Særberetning Finansiel bistand til lande 
i vanskelighederDA 2015  nr. 18
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tlf. +352 4398-1
E-post: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)
Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2015
Print ISBN 978-92-872-3208-3 ISSN 1831-0796 doi:10.2865/96662 QJ-AB-15-016-DA-C
PDF ISBN 978-92-872-3221-2 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/410300 QJ-AB-15-016-DA-N
EPUB ISBN 978-92-872-3187-1 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/332056 QJ-AB-15-016-DA-E
© Den Europæiske Union, 2015
Eftertryk tilladt med kildeangivelse
Printed in Luxembourg
Finansiel bistand til lande 
i vanskeligheder
(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)SærberetningDA 2015  nr. 18
02
 Revisionsholdet
Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrørende 
specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer 
Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til resultatopnåelse eller regeloverholdelse, 
de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.
Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling IV - der ledes af Milan Martin Cvikl, medlem af Revisionsretten - 
hvis speciale er udgiftsområderne indtægter, forskning og interne politikker samt EU-institutioner og -organer. Revisions -
arbejdet blev ledet af Baudilio Tomé Muguruza, medlem af Retten, med støtte fra kabinetschef Daniel Costa de Magalhães, 
attaché Ignacio García de Parada, direktør Zacharias Kolias, holdleder Josef Jindra samt revisorerne Giuseppe Diana, 
Marco Fians, Daniela Hristova, Didier Lebrun, Ioanna Metaxopoulou, Adrian Savin og Kristian Sniter.
Fra venstre til højre:  Didier Lebrun, Ignacio García de Parada, Kristian Sniter, Josef Jindra, 
Giuseppe Diana, Baudilio Tomé Muguruza, Adrian Savin, Daniela Hristova, Zacharias Kolias, 
Marco Fians, Daniel Costa de Magalhães.
03
 Indhold
Punkt
 Forkortelser
I-XIX  Resumé
1-26  Indledning
1-7 Statsgældskrisen i EU-medlemsstaterne
8-18  Udformning og gennemførelse
8-10  Programmets udformning
11-15  Betingelser
16-18  Gennemførelse
19-26  Finansielle midler
19-23  Programfinansiering
24-26  Låntagning på markederne
27-32  Revisionsmetode
33-47  Del I - Kommissionen var ikke forberedt på omfanget af den krise, der brød ud
33-44  Kommissionen undervurderede omfanget af de finanspolitiske ubalancer i perioden op til krisen
35-40  Kommissionen skønnede, at de offentlige budgetter var stærkere, end de faktisk var
41-44  De potentielle finanspolitiske risici blev undervurderet i vurderingerne
45-47  Kommissionen var derfor ikke parat til at forvalte programmerne
04 Indhold
4 8 -114  Del II - Processerne var generelt svage
50-96  Kommissionens processer omfattede ikke altid tilstrækkelige kontrolforanstaltninger
52-54  Kommissionen var for det meste grundig, når det drejede sig om at indhente de nødvendige oplysninger til 
overvågning
55-70  Programprognoserne giver mulighed for bredt funderet kontrol af sammenhængen 
i programudformningen, men mange forbehold efterprøves ikke
71-75  Programelementerne havde for det meste et sundt udgangspunkt, men der manglede nogle gange vigtige 
dokumenter
76-79  Kommissionen afveg undertiden fra Rådets beslutninger
80-92  Landene blev ikke behandlet ens
93-96  Svagheder i programforvaltningen skyldes svage kontrolforanstaltninger
97-107  Programdokumenterne blev forbedret med tiden, men udviste stadig mangler
97-99  Forbedring af programdokumenternes kvalitet
100-107  Svagheder i overvågning og rapportering af overholdelse
108 -114  Samarbejdet med de andre partnere var udelukkende uformelt
115 -136  Del III - Låntagningen opfyldte finansieringsbehovet, selv om omstændighederne 
i begyndelsen gjorde det svært altid at holde sig til bedste praksis
117-122  God tegning af obligationsudstedelserne
117-118  Gældsomkostningerne var i overensstemmelse med sammenlignelige niveauer
119 -122  Prissætningen ved udstedelse var undertiden højere end bankernes oprindelige vejledning
123-136  I begyndelsen gjorde omstændighederne det vanskeligt altid at holde sig til bedste praksis
137-178  Del IV - Programmålene blev opfyldt
138-143  Ikke noget behov for at øge den samlede finansiering
138-141  Finansieringsrammen viste sig at være tilstrækkelig, om end stram i to medlemsstater
142-143  Nogle medlemsstater fik mere fordelagtige finansielle vilkår end forudset i den oprindelige udformning
05 Indhold
144-154  De opdaterede underskudsmål blev for det meste opfyldt, men ikke altid på holdbar vis
144-148  Med nogle undtagelser blev de reviderede årlige underskudsmål opfyldt
149-152  Alle lande forbedrede deres finanspolitiske situation, men i varierende grad
153-154  Lande benyttede sig af engangstiltag
155-164  En høj grad af overholdelse af betingelserne
155-158  I sidste ende overholdt medlemsstaterne mindst 80 % af betingelserne
159-164  Programmerne gav anledning til reformer, men til tider sås de ønskede virkninger ikke
165-178  I hvilken grad har landene forbedret deres konkurrenceevne?
165-172  Forbedret konkurrenceevne, men i varierende grad
173-174  Intern devaluering virkede via løntilpasning for nyansatte
175-178  Valutalån udgjorde fortsat en udfordring
179-204  Konklusioner og anbefalinger
179-180  Overvågning før krisen
181-192  Programforvaltningsprocessen
193-194  Lånetransaktioner
195-204  Programresultater
 Bilag I  — Begrundelser for anmodning om bistand
 Bilag II  — Lånefaciliteterne for de fem lande
 Bilag III — Revisionsmetoden
 Kommissionens svar
06
 Forkortelser
ECB : Den Europæiske Centralbank
EFC : Det Økonomiske og Finansielle Udvalg
EFSF : den europæiske finansielle stabilitetsfacilitet
EFSM : den europæiske finansielle stabiliseringsmekanisme
EMTN : Euro Medium Term Notes (Mellemfristede gældsbeviser i euro)
ENS : det europæiske nationalregnskabssystem
EWG : Eurogruppens Arbejdsgruppe
MoU : aftalememorandum
Rådet : Rådet for Den Europæiske Union. I teksten bruges denne term som kort betegnelse for medlemsstaternes 
besluttende organer
07
 Resumé
I
For syv år siden gennemgik Europa en finanskrise, der 
udviklede sig til en statsgældskrise. Statsgældskrisen 
skyldtes forskellige faktorer, herunder et svagt bank -
tilsyn, uhensigtsmæssige finanspolitikker og store 
finansielle institutioner i vanskeligheder (og regnin -
gen for redningen landede hos offentligheden). EU’s 
medlemsstater oplevede krisen i to bølger, idet den 
først ramte lande uden for euroområdet i 2008-2009 
og derefter spredte sig til selve euroområdet. I alt 
blev otte EU-medlemsstater tvunget til at anmode om 
makrofinansiel bistand.
II
Men blev denne krise afhjulpet hensigtsmæssigt? Vi 
analyserer Kommissionens forvaltning af den finan -
sielle bistand, der blev ydet til fem medlemsstater 
(Ungarn, Letland, Rumænien, Irland og Portugal).
Nogle advarselssignaler blev ikke opfanget
III
Det er vigtigt at huske på, at der allerede før krisen var 
en ramme for overvågning af medlemsstaternes bud -
getter. Det var Kommissionens ansvar at advare Rådet 
om voksende finanspolitiske ubalancer. Kommissio -
nen var ikke forberedt på de første anmodninger om 
finansiel bistand.IV
Vi fandt, at Europa-Kommissionen skønnede, at lande -
nes offentlige budgetter var stærkere, end de faktisk 
viste sig at være. Det var en væsentlig svaghed i Kom -
missionens vurderinger før 2009, at der ikke forelå 
rapporter om opbygningen af eventualforpligtelser 
i den offentlige sektor, som ofte blev til egentlige 
forpligtelser under krisen. Kommissionen var heller 
ikke tilstrækkelig opmærksom på forbindelsen mellem 
betydelige udenlandske kapitalstrømme, sundheds -
tilstanden for bankerne og i sidste ende de offentlige 
finanser.
V
Reformerne af stabilitets- og vækstpagten i 2011, 2013 
og 2014 sigtede mod at afhjælpe svaghederne i peri -
oden før krisen ved at indføre øget makroøkonomisk 
overvågning. Tilbage i 2008 var Kommissionen imid -
lertid ikke forberedt på at skulle forvalte den finan -
sielle bistand, da landenes anmodninger begyndte at 
komme.
Udfordringen blev taget op
Indsatsen for at komme på omgangshøjde
VI
Kommissionen påtog sig de nye forpligtelser med 
hensyn til programforvaltning, som omfattede drøf -
telser med de nationale myndigheder, udarbejdelse 
af programprognoser og skøn over finansieringsgab 
samt identifikation af de nødvendige reformer. Det var 
noget af en præstation i lyset af de tidsbegrænsninger, 
der gjaldt i starten, og den begrænsede relevante 
erfaring.
Resumé 08
VII
Kommissionen var for det meste grundig, når det dre -
jede sig om at indhente de nødvendige oplysninger. 
Kommissionen mobiliserede i stigende grad intern 
ekspertise og var i kontakt med en lang række interes -
senter i de lande, der anmodede om hjælp.
Komplekse værktøjer
VIII
Udarbejdelse af makroøkonomiske prognoser samt 
underskudsprognoser var ikke en ny aktivitet. Kom -
missionen brugte et eksisterende og ret besværligt 
regnearksbaseret prognoseværktøj. Kvalitetskontrollen 
var hovedsagelig begrænset til afstemning af progno -
sernes forskellige dele, og der blev fra forvaltningens 
side ikke spurgt ind til baggrunden for antagelserne 
i prognoserne. Det var meget vanskeligt at vurdere 
sandsynligheden af de vigtigste antagelser, f.eks. de 
finanspolitiske multiplikatorer, ikke kun i en efter -
følgende gennemgang, men også for forvaltningen 
under den egentlige udarbejdelse af prognoserne.
Begyndervanskeligheder
IX
Støtteprogrammerne havde for det meste et sundt 
udgangspunkt under de EU-politikker og den øko -
nomiske viden, der forelå på det tidspunkt. Men en 
generel svaghed i Kommissionens proces var manglen 
på dokumentation. Processen var ikke indrettet til at 
gå tilbage i tiden og evaluere tidligere beslutninger. 
Vi var ikke i stand til at bekræfte visse af de afgørende 
oplysninger, der var blevet fremsendt til Rådet, f.eks. 
de oprindelige skøn over finansieringsgabet for nogle 
programmer.X
Det kan delvis forklares med krisen, tidspresset i star -
ten, og at programforvaltning var en ny opgave for 
Kommissionen. Tilgængeligheden af dokumentation 
blev efterhånden forbedret, men selv for de seneste 
programmer manglede der vigtige dokumenter.
XI
Betingelserne i aftalememorandaene blev hovedsage -
lig begrundet med specifik henvisning til Rådets afgø -
relse. Betingelserne havde dog ikke altid tilstrækkelig 
fokus på de generelle betingelser for den økonomiske 
politik, som Rådet havde fastsat.
Forskellige tilgange
XII
Vi fandt flere eksempler på, at landene ikke blev behand -
let ens i sammenlignelige situationer. Betingelserne 
for støtte blev forvaltet forskelligt i de forskellige 
programmer. I nogle programmer var betingelserne 
generelt mindre strenge, hvilket gjorde det lettere 
at overholde dem. En sammenligning af lande med 
sammenlignelige strukturelle svagheder viste, at de 
krævede reformer ikke altid stod i et rimeligt forhold 
til landenes problemer, eller at de gik i meget forskel -
lige retninger. For nogle, men ikke alle landene, blev 
underskudsmålet lempet mere, end den økonomiske 
situation tilsyneladende berettigede.
Begrænset kvalitetskontrol
XIII
En af årsagerne til disse svagheder var, at det hoved -
sagelig var Kommissionens programteam, der stod 
for at udforme og overvåge programmerne. Før de 
vigtige dokumenter, som teamet havde udarbejdet, 
nåede frem til Rådet eller Kommissionen, blev de 
gennemgået, men denne gennemgang var utilstræk -
kelig i flere henseender. De underliggende beregnin -
ger blev ikke gennemgået af nogen uden for teamet, 
eksperternes arbejde blev ikke undersøgt grundigt, og 
den efterfølgende gennemgang var ikke dokumenteret 
godt nok.
Resumé 09
Plads til forbedringer
XIV
På plussiden er der siden den første anmodning om 
finansiel bistand sket betydelige forbedringer i de 
programdokumenter, som danner grundlag for Rådets 
eller Kommissionens beslutninger. Det skyldtes, at 
der blev afsat yderligere personale til programforvalt -
ningen, at personalet har opnået mere erfaring, og at 
forberedelsen har været bedre. Dog manglede selv de 
nyere programdokumenter væsentlige oplysninger.
XV
Kommissionens overvågning var baseret på periodi -
serede underskudsmål. Det sikrer overensstemmelse 
med proceduren for uforholdsmæssigt store under -
skud, men det betyder også, at Kommissionen, når 
den skal afgøre, om programmet skal fortsætte, ikke 
kan rapportere med sikkerhed, om det pågældende 
modtagerland har opfyldt underskudsmålet, efter -
som periodiserede underskud først kan observeres 
efter et vist tidsrum. Rapporteringen om overholdelse 
af betingelserne var ikke systematisk. Manglende 
overholdelse blev udtrykt på mange forskellige måder, 
hvilket skabte forvirring. For nogle betingelser var 
der slet ingen rapportering. Enkelte betingelser blev 
rapporteret som opfyldt, selv om det reelt ikke var 
tilfældet.
Programmålene blev opfyldt
XVI
Med nogle undtagelser blev de reviderede underskuds -
mål for det meste opfyldt. I takt med nedgangen 
i den økonomiske aktivitet i 2009 oplevede landene 
indtægtstab, som udlignede gevinsterne fra nye ind -
tægtsforanstaltninger. Skatteneutrale eller skatteud -
lignende reformer medførte yderligere finanspolitiske 
omkostninger på kort sigt, og nogle lande indførte 
yderligere skatteforanstaltninger for at opveje skatter -
nes faldende andel af BNP . De strukturelle underskud 
blev forbedret, men i varierende tempo. En del af den 
finanspolitiske tilpasning blev gennemført på midlerti -
dig vis. Lande benyttede sig af engangstiltag for at nå 
målene.XVII
Medlemsstaterne overholdt de fleste betingelser i deres 
programmer, men med visse forsinkelser. Disse forsin -
kelser skyldtes for det meste forhold, som Kommissio -
nen ikke havde kontrol over. Kommissionen fastsatte 
dog i nogle tilfælde urealistisk stramme tidsfrister 
for gennemførelse af vidtrækkende reformer. En høj 
grad af overholdelse betyder ikke, at alle væsentlige 
betingelser blev overholdt. Desuden observerede vi, 
at medlemsstaterne havde tendens til udsætte over -
holdelse af de væsentlige betingelser til programperi -
odens slutfase.
XVIII
Programmerne lykkedes med at sætte gang i reform -
arbejdet. I de fleste tilfælde fortsatte landene med 
de reformer, som programbetingelserne havde givet 
anledning til. På tidspunktet for vores revision var der 
ikke mange tilfælde af tilbagerulning af reformer. De 
blev modsvaret af alternative reformer, som ofte ikke 
havde samme potentielle effekt
XIX
I fire ud af de fem lande blev de løbende poster til -
passet hurtigere end forventet. Det kan for en stor del 
forklares med den uventede forbedring af indkomst -
balancen og i mindre omfang den uventede forbedring 
af handelsbalancen.
Resumé 10
Vores anbefalinger
a) Kommissionen bør fastsætte en overordnet ramme 
for hele institutionen, som giver mulighed for hurtig 
mobilisering af Kommissionens medarbejdere 
og ekspertise i tilfælde af, at der skal iværksættes 
et program for finansiel bistand. Kommissio -
nen bør også udarbejde procedurer inden for 
twopack-forordningerne.
b) Kvalitetskontrollen i prognoseprocessen bør være 
mere systematisk.
c) For at sikre intern gennemsigtighed i de fakto -
rer, der ligger bag programbeslutningerne, bør 
Kommissionen forbedre dataregistreringen og være 
opmærksom herpå under kvalitetsgennemgangen.
d) Kommissionen bør sikre, at der etableres specifik -
ke procedurer for kvalitetskontrol af programfor -
valtningen og programdokumenternes indhold.
e) Med sigte på budgetovervågning bør Kommissio -
nen i aftalememorandaene medtage variabler, som 
den kan indsamle på kort tid.
f) Kommissionen bør prioritere betingelserne efter 
væsentlighed og målrette de virkelig vigtige reformer.
g) Hvad angår fremtidige programmer, bør Kommis -
sionen forsøge at formalisere det interinstitutio -
nelle samarbejde med andre programpartnere.
h) Gældsforvaltningsprocessen bør være mere 
gennemsigtig.
i) Kommissionen bør yderligere analysere de vigtig -
ste aspekter af landenes tilpasning.
11
 Indledning
Statsgældskrisen 
i EU-medlemsstaterne
01 
Finanskrisen, som ramte Europa i 2008, 
førte til den europæiske statsgældskrise. 
Der var mange årsager til statsgælds -
krisen, herunder et svagt banktilsyn, 
uhensigtsmæssige finanspolitikker og 
store finansielle institutioner i vanske -
ligheder (hvor regningen for rednin -
gen landede hos offentligheden). På 
tidspunktet for offentliggørelsen af 
denne beretning kan virkningerne af 
krisen stadig mærkes, og de deraf føl -
gende låneprogrammer er siden løbet 
op i adskillige hundrede milliarder, 
hvilket har påført alle berørte parter en 
omkostningstung forvaltningsbyrde.
02 
Krisen ramte EU-medlemsstaterne i to 
bølger. Først spredte finanskrisen sig 
gennem udenlandsk kreditgivning og 
handel til en række medlemsstater 
uden for euroområdet. Den bratte stig -
ning i udstrømningen af udenlandsk 
kapital og nedgangen i eksporten 
afslørede betydelige eksterne ubalan -
cer i nogle lande, hvoraf tre (Ungarn, 
Letland og Rumænien) anmodede om 
finansiel bistand fra EU’s betalings -
balancemekanisme1, IMF2 og andre 
kilder3.03 
Den anden bølge ramte eurolandene. 
Selv om den monetære union i begyn -
delsen fungerede som en slags likvidi -
tetsstødpude, begyndte kreditvurde -
ringsbureauerne i 2009 at nedgradere 
flere medlemsstaters statsobligationer. 
Renterne på statsobligationsmarkedet 
steg brat i nogle lande4, mens de faldt 
i andre5. Som følge af faldet i privat 
finansiering og stigende låneomkost -
ninger ansøgte regeringerne i bl.a. 
Irland og Portugal6 om ekstern finan -
siel bistand.
04 
Formålet med denne finansielle 
bistand var at hjælpe landene med 
tilbagebetaling eller finansiering af 
forfalden gæld og underskud. Bistan -
den fungerede som en stødpude, der 
gjorde det nemmere at gennemføre  
de tilpasningsprogrammer, der var 
påkrævet i de enkelte lande for at rette 
op på de underliggende problemer. 
Generelt bidrog mekanismerne til at 
sikre stabiliteten i euroområdet eller 
EU som helhed, at begrænse afsmit -
ningsrisikoen og at hindre et pludseligt 
stød til modtagerlandenes økonomier. 
Målene for de enkelte programmer var 
forskellige på detailniveau, men det 
overordnede sigte med den finansielle 
bistand var at bringe medlemsstaterne 
tilbage på en sund makroøkonomisk 
eller finansiel kurs og sætte dem i stand 
til igen at overholde deres forpligtel -
ser vedrørende den offentlige sektor 
(lande i euroområdet) eller betalings -
balancen (lande uden for euroområdet). 
Figur 1  viser tidslinjen for den finan -
sielle bistand, der blev ydet til de fem 
medlemsstater, der er omfattet af 
vores revision.1 På basis af artikel 143 
i traktaten om Den 
Europæiske Unions 
funktionsmåde.
2 Polen fik adgang til IMF-midler 
i maj 2009 via en fleksibel 
kreditlinje, men havde ikke 
behov for EU-støtte.
3 Afhængig af programmet 
udgjorde andre 
finansieringskilder 
Verdensbanken, Den 
Europæiske Bank for 
Genopbygning og Udvikling, 
Den Europæiske 
Investeringsbank, Tjekkiet, 
Danmark, Finland, Polen, 
Norge og Sverige.
4 Irland, Grækenland, Spanien, 
Italien, Portugal.
5 Tyskland, Frankrig.
6 I euroområdet anmodede 
Grækenland, Spanien og 
Cypern også om finansiel 
støtte.
12 Indledning
05 
Eftersom landene havde forskellige 
kriseforløb, var deres grunde til at 
anmode om bistand også forskellige. 
Bilag I  indeholder en oversigt over 
disse begrundelser.
06 
Der blev udformet en række retlige 
instrumenter med henblik på ydelse af 
finansiel bistand. For medlemsstater 
uden for euroområdet kunne den ek -
sisterende »betalingsbalancefacilitet« 
benyttes. Irland og Portugal modtog 
støtte under den nye europæiske 
finansielle stabiliseringsmekanisme 
(EFSM) samt den europæiske finan -
sielle stabilitetsfacilitet (EFSF). Kun 
betalingsbalancemekanismen og EFSM var etableret som EU-instrumenter på 
basis af traktaten om Den Europæiske 
Unions funktionsmåde, da EFSF er en 
mellemstatslig facilitet uden for EU’s 
rammer. Bilag II  er en oversigt over 
de tre instrumenters retlige grundlag. 
De fem lande modtog også finansiel 
bistand fra IMF.
07 
Bistanden til landene uden for euroom -
rådet blev forvaltet af Kommissionen 
og IMF. Den Europæiske Centralbank 
(ECB) - det tredje medlem af kreditor -
trojkaen - var involveret i forvaltnin -
gen af finansiel bistand til Irland og 
Portugal. I denne tekst omtales disse 
institutioner som »partnerne«.Figur 1Tidslinje for den finansielle bistand
NB.: Ikrafttrædelsesdatoen for de enkelte programmer er den dato, hvor aftalememorandummet mellem medlemsstaten og Kommissionen blev 
underskrevet.
Kilde: Revisionsretten.EuroområdetUden for
euroområdet2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
HU (nov ’08 - nov ’10)
LV (jan ’09 - jan ’12)
RO (jun ’09 - jun ’11) RO 2 (jun ’11 - mar ’13)
IE (dec ’10 - dec ’13)
PT (maj ’11 - maj ’14)
13 Indledning
Udformning og 
gennemførelse
Programmets udformning
08 
Det er medlemsstaternes myndig -
heder, der indgiver anmodning om 
finansiel bistand fra EU. Anmodnin -
gerne fremsendes til Kommissionen 
og Det Økonomiske og Finansielle 
Udvalg (EFC)7 sammen med et udkast 
til et økonomisk tilpasningsprogram8. 
Kommissionens medarbejdere9 udar -
bejder de makroøkonomiske progno -
ser, der ligger til grund for de enkelte 
programmer, og står for forhandlin -
gerne med de nationale myndigheder. 
Mandatet for forhandlingerne er fastsat 
på forhånd i et politisk notat10. Kom -
missionen kontakter uformelt andre 
interessenter (IMF, EFC og, når der er 
tale om eurolandene, ECB) for at få en 
koordineret holdning til de program -
betingelser, der knytter sig til den 
finansielle bistand (jf. punkt 11).
09 
Forhandlingsbesøget11 i det på -
gældende land udmunder i et sæt 
nøgledokumenter:
a) et forslag til en rådsbeslutning 
om den finansielle bistand, der 
fastlægger de generelle betingel -
ser for den økonomiske politik, 
som er knyttet til bistanden, samt 
de overordnede finansielle vilkår 
for lånet (finansieringsramme, 
afdragsordning og den maksimale 
gennemsnitlige løbetid12).b) en forklarende note til ovennævnte 
forslag, som indeholder Kommissio -
nens vurdering af medlemsstatens 
planlagte økonomiske tilpasnings -
program. Vurderingen er baseret 
på Kommissionens interne progno -
ser, finansielle og makroøkono -
miske modeller, data fra Eurostat 
og oplysninger indhentet under 
forhandlingsbesøget.
c) et aftalememorandum med 
et mere detaljeret tilsagn fra 
medlemsstaten, som normalt 
underskrives af medlemsstatens 
myndigheder og Kommissionen. 
I aftalememorandummet fastsæt -
tes de præcise økonomiske betin -
gelser for hver udbetaling samt rap -
porteringskrav for medlemsstaten.
d) En låneaftale med de tekniske 
og retlige detaljer vedrørende 
lånet (f.eks. beregningen af 
den gennemsnitlige løbetid, 
rentesatser, udbetalings- og 
tilbagebetalingsordninger13).7 Det Økonomiske og 
Finansielle Udvalg blev 
oprettet for at fremme 
samordningen af 
medlemsstaternes 
økonomiske og finansielle 
politik. Udvalget består af 
højtstående embedsmænd fra 
de nationale forvaltninger og 
centralbanker, ECB og 
Kommissionen.
8 Artikel 3, stk. 2, i Rådets 
forordning (EF) nr. 332/2002 af 
18. februar 2002 om indførelse 
af en mekanisme for 
mellemfristet 
betalingsbalancestøtte til 
medlemsstaterne (EFT L 53 af 
23.2.2002, s. 1) og artikel 3, 
stk. 1, i Rådets forordning (EU) 
nr. 407/2010 af 11. maj 2010 
om oprettelse af en europæisk 
finansiel 
stabiliseringsmekanisme 
(EUT L 118 af 12.5.2010, s. 1). 
Det økonomiske 
tilpasningsprogram består af 
en række tilpasningspolitikker, 
som landet bestræber sig på 
at indføre for at rette op på 
underliggende problemer 
og genoprette sin 
makroøkonomiske og 
finansielle status.
9 Programteamet, lederen af 
den enhed, der er ansvarlig for 
programlandet, 
programchefen og den 
direktør, der er ansvarlig for 
programlandet.
10 I det politiske notat analyseres 
medlemsstatens finansielle og 
makroøkonomiske situation 
samt eventuelle foreslåede 
tiltags potentielle virkning på 
dens økonomi. Notatet 
fastsætter også rammerne for 
forhandlinger med 
medlemsstaten. Det politiske 
notat godkendes af den 
ansvarlige kommissær efter 
modtagelse af kommentarer 
fra formanden for henholdsvis 
Det Økonomiske og 
Finansielle Udvalg og 
Eurogruppens arbejdsgruppe.
11 Besøgene gennemføres af 
overordnede medarbejdere 
fra Kommissionen, IMF samt 
ECB, når der er tale om 
eurolandene. Besøgene varer 
normalt mellem to og tre uger.
12 De enkelte udbetalinger af 
finansiel støtte kan have 
forskellig løbetid. Det 
vægtede gennemsnit af disse 
løbetider må ikke overstige 
den maksimale 
gennemsnitlige løbetid, der er 
fastsat i Rådets beslutning.
14 Indledning
10 
Eftersom IMF og EU14 hver især er ansvar -
lige for deres egne långivningsbeslut -
ninger, udarbejder de to institutioner 
hvert sit sæt programdokumenter. I EU 
er det Rådet, der træffer den endelige 
afgørelse om at yde finansiel bistand.
Betingelser
11 
Programbetingelserne knytter udtryk -
keligt godkendelsen eller fortsættelsen 
af finansieringen til gennemførelsen 
af en række foranstaltninger, normalt 
de foranstaltninger, der er vigtige for 
opfyldelsen af programmålene. Pro -
grambetingelserne kan også omfatte 
vigtige datamål, der fungerer som ad -
varselssignaler, hvis politikkerne kom -
mer ud af kurs (f.eks. inflationsmål)15.
12 
Betingelserne er enten kvantitative (f.eks. 
en grænse for budgetunderskuddet) 
eller strukturelle (f.eks. øget håndhæ -
velse af konkurrencelovgivningen). Der 
er også forskelle med hensyn til det 
tilsigtede formål:
a) at rette op på vigtige ubalancer (f.eks. 
reduktion af budgetunderskud)
b) at hindre ubalancer i at opstå 
i fremtiden (f.eks. vedtagelse af 
lovgivning om finanspolitisk an -
svar) og
c) at afdække ubalancernes omfang 
(f.eks. en omfattende vurdering af 
offentlig-private partnerskaber).13 
Betingelserne bygger reelt på med -
lemsstatens økonomiske tilpasnings -
program og partnernes analyse. 
Programmerne har således forskellige 
betingelser med fokus på finanspoli -
tisk konsolidering, strukturreformer til 
fremme af økonomisk vækst og/eller 
reformer af eller støtte til den finan -
sielle sektor (jf.  tabel 1 ).
14 
Alle støtteprogrammerne havde fokus 
på finanspolitisk konsolidering gennem 
vedtagelse af finanspolitikker, der havde 
sigte på at nedbringe det offentlige un -
derskud og gøre gælden holdbar. Ud 
over dette hovedformål spiller finans -
politisk konsolidering også en vigtig 
rolle i programmet, fordi den bl.a. kan:
a) lette den interne tilpasning gennem 
forskellige kanaler (f.eks. ved en 
direkte reduktion af den samlede 
efterspørgsel eller ved påvirknin -
gen fra offentlige lønninger og be -
skæftigelse på lønomkostningerne 
i den private sektor16)
b) lette den eksterne tilpasning ved 
at nedbringe et uforholdsmæssigt 
stort underskud på betalingsbalan -
cens løbende poster
c) bidrage til at håndtere inflationen 
ved at påvirke priserne gennem 
forskellige kanaler (f.eks. påvirk -
ning af den samlede efterspørgsel 
eller efterspørgslen efter penge)
d) frigøre ressourcer til andre sek -
torer, hvis økonomien er presset 
finansielt, og
e) fremme tillid - under specifikke 
betingelser - i økonomien, hvilket 
vil have en ekspansiv effekt17.13 Der underskrives også en 
lånekontrakt for hver tranche.
14 EFSM-finansieringen til Irland 
og Portugal blev ydet sammen 
med EFSF-finansiering, og der 
gjaldt samme økonomiske 
betingelser for begge 
finansieringskilder.
15 Moon, S. og Bulíř, A., »Do 
IMF-Supported Programs Help 
Make Fiscal Adjustment More 
Durable?«, IMF, 
arbejdsdokument, 2003.
16 Hernandéz de Cos, P. og 
Enrique Moral-Benito: The 
Role of Public wages in Fiscal 
Consolidation Process, 
Workshop »Government wage 
bill: determinants, interactions 
and effects« organiseret af 
Generaldirektoratet for 
Økonomiske og Finansielle 
Anliggender, 2014.
17 Daniel, J., Davis, J., Fouad, M. 
og Van Rijckeghem, C.: Fiscal 
Adjustment for Stability and 
Growth, Pamflet Series No 55, 
2006, International Monetary 
Fund, Washington D.C.
15 Indledning
15 
De strukturelle betingelser sigter pri -
mært mod gennemførelse af struktur -
reformer, der har til formål at forbedre 
den makroøkonomiske tilpasnings 
holdbarhed på lang sigt. Betingelser -
ne vedrørende den finansielle sektor 
sigter mod at stabilisere den finansielle 
sektor, hvilket ofte spiller en vigtig rolle 
i begyndelsen af et program, hvor 
omstruktureringen af bankerne typisk 
finder sted.Gennemførelse
16 
Kommissionen skal kontrollere med 
regelmæssige mellemrum, om den 
støttemodtagende medlemsstats 
økonomiske politik stemmer overens 
med dens tilpasningsprogram og med 
programbetingelserne. Programbetin -
gelserne overvåges af Kommissionen18 
i samarbejde med IMF. I den forbindelse 
rapporterer de støttemodtagende med -
lemsstater regelmæssigt om program -
mets gennemførelse19, og partnerne 
foretager overvågningsbesøg. Kom -
missionen og IMF udarbejder hver en 
gennemgangsrapport efter besøget.Tabel 1Programbetingelsernes fokusområder
ProgramFinanspolitisk 
konsolideringStrukturreformer Finanssektoren
Ungarn Ja Ingen væsentlige reformer - Skærpelse af regulering og tilsyn
Letland Ja- Erhvervsklima
- Aktive arbejdsmarkedspolitikker
- Forvaltning af EU-midler- Skærpelse af regulering og tilsyn
- Afviklings- eller konsolideringsplaner for banker
Rumænien I Ja- Erhvervsklima
- Forvaltning af EU-midler- Skærpelse af regulering og tilsyn
Rumænien II Ja- Arbejdsmarkedsreformer
- Konkurrence i  økonomienIngen væsentlige reformer
Irland Ja- Arbejdsmarkedsreformer
- Konkurrence i  økonomien- Nedgearing
- Skærpelse af regulering og tilsyn
-  Afviklings- eller konsolideringsplaner for bankerne
Portugal Ja- Arbejdsmarkedsreformer
-  Konkurrence i  økonomien og konkurrenceevne 
udadtil
- Uddannelse
- Sundhedssektoren
- Erhvervsklima
- Retlige reformer
- Boligmarkedet- Nedgearing
- Skærpelse af regulering og tilsyn
-  Afviklings- eller konsolideringsplaner for bankerne
Kilde: Revisionsretten baseret på relevante rådsbeslutninger og de oprindelige programdokumenter.
18 I forbindelse med EFSM er ECB 
også involveret 
i overvågningen.
19 Et aftalememorandum 
indeholder normalt et bilag 
med de indikatorer og data, 
som det pågældende land skal 
fremsende regelmæssigt.
16 Indledning
17 
På grundlag af gennemgangen beslut -
ter Kommissionen efter høring af Det 
Økonomiske og Finansielle Udvalg, 
om der skal frigives yderligere trancher, 
og om der er programbetingelser, som 
skal ændres, og/eller om der skal føjes 
noget til for at tage højde for ufor -
udsete omstændigheder som f.eks. 
en ændring i den makroøkonomiske 
situation, væsentlige datarevisioner 
eller politiske eller institutionelle fak -
torer i medlemsstaten. Det oprindelige 
aftalememorandum kan revideres for 
at tage højde for disse nye omstæn -
digheder og sikre gennemførelsen af 
tilpasningsprogrammet.
18 
Hvis gennemgangen medfører væ -
sentlige ændringer af betingelserne20, 
skal Rådets beslutning også ændres. 
Proceduren for ændring af Rådets be -
slutning svarer stort set til den indle -
dende forhandlingsproces (jf. punkt 8 
til 10)21.
Finansielle midler
Programfinansiering
19 
Det beløb, der udlånes under de enkelte 
støtteprogrammer, dækker medlems -
statens »finansieringsgab« - dens finansie -
ringsbehov, indtil den selv kan finansiere 
sine offentlige konti (forfalden gæld 
og nye underskud) eller sin økonomi -
ske position over for udlandet (beta -
lingsbalance) under normale forhold.20 
Den eksterne finansiering af økono -
mierne i euroområdet går igennem 
Eurosystemet22. Eurolandenes finan -
sieringsgab er således begrænset til 
deres offentlige myndigheders behov. 
For medlemsstater uden for euro -
området omfatter finansieringsgabet 
alle eksterne finansieringsbehov, som 
fremgår af betalingsbalancen.
21 
Under programforhandlingen skøn -
ner partnerne finansieringsgabet ved 
hjælp af makroøkonomiske og finans -
politiske fremskrivninger og en række 
antagelser, f.eks. refinansieringssatser 
for gælden23. Det endelige omfang 
af programfinansiering er baseret på 
dette skøn, men skal også forhandles 
mellem partnerne og medlemssta -
ten. Derefter tegner hver långiver 
sig for en andel af programfinansie -
ringen24. Medlemsstatens interne 
finansieringskilder kan også tages 
i betragtning.
22 
Figur 2  er en oversigt over program -
finansieringens vigtigste elementer, 
de vigtigste långiveres relative andele 
og de beløb, der er udbetalt i finansiel 
bistand.20 F.eks. en ændring af 
underskudsmålet.
21 Kommissionen udførte 
36 formelle gennemgange af 
de seks reviderede 
programmer. I 16 tilfælde blev 
gennemgangen fulgt op med 
en ændring af den 
pågældende rådsbeslutning.
22 Eurosystemet er 
euroområdets 
centralbanksystem. Det består 
af Den Europæiske 
Centralbank og de nationale 
centralbanker.
23 Når et lands gæld er ved at 
forfalde, skal den refinansieres 
med nye lån, der dækker 
tilbagebetalingen af den 
gamle gæld. Det indebærer en 
risiko for, at gælden vil blive 
refinansieret til en højere 
rente, hvilket medfører højere 
renteudgifter, eller at 
låntagerlandet ikke skaffer 
midler nok til at kunne indfri 
hele den gamle gæld.
24 Selv om de retlige rammer 
giver mulighed for, at EU kan 
yde lån alene, har EU på det 
seneste normalt samarbejdet 
med IMF og andre 
internationale institutioner 
eller lande om at yde støtte.
17 Indledning Figur 2Programfinansiering
Kilde: Revisionsretten, data fra Europa-Kommissionen og IMF.
… som andel af hvert lands BNP
19 % 40 % 17 % 43 % 46 %Ungarn
20 milliarderLetland
7,5 milliarderRumænien
20 milliarder 
+5,4 milliarder1Irland
67,5 milliarderPortugal
78 milliarder
33 %
6,5 milliarder41 %
3,1 milliarder25 %
5 milliarder33 % (60 % med EFSF)
22,5 (40,2) milliarder33 % (67 %)
26 (52) milliarderEU’s tilsagn om ﬁnansieringSamlet programﬁnansiering i euro
94 %
65 %
100 %
92 %85 %
72 %
92 %
100 %
97 %100 %
100 %
97 %Udbetalinger
som andel af /f_inansieringstilsagn 
Portugal Irland Rumænien Letland Ungarn
Betalingsbalancefacilitet/EFSM EFSF IMF  Andre långivere
1 Forebyggende støtte. Ikke medtaget i de andre /f_igurer. 
18 Indledning
23 
De fem medlemsstater brugte 95 % af 
den finansiering, som EU havde givet 
tilsagn om, og pr. 31. marts 2015 var 
13 % af beløbet allerede betalt tilbage 
(jf. figur 3 ).Figur 3Finansiel bistand: udbetalte beløb og udestående tilbagebetalinger
Kilde: Revisionsretten, data fra Europa-Kommissionen.
63 milliarder euroBistand fra Den Europæiske Union
Lånte og udbetalte beløb
60 milliarder euroUdbetalt 
efter landUdestående
tilbagebetalinger 
efter land1
Udestående i alt 
52 milliarder euro5,0 3,5
23,9 23,9
2,9 0,7
22,5 22,5
5,5 1,5Rumænien
Portugal
Letland
Irland
Ungarn70 %
100 %
24 %
100 %
27 %
1    Data pr. 31. marts/uni00A02015.
19 Indledning
Låntagning på markederne
24 
For at tilvejebringe sin andel af den 
samlede finansielle bistand optog Den 
Europæiske Union lån på kapitalmar -
kederne og lånte pengene til med -
lemsstater i vanskeligheder på samme 
vilkår, dvs. for samme beløb og med 
samme kuponrente og forfaldsdato. Ved 
udgangen af 2014 havde EU gennem -
ført i alt 22 obligationsudstedelser til 
en nominel værdi af 60,1  milliarder  euro. 
Kommissionen forvaltede låntagningen 
på vegne af EU.
25 
Låntagningen skete generelt i form af 
Euro Medium Term Notes (EMTN), som  
udstedes på kapitalmarkederne og no -
teres på børsen i Luxembourg. EMTN 
kan indfries fuldt ud ved forfald og 
har en fast årlig rente i hele løbetiden. 
Europæiske investorer udgør ca. 80 % 
af alle EMTN-investorer.
26 
EMTN-gældsbetjening er fortsat en 
forpligtelse for Den Europæiske Union, 
som skal sørge for, at alle betalinger 
falder rettidigt, hvis debitormedlems -
staten ikke betaler sine afdrag og/eller 
renter.
20
 Revisionsmetode
27 
Revisorerne undersøgte, om Kommis -
sionen havde forvaltet programmerne 
for finansiel bistand hensigtsmæssigt. 
Følgende underspørgsmål blev søgt 
besvaret:
i) Blev de voksende finanspolitiske 
risici opdaget i tide?
ii) Var processerne udformet godt 
nok til at kunne give dækkende 
input til programbeslutninger?
iii) Optog Kommissionen lån til den 
bedst mulige rente og i overens -
stemmelse med den bedst mulige 
praksis for gældsudstedelse?
iv) Opfyldte programmerne for finan -
siel bistand deres hovedformål?
28 
Revisionen dækkede Kommissionens 
forvaltning af den finansielle bistand, 
der blev ydet under betalingsbalance -
faciliteten og EFSM, for hvilken Kom -
missionen optog lån på kapitalmar -
kederne garanteret af EU-budgettet. 
Revisionen omfattede den finansielle 
bistand, der blev ydet til Ungarn, Let -
land, Rumænien (de første program -
mer), Irland og Portugal, med vægt på 
Kommissionens rolle i programmerne. 
