BEGRUNDELSE

I henhold til artikel 395, stk. 1, i direktiv 2006/112/EF af 28. november 2006 om det fælles merværdiafgiftssystem ("momsdirektivet") kan Rådet med enstemmighed på forslag af Kommissionen give en medlemsstat tilladelse til at indføre særlige foranstaltninger, der fraviger bestemmelserne i nævnte direktiv, for at forenkle momsopkrævningen eller for at undgå visse former for momsunddragelse eller momsundgåelse.

Ved brev registreret i Kommissionen den 4. december 2019 anmodede Den Italienske Republik om tilladelse til fortsat at fravige artikel 206 og 226 i momsdirektivet med hensyn til momsbetaling og faktureringskrav for levering af varer og tjenesteydelser til offentlige myndigheder. Denne anmodning omfattede en indskrænkning af omfanget af den gældende fravigelsesforanstaltning, der blev tildelt ved Rådets gennemførelsesafgørelse (EU) 2017/784, og som også gælder for levering af varer og tjenesteydelser til selskaber, der kontrolleres af centrale og lokale offentlige myndigheder, og til selskaber, der er opført på børsen.

Ved brev registreret i Kommissionen den 27. marts 2020 ændrede Italien imidlertid sin anmodning og bad om, at tilladelsens omfang skulle forblive det samme som det omfang, der var blevet tildelt i henhold til Rådets gennemførelsesafgørelse (EU) 2017/784, og Italien anmodede derfor om, at fravigelsen af artikel 206 og 226 i momsdirektivet skulle finde anvendelse på levering af varer og tjenesteydelser til offentlige myndigheder, til selskaber, der kontrolleres af centrale og lokale offentlige myndigheder, og til en liste over selskaber, der er opført på børsen. I overensstemmelse med momsdirektivets artikel 395, stk. 2, underrettede Kommissionen ved brev af 5. maj 2020 de øvrige medlemsstater om Den Italienske Republiks anmodning. Ved brev af 6. maj 2020 meddelte Kommissionen Den Italienske Republik, at den rådede over alle de oplysninger, den fandt nødvendige for at kunne vurdere anmodningen.

1.BAGGRUND FOR FORSLAGET

•Forslagets begrundelse og formål

Efter indførelsen af et system med statistiske kontroller har Italien konstateret betydelig momssvig i forbindelse med levering af varer og tjenesteydelser til offentlige myndigheder. For at standse denne praksis anmodede Italien i 2014 om, at for så vidt angår leveringer til offentlige myndigheder skulle den skyldige moms ikke længere betales til leverandøren, men til en separat og lukket bankkonto tilhørende skattemyndighederne. Denne ordning omtales ofte som en form for "opdelt betaling", da den betaling, hvor det fulde beløb normalt overføres af kunden til leverandøren (vederlag til gengæld for leveringen plus moms), opdeles i: i) på den ene side det vederlag, der betales til leverandøren af den pågældende vare eller tjenesteydelse, og ii) på den anden side den skyldige moms, der indbetales til en lukket bankkonto tilhørende skattemyndighederne.

Denne fravigelse blev godkendt af Rådets gennemførelsesafgørelse. (EU) 2015/1401 indtil den 31. december 2017. Den gav Italien tilladelse til at fravige artikel 206 i momsdirektivet vedrørende momsbetaling og artikel 226 i momsdirektivet vedrørende faktureringsregler.

Italien anmodede om denne fravigelse for en begrænset periode for at kunne organisere og gennemføre passende politiske kontrolforanstaltninger og fuldt ud udnytte de data, der er tilgængelige via elektronisk fakturering. Gennemførelsen af obligatorisk elektronisk fakturering for leveringer til offentlige myndigheder, der gør det muligt at foretage kontroller i realtid af individuelle transaktioner og de nøjagtige momsbeløb, som de offentlige myndigheder skal betale for deres køb, bør give Italien mulighed for at foretage revision af den pågældende sektor på baggrund af almindelige kontrolforanstaltninger, uden at der er behov for at fravige momsdirektivets bestemmelser for at anvende opdelt betaling.

Ifølge de fremsendte oplysninger fra Italien har indførelsen af elektronisk fakturering for leveringer til offentlige myndigheder givet skattemyndighederne betydelige oplysninger vedrørende strømmen af fakturaer, hvilket har muliggjort kontrol af transaktionerne og de tilsvarende momsbeløb. Et andet vigtigt element i forhold til et effektivt kontrolsystem — forpligtelsen til at formidle data fra alle udstedte og modtagne fakturaer til skattemyndighederne — blev imidlertid først indført fra 1. januar 2017. Der var brug for mere tid, hvis denne foranstaltning skulle være effektiv, samt til at få skatteyderne til at sikre bedre overholdelse af deres skatteforpligtelser. Italien anmodede derfor om en forlængelse af fravigelsen af momsdirektivets artikel 206 og 226 for leveringer til offentlige myndigheder.

