ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

Resumé af konsekvensanalysen

Ledsagedokument til

Forslag til RÅDETS FORORDNING

om fællesforetagendet for biobaserede industrier

1. Formål med og procedurer for konsekvensanalysen

I dette dokument vurderes forskellige politiske løsningsmodeller for gennemførelsen af forsknings- og innovationsprogrammet (F&I-programmet) for biobaserede industrier under Horisont 2020, rammeprogrammet for F&I fra 2014-2020. I lyset af de udfordringer, som disse industrier står over for, foreslog man i strategien for bioøkonomi i Europa og i den nye industripolitik, at der oprettes et offentligt-privat partnerskab (OPP) for biobaserede industrier. Det understøttes af en lang række andre politikker.

Ved udarbejdelsen af denne konsekvensanalyse har Kommissionen ført samråd med en række forskellige interessentgrupper, der repræsenterer industrien, forskningsmiljøerne, medlemsstaterne, regionerne og offentligheden. Dette fandt sted i form af arrangementer, høringer og gennemgang af relevante publikationer. Der blev gennemført en offentlig høring vedrørende det foreslåede OPP fra den 21. september til den 14. december 2012. Næsten 87 % var enige i udsagnet om, at et OPP udgør den mest effektive mekanisme til gennemførelse af Horisont 2020 inden for området biobaserede industrier.

Denne konsekvensanalyse er udarbejdet af GD RTD med bistand fra GD AGRI, BUDG, COMP, CNECT, EMPL, ENER, ENTR, ENV, ESTAT, HR, JRC, MARKT, MOVE, SANCO, SG og den juridiske tjeneste. Der er også ført bilaterale drøftelser med GD REGIO. En gruppe eksterne revisorer har bistået Kommissionen med dataindsamling og ‑analyse til brug for konsekvensanalysen.

2. Problemformulering

2.1. Biobaserede industrier som kilde til grøn vækst for Europa

Den europæiske økonomi er stærkt afhængig af benzin og andre fossile ressourcer for at skaffe sig energi og produkter. Det er meget vigtigt at mindske denne afhængighed i lyset af de stadig mere sparsomme fossile ressourcer og deres indvirkning på klimaforandringerne. Det er særdeles vigtigt, at EU opfylder sine mål vedrørende klimaændringer for 2020 og bevæger sig i retning af en konkurrencedygtig lavemissionsøkonomi i 2050.

Transport, husholdninger og industri er de tre største forbrugere af fossile ressourcer. Biobaserede industrier kan bidrage til at ændre dette ved delvist at erstatte fossile ressourcer med vedvarende i forbindelse med fremstilling af biobaserede produkter og biobrændstoffer. Ved hjælp af industriel bioteknologi kan de også gøre produktionsprocesserne mere ressourceeffektive og miljøvenlige.

Biobaserede industrier er en central faktor for skabelse af vækst og arbejdspladser i bioøkonomien. Selv om biobaserede industrier i øjeblikket kun udgør omkring 3 % af den årlige omsætning på 2 bio. EUR og 1 % af de 22 mio. arbejdspladser, som den europæiske bioøkonomi genererer i dag, ventes de at vokse hurtigere og betydeligt mere end de mere traditionelle sektorer inden for bioøkonomien. Europa har den rette teknologi og det rette industrielle grundlag til at udnytte dette potentiale.

Tekstboks 1: Biobaserede industrier, fødevaresikkerhed og ILUC Biobaserede industrier forarbejder bæredygtigt producerede vedvarende biologiske ressourcer (f.eks. restprodukter fra landbrug og skovbrug, bioaffald) til biobaserede produkter med høj merværdi (f.eks. kemikalier, lægemidler, kosmetik) eller biobrændstoffer. Produktionen sker normalt på bioraffinaderier, og der benyttes ofte biobaserede processer med brug af industriel bioteknologi. Den stigende brug af vedvarende biologiske ressourcer til industri- og energiformål har skabt bekymring for den bæredygtige forvaltning af Europas begrænsede naturressourcer, indirekte ændringer af arealanvendelsen (ILUC) og fødevaresikkerhed. Til forskel fra den igangværende fremme af "konventionelle" ressourcer (afgrøder til fødevareproduktion) andre steder i verden er Europa gradvist ved at ændre sit ressourcegrundlag til ikkespiselig biomasse frem mod 2020. Disse omdannes i såkaldte "avancerede" bioraffinaderier og er et led i en metode baseret på livscyklusanalyser.

