EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 20.3.2021 JOIN(2021) 8 final FÆLLES MEDDELELSE TIL DET EUROPÆISKE RÅD Status over de politiske, økonomiske og handelsmæssige forbindelser mellem EU og Tyrkiet







1.INDLEDNING Det Europæiske Råd noterede sig på mødet i december 2020, at Tyrkiet har foretaget ensidige handlinger og provokationer og optrappet sin retorik over for Den Europæiske Union, dens medlemsstater og de europæiske ledere. Det Europæiske Råd bekræftede på ny, at Den Europæiske Union har en strategisk interesse i at udvikle samarbejdsbaserede og gensidigt berigende forbindelser med Tyrkiet. Det understregede, at tilbuddet om en positiv dagsorden mellem EU og Tyrkiet fortsat er på bordet, forudsat at Tyrkiet viser, at det er rede til at fremme et ægte partnerskab med Unionen og dens medlemsstater og til at løse uoverensstemmelser gennem dialog og i overensstemmelse med folkeretten. Det understregede også, at Den Europæiske Union fortsat er fast besluttet på at forsvare sine og medlemsstaternes interesser og opretholde regional stabilitet. I denne forbindelse opfordrede Det Europæiske Råd den højtstående repræsentant og Kommissionen til at forelægge en rapport om status vedrørende de politiske, økonomiske og handelsmæssige forbindelser mellem EU og Tyrkiet og om de instrumenter og muligheder, der findes med hensyn til det videre arbejde, herunder en udvidelse af anvendelsesområdet for Rådets afgørelse af 11. november 2019 , med henblik på drøftelse senest på Det Europæiske Råds møde i marts 2021. Følgende fælles meddelelse er en reaktion på denne opfordring. Den erstatter eller foregriber ikke Kommissionens næste udvidelsespakke, herunder landerapporten om Tyrkiet. II. DE POLITISKE FORBINDELSER Det politiske aspekt af forbindelserne mellem EU og Tyrkiet er blevet gradvist forringet i de seneste år, hvilket reelt har bragt de forskellige instrumenter og procedurer for det bilaterale engagement og samarbejde til ophør. Dette skyldes hovedsagelig Tyrkiets handlinger i det østlige Middelhavsområde, der er en direkte anfægtelse af Republikken Cyperns rettigheder i dennes havområder, en væsentlig optrapning af Tyrkiets provokerende handlinger over for Grækenland, manglende fremskridt i bestræbelserne på at finde en løsning på Cypern-spørgsmålet og sideløbende hermed Tyrkiets truende handlinger og nedsættende retorik, samt Tyrkiets assertive interventioner i de fleste af de regionale konflikter i området — interventioner, der som følge af den måde, de er foregået på, ofte har været i strid med de bredere EU-interesser. Den yderligere forværring af den indenlandske situation i Tyrkiet, navnlig med hensyn til de grundlæggende rettigheder og den økonomiske styring, har desuden haft en klart negativ indvirkning på Tyrkiets forbindelser med EU-medlemsstaterne og på den bilaterale dagsorden mellem EU og Tyrkiet. 1. Det østlige Middelhavsområde I de seneste år er spændingerne i det østlige Middelhavsområde taget til. I slutningen af februar 2020 nåede de et højdepunkt, da Tyrkiet i strid med erklæringen fra EU og Tyrkiet fra marts 2016 aktivt tilskyndede migranter og flygtninge til at tvinge sig adgang til EU. Dette førte til voldelige handlinger ved Grækenlands land- og søgrænser. Det lykkedes at afværge en større krise ved hjælp af en intensiv diplomatisk indsats, i forbindelse med hvilken formanden for Det Europæiske Råd og den højtstående repræsentant og næstformand for Kommissionen aflagde et besøg i Ankara, og formændene for Europa-Parlamentet, Det Europæiske Råd og Europa-Kommissionen sammen aflagde et besøg ved den græske grænse. Efterfølgende aflagde præsident Erdogan besøg i Bruxelles i begyndelsen af marts. Hele året fortsatte de tyrkiske myndigheder med uden tilladelse at udsende bore- og efterforskningsfartøjer til Republikken Cyperns havområder. Tyrkiets anfægtelse af Grækenlands søgrænser i Det Ægæiske Hav og det østlige Middelhavsområde var fortsat en torn i øjet. I august og oktober udsendte Tyrkiet et seismisk efterforskningsfartøj til et område tæt på den græske ø Kastellorizo, hvorved spændingerne eskalerede til et punkt, hvor der var fare for en konfrontation mellem de to NATO-allierede. Disse handlinger blev ledsaget af rigeligt med fjendtlig retorik med det formål at anfægte såvel Republikken Cyperns som Grækenlands rettigheder. Den tyrkiske flåde ledsagede boreskibene på deres togter. Disse handlinger til søs omfattede militære manøvrer og førte til hændelser, der involverede medlemsstaterne. For Grækenlands vedkommende har undertegnelsen i november 2019 af det bilaterale aftalememorandum mellem Tyrkiet og Libyens nationale samlingsregering om afgrænsningen af maritime jurisdiktioner øget spændingerne yderligere. Der tages i memorandummet ingen hensyn til de græske øers rettigheder i de pågældende områder. I løbet af året skete der en yderligere optrapning af andre provokerende handlinger fra Tyrkiets side over for Grækenland, navnlig Tyrkiets overflyvning af beboede områder i Grækenland, samt truende flådeøvelser og ditto retorik. Til trods for, at spørgsmålet om de græsk-tyrkiske søgrænser har eksisteret i mange år, blev den dialog, der havde til formål at løse spørgsmålet, afbrudt i 2016, og 2020 var et år med konstant genopblussen af konflikten og vedvarende spændinger, hvilket fik NATO til at indlede forhandlinger mellem Grækenland og Tyrkiet for at få løst konflikten. Selv om Det Europæiske Råd på mødet i december 2020 på ny fordømte Tyrkiets provokerende handlinger i den foregående periode, understregede det samtidig relevansen af forbindelserne mellem EU og Tyrkiet og gav Tyrkiet udsigt til fornyet engagement, hvis landet satte en stopper for sine fjendtlige handlinger. Det Europæiske Råd gav også udtryk for, at det ville overveje andre muligheder, hvis dette ikke skete. Situationen begyndte at ændre sig hen mod årets udgang. Tyrkiet var generelt positivt indstillet over for konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i december og begyndte at sende signaler om den betydning, landet tillægger forbindelserne til Den Europæiske Union og dens medlemsstater. De konfliktskabende udsendelser af tyrkiske fartøjer er ophørt indtil dato, og signalerne om fornyet engagement er fortsat. Der er skabt et positivt momentum for dialog og forhandlinger, og der er endnu en gang taget de første skridt til at lancere de to større forhandlingsprocesser, nemlig genoptagelsen den 25. januar af de sonderende drøftelser om maritime spørgsmål mellem Grækenland og Tyrkiet og dialogen om en løsning på Cypern-spørgsmålet, idet de formelle drøftelser i forbindelse hermed er planlagt til at finde sted den 27.-29. april i Genève. Afgrænsningen af kontinentalsoklen og de eksklusive økonomiske zoner bør behandles gennem dialog og forhandlinger i god tro i overensstemmelse med folkeretten, herunder UNCLOS, idet spørgsmålet om nødvendigt kan henvises til Den Internationale Domstol. På ovennævnte baggrund er det af afgørende betydning, at parterne engagerer sig fuldt ud i at opnå gode naboskabsforbindelser og finde en fredelig løsning på problemerne. Den højtstående repræsentant har løbende bestræbt sig på at skabe et gunstigt miljø for en varig nedtrapning i regionen. Tilbagetrækningen af Tyrkiets seismiske efterforskningsfartøj "Oruç Reis" gjorde det muligt at genoptage de direkte sonderende drøftelser mellem Grækenland og Tyrkiet den 25. januar 2021. Den sidste forhandlingsrunde (den 62.) fandt sted den 16. marts 2021 i Athen umiddelbart inden de politiske samråd, der fandt sted den 17. marts på højt embedsmandsplan. Vi har brug for at se et troværdigt mønster i Tyrkiets adfærd i det østlige Middelhavsområde — uden tilbageskridt — som bevis på, at de intentioner, landet har givet udtryk for, er reelle, og for at sikre, at den generelle nedtrapning i regionen opretholdes. Nylige mindre hændelser minder os om, at nedtrapningen stadig er skrøbelig, og at den skal konsolideres. 2. Cypern-spørgsmålet Cypern-spørgsmålet er en central årsag til, at Tyrkiet er stærkt uenigt med EU om situationen i det østlige Middelhavsområde. I 2020 blev håbet om fremskridt med hensyn til en løsning på Cypern-spørgsmålet stillet i bero indtil efter valget i det tyrkisk-cypriotiske samfund i oktober-november 2020. Situationen i forbindelse med valget førte til en stigning i polariserende retorik og provokationer, hvilket afstedkom en stærk reaktion fra EU's side således som afspejlet i Rådets og Det Europæiske Råds konklusioner. Siden begyndelsen af sit mandat og navnlig under besøget i Cypern i juni 2020 og marts 2021 har den højtstående repræsentant og næstformand for Kommissionen givet udtryk for sin fulde støtte til FN's generalsekretærs bestræbelser på hurtigst muligt at få genoptaget forhandlingerne om en løsning på Cypern-spørgsmålet. FN's generalsekretær og dennes medarbejdere fortsatte deres bestræbelser med uformindsket energi til trods for de ensidige handlinger i Varoshas indhegnede område og de gentagne erklæringer, hvori der åbent blev sat spørgsmålstegn ved det aftalte grundlag for løsningen af Cypern-spørgsmålet som fastsat i de relevante resolutioner fra FN's Sikkerhedsråd (UNSCR), idet den seneste blev vedtaget den 29. januar 2021 (UNSCR 2561). Både EU og FN anmodede i november 2020 Tyrkiet om at omgøre sine ensidige handlinger i Varosha (åbning af strandens indhegnede område). Siden fredsforhandlingerne i Crans Montana i 2017 har FN fortsat samarbejdet med Den Europæiske Union i dennes egenskab af observatør på konferencen om Cypern, og EU har holdt tæt kontakt med repræsentanterne for 5 + 1-formatet. EU går helhjertet ind for en retfærdig, samlet og holdbar løsning på Cypern-spørgsmålet, herunder de eksterne aspekter heraf, inden for rammerne af FN og i overensstemmelse med de relevante resolutioner fra FN's Sikkerhedsråd og de principper, som EU bygger på. Det er afgørende, at de to samfund forhandler sig frem til en aftale, hvis det skal lykkes at mindske spændingerne i det østlige Middelhavsområde. Parterne har udvekslet forslag til en række tillidsskabende foranstaltninger, herunder om deling af indtægterne fra udvinding af kulbrinter, og EU er fortsat rede til at lette det nødvendige tekniske arbejde i denne henseende. Positive løsninger på praktiske spørgsmål, der har stor betydning for det tyrkisk-cypriotiske samfund, som f.eks. lettelse af eksporten af ost med betegnelsen Halloumi/Hellim og distribution af covid-19-vacciner, ville kunne skabe et tillidsfremmende klima. EU's engagement i og støtte til løsning af Cypern-spørgsmålet er en forudsætning for at mindske spændingerne i regionen. Det er tydeligt, at Tyrkiets manglende anerkendelse af Republikken Cypern stadig blokerer for forskellige former for samarbejde. Så længe der ikke findes en løsning på Cypern-spørgsmålet, vil det fortsat være meget vanskeligt at opnå en normalisering af forbindelserne mellem EU og Tyrkiet.

