P6_TA(2005)0301

Clearing og afvikling i EU

Europa-Parlamentets beslutning om clearing og afvikling i Den Europæiske Union (2004/2185(INI))

Europa-Parlamentet,

- der henviser til Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet: "Clearing og afvikling i Den Europæiske Union — vejen frem" (KOM(2004)0312),

- der henviser til den første og anden rapport fra Giovannini-gruppen om grænseoverskridende clearingog afviklingssystemer i EU, som blev offentliggjort i hhv. november 2001 og april 2003,

- der henviser til sin beslutning af 15. januar 2003 om Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet om clearing og afvikling i Den Europæiske Union — Centrale politiske problemstillinger og fremtidige udfordringer [1],

- der henviser til Kommissionens oprettelse af rådgivnings- og tilsynsekspertgruppen for clearing og afvikling (CESAME-Gruppen), som holdt sit første møde den 16. juli 2004,

- der henviser til erklæringen af 26. januar 2004 fra fire på hinanden følgende rådsformandskaber — Republikken Irland, Nederlandene, Luxembourg og Det Forenede Kongerige — hvori man understregede betydningen af Lissabon-processen og behovet for at forbedre kvaliteten af reguleringen og for at overveje alternativer til lovgivning,

- der henviser til, at det indlæg, som Den Europæiske Centralbanks formand holdt under forhandlingen på plenarmødet den 25. oktober 2004,

- der henviser til forretningsordenens artikel 45,

- der henviser til betænkning fra Økonomi- og Valutaudvalget (A6-0180/2005),

A. der henviser til, at infrastrukturen for clearing og afvikling af værdipapirer i EU for øjeblikket er ved at blive formet, og at de grænseoverskridende aktiviteter på området for clearing og afvikling stadig ikke er tilstrækkeligt harmoniseret, og der desuden henviser til, at Kommissionen for øjeblikket er i gang med at gennemføre en konsekvensanalyse med henblik på at få fastslået nettofordelene ved henholdsvis regulerende og ikke-regulerende løsninger med det formål at reducere omkostningerne ved grænseoverskridende transaktioner (herunder afskaffelse af Giovannini-hindringerne); henviser til, at der vil blive taget hensyn til alle aktørers (udstedere, investorer og finansielle mellemmænd) interesser, og at der i denne analyse eventuelt vil blive stillet lovgivningsmæssige forslag,

B. der henviser til, at clearing- og afviklingsbranchen er succesfuld, innovativ og lydhør over for pres fra kunderne for så vidt angår nationale transaktioner; der ligeledes henviser til, at der er store muligheder for øget effektivitet i grænseoverskridende clearing og afvikling af værdipapirtransaktioner, som er kendetegnet ved, at infrastrukturen for afvikling af værdipapirer er opsplittet i en mangfoldighed af nationale systemer; der henviser til, at der er en tendens til, at visse brugere af clearing- og afviklingstjenester er store virksomheder, der er i stand til at føre hårde forhandlinger med tjenesteyderne for at forsvare sine interesser; der henviser til, at det bør understreges, hvor vigtigt det er at oprette et globalt system, der kan udgøre en sikker og effektiv ramme for transaktioner for alle brugere (investorer, udstedere og finansielle mellemmænd) for dermed at fremme konkurrencen,

C. der henviser til, at der er konkurrence på markedet for clearing- og afviklingstjenesteydelser i EU, men at graden af denne konkurrence varierer alt efter den specifikke tjenesteydelse, der leveres, og at der er et relativt lille antal store tjenesteydere (f.eks. yder en række større depotforvaltere "interne" clearing- og afviklingstjenesteydelser, idet de overfører værdipapirer mellem kunder over egne konti); der henviser til, at Kommissionen bør skelne tydeligt mellem de post-trade-funktioner, som de følgende institutioner konkurrerer om:

a) værdipapircentraler, som kombinerer centrale registeraktiviteter og endelige (centrale) afviklingsaktiviteter. De kan også i visse tilfælde yde ikke-kerneaktiviteter som f.eks. netting, som Kommissionen kalder "clearing". I nogle tilfælde yder de også deponerings- og banktjenester;

b) internationale værdipapircentraler, som udfører to aktiviteter:

(1) de optræder som værdipapircentral for afviklingssiden af Eurobond-transaktioner, og

(2) de udfører globale deponeringsaktiviteter i forbindelse med værdipapirer, for hvilke de ikke optræder som værdipapircentral; som en del af disse globale deponeringsaktiviteter yder de internationale værdipapircentraler låneprogrammer og andre tri-party-tjenester;

c) centrale medkontrahenter, som udfører centrale garantiaktiviteter og i de fleste tilfælde også nettingaktiviteter (begge defineret som "clearing" i Kommissionens ovennævnte meddelelse); da de centrale medkontrahenters væsentlige opgave er at erstatte medkontrahenterne i en handel ved at være mellemled i transaktionerne, koncentrerer de genanskaffelsesrisiciene sammen med deres clearingmedlemmer, og

d) depotbanker, som tilbyder clearing- og afviklingstjenester, og som i deres egenskab af clearingmedlemmer kan deltage i de ydelser, som de centrale medkontrahenter leverer;

D. der henviser til, at den ineffektivitet, der findes på markedet for grænseoverskridende clearing og afvikling i EU, til dels har to årsager: højere driftsomkostninger pr. transaktion, hvilket skyldes nationale forskelle af lovgivningsmæssig art, tekniske krav, markedspraksis og beskatningsprocedurer, og i visse tilfælde højere marginer som følge af restriktiv markedspraksis,

E. der henviser til, at der i ovennævnte Giovannini-rapporter blev identificeret 15 hindringer, som skyldtes disse nationale forskelle, og at CESAME-gruppen arbejder på at koordinere private og offentlige initiativer med henblik på at fjerne dem, og der henviser til, at nogle af de juridiske og adgangsbetingede hindringer kun kan fjernes gennem lovgivning,

F. der henviser til, at den nuværende børskoncentration og tendensen til, at centrale clearing- og afviklingsfunktioner udvikler sig til monopoler, viser, at der er behov for større gennemskuelighed på markedet for grænseoverskridende clearing og afvikling,

1. støtter varmt det mål, der er fastsat i Kommissionens ovennævnte meddelelse, nemlig et effektivt, integreret og sikkert marked for clearing og afvikling af værdipapirer i EU;

2. mener, at etableringen af effektive clearing- og afviklingssystemer i EU vil være en kompliceret proces, og gør opmærksom på, at en reel europæisk integrations- og harmoniseringsproces vil kræve en samlet indsats fra de forskellige interessenter, og at den nuværende offentlige politiske debat bør tage hensyn til de principper, der ligger til grund for direktiv 2004/39/EF [2], og fokusere på

a) at nedbringe udgifterne til grænseoverskridende clearing og afvikling,

b) sikre, at systemiske eller eventuelle andre risici i forbindelse med grænseoverskridende clearing og afvikling håndteres på en hensigtsmæssig måde og reguleres,

c) fremme integrationen af clearing og afvikling gennem fjernelse af konkurrenceforstyrrende elementer, og

d) sikre hensigtsmæssige systemer for så vidt angår gennemskuelighed og styring;

3. mener, at EU's lovgivning som et generelt princip bør gøres til genstand for en cost-benefit-analyse, og at EU bør gøre brug af lovgivning, når der er en tydelig risiko for markedssvigt, og når lovgivning er den mest effektive og rimelige måde at løse klart identificerede problemer på;

4. understreger, at ny regulering på dette område må ikke overlappe eksisterende regulering for specifikke enheder; bemærker, at dette er særligt vigtigt for at undgå dobbeltregulering i forbindelse med bank- og investeringsservicesektoren; foretrækker en funktionel reguleringsmetode, som tager højde for de forskellige risikoprofiler, de forskellige enheders konkurrencesituationer såvel som værdipapircentralernes rolle, som anerkendes af de fleste medlemsstater;

