hermed forbundne civilretlige konsekvenser.

3.4.3 Spørgsmålet er, om det er nødvendigt, at Unionen gør noget for at skabe større retssikkerhed for EU-borgerne på civilstandsområdet og for at afskaffe de hindringer, de konfronteres med, når de beder om anerkendelse i én medlemsstat af en retsstilling, der er erhvervet i en anden medlemsstat.

3.4.4 Unionens tiltag gennem afledt ret (2) har hidtil været meget specifikke, og der er i dag ikke nogen regler om, at en medlemsstat skal anerkende forhold, som er knyttet til civilstand og indtrådt i en anden medlemsstat. Ydermere har Unionen ikke kompetence til at gribe ind i medlemsstaternes materielle familieret, eftersom TEUF ikke giver hjemmel til at foreslå en sådan løsning.

3.4.5 Kommissionen foreslår tre forskellige måder at løse disse problemer på: 3.4.5.1 At hjælpe de nationale myndigheder med at finde praktiske løsninger: Det er således Den Europæiske Unions vigtigste rolle at hjælpe de nationale myndigheder med at samarbejde på en mere effektiv måde. 3.4.5.2 Anerkendelse med retsvirkning: Denne anerkendelse vil kunne foregå uden harmonisering af eksisterende regler, og medlemsstaternes retssystemer vil kunne forblive uændrede, hvilket vil indebære, at hver enkelt medlemsstat på grundlag af gensidig tillid accepterer og anerkender virkningerne af en retsstilling, der er opnået i en anden medlemsstat. 3.4.5.3 Anerkendelse baseret på harmonisering af reglerne om lovkonflikter: Der ville være tale om opbygning af et sæt af fælles regler udviklet på EU-plan, hvis formål skulle være at sikre retten i forbindelse med krydsning af grænsen, når der er tale om civilstandsforhold.

4. Generelle bemærkninger

4.1 Grønbogen, som Kommissionen har udarbejdet, er lovgivningsmæssigt set begrundet i behovet for at få området med frihed, sikkerhed og retfærdighed til at fungere bedre og på flere områder og for at understrege dets sammenhæng med borgernes udøvelse af de rettigheder, som er knyttet til unionsborgerskabet og de grundlæggende økonomiske friheder.

4.2 Udvalget bifalder således dette initiativ fra Kommissionens side, som - i overensstemmelse med de konstitutionelle principper og værdier og med Unionens mål som fastlagt i EUT og TEUF efter Lissabontraktaten - anlægger en først og fremmest retlig synsvinkel, som styrker borgernes rolle i den europæiske integrationsproces.

4.3 Følgelig påhviler det Unionens institutioner og organer at gøre det lettere for medlemsstaternes borgere og for alle mennesker generelt at udøve de rettigheder og friheder, som de bør kunne nyde godt af i så vidt et omfang og med alle de muligheder, som traktaterne og den gældende ret åbner mulighed for.

4.3.1 Dette vil føre til mere ligebehandling i overensstemmelse med princippet i artikel 9 i EUT og vil medvirke til at fjerne de hindringer for udøvelsen af disse rettigheder og friheder, som ikke er begrundet i hensynet til den offentlige orden, og som ofte alene har til formål at beskytte korporative interesser (hvilket er ensbetydende med mulig indgriben fra offentligt ansatte, notarer eller medarbejdere i registrene osv.), eller som dækker over en absurd mistillid i forbindelse med EU-medlemsstaternes suverænitet.

4.4 Ikke desto mindre kræver vedtagelsen af fremtidige foranstaltninger for at fjerne hindringer, som udspringer af administrative eller sproglige formaliteter, en velovervejet undersøgelse af den materielle rækkevidde, eftersom sådanne tiltag – ved siden af de ønskværdige »menneskelige« resultater mht. afskaffelse af administrative hindringer og besvær samt lavere økonomiske omkostninger og forkortelse af ventetiden for anvendelsen af offentlige dokumenter uden for den stat, hvori de er blevet udstedt – kan udløse alvorlige lovkonflikter på et så følsomt område som civilstand.

4.5 På denne baggrund vil det være passende at undersøge gennemførligheden af de nævnte foranstaltninger og i den forbindelse skelne mellem aspekter, som alene vedrører proceduremæssige og sproglige spørgsmål, og mere indholdsmæssige spørgsmål vedrørende de berørtes retsstilling.