Vi undersøgte også Kommissionens 
samarbejde med sine partnere (ECB og 
IMF), men vi reviderede ikke partnerne.29 
Vi reviderede ikke de beslutninger, 
der blev truffet på politisk niveau 
i EU, og vi begrænsede revisionens 
omfang i flere henseender. Vi tog 
ikke det kontrafaktiske scenario uden 
finansiel bistand og heller ikke mulig -
hederne for at løse krisen ved hjælp af 
andre midler (f.eks. gensidiggørelse af 
statsgæld (mutualisation of sovereign 
debt)) i betragtning. Vi vurderede 
heller ikke gældens bæredygtighed 
eller sandsynligheden for, at lånene 
ville blive tilbagebetalt. Vi vurderede 
heller ikke, om Rådet havde valgt de 
mest hensigtsmæssige underskudsmål 
eller strukturelle betingelser med hen -
blik på at løse krisen. I vores revision 
af Kommissionens samarbejde med 
andre partnere vurderede vi ikke, om 
deres deltagelse var berettiget.
30 
Revisionskriterierne var baseret på 
følgende kilder:
i) lovkrav (Rådets forordninger, 
Rådets afgørelser, aftalememo -
randa mellem Kommissionen og 
medlemsstaterne)
ii) Kommissionens interne regler og 
procedurer (interne kontrolstan -
darder og retningslinjer)
iii) god forvaltningspraksis og evalue -
ringskriterier afledt af evalueringer 
af IMF-programmer, efterfølgende 
evalueringer af EU’s betalingsba -
lancestøtte til tredjelande, tidligere 
beretninger fra Retten om makro -
finansiel bistand, retningslinjer og 
andre publikationer fra uafhængige 
institutter og tænketanke samt 
akademisk forskning og
iv) bedste praksis som foreslået i for -
skellige retningslinjer om forvalt -
ning af offentlig gæld, investor -
forhold og gennemsigtighed 
i gældsudstedelsen.
21 Revisionsmetode
31 
Bilag III  indeholder yderligere oplys -
ninger om revisionsmetoden.
32 
Revisionsbeviserne blev tilvejebragt på 
grundlag af:
i) en detaljeret gennemgang af 
dokumentationen vedrørende 
EU’s finansielle støtteprogrammer 
(programdokumenter, Kommissio -
nens interne analyser, regnearkba -
serede prognoser, evalueringer og 
undersøgelser foretaget af andre 
organisationer)
ii) samtaler med ansatte i Kommissio -
nens Generaldirektorat for Økono -
miske og Finansielle Anliggender
iii) samtaler med ansatte i natio -
nale myndigheder, f.eks. finans -
ministerier, centralbanker, pro -
gramkoordineringsenheder og 
sektorministerier
iv) en scorecardanalyse af program -
betingelserne25 med henblik på at 
opdele dem efter karakteristika og 
overholdelse og
v) samtaler med ansatte i IMF og ECB.25 Stikprøven omfattede 360 
unikke betingelser.
22
 Del I 
Kommissionen var ikke forberedt på 
omfanget af den krise, der brød ud
Kommissionen 
undervurderede 
omfanget af de 
finanspolitiske ubalancer 
i perioden op til krisen
33 
At advare Rådet om voksende finans -
politiske ubalancer i medlemsstaterne 
er nok en af Kommissionens vigtigste 
opgaver inden for økonomiske og 
finansielle anliggender. Allerede før kri -
sen var der en ramme for overvågning 
af medlemsstaternes finanspolitiske 
situation26.
34 
Selv om de finansielle støttepro -
grammers makroøkonomiske mål 
rakte videre end finanspolitisk 
tilpasning, viste det sig i alle fem 
programmer, at budgetstøtte27 spil -
lede en vigtig rolle for, hvordan den 
finansielle bistand blev brugt. Det 
rejser spørgsmålet om, hvorvidt de 
voksende finanspolitiske risici blev 
opdaget og identificeret i tide under 
overvågningsprocedurerne.
Kommissionen skønnede, at 
de offentlige budgetter var 
stærkere, end de faktisk var
35 
Der er to hovedtyper af finanspoli -
tiske indikatorer. Den første er den 
faktiske budgetsaldo, eller forskellen 
mellem de offentlige indtægter og 
udgifter. Denne saldo er imidlertid 
følsom over for midlertidige faktorer, f.eks. økonomisk vækst, aktivpriser 
og finanspolitiske engangstiltag. Den 
anden er de øvrige finanspolitiske 
indikatorer (f.eks. den konjunktur -
korrigerede saldo, den strukturelle 
saldo), som sigter mod at korrigere 
disse midlertidige faktorer og således 
skabe et mere nøjagtigt billede af et 
lands underliggende budgetstilling. 
Disse indikatorer kan ikke observeres 
direkte, men er resultatet af komplekse 
beregninger.
36 
I perioden op til krisen blev de faktiske 
budgetsaldi generelt anslået korrekt 
frem til udgangen af det pågældende 
år. Alligevel var de høje budgetunder -
skud i 2008 for Irland, Letland, Portugal 
og Rumænien ikke forudsagt korrekt 
i Kommissionens underskudsprogno -
ser. Hvad angår f.eks. Irland, anførte 
Kommissionen i marts 2008, at risi -
ciene i forbindelse med budgetfrem -
skrivningerne stort set var neutrale 
for 200828. Men ultimo 2008 var den 
faktiske budgetsaldo 7,2 procentpoint 
af BNP lavere end i prognosen.
37 
I Kommissionens beregninger af den 
konjunkturkorrigerede budgetsaldo 
i perioden 2005-2008 blev landenes 
offentlige finanser systematisk over -
vurderet29. Fejlen skyldtes hovedsa -
gelig ændringer i skønnene over den 
potentielle BNP-vækst. Alle fem lande 
oplevede højkonjunktur, men Kommis -
sionen skønnede i starten, at overop -
hedningen var af et mere beskedent 
omfang, end den efterfølgende viste 
sig at være.26 Det var den »forebyggende 
del« af stabilitets- og 
vækstpagten, som blev 
oprettet ved Rådets 
forordning (EF) nr. 1466/97 af 
7. juli 1997 om styrkelse af 
overvågningen af 
budgetstillinger samt 
overvågning og samordning 
af økonomiske politikker 
(EFT L 209 af 2.8.1997, s. 1). 
Overvågningsrammen blev 
senest ændret i 2005 ved 
Rådets forordning (EF) 
nr. 1055/2005 om ændring af 
forordning (EF) nr. 1466/97 
(EUT L 174 af 7.7.2005, s. 1).
27 Finansiering af løbende 
budgetunderskud og 
tilbagebetaling af offentlig 
gæld.
28 Europa-Kommissionen: 
Ireland - Macro fiscal 
assessment - an analysis of the 
December 2007 update of the 
stability programme, s. 36.
29 Sammenlign det første skøn 
udarbejdet efter årets udgang 
(dvs. i forårsprognosen) med 
et nyere skøn (dvs. 
oktober 2013).
23
Del I - Kommissionen var ikke forberedt på omfanget 
af den krise, der brød ud
38 
Det skønnede omfang af overophed -
ningen (størrelsen af et positivt pro -
duktionsgab30) var i overensstemmelse 
med den kraftige stigning i indikato -
rerne for økonomiens samlede pro -
duktionskapacitet. Stigningen skyldtes 
imidlertid opgangstider på boligmar -
kedet, og boliginvesteringerne bidra -
ger ikke til at øge økonomiens poten -
tiale på samme måde som andre mere 
produktive investeringer.
39 
Kommissionen havde fokus på at vurde -
re produktionsgabet i realøkonomien 
uden at tage højde for sektorubalancer 
i f.eks. finans- eller byggesektoren. 
Det blev dog klart i løbet af krisen, at 
overvågning af inflation og produktion 
ikke er nok til at garantere makroøko -
nomisk stabilitet og en holdbar bud -
getsaldo. Der er siden blevet foretaget 
en grundig gennemgang af rammerne 
for overvågning, således at der i højere 
grad tages højde for risici i den finan -
sielle sektor og makroøkonomien.
40 
Kommissionen identificerede boom 
i visse sektorer, efter at de havde fundet 
sted, f.eks. blev der konstateret et byg -
geboom i Irland, Letland og Rumænien 
og boom i udlån til private i alle fem 
lande. Den algoritme, der blev anvendt 
til at beregne produktionsgabet, tog 
dog ikke højde for disse ubalancer.De potentielle 
finanspolitiske risici 
blev undervurderet 
i vurderingerne
41 
Ifølge stabilitets- og vækstpagten skal 
medlemsstaterne indberette den se -
neste budgetudvikling og de seneste 
prognoser i deres stabilitets- og kon -
vergensprogrammer. Kommissionen 
vurderer disse programmer og kontrol -
lerer, om prognoserne for BNP og det 
offentlige budget er plausible.
42 
En væsentlig svaghed i Kommissionens 
vurderinger før 2009 var, at der ikke 
forelå rapporter om opbygningen af 
eventualforpligtelser i den offentlige 
sektor31. Finanspolitiske risici vedrøren -
de finansiel stabilitet, statsejede sel -
skaber eller andre offentlige garantier 
(f.eks. offentlig-private partnerskaber) 
blev ikke identificeret.
43 
I sin overvågning vurderede Kom -
missionen ikke i tilstrækkelig grad 
konsekvenserne af den store kapital -
indstrømning fra udlandet, især i form 
af gæld, som bidrog til byggeboomet 
og efterspørgselsboomet, og som 
potentielt kunne indvirke negativt på 
banksektoren i en efterfølgende ned -
gang. Kommissionen havde ikke været 
opmærksom på denne sammenhæng, 
inden den analyserede medlemsstater -
nes anmodninger om finansiel bistand.30 Et positivt produktionsgab er 
det beløb, hvormed en 
økonomis faktiske produktion 
overstiger den potentielle 
produktion.
31 F.eks. langfristede offentlige 
pensionsforpligtelser eller 
betydelige fremtidige 
budgetudgifter til eventuelle 
foranstaltninger i forbindelse 
med en redningspakke. Ud 
over de offentlige 
pensionsforpligtelser 
rapporterede Kommissionen 
ikke om andre 
eventualforpligtelser.
24
Del I - Kommissionen var ikke forberedt på omfanget 
af den krise, der brød ud
44 
I sine vurderinger havde Kommissionen 
heller ikke undersøgt budgetsaldienes 
følsomhed over for en brat rentestig -
ning for den offentlige gæld eller tilsva -
rende pludselige stød til den økono -
miske vækst eller valutakurserne. Men 
også disse risici var blevet identificeret, 
og der var blevet advaret imod dem 
i forskellige forskningsdokumenter, der 
var offentliggjort før krisen32.
Kommissionen var derfor 
ikke parat til at forvalte 
programmerne
45 
Før 2008 havde betalingsbalance -
faciliteten ikke været i anvendelse 
siden 199333. I 2008 var erfaringen fra 
første halvdel af 1990’erne gået tabt. 
Det betød, at det faktisk var en ny ak -
tivitet for Kommissionen at yde lande 
finansiel bistand.
46 
Eftersom Kommissionen havde under -
vurderet de finanspolitiske ubalancer 
og deres konsekvenser for medlems -
staterne, var den ikke forberedt på at 
skulle forvalte sådanne programmer. 
Navnlig de første programmer skulle 
stables på benene under et ekstremt 
tidspres. For eksempel var der kun 
nogle få dage til at udarbejde forsla -
get til det første program (Ungarn). 
Kommissionen havde meget lidt intern 
erfaring i udformning og forvaltning af 
programmer for finansiel bistand, og 
den erfaring kunne ikke tilegnes med 
så kort varsel.47 
I løbet af den indledende fase fik 
Kommissionen hjælp fra IMF-team til 
at udarbejde dele af programanalysen. 
Kommissionens praksis blev desuden 
udviklet på grundlag af IMF-praksis 
(jf. punkt 109).32 Jf. f.eks. »Fiscal Policies and 
Financial Markets« i ECB’s 
Månedsoversigt (ECB Monthly 
Bulletin) 02/2006, s. 71.
33 Rådets beslutning 93/67/EØF 
af 18. januar 1993 om et 
fællesskabslån til Den 
Italienske Republik (EFT L 22 af 
30.1.1993, s. 121).
25
 Del II 
Processerne var generelt svage
48 
Ifølge lovgivningen er det Europa-Kom -
missionens opgave at varetage den 
operationelle forvaltning af finansiel 
bistand. En stor del heraf handler om 
at træffe vigtige programbeslutninger 
vedrørende den oprindelige tildeling 
af bistand og (ved hver gennemgang) 
fortsættelsen af programmet. Be -
slutningsprocessen kræver en række 
trin og samordning med Rådet og de 
andre partnere (se figur 4 ).
49 
Vi opdelte analysen af programforvalt -
ningsprocessen i tre dele:
i) Processer internt i Kommissionen, 
navnlig i Generaldirektoratet for 
Økonomiske og Finansielle Anlig -
gender - førte Kommissionen hele 
tiden kontrol med programmets 
udvikling?
ii) Processen med at levere oplys -
ninger til Rådet og den ansvarlige 
kommissær - modtog Rådet og den 
ansvarlige kommissær programdo -
kumenter af god kvalitet?
iii) Processen med samspil med andre 
partnere - fungerede samspillet 
med andre partnere?
26
Del II - Processerne var generelt svageFigur 4Programbeslutninger
Program-
forhandling1. gennem-
gang2. gennem-
gangnde 
gennem-
gang
Beslutninger om
at yde støtteBeslutninger om
at fortsætte programmetBeslutninger om
at fortsætte programmet
Hvilke beslutninger træﬀes der?
Hver 
beslutning 
består af
tre separate
handlingerFastsættelse
af generelle
programparametre
Udarbejdelse 
af en detaljeret
reformdagsorden
Frigivelse
af betaling
Kommissionens beslutning Rådets beslutning¹
Samlet beløb og løbetid
UnderskudsmålBrede områderfor strukturreformerBTidslinje for programmerne
Træﬀes typisk af næstformanden på Kommissionens vegne 
1 I det irske og det portugisiske program blev de generelle programparametre fastsat af både Rådet
 og EFSF's bestyrelse, dvs. Eurogruppen. EFSF's beslutningsproces er adskilt fra EU's. A
Ikke alle beslutninger er nødvendige 
ved hver gennemgang. Hvis der for eksempel ikke er behov for at ændre de generelle parametre for støtte, er der ikke behov for at ændre Rådets beslutning. 
fastsat i et aftalememorandum underskrevet af medlemsstatenog Europa-Kommissionen
27
Del II - Processerne var generelt svageFigur 4
Kilde: Revisionsretten .Processens forløb C
+
+
231
Revisionsområder
1. Processen i Generaldirektoratet for 
Økonomiske og Finansielle Anliggender
2. Oplysninger leveret til Rådet og den 
ansvarlige kommissær
3. Samspillet med andre partnere
2 EFC - Det Økonomiske og Finansielle Udvalg
EWG - Eurogruppens Arbejdsgruppe
MoU - aftalememorandumHøring i Det Økonomiske og Finansielle Udvalg og 
Eurogruppens arbejdsgruppe 
På anmodning fra 
medlemsstatenBetaling afholdes kun, hvis medlemsstaten 
har underskrevet et nyt MoUProgramdokumenter
BetalingKommissionens beslutningMoU underskrivesRådets beslutningBeslutning fra kommissær-kollegietKommissionens interne gennemgangHvis der er tale om 
et nyt program, eller 
Rådets betingelser Hvis det er 
nødvendigt at ændre 
reformdagsordnen
Forslag til Rådets beslutningForslag til MoUForklarende note eller gennemgangs-rapportRådets 
holdning
Udføres parallelt
med IMF- og 
ECB-medarbejdereDeﬁnerer forhandlings-
holdets mandat
Forhandlings- eller gennemgangs-besøgPolitisk notat
Andre partnere
Samspil med de andre partnere med henblik på samordning
af holdninger til en fælles forståelseFormanden for  EFC og EWG Kommissæren 
forhandlingsmandatetopd atering afMelding fra Rådet eller Eurogruppen ved nyt 
program eller vigtig ændring
Drøftelser i EFC og EWG2
Meldinger fra formanden for EFC og EWGKan tage forskellige former alt efter betydning:
28
Del II - Processerne var generelt svage
Kommissionens processer 
omfattede ikke altid 
tilstrækkelige 
kontrolforanstaltninger
50 
Kommissionens processer bør - via 
tilstrækkelige kontrolforanstaltninger - 
sikre, at programmets oprindelige ud -
formning og eventuelle opdateringer 
opfylder følgende kriterier:
i) fuldstændighed - relevante oplys -
ninger, både i forhold til medlems -
staten og fra økonomisk forskning, 
bør tages i betragtning
ii) konsekvens - der bør være ind -
byrdes sammenhæng mellem 
programmets forskellige dele og 
mindst mulig konflikt mellem de 
forskellige programmål
iii) dokumentation - begrundelserne 
for beslutningerne om de forskellige 
programelementer bør registreres 
behørigt34
iv) overensstemmelse - aftalememo -
randaene bør være i overensstem -
melse med Rådets beslutninger
v) upartiskhed - eftersom det for det 
meste er Kommissionens »pro -
gramteam«, der udarbejder pro -
grambetingelserne, bør landene 
behandles ensartet af de forskelli -
ge team, idet de samme betingel -
ser bør anvendes under de samme 
omstændigheder35.
51 
Programteamenes arbejde bør kontrol -
leres og efterprøves, så det sikres, at 
teamene respekterer disse kriterier.Kommissionen var for det 
meste grundig, når det 
drejede sig om at indhente 
de nødvendige oplysninger 
til overvågning
Kommissionen benyttede 
sig i stort omfang af intern 
ekspertise og var også 
i kontakt med en række aktører 
i medlemsstaterne
52 
Kommissionen baserede sig på den 
interne ekspertise i Generaldirekto -
ratet for Økonomiske og Finansielle 
Anliggender. Med tiden benyttede 
Kommissionen også i stigende grad 
specialister fra andre generaldirektora -
ter. Disse andre eksperter gav begræn -
set input til de oprindelige program -
mer, hovedsagelig via høringer mellem 
generaldirektoraterne. De var i højere 
grad involveret i programmerne for de 
to eurolande. Anvendelsen af bredere 
ekspertise gav mulighed for en grun -
digere analyse af landenes problemer, 
navnlig hvad angår strukturreformer. 
Kommissionens personalepolitik tillod 
heller ikke en mere omfattende brug 
af ekstern ekspertise til bestemte, 
snævert definerede områder, hvilket er 
almen praksis i IMF.34 Kommissionens standard for 
intern kontrol 8 og 11.
35 Flere undersøgelser bekræfter, 
at denne risiko er reel. En 
oversigt over relevant 
akademisk forskning kan f.eks. 
findes i Hakan Gunaydin: 
Compliance with the IMF 
conditions: Selection Bias and 
Conditions on Social Policy, 
udarbejdet til PEIO’s 
generalforsamling i 2014. IMF’s 
Independent Evaluation Office 
har også beskrevet tilfælde af 
manglende upartiskhed, som 
IMF har konstateret i sine 
evalueringer. Jf. også IEO: 
Recurring Issues from 
a Decade of Evaluation 
Lessons for the IMF, 2014.
29
Del II - Processerne var generelt svage
53 
Kommissionens og de andre partneres 
regelmæssige besøg i landene udgjor -
de den største mulighed for at skaffe 
de oplysninger, der var nødvendige 
for overvågningen. Under forhand -
lingerne og gennemgangsbesøgene 
konsulterede Kommissionen en række 
ministerier, andre offentlige tjenester 
samt vigtige uafhængige institutioner 
(f.eks. centralbanker, finanspolitiske 
råd og overordnede revisionsorga -
ner). Desuden holdt Kommissionen 
møder med andre organer, herunder 
arbejdsgiverforeninger, fagforeninger 
og politiske oppositionspartier. I tre af 
de fem lande36 havde Kommissionen 
en fast repræsentant. Alt dette betød, 
at Kommissionen kunne holde sig in -
formeret og identificere reformer, som 
skulle indgå i programmet.
Kommissionen indsamlede 
mange forskellige oplysninger
54 
Ud over de oplysninger, der blev ind -
hentet under landebesøgene, fremgik 
det specifikt af de enkelte aftaleme -
moranda, hvilke overvågningsrappor -
ter de respektive lande skulle levere 
til Kommissionen. De oplysninger, der 
skulle samles i disse overvågningsrap -
porter, var meget omfattende og ved -
rørte mange områder. Kommissionen 
anmodede om de samme overvåg -
ningsoplysninger i alle programmerne. 
I nogle få tilfælde blev der dog ikke 
anmodet om en række nøgleoplys -
ninger, eller der blev kun indsamlet 
begrænsede nøgleoplysninger.Programprognoserne giver 
mulighed for bredt funderet 
kontrol af sammenhængen 
i programudformningen, 
men mange forbehold 
efterprøves ikke
55 
Et godt prognosearbejde er afgøren -
de for programmets sammenhæng. 
Prognoser kan dog ikke altid være 100 % 
nøjagtige, fordi de omfatter mange 
uberegnelige faktorer, som ikke kan 
forudsiges særlig nøjagtigt. I stedet for 
at fokusere på prognosernes nøjag -
tighed vurderede vi kvaliteten af de 
prognoseprocesser og -værktøjer, som 
Kommissionen anvendte i program -
sammenhæng. I praksis udarbejder 
Kommissionen to adskilte, men tæt 
forbundne, prognoser (jf.  figur 5 ):
i) en programprognose (som omfat -
ter makroøkonomiske prognoser 
og underskudsprognoser) og
ii) et skøn over finansieringsgabet.36 Letland, Irland og Portugal.
30
Del II - Processerne var generelt svageFigur 5Forbindelser mellem programprognosen og skønnet over finansieringsgabet
Kilde: Revisionsretten.Løbende poster
Tegnforklaring:Hvis det indgår 
i prognosenOmfatter alle /f_inansierings -
behov i økonomien Kun for lande uden for euroområdet
Kassebehov til redningstiltag 
i den ﬁnansielle sektorEngangsudgifter til 
redningstiltag i den 
ﬁnansielle sektorOﬀentligt underskud 
efter kasseregnskabs-
metodenPeriodiseret 
oﬀentligt 
underskudNettoafdrag 
på hele den oﬀentlige gældNettoafdrag 
på ekstern 
oﬀentlig gældAndre poster på betalings-balancen
Forbundet via ﬂere  
regnskabsidentiteter 
(»accounting identities«)Skøn over eksternt 
ﬁnansieringsgabMakroøkonomisk prognose
Forbindelse mellem to tæt forbundne variabler
Anm.:  Kun de vigtigste forbindelser vises.RegnskabsidentitetSkøn over den oﬀentlige 
sektors ﬁnansieringsgabUnderskudsprognoseProgramprognose Skøn over ﬁnansieringsgabet 
31
Del II - Processerne var generelt svage
Det er svært at vurdere 
udarbejdelsen af 
programprognoser
56 
Der kan bruges en lang række metoder 
til at udarbejde prognoser, lige fra ren 
dømmekraft til omfattende kalibrerede 
eller økonometriske estimeringsmodel -
ler med mange adfærdsligninger og 
identiteter.
57 
Kommissionens værktøj til udarbejdelse 
af program- og underskudsprogno -
ser består hovedsagelig af et sæt 
regnskabsidentiteter (»accounting 
identities«), som har til formål at sikre, 
at der er overensstemmelse mellem 
de makroøkonomiske prognoser 
eller prognoserne over de forskellige 
budgetområder og prognoserne for 
deres komponenter. Komponenterne 
genereres uden for prognoseværktøjet 
ved hjælp af dømmekraft eller, i visse 
tilfælde, en blanding af andre kvantita -
tive værktøjer. Kommissionen anven -
der ikke en teoretisk eller empirisk 
prognosemodel.Regnearkbaserede prognoser er 
et besværligt værktøj, der gør det 
svært at udføre kvalitetskontrol
58 
Prognoserne fra de enkelte gennem -
gange blev typisk udarbejdet i flere 
regnearkbaserede filer. Under revi -
sionen var der problemer med at få 
adgang til alle de relevante filer. Det 
skyldtes, at sættet af regneark udgør 
en overvældende stor og besværlig 
mængde data37, som hverken er særlig 
gennemsigtig eller nem at spore. Des -
uden blev systematisk og let tilgæn -
gelig lagring af alt prognosemateriale 
ikke prioriteret højt, fordi beslutnin -
gerne blev truffet under et ekstremt 
pres.
59 
I regnearksfilerne blev der aggrege -
ret data, som var genereret uden for 
værktøjet. Dataene kom typisk fra 
flere forskellige kilder, og prognoserne 
afhang af forskellige prognosemedar -
bejderes dømmekraft både i Kommis -
sionen og hos de andre partnere samt 
de nationale myndigheder (jf.  figur 6 ). 
Heterogene data og anvendelse af en 
række skøn indgår normalt i udarbej -
delsen af makroøkonomiske progno -
ser, og der er gode grunde til at tage 
diverse data og skøn i betragtning 
i prognoseprocessen. Der er dog visse 
risici, herunder at konsekvenserne af 
en ny antagelse ikke afspejles i alle 
prognoserne, eller at nye antagelser 
ikke er godt underbyggede.37 Der udarbejdes en prognose 
i to til fire centrale filer, som 
indeholder dusinvis af 
regneark. Disse centrale 
prognosefiler er koblet 
sammen med adskillige 
formler og trækker data og 
fremskrivninger fra andre filer, 
som ikke altid er gemt på 
samme sted. Det øger i høj 
grad risikoen for, at der 
anvendes inkonsekvente 
fremskrivninger eller data, når 
en prognose opdateres, 
hvilket i en 
programsammenhæng kan 
ske dagligt. Antagelser er 
spredt ud over regnearkene 
i de centrale prognosefiler, og 
det er svært at få et klart 
billede af de skøn, der er 
foretaget. Personalet 
anvender endvidere 
subsidiære modeller, som 
lagres uden for regnearkene.
32
Del II - Processerne var generelt svage
60 
For at imødegå disse risici blev der 
udført kvalitetskontrol af prognose -
resultaterne på forskellige stadier af 
prognoseprocessen. Der er indbygget 
visse konsekvenskontroller38 i regne -
arket. De prognosemedarbejdere, der 
var ansvarlige for henholdsvis den 
budgetmæssige og den makroøko -
nomiske del af prognosen, drøftede 
deres resultater indbyrdes og brugte 
efter behov yderligere skøn for at sikre 
konsekvens i estimaterne39.61 
Kvalitetskontrollen af prognosemed -
arbejdernes arbejde bestod imidlertid 
hovedsagelig af afstemning, hvor 
der ikke blev spurgt ind til prognose -
processen inden for programteamet. 
Regnearksmetoden og manglen på 
dokumentation gjorde det vanskeligt 
at vurdere sandsynligheden af de anta -
gelser og implicitte parametre, som 
blev brugt i prognosearbejdet. Drøf -
telser mellem partnerne var det eneste 
sted i kontrolprocessen, hvor sandsyn -
ligheden af antagelserne og de impli -
citte parametre blev kontrolleret.Figur 6Hovedtrækkene i makroøkonomiske prognoser og underskudsprognoser
Kilde: Revisionsretten.
Finansministeriets
statistiske kontorHistoriske budgetdata
Eurostat
- statistisk kontorHistoriske makrodata
Skøn over budget-
fremskrivningNye ﬁnanspolitiske 
tiltag
FinansministerietMakros virkning
på budgettetBudgettets virkning
på makro
Skøn over makro- 
variablerUnderskudsprognose Makroprognose
38 F.eks. kontrol af 
regnskabsidentitet eller 
andelsbaseret 
sandsynlighedskontrol.
39 I efteråret 2013 indførte 
Kommissionen et nyt værktøj 
til automatisk påvisning af 
numeriske og økonomiske 
uoverensstemmelser, men 
værktøjet blev ikke brugt til 
programprognoserne.
33
Del II - Processerne var generelt svage
62 
En analyse af de regnearkbaserede 
prognoser afslørede også eksempler 
på fejl og uoverensstemmelser trods 
konsekvenskontrol (jf.  tekstboks 1 ).
Vanskeligt at vurdere 
sandsynligheden af 
finanspolitiske multiplikatorer
63 
Finanspolitiske variabler blev registre -
ret i regnearkene i form af forventede 
indtægter eller udgifter, som blev 
øget eller mindsket med nettoafkastet 
på budgettet af nye finanspolitiske 
tiltag i årets løb. Nye tiltags virkning på 
økonomien og afsmitningen på det of -
fentlige budget blev ikke udtrykkeligt 
angivet eller registreret i regnearkene. 
I stedet for var afsmitningen allerede 
indregnet i prognoseværdierne for 
yderligere budgetafkast.64 
Prognoserne for nettobudgetafkast 
blev taget fra prognoser, som de nati -
onale myndigheder havde udarbejdet 
som interne estimater som led i deres 
planlægningsproces. De nationale 
myndigheder drøftede deres estimater 
med partnernes medarbejdere, hvor -
efter de kunne blive revideret, inden 
de blev formelt godkendt og indgik 
i programprognoserne.Eksempler på fejl og uoverensstemmelser i prognoserne
i) Momsen på det private forbrug var ikke afstemt mellem de offentlige indtægter og betalingerne i den 
private sektor, hvilket førte til en difference på 0,7 % i BNP i et år.
ii) På grund af manuelle formeljusteringer blev beløbet i direkte skatter på arbejdskraft ikke afstemt mellem 
den offentlige sektor og husholdningssektoren. Differencen var over 0,5 % af BNP .
iii) En skatteforanstaltning, der trådte i kraft midt i året, indgik i prognosen for hele året. Den tilhørende 
underskudsfremskrivning blev anvendt i programdokumentet til støtte for afgørelsen om at frigive en 
tranche og meddelt til Det Økonomiske og Finansielle Udvalg i juni 2009.
iv) Ejendomsprisernes effekt blev ikke indregnet på ensartet vis i fremskrivningerne af det samme prisindeks, 
som blev anvendt i forskellige prognoser for det samme år.Tekstboks 1
34
Del II - Processerne var generelt svage
65 
Der blev taget højde for de forskellige 
finanspolitiske tiltags indvirkning på 
realøkonomien både implicit og uden 
for regnearkene via en række forskellig -
artede procedurer. I de anvendte reg -
neark var det ikke muligt at spore kil -
den til eller begrundelsen for bestemte 
antagelser. Selve landekontorerne 
havde ikke nogen reel viden om, hvilke 
modeller de nationale myndigheder 
havde brugt til at estimere parametre -
ne til vurdering af de forskellige finans -
politiske tiltags indvirkning på økono -
mien. Der manglede gennemsigtighed 
og viden om den implicitte værdi af de 
finanspolitiske multiplikatorer40. Først 
i 2013 foretog Kommissionen et skøn 
over de implicitte multiplikatorer.
66 
Den eneste kontrol af nettoafkastet var 
en sandsynlighedsvurdering baseret 
på partnernes medarbejderes skøn. 
Denne metode vil med stor sandsyn -
lighed afsløre betydelige over- eller 
undervurderinger, men den er mindre 
egnet til at identificere forholdsvis små 
fejl, som kan hobe sig op og dermed 
spille en betydelig rolle.
67 
Programteamene registrerede visse 
oplysninger, men i varierende grad, 
fordi der ikke var noget formelt krav 
om det. Derfor kunne vi ikke iden -
tificere og gennemgå de anvendte 
antagelser og parameterværdier. Hvis 
en prognose viste sig at være forkert 
(f.eks. hvis den undervurderede den 
negative virkning på BNP-væksten af 
et fald i de offentlige udgifter), var det 
umuligt eller ekstremt vanskeligt at 
finde frem til fejlkilden.Skønnene over 
finansieringsgabet var 
ufuldstændige og unøjagtige
68 
Skønnet over finansieringsgabet spiller 
en central rolle i forhandlingsfasen, hvor 
omfanget af den finansielle bistand 
fastsættes og typisk fortsætter uæn -
dret. Hvis der opstår nye finansierings -
behov i programmets løbetid, skal de 
dækkes inden for den samlede finan -
sieringsramme. Modsat udarbejdelse 
af programprognoser var estimering 
af finansieringsgabet en ny opgave for 
Kommissionen.
69 
For eurolandene svarer finansierings -
gabet kun til de offentlige myndig -
heders behov. Uden for euroområdet 
skal den finansielle bistand dække alle 
behov for ekstern finansiering, som 
fremgår af et lands betalingsbalance. 
Kommissionen underbyggede altid 
sine beslutninger om at yde finansiel 
bistand ved at fremsende det første 
estimat over finansieringsgabet til 
Rådet. De underliggende beregninger 
blev udarbejdet i regneark. Muligheden 
for at foretage en gennemgang blev 
betydeligt begrænset af manglen på 
dokumentation. På anmodning kunne 
Kommissionen kun tilvejebringe forelø -
bige dokumenter41, som var forskellige 
fra de endelige versioner, som var 
forelagt for Rådet, og Kommissionen 
kunne ikke give oplysninger om vigtige 
elementer i estimatet42 eller fremskaffe 
baggrundsfiler43.40 De finanspolitiske 
multiplikatorer måler 
omfanget af forskellige 
finanspolitiske 
konsolideringstiltags virkning 
på centrale makroøkonomiske 
variabler (forbrug, produktion) 
og budgetvariabler 
(underskud).
41 Det lettiske og det rumænske 
program.
42 Det irske program.
43 Det ungarske og det 
portugisiske program.
35
Del II - Processerne var generelt svage
70 
Vores gennemgang af de foreløbige 
dokumenter afslørede signifikante 
prognosefejl, f.eks. dobbelttælling 
af nogle variabler, anvendelse af 
forkerte beløb i valutareserven eller 
urealistisk høje antagelser om refi -
nansieringsintervaller for gælden. 
Fejlene i regnearkene var nogle gange 
væsentlige44 og var ikke blevet op -
daget i en intern gennemgang. Hvis 
fejlene var blevet opdaget, havde det 
ikke nødvendigvis medført et højere 
beløb i finansiel bistand, da dette også 
afhænger af långiverens vilje og evne 
til at låne midler ud, men det kunne 
have betydet, at der var valgt et andet 
sæt politikker med henblik på at lukke 
finansieringsgabet.
Programelementerne havde 
for det meste et sundt 
udgangspunkt, men der 
manglede nogle gange 
vigtige dokumenter
Programelementerne blev 
underbygget af analyser
71 
I de fleste tilfælde kunne Kommissionen 
henvise til en række analyser, der var 
baseret på EU’s politiske prioriteter og 
eksisterende data, og som var blevet 
anvendt i forbindelse med fastsættel -
sen af programbetingelserne. Overord -
net set var analyserne blevet dybere 
efterhånden. Det skyldtes hovedsa -
gelig øget ekspertise, og at Kommis -
sionen afsatte flere medarbejdere til 
programforvaltningen.I visse tilfælde var det 
ikke muligt at spore vigtig 
dokumentation
72 
Registrering af dokumentation er en 
vigtig del af enhver proces. Flere af 
Kommissionens interne kontrolstan -
darder henviser til god praksis på dette 
område45. Omhyggelig registrering 
kan forbedre en organisations interne 
kontrol ved at dokumentere grundla -
get for bestemte beslutninger. Regi -
strering er afgørende for overvågning 
og evaluering og en forudsætning for 
ansvarlighed.
73 
Fordi støtteprogrammerne kom uven -
tede, blev procedurerne stadig finpud -
set og formaliseret, efter at de første 
aktiviteter var sat i værk. Aktiviteterne 
blev også vanskeliggjort af tidspres, 
usikre makroøkonomiske forhold og 
den komplekse programforvaltning. 
Derfor blev der lagt vægt på solide 
operationelle procedurer frem for god 
registreringspraksis.
74 
I en række tilfælde var de oplysninger, 
der lå til grund for beslutningsproces -
sen, gået tabt på revisionstidspunktet, 
eller det viste sig at være ekstremt 
vanskeligt at skaffe dem. Visse meget 
vigtige aktiviteter var overhovedet 
ikke dokumenteret. Der var ikke ud -
arbejdet hensigtsmæssige procedure -
håndbøger, som typisk er fundamentet 
for enhver proces. Tekstboks 2  viser 
eksempler på de forhindringer, reviso -
rerne stødte på under revisionen46.44 I vurderingen af Rumæniens 
finansieringsgab blev 
selskabers koncerninterne lån 
både medregnet under 
udenlandske direkte 
investeringer og nye 
gældsstrømme under andre 
investeringer. Denne 
dobbelttælling resulterede i, 
at fremskrivningen af 
finansieringsbehovet var 
1,8 milliarder euro for lav. 
Endvidere afviger det 
oprindelige beløb 
i valutareserver, der blev brugt 
i den oprindelige 
fremskrivning, med 
0,7 milliarder euro fra det tal, 
som den rumænske 
centralbank nu har indberettet 
for udgangen af 2008. I det 
lettiske program antog 
Kommissionen, at både 
erhvervs- og banksektoren 
i programmets første år ville 
være i stand til at få adgang til 
mere lang- og mellemfristet 
finansiering, end de havde 
brug for til at tilbagebetale. En 
sådan antagelse i regnearket 
var ikke alene usandsynlig 
i lyset af det alvorlige 
finansielle pres, men også 
i modstrid med oplysningerne 
i den forklarende note.
45 F.eks. kræves det ved intern 
kontrolstandard 8, at 
generaldirektoratets vigtigste 
processer og procedurer 
dokumenteres tilstrækkeligt, 
navnlig dem, der er forbundet 
med alvorlige risici, og ved 
standard 11, at der er passende 
processer og procedurer til at 
sikre en produktiv 
dokumentforvaltning 
i generaldirektoratet (især 
hvad angår indhentning af 
passende oplysninger).
46 Problemet med at skaffe de 
relevante oplysninger var ikke 
enestående for denne 
revision. Det overordnede 
portugisiske revisionsorgan 
bemærkede tilsvarende 
begrænsninger i sin rapport 
om overvågningen af den 
finansielle støtte til Portugal, 
»Relatório de auditoria n.º 
28/2013-2.ª S., 
Acompanhamento dos 
mecanismos de assistência 
financeira a Portugal, 
Dezembro de 2013«.
36
Del II - Processerne var generelt svage
75 
Det er forståeligt, at der mangler doku -
mentation for den første fase i 2008 
og begyndelsen af 2009, hvor der 
i bund og grund var tale om krisesty -
ring. Registreringen af dokumentation 
blev dog klart forbedret med tiden. 
Ikke desto mindre vedrører nogle af de 
ovennævnte eksempler på manglende 
dokumentation de senere år.Kommissionen afveg 
undertiden fra Rådets 
beslutninger
Tilfælde af manglende 
overholdelse af Rådets 
beslutninger
76 
Vi undersøgte overensstemmelsen 
mellem aftalememorandaene og Rådets 
tilsvarende beslutninger og fandt, at 
de fleste betingelser var begrundet 
med henvisning til beslutningerne. 
I nogle få tilfælde afveg betingelser -
ne imidlertid fra vilkårene i Rådets 
beslutning, eller aftalememorandum -
met var ikke blevet opdateret rettidigt 
(jf. tekstboks 3 ).Eksempler på problemer med at indhente væsentlige oplysninger
Der blev brugt e-mails til at rapportere til ledelsen om et besøgs forløb og til at søge godkendelse af afvigelser 
fra forhandlingsmandatet. E-mail var også et vigtigt kommunikationsmiddel blandt partnerne og med nationale 
myndigheder. Generelt var disse vigtige optegnelser dog ikke tilgængelige, fordi de pågældende e-mails enten 
var gået tabt eller ikke kunne hentes.
Kommissionen havde ikke opbevaret den dokumentation eller de data, de nationale myndigheder havde forelagt 
i programmets forløb, eller det var ikke muligt at få adgang til den i sin helhed, fordi det ville kræve for mange 
ressourcer at genskabe den.
Nogle regneark vedrørende Rumænien med makroøkonomiske programfremskrivninger blev ikke gjort tilgæn -
gelige for os under revisionen.
Regnearkene med beregninger af de endelige finansieringsgab var gået tabt eller var ikke indhentet fra IMF. 
I nogle tilfælde kunne de beregninger, der lå til grund for væsentlige beløb, ikke fremskaffes.
Den finanspolitiske overvågning, som Kommissionens medarbejdere udførte, var overhovedet ikke dokumenteret, 
eller der blev kun fremskaffet meget basale regneark til støtte for Kommissionens analyse af budgetgennemførelsen.Tekstboks 2
37
Del II - Processerne var generelt svage
Betingelserne var ikke 
tilstrækkeligt fokuserede
77 
Formålet med betingelserne i aftale -
memorandummet er, at de skal fun -
gere som en operationel køreplan, der 
skal sikre tilfredsstillende overholdelse 
af de overordnede betingelser for den 
økonomiske politik, som er fastsat af 
Rådet.
78 
For de fleste betingelsers vedkom -
mende var forbindelsen med den 
overordnede økonomiske politik 
forholdsvis klar, fordi de enten kræve -
de en ændring af politikken eller var 
et springbræt til væsentlige reformer. 
