Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Finansiel førtiltrædelsesstøtte - PHARE, ISPA og SAPARD"

(2003/C 61/17)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 17. januar 2002 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at afgive udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til Sektionen for Eksterne Forbindelser, som udpegede Kenneth Walker til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 5. september 2002.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 393. plenarforsamling, mødet den 19. september, følgende udtalelse med 23 stemmer for, 1 stemme imod og 2 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. EU stiller som led i førtiltrædelsesstrategien forskellige former for finansiel støtte til rådighed for ansøgerlandene. De ti central- og østeuropæiske lande (CØEL) modtager direkte finansiel støtte under PHARE-, ISPA- og SAPARD-instrumenterne. Hertil kommer, at de deltager i samfinansieringen sammen med Den Europæiske Investeringsbank (EIB) og internationale finansielle institutioner. De andre ansøgerlande, Cypern, Malta og Tyrkiet, nyder ikke godt af støtte fra PHARE-, ISPA- og SAPARD-fondene, men er berettiget til at modtage lån fra EIB, herunder lånet på 6,42 mia. EUR til Middelhavslandene under MEDA-programmet. Ansøgerlandene erhverver desuden nyttige erfaringer via deres deltagelse i EU-programmer som f.eks. ERASMUS, Socrates og Leonardo, organer og udvalg.

1.2. PHARE-programmet, der iværksattes i 1989, leverer støtte til CØEL og fokuserer på institutionsopbygning - styrkelse af ansøgerlandenes evne til at gennemføre EU's regelværk. Via dette program stiller EU eksperter til rådighed med henblik på kortfristet rådgivning og gennem partnerskaber udstationeres i længere tid tjenestemænd fra medlemsstaternes ministerier, regionale organer, offentlige myndigheder og faglige organisationer. Programmet støtter også investeringer, der skal hjælpe ansøgerlandene med at gennemføre EU's regelværk. Andre bevillinger til fremme af økonomisk og social samhørighed bidrager til udviklingen af de mekanismer og institutioner, som hvert enkelt land for brug for ved optagelsen i EU, navnlig med henblik på at gennemføre EU's regionalstøtte. PHARE-programmet blev i 1999 nyorienteret i forbindelse med den nært forestående indførelse af ISPA og SAPARD for at undgå en overlapning og sikre den størst mulige koordinering mellem de tre instrumenter. PHARE-programmet har også ydet støtte til flere lande i Østeuropa, som ikke hører til blandt ansøgerlandene. Det årlige støttebeløb, der var til rådighed i 2001, androg 1620 mio. EUR (1500 mio. EUR i 1999-priser).

1.3. EU yder under ISPA (strukturpolitisk førtiltrædelsesinstrument), der trådte i kraft den 1. januar 2000, støtte til CØEL inden for følgende områder:

- miljøforanstaltninger, således at ansøgerlandene kan leve op til kravene i EU's regelværk,

- transportinfrastrukturforanstaltninger, der fremmer bæredygtigmobilitet og navnlig foranstaltninger af fælles interesse, som er baseret på kriterierne i Rådets beslutning nr. 1692/96 om oprettelse af transeuropæiske net (TEN).

Sidstnævnte indebærer bl.a. nationale nets sammenkobling og interoperabilitet indbyrdes og med de transeuropæiske net. Hver enkelt støtteberettiget ansøgerland har under ISPA udarbejdet en national strategi for EU-støtte på transport- og miljøområdet. EU bevilger under dette program 1,080 mio. EUR om året (i 1999-priser) til infrastrukturstøtte.

1.4. SAPARD-programmet (landbrugspolitisk førtiltrædelsesinstrument) blev indført med Rådets forordning (EF) nr. 1268/1999 og trådte i kraft den 1. januar 2000. Programmet har til formål at fremme landbruget og udviklingen af landdistrikter i modtagerlandene. Støtten skal under dette program ydes i form af et finansielt bidrag og være underlagt finansielle regler, der delvist afspejler reglerne om finansiering af Den Fælles Landbrugspolitik og reglerne vedrørende strukturinstrumenterne. Via programmet bevilges der årligt 540 mio. EUR (i 1999-priser) til CØEL til medfinansiering af projekter, som ansøgerlandene selv har valgt på grundlag af udviklingsplaner for landdistrikter, der er godkendt af EU. Den fuldt ud decentraliserede gennemførelsesstruktur i hvert land indebærer oprettelsen af et SAPARD-kontor, der er ansvarligt for støtteforvaltning og -udbetaling, og som er godkendt af Europa-Kommissionen.

1.5. Den finansielle støtte ydes under alle tre instrumenter inden for de generelle juridiske rammer for associeringsaftalerne med modtagerlandene og tager hensyn til indholdet af de pågældende tiltrædelsespartnerskaber. Hvad angår PHARE og ISPA, foretager Kommissionen systematisk en ex-ante kontrol, dvs. den udbydende myndighed træffer beslutninger om offentlige indkøb og tildeling af kontrakter, som herefter sendes til forhåndsgodkendelse hos Kommissionens delegation. SAPARD drives under et system med ex-post kontrol, hvor SAPARD-kontoret træffer disse beslutninger uden, at de skal forhåndsgodkendes af Kommissionens delegation.

1.6. Formålet med førtiltrædelsesstøtten er:

- at yde finansiel støtte, således at ansøgerlandene kan opfylde EU-standarderne og overholde EU's regelværk.

- at give landene erfaring og forberede dem til i fremtiden at gøre effektiv anvendelse af EU's struktur- og samhørighedsfonde.

1.7. De tre førtiltrædelsesinstrumenter er forløbere for den fællesskabsstøtte, som vil være til ansøgerlandenes rådighed efter tiltrædelsen. De kræver kapacitetsopbygning i de relevante institutioner og nye organisationsstrukturer og administrative strukturer. PHARE er en forløber for strukturfondene, ISPA for Samhørighedsfonden og SAPARD for landbrugsstøtten(1). PHARE er det eneste instrument, der støtter institutionsopbygning.

1.8. De tre instrumenter kontrolleres af tre forskellige generaldirektorater i Kommissionen. PHARE administreres af GD for Udvidelse, ISPA af GD Regionalpolitik og SAPARD af GD Landbrug. De tre instrumenter er underlagt forskellige regler. Fremgangsmåden for ISPA adskiller sig væsentligt fra PHARE, mens fremgangsmåden for SAPARD adskiller sig væsentligt fra PHARE og ISPA(2).

1.9. EU fremmer også omfattende infrastrukturprojekter gennem samfinansiering sammen med EIB og internationale finansielle institutioner, som Kommissionen har indgået en koordineringsaftale med.

1.10. Ud over førtiltrædelsesstøtten vil EU også give budgetmæssige kompensationer efter tiltrædelsen til de nye medlemsstater i perioden 2004-2006, for at undgå, at de bliver nettobidragsydere til EU's budget. Selv om ansøgerlandenes BNP er lavere end EU-gennemsnittet, er der risiko for, at visse lande uden disse betalinger kommer til at bidrage med mere til budgettet, end de modtager i støtte, eftersom de er nødt til at bidrage til budgettet fra tiltrædelsesdatoen. Den manglende absorberingskapacitet i deres administrative struktur og den foreslåede beskæring i betalinger under den fælles landbrugspolitik fører til, at det faktiske støttebeløb begrænses.

1.11. Evnen til at forvalte førtiltrædelsesstøtten, og hermed underforstået den væsentlig større støtte fra struktur- og samhørighedsfondene efter tiltrædelsen, vil sandsynligvis udgøre et kriterium for den endelig lukning af kapitel 28. Både Europa-Parlamentet og Rådet har gjort opmærksom på, at dette bør ses som en nøgleindikator i vurderingen af, om et land er klar til tiltrædelse.

1.12. Udvalget har under udarbejdelsen af denne udtalelse besøgt fire af ansøgerlandene (Bulgarien, Estland, Polen og Slovakiet) og her foretaget høringer af repræsentanter for arbejdsmarkedets parter og det organiserede civilsamfund. Der blev udsendt spørgeskemaer til repræsentanterne for det civilsamfundet i de ansøgerlande, som har et blandet rådgivende udvalg med EØSU. Der er også modtaget input fra kommissionsdokumenter, embedsmænd i de involverede generaldirektorater og det organiserede civilsamfund på europæisk niveau.

2. Anvendelse af førtiltrædelsesinstrumenterne

2.1. PHARE

2.1.1. PHARE er et omfattende og meget komplekst program, som udgør en stor udfordring både for Kommissionen og modtagerlandene. Programmet tog i starten sigte på sektoren for offentlige finanser, landbrug, miljø og privatisering. Blandt prioriteterne hørte også støtte til regionaludvikling suppleret med programmer for grænseoverskridende samarbejde. SMV var et andet område af særlig betydning. Støtteforanstaltningerne tog hovedsagelig form af teknisk bistand med begrænset investeringsstøtte(3).

2.1.2. Programmet var i denne fase først og fremmest styret af efterspørgsel. Regeringerne i ansøgerlandene foreslog projekter for Kommissionen. Disse projekter kunne vedrøre et hvilket som helst område eller sektor, beløb eller formål på betingelse af, at PHARE-målsætningerne var opfyldt. Dette resulterede i et større antal mindre projekter, som var vanskelige og tidskrævende at forvalte.

2.1.3. I forbindelse med planlægningen af de andre to førtiltrædelsesinstrumenter i 1997 blev der foretaget en omlægning af PHARE-programmet, så det kom til at indgå i en omfattende førtiltrædelsesstrategi. Kommissionen udarbejdede en vurdering af hvert enkelt ansøgerland med angivelse af de områder, hvor det var nødvendigt med handling, før tiltrædelse kunne blive en realitet. Disse vurderinger dannede grundlaget for de respektive tiltrædelsesaftaler. PHARE-støtten blev herefter tilpasset prioriteterne under den pågældende tiltrædelsesaftale. Programmet blev således styret af tiltrædelse.

2.1.4. PHARE yder i denne form støtte til institutionsopbygning og investeringsstøtte. Førstnævnte står for 30 % af den samlede støtte og er opdelt i partnerskaber og teknisk bistand. Partnerskaber indebærer, at en tjenestemand fra en medlemsstat udstationeres i længere tid (mere end et år) i en tilsvarende organisation i et partnerskabsland. Partnerskaber kan suppleres med særlig teknisk bistand og investeringsstøtte. Sidstnævnte tager sigte på investeringer, som er nødvendige for at kunne gennemføre projekter vedrørende institutionsopbygning. Der findes ikke noget minimumsbeløb for projekter vedrørende institutionsopbygning, men gennemsnitsbeløbet ligger på ca. 1 mio. EUR. Projekter vedrørende investeringsstøtte, der står for de resterende 70 % af den samlede støtte, tager først og fremmest sigte på tilpasning/modernisering af infrastrukturer og andrager et minimumsbeløb på 2 mio. EUR.

2.1.5. Det tog i realiteten to år at gennemføre omlægningen af programmet, hvilket er blevet kritiseret af både Revisionsretten(4) og repræsentanterne for modtagerlandene. Omlægningsprocessen påførte administrationen i disse lande og Kommissionens delegation(5) en yderligere stor arbejdsbyrde. Med omlægningen indledtes endvidere en tiltagende decentraliseringsproces, som stadig finder sted. Alle kontrakter, der oversteg 500000 EUR, skulle i henhold til de gamle regler sendes til godkendelse i PHARES hovedkvarter i Bruxelles. Delegationsledere har i henhold til de nye regler beføjelse til at godkende projekter op til en værdi af 5 mio. EUR.

2.1.6. Omkring 78 % af PHARE-støtten går til nationale programmer på baggrund af aftaler, der er indgået bilateralt med hvert enkelt ansøgerland. Resten af støtten går til initiativer, der vedrører flere lande og horisontalt og grænseoverskridende samarbejde (CBC). Som følge af omlægningen i 1998 stiller PHARE ikke længere nye midler til rådighed for miljøprojekter, der hører ind under ISPA, eller landbrugsprojekter, der er blevet indordnet under SAPARD.

2.1.7. Revisionsretten(6) har kritiseret PHARE-programmet for dets beskedne resultater, hvilket for en stor del skyldes den utilstrækkelige koordinering med Interreg. Ifølge Revisionsretten manglede der også et effektivt ledelsesinformationssystem, ligesom Kommissionen ikke havde formået at vise, at partnerskabsprocessen gav valuta for pengene(7). Dette førte til en revision af processen.

2.1.8. I slutningen af 1998 var der under PHARE udbetalt støtte til et beløb af ca. 5,8 mia. EUR i forhold til en samlet bevilling på næsten 9 mia. EUR. I gennemsnit disponeres dermed tiden over ca. 95 % af de afsatte midler. Der er på nuværende tidspunkt iværksat omkring 500 partnerskabsprojekter.

2.2. ISPA

2.2.1. GD Regionalpolitik har til opgave at styre ISPA's programmeringsfase og gennemførelse. Kommissionens delegationer spiller en vigtig rolle i forbindelse med programmets gennemførelse. Ligesom de andre førtiltrædelsesinstrumenter tager ISPA sigte på tiltrædelse og skal være i overensstemmelse med prioriteterne under den pågældende tiltrædelsesaftale. Støtten er forbeholdt projekter på transport- og miljøområdet og fordeles ligeligt mellem de to områder.

2.2.2. Modtagerlandene er forpligtet til at udarbejde nationale strategier både på transport- og miljøområdet. ISPA-projekter kræver medfinansiering, og EU-støtten er begrænset til 75 % af det nationale bidrag (eller 85 % i særlige tilfælde). Disse lande bør i størst muligt omfang også have adgang til privat finansiering. ISPA kræver en finansieringsaftale, der dækker hvert projekt og ikke et helt program (sådan som det er tilfældet under PHARE).

2.2.3. Transportprojekter skal enten vedrøre udvidelse af et TINA-net (Transport Infrastucture Needs Assessment - vurdering af transportinfrastrukturbehovene), der er en af de prioriterede korridorer, som anbefales af Kommissionen, eller en adgangsrute til et sådant net. Før et projekt kan udvælges af Kommissionen, er det nødvendigt at foretage en costbenefitanalyse og en miljøvirkningsvurdering. Projekterne bør endvidere være finansielt bæredygtige, navnlig når det drejer sig om at sikre fortsat vedligeholdelse, og passe ind i det pågældende lands nationale strategi. Hvad angår miljøprojekter under ISPA, prioriteres de projekter, som kommer flest mennesker til gavn, højest. Der er derfor en tendens til, at byprojekter dominerer. En investering skal være på mindst 5 mio. EUR, men det er muligt at samle et antal mindre projekter, således at man kan nå op på minimumsbeløbet for en investering(8).

2.2.4. ISPA er ligesom PHARE baseret på et ex-ante kontrolsystem. Kommissionen kan give afkald på ex-ante kontrol, men kun inden for rammerne af det udvidede decentrale implementeringssystem (EDIS) som omhandlet i artikel 12 i samordningsforordningerne.

