Særberetning EU ETS — Integritet 
og GennemførelseDA 2015  nr. 06
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET
DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tlf. +352 4398-1
E-post: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren ( http://europa.eu )
Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2015
Print ISBN 978-92-872-2389-0 ISSN 1831-0796 doi:10.2865/101416 QJ-AB-15-005-DA-C
PDF ISBN 978-92-872-2400-2 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/35327 QJ-AB-15-005-DA-N
EPUB ISBN 978-92-872-2386-9 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/932811 QJ-AB-15-005-DA-E
© Den Europæiske Union, 2015
Eftertryk tilladt med kildeangivelse
Printed in Luxembourg
EU ETS — Integritet 
og Gennemførelse
(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)SærberetningDA 2015  nr. 06
02
 Revisionsholdet
Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk‑kritiske revisioner vedrø ‑
rende specifikke EU‑budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og 
udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til resultatopnåelse eller 
regeloverholdelse, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og 
offentlige interesse.
Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling I ‑ der ledes af Augustyn Kubik, medlem af Revisionsretten 
— hvis speciale er udgiftsområderne beskyttelse og forvaltning af naturressourcer. Revisionsarbejdet blev ledet af Kevin 
Cardiff, medlem af Revisionsretten, med støtte fra Mary Kerrigan, kabinetschef, Gediminas Macys, attaché, Colm Friel, 
kontorchef, Emese Fésűs, holdleder, Stefan den Engelsen, stedfortrædende holdleder, Marco Dentamaro, revisor, Andreas 
Dürrwanger, revisor, María Luisa Gómez‑Valcárcel, revisor, Laura Gores, revisor, Joanna Kokot, revisor, Loulla   
Puisais‑Jauvin, revisor, Frédéric Soblet, revisor og Anna Zalega, revisor.
Fra venstre til højre:  S. den Engelsen, E. Fésűs, K. Cardiff og C. Friel
03
 Indhold
Punkt
 Forkortelser
 Glossar
I-VII  Resumé
1-8 Indledning
1-8 Den Europæiske Unions Emissionshandelssystem (EU ETS)
4-6 EU ETS i praksis fra 2005 til 2012 (fase I og II)
7-8 EU ETS fra 2013 (fase III)
9-11 Revisionens omfang og revisionsmetoden
12-86 Bemærkninger
12-41 Rammerne for beskyttelse af EU ETS’ integritet
14-24 Reguleringen og overvågningen af emissionsmarkedet blev konstant forbedret af Kommissionen, men der 
er behov for yderligere fremskridt
25-28 Bekymring med hensyn til definition af kvoter
29-41 Systemerne vedrørende EU-registret til behandling af grundlæggende EU ETS-oplysninger var behæftet 
med visse mangler
42-86 Implementeringen af EU ETS
46-63 Medlemsstaternes systemer til registrering og rapportering af emissioner i fase II i EU ETS var ikke 
tilstrækkeligt udviklet
64-79 Der var mangler ved Kommissionens retningslinjer og overvågning af medlemsstaternes implementering 
i fase II af EU ETS
80-86 Der blev konstateret visse svagheder ved den nationale implementering af EU ETS’ sanktionsordning og 
praksis for returnering af internationale projektkreditter
04 Indhold
87-97 Konklusioner og anbefalinger s
 Bilag  —  Baggrundsoplysninger
 Kommissionens svar
05
 Forkortelser
CDM : Mekanismen for bæredygtig udvikling
CER : Godkendt emissionsreduktion
CF: Compliance Forum
CO2: Kuldioxid
CO2e: Kuldioxidækvivalent
EA: Den Europæiske Organisation for Akkreditering
ERU : Emissionsreduktionsenhed
ETS : Emissionshandelssystem
EU ETS : Den Europæiske Unions Emissionshandelssystem
EUA : EU‑emissionskvote
EUTL : EU‑transaktionsjournalen
EØF -EFTA : Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde — Den Europæiske Frihandelssammenslutning
GD: Generaldirektorat
GHG : Drivhusgasser
IPCC : Det Mellemstatslige Panel om Klimaændringer
IPPC : Integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening
JI: Fælles gennemførelse
KYC : Know your customer/kend din kunde
MAD : Markedsmisbrugsdirektivet
MAR : Markedsmisbrugsforordningen
MiFID : Direktivet om markeder for finansielle instrumenter
MRG : Retningslinjer for overvågning og rapportering
06 Forkortelser
NAP : National tildelingsplan
OTC : Over‑the‑counter (uofficielt marked)
UNFCCC : De Forenede Nationers rammekonvention om klimaændringer
ÅAR : Årlig aktivitetsrapport
07
 Glossar
Anlæg : Et anlæg er en stationær teknisk enhed1, hvor en eller flere aktiviteter, der udleder drivhusgasser, udføres 
tillige med eventuelle andre direkte tilknyttede aktiviteter, der har en teknisk forbindelse med aktiviteterne på 
stedet, og som kan have indvirkning på emissioner og forurening.
Cap -and -trade : EU ETS betragtes som et »cap‑and‑trade« system. Det betyder, at der er et loft »cap« eller en 
grænse over den samlede mængde af tilladte emissioner fra de anlæg, der er omfattet af systemet. I fase I og II 
i EU ETS blev lofterne fastsat på nationalt plan med godkendelse af Kommissionen. For fase III er loftet fastsat på 
EU‑niveau. Inden for rammerne af loftet modtager industrivirksomheder og luftfartøjsoperatører emissionskvoter, 
som de kan sælge til eller købe fra hinanden efter behov. Frivillige handlende kan også komme ind på markedet for 
at købe og sælge kvoter. Begrænsningen af det samlede antal disponible kvoter sikrer, at de har en værdi.
Central administrator : I medfør af ETS‑direktivet2 udpeges den centrale administrator af Kommissionen til at 
føre en uafhængig transaktionsjournal til bogføring af udstedelse, overdragelse og annullering af kvoter og føre 
automatiseret kontrol med hver transaktion for at sikre, at der ikke forekommer uregelmæssigheder i forbindelse 
med udstedelse, overdragelse og annullering af kvoter. Det fastsættes i registerforordningen, at den centrale 
administrator driver og vedligeholder EU‑registret3.
Direktivet om markeder for finansielle instrumenter (MiFId) : Europa‑Parlamentets og Rådets oprindelige 
direktiv om markeder for finansielle instrumenter af 21. april 2004 (direktiv 2004/39/EF) blev ophævet og erstattet 
af nye regler, der blev vedtaget i 2014. Der er tale om det nye direktiv 2014/65/EU om markeder for finansielle 
instrumenter og forordning (EU) nr. 600/2014 om markeder for finansielle instrumenter. De nye regler træder i kraft 
i januar 20174.
Driftsleder : En person5, der driver eller kontrollerer et anlæg, eller som efter national lovgivning har fået overdraget 
afgørende økonomiske beføjelser med hensyn til den tekniske drift heraf.
1 Artikel 3 i direktiv 2003/87/EF.
2 Artikel 20 i Europa‑Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner 
i Fællesskabet og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF (EUT L 275 af 25.10.2003, s. 32).
3 Artikel 4 i Kommissionens forordning (EU) nr. 389/2013.
4 Ibid.
5 Artikel 3 i direktiv 2003/87/EF.
08 Glossar
Drivhusgasemissioner : De atmosfæriske luftarter, der anses for at være ansvarlige for global opvarmning 
og klimaændringer. De vigtigste drivhusgasser er kuldioxid (CO2), methan (CH4) og dinitrogenoxid (N20). 
Hydrofluorcarboner (HFC), perfluorcarboner (PFC) og svovlhexafluorid (SF6)6 er mindre hyppigt forekommende — 
men meget kraftige — drivhusgasser.
EU-registret : Registret er et elektronisk system, der registrerer ejerskab til kvoterne. Den centrale administrator7 
fører og vedligeholder EU‑registret. Registret8 er tilgængeligt for offentligheden og indeholder særskilte konti 
til bogføring af de kvoter, som besiddes af hver person, til og fra hvem der er udstedt eller overdraget kvoter. 
I Unionens register kan enhver person besidde kvoter.
Fælles gennemførelse (JI) : Sammen med CDM er det en af de to projektbaserede mekanismer, der blev 
indført i medfør af Kyotoprotokollen. Industrialiserede lande gennemfører fælles implementeringsprojekter for 
emissionsreduktioner med andre udviklede lande for at generere omsættelige emissionsreduktionsenheder (ERU), 
der på visse betingelser kan bruges inden for EU ETS.
Harmoniserede regler for tildeling : I fase III i EU ETS udviklede Kommissionen harmoniserede tildelingsregler9 
med benchmark pr. produkt baseret på den gennemsnitlige drivhusgasemission fra de 10 % af anlæggene i EU, der 
klarer sig bedst. Benchmarkene er beregnet uafhængigt af den anvendte teknologi, brændstof, anlæggets størrelse 
og dets geografiske beliggenhed.
Kompetent myndighed : Medlemsstaterne udpeger en eller flere kompetente myndigheder til at implementere 
reglerne i EU ETS‑direktivet.
Kontohaver10: En fysisk eller juridisk person, der har en konto i Den Europæiske Unions registersystem.
6 Glossar over klimaændringsakronymer, De Forenede Nationers rammekonvention om klimaændringer (UNFCCC).
7 Artikel 4 i Kommissionens forordning (EU) nr. 389/2013.
8 Artikel 19 i direktiv 2003/87/EF.
9 Kommissionens afgørelse nr. 2011/278/EU af 27. april 2011 om fastlæggelse af midlertidige EU‑regler for harmoniseret gratistildeling af emissionskvoter 
i henhold til artikel 10a i Europa‑Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF (EUT L 130 af 17.5.2011, s. 1).
10 Artikel 3 i Kommissionens forordning (EU) nr. 389/2013 af 2. maj 2013 om oprettelse af et EU‑register i henhold til Europa‑Parlamentets og Rådets direktiv 
2003/87/EF og Europa‑Parlamentets og Rådets beslutning nr. 280/2004/EF og nr. 406/2009/EF, og om ophævelse af Kommissionens forordning (EU) 
nr. 920/2010 og (EU) nr. 1193/2011 (EUT L 122 af 3.5.2013, s. 1).
09 Glossar
Kvote : I Den Europæiske Unions Emissionshandelssystem (EU ETS) svarer en EU‑emissionskvote (EUA) til retten til 
at udsende et ton kuldioxidækvivalent i en bestemt periode (CO2e)11. EU‑emissionskvoter kan bruges af driftsledere 
i EU ETS til at dække deres verificerede emissioner eller kan handles med andre driftsledere, der har brug for 
EU‑kvoter.
Kyotoprotokollens mekanismer : Kyotoprotokollen (jf. tekstboks i bilag  for nærmere oplysninger) indførte tre 
mekanismer, der kan bruges til at nå emissionsreduktionsmålene: emissionshandel, mekanismen for bæredygtig 
udvikling (CDM) og fælles gennemførelse (JI). Emissionshandel gør det muligt for lande, der har uudnyttede 
emissionsenheder, at sælge disse til lande, der har overskredet deres loft. JI og CDM er projektbaserede 
mekanismer, der genererer kreditter, der kan handles med henblik på udligning af emissioner.
Markedsmisbrugsdirektivet og -forordningen (MAD/MAR) : Europa‑Parlamentets og Rådets oprindelige 
markedsmisbrugsdirektiv af 28. januar 2003 om insiderhandel og kursmanipulation (markedsmisbrug) (direktiv 
2003/6/EF) blev ophævet og erstattet af nye regler, der blev vedtaget i 2014, nemlig forordning (EU) nr. 596/2014 
om markedsmisbrug (MAR)12 og direktiv 2014/57/EU om strafferetlige sanktioner for markedsmisbrug (MAD)13. 
Markedsmisbrugsforordningen træder i kraft i juli 2016, og medlemsstaterne har to år til at gennemføre det nye 
direktiv14 i deres nationale lovgivning.
Mekanismen for bæredygtig udvikling (CDM) : CDM‑projekter under Kyotoprotokollen omfatter investering 
i bæredygtige udviklingsprojekter i udviklingslande for at reducere emissionerne. Disse genererer omsættelige 
godkendte emissionsreduktioner (CER). De såkaldte kreditter kan på visse betingelser bruges under EU ETS.
National administrator : Organ med ansvar for på en medlemsstats vegne at administrere en række brugerkonti 
under medlemsstatens jurisdiktion i EU‑registret.
Omvendt betalingspligt for moms : Denne mekanisme omfatter skift af skattepligt fra leverandøren til 
modtageren, hvilket vil sige, at kunden, når han identificeres som en afgiftspligtig person, vil skulle betale 
momsen i stedet for leverandøren. Det er sandsynligt, at et system med omvendt betalingspligt ville fjerne 
momskarruselsvig.
OTC : Termen »over‑the‑counter« (OTC) beskriver alle finansielle markedstransaktioner, der ikke handles på en børs, 
og som ikke gennemføres på et reguleret marked, men i stedet forhandles privat mellem to modparter.
11 Artikel 3 i Europa‑Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner 
i Fællesskabet og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF (EUT L 275 af 25.10.2003, s. 32).
12 Europa‑Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 596/2014 af 16. april 2014 om markedsmisbrug (forordningen om markedsmisbrug) og om 
ophævelse af Europa‑Parlamentets og Rådets direktiv 2003/6/EF og Kommissionens direktiv 2003/124/EF, 2003/125/EF og 2004/72/EF (EUT L 173 af 
12.6.2014, s. 1).
13 Europa‑Parlamentets og Rådets direktiv 2014/57/EU af 16. april 2014 om strafferetlige sanktioner for markedsmisbrug (direktivet om markedsmisbrug) 
(EUT L 173 af 12.6.2014, s. 179).
14 http://ec.europa.eu/finance/securities/index_en.htm
10 Glossar
Returnering af kvoter : Senest den 30. april hvert år returnerer driftslederen for hvert anlæg et antal kvoter 
svarende til de samlede verificerede emissioner fra det pågældende anlæg i det foregående kalenderår15. Under 
EU ETS i fase II kan driftsledere også med visse begrænsninger returnere internationale kreditter (CER’er og ERU’er) 
genereret af Kyotoprotokolmekanismer (CDM og JI). Samlet set skal driftslederen returnere EUA’er, CER’er og ERU’er 
nok til at dække anlæggets verificerede emissioner.
Sekundært marked : Et marked, hvor investorer køber værdipapirer eller aktiver fra andre investorer og ikke fra 
udstederen.
Spotmarked : Et marked, hvor værdipapirer eller råvarer handles med henblik på omgående levering i modsætning 
til terminsmarkeder.
Ton kuldioxidækvivalent (CO2e) : Et metrisk ton kuldioxid eller enhver anden drivhusgas i en mængde med et 
tilsvarende globalt opvarmningspotentiale16.
Transaktion : En proces17 i EU‑registret, der omfatter overførsel af en kvote eller Kyoto‑enhed fra en konto til en 
anden.
Udskydelse/back loading : Som en kortsigtet foranstaltning udskød Kommissionen auktionen af 900 millioner 
kvoter frem til 2019 ‑2020 for at få efterspørgslen til at stige18. Det samlede antal kvoter, der skal auktioneres 
i fase III, ændres ikke på grund af denne udskydelse, kun fordelingen af de auktionerede kvoter i perioden 2013 ‑
2020 (»auktionernes tidsmæssige profil«) ændres. Udskydelsen af auktionerne implementeres gennem ændringer 
til EU ETS auktioneringsforordningen19, som Kommissionen vedtog i 2014 efter godkendelse fra Udvalget for 
Klimaændringer og forelæggelse for Europa‑Parlamentet og Rådet til kontrol. EU ETS‑direktivet blev også ændret 
i 2013 for at bane vejen for denne ændring20.
15 Artikel 12, stk. 3, i direktiv 2003/87/EF.
16 Bilag II til direktiv 2003/87/EF.
17 Artikel 3 i Kommissionens forordning (EU) nr. 389/2013.
18 Europa‑Kommissionen, GD for Klimaindsats: http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index_en.htm
19 Kommissionens forordning (EU) nr. 176/2014 af 25. februar 2014 om ændring af forordning (EU) nr. 1031/2010 for så vidt angår fastsættelse af den 
mængde kvoter for drivhusgasemissioner, der skal auktioneres i 2013 ‑20 (EUT L 56 af 26.2.2014, s. 11).
20 Europa‑Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 1359/2013/EU af 17. december 2013 om ændring af direktiv 2003/87/EF med henblik på præcisering af 
bestemmelserne om det tidsmæssige forløb for auktioner med kvoter for drivhusgasemissioner (EUT L 343 af 19.12.2013, s.1).
11
 Resumé
I
Den Europæiske Unions emissionskvotehandelsord ‑
ning (EU ETS) er en af de vigtigste EU‑politikker til 
bekæmpelse af klimaændringer. Det er verdens største 
»cap and trade« system for drivhusgasemissioner. 
Der er indført en grænse for eller et loft (cap) over 
de samlede emissioner fra industrielle sektorer med 
høje emissioner. Loftet begrænser emissioner for over 
11 000 energiintensive anlæg i hele EU, der dækker 
ca. halvdelen af drivhusgasemissionerne. Disse anlæg 
modtager emissionskvoter eller køber dem på aukti ‑
oner og kan også handle med kvoter om nødvendigt. 
Hver kvote giver ret til emission af et ton kuldioxid 
(CO2) ækvivalent. Hvert år skal anlæggene returnere 
kvoter, der svarer til den udledte mængde kuldioxi ‑
dækvivalent (CO2e).
II
EU ETS nævnes ofte andre steder i verden som refe ‑
rencemodel for en nyskabende politik vedrørende 
klimaændringer og emissionshandelsordninger. 
Denne innovative ordning, der blev indført i 2005, og 
som er blevet forbedret hen ad vejen, er nu i sin tredje 
gennemførelsesfase. På europæisk plan er miljømå ‑
let for EU ETS ikke alene at nedbringe emissionerne 
i overensstemmelse med loftet, men også at fastsætte 
en pris for kulstofemissioner og give en finansiel 
værdi til hvert ton CO2e, der spares. Prisen afhænger 
af markedet for kvoter. Dette tilskynder anlæggene til 
at anvende de mest omkostningseffektive emissions ‑
reduktionsforanstaltninger og fremmer investeringer 
i kulstoffattige teknologier, navnlig hvis kvotepriserne 
er høje.
III
For at EU ETS kan fungere efter hensigten, er det 
nødvendigt at systemets integritet er sikret, og at 
ordningen gennemføres korrekt. Retten vurderede 
om Den Europæiske Unions emissionshandelsordning 
blev forvaltet hensigtsmæssigt, ved at undersøge, 
om der var fastlagt egnede rammer for beskyttelse af 
dens integritet som en markedsbaseret mekanisme og 
ved at undersøge dens faktiske gennemførelse. Med 
hensyn til implementeringen fokuserede Retten på 
fase II i EU ETS (2008 ‑2012), således at erfaringerne kan 
bruges i forbindelse med den fremtidige udvikling af 
denne politik.
12 Resumé
IV
Generelt konkluderede Retten, at Kommissionens og 
medlemsstaternes forvaltning af EU ETS‑ordningen 
ikke var hensigtsmæssig i alle henseender. Forvaltnin ‑
gen af ordningen var hæmmet af en række problemer 
med soliditeten af rammerne til beskyttelse af ordnin ‑
gens integritet og væsentlige svagheder i implemen ‑
teringen af fase II i EU ETS.
V
Rammerne for beskyttelse af systemets integritet er 
væsentligt forbedret, navnlig med medtagelsen af 
det meste af spotmarkedet for kvoter under direktivet 
om markeder for finansielle instrumenter (MiFID) og 
markedsmisbrugsdirektivet (MAD)/markedsmisbrugs ‑
forordningen (MAR) som følge af kvalificeringen af 
emissionskvoter som finansielle instrumenter. Men 
der er stadig en række problemer, der skal løses, for at 
gøre rammerne tilstrækkeligt robuste, for at forbedre 
reguleringen og overvågningen samt for at give inve ‑
storerne tillid med henblik på at bruge EU ETS som et 
redskab for miljøpolitikken.
a) Der er stadig problemer med reguleringen og 
overvågningen af emissionsmarkedet med hensyn 
til tvungne handlende, bilateral OCT spothandel 
og mindre markedsdeltagere.
b) Der er ingen overvågning af emissionsmarkedet 
på EU‑plan, og der er ikke tilstrækkeligt lovgiv ‑
ningsmæssigt samarbejde.
c) Den juridiske definition af emissionskvoter er ikke 
tilstrækkelig klar, og der mangler også klarhed 
med hensyn til skabelse af tinglig sikkerhedsstillel ‑
se i form af kvoter og beskyttelse heraf.d) EU‑registret behandler grundlæggende EU 
ETS‑data og har en høj risikoprofil på grund af de 
store finansielle beløb og den brede kreds af kon ‑
tohavere. Selv om registrets sikkerhed er blevet 
væsentligt forbedret i fase II af EU ETS, er der sta ‑
dig behov for yderligere fremskridt. Medlemssta ‑
ternes procedurer med henblik på at kontrollere 
åbningen af EU ETS‑konti, overvåge transaktioner 
og samarbejde med tilsynsmyndighederne var 
behæftet med væsentlige mangler, og Kommis ‑
sionen kan ikke på passende vis overvåge trans ‑
aktioner på grund af databeskyttelseshensyn. 
Endvidere har udviklingen og driften af registret 
i Kommissionen været hæmmet af problemer med 
den interne koordinering og ressourcemæssige 
begrænsninger, som beskrevet i punkt 39 ‑41.
VI
Der var væsentlige svagheder i medlemsstaternes og 
Kommissionens gennemførelse af EU ETS‑kontrolram ‑
merne i fase II. Det er nødvendigt at afhjælpe disse 
svagheder i fase III, således at der er tilstrækkelig 
sikkerhed for, at systemet fungerer efter hensigten.
a) Systemerne for overvågning, rapportering og ve ‑
rifikation af emissioner var hverken tilstrækkeligt 
godt gennemført eller harmoniseret. De kompe ‑
tente myndigheder kontrollerede ikke tilstræk ‑
keligt det arbejde, som verifikatorerne udførte, 
og gennemførte begrænset kontrol på stedet af 
anlæggene.
b) Der var mangler ved Kommissionens retningslin ‑
jer og overvågning af medlemsstaternes gen ‑
nemførelse i fase II af EU ETS, og Kommissionens 
vurdering af medlemsstaternes nationale tilde ‑
lingsplaner (NAP) for fase II var ikke tilstrækkelig 
gennemskuelig.
c) Nogle medlemsstater leverede ikke alle de på ‑
krævede rapporter om, hvordan EU ETS funge ‑
rede, og Kommissionen offentliggjorde ikke den 
årlige gennemførelsesrapport som fastsat i EU 
ETS‑direktivet.
13 Resumé
d) Effekten af værdifulde konsultations ‑ og koordine ‑
ringsfora mellem Kommissionen og medlemssta ‑
terne var begrænset på grund af medlemsstater ‑
nes lave deltagelse.
e) Kommissionen har spillet en begrænset rolle i sik ‑
ringen af harmoniseringen af centrale kontroller 
i medlemsstaternes gennemførelse af EU ETS.
f) Retten kunne ikke vurdere, om medlemsstaternes 
sanktionssystemer er effektive, da der ikke fandtes 
konsoliderede oplysninger på medlemsstatsniveau 
og på EU‑niveau. Der var forskellige praksis vedrø ‑
rende specifikke regler for returnering af interna ‑
tionale projektkreditter i medlemsstaterne. Disse 
forhold kan potentielt indvirke på de lige vilkår for 
driftslederne.
VII
For at afhjælpe ovennævnte forhold vedrørende 
rammerne for beskyttelse af systemets integritet og 
dets implementering fremsætter Retten følgende 
anbefalinger:
1. Kommissionen bør løse udestående spørgsmål 
med reguleringen og overvågningen af emissi ‑
onsmarkedet for at forbedre markedsintegriteten 
yderligere (jf. detaljeret anbefaling 1 a) ‑c) til Kom ‑
missionen efter punkt 91).
2. Kvoternes juridiske status bør afklares yderligere 
for at bidrage til stabilitet og tillid (jf. anbefaling 2 
efter punkt 92).
3. Visse aspekter af systemerne til behandling af 
grundlæggende EU ETS‑oplysninger (EU‑registret 
og relaterede procedurer) bør forbedres yderlige ‑
re. Navnlig bør Kommissionen overveje, hvordan 
der kan udvikles og koordineres effektiv overvåg ‑
ning af grænseoverskridende transaktioner på 
EU‑niveau for at begrænse risikoen for misbrug og 
svigagtige handlinger, og identificere passende 
foranstaltninger til at styrke kontrolforanstalt ‑
ningerne og fremme medlemsstaternes bedste 
praksis med hensyn til kontoåbninger i hele EU. 
Medlemsstaterne bør sikre, at disse kontroller 
bliver gennemført (jf. detaljeret anbefaling 3 a) ‑e) 
til Kommissionen og medlemsstaterne efter 
punkt 93).4. Kontrolrammerne på medlemsstatsniveau bør 
anvendes bedre for at sikre, at de identificerede 
svagheder tages i betragtning med henblik på 
gennemførelsen af fase III (jf. detaljeret anbefa ‑
ling 4 a) ‑f) til Kommissionen og medlemsstaterne 
efter punkt 94).
5. I fase III bør niveauet af vejledning og oplysninger 
om gennemførelsen af EU ETS forbedres (jf. de ‑
taljeret anbefaling 5 a) ‑c) til Kommissionen og 
medlemsstaterne efter punkt 96).
6. Anvendelsen af sanktioner i relation til EU ETS 
bør være mere gennemsigtig. Der bør foreligge 
opdaterede og præcise oplysninger på medlems ‑
stats ‑ og EU‑niveau om implementeringen og 
resultaterne af straffeprocedurer, og Kommissi ‑
onen bør overvåge såvel håndhævelsespraksis 
i EU bedre, som den konsekvente anvendelse 
af nationale sanktioner (jf. detaljerede anbefa ‑
ling 6 a) ‑c) til Kommissionen og medlemsstaterne 
efter punkt 97).
14
 Indledning
Den Europæiske Unions 
Emissionshandelssystem 
(EU ETS)
01 
EU ETS er en væsentlig søjle i Den 
Europæiske Unions politik til bekæm ‑
pelse af klimaændringer (for yderligere 
baggrundsoplysninger om de interna ‑
tionale rammer for emissionshandel, jf. 
del I i bilaget ). Systemet har til formål 
at fremme reduktionen af drivhus ‑
gasemissioner på en omkostningsef ‑
fektiv og økonomisk effektiv måde. 
