ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUME AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om formidling af jordobservationssatellitdata til kommercielle formål /* SWD/2014/0184 final */





ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUME AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om formidling af jordobservationssatellitdata til kommercielle formål Ansvarsfraskrivelse: Dette resumé forpligter kun de tjenestegrene i Kommissionen, der har været involveret i udarbejdelsen, og foregriber på ingen måde den endelige udformning af en eventuel senere afgørelse truffet af Kommissionen. 1. Problemformulering a) Baggrund Denne konsekvensanalyse undersøger, hvilke hindringer for markedets udvikling, som kan tilskrives den kendsgerning, at højopløsningssatellitdata (HRSD) i dag er reguleret på forskellige måder i EU's medlemsstater, og de eksisterende muligheder for at overvinde disse hindringer for den frie bevægelighed af satellitdata og samtidig tage hensyn til sikkerhedsinteresser. Høringen af interessenter, herunder dataforhandlere og udbydere af merværditjenester (value-adding service providers - VAS), har afsløret, at udviklingen af HRSD-markedet hindres af den manglende gennemsigtighed, forudsigelighed og ligebehandling, som er resultatet af opsplittede retlige rammer for HRSD i medlemsstaterne. Der er på nuværende tidspunkt ikke noget fælles marked for HRSD. b) Mest berørte virksomheder Dataleverandører: Selv om dataleverandører opfatter markedsudvikling som en mulighed, kan en mere gennemsigtig ramme, der åbner mulighed for, at andre kan komme ind på markedet for datalevering, udgøre en fare. På den anden side påvirkes deres virksomhed negativt af de gældende eller planlagte forskriftsmæssige hindringer, da disse hovedsagelig gør sig gældende på stadiet for formidling af HRSD fra dataleverandørerne til dataforhandlerne og udbyderne af merværditjenester. Dataforhandlere/udbydere af merværditjenester: Disses virksomhed hæmmes af virkningerne af uensartede retlige rammer for HRSD, hvilket begrænser den frie bevægelighed for HRSD. Langt størstedelen af dataforhandlerne/udbyderne af merværditjenester (99 %) er SMV'er/mikrovirksomheder, der på grund af deres fleksibilitet er særligt godt rustet til at innovere på grundlag af rå data og levere en lang række tjenester og produkter baseret på HRSD. Slutbrugervirksomhederne: Disse er påvirket af de begrænsninger, dataforhandlerne oplever, f.eks. i forbindelse med (rettidig) adgang til HRSD. c) Behov for offentlig indgriben Tre medlemsstater (Tyskland, Frankrig og Italien) har indtil videre udviklet civile satellitsystemer eller satellitsystemer med dobbelt anvendelse, der er i stand til at producere HRSD, og har indført reguleringsordninger med henblik på at muliggøre distribution af potentielt følsomme oplysninger til det kommercielle marked. På grund af manglen på en konsekvent fremgangsmåde indeholder disse individuelle retlige rammer imidlertid lakuner og forskelle, som hæmmer udviklingen af et HRSD-marked. Mindst to lande, Det Forenede Kongerige og Spanien, vil i den nærmeste fremtid udvikle HRSD-teknologiske kapaciteter. Andre kan følge. Efterhånden som antallet af medlemsstater med HRSD-kapacitet stiger, vil stadig mere opsplittede retlige rammer sandsynligvis forværre de beskrevne problemer. Kontrol af HRSD-distribution er nødvendig af sikkerhedshensyn. Medlemsstater, der har jurisdiktion over højopløsningssatellitsystemer, har indført forskellige retlige rammer til kontrol af HRSD, der har negative konsekvenser for udviklingen af HRSD-markedet og desuden kan medføre sikkerhedsrisici. Der er enighed om, at offentlig intervention på EU-plan med henblik på at sikre en indbyrdes tilnærmelse til visse centrale aspekter af disse retlige rammer vil kunne afhjælpe disse problemer. 