Anvendte termer og forkortelser

Administrativ byrde : De omkostninger til administration og information, som erhvervslivet pålægges for at kunne opfylde forpligtelserne i lovgivningen.

Årlig politikstrategi (APS) : I begyndelsen af år n-1 fastsættes de politiske prioriteter og de vigtigste initiativer for år n i Kommissionens årlige politikstrategi. Samtidig tildeles der finansielle og menneskelige ressourcer til disse højtprioriterede initiativer. Strategien danner grundlag for en politisk drøftelse af Kommissionens program med Europa-Parlamentet og Rådet.

Fælles beslutningsprocedure : Efter den fælles beslutningsprocedure deler Rådet lovgivningskompetencen med Europa-Parlamentet. Begge institutioner kan dog kun handle på forslag af Kommissionen (der alene har initiativretten).

Udvalgsprocedure : Udvalg, der overvåger de delegerede retsakter, der implementeres af Europa-Kommissionen. Udvalgene består af repræsentanter for medlemsstaterne og har mandat til at regulere visse uddelegerede aspekter af den afledte ret, som Rådet og, når der anvendes fælles beslutningsprocedure, Europa-Parlamentet vedtager. Kommissionen er formand for disse møder og stiller sekretariat til rådighed.

Kommissionens lovgivnings- og arbejdsprogram (CLWP) : I dette dokument, der offentliggøres hvert år i november, fremlægger Kommissionen de planlagte lovgivningsinitiativer og andre initiativer for det følgende år. Lovgivnings- og arbejdsprogrammet indeholder ikke alle de initiativer, der skal foreslås i et givet år, men identificerer de vigtigste politiske initiativer. Det gør dermed de politiske prioriteter og initiativer i den årlige politikstrategi operationelle.

Rådsgruppe : Arbejdsgruppe i Ministerrådet, der er specialiseret inden for et bestemt politisk område, og som består af delegationer fra alle medlemsstater. Rådsgrupperne udarbejder de retsakter, der skal vedtages af det relevante Ministerråd.

Direktører og Eksperter vedrørende Bedre Lovgivningsmæssige Rammer : Ekspertgruppe, der består af embedsmænd med ansvar for bedre lovgivningsmæssige rammer i EU-medlemsstaterne og andre europæiske lande. Gruppen mødes to gange årligt og ledes af delegationen fra det tiltrædende rådsformandskab. Den har mandat til at udveksle ideer og til at videreudvikle eksisterende initiativer fra EU og medlemsstaterne med henblik på at reducere bureaukratiet og forbedre lovgivningen.

Gruppen på Højt Plan af Uafhængige Interessenter vedrørende Administrative Byrder ("Stoiber-gruppen") : Denne gruppe rådgiver Kommissionen om gennemførelsen af handlingsprogrammet for reduktion af administrative byrder. Dr. Edmund Stoiber, tidligere ministerpræsident for Bayern, er formand for denne gruppe. De øvrige medlemmer repræsenterer vigtige berørte organisationer. Gruppens mandat udløber i 2010.

IA : Impact assessment, konsekvensanalyse.

Udvalget for Konsekvensanalyse (IAB) : Et organ, der er tilknyttet Kommissionens Generalsekretariat, og som vurderer kvaliteten af hver enkelt konsekvensanalyserapport og offentliggør en udtalelse herom. Udvalget består af fire direktører fra forskellige generaldirektorater og vicegeneralsekretæren i Kommissionen.

Interventionslogik : En interventionslogik forbinder begrebsmæssigt en interventions input med frembringelsen af dens output og den efterfølgende effekt i form af resultater og udfald.

Mandelkern-gruppen : Rådgivende gruppe på højt plan, der bestod af reguleringseksperter fra medlemsstaterne og Europa-Kommissionen. Gruppen blev nedsat af medlemsstaternes ministre for offentlig forvaltning i november 2000 og blev ledet af franskmanden Dieudonné Mandelkern, tidligere medlem af det franske statsråd, Conseil d'Etat. Gruppen fremsatte flere forslag og anbefalede bl.a. i 2001, at Kommissionen udviklede et redskab til vurdering af de sociale, økonomiske og miljømæssige konsekvenser af den foreslåede lovgivning.

MEP : Medlem(mer) af Europa-Parlamentet.

Ordfører : Europa-Parlamentets betegnelse for et MEP, der er ansvarligt for et bestemt forslag eller en bestemt betænkning. Medlemmer, der kommer fra andre politiske grupper end den officielle ordførers, og som er ansvarlige for at følge forslaget, kaldes skyggeordførere.

Køreplan : Et kortfattet dokument, der giver en første beskrivelse af et planlagt kommissionsinitiativ og bl.a. definerer de vigtigste områder, der skal vurderes i konsekvensanalysen, og anfører, hvordan analysearbejdet skal planlægges. Køreplaner har to funktioner: De giver en foreløbig tidsplan for forslaget og beskriver, hvordan konsekvensanalysen skal foregå. De offentliggøres, når Kommissionens lovgivnings- og arbejdsprogram er vedtaget.

Standardomkostningsmodellen (SCM) : Metode til vurdering af de omkostninger, der er forbundet med at opfylde oplysningsforpligtelser skabt af lovgivningen. Metoden beregner omkostningerne på grundlag af den gennemsnitlige enhedsomkostning for den krævede administrative aktivitet ganget med det samlede antal aktiviteter, der gennemføres årligt.

Gennemførelse i national ret : I EU-ret en proces, hvor medlemsstaterne konkretiserer et EU-direktiv ved at vedtage de nødvendige gennemførelsesbestemmelser i national ret.

Resumé

I. Konsekvensanalyse er en af hjørnestenene i Kommissionens politik for bedre regulering, der har til formål at forbedre og forenkle ny og allerede eksisterende lovgivning. Formålet er at bidrage til beslutningsprocessen ved systematisk at indsamle og analysere oplysninger om planlagte interventioner og vurdere de sandsynlige virkninger. De organer, der deltager i beslutningsprocessen, skulle dermed få et grundlag for at afgøre, hvordan man bedst kan løse et konstateret problem.

II. Revisorerne vurderede, om konsekvensanalyserne var en hjælp for beslutningstagerne i EU-institutionerne. De undersøgte navnlig, om

- Kommissionen gennemførte en konsekvensanalyse, når den udformede sine forslag, og om Europa-Parlamentet og Rådet læste den under lovgivningsprocessen

- procedurerne for konsekvensanalyse gav Kommissionen den nødvendige hjælp til, at den kunne udvikle sine initiativer

- indholdet af Kommissionens konsekvensanalyserapporter var relevant, og de fremlagte resultater kunne bruges, når der skulle træffes beslutninger.

III. Revisionen vedrørte perioden 2003-2008 og omfattede bl.a. en international sammenligning af konsekvensanalysesystemer, en analyse af en stikprøve af Kommissionens konsekvensanalyser, interview af og rundspørger blandt personer, der gennemfører, kontrollerer og bruger Kommissionens konsekvensanalyser, både i og uden for Kommissionen. Resultaterne blev undersøgt i forhold til de relevante interinstitutionelle aftaler, Kommissionens retningslinjer og en række gode praksis observeret i politikdokumenter og defineret af OECD. Under hele revisionen gav ekspertgrupper råd og støttede revisionsarbejdet.

IV. Alle de EU-institutioner, der deltager i lovgivningsprocessen, er ansvarlige for bedre regulering. Samlet set har revisionen vist, at konsekvensanalyserne navnlig i de seneste år har hjulpet beslutningstagerne i EU-institutionerne effektivt. Navnlig konstateredes det, at Kommissionen siden 2002 havde indført et omfattende konsekvensanalysesystem. Konsekvensanalyser er blevet et integreret element i Kommissionens politikudvikling og er blevet brugt til at forbedre Kommissionens udformning af initiativer. Kommissionens konsekvensanalyser fremsendes systematisk til Europa-Parlamentet og Rådet med henblik på at støtte lovgiverne i beslutningsprocessen, og brugerne i begge institutioner finder dem nyttige, når de skal tage stilling til Kommissionens forslag. Men Kommissionens konsekvensanalyser blev ikke ajourført, efterhånden som lovgivningsproceduren skred frem, og Europa-Parlamentet og Rådet gennemførte kun sjældent konsekvensanalyser af deres egne ændringer.

V. Ved revisionen konstateredes der områder, hvor der er behov for forbedringer af de konsekvensanalyseprocedurer, Kommissionen fulgte, og af analyserapporternes indhold og form:

i) Kommissionen offentliggjorde ikke en samlet oversigt over de lovgivningsinitiativer uden for dens lovgivnings- og arbejdsprogram, der var blevet udvalgt med henblik på konsekvensanalyse, og forklarede ikke, hvorfor nogle initiativer var blevet udvalgt frem for andre. Høring af de interesserede parter fandt generelt sted med henblik på det første input, men ikke for så vidt angik udkast til konsekvensanalyserapporter. Revisorerne konkluderer, at Kommissionens interne kvalitetskontrol af analysearbejdet er blevet bedre, men at Udvalget for Konsekvensanalyse (IAB) kunne intervenere hurtigere

ii) Kommissionens konsekvensanalyserapporter gav normalt en grundig beskrivelse af problemet og definerede de forfulgte mål. Retten fandt, at disse og andre obligatoriske dele af konsekvensanalyserapporterne er i overensstemmelse med Kommissionens retningslinjer. Men det er ikke altid muligt at få overblik over de vigtigste resultater af og budskaber i analyserapporterne, og det er sommetider vanskeligt at sammenligne konsekvenserne af de forskellige modeller, der er beskrevet i en rapport. Problemer med at kvantificere og opgøre konsekvenserne finansielt kan spores tilbage til datadisponibiliteten. Endelig var gennemførelses- og håndhævelsesomkostningerne og den potentielle administrative byrde af den foreslåede lovgivning ikke altid blevet analyseret eller kvantificeret tilstrækkeligt.

VI. Efter Rettens opfattelse bør Kommissionen tage behørigt hensyn til principperne om entydige mål, forenkling, realisme, gennemsigtighed samt regnskabspligt og ansvarlighed, når den udformer nye interventioner og reviderer de eksisterende. Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen bør tage de revisionsresultater og anbefalinger, der er indeholdt i denne beretning, i betragtning, når de reviderer de interinstitutionelle aftaler om "bedre lovgivning" og "den fælles indstilling til konsekvensanalyse".

Indledning

"Bedre regulering" i EU-sammenhæng

1. Kommissionens politik for "bedre regulering" har til formål at forbedre udformningen af ny lovgivning og at forenkle den eksisterende lovgivning [1]. Formålet med initiativet "bedre regulering" var at imødekomme det behov for at:

- forenkle og forbedre Den Europæiske Unions lovgivningsmæssige rammer og

- se på de økonomiske, sociale og miljømæssige dimensioner af konsekvenserne af forslagene,

som blev udtrykt på Det Europæiske Råds møder i Göteborg og Laeken i 2001.

2. Europa-Kommissionen har efterfølgende indført flere foranstaltninger, herunder konsekvensanalyse (IA), for at forbedre den måde, den udformer sine interventioner på (jf. tekstboks 1).

Tekstboks 1

Politikinstrumenter med henblik på bedre regulering

forenkling af den eksisterende lovgivning

screening og i givet fald tilbagetrækning af endnu ikke vedtagne forslag

overvågning og begrænsning af "administrative byrder"

høring af interesserede parter [2] og

konsekvensanalyse (IA).

Konsekvensanalyse som redskab til bedre regulering

Hvad dækker Kommissionens konsekvensanalysesystem?

3. Der gennemføres konsekvensanalyse af lovgivningsforslag og andre kommissionsinitiativer. Alle større lovgivnings-, budget- og politikinitiativer med væsentlig indvirkning skal underkastes en konsekvensanalyse. Større politiske initiativer defineres som alle de initiativer, der er præsenteret i den årlige politikstrategi (APS) eller senere i Kommissionens lovgivnings- og arbejdsprogram, med nogle klart definerede undtagelser. Endvidere kan andre væsentlige initiativer omfattes af en sådan analyse på ad hoc-basis [3].

4. Kommissionen anvender også konsekvensanalyse i forbindelse med eksisterende EU-lovgivning, når den gældende fællesskabsret skal revideres eller ajourføres, for eksempel under "det rullende forenklingsprogram". I 2009 blev Kommissionens konsekvensanalysesystem udvidet til også at dække gennemførelsesbestemmelser (eller beslutninger vedtaget ved en udvalgsprocedure). Gennemførelsesbestemmelser er en væsentlig kilde til EU-lovgivning, da ca. 250 komitologiudvalg vedtager ca. 2600 sæt gennemførelsesbestemmelser hvert år, hvoraf omkring 1000 bygger på lovgivning vedtaget under den fælles beslutningsprocedure [4].

Kommissionens konsekvensanalyser dækker mere end de nationale systemer, der kan sammenlignes hermed

5. Der er kun indført fuldt operationelle IA-systemer i få medlemsstater [5]. Dertil kommer, at Kommissionens IA-system har en anden og i et vist omfang bredere dækning end andre systemer i OECD-landene (jf. bilag I):

- for det første vedrører andre IA-systemer (f.eks. i USA) kun gennemførelsesbestemmelser (dvs. de regler, der yderligere uddyber love, som Kongressen allerede har vedtaget; i EU-sammenhæng kan sådanne bestemmelser sammenlignes med afgørelser, der vedtages ved en udvalgsprocedure)

- for det andet fokuserer nogle EU-lande (f.eks. Nederlandene og Tyskland) i deres analyser af lovgivning under forberedelse på den administrative byrde. For Kommissionen er det kun ét af flere aspekter, der analyseres i en konsekvensanalyse.

Indholdet af Kommissionens konsekvensanalyserapporter

6. Det forventes, at rapporterne fra disse konsekvensanalyser identificerer og vurderer det pågældende problem og de forfulgte mål, uddyber de væsentligste muligheder for at gennemføre det politiske mål og analyserer de eventuelle økonomiske, miljømæssige og sociale konsekvenser. Analyserne bør også anslå de potentielle administrative byrder, der er resultatet af de foreslåede modeller, vurdere mulige problemer vedrørende gennemførelse og håndhævelse og specificere egnede overvågnings- og evalueringsordninger for den foreslåede intervention eller det foreslåede program [6].

Det organisatoriske ansvar, proceduremæssige aspekter og omkostninger forbundet med Kommissionens konsekvensanalysesystem

7. I Kommissionen er hvert enkelt generaldirektorat (GD) ansvarligt for at udarbejde sine egne konsekvensanalyser i overensstemmelse med Kommissionens retningslinjer. Retningslinjerne udkom for første gang i 2002 og er siden blevet opdateret tre gange, senest i januar 2009 [7]. Konsekvensanalyserne gennemføres af de ansatte, der er ansvarlige for det politiske initiativ, bistået af særlige "IA-støtteenheder". Siden 2007 har et Udvalg for Konsekvensanalyse (IAB) ydet kvalitetsstøtte og -kontrol i forbindelse med alle konsekvensanalyser i Kommissionen [8].

8. Et forslag, der skal til høring mellem tjenestegrenene, ledsages af et foreløbigt udkast til en konsekvensanalyserapport. Et endeligt udkast til en konsekvensanalyserapport vedlægges derefter lovgivningsforslaget, når det sendes til kommissærkollegiet med henblik på den endelige vedtagelse. Den endelige konsekvensanalyserapport sendes også til Europa-Parlamentet og Rådet sammen med det endelige forslag og offentliggøres på Europawebstedet [9].

Interinstitutionelle aftaler mellem Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen

9. I den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning var Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen i 2003 enige om "... at konsekvensanalyser bidrager positivt til at forbedre kvaliteten af fællesskabslovgivningen både hvad angår anvendelsesområdet og indholdet" [10]. I 2005 blev der undertegnet en ny interinstitutionel aftale mellem Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen om en "fælles indstilling til konsekvensanalyse" [11].

10. I 2005 aftalte Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen, at den interinstitutionelle aftale skulle tages op til fornyet overvejelse ved udgangen af 2007 [12]. Det er endnu ikke sket. Som en forberedelse hertil fremlagde Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen "statusopgørelser" i 2008, hvor de giver deres mening om, hvordan den "fælles indstilling til konsekvensanalyse" har fungeret siden 2005 [13].

11. Ved flere lejligheder har Europa-Parlamentet vedtaget beslutninger om bedre regulering og brug af konsekvensanalyse, og generelt blev konsekvensanalyse her beskrevet som en nyttig informationskilde i forbindelse med beslutningstagningen i EU [14]. Tilsvarende forpligtede Rådet sig i sine seneste konklusioner om bedre regulering til fortsat at bruge Kommissionens konsekvensanalyser og udtalelserne fra Udvalget for Konsekvensanalyse i hele forhandlingsprocessen [15]. Europa-Parlamentet og Rådet har meddelt Retten deres holdninger til de emner, der behandles i denne beretning (skrivelser fra formanden for Europa-Parlamentet og fra formanden for Rådet for Den Europæiske Union).

12. Figur 1 giver et overblik over den rolle, som konsekvensanalyse spiller ved udarbejdelse af Kommissionens initiativer og lovgivningsforslag og for beslutningstagerne.

Figur 1

Konsekvensanalysernes rolle i forbindelse med udarbejdelsen af Kommissionens initiativer og lovgivningsforslag og for beslutningstagerne

+++++ TIFF +++++

Revisionens omfang og revisionsmetode

13. Revisorerne vurderede, om Kommissionens konsekvensanalyser var en hjælp for beslutningstagerne i EU-institutionerne. De undersøgte navnlig, om:

- Kommissionen gennemførte konsekvensanalyser, når den udformede sine forslag, og om Europa-Parlamentet og Rådet læste dem under lovgivningsprocessen

- procedurerne for konsekvensanalyse gav Kommissionen den nødvendige hjælp til, at den kunne udvikle sine initiativer

- indholdet af Kommissionens konsekvensanalyserapporter var relevant, og de fremlagte resultater kunne bruges, når der skulle træffes beslutninger.

14. Revisionen vedrørte perioden 2003-2008 og omfattede bl.a.:

- en sammenligning af specifikke elementer i Kommissionens system med andre konsekvensanalysesystemer

- en analyse af produktionsstatistikker og af en stikprøve af konsekvensanalyserapporter (scorecardanalyse vedrørende fem generaldirektorater svarende til ca. en fjerdedel af alle de konsekvensanalyser, der blev gennemført i den reviderede periode)

- undersøgelser og rundspørger blandt de personer, der gennemfører, kontrollerer og bruger Kommissionens konsekvensanalyser, både i og uden for Kommissionen.

Bilag II indeholder en mere detaljeret beskrivelse af den metode, der blev anvendt ved revisionen.

15. Resultaterne blev undersøgt i forhold til de relevante interinstitutionelle aftaler [16], Kommissionens retningslinjer [17] og en række gode praksis observeret i politikdokumenter [18] og defineret af OECD [19]. Under revisionen fik Retten støtte og rådgivning fra ekspertgrupper bestående af aktører inden for konsekvensanalyse og bedre regulering.

16. Det indgik ikke i revisionen at analysere kvaliteten af specifikke retsakter og heller ikke lovgivningsprocessen som sådan.

Bemærkninger

Brug af konsekvensanalyse i beslutningsprocessen i Kommissionen, Europa-Parlamentet og Rådet

17. Konsekvensanalyser bidrager til beslutningsprocessen ved systematisk at indhente og analysere oplysninger om planlagte interventioner og vurdere deres sandsynlige effekt [20]. Ifølge de relevante interinstitutionelle aftaler mellem Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen skal konsekvensanalyser først og fremmest hjælpe Kommissionen med at udarbejde politiske initiativer og lovgivningsforslag. Efterfølgende skal de konsekvensanalyser, der udføres af Kommissionen og i givet fald af Europa-Parlamentet og Rådet, indeholde de oplysninger, som lovgiverne har brug for, når de skal beslutte, hvordan det konstaterede problem kan løses bedst muligt.

18. Revisorerne undersøgte derfor:

- i hvilket omfang Kommissionen har gennemført konsekvensanalyser i forbindelse med sine lovgivningsforslag og andre initiativer, og om Kommissionen anvendte disse konsekvensanalyser aktivt til at udvikle politikker og forberede lovgivningsforslag

- om brugerne i Europa-Parlamentet og Rådet anså Kommissionens konsekvensanalyser for relevante for lovgivningsprocessen, og om konsekvensanalyserne påvirkede drøftelserne af lovgivningsforslagene i de relevante udvalg og arbejdsgrupper

- i hvilket omfang lovgiverne gennemførte konsekvensanalyser af egne væsentlige ændringer eller bad Kommissionen om at opdatere sine konsekvensanalyser i lyset af sådanne ændringer, og om de nationale organer leverede yderligere oplysninger, så EU-lovgiverne kunne træffe velinformerede beslutninger.

Konsekvensanalyse hjælper Kommissionen med at formulere sine forslag

Antallet af konsekvensanalyser er steget betydeligt siden 2003

19. I den reviderede periode nød konsekvensanalyserne stærk opbakning i EU-institutionerne og blev i stigende grad brugt til at give input til Kommissionens udvikling af politiske initiativer og lovgivningsforslag [21]. Alt i alt offentliggjorde Kommissionen 404 konsekvensanalyserapporter i den reviderede periode. Siden 2003 er antallet af konsekvensanalyser steget, og i 2008 blev der udarbejdet 121 rapporter (jf. figur 2).

Figur 2

Antal konsekvensanalyser pr. år

+++++ TIFF +++++

Kilde: Europa-Kommissionen.

Kommissionens mål om at dække lovgivnings- og arbejdsprogrammet er nået…

20. På grund af de politiske implikationer og de ressourcer, der skal afsættes, er det en vigtig beslutning, der skal træffes, når de initiativer, der skal underkastes en konsekvensanalyse skal udvælges. I den reviderede periode var det vigtigste udvælgelseskriterium, at initiativet skulle være med i Kommissionens lovgivnings- og arbejdsprogram, der indeholder Kommissionens væsentligste politiske initiativer fastsat i den årlige politikstrategi (jf. tekstboks 2).

21. I perioden 2003-2008 blev der gennemført konsekvensanalyser af 69 % af alle initiativer i Kommissionens lovgivnings- og arbejdsprogram. Fra 2005 blev der i overensstemmelse med de kriterier, Kommissionen havde fastsat på det tidspunkt, gennemført konsekvensanalyser af alle relevante initiativer i lovgivnings- og arbejdsprogrammet, dvs. de initiativer, der blev anset for at have væsentlige virkninger.

Tekstboks 2

Betingelserne for udvælgelse af de initiativer, som skal underkastes en konsekvensanalyse

I 2003, der var det første år, hvor konsekvensanalysesystemet blev anvendt, besluttede Kommissionen at udvælge et vist antal forslag, som skulle underkastes en konsekvensanalyse. Kommissionen byggede sin udvælgelse på den politiske prioritering af de udvalgte forslag, hvorvidt det var muligt for dens tjenestegrene at gennemføre analyserne på kort sigt, og behovet for at bevare en balance mellem de forskellige typer af forslag og inddragelsen af mange forskellige tjenestegrene. I 2004 var proceduren for første gang fuldt ud integreret i programmeringscyklussen, og brugen af konsekvensanalyser blev udvidet til at dække en række forslag, der var fremlagt i Kommissionens lovgivnings- og arbejdsprogram, og som blev anset for at have væsentlige virkninger [22]. Fra 2005 kræves der konsekvensanalyser af alle initiativer i Kommissionens lovgivnings- og arbejdsprogram [23] med undtagelse af bestemte typer initiativer [24].

... og der er en stigende tendens til også at gennemføre konsekvensanalyser af initiativer uden for Kommissionens lovgivnings- og arbejdsprogram

22. Kommissionen har i overensstemmelse med sine regler og på grundlag af en ad hoc-vurdering også gennemført konsekvensanalyser af initiativer, der ikke er med i dens lovgivnings- og arbejdsprogram [25]. I 2008 tegnede sådanne konsekvensanalyser sig for størstedelen af de analyser, der blev gennemført det år (jf. figur 3).

Gennemførelse af konsekvensanalyser er ved at blive standardpraksis i Kommissionens politikudvikling

23. Konsekvensanalyse er i stadig stigende grad et led i Kommissionens politikudvikling. I de seneste år har Kommissionen tilbudt grundig efteruddannelse i konsekvensanalysemetodologi. Kommissionen beskriver, hvordan konsekvensanalyserne skal gennemføres i retningslinjer, der er udstedt af Generalsekretariatet, og som gælder for alle afdelinger og tjenestegrene. Disse retningslinjer er blevet opdateret tre gange siden 2002, senest i januar 2009 [26].

Figur 3

Konsekvensanalyser mellem 2003 og 2008 fordelt på initiativer i og uden for Kommissionens lovgivnings- og arbejdsprogram (CLWP)

+++++ TIFF +++++

Kilde: Revisionsrettens analyse af Kommissionens data.

24. Fra 2007 har et Udvalg for Konsekvensanalyse (IAB) bistået af Kommissionens Generalsekretariat (GS) undersøgt kvaliteten af de konsekvensanalyser, generaldirektoraterne har gennemført. Endvidere er det for nylig blevet anført i retningslinjerne, at generaldirektørerne skal påtage sig ansvaret for analysemetodens egnethed, idet de skal underskrive det udkast til konsekvensanalyserapport, der forelægges udvalget til kvalitetskontrol [27]. I retningslinjerne er det også fastsat, at der bruges styringsgrupper vedrørende konsekvensanalyse, der skal sikre overensstemmelse mellem politikområderne, når der gennemføres konsekvensanalyser.

Konsekvensanalyser bruges fortrinsvis til at udforme Kommissionens forslag

25. Det fremgik af revisionen, at Kommissionen ikke brugte konsekvensanalyse til at afgøre, om den skulle gå videre med et forslag. Beslutningen om at igangsætte et initiativ træffes normalt, inden konsekvensanalyserapporten er færdiggjort. Kommissionen anvender i højere grad konsekvensanalyse til at indsamle og undersøge data, som i løbet af politikudviklingsprocessen anvendes til at forbedre det initiativ, den foreslår (et eksempel gives i tekstboks 3).

Tekstboks 3

Konsekvensanalyse hjælper med at forbedre det foreslåede initiativ "Roaming I":

I forbindelse med "Roaming I" [28] blev beslutningen om at lovgive gennem en forordning [29], (i stedet for et direktiv eller i stedet for slet ikke at lovgive) ikke ændret, men lovgivningsforslaget blev tilpasset i løbet af konsekvensanalyseprocessen. I anden fase af høringen havde Kommissionen foreslået en reguleringsmetode kaldet "hjemmetakstprincippet" som en mulighed for at løse problemerne på roamingmarkedet. I den konsekvensanalyse, der blev udarbejdet efter den offentlige høringsproces, tog Kommissionen til efterretning, hvad flertallet af de adspurgte mente, og endte med at foreslå en alternativ metode (nemlig "den europæiske hjemmemarkedsmetode"), hvilket gav en bedre løsning på problemerne på roamingmarkedet.

