EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 30.11.2020 COM(2020) 766 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET om den første kortsigtede revision af geoblokeringsforordningen {SWD(2020) 294 final}



Resumé ·Geoblokeringsforordningen forbyder uberettiget forskelsbehandling af kunder, der køber varer eller tjenesteydelser. Den sikrer, at kundernes nationalitet, bopæl eller hjemsted ikke kan bruges til at nægte adgang til en onlinebutik (f.eks. til elektronik eller tøj) eller til en tjeneste, der leveres online og forbruges offline (f.eks. billeje) i EU, herunder hvor denne forskelsbehandling vedrører betalingsmidler. ·Disse regler har været gældende siden den 3. december 2018. Forordningen indgik i pakken om det digitale indre marked med foranstaltninger, der blev vedtaget for e-handel. Andre relaterede foranstaltninger til fremme af grænseoverskridende e-handel omfattede nye regler om grænseoverskridende pakkeleveringstjenester (gældende fra maj 2018), ændrede regler om forbrugerbeskyttelse og nye momsregler for onlinesalg af varer og tjenesteydelser. En række nye forbrugerbeskyttelsesregler vil træde i kraft i løbet af 2022, mens momsreglerne træder i kraft i juli 2021. ·I denne rapport gør Kommissionen status over den første fase af gennemførelsen af forordningen om geoblokering. En sådan tidlig revision blev aftalt under forhandlingerne, bl.a. for at vurdere muligheden for at udvide dens anvendelsesområde til andre tjenester, såsom ophavsretligt beskyttet indhold. Samtidig blev revisionen afsluttet midt i udbruddet af covid-19-krisen, hvorfor dataene og analysen i revisionen ikke kunne tage hensyn til pandemiens mulige virkninger. ·Indtil videre viser Kommissionens konklusioner, at der er stor bevidsthed blandt forbrugerne, og at der er visse indledende positive virkninger. F.eks. er blokering af adgang til/registrering på websteder — eller omdirigering af forbrugere til andre websteder — faldet. På den anden side har de fleste medlemsstater oplevet betydelige forsinkelser med hensyn til at styrke håndhævelsesorganernes beføjelser. Desuden er de erhvervsdrivende fortsat tilbageholdende med at tilbyde grænseoverskridende leveringsmuligheder, hvilket ikke er en del af de forpligtelser, der i øjeblikket er fastsat i forordningen. Der kan forventes forbedringer af disse ting på kort sigt, navnlig når alle foranstaltninger i forbindelse med e-handlen i strategien for det digitale indre marked træder i kraft, og den retlige forudsigelighed øges. ·Med hensyn til muligheden for nu at udvide forordningens anvendelsesområde, navnlig for så vidt angår ophavsretligt beskyttet indhold på nettet, tyder de data, der fremlægges i rapporten, på, at virkningerne vil variere alt efter indholdstype, afhængigt af graden af forbrugerefterspørgsel og tilgængeligheden af indhold i hele EU. Eksempelvis kan indvirkningen på forbrugernes velfærd af at udvide forordningens anvendelsesområde til at omfatte streaming af musik endog være negativ, da priserne kan stige i visse medlemsstater, hvor disse tjenester i øjeblikket ikke er så dyre. I rapporten afdækkes potentielle fordele, navnlig for audiovisuelt indhold, hvis tilgængelighed ofte er begrænset inden for de nationale grænser, og adgangen hertil ofte er blokeret. Rapporten peger dog også på mulige udfordringer for investeringer i indholdsproduktion og konsekvenser for den samlede sektors økosystem og velfærdsvirkninger, der kræver yderligere vurderinger. Overordnet set afhænger virkningerne af en udvidelse af forordningens anvendelsesområde i vid udstrækning af praksis i forbindelse med ophavsretlige licenser og lovgivningen om ophavsret. ·På nuværende tidspunkt mener Kommissionen, at forordningens fulde virkninger først vil vise sig med tiden, i takt med at håndhævelsen styrkes, og andre relevante (e-handelsmæssige) foranstaltninger finder anvendelse, og den fulde virkning af covid-19-krisen for de forskellige involverede sektorer kan vurderes. I mellemtiden bør opfølgende foranstaltninger fokusere på yderligere overvågning og bevidstgørelse, samtidig med at håndhævelsen og vejledningen styrkes. ·Navnlig med hensyn til audiovisuelt indhold vil Kommissionen indgå i en dialog med de berørte parter med henblik på at fremme udbredelsen af kvalitetsindhold i hele EU. Dette kunne ske inden for rammerne af den europæiske industri- og genopretningspolitik for medierne og de kreative industrier, som vil blive beskrevet nærmere i den kommende handlingsplan for medierne og den audiovisuelle sektor. ·Der bør derfor planlægges endnu en evaluering i 2022. Resultatet af denne overvågning vil være afgørende for, om Kommissionen derefter vil overveje at foreslå ændringer til forordningen eller andre opfølgningsforanstaltninger, herunder passende indgreb i lovgivning. 1.Indledning På et reelt forbundet digitalt indre marked forventer forbrugerne uhindret adgang til varer og tjenesteydelser på tværs af grænserne. Siden den 3. december 2018 har forordningen om geoblokering (i det følgende benævnt "forordningen") forbudt uberettiget forskelsbehandling af kunder (forbrugere og virksomheder, der foretager køb som slutbrugere), der handler på internettet, udelukkende på grundlag af deres nationalitet, bopæl eller hjemsted. Dette omfatter situationer, hvor en kunde, der køber på tværs af grænserne, forhindres i at afslutte købet eller anmodes om at betale med et betalings- eller kreditkort fra et bestemt land. Målet med forordningen var at øge forbrugernes og virksomhedernes muligheder for at købe på tværs af grænserne: Forbrugerne bør kunne "handle lokalt" hvor som helst i EU. Forordningen fastsatte en kortsigtet revision, 18 måneder efter den trådte i kraft, og denne revision bør omfatte en vurdering af muligheden for at udvide forordningens anvendelsesområde, navnlig for onlinetjenester, der giver adgang til ophavsretligt beskyttet indhold såsom musik, videospil, film eller e-bøger. Denne rapport indeholder Kommissionens vigtigste resultater for den første periode af forordningens gennemførelse. Den er inddelt i tre hovedafsnit. I afsnit 2 drøftes gennemførelsen i medlemsstaterne og hos de erhvervsdrivende samt forbrugernes forventninger. I afsnit 3 drøftes muligheder og udfordringer i forbindelse med en ændring af forordningens anvendelsesområde. I afsnit 4 rundes rapporten af med en række opfølgende foranstaltninger. Det ledsagende arbejdsdokument indeholder mere detaljerede oplysninger og analyser til støtte for disse resultater. 2.Forordningens gennemførelse Dette afsnit indeholder: i) medlemsstaternes foreløbige konklusioner om gennemførelsen af forordningen, ii) nogle generelle tendenser i forbrugernes bevidsthed og forventninger og iii) detaljer om erhvervsdrivendes gennemførelse af forordningen. Det sammenfatter også synergierne med andre relaterede lovgivningsinitiativer, der er trådt i kraft, eller som snart træder i kraft. 1.

2. 2.1.Medlemsstaternes gennemførelse I tilfælde, hvor der opstår en tvist mellem en forbruger og en erhvervsdrivende, har medlemsstaterne været forpligtet til senest den 3. december 2018 at udpege et eller flere organer med ansvar for at yde praktisk bistand til forbrugerne. De bør også have sikret tilgængeligheden af påbud og samarbejde inden for netværket for forbrugerbeskyttelsessamarbejde. Netværket for forbrugerbeskyttelsessamarbejde samler de myndigheder, der er ansvarlige for at håndhæve forbrugerbeskyttelseslovgivningen i EU. Medlemsstaterne var også forpligtet til at bemyndige kompetente organer og træffe foranstaltninger til at sikre en passende og effektiv håndhævelse af forordningen, således at der kan gribes ind over for erhvervsdrivende, der overtræder reglerne. Generelt er medlemsstaternes gennemførelsesproces blevet bremset af forsinkelser. I december 2018 havde kun seks medlemsstater vedtaget forordningen og underrettet de foranstaltninger og organer, der var udpeget til at håndhæve forordningen. Efter Kommissionens nøje overvågning og kontrolaktiviteter vedtog de fleste medlemsstater disse foranstaltninger i løbet af foråret 2019. I juli 2019 havde seks medlemsstater endnu ikke helt eller delvist meddelt de håndhævelsesforanstaltninger, der var gældende for overtrædelse af forordningen. Kommissionen indledte overtrædelsesprocedurer i disse sager. Rettighederne og forpligtelserne i forordningen finder direkte anvendelse og er ikke blevet berørt af disse forsinkelser. I første kvartal af 2019 var der imidlertid ikke adgang til offentlig håndhævelse eller tilsyn i de fleste medlemsstater. Blandt de medlemsstater, der har udpeget de relevante organer, har de fleste valgt at styrke forbrugerbeskyttelsessamarbejdet og de europæiske forbrugercentre som bistandsorganer. Der er imidlertid store forskelle i bøderne på tværs af medlemsstaterne, og ofte er der stor forskel mellem de mindste og største bøder i en medlemsstat. I tilfælde af geoblokering mellem virksomheder er medlemsstaterne næsten ligeligt fordelt efter en af to forskellige tilgange: enten kun privat håndhævelse ved domstolene eller en kombination af privat og offentlig håndhævelse. Effektiviteten af sanktions- og håndhævelsessystemerne, navnlig i sager mellem virksomheder, vil derfor skulle vurderes yderligere, herunder for at evaluere den praktiske anvendelse og effektiviteten af retsmidlerne. 