DA Den Europæiske Unions Tidende C 94/1

SÆRBERETNING Nr. 6/2005

om transeuropæiske transportnetværk (TEN-T), med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2006/C 94/01)

INDHOLD

ORDLISTE

I-IV RESUME

1-6 INDLEDNING

7-10 REVISIONENS OMFANG, REVISIONSMÅL OG -METODE

11-79 BEMÆRKNINGER

11-24 Tildeling af TEN-T-støtte

25-51 Retsgrundlag og administrative procedurer

25-29 Retsforskrifter og bestemmelser

30-43 Vurdering og udvælgelse

44-51 Projektovervågning

52-64 Organisationsstruktur og personaletildeling

65-79 Samordningen af EU's finansiering af transportinfrastruktur

80-91 KONKLUSION OG ANBEFALINGER

BILAG 1 — Beskrivelse af forvaltningssystemet for TEN-T

Retsgrundlaget og retningslinjerne for TEN-T

Ansøgnings-, vurderings- og udvælgelsesproceduren for TEN T-projekter

TEN-T's organisationsstruktur

Budgetrammen for TEN-T

BILAG 2 — Kort, som viser de prioriterede korridorer og TEN T-projekter

Kommissionens svar

ORDLISTE

EFRU — Den Europæiske Fond for Regionaludvikling EGNOS — European Geostationary Navigation Overlay Service EIB — Den Europæiske Investeringsbank EIF — Den Europæiske Investeringsfond FAC — Financial Assistance Committee, Udvalget for Generelle Regler for Fællesskabets Finansielle Støtte inden for Transeuropæiske Net FTE — Full time equivalent, omregnet til fuldtidsbeskæftigede FTU — Forskning, teknologisk udvikling og demonstration GD REGIO — Generaldirektoratet for Regionalpolitik GD TREN — Generaldirektoratet for Energi og Transport HTT — Høring(er) på tværs af tjenestegrenene ITS — Intelligent transportsystem MEANS — Measures for Evaluating Actions of a Structural Nature metoder til evaluering af strukturfondsinterventioner MIP — Multiannual Indicative Programme, vejledende flerårigt program OPP — Offentligt-privat partnerskab PMS — Program Management System, programstyringssystem PP — Prioriteret projekt PSR — Projektstatusrapport SF — Strukturfonde SHF — Samhørighedsfonden TEN — Transeuropæisk netværk TEN-T — Transeuropæisk transportnetværk UNE — Udsendt(e) national(e) ekspert(er)

RESUME

I. Fællesskabets bidrag til oprettelse af transeuropæiske transportnet (TEN-T) skal fremme sammenhængen mellem de nationale net, deres indbyrdes sammenkobling og interoperabilitet samt adgangen til disse net overalt i Den Europæiske Union. Med dette for øje finansierer Fællesskabet infrastrukturprojekter og undersøgelser vedrørende veje, jernbaner, indenlandske vandveje, lufthavne, havne samt satellitnavigations- og trafikstyringssystemer. Budgettet for perioden 2000-2006, som administreres af Generaldirektoratet for Energi og Transport (GD TREN), beløber sig til 4 425 millioner euro.

II. Rettens revisorer vurderede, i hvilken udstrækning Kommissionens forvaltningssystem — herunder retsgrundlagets udformning og anvendelsen af det samt de administrative procedurer og det interne kontrolsystem — var befordrende for en sparsommelig, produktiv og effektiv implementering af TEN-T.

III. Retten konstaterede følgende: — Gennemførelsen af de 14 prioriterede TEN T-projekter er for øjeblikket bagud i forhold til tidsplanen, og kun 8 af de 14 vil realistisk set kunne nå at blive færdige, før den oprindelige tidsfrist udløber i 2010 (1). Særlig de projektafsnit, der er grænseoverskridende, har store problemer, eftersom de prioriteres lavere på nationalt niveau og kræver et større koordineringsarbejde. — Den finansielle TEN T-støtte tildeles i alt for små portioner og tager ikke i tilstrækkelig grad sigte på grænseoverskridende projekter (eller projektafsnit). Som sådan vil TEN-T ikke kunne opnå størst mulig europæisk merværdi. — Der er stadig betydelige svagheder i de beslutninger om tildeling af støtte, som Kommissionen meddeler modtagerne, og det er ikke tilstrækkeligt klart, hvad forskellen mellem de to vigtigste interventionsformer (undersøgelser og anlægsarbejder) er, og hvad de hver især dækker. — Selv om projekterne i MIP er flerårige, har Kommissionen indført komplekse årlige procedurer for vurdering og udvælgelse af TEN T-projekter, hvilket har gjort vurderingen til en relativt tung procedure. Endvidere var alle oplysninger om projekterne ikke altid til rådighed, da projekterne blev vurderet og udvalgt. Kommissionen havde ikke vurderet projekterne i forhold til samtlige de kriterier, der er fastsat i TEN-finansforordningen, og vurderingen var ikke i alle tilfælde dokumenteret ordentligt. — Kommissionens projektstyringsværktøjer er utilstrækkelige. De forskellige rapporter om projekternes status og om, hvordan de skrider frem, som modtagerne indsender, giver ikke altid de projektansvarlige nok relevante oplysninger, og disse foretager endvidere ikke systematisk inspektion på stedet og efterfølgende konsekvensvurderinger. — Kommissionens opfyldelse af sine forpligtelser med hensyn til at evaluere og overvåge projekterne vanskeliggøres af, at de medarbejdere i GD TREN, som tager sig af TEN-T, har en alt for stor arbejdsbyrde. — Fællesskabets finansiering af transportinfrastrukturprojekter koordineres ikke på en sådan måde, at Kommissionen har mulighed for at opdage alle tilfælde af over- eller dobbeltfinansiering.

IV. Retten anbefaler, at Kommissionen — sammen med medlemsstaterne prioriterer finansieringen af de TEN T-projektafsnit, særlig grænseoverskridende projektafsnit, hvis gennemførelse er nødvendig for at sikre TEN-T europæisk merværdi — ændrer og kompletterer centrale aspekter i sin standardbeslutning om tildeling af støtte og navnlig giver en klarere definition af, hvilke aktiviteter der skal finansieres som led i undersøgelser, og hvilke aktiviteter der skal finansieres som led i anlægsarbejder — udvikler en ensartet og sammenhængende evalueringsmetode, som dokumenteres i en offentlig tilgængelig håndbog. Den bør også anvende færre forskellige ansøgnings- og evalueringsformularer og revidere deres indhold, så alle de relevante kriterier for evaluering og udvælgelse, som lovgiver kræver skal være opfyldt, er dækket. Hvor det er hensigtsmæssigt, bør evalueringerne foretages af eksterne eksperter — styrker overvågningen af projekterne og definerer de minimumsstandarder, som projektstatusrapporterne skal overholde, og foretager flere stedlige kontroller af projekterne og konsekvensvurderinger, så der kan indhøstes erfaringer, som kan vise, hvordan TEN-T kan gennemføres mere effektivt, og hvordan man får det optimale udbytte af Fællesskabets finansiering på dette område — overvejer, om man kunne gå tilbage til en form for centraliseret forvaltning af TEN-T-projekterne i GD TREN, og justerer det antal medarbejdere, der skal varetage TEN-T, og disses kvalifikationer — udarbejder passende retsgrundlag, procedurer og redskaber — hvor det er nødvendigt i samarbejde med medlemsstaterne — som kan sikre en bedre koordinering af finansieringen af transportinfrastruktur og anvendes til at finde frem til potentielle tilfælde af over- eller dobbeltfinansiering.

INDLEDNING

1. Med Maastricht-traktatens ikrafttræden i 1993 fik Fællesskabet ansvar for at bidrage til oprettelse og udvikling af transeuropæiske net på transportområdet (TEN-T) (2). I begyndelsen af 1990'erne iværksatte Kommissionen særlige TEN T-foranstaltninger, som skulle støtte projekter af fælles interesse, som gennemføres af medlemsstaterne og internationale organisationer. Budgetudgifterne til TEN-T er steget fra 182 millioner euro i 1993 til 661 milioner euro i 2005.

2. Sigtet med TEN-T er at fremme de nationale nets indbyrdes sammenkobling og interoperabilitet samt adgangen til disse net, særlig under hensyntagen til nødvendigheden af at skabe forbindelse mellem på den ene side øområder, indlandsområder og randområder og på den anden side Fællesskabets centrale områder (3).

3. Fællesskabets udgifter til TEN-T forvaltes direkte af Generaldirektoratet for Energi og Transport (GD TREN) (4). Bilag 1 giver en samlet beskrivelse af de forskellige aspekter ved forvaltningssystemet for TEN-T. Juridisk set gælder følgende retsforskrifter og bestemmelser for TEN-T: — »TEN T-retningslinjerne«, som definerer mål og prioriteter samt hovedlinjerne i foranstaltningerne. De fastsætter de grundlæggende betingelser, et projekt skal opfylde for at kunne blive betragtet som et projekt af fælles interesse og dermed være berettiget til TEN T-finansiering (5) — »TEN-finansforordningen« om generelle regler for Fællesskabets finansielle støtte til alle transeuropæiske net, herunder TEN-T (6) — det vejledende flerårige program (MIP) for perioden 2001 til 2006 (7) med budgetrammen for de prioriterede projekter (PP), som blev godkendt af Det Europæiske Råd i Essen (de såkaldte »Essenprojekter«, jf. bilag 2) (8), Fællesskabets bidrag til Galileo-projektet og yderligere fire »sammenhængende grupper af projekter« (9) og — Kommissionens beslutning om tildeling af støtte, som er retsgrundlaget for hver enkelt af de finansierede TEN T-aktioner, og som skal meddeles medlemsstaterne og modtagerne. I helt særlige tilfælde suppleres disse beslutninger med tilskudsaftaler (10).

4. Fællesskabets finansielle støtte kan antage en eller flere af følgende fem former: samfinansiering af undersøgelser, direkte tilskud til investeringer eller anlægsarbejder, rentegodtgørelser i forbindelse med lån bevilget af Den Europæiske Investeringsbank (EIB) eller andre finansielle organer, bidrag til lånegarantipræmier i Den Europæiske Investeringsfond (EIF) eller andre finansieringsinstitutter, deltagelse i risikovillig kapital til investeringsfonde eller tilsvarende finansielle foretagender.

5. I TEN-finansforordningen er der i alt afsat 4 875 millioner euro til alle TEN-sektorerne (transport-, telekommunikations- og energiinfrainstrukturer) samlet i perioden 2000-2006. Heraf kan højst 75 % anvendes til det vejledende flerårige program (MIP) for disse sektorer (11). Det resterende budget på mindst 25 % skal anvendes til projekter, der ikke indgår i MIP.

6. Af det samlede beløb på 4 875 millioner euro har Kommissionen tildelt TEN-T 4 425 millioner euro. Heraf er 70 % af midlerne indtil videre forbeholdt MIP og skal fordeles som følger (12):

— 1 551 millioner euro (50 %) til de prioriterede projekter (PP)

— 680 millioner euro (22 %) til Galileo-programmet

— 815 millioner euro til de såkaldte »sammenhængende grupper af projekter«, heraf — 425 millioner euro (14 %) til afhjælpning af flaskehalse på jernbanenettet — 141 millioner euro (5 %) til grænseoverskridende projekter inden for Fællesskabet og grænseoverskridende projekter med tredjelande — 249 millioner euro (8 %) til intelligente transportsystemer (ITS-projekter) (både vejtransportsystemer og transportsystemer inden for luftfart) og

— en reserve på 30 millioner (1 %).

Resten af TEN-T-budgettet (mindst 25 %) er beregnet til projekter, som ikke indgår i MIP.

REVISIONENS OMFANG, REVISIONSMÅL OG -METODE

7. Retten har vurderet, i hvilken udstrækning Kommissionens forvaltningssystem — herunder retsgrundlagets udformning og anvendelsen af det, de administrative procedurer og det interne kontrolsystem — var befordrende for en sparsommelig, produktiv og effektiv gennemførelse af TEN-T (13).

8. Målet for revisionen var at undersøge, om: a) tildelingen af Fællesskabets støtte, støtteformerne og reglerne for Fællesskabets finansielle deltagelse sikrer, at TEN-T gennemføres effektivt b) Kommissionens beslutning om støttetildeling og de administrative procedurer var tilstrækkelige og blev anvendt på en sådan måde, at projekterne kunne vurderes, udvælges og overvåges klart og åbent, og uden at det gik ud over produktiviteten c) organisationsstrukturen og personaleressourcerne sikrer, at TEN T-aktionerne forvaltes produktivt d) de mekanismer, Kommissionen anvender til samordning af de transportinfrastrukturprojekter, der finansieres af Fællesskabet, er hensigtsmæssige med henblik på afsløring af tilfælde af over- eller dobbeltfinansiering. Revisorerne undersøgte også, om og i hvilken udstrækning Kommissionen har truffet korrigerende foranstaltninger for at imødekomme de bemærkninger, Retten tidligere har fremsat om TEN-T (14).

9. Retten gennemgik alle procedurerne, fra indsendelsen af forslag til — hvis det var relevant — den efterfølgende finansielle revision. Som led i sin systemanalyse udarbejdede Retten en indgående beskrivelse af Kommissionens forvaltningssystem og identificerede de vigtigste interne kontroller. En stikprøve på i alt 72 TEN T-aktioner blev udtaget med henblik på overensstemmelseskontrol af Kommissionens interne kontroller (15). Stikprøven dækkede alle transportformer (16) og alle 15 EU-medlemsstater og repræsenterede udgifter for mere end 577 millioner euro, så der kunne drages veldokumenterede konklusioner. 35 af de 72 aktioner blev revideret på stedet.

10. I revisionen indgik også en gennemgang af retsgrundlaget og af de standardbeslutninger om tildeling af støtte, som Kommissionen har vedtaget. Endvidere udsendte Retten spørgeskemaer til de kompetente nationale ministerier og bad de ansatte om at svare på spørgsmål om forhold såsom programmering, forudgående vurdering, udvælgelse, overvågning og kontrol af projekter. Endelig etablerede Retten i samarbejde med Kommissionen en projektdatabase med statistiske data om finansierede TEN T-aktioner.

BEMÆRKNINGER

Tildeling af TEN-T-støtte

Det går langsomt med at gennemføre de prioriterede TEN T-projekter

11. I henhold til TEN T-retningslinjerne, som Rådet og Europa-Parlamentet har vedtaget, skulle TEN T-nettet oprindeligt være fuldt ud etableret i 2010 (17). Indtil videre er kun tre af de 14 PP'er, der blev truffet beslutning om i 1994 og 1996, blevet fuldført, og yderligere fem PP'er forventes at blive fuldført inden for den fastsatte frist. For de seks resterende PP'ers vedkommende forventes kun hovedprojektafsnittene at være færdige i 2010. Særlig de grænseoverskridende TEN T-projektafsnit er forsinkede, eftersom disse afsnit prioriteres lavere på nationalt niveau og kræver en større koordineringsindsats af de berørte medlemsstater (jf. punkt 15). I 2003 erkendte Kommissionen disse betydelige forsinkelser, som hovedsagelig skyldes utilstrækkelig finansiering på europæisk niveau og på medlemsstatsniveau og manglende samordning mellem de forskellige offentlige europæiske, nationale og regionale finansieringskilder (18).

12. Som følge af udvidelsen besluttede Europa-Parlamentet og Rådet at iværksætte yderligere 16 PP'er (med frister for gennemførelsen mellem 2008 og 2019), da de reviderede TEN-T-retningslinjerne i 2004, selv om der var problemer med at fuldføre de allerede igangsatte PP'er (jf. bilag 2) (19).

Der fokuseres ikke i tilstrækkelig grad på grænsekrydsende strækninger, når midlerne tildeles

13. Det overordnede formål med TEN-T er at fremme sammenhængen mellem de nationale net, deres indbyrdes sammenkobling og interoperabilitet samt adgangen til disse net over alt i Den Europæiske Union (jf. punkt 2).

14. En analyse af fordelingen af TEN T-budgettet på de 15 EU-medlemsstater mellem 2001 og 2003 viser, at hver medlemsstat med få undtagelser har modtaget en andel af det årlige TEN T-budget enten i form af midler til MIP eller til projekter uden for MIP (jf. tabel 1). Endvidere har den enkelte medlemsstats andel af det samlede budget været næsten konstant (for 9 af 15 medlemsstaters vedkommende en årlig afvigelse på højst 1 %), og de projekter i udvælgelsesforslaget, som i sidste ende ikke var blevet udvalgt, er blevet erstattet af et andet projekt/andre projekter fra samme medlemsstat. Det bekræfter de udtalelser, som repræsentanterne for to medlemsstater (20) i TEN T-programudvalget (FAC) kom med i forbindelse med Rettens undersøgelse, og det skriftlige materiale, som en medlemsstat (21) fremlagde, og som viste, at princippet om en »fair andel« er et af de afgørende elementer, der tages i betragtning ved fordelingen af midlerne til TEN-T.

Tabel 1

Fordelingen af TEN-T-budgettet på de 15 EU-medlemsstater i 2001-2003

(millioner euro) MS Beløb tildelt til projekterne 2001 i % af det samlede beløb Beløb tildelt til projekterne 2002 i % af det samlede beløb Beløb tildelt til projekterne 2003 i % af det samlede beløb Beløb tildelt til projekterne 2001-03 i % af det samlede beløb AT 12,1 2,2 14,4 2,6 18,1 3,0 44,6 3,2 BE 18,7 3,4 15,0 2,7 15,7 2,6 49,4 2,9 DE 76,0 13,9 76,2 13,5 73,1 12,0 225,3 14,2 DK 5,9 1,1 0,1 0,0 1,5 0,3 7,6 0,5 ES 23,6 4,3 23,7 4,2 31,5 5,2 78,8 4,5 EU (22) 173,4 31,8 272,7 48,4 201,2 33,1 647,2 35,3 FIN 13,0 2,4 11,4 2,0 13,1 2,2 37,5 2,4 FR 61,4 11,3 32,4 5,7 98,7 16,0 192,4 10,2 GR 17,7 3,2 10,7 1,9 1,0 0,2 29,4 1,4 IRL 8,0 1,5 3,0 0,5 0,0 0,0 11,0 0,9 IT 41,6 7,6 52,0 9,2 71,3 11,7 164,9 8,8 LU 1,1 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 1,1 0,2 NL 44,0 8,1 23,0 4,1 29,8 4,9 96,8 6,0 PT 10,5 1,9 0,0 0,0 7,0 1,2 17,5 1,2 SE 13,5 2,5 8,9 1,6 14,8 2,4 37,2 2,6 UK 24,8 4,5 20,0 3,5 33,3 5,5 78,1 5,5 I alt 545,4 100,0 563,4 100,0 610,1 100,0 1 718,9 100,0

15. De fleste af de TEN T-projektafsnit, der finansieres, er beliggende inden for medlemsstaternes grænser. Af de 118 infrastrukturprojektafsnit, der indgår i MIP (23), dækker kun ni strækninger i mere end en medlemsstat. Det er til disse grænsekrydsende strækninger, det er vanskeligst at få stillet nationale midler til rådighed, og der er administrative og juridiske problemer forbundet med at styre projekterne. Hertil kommer, at Kommissionen ikke prioriterer finansieringen af denne type projekter højt nok. I beslutningen om et vejledende flerårigt program er kun 5 % af programmets budget således afsat til grænseoverskridende projekter og heraf kun 2 % til grænseoverskridende projekter inden for Fællesskabet (24) (jf. punkt 6). Hertil kommer, at forpligtelserne vedrørende 70 % af midlerne til de ni grænsekrydsende strækninger i det flerårige vejledende program for 2000-2006 endnu ikke er indgået, og derfor skal indgås i 2005 og 2006. Det gælder navnlig de midler, der skal anvendes i forbindelse med jernbaneforbindelserne mellem Spanien og Frankrig og Østrig og Italien.

16. Finansieringsloftet i TEN-finansforordningen blev hævet fra 10 % til 20 % for projektafsnit, som er grænseoverskridende, eller som krydser naturlige barrierer, så tidligt, at dette loft kunne anvendes i støttetildelingsbeslutningerne fra og med 2004, men pr. juni 2005 var ingen grænsekrydsende strækninger blevet finansieret i henhold til dette hævede loft (25). Hvis problemerne med at få fuldført de grænsekrydsende jernbanestrækninger fortsætter, vil TEN-T's transeuropæiske merværdi ikke blive udnyttet optimalt.

Midlerne tildeles i for små portioner

17. Når der er tale om undersøgelser, må den finansielle TEN T-støtte ikke udgøre mere end 50 % af omkostningerne, og støtte til infrastrukturarbejder (26) kan højst udgøre 10 % af omkostningerne med et samlet loft på 10 % af de totale investeringsomkostninger. Det gælder dog ikke projekter vedrørende satellitpositionsbestemmelses- og navigationssystemer og projekter, som er grænseoverskridende, eller som krydser naturlige barrierer, hvor støtten kan dække op til 20 % af de samlede investeringsomkostninger.

18. En analyse af de interventionsformer, der er nævnt i punkt 4 og anvendt til projekter, hvor forpligtelserne blev indgået mellem 1995 og 2004, viste (jf. diagram 1): — at næsten alle aktionerne (99 %) vedrørte undersøgelser eller anlægsarbejder — at der var gjort meget lidt brug af rentegodtgørelser i forbindelse med lån og af risikovillig kapital (27), og — at der slet ikke var givet bidrag til lånegarantipræmier i EIF eller i andre finansieringsinstitutter.

19. 40 % af de TEN T-aktioner, der blev indgået forpligtelser til i perioden 1995-2004, vedrørte anlægsarbejder. Selv om det er fastsat i TEN-finansforordningen, at denne form kun må anvendes i »behørigt begrundede tilfælde«, viste revisionen, at der næsten aldrig blev givet en specifik begrundelse, når denne støtteform blev anvendt.

20. Samfinansiering af undersøgelser er den mest anvendte interventionsmekanisme (59 % af aktionerne). I modsætning til anlægsarbejder er undersøgelser også attraktive for lande og regioner, som modtager støtte fra andre EU-infrastrukturprogrammer, som f.eks. strukturfondene og Samhørighedsfonden (28). Det skyldes navnlig de høje samfinansieringssatser i forbindelse med TEN T-undersøgelser.

21. I perioden 1995-2004 var den gennemsnitlige finansieringssats for anlægsarbejder og undersøgelser henholdsvis 3,5 % (i forhold til 10 %) og 25,4 % (i forhold til 50 %) af de samlede anslåede støtteberettigede omkostninger (29). Disse gennemsnitlige finansieringssatser ligger betydeligt under det loft, der er fastsat for begge former for støtte. Endvidere er TEN T-midlerne spredt ud på et meget stort antal aktioner, hvoraf mange ikke behøvede TEN T-støtte og/eller ikke opfyldte alle vurderings- og udvælgelseskriterierne (jf. punkt 39).

22. Ovenstående bemærkninger og forsinkelserne i gennemførelsen af PP (jf. punkt 11) tyder på manglende prioritering i forbindelse med udvælgelsen af TEN T-projekter til finansiering, hvorved den ønskede katalysatoreffekt af Fællesskabets støtte mindskes (jf. punkt 42). Hertil kommer, at den gennemsnitlige faktiske finansieringssats for anlægsarbejder er så lav, at det er et spørgsmål, om Kommissionens forslag til en ny TEN-finansforordning, som skal hæve finansieringslofterne for anlægsarbejder, vil få den tilsigtede effekt og tiltrække flere offentlige og private investeringer (30).

Der er endnu ikke indgået forpligtelser vedrørende mere end halvdelen af bevillingerne til grænseoverskridende projekter på det gældende MIP-budget

23. I perioden 2001-2004 blev der i alt indgået forpligtelser til projekter i MIP for 1 926 millioner euro svarende til 63 % af det samlede budget, der kunne anvendes til dette formål. Der skal yderligere indgås forpligtelser for 1 129 millioner euro i perioden 2005-2006. Hvis forpligtelserne vedrørende de resterende 37 % af midlerne til MIP-projekter skal kunne indgås i 2005 og 2006, vil det kræve, at Kommissionen og medlemsstaterne styrer projektgennemførelsen stramt. Set i et langsigtet perspektiv er foranstaltningerne i de ændrede retningslinjer om, hvordan man skal behandle betydelige projektforsinkelser, fyldestgørende (31). Men for at kunne behandle forsinkelser på kort sigt bør Kommissionen gennemgå de projekter, som ikke gennemføres som planlagt, med større stringens. Hvor det er nødvendigt, bør det i samråd med medlemsstaterne overvejes at sørge for, at der inden for MIP kan foretages en øjeblikkelig overførsel af bevillinger til projekter, som gennemføres i henhold til planlægningen eller hurtigere.

24. Projekter, som indgår i »sammenhængende grupper af projekter«, og hvor forpligtelserne vedrørende næsten 40 % af budgettet endnu ikke er indgået, bør overvåges nøje. Det gælder i særlig grad gruppen af grænseoverskridende projekter, hvor forpligtelserne vedrørende 56 % af budgettet skal indgås i 2005 og 2006. Det viser de generelle problemer, der er med at få fuldført de grænsekrydsende strækninger i projekter, som enten indgår i PP eller i sammenhængende grupper af projekter.

Retsgrundlag og administrative procedurer

Retsforskrifter og bestemmelser

Der er stadig mangler i beslutningen om tildeling af støtte

25. Kommissionens beslutning om tildeling af støtte er det vigtigste juridiske grundlag for ydelse af finansiel TEN T-støtte til de enkelte projekter og skal derfor klart definere TEN T-støttens omfang og form samt tidsplanen, budgettet og de finansielle betingelser (jf. bilag 1). Først i 2002 begyndte Kommissionen konsekvent at underrette modtagerne om sådanne beslutninger, selv om det er et krav i henhold til TEN-finansforordningen (32). Siden da har Kommissionen hvert år revideret standardbeslutningen, så der nu er et klarere og mere komplet retsgrundlag (33).

26. Kommissionen har også taget skridt til at forbedre beskrivelsen af de aktiviteter, der er omfattet af beslutningerne om tildeling af støtte, men Rettens forslag om at indføre en bindende standardmodel til et teknisk bilag er ikke blevet fulgt (34). En sådan standardmodel skulle tvinge modtagerne til at give et mindstemål af oplysninger i en foruddefineret struktur, hvor aktiviteterne er koblet til det pågældende budget. Det ville gøre det nemmere at overvåge projektforløbet og medvirke til en mere effektiv og produktiv finansiel og teknisk kontrol af de aktiviteter, der finansieres af Kommissionen og medlemsstaterne.

27. I beslutningen om at tildele støtte er det ikke angivet, hvilke tekniske og finansielle informationer om projektets status modtagerne skal indsende og i hvilken form. Rapporteringen er således ikke standardiseret (eller der er ingen fyldestgørende retningslinjer), og de tekniske og/eller finansielle oplysninger, der var blevet indsendt sammen med de enkelte ansøgninger om betalinger, var derfor ikke altid tilstrækkelige til, at Kommissionen kunne: — foretage en solid vurdering af TEN T-projekterne (jf. punkt 37) og — kontrollere, at aktiviteterne eller de omkostninger, modtagerne havde anmeldt, var støtteberettigede. I nogle tilfælde blev de endelige beløb udbetalt, selv om modtagerne ikke havde indsendt de krævede oplysninger om resultaterne af en samfinansieret undersøgelse sammen med betalingsanmodningen (35). Det viser, at Kommissionens interne kontrol i disse tilfælde har været mangelfuld.

Det er ikke tilstrækkeligt klart, hvad der skal forstås ved henholdsvis undersøgelser og anlægsarbejder

28. Rettens revision viste, at de fleste fejl på modtagerniveau kunne henføres til følgende forhold, som er karakteristiske for den finansielle TEN T-støtte: — Manglende eller uklar definition i TEN-finansforordningen og i støttetildelingsbeslutningen af, hvilke omkostninger der kan finansieres som henholdsvis undersøgelser og anlægsarbejder. — En væsentlig højere finansieringssats for undersøgelser, hvilket tilskyndede modtagerne til at ansøge om støtte til undersøgelsesprojekter, selv om der i realiteten var tale om omkostninger, som var direkte forbundet med anlægsarbejder.

29. For 30 % af de reviderede undersøgelsestransaktioners vedkommende havde det medført, at Kommissionen havde ydet støtte til bygningsarbejder efter den forhøjede sats. For at forebygge risikoen for fejl har Retten foreslået en entydig definition af, hvad der skal forstås ved såvel »undersøgelser« (36) som »anlægsarbejder« (37), men disse definitioner er endnu ikke inkorporeret i standardbeslutningerne.

Vurdering og udvælgelse

Ansøgning og forudgående vurdering: en kompleks proces

30. Ansøgningerne om finansiel TEN T-støtte indsendes hvert år enten i henhold til MIP-proceduren eller i henhold til den procedure, der gælder for projekter uden for MIP (jf. bilag 1). Selv om MIP dækker flere år, iværksættes der hvert år vurderingsprocedurer med henblik på tildeling af midler til projekter i MIP, og parallelt hermed afholdes der endvidere en årlig procedure for projekter uden for MIP. Det øger den administrative byrde for Kommissionen og for medlemsstaterne betydeligt og gør derved vurderings- og udvælgelsesprocessens generelle effektivitet mindre (38). Hertil kommer, at det budget, der er til rådighed til projekter uden for MIP, afhænger af resultatet af MIP-proceduren, fordi MIP-projekterne prioriteres højest, og det forsinker udvælgelsen af projekter uden for MIP unødigt.

31. De administrative procedurer for ansøgning og forudgående vurdering er komplekse. Kommissionen har udarbejdet flere forskellige standardansøgnings- og evalueringsformularer, som anvendes sideløbende (39). Retten konstaterede flere tilfælde, hvor denne administrative kompleksitet øgede arbejdsbyrden for Kommissionens ansatte, uden at det havde nogen grundlæggende effekt på projektudvælgelsens kvalitet eller på tildelingen af fællesskabsmidler.

32. Selv om Kommissionen i 2004 tog de første skridt til at forenkle den administrative proces og slog den foreløbige og den detaljerede ansøgningsformular vedrørende forslag til projekter uden for MIP sammen, kan ansøgnings- og vurderingsprocessen forenkles yderligere, særlig når der er tale om projekter i MIP.

Fristen for indgivelse af forslag overholdes ikke altid

33. Kommissionen sætter en frist for, hvornår ansøgningerne om finansiel støtte skal være indgivet. Overholdelse af denne frist sikrer, at projektansøgerne behandles lige, og giver Kommissionens ansatte tid nok til, at de kan vurdere forslagene (eller hvordan projektet skrider frem, hvis der er tale om det andet finansieringsår).

34. Revisionen viste, at et betydeligt antal ansøgninger om finansiel støtte ikke var indgivet inden fristens udløb, selv om Kommissionen har præciseret og bekræftet reglerne om, at ansøgningerne skal indgives i tide (40).

Indtil 2004 var ikke alle oplysninger om projekterne til rådighed på det tidspunkt, hvor den foreløbige vurdering og udvælgelsen blev foretaget

35. Vurderingen kan kun foretages korrekt og i fuld åbenhed, hvis alle relevante oplysninger om projektet er til rådighed, når processen indledes. Men i de foreløbige ansøgningsformularer, der indtil 2004 blev anvendt som grundlag for den første vurdering, var det ikke angivet, at ansøgerne skulle indsende alle nødvendige oplysninger, selv om dette er et krav i henhold til TEN-finansforordningen (41).

36. Som resultat heraf blev den første vurdering og udvælgelsen af MIP-projekter foretaget på grundlag af ansøgningsformularer, som ikke gav komplette oplysninger om projekterne (jf. punkt 40). Følgelig overholdt forslagene ikke alle kriterierne for forelæggelse af et projekt, før den egentlige vurdering skulle foretages. Det er særlig vigtigt, at der foretages en solid vurdering, når der er tale om MIP, fordi der i MIP-beslutningen foretages en prioritering af budgettet, og det er på basis heraf, at projekterne senere får tildelt finansiel TEN T-støtte. For eksempel fik et af de PP'er, som der vejledende var blevet afsat 13 millioner euro til på MIP-budgettet i perioden 2001-2003, først tilført midler i 2004 (42). Den foreløbige og den detaljerede ansøgningsformular for projekter i MIP blev først slået sammen i 2004, og denne mangel blev derfor først afhjulpet på dette tidspunkt.

37. Fra og med det andet finansieringsår evalueres projekterne hovedsagelig på grundlag af projektstatusrapporter (PSR). Revisionen viste, at oplysningerne i disse rapporter ikke er tilstrækkelige til dette formål. En analyse af de PSR, der var indsendt for de reviderede projekter, viste, at medlemsstaternes oplysninger ikke var præcise nok, navnlig for så vidt angår anlægsarbejdernes status i de foregående perioder. Det skyldes standardrapportens format, hvor det ikke kræves, at medlemsstaterne skal give detaljerede oplysninger. Resultatet er, at projektudvælgelsens kvalitet i høj grad afhænger af den enkelte projektmedarbejders kvalifikationer og erfaringer, den omhu, han udviser under vurderingen af forslagene, den tid, der er til rådighed til at foretage en ordentlig gennemgang af projektets forløb, samt medlemsstaternes samarbejde i forbindelse med fremskaffelse af supplerende data, hvis og når det er nødvendigt.

Projektudvælgelsen var ikke tilstrækkeligt begrundet

38. TEN-finansforordningen præciserer de grundlægende betingelser for ydelse af fællesskabsstøtte (43) og kriterierne for udvælgelse af projekter (44). I de ansøgnings- og bedømmelsesformularer, som Kommissionen anvender, nævnes disse betingelser og kriterier ikke, eller der gøres ikke tilstrækkelig klart opmærksom på, at det skal vurderes, om de er overholdt. Når projektbedømmelsesformularerne stiller relevante spørgsmål, svarer bedømmerne i mange tilfælde blot med et ja eller et nej og begrunder ikke deres svar yderligere.

39. Mere specifikt viste revisionen, at: — næsten 20 % af de reviderede aktioner ikke havde overholdt betingelsen om additionalitet, som betyder, at fællesskabsstøtten »principielt kun ydes, hvis gennemførelsen af et projekt støder på finansielle vanskeligheder«, eftersom modtagerne i den detaljerede ansøgningsformular havde anført, at aktionerne ville blive gennemført som planlagt, også selv om de ikke fik tildelt finansiel TEN T-støtte (45) — projektbedømmelsesformularen ikke tager højde for betingelsen om, at den finansielle støtte til et projektafsnit ikke må overstige 10 % af de samlede investeringsomkostninger til hele projektet. Selv om revisionen viste, at de faktiske finansieringssatser ligger under de tilladte maksimumsatser (jf. punkt 21), er det særlig relevant, at det hvert år kontrolleres, om denne betingelse er overholdt i de tilfælde, hvor undersøgelser ikke senere følges af infrastrukturarbejder. Revisionen viste, at de undersøgelser i den reviderede stikprøve, der var samfinansieret i forbindelse med EGNOS-projektet, ikke på grundlag af de foreliggende skøn overholdt denne betingelse (46) — bedømmelsen af, i hvor høj grad projekterne bidrager til de mål og prioriteter, der er fastsat i retningslinjerne for TEN-T, ikke altid er god nok. Når projektbedømmerne vurderer projekternes bidrag til målene og prioriteterne, skal de anvende en pointskala, men de skal ikke begrunde de point, der gives. Revisionen viste også, at der var flere tilfælde, hvor ikke alle mål var blevet vurderet (47) — spørgsmålet om, hvorvidt de andre kriterier er overholdt, besvares med »ja/nej« eller i »høj/middel/lav« grad, og selv om bedømmerne opfordres til at komme med bemærkninger eller begrunde deres valg, sker dette normalt ikke. For så vidt angår cost-benefit-analysen og den socioøkonomiske analyse af et projekt vurderes det f.eks. ikke, om den anvendte fremgangsmåde eller metode er egnet. Endvidere kontrollerer Kommissionen kun, om kravet om, at disse oplysninger skal forelægges, er overholdt, og specificerer ikke, hvilke følger det kan få for beslutningen og/eller for det beløb, der tildeles i fællesskabsstøtte, og — i mange tilfælde svarede de kommissionsansatte, der bedømte ansøgningerne, ikke på spørgsmålene i bedømmelsesformularerne (48), eller svarene var ikke korrekte (49).

40. I lighed med, hvad der konstateredes i forbindelse med den første vurdering af projekter i MIP, viste revisionen, at der for de fleste MIP-projekters vedkommende ikke var blevet udfyldt en bedømmelsesformular. En analyse af sådanne formularer i de tilfælde, hvor Kommissionen havde dokumenteret sin vurdering, viste samme mangler og svagheder, som der blev påvist i vurderingerne af projekter uden for MIP (dvs. ikke alle spørgsmål var besvaret etc.).

41. Fordi bedømmerne ikke giver nogen begrundelse, og der ikke er nogen retningslinjer eller indikatorer, er det uklart, hvordan det kontrolleres, at de fastsatte kriterier er overholdt, og hvordan de ansatte i Kommissionen, der vurderer forslagene med henblik på udvælgelse af projekter til finansiering, kommer frem til den endelige konklusion om, hvorvidt betingelserne eller de formelle krav er overholdt.

42. Tildelingen af midler til finansiering af TEN T-projekter i MIP er flerårig. Alligevel skal der i henhold til TEN-finansforordningen hvert år foretages projektvurdering og -udvælgelse med henblik på en prioritering af midlerne i MIP (32). For at sikre, at midlerne fordeles, som det var hensigten i retningslinjerne for TEN-T, er det derfor af afgørende betydning, at der foretages en solid og klar og åben vurdering for at bedømme, i hvor høj grad de enkelte projekter opfylder målene og udvælgelseskriterierne. På grund af de svagheder og mangler, der er beskrevet i det foregående for så vidt angår vurderingen, men også i forbindelse med overvågningen af igangværende projekter fra og med det andet finansieringsår (jf. punkt 44-50), er det flerårige MIP-budget blevet fordelt på kategorier af projekter (f.eks. projekter af fælles interesse, sammenhængende grupper af projekter og Galileo), enkeltprojekter, dele af projekter og aktioner, uden at der var foretaget en egentlig bedømmelse ud fra de kriterier, der er fastsat i retsforskrifterne. Det er Rettens opfattelse, at ovennævnte svagheder indvirker negativt på prioriteringen af projekterne i MIP-programmet.

Ingen generel anvendelse af eksterne eksperter i evalueringsprocessen

43. Rettens anbefaling af i højere grad at anvende eksterne eksperter i evalueringsprocessen i forbindelse med alle transportformer er ikke blevet fulgt op, fordi Kommissionen betragtede det som »et følsomt emne på grund af kravet om fortrolighed« (50). Det skal bemærkes, at man i forbindelse med mange andre fællesskabsprogrammer, som f.eks. samhørighedsfondsprogrammer og FTU-rammeprogrammer, anvender eksterne bedømmere, og at spørgsmålet om fortrolighed klares ved, at bedømmerne underskriver en erklæring (51). Som det fremgår af vurderingen af ITS-projekter, ville anvendelsen af eksterne eksperter have medført en bedre dokumenteret og begrundet vurderings- og udvælgelsesproces (jf. punkt 38 og 39). Hertil kommer, at anvendelsen af eksperter til at bistå projektmedarbejderne under vurderingen kunne medvirke til en mere tids- og omkostningseffektiv vurdering og tilføre processen yderligere objektivitet og sagkundskab (jf. punkt 56-58). Det er endvidere en mulighed, som der specifikt er hjemmel til i TEN-finansforordningen, hvori det præciseres, at Kommissionen kan indhente alle de tekniske udtalelser, der er nødvendige, herunder en udtalelse fra EIB (52).

Projektovervågning

De redskaber, der anvendes til overvågning af TEN T-projekterne, er utilstrækkelige

44. For at sikre, at fælleskabsstøtten anvendes produktivt, har Kommissionen og medlemsstaterne et delt ansvar for systematisk at overvåge projekternes forløb, om fornødent i samarbejde med EIB eller andre organer. Sigtet er at foretage en evaluering af, hvordan projekterne og programmet er udført, og af deres virkning (53). Projektovervågning er endvidere et grundlæggende element i den årlige evaluering og udvælgelse af forslag til MIP-projekter, som søger om finansiel støtte fra og med det andet finansieringsår (jf. punkt 42).

45. Kommissionens overvågning af TEN T-projekterne er navnlig baseret på følgende to elementer: — modtagernes rapporter (særlig de årlige PSR (54) og finansielle og tekniske rapporter om, hvordan projekterne skrider frem), og — stedlig kontrol udført af (eller på vegne af) Kommissionen.

46. Som allerede nævnt i forbindelse med projektevalueringerne (jf. punkt 37) fremgik det af de PSR, der var indsendt vedrørende de reviderede transaktioner, at de oplysninger, der gives, i mange tilfælde ikke er detaljerede nok, eller at der undertiden helt mangler oplysninger, og det vanskeliggør en hensigtsmæssig projektevaluering og -udvælgelse og har også en negativ effekt på overvågningen af projekterne. Dette er blevet bekræftet af Rettens rundspørge blandt de projektansvarlige i GD TREN.

47. Ud over PSR modtager de projektansvarlige også tekniske og finansielle rapporter om projektforløbet, når medlemsstaterne eller initiativtagerne indsender omkostningsopgørelser. Som nævnt i punkt 27 er der ingen standardmodel for teknisk og finansiel rapportering med angivelse af et bestemt mimimum af oplysninger, som medlemsstaterne skal indsende til de projektansvarlige.

48. Et andet led i overvågningsprocessen af projekter, som finansierer infrastrukturarbejder, er stedlig kontrol på projektet. Denne form for kontrol udføres i de fleste tilfælde udelukkende, inden det endelige beløb udbetales. For de fleste aktioners vedkommende udfører den projektansvarlige sammen med en finansmedarbejder en teknisk og finansiel revision af den pågældende aktion, når anmodningen om udbetaling af det endelige restbeløb er sendt til Kommissionen, og inden beløbet udbetales (55).

49. Kommissionen foretager imidlertid ikke regelmæsigt overvågning eller efterfølgende konsekvensvurderinger for at kontrollere: — om målene er nået, og prioriteterne er blevet overholdt (56) — om de oprindelige betingelser for at modtage finansiel støtte er blevet opfyldt, og om projektmålene er nået — den merværdi, den finansielle TEN T-støtte faktisk har tilført projektet, og projektets merværdieffekt for etableringen af det transeuropæiske transportnetværk set i forhold til, hvad der var blevet anført, da projektansøgningen blev indgivet.

50. For overvågningsprocessen gælder der endvidere det samme, som når der er tale om evalueringer (jf. punkt 43): Der anvendes ikke eksterne eksperter eller gøres brug af den ekspertise, der findes i andre af Kommissionens tjenestegrene eller i andre institutioner (som f.eks. EIB) eller i medlemsstaterne.

Det er ikke let at få fuldstændige og pålidelige data om TEN T-projekterne

51. Henimod slutningen af 2003 integrerede Kommissionen som anbefalet af Retten i årsberetningerne for 2001 og 2002 de forskellige TEN T-databaser i et centralt it-system (57). Selv om Kommissionen har udarbejdet en brugerhåndbog, har gjort en indsats for at uddanne brugerne og har tilføjet flere funktioner, så anvender de projektansvarlige ikke dette it-system generelt, og systemet indeholder derfor ikke opdaterede og pålidelige informationer. Rettens rundspørge blandt de projektansvarlige i GD TREN viste, at de ikke anvender systemet, fordi det ikke er brugervenligt, og fordi det i for høj grad er rettet mod FTU-rammeprogrammerne. Resultatet er, at Kommissionen ikke kan give pålidelige og fuldstændige oplysninger uden først at foretage omfattende og tidskrævende sammenholdelser med regnskabsoplysningerne i Kommissionens centrale regnskabssystem.

Organisationsstruktur og personaletildeling

Evalueringen og overvågningen af TEN T-projekterne vanskeliggøres af, at de enkelte projektansvarlige har en for stor arbejdsbyrde

52. Tabel 2 viser det budget og det personale, der er afsat til alle GD TREN's aktiviteter i 2004.

Tabel 2

GD TREN's budget og personaletildeling pr. udgangen af 2004

GD TREN's aktiviteter — 2004-budget og personale omregnet til fuldtidsansatte (FTE) Aktivitet Budget (millioner euro) i % af det samlede budget Fuldtidsansatte medarbejdere i % af det samlede personale Land-, luft- og søtransport 76 6 167 17 Det transeuropæiske transportnet 672 54 55 5 Det transeuropæiske energinet 18 1 6 1 Konventionelle og vedvarende energikilder 64 5 108 11 Nuklear energi 154 12 281 28 Forskning i relation til energi og transport 235 19 103 10 Administrativ support til GD TREN 23 2 201 20 GD TREN's politikstrategi og samordning 0 0 89 9 I alt 1 243 100 1 009 100 Kilde: Europa-Kommissionen, GD TREN's årlige aktivitetsrapoprt for 2004 og den årlige forvaltningsplan for 2005.

53. En passende bemanding er en forudsætning for en produktiv og effektiv programforvaltning. Omregnet til fuldtidsansatte (full-time equivalent, FTE) blev de 459 igangværende TEN T-aktioner ved udgangen af 2004 forvaltet af 18 projektansvarlige, hvilket svarer til et gennemsnit på 26 aktioner pr. fuldtidsansat medarbejder. Endvidere svinger det faktiske antal aktioner, som hver enkelt fuldtidsansat medarbejder forvalter, betydeligt (fra 2 til 71 aktioner pr. fuldtidsansat medarbejder), hvilket tyder på en ulige fordeling af aktioner og medarbejdere til TEN-T mellem (og i) de direktorater, der forvalter TEN-T. Hertil kommer, at det giver anledning til bekymring med hensyn til projektforvaltningens kontinuitet, at så mange aktioner (24 %) forvaltes af udsendte nationale eksperter (UNE), som kun arbejder midlertidigt i Kommissionen.

54. I Rettens rundspørge blev de projektansvarlige spurgt om, hvor meget tid de i gennemsnit brugte på hver enkelt aktivitet. Svarene viser, at der er afsat flest personaleressourcer til teknisk overvågning (35 %) og vurdering af forslag og projektudvælgelse (16 %) (jf. diagram 2). I gennemsnit bruges der imidlertid også meget tid på støtte i forbindelse med udarbejdelse af retningslinjer og/eller forslag til retsforskrifter (11 %), selv om hvert af de fire operationelle direktorater har en politikansvarlig enhed.

55. De projektansvarliges store arbejdsbyrde og de mange aktiviteter, de er involveret i, betyder, at de ikke kan varetage centrale aktiviteter som projektevaluering og -overvågning, herunder periodisk stedlig kontrol, med den fornødne omhu. Retten mener ikke, at dette er tilfredsstillende, da sådanne stedlige kontroller er et afgørende element i overvågningen af projekterne.

Kvalifikationerne hos de medarbejdere, der forvalter TEN T-projekter: begrænset sagkundskab i transportspørgsmål

56. De medarbejdere, der forvalter TEN T-projekterne, spiller en vigtig rolle under vurderingen af projekterne og i udvælgelses- og overvågningsprocessen. Det gælder særlig, når der er tale om projekter i MIP, hvor beslutningen om fortsat at yde støtte til et projekt eller suspendere eller ophæve støtten i vid udstrækning afhænger af den vurdering, de projektansvarlige foretager, normalt uden bistand og rådgivning fra eksterne eksperter. På den baggrund er det af afgørende betydning, at de projektansvarlige er i besiddelse af den nødvendige tekniske viden om transportspørgsmål.

57. En analyse af de projektansvarliges tekniske ekspertise (58) viste imidlertid, at mindre end halvdelen af dem havde en afsluttet videregående uddannelse inden for transportrelaterede fag (59). Endvidere havde et væsentligt antal af de vedtægtsomfattede medarbejdere ingen faglig erfaring relateret til transport, inden de blev ansat som ansvarlige for TEN T-projekter. I sammenligning hermed er 8 af de 11 udsendte nationale eksperter (UNE) i besiddelse af en sådan erfaring. Selv om manglende forudgående faglig erfaring på et område ikke nødvendigvis er ensbetydende med manglende kompetence, så er tilstrækkelig teknisk sagkundskab i transportspørgsmål af afgørende betydning for kvaliteten af vurderingen, udvælgelsen og overvågningen af disse teknisk set komplicerede projekter.

