ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

RESUME AF KONSEKVENSANALYSEN

Ledsagedokument til

Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget

Blå energi Nødvendige foranstaltninger for indfrielse af havenergiens potentiale i de europæiske have frem til 2020 og derefter

1. Indledning

Vores haves energimæssige potentiale overstiger langt vores nuværende energibehov. En lang række forskellige teknologier er under udvikling for at udnytte denne energi i alle dens former, herunder bølger, tidevand, saltgradienter og termiske gradienter. På nuværende tidspunkt er udbredelsen begrænset, men sektoren har potentiale til at skabe økonomisk vækst og arbejdspladser, ikke blot langs kysterne, men også i indlandsområder i hele forsyningskæden.

Samtidig med at EU intensiverer indsatsen for at nå målene i Europa 2020-strategien[1] og drøfter energi‑ og klimapolitikken efter 2020, vil det være hensigtsmæssigt at undersøge alle muligheder for at fremme innovation, skabe økonomisk vækst og nye arbejdspladser og mindske vores CO2-aftryk. Eftersom der er brug for langsigtede investeringer, skal der nu træffes foranstaltninger for at sikre, at havenergisektoren kan spille en vigtig rolle i at nå vores mål frem imod 2020 og derefter. I denne konsekvensanalyse ses der på fremtidsperspektiverne for en lovende ny teknologi, og de forskellige muligheder for at støtte udviklingen heraf på EU-niveau overvejes.

2. Problemformulering

Udviklingen af denne lovende sektor begrænses på nuværende tidspunkt af flere teknologiske og ikketeknologiske hindringer. De vil skulle håndteres, hvis sektoren skal indfri sit fulde potentiale.

Omkostningsbesparelser, finansiering og rentabilitet

Udgifterne til udnyttelse af havenergi er på nuværende tidspunkt høje sammenlignet med traditionelle energikilder, men også andre vedvarende energikilder, der længe har modtaget omfattende offentlig støtte. De fleste af de eksisterende havenergiteknologier er stadig i demonstrationsfasen, og fremskridtene hen imod en begrænsning af kapitaludgifterne hæmmes fortsat af tekniske udfordringer. Det kan afskrække investorerne, at disse teknologier er relativt nye og opfattes som risikable. Det komplekse teknologiske landskab skaber desuden spredte aktiviteter inden for forskning og udvikling, hvilket gør, at kendskabet til den nye teknologi udvikler sig langsomt.

Infrastrukturelle spørgsmål

Den manglende sikkerhed i netplanlægningsprocessen, lange forbindelsestider og uoverkommelige transmissionsomkostninger kan forhindre investeringer i havenergi. Det er en forudsætning for udvikling af havenergi, at nettene til havs, men også på land og på tværs af grænserne forstærkes. Der skal også sikres adgang til egnede havnefaciliteter og specialiserede fartøjer.

Administrative og lovgivningsmæssige spørgsmål

Langvarige og overdrevet komplicerede licens‑ og godkendelsesprocedurer er blevet fremhævet som en vigtig hindring for at udvikle havenergiprojekter. Udbredelsen af havenergi begrænses af usikkerhed om den korrekte anvendelse af miljølovgivningen, som risikerer at forlænge godkendelsesprocedurerne yderligere og pålægge projektudviklere ekstra administrative og finansielle byrder.

Miljøspørgsmål

På nuværende tidspunkt er der begrænsede oplysninger om havenergiens miljøvirkninger. Forskningsaktiviteterne er ofte for dyre til, at projektudviklere kan gennemføre dem hver for sig. Der er brug for flere aktiviteter inden for forskning og udvikling sammen med en bedre udveksling af oplysninger for at forstå og afbøde havenergianlægs negative miljøvirkninger.