Det er en af de vigtigste bestand ‑
dele i EU’s klima ‑ og energipakke21, 
der har tre mål for 2020 (kendt som 
»20‑20‑20‑målene«):
 — 20 % reduktion af EU’s drivhusga ‑
semissioner i forhold til 1990
 — 20 % af EU’s energiforbrug skal 
dækkes af vedvarende energi
 — 20 % forbedring af EU’s 
energieffektivitet.02 
EU ETS er verdens største cap‑and‑tra ‑
de system for drivhusgasemissioner 
(jf. tekstboks 1 ) og nævnes ofte 
andre steder i verden som reference ‑
modellen for en nyskabende poli ‑
tik vedrørende klimaændringer og 
emissionshandelsordninger. Loftet 
begrænser emissionerne for over 
11 000 energiintensive anlæg i hele 
EU22. Fra 2013 dækker EU ETS omkring 
50 % af drivhusgasemissionerne i EU23. 
Så vel som at begrænse de samlede 
emissioner med en tilstrækkeligt høj 
pris for kulstofemissioner bør EU ETS 
tilskynde anlæggene til at anvende 
de mest omkostningseffektive emis ‑
sionsreduktionsforanstaltninger og 
fremme investeringer i kulstoffattige 
teknologier24.21 KOM(2008) 30 final af 
23.1.2008 »To gange 20 % 
i 2020 Europas muligheder 
i forbindelse med 
klimaændringerne«.
22 Dækker følgende 
hovedsektorer: fyringsanlæg, 
cement, klinker, kalk, 
mineralolieraffinaderier, 
støbejern og stål. Sektorer, der 
ikke er omfattet, er bl.a. 
landtransport, landbrug og 
servicesektoren.
23 KOM(2012) 652 final af 
14.11.2012 »Situationen på det 
europæiske kulstofmarked 
i 2012«.
24 European Commission Climate 
Action, ’The EU Emissions 
Trading System (EU ETS)’ 
factsheet, som findes på 
http://ec.europa.eu/clima/
publications/docs/
factsheet_ets_en.pdf
EU ETS’ cap and trade -system
Cap and trade‑systemet fungerer ved, at der fastsættes en øvre grænse for de samlede emissioner fra indu ‑
strielle sektorer med høje emissioner. Denne grænse nedsættes efterhånden. Inden for denne grænse kan 
selskaber købe og sælge emissionskvoter efter behov. Hver kvote giver ret til emission af et ton CO2e. Kvote ‑
mængden afgør den tilladte emissionsmængde, dvs. at der er et loft (cap) over emissionerne. Kvoterne tildeles 
til anlæg og kan frit handles på markedet25. Hvert år skal anlæggene returnere kvoter svarende til den udledte 
mængde CO2e. Prisen afhænger af markedet.
25 KOM(2010) 796 final af 21.12.2010 »Forbedrede rammer for markedstilsynet i forbindelse med EU’s emissionskvotehandelsordning«.Tekstboks 1
15 Indledning
03 
EU ETS blev oprettet ved direktiv 
2003/87/EF26. I medfør af dette direk ‑
tiv skal medlemsstaterne udvikle og 
indføre de systemer og administrative 
ordninger, der er nødvendige for at 
implementere EU ETS på nationalt 
plan. Direktivet giver også en række 
specifikke ansvarsområder til Kommis ‑
sionen, heraf mange med henblik på 
at sikre en konsekvent og koordineret 
gennemførelse af EU ETS. Eftersom EU 
ETS også skabte et marked for handel 
med emissionskvoter, skal medlems ‑
staterne og Kommissionen sikre EU 
ETS’ integritet og stabilitet, så det kan 
bidrage effektivt til de miljømål, der er 
forbundet dermed.
EU ETS i praksis fra 2005 til 
2012 (fase I og II)
04 
EU ETS er inddelt i handelsperioder 
eller faser: for de første to faser (2005 ‑
2012) var loftet over kvoterne fastsat 
på nationalt plan gennem nationale 
tildelingsplaner (NAP), der udarbejdes 
af medlemsstaterne og vurderes af 
Kommissionen.05 
Den første fase (2005 ‑2007) af EU ETS 
var en treårs pilotperiode til forbe ‑
redelse af anden fase (2008 ‑2012). 
Kvoterne blev tildelt gratis. Da de fle ‑
ste medlemsstater endnu ikke havde 
historiske data om anlæggenes emis ‑
sioner med i EU ETS, var lofterne i fase 
I baseret på undersøgelser og progno ‑
ser. Målet for første fase var at etablere 
et fungerende marked, at fastsætte 
en pris for kulstofemissioner og bygge 
den infrastruktur, der var nødvendig 
for at kunne overvåge, rapportere om 
og kontrollere de faktiske emissioner. 
Data fra første fase udfyldte derefter 
informationskløften og hjalp med at 
fastsætte nationale lofter for anden 
fase.
06 
Anden fase (2008 ‑2012)27 faldt sam ‑
men med den første forpligtelsesfase 
i medfør af Kyotoprotokollen — den 
femårsperiode, hvor EU‑medlemssta ‑
terne skulle nedbringe deres emissio ‑
ner i overensstemmelse med de mål, 
der var fastsat i Kyotoprotokollen28. På 
grundlag af de verificerede emissioner 
rapporteret fra fase I blev mængden af 
emissionskvoter, der var tilladt i fase II, 
skåret ned med 6,5 % i forhold til 2005 
(det første år, hvor EU ETS‑emissions ‑
kvoterne skulle overholdes), hvilket 
sikrede, at der reelt ville ske en reduk ‑
tion af emissionerne (jf. bilagets del II  
for yderligere oplysninger om udvik ‑
lingen i udbud og efterspørgsel i fase 
II i EU ETS).26 Europa‑Parlamentets og 
Rådets direktiv 2003/87/EF af 
13. oktober 2003 om en 
ordning for handel med 
kvoter for 
drivhusgasemissioner 
i Fællesskabet og om ændring 
af Rådets direktiv 96/61/EF 
(EUT L 275 af 25.10.2003, s. 32).
27 I fase II tilsluttede EØS ‑ og 
EFTA‑medlemmerne (Det 
Europæiske Økonomiske 
Samarbejdsområde — Den 
Europæiske 
Frihandelssammenslutning) 
Island, Liechtenstein og Norge 
sig EU ETS.
28 Den Europæiske Union 
forpligtede sig til at opnå en 
samlet reduktion på 8 % af 
drivhusgasemissionerne 
i perioden 2008 ‑2012 i forhold 
til niveauet i 1990’erne (hvilket 
er højere end det mål, der 
nævnes for industrialiserede 
lande generelt i  tekstboksen 
i bilaget ). Dette mål deles af 
15 medlemsstater under den 
retligt bindende aftale i Rådets 
beslutning 2002/358/EF af 25. 
april 2002 om godkendelse på 
Det Europæiske Fællesskabs 
vegne af Kyotoprotokollen til 
De Forenede Nationers 
rammekonvention om 
klimaændringer og om den 
fælles opfyldelse af 
forpligtelserne i forbindelse 
hermed (EFT L 130 af 
15.5.2002, s. 1).
16 Indledning
EU ETS fra 2013 (fase III)
07 
I fase III (2013 ‑2020) er systemet med 
nationale tildelingsplaner skiftet 
ud. Emissionsloftet for anlæg, der er 
dækket af EU ETS, er nu fastsat på 
EU‑niveau. For de kvoter, der stadig 
tildeles gratis, findes der harmonise ‑
rede tildelingsregler, der bygger på 
ambitiøse benchmarks for emissioner 
på EU‑niveau. Som i tidligere faser er 
anlæg, der ikke får tildelt gratis kvoter 
eller ikke får tildelt et tilstrækkeligt 
antal gratis kvoter til at dække deres 
emissioner, nødt til at købe kvoter 
på markedet eller reducere deres 
emissioner.
08 
I begyndelsen af fase III auktioneres 
over 40 % af alle kvoter. Auktionering 
anses af Kommissionen og i økonomisk 
teori som den mest gennemsigtige 
tildelingsmetode og gennemfører 
princippet om, at forureneren betaler, 
i praksis ( bilagets del III  giver flere 
baggrundsoplysninger om reformen 
og fremtidige aspekter ved EU ETS).
17
 Revisionens omfang og 
revisionsmetoden
09 
Da Retten fastsatte revisionens om ‑
fang og revisionsmetoden, fokuserede 
den på de grundlæggende spørgsmål 
vedrørende systemets integritet og 
gennemførelse. Revisorerne undersøg ‑
te ikke, om EU ETS generelt var effek ‑
tivt. Målet for revisionen var at besvare 
spørgsmålet: »Forvalter Kommissionen 
og medlemsstaterne Den Europæiske 
Unions emissionskvotehandelsord ‑
ning hensigtsmæssigt?» Det blev 
gjort ved at søge svar på følgende 
underspørgsmål:
a) Er der passende rammer til be -
skyttelse af EU ETS’ integritet?  
For at besvare dette spørgsmål 
undersøgte Retten, hensigtsmæs ‑
sigheden af den markedsregule ‑
ring og de overvågningsregler, der 
gælder for emissionshandel, den 
juridiske status for og definitionen 
af kvoter samt EU’s registreringssy ‑
stem for registrering og videregi ‑
velse af EU ETS‑data. Denne del af 
revisionen fokuserede på en række 
foranstaltninger på disse områder, 
som Kommissionen havde udviklet 
og foreslået siden 2011, herunder 
den udvikling, der er sket frem til 
30. september 2014. Der indgik 
ikke nogen vurdering af nationale 
foranstaltninger til at afhjælpe 
risikoen for momskarruselsvig29 
i revisionen.
b) Er EU ETS gennemført korrekt?  
For at besvare dette spørgsmål un ‑
dersøgte Retten medlemsstaternes 
og Kommissionens gennemførelse 
af EU ETS i fase II. Denne del af re ‑
visionen vedrørte kun implemen ‑
teringen af EU ETS med hensyn til 
stationære anlæg30.10 
Revisionen blev udført i Kommissionen 
og på medlemsstatsniveau. I Kom ‑
missionen undersøgtes det, hvordan 
Kommissionen ledede medlemsstater ‑
nes gennemførelse af EU ETS, og om 
den opfyldte sine egne forpligtelser 
i overensstemmelse med de gældende 
lovrammer. Der blev indhentet beviser 
fra syv medlemsstater, der var udvalgt 
på grundlag af mængde og typer af 
emissioner. Retten besøgte de relevan ‑
te myndigheder i fem medlemsstater 
(Tyskland, Frankrig, Italien, Polen og 
Det Forenede Kongerige). Der blev 
indhentet dokumentation fra to andre 
medlemsstater (Grækenland og Spa ‑
nien). Revisionen på medlemsstatsni ‑
veau fokuserede på tildelingen (NAP) 
og returneringen af kvoter, systemer 
til overvågning, rapportering og 
efterprøvelse af emissioner og på de 
sanktioner, der blev anvendt i tilfælde 
af manglende overholdelse. Den dæk ‑
kede ikke auktionering, da auktione ‑
ring stadig kun blev anvendt i meget 
begrænset omfang og i et begrænset 
antal medlemsstater henimod slutnin ‑
gen af fase II.
11 
Endvidere blev der indhentet bevis 
gennem substansrevision af den 
dokumentation, der forelå hos de 
nationale kompetente myndigheder, 
vedrørende 150 anlæg, der var udvalgt 
fra disse syv medlemsstater, og via en 
analyse af data vedrørende anlæg og 
overholdelse indhentet fra den offent ‑
lige EU‑transaktionsjournal (EUTL — 
jf. tekstboks 2 ). De udvalgte anlæg 
blev ikke besøgt på stedet, da Retten 
ikke havde adgangsrettigheder.29 Se tekstboks 3  for flere 
oplysninger om 
momsanliggender.
30 Luftfart blev først medtaget 
i EU ETS fra 2012.
18
 Bemærkninger
Rammerne for beskyttelse 
af EU ETS’ integritet
12 
For at sikre tilstrækkelig likviditet på 
det emissionskvotemarked, der er 
skabt af EU ETS, og for at etablere en 
velfungerende mekanisme, der bidra ‑
ger til opnåelse af politikkens miljømål, 
bør markedet være sikkert og attrak ‑
tivt31 for ikke tvungne købere32 såvel 
som for driftsledere (tvungne købere), 
der er forpligtet i medfør af EU ETS‑di ‑
rektivet til at deltage i ordningen. Det 
er derfor vigtigt at overveje, om EU 
ETS’ integritet er tilstrækkeligt be ‑
skyttet til at bevare stabilitet og sikre 
investorernes tillid til markedet. En så ‑
dan beskyttelse kræver en egentlig re ‑
gulering af markedet og overvågning 
samt samarbejde mellem de forskelli ‑
ge tilsynsmyndigheder. Endvidere bør 
den juridiske status for og definitionen 
af kvoter være klar nok til at bidrage 
til stabilitet og tillid på markedet for 
emissionskvoter.13 
EU‑registret (jf. tekstboks 2 ) er et cen ‑
tralt element i beskyttelsen af EU ETS’ 
integritet, da det registrerer og sporer 
alle »fysiske transaktioner« i relation til 
kvoter og gør det muligt at videregive 
væsentlige informationer til markedet. 
Ud over instrumentets miljømæssige 
værdi er EU ETS af betydelig finansiel 
interesse. De samlede kvoter og andre 
enheder til opfyldelse af kravene, der 
er indeholdt i EU‑registret, skønnes 
at være over ti milliarder euro værd 
afhængig af prisen på disse enheder 
og måletidspunktet. Endvidere burde 
EU ETS’ integritet være tilstrækkeligt 
beskyttet mod den type hændelser, 
der skete mellem 2008 og 2011 (an ‑
meldte kvotetyverier, momssvig og 
cybertrusler som f.eks. phishing). Det 
er derfor også væsentligt, at der findes 
effektive procedurer med henblik på 
kontrol af åbning af konti og transakti ‑
oner i EU‑registret.
Reguleringen og 
overvågningen af 
emissionsmarkedet blev 
konstant forbedret af 
Kommissionen, men der 
er behov for yderligere 
fremskridt
14 
Kommissionen har erkendt35, at en 
styrket markedsregulering og ‑ over ‑
vågning og en forbedring af registrets 
sikkerhed var nødvendig for at undgå, 
at der igen skulle opstå sikkerhedsre ‑
laterede hændelser (jf. punkt 12 og 13 
og tekstboks 2 ) som i fase II. Kommis ‑
sionen udviklede en omfattende pakke 
af foranstaltninger til at afhjælpe disse 
risici (som omhandlet i punkt 15 og 16).31 Jf. f.eks. KOM(2010) 796 final.
32 Ikke tvungne købere, købere 
uden 
overholdelsesforpligtelser 
eller ikke tvungne handlende 
er enheder, der deltager 
frivilligt på emissionsmarkedet 
(f.eks. handlende, investorer, 
privatpersoner, finansielle 
formidlere osv.) i modsætning 
til tvungne købere 
(driftsledere, der skal deltage 
i medfør af lovgivningen).
33 http://ec.europa.eu/clima/
policies/ets/oversight/
faq_en.htm , Ensuring the 
integrity of the European 
carbon market, FAQ, 
april 2014: »The rules [i.e. 
financial market rules] also aim 
to provide a safe and efficient 
trading environment to 
enhance confidence in the 
carbon market in the wake of 
a series of unfortunate 
fraudulent activities which the 
market has experienced a few 
years ago« (De finansielle 
regler har også til formål at 
etablere et sikkert og effektivt 
handelsklima for at styrke 
tilliden til kvotemarkedet efter 
en række uheldige svigagtige 
aktiviteter, som markedet 
oplevede for nogle år siden). 
Jf. også KOM(2010) 796 final, 
navnlig kapitel 1—Indledning.
19 Bemærkninger
Systemet af nationale registre og EU -registret
I fase I og det meste af fase II administrerede medlemsstaterne nationale registre med konti, hvor emissions ‑
kvoter og internationale kreditter kunne indsættes og overføres til. For at forenkle systemet og med henblik 
på en fremtidig sammenkædning af EU ETS med andre internationale emissionshandelsordninger besluttede 
de to lovgivere i 2009 at centralisere de nationale registre i et EU‑register, der blev ført og administreret af 
Europa‑Kommissionen. I 2008 ‑2011 skete der en række sikkerhedshændelser, der fortrinsvis vedrørte moms ‑
svig og cyberangreb. Migreringen af konti og data fandt sted i juni 2012. Trods centraliseringen af regi ‑
streringssystemet er medlemsstaterne stadig eneansvarlige for at åbne, forvalte og ajourføre konti i deres 
nationale del af EU‑registret. Kommissionens centrale administrator er ikke involveret i udførelsen af disse 
aktiviteter. En EU‑transaktionsjournal (EUTL) kontrollerer, registrerer og godkender alle transaktioner, der er 
initieret i EU‑registret, for at sikre, at alle kvoteoverførsler er i overensstemmelse med EU ETS‑reglerne34. En 
offentlig udgave af EUTL giver offentligheden adgang til relevante EU ETS‑data. Driften af registret (og af det 
tidligere system med nationale registre) er underlagt Kommissionens forordninger35.
34 http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/registry/index_en.htm
35 Det omfatter navnlig Kommissionens forordning (EF) nr. 2216/2004 af 21. december 2004 om et standardiseret og sikkert registersystem i medfør 
af Europa‑Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF og Europa‑Parlamentets og Rådets beslutning nr. 280/2004/EF (EUT L 386 af 29.12.2004, 
s. 1) og Kommissionens forordning (EU) nr. 920/2010 af 7. oktober 2010 om et standardiseret og sikkert registersystem i medfør af 
Europa‑Parlamentet og Rådets direktiv 2003/87/EF og Europa‑Parlamentet og Rådets afgørelse nr. 280/2004/EF (EUT L 270 af 14.10.2010, s. 1), 
Kommissionens forordning (EU) nr. 1193/2011 om oprettelse af EU‑registret fra 1. januar 2013 og ændring af Kommissionens forordning (EF) nr. 
2216/2004 og nr. 920/2010 om oprettelse af et EU‑register frem til 31. december 2012) og Kommissionens forordning (EU) nr. 389/2013 om 
oprettelse af et EU‑register for fase III.Tekstboks 2
20 Bemærkninger
15 
Behovet for at forbedre reguleringen 
af kvotemarkedet faldt sammen med 
processen med at revidere rammerne 
for reguleringen af finansmarkederne 
(MiFID /MAD)36. Dette gav Kommissio ‑
nen mulighed for at overveje, hvordan 
kvotemarkedet skulle reguleres inden 
for rammerne af den generelle regule ‑
ring af de finansielle markeder. Ifølge 
den konsekvensanalyse37, der ledsa ‑
gede forslaget om revision af MiFID 
‑direktivet, som blev forelagt i oktober 
2011, var de to vigtigste muligheder, 
som Kommissionen overvejede, at 
skabe en skræddersyet ordning for 
kvotemarkedet eller at klassifice ‑
re emissionskvoter som finansielle 
instrumenter og medtage dem under 
MiFID/MAD‑reglerne. Denne revision 
dækkede ikke spørgsmålet om, hvilken 
reguleringsmetode der vil passe bedst 
til emissionsmarkedet. Emissionsde ‑
rivater38, som efter Kommissionens 
vurdering udgør over 90 % af kvote ‑
markedet, er finansielle instrumenter 
og blev derfor allerede reguleret under 
MiFID og MAD i fase I og II af EU ETS 
(2005 ‑2012). Det blev det sekundære 
spotmarked for emissionskvoter ikke. 
Kommissionen foreslog i 2011, at MiFID 
blev udvidet og tilpasset, således at 
det også kunne dække sekundære 
spotmarkeder for emissionskvoter ved 
specifikt at klassificere kvoter som 
finansielle instrumenter. Dette for ‑
slag blev vedtaget i 201439 og bringer 
også emissionskvoter ind under MAD/
MAR‑reglerne. De nye regler træder 
i kraft fra januar 201740.16 
Andre vigtige foranstaltninger truffet 
af Kommissionen for at styrke inte ‑
griteten og sikkerheden af EU ETS 
omfatter:
 — at give medlemsstaterne mulighed 
for at anvende omvendt beta ‑
lingspligt for moms for at undgå 
momssvig (jf. tekstboks 3 )
 — yderligere sikkerhedsforanstaltnin ‑
ger for EU‑registret for at bekæm ‑
pe potentiel IT‑kriminalitet og 
genbrug af internationale kreditter
 — medtagelse af forbud mod 
hvidvaskning af penge i regi ‑
sterbestemmelserne inspireret 
af direktivet om bekæmpelse af 
hvidvaskning af penge41 og
 — fastlæggelse af regler om adfærd 
og deltagelse for primærmarkedet 
i auktionsforordningen42.
17 
Disse foranstaltninger er en væsentlig 
forbedring af reguleringen af kvote ‑
markedet, og der har bestemt været en 
markant reduktion i antallet af rappor ‑
terede hændelser de seneste år. Trods 
denne indsats identificerede Retten 
dog en række svagheder med hensyn 
til indførelsen af foranstaltningerne 
og en række udestående spørgsmål, 
som bør tages i betragtning for at gøre 
rammerne tilstrækkeligt robuste. Disse 
svagheder beskrives i det følgende.36 MiFID og MAD er to centrale 
søjler for reguleringen af de 
finansielle markeder. MiFID 
(Direktivet om markeder for 
finansielle instrumenter) dækker 
ydelse af investeringsservice 
i forbindelse med finansielle 
instrumenter, MAD 
(markedsmisbrugsdirektivet) 
dækker markedsmisbrug.
37 Commission Staff Working Paper, 
Impact Assessment 
accompanying the document 
Proposal for a Directive of the 
European Parliament and of the 
Council on Markets in financial 
instruments (Recast) and the 
proposal for a regulation of the 
European Parliament and of the 
Council on markets in financial 
instruments of 20 October 2011 
(SEC(2011) 1226 final).
38 Et derivat er en finansiel kontrakt, 
der er forbundet til den 
fremtidige værdi eller status af 
det underliggende aktiv, som det 
henviser til (f.eks. udviklingen af 
rentesatser eller en valuta eller 
en debitors mulige fallit).  
(http://europa.eu/rapid/
press‑release_MEMO ‑12‑232_
en.htm?locale=en )
39 Europa‑Parlamentets og Rådets 
direktiv 2014/65/EU af 15. maj 
2014 om markeder for finansielle 
instrumenter og om ændring af 
direktiv 2002/92/EF og direktiv 
2011/61/EU (EUT L 173 af 
12.6.2014, s. 349).
40 Fra juli 2016 
markedsmisbrugsforordningen.
41 Europa‑Parlamentets og Rådets 
direktiv 2005/60/EF af 
26. oktober 2005 om 
forebyggende foranstaltninger 
mod anvendelse af det 
finansielle system til 
hvidvaskning af penge og 
finansiering af terrorisme (EUT 
L 309 af 25.11.2005, s. 15). I 2013 
vedtog Kommissionen forslag til 
ajourføring af det/direktivet???, 
og Europa‑Parlamentet og Rådet 
nåede frem til en politisk aftale 
ved udgangen af 2014.
42 Kommissionens forordning (EU) 
nr. 1031/2010 af 12. november 
2010 om det tidsmæssige og 
administrative forløb af auktioner 
over kvoter for 
drivhusgasemissioner og andre 
aspekter i forbindelse med 
sådanne auktioner i medfør af 
Europa‑Parlamentets og Rådets 
direktiv 2003/87/EF om en 
ordning for handel med kvoter 
for drivhusgasemissioner 
i Fællesskabet (EUT L 302 af 
18.11.2010, s. 1).
21 Bemærkninger
ETS -markedet er fortsat sårbart over for momssvig.
I sin generelle aktivitetsrapport for 2009 vurderede Europol, at der mellem juni 2008 og december 2009 var 
tabt ca. fem milliarder euro på grund af svig med emissionskreditter (gennem momskarruselsvig). ETS‑mar ‑
kedet var særligt sårbart over for denne type grænseoverskridende kriminalitet. Som reaktion på den konsta ‑
terede svig blev der vedtaget et direktiv (2010/23/EU)43 for at give medlemsstaterne mulighed for at indføre 
omvendt betalingspligt for moms, hvorved forpligtelsen til at betale moms overgik til den person, som 
kvoterne eller andre enheder til opfyldelse af Kyotoprotokollen blev overført til. Denne bestemmelse er blevet 
forlænget frem til december 2018 (direktiv 2013/43/EU).44
Da revisionen fandt sted, havde næsten en tredjedel af medlemsstaterne ikke implementeret ordningen for 
omvendt betalingspligt for emissionskvoter. Risikoen for momssvig i forbindelse med EU ETS‑kvoter er derfor 
stadig ikke fuldstændigt afhjulpet i Den Europæiske Union.
Italien var den eneste af de fem medlemsstater, Retten besøgte, der endnu ikke havde anvendt ordningen for 
omvendt betalingspligt, da revisionen fandt sted. Den eneste handelsplatform for emissionskvoter i Italien 
suspenderede sine handlinger på emissionskvotemarkedet i december 2010, da der var observeret anomalier 
i udsvingene i handelen. Handelsplatformen blev permanent lukket i marts 2014. Bilateral handel med kvoter, 
der omfatter de italienske konti i EU ETS‑registret, er naturligvis stadig mulig. På tidspunktet for revisionen 
mente den kompetente myndighed og den nationale registeradministrator, at der var væsentlig risiko for 
momskarruselsvig i Italien, da ordningen for omvendt betalingspligt ikke blev anvendt.
43 Rådets direktiv 2010/23/EU af 16. marts 2010 om ændring af direktiv 2006/112/EF om det fælles merværdiafgiftssystem for så vidt angår en 
fakultativ og midlertidig anvendelse af ordningen for omvendt betalingspligt ved levering af bestemte tjenesteydelser, som kan være udsat for 
svig (EUT L 72 af 20.3.2010, s. 1).
44 Rådets direktiv 2013/43/EU af 22. juli 2013 om ændring af direktiv 2006/112/EF om det fælles merværdiafgiftssystem for så vidt angår en fakultativ 
og midlertidig anvendelse af ordningen for omvendt betalingspligt ved levering af bestemte varer og tjenesteydelser, som kan være udsat for 
svig (EUT L 201 af 26.7.2013, s. 4).Tekstboks 3
22 Bemærkninger
Emissionskvoter er blevet 
kvalificeret som finansielle 
instrumenter, men ved 
revisionen identificeredes 
der visse resterende 
problemer med reguleringen 
og overvågningen af 
emissionsmarkedet
18 
Retten undersøgte, hvordan Kommissi ‑
onens forslag om revision af MiFid‑di ‑
rektivet fra 2011 behandler de særlige 
forhold, der gælder for handel med 
emissionskvoter. Et af disse særlige for ‑
hold er, at der findes tvungne handlen ‑
de på EU ETS‑emissionsmarkedet (der 
både handler med kvoter på spotmar ‑
kedet og derivater). Dette marked er 
nu i vidt omfang et finansielt marked, 
men er præget af de tvungne handlen ‑
des deltagelse, og det er nødvendigt 
at tage omhyggeligt hensyn hertil, når 
reglerne skal ændres. Kommissionens 
ændringsforslag omfattede fritagelse 
af tvungne handlende under EU ETS 
fra kravet om en MiFID‑tilladelse45. Ret ‑
ten identificerede visse aspekter ved 
anvendelsen af MiFID på emissions ‑
markedet, der rejser en række spørgs ‑
mål med hensyn til reguleringen og 
overvågningen, og som ikke har været 
tilstrækkeligt analyseret. Disse er om ‑
handlet i de følgende punkter.19 
Tvungne handlende og visse andre 
enheder, der handler med emissions ‑
kvoter46, vil blive fritaget for at have 
en MiFID‑tilladelse i medfør af de 
reviderede MiFID‑regler. Navnlig store 
tvungne handlende, der ofte har store 
specialiserede handelskontorer, vil 
blive fritaget, hvis de handler for egen 
regning47 for EU ETS. Små enheder, der 
frivilligt og for egen regning handler 
emissionskvoter på spotmarkedet, 
behøver heller ikke MiFID‑tilladelse48. 