2.2.Forbrugeroplysning og -forventninger Som et af de vigtigste e-handelsrelaterede initiativer i strategien for det digitale indre marked tiltrak forordningen sig stor opmærksomhed fra forbrugerne og deres repræsentative organisationer. En af grundene hertil er, at forordningen direkte giver forbrugerne særlige rettigheder i forhold til grænseoverskridende erhvervsdrivende. Kommissionen gennemførte også oplysningsaktiviteter gennem forskellige kanaler, længe før forordningen trådte i kraft. En af disse foranstaltninger var at udarbejde dokumenter med spørgsmål og svar for at afklare spørgsmål for både forbrugere og erhvervsdrivende. Som følge heraf var ca. 50 % af EU's forbrugere allerede bekendt med forordningen i februar 2019, blot et par måneder efter den trådte i kraft. Omkring halvdelen af dem, der var bekendt med den, mente også, at de var tilstrækkeligt informeret om, hvad den involverede. Ikke desto mindre viste de første måneders gennemførelse foretaget af de nationale håndhævelses- og bistandsorganer, at når det drejer sig om tvister og problemer, har forbrugerne ofte større forventninger til de involverede rettigheder og forpligtelser. Disse forventninger var særligt høje i sager, hvor grænseoverskridende levering blev nægtet, eller hvor der ikke var mulighed for levering til visse lande, navnlig fra multinationale virksomheder. Der er ikke fastsat forpligtelser på disse områder i forordningen. Kommissionen foreslår, at kendskabet til forordningen fortsat øges, samtidig med at den overvåger de erhvervsdrivendes generelle markedsføringsmetoder og disse praksissers indvirkning på de valg, der er tilgængelige for offentligheden i hele EU. 2.3.Erhvervsdrivendes anvendelse I de første måneder, hvor forordningen blev anvendt, overvågede Kommissionen de erhvervsdrivendes markedsføringspraksis ved hjælp af en "mystery shopping"-undersøgelse og gennem feedback fra håndhævelses- og bistandsorganer. I en mystery shopping-undersøgelse gøres der mange forsøg på at købe varer og tjenesteydelser på tværs af grænserne med henblik på at indsamle data om praktiske begrænsninger. En typisk undersøgelse ser på kundeoplevelsen, når der handles på tværs af grænserne, i forskellige faser af indkøbsprocessen. En referenceundersøgelse i 2015 dannede grundlag for konsekvensanalysen af det oprindelige forslag til forordning. Undersøgelsen fra 2019, der omfattede ca. 9 000 websteder, viste nogle indledende positive virkninger af forordningen med hensyn til at forbedre adgangen til de erhvervsdrivendes websteder på tværs af grænserne. Sammenlignet med 2015 var omdirigering eller nægtelse af adgang til e-handelswebsteder faldet, mens begrænsninger, der forhindrer registrering på websteder, er blevet halveret. Antallet af automatiske ændringer af priserne ved registrering er også faldet. Samlet set steg succesraten i forbindelse med færdiggørelsen af et grænseoverskridende køb en smule i forhold til 2015. Dog mislykkedes end 1 ud af 10 forsøg på at foretage mystery shopping på tværs af grænserne i registreringsfasen, og et tilsvarende antal mislykkedes i udbetalingsfasen. Dette skyldtes som regel krav om bopæl eller betalingsplacering (f.eks. kun accept af lokalt udstedte betalingskort). Der er fortsat behov for at tackle disse hindringer, som kan: i) have en diskriminerende karakter, ii) føre til forudindtagede resultater og/eller iii) forhindre adgang til og sammenligning af tilbud. Dette skal tackles ved hjælp af fuldt operationelle håndhævelses- og bistandsorganer i alle medlemsstater. Den første erfaring hos de organer, der har fået beføjelse til at løse problemer med geoblokering, bekræfter disse oplysninger. Ofte kan de nationale myndigheder og/eller hjælpeorganer, der samarbejder med den erhvervsdrivende, gribe ind over for de problemer, man støder på. Dette viser, at en række erhvervsdrivende ikke nødvendigvis er bekendt med deres forpligtelser eller ikke i tilstrækkelig grad har forberedt sig på at tilpasse deres markedsføringspolitikker til grænseoverskridende kunder på det tidspunkt, hvor forordningen trådte i kraft, men var villige til at tilpasse sig, når de blev kontaktet. Disse resultater understøtter også behovet for yderligere vejledning om gennemførelse og yderligere oplysningskampagner for at fremme erhvervsdrivendes overholdelse af reglerne. De første oplysninger, der er indsamlet fra nationale organer, viser også fordelene ved et samarbejde mellem myndighederne inden for netværket for forbrugerbeskyttelsessamarbejde. Dette samarbejde fremmer håndhævelse på tværs af grænserne, men sikrer også en konsekvent fortolkning af reglerne med støtte fra Kommissionen. Forordningen forpligter ikke de erhvervsdrivende til at levere på tværs af grænserne, hvor dette ikke er angivet i de gældende betingelser. Indkøbsprocessen stoppes imidlertid ofte i de sidste faser, fordi den erhvervsdrivende ikke leverer til køberens land, således at kun et ud af tre forsøg på at handle på tværs af grænserne lykkedes i forbindelse med de seneste forsøg på mystery shopping, når der blev anmodet om grænseoverskridende levering. Dette skyldes især, at der fortsat er leveringsbegrænsninger i forbindelse med handel på tværs af grænserne. Sådanne restriktioner påvirker stadig mere end 50 % af indkøbsforsøgene, selv med multinationale erhvervsdrivende, der tilbyder forskellige nationale udgaver af deres websteder.

