Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

- "Udkast til forslag til Rådets direktiv (Euratom) om fastlæggelse af grundlæggende forpligtelser og almene principper på området sikkerhed for nukleare anlæg", og

- "Udkast til forslag til Rådets direktiv (Euratom) om bortskaffelse af brugte brændselselementer og radioaktivt affald" (O.a.: Dokumenterne foreligger ikke på dansk)

KOM(2003) 32 endelig - 2003/0021 (CNS) - 2003/0022 (CNS)(1)

(2003/C 133/15)

Kommissionen besluttede den 30. januar 2003 under henvisning til Euratom-traktatens artikel 31 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om de ovennævnte emner.

Det forberedende arbejde henvistes til EØSU's Faglige Sektion for Transport, Energi, Infrastruktur og Informationssamfundet, som udpegede Gerd Wolf til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 13. marts 2003.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 398. plenarforsamling den 26. og 27. marts 2003, mødet den 26. marts, følgende udtalelse med 88 stemmer for, 1 imod og 1 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Energi fra kernespaltning bidrager med ca. 15 % til EU's primære energiforbrug (og med 35 % til elektricitetsforbruget) og medfører ingen miljøskadelige gasudslip. På grund af farerne for radioaktiv kontaminering ved driftsulykker og slutopbevaring er udnyttelsen af kernespaltning dog omstridt, og der hersker forskellige meninger herom i medlemsstaterne. Sikkerheden ved de nukleare anlæg og bortskaffelsen af radioaktivt affald er derfor centrale spørgsmål, også med henblik på sundhedsbeskyttelsen af befolkningen. I Kommissionens grønbog "På vej mod en europæisk strategi for energiforsyningssikkerhed"(2) og i udvalgets udtalelse(3) herom henvises der til dette spørgsmåls vigtighed.

1.2. Formålet med Euratom-traktaten (oprettelse af Det Europæiske Atomenergifællesskab), der blev indgået i 1957(4), var at sikre Det Europæiske Fællesskab en alternativ intern energiforsyningskilde for at mindske den stigende afhængighed af olie fra Mellemøsten. Ifølge denne traktat skal Fællesskabet bl.a. indføre ensartede sikkerhedsnormer til beskyttelse af befolkningens og arbejdstagernes sundhed og overvåge deres anvendelse (artikel 2 b) og artikel 30). De gældende bestemmelser om beskyttelse af befolkningens og arbejdstagernes sundhed mod de farer, som er forbundet med ioniserende stråling, er fastsat i Rådets direktiv(5) 96/29/Euratom af 13. maj 1996.

1.3. Det er med henblik på den videre udformning af ovennævnte forpligtelse og med tanke på EU's forestående udvidelse, at Kommissionen fremlægger de foreliggende udkast til forslag til to rådsdirektiver (Euratom). Det ene vedrører sikkerheden på nukleare anlæg og det andet bortskaffelsen af brugte brændselselementer og radioaktivt affald.

1.4. Udvalget er blevet anmodet om at afgive udtalelse om disse direktiver i henhold til Euratom-traktatens artikel 31.

2. Mål og indhold i Kommissionens forslag til direktiver

2.1. I direktivforslagene fastlægges de grundlæggende forpligtelser og generelle principper for nukleare anlægs sikkerhed.

Formålet med dette direktiv er at få vedtaget en pakke med forskellige foranstaltninger, så Fællesskabet kan sikre - ved at udvide og supplere eksisterende aftaler og bestemmelser - at de enkelte medlemsstater overholder fælles principper og bestemmelser, som bygger på disse principper, samt kan overvåge medlemsstaternes kontrol af denne sikkerhed. Samtidig vil det stå medlemsstaterne frit for eventuelt at indføre strengere bestemmelser. De foranstaltninger, som Kommissionen foreslår, forudsætter også, at medlemsstaterne stiller tilstrækkelige midler til rådighed, så man kan garantere, at de nukleare anlæg forbliver sikre under hele deres driftstid, og dække omkostningerne ved den efterfølgende nedlukning. Nedlukning skal finansieres via nedlukningsfonde.