Retten mener, at markedets integritet 
er i fare, hvis sådanne enheder misbru ‑
ger den fritagelse, der er indført med 
MiFID, ved at gennemføre handelsak ‑
tiviteter, der ikke er dækket af deres 
fritagelse. Endvidere identificerede 
Retten en risiko for, at MiFID‑fritagel ‑
sen for enheder, der handler tvungent, 
kan misbruges af parter, der forsøger 
at erhverve anlæg med henblik på at 
købe og sælge emissionskvoter på 
spotmarkedet uden en MiFID‑licens. 
Retten konstaterede, at Kommissionen 
ikke i tilstrækkelig grad havde analyse ‑
ret effekten af tvungne handlende på 
emissionsmarkedet til at kunne bevise, 
at risikoen forbundet med at fritage 
grupper af markedsdeltagere ikke var 
væsentlig.45 For at yde 
investeringstjenester skal 
investeringsfirmaet have en 
tilladelse fra den nationale 
myndighed.
46 F.eks. artikel 2, stk. 1 (j) (i) 
i direktiv 2014/65/EU om 
personer, der handler for egen 
regning med emissionskvoter 
eller derivater heraf.
47 Og overholder kravene i artikel 
2, stk. 1 (e) i direktiv 
2014/65/EU.
48 En ekspertrapport fra 2012 
bestilt af Kommissionen om 
de dele af 
MiFID‑konsekvensanalysen, 
der er relevante for 
emissionsmarkedet, henviste 
også til de potentielle følger af 
sandsynlige MiFID‑fritagelser 
for mindre markedsaktører, 
der også kan have været 
indblandet i svig og påstået 
kvotetyveri, og som ikke vil 
kræve MiFID‑tilladelse, end 
ikke hvis kulstofkvoterne blev 
klassificeret som finansielle 
instrumenter.
23 Bemærkninger
20 
Endvidere vil OTC‑handler, der udeluk ‑
kende er bilaterale, og som omfatter 
handel med emissionskvoter og gen ‑
nemføres uden for det MiFID‑regulere ‑
de marked, fortsat være uden for den 
reviderede MiFID’s anvendelsesområ ‑
de. Den »fysiske« levering af emissions ‑
kvoter, der handles bilateralt mellem 
to parter, kræver, at begge parter har 
en konto i EU ETS‑registret. Som det 
fremgår af punkt 37 og 38, overvåges 
disse »fysiske« transaktioner i EU‑re ‑
gistret imidlertid ikke. Det betyder, at 
der kan være aktører, der opererer på 
en del af markedet med begrænset 
synlighed for kontrolorganer og kom ‑
petente myndigheder. Klassificeringen 
af emissionskvoter som finansielle in ‑
strumenter under MiFID vil derfor ikke 
dække dette hul i reglerne. Ureguleret 
bilateral spothandel med derivater 
udgør dog ifølge Kommissionen en 
begrænset del af det sekundære emis ‑
sionsmarked (ca. 1 %).
21 
Kommissionen foreslog også49, at 
mindre markedsdeltagere under en vis 
tærskel blev fritaget fra forpligtelsen 
til at offentliggøre intern viden under 
de reviderede markedsmisbrugsregler 
(MAD/MAR). Ved revisionen fandtes 
der ikke bevis for, at Kommissio ‑
nen i tilstrækkelig grad analyserede 
identiteten og adfærden hos sådan ‑
ne deltagere, og de oplysninger, de 
lå inde med, samt deres potentielle 
kumulerende indflydelse på emissions ‑
markedet. Hvor vigtigt dette forhold 
er, afhænger af, hvordan »mindre« 
deltagere defineres, hvilket endnu ikke 
var blevet fastlagt, da revisionen fandt 
sted.Der er tvivl om, hvorvidt 
nogle elementer 
i overvågningsrammerne 
er passende for 
emissionskvotemarkedet
22 
Som ved en hvilken som helst anden 
markedsmekanisme er det nødvendigt 
med passende markedsovervågning 
for at beskytte EU ETS’ integritet (jf. 
også punkt 12). Dette bør omfatte, at 
Kommissionen hører nationale finan ‑
sielle kontrolorganer med hensyn til, 
hvordan emissionsmarkedet fungerer, 
og overvejer problemet med det regu ‑
leringsmæssige samarbejde på emis ‑
sionsmarkedet. Det er også vigtigt, 
at der etableres et system af løbende 
og effektivt samarbejde om driften af 
kvotemarkedet i Europa‑Kommissio ‑
nen, fortrinsvis mellem de tjenestegre ‑
ne, der er ansvarlige for reguleringen 
af EU ETS og af de finansielle markeder, 
navnlig GD for Klima50 og GD for det 
Indre Marked og Tjenesteydelser51.49 Commission Staff Working 
Paper, Impact Assessment 
accompanying the document 
Proposal for a Regulation of 
the European Parliament and 
of the Council on insider 
dealing and market 
manipulation (market abuse) 
and the proposal for 
a Directive of the European 
Parliament and of the Council 
on criminal sanctions for 
insider dealing and market 
manipulation of 20.10.2011, 
SEC(2011) 1217 final.
50 Det generaldirektorat 
i Kommissionen, der har 
ansvaret for klimaindsatsen
51 Det generaldirektorat 
i Kommissionen, der har 
ansvaret for det indre marked 
og tjenesteydelser. Fra 2015 
kaldes GD for det Indre 
Marked og Tjenesteydelser GD 
for Finansiel Stabilitet, 
Finansielle Tjenesteydelser og 
Kapitalmarkedsunionen
24 Bemærkninger
23 
Selv om kvotemarkedet er grænse ‑
overskridende og trods de eksiste ‑
rende bekymringer om svig og andre 
kriminelle aktiviteter (jf. også punkt 
13, 14 og tekstboks 2 ), konstaterede 
Retten, at der ikke var etableret over ‑
vågning af kvotemarkedet på EU‑plan. 
Nationale finansielle kontrolorganer 
kan anmode deres nationale admini ‑
stratorer eller den centrale admini ‑
strator om oplysninger om transak ‑
tioner vedrørende emissionskvoter 
fra ETS‑registret i overensstemmelse 
med begrænsede procedurer, der er 
fastsat i registerforordningen. Retten 
konstaterede dog, da revisionen fandt 
sted, at medlemsstaterne kun sjældent 
brugte sådan en praksis. Endvidere 
registrerer EU‑registret ikke prisen 
eller finansielle oplysninger relateret 
til transaktionerne. Som følge heraf 
kan de nationale kontrolorganer ikke 
få et fuldstændigt billede af eventuelle 
grænseoverskridende transaktioner, 
som de anser for at være mistænkelige, 
og de har færre oplysninger til rådig ‑
hed for så vidt angår transaktioner, der 
kan være mistænkelige. Kommissionen 
har ingen overvågningsbeføjelser på 
dette område (jf. også punkt 37 og 38). 
Det er derfor endnu mere vigtigt, at de 
nationale kontrolorganer samarbejder 
for at sikre, at handlen med emissions ‑
kvoter overvåges i tilstrækkeligt om ‑
fang, og at mulighederne for misbrug 
begrænses mest muligt.24 
Retten er af den opfattelse, at der ikke 
findes integrerede procedurer for de 
nationale kontrolorganer med hen ‑
blik på organisering af overvågning 
på EU‑plan særligt af kvotemarkedet, 
og at der stadig er bekymringer om 
regelsættet for overvågningen af 
det kvotemarked, der kommer til at 
eksistere, når de reviderede MiDIF‑  og 
MAR‑regler træder i kraft52. I Kommissi ‑
onen organiseres samarbejdet mel ‑
lem GD for Klima og GD for det Indre 
Marked og Tjenesteydelser uformelt 
og ad hoc, hvilket ikke i tilstrækkelig 
grad fremmer en koordineret metode 
til overvågning af kvotemarkedet. De 
eksisterende formelle procedurer for 
høring af andre tjenestegrene og for 
fremsættelse af lovgivningsforslag 
er ikke udformet til at koordinere 
reguleringen og overvågningen af 
kvotemarkedet.
Bekymring med hensyn til 
definition af kvoter
25 
For at kunne fungere ordentligt skal 
emissionsmarkedet have tilstrækkelig 
likviditet (jf. også punkt 12). Emissi ‑
onsmarkedet ville kunne komme til 
at fungere bedre, hvis definitionen af 
kvoter på EU‑plan var mere klar, og 
hvis emissionskvoterne var mere kom ‑
mercielt interessante for de frivillige 
deltagere, hvilket f.eks. ville kunne ske, 
ved at man støttede evnen til at skabe 
og beskytte tinglig sikkerhed, der har 
retsvirkning53.52 En ekspertrapport bestilt af 
Kommissionen identificerede 
også mulige resterende huller 
i regelsættet for overvågning 
af emissionskvoter selv efter 
vedtagelsen af de reviderede 
bestemmelser for de 
finansielle markeder. Mange 
forskellige aktører vil dele en 
del af ansvaret for 
overvågning af 
kvotemarkedet. Dette giver 
anledning til bekymring om 
de resterende huller, der 
kunne kræve yderligere 
tilpasninger af forordningerne, 
hvis markedsfunktionen bliver 
afbrudt.
53 Sikkerhedsrettigheder er 
tredjemands juridiske 
rettigheder, f.eks. pant 
i ejendom eller andre retlige 
forpligtelser.
25 Bemærkninger
54 Artikel 40, stk. 1, 
i Kommissionens forordning 
(EU) nr. 389/2013.
55 Retten modtog to 
ekspertrapporter, som 
Kommissionen havde bestilt, 
én om den del af 
MiFID‑konsekvensanalysen, 
der vedrørte 
emissionsmarkedet (2012), og 
én om samspillet mellem EU 
ETS‑registret og 
efterhandelsinfrastruktur 
(2013), der begge identificerer 
samme form for risici, som 
Retten har identificeret.
56 Artikel 21, stk. 3, 
i Kommissionens forordning 
(EU) nr. 1193/2011 og artikel 23, 
stk. 3, i Kommissionens 
forordning (EU) nr. 389/2013.26 
EU ETS‑direktivet definerede ikke 
kvoternes juridiske status. Beskrivelsen 
af kvoter som et instrument i papirløs 
form, som er ombytteligt og kan hand ‑
les på markedet, i forordningen om 
EU‑registret54 forklarer kun nogle af de 
måder, som kvoterne kan anvendes på. 
Når kvoter endvidere betegnes som 
finansielle instrumenter, præciseres 
det kun, hvordan de skal behandles 
i henhold til lovgivningen om finan ‑
sielle tjenester. Det er stadig ikke klart, 
hvilke rettigheder ihændehaverne af 
emissionskvoter har. De reviderede 
medlemsstater har en forskellig tilgang 
til kvoternes juridiske status og natur. 
I Frankrig og Det Forenede Kongerige 
er karakteristikkerne af kvoterne i over ‑
ensstemmelse med de retsforhold, der 
gælder for ejendom eller behandles 
sådan. I de fleste af de reviderede 
medlemsstater er der imidlertid ingen 
juridisk definition af emissionskvoter.
27 
Manglen på retssikkerhed på EU ‑ og 
medlemsstatsniveau og forskellene 
i de metoder, der anvendes, betyder, 
at de retlige problemer, der opstår, 
behandles ad hoc. Det øger risikoen 
for forskelle i de juridiske definitioner 
og den juridiske behandling, ikke bare 
mellem medlemsstaterne (hvor de fle ‑
ste stadig ikke har defineret kvoterne 
i deres retssystemer), men også inden 
for den enkelte medlemsstats nationa ‑
le ret. Det forhold, at der mangler en 
juridisk definition af kvoter på EU‑plan, 
er allerede omhandlet i adskillige 
ekspertrapporter55 bestilt af Kommis ‑
sionen. Kommissionen har imidlertid 
ikke taget skridt til at afhjælpe dette 
problem. Det er Rettens opfattelse, at 
en større klarhed med hensyn til den 
juridiske definition af kvoter ville være 
godt for markedets funktion.28 
Endvidere er det på nuværende tids ‑
punkt ikke klart ud fra en juridisk og 
praktisk synsvinkel, om emissionskvo ‑
ter kan bruges som sikkerhed, som det 
er tilfældet med traditionelle finansiel ‑
le instrumenter af kommerciel værdi. 
Der er ingen udtrykkelig bestemmelse 
om registrering af sikkerhedsrettighe ‑
der i kvoter. Ifølge EU‑registerforord ‑
ningen er den praktiske løsning med 
hensyn til registrering af sikkerheds ‑
rettigheder i kvoter, at der udnævnes 
»yderligere bemyndigede repræsen ‑
tanter«56, som skal give tilladelse til 
at foretage transaktioner vedrørende 
disse kvoter. En specifik bestemmelse 
på EU‑niveau om, at det er muligt at 
stille sikkerhed i form af emissions ‑
kvoter, og en registreringsmekanisme 
for denne sikkerhedsstillelse kan øge 
emissionskvoternes kommercielle 
værdi for markedsdeltagerne.
26 Bemærkninger
Systemerne vedrørende 
EU-registret til behandling 
af grundlæggende EU 
ETS -oplysninger var 
behæftet med visse mangler
29 
EU‑registret er det elektroniske system 
til registrering af kvoter og deres ejer ‑
skab og til behandling af grundlæg ‑
gende EU ETS‑data vedrørende anlæg 
og handel med enheder (jf. også punkt 
13 og tekstboks 2 ). Der findes regler 
for åbning af konto i registerforord ‑
ningen57, og de gennemføres af de 
nationale administratorer. Proceduren 
for åbning af en konto for frivillige del ‑
tagere (f.eks. med henblik på handel 
eller investering) er særligt vigtige, da 
de fastsætter, på hvilke betingelser en ‑
heder, der ikke er tvungne handlende, 
kan oprette en konto til handel med 
kvoter. Dertil kommer, at de handlen ‑
de, når de har adgang til en konto, 
kan indlede grænseoverskridende 
transaktioner.
30 
EU‑registret har en højrisikoprofil, og 
dets operationer bør derfor omfatte 
identifikation og målrettet sporing af 
transaktioner samt kontrol og identi ‑
fikation af kontohavere og saldi. For 
at støtte markedets integritet bør 
der implementeres strikse procedu ‑
rer for åbning af en konto, der er ens 
i alle medlemsstater, og der bør være 
grænseoverskridende overvågning af 
potentielt mistænkelige transaktioner 
for at afskrække og afsløre svigagtige eller kriminelle aktiviteter. Bestem ‑
melser om bekæmpelse af hvidvask ‑
ning af penge og af terrorisme er 
medtaget i registerforordningen, og 
det er fastsat, hvordan de nationale 
administratorer skal samarbejde med 
de relevante kompetente myndig ‑
heder på disse områder, navnlig de 
finansielle efterretningsenheder og 
retshåndhævelsesorganerne. I betragt ‑
ning af de store finansielle beløb og 
sikkerhedsrisici er det en forudsætning 
for at få et velfungerende register, at 
styringsstrukturerne er solide med en 
hensigtsmæssig funktionsadskillelse 
mellem IT ‑ og virksomhedsområdet 
i Kommissionens interne organisation 
og tilstrækkelige ressourcer.
31 
I udviklingen af EU‑registrets sik ‑
kerhedsarkitektur blev også tidli ‑
gere hændelser taget i betragtning 
(jf. punkt 13). Retten fandt, at selv om 
registrets systemer og processer blev 
bedre med tiden, var der fortsat mang ‑
ler, som beskrives i de følgende afsnit.57 Kommissionens forordning 
(EU) nr. 920/2010.
27 Bemærkninger
Procedurerne for åbning af 
konti var ikke tilstrækkeligt 
solide
32 
Som følge af en række alvorlige hæn ‑
delser, der påvirkede registersystemets 
sikkerhed mellem 2008 og 2011 (jf. 
punkt 13 og tekstboks 2 ), blev EU ETS’ 
sikkerhed yderligere styrket i 2011. 
Reglerne for åbning af konti og god ‑
kendelse af autoriserede repræsentan ‑
ter (dvs. de såkaldte KYC58‑kontroller) 
blev væsentligt udvidet. I register ‑
forordningen er der fastsat regler for 
åbning af personbeholdningskonti 
i EU‑registret, og der gives grundlaget 
for, at de nationale administratorer kan 
afvise at åbne en konto for frivillige 
deltagere, navnlig hvis ansøgeren er 
genstand for efterforskning på grund 
af mistanke om svig med kvoter eller 
Kyotoenheder, hvidvaskning af pen ‑
ge, finansiering af terrorisme eller 
andre former for alvorlig kriminalitet, 
som kontoen ville kunne anvendes 
til. Medlemsstaterne fik endvidere 
mulighed for at opstille mere detalje ‑
rede nationale regler for afvisning af 
konti i registret. Der er også et krav om 
informationsdeling mellem medlems ‑
staterne, når de har afvist at åbne en 
konto.
33 
Selv om registersystemet blev centra ‑
liseret i 2012, da de nationale registre 
migrerede til det nye EU‑register, som 
Kommissionen forvalter, er kontofor ‑
valtning (og enkeltpersoners og retlige 
enheders adgang til emissionshan ‑
delskonti) stadig medlemsstaternes 
og deres nationale administratorers 
eneansvar. Lige som før de nationa ‑
le registre blev centraliseret, har de 
nationale administratorer ikke adgang 
til data fra andre medlemsstaters dele 
af registret.34 
Retten identificerede mange forskelle 
i processerne, den interne organisation 
og den administrative kapacitet med 
hensyn til KYC‑kontroller og risiko ‑
profileringspraksis medlemsstaterne 
imellem, med Frankrig og Det For ‑
enede Kongerige som eksempler på 
medlemsstater, der går længere end 
minimumskravene på dette område. 
Disse medlemsstater havde udvidede 
procedurer for risikovurdering og fore ‑
tog detaljeret baggrundskontrol.
35 
Selv om reglerne for åbning af konti er 
blevet skærpet siden 2011, fandt Ret ‑
ten dog, at følgende svagheder stadig 
eksisterede i de fleste af de besøgte 
medlemsstater:
 — anmodninger om åbning af en 
konto blev ikke afvist59, selv når 
dette ville have været berettiget 
på basis af kriterierne for afvisning 
af åbning af en konto i registerfor ‑
ordningen (jf. punkt 32).
 — de nationale administratorer og 
Kommissionen udvekslede ikke 
på effektiv vis oplysninger om 
mistænkelige anmodninger om 
åbning af konto (fordi der ikke 
er et retsgrundlag, er der f.eks. 
ingen EU‑dækkende permanent 
liste over afviste anmodninger om 
åbning af konto, disse oplysninger 
udveksles kun midlertidigt, og de 
ansøgninger, der ikke blev formelt 
afvist, men alligevel afbrudt på 
grund af den nationale administra ‑
tors mistanke, blev ikke delt med 
andre medlemsstater som en afvist 
åbning af konto).58 »Know your customer« (KYC) 
er den proces, der bruges af 
finansielle institutioner eller 
andre enheder til at 
gennemføre »kundelegitimati ‑
onsprocedurer« (f.eks. for at 
kontrollere kundernes 
identitet, identiteten af den 
egentlige ejer, for at forstå 
formålet med forretningsfor ‑
bindelsen og sikre at den 
overvåges løbende). Dette er 
nødvendigt for at overholde 
reglerne om »due diligence« 
(undersøgelse af en 
virksomheds forhold) og den 
finansielle regulerende 
lovgivning, f.eks. om 
bekæmpelse af hvidvaskning 
af penge og bekæmpelse af 
finansiering af terrorisme 
(http://ec.europa.eu/
internal_market/company/
docs/financial‑crime/130205  
_impact‑assessment_en.pdf ).
59 Under revisionen blev Retten 
kun underrettet om tre 
sådanne tilfælde i Tyskland (1) 
og Frankrig (2), hvoraf to 
vedrørte fase III.
28 Bemærkninger
 — de fleste af de besøgte medlems ‑
stater havde ikke benyttet mu ‑
ligheden for at indføre nationale 
regler for kontoåbning
 — i mange tilfælde var de interne 
procedurer for kontoåbning, der 
var etableret med henblik på at 
kontrollere, at alle de nødvendige 
elementer i ansøgningerne fra 
fremtidige kontohavere var blevet 
indhentet, ikke behørigt dokumen ‑
teret eller underlagt et fireøjne ‑
princip (f.eks. Tyskland, Italien og 
Polen) og
 — de kompetente myndigheders 
og nationale administratorers 
formelle forbindelser til nationale 
finansielle efterretningsenheder 
og retshåndhævelsesorganer var 
stadig under udvikling og ikke 
operationelle, da revisionen fandt 
sted (navnlig Italien og Polen).
36 
Procedurerne for kontoåbning afgør, 
hvordan der gives adgang til systemet, 
idet der foretages en vurdering af mar ‑
kedsdeltagernes integritet. Personer 
med kriminelle hensigter kan målrette 
deres ansøgninger mod lande, der 
er mindre stringente i deres kontrol 
af kontoåbning. Med hensyn til disse 
procedurer giver registerforordningen 
imidlertid ikke Kommissionen (i dens 
egenskab af central administrator) 
myndighed til at pålægge en koordi ‑
neret implementering af medlemssta ‑
ternes systemer.Transaktionerne er ikke 
tilstrækkeligt kontrolleret og 
overvåget på EU -plan
37 
Tidligere kriminelle hændelser (jf. 
punkt 13 og tekstboks 2 ) i EU ETS har 
påført medlemsstaterne og nogle 
individuelle deltagere alvorlig finansiel 
skade og udgjort en betydelig risiko 
for EU ETS’ og Europa‑Kommissionens 
omdømme. Dette er også afspejlet 
i det forbehold, som GD for Klima gen ‑
tog i sine årlige aktivitetsrapporter fra 
2012 og 2013, der er udfærdiget efter 
centraliseringen af registret i 2012 (jf. 
også punkt 41). Selv om det er Kom ‑
missionen, der styrer EU‑registret på 
centralt plan, har den ikke noget rets ‑
grundlag til at kontrollere og overvåge 
transaktioner. Der er ingen overvåg ‑
ning på EU‑plan af potentielt mistæn ‑
kelige transaktioner i EU‑registret (jf. 
også punkt 23). Denne situation kan 
underminere EU ETS’ integritet.
29 Bemærkninger
38 
De registeransvarlige administratorer 
i medlemsstaterne skal underrette de 
nationale myndigheder, der har ansva ‑
ret for bekæmpelse af hvidvaskning af 
penge (finansielle efterretningsenhe ‑
der) om mistanke om hvidvaskning af 
penge eller anden kriminel aktivitet. 
For at gøre dette ordentligt mener 
Retten, at det er nødvendigt, at der 
udvikles passende procedurer til at 
overvåge potentielt mistænkelige 
transaktioner. Efter centraliseringen 
af EU‑registret i Kommissionen i 2012 
har medlemsstaterne ikke længere 
direkte adgang til deres nationale 
registerdatabase. Medlemsstaterne har 
vanskeligt ved at analysere grænse ‑
overskridende transaktionsdata. Nogle 
medlemsstater60 samarbejder på ad 
hoc‑basis og udvikler fælles redska ‑
ber uden for registersystemet. Selv 
om Kommissionen administrerer den 
centrale database, kan den ikke fuldt 
ud udnytte de data, den råder over, på 
grund af spørgsmål om databeskyttel ‑
se og fortrolighed. I denne situation, 
hvor medlemsstaterne og Kommissio ‑
nen står over for tekniske begrænsnin ‑
ger og databeskyttelsesrestriktioner, 
vurderer Retten, at de risici for mis ‑
brug, der allerede har været konkreti ‑
seret, ikke fuldt ud kan afhjælpes.
Problemer med intern 
koordinering og 
ressourcemæssige 
begrænsninger hæmmede 
forvaltningen og udviklingen af 
EU-registret
39 
Som det fremgår af punkt 30, kræver 
en effektiv implementering af regi ‑
stret en omhyggelig vurdering af mål 
og prioriteter og passende ordninger 
for ressourcetildeling. Dertil kommer, 
at der skal være en passende funkti ‑
onsadskillelse mellem IT ‑ og virksom ‑
hedsområdet i den ansvarlige tjeneste 
i Kommissionen.40 
I fase II i EU ETS konstaterede Retten, 
at Kommissionen har været aktivt 
involveret i mange vigtige aktiviteter 
(jf. punkt 16) med henblik på at øge EU 
ETS’ modenhed og troværdighed.
41 
Retten mener dog, at den organi ‑
satoriske struktur og de disponible 
ressourcer i Kommissionens tjenester 
ikke i tilstrækkelig grad lettede for ‑
valtningen og udviklingen af registret. 
Retten konstaterede, at IT ‑ og virksom ‑
hedsområdet ikke var tilstrækkeligt 
defineret og opdelt i de tjenestegrene 
i GD for Klima, der er ansvarlige for 
implementeringen af EU ETS. Funkti ‑
onsbeskrivelserne i GD for Klimas regi ‑
streringsteam var generiske, og der var 
overlapninger. Kommissionens interne 
revisionstjeneste har allerede udsendt 
revisionsanbefalinger på dette om ‑
råde61. Selv om en handlingsplan for 
disse anbefalinger var under gennem ‑
førelse, da revisionen fandt sted, er det 
nødvendigt med yderligere frem ‑
skridt, for at gøre forvaltningen og 
udviklingen af registret mere effektiv. 
I den sammenhæng skal Retten også 
henlede opmærksomheden på de 
forbehold, som GD for Klima tog i sine 
årlige aktivitetsrapporter for 2012 og 
2013 med hensyn til sikkerhedstrusler 
for EU‑registret62.60 Ifølge Kommissionen ca. ti 
medlemsstater på tidspunktet 
for revisionen.
61 Rettens konstateringer er 
støttet af en intern 
kommissionsrapport. For 
yderligere oplysninger 
henvises der til GD Klimas 
årlige aktivitetsrapport 2013, 
kapitel 2.3: Assessments of 
audit results and follow‑up of 
audit recommendations.
62 GD for klima — Årlig 
aktivitetsrapport (ÅAR) 2013, 
fra resuméet: »The Reservation 
on reputational grounds 
related to remaining 
significant security weakness 
identified in the Union 
Registry for the Emissions 
Trading System (EU ETS) issued 
in the AAR 2010, 2011 and 2012 
is repeated in the AAR 2013. 
No reasonable assurance can 
be provided that the current 
security measures could 
successfully prevent a future 
attack. This security assurance 
is conditional to lifting the 
reservation« (Det forbehold, 
der blev taget på grund af 
omdømmet i relation til de 
resterende 
sikkerhedssvagheder, der var 
konstateret i EU‑registret for 
emissionshandelssystemet 
(EU ETS), i ÅAR 2010, 2011 og 
2012 er gentaget i ÅAR for 
2013. Der kan ikke gives nogen 
rimelig sikkerhed for, at de 
nuværende 
sikkerhedsforanstaltninger vil 
kunne forebygge et fremtidigt 
angreb. Hvis der gives denne 
sikkerhed, så er det under 
forudsætning af, at 
forbeholdet ophæves.
30 Bemærkninger
Implementeringen af EU 
ETS
42 
Implementeringen af EU ETS begynd ‑
te i 2005, men den første egentlige 
forpligtelsesperiode under Kyotopro ‑
tokollen gik fra 2008 til 2012 (EU ETS 
fase II). Medlemsstaternes gennemfø ‑
relse af EU ETS bør omfatte tildelingen 
af kvoter til anlæg, medlemsstaternes 
implementering af NAP og relevante 
regler, overvågning af emissioner, 
rapporterings ‑ og kontrolprocedurer, 
herunder i givet fald akkreditering 
eller anerkendelse af verifikatorer.
43 
EU ETS’ årlige »compliance« ‑runde 
(gennemførelsesrunde) i medlemssta ‑
terne i fase II beskrives i  tekstboks 4 . 
Inden for disse rammer er godkendel ‑
sen af overvågningsplanerne en cen ‑
tral kontrol, da rigtigheden af data og 
parametre i disse planer er af afgøren ‑
de vigtighed for en pålidelig emissi ‑
onsrapportering. EU ETS‑direktivet og 
de retningslinjer for overvågning og 
rapportering, som Kommissionen har 
udstedt for fase II63, beskrev indholdet 
af emissionstilladelser, overvågnings ‑
planer, emissionsrapporter og i et 
vist omfang kontrolrapporter samt 
fristerne for, hvornår de skulle leveres. 
De fastlagde ikke, hvilke kontroller de 
kompetente myndigheder skulle gen ‑
nemføre. I fase III blev kontrolrammen 
revideret, og der blev indført yder ‑
ligere ansvarsområder med hensyn 
til verificering og for akkreditering af 
verifikatorer64.44 
Direktivet definerede Europa‑Kommis ‑
sionens rolle, der omfatter vurdering 
af NAP , udarbejdelse af retningslinjer 
for medlemsstaterne, koordinering af 
udvekslingen af oplysninger mellem 
kompetente myndigheder og i et vist 
omfang overvågning af medlemssta ‑
ternes gennemførelse.
45 
For at sikre en korrekt returnering 
af kvoter skal der indføres egnede 
sanktionsordninger, som er effektive, 
står i rimeligt forhold til overtrædel ‑
sen og har en afskrækkende virk ‑
ning. Direktivet fastsatte en bøde på 
100 euro pr. ton CO2e for de anlæg, 
for hvilket driftslederen ikke havde 
returneret tilstrækkelige kvoter til at 
dække emissionerne i løbet af året65. 
Medlemsstaterne skulle også fastsætte 
nationale sanktioner for andre former 
for overtrædelser af EU ETS‑reglerne.63 Den 18. juli 2007 vedtog 
Kommissionen beslutning 
2007/589/EF om retningslinjer 
for overvågning og 
rapportering af 
drivhusgasudledninger 
i medfør af EU ETS direktivet, 
der blev anvendt og opdateret 
i fase II (2008 ‑2012) (EUT L 229 
af 31.8.2007, s. 1).
64 Kommissionens forordning 
(EU) nr. 600/2012 af 21. juni 
2012 om verifikation af 
rapporter om 
drivhusgasemissioner og 
rapporter om tonkilometer og 
akkreditering af verifikatorer 
i medfør af 
Europa‑Parlamentets og 
Rådets direktiv 2003/87/EF 
(EUT L 181 af 12.7.2012, s. 1).
65 Artikel 16 i direktiv 2003/87/EF.
31 Bemærkninger
Samlet overblik over »compliance«-runden for EU ETS fase II
Kompetent myndighed : Medlemsstaterne udpeger en eller flere (dvs. regionale) kompetente myndigheder, 
der er ansvarlige for implementeringen af EU ETS‑direktivet.
Tilladelse og overvågningsplan : I overensstemmelse med ETS‑direktivet og de retningslinjer for overvåg ‑
ning og rapportering, som Kommissionen har udstedt, godkender den kompetente myndighed drivhusga ‑
semissionstilladelser til driftsledernes anlæg, der omfatter en overvågningsplan, der beskriver de tekniske 
detaljer for anlægget, og hvordan emissionerne vil blive overvåget (ved anvendelse af beregninger og/eller 
målinger) og rapporteret.
Den årlige emissionsrapport og kontrolrapporten : På grundlag af overvågningen i årets løb forbereder 
driftslederne en årlig emissionsrapport, der kontrolleres af en uafhængig verifikator, som de har ansat. Verifi ‑
katoren kontrollerer den årlige emissionsrapport og udarbejder en kontrolrapport med en verifikationsudta ‑
lelse. Disse dokumenter sendes til den kompetente myndighed inden den 31. marts det følgende år. Verifika ‑
toren udarbejder også en mere detaljeret intern kontrolrapport, der kan sendes til driftslederen og/eller den 
kompetente myndighed.
Returnering af kvoter : På grundlag af tallene i de kontrollerede årlige emissionsrapporter returnerer driftsle ‑
deren det korrekte antal kvoter fra sin konto i registret inden den 30. april det følgende år.
Kilde:  Revisionsrettens analyse, der bygger på retsgrundlaget, og retningslinjer for overvågning og rapportering.Tekstboks 4
Kontrol på stedetHåndhævelse, 
sanktioner
Forelæggelse med 
henblik på kontrol og 
returnering af kvoterGodkender og kontrollerer 
overvågningsplanenUdsteder og gennemgår 
tilladelser
Den årlige emissionsrapport
VeriﬁkatorVeriﬁkationsrapportGennemfører overvågningsplanen 
(årlig runde)Driftsleder Kompetent myndighed
32 Bemærkninger
Medlemsstaternes 
systemer til registrering og 
rapportering af emissioner 
i fase II i EU ETS var ikke 
tilstrækkeligt udviklet
46 
Medlemsstaternes systemer til regi ‑
strering og rapportering af emissioner 
omfattede:
 ο procedurer til sikring af, at anlæg ‑
genes emissioner blev kontrolleret 
korrekt
 ο procedurer til at sikre, at emissi ‑
onsrapporterne fra anlæggene 
blev kontrolleret korrekt
 ο procedurer til at sikre kvaliteten 
af det arbejde, verifikatorerne 
udførte ο inspektioner af anlæggene 
foretaget af de kompetente 
myndigheder
 ο rapportering om implementerin ‑
gen af EU ETS.
47 
Eftersom EU ETS var etableret ved 
hjælp af et direktiv i medfør af afsnittet 
om miljø i traktaten, er dette politik ‑
område stadig primært under med ‑
lemsstaternes kompetenceområde. De 
kan derfor gennemføre ordningen på 
forskellige måder, hvilket fremgår af 
tekstboks 5 .
Medlemsstaternes implementeringsmodeller er forskellige
I Grækenland gennemføres EU ETS centralt. Den kompetente myndighed for EU ETS er kvotehandelskontoret 
i det græske generaldirektorat for miljø under ministeriet for miljø, energi og klimaændringer. Myndigheden 
er ansvarlig for de fleste elementer i den årlige gennemførelsesrunde og udsteder emissionstilladelser, god ‑
kender overvågningsplaner, indsamler de kontrollerede årlige emissionsrapporter og meddeler de kontrol ‑
lerede emissionstal til den nationale registeradministrator. Myndigheden er også ansvarlig for at fastsætte 
bøder og sanktioner.
Italien anvender også en centraliseret metode. Et udvalg er ansvarligt for implementeringen af EU ETS og støt ‑
tes af et teknisk sekretariat i miljøministeriet i Rom. I fase II var udvalget ansvarligt for at godkende EU ETS‑til ‑
ladelser og overvågningsplaner, for rapporteringscyklussen og for at godkende verifikatorer.
Spanien har i vidt omfang decentraliseret gennemførelsen af EU ETS, hvor de relevante myndigheder i de 
selvstyrende regioner godkender tilladelser og overvågningsplaner og overvåger rapporteringscyklussen. 
Den centrale kompetente myndighed under miljøministeriet er ansvarlig for den overordnede koordinering af 
gennemførelsen af EU ETS i Spanien og fremmer harmonisering ved at udstede retningslinjer og ved at have 
nedsat et specifikt koordineringsudvalg.
I Tyskland, Frankrig og Polen var regionale og/eller lokale myndigheder normalt involveret i at udstede emis ‑
sionstilladelser og godkende og kontrollere overvågningsplaner, mens den nationale kompetente myndighed 
generelt spillede en ledende rolle i emissionsrapporteringen og koordineringen af den overordnede gennem ‑
førelse af EU ETS.Tekstboks 5
33 Bemærkninger
Der var svagheder og 
forsinkelser i procedurerne 
for godkendelse af 
overvågningsplaner
48 
Godkendelsen af anlæggenes over ‑
vågningsplaner er af stor vigtighed 
for udstedelsen af emissionstilladelser 
til anlæg og for at gøre det muligt at 
foretage en pålidelig fremtidig rappor ‑
tering af emissionerne.49 
Retten konstaterede, at procedurerne 
for godkendelse af overvågningspla ‑
nerne var svage i de fleste af de revide ‑
rede medlemsstater, som det fremgår 
af tekstboks 6 .
Svagheder i procedurerne for godkendelse af overvågningsplaner
I Frankrig er der ingen harmoniseret metodologi på nationalt plan til at analysere, kontrollere og godkende 
overvågningsplanerne. Selv inden for samme region kan metoderne være forskellige afhængig af kontrollø ‑
ren (miljøinspektøren). I Polen konstateredes det ved revisionen, at de kontroller, som de lokale myndigheder 
gennemførte af overvågningsplanerne, er begrænset til en skrivebordskontrol af grundlæggende elementer 
i planerne. Der gennemføres ikke mere detaljerede kontroller af anlæggene for at efterprøve pålideligheden 
af de fremlagte data og sikre, at overvågningsplanerne præcist gengiver forholdene på anlægget.
I Tyskland konstaterede Retten, at der under fase II i EU ETS var forskelle i de forskellige delstaters anvendelse 
af reglerne for definition af et anlæg. I praksis kunne et bestemt anlægsområde i en delstat modtage en enkelt 
tilladelse for hele området med alle anlæg, mens området i andre delstater kunne være opdelt i flere anlæg 
med hver sin tilladelse. Anlægsstørrelsen som defineret i tilladelsen kan have indflydelse på, om anlægget 
overskred tærsklen for deltagelse i EU ETS eller ej. Endvidere havde delstaterne under første halvdel af fase II 
forskellig tilgang til godkendelse af overvågningsplaner (eller koncepter, som de blev kaldt i Tyskland), hvor 
nogle af dem godkendte hele overvågningsplanen fra begyndelsen af fase II, mens andre kun godkendte 
afvigelser fra retningslinjerne for overvågning. En domsafgørelse66 pålagde efterfølgende en harmonisering af 
godkendelsespraksis i erkendelse af, at det var vigtigt, at de relevante myndigheder godkendte en dækkende 
overvågningsplan for hele fase II, fordi det reducerede risikoen for fejlagtig rapportering om emissioner.
I Spanien, Italien og Grækenland var der forsinkelser på op til to år i oprettelsen og godkendelsen af overvåg ‑
ningsplaner for fase II efter vedtagelsen af retningslinjerne for overvågning og rapportering for fase II i juli 
2007. Ifølge de kompetente myndigheder var tidsfristerne for korte til, at man kunne få de nye regler udmøn ‑
tet i nationale retningslinjer eller bestemmelser og den nye overvågningsplan medtaget i emissionstilladel ‑
serne inden starten på rapporteringsperioden. I nogle tilfælde blev overvågningsplanerne først godkendt 
formelt i 2010.
66 Bundesverwaltungsgericht 7 C 10.09 af 18.2.2010.Tekstboks 6
34 Bemærkninger
Verifikatorernes rapportering 
af konstaterede forhold var 
ikke klar, og de kompetente 
myndigheder fulgte kun 
i begrænset omfang op herpå
50 
EU ETS‑direktivet giver medlems ‑
staterne det overordnede ansvar for 
at sikre, at emissionerne overvåges 
på anlægsniveau i overensstemmel ‑
se med de regler, der er fastsat i EU 
ETS‑direktivet og retningslinjerne 
fra Kommissionen67. De vigtigste trin 
vedrørende overvågning, rapportering 
og verifikation i den årlige »complian ‑
ce«‑runde for EU ETS fremgår af tekst -
boks 4  ovenfor og var i fase II baseret 
på disse retningslinjer og principper. 
I denne forbindelse er kontrollen af de 
verificerede årlige emissionsrapporter 
modtaget fra driftslederne et centralt 
element i den kompetente myndig ‑
heds kontrol. På grundlag af gennem ‑
gangen af dokumentationen for 150 
anlæg i syv udvalgte medlemsstater 
identificerede Retten mange forskelle 
i de metoder, der anvendes til at orga ‑
nisere sådanne kontroller og i deres 
effektivitetsniveau.
51 
I fase II i EU ETS var der ingen stan ‑
dardmodel, der fastsatte, hvad en kon ‑
trolrapport skulle indeholde. Da der 
ikke findes nogen model eller mere 
specifikke retningslinjer for en sådan 
rapports udformning og indhold, blev 
der udviklet mange forskellige forma ‑
ter og metoder, der ikke altid gjorde 
det muligt at få et klart overblik over 
kontrolresultaterne og konklusionerne.52 
Retten konstaterede, at de bevi ‑
ser, der forelå hos den kompetente 
myndighed, med hensyn til korrekt 
gennemførelse af kontrol, undertiden 
var utilstrækkelige eller uklare68. Der 
var f.eks. begrænsede beskrivelser af 
visse kontrolresultater, og der blev ikke 
foretaget opfølgning af tidligere års 
konstaterede forhold eller af resultater 
af afhjælpende foranstaltninger. I de 
fleste af de udvalgte medlemsstater 
kunne der ikke opnås bevis for, at 
de kompetente myndigheder havde 
truffet foranstaltninger, efter at de 
flere gange havde modtaget rapporter 
om de konstaterede forhold. Sådanne 
forhold, der blev konstateret gentag ‑
ne gange, gik f.eks. ud på, at der ikke 
var brugt den nødvendige præcision 
i emissionsberegningerne, at må ‑
lings ‑ eller vægtningsanordningerne 
ikke var kalibreret med de påkrævede 
intervaller, eller at der ikke var brugt 
et laboratorium med den korrekte 
godkendelse. Retten fandt tilfælde i de 
fleste medlemsstater, hvor verifikato ‑
rernes konstateringer blev gentaget år 
efter år, uden at der forelå tilstrækkeli ‑
ge oplysninger om årsager, baggrund 
eller opfølgning. Retten identificerede 
imidlertid også mange tilfælde i de 
fleste medlemsstater, hvor verifika ‑
torerne slet ikke rapporterede nogen 
konstateringer på trods af anlæggenes 
kompleksitet og størrelse, eller den 
relativt begrænsede erfaring med 
overvågning og rapportering af emis ‑
sioner inden for rammerne af EU ETS. 
Tekstboks 7  giver yderligere oplysnin ‑
ger om disse konstateringer.67 Beslutning 2007/589/EF.
68 Retten konstaterede også, at 
ingen af de udvalgte 
medlemsstater benyttede sig 
af den mulighed, der var åbnet 
op for i retningslinjerne — for, 
at de kompetente 
myndigheder kunne evaluere 
verifikatorernes arbejde ved at 
få udleveret og gennemgå 
disses interne 
kontrolrapporter. Dette er 
forklaret mere uddybende 
i punkt 53 ‑57.
35 Bemærkninger Tekstboks 7Eksempler på manglerne konsekvens i rapporteringen af kontrolresultater
Tyskland anvender et højautomatiseret og standardiseret elektronisk system til forelæggelse af de verificere ‑
de årlige emissionsrapporter. Det gav et klart overblik over resultaterne af kontrolarbejdet og verifikatorens 
faktiske mening om emissionstallene, men det gav ingen detaljerede oplysninger om den anvendte metodo ‑
logi eller det arbejde, som verifikatorerne udførte. Endvidere indeholdt formularerne ikke specifikke tekst ‑
felter i verifikatorernes del, hvor verifikatorerne skulle fremsætte anbefalinger om forbedringer, eller hvor de 
kunne foretage specifik opfølgning af de konstaterede forhold og bemærkninger fra tidligere år.
I Frankrig modtog den kompetente myndighed en erklæring fra verifikatorerne, der giver rimelig sikkerhed for 
den årlige emisisionsrapport. I disse erklæringer fremsætter verifikatorerne deres bemærkninger og noterer 
problemer med manglende overholdelse. Det konstateredes dog ved revisionen, at nogle verifikatorer aldrig 
indberettede problemer i deres erklæringer, selv når der i de interne kontrolrapporter var konstateret forskel ‑
lige forhold, og at indholdet af erklæringen var forskelligt afhængigt af verifikatoren.
I henhold til italiensk lovgivning skal verifikatorerne anvende en bestemt rapporteringsmodel. På den måde 
bliver rapporterne i høj grad standardiserede i rapporteringskæden. Retten konstaterede dog, at verifikatorer ‑
ne i de fleste tilfælde ikke indberettede forhold. I Det Forenede Kongerige derimod indberettede verifikato ‑
rerne konstaterede forhold i de fleste tilfælde.
I ét tilfælde i Italien indberettede en verifikator mange konstaterede forhold de første tre år. Det fremgik ikke 
af dokumentationen, hvordan og om alle konstaterede problemer var blevet løst, eller om den kompetente 
myndighed havde grebet ind. For rapporteringsåret 2010 indgik driftslederen imidlertid en aftale med en ny 
verifikator, der ikke indberettede nogen konstaterede forhold det år.
I Polen anvender den kompetente myndighed en elektronisk database til at krydstjekke de rapporterede 
emissioner, men følger ikke op på de konstateringer, der er rapporteret i verifikatorernes udtalelse, hvis der 
overhovedet er rapporteret nogen.
36 Bemærkninger
69 Den Europæiske Organisation 
for Akkreditering eller  
http://www.european‑accredi ‑
tation.org/home EA er en 
forening for nationale 
akkrediteringsorganer 
i Europa, der er officielt 
anerkendt af deres nationale 
regeringer til at vurdere og 
verificere — i forhold til 
internationale normer 
— organisationer, der 
gennemfører evalueringstje ‑
nester som f.eks. attestering, 
verifikation, inspektion, 
afprøvning og kalibrering 
(også kaldet overensstemmel ‑
sesvurderingsopgaver)  
(http://www.european‑ac ‑
creditation.org/about‑us ).
70 Kommissionens beslutning 
2007/589/EF, del 10.4.2 (d), 
jf. tekstboks 4 ).
71 Jf. tekstboks 4  for flere 
baggrundsoplysninger.Kvaliteten af verifikatorernes 
arbejde blev ikke kontrolleret 
tilstrækkeligt
53 
I EU ETS‑direktivet og de dertil hørende 
retningslinjer for overvågning og rap ‑
portering i fase II blev der ikke indført 
klare krav til akkreditering af uafhæn ‑
gige verifikatorer eller kvalitetskontrol 
af det arbejde, som verifikatorerne har 
udført. Direktivet fastsatte mindste ‑
krav til verifikatorernes kompetence, 
og retningslinjerne for overvågning 
og rapportering indeholdt definitio ‑
ner af »verifikator« og »akkreditering« 
og fastsatte, at medlemsstaterne skal 
følge de relevante retningslinjer, der 
er udstedt af Den Europæiske Or ‑
ganisation for Akkreditering69. Ret ‑
ningslinjerne gav også mulighed for, 
at de kompetente myndigheder og 
akkrediteringsorganer kunne evaluere 
verifikatorernes interne rapporter70. 
Medlemsstaterne havde vide skønsbe ‑
føjelser på disse områder, hvilket ikke 
var gunstigt for den faktiske imple ‑
mentering af retningslinjerne. Der 
blev derfor ikke stillet samme krav til 
driftslederne i hele EU, og den sikker ‑
hed, der blev opnået gennem verifika ‑
tionsaktiviteter, var begrænset.
54 
Alle de medlemsstater, der blev ud ‑
taget til revision, anvendte en form 
for akkreditering eller godkendelse af 
verifikatorer med henblik på at oprette 
en pool af godkendte verifikatorer, 
som driftslederne kunne indgå aftale 
med. I Italien blev verifikatorerne god ‑
kendt af den nationale kompetente 
myndighed. Den udfærdigede en liste 
over 23 godkendte verifikatorer for EU 
ETS i Italien, men foretog ikke nogen 
regelmæssig kvalitetsvurdering eller 
overvågning af deres arbejde. Denne 
model bruges ikke i fase III. I andre 
reviderede medlemsstater blev akkre ‑
diteringen eller godkendelsen udstedt 
af et eksisterende akkrediterings ‑ eller 
anerkendelsesorgan.55 
Retten konstaterede, at de kompeten ‑
te myndigheder i de udvalgte med ‑
lemsstater i høj grad var afhængige af 
det arbejde, som verifikatorerne udfør ‑
te, for at få sikkerhed med hensyn til 
de årlige emissionsrapporter. Ingen af 
medlemsstaternes kompetente myn ‑
digheder udførte imidlertid specifikke 
kontroller af kvaliteten og substansen 
af verifikationsrapporterne og de dertil 
knyttede dokumenter, da de anså det 
for at høre under akkrediteringsor ‑
ganernes ansvarsområde. Tilsvaren ‑
de benyttede ingen af de udvalgte 
medlemsstater sig af muligheden for 
at anmode om verifikatorernes interne 
verifikationsrapporter71 og bruge disse 
til at evaluere deres arbejde, som ret ‑
ningslinjerne havde åbnet op for.
56 
Endvidere manglede der i tre (Tysk ‑
land, Polen og Det Forenede Kongeri ‑
ge) af de fem besøgte medlemsstater, 
hvor verifikatorerne blev akkrediteret 
af et uafhængigt organ, koordinering 
eller regelmæssig udveksling af oplys ‑
ninger mellem de kompetente myn ‑
digheder og akkrediteringsorganerne 
vedrørende verifikationsrapporternes 
fuldstændighed og kvalitet, og den 
sikkerhed, der kunne udledes af disse. 
Retten konstaterer, at kun de kompe ‑
tente myndigheder havde direkte og 
fuldstændig adgang til de verificerede 
årlige emissionsrapporter, der blev 
forelagt for dem. Retten vurderer, at 
ovennævnte konstaterede forhold til 
dels skyldes manglende bestemmelser 
om akkreditering og verifikationsakti ‑
viteter (af god kvalitet) i EU ETS, og at 
de kompetente myndigheder ikke var 
forpligtet til at gennemgå det arbejde, 
som verifikatorerne havde udført i fase 
II af EU ETS.
37 Bemærkninger
72 Integreret forebyggelse og 
bekæmpelse af forurening 
(frem til 2013) baseret på 
Europa‑Parlamentets og 
Rådets direktiv 2008/1/EF af 
15. januar 2008 om integreret 
forebyggelse og bekæmpelse 
af forurening (EFT L 24 af 
29.1.2008, s. 8), ophævet ved 
Europa‑Parlamentets og 
Rådets direktiv 2010/75/EU af 
24. november 2010 om 
industrielle emissioner 
(EUT L 334 af 17.12.2010, s. 17).
73 I Det Forenede Kongerige gik 
procentsatsen af inspektioner 
ned fra ca. 5 % i begyndelsen 
af fase II i 2008 til ca. 1 % ved 
udgangen af fase II i 2012.57 
Dertil kom, at der ikke var nogen 
gældende rotationspolitik i nogen af 
medlemsstaterne, der kunne styr ‑
ke verifikatorernes uafhængighed 
og upartiskhed. I Frankrig og Polen 
identificerede Retten tilfælde, hvor 
verifikatorerne ikke alene var invol ‑
veret i verifikationen af emissionsrap ‑
porterne, men også i udviklingen af 
overvågningsplanen for samme anlæg 
eller andre dermed forbundne akti ‑
viteter (f.eks. inspektion af anlæg for 
den kompetente myndighed), hvilket 
kunne føre til en interessekonflikt.
Kontrollen af anlæg på stedet 
var meget begrænset
58 
EU ETS‑direktivet og retningslinjer ‑
ne for overvågning og rapportering 
fastlægger ikke, hvilke kontroller 
de kompetente myndigheder skal 
gennemføre på anlæggene. Der var 
navnlig ikke krav om, at de kompeten ‑
te myndigheder skulle gennemføre 
inspektioner på stedet for at vurdere 
implementeringen af overvågningspla ‑
nen eller pålideligheden af de verifice ‑
rede emissionsrapporter.
59 
Med undtagelse af Det Forenede Kon ‑
gerige konstaterede Retten i de besøg ‑
te medlemsstater, at de kompetente 
myndigheder ikke foretog kontrol på 
stedet inden for rammerne af EU ETS. 
Offentlige organer aflagde ofte andre 
typer af besøg på anlæggene, f.eks. in ‑
den for rammerne af IPPC‑godkendel ‑
se72 eller affalds‑  og miljølovgivning, 
hvilket blev prioriteret højere (f.eks. 
Tyskland, Frankrig og Polen), men hvor 
der ikke specifikt blev set på forholde ‑
ne vedrørende EU ETS. I Tyskland og 
Spanien identificerede Retten nogle 
tilfælde, hvor de regionale kompetente 
myndigheder ledsagede verifikatorer 
på stedet på ad hoc‑basis.60 
Ingen af de udvalgte medlemsstater 
kunne udlevere centraliserede sta ‑
tistikker over EU ETS‑inspektioner, 
bortset fra i Det Forenede Kongerige, 
hvor antallet af besøg gradvist faldt73 
ved afslutningen af fase II.
Der var mangler 
i medlemsstaternes 
rapportering af 
gennemførelsen af EU ETS
61 
Medlemsstaterne har en årlig rappor ‑
teringsforpligtelse i medfør af artikel 
21 i EU ETS‑direktivet. Deres årsrappor ‑
ter om vigtige aspekter ved direkti ‑
vets anvendelse skal forelægges for 
Kommissionen. Ud over den obligato ‑
riske årlige rapportering er det Rettens 
opfattelse, at medlemsstaterne bør 
underrette den brede offentlighed om 
den nationale implementering af EU 
ETS og resultaterne heraf.
