1. Problemformulering

Transaktioner, der indebærer køb af varer eller ydelser, indebærer i stigende grad vouchere. Disse vouchere kan antage mange former, bl.a. - men ikke kun - forudbetalte telefonkort, afrivelige kuponer, som kan give rabat, og elektroniske koder, som giver ret til varer eller ydelser, eller noget så traditionelt som en gavekupon. Det, de har til fælles, er, at vouchere ikke i sig selv er det primære formål med en transaktion, men snarere skal fremme købet af andre varer eller ydelser.

Vouchere kan få betydning for, om den bagvedliggende transaktion er afgiftspligtig. Dette kan omfatte tidspunktet for en transaktion, hvor den finder sted, og den værdi, der tillægges udvekslingen mellem køber og sælger. Alle disse faktorer kan påvirke de momsmæssige følger af transaktionen og derfor også medlemsstaternes momsindtægter. Fordi mange kommercielle transaktioner bliver stedse mere komplicerede og avancerede (især hvis de understøttes af teknologi), får dette fænomen tilsvarende en stigende betydning.

Momsdirektivet[1], som medlemsstaternes fælles momssystem er baseret på, indeholder ingen bestemmelser om vouchere. Det skyldes især lovgivningens alder. Den trådte i kraft i 1977, hvor vouchere blev opfattet som noget marginalt og ikke gav anledning til særlige momsmæssige komplikationer. De første forudbetalte telekort dukkede først frem i begyndelsen af 1980'erne, og mobile telenettjenester blev ikke almindeligt udbredt før i løbet af 1990'erne.

Selv om vouchere er meget brugt i kommercielle transaktioner, er forudbetalte telenettjenester langt det vigtigste område rent økonomisk. Denne konsekvensanalyse er bl.a. baseret på en undersøgelse[2], hvis konklusion er, at de årlige indtægter fra forudbetalte telekomabonnementer (nu i overvejende grad elektronisk og ikke kortbaseret), ligger på omkring 36 mia. EUR. Alle andre typer vouchere har anslået en samlet årlig værdi på omkring halvdelen af dette beløb.

Dette indebærer logisk nok et betydeligt afgiftsbeløb. Manglen på fælles regler i momsdirektivet har betydet, at medlemsstaterne i tidens løb har udviklet deres egen nationale praksis for at sikre korrekt afgiftspålæggelse af den bagvedliggende transaktion. Desværre har denne udvikling ikke været koordineret. Der er f.eks. en grundlæggende dikotomi mellem de medlemsstater, der systematisk søger at afgiftspålægge værdien, når en voucher bliver udstedt, og dem, der afgiftspålægger ved indløsning. Dette giver anledning til misforhold i afgiftspålæggelsen, hvilket igen kan forårsage enten dobbelt- eller nulafgiftspålæggelse. Dobbeltafgiftspålæggelse sker sandsynligvis ret sjældent (hvis ikke, kunne man forvente, at der var flere klager), men i virkeligheden vil dette højst sandsynligt dræbe markedet uden at efterlade sig et måleligt statistisk spor. Der er dog omfattende empirisk dokumentation for, at dette er et systemisk problem for virksomheder, der forsøger at udvikle forretningsmodeller med brug af vouchere, som skal dække hele EU. Nulafgiftspålæggelse er ikke altid let at afdække, og det er vanskeligt at finde data på makroplan. Forberedelserne til denne konsekvensanalyse har dog afdækket tilstrækkelig dokumentation for, at nulafgiftspålæggelse systematisk udnyttes af visse aktører i telekomsektoren, som her ser en mulighed for at få en uberettiget prisfordel eller simpelthen bare for at øge overskuddet. Disse oplysninger kommer enten fra skattemyndigheder, der konstaterer indtægtstab, som det ikke altid er let at dæmme op for, og fra virksomheder, der klager over urimelig konkurrence. I mellemtiden vil andre erhvervsdrivende, som ønsker at overholde skattelovgivningen, simpelthen afholde sig fra at udnytte mulighederne, især de grænseoverskridende muligheder, hvis de afgiftsmæssige følger ikke er afklarede.

2. Nærhedsprincippet

Konsekvensanalysen, der er baseret på tilgængelige data, underbygger (især i den reviderede udgave), at der er behov for en indsats på EU-plan for at få løst disse problemer. Fordrejningerne i det indre markeds funktionsmåde og industriens bekymring over urimelig konkurrence fremgår af troværdige rapporter fra veletablerede aktører.

Fordi de bagvedliggende problemer kan tilskrives mangler i EU's lovgivning (i momsdirektivet), som kun kan afhjælpes med handling på EU-plan, er det ikke muligt for medlemsstaterne hver for sig at rette op på situationen og opnå en ensartet anvendelse af afgiften.

3. Formål

Ud over at rette op på ovennævnte forskelle i afgiftspålæggelse har usikkerhed omkring den afgiftsmæssige behandling ført til anlæggelse af en række sager vedrørende vouchere ved EU-Domstolen, anlagt af både skattemyndigheder og virksomheder, som har taget dette skridt for at få løst problemerne. Denne løsningsmetode er valgt på grund af problemer med beregning af moms af rabatter, behandling af indgående afgift, reklamegaver i tilknytning til vouchere, forudbetalinger generelt samt beregningen af afgiftsgrundlaget for transaktioner, der indebærer vouchere. Der opstår særlige problemer, når vouchere distribueres gennem distributørkæder, hvilket er en udbredt kommerciel praksis, der ofte også gælder grænseoverskridende ordninger. Selv om Domstolens afgørelser har været en hjælp, har ingen af dem renset luften helt, og da der ikke er kommet en mere grundlæggende, systematisk præcisering, må man forvente, at der indbringes flere sager om momsbehandling af vouchere for Domstolen. Sigtet med dette forslag er at rette op på denne situation.

Det stigende antal anvendelsesmuligheder for vouchere, især forudbetalte mobiltelefonkort, har sløret skillelinjen mellem vouchere og innovative betalingssystemer. For at sikre korrekt afgiftspålæggelse skal denne linje være helt klar, og der skal sikres neutral behandling.

4. Politiske løsningsmodeller/konsekvensanalyse

Der er udviklet tre mulige politiske modeller til at løse disse problemer.

At gøre ingenting – