RESUMÉ

I. Under den fælles landbrugspolitik råder Den Europæiske Union over to beslægtede instrumenter rettet mod børn:

- Skolemælksordningen, som siden 1977 har støttet levering af mejeriprodukter til nedsat pris i skolen.

- Skolefrugtordningen, som siden skoleåret 2009/2010 har medfinansieret uddeling af frugt og grøntsager i skolen.

II. Ordningerne har det samme grundprincip (levering af produkterne i skolen) og de samme to mål:

a) at bidrage til at stabilisere markedet ("markedsmålet")

b) at bidrage til en sund ernæring ("ernærings- og sundhedsmålet").

Det gælder især for skolemælksordningen, som oprindeligt var en afsætningsforanstaltning, at Kommissionen gradvist er begyndt at fremstille ernæringsaspektet som det vigtigste.

III. Begge ordninger tilstræber desuden en effekt på to niveauer:

a) på kort sigt at øge eller støtte de unges forbrug af produkterne ved at sørge for levering i skolen

b) på lang sigt at have en pædagogisk indvirkning på de unges kostvaner.

IV. Retten foretog en fælles revision af de to ordningers effektivitet. Fordi skolefrugtordningen var meget ny, undersøgte Retten først og fremmest skolemælksordningen og supplerede dette med en sammenlignende undersøgelse af det system, der var under indførelse i skolefrugtordningen.

V. I dag bygger de to ordninger i høj grad på den hypotese, at der er en positiv sammenhæng mellem forbruget af de støttede produkter og folkesundheden. Revisionen omfattede ikke en undersøgelse af denne hypoteses holdbarhed, da det falder uden for Rettens kompetenceområde. Ikke desto mindre konstaterer Retten, at der ikke er konsensus om denne hypotese.

VI. Trods en meget negativ evaluering og et forslag fra Kommissionen om at afskaffe skolemælksordningen, besluttede Rådet at bevare den. Ti år senere må Retten konstatere, at der ikke er sket en gennemgribende ændring af ordningen, og at dens effektivitet i bedste fald er meget begrænset.

a) Med hensyn til den forventede effekt på kort sigt (levering i skolen) konstaterer Retten, at skolemælksordningens konkrete resultater er meget begrænsede:

i) Navnlig på grund af den lave støttesats er ordningen stadig forholdsvis uattraktiv, og den har derfor generelt kun en dødvægtseffekt. I de fleste tilfælde ville de støttede produkter alligevel være indgået i kantinemåltider eller være blevet købt af støttemodtagerne, hvis der ikke var ydet støtte.

ii) Revisionen viste, at den gratis uddeling i nogle medlemsstater giver en mere tilfredsstillende effekt, men denne gratis uddeling finansieres i dag af dyre nationale ordninger, som EU-budgettet kun bidrager marginalt til.

b) Med hensyn til den forventede effekt på lang sigt (pædagogisk effekt) konstaterer Retten, at der i den nuværende ordning ikke tages tilstrækkeligt hensyn til de pædagogiske ambitioner. Navnlig sikres det ikke altid, at uddelingen er synlig, og der findes ikke et specifikt pædagogisk redskab til at supplere den.

VII. Retten konstaterer til gengæld, at Kommissionen identificerede de fleste af svaghederne ved skolemælksordningen og tog højde for dem ved udformningen af skolefrugtordningen, i hvert fald delvis. Dette førte navnlig til, at der kun anvendes en model med gratis uddeling uden for kantinerne, og at der findes redskaber til at opfylde de pædagogiske ambitioner. Disse forbedringer er imidlertid meget dyre, og en stor del af omkostningerne bæres af nationale eller lokale budgetter. Det er endnu for tidligt at vurdere den nye ordnings reelle effekt. Det forekommer dog mere sandsynligt, at denne ordning kan opfylde sine kort- og langsigtede mål, og den anviser dermed potentielle muligheder for forbedring af skolemælksordningen.

VIII. Retten fremsætter følgende væsentlige anbefalinger:

a) Fordi skolemælksordningen har en meget begrænset effektivitet, bør den kun videreføres, hvis der kan gennemføres en gennemgribende reform for at afhjælpe de identificerede svagheder. Beslutningen bør navnlig træffes under hensyntagen til den ernæringsmæssige værdi, som produktet tillægges i forbindelse med folkesundhedsmålene. Hvis der skal gennemføres en gennemgribende reform, bør nedenstående punkter tages i betragtning.

b) Hvis skolemælksordningen skal have en reel effekt på den mængde mælk, der drikkes i skoler, bør støtteniveauet pr. kg øges kraftigt, så det muliggør gratis uddeling. Retten siger med denne anbefaling ikke, at EU’s udgifter til ordningen bør øges, men derimod, at midlerne bør koncentreres om mere begrænsede populationer, hvilket også kunne bidrage effektivt til at afhjælpe problemet med dødvægtseffekt. Populationerne bør defineres ud fra endnu ikke fastlagte ernæringsmæssige behov.

c) Med hensyn til skolemælksordningen bør der træffes foranstaltninger til at begrænse den specifikke dødvægtseffekt i forbindelse med kantiner, og ordningen bør sikres optimal synlighed.

d) Hvad angår de pædagogiske mål bør der i begge ordninger indføres en mere sammenhængende tilgang til, hvilken rolle og betydning ledsageforanstaltninger bør tillægges. Hvis det konstateres, at de er vigtige, kunne det overvejes at gøre dem berettigede til EU-medfinansiering.

e) Mere generelt, og for at sikre overordnet sammenhæng i den ernæringsmæssige tilgang og optimal forvaltning, bør koordineringen og synergien mellem de to ordninger styrkes.

INDLEDNING

+++++ TIFF +++++

Kilde: http://ec.europa.eu/agriculture/tasty-bunch/index_en.htm

TO BESLÆGTEDE ORDNINGER FOR ERNÆRING I SKOLEN

1. "Spis det, drik det, rør dig": Kommissionen gennemførte i 2009-2010 en oplysningskampagne om sund ernæring henvendt til børn i EU. Formålet med denne kampagne, som finansieres over EU’s landbrugsbudget, var at give børnene sundere kostvaner. Kampagnen omfattede en vandreudstilling om "smagsbanden" og byggede primært på to ordninger for levering af fødevarer i skolen:

a) skolemælksordningen [1], som siden 1977 har støttet levering af mejeriprodukter til nedsat pris til skoleelever, og

b) skolefrugtordningen [2], som blev indført forud for skoleåret 2009/2010 og medfinansierer omkostningerne til uddeling af frugt og grøntsager i skolen.

2. Siden 2009 har Kommissionen altså rådet over to beslægtede instrumenter, det ene vedrørende mælkeprodukter, det andet vedrørende frugt og grøntsager (bilag 1 viser en sammenligning af de to ordninger). Ordningerne har samme målpopulation, og deres udgiftsniveau er omtrent det samme (jf. figur 1).

3. Ordningerne har de samme to mål:

a) at bidrage til at stabilisere markedet ("markedsmålet") [3]

b) at bidrage til en sund ernæring ("ernærings- og sundhedsmålet") [4].

Det gælder især for skolemælksordningen, som oprindeligt var en afsætningsforanstaltning, at Kommissionen gradvist er begyndt at fremstille ernæringsaspektet som det vigtigste (jf. tekstboks 1).

FIGUR 1

EU-UDGIFTER [5] TIL SKOLEMÆLKSORDNINGEN OG SKOLEFRUGTORDNINGEN (MILLIONER EURO)

+++++ TIFF +++++

Kilde: EU-budgettet.

4. Ordningerne har det samme grundprincip og tilstræber en effekt på to niveauer:

a) på kort sigt at øge eller støtte de unges forbrug af produkterne ved at sørge for levering i skolen

b) på lang sigt at have en pædagogisk indvirkning på de unges kostvaner [6].

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

Kilde: (http://ec.europa.eu/agriculture/index_fr.htm).

TEKSTBOKS 1

SKOLEMÆLKSORDNINGENS ERNÆRINGSMÆSSIGE OG PÆDAGOGISKE MÅL

I 1990 skriver Kommissionen, at skolemælksordningen ikke er en foranstaltning til afsætning af overskydende mælk: Der er tale om et egentligt pædagogisk tiltag, som i skolen først og fremmest skal opretholde eller styrke vanen med at konsumere mælk eller andre mejeriprodukter. Ifølge Kommissionen har ordningen desuden et ernæringsaspekt, idet de leverede mejeriprodukter kan supplere en utilstrækkelig eller uafbalanceret ernæring. Endelig bemærker Kommissionen, at det selvfølgelig ikke kan nægtes, at ordningen har en sekundær effekt, nemlig at der forbruges en stor mængde mejeriprodukter, som ellers måtte lægges til det mælkeoverskud, der skal afsættes ved hjælp af andre foranstaltninger.

Kilde: Kommissionen, 1990.

"Skolemælksordningen har både et ernæringsmæssigt og pædagogisk sigte og bidrager til kampen mod fedme, samtidig med at børnene får adgang til produkter, som er vigtige for deres vækst og helbred."

Kilde: Pressemeddelelse fra kommissær Mariann Fischer Boel, 2008.

OVERSIGT OVER DE TO ORDNINGERS FORVALTNINGSSYSTEM

5. Under begge ordninger udbetales støtten direkte til undervisningsinstitutioner eller til andre ansøgere, f.eks. undervisningsmyndigheder (typisk kommuner), leverandører eller formidlingsorganer, der er oprettet specifikt til formålet [7]. Når disse forskellige ansøgere er blevet godkendt, har de det operationelle ansvar for indkøb, opbevaring, uddeling og administration.

MEJERIPRODUKTER

6. Støtten ydes i form af et fast EU-tilskud på 18,15 euro pr. 100 kg mælk [8], som medlemsstaterne ikke er forpligtet til at supplere.

7. Hver institution bestemmer selv, om den vil deltage, og EU’s udgifter er summen af de modtagne, berettigede ansøgninger. Forordningen fastsætter ikke noget budgetloft. Den fastsætter dog, at den maksimale støtteberettigede mængde er 0,25 liter pr. dag pr. indskrevet elev [9], men dette loft nås generelt ikke af ansøgerne.

FIGUR 2

SKOLEMÆLK – DE FORSKELLIGE MODELLERS RELATIVE FOREKOMST I DE BESØGTE MEDLEMSSTATER

+++++ TIFF +++++

Kilde: De besøgte medlemsstater.

8. Ordningen kan være udformet meget forskelligt, men i de medlemsstater, Retten besøgte, anvendes der især tre hovedmodeller (jf. figur 2 og tekstboks 2):

a) støtte til mejeriprodukter i kantinemåltider [10] (hovedsageligt Frankrig, Italien og Sverige)

b) salg af mælk til nedsat pris uden for kantinerne (Tyskland, Polen (sekundærtrinnet) og Det Forenede Kongerige (børn over 5 år))

c) gratis uddeling af mælk uden for kantinerne [11] (hovedsageligt Polen (primærtrinnet) og Det Forenede Kongerige (børn på 5 år og derunder)).

FRUGT OG GRØNTSAGER

9. EU-støtten dækker mellem 50 % og 75 % [12] af omkostningerne til uddeling af frugt- og grøntsagsprodukter samt visse relaterede omkostninger, og resten finansieres generelt af medlemsstaterne.

TEKSTBOKS 2

TYPISKE EKSEMPLER PÅ STØTTEDE MEJERIPRODUKTER I DE BESØGTE MEDLEMSSTATER

Frankrig: oste- eller yoghurtportion som dessert (kantine).

Italien: parmesan på en pastaret eller mozzarella i en salat (kantine).

Sverige: mælkeautomat til selvbetjening under måltidet (kantine).