Endvidere konstaterede Italien skatteunddragelse i sektoren for leveringer til selskaber, der kontrolleres af offentlige myndigheder, samt til en lille gruppe på 40 selskaber, der er opført på børsen. Med henblik på at bekæmpe denne skatteunddragelse og sikre, at der ikke skete yderligere momstab for offentlige indtægter, anmodede Italien om en udvidelse af omfanget af fravigelsen af momsdirektivets artikel 206 og 226 for leveringer af varer og tjenesteydelser til ovennævnte enheder, der af Italien blev anset for at være lige så pålidelige som offentlige myndigheder. Disse enheder er både selskaber, der kontrolleres af centrale og lokale offentlige myndigheder, og en liste over omkring 40 selskaber, der er opført på børsen, hvilket i alt udgør omkring 2 400 selskaber. Italien forventede, at man ved at udvide den opdelte betaling til disse selskaber ville bekæmpe problemet med skatteunddragelse i form af manglende momsbetaling fra leverandører til de pågældende enheder, og at momsindtægterne som følge heraf ville stige.

Udvidelsen af denne fravigelse med det udvidede omfang blev godkendt ved Rådets gennemførelsesafgørelse (EU) 2017/784 indtil den 30. juni 2020.

I oktober 2018 fremlagde Italien en rapport i overensstemmelse med artikel 3, stk. 2, i Rådets gennemførelsesafgørelse (EU) 2017/784. Ifølge denne rapport havde indførelsen af foranstaltningen med opdelt betaling i Italien medført øgede momsindtægter, og denne stigning var højere end det skøn, der blev udarbejdet på tidspunktet for indførelsen af denne foranstaltning. Endvidere fremgik det af rapporten, at stigningen i momskredit for leverandører til de selskaber, der var omfattet af ordningen om opdelt betaling som følge af gennemførelsen af denne foranstaltning, er lette at kontrollere og håndtere, og at situationen med hensyn til momsrefusion ikke var blevet forværret.

Ordningen for opdelte betalinger er en del af en pakke af foranstaltninger, der blev indført af Italien for at bekæmpe skattesvig og skatteunddragelse. Denne pakke af foranstaltninger omfatter blandt andet elektronisk fakturering og elektronisk videregivelse af data om daglige opkrævninger. Elektronisk fakturering blev indført pr. 1. juli 2018 for visse sektorer og pr. 1. januar 2019 i generel form. Denne forpligtelse blev godkendt ved Rådets gennemførelsesafgørelse (EU) 2018/593. Den elektroniske videregivelse af data om daglige opkrævninger kræver, at skatteydere, der beskæftiger sig med detailhandel og lignende aktiviteter (som ikke er omfattet af faktureringsforpligtelsen), lagrer data vedrørende daglige opkrævninger elektronisk og videregiver disse elektronisk til Agenzia delle Entrate. Sidstnævnte forpligtelse trådte i kraft den 1. januar 2020 og for skatteydere med en omsætning på mere end 400 000 EUR den 1. juli 2019. Denne pakke af foranstaltninger har erstattet andre kontrolforanstaltninger og giver de italienske skattemyndigheder mulighed for at krydstjekke forskellige aktiviteter, der er angivet af de erhvervsdrivende, samt for at overvåge deres momsbetalinger. Med de seneste lovgivningsmæssige ændringer blev der indført en forpligtelse til, at data vedrørende momstransaktioner fra elektroniske fakturaer, grænseoverskridende transaktioner og elektroniske opkrævninger straks skal gøres tilgængelige for skatteydere med henblik på at gøre det lettere at overholde disse regler. Dette vil medføre, at momsindberetninger forhåndsudfyldes af Agenzia delle Entrate, samt at der udarbejdes almindelige momsvurderinger, som skatteydere vil kunne godkende eller supplere. I henhold til betragtning 7 i ovennævnte afgørelse 2017/784, bør der, når denne ordning er fuldt ud gennemført, ikke længere være behov for at fravige direktiv 2006/112/EF med henblik på at kunne anvende foranstaltningen med opdelt betaling.

