Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens forslag til Rådets direktiv om lufthavnsafgifter« (98/C 73/08)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 11. juli 1997 under henvisning til EF-traktatens artikel 84, stk. 2, at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Transport og Kommunikation, som udpegede Alexander von Schwerin til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 12. november 1997.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 350. plenarforsamling af 10. og 11. december 1997, mødet den 10. december 1997, med 106 stemmer for, 3 imod og 7 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

Rådets vedtagelse af den tredje luftfartspakke i juli 1992 udgjorde sidste trin i sektorens liberalisering, som i øvrigt er et led i liberaliseringen af det indre marked. Den nye markedsordning kræver dog også, at de aktiviteter, der er forbundet med lufttransport, f.eks. ground handling services, edb-reservationssystemer, styring af lufttrafikken og tildeling af afgangs- og ankomsttidspunkter, tilpasses kravene på det indre marked. Det samme gælder lufthavnsafgifterne.

Med det foreliggende forslag til Rådets direktiv om lufthavnsafgifter vil Kommissionen indføre en fælles ramme for lufthavnsafgifter, som bygger på nedenstående principper.

Direktivet finder anvendelse på alle lufthavne i EU, som er åbne for erhvervsmæssig trafik, og som har en årlig trafik på mindst 250 000 passagerbevægelser eller 25 000 ton fragt.

1.1. Omkostningsrelaterede afgifter

1.1.1. Da lufthavnens forvaltningsorgan i kraft af sin monopolstilling kan opkræve lufthavnsafgifter for at stille installationer og tjenesteydelser til rådighed, skal afgiftsordningerne være indrettet således, at afgifternes størrelse står i et rimeligt forhold til de samlede omkostninger ved de installationer og tjenesteydelser, de tjener som betaling for.

1.1.2. Afgifternes størrelse skal fastlægges af lufthavnene og stå i et rimeligt forhold til omfanget af tilbudte installationer og tjenesteydelser og endvidere indbefatte en passende forrentning af den investerede kapital og en korrekt afskrivning af aktiverne. Afgifterne tjener til at dække de omkostninger, der opstår i den pågældende lufthavn.

1.2. Gennemskuelighed

1.2.1. For at sikre, at de to grundlæggende principper (ikke-forskelsbehandling og omkostningsrelaterede afgifter) holdes i hævd og anvendes korrekt over alt i EU, må anvendelsen nødvendigvis være forbundet med visse gennemskuelighedskrav.

1.2.2. Udvekslingen af oplysninger mellem lufthavne og brugere skulle gøre det muligt for luftfartsselskaberne at være bedre informeret om de tjenesteydelser, lufthavnen tilbyder, og omkostningerne herved, ligesom lufthavnene i højere grad skulle kunne tage højde for luftfartsselskabernes fremtidige behov, når de planlægger en eventuel udbygning af infrastrukturerne.

1.2.3. Dette er en forudsætning for, at et forvaltningsorgan kan handle økonomisk forsvarligt, både for lufthavnenes og luftfartsselskabernes vedkommende. Det stemmer endvidere overens med kravene i de grundprincipper, Organisationen for International Civil Luftfart (ICAO) har opstillet, navnlig i artikel 15 i den internationale konvention om civil luftfart, der blev undertegnet den 7. december 1944 i Chicago, og dokument 9082 om lufthavnsafgifter, og det indgår også i håndbog om lufthavnsøkonomi (ICAO dokument 9562).

1.2.4. Gennemskuelighedsprincippet bør indføres under hensyntagen til den gængse praksis og fremgangsmåde i lufthavnene. Dette bidrager alt sammen til at gøre luftfartssystemet mere effektivt, især for passagererne, men også for fragtgodskunderne.

1.3. Ikke-forskelsbehandling

1.3.1. Gennemførelsen af det indre marked kræver, at enhver form for forskelsbehandling mellem trafikflyvninger inden for EU afskaffes, da forskelsbehandling er i modstrid med principperne for det indre marked. Medlemsstaterne opfordres til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at der for trafikflyvninger inden for EU, der svarer til hinanden for så vidt angår flyets art og/eller karakteristika samt distance og/eller administrative og toldmæssige formaliteter, anvendes samme afgiftsniveau i alle lufthavne.

1.3.2. De nuværende forskelle i behandlingen af ækvivalente flyvninger inden for EU må fjernes.

1.4. Procedurer for afgiftstilpasninger

1.4.1. En rationel forvaltning af lufthavnene og kravet om en bæredygtig mobilitet skulle sætte lufthavnene i stand til at fastsætte afgifternes størrelse efter efterspørgselen, den disponible kapacitet og miljøbeskyttelseskravene. Kommissionen foreslår endvidere et krav om, at der skal gennemføres et obligatorisk samråd mellem lufthavnene og deres brugere forud for enhver tilpasning af afgiftssystemet.

2. Resumé af Kommissionens forslag

2.1. Det foreslåede direktivs bestemmelser skal gælde for alle lufthavne og lufthavnssystemer, som er beliggende på et område, der er omfattet af traktaten, og som er åbne for erhvervsmæssig trafik. For mindre lufthavnes vedkommende er der dog begrænsninger med hensyn til forholdet til omkostningerne, afgiftsgraduering, gennemskuelighed og samråd.

2.2. Begreberne »lufthavn« og »lufthavnssystem« er defineret i overensstemmelse med bilag II til Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92 af 23. juli 1992. De øvrige begrebsdefinitioner stemmer i vidt omfang overens med definitionerne i Rådets direktiv 96/67/EF af 15. oktober 1996 om adgang til ground handling-markedet i Fællesskabets lufthavne.

2.3. Medlemsstaterne skal træffe de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at der ikke sker nogen forskelsbehandling af brugerne (luftfartsselskaberne) via lufthavnsafgifterne inden for EU.

2.4. Medlemsstaterne skal udvikle en procedure, der sikrer rimelige afgifter. Efter Kommissionens opfattelse skal der her principielt tages hensyn til:

- finansieringsomkostningerne i forbindelse med infrastrukturen, herunder nedskrivningen af aktiverne i den betragtede periode og finansieringen af infrastruktur, hvor et godkendt projekt og arbejdets påbegyndelse er behørigt fastlagt, og hvortil der i påkommende tilfælde er givet administrativ tilladelse,

- finansieringsomkostninger,

- drifts- og vedligeholdelsesomkostninger,

- almindelige administrationsomkostninger og diverse afgifter,

- en rimelig forrentning af den investerede kapital.

Særbestemmelser med henblik på udvikling af en medlemsstats regionale lufthavne accepteres.

2.5. Med forbehold af traktatens konkurrenceregler kan lufthavnsafgifterne i en medlemsstats hovedlufthavn fastsættes på et sådant niveau, at forvaltningsorganet - med henblik på at fremme den økonomiske og sociale samhørighed - har mulighed for at yde finansiel støtte til lufthavnsafgifterne i samme medlemsstats regionale lufthavne.

2.6. Mange små lufthavne, der spiller en betydelig rolle for den økonomiske og sociale samhørighed i EU, er afhængige af omfattende, regelmæssig støtte fra staten eller de lokale og regionale myndigheder eller i visse tilfælde økonomisk støtte fra større lufthavne for at kunne sikre en problemfri drift og undgå alt for høje afgifter. På den anden side er det et meget beskedent antal luftfartsselskaber, der opererer i disse små lufthavne, og de har mulighed for dagligt at være i kontakt med lufthavnens forvaltningsorgan.

2.7. Omkostningerne bestemmes i overensstemmelse med de regnskabs- og evalueringsprincipper, som er almindeligt anerkendte i den enkelte medlemsstat.

2.8. Der indrømmes mulighed for at inkludere eksterne omkostninger, som forårsages af lufttrafikkens indvirkning på miljøet, og at graduere afgiftsniveauet i forhold til de forvaltningsmæssige behov i forbindelse med lufthavnsinfrastrukturen eller i forhold til udsvingene i trafiktætheden i lufthavnen i en bestemt periode.

2.9. Gradueringen må dog ikke skabe yderligere indtægter for lufthavnen.

2.10. Lufthavnens forvaltningsorgan skal påse, at afgiftsgradueringen er gennemskuelig og ikke medfører forskelsbehandling. I den forbindelse kan forvaltningsorganet:

- ved fastsættelsen af afgifternes samlede størrelse tage hensyn til alle eller en del af de indtægter, der ikke hidrører fra lufthavnsafgifter,

- give afgiftsnedslag i overensstemmelse med traktatens bestemmelser.

2.11. Brugerne (luftfartsselskaberne) skal underrettes om, hvilke elementer der tjener som grundlag for fastsættelsen af niveauet for lufthavnsafgifterne. Disse elementer omfatter:

- en klar opgørelse over de forskellige tjenesteydelser, som lufthavnen leverer til gengæld for den opkrævede lufthavnsafgift, og forvaltningsorganets beregningsmetode,

- beløbet for hver af de lufthavnsafgiftskategorier, der opkræves i lufthavnen, og det samlede antal ansatte inden for de tjenesteydelser, for hvilke der opkræves lufthavnsafgifter,

- prognoser vedrørende lufthavnens situation for så vidt angår lufthavnsafgifter, trafikudvikling og planlagte investeringer.

2.12. For at lette lufthavnenes planlægning skal medlemsstaterne sørge for, at en lufthavns brugere (luftfartsselskaberne) giver lufthavnsorganet følgende oplysninger:

- trafikprognoser,

- prognoser vedrørende sammensætningen af deres flåde,

- deres udviklingsplaner i forbindelse med lufthavnen,

- deres behov i den pågældende lufthavn.

2.13. Medlemsstaterne skal træffe de nødvendige foranstaltninger til i hver enkelt lufthavn at fastlægge en procedure for et samråd mellem forvaltningsorganet og brugerne af lufthavnen, som skal finde sted mindst en gang om året. Der føres samråd om afgiftssystemet eller -niveauet, især i forbindelse med ændringer. Samrådet skal finde sted mindst to måneder forud for en ændring af afgiftssystemet eller -niveauet.

2.13.1. Medlemsstaterne sørger for, at brugerne kan forlange at blive hørt endnu engang.

2.14. I tilfælde af overtrædelse af de nationale bestemmelser skal medlemsstaterne anvende effektive sanktioner, der står i forhold til overtrædelsen.

2.15. Direktivet skal være gennemført senest den 1. januar 2002. Medlemsstaterne forpligtes til at underrette Kommissionen om de love og administrative bestemmelser, de sætter i kraft for at efterkomme direktivet.

3. Generelle bemærkninger

3.1. Det Økonomiske og Sociale Udvalg bifalder, at Kommissionen har taget initiativ til at sikre større gennemskuelighed i forholdet mellem pris og ydelser i de lufthavne i EU, der er omfattet af direktivet.

Hermed ligger Kommissionen på linje med ØSU, der allerede i sin udtalelse om forslaget til Rådets direktiv om adgang til markedet for ground handling services () bemærkede følgende (punkt 3.2):

»Det første skridt må være at tilvejebringe driftsøkonomisk gennemsigtighed. Kun ved at tilvejebringe gennemsigtighed og dermed vurdere det eksisterende forhold mellem pris og ydelse kan man drage konklusioner om yderligere markedsåbningsforanstaltninger.«

3.2. ØSU er enig med Kommissionen i, at lufthavnene har stigende betydning for såvel den økonomiske udvikling i regionerne som for handel og personbefordring. På den ene side udgør lufthavnene således en livsnerve for regionen, på den anden side er de i stigende grad henvist til at skulle klare sig på et konkurrencepræget marked. Det kræver rammevilkår, som sikrer en fair behandling. Hertil hører, at rettigheder og pligter for henholdsvis lufthavne og brugere (luftfartsselskaber) skal stå i forhold til hinanden. Det må påses, at en dominerende stilling på markedet ikke misbruges.

