Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Pluralisme og koncentration i medierne"

(2000/C 140/07)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 25. februar 1999 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at afgive udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Transport, Energi, Infrastruktur og Informationssamfundet, som udpegede Joël Decaillon til ordfører. Sektionen vedtog en første udtalelse den 23. november 1999. Plenarforsamlingen besluttede at sende udtalelsen til genbehandling i sektionen, der vedtog en revideret udtalelse den 9. marts 2000.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 371. plenarforsamling af 29.-30. marts 2000, mødet den 29. marts 2000, med 97 stemmer for, 23 imod og 14 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Siden grønbogen fra 1992 om pluralisme og koncentration i medierne blev offentliggjort, og Kommissionens tjenestegrene gjorde sig deres overvejelser om medieejerskab i det indre marked, er den europæiske medieindustri trådt ind i en ny udviklingsfase.

1.2. Ud over det traditionelle medieudbud (tv, radio, den trykte presse) er der i de senere år fremkommet nye digitale radio- og tv-tjenester (jord-, satellit- og kabelbaserede) samt nettjenester (Internet, multimedia), der giver EU-borgerne langt flere valgmuligheder. Denne udvikling på medieområdet har været ledsaget af tilnærmelser mellem forskellige sektorer. I takt med at konvergensen øges, sker der som led i globaliseringen samtidig en udvikling i form af alliancer og fusioner mellem medieejere, telekommunikationsoperatører og aktører i IT-sektoren.

1.3. På baggrund af globaliseringen og udviklingen på markedet opfordrer ØSU EU-institutionerne til at overveje, om der er behov for at udarbejde en meddelelse med retningslinjer samt retsakter, der kan bidrage til at sikre, at EU-borgernes adgang til pluralistiske, uafhængige medietjenester ikke indskrænkes, og som samtidig tilgodeser dels de grundlæggende rettigheder som ytringsfrihed, pressefrihed og mediefrihed, dels de forskellige situationer på mediemarkedet og de forskellige lovgivningsmæssige og kulturelle traditioner i medlemsstaterne.

1.4. I lyset af de nye informations- og underholdningskilder og ud fra den overvejelse, at information ikke kun er et kommercielt produkt, understreger ØSU, at det er nødvendigt at garantere individets grundlæggende rettigheder, herunder retten til information, meningsfrihed samt beskyttelse af mindreårige og af menneskets, især kvindens, værdighed.

1.5. I de efterfølgende bemærkninger tager ØSU således højde for, at emnet for denne udtalelse skal ses i en kontekst, der er præget af en rivende udvikling.

2. Generelle bemærkninger

2.1. I grønbogen fra december 1997 om konvergensen mellem telekommunikationssektoren, mediesektoren og informationsteknologisektoren erkender Kommissionen, at den nye IT-industri er præget af alliancer og fusioner. Kommissionen forsvarer principperne om fri konkurrence, men præciserer samtidig, at den vil bekæmpe ethvert misbrug af dominerende stillinger og aftaler på markedet for telekommunikation, medier og IT-teknologier.

2.2. I forbindelse med fusionskontrol vil Kommissionen gennem håndhævelse af konkurrencelovgivningen tilstræbe at varetage forbrugernes interesser ved at sikre et alsidigt udbud af informationskilder. Kommissionen vil således tillade en række fusioner med henblik på at fremme etableringen af stærke europæiske medievirksomheder, men samtidig gribe ind for at hindre aftaler mellem operatører, som kan tænkes at begrænse konkurrencen og dermed slutbrugernes valgmuligheder.

2.3. Konkurrencelovgivningen dækker ofte kun de økonomiske og finansielle aspekter af fusioner inden for de nye medier, men efter ØSU's opfattelse skal der også tages hensyn til kulturelle og sociale kriterier for at værne om EU-borgernes interesser og medielandskabets mangfoldighed.

2.3.1. Det er grunden til, at ØSU mener, at anvendelsen af EU's konkurrencelovgivning på informationssamfundet ikke kun skal tilgodese de rent økonomiske aspekter, men også sigte mod at bevare et alsidigt informationsudbud og samtidig garantere den pressefrihed, der er stadfæstet i medlemsstaternes forfatninger.

2.4. EU-institutionerne skal støtte den kulturelle rigdom og mangfoldighed i de forskellige EU-lande, og det gælder ikke mindst den sproglige og etniske mangfoldighed.