26. Det fremgik også af revisionen, at konsekvensanalyserne, navnlig i de seneste år, er blevet bredere, idet der analyseres et større antal alternative modeller, og ressourcerne er målrettet vurderingen af initiativer efter disses vigtighed:

- der analyseres et stadigt stigende antal modeller: Ifølge de ansatte i Kommissionen, der har til opgave at udarbejde lovgivningsforslag og dertilhørende konsekvensanalyser, gør konsekvensanalyseprocessen det nødvendigt at overveje flere alternativer end tidligere, når der skal forberedes et politisk initiativ. Det konstateredes, at antallet af alternative modeller i konsekvensanalyserapporterne steg i den reviderede periode. Navnlig for de konsekvensanalyser, der blev udarbejdet i 2007 og 2008, viste Rettens analyse, at Kommissionen analyserede flere modeller i sine konsekvensanalyser

- lovgivningsforslag og initiativer i Kommissionens lovgivnings- og arbejdsprogram prioriteres højest, når ressourcerne skal fordeles: Kommissionen mener, at der bør afsættes flere midler til analyse af de vigtigste initiativer end til de mindre vigtige initiativer. I Kommissionens retningslinjer kaldes det princippet om proportionelle analyser [30]. Af overslagene fra Kommissionen kan man se, at der bruges mere tid på de konsekvensanalyser, der foretages i forbindelse med lovgivningsforslag (end på initiativer, der ikke er lovgivningsforslag), og som er medtaget i lovgivnings- og arbejdsprogrammet (end på forslag, der ikke er medtaget i lovgivnings- og arbejdsprogrammet) (jf. figur 4). Kommissionen koncentrerer således sine ressourcer i overensstemmelse med de forud fastsatte prioriteringer.

Figur 4

Gennemsnitligt forbrug af personaleressourcer til udarbejdelse af konsekvensanalyserapporter

+++++ TIFF +++++

Note: 52 IA-rapporter.

Kilde: Revisionsrettens analyse af Kommissionens data (2009).

Konsekvensanalyserne anvendes aktivt af kommissærkollegiet i beslutningsprocessen

27. I Kommissionen forberedes initiativer og konsekvensanalyser i generaldirektoraterne under den kommissærs myndighed, der er ansvarlig for et bestemt politikområde. Efterfølgende vedtager kommissærkollegiet forslaget, og disse afgørelser forberedes normalt af kommissærernes kabinetter på ugentlige møder. Ifølge de ansatte i Kommissionens kabinetter, der blev interviewet, er konsekvensanalyserapporterne en værdifuld kilde til information om de forslag, der er fremsat af andre af Kommissionens medlemmer end deres eget, og konsekvensanalyserne (og dertilhørende udtalelser fra Udvalget for Konsekvensanalyse) drøftes regelmæssigt på de ugentlige forberedende møder.

De fleste brugere i Europa-Parlamentet og Rådet finder oplysningerne i kommissionens konsekvensanalyserapporter relevante for beslutningsprocessen

Kommissionens konsekvensanalyserapporter fremsendes til Europa-Parlamentet og Rådet sammen med det politiske initiativ

28. Konsekvensanalyserapporterne stilles "i deres helhed til fri rådighed" for Europa-Parlamentet og Rådet, således at lovgiverne kan opnå et samlet overblik over datamaterialet i konsekvensanalyserapporten [31]. I den reviderede periode blev alle konsekvensanalyserapporter, der ledsagede lovgivningsforslag, fremsendt til begge institutioner.

Tekstboks 4

Et eksempel på god praksis i forbindelse med en konsekvensanalyse, der blev fremlagt og drøftet i en arbejdsgruppe i et udvalg i Europa-Parlamentet

Konsekvensanalysen af det foreslåede direktiv om forbrugerrettigheder [32] blev fremlagt og drøftet på et møde i arbejdsgruppen i Europa-Parlamentets Udvalg om det Indre Marked og Forbrugerbeskyttelse. En repræsentant for Kommissionen foretog en kort præsentation af analyserapporten, og derefter kommenterede flere MEP'er indholdet af konsekvensanalyserapporten og fremsatte forslag til, hvilke aspekter Kommissionen burde gøre mere ud af. Dette eksempel viser, at konsekvensanalyser kan spille en vigtig rolle som information til lovgiverne, og en drøftelse af analyserapporterne med MEP'er kan give relevant feedback til Kommissionen om lovgivningsforslaget.

Kommissionens konsekvensanalyser drøftes kun sjældent på møder i Europa-Parlamentets udvalg og i Rådets arbejdsgrupper

29. I Europa-Parlamentet og Rådet er det anbefalet praksis at drøfte Kommissionens konsekvensanalyse, hver gang der forelægges et forslag [33]. Men den praksis, der ses både i Europa-Parlamentet og Rådet, er langt fra i overensstemmelse med den anbefalede metode:

- I Europa-Parlamentet forelægges og drøftes Kommissionens konsekvensanalyserapporter ikke systematisk på udvalgsmøder. Ved revisionen konstateredes det, at Kommissionen kun blev opfordret til at forelægge sine konsekvensanalyser i undtagelsestilfælde (jf. tekstboks 4 for et eksempel på "god praksis"). Ved en analyse af over 12000 offentlige dokumenter fra Europa-Parlamentets udvalg fra valgperioden 2004-2009 blev der kun fundet ét dokument, hvor der udtrykkeligt blev henvist til en konsekvensanalyse gennemført af Kommissionen [34]

- i en intern rådsvejledning foreslås det, at Kommissionens konsekvensanalyser drøftes i Rådets arbejdsgrupper (WP) [35]. Ifølge interview med tjenestemænd i Rådet besluttes det ad hoc, om konsekvensanalysen skal drøftes formelt, og i givet fald om Kommissionen skal præsentere den (jf. tekstboks 5 for et eksempel på god praksis). En analyse af Rådets offentlige register for perioden 2004-2009 viste, at der kun i fire dokumenter var en specifik henvisning til en konsekvensanalyse foretaget af Kommissionen.

Tekstboks 5

Eksempler på god praksis i forbindelse med konsekvensanalyser, der blev drøftet i en rådsgruppe

I den reviderede periode blev der fremlagt to konsekvensanalyser vedrørende politikområdet energi i rådsgruppen: lovgivningspakken om det indre marked for elektricitet og gas [36] og pakken af foranstaltninger til gennemførelse af EU's mål vedrørende klimaændringer og vedvarende energi for 2020 [37]. I begge tilfælde var det Kommissionen, der foreslog en dialog, og den var ikke begrænset til det ene møde i rådsgruppen, men blev anvendt som grundlag for debatten i Rådet gennem hele beslutningsprocessen.

Kommissionens konsekvensanalyser er en relevant og informativ dokumentation, der underbygger de forslag, der forelægges for Europa-Parlamentet og Rådet

30. Selv om der næsten aldrig henvises formelt til konsekvensanalyser i Europa-Parlamentets og Rådets officielle dokumenter, udtalte brugerne af Kommissionens konsekvensanalyserapporter i begge institutioner, at rapporterne efter deres opfattelse indeholdt relevante supplerende oplysninger til underbygning af Kommissionens forslag (jf. figur 5).

Figur 5

Rundspørge i Rådets arbejdsgrupper: Kommissionens konsekvensanalyser som grundlag for beslutningstagningen i Rådet

Kilde: Revisionsrettens rundspørge i Rådets arbejdsgrupper (2009).

| Enig | Uenig | Ved ikke |

Kommissionens IA spiller en vigtig rolle som grundlag for beslutningstagningen i Rådet. | 53 % | 35 % | 12 % |

| Altid/for det meste/ofte | Sjældent/aldrig | Ved ikke |

IA har været anvendt som grundlag for delegationens afgørelser eller holdninger. | 50 % | 42 % | 8 % |

Delegationerne fremsætter bemærkninger til indholdet af IA på møder i Rådets arbejdsgrupper. | 38 % | 55 % | 7 % |

Delegationerne anmoder Kommissionen om yderligere oplysninger om analysen. | 35 % | 57 % | 8 % |

Brugerne finder, at konsekvensanalyserne har en positiv indvirkning på EU-lovgivningens kvalitet

31. Ved revisionen gik de brugere, der blev interviewet i Europa-Parlamentet og Rådet, generelt ind for konsekvensanalyse. Et stort flertal af de personer, der deltog i rundspørgen i Rådets arbejdsgrupper (68 %), fandt, at de rapporter, de havde læst, havde en positiv indvirkning på kvaliteten af den endelige retsakt. Den positive opfattelse af Kommissionens konsekvensanalyser blev også bekræftet af de nationale eksperter vedrørende bedre lovgivningsmæssige rammer, der blev spurgt på gruppens møde i juni 2009. Mere end 8 ud af 10 adspurgte (85 %) mente, at konsekvensanalyse bidrog til opfyldelsen af EU's politikmål om bedre regulering (jf. figur 6).

Figur 6

Rundspørge: Konsekvensanalysernes bidrag til "bedre regulering"

+++++ TIFF +++++

Note: 2 6/90 svar.

Kilde: Revisionsrettens rundspørge i Rådets arbejdsgrupper/blandt direktører og eksperter vedrørende bedre lovgivningsmæssige rammer (2009).

Interessegrupperne og -organisationerne tager konsekvensanalyserne i betragtning, når de deltager i drøftelserne af lovgivningsforslag

32. Offentlighedens eftersyn af lovgivningsforslag er meget vigtigt for det politiske mål om bedre regulering. Kommissionens endelige konsekvensanalyserapporter er offentlige dokumenter, som alle interesserede parter kan finde online, når det dermed forbundne politiske initiativ er blevet foreslået. Dette er international god praksis (jf. bilag I).

33. Interview med berørte organisationer, der repræsenterer interessegrupper og civilsamfundet [38], viste, at de systematisk tog konsekvensanalyserne i betragtning. Men nogle gav udtryk for, at de anså konsekvensanalyserapporterne for at være en politisk begrundelse for Kommissionens forslag og ikke en uafhængig analyse af de mulige konsekvenser. Denne kritik var mere udtalt med hensyn til de konsekvensanalyser, der blev gennemført de første år efter systemets indførelse, og har efterfølgende fortaget sig.

Ændringer af det oprindelige kommissionsforslag underkastes ikke yderligere analyse af mulige konsekvenser

Parlamentet og Rådet har gennemført otte konsekvensanalyser af kommissionsforslag

34. Den Europæiske Unions institutionelle struktur betyder, at beslutningsprocessen er anderledes end i de fleste medlemsstater. Ifølge traktaten har Europa-Parlamentet og Rådet lovgivende myndighed, mens det kun er Kommissionen, der har initiativret. I Lissabontraktaten er den fælles beslutningsprocedure blevet udvidet til flere politikområder.

35. I praksis ændres næsten alle kommissionsforslag (undertiden meget) af lovgiver under lovgivningsproceduren. Derfor har Europa-Parlamentet og Rådet aftalt, at de i forbindelse med den fælles beslutningsprocedure "… på grundlag af kriterier og procedurer, der fastlægges i fællesskab, [kan] foretage konsekvensanalyser forud for vedtagelsen af et væsentligt ændringsforslag enten ved første behandling eller på forligsstadiet" [39]. Dette tilsagn blev bekræftet igen i 2005 i den interinstitutionelle aftale om en "fælles indstilling til konsekvensanalyse" [40].

36. Men Europa-Parlamentet og Rådet har kun delvist implementeret dette aspekt af den interinstitutionelle aftale. Mellem 2005 og 2008 vedtog Europa-Parlamentet 377 retsakter henhørende under den afledte ret og Rådet 1946 [41]. Ved revisionen konstateredes det, at i løbet af denne periode

- havde Europa-Parlamentet udført konsekvensanalyser vedrørende ændringer af syv forslag [42] og

- Rådet havde udført én konsekvensanalyse [43].

37. Europa-Parlamentet [44] og Rådet [45] har for nylig igen bekræftet deres tilsagn om at udarbejde konsekvensanalyser af egne substansændringer. Europa-Parlamentet har skabt de fornødne betingelser for at kunne udarbejde sine egne konsekvensanalyseundersøgelser ved at indføre en rammekontrakt for de dermed forbundne procedurer, men det er endnu ikke sket i Rådet [46].

Kommissionens konsekvensanalyser opdateres ikke under lovgivningsproceduren

38. Ud over de konsekvensanalyser, Europa-Parlamentet eller Rådet gennemfører, er det fastsat i de interinstitutionelle aftaler, at lovgiverne også kan opfordre Kommissionen til at ajourføre sin oprindelige konsekvensanalyse i lyset af de ændringer, som Europa-Parlamentet eller Rådet har vedtaget [47].

39. Det ville være yderst relevant at få ajourført Kommissionens konsekvensanalyserapporter i forbindelse med vigtige retsakter, eller når væsentlige ændringer af det oprindelige kommissionsforslag (f.eks. med hensyn til den anvendte interventionslogik eller de anvendte instrumenter) [48] skal vedtages.

