[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 13.11.2007

SEK(2007) 1473

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

Resumé af konsekvensanalysen Ledsagedokument til Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/19/EF, 2002/20/EF og 202/21/EF Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/22/EF og 2002/58/EF Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om oprettelse af en europæisk markedsmyndighed for elektronisk kommunikation

{KOM(2007) 697 endelig}{KOM(2007) 698 endelig}{KOM(2007) 699 endelig}{SEK(2007) 1472}

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

Resumé af konsekvensanalysen

INDLEDNING

Dette dokument er et resumé af konsekvensanalyserapporten[1] til revisionen af EU’s regelsæt for elektroniske kommunikationsnet og tjenester (elektronisk kommunikation). I den foreliggende rapport uddybes og forfines analysen i den første konsekvensanalyse fra juni 2006.

Denne revision fører til fremsættelse af forslag, hvor der er taget hensyn til hidtidige erfaringer og den forventede markedsmæssige og teknologiske udvikling, i den hensigt, at regelsættet bedre kan opfylde sit formål, og at der gives støtte til i2010-initiativets mål.

Konsekvensanalyserapporten er delt op på følgende tre hovedtemaer , hvor der er påpeget mere specifikke problemer og mål:

TEMA I - Bedre regulering

1) Konkurrence, investeringer og innovation : finde frem til den bedste måde, hvorpå konkurrence, investeringer og innovation inden for elektronisk kommunikation kan fremmes, og man dermed kan sikre, at brugernes behov bliver opfyldt og forbrugernes interesser tilgodeset.

2) Frekvensforvaltning : sikre, at radiofrekvenserne, der er en stærkt efterspurgt knap ressource, bliver udnyttet med størst udbytte for samfundet, og at ændringer i teknologi og efterspørgselsstruktur hurtigt kan slå igennem på, hvordan ressourcen udnyttes.

TEMA II - Fuld gennemførelse af det indre marked for elektronisk kommunikation

3) Reguleringens ensartethed og effektivitet - institutionelle og proceduremæssige spørgsmål : udtænke en reguleringsmodel, der ved hjælp af ensartet og effektiv regulering, men under overholdelse af nærheds- og proportionalitetsprincippet, resulterer i et enhedsmarked for elektronisk kommunikation.

TEMA III - Kontakt med borgerne

4) Brugerrettigheder og forbrugerbeskyttelse : opstille tilstrækkelige sikkerhedsforanstaltninger til, at brugerrettigheder, forbrugere og samfundsinteresser bliver beskyttet i et teknologisk konvergerende miljø, i overensstemmelse med i2010-målet om et informationssamfund for alle.

5) Sikkerhed og privatlivets fred : bidrage til et højere sikkerhedsniveau og større integritet i Europas elektroniske kommunikationsnet, hvilket vil give mærkbare fordele for alle og for samfundet som helhed, i overensstemmelse med i2010-målene.

SAMMENFATNING AF DE BEHANDLEDE PROBLEMER OG POLITIKMODELLER

Konkurrence, investeringer og innovation

EU er i hvert fald på højde med sine største handelspartnere hvad angår konkurrenceevne og innovation inden for elektronisk kommunikation. Reel gennemførelse af EU-reglerne har åbnet markederne og ført til lavere priser på tale- og bredbåndstjenester for både erhvervsliv og forbrugere. Nogle EU-lande har den største udbredelse af mobil- og bredbåndstjenester i verden.

Det afgørende spørgsmål i de kommende år bliver, om regelsættet i tilstrækkelig grad tilskynder til investeringer i nye højhastighedsnet, som skal understøtte innovation inden for indholdstunge internettjenester. en politiske debat på dette område har været centreret om, om åben adgang mindsker incitamentet til investeringer i ny infrastruktur.