62 
Retten konstaterede, at Italien ikke 
havde udfærdiget og forelagt rappor ‑
ter for 2010, 2011 og 2012 for Kom ‑
missionen som fastsat i artikel 21, for, 
og at Frankrig kun udfærdigede en 
rapport for 2012, efter at Kommissio ‑
nen havde anmodet derom.
38 Bemærkninger
63 
Med hensyn til andre former for rap ‑
portering, der har til formål at infor ‑
mere offentligheden om den nationale 
implementering af EU ETS, udfærdi ‑
gede Tyskland og Spanien udførlige 
årsrapporter om EU ETS, herunder 
tendens ‑ og sektoranalyser af emissio ‑
ner og data vedrørende overholdelse. 
Grækenland, Frankrig og Italien levere ‑
de til gengæld kun begrænset specifik 
offentlig rapportering om den nationa ‑
le gennemførelse og resultaterne af EU 
ETS. Det Forenede Kongerige udfærdi ‑
gede kun én årlig national rapport om 
EU ETS frem til 2010.
Der var mangler 
ved Kommissionens 
retningslinjer og 
overvågning af 
medlemsstaternes 
implementering i fase II af EU 
ETS
64 
For fase II omfattede Kommissio ‑
nens ansvarsområder74 blandt andet 
en vurdering af medlemsstaternes 
tildelingsregler fastsat i de nationa ‑
le tildelingsplaner, retningslinjer til 
medlemsstaterne og overvågning af 
gennemførelsen af politikken. For ‑
målet med Kommissionens opgaver 
er navnlig at sikre, at EU ETS fungerer 
korrekt som et system, der dækker 
hele Europa, at der undgås konkurren ‑
ceforvridning, og at andre problemer 
med manglende harmonisering ikke 
influerer negativt på den måde, hvor ‑
på EU ETS effektivt fungerer som et 
markedsbaseret redskab med henblik 
på at opnå emissionsreduktioner på 
den mest omkostningseffektive måde. 
Interessenternes tiltro til, at EU ETS 
fungerer ordentligt, ville blive styrket, 
hvis der regelmæssigt blev udsendt 
detaljerede og relevante oplysninger 
om systemets generelle gennemførel ‑
se og funktion, navnlig når det gen ‑
nemføres decentralt.Kommissionens vurdering af de 
nationale tildelingsplaner i fase 
II var ikke gennemsigtig
65 
For fase I og II i EU ETS udarbejdede 
medlemsstaterne nationale tilde ‑
lingsplaner med den samlede kvote ‑
mængde, som de havde til hensigt at 
tildele driftslederne. Kommissionen 
udarbejdede særlige retningslinjer 
herfor75. Retningslinjerne omfattede 
beskrivelser af de vigtigste kriterier for 
emissionstendenser, f.eks. BNP‑vækst 
og kulstofintensitet, og måder, til vur ‑
dering af medlemsstaters reduktions ‑
potentiale kan vurderes. På grundlag 
af reduktionspotentialet og emissio ‑
nerne for et passede basisår kunne der 
beregnes et vejledende loft.
66 
Efter at have godkendt de første ti 
nationale tildelingsplaner under fase 
II udsendte Kommissionen i 2006 en 
meddelelse76, hvori den forklarede, 
at den brugte den metode, der blev 
præsenteret i dokumentet »European 
Energy and Transport Trends to 2030 
— up date 2005«77, som grundlag for 
de tal for kulstofintensitet og økono ‑
misk vækst, der var nødvendige for 
at kunne beregne emissionslofter. 
Resultaterne af denne rapport blev 
beregnet med PRIMES‑modellen78, der 
var udviklet af universitetet i Athen. 
Denne vurderingsmetode var dog ikke 
meddelt medlemsstaterne i forvejen 
(dvs. i retningslinjerne for de nationale 
tildelingsplaner).74 EU ETS‑direktivets artikel 9, 14, 
19, 20, 21 og 30.
75 KOM(2005) 703 final af 
22.12.2005.
76 KOM(2006) 725 final af 
29.11. 20 0 6.
77 Udarbejdet af Kommissionens 
GD for Transport og Energi, på 
grundlag af PRIMES‑modellen.
78 European Energy and 
Transport Trends to 2030 
— update 2005, udarbejdet af 
instituttet for kommunikation 
og computersystemer på det 
nationale tekniske universitet 
i Athen (ICCS‑NTUA), 
Grækenland for Kommissio ‑
nen. PRIMES‑modellen er en 
model til generelle formål. 
Den er udformet til fremskriv ‑
ninger, scenarieopbygning og 
politiske konsekvensanalyser. 
Modellen ser på energiefter ‑
spørgsel og leveringsteknolo ‑
gier og forureningsbekæm ‑
pelsesteknologier. Systemet 
afspejler hensyn til markeds ‑
økonomien, industristruktu ‑
ren energi ‑/miljøpolitikker og 
regulering, der er udformet til 
at påvirke markedsadfærden 
for energisystemaktører 
(https://ec.europa.eu/energy/
sites/ener/files/documents/
trends_to_2030_upda ‑
te_2005.pdf ).
39 Bemærkninger
67 
Retten konstaterede, at Kommissionen 
ikke havde været gennemsigtig i sin 
beslutning om at bruge PRIMES‑mo ‑
dellen som grundlag for beregningen 
af lofter i fase II og 2005 som basisår 
for disse beregninger, eftersom med ‑
lemsstaterne havde sat sig for at udar ‑
bejde deres nationale tildelingsplaner 
efter de disponible retningslinjer for 
tildelingsplaner, hvor PRIMES‑mo ‑
dellen ikke var nævnt. Dette var en 
meget ineffektiv fremgangsmåde for 
medlemsstaterne, der var nødt til at 
omskrive deres nationale tildelings ‑
planer med de nye kriterier, og betød 
manglende gennemsigtighed i forbe ‑
redelsen og vurderingen af de nationa ‑
le tildelingsplaner under fase II.
68 
For at undersøge, om de nationale 
tildelingsplaner i fase II var blevet vur ‑
deret konsekvent, retfærdigt og med 
samme detaljeringsgrad, bad Retten 
endvidere Kommissionen om at udle ‑
vere interne dokumenter og arbejds ‑
dokumenter vedrørende vurderingen 
af de nationale tildelingsplaner i fase II.
69 
Da den periode, hvor disse dokumen ‑
ter skulle opbevares, var udløbet, kun ‑
ne Kommissionens tjenestegrene kun 
levere modellen for de tjeklister, den 
brugte, og de udfyldte tjeklister for to 
medlemsstater. De kunne ikke fore ‑
lægge udfyldte tjeklister for de øvrige 
medlemsstater. Da der ikke fandtes 
dokumentation, var Retten ikke i stand 
til at drage en konklusion med hensyn 
til, om Kommissionens arbejde med at 
vurdere de nationale tildelingsplaner 
var gennemført med samme detalje ‑
ringsgrad og fuldstændighed for alle 
udvalgte medlemsstater.Kommissionen 
offentliggjorde ikke de årlige 
gennemførelsesrapporter som 
fastsat i EU ETS -direktivet
70 
I medfør af artikel 21 i EU ETS‑direkti ‑
vet skal medlemsstaterne forelægge 
en årsrapport for Kommissionen om 
anvendelsen af direktivet (jf. punkt 61 
og 62). På grundlag af de rapporter, 
som medlemsstaterne skal forelægge 
hvert år, offentliggør Kommissionen 
en konsolideret årsrapport om anven ‑
delsen af EU ETS‑direktivet senest tre 
måneder efter modtagelsen af rappor ‑
terne fra medlemsstaterne. For at kun ‑
ne offentliggøre en sådan rapport bør 
Kommissionen overvåge, at medlems ‑
staterne afleverer deres rapporter, der 
bruges som input i den konsoliderede 
rapport, til tiden, og den bør udvikle 
metoder til at konsolidere og udnytte 
de oplysninger, der er modtaget i disse 
rapporter.
71 
Retten konstaterede, at Kommissionen 
ikke offentliggjorde den årlige rapport 
om anvendelsen i fase II i EU ETS. Det 
betyder, at Kommissionen i fase II ikke 
har forelagt fuldstændige oplysninger 
om, hvor langt medlemsstaterne var 
nået med gennemførelsen af EU ETS.
40 Bemærkninger
72 
Retten konstaterede endvidere, at 
Kommissionens tjenestegrene ikke 
på en passende måde overvågede, at 
samtlige medlemsstater afleverede 
de årlige rapporter om anvendelsen 
rettidigt eller førte en konsolideret 
fortegnelse over de modtagne oplys ‑
ninger. Kommissionen udnyttede ikke 
systematisk denne informationskilde 
med henblik på gennemførelsen af 
EU ETS.
Kommissionens overvågning 
af medlemsstaternes 
gennemførelse af EU ETS var 
begrænset
73 
Det er absolut nødvendigt, at med ‑
lemsstaterne harmoniserer gennem ‑
førelsen af emissionshandelssystemet, 
for bedre at kunne udnytte emissi ‑
onshandelens fordele og for at undgå 
skævvridning af det indre marked79. EU 
ETS finansieres og gennemføres i høj 
grad af medlemsstaterne, der handler 
ud fra de rammer, der er fastsat i direk ‑
tivet, og Retten erkender, at Kommis ‑
sionens redskaber til at håndhæve 
harmonisering er begrænsede. Ikke 
desto mindre omfattede direktivet for 
fase II i EU ETS en række specifikke an ‑
svarsområder for Kommissionen med 
hensyn til retningslinjer, overvågning 
og gennemførelse. Kommissionen bør 
foretage en passende overvågning af 
medlemsstaternes gennemførelse for 
at finde ud af, på hvilke områder det er 
nødvendigt med mere harmonisering.74 
Retten konstaterede, at på områder, 
hvor Kommissionen aktivt søgte 
harmonisering, f.eks. gennem vedta ‑
gelse af retningslinjer80, er der i et vist 
omfang opnået resultater. Men når 
Kommissionen ikke havde vedtaget 
detaljerede retningslinjer, var centrale 
aspekter ved gennemførelsen ikke 
harmoniseret, f.eks. åbning af konti 
(jf. punkt 32 ‑36), transaktionsanalyse 
(jf. punkt 37 ‑38), verifikation og akkre ‑
ditering (jf. punkt 50 ‑57), kontrolram ‑
mer og sanktionsordninger (jf. punkt 
80‑85).
75 
Som følge af medlemsstaternes for ‑
skellige gennemførelsesmetoder kan 
driftsledere og andre markedsdelta ‑
gere i de forskellige medlemsstater 
komme til at stå over for at skulle op ‑
fylde forskellige krav og regler (f.eks. 
vedrørende kvoternes juridiske status, 
anvendelsen af sanktioner og overvåg ‑
nings ‑ og verifikationsordningen) ud 
over de regler, der er specifikt fastsat 
i EU‑retsregler eller retningslinjer.79 8. betragtning til 
Europa‑Parlamentets og 
Rådets direktiv 2009/29/EF af 
23. april 2009 om ændring af 
direktiv 2003/87/EF med 
henblik på at forbedre og 
udvide ordningen for handel 
med kvoter for 
drivhusgasemissioner 
i Fællesskabet (EUT L 140 af 
5.6.2009, s. 63).
80 F.eks. retningslinjerne for 
overvågning og rapportering 
for fase I og II.
41 Bemærkninger
76 
Gennemførelse af stedlige inspektio ‑
ner er en måde til at få indsigt i harmo ‑
niseringsniveauet mellem medlemssta ‑
terne og håndhæve gennemførelsen af 
harmoniserede praksis. Retten erken ‑
der, at Kommissionen ikke har noget 
klart mandat til at udføre inspektioner 
på medlemsstatsniveau, men konsta ‑
terede, at der heller ikke er noget bevis 
for, at Kommissionen behørigt har 
overvåget og vurderet risiciene (f.eks. 
for konkurrenceforvridning) eller den 
potentielle effekt af forskellig gennem ‑
førelsespraksis på EU ETS’ effektive 
funktion og integritet. Selv om mang ‑
lende harmonisering eventuelt kan 
anses for at være en konsekvens af, at 
EU ETS gennemføres på grundlag af et 
direktiv, er Retten af den opfattelse, at 
Kommissionens overvågning af harmo ‑
niseringsniveauet for gennemførelsen 
i medlemsstaterne var begrænset 
i fase II i EU ETS.
Den af Kommissionen 
foranstaltede udveksling 
af oplysninger mellem 
medlemsstaternes 
kompetente myndigheder om 
gennemførelsen af EU ETS blev 
hæmmet af lav deltagelse
77 
Ifølge EU ETS‑direktivet skal Kom ‑
missionen foranstalte udveksling af 
oplysninger mellem medlemsstaternes 
kompetente myndigheder om forhold 
i forbindelse med tildeling, anvendelse 
af ERU’er81 og CER’er i fællesskabsord ‑
ningen, drift af registre, overvågning, 
rapportering, verifikation og overhol ‑
delse af dette direktiv.78 
I 2009 blev der etableret et Compli ‑
ance Forum for at skabe en platform, 
hvor medlemsstaternes kompetente 
myndigheder kunne udveksle oplys ‑
ninger om deres gennemførelse af EU 
ETS. Målene for Compliance Forum er 
blandt andet: at få processerne i EU 
ETS’ »compliance« ‑kæde til at fungere 
ordentligt, at bistå medlemsstaterne 
i gennemførelsen af EU ETS overens ‑
stemmelseskrav og ‑ processer, og at 
fremme tæt og effektivt samarbejde 
mellem de kompetente myndigheder 
i medlemsstaterne. Compliance Forum 
var en af de vigtigste mekanismer, som 
Kommissionen anvendte til at sikre 
den faktiske udveksling af EU ETS‑op ‑
lysninger, hvilket er af afgørende be ‑
tydning for at udveksle bedste praksis 
og forbedre forvaltningen af EU ETS.
79 
I fase II i EU ETS omfattede Complian ‑
ce Forum fire taskforcer. Oplysninger 
drøftet og udviklet i Compliance Fo ‑
rum blev delt via en webbaseret faci ‑
litet, der var disponibel for alle kom ‑
petente myndigheder. På grundlag af 
referatet fra møder i disse taskforcer 
og interview med de kompetente myn ‑
digheder konstaterede Retten, at med ‑
lemsstaternes deltagelse — på trods 
af den vigtige rolle, Compliance Forum 
spiller — var lav (med et gennemsnit 
på under seks kompetente myndig ‑
heder pr. møde), og at kun et meget 
begrænset antal kompetente myndig ‑
heder (for det meste de samme) deltog 
regelmæssigt i taskforce‑møderne. 
Der var derfor begrænset mulighed 
for at udveksle oplysninger mellem 
de kompetente myndigheder, hvilket 
er et vigtigt element med henblik på 
opfyldelse af målene for EU ETS.81 ERU er 
emissionsreduktionsenheder, 
der er genereret fra fælles 
gennemførelsesprojekter for 
at reducere emissioner, 
CER er certificerede 
emissionsreduktioner, der 
kommer fra projekter under 
mekanismen for bæredygtig 
udvikling.
42 Bemærkninger
Der blev konstateret 
visse svagheder ved den 
nationale implementering 
af EU ETS’ sanktionsordning 
og praksis for returnering 
af internationale 
projektkreditter
80 
I overensstemmelse med EU ETS‑di ‑
rektivet fastsætter og implementerer 
medlemsstaterne nationale regler om 
sanktioner ved overtrædelse af EU 
ETS‑lovgivningen. EU ETS‑direktivet 
giver også mulighed for en specifik 
bøde for kvoteoverskridelse for hele 
EU, uden at dette berører de supple ‑
rende bøder, som medlemsstaterne 
kan fastsætte. Denne bøde andrager 
100 euro for hvert ton CO2e, som 
driftslederen ikke har returneret kvoter 
for. Da bøden er meget højere end 
markedsprisen for kvoter, fungerer 
den som et effektivt incitament for 
anlæggene til at overholde loftet og 
returnere et tilstrækkeligt antal kvoter. 
Retten konstaterer, at med hensyn til 
den forpligtelse, som anlæg i hele EU 
har til at returnere det krævede antal 
kvoter som modregning af verificerede 
udledninger ved fristen for returnering 
af kvoter i april hvert år, har EU ETS 
en meget høj opfyldelsesgrad (99 % 
i henhold til de offentligt tilgængelige 
oplysninger fra EULT). Kommissionen 
kan ikke håndhæve bøder; det er med ‑
lemsstaternes prærogativ.De mange forskelle 
i medlemsstaternes 
sanktionsbestemmelser kan 
potentielt begrænse de lige 
vilkår for driftslederne
81 
Retten konstaterede, at medlems ‑
staterne i deres respektive nationale 
lovgivninger havde fastlagt forskellige 
typer af overtrædelser, der kunne iden ‑
tificeres og efterfølgende sanktioneres 
ved hjælp af bøder og andre foran ‑
staltninger (f.eks. tilbagekaldelse eller 
midlertidig suspension af en tilladelse) 
ud over den bøde på 100 euro, der er 
fastsat i direktivet. Tabellen  indehol ‑
der en ikke udtømmende liste over 
nationale overtrædelser og den dertil ‑
hørende straf i nogle af de reviderede 
medlemsstater.
82 
De former for overtrædelser, der kan 
medføre en bøde, og de dermed for ‑
bundne bødebeløb eller sanktioner er 
vidt forskellige i de forskellige med ‑
lemsstater. Retten er af den opfattelse, 
at disse ikke harmoniserede praksis 
kan indvirke på deltagernes lige vilkår.
43 Bemærkninger
Ikke udtømmende liste over nationale overtrædelser og de dermed forbundne 
bøder i nogle af de reviderede medlemsstater
MedlemsstatOvertrædelser  
(ikke udtømmende)Bøder i euro  
(pund for Det Forenede  
Kongerige) Min.-Maks.Fængsel  
(måneder)
Min.-Maks.
TysklandOperation uden tilladelse
5-50  000 Tal foreligger ikke Undladelse af at meddele ændringer af anlægget
Andet (5)
SpanienOperation uden tilladelse
50 001-2  000  000 Tal foreligger ikkeManglende overholdelse af forpligtelsen til at meddele enhver ændring i 
anlæggets art, drift eller størrelse, der ville kunne have en væsentlig ind -
virkning på emissionerne, eller som ville kræve ændringer i overvågningen
Manglende forelæggelse af en årlig verificeret emissionsrapport 
Forsætlig tilbageholdelse eller ændring af oplysninger i ansøgningen om 
kvoter 
Nægtelse af adgang til anlægget for verifikatoren
Manglende overholdelse af forpligtelsen til at meddele ændringer mht. 
driftslederens identitet eller bopæl10 001-50  000 Tal foreligger ikke
FrankrigOperation uden tilladelse 0-150  000 0-24
Manglende overholdelse af forpligtelserne til overvågning og rapportering0-75  000 0-6Undladelse af at meddele ændringer af anlægget
Italien (2010)Operation uden tilladelse 25 000-250  000
Tal foreligger ikke Ingen opgivelse af historiske data 2 500-25  000
Ingen angivelse af lukning 1 000-100  000
Det Forenede  
KongerigeOperation uden tilladelse
0Summarisk dom -
fældelse 5 000 og 
tiltalerejsning0-24Manglende overholdelse af forpligtelserne til overvågning og rapportering
Undladelse af at meddele ændringer i anlægget
Forskellige andre overtrædelser, herunder brug af falske eller misvisende 
oplysningerTabel
Kilde:  Oplysninger fra de relevante medlemsstaters artikel 21 ‑rapporter om fase II.
44 Bemærkninger
Der manglede konsoliderede 
oplysninger om 
medlemsstaternes anvendelse 
af sanktioner
83 
I de fleste af de reviderede medlems ‑
stater, med undtagelse af Tyskland og 
Det Forenede Kongerige, manglede 
der opdaterede oplysninger om, hvor 
langt man var nået med gennemførel ‑
sen, eller om resultaterne af sanktioner 
på EU‑plan og yderligere nationale 
sanktioner. Oplysningerne om antallet 
af sanktionsprocedurer, der var indledt 
under fase II, og som var gennemført 
med succes (dvs. hvor betaling var 
bekræftet), er ufuldstændige. Retten 
bemærkede, at medlemsstaterne ofte 
stødte på begrænsninger i deres eget 
retlige og administrative miljø med 
hensyn til en vellykket implemente ‑
ring af EU ETS‑bøder. De kompeten ‑
te myndigheder havde enten ikke 
beføjelser til at fastsætte sanktioner 
selv (f.eks. i Italien) eller var nødt til at 
vente på resultatet af langtrukne dom ‑
stolsprocedurer og appelsager (f.eks. 
i Tyskland). Dette kan have afskrækket 
de kompetente myndigheder fra at an ‑
vende nye sanktionsprocedurer. End ‑
videre styrker manglen på omfattende 
rapportering om implementeringen 
af sanktioner ikke det afskrækkende 
element i et sådan system.
84 
Retten fandt endvidere, at Kommissio ‑
nen med henblik på overvågningen af 
gennemførelsen af EU ETS ikke har et 
overblik over de nationale bøder, der 
pålægges specifikt i forbindelse med 
EU ETS, og ikke indsamler statistikker 
om anvendelsen af bøder i hele EU.85 
Generelt kunne Retten ikke vurdere 
medlemsstaternes anvendelse af sank ‑
tionsprocedurerne, fordi der manglede 
konsoliderede oplysninger på med ‑
lemsstatsniveau og på EU‑niveau.
Specifikke problemer med 
returneringen af internationale 
projektkreditter
86 
De procentvise grænser for brug 
eller returnering af internationale 
projektkreditter fra fælles gennemfø ‑
relse (JI — ERU) og mekanismen for 
bæredygtig udvikling (CDM — CER) 
(jf. bilaget del 1  for yderligere bag ‑
grundsoplysninger) var forskellige i de 
forskellige medlemsstater, men var 
fastsat i de nationale tildelingsplaner 
for fase II. Hvis de nationale kom ‑
petente myndigheder giver enkelte 
driftsledere tilladelse til at overskride 
grænsen for returnering af internati ‑
onale kreditter for deres anlæg, kan 
dette potentielt indvirke på de lige 
vilkår for driftsledere. I 6 %82 af de 150 
sager, som Retten undersøgte, blev de 
nationale procentgrænser for returne ‑
ring af internationale projektkreditter 
overskredet af driftslederne. Tekst -
boks 8  giver yderligere oplysninger 
om disse sager.82 Frankrig (fem tilfælde), 
Grækenland (tre tilfælde) og 
Det Forenede Kongerige (ét 
tilfælde). Det var finansielt 
interessant for driftslederne at 
returnere 
Kyotoprotokol‑projektkreditter 
i stedet for EU‑kvoter, navnlig 
ved udgangen af fase II, hvor 
de var meget billigere end 
EU‑kvoterne. Brugen af disse 
projektkreditter til 
overholdelse af EU ETS blev 
begrænset i fase III. Derfor 
øgedes driftsledernes brug 
heraf ekspotentielt hen imod 
udgangen af fase II — jf. 
figuren i bilaget .
45 Bemærkninger Tekstboks 8Returnering af overskud af internationale kreditter
I fase II var grænsen for returnering af internationale projektkreditter udtrykt som en procentdel af et anlægs 
samlede kvote.
I Frankrig afspejlede EUTL ikke en øget kvotetildeling som følge af produktionsstigninger for fem af de 20 un ‑
dersøgte anlæg i årene 2008 ‑2010. Med den forhøjede tildeling er det absolutte beløb af internationale kre ‑
ditter, der kan returneres, også steget. Driftslederen benyttede denne lejlighed til at returnere flere internati ‑
onale kreditter. Men da medlemsstaten undlod at underrette Kommissionen om denne produktionsstigning 
og efterfølgende tildelinger fra den nationale reserve for nytilkomne, overskred de returnerede internationale 
kreditter, der var baseret på EUTL‑data, efter Rettens beregninger 13,5 %, hvilket var grænsen i Frankrig.
I Det Forenede Kongerige konstaterede Retten et tilfælde, hvor grænsen for returnering af internationale 
projektkreditter var overskredet. Når en driftsleder lukkede et af sine anlæg (som allerede havde fået tildelt en 
kvote), fik driftslederen myndighedernes tilladelse til at beholde alle de tildelte kvoter for det lukkede anlæg 
og overføre kvoterne med den dertilhørende projektkreditgrænse (dvs. 8 %) til et andet af sine anlæg. Retten 
beregnede, at det anlæg, der havde modtaget de overførte kvoter, returnerede mere end de tilladte 8 % af 
dets tildelte kvoter i projektkreditter. Retten konstaterede, at driftslederen kun delvist havde opretholdt kapa ‑
citeten af det lukkede anlæg og overført den til det tilbageværende anlæg. Eftersom driftslederen fik tilladel ‑
se til at returnere projektkreditter for alle de tildelte kvoter, var grænsen overskredet. Retten konstaterede, at 
denne praksis kunne give anledning til forskelsbehandling af driftsledere inden for samme sektor.
46
 Konklusioner og 
anbefalinger
87 
EU ETS er hjørnestenen i EU’s klima ‑
politik og nævnes ofte andre steder 
i verden som referencemodellen for 
en nyskabende politik vedrørende 
klimaændringer og emissionshandels ‑
ordninger. Denne innovative ordning, 
der blev indført i 2005, og som er ble ‑
vet forbedret hen ad vejen, er nu i sin 
tredje gennemførelsesfase. På euro ‑
pæisk plan er målet for EU ETS som 
en markedsbaseret mekanisme ikke 
alene at nedbringe emissioner i over ‑
ensstemmelse med loftet, men også 
at etablere en prissætningsmekanisme 
for kulstof. En højere pris skaber større 
incitament til at investere i lavemis ‑
sionsteknologier83. For at EU ETS kan 
fungere efter hensigten, er det også 
nødvendigt, at systemets integritet er 
sikret, og at ordningen gennemføres 
korrekt. Tidligere hændelser, herunder 
påståede kvotetyverier og momskar ‑
ruselsvig, understreger behovet for 
agtpågivenhed yderligere.
88 
Revisorerne vurderede derfor, om EU 
ETS blev forvaltet hensigtsmæssigt, 
ved at undersøge, om de rammer, der 
er udviklet til at beskytte EU ETS’ inte ‑
gritet, er tilstrækkeligt robuste til, at 
EU ETS kan fungere korrekt, og om EU 
ETS blev gennemført korrekt i fase II.
89 
Generelt konkluderede Retten, at 
Kommissionens og medlemsstaternes 
forvaltning af EU ETS‑ordningen ikke 
var hensigtsmæssig i alle henseender. 