2. Analyse af nærhedsprincippet De identificerede problemer hindrer udviklingen af et indre marked i EU for satellitdata. Konsultationer har ført til den konklusion, at der i dag ikke findes et indre marked for HRSD. Retsgrundlaget for EU's indsats er artikel 114 i TEUF, som omhandler tilnærmelse af medlemsstaternes love for at nå målene i artikel 26 i TEUF, nemlig et velfungerende indre marked. Valget af artikel 114 i TEUF er begrundet i behovet for at afgrænse det indre marked for HRSD og sikre den frie bevægelighed for satellitdatabaserede produkter og tjenesteydelser i hele EU. Den EU-indsats, der påtænkes i denne rapport, er i overensstemmelse med nærhedsprincippet af følgende grunde: – Nationale initiativer vil ikke alene kunne sikre en sammenhængende retlig ramme for formidling af satellitdata. En sammenhængende retlig ramme kan kun opnås gennem en samordnet indsats af medlemsstaterne i EU-regi eller ved foranstaltninger på EU-plan. – En EU-baseret tilgang er den eneste måde, der gør det muligt for private virksomheder i værdikæden at drage fordel af de muligheder, der ligger i EU's indre marked ved at skabe gennemsigtige, forudsigelige og retfærdige retlige rammer, der sikrer princippet om fri bevægelighed. De planlagte løsninger, der bygger på en fleksibel fremgangsmåde bestående i en begrænset tilpasning af centrale reguleringselementer, går ikke ud over, hvad der er strengt nødvendigt for at nå målet med initiativet. Det kan således konkluderes, at initiativet også er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. 3. Mål Det overordnede politiske mål med dette initiativ er at fremme væksten af jordobservationsmarkeder (Earth Observation - EO) i Europa, navnlig markedet for tjenesteydelser, at fremme konkurrenceevnen i EU's EO-sektor og at fremme konkurrenceevnen for EO-brugervirksomhederne i Europa. Mere specifikt har initiativet til formål at fremme formidlingen af HRSD i Europa, samtidig med at sikkerhedsinteresserne beskyttes fuldt ud, at etablere en mere pålidelig adgang til HRSD samt et godt og tilstrækkeligt oplysningsniveau vedrørende adgangen til HRSD for udbydere af merværditjenester, dataforhandlere og kundevirksomheder og at fremme konkurrencen på dataleverandørniveau. Disse mål tager alle sigte på at fremme det indre marked for HRSD. Det operationelle mål er at fastlægge de vigtigste elementer, der er nødvendige for opnåelse af det fulde kommercielle potentiale for HRSD, og især at lette formidlingen og adgangen til HRSD: – ved at indføre en fælles definition af HRSD, med angivelse af, hvilke satellitdata der kan være sikkerhedsrelevante, og hvilke der er "klar til omsætning" – ved at indføre fælles standarder for gennemsigtighed, forudsigelighed/retssikkerhed og retfærdig behandling og – ved at indføre fælles standarder for effektivitet og erhvervsvenlig gennemførelse, navnlig med hensyn til de procedurer, der skal følges. 4. Politiske løsningsmodeller Konsekvensanalysen peger på tre løsningsmodeller – ud over referencescenariet – hvorved det søges at nå målene ved at skabe en retlig ramme til håndtering og formidling af højopløsningsjordobservationsdata i EU: Løsningsmodel 1: Referencescenarie Løsningsmodel 2: Henstillinger og retningslinjer (OMC) Løsningsmodel 3: Basisretsakt Løsningsmodel 4: Udvidet retsakt Løsningsmodel 1 vil indebære, at der ikke oprettes nogen fælles retlig ramme, og at der, efterhånden som flere medlemsstater erhverver HRSD-kapacitet og fastlægger deres egne nationale retlige rammer, kan forventes yderligere opsplitning. Løsningsmodel 2, den åbne koordinationsmetode (Open Coordination Method - OMC), kan anvendes til at koordinere de nationale politikker på området HRSD for at nå fælles mål. Denne løsningsmodel vil tilstræbe at etablere en sammenhængende retlig ramme for HRSD i medlemsstaterne, mens Kommissionen skal have en koordinerende