5. er overbevist om, at en unødvendig reguleringsbyrde bedst kan undgås ved at foretage en omhyggelig analyse, der sigter mod at identificere de områder, hvor der kan være brug for regulering;

6. ser ikke nogen tegn på, at udbydere af clearing- og afviklingstjenesteydelser er dårligt regulerede på nationalt plan, omend de er reguleret på forskellig vis i de enkelte EU-lande, eller at eventuelle systemiske risici, de giver anledning til, er underlagt utilstrækkelig kontrol; noterer sig de ordninger, der findes til at håndtere operationelle risici (systemnedbrud), som er den mest relevante kilde til systemiske risici i forbindelse med clearing og afvikling; understreger behovet for at undgå enhver systemisk risiko, det være sig operationelle risici, likviditetsrisici eller kreditrisici; noterer sig, at den naturlige tendens til, at centrale clearing- og afviklingsfunktioner samles som følge af netværkseksternaliteter, stordriftsfordele og andre faktorer, uundgåeligt vil samle risici, som i dag er spredt ud over mange afviklingssystemer;

7. glæder sig over Kommissionens beslutning om at foretage en konsekvensanalyse, som bør indeholde en grundig gennemgang af de potentielle udgifter og fordele ved både lovgivningsmæssige og ikke-lovgivningsmæssige muligheder, og deres respektive omfang;

8. mener, at der er behov for en effektiv håndhævelse og forbedring af den eksisterende lovgivning; opfordrer Kommissionen til at tage håndfaste skridt til at sikre, at relevant lovgivning (f.eks. direktiv 98/26/EF [3] om endelig afregning i betalingssystemer og værdipapirafviklingssystemer og direktiv 2004/39/EF) gennemføres korrekt og konsekvent og håndhæves strengt;

9. er foruroliget over forsinkelserne på niveau 2 i gennemførelsen af direktiv 2004/39/EF og understreger, at en udsættelse af datoen for gennemførelsen ikke må føre til underkendelse af Europa-Parlamentets beføjelser;

10. beklager, at Kommissionen ikke har behandlet post trade-aktiviteterne parallelt med investeringstjenesteydelserne; er foruroliget over det juridiske tomrum, der hermed er opstået, især for så vidt angår harmonisering af procedurer, udstedelse af pas og tilsyn, som følge af principperne om fri adgang i henhold til direktiv 2004/39/EF;

11. mener, at Kommissionen, hvis den på grundlag af resultaterne af konsekvensanalysen vælger lovgivning, især bør fokusere sit forslag på:

i. bekræftelse og styrkelse af adgangsrettigheder med henblik på at sikre fair og lige adgang for centrale udbydere af clearing- og afviklingstjenesteydelser

ii. styrkelse af pasrettighederne for udbydere af clearing- og afviklingstjenesteydelser, om nødvendigt på grundlag af konvergens mellem reguleringerne

iii. gennemskuelighed og åbning af muligheder for markederne for at arbejde effektivt

iv. styrkelse af sammenhængen i reguleringen, overvågningen og gennemskueligheden for at gøre det muligt for udbydere af clearing- og afviklingstjenesteydelser at håndtere systemiske risici og konkurrenceødelæggende adfærd

v. etablering af en funktionel reguleringsmetode for de forskellige aktører, som tager højde for de enkelte risikoprofiler og de forskellige enheders konkurrencesituation

vi. indførelse af definitioner, der er sammenhængende og overensstemmende med eksisterende markedspraksis og med de termer, der anvendes globalt og i EU

12. er enig med Kommissionen i, at det først og fremmest er markedet, der skal afgøre clearing- og afviklingstjenesteydelsernes struktur; mener ikke, at der skal gives mandat til en bestemt model, det være sig brugerejet og -styret, aktionærejet, offentligt ejet osv.;