Bioraffinaderier skal befinde sig tæt på deres biomassekilder for at være bæredygtige og økonomisk levedygtige. Etableringen af forsyningskæder til biomasse og netværk af lokale og regionale bioraffinaderier vil således skabe nye arbejdspladser og indtægtskilder til samfundene i landdistrikterne.

I lyset af den stadig større konkurrence på verdensplan er der behov for yderligere investeringer i forskning, demonstration og udbredelse af biobaserede industrier for at styrke Europas konkurrenceposition yderligere. EU's overgang til "avancerede" bioraffinaderier giver andre nationer fordelen ved at være de første, eftersom de kan opbygge en kritisk masse inden for "konventionelle" bioraffinaderier. Derfor bliver EU nødt til at tage et stort spring fremad for at indhente sine konkurrenter.

2.2. Teknologiske og innovationsrelaterede udfordringer for biobaserede industrier i Europa

Fire centrale teknologiske og innovationsrelaterede udfordringer hæmmer potentialet for de biobaserede industrier i Europa og burde ideelt set løses gennem en metode, der tager udgangspunkt i værdikæden:

· Adgang til bæredygtige ressourcer i tilstrækkelige mængder: De biobaserede industriers potentiale med hensyn til at afbøde klimaændringerne er baseret på den antagelse, at produktionsinfrastrukturen vil blive udviklet i EU, og at en betydelig del af biomassen kan skaffes lokalt. Der er behov for nye løsninger for at øge mængden af tilgængelig biomasse betydeligt (f.eks. ved at bruge rester, affald). Der skal også udvikles forsyningskæder, der er pålidelige og kan konkurrere på omkostningerne.

· Udvikling af effektive konverteringsprocesser til avancerede bioraffinaderier: Konvertering af ikkespiselig biomasse på "avancerede" bioraffinaderier er vanskeligere end konvertering af fødevareafgrøder på "konventionelle" bioraffinaderier på grund af dens heterogene kvalitet og sammensætning. Der skal udvikles nye effektive og omkostningskonkurrencedygtige processer. Den intelligente anvendelse af biomasse, f.eks. produktionsmetoder efter kaskadeprincippet, genbrug eller genanvendelse af produkter, skal forbedres.

· Demonstration og udbredelse af avancerede bioraffinaderier: For at kunne konkurrere med veletablerede (petro-) kemiske industrier skal biobaserede industrier samle deres innovationsindsats og fremskynde udviklingen af bioraffinaderier ved at fremme en hurtig opskalering. Dette kræver adskillige teknologiske gennembrud og industrielle synergieffekter på tværs af sektorer.

· Støtte til foranstaltninger på efterspørgselssiden med henblik på anvendelse af biobaserede produkter: F&I kan understøtte anvendelsen af biobaserede produkter på forbrugermarkeder og grønne indkøb, f.eks. gennem udvikling af standarder, mærker og livscyklusanalyser. Adskillige foranstaltninger på efterspørgselssiden støttes også gennem de seneste politiske initiativer vedrørende bioøkonomien.

2.3. Underliggende problemfaktorer og behov for offentlig intervention

Adskillige markedssvigt forårsager mangel på investering i F&I for biobaserede industrier:

· Høj risiko og høje omkostninger ved demonstration og udbredelse: EU's fokus på "avancerede" bioraffinaderier gør det svært for interessenterne at opbygge en kritisk masse og opnå fordele ved at være de første baseret på "konventionelle" bioraffinaderier. De høje omkostninger ved demonstrations- og udbredelsesaktiviteter gør det vanskeligt for en enkelt industri eller virksomhed at håndtere denne risiko alene.

· Videnoverførsel: Meget af den innovation, der er nødvendig for at udvikle biobaserede industrier, bliver vanskelig at beskytte og udnytte. Derfor vil den private sektor afsætte færre ressourcer til denne type F&I-aktiviteter.