58. Hertil kommer, at der ikke i tilstrækkkelig grad rådes bod på disse mangler gennem efteruddannelse. En analyse af de efteruddannelseskurser, som 30 projektansvarlige (hvoraf seks var UNE) havde fulgt i perioden 2001-2004, viste, at 24 ud af 30 medarbejdere (herunder fire UNE) havde fulgt mindst et kursus om finansielle eller proceduremæssige emner. Men kun 16 ud af 30 (herunder tre UNE) havde fulgt et kursus om transportrelaterede emner (60). Endvidere havde kurserne i gennemsnit varet mindre end en dag.

Anvendelsen af udsendte nationale eksperter begrænses af Kommissionens regler

59. Den begrænsede tekniske sagkundskab hos størstedelen af de projektansvarlige, der er omfattet af vedtægten, opvejes til en vis grad af de udsendte nationale eksperters faglige ekspertise. Disses medvirken i vurderings-, udvælgelses- og overvågningsprocessen begrænses af, at de kun er ansat i en periode og af Kommissionens interne regler (61).

60. Selv om disse regler har været gældende siden maj 2002, tog det næsten to år for GD TREN at få afklaret, hvad de i praksis betyder for UNE (62). Endvidere viste revisionen, at nogle udsendte nationale eksperter i strid med reglerne forvalter projekter fra deres egen medlemsstat og initierer og godkender finansielle transaktioner.

61. Sigtet med Kommissionens regler er, at man skal kunne undgå enhver potentiel interessekonflikt. Men de indebærer nødvendigvis, at UNE kun delvist kan deltage i projektforvaltningsrelaterede aktiviteter, hvilket igen betyder mere arbejde for Kommissionens vedtægtsomfattede medarbejdere og en mindre effektiv fordeling af ressourcerne. Hertil kommer, at UNE mener, at deres ekspertise ikke bliver brugt i fuldt omfang, og at resultaterne af deres arbejde ikke er synligt i Kommissionen.

Personaletildelingen til TEN-T og personalets kvalifikationer er ikke afpasset de nye udfordringer

62. Fra og med 2007 vil TEN T-programmet komme til at omfatte betydeligt flere projekter og få tildelt en betydeligt større andel af budgettet og for at kunne forvalte det, vil GD TREN blive nødt til så hurtigt som muligt at tilpasse sin organisationsstruktur, sin personaletildeling og de ansattes kvalifikationer, så det er parat til at tage disse nye udfordringer op.

63. I Kommissionen overvejes det for øjeblikket at oprette et TEN T-forvaltningsorgan (Executive Agency). I henhold til en cost-benefit-analyse (CBA) bestilt af GD TREN, vil et sådant organ kunne øge effektiviteten, særlig takket være (63): — et personale, som udelukkende beskæftiger sig med TEN T-forvaltning uden at skulle tage sig politikspørgsmål og — større fleksibilitet ved ansættelsen af personale.

64. Konklusionerne af denne CBA holder imidlertid ikke ved et nærmere eftersyn, hvilket navnlig skyldes overdrevent optimistiske parametre, og at de referencedata, der er anvendt ved beregningen af de finansielle konsekvenser, ikke er korrekte. Endvidere vil den øgede effektivitet, der peges på, i de fleste tilfælde også kunne opnås, hvis TEN-T forvaltes »i huset« af GD TREN.

Samordningen af EU's finansiering af transportinfrastruktur

De tre vigtigste EU-programmer, som finansierer transportinfrastruktur

65. De vigtigste kilder til Fælleskabets finansiering af transeuropæiske transportinfrastrukturprojekter er TEN-T, strukturfondene (SF), særlig Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), og Samhørighedsfonden (SHF) (64). EFRU's sats for samfinansiering af enkeltprojekter er på mellem 75 % og 85 % (65) af de samlede støtteberettigede omkostninger, mens SHF bidrager med op til 85 % af de støtteberettigede udgifter. I modsætning hertil kan højst 10 % af et projekts samlede investeringsomkostninger betales over TEN T-budgetposten, uanset hvilken støtteform der vælges, bortset fra nogle få projekter, hvor bidraget kan udgøre op til 20 % (jf. punkt 17).

Reglerne vedrørende projekter, som får støtte fra flere kilder, er ufuldstændige

66. I retsgrundlaget for EFRU (66) er der ingen eksplicitte bestemmelser for projekter, som samtidig modtager støtte fra SF og fra andre af EU's finansieringsprogrammer. For SHF's vedkommende er spørgsmålet om kumulation og overlapning behandlet i artikel 9 i Rådets forordning (EF) nr. 1164/94 om oprettelse af SHF (67), hvori det hedder: »Støtten til et projekt fra fonden og anden fællesskabsstøtte må tilsammen ikke overstige 90 % af de samlede udgifter til det pågældende projekt«. Eftersom støtten fra SHF alene kan udgøre fra 80 % til 85 % af de offentlige eller dermed sidestillede udgifter, så er der fra 5 % til 10 % tilbage til støtte fra andre kilder som f.eks. TEN-T.

67. I artikel 5, stk. 4, i TEN-finansforordningen hedder det: »De finansielle midler, som er omhandlet i denne forordning, er i princippet ikke bestemt til projekter eller projektfaser, som får støtte fra andre finansieringskilder på fællesskabsbudgettet«. Med formuleringen »i princippet« udelukker forordningen ikke, at et TEN T-projekt kan samfinansieres fra to eller flere kilder på fællesskabsbudgettet. Der er ikke andre bestemmelser i TEN-finansforordningen, som præciserer anvendelsen af støtte fra flere finansieringskilder.

68. Når et transportprojekt finansieres af forskellige EU-programmer, opstår der risiko for, at det samme projekt eller projektafsnit over- eller dobbeltfinansieres fra forskellige kilder på fællesskabsbudgettet. Hvis et TEN T-projekt også får støtte fra SHF eller EFRU, risikerer man endvidere også følgende: — med støtte fra både TEN-T og SHF: at maksimumsatsen på 90 % for SHF overskrides — med støtte fra både TEN-T og EFRU (eller SHF): at mere end 100 % af de støtteberettigede udgifter finansieres, hvilket ville betyde, at enten medlemsstaten eller initiativtageren fik en fortjeneste betalt af fællesskabsbudgettet. Denne risiko er dog begrænset til undersøgelser, hvor op til 50 % af de samlede omkostninger kan finansieres over TEN T-programmet.

Den terminologi, der anvendes i projektansøgningerne og bedømmelsesformularerne, er ikke tilstrækkeligt klar og konsekvent

69. For at begrænse risikoen for over- eller dobbeltfinansiering er det vigtigt, at Kommissionen har nøjagtige og relevante oplysninger om EU's tidligere, nuværende og fremtidige finansiering af et projekt. Både i ansøgningerne om støtte under TEN T-programmet og i ansøgningerne om støtte til projekter fra SHF og i princippet også i de finansieringsplaner, der indgår i programmeringsdokumenterne under SF, skal medlemsstaterne angive, om de modtager anden støtte fra fællesskabsbudgettet. Men da SF forvaltes decentralt, er det imidlertid begrænset, hvilke oplysninger om disse der er til rådighed i Kommissionen.

70. Rettens analyse af de udfyldte ansøgningsformularer viste, at spørgsmålet om støtte fra flere kilder på EU-budgettet forstås forskelligt i de enkelte medlemsstater, og at dette i nogle tilfælde har medført, at der er blevet givet ukorrekte eller ufuldstændige oplysninger om den støtte, et TEN T-projekt havde fået fra andre kilder på EU-budgettet.

71. I den detaljerede ansøgningsformular, der anvendes til forslag om TEN T-projekter, spørges der, om der er ansøgt om eller vil blive ansøgt om støtte fra nogen anden fællesskabskilde. Spørgsmålets formulering og dets rækkevidde er ikke den samme, når ansøgningen vedrører arbejder, og når den vedrører en undersøgelse, og formuleringen og rækkevidden er også forskellig i de årlige standardformularer og i nogle tilfælde også i de forskellige sprogudgaver. Ordet »projekt« i ansøgningen vedrørende arbejder blev for eksempel i mange tilfælde fortolket af de ansatte i Kommissionen som det specifikke projektafsnit, som ansøgningen om EU-midler vedrørte, og ikke som projektet taget under et.

72. Spørgsmålet i bedømmelsesformularen om, hvorvidt projektet kun modtager EU-støtte i form af TEN T-støtte, fortolkes endvidere af Kommissionen, som om det kun henviser til det projektafsnit, som der ansøges om støtte til, og ikke til projektet som helhed. I ansøgningsformularen fortolkes det samme ord imidlertid anderledes.

Under evalueringerne anvendes der kun i begrænset omfang ekspertise fra andre af Kommissionens tjenestegrene eller fra EIB

73. For at få hjælp til evalueringen af EFRU- og SHF-forslag har Kommissionen indgået en rammeaftale om samarbejde med EIB. Når der er tale om projekter, som finansieres af de to institutioner i fællesskab, stiller EIB frit alle sine tekniske og økonomiske analyser og konklusioner til rådighed både i bedømmelses- og i overvågningsfasen. Når der er tale om projekter, hvor der ikke er ansøgt om EIB-finansiering, kan der indhentes ekspertise fra EIB til en forudgående vurdering af tekniske eller finansielle aspekter i forbindelse med et projekt, der foreslås finansieret. Endvidere anvender GD REGIO andre eksterne eksperter til bedømmelse af projekter. Med dette for øje er der blevet indgået en flerårig rammeaftale med et konsortium af konsulenter på transportområdet.

74. Som nævnt i afsnittet om evaluering og udvælgelse (punkt 43) vurderes forslagene til TEN T-projekter først og fremmest af de ansatte i GD TREN. Der indhentes ikke særlig ekspertise fra GD REGIO eller hos EIB. Sådanne ressourcer kunne navnlig anvendes til forudgående kontrolbesøg på projekter beliggende i de regioner eller medlemsstater, der er berettigede til støtte fra EFRU eller SHF.

75. Endvidere bliver de evalueringspraksis eller -programmer, der anvendes på strukturpolitikområdet, f.eks. MEANS (68), som har til formål at forbedre de metoder, der anvendes til evaluering af infrastrukturprojekter, ikke anvendt til evaluering af TEN T-projekter.

De foreliggende oplysninger er ikke tilstrækkelige til, at projekterne kan samordnes gennem høringer på tværs af tjenestegrenene

76. Kommissionens formelle samordningsmetode består i høringer på tværs af tjenestegrenene (HTT), hvorunder alle de andre tjenester i Kommissionen, også den juridiske tjeneste, inden for en frist på 10 arbejdsdage kommer med en udtalelse (69) om en liste af projekter, der foreslås udvalgt til at modtage fælleskabsstøtte. Ved hjælp af denne procedure undersøger de forskellige tjenester i Kommissionen blandt andet, om der er nogen potentiel overlapning med anden EU-støtte (70).

77. Disse høringers effektivitet afhænger i høj grad af kvaliteten af de oplysninger, der er til rådighed i hver enkelt af Kommissionens tjenestegrene, og af, om oplysningerne er lettilgængelige. Fristen for at komme med et svar i høringsprocessen er begrænset, og de relevante oplysninger skal derfor være nøjagtige, og det skal være nemt at få fat i dem. Men der er ingen central database i Kommissionen med samlede oplysninger om den EU-støtte, der er tildelt transportprojekter, og heller ikke i nogen af de berørte tjenestegrene. Det gælder navnlig for EFRU, som GD REGIO forvalter, og hvor medlemsstaterne kun kan angive, hvilke foranstaltninger der er tale om, men hvor de ikke skal give detaljerede oplysninger om projekter i deres operationelle programmer eller programtillæg, eftersom projekterne ikke er godkendt på dette stadium.

78. Denne mangel på oplysninger begrænser høringernes validitet. Det dokumenteres af det svar, som blev givet i forbindelse med flere høringer vedrørende TEN T-projekter, hvor der blev afgivet positiv udtalelse, men med det forbehold, at man ikke kunne udelukke overlapning med anden EU-støtte.

Supplerende samordningsforanstaltninger udnyttes ikke fuldt ud

79. Ud over høringer på tværs af tjenestegrenene er der også andre muligheder for at forbedre samordningen af EU's transportstøtte (71). Disse alternativer udnyttes imidlertid ikke fuldt ud og systematisk af Kommissionen (72).

KONKLUSION OG ANBEFALINGER

TEN T-midlerne bør koncentreres om projektafsnit med den største europæiske merværdi

80. Retten konstaterede, at den finansielle TEN T-støtte ikke altid var blevet tildelt på den mest effektive måde. Den langsomme gennemførelse af PP (navnlig grænsekrydsende strækninger), det store antal finansierede projekter og de lave gennemsnitsfinansieringssatser, der er anvendt, indvirkede negativt på prioriteringen af TEN T-midler (jf. punkt 11-24).

81. Kommissionen og medlemsstaterne, som sammen er ansvarlige for, at budgettet fordeles og projekterne gennemføres produktivt og effektivt, bør træffe følgende foranstaltninger: — Medlemsstaterne bør foretage en mere omhyggelig prioritering af deres projektforslag på basis af klare kriterier for støtteberettigelse, udvælgelse og tildeling, som skal fastsættes af Kommissionen. Kommissionen bør kun udvælge forslag på grundlag af disse kriterier uden hensyn til medlemsstaternes ønske om en »fair andel«. — Kommissionen og medlemsstaterne bør prioritere gennemførelsen af de eksisterende PP'er højest, særlig de grænsekrydsende strækninger, og de bør støtte lovgivningsmæssige foranstaltninger og politikforanstaltninger, som gør det nemmere at samordne TEN T-projekterne. På den baggrund hilses udnævnelsen af »europæiske koordinatorer«, som er fastsat i 2004-retningslinjerne for TEN-T, velkommen (73). — Kommissionen bør indføre minimumsfinansieringssatser i TEN-forordningen og sørge for, at Fællesskabets bidrag til hvert enkelt projekt er stort nok til at sikre den ønskede katalysatoreffekt. — Kommissionen bør lade den foreslåede stigning i Fællesskabets finansieringsandel ledsage af en bilateral aftale med medlemsstaterne om, at disse træffer de finansielle og tekniske foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre, at de udvalgte projekter kan gennemføres inden for den aftalte tidsramme, særlig når der er tale om grænsekrydsende strækninger (74).

Retsgrundlaget bør kompletteres og anvendes konsekvent

82. For modtagerne er standardbeslutningen om tildeling af støtte det vigtigste retsgrundlag, hvori de betingelser, der skal overholdes for at opnå TEN T-støtte, er fastlagt. Selv om standardbeslutningen er blevet ændret flere gange, skal den stadig forbedres, så det kan sikres, at projekterne overvåges og kontrolleres effektivt og produktivt (jf. punkt 25-29).

83. For at der kan etableres et konsekvent og fuldstændigt retsgrundlag, bør Kommissionen: — indføre støtteformer, som bedst kan opfylde målene for TEN-T og afskaffe støtteformer, som ikke anvendes — komplettere sin standardbeslutning om tildeling af støtte ved at indføre klare definitioner af henholdsvis »undersøgelser« og »arbejder«, harmonisere den struktur, der anvendes til beskrivelsen af arbejder, og standardisere den tekniske og finansielle rapportering, og — så snart man har vedtaget en egnet standardmodel, sørge for, at beslutningerne om støttetildeling anvendes konsekvent over for medlemsstaterne og modtagerne.

En mere effektiv, klar og åben evalueringsprocedure, der anvendes med større strenghed

84. Selv om projekterne i MIP er flerårige, har Kommissionen opstillet en kompleks administrativ ramme for årlig evaluering og udvælgelse af MIP-projekter og projekter uden for MIP. Disse tunge administrative procedurer har ikke altid medført, at alle relevante oplysninger har været til rådighed under evalueringen og heller ikke sikret en korrekt dokumenteret evalueringsproces. Endvidere har Kommissionen ikke udarbejdet sammenhængende og konsekvente metoder til bedømmelse af, om de grundlæggende betingelser for ydelse af støtte er opfyldt, og til kontrol af overenstemmelse med ansøgnings- og evalueringskriterierne. Som følge heraf har Kommissionen evalueret og udvalgt forslagene »ad hoc« og uden dokumenterede og offentligt tilgængelige retningslinjer (jf. punkt 30-43).

85. For at sikre en mere tids- og omkostningseffektiv og klarere og mere åben evalueringsproces, der følges med større strenghed, bør Kommissionen: — adskille den årlige evaluerings og udvælgelsesprocedure for MIP-projekter fra proceduren for projekter uden for MIP og opstille en reserveliste med forslag til projekter uden for MIP, som kan absorbere eventuelle uudnyttede midler på MIP-projektet — begrænse papirarbejdet ved at udarbejde en enkelt ansøgnings- og evalueringsformular, som giver alle de vigtigste oplysninger om projekterne — indføre en evalueringsproces i to trin, hvor man først vurderer de vigtigste kriterier, dvs. de grundlæggende betingelser for opnåelse af støtte, nemlig økonomisk levedygtighed, projektets modenhed og overholdelse af miljølovgivningen, og hvor de forhåndsudvalgte forslag dernæst bedømmes i forhold til de resterende evalueringskriterier — forud for hver enkelt indkaldelse af forslag udarbejde en offentligt tilgængelig evalueringshåndbog som fastsat i Kommissionens interne kontrolstandarder og specifikke retningslinjer, så medlemsstaterne kan foretage deres forhåndsevalueringer i fuldt kendskab til Kommissionens metoder — revidere standardbedømmelsesformularen, så Kommissionens bedømmere bliver nødt til at forklare og dokumentere resultaterne af deres bedømmelse for så vidt angår hver enkelt af de kriterier, der er fastsat i retsgrundlaget, mere eksplicit og indgående — generelt indhente bistand fra eksterne eksperter og oftere anvende den ekspertise og de oplysninger, der er til rådighed i andre GD'er, særlig i GD REGIO og i EIB, og derved muliggøre en mere effektiv anvendelse af personalet og sikre, at der er objektiv og specifik teknisk ekspertise til rådighed, når det er nødvendigt, og — afholde færre evalueringsrunder i forbindelse med det nye 6-årige MIP-program og systematisk anvende flerårige retlige forpligtelser (75). Det skulle derved blive muligt at overføre personaleressourcer til evaluering og overvågning.

En strengere overvågning af projekterne

86. Når der er tale om igangværende projekter, får Kommissionen ofte så få oplysninger fra modtagerne, at de projektansvarlige ikke kan overvåge projekterne effektivt og produktivt. Det efterprøves navnlig ikke regelmæssigt, om grundlæggende betingelser (såsom opfyldelsen af målene eller overholdelsen af de samlede finansieringslofter) er overholdt i projektets levetid (jf. punkt 44-51).

87. For at sikre, at projekterne overvåges strengere, klarere og mere åbent, bør Kommissionen: — revidere standardmodellen til PSR, så modtagerne tvinges til at give alle relevante oplysninger om projektets status og planlægningen af det — opstille minimumskrav til de tekniske og finansielle oplysninger, der skal leveres, så det bliver muligt at foretage benchmarking mellem projekter og medlemsstater af de opnåede fremskridt — foretage kontrol på stedet i en tidlig fase af projektet, så der i tide kan træffes korrigerende foranstaltninger, suppleret, hvis det er nødvendigt, med regelmæssige efterfølgende konsekvensvurderinger. De efterfølgende evalueringer bør foretages, når de forskellige dele af et projekt står færdige, eftersom det måske ikke vil være omkostningseffektivt at foretage en sådan evaluering af de enkelte aktioner — oftere anvende eksterne eksperter til overvågningsopgaver og gøre brug af de informationer og den ekspertise, der er til rådighed i andre GD'er, andre institutioner, f.eks. EIB, og i medlemsstaterne og — fortsætte arbejdet med at få etableret et enkelt it-system eller en enkelt database, som kan give pålidelige og fuldstændige oplysninger om TEN T-projekterne.

Organisationsstrukturen og ressourcerne bør tilpasses

88. Evalueringen og overvågningen af projekterne vanskeliggøres af, at de ansatte i Kommissionen, der skal administrere TEN-T, har en alt for stor arbejdsbyrde. Mange af de projektansvarlige har ingen uddannelse og/eller faglig erfaring inden for specifikke transportrelaterede områder, og dette problem søges ikke i tilstrækkelig grad løst gennem efteruddannelsesforanstaltninger. UNE's deltagelse kompenserer i en vis udstrækning for den manglende sagkundskab. Disse eksperter er imidlertid kun ansat midlertidigt, og det sammen med Kommissionens interne regler for anvendelsen af UNE begrænser disses medvirken under evaluerings- og udvælgelses- og overvågningsprocessen (jf. punkt 52-64).

89. Det forventes, at der vil blive afsat betydeligt flere budgetmidler til TEN-T, og det er derfor af afgørende betydning, at Kommissionen anvender sine personaleressourcer effektivt. Retten anbefaler derfor, at Kommissionen: — undersøger, om TEN-T-bemandingen er hensigtsmæssig, og om de ansatte har de kvalifikationer, der skal til for at opfylde de faktiske behov — opfordrer de projektansvarlige til at deltage i efteruddannelsesaktiviteter, som fokuserer på transportspecifikke emner — tager UNE's deltagelse i projektforvaltningsrelaterede opgaver op til fornyet overvejelse og så vidt muligt først og fremmest giver dem politikrelaterede arbejdsopgaver — overvejer at vende tilbage til en mere centraliseret form for projektforvaltning med en specifik enhed, som tager sig af grænseoverskridende projekter. Al projektrelateret ekspertise ville således være samlet, der ville skulle iværksættes færre samordningsaktiviteter, man kunne sikre en mere effektiv og fleksibel ressourceforvaltning, og medlemsstaterne ville kun have et enkelt kontaktpunkt for samtlige transportformer eller — som et alternativ hertil overdrager forvaltningen af programmet til et forvaltningsorgan eller lignende, men kun hvis det kan begrundes af en solid cost-benefit-analyse.

Fællesskabets finansiering af transportinfrastruktur skal samordnes bedre

90. Den nuværende samordning af Fællesskabets finansiering af transportinfrastruktur i Den Europæiske Union gør det ikke muligt for Kommissionen at identificere alle tilfælde af over- eller dobbeltfinansiering. Det skyldes hovedsageligt, at det ikke fremgår klart af retsgrundlaget for de forskellige EU-programmer, om, og i givet fald på hvilke betingelser og i hvilken udstrækning, projekterne kan modtage støtte fra flere finansieringskilder (jf. punkt 65-79).

91. For at styrke samordningen af Fællesskabets finansiering af transportinfrastruktur anbefales det endvidere, at Kommissionen gør følgende: — reviderer ansøgnings-, bedømmelses- og overvågningsformularerne eller rapporterne og inkorporerer et eksplicit spørgsmål om, hvorvidt et TEN T-projekt og ikke kun et projektafsnit modtager eller har modtaget anden støtte — sørger for, at de forskellige tjenestegrene (særlig GD TREN og GD REGIO) udveksler relevante oplysninger på det rigtige tidspunkt ikke kun indbyrdes, men også med de nationale administrationer og med Den Europæiske Investeringsbank. Det vil blandt andet kræve, at der indføres egnede procedurer og værktøjer, som f.eks. en fælles database med oplysninger om alle EU-finansierede transportprojekter, og — gør ydelsen af finansiel TEN T-støtte til projekter, som modtager støtte fra flere EU-kilder, betinget af, at Kommissionen og den berørte medlemsstat underskriver en »modus operandus« om, hvordan de forskellige finansieringsmekanismer skal holdes adskilt. Denne fremgangsmåde vil også gøre det nemmere at overvåge projekterne og kontrollere de omkostninger, modtagerne anmelder.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 15. december 2005. På Revisionsrettens vegne Hubert WEBER Formand

(1) Rapport fra Gruppen på Højt Plan vedrørende Det Transeuropæiske Transportnet af 27. juni 2003, punkt 7.

(2) Artikel 154-156 i EF-traktaten.

(3) Artikel 154, stk. 2, i EF-traktaten.

(4) I modsætning til indirekte, delt eller decentraliseret forvaltning (f.eks. strukturfondene).

