MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DEN EUROPÆISKE CENTRALBANK OG DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG

På vej mod et stærkere clearingsystem i EU



1.Indledning

Et sikkert, robust og konkurrencedygtigt clearingøkosystem i EU er afgørende for en velfungerende kapitalmarkedsunion. Central clearing understøtter handelen på kapitalmarkederne. Når handler cleares centralt, fungerer en central modpart (CCP) som mellemmand mellem parterne i handelen, dvs. at CCP'en agerer som køber over for sælger og sælger over for køber og garanterer opfyldelsen af kontrakterne. Det kan den gøre takket være et system af garantier, som den indhenter fra parterne. Central clearing indebærer, at den enkelte part har en enkelt nettoeksponering mod CCP'en i stedet for et komplekst netværk af bilaterale eksponeringer mod individuelle modparter. På denne måde øger CCP'er markedsgennemsigtigheden og -effektiviteten samt mindsker risiciene på de finansielle markeder, navnlig for derivater. CCP'er spiller en central rolle i clearingøkosystemet, som både omfatter enheder, der deltager direkte i CCP'er (som "clearingmedlemmer"), f.eks. store banker og investeringsselskaber, og enheder, der deltager indirekte i CCP'er (dvs. gennem clearingmedlemmer), f.eks. investeringsfonde, mindre banker, forsikringsselskaber og virksomheder. Hvis clearingen ikke fungerer effektivt, står de finansielle institutioner, virksomheder og investorer over for flere risici og højere omkostninger.

EU-reglerne for clearing og CCP'er er fastsat i forordningen om europæisk markedsinfrastruktur (EMIR) suppleret af forordningen om et regelsæt for genopretning og afvikling af CCP'er. EMIR udgør en stærk ramme for risikostyring og gennemsigtighed på clearingmarkederne. Der er imidlertid opstået nye udfordringer.

For det første er clearingkapacitet en vigtig dimension af kapitalmarkedsunionen — derfor har EU brug for et konkurrencedygtigt og moderne clearingsystem. Kapitalmarkedsunionen handler om at opbygge dybe og likvide EU-kapitalmarkeder, der kan opfylde EU-borgernes, virksomhedernes og de finansielle institutioners behov. Kommissionen fortsætter med at gennemføre handlingsplanen for kapitalmarkedsunionen fra 2020. Sideløbende med denne meddelelse vedtager Kommissionen et lovgivningsforslag, der skal gøre det mindre byrdefuldt for virksomheder at lade sig børsnotere og rejse kapital på offentlige børser ("loven om børsnotering"). Kommissionen fremsætter også et forslag om at harmonisere centrale aspekter af insolvenslovgivningen for derved at gøre noget ved en af de vigtigste hindringer for grænseoverskridende investeringer i EU. En ægte kapitalmarkedsunion bygger dog på konkurrencedygtige markedsinfrastrukturer. Som led i kapitalmarkedsunionen har Kommissionen allerede foreslået en revision af forordningen om markeder for finansielle instrumenter og af de lovgivningsmæssige rammer for værdipapircentraler. For at styrke kapitalmarkedsunionen er EU også nødt til at styrke sin indenlandske clearingkapacitet.

For det andet skal EU's clearingøkosystem være sikkert og modstandsdygtigt. EU's tilsyn skal styrkes for at sikre korrekt overvågning af og kontrol med grænseoverskridende risici inden for EU, der vil opstå i takt med, at clearingmængderne øges. For at opbygge modstandsdygtighed er det vigtigt at tage erfaringerne fra den seneste udvikling på energimarkederne i betragtning, hvor flere energiselskaber står over for likviditetsproblemer, når de anvender derivater. Denne udvikling har vist, at det er nødvendigt at styrke EMIR, således at risiciene for EU's finansielle stabilitet fortsat imødegås, når der opstår nye udfordringer. Det betyder, at der skal opbygges et sikkert og robust clearingøkosystem i EU, som er i stand til at modstå økonomiske stød. Et sådant økosystem vil gøre det muligt for en bred vifte af deltagere, herunder energiselskaber, at afdække deres risici effektivt og sikkert for bedre at kunne forudsige marginkrav og dermed forvalte deres likviditetsbehov mere effektivt.

For det tredje er konkurrencedygtige, veludviklede og modstandsdygtige CCP'er i EU en forudsætning for EU's åbne strategiske autonomi. Det er afgørende, at EU fortsat er åbent over for globale finansielle markeder for at tiltrække investorer og støtte europæiske virksomheders globale konkurrenceevne. Samtidig indebærer de meget store mængder af kontrakter i euro, der cleares hos centrale modparter i Det Forenede Kongerige, efter Det Forenede Kongeriges udtræden af EU risici for den finansielle stabilitet i EU og for transmissionen og gennemførelsen af EU's pengepolitik. Opbygning af en solid clearingkapacitet i EU mindsker de risici, der er forbundet med en meget stor eksponering mod tredjelands-CCP'er.

I forbindelse hermed fremlagde Kommissionen den 7. december 2022 lovgivningsforslag om ændring af EMIR og anden lovgivning for at gøre EU til et mere attraktivt og omkostningseffektivt clearingknudepunkt og afhjælpe potentielle sårbarheder. Disse foranstaltninger vil påvirke både udbuddet af og efterspørgslen efter clearingydelser. De vil bidrage til at udvide viften af clearingløsninger, der tilbydes af CCP'er i EU, og øge deres likviditet ved at tilskynde flere markedsdeltagere til at cleare i EU.

Forud for disse forslag har der været omfattende høringer, herunder med medlemmer af Europa-Parlamentet, repræsentanter for medlemsstaterne og deres myndigheder, de europæiske tilsynsmyndigheder (ESA'er), Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici (ESRB), Den Europæiske Centralbank (ECB) og den fælles tilsynsmekanisme (SSM) samt en bred vifte af interessenter i branchen. Effekten af disse foranstaltninger afhænger ikke kun af lovændringerne, men også af, at alle involverede aktører — både offentlige og private — udviser engagement og ansvarsfølelse. Lovgivere og politiske beslutningstagere kan fastsætte betingelserne for et forbedret clearingsystem i EU, men i sidste ende er det op til markedsdeltagerne selv at gøre brug af de muligheder, som lovgivningen giver. Offentlige myndigheder i EU kan også spille en vigtig rolle ved at foregå med et godt eksempel og bidrage til et mere sikkert, modstandsdygtigt og konkurrencedygtigt clearingøkosystem i Den Europæiske Union.

2.Et konkurrencedygtigt og moderne clearingsystem i EU

a.For CCP'er

CCP'er er katalysatorer for finansiel stabilitet og skal kunne reagere dynamisk på udviklingen på markederne. EMIR etablerede en solid ramme for central clearing. Men visse områder af den nuværende tilsynsramme har vist sig at være alt for komplekse. Tilsynsmyndighedernes godkendelsesprocedurer for EU-CCP'ers iværksættelse af nye clearingydelser og -aktiviteter kan være unødigt lange og besværlige og være til hinder for, at der lanceres nye produkter på markedet. Ændringer i CCP'ers risikomodeller står over for lignende udfordringer. Det bør ikke tage år at godkende et nyt produkt, og det skal være muligt for CCP'er at ændre deres risikomodeller hurtigt for at afspejle skiftende markedsforhold og økonomiske forhold. Forsinkelser i godkendelser øger omkostningerne og begrænser EU-CCP'ernes konkurrenceevne, hvilket mindsker EU's tiltrækningskraft som et sted at drive forretning. Det er derfor bydende nødvendigt, at disse hindringer fjernes.

Nøgletiltag: Lovgivningsforslaget om ændring af EMIR indfører nye procedurer, som de myndigheder, der er involveret i tilsynet med EU's CCP'er, bør følge for at godkende nye aktiviteter eller tjenesteydelser, som EU-CCP'er ønsker at tilbyde, samt ændringer i risikomodeller. De dokumenter, som CCP'er skal fremlægge sammen med deres ansøgninger, er standardiserede, og tidsrammen for at opnå godkendelse er reduceret til nogle få uger. Der indføres også en ny, kort procedure for iværksættelse af nye aktiviteter og tjenesteydelser uden væsentlige ændringer af en CCP's forretningsmodel. Disse reformer vil i betydelig grad afkorte den tid, det tager for CCP'er at markedsføre et produkt eller foretage en væsentlig modelændring. CCP'er i EU opfordres til i videst mulig udstrækning at udnytte de potentielle muligheder, som en ny ramme giver, bl.a. ved at udvide deres produktsortiment for at imødekomme efterspørgslen fra deres clearingmedlemmer og kunder.

b.For deltagere i den finansielle sektor

Omkostningerne for finansielle deltagere, der benytter sig af CCP'ers tjenesteydelser, f.eks. investeringsfonde og forsikringsselskaber, bør også reduceres, når de anvender clearingydelser. Efter reformerne, der fulgte i kølvandet på krisen i 2008, og overgangen til centraliseret clearing blev der også foretaget visse justeringer inden for bankrammen, som gjorde det muligt for banker at opnå en privilegeret kapitalbehandling, når de clearer hos en godkendt eller anerkendt CCP i stedet for at deltage i bilaterale transaktioner. Dette giver mening, fordi CCP-clearing reducerer modpartskreditrisikoen. Disse ændringer af tilsynsreglerne for banker er imidlertid ikke blevet fuldt ud afspejlet i andre dele af lovgivningen om den finansielle sektor. UCITS-direktivets nuværende regler om grænser for modpartseksponeringer i forbindelse med derivattransaktioner afspejler f.eks. ikke fuldt ud, i hvilken udstrækning central clearing er risikoreducerende for forvaltere af investeringsfonde. Der er ligeledes uoverensstemmelser i Solvens II-rammen for forsikringsselskaber.

Denne mangel på konsekvens er blevet mere problematisk, da CCP'er i EU er begyndt at tilbyde nye måder at få adgang til clearing på, som hjælper fonde og forsikringsselskaber. I henhold til Solvens II-rammen kan de CCP-relaterede eksponeringer for forsikringsselskaber, der ønsker at blive direkte CCP-medlemmer, f.eks. være underlagt højere kapitalkrav, end hvis forsikringsselskaberne fungerer som indirekte clearingdeltagere. Disse højere kapitalkrav lægger en dæmper på lysten til at anvende disse nye adgangsmodeller. Nogle af EU's pensionsordninger, som vil blive omfattet af en clearingforpligtelse i juni 2023, er allerede begyndt eller er lige ved at begynde at anvende de nye adgangsmodeller. Jo flere aktører, der er involveret i systemet, jo mere likviditet og jo flere muligheder vil der være for at foretage transaktioner.