Det Forenede Kongerige og Polen: mælk i brikkartoner solgt til nedsat pris eller uddelt gratis til børn i visse aldersgrupper, primært med finansiering fra de nationale budgetter.

Tyskland: aromatiseret mælk i brikkartoner solgt til nedsat pris i skolebutikker.

10. Forordningen fastsætter et samlet udgiftsloft på 90 millioner euro, som fordeles på de medlemsstater, der anmoder om støtten. Medlemsstaterne bestemmer selv inden for rammerne af deres nationale strategi, hvordan midlerne skal fordeles på de potentielle modtagere.

11. Støtten til frugt gives kun, hvis der er vedtaget pædagogiske ledsageforanstaltninger til at sikre ordningens succes. Disse foranstaltninger er ikke berettigede til EU-finansiering, men de anses for at være et nøgleelement i ordningen.

12. Under revisionen observerede Retten kun uddeling af frugt, som var gratis og fandt sted uden for måltiderne.

REVISIONENS OMFANG OG REVISIONSMETODEN

EN FÆLLES REVISION AF DE TO ORDNINGER MED FOKUS PÅ EFFEKTIVITET...

13. Revisionen vedrørte primært effektiviteten af ordningerne for skolemælk og skolefrugt. I 2009 blev den nye skolefrugtordning iværksat efter næsten samme model som den eksisterende skolemælksordning, og det syntes at være en god anledning til at foretage en analyse. På grund af disse tidsforhold undersøgte Retten først og fremmest skolemælksordningen og supplerede dette med en sammenlignende undersøgelse af det system, der var under indførelse i skolefrugtordningen.

14. Revisionsspørgsmålene vedrørende ordningernes effektivitet var som følger:

a) Tilskyndes der tilstrækkeligt til deltagelse (analyse af hindringer for deltagelse), og er deltagelsen stor nok til at opfylde målene?

b) Har de afholdte udgifter en direkte effekt på modtagernes forbrug af produkterne? (Dødvægtseffekt: Ville forbruget have været det samme uden støtten?)

c) Er det sandsynligt, at ordningerne har den tilsigtede pædagogiske funktion og påvirker de unges fremtidige kostvaner?

FIGUR 3

SKOLEMÆLK – BETALINGER I 2009 PR. MEDLEMSSTAT

+++++ TIFF +++++

Kilde: Kommissionen.

15. I dag bygger de to ordninger i høj grad på den hypotese, at der er en positiv sammenhæng mellem forbruget af de støttede produkter og folkesundheden [13]. Revisionen omfattede ikke en undersøgelse af denne hypoteses holdbarhed, da det falder uden for Rettens kompetenceområde. Ikke desto mindre konstaterer Retten, at der ikke er konsensus om denne hypotese.

16. Revisionen vedrørte skoleårene 2008/2009 og 2009/2010, men omfattede også en undersøgelse af, hvordan de to gældende forordninger blev udarbejdet, og en analyse af de seneste evalueringsresultater for skolemælksordningen.

17. Revisionen blev udført hos Kommissionen samt i Tyskland [14], Frankrig, Italien, Polen, Sverige og Det Forenede Kongerige. Disse seks medlemsstater (hvoraf de to sidste kun deltog i skolemælksordningen) tegner sig for 75 % af betalingerne i 2009 under skolemælksordningen og 63 % af budgettet for det første år under skolefrugtordningen (jf. figur 3 og 4).

FIGUR 4

SKOLEFRUGT – BUDGET FOR 2009/2010 PR. MEDLEMSSTAT

+++++ TIFF +++++

Kilde: Kommissionen.

18. Retten analyserede de procedurer, som Kommissionen og medlemsstaterne havde fastlagt for gennemførelsen og overvågningen af ordningerne. Revisorernes arbejde omfattede også besøg hos 31 ansøgere, som modtog støtte på vegne af over 40000 institutioner og 2 millioner børn. Revisorerne aflagde desuden besøg på stedet i 56 institutioner, som deltog i mindst én af de to ordninger, og som tilsammen havde over 16000 børn indskrevet.

... SUPPLERET MED EN UNDERSØGELSE AF DEN FORMELLE RIGTIGHED

19. Endvidere omfattede revisionen en undersøgelse af den formelle rigtighed, som var begrænset til de vigtigste aspekter, der kan påvirke modtagerne og politikkens effektivitet mest direkte. I de besøgte medlemsstater blev der konstateret problemer – bl.a. med hensyn til fortolkningen af de gældende regler – som Retten meddelte til Kommissionen og de pågældende medlemsstater. Flere oplysninger kan findes i oversigten over disse elementer i bilag II.

+++++ TIFF +++++

Kilde: http://agriculture.gouv.fr/un-fruit-pour-la-recre

BEMÆRKNINGER

EN EVALUERING AF SKOLEMÆLKSORDNINGEN I 1999 VAR EKSTREMT KRITISK, MEN DER ER IKKE FUNDET NOGEN REEL LØSNING SIDEN

20. I 1999 var skolemælksordningen genstand for en ekstern evaluering på EF-niveau [15]. Evalueringens konklusion var ekstremt kritisk, og på grund af ordningens lave effektivitet og dårlige cost-benefit-forhold anbefalede forfatterne en afskaffelse (jf. tekstboks 3).

21. På dette grundlag foreslog Kommissionen at afskaffe ordningen, men det blev afvist af Rådet. Som reaktion på denne politiske beslutning fremsatte Kommissionen en række forslag til at reducere EF-finansieringen af ordningen, men disse blev kun delvist accepteret (jf. tekstboks 4).

TEKSTBOKS 3

1999-EVALUERINGEN – KONKLUSION OG ENDELIG ANBEFALING

[...] Vurderet udelukkende på grundlag af de gældende, anførte og dokumenterede mål (at opretholde eller øge forbruget af mejeriprodukter) har ordningen kun haft en marginal positiv virkning og ikke givet valuta for pengene. Kommissionen bør derfor alvorligt overveje at afskaffe ordningen. Den væsentligste konsekvens af dette ville blive, at ansvaret for enhver fortsat levering af støttet mælk til skolebørn ville tilfalde medlemsstaternes myndigheder. Det er umuligt at forudsige det endelige resultat af en sådan afskaffelse, men det er sandsynligt, at nettoeffekten ville blive et fald i udbuddet og forbruget af mejeriprodukter i skolen. Det fremgår imidlertid af oplysningerne i denne rapport, at effekten sandsynligvis ville være meget begrænset.

[...] Eftersom denne rapports væsentligste anbefalinger har fokus på afskaffelse af ordningen og anvendelse af ressourcerne på andre foranstaltninger, som er mere effektive, fremsættes der ingen anbefalinger til forbedring af den eksisterende ordning. Forfatterne mener, at enhver ændring bør fokusere på at afhjælpe ordningens grundlæggende svagheder med hensyn til målopfyldelse. Der kunne fremsættes anbefalinger til forbedring af den eksisterende ordning, men de ville ikke i væsentlig grad afhjælpe de problemer, der bidrager til at gøre ordningens effektivitet meget begrænset.

22. I 2005 blev der i Det Forenede Kongerige foretaget en evaluering [16], som omhandlede både EU-støtten og den supplerende støtte fra det nationale budget (jf. punkt 8. b)). Konklusionen beskriver ordningen som ineffektiv og dyr og fremhæver især de uforholdsmæssigt høje forvaltningsomkostninger og den lave merværdi. Forfatterne anbefaler, at den britiske regering i fællesskab med Europa-Kommissionen overvejer at afskaffe EU’s skolemælksordning.

23. Kommissionen har siden 1999 regelmæssigt forsøgt at forbedre ordningen ved at ændre gennemførelsesbestemmelserne (forenkling, tilpasning af listen over produkter, tilpasning af støttesatserne for de enkelte kategorier osv.). Disse tiltag har imidlertid været "marginale", dvs. de har ikke ændret ordningens logik eller dens væsentligste aspekter. Selv om de generelt betragtes som positive, har ændringerne altså ikke taget højde for den grundlæggende kritik af ordningens udformning.

TEKSTBOKS 4

KOMMISSIONENS FORSLAG EFTER 1999-EVALUERINGEN

På grundlag af evalueringens anbefaling havde Kommissionen først til hensigt at foreslå en afskaffelse af ordningen og fremlægge et foreløbigt budgetforslag for 2000, som var i overensstemmelse med dette. [...] Alle deltagerne ønskede at bevare EU-støtten, navnlig på grund af de ernæringsmæssige fordele. [...] I lyset af denne drøftelse er Kommissionen gået bort fra sin oprindelige hensigt og foreslår nu, at skolemælksordningen medfinansieres i et 50/50-forhold. […] På grund af det stramme budget og ordningens dårlige cost-benefit-forhold kan beløbet på budgetposten for skolemælk ikke bevares på det nuværende niveau […] Skolemælksordningen forsvares ofte med henvisning til mere generelle sundhedsmæssige, ernæringsmæssige og endog sociale mål. Jeg anerkender, at disse argumenter er relevante, men […] disse mål er for ambitiøse for en ordning under den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter. Når medlemsstaterne fremfører sådanne argumenter, bør de […] være villige til at bære ansvaret for de udgifter, der afholdes i forbindelse med ordningen.

Kilde: notat fra GD VI til kabinettet for kommissæren med ansvar for landbrugspolitikken og udvikling af landdistrikter - marts 2000.

DET BESKEDNE UDGIFTSNIVEAU OG MANGLEN PÅ ET REDSKAB TIL AT ORIENTERE STØTTEN MOD PRIORITEREDE BEHOV BEGRÆNSER DEN FORVENTEDE EFFEKT

DER MANGLER TILFREDSSTILLENDE RESULTATMÅLINGSSYSTEMER

24. De to ordningers mål - både markedsmålet og ernærings- og sundhedsmålet - er kvalitative og meget generelle (jf. tekstboks 5). De er ikke defineret kvantitativt og slet ikke formuleret som "SMART-mål" [17].

25. Da der ikke findes præcise mål, som politikkens effektivitet kan vurderes ud fra, foreligger der for skolemælksordningen kun aktivitetsindikatorer (leverede mængder pr. kategori, anslået antal deltagende elever), som ikke kan bruges til at måle resultaterne eller effekten af politikken [18]. Under revisionen viste det sig desuden, at de indsamlede oplysninger er upålidelige, navnlig med hensyn til det anslåede antal deltagende elever [19].

TEKSTBOKS 5

DEN GENERELLE KARAKTER AF SKOLEMÆLKSORDNINGENS MÅL

"For at bidrage til at skabe ligevægt på markedet og for at stabilisere markedspriserne" (betragtning 43 i Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007)

"[S]kolemælksordningen [spiller også] en rolle som led i en bredere generel sundheds- og ernæringspolitik." (forslag til Rådets forordning om ændring af forordning (EF) nr. 1255/1999 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, begrundelse)

"Ordningen har også en oplysningsmæssig funktion ved at medvirke til at støtte og udvikle gode spisevaner, der forhåbentlig vil vare hele livet." (Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikters netsted)

"Skolemælksordningen har både et ernæringsmæssigt og pædagogisk sigte og bidrager til kampen mod fedme." (pressemeddelelse af 11. juli 2008 fra Mariann Fischer Boel).

26. Der er ikke fastsat indikatorer for skolefrugtordningen. Denne nye ordning indeholder imidlertid nogle bestemmelser, der kan understøtte resultatovervågning, fra kravet om forudgående udarbejdelse af en strategi til kravet om periodiske evalueringer i de enkelte medlemsstater. Det er dog endnu for tidligt at vurdere effektiviteten af disse redskaber, som skal udvikles yderligere.