Giovannini-hindringerne

13. mener, at en nedbringelse af udgifterne til grænseoverskridende clearing og afvikling især kræver fjernelse af de 15 "Giovannini-hindringer", om muligt ved hjælp af markedsmekanismerne; opfordrer på det kraftigste både offentlige og private enheder til at forstærke bestræbelserne på at fjerne dem; støtter Kommissionens indsats med at koordinere dette projekt via CESAME-gruppen;

14. mener, at fjernelsen af Giovannini-hindringerne fortsat er en prioritet; mener, at det primære mål med regulering, hvis den er nødvendig, bør være at afskaffe de juridiske og beskatningsmæssige hindringer, der ikke kan fjernes uden indgriben fra det offentliges side;

15. mener, at forskellene mellem de nationale lovgivninger vedrørende overførsel af finansielle instrumenter er en af hovedårsagerne til, at udgifterne er højere for grænseoverskridende transaktioner end for nationale transaktioner; støtter de nuværende forsøg på at harmonisere disse love, men erkender, at dette projekt kan komme til at tage mange år; glæder sig over, at Kommissionen har nedsat en arbejdsgruppe om retssikkerhed; opfordrer på det kraftigste Kommissionen til at intensivere arbejdet i denne gruppe som et prioriteret instrument til fremme af konvergens på EU-plan; anmoder Kommissionen om at følge op på resultaterne af dette arbejde og arbejde tæt sammen med tredjelande og grupper som Unidroit og Haagkonventionen af 13. december 2002 om, hvilken lov der skal anvendes på visse rettigheder over værdipapirer, der opbevares af en mellemmand, og anmoder derfor om, at Europa-Parlamentet og medlemsstaterne i tide inddrages i fastlæggelsen af den europæiske forhandlingsposition i denne forbindelse;

16. mener, at beskatningshindringer er en af grundene til højere udgifter til grænseoverskridende clearing og afvikling; støtter de løbende bestræbelser på at reducere disse hindringer; glæder sig over den arbejdsgruppe, som Kommissionen har nedsat til at undersøge beskatningsspørgsmål med henblik på at starte en proces til koordinering og harmonisering af sådanne spørgsmål;

17. mener, at arbejdet i forbindelse med beskatningsspørgsmål på kort sigt bør koncentreres om standardisering af rapporteringskravene fulgt op af yderligere fjernelse af diskriminerende beskatningspraksis; mener, at hvis det var muligt at levere oplysningerne til skattemyndighederne på en EU-standardformular, ville dette i betydelig grad reducere udgifterne til clearing og afvikling, uden at man derved undergraver medlemsstaternes beføjelser til at træffe afgørelse om deres egne skatter;

CESR/ESCB standarder

18. opfordrer indtrængende Udvalget af Europæiske Værdipapirtilsynsmyndigheder (CESR) til klart at redegøre for retsgrundlaget for deres aktiviteter i forbindelse med emner, som ikke er er underlagt EU-lovgivningen, og under alle omstændigheder arbejde tæt sammen med Europa-Parlamentet og holde det fuldt ud informeret om sine aktiviteter på niveau 3 og 4, især vedrørende vigtige politiske spørgsmål med relation til markedsstrukturer, sådom clearing og afvikling, samt fjerne standardernes bindende karakter;

19. beklager, at CESR og Det Europæiske System af Centralbanker (ESCB) ikke i større udstrækning og mere åbent hørte de berørte markedsaktører samt andre EU-institutioner; sætter spørgsmålstegn ved anvendeligheden af CESR/ESCB-begrebet "betydende depotforvalter", da det er tvetydigt; mener, at CESR/ESCBstandarderne skal sikre, at der ikke sker dobbeltregulering i forbindelse med institutioner, der allerede er underkastet bankregulering;

20. beklager tidspunktet for vedtagelsen af CESR/ESCB-standarderne i en periode, hvor niveau 1-foranstaltningerne er til behandling; understreger endnu en gang, at CESR-standarderne ikke må foregribe EU-aktioner, hverken lovgivningsmæssige eller ikke-lovgivningsmæssige; kræver fuld høring og gennemskuelighed i forbindelse med gennemførelsen af standarderne og mener, at gennemførelsen bør udsættes, i hvert fald indtil Kommissionen har besluttet, om den vil fremlægge et direktivforslag; understreger, at uanset hvad bidraget fra CESR eller ESCB måtte blive, ligger det primære ansvar og lovgivningsbeføjelserne på dette område under alle omstændigheder hos den europæiske lovgiver;

21. er foruroliget over, at en række regulerende myndigheder på trods af CESR's beslutning om at udsætte gennemførelsen af standarderne går i gang og allerede kræver, at markedsdeltagerne gennemfører dem; er desuden foruroliget over forlydender om, at CESR/ESCB er ved at lave et nyt udkast til standarder uden høring og bag lukkede døre;

22. mener, hvis der ikke bliver foreslået et direktiv om clearing og afvikling, at der må findes en effektiv alternativ metode til kontrol med CESR, som sikrer effektiv parlamentarisk tilsyn med niveau 3-aktiviteter; opfordrer alle relevante institutioner og aktører til at indgå i en debat om, hvordan dette kan ske; henviser til, at det kan ske på følgende måder:

i) sikring af, at Europa-Parlamentet får besked om alle mandater, der sendes til CESR, og at CESR så tidligt som muligt informerer Europa-Parlamentet om arbejde på niveau 3 om emner, der rejser følsomme politiske spørgsmål

ii) udvikling og forøgelse af effektiviteten i forbindelse med Parlamentets høringer af repræsentanterne for CESR med skarpe spørgsmål og krydsforhør

iii) regelmæssig forelæggelse af skriftlige rapporter fra CESR for Økonomi- og Valutaudvalget;

Konkurrence

23. mener ikke, at definitionerne i ovennævnte meddelelse fra Kommissionen klart sondrer mellem de forskellige markedssektorers aktiviteter, og er af den overbevisning, at de skal forbedres betydeligt, hvis der fremsættes lovgivningsforslag;

24. er klar over de stordriftsfordele, som det kan give at tillade koncentration; noterer sig, at brugere af clearing- og afviklingstjenesteydelser har opfordret til konsolidering i mange år, og at den nylige konsolidering, hvis den kontrolleres ordentligt, forventes at give yderligere fordele i den nærmeste fremtid; mener, at det faktum, at der ikke findes en relevant lov- og reguleringsramme, betyder, at der ikke kan skabes de ensartede spilleregler, der er nødvendige for at fremme integrationen;

25. opfordrer Kommissionen til at anvende sine generelle beføjelser i henhold til konkurrencelovgivningen på en proaktiv måde for at sikre mod eventuelt misbrug af en dominerende stilling eller anden form for konkurrencebegrænsende adfærd; noterer sig den store betydning af nylige konkurrencesager på dette område; understreger dog, at disse sager vedrørte store aktører med ikke-ubetydelig forhandlingsstyrke, og at man må være særlig opmærksom på, at alle deltagere uden forskelsbehandling får adgang til de væsentlige faciliteter;

26. er enig i, at visse dele af sektoren for clearing- og afviklingssystemer fortjener øget opmærksomhed set ud fra et konkurrencepolitisk synspunkt; er klar over, at bestemte virksomheder har en stor del af markedet for clearing- og afviklingstjenester, og at dette kan svække markedets funktion; mener, at det kun er, når en dominerende position misbruges, at det går ud over kunderne, og at der er en begrundelse for indgriben fra det offentliges side;