2.2. Bortskaffelse af brugte brændselselementer og radioaktivt affald

Formålet med dette direktiv er - for at beskytte almenheden - at forpligte medlemsstaterne til at anvende de bedste metoder til sikring af en bæredygtig bortskaffelse af radioaktivt affald fra brugte brændselselementer og andre kilder. Direktivet indeholder også forslag til fastlæggelse af en bindende tidsplan, inden for hvilken alle medlemsstater skal udpege såkaldte slutopbevaringssteder. Det udelukker dog ikke muligheden for, at medlemsstater kan træffe fælles foranstaltninger. Med den nuværende knowhow er den eneste mulighed opbevaring i særlige geologiske formationer, langt fra mennesker og biosfæren, så befolkningens sundhed beskyttes. Disse formationer indeslutter det radioaktive affald med dets meget lange halveringstid, så længe det er nødvendigt. Det understreges i den forbindelse også, at forskning og udvikling inden for dette område fra Fællesskabets og medlemsstaternes side skal videreføres og styrkes, og at det - af hensyn til borgernes tillid - er nødvendigt med størst mulig gennemsigtighed, når man sonderer de forskellige muligheder.

3. Generelle bemærkninger

3.1. Både energiforsyningen og dens integration i det indre marked, politisk støttet af medlemsstaterne, og, af naturlige grunde, konsekvenserne af en eventuel ulykke på et nukleart anlæg og radioaktiv kontaminering kender ingen grænser, og har en rækkevidde, der omfatter hele EU, ja kan tilmed nå endnu længere bort. Det er derfor fornuftigt og logisk at behandle de to spørgsmål som Fællesskabets ansvarsområde. Udvalget bifalder følgelig også i alt væsentligt Kommissionens initiativ vedrørende sikkerheden ved nukleare installationer og bortskaffelse af radioaktivt affald, samt målsætningerne i udkastet til direktivforslag. Udvalget lægger særlig vægt på sikkerheden ved tiltrædelseslandenes nukleare installationer og integrationen af dem i EU's lovrammer. Udvalget ser imidlertid kritisk på indholdet af visse punkter i udkastet til direktivforslag og mener, der er behov for yderligere afklaring af bestemte spørgsmål.

3.2. Udvalget har allerede ved flere lejligheder(6) henledt opmærksomheden på energiproblemet, som der ikke er blevet fundet nogen langsigtet løsning på, idet man har understreget vigtigheden af atomenergi. Da den offentlige energiforsyning i årtier har fungeret tilfredsstillende, kan offentlighedens bevidsthed om betydningen af en langsigtet og bæredygtig energiforsyning aftage. Desuden kan risici og konsekvenser af en fremtidig energimangel blive undervurderet.

3.3. Selv i betragtning af det høje sikkerhedsniveau på nukleare anlæg i de nuværende medlemsstater er det særdeles vigtigt, også på grund af medlemsstaternes forskellige syn på udnyttelse af atomenergi, med fælles bestemmelser om sikkerheden ved nukleare anlæg og bortskaffelsen af radioaktivt affald og brugte brændselselementer.

3.4. Udvalget anbefaler derfor, på grund af emnets vigtighed og uanset eventuelle modsætninger, at Kommissionen udviser vilje og konsekvens og samtidig er tilstrækkelig fleksibel og sikrer, at der er tilstrækkelig tid(7) til diskussion blandt aktørerne i samfundet såvel som mellem Fællesskabets institutioner og mellem medlemsstaterne. Det bør også fastslås klart og tydeligt, at de foranstaltninger, som foreslås af Kommissionen, ikke må påvirke de forskellige medlemsstaters grundholdninger til atomenergi - og deres gensidige respekt for hinandens holdninger.