40. Ved revisionen konstateredes det imidlertid, at Kommissionens konsekvensanalyser ikke var blevet ajourført i den reviderede periode. Det var end ikke tilfældet i forbindelse med "tjenesteydelsesdirektivet", der blev ændret væsentligt under lovgivningsproceduren (jf. tekstboks 6).

Tekstboks 6

Kommissionens forslag til et "direktiv om tjenesteydelser i det indre marked"

Med sit lovgivningsforslag sigtede Kommissionen på at fjerne hindringer for handel med tjenesteydelser på tværs af grænserne i EU. Det oprindelige kommissionsforslag blev fremsat i marts 2004 [49], og konsekvensanalyserapporten forelå i januar 2004 [50]. Den 22. marts 2005 udtalte Det Europæiske Råd, at Kommissionen burde gennemføre en vidtrækkende revision af sit oprindelige forslag for bedre at kunne sikre den europæiske sociale model. Den 5. april 2006 forelagde Kommissionen et ændret forslag for Rådet, som medtog de fleste af de ændringer, Europa-Parlamentet havde vedtaget i overensstemmelse med den fælles beslutningsprocedure under førstebehandlingen. Den 29. maj 2006 godkendte Rådet den ændrede tekst [51]. Der blev dog ikke fremlagt en revideret konsekvensanalyse, der kunne afspejle effekten af de ændringer, der var foretaget i det oprindelige forslag. Europa-Parlamentet og Rådet vedtog det reviderede forslag endeligt den 12. december 2006 som direktiv 2006/123/EF.

Medlemsstaternes brug af nationale konsekvensanalyser under lovgivningsproceduren: god praksis i Det Forenede Kongerige

41. De nationale myndigheder kan også foretage konsekvensanalyser af kommissionsforslag for at opbygge regeringens forhandlingsposition i Rådet. Det konstateredes dog ved revisionen, at det i praksis kun var Det Forenede Kongerige, der systematisk brugte sit nationale konsekvensanalysesystem til dette formål (jf. tekstboks 7).

Tekstboks 7

Nationale konsekvensanalyser af Kommissionens forslag – international "god praksis"

Det Forenede Kongerige gennemfører nationale konsekvensanalyser af vigtige kommissionsinitiativer for at styrke den faste repræsentations forhandlingsposition [52]. Ved disse konsekvensanalyser anvendes der generelt data vedrørende Det Forenede Kongerige, og de kan således udfordre resultaterne af Kommissionens konsekvensanalyse. I Tyskland har Forbundsdagen indført et krav om, at man skal vurdere følgerne af den foreslåede EU-lovgivning, men det er endnu ikke blevet gennemført [53]. I Polen har myndighederne også mandat til at gennemføre en national konsekvensanalyse, hvis der bliver fremsat et vigtigt lovgivningsforslag, men det har endnu ikke medført en formel konsekvensanalyse.

Kommissionens procedurer for udarbejdelse af konsekvensanalyser

42. I Kommissionens procedurer for konsekvensanalyse er det fastsat, hvordan konsekvensanalyserne skal støtte Kommissionen i forbindelse med den interne beslutningstagning. Med dette formål for øje undersøgte revisorerne, om Kommissionens metode sikrede

- at de initiativer, der udvælges til konsekvensanalyse, er dem, der har de største konsekvenser, eller som er de politisk mest følsomme

- at de interesserede parter høres i de vigtigste etaper i konsekvensanalyseprocessen

- at der foretages kvalitetskontrol af dens konsekvensanalysearbejde.

Der er behov for mere gennemsigtighed i udvælgelsesproceduren og i målretningen af analysearbejdet

43. I sin vejledning anfører Kommissionen de kriterier, som dens tjenestegrene (sammen med generalsekretariatet) bør anvende til at afgøre, hvilke initiativer der skal underkastes en konsekvensanalyse. Konsekvensanalyserne bør især være rettet mod de initiativer, der har de største konsekvenser for borgere, virksomheder og administrationer, eller som er politisk følsomme.

Kommissionens udvælgelse af de initiativer, der skal underkastes en konsekvensanalyse, bygger på en vurdering af de enkelte tilfælde

44. Beslutningen om, hvorvidt der skal gennemføres en konsekvensanalyse, bygger på en konkret vurdering. Kommissionen bruger ikke kvantificerbare indikatorer (som for eksempel den estimerede effekt opgjort finansielt) til at fastsætte en tærskel for, hvornår det er nødvendigt at gennemføre en konsekvensanalyse. Nogle OECD-lande opererer med en sådan tærskel (jf. bilag I). For konsekvensanalyser i forbindelse med et lovgivningsforslag, der ikke indgår i Kommissionens lovgivnings- og arbejdsprogram, bliver begrundelserne for udvælgelsen af de initiativer, der skal analyseres, ikke offentliggjort.

Planlagte konsekvensanalyser angives ikke i Kommissionens oversigt over lovgivningsaktiviteter

45. Kommissionen fremsender hver måned en oversigt over alle lovgivningsforslag under forberedelse (en oversigt over planlagte aktiviteter) til Europa-Parlamentet og Rådet, og oversigten offentliggøres på Europawebstedet. I den månedlige oversigt anføres det imidlertid ikke, hvilke initiativer der skal underkastes en konsekvensanalyse. Dette system er forskelligt fra det amerikanske, hvor sådanne initiativer angives tydeligt i den generelle plan over kommende lovgivningsaktiviteter [54]. De offentlige myndigheder i Det Forenede Kongerige skal også offentliggøre en liste over alle planlagte forslag til lovgivning for de næste tre år, der skal ledsages af en konsekvensanalyse (jf. bilag I).

46. I den periode, revisionen vedrørte, var køreplanerne vedlagt Kommissionens lovgivnings- og arbejdsprogram de eneste dokumenter, der gav et fingerpeg om, hvilke initiativer der skulle underkastes en konsekvensanalyse. Uden for Kommissionen var det derfor ikke muligt i forvejen at se, hvilke initiativer uden for lovgivnings- og arbejdsprogrammet, der ville blive underkastet en konsekvensanalyse (størstedelen af konsekvensanalyserne i 2008).

Høring anvendes ofte som input for konsekvensanalyser, men ikke for udkast til rapporter

47. Konsekvensanalyseprocessen bør være gennemsigtig og inddrage andre parters ekspertise og synspunkter. Offentlig høring er en effektiv kontrolmekanisme, der kan sikre, at konsekvensanalyserne vedrører de mest relevante emner, tager hensyn til alle gennemførlige alternative modeller og giver et afbalanceret billede. Ved hjælp af disse høringer kan Kommissionen samle de interesserede parters vurdering og tage forskellige synspunkter i betragtning. De bør gennemføres under overholdelse af Kommissionens egne standarder på dette område [55].

48. Kommissionen anvender ofte høring af interesserede parter, og de fremlagte bidrag offentliggøres i stadig større omfang på Europawebstedet. Ved revisionen konstateredes det, at minimumsperioden for høring normalt var overholdt.

49. En høring vedrørende udkast til konsekvensanalyserapporter er nyttig, fordi den bidrager til at sikre, at analysen er fuldstændig, konsekvent og nøjagtig. Den kan navnlig danne grundlag for en identifikation og kvantificering af eventuelle omkostninger og fordele, administrative byrder og problemer i relation til gennemførelse og håndhævelse. Det fremgik imidlertid af Rettens analyse, at Kommissionen aldrig foretog en høring i forbindelse med udkast til konsekvensanalyserapporter. Mens høringer undertiden blev brugt til at identificere eventuelle alternative modeller tidligt i processen (21 % af de gennemgåede konsekvensanalyser), vedrørte de næsten aldrig Kommissionens foreløbige evaluering af alternative modeller. I rundspørgen i Rådets arbejdsgrupper svarede 72 % af de adspurgte, at det foreløbige udkast til en rapport burde foreligge et stykke tid, inden kommissionsforslaget blev offentliggjort (jf. figur 7).

50. Retten bemærker, at i nogle OECD-lande som f.eks. Australien [56], USA [57] og Det Forenede Kongerige [58] offentliggøres udkast til konsekvensanalyserapporter systematisk til orientering og kommentering, eller udkast til lovforslag drøftes med de berørte organisationer (jf. bilag I).

Figur 7

Rundspørge i Rådets arbejdsgrupper: Der bør foreligge en foreløbig konsekvensanalyserapport et stykke tid inden forslaget

+++++ TIFF +++++

Note: 91 svar.

Kilde: Revisionsrettens rundspørge i Rådets arbejdsgrupper (2009).

Nylige forbedringer i kommissionens kvalitetskontrol af konsekvensanalyserapporter

Udvalget for Konsekvensanalyse kontrollerer kvaliteten af konsekvensanalyserne i Kommissionen

51. Siden 2008 har Udvalget for Konsekvensanalyse gennemgået praktisk talt alle udkast til konsekvensanalyserapporter. Dets kvalitetskontrol dækker alle aspekter i en konsekvensanalyse i alle etaper i processen begyndende med en første gennemgang af køreplanen. Hvis Udvalget for Konsekvensanalyse finder, at kvaliteten er utilstrækkelig, kan det kræve, at der forelægges en ny rapport. I 2008 skete det i 43 ud af 135 tilfælde. Fire af disse 43 rapporter måtte endda laves om igen og forelægges for tredje gang.

52. Ifølge de kommissionsansatte, der blev interviewet i forbindelse med dybtgående casestudies, har oprettelsen af Udvalget for Konsekvensanalyse som et internt kontrolorgan presset generaldirektoraterne til at forelægge gode udkast til rapporter. Det har også gjort systemet mere gennemsigtigt, eftersom alle udtalelser fra udvalget offentliggøres på Europawebstedet.

Kvalitetskontrollens effektivitet afhænger af, om udtalelserne fra Udvalget for Konsekvensanalyse foreligger i rette tid

53. Kommissionens initiativer skal til høring mellem tjenestegrenene, vedtages af medlemmerne af Kommissionen og oversættes, og derfor kan udtalelsen fra Udvalget for Konsekvensanalyse kun have en væsentlig indvirkning på det endelige initiativ, hvis udvalgets kontrol foregår tilstrækkeligt tidligt i processen. Udvalget for Konsekvensanalyse fremsætter ofte substantielle anbefalinger, og hvis de følges, kan det medføre væsentligt ekstraarbejde og eventuelle ændringer af initiativet. Det var en udfordring i 2007 og 2008, hvor der i en tredjedel af de undersøgte tilfælde gik under seks uger mellem den endelige udtalelse fra Udvalget for Konsekvensanalyse og vedtagelsen af forslaget. Ikke desto mindre blev anbefalingerne fra Udvalget for Konsekvensanalyse, som anført i de undersøgte rapporter fra dette udvalg, i det mindste i en vis udstrækning fulgt i den endelige konsekvensanalyserapport.

IAB har ikke mandat til at kræve, at der gennemføres konsekvensanalyser, men rådgiver generalsekretariatet og generaldirektoraterne, når de skal udvælge initiativer, som skal underkastes konsekvensanalyse

54. IAB har ikke mandat til at kræve, at generaldirektoraterne indleder konsekvensanalysearbejde i forbindelse med et bestemt forslag (jf. bilag I). IAB rådgiver dog generalsekretariatet og generaldirektoraterne, når de skal finde frem til de initiativer, som skal underkastes en konsekvensanalyse [59]. På dette grundlag vurderede generalsekretariatet i 2008 i første omgang, at der var behov for yderligere 55 konsekvensanalyser. Efter samråd med generaldirektoraterne godkendte Generalsekretariatet, at det var nødvendigt at gennemføre en konsekvensanalyse i 21 af disse tilfælde.

55. Hertil kommer, at Udvalget for Konsekvensanalyse ikke kan stille en konsekvensanalyserapport (og det dermed forbundne lovgivningsforslag) i bero. Generalsekretariatet kan til gengæld gribe ind ved høringen mellem tjenestegrenene vedrørende det ene eller det andet dokument. Der blev dog ikke konstateret noget tilfælde, hvor generalsekretariatet specifikt havde grebet ind i forbindelse med en endelig konsekvensanalyserapport i den periode, revisionen vedrørte.

Kommissionens konsekvensanalyserapporters indhold og form

56. Resultaterne af analyseprocessen resumeres i konsekvensanalyserapporter, der skal give de oplysninger, som lovgiverne har brug for, når det skal besluttes, hvordan et konstateret problem bedst kan løses. Kommissionens konsekvensanalyserapporter forventes derfor at give en detaljeret og sammenlignelig analyse af de forskellige modeller. Ved revisionen undersøgtes det, om:

- konsekvensanalyserapporterne beskrev det emne, der skulle behandles, og forklarede, hvordan fordelene ved den planlagte intervention ville kunne opnås

- oplysningerne i konsekvensanalyserapporterne var brugervenlige og muliggjorde en sammenligning med alternative modeller

- konsekvensanalyserne indeholdt de oplysninger, som er mest relevante for de politiske beslutningstagere (f.eks. oplysninger om potentielle gennemførelses- og håndhævelsesproblemer samt administrative byrder).

I denne sammenhæng erkender Retten, at enhver analyse af eventuelle fremtidige konsekvenser nødvendigvis vil være usikker, ufuldstændig og forenklet.

Præsentationen af, hvordan den foreslåede intervention bedst kan opnå det tilsigtede resultat, bør forbedres yderligere

57. Konsekvensanalyserapporterne bør beskrive det pågældende problem, definere de relevante politiske mål og angive en række relevante muligheder for at løse det konstaterede problem. Endvidere bør de illustrere, hvordan det forventede udfald og resultaterne kan opnås med den foreslåede leveringsmekanisme.