· Spirende og fragmenteret industrisektor: Det er vanskeligt at mobilisere de nødvendige F&I-ressourcer til en spirende og fragmenteret industrisektor som de biobaserede industrier. Mange industrisektorer er involveret i biobaserede industrier, men der er stort set ingen større aktører med store og fuldt ud målrettede F&I-budgetter.

· Transaktionsomkostninger: At arbejde sammen i komplekse F&I-samarbejdsmodeller med flere parter indebærer mange forskningsmæssige grænseflader og høje transaktionsomkostninger for de involverede virksomheder. Mange har ikke tidligere haft et intenst samarbejde eller har ingen tradition for at udføre F&I i virksomheden.

· Politisk ramme: Biobaserede industrier er omfattet af en lang række politikker på EU-niveau samt på nationalt og regionalt niveau, hvilket fører til en kompleks og undertiden fragmenteret politisk ramme. Mange af disse politikker gavner de biobaserede industrier, men alligevel er der ingen faste mål og stærke incitamenter.

· Usikkerhed om ressourcetilgængelighed: Mangel på pålidelige oplysninger om adgang til og efterspørgsel på bæredygtig biomasse i Europa til industri- og energiformål hæmmer udarbejdelsen af pålidelige prognoser for de biobaserede industriers realistiske udstrækning og omfang.

2.4. Behov for EU-intervention

Medlemsstaterne og regionerne har støttet F&I for biobaserede industrier gennem en lang række initiativer inden for bioøkonomien. Man har undersøgt mulighederne for grænseoverskridende samarbejde, men ikke i tilstrækkeligt omfang til at nå den kritiske masse, der er nødvendig for at tiltrække flere private investeringer, fremme F&I gennem hele værdikæder, undgå fragmentering og dobbeltarbejde samt forbedre koordineringen.

Horisont 2020 er den ideelle ramme til en forbedret indsats på EU-niveau til støtte for biobaserede industrier. Rammeprogrammet kan lette det F&I-samarbejde på tværs af grænser, sektorer og faggrænser, der er nødvendigt for at etablere værdikæder for biobaserede industrier.

Et kraftigt incitament fra EU vil i høj grad bidrage til at sikre langsigtede investeringer, afbøde risici og nå den kritiske masse, der er nødvendig for at bringe de rette partnere sammen for at finde en løsning på de teknologiske og innovationsrelaterede problemer, som de biobaserede industrier står over for, navnlig inden for områderne demonstration og anvendelse. Mere end 100 relevante projekter er blevet finansieret gennem forskningssamarbejde inden for EU's syvende rammeprogram for forskning og teknologisk udvikling (FP7), herunder nogle få store og integrerede bioraffinaderiprojekter baseret på en værdikædemetode. Men disse projekter kunne have haft en endnu større indvirkning, hvis de havde været en del af en integreret, langsigtet strategi for biobaserede industrier, og hvis man havde ydet mere støtte til demonstration og udbredelse.

Et OPP på EU-niveau kunne skabe den nødvendige strategiske ramme og kritiske masse til at komme ud over de begrænsninger, som biobaserede industrier står over for i øjeblikket. OPP'er har været anvendt med held til at udnytte private investeringer under FP7.

Det, at ikke bare en gruppe af virksomheder, men adskillige regionale initiativer og klynger er gået sammen i lyset af et muligt nyt EU-initiativ, viser, at mange aktører "i marken" er enige i behovet for en afgørende indsats fra EU's side. Relevansen og rettidigheden af et sådant initiativ underbygges også af de omfattende reaktioner på den offentlige høringsprocedure om et biobaseret OPP. Der indkom 638 svar, og 94,3 % var (meget) enige i behovet for indgriben fra EU's side.

3. Målsætninger

Biobaserede industrier kan i høj grad bidrage til at skabe intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst i Europa i 2020 og sikre overgangen til en lavemissionsøkonomi i 2050. Navnlig den mere udbredte brug af bioraffinaderier kan mindske den europæiske økonomis afhængighed af fossile ressourcer og bidrage til EU's mål på klimaændrings- og energiområdet.