3.5. Et spørgsmål, som eventuelt kan skabe uenighed, er det retlige grundlag, hvormed Kommissionen vil give de foreslåede foranstaltninger status som fællesskabsanliggende, og som bygger på de nuværende traktattekster, nemlig artikel 2 b)(8) og artikel 30 i Euratom-traktaten. Om end EU-domstolen i sin kendelse(9) af 10. december 2002 er tilbøjelig til at støtte Kommissionens grundholdning, og udvalget har heller ingen tvivl herom, henstiller udvalget, at Fællesskabets kompetence vedrørende sikkerheden ved nukleare anlæg og bortskaffelsen af brugte brændselselementer ved passende lejlighed fastlægges eksplicit.

3.5.1. Udvalget er ganske vist i tvivl om, hvorvidt det også kan føre til, at bestemmelserne om finansiering af nedlukning af nukleare anlæg bliver en fællesskabskompetence. Kommissionen betragter udelukkende den foreslåede bestemmelse som en administrativ-organisatorisk bestemmelse, der ene og alene fastlægger, hvordan nedlukningen skal finansieres, og ikke berører det saglige aspekt om sundhedsbeskyttelse.

4. Særlige bemærkninger

Udvalget støtter, som forklaret ovenfor, Kommissionens grundlæggende formål, men vil præcisere visse punkter og bidrage med nogle kritiske bemærkninger.

4.1. Hvad angår sikkerheden for de nukleare installationer henstiller udvalget, at ingen nye, særskilte definitioner og regler udarbejdes, men at de definitioner og regler, som er fastlagt af Den internationale Atomenergiorganisation (IAEA) i Wien, bør anvendes som overordnet referenceramme, og at Fællesskabet bør kontrollere, at medlemsstaterne fuldt ud og strengt følger disse definitioner og regler. Samtidig henstiller udvalget imidlertid også, at Fællesskabet skal deltage i videreudviklingen af disse IAEA-retningslinjer med ekspertise og engagement. Det vil også være et velkomment bidrag til det globale spørgsmål om sikker og ansvarlig brug af atomenergi. Udvalget bifalder desuden Kommissionens hensigt om også at tage hensyn til resultaterne fra WENRA(10) og NRWG(11).

4.2. Udvalget mener, at det klart bør fremgå af direktiverne om nukleare anlæg og deres kontrolprocedurer, at sikkerhedsmyndighedernes arbejds- og ansvarsområde forbliver uændret, og at operatørerne af de nukleare installationer også fremover har eneansvaret for sikkerhed. Sidstnævnte krav er i overensstemmelse med princippet om, at forureneren betaler, som udvalget anser for særdeles vigtigt.

4.3. De kontroller, som Kommissionen foreslår, må heller ikke føre til øget arbejdsbyrde i forbindelse med inspektioner af de nukleare anlæg, men skal fokusere på at konstatere og fastslå, om medlemsstaterne og deres myndigheder har udført deres overvågningsopgaver i henhold til de fælles sikkerhedsnormer efter deres ikrafttræden. Kommissionen kan, når den finder det passende, foretage tidligere kontroller(12). Udvalget anbefaler derfor følgende tilføjelse til den foreslåede artikel 12.1 i direktivforslaget (foreligger ikke på dansk): "..., um ein hohes Niveau kerntechnischer Sicherheit aufrechtzuerhalten nimmt die Kommission Überprüfungen der Sicherheitsbehörden vor, und zwar nach Maßgabe der in Artikel 7.1 dargelegten gemeinsamen Sicherheitsnormen, sobald diese in Kraft getreten sind." (For at sikre et fortsat højt niveau af nuklear sikkerhed skal Kommissionen kontrollere sikkerhedsmyndighederne i henhold til de i artikel 7.1 fastlagte fælles sikkerhedsbestemmelser efter deres ikrafttræden.)

4.4. Hvad angår gennemførelsen af de i direktivet foreslåede og af udvalget anbefalede procedurer og hvad angår tidsplanen for deres gennemførelse mangler man endnu at klarlægge og sikre, at nuværende og planlagte nukleare anlæg i medlemsstater, samt de allerede krævede og særdeles høje sikkerhedsnormer i de hidtidige medlemsstater ikke indskrænkes, tilsidesættes eller hindres i urimelig grad. Der henvises her til balancen mellem på den ene side principperne om iagttagelse af fællesskabsretten og om planlægnings- og retssikkerhed og på den anden side garanti for størst mulig sikkerhed. Udvalget efterlyser i Kommissionens forslag en klar og positiv holdning til dette vigtige spørgsmål. Udvalget anbefaler en tilsvarende tilføjelse til den foreslåede artikel 7.1 i direktivudkastet med f.eks. følgende ordlyd: "Tidsrammen for indførelse af fælles sikkerhedsnormer og fastlagte bestemmelser vil blive fastlagt i kommende tilføjelser til det foreliggende direktiv."

