Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Kommissionens forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 77/388/EØF for så vidt angår muligheden for forsøgsvis at anvende en nedsat momssats for arbejdskraftintensive tjenesteydelser"(1)

(1999/C 209/06)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 31. marts 1999 under henvisning til EF-traktatens artikel 99 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som udpegede Colin Lustenhouwer til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 5. maj 1999.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 364. plenarforsamling af 26. og 27. maj 1999, mødet den 26. maj 1999, med 108 stemmer for, 2 imod og 4 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Generelle bemærkninger

1.1. ØSU hilser Kommissionens forslag velkommen. Det konstaterer med tilfredshed, at Kommissionen så hurtigt har reageret på opfordringen fra Det Europæiske Råd den 11. og 12. december 1998 om at fremlægge et sådant forslag.

1.2. Med forslaget imødekommer Kommissionen et ønske, som ØSU fremkom med i sin udtalelse om det europæiske beskæftigelsestopmøde(2). Som ØSU allerede påpegede dengang, er det beskæftigelsessituationen, der er bevæggrunden bag et antal medlemsstaters ønske om at kunne bruge en nedsat momssats som et instrument i beskæftigelsesskabelsen. Kommissionen anfører endvidere, at forslaget også fremlægges for at imødekomme ønsket om at sikre en bedre balance mellem beskatning af faktoren arbejdskraft og beskatning af andre (produktions-) faktorer.

1.3. En vigtig effekt, der ifølge Kommissionen vil være resultatet af indførelsen af den lave momssats inden for arbejdsintensive sektorer, er, at den lave sats vil bidrage til bekæmpelsen af sort arbejde, eftersom prisforskellen mellem "sort" og "hvidt" arbejde bliver betydeligt mindre som følge af den lave momssats. ØSU har for nylig slået til lyd for, at der på såvel EU-planet som på nationalt plan sættes forstærket ind for at bekæmpe sort arbejde(3), og mener, at forslaget også ud fra denne synsvinkel fortjener at blive støttet. Skønt den merbeskæftigelse, der vil blive skabt som følge af dette forslag, formentligt vil være begrænset, er forskydningen fra "sort" over mod "hvidt" arbejde i sig selv en tilstrækkelig grund til at støtte forslaget.

1.4. En yderligere begrundelse for forslaget, som Kommissionen nævner, er, at en lavere momssats vil føre til lavere forbrugerpriser og dermed stimulere efterspørgslen efter stærkt arbejdsintensive serviceydelser.

2. Særlige bemærkninger

2.1. Kommissionen har lagt sig fast på en ordning, hvor medlemsstaterne kan anmode Rådet om under nogle nærmere, strenge betingelser at få tilladelse til at anvende den lave momssats på arbejdsintensive tjenesteydelser, som for tiden ikke er omhandlet i bilag H i direktiv 77/388/EØF. Rådets godkendelse kræver enstemmighed, og tilladelsen vil kun gælde for en begrænset periode, nemlig fra 1. januar 2000 til senest 31. december 2002.

2.2. ØSU støtter denne indgangsvinkel. Forslaget betyder, at medlemsstaterne kan benytte sig af denne mulighed, hvis beskæftigelsessituationen og specifikke forhold i de pågældende sektorer er af en sådan art, at dette instrument må formodes at have en positiv effekt. Den mulige positive effekt skal imidlertid i hvert enkelt tilfælde vejes nøje op mod administrative og kontrolmæssige meromkostninger og eventuelle konkurrenceforvridninger. Det må heller ikke glemmes, at opståede provenutab enten skal "finansieres" gennem skatteforhøjelser på andre områder eller gennem tilsvarende udgiftsbesparelser. ØSU finder det derfor nødvendigt, at medlemsstaterne, inden de opstiller listen over de tjenesteydelser, som de ønsker skal komme i betragtning for den nedsatte momssats, fører samråd med repræsentanterne for arbejdsgiverne og arbejdstagerne i de berørte sektorer og hører dem om de mulige virkninger af en sådan foranstaltning. Det er ØSU's opfattelse, at ordningen, i og med at den tilbydes som en valgmulighed og er underlagt strenge betingelser (jf. nedenfor), frem for at den indføres over en bred bank, bliver mere smidig og målrettet. Kravet om, at beslutningen om tilladelse skal træffes med enstemmighed, dæmmer op for uønsket brug af ordningen.

2.2.1. Med hensyn til den type tjenesteydelser, der kan komme i betragtning for den nedsatte momssats, foreslår Kommissionen, at der stilles nogle strenge betingelser. Disse betingelser er imidlertid efter ØSU's opfattelse begrundede. Beskæftigelsesindsatsen vil jo frem for alt bære frugt, hvis de pågældende tjenesteydelser er af arbejdsintensiv art, og den lavere momssats slår direkte igennem på slutprisen for forbrugeren. Ved at begrænse disse tjenesteydelser til service, der udelukkende udbydes på det lokale plan, dæmmes der i vidt omfang op for konkurrenceforvridninger (omend substitutionseffekter ikke altid kan udelukkes, og selv om der i en grænseregion i begrænset omfang kan blive tale om nogle grænseoverskridende virkninger), og der lægges ikke hindringer i vejen for et velfungerende indre marked. Med hensyn til konkurrenceforvridning appellerer ØSU til medlemsstaterne om at påse, at forskelle i visse medlemsstater med hensyn til den skattemæssige behandling af virksomheder i markedssektoren på den ene side og aktiviteter i foreningssektoren på den anden ikke skærpes yderligere af den nedsatte momssats.