rolle. Denne proces kan imidlertid tage lang tid, før den har nogen virkninger. Lignende resultater kan realiseres ved hjælp af en henstilling udstedt af Kommissionen, som også kunne blive resultatet af en åben koordineringsmetode, selv om et stort flertal af medlemsstaterne udtrykkeligt under høringsprocessen har fastslået deres manglende tillid til effektiviteten af denne løsningsmodel af sikkerhedsmæssige grunde og på grund af manglende garantier vedrørende gensidig overholdelse. Af disse grunde blev en henstilling fra Kommissionen udelukket fra løsningsmodellerne. Løsningsmodel 3 indebærer et lovgivningsmæssigt tiltag på EU-plan for tilnærmelse af væsentlige komponenter af de nationale retlige rammer, der finder anvendelse på HRSD- formidling: Dette lovgivningsmæssige tiltag skal omfatte: – indførelse af fælles tekniske parametre til definition af HRSD – udarbejdelse af fælles kriterier for en screeningprocedure, der specificeres nærmere af medlemsstaterne, hvorved det fastslås, om HRSD skal gennemgå en godkendelsesprocedure – definitionen af visse standarder for en godkendelsesprocedure – indførelse af princippet om fri bevægelighed for HRSD, kontrolleret ved første formidling ved en anden EU-medlemsstat i henhold til de gældende procedurer, for så vidt som anvendelsesområdet for screeningen/tilladelsen overholdes. Løsningsmodel 4 er baseret på de samme elementer som løsningsmodel 3, men omfatter også etablering af fælles kriterier for udstedelse af licenser for HRSD-leverandører (licenser skal udstedes af de nationale myndigheder). De fælles kriterier vil omfatte: – de tekniske og organisatoriske foranstaltninger, der skal hindre adgang for uautoriseret tredjepart til de anlæg, der benyttes til modtagelse, forarbejdning eller oplagring af data, der produceres af et højtydende jordtelemålingssystem – foranstaltningerne til beskyttelse mod utilsigtet videregivelse af HRSD til uautoriserede parter, når en dataleverandører overfører data mellem forskellige faciliteter under dens kontrol eller overfører data til en anden dataleverandør – foranstaltningerne til sikker formidling af de data, der produceres af et højtydende jordtelemålingssystem – sikkerhedsgodkendelseskrav til personale, der har adgang til kommandofaciliteter, som anvendes til modtagelse, forarbejdning, oplagring og levering af HRSD. 5. Konsekvensanalyse I modsætning til løsningsmodel 1 tager løsningsmodel 2, 3 og 4 sigte på at etablere en sammenhængende og præcis retlig ramme for HRSD i hele Europa, baseret på en række centrale elementer, idet forskellen ligger i den valgte instrumenttype og anvendelsesområdet for den planlagte EU-intervention. De er imidlertid forskellige med hensyn til effektivitet, nyttevirkning, administrative byrder og tidsplan. Løsningsmodel 2–4 vil have positive økonomiske konsekvenser som følge af en højere grad af gennemsigtighed, retssikkerhed og forudsigelighed. De vil skabe positive virkninger i forbindelse med etablering og udøvelse af virksomhed, fremme udviklingen af et indre marked for HRSD, forbedre EU-virksomheders konkurrenceevne i forhold til deres konkurrenter fra tredjelande, hvilket især er relevant for det mest sårbare segment i HRSD-erhvervssektoren – SMV'erne/mikrovirksomhederne. Ud over direkte jobskabelse hos dataforhandlere og udbydere af merværditjenester (VAS) og dataleverandørvirksomheder er der sandsynlighed for ekstra jobtilvækst på andre niveauer i værdikæden (HRSD-brugervirksomheder, satellitfabrikanter og operatører) som følge af tjenesteydelser af højere kvalitet og mere konkurrencedygtige priser. Yderligere indirekte jobskabelse forventes også, i og med at oprettelsen af 1 nyt job i rumindustrien fører til op til 5 nye job i andre sektorer. Et andet spørgsmål, som bør fremhæves, især når det gælder konsekvenser, er betydningen af en sammenhængende