Selv om de ikke behandles direkte i forordningen på nuværende tidspunkt, kan sådanne problemer give anledning til frustrationer hos forbrugerne, der ellers forventer, at tilbuddene skal være tilgængelige i hele EU's indre marked. På den anden side støder onlineforhandlere stadig på administrative hindringer (f.eks. momsregistreringskrav), og det er uklart, hvilke forbrugerbeskyttelseskrav der gælder for grænseoverskridende salg. Disse aspekter kan derfor afholde erhvervsdrivende fra at engagere sig mere aktivt på tværs af grænserne. Denne indsigt antyder, at der er behov for en holistisk tilgang for at opnå de tilsigtede virkninger af forordningen. En sådan tilgang vil fremme større grænseoverskridende adgang for forbrugerne og samtidig fremme grænseoverskridende inddragelse af erhvervsdrivende. Disse spørgsmål uddybes i det næste afsnit. 2.4.Synergier med den bredere ramme for det digitale indre marked De foranstaltninger, der træffes på det digitale indre marked, hjælper de erhvervsdrivende med at sælge varer og tjenesteydelser lettere på tværs af grænserne ved at mindske kompleksiteten og omkostningerne, især for SMV'er. Dette omfatter foranstaltninger, der: i) reducerer de administrative omkostninger ved overholdelse af momskravene for grænseoverskridende salg af varer, navnlig ved at fjerne behovet for registrering af virksomheder, der foretager fjernsalg af varer eller tjenesteydelser til ikke-afgiftspligtige personer i de medlemsstater, hvor de ikke er etableret (gældende fra juli 2021), ii) yderligere harmoniserer forbrugerbeskyttelsesreglerne, herunder for afhjælpning af mangler ved defekte varer (fra 2022), iii) styrker samarbejdet mellem forbrugerne (pr. januar 2020) og iv) forbedrer både det lovpligtige tilsyn med grænseoverskridende pakkeleveringstjenester og gennemsigtigheden af takster for kurertjenester (pr. maj 2018). Kommissionen er fast besluttet på at finde frem til og tackle eventuelle yderligere hindringer på tværs af grænserne. En fuldstændig og effektiv gennemførelse af ovennævnte foranstaltninger vil få konsekvenser for forordningens virkninger, da de giver de erhvervsdrivende større retssikkerhed og afhjælper nogle af de hindringer, der gør, at de erhvervsdrivende er tilbageholdende med at samarbejde med forbrugerne på tværs af grænserne. Det vil derfor være lettere at vurdere forordningens effektivitet og behovet for eventuelle tilpasninger i lyset af de bredere markedsforhold, når andre foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til strategien for det digitale indre marked, er blevet gennemført fuldt ud og er begyndt at have en effekt. Selv inden for de lovgivningsmæssige rammer, der er under udvikling, kan de potentielle diskriminerende virkninger af visse erhvervsdrivendes praksis, som ikke er direkte omfattet af forordningen, stadig gøres til genstand for en individuel undersøgelse i henhold til tjenesteydelsesdirektivets generelle forbud mod forskelsbehandling, f.eks. ved bevidst at begrænse leveringsmulighederne for visse produkter eller websteder i lande, som den erhvervsdrivende ellers har betjent, uden nogen objektiv begrundelse. Der kan derfor være behov for yderligere vejledning om denne bestemmelse og dens tilknytning til forordningen. 3.Udvidelse af forordningens anvendelsesområde 3.1.Elektronisk leverede tjenesteydelser, der giver adgang til ophavsretligt beskyttet indhold For tjenester, der giver adgang til ophavsretligt beskyttede værker (såsom tjenester, der giver adgang til musik, videospil eller film), indeholder revisionsklausulen i forordningen visse særlige aspekter, der skal tages hensyn til. Navnlig fastsættes det i forordningen, at vurderingen af en eventuel udvidelse af anvendelsesområdet kræver, at en erhvervsdrivende, der gør sådanne værker tilgængelige på tværs af grænserne, skal have "de nødvendige rettigheder i de relevante områder". Dette indebærer, at forbrugerne kun kan få adgang til onlineindholdstjenester i andre medlemsstater, hvis tjenesteudbyderen har rettigheder til deres område. Denne tilgang er i det store og hele i overensstemmelse med forordningens interventionslogik og berører ikke ophavsretslovgivningen. Den behandler dog ikke spørgsmålet om, hvad "nødvendige rettigheder" er, navnlig når en erhvervsdrivende reagerer på uopfordrede henvendelser fra kunder i andre medlemsstater (kendt som "passivt salg"). Dette er et vigtigt spørgsmål, da de faktiske virkninger af en udvidelse af anvendelsesområdet for forordningen om geoblokering afhænger af licenspraksis og mulige fortolkninger af "nødvendige rettigheder". Denne rapport påpeger nogle tendenser, muligheder og udfordringer, der ville følge af en udvidelse af forordningens anvendelsesområde til også at omfatte disse tjenester, herunder audiovisuelt og ikke-audiovisuelt indhold, som vurderes på grundlag af bestemmelserne i revisionsbestemmelsen, herunder kravet