2.2.5. Gennemførelsen af ISPA er ikke særlig god. Hvor der i 2000-2002 blev bevilget støtte for mere end 1 mia. EUR om året, blev der ikke udbetalt noget i 2000 og kun 200 mio. EUR i 2001. Tallene for 2002 foreligger endnu ikke, men de er sandsynligvis højere end tallene for 2001.

2.3. SAPARD

2.3.1. SAPARD fungerer efter samme model som Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), der er det landbrugsstøttesystem, som medlemsstaterne(9) nyder godt af. SAPARD kræver, at der oprettes et udbetalende organ i det enkelte ansøgerland, der efter tiltrædelsen skal være ansvarlig for Fællesskabets landbrugsmidler. Der er indtil videre oprettet et sådant organ i alle ansøgerlande undtagen et. Kommissionen godkender et program for hvert ansøgerland, der er baseret på en plan, som er udarbejdet af de nationale myndigheder. Som følge af systemet med fuldt decentraliseret forvaltning er Kommissionen ikke involveret i projektudvælgelsen eller forvaltningen og kommer først på banen for at foretage en ex-post kontrol i forbindelse med regnskabsafslutningen (ligesom EUGFL) for at sikre, at gennemførelsen af projektet er i overensstemmelse med SAPARD-reglerne. Reglerne kræver samfinansiering, og EU betaler således op til 75 % og i særlige tilfælde 100 % af de samlede støtteberettigede offentlige udgifter.

2.3.2. Programmet støtter især projekter inden for landbrug og udvikling af landdistrikter, turisme og fødevareindustrien. Støttemodtagerne er typisk aktører i den private sektor (ofte SMV), men de kan også komme fra den offentlige sektor, navnlig i forbindelse med infrastrukturprojekter. SAPARD-kontoret i modtagerlandet står for indkaldelsen af forslag, styrer udvælgelsesprocessen og sørger for, at kriterierne opfyldes i overensstemmelse med de overordnede SAPARD-regler.

2.3.3. Hvor ISPA-støtte er påtænkt regeringsniveau og tildeles ministerier, går SAPARD-støtten typisk til mange forskellige modtagere som f.eks. landmænd, hvoraf mange ikke taler et af fællesskabssprogene, og kommunale myndigheder. På grund af det store antal af individuelle sager og med henblik på at bidrage mest muligt til kapacitetsopbygningen var det fra starten på sin plads med et decentraliseret system. Modtagerlandene er forpligtet til at indføre et administrativt system, der giver mulighed for effektiv kontrol. Der føres streng kontrol og modsat PHARE-programmet kan Kommissionen forlange, at støtten tilbagebetales, hvis projektet ikke gennemføres ordentligt. Kommissionen kan også beslutte, at de pågældende beløb skal modregnes i betalinger, der skyldes under et andet fællesskabsinstrument.

2.3.4. Frem til slutningen af 2001 blev der ydet støtte for ca. 30 mio. EUR, mens der for perioden 2000-2002 er afsat et samlet støttebeløb på mere end 1,5 mia. EUR, selv om programmet ikke iværksattes før i maj 2001 med den første beslutning om overdragelse af forvaltning. To tredjedele af det samlede fællesskabsbidrag går til Polen og Rumænien.

3. Udvikling af førtiltrædelsesinstrumenterne

3.1. Kommissionen har fastlagt(10) fem nøgleaktioner til forbedring af gennemførelsen af førtiltrædelsesinstrumenterne:

- Ansøgerlandenes kapacitet til forvaltning af programmer og deres administrative kapacitet bør styrkes gennem institutionsopbygning og dertil knyttet investering samt pilotprojekter under mål 1-aktioner.

- Nationale udviklingsplaner skal styrkes.

- En passende blanding af nationale og regionale ordninger vil blive valgt af ansøgerlandet.

- Man vil i højere grad anvende programbaserede fremgangsmåder, og forvaltningen af sådanne foranstaltninger vil blive strammet op.

- Hvad angår den økonomiske og sociale samhørighed, vil nationale udviklingsplaner blive fuldt op af CBC-programmering, der vil sigte mod Interreg.

3.2. Som et led i en kontinuerlig proces for udvidet decentralisering vil alle PHARE-midler gå gennem et enkelt organ, den nationale fond, i ansøgerlandene. Den nationale anvisningsberettigede vil have det fulde ansvar over for Kommissionen, hvad angår brugen af midler.

3.3. De nye gennemførelsesordninger afspejler de sidste års erfaringer med gennemførelsen af PHARE-programmet, især erfaringen med behovet for at sikre, at et begrænset antal "kompetencecentre" er ansvarlige for forvaltningen af midlerne(11). Dette er en væsentlig forudsætning for, at ansvaret for udbud og kontraktindgåelse fuldt ud kan overdrages fra Kommissionen til ansøgerlandene.

3.4. I stedet for enkeltstående projekter går PHARE nu mere mod en mere programbaseret fremgangsmåde. Dette bør bringe PHARE-CBC-programmerne og strukturfondenes udgave af disse programmer mere på linje med hinanden (Interreg).

3.5. Det faktum, at PHARE-programmet følger retningslinjerne for Interreg III, har givet supplerende retningslinjer for forberedelsen og fremsættelsen af fælles programmeringsdokumenter for PHARE-CBC og Interreg, der dækker perioden 2002-2006, og som vedrører grænseregionerne mellem EU og ansøgerlandene.

3.6. Der er på PHARE-CBC-budgetposten afsat midler til små projekter. Disse iværksættes nu ved alle grænser(12).

3.7. TAIEX-kontoret (Technical Assistance Information Exchange) har i væsentlig grad øget sine aktiviteter(13).

3.8. Der er konstateret et behov for et nyt mellemfristet instrument, der har til formål at slå bro mellem den langsigtede partnerskabsproces og den kortsigtede TAIEX-støtte. Dette instrument, som blev indført i 2001, har fået betegnelsen "Twinning light" og har til opgave at gøre disse foranstaltninger mere fleksible(14).

3.9. Der er i PHARE-programmet indført et værktøj til finansiering af SMV'er for at opfordre de finansielle institutioner til at udvide og på lang sigt opretholde deres finansiering af SMV'ernes aktiviteter(15).

4. Syn på hidtil opnåede resultater og den nuværende situation

4.1. EU's synspunkt

4.1.1. Kommissionen accepterer, at den indbetalte støtte er skuffende i forhold til de beløb, som bevilges under de tre instrumenter, men mener, at hele skylden ligger hos regeringerne i modtagerlandene. "De instrumenter, der anvendes under PHARE-programmet, risikerer at blive undergravet af systematiske fejl i de nationale administrationer."(16) Kommission mener, at der ikke bør udbetales støtte, før et land har vist, at det kan forvalte støtten. Kommissionen deltager i kapacitetsopbygningen, først og fremmest gennem PHARE-programmet, men i visse lande er der kun langsomt gjort fremskridt. Kommissionen har her begrænset spillerum som følge af de krav, der er fastsat i finansforordningen.

4.1.2. Kommissionen mener, at en sammenhængende langsigtet indfaldsvinkel skal styre politikken. For at ansøgerlandene kan få tildelt førtiltrædelsesstøtte, skal de udarbejde nationale planer og strategier for sektorudvikling. Der er ikke fastsat et krav om offentlig høring i retningslinjerne for tildeling af førtiltrædelsesstøtte. Tjekkiet er det eneste ansøgerland, som konsekvent foretager en miljøbæredygtighedsvurdering af i forbindelse med udarbejdelse af strategier og planer.

4.1.3. Det er ikke kun et spørgsmål om at sikre, at partnerskabslandene indfører passende kontrolsystemer. Det er også vigtigt, at de udvikler mekanismer til gennemførelse af projekterne. Det er derfor nødvendigt at opbygge en bureaukratisk infrastruktur, der skal stå for implementeringsprocessen, have kontakt med EU-tjenestemænd og varetage en koordinerende funktion i det pågældende land. Infrastrukturopbygningen er nødvendig, for at der kan skabes en grænseflade til førtiltrædelsesstøtteprocessen, men også med henblik på at tiltrække udenlandske investeringer.

4.1.4. Det er blevet kritiseret, at de tre instrumenter er underlagt forskellige regler. Ifølge Kommissionen er dette uundgåeligt, eftersom instrumenterne har forskellige målgrupper. Hertil kommer, at instrumenterne bl.a. har til opgave at forberede ansøgerlandene til deltagelse i struktur- og samhørighedsfondene, som også er underlagt forskellige regler.

4.1.5. Mindre, lokale projekter synes at have en mere direkte og øjeblikkelig indvirkning på regionale levestandarder, men større projekter, og navnlig de, der vedrører grænseoverskridende infrastruktur, har en større makroøkonomisk effekt og vil på længere sigt kunne forbedre livskvaliteten for alle.

4.1.6. Nationale udviklingsplaner udarbejdes ofte i hast, uden at de ansvarlige ministerier rådfører sig tilstrækkeligt med andre forvaltningsgrene og i endnu mindre grad med repræsentanterne for civilsamfundet(17). Ansøgerlandene anmodes om at tilpasse sig de nuværende modeller i alle aspekter af EU-politikken, selv om den forventede tiltrædelsesdato stadig ligger et godt stykke ude i fremtiden, og den nuværende politik i øjeblikket er under revision. Dette betyder i mange tilfælde, at erfaringen kun går på forældede politikker og arbejdsmetoder. Fejl og mangler i EU-politikkerne gentages i ansøgerlandene. Det er utilfredsstillende for både EU og ansøgerlandene, hvis de fejl, der tidligere er begået i de nuværende medlemsstater, gentages i fremtidige medlemsstater, der herved sættes i en uholdbar situation. Ifølge Friends of the Earth gælder dette især i forbindelse med den fælles landbrugspolitik, der ikke har opfyldt betingelserne for bæredygtig udvikling. SAPARD støtter derfor ikke bæredygtig udvikling i ansøgerlandene(18).

4.1.7. De største problemer vedrører:

- et uudviklet erhvervsliv

- manglende administrativ kapacitet

- en svag dømmende magt

- embedsmænds mangel på neutralitet og ansvarlighed.

4.1.8. Følgende er et resumé af de synspunkter, som blev fremsat af repræsentanterne for Kommissionens delegationer på de møder, som blev holdt med dem under besøgene i de pågældende lande.

4.1.8.1. Ofte er projekter ikke blevet til noget på grund af mangler i den nationale administrative struktur. Dette skyldes undertiden, at et projekt er for ambitiøst til den nuværende nationale administration. Der bliver ikke udformet de rette typer projekter i ansøgerlandene, hvilket fører til en ophobning af midler. Det er ofte vanskeligt at oprette kontrolorganer af tilstrækkelig kvalitet. Korruption er et andet problem. Problemerne med korruption forværres i mange tilfælde som følge af domstolenes manglende effektivitet.

4.1.8.2. De nødvendige institutionelle standarder og administrative kapacitet mangler endnu at blive indført i mange ministerier. Ministerierne har brug for færre, men mere motiverede og bedre lønnede medarbejdere. Der er mangel på gennemførelsesorganer på regionalt niveau, først og fremmest på grund af mangler i de regionale administrationer.

4.1.8.3. I de fleste ansøgerlande er der svagheder i den sociale dialog og ofte en ubalance mellem de to sider i det sociale partnerskab.

4.2. Synspunkter fremsat af modtagerlandenes regeringer

4.2.1. De fleste myndighedsorganer mener, at der er gjort væsentlige fremskridt i forbindelse med udbygningen af den administrative infrastruktur, at der nu er fuld kapacitet til at planlægge, præsentere og gennemføre projekter, og at der er kapacitet til at absorbere en stor del af den tildelte støtte.

4.2.2. Der er en tendens til, at forvaltningsgrene, som ikke deltager i førtiltrædelsesprocessen, viser mangel på interesse eller er negativt indstillede over for processen.

4.2.2.1. Synet på partnerskabsprogrammets succes eller partnerskabsprogrammet varierer betydeligt fra et land til et andet. Programmet "Twinning Light" er generelt blevet godt modtaget. Dette program betragtes som værende mere fleksibelt, billigere, hurtigere og lettere at gennemføre end det konventionelle partnerskabsprogram.

4.2.3. Det er nødvendigt i højere grad at motivere målgrupperne, navnlig hvad angår SAPARD, for at få dem til at iværksætte flere projekter. Dette kunne opnås gennem mere oplysning. Det ville i den forbindelse være nyttigt med EU-bistand. Det er ligeledes nødvendigt at forøge kapaciteten i den private sektor.

4.2.4. Regeringsembedsmænd mener, at NGO'er og det organiserede civilsamfund generelt er velrepræsenteret i processen og deltager med samme vægt som embedsmænd.

4.2.5. Kravet under PHARE og ISPA om, at tilbudsgivende virksomheder skal have mindst to års erfaring inden for den pågældende sektor, forhindrer nationale virksomheder i at deltage, medmindre de danner konsortier med multinationale organisationer.

4.2.6. Det sker undertiden, at EU får presset udvælgelsen af bestemte konsulentfirmaer igennem for at få et projekt godkendt. Dette er især tilfældet under ISPA.

4.2.7. Reglen om, at et projekt skal være lanceret, gennemført og afsluttet inden for et tidsrum på tre år (N+3-reglen) er for stram og bør lempes.

4.2.8. De sociale og samhørighedsmæssige elementer i PHARE-programmet bør styrkes.

4.2.9. Der er en tendens til, at EU er længe om at opfylde sit ansvar, samtidig med at det presser nationale embedsmænd til nøje at overholde fristerne. Ofte er der ingen kommunikation mellem EU-embedsmænd og ministerierne.

4.2.10. PHARE forvaltes af GD for Udvidelse, men andre GD'er er ofte involveret. Manglende koordinering og samarbejde mellem disse forekommer ofte.

4.2.11. Ofte er der ingen kommunikation mellem Kommissionen i Bruxelles og Kommissionens delegationer i ansøgerlandene.

4.3. Synspunkter fremsat af repræsentanterne for civilsamfundet i de støtteberettigede lande

4.3.1. Respondenterne har anført, at der var mange problemer forbundet med udarbejdelsen af forslag om førtiltrædelsesstøtten. Forbindelserne med de rådgivende agenturer er dårligst i de afsidesliggende regioner, der har mest behov for støtte. Alt for ofte koncentreres opmærksomheden om store nationale og grænseoverskridende projekter, selv om mindre lokale projekter hurtigere ville kunne forbedre befolkningens dagligdag. Der mangler gennemsigtighed og oplysning af offentligheden om, hvor langt man er nået med forhandlingerne. De socioøkonomiske aktører inddrages ikke tilstrækkeligt i ordningerne for førtiltrædelsesstøtten. Det virker som om, at der ikke altid sættes pris på ikke-statslige organisationers samt frivillige organisationers deltagelse. Dette kunne man råde bod på ved at oprette en informationsdatabase, som ikke-statslige organisationer og andre organisationer i civilsamfundet kunne få adgang til. Hvis dette ikke kan lade sig gøre på nationalt niveau, bør det gøres på europæisk niveau.