MEGET BESKEDNE UDGIFTER VEDRØRENDE DE TO ORDNINGERS MÅL

MARKEDSMÅLET

27. Under drøftelserne før oprettelsen af skolefrugtordningen foreslog Europa-Parlamentet, at den skulle have et budget på 500 millioner euro pr. år. Det endte imidlertid med, at der på Kommissionens forslag blev fastsat et loft på 90 millioner euro. Kommissionen mente blandt andet, at projektet skulle bevise sin værdi i denne målestok, før der kunne blive tale om et større budget.

28. I betragtning af ordningens usædvanligt langsomme start (jf. bilag IV) var Kommissionens holdning berettiget. Ikke desto mindre betød denne beslutning, at budgetloftet i henhold til forordningen – selv når den nationale medfinansiering indregnes [20] – svarer til ca. 0,3 % af værdien af EU’s produktion af frugt og grøntsager. Skolemælksordningen har en tilsvarende størrelse, idet den ifølge de disponible tal gjorde det muligt at levere mejeriprodukter svarende til lidt under 0,28 % af den samlede EU-produktion.

29. Selv hvis disse beløb anvendes effektivt, svarer de i begge tilfælde til mængder, som ikke kan forventes at have en væsentlig direkte effekt [21] på markedsligevægten.

30. Med hensyn til skolemælksordningen blev dette allerede påpeget i 1999-evalueringen [22].

ERNÆRINGS- OG SUNDHEDSMÅLET

31. De budgetterede udgifter til hver af de to ordninger beløber sig årligt til mellem 50 og 80 cent pr. barn i Den Europæiske Union. Det er svært at forestille sig, at der med beløb i denne størrelsesorden kan opnås en væsentlig ernæringsmæssig effekt på hele målpopulationen.

32. I praksis kommer udgifterne imidlertid færre børn til gode [23], og den potentielle effekt for hver enkelt modtager er således større. Til gengæld er ordningernes samlede ernærings- og sundhedsmæssige effektivitet i meget høj grad afhængig af, hvilken delpopulation der "vælges".

DER MANGLER ET REDSKAB TIL AT ORIENTERE STØTTEN MOD PRIORITEREDE ERNÆRINGSMÆSSIGE BEHOV

33. Det har større værdi at levere mælk til et barn, hvis forbrug af mejeriprodukter ligger langt under gennemsnittet eller den ernæringsmæssige anbefaling [24], end at levere den samme mængde mælk til et barn, hvis forbrug i forvejen ligger over gennemsnittet eller den ernæringsmæssige anbefaling. De to ordningers ernærings- og sundhedsmæssige mål kræver således en orientering mod prioriterede kategorier (regioner, medlemsstater, sociale kategorier osv.), hvor forbruget anses for at være utilstrækkeligt eller mere utilstrækkeligt end gennemsnittet. Højeste prioritet er nemlig ikke at øge forbruget, men snarere at sørge for, at så mange som muligt når op på det minimumsforbrug, der anses for nødvendigt.

34. Nogle medlemsstater har allerede gjort sig sådanne overvejelser med hensyn til skolemælk. I Det Forenede Kongerige viste 2005-evalueringen, at en stor del af målpopulationen allerede havde et tilstrækkeligt forbrug af mejeriprodukter [25], og forfatterne anbefalede at målrette ordningen mod en række prioriterede kategorier. I Frankrig har myndighederne valgt at anvende den supplerende støtte fra det nationale budget i ugunstigt stillede områder, hvor de ernæringsmæssige behov anses for at være størst [26]. Målretning kan ske på mange andre måder, men nogle metoder kan indebære ekstraomkostninger.

35. Ingen af de to EU-ordninger giver imidlertid mulighed for at tildele ressourcer ud fra en analyse af de ernæringsmæssige behov.

36. Under skolefrugtordningen kan medlemsstaterne frit vælge en sådan fremgangsmåde inden for rammerne af deres nationale strategi, men endnu har ingen benyttet sig af denne mulighed [27].

37. I skolemælksordningen findes der ikke en sådan mekanisme. En analyse af forholdene i de enkelte medlemsstater viser ikke blot, at ordningen ikke målretter ressourcerne mod de områder, hvor behovene synes at være størst, men også at de største støttemodtagere generelt er de medlemsstater, der i forvejen har det største forbrug af mejeriprodukter og dermed de mindste og mindst påtrængende behov (jf. tekstboks 6).

TEKSTBOKS 6

FORBRUGET AF MEJERIPRODUKTER I DE FORSKELLIGE MEDLEMSSTATER OG STØRRELSEN AF SKOLEMÆLKSSTØTTEN I 2009

De to medlemsstater, der i forvejen har det højeste forbrug af mejeriprodukter pr. indbygger, er også dem, der modtager mest støtte pr. indbygger.

De seks medlemsstater, der i forvejen har det højeste forbrug af mejeriprodukter pr. indbygger, modtager i gennemsnit 3,5 gange så meget EU-støtte pr. indbygger som de ti medlemsstater, der har det laveste forbrug.

De seks medlemsstater, der modtager mest støtte pr. indbygger, har i forvejen et forbrug af mejeriprodukter pr. indbygger, som ligger over gennemsnittet.

De ti medlemsstater, der har det laveste forbrug af mejeriprodukter pr. indbygger, modtager kun 20 % af den samlede støtte. Ni af dem modtager en støtte pr. indbygger, som er to til fem gange mindre end gennemsnittet, eller deltager slet ikke i ordningen.

PROBLEMER MED UDFORMNINGEN AF SKOLEMÆLKSORDNINGEN HÆMMER OPNÅELSEN AF KONKRETE RESULTATER, MEN DER ER LØSNINGSMULIGHEDER

SKOLEMÆLKSORDNINGEN ER FORHOLDSVIS UATTRAKTIV

38. Udgiftsbeløbet under skolemælksordningen fastsættes ikke af Kommissionen, men er tværtimod et resultat af de potentielle ansøgeres og modtageres individuelle valg. De 74 millioner euro, der blev udbetalt i 2009, er under 10 % af det maksimale beløb, der potentielt kan udbetales under ordningen [28]. Udnyttelsen af støtten er altså lav og politikken forholdsvis uattraktiv (jf. tekstboks 7 og 8), ligesom det er blevet konstateret tidligere – i øvrigt med tilsvarende tal [29].

39. Revisionen viste, at den manglende interesse for ordningen i høj grad skyldtes kombinationen af et lavt støtteniveau og en uforholdsmæssigt omfattende administration.

SALG AF MÆLK TIL NEDSAT PRIS UDEN FOR KANTINERNE

40. Med det nuværende støtteniveau kan EU-tilskuddet kun dække en lille del af omkostningerne til de leverede produkter [30]. Da der ikke findes andre og større kilder til finansiering (jf. punkt 60 ff.), muliggør EU-støtten således ikke gratis uddeling, men kun salg til nedsat pris.

TEKSTBOKS 7

LAV DELTAGELSE OG MANGLENDE INTERESSE FOR ORDNINGEN

En undersøgelse i Tyskland viser, at 56 % af institutionerne tilbyder deres elever mælk eller mejeriprodukter, men kun 21 % søger om støtte.

Kilde: Bayerns landbrugsministerium.

41. I Polen dækker EU-støtten kun en fjerdedel af de direkte omkostninger til mælk, og i Tyskland og Det Forenede Kongerige dækker den kun 10-15 %. Det betyder f.eks., at brikkartoner med aromatiseret mælk i Tyskland kan sælges til 35 cent i stedet for 40 cent. For den potentielle modtager er en prisnedsættelse i denne størrelsesorden normalt for lille til at være udslagsgivende for beslutningen om at købe eller ej, og de disponible analyser viser faktisk, at efterspørgselselasticiteten er lav i forhold til prisen [31].

42. I mange tilfælde vælger institutionerne selv at lade være med at deltage. Som regel kræver det god vilje at få indført ordningen i en institution. Der kan være meget arbejde forbundet med at organisere salg af mælk til nedsat pris (indkøb, opbevaring og uddeling, men også opkrævning af penge fra modtagerne), og det kan være en alvorlig hindring for deltagelse [32].

43. I nogle tilfælde svækker det beslutningstagernes vilje til at påtage sig arbejdet med at administrere ordningen, at salg til nedsat pris ikke vækker synderlig interesse hos elevernes forældre, og at det ansvarlige personale somme tider ikke er overbevist om ordningens sundhedsmæssige værdi.

MEJERIPRODUKTER I KANTINEMÅLTIDER

44. Når der ydes tilskud til produkter i kantinemåltider, spares de fleste af administrationsomkostningerne, fordi ordningen integreres i den normale kantineforvaltning. Hvis man ser bort fra Rettens negative vurdering af denne støtteforms effektivitet (jf. punkt 47-50), betyder det, at den eneste specifikke omkostning er den tid, som det kræver at søge om tilskud. Paradoksalt nok er der alligevel så meget uvilje mod denne administrative opgave, at skoler undlader at deltage.

45. Det, der gør formaliteterne uforholdsmæssigt krævende for de fleste ansøgere - især de mindste - er ikke så meget den administrative kompleksitet som det lave støtteniveau (jf. tekstboks 8). Det mærkes især, at støtten er lav, fordi den ikke længere sammenholdes med prisen på mejeriprodukterne, men med det samlede budget, hvor den kun fylder meget lidt (under 1 % for kantiner og meget mindre i forhold til det samlede budget for en privat uafhængig institution eller en børnehave).

DEN DIREKTE EFFEKT AF UDGIFTERNE UNDER SKOLEMÆLKSORDNINGEN BEGRÆNSES AF EN STÆRK DØDVÆGTSEFFEKT [33]

46. Uanset leveringsformen kan der ydes mælkestøtte til alle støtteberettigede produkter, og der er ingen mekanisme til begrænsning af støtten vedrørende de mængder, som modtagerne også ville have købt uden støtte. Revisionen viste, at dødvægtseffekten kommer forskelligt til udtryk i forbindelse med de forskellige leveringsformer.

TEKSTBOKS 8

STØTTEN ER UATTRAKTIV FOR KANTINER

I Frankrig modtager 70 % af de 11000 ansøgere i gennemsnit 300 euro om året.

Mange af de interviewede personer udtalte til Retten, at en støtte i denne størrelsesorden ikke kunne få dem til at ændre vaner. En institutionsleder sagde: "Jeg modtager lige under 200 euro om året. For et så lille beløb agter jeg ikke at spilde tid på at læse et cirkulære."

Alle kantiner bruger støtteberettigede mejeriprodukter, og de har derfor ret til at få udbetalt støtten, hvis bare de søger om den. Alligevel søger kun 60 % af institutionerne i Frankrig og lidt under 15 % af institutionerne i Italien.

MEJERIPRODUKTER I KANTINEMÅLTIDER

47. Revisionen viste, at udbetaling af støtte til produkter i kantinemåltider systematisk giver en dødvægtseffekt:

a) Et normalt måltid indeholder ofte mejeriprodukter (det kan endda være et krav), men der er i øjeblikket ingen muligheder for at undgå, at kantiner modtager støtte til produkter, som de ville have brugt alligevel.

b) Retten fandt ikke bevis for, at støtten har nogen som helst indflydelse på mængden af mejeriprodukter i menuerne.

c) Næsten alle de ansvarlige, som Retten interviewede, indrømmede åbent, at støtten slet ikke har nogen indvirkning på, hvor stor en mængde mejeriprodukter der serveres for eleverne (jf. tekstboks 9).

TEKSTBOKS 9

UDTALELSER FRA INTERVIEWEDE KANTINEANSVARLIGE OM SKOLEMÆLKSORDNINGEN

"EU-støtten har ingen betydning for sammensætningen af vores menuer. […] Det er ikke noget, jeg tror. Det er en kendsgerning." (Italien, leder af et cateringfirma, som driver kantiner i en af landets største byer).

"Jeg har aldrig tænkt på EU’s skolemælksordning, når jeg har lavet menuer." (Sverige, repræsentant for et cateringfirma, der modtager støtte for flere skoler i byen).

"EU-støtten påvirker absolut ikke menuerne."(Italien, repræsentant for en institution, der modtager direkte støtte).

I Frankrig forklarede lederne for en børnehave, som var under godkendelse, at de ville søge om de penge, som deres almindelige forbrug gav dem ret til, dvs. støtten til de produkter, som de allerede købte, før de kendte til støtteordningen.

Hos en anden ansøger var kantinens menuansvarlige slet ikke klar over, at institutionen havde modtaget støtte i årevis.

48. Kantinerne modtager altså støtte til køb af mejeriprodukter, som de ville have købt alligevel, og støtten tilskynder dem ikke til at bruge flere mejeriprodukter, end de ville have brugt, hvis støtten ikke fandtes. Selv i Sverige, hvor forholdene synes at være mest fordelagtige [34], fandtes de støttede foranstaltninger (primært mælkeautomater til selvbetjening i kantinerne), længe før EU-støtten blev indført. Det høje forbrug af mælk skyldes etablerede kulturelle vaner og kan ikke tilskrives EU-ordningen, som blot giver finansiel støtte til en praksis, som den ikke har haft nogen indflydelse på.

49. På nuværende tidspunkt er det således vanskeligt at påvise en effekt af den støtte, der udbetales til kantiner, og at dømme ud fra Rettens besøg på stedet har den i bedste fald en ekstremt lille effekt på modtagernes forbrug af mejeriprodukter. Desuden er det trods forordningens bestemmelser ofte ikke muligt at verificere støttens potentielle indvirkning på den pris, der skal betales af forældrene (jf. bilag II), og den ville under alle omstændigheder være ubetydelig.

50. Denne konstatering gælder også vuggestuer, især fordi jo yngre børnene er, desto større er sandsynligheden for, at deres normale kost vil indeholde mejeriprodukter. Det er f.eks. tilfældet i børnehaver i Frankrig (børn fra 0 til 3 år), hvor anvendelsen af mejeriprodukter i kosten i forvejen anses for at være obligatorisk.

SALG AF MÆLK TIL NEDSAT PRIS UDEN FOR KANTINERNE

51. Med det nuværende lave støtteniveau synes den positive effekt at være meget svag. EU-støtten muliggør kun en lille reduktion af salgsprisen (jf. punkt 40 og 41), og det betyder ikke blot, at deltagelsen i ordningen er lav, men også at den hovedsageligt gavner modtagere, som ville have handlet på samme måde, hvis der ikke blev givet støtte. Fordi støtten er for lav til væsentligt at påvirke elevernes beslutninger om at købe eller ej [35] (jf. også tekstboks 10), er den først og fremmest til gavn for de elever, der højst sandsynligt også ville have købt mælk uden støtte.

52. Desuden er det også pr. definition disse modtagere, der med størst sandsynlighed forbruger de pågældende produkter uden for skolen. Analysen af de forskellige medlemsstater påviser en tendens til, at støtten ender dér, hvor behovene er mindst (jf. punkt 37), og tilsvarende bevirker denne lille reduktion af salgsprisen, at støtten især kommer de børn til gode, som højst sandsynligt allerede har det største forbrug af mejeriprodukter.

TEKSTBOKS 10

UDDRAG AF EVALUERINGSRAPPORTERNE, SOM VISER STØTTENS BEGRÆNSEDE EFFEKT PÅ, HVOR STORE MÆNGDER MODTAGERNE FORBRUGER

Det Forenede Kongerige, 2005-evalueringen: Elevundersøgelsen gav kun svage indikationer af, at den mælk, der blev drukket i skolen, repræsenterede en forøgelse af den mængde, der blev drukket uden for skolen. […] Der var desuden børn, der drak meget lidt mælk, både på de skoler, der deltog i ordningen, og på de skoler, der ikke gjorde. […] Undersøgelsen gav svage indikationer af, at skolernes deltagelse i EU’s skolemælksordning påvirker børns samlede forbrug af mælk. […] Både på de skoler, der deltog i ordningen, og på de skoler, der ikke gjorde, var der et mindretal af elever, der drak meget lidt mælk. De disponible oplysninger lader formode, at skolernes deltagelse i ordningen især øgede mælkeforbruget hos børn, som også ville have drukket en stor mængde mælk, hvis deres skoler ikke havde deltaget.

[…] Forsøget med at give børn mad af høj kvalitet viste, at mange forældre, som var uvillige til at købe sådanne fødevarer i supermarkedet, også var uvillige til at betale for dem i skolen. Problemet er det samme med den mælk, som skolerne giver forældrene mulighed for at købe med supplerende støtte fra staten.

1999-evalueringen: Der er meget få indikationer af, at ordningen har en effekt på tilgængeligheden af mejeriprodukter. […] Det er primært faktorer uden for ordningen, der har betydning for deltagelsen, og ordningen selv bidrager kun i meget begrænset omfang til at øge tilgængeligheden af produkterne.

LØSNINGER ER ALLEREDE BLEVET INDFØRT AF KOMMISSIONEN MED HENSYN TIL FRUGT OG AF NOGLE MEDLEMSSTATER MED HENSYN TIL MÆLK

POTENTIELLE LØSNINGER BLEV ALLEREDE INDFØRT AF KOMMISSIONEN UNDER UDFORMNINGEN AF SKOLEFRUGTORDNINGEN

53. Ved udformningen af skolefrugtordningen tog Kommissionen i hvert fald delvis den manglende interesse for skolemælksordningen og risikoen for dødvægtseffekt i betragtning.

UDDELING AF FRUGT UDEN FOR KANTINERNE

54. Kommissionen havde fundet frem til, at støtte til frugtuddeling, der finder sted samtidig med de normale skolemåltider, kunne forringe ordningens merværdi [36], og stillede derfor så skrappe krav til denne form for uddeling, at den i praksis blev udelukket. Der var da heller ingen medlemsstater, der inkluderede denne mulighed i deres strategier, og alle de frugtuddelinger, som Retten observerede, fandt sted uden for kantinerne.

HØJERE STØTTESATS OG GRATIS UDDELING

55. EU’s medfinansiering af skolefrugtordningen varierer fra medlemsstat til medlemsstat mellem 50 % og 75 % og er således meget højere end støtten til skolemælksordningen.

56. På dette grundlag er gratis uddeling blevet den eneste uddelingsform under skolefrugtordningen (på fransk har skolefrugtforordningen ordet "distribution", hvor skolemælksforordningen har ordet "cession").

57. Fordi skolefrugtordningen er helt gratis for børnene, deltager så godt som alle de børn, der har mulighed for det. Det forhold, at ordningen er gratis, minimerer den relative dødvægtseffekt, fordi modtagerne ikke kun er de børn, der ville have købt produkterne, hvis de ikke var støttet. Gratisprincippet gør også skolernes opgave meget lettere, fordi de ikke behøver at opkræve penge af forældrene.

58. I de fleste medlemsstater er uddelingen også gratis for skolerne, fordi EU’s medfinansiering suppleres af et nationalt budget, der betales direkte til leverandørerne. Skolerne modtager altså gratis leverancer uden at pådrage sig omkostninger og uden at skulle lægge penge ud. I Italien anvendes der ligefrem et "alt inklusive"-udbudssystem (der omfatter den fysiske uddeling i klasserne og ledsageforanstaltninger), som har gjort det muligt at befri skolerne for alle de administrative opgaver. Det betyder, at undervisningsinstitutionernes deltagelse i ordningen kun begrænses af budgettets størrelse.

59. I Frankrig er der imidlertid ikke noget nationalt budget, så institutionernes deltagelse afhænger af, om de kan finde lokal finansiering. Det har meget sjældent kunnet lade sig gøre i praksis, så indtil videre har antallet af ansøgere været meget lavt (jf. bilag IV).

NOGLE MEDLEMSSTATER UDDELER OGSÅ ALLEREDE GRATIS MÆLK UDEN FOR KANTINERNE

60. I Frankrig går hovedparten af EU-støtten til kantiner, men landet har valgt at afsætte den supplerende støtte fra det nationale budget til gratis uddeling uden for kantinerne med det udtrykkelige formål at garantere, at den nationale støtte har en reel effekt, hvilket kantinestøtten ikke vurderes at have.

61. I Polen og Det Forenede Kongerige anvendes EU-støtten i forbindelse med nationale budgetter, som har gjort det muligt at erstatte levering til nedsat pris med gratis uddeling uden for kantinerne og at nå endnu flere modtagere (elever på primærtrinnet i Polen, børn under 5 år i Det Forenede Kongerige).

62. Denne model, som er meget mere attraktiv end ordningen med levering til nedsat pris, sikrer en langt højere deltagelse (jf. tekstboks 11). Det medfører også en væsentlig reduktion af den dødvægtseffekt, som blev konstateret i forbindelse med salg af mælk til nedsat pris, fordi mælken kommer ud til så godt som alle de børn, der får den tilbudt, og ikke kun til de børn, der havde været villige til at betale for den, hvis den ikke var støttet.

TEKSTBOKS 11

GRATISPRINCIPPETS EFFEKT

I Det Forenede Kongerige har en undersøgelse vist, at elevernes deltagelse falder kraftigt, når uddelingen ikke længere er gratis (Kilde: hovedaktøren i Det Forenede Kongeriges ordning for primær- og sekundærtrinnet). Retten så et eksempel på dette i en institution, hvor deltagelsen var meget høj i den gratis nationale ordning for mælk i vuggestuer (NMS, Nursery Milk Scheme, for børn under 5 år), men ingen børn ville deltage, efter de var fyldt 5 år. Retten så også eksempler på institutioner, der nægtede at administrere en betalingsordning og begrænsede deltagelsen til de aldersklasser, hvor uddelingen var gratis.

I Polen gik man i 2007/2008 over til at uddele mælk gratis på primærtrinnet. Det medførte, at antallet af deltagende skoler steg til det dobbelte, og antallet af deltagende børn steg til det firedobbelte.

En undersøgelse i Tyskland viser, at selv væsentlige ændringer af salgsprisen (fra 30/35 cent til 15 cent) kun har en begrænset effekt på deltagelsen. Det er kun, når uddelingen er gratis, at effekten virkelig ændres (jf. figur 5).

FIGUR 5

SALGSPRISENS EFFEKT PÅ ELEVERNES DELTAGELSE

+++++ TIFF +++++

Kilde: myndighederne i Nordrhein-Westfalen.

63. I Polen og Det Forenede Kongerige finansieres den gratis uddeling imidlertid af meget store nationale budgetter (jf. figur 6), og EU-støtten dækker kun en meget beskeden del af de samlede omkostninger [37]. I betragtning af det aktuelle støtteniveau kan den gratis uddeling således ikke direkte tilskrives EU-ordningen [38]. Men eksemplet fra disse to medlemsstater viser, hvor meget finansiering det kræver at indføre en model med gratis uddeling.

FIGUR 6

DE NATIONALE BUDGETTER I DE TO MEDLEMSSTATER, HVOR DEN GRATIS UDDELING AF MÆLK ER STØRST (MILLIONER EURO, 2008/2009)

+++++ TIFF +++++

Kilde: Medlemsstaternes budgetdata.

RETTEN IDENTIFICEREDE ANDRE GODE PRAKSIS, SOM ØGER DELTAGELSEN I ORDNINGEN OG STYRKER DENS EFFEKTIVITET

64. Under revisionen bemærkede Retten en række lokale faktorer og valg, som havde gjort det muligt at reducere administrationsomkostningerne, og som kunne øge deltagelsen i ordningen og styrke dens effektivitet, bl.a.:

a) at alle lovgivningens muligheder for at forenkle udarbejdelsen og kontrollen af støtteansøgninger udnyttes (især muligheden for at anvende faste koefficienter i beregninger)

b) at ordningen koncentreres om ansøgere over en vis størrelse (det gør den administrative opgave forholdsmæssigt mere acceptabel og kan endda give stordriftsbesparelser)

c) at der inddrages private aktører, som kan varetage alle eller en del af de administrative og logistiske opgaver [39] og samtidig få en direkte interesse i at øge deltagelsen.

OPFYLDELSEN AF DET PÆDAGOGISKE MÅL ER ENDNU IKKE BLEVET UNDERSØGT

65. Ud over den umiddelbare effekt af uddelingen er det en ambition for begge ordninger på lang sigt at have en pædagogisk indvirkning på børnenes kostvaner. Dette mål behandles imidlertid temmelig forskelligt i de to ordninger, og opfyldelsen af det er endnu ikke blevet undersøgt.

SKOLEMÆLKSORDNINGEN TAGER NÆSTEN IKKE HENSYN TIL DET PÆDAGOGISKE MÅL, SÅ EN VÆSENTLIG EFFEKT PÅ LANG SIGT ER LIDET SANDSYNLIG

FOR AT HAVE EN PÆDAGOGISK EFFEKT SKAL STØTTEDE UDDELINGSORDNINGER VÆRE SYNLIGE, OG DET ER IKKE ALTID TILFÆLDET

66. En støttet uddelingsordning kan – med sin blotte eksistens – være med til at signalere, at det pågældende produkt tillægges en særlig værdi. Det forudsætter imidlertid, at uddelingen er synlig.

67. Denne betingelse er opfyldt i de fleste af de observerede ordninger for uddeling af mælk uden for kantinerne og i den svenske ordning med mælkeautomater i kantinerne. I andre tilfælde er støtten og det uddelte produkt imidlertid ikke tilstrækkeligt synlige.

68. For eksempel gøres der ikke specielt opmærksom på den mælk, der sælges i skolebutikker (Tyskland), og den har hård konkurrence fra de andre produkter, der sælges i disse butikker (sodavand, chips, slik). Mælken har ikke den synlighed, som den ville have haft, hvis den blev uddelt alene.

69. På samme måde bliver uddelingsaspektet usynligt, når støtten går til mejeriprodukter i kantinemåltider, og dermed svækkes den pædagogiske virkning. Denne svaghed er specifikt blevet bemærket af Kommissionen, som derfor har forsøgt at begrænse støtte til kantiner [40]. Denne begrænsning er et positivt tiltag, men den er ikke tilstrækkelig til at sikre, at støtten har en effektiv pædagogisk virkning.

Menu medpasta (parmesansauce) støttet under skolemælksordningen

+++++ TIFF +++++

Kilde: Italiensk kantine.

70. For det første præsenteres produktet ikke for sig selv, og det er dermed i sagens natur mindre synligt, end når det uddeles alene [41]. For det andet er modtagerne generelt ikke klar over, at ordningen findes [42], og at produktet tillægges en særlig værdi. I Frankrig og Italien mødte Retten endda institutionsledere, der ikke vidste, at deres kantiner modtog støtte.

ORDNINGEN MANGLER PÆDAGOGISKE LEDSAGEFORANSTALTNINGER

71. Selv når kravet om synlighed er opfyldt, mener Retten ikke, at uddelingsprincippet i sig selv er nok til at opfylde det pædagogiske mål i tilfredsstillende grad.

72. Allerede 1999-evalueringen fremhævede, at uddannelsesaspektet var svagt i denne ordning, som var begrænset til priselementet og ikke omfattede fremstød eller pædagogiske foranstaltninger [43], og det samme blev påpeget i den britiske 2005-evaluering [44]. Mange af de personer, Retten interviewede under revisionen, bekræftede denne analyse og fremhævede som den vigtigste begrænsning for unges forbrug af mælk (i hvert fald som drik), at mælk har et imageproblem, hvilket ordningens udformning ikke tager højde for.

73. Trods dette omhandler forordning (EF) nr. 657/2008 kun levering af produkterne, idet den hverken kræver eller tilskynder til ledsageforanstaltninger. På denne baggrund havde ingen af de besøgte medlemsstater stillet sådanne krav, og ingen af de besøgte institutioner havde indført eller nydt godt af specifikke ledsageforanstaltninger.

74. Der gøres ganske vist forskellige fremstød uden for rammerne af skolemælksordningen. Ud over den omtalte kampagne med "smagsbanden" [45] medfinansierer Kommissionen i medfør af Rådets forordning (EF) nr. 3/2008 [46] forskellige fremstød, hvoraf nogle få vedrører mejeriprodukter og er rettet mod børn [47]. Retten observerede også andre eksempler på klart positive tiltag i forskellige medlemsstater. Men eftersom forordning (EF) nr. 657/2008 hverken kræver eller tilskynder til sådanne foranstaltninger, er de stort set uden relation til skolemælksordningen og kan ikke tilskrives den.

INTET TYDER PÅ EN LANGSIGTET EFFEKT PÅ DE UNGES KOSTVANER

75. Fordi der mangler specifikke redskaber til at måle den, foreligger der endnu i dag – efter flere årtier – intet bevis for, at skolemælksordningen har en langsigtet effekt på modtagernes kostvaner. Som det allerede blev bemærket i den britiske 2005-evaluering, står det ikke klart, at skolemælksordningen gør forbrug af mejeriprodukter til en fast vane.

76. I de medlemsstater, hvor der foreligger relevante data, kan det tværtimod konstateres, at deltagelsen i ordningen alt andet lige falder kraftigt, når børnene bliver ældre. Ordningen på primærtrinnet har ikke en effekt på mellemlang sigt, som sikrer en tilfredsstillende deltagelse i de følgende år. Det er derfor så meget desto mere sandsynligt, at denne ordning, som ikke kan fastholde modtagerne på mellemlang sigt, heller ikke kan påvirke deres kostvaner væsentligt på lang sigt.

+++++ TIFF +++++

Kilde: www.drinkitup.europa.eu

SKOLEFRUGTORDNINGEN TAGER MERE HENSYN TIL DET PÆDAGOGISKE MÅL

77. Det er endnu for tidligt at vurdere skolefrugtordningens langsigtede effekt, men i denne ordning er der bedre sammenhæng mellem det pædagogiske mål og den valgte fremgangsmåde.

78. For det første var alle de frugtuddelinger, som Retten observerede under revisionen, meget synlige, og det øger sandsynligheden for en pædagogisk effekt. Synligheden skyldtes dels, at der var entusiasme omkring denne nye ordning, dels, at frugten blev uddelt alene og uden for kantinerne (jf. punkt 54).

79. For det andet har skolefrugtordningen i modsætning til skolemælksordningen fra begyndelsen haft det pædagogiske element integreret i sig, takket være et specifikt redskab. Det fastslås i Kommissionens forordning, at skolefrugtordningen "kun [kan] blive effektiv, hvis der fastlægges ledsageforanstaltninger" [48], og selv om forordningen ikke indeholder nogen bestemmelser om finansieringen, gøres indførelsen af sådanne foranstaltninger til en betingelse for ydelse af støtte.

TEKSTBOKS 12

EKSEMPLER PÅ LEDSAGEFORANSTALTNINGER, DER BLEV UNDERSØGT UNDER REVISIONEN

En omrejsende udstilling om frugt og grønt henvendt til elever.

En interaktiv informationsstand i forhallen til en institution.

Afholdelse af forældremøder med deltagelse af læger og ernæringseksperter.

Dyrkning af en skolehave.

Pædagogiske hjælpemidler henvendt til lærere.

80. Der tilskyndes desuden til synergi med de fremstød, der er omhandlet i forordning (EF) nr. 3/2008, idet der gives en mulighed for yderligere medfinansiering [49], som ikke findes i skolemælksordningen.

81. Ikke desto mindre viste revisionen, at de forskellige ledsageforanstaltningers ambitionsniveau varierer meget, fordi de kan være dyre at iværksætte, fordi der ikke er afsat specifik finansiering til dem, og fordi det er svært at definere, hvad en tilstrækkelig foranstaltning er (jf. tekstboks 13). Det kan derfor først på et senere tidspunkt undersøges, om de igangværende pædagogiske foranstaltninger er effektive.

TEKSTBOKS 13

STORE FORSKELLE MELLEM DE LEDSAGEFORANSTALTNINGER, DER ALLEREDE VAR I GANG, DA REVISIONEN FANDT STED

I Italien blev der allerede det første år iværksat et ambitiøst system, som indebærer, at ledsageforanstaltningerne varetages på regionalt plan af de producentorganisationer, der står for uddelingen.

I Tyskland og Frankrig havde de besøgte institutioner arrangeret pædagogiske ledsageforanstaltninger, der vedrørte frugt og grøntsager og ernæring i almindelighed. Da der navnlig ikke fandtes kontrolsystemer, var disse aktiviteter imidlertid hovedsageligt afhængige af enkeltpersoners eller lokale gruppers gode vilje.

I Polen havde de besøgte institutioner endnu ikke indført eller planlagt pædagogiske ledsageforanstaltninger (i henhold til forordningens overgangsbestemmelser var ledsageforanstaltninger ikke obligatoriske det første år, men de nationale myndigheder havde selv forpligtet sig til at iværksætte sådanne foranstaltninger fra begyndelsen).

KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

82. Efter en ekstern evaluering med meget negative konklusioner foreslog Kommissionen i 1999 at afskaffe skolemælksordningen, men Rådet besluttede at se bort fra forslaget og bevare ordningen (jf. punkt 20-23). Ti år senere må Retten konstatere, at der trods nogle få forbedringer ikke er fundet nogen egentlige løsninger på de grundlæggende svagheder, der blev påpeget dengang.

83. Skolemælksordningens effektivitet er stadig næsten ubetydelig:

a) Med hensyn til den forventede effekt på kort sigt (levering i skolen) konstaterer Retten, at skolemælksordningens konkrete resultater er meget begrænsede:

i) Navnlig på grund af den lave støttesats er ordningen stadig forholdsvis uattraktiv, og den har derfor generelt kun en dødvægtseffekt. I de fleste tilfælde ville de støttede produkter alligevel være indgået i kantinemåltider eller være blevet købt af støttemodtagerne, hvis der ikke var ydet støtte (jf. punkt 38-52).

ii) Revisionen viste, at den gratis uddeling i nogle medlemsstater giver en mere tilfredsstillende effekt, men denne gratis uddeling finansieres i dag af dyre nationale ordninger, som EU-budgettet kun bidrager marginalt til (jf. punkt 60-63).

b) Med hensyn til den forventede effekt på lang sigt (pædagogisk effekt) konstaterer Retten, at der i den nuværende ordning ikke tages tilstrækkeligt hensyn til de pædagogiske ambitioner. Navnlig sikres det ikke altid, at uddelingen er synlig, og der findes ikke et specifikt pædagogisk redskab til at supplere den (jf. punkt 66-75).

84. Retten konstaterer til gengæld, at Kommissionen identificerede de fleste af svaghederne ved skolemælksordningen og tog højde for dem ved udformningen af skolefrugtordningen, i hvert fald delvist. Navnlig anvendes der i den nye ordning kun en model med gratis uddeling uden for kantinerne (jf. punkt 53-59), og der findes specifikke redskaber til at opfylde de pædagogiske ambitioner (jf. punkt 77-81). Disse forbedringer er imidlertid meget dyre, og en stor del af omkostningerne bæres af nationale eller lokale budgetter. Det er endnu for tidligt at vurdere den nye ordnings effekt på lang sigt. Det forekommer dog mere sandsynligt, at denne ordning kan opfylde sine kort- og langsigtede mål, og den anviser dermed potentielle muligheder for forbedring af skolemælksordningen.