3. Analyse af subsidiaritetsprincippet og EU-merværdien

EU's kompetencer inden for vedvarende havenergi er fastlagt i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde i målsætningerne vedrørende energi, det indre marked og miljø. Sammenlignet med medlemsstaternes initiativer og budgetter vil en samordning af forskningsaktiviteterne, men også andre ikketeknologiske spørgsmål, på EU-niveau i højere grad fremme udviklingen af sektoren.

4. Politikmål

Det overordnede mål med de politiske tiltag er at gøre det muligt for havenergisektoren at yde et fornuftigt bidrag til Europas mål for beskæftigelse, innovation, klima og miljø på mellemlang sigt parallelt med etablerede teknologier inden for vedvarende energi. Målet er mere specifikt at nedbryde de nævnte hindringer ved at tilskynde til, at de virksomheder, der udvikler teknologierne, de politiske beslutningstagere, investorerne og andre interesserede parter samarbejder med henblik på at bygge bro over kløften mellem forskningen og markedet.

5. Politiske løsningsmodeller

Løsningsmodel 1 (nuværende politiske rammer) indebærer en fortsættelse af de nuværende politiske initiativer på EU-niveau, som har indflydelse på havenergi enten direkte eller indirekte. Et ERA-NET om havenergi vil bidrage til at styrke samordningen af forskningsaktiviteter mellem medlemsstaterne. Kommissionen og interesserede parter vil fortsætte med at undersøge, hvordan der kan sikres øget finansiering til havenergi som led i det nye Horisont 2020-program. Udviklingen af offshore-elnettet vil fortsat blive drøftet som led i eksisterende initiativer som North Seas Countries' Offshore Grid Initiative (NSCOGI). Forslaget til et direktiv om maritim fysisk planlægning og forslaget til ændring af direktivet om vurdering af projekters indvirkning på miljøet vil fortsat blive drøftet med henblik på at forenkle procedurerne og dermed reducere unødvendige administrative byrder.

Løsningsmodel 2 (øget politisk og industriel samordning) indebærer etablering af et forum, der samler alle relevante interesserede parter. Målet ville være at udtænke levedygtige løsninger på de nævnte udfordringer og udarbejde en strategisk køreplan med milepæle for industriel udvikling inden for klare tidsrammer og en vejledende plan for gennemførelsen. Medlemsstaternes og Kommissionens aktive deltagelse i processen ville sende et klart politisk signal om støtte.

Den infrastrukturelle flaskehals ville blive håndteret ved at fremme en mere proaktiv dialog mellem industrien og de parter, der er ansvarlige for netplanlægningen. Andre infrastrukturbehov (havnetjenester og forsyningskæde) ville desuden blive identificeret som led i forummet af interesserede parter. Usikkerheden omkring miljøvirkningerne vil blive tacklet ved at fremme frivillig udveksling af oplysninger.

Differentieret indkomststøtte er en forudsætning for at sikre, at mindre modne vedvarende energiteknologier kan konkurrere på lige vilkår. Anerkendelsen af specifikke behov for mindre modne teknologier i Kommissionens kommende retningslinjer for indkomststøtte er derfor en vigtig del af løsningsmodel 2.

Løsningsmodel 3 (målrettede strukturelle foranstaltninger) bygger på løsningsmodel 2. Den sigter mod at konsolidere samarbejdet mellem interesserede parter og skabe stærke institutionelle rammer herfor. Ud over foranstaltningerne under løsningsmodel 2 vil der blive etableret et europæisk industriinitiativ (EII) for at fremme investeringer og gennemføre en strategisk køreplan.

Der vil blive etableret en målrettet netplanlægningsplatform med henblik på at fremme interesserne for industrien for offshore vedvarende energikilder på netplanlægningsområdet. Med henblik på at håndtere andre infrastrukturelle flaskehalse vil et sektorspecifikt organ få til opgave at identificere og vurdere sektorens specifikke behov med hensyn til forsyningskæden og undersøge mulige synergier med andre sektorer, navnlig offshore vindenergi, i et forsøg på at reducere omkostningerne og udnytte synergieffekter.