4.3.1.1. Repræsentanterne mente, at den hhv. sociale og civile dialog bør styrkes. PHARE anvendes til opbygning af kapaciteter i den offentlige sektor, men det er nødvendigt at få hjælp til at opbygge kapaciteten hos de ikke-statslige organisationer og andre organer i civilsamfundet, således at disse kan deltage mere effektivt i processen. Ministerier anerkender ikke repræsentanterne for civilsamfundet som partnere eller interessenter. Selv når civilsamfundet er repræsenteret i overvågningsudvalg og andre organer, kan det være svært for dem yde et reelt bidrag. Overvågningsudvalg behandler ofte kun rent tekniske spørgsmål og behandler ikke grundlæggende og væsentlige spørgsmål, såsom hvorvidt projektets mål opnås. Der indkaldes til møder med kort frist, og mødepapirerne er ofte ikke tilgængelige i tilstrækkelig tid før møderne, således at det ikke er muligt at forberede sig ordentligt. Når civilsamfundet høres, fastsættes der ofte så korte frister for fremsættelse af holdninger, at processens anvendelighed er tvivlsom. Kriterierne for udvælgelse af de organisationer i civilsamfundet, som bør høres, er ikke klare. Det viser sig ofte, at "høring" blot er en måde, hvorpå noget kan vedtages, som allerede er besluttet. Mange repræsentanter for civilsamfundet anførte, at de "først fik kendskab til forholdende, efter at de var indtruffet". Selv i de tilfælde, hvor dokumenter ved lov er offentligt tilgængelige, er procedurerne for at få adgang til dem så tunge og trækker så meget i langdrag, at det virker som om, at de er udtænkt til at få folk til at afstå fra deres rettigheder. For ofte handler regeringsembedsmænd ganske enkelt ikke i overensstemmelse med lovgivningerne.

4.3.1.2. Offentlig deltagelse og især inddragelsen af repræsentanterne for civilsamfundet bør finde sted på et så tidligt stadium som muligt.

4.3.2. Folk mener, at programmerne for førtiltrædelsesstøtte er alt for komplekse. Problemet ligger ikke så meget i den manglende information, men snarere det modsatte. Der er en overflod af information, men mangel på viden. I junglen af oplysninger er det svært at finde ud af, hvad der passer bedst til en given situation. Derudover er sproget ofte for sofistikeret og vidtløftigt. Retningslinjerne for projektet er ofte uklare, forvirrende og kan let misfortolkes. Der er behov for rationalisering, forenkling og nedsættelse af informationsmassen. Ofte bliver projektforslag ikke færdiggjort eller bliver ikke fremsat, og den væsentligste årsag hertil er, at det kræver for meget arbejde at forberede dem, uden at der er garanti for, at de bliver accepteret.

4.3.2.1. Især i forbindelse med SAPARD har man den opfattelse, at et projekt kun kan udvælges, hvis der til forberedelsen af det anvendes et ud af et begrænset antal konsulentfirmaer. Projekter forberedes ofte af et europæisk konsulentfirma og behandles derefter i Bruxelles af et andet konsulentfirma, der er uenig med det første firma.

4.3.2.2. Under SAPARD forhindrer kravet om, at støttemodtageren selv skal finansiere 50 % af projektomkostningerne, små og mellemstore landbrug i at deltage. Fordi støtten under SAPARD først er tilgængelig, når projektet er igangsat, er støttemodtageren nødt til i starten selv at finansiere 100 % af omkostningerne. Kun større landbrug kan opnå den nødvendige støtte fra banken eller finansiere det med deres egne ressourcer. Mindre landbrug, der mest af alt har behov for støtte, udelukkes derfor af programmet. En anden hindring for at opnå støtte er kravet om, at mindst 50 % af støttemodtagernes indtægter skal hidrøre fra landbruget. Dette bevirker ligeledes, at mange potentielle støttemodtagere udelukkes, især i de lande, hvor der er mange der driver landbrug på deltid.

4.3.2.3. Hvad angår ISPA's transportdimension, gør den opfattelse sig gældende, at programmets målretning mod de transeuropæiske transportnet sætter begrænsninger for andre projekter, der kunne give et større umiddelbart udbytte.

4.3.3. Det organiserede civilsamfund mener, at der er behov for bedre koordinering mellem de inddragede agenturer. For ofte fremsættes projekter kun fordi der kan tildeles støtte og altså uden, at man foretager en behørig undersøgelse af projektets virkning og effektivitet. For eksempel kører nogle vandrensningsanlæg på kun 20 % af kapaciteten. Der er behov for dybtgående analyser af gennemførte projekter, således at man kan få kendskab til, hvorfor noget virker og andet ikke. Der er også et behov for regionale handlingsplaner som et supplement til nationale strategiplaner. Den regionale dimension mangler, hvilket fører til apati blandt de regionale myndigheder.

4.3.3.1. Repræsentanterne for mange lande anførte, at der var korruption på alle områder, men især i magtkorridorerne. Projektkontrakter tildeles sommetider uventede tilbudsgivere. De, der inddrages i projektudvælgelsen, er ikke uvildige. Der forberedes konsekvensanalyser af formodede uafhængige eksperter, der udpeges af nationale ministerier. Det er vanskeligt - om ikke umuligt - at få kendskab til, hvordan disse eksperter er blevet udvalgt eller udpeget. Det lader ofte til, at deres rolle blot er at blåstemple allerede trufne beslutninger. Det er heller ikke altid let at forstå, på hvilket grundlag projekter udvælges. Den regionale fordeling af projekterne lader nogle gange til at afhænge mere af politisk indflydelse end af objektiv vurdering af projektets værdi. Organisationer i civilsamfundet har redegjort for tilsyneladende uregelmæssigheder til politikere, højtstående embedsmænd i regeringer samt Kommissionens delegationer, hvilket man dog ikke har reageret på.

4.3.3.2. Situationen i et land blev beskrevet som, at "der ikke var nogen offentlig kontrol, ingen ansvarlighed og ingen gennemsigtighed".

4.3.3.3. Nogle respondenter anførte, at der blev gennemført projekter, som ikke var bæredygtige, fordi de ikke tog hensyn til landets behov eller karakteristika.

4.3.4. Processen for projektudvælgelse anses for at være langtrukken, formaliseret og ritualpræget. Forberedelsen af et projekt, der kan være genstand for førtiltrædelsesstøtte, er en kunst i sig selv. Udarbejdelsen af planer er en meget dyr og tidskrævende proces, der i høj grad kræver højt betalte udenlandske eksperter og konsulenter. Der lader til at blive rettet for meget opmærksomhed mod indholdet af projektet frem for projektets formodede indvirkning på ledighedsniveauet eller levestandarderne. Projekter afvises ofte på grund af ubetydelige fejl i den formelle præsentation. Der er en tendens til at fokusere på større projekter, da de er lettere at forvalte.

4.3.5. Nogle har den opfattelse, at de støtteberettigede lande bør tilpasse deres politikker og bringe dem i overensstemmelse med de prioriteter, de tildelende instanser har. Dette får folk til at føle, at der er en dagsorden, som de ikke er indviet i, og som ikke afspejler deres vigtigste behov. Projekter baseres på procedurer frem for behov, og partnerskaber giver ingen mening. Fremgangsmåderne er hovedsageligt top-down og ikke bottom-up.

4.3.6. Tilgængeligheden af førtiltrædelsesstøtte betragtes for ofte som en forudsætning for at træffe foranstaltninger til tackling af lokale problemer, selv om disse ville kunne klares ved hjælp af nationale ressourcer.