Ledelsen47 satte imidlertid ikke i til -
strækkelig grad spørgsmålstegn ved 
de fremsatte forslag til at kunne forvis -
se sig om, at alle betingelserne virkelig 
var nødvendige for at nå de overord -
nede mål for den økonomiske politik.79 
Programmerne indeholdt betingelser, 
som enten var mindre vigtige i lyset 
af programmålene, eller hvis poten -
tielle virkninger ville blive realiseret 
længe efter programperioden. Be -
tingelser som indførelse af specifikke 
IT-systemer, tildeling af budgetmidler 
til en lille offentlig enhed, uddannelse 
af embedsmænd samt forskning og 
udvikling havde dog kun en fjern, om 
overhovedet nogen, forbindelse til 
programmålene.Eksempler på manglende overholdelse af reglerne
Et uformelt besøg i Rumænien i august 2009 afslørede, at medlemsstaten ikke kunne opfylde de oprindelige 
underskudsmål. Derfor aftalte Kommissionen og de rumænske myndigheder en betydelig lempelse af målene. 
Ændringen blev meddelt i et notat til Det Økonomiske og Finansielle Udvalg i august 2009. Imidlertid blev 
hverken Rådets beslutning eller aftalememorandummet ændret tilsvarende. Senere blev målene opdateret 
i aftalememorandummet i februar 2010. Retsgrundlaget - Rådets beslutning - blev opdateret endnu senere, 
nemlig i marts 2010. Kommissionen udskød imidlertid en udbetaling i november 2009, fordi Rumænien ikke 
overholdt sit opdaterede budgetmål.
Hvad angår Letland, omtalte Rådets beslutninger ikke pensionsreformer, men aftalememorandummet indeholdt 
specifikke betingelser i forhold til pensionssystemets anden søjle.
For Irlands vedkommende indeholdt Rådets beslutninger ikke nogen specifikke betingelser vedrørende overvågning 
af banker samt salg af statens aktiver og privatisering, men disse betingelser fremgik af aftalememorandummet.Tekstboks 3
47 Den øverste ledelse 
i Kommissionen og den 
næstformand, der underskrev 
aftalememorandummet på 
Kommissionens vegne.
38
Del II - Processerne var generelt svage
Landene blev ikke 
behandlet ens
80 
Vi analyserede forskellige aspekter af 
Kommissionens programforvaltning 
og fandt flere eksempler på forskellige 
tilgange til forskellige lande, hvor det 
vanskeligt kunne begrundes med lan -
despecifikke omstændigheder.Forskelle i Kommissionens 
forvaltning af betingelser
81 
Kommissionen forvaltede betin -
gelserne for de enkelte finansielle 
støtteprogrammer forskelligt. I nogle 
programmer udgjorde betingelserne 
et forholdsvis stabilt sæt krav, mens 
de i andre programmer ændrede sig 
betydeligt fra gennemgang til gen -
nemgang. Jf. oversigten i  tabel 2 .Tabel 2Kommissionens forskellige modeller til forvaltning af betingelser
Ungarn Letland Rumænien I Irland Portugal
Hvordan var betingelserne fastsat?
Sondring mellem forskel -
lige typer betingelserNejNej, men betyd -
ning angivet i en 
gennemgangsrapportTidligere aktioner og 
andre betingelserPermanente og andre 
betingelserNej
Hvordan blev betingelserne overvåget?
Hvordan blev overholdel -
sen overvåget?Blandet1 For det meste efter 
betingelseEfter emne Efter emne Efter betingelse
Hvordan blev betingelserne opdateret?
Hvordan blev betingel -
serne ændret?Eksisterende betin -
gelser forblev i kraft, 
tillæg indeholdt kun 
nye betingelserTillæg erstattede tidligere 
versionEksisterende betingelser 
forblev i kraft, tillæg 
indeholdt kun nye 
betingelserTillæg erstattede 
tidligere versionTillæg erstattede tidligere 
version
Betingelsernes stabilitet2Betingelserne delvis 
stabile over tid
Betingelserne gene -
relt uændredeHyppige ændringer af 
betingelserne
Betingelserne ændret før 
forfaldsdatoen
Svært at spore betingelser -
ne over tidBetingelserne altid 
gyldige og uændrede, 
hvis de ikke forældes 
og erstattes af nye 
betingelserBlandet
Nogle betingelser 
stabile, andre ændres 
hyppigtBetingelserne stabile over tid
Betingelserne gyldige og uæn -
drede indtil fuld overholdelse
1 I nogle gennemgange rapporterede Kommissionen overholdelse for hver enkelt betingelse, i andre udelukkende efter emne.
2 Jf. også bilag III .
Kilde: Revisionsretten.
39
Del II - Processerne var generelt svage
82 
Nogle af disse modeller havde negative 
konsekvenser for programforvaltnin -
gen. Især gjorde hyppige ændringer af 
betingelserne i nogle programmer48 
det meget vanskeligere at spore 
landets resultater. I nogle tilfælde blev 
reformerne gradvis udvandet, efter -
hånden som betingelserne blev erstat -
tet med mindre krævende betingelser 
eller forsvandt helt fra aftalememoran -
daene, inden de var opfyldt fuldt ud 
(jf. tekstboks 4 ).83 
Betingelserne sigtede endvidere mod 
forskellige strukturelle virkninger. De 
varierede fra offentliggørelse eller ud -
arbejdelse af en specifik strategi eller 
plan til lovændringer, der skulle vedta -
ges af det nationale parlament, og som 
påvirkede vigtige dele af økonomien49. 
Betingelser af den førstnævnte type 
indebærer ikke i sig selv reelle øko -
nomiske ændringer, men kan fungere 
som springbræt for mere væsentlige 
reformer. Betingelser af sidstnævnte 
type indebærer sandsynligvis langvari -
ge ændringer i økonomien.
Eksempler på reformer, der blev udvandet over tid
Det oprindelige aftalememorandum i programmet for Letland krævede »indførelse af et enkelt system for per -
sonaleplanlægning og -forvaltning i de offentlige administrationer«. Denne betingelse blev ikke opfyldt og fremgik 
ikke af de senere ændringer. Den blev i stedet erstattet med flere andre betingelser med det overordnede for -
mål at sikre udarbejdelse af en strategi for den offentlige forvaltning - en betingelse, som er lettere at opfylde.
Programmet for Portugal indeholdt en betingelse med krav om, at der - senest ultimo 2011 - skulle udarbejdes en 
handlingsplan til reform af arbejdsløshedsforsikringssystemet, navnlig ved at reducere den maksimale arbejds -
løshedsunderstøttelsesperiode til højst 18 måneder for nye arbejdsløse. Efter reformen blev den maksimale 
arbejdsløshedsunderstøttelsesperiode reduceret fra 38 til 26 måneder, dvs. over loftet på 18 måneder, som 
oprindeligt blev aftalt med de portugisiske myndigheder.Tekstboks 448 Især Letland, men også Irland 
og specifikke områder i andre 
programmer.
49 Andre eksempler er 
betydelige ændringer af det 
institutionelle landskab, f.eks. 
oprettelse af et finanspolitisk 
råd, omstrukturering af den 
kommunale struktur eller 
privatisering. Jf.  bilag III .
40
Del II - Processerne var generelt svage
84 
Vi fandt betydelige forskelle mellem 
betingelsernes stringens. Betingelser -
ne i betalingsbalanceprogrammerne 
krævede typisk, at der blev vedtaget 
visse lovændringer. Derimod indebar 
programmerne for eurolandene ofte 
kun den første type betingelser, som 
kun sjældent skulle vedtages af par -
lamentet. Som følge heraf var beslut -
ningerne om trancher udelukkende 
baseret på det forberedende arbejde 
og ikke på den faktiske gennemførelse 
af reformerne (jf.  tekstboks 5 ).
85 
En anden forskel vedrørte antallet af 
betingelser, som steg med tiden. Mens 
Ungarn skulle opfylde færre end 60 
unikke betingelser, skulle Portugal op -
fylde ca. 400. Denne markante forskel 
afspejlede ikke kun visse landes større 
behov for reformer. Vi fandt også 
eksempler på det modsatte: Lande, 
som havde brug for flere reformer 
inden for et givet område, skulle op -
fylde færre betingelser end lande, som 
klarede sig bedre50. Endvidere vedrørte 
betingelserne meget forskellige re -
formforløb for lande med de samme 
omstændigheder51.Programmålene blev ikke 
konsekvent taget op til revision
86 
Revisioner af underskudsmål er en 
naturlig del af støtteprogrammer. 
De er ikke nødvendigvis et tegn på 
mangelfuld gennemførelse fra de na -
tionale myndigheders side, da de også 
kan være affødt af objektive ændringer 
i den økonomiske situation, som har en 
positiv eller negativ indvirkning på det 
offentlige budget.
Eksempel på en betingelse, der kun er knyttet til de forberedende trin
Ifølge det irske program skulle regeringen indføre lovgivning for at styrke den finansielle regulering og dermed 
øge centralbankens tilsyns- og håndhævelsesbeføjelser52. De irske myndigheder opfyldte betingelsen med en 
mindre forsinkelse på en måned, da finansministeriet offentliggjorde lovforslaget. Det tog dog yderligere to år, 
før loven blev vedtaget. Der var ingen betingelse vedrørende vedtagelsen af lovgivningen, og vedtagelsen var 
således ikke nødvendig for at udløse trancher.
52 Omtalt som »The Central Bank (Supervision and Enforcement) Bill« i senere betingelser.Tekstboks 550 F.eks. på 
strukturfondsområdet.
51 F.eks. på området personlig 
konkurs og 
virksomhedskonkurs.
41
Del II - Processerne var generelt svage
87 
Underskudsmålene blev revideret for 
fire ud af de seks programmer (jf.  tabel 3 ). 
Ifølge Kommissionens dokumentation 
skyldtes nedjusteringer altid et (bety -
deligt) fald i den økonomiske aktivitet, 
som i Ungarn, Rumænien, Letland og 
Portugal.88 
Afhængig af landet kan en ændring 
i de økonomiske udsigter have for -
skellige konsekvenser for revisionen 
af underskudsmålene. Som led i sin 
finanspolitiske overvågning beregner 
Kommissionen cykliske budgetsaldi53. 
Når de økonomiske udsigter ændrer 
sig, revideres skønnet for den cykliske 
budgetsaldo tilsvarende. Realtidsæn -
dringer i skønnet over den cykliske 
budgetsaldo bør således svare til 
de ændringer i underskudsmålene, 
som de ændrede økonomiske forhold 
kræver54.Tabel 3Revisioner af underskudsmål i ENS-sammenhæng
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
UngarnMoU0 (nov 2008) -3,4  % -2,6  %
MoU1 (mar 2009) -2,9  %
MoU2 (jun 2009) -3,9 % -3,8  % -3,0  %
LetlandMoU0 (jan 2009) -5,3 % -5,0  % -3,0  %
MoU1 (jul 2009) -10,0  % -8,5  % -6,0  % -3,0  %
MoU5 (dec  2011) -4,5  % -2,5  %
Rumænien IMoU0 (jun 2009) -5,1 % -4,1  % 3,0 %
MoU1 (feb  2010) -7, 8 % -6,4  % I/F -3,0  %
MoU2 (jul 2010) -7 ,3 % I/F -3,0  %
MoU3 (jan 2011) -5,0  % -3,0  %
Rumænien II MoU0 (jun 2011) -5,0  % -3,0  %
Irland MoU0 (dec 2010) -10,6  % -8,6  % -7, 5 %
PortugalMoU0 (maj 2011) -5,9  % -4,5  % -3,0  %
MoU5 (okt  2012) -5,0  % -4,5  % -2,5  %
MoU7 (jun  2013) -5,5  % -4,0  %
NB: I/F - ikke fastsat .
Kilde: Europa-Kommissionen.53 Budgetsaldoen kan opdeles 
i en cyklisk og en ikkecyklisk 
komponent. Den cykliske 
komponent fanger 
virkningerne af 
konjunkturrelaterede udsving 
i skatteindtægter og offentlige 
udgifter.
54 Under antagelse af, at der ikke 
er nogen signifikante fejl i de 
prognoser for det potentielle 
BNP , der anvendes som 
inputvariabel til beregning af 
den cykliske saldo.
42
Del II - Processerne var generelt svage
89 
Hvis den cykliske budgetsaldo ikke var 
blevet revideret betydeligt i løbet af 
programmet, var der ikke behov for 
at revidere underskudsmålene. Det 
var tilfældet for Irland. Vi fandt imid -
lertid, at ikke alle revisioner af målene 
stemte overens med revisionen af den 
cykliske saldo. Ungarns underskudsmål 
for 2009 blev f.eks. lempet mindre, end 
revisionen af den cykliske saldo havde 
peget på, mens Portugals mål for 2012 
blev lempet trods en forbedring af den 
cykliske saldo og uændrede økonomiske 
udsigter.
90 
Under revisionen hævdede Kommissio -
nen, at faktorer uden for regeringens 
kontrol kunne have medført en revision 
af målet, f.eks. en ændret sammensæt -
ning af væksten eller manglende ind -
tægter. Hverken programdokumenterne 
eller Kommissionens interne metoder 
viser imidlertid, at der var en syste -
matisk tilgang til vurderingen af disse 
andre faktorer, når Kommissionen 
undersøgte, om underskudsmålene 
kunne gennemføres under den enkelte 
gennemgang.
91 
En anden forskel vedrørte behandlingen 
af støtteforanstaltninger til banker, som 
påvirkede underskuddet. I program -
met for henholdsvis Portugal og Irland 
var underskudsmålene beregnet uden 
sådanne foranstaltninger, mens de var 
medtaget i Letlands programmål.92 
Vægten på den sociale dimension 
varierede også mellem programdoku -
menterne. For eksempel hed det i pro -
grammet for Portugal, at skattestig -
ningerne var udformet progressivt, så 
de laveste indkomstgrupper beholdt 
deres indkomstniveau, og mindsteløn -
nen og de laveste pensioner forblev 
uændrede55. Det står i kontrast til den 
generelle nedskæring på 25 % i em -
bedsmandslønninger i programmet 
for Rumænien, hvor der i program -
dokumenterne ikke stod noget om, 
hvordan dette ville påvirke de lavere 
løntrin. Tilsvarende sagde de oprindelige 
programdokumenter for Letland ikke 
noget om virkningen af at kombinere 
en nedsættelse af den faste personlige 
indkomstskat med en forhøjelse af 
momsen - hvilket sandsynligvis ville 
flytte den finanspolitiske konsolide -
ringsbyrde over på de mindre velstille -
de i samfundet.
Svagheder 
i programforvaltningen 
skyldes svage 
kontrolforanstaltninger
93 
Selv om det i sidste ende er Rådet 
og/eller Kommissionen, der skal træffe 
afgørelse om et program, er det Kom -
missionens repræsentanter, som 
forhandler med de nationale myndig -
heder og gennemgår programmerne. 
Forhandlingsmandatet er fastsat 
i det politiske notat. Under et besøg 
holder Kommissionens repræsentanter 
ledelsen orienteret om forhandlin -
gerne, typisk en gang om dagen, og 
indhenter godkendelse af eventuelle 
afvigelser fra mandatet. Efter besøget 
udarbejder Kommissionens repræsen -
tanter programdokumenterne (Rådets 
beslutning, aftalememorandum og 
forklarende note). De gennemgås og 
danner grundlag for Kommissionens 
og Rådets beslutninger.55 Europa-Kommissionen: »The 
Economic Adjustment 
Programme for Portugal«, 
European Economy, Occasional 
Papers  79, 2011, s. 16.
43
Del II - Processerne var generelt svage
94 
Udarbejdelse af det politiske notat og 
programdokumenterne er en proces, 
der er baseret på eksperter, hvor døm -
mekraften hos prognosemedarbejdere 
og en række politikeksperter fra flere 
generaldirektorater spiller en central 
rolle. Dokumenterne gennemgås af 
vicegeneraldirektøren og lederne af de 
horisontale enheder, som har været in -
volveret i udarbejdelsen. Førstnævnte 
har fokus på dokumenternes overord -
nede sammenhæng, og sidstnævnte er 
ansvarlige for at sikre, at bidragene fra 
deres respektive områder er i overens -
stemmelse med EU’s politikker.
95 
Der blev konstateret flere svagheder 
i gennemgangsprocessen:
i) Ingen uden for programteamet 
gennemgik de underliggende 
beregninger og fremskrivninger 
for at kontrollere, om den makro -
økonomiske fremskrivning stemte 
overens med henholdsvis skønnet 
over finansieringsgabet eller den 
makroøkonomiske indvirkning af 
programbetingelserne.
ii) I flere henseender blev der ikke 
foretaget en tilstrækkelig vurdering 
af Kommissionens repræsentanters 
arbejde, idet der ikke i tilstræk -
kelig grad blev sat spørgsmåls -
tegn ved eksperternes prognoser 
(jf. punkt 61), skønnene over finan -
sieringsgab (jf. punkt 69 og 70) 
samt valget af programbetingelser 
(jf. punkt 79).
iii) Den interne kvalitetskontrol var 
normalt ikke dokumenteret.96 
IMF har også indført en proces for 
intern gennemgang af de vigtigste 
karakteristika ved programmernes 
udformning samt opdateringer. Denne 
proces svarer på nogle områder til 
Kommissionens interne gennem -
gangsproces, men med tre væsentlige 
forskelle:
i) IMF har en specifik afdeling for 
gennemgang af programmer, som 
giver ledelsen input.
ii) Der er flere IMF-ansatte involveret 
i gennemgangsprocessen og
iii) IMF-processen er dokumenteret.
Programdokumenterne 
blev forbedret med tiden, 
men udviste stadig 
mangler
Forbedring af 
programdokumenternes 
kvalitet
97 
Dybden af analyserne i programdo -
kumenterne varierede betydeligt 
programmerne imellem. Mange af 
disse forskelle skyldtes forbedring af 
Kommissionens analysekompetence. 
I de tre første programmer indeholdt 
programdokumenterne begrænsede 
oplysninger om en række områder, 
herunder sammensætningen af den 
finanspolitiske tilpasning, analyse 
af overskridelserne ved manglende 
overholdelse af underskudsmålene og 
de samfundsøkonomiske virkninger. 
Analysen i de to seneste sæt program -
dokumenter (Irland og Portugal) var 
blevet betydeligt forbedret (jf.  tekst -
boks 6 ) og var på mange måder sær -
deles grundig.
44
Del II - Processerne var generelt svage
98 
I nogle tilfælde konstaterede vi, at 
vigtige oplysninger var udeladt af 
programdokumenterne. For eksem -
pel oplyste Kommissionen ikke altid 
centrale antagelser for beregningerne 
af finansieringsgabet.
i) I det ungarske program oplyste 
Kommissionen ikke det detaljerede 
grundlag for estimatet på 20 mil -
liarder euro til Ungarn i løbet af 
programperioden.
ii) I det irske program medførte 
beregningen af finansieringsgabet 
i de oprindelige programdoku -
menter et samlet ENS-underskud 
efter periodiseringsprincippet på 
44 milliarder euro i løbet af pro -
gramperioden. Fremskrivningen 
af det offentlige kasseunderskud, 
herunder egenveksler (»exchequer 
cash deficit, incl. primissory notes«), 
der indgik i beregningen af finan -
sieringsbehovet, var imidlertid 
58 milliarder  euro. Hovedårsagerne 
til denne betydelige forskel på 
14,1 milliarder euro (21 % af det 
oprindelige finansieringsgab) blev 
ikke forklaret i dokumentet.99 
Kommissionen udførte en række 
grundlæggende følsomhedsanalyser 
for at vurdere, hvordan en ændring 
i en eller flere parametre ville påvirke 
de samlede finansieringsbehov. Disse 
analyser kunne have givet værdi -
fulde oplysninger om risikoen for 
eventuelle negative resultater, men 
resultaterne blev ikke medtaget 
i programdokumenterne.
Svagheder i overvågning og 
rapportering af overholdelse
100  
Under hvert enkelt program skulle 
Kommissionen efterprøve, om den på -
gældende medlemsstats økonomiske 
politik var i overensstemmelse med Rå -
dets betingelser. I praksis skete dette 
ved at efterprøve, om medlemsstaten 
var i gang med at gennemføre betin -
gelserne i aftalememorandummet.Eksempel på forbedring af programdokumenternes analyse
I de første programdokumenter vedrørende betalingsbalanceprogrammer blev den finanspolitiske konsolide -
ring bredt beskrevet som værende primært udgiftsdrevet. Men de detaljerede oplysninger om de nødvendige 
budgettiltag var fragmenterede (Ungarn), var slet ikke identificeret (Rumænien) eller, hvis de var identificeret, 
var det ikke estimeret, hvor meget de ville indbringe (Letland). For de samme tre lande forbedrede Kommissionen 
efterfølgende programdokumenternes detaljeringsgrad ved at angive og kvantificere de tiltag, der var blevet 
aftalt for at nå underskudsmålene. I de to sidste programmer (Irland og Portugal) var der en endnu højere 
detaljeringsgrad.Tekstboks 6
45
Del II - Processerne var generelt svage
Overvågning af gennemførelse 
af budgettiltag ved hjælp af de 
samlede underskudsmål gav 
upålidelige resultater
101  
Den finanspolitiske konsolidering var 
et centralt element i alle fem program -
mer, og de finanspolitiske resultater 
gav anledning til væsentlige bekym -
ringer under drøftelserne med de 
nationale myndigheder, og når der 
skulle træffes programbeslutninger. 
Underskudsmål blev typisk defineret 
som underskud udtrykt som andel af 
BNP - i overensstemmelse med Det 
Europæiske Nationalregnskabssystem 
(ENS). Valget af ENS-definitionen af 
underskud som anker for finanspolitik -
ken var motiveret af de forpligtelser, 
der var indgået under proceduren for 
uforholdsmæssigt store underskud56.
102  
ENS-underskuddet kan ikke overvåges 
direkte i årets løb57. I stedet for blev 
overholdelsen af de overordnede mål 
primært overvåget ved at estimere 
underskuddet. Anvendelse af disse 
estimater indebærer dog en risiko for, 
at Kommissionen ikke kan give Rådet 
en nøjagtig indikation af, hvorvidt et 
lands finanspolitik er i overensstem -
melse med tilpasningsprogrammet. 
I flere tilfælde viste Kommissionens 
skøn sig at være forkerte. For eksempel:
i) Det fremgik af meddelelsen fra for -
året 2009, at Ungarns underskud 
lå inden for programmets under -
skudsmål for 2008. I meddelelsen 
fra efteråret 2009 blev underskud -
det imidlertid ændret til 3,8 % af 
BNP , dvs. over underskudsmålet58.ii) I januar 2010 rapporterede Rumæ -
nien et kasseunderskud på 7,3 % af 
BNP , hvilket var i overensstemmelse 
med IMF’s mål, mens Kommissio -
nen opererede med et foreløbigt 
skøn i form af et ENS-underskud 
i overensstemmelse med målet og 
anførte, at programmet var »på ret 
kurs«. I maj 2010 ændrede Kommis -
sionen imidlertid ENS-underskud -
det til 8,3 %. Fra efteråret 2011 var 
det reviderede underskud 9 %.
iii) I januar 2013 beregnede Kommis -
sionen foreløbigt Irlands ENS-un -
derskud for 2012 til 8,2 % blot 
for at revidere det til 7,7 % i april 
og 8,2 % i efteråret 2013. Den 
seneste revision skyldtes imidler -
tid primært omklassificering af 
engangsindtægter.
103  
Et andet problem var, at støtteforan -
staltninger til bankerne ikke indgik 
i måldefinitionen i programmerne for 
eurolandene. Budgetmål, der defineres 
på denne måde, bør i princippet være 
et langt bedre anker for finanspolitik -
ken, eftersom støtteforanstaltninger 
til bankerne er betydelige engangs -
tiltag, som regeringen ikke har direkte 
kontrol over. For Irlands vedkommende 
udelod Kommissionen imidlertid kun 
kapitaltilførsel til bankerne, som øgede 
underskuddet, men tillod medtagelse 
af indtægter i forbindelse med støtte -
foranstaltninger til bankerne. Sådanne 
mål giver mindre klare signaler og 
målestokke for budgetresultatet. For 
eksempel ville budgetunderskuddet 
for 2012 have været 1 procentpoint 
højere, hvis alle bankrelaterede trans -
aktioner var blevet udeladt.56 Proceduren for 
uforholdsmæssigt store 
underskud er EU’s trinvise 
procedure for korrektion af 
uforholdsmæssigt store 
underskud (over 3 % af BNP) 
eller uforholdsmæssig stor 
gæld (over 60 % af BNP).
57 Medlemsstaternes kvartalsvise 
offentlige konti baseret på 
ENS-definitioner 
offentliggøres med en 
forsinkelse på 90 dage. 
Estimering af ENS-
underskuddet kræver 
desuden antagelser om 
fremtidige beslutninger om 
statistisk behandling af visse 
centrale transaktioner.
58 Ifølge Kommissionen 
afspejlede justeringen af 
underskuddet for 2008 
ændringer i forbindelse med 
absorberingen af EU-midler, 
eftersom nogle projekter ikke 
havde modtaget den 
medfinansiering, der skulle 
have erstattet 
forfinansieringen fra 
budgettet.
46
Del II - Processerne var generelt svage
Usystematisk rapportering om 
overholdelse af betingelserne
104  
Kun for Portugal og til dels Ungarn, 
Letland og Irland rapporterede Kom -
missionen systematisk om medlems -
statens overholdelse af de strukturelle 
betingelser.
105  
Manglende overholdelse blev sjældent 
rapporteret. Kun for et meget lille antal 
betingelser anførte Kommissionen klart 
»ikke overholdt« (4 % i programmet for 
Portugal), selv om næsten halvdelen af 
alle betingelserne ikke var overholdt 
rettidigt. Det blev udtrykt på mange 
forskellige måder59, hvilket førte til 
forvirring.
106  
For ca. 30 betingelser (8 % af stikprø -
ven) blev der enten ikke rapporte -
ret nogen overholdelsesstatus, eller 
betingelserne var så vagt formuleret, 
at overholdelse ikke kunne overvåges 
effektivt (jf. eksempler i  tekstboks 7 )60.107  
Nogle få betingelser blev rapporteret 
som overholdt, men det kunne ikke 
efterprøves. For eksempel:
i) I det irske program (efter gennem -
gangen i efteråret 2012) havde 
Kommissionen stadig drøftelser 
med de irske myndigheder med 
henblik på at sikre, at en række ele -
menter i den flerårige budgetram -
me var tilstrækkeligt bindende 
og gennemsigtige til at udgøre et 
troværdigt politisk anker61 i perio -
den efter programmet. Kommissio -
nen rapporterede imidlertid denne 
betingelse som fuldt overholdt.
ii) I Portugal blev betingelsen om, 
at den nationale regering hver 
måned skulle rapportere om bud -
getgennemførelsen efterhånden 
udvidet til at omfatte alle stats -
ejede selskaber og offentlig-pri -
vate partnerskaber på nationalt, 
regionalt og kommunalt niveau. 
Betingelsen skønnedes at være 
overholdt efter indførelsen af 
specifik rapportering på regionalt 
niveau, selv om kravet om konsoli -
deret budgetrapportering ikke var 
opfyldt.59 F.eks. stort set overholdt, for 
det meste overholdt, til dels, 
igangværende, delvis 
overholdt, ikke overholdt.
60 Betingelser, der kræver 
permanent overholdelse ved 
hver gennemgang, er udeladt.
61 Et finanspolitisk anker giver 
regeringen en struktur, når 
den skal beslutte, hvad der er 
den passende størrelse for et 
budgetunderskud i lyset af 
økonomiens tilstand, og et vist 
mål for de offentlige finanser 
på mellemlang eller lang sigt.
47
Del II - Processerne var generelt svage
Samarbejdet med de 
andre partnere var 
udelukkende uformelt
108  
I alle programmerne blev der ydet 
EU-støtte sammen med IMF-støtte. 
Hver institution traf sine egne finansie -
ringsbeslutninger i overensstemmelse 
med sine egne vedtægter og interne 
procedurer. Hvad angår programmerne 
for Irland og Portugal, var ECB også 
involveret i programforvaltningen.
109  
Samarbejdet med IMF bidrog til, at 
Kommissionen lærte at forvalte pro -
grammerne. Vi fandt flere eksempler 
på IMF-praksis, som Kommissionen 
havde overtaget efter programmernes 
start, f.eks. mere detaljerede prognose -
regneark eller en fastboende repræsen -
tant i landet i de senere programmer. 
Desuden blev Kommissionens pro -
gramteam udvidet til samme størrelse 
som IMF’s hold.110  
Retsgrundlaget satte de tre institutioner 
i stand til at beslutte, hvordan samarbej -
det skulle organiseres. I alle program -
merne etablerede programteamene 
uformelle samarbejdsordninger. Den 
mangfoldige ekspertise og erfaring 
hos de tre institutioners medarbej -
dere gjorde det muligt at udarbejde 
grundigere vurderinger, hvilket mind -
skede risikoen for fejl og udeladelser 
i programmernes udformning og 
opdateringer.Eksempler på betingelser, hvor der aldrig er rapporteret om overholdelse
Antallet af offentlige forsknings- og udviklingsprioriteter bør reduceres for at frigive flere ressourcer til relevante 
forskningsområder (Letland).
Styrke strukturfondenes og Samhørighedsfondens forvaltningsmyndigheds kompetence til at forvalte og træffe 
afgørelse om EU-udgifter (Rumænien).
Regeringen skal vedtage lovgivning, der i betydelig grad reducerer antallet af afgifter og afgiftslignende beta -
linger (Rumænien).
Senest i juli 2012 skal regeringen udarbejde en konsolideringsplan med henblik på at omorganisere og væsentligt 
reducere antallet af kommuner (308). Regeringen står for gennemførelsen af disse planer, og ændringerne træder 
i kraft ved begyndelsen af næste lokalvalgsperiode (Portugal).
Etablering af særlige kamre i skattedomstolene (Portugal).Tekstboks 7
48
Del II - Processerne var generelt svage
111 
Institutionerne etablerede ikke nogen 
formelle indbyrdes samarbejdsordnin -
ger om aspekter som:
i) Udveksling af oplysninger - hvilke 
oplysninger (f.eks. forhandlings -
mandater, andre programdoku -
menter, underliggende beregnin -
ger62, oplysninger indhentet fra 
medlemsstaten) bør udveksles 
med de andre partnere? Hvordan 
skal oplysninger modtaget efter 
skæringsdatoen behandles?
ii) Fortrolighed - hvordan bør do -
kumenter, der oprindeligt blev 
fremsendt til en anden institution, 
behandles? Hvordan er procedu -
ren, hvis en institution kommer 
i besiddelse af fortrolige oplys -
ninger, som ikke er tilgængelige 
for de andre partnere63, og som 
kan påvirke programmets overord -
nede udformning og den interne 
analyse?
iii) Ejerskab af fælles arbejde - nogle 
elektroniske dokumenter blev ud -
arbejdet af alle tre partnere i fæl -
lesskab (f.eks. makroøkonomiske 
fremskrivninger, beregninger af 
finansieringsgab), men blev ikke 
delt mellem institutionerne i fuldt 
omfang.
iv) Mekanismer til at løse uenighe -
der vedrørende finansieringsbe -
slutninger eller andre centrale 
programparametre.ECB’s rådgivende rolle var 
meget bred
112  
Hvad angår programforvaltning skal 
ECB’s og Kommissionens forhold ifølge 
EFSM-forordningen64 baseres på samråd:
i) »de generelle økonomisk-politiske 
betingelser (…) defineres af Kom -
missionen i samråd med ECB«65 og
ii) »Kommissionen tager, i samråd 
med ECB, de generelle økono -
misk-politiske betingelser (…) op 
til fornyet overvejelse«66.
113  
ECB’s medarbejdere ydede rådgivning 
om emner, der var relevante for finan -
siel stabilitet og for sikring af penge -
markedernes effektive funktion. Det 
omfattede emner som gældsbæredyg -
tighed og tempoet i den finanspolitiske 
konsolidering67, som ECB betragtede 
som vigtige forudsætninger inden for 
begge rådgivningsområder.62 I betalingsbalanceprogram -
merne blev de regneark, 
der lå til grund for skønnet 
over finansieringsgabet, 
udarbejdet af IMF, og ifølge 
Kommissionen var de ikke til 
rådighed for Kommissionens 
medarbejdere.
63 F.eks. oplysninger om de 
finansielle markeder i IMF’s 
vurderinger af den finansielle 
sektor, oplysninger indsamlet 
af Generaldirektoratet for 
Konkurrence, bankdata fra 
ECB.
64 Rådets forordning (EU) 
nr. 407/2010.
65 Artikel 3, stk. 3, litra b).
66 Artikel 3, stk. 6.
67 For eksempel argumenterede 
ECB for at opretholde 
underskudsmålene i det 
portugisiske program.
49
Del II - Processerne var generelt svage
114  
Rådgivning betød dog ikke, at ECB gav 
de andre partnere den analyse, der lå 
til grund for ECB’s holdning i program -
drøftelserne. For eksempel stillede 
ECB ikke sine interne overvejelser om, 
hvorvidt de privilegerede kreditorer 
skulle tage del i byrden i forbindelse 
med omstruktureringen af de irske 
banker, til rådighed for Kommissionen. 
Eftersom finansieringen fra Eurosyste -
met var tæt på 100 % af Irlands BNP , 
var det afgørende at fortsætte Eurosy -
stemets finansiering68, hvis program -
met skulle fortsætte med succes. De 
andre partnere i trojkaen accepterede 
ikke, at de privilegerede kreditorer 
skulle tage del i byrden. IMF’s efterføl -
gende evaluering af det irske program 
tyder imidlertid på, at der var mulig -
hed for andre politiske foranstaltnin -
ger for at imødegå risiciene forbundet 
med øget byrdefordeling69, men de 
muligheder blev ikke udnyttet.68 Tilførsel af likviditet i euro til 
Eurosystemets modparter 
eller suspension af eller 
indsigelse mod 
likviditetstilførsel er en del af 
Eurosystemets traktatfæstede 
rolle, hvor Eurosystemet er 
fuldstændig uafhængigt af de 
to andre institutioner og deres 
arbejde.
69 IMF Country Report No 
15/20 - Ireland - Ex-post 
evaluation of exceptional 
access under the 2010 
extended arrangement, 
januar 2015, punkt 48-52.
50
 Del III 
Låntagningen opfyldte finansieringsbehovet, 
selv om omstændighederne i begyndelsen gjorde 
det svært altid at holde sig til bedste praksis
115  
Europa-Kommissionen forvaltede al 
låntagning på vegne af EU i forbindelse 
med ydelse af makrofinansiel bistand. 
Ultimo 2014 havde EU udstedt i alt 
22 obligationer til en samlet nominel 
værdi af 60,1  milliarder  euro, hvoraf 
8 milliarder allerede var blevet tilbage -
betalt pr. 31 marts 2015.
116  
Med henblik på at vurdere Kommissio -
nens gældsforvaltning:
i) analyserede vi resultatet af udste -
delsen med hensyn til investorteg -
ning og gældsomkostninger og
ii) benchmarkede vi Kommissionens 
procedurer i forhold til bedste 
praksis for forvaltning af offentlig 
gæld, investorpleje og gennemsig -
tighed i gældsudstedelse.God tegning af 
obligationsudstedelserne
Gældsomkostningerne var 
i overensstemmelse med 
sammenlignelige niveauer
117  
Kursen på en udstedelse70 afhænger 
både af obligationens karakter og 
markedssituationen på salgstidspunk -
tet. Det lykkedes Kommissionen at 
fremskaffe de nødvendige midler til 
at finansiere EU’s bidrag til finansiel 
bistand. Alle obligationsudstedelserne 
tiltrak tilstrækkelig efterspørgsel fra 
kapitalmarkederne til at blive udsolgt. 
Bid-to-cover-kvotienten (bud i forhold 
til den samlede udstedelse) varierede 
fra 1,2 til over 4,271 (jf. figur 7 ).Figur 7Bid-to-cover-kvotienten for EU-obligationsudstedelser
Kilde: Europa-Kommissionen. 3år, 12-2008 5å, 2-2009 5,5å, 3-2009 7å, 7-2009  9å, 3-2010  7å, 9-2010  5å, 1-2011 10å, 9-2011  26å, 4-2012  10å, 5-2012  15å, 7-2012  10å, 3-20144
3
2
1
02,32,2
1,22,53,1
2,04,2
1,5 1,52,9
1,62,170 Kursen bestemmer 
gældsomkostningerne.
71 Baseret på en stikprøve på 
12 obligationsudstedelser.
51
Del III - Låntagningen opfyldte finansieringsbehovet, 
selv om omstændighederne i begyndelsen gjorde det 
svært altid at holde sig til bedste praksis
118  
Lige fra starten faldt udstedelserne 
rettidigt72. De endelige gældsomkost -
ninger var i overensstemmelse med 
markedsniveauet og sammenlignelige 
niveauer (jf.  figur 8 ). Efterhånden 
indsnævredes spændet til de gælden -
de risikofrie renter, og EU kunne ofte, 
navnlig for de langfristede udstedelser 
i 2011 og 2012, opnå lavere gælds -
omkostninger end den europæiske 
finansielle stabilitetsfacilitet, som er 
den eneste tilsvarende udsteder af 
langfristede obligationer.
Prissætningen ved 
udstedelse var undertiden 
højere end bankernes 
oprindelige vejledning
119  
Kommissionen benyttede syndikerede 
transaktioner i forbindelse med udste -
delsen af obligationer. Kommissionen 
udvalgte nogle »lead managers« - ban -
ker med internationale aktiviteter - som 
garanter for hver udstedelse. Disse 
banker skulle kontakte investorerne 
direkte og rådgive obligationsudstede -
ren, dvs. Kommissionen, om hver enkelt 
udstedelses tidspunkt og kurs. De skulle 
opkøbe hver enkelt udstedelse og sælge 
den videre til investorerne og havde 
forpligtet sig til at købe de dele af ud -
stedelsen, der ikke blev videresolgt.
120  
Fordelen ved syndikering er, at det via 
anmodninger om bud bliver muligt at 
finde det optimale kursniveau. Desuden 
kan udstederen udnytte bankernes 
omfattende kundenetværk i forbin -
delse med udstedelse af obligationen. 
Udstederen kan - typisk en uge før - 
oplyse om den kommende udstedelses 
løbetid og størrelse og anmoder nor -
malt om kvantitative og kvalitative op -
lysninger via et spørgeskema. Til gen -
gæld giver bankerne vejledning om, 
hvordan de mener, at det pågældende instrument skal prissættes ud fra de 
gældende markedsforhold.
121  
Ifølge god praksis73 anbefales det, at 
støttefunktionen (back office) behol -
der sagsmapperne med korrespon -
dancen med de finansielle formidlere, 
herunder anmodninger om bud med 
bankernes vejledende prissætning. I de 
fleste af de første udstedelser var der 
ingen anmodninger om bud, og der 
blev ikke udarbejdet nogen før 2011.
122  
Vi undersøgte sagsmapperne for tre 
obligationsudstedelser i 201274. For to 
udstedelser var den faktiske prissæt -
ning højere end det konsensusniveau, 
som »lead-bankerne« havde indikeret 
i deres oprindelige svar på anmodninger 
om bud. I det ene tilfælde var forskellen 
11 basispoint (0,11 %), og i det andet 
var den 5 basispoint (0,05 %)75. I begge 
tilfælde var der stor efterspørgsel fra 
investorerne, med »bid-to-cover«-kvo -
tienter på over henholdsvis 2 og 1,6.72 For eksempel faldt den første 
udbetaling til Ungarn en 
måned efter Rådets 
beslutning (Rådets 
beslutning 2009/102/EF af 
4. november 2008 om 
mellemfristet finansiel bistand 
fra Fællesskabet til Ungarn 
(EUT L 37 af 6.2.2009, s. 5) om 
at yde finansiel bistand.
73 Kommissionens interne 
procedurehåndbog for 
låntagning, Kommissionens 
interne kontrolstandard 
8 og 11.
74 EU gennemførte seks 
obligationsudstedelser i 2012.
75 Det svarer til henholdsvis ca. 
3 millioner og 1 million euro 
i ekstra gældsomkostninger 
pr. år.
52
Del III - Låntagningen opfyldte finansieringsbehovet, 
selv om omstændighederne i begyndelsen gjorde det 
svært altid at holde sig til bedste praksisFigur 8Endelige gældsomkostninger svarende til markedsniveau og sammenlignelige niveauer
Kilde: Revisionsretten, data fra Bloomberg, jf.  bilag III  for nærmere oplysningen om revisionsmetoden.7-årige udstedelser
4 %
3 %
2 %
1 %
2009 2010 2011 2010 2011 20124 %
3 %
2 %
1 %
20+ -årige udstedelser5-årige udstedelser 10-årige udstedelser
* 9-årige udstedelser
* 15-årige udstedelser
Tegnforklaring:
ð
ðRente
Spændet svarede også til spændet hos sammenlignelige 
udstedere. Spændet mellem udstedelsesrenten for EU-obligationer og den fremherskende risikofrie rente for en given løbetid aftog over tid.