Konsekvensanalyserapporterne giver en god beskrivelse af problematikken og specificerer de politiske mål

58. Siden 2003 har Kommissionens retningslinjer krævet, at konsekvensanalyserne identificerer de problemer, der skal behandles, og fastsætter de politiske mål, der skal forfølges i relation til det pågældende problem og årsagerne hertil. Alle de konsekvensanalyserapporter, Retten analyserede, indeholdt afsnit om problemidentifikation og politiske mål. I de konsekvensanalyserapporter, Retten har undersøgt grundigt, gav disse afsnit et tilstrækkeligt overblik over problemet, og der fastsattes en række rimelige politiske mål.

59. Dette blev bekræftet i rundspørgeundersøgelserne blandt brugerne af konsekvensanalyserapporter i de andre institutioner, medlemsstaterne og de berørte organisationer, som udtalte, at disse afsnit i konsekvensanalyserapporterne ofte hjalp dem til en bedre forståelse af Kommissionens begrundelse for at fremsætte et forslag. Ifølge de adspurgte var disse afsnit de mest læste i konsekvensanalyserapporterne. 84 % af de adspurgte i rundspørgen i rådsudvalgene erklærede sig da også "enige" eller "meget enige" i, at problembeskrivelsen gjorde dem i stand til bedre at forstå begrundelsen for forslaget.

Interventionslogikken anvendes ikke til at illustrere, hvordan de forventede fordele skal opnås

60. I ingen af de tilfælde, Retten undersøgte, illustrerede konsekvensanalysen eksplicit den interventionslogik, der lå til grund for initiativet. Konsekvensanalyserapporterne udgør derfor ikke en standardpræsentation af, hvordan målene for og de forventede resultater af den foreslåede intervention kan opnås med de foreslåede leveringsmekanismer, og med hensyn til udgiftsprogrammerne gennemføres inden for rammerne af det anslåede budget [60].

Konsekvensanalyserne og præsentationen heraf kan stadig blive bedre

61. Konsekvensanalyserne skal være lettilgængelige og kunne forstås af ikke-eksperter, således at de kan bruges i den politiske beslutningsproces. De skal hjælpe med at identificere de mulige modeller og de gennemførelsesmekanismer, der bedst kan løse problemet, ved at give en komparativ analyse af de forskellige modeller. Det kan ofte gøres lettere ved, at oplysningerne gives i form af kvantitative og finansielle oplysninger. Konsekvensanalyserne bør derfor angive omkostningerne og fordelene ved forslagene, hvordan de opstår, og hvem de vedrører. Ifølge Kommissionens retningslinjer skal alle konsekvenser, hvor det er muligt og relevant, kvantificeres og opgøres finansielt på grundlag af solide metoder og pålidelige data [61].

Det er ikke altid let at få overblik over de væsentligste resultater og budskaber i konsekvensanalyserapporterne

62. Selv om konsekvensanalyserapporterne har en fælles struktur, der er fastsat i retningslinjerne for konsekvensanalyse, er det ikke altid let at få overblik over de væsentligste resultater og budskaber. Det fremgår af den rundspørge, der indgik i revisionen, at det især skyldes, at rapporterne er lange, tekniske og skrevet i et kompliceret sprog (jf. figur-8), samt andre svagheder, der beskrives i det følgende.

Figur 8

Rundspørge i Rådets arbejdsgrupper: hvad er de største hindringer for en effektiv brug af Kommissionens konsekvensanalyser?

+++++ TIFF +++++

Note: 93 svar.

Kilde: Revisionsrettens rundspørge i Rådets arbejdsgrupper (2009).

Det er en stor udfordring at skulle analysere alle økonomiske, sociale og miljømæssige konsekvenser

63. Kommissionens selvpålagte krav om at vurdere alle væsentlige økonomiske, sociale og miljømæssige konsekvenser (de "tre søjler") er ambitiøst. I den internationale sammenligning blev der ikke fundet noget andet system, hvor der blev fulgt en tilsvarende samlet strategi (jf. bilag I).

64. Rettens analyse viste, at Kommissionens konsekvensanalysearbejde i praksis var asymmetrisk både med hensyn til de tre søjler og med hensyn til omkostninger og fordele (jf. figur 9). Det afspejler den kendsgerning, at ikke alle typer af konsekvenser er lige relevante for det enkelte initiativ. Størsteparten af de adspurgte i rundspørgen i Rådets arbejdsgrupper mente, at der var en rimelig balance mellem de økonomiske, miljømæssige og sociale konsekvenser af de forskellige politiske modeller (jf. figur 10).

Det er undertiden vanskeligt at sammenligne de forskellige modeller direkte

65. En konsekvensanalyse bør danne basis for en sammenligning af alternative modeller. Det fremgik af Rettens analyse, at det var tilfældet for to tredjedele af de undersøgte konsekvensanalyserapporter. I de resterende rapporter var det vanskeligt at sammenligne alternative modeller, fordi der manglede en kvantificeret konsekvensanalyse, fordi der ikke i tilstrækkeligt omfang blev brugt metoder, der gjorde det muligt at sammenligne og præsentere kvalitative data, og fordi de forskellige modeller ikke var blevet undersøgt lige grundigt.

66. For det første er konsekvenserne ofte ikke kvantificeret og opgjort finansielt for at gøre det lettere at sammenligne modellerne (jf. figur 11). Det fremgår også af rundspørgen, hvor næsten halvdelen af de adspurgte (48 %) var "uenige" eller "meget uenige" i, at kvantificeringen og den finansielle opgørelse af konsekvenserne af de forskellige modeller var dækkende (jf. figur 12). Nogle OECD-lande stiller strengere krav til kvantificering af omkostninger og fordele (jf. bilag I), selv om det ikke altid er muligt at foretage en kvantificering (som f.eks. i Det Forenede Kongerige [62]).

Figur 9

Hvilke konsekvenser blev vurderet – de økonomiske, miljømæssige eller sociale (i udvalgte generaldirektorater i perioden 2003-2008)?

+++++ TIFF +++++

Kilde: Revisionsrettens scorecardanalyse (2003-2008).

Figur 10

Rundspørge i Rådets arbejdsgrupper: Der er en rimelig balance mellem de økonomiske, sociale og miljømæssige konsekvenser i Kommissionens konsekvensanalyserapporter

+++++ TIFF +++++

Note: 74 svar.

Kilde: Revisionsrettens rundspørge i Rådets arbejdsgrupper (2009).

Figur 11

Hvilke konsekvenser var kvantificeret eller opgjort finansielt (i udvalgte generaldirektorater i perioden 2003-2008)?

+++++ TIFF +++++

Kilde: Revisionsrettens scorecardanalyse (2003-2008).

Figur 12

Rundspørge i Rådets arbejdsgrupper: Den kvantitative og finansielle opgørelse af omkostninger og fordele er passende i Kommissionens konsekvensanalyserapporter

+++++ TIFF +++++

Note: 71 svar.

Kilde: Revisionsrettens rundspørge i Rådets arbejdsgrupper (2009).

67. Når det er vanskeligt at foretage en kvantitativ og finansiel opgørelse, kan en grundig analyse af kvalitative aspekter gøre det nemmere at sammenligne de forskellige modeller. I alle konsekvensanalyser foretages der en kvalitativ sammenligning af modeller. Men med hensyn til metoderne fremgik det af Rettens analyse, at der blev anvendt "multikriterieanalyse" i 44 % af rapporterne, "følsomhedsanalyse" i 12 % og "risikoanalyse" i 11 %. Alle tre metoder er nævnt i retningslinjerne for konsekvensanalyse som metoder, der kan bruges til sammenligning af konsekvenser [63].

68. Endelig er det lettere at sammenligne de forskellige modeller, hvis analyserne er lige tilbundsgående. Men Rettens analyse viste, at i ca. halvdelen af de undersøgte tilfælde var de forskellige modeller ikke blevet analyseret lige indgående. Der var fremlagt væsentligt flere oplysninger vedrørende en undergruppe af modeller og ofte kun vedrørende den specifikke model, Kommissionen senere valgte i sit forslag.

Datadisponibilitet er stadig et problem

69. Mange af udfordringerne i forbindelse med konsekvensanalyser skyldes problemer vedrørende datadisponibilitet. Ifølge de adspurgte kommissionsansatte er det især vanskeligt at indhente standardiserede og sammenlignelige data rettidigt. Problemet bliver ikke mindre af, at der er forskel med hensyn til datadisponibilitet og dataenes pålidelighed i de forskellige medlemsstater, som det fremgår af nedenstående eksempel (jf. tekstboks 8).

Tekstboks 8

Et eksempel på problemer vedrørende datakvalitet og -disponibilitet

I forbindelse med konsekvensanalysen vedrørende "lige muligheder" erkendes det i konsekvensanalyserapporten, at der mangler pålidelige data om forskelsbehandling, og det fremhæves, at medlemsstaterne ikke systematisk indsamler data om visse årsager til forskelsbehandling [64]. For at afhjælpe disse problemer supplerede Kommissionen de eksisterende data med rundspørger om, hvordan folk opfattede forskelsbehandling, og deres erfaringer dermed.

70. I den periode, revisionen vedrørte, blev der i stigende grad indsamlet data gennem eksterne undersøgelser, og i den reviderede udgave af retningslinjerne fra 2009 opfordrer Kommissionen til [65] , at denne fremgangsmåde anvendes endnu mere. Det konstateredes til gengæld også ved revisionen, at Kommissionen ikke aktivt benyttede interne kilder som f.eks. Kommissionens Fælles Forskningscenter (FFC) og Eurostat (Kommissionens statistiske kontor), når den skulle undersøge, om der fandtes specifikke data i medlemsstaterne, der kunne anvendes til konsekvensanalyse, og for at få udleveret sådanne data (for eksempel i samarbejde med de nationale statistiske kontorer). Netværket af organer som f.eks. Regionsudvalget, Det Økonomiske og Sociale Udvalg eller Gruppen på Højt Plan vedrørende Bedre Lovgivning anvendes heller ikke med det mål for øje.

71. I sine konklusioner om bedre regulering opfordrede Rådet (konkurrenceevne) for nylig Kommissionen til at fortsætte med på et tidligt stadium at samarbejde med medlemsstaterne ved indsamling af oplysninger til brug for konsekvensvurderinger med henblik på at tage hensyn til særlige forhold i medlemsstaterne i det efterfølgende forberedende arbejde [66].

Oplysningerne om gennemførelsesaspekter, håndhævelsesomkostninger og administrative byrder kan forbedres yderligere

72. En interventions effektivitet og omkostningerne forbundet hermed afhænger af, hvordan Kommissionen og i sidste ende medlemsstaterne gennemfører og håndhæver den. Det er problematisk, når der mangler oplysninger om eventuelle gennemførelsesproblemer med den eksisterende lovgivning, da det er relevant at kende til sådanne aspekter, så lignende problemer kan undgås efter en lovændring. Derfor bør gennemførelsesaspekterne analyseres i en konsekvensanalyse, og der bør indhentes oplysninger om gennemførelsen i national ret og gennemførelsen af eksisterende retsakter. Disse oplysninger kan bl.a. indhentes gennem den efterfølgende evaluering af eksisterende politikker og programmer.

Konsekvensanalyserne analyserer ikke altid i tilstrækkelig grad gennemførelsesaspekter

73. Selv om gennemførelsesaspekterne behandles i Kommissionens konsekvensanalyser, konstateredes det ved revisionen, at der ikke i alle tilfælde lægges tilstrækkelig vægt på gennemførelsesordningerne. Det fremgår af Rettens analyse, at der i op til ca. halvdelen af de gennemgåede konsekvensanalyser i det mindste var en henvisning til en gennemførelsesplan. Der blev konstateret flere tilfælde, hvor vigtige aspekter ved gennemførelsen ikke var blevet analyseret tilstrækkeligt i konsekvensanalyserapporterne. Når et lovgivningsforslag forelægges for Europa-Parlamentet og Rådet, gives der en kortfattet, mere detaljeret vurdering af disse aspekter i specifikke gennemførelsesplaner. Endvidere bruger Kommissionen sammenligningstabeller til at overvåge de retsakter, hvorved specifikke EU-bestemmelser er blevet gennemført i national lovgivning.

74. Det fremgik af rundspørgen blandt brugerne af konsekvensanalyserapporterne uden for Kommissionen (MEP'er, repræsentanter for medlemsstaterne og ansatte i Europa-Parlamentet og Rådet), at oplysninger om mulige følger af gennemførelsen i national ret og implementeringen var yderst relevante for lovgivningsprocessen. Det bekræftes også i det arbejde, der er gennemført af nationale revisionsorganer i medlemsstaterne [67]. Eksemplet i tekstboks 9 illustrerer de mulige konsekvenser af en utilstrækkelig analyse af gennemførelsesaspekterne under lovgivningsprocessen.

Tekstboks 9

Vurdering af gennemførelsesaspekter: Konsekvensanalyse om "forbrugernes rettigheder"

Konsekvensanalysen om "forbrugernes rettigheder" [68] indeholdt ikke en solid analyse af den harmoniseringsvirkning, som det foreslåede direktiv [69] ville få i de forskellige medlemsstater. Navnlig manglede der i konsekvensanalysen en analyse af forskellene mellem den eksisterende nationale lovgivning og de nye foreslåede harmoniserede regler for lovgivning om forbrugerrettigheder. Dette blev også bemærket af Arbejdsgruppen vedrørende Forbrugerbeskyttelse bestående af MEP'er fra Europa-Parlamentets "Udvalg om det Indre Marked og Forbrugerbeskyttelse" [70]. Følgelig forventes det oprindelige kommissionsforslag at blive væsentligt ændret i løbet af lovgivningsproceduren, således at der tages bedre hensyn til medlemsstaternes særlige situation.

75. Ifølge de ansatte i Kommissionen, der var ansvarlige for konsekvensanalyserne, var det svært at vurdere sådanne specifikke aspekter i Den Europæiske Union, hvor lovgivningen ikke kun er integreret i 27 retssystemer, men også gennemføres og håndhæves af et endnu højere antal nationale og regionale organer. De pegede også på, at der både manglede nationale konsekvensanalyser af EU-initiativer, der kunne være en værdifuld informationskilde med hensyn til eventuelle hindringer for en effektiv implementering som følge af specifikke nationale forhold, og pålidelige overslag over de potentielle håndhævelsesomkostninger, som en foreslået lovgivning ville medføre (jf. punkt 41).

Der gennemføres ikke systematisk efterfølgende evalueringer af eksisterende politikker og programmer på alle lovgivningsområder

76. En offentlig intervention (og den faktiske konsekvens heraf) bør vurderes gennem en løbende overvågning og efterfølgende evaluering, så man sikrer en bedre udarbejdelse af kommende interventioner. For at man kan indhøste erfaringer og få feedback, der kan bruges i forbindelse med fremtidige initiativer, bør de efterfølgende evalueringer indeholde relevante oplysninger om overholdelse af lovgivningen og om reglernes effektivitet set i forhold til de forventede resultater, der fra starten var angivet i konsekvensanalysen [71].

77. En forståelse af, hvor effektivt EU-lovgivningen er blevet gennemført i national ret og implementeret, er et vigtigt element, som Kommissionen skal overveje, hver gang den fremsætter forslag til ændret lovgivning. Det fremgik imidlertid af revisionen, at fokus i Kommissionens efterfølgende evalueringer i den periode, revisionen vedrørte, var væsentligt forskelligt fra fokus i konsekvensanalyserne. En analyse af Kommissionens oversigt over sine evalueringer i 2007 [72] viser, at kun 24 % af de efterfølgende evalueringer tog emner op, der vedrørte gennemgangen af eksisterende (sektorspecifik eller horisontal) lovgivning. Dette blev også bemærket for nylig i en undersøgelse [73].

Håndhævelsesomkostningerne og de administrative byrder er ikke tilstrækkeligt kvantificeret

Håndhævelsesomkostningerne

78. Den mest effektive måde at forebygge alt for store håndhævelsesomkostninger [74] på er at udforme love, der er lette at håndhæve. Kommissionen kvantificerer håndhævelsesomkostningerne i konsekvensanalyserapporterne i de tilfælde, hvor den anser dem for relevante og væsentlige. Retten bemærkede, at selv om håndhævelsesomkostninger omtales i mange konsekvensanalyserapporter, blev kvantificerede overslag over disse omkostninger i praksis kun analyseret grundigt i få tilfælde. For EU-udgiftsprogrammerne afholdes sådanne omkostninger enten af Kommissionen selv (i tilfælde af direkte forvaltning) eller af Kommissionen og medlemsstaterne i fællesskab (i tilfælde af delt eller decentral forvaltning). Rettens dybtgående gennemgang af konsekvensanalyserne vedrørende to store EU-udgiftsprogrammer (Samhørighed og 7. rammeprogram for forskning og teknologisk udvikling (FP7) [75]) viste, at håndhævelsesomkostningerne i disse tilfælde ikke var blevet kvantificeret i detaljer.

De administrative byrder i forbindelse med den eksisterende lovgivning: handlingsprogrammet for reduktion af administrative byrder

79. Inden for rammerne af EU-initiativet om bedre regulering blev Kommissionen og stats- og regeringslederne fra alle medlemsstaterne i marts 2007 enige om at reducere de administrative byrder i forbindelse med den eksisterende lovgivning i EU med 25 % inden 2012. Kommissionen begyndte derfor systematisk at måle erhvervslivets informationsomkostninger som følge af EU-lovgivningen [76] (jf. tekstboks 10). I august 2007 blev der oprettet "en gruppe på højt plan af uafhængige interessenter vedrørende administrative byrder", der skulle vejlede Kommissionen på dette område.

Standardomkostningsmodellen (SCM) anvendes kun sjældent til at kvantificere potentielle administrative byrder som følge af ny lovgivning

80. I forbindelse med en konsekvensanalyse om ny lovgivning kræver Kommissionens retningslinjer, at standardomkostningsmodellen (SCM) anvendes til at kvantificere og beregne den administrative byrde, når den forventes at være væsentlig [77]. SCM er en relativt enkel og standardiseret metode, der anvendes i mange lande (jf. bilag I), og analysen af sådanne omkostninger er mindre kompleks end analysen af alle de økonomiske, sociale og miljømæssige konsekvenser.

81. Ud af de 39 konsekvensanalyserapporter fra 2008, som Retten undersøgte, overvejede Kommissionen at vurdere de administrative byrder i 35 tilfælde. I 14 af disse 35 tilfælde blev den administrative byrde også kvantificeret. Men SMC blev kun brugt i fire af disse tilfælde.

Tekstboks 10

Sigtet med Kommissionens handlingsprogram er at bekæmpe bureaukrati

I oktober 2009 afsluttede Kommissionen sin beregning af de administrative byrder [78], som virksomhederne må påtage sig for at opfylde EU-kravene om indberetning af oplysninger om deres arbejde eller produktion til offentlige myndigheder eller private organer [79]. I denne undersøgelse blev de omkostninger, som var omfattet af de 72 retsakter, som handlingsprogrammet og dets 13 prioriterede områder dækkede, vurderet til 123,8 milliarder euro i 2005 [80]. Kommissionen har identificeret i alt 486 tilfælde, hvor der er pligt til at indberette oplysninger i henhold til EU-retsakter, og over 10000 tilfælde i henhold til nationale bestemmelser om gennemførelse af disse EU-krav (heraf går over 700 længere end EU-kravene). På grundlag af denne analyse og som supplement til de foranstaltninger, som den selv er ansvarlig for, har Kommissionen udarbejdet en række lovgivningsforslag, som skal fjerne eller reducere de administrative byrder. Indtil videre har Europa-Parlamentet og Rådet vedtaget 33 retsakter foreslået af Kommissionen (reduktionen af den administrative byrde anslås til 5,7 milliarder euro). 18 andre foranstaltninger, der vil kunne medføre en reduktion vurderet til 30,7 milliarder euro, er endnu ikke vedtaget.

Konklusioner og anbefalinger

Brug af konsekvensanalyser i beslutningsprocessen i Kommissionen, Europa-Parlamentet og Rådet

82. Siden 2002 har Kommissionen anvendt et detaljeret konsekvensanalysesystem, der med hensyn til adskillige af de aspekter, Retten undersøgte, kan anses for at være god praksis i EU. Retten bemærkede også, at Kommissionens konsekvensanalyser var blevet bedre i løbet af den periode, revisionen vedrørte. Navnlig de seneste år har konsekvensanalyserne bidraget til at forbedre Kommissionens evne til at formulere sine forslag. Ved revisionen fandtes der bevis for, at konsekvensanalyseprocedurerne er blevet et integreret element i politikudviklingsprocessen, og at konsekvensanalyserapporterne anvendes aktivt af beslutningstagerne i Kommissionen.

83. De tre EU-institutioner, der deltager i lovgivningsprocessen, er alle ansvarlige for lovgivningens kvalitet. Kommissionens konsekvensanalyser fremsendes systematisk til Europa-Parlamentet og Rådet, og brugerne i begge institutioner finder dem nyttige, når de skal tage stilling til Kommissionens lovgivningsforslag. Konsekvensanalyserne ajourføres imidlertid ikke under lovgivningsproceduren, når der foreslås ændringer. Når det oprindelige kommissionsforslag ændres, analyserer hverken Kommissionen, Europa-Parlamentet eller Rådet systematisk konsekvenserne af sådanne ændringer. Derfor kender man ikke de anslåede konsekvenser af den endelige retsakt, hvis der har været væsentlige ændringer.

Kommissionens procedurer for udarbejdelse af konsekvensanalyser

84. Gennemsigtighed giver troværdighed, og Kommissionens tilgang til konsekvensanalyse er stærkest, når den sørger for en sådan gennemsigtighed, f.eks. ved at offentliggøre sit lovgivnings- og arbejdsprogram, køreplaner, den endelige konsekvensanalyse i hele sin længde, samt – siden 2007 – udtalelserne fra Udvalget for Konsekvensanalyse. Men i denne beretning påpeges der følgende svagheder med hensyn til Kommissionens procedurer for udvælgelse af de initiativer, som skal underkastes en konsekvensanalyse, med hensyn til høring af interesserede parter og med hensyn til kvalitetskontrol af udkast til konsekvensanalyserapporte:

- Kommissionen meddelte ikke i forvejen alle de initiativer, der skulle underkastes en konsekvensanalyse, og for konsekvensanalyser af lovgivningsforslag, der ikke indgår i dens lovgivnings- og arbejdsprogram, blev begrundelserne for udvælgelsen heraf ikke offentliggjort.

- De involverede parter blev ikke hørt i forbindelse med udkast til konsekvensanalyserapporter. De potentielle fordele ved offentlighedens kontrol, inden forslaget gøres endeligt (dvs. at alle berørte parters synspunkter høres på et tidligt tidspunkt, og den øgede accept af det deraf følgende lovgivningsforslag) kan derfor endnu ikke mærkes fuldt ud.

- Det konstateredes, at Udvalget for Konsekvensanalyse er med til at forbedre konsekvensanalysernes kvalitet. Men i nogle tilfælde fandt kvalitetskontrollen sted for sent i processen.

Anbefaling 1

Kommissionen bør styrke konsekvensanalyseprocessen ved at:

- udarbejde en oversigt over alle lovgivningsinitiativer (herunder ændringer af eksisterende lovgivning), som den vil underkaste en konsekvensanalyse; der skal gives en begrundelse, når der ikke gennemføres en konsekvensanalyse

- offentliggøre foreløbige dokumenter (f.eks. køreplaner og udkast til konsekvensanalyserapporter) til orientering og kommentering

- sikre, at Udvalget for Konsekvensanalyses kvalitetsanalyse af konsekvensanalysearbejdet finder sted på det rigtige tidspunkt.

Kommissionens konsekvensanalyserapporters indhold og form

85. Kommissionen har valgt en ambitiøs metode ved at sigte på at vurdere alle væsentlige økonomiske, sociale og miljømæssige konsekvenser i én enkelt analyse. Konsekvensanalyserne skal indeholde en beskrivelse af det pågældende problem, en analyse af omkostninger og fordele ved alle gennemførlige modeller og give en vurdering af gennemførelsen og håndhævelsen samt et overslag over de administrative byrder forbundet med de foreslåede retsakter. Den skal også fastsætte rammer for den fremtidige overvågning og evaluering. Denne samlede vurdering har mange fordele i forhold til andre konsekvensanalysesystemer.

86. Generelt konstateredes det, at konsekvensanalyserne opfyldte kravene i Kommissionens retningslinjer. Ved revisionen konstateredes der dog en række svagheder ved konsekvensanalysernes indhold og form:

- Det er ikke altid let at få overblik over de væsentligste resultater og budskaber i konsekvensanalyserapporterne, herunder hvordan en intervention forventes at nå sine mål. Det er undertiden vanskeligt at sammenligne konsekvenserne af de forskellige modeller, der er beskrevet i en konsekvensanalyserapport.

- Vanskeligheder med at kvantificere og opgøre konsekvenserne finansielt kan spores tilbage til datadisponibiliteten. På dette område udnytter Kommissionen endnu ikke hverken den interne kapacitet eller medlemsstaternes kapacitet fuldt ud.

- Gennemførelsesaspekterne analyseres ikke altid tilstrækkeligt i konsekvensanalyserne. De efterfølgende evalueringer, der kunne give relevante oplysninger om eksisterende politikker og programmer til brug i forbindelse med en konsekvensanalyse, er ofte ikke disponible for lovforanstaltninger.

- Eventuelle håndhævelsesomkostninger og administrative byrder som følge af EU-lovgivning er ikke altid tilstrækkeligt kvantificeret. SCM anvendes sjældent til at vurdere eventuelle administrative byrder.

Anbefaling 2

Kommissionen bør styrke konsekvensanalyserapporternes form og indhold ved at:

- udarbejde konsekvensanalyserapporterne på en sådan måde, at det letter sammenligningen af forskellige modeller med hensyn til anslåede konsekvenser, og forbedre den kvantitative og finansielle opgørelse af konsekvenserne og de kvalitative analyser

- udvikle en strategi med henblik på at forbedre kvaliteten af de data, der er til rådighed til konsekvensanalyse, så der tages hensyn til de specifikke forhold, der gør sig gældende i de enkelte medlemsstater

- lægge mere vægt på gennemførelsesaspekter og benytte sig mere af efterfølgende evalueringer af anvendelsen af EU-lovgivningen som input i konsekvensanalyseprocessen

- analysere håndhævelsesomkostningerne ved lovgivningsforslagene mere indgående og anvende standardomkostningsmodellen konsekvent, hvis de administrative byrder er kvantificeret.

Konsekvensanalyser i EU-institutionerne: en effektiv hjælp for beslutningstagerne

87. Efter Rettens opfattelse bør Kommissionen tage behørigt hensyn til principperne om entydige mål, forenkling, realisme, gennemsigtighed samt regnskabspligt og ansvarlighed, når den udformer nye interventioner og reviderer de eksisterende [81]. Samlet set har revisionen vist, at konsekvensanalyse navnlig i de seneste år har været en effektiv hjælp for beslutningstagerne i EU-institutionerne. Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen bør tage de revisionsresultater og anbefalinger, der er indeholdt i denne beretning, i betragtning, når de reviderer de interinstitutionelle aftaler om "bedre lovgivning" og "den fælles indstilling til konsekvensanalyse". Samtidig vil der også være mulighed for at tage hensyn til de ændringer som f.eks. den generelle initiativret for en gruppe af medlemsstater og de nationale parlamenters rolle i EU’s beslutningstagning, der blev indført med Lissabontraktaten, som trådte i kraft den 1. december 2009.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 19. maj 2010.

På Revisionsrettens vegne

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Formand

[1] Europa-Kommissionen: Nye styreformer i EU, en hvidbog, KOM(2001) 428 endelig.

[2] Meddelelse fra Kommissionen: Generelle principper og minimumsstandarder ved Kommissionens høring af interesserede parter, KOM(2002) 704 (herefter "minimumsstandarder").

[3] Europa-Kommissionen: Impact assessment guidelines, SEK(2005) 791, s. 6.

[4] Jf. Europa-Kommissionen: Beretning fra Kommissionen om udvalgenes arbejde i 2006, KOM(2007) 842, 2007. Europa-Parlamentet: arbejdsgruppen om reform af Europa-Parlamentet, anden interimsrapport om lovgivningsaktiviteter og interinstitutionelle forbindelser, 21. maj 2008, PE 406.309/CPG/GT (internt dokument fra Europa-Parlamentet), del B, kapitel 4, s. 41.

[5] OECD, Indicators of Regulatory Management Systems, Regulatory Policy Committee, 2009-rapport; Evaluating Integrated IAs (EVIA), endelig rapport, marts 2008.

[6] Europa-Kommissionen: Impact assessment guidelines, SEK(2005) 791.

[7] Europa-Kommissionen: Impact assessment guidelines, SEK(2005) 791 af 15.6.2005, som ændret den 15.3.2006. Europa-Kommissionen: Impact assessment guidelines, SEK(2009) 92 af 15.1.2009.

[8] Meddelelse fra formanden til Kommissionen: Enhancing quality support and control for Commission IAs, The IA Board, 14. november 2006.

[9] http://ec.europa.eu/governance/impact/ia_carried_out/ia_carried_out_en.htm.

[10] Interinstitutionel aftale om bedre lovgivning (EUT C 321 af 31.12.2003), artikel 28.

[11] Interinstitutionel aftale om en fælles indstilling til konsekvensanalyse (14901/05 JUR, vedtaget den 29.11.2005).

[12] Interinstitutionel aftale om en fælles indstilling til konsekvensanalyse (14901/05 JUR, vedtaget den 29.11.2005), punkt 19.

[13] EP: Udvalgsformandskonferencen, IA: The European Parliament’s Experience, A Stock-taking Report of The Common Approach to IA. Rådet: Notat fra direktøren for generalsekretariatet, Generaldirektorat C, Direktorat I: Review of the Inter-institutional Common Approach to IA – State of play of the handling of IA in the Council, Bruxelles, 3.11.2008. Kommissionen: Review of the Inter-Institutional Common Approach to IA (IA) - Implementation of the Common Approach by the Commission. Et arbejdsdokument fra generalsekretariatet SG.C.2 D(2008) 9524.

[14] Beslutning af 24. marts 2004 om vurdering af fællesskabslovgivningens og høringsprocedurernes virkning (2003/2079(INI)). Beslutning af 10. juli 2005 om minimering af de administrative omkostninger som følge af lovgivning (2005/2140(INI)). Beslutning af 16. maj 2006 om gennemførelse, konsekvenser og virkninger af den gældende lovgivning om det indre marked (2004/2224(INI)). Beslutning af 16. maj 2006 om bedre lovgivning 2004: anvendelse af nærhedsprincippet – 12. årsrapport (2005/2055(INI)). Beslutning af 4. september 2007 om bedre lovgivning 2005: anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet – 13. årsrapport (2006/2279(INI)). Beslutning af 4. september 2007 om gennemgangen af det indre marked (2007/2024(INI)). Beslutning af 4. september 2007 om bedre regulering i Den Europæiske Union (2007/2095(INI)). Beslutning af 21. oktober 2008 om bedre lovgivning 2006: anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet – 14. årsrapport (2008/2045(INI)). Europa-Parlamentets Retsudvalg: betænkning om bedre lovgivning i Den Europæiske Union (2007/2095(INI)); A6-0273/2007 endelig af 2.7.2007: jf. begrundelsen og punkt 5-15, 21, 26, 30, 42 og 43.

[15] Rådet (konkurrenceevne): Konklusioner om bedre regulering, 17076/09, 4.12.2009, punkt 6.

[16] Interinstitutionel aftale om bedre lovgivning. Interinstitutionel fælles indstilling til konsekvensanalyse (IA), 2005.

[17] Europa-Kommissionen: Meddelelse fra Kommissionen om konsekvensanalyse, KOM(2002) 276 endelig. Europa-Kommissionen: Meddelelse fra Kommissionen – Mod en stærkere hørings og dialogkultur – Generelle principper og minimumsstandarder ved Kommissionens høring af interesserede parter, KOM(2002) 704 endelig. Meddelelse fra formanden til Kommissionen: Enhancing quality support and control for Commission IAs, The IA Board, 14. november 2006. Europa-Kommissionen: Impact assessment guidelines, SEK(2005) 791.

[18] Mandelkern-gruppen vedrørende bedre regulering, endelig beretning, 13. november 2001.

[19] OECD, Regulatory Impact Analysis: Best Practice in OECD Countries, 1997. OECD, APEC-OECD Integrated Checklist on Regulatory Reform: endeligt udkast, 2005. OECD, Indicators of Regulatory Management Systems, 2009.

[20] Europa-Kommissionen: Meddelelse fra Kommissionen om konsekvensanalyse, KOM(2002) 276 endelig af 2.6.2002, punkt 1.2: Konsekvensanalyse er "... en proces af systematisk analyse af de mulige indvirkninger i forbindelse med de offentlige myndigheders indgriben".

[21] José Manuel Barroso, Formand for Europa-Kommissionen: Svar til det britiske formandskabs program, Europa-Parlamentet, Plenarforsamlingen, Bruxelles, 23. juni 2005. Uniting in peace: the role of Law in the European Union, Jean Monnet lecture, EUI Florence, 31. marts 2006; Qualité de la législation européenne: le temps des resultants, Parlement Européen, Strasbourg, 4. april 2006. Præsentation af Europa-Kommissionens 2007- arbejdsprogram, Europa-Parlamentet, Strasbourg, 14. november 2006. Alive and kicking: the renewed Lisbon strategy is starting to pay off; Bruxelles, 5. marts 2007. "We are all new Europeans now", det litauiske parlament (Seimas), Vilnius, 29. marts 2007. 165 Günther Verheugen, det slovenske formandskabs konference om bedre regulering. 165 Günther Verheugen, "Better Regulation" Conference of the Slovenian Presidency, Ljubljana, 17. april 2008.

[22] Jf. den årlige politikstrategi 2005, KOM(2004) 133 endelig af 25.2.2004 og CLWP 2004, KOM(2003) 645 endelig, bilag 2. Disse initiativer omfattede større forslag om fastlæggelse af en politik og lovforberedende forslag og lovgivningsforslag.

[23] Europa-Kommissionen: Impact assessment guidelines, SEK(2005) 791 af 15.6.2005, som ændret den 15.3.2006, procedureregler (II.1).

[24] "Grønbøger", forslag, der skal til høring hos arbejdsmarkedets parter, periodiske afgørelser og rapporter fra Kommissionen, foranstaltninger, der vedtages i kraft af Kommissionens beføjelser til at overvåge den korrekte gennemførelse af fællesskabslovgivningen og eksekutivafgørelser.

[25] Disse initiativer (der potentielt kan få væsentlige konsekvenser, vedrører nye eller følsomme emner eller påvirker interessenterne i særlig høj grad, og som derfor skal underkastes en konsekvensanalyse) besluttes på grundlag af en screening, der foretages af generalsekretariatet bistået af Udvalget for Konsekvensanalyse (IAB).

[26] Europa-Kommissionen: Impact assessment guidelines, SEK(2005) 791 af 15.6.2005, som ændret den 15.3.2006. Europa-Kommissionen, Impact assessment guidelines, SEK(2009) 92 af 15.1.2009.

[27] Europa-Kommissionen: Impact assessment guidelines, SEK(2009) 92.

[28] KOM(2006) 382.

[29] Kommissær Viviane Redings tale for De Europæiske Tilsynsmyndigheders Gruppe den 8. februar 2006.

[30] Europa-Kommissionen: Impact assessment guidelines, SEK(2009) 92, kapitel 3, s. 12-16.

[31] Interinstitutionel aftale om bedre lovgivning, navnlig punkt 25 og 29. Interinstitutionel aftale om en fælles indstilling til konsekvensanalyse (14901/05 JUR, vedtaget den 29.11.2005), navnlig punkt 5, 6 og 13.

[32] COM(2008) 614.

[33] EP: Udvalgsformandskonferencen, IA Handbook, 17. juli 2008. Rådet for Den Europæiske Union, generalsekretariatet: Håndtering af konsekvensanalyser i Rådet – Vejledende retningslinjer for gruppeformændene, Luxembourg 2007.

[34] Europa-Parlamentet, Udvalget om Industri, Forskning og Energi ITRE(2008)0123_1; 23. januar 2008, møde 17:00-18:30. Brev fra kommissær Andris Piebalgs om Kommissionens konsekvensanalyse, fortsættelse af meningsudvekslingen om energipakken elektricitet og gas.

[35] Rådet for Den Europæiske Union, generalsekretariatet: Håndtering af konsekvensanalyser i Rådet – Vejledende retningslinjer for gruppeformændene, 2007.

[36] KOM(2007) 528, KOM(2007) 529, KOM(2007) 530, KOM(2007) 531 og KOM(2007) 532.

[37] KOM(2008) 16, KOM(2008) 17 og KOM(2008) 19.

[38] Business Europe, Eurochambers, Den Europæiske Forbrugerorganisation, Det Europæiske Miljøkontor, European Federation for Transport and Environment, Sammenslutningen af Europæiske Fagforbund, Det Sociale Forum, Verdensnaturfonden (WWF).

[39] Interinstitutionel aftale om bedre lovgivning (EUT C 321 af 31.12.2003, artikel 30).

[40] Interinstitutionel aftale om en fælles indstilling til konsekvensanalyse (14901/05 JUR, vedtaget den 29.11.2005).

[41] Jf. http://eur-lex.europa.eu/RECH_menu.do?ihmlang=en, sidst set den 15. juni 2009.

[42] IA: The European Parliament’s Experience – A Stock-Taking Report of the Common Approach to IA, udvalgsformandskonferencen, december 2008 (konsekvensanalyser af ændringer: 1) prioriterede stoffer i vand (februar 2008), 2) visse aspekter af arbejdstidsdirektivet (juli 2007), 3) Fællesskabets jernbanenets interoperabilitet II (april 2007), 4) det foreslåede luftkvalitetsdirektiv (september 2006), 5) nominelle mængder for færdigpakkede produkter (november 2005), 6) IA af genanvendelsesmålene i affaldsrammedirektivet (maj 2008), 7) direktivet om batterier og akkumulatorer og udtjente batterier og akkumulatorer samt om ophævelse af direktiv 91/157/EØF (november 2005).

[43] Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/66/EF af 6. september 2006 om batterier og akkumulatorer og udtjente batterier og akkumulatorer samt om ophævelse af direktiv 91/157/EØF (EUT L 266 af 26.9.2006, s. 1).

[44] Europa-Parlamentet, Retsudvalget, ordfører: Katalin Lévai, Betænkning om bedre lovgivning i Den Europæiske Union (2007/2095(INI)); A6-0280/2007 endelig, 2.7.2007: jf. navnlig begrundelsen og punkt 5-15, 21, 26, 30, 42 og 43. Europa-Parlamentet, arbejdsgruppen om reform af Europa-Parlamentet, anden interimsrapport om lovgivningsaktiviteter og interinstitutionelle forbindelser, 21. maj 2008, PE 406.309/CPG/GT (internt dokument fra Europa-Parlamentet), del A, punkt 1.3, s. 13-14).

[45] Generalsekretariatet for Rådet (konkurrenceevne), Rådets konklusioner om bedre regulering, 9663/09 COMPET 264 af 13.5.2009, punkt 13.

[46] Notat fra direktøren for generalsekretariatet, Generaldirektorat C, Direktorat I, Review of the Inter-institutional Common Approach to IA – State of play of the handling of IA in the Council, Bruxelles, den 3.11.2008.

[47] Interinstitutionel aftale om en fælles indstilling til konsekvensanalyse (14901/05 JUR, vedtaget den 29.11.2005), punkt 12.

[48] Interinstitutionel aftale om bedre lovgivning (2003/C 321/01), særlig punkt 30.

[49] Europa-Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om tjenesteydelser i det indre marked, KOM(2004) 2 endelig/3 af 5.3.2004.

[50] SEK(2004) 21.

[51] Udtalelse fra Europa-Parlamentet af 16. februar 2006; Rådets fælles holdning af 24. juli 2006 (EUT C 270 E af 7.11.2006, s. 1) og Europa- Parlamentets holdning af 15. november 2006. Rådets afgørelse af 11. december 2006.

[52] UK Better Regulation Executive, IA guidance, http://www.berr.gov.uk/files/file44544.pdf

[53] Aftale mellem den tyske Forbundsdag og forbundsregering om samarbejde med hensyn til EU-spørgsmål om gennemførelse af paragraf 6 i samarbejdsaftalen mellem forbundsregeringen og Forbundsdagen i EU-spørgsmål (Vereinbarung zwischen dem Deutschen Bundestag und der Bundesregierung über die Zusammenarbeit in Angelegenheiten der Europäischen Union in Ausführung des § 6 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union), Punkt I.5., Bundesgesetzblatt 2006 Part I No. 44 Bonn, 30. september 2006.

[54] Planlægning og overvågning af lovgivningsaktiviteter i USA: Hvert halve år udarbejder Kontoret for Oplysning og Lovgivning (Office for Information and Regulatory Affairs - OIRA), der er tilknyttet Præsidentens Kontor for Forvaltning og Budget (President's Office for Management and Budget - OMB) en dagsorden og plan over love, hvori der er indsamlet oplysninger fra alle forbundsmyndigheder om kommende lovgivningsmæssig aktivitet og den forventede bruttoeffekt i form af omkostninger og/eller fordele. I denne plan angives det, hvilke gennemførelsesbestemmelser foreslået af forbundsmyndighederne der skal underkastes en konsekvensanalyse. Denne plan offentliggøres.

[55] Meddelelse fra Kommissionen: Mod en stærkere hørings- og dialogkultur – Generelle principper og minimumsstandarder ved Kommissionens høring af interesserede parter, KOM(2002) 704 endelig.

[56] Council of Australian Governments: Best Practice Regulation. A Guide for Ministerial Councils and National Standards Setting Bodies. Oktober 2007.

[57] O´Connor Close, C.; Mancini D.J.: Comparison of US and European Commission guidelines on Regulatory IA/Analysis. Industrial Policy and Economic Reforms Papers No. 3, april 2007.

[58]

[59] Meddelelse fra formanden for Kommissionen: Enhancing quality support and control for Commission IAs, The Impact Assessment Board, 14. november 2006.

[60] Se også Revisionsrettens særberetning nr. 9/2007: "Evaluering af EU's rammeprogrammer for forskning og teknologisk udvikling – kan Kommissionens tilgang forbedres?". Særberetning nr. 7/2008: "Intelligent Energi 2003-2006" og særberetning nr. 2/2009: "Den Europæiske Unions folkesundhedsprogram (2003-2007): et effektivt redskab til at forbedre sundheden?".

[61] Europa-Kommissionen: Impact assessment guidelines, SEK(2005) 791.

[62] National Audit Office, Delivering High Quality IAs, 30.1.2009, s. 14.

[63] Bilag til Impact assessment guidelines, SEK(2005) 791, s. 58-59.

[64] Europa-Kommissionen: IA i forbindelse med forslag til Rådets direktiv om gennemførelse af princippet om ligebehandling af alle uanset religion eller tro, handicap, alder eller seksuel orientering, SEK(2008) 2180, s. 11.

[65] Europa-Kommissionen: Impact assessment guidelines, SEK(2009) 92, s. 17.

[66] Generalsekretariatet for Rådet (konkurrenceevne): Rådets konklusioner om bedre regulering 9663/09 COMPET 264 af 13.5.2009; punkt 18.

[67] Algemene Rekenkamer: "European legislation: The implementation of European directives and the enforcement of European regulations in the Netherlands", 17. juni 2008.

[68] Europa-Kommissionen: IA on "Consumer rights", SEK(2008) 2544.

[69] Europa-Kommissionen: Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om forbrugerrettigheder, KOM(2008) 614.

[70] Som led i indsamlingen af revisionsbevis overværede Retten fremlæggelsen af Kommissionens konsekvensanalyse og den efterfølgende drøftelse på mødet i Arbejdsgruppen om Forbrugerbeskyttelse den 4. februar 2009.

[71] Europa-Kommissionen: Impact assessment guidelines, SEK(2005) 791, s. 45 og Europa-Kommissionen: Impact assessment guidelines, SEK(2009) 92, s. 48-49.

[72] Europa-Kommissionen: Evaluation in the Commission – Reporting on Results: Annual Evaluation Review 2007 – Conclusions and findings from evaluations in the Commission, COM(2008) 300, maj 2008, bilag I og II.

[73] Bruegel: "Europe’s economic priorities 2010-2015: Memos to the new Commission", udgivet af André Sapir, 2009, s. 17.

[74] Europa-Kommissionen: Et resultatorienteret Europa – anvendelse af fællesskabsretten, KOM(2007) 502, s. 6.

[75] Henholdsvis SEK(2005) 430 og SEK(2004) 924.

[76] Europa-Kommissionen: Meddelelse fra Kommissionen til Rådet, Europa-Parlamentet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget: Handlingsprogram for reduktion af administrative byrder i Den Europæiske Union, KOM(2007) 23 endelig af 24.1.2007.

[77] Europa-Kommissionen: Impact assessment guidelines, SEK(2005) 791, bilag 20.

[78] Europa-Kommissionen: Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet – Handlingsprogram for reduktion af administrative byrder i EU – planer for reduktion af byrder i sektorer samt aktioner i 2009, KOM(2009) 544 endelig af 22.10.2009.

[79] Informationsomkostninger omfatter også den mærkning rapportering, registrering, overvågning og vurdering, der er nødvendig for at levere oplysningerne. I nogle tilfælde skal oplysningerne sendes til offentlige myndigheder eller til private parter, i andre tilfælde skal de blot være disponible i tilfælde af inspektion eller kunne fremsendes på anmodning.

[80] Landbrug og landbrugsstøtte, årsregnskaber og selskabsret, samhørighedspolitik, miljø, finansielle tjenesteydelser, fiskeri, fødevaresikkerhed, lægemiddellovgivning, offentlige indkøb, statistikker, beskatning og told, transport, arbejdsmiljø og arbejdsmarkedsrelationer.

[81] Jf. Rettens svar til Kommissionens meddelelse: Budgetreform – at ændre Europa; Revisionsrettens udtalelse nr. 1/2010 "Forbedring af den finansielle forvaltning af Den Europæiske Unions budget: risici og udfordringer".

--------------------------------------------------

BILAG I

SAMMENLIGNING AF SPECIFIKKE ELEMENTER I KOMMISSIONENS SYSTEM MED ANDRE KONSEKVENSANALYSESYSTEMER

* Kilde: OECD, "Indicators of Regulatory Management Systems"; Regulatory Policy Committee, 2009-rapport; Revisionsrettens supplerende landeanalyse.

| Europa-Kommissionen | Tyskland (på forbundsplan) | Frankrig |

IA-systemets dækning

Forslag til retsakter* | Altid | Altid | For vigtige retsakter |

Gennemførelsesbestemmelser* | For vigtige retsakter | Altid | I nogle tilfælde |

Andre ikke-lovgivningsmæssige foranstaltninger | Ja | Nej | Nej |

Er der en tærskel for, hvornår der skal foretages IA i forbindelse med nye lovgivningsforslag?* | Nej | Nej | Nej |

Konsekvensanalyse

Integreret metode mht. økonomiske, sociale og miljømæssige konsekvenser | Ja | Ja | Nej |

Omkostninger: kvantitativ vurdering* | I nogle tilfælde | Altid | For vigtige retsakter |

Fordele: kvantitativ vurdering* | I nogle tilfælde | I nogle tilfælde | For vigtige retsakter |

Brug af standardomkostningsmodellen (SCM)* | Ja | Ja | Ja |

Kvalitetskontrolorgan

Eksternt i forhold til administrationen | Nej | Ja (kun adm. byrder) | Nej |

Kan foranledige IA-arbejde | Nej | Nej | Nej |

Kan blokere forslag til retsakter* | Nej | Ja | Nej |

Offentliggørelse af IA-arbejde

Liste over kommende IA | Nej | Nej | Nej |

Foreløbige IA-dokumenter | Nej | I nogle tilfælde | Nej |

Endelige IA-rapporter | Altid | Altid | Nej |

Efterfølgende sammenligning mellem faktiske og forudsete konsekvenser af lovgivningen | Nej | Ja | Nej |

* Kilde: OECD, "Indicators of Regulatory Management Systems"; Regulatory Policy Committee, 2009-rapport; Revisionsrettens supplerende landeanalyse.

| Nederlandene | Det Forenede Kongerige | USA (på forbundsplan) |

IA-systemets dækning

Forslag til retsakter* | For vigtige retsakter | Altid | Nej |

Gennemførelsesbestemmelser* | For vigtige retsakter | Altid | For vigtige retsakter |

Andre ikke-lovgivningsmæssige foranstaltninger | Nej | Ja | Nej |

Er der en tærskel for, hvornår der skal foretages IA i forbindelse med nye lovgivningsforslag?* | Nej | Ja | Ja |

Konsekvensanalyse

Integreret metode mht. økonomiske, sociale og miljømæssige konsekvenser | Nej | Nej | Nej |

Omkostninger: kvantitativ vurdering* | Altid | Altid | For vigtige retsakter |

Fordele: kvantitativ vurdering* | Altid | Altid | For vigtige retsakter |

Brug af standardomkostningsmodellen (SCM)* | Ja | Ja | Nej |

Kvalitetskontrolorgan

Eksternt i forhold til administrationen | Ja (kun adm. byrder) | Ja (kun adm. byrder) | Nej |

Kan foranledige IA-arbejde | Nej | Nej | Ja |

Kan blokere forslag til retsakter* | Nej | Ja | Ja |

Offentliggørelse af IA-arbejde

Liste over kommende IA | Nej | Altid | Altid |

Foreløbige IA-dokumenter | Nej | Altid | Altid |

Endelige IA-rapporter | I nogle tilfælde | Altid | Altid |

Efterfølgende sammenligning mellem faktiske og forudsete konsekvenser af lovgivningen | Nej | Ja | Ja |

--------------------------------------------------

BILAG II

Revisionsmetode og metoder til indsamling af bevis

Identifikation af revisionsemnet og planlægning af revisionen på stedet

1. I november 2007 pegede Den Europæiske Revisionsret i sit årlige arbejdsprogram for 2008 på programmet for "bedre lovgivning" og konsekvensanalyser som et relevant revisionsemne [82]. I maj og juni 2008 blev der gennemført en forundersøgelse, der fastsatte omfanget af denne revision. Revisionen på stedet blev gennemført mellem oktober 2008 og juli 2009 og var baseret på en specifik revisionsplan og en plan for indsamling af bevis.

Oversigt over de metoder til indsamling af bevis, der blev anvendt under revisionen

2. For det første gennemgik revisionsholdet relevante politiske afgørelser, gældende retningslinjer i de europæiske institutioner (Kommissionen, Europa-Parlamentet og Rådet), OECD, medlemsstaterne og lande uden for EU (USA, Australien), tidligere evalueringer af Kommissionens konsekvensanalysesystem [83], undersøgelser og akademisk litteratur på området "bedre regulering" og konsekvensanalyse af lovgivningen [84], og det deltog i relevante konferencer [85].

3. Derudover omfattede revisionsarbejdet følgende fem arbejdspakker:

- en sammenligning af Kommissionens konsekvensanalysesystem med systemer, der anvendes andre steder (AP 1)

- en kvantitativ analyse af, i hvilket omfang Kommissionens initiativer havde været omfattet af konsekvensanalyser i den periode, revisionen vedrørte, og hvordan disse konsekvensanalyser var blevet anvendt af Europa-Parlamentet og Rådet i lovgivningsprocessen (AP 2)

- en "scorecardanalyse" af en stikprøve af konsekvensanalyserapporter for at kontrollere, om Kommissionen havde gennemført sine vurderinger i overensstemmelse med sine egne interne procedurer og metodologiske vejledning, og en dybtgående undersøgelse af en stikprøve af konsekvensanalyserapporter (AP 3)

- interview med personer, der gennemfører, kontrollerer og bruger Kommissionens konsekvensanalyser, både i og uden for Kommissionen (AP 4) og

- rundspørger blandt medlemmerne af Rådets arbejdsgrupper og gruppen af direktører og eksperter vedrørende bedre lovgivningsmæssige rammer (AP 5).

4. I det følgende beskrives de fem arbejdspakker nærmere.

AP 1: International sammenligning

Visse specifikke aspekter ved Kommissionens konsekvensanalysesystem blev sammenholdt med de metoder, der følges andre steder, på grundlag af offentligt tilgængelig dokumentation (f.eks. dokumentation fra OECD [86], akademisk litteratur og komparative studier gennemført af organer med ansvar for "bedre regulering" i medlemsstaterne [87] eller medfinansieret af Europa-Kommissionen [88].

Der blev indhentet bekræftende revisionsbevis ved landebesøg i USA og syv EU-medlemsstater (Belgien, Tyskland, Frankrig, Nederlandene, Portugal, Sverige og Det Forenede Kongerige).

AP 2: Kvantitativ analyse

En analyse af dækningen af Kommissionens konsekvensanalysesystem generelt for at kontrollere, i hvor høj grad der var anvendt