2.5. I øvrigt indeholder medlemsstaternes nationale lovgivning generelt et krav om gennemsigtighed i medieejerskab, lige som i enhver anden form for virksomhedsejerskab, så det sikres, at der ikke oprettes (eller allerede er oprettet) monopoler og oligopoler. Det skal derfor bemærkes, at Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne har mulighed for at udveksle sådanne oplysninger for at få et globalt overblik over finansiel deltagelse, tekniske eller kommercielle aftaler mellem audiovisuelle koncerner eller operatører samt adgang til de forskellige net, herunder Internettet.

2.6. ØSU ønsker også at tage højde for den teknologiske udvikling i informationssamfundet. I den forbindelse bør man sondre mellem digitale radio- og tv-tjenester, der er underlagt de traditionelle regler for medieejerskab, hvor sådanne regler findes, og online-tjenester, hvor konkurrencemekanismerne skal komme til fuld udfoldelse for at sikre alle operatører ligelig adgang til de forskellige net og systemer og garantere forbrugernes ret til et alsidigt indhold.

2.7. Eftersom Kommissionens direktivforslag ikke er blevet vedtaget, ønsker ØSU, at der udarbejdes en meddelelse, som fastlægger en række retningslinjer og retlige instrumenter, der skal sikre, at sektorens økonomiske, sociale og kulturelle strukturer tilgodeser kravet om pluralisme.

2.8. ØSU fremhæver igen sine vigtigste henstillinger i de to forudgående udtalelser af 14. september 1994(1) og 23. februar 1995(2). Disse henstillinger skal også omfatte de nye digitale radio- og tv-tjenester (jord-, satellit- og kabelbaserede) og de fremspirende audiovisuelle og tekstbaserede nettjenester (Internettet, multimedia) med henblik på at

- tilskynde til, at de kommercielle radio- og tv-kanaler og de digitale radio- og tv-operatører i højere grad respekterer meningsalsidigheden og pluralismen og sender kulturelle og oplysende programmer, også til minoritetsgrupper;

- fremme udviklingen af radio- og tv-kanaler med offentlig forsyningspligt, der skal sikre en uafhængig information, men også kultur-, undervisnings- og underholdningsudsendelser, som alle EU-borgere bør have adgang til;

- bevare pluralismen og undgå, at virksomheder misbruger en dominerende stilling inden for flere sektorer (digitale og jordbaserede radio- og tv-tjenester, den trykte presse, audiovisuelle og tekstbaserede tjenester på Internettet, multimedieredaktion) på et eller flere nationale markeder eller inden for ét og samme sprogområde;

- bevare pluralismen og forhindre, at virksomheder, der misbruger en dominerende stilling i en national mediesektor, opnår samme stilling i et andet EU-land;

- beskytte den redaktionelle uafhængighed i alle medier mod pres såvel indefra som udefra, herunder pres fra regeringer, så man kan sikre en højere informationskvalitet;

- hindre en monopolisering af rettigheder til genudsendelser og kataloger, især sportsudsendelser og filmkataloger, ved hjælp af egnede lovbestemmelser og via konkurrencereglerne;

- fremme et krav om, at en medievirksomhed, der allerede er aktiv inden for én sektor, kun kan få tilladelse til at operere i en anden sektor, hvis der er fuldstændig gennemsigtighed i alle dens andele i eller relationer til andre virksomheder;

- fremme skoling og objektiv information af de mest sårbare befolkningsgrupper, så de bliver i stand til at vurdere og identificere medieindhold, herunder ikke mindst de informationer, der offentliggøres på Internettet;

- afklare spørgsmålet om redaktionelt ansvar for aktører på Internettet, idet der skal sondres omhyggeligt mellem "udgivere" af stof på Internettet, som - uden undtagelse - skal være ansvarlige for indholdet, og tekniske mellemmænd (transport- og lageroperatører), som ikke bærer noget ansvar for indhold, de ikke selv har produceret, således som det er fastsat i det foreslåede EU-direktiv om visse retlige aspekter af elektronisk handel i det indre marked;

- udarbejde en europæisk adfærdskodeks på medieområdet, som bør regulere områder som kontrol med store koncerners mediedominans og - uden at det går ud over informations- og meningsfriheden - mindreåriges beskyttelse mod voldsscener og pornografiske udsendelser, sådanne udsendelsers begrænsning af hensyn til menneskets, især kvindens, værdighed samt forbudet mod forherligelse af krig og kriminalitet;

- slå til lyd for en "mærkning" af informationsadresser og underholdningsadresser på Internettet for at beskytte borgere, der surfer, mod ulovligt indhold. Med dette for øje håber ØSU i løbet af indeværende år at kunne udarbejde en initiativudtalelse om emnet, hvor det kan præcisere sine holdninger.

2.9. Effektiv koordinering for at sikre pluralismen

2.9.1. I betragtning af den rivende udvikling inden for audiovisuelle og tekstbaserede tjenester på Internettet er det efter ØSU's mening vigtigt at afklare spørgsmålene om adgang til disse tjenester samt tjenesternes regulering og den garanti for et pluralistisk indhold, der skal være forbundet med tjenesterne. De reguleringsorganer, der findes i de fleste medlemsstater, burde have deres arbejdsområde udvidet til også at omfatte Internettet, så man kan sikre individets grundlæggende rettigheder, lige som det er tilfældet med de traditionelle medier. Som påpeget i punkt 2.3 kunne en koordinering på EU-plan være nyttig.

2.9.2. Med hensyn til lytter- og seertalskriteriet, som Kommissionen opererede med i sine første overvejelser, skal det bemærkes, at de andre kriterier, der generelt arbejdes med i de nationale regler, hvor sådanne regler overhovedet findes, og kriteriet vedrørende kapitalandelen i medievirksomheder må betragtes som valable, og at lytter- og seertallet kunne supplere de eksisterende kriterier.

2.9.3. De store portaler ("portal sites"), dvs. indgangsporte til Internettet, som er oprettet af aktører, der befinder sig på forskellige niveauer i Internet-hierarkiet, og som ofte tilhører store kommunikations-, presse- og IT-koncerner, har i øvrigt en tendens til at fremme en vis koncentration af indholdet ved at favorisere partneres udbud eller adresser inden for samme koncern. Det er derfor vigtigt, at forbrugerne gøres opmærksomme på det frie valg, de har i kraft af programmernes elektroniske guide og de tekniske muligheder for at "zappe" fra en portal til en anden, så man kan undgå enhver trussel mod et alsidigt og pluralistisk informationsudbud.

2.9.4. Med hensyn til de finansielle ressourcer viser en markedsanalyse i dag, at der i visse lande er ganske få koncerner på det audiovisuelle marked og inden for de nye informations- og kommunikationsteknologier, som deles om en meget stor majoritetsandel af reklameressourcerne. ØSU påpeger, at denne situation på længere sigt kan skade de lokale radio- og tv-kanaler, og at det i sidste instans er slutforbrugerens valgmuligheder, der ville blive begrænset eller dikteret af en kombination af denne markedssituation og de store portaler, der er beskrevet i ovenstående punkt.

2.9.5. Endelig skal analysen af mediernes pluralisme og koncentration nødvendigvis tage højde for fremkomsten af digitale tv-tjenester med pakker af sammenknyttede kanaler. Denne nye opsætning på den teknologiske scene rejser mange spørgsmål så som tildeling af frekvenser, hvor man risikerer at favorisere de første ansøgere, og større magt til operatører, der har kontrol over imponerende programpakker (selv om pakken i sig selv skaber pluralisme). I den forbindelse rejser ØSU spørgsmålet om dekodere, som i dag ganske vist er åbne for forskellige pakker af krypterede kanaler, men som er knyttet til en betaling, der kan skabe priviligerede stillinger.

2.9.6. Man bør endvidere nævne, at de digitale radiotjenester snart vil gøre deres indtog. Digital radiofoni er ganske vist udtryk for et ønskeligt teknologisk fremskridt (modtagekvalitet, modtagestabilitet, muligheder for at transmittere presserende sikkerhedsmeddelelser ...), men vil sandsynligvis kræve større investeringer end de radiotjenester i dag, der benytter frekvensmodulation, især på regionalt og lokalt plan; digitale tjenester kan derfor medføre, at radiofoniudbuddet indsnævres.

2.9.7. Når det gælder transmissionsområdet, vil ØSU desuden påpege, at satellitbaseret telespredning er kontrolleret af koncerner, der er i stand til at finansiere dette internationale medium, og derfor ikke er underlagt nationale lovgivninger. I den forbindelse skal det bemærkes, at opsendelse af satellitter for øjeblikket ikke er genstand for nogen egentlig politisk koordinering. For at afhjælpe denne mangel så ØSU gerne en politisk koordinering på EU-plan.

2.9.8. ØSU peger på betydningen af de forskningsaktioner og tilknyttede applikationer, der er anført i det femte rammeprogram for forskning og udvikling (1998-2002), og som sigter mod at forbedre de fremtidige informationsprodukters og -tjenesters måde at fungere på og lette deres anvendelse og adgangen til dem. Forskningsaktionerne og applikationerne styrker den sproglige og kulturelle mangfoldighed, bidrager til at højne værdien og anvendelsen af den europæiske kulturelle arv, fremmer kreativiteten, forbedrer uddannelsessystemerne og sikrer fremskridt inden for de socioøkonomiske og teknologiske modeller, der muliggør informationsformidling.

2.9.9. Endelig en bemærkning til rapporten om FN's udviklingsprogram vedrørende adgang til Internettet: ØSU ønsker, at rapportens konklusioner evalueres inden for rammerne af EU's politiske strukturer og i forbindelse med EU's forhandlinger med tredjelande, herunder især partnerskabsrammeaftalerne.

3. Forslag

3.1. I en tid, der er præget af internationalisering og digital konvergens, rejser pluralisme og koncentration i medierne en lang række spørgsmål. ØSU ønsker at skitsere nogle svar.

3.2. Med hensyn til reglerne om medieejerskab foreslår ØSU, at man søger at finde nogle fælles parametre for de nuværende nationale kriterier og tilføjer enkelte andre kriterier som f.eks. lytter- og seertal, kontrol med ressourcer osv. Det skal imidlertid også bemærkes, at alle sådanne parametre skal tage højde for forskelle i de lovgivningsmæssige, især de forfatningsmæssige, og de kulturelle traditioner i alle medlemsstaterne.

3.3. I forlængelse af dette forslag anbefaler ØSU, at medlemsstaterne overvejer, om de gældende nationale regler for medieejerskab (licensordning, frekvensdeling, lytter- og seertalstærskler, kapitaldeltagelse ...), hvor sådanne findes, bør udvides til at omfatte de nye digitale radio- og tv-tjenester (jord-, satellit- og kabelbaserede) for at bekæmpe en eventuel risiko for misbrug af dominerende markedsstillinger i forbindelse med fusioner, lige som der bør ske en koordinering på EU-plan, især i tilfælde af en meget hurtig udvikling på internationalt plan.

3.4. ØSU foreslår også, at Kommissionen koordinerer de nationale mediereguleringsorganer i lighed med det kontaktudvalg i det kompetente generaldirektorat, der skal sikre, at direktivet om fjernsyn uden grænser fungerer. Det gør det muligt at foretage en fleksibel, hurtig og konkret analyse af aftaleudkast, spørgsmål om tildeling af frekvenser eller enhver form for spørgsmål vedrørende adgang til krypterede kanaler, som kræver en dekoder, der burde være åben for andre programpakker osv.

3.5. Hvad angår audiovisuelle og tekstbaserede tjenester på Internettet, ønsker ØSU at give netbrugerne sikkerhed for, at principperne om pluralisme og alsidighed respekteres. Eftersom disse Internet-tjenester udvikler sig hurtigt, henstiller ØSU, at Kommissionen udarbejder en henstilling til medlemsstaterne, hvor de opfordres til at overveje, om nationale regler om den audiovisuelle sektor bør ændres, så de også dækker disse nye informationskilder. Medlemsstaterne bør ligeledes opfordres til at udveksle informationer om den fremtidige udvikling via de uformelle netværk, der er nævnt i punkt 3.4.

3.6. I udtalelsen(3) om Rådets henstilling af 24. september 1998 om beskyttelse af mindreårige og den menneskelige værdighed i forbindelse med audiovisuelle tjenester og informationstjenester påpeger ØSU, at det er vigtigt, at de nationale ansvarlige organer på medieområdet nøje anvender henstillingens bestemmelser i medlemsstaterne. ØSU understreger dog, at bestemmelserne i henstillingen skal anvendes under overholdelse af og hensyntagen til de lovgivningsmæssige, forfatningsmæssige og kulturelle traditioner i de forskellige medlemsstater.

3.7. Der skal i øvrigt også tages højde for Internet-portalerne, der har en tendens til at koncentrere og ensrette informationerne. Det må sikres, at de ikke bliver et redskab til at kontrollere adgangen til forskellige informationskilder eller de finansielle ressourcer i form af reklameindtægter. Som løsning kunne man forestille sig, at de nationale reguleringsorganers kompetence udvides til at omfatte disse nye tjenester, så man bedre kan garantere informationernes pluralisme og alsidighed, og at området koordineres af Kommissionen.

3.8. Overfloden af Internet-informationskilder, som vanskeligt lader sig identificere, kan desuden være forvirrende for brugerne. Der skal derfor hurtigt findes løsninger, som giver brugerne mulighed for at identificere informationerne. Et løsningsforslag kunne f.eks. gå ud på at indføre en kvalitets- og brancheetisk "EU-mærkning" af informationerne på informations- og underholdningsadresserne ved hjælp af selvregulering for at garantere pluralistiske og uafhængige informationer og bekæmpe ulovligt indhold. I den forbindelse skal der mindes om det ansvar, der påhviler nyhedsbureauerne, hvis brancheetiske kodeks bør nævnes specifikt.

3.9. Hvad angår mediernes redaktionelle ansvar, henviser ØSU til Europarådets henstillinger af 19. januar 1999. ØSU bemærker, at spørgsmålet om medieredaktørers og journalisters uafhængighed i kraft af "redaktionsvedtægter", som skal hindre, at informationernes indhold påvirkes af ejerne, aktionærerne eller eksterne organer som regeringer, løses forskelligt fra medlemsstat til medlemsstat; nogle steder er det reguleret i forfatningen, andre steder gennem frivillige aftaler. For at sikre en høj informationskvalitet kan det anbefales, at medieaktørerne (f.eks. medievirksomheder, ejere, redaktører og journalister) vedtager etiske regler (f.eks. en adfærdskodeks, en etisk kodeks). Det er også vigtigt, at alle medieaktører får den skoling, der er nødvendig for at leve op til dette ansvar.

3.10. ØSU mener, at de lokale radioers eksistens og udvikling i kraft af frekvensmodulation er et fremskridt i pluralismens tjeneste, som ydermere tager højde for de lokale sociologiske særpræg. ØSU ønsker dog, at Kommissionen og Rådet er opmærksomme på, om den digitale radiofonis fremkomst vil få indflydelse på lokalradioernes pluralisme og alsidigheden af lokalradioernes informationer, fordi de lokale operatører skal bære en tungere investeringsbyrde.

3.11. Hvad angår de mulige sociale konsekvenser af virksomhedsfusioner inden for medieverdenen og de tilknyttede teknologier, bestemmer forordning EØF nr. 4064/89, at arbejdstagerrepræsentanter, der har en berettiget interesse deri, kan høres af Kommissionen, når denne skal træffe beslutning om en virksomhedssammenslutnings forenelighed med Rom-traktaten. Denne procedure anvendes sjældent. Man burde nok sørge for oplysning og eventuelt uddannelse, så arbejdstagerrepræsentanterne på lokalt niveau eller i de europæiske samarbejdsudvalg bliver bedre i stand til at udnytte proceduren og dermed får lettere adgang til at blive hørt af Kommissionen i medfør af forordning EØF nr. 4064/89.

4. Konklusion

4.1. Stillet over for informationssamfundets udfordringer og behovet for at garantere individets grundlæggende rettigheder, f.eks. ytringsfriheden samt retten til information og fri meningsdannelse, beskyttelse af mindreårige og menneskets, især kvindens, værdighed, foreslår Det Økonomiske og Sociale Udvalg, at EU-institutionerne udarbejder retningslinjer, som tilgodeser kravet om pluralisme og tager højde for de forskelle, der er mellem medlemsstaterne. Sådanne retningslinjer kunne udformes således, at de supplerer konkurrencelovgivningen ved at sætte mediernes sociale dimension og kulturelle mangfoldighed i fokus.

4.2. Denne meddelelse skulle have til formål at supplere konkurrencelovgivningen ved at lægge vægt på den sociale dimension og mediernes kulturelle mangfoldighed. Den skulle give større sikkerhed for et pluralistisk indhold og varierede programmer i medieverdenen, og den skulle i kraft af retningslinjerne vise aktørerne i de store mediekoncerner, hvilken vej de skal følge for at sikre, at publikum fortsat får adgang til et alsidigt og varieret indholdsudbud.

Bruxelles, den 29. marts 2000.

Beatrice Rangoni Machiavelli

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) ØSU's udtalelse om Kommissionens grønbog "Strategiske muligheder for at styrke programindustrien i forlængelse af Den Europæiske Unions audiovisuelle politik" (KOM(94) 96 endelig udg.); EFT C 393 af 31.12.1994, s. 25.

(2) ØSU's udtalelse om Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet - Opfølgning af høringen i forbindelse med grønbogen "Pluralisme og koncentration i medierne i det indre marked - vurdering af behovet for et EF-initiativ" (KOM(94) 353 endelig udg.); EFT C 110 af 2.5.1995, s. 53.

(3) EFT C 214 af 10.7.1998, s. 25 og 29.

BILAG

til Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse

Følgende ændringsforslag blev forkastet under forhandlingerne, men opnåede mindst en fjerdedel af de afgivne stemmer:

Punkt 3.11

De to sidste punktummer udgår.

Begrundelse

De to sidste punktumer bør udgå, da der hverken er noget behov - eller nogen begrundelse - for særlige uddannelses- og oplysningsforanstaltninger, som sigter mod de nationale arbejdstagerorganisationer eller de europæiske samarbejdsudvalg.

Afstemningsresultat

For: 35, imod: 71, hverken for eller imod: 15.