85. Retten konstaterer imidlertid med hensyn til begge ordninger, at der med det nuværende udgiftsniveau kun kan opnås en begrænset effekt, især fordi ingen af ordningerne har en mekanisme til at målrette støtten mod prioriterede behov (jf. punkt 27-37). Oprindeligt var det hensigten, at skolefrugtordningen skulle have et udgiftsloft på 500 millioner euro i stedet for de 90 millioner euro, som blev fastsat, men Kommissionen mente blandt andet, at projektet først skulle bevise sin værdi. Eftersom ordningen stadig er i startfasen, er det således for tidligt at genoverveje dette aspekt (jf. bilag IV).

86. På denne baggrund fremsætter Retten følgende væsentlige anbefalinger:

a) Fordi skolemælksordningen har en meget begrænset effektivitet, bør den kun videreføres, hvis der kan gennemføres en gennemgribende reform for at afhjælpe de identificerede svagheder. Beslutningen bør navnlig træffes under hensyntagen til den ernæringsmæssige værdi, som produktet tillægges i forbindelse med folkesundhedsmålene. Hvis der skal gennemføres en gennemgribende reform, bør nedenstående punkter tages i betragtning.

b) Hvis skolemælksordningen skal have en reel effekt på den mængde mælk, der drikkes i skoler, bør støtteniveauet pr. kg øges kraftigt, så det muliggør gratis uddeling [50]. Retten siger med denne anbefaling ikke, at EU’s udgifter til ordningen bør øges, men derimod, at midlerne bør koncentreres om mere begrænsede populationer, hvilket også kunne bidrage effektivt til at afhjælpe problemet med dødvægtseffekt. Populationerne bør defineres ud fra endnu ikke fastlagte ernæringsmæssige behov.

c) Med hensyn til skolemælksordningen bør der træffes foranstaltninger til at begrænse den specifikke dødvægtseffekt i forbindelse med kantiner, og ordningen bør sikres optimal synlighed.

d) Hvad angår de pædagogiske mål bør der i begge ordninger indføres en mere sammenhængende tilgang til, hvilken rolle og betydning ledsageforanstaltninger bør tillægges. Hvis det konstateres, at de er vigtige, kunne det overvejes at gøre dem berettigede til EU-medfinansiering.

e) For at sikre overordnet sammenhæng i den ernæringsmæssige tilgang og optimal forvaltning bør koordineringen og synergien mellem de to ordninger styrkes.

87. Desuden fremsætter Retten følgende anbefalinger:

a) Eftersom ingen af ordningerne har et tilfredsstillende resultatmålingssystem (jf. punkt 24-26), bør resultatovervågningssystemet forbedres, så det har mere fokus på bestemmelserne i finansforordningen.

b) Forenklingsbestræbelserne bør fortsætte, og der bør tilskyndes til indførelse af gode praksis, der letter gennemførelsen af ordningerne.

c) De forskellige problemer vedrørende udgifternes formelle rigtighed (jf. bilag II) bør så vidt muligt løses med udgangspunkt i målsætningen om forenkling og med særlig opmærksomhed på kontrollernes cost-benefit-forhold.

Vedtaget af Afdeling I, der ledes af Olavi ALA-NISSILÄ, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 13. juli 2011.

På Revisionsrettens vegne

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Formand

[1] Kommissionens forordning (EF) nr. 657/2008 af 10. juli 2008 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 for så vidt angår EF-støtte til uddeling af mælk og mejeriprodukter til skoleelever (EUT L 183 af 11.7.2008, s. 17).

[2] Rådets forordning (EF) nr. 13/2009 af 18. december 2008 om ændring af forordning (EF) nr. 1290/2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik og forordning (EF) nr. 1234/2007 om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter og om særlige bestemmelser for visse landbrugsprodukter (fusionsmarkedsordningen) med henblik på indførelse af en skolefrugtordning (EUT L 94 af 8.4.2009, s. 38).

[3] Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 af 22. oktober 2007 om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter og om særlige bestemmelser for visse landbrugsprodukter (fusionsmarkedsordningen) (EUT L 299 af 16.11.2007, s. 1), betragtning 43: "For at bidrage til at skabe ligevægt på markedet og for at stabilisere markedspriserne for mælk og mejeriprodukter [...]". Forordning (EF) nr. 13/2009, betragtning 2: "Skolefrugtordningen vil [...] opfylde målene for den fælles landbrugspolitik, herunder at fremme indtjeningen i landbruget, stabilisere markederne og sikre både de nuværende og fremtidige forsyninger."

[4] Forordning (EF) nr. 657/2008, betragtning 2: "På baggrund af kampen mod fedme og for at give børn sunde mejeriprodukter [...]". Forordning (EF) nr. 13/2009, betragtning 4: "De oplagte sundhedsmæssige fordele ved en skolefrugtordning [...]".

[5] For 2008 og 2009: afholdte udgifter. For 2010 og 2011: forventede udgifter i henhold til forslaget til det almindelige budget for 2011.For skolefrugtordningen: jf. beregningen af forventede udgifter i bilag IV.

[6] Forordning (EF) nr. 657/2008, betragtning 4: "[...] ordningens pædagogiske mål". Forordning (EF) nr. 13/2009, betragtning 2: "[...] ved at sikre en varig stigning i andelen af frugt og grøntsager i børns kost på det tidspunkt, hvor deres kostvaner dannes. [...] få unge forbrugere til at sætte pris på frugt og grøntsager og således øge det fremtidige forbrug".

[7] Nogle medlemsstater har valgt at begrænse, hvilke typer organer der kan søge om støtte, og det har ført til meget forskellige måder at forvalte på: I Frankrig er over 11000 skoler og kommuner godkendt under skolemælksordningen, mens der i Spanien kun er godkendt ca. 40 leverandører, og under skolefrugtordningen er der i Italien kun givet godkendelse til fire producentorganisationer.

[8] Denne sats er fastsat i forordning (EF) nr. 657/2008. Med hensyn til andre støtteberettigede mejeriprodukter end mælk (ost, yoghurt osv.) foreskriver forordningen, at der skal fastsættes koefficienter til omregning af de forskellige kategorier til mælkeækvivalenter.

[9] Artikel 5 i forordning (EF) nr. 657/2008.

[10] "Der kan [...] ydes støtte til [...] mejeriprodukter, der anvendes ved tilberedningen af måltider i undervisningsinstitutionen, hvis der ikke indgår varmebehandling ved tilberedningen" (artikel 5, stk. 4, i forordning (EF) nr. 657/2008).

[11] Eftersom EU kun dækker en lille del af omkostningerne, finansieres denne gratis uddeling primært over de nationale budgetter. Jf. punkt 61 og 63.

[12] Procentsatsen varierer fra medlemsstat til medlemsstat, da den høje sats gælder for regioner, der er omfattet af konvergensmålet, og regioner i den yderste periferi.

[13] Jf. punkt 3. b) og tekstboks 1.

[14] Nordrhein-Westfalen og Bayern.

[15] "Evaluation of the School Milk Measure", afsluttet i februar 1999 af CEAS Consultants (Wye) Ltd - Centre européen d’études agricoles et l’Institut pour la gestion des entreprises laitières - Technische Universität München. Kan findes på Kommissionens netsted: http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/schoolmilk/.

[16] "Evaluation of the National Top-Up to the EU School Milk Subsidy in England", udarbejdet for Department for Environment, Food and Rural Affairs (Defra) af London Economics i samarbejde med Dr. Susan New. Se uddrag og link i bilag III.

[17] Artikel 27, stk. 3, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 (EFT L 248 af 16.9.2002, s. 1): "Der skal opstilles specifikke, målelige, realiserbare, relevante og tidsbestemte målsætninger (på engelsk forkortet "SMART") for alle de aktivitetsområder, som budgettet omfatter."

[18] Allerede i april 1996 skrev Kommissionen i et internt notat, at nøgleelementet i effektivitetsanalysen er ordningens effekt på mejeriprodukternes image og på forbruget, men at det er umuligt for afdelingerne i GD VI at foretage en analyse af disse forhold og af forbrugernes holdninger.

[19] F.eks. er over en tredjedel af det anslåede antal deltagere registreret i Frankrig. De 7,3 millioner franske børn, der angives som deltagere, er imidlertid de elever, der er indskrevet i de deltagende institutioner, selv om det generelt kun er de elever, der bruger kantinen, der faktisk deltager i ordningen. For denne medlemsstat var antallet af modtagere således ansat ca. 3 millioner for højt.

[20] Med den gennemsnitlige EU-medfinansieringssats på 58 % svarer det nuværende budgetloft på 90 millioner euro til et samlet udgiftsniveau (for Kommissionen og medlemsstaterne) på ca. 155 millioner euro.

[21] Ambitionen for begge ordninger er at opnå en effekt på lang sigt, som er større end den direkte effekt af de uddelte mængder, fordi ordningerne har en pædagogisk indvirkning på børnenes kostvaner. Dette aspekt analyseres i punkt 66 ff.

[22] 1999-evalueringen: "Den mængde mælk og mejeriprodukter, der leveres i forbindelse med ordningen, er ekstremt lille i forhold til EU-markedets størrelse (0,3 % af den samlede mælkeleverance til EU’s mejerier i 1996/1997), og dens relative størrelse er faldende. […] I bedste fald har ordningens effekt været meget svag set i forhold til det samlede marked og ordningens hovedmål. […] Betragtet som en foranstaltning til udvidelse af markedet for mejeriprodukter og til afsætning af overskydende mælk har ordningen ikke haft et godt cost-benefit-forhold."

[23] Kommissionen opererer med et overslag (som ved revisionen i øvrigt viste sig at være temmelig upålideligt), ifølge hvilket 21 millioner børn, dvs. ca. 20 % af målpopulationen, har gavn af skolemælksordningen. Med hensyn til skolefrugtordningen havde de besøgte medlemsstater det første år valgt at koncentrere sig om primærtrinnet.

[24]

[25] 2005-evalueringen: De elever, der ikke deltog i skolemælksordningen (SMSS, School Milk Subsidy Scheme), drak i gennemsnit tilstrækkelig mælk til at få den anbefalede daglige tilførsel af kalk. Denne konstatering stemmer med den seneste nationale ernæringsundersøgelse, som viste, at det gennemsnitlige indtag af kalk var tilstrækkeligt i aldersgruppen 4-10 år.

[26] Samtidig gives EU-støtten i Frankrig hovedsageligt til kantiner, som bruges forholdsmæssigt mindre af børn fra ugunstigt stillede sociale kategorier. Statistisk retter EU-støtten sig således mindre mod den population, som de nationale myndigheder prioriterer højest.

[27] Med hensyn til skolefrugtforordningens højere medfinansieringssats for regioner, der er omfattet af konvergensmålet, og regioner i den yderste periferi, skal det bemærkes, dels at dette ikke bygger på en analyse af de ernæringsmæssige behov, dels at EU-støtten udelukkende tildeles på grundlag af antallet af børn i alderen 6-10 år.

[28] Da forordningen ikke fastsætter et udgiftsloft, er det potentielle udgiftsmaksimum (ca. 900 millioner euro) beregnet ud fra, at samtlige børn i samtlige undervisningsinstitutioner deltager og modtager 25 cl pr. skoledag (forordningens daglige loft pr. barn).

[29] 1999-evalueringen: I hele EU lå udnyttelsesgraden for ordningen på kun 12 % af det maksimale støtteberettigelsesvolumen i 1996/1997 og på 19 % i 1992/1993. Det tyder på en forholdsvis lav produktivitet og effektivitet med hensyn til at nå målpopulationen [...].

