HENSTILLING FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET om at bemyndige Kommissionen til at deltage i forhandlingerne vedrørende et internationalt juridisk bindende instrument til fremme og beskyttelse af handicappedes rettigheder og værdighed

BEGRUNDELSE

Formålet med denne henstilling til Rådet er at bemyndige Kommissionen til på vegne af Det Europæiske Fællesskab at forhandle ved kommende møder i FN's ad hoc-udvalg, som er nedsat for at "overveje forslagene om en omfattende og integreret international konvention til beskyttelse og fremme af handicappedes rettigheder og værdighed". Fællesskabets kompetence er baseret på artikel 13 i EF-traktaten, som giver Fællesskabet beføjelser til at træffe foranstaltninger til at bekæmpe forskelsbehandling på grund af handicap. Fællesskabet har allerede gjort brug af disse nye bestemmelser - især på beskæftigelses- og erhvervsområdet.

1. Baggrund

Handicapspørgsmål har været taget op ved flere lejligheder i FN's historie. I 1970'erne var de første instrumenter, der eksplicit anerkendte handicappedes rettigheder, følgende to erklæringer: erklæringen om psykisk udviklingshæmmedes rettigheder [1] og erklæringen om handicappedes rettigheder [2]. Selv om disse to erklæringer var de første, vigtige skridt mod en erkendelse af handicappedes rettigheder, blev de kritiseret for at tage udgangspunkt i forældede lægevidenskabelige modeller og velfærdsmodeller vedrørende handicap.

[1] Proklameret ved generalforsamlingsresolution 2856 (XXVI) af 20.12.1971: http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/ m_mental.htm

[2] Proklameret ved generalforsamlingsresolution 3447 (XXX) af 9.12.1975: http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/ 72.htm

To andre instrumenter sidst i 1980'erne - principper for beskyttelse af personer med psykiske sygdomme og forbedring af sundhedsplejen for psykisk syge [3] samt standardregler for ligestilling af handicappedes muligheder [4] - fokuserede på lige muligheder. Alle disse instrumenter har bidraget til at tydeliggøre de handicappedes ret til uafhængighed og selvbestemmelse og har forbedret forståelsen af de generelle menneskerettighedskonventioner, for så vidt som disse vedrører handicappede. Ikke desto mindre er alle disse instrumenter ikke bindende for FN's medlemslande og indeholder heller ikke bestemmelser om overvågning af handicappedes rettigheder.

[3] Generalforsamlingsresolution 46/119, 46 FN. GAORSupp. (Nr. 49) 189, UN. Doc. A/46/49 (1991).

[4] Vedtaget på FN's generalforsamling, 48. samling, resolution 48/96, bilag, 20.12.1993: http://www.un.org/esa/socdev/enable/ dissre00.htm

Det var i denne sammenhæng, at Mexicos regering i december 2001 fremsatte FN-resolution 56/168, der opfordrede til, at man begyndte at overveje en konvention om handicappedes menneskerettigheder, og til at der med det samme blev nedsat et ad hoc-udvalg. Formålet med dette ad hoc-udvalg var at "behandle forslag om en omfattende og integreret international konvention til beskyttelse og fremme af handicappedes rettigheder og værdighed". Med støtte fra det tredje udvalg (for sociale spørgsmål) blev denne resolution vedtaget på FN's generalforsamling [SJ].

FN's Kommission for Social Udvikling vedtog derpå en resolution den 21. februar 2002, der hilste FN-resolution 56/168 om en omfattende og integreret international konvention til fremme og beskyttelse af handicappedes rettigheder og værdighed velkommen. Denne resolution blev efterfulgt af resolution 2002/61 [5], der blev vedtaget den 26. april 2002 af FN's Menneskerettighedskommission. Herefter afholdt ad hoc-udvalget sin første række af møder fra den 29. juli til 9. august 2002.

[5] http://www.unhchr.ch/huridocda/ huridoca.nsf/(symbol)/E.CN.4.RES.2002.61.EN?opendocument

2. Udformningen af det planlagte juridisk bindende instrument

På nuværende tidspunkt har man endnu ikke behandlet det planlagte instruments udformning og indhold. Dette spørgsmål vil snart blive drøftet, og en række muligheder kunne være relevante.

Der er dog i stigende grad enighed om, at et juridisk bindende instrument vedrørende handicappede på den ene side bør supplere og styrke overvågningen af handicappedes rettigheder gennem de organer, der overvåger traktater, i henhold til de seks vigtigste traktater om menneskerettigheder.

På den anden side bør FN's juridisk bindende instrument bidrage til at tilpasse anvendelsen af menneskerettigheder til handicappede. Et sådant instrument ville ikke hovedsageligt skabe nye rettigheder, men ville søge at tydeliggøre og synliggøre de eksisterende internationale forpligtelser på dette område. Det vil være et tydeligt signal fra og til det internationale samfund og virke som politisk katalysator og et uddannelsesmæssigt værktøj til at ændre den måde, hvorpå handicappede nyder beskyttelse af deres rettigheder.

Set i lyset af ovenstående og uden at foregribe en indholdsmæssig diskussion er kernen i den nuværende debat, hvordan man kan sikre, at handicappede ikke udsættes for forskelsbehandling i forbindelse med adgangen til hele rækken af eksisterende menneskerettigheder.

Et vigtigt redskab til sikring af lighed er princippet om ikke-forskelsbehandling. Lige adgang til menneskerettigheder kan garanteres ved at sikre, at handicappede ikke udsættes for forskelsbehandling på grund af deres handicap. Det juridisk bindende instrument bør beskytte handicappede mod urimelig forskelsbehandling med hensyn til menneskerettigheder.

Ikke-forskelsbehandling af handicappede og handicappedes beskyttelse i henhold til samtlige menneskerettigheder på lige fod med andre er på nuværende tidspunkt det dominerende og afgørende tema med hensyn til at ændre den måde, hvorpå omverden opfatter handicap og handicappede. Ikke-forskelsbehandling er væsentlig for princippet om lighed. Det dækker både direkte og indirekte forskelsbehandling.

3. Fællesskabets kompetence

EF-traktatens artikel 13 [6] giver som fastlagt i Amsterdam-traktaten Fællesskabet kompetence til inden for rammerne af sine beføjelser at træffe hensigtsmæssige foranstaltninger til at bekæmpe forskelsbehandling bl.a. på grund af handicap.

[6] Artikel 13: Med forbehold af denne traktats øvrige bestemmelser og inden for rammerne af de beføjelser, som traktaten tillægger Fællesskabet, kan Rådet med enstemmighed på forslag af Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet træffe hensigtsmæssige foranstaltninger til at bekæmpe forskelsbehandling på grund af køn, race eller etnisk oprindelse, religion eller tro, handicap, alder eller seksuel orientering.

Med udgangspunkt i denne kompetence vedtog Rådet den 27. november 2000 direktiv 2000/78/EF [7] om generelle rammebestemmelser for ligebehandling med hensyn til beskæftigelse og erhverv. Direktivet forbyder enhver form for direkte eller indirekte forskelsbehandling på disse områder på grund af religion eller tro, handicap, alder eller seksuel orientering [8]. Hvad angår handicap, anerkender direktivet, at undladelse af i rimeligt omfang at foretage tilpasninger på arbejdspladsen kan udgøre forskelsbehandling. I praksis består sådanne tilpasninger f.eks. i foranstaltninger vedrørende indretning af lokaler eller tilpasning af udstyr og arbejdsmønstre, fordeling af arbejdsopgaver, uddannelsestilbud og integrationsressourcer således, at handicappede får lettere adgang til beskæftigelse.

[7] EFT L 303 af 2.12.2000, s. 16.

[8] Forskelsbehandling på grund af køn, race eller etnisk oprindelse er beskrevet i andre direktiver.

Følgende fremgår af direktivets bestemmelser (artikel 5): "Med henblik på at sikre, at princippet om ligebehandling af handicappede overholdes, foretages der tilpasninger i rimeligt omfang. Det betyder, at arbejdsgiveren skal træffe de foranstaltninger, der er hensigtsmæssige i betragtning af de konkrete behov, for at give en handicappet adgang til beskæftigelse, til at udøve den eller have fremgang i den eller for at give vedkommende adgang til uddannelse, medmindre arbejdsgiveren derved pålægges en uforholdsmæssig stor byrde. Hvis denne byrde i tilstrækkeligt omfang lettes gennem foranstaltninger, der er normale elementer i den pågældende medlemsstats handicappolitik, anses den ikke for at være uforholdsmæssig stor."

Pligten til at foretage tilpasninger består ikke i at træffe særlige foranstaltninger for handicappede, men i stedet i at fjerne hindringer for deres deltagelse, når dette er rimeligt. I stedet for at have til formål at opnå samme resultater for handicappede som for ikke-handicappede har forpligtelsen ganske enkelt til formål at sikre, at handicappede har samme mulighed for at opnå disse resultater. I kraft af forpligtelsen vedrørende tilpasninger i rimeligt omfang søger direktivet igen at sikre lige adgang og effektiv beskyttelse af handicappede, hvad angår de rettigheder, som direktivet indeholder bestemmelser om.

På baggrund af resultaterne af den første anvendelse af traktatens artikel 13 finder Kommissionen det vigtigt, at Det Europæiske Fællesskab bekræfter sin overordnede handicapstrategi på internationalt plan, i hvilken kernen er en fælles forpligtelse for alle medlemsstater til at bekæmpe forskelsbehandling på grund af handicap. Det er derfor Kommissionens hensigt at spille en aktiv rolle på vegne af Det Europæiske Fællesskab i udviklingen af et fremtidigt juridisk bindende FN-instrument til fremme og beskyttelse af handicappedes rettigheder og værdighed og at indgå i et tæt samarbejde med medlemsstaterne i hele forhandlingsprocessen under hensyntagen til disses ansvar og kompetencer. Der vil også blive etableret et hensigtsmæssigt samarbejde med de fremtidige medlemsstater inden for rammerne af de overgangsordninger, der er fastlagt for perioden mellem underskrivelsen af tiltrædelsestraktaten og tiltrædelsesdatoen, for at gøre det muligt for disse lande at blive gradvist integreret i fællesskabspolitikkerne og deltage i processen for vedtagelsen af det nye regelværk.

4. Elementer der skal tages i betragtning i forbindelse med forhandlingerne vedrørende et juridisk bindende instrument

PÅ BAGGRUND AF OVENSTÅENDE HENSTILLER KOMMISSIONEN, AT RÅDET BESLUTTER:

a) at Det Europæiske Fællesskab skal deltage i forhandlingerne vedrørende et juridisk bindende instrument til fremme og beskyttelse af handicappedes rettigheder og værdighed i FN-forummet

b) at et særligt udvalg skal oprettes med henblik på at bistå Kommissionen i forbindelse med denne opgave, da denne i overensstemmelse med traktaten skal gennemføre disse forhandlinger på Det Europæiske Fællesskabs vegne

c) at de vedlagte forhandlingsdirektiver vedtages.

BILAG

Forhandlingsdirektiver

1. Kommissionen sørger for, at bestemmelserne i det fremtidige juridisk bindende instrument til fremme og beskyttelse af handicappedes rettigheder og værdighed er i overensstemmelse med den relevante fællesskabslovgivning, navnlig Rådets direktiv 2000/78/EF om generelle rammebestemmelser om ligebehandling med hensyn til beskæftigelse og erhverv, med internationale forpligtelser og med målene for andre fællesskabspolitikker.

2. Kommissionen skal sikre, at udkastet til det juridisk bindende instrument indeholder bestemmelser, der gør det muligt for Fællesskabet at blive kontraherende part.

3. Kommissionen aflægger rapport for Rådet om resultaterne af forhandlingerne og på ethvert tidspunkt under forhandlingsforløbet, hvis det skønnes hensigtsmæssigt.

4. Kommissionen tager i denne forbindelse hensyn til kandidatlandenes særlige behov og bekymringer.