27. advarer Kommissionen mod enhver udvanding af konkurrencelovgivningen; opfordrer Kommissionen til at anvende sine beføjelser på en proaktiv måde for at sikre mod eventuelt misbrug af en dominerende stilling eller anden form for konkurrencebegrænsende adfærd, navnlig med hensyn til prisstrukturernes gennemskuelighed; henstiller til Kommissionen

i) at sikre, at der er lige og fair adgang for alle brugere,

ii) at undersøge, om der anvendes krydssubsidiering mellem kerne- og merværditjenester, og

iii) sikre, at aktører med en markedsdominerende stilling ikke misbruger deres position, jf. EF-traktatens artikel 82,

noterer sig betydningen af nylige konkurrencesager på dette område;

28. mener, at effektive og gennemskuelige ikke-diskriminerende adgangsrettigheder til clearing- og afviklingstjenesteydelser er af afgørende betydning for at sikre et konkurrencedygtigt, integreret finansielt marked i EU; anbefaler, at man udnytter muligheden for en proaktiv håndhævelse af direktiv 2004/39/EF kombineret med årvågen anvendelse af Kommissionens generelle konkurrencebeføjelser for at sikre, at adgangsbegrænsningerne ikke misbruges til at begrænse konkurrencen;

29. accepterer, at adgang kan nægtes, hvis den af objektive og gennemskuelige årsager ikke er teknisk mulig, kommercielt bæredygtig eller tilsynsmæssigt sikker; opfordrer Kommissionen til at bruge sine generelle beføjelser i henhold til konkurrencelovgivningen til at sikre, at adgangsbegrænsningerne ikke misbruges til at begrænse konkurrencen;

30. støtter den konsekvensanalyse, Kommissionen er i færd med at foretage, for at vurdere behovet for lovgivningsmæssige foranstaltninger; støtter Kommissionens tanker vedrørende gennemskuelige prisstrukturer; påpeger, at ikke-opsplitning skaber problemer med hensyn til sammenlignelighed, fordi flere omkostningskomponenter ofte samles i en enkelt priskomponent; sætter spørgsmålstegn ved, om det er nødvendigt at adskille "kerne"-clearing- og afviklingsaktiviteter og de såkaldte tjenester med merværdi for dermed at tage fat på berettigede spørgsmål vedrørende åben konkurrence, ikke-diskriminerende adgang og mindskelse af risici; forventer, at Kommissionens eventuelle forslag på dette område står i forhold til de problemer, der er identificeret på markedet;

31. gør sig tanker om, hvorvidt post trade-tjenesteydelser bør falde ind under kategorien tjenesteydelser af almen interesse; henstiller til Kommissionen at sikre, at alle aktører, der udbyder samme tjenesteydelse, reguleres på samme måde;

32. mener, at centrale udbydere af clearing- og afviklingstjenesteydelser bør tage ubetinget hensyn til forbrugernes interesser og høre forbrugerne i videst muligt omfang samt gøre prisstrukturerne så gennemskuelige som muligt, og de bør sikre, at der ikke finder nogen krydssubsidiering sted mellem deres egne centrale tjenesteydelser og de tjenesteydelser, der udbydes i konkurrence med andre markedsdeltagere, især depotbanker, således som det allerede er tilfældet i andre af erhvervslivets sektorer; mener, at brugerne kun skal betale for de tjenesteydelser, de forbruger, og at de skal have et klart og frit valg med hensyn til, hvor de vil købe banktjenesteydelser i forbindelse med deres transaktion; mener, at værdipapirafviklingssystemer, hvor afviklingen finder sted i penge fra forretningsbanker, bør give mulighed for at vælge at afvikle i centralbankpenge;

*

* *

33. pålægger sin formand at sende denne beslutning til Rådet og Kommissionen.

[1] EUT C 38 E af 12.2.2004, s. 265.

[2] EUT L 145 af 30.4.2004, s. 1.

[3] EFT L 166 af 11.6.1998, s. 45.

--------------------------------------------------