[30] Især fordi ordningen ikke kun skal støtte et produkt, men en hel tjeneste med specifikke omkostninger til emballage (brikkartoner) og logistik (f.eks. fysisk levering af frisk mælk hver morgen i Det Forenede Kongerige).

[31] Uddrag af 1999-evalueringen: Prisen lader ikke til at have en væsentlig indflydelse på anvendelsen af mælk og mejeriprodukter blandt forbrugere, herunder skolebørn. […] Det tyder på, at hovedmekanismen i skolemælksordningen (prisstøtte) har fokus på en faktor, som kun har mindre indflydelse på forbruget af mælk og mejeriprodukter. Det er derfor ingen overraskelse, at nettoeffekten på forbruget formentlig er meget lille.

[32] Uddrag af evalueringerne:

- 1999-evalueringen: Vi konstaterer, at EU’s skolemælksordning er ineffektiv. De samlede udgifter under denne ordning og den supplerende nationale støtteordning beløber sig i England til næsten 7,2 millioner pund, mens skolerne skønnes at bære administrationsomkostninger på 5 millioner pund, og de lokale undervisningsmyndigheder og betalingsorganet for landdistrikter har administrationsomkostninger på 831000 pund. […] Vi anbefaler, at man under sådanne ordninger uddeler mælken gratis i stedet for at sælge den, da det sandsynligvis vil være meget billigere at administrere ordninger, hvor lærerne ikke skal kontrollere, at forældrene betaler.

- 2005-evalueringen: Nogle mener, at de administrative og finansielle krav har begrænset skolernes deltagelse i ordningen. Det væsentligste problem er, at der skal bruges meget tid på at indføre og administrere skolemælksordningen.

[33] Der er tale om en dødvægtseffekt, når en støtteforanstaltning gavner en modtager, som ville have handlet på samme måde, hvis der ikke blev givet støtte. I et sådant tilfælde kan det konstaterede resultat ikke tilskrives politikken, og støtten til denne modtager har ikke haft nogen effekt. Den del af udgifterne, der har en dødvægtseffekt, er således pr. definition ineffektive, da de ikke bidrager til opfyldelsen af målene. Det er i sagens natur meget vanskeligt at måle dødvægtseffekt nøjagtigt, da det indebærer en vurdering af en hypotetisk situation, hvor den undersøgte støtteordning ikke findes.

[34] Over 90 % af undervisningsinstitutionerne modtager støttebeløb svarende til næsten 120 cl dagligt pr. indskrevet barn.

[35] Da støttesatserne blev sænket som følge af 1999-evalueringen, forstærkede det den konstaterede ineffektivitet, da det yderligere svækkede ordningens evne til at påvirke de potentielle ansøgeres og modtageres valg.

[36] "For at sikre, at skolefrugtordningen gennemføres på korrekt vis, [...] skal medlemsstaterne i deres strategi forklare, hvordan de vil sikre deres ordnings merværdi, især i de tilfælde, hvor normale skolemåltider serveres samtidig med produkter, der er støttet i deres skolefrugtordning." (betragtning 2 i forordning (EF) nr. 288/2009).

[37] Det samme gælder for den gratis uddeling i Frankrig, men da den finder sted i et meget mindre omfang, er det nationale budget meget mere beskedent.

[38] Indtil 2008 blev den gratis uddeling i Det Forenede Kongerige (NMS) fuldt ud finansieret af det britiske sundhedsministerium. I 2008 besluttede de britiske myndigheder at lade EU-støtten dække en del af omkostningerne til denne nationale politik.

[39] Ved outsourcing af administrationsopgaver eksternaliseres administrationsomkostningerne, men de forsvinder ikke. De britiske myndigheder accepterer f.eks., at det eksterne firma fakturerer det dobbelte af EU-støttesatsen. Ikke desto mindre betyder denne outsourcing, i) at der højst sandsynligt opnås væsentlige stordriftsbesparelser på administrationsomkostningerne, ii) at beslutningstagerne befris for en opgave, som ellers kunne få dem til at lade deres skoler stå uden for ordningen.

[40] Forordning (EF) nr. 657/2008, betragtning 4: "Det er [...] ikke en særlig effektiv måde at nå ordningens pædagogiske mål på. Derfor bør uddeling til madlavning begrænses." Forordningens artikel 5, stk. 4, forbyder varmebehandling, fordi mejeriproduktet skal være synligt og genkendeligt for børnene.

[41] 1999-evalueringen: Når mælk bruges som et supplerende produkt, bliver støtteordningen endnu mindre effektiv.

[42] Det er nu fastsat i Kommissionens forordninger (om skolemælk og skolefrugt), at der skal anbringes en plakat ved hver deltagende institutions hovedindgang. Det skal ikke afvises, at dette tiltag bidrager positivt, men dets effekt er begrænset.

[43] 1999-evalueringen: Ordningen har formentlig kun i ubetydelig grad øget kendskabet til mejeriprodukternes ernæringsmæssige kvaliteter. Det er imidlertid ingen overraskelse, for skolemælksordningen giver ingen finansiering til fremstød og er i bund og grund kun en prisstøtteforanstaltning.

[44] 2005-evalueringen: Skolemælksordningen kunne give forældre og børn nyttige oplysninger. Det forekommer imidlertid at være en kostbar oplysningsmetode, når man sender varevogne ud til skolerne hver dag og forlanger, at lærerne skal kontrollere forældrenes betaling.

[45] Jf. denne hjemmeside: http://ec.europa.eu/agriculture/tasty-bunch/about/index_fr.htm som har et link til hjemmesiden for skolemælksordningen, "Drink it up": (http://ec.europa.eu/agriculture/drinkitup/for_adults_fr.htm).

[46] Rådets forordning (EF) nr. 3/2008 af 17. december 2007 om oplysningskampagner og salgsfremstød for landbrugsprodukter på det indre marked og i tredjelande (EUT L 3 af 5.1.2008, s. 1) (budgetpost 05 02 10 01).

[47] Retten fandt nogle få eksplicitte henvisninger til skolemælksordningen, hvilket trods alt er et fremskridt i forhold til den totale mangel på synergi, som blev beskrevet i 1999-evalueringen. Her blev det konstateret som det væsentligste resultat af undersøgelsen, at så godt som ingen salgsfremstød til fordel for mejeriprodukter i EU omtalte skolemælksordningen.

[48] Betragtning 5 i forordning (EF) nr. 288/2009.

[49] "Når det gælder salgsfremstød for frisk frugt og friske grøntsager, fokuseres der især på fremstød rettet mod børn i uddannelsesinstitutioner" (artikel 5, stk. 1, i forordning (EF) nr. 3/2008). "Den procentdel, der er nævnt i første afsnit, er 60 %, når det gælder fremstød for frugt og grøntsager over for børn i uddannelsesinstitutioner i Fællesskabet" (artikel 13, stk. 2, i forordning (EF) nr. 3/2008).

[50] For at sikre gratis uddeling kunne det på ny overvejes at gøre brug af medfinansiering fra medlemsstaterne eller endog fra mælkeindustrien.

--------------------------------------------------

BILAG I

SAMMENLIGNING AF SKOLEMÆLKSORDNINGEN OG SKOLEFRUGTORDNINGEN

| Skolemælk | Skolefrugt |

Støtteberettigede produkter | Mælk og mejeriprodukter angivet i forordningen (mælk, aromatiseret mælk, yoghurt, ost osv.) | Frugt og grøntsager (herunder forarbejdede produkter, undtagen produkter, der er tilsat sukker, fedt, salt eller sødestoffer) |

Mål | Markedsmål | At bidrage til at stabilisere markedet/de generelle mål for den fælles landbrugspolitik. |

Ernærings- og sundhedsmål | På kort sigt: at sikre sunde produkter i børns kost. På lang sigt: at have en pædagogisk indvirkning og fremme gode kostvaner i fremtiden. |

Grundprincip | Økonomisk støtte, som skal muliggøre levering til nedsat pris (mælk) eller uddeling (frugt) i skolen. |

Støttemodtagere | Børn, der er indskrevet på en undervisningsinstitution. |

Støtten udbetales til | Undervisningsinstitutioner, leverandører, myndigheder med ansvar for undervisningen eller formidlingsorganer, der er oprettet til formålet. Disse ansøgere skal være godkendt på forhånd af de ansvarlige nationale myndigheder. |

Plakat | Plakat skal anbringes ved institutionens hovedindgang. |

Støttebeløb/støtteberettigede udgifter | Faste satser for hver produktkategori (reference: 18,15 euro pr. 100 kg mælk). | Medfinansiering (50 % til 75 %) af omkostningerne til de leverede produkter (+ visse relaterede omkostninger) |

Økonomisk bidrag fra støttemodtagerne? | EU-støttebeløbet muliggør kun salg til nedsat pris. De observerede eksempler på gratis uddeling muliggøres af supplerende finansiering. | Forordningen foreslår gratis uddeling, men kræver det ikke eksplicit. Retten så ingen eksempler på betalingsordninger, men i nogle tilfælde finansierer forældrene indirekte en del af omkostningerne. |

Metode til levering af produkterne | Salg til nedsat pris i klassen eller i en butik i institutionen. Gratis uddeling i klassen. Mejeriprodukter i kantinemåltider. | Gratis uddeling uden for spisetid (uddeling i kantinerne er kun tilladt, hvis medlemsstaten dokumenterer denne metodes merværdi. I praksis var der ingen tilfælde af dette). |

Budgetloft | Intet budgetloft. Artikel 5 i forordning (EF) nr. 657/2008 fastsætter dog, at den maksimale støtteberettigede mængde er 0,25 liter pr. dag pr. indskrevet elev, men dette loft nås generelt ikke af ansøgerne. | 90 millioner euro. |

Betingelser for institutionernes deltagelse | Nej | Medlemsstatens nationale strategi. |

Ledsageforanstaltninger | Nej | Obligatoriske og beskrevet som et nøgleelement. Ordningen rummer imidlertid ingen bestemmelser om iværksættelse og finansiering. |

--------------------------------------------------

BILAG II

RESUMÉ AF DE BEMÆRKNINGER OM UDGIFTERNES FORMELLE RIGTIGHED, DER ER FREMSENDT TIL KOMMISSIONEN

SKOLEMÆLK

PROBLEMER MED FORTOLKNINGEN AF FORORDNINGEN

1. Børnehavers støtteberettigelse: På grund af forskelle i oversættelsen og fortolkningen af forordningen på de forskellige sprog blev børnehaver først støtteberettigede i Frankrig fra 2008 [1], mens de stadig ikke er omfattet af ordningen i Italien og Polen, men er støtteberettigede i Tyskland, Sverige og Det Forenede Kongerige [2]. Selv om børnehaver udtrykkeligt er nævnt i nogle sprogudgaver, er deres støtteberettigelse i strid med den kendsgerning, at modtagerne i resten af forordningen defineres som "børn, der er indskrevet på en undervisningsinstitution". I de lande, Retten besøgte, opfylder børnehaver generelt ikke disse kriterier.

2. Godkendelse af kommuner som undervisningsmyndigheder: I forordning (EF) nr. 657/2008 defineres fire kategorier af mulige støtteansøgere, heriblandt kommunerne, der er en uundværlig del af ordningen i mange medlemsstater, og som er godkendt under kategori b. Den franske og den italienske udgave af den tidligere forordning definerede denne kategori meget bredere ("le pouvoir organisateur effectuant la demande d’aide", "l’amministrazione responsabile"), men definitionen er blevet standardiseret i forordning (EF) nr. 657/2008 ("undervisningsmyndighed"). Med den harmoniserede definition er det i dag spørgsmålet, om kommunerne juridisk set kan anses for at være "undervisningsmyndigheder" i alle medlemsstater.