4.6 Fuld gennemførelse af retten til at færdes frit, opholdsretten, etableringsfriheden, fri udveksling af tjenesteydelser og fri bevægelighed for arbejdstagerne i det indre marked og andre rettigheder kræver, at der indføres overnationale mekanismer og retsakter, som ophæver de administrative formaliteter til bekræftelse af ægtheden af offentlige dokumenter eller begrænser dem til meget specifikke situationer.

4.6.1 Myndighederne i medlemsstater, som ikke oprindeligt har udstedt et givet dokument, optræder ofte på en måde, som dækker over interesser, der er uforenelige med EU-retten, og som indebærer diskriminatorisk behandling og uberettigede byrder for enkeltpersoner.

4.6.2 Det er indlysende, at hensynet til den offentlige orden og beskyttelsen af medlemsstaternes finansielle interesser kan sikres på måder, som er mindre byrdefulde for enkeltpersoner, og som i hvert fald ikke må krænke deres rettigheder i henhold til EU's retsorden. I tilfælde af alvorlig tvivl om ægtheden af et dokument, eller hvis et dokument ikke findes i en medlemsstat, kan de nationale kompetente myndigheder udveksle oplysninger og finde en passende løsning herpå.

4.6.2.1 Her vil udvalget dog understrege, at det anser det for de offentlige forvaltningers pligt på alle mulige måder at yde borgerne grænseoverskridende anerkendelse af alle offentlige dokumenter vedrørende en status eller en situation, som er en forudsætning eller betingelse for, at den pågældende kan udøve de rettigheder og friheder, som EU anerkender.

4.6.3 Dette fremgår af de forskellige erfaringer inden for EU, såsom:

— det administrative samarbejde mellem medarbejdere i civilstandsregistrene, som i dag foregår mellem de elleve medlemsstater, der har undertegnet ICCS-konvention nr. 3 (3), og hvis gode resultater i EØSU's øjne er et godt argument for at opfordre alle EU's medlemsstater til at undertegne den som et indledende skridt til den forventelige vedtagelse af overnationale regler på dette område;

— udveksling af oplysninger om erhvervskvalifikationer via det elektroniske informationssystem for det indre marked (IMI);

— den gradvise automatisering og afskaffelse af eksekvaturproceduren i forbindelse med den udbredte anvendelse af elektroniske procedurer, e-retspleje osv.

4.6.3.1 Det synes i lyset af disse erfaringer at være på sin plads, at Kommissionen sammenkæder sit lovgivningsforslag i Grønbogen om fri cirkulation af offentlige dokumenter med andre initiativer såsom dagsordenen for et »digitalt Europa« og »e-2020«. EØSU mener, at det ville være en god lejlighed til at komme i gang med skabelsen af et net af civilstandsregistre, som kan lette gennemførelsen af princippet om, at offentlige dokumenter kun skal forelægges én gang for at forenkle de administrative procedurer.

4.6.3.2 EØSU mener, at man også kunne overveje på kort sigt at oprette en elektronisk database med modeller for de offentlige dokumenter, som hyppigst udstedes i medlemsstaterne. En sådan database skulle forvaltes af Kommissionen for at fremme den gensidige anerkendelse og automatiske validering af dem på hele EU's område med angivelse af de respektive sprogversioner.

4.6.4 Ligeledes viser erfaringer fra andre af EU's indsatsområder, at det er muligt at anvende dokumenter, som er udformet med samme eller næsten samme format og med ensartede teknikker og materialer, såsom det europæiske pas (4) samt dokumenter med henblik på assistance i henhold til artikel 20, stk. 2, litra c), i TEUF; formatet for kørekort til de forskellige kategorier af motorkøretøjer og knallerter osv.

4.6.5 Følgelig kan EØSU med rimelighed gøre sig til talsmand for generel indførelse af flersprogede standardformularer for officielle dokumenter, som kan bygge på ICCS's modeller, hvilket blandt andet ville have den fordel at overflødiggøre oversættelse af disse dokumenter i bestemmelsesstaten.

4.7 Der kan ikke herske tvivl om, at et tættere administrativt samarbejde og udstedelsen af dokumenter med gyldighed i alle EU's medlemsstater er opnåelige mål i et klima med gensidig tillid for ikke at sige gensidig anerkendelse; de er også værd at stræbe efter, hvis man vil lette udøvelsen af de nævnte EU-borgerrettigheder og grundlæggende økonomiske rettigheder. Vedtagelsen af EU-regler, der gælder fuldt ud i alle medlemsstater, er en institutionel opgave, som falder inden for EU's kompetence, og den er nødvendig for at føre integrationsprocessen videre.

4.8 Ikke desto mindre er spørgsmålet om skriftlig dokumentation for civilstand mere kompliceret af forskellige grunde, som gør det nødvendigt at undersøge forskellige lovgivningsmuligheder.

4.8.1 Det drejer sig om at finde frem til en fælles løsning (måske indførelse af et europæisk civilstandscertifikat) på det problem, at de civilstandsattester, der i dag udstedes af de kompetente myndigheder i medlemsstaterne, ikke angiver personlige forhold på samme måde, og at deres virkninger ikke kan gøres gældende fuldt ud i medlemsstaterne.

4.8.2 De forskellige retlige, kulturelle og religiøse traditioner i EU's medlemsstater gør, at borgernes retsstilling antager forskellige former. Dette betyder, at der er skævheder, som rækker lige fra kravet om et certifikat for, at der kan indgås ægteskab, som findes i nogle medlemsstater, anerkendelse af ægteskaber mellem personer af samme køn, rækkefølgen af efternavne, eller spørgsmålet om, hvilket køn, en person har efter kønsskifte.

4.9 Medlemsstaterne har i dag kompetencen på dette område, og Lissabontraktaten giver ikke noget specifikt grundlag for at tage overnationale initiativer til harmonisering af lovgivningen på området, og den indeholder heller ikke – til forskel fra stk. 3 i artikel 77 i TEUF vedrørende visa og andre tilladelser til kortvarigt ophold – nogen bestemmelse, som kan tages i anvendelse i tilfælde af manglende hjemmel i traktaterne. Det er derfor nødvendigt nøje at holde sig til nærhedsprincippet.

4.10 Følgelig bør man overveje muligheden for at tage princippet om gensidig anerkendelse i anvendelse gennem en eller anden form for overnational bestemmelse baseret på den generelle mulighed i artikel 81, stk. 1, i TEUF, hvorefter der som fastsat i samme artikels stk. 3 kan anvendes en særlig lovgivningsprocedure med deltagelse af medlemsstaternes nationale parlamenter.

4.10.1 Det vil således ikke være ønskeligt at foretage en detaljeret gennemgang og evaluering af de juridiske muligheder, som Unionen kan vælge alt efter, hvilken civilstand, der ønskes anerkendt, da det nok vil være lettere at anvende denne fremgangsmåde på herkomst, adoption eller rækkefølgen af en persons efternavn, end på anerkendelse af et ægteskab.

4.10.2 Uanset hvilken lovgivningsform, EU vælger at foreslå, og uanset hvor lang tid der går med at få den indført, må man så hurtigt som muligt tilgodese de personer, der kræver anerkendelse af en retsstilling eller af virkningerne af en civilstandsattest, gennem udarbejdelse af kriterier eller bindende EU-regler, som kan hjælpe de nationale myndigheder i medlemsstaterne med at finde sammenhængende og fleksible løsninger uden at diskriminere borgerne på grundlag af deres nationalitet.

4.11 I betragtning af det uopsættelige behov for at lette offentlige dokumenters cirkulation bør medlemsstaterne og EU's institutioner støtte Kommissionens initiativer til at fremme fri cirkulation af offentlige dokumenter og indføre en frivillig overnational ordning med et europæisk civilstandscertifikat ved at påbegynde det nødvendige arbejde med at harmonisere lovkonfliktreglerne. Samtidigt må der indføres gensidig anerkendelse gennem fastlæggelse af de minimumskrav, som civilstandsattesterne skal opfylde, og opnås konsensus om, at dokumenterne skal formodes at være generelt gyldige inden for EU, når først den kompetente myndighed har fastslået, at de er lovligt udstedt.

4.12 For at sikre størst mulig effekt af de fremtidige foranstaltninger, som EU måtte vedtage angående fri cirkulation af offentlige dokumenter, opfordrer udvalget Kommissionen til at overveje muligheden for at foreslå, at de fremtidige bestemmelser også kommer til at gælde for borgerne fra Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde og fra de tredjelande, som EU har indgået stadigt gældende associeringsaftaler med (på et gensidigt grundlag, som også omfatter medlemsstaternes borgere), samt for fastboende tredjelandsstatsborgere, som er lovligt etableret eller bosat i en medlemsstat.

Bruxelles, den 15. juni 2011 Staffan NILSSON Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) KOM(2004) 401 endelig.

(2) Forordning (EF) nr. 2201/2003, art. 21, stk. 2.

(3) Ifølge konvention nr. 3 skal en civilstandsmyndighed, der opretter en vielsesattest, underrette civilstandsmyndigheden på det sted, hvor hver af de kommende ægtefæller er født, ved hjælp af en standardformular.

(4) EFT C 241 af 19.9.1981 og EFT C 179 af 26.7.1982.