Forvaltningen blev hæmmet af visse 
problemer med soliditeten af de ram ‑
mer, der skulle beskytte ordningens 
integritet, og af væsentlige svagheder 
i gennemførelsen af fase II i EU ETS.90 
Selv om der er sket væsentlige for ‑
bedringer i rammerne for beskyttelse 
af markedsintegriteten (punkt 14 ‑17), 
navnlig fordi det meste af spotmar ‑
kedet for kvoter er blevet medtaget 
under MiFID ‑ og MAD‑ordningerne, 
er der stadig en række svagheder, der 
bør afhjælpes for at gøre rammerne 
tilstrækkeligt robuste, for at fremme 
investortillid og fremme EU ETS som et 
værktøj for miljøpolitik.
91 
Ved revisionen konstateredes det, at 
der stadig er problemer med regule ‑
ringen og overvågningen af emissi ‑
onsmarkedet med hensyn til tvungne 
handlende, bilateral OCT spothandel 
og mindre markedsdeltagere (punkt 
18‑21), selv om emissionskvoter kva ‑
lificeres som finansielle instrumenter. 
Registret blev centraliseret i 2012, men 
der er ingen overvågning af emissions ‑
markedet på EU‑plan, og procedurerne 
for samarbejde med inddragelse af 
nationale finansielle kontrolorganer 
og Kommissionen er ikke tilstrække ‑
ligt klare (punkt 22 ‑24). Der er derfor 
risiko for, at markedsforvridninger eller 
anomalier med potentielt alvorlige 
virkninger ikke styres ordentligt.83 European Commission Climate 
Action, »’The EU Emissions 
Trading System (EU ETS)» 
factsheet, som findes på 
http://ec.europa.eu/clima/
publications/docs/
factsheet_ets_en.pdf
47 Konklusioner og anbefalinger
Anbefaling 1
Kommissionen bør løse de udestående 
spørgsmål med reguleringen og over ‑
vågningen af emissionsmarkedet for at 
forbedre markedsintegriteten yderlige ‑
re. Kommissionen bør:
a) Inden for rammerne af den frem ‑
tidige gennemgang af MiDIF‑  og 
MAR‑lovgivningen analysere de 
potentielle risici, der er forbundet 
med lovgivningsmæssige und ‑
tagelser for tvungne handlende 
og mindre deltagere på emissi ‑
onsmarkedet, for at afgøre, hvilke 
foranstaltninger der bør træffes for 
at afhjælpe dem
b) sikre, at der sker en passende 
overvågning af emissionsmarkedet 
på EU‑niveau under hensynta ‑
gen til udviklingen i EU’s regu ‑
lering af de finansielle markeder 
(f.eks. MiFID og MAR) vedrørende 
kvotemarkedet
c) styrke mekanismerne for det lov ‑
givningsmæssige samarbejde for 
at sikre et forbedret markedstilsyn.
92 
Retten mener, at det ville være godt 
for EU ETS‑markedets funktion, hvis 
den juridiske definition af emissions ‑
kvoter var klarere (punkt 1 ‑27). For at 
sikre emissionsmarkedets likviditet er 
det nødvendigt med tillid, navnlig fra 
investeringsmæglere, der ikke er for ‑
pligtede til fortsat at deltage på dette 
marked. Mere klarhed med hensyn 
til skabelse og beskyttelse af sikker ‑
hedsrettigheder i kvoter kan også 
bidrage til, at markedet fungerer bedre 
(punkt 28).Anbefaling 2
Kvoterne bør have en klarere juridisk 
status for at bidrage til stabilitet og 
tillid.
I den forbindelse bør Kommissionen 
analysere fordelene ved at behandle 
kvoter som ejendomsrettigheder i hele 
EU og overveje, hvordan den kan tilby ‑
de en hurtig registreringsmekanisme 
for sikkerhedsstillelse.
93 
EU‑registret er et centralt redskab 
til behandling og offentliggørelse af 
grundlæggende EU ETS‑data og til 
sikring af EU ETS‑markedets integritet. 
På grund af de store finansielle beløb, 
der er involveret, og den brede kreds 
af deltagere, har det en højrisikoprofil 
(punkt 29 ‑31). For at markedet kan 
sikres på EU‑niveau og i lyset af de 
tidligere sikkerhedshændelser, der har 
påvirket markedet, er der behov for en 
harmoniseret tilgang til risikoforvalt ‑
ningsprocedurer. Registrets sikkerhed 
er blevet væsentligt forbedret i fase II 
af EU ETS (punkt 32). Procedurerne i de 
fleste af de reviderede medlemsstater 
med hensyn til at kontrollere åbningen 
af EU ETS‑konti, overvåge transaktio ‑
ner og samarbejde med tilsynsmyn ‑
dighederne er dog ikke tilstrækkeligt 
robuste (punkt 33 ‑38). Da Kommissio ‑
nen heller ikke i tilstrækkelig grad kan 
overvåge transaktionerne på grund 
af databeskyttelseshensyn, udgør 
dette et væsentligt hul med hensyn 
til overvågningen. I Kommissionen 
har udviklingen og driften af registret 
været et komplekst projekt, der blev 
hæmmet af problemer med den inter ‑
ne koordinering og ressourcemæssige 
begrænsninger (punkt 39 ‑41).
48 Konklusioner og anbefalinger
Anbefaling 3
Visse aspekter af systemerne til 
behandling af grundlæggende EU 
ETS‑oplysninger (EU‑registret og 
relaterede procedurer) bør forbedres 
yderligere:
Kommissionen bør:
a) overveje, hvordan der kan udvik ‑
les og koordineres effektiv over ‑
vågning af grænseoverskridende 
transaktioner på EU‑plan for at 
afbøde risiciene for misbrug og 
svigagtige aktiviteter
b) identificere passende foranstalt ‑
ninger til at styrke kontrolrammen 
og fremme medlemsstaternes 
bedste praksis i forbindelse med 
åbning af konti for i højere grad at 
afhjælpe risiciene med hensyn til 
sikkerhed og integritet og sikre, at 
disse gennemføres i hele EU
c) etablere en passende struktur for 
IT‑ og virksomhedsområdet i de 
relevante tjenester i Kommissio ‑
nen og sikre, at registersystemet 
fungerer godt
Medlemsstaterne bør:
d) gennemføre de kontroller, der er 
anført under anbefaling 3 (b) og
e) forbedre samarbejdet mellem de 
myndigheder, der er ansvarlige for 
EU‑registret, og andre kompetente 
myndigheder, navnlig de finan ‑
sielle efterretningsenheder og 
retshåndhævelsesorganerne.94 
Retten konkluderer, at væsentlige 
svagheder indvirkede på gennemførel ‑
sen af EU ETS fase II. Medlemsstaterne 
valgte at gennemføre EU ETS‑direkti ‑
vet på forskellige måder (jf. punkt 47). 
Der var svagheder i medlemsstaternes 
gennemførelse af kontrolrammen. 
Systemerne for overvågning, rappor ‑
tering og verifikation af emissioner 
var ikke tilstrækkeligt harmoniserede, 
og de blev heller ikke implementeret 
effektivt (punkt 48 ‑60). Navnlig kon ‑
trollerede de kompetente myndighe ‑
der ikke tilstrækkeligt verifikatorernes 
arbejde, og de gennemførte begræn ‑
set kontrol på stedet på installations ‑
niveau. Nogle medlemsstater leverede 
heller ikke alle de krævede rapporter 
om driften af EU ETS (punkt 61 ‑63).
49 Konklusioner og anbefalinger
Anbefaling 4
De svagheder, Retten identificerede 
ved revisionen af medlemsstaternes 
implementering af kontrolrammen 
i fase II, bør afhjælpes i forbindelse 
med gennemførelsen af den ændrede 
ramme for fase III.
Kommissionen bør:
a) overveje, om det er nødvendigt 
at foretage yderligere ændringer 
i overvågnings ‑ og rapporterings ‑
rammen for at styrke overvågnin ‑
gen, rapporteringen og verifikatio ‑
nen af emissioner
b) kræve, at de kompetente myndig ‑
heder forbedrer håndhævelses ‑
praksis for at sikre kvaliteten af 
kontrolrammen
Medlemsstaterne bør:
c) gennemføre sammenhængen ‑
de effektive kontrolrammer, 
herunder inspektioner, for over ‑
vågnings ‑, rapporterings ‑ og 
verifikationsaktiviteter
d) sikre bedre koordinering og 
udveksling af oplysninger mellem 
de kompetente myndigheder og 
akkrediteringsorganerne for at 
forbedre verifikationsprocessens 
kvalitet
e) levere de årlige rapporter, der 
er fastsat i direktivet, rettidigt til 
Kommission og
f) regelmæssigt offentliggøre rap ‑
porter om gennemførelsen og re ‑
sultaterne af EU ETS for at fremme 
gennemsigtigheden for driftslede ‑
re og markedsdeltagere.95 
Retten fandt mangler ved Kommissio ‑
nens retningslinjer og overvågning af 
medlemsstaternes gennemførelse af 
fase II af EU ETS. Retten konstaterede, 
at den manglende gennemsigtighed 
i Kommissionens beslutning om at 
anvende PRIMES‑modellen og 2005 
som basisår for beregningen af fase 
II emissionslofter førte til manglende 
effektivitet for medlemsstaterne og 
manglende gennemsigtighed i forbe ‑
redelsen og vurderingen af de natio ‑
nale tildelingsplaner for fase II (punkt 
65‑67). Da der ikke fandtes specifikke 
interne kommissionsdokumenter ved ‑
rørende vurderingerne af de nationale 
tildelingsplaner, var Retten ikke i stand 
til at konkludere, om Kommissionens 
arbejde med at vurdere de nationale 
tildelingsplaner foregik med samme 
detaljeringsgrad og fuldstændig ‑
hed for alle udvalgte medlemsstater 
(jf. punkt 68 og 69).
50 Konklusioner og anbefalinger
96 
EU ETS er en markedsbaseret mekanis ‑
me og kræver regelmæssig levering 
af detaljerede og relevante oplys ‑
ninger om systemets gennemførelse 
og funktion. Selv om en lang række 
oplysninger offentliggøres, offentlig ‑
gjorde Kommissionen ikke en vigtig 
del af disse oplysninger, nemlig den 
årlige rapport om anvendelsen, som 
skal udarbejdes i henhold til direktivet 
(jf. punkt 71 og 72). Koordineringen og 
udvekslingen af oplysninger mellem 
medlemsstaterne er også af afgørende 
betydning. Kommissionen har spil ‑
let en begrænset rolle i sikringen af 
harmoniseringen af centrale kontroller 
med hensyn til medlemsstaternes 
gennemførelse af EU ETS (punkt 73 ‑76). 
Der blev oprettet forskellige fora og ar ‑
bejdsgrupper med henblik på udveks ‑
ling af oplysninger, og disse gav vigtig 
støtte til medlemsstaterne. Deres 
effekt var imidlertid til en vis grad be ‑
grænset af medlemsstaternes relativt 
begrænsede deltagelse (punkt 77 ‑79).
Anbefaling 5
I fase III bør niveauet af vejledning og 
oplysninger om gennemførelsen af EU 
ETS forbedres. Kommissionen bør:
a) forbedre sin overvågning af med ‑
lemsstaternes gennemførelse for 
at identificere områder, hvor yder ‑
ligere harmonisering er påkrævet 
og
b) regelmæssigt offentliggøre den 
påkrævede rapport om gennem ‑
førelsen af EU ETS og navnlig gøre 
noget ved den manglende har ‑
monisering og de deraf følgende 
risici.Medlemsstaterne bør:
c) sikre, at repræsentanterne for 
de kompetente myndigheder 
regelmæssigt deltager i mø ‑
der og udveksler oplysnin ‑
ger, erfaringer og viden om 
gennemførelsesspørgsmål.
97 
Med hensyn til den forpligtelse, som 
anlæg i hele EU har til hvert år at re ‑
turnere det krævede antal kvoter, har 
EU ETS en meget høj opfyldelsesgrad. 
Retten konstaterede, at medlemssta ‑
terne opstillede en lang række forskel ‑
lige sanktionsbestemmelser for andre 
typer overtrædelser, hvilket potentielt 
kan begrænse de lige vilkår for drifts ‑
lederne (punkt 81 og 82). Retten kunne 
ikke vurdere, om medlemsstaternes 
sanktionssystemer er effektive, da 
der ikke fandtes konsoliderede oplys ‑
ninger på medlemsstatsniveau og på 
EU‑niveau. Den faktiske anvendelse af 
sanktioner blev undertiden hæmmet 
af begrænsninger i medlemsstater ‑
nes retssystemer og administrative 
systemer (punkt 83 ‑85). Endvidere 
var der forskellige praksis vedrørende 
specifikke regler for returnering af 
internationale projektkreditter (punkt 
86). Disse problemer kan indvirke på 
de lige vilkår for driftslederne.
51 Konklusioner og anbefalinger
Anbefaling 6
Håndhævelsen af sanktioner i rela ‑
tion til EU ETS bør gøres mere gen ‑
nemsigtig. Der bør være adgang til 
opdaterede og præcise oplysninger 
i medlemsstaterne og på EU‑plan om 
håndhævelsen og resultaterne af sank ‑
tionsprocedurer, og Kommissionen bør 
overvåge håndhævelsespraksis bedre 
i EU samt overvåge, at de nationale 
sanktioner anvendes konsekvent.
Kommissionen bør:
a) sikre, at medlemsstaterne har 
opdaterede oplysninger om an ‑
vendelsen af alle typer sanktioner 
(EU og nationale) og komme med 
passende forslag og retningslin ‑
jer til at øge gennemsigtigheden 
blandt de relevante organer.Medlemsstaterne bør:
b) konsekvent anvende de sankti ‑
oner, der er fastsat i nationalt, 
samt den sanktion, der er fastsat 
i direktivet
c) råde over opdaterede og præci ‑
se oplysninger om de anvendte 
sanktioner.
Vedtaget af Afdeling I der ledes af Augustyn KUBIK, medlem af Revisionsretten, 
i Luxembourg på mødet den 15. april 2015.
 På Revisionsrettens vegne
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Formand

52
 Bilag
Baggrundsoplysninger
DEL I — Internationale rammer for handel med emissionskvoter
1. Der er bred videnskabelig enighed om, at drivhusgasser genereret af menneskelig aktivitet og udledt i atmo ‑
sfæren har en direkte indvirkning på drivhuseffekten, der medfører global opvarmning og påvirker klimasy ‑
stemet. Der er også enighed om, at hvis den globale gennemsnitstemperatur stiger med 2 °C i forhold til det 
førindustrielle niveau, er der en meget større risiko for, at der sker farlige og muligvis katastrofale ændringer 
i det globale miljø. Det internationale samfund anbefaler derfor, at opvarmningen holdes under 2 °C, ved at 
disse emissioner reduceres1.
2. Den Europæiske Union har vist internationalt førerskab i sine aktioner til håndtering af klimaændringer. Den 
har forpligtet sig til at reducere drivhusgasemissioner i medfør af Kyotoprotokollen fra 1997 (jf. tekstboks ) til 
UNFCCC 1992, der fastsætter de overordnede rammer for den mellemstatslige indsats for at løse den udfor ‑
dring, som klimaændringer udgør.Bilag
Tekstboks — Kyotoprotokollen
Kyotoprotokollen  blev vedtaget i Kyoto, Japan, den 11. december 1997 og trådte i kraft den 16. februar 2005. 
188 lande og en regional organisation for økonomisk integration (Den Europæiske Union) har underskrevet 
protokollen. Af de lande, der havde underskrevet UNFCCC, er det kun USA, der ikke har ratificeret protokollen. 
Protokollen fastsatte et mål for de 37 industrialiserede lande og Den Europæiske Union: et bindende reduk ‑
tionsmål for drivhusgasemissioner på i gennemsnit 5 % i forhold til 1990 ‑niveauet over en femårsperiode fra 
2008 til 2012. Med Kyotoprotokollen indførtes tre markedsbaserede mekanismer til at hjælpe med at opfylde 
disse mål: emissionshandel, mekanismen for bæredygtig udvikling og fælles gennemførelse.
3. Kommissionens langsigtede handlingsplan for drivhusgasemissioner sigter på en reduktion på 80 % senest 
i 20502. Den 23. oktober 2014 nåede Rådet til enighed om 2030 ‑rammen for klima ‑ og energipolitikken og 
godkendte et bindende EU‑mål for reduktion af EU’s egne drivhusgasemissioner på mindst 40 % senest 
i 2030 i forhold til 19903. EU ETS vil fortsat spille en central rolle med henblik på at nå disse mål.
1 Jf. Det Mellemstatslige Panel om Klimaændringer (IPCC), der blev oprettet ved De Forenede Nationers Miljøprogram og Den Meteorologiske 
Verdensorganisation i 1988 ( www.ipcc.ch ).
2 KOM(2011) 112 endelig af 8.3.2011, »Køreplan for omstilling til en konkurrencedygtig lavemissionsøkonomi i 2050«.
3 Det Europæiske Råds konklusioner om 2030 ‑rammen for klima ‑ og energipolitikken, 23. ‑24. oktober 2014, SN 79/14.
53 Bilag
DEL II — Udbud og efterspørgsel i EU ETS i fase II (2008-2012)
4. Den økonomiske krise, der begyndte omkring 2008, betød en stærkt reduceret industriel aktivitet og stærkt 
reducerede emissioner4. Efterspørgslen efter kvoter i fase II var derfor lavere end forventet, hvilket skabte 
et overskud af kvoter på markedet (jf. figur ), og det havde en indflydelse på kulstofprisen, der faldt fra ca. 
22 euro til 5 euro fra begyndelsen af fase II i 2008 til udgangen af fase II i 2012.Bilag
Overskud under fase IIVeriﬁcerede emissioner 
under fase II
Returnerede Kyotoenheder under fase IIAuktionerede kvoter under fase IIGratis tildelte kvoter under fase IIUdbud1 000 emissionsreduktionsenheder — kt CO2 eq
EfterspørgselOverskud442 2831 047 9451 779 687
9 709 851 9 999 310Figur — Udbud, efterspørgsel og overskud for fase II i EU ETS (2008-2012)
Kilde:  Revisionsrettens analyse baseret på Det Europæiske Miljøagenturs ETS Dataviewer (juni 2014) for stationære anlæg.
4 Forbindelsen mellem den økonomiske krise og faldet i emissioner er blevet identificeret af Kommissionen (»Situationen på det europæiske 
kulstofmarked i 2012«, KOM(2012) 652 final) og af en lang række andre kilder (f.eks. Verdensbanken i rapporten »Mapping Carbon Pricing Initiatives« 
fra 2013).
54 Bilag
DEL III — Drøftelser om reform for at afbøde effekten af overskydende kvoter og frem -
tidige perspektiver
5. Der foregår stadig drøftelser om yderligere ændringer af EU ETS, og en strukturel reform fra 2020 og frem ‑
over er stadig i gang. I fase II havde systemet kun begrænset fleksibilitet til at reagere på ændringerne i den 
økonomiske situation, den begrænsede efterspørgsel efter kvoter og det stigende overskud. Kommissionen 
erkendte, at dette svækkede ordningens effektivitet. Kommissionen mener også, at en højere markedspris 
ville skabe større incitament til at investere i lavemissionsteknologier5. I et forsøg på at afbøde effekten af 
overskuddet af EU ETS‑kvoter (som Kommissionen havde vurderet til næsten 2 milliarder kvoter ved begyn ‑
delsen af fase III6) (jf. også figur ), og for at styrke CO2 ‑prissignalet udsendte Kommissionen i 2012 et forslag 
til en udsættelse (back‑loading) af auktioner vedrørende fase III. Auktioneringen af over 900 millioner kvoter 
skulle udsættes til 2019 ‑2020. Back‑loading/udskydelse ville ikke reducere det samlede omfang af disponible 
kvoter, men kan ændre deres fordeling i perioden. Dette lovforslag blev godkendt af Parlamentet og Rådet 
i 2013.
6. For at løse problemet med overskud og styrke den miljømæssige effekt af ordningen mente Kommissionen, 
at det var nødvendigt at finde en passende løsning på ubalancen mellem udbud og efterspørgsel. I janu ‑
ar 2014 foreslog Kommissionen derfor — sammen med forslaget til klima ‑ og energipakken 20307 — foran ‑
staltninger med henblik på en strukturel reform af EU ETS, med indførelsen af en markedsstabilitetsreserve 
fra 2021 for at løse problemet med det allerede opbyggede overskud af kvoter og for at forbedre systemets 
modstandsdygtighed over for store chok ved automatisk at tilpasse udbuddet af kvoter, der kan auktioneres. 
Lovforslaget er til behandling i Rådet og Europa‑Parlamentet.
5 European Commission Climate Action, ’The EU Emissions Trading System (EU ETS)’ factsheet kan findes på http://ec.europa.eu/clima/publications/
docs/factsheet_ets_en.pdf
6 Europa‑Kommissionen, GD for Klima http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index_en.htm
7 KOM(2014) 15 final af 22.1.2014, »Politikramme for klima ‑ og energipolitikken i perioden 2020 ‑2030«.Bilag
55
V
Eventuelle udestående spørgsmål i forbindelse med 
reguleringen og overvågningen af emissionsmarkedet 
bør om nødvendigt løses for at forbedre markedsin ‑
tegriteten. For at sikre at EU’s tiltag er nødvendige og 
effektive, vurderer Kommissionen konsekvenserne 
af sine politikker og forslag på alle trin — fra forslag 
til gennemførelse og revision. De regler, der blev 
vedtaget for nylig, om regulering og overvågning af 
emissionsmarkedet, som i øjeblikket gennemføres 
løbende, kan blive evalueret som led i de rapporter, 
Kommissionen skal indgive til Parlamentet og Rådet 
i 2019 i overensstemmelse med artikel 90 i MiFID II1 og 
artikel 38 i MAR2.
V a)
Kommissionen og medlovgiverne har analyseret 
potentielle risici i forbindelse med reguleringen og 
overvågningen af emissionsmarkedet grundigt med 
hensyn til tvungne handlende, bilateral OTC‑spothan ‑
del (OTC: over the counter) og mindre markedsdelta ‑
gere i forbindelse med vedtagelsen af MiFID II (i det 
følgende benævnt »MiFID«), som derfor indeholder 
en afbalanceret ordning for undtagelser. Undtagel ‑
serne i artikel 2, stk. 1, litra e), artikel 2, stk. 1, litra j), og 
artikel 3, stk. 1, litra e), i MiFID er underlagt betingelser 
og reguleringsmæssig overvågning og er ikke nød ‑
vendigvis specifikke for emissionskvoter, men finder 
tilsvarende anvendelse på råvarederivater. Årsagerne 
til undtagelserne er en vurdering af formålet med at 
kræve en MiFID‑tilladelse (primært for at beskytte 
kunder i investeringsselskaber i forbindelse med 
grænseoverskridende transaktioner) og deres propor ‑
tionalitet i forhold til omkostningerne ved at indhente 
en sådan tilladelse vejet op imod fordelene herved for 
de personer, der er undtaget.
1 Europa‑Parlamentets og Rådets direktiv 2014/65/EU af 
15. maj 2014 om markeder for finansielle instrumenter og om 
ændring af direktiv 2002/92/EF og direktiv 2011/61/EU.
2 Europa‑Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 596/2014 
af 16. april 2014 om markedsmisbrug (forordningen om 
markedsmisbrug) og om ophævelse af Europa‑Parlamentets og 
Rådets direktiv 2003/6/EF og Kommissionens direktiv 2003/124/EF, 
2003/125/EF og 2004/72/EF.Resumé
II
Den Europæiske Unions emissionshandelssystem 
(EU ETS) er hjørnestenen i EU’s klimapolitik. Systemet 
har fastsat en pris for CO2, og emissionerne fra anlæg 
i systemet falder efter hensigten: I 2012 var de faldet 
19 % i forhold til 1990 ‑niveauet.
EU ETS sikrer de nødvendige emissionsreduktioner til 
en lav pris. Ingen andre politiske foranstaltninger  — 
det være sig beskatning eller regulering — giver 
samme resultater som handel med emissionskvoter.
EU ETS’ succes har været en inspiration for andre 
verden over, og Kommissionen vil fortsat fremme ETS 
som politisk foranstaltning.
III
Rettens revision fokuserede på fase II af EU ETS 
(2008‑2012), men der er allerede foretaget mange 
forbedringer med henblik på fase III (2013‑2020), som 
specifikt vedrører Revisionsrettens bemærkninger. 
Disse bemærkninger betragtes således som yderligere 
opbakning til relaterede udviklingstiltag, der allerede 
er indført med henblik på fase III, og stof til eftertanke 
i andre tilfælde.
IV
Kommissionen tager Rettens konklusioner til 
efterretning.
Kommissionen understreger, at forvaltningen af EU 
ETS i fase II blev hæmmet af problemer med solidi ‑
teten af de rammer, der skulle beskytte systemets 
integritet. Den kendsgerning, at der var svagheder 
i gennemførelsen af EU ETS i fase II, er en af de vigtige 
årsager til, at man nøje har overvejet de nye udviklin ‑
ger og forbedringer, der nu gennemføres i fase III.Kommissionens  
svar
Kommissionens svar 56
VI c)
Kommissionen anerkender, at indgivelsen af arti ‑
kel 21 ‑rapporter i fase II var ufuldstændig. Kravene 
gennemføres nu mere konsekvent for fase III i hen ‑
hold til Kommissionens gennemførelsesafgørelse 
2014/166/EU.
VI d)
Kommissionen koordinerer fortsat hyppige udveks ‑
linger med og mellem medlemsstaterne i form af 
velbesøgte møder med offentliggjorte procedurer og 
høringer.
VI e)
Kommissionen mener, at den fortsat spiller en vigtig 
rolle som drivkraft for harmonisering af vigtige kon ‑
trolmekanismer i gennemførelsen af EU ETS gennem 
de lovgivningsmæssige rammer samt vejledning og 
modeller og gennem passende konferencer, møder 
og høringer.
VI f)
Der stilles krav om oversigter over sanktionsord ‑
ninger under EU ETS i medlemsstaterne som led 
i Kommissionens undersøgelser af medlemsstaternes 
overholdelse af EU ETS‑reglerne og Kommissionens 
gennemførelsesafgørelse 2014/166/EU, som opdate ‑
rer systemet og kræver, at medlemsstaterne indgiver 
årlige »artikel 21« ‑rapporter til Kommissionen om 
deres gennemførelse af EU ETS‑direktivet.
I fase III kan de enkelte driftsledere bruge internatio ‑
nale projektkreditter op til en vis grænse, der fastsæt ‑
tes på grundlag af reglerne i Kommissionens forord ‑
ning (EU) nr. 1123/2013.
VII 1.
Kommissionen accepterer delvist anbefalingerne og 
er enig i, at eventuelle vigtige udestående spørgsmål 
i forbindelse med reguleringen og overvågningen af 
emissionsmarkedet bør løses for om nødvendigt at 
forbedre markedsintegriteten.
VII 2.