3.3. Den potentielle forbedring af omkostningsstrukturen, en øget gennemsigtighed kan medføre, må efter ØSU's mening ikke øge den administrative byrde i de enkelte lufthavne og hos de kompetente nationale myndigheder. F.eks. er det efter ØSU's opfattelse kun nødvendigt at gennemføre en samrådsprocedure om de konkret nævnte spørgsmål, når der rent faktisk opstår et behov for samråd, f.eks. hvis infrastrukturerne ændres, eller afgifterne tilpasses.

3.4. ØSU går ud fra, at de nationale retssystemer er tilstrækkeligt gode til at sikre, at der i tilfælde af overtrædelser gennemføres sanktioner på nationalt plan. Kommissionen opfordres til at redegøre for mulighederne herfor. En yderligere bureaukratisering ville være i modstrid med direktivets målsætning!

3.5. Medlemsstater, der allerede helt eller delvist har gennemført liberaliseringen, behøver ikke at ophæve deres foranstaltninger, hvis de kan bringes i overensstemmelse med EU-lovgivningen.

3.6. Som situationen er i EU, går ØSU ind for en afgrænsning mellem lufthavnsafgifter og de almindelige nationale skatter og afgifter. For at skabe ensartede konkurrencevilkår må man også her tilstræbe en EU-dækkende harmonisering mellem medlemsstaterne. I forbindelse med lufthavnsafgifterne drejer det sig om at harmonisere de beregningskriterier, der lægges til grund for afgiftstilpasninger.

3.7. ØSU henstiller, at man i behandlingen af omkostningerne og vurderingen af omkostningseffektiviteten præciserer kravene til lufthavnens forvaltningsorgan i forhold til forslaget, f.eks. i form af konkrete nøgletal, og at man ligeledes i højere grad tager hensyn til kvalitetsparametrene.

4. Særlige bemærkninger

4.1. Ved udformningen af direktivet har Kommissionen efter ØSU's opfattelse anvendt begrebet forskelsbehandling for bredt. Når en lufthavns forvaltningsorgan skal foretage sine beregninger og vurdere sin risiko, gør det en stor forskel, om en given bruger (et luftfartsselskab) betjener den pågældende lufthavn en enkelt gang om dagen eller tegner sig for en betydelig andel af trafikken, f.eks. 30, 40 eller endog 60 %. Derfor ville det efter ØSU's mening være hensigtsmæssigt at tillade, at der ydes mængderabatter, lige som det er sædvane inden for handel og industri, såfremt rabatterne er gennemskuelige, ikke-diskriminerende og omkostningsrelaterede. Sådanne rabatter muliggøres f.eks. af en bedre udnyttelse af produktionsmidlerne.

4.2. Set fra et passagersynspunkt (forbrugersynspunkt) bør man også undersøge mulighederne for at tillade lavere afgifter for transitpassagerer og/eller transitfly til lufthavne, der fungerer som trafikplatforme eller knudepunkter. Dette ville modvirke forskelsbehandling af passagerer, der er henvist til at benytte sådanne forbindelsesfly på grund af deres bopæls beliggenhed.

4.3. ØSU er enig med Kommissionen i, at tilpasninger af lufthavnsafgifterne under hensyntagen til de eksterne omkostninger, som hænger sammen med miljøbeskyttelsen og forvaltningen af lufthavnens infrastrukturer, ikke må føre til yderligere indtægter for lufthavnene.

4.4. Man kan kun sikre sammenlignelige afgifter og omkostninger inden for EU, hvis de generelt anerkendte principper for regnskabsførelse, statusopgørelse og værdiansættelse samt miljøbestemmelserne harmoniseres. Der er f.eks. forskelle med hensyn til pligten til at bogføre leasingforpligtelser. Derudover er der forskelle i vurderingen af anlægs- og omsætningsaktiver. Hvor der f.eks. i Tyskland er en generel pligt til at bogføre anskaffelsesværdien, kan man i Storbritannien vælge at bogføre enten anskaffelsesværdien eller den aktuelle værdi på bogføringstidspunktet.

Der er også betydelige forskelle på håndteringen af pensionshensættelser og metoderne til beregning heraf.

På det grundlag er det yderst vanskeligt at foretage sammenligninger.

4.5. Med henblik på at forbedre den enkelte lufthavns planlægning støtter ØSU Kommissionens krav om, at medlemsstaterne skal sørge for, at brugerne (luftfartsselskaberne) meddeler de oplysninger, der er nævnt ovenfor i punkt 2.12. Dette vil forbedre lufthavnenes planlægningssikkerhed.

I dette særlige tilfælde mangler der dog en pligt for brugerne til at yde en forholdsmæssig skadeserstatning i tilfælde, hvor der fejlinvesteres, fordi de oplysninger, brugerne har indgivet, ikke holder stik.

4.6. ØSU bifalder, at Kommissionen vil tillade en graduering af lufthavnsafgifterne efter de forskellige flys varierende støjemissioner. Det samme gælder muligheden for at forhøje start- og landingsafgifterne på bestemte tidspunkter af døgnet for at mindske støjgenerne. Som påpeget i ØSU's udtalelse om grønbogen om fremtidens støjpolitik () er der behov for et rammedirektiv om afgiftsdifferentiering for at undgå konkurrenceforvridninger.

4.7. ØSU foreslår Kommissionen, at følgende tilføjes i forlængelse af den ottende betragtning:

»... og skal derfor med passende midler tilskyndes til at øge effektiviteten, bl.a. under hensyntagen til kvalitetsnormer, og forbedre omkostningseffektiviteten;«

4.8. Første punktum i artikel 1 (formål og anvendelsesområde) bør omfatte begreberne omkostnings- og kvalitetseffektivitet og ændres derfor som følger:

»... principperne om, at lufthavnsafgifter ikke må medføre forskelsbehandling, skal stå i rimeligt forhold til omkostningerne, være gennemskuelige og tilgodese princippet om omkostnings- og kvalitetseffektivitet«.

4.9. Efter ØSU's opfattelse bør der til artikel 4 (forhold til omkostningerne) tilføjes et nyt stk. 4 med følgende ordlyd:

»Eftersom lufthavne er udsat for begrænset konkurrence, skal medlemsstaterne opstille kriterier og parametre for måling af effektiviteten i lufthavne og med passende midler tilskynde til at optimere omkostnings- og kvalitetseffektiviteten i forbindelse med lufthavnenes infrastrukturer, installationer og tjenesteydelser.«

4.10. Artikel 7 (samråd), stk. 3, bør ændres som følger:

»Fører samrådet ikke til enighed, kan de berørte parter henvende sig til en uvildig forligsinstans, der udpeges af medlemsstaten.«

4.11. Kommissionen og medlemsstaterne skal sikre, at luftfartsselskaber fra tredjelande kun kan påberåbe sig direktivets bestemmelser, hvis princippet om gensidig anerkendelse gælder i deres hjemland.

4.12. ØSU mener, at den 1. januar 2002 er en realistisk frist for gennemførelsen.

4.13. ØSU henstiller, at Kommissionen også nævner ØSU i artikel 10.

Bruxelles, den 10. december 1997.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT C 301 af 13.11.1995, s. 28.

() EFT C 206 af 7.7.1997, s. 1.