Inden for denne løsningsmodel vil der blive udarbejdet en vejledning, som skal være til hjælp i forbindelse med gennemførelsen af artikel 13 i direktivet om fremme af vedvarende energi, hvori det hedder, at medlemsstaterne skal sikre, at de nationale regler om godkendelses- og licensprocedurer, der anvendes på vedvarende energiproduktionsanlæg, er "forholdsmæssige og nødvendige". Med henblik på den potentielle udvikling af havenergi undersøger denne løsningsmodel muligheden for at udarbejde sektorspecifikke retningslinjer for maritim fysisk planlægning og vejledning som hjælp til gennemførelsen af habitat‑ og fugledirektiverne.

6. Konsekvensanalyse

Økonomiske virkninger

Hvis løsningsmodel 1 vælges, vil havenergi sandsynligvis kun yde et marginalt bidrag til EU's fremtidige energimiks. Faldet i de niveauopdelte omkostninger til elektricitet vil sandsynligvis være relativt langsomt. Derfor vil de økonomiske fordele med hensyn til vækst i selve sektoren og fremme af økonomisk aktivitet i hele forsyningskæden sandsynligvis være tilsvarende begrænsede. Uden yderligere støtte vil EU måske miste konkurrencedygtighed i forhold til tredjelande, hvilket vil få den vækst og de arbejdspladser, industrien allerede har skabt, til at forsvinde. Øget samarbejde mellem de interesserede parter fremmet gennem løsningsmodel 2 kan øge virkningen af offentlige og private investeringer i sektoren og sikre omkostningsbesparelser. Markedsudbredelsen ville derfor blive større end for løsningsmodel 1, men omfanget er usikkert, eftersom mange af instrumenterne er frivillige.

Anerkendelse af havenergi som en strategisk energiteknologi og oprettelse af et europæisk industriinitiativ, som foreslået under løsningsmodel 3, vil sandsynligvis fremme projektudviklernes adgang til finansiering og i høj grad fremme innovation. Den foreslåede vejledning kunne sikre yderligere besparelser gennem undgåede transaktionsomkostninger. På den anden side vil løsningsmodel 2 og 3 sandsynligvis være forbundet med proportionelt højere elektricitetsudgifter og medføre et vist niveau af administrative byrder.

Miljømæssige virkninger

Udbredelsen af havenergi har potentiale til at nedbringe drivhusgasemissionerne. Hvis det antages, at der med hver installeret enhed bortfalder en tilsvarende enhed traditionel produktion, forventes det, at fordelen med hensyn til at modvirke klimaforandringer vil være lav under løsningsmodel 1 og noget højere under løsningsmodel 2 og 3.

Havenergianlæg har en lang række lokale miljøvirkninger, der kan være både positive og negative. Med en forsigtig tilgang skønnes det, at løsningsmodel 1, hvor et relativt lille område optages af havenergianlæg, vil resultere i en lav negativ lokal virkning, og at løsningsmodel 2 og 3 vil indebære tilsvarende større lokale negative virkninger. Det kan imidlertid udlignes af den kendsgerning, at med øget installeret kapacitet kan de samlede erfaringer føre til udvikling af effektive instrumenter og praksisser for håndtering af miljøvirkninger.

Sociale virkninger

Markedsføringen af havenergi vil sandsynligvis komme til at skabe arbejdspladser af høj kvalitet, særlig under løsningsmodel 3, hvor udbredelsen er størst. Der vil sandsynligvis blive skabt flest arbejdspladser i de medlemsstater og regioner, hvor havenergien udbredes, omend der sandsynligvis også vil opstå produktionsmuligheder og andre økonomiske muligheder i andre lande, som er involveret i forsyningskæden. Efterhånden som sektoren udvikler sig, vil efterspørgslen efter kvalificeret arbejdskraft stige. Under løsningsmodel 2 og især løsningsmodel 3 kan denne stigning i efterspørgslen efter uddannede ingeniører skærpe konkurrencen med især offshore vindenergi og måske endda olie og gas.