4.5. Desuden skal de bestemmelser af teknisk karakter, som der vil være brug for, samt kontrollen af, hvordan disse anvendes, udformes på en sådan måde, at man derved muliggør og fremmer dels 1) en innovativ udvikling af de nukleare anlæg og sikkerheden på dem, dels 2) en konkurrence om de bedste løsninger og ideer i overensstemmelse med det indre markeds principper. Målet skal være både overholdelse af de i punkt 4.3 fastlagte sikkerhedsnormer såvel som en støt videnskabelig-teknologisk videreudvikling af de nukleare anlæg, deres sikkerhedskoncept og affaldsbehandlingsprocedurer, så man sikrer den bedst mulige sundhedsbeskyttelse af befolkningen og mindsker risikomulighederne.

4.5.1. I den forbindelse henviser udvalget til, at det i Kommissionens forslag (artikel 1, stk. 1, litra a) anvendte ubestemte begreb "adequately protected" ("tilstrækkelig beskyttet") bør præciseres ved at tilføje "i overensstemmelse med beskyttelsesmålsætningerne i Rådets direktiv(13) 96/29/EURATOM".

4.6. I princippet støtter udvalget Kommissionens forslag om at sikre adgangen til finansielle midler til afvikling af nukleare anlæg. Det er imidlertid udvalgets opfattelse, at de fleste medlemsstater allerede har effektive bestemmelser på dette område. Endvidere kan de nedlukningsfonde, som Kommissionen foreslår, begrænse operatørernes eller medlemsstaternes fleksibilitet, når de skal vælge den mest økonomiske måde at opfylde dette mål på.

4.6.1. Uagtet det uklare retsgrundlag (se punkt 3.5.1) for en fællesskabskompetence vedrørende dette særlige finansieringsspørgsmål henstiller udvalget, bl.a. ud fra indholdsmæssige overvejelser, at dette forbliver medlemsstaternes enekompetence. Desuden anbefaler udvalget, at det skal stå operatøren frit for at vælge den til enhver tid mest økonomiske og sikre form for finansiering inden for medlemsstaterne, der er forenelig med EU's konkurrencelovgivning. Derfor skal Kommissionens forslag om nedlukningsfonde kun betragtes som et muligt tilbud. I øvrigt henviser udvalget til, at der også i forbindelse med disse spørgsmål, som nævnt i punkt 4.4, må tages hensyn til balancen mellem på den ene side principperne om iagttagelse af fællesskabsretten og om planlægnings- og retssikkerhed og på den anden side garanti for størst mulig sikkerhed.

4.6.2. Udvalget støtter Kommissionens forslag (artikel 2, stk. 10) om, at "conventional decommissioning waste" (konventionelt affald), dvs. ikke-radioaktivt affald, der produceres i forbindelse med nedlukningsarbejdet, skal behandles og bortskaffes i henhold til allerede gældende bestemmelser. Bortskaffelse af dette affald er efter udvalgets opfattelse derfor ikke relevant i forbindelse med de spørgsmål, der behandles under punkt 4.6 og 4.6.1.

4.7. Kommissionens direktivforslag om bortskaffelse af nukleart affald indeholder bestemte tidsplaner for godkendelse af de forskellige opbevaringssteder. De fastlægger frem for alt, at godkendelse af driften af slutopbevaringsstedet i de medlemsstater, hvor de brugte brændselselementer skal deponeres, skal udstedes senes i 2018. Udvalget er enig med Kommissionen i, at ubegrænset opbevaring af (højradioaktive) brugte brændselselementer på eller nær overfladen, som ikke skal viderebehandles, ikke kan betragtes som værende et egnet eller bæredygtigt alternativ til slutopbevaring under overfladen.