Ifølge de italienske myndigheder ville det imidlertid ikke for nuværende være hensigtsmæssigt helt at fjerne foranstaltningen med opdelt betaling. Ifølge myndighedernes skøn nedbringer de foranstaltninger, der blev indført ved hjælp af pakken til bekæmpelse af svig, den tid, som skattemyndighederne skal bruge til at få kendskab til mulige tilfælde af skattesvig eller skatteunddragelse, til tre måneder sammenlignet med de 18 måneder, det tog tidligere. Hvis der ikke anvendes opdelt betaling, kan det, når kontrollen er udført, imidlertid vise sig at være umuligt at inddrive betalingen fra skatteunddragere eller skattesvindlere, hvis de er insolvente. Ordningen for opdelte betalinger, der anvendes som en forudgående foranstaltning, er langt mere effektiv.

Kommissionen mener stadig, at den fulde gennemførelse af den pakke med foranstaltninger til bekæmpelse af svig, der er udarbejdet af Italien, bør fjerne behovet for yderligere fravigelser af momsdirektivet for at kunne anvende opdelt betaling. Det er dog stadig for tidligt at give en fuld vurdering af effektiviteten af disse foranstaltninger, da det kun er kort tid siden, de blev gennemført. Den generelle obligatoriske e-fakturering trådte først i kraft den 1. januar 2019, mens den elektroniske videregivelse af data vedrørende daglige opkrævninger var fuldt ud gennemført den 1. januar 2020. Evalueringen af disse foranstaltninger og deres indvirkning på registreringen af momssvig samt opkrævningen af moms kan derfor ikke udføres i tilstrækkelig grad. Da pakken til bekæmpelse af svig ikke er fuldt ud gennemført, anbefales det derfor, at foranstaltningen forlænges for yderligere en periode, da fjernelsen heraf kan have betydelig skadelig indvirkning på bekæmpelse af momsunddragelse og opkrævningen af moms i de sektorer, der er omfattet af foranstaltningen. Endvidere vil de selskaber, der anvender ordningen for opdelte betalinger, være nødt til at ændre deres faktureringssystemer for at imødekomme ændringerne, hvis foranstaltningen ikke forlænges. Skattemyndighederne ville være nødt til at gennemføre lignende ændringer af deres systemer. På baggrund af de vanskeligheder, som Italien oplever som følge af udbruddet af covid-19, virker det ikke hensigtsmæssigt at bede virksomheder og skattemyndigheder om at gennemføre disse ændringer i øjeblikket.

En af virkningerne af opdelt betaling er, at leverandører i form af momspligtige personer ikke kan udligne den moms, der betales i forbindelse med deres køb, med den moms, der modtages for deres leveringer. Det kan betyde, at de konstant befinder sig i en svag økonomisk stilling og kan være nødt til at anmode skattemyndighederne om en reel momsrefusion. Omvendt giver Italien under visse betingelser disse leverandører tilladelse til at modregne den moms, de ikke har modtaget fra deres kunder, med andre skyldige skatter i Italien, og dermed begrænses det cash flow-problem, som ellers kunne opstå for virksomheder, der er skattepligtige i Italien.

Ifølge de oplysninger, der er fremsendt af Italien, er momsrefusionsproceduren blevet fremskyndet. Anmodninger om momsrefusion behandles i gennemsnit inden for 67 dage, og den gennemsnitlige tid for faktisk udbetaling til modtageren er syv dage. På tidspunktet for indførelsen af foranstaltningen med opdelt betaling var det forventet, at momspligtige personer, der udfører transaktioner, som er omfattet af ordningen med opdelt betaling, inden for grænserne af den kredit, der opstår som følge af disse transaktioner, har ret til at modtage betaling af de relevante momskreditter som prioritet. Denne praksis indbefatter, at anmodninger om momsrefusion i forbindelse med ordningen for opdelte betalinger behandles med prioritet, både under de indledende undersøgelser og under udbetalingen af de skyldige beløb, i forhold til ikkeprioriterede momsrefusioner.

Den anmodning, der blev indsendt af Italien og registreret hos Kommissionen den 4. december 2019, omfattede en indskrænkning af omfanget den gældende fravigelsesforanstaltning, da der blev anmodet om tilladelse til fortsat at fravige artikel 206 og 226 i momsdirektivet, men udelukkende med hensyn til momsbetalinger og faktureringskrav for levering af varer og tjenesteydelser til offentlige myndigheder. Ved brev registreret i Kommissionen den 27. marts 2020 ændrede Italien imidlertid sin anmodning og bad om, at tilladelsens omfang skulle forblive det samme som det omfang, der var blevet tildelt i henhold til Rådets gennemførelsesafgørelse (EU) 2017/784, og Italien anmodede derfor om, at fravigelsen af artikel 206 og 226 i momsdirektivet skulle finde anvendelse på levering af varer og tjenesteydelser til offentlige myndigheder, selskaber, der kontrolleres af centrale og lokale offentlige myndigheder, og en liste over selskaber, der er opført på børsen.