om "nødvendige rettigheder". Den bygger på forskellige analytiske undersøgelser og datakilder, der er analyseret nærmere i det ledsagende arbejdsdokument. Analysen omfatter: i) forbrugernes forventninger/krav, ii) mulige varianter og prismæssige virkninger for forbrugerne og iii) virkninger på forskellige sektorer. Den tager også hensyn til regulerings- og licensrammer og dynamiske virkninger, som alle er særligt vigtige for komplekse og hurtigt skiftende kreative brancher. Da den foreliggende dokumentation henviser til perioden forud for afslutningen af covid-19-krisen, kunne analysen samtidig ikke afspejle denne krises indvirkning på ophavsretsbrancherne. Musik Data viser, at forbrugernes forventninger til og interesse i grænseoverskridende adgang til musikindhold er steget, selv om forbruget på hjemmemarkedet dominerer i EU. Abonnementsbaserede forretningsmodeller udgør nu 85 % af indtægterne i musikbranchen. En række paneuropæiske udbydere er sammen med nogle få nationale udbydere aktive i alle medlemsstater og tilbyder store kataloger. Især paneuropæiske udbydere har store kataloger med mere end 90 % overlapning mellem forskellige medlemsstater. Med andre ord er der ingen væsentlige forskelle mellem de forskellige repertoirer, der er tilgængelige på tværs af medlemsstaterne. Eksisterende geoblokeringspraksis i sektoren har derfor primært til formål at gennemføre prisdifferentieringsstrategier på tværs af forskellige medlemsstater og følge et konsekvent mønster på grundlag af faktorer såsom forskellig efterspørgsel og købekraft. De foreliggende data tyder på, at prisen synes at være den vigtigste drivkraft for forbrugerskift på tværs af tjenester. Hvis forordningen blev udvidet, ville de eksisterende prisdifferentieringsstrategier derfor være mindre bæredygtige, og storstilet migration mod billigere versioner af den samme tjenesteydelse i andre medlemsstater kan have en betydelig indvirkning på musikstreamingtjenesters indtægter. Det er sandsynligt, at udbyderne reagerer ved at harmonisere priserne og eventuelt differentiere mellem tjenester, der tilbydes aktivt i forskellige lande. På grundlag af de foreliggende data synes der på nuværende tidspunkt at være en vis tvetydighed med hensyn til den generelle dynamik og de generelle velfærdsvirkninger (både for virksomheder og forbrugere) ved at øge prisharmoniseringen. Et eventuelt prisfald i lande med stor efterspørgsel (og en stigning i forbruget i disse lande) kan mere end opvejes af en stigning i priserne og et fald i forbruget i lande med lav efterspørgsel. Disse konklusioner synes at blive endnu mere underbygget af yderligere dokumentation for strukturelle forskelle mellem landene i Unionen i forhold til udviklingen i sektoren, som har konsekvenser for eksporten og forbruget af musik på tværs af grænserne. E-bøger Efterspørgslen efter grænseoverskridende adgang til e-bøger synes at være lav sammenlignet med andre indholdstjenester. Markedsstrukturen viser en blanding af nogle få fælleseuropæiske platforme sammen med mange mindre nationale og regionale boghandlere/distributører, som ofte tilbyder e-bøger som et supplement til deres fysiske salg til trods for en mere begrænset efterspørgsel og lavere margener. En udvidelse af forordningen til at omfatte e-bøger kunne potentielt føre til en betydelig stigning i tilgængelige artikler fra individuelle kataloger på tværs af grænserne for en given leverandør i bestemte lande (f.eks. op til en stigning på 40 % i få lande for iTunes-kataloget) og øget adgang til mindre/nationale boghandlere. Det er imidlertid ikke klart, om dette rent faktisk vil øge den effektive vifte af individuelle titler, der allerede er tilgængelige for forbrugerne gennem forskellige udbydere/versioner af EU-dækkende og nationale boghandlere. Forbrugerefterspørgslen i denne sektor er kendetegnet ved en relativt høj grad af sproglig følsomhed og en relativt lav prisfølsomhed over for udenlandske tjenesteydelser. Kombineret med de mere begrænsede virkninger af prisforskelle i denne sektor og ikke-eksklusiviteten af katalogerne (som allerede er tilgængelige på nationalt plan via forskellige leverandører) underbygger dette konklusionen om, at en udvidelse af forordningen kan have positive, om end begrænsede virkninger, hovedsagelig på grund af begrænsede prisnedsættelser. Desuden har nogle nationale markeder lovgivning om bogpriser, som yderligere kan begrænse disse virkninger og samtidig øge overholdelsesomkostningerne. I betragtning af industriens struktur kan de negative virkninger (som følge af større priskonkurrence, men frem for alt højere overholdelsesomkostninger) imidlertid være særligt skadelige for de mindre boghandlere. Dette ville komme til udtryk gennem meget mindre markedsandele og avancer fra salg af e-bøger, men højere relative drifts- og overholdelsesomkostninger i forbindelse med salg på tværs af grænserne.

Spil/software Efterspørgslen efter grænseoverskridende adgang til spil og frem for alt software synes at være lav ifølge de nuværende data, navnlig sammenlignet med andre indholdstjenester. Grænseoverskridende udbud af videospil (dvs. pc-, mobil- og konsolspil), i det mindste gennem store fælleseuropæiske udbydere såsom app-butikker eller pc-/konsolplatforme, varierer på tværs af forskellige onlinespilsystemer. Som det er tilfældet for e-bøger, varierer de nationale spilkataloger lidt i EU, navnlig for konsolspil og visse medlemsstater. Som det er tilfældet med musik, er distributionspraksis for videospil i vidt omfang baseret på ikke-territoriale og ikke-eksklusive licenser i modsætning til andre indholdstjenester. Fjernelse af adgangsbegrænsninger på tværs af grænserne kan potentielt øge udbuddet af tilgængelige produkter i individuelle kataloger (med op til ca. 17 % for Playstation (vægtet tal i forhold til produkternes "ranking")). For alle tilgængelige platforme påvirker manglerne imidlertid titler med en relativt lav efterspørgsel/rating. Selv om prisforskellene mellem medlemsstaterne ser ud til at være små, tyder det på, at en udvidelse af forordningen til at omfatte videospil kunne medføre visse positive virkninger for forbrugerne, navnlig gennem lavere priser og øget salg. For udbyderne ser det dog ikke ud til, at den potentielle stigning i forbruget fuldt ud vil kompensere for prisnedsættelsen. Det kan derfor forventes, at der vil ske et fald i indtægterne for udviklere/udgivere. De generelle velfærdsvirkninger (samlede virkninger for forbrugerne og udbyderne) kan være svagt positive, i det mindste på kort sigt. Den mulige negative effekt kunne imidlertid være større for mindre og/eller nationale distributører, der er aktive i distribution af computerspil, hvor EU-dækkende platforme opererer ved siden af direkte salg fra forlæggere, som har en mindre markedsposition, men højere relative driftsomkostninger ved salg på tværs af grænserne. Det vil også være nødvendigt at tage hensyn til de potentielle indvirkninger på visse spilspecifikke nationale krav til gennemsigtighed (f.eks. aldersklassificering). Audiovisuelle tjenester Det nationale forbrug af audiovisuelle produkter er stadig højt, men efterspørgslen efter grænseoverskridende adgang til audiovisuelle tjenester synes at være størst blandt ophavsretligt beskyttede indholdstjenester. Der er også dokumentation for, at denne efterspørgsel stiger, selv om den stadig er ret begrænset. 9 % af internetbrugerne har forsøgt at få adgang til audiovisuelt indhold på tværs af grænserne, og 31 % er interesseret i en sådan adgang. På trods af denne potentielle grænseoverskridende efterspørgsel er tilgængeligheden af audiovisuelt indhold online (navnlig film og serier) i hele EU fortsat meget begrænset (i gennemsnit 14,1 % i EU-27). Kataloger er fragmenterede med hensyn til tilgængelige titler og ofte med hensyn til sprogversioner, hvor forbrugerne i mindre lande generelt har adgang til mindre indhold. Denne situation er til dels resultatet af en distributionspraksis, der i vid udstrækning er baseret på territoriale og eksklusive licenser i den audiovisuelle sektor for at øge finansieringen af produktionen. Det kan dog også skyldes en kommerciel praksis, der segmenterer det indre marked langs de nationale grænser. Udbuddet af audiovisuelt indhold på tværs af grænserne er meget begrænset for kataloger fra nationale udbydere, som i vidt omfang ikke er tilgængelige i andre medlemsstater. Selv store fælleseuropæiske udbydere tilbyder forskellige kataloger i forskellige medlemsstater, selv om deres egne produktioner er lettere tilgængelige i medlemsstaterne. I de seneste år har EU fremmet adgangen til audiovisuelt indhold på tværs af grænserne ved at forsøge at fjerne visse ophavsretsrelaterede hindringer for distribution af indhold. Eksempelvis giver portabilitetsforordningen forbrugerne mulighed for fortsat at få adgang til deres betalingsabonnement, når de rejser i EU. Direktivet om TV- og radioselskabernes onlinetransmissioner vil gøre det lettere at få adgang til visse TV-programmer på TV- og radioselskabers onlinetjenester på tværs af grænserne. I betragtning af at forordningen