4.8. Udvalget mener ikke desto mindre, at den tidsfrist, som Kommissionen foreslår, og som umiddelbart forekommer meget generøs (2018), måske er for stram for medlemsstaterne, inklusive tiltrædelseslandene, ikke blot for at finde en løsning, men også for at gennemføre denne politisk. Den hurtige tilvejebringelse af en god løsning fremmer målet om en opnåelig sikkerhed. Grundlæggende skal hver medlemsstat, som har nukleare anlæg, tilvejebringe mindst et slutopbevaringssted på eget territorium, selv om man ikke bør udelukke muligheden for, at en eller flere medlemsstater, der grænser op til hinanden, frivilligt kan træffe fælles foranstaltninger eller frivilligt etablere et fælles slutopbevaringssted. Sådanne fælles tiltag bør inkluderes i programmerne for forvaltning af radioaktivt affald af begge eller alle relevante partnerstater. Udvalget henviser til Rådets EURATOM-direktiv 92/3(14), hvor det også er fastlagt, at import af radioaktivt affald i en medlemsstat kun er en mulighed med dennes samtykke. Selv om denne bestemmelse vedrører overvågning af og kontrol med overførsel af radioaktivt affald henstiller udvalget for overskuelighedens skyld, at det udtrykkeligt fastslås i artikel 4.1, at ingen medlemsstat er forpligtet til at importere eller eksportere radioaktivt affald, hvis dette strider mod national lovgivning.

4.9. Som nævnt i punkt 4.1 ovenfor mener udvalget også hvad angår spørgsmålet om bortskaffelse, at de enkelte medlemsstaters definitioner bør harmoniseres, men at man så vidt muligt bør anvende IAEA's definitioner og tekniske bestemmelser. Inden man indfører tekniske definitioner eller bestemmelser, som afviger fra IAEA-systemet, bør man prioritere at forsøge at lukke eller eliminere huller og brister i IAEA-systemet.

4.10. I forbindelse med godkendelsesprocedurer bør åbenhed og passende deltagelse af de potentielt berørte efter udvalgets mening sikres ved anvendelse af procedureretlige mindstenormer. Udvalget konstaterer med tilfredshed, at dette allerede er reguleret i Rådets direktiv 97/11/EF(15) (af 27. marts 1997) og anbefaler, at medlemsstaterne går frem på tilsvarende måde, såfremt det ikke allerede er tilfældet(16).

4.11. Udvalget finder det meget positivt, at Kommissionen også fremover vil støtte og koordinere forskning i sikkerheden ved nukleare anlæg og bortskaffelse af radioaktivt affald. Udvalget understreger på ny(17), at disse programmer bør gives tilstrækkelig og bred støtte. Udvalget anser dette for et væsentligt bidrag til at garantere den bedst mulige beskyttelse af befolkningens sundhed. Udvalget appellerer følgelig også til medlemsstaterne om, at de også i de nationale forskningsprogrammer i rimeligt og forstærket omfang tager del i denne opgave.

5. Konklusion

Udvalget

- bekræfter, at det er medlemsstaternes og Fællesskabets grundlæggende pligt at garantere sikkerheden ved nukleare anlæg og bortskaffelse af radioaktivt affald.

- støtter i princippet Kommissionens initiativ i denne henseende, ikke mindst med henblik på harmonisering af bestemmelserne og de nye medlemsstater.

- sætter ikke spørgsmålstegn ved Fællesskabets kompetence på dette område, som indirekte er begrundet af Fællesskabets ansvar for befolkningens og arbejdstagernes sundhed; det gælder dog ikke de foreslåede nedlukningsfonde.

- henstiller, at medlemsstaternes og sikkerhedsmyndighedernes hidtidige arbejds- og ansvarsområde forbliver uændret, og at operatørerne af de nukleare anlæg også fremover skal have eneansvaret for deres sikkerhed (princippet om, at forureneren betaler).

- henstiller, at der ikke indføres nye tekniske bestemmelser og definitioner. I stedet bør man sikre, at IAEA's bestemmelser overholdes, samt at Fællesskabet bidrager til deres videreudvikling.

- henstiller, at tolkningen af bestemmelserne og kontrollen af deres overholdelse giver mulighed for at stimulere og fremme en innovativ videreudvikling af og konkurrence mellem de forskellige sikkerheds- og bortskaffelsesnormer.

- støtter Kommissionens opfattelse om, at slutopbevaring af højradioaktivt affald i hver enkelt medlemsstat, hvor dette affald produceres, bør ske i dertil egnede geologiske formationer, men at dette ikke må udelukke en frivillig opgavefordeling mellem medlemsstater, der grænser op til hinanden. Udvalget henstiller imidlertid, at tidsplanen for godkendelse af de pågældende slutopbevaringssteder i medlemsstaterne tilrettelægges mere fleksibelt og tilpasses medlemsstaternes særlige omstændigheder.

- støtter Kommissionens målsætning om, at medlemsstaterne skal stille tilstrækkelige finansieringsmidler til rådighed for nedlukning af nukleare anlæg, men henstiller, at denne opgave fortsat er medlemsstaternes enekompetence.

- henstiller hvad angår gennemførelse af de i direktivet foreslåede og af udvalget anbefalede procedurer og hvad angår tidsplanen for deres gennemførelse, at det klarlægges og sikres gennem ændring af artikel 7.1 og 12.1, at nuværende og planlagte nukleare anlæg i medlemsstaterne, såfremt de opfylder de nuværende medlemsstaters høje sikkerhedsnormer, ikke indskrænkes, forfordeles eller hindres i urimelig grad, dvs. at der også tages hensyn til balancen mellem principperne om iagttagelse af fællesskabsretten og om planlægnings- og retssikkerhed.

- ser meget positivt på, at Kommissionen også fremover vil støtte og koordinere forskning i sikkerheden ved nukleare anlæg og bortskaffelse af radioaktivt affald. Udvalget anser dette for et særdeles vigtigt bidrag til at sikre den bedst mulige sundhedsbeskyttelse af befolkningen. Udvalget appellerer desuden til medlemsstaterne om også at yde en målrettet og forstærket indsats i denne henseende.

Bruxelles, den 26. marts 2003.

Roger Briesch

Formand for

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Kommissionens dokument indeholder desuden en meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet om den nukleare sikkerhed i EU. I lyset af denne meddelelses vigtige indhold tager udvalget også hensyn til denne i nærværende udtalelse.

(2) Grønbog KOM(2000) 769 endelig.

(3) EFT C 221 af 7.8.2001, s. 6.

(4) Grønbog KOM(2000) 769 endelig, s. 33.

(5) EFT L 159 af 29.6.1996, s. 1.

(6) Udtalelse om "Grønbogen" EFT C 221 af 7.8.2001, s. 6. og udtalelse om forskningsbehovet EFT C 241 af 7.10.2002, s. 3.

(7) Udvalget beklager, at Kommissionen har givet udvalget urimelig kort tid til at udtale sig om dette vigtige spørgsmål.

(8) Citat: "Til opfyldelse af sin opgave skal Fællesskabet indføre ensartede sikkerhedsnormer til beskyttelse af befolkningens og arbejdstagernes sundhed og overvåge deres anvendelse".

(9) Sag C-29/99.

(10) "West European Nuclear Regulators Association".

(11) "Nuclear Regulators Working Group".

(12) Især i tiltrædelseslandene i henhold til gældende sikkerhedspraksis i medlemsstaterne.

(13) EFT L 159 af 29.6.1996, s. 1.

(14) EFT L 35 af 12.2.1992, s. 24.

(15) EFT L 73 af 14.3.1997, s. 5.

(16) Udvalget henviser desuden til den folkeretsligt bindende FN-konvention, nemlig ESPOO-konventionen af 25. februar 1991, i kraft siden den 10. september 1997.

(17) EFT C 260 af 17.9.2001, s. 2 - EFT C 241 af 7.10.2002, s. 3.