Under denne overskrift er der set på følgende tre overordnede politikmodeller:

Model 1 : Benytte en model med "åben adgang" til ny netinfrastruktur (dvs. adskille tilrådighedsstillelse af infrastruktur og tjenester)

Model 2 : Ingen regulering: ophæve eller reducere sektorspecifik regulering ("regulatory holidays")

Model 3 : Bibeholde den nuværende model for regelsættet.

Lige adgang for tjenesteudbydere til infrastruktur, der udgør en flaskehals, er allerede målet for det gældende regelsæt (model 3), idet det indeholder bestemmelser, som skal modvirke diskrimination og dermed holde markederne åbne og bevare konkurrencen på markederne. At opnå en sådan lige adgang er imidlertid vanskeligt, når netoperatørerne er vertikalt integrerede tjenesteudbydere; især prisdiskrimination er vanskelig at undgå.

I de tilfælde, hvor diskriminationen ikke bringes til ophør, heller ikke ved adfærdsregulerende foranstaltninger, vil en opdeling af den integrerede operatør i adskilte enheder fjerne incitamentet til diskrimination mellem tjenesteudbydere (model 1). Hvor skarp en adskillelse der er nødvendig, afhænger af den pågældende branche (f.eks. telenet, energinet eller jernbanenet). Fuld strukturel adskillelse (ejerskabsmæssig adskillelse) er et radikalt skridt, der via afhændelse af de netaktiver, der ikke kan genskabes, fjerner incitamentet til diskrimination. Hvis der imidlertid foregår betydelig innovation i teknologi og tjenester, hvilket er tilfældet inden for elektronisk kommunikation, er der en mindre interventionistisk mulighed, nemlig at forlange, at de aktiver, der udgør flaskehalsen, anbringes i et funktionsmæssigt adskilt datterselskab med egne forvaltningsincitamenter. Derved bevares den fleksibilitet, der ligger i, at infrastruktur- og tjenesteudbyderopdelingerne har samme ejer, mens man samtidig opnår større gennemsigtighed og øger incitamentet til ikke at diskriminere.

Model 2 - "regulatory holidays" - bringer effektiv konkurrence i farezonen på langt de fleste af markederne for elektronisk kommunikation i Europa. Erfaringsmæssigt er investeringerne og innovationen størst, hvor der er reel konkurrence mellem infrastrukturer. Imidlertid er der stadig ingen infrastrukturmæssig konkurrence om ca. 80% af abonnentledningerne i EU. Det betyder, at forhåndsregulering, hvor der fastsættes betingelser for adgang til det etablerede selskabs infrastruktur, fortsat er helt afgørende for, at konkurrencen opretholdes og at forbrugerne beskyttes.

Konklusion

Erfaringen har vist, at selv om diskrimination stadig er et stort problem på nogle markeder, er man med de eksisterende tiltag på andre markeder nået langt nok i retning af lige adgang. Analysen støtter således, at man bibeholder den aktuelle metode (model 3), hvor fortsat adgang sikres ved forhåndsregulering. Kommissionen anser det dog for nødvendigt, at de nationale tilsynsmyndigheder bemyndiges til i undtagelsestilfælde at benytte pålæg om funktionsmæssig adskillelse som et middel til at imødegå vedvarende diskrimination, som gældende adfærdsregulerende midler ikke formår at fjerne.

Frekvensforvaltning

Radiobaserede tjenester står for 250 mia. EUR i EU's økonomi og er i vækst. Deroverfor står, at antallet af radiofrekvenser er begrænset, og at de nuværende tildelingssystemer er stive og hæmmer innovation. Kommissionens aktuelle politik er at tilstræbe større fleksibilitet og effektivitet i udnyttelsen af frekvensspektret, samtidig med at brugerne af trådløs kommunikation beskyttes mod interferens. En af de muligheder, der kan komme på tale på dette område, er at integrere denne politik i regelsættet.

