Regionsudvalgets udtalelse om "Kommissionens ændrede forslag til Rådets direktiv om ret til familiesammenføring"

(2003/C 73/05)

REGIONSUDVALGET HAR -

under henvisning til Kommissionens ændrede forslag til Rådets direktiv om ret til familiesammenføring for alle familier, der opholder sig på medlemsstaternes område (KOM(2002) 225 endelig - 1999/0258 (CNS)),

under henvisning til Rådets beslutning af 23. maj 2002 om i henhold til første afsnit i artikel 265 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab at anmode om Regionsudvalgets udtalelse,

under henvisning til præsidiets beslutning af 12. marts 2002 om at henvise det forberedende arbejde til Underudvalget for Forbindelser Udadtil,

under henvisning til Det Europæiske Råds særlige møde i Tammerfors den 15. og 16. oktober 1999, hvor Det Europæiske Råd erkendte, at der er behov for indbyrdes tilnærmelse af de nationale lovgivninger om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold på grundlag af en fælles vurdering af den økonomiske og demografiske udvikling i EU samt af situationen i hjemlandene,

under henvisning til Det Europæiske Råds særlige møde i Tammerfors den 15. og 16. oktober 1999, hvor det blev fastslået, at Den Europæiske Union skal sikre en retfærdig behandling af tredjelandsstatsborgere, som opholder sig lovligt på medlemsstaternes område, og at en mere effektiv integrationspolitik bør sigte mod at indrømme dem rettigheder og pligter, der kan sidestilles med dem, der gælder for unionsborgere,

under henvisning til Europarådets rapport i juli 2000 om "Mangfoldighed og samhørighed: nye udfordringer i forbindelse med integrationen af indvandrere og minoriteter",

under henvisning til Det Europæiske Råd i Laeken den 14. og 15. december 2001, hvor det blev slået fast, at etablering af fælles procedurestandarder for familiesammenføring er en forudsætning for, at der kan føres en egentlig indvandringspolitik,

under henvisning til sin udtalelse om indvandrings- og asylpolitik (CdR 93/2002 fin)(1) vedtaget den 16. maj 2002,

under henvisning til Det Europæiske Råd i Sevilla den 21. og 22. juni 2002, hvor der blev gjort opmærksom på behovet for at udarbejde en fælles europæisk indvandringspolitik og integrere de indvandrere, der opholder sig lovligt i EU, og Rådets beslutning om at udarbejde bestemmelser om status for personer, der i længere tid har haft varigt ophold i et medlemsland, inden juni 2003,

under henvisning til Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om Kommissionens ændrede forslag til Rådets direktiv om ret til familiesammenføring (CES 857/2002),

under henvisning til forslaget til Regionsudvalgets udtalelse (CdR 243/2002 rev.), som blev vedtaget med et flertal af stemmer for den 26. september 2002 af Underudvalget for Forbindelser Udadtil [Ordfører: Ruth Coleman, medlem af North Wiltshire District Council (UK/ELDR)],

og ud fra følgende betragtninger,

Retfærdige, fælles regler om familiesammenføring vil bidrage til den vellykkede integration af tredjelandsstatsborgere og deres familier i modtagelandet og på arbejdsmarkedet.

I mange af medlemsstaterne er der alvorlig mangel på kvalificeret arbejdskraft, navnlig inden for sundheds-, IT- og uddannelsessektoren, hvilket har en negativ indvirkning på EU's konkurrenceevne. En fælles politik, der opfylder vandrende arbejdstageres behov for integration og familiesammenføring, kan bidrage til at tiltrække velkvalificeret arbejdskraft fra tredjelande til Den Europæiske Union.

Forskelle i kulturelle bånd samt historiske og geografiske faktorer har ført til, at der i medlemsstaterne findes en lang række divergerende politikker og procedurer for behandling af ansøgninger fra familiemedlemmer, der ønsker at slutte sig til tredjelandsstatsborgere med henblik på familieforøgelse.

For at sikre såvel ansøgere som medlemsstaterne en passende retssikkerhed er det nødvendigt at indføre en for hele EU gældende politik om familiesammenføring, som beskytter familien og opretholder familielivet.

Det faktum, at udvidelsen er så nært forestående, gør det endnu mere presserende at udarbejde en fælles EU-politik om familiesammenføring.

De lokale og regionale myndigheder spiller en vigtig rolle i forbindelse med integrationen af tredjelandsstatsborgere og deres familier i civilsamfundet og på arbejdsmarkedet i Den Europæiske Union -

på sin 47. plenarforsamling den 20. og 21. november 2002 (mødet den 20. november) vedtaget følgende udtalelse.

1. Regionsudvalgets synspunkter

1.1. Regionsudvalget bifalder forslaget om at indføre effektive procedureregler for behandlingen af ansøgninger om familiesammenføring, der skal kunne forvaltes inden for rammerne af de nationale myndigheders normale arbejdsbyrde, og som skal være gennemsigtige og retfærdige for at sikre de pågældende et passende retssikkerhedsniveau.

1.2. Regionsudvalget frygter, at det reviderede forslag lægger op til et skifte fra en rettighedsbaseret tilgang til familiesammenføring til en procedurebaseret tilgang og beklager, at det oprindelige mål om at fastsætte retten til familiesammenføring, som fremgår af Kommissionens første forslag i 1999, er blevet svækket for nu blot at sigte mod etableringen af et fælles grundlag af mindstebetingelser for udøvelse af retten til familiesammenføring. Der bør tages hensyn til særlige tilfælde, hvor det forekommer rimeligt at give opholdstilladelse.

1.3. Regionsudvalget bifalder, at der med direktivet - jf. artikel 3, stk. 6 - ikke må indføres mindre gunstige betingelser, end dem som allerede findes i medlemsstaterne.

1.4. Regionsudvalget udtrykker bekymring over, at adgangen for familiemedlemmer som omhandlet i artikel 4 kun er obligatorisk for traditionelle familier eller kernefamilier (ansøgerens ægtefælle og mindreårige børn, herunder adopterede børn). Medlemsstaterne vil ikke anvende de samme regler for behandlingen af andre familiemedlemmer, hvilket vil føre til forvirring og eventuelt tvister.

1.5. Regionsudvalget frygter især, at ugifte partnere, børn, der er født uden for ægteskabet, og voksne børn, som forsørges af referencepersonen, vil blive behandlet forskelligt i medlemsstaterne, og at dette vil føre til appelsager under Menneskerettighedskonventionen for at få anerkendt retten til respekt for familielivet.

1.6. Regionsudvalget bemærker, at medlemsstaterne som omhandlet i artikel 4, stk. 3, og 5, stk. 2, i det foreslåede direktiv kan tillade ugifte partneres indrejse og ophold, hvis de har et varigt og stabilt forhold til eller har indgået et registreret partnerskab med referencepersonen. Regionsudvalget bemærker endvidere, at der i mange lande udenfor EU ikke findes bestemmelser om registrerede partnerskaber, hverken for en mand og kvinde eller for partnere af samme køn. Regionsudvalget udtrykker bekymring over, at der i direktivet ikke refereres til rettighederne for partnere af samme køn i et varigt og stabilt forhold eller til børnene i sådanne forhold og disses rettigheder.

1.7. Regionsudvalget bifalder den større fleksibilitet, hvorved det vil være op til medlemsstaterne, om de vil acceptere ansøgninger, der er indgivet, når familien opholder sig udenfor eller allerede befinder sig på medlemsstaternes område.

1.8. Regionsudvalget bifalder den indbyrdes tilnærmelse af fristerne for afgørelse af en ansøgning, der er fastlagt i artikel 5, stk. 4, men frygter, at konsekvenserne af ikke at træffe en beslutning ved fristens udløb vil blive afgjort i henhold til de nationale lovgivninger, og at dette i nogle tilfælde vil kunne føre til, at ansøgningen afvises på grund af administrative forsinkelser. Regionsudvalget bemærker endvidere, at dette sandsynligvis vil føre til divergerende afgørelser i ens sager i forskellige medlemsstater og eventuelt til tvister ved EF-domstolen.

1.9. Regionsudvalget beklager, at der i direktivforslaget intet står om familiemedlemmers status i tilfælde af skilsmisse eller separation, eller hvis referencepersonen dør, ud over de i artikel 15 angivne hasteprocedurer, som medlemsstaterne kan vælge at gøre brug af.

1.10. Regionsudvalget beklager, at spørgsmålet vedrørende omkostninger forbundet med udstedelse af visa til tredjelandsstatsborgerens familiemedlemmer ikke berøres i direktivforslaget.

1.11. Regionsudvalget noterer sig, at en ansøgning om familiesammenføring indgivet af en tredjelandsstatsborger, der har status som fastboende udlænding i en medlemsstat, kan tænkes at blive imødekommet. Hvis den pågældende til gengæld gør brug af sin ret til at søge arbejde i en anden medlemsstat(2), risikerer familien ikke at få lov til at følge med på grund af uensartede regler om familiesammenføring medlemsstaterne imellem. Denne behandling forekommer at være i modstrid med forpligtelsen til at beskytte familien og respektere familielivet, som direktivforslaget ellers søger at fremme.

1.12. Regionsudvalget beklager, at Det Forenede Kongerige, Danmark og Irland i medfør af de protokoller, der gælder for hver enkelt af disse medlemsstater, har valgt at udøve deres ret til at stille sig uden for samarbejdet om direktivforslaget. Regionsudvalget beklager, at

a) disse medlemsstater, som hver har deres historie og erfaringer, ikke ønsker at bidrage til udformningen af de fælles regler om retten til familiesammenføring, og

b) hvis de vælger senere at tilslutte sig direktivet, er der risiko for, at de fælles regler, som til den tid vil være vedtaget i EU, ikke imødekommer deres behov.

1.13. Regionsudvalget konstaterer, at ansøgere om familiesammenføring i henhold til Dublin-konventionen ikke har mange valgmuligheder, når de søger om tilladelse til indrejse i EU, idet de enten skal søge i en medlemsstat, hvortil de i forvejen har en form for tilknytning, f.eks. et familiemedlem, der allerede har status som fastboende udlænding, eller i det land, som de først ankom til. Regionsudvalget mener derfor, at det er af altafgørende betydning, at der indføres en fælles familiesammenføringsordning, der gælder for EU som helhed.

1.14. Regionsudvalget frygter, at fraværet af fælles regler om familiesammenføring risikerer at medføre en lang række problemer i forbindelse med EU's kommende udvidelse. Hvis der ikke opstilles et fælles regelsæt, bliver forskellene mellem de enkelte medlemsstaters ordninger for familiesammenføring endnu større. Regionsudvalget bifalder derfor forslaget i direktivets artikel 20, ifølge hvilket de nødvendige love, forordninger og procedurer skal træde i kraft senest den 31. december 2003.

1.15. Regionsudvalget mener, at mange lokale og regionale myndigheder (i samarbejde med andre partnere) vil skulle tilvejebringe en række tjenester, herunder følgende:

a) specialiserede tjenester, der kan være påkrævet ud over det normale serviceniveau for borgere i EU's medlemsstater, f.eks. i form af information på et relevant sprog eller særlig læge- og psykologbistand;

b) tjenester knyttet til integrationen af nye fastboende udlændinge i civilsamfundet og på arbejdspladsen;

c) almindelige tjenester, f.eks. på bolig- og uddannelsesområdet.

Visse lokale og regionale myndigheder vil imidlertid skulle afholde uforholdsmæssigt store omkostninger i forbindelse med levering af sådanne tjenester.

1.16. Regionsudvalget mener, at familiesammenføring bidrager til sociokulturel stabilitet og letter integreringen af tredjelandsstatsborgere i medlemsstater. Det bør dog understreges, at lige adgang til undervisning, beskæftigelse og erhvervsuddannelse er en forudsætning for enhver social integration.

1.17. Regionsudvalget er af den overbevisning, at de mange uensartede regler i medlemsstaterne risikerer at give anledning til uvished om, hvilken afgørelse der skal træffes om en given ansøgning, samt til indgivelse af en række klager baseret på menneskerettighederne og børns rettigheder. Regionsudvalget mener endvidere, at en sådan uvished vil forhale såvel behandlingen af ansøgninger som domstolsprøvelser, og at lokale og regionale myndigheder følgelig kan se sig nødsaget til at levere særlige støttetjenester til ansøgere over en længere periode.

2. Regionsudvalgets henstillinger

2.1. Regionsudvalget støtter indførelsen af fælles regler for sammenføring af familiemedlemmer med tredjelandsstatsborgere, der lovligt har ophold i en af EU's medlemsstater. Disse regler skal være konsekvente, gennemsigtige og rimelige for således at kunne sikre såvel referenceperson som medlemsstater nogenlunde vished om, hvilken afgørelse der kan forventes.

2.2. Regionsudvalget henstiller, at direktivets definition af familiebegrebet udvides til at omfatte ugifte partnere i et fast parforhold eller registreret parforhold, børn født uden for ægteskab og myndige personer, over for hvem referencepersonen har forsørgerpligt.

2.3. Regionsudvalget henstiller, at retten til familiesammenføring med en ugift partner i et fast parforhold eller registreret partnerskab bør udvides til at omfatte en partner af samme køn såvel som børn af et sådant parforhold.

2.4. Regionsudvalget henstiller, at familiemedlemmers ret til at forblive på EU's territorium i tilfælde af skilsmisse eller separation, eller hvis den fastboende udlænding dør, bør være omfattet af direktivet.

2.5. Regionsudvalget henstiller, at retten til adgang til undervisning, beskæftigelse og erhvervsuddannelse tilpasses til unionsborgernes rettigheder.

2.6. Regionsudvalget henstiller, at såfremt en medlemsstat ikke formår at træffe en afgørelse inden udløbet af den frist, der er fastsat i direktivet, bør ansøgningen anses for værende imødekommet.

2.7. Regionsudvalget slår kraftigt til lyd for, at medlemsstaterne på ny overvejer muligheden for gratis at udstede visa til familiemedlemmer til tredjelandsstatsborgere, der søger om familiesammenføring.

2.8. Regionsudvalget henstiller, at når familiemedlemmer har fået tilladelse til at rejse ind i en given medlemsstat med henblik på familiesammenføring, bør de også have ret til at følge den fastboende tredjelandsstatsborger til en anden medlemsstat, hvor denne måtte have fået arbejde, selv i tilfælde hvor familiemedlemmerne endnu ikke har opnået selvstændig opholdstilladelse.

2.9. Regionsudvalget henstiller, at Kommissionen inden EU's kommende udvidelse overvejer at fastsætte mere omfattende fælles regler om familiesammenføring, som så også vil gælde i de nye medlemsstater.

2.10. Regionsudvalget henstiller, at medlemsstaterne sørger for, at de lokale og regionale myndigheder (samt partnerorganisationer) råder over passende og tilstrækkelige ressourcer til at kunne levere de nødvendige støttetjenester, der skal lette sammenføringen af familiemedlemmer med en tredjelandsstatsborger, der lovligt har ophold i en af medlemsstaterne.

2.11. Regionsudvalget opfordrer indtrængende Kommissionen til ud over de humanitære aspekter også at overveje de sociale aspekter af familiesammenføring, navnlig adgangen til arbejdsmarkedet, hvilket ville mindske risikoen for afhængighed af lokale og regionale myndigheder.

Bruxelles, den 20. november 2002.

Albert Bore

Formand for

Regionsudvalget

(1) EFT C 278 af 14.11.2002, s. 44.

(2) KOM(2001) 127 endelig.