Biobaserede industriers store vækstpotentiale kan føre til betydelig økonomisk vækst og jobskabelse i 2020 og frem, hvis det lykkes Europa at fastholde og styrke sin konkurrenceevne på dette område. På grundlag af de potentielle virkninger, som biobaserede industrier kan få for Europa på det miljømæssige, økonomiske og sociale område, er målsætningerne at:

· bidrage til en mere ressourceeffektiv og bæredygtig lavemissionsøkonomi og til stigende økonomisk vækst og beskæftigelse, navnlig i landdistrikterne, ved at udvikle bæredygtige og konkurrencedygtige biobaserede industrier i Europa baseret på avancerede bioraffinaderier, der skaffer deres biomasse på en bæredygtig måde, og navnlig at:

· demonstrere teknologier, der giver mulighed for at skabe nye kemiske byggesten, nye materialer og nye forbrugerprodukter af europæisk biomasse, som erstatter behovet for fossilbaserede rå- og hjælpestoffer

· udvikle forretningsmodeller, der integrerer økonomiske aktører i hele værdikæden lige fra levering af biomasse til bioraffinaderier til forbrugere af biobaserede materialer, kemikalier og brændstoffer, herunder gennem etablering af nye samspil på tværs af sektorer og støtte til klynger på tværs af brancher og

· etablering af flagskibsbioraffinaderier, der anvender teknologier og forretningsmodeller til biobaserede materialer, kemikalier og brændstoffer og demonstrerer omkostnings- og resultatforbedringer på niveauer, der kan sammenlignes med fossilbaserede alternativer.

4. Politiske løsningsmodeller

I denne konsekvensanalyse gennemgås tre politiske løsningsmodeller til organisering af F&I for biobaserede industrier under Horisont 2020. Løsningsmodellen "ingen EU-indsats" er ikke medtaget i konsekvensanalysen, fordi Horisont 2020-forslaget allerede indeholder relevante aktiviteter under søjlerne "Samfundsmæssige udfordringer" og "Lederskab inden for støtte- og industriteknologi". Der er følgende løsningsmodeller:

Løsningsmodellen "Uændret fremskrivning" er udelukkende baseret på standardinstrumenter i Horisont 2020. Dette indebærer en videreførelse af modellen for forskningssamarbejde, der gælder for FP7, idet man indarbejder forbedringerne i Horisont 2020 (f.eks. større fokus på demonstration).

Løsningsmodellen "Kontraktlig OPP" (k-OPP) er baseret på en kontraktlig aftale mellem Europa-Kommissionen og industrien og omfatter ikke et dedikeret fællesskabsorgan. De private partnere får en stærk rådgivende rolle. Standardreglerne for Horisont 2020 gælder. k-OPP giver ikke mulighed for et større, flerårigt kontant bidrag fra EU og heller ikke for at opstille en langsigtet strategisk dagsorden.

Løsningsmodellen "Institutionel OPP" (i-OPP) omfatter oprettelsen af et fælles teknologiinitiativ som fastlagt under Horisont 2020, når dette er begrundet i de målsætninger, man forfølger, og størrelsesordenen af de nødvendige ressourcer. Det fælles teknologiinitiativ har en dedikeret struktur med eget styringssystem og giver industrien bedre mulighed for at bidrage økonomisk. Den giver mulighed for langsigtede bevillinger fra EU og industribudgettet samt fastlæggelse af en langsigtet strategisk innovations- og forskningsdagsorden. Det er den eneste mulighed, der omfatter en juridisk bindende forpligtelse for industrien. Et nyoprettet fælles teknologiinitiativ vil inddrage erfaringerne med fælles teknologiinitiativer under FP7.

5. Analyse af virkningerne af de politiske løsningsmodeller

5.1. Vurderingskriterier og komparativ konsekvensanalyse

Der blev foretaget en sammenligning af de politiske løsningsmodellers virkninger på grundlag af en række kriterier, der blev fastlagt i overensstemmelse med kriterierne for OPP'er under Horisont 2020. De er baseret på den antagelse, at der afsættes 1 000 mio. EUR til F&I-aktiviteter for biobaserede industrier under Horisont 2020.