3.Konferencen om det østlige Middelhavsområde Det Europæiske Råd pålagde også den højtstående repræsentant og næstformand for Kommissionen at tilrettelægge en multilateral regional konference med deltagelse af Tyrkiet som led i en bredere tillidsskabende foranstaltning. Den højtstående repræsentant og næstformand for Kommissionen fortsatte det forberedende arbejde, der skal munde ud i en konference om det østlige Middelhavsområde, og der er afholdt indledende drøftelser for at fastlægge formatet (anvendelsesområde, deltagelse, procedure og tidsplan) og potentielle emner uden at foregribe en eventuel afgørelse, som EU måtte træffe om muligheden for at afholde eller ikke afholde en sådan konference. Intet er aftalt endnu. Reaktionerne fra andre potentielle deltagere viser tydeligt, at medmindre situationen i regionen ændrer sig væsentligt, er det usandsynligt, at der vil kunne afholdes en sådan konference inden for den nærmeste fremtid. 4. Regionen som helhed Tyrkiets stadig mere assertive udenrigspolitik kolliderede med EU's prioriteter under den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP). Selv om den institutionelle ramme for Tyrkiets deltage i FUSP og den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik (FSFP) er på plads, var graden af Tyrkiets tilpasning i 2020 meget lav, nemlig på ca. 11 %. Tyrkiet handlede fortsat ikke i tråd med de fleste af Rådets afgørelser (restriktive foranstaltninger), bl.a. vedrørende Rusland, Venezuela, Syrien og Libyen, og heller ikke med EU's erklæringer om f.eks. Nagorno-Karabakh. Den sidste politiske dialog på højt plan mellem EU og Tyrkiet om FUSP/FSFP fandt sted i Ankara i november 2018, og den sidste dialog mellem de politiske direktører fandt sted i september 2019. Mange medlemsstater har stærke bilaterale forbindelser med Tyrkiet på områderne udenrigspolitik, sikkerhed og forsvar. I lyset af Tyrkiets stadig mere aktive og assertive udenrigspolitik skal der fortsat gøres en betydelig fælles indsats for at mindske yderligere spændinger og indføre tillidsskabende foranstaltninger i regionen som helhed. I perioden januar-marts 2021 indledte EU og Tyrkiet en diplomatisk dialog for at nå frem til en dybere forståelse af parternes respektive interesser og eventuelle gensidigt fordelagtige og holdbare løsninger, navnlig hvad angår Libyen og Syrien, hvor EU's direkte interesser står på spil. Det er tydeligt, at Tyrkiet siden landets aktive militære intervention i Syrien og Libyen har ført sin egen udenrigspolitik uden at tage hensyn til Den Europæiske Unions bredere interesser, herunder EU's sikkerhedsmæssige betænkeligheder. Tyrkiets militære støtte i Libyen, bl.a. gennem udsendelse af udenlandske krigere til konfliktområder, er sammen med landets vedvarende kritik af og manglende samarbejde med operation IRINI i den grad til hinder for, at EU kan bidrage effektivt til gennemførelsen af FN's våbenembargo, og det har ført til modstridende tilgange i Libyen. Efter dannelsen af en ny, inklusiv regering, som blev godkendt af Repræsentanternes Hus den 10. marts og taget i ed den 15. marts 2021, er det vigtigt at samarbejde med de nye myndigheder og yde konstruktiv støtte til de næste skridt. Der er bl.a. tale om en hurtig overdragelse af beføjelser til de nye myndigheder, institutionernes genforening, forberedelse af valg, som skal afholdes den 24. december 2021, fuldstændig gennemførelse af våbenhvileaftalen fra oktober 2020 og en reel national forsoningsproces. Som en indflydelsesrig aktør i Libyen vil Tyrkiets samarbejde med FN og de andre regionale og internationale aktører om de nødvendige fremskridt være afgørende for alle aspekter af denne udfordrende proces, navnlig hvad angår den politiske proces, økonomien og sikkerheden. Tyrkiet grænser direkte op til Syrien og ønsker derfor et stabilt og velstående Syrien — et mål, som landet deler med EU. Det er altafgørende at opretholde Syriens territoriale integritet og fremme en fredelig løsning på konflikten gennem den FN-ledede politiske proces. EU og Tyrkiet er enige om, at det er nødvendigt at fremskynde arbejdet i forfatningsudvalget og om andre elementer i FN's Sikkerhedsråds resolution 2254, som f.eks. løsladelsen af tilbageholdte personer og bestræbelserne på at fremme ansvarliggørelsen for krigsforbrydelser i Syrien. EU opfordrer Tyrkiet til at sikre, at oppositionen i Det Syriske Nationalråd (SNC) er inklusiv. Tyrkiet har gjort en betydelig indsats for at opretholde våbenhvilen i det nordvestlige Syrien (Idlib) og for at lette leveringen af omfattende grænseoverskridende humanitær bistand via Tyrkiet til det nordvestlige Syrien. Tyrkiet er fortsat vært for mindst 3,6 mio. flygtninge fra Syrien. Tyrkiets militære aktioner, bl.a. gennem tyrkiskstøttede militser, i det nordlige Syrien, navnlig i den nordøstlige del af landet, har imidlertid ført til omfattende fordrivelser og beretninger om krænkelser af civilbefolkningens menneskerettigheder. Adgangen for internationale hjælpeorganisationer er fortsat begrænset, og organisationen Tyrkisk Røde Halvmåne spiller fortsat en dominerende rolle. Tyrkiets genbosætning af syriske flygtninge i tidligere kurdiske områder er fortsat et problem. Enhver tilbagesendelse af flygtninge til landet skal være sikker, frivillig og værdig og foretages i samråd med UNHCR og i overensstemmelse med de parametre og principper, som UNHCR har fastlagt. Tyrkiet er også militært aktiv i det nordlige Irak og udfører angreb mod Kurdistans Arbejderparti (PKK). Selv om EU anser PKK for at være en terrororganisation, opfordres landene i regionen til at koordinere terrorbekæmpelsen bilateralt og til at handle på en måde, som står i et rimeligt forhold til de aktuelle udfordringer, og under fuld overholdelse af retsstatsprincippet. Tyrkiets seneste støtte til militære aktioner i Kaukasus i forbindelse med fjendtlighederne i Nagorno-Karabakh har sået yderligere tvivl om Tyrkiets regionale rolle. Tyrkiet gik væk fra at fremme en fredelig løsning og støttede i stedet Aserbajdsjans bestræbelser på at finde en militær løsning. Grænsen mellem Tyrkiet og Armenien har været lukket siden april 1993. EU opfordrer Tyrkiet til at åbne sin grænse til Armenien. I december 2020 fremsatte Tyrkiet forslag om en regional samarbejdsgruppe, som skulle omfatte Armenien, Aserbajdsjan, Georgien, Iran, Rusland og Tyrkiet. EU støtter fortsat fuldt ud de bestræbelser, der gøres på internationalt plan inden for rammerne af OSCE's Minskgruppe under dennes fælles ledelse, og forventer, at Tyrkiet tilslutter sig EU i denne henseende. 5. Samarbejdet om den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik og terrorbekæmpelse Tyrkiet er en central aktør på sikkerheds- og forsvarsområdet. Tyrkiets manglende anerkendelse af Republikken Cypern, brede fortolkning af den aftalte ramme fra 2003 (Berlin Plus-ordningerne) og snævre fortolkning af rammerne for samarbejdet mellem EU og NATO skaber imidlertid praktiske og operationelle vanskeligheder, bl.a. med hensyn til videreudviklingen af de gensidige forbindelser mellem EU og NATO. Tyrkiet anmoder fortsat om at blive inddraget i EU's forsvarsinitiativer såsom det permanente strukturerede samarbejde (PESCO) og Den Europæiske Forsvarsfond. Med hensyn til terrorbekæmpelse fungerer det bilaterale samarbejde mellem Tyrkiet og EU-medlemsstaternes sikkerhedstjenester godt. I efteråret 2019 anmodede Tyrkiet imidlertid om en udsættelse af den regelmæssige dialog om terrorbekæmpelse med EU efter fordømmelsen af landets militæroperation i det nordøstlige Syrien og vedtagelsen af en retsakt med restriktive foranstaltninger vedrørende det østlige Middelhavsområde. III. De bilaterale forbindelser mellem EU og Tyrkiet 1. Associeringsaftalen

Associeringsaftalen fra 1963 er den overordnede retlige ramme for struktureringen af forbindelserne mellem EU og Tyrkiet. Den har til formål at styrke de handelsmæssige og økonomiske forbindelser mellem EU og Tyrkiet og gradvist at oprette en toldunion. Selv om det er lykkedes at skabe et solidt grundlag for vores bilaterale forbindelser med intensive og tiltagende politiske, økonomiske og samfundsmæssige udvekslinger, er der i årenes løb opstået en række alvorlige problemer med hensyn til associeringsaftalen. Det uløste Cypern-spørgsmål har haft konsekvenser lige siden Republikken Cyperns tiltrædelse af EU i 2004. I juli 2005 besluttede Tyrkiet sig for ikke at gennemføre tillægsprotokollen til associeringsaftalen, hvorved toldunionen med EU udvides til at omfatte Republikken Cypern. Denne ensidige beslutning førte til, at Rådet i 2006 vedtog en afgørelse om blokering for åbningen af otte kapitler i tiltrædelsesforhandlingerne og lukning af alle kapitler, hvilket blev efterfulgt af Republikken Cyperns bilaterale blokering af seks forhandlingskapitler i 2009. Tyrkiet tillader ikke direkte handel, direkte luft- og søtransportforbindelser eller nogen andre former for direkte forbindelse mellem Republikken Cypern og Tyrkiet. Desuden blokerer Tyrkiet for Republikken Cyperns tiltrædelse af en række internationale organisationer, herunder Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling. Tyrkiets manglende anerkendelse af Cypern er ligeledes til hinder for direkte udveksling af oplysninger med Tyrkiet (f.eks. i forbindelse med retligt samarbejde eller bekæmpelse af skatteundgåelse) og for en velfungerende toldunion. I lyset af Tyrkiets uautoriserede boreaktiviteter i det østlige Middelhavsområde besluttede Rådet i juli 2019, at der indtil videre ikke skal afholdes møder i Associeringsrådet EU-Tyrkiet. Der er heller ikke blevet afholdt forberedende associeringsudvalgsmøder under ledelse af højtstående embedsmænd. Det faglige samarbejde i otte sektorunderudvalg fortsætter. 2. Tiltrædelsesforhandlinger, tiltrædelseskriterier og førtiltrædelsesstøtte Tyrkiet har været kandidatland siden 1999. Tiltrædelsesforhandlingerne blev indledt i juni 2005. Der er indtil videre åbnet 16 kapitler ud af 35 (det sidste i 2016), og et er lukket. I lyset af de fortsatte alvorlige tilbageskridt med hensyn til EU's kerneprincipper og -værdier konstaterede Rådet i juni 2018 og juni 2019, at Tyrkiet havde bevæget sig længere væk fra Den Europæiske Union, og at Tyrkiets tiltrædelsesforhandlinger derfor "reelt er gået i stå, og at ingen yderligere kapitler kan åbnes eller lukkes." De faktiske omstændigheder, der ligger til grund for denne vurdering, har ikke ændret sig. Der sker fortsat store tilbageskridt med hensyn til reformerne på vigtige områder i tiltrædelsesprocessen. Særlig efter kupforsøget i 2016 er der sket en konstant forværring af situationen med hensyn til retsstatsprincippet, respekten for menneskerettighederne og retsvæsenets uafhængighed, samtidig med at der sker en tiltagende centralisering af magten. Denne udvikling er accelereret yderligere efter ikrafttrædelsen af det nye præsidentielle system i 2018. Der er sket en betydelig svækkelse af mange af de kontrolforanstaltninger, der findes i et demokratisk system. Regeringen har omdannet statslige og offentlige institutioner og undermineret deres uafhængighed. Parlamentets rolle er svækket betydeligt. Desuden er 59 ud af de 65 demokratisk valgte borgmestre fra det pro-kurdiske Folkets Demokratiske Parti (HDP) blevet fjernet og erstattet af regeringsudpegede administratorer. Den 17. marts anmodede statsadvokaten ved kassationsdomstolen formelt om opløsning af HDP. Hovedparten af lovgivningen vedtages efter hasteprocedurer uden behørig inddragelse og høring af de berørte parter. Indførelsen af det præsidentielle system har bragt reguleringsmyndighedernes uafhængighed i fare. Politisk pres på dommere og anklagere har en betydelig negativ indvirkning på retsvæsenets uafhængighed. Myndighederne tilbageholder, retsforfølger og dømmer enkeltpersoner, bl.a. journalister, studerende, advokater, oppositionspolitikere og aktivister, oftest på grundlag af alt for bredt formulerede terrorismerelaterede anklager. Til trods for de resolutioner, der er vedtaget af Europarådets Ministerkomité, nægter de tyrkiske myndigheder desuden at gennemføre Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols endelige afgørelser, herunder dem, der vedrører løsladelsen af Osman Kavala og Selahattin Demirtas. Den 2. marts vedtog Tyrkiet en ny handlingsplan for menneskerettigheder. Denne handlingsplan afhjælper imidlertid ikke de vigtigste mangler, der er konstateret med hensyn til respekten for menneskerettighederne, retsvæsenets uafhængighed og retsstatssituationen generelt. De bilaterale forbindelser med flere EU-medlemsstater er fortsat anspændte, også på grund af de tyrkiske myndigheders til tider aggressive retorik og forsøg på indblanding i interne politiske beslutninger. Der blev oprindelig afsat en bevillingsramme på næsten 4,5 mia. EUR til programmet for Tyrkiet under instrumentet til førtiltrædelsesbistand for 2014-2020. Fra og med 2017 blev tildelingen gradvist reduceret på grund af underudnyttelse af midlerne og de alvorlige tilbageskridt i Tyrkiet med hensyn til retsstatsforholdene, de grundlæggende rettigheder, reformen af den offentlige forvaltning og de ulovlige boreaktiviteter i det østlige Middelhav. Samlet set udgjorde reduktionen 30 % af det beløb, der oprindeligt blev planlagt i 2014. Med virkning fra 2017 har Kommissionen ændret EU's finansielle støtte, således at den rettes mod sektorer, der afspejler EU's kerneprincipper og -prioriteter såsom demokrati og retsstatsprincippet, støtte til civilsamfundet (34 mio. EUR i 2020) og menneskerettigheder, mellemfolkelige udvekslinger og andre områder af EU-interesse (energi, klimaændringer og migration). Kommissionen har også reduceret den andel af midlerne, der forvaltes direkte af de tyrkiske myndigheder. I afventning af, at retsgrundlagene for den flerårige finansielle ramme for 2021-2027 træder i kraft, er den foreløbige programmering for årene 2021 og 2022 indledt inden for rammerne af det nye instrument (IPA III). Denne justerede bistand skal først og fremmest anvendes til at støtte vigtige reformer og værdier således som fremhævet i Kommissionens årlige rapporter om Tyrkiet. 3. Migration og erklæringen fra EU og Tyrkiet fra 2016 Erklæringen fra EU og Tyrkiet fra marts 2016 indeholder den overordnede ramme for samarbejdet mellem EU og Tyrkiet om migration. Erklæringen bygger på den fælles handlingsplan mellem EU og Tyrkiet af 29. november 2015 og var resultatet af EU's bestræbelser for at indføre et system for effektiv migrationsstyring og undgå en humanitær krise. Målet var gennem et omfattende samarbejde mellem EU og Tyrkiet at genoprette en lovlig og organiseret indrejseordning, bringe irregulær migration fra Tyrkiet til EU til ophør, forhindre tab af menneskeliv, bekæmpe migrantsmuglernetværk og forbedre levevilkårene for syriske flygtninge i Tyrkiet. Siden man påbegyndte gennemførelsen af erklæringen fra EU og Tyrkiet, er der sket et betydeligt fald i antallet af irregulære grænsepassager fra Tyrkiet til Grækenland. Selv om der fortsat er sket tragiske hændelser, er antallet af tabte menneskeliv i Det Ægæiske Hav faldet betydeligt. I slutningen af februar 2020 blev migranter af tyrkiske aktører opfordret til at tage landruten til Europa gennem Grækenland. Dette førte til oprettelsen af en uformel lejr ved den græsk-tyrkiske grænse, hvor et stort antal migranter og flygtninge levede under forfærdelige forhold. På ekstraordinære møder i Rådet (EU's indenrigsministre) den 4. marts 2020 og (EU's udenrigsministre) den 6. marts 2020 gentog EU, at der var brug for, at Tyrkiet fuldt ud overholdt erklæringen fra EU og Tyrkiet. Rådet opfordrede også den tyrkiske regering og alle aktører og organisationer på stedet til at formidle budskabet om, at migranter ikke burde tilskyndes til at forsøge at passere grænsen på ulovlig vis til lands eller til søs, samt til at bekæmpe formidlingen af falske oplysninger. Selv om EU anerkendte den øgede migrationsbyrde og de risici, Tyrkiet står over for på sit område, og den betydelige indsats, Tyrkiet har gjort for at huse tæt på 4 millioner flygtninge, fordømte EU stærkt Tyrkiets brug af migrationspresset til politiske formål. Siden da har situationen ved både sø- og landgrænserne med Grækenland stabiliseret sig og generelt været rolig. Der er dog konstateret et skift til nogle af de alternative migrationsruter. Den langsomme tilbagesendelsesproces har været et problem under hele gennemførelsen af erklæringen, De tyrkiske myndigheder suspenderede i marts 2020 tilbagesendelserne inden for rammerne af erklæringen under henvisning til covid-19-restriktionerne. Trods gentagne anmodninger fra de græske myndigheder og Kommissionen er problemet ikke blevet løst. Kommissionen har insisteret på, at Tyrkiet fuldt ud skal overholde sine forpligtelser i henhold til erklæringen fra EU og Tyrkiet. Den 14. januar 2021 sendte Grækenland en officiel anmodning om tilbagetagelse af 1 450 tilbagesendte personer, som Tyrkiet ikke accepterede. Antallet af genbosætninger i EU er fortsat højere end antallet af tilbagesendelser til Tyrkiet. Kun 2 140 irregulære migranter og asylansøgere, hvis ansøgninger er blevet erklæret for uantagelige, og som er rejst fra Tyrkiet til de græske øer, er blevet tilbagesendt til Tyrkiet, mens 28 300 syriske flygtninge fra Tyrkiet er blevet genbosat i EU. 20 medlemsstater har bidraget hertil. For at opretholde et støt tempo i genbosætningerne yder Kommissionen finansiel støtte til genbosætningsmedlemsstaterne, mens Det Europæiske Asylstøttekontor yder operationel støtte til processen og letter udvekslingen af god praksis mellem medlemsstaterne. Erklæringen fra EU og Tyrkiet tager sigte på at aktivere en frivillig ordning om indrejse af humanitære årsager, når antallet af irregulære grænsepassager er ophørt eller i det mindste er blevet væsentligt og holdbart reduceret. I december 2017 bekræftede medlemsstaterne de operative standardprocedurer, der var aftalt med Tyrkiet, men medlemsstaterne har endnu ikke besluttet at aktivere ordningen.

Inden for rammerne af erklæringen fra 2016 har EU mobiliseret 6 mia. EUR til bistand til flygtninge og værtssamfund i Tyrkiet. Ved udgangen af 2020 var der indgået forpligtelser og kontrakter for hele det operationelle budget for faciliteten for flygtninge i Tyrkiet, og 65 % er allerede blevet udbetalt i overensstemmelse med de respektive fremskridt, der er gjort med projekterne. Der er tale om en større europæisk investering i stabilitet. Den støtte, der ydes via faciliteten, er blevet nøje koordineret med medlemsstaterne, andre donorer og de tyrkiske myndigheder. Den er stadig yderst vigtig med henblik på dækning af de grundlæggende behov, beskyttelse, adgang til sundhedspleje og uddannelse samt socioøkonomisk støtte. Over 1,8 millioner flygtninge nyder godt af det sociale krisesikkerhedsnet (ESSN), og med støtte fra projektet om betingede kontantoverførsler til uddannelse (CCTE) er 670 000 flygtningebørn kommet i skole. EU har allerede bevilget yderligere 585 mio. EUR til humanitær overgangsfinansiering efter facilitetens ophør for derved at fortsætte nogle vigtige beskyttelses- og sundhedsprojekter og sikre fortsættelsen af de to EU-flagskibsprogrammer, ESSN og CCTE, frem til begyndelsen af 2022. Flygtningenes situation i Tyrkiet bliver imidlertid fortsat dårligere og forværres af covid-19-pandemien og den økonomiske tilbagegang. Der vil derfor være behov for fortsat EU-støtte de kommende år, således som det blev fremhævet i Det Europæiske Råds konklusioner fra december 2020. Kommissionen vil inden længe fremsætte konkrete forslag med henblik herpå. Den fremtidige EU-finansiering skal også fokusere på bæredygtigheden på længere sigt og den gradvise overgang til det tyrkiske system. Tyrkiet har gentagne gange anmodet om at få fremskyndet gennemførelsen af erklæringen fra 2016, navnlig de elementer, der ikke vedrører migration: en hurtig genoptagelse af tiltrædelsesforhandlingerne, en hurtig modernisering af toldunionen og visumliberalisering. I erklæringen fra EU og Tyrkiet er alle disse elementer omfattet af kendte og aftalte betingelser, benchmarks og beslutningsprocedurer. Tyrkiet har endnu ikke opfyldt de respektive betingelser. 4. Topmøder og dialoger på højt plan EU og Tyrkiet blev på stats- og regeringschefernes møde i Tyrkiet i november 2015 enige om at afholde politiske dialoger og sektordialoger på højt plan. Man enedes også om at holde regelmæssige topmøder to gange om året i et passende format. Sektordialogerne på højt plan vedrørte politiske spørgsmål, økonomi, transport og energi. I lyset af Tyrkiets ikketilladte boreaktiviteter i det østlige Middelhavsområde besluttede Rådet i juli 2019, at der på daværende tidspunkt ikke skulle planlægges dialoger på højt plan og møder i Associeringsrådet EU-Tyrkiet. Som reaktion herpå besluttede Tyrkiet at suspendere de udenrigspolitiske geografiske dialoger med EU. Der blev dog i september 2019 afholdt et møde mellem de politiske direktører, og Tyrkiet udtrykker nu fornyet interesse for at genoptage drøftelserne med EU om udenrigspolitiske spørgsmål. Ad hoc-kontakterne på præsident- og ministerplan er fortsat. Regelmæssige dialoger på højt plan udgør en vigtig del af den positive dagsorden, som Det Europæiske Råd enedes om i oktober 2020, og som skal iværksættes, under forudsætning af at Tyrkiet viser sig rede til at fremme et reelt partnerskab med Unionen og dens medlemsstater og at løse uoverensstemmelser gennem dialog og i overensstemmelse med folkeretten. 5. Mellemfolkelige kontakter og Tyrkiets deltagelse i EU-programmer Deltagelsen i Unionens programmer og agenturer udgør et vigtigt element i integreringen af Tyrkiet i EU's politikker og instrumenter, når det er i fælles interesse. I perioden 2014-2020 deltog Tyrkiet i ni programmer og to agenturer, herunder Erasmus+ og Horisont 2020. Tyrkiet har vist interesse for fortsat at deltage i disse og andre EU-programmer og -agenturer inden for rammerne af den flerårige finansielle ramme for 2021-2027 og har for nylig anmodet om at genoptage sin deltagelse i programmet "Et Kreativt Europa". 6. Visumliberalisering Den 16. december 2013 indledte EU og Tyrkiet en dialog om visumliberalisering sideløbende med undertegnelsen af tilbagetagelsesaftalen mellem EU og Tyrkiet. Visumliberaliseringsdialogen finder sted på grundlag af køreplanen for en visumfri ordning med Tyrkiet, der indeholder 72 benchmarks, som Tyrkiet skal opfylde. Erklæringen fra EU og Tyrkiet lagde op til en fremskyndelse af gennemførelsen af køreplanen med henblik på at ophæve visumpligten for tyrkiske statsborgere senest ved udgangen af juni 2016, selvfølgelig forudsat at Tyrkiet havde opfyldt alle benchmarks. Seks benchmarks i køreplanen er dog stadig ikke opfyldt, og samtidig er det fortsat nødvendigt at holde øje med dem, der blev anset for foreløbigt opfyldt. Kommissionens eksperter yder sammen med eksperter fra Europarådet fortsat teknisk bistand til Tyrkiet for at få landet til at opfylde de resterende betingelser. 7. Restriktive EU-foranstaltninger I 2019 optrappede Tyrkiet sine ulovlige boreaktiviteter i farvandene rundt om Cypern. Selv om Tyrkiets fortsatte ulovlige handlinger tydeligt og gentagne gange blev fordømt af EU, blev de ikke standset. I den forbindelse besluttede Rådet for Udenrigsanliggender i oktober 2019 at fastlægge en ramme for restriktive foranstaltninger, som blev vedtaget den 11. november 2019. Denne ramme gør det muligt at anvende sanktioner over for enkeltpersoner eller enheder, der er ansvarlige for eller involveret i boreaktiviteter, som Cypern ikke har tilladt (i landets territorialfarvande, inden for dets eksklusive økonomiske zone eller på dets kontinentalsokkel). De sanktioner, der finder anvendelse, er rejseforbud og indefrysning af aktiver. De første listeopførelser som led i sanktionsordningen blev vedtaget den 27. februar 2020. Efter Tyrkiets militæroperation i det nordøstlige Syrien gav EU's medlemsstater i oktober 2019 også tilsagn om at vedtage stærke nationale holdninger vedrørende deres politik om våbeneksport til Tyrkiet på grundlag af bestemmelserne i fælles holdning 2008/944/FUSP, men har endnu ikke besluttet at indføre en våbenembargo. En sådan beslutning skal træffes af Rådet med enstemmighed. IV. ØKONOMI OG HANDEL 1. Rammen for handel mellem EU og Tyrkiet

Handelsforbindelserne mellem EU og Tyrkiet er reguleret af tre præferencehandelsaftaler. Toldunionen mellem EU og Tyrkiet, der blev oprettet i 1995, omfatter handel med industrivarer og dermed størstedelen af handelsstrømmene. Toldunionen indebærer imidlertid en meget dybere integration end en frihandelsaftale. Den forpligter Tyrkiet til at følge EU's fælles toldtarif og regler for import fra tredjelande, at tilpasse den nationale lovgivning til gældende EU-ret om varer og at tiltræde EU's regler for handelspolitik, konkurrencepolitik og intellektuelle ejendomsrettigheder. Ud over toldunionen nåede Associeringsrådet i 1998 til enighed om en frihandelsaftale for landbrugsprodukter. I 1996 blev der indgået en særskilt frihandelsaftale om kul, jern og stål mellem Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab (EKSF) og Tyrkiet. Den bilaterale handel med varer beløb sig i 2020 til næsten 132,5 mia. EUR. Omkring 41 % af Tyrkiets samlede eksport af varer går til EU, mens importen fra EU udgør næsten en tredjedel af Tyrkiets samlede import. EU er også langt den største kilde til udenlandske direkte investeringer i Tyrkiet, idet de i 2018 beløb sig til 58,5 mia. EUR. Efter at der oprindeligt var en positiv tendens til, at Tyrkiet tilpassede sig toldunionens regler, er landet i de seneste år på en stadig mere systemisk måde afveget fra disse regler. Hovedproblemet er den supplerende told på import fra tredjelande (selv når der importeres fra EU). Der er også mange andre spørgsmål om markedsadgang, der vækker stadig større bekymring i individuelle virksomheder og erhvervsorganisationer i EU og i medlemsstaterne, såsom overvågningsforanstaltninger, krav om videregivelse af følsomme oplysninger, forskelsbehandling af EU's traktorproducenter og alt for omfattende testning og certificering. Derudover har Tyrkiet indgået handelsaftaler, der er ikke er i overensstemmelse med EU's handelsaftaler, hvilket er i strid med toldunionens bestemmelser. 2. Modernisering af toldunionen Kommissionen forelagde i december 2016 Rådet et udkast til forhandlingsdirektiver vedrørende en ny aftale om modernisering af toldunionen og udvidelse af anvendelsesområdet for de bilaterale præferencehandelsforbindelser med Tyrkiet. Der lægges heri op til øget gensidig liberalisering af handelen med landbrugsprodukter og tjenesteydelser, åbning af markedet for offentlige indkøb og stærkere forpligtelser på områderne konkurrence, intellektuelle ejendomsrettigheder og bæredygtig udvikling. I forslaget behandles også de alvorlige problemer med den måde, hvorpå den nuværende struktur fungerer. I Kommissionens konsekvensanalyse konkluderes det, at en modernisering vil have betydelige positive virkninger for Tyrkiet og klart give EU økonomiske fordele. Rådets forhandlinger om dette forslag fra Kommissionen blev imidlertid indstillet i 2017 på baggrund af det forværrede forhold mellem EU og Tyrkiet. Rådet konkluderede formelt den 26. juni 2018 og gentog derefter den 18. juni 2019, at "der ikke er planlagt videre arbejde hen imod modernisering af toldunionen mellem EU og Tyrkiet." 3. Økonomisk samarbejde: Økonomisk reformprogram, dialog, støtte fra internationale finansielle institutioner/udviklingsfinansieringsinstitutioner Siden 2015 har alle kandidatlande og potentielle kandidatlande, herunder Tyrkiet, forelagt årlige økonomiske reformprogrammer (ERP) for Kommissionen som en del af bestræbelserne på at styrke deres økonomiske styring og forberede deres eventuelle deltagelse i EU's mekanisme for økonomisk samordning. De økonomiske reformprogrammer indeholder makroøkonomiske fremskrivninger på mellemlang sigt, budgetplaner for de næste tre år og strukturreformplaner. På grundlag af de økonomiske reformprogrammer og Kommissionens vurdering afstikkes der som led i den årlige økonomiske og finansielle dialog mellem EU, Vestbalkan og Tyrkiet på ministerplan målrettede økonomipolitiske retningslinjer for hvert land, og gennemførelsen heraf gennemgås. EU og Tyrkiet har siden 2015 særskilt haft en økonomisk dialog på højt plan og holdt deres første møde i 2016 med henblik på at styrke de bilaterale økonomiske forbindelser. I lyset af Tyrkiets boreaktiviteter i det østlige Middelhavsområde suspenderede Rådet i juli 2019 også denne dialog. Den Europæiske Investeringsbank-Gruppe og Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling (EBRD) fokuserer i øjeblikket deres aktiviteter i Tyrkiet på den private sektor. 4. Andre højt prioriterede sektorer Energisektoren er af geostrategisk betydning i forholdet mellem EU og Tyrkiet. Ved sektormøder i forbindelse med associeringsaftalen udveksles der synspunkter om spørgsmål såsom nuklear sikkerhed og vedvarende energi. I marts 2015 blev der fastsat en ramme for energidialog på højt plan, men der blev kun afholdt to møder, hovedsagelig fordi Tyrkiet nægtede at mødes på ministerplan. Tyrkiets ikketilladte boreaktiviteter i det østlige Middelhavsområde førte til suspension af denne dialog. Tyrkiets transmissionssystemoperatørs (TEIAS) observatørstatus i det europæiske net af elektricitetstransmissionssystemoperatører blev suspenderet i 2018. Der var bekymring over TEIAS' manglende samarbejde om elprojekter i tilknytning til det tyrkisk-cypriotiske samfund, som muligvis kunne påvirke hele øens net. I 2019 sendte Tyrkiet den reviderede nationale rapport om stresstests vedrørende atomkraftprojektet Akkuyu, og tekniske eksperter udvekslede synspunkter om ENSREG's tilrettelæggelse af peer review; Tyrkiet har observatørstatus i ENSREG. EU's finansielle bistand er i vid udstrækning blevet brugt til at finansiere en række energiprojekter, som har ført til en stadig større omstilling til vedvarende energi og energieffektivitet. Forbindelserne på transportområdet mellem Tyrkiet og EU udgør fortsat en udfordring trods den fælles interesse i trafiksikkerhed, bæredygtig mobilitet i byerne og grøn søtransport. Efter suspensionen af forhandlingerne om en omfattende lufttransportaftale mellem EU og Tyrkiet i overensstemmelse med Rådets konklusioner fra juli 2019 udløb Kommissionens mandat i juni 2020. Tyrkiet har for nylig tilkendegivet sin interessere i at genoptage forhandlingerne. Samtidig anerkender Tyrkiet ikke et EU-luftfartsselskabs ret til at flyve til Tyrkiet fra en anden EU-medlemsstat end den EU-medlemsstat, som gav selskabet licens. Udvidelsen af TEN-T-hovednettet til Tyrkiet er endnu et spørgsmål, der står i vejen for samarbejdet mellem EU og Tyrkiet. Tyrkiets manglende overholdelse af Ankaraprotokollen om adgang til havne og lufthavne hæmmer færdiggørelsen af udvidelsen af TEN-T. Det er også vigtigt at færdiggøre udvidelsen med henblik på jernbanestrækningen Halkali-Kapikule. Hvad angår samarbejdet på det civil- og handelsretlige område, har EU opfordret Tyrkiet til at tiltræde relevante internationale konventioner på det civilretlige område. Tyrkiet er allerede kontraherende part i Haagerkonventionerne på området familieret og grænseoverskridende retssager. Tyrkiet bør træffe effektive foranstaltninger til at sikre en acceptabel reduktion af sagsbehandlingstiden i medfør af Haagerkonventionen af 1980 om de civilretlige virkninger af internationale børnebortførelser og fremme brugen af international mægling i sådanne sager. Hvad angår det strafferetlige samarbejde, udpegede Tyrkiet i 2019 seks kontaktpunkter med henblik på at lette udvekslingen af ikkefølsomme oplysninger med Eurojust. I 2020 var Tyrkiet involveret i 20 operationelle Eurojust-sager. Derudover inkluderede Eurojust Tyrkiet i Eurojusts 4-årige samarbejdsstrategi (2020-2024). En afgørelse om bemyndigelse af Kommissionen til at forhandle en aftale om strafferetligt samarbejde mellem Eurojust og Tyrkiet venter på at blive vedtaget af Rådet. Rådet vedtog den 22. februar 2021 konklusioner om den reviderede EU-liste over ikkesamarbejdsvillige skattejurisdiktioner. Tyrkiet blev anmodet om at løse alle udestående problemer for en effektiv udveksling af oplysninger med alle medlemsstaterne som anført i Rådets konklusioner. Tyrkiet forventes senest den 31. maj 2021 på højt politisk plan at afgive fuldt tilsagn om effektivt at aktivere sine automatiske informationsudvekslingsforbindelser med alle medlemsstater senest den 30. juni. For så vidt angår civilbeskyttelse har Tyrkiet siden 2016 deltaget i EU-civilbeskyttelsesmekanismen. Tyrkiet har deltaget aktivt i de regionale IPA-programmer om civilbeskyttelse, og landet vil drage fordel af det næste regionale IPA-program om forebyggelse af oversvømmelser og risikostyring i forbindelse med skovbrande, som officielt blev indledt den 15. november 2020.