Efter den offentlige høring af Kommissionens revurderingsdokumenter fra juni 2006 blev en af modellerne, nemlig at et uafhængigt organ skulle koordinere og strømline frekvensbeslutninger, valgt fra, og der blev kun følgende to modeller for frekvensforvaltning tilbage:

Model 1 : Tilpasse regelsættet ved at indføre princippet om teknologi- og tjenesteneutralitet og koordineret handel med frekvenser.

Model 2 : Ingen ændringer af regelsættet.

Tjeneste- og teknologineutralitet (hovedprincipperne i model 1) vil fjerne de fleste reguleringsmæssige begrænsninger, styrke konkurrencen og mindske brugernes reguleringsmæssige byrder. I kombination med frekvenshandel og håndhævelse af konkurrencereglerne vil man derved sikre åben adgang til markederne for ny teknologi og nye tjenesteudbydere.

Model 2 giver i princippet mulighed for, at der samtidig findes forskellige forvaltningsmodeller, men i realiteten vil den sandsynligvis bevare den teknologi- og tjenestebaserede forvaltningsmodel, der gælder i dag, og som begrænser antallet af licenser og bremser indførelse af ny teknologi.

Model 1 indebærer strammere koordineringsmekanismer, mens model 2 bygger på frivillig koordinering.

Konklusion

Efter Kommissionens opfattelse er model 1 det bedst egnede grundlag for en reform af frekvensforvaltningen i Europa.

Reguleringens ensartethed og effektivitet - institutionelle og proceduremæssige spørgsmål

EU's største konkurrencefordel i verdensøkonomien er det åbne marked med næsten 500 millioner forbrugere. Frugterne af dette indre marked kan dog kun høstes, hvis virksomhederne kan opnå stordriftsfordele via en stabil og ensartet anvendelse af reglerne.

Med EU's regelsæt for elektronisk kommunikation er der skabt et system af 27 nationale markeder, der koordineres ved hjælp af et fælles regelsæt. Der er gjort gode fremskridt på flere områder, men der er stadig problemer med uensartet anvendelse af reglerne.

Til løsning af disse problemer er der foretaget en analyse af følgende tre modeller:

Model 1 : Én europæisk tilsynsmyndighed, som har uindskrænkede beføjelser til at træffe beslutninger vedrørende markedsanalyser og ansvaret for forvaltning af frekvensaspekterne på EU-plan.

Model 2 : En europæisk tilsynsmyndighed, der ikke har uindskrænkede beslutningsbeføjelser, men bistår ved gennemførelsen af EU-procedurer, der er strammet op.

Model 3 : Bedre koordinering mellem medlemsstaterne.

En centraliseret regulering som foreslået i model 1 vil være til fordel for de operatører, der driver forretning over hele EU, og dermed fremme hurtigere indførelse af tjenester med paneuropæisk potentiale og skærpe den tværnationale konkurrence. Der er imidlertid væsentlige subsidiaritetsmæssige og juridiske begrænsninger, der taler imod denne model.

Model 2 sikrer ensartede regler, men bevarer det decentrale regelfastsættelsessystem. Den kombinerer udvidede EU-beføjelser med en rådgivende rolle for en ny europæisk myndighed og betyder, at valg, godkendelse og harmonisering af tjenester med paneuropæisk potentiale, som har brug for frekvenser og/eller numre, bliver mere effektiv.

Evaluering og offentlig høring har vist, at der er krav om mere effektiv net- og informationssikkerhed. Derfor vil de funktioner, som Det Europæiske Agentur for Net- og Informationssikkerhed (ENISA) udfører, i model 2 blive overført til den europæiske tilsynsmyndighed. En sådan integration af ENISA i den europæiske tilsynsmyndighed vil i kraft af sammensmeltningen af to organer medfører større operationel effektivitet.

Model 3 forudsætter, at alle nationale tilsynsmyndigheder giver tilsagn om at følge fælles retningslinjer og anvende ensartede midler. Ikke meget tyder på, at en sådan frivillig koordinering kan fungere i praksis.