2.2.2. ØSU er opmærksom på, at der altid vil kunne opstå en diskussion om, hvordan man skal definere en arbejdsintensiv tjenesteydelse, og hvordan man anvender denne definition i praksis. Entydige kriterier findes ikke, selv om det klart drejer sig om tjenesteydelser, hvor lønomkostningerne udgør det dominerende element i den endelige pris, som forbrugeren skal betale for tjenesteydelsen. Efter ØSU's mening bør tjenesteydelser af social art eller tjenesteydelser, som udfylder en vigtig samfundsmæssig funktion, ikke udelukkes fra anvendelsesområdet for den nedsatte momssats. Serviceydelser som ældrepleje, pleje af handicappede og børnepasning eller tjenesteydelser af f.eks. miljøvenlig art bør heller ikke på forhånd udelukkes fra denne ordning. Kravet om enstemmighed i Rådets beslutninger vil også på dette punkt kunne stå som garant for en realistisk og samfundsmæssigt acceptabel omsætning af dette begreb.

2.3. ØSU kan tilslutte sig, at der i artikel 1, litra b), i forslaget stilles nogle krav til den medlemsstat, der ønsker at indføre denne foranstaltning. Medlemsstaten skal således omtrentligt kunne angive, hvilken beskæftigelsesvirkning den forventer af foranstaltningen og hvilke ledsageforanstaltninger den eventuelt vil træffe for f.eks. at forhindre konkurrenceforvridninger.

2.4. I artikel 1, litra c), indføres en klausul, som ØSU sætter spørgsmålstegn ved. Klausulen gør det muligt for Rådet med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen at tilbagekalde tilladelsen til at fravige anvendelsen af standardmomssatsen, dersom foranstaltningen har en konkurrenceforvridende effekt. Spørgsmålet er, om en sådan klausul er nødvendig. Forsøgene med anvendelsen af den nedsatte momssats vil jo i første instans kun strække sig over tre år, altså over en begrænset periode, i løbet af hvilken en omfattende skævvridning af konkurrencen ikke synes realistisk. Ud fra en afvejning af fordele og ulemper kommer ØSU dog til den konklusion, at Kommissionen med god ret foreslår denne klausul. Et vist tilsyn med, at alvorlige forstyrrelser af konkurrencen forebygges eller afhjælpes, er på sin plads i forbindelse med dette forsøg, bl.a. fordi man ikke kan forudse alle virkninger. ØSU rejser det spørgsmål, om det af hensyn til retssikkerheden for de berørte virksomheder og foreninger, som fra og med 1. januar 2000 vil kunne operere med en nedsat momssats, ikke ville være ønskeligt at åbne mulighed for en justering opad (tilføje til listen over aktiviteter med nedsat moms) eller nedad (slette visse aktiviteter på listen) på et bestemt tidspunkt, nemlig den 1. januar 2001. Når ordningen har kørt et år, vil eventuelle konkurrenceforvridninger i indland som i grænseområder jo være blevet synlige.

2.5. I henhold til artikel 1, litra d), skal de medlemsstater, der har fået tilladelse til at anvende den nedsatte momssats, senest den 1. oktober 2002 aflægge en udførlig evalueringsrapport. Bortset fra, at juni 2002 nok havde været en mere hensigtsmæssig frist, eftersom den ville have levnet mere tid til at fastlægge en endelig ordning på området, mener ØSU, at det i rapporten under alle omstændigheder bør angives, hvilken indvirkning foranstaltningen har haft på den pågældende medlemsstats budget. En kortlægning af de budgetmæssige implikationer kan således give os et billede af, hvor effektiv foranstaltningen har været målt ved omkostningerne pr. skabt arbejdsplads. ØSU ønsker i øvrigt at blive orienteret om de evalueringsrapporter, medlemsstaterne skal udfærdige, og at blive høret, inden Kommissionen og Rådet drager deres konklusioner for fremtiden.

3. Afsluttende bemærkninger

Alt i alt kan ØSU tilslutte sig hovedlinjerne i Kommissionens forslag. Forslaget imødekommer et stærkt ønske fra ØSU's side om også at sætte momsinstrumentet ind i kampen mod ledigheden. Det imødekommer også et ønske fra en lang række organisationer inden for håndværket og de små og mellemstore virksomheder om at få et våben i kampen mod sort arbejde. Naturligvis kan der tages en lang række forbehold over for forslaget. Som allerede sagt er kritik mulig, når det gælder den praktiske omsætning af begrebet "arbejdskraftintensiv", og det kan heller ikke altid angives helt entydigt, hvilke tjenesteydelser der overvejende er af lokal artikel Desuden kan man frygte for effekterne i grænseregioner, lige som man kan stille sig skeptisk over for foranstaltningens beskæftigelsesmæssige virkninger, osv. Alle disse kritikpunkter er også blevet fremført i diskussionen forud for forslagets fremlæggelse. ØSU imidlertid enig med Det Europæiske Råd i, at fremme af beskæftigelsen er så vigtigt, at intet middel bør lades uforsøgt. Tvivlen bør komme det her foreslåede middel til gode, og under alle omstændigheder skal midlet bevise sit værd i forbindelse med en forsøgsordning.

ØSU beder derfor Rådet hurtigst muligt vedtage det fremlagte forslag, således at ordningen kan træde planmæssigt i kraft pr. 1. januar 2000 (jf. forslagets artikel 2, stk. 1).

Bruxelles, den 26. maj 1999.

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EFT C 102 af 13.4.1999, s. 10.

(2) EFT C 355 af 21.11.1997.

(3) Se ØSU's udtalelse om Kommissionens meddelelse om sort arbejde,EFT C 101 af 12.4.1999.