Mid-swaprente for en given løbetidUdstedelser fra sammenlignelige udstedereUdstedelser fra EU
*Udstedelser fra EU eller sammenlignelige udstedere med en 
tilsvarende, men ikke samme løbetid som for swaprentekurven
53
Del III - Låntagningen opfyldte finansieringsbehovet, 
selv om omstændighederne i begyndelsen gjorde det 
svært altid at holde sig til bedste praksis
I begyndelsen gjorde 
omstændighederne det 
vanskeligt altid at holde 
sig til bedste praksis
123  
Vi fandt en række mangler i gælds -
forvaltningsprocessen i de første år 
(jf. figur 9 ). Manglende dokumenta -
tion og andre mangler havde ikke 
nogen påviselig indvirkning på 
låntagningsresultatet.
124  
Det er almen praksis76 at udarbejde 
skriftlige retningslinjer for gældsfor -
valtningsenhedens organisation, rolle- 
og ansvarsfordelingen, fastsættelse af 
gældslofter, for hvilken type gæld der 
skal udstedes samt regler for doku -
mentation af udstedelsesprocessen.
125  
I mange tilfælde er moderne gælds -
forvaltningsenheder organisatorisk set 
struktureret som finansielle institutio -
ner i den private sektor, f.eks. banker 
og store virksomheders finansafdelin -
ger77. Ifølge dette princip skulle enhe -
den være opdelt i mindst to kontorer:
i) et »front office« - som typisk er an -
svarligt for at udføre transaktioner 
på de finansielle markeder, herun -
der at forvalte auktioner og andre 
former for låntagning, samt alle 
andre finansieringsoperationer, og
ii) et »back office« - som er ansvar -
ligt for at håndtere afvikling af 
transaktioner og for finansiel 
dokumentation.126  
Desuden kan en række vigtige funktio -
ner, navnlig i forbindelse med risiko -
styring, placeres i et separat »middle 
office«.
127  
Det begrænsede antal medarbejdere78 
sammen med tidspresset for at skaffe 
finansiering79 på stressede finansielle 
markeder gjorde det meget svært i de 
første år at overholde bedste praksis 
for gældsforvaltning.
Før udstedelse
128  
Håndbogen i gældsforvaltning blev 
udarbejdet, da de første obligationer 
blev udstedt, men var enten uklar eller 
manglede vejledning i vigtige elemen -
ter i processen. Den blev efterhånden 
forbedret ved en række opdateringer, 
og værdien heraf afspejledes i kvalite -
ten af dokumentationen for obligations -
udstedelserne efter 2012.
129  
Fra udgangen af 2008 til 2011 anvendte 
Kommissionen på grund af tidspres 
en særlig procedure ved udvælgelse 
af lead-banker. Kommissionen gav 
bankerne mandat direkte, og der var 
således kun begrænset revisionsspor 
i form af dokumentation vedrørende 
udvælgelsesprocessen, f.eks. anmod -
ninger om bud eller begrundelsesskri -
velser (justification letters). Der blev 
ikke udarbejdet anmodninger om bud 
før 2011, hvor dokumentationen ved -
rørende udvælgelsesprocessen blev 
mere nøjagtig og omfattende.76 IMF, 2014, »Revised Guidelines 
for Public Debt Management«, 
IMF-WORLD BANK, s. 5-6.
77 »In many cases, the 
organisational structure of 
modern debt offices is 
patterned on private sector 
financial institutions such as 
banks and finance 
departments of major 
corporations«OECD, 2002, 
Debt Management and 
Government Securities 
Markets in the 21st Century.
78 På tidspunktet for den første 
obligationsudstedelse 
i december 2008 var der fire 
medarbejdere i den enhed, 
der var ansvarlig for både 
låntagning og långivning. Da 
enheden var størst, dvs. 
i begyndelsen af 2011, var der 
stadig kun otte medarbejdere.
79 Henstilling med henblik på 
Rådets beslutning om 
gensidig bistand til Ungarn - 
Forslag til Rådets beslutning 
om mellemfristet finansiel 
bistand fra Fællesskabet til 
Ungarn COM(2008) 716 final af 
30.10.2008, punkt 6.
54
Del III - Låntagningen opfyldte finansieringsbehovet, 
selv om omstændighederne i begyndelsen gjorde det 
svært altid at holde sig til bedste praksisFigur 9Mangler i gældsforvaltningen i de første år
Kilde: Revisionsretten.
1Før udstedelse 2Udstedelses-
struktur3Markedsføringog placering4Efter udstedelsenMarkedslikviditet
Overvågning af det sekundære
marked Likviditet på det sekundæremarkedMarkedsføring overfor potentielle investorerPrissætningUdstedelse og tildeling
Identiﬁkation af ﬁnansielle behovAnalyse af gældsmarkedetDeﬁnition af placeringsmetodenValg af nøgleaktørerProcedurehåndbogen er blevet 
bedre med tiden
Punkt 128Ingen forholdsregler mod afsløring af ikkeoﬀentligt materiale eller insiderviden
Punkt 130
Intet bevis for overvågning af det sekundære marked
Konsekvens: Nogle »lead-banker« 
havde store »bid-oﬀer spreads« 
på det sekundære marked
Punkt 135-136
Ikkekonkurrence-
dygtig udvælgelse af »lead-banker«
Punkt 129Tildelingsreglerne ikke helt klare
Punkt 131-133
Udvælgelsen af lead-banker ikke dokumenteret på passende vis
Punkt 129Identiﬁkation af obligations-
vilkårene: størrelse, løbetid, kupon, afdragsvilkår osv.
55
Del III - Låntagningen opfyldte finansieringsbehovet, 
selv om omstændighederne i begyndelsen gjorde det 
svært altid at holde sig til bedste praksis
Placering
130  
Vi fandt ingen bestemmelser i aftalerne 
mellem Kommissionen og lead-ban -
kerne, der omhandlede det følsomme 
emne »pre-sounding« (sondering) 
(jf. tekstboks 8 ). Der var ingen beviser 
for, at Kommissionen traf forholdsregler 
for at hindre offentliggørelse af ikkeof -
fentlige oplysninger, og der var ikke 
noget revisionsspor til konstatering 
af, hvorvidt lead-banker benyttede 
»wall-crossing« over for visse inve -
storer under de enkelte udstedelser, 
eller hvorvidt de efterfølgende tillod 
investorerne at handle eller deltage 
i transaktionen.131  
Et vigtigt element i enhver ny obli -
gationsudstedelse er, hvordan obli -
gationen deles mellem investorerne. 
En af de væsentligste fordele ved 
syndikering i forhold til auktion er, 
at udstederen har fuld kontrol over 
investorgruppen, så udstederen f.eks. 
kan vælge, hvordan værdipapirer -
ne skal tildeles. Ifølge bedste praksis 
skal tildelingsreglerne være klare og 
gennemsigtige og skal altid afsløres på 
forhånd. Retfærdig og gennemsigtig 
tildeling i forbindelse med en udste -
delse bidrager også til at opretholde 
en alsidig investorgruppe.
Pre-sounding og wall-crossing
Pre-sounding er en metode, som bankerne på kapitalmarkedet for primær gæld bruger til at måle efterspørgs -
len blandt investorerne. Det er en ret almindelig praksis80, især på volatile markeder, da den kan gøre det muligt 
for lead-banker og udstedere at få de første tilbagemeldinger om en forestående udstedelse, inden den bliver 
offentliggjort. Tilbagemeldingen indhentes ofte kun ved, at der offentliggøres generelle oplysninger. I andre 
tilfælde vil der imidlertid kunne gives mere specifikke oplysninger (der potentielt kan omfatte ikkeoffentligt 
materiale eller insiderviden) til markedsdeltagerne, og der er altså stadig risiko for markedsmisbrug.
Når der tilføjes tredjeparter til informationskæden, anbefales det ifølge bedste praksis at anvende øget registrering 
samt formelle, skriftlige procedurer. Når ikkeoffentligt materiale eller insiderviden skal videregives (denne proces 
kaldes wall-crossing81), skal lead-bankerne orientere deres kunder om eventuelle restriktioner i henhold til de 
love og regler, der gælder for besiddelse af sådanne oplysninger.
80 International Capital Market Association: Primary Market Handbook - XIII. Pre-Sounding, Book building and Allocations, 2014. Også Den 
Europæiske Værdipapirtilsynsmyndighed: »Discussion Paper - ESMA’s policy orientations on possible implementing measures under the Market 
Abuse Regulation«, 2013.
81 Wall-crossing er at gøre nogen til »insider« ved at give vedkommende insiderviden.Tekstboks 8
56
Del III - Låntagningen opfyldte finansieringsbehovet, 
selv om omstændighederne i begyndelsen gjorde det 
svært altid at holde sig til bedste praksis
132  
Kommissionen anførte, at den spillede 
en aktiv rolle i tildelingen i forbindelse 
med hver udstedelse. Ifølge Kommissio -
nen var tildelingen baseret på følgende 
kriterier:
i) investorkategori som mål for kva -
litet (investortype: »real money« 
kontra handel osv.)
ii) den enkelte ordres kvalitet (ret -
tidigheden af ordren, tidligere 
erfaring med den pågældende 
investor) og
iii) geografisk fordeling.
133  
En analyse af de foreliggende datata -
beller vedrørende tildeling82 viste, at 
tildelingen for meget små beløb var 
100 %, mens der ikke var meget kon -
sekvens i tildelingen ved større ordrer. 
Endvidere blev de primære ordrer afgi -
vet af bestemte finansielle virksomhe -
der (f.eks. store investeringsselskaber) 
på investorernes vegne. Efter sidste 
tildeling fordeler investeringsselska -
berne obligationerne til investorerne. 
Vi fandt ikke bevis for, at Kommissio -
nen var enig i den endelige tildeling af 
obligationerne.Efter udstedelse
134  
Når en ny obligation defineres som li -
kvid på det sekundære marked, betyder 
det, at den kan sælges hurtigt. Både 
udstederen og lead-banken er ansvar -
lig for at sikre, at der er tilstrækkelig 
likviditet på det sekundære marked 
til en ny udstedelse. Kommissionen 
og lead-bankerne bør nå til enighed 
om forpligtelserne på det sekundære 
marked i de mandatskrivelser, der 
underskrives i forbindelse med hver 
udstedelse. Endvidere forventes de 
deltagende lead-banker at opretholde 
et tilsvarende snævert spænd mellem 
købs- og salgskurser (bid-offer spread), 
i det mindste i de første par dage på 
det sekundære marked.
135  
Under revisionen anførte Kommissio -
nen, at den havde undersøgt EU-obli -
gationernes likviditet hvert kvartal, og 
at der siden 2012 havde været en mere 
formel undersøgelsesprocedure. Vi 
fandt dog ikke noget bevis i sagsmap -
perne for, at den havde kontrolleret 
likviditeten på det sekundære marked 
før 2012.
136  
En analyse af købs- og salgskurser -
ne viste, at bid-offer-spændet ved 
slutningen af hver af de første 30 dage 
i hver udstedelse var forholdsvis lavt. 
Bid-offer-spændet varierede dog 
betydeligt mellem mæglerne for hver 
obligation. For en af obligationsudste -
delserne varierede bid-offer spread 
f.eks. fra 7 til 30 basispoint83. Denne 
variation blev observeret selv med 
mæglere, der deltog som lead-banker 
i flere forskellige EU-udstedelser, og 
som derfor var forpligtet til at overhol -
de visse forpligtelser vedrørende det 
sekundære marked.82 Der forelå kun oplysninger fra 
ordrebøger og endelige 
tildelinger for syv ud af de 12 
udstedelser i stikprøven.
83 3,25 % kuponobligation med 
udløb 4.4.2018.
57
 Del IV 
Programmålene blev opfyldt
137  
Det overordnede formål med den finan -
sielle bistand var at bringe medlems -
staterne tilbage på en sund makroøko -
nomisk eller finansiel kurs og at sætte 
dem i stand til igen at overholde deres 
forpligtelser vedrørende den offentlige 
sektor (euroområdet) eller betalings -
balancen (lande uden for euroområdet). 
Den finansielle bistand fungerede som 
en stødpude, der gjorde det nemmere 
at gennemføre  de tilpasningsprogram -
mer, der var påkrævet i de enkelte lan -
de for at rette op på de underliggende 
problemer. Vi strukturerede vores 
analyse af programresultaterne ud fra 
fire betragtninger:
i) analyse af, hvordan den samlede 
finansiering blev anvendt, og hvilke 
faktorer der gjorde, at den var 
tilstrækkelig
ii) overholdelse af underskudsmålene 
og gennemførelse af finanspolitiske 
tilpasninger
iii) overholdelse af betingelserne og 
gennemførelse af strukturreformer 
og
iv) ændringer i landenes 
konkurrenceevne.
Ikke noget behov for at 
øge den samlede 
finansiering
Finansieringsrammen viste 
sig at være tilstrækkelig, om 
end stram i to medlemsstater
138  
Finansieringsgabet udviklede sig ikke 
som forventet i nogen af landene. Pro -
gramudformningen var dog tilstrække -
lig robust til at kunne udligne betyde -
lige afvigelser inden for programmet, 
så finansieringen stadig holdt sig inden 
for den oprindelige ramme (jf.  figur 10 ).139  
Der var dog alligevel forskelle i række -
vidden af den finansielle bistand, der 
blev ydet. De første programmer, der 
blev udformet i kølvandet på Lehman 
Brothers’ kollaps, havde en betydelig 
sikkerhedsmargin. Tilsvarende omfat -
tede det irske program en betydelig 
reserve til uforudsete udgifter på 
25 milliarder euro som led i støtteord -
ningen for bankerne. Generelt drog 
Irland, Ungarn og Letland fordel af 
reducerede finansieringsbehov, som 
gjorde det muligt for dem at:
i) reducere afhængigheden af deres 
egne ressourcer (Irland)
ii) overstige de oprindelige fremskriv -
ninger for valutareserven (Ungarn)
iii) reducere programfinansieringen 
(Letland, Ungarn) og
iv) indfri (eller overveje at indfri) de 
dyrere IMF-lån før tid (Ungarn, 
Letland, Irland).
58
Del IV - Programmålene blev opfyldtFigur 10Hvad gik pengene til?
Betalingsbalanceprogrammer
Tegnforklaring:
Stigning i valutareserverne KapitalposterLøbende poster Finansieringsgab Andet
1 Dataene omfatter det første program for Rumænien.Ungarn
ο I modsætning til prognosen øgede udenlandske 
banker deres eksponering over for deres 
datterselskaber, da krisen var værst, og der forekom ikke udstrømning af valutaderivater.  Derfor var der ikke behov for ﬁnansiering af kapitalposterne. De udgjorde i stedet en ﬁnansieringskilde.
Letland
ο De løbende poster rettede sig meget hurtigere end oprindeligt 
forventet, hvilket skabte en ﬁnansieringskilde. Det blev til dels udlignet af yderligere ﬁnansieringsbehov til kapitalposterne.
ο Ud af de 4,7 milliarder euro i ﬁnansiel støtte blev 3,2 milliarder euro 
brugt til ﬁnansiering af løbende oﬀentlige underskud og tilbagebeta-ling af oﬀentlig gæld. Redningstiltagene i den ﬁnansielle sektor var billigere end forventet.
Rumænien1
ο De løbende poster rettede sig hurtigere end 
forventet.  Det blev til dels udlignet af mindre ﬁnansiering via kapitalposterne.2,81 3,7 7,5
4,7 1,7 6,2 0,5Behov Finansiering
Planlagt
Faktisk
5,5 25,3 20,0 10,8
5,5 16,3 18,2 4,9Finansiering Behov
Planlagt
Faktisk3,3 10,7 3,1 2,4
12,0 2,619,5
14,2 1Behov Finansiering
Planlagt
Faktisk
59
Del IV - Programmålene blev opfyldtFigur 10Programmer for eurolande
Tegnforklaring:
Markedsﬁnansiering
Egne indtægterFinansieringsgab
Forfalden gæld
Den ﬁnansielle sektors behovKasseunderskud Andet
Kilde: Revisionsretten, data i programdokumenterne, 
statistik udarbejdet af de nationale myndigheder.Sammenligning af planlagte og faktiske behov og ﬁnansiering i den oﬀentlige sektor. 
59 524035
18
38
68 68
4932
18913
12
83
22 27151136
78 76
47
93
12Planlagt Faktisk Planlagt FaktiskBehov
BehovFinansiering
FinansieringIrland Portugal
20
540
38
Andre oﬀentlige kassebehov 
vedrørende ﬁnansiering af statsejede selskaber, bidrag til ESM, betaling af restancer osv.
60
Del IV - Programmålene blev opfyldt
140  
Derimod var Portugals finansieringsbe -
hov betydeligt større end oprindeligt 
estimeret, og finansieringen var stram 
i løbet af det portugisiske program. 
Portugal var nødt til at søge markeds -
finansiering for at kunne opfylde de 
yderligere behov. Lempelse af penge -
politikken i euroområdet i den anden 
halvdel af programmet hjalp Portugal 
med at vende tilbage til de finansielle 
markeder med succes84.
141  
Den finansielle bistand til Rumænien 
var tilstrækkelig til at dække landets 
betalingsbalancebehov, men finan -
sieringen af den rumænske offentlige 
sektor viste sig at være stram under 
programmet. Regeringens yderligere 
finansieringsbehov blev til dels dækket 
af indirekte støtte fra centralbanken.
Nogle medlemsstater fik 
mere fordelagtige finansielle 
vilkår end forudset i den 
oprindelige udformning
142  
De lavere renter og længere løbetider 
for EU-lånene var en fordel for Portugal 
og Irland85. Lånenes primære mål var at 
øge landenes udsigter til at opnå lang -
fristet refinansiering86, men ændringen 
indebar også en lavere rentebyrde i lø -
bet af programperioden. Vi skønner, 
at Irland og Portugal i løbet af pro -
gramperioden opnåede besparelser på 
2,2 milliarder  euro hver.143  
Irland og Rumænien nød godt af deres 
centralbankers lempelige politik.
i) Den irske centralbank gik med til 
at veksle ikkeomsættelige egen -
veksler udstedt til Anglo Irish Bank 
til irske statsobligationer med 
længere løbetider87. Det betød, 
at Irland ikke behøvede at søge 
finansiering via markederne for 
3,1 milliarder  euro, der forfaldt 
i 2013. Det vil også mindske lan -
dets finansieringsbehov med i alt 
30 milliarder euro i perioden 2014-
2023 og mindske underskuddet 
med i gennemsnit 0,7 % af BNP88.
ii) I november 2009 besluttede Ru -
mæniens centralbank at reducere 
valutareservekravet fra 30 % til 
25 % (efter en tidligere nedsættelse 
fra 35 % i august). Det frigav ca. 
1,3 milliarder  euro i banklån til 
offentlig finansiering. Beslutnin -
gen blev offentligt begrundet med 
udsættelsen af IMF/EU-trancherne 
for 200989.84 Lempelsen af pengepolitikken 
havde også en positiv effekt 
på finansieringen for Irland.
85 EFSM-lånene var oprindeligt 
planlagt til at vare 
i gennemsnit 7,5 år, med en 
rentemarginal på 2,925 % for 
Irland og 2,15 % for Portugal. 
I oktober 2011 blev disse 
rentemarginaler afskaffet, og 
den gennemsnitlige løbetid 
blev forlænget til 19,5 år 
i juni 2013. EFSF-lånene blev 
også forlænget, og 
rentemarginalerne på 2,47 % 
for Irland og 2,08 % for 
Portugal blev ligeledes 
afskaffet.
86 Det mindskede også 
EU-budgettets forventede 
indtægter med 
2,2 milliarder euro i alt i løbet 
af programperioden.
87 I ECB’s årsberetning for 2013 
hed det, at »Likvidationen af 
IBRC (Irish Bank Resolution 
Corporation) giver anledning 
til alvorlige bekymringer om 
monetær finansiering. Disse 
bekymringer kunne i nogen 
grad blive mindsket af Central 
Bank of Ireland’s strategi for 
afhændelsen.«
88 Europa-Kommissionen: 
»Economic Adjustment 
Programme for Ireland - 
Winter 2012 Review«, 
European Economy, Occasional 
Papers  nr. 131, 2013.
89 Pressemeddelelse fra 
direktionen i den rumænske 
centralbank af 16. november 
2009.
61
Del IV - Programmålene blev opfyldt
De opdaterede 
underskudsmål blev for 
det meste opfyldt, men 
ikke altid på holdbar vis
Med nogle undtagelser 
blev de reviderede årlige 
underskudsmål opfyldt
144  
Overholdelsen af de reviderede mål 
var generelt god med undtagelse af 
det ungarske program og nogle år af 
det portugisiske og rumænske program 
(jf. tabel 4 ).145  
Manglende målopfyldelse betyder dog 
ikke nødvendigvis, at gennemførelsen 
har været mangelfuld. For eksempel 
kan den manglende opfyldelse af må -
lene for 2008 og 2009 i det ungarske 
program tilskrives statistiske revisioner 
af budgetunderskuddet. Endvidere var 
alle betalingsbalanceprogrammer -
ne vellykkede, idet de pågældende 
medlemsstater kom ud af proceduren 
vedrørende uforholdsmæssigt store 
underskud i 2012.Tabel 4Overholdelse af opdaterede mål
% af BNP 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Ungarnmål -3,4  % -3,9 % -3,8  %
faktisk1-3,7 % -4,6 % -4,3 % 4,3 % -2,1 % -2,2  %
Letlandmål -10,0  % -8,5  % -4,5  %
faktisk1-4,4  % -9,2 % -8,2  % -3,5  % -1,3 % -1,0 %
Rumænien Imål -7, 8 % -7 ,3 %
faktisk1-5,7  % -9,0 % -6,8  %
Rumænien IImål -5,0  % -3,0  %
faktisk1-5,5 % -3,0  % -2,3 %
Irlandmål -10,6  % -8,6  % -7, 5 %
faktisk2-8,9  % -8,2  % -7, 2 %
samlet offentligt 
underskud1 -7, 4 % -13,7  % -30,6  % -13,1  % -8,2  % -7, 2 %
Portugalmål -5,9  % -5,0  % -5,5  %
faktisk2-4,4  % -6,0 % -4,5  %
samlet offentligt 
underskud1 -3,6  % -10,2  % -9,8 % -4,3 % -6,4  % -4,9  %
NB.:  Manglende overholdelse af et underskudsmål vises med fed skrift. Data uden for programperioden står med grå skrift.
Kilde:  Europa-Kommissionen
1 Den offentlige sektors nettoudlån eller nettolåntagning som led i proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud pr. for -
året 2014.  
2 Faktisk underskud som rapporteret af Kommissionen og i overensstemmelse med programdefinitionen (jf. punkt 91).
62
Del IV - Programmålene blev opfyldt
146  
Hvert program havde sin egen speci -
fikke blanding af udgifter og indtæg -
ter med henblik på at nå underskuds -
målet. Konsolideringen fokuserede 
på udgiftssiden i betalingsbalance -
programmerne, mens den var mere 
ligeligt fordelt i EFSM-programmerne. 
Sammensætningen af indtægter og 
udgifter svarede stort set til den op -
rindelige plan - undtagen i Ungarn, 
som ikke opnåede den forventede 
udgiftskonsolidering.
147  
Udhulingen af skattegrundlaget, navnlig 
i 2009 i kølvandet på den bratte kon -
junkturnedgang, udlignede i mange 
tilfælde de ekstra indtægter fra væ -
sentlige nye skattetiltag. For eksempel 
indførte Letland i 2009 konsoliderings -
tiltag vedrørende indirekte skatter 
med en estimeret indvirkning på 2,5 % 
af BNP . I 2013 skønnede Kommissionen, 
at disse tiltag var blevet fuldstændig 
udlignet af faldende elasticitet på kort 
sigt. Tilsvarende gennemførte Ungarn 
en skatteneutral reform i midten af 2009, 
som medførte en skønnet underskuds -
afvigelse på 0,7 % af BNP i 2010.
148  
Med uændrede underskudsmål kan en 
faldende skatteandel af BNP give skat -
temyndighederne et incitament til at 
imødegå faldende skatteindtægter ved 
at indføre andre tiltag ud over dem, der 
blev aftalt under programforhandlin -
gerne. Rumæniens skattelov blev f.eks. 
ændret 97 gange i perioden 2009-2013 
ved hjælp af 51 retsakter. De hyppige 
ændringer skabte et ustabilt økono -
misk klima for både erhvervsliv og 
husholdninger.Alle lande forbedrede deres 
finanspolitiske situation, 
men i varierende grad
149  
Eftersom programmerne var et resultat 
af, at landene ikke længere havde 
adgang til markedet, var genopretning 
af de offentlige finansers holdbarhed 
nok det vigtigste formål. Forbedring 
af et lands strukturelle saldo i løbet af 
programmet90 ville være et tegn på et 
mere holdbart offentligt budget. Kom -
missionen beregnede og offentliggjorde 
data om den strukturelle saldo91.
150  
Alle landene forbedrede deres struk -
turelle saldo med et årligt gennemsnit 
på mellem 0,7 % af det potentielle BNP 
i Ungarn og 1,9 % i Portugal. Landenes 
forskellige ændringstempo kan tilskri -
ves tre faktorer:
i) den oprindelige finanspolitiske 
situation - jo større oprinde -
ligt underskud, jo hurtigere 
konsolideringstempo
ii) den oprindelige offentlige gæld - 
jo højere oprindelig gæld, jo hurti -
gere konsolideringstempo
iii) forskelle i de henstillinger, der 
blev fremsat under proceduren for 
uforholdsmæssigt store under -
skud vedrørende behovet for en 
finanspolitisk indsats - jo større 
anbefalet indsats, jo hurtigere 
konsolideringstempo.90 Følgende programperioder 
blev vurderet, idet der blev 
taget højde for 
skæringsdatoerne for 
landenes statistikoplysninger: 
Ungarn 2009-2010, 
Letland 2009-2011, 
Rumænien 2009-2012, Irland 
og Portugal 2011-2013.
91 Baseret på data fra 
forårsprognosen 2014, som 
byggede på ENS 95.
63
Del IV - Programmålene blev opfyldt
151  
Landets oprindelige strukturelle un -
derskud var en indikation af tempoet 
i den finanspolitiske konsolidering 
i alle støttemodtagerlandene undta -
gen Irland. Ungarn havde det laveste 
strukturelle underskud i begyndelsen 
af programmet og den langsomste 
konsolidering, mens Portugal havde 
det højeste strukturelle underskud og 
tegnede sig for den hurtigste konsoli -
dering. Irland skiller sig imidlertid ud 
i denne analyse. Irlands udgangspunkt 
i 2010 svarede til Portugals, men Irlands 
strukturelle konsolideringstempo (ekskl. 
banktiltag og andre engangstiltag) var 
knap halvdelen af Portugals92.
152  
Der var ikke noget forhold mellem den 
offentlige gælds oprindelige niveau 
og den gennemsnitlige finanspolitiske 
indsats. Rumænien tegnede sig f.eks. 
for den laveste offentlige gæld blandt 
de fem medlemsstater, men i gennem -
snit en relativt betydelig finanspolitisk 
indsats. Der var stor forskel mellem 
Irland og Portugal, hvad angår den 
gennemsnitlige indsats på trods af, at 
den offentlige gæld i udgangspunktet 
stort set var på samme niveau.
Lande benyttede sig af 
engangstiltag
153  
Midlertidige finanspolitiske tiltag fører 
ikke til en varig forbedring af det un -
derliggende underskud. Midlertidige 
tiltag kan gennemføres på både ind -
tægts- og udgiftssiden. I løbet af pro -
grammerne blev flere af medlemssta -
terne nødt til at indføre enkeltstående 
indtægtsforanstaltninger for at kunne 
overholde deres underskudsmål.i) I 2010 og 2011 nationaliserede Por -
tugal de private pensionsfonde for 
både Portugal Telecom (forbedring 
af underskuddet med 1,7 % af BNP) 
og banksektoren (4 % af BNP)93.
ii) Portugal indførte i 2013 en en -
gangsordning vedrørende inddrivel -
se af udestående beløb vedrørende 
skat og social sikring, som med -
førte en midlertidig forbedring af 
underskuddet (0,8 % af BNP).
iii) I 2012 korrigerede Rumænien sit 
uforholdsmæssigt store underskud 
ved at nå loftet på 3 %. Engangs -
salget af telekommunikationslicen -
ser havde dog bidraget med i alt 
0,5 % af BNP .
iv) I Irland medførte banktiltag en 
midlertidig stigning i indtægterne 
(f.eks. gebyrer fra den udvidede 
garanti til fordel for indenlandske 
banker, centralbankudbytte af 
engangsfinansieringsordninger).
154  
Ifølge Kommissionen var der behov for 
engangstiltag til at imødegå pres på 
kort sigt, men en holdbar overholdelse 
af målene krævede permanente tiltag 
i stedet for engangstiltag.92 Det kan heller ikke forklares 
med forskelle i ændringer af 
den strukturelle saldo før 
programmet. Ifølge 
Kommissionens skøn startede 
den finanspolitiske 
konsolidering i begge lande 
i 2010 med stort set samme 
konsolideringsindsats.
93 Som følge af denne 
transaktion overtog Portugal 
de fremtidige 
pensionsforpligtelser. Selv om 
disse forpligtelser ikke 
anerkendes som offentlig 
gæld i henhold til den 
statistiske ramme, indvirker de 
negativt på bæredygtigheden 
af den offentlige gæld. 
Foranstaltningen forbedrede 
således kun tilsyneladende 
landets gældssituation.
64
Del IV - Programmålene blev opfyldt
En høj grad af 
overholdelse af 
betingelserne
I sidste ende overholdt 
medlemsstaterne mindst 
80 % af betingelserne
155  
Det fremgår af Kommissionens over -
vågningsrapporter, at medlemssta -
terne overholdt fristerne i aftaleme -
morandaene med større eller mindre 
succes. Mens Portugal og Letland 
overholdt under halvdelen af pro -
grambetingelserne rettidigt, overholdt 
Ungarn næsten tre fjerdedele. I Irland 
og Portugal var der også betydelige 
forskelle i rettidig overholdelse mellem 
EU-programmer og IMF-programmer. 
Selv om landene ikke altid overholdt 
en oprindelig frist, overholdt de ofte 
betingelserne med en vis forsinkelse.
156  
Kommissionen rapporterede ikke ret -
tidigt om overholdelsesstatus for ca. 
30 betingelser (jf. punkt 106).
157  
Forsinkelse af overholdelse skyldtes for 
det meste faktorer uden for Kommis -
sionens kontrol: en lovgivningsproces, 
der blev trukket i langdrag, nationale 
myndigheders manglende gennemfø -
relse af de aftalte reformer, retlige for -
hold, der ikke var taget i betragtning 
i udgangspunktet, social modstand 
osv. Undertiden var den oprindelige 
tidshorisont dog urealistisk i betragt -
ning af reformernes omfang (f.eks. 
reform af den offentlige forvaltning), 
behovet for intensivt samarbejde med 
kommunale eller regionale myndig -
heder eller krav om nye komplekse 
IT-systemer.158  
Sandsynligheden for overholdelse af 
den oprindelige frist var lige så stor 
for betingelser med et højt struktu -
relt indhold som for betingelser med 
et lavere strukturelt indhold94. Vi 
konstaterede, at overholdelsen ved 
slutningen af programmet var mest 
udpræget for betingelser med et højt 
strukturelt indhold. Som udgangspunkt 
»pressede« Kommissionens gennem -
gange ikke landene til at overholde de 
væsentligste betingelser rettidigt. Dog 
skiftede fokus senere til dels henimod 
de vigtigste reformer.
Programmerne gav 
anledning til reformer, men 
til tider sås de ønskede 
virkninger ikke
159  
For at kunne bestemme en politiks 
performance skal der konstateres 
en årsagssammenhæng mellem den 
pågældende politik og de observerede 
virkninger. For eksempel kan effekten 
af reformer til forbedring af en aktiv 
arbejdsmarkedspolitik blive forsinket 
af et svagt arbejdsmarked. Vores ana -
lyse blev yderligere kompliceret af, at 
der kun var gået kort tid siden afslut -
ningen på nogle af programmerne. 
Endelig repræsenterede betingelserne 
ofte kun en delmængde af de politik -
tiltag, der blev gennemført i løbet af 
programperioden.94 I forbindelse med revisionen 
blev betingelsernes vigtighed 
målt efter deres strukturelle 
indhold: højt, mellemhøjt eller 
lavt. Jf.  bilag III .
65
Del IV - Programmålene blev opfyldt
160  
Vi vurderede, at en betingelse var effek -
tiv, hvis:
i) reformerne ikke var blevet tilbage -
rullet efter programmets afslutning, 
men at den pågældende medlems -
stat havde fulgt aktivt op på dem
ii) de foreliggende politikindikatorer 
eller evalueringer viser en klar for -
bedring på det relevante område, 
og
iii) de ønskede virkninger blev opnået.
161  
Den største bekymring - at reformerne 
blev rullet tilbage efter programperio -
dens udløb - har vist sig at være ube -
grundet. På revisionstidspunktet var 
der kun få tilfælde af tilbagerulning, 
som primært vedrørte lønnedskærin -
ger i den offentlige sektor (Ungarn, 
Rumænien) og arbejdsmarkedsre -
former (Irland og Portugal). Denne observation udelukker dog ikke yder -
ligere tilbagerulninger i fremtiden. Til -
bagerulninger blev modsvaret af alter -
native reformer, som ofte ikke havde 
samme potentielle virkning. Det var for 
eksempel tilfældet med udligningsfor -
anstaltninger for at bringe mindsteløn -
nen tilbage til det oprindelige niveau 
i Irland og udligningsforanstaltninger 
til erstatning for de foranstaltninger, 
der blev erklæret forfatningsstridige 
i Portugal (jf.  tekstboks 9 ).
162  
Programperioden var for kort til, at en 
række komplekse reformer blev gen -
nemført fuldt ud inden afslutningen. 
Bortset fra de ovennævnte tilbagerul -
ninger fortsatte landene med kom -
plekse reformer efter programmernes 
udløb.
Gradvis udvanding og tilbagerulning af arbejdsmarkedsreformer i Portugal
Portugal tegnede sig for de mest betydelige arbejdsmarkedsreformer. Under programmet har Portugal således 
gennemført en række reformer, som har ført til mindre sikkerhed i ansættelsen. Forbedringen var dog ikke 
tilstrækkelig i en international sammenligning. Allerede ved programmets start var reformerne ikke ambitiøse 
nok i forhold til sammenlignelige lande. Portugal blev f.eks. anmodet om at udarbejde et forslag til at bringe 
fratrædelsesgodtgørelse på linje med EU-gennemsnittet i stedet for med niveauet i de lande, som Portugal 
konkurrerer med i international handel. I løbet af programmet blev de mindre ambitiøse reformer valgt. For 
eksempel oppebæres fratrædelsesgodtgørelse nu med 12 dage pr. tjenesteår, dvs. i den høje ende af det op -
rindelige interval på 8-12 dage pr. tjenesteår.
Reformdagsordnen blev yderligere udvandet, da nogle reformer af afskedigelsesreglerne blev afvist af forfat -
ningsdomstolen. Portugal indførte derefter lovgivning om udligningsforanstaltninger til erstatning for dem, der 
var blevet erklæret forfatningsstridige, men Kommissionen fandt ikke, at disse foranstaltninger ville kunne få samme 
effekt som de oprindelige foranstaltninger. Programbetingelserne omfattede ikke udligningsforanstaltninger, der 
ville have samme potentielle effekt på arbejdsmarkedets fleksibilitet. Efter programmets afslutning var det nemt 
at rulle nogle af de allerede gennemførte arbejdsmarkedsreformer tilbage via administrative beslutninger fra 
regeringen. Disse beslutninger blev kritiseret af Kommissionen i overvågningsrapporter efter programmets 
løbetid.Tekstboks 9
66
Del IV - Programmålene blev opfyldt
163  
Vi fandt95, at der var mærkbare forbed -
ringer, når programmerne var målrettet 
mod reformer inden for de specifikke 
områder aktive arbejdsmarkedspolitikker, 
arbejdsmarkedsreformer eller erhvervs -
klimaet. Inden for nogle områder tilskyn -
dede programmerne til nye reformer 
(f.eks. finanspolitisk ansvar), mens de 
på andre områder gav incitament til 
at øge tempoet for gennemførelse af 
eksisterende nationale planer (f.eks. 
erhvervsklimaet).
164  
Adskillige betingelser gav ikke de 
ønskede virkninger, selv om de blev 
overholdt. For eksempel blev der ikke 
opnået budgetbesparelser i det plan -
lagte omfang under programperio -
den, og rammerne for finanspolitisk 
ansvar udgjorde ikke et tilstrækkeligt 
bindende anker for finanspolitikken 
(jf. tekstboks 10 ).
Når overholdelse ikke gav de ønskede virkninger
 οI Ungarn blev støttepakken til bankerne stort set ikke udnyttet, fordi den i sin endelige form ikke var attraktiv 
for bankerne.
 οI overensstemmelse med programbetingelserne skar Ungarn ned på de kommunale udgifter i sin finanslov, 
men det resulterede ikke i betydelige besparelser.
 οRumænien overholdt betingelsen om at vedtage en rammelov om offentlige lønninger, men godtgørelsesska -
laen, som var et centralt element i reformen, blev ikke anvendt, da der ikke var midler nok på budgettet.
 οIrland og Rumænien vedtog nye rammer for finanspolitisk ansvar i løbet af programmet. I begge tilfælde 
rapporterede Kommissionen imidlertid om adskillige mangler i gennemførelsen. Blandt de vigtigste var, at 
rammerne ikke var effektive med hensyn til at holde regeringens finanspolitik på linje med de mellemlange 
mål.
 οPortugal skar ned på beskæftigelsen i den offentlige sektor i overensstemmelse med programmets milepæle, 
men en ikke nærmere angivet del af nedskæringen blev opnået ved førtidspensionering af embedsmænd, 
så budgetvirkningen var begrænset.Tekstboks 1095 Vi analyserede de fem landes 
fremskridt inden for tre 
områder: 
arbejdsmarkedsreformer, 
erhvervsklimaet og 
finanspolitisk ansvar. Vi 
benyttede internationale 
lovgivningsmæssige 
indikatorer, inputindikatorer 
samt vurderinger fra 
Kommissionen, IMF og andre 
internationale institutioner.
67
Del IV - Programmålene blev opfyldt
I hvilken grad har landene 
forbedret deres 
konkurrenceevne?
Forbedret konkurrenceevne, 
men i varierende grad
165  
Et centralt mål med programmerne var 
at genoprette balancen over for udlan -
det ved at forbedre den økonomiske 
konkurrenceevne. Betalingsbalancens 
løbende poster og handelsbalancen 
udgør de mest omfattende mål for den 
form for konkurrenceevne96.166  
Alle programmerne medførte en 
tilpasning af de løbende poster. I fire 
ud af de fem modtagerlande blev de 
løbende poster tilpasset hurtigere end 
forventet. Kun den irske tilpasning sva -
rede stort set til programprognosen.
167  
Fællesnævneren for den hurtigere 
tilpasning af de løbende poster var en 
uventet forbedring af indkomstbalan -
cen97. Også i Irlands tilfælde kan udvik -
lingen af de løbende poster i overens -
stemmelse med prognosen tilskrives, 
at indkomstbalancen mere end levede 
op til forventningerne, hvilket kompense -
rede for en handelsbalance langt under 
forventning (jf.  figur 11 ).Figur 11Mulige årsager til den hurtige tilpasning af betalingsbalancens løbende poster
NB: Diagrammet viser i procent af BNP de kumulerede forskelle mellem resultatet og referencescenariet, dvs. den oprindelige programfremskriv -
ning. Beregnet for følgende programperioder: 2009-2011 for Ungarn og Rumænien, 2009-2013 for Letland og 2011-2015 for Irland og Portugal.
Kilde: Revisionsretten på grundlag af data fra Europa-Kommissionen.-40-30-20-10010203040
UngarnLetland
Rumænien
IrlandPortugalUnderskud, løbende poster
Underskud, handelsbalancen
Underskud, indkomstbalancen
Underskud, løbende overførsler nettoProcent af BNP kumulativt
over programperioden96 Landenes konkurrenceevne er 
et komplekst begreb med 
mange facetter. Vi valgte at 
fokusere på disse to 
indikatorer, fordi de indgik 
i programfremskrivningerne 
for alle landene. Det gav os 
mulighed for at vurdere, 
hvorfor konkurrenceevnen 
nogle gange ikke udviklede 
sig som forventet.
97 Indkomstbalancen registrerer 
finansielle strømme mellem 
residenter og ikkeresidenter 
i relation til indkomst fra 
arbejde, direkte investeringer, 
porteføljeinvesteringer og 
andre investeringer. Den 
omfatter også betalinger 
mellem den offentlige sektor 
og ikkeresidenter i relation til 
skatter og tilskud vedrørende 
produkter og produktion.
68
Del IV - Programmålene blev opfyldt
168  
Handelsbalancen (eksport/import) er 
en mere nøjagtig indikation af virknin -
gerne af ændringerne i et lands kon -
kurrenceevne end betalingsbalancens 
løbende poster. Handelsbalancen 
fulgte programprognoserne i Portugal 
og Rumænien. Den overgik forventnin -
gerne i Letland (i gennemsnit 2 % om 
året). Den lå imidlertid under progno -
sen i Ungarn (2,8 % om året) og Irland 
(5,1 % om året).
169  
Udsvingene i handelsbalancens to 
komponenter kan skyldes en række va -
riabler. Det kan f.eks. være udefrakom -
mende stød (som påvirker eksporten), 
en uventet tendens i BNP (som påvir -
ker importen) og uventede udsving 
i konkurrenceevnen (som påvirker 
begge komponenter).
170  
Letland og Rumænien oplevede bety -
delige stigninger i konkurrenceevnen98, 
som forklarer, hvorfor handelsbalan -
cen havde ligget over de oprindelige 
prognoser siden 2010. En anden faktor, 
der har bidraget til stigningerne, er de 
to landes øgede andel af den globale 
eksport.
171  
For de tre andre landes vedkommende 
var stigningerne i konkurrenceevnen 
lavere end forventet, og i alle tre lande 
var andelen af den globale eksport 
faldet siden 2008. Ungarns og Portu -
gals eksport lå under de oprindelige 
prognoser, mens Irlands eksport lå over 
prognosen99.172  
I Portugal og Ungarn var tilpasningen 
af handelsbalancen mere eller mindre 
i overensstemmelse med fremskrivnin -
gerne, men det skyldtes alene, at både 
eksporten og importen var lavere end 
oprindeligt forventet. Omkring 80 % 
af denne uventede nedgang i impor -
ten kan forklares med en dårligere 
udvikling i BNP end forventet. Ikke 
desto mindre har også disse to lande 
tydelige forbedringer af konkurren -
ceevnen på nogle områder, f.eks. steg 
eksporten som andel af BNP i forhold 
til perioden før programmet.
Intern devaluering virkede 
via løntilpasning for 
nyansatte
173  
Intern devaluering var et centralt ele -
ment i den makroøkonomiske strategi 
i tre lande (Letland, Irland og Portugal). 
Det omfatter et sæt politikker med sig -
te på at genoprette den internationale 
konkurrenceevne hovedsagelig ved at 
reducere priserne eller lønomkostnin -
gerne100. Nedskæringer i lønninger og 
job i den offentlige sektor forventes 
at blive efterfulgt af lønnedskæringer 
i den private sektor. Det skyldes, at 
justeringerne i den offentlige sektor 
frigør ressourcer og dermed øger ud -
buddet af arbejdskraft til den private 
sektor samt lægger en dæmper på 
lønniveauet i økonomien som helhed. 
En lavere samlet efterspørgsel bør 
bidrage til pris- og løntilpasningen 
i økonomien. I en valutaunion, hvor 
landene ikke har deres egen valuta, er 
intern devaluering en væsentlig strate -
gi for justering af prisniveauet.98 Som indikeret af forskellige 
makroøkonomiske indikatorer 
for konkurrenceevne, f.eks. 
den reale effektive valutakurs, 
reale enhedslønomkostninger 
og arbejdsproduktiviteten, 
samt sammensatte indikatorer 
som den globale position målt 
efter konkurrenceevne.
99 Det skyldtes især, at en stor del 
af Irlands samlede eksport går 
til lande uden for 
euroområdet. Irland nød 
således godt af euroens fald 
over for den amerikanske 
dollar, hvilket ikke indgik i den 
oprindelige 
programprognose. Euroens 
depreciering øgede også 
værdien af Irlands import. 
Irland har et højt 
importindhold i eksporten - 
den andel af eksporten, som 
produceres ved hjælp af 
importerede halvfabrikata og 
tjenesteydelser - på ca. 50 %.
100 Kommissionen definerer 
intern devaluering som 
politikker, der har til formål at 
reducere de indenlandske 
priser enten ved at påvirke 
relative eksport-importpriser 
eller ved at sænke de 
indenlandske 
produktionsomkostninger og 
dermed opnå en depreciering 
af den reale valutakurs. Kilde: 
Europa-Kommissionen: 
Quarterly Report on the Euro 
Area, III/2011, Volume 10, s. 22.
69
Del IV - Programmålene blev opfyldt
174  
I Letland virkede intern devaluering 
primært ved at påvirke lønningerne 
for nyansatte, mens lønningerne for 
etablerede ansatte i den private sektor 
næsten ikke faldt. En del af løntilpas -
ningen var resultatet af tilpasning af 
løn for sort arbejde, men omfanget var 
begrænset (jf.  tekstboks 11 ).
Virkningen af intern devaluering på lønniveauet i Letland
Intern devaluering blev betragtet som en grundpille i Letlands tilpasning. En af grundene til forventningen om, 
at intern devaluering ville virke, var opfattelsen af arbejdsmarkedet som særligt fleksibelt. I praksis var den 
observerede lønsænkning i den private sektor forholdsvis lille101. Selv om lønvæksten aftog ret hurtigt i både 
den offentlige og den private sektor, efterhånden som krisen udviklede sig i 2008, og lønvæksten blev negativ 
i 2009102, var både dybden og varigheden af negativ lønvækst meget mindre i den private sektor. Lønnedgangen 
i forhold til året før toppede med 6,6 % (i oktober 2009) i den private sektor, mens nedgangen toppede med 
26 % (i november 2009) i den offentlige sektor. Den overordnede lønudvikling fanger ikke den underliggende 
tilpasningsproces, eller forklaringen skal muligvis findes i, at udviklingen delvis skete inden for sort arbejde 
(’kuvertløn’).
En analyse af individuelle løndata103 viser, at lønningerne for arbejdstagere, der blev ansat under recessionen, 
var betydeligt lavere end lønningerne for etablerede ansatte, som næsten ikke faldt. Det er i overensstemmelse 
med konklusionerne fra anden relevant litteratur, som indikerer, at lønningerne for nyansatte er mere konjunk -
turfølsomme end lønningerne for etablerede ansatte, og at de kan fungere som en mekanisme til at reducere 
omkostningerne. Jobnedskæringer og en stigning i andelen af deltidsarbejde spillede også en rolle.
Den retrospektive undersøgelse af arbejdsgivere viser, at det »sande« fald i lønomkostningerne var mellem 
6 % og 11 % i 2008-2009 og næsten uændret (under 2 %) i 2009-2010. Faldet var altså større, end den officielle 
statistik indikerede (en stigning på 1,3 % i 2009 og et fald på 2,9 % i 2010). Det tyder på, at lønningerne i den 
private sektor faktisk reagerede på recessionen, men reaktionen var ikke tilstrækkelig til at hindre en betydelig 
og langvarig nedgang i beskæftigelsen.
Kilde: Revisionsretten på grundlag af en undersøgelse af Andrejs Semjonovs, Alf Vanags og Anna Zasova: What happened to wages in Latvia’s 
’internal devaluation’?, Baltic International Centre for Economic Policy Studies.
101 Det er i den private sektor, og i særdeleshed den handelsbare sektor, at lønudviklingen bestemmer konkurrenceevnen.
102 Marts 2009 i den offentlige sektor og juli i den private sektor.
103 Anonymiserede tal fra Letlands statslige socialforsikringsorgan.Tekstboks 11
70
Del IV - Programmålene blev opfyldt
Valutalån udgjorde fortsat 
en udfordring
175  
Den høje andel af lån i udenlandsk va -
luta i forhold til de samlede udestående 
lån var en fællesnævner for alle tre lan -
de under betalingsbalancefaciliteten.
176  
Under krisen kunne centralbankerne 
ikke lade deres valutaer depreciere 
for at genoprette konkurrenceevnen 
over for udlandet. Bekymringen var, at 
deprecieringen kunne begrænse lånta -
gernes evne til at tilbagebetale deres 
valutagæld og således påvirke det 
finansielle systems stabilitet, hvilket 
ville opveje politikkens gode virknin -
ger på økonomien104. På grund af det 
høje niveau af långivning i udenlandsk 
valuta var der også en tendens til, at 
landene mistede mere af deres valuta -
reserver under krisen105.
177  
Selv om disse forhold havde en bety -
delig indflydelse på de politikmulig -
heder, der var til rådighed, omfattede 
EU’s finansielle bistand ikke betingel -
ser, der pålagde de nationale myndig -
heder at gøre noget ved forvaltningen 
af indenlandske lån i udenlandsk 
valuta.
178  
I løbet af programmerne gav den samle -
de værdi af lån i udenlandsk valuta stadig 
anledning til bekymring106. I Rumænien 
overhalede den private sektors låntag -
ning i udenlandsk valuta låntagningen 
i indenlandsk valuta. Andelen af lån -
tagning i udenlandsk valuta begyndte 
at falde i 2012 i Ungarn, men først i 2014 
i Rumænien.104 Denne udfordring blev også 
anerkendt af Det Europæiske 
Udvalg for Systemiske Risici 
i henstilling 2011/1 som 
risikoen for »forhindringer i de 
pengepolitiske 
transmissionskanaler« som 
følge af den store beholdning 
af indenlandske lån 
i udenlandsk valuta.
105 Henstilling 2011/1 fra Det 
Europæiske Udvalg for 
Systemiske Risici.
106 For eksempel vurderede den 
ungarske centralbank 
i slutningen af juni 2013, at 
husholdninger og SMV’er 
havde meget høj 
valutaeksponering.
71
 Konklusioner og anbefalinger
Overvågning før krisen
179  
Allerede før krisen havde EU en ramme 
for overvågning af medlemsstaternes 
offentlige budgetter. Det var Kommis -
sionens ansvar at advare Rådet om 
voksende finanspolitiske ubalancer. 
Kommissionen var ikke forberedt på 
de første anmodninger om finansiel 
bistand.
180  
Kommissionen udførte ikke sin opga -
ve godt nok, hvad angår vurdering af 
finanspolitiske ubalancer i perioden op 
til krisen, hvor Kommissionen skønnede, 
at de offentlige budgetter var stærke -
re, end de faktisk viste sig at være. Det 
var en væsentlig svaghed i Kommis -
sionens vurderinger før 2009, at der 
ikke forelå rapporter om opbygning af 
eventualforpligtelser i den offentlige 
sektor, som ofte blev til egentlige for -
pligtelser under krisen. Kommissionen 
var heller ikke tilstrækkelig opmærk -
som på forbindelsen mellem betyde -
lige udenlandske kapitalstrømme og 
sundhedstilstanden for bankerne og 
i sidste ende de offentlige finanser. 
Disse mangler i overvågningen betød, 
at Kommissionen ikke var forberedt på 
at skulle håndtere opgaven med pro -
gramforvaltning, da landenes anmod -
ninger om finansiel bistand begyndte 
at komme (jf. punkt 35-47).Programforvaltnings -
processen
181  
Kommissionen påtog sig de nye forplig -
telser med hensyn til programforvalt -
ning, som omfattede drøftelser med 
de nationale myndigheder, udarbej -
delse af programprognoser og skøn 
over finansieringsgab samt identifi -
kation af de nødvendige reformer. 
Det var noget af en præstation i lyset 
af de tidsbegrænsninger, der gjaldt 
i starten, og den manglende erfaring 
(jf. punkt 45-50).
182  
Kommissionen var grundig, når det 
drejede sig om at indhente de nød -
vendige oplysninger. Kommissionen 
mobiliserede i stigende grad intern 
ekspertise og var i kontakt med en 
lang række interessenter i støttemod -
tagerlandene. Kommissionen mobili -
serede imidlertid ikke samme omfang 
af ekspertise i 2008 og 2009, som den 
gjorde efterfølgende i forbindelse med 
programmerne for eurolandene, og 
det var heller ikke nemt for den at søge 
ekstern ekspertise. Kommissionens 
politik for menneskelige ressourcer var 
ikke gearet til at håndtere et så stort og 
betydningsfuldt europæisk projekt, som 
løsningen af statsgældskrisen tydelig -
vis var (jf. punkt 52-54).
72 Konklusioner og anbefalinger
Anbefaling 1
Kommissionen bør fastsætte en over -
ordnet ramme for hele institutionen, 
som giver mulighed for hurtig mobi -
lisering af passende medarbejderres -
sourcer og ekspertise fra forskellige 
dele af Kommissionen eller uden for 
Kommissionen, i tilfælde af at der skal 
iværksættes et program for finansiel 
bistand.
I forhold til Europa-Parlamentets og 
Rådets forordning (EU) nr. 472/2013 
bør Kommissionen udvikle procedurer 
for skærpet overvågning og forvalt -
ning af eventuelle nye programmer 
for finansiel bistand. Procedurerne bør 
udtrykkeligt dække et scenario, hvor 
disse aktiviteter udelukkende udføres 
af EU-institutioner.
183  
Udarbejdelse af makroøkonomiske 
prognoser samt underskudsprogno -
ser var ikke noget nyt. Kommissionen 
brugte et eksisterende og ret besvær -
ligt regnearksbaseret prognoseværk -
tøj. Kvalitetskontrollen var hoved -
sagelig begrænset til afstemning af 
prognosernes forskellige dele, uden at 
ledelsen spurgte ind til baggrunden 
for antagelserne i prognoserne. Det 
var meget vanskeligt at vurdere sand -
synligheden af de vigtigste antagelser, 
f.eks. de finanspolitiske multiplikatorer, 
ikke kun i en efterfølgende gennem -
gang, men også for ledelsen under den 
egentlige udarbejdelse af prognoserne 
(jf. punkt 55-70).Anbefaling 2
Programteamene bør pålægges 
systematisk at registrere de centrale 
antagelser, der er anvendt, og det ar -
bejde, der er udført i forbindelse med 
udarbejdelsen af prognoser. Kommissio -
nen bør have værktøjer, der letter do -
kumentationsprocessen. Det kan f.eks. 
omfatte automatisk registrering af 
prognosemedarbejdernes ændringer.
Kvalitetskontrolprocedurerne bør om -
fatte flere kontroller af de væsentlige 
underliggende antagelser og parame -
tre, som landeafdelingerne har valgt. 
For eksempel kan der i kvalitetskon -
trollen anvendes en prognose baseret 
på en generel model til at påpege 
områder, hvor en prognose baseret 
på dømmekraft afviger betydeligt fra 
en sådan modelbaseret prognose. Det 
ville give mulighed for mere målrettede 
kvalitetskontroller.
184  
Programmerne var for det meste 
velforankret i EU-politikkernes priori -
teringer og den aktuelle økonomiske 
viden. Kommissionens procedurer 
var dog generelt påvirket af mangel 
på systematisk registrering. Procedu -
rerne var ikke gearet til evaluering af 
beslutningsprocessen med tilbagevir -
kende kraft. Det kan delvis forklares 
med krisen, tidspresset i starten, og at 
denne form for programforvaltning var 
en ny opgave for Kommissionen. Til -
gængeligheden af dokumentation blev 
efterhånden forbedret, men selv for 
de nyeste programmer manglede der 
vigtige dokumenter (jf. punkt 71 til 75).
73 Konklusioner og anbefalinger
Anbefaling 3
For at sikre intern gennemsigtig -
hed med hensyn til faktorerne bag 
programbeslutningerne:
a) bør medarbejdere, der beskæfti -
ger sig med programforvaltning, 
registrere al nødvendig dokumen -
tation i forhold til elementerne 
i programmernes udformning, 
valget af betingelser og Kommis -
sionens overvågning af program -
mernes gennemførelse, og
b) programcheferne bør være for -
pligtede til at kunne dokumentere 
afgørende programbeslutninger 
i en beslutningslog, så de nemt 
kan spores.
185  
Betingelserne i aftalememoranda blev 
hovedsagelig begrundet med speci -
fik henvisning til Rådets beslutning. 
Betingelserne havde dog ikke tilstræk -
kelig fokus på Rådets overordnede 
betingelser for den økonomiske politik 
(jf. punkt 76-79).
186  
Betingelserne for støtte blev forvaltet 
forskelligt i de forskellige programmer. 
I nogle programmer var de generelt 
mindre strenge, hvilket gjorde det 
lettere at overholde dem. En sam -
menligning af lande med tilsvarende 
strukturelle svagheder viste, at de 
påkrævede reformer ikke altid stod 
i forhold til landenes problemer, eller 
at de gik i meget forskellige retninger. 
For nogle, men ikke alle landene, blev 
underskudsmålet lempet mere, end 
den økonomiske situation tilsynela -
dende berettigede (jf. punkt 80-91).187  
Risikoen for inkonsekvens i behand -
lingen af landene eller for at forlange 
unødvendige reformer er fortsat en 
udfordring i programforvaltningspro -
cessen. I lyset af programmernes krise -
karakter var det svært at udvikle detal -
jerede retningslinjer for at begrænse 
programteamenes og de nationale 
myndigheders manøvrerum i udarbej -
delsen af og forhandlingen om doku -
menter som Rådets beslutninger eller 
aftalememoranda. Enhver løsning bør 
derfor være baseret på skærpet tilsyn 
med Kommissionens ansattes arbejde 
og bør gå hånd i hånd med forbedrin -
ger af gennemgangsprocessen.
188  
Kommissionens ansattes arbejde mun -
der ud i et sæt programdokumenter, 
som danner grundlag for beslutninger 
truffet af Kommissionen (eller kommis -
særen på Kommissionens vegne) og 
Rådet. Der er sket betydelige forbed -
ringer af både programdokumen -
terne og den underliggende analyse 
siden ultimo 2008. Selv de senere 
programdokumenter manglede imid -
lertid en række væsentlige oplysninger 
(jf. punkt 97-99).
74 Konklusioner og anbefalinger
189  
Et fælles træk for alle områder af pro -
gramforvaltningen er, at man forlod 
sig på eksperternes dømmekraft inden 
for specifikke områder. De centrale 
dokumenter, der var resultatet af 
ekspertanalysen, blev gennemgået, 
men gennemgangen var utilstrækkelig 
i flere henseender. De underliggende 
beregninger blev ikke gennemgået 
af nogen uden for programteamet, 
arbejdet blev ikke undersøgt grun -
digt, og selve kvalitetskontrollen led 
også under mangel på dokumentation 
(jf. punkt 93 til 96).
Anbefaling 4
Kommissionen bør sikre, at der etableres 
specifikke procedurer for gennemgang 
af programforvaltningen og program -
dokumenternes indhold, idet der tages 
hensyn til tilgængelige ressourcer. En 
tværgående gennemgang bør fungere 
som en »peerevaluering« af program -
teamenes arbejde. Særlig opmærk -
somhed bør rettes mod tværgående 
aspekter som ensartet behandling af 
landene, og der bør rapporteres til 
ledelsen.190  
Kommissionen er ansvarlig for at over -
våge programmernes gennemførelse. 
Den vigtigste mangel på dette område 
vedrører overvågning af gennemfø -
relsen af budgettiltag. I alle program -
merne blev underskudsmålet fastsat 
på grundlag af ENS-underskuddet. 
Det sikrer fuld overensstemmelse med 
proceduren vedrørende uforholds -
mæssigt store underskud, men det be -
tyder også, at når det skal afgøres, om 
programmet skal fortsætte, er Kom -
missionens rapportering vedrørende 
opfyldelse af underskudsmålet ikke 
alene forbundet med måleusikkerhed, 
men også med prognoseusikkerhed 
(jf. punkt 100-103).
Anbefaling 5
Med sigte på budgetovervågning bør 
Kommissionen i aftalememorandaene 
medtage variabler, som kan indsamles på 
kort tid, f.eks. likviditetssaldo og/eller et 
restancemål opgjort på kvartalsbasis.
75 Konklusioner og anbefalinger
191  
Rapporteringen af overholdelse 
af betingelserne var usystematisk. 
Manglende overholdelse blev udtrykt 
på mange forskellige måder, hvilket 
skabte forvirring. For nogle betingel -
ser var der slet ingen rapportering. 
Nogle få betingelser blev rapporte -
ret som opfyldt, men det var de ikke 
i virkeligheden (jf. punkt 104-107). En 
effektiv intern gennemgang (jf. an -
befaling 4) bør reducere risikoen for 
sådanne fejl. Vores arbejde peger dog 
også på andre svagheder i anvendel -
sen af betingelserne. Der blev frigjort 
trancher, selv om der var stor forskel 
på landenes overholdelse af tidsfrister 
(jf. punkt 200). Programmerne inde -
holdt betingelser, som ikke kunne 
garantere faktisk gennemførelse af 
reformer, eller som egentlig ikke var af 
betydning for kriseløsning og tilbage -
betaling af lånene.
Anbefaling 6
Kommissionen bør præcisere program -
betingelsernes rolle:
a) Programdokumenterne bør 
fastlægge betingelsernes relative 
betydning som forudsætning for 
frigørelse af trancher.
b) Betingelserne bør have fokus på 
reformer med væsentlig og hold -
bar virkning. Hvis trancherne gøres 
betinget af forberedende trin, bør 
aftalememorandummet indeholde 
betingelser, som garanterer den ef -
terfølgende vedtagelse af reformer.c) Der bør kun i begrænset omfang 
anvendes betingelser, og de bør 
klart vedrøre reformer, som er 
afgørende for kriseløsning eller 
tilbagebetaling af støtte. Program -
teamene bør være forpligtet til at 
begrunde behovet for hver enkelt 
betingelse. Valget af betingelser 
bør være genstand for intern 
gennemgang.
d) Betingelserne bør være defi -
neret, så overholdelsen kan 
overvåges med sikkerhed. Når 
betingelserne fastlægges, bør 
programteamene søge at identi -
ficere data, der senere kan bru -
ges til at vurdere resultaterne af 
programforanstaltningerne.
192  
Alle programteam etablerede et 
velfungerende, uformelt samarbejde 
med IMF og ECB. At der ikke var nogen 
formelle samarbejdsordninger, skyld -
tes tidshorisonten, som forventedes at 
være kort, og muligvis institutionernes 
præferencer (jf. punkt 108-114).
Anbefaling 7
Hvis Kommissionen skal samarbejde 
med de andre programpartnere, bør 
den tilsigte at formalisere det inter -
institutionelle samarbejde. Mandatet 
bør specificere mekanismer til ud -
veksling af oplysninger, håndtering af 
fortrolige oplysninger og løsning af 
meningsforskelle.
76 Konklusioner og anbefalinger
Lånetransaktioner
193  
Kommissionens gældsudstedelse var 
vellykket, eftersom alle obligationsud -
stedelserne tiltrak tilstrækkelig efter -
spørgsel fra kapitalmarkederne til at 
blive udsolgt. Kommissionen udstedte 
obligationerne rettidigt. De endelige 
gældsomkostninger var i overens -
stemmelse med markedsniveauet og 
sammenlignelige niveauer. Hvad angår 
den egentlige procedure, var prissæt -
ningen undertiden højere end den 
prissætning, som lead-bankerne oprin -
delig havde anført (jf. punkt 115-122).
194  
Der var en række mangler i gældsfor -
valtningsprocessen i de første år. Disse 
mangler skyldes delvis, at Kommissio -
nen kun havde afsat et begrænset antal 
ansatte til denne aktivitet. Manglerne 
havde ikke nogen påviselig indvirkning 
på låntagningsresultatet. Manglerne 
var stort set udbedret i de senere 
obligationsudstedelser, så anbefalin -
gen vedrører de svagheder, som under 
revisionen blev identificeret som ude -
stående (jf. punkt 123-136).
Anbefaling 8
I relation til gældsforvaltningsproces -
sen bør Kommissionen:
a) øge gennemsigtigheden omkring 
tildelingen af udstedelser
b) systematisk registrere alle de 
vigtigste transaktioner vedrørende 
udstedelser, som den indgår med 
lead-bankerc) insistere på tilsagn fra lead-banker -
ne både før og efter udstedelserne 
og
d) udføre regelmæssige analyser af 
terminsmarkedet for at bestemme 
hver enkelt udstedelses karakteri -
stika og vurdere likviditeten på det 
sekundære marked.
Programresultater
195  
Analysen af resultaterne bør under -
gå yderligere økonomisk forskning 
med henblik på en bedre forståelse af, 
hvordan landene håndterede behovet 
for tilpasning, og hvordan virknin -
gen heraf kan fordeles mere ligeligt 
i fremtiden.
Anvendelse af finansiel bistand
196  
I de fem lande var det samlede niveau 
af bistandsmidler hele tiden som plan -
lagt. Der var dog nogle forskelle i ræk -
kevidden af den bistand, der blev ydet. 
De første programmer og det irske 
program havde en betydelig sikker -
hedsmargin. Det gjorde det muligt for 
de berørte lande at tilbagebetale dyre -
re IMF-lån før tiden, mindske program -
finansieringen eller afhængigheden af 
egne ressourcer eller overgå målet for 
valutareserven (jf. punkt 138-139).
77 Konklusioner og anbefalinger
197  
Portugals finansieringsbehov var 
derimod betydeligt større end oprin -
deligt anslået, og finansieringen var 
stram under det portugisiske program. 
Portugal var nødt til at søge markedsfi -
nansiering for at kunne opfylde kravene. 
Den finansielle bistand til Rumænien 
var tilstrækkelig til at dække landets 
betalingsbalancebehov, men finan -
sieringen af den rumænske offentlige 
sektor viste sig at være mere proble -
matisk (jf. punkt 140-143).
Finanspolitisk tilpasning
198  
Med nogle undtagelser blev de revide -
rede underskudsmål opfyldt. Den fak -
tiske sammensætning af den finanspo -
litiske konsolidering svarede stort set 
til den oprindelige plan, men udhulin -
gen af skattegrundlaget udlignede de 
ekstra indtægter fra en række vigtige 
nye skattetiltag, der blev gennemført 
i 2009 (jf. punkt 144-148).
199  
Alle landene forbedrede deres struktu -
relle underskud, men tempoet vari -
erede, primært fordi landene havde 
forskellige udgangspunkter. Nogle af 
de finanspolitiske konsolideringstiltag 
førte til midlertidige resultater med 
hensyn til afhjælpning af underskud -
det, fordi medlemsstaterne benyttede 
sig af engangstiltag for at opnå målene 
(jf. punkt 149-154).Strukturelle betingelser
200  
Medlemsstaternes overholdelse af 
tidsfristerne i aftalememorandae -
ne varierede. Når overholdelsen var 
forsinket, skyldtes det for det meste 
årsager, som Kommissionen ikke havde 
kontrol over. Nogle gange var den 
oprindelige tidsfrist for ambitiøs, når 
reformernes omfang tages i betragt -
ning. Landene overholdt ikke altid den 
oprindelige frist, men de overholdt 
ofte betingelserne med en vis forsin -
kelse (jf. punkt 155-157).
201  
Det var lige så sandsynligt, at vigtige 
betingelser blev overholdt inden for 
den oprindelige tidsfrist, som mindre 
vigtige betingelser. Ved slutningen af 
et program var overholdelsesprocen -
ten for de mere vigtige betingelser 
ofte højere, hvilket tyder på, at Kom -
missionens fokus blev rettet mere mod 
de reformer, der var mest brug for, 
efterhånden som programmerne nær -
mede sig afslutningen (jf. punkt 158).
202  
Programbetingelserne gav med succes 
anledning til reformer, som for det 
meste fortsatte efter programmets 
slutning, og på revisionstidspunktet 
var tilbagerulning sjælden. I de tilfæl -
de, hvor programmerne var målrettet 
mod reformer på bestemte områder, 
sås mærkbare forbedringer. I nogle 
tilfælde bidrog EU til at tilskynde til 
nye reformer, mens støtteprogram -
merne i andre tilfælde gav incitament 
til at øge tempoet for gennemførelse 
af eksisterende nationale planer. For 
en række betingelsers vedkommende 
gav overholdelsen imidlertid stadig 
ikke den virkning, som var årsagen 
til, at de var medtaget i programmet 
(jf. punkt 159-164).
78 Konklusioner og anbefalinger
Makroøkonomiske resultater
203  
Ud over konsolidering af de offentlige 
budgetter og stabilisering af den 
finansielle sektor sigtede programmer -
ne også mod at genoprette balancen 
over for udlandet ved at øge den 
økonomiske konkurrenceevne. I fire 
ud af de fem reviderede lande rette -
de de løbende poster sig hurtigere 
end forventet. Det kan hovedsagelig 
tilskrives en uventet forbedring af 
indkomstbalancen og i mindre grad 
en tilsvarende uventet forbedring af 
handelsbalancen. Importen var lavere 
end forventet, hovedsagelig på grund 
af et fald i BNP . I de tilfælde, hvor eks -
porten også var lavere end forventet, 
skyldtes det normalt eksterne faktorer 
(primært et fald i handelspartnernes 
BNP) (jf. punkt 165-172).204  
I tre lande indgik intern devaluering 
som et centralt element af den ma -
kroøkonomiske strategi, idet landene 
indførte et sæt politikker, som skulle 
genoprette den internationale kon -
kurrenceevne ved primært at fokusere 
på at mindske lønomkostningerne. 
I praksis blev lønningerne justeret for 
nyansatte under recessionen, mens 
etablerede ansattes lønninger næsten 
ikke faldt (jf. punkt 173-174).
Anbefaling 9
Kommissionen bør få en bedre forstå -
else af, hvordan landene tilpassede sig, 
så den kan have mere fokus på erfa -
ringerne fra programmerne. Kommis -
sionen bør blandt andet undersøge 
følgende nærmere:
a) effekten af tiltag til at genvinde 
konkurrenceevnen, f.eks. intern 
devaluering
b) tilpasningsprogrammets sociale 
virkninger og byrdefordeling og
c) tilpasningstiltagenes rækkefølge.
Vedtaget af Afdeling IV, som ledes af Milan Martin CVIKL, medlem af 
Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 11. november 2015.
 På Revisionsrettens vegne
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Formand

79
 Bilag
Begrundelser for anmodning om bistand
Krisesituationen i de enkelte lande blev klassificeret efter kategorierne i den akademiske litteratur1.
Land Krisetype Vigtigste begrundelser for regeringens anmodning om bistand
Ungarn BetalingsbalancekriseLehman Brothers’ kollaps medførte en nedgang i investortilliden i begyndelsen af oktober 2008. Det førte 
til afhændelse af statsobligationer, en mislykket obligationsauktion og en brat depreciering af valutaen. 
Stress på valutamarkederne medførte et likviditetspres på bankerne, som fandt det vanskeligt at refinan -
siere valutaswaps.
Ungarn anmodede om finansiel bistand på grund af bekymringen over, at den begyndende panik ville 
vende op og ned på markedsmekanismerne i en sådan grad, at der ville forekomme en pludselig afbrydel -
se i Ungarns eksterne finansieringkapacitet.
Kilde: Kommissionens oprindelige programdokumenter (2008), IMF’s efterfølgende evaluering af Ungarn 
(2011).
LetlandBetalingsbalancekrise
BankkriseI de sidste tre måneder op til anmodningen om bistand var indlånet faldet med 10 %. Det skyldtes primært 
et stormløb på Parex Bank, som kom i alvorlige likviditetsproblemer efter at have mistet over en fjerdedel 
af sine indlån. I samme periode faldt de officielle reserver med næsten 20 %, idet centralbanken solgte 
valuta for at forsvare valutakursbindingen. I november besluttede regeringen at træde til og nationalisere 
Parex Bank. I  december indførte regeringen restriktioner for hævning af indeståender i  Parex.
Ifølge premierministeren var der tre grunde til, at Letland havde behov for finansiel bistand: for at kunne 
håndtere Parex Bank, finansiere budgetunderskuddet og stabilisere det finansielle marked.
Voksende bekymringer om Letlands finansielle system og udlandsgæld gav anledning til betalingsbalance- 
og bankkrisen.
Kilde: Letlands anmodning til IMF (2009), Aslund, Anders og Valdis Dombrovskis (2011): ’How Latvia Came 
Through The  Financial Crisis’, Peterson Institute for International Economics, Blanchard, Olivier; Mark 
Griffiths og Bertrand Gruss (2013): ’Boom, Bust, Recovery: Forensics of the Latvia Crisis’, endeligt konferen -
ceudkast til »Brookings Panel on Economic Activity«, efteråret 2013.
Rumænien BetalingsbalancekriseDe indenlandske finansielle markeder og banksektoren kom under alvorligt pres, da den globale finanskrise 
brød ud i 2008. Adgangen til ekstern finansiering var begrænset, hvilket medførte en brat rentestigning. 
De aftagende kapitalstrømme førte til en valutadepreciering på over 15 %, hvilket medførte dårligere 
aktivkvalitet og en yderligere svækkelse af bankernes balancer.
Centralbanken intervenerede for at stabilisere den rumænske leu. Rumæniens kreditvurdering blev nedgra -
deret til under »investment grade«, og det øgede både risikopræmier og låneomkostninger. Statsobligati -
onsrenten steg brat til 9 %.
På baggrund af kraftigt øget risikoaversion, øget pres på valutakursen og en stadig mere begrænset adgang 
til obligationsmarkedet for offentlig låntagning fremsendte de rumænske myndigheder i marts 2009 en 
anmodning om finansiel bistand.
Kilde: IMF: Romania: Request for Stand-By Arrangement (2009), IMF Ex-post evaluation Romania (2012), 
Europa-Kommissionen: Overall assessment of the two balance-of-payments assistance programmes for 
Romania, European Economy, Occasional Papers 156 (2013).Bilag I
80 Bilag
Land Krisetype Vigtigste begrundelser for regeringens anmodning om bistand
Irland BankkriseFra udgangen af 2007 havde investorerne ikke længere tillid til Irlands ejendomssektor på baggrund af 
bekymringer om et for stort udbud og en prisboble. Irland stod således over for to problemer, nemlig en 
brat nedgang i de cykliske indtægter fra byggeriet og pludseligt opståede betydelige tab i den indenlandske 
banksektor.
I 2008-2010 havde Irland indført omfattende foranstaltninger for at styrke banksektoren. De indenlandske 
bankers forpligtelser blev garanteret af staten. Banksektoren fik tilført kapital svarende til over 20 % af 
BNP . Det nationale kapitalforvaltningsagentur, National Asset Management Agency, overtog bankernes 
nødlidende ejendomsrelaterede aktiver.
Statens forpligtelser over for finanssektoren havde imidlertid resulteret i historisk store rentespænd for 
statsobligationer og begrænset landets markedsadgang markant.
Kilde: Ireland: Letter of Intent (2010), IMF: Ireland: Request for an Extended Arrangement (2010), Euro -
pa-Kommissionen (2011).
Portugal StatsgældskrisePerioden inden anmodningen om finansiel bistand var karakteriseret ved en ugunstig udvikling i  de 
offentlige finanser og en forværring af de økonomiske udsigter. Det medførte en nedgang i tilliden og 
stigende markedspres på Portugals gæld, hvilket blev forstærket af den negative udvikling på euroområdets 
statsobligationsmarked.
I takt med at markedsadgangen blev mere og mere begrænset, havde regeringen i stigende grad benyttet 
udstedelse af kortfristede værdipapirer og andre typer finansiering (f.eks. private investeringer, syndikeret 
udstedelse og et betydeligt omfang af kortfristet finansiering fra indenlandske banker). I begyndelsen af 
maj 2011 steg det 10-årige portugisiske spænd i forhold til Bunds (tyske statsobligationer) til 650 basispoint.
På baggrund af kreditvurderingsbureauernes gentagne nedgradering af landets statsobligationer kunne 
Portugal ikke skaffe refinansiering til rentesatser, der var forenelige med holdbare offentlige finanser på 
lang sigt.
Kilde: Europa-Kommissionen: The Economic Adjustment Programme for Portugal, European Economy, Occa -
sional Papers 79, (2011); IMF: Portugal: Request for Arrangement Under the Extended Fund Facility (2011).
1 Claessens og Kose (2013), Laeven og Valencia (2012), Kaminsky og Reinhart (1999).Bilag I
81 Bilag
Lånefaciliteterne for de fem lande
Betalingsbalancestøtte Den europæiske finansielle stabilise -
ringsmekanisme (EFSM)Den europæiske finansielle stabili -
tetsfacilitet (EFSF)
Institutionel form EU-mekanisme EU-mekanismePrivat selskab ejet af landene 
i euroområdet
Kapitalstruktur Garanteret af EU-budgettet Garanteret af EU-budgettet Garantier fra eurolande
Udlånskapacitet 
i euro50 milliarder euro 60 milliarder euro 440 milliarder euro
Instrumenter Lån, kreditlinjer Lån, kreditlinjerLån, køb af obligationer på det primære og 
sekundære marked
Varighed Permanent mekanisme Midlertidig mekanisme Midlertidig mekanisme
Vigtigste beslut -
tende organerRådet med kvalificeret flertal efter forslag fra Europa-KommissionenEFSF’s bestyrelse (dvs. medlemmer af 
Eurogruppen)
Retsgrundlag 
FinansieringArtikel 143 TEUF Artikel 122 TEUF Mellemstatslig beslutning
Kilde: Revisionsretten.
Tabellen omfatter ikke de to andre faciliteter - mellemstatslige lån til Grækenland og den europæiske stabilitetsmeka -
nisme - som havde til formål at yde støtte til landene i euroområdet.Bilag II
82 Bilag
Revisionsmetoden
Fastlæggelse af revisionskriterier
1. Vi udledte god forvaltningspraksis og evalueringskriterier fra evalueringer af IMF-programmer, efterfølgende 
evalueringer af EU’s betalingsbalancestøtte til tredjelande, tidligere beretninger fra Retten om makrofinan -
siel bistand, retningslinjer og andre publikationer fra uafhængige institutter og tænketanke samt akademisk 
forskning. Tabel 1  viser de vigtigste kildedokumenter.
Tabel 1 - Vigtige kilder til revisionskriterierne
IMF og IMF’s uafhængige evalueringskontor, Independent Evaluation Office
IMF Conditionality guidelines: IMF Guidelines on Conditionality (2002), Principles Underlying the Guidelines on Conditionality (2006),  2011 Review of 
Conditionality (2012)
Fiscal adjustment in IMF-Supported Programs (2003)
Evaluation report: The IMF and Recent Capital Account Crises: Indonesia, Korea, Brazil (2003)
Evaluation report: Structural Conditionality in IMF-Supported Programs (2007)
Structural Conditionality in IMF-supported programs: Background documents (2007)
Mauro, Paolo: Chipping away at Public Debt, IMF, 2011
Europa-Kommissionen
Guidelines on the Programming, Design & Management of General Budget Support (2007)
Final Report: Meta-evaluation of Macro-Financial Assistance Operations (2004-2008) (2009)
Guidelines for the ex post evaluation of Macro-Financial Assistance and Balance of Payments Operations (2010)
Evaluation of Directorate-General for Economic and Financial Affairs’ fiscal surveillance activities (2010)
Den Europæiske Revisionsret
Særberetning nr. 5/2001 om counterpartmidler hidrørende fra strukturtilpasningsstøtte i form af direkte budgetstøtte (syvende og ottende EUF)
Særberetning nr. 2/2005 om budgetstøtten over EUF til AVS-landene: Kommissionens forvaltning af støtten til reform af de offentlige finanser
Særberetning nr. 11/2010 »Kommissionens forvaltning af generel budgetstøtte i AVS-stater og lande i Latinamerika og Asien«Bilag III
83 Bilag
2. Med henblik på at fastlægge bedste praksis inden for forvaltning af offentlig gæld, investorforhold og 
gennemsigtighed i gældsudstedelsen benyttede vi os af følgende organisationers relevante arbejde og 
retningslinjer:
a) IMF og Verdensbanken, især de forskellige versioner af retningslinjerne om forvaltning af den offentlige 
sektors gæld (2001, 2003, 2007 og 2014) og om anvendelse af syndikering (2010 og 2013)
b) Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD), især analysen af flere landes procedurer 
for udstedelse af offentlig gæld (2009)
c) Den Internationale Betalingsbank og
d) Sammenslutninger i den private sektor, f.eks. International Capital Market Association, Association for 
Financial Markets in Europe og Institute of International Finance.
Analyse af strukturelle betingelser
3. Analysen af strukturelle betingelser var baseret på en stikprøve (jf.  tabel 2 ). Områderne blev valgt efter en 
vurdering af deres relative betydning for de enkelte programmer.
Tabel 2 - Oversigt over stikprøven
Ungarn Letland Rumænien Irland Portugal
Antal analyserede betingelser 44 56 67 59 135
Omtrentlig dækning (skøn ved ekstrapolering fra stikprøven) 73 %138 % 39 % 15 % 34 %
Tematisk dækning
Offentlig finansiel forvaltning (f.eks. finanspolitisk ansvar, 
offentlige indkøb)x x x x x
Reform af den offentlige forvaltning og/eller offentlige 
lønningerx x x x
Pension x x x x
Strukturfondene x x x
Statsejede selskaber, privatisering, offentlig-private 
partnerskaberx x x
Erhvervsklima x x
Arbejdsmarkedet (lønfastsættelse, aktive arbejdsmarkedspoli -
tikker, arbejdsløshedsunderstøttelse)x x x x
Finanssektoren (kapitaldækningsgrad, overvågning af banker) x x x
1 73 % af betingelserne repræsenterer alle strukturelle betingelser. De resterende 27 % vedrørte kun budgetrelaterede betingelser.
Kilde: Revisionsretten.Bilag III
84 Bilag
4. Tilsvarende betingelser i de forskellige versioner af aftalememorandaene blev grupperet for at undgå 
unødige gentagelser. Andelen af grupperede betingelser i forhold til antallet af betingelser i de forskellige 
aftalememoranda blev anvendt til at måle betingelsernes stabilitet.
5. De grupperede betingelser blev klassificeret i tre kategorier efter strukturelt indhold:
i) Lavt strukturelt indhold: Denne kategori omfatter betingelser, som ikke i sig selv medfører reelle økono -
miske ændringer. Disse betingelser kan dog være skridt på vejen til mere betydelige reformer. Eksem -
plerne omfatter: i) engangsundersøgelser som f.eks. en enkeltstående evaluering, ii) forberedelse og 
offentliggørelse af planer eller strategier og iii) fortsættelse af en given aktivitet.
ii) Mellemhøjt strukturelt indhold: Denne kategori omfatter betingelser, som potentielt kan have en 
umiddelbar, betydelig virkning på adfærden hos en gruppe økonomiske aktører (f.eks. offentlige 
embedsmænd, virksomheder, forbrugere, ansatte og licensindehavere). Der kræves dog yderligere 
opfølgningstiltag, hvis disse virkninger skal vare længe. Denne kategori omfatter fire typer betingelser. 
For det første: betingelser, der kræver, at den udøvende magt tager skridt, der sandsynligvis vil have 
en umiddelbar virkning. Sådanne betingelser kan have endda ekstremt betydelige makroøkonomiske 
virkninger (f.eks. hvis regeringen beslutter at nedsætte mindstelønnen), men kan nemt rulles tilbage. 
For det andet: betingelser, som kræver, at regeringen gentagne gange gennemfører en aktivitet (f.eks. 
regelmæssig budgetovervågning). For det tredje: betingelser, der kræver gennemførelse af forskellige 
administrative tiltag, f.eks. omstrukturering af centraladministrationen, eller tiltag til gennemførelse af 
eksisterende lovgivning. For det fjerde: alle engangstiltag.
iii) Højt strukturelt indhold: Denne kategori dækker betingelser, som i sig selv fører til langvarige ændrin -
ger i økonomien. Sådanne betingelser kan have meget brede og væsentlige virkninger, men virknin -
gerne kan også være koncentreret på nogle få økonomiske aktører. Typiske betingelser i denne katego -
ri kræver ændringer af lovgivningen ved det nationale parlament. Kategorien omfatter også betydelige 
ændringer af det institutionelle landskab, f.eks. oprettelse af et finanspolitisk råd eller omstrukturering 
af de lokale myndigheder og privatisering1.
6. Overholdelsen blev vurderet i forhold til den oprindelige tidsfrist og status for gennemførelsen på revi -
sionstidspunktet. Vurderingen var normalt baseret på de foreliggende overvågningsrapporter. Følgende 
typer betingelser indgik ikke i analysen af overholdelse:
i) vage betingelser - dvs. betingelser, som ikke kunne klassificeres ordentligt efter strukturelt indhold
ii) permanente betingelser - dvs. betingelser, der kræver udførelse af visse aktiviteter hvert kvartal, og
iii) betingelser uden nogen klar tidsfrist.
1 Nationalisering eller bankstøttetiltag indgår ikke i denne kategori.Bilag III
85 Bilag
7. For at tage højde for situationer, hvor status for overholdelsen ikke kunne bestemmes, blev alle statistiske 
test altid udført mindst to gange: i) på grundlag af registrerede data uden de tilfælde, hvor det ikke var mu -
ligt at bestemme overholdelsesstatus, og ii) på grundlag af alle registrerede data, hvor manglende værdier 
blev betragtet som manglende overholdelse.
Gældsomkostningerne
8. Hvad angår prissætningen for låntagningen, blev swapaktivrenterne anvendt som indikator for, hvad marke -
derne betragtede som den gældende risikofrie obligationsrente for en given løbetid på udstedelsestids -
punktet. Gennemsnittet af bid- og ask-swaprenter (dvs. mid-swaprenten) blev anvendt som benchmark for 
den rente ved udstedelse, som EU og sammenlignelige udstedere opnåede2. Dataene var fra Bloomberg 
eller, hvis det ikke var muligt at få dem derfra, beregnet som forskellen mellem udstedelsesrenten og mid-swap -
renten på annonceringsdatoen.
2 Den Europæiske Investeringsbank, den europæiske finansielle stabiliseringsfacilitet, Kreditanstalt für Wiederaufbau.Bilag III
86
Ved sammenligningen af programmerne er det lige -
ledes vigtigt at tage højde for de forskellige forhold 
i modtagerlandene, politiske, administrative og 
institutionelle begrænsninger og deres udvikling 
over tid. Lande kan have strukturelle svagheder, der 
umiddelbart synes at være ens, men som ikke desto 
mindre løses bedst med forskellige politikker. Fleksi -
biliteten til at skræddersy og tilpasse programmerne 
til de enkelte landes behov og begrænsninger er 
af afgørende betydning for deres succes. Program -
mets kvalitet kan ikke evalueres ved benchmarking 
af antallet af strukturelle betingelser.
Kommissionen har allerede gjort betydelige frem -
skridt med de reviderede programmer, også efter 
deres afslutning. Kommissionen har bl.a. mobilise -
ret yderligere ekspertise og finansielle ressourcer 
og styrket EU’s mekanismer for økonomisk styring 
og finansiel bistand. Kommissionen agter at bygge 
videre på denne udvikling og gennemføre yderli -
gere forbedringer som anført i Kommissionens svar 
på revisionsanbefalingerne.
III
Allerede før krisen var der en veletableret ramme 
for finanspolitisk overvågning. Omfanget og karak -
teren af den globale finansielle krise i 2007-2008 var 
uden fortilfælde, og krisen skabte pludselige uba -
lancer under uordnede forhold i en række EU-lande.
Krisen viste, at overvågningsrammen før krisen ikke 
var fuldt ud tilstrækkelig til at identificere risikoen 
forbundet med de underliggende budgetstillinger 
i en økonomisk krisesituation uden fortilfælde. Den 
understregede ligeledes omfanget af følgevirknin -
gerne mellem landene og behovet for at anvende 
en bredere tilgang til overvågning i banksektoren 
og den bredere makroøkonomiske overvågning. De 
finansielle markeders reaktion – der var afgørende 
for krisens hurtige udvikling – var imidlertid en ny 
og meget vanskelig virkning at forudsige. På det 
tidspunkt, hvor landene anmodede om bistand, var 
den forværrede situation blevet overvåget i kulis -
serne, og Kommissionen var i tæt kontakt med de 
nationale myndigheder.Resumé
I
Kommissionen glæder sig over Revisionsrettens 
forvaltningsrevision af de programmer, der har 
modtaget finansiel støtte fra betalingsbalanceme -
kanismen og den europæiske finansielle stabilise -
ringsmekanisme (EFSM). De vigtigste økonomiske 
mål for disse programmer er blevet opfyldt, nemlig 
at sikre landenes tilbagevenden til de finansielle 
markeder, holdbare offentlige finanser, fornyet 
vækst og en nedgang i arbejdsløsheden.
Krisens indvirkning og udvikling var uden fortilfælde 
både i Europa og globalt. Det var meget vanskeligt 
at forudse de fulde konsekvenser af den hurtige 
afvikling af ubalancer. I lyset af disse kriseforhold 
kunne den indbyrdes sammenhæng mellem en 
række økonomiske variabler ikke længere beskrives 
i tilstrækkelig grad ud fra almindelige økonomiske 
reaktionsmønstre. Kommissionen og EU var nødt 
til at gribe hurtigt ind over for en meget høj usik -
kerhed og systemiske stats- og likviditetskriser, 
der udgjorde en trussel mod hele det finansielle 
systems stabilitet og staternes solvens.
På tidspunktet for krisens indtræden var der alle -
rede en multilateral overvågningsramme, men den 
viste sig at være utilstrækkelig. Selv om Kommis -
sionen havde begrænset erfaring med karakteren 
og omfanget af den nødvendige intervention, 
udviklede den hurtigt en række kriseløsningsværk -
tøjer. Der blev omgående og under vanskelige 
forhold indført programmer for finansiel bistand til 
EU-medlemsstater ydet under betalingsbalancefa -
ciliteten. EFSM-programmerne var ligeledes tvin -
gende nødvendige på grund af den højere risiko for 
følgevirkninger i andre eurolande og de yderligere 
vanskeligheder forbundet med finansieringen via 
helt nye finansielle instrumenter. Kommissionen 
manglede personaleressourcer, og læringskurven 
var stejl. Programmerne var komplekse instrumen -
ter til håndtering af uforudsigelige krisesituationer.
Modtagerlandenes input til programmernes udform -
ning og udvikling var kritisk. Det afspejler ikke kun 
deres forskellige situationer, men også forskellige 
politiske præferencer, og det er den vigtigste faktor 
til at sikre, at de bevarer ejerskabet over reformpro -
grammet. Uden ejerskab mindskes sandsynligheden 
for, at et program bliver en succes, betydeligt.Kommissionens  
svar
Kommissionens svar 87
Det skal anerkendes, at prognosticering ikke er en 
eksakt videnskab. Kommissionens prognoser har 
ofte vist sig at være nøjagtige.
I EU-rammen for økonomisk styring før krisen var 
der primært fokus på finanspolitik, og overvågnin -
gen af den finansielle risiko blev navnlig overladt til 
centralbanker og nationale tilsynsmyndigheder. Da 
der ikke var nogen integreret europæisk tilsyns- og 
reguleringsstruktur for finansielle institutioner, blev 
de vigtigste risici ikke systematisk identificeret. Der 
er sket betydelige fremskridt i afhjælpningen af 
disse institutionelle og styringsmæssige svagheder 
siden krisens indtræden. Tilsynsrammen er blevet 
gennemgået, og der er blevet etableret tættere 
kontakt mellem Kommissionen og det nyligt opret -
tede Europæiske Udvalg for Systemiske Risici (ESRB) 
og de europæiske tilsynsmyndigheder (ESA).
Det var imidlertid vanskeligt at forudse, at regerin -
gerne på grund af omfanget og karakteren af den 
finansielle krise uden fortilfælde traf foranstaltninger 
til støtte for finanssektoren, der undertiden havde 
betydelig indvirkning på de offentlige finanser.
V
Den makroøkonomiske overvågningsramme er 
en komplementær proces, der ikke indgår i stabili -
tets- og vækstpagten (SVP). SVP omfatter en række 
retsakter og politiske dokumenter om budgetover -
vågning. På tidspunktet for krisens indtræden 
havde SVP været implementeret i ti år, og pakken 
var netop blevet revideret i 2005 for at sætte større 
fokus på den underliggende finanspolitiske linje. 
Kommissionen lægger vægt på at afhjælpe de mang -
ler, der viser sig, og reviderede pakken yderligere 
i 2011, 2013 og 2014.
Ved sammenknytningen af SVP’en og Kommissio -
nens parathed til at forvalte programmerne tages 
der ikke højde for, at formålet med reformerne af 
SVP’en og indførelsen af makroøkonomisk over -
vågning var at afhjælpe manglerne i overvågnings -
mekanismerne. Dette gør det muligt at identificere 
ubalancer i tide og træffe de politiske beslutninger, 
der er nødvendige for at gøre landene bedre forbe -
redt på at håndtere en krise. Forvaltning af finansiel 
bistand er ikke knyttet til identificering af risici.Den modtagende medlemsstat – ikke Kommissio -
nen – skal selv anmode om et program for finansiel 
bistand. Den almindelige overvågningsramme giver 
Kommissionen en mere begrænset rolle i overvåg -
ningen af nationale økonomiske og finanspolitiske 
beslutninger og i fremsættelsen af politikhenstillin -
ger end programbetingelserne.
Der blev truffet hurtige og omfattende foranstalt -
ninger til imødegåelse af krisen. Dette omfattede 
en yderligere styrkelse af EU’s overordnede økono -
miske styring med et integreret system af euro -
pæiske finansielle tilsynsmyndigheder (ESRB, EBA, 
ESMA, EIOPA) og en reguleringsstruktur for finan -
sielle institutioner (dvs. bankunion). Sixpacken og 
twopacken til afhjælpning af de svagheder i over -
vågningen, som krisen havde afsløret, blev ligeledes 
indført. Sixpacken omfattede navnlig proceduren 
i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer, 
der tillagde overvågningen af makroøkonomiske og 
finansielle ubalancer en central rolle i EU’s økonomiske 
overvågning.
Der tages ikke tilstrækkeligt hensyn til det forhold, 
at Kommissionens foranstaltninger ikke blev truffet 
i et vakuum, men at de indgår i komplekse institu -
tionelle rammer, i vurderingen af Kommissionens 
resultater. IMF’s rolle og – for eurolandene – ECB’s 
rolle i udarbejdelsen og overvågningen af program -
merne er underspillet. Der lægges heller ikke behø -
rigt vægt på Rådets rolle som det primære beslut -
ningstagende organ.
IV
De makroøkonomiske og budgetmæssige fremskriv -
ninger for 2008 adskiller sig generelt betydeligt fra 
de oprindelige fremskrivninger i prognoserne for 
et meget stort antal institutioner, herunder Kom -
missionen. Dette hænger sammen med den plud -
selige afvikling af ubalancer og krisen af hidtil uset 
karakter, der i dag anerkendes som en tail event, 
dvs. et meget usandsynligt resultat af fordelingen af 
mulige resultater. Prognoser er desuden altid base -
ret på de tilgængelige oplysninger på et bestemt 
tidspunkt, og den efterfølgende udvikling og data -
revisioner ændrer derfor naturligvis situationen og 
udsigterne.
Kommissionens svar 88
IX
Kommissionen vil gerne understrege betydningen 
af at skelne behørigt mellem at tilvejebringe de 
oplysninger, der er nødvendige for at træffe en 
velunderbygget beslutning på det pågældende 
tidspunkt, og muligheden for at hente hele doku -
mentationen på et senere tidspunkt.
I programmernes tidlige fase arbejdede Kommis -
sionen under et stort tidspres og stod over for at 
skulle indføre forsvarlige og effektive krisestyrings -
procedurer. Kommissionen anerkender, at der var 
svagheder i dokumentforvaltningen i programpro -
cessernes tidlige fase, og at det var en »learning by 
doing«-proces.
Kommissionen gav Retten en betydelig mængde 
oplysninger, herunder regneark, om de data og 
antagelser, der ligger til grund for de indledende 
beregninger af finansieringsgabet. Der blev til -
vejebragt baggrundsdokumenter for alle berørte 
programlande.
X
Kommissionen er ikke enig i, at de nyeste program -
dokumenter manglede væsentlige oplysninger. 
Programdokumenterne for Portugal og Irland var 
meget grundige.
XI
Kommissionen er ikke enig i, at der i visse betingel -
ser i aftalememorandaene (MoU’er) ikke var fokus 
på Rådets overordnede betingelser for den økono -
miske politik.
Rådets overordnede betingelser for den økonomi -
ske politik er »overordnede«, og det er ikke hensig -
ten at opstille en udtømmende liste over betingel -
ser. Overholdelsen af disse betingelser – navnlig 
i forbindelse med strukturelle aspekter – nødven -
diggør ofte en lang række foranstaltninger i afta -
lememorandummet, der skal styrke en økonomis 
underliggende stilling.
Aftalememoranda er desuden resultatet af forhand -
linger med den pågældende medlemsstats politiske 
myndigheder, og deres input er afgørende for pro -
grammets succes.VIII
I beretningen peges der med rette på anvendelsen 
af en række regneark og indledende problemer 
med dokumentation. Kommissionens prognosered -
skaber er ikke mere komplicerede end nødvendigt.
Økonomiske prognoser kan ikke foretages ved hjælp 
af en simpel applikation. Kommissionens prognoser 
skal dække en lang række variabler. Dette indebærer 
nødvendigvis, at de landeansvarlige skal basere deres 
prognoser på et stort og ret komplekst datasæt. Det 
kræver ekspertise og faglig vurdering at anvende 
regnearkene. Kommissionens prognosemetode er 
i overensstemmelse med praksis i andre organisatio -
ner, der opstiller økonomiske prognoser.
Kommissionen er ikke enig i Rettens bemærknin -
ger om vanskelighederne forbundet med at vur -
dere antagelserne i prognosen. De antagelser, der 
ligger til grund for prognoserne, er beskrevet i det 
positionspapir, der udarbejdes i starten af hver 
prognoserunde. Antagelserne ajourføres herefter 
før hver efterfølgende prognose, og de offentliggø -
res i de enkelte prognoser. Der afholdes en række 
møder under forberedelserne af Kommissionens 
regelmæssige prognoser med deltagelse af lande -
ansvarlige, eksperter fra horisontale enheder og 
den øverste ledelse. Drøftelsen af de antagelser, der 
ligger til grund for prognoserne, er et centralt punkt 
på disse møder. Horisontale enheder kontrollerer des -
uden systematisk den matematiske og økonomiske 
overensstemmelse i de prognoser, som landeafde -
lingerne har udarbejdet.
Kommissionen har navnlig redegjort indgående for 
dens vurdering af de finanspolitiske multiplikatorer, 
der ligger til grund for prognosen (se f.eks. tekst -
boks I.5 på s. 41 i efterårsprognosen fra 2012). I 2013 
foretog GD ECFIN en vurdering af den implicitte 
værdi af de finanspolitiske multiplikatorer. Multipli -
katorerne ligger godt inden for det interval, der er 
anført i den empiriske og teoretiske litteratur.
Kommissionens svar 89
XIII
I Kommissionen gennemgås de beregninger, der 
ligger til grund for programbeslutninger, af ansatte 
uden for programholdet, herunder af den øverste 
ledelse og lederne af de horisontale enheder. Gen -
nemgangsrapporterne blev forelagt de relevante 
generaldirektorater til høring.
Kommissionen arbejdede desuden tæt sammen 
med IMF og ECB om EFSM-programmerne. Udkast 
til programdokumenter blev konsekvent udveks -
let og krydstjekket mellem partnerinstitutioner, 
der alle samarbejdede aktivt med de nationale 
myndigheder.
Endelig fik Det Økonomiske og Finansielle Udvalg 
(EFC) og Eurogruppens Arbejdsgruppe (EWG) fore -
lagt en nærmere redegørelse for forhandlingsresul -
taterne, hvilket skabte åbenhed om resultaterne.
XIV
Se Kommissionens svar på punkt X.
XV
Anvendelsen af periodiserede underskudsmål har 
hjemmel i den retlige ramme for EU’s økonomiske 
overvågning og sikrer, at der er overensstemmelse 
landene imellem. Alle EU-medlemsstater, herunder 
de medlemsstater, der er omfattet af et økonomisk 
tilpasningsprogram, er underlagt de fælles EU-bud -
getregler. I henhold til protokol 12 i traktaten om 
Den Europæiske Unions funktionsmåde, der fast -
lægger referenceværdierne for proceduren for 
uforholdsmæssigt store underskud, måles under -
skuddet i henhold til Det Europæiske Nationalregn -
skabssystem (ENS), der er periodiseret. Anvendelsen 
af nationale regnskabsdata til at definere budget -
målene og til overvågning synes således at være 
helt begrundet i en fælles europæisk ramme.
Begrebsmæssigt var princippet om periodisering af 
regnskaber indført ved ENS-95 en afgørende inno -
vation, der på daværende tidspunkt var motiveret 
af manglerne ved kassebaserede regnskaber. En 
af disse mangler er, at det er lettere at manipulere 
med kassebaserede regnskaber, og de giver et min -
dre pålideligt billede af den økonomiske situation.Forskellige metoder
Efter Kommissionens opfattelse var det hensigts -
mæssigt, at de enkelte programmer afspejlede lan -
despecifikke økonomiske betingelser, institutionelle 
rammer, omstændigheder og præferencer.
XII
Selv om Kommissionen er enig i, at risikoen for 
inkonsekvens i behandlingen af landene eller for 
at forlange unødvendige reformer fortsat er en 
udfordring i programforvaltningsprocessen, mener 
Kommissionen, at det var passende og nødvendigt 
at forvalte programmerne landespecifikt. Denne 
fleksibilitet var hensigtsmæssig i lyset af de forskel -
lige økonomiske, politiske og administrative betin -
gelser i de forskellige lande og modtagerlandets 
vigtige rolle i programmets udformning og udvik -
ling. Lande kan have strukturelle svagheder, der 
umiddelbart synes at være ens, men som ikke desto 
mindre løses bedst med forskellige politikker.
Modtagerlandenes input til programmernes udform -
ning og udvikling, der ikke kun afspejler deres for -
skellige situationer, men også forskellige politiske 
præferencer, er den vigtigste faktor til at sikre, at de 
bevarer ejerskabet over reformprogrammet.
Kommissionen anerkender, at der er plads til for -
bedringer med hensyn konsekvensen i klassificerin -
gen af betingelserne.
Efter Kommissionens opfattelse er begrebet »struk -
turelt indhold«, som anvendes af Retten, ikke en 
meningsfuld metrik til at analysere politiske foran -
staltninger og drage konklusioner om deres betyd -
ning. Derudover ændrer betingelserne sig over et 
programs levetid. En strukturreform, som Retten 
i sidste ende klassificerer som »højt indhold«, kan 
kræve flere indledende skridt med »lavt indhold«, 
inden den kan vurderes og forberedes behørigt. 
Lempelsen af en række underskudsmål var baseret 
på en overordnet stillingtagen til, om de indledende 
mål stadig var relevante. Dette blev vurderet på grund -
lag af en grundig analyse under hensyntagen til 
den landespecifikke udvikling og ikke kun væksten 
i BNP .
Kommissionens svar 90
XVII
Stramme tidsfrister for gennemførelse af reformer 
kan til tider efterfølgende betegnes som urealistiske, 
men de blev fastsat meget ambitiøst for at tilskynde 
til en hurtigere indgriben.
Kommissionen er ikke enig i, at overholdelsen af 
de vigtigste betingelser blev udsat til programpe -
riodens slutfase. Kriseforholdene og det politiske 
reformtempo betød, at der var fokus på vigtige og 
vanskelige reformer i en tidlig programfase.
Anbefalinger
Kommissionen accepterer anbefaling a.
Kommissionen forbedrede sin mobilisering af eks -
pertise i kriseårene. Den var i stand til at mobilisere 
mere ekspertise i programmerne for eurolandene, 
der blev iværksat efter programmerne for lande 
uden for euroområdet. Strukturreformtjenesten 
(SRSS) er blevet oprettet for nylig i Kommissionens 
regi. Kommissionen vil undersøge, hvordan en 
række vigtige principper for hurtig mobilisering af 
den nødvendige ekspertise kan styrkes yderligere, 
eventuelt i en institutionel ramme.
Kommissionen vil tage hensyn til behovet for at udvikle 
procedurer for skærpet overvågning og forvaltning af 
eventuelle nye programmer for finansiel bistand til 
eurolandene inden for twopack-forordningerne.
Kommissionen accepterer anbefaling b og under -
streger behovet for at sikre, at registreringen ikke 
må pålægge prognosemagere en uforholdsmæssig 
byrde, navnlig i programsammenhæng.
Kommissionen har allerede forbedret procedurerne 
og dokumentforvaltningen efter iværksættelsen af 
de første programmer. Den vil træffe yderligere for -
anstaltninger for at forbedre gennemførelsen af sin 
politik for dokumentforvaltning og kvalitetskontrol.Definitionen af mål i overensstemmelse med ENS hin -
drer imidlertid ikke Kommissionen i at anvende andre 
nødvendige tilgængelige informations- og datakilder 
i sin overvågning. Dette kan omfatte finanspolitiske 
data efter kasseregnskabsmetoden, navnlig i lyset af 
deres hurtigere tilgængelighed i forhold til periodiserede 
data. Data efter kasseregnskabsmetoden skal behand -
les under behørig hensyntagen til deres forskellige 
begrebsmæssige grundlag.
En korrekt anvendelse af flere datakilder med for -
skellige begrebsmæssige grundlag kan generelt kun 
medvirke til at forbedre overvågningen af program -
målene og støtte beslutningstagningen, når det er 
nødvendigt.
XVI
Den finanspolitiske tilpasningssti i programmerne 
blev fastlagt i overensstemmelse med SVP-kravene 
og under hensyntagen til landespecifikke betingel -
ser og programmål. Selv om der i programmerne 
tages hensyn til de relevante faktorer i fastlæggel -
sen af strukturforbedringens tempo, kan det ende -
lige resultat være berørt af en bredere vifte af ydre 
faktorer. Disse omfatter ekstraordinære omstæn -
digheder (f.eks. dybere recessioner end oprindeligt 
forudset), inflationssatser, vækstsammensætningen, 
markedsstemning, der påvirker låneomkostninger, 
og efterfølgende datarevisioner.
Der skal således være fleksibilitet til at tilpasse sig 
nye betingelser. Dette anerkendes også i EU’s ram -
mer for finanspolitisk overvågning.
Engangstiltag kan være uundgåelige i nogle situationer 
(domstolsafgørelser, redningsstøtte til banker), men 
deres klassificering som engangstiltag sikrer, at de 
betragtes som midlertidige. De er ikke inkluderet 
i den strukturelle saldo, netop for at undgå, at rege -
ringerne anvender sådanne foranstaltninger i for høj 
grad. Det er desuden helt naturligt, at forskellige lan -
des strukturelle saldi ændrer sig i varierende tempo.
Kommissionens svar 91
Kommissionen accepterer delvist anbefaling g. 
Kommissionen har allerede opstillet retnings -
linjer for samarbejde med IMF og ECB og tager 
i øjeblikket andre skridt til at fremme det institu -
tionelle samarbejde under programmerne. Kom -
missionen er imidlertid af den opfattelse, at man 
i forbindelse med fremme af dette samarbejde bør 
undgå formalisering, der gør beslutningsprocessen 
tung, navnlig i lyset af tidspresset. Meningsforskelle 
bør løses på en fleksibel måde, da det både vil 
være vanskeligt og af ringe værdi at kodificere 
tvistbilæggelsesproceduren.
Kommissionen accepterer anbefaling h. Efter Kom -
missionens opfattelse har gældsforvaltningsproces -
sen altid været gennemsigtig, og dokumentationen 
er blevet forbedret over tid.
Kommissionen accepterer anbefaling i. Den søger 
at få en bedre forståelse for tilpasningsprocessen 
under programmerne gennem en række igangvæ -
rende omfattende efterfølgende evalueringer og 
at drage erfaringer heraf. Vurderingerne omfatter 
alle aspekter af den økonomiske tilpasning under 
programmerne, herunder de tre aspekter, der blev 
fremdraget af Retten. Der er allerede blevet offent -
liggjort en efterfølgende evaluering af det økono -
miske tilpasningsprogram for Irland.Kommissionen accepterer anbefaling c.
Kommissionen har allerede forbedret registreringen 
siden iværksættelsen af programmerne. Den vil 
fokusere på at sikre, at de nye procedurer gennem -
føres fuldt ud, uden at undergrave programholde -
nes muligheder for at overholde stramme tidsfrister.
Kommissionen vil undersøge, hvordan den yderli -
gere sikrer registreringen af vigtige beslutninger 
uden at forsinke beslutningsprocessen i overens -
stemmelse med sin politik for dokumentforvaltning 
og kvalitetskontrol.
Kommissionen accepterer anbefaling d.
Kommissionen accepterer anbefaling e. Kommis -
sionen vil medtage yderligere variabler, som kan 
indsamles på kort tid, f.eks. likviditetssaldo og/eller 
et restancemål opgjort på kvartalsbasis, i aftale -
memorandaene for at bistå ved overvågningen af 
budgetmål.
Kommissionen accepterer anbefaling f. Kommissio -
nen understreger, at det vigtigste er at sikre, at der 
er et sammenhængende og integreret sæt reformer 
til imødegåelse af centrale økonomiske udfordrin -
ger. Det vil ofte skulle besluttes, hvilken reform -
pakke under det pågældende program der skal 
vælges. Betingelser bør derfor ikke betragtes isoleret. 
Valget af betingelser skal forhandles med modta -
gerlandet. Det bør styrke landenes muligheder for 
at fastsætte dagsordenen for deres programmer. 
Dette er en forudsætning for deres opbakning til 
reformprocessen, der er af afgørende betydning for 
programmets succes.
Kommissionens svar 92
36
Som nærmere angivet i Kommissionens svar på 
punkt IV kan prognosemageren ikke forudsige 
landespecifikke politiske beslutninger. De faktiske 
resultater kan ligeledes blive påvirket af efterføl -
gende datarevisioner. Der bør derfor tages hen -
syn hertil ved sammenligningen af prognosen og 
resultaterne.
Med hensyn til Irland stemte fremskrivningen af 
budgetunderskuddet overens med det centrale 
makroøkonomiske scenarie, herunder for økono -
misk vækst, i Kommissionens prognose fra foråret 
2008 for Irland. Forskellen mellem det forventede 
underskud og det faktiske underskud skyldes 
i vidt omfang revisionerne af BNP-prognosen og 
andre centrale makroøkonomiske variabler, som 
påvirker statsbudgettet. I det centrale scenarie 
i Kommissionens prognose fra foråret 2008 var der 
ingen forventning om den voldsomme økonomiske 
afmatning, som i sidste ende blev en realitet i anden 
halvdel af året. Kommissionen stod ikke alene, idet 
nationale og internationale institutioner og progno -
semagere i den private sektor heller ikke forudså 
alvoren af den afmatning, der blev observeret 
i Irland i 2008.
37
Den strukturelle saldo har været en central indika -
tor for politikovervågningen siden reformen af SVP 
i 2005. Det er en helt relevant indikator for over -
vågning af finanspolitikken, men Kommissionen 
anerkender, at indikatoren ikke er helt korrekt, og 
fortolker den derfor med fornøden forsigtighed.
Skønnet over den strukturelle saldo er begrebs -
mæssigt påvirket af den samme usikkerhed som 
prognosen for andre makroøkonomiske variabler. 
Dette er en iboende egenskab, der ikke skyldes, at 
en metode er svag i forhold til en anden metode.Del I
34
Som anført i Kommissionens svar på afsnit III viste 
krisen, at den eksisterende overvågningsramme 
ikke var fuldt ud tilstrækkelig til at identificere de 
underliggende risici forbundet med budgetstillin -
gerne i en række medlemsstater i en økonomisk 
krisesituation uden fortilfælde.
Det primære formål med finansiel bistand var at 
tilvejebringe finansiering til modtagerlandene for 
at give dem mulighed for at indføre de foranstalt -
ninger, der var nødvendige for gradvist at genskabe 
tilliden på de finansielle markeder. Det er klart, at 
den finansielle bistand i lande, som havde brug for 
bistand, fordi de ikke kunne finansiere deres under -
skud på de finansielle markeder, ville blive brugt 
som budgetstøtte.
Kommissionen anerkender, at det i perioden op til 
krisen var vanskeligt helt at afdække den voksende 
risiko for finanspolitiske ubalancer, der blev hurtigt 
forværret på grund af fremkomsten af uventede 
alvorlige makrofinansielle ubalancer. Der var imid -
lertid konkrete tilfælde, f.eks. Irland og Spanien, 
hvor Kommissionen i sine officielle dokumenter 
anførte, at de pågældende lande på grund af de 
makroøkonomiske og finansielle risici burde sikre et 
budgetoverskud.
Det var ligeledes nødvendigt at aktivere program -
merne for medlemsstater på grund af krisens ufor -
udsigelige karakter og dens varighed og omfang, 
der er uden fortilfælde.
35
Gælds- og underskudskvoter er observerbare 
variabler, men det er den strukturelle saldo ikke. 
Den er pr. definition baseret på beregningen af 
produktionsgabet, en ikkeobserverbar variabel. 
Beregningen af den potentielle produktion, som 
produktionsgabet afledes af, sker på grundlag af 
en metode, der er blevet aftalt med Rådet (herefter 
»den almindeligt anerkendte EU-metode«). Meto -
den er ret kompleks, men sikrer en sammenhæn -
gende ramme i de enkelte lande.
Kommissionens svar 93
For medlemsstater, der har været underlagt pro -
ceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store 
underskud siden 2013, er den strukturelle saldo 
blevet korrigeret for prognosefejl vedrørende den 
potentielle produktion og uventede indtægter og 
udgifter. Metoden til vurdering af, om der er tale 
om virkningsfulde foranstaltninger under proce -
duren i forbindelse med uforholdsmæssigt store 
underskud, godkendt af Rådet i juni 2014, omfatter 
ligeledes en anden indikator for den finanspolitiske 
indsats baseret på afkastet af de individuelle foran -
staltninger, som er blevet truffet siden henstillingen 
om uforholdsmæssigt store underskud. Overholdel -
sen vurderes på grundlag af en grundig kvalitativ 
analyse baseret på disse to indikatorer.
For SVP’ens forebyggende del blev der indført en 
udgiftsbenchmark i slutningen af 2011 som led 
i sixpacken. Denne benchmark er den anden indi -
kator (sammen med den strukturelle saldo) til at 
vurdere overholdelsen af kravet om tilpasning til 
den mellemfristede budgetmålsætning. Der foreta -
ges en generel vurdering af de to indikatorer for at 
vurdere overholdelsen af reglerne.
Disse indikatorer er helt sikkert komplekse og base -
ret på ikkeobserverbare variabler. Med hensyn til 
bestemmelse af en medlemsstats finanspolitiske 
indsats og fremsættelse af anbefalinger for den 
videre udvikling er indikatorer såsom den struktu -
relle saldo imidlertid bedre end simple underskuds- 
eller gældskvoter, da sidstnævnte i langt højere grad 
er procykliske.
Se også Kommissionens svar på punkt IV.
38
Kommissionen anerkender, at den almindeligt aner -
kendte EU-metode ikke korrigerede fuldt ud for ind -
virkningen af opgangstider på boligmarkedet i denne 
periode (f.eks. i Rumænien og Irland), der førte til 
meget store stigninger i kapitalbeholdningen. Kapi -
talbeholdningen, der kan betragtes som en indikator 
for en økonomis samlede kapacitet, er imidlertid ikke 
udjævnet i den almindeligt anerkendte EU-metode. 
Den korrigerede derfor ikke for disse cykliske afvigelser 
(dvs. kapitalhuller) forårsaget af aktivboblen. Boligin -
vesteringer har desuden ikke samme indvirkning på 
en økonomis potentiale som virksomheders faste 
bruttoinvesteringer. Opgangstiderne på boligmarke -
det førte således til en overvurdering af den samlede 
produktionskapacitet.Beregningen af den strukturelle saldo er pr. defini -
tion baseret på beregningen af den potentielle pro -
duktion, produktionsgabet, den samlede saldo og 
indvirkningen af engangstiltag. Beregningen af den 
potentielle produktion foretages på grundlag af en 
almindeligt anerkendt EU-metode. Den drøftes og 
forbedres jævnligt (når det skønnes nødvendigt) 
i arbejdsgruppen vedrørende produktionsgab ned -
sat af Udvalget for Økonomisk Politik (EPC). Metoden 
sikrer, at der er overensstemmelse landene imellem 
med hensyn til skønnets kvalitet og robusthed, i mod -
sætning til en à la carte-metode.
Den almindeligt anerkendte metode, der anven -
des i EU til at anslå den potentielle produktion og 
produktionsgabet, er ikke en rent statistisk metode. 
Den er baseret på et stort antal variabler, der er 
afgørende for et lands potentiale på udbudssiden. 
Skøn over produktionsgab omfatter et vigtigt input 
i form af prognoser over alle relevante makroøko -
nomiske variabler. Både produktionsgab og den sam -
lede saldo viste sig at være mere volatile end i tid -
ligere perioder, hvilket påvirkede den strukturelle 
saldo. Dette afspejler den ekstraordinære situation 
og karakteren af enhver prognosticering.
Prognoser for små åbne økonomier (de fleste pro -
grammedlemsstater er små økonomier) er des -
uden generelt mere volatile, da de er udsat for et 
stort antal chok, og chokpåvirkningerne er også 
stærkere.
Kommissionen understregede i flere tilfælde i perio -
den frem til 2008 de risici, der er forbundet med den 
usikre placering i konjunkturforløbet. Følgende 
blev bl.a. anført i Kommissionens henstilling med 
henblik på Rådets udtalelse om Irlands stabilitets -
program, 2006-2009: »Under alle omstændigheder 
ville det være klogt at bevare et råderum i tilfælde af et 
omslag i det nuværende vækstmønster, der har været 
drevet af en stærk udvikling i boligsektoren.«
Kommissionen er således fuldt ud klar over svaghe -
derne ved indikatoren for den strukturelle saldo og 
tager hensyn hertil i sine vurderinger. Rammerne for 
den finanspolitiske overvågning er ligeledes blevet 
konsekvent forbedret, og de er nu baseret på et omfat -
tende sæt redskaber og ikke kun på den strukturelle 
saldo.
Kommissionens svar 94
42
Overvågningen af den offentlige sektors eventualfor -
pligtelser er blevet betydeligt forbedret siden 2009.
Tilsynsrammen er blevet gennemgået, og der er 
blevet etableret tættere kontakt mellem Kommissio -
nen og det nyligt oprettede Europæiske Udvalg for 
Systemiske Risici (ESRB) og de europæiske tilsyns -
myndigheder (ESA).
Sixpacken omfattede ligeledes proceduren i for -
bindelse med makroøkonomiske ubalancer, der 
tillagde overvågningen af økonomiske ubalancer, 
herunder på sektorniveau, en central rolle i EU’s 
økonomiske overvågning.
I 2015 udarbejdede Kommissionen for første gang 
serier om eventualforpligtelser i den offentlige 
sektor, som er sammenlignelige medlemsstaterne 
imellem.
43
I 2008 understregede Kommissionen behovet for at 
udvide overvågningen af makroøkonomiske ubalan -
cer til at omfatte andet og mere end budgetover -
vågning (for nærmere oplysninger se s. 247-48 
i publikationen EMU@10: resultater og udfordringer 
efter 10 år med Den Økonomiske og Monetære 
Union ).
De relevante institutionelle og lovgivningsmæs -
sige ændringer og betydelige forbedringer, der 
er opnået siden 2011, omfatter oprettelsen af Det 
Europæiske Udvalg for Systemiske Risici (ESRB) og 
de europæiske finansielle tilsynsmyndigheder (EBA, 
EIOPA og ESMA) og vedtagelsen af six- og two -
packen (jf. Kommissionens svar på punkt 39 med 
nærmere oplysninger).
Sixpacken omfattede navnlig proceduren i forbin -
delse med makroøkonomiske ubalancer. Den gjorde 
bl.a. overvågningen af finansielle ubalancer (netto -
stillingen over for udlandet, kreditstrømmen i den 
private sektor, den private gæld og den finansielle 
sektors passiver) til et centralt element i EU’s økono -
miske overvågning.Der arbejdes i øjeblikket på at sikre, at der i den 
almindeligt anerkendte EU-metode i højere grad 
tages hensyn til indvirkningen af variabler i den 
finansielle sektor. På en workshop organiseret af 
Kommissionen den 28. september 2015 drøftede 
parterne navnlig mulighederne for at forbedre den 
almindeligt anerkendte EU-metode med de relevante 
interessenter fra medlemsstaterne og internationale 
institutioner. Dette arbejde vil blive videreført med 
inddragelsen af medlemsstaterne i Udvalget for 
Økonomisk Politik, navnlig i arbejdsgruppen vedrø -
rende produktionsvækst, der primært har mandat 
til at sikre teknisk robuste og gennemsigtige indi -
katorer for den potentielle produktion og produk -
tionsgabet og konjunkturkorrigerede budgetsaldi 
inden for rammerne af stabilitets- og vækstpagten.
På trods af de problemer med metoden, der viste 
sig i perioden op til krisen, anerkendes det generelt, 
at den nuværende metode har fungeret rigtigt godt 
siden 2009 i forhold til både OECD’s ækvivalensme -
tode og andre metoder såsom HP-filtret.
39
Der er ikke blevet taget højde for sektorubalancer 
i beregningen af den potentielle produktion. Det er 
imidlertid vigtigt at understrege: i) at der for inde -
værende ikke er nogen tilgængelige beregninger af 
produktionsgab på sektorniveau, og ii) at skøn på 
sektorniveau vil komplicere en i forvejen komplice -
ret beregningsproces.
Med hensyn til priser på fast ejendom korrigerede 
den almindeligt anerkendte EU-metode ikke fuldt 
ud for indvirkningen af opgangstiderne på bolig -
markedet i denne periode. Se også Kommissionens 
svar på punkt 38.
40
Der blev ikke set bort fra sektorubalancer og risi -
ciene forbundet med opgangstiderne på boligmar -
kedet i Kommissionens vurderinger. F.eks. i forbindelse 
med Irland blev risiciene forbundet med opgangs -
tiderne på boligmarkedet allerede understreget 
i Kommissionens vurdering af ajourføringen af 
stabilitetsprogrammet i 2005.
Kommissionens svar 95
På nogle områder, f.eks. finanspolitisk overvågning, 
havde Kommissionen en mere indgående viden om 
landet end IMF. På andre områder, f.eks. banktilsyn, 
havde IMF’s personale i starten mere erfaring.
Del II
De fleste programmer var baseret på et sundt 
grundlag, men der var svagheder i registreringen.
48
Kommissionen har mandat til at analysere den 
økonomiske og finansielle situation og bidrage til 
forberedelsen af programbeslutninger. Kommissio -
nen har i denne forbindelse samarbejdet tæt med 
andre programpartnere og forelagt detaljerede 
programdokumenter for de relevante politiske 
beslutningstagere.
Kommissionens processer 
omfattede ikke altid tilstrækkelige 
kontrolforanstaltninger
Efter Kommissionens opfattelse omfattede dens pro -
cesser altid tilstrækkelige kontrolforanstaltninger.
50 v)
Programlande bør behandles ensartet, når de står 
over for de samme problemer. Dette var et centralt 
element i alle programmerne.
Modtagerlandenes input til programmernes udform -
ning og udvikling er den vigtigste faktor til at sikre, 
at de bevarer ejerskabet over reformprogrammet. 
Der bør tages fuldt ud højde herfor.
Ved vurderingen af, om lande er i samme (eller en 
sammenlignelig) situation på et bestemt område, 
er det vigtigt ikke blot at foretage en statisk vur -
dering af deres resultater på det pågældende 
politikområde, men også at se på deres evne til at 
gennemføre en meningsfuld ændring. Ved »samme 
betingelser« henvises på samme måde til kravenes 
generelle indhold og ikke til antallet af betingelser.44
Følsomheden over for forskellige stød indgik i Kom -
missionens overvågningsaktivitet. Kommissionens 
regelmæssige prognoser er baseret på specifikke 
antagelser om valutakurser og rentesatser, som lig -
ger til grund for de økonomiske og finanspolitiske 
fremskrivninger i de enkelte medlemsstater og i EU 
som helhed. Der redegøres for hovedtendenser og 
indvirkningen på de økonomiske og finanspolitiske 
variabler i de horisontale kapitler i prognosepubli -
kationerne, om end sådanne nærmere oplysninger 
muligvis er undladt i bemærkningerne til progno -
sen for de enkelte medlemsstater.
Kommissionens vurdering af stabilitets- og konver -
gensprogrammerne (SCP) for alle lande omfattede 
normalt et specifikt afsnit om risikovurdering, 
hvis formål var at redegøre for sandsynligheden 
af programmets budgetfremskrivninger gennem 
en analyse af forskellige risikofaktorer. Lignende 
aspekter indgik også i SCP-vurderingerne før 2007 
under overskriften »følsomhedsanalyse« eller 
»risikovurdering«. Der findes yderligere oplysninger 
i SCP-vurderingerne:
http://ec.europa.eu/economy_finance/econo -
mic_governance/sgp/convergence/programmes/
index_en.htm
46
I lyset af krisen af hidtil uset karakter var det nødven -
digt at udarbejde tilstrækkelige og effektive afhjæl -
pende foranstaltninger hurtigst muligt. Dette indebar, 
at det var nødvendigt at arbejde under et meget 
stort tidspres, navnlig i forbindelse med de første 
programmer, f.eks. for Ungarn.
Kommissionen havde lidt intern erfaring fra gen -
nemførelsen af makrofinansiel bistand til tredjelande 
(herunder en række vestlige Balkanlande efter 
Kosovokrisen). Den havde erfaring med at forhandle 
og overvåge gennemførelsen af aftalememoranda 
med strukturreformbetingelser samt makroøko -
nomisk konditionalitet, hvor IMF førte an. Den 
havde ligeledes erfaring med at låne de nødven -
dige ressourcer på markederne og udlåne dem til 
tredjelande. Denne ekspertise gjorde det muligt 
for Kommissionen at forelægge et forslag inden for 
meget kort tid.
Kommissionens svar 96
Regnearkbaserede prognoser er et 
besværligt værktøj, der gør det svært 
at udføre kvalitetskontrol
Prognosticering er pr. definition en kompleks øvelse, 
og Kommissionen har indført et system, der skal 
sikre en tilstrækkelig kvalitetskontrol.
58
Økonomiske prognoser kan ikke foretages ved hjælp 
af en simpel applikation. Kommissionens prognoser 
skal dække en lang række variabler. Dette indebærer 
nødvendigvis, at de landeansvarlige skal basere deres 
prognoser på et stort og ret komplekst datasæt. Det 
kræver ekspertise og faglig vurdering at anvende 
regnearkene. Kommissionens prognosemetode er 
i overensstemmelse med praksis i andre organisatio -
ner, der opstiller økonomiske prognoser.
59
I prognosen anvendes i muligt omfang historiske 
data indsamlet og valideret af Eurostat. Der anven -
des udelukkende data fra andre kilder (typisk natio -
nale centralbanker og statistiske kontorer), som ikke 
er tilgængelige internt i Kommissionen. Historiske 
data er ikke baseret på prognosemagerens dømme -
kraft. Den eneste kilde til prognosedata er pr. defi -
nition prognosemageren (dvs. den landeansvarlige).
Kommissionen mener ikke, at de eksempler, Retten 
har fremdraget, dokumenterer, at der er en risiko. 
Udledningen af de eksterne antagelser i prognosen 
er derimod klar og veldokumenteret (f.eks. i den 
tekniske boks i de enkelte prognosepublikationer). 
Disse eksterne antagelser udledes centralt og anven -
des af alle prognosemagere. Der er ligeledes udar -
bejdet en lang række skriftlige vejledninger til de 
landeansvarlige om identifikation og vurdering af 
finanspolitiske foranstaltninger (i forbindelse med 
anvendelsen af antagelsen om en uændret politik).
Kommissionens fælles svar på punkt 
60 og 61
Kontrollerne af prognosernes numeriske og øko -
nomiske overensstemmelse er langt mere vidtræk -
kende end beskrevet i beretningen.52
Kommissionen indsamler mange forskellige oplysnin -
ger fra forskellige kilder (herunder uden for Kommis -
sionen). Vurderingerne var derfor baseret på interne 
rapporter og overvågningsmateriale, relevante 
offentligt tilgængelige eksterne publikationer (rap -
porter fra den akademiske verden, regeringen, tæn -
ketanke, interessenter og andre uafhængige institu -
tioner) samt på brede høringer af interessenter.
54
Kommissionen anmodede om nøgleoplysninger, 
når det var nødvendigt. Oplysningerne blev udvalgt 
på grundlag af deres relevans for overvågningen 
af programgennemførelsen under hensyntagen 
til lande- og programspecifikke behov, og der var 
samtidig fokus på ikke at overbebyrde de nationale 
myndigheder med rapporteringskrav.
57
Kontrollerne af prognosernes numeriske  overens -
stemmelse omfatter f.eks. omfattende kontroller 
af overensstemmelsen af internationale handels -
prognoser. Prognosernes økonomiske  overens -
stemmelse kontrolleres desuden på flere niveauer, 
herunder på de prognosemøder, der henvises til 
i Kommissionens svar på punkt VIII.
Det er en bevidst beslutning fra Kommissionens 
side at basere prognoserne på økonomernes 
vurdering, idet de er eksperter i de lande, som de 
udarbejder prognoser for. Andre internationale 
institutioner følger lignende fremgangsmåder. Der 
er ingen dokumentation i den relevante litteratur 
for, at modelbaserede prognoser konsekvent er 
mere præcise end ekspertbaserede prognoser 
generelt. Selv under normale omstændigheder er 
strukturelle forhold ikke stabile over tid, og der er 
behov for en ekspertvurdering, når modelforbindel -
ser baseret på økonometriske skøn skal tilpasses de 
fremherskende økonomiske betingelser. Prognoser 
baseret på dømmekraft er derimod utvivlsomt mere 
præcise end prognosemodeller under økonomiske 
og finansielle kriser.
Kommissionens svar 97
Tekstboks 1 iii)
Kommissionen er ikke enig i denne vurdering. Retten 
henviser til en fejl i et dokument (prognose fra juni 
2009), der stadig blev arbejdet på og derfor ikke var 
endeligt. I den efterfølgende endelige prognose 
(september 2009) indgik foranstaltningen korrekt.
Tekstboks 1 iv)
Kommissionen er ikke enig i Rettens vurdering af 
uoverensstemmelser i fremskrivningerne af prisin -
deks for Letland. Retten anfører, at momsforhøjel -
sen i 2009 ikke blev fuldt ud afspejlet i prognosen 
for forbrugerpriser. Ved at drage denne konklusion 
ses der bort fra en lang række andre faktorer, som 
også indvirker på forbrugerpriserne. I 2009 og 2010 
var CPI-indekset betydeligt lavere end i Kommissio -
nens prognose, hvilket tyder på, at afgiftsforhøjelsens 
indvirkning ikke var undervurderet.
Data viser også, at den faktiske forskel mellem 
CPI-indekset og private forbrugspriser var større 
end i Kommissionens prognose. De to indekser 
dækker forskellige ting. Den største forskel er dæk -
ningen af imputeret leje i privatforbruget. Det store 
fald i boligpriser og leje under krisen havde derfor 
en langt større indvirkning på private forbrugspriser 
end på CPI-indekset. Dette eksempel understre -
ger, at den økonomiske sammenhæng ændrer sig 
i alvorlige krisetider.
65
De landeansvarlige foretager deres egen vurdering 
af de finanspolitiske tiltags indvirkning. Det er der -
for irrelevant, om de landeansvarlige har nærmere 
viden om de metoder, der anvendes i de nationale 
myndigheders vurdering.
Kommissionen er også uenig i den sidste sætning 
(om den implicitte værdi af de finanspolitiske mul -
tiplikatorer). Der er mere viden om (den implicitte 
værdi af) de finanspolitiske multiplikatorer end 
anført i beretningen. I 2013 foretog GD ECFIN en vur -
dering af den implicitte værdi af de finanspolitiske 
multiplikatorer. De økonomiske prognoser fra for -
året og efteråret 2012 omfattede ligeledes særlige 
bokse vedrørende finanspolitiske multiplikatorer. 
Multiplikatorerne ligger godt inden for det interval, 
der er anført i den empiriske og teoretiske litteratur.62
Kommissionen er uenig i de anførte eksempler i tekst -
boks 1 (jf. særlige bemærkninger). Kommissionen 
mener ikke, at disse eksempler er udtryk for et 
generelt problem.
Tekstboks 1 i)
Kommissionen er ikke enig i denne vurdering ved -
rørende moms i Rumænien. Prognosefilen gør det 
muligt at udarbejde en detaljeret prognose over de 
øvrige produktionsafgifter pr. sektor (husholdnin -
ger, virksomheder, myndigheder). Kommissionen 
prognosticerede ikke vækstrater for disse detal -
jerede variabler og nedtonede de relevante celler 
med gråt. Værdierne for prognoseårene i form -
lerne i de gråtonende celler er således konstante. 
Differencen på 3,8 mia. RON skyldes derfor en 
sammenligning af disse ubrugte celler med lande -
afdelingens prognose over offentlige indtægter fra 
produktions- og importafgifter.
Tekstboks 1 ii)
Kommissionen er ikke enig i denne vurdering. Selv 
om »aflønning af offentligt ansatte« ikke var en sær -
skilt prognoselinje, blev en passende reference for 
denne variabel anført som en særkilt linje, således 
at filen indeholdt en eksplicit prognose over den 
offentlige sektors lønudgifter.
På tidspunktet for Rettens revision (2008-2010) gjorde 
manglen på aktuelle data om husholdninger og 
virksomheder (en forsinkelse på to år) det praktisk 
talt nytteløst at foretage prognoser for sådanne 
volatile, små åbne økonomier. Det var således heller 
ikke muligt at anvende disse data til fremskrivninger 
for andre sektorer (for hvilke der var adgang til mere 
pålidelige og nyere data) eller til kontrol af overens -
stemmelsen med data for økonomien som helhed. 
Der blev derfor aldrig offentliggjort fremskrivninger 
for husholdninger og virksomheder, og de blev kun 
anført som memorandumposter i prognosearket uden 
indvirkning på andre variabler. Den matematiske unøj -
agtighed, som revisorerne har konstateret, vedrører 
rent faktisk kun opdelingen af husholdninger og 
virksomheder, der bevidst ikke indgår i prognostice -
ringen for Letland på grund af ovennævnte proble -
mer med datakvaliteten.
Efter Kommissionens opfattelse afspejler beslut -
ningen om at udelukke uaktuelle data fra analysen 
prognoseprocessens styrke og ikke dens svaghed.
Kommissionens svar 98
Kommissionen gav Retten en betydelig mængde 
oplysninger, herunder regneark, om de data og 
antagelser, der ligger til grund for de indledende 
beregninger af finansieringsgabet. Der blev til -
vejebragt baggrundsdokumenter for alle berørte 
programlande.
Kommissionen anerkender, at der var svagheder 
i dokumentforvaltningen i programprocessernes 
tidlige fase. Det er korrekt, at den relevante doku -
mentation for det indledende finansieringsgab 
i Ungarn ikke er til rådighed.
Se også Kommissionens svar på punkt IX.
70
Kommissionen mener ikke, at der er nogen signi -
fikante fejl i beregningerne af finansieringsgabet. 
I forbindelse med Rumænien var der en fejl vedrø -
rende dobbelttælling af koncerninterne lån.
Kommissionen bestrider andre påståede fejl, som 
Retten har baseret sin vurdering på. Kommissio -
nen mener ikke, at disse eksempler er udtryk for et 
generelt problem.
Kommissionen vil gerne understrege, at skønnet 
over finansieringsbehov i en programperiode inde -
bærer en række beregninger og antagelser, der er 
behæftet med stor usikkerhed og kun kan kvantifi -
ceres pålideligt inden for et bestemt interval. Långi -
vernes vilje og evne til at låne midler ud begrænser 
ligeledes finansieringsrammen, og der skal tages 
hensyn hertil ved udformningen af programmet.
Det er urealistisk at forvente, at skønnene er helt 
nøjagtige. I praksis er det afgørende, at mindre 
unøjagtigheder ikke bør få negative konsekvenser 
for programmernes succes. Fremskrivningerne viste 
sig efterfølgende at være nøjagtige, da finansie -
ringsrammen i alle de reviderede sager var tilstræk -
kelig og således ikke skulle ændres.
Påståede fejl i beregningerne af finansieringsgabet 
berørte ikke programmernes politiske indhold.
I visse tilfælde var det ikke muligt at 
spore vigtig dokumentation
Registreringen blev klart forbedret over tid, og 
nogle beslutninger er truffet gennem ikkeskriftlige 
procedurer.QUEST-modelsimulationer blev foretaget i kritiske 
faser i en række programmer (primært i forhand -
lingsfasen) forud for opstillingen af basisscenarier 
og politiske scenarier. I forbindelse med det portu -
gisiske program blev en række specifikke finanspo -
litiske foranstaltninger vurderet på grundlag af den 
landespecifikke version af QUEST-modellen. Retten 
har fået forelagt de relevante oplysninger, herunder 
om de foranstaltningsspecifikke multiplikatorer.
66
Kommissionen er ikke enig i denne vurdering. Formod -
ningen om, at uopdagede små fejl kan have hobet 
sig op og dermed spillet en betydelig rolle, er ren 
spekulation.
67
Kommissionen anerkender, at der mangler tilstrækkelig 
dokumentation, navnlig i den tidligere programfase.
Der blev foretaget en delvis opdeling af progno -
sefejl i 2013. En mere omfattende øvelse er under 
forberedelse som led i en revurdering af progno -
senøjagtigheden. I forbindelse med en række 
prognoser har landekontorerne desuden opdelt 
revisionen af den offentlige saldo og væksten 
i BNP i faste priser i forhold til den foregående 
prognoserunde. Opdelingerne af ændringerne 
af prognosen for den offentlige saldo er anført 
i programgennemgangsrapporterne.
Skønnene over finansieringsgabet var 
ufuldstændige og unøjagtige
Noget af den dokumentation for skønnene over 
finansieringsgabet, der var tilgængelig på revisions -
tidspunktet, var ufuldstændig. Overskriften afspej -
ler imidlertid ikke i tilstrækkelig grad det forhold, at 
manglerne primært vedrører dokumentationen og 
ikke skønnet.
69
Kommissionen er ikke enig i Rettens generelle 
bemærkning om tilgængeligheden af skøn over 
finansieringsgabet.
Kommissionens svar 99
betalingsbalanceprogrammet, og IMF gennemførte 
kvartårlige revisioner under SBA. Kommissionen 
deltog fuldt ud i alle kvartårlige missioner under det 
fælles EU/IMF-program. MoU/SMoU-betingelserne 
kan imidlertid kun opdateres efter Kommissionens 
formelle revisionsbesøg. Under et uformelt revi -
sionsbesøg er det kun LoI/MEFP , som ajourføres 
på grundlag af en aftale mellem Kommissionens 
ansatte og de andre programpartnere.
Tekstboks 3 Tredje led
For Irlands vedkommende var salget af aktiver og 
privatisering ikke omfattet af Rådets gennemførel -
sesafgørelse. Det irske program har aldrig indeholdt 
betingelser om privatisering af et bestemt antal 
statsejede virksomheder eller en bestemt mængde 
aktiver. I Irland er antallet af statsejede virksomhe -
der meget begrænset. I løbet af programmet blev 
myndighederne imidlertid enige om at identificere 
en række aktiver, som kunne privatiseres. De aftalte 
desuden, at hvis de irske myndigheder besluttede 
at privatisere, skulle halvdelen af indtægterne anven -
des til vækstfremmende foranstaltninger. Der blev 
ikke genereret privatiseringsindtægter i løbet af 
programmet.
Betingelserne var ikke tilstrækkeligt 
fokuserede
Efter Kommissionens opfattelse var betingelserne 
tilstrækkeligt fokuserede.
78
Kommissionen er ikke enig i, at ledelsen ikke 
i tilstrækkelig grad satte spørgsmålstegn ved de 
fremsatte forslag til at kunne forvisse sig om, at 
alle betingelserne virkelig var nødvendige for at nå 
de overordnede mål for den økonomiske politik. 
I Kommissionens svar på punkt 79 redegøres for 
sammenhængen mellem reformen og målene for 
den økonomiske politik.
79
Alle reformer var tæt forbundet med programmå -
lene og skal ses i sammenhæng med en række bre -
dere politiske reformer, der skal forbedre budget -
situationen, den offentlige forvaltnings effektivitet 
eller erhvervsklimaet. Se også Kommissionens svar 
på punkt XII.Tekstboks 2 Andet led
De portugisiske myndigheder oprettede en web -
baseret database med gennemførte programforan -
staltninger, som Retten ikke har fået adgang til. Det 
var derfor vanskeligt for Kommissionen uden videre 
at tilvejebringe alle de krævede dokumenter.
Med hensyn til Ungarn forklarede Kommissionen 
Retten, at vedtagelsen af dekreter eller love typisk 
er blevet overvåget og verificeret på grundlag af 
pålidelige webbaserede retlige registre fra parla -
mentet og den ungarske officielle tidende (gratis 
adgang). Dette er hovedårsagen til, at Kommissionen 
ikke automatisk arkiverede papirkopier af vedtagne 
retsakter.
Tekstboks 2 Femte led
Prognoseprocessen er baseret på et standardiseret 
sæt af Excel-filer. Den er ligeledes baseret på en 
klar dokumentationsproces, horisontale enheders 
kvalitetskontrol og gennemgang, drøftelser med 
eksperter fra medlemsstater og interne høringer. De 
standardiserede Excel-filer, som indeholder et ark 
om finanspolitik, anvendes ligeledes af landekonto -
rerne til at overvåge udviklingen mellem prognose -
tidspunkter. Landekontorer – navnlig de kontorer, 
der arbejder med programlande – anvender også 
andre redskaber til overvågning af finanspolitiske 
variabler. Disse afhænger af programmets udform -
ning, landespecifikke forhold og granulariteten af 
de tilgængelige data.
75
Kommissionen er ikke enig i, at de nyeste program -
dokumenter manglede væsentlige oplysninger. 
Programdokumenterne for Portugal og Irland var 
meget grundige.
Tekstboks 3
Kommissionen er ikke enig i, at der er »eksempler 
på manglende overholdelse af reglerne«. Som 
anført i Kommissionens svar på punkt XI er Rådets 
overordnede betingelser for den økonomiske politik 
»overordnede«, og det er ikke hensigten at opstille 
en udtømmende liste over betingelser.
Tekstboks 3 Første led
Hvad angår Rumænien, gennemførte Kommis -
sionen halvårlige formelle revisioner under 
Kommissionens svar 100
84
Kommissionen er enig i, at betingelserne i aftaleme -
morandummet var forskellige i de enkelte program -
mer med hensyn til, om der var et krav om »udar -
bejdelse« eller »vedtagelse« af lovgivning. Dette 
afspejlede det forhold, at nationale regeringer, der 
anmodede om finansiel bistand, i nogle tilfælde 
ikke mente, at det var hensigtsmæssigt at afgive til -
sagn, der var bindende for deres parlamenter, i lyset 
af magtadskillelsesprincippet.
Som anført i Kommissionens svar på punkt XII afspej -
ler modtagerlandenes input til programmernes 
udformning og udvikling deres forskellige situa -
tioner og deres forskellige politiske præferencer. 
Begge er vigtige faktorer til at sikre, at de bevarer 
ejerskabet over reformprogrammet.
Tekstboks 5
Selv om denne reform af overvågningsrammen 
i Irland var meget vigtig – i lyset af svaghederne 
i perioden op til krisen – behandlede det irske 
Oireachtas først andre reformer, som var mere kritiske 
for programmets succes, inden for rammerne af et 
meget omfattende lovgivningsprogram relateret til 
programkomponenten vedrørende den finansielle 
sektor. Det var ligeledes vigtigt at afsætte tilstrække -
lig tid til at tilpasse de øgede tilsynsbeføjelser, som 
skulle tillægges den irske centralbank gennem loven 
om centralbankens tilsyns- og håndhævelsesbeføjel -
ser – »The Central Bank (Supervision and Enforcement) 
Bill«. Denne lov blev vedtaget i 2013 og tillagde 
centralbanken omfattende beføjelser til at foretage 
undersøgelser og kontrolbesøg på stedet, udstede 
forskrifter og træffe direkte afhjælpende og håndhæ -
vende foranstaltninger for at imødegå overtrædelser 
af lovgivningen samt til at anmode en uafhængig 
revisor om at evaluere bankernes regnskaber.
85
For Portugals vedkommende afspejlede antallet af 
betingelser landets strukturelle problemer.
Landene havde desuden ikke de samme strukturelle 
problemer. Dette begrunder de forskellige struktu -
relle komponenter i programmerne.
Det endelige antal betingelser er ikke afgørende. 
En strukturreform, som i sidste ende klassificeres 
som »højt indhold«, kan kræve flere indledende 80
Selv om Kommissionen er enig i, at risikoen for 
inkonsekvens i behandlingen af landene eller for 
at forlange unødvendige reformer fortsat er en 
udfordring i programforvaltningsprocessen, mener 
Kommissionen, at det var passende og nødvendigt 
at forvalte programmerne landespecifikt. Denne 
fleksibilitet er hensigtsmæssig i lyset af de forskellige 
økonomiske, politiske og administrative betingelser 
i de forskellige lande. Lande kan have strukturelle 
svagheder, der umiddelbart synes at være ens, men 
som ikke desto mindre løses bedst med forskellige 
politikker.
Se også Kommissionens svar på punkt XII.
81
Ændringen eller opdateringen af visse politiske 
betingelser bør betragtes som en velbegrundet 
reaktion på ændrede omstændigheder i løbet af 
programmet. Det oprindelige aftalememorandum 
kan ikke være en fuldstændig aftale, hvor der tages 
højde for alle former for uforudsete situationer, der 
kan opstå under programgennemførelsen. Aftale -
memoranda er levende dokumenter, der fleksibelt 
skal tilpasses nye økonomiske eller gennemførelses -
mæssige udfordringer.
82
Det var hensigtsmæssigt og nødvendigt at forvalte 
programmerne landespecifikt. Denne fleksibilitet er 
hensigtsmæssig i lyset af de forskellige økonomiske, 
politiske og administrative betingelser i de forskel -
lige lande. Se også Kommissionens svar på punkt XII 
og tekstboks 4.
Tekstboks 4 Andet led
Formålet med reduktionen af arbejdsløshedsunder -
støttelsesperioden var at reducere risikoen for fælder 
i forbindelse med arbejdsløshed og var et skridt 
i den rigtige retning, selv om reduktionen ikke 
opfyldte programbetingelserne fuldt ud. Reduk -
tionen blev betragtet som et led i et bredere sæt 
reformer. Det blev anset for at være en vigtig faktor 
at fastholde dialogen mellem arbejdsmarkedets 
parter i forbindelse med indførelsen af en stærk 
reformpakke.
Kommissionens svar 101
underskud med to år fra 2009 til 2011, ligeledes 
til dels begrundet i en afmatning, der var krafti -
gere end forventet. Der blev også truffet yderligere 
konsolideringsforanstaltninger, som repræsenterede 
et klart skridt til at forbedre de offentlige finan -
sers holdbarhed. Revisionen indebar ligeledes en 
mindre procyklisk finanspolitisk linje i 2009, der 
medvirkede til at undgå en ond nedadgående spiral 
i økonomien.
For Portugals vedkommende blev det finanspolitiske 
mål revideret to gange i forbindelse med den femte 
og syvende gennemgang. I begge tilfælde blev 
målene revideret på grundlag af en betydelig uven -
tet forværring af de økonomiske udsigter samt en 
vækst, der gav færre skatteindtægter end forventet. 
Der redegøres herfor i rapporterne om overholdelse 
for begge gennemgange (afsnit II og III). Begge 
revisioner blev desuden foretaget på baggrund af 
afgørelser fra forfatningsdomstolen, der gav anled -
ning til betydelige budgetunderskud. Regeringen 
havde ikke fuld kontrol over disse faktorer.
90
I henhold til SVP’en kan den finanspolitiske til -
pasningssti ændres under visse omstændighe -
der. I henhold til artikel 3, stk. 5, i forordning (EF) 
nr. 1467/97 skal der træffes virkningsfulde foran -
staltninger, men uventede negative økonomiske 
forhold kan gøre sig gældende med store ugunstige 
virkninger for de offentlige finanser.
Der er ingen forud fastlagt algoritme for revision af 
budgetmål, og situationen vurderes fra sag til sag. 
Hvis det er berettiget, kan den finanspolitiske sti 
revideres i overensstemmelse med lovgivningen og 
på grundlag af specifikke faktorer. Når forskellige 
faktorer berørte underskudsmålene negativt, eller 
når de ikke blev opfyldt, blev der redegjort behørigt 
herfor i de landespecifikke programdokumenter 
såsom programgennemgange eller notater til EFC.
92
Den manglende henvisning til særlige spørgsmål 
i programdokumenterne betyder ikke, at de ikke blev 
taget i betragtning. I forbindelse med programmet for 
Rumænien blev der f.eks. taget specifikt hensyn til den 
særlige lønstruktur i den rumænske offentlige for -
valtning ved udformningen af lønnedskæringerne.skridt med »lavt indhold«, inden den kan vurderes og 
forberedes behørigt.
Som anført i Kommissionens svar på punkt 50 er det 
ved vurderingen af, om lande er i samme situation på 
et bestemt område, desuden vigtigt ikke blot at fore -
tage en statisk vurdering af deres resultater på det 
pågældende politikområde, men også at se på deres 
evne til at gennemføre en meningsfuld ændring. Ved 
»samme betingelser« henvises til kravenes generelle 
indhold og ikke til antallet af betingelser.
88
Kommissionen beregner og offentliggør den cykli -
ske budgetsaldo og den strukturelle saldo og andre 
variabler på prognosetidspunktet. Hvis de økono -
miske betingelser (eller udsigterne) har ændret sig, 
kan dette påvirke den cykliske budgetsaldo. Der 
kan imidlertid være ændringer i de økonomiske 
udsigter, som påvirker budgetstillingen uden at 
ændre den cykliske saldo, f.eks. gennem ændringer 
i inflationsfremskrivninger.
Når den cykliske budgetstilling (eller udsigterne) 
har ændret sig mellem to prognosetidspunkter, 
betyder dette derimod ikke automatisk, at under -
skudsmålene under proceduren i forbindelse med 
uforholdsmæssigt store underskud eller under pro -
grammet skal revideres. Revisioner af målene kan 
skyldes andre faktorer ud over de ændrede udsigter 
for den økonomiske cyklus såsom en anden vækst -
sammensætning, uventede indtægter og udgifter, 
ændringer i vækstpotentialet eller andre faktorer, 
som regeringen ikke har direkte kontrol over. Kom -
missionen tager behørigt hensyn til disse forskellige 
elementer i forbindelse med beslutningen om at 
revidere målene.
89
Revisioner af den konjunkturkorrigerede saldo indebæ -
rer ikke – og bør ikke indebære – automatiske (tilsva -
rende) revisioner af mål som anført i Kommissionens 
svar på punkt 88. Der bør således ikke knyttes en 
direkte sammenhæng mellem ændringer i forven -
tede cykliske saldi og behovet for at revidere mål.
For Ungarns vedkommende var revisionen af 
den finanspolitiske tilpasningssti, der blev aftalt 
i maj 2009, og som helt ekstraordinært forlængede 
fristen for at korrigere det uforholdsmæssigt store 
Kommissionens svar 102
Tekstboks 6
Kommissionen er ikke enig i, at der slet ikke blev 
identificeret tiltag af denne art i Rumænien. Tilta -
gene i det ændrede budget for 2009 vedtaget den 
28. april 2009 af det rumænske parlament indgik 
ikke som betingelser i aftalememorandummet på 
grund af tidsrummet mellem besøget og underteg -
nelsen af aftalememorandummet. Med hensyn til 
den yderligere gradvise reduktion af underskuddet 
i 2009-2010 fastslås følgende i aftalememorandum -
met undertegnet den 23. juni 2009: »Tilpasningen 
er primært udgiftsdrevet gennem nedbringelse af den 
offentlige sektors lønudgifter, nedskæring i udgifterne 
til varer og tjenesteydelser, nedskæringer i tilskuddene 
til offentlige virksomheder og nedskæring i kapitalud -
gifterne til f.eks. køretøjer og kontorudstyr. Investerings -
projekter, der medfinansieres med EU-midler, priorite -
res.«  Disse foranstaltninger er omfattet af artikel 3, 
stk. 5, litra c-g), i Rådets beslutning 2009/459/EF af 
6. maj 2009 om mellemfristet finansiel bistand fra 
Fællesskabet til Rumænien.
For Ungarns vedkommende blev alle finanspolitiske 
konsolideringsforanstaltninger i budgetforslagene 
for 2009 og 2010 med kontrollerbare underskudsbe -
grænsende virkninger indarbejdet i det oprindelige 
aftalememorandum eller i efterfølgende reviderede 
aftalememoranda.
98
Kommissionen havde tilvejebragt en række filer 
med de data, der lå til grund for udarbejdelsen af 
tabellerne vedrørende finansieringsgabet, som 
Kommissionen havde offentliggjort. Antagelserne 
for beregningerne af finansieringsgabet var under -
tiden meget kortfattet beskrevet, og det er således 
ikke muligt at foretage beregningen på ny udeluk -
kende på grundlag af disse oplysninger.
I et tilfælde (Ungarn) var finansieringsgabet ude -
lukkende blevet beregnet af IMF, og Kommissionen 
anerkender, at den ikke var i stand til at fremlægge 
en kopi af de underliggende beregninger. Kommis -
sionen styrkede sin evne til at beregne finansierings -
gab, efterhånden som krisen udviklede sig.Svagheder i programforvaltningen 
skyldes svage kontrolforanstaltninger
Kommissionen er ikke enig i, at kontrolforanstalt -
ningerne var svage. Efter Kommissionens opfattelse 
var programforvaltningen hensigtsmæssig.
95 i)
Kommissionen er ikke enig i, at ingen uden for 
programholdet gennemgik de underliggende 
beregninger og fremskrivninger. Drøftelserne og 
de faktiske forhold blev krydstjekket med IMF (og 
ECB for EFSM-programlande), og ECFIN undersøgte 
fremskrivningerne og den generelle overensstem -
melse ad hierarkiets vej.
95 ii)
Kommissionens repræsentanters arbejde blev vur -
deret af hierarkiske overordnede, om end under et 
voldsomt tidspres. Se også Kommissionens svar på 
punkt 61, 69, 70 og 79.
Skøn over finansieringsgab og således størrelsen 
af et programs finansieringsramme er et vigtigt 
spørgsmål, der undersøges grundigt af EU- og 
eurolandene.
95 iii)
Se Kommissionens svar på punkt IX. Kommissionen 
anerkender, at der var svagheder i dokumentfor -
valtningen i programprocessernes tidlige fase. 
Kommissionen arbejdede under et stort tidspres og 
stod over for at skulle indføre forsvarlige og effek -
tive krisestyringsprocedurer. På grund af krisesitu -
ationen var det ikke muligt at foretage en grundig 
registrering.
Kommissionens svar 103
Fremskrivningerne af det aggregerede offentlige 
kasseunderskud er imidlertid blevet medtaget 
i det økonomiske tilpasningsprogram for Irland og 
i efterfølgende programdokumenter.
Der er altid forskelle mellem skøn efter kasseregn -
skabsprincippet og periodiseringsprincippet. Der 
var imidlertid ingen grund til at forklare forskellene 
mellem skøn efter kasseregnskabsprincippet og 
periodiseringsprincippet, da sidstnævnte skøn var 
de mest relevante indikatorer i forbindelse med pro -
grammet, navnlig da disse indikatorer skal anvendes 
i den finanspolitiske overvågning i EU og i proce -
duren i forbindelse med uforholdsmæssigt store 
underskud.
99
Kommissionen er delvis enig i Rettens analyse. 
Kommissionen udførte en række omfattende 
følsomhedstest, men holdt dem fortrolige for ikke 
at udløse negative scenarier. Disse oplysninger 
var meget følsomme, og det var muligvis ikke 
hensigtsmæssigt at offentliggøre disse oplysnin -
ger i betragtning af de meget volatile finansielle 
markeder.
Navnlig for Irlands vedkommende er der altid blevet 
taget hensyn til følsomheden over for kurs- og ren -
testød i de økonomiske og finanspolitiske fremskriv -
ninger. Der var stor fokus på de farlige vekselvirk -
ninger mellem vækst-, budget- og finanskriser ved 
udformningen af det finansielle bistandsprogram 
for Irland (se Occasional Paper No 76). Formålet 
med EU-IMF-programmet var at bryde disse farlige 
vekselvirkninger, herunder ved at fjerne rentestød 
på offentlige finanser gennem ekstern finansiel 
bistand og således give den private sektor sikker -
hed (reduktion af marginer).
100
Hvis der med »Rådets betingelser« henvises til de 
politiske betingelser, der er aftalt i programmet, 
efterprøvede Kommissionen helt klart overensstem -
melsen. Hvis der med »Rådets betingelser« henvises 
til de politiske retningslinjer, som Rådet har udstedt 
inden for den generelle ramme for EU’s økonomiske 
overvågning, har Kommissionen ligeledes overholdt 
de eksisterende retlige bestemmelser.98 i)
Størrelsen af Ungarns program var udelukkende 
baseret på IMF-beregninger. Som følge af det plud -
selige udbrud af krisen i Ungarn, der var det første 
land, som anmodede om bistand, blev program -
holdets muligheder for at benytte sig af IMF’s 
ekspertise betragtet som en vigtig fordel. EU-med -
lemsstaterne undersøgte imidlertid tallene inden 
fastlæggelse af finansieringsrammen.
98 ii)
For Irlands vedkommende sammenligner Retten 
to forskellige indikatorer for offentlige finanser – 
ENS-underskuddet efter periodiseringsprincippet 
og det offentlige kasseunderskud. Selv om begge 
indikatorer afspejler de offentlige finansers tilstand, 
kan der være betydelige forskelle med hensyn til 
størrelse og sammensætning. En sammenligning af 
de to indikatorer forudsætter detaljeret viden om 
de offentlige finansregnskaber i begge systemer. 
Sammenligningen foretages normalt af statistikmyn -
dighederne i forbindelse med den halvårlige EDP-ind -
beretning til Eurostat.
Antagelserne anvendes på vigtige finansielle transak -
tioner i prognoseperioden, som de nationale myndig -
heder forventes at registrere i den offentlige saldo, 
hvilket er en forskel i forhold til ENS-saldoen efter 
periodiseringsprincippet. Disse vigtige transak -
tioner omfattede tilbagebetalinger af egenveks -
lerne, der tegnede sig for omkring 9,3 mia. EUR af 
gabet. Det nationale likviditetsstyringsagentur, 
National Treasury Management Agency, plejede 
desuden at indbygge yderligere stødpuder til 
uforudsete udgifter ud over de beregnede offent -
lige finansieringsbehov i basisscenariet, hvorimod 
sådanne stødpuder ikke var indbygget i skønnene 
over ENS-underskud og -gæld. På et tidspunkt, hvor 
markedet var ekstremt følsomt, skyldtes mang -
len på specifikke data de irske myndigheders 
og programpartnernes uvilje mod at oplyse om 
specifikke låneplaner. Forskellen skyldes desuden 
en række forskelle i de forskellige institutioners 
skøn over budgetunderskuddet. Det mest kon -
servative skøn blev medtaget i beregningerne af 
finansieringsbehovet.
Programdokumenterne indeholder hovedelemen -
terne i de finanspolitiske fremskrivninger og bereg -
ningerne af finansieringsbehovene, og der rede -
gøres ligeledes for en række forskelle mellem de to 
i en fodnote.
Kommissionens svar 104
103
Programlandene skulle ligeledes overholde ram -
mebestemmelserne i forbindelse med uforholds -
mæssigt store underskud om budgetmål. Disse 
budgetmål skal defineres i overensstemmelse med 
ENS-definitionen.
Hvis redningsstøtte til banker kunne have en bety -
delig indvirkning på budgetresultatet, om end den 
var vanskelig at forudsige, blev disse operationer 
ikke medtaget i programmets budgetmål.
For Irlands vedkommende har Kommissionen været 
klar omkring definitionen af det underliggende 
underskud, der skulle være – og var – i overensstem -
melse med det nationale regnskabssystem. Ved defi -
nitionen af budgetmålet blev der således ikke taget 
højde for indvirkningen af direkte støtte til banker.
Kommissionen beregnede det underliggende 
underskud som det samlede underskud minus kapi -
taltilførsel til bankerne, som øgede underskuddet, 
som led i redningsforanstaltningerne til den finan -
sielle sektor. Støtteforanstaltningerne til den finan -
sielle sektor er medtaget i det supplerende skema 
vedrørende finanskrisen, »Supplementary table for 
the financial crisis«, offentliggjort af Eurostat, i linjen 
»Capital injections recorded as deficit-increasing 
(capital transfer)«. Denne linje omfatter undertiden 
også kapitaltilførsler, der ikke betragtes som finan -
sielle støtteforanstaltninger til brug for proceduren 
i forbindelse med uforholdsmæssigt store under -
skud. Indtægter fra dividendebetalinger fra Anglo 
Irish Bank i form af ordinære aktier blev navnlig 
behandlet som kapitaloverførsler.
104
For Irlands vedkommende var der vedhæftet en 
programovervågningstabel som bilag til aftaleme -
morandummet i hele programperioden. Den inde -
holdt en detaljeret oversigt over status for overhol -
delsen af de forskellige krav. Oversigten blev mere 
detaljeret i programmets løbetid.
For Rumæniens vedkommende blev der rapporteret 
om fremskridt i strukturelreformerne på specifikke 
områder og ikke om overholdelsen af de enkelte 
betingelser. Kommissionen er enig i, at dette kan 
gøre det vanskeligt for læseren at vurdere status for 
overholdelse.101
Se Kommissionens svar på punkt XV.
Valget af ENS-definitionen af underskud er ikke 
kun motiveret af proceduren i forbindelse med 
uforholdsmæssigt store underskud. Det kan være 
nyttigt at supplere Rettens bemærkning med en 
redegørelse for fordelene ved nationale regnskaber 
og ENS-underskud i forhold til likviditetsdata i for -
bindelse med finanspolitisk overvågning. Hvis man 
kun opererede med en likviditetssaldo, ville usik -
kerheden blive øget og ikke reduceret, da regerin -
gerne ville få mulighed for at forskyde betalingen af 
visse transaktioner for at nå underskudsmålene.
102
Muligheden for statistiske revisioner bør ikke bru -
ges som argument for at gå over til likviditetsbud -
getmål. En likviditetsbaseret ordning ville indebære 
andre former for usikkerhed med en endnu større 
negativ indvirkning på pålideligheden af de finans -
politiske betingelser.
Se også Kommissionens svar på punkt XV.
102 i)
Meddelelsen om Ungarn er faktuelt korrekt og ved -
rører en efterfølgende statistisk revision (se Kommis -
sionens svar på punkt 90).
102 ii)
Meddelelsen om Rumænien er faktuelt korrekt og 
vedrører en efterfølgende statistisk revision vali -
deret af Eurostat, som ligger uden for prognose -
magerens kontrol. EFC-notatet af 23. august 2010 
om kontrolbesøget i perioden 26. juli – 5. august 
indeholder desuden en tekstboks på s. 13, hvor der 
redegøres for gabet mellem kasse- og ENS-95-un -
derskuddet i Rumænien.
102 iii)
Revisionen i Irland skyldtes omklassifikation (vali -
deret af Eurostat) af indtægter fra salget af mobilte -
lefonlicenser fra 2012 til 2013, som ligger uden for 
prognosemagerens kontrol.
Kommissionens svar 105
ikke kun kommuner. I det oprindelige aftaleme -
morandum havde betingelsen følgende ordlyd:  
»Reorganisering af den lokale myndighedsforvaltning. 
Den lokale myndighedsforvaltning i Portugal består 
for nærværende af 308 kommuner og 4 259 sogne. 
Portugal udvikler inden juli 2012 en konsolideringsplan 
med henblik på at reorganisere og betydeligt reducere 
antallet af sådanne enheder.« .
Der blev rapporteret om overholdelsen af disse 
betingelser i forskellige programgennemgangsdo -
kumenter. De politiske betingelser på dette område 
udviklede sig efterhånden under hensyntagen til 
den stærke politiske modstand. Antallet af sogne 
(freguesias) blev reduceret til 2 882 efter lokalvalget 
i september 2013. Selv om antallet af kommuner 
ikke blev reduceret, blev der indført en ny lovbe -
stemmelse om oprettelse af tværkommunale admi -
nistrative enheder.