Konklusion

Efter Kommissionens opfattelse er model 2 bedst egnet inden for de nuværende institutionelle og juridiske rammer.

Brugerrettigheder og forbrugerbeskyttelse

Konkurrencen har været til stor fordel for forbrugerne, idet de har fået stadig lavere priser (regnet i faste priser). Konkurrence og innovation giver imidlertid også større kompleksitet. Der må derfor tages yderligere skridt til at øge gennemsigtigheden, sikre tilslutningsmulighederne og kommunikationstjenesternes kvalitet og sørge for, at basistjenester såsom alarmopkald og målene med hensyn til integration i informationssamfundet ikke bliver ladt tilbage, når der opstår nye markeder.

Der er analyseret følgende tre politikmodeller:

Model 1 : Tilskynde til større selvregulering i branchen

Model 2 : Føre de gældende bestemmelser ajour og stramme dem op

Model 3 : Ingen ændringer af regelsættet.

Model 1's effektivitet afhænger i høj grad af, hvor stor konsensus der er mellem de involverede. På nuværende tidspunkt er det ikke realistisk at tro, at frivillig selvregulering kan føre til væsentlige forbedringer inden for forbrugerbeskyttelse og brugerrettigheder.

I model 2 tages der højde for den teknologiske og den markedsmæssige udvikling, og forbrugerhensyn er ikke blot beskyttet i brancheaftaler, men sikret ved lov. Den offentlige høring har vist, at Kommissionens oprindelige forslag skal justeres, men når det er sket, synes model 2 at have bred politisk opbakning.

Model 3 vil ikke løse de problemer, der er påvist vedrørende forbrugerbeskyttelse og brugerrettigheder inden for elektronisk kommunikation, og er derfor ikke i overensstemmelse med i2010-målene.

Konklusion

Kommissionen finder, at model 2 er den mest velegnede, idet den dog ikke udelukker muligheden af øget selvregulering inden for det regelsæt, som model 2 afstedkommer, hvis det fører til de ønskede resultater.

Sikkerhed og privatlivets fred

Under dette emne blev der fastlagt følgende tre politikmodeller:

Model 1 : Ingen ændringer af regelsættet.

Model 2 : Føre de gældende bestemmelser ajour og stramme dem op

Model 3 : Indføre et nyt detaljeret instrument om sikkerhed og integritet.

Model 1 indebærer, at kravene til nettenes integritet fortsat kun skal være gældende for faste telefonnet, men de vil derved blive stadig mindre relevante i fremtiden, da tendensen går henimod et altomfattende IP-miljø for alle net.

Under model 2 vil sådanne spørgsmål som integritet og håndhævelse blive behandlet på harmoniseret vis, og det bliver samtidig sikret, at regelsættet passer til kommende behov uden risiko for, at det bliver for restriktivt.

Den offentlige høring viste, at model 3 ikke havde generel opbakning fra de interesserede parter. Der var navnlig bekymring over, at ny detaljeret lovgivning kunne medføre væsentligt højere omkostninger ved at drive virksomhed og dermed være til skade for konkurrencen.

Konklusion

Efter Kommissionens opfattelse er model 2 den mest velegnede, idet den med en passende balance mellem harmonisering, forudsigelighed og fleksibilitet giver mulighed for håndtering af fremtidige sikkerhedstrusler i god tid.

DE FORETRUKNE MODELLERS VIGTIGSTE FØLGEVIRKNINGER

I dette kapitel sammenfattes de vigtigste følgevirkninger af de foretrukne modeller, der er beskrevet ovenfor.

TEMA I - Bedre regulering

1) At fastholde den nuværende model med markedsbaseret forhåndsregulering er den bedste måde til at fremme konkurrence, investeringer og innovation inden for elektronisk kommunikation. De nationale tilsynsmyndigheder har nemlig midlerne til fremelske konkurrence under samtidig hensyntagen til, at risikobetonede investeringer er nødt til at give et tilstrækkeligt kapitalafkast. Funktionsmæssig adskillelse kan som en sidste udvej skabe større konkurrence, der hvor der fortsat er konkurrenceproblemer og flaskehalse, og hvor man ikke med andre midler kan bringe diskrimineringen til ophør.

Revisionen af henstillingen af 2003 om relevante markeder (der finder sted sideløbende med nærværende revision) viser, at det nuværende regelsæt allerede har givet mulighed for betydelig deregulering, idet der stilles forslag om udfasning af 11 (fortrinsvis detailmarkeder) af de nuværende 18 markeder, hvor forhåndsregulering kunne være berettiget. Reguleringen i sektoren kan således koncentreres om engrosmarkederne, hvor der stadig er centrale flaskehalse for en effektiv konkurrence.

2) En reform af frekvensforvaltningen derved, at der gives større fleksibilitet på markedet , vil skærpe konkurrencen og lette frekvensbrugernes reguleringsmæssige byrder. Det vil stimulere investeringer og sætte operatørerne i stand til at indføre ny teknologi inden for de frekvensbånd, de har rettigheder til, så det bliver praktisk muligt at lancere ny teknologi og øge forbrugernes anvendelse af den via større udvalg og lavere priser.

TEMA II - Fuld gennemførelse af det indre marked for elektronisk kommunikation

3) Via systemet med uafhængige nationale tilsynsmyndigheder er der et rigt videngrundlag for fastsættelse af regler, men tilføjelse af en europæisk rådgivende myndighed i kombination med tilsyn med midlerne fra Kommissionens side vil i høj grad medvirke til at fremskynde og effektivisere EU-beslutningsprocessen. Det vil være en rimelig løsning på de aktuelle problemer med uensartede principper for regelfastsættelsen, som fører til ulige vilkår for tjenesteudbydere i EU. Større ensartethed vil ikke blot tilskynde operatørerne til at udvide deres aktiviteter på tværs af grænserne, men også føre til generelt lavere omkostninger ved at drive virksomhed i Europa via større interesse for paneuropæiske tjenester.

TEMA III - Kontakt med borgerne

4) Ved at opdatere og styrke brugernes rettigheder - herunder de handicappede brugeres - og bestemmelserne om forbrugerbeskyttelse tages der hensyn til den teknologiske og markedsmæssige udvikling, således at alle brugerne får flere valgmuligheder og større retssikkerhed. Forbrugernes fordel bliver, at de får bedre information om priser og tjenester. Større brug af kommunikationstjenester og lettere adgang til dem vil føre til, at brugere med handicap og/eller særlige behov og de ældre bliver inddraget mere i samfundslivet. Bedre opkaldslokaliseringsdata vil føre til alarmtjenester af højere kvalitet.

5) Ajourføring og opstramning af de gældende bestemmelser om sikkerhed og privatlivets fred vil give forbrugerne bedre og sikrere net og tjenester samt mere information og gennemsigtighed, således at også ydelsernes kvalitet og forsyningssikkerheden inddrages som kriterier for forbrugernes valg. Flere informationer, større gennemsigtighed og større tillid vil øge anvendelsen af informations- og kommunikationsteknologi.

Sammenfatning

Kombinationen af de foretrukne modeller er med til at forenkle de forpligtelser, der påhviler virksomhederne i medfør af lovgivningen, og vil samtidig styrke borgernes rettigheder og være til fordel for forbrugerne. De vigtigste forenklinger er, at antallet af relevante markeder i Kommissionens henstilling reduceres, at markedsanalyseprocedurerne forenkles, og at frekvensforvaltningen reformeres, og de fører alle til en nettoreduktion af administrative udgifter. Infrastrukturen til elektronisk kommunikation danner grundlaget for økonomien som helhed, og forbedringer i den sektor vil slå igennem i de andre sektorer i EU's økonomi.

[1] SEK(2007) 1472.