HRSD-politik for forbedringer på politikområder, hvor HRSD-produkter og tjenesteydelser er meget anvendte, f.eks. sikkerhed og forsvar, lokal og regional planlægning, miljømæssig og klimamæssig overvågning eller nødtjenester. Et eksempel, der blev drøftet under høringen, var den betydelige andel af HRSD-produkter og -tjenesteydelser, der anvendes inden for miljøovervågning. Derfor vil enhver forbedring af kvaliteten af disse tjenester kunne fremme f.eks. opnåelsen af EU's ambitiøse klimamål på verdensplan ved at levere omkostningseffektiv og præcis overvågning af drivhusgasser og biomasse. Et velfungerende indre marked for HRSD vil også have positive konsekvenser for tilgængeligheden af data, der kan anvendes til andre socialt interessante mål, f.eks. applikationer til undervisning og forskning. Følgende tabel har til hensigt at give et kort resumé af de detaljerede konsekvenser af de forskellige løsningsmodeller: || Økonomiske aspekter || Administrative aspekter - omkostninger/byrder || Strategiske og politiske aspekter || Samfundsmæssige aspekter Løsningsmodel 1: Referencescenarie || Hindringer for økonomisk udvikling af sektoren pga.: - mangel på gennemsigtighed - handelshindringer - mangel på forudsigeligt grundlag for erhvervslivet - mangel på konkurrence || Ingen ekstra administrative omkostninger || Forskellige tilgange kan få negative konsekvenser for sikkerheden. || Jobskabelsespotentiale udnyttes ikke fuldt ud. Begrænsede data til rådighed for brug og applikationer. Løsningsmodel 2: Henstillinger og retningslinjer[1] || Positive økonomiske konsekvenser på grund af en højere grad af gennemsigtighed, forudsigelighed for erhvervslivet og retssikkerhed (fri omsætning af HRSD). Positive virkninger i forbindelse med etablering og udøvelse af virksomhed. Skabelse af et indre marked for HRSD. || For virksomhederne: Færre bureaukratiske barrierer for industrien og mindre fornøden indsats over for nationale bestemmelser. For medlemsstaterne: Der vil være ubetydelige ekstra administrative omkostninger. || Medlemsstaterne skal tilpasse deres lovgivning; EU's strategiske interesser vil indgå i denne dialog, og der vil være en forbedring af graden af beskyttelse af disse interesser. || Potentiale for større jobskabelse. Bedre tilgængelighed af HRSD for applikationer. Løsningsmodel 3: Basisretsakt || Som løsningsmodel 2. Herudover forventes løsningsmodel 3 at levere løsninger på kortere tid, og den vil få hurtigere konsekvenser for markedet end løsningsmodel 2 (selv hvis det antages, at løsningsmodel 2 giver de bedste resultater). || For virksomhederne: samme som for løsningsmodel 2, men virkningerne vil manifestere sig hurtigere. For medlemsstaterne vil der være begrænsede administrative omkostninger som følge af gennemførelsen af direktivet i national lovgivning. || Positive virkninger vil blive opnået hurtigere og mere sikkert end ved løsningsmodel 2. || Som løsningsmodel 2, men hurtigere virkninger. Løsningsmodel 4: Udvidet retsakt || Som løsningsmodel 2, plus mere konkurrence på data på udbyderniveau i værdikæden. Dog risiko for, at indførelsen af fælles men komplekse kriterier for udstedelse af licens kan skabe uforudsete administrative vanskeligheder, efterhånden som markedet udvikler sig. || For virksomheder: lavere administrative byrder, hvis aktiviteter i mere end én medlemsstat. Da direktivet vil indeholde et yderligere element, vil omkostningerne ved gennemførelsen blive højere end ved løsningsmodel 3. Det vil også skabe ekstra administrative omkostninger for de medlemsstater, som skal tilpasse deres mekanismer for kontrol med dataleverandørers aktiviteter. || Som løsningsmodel 3. || Et bedre udbud af HRSD vil øge udnyttelsen af HRSD i forbindelse med gennemførelsen af sociale og miljømæssige politikker. Løsningsmodel 3 er den foretrukne løsning, da den indeholder et tilfredsstillende element af økonomiske, strategiske og sociale fordele samt en høj grad af effektivitet og nyttevirkning, samtidig med at den giver medlemsstaterne optimale muligheder for at kontrollere dataleverandørvirksomheder på deres område. 