4.3.7. Der er nogle gange for lidt tilgængelig dokumentation på sprogene i de støtteberettigede lande, ligesom det er tilfældet med de strategiske planer, der udformes i landet.

4.3.8. Generelt mener man, at ordningen for udbetaling eller oftere den manglende udbetaling af en førtiltrædelsesstøtte lider af grundlæggende fejl. Den kræver en dybdegående og gennemgribende revurdering. Dette bør medføre større gennemsigtighed og indebære et krav om, at arbejdsmarkedets parter og andre organisationer i civilsamfundet skal medvirke.

4.3.9. Den offentlige sektor har ikke nok administrativ kapacitet til at modtage midler fra de tilgængelige fonde. Modtagelseskapaciteten er og vil i mange år være en vedvarende problem.

4.3.10. Projektforvaltere har ofte problemer med, at dokumentationen fra Kommissionen i Bruxelles eller i den lokale delegation forsinkes i lange perioder. Betalingen for arbejdet sker ligeledes med store forsinkelser.

4.3.11. Der er ingen formel ordning for civilsamfundets tilbagemelding til de nationale administrationer eller Kommissionen vedrørende ex post- evalueringen af projektets virkning, og om projektet har været vellykket.

5. Resultaterne af spørgeskemaet

5.1. Der blev sendt et spørgeskema ud til respondenter i ni ansøgerlande.

5.2. Der var meget forskellige svar på de første fire spørgsmål:

- Holdningerne til de opnåede resultater rangerede fra "meget positivt", "rimelig godt" og "dårligt". Flere respondenter anførte dog, at de ikke havde oplysninger nok til at afgive en bedømmelse.

- Graden af respondenternes inddragelse i støtteprogrammerne varierede ligeledes væsentligt.

- Der var stor forskel i deres holdning til, hvor let det var at få oplysninger. Nogle mente, at det var rimelig let, mens andre anførte, at det var svært, eller at informationen var tilgængelig, men at det krævede betydelige anstrengelser for at finde frem til den.

- I nogle lande blev det sagt, at der var stor skævhed mellem regional og national inddragelse i processen, mens andre bedømte situationen til at være rimelig afbalanceret.

5.3. Ifølge de fleste af svarene bør prioriteterne for støtteprogrammerne i fremtiden være (angivet i prioriteret rækkefølge):

- Nedbringelse af økonomiske skævheder (infrastruktur, miljø, iværksætterånd) mellem Deres land og EU's medlemsstater

- Nedbringelse af økonomiske forskelle i Deres land

- Undervisning og erhvervsuddannelse

- Adgang til nye informationsteknologier

- Nedbringelse af sociale skævheder og bekæmpelse af udstødelse

- Bedre administration og styrkelse af regeringens og de økonomiske og sociale aktørers kapacitet

- Afbødning af virkningerne af den økonomiske disciplin, der kræves af EU

- Opfyldelse af EU's regelværk

- Minoritetsspørgsmålet

- Fremme af den sociale dialog.

5.4. De fleste ordninger for finansiel støtte blev bedømt til at være passende, afhængigt af omstændighederne, men den, der blev nævnt flest gange, var offentlig-privat samfinansiering.

5.5. På en skala fra et til ti lå den gennemsnitlige bedømmelse af, hvor godt støtteprogrammerne blev udført på 6,25.

5.6. Svarene på de resterende spørgsmål fremgår af punkt 4.2 og 4.3.

6. Kommentarer

6.1. Førtiltrædelsesmidlerne har uden tvivl bidraget væsentligt til udviklingen i ansøgerlandene og har i høj grad medvirket til, at Kommissionen kan fastslå(19), at "forhandlingerne skrider frem på tilfredsstillende vis, og at forhandlingslandene indtil videre generelt set har indfriet de tilsagn, de har givet under forhandlingerne". Det anføres dog i samme dokument, at forvaltningen af fællesskabets fonde er et område, der stadig kræver meget opmærksomhed.

6.1.1. Det samlede beløb, der er bevilget til ansøgerlandene under de tre førtiltrædelsesinstrumenter, er betydeligt. Omfanget af denne finansielle støtte vil skabe betydelige ændringer i de berørte landes økonomier. Det vil ligeledes have en uigenkaldelig indvirkning på samfundene i ansøgerlandene, hvor overgangsprocessen endnu ikke er afsluttet og både mangler dynamik og retning. Det er derfor af meget stor betydning, da Kommissionen selv har erkendt(20), at disse instrumenter skal fungere i overensstemmelse med principperne for bæredygtig udvikling.

6.2. Der er store forskelle på, hvor store fremskridt de forskellige ansøgerlande har gjort. Alle disse lande befinder sig i en læreproces, men der er stor forskel på, hvor langt de er nået.

6.3. Der er ligeledes store forskelle på de forskellige deltageres holdninger. Mens Kommissionen stadig peger på grundlæggende administrative svagheder i mange ansøgerlande, der begrænser deres evne til at forvalte de bevilgede midler, har nationale regeringer i disse lande en mere optimistisk holdning til deres situation og deres evne til at udforme, gennemføre og kontrollere projekter i resten af førtiltrædelsesperioden. Det er mest sandsynligt, at disse forskelle afspejler forskellen mellem de de nationale ministeriers undersøgelser af, hvor langt de er kommet og Kommissionens undersøgelser af, hvor meget der stadig skal gøres. De holdninger, som organisationerne i civilsamfundet i de pågældende ansøgerlande har, ligger ofte tæt på Kommissionens. I mange tilfælde har de givet udtryk for forbehold for deres nationale administrationers evne til at forvalte støtten.

6.3.1. Det lader til at være klart, at Kommissionens vurdering ligger tættest på den konkrete situation, og at de nationale regeringers holdninger farves af ønsketænkning. Spørgsmålet er dog, hvorfor disse forhold bliver ved med at eksistere. PHARE er et program, der er specielt udformet til støtte for institutionsopbygningen. Hvorfor bliver den administrative kapacitet i så mange ansøgerlande og efter så mange års arbejde og så mange omkostninger ved med at være så svag?

6.3.2. Dette sætter ligeledes spørgsmål ved eksperternes rolle under forberedelsen af projekter og udførelsen af konsekvensundersøgelser. Alle mener, at eksperter i høj grad inddrages på alle projektniveauer og ofte spiller en afgørende rolle under projektudvælgelsen. Disse eksperter kommer normalt fra konsulentfirmaer, der ikke har sæde i de støtteberettigede lande, eller som kun er symbolsk til stede i det. Den relativt høje forekomst af afviste, mislykkede eller tilbagetrukne projekter skaber tvivl om kvaliteten af deres bidrag til processen.

6.4. Der er ligeledes stor uenighed mellem de nationale ministerier og repræsentanterne for civilsamfundet angående hvordan og i hvilket omfang civilsamfundet skal inddrages. Selv om situationen klart er forskellig fra land til land, lader det til, at der i mange ansøgerlande er en mangel på ægte offentlig deltagelse. Embedsmænd mener af diplomatiske grunde, at det er korrekt at foretage høringer, men at det generelt er en hindring for en smidig og hurtig forberedelse af projekterne. I sådanne tilfælde forbliver offentlighedens deltagelse et formelt fænomen uden substans. Dette er til dels et levn fra de ordninger, hvor det aktivt blev frarådet at stille spørgsmål til regeringsembedsmænd.

6.4.1. For at forbedre kvaliteten af den offentlige deltagelse vil det være nødvendigt at styrke den sociale og civile dialog i mange støtteberettigede lande. I den sammenhæng er det foruroligende, at respondenterne på spørgeskemaet gav dette mål for støtteprogrammerne den laveste prioritet.

6.4.2. Bortset fra spørgsmålet angående henholdsvis arbejdsmarkedets parters og andre civilsamfundsorganers deltagelse, deltager regionale administrationer i for lav grad. Dette skyldes forskellige grader af apati og svagheder inden for de regionale administrationer samt de nationale myndigheders ønske om at holde disse spørgsmål inden for deres eget område.

6.4.3. Repræsentanterne for civilsamfundet påstår, at PHARE sigter for meget mod centralregeringen, og at man kunne opnå mere ved i højere grad at fremme institutionsopbygning inden for lokalforvaltningen og organisationerne i civilsamfundet. I betragtning af, hvor langsomt der er gjort fremskridt med centralregeringerne, vil dette dog måske være umuligt at gennemføre i praksis.

6.5. Der er i stort omfang enighed mellem de nationale ministerier og repræsentanterne for civilsamfundet om, at procedurerne for at få adgang til støtte under alle tre instrumenter er komplekse. Næsten uden undtagelse er alle enige om, at de er unødvendigt komplicerede og tidskrævende. På den anden side bekymrer nogle ansøgerlande sig helt legitimt om det organiserede civilsamfunds repræsentativitet.

6.6. Som på andre områder er der en tendens til, at de inddragede parter anklager hinanden for mangler i systemet, og at de ser bort fra deres eget ansvar for at sikre, at det fungerer effektivt. Mange har ligeledes nogle forkerte opfattelser, der fører til kritik mod de forkerte steder. For eksempel påstår nogle ikke-statslige miljøorganisationer, at offentlig transport ikke er blevet støttet gennem ISPA, hvilket ikke stemmer overens med statistikkerne. Dette peger på et klart behov for at forbedre kvaliteten og kvantiteten af den information, der er tilgængelig for offentligheden, og af metoderne for udbredelsen heraf.

6.6.1. I mange lande er det klart, at organisationerne i civilsamfundet, såsom ikke-statslige organisationer, fagforeninger, handelskamre og arbejdsgiverorganisationer, kunne gøre mere for at give information til deres medlemmer og for på andre måder at støtte dem under forelæggelsen af projekter.

6.7. Noget, der vækker bekymring, er, at SMV'er ikke lader til at drage så meget fordel af førtiltrædelsesinstrumenterne, som det ønskes, i betragtning af, hvor vigtige de er for de nye markedsøkonomier. Særligt i relation til SAPARD har SMV'er ingen fordele, hvilket skyldes:

- manglende evne til at opfylde de formelle kriterier

- manglende viden om programmet

- manglende midler til at finansiere deres andel af samfinansieringen.

6.8. Det vigtigste kriterium i relation til vurderingen af alle former for projekter er ikke opnåelsen af de angivne mål, men dets indvirkning på realøkonomien. Projekter har to formål. Dels at opnå målene med projektet, dels at give ansøgerlandene erfaring med projektforvaltning.

6.9. Gennemsigtighed og offentlighedens deltagelse i beslutningsprocessen bør være en af de grundliggende og obligatoriske regler for førtiltrædelsesstøtte under alle tre instrumenter. Processen for offentlig deltagelse bør øge kvaliteten af planer og projekter samt give borgerne i de støtteberettigede lande en følelse af at være en aktiv part.

6.10. Et af målene med Rådets forordning om SAPARD var at fastsætte nogle rammer for Fællesskabets støtte til bæredygtigt landbrug og udvikling af landdistrikterne. Den fælles landbrugspolitik, der kræver reformer, bør sigte mere mod at opfylde kriterierne for bæredygtig udvikling. Spørgsmålet er derfor, i hvilket omfang SAPARD, der sigter mod gennemførelsen af den fælles landbrugspolitik, kan fremme bæredygtig udvikling i ansøgerlandenes landdistrikter.

6.11. Den relativt lille hjælp, der for tiden ydes i forhold til den bevilgede pengesum, skyldes en række faktorer, herunder den manglende administrative kapacitet i nogle lande samt problemer med at opfylde krav om komplementaritet. Manglen på synlig støtte giver brændstof til anti-europæiske holdninger i nogle ansøgerlande.

6.12. I flere lande, hvor BNP pr. capita er meget lavt, bekymrer man sig over, at det vil være vanskeligt at opnå støtte til ISPA-projekter i den private sektor, fordi folk ikke kan betale højere priser for energi og offentlig transport, hvilket vil være nødvendigt, hvis investorer i den private sektor skal have tilstrækkeligt udbytte. Det fremgår af en undersøgelse, som uafhængige eksperter fra et internationalt konsulentfirma har foretaget i et land, at rensning af vand og kloakanlæg ville forudsætte vandudgifter svarende til 5 % af gennemsnitslønnen. Dette blev anset for at være bæredygtigt, men undersøgelsen tog ikke højde for den sandsynlige yderligere omkostning, som de stigende priser for energi og offentlig transport ville medføre.

7. Henstillinger

7.1. EØSU fremsætter følgende henstillinger (ikke alle i prioriteret rækkefølge) med henblik på fremme af førtiltrædelsesinstrumenternes gennemførelse og effektivitet:

- Der er behov for at gøre førtiltrædelsesmidlerne i de støtteberettigede lande mere gennemsigtige

- Midlerne skal rettes ind mod fremme af mere bæredygtige løsninger, og retningslinjerne for instrumenterne, især ISPA og SAPARD, bør revurderes i lyset af EU's strategi for bæredygtig udvikling

- Der bør være et krav om aktiv inddragelse af arbejdsmarkedets parter og andre organer i civilsamfundet. Denne inddragelse bør finde sted på et så tidligt stadium som muligt

- Den hhv. sociale og civile dialog bør styrkes i alle de berørte lande. Et effektivt middel til fremme heraf vil være oprettelsen af et forum for civilsamfundet efter samme model som EØSU i alle de lande, hvor et sådant ikke allerede forefindes

- Information spredes alt for ofte gennem personlige og uformelle kontakter mellem de nationale ministerier og andre agenturer. Der er behov for klare og bindende retningslinjer for adgang til information. Disse kan kun udgå fra EU

- Der er behov for en mere effektiv og generelt mere omfattende informationsspredning. Hvis myndighederne i de pågældende lande ikke kan sørge for dette, må EU tage over

- Arbejdsmarkedets parter, ikke-statslige organisationer og andre civilsamfundsorganisationer i ansøgerlandene bør være mere proaktive i deres informationssøgning og hjælpe deres medlemmer til at blive hørt

- De procedurer, som EU har indført i forbindelse med alle tre førtiltrædelsesinstrumenter, bør revurderes med henblik på strømlining og forenkling. Der bør fastsættes en række klare, utvetydige, bindende og gennemførlige regler og retningslinjer, der kan anvendes på lang sigt

- Den ydelseskapacitet og -kvalitet, der kendetegner vestlige konsulenter, bør overvåges på tæt hold, både med henblik på at sikre projektkvaliteten og for at øge deres troværdighed. Konsulenter, hvis præstation ikke er god nok, bør opføres på den sorte liste

- Reglerne for at være støtteberettiget under SAPARD bør revurderes for at lette adgangen for de små landbrug og deltidslandbrug, der har mulighed for at få det størst mulige udbytte. Som et supplement hertil bør man enten slække på kravet for samfinansiering eller oprette et system for offentligt støttede banklån. Rumænien har for nylig taget nogle konstruktive skridt for at behandle dette emne

- Korruptionsspørgsmål inden for alle områder bør tackles åbent, oprigtigt og frygtløst

- Kommissionen bør fastsætte og offentliggøre mål for højden af den støtte, der på nuværende tidspunkt årligt bør ydes til alle støtteberettigede lande under alle tre instrumenter

- Der bør fastsættes formelle processer for det organiserede civilsamfunds ex post- tilbagemelding om projektets virkning

- Systemet for kommunikation og koordinering mellem de relevante generaldirektorater i Bruxelles og Kommissionens delegationer i ansøgerlandene bør revurderes

- De mange aktører skal lære at indgå i et tættere samarbejde frem for at bebrejde hinanden de manglende resultater

- Det faktum, at ISPA's transportelementer koncentreres om finansiering af de transeuropæiske transportnet, bør ikke hindre udviklingen af lokale og regionale transportinfrastrukturer.