Resultaterne af den komparative konsekvensanalyse og vurderingen pr. kriterium er sammenfattet i tabellen nedenfor:

5.2. Foretrukken løsningsmodel

Som det fremgår af ovenstående tabel, giver i-OPP klare fordele sammenlignet med k-OPP på alle kriterier, og denne har igen visse fordele frem for løsningsmodellen med uændret fremskrivning.

i-OPP's stærke position skyldes løsningsmodellens mulighed for at mobilisere større projektressourcer takket være det betydelige bidrag fra industrien. Den vil udgøre en stabil ramme med langsigtede garantier, der er væsentlige med henblik på at afhjælpe risikoen og tilskynde til forpligtelser fra industriens side, ikke kun med hensyn til F&I-ressourcer, men også til investeringer i dyre demonstrationsaktiviteter og infrastruktur. De forhold, som i-OPP tilbyder, har tilskyndet industrien til at matche EU's bidrag på 1 000 mio. EUR til F&I-aktiviteter og til at sikre yderligere vejledende 1 800 mio. EUR til demonstrations- og flagskibsbioraffinaderier.

i-OPP opfordrer til en langt større deltagelse fra industriens side end løsningsmodellen med uændret fremskrivning eller k-OPP. Dens struktur vil bidrage til at afhjælpe fragmenteringen ved at lette forbindelser på tværs af sektorer over hele Europa langs hele værdikæder, hvilket især vil gavne SMV'er. Sådanne forbindelser er nødvendige for at sikre en vellykket indførelse af nye teknologier og løse innovationsproblemer. Mulighederne for at bringe teknologier op på et højt teknologisk parathedsniveau er klart højere under i-OPP end under de to andre løsningsmodeller som følge af et stærkt engagement fra industriens side. i-OPP bidrager således langt mere effektivt til at slå bro over innovationskløften end løsningsmodellen med uændret fremskrivning eller k-OPP.

i-OPP giver også beskedne fordele, for så vidt angår effektiviteten i styringsstrukturen. Det vil også få positiv indflydelse på sammenhængen med programmer i medlemsstaterne og regionale programmer, idet disse inddrages i det rådgivende udvalg og høres i forbindelse med anvendelsen.

Samlet set giver fordelene ved i-OPP med hensyn til ovennævnte kriterier denne løsningsmodel en klar fortrinsstilling med henblik på at løse de teknologiske og innovationsmæssige udfordringer, som den biobaserede industri står over for, og vil medføre en højere grad af teknologianvendelse og en kortere produktionstid end forventet. Eftersom de positive miljømæssige, økonomiske og sociale virkninger af de biobaserede industrier i høj grad afhænger af deres anvendelse, vil i-OPP yde et betydeligt bidrag til gennemførelsen af Europa 2020-målene om intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst. Virkningerne omfatter udvikling af nye omkostningseffektive og effektive værdikæder, der omdanner bæredygtigt produceret biomasse til biobaserede produkter og biobrændsel med merværdi gennem ressourceeffektive og miljørigtige processer, der skaber fordele for alle involverede markedsdeltagere og forbrugere.

6. Overvågning og evaluering

Fremskridtene med og effektiviteten af det fælles teknologiinitiativ under i-OPP vil blive overvåget nøje baseret på tre niveauer af resultatindikatorer (KPI'er) til måling af fremskridtene med gennemførelsen af de mål, der skitseres i afsnit 3 på forskellige tidspunkter, samt KPI'er vedrørende effektivitet, virkningsfuldhed og Horisont 2020.

Det vil også blive overvåget, hvorvidt det fælles teknologiinitiativ forvaltes korrekt, for så vidt angår procedurernes åbenhed og gennemsigtighed, undgåelse af interessekonflikter og finansiel revision. Resultaterne af den interne overvågning vil blive offentliggjort i en årlig aktivitetsrapport.

Kommissionen vil hvert år overvåge arten og graden af industriens bidrag. Dette har til formål at sikre, at F&I-budgettet får den nødvendige støtte fra såvel offentlige som private partnere. Om nødvendigt vil man træffe korrigerende foranstaltninger. Der vil blive gennemført en midtvejsevaluering og en afsluttede evaluering (hvilket er normalt for fælles teknologiinitiativer) samt to yderligere evalueringer henholdsvis tre og seks år efter afslutningen af det fælles teknologiinitiativ.

Overvågningen vil sandsynligvis blive understøttet af aktiviteterne i det bioøkonomiske observatorium, som man i øjeblikket er i færd med at oprette inden for rammerne af strategien for bioøkonomi i Europa.