Regionsudvalgets udtalelse om:

- »Meddelelse fra Kommissionen om opfølgning af grønbogen om beskyttelse af mindreårige og den menneskelige værdighed i forbindelse med audiovisuelle tjenester og informationstjenester ledsaget af et forslag til Rådets henstilling«, og - »Meddelelse fra Kommissionen og forslag til Rådets beslutning om vedtagelse af en flerårig EF-handlingsplan til fremme af sikker anvendelse af Internet« (98/C 251/10)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til Kommissionens meddelelse om opfølgning af grønbogen om beskyttelse af mindreårige og den menneskelige værdighed i forbindelse med audiovisuelle tjenester og informationstjenester ledsaget af et forslag til Rådets henstilling () og Kommissionens meddelelse og forslag til Rådets beslutning om vedtagelse af en flerårig EF-handlingsplan til fremme af sikker anvendelse af Internet (),

under henvisning til Rådets beslutning af 26. januar 1998 om i henhold til artikel 198 C, stk. 1, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab at anmode om Regionsudvalgets udtalelse,

under henvisning til formandens beslutning af 20. januar 1998, som blev godkendt af præsidiet den 12. marts 1998, om at henvise det forberedende arbejde til Underudvalg 7 »Uddannelse, Erhvervsuddannelse, Kultur, Ungdom, Sport, Borgernes Rettigheder«,

under henvisning til Underudvalg 7's forslag til Regionsudvalgets udtalelse (CdR 54/98 rev.), som blev vedtaget den 1. april 1998 med Laurette Onkelinx som ordfører -

på den 23. plenarforsamling den 13.-14. maj 1998 (mødet den 14. maj) enstemmigt vedtaget følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Politisk enighed

1.1.1. Regionsudvalget konstaterer med tilfredshed, at der er bred politisk enighed om de spørgsmål, der har at gøre med en mere sikker anvendelse af Internet. Kommissionen, Rådet, Europa-Parlamentet og medlemsstaterne er enige om både prioriteter og retningslinjer.

1.1.2. Regionsudvalget tilslutter sig den strategi, som der er opnået enighed om, og som er afspejlet i forslaget til Rådets henstilling og i forslaget til handlingsplan, og glæder sig over den balance, der er fundet mellem telekommunikationsfagets kulturelle og mere tekniske karakter.

1.2. Sammenhængen mellem Kommissionens dokumenter

1.2.1. Da Kommissionen i 1996 offentliggjorde sin grønbog om beskyttelse af mindreårige og den menneskelige værdighed i forbindelse med audiovisuelle tjenester og informationstjenester samt sin meddelelse om ulovligt og skadeligt indhold på Internet, understregede den, at de to dokumenter supplerede hinanden.

1.2.2. I sin udtalelse herom () fremhævede Regionsudvalget navnlig nødvendigheden af et sådant forsøg på at skabe sammenhæng.

1.2.3. Dette ønske om sammenhæng kommer også til udtryk i de to dokumenter, som nu foreligger: Kommissionen præciserer

- at Rådets henstilling, der ledsager meddelelsen om opfølgning af grønbogen om beskyttelse af mindreårige og den menneskelige værdighed i forbindelse med audiovisuelle tjenester og informationstjenester, er af retlig karakter og har til hensigt at tilskynde til fælles retningslinjer for gennemførelsen på nationalt plan af en ramme for selvregulering med henblik på beskyttelse af mindreårige og den menneskelige værdighed,

- at handlingsplanen indeholder konkrete forslag - hvortil der bør afsættes EF-midler - med henblik på at tilskynde til et gunstigt klima for Internet-industrien.

2. Generelle bemærkninger

2.1. Inddragelse af de lokale og regionale myndigheder

2.1.1. Regionsudvalget mener, at det foreslåede instrument (dvs. henstillingen) er tilstrækkeligt ud fra et retligt synspunkt, da det først og fremmest har til hensigt at fremme samtlige berørte parters frivillige deltagelse i fastlæggelsen, gennemførelsen og evalueringen af foranstaltninger til beskyttelse af mindreårige og den menneskelige værdighed.

2.1.2. Der er fuldt ud taget hensyn til nærhedsprincippet, da henstillingen navnlig lægger vægt på nødvendigheden af at gennemføre nationale foranstaltninger, mens fællesskabsinitiativet har til formål at sikre sammenhæng og størst mulig effektivitet i de nationale initiativer ved at foreslå fælles retningslinjer for selvregulering, koordinering og samarbejde på europæisk og internationalt plan.

2.1.3. Beskyttelsen af mindreårige og den menneskelige værdighed kræver først og fremmest en indsats på nationalt plan. I betragtning af on-line- og Internet-tjenesternes internationale og decentrale karakter kan disse nationale tiltag imidlertid kun være virkelig effektive, hvis der etableres en vis form for koordination og samarbejde på europæisk og internationalt plan.

2.1.4. Regionsudvalget beklager imidlertid, at der i forslaget til Rådets henstilling og forslaget til handlingsplan ikke er nogen henvisning til de regionale og lokale myndigheder, selv om de på mange måder er direkte berørt af initiativerne: de bidrager bl.a. til bevidstgørelsesindsatsen, navnlig som udbydere af uddannelsestilbud og mere generelt som de myndigheder, der befinder sig tættest på borgerne, og øver som lokale myndigheder indflydelse på de lokale politistyrker og uddannelsen af deres personale.

2.2. Deltagelse af alle

2.2.1. Forslaget til henstilling har til formål at fremme deltagelsen af alle berørte parter (brugere, forbrugere, virksomheder, offentlige myndigheder) i fastlæggelsen, gennemførelsen og evalueringen af foranstaltninger til beskyttelse af mindreårige og den menneskelige værdighed.

2.2.2. Regionsudvalget hæfter sig ved dette princip om deltagelse af alle parter, herunder brugerne af de nye informationstjenester. I de lande, som allerede har iværksat nationale foranstaltninger såsom adfærdskodekser og repræsentative strukturer, har man i forbindelse med udarbejdelsen heraf kunnet konstatere, dels at det var vanskeligt at inddrage brugerne (da der ikke nødvendigvis fandtes repræsentative brugersammenslutninger), og dels at deres repræsentation var vigtig, hvis foranstaltningerne skulle accepteres og virke troværdige. Til trods for disse vanskeligheder bør det være op til de nationale myndigheder at skride ind, hvis det viser sig, at alle ikke er repræsenteret.

3. Særlige bemærkninger

3.1. Nationale rammer for selvregulering

3.1.1. Forslaget til henstilling har til formål at tilskynde til, at der som supplement til den gældende lovgivning fastlægges en national ramme for udbydernes selvregulering under overholdelse af de principper og de metoder, der er omhandlet i bilaget til forslaget.

3.1.2. Regionsudvalget er enig i de fælles retningslinjer, som er beskrevet i dette bilag, og som fremhæver fire afgørende elementer i den nationale ramme for selvregulering:

3.1.3. Regionsudvalget har allerede været inde på vigtigheden af høring af de berørte parter og deres repræsentativitet, og navnlig fremhævet brugerne. I den sammenhæng er det op til den enkelte medlemsstat at organisere høringsprocessen, som på grund af nationale særpræg kan variere fra land til land. Målet med repræsentativiteten bør imidlertid være et fælles mål på europæisk plan.

3.1.4. Hvad angår adfærdskodekser, bør det først understreges, at de udgør en nyttig præventiv selvreguleringsmekanisme, der sikrer acceptable normer og en smidig og hurtig reaktion i tilfælde af mistanke om ulovlig eller skadelig adfærd. Selvregulering bør dog ikke føre til, at de berørte parter fritages for ansvar, men bør muliggøre en evaluering af parternes indsats for at opfylde deres forpligtelser. Det bør i denne forbindelse understreges, at en bestemmelse om selvregulering ikke må træde i stedet for en lovgivningsmæssig ramme, men derimod indgå i en sådan ramme.

3.1.5. Ud over de grundlæggende regler, som er nævnt i bilaget til forslaget, kunne adfærdskodekserne også tjene til informering af de berørte parter om, hvilken type ansvar - strafferetligt, civilt og/eller administrativt - de bør bære i forhold til de nationale bestemmelser, og hvilken form for sanktioner, de risikerer at pådrage sig, hvis de overtræder de lovgivningsmæssige standarder.

3.1.6. Når dette er sagt, kan man kun være enig i idéen om at fremme vedtagelsen af fælles mål for udarbejdelsen af nationale adfærdskodekser, for så vidt som gennemførelsen af sådanne mål er et nationalt anliggende: respekten for forskellige fremgangsmåder og forhold i de forskellige medlemsstater forhindrer ikke en vis grad af koordination mellem de nationale initiativer. En sådan koordination er nødvendig, hvis man vil undgå de strafferetlige vanskeligheder, der er forbundet med forskellige nationale standarder.

3.1.7. Etableringen af nationale repræsentative instanser er naturligvis en vigtig faktor i styrkelsen af samarbejdet på EU-plan. Disse repræsentative instanser spiller imidlertid også en vigtig rolle i forbindelse med gennemførelsen og evalueringen af adfærdskodekser.

3.1.8. Endelig er en regelmæssig evaluering af de nationale rammer for selvregulering af grundlæggende betydning for effektiviteten og troværdigheden af sådanne rammer. Herudover er en fælles evalueringsmetode på europæisk plan nødvendig, hvis man vil kunne sammenligne forskellige erfaringer til gavn for alle medlemsstater.

3.1.9. I øvrigt har forslaget til en handlingsplan via aktionslinjen »at skabe sikre rammer« til hensigt på den ene side at støtte oprettelsen af et europæisk net af direkte linjer (hotlines) og på den anden side at bistå de selvregulerende organer i fastlæggelsen af retningslinjer for adfærdskodekser på EU-plan. Denne aktionslinje understøtter således bilaget til henstillingen, for så vidt angår iværksættelsen af de fælles retningslinjer, der er omhandlet i bilaget.

3.2. Radio- og tv-spredningstjenester

3.2.1. Hvad angår de radio- og tv-spredningstjenester, som er omhandlet af direktivet »fjernsyn uden grænser«, betyder Rådets holdning til anti-volds-chippen ikke, at radio- og tv-spredningsorganerne ikke kan tilskyndes til på frivillig basis at afprøve nye midler til beskyttelse af mindreårige. Digitalt tv åbner helt klart mulighed for gennemførelse af mekanismer til forældrekontrol og for en meget smidigere information, end analog-tv-systemets anti-volds-chip kan præstere. Det ville derfor være særlig hensigtsmæssigt, hvis forslaget til henstilling støttede sådanne forsøg.

3.2.2. Det må imidlertid understreges, at fremme af denne form for forsøg ikke må fritage tv-spredningsorganerne for ansvar, hvad angår spredning af indhold, som kan skade mindreåriges fysiske, mentale og moralske udvikling. Under alle omstændigheder finder de regler, som er fastlagt i direktivet »fjernsyn uden grænser« og i de nationale lovgivninger, stadig anvendelse.

3.3. Samarbejde mellem rets- og politimyndigheder

3.3.1. Samarbejde mellem rets- og politimyndighederne er nødvendigt, hvis man effektivt vil bekæmpe spredningen af ulovligt indhold. Organiseringen af dette samarbejde bør finde sted inden for rammerne af Den Europæiske Unions tredje søjle.

3.3.2. Det er derfor nødvendigt, at der gives et politisk signal til fordel for et sådant samarbejde. Regionsudvalget mener, at et sådant signal passende kunne gives i forbindelse med forslaget til henstilling.

3.3.3. Man bør imidlertid være klar over, at et sådant samarbejde ikke løser det problem, at medlemsstaterne har forskellige opfattelser af, hvad der er lovligt og ulovligt. Der bør endvidere tages hensyn til, at der også inden for medlemsstaternes grænser er kulturelle forskelle i denne henseende mellem de forskellige regioner.

3.4. Brugernes ansvarlighed og uddannelse via medierne

3.4.1. Vedtagelsen af foranstaltninger, der skal bevidstgøre mindreårige om deres ansvar i forbindelse med brugen af audiovisuelle tjenester og informationstjenester og lette deres adgang til kvalitetspræget indhold og tjenester bl.a. på offentlige steder og uddannelsessteder, kræver en indsats fra alle berørte parter. Forældre og lærere spiller en rolle i forbindelse med anvendelsen af passende midler til beskyttelse af mindreårige i forbindelse med adgangen til Internet i hjemmet eller i skolen, og virksomheder kan bidrage til udvikling og fremme af filtreringsmekanismer.

3.4.2. Regionsudvalget beklager imidlertid, at der i forslaget til henstilling ikke er taget tilstrækkelig hensyn til den rolle, som de offentlige myndigheder, herunder navnlig de regionale og lokale myndigheder, spiller i forbindelse med mediebaseret undervisning, og til uddannelse af undervisere i anvendelse af nye informationsteknologier. Udviklingen af mindreåriges adgang til de nye tjenester i skolen er ganske vist en forudsætning for, at de kan tilegne sig de nye teknologier og bruge dem på en ansvarlig måde, men en sådan adgang må ledsages af et undervisningsprogram, som dels giver mindreårige de værktøjer, der sætter dem i stand til at få del i de nye teknologiers muligheder, og dels giver underviserne den vejledning, som er nødvendig for, at de kan instruere de mindreårige i en ansvarlig brug af medierne.

3.4.3. Hvad angår Internet, støtter forslaget til handlingsplan bevidstgørelsesaktioner rettet mod undervisere og den brede offentlighed. Ifølge den meddelelse, som ledsager forslaget til handlingsplan, har sådanne aktioner til formål dels at udbrede kendskabet til industriens selvregulerings-, filtrerings- og klassificeringsinitiativer, og dels at skabe tillid blandt forældre og undervisere til, at børnene kan anvende Internet på en sikker måde.

3.4.4. Dette forslag berører i lige så ringe grad som forslaget til henstilling spørgsmålet om uddannelse af undervisere og børn i anvendelsen af Internet til pædagogiske formål. Selv om denne type aktioner er omhandlet i handlingsplanen »At lære i informationssamfundet«, nærmere betegnet i aktionsområderne »Forbedring af uddannelsen af og støtten til lærere og andre undervisere ved indførelse af nye teknologier i undervisningen« og »Informering af samtlige aktører om de pædagogiske muligheder ved multimedier«, mener Regionsudvalget, at de to instrumenters komplementaritet ville blive styrket, hvis forbindelsespunkterne tydeligt var nævnt.

3.5. Retligt ansvar og klassificering

3.5.1. Regionsudvalget understreger, at en lang række spørgsmål, som behandles i grønbogen, ikke berøres i meddelelsen og forslaget til henstilling. Det drejer sig bl.a. om spørgsmål vedrørende de forskellige aktørers ansvar og klassificeringsstrategien for on-line- og Internet-tjenester.

3.5.2. Spørgsmålet om ansvar (hvilket ansvar og for hvem) er vigtigt for samtlige aktørers retssikkerhed og således også for udviklingen af on-line- og Internet-tjenesterne.

3.5.3. Regionsudvalget konstaterer, at aktionslinjen »støtteforanstaltninger« i forslaget til handlingsplan indeholder et forslag om offentliggørelse af udbud med henblik på en vurdering af de juridiske spørgsmål i forbindelse med indholdet eller anvendelsen af Internet. Ud over sådanne indgående juridiske undersøgelser, som er nødvendige, ville det imidlertid være hensigtsmæssigt at vide, hvordan Kommissionen agter at foretage en opfølgning af grønbogen på dette område, navnlig i betragtning af, at medlemsstaternes reaktioner er begyndt at dukke op (f.eks. princippet om gradueret ansvar, som Tyskland har indført i den mellemstatslige aftale om informationstjenester).

3.5.4. Det må endvidere beklages, at forslaget til henstilling ikke tager mere konkret fat på spørgsmålet om klassificering inden for on-line- og Internet-tjenesterne, selv om dette nævnes indirekte i de fælles retningslinjer vedrørende adfærdskodekser. Grønbogen kommer ind på PICS-klassificeringen, som i øjeblikket er den eneste klassificering, som er fleksibel nok til at tage hensyn til kulturelle forskelle. I øvrigt har høringsprocessen ført til idéen om klassificering på to niveauer (et deskriptivt niveau og et evalueringsniveau), som muliggør to forskellige evalueringssystemer og sikrer gunstige vilkår for udvikling af et klassificeringssystem for meget store sites.

3.5.5. Gennemførelsen på EU-plan af et fælles deskriptivt klassificeringssystem kan forventes at give en »merværdi« for EU. Et sådant fælles system giver således plads til forskellige evaluerende klassificeringssystemer på nationalt og overnationalt plan, hvorved der kan tages hensyn til de varierende tolerancetærskler inden for EU.

3.5.6. I denne forbindelse bør det nævnes, at aktionslinjen »at udvikle filtrerings- og klassificeringssystemer« i forslaget til handlingsplan bidrager til opnåelse af dette mål. Aktionslinjen indeholder dels forslag om offentliggørelse af udbud med henblik på at demonstrere fordelene ved filtrering og klassificering, og dels en opfordring til et samlet europæisk bidrag til internationale aftaler om klassificeringsprotokoller og -systemer.

3.5.7. Med dette for øje burde forslaget til henstilling opfordre Kommissionen til i samarbejde med alle berørte parter at fremme udviklingen af en fælles strategi til kortlægning af filtrerings- og klassificeringssystemer for on-line- og Internet-tjenesterne.

4. Konklusioner

4.1. Regionsudvalget glæder sig over, at der er politisk enighed blandt alle EU's instanser om, hvordan en sikker anvendelse af Internet bør fremmes. Det har ført til bedre sammenhæng i Kommissionens behandling af denne problematik.

4.2. Regionsudvalget minder om, at det inden for rammerne af sin kompetence har bidraget betydeligt og konstruktivt til opnåelse af denne enighed. Det er derfor beklageligt, at hverken forslaget til henstilling eller forslaget til handlingsplan fremhæver de regionale og lokale myndigheders betydelige og helt grundlæggende rolle, hvad angår gennemførelsen af initiativerne.

4.3. Det er vigtigt at sikre en fuldstændig repræsentation af brugerne af de nye informationstjenester i de nationale organer, der har til opgave at udarbejde, iværksætte og evaluere foranstaltninger til beskyttelse af mindreårige og den menneskelige værdighed.

4.4. Tilskyndelse via fastsættelse af fælles mål til at oprette nationale rammer for selvregulering kan fremme det nødvendige samarbejde mellem medlemsstaterne, men Regionsudvalget understreger, at en bestemmelse om selvregulering ikke må træde i stedet for en lovgivningsmæssig ramme, men derimod indgå i en sådan ramme.

4.5. Regionsudvalget mener, at forslaget til henstilling også bør lægge op til, at radio- og tv-spredningsorganerne kan afprøve nye midler til beskyttelse af mindreårige, navnlig i forbindelse med indførelsen af digitalt tv.

4.6. Forslaget til henstilling bør endvidere opfordre til at uddybe samarbejdet mellem rets- og politimyndighederne under den tredje søjle.

4.7. Regionsudvalget beklager, at der ikke er gjort mere ud af de problemer, der er forbundet med at bevidstgøre brugerne om deres ansvar, navnlig i forbindelse med uddannelsen af undervisere og børn i anvendelsen af Internet til pædagogiske formål.

4.8. Endelig opfordrer Regionsudvalget til, at der i forslaget til henstilling tages hensyn til de vigtige spørgsmål, der er rejst i grønbogen, dels vedrørende aktørernes retsansvar, og dels vedrørende klassificeringsprocessen i on-line- og Internet-tjenesterne.

Bruxelles, den 14. maj 1998.

Manfred DAMMEYER

Formand for Regionsudvalget

() KOM(97) 570 endelig udg. - 97/0329 (CNS).

() KOM(97) 582 endelig udg. - 97/0337 (CNS) - EFT C 48 af 13.2.1998, s. 8.

() CdR 440/96 fin, EFT C 215 af 16.7.1997, s. 37.