6. OVERVÅGNING OG EVALUERING Mål || Indikatorer Overordnet målsætning || Fremme væksten på EU's marked for jordobservation, navnlig markedet for tjenesteydelser. Fremme konkurrenceevnen i EU's sektor for jordobservation. Fremme konkurrenceevnen for EO-brugervirksomheder. || Udviklingen i omsætningen på EU's marked for jordobservation. Udviklingen i antallet og størrelsen af virksomheder. Erhvervslivets positive/negative opfattelse af, hvordan det indre marked for HRSD virker. Specifikt mål || Bedre forretningspraksis i medlemsstaterne med hensyn til formidling af HRSD. Mere pålidelig adgang til HRSD. God information om adgangen til HRSD for udbydere af merværditjenester/dataforhandlere og kunder. Øget konkurrence for data på udbyderniveau. Fremme af et indre marked for HRSD. || Graden af gennemsigtighed og forudsigeligheden af eksisterende/ny lovgivning. Overvåge antallet af endeligt afviste anmodninger om HRSD af sikkerhedsmæssige årsager. Graden af gennemsigtighed og offentlighed for eksisterende/ny lovgivning. Antallet af konkurrenter, HRSD-prisfastsættelse Overvåge antallet af HRSD-transaktioner til kunder/udbydere af merværditjenester/dataforhandlere med hensyn til deres lokalisering: indenlandske, EU, tredjelande. Operationelt mål: || Fastlægge de centrale elementer for udnyttelse af hele det kommercielle potentiale i HRSD, især med henblik på at lette formidlingen af og adgangen til HRSD, ved: - indførelse af et fælles HRSD-begreb - fælles standarder for gennemsigtighed, forudsigelighed og en rimelig behandling - fælles standarder for effektivitet og erhvervsvenlig gennemførelse, navnlig med hensyn til de procedurer, der skal følges. || De valgte operationelle mål kan overvåges ved at kontrollere, om elementerne er blevet indført i national ret. Retsakten vil sikre regelmæssig overvågning af gennemførelsen af det foreslåede initiativ, navnlig for så vidt angår anvendelsen af de procedurer, der er udviklet af de nationale myndigheder. Overvågningen vil kræve regelmæssig opdatering ved de nationale myndigheder (f.eks. på årsbasis) ved indsendelse til Kommissionen af følgende aggregerede statistikker: – antallet af virksomheder, der fungerer som dataleverandører i forskellige medlemsstater – det samlede antal screenede dataoverførsler (muliggør vurdering af markedets interesse for HRSD) – procentdelen af "ikke-følsomme" og "følsomme" anmodninger; disse gør det muligt at drage konklusioner om den generelle effektivitet af screeningen (procentdelen af "følsomme" transaktioner kan bruges som indikator for effektiviteten af de filtre, der anvendes af dataleverandørerne, og kan angive, i hvilket omfang virksomhedernes behov imødekommes) – procentdelen af henholdsvis indenlandske, grænseoverskridende (inden for EU) og verdensomspændende forretningsaktiviteter på dataudbyderniveau – antallet af følsomme anmodninger, der fremlægges til efterfølgende godkendelse – procentdel af afslag på tilladelse (gør det muligt at drage konklusioner om, hvor effektivt der tages hensyn til forretningsmæssige behov i screeningproceduren). Kommissionen informerer regelmæssigt Europa-Parlamentet og Rådet om gennemførelsen af direktivet, og en vurdering af det nye instrument vil blive gennemført 3 år efter udløbet af gennemførelsesperioden. Evalueringen vil blive baseret på indikatorerne i tabellen ovenfor og vil søge at fastslå, i hvilken udstrækning instrumentet har opfyldt målene, og om der er behov for en revision. [1] Da effektiviteten og nyttevirkningen af processen i den åbne koordinationsmetode er usikker, er de økonomiske konsekvenser fortsat uklare.