3. Støttens afspejling i kantinepriserne: I henhold til forordningen skal medlemsstaten træffe "de foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre, at støtten slår igennem på den pris, som modtageren betaler" [3]. Denne bestemmelse synes at være afgørende for at sikre, at støtten reelt kommer de rigtige modtagere til gode. I praksis kontrolleres opfyldelsen af denne forpligtelse imidlertid ikke specifikt, når det drejer sig om kantiner og børnehaver, hvor modtagerne betaler et fast samlet beløb, og i mange tilfælde er det ikke muligt at kontrollere opfyldelsen.

4. Medlemsstaternes kontrol på stedet: Der verserer en sag mellem Kommissionen og en af medlemsstaterne om fortolkningen af bestemmelserne om kontrol på stedet (navnlig forudgående og efterfølgende kontrol). Revisionen viste imidlertid, at de andre medlemsstater ikke fortolkede dette punkt ens. Det synes derfor at være nødvendigt med en høring for at få indført en standardmetode. Da de to forordninger er meget ens på dette punkt, er dette spørgsmål også relevant for frugtordningen.

EKSEMPLER PÅ SPECIFIKKE PROBLEMER KONSTATERET I DE BESØGTE MEDLEMSSTATER

5. Eksempler på de problemer, der blev konstateret i de forskellige medlemsstater:

a) Det fremgik af revisionen, at der var svagheder i kontrolsystemet i en af medlemsstaterne. Det var ikke muligt at få dokumentation for visse kontroller. I andre tilfælde gjorde inspektørernes arbejde det ikke muligt at foretage en detaljeret kontrol af de angivne mængder, og i ét tilfælde kunne de angivne mængder ikke begrundes.

b) I en anden medlemsstat bør retsgrundlaget for aftalen med den vigtigste ansøger bekræftes, for det svarer ikke direkte til de formelle betingelser, der er fastsat i forordningen.

c) I en tredje medlemsstat var institutionernes og kommunernes støtteansøgninger ofte udarbejdet på grundlag af købsstatistikker, som inspektørerne normalt ikke havde kontrolleret. Dertil kom, at fradraget af mængder konsumeret af ikke-støtteberettigede modtagere somme tider blev foretaget på grundlag af en subjektiv vurdering og var vanskeligt at kontrollere.

d) I en anden medlemsstat havde syv af de ni institutioner, Retten aflagde besøg i, ikke gjort sig den umage at sætte oplysningsplakaten op, som fastsat i forordningen.

ARBEJDSBYRDEN PÅ GRUND AF DE EKSISTERENDE KONTROLLER

6. I de fleste tilfælde udgør det nuværende system en betydelig arbejdsbyrde for myndighederne og for ansøgerne i betragtning af de ofte meget lave beløb, det drejer sig om (jf. navnlig punkt 42-45 og tekstboks 8).

7. De konstaterede problemer bør derfor løses under hensyntagen til kontrollernes omkostningseffektivitet og forordningens bestemmelser.

SKOLEFRUGT

8. Med hensyn til frugt blev de første betalinger først afholdt i medlemsstaterne i begyndelsen af 2010, og det er derfor endnu for tidligt at vurdere, om overvågnings- og kontrolsystemet er effektivt. Der er dog konstateret nogle specifikke problemer med fortolkningen af forordningen. De beskrives i punkt 9-11.

9. Finansieringen af ledsageforanstaltninger, der indgår i kontrakten om levering af frugt: I en af medlemsstaterne blev der gennemført et udbud, der omfattede ledsageforanstaltninger. Det fremgik af revisionen, at disse foranstaltninger udgjorde en væsentlig del af udbuddets værdi, selv om de ikke kan komme i betragtning til EU-medfinansiering, jf. artikel 5 i forordning (EF) nr. 288/2009.

10. Det er vanskeligt at definere, hvad der skal anses for tilstrækkeligt, både med hensyn til mængde og kvalitet, for så vidt angår de ledsageforanstaltninger, der skal vedtages i henhold til forordningen: I de tre andre besøgte medlemsstater var dette endnu ikke fastsat præcist, og der var endnu ikke defineret et kontrol- og sanktionssystem på dette område.

11. Samfinansiering af "omkostninger": Ifølge forordningen samfinansieres omkostningerne til de produkter, der leveres til undervisningsinstitutioner. Denne definition anvendes direkte, når støtten udbetales til køberen (skole eller kommune i den model, der er valgt i Frankrig). Når støtten udbetales til leverandøren (i Tyskland, Italien og Polen), kan begrebet omkostninger i den betydning, der bruges i forordning (EF) nr. 288/2009, til gengæld ikke anvendes direkte, da støtten kun kan beregnes ud fra en salgspris, der nødvendigvis må omfatte en fortjeneste.

[1] I den franske udgave af forordningen anvendtes tidligere termen "écoles maternelles" (artikel 2, stk. 1, litra a), i Kommissionens forordning (EF) nr. 2707/2000 (EFT L 311 af 12.12.2000, s. 37)). Den er blevet erstattet af termen "crèches ou autres établissements d’éducation préscolaire" (artikel 2 i forordning (EF) nr. 657/2008).

[2] I de øvrige relevante sprogudgaver er den anvendte term ikke ændret fra den første forordning til den anden - "nursery" (på engelsk), "scuole materne" (på italiensk), "przedszkola" (på polsk), "Kindergarten" (på tysk) og "förskolor" (på svensk) - men betydningsforskelle mellem termerne har ført til forskellige anvendelser/fortolkninger.

[3] Artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 657/2008.

--------------------------------------------------

BILAG III

RESUMÉ AF DEN EKSTERNE 2005-EVALUERING FRA DET FORENEDE KONGERIGE: "EVALUATION OF THE NATIONAL TOP-UP TO THE EU SCHOOL MILK SUBSIDY IN ENGLAND" (EVALUERING AF DET NATIONALE SUPPLEMENT TIL EU’S STØTTE TIL SKOLEMÆLK I ENGLAND)

1. I 2005 foretog Det Forenede Kongerige en evaluering af det nationale supplement til EU’s støtte til skolemælk i England. Evalueringen vedrørte kun salg af mælk til nedsat pris og omfattede ikke den nationale ordning for gratis uddeling til børn under 5 år (jf. punkt 8 og 61).

2. Konklusionen var meget kritisk over for ordningen, der blev betegnet som både uproduktiv og ineffektiv. Det blev navnlig fremhævet, at ordningen tilførte meget lidt merværdi, men havde høje administrationsomkostninger, og at den støttede mælk kostede eleverne mere end supermarkedsprisen.

3. Forfatterne konkluderede, at det nationale supplement ikke gav valuta for pengene, og anbefalede regeringen at afskaffe det:

1) Fordi det nationale supplement er forbundet med høje administrationsomkostninger og åbenbart kun i ringe grad gavner børnesundheden, bør den britiske regering overveje at afskaffe det. […]

2) I betragtning af omkostningerne og fordelene ved EU’s skolemælksordning samt det svage rationale for en ordning, der leverer støttet mælk i skolen, bør den britiske regering overveje at drøfte en afskaffelse af EU’s skolemælksordning med Europa-Kommissionen.

[...] Afskaffes det nationale supplement og måske også EU’s skolemælksordning, kunne regeringen eventuelt være interesseret i andre tiltag, der kan fremme unges forbrug af mælk. Vi mener ikke, at det er fornuftigt at bruge offentlige midler på storstilede skolemælksordninger, men det er berettiget at gennemføre meget målrettede ordninger. Vi anbefaler, at man under sådanne ordninger uddeler mælken gratis i stedet for at sælge den, da det sandsynligvis vil være meget billigere at administrere ordninger, hvor lærerne ikke skal kontrollere, at forældrene betaler.

4. Hele rapporten "Evaluation of the National Top-Up to the EU School Milk Subsidy in England", udarbejdet for Department for Environment, Food and Rural Affairs (Defra) af London Economics i samarbejde med Dr. Susan New, kan findes på webstedet: (http://archive.defra.gov.uk/evidence/economics/foodfarm/evaluation/schoolmilk/Fullreport.pdf).

--------------------------------------------------

BILAG IV

SKOLEFRUGTORDNINGENS LANGSOMME START

STARTEN VAR MEGET LANGSOMMERE END FORVENTET...

1. De forventede udgifter var 90 millioner euro allerede fra første skoleår [1], men de faktiske udgifter i skoleåret 2009/2010 var kun 33 millioner euro. Af de mest berørte medlemsstater var det kun Italien, der var i stand til at gennemføre ordningen som beskrevet i landets strategi (jf. figur).

FIGUR – BUDGETTILDELING OG AFHOLDTE UDGIFTER I SKOLEÅRET 2009/2010 (MILLIONER EURO)

+++++ TIFF +++++

Kilde: Kommissionen.

2. Disse første resultater viser på den ene side, at Kommissionen udviste realistisk sans ved at foreslå en begrænsning af det budget, som Parlamentet havde foreslået [2], og på den anden side, at Kommissionens egne forventninger til iværksættelsen af ordningen stadig var alt for optimistiske.

3. Retten konstaterede følgende i de besøgte lande:

a) I Polen skyldtes forsinkelserne administrative frister og det forhold, at de nationale gennemførelsesbestemmelser ikke gjorde det muligt at finde tilstrækkeligt mange leverandører til at levere frugten.

b) I Tyskland blev iværksættelsen af programmet forsinket af drøftelser om medfinansieringen mellem forbundsregeringen og delstaterne.

c) Også den meget langsomme start i Frankrig skyldtes problemer med at sikre medfinansiering. Da der ikke ydes et nationalt bidrag, er hver enkelt institution afhængig af lokal medfinansiering (normalt fra kommunen) for at kunne deltage. Indtil videre har det været svært at få dette lokale bidrag på plads.

... MEN DER ER STADIG STOR INTERESSE FOR ORDNINGEN

4. I Det Forenede Kongerige er hovedårsagen til den manglende deltagelse, at der allerede findes en meget mere ambitiøs national ordning for gratis uddeling af frugt (44 millioner pund sterling pr. år i England).

5. De store forsinkelser i næsten alle landene skyldes tilsyneladende, at der har været et misforhold mellem på den ene side den politiske konsensus og entusiasme, som førte til hurtig oprettelse af projektet, og på den anden side de forskellige aktørers reelle kapacitet til at iværksætte projektet i henhold til den fastlagte tidsplan. F.eks. indebar Kommissionens tidsplan, at medlemsstaterne først i juli 2009 fik meddelelse om deres endelige budgettildeling for 2009/2010, mens det efter indkøringsfasen er meningen, at Kommissionen senest træffer denne afgørelse den 31. marts forud for skoleåret.

6. Disse forsinkelser har udskudt ordningens forventede effekt, men de lader ikke til at have mindsket interessen. Der er positive tilbagemeldinger fra de steder, hvor ordningen er indført, og 14 af de deltagende medlemsstater har øget deres foreløbige budget for 2010/2011 [3].

7. Sandsynligvis vil deltagelsen snart kun blive begrænset af det disponible budget (på EU-plan eller nationalt plan).

[1] 2010-budgettet byggede på den antagelse, at hele det disponible beløb ville blive brugt (heraf to tredjedele i regnskabsåret 2010).

[2] Europa-Parlamentet havde oprindeligt foreslået et budget på 500 millioner euro pr. år. Loftet på 90 millioner euro blev fastsat på forslag af Kommissionen, som blandt andet mente, at projektet først skulle bevise sin værdi i denne målestok.

[3] Eftersom medlemsstaterne ikke var i stand til at vurdere deres behov det første år, kan det imidlertid endnu ikke bedømmes, om disse nye anmodninger er mere realistiske.

--------------------------------------------------