(5) Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 1692/96/EF af 23. juli 1996 om Fællesskabets retningslinjer for udvikling af det transeuropæiske transportnet (EFT L 228 af 9.9.1996, s. 1) som ændret ved beslutning nr. 1346/2001/EF af 22. maj 2001 (EFT L 185 af 6.7.2001, s. 1) og beslutning nr. 884/2004/EF af 29. april 2004 (EUT L 167 af 30.4.2004, s. 1).

(6) Rådets forordning (EF) nr. 2236/95 af 18. september 1995 om generelle regler for Fællesskabets finansielle støtte inden for transeuropæiske net (EFT L 228 af 23.9.1995, s. 1) som ændret ved forordning (EF) nr. 1655/1999 af 19. juli 1999 (EFT L 197 af 29.7.1999, s. 1), forordning (EF) nr. 788/2004 af 21. april 2004 (EUT L 138 af 30.4.2004, s. 17) og forordning (EF) nr. 807/2004 af 21. april 2004 (EUT L 143 af 30.4.2004, s. 46).

(7) Kommissionens beslutning K(2001) 2654 endelig af 19. september 2001 som ændret ved beslutning K(2004) 3242 af 26. august 2004 og beslutning K(2005) 213 af 3. februar 2005.

(8) De prioriterede projekter i bilag 1 til Kommissionens beslutning K(2001) 2654 endelig af 19. september 2001.

1. Højhastighedstog/kombitransport nord-syd

2. Højhastighedstog Paris-Bruxelles/Brussel-Køln-Amsterdam-London

3. Højhastighedstog syd: Madrid-Barcelona-Perpignan-Montpellier-Madrid-Vitoria-Dax

4. Højhastighedstog øst: Paris-Metz-Strasbourg-Appenweier-(Karlsruhe) med forbindelse til Metz-Saarbrücken-Mannheim og Metz-Luxembourg

5. Konventionelt tog/kombitransport: Betuwe-forbindelsen: Rotterdam-NL/D grænse-(Rhinen/Ruhr)

6. Højhastighedstog/kombitransport: Frankrig-Italien-Lyon-Torino-Milano-Venedig-Triest

7. Græske motorveje: Pathe: Rio Antirio, Patras-Athen-Thessaloniki-Promahon (den græsk-bulgarske grænse) og Via Egnatia: Igoumenitsa-Thessaloniki-Alexandroupolis-Ormenio (den græsk-bulgarske grænse) — Kipi (den græsk-tyrkiske grænse)

8. Multimodal forbindelse Portugal/Spanien med resten af Europa med udvikling af jernbane-, vej-, sø- og lufttransportforbindelserne alt efter tilfældet i de tre væsentligste iberiske korridorer: — Galicia (La Coruña)/Portugal (Lissabon) — Irún/Portugal (Vallodalid-Lissabon) — syd-vest-korridoren (Lissabon/Sevilla)

9. Nordiske Trekant (jernbane/vej)

10. Vejforbindelse-Irland/Det Forenede Kongerige/Benelux

11. »West coast main line« (jernbane)

Følgende prioriterede projekter er ikke med i bilag 1, da de allerede er fuldført:

— Den faste Øresundsforbindelse (fuldført i 2000)

— Banestrækningen Cork-Dublin-Belfast-Stranraer (fuldført i 2001)

— Malpensa lufthavn (fuldført i 2001)

(9) Der er fire sammenhængende grupper af projekter (jf. bilag 1 i Kommissionens beslutning K(2001) 2654 endelig af 19. september 2001):

— Gruppe 1-2: Afhjælpning af flaskehalse på jernbanenettet for at forbedre gods- og passagertrafikken

— Gruppe 3: Grænseoverskridende projekter inden for Fællesskabet og grænseoverskridende projekter med tredjelande

— Gruppe 4: Intelligente vejtransportsystemer

— Gruppe 5: Intelligente transportsystemer inden for luftfart.

(10) Når modtageren er en international organisation eller en Europæisk Økonomisk Firmagruppe (EØFG), suppleres Kommissionens beslutninger om tildeling af støtte med tilskudsaftaler, som underskrives af Kommissionen og modtageren. Som supplement til oplysningerne i Kommissionens beslutning giver tilskudsaftalerne en mere detaljeret beskrivelse af projektaktiviteterne.

(11) Artikel 5a i forordning (EF) nr. 2236/95 som ændret ved forordning (EF) nr. 1655/1999.

(12) Bilag I til Kommissionens beslutning K(2001) 2654 af 19. september 2001 som ændret ved Kommissionens beslutning K(2005) 213 endelig udg. af 3. februar 2005.

(13) Denne revision omfatter ikke en vurdering af medlemsstaternes opfyldelse af forpligtelserne med hensyn til projektevaluering, overvågning og finanskontrol som defineret i TEN-finansforordningen (særlig artikel 12 og 15 i forordning (EF) nr. 2236/95 som ændret ved forordning (EF) nr. 1655/1999, forordning (EF) nr. 788/2004 og forordning (EF) nr. 807/2004).

(14) Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 2001 (EFT C 295 af 28.11.2002), punkt 4.11-4.36 og 4.74, for regnskabsåret 2002 (EFT C 286 af 28.11.2003), punkt 6.22-6.42 og 6.57 og for 2003 (EUT C 293 af 30.11.2004), punkt 6.24.

(15) Der blev herunder taget hensyn til Kommissionens 24 interne kontrolstandarder, som blev vedtaget i december 2001, og som alle Kommissionens tjenester skal følge i forvaltningen af deres ressourcer (jf. European Commission »Standards for Internal Control within the Commission's services« (SEC(2001) 2037 af 31. december 2001 og SEC(2003) 1287 endelig udg. af 26. november 2003)).

(16) Jernbane, vejtransport, indenlandske vandveje, havne, lufthavne, satellitnavigation, intelligente transportsystemer for vej- og jernbanetransport.

(17) Artikel 2, stk. 1, i beslutning nr. 1692/96/EF.

(18) Meddelelse fra Kommissionen — »Udvikling af det transeuropæiske transportnet: Nyskabende finansieringsformer — Kompatibilitet mellem automatiske bompengesystemer«, KOM(2003) 132 endelig udg. af 23. april 2003.

(19) De 16 ekstra prioriterede projekter er (jf. bilag III til beslutning nr. 884/2004/EF):

1. Galileo

2. Jernbanekorridor til gods Sines/Algeciras-Madrid-Paris

3. Jernbanekorridor Paris-Strasbourg-Stuttgart-Wien-Bratislava

4. Vandvejskorridor Rhinen/Meuse-Main-Donau

5. Interoperabilitet på det iberiske jernbanenet til højhastighedstog

6. Femer Bælt-jernbanekorridor

7. Motorveje til søs (Østersøen, vesteuropæisk motorvej til søs, sydøsteuropæisk motorvej til søs og sydvesteuropæisk motorvej til søs)

8. Jernbanekorridor Athen-Sofia-Budapest-Wien-Prag-Nürnberg/Dresden

9. Jernbanekorridor Gdansk-Warszawa-Brno/Bratislava-Wien

10. Jernbanekorridor Lyon/Genova-Basel-Duisburg-Rotterdam/Antwerpen

11. Motorvejskorridor Gdansk-Brno/Bratislava-Wien

12. Vej-/jernbanekorridor Irland/Det Forenede Kongerige/Kontinentaleuropa

13. »Rail Baltica« jernbanekorridor Warszawa-Kaunas-Riga-Tallinn-Helsingfors

14. »Eurocaprail« i jernbanekorridoren Bruxelles-Luxembourg-Strasbourg

15. Jernbanekorridor i den jonisk/adriatiske intermodale korridor

16. Indre vandvej Seine-Schelde

(20) Nederlandene og Sverige.

(21) Finland.

(22) EU vil sige projekter, som forvaltes af internationale organisationer (som f.eks. ESA og Eurocontrol).

(23) Bortset fra sammenhængende projektgruppe nr. 4 og 5, som er sammensat af intelligente transportsystemprojekter.

(24) De resterende 3 % er beregnet til grænseoverskridende projekter med tredjelande og de ny EU 10-medlemsstater.

(25) Budgetmyndigheden drøfter for øjeblikket et nyt forslag til ændring af TEN-finansforordningen, hvor loftet hæves yderligere, så der vil kunne gives op til 50 %.

(26) Selv om der ikke er fastsat nogen grænse i TEN-finansforordningen, anvender Kommissionen et loft på 10 % for infrastrukturarbejder.

(27) Mellem 1995 og 2004 blev der i alt ydet støtte til 1 143 aktioner, heraf havde kun 13 fået støtte i form af rentegodtgørelser i forbindelse med lån og kun 1 i form af risikovillig kapital.

(28) I perioden 1995-2004 var 84 % af de budgetmidler, der var blevet tildelt samhørighedslandene, blevet anvendt til undersøgelser.

(29) Den gennemsnitlige tildeling til en aktion vedrørende anlægsarbejder er 5,0 millioner euro, mens den gennemsnitlige finansiering af en aktion i forbindelse med undersøgelser er 3,4 millioner euro.

(30) Fra 10 % til 15 % og i nogle tilfælde 30 % eller endog 50 % (jf. artikel 7 i forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning, KOM(2004) 475 endelig af 14. juli 2004).

(31) Artikel 19a, stk. 4 og 5, i beslutning nr. 1692/96/EF som ændret ved beslutning nr. 884/2004/EF.

(32) Artikel 10 i forordning (EF) nr. 2236/95.

(33) Således giver den udgave, der blev anvendt i 2004, nu en klarere definition af det ansvar, der påhviler hver enkelt af de aktører, der intervenerer i gennemførelsen af en TEN T-aktion. Der fastsættes nu start- og slutdatoer, det er et krav, at modtagerne skal forelægge et detaljeret budget fordelt på de enkelte aktiviteter, der er sat frister for rapportering, det defineres klarere, hvilke omkostninger der er støtteberettigede, og forpligtelsen til publicering præciseres.

(34) Årsberetningen for regnskabsåret 2002, punkt 6.37.

(35) I 6 af 10 relevante sager var anmodningen om at få udbetalt det endelige beløb blevet indsendt, uden at der forelå nogen oplysninger om resultaterne af undersøgelsen.

(36) En undersøgelse er enhver form for forberedende analyse, undersøgelse, plan eller projektering, der foretages forud for implementeringen af et projekt, og hvis formål er at definere dettes karakteristika og de foranstaltninger, der er nødvendige for at kunne udvikle og gennemføre de forskellige faser i et givet projekt og opfylde de nødvendige betingelser for at få byggetilladelse og for, at de relevante myndigheder kan træffe den endelige beslutning om at påbegynde implementeringen. Undersøgelser kan omfatte tjenesteydelser af materiel art (som f.eks. teststrukturer, geologiske undersøgelser, undersøgelser af byggestedet og boring af testhuller), forudsat at 1) de er nødvendige for byggetilladelsen eller den endelige beslutning om påbegyndelse af projektets implementering, og 2) de ikke udmønter sig i fremstilling af et produkt beregnet til almindelig brug. En undersøgelse resulterer i et dokument, som beskriver eller analyserer spørgsmål inden for tekniske, økonomiske, finansielle, retlige og miljømæssige fagområder.

(37) Anlægsarbejder omfatter enhver tjenesteydelse og enhver anskaffelse efter projektets iværksættelse (herunder forberedende foranstaltninger, som skal gøre det muligt at starte implementeringen), som indebærer faktisk implementering, konstruktion eller ibrugtagning af en given konkret struktur eller et givet konkret projekt, som skal anvendes til almindelig brug (og som skal defineres yderligere i Kommissionens beslutning eller i den kontrakt, der indgås vedrørende hvert enkelt særskilt projekt). Alle overvågnings- eller tilsynsaktiviteter, den nødvendige detaljerede projektering eller udformningen af alternative løsninger bør betragtes som en integrerende del af anlægsarbejderne, uanset om det er modtageren eller en ekstern part, der udfører dem. Gennemførelse og/eller konstruktion af enhver af de fysiske afbødende foranstaltninger, som er beskrevet i den relevante miljøkonsekvensvurdering, betragtes også som anlægsarbejder.

(38) Jf. punkt 52 og 64 om TEN T-bemandingen.

