ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN

Ledsagedokument til

FORSLAG TIL EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING OM

et program for registrerede rejsende

Dette dokument er et orienterende arbejdsdokument fra Europa-Kommissionens tjenestegrene. Det er ikke udtryk for Kommissionens officielle holdning til emnet, og det foregriber heller ikke Kommissionens stillingtagen.

1. Problemstilling

Ifølge de allerseneste omfattende data fra medlemsstaterne fandt der 669 mio. passager af de ydre grænser sted i 2009, 675 mio. i 2010 og 700 mio. i 2011, herunder passager foretaget af EU-borgere og tredjelandsstatsborgere. Grænsepassagerne ved de største og travleste grænseovergangssteder er steget og vil fortsat stige. En effektiv og uhindret styring af passagerstrømmene ved de ydre grænseovergangsteder vil være en udfordring for de fleste medlemsstater.

EU-retten kræver, at der foretages systematisk kontrol med alle rejsende ved Schengenområdets ydre grænser (både ved ind- og udrejse). Der udføres normalt indgående kontrol med tredjelandsstatsborgere og minimumskontrol med EU-borgere og personer, som har ret til fri bevægelighed[1]. De nuværende regler for tredjelandsstatsborgere kunne dog beskrives som en "universalløsning", da den samme kontrol finder anvendelse uanset eventuelle forskelle i risiko mellem forskellige rejsende eller deres rejsehyppighed.

Grænsekontrollen med EU-borgere kan automatiseres med hjemmel i gældende lovgivning, hvis de er indehavere af et e-pas. For tredjelandsstatsborgere kan dette dog ikke gøres uden at ændre lovgivningen og etablere et særligt program med henblik på at lette tredjelandsstatsborgeres grænsepassage. 26,5 % af de rejsende, der passerer EU's ydre grænser, er tredjelandsstatsborgere – hvoraf mange passerer grænsen flere gange om året eller endog om ugen. Den uhindrede grænsepassage og gennemstrømningskapaciteten ved grænseovergangsstederne kan i vidt omfang forbedres, selv hvis kun en lille procentdel af hyppige tredjelandsrejsende deltog i programmet for registrerede rejsende (RTP-programmet).

I den tidligere konsekvensanalyse, der ledsagede meddelelsen om forberedelse af de kommende faser af grænseforvaltningen i EU[2] i 2008, blev det foreslået, at der skulle udarbejdes et RTP-program for hyppigt rejsende og sikkerhedstjekkede tredjelandstatsborgere. I Kommissionens meddelelse, der blev offentliggjort i 2011, blev der gennemgået forskellige valgmuligheder og vejen videre frem[3]. I denne konsekvensanalyse gennemgås forskellige gennemførelsesmodeller med henblik på at finde den bedst mulige måde til gennemførelse af RTP-programmet. Virkningerne af hele RTP-programmet analyseres dog på grundlag af de konkrete løsningsmodeller.

2. Analyse af nærhedsprincippet

I henhold til artikel 74, artikel 77, stk. 2, litra b), og artikel 77, stk. 2, litra d), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde har Unionen beføjelse til at vedtage foranstaltninger til personkontrol og effektiv overvågning ved passage af de ydre grænser.

Der er et klart behov for foranstaltninger på europæisk plan. Ingen medlemsstat kan alene opbygge et RTP-program, som letter grænsekontrollen mellem Schengenmedlemsstaterne. Én enkelt medlemsstats beslutning om at give adgang til et EU-dækkende RTP-program ville få følger for alle Schengenlande og skal derfor reguleres på EU-plan. Eventuelle grænsekontrolforanstaltninger ville skulle gælde for Schengenområdet uden indre grænsekontrol, som for øjeblikket omfatter alle medlemsstater bortset fra Rumænien, Bulgarien, Cypern, Det Forenede Kongerige og Irland og fire andre europæiske lande (Norge, Island, Schweiz og Liechtenstein). Schengenlandene er forpligtet til at opretholde fælles EU-grænser og fælles standarder for grænsekontrol. Der udføres kun kontrol ved de ydre grænser, hvorefter den rejsende frit kan rejse inden for Schengenområdet. Det er afgørende for den indre sikkerhed i Schengenområdet, at alle bindende regler vedrørende grænsekontrol vedtages på EU-plan.

Derfor kan målene ikke i tilstrækkelig grad nås af medlemsstaterne alene, men bedre nås på EU-plan.

EU-merværdi

RTP-programmet skal gennemføres ved alle ydre grænseovergangssteder og vil få følger for alle Schengenlandes grænsebevogtningsressourcer. EU-RTP sikrer, at EU har en fælles tilgang til RTP-programmet på grundlag af fælles lovgivning, og dermed at reglerne fortsat er de samme ved alle Schengengrænser. For rejsende tredjelandsstatsborgere betyder dette, at RTP-programmet er til rådighed for dem ved alle Schengengrænseovergangssteder, uden at et andet Schengenland skal udføre et separat sikkerhedstjek. Med andre ord kan en person, der er blevet sikkerhedstjekket af én medlemsstat, lettere passere en anden medlemsstats ydre grænser. Dette ville ikke være muligt uden fælles regler.

3. EU-initiativets mål

De generelle mål med RTP-programmet er:

· at lette tredjelandsstatsborgeres passage af EU's ydre grænser

· at opretholde det nuværende sikkerhedsniveau.

De specifikke mål er:

· at fremme adgangen til RTP-programmet for visse kategorier af hyppigt rejsende og sikkerhedstjekkede tredjelandsstatsborgere

· at sikre beskyttelse af registrerede rejsendes grundlæggende rettigheder, herunder navnlig deres personoplysninger

· at undgå forskelsbehandling mellem forskellige grupper af rejsende.

De operationelle mål er:

· at mindske den tid og de omkostninger, der er forbundet med hyppigt rejsendes grænsepassage, og at øge gennemstrømningskapaciteten ved de ydre grænseovergangssteder. Grænsekontrollen med registrerede rejsende bør ikke tage mere end 20-40 sekunder i gennemsnit.

· at frigøre 25 % af grænsekontrolressourcerne i forbindelse med kontrol af hyppigt og sikkerhedstjekkede rejsendes grænsetrafik og gøre det nemmere at fokusere på kontrol med rejsende, som frembyder større risiko[4], og/eller betjene andre rejsende.

4. Politiske løsningsmodeller

· Der blev under høringen af interessenterne afdækket fem politiske løsningsmodeller i tilknytning til gennemførelsen af RTP-programmet. For hver af disse fem politiske løsningsmodeller er der blevet indkredset reelle praktiske gennemførelsesmodeller. Med hensyn til politisk løsningsmodel 1 ("indgivelse af en ansøgning om deltagelse i et RTP-program") var den bedste delløsning så klar og indlysende, at indgivelse af en ansøgning ved et hvilket som helst grænseovergangssted og på et hvilket som helst konsulat i en medlemsstat blev valgt uden yderligere analyse. De andre fire politiske løsningsmodeller og deres delløsninger er følgende:

4.1. Politisk løsningsmodel 2: Lagring af data

4.1.1. Et RTP-program baseret på data, som er lagret på en separat grænsebizz[5] (delløsning 2a)

4.1.2. Et RTP-program baseret på data, som er lagret i en central database (delløsning 2b)

4.1.3. Et RTP-program baseret på data, der er lagret på en separat grænsebizz kombineret med et register (delløsning 2c)

4.2. Politisk løsningsmodel 3: Kriterier for sikkerhedstjek

4.2.1 De samme kriterier som dem, der gælder for indehavere af visum til flere indrejser (med hjemmel i gældende EU-lovgivning) (delløsning 3a)

4.2.2 Grundigere sikkerhedstjek med supplerende kriterier (delløsning 3b)

4.2.3 Kasseret delløsning: Tredjelandsstatsborgeres involvering i sikkerhedstjek (delløsning 3c)

4.3. Politisk løsningsmodel 4: Automatisering af grænsekontrollen for registrerede rejsende

4.3.1. Fuldautomatisk (delløsning 4a)

4.3.2. Halvautomatisk (delløsning 4b)

4.4. Politisk løsningsmodel 5: Ansøgningsgebyr

4.4.1 Gebyr på 20 EUR (delløsning 5a)

4.4.2 Gebyrfrit (delløsning 5b)

5. Konsekvensanalyse

Tabel 1

­– Vurdering af politiske løsningsmodeller*)

Politiske løsningsmodeller og delløsninger || At lette tredjelands­statsborgeres passage af EU's ydre grænser || At opretholde det nuværende sikkerhedsniveau || Omkostninger || Beskyttelse af grundlæggende rettigheder

Løsningsmodel 0 Referencescenarie || 0 || 0 || 0 || 0

Løsningsmodel 2 Data lagret på en grænsebizz (2a) || √√√ || √√ || -√√ || -√

Data lagret i en central database (2b) || √√√√ || √√√ || -√√ || -√√√

Data (unik identifikator) lagret på en grænsebizz og (unik identifikator, biometriske data og data fra ansøgningen) i et centralt register (2c) || √√√ || √√√ || -√√√ || -√

Løsningsmodel 3 og 4**) Samme sikkerhedstjek som for indehavere af visum til flere indrejser, fuldautomatisk grænsepassage || √√√√ || √ || -√ || 0

Samme sikkerhedstjek som for indehavere af visum til flere indrejser, halvautomatisk grænsepassage || √ || √√ || -√ || 0

Grundigere sikkerhedstjek, fuldautomatisk grænsepassage || √√√ || √√ || -√√ || -√√

Grundigere sikkerhedstjek, halvautomatisk grænsepassage || √ || √√√ || -√√√ || -√√

Løsningsmodel 5 Ansøgningsgebyr på 20 eller 10 EUR (5a) || √√ || - || 0 || -

Ansøgning uden gebyr (5b) || √√√ || - || -√√√ || -

*) De tre delløsninger under politisk løsningsmodel 1 (indgivelse af en ansøgning om deltagelse i et RTP-program) er ikke medtaget i tabel 1, da den bedste løsning allerede er beskrevet i begyndelsen af kapitel 4.

**) Virkningerne af delløsningerne med hensyn til politisk løsningsmodel 3 og 4 (kriterier for sikkerhedstjek og automatisering af grænsekontrol) er direkte forbundet med hinanden sådan at forstå, at virkningen af delløsningerne, for så vidt angår sikkerhedstjek, ikke kan vurderes, uden at man ved, hvilken løsning der foretrækkes med hensyn til automatisering, og omvendt. Derfor er de fire delløsninger (3a, 3b, 4a, 4b), der er til rådighed under de to politiske løsningsmodeller, blevet kombineret i de fire mulige varianter, og virkningen af alle fire varianter vurderes under ét.

6. Sammenligning af løsningsmodeller

Lagring af data

Alle tre delløsninger bidrager i betydelig grad til de fastlagte mål og er navnlig fuldt forenelige med EU's grænsepolitik: sikkerhed og forebyggelse af ulovlig indvandring mindskes ikke under grænsepassagen, men EU's åbenhed over for omverdenen og dets evne til at lette kontakten mellem mennesker på tværs af grænserne samt samhandel og kulturel udveksling øges. Programmet vil være det første i verden, der er åbent for alle tredjelande, og som er operationelt i flere stater, i dette tilfælde i hele Schengenområdet. I den forbindelse kan Europa betragtes som foregangsregion for resten af verden.

Den grænsebizzbaserede delløsning skaber synlighed og mindsker databeskyttelsesproblemerne. Den delløsning, der er baseret på et centraliseret RTP-program, er sikrere og lettere at gennemføre i praksis ved grænseovergangsstedet. Dette opvejes dog af nødvendigheden af at udvikle et nyt centraliseret system, hvor alle data er tilgængelige og åbne for søgning.

Den delløsning, der er baseret på en grænsebizz/et centralt register, kan betragtes som en mellemting mellem ovennævnte to delløsninger, idet deres respektive fordele kombineres. Den mindsker brugen af personoplysninger i et EU-system, og man undgår størstedelen af sikkerhedsmanglerne ved grænsebizzsystemet. Denne løsning indebærer dog den mest komplicerede integration i grænsekontrolproceduren, da der både indføres en kontrol med grænsebizzen og en kontrol i forhold til et centralt register.

Kriterier for sikkerhedstjek og automatisering af grænsekontrollen

Vurderingen viste, at en strengere procedure for sikkerhedstjek ikke har nogen reel indvirkning på sikkerheden i forbindelse med selve grænsekontrollen, og at den lettelse af grænsepassagen, der følger af halvautomatisk grænsekontrol, er for begrænset til at skabe merværdi. Endvidere ville en strengere procedure for sikkerhedstjek øge medlemsstaternes administrative omkostninger betydeligt og få store følger for beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder.

Ansøgningsgebyr

Ved indførelse af et gebyr på 20 EUR ville medlemsstaternes administrative omkostninger til behandling af ansøgninger blive opvejet. Det ville også være foreneligt med den procedure, der er valgt for behandlingen af visumansøgninger. Delløsningen uden gebyr ville dog i højere grad sikre et stort antal deltagere i programmet. Ulempen ved denne model ville være, at der ville blive indgivet mange ansøgninger, som ikke kunne tages i betragtning.

7. Foretrukket løsningsmodel

Indgivelse af en ansøgning om deltagelse i et RTP-program.

Med hensyn til politisk løsningsmodel 1 er det klart, at hvis man gav den rejsende mulighed for at vælge det sted, der er bedst for vedkommende til at indgive sin ansøgning, ville det sikre et større antal deltagere i programmet og således hjælpe medlemsstaterne med at forvalte deres passagerstrømme ved de ydre grænseovergangssteder. Derfor er den foretrukne delløsning indgivelse af en ansøgning om deltagelse i et RTP-program ved et hvilket som helst grænseovergangssted og på et hvilket som helst konsulat i en medlemsstat. Omkostningseffektiviteten af denne delløsning er klart den bedste, og den er fuldt forenelig med den eksisterende grænse- og visumpolitik.

Lagring af data

Som det fremgår af kapitel 6, er det mere komplekst at indkredse det foretrukne valg med hensyn til politisk løsningsmodel 2. De enkelte delløsninger vedrørende politisk løsningsmodel 2 opnår næsten samme antal samlede point, men hver delløsning udviser klart forskellige svagheder: Den grænsebizzbaserede delløsning indebærer betydelige sikkerhedsproblemer, delløsningen med en central database afslører betydelige problemer i relation til grundlæggende rettigheder, og delløsningen med en grænsebizz/et centralt register giver anledning til betydelige omkostningsproblemer. Cost-benefit-analysen viser, at selv de højere engangsomkostninger og de årlige driftsomkostninger ved delløsningen med en grænsebizz/et centralt register i det lange løb vil blive fuldt opvejet af de samlede økonomiske fordele ved RTP-programmet for medlemsstaterne. Denne løsning er derfor den foretrukne delløsning med hensyn til politisk løsningsmodel 2. Denne delløsning skaber en passende ligevægt mellem sikkerhed, lettelse og databeskyttelse. De data, der lagres i et centralt register, vil kun være til rådighed for grænsevagterne, når de vurderer ansøgningen eller fornyr/inddrager adgangen til RTP-programmet, såfremt grænsebizzen er blevet tabt eller stjålet, eller såfremt der opstår problemer med lettelsen af registrerede rejsendes grænsepassage. Ved udførelsen af grænsekontrol vil en grænsevagt kun modtage hit/no hit-information. Med denne løsning gennemføres princippet om indbygget privatlivsbeskyttelse ("privacy by design").

Kriterier for sikkerhedstjek og automatisering

Med hensyn til politisk løsningsmodel 3 og 4 er det klart, at den samlede virkning af at kombinere de samme kriterier for sikkerhedstjek som for visa til flere indrejser med fuldautomatisk grænsekontrol har den største indvirkning på lettelsen af registrerede rejsendes grænsepassage. Endvidere indebærer den en afbalanceret løsning med hensyn til sikkerhed og beskyttelse af grundlæggende rettigheder. Det er også den mindst kostbare løsning, når man tager omkostningerne ved en strengere procedure for sikkerhedstjek og halvautomatisk grænsekontrol i betragtning.

Det bør dog bemærkes, at gennemførelsen af fuldautomatisk grænsekontrol kræver, at ind- og udrejsesystemet udvikles og gennemføres sideløbende, hvilket ville gøre det muligt at erstatte forpligtelsen til at stemple rejsedokumenter med en elektronisk registrering af ind- og udrejsedatoer for alle rejsende, herunder dem, der deltager i et RTP-program.

Ansøgningsgebyr

Med hensyn til politisk løsningsmodel 5 er det rimeligt at opkræve et gebyr på 20 eller 10 EUR for deltagelse i RTP-programmet til dækning af de administrative omkostninger ved behandlingen af ansøgninger, idet gebyret skal fastsættes på et niveau, der ikke afskrækker potentielle ansøgere.

Den foretrukne løsning går kort sagt ud på følgende:

· Indgivelse af ansøgninger på konsulater samt ved grænseovergangssteder.

· Kombination af en grænsebizz og central lagring af anonymiserede biometriske data for hver ansøger med data fra en ansøgning.

· Anvendelse af samme kriterier for sikkerhedstjek som dem, der på nuværende tidspunkt er fastsat i EU-lovgivningen for visa til flere indrejser.

· Registrerede rejsende skal have adgang til en fuldautomatisk grænsekontrolprocedure.

· Opkrævning af et gebyr på 20 EUR for hver ansøgning om at blive registreret rejsende. Der vil dog blive indført et nedsat gebyr (10 EUR), såfremt en visumansøgning og en RTP-ansøgning behandles samtidigt på grundlag af samme dokumentation.

Den foretrukne løsning skal være fuldt forenelig med den relevante lovgivning om beskyttelse af personoplysninger, navnlig databeskyttelsesprincipperne og kravene om nødvendighed, proportionalitet, formålsbegrænsning og datakvalitet, og er betinget af, at der er indført sikkerhedsforanstaltninger og mekanismer til sikring af en effektiv beskyttelse af de individuelle rejsendes grundlæggende rettigheder, herunder navnlig beskyttelse af deres privatliv og personoplysninger. Personalet og tredjelandsstatsborgere skal gøres opmærksom på disse rettigheder.

Omkostninger og finansiel støtte

De anslåede samlede engangsomkostninger i forbindelse med den foretrukne løsning for RTP-programmet til Forvaltningsagenturets ("agenturet") udvikling af en centraliseret del ville være på 43 mio. EUR, fordelt over en periode på 2-3 år, og de årlige gennemsnitlige vedligeholdelses- og driftsomkostninger ville være på 20 mio. EUR pr. år. De samlede engangsomkostninger for medlemsstaterne til udvikling og etablering af deres nationale infrastrukturer ville være på 164 mio. EUR, fordelt over en periode på 2-3 år, og de årlige gennemsnitlige vedligeholdelses- og driftsomkostninger ville være på 81 mio. EUR pr. år. Ovennævnte omkostninger omfatter også administrative omkostninger undtagen omkostninger til behandling af ansøgningerne. Omkostningerne til automatisering vil i høj grad afhænge af antallet af automatiske kontrolsluser, som etableres.

Personale- og investeringsomkostningerne til etablering og drift af RTP-programmet ville inden for en rimelig tidsramme blive opvejet af frigjorte personaleressourcer og en lavere enhedspris pr. ind- og udrejsekontrol.

Kommissionens forslag til næste flerårige finansielle ramme (FFR) omfatter et forslag om 4,6 mia. EUR til Fonden for Intern Sikkerhed (ISF) for perioden 2014-2020. I forslaget er der afsat 1,1 mia. EUR som et vejledende beløb til udvikling af et ind- og udrejsesystem (EES) og et RTP-program, idet det antages, at der først påløber udviklingsomkostninger fra 2015. Uden for ISF's regi er der afsat et separat beløb på 822 mio. EUR til forvaltning af eksisterende store it-systemer (Schengeninformationssystem II, visuminformationssystemet og Eurodac)[6]. Kommissionen overvejer at overlade arbejdet med implementeringen af disse systemer til agenturet. Ydelse af finansiel støtte til nationale udviklingsomkostninger ville sikre, at vanskelige økonomiske forhold på nationalt plan ikke bringer projekterne i fare eller forsinker dem.

Tredjelande skal ikke afholde omkostninger til gennemførelsen af RTP-programmet. Efter den eventuelle vedtagelse af RTP-programmet vil tredjelande derfor blive underrettet om lettelsesmekanismen og om, at deres borgere kan ansøge om adgang til RTP-programmet.

8. Kontrol og evaluering

Agenturets skal sikre, at der indføres systemer til kontrol af, at RTP-programmet fungerer i overensstemmelse med de vigtigste politiske mål. Endvidere skal Kommissionen udarbejde en samlet evaluering af RTP-programmet. I forbindelse med konsekvensanalysen opstilles der potentielle indikatorer med henblik på at kontrollere, hvorvidt de politiske mål er blevet opfyldt. De vigtigste informationskilder er RTP-registret og ABC-systemerne.

[1] EUT L 158 af 30.4.2004.

[2] SEK(2008) 154 endelig af 13.2.2008.

[3] KOM(2011) 680 endelig.

[4] Rejsende, der har besluttet ikke at deltage i RTP-programmet, betragtes ikke og vil ikke blive betragtet som rejsende med højere risiko på grund af deres manglende deltagelse i RTP-programmet.

[5] I forbindelse med et RTP-program kan en grænsebizz beskrives som en fysisk anordning, der udleveres til en autoriseret bruger, for at vedkommende kan bevise sin identitet. Grænsebizzen fungerer som en elektronisk nøgle med henblik på at få adgang til noget, i dette tilfælde ABC-systemet.

[6] KOM(2011) 750 endelig.