107 i)
Det irske eksempel viser, at betingelserne vedrørende 
den flerårige budgetramme blev anset for at være 
fuldt overholdt. Kommissionen har imidlertid gen -
tagne gange i sine kvartalsvise revisioner gjort det 
klart, at den var bekymret over specifikke elementer 
i rammen. Den rejste spørgsmålet på ny inden for 
rammerne af det europæiske semester 2014.
107 ii)
I lyset af den høje grad af autonomi i de to regioner 
og de 308 kommuner i Portugal var Kommissionen 
nødsaget til at acceptere, at det ikke var muligt 
at sikre en konsolideret jævnlig rapportering om 
regionale og lokale offentlig-private partnerskaber 
og statsejede selskaber, og at det ville kræve ufor -
holdsmæssigt mange administrative ressourcer.
109
Kommissionen er enig i, at samarbejdet med IMF 
bidrog til, at Kommissionen lærte at forvalte pro -
grammerne, da den fik erfaring med krisestyring. 
Kommissionen er imidlertid ikke enig i, at den praksis, 
som Retten konstaterede, først blev indført i løbet af 
programmerne. Kommissionens prognoseregneark 
var i forvejen mere detaljerede end IMF’s regneark. 
Kommissionens programhold, der stod for pro -
grammissioner, var fra starten ofte større end IMF’s 
hold på grund af deltagelsen af andre GD’er ud over 
GD ECFIN.105
Kommissionen oplyste, i hvilket omfang betingelserne 
var blevet overholdt. »Ikke overholdt« blev typisk kun 
anført, hvis det stod klart, at betingelsen ikke ville 
blive overholdt inden for kort tid. Tidsfristerne var 
ofte fastsat meget ambitiøst for at tilskynde til en 
hurtigere indgriben. Hvis der var sket fremskridt 
med reformen, syntes det mere hensigtsmæssigt 
at anføre et udtryk, der lå imellem »overholdt« og 
»ikke overholdt«.
For Irlands vedkommende var der vedhæftet en 
programovervågningstabel som bilag med en detal -
jeret oversigt over status for overholdelsen af de for -
skellige krav. Disse blev beskrevet som »overholdt« 
eller »ikke overholdt«.
106
I mange tilfælde blev de detaljerede resultater af 
overvågningen anført i selve teksten i gennemgangs -
rapporten og ikke i overvågningstabellen. Det var 
navnlig tilfældet for betingelser, der var »igangvæ -
rende« eller »forsinkede«. Efterhånden som pro -
grammerne skred frem, blev nogle betingelser og 
overvågningen heraf grupperet med andre betingel -
ser eller henført under andre afsnit i programmerne.
Tekstboks 7 Andet led
Der rapporteres om fremskridt i styrkelsen af den 
administrative kapacitet og andre foranstaltninger, 
der skal øge optagelsen af EU-midler i Rumænien, 
i missionsrapporter. Se f.eks. EFC-notatet af 23. 
august 2010 om kontrolbesøget i perioden 26. juli – 
5. august, s. 17, punkt 37.
Tekstboks 7 Tredje led
Kommissionen er enig i, at der ikke rapporteres 
om fremskridt med hensyn til denne specifikke 
foranstaltning i Rumænien. Dette skyldtes, at der 
i stedet kom fokus på at forbedre skatteopkrævnin -
gen og reducere skatteunddragelse og skattesvig 
gennem teknisk bistand fra IMF og kontrolbesøg 
fra Kommissionens GD TAXUD (se EFC-notatet af 23. 
august 2010 om kontrolbesøget i perioden 26. juli – 
5. august, s. 14, punkt 27).
Tekstboks 7 Fjerde led
Betingelsen vedrørende omstrukturering af de lokale 
myndigheder i det portugisiske program vedrørte 
Kommissionens svar 106
Del IIl
Prissætningen ved udstedelse var 
undertiden højere end bankernes 
indledende vejledende prissætning
Disse forskelle er forventelige i forbindelse med 
obligationsudstedelse.
121
Der blev fremsendt formelle anmodninger om præ -
sentationer/bud til bankerne fra 2011 (dvs. for alle 
EFSM-transaktioner). Indtil 2010 var bankernes bud 
blevet indsamlet på møder og telefonkonferencer 
og dokumenteret i »notaterne om udvælgelse af 
banker«. Disse bud blev afgivet fra tidspunktet for 
den allerførste kriserelaterede betalingsbalancetrans -
aktion i december 2008 og blev stillet til rådighed for 
Retten.
122
Retten overvejede, om prissætningen på handels -
datoen kunne begrundes blot ved at sammenligne 
den med bankernes indledende vejledende pris -
sætning i deres bud, uden at tage behørigt hensyn 
til markedsudviklingen mellem disse to datoer. De 
to sager, som Retten henviser til, vedrører en enkelt 
»anmodning om bud«. Der var et tidsspænd på 
henholdsvis 14 og 23 dage mellem den indledende 
vejledende prissætning og handelsdatoerne. Afvi -
gelser fra den indledende vejledende prissætning 
er forventelige i forbindelse med processen gene -
relt, og navnlig når tidsspændet er så stort.
Denne bemærkning skal ses i lyset af Rettens bemærk -
ning i punkt 118 om, at »de endelige gældsomkost -
ninger var i overensstemmelse med markedsniveauet 
og sammenlignelige niveauer«.
123
Kommissionen understreger, at de konstaterede 
svagheder kun vedrørte perioden frem til 2010, og 
at de var begrænset til dokumentationsspørgsmål. 
De vedrørte ikke selve gældsforvaltningsprocessen.111
De uformelle samarbejdsordninger fungerede fint. 
Udvekslingen af oplysninger var meget grundig, 
og der er ingen dokumentation for, at manglen på 
mere formelle samarbejdsordninger var et problem.
111 iv)
Institutionerne havde forskellige beslutningspro -
cedurer, og det forekommer urealistisk på forhånd 
at formalisere en mekanisme til at løse uenigheder, 
som rent faktisk fremmer løsningen af potentielle 
uenigheder.
114
I Irland forelagde ECB som en uafhængig institu -
tion, der beskæftiger sig med pengepolitik, ikke 
interne oplysninger for Kommissionen, herunder 
oplysninger om eller relateret til bankens interne 
overvejelser om byrdefordeling. På grund af ECB’s 
uafhængige status kan Kommissionen ikke anmode 
ECB om disse oplysninger. Eftersom ECB-finansierin -
gen var tæt på Irlands årlige BNP , var det afgørende 
for programmets succes at fortsætte ECB-finansie -
ringen. Kommissionen og IMF accepterede derfor 
denne betingelse. Den efterfølgende udvikling har 
begrundet valget om ikke at inddrage privilegerede 
obligationsindehavere. Den irske gæld er tydelig -
vis holdbar, CDS-spændet er nede på niveau med 
Frankrig, Belgien og Slovakiet, Irlands kreditvurde -
ring er blevet opgraderet, og de irske banker har 
tilbagebetalt det meste af ECB-finansieringen.
Beslutningen om ikke at inddrage privilegerede 
obligationsindehavere skal desuden ses i dens 
sammenhæng. De irske myndigheder havde stillet 
en blankogaranti for indskud. Fordelene ved denne 
foranstaltning skulle også opvejes mod omkostnin -
gerne i form af følgevirkninger for andre banker og 
risiciene for retstvister.
Kommissionens svar 107
129
Kommissionen understreger, at udvælgelsen af 
lead-bankerne altid var i overensstemmelse med de 
eksisterende procedurer og behørigt dokumente -
ret. Udvælgelsen var i starten baseret på »notater 
om udvælgelse af banker«, og fra januar 2011 blev 
proceduren yderligere formaliseret på grundlag af 
en procedure for »anmodning om bud«.
130
Kommissionen mener, at den opfyldte alle eksi -
sterende regler og forskrifter og markedspraksis 
på dette område. Bankerne er desuden underlagt 
nationale regelsæt på værdipapirområdet, herunder 
regler om »pre-sounding« (sondering) og fore -
byggelse af insiderhandel, hvilket giver yderligere 
sikkerhed.
I henhold til artikel 6, stk. 2, litra a), i Europa-Par -
lamentets og Rådets forordning (EU) nr. 596/2014 
af 16. april 2014 om markedsmisbrug (EUT L 173 af 
12.6.2014, s. 1), der finder anvendelse på udstedere 
pr. 3. juli 2016, er transaktioner, handelsordrer eller 
adfærd, der gennemføres af Unionen, desuden 
udtrykkeligt undtaget.
133
Tildelingsstrategien drøftes med lead-bankerne 
på forhånd, og der anvendes en standardstrategi 
i overensstemmelse med markedspraksis. Tilde -
lingen sker i tæt samarbejde med syndikatet, og 
Kommissionen har fuld indsigt i alle ordrer, den 
har fuld kontrol over processen og godkender den 
endelige tildeling. Alle tildelingstabeller er tilgæn -
gelige i Kommissionen.
134
Der blev indført en formel »forpligtelse på det sekun -
dære marked« som standard i EU’s mandatskrivelse 
til EFSM, dvs. fra januar 2011 og frem.
135
Kommissionen har formelt kontrolleret likviditeten 
på det sekundære marked siden 2012, men det skal 
understreges, at det ikke er almindelig praksis, at 
udstedere generelt kontrollerer likviditeten på det 
sekundære marked.Kommissionen anerkender, at der var mangler 
i dokumentationen for låntagningsprocessen de 
første år, men processen blev forvaltet korrekt og 
havde ingen indvirkning på resultatet.
Efter Kommissionens opfattelse blev lead-bankerne 
udvalgt på et konkurrencedygtigt grundlag de 
første år, selv om det ikke er fuldt dokumenteret. 
Med hensyn til forholdsregler mod videregivelse af 
ikkeoffentligt materiale eller insiderviden overhol -
der Kommissionen eksisterende regler og forskrifter 
og markedspraksis i forbindelse med gennemførel -
sen af finansieringsoperationer. De banker, der er 
involveret i finansieringstransaktioner, er desuden 
underlagt nationale regelsæt på værdipapirområdet, 
herunder regler om forebyggelse af insiderhandel, 
hvilket giver Kommissionen yderligere sikkerhed.
Tildelingsstrategien drøftes med lead-bankerne 
på forhånd, og der anvendes en standardstrategi 
i overensstemmelse med markedspraksis. Alle 
berørte parter har derfor fuldt kendskab til tilde -
lingsreglerne. Kommissionen træffer den endelige 
afgørelse om tildeling.
Overvågningen af aktiviteterne på det sekundære 
marked blev formaliseret af Kommissionen i 2012.
Spændet mellem købs- og salgskurser (bid-offer 
spreads) afhænger af en række forskellige parametre.
127
Kommissionen skulle gennemføre lånetransaktio -
nerne i en ekstraordinært vanskelig situation. På 
trods heraf forvaltede Kommissionen gældsudste -
delserne i overensstemmelse med markedspraksis 
med gode resultater.
128
Selv om Kommissionen anerkender, at procedurehånd -
bogen blev opdateret efterhånden, var processen 
klart dokumenteret fra starten i særskilte notater. 
Kommissionen understreger, at dokumentationens 
kvalitet blev forbedret i januar 2011. På tidspunktet 
for udarbejdelsen af Rettens beretning havde doku -
mentationen eksisteret og været anvendt i over fire 
år i forbindelse med alle EFSM-transaktioner, der 
udgør de fleste operationer i såvel antal som beløb.
Kommissionens svar 108
140
Det bør bemærkes, at Portugal ikke udnyttede 
hele den tilgængelige finansielle bistand under 
programmet og afsluttede programmet med en 
betydelig likviditetsstødpude.
Pengepolitikken blev ligeledes lempet i det irske 
program.
141
Under programmet tilgik udbetalingerne fra IMF 
normalt centralbanken, hvor de udgjorde valuta -
reserver, og udbetalingerne fra EU tilgik finans -
ministeriet med henblik på budgetfinansiering. 
I 2010 tilgik en række udbetalinger fra IMF ligeledes 
finansministeriet med henblik på budgetfinansie -
ring. Dette skyldtes, at budgetunderskuddet var 
større end oprindelig forventet på grund af lavere 
vækst og politiske overskridelser, hvorimod central -
bankens reserver var tilstrækkelige. Det kan imid -
lertid ikke udledes heraf, at regeringens yderligere 
finansieringsbehov til dels blev dækket af indirekte 
støtte fra centralbanken. Det lykkedes regeringen at 
tilbagebetale og refinansiere alle sine gældsforplig -
telser i løbet af programmet. Pengepolitikken, der 
henhører under den uafhængige centralbanks ene -
kompetence, påvirker naturligvis også indenlandske 
finansieringsvilkår. Det bør imidlertid ikke betragtes 
som indirekte støtte.
146
I bemærkningen om Ungarn tages der ikke hensyn 
til den øgede optagelse af EU-midler.
147
Det er vigtigt at adskille den indtægtsforøgende 
indvirkning af nye tiltag begrebsmæssigt fra fal -
dende indtægter på grund af faldende økonomisk 
aktivitet. Den reelle effekt af en skattereform kan 
ikke vurderes ud fra en økonomis samlede indtæg -
ter. Det er her nødvendigt at vurdere det kontrafak -
tiske scenarie uden reformen.136
Det forhold, at spændet mellem købs- og salgskur -
ser varierede bankerne imellem, er normalt, navnlig 
i lyset af antallet af markedsdeltagere.
138
Det forventede finansieringsgab ved programmets 
iværksættelse er ikke en plan. Det er et skøn over de 
finansbehov, der skal opfyldes i løbet af program -
met, med en indbygget stødpude – i nogle tilfælde 
udtrykkeligt – som afspejler den usikkerhed, der er 
forbundet med disse skøn. Stødpuden skal sikre, at 
der er tilstrækkelig finansiering, hvis resultaterne er 
ringere end forventet, skabe tillid blandt investorer 
og fremme den økonomiske genopretningsproces.
139
Sikkerhedsmarginerne i de første programmer, der 
blev udformet i kølvandet på Lehman Brothers’ 
kollaps, afspejler omfanget af den oplevede usik -
kerhed på daværende tidspunkt og behovet for 
at sikre, at finansieringsrammen var tilstrækkelig. 
Banksektorens behov er særligt vanskelige at for -
udsige, og der var således behov for en betydelig 
reserve til uforudsete udgifter i lande som Irland, 
hvor banksektoren var i store vanskeligheder. Finan -
sieringsrammen skulle være tilstrækkelig til at opveje 
denne usikkerhed og forsikre markederne om, at 
alle behov var dækket. Det kan derfor forventes, at 
finansieringsbehovene kan dækkes inden for ram -
men, medmindre der kommer en negativ udvikling.
139 iv)
Indfrielsen af IMF-lånene før tid afhænger af lande -
nes – og dermed programmernes – muligheder for 
at få adgang til lån på markederne med en rente, 
der er lav nok til, at det er politisk og finansielt 
fordelagtigt at indfri IMF-lånene før tid. Sammen -
kobling af en indfrielse før tid og et mindre finansie -
ringsbehov bygger på en række antagelser, der ikke 
nødvendigvis holder stik. Som anført andetsteds 
omfattede programfinansieringen desuden sikker -
hedsmarginer, der var et signal til markederne og af 
afgørende betydning for programmernes succes.
Kommissionens svar 109
Som en mellemindkomstøkonomi uden for euro -
området er Rumænien mere sårbar over for lan -
dets offentlige gæld end eurolande med højere 
indkomster. Da programmet blev godkendt, var 
rentesatserne på Rumæniens offentlige gæld 
steget med 300 basispoint, hvilket viste, at de inter -
nationale finansielle markeder var i tvivl om statens 
finansieringsstilling.
153
Selv om midlertidige finanspolitiske tiltag ikke er en 
permanent ændring af den underliggende budget -
saldo, kan de have en permanent indvirkning på 
gældsniveauet og således forbedre eller forværre 
dets holdbarhed på lang sigt.
Det var ikke alle midlertidige tiltag i løbet af pro -
grammet, der blev indført med henblik på at nå 
underskudsmål. I nogle tilfælde var midlertidige 
tiltag eller engangstiltag nødvendige (f.eks. støt -
teforanstaltninger til banker) eller uden for rege -
ringens kontrol (f.eks. domstolsafgørelser). Det var 
efterfølgende nødvendigt at erstatte midlertidige 
tiltag med strukturelle foranstaltninger for at sikre, 
at målene fortsat blev nået.
I EU’s rammer for finanspolitisk overvågning fore -
tages en vigtig skelnen mellem den samlede bud -
getsaldo (der omfatter engangstiltag) og den 
strukturelle saldo, der måler den permanente 
finanspolitiske indsats (uden engangstiltag). Dette 
er årsagen til, at lande med et uforholdsmæssigt 
stort underskud ikke kun opfordres til at korrigere 
underskuddet nominelt (dvs. bringe underskuddet 
ned under traktatens tærskel på 3 % af BNP), men 
også opfordres til at gøre en specifik strukturel ind -
sats, der kan opfylde det nominelle mål.
Anvendelsen af engangstiltag og midlertidige 
tiltag står derfor ikke i sig selv i modsætning til en 
holdbar korrektion af det uforholdsmæssigt store 
underskud.
153 i)
Det bør tilføjes, at Portugal også indførte udgiftsge -
nererende tiltag, der beløb sig til 2,8 % af BNP i 2010 
og til 0,6 % af BNP i 2011.148
Ikke alle omhandlede retsakter indebar ændringer, 
som berørte skatteandelen af BNP , og de vedrørte 
ikke alle betalingsbalanceprogrambetingelserne. 
Der var komplekse grunde til indførelsen.
Kommissionens fælles svar på punkt 
150 og 151
Ændringen af den strukturelle saldo påvirkes ikke 
kun af de fastlagte mål og de politiske valg, der 
træffes for at nå disse mål, men også af en bredere 
vifte af ydre faktorer, som regeringen ikke har 
direkte kontrol over. Disse omfatter inflationssat -
ser, vækstsammensætningen, markedsstemning, 
der påvirker låneomkostninger, og efterfølgende 
datarevisioner. Ved fastlæggelsen af målene blev 
landespecifikke hensyn, som rækker ud over neden -
nævnte forbindelser, også taget i betragtning. For -
bindelserne mellem variablerne omhandlet i punkt 
150 og 151 er således komplekse. Landespecifik 
benchmarking på grundlag af disse forbindelser vil 
således ikke nødvendigvis afdække udfordringerne 
før programmet eller resultaterne efterfølgende.
Selv om en svagere indledende budgetstilling gene -
relt berettiger et hurtigere konsolideringstempo, bør 
denne faktor ikke betragtes isoleret fra andre – til 
tider landespecifikke – faktorer, som påvirkede de 
finanspolitiske ubalancer, der skulle korrigeres. Det 
skal ligeledes bemærkes, at den af Rådet fastsatte 
frist til at korrigere det uforholdsmæssigt store 
underskud (gennem den henstillede strukturelle 
indsats) muligvis ikke er sammenfaldende med 
programperioden.
152
Den finanspolitiske indsats i programmerne blev 
fastlagt på grundlag af mange forskellige faktorer. 
Der blev taget hensyn til gældens oprindelige niveau, 
men andre landespecifikke faktorer var også vigtige.
Kommissionens svar 110
160 iii)
For nogle reformers vedkommende vil den ønskede 
virkning først vise sig på længere sigt efter program -
mets afslutning.
161
Henvisningen til risikoen for, at reformerne i Ungarn 
blev rullet tilbage (lønnedskæringer i den offentlige 
sektor), forekommer unødvendig, da de vigtigste 
omkostningsbesparende foranstaltninger på dette 
område (afskaffelse af den 13. månedsløn) forblev 
uændrede. Der kunne konstateres konkrete tilbage -
rulninger på områderne børnebidrag og finanspoli -
tisk styring.
164
Se Kommissionens svar på tekstboks 10.
Tekstboks 10 Første afsnit
I Ungarn blev den lave interesse i banksektorer også 
forklaret med, at samordningen med vesteuropæiske 
moderbanker i sidste ende blev en succes, hvilket 
man ikke kunne vide, da programmet blev iværksat 
og støttepakken til bankerne blev udformet. De 
største udenlandskejede kommercielle banker for -
pligtede sig navnlig til at fastholde deres samlede 
eksponering mod Ungarn, først på bilateral basis 
med centralbanken og senere multilateralt inden for 
rammerne af det europæiske banksamordningsinitia -
tiv. Disse kombinerede tiltag bidrog til at styrke den 
finansielle stabilitet og investorernes tillid, herunder 
i et bredere regionalt perspektiv.
Tekstboks 10 Femte afsnit
Beskæftigelsen i den offentlige sektor i Portugal 
faldt med næsten 10 % mellem 2011 og 2014, hvilket 
var mere end den krævede årlige reduktion på 
2 % i aftalememorandummet. Da embedsmænd 
ikke kan afskediges, var det nødvendigt at sikre en 
væsentlig del af nedskæringen ved ikke at erstatte 
ansatte, der holdt op. Førtidspensionering udgjorde 
en særlig del af personalenedskæringen. Førtids -
pensionering udgjorde en væsentlig del af nedskæ -
ringen, men det betyder ikke, at budgetvirkningen 
var begrænset. Regeringen indførte ligeledes 
yderligere foranstaltninger for at reducere antallet 
af ansatte såsom fratrædelsesordningen efter fælles 
overenskomst. Som et samlet resultat af personale- 
og lønnedskæringerne blev den offentlige sektors 153 iii)
Proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt 
store underskud for Rumænien blev afbrudt i juni 
2013 på grundlag af de faktiske tal for 2012. En 
vigtig betingelse for at afbryde proceduren i for -
bindelse med uforholdsmæssigt store underskud er 
korrektionens holdbarhed, dvs. at underskuddet på 
troværdig vis skal holdes under tærsklen på 3 % af 
BNP i fremskrivningsperioden for den pågældende 
prognose fra Kommissionen. Prognosen er baseret 
på foranstaltninger, der er offentliggjort af regerin -
gen på troværdi vis og tilstrækkeligt detaljeret.
153 iv)
Ansvarsgarantien i Irland var ikke primært tænkt 
som en indtægtsskabende foranstaltning.
155
Kommissionen mener ikke, at det giver mening 
at sammenligne tal fra IMF og Kommissionen for 
overholdelsen af betingelserne ved programmets 
afslutning, da de to institutioner holder dem op 
mod forskellige benchmark.
Nogle frister blev indledningsvis fastsat meget ambi -
tiøst for at tilskynde til en hurtigere indgriben, men 
blev efterfølgende tilpasset, efterhånden som 
programmet skred frem.
158
Efter Kommissionens opfattelse er begrebet »struk -
turelt indhold«, som anvendes af Retten, ikke en 
meningsfuld metrik til at analysere politiske foran -
staltninger og drage konklusioner om deres betyd -
ning. Betingelser, der kræver indledende skridt 
(og derfor klassificeres af Retten som betingelser 
med »lavt strukturelt indhold«), kan være mindst 
lige så vigtige og er betingelser, der er ligetil at 
gennemføre.
Den anvendte klassificering af betingelsernes struk -
turelle indhold afdækker ikke de enkelte betingel -
sers væsentligste indhold og betydning. Mange 
af de mest kritiske strukturreformer kræver indle -
dende skridt såsom gennemgang eller høringer 
(klassificeret som betingelser med »lavt strukturelt 
indhold«), inden reformerne i sidste ende vedtages 
og gennemføres. Rettens klassificering af betingel -
ser med »højt strukturelt indhold« er derfor ikke 
synonym med »vigtige«.
Kommissionens svar 111
Kommissionens fælles svar på punkt 
176, 177 og 178
I Ungarn var husholdningernes gæld i udenlandsk 
valuta (primært i schweizerfranc) ikke et særligt 
brændende politisk spørgsmål i programperioden 
(dvs. indtil Q1 2010).
Der var ikke fokus på indenlandske lån i udenlandsk 
valuta i programmerne for eurolandene eller i Let -
land, hvis politiske programmål var at fastholde 
bindingen til euroen.
I Rumænien var der inkluderet betingelser, som 
skulle nedbringe/begrænse lån i udenlandsk valuta 
gennem tæt overvåget regulering i den finansielle 
sektor. Der var en permanent dialog med central -
banken. For at afhjælpe sårbarhederne forbundet 
med lån i udenlandsk valuta vedtog den rumænske 
centralbank en række foranstaltninger for yderligere 
at begrænse forbrugernes optagelse af usikrede lån 
i udenlandsk valuta i 2011. En række af disse foran -
staltninger blev efterfølgende ligeledes udvidet til 
at omfatte usikrede små og mellemstore virksom -
heder i overensstemmelse med henstillingerne 
fra ESRB (Det Europæiske Udvalg for Systemiske 
Risici). Som led i programbetingelserne inden for 
rammerne af »First Home – Prima Casa« ydede den 
rumænske regering ikke længere statsgaranti for 
realkreditlån i udenlandsk valuta fra august 2013.lønudgifter nedbragt med næsten 17 % mellem 
2010 og 2014.
165
I programmerne for eurolandene var der fokus på at 
genoprette den finanspolitiske og finansielle stabi -
litet og på at forbedre konkurrenceevnen gennem 
afhjælpning af strukturelle mangler. Genopretning 
af balancen over for udlandet var en underliggende 
betingelse i programmerne for eurolandene, men 
ikke det presserende primære hensyn.
Betalingsbalancens løbende poster og handelsba -
lancen bør ikke anvendes isoleret som en indikator 
for konkurrenceevne, da balancen over for udlan -
det både kan påvirkes af strukturelle ændringer 
og cykliske faktorer. Dette viser, at en del af forbed -
ringen kan blive udløst, når de cykliske betingelser 
bliver bedre. Ved udelukkende at se på betalings -
balancens løbende poster og handelsbalancen 
uden at analysere de underliggende drivkræfter 
er det ikke muligt at identificere forbedringer 
i konkurrenceevnen.
167
Som en medlemsstat i euroområdet var Irland ikke 
omfattet af et betalingsbalancestøtteprogram. Det 
eksterne finansieringsgab  var som sådan ikke af cen -
tral betydning for programmet, hvilket var tilfældet 
i medlemsstaterne uden for euroområdet. Det skal 
bemærkes, at Irland konsekvent havde et betydeligt 
og meget volatilt handelsoverskud. I denne forbin -
delse kan fremlæggelsen af kumulative data om 
prognosefejl være vildledende. Handelsbalancen 
blev endvidere en smule forbedret mellem 2011 og 
2014 og bidrog således positivt til tilpasningen af 
de løbende poster. Prognosticeringen af den irske 
balance over for udlandet kompliceres betragteligt 
af aktiviteterne i store multinationale virksomheder, 
der dominerer Irlands handelssektor.
Kommissionen mener ikke, at der kan drages erfa -
ringer af figur 11.
168
Det er tvivlsomt, om »handelsbalancen [...] er en 
mere nøjagtig indikation af virkningerne af ændrin -
gerne i et lands konkurrenceevne«.
Kommissionens svar 112
Anbefaling 2
Kommissionen accepterer anbefaling 2 og under -
streger behovet for at sikre, at registreringen ikke 
må pålægge prognosemagere en uforholdsmæssig 
byrde, navnlig i programsammenhæng og i lyset af 
de ressourcemæssige begrænsninger.
Kommissionen har allerede forbedret procedurerne 
og dokumentforvaltningen efter iværksættelsen af 
de første programmer. Den vil træffe yderligere for -
anstaltninger for at forbedre gennemførelsen af sin 
politik for dokumentforvaltning og kvalitetskontrol.
Kommissionen er ved at udvikle en pilotprognose -
model, i første omgang for euroområdet som helhed 
med landespecifikke moduler. Det er ikke formålet 
at erstatte den eksisterende prognose baseret på 
dømmekraft, men at undersøge, hvor denne kan 
anvendes af Kommissionen til at foretage kvalitets -
kontroller, som supplerer Kommissionens prognoser 
baseret på dømmekraft. Kommissionen bemærker 
imidlertid, at en model sandsynligvis ikke vil være 
særlig nyttig i en tid præget af usædvanlige økono -
miske begivenheder.
184
Se Kommissionens svar på punkt IX og X.
Anbefaling 3 a)
Kommissionen accepterer anbefaling 3a.
Kommissionen har allerede forbedret registreringen 
siden iværksættelsen af programmerne. Den vil 
fokusere på at sikre, at de nye procedurer gen -
nemføres fuldt ud i overensstemmelse med Kom -
missionens dokumentforvaltningspolitik, uden at 
undergrave programholdenes muligheder for at 
overholde stramme tidsfrister.
Anbefaling 3 b)
Kommissionen accepterer anbefaling 3b og vil 
undersøge, hvordan den yderligere forbedrer regi -
streringen af vigtige beslutninger i overensstem -
melse med Kommissionens dokumentforvaltnings -
politik, uden at forsinke beslutningsprocessen.Konklusioner og anbefalinger
179
Se Kommissionens svar på punkt III.
180
Se Kommissionens svar på punkt IV.
182
Kommissionen øgede sin evne til at mobilisere 
ekspertise efter 2009 i forbindelse med program -
merne for eurolandene og kunne i højere grad søge 
ekstern ekspertise.
Anbefaling 1
Kommissionen accepterer anbefaling 1.
Kommissionen forbedrede mobiliseringen af 
ekspertise i kriseårene, hvilket fremgår af den 
omstændighed, at Kommissionen var i stand til 
at mobilisere mere ekspertise i forbindelse med 
programmerne for eurolandene, der efterfulgte 
programmerne for lande uden for euroområdet. 
Strukturreformtjenesten (SRSS) er blevet oprettet 
for nylig i Kommissionens regi. Kommissionen vil 
undersøge, hvordan en række vigtige principper for 
hurtig mobilisering af den nødvendige ekspertise 
kan styrkes yderligere, eventuelt i en institutionel 
ramme.
Kommissionen vil i påkommende tilfælde tage hen -
syn til behovet for at udvikle procedurer for skær -
pet overvågning og forvaltning af eventuelle nye 
programmer for finansiel bistand til eurolandene.
183
Se Kommissionens svar på punkt VIII.
Det var meget vanskeligt at vurdere sandsynlighe -
den af de vigtigste antagelser i en efterfølgende 
gennemgang.
Kommissionens svar 113
Anbefaling 5
Kommissionen accepterer anbefaling 5. Kommis -
sionen vil medtage yderligere variabler, som kan 
indsamles på kort tid, f.eks. likviditetssaldo og/eller 
et restancemål opgjort på kvartalsbasis, i aftale -
memorandaene for at bistå ved overvågningen af 
budgetmål.
191
Se Kommissionens svar på punkt XV og 104-107.
Raterne blev frigjort på grundlag af en dybde -
gående vurdering af, om de enkelte lande havde 
opfyldt betingelserne. Enhver forsinkelse i over -
holdelsen blev vurderet fra sag til sag. Derudover 
kan betingelser, som egentlig ikke er »af betydning 
for kriseløsning og tilbagebetaling af lånene«, 
imidlertid være relevante, hvis de fremmer vækst 
og reducerer risikoen for, at lån ikke tilbagebetales 
under uventede omstændigheder. Revisionen doku -
menterer ikke, at der blev gennemført irrelevante 
reformer.
Anbefaling 6 a)
Kommissionen accepterer anbefaling 6a.
Anbefaling 6 b)
Kommissionen accepterer anbefaling 6b, men 
understreger, at det i nogle tilfælde ikke vil give 
mening at garantere vedtagelsen af reformer, før 
omfanget af det problem, der skal løses, eller de 
mulige svar er blevet identificeret i forbindelse med 
de forberedende trin.
Anbefaling 6 c)
Kommissionen accepterer delvist anbefaling 6c. 
Kommissionen accepterer ikke, at programholdene 
skal være forpligtet til at begrunde behovet for 
hver enkelt betingelse, i lyset af modtagerlandets 
afgørende rolle i fastlæggelsen af sin egen vision 
for reformprogrammet.185
Se Kommissionens svar på punkt XI.
186
Se Kommissionens svar på punkt XII.
187
Se Kommissionens svar på punkt XII.
188
Se Kommissionens svar på punkt XIV.
189
Se Kommissionens svar på punkt XIII.
De centrale dokumenter, der var resultatet af eks -
pertanalysen, blev gennemgået af ansatte uden for 
programholdet, herunder af den øverste ledelse og 
lederne af de horisontale enheder. Gennemgangs -
rapporterne blev forelagt de relevante generaldirek -
torater til høring. Udkast til dokumenter blev udveks -
let og krydstjekket mellem partnerinstitutioner, og 
EFC og EWG fik forelagt en nærmere redegørelse for 
forhandlingsresultaterne.
Anbefaling 4
Kommissionen accepterer anbefaling 4. Kommissionen 
vil forbedre procedurerne for gennemgang af pro -
gramforvaltningen og programdokumenternes ind -
hold inden for de eksisterende ressourcemæssige 
rammer og uden at skabe unødige forsinkelser.
190
I Kommissionens svar på punkt XV redegøres for 
årsagerne til anvendelse af periodiserede data.
Kommissionens svar 114
193
Retten overvejede, om prissætningen på handels -
datoen kunne begrundes blot ved at sammenligne 
den med bankernes indledende vejledende pris -
sætning i deres bud, uden at tage behørigt hensyn 
til markedsudviklingen mellem datoen for den 
indledende vejledende prissætning og den faktiske 
udstedelsesdato. Afvigelser fra den indledende 
vejledende prissætning er forventelige i forbindelse 
med processen generelt, og navnlig når tidsspæn -
det er stort.
194
Kommissionen mener ikke, at der var mangler i gælds -
forvaltningsprocessen, men kun en række mangler 
i dokumentationen for de indledende transaktioner.
Anbefaling 8 a)
Kommissionen accepterer anbefaling 8a.
Anbefalingen er allerede blevet fulgt. Tildelingen 
sker i tæt samarbejde med syndikatet, og Kommis -
sionen har fuld indsigt i alle ordrer og fuld kontrol 
med processen.
Anbefaling 8 b)
Kommissionen accepterer anbefaling 8b.
Anbefalingen er allerede blevet fulgt. Siden januar 
2011 har procedurerne for fremsendelse af »anmod -
ninger om bud«, for modtagelse af bankernes bud 
og for afgivelse af mandat til lead-banker været 
veldokumenteret.
Anbefaling 8 c)
Kommissionen accepterer anbefaling 8c.
Anbefalingen er allerede blevet fulgt. Lead-bankerne 
accepterer formelt »tegningstilsagn«, i tilfælde af at 
ordrebogen ikke når målstørrelsen (før udstedelse), 
og »forpligtelser på det sekundære marked« for at 
sikre en aktiv handel på det sekundære marked (efter 
udstedelse).Kommissionen understreger, at det vigtigste er at 
sikre, at der er et sammenhængende og integreret 
sæt reformer til imødegåelse af centrale økonomi -
ske udfordringer. Det vil ofte skulle besluttes, hvil -
ken reformpakke under det pågældende program 
der skal vælges. Betingelser bør derfor ikke betrag -
tes isoleret. Kommissionen understreger ligeledes, 
at reformer, der øger væksten på mellemlang sigt, 
også er vigtige for forbedringen af budgetstillingen 
og for nedbringelsen af risikoen for manglende 
tilbagebetaling af finansiel bistand. EU-bistand har 
ofte meget lang løbetid, og stærk vækst er derfor 
en vigtig faktor, der understøtter et lands evne til at 
tilbagebetale sine lån.
Endelig skal valget af betingelser forhandles med 
modtagerlandet. Det bør styrke landenes mulig -
heder for at fastsætte dagsordenen for deres 
programmer. Dette er en forudsætning for deres 
opbakning til reformprocessen, der er af afgørende 
betydning for programmets succes. Betingelserne 
kontrolleres af ledelsen samt på politisk niveau.
Anbefaling 6 d)
Kommissionen accepterer anbefaling 6d. I forbin -
delse med fastlæggelsen af betingelserne vil Kom -
missionen i videst muligt omfang anvende målelige 
data. Det understreges imidlertid, at betingelsernes 
indvirkning ikke kan måles på samme måde, idet 
nogle resultater er kvalitative og ikke kvantitative, 
og der er ikke altid lettilgængelige oplysninger om 
betingelserne, som kan vurderes.
Anbefaling 7
Kommissionen accepterer delvist anbefaling 7. 
Kommissionen har allerede opstillet retningslinjer 
for samarbejde med IMF og ECB og tager i øjeblik -
ket andre skridt til at fremme det institutionelle 
samarbejde under programmerne. Kommissionen 
er imidlertid af den opfattelse, at man i forbindelse 
med fremme af dette samarbejde bør undgå for -
malisering, der gør beslutningsprocessen tung, 
navnlig i lyset af tidspresset. Meningsforskelle 
bør løses på en fleksibel måde, da det både vil 
være vanskeligt og af ringe værdi at kodificere 
tvistbilæggelsesproceduren.
Kommissionens svar 115
200
Se Kommissionens svar på punkt XVII.
201
I Kommissionens svar på punkt 158 anføres det, 
hvorfor Kommissionen ikke mener, at Rettens metrik 
til klassificering af de strukturelle betingelser afspej -
ler deres betydning.
202
Det forhold, at betingelser var medtaget i program -
met og ikke skabte observerbare resultater inden 
for programmets tidshorisont, betyder ikke, at de 
ikke var en succes, eller at det var forventet, at de 
ville få virkning inden for programmets tidshori -
sont. Det tager tid at gennemføre strukturreformer, 
og i de fleste tilfælde vil virkningen først kunne ses 
på lang sigt.
203
Se Kommissionens svar på punkt 165.
Anbefaling 9
Kommissionen accepterer anbefaling 9. Den søger 
at få en bedre forståelse for tilpasningsprocessen 
under programmerne gennem en række igangvæ -
rende omfattende efterfølgende evalueringer og 
at drage erfaringer heraf. Vurderingerne omfatter 
alle aspekter af den økonomiske tilpasning under 
programmerne, herunder de tre aspekter, der blev 
fremdraget af Retten. Der er allerede blevet offent -
liggjort en efterfølgende evaluering af det økono -
miske tilpasningsprogram for Irland.
Anbefaling 9 a)
Kommissionen accepterer anbefaling 9a.Anbefaling 8 d)
Kommissionen accepterer anbefaling 8d.
Anbefalingen er allerede blevet fulgt. Der er udført 
regelmæssige analyser af markederne som doku -
menteret i rapporterne fra likviditetsstyringsudval -
get, Treasury Management Committee. Der udføres 
en mere specifik analyse forud for hver obligations -
udstedelse, og den dokumenteres ligeledes efter -
følgende i et post-deal-notat. Bankerne oplyser om 
antallet af salgs- og købstransaktioner i forbindelse 
med EU-obligationer hvert kvartal, og omsætnin -
gen overvåges af Kommissionen.
195
Se Kommissionens svar på anbefaling 9.
196
Se Kommissionens svar på punkt 139.
197
Det bør bemærkes, at Portugal ikke udnyttede hele 
den tilgængelige finansielle bistand under program -
met og afsluttede programmet med en betydelig 
likviditetsstødpude.
198
Denne udtalelse vedrører både indvirkningen af nye 
politiske foranstaltninger og budgetvirkningen af 
økonomiske betingelser. Se også Kommissionens 
svar på punkt 147.
199
Som anført i Kommissionens svar på punkt 150, litra 
i), bør udgangspunktets indvirkning på konsolide -
ringstempoet ikke betragtes isoleret fra andre – til 
tider landespecifikke – faktorer, som påvirkede de 
finanspolitiske ubalancer, der skulle korrigeres. I Kom -
missionens svar på punkt 153 anføres det, hvorfor 
engangstiltag kan være nødvendige, og hvorfor 
resultaterne ikke kan beskrives som uholdbare.
Kommissionens svar 116
Anbefaling 9 b)
Kommissionen accepterer anbefaling 9b. I overens -
stemmelse med kommissionsformand Jean-Claude 
Junckers politiske retningslinjer har Kommissionen 
for nylig udført en forhåndsevaluering af de sociale 
virkninger af de nye tilpasninger i Grækenland. En 
sådan evaluering vil blive udført i forbindelse med 
alle nye programmer.
Anbefaling 9 c)
Kommissionen accepterer anbefaling 9c.
SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU
Gratis publikationer:
  et eksemplar:  
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  /f_lere eksemplarer eller plakater/kort:  
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)  
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)  
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)  
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).
(*)  Oplysningerne er gratis ligesom de /f_leste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve  
penge for opkaldet).
Betalingspublikationer:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET
Da finanskrisen i 2008 udløste en europæisk 
statsgældskrise, var en række medlemsstater nødsaget til 
at anmode om makrofinansiel bistand. I denne beretning 
undersøger vi, hvor godt Europa-Kommissionen 
forvaltede den bistand, der blev ydet til fem lande - 
Ungarn, Letland, Rumænien, Irland og Portugal. Vi 
konstaterede, at Kommissionen ikke var forberedt på 
omfanget af krisen, hvilket i stor udstrækning forklarer 
de væsentlige svagheder, der i begyndelsen opstod 
i forvaltningsprocessen. Flere af de svagheder, vi 
konstaterede, findes stadig, og hovedbudskabet 
i beretningen er, at Kommissionen skal styrke sine 
procedurer for forvaltning af finansiel bistand.