Der kan opstå problemer med accept i offentligheden af den stigende udbredelse. Større udbredelse af havenergi under løsningsmodel 2 og 3 kan øge mulighederne for konflikter med andre brugere af havarealerne tilsvarende. Virkningerne kan imidlertid begrænses gennem tidlig inddragelse af alle interesserede parter.

7. Sammenligning af løsningsmodeller

Virkningsfuldhed

Løsningsmodel 1 opfylder ikke dette mål, eftersom den ikke i særlig høj grad ville fremme markedsføringen af havenergi. Løsningsmodel 2 kan fremme større samarbejde og forhindre overlapninger, men resultaterne vil afhænge af de interesserede parters vilje til at engagere sig og er derfor usikre. Mens det ikke kan forventes, at løsningsmodel 3 fuldt ud tackler de identificerede flaskehalse, vil den sandsynligvis mindske dem og dermed give industrien et håndgribeligt skub.

Nyttevirkning

Løsningsmodel 1 opfylder ikke dette kriterium, eftersom den ville indebære at skulle give afkald på en betydelig del af, hvis ikke alle, de økonomiske fordele, som havenergiindustriens udvikling kunne give anledning til. Etableringen af et forum under løsningsmodel 2 kræver en vis indsats, men vil sandsynligvis sikre forbedringer. Virkningen ville imidlertid i høj grad afhænge af de interesserede parters vilje til at deltage. Oprettelsen af et europæisk industriinitiativ for havenergi (løsningsmodel 3) ville indebære en større inddragelse af interesserede parter. I forhold til omkostningerne vurderes løsningsmodel 3 at være mest effektiv. Det gælder dog ikke oprettelsen af et målrettet organ til fremme af havenergiinteresser i netplanlægningen, eftersom det ville overlappe med eksisterende initiativer.

Sammenhæng

Alle de politiske løsningsmodeller hænger sammen med EU's langsigtede politiske målsætninger, herunder vedrørende klima, energi, miljø og økonomisk vækst.

Gennemførlighed

Nogle foranstaltninger kan gennemføres på kort sigt, mens visse foranstaltninger under løsningsmodel 3 kun kan gennemføres på længere sigt. Industrien skal f.eks. have udarbejdet en strategisk forskningsdagsorden for at kunne etablere et industrielt initiativ. Vejledninger som supplement til de miljørelaterede direktiver kræver, at der findes oplysninger om miljøvirkningerne. Den sektorspecifikke vejledning som supplement til direktivet om maritim fysisk planlægning vil først kunne udarbejdes, når direktivet er gennemført, og virkningerne kendes. Frem for at vælge mellem løsningsmodel 2 og 3, vil det måske derfor være mere hensigtsmæssigt i første omgang at træffe foranstaltningerne under løsningsmodel 2 som udgangspunkt for foranstaltninger under løsningsmodel 3, som vil hjælpe industrien med at sikre yderligere fremskridt.

Den komparative analyse af de tre vurderede løsningsmodeller kan sammenfattes som følger:

Løsningsmodel 1 (nuværende politiske rammer)

Visse initiativer, som er relevante for sektorens udvikling, er undervejs. De berører dog ikke visse af sektorens specifikke behov. Uden specifikke foranstaltninger til støtte for havenergi vil de virksomheder, der udvikler teknologierne, blive udsat for stærk konkurrence fra mere avancerede vedvarende og traditionelle elproduktionsteknologier, der allerede er blevet begunstiget politisk og har modtaget omfattende private og offentlige investeringsbeløb.

Løsningsmodel 2 (øget politisk og industriel samordning)

Støtte til sektoren gennem netværk af interesserede parter, frivillig udveksling af oplysninger og større integration af sektoren i eksisterende finansieringsmekanismer vil sandsynligvis i et vist omfang begrænse flaskehalse og dermed sikre forbedringer. De positive virkninger er imidlertid usikre, fordi initiativerne vil være frivillige.

Løsningsmodel 3 (målrettede strukturelle foranstaltninger)

Ud over instrumenter under løsningsmodel 2 omfatter løsningsmodel 3 effektive redskaber til at udbrede kendskabet til industrien, øge FoU-aktiviteterne og de interesserede parters samarbejde og begrænse visse af de administrative barrierer, projektudviklere støder på. Det vil sandsynligvis være et stærkt politisk signal, men visse af foranstaltningerne kan kun gennemføres på længere sigt.

Figur 1: Sammenligning af løsningsmodeller i forhold til forventet resultat

|| Løsningsmodel 1 || Løsningsmodel 2 || Løsningsmodel 3

Økonomiske virkninger

Niveauopdelte omkostninger til elektricitet || + || ++ || +++

Konsolidering af forskning og udvikling || 0/+ || ++ || +++

Omkostninger for forbrugere || - || -- || ---

Konkurrenceevne || - || + || ++

Netudvikling || + || ++ || ++

Udvikling af forsyningskæder og havne || 0 || + || ++

Synergier med andre sektorer || 0 || + || +

Administrative omkostninger* || - || ++/- || ++/-

Miljømæssige virkninger

Begrænsning af klimaændringer || + || ++ || +++

Andre miljømæssige virkninger** || - || -- || ---

Mindskelse af usikkerheden omkring miljøvirkninger || 0 || ++ || +++

Fremme af gennemførelsen af lovgivningen || 0 || 0 || +

Sociale virkninger

Jobskabelse || + || ++ || +++

Jobskabelse i områder med stor arbejdsløshed || + || ++ || +++

Uddannelse og erhvervsuddannelse || NA || NA || NA

Kortlægning af kvalifikationer || 0 || ++ || ++

Sikkerhed og sundhed || NA || NA || NA

Offentlighedens støtte** || 0 || +/- || +/-

Tegnforklaring: + positiv virkning, ++ meget positiv virkning, - negativ virkning, -- meget negativ virkning, 0 ingen virkning, NA - ikke relevant/meget vanskelig at vurdere.

* De foreslåede foranstaltninger under løsningsmodel 2 og 3 ville mindske de administrative omkostninger over tid, men der er også omkostninger forbundet med det administrative arbejde, der er nødvendigt for at gennemføre foranstaltningerne.

** Arten og omfanget af andre miljømæssige virkninger er i høj grad specifikke for de enkelte teknologier, men det ville være fornuftigt at antage, at risikoen for negative miljømæssige virkninger ville stige med udbredelsen af havenergi.

*** Afhænger af niveauet for de interesserede parters deltagelse.

8. Overvågning og evaluering

Det foreslås, at Kommissionen overvåger og evaluerer fremskridtene inden for havenergisektoren på grundlag af de indikatorer, der fremgår af figur 2. Oplysningerne vil blive indhentet gennem undersøgelser foretaget blandt relevante interesserede parter, herunder virksomheder, der udvikler teknologierne, projektudviklere, investorer og bestemte forskningsinstitutioner. En første omfattende evaluering vil finde sted senest i 2020.

Figur 2: Centrale indikatorer for vurderingen af udviklingen af havenergi

Indikator || Relevans

Installeret kapacitet || Markedsføring af teknologi

Omfang af investeringer i sektoren || Opfattet pålidelighed, effektivitet og omkostningseffektivitet for teknologierne

Antal fællesforetagender || Samarbejde i industrien, synergieffekter

Gennemførelsestid (dvs. den samlede tid, det tager at opnå bygningstilladelse og tilladelse til tilslutning til nettet) || Effektivitet i planlægnings- og licensprocedurer

[1] KOM(2010) 2020 af 3.3.2010.