7.2. EØSU foreslår, at der på et passende tidspunkt udarbejdes en opfølgningsudtalelse med henblik på at undersøge, i hvilket omfang disse henstillinger er gennemført og for at ajourføre EØSU's evaluering af gennemførelsen af førtiltrædelsesmidlerne.

7.3. EØSU mener, at førtiltrædelsesfondene efter den første tiltrædelsesbølge i 2004 bør omstruktureres og tildele støtte til de på det tidspunkt resterende ansøgerlande.

8. Konklusion

8.1. Førtiltrædelsesfondene har i væsentlig grad hjulpet de støtteberettigede lande. Det er meget tvivlsomt, om man uden disse ville kunne have bevæget sig så meget frem mod tiltrædelsen. Deres vigtige rolle vil sandsynligvis få endnu større betydning i fremtiden. Ikke desto mindre er det klart, at der kan foretages mange forbedringer til den måde, hvorpå disse administreres og fungerer. Det er beklageligt, at den fortsat manglende kapacitet, der kendetegner de administrative strukturer i ansøgerlandene, stadig på nuværende tidspunkt i høj grad vanskeliggør instrumenternes tildeling af støtte. Der er behov for større gennemsigtighed og kontrollerbarhed. Det kan ikke accepteres, at ministres og embedsmænds luner skal være afgørende for offentlighedens deltagelse og adgang til information.

8.1.1. Det organiserede civilsamfund kan bidrage med meget til processen, især til analysen af projektets potentielle virkninger, men de er nødt til at indtage en mere proaktiv holdning. Arbejdsmarkedets parter og andre kræfter i civilsamfundet er nødt til at forbedre dialogen med hinanden og fremlægge en fælles holdning til deres regeringer. Denne proces kan lettes gennem oprettelse af nationale økonomiske og sociale udvalg efter den europæiske model.

8.2. Fondene skal i højere grad anses for at være et middel til fremme af bæredygtig udvikling. Små landbrug og deltidslandbrug skal have lettere adgang til SAPARD. En forbedring af deres situation kan skabe det størst mulige potentielle udbytte for landbruget og udviklingen af landdistrikterne i de pågældende lande.

8.3. Den offentlige holdning i de fleste - om ikke alle - ansøgerlande er, at der er grundlæggende problemer med gennemførelsen af førtiltrædelsesfondene, og at dette hovedsageligt skyldes EU's overbureaukratiske strukturer samt kravet om brug af eksterne konsulentfirmaer. Det kan godt være, at disse holdninger er forkerte, men det er et faktum, at de forefindes, og så længe de gør det, vil de være til skade for den støtte, der ydes i de støtteberettigede lande med henblik på tiltrædelsen. Det vil være farligt at ignorere disse holdninger, bare fordi de er forkerte. Der er et bydende behov for at gøre pr for at give disse lande et sandfærdigt billede af situationen.

8.4. Det kunne virke som om, at den nært forestående tiltrædelsesbølge, der vil udvide EU med op til ti medlemsstater, gør det unødvendigt at behandle disse spørgsmål. Intet kunne dog være længere fra sandheden. Det er ikke bare vigtigt at genskabe troværdigheden og effektiviteten i forbindelse med tildelingen af store beløb fra offentlige fonde, men det er også vigtigt, at ansøgerlandene kan få tilstrækkelig erfaring med forvaltningen af disse fonde og gennemførelsen af de tilknyttede projekter. Dette er i øjeblikket langt fra tilfældet i de fleste lande, og hvis der ikke rådes båd på herpå, bør der sættes spørgsmål ved deres evne til at forvalte de meget større beløb, der vil blive ydet gennem struktur- og samhørighedsfondene efter tiltrædelsen, og dermed også ved, om de er klar til at blive medlem af EU. Arbejdet med at få ansøgerlandene til at udvikle sig fra deres nuværende situation til at kunne opfylde kravene for tiltrædelse er i de fleste tilfælde en overvældende opgave, og der er ikke meget tid tilbage til at fuldføre den i.

8.5. EØSU har fremsat en række henstillinger til forbedring af status quo, men listen er ikke udtømmende. Forholdene skal tackles energisk og hurtigt, og der er ingen tid at spilde. For at være effektive skal alle handlingsplaner udspringe af en fælles dagsorden for Kommissionen, regeringerne i ansøgerlandene og civilsamfundet i disse lande. Forhåbentlig er der politisk vilje til at opnå dette.

Bruxelles, den 19. september 2002.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Referat af et seminar afholdt i september 1999 i EU Informationscenteret i Budapest. Præsentation ved Alain Bothorel, leder af PHARE-enheden, Budapest-delegationen.

(2) Referat af et seminar afholdt i september 1999 i EU Informationscenteret i Budapest. Præsentation ved Alain Bothorel, leder af PHARE-enheden, Budapest-delegationen.

(3) Referat af et seminar afholdt i september 1999 i EU Informationscenteret i Budapest. Præsentation ved Alain Bothorel, leder af PHARE-enheden, Budapest-delegationen.

(4) Revisionsretten 1999 sektorbrev om PHARE.

(5) Revisionsretten 1999 sektorbrev om PHARE.

(6) Særrapport om det grænseoverskridende PHARE-samarbejde (CBC) 1994-98.

(7) Revisionsretten 1999 sektorbrev om PHARE.

(8) Europa-Kommissionen: Generaldirektoratet for Udvidelse, februar 2002 "Udvidelsen og de tre førtiltrædelsesinstrumenter; PHARE, ISPA og SAPARD"Referat af den konference, der blev afholdt af GD for Udvidelse og Sveriges og Østrigs EU-repræsentationer den 5. marts 2000.

(9) Europa-Kommissionen: Generaldirektoratet for Udvidelse, februar 2002 "Udvidelsen og de tre førtiltrædelsesinstrumenter; PHARE, ISPA og SAPARD"Referat af den konference, der blev afholdt af GD for Udvidelse og Sveriges og Østrigs EU-repræsentationer den 5. marts 2000.

(10) PHARE-årsberetningen for 2000.

(11) PHARE-årsberetningen for 2000.

(12) PHARE-årsberetningen for 2000.

(13) PHARE-årsberetningen for 2000.

(14) PHARE-årsberetningen for 2000.

(15) PHARE-årsberetningen for 2000.

(16) PHARE 2000 Review C(2000) 3103/2, 27. oktober 2000.

(17) Friends of the Earth Europe/CEE Bankwatch: Milliarder for bæredygtighed? Anden beretning om EU-førtiltrædelsesstøtte og de miljømæssige og samfundsmæssige følger.

(18) Friends of the Earth Europe/CEE Bankwatch: En bæredygtig teori - ubæredygtig i praksis? Tredje beretning om EU-førtiltrædelsesstøtte og de miljømæssige og samfundsmæssige følger.

(19) KOM(2002) 256 endelig.

(20) EU's strategi for bæredygtig udvikling.