om geoblokering ikke i sig selv berører ophavsretten, kan udvidelsen af dens anvendelsesområde til at omfatte den audiovisuelle sektor derimod afhænge af licenspraksis. Hvad angår licenser antages det i branchen generelt, at "nødvendige rettigheder" betyder, at indholdsdistributører skal have rettigheder for de forskellige lande, hvor indholdet stilles til rådighed, og at dette også gælder for "passivt salg" (dvs. hvor tjenesten ikke aktivt fremmes på forbrugerens område). Derfor vil der i denne situation være meget begrænsede virkninger for tilgængeligheden af nye audiovisuelle onlinetjenester på tværs af grænserne, hvis forordningen udvides. Dette skyldes, at producenterne vil fortsætte med at begrænse omfanget af de rettigheder, der er omfattet af licensen, og at de endda kan tilskyndes til at gøre dette for at forhindre, at forordningen anvendes på distributører med en licens. I denne forbindelse betyder en udvidelse af forordningen til den audiovisuelle sektor, at forbrugerne hovedsagelig vil skifte til tjenester i andre lande på grund af prisen (dvs. søge efter billigere udgaver af indhold/tjenester, som de allerede har adgang til) og hovedsagelig inden for forskellige versioner af paneuropæiske udbydere. På kort sigt kan dette føre til svagt positive generelle velfærdsvirkninger takket være en mulig prisarbitrage fra forbrugernes side uden dog at udelukke en vis harmonisering af de priser, som udbyderne har vedtaget som en mulig afbødningsstrategi. Samtidig vil det mulige tab af indtægter fra industriens side kunne udløse en potentielt negativ dynamik i forbindelse med skabelse, finansiering, produktion og distribution på mellemlang sigt med tilknyttede velfærdsvirkninger, også hvad angår kulturel mangfoldighed. Den nuværende retspraksis vedrørende denne fortolkning af ophavsretten er imidlertid ikke afgørende, og visse spørgsmål er endnu ikke blevet afklaret af Domstolen. Hvis distributører ikke havde brug for yderligere licenser til at reagere på uopfordrede henvendelser fra enkelte forbrugere fra lande uden for områder, hvor de aktivt leverer tjenesten, ville dette have betydning for konsekvensanalysen. I dette tilfælde ville den grænseoverskridende efterspørgsel som følge af en udvidelse af forordningen også blive drevet af forbrugere, der leder efter nyt indhold eller nye sprogversioner, som ikke er tilgængelige i deres medlemsstat, og som ikke nødvendigvis er billigere. I dette scenarie kunne det i henhold til undersøgelsens antagelser være, at de samlede indtægter for onlinetjenesteudbydere (i det mindste de største) faktisk kunne stige, fordi nye brugere på tværs af grænserne ville benytte sig af lokalt indhold. Selv om denne markedsudvidelse potentielt kan føre til positive virkninger for den samlede velfærd, er virkningerne af en sådan udvidelse på branchens struktur for de forskellige markedsaktører og for de forskellige medlemsstater langt vanskeligere at forudsige, og der er behov for en yderligere vurdering. Eksempelvis er der usikkerhed om virkningen af licensernes egenskaber. På den ene side kan en udvidelse af forordningen udløse en vækst i EU-dækkende eksklusivlicenser med mulige virkninger for de berørte markeders struktur. Men på den anden side kan det også tilskynde til licenspraksisser med fokus på de sproglige og kulturelle forskelle i efterspørgslen, samtidig med at der gives mulighed for afsmittende virkninger i forskellige områder. Overordnet set er det i en bredere analyse af sektoren vigtigt at tage hensyn til, at branchen er under hastig forandring. I økonomisk henseende betyder det, at der skal tages hensyn til både kort- og langsigtede virkninger, f.eks. ved vurdering af investeringsincitamenter, med forskellige forretningsmodeller og distributionskæder, der spiller en afgørende rolle i forbindelse med finansiering og distribution af indhold. Det forventes f.eks., at streamingabonnementer fortsætter med at vokse støt i fremtiden med et stigende antal globale og nationale platforme, som investerer kraftigt i lokalt indhold og distribuerer det på tværs af grænserne, herunder gennem partnerskabsaftaler. Andre sektorer Kommissionen har undersøgt andre sektorer, der ikke er omfattet af forordningen, med henblik på at vurdere eventuelle uberettigede begrænsninger (der anvendes af de erhvervsdrivende), som kunne håndteres ved hjælp af forordningen. Inden for transport er princippet om ikkeforskelsbehandling allerede forankret i den eksisterende sektorspecifikke EU-lovgivning eller den lovgivning om passagerrettigheder, der i øjeblikket forhandles om for jernbanerne. Resultaterne af mystery shopping-undersøgelsen i 2019 tyder på, at geoblokering i forskellige transportsektorer (flyselskaber, bus, tog og skib) oftest er sjældne, selv om de er lidt mere fremherskende i jernbane- og skibssektoren. Dette tyder på, at der er behov for at sikre, at den bestemmelse om ikkeforskelsbehandling, der foreslås i den omarbejdede forordning om jernbanepassagerers rettigheder, hurtigt godkendes af medlovgiverne. Mere generelt synes der dog ikke at være behov for at medtage transporttjenester i forordningen på nuværende tidspunkt. Årsagerne til det er: i) den generelt begrænsede forekomst af geoblokering i transportsektoren, ii) eksistensen af særlige bestemmelser om ikkeforskelsbehandling i andre sektorspecifikke transportinstrumenter (luftfart, søfart, bustransport), iii) et kommende lovgivningsinitiativ om jernbaner og iv) den mulige virkning af forpligtelser til offentlig tjeneste i medlemsstaterne. Finansielle tjenesteydelser, telekommunikation og sundhedstjenester indeholder alle de særlige karakteristika, der skal tages hensyn til, når det overvejes, hvordan man kan tackle eventuelle uberettigede hindringer for grænseoverskridende adgang til disse tjenester. Eksempelvis kan grænseoverskridende levering udløse sektorspecifikke tilsynskrav eller kan gøres til genstand for visse garantier og yderligere kontroller, som kræves eller tillades af sektorspecifik lovgivning, således at en generel udvidelse af et horisontalt instrument, såsom forordningen, ikke synes at være berettiget. 4.Kommissionens opfølgning På nuværende tidspunkt er Kommissionens foreløbige holdning, at det er for tidligt at vurdere alle de direkte og indirekte virkninger af gennemførelsen af den nuværende forordning og identificere ændringer i denne henseende. På trods af den langsomme gennemførelse viser de indledende positive virkninger, at der med tiden er potentiale for bedre resultater, navnlig gennem bedre håndhævelse i medlemsstaterne. Desuden bør eventuelle synergier med andre foranstaltninger i det digitale indre marked med henblik på at øge forbrugernes adgang til tilbud overvåges i løbet af de næste 12-18 måneder. For så vidt angår enhver udvidelse af forordningen til at omfatte elektronisk leverede tjenesteydelser, der giver adgang til ophavsretligt beskyttet indhold, er der også behov for yderligere vurdering og overvejelser. Analysen viser, at geoblokering i disse sektorer drives af forskellige faktorer og markedsdynamik, og at en udvidelse af forordningen eventuelt kan have forskellige virkninger på forskellige områder. Eventuelle gavnlige virkninger, navnlig for forbrugerne, afhænger i høj grad af praksis i forbindelse med ophavsrettigheder og fremgangsmåder, som bør analyseres nærmere. Dette gælder især den audiovisuelle sektor, hvor der faktisk kan være potentielle relevante forbedringer med hensyn til tilgængelighed af indhold. Dette støtter behovet for i Kommissionens fremtidige mediehandlingsplan og den audiovisuelle handlingsplan at se på spørgsmålet om forbrugernes adgang til indhold, navnlig audiovisuelt indhold, i den bredere sammenhæng med branchens genopretning og omstilling. Kommissionen vil indgå i en dialog med interessenter for at finde ud af, hvordan man bedre kan udbrede audiovisuelt indhold i hele EU, samtidig med at den foreslår foranstaltninger til støtte for genopretningen af branchen. Kommissionen vil også fortsætte sine bestræbelser på at støtte bæredygtigheden i andre sektorer, såsom musiksektoren inden for rammerne af det dedikerede initiativ "Music Moves Europe", baseret på en integreret tilgang med EU-støtte til sektoren. I mellemtiden er det fortsat Kommissionens prioritet at fjerne eksisterende hindringer og sætte en stopper for forskelsbehandling af kunder. Der foreslås følgende øjeblikkelige opfølgende foranstaltninger.