(39) De formularer, der skal anvendes, afhænger af, om der er tale om et MIP-projekt eller om et projekt, der ikke indgår i MIP, om det er det første eller et senere finansieringsår, og om projektet vedrører en undersøgelse eller anlægsarbejder.

(40) Selv om reglerne er blevet præciseret i GD TREN's procedurehåndbog og i TEN T-håndbogen, konstaterede Retten, at 28 ud af 72 forslag til projekter var blevet indgivet op til 56 dage efter fristens udløb.

(41) F.eks. en cost-benefit-analyse, en erklæring om, at der er søgt alternative muligheder for offentlig og privat finansiering, en beskrivelse af de kontrolforanstaltninger, medlemsstaten skal træffe, de direkte eller indirekte socioøkonomiske virkninger, navnlig på beskæftigelsen, samt den foreløbige tidsplan for arbejdet i form af projektets start- og slutdato.

(42) PP14 — Modernisering af West Coast Main Line.

(43) TEN-finansforordningen præciserer følgende fire grundlæggende betingelser (jf. artikel 5 i forordning (EF) nr. 2236/95):

— Fællesskabsstøtte ydes principielt kun, hvis gennemførelsen af et projekt støder på finansielle vanskeligheder.

— Fællesskabsstøtte må ikke overstige det minimumsbeløb, der skønnes nødvendigt for et projekts påbegyndelse (artikel 5, stk. 2).

— Uanset den valgte støtteform kan den samlede fællesskabsstøtte i henhold til denne forordning højst udgøre 10 % af de samlede investeringsomkostninger (i særlige tilfælde 20 %) (artikel 5, stk. 3).

— De finansielle midler, som er omhandlet i denne forordning, er i princippet ikke bestemt til projekter eller projektfaser, som får støtte fra andre finansieringskilder på fællesskabsbudgettet.

Retten har ikke analyseret overholdelsen af de kriterier, som blev tilføjet, da TEN T-retningslinjerne og TEN-finansforordningen blev ændret i 2004, da det er for tidligt at bedømme, hvordan de er blevet anvendt.

(44) Kriterierne for projektudvælgelse, der er præciseret i TEN-finansforordningen, kan resumeres som følger (jf. artikel 6 i forordning (EF) nr. 2236/95). Støtten ydes under hensyn til:

— i hvor høj grad projekterne bidrager til opfyldelsen af de mål og prioriteter, der er fastlagt i TEN T-retningslinjerne

— om projektet er potentielt økonomisk levedygtigt

— om projektets finansielle rentabilitet skønnes utilstrækkelig på ansøgningstidspunktet

— projektets modenhed og den stimulerende virkning på offentlig og privat finansiering, finansieringspakkens soliditet, de direkte eller indirekte socioøkonomiske virkninger, navnlig for beskæftigelsen, og konsekvenserne for miljøet

— for grænseoverskridende projekters vedkommende skal der også tages hensyn til den tidsmæssige samordning af de enkelte projektdele.

(45) I 12 af de 72 reviderede sager, hvor det var relevant.

(46) EGNOS AOC Pre-operational implementation critical design studies. Siden 1995 har Kommissionen samfinansieret 11 undersøgelser, og det samlede beløb tildelt indtil 2004 (130,4 millioner euro) overskrider dermed loftet med et beløb på 29,7 millioner euro.

(47) For 15 af de 31 reviderede aktioner, hvor dette var relevant, havde Kommissionen ikke vurderet alle målene.

(48) Det var tilfældet i forbindelse med vurdering af undersøgelser, hvor spørgsmålene vedrørende den økonomiske og finansielle bedømmelse ikke var besvaret, selv om det var et krav i ansøgningsformularen.

(49) I forbindelse med 15 aktioner var spørgsmålet om, hvorvidt fristen for indgivelse af forslag var overholdt, besvaret med ja, selv om forslagene var indgivet efter fristens udløb.

(50) Årsberetningen for regnskabsåret 2001, punkt 4.35, og Kommissionens svar.

(51) Det skal dog bemærkes, at der i finansforordningens afsnit III (artikel 160, stk. 3) er fastsat særlige regler for ansættelse af eksperter til forskningsrammeprogrammer.

(52) Artikel 9, stk. 3, i forordning (EF) nr. 2236/95.

(53) Artikel 15 i forordning (EF) nr. 2236/95.

(54) I beslutningerne om tildeling af støtte til de enkelte projekter, hvori de mere detaljerede overvågningsforpligtelser er defineret, er det præciseret, at medlemsstaterne hvert år senest den 31. januar (fra og med 2004 senest den 31. marts) skal indsende en PSR til Kommissionen. I den standard-PSR, som Kommissionen har udarbejdet, skal medlemsstaterne på ca. en side beskrive de aktiviteter, der er gennemført, anføre årsagerne til enhver forsinkelse i projektgennemførelsen, oplyse om målene er uændrede, angive, om projektet modtager andre fællesskabsmidler, anføre de betalinger, der er foretaget, vedlægge bilag med relevante oplysninger, som dokumenterer, at EU-forskrifterne er overholdt, samt fremlægge en omkostningsanalyse. Når der er tale om projekter i MIP, skal der som bilag til PSR vedlægges to tabeller, som giver en oversigt over henholdsvis forpligtede beløb og påløbne udgifter.

(55) For 80 % af de beslutninger, hvor den endelige betaling var foretaget i 2004, var der udført stedlig kontrol, før restbeløbet blev udbetalt.

(56) For eksempel om den første cost-benefit-analyse, der var blevet udført, da projektet blev evalueret, stadig var gyldig, og hvilken effekt Fællesskabets intervention rent faktisk havde haft på offentlig/privat finansiering, på beskæftigelsen eller på miljøet.

(57) Programme Management System (PMS).

(58) Retten gennemgik CV'erne for 13 medarbejdere omfattet af vedtægten og 11 UNE (som arbejder eller har arbejdet på TEN T-projekter siden 2001).

(59) For eksempel en DESS i Transport, en M. Sc i Transport- og trafikplanlægning eller en ingeniøruddannelse inden for transportinfrastruktur.

(60) Undersøgelsen af efteruddannelsesaktiviteterne blev foretaget på grundlag af oplysningerne på hver enkelt medarbejders efteruddannelseskort eller -pas.

(61) Kommissionens beslutning C(2002) 1559 af 30. april 2002 som ændret ved Kommissionens beslutning C(2003) 406 af 31. januar 2003 og Kommissionens beslutning C(2004) 577 af 27. februar 2004. I artikel 6 hedder det, at UNE under ingen omstændigheder må repræsentere Kommissionen alene med henblik på at indgå forpligtelser (finansielle eller på anden måde) eller forhandle på dennes vegne. Endvidere siger reglerne, at man skal gøre alt for at undgå enhver form for interessekonflikt, eller at der opstår en sådan konflikt i forbindelse med den udsendte eksperts arbejdsopgaver, mens denne arbejder i Kommissionen. I artikel 52 i finansforordningen (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25. juni 2002 hedder det endvidere, at »der er tale om en interessekonflikt, når en upartisk og objektiv udøvelse af de opgaver, der påhviler en aktør i budgetgennemførelsen eller en intern revisor, bringes i fare af familiemæssige, følelsesmæssige, politiske, nationale eller økonomiske grunde eller ethvert andet interessefællesskab med modtageren«.

(62) Disse regler betyder i praksis, at en UNE:

— kun kan tage alene på tjenesterejse eller deltage i eksterne møder som observatør eller for at få oplysninger, undtagen i særlige tilfælde, som generaldirektøren har givet tilladelse til

— ikke kan medvirke i nogen proceduremæssig fase af godkendelsen af finansielle transaktioner, hvilket betyder, at en UNE ikke kan initiere eller kontrollere nogen form for finansiel transaktion

— ikke kan være medlem af et evalueringsudvalg, og

— ikke kan være ansvarlig for projekter fra sin egen medlemsstat og fra den organisation, som han/hun er udsendt af.

(63) Cost Benefit Assessment of the Externalisation of the Management of Community Financial Support to the TEN-T Networks, final report of June 2004.

(64) Den største del af finansieringen af transportprojekter i de støtteberettigede medlemsstater eller regioner kommer fra SHF og EFRU, både udtrykt i samlede disponible midler og samfinansieringssats for de enkelte projekter. I perioden 2000-2003 kan Fællesskabets bidrag fra SHF og EFRU groft set anslås til mellem 3,3 og 3,5 milliarder euro pr. år, mens det årlige gennemsnitsbudget for TEN-T er på 580 millioner euro. Ud over den støtte, der udbetales af disse tre fællesskabsinstrumenter, yder Den Europæiske Investeringsbank lån til finansiering af transportinfrastruktur.

(65) I artikel 29, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 (EFT L 161 af 26.6.1999, s. 1) er det fastsat, at strukturfondenes deltagelse højst kan udgøre 75 % af de samlede støtteberettigede udgifter i regioner omfattet af mål 1, 80 % i regioner, der ligger i en medlemsstat, der omfattes af Samhørighedsfonden, og 85 % i fjernområderne samt for de perifere græske øer. Når infrastrukturinvesteringerne skaber betydelige nettoindtægter, kan deltagelsen ikke overstige 40 % i regioner, der omfattes af mål 1.

(66) Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1783/1999 af 12. juli 1999 om den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFT L 213 af 13.8.1999, s. 1) og Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 af 21. juni 1999 om vedtagelse af generelle bestemmelser for strukturfondene.

(67) Rådets forordning (EF) nr. 1164/94 af 16. maj 1994 om oprettelse af Samhørighedsfonden (EFT L 130 af 25.5.1994, s. 1).

(68) Means for Evaluating Actions of a Structural Nature, metoder til evaluering af aktioner på strukturfondsområdet.

(69) Der afgives enten en positiv udtalelse (med eller uden kommentarer), en suspensiv udtalelse (i afventning af yderligere oplysninger) eller en negativ udtalelse. Afgives der ikke udtalelse inden for en frist på 10 arbejdsdage, betragtes det stiltiende som en positiv udtalelse. Tidsfristen forlænges til 15 arbejdsdage, hvis selve teksten (minus bilag) er længere end 20 sider.

(70) Samme procedure følges i forbindelse med SHF-projekter og EFRU-foranstaltninger, men med den forskel, at høringerne foregår i to trin: når projektansøgningen eller udkastet til operationelt program er modtaget, og når udkastet til finansieringsafgørelse er udarbejdet. Supplerende høringer finder sted, hvis en medlemsstat ansøger om finansiering af et såkaldt stort projekt (som modtager mere end 50 millioner euro i støtte) i et operationelt program.

(71) For eksempel deltagelse i udvalgs- eller panelmøder (f.eks. overvågningsudvalgsmøder i forbindelse med foranstaltninger under SHF og EFRU), møder i udvalget for finansiel bistand til TEN-T og i TEN T-evalueringspanelet, fælles inspektioner eller efterfølgende konsekvensvurderinger, udveksling af relevante dokumenter (f.eks. rapporter om, hvordan projekterne skrider frem) eller uformelle kontakter mellem Kommissionens ansatte i forskellige tjenester.

(72) Der udsendes indkaldelser til udvalgs- og evalueringsmøder, men man deltager ikke systematisk i møderne. Hver enkelt GD udfører normalt sine inspektioner på stedet alene, og projektrelaterede rapporter sendes ikke systematisk til de andre tjenester i Kommissionen (og hvis det sker, analyseres de normalt ikke), og for de fleste strukturaktioners vedkommende foretages de efterfølgende konsekvensvurderinger af eksterne eksperter, men resultaterne meddeles ikke til GD TREN.

(73) Jf. artikel 17a i beslutning nr. 1692/96/EF som ændret ved beslutning nr. 884/2004/EF.

(74) Jf. udkast til udtalelse fra Europa-Parlamentets udvalg om Transport og Turisme til Budgetudvalget om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om fastsættelse af generelle regler for Fællesskabets finansielle støtte inden for transeuropæiske net og energi og om ændring af Rådets forordning (EF) nr. 2236/95.

(75) Som TEN-finansforordningen allerede giver mulighed for i forbindelse med nogle typer af projekter (jf. artikel 5, stk. 5, i forordning (EF) nr. 2236/95 som ændret ved forordning (EF) nr. 807/2004).

BILAG 2 KORT, SOM VISER DE PRIORITEREDE KORRIDORER OG TEN T-PROJEKTER