Kommissionen accepterer anbefalingen og vil analy ‑
sere fordelene ved at præcisere kvoternes juridiske 
status.V b)
De tilsynsmæssige rammer i henhold til EU’s lov ‑
givning om finansielle markeder, som også finder 
anvendelse på alle råvarederivater, der handles i EU 
(f.eks. MiFID‑positionsrapportering, fastsættelse af 
vidtrækkende samarbejdsmekanismer i MAR), finder 
anvendelse på emissionsmarkederne.
De lovgivningsmæssige samarbejdsmekanismer træ ‑
der endegyldigt i kraft i 2017.
V c)
Analysen af EU’s CO2‑marked viser generelt, at marke ‑
det er vokset og modnet, til trods for at kvoternes juri ‑
diske status ikke er defineret på EU‑niveau, og at der 
ikke udtrykkeligt er fastsat bestemmelser om etable ‑
ring og beskyttelse af sikkerhedsinteresser i kvoter.
V d)
Kommissionen vil på grundlag af de fremskridt, der 
er sket i fase II, sikre de løbende forbedringer, der er 
nødvendige for at sikre, at sikkerheden i EU‑registret 
fortsat lever op til de højeste standarder.
Lovgivningen indeholder ikke bestemmelser om, at 
Kommissionen skal overvåge transaktioner i EU‑regi ‑
stret. EU’s tilsyn med det europæiske CO2‑marked kan 
forbedres med henblik på at spore misbrug og bedra ‑
geri, men dette spørgsmål rækker ud over registret, 
der kun indeholder oplysninger om fysisk udveksling 
af CO2‑enheder og ikke om det finansielle element.
VI a)
Kommissionen har vedtaget forordninger for at gøre 
overvågningen og rapporteringen samt verifikationen 
og akkrediteringen under EU ETS i fase III mere effek ‑
tiv og sikre øget harmonisering.
VI b)
Kommissionens gennemførelsesafgørelse 
2014/166/EU og de forklarende bemærkninger hertil 
har genlanceret det system, hvor medlemsstaterne 
skal indgive årlige »artikel 21« ‑rapporter til Kommis ‑
sionen om deres gennemførelse af EU ETS‑direktivet. 
Disse rapporter er offentligt tilgængelige via Det 
Europæiske Miljøagenturs ReportNet‑system.
Kommissionens svar 57
genstand for IT‑angreb, og registersystemets sikker ‑
hed blev forbedret efter centraliseringen af operatio ‑
nerne i et fælles EU‑register. Endelig blev reguleringen 
og overvågningen af CO2‑markedet styrket.
15
Kommissionen bemærker, at Retten udtrykkeligt har 
meddelt, at spørgsmålet om, hvilken reguleringsme ‑
tode der ville være bedst egnet til emissionsmarkedet, 
ligger uden for denne revisions rammer.
Det er Kommissionens holdning, at de resterende 
spørgsmål, der bør overvejes med henblik på yderli ‑
gere lovgivningsmæssige foranstaltninger, bør under ‑
søges, idet der tages højde for de lovgivningsmæssige 
rammer for emissionskvoter, når de bliver finansielle 
instrumenter i 2017.
16 — Svar til første led
Efter forslag fra Kommissionen vedtog Rådet direktiv 
2010/23/EU3, som (i artikel 199a) giver mulighed for at 
anvende ordningen med omvendt betalingspligt ved 
udveksling af emissionskvoter. Direktivets anvendel ‑
sesperiode blev forlænget til den 31. december 20184.
16 — Svar til tredje led
Forordning (EU) nr. 389/2013 (registerforordningen) 
indeholder ikke nogen direkte henvisning til sub ‑
stansbestemmelserne i direktivet om hvidvaskning 
af penge, men indeholder bestemmelser om en ad 
hoc‑ordning for nationale registeradministratorer 
baseret på et harmoniseret sæt KYC‑kontroller (Know 
Your Customer — kend din kunde) og andre relevante 
krav, som derfor indfører harmoniserede EU‑regler, 
der finder direkte anvendelse på området.
3 Rådets direktiv 2010/23/EU af 16. marts 2010 om ændring af 
direktiv 2006/112/EF om det fælles merværdiafgiftssystem for så 
vidt angår en fakultativ og midlertidig anvendelse af ordningen for 
omvendt betalingspligt ved levering af bestemte tjenesteydelser, 
som kan være udsat for svig (EUT L 72 af 20.3.2010, s. 1).
4 Rådets direktiv 2013/43/EU af 22. juli 2013 (EUT L 201 af 
26.7.2013, s. 4).VII 3.
Kommissionen accepterer de relevante anbefalinger. 
Sikkerheden i forbindelse med registersystemet er 
blevet forbedret væsentligt siden 2012, og Kommissi ‑
onen vil bestræbe sig på at forbedre systemet yderli ‑
gere med hensyn til de aspekter, Revisionsretten har 
identificeret.
VII 4.
Kommissionen accepterer de relevante anbefalinger. 
De specifikke roller og ansvarsområder for alle de 
parter, der er involveret i EU ETS, er blevet præciseret 
i Kommissionens forordninger om akkreditering og 
verifikation samt overvågning og rapportering, der er 
vedtaget for fase III.
VII 5.
Kommissionen accepterer de relevante anbefalinger 
og accepterer, at niveauet af vejledning og oplys ‑
ning om gennemførelsen af EU ETS som gennemført 
i fase II kunne have været bedre. Den mener, at situati ‑
onen er behørigt forbedret for fase III.
VII 6.
Kommissionen betragter sanktionssystemet under EU 
ETS som effektivt. Bøden på 100 EUR pr. ton udledt 
CO2, hvor der ikke er returneret kvoter, pr. 30. april har 
en klar afskrækkende virkning. Det kommer navnlig til 
udtryk ved en meget høj grad af overholdelse.
Medlemsstaterne bør være åbne omkring, hvilke sank ‑
tioner der gælder på nationalt niveau, og bør desuden 
offentliggøre oplysninger om driftsledere, der ikke 
overholder returneringsforpligtelsen.
Kommissionen accepterer den relevante anbefaling 
og mener, at gennemsigtighed mellem medlemssta ‑
ternes kompetente myndigheder er vigtig for at opret ‑
holde den høje grad af overholdelse.
Indledning
Tekstboks 2
EU ETS stod over for forskellige risici, som blev mødt 
med specifikke tiltag. For at løse problemerne med 
momskarruselsvig på CO2‑markedet fik medlemssta ‑
terne mulighed for at anvende en mekanisme med 
omvendt betalingspligt. Flere nationale registre blev 
Kommissionens svar 58
Under hensyntagen til proportionalitetsprincippet 
mener Kommissionen, at undtagelserne for tvungne 
købere — i forbindelse med målene med tilladelsen 
i henhold til MiFID, dens omkostninger vejet op imod 
fordelene og dens reguleringsmæssige byrde  — er 
den mindst belastende metode til at nå det ønskede 
resultat.
Enheder, der er undtaget, ville desuden stadig høre 
under anvendelsesområdet for MAR.
20
For så vidt angår OTC‑derivater, pålægger EMIR for ‑
pligtelser for visse markedsdeltagere, der handler med 
derivater, og de ville dermed være reguleret6.
Ifølge flere undersøgelser var andelen af OTC‑kon ‑
traktværdier på spotmarkedet uden clearing på 
omkring 1 % i 2010. Analyser af de tilgængelige 
oplysninger om den seneste markedsudvikling giver 
anledning til at konkludere, at denne andel sandsyn ‑
ligvis er endnu lavere nu7.
Rent bilaterale OTC‑handler vil desuden stadig være 
omfattet af anvendelsesområdet for MAR, som 
udtrykkeligt fastlægger, at denne »forordning finder 
anvendelse på enhver transaktion, handelsordre eller 
adfærd i forbindelse med de finansielle instrumenter 
som omhandlet i [artikel 2,] stk. 1 og 2, uanset om 
denne transaktion, handelsordre eller adfærd finder 
sted på en markedsplads.»
5 Fuld titel: Forordningen om OTC‑derivater, centrale modparter 
og transaktionsregistre (forordning (EU) nr. 648/2012).
6 I næsten alle svar på Den Europæiske Værdipapir ‑ og 
Markedstilsynsmyndigheds (ESMA) høring om det relaterede 
forslag til clearinggrænseværdier blev det foreslået, at de skulle 
hæves, idet det hævdes, at ikke‑finansielle selskaber udgør en 
ubetydelig risiko af systemisk karakter for det finansielle system, 
fordi de ikke er indbyrdes forbundne. Det samme gør sig gældende 
for ikke‑finansielle selskaber i forbindelse med deres rent bilaterale 
OTC‑handel med emissionskvoter på spotmarkedet.
7 Kommissionens beregninger baseret på Bloomberg New 
Energy Finances data om størrelsen af det samlede marked for 
emissionskvoter og opdelingen heraf i auktioner, udveksling 
og OTC‑handel — sammenholdt med London Energy Brokers 
Associations (LEBA) skøn for andelen af OTC‑handel med 
emissionskvoter for spotprodukter i 2010 og med LEBA‑data for 
2010‑2014 for andelen af OTC‑handler uden clearing.Tekstboks 3 — Svar til andet afsnit
Kommissærerne med ansvar for henholdsvis ETS og 
momspolitikker sendte i juni 2011 et fælles brev til alle 
medlemsstater, der endnu ikke anvendte ordningen 
med omvendt betalingspligt, og anmodede dem 
om at indføre nationale bestemmelser. Det viser, at 
spørgsmålet er blevet behandlet på højest mulige 
niveau.
Tekstboks 3 — Svar til tredje afsnit
Italiens lovgivning indeholder bestemmelser om 
ordningen med omvendt betalingspligt for emissions ‑
kvoter fra 1. januar 2015.
18
Tvungne købere skal deltage på CO2‑markedet, hvis 
deres emissioner overstiger deres gratistildelinger. De 
kan købe gennem banker eller investeringsselskaber, 
som er reguleret i henhold til MiFID. MiFID (anvendt 
sammenholdt med MAR og forordningen om euro ‑
pæisk markedsinfrastruktur (EMIR)5) sigter mod at øge 
markedets stabilitet og integritet, herunder reducere 
systemiske risici, idet der tages højde for EU‑lovgivnin ‑
gens omkostningseffektivitet og proportionalitet.
19
Undtagelserne omfatter »ikke‑finansielle« enheder, 
der handler med kvoter. Det svarer til undtagelser 
i andre regler om finansielle markeder, f.eks. undta ‑
gelsen fra clearingforpligtelsen for ikke‑finansielle 
modparter i henhold til EMIR, eller regler om råvare ‑
derivater. Der er ikke tale om »generelle« undtagelser, 
men undtagelser, der er underlagt betingelser og/eller 
overvågning fra de nationale kompetente myndig ‑
heders sider, og undtagelser på EU‑niveau. I nogle 
tilfælde har undtagelserne nationalt anvendelsesom ‑
råde og ingen grænseoverskridende virkninger.
Selv når enheder er undtaget i henhold til MiFID, vil 
mange af dem ikke desto mindre være underlagt 
forpligtelser i henhold til MAR om insiderhandel og 
markedsmanipulation.
Kommissionens forslag blev godkendt af medlovgi ‑
verne, som klart godkendte og bekræftede denne 
tilgang og om noget udvidede anvendelsesområdet 
for undtagelsen.
Kommissionens svar 59
For så vidt angår MAR, varetager de kompetente myn ‑
digheder deres opgaver og pligter i henhold til MAR 
i samarbejde med andre myndigheder eller med den 
virksomhed, der opererer på markedet. Kompetente 
myndigheder i henhold til MAR skal samarbejde med 
ESMA, herunder udveksle de nødvendige oplys ‑
ninger, og med EU‑medlemsstaternes kompetente 
myndigheder.
For så vidt angår EU‑registret og Kommissionens 
beføjelser, kan nationale finansielle kontrolorganer 
indhente oplysninger om transaktioner i EU‑registret 
fra den relevante nationale administrator eller Kom ‑
missionen som central administrator (som kan for ‑
midle oplysninger om flere eller alle medlemsstater) 
i overensstemmelse med artikel 110, stk. 2, i forord ‑
ning (EU) nr. 389/2013. Det er også værd at bemærke, 
at 30‑40 % af de udstedte emissionskvotefutures ikke 
er hold‑til‑udløb‑investeringer og derfor ikke afregnes 
fysisk og dermed ikke fremgår af EU‑registret.
24
Kommissionen bemærker, at overvågningen af emissi ‑
onsmarkedet er de nationale kontrolorganers ansvar. 
Integrerede procedurer for de nationale kontrolor ‑
ganer med henblik på organisering af overvågning 
af emissionsmarkedet på EU‑plan er etableret i det 
reviderede MiFID‑direktiv og den reviderede MAR‑for ‑
ordning, som fastsætter detaljerede regler for grænse ‑
overskridende samarbejde mellem nationale kompe ‑
tente myndigheder og mellem disse myndigheder og 
ESMA og EU samt med tredjelande verden over.
Derudover vil der blive gennemført omfattende 
rammer for overvågning, indberetning af data og 
tilsyn (på nationalt niveau og EU‑niveau) i henhold til 
de reviderede MiFID/MiFIR‑9 og MAR/MAD‑ordninger, 
som vil finde anvendelse på emissionskvoter pr. hen ‑
holdsvis januar 2017 og juli 2016.
Hyppigheden af og strukturen for den eksisterende 
formelle og uformelle kontakt mellem Kommissionens 
tjenestegrene er tilstrækkelig og står i rimeligt forhold 
til de overordnede tilsynsopgaver.
9 Europa‑Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 600/2014 
af 15. maj 2014 om markeder for finansielle instrumenter og om 
ændring af forordning (EU) nr. 648/2012.21
I oktober 2013 anmodede Kommissionen ESMA om 
rådgivning i forbindelse med indholdet i de dele ‑
gerede retsakter i henhold til bestemmelser i MAR, 
herunder vedrørende grænseværdiernes niveau med 
hensyn til emissioner udtrykt i CO2‑ækvivalenter og 
nominel indfyret termisk effekt.
Størstedelen af respondenterne i forbindelse med den 
relevante ESMA‑høring hævdede, at der er begrænset 
eller ingen relevant specifik information om enheden, 
som ikke allerede er offentliggjort under andre regler, 
navnlig forordningen om integritet og gennemsigtig ‑
hed på engrosenergimarkederne (REMIT)8.
Potentielle samlede virkninger på emissionsmarkedet 
ville kun være væsentlige, hvis en betydelig del af de 
mindre markedsdeltagere koordinerede deres aktivi ‑
teter, hvilket ikke blot ville være et antitrustspørgsmål, 
som ville være underlagt antitrustovervågning, men 
også ville være vanskeligt at opretholde på grund af 
det store antal deltagere.
22
Kommissionen er enig i, at der kan arbejdes mere med 
lovgivningsmæssige samarbejdsmekanismer inden 
for rammerne af tilsynet med emissionskvotemarke ‑
det. De eksisterende bestemmelser om mekanismer 
træder dog først endegyldigt i kraft i 2017. Eventuelt 
arbejde fremover bør derfor fokusere på mulighe ‑
derne for at styrke de eksisterende systemer, om 
nødvendigt baseret på en klar evaluering af omfan ‑
get af eventuelle resterende risici for EU ETS eller det 
europæiske CO2‑marked, på den mest omkostningsef ‑
fektive og rimelige måde.
23
De tilsynsmæssige rammer i henhold til EU’s lovgiv ‑
ning om finansielle markeder finder også anven ‑
delse på alle råvarederivater, der handles i EU (f.eks. 
MiFID‑positionsrapportering, fastsættelse af vidtræk ‑
kende samarbejdsmekanismer i MAR). En revision har 
ikke givet anledning til at konkludere, at disse rammer 
ikke passer til emissionsmarkedet sammenlignet med 
råvarederivatkontrakter generelt.
8 Forordning (EU) nr. 1227/2011.
Kommissionens svar 60
Rettigheder til at besidde, overdrage, returnere og 
annullere kvoter er fuldt ud sikret i direktiv 2003/87/EF 
og støttes også fuldt ud af EU‑registret, hvori de kan 
udøves.
27
I lyset af ovenstående finder Kommissionen, at de juri ‑
diske interesser er behørigt beskyttet, og at der kan 
gøres indsigelse mod kvoter ved de nationale dom ‑
stole. Kommissionen vil ikke desto mindre bestræbe 
sig på at analysere de potentielle fordele ved en 
yderligere præcisering af kvoternes juridiske status 
i EU‑retten for EU ETS‑markedets og det europæiske 
CO2‑markeds funktion.
28
Kommissionen vil overveje, om det juridisk og tek ‑
nisk set kan lade sig gøre at fremme registreringen af 
sikkerhedsinteresser i kvoter i lyset af de politiske mål 
med EU ETS.
30
Kommissionen finder, at EU‑registret sikrede forbed ‑
ringer med henblik på at afhjælpe tidligere svag ‑
heder, der blev identificeret i det decentraliserede 
fase II‑system med nationale registre. Der blev også 
truffet yderligere foranstaltninger i fase III af EU ETS 
efter revisionen af EU ETS‑direktivet i 2009. Der er 
ikke indberettet nogen hændelser siden indførelsen 
af EU‑registret i 2012, og oplysningerne i EU‑registret 
eller EUTL formidles til nationale retshåndhævelsesor ‑
ganer i forbindelse med formelle efterforskninger eller 
retssager.
Kommissionen er enig i, at overvågningen af CO2‑mar ‑
kedet kan forbedres. EU‑registret indeholder ikke 
finansielle oplysninger, og dermed ville oplysningerne 
i registret have begrænset værdi i forbindelse med 
overvågningen af finansielle transaktioner.
Kommissionen har desuden  — i overensstemmelse 
med den relevante primære lovgivning og forordning 
(EU) nr. 389/2013 — ikke noget retsgrundlag for analy ‑
ser af medlemsstaternes oplysninger i EU‑registret.
Kommissionen har aktivt støttet medlemsstaternes 
bestræbelser på at indføre samarbejde med finansielle 
efterretningsenheder.25
EU’s CO2‑marked er vokset og modnet, til trods for at 
kvoternes juridiske status ikke er defineret på EU‑ni ‑
veau. De faktorer, der påvirker likviditeten, er generelt 
af økonomisk og ikke juridisk karakter10.
Kommissionen mener, at direktiv 2003/87/EF og 
gennemførelseslovgivningen hertil, navnlig artikel 40 
i forordning (EU) nr. 389/201311 samt de nye rammer 
for tilsyn med EU’s finansielle markeder12 danner det 
nødvendige juridiske grundlag for et gennemsigtigt 
og likvidt europæisk CO2‑marked og samtidig sikrer 
markedets stabilitet og integritet.
26
I overensstemmelse med artikel 345 i TEUF hører 
ejendomsret i henhold til EU‑retten under medlems ‑
staternes beføjelser. Det er så meget desto mere 
sandt i forbindelse med bemyndigelse til stiftelse 
af ejendomsrettigheder på EU‑niveau med henblik 
på en klasse af aktiver, hvor der ikke allerede findes 
ejendomsrettigheder i medlemsstaterne, jf. Rettens 
konklusioner.
Tilstedeværelsen af en specifik ejendomsretlig ord ‑
ning for handel med aktiver er undtagelsen snarere 
end reglen for langt størstedelen af de aktiver, der 
handles med, herunder finansielle instrumenter. Det 
betyder dog ikke nødvendigvis, at de almindelige 
nationale aftale‑ og ejendomsretlige principper ikke 
finder anvendelse på handel med sådanne aktiver13. 
Direktiv 2003/87/EF og gennemførelseslovgivnin ‑
gen hertil regulerer alle vigtige juridiske aspekter af 
udøvelse af rettigheder til kvoter.
10 Kommissionen har allerede foreslået at oprette en 
markedsstabilitetsreserve (COM(2014)20) med henblik 
på at håndtere overskydende kvoter og øge systemets 
modstandsdygtighed over for større chok ved at justere udbuddet 
af kvoter, der skal auktioneres. Dette forslag drøftes af Parlamentet 
og Rådet.
11 Enhver kan være i besiddelse af kvoter, men retten 
kan bestemmes med henvisning til EU‑registret, eftersom 
registreringen i registret er umiddelbar og tilstrækkelig 
dokumentation for retten til en kvote.
12 Pr. 2017 vil emissionskvoter have status af finansielle 
instrumenter i EU og vil være underkastet rammerne for tilsynet 
med EU’s finansielle markeder.
13 Der er f.eks. ikke nogen specifik juridisk ordning for penge 
på en bankkonto. Kontoindehaveren ejer derfor ikke pengene 
på sin konto, men har blot juridisk krav på dem. Det har dog ikke 
forhindret udviklingen af finansielle markeder baseret på penge 
ikke blot i EU, men verden over.
Kommissionens svar 61
37
Overvågningen af det europæiske CO2‑marked på 
EU‑niveau kan forbedres yderligere ved at bruge de 
relevante oplysninger fra EU‑registret. EU‑registret 
indeholder dog kun oplysninger om fysisk udveksling 
af CO2‑enheder og indeholder ikke oplysninger om 
transaktionens finansielle element og er dermed ikke 
tilstrækkeligt til at spore misbrug eller bedrageri.
38
Det var før migrationen til EU‑registret ikke muligt at 
analysere grænseoverskridende transaktioner, da de 
nationale registre blev drevet af de enkelte medlems ‑
stater og ikke var konsoliderede.
Inden for de nuværende retlige rammer står Kom ‑
missionen for EU‑registret, men overvåger ikke aktivt 
transaktionerne i EU‑registret ved hjælp af oplysnin ‑
ger heri fra medlemsstaterne.
41
Kommissionen finder, at den organisatoriske struktur 
er passende. Opdelingen af roller mellem erhvervsliv/
politiske beslutningstagere og IT‑leverandøren er ble ‑
vet gennemført siden 2014 i overensstemmelse med 
de relevante projektstyringsmetoder, og ressourcerne 
og kvalifikationerne er blevet optimeret yderligere for 
at sikre en passende intern organisation.
Gennemførelsen af handlingsplanen efter Kommis ‑
sionens interne revisionstjenestes IT‑revision afhjalp 
de identificerede svagheder og vil øge effektiviteten 
i forbindelse med forvaltningen og udviklingen af 
registret.
50
Tekstboks 4 i Rettens beretning oplister de vigtigste 
aspekter, der er relevante for overvågning, rapporte ‑
ring og verifikation. En eller anden form for kontrol 
af verificerede årlige emissionsrapporter fra den 
kompetente myndigheds side kan med rimelighed 
forventes, men det er ikke et krav i henhold til direktiv 
2003/87/EF og gennemførelsesforanstaltningerne 
hertil. Dobbeltarbejde i forbindelse med verifikatio ‑
nen ville ikke være hensigtsmæssigt, herunder ekstra 
omkostninger.31
Kommissionen finder, at registersystemerne har 
forbedret sig støt over tid, og at mange af Rettens 
bemærkninger er blevet behandlet i fase III.
32
For så vidt angår KYC‑kontroller og ‑praksis, indehol ‑
der forordning (EU) nr. 389/2013 en udtømmende 
liste over betingelser og dokumenter for tvungne 
deltageres åbning af konti. Betingelserne for frivillige 
deltageres konti indeholder dog kun minimumskrav til 
åbning af konti.
34
Kravene i forordning (EU) nr. 389/2013 for frivillige del ‑
tagere giver medlemsstaterne råderum til at anvende 
en passende praksis for risikovurdering.
35 — Svar til andet led
Forordning (EU) nr. 389/2013 indeholder en liste 
over de oplysninger i mistænkelige anmodninger 
om åbning af konti, der udveksles mellem nationale 
administratorer. Oprettelsen af en permanent liste, der 
dækker hele EU, over afviste anmodninger om åbning 
af konti giver anledning til spørgsmål om de juridiske 
rammer for beskyttelsen af personoplysninger.
36
Direktiv 2003/87/EF og Kommissionens forordning 
(EU) nr. 389/2013 overlader forvaltningen af brugernes 
registerkonti til medlemsstaterne i overensstemmelse 
med nærhedsprincippet. Kommissionens rolle som 
central administrator er at drive og vedligeholde 
EU‑registret. Kommissionen koordinerer gennemfø ‑
relsen af de relevante juridiske bestemmelser ved at 
tilrettelægge udveksling af oplysninger og bedste 
praksis for KYC‑kontroller, navnlig i registeradministra ‑
torernes arbejdsgruppe, med særlig fokus på meto ‑
der og redskaber, der kan gennemføres inden for de 
eksisterende juridiske rammer.
Kommissionens svar 62
for Akkreditering. Retningslinjerne indeholdt også 
bestemmelser om akkrediteringsorganers og kom ‑
petente myndigheders mulighed for at få adgang 
til at evaluere verifikatorens interne kontrolrapport. 
Behovet for at sikre langt større harmonisering i verifi ‑
kationen og akkrediteringen under EU ETS er hoved ‑
årsagen til, at forordning (EU) nr. 600/2012 om akkredi ‑
tering og verifikation under EU ETS blev vedtaget for 
fase III.
56
Den rolle, som de enkelte enheder spiller i EU ETS, er 
baseret på deres respektive kompetencer. Verifikatorer 
har først og fremmest kompetence til verifikation (ikke 
tilsynsmyndighederne). De nationale akkrediteringsor ‑
ganer har kompetencer og beføjelser til at akkreditere 
verifikatorer (ikke tilsynsmyndighederne). De udpe ‑
gede kompetente myndigheder har kompetencer og 
beføjelser til generel gennemførelse af EU ETS (ikke 
verifikatorer eller nationale akkrediteringsorganer). 
Koordineringen mellem de forskellige enheder er 
afgørende for at fremme effektiv gennemførelse af EU 
ETS generelt, men skal stå i et rimeligt forhold til kom ‑
petencen og forhindre ineffektiv og uhensigtsmæssig 
dobbeltarbejde og ekstra omkostninger.
57
Kommissionen finder, at den indberettede situation, 
hvor verifikatorer er involveret i både verifikationer og 
i udviklingen af overvågningsplaner for samme sted 
udgør en interessekonflikt. Forordning (EU) nr. 600/2012 
(forordning om akkreditering og verifikation i fase III) er 
utvetydig, når det gælder dette spørgsmål, og spørgs ‑
målet er et vigtigt problem, som de nationale akkredi ‑
teringsorganer skal overveje og håndtere.
58
Direktiv 2003/87/EF og gennemførelsesforanstaltnin ‑
gerne hertil fastsætter ikke noget krav om kontroller 
på stedet foretaget af de kompetente myndigheder. 
Det sikrer fleksibilitet til forholdsmæssig og effektiv 
håndhævelse fra den kompetente myndigheds side, 
herunder med hensyn til hvor og hvornår kontrollerne 
er mest produktive, forhindring af dobbeltarbejde 
i forhold til verifikatorens rolle og evnen til at kombi ‑
nere arbejdet med andre tilsynsopgaver.51
Specificeret obligatorisk indhold og en standardmodel 
for EU ETS‑kontrolrapporten er nu på plads for fase III. 
Lovgivningen på europæisk niveau for fase II af EU ETS 
gav ikke mulighed for en standardmodel.
52
Kommissionen er enig i, at der manglede opfølgning 
på verifikatorernes resultater i fase II. I forbindelse 
med fase III skal driftsledere nu indsende en rapport 
med oplysninger om forbedringer, som skal godken ‑
des af den kompetente myndighed, om alle tilfælde 
af manglende overholdelse og verifikatorens anbefa ‑
linger. Kommissionen offentliggjorde også vejlednin ‑
ger til verifikatorer om, hvordan de skulle håndtere 
forhold, der blev konstateret flere gange.
Tekstboks 7
Den model for kontrolrapporten, som Kommissio ‑
nen nu har offentliggjort, angiver det obligatoriske 
minimumsindhold i medlemsstaternes modeller 
for kontrolrapporter i fase III og indeholder speci ‑
fikke bestemmelser om, at verifikatoren skal give 
anbefalinger.
For så vidt angår fase III, er der indført flere ansvars ‑
områder inden for akkreditering og verifikation og 
bestemmelser om, at nationale akkrediteringsorganer 
skal overvåge verifikatorerne løbende. Et af hovedfor ‑
målene med denne løbende overvågning er at kon ‑
trollere, at verifikatoren fortsat er kompetent, idet der 
navnlig ses på uregelmæssigheder. Der kan f.eks. være 
tale om en verifikator, der aldrig indberetter mang ‑
lende overholdelse eller anbefalinger, eller manglende 
overensstemmelse mellem den interne kontroldoku ‑
mentation og den udstedte kontrolrapport.
53
Retningslinjerne for overvågning og rapportering 
i fase II indeholdt specifikke definitioner for fase II 
vedrørende både den nødvendige »verifikator« 
(afsnit 2, punkt 5), litra m), i bilag I til Kommissionens 
beslutning 2007/589/EF) og »akkreditering« (afsnit 2, 
punkt 5), litra k), i bilag I til Kommissionens beslutning 
2007/589/EF), inden der blev henvist til den rele ‑
vante vejledning fra Den Europæiske Organisation 
Kommissionens svar 63
Alle offentligt tilgængelige kommissionsafgørelser 
om medlemsstaternes nationale tildelingsplaner har 
samme struktur og indeholder en fyldestgørende 
begrundelse for årsagerne til henholdsvis godken ‑
delse eller afvisning af de nationale tildelingsplaner 
i betragtningerne. Alle de aspekter, der burde have 
været undersøgt af Kommissionen i overensstem ‑
melse med bilag III i direktivet, er beskrevet detaljeret, 
for så vidt angår overholdelsen eller den manglende 
overholdelse af de lovgivningsmæssige krav. De viser 
således, at Kommissionen har gennemført vurderin ‑
gen i henhold til direktiv 2003/87/EF for alle medlems ‑
stater på samme måde.
Fælles svar på punkt 71 og 72
Kommissionen anerkender, at »artikel 21« ‑rapporte ‑
ringen om gennemførelsen af EU ETS ikke altid var fyl ‑
destgørende i fase II. Kravene gennemføres nu mere 
konsekvent for fase III i overensstemmelse med Kom ‑
missionens gennemførelsesafgørelse 2014/166/EU, 
således at betingelsen om offentliggørelse af en 
fyldestgørende årlig gennemførelsesrapport burde 
være opfyldt fremover.
74
Kommissionen har harmoniseret gennemførelsen af 
EU ETS yderligere i fase III (derfor blev den reviderede 
EU ETS vedtaget i 2009) og overvejer fortsat mulighe ‑
derne for yderligere forbedringer fremover.
76
De lovgivningsmæssige rammer overlader kontrol ‑
lerne til medlemsstaterne som led i deres generelle 
tilgang til håndhævelse af lovgivningen, og Kommissi ‑
onen spiller i overensstemmelse med nærhedsprincip ‑
pet ikke nogen specifik rolle.64
Kommissionen er enig i, at løbende relevante oplys ‑
ninger om EU ETS’ generelle gennemførelse og drift 
øger interessenternes tillid til systemet. Rapporterin ‑
gen i henhold til direktiv 2003/87/EF, navnlig i overens ‑
stemmelse med artikel 10 og 21, opfylder dette behov.
67
I forbindelse med vurderingen af medlemsstaternes 
nationale tildelingsplaner blev PRIMES‑modellen, 
som er et meget udbredt analyseværktøj, betragtet 
som den bedste tilgængelige reference. Modellen 
var især kendt af medlemsstaterne, som betragtede 
den som troværdig, og hvoraf nogle selv brugte den 
i forbindelse med udarbejdelsen af de nationale 
tildelingsplaner.
Kommissionen erkender, at vejledningen fra decem ‑
ber 2005 ikke indeholdt anvisninger om brug af 
2005 ‑emissionsdata. De verificerede 2005 ‑tal for emis ‑
sioner havde imidlertid været tilgængelige for med ‑
lemsstaterne siden foråret 2006 og dermed længe før 
fristen for indgivelse af de nationale tildelingsplaner, 
og længe før de fleste nationale tildelingsplaner blev 
indgivet i praksis. Kommissionen måtte  — under 
hensyntagen til målene med EU ETS — vurdere de 
nationale tildelingsplaner i forhold til de seneste 
opdaterede emissionsdata, hvilket også blev under ‑
streget af Udvalget for Klimaændringer.
69
Kommissionen erkender, at den ikke var i stand til at 
indsende færdige tjeklister for alle medlemsstater 
til Retten. Perioden for administrativ opbevaring 
af sådanne dokumenter var udløbet. Der var dog 
indsendt en række andre dokumenter til Retten, f.eks. 
korrespondance med medlemsstaterne, præsentatio ‑
ner og briefingnotater.
Kommissionen mener ikke desto mindre ikke, at der er 
nogen grund til at tro, at vurderingen af de nationale 
tildelingsplaner ikke var tilstrækkeligt detaljeret eller 
ufuldstændig.
Kommissionens svar 64
82
Kommissionen bemærker, at forskelle i arten af 
nationale overtrædelser og sanktioner kan være 
fuldt ud berettigede, idet der tages højde for natio ‑
nale forhold og administrative processer, så meget 
desto mere fordi medlovgiverne har besluttet at lade 
sanktionerne i henhold til artikel 16, stk. 1, i direktiv 
2003/87/EF henhøre under den nationale kompetence 
i overensstemmelse med nærhedsprincippet.
83
Der kræves oversigter over sanktionsordninger under 
EU ETS i medlemsstaterne som led i Kommissionens 
undersøgelser af medlemsstaternes overholdelse af 
EU ETS‑reglerne og Kommissionens gennemførelses ‑
afgørelse 2014/166/EU, som opdaterer systemet og 
kræver, at medlemsstaterne indgiver årlige »arti ‑
kel 21« ‑rapporter til Kommissionen om deres gennem ‑
førelse af EU ETS‑direktivet.
84
Kommission har dog til hensigt at bevare et EU 
ETS‑specifikt overblik over nationale sanktioner 
og statistikker for anvendelse af sanktionerne. Den 
anvender allerede en mere systematisk tilgang til 
overvågningen af sanktionssystemet, da den har for ‑
bedret spørgsmålene til medlemsstaterne om sank ‑
tionerne som led i rapporten i henhold til artikel 21 
i direktiv 2003/87/EF.
Medlemsstaternes myndigheder er ansvarlige for 
håndhævelsen af bestemmelserne om EU ETS, men 
Kommissionen følger gennemførelsen af EU ETS‑di ‑
rektivet i medlemsstaterne tæt. Når der, i fase II, var 
tvivl om lovligheden af anvendelsen af sanktioner, 
fulgte Kommissionen altid op på sanktionerne og var 
om nødvendigt i løbende kontakt med medlemssta ‑
terne. Kommissionen mindede f.eks. konsekvent om, 
at medlemsstaterne ikke måtte sænke den bøde på 
100 EUR, der fandt anvendelse i tilfælde af manglende 
returnering af kvoter14.
14 Denne fortolkning af artikel 16 er i mellemtiden blevet 
bekræftet af Domstolen.77
Kommissionen tilrettelægger fortsat omfattende 
udveksling af oplysninger med medlemsstaternes 
kompetente myndigheder på EU ETS‑området, f.eks. 
i form af løbende drøftelser i Udvalget for Klimaæn ‑
dringer og arbejdsgruppe 3 herunder om emissi ‑
onshandel, ad hoc‑ekspertarbejdsgrupper, fora som 
Accreditation and Verification Forum og Compliance 
Forum med tilknyttede taskforces og relevante grup ‑
per som registeradministratorernes arbejdsgruppe. 
Procedurerne udveksles sædvanligvis elektronisk som 
hjælp til dem, der ikke har kunnet deltage personligt 
i møderne.
79
Kommissionen erkender, at EU ETS Compliance Forum 
og de tilknyttede taskforces spiller en vigtig supple ‑
rende rolle i den harmoniserede gennemførelse af 
EU ETS, og at udvekslingen af oplysninger om bed ‑
ste praksis mellem medlemsstaternes kompetente 
myndigheder også er afgørende. Selv om de nationale 
myndigheder undertiden deltog i begrænset omfang, 
blev de oplysninger, som blev drøftet og udviklet 
i Compliance Forum, delt på en webbaseret facilitet, 
der var tilgængelig for alle kompetente myndigheder.
80
Den høje grad af overholdelse er den bedste indika ‑
tor for EU ETS‑sanktionsordningens afskrækkende 
virkning, navnlig bestemmelsen om sanktioner på 
EU‑niveau i henhold til det direktiv, der finder anven ‑
delse i tilfælde af manglende returnering af kvoter.
Ud over denne harmoniserede sanktion på EU‑niveau 
bestemmer og anvender medlemsstaterne sanktioner 
i tilfælde af bestemte overtrædelser, f.eks. manglende 
indgivelse af en emissionsrapport inden for fristen, på 
grundlag af den relevante nationale lovgivning.
Kommissionens svar 65
89
Kommissionen tager Rettens konklusioner til 
efterretning.
Kommissionen understreger, at EU ETS i fase II blev 
hæmmet af problemer med soliditeten af de rammer, 
der skulle beskytte systemets integritet. Den kends ‑
gerning, at der var svagheder i gennemførelsen af EU 
ETS i fase II, er en af de vigtige årsager til, at man nøje 
har overvejet de nye udviklinger og forbedringer, der 
nu gennemføres i fase III.
91
For så vidt angår Rettens bemærkninger om, at der 
fortsat er problemer med reguleringen og overvåg ‑
ningen af emissionsmarkedet med hensyn til tvungne 
handlende, bilateral OTC‑spothandel og mindre mar ‑
kedsdeltagere, analyserede Kommissionen og med ‑
lovgiverne de potentielle risici grundigt i forbindelse 
med vedtagelsen af MiFID, som derfor indeholder 
en afbalanceret ordning for undtagelser. De tilsyns ‑
mæssige rammer i henhold til EU’s lovgivning om 
finansielle markeder, som også finder anvendelse på 
alle råvarederivater, der handles i EU (f.eks. MiFID‑po ‑
sitionsrapportering, fastsættelse af vidtrækkende 
samarbejdsmekanismer i MAR), finder anvendelse på 
emissionsmarkederne. De lovgivningsmæssige samar ‑
bejdsmekanismer træder endegyldigt i kraft i 2017.
Anbefaling 1
Kommissionen er enig i, at udestående spørgsmål 
i forbindelse med reguleringen og overvågningen af 
emissionsmarkedet om nødvendigt bør løses for at 
forbedre markedsintegriteten. For at sikre at EU’s tiltag 
er nødvendige og effektive, vurderer Kommissionen 
konsekvenserne af sine politikker og forslag på alle 
trin — fra forslag til gennemførelse og revision.
De regler, der blev vedtaget for nylig, om regulering 
og overvågning af emissionsmarkedet, som i øjeblik ‑
ket er ved at blive gennemført, kan blive evalueret 
som led i de rapporter, Kommissionen skal indgive til 
Parlamentet og Rådet i 2019 i overensstemmelse med 
artikel 90 i MiFID II og artikel 38 i MAR.86
I fase III af EU ETS må driftsledere ikke længere bruge 
internationale kreditter direkte for at overholde deres 
forpligtelser under EU ETS. Driftsledere skal først 
veksle deres internationale kreditter til kvoter, som de 
herefter kan bruge til overholdelse.
Antallet af internationale kreditter, som en driftsleder 
kan veksle, er begrænset. Reglerne for bestemmelse 
af individuelle kreditrettigheder pr. anlæg og luftfarts ‑
selskab er fastsat i Kommissionens forordning (EU) 
nr. 1123/2013. Driftsledere har modtaget rettigheder 
for perioden 2008‑2020. Derfor tager deres rettighe ‑
der for fase III højde for deres rettigheder i fase II.
Tekstboks 8  — Svar til andet afsnit
I fase III af EU ETS burde der ikke længere opstå 
lignende problemer. Se Kommissionens svar på 
punkt 86.
Tekstboks 8 — Svar til tredje afsnit
I fase III af EU ETS burde der ikke længere opstå 
lignende problemer. Se Kommissionens svar på 
punkt 86.
Konklusioner og anbefalinger
87
Da ETS blev indført, var der ikke nogle praktiske 
erfaringer på nationalt eller europæisk niveau. Kom ‑
missionen og medlemsstaterne har således anvendt 
en tilgang med aktiv læring, som har ført til løbende 
forbedringer i både udformning og gennemførelse.
For så vidt angår EU ETS og momskarruselsvig, tilveje ‑
bragte Kommissionen — for at håndtere momssvig — 
et retsgrundlag for Eurofisc, et netværk til hurtig 
udveksling af målrettede oplysninger om svigagtige 
momstransaktioner. Inden for disse rammer undersø ‑
ger medlemsstaterne også nye tendenser inden for 
svig og advarer hinanden på et tidligt tidspunkt, hvis 
der opstår nye former for svig. Handel med CO2‑emis ‑
sionskvoter er en af de sektorer, der overvåges nøje af 
medlemsstaterne i denne henseende. 
Kommissionens svar 66
Anbefaling 2
Kommissionen accepterer anbefaling 2. Den vil under ‑
søge fordelene ved at præcisere kvoternes juridiske 
status og endvidere overveje, om og hvordan der kan 
indføres en udtrykkelig registreringsmekanisme for 
sikkerhedsinteresser.
EU’s CO2‑marked er vokset og modnet, til trods for at 
kvoternes juridiske status ikke er defineret på EU‑ni ‑
veau. De faktorer, der påvirker likviditeten, er generelt 
af økonomisk og ikke juridisk karakter.
Kommissionen har således allerede foreslået at 
oprette en markedsstabilitetsreserve (COM(2014)20) 
med henblik på at håndtere overskydende kvoter og 
øge systemets modstandsdygtighed over for større 
chok ved at justere udbuddet af kvoter, der skal aukti ‑
oneres. Dette forslag drøftes af Parlamentet og Rådet.
Kommissionen mener, at direktiv 2003/87/EF og 
forordning (EU) nr. 389/2013 samt de nye rammer 
for tilsyn med EU’s finansielle markeder danner det 
nødvendige juridiske grundlag for et gennemsigtigt 
og likvidt europæisk CO2‑marked og samtidig sikrer 
markedets stabilitet og integritet.
93
Registrets sikkerhed er blevet væsentligt forbedret 
i fase III af EU ETS. Ud over at håndhæve de lovgiv ‑
ningsmæssige betingelser for åbning af konti fremmer 
Kommissionen aktivt samarbejde og udveksling af 
bedste praksis mellem medlemsstaterne. Siden 2012 
har den løbende forbedring af EU‑registret i overens ‑
stemmelse med den relevante projektmetodologi 
krævet justeringer i Kommissionen.Anbefaling 1 a)
Kommissionen accepterer anbefaling 1a. Kommissi ‑
onen og medlovgiverne analyserede de potentielle 
risici grundigt i forbindelse med vedtagelsen af det 
reviderede MiFID‑direktiv, som derfor indeholder en 
afbalanceret ordning for undtagelser. De vil blive revi ‑
deret i 2019 i henhold til den relevante lovgivning.
Undtagelserne i artikel 2, stk. 1, litra e), artikel 2, stk. 1, 
litra j), og artikel 3, stk. 1, litra e), i MiFID er underlagt 
betingelser og reguleringsmæssig overvågning og 
er ikke nødvendigvis specifikke for emissionskvoter, 
men finder tilsvarende anvendelse på råvarederivater. 
Årsagerne til undtagelserne er en vurdering af formå ‑
let med at kræve en MiFID‑tilladelse (primært for at 
beskytte kunder i investeringsselskaber i forbindelse 
med grænseoverskridende transaktioner) og deres 
proportionalitet i forhold til omkostningerne ved at 
indhente en sådan tilladelse vejet op imod fordelene 
herved for de personer, der er undtaget.
Anbefaling 1 b)
Kommissionen accepterer anbefaling 1b, da der tages 
højde for den samlede EU‑lovgivning om finan ‑
sielle markeder, der er vedtaget og er ved at blive 
gennemført.
Anbefaling 1 c)
Kommissionen accepterer delvist anbefaling 1c. Der er 
indført samarbejdsmekanismer, som Kommissionen 
betragter som passende i forhold til emissionsmar ‑
kedets nuværende tilstand. Kommissionens tjene ‑
stegrene deltager i Den Europæiske Værdipapir‑ og 
Markedstilsynsmyndigheds bestyrelse/stående 
udvalg og arbejdsgrupper, når der drøftes politiske 
spørgsmål, og er i kontakt med Agenturet for Samar ‑
bejde mellem Energireguleringsmyndigheder (ACER). 
Samarbejdet i Kommissionen styrkes dog yderligere 
i forbindelse med gennemførelsen af den reviderede 
lovgivning. For så vidt angår andre kontrolorganer og 
tilsynsmyndigheder (herunder agenturer) og i lyset 
af kommende markedsudviklinger vil Kommissionen 
overveje muligheder for at fremme initiativer til yderli ‑
gere styrkelse af det lovgivningsmæssige samarbejde 
ud over de mekanismer, der allerede er indført.
Kommissionens svar 67
Anbefaling 4
De specifikke roller og ansvarsområder for alle de 
parter, der er involveret i EU ETS, er blevet præciseret 
i Kommissionens forordninger om akkreditering og 
verifikation samt overvågning og rapportering, der er 
vedtaget for fase III.
Anbefaling a) 
Kommissionen accepterer anbefaling 4a.
Anbefaling 4 b)
Kommissionen accepterer anbefaling 4b. Direktiv 
2003/87/EF og gennemførelsesforanstaltningerne her ‑
til fastsætter rammerne for håndhævelsen. Denne til ‑
gang sikrer fleksibilitet til forholdsmæssig og effektiv 
håndhævelse fra den kompetente myndigheds side, 
herunder med hensyn til hvor og hvornår kontrollerne 
er mest produktive, forhindring af dobbeltarbejde 
i forhold til verifikatorens rolle og evnen til at kombi ‑
nere arbejdet med andre tilsynsopgaver.
Anbefaling 4 c)-f)
Disse anbefalinger er rettet til medlemsstaterne.
95
Kommissionen tilvejebragte omfattende vejledning 
i forbindelse med udarbejdelsen og gennemførel ‑
sen af de nationale tildelingsplaner for fase II. Den 
erkender, at vejledningen ikke indeholdt anvisninger 
om brug af 2005 ‑emissionsdata, hvilket dog ikke har 
påvirket kvaliteten af Kommissionens vurdering.
Kommissionens styring og overvågning af med ‑
lemsstaternes gennemførelse af EU ETS er forbedret 
i fase III. Kommissionens gennemførelsesafgørelse 
2014/166/EU og de forklarende bemærkninger hertil 
har genlanceret det system, hvor medlemsstaterne 
skal indgive årlige »artikel 21« ‑rapporter til Kommissi ‑
onen om deres gennemførelse af direktiv 2003/87/EF. 
Disse rapporter er offentligt tilgængelige via Det 
Europæiske Miljøagenturs ReportNet‑system.Anbefaling 3 a)
Kommissionen accepterer anbefaling 3a. EU‑registret 
indeholder ikke alle relevante data for sporing af mis ‑
brug og bedrageri. MiFID/MiFIR og MAR/MAD inde ‑
holder dog bestemmelser om omfattende indsamling 
af data om den finansielle side af transaktionerne med 
kvoter, når de pågældende direktiver/forordninger er 
fuldt ud gennemført i 2017.
Anbefaling 3 b)
Kommissionen accepterer anbefaling 3b.
Anbefaling 3 c)
Kommissionen accepterer anbefaling 3c. For så vidt 
angår strukturen, finder Kommissionen, at den alle ‑
rede er gennemført. Efter en IT‑revision foretaget af 
Kommissionens interne revisionstjeneste har Kom ‑
missionen præciseret personalets roller nærmere og 
optimeret strukturen. Kommissionen har forpligtet sig 
til at sikre, at registersystemet fungerer godt
Anbefaling 3 d)-e) 
Denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne.
94
Kommissionens forordninger, som er vedtaget inden 
begyndelsen af fase III, øger effektiviteten og har ‑
moniseringen af gennemførelsen af EU ETS i fase III. 
Forordningerne afhjælper de svagheder, der er påpe ‑
get af Retten. Forbedringerne vedrører overvågning 
og rapportering samt verifikation og akkreditering 
og bekræfter roller og ansvarsområder for alle parter, 
herunder kompetente myndigheder, driftsledere, 
verifikatorer, nationale akkrediteringsorganer og 
medlemsstaterne.
Kommissionens svar 68
97
Der stilles krav om oversigter over sanktionsord ‑
ninger under EU ETS i medlemsstaterne som led 
i Kommissionens undersøgelser af medlemsstaternes 
overholdelse af EU ETS‑reglerne og Kommissionens 
gennemførelsesafgørelse 2014/166/EU, som opdate ‑
rer systemet og kræver, at medlemsstaterne indgiver 
årlige »artikel 21« ‑rapporter til Kommissionen om 
deres gennemførelse af direktiv 2003/87/EF.
Anbefaling 6
Kommissionen betragter sanktionssystemet under EU 
ETS som effektivt. Bøden på 100 EUR pr. ton udledt 
CO2, hvor der ikke er returneret kvoter, pr. 30. april har 
en klar afskrækkende virkning. Det underbygges især 
af, at omkring 99 % af emissionerne årligt er dækket af 
det krævede antal kvoter, og at sanktionen derfor kun 
anvendes på 1 % af de indberettede emissioner.
Medlemsstaterne bør være åbne omkring, hvilke 
sanktioner der gælder på nationalt niveau for andre 
overtrædelser end manglende overholdelse af retur ‑
neringsforpligtelsen, og bør desuden offentliggøre 
oplysninger om driftsledere, der ikke overholder retur ‑
neringsforpligtelsen. Det er dog vigtigt at bemærke, 
at medlemsstaterne i henhold til artikel 16, stk. 1, 
i direktiv 2003/87/EF bevarer retten til at fastsætte 
sanktioner, og at forskellige sanktionsniveauer kan 
være berettigede i betragtning af situationen i en 
given medlemsstat.
Kommissionen mener, at gennemsigtighed mellem 
medlemsstaternes kompetente myndigheder er vigtig 
for at opretholde den høje grad af overholdelse.96
Kommissionen anerkender, at »artikel 21« ‑rapporte ‑
ringen om gennemførelsen af EU ETS ikke altid var fyl ‑
destgørende i fase II. Kravene gennemføres nu mere 
konsekvent for fase III i overensstemmelse med Kom ‑
missionens gennemførelsesafgørelse 2014/166/EU, 
således at betingelsen om offentliggørelse af en 
fyldestgørende årlig gennemførelsesrapport burde 
være opfyldt fremover.
Kommissionen tilrettelægger fortsat omfattende 
udveksling af oplysninger med medlemsstaternes 
kompetente myndigheder på EU ETS‑området, f.eks. 
i form af løbende drøftelser i Udvalget for Klimaæn ‑
dringer og arbejdsgruppe 3 herunder om emissi ‑
onshandel, ad hoc‑ekspertarbejdsgrupper, fora som 
Accreditation and Verification Forum og Compliance 
Forum med tilknyttede taskforces og relevante grup ‑
per som registeradministratorernes arbejdsgruppe og 
via tilknyttede faciliteter til udveksling af dokumenter.
Anbefaling 5 a)
Kommissionen accepterer anbefaling 5a.
Der er tale om omfattende harmonisering af EU ETS 
i fase III, og Kommissionen overvåger medlemsstater ‑
nes gennemførelse af EU ETS tættere i fase III.
Anbefaling 5 b)
Kommissionen accepterer anbefaling 5b om løbende 
offentliggørelse af en rapport om gennemførelsen af 
EU ETS.
Anbefaling 5 c)
Denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne.
Kommissionens svar 69
Anbefaling 6 a)
Kommissionen accepterer anbefaling 6a. Den vil 
analyse de oplysninger, den modtager, nærmere 
via undersøgelserne af medlemsstaternes overhol ‑
delse af EU ETS‑reglerne og medlemsstaternes årlige 
rapporter i henhold til artikel 21 i EU ETS‑direktivet 
og træffe foranstaltninger, når den vurderer, at det er 
hensigtsmæssigt.
Anbefaling 6 b)-c)
Disse anbefalinger er rettet til medlemsstaterne.

SÅD AN FÅR MAN FAT I PUBLIK ATIONE R FRA EU
Gratis publik ationer :
  et eksemplar : 
via EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu)
  /f_lere eksemplar er eller plak ater/kor t: 
hos Den Europæiske Unions repræsen tationer (http://ec .europa.eu/r epresen t_da.h tm) 
hos delega tioner ne i ikke-EU-lande (http://eeas .europa.eu/delega tions/inde x_da.h tm) 
ved at kontakt e Europe Direct (http://eur opa.eu/eur opedir ect/inde x_da.h tm) 
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).
(*)  Oply sninger ne er gratis ligesom de /f_lest e opk ald (nogle oper atører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve  
penge for opk aldet). 
Betalingspublik ationer :
 via EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu).
EU ETS er hjørnestenen i EU’s klimapolitik og nævnes ofte 
andre steder i verden som referencemodellen for en 
nyskabende politik vedrørende klimaændringer. Retten 
konstaterede væsentlige svagheder i gennemførelsen i fase 
II (2008-2012) og problemer med at få gjort rammerne for 
beskyttelse af markedsintegriteten tilstrækkeligt robuste. 
Der var behov for forbedringer af markedsreguleringen og 
-overvågningen, kvoternes juridiske status og systemerne til 
behandling af grundlæggende EU ETS -oplysninger. 
Medlemsstaterne bør anvende kontrolrammerne og 
sanktionerne bedre. Retten fremsætter en række 
anbefalinger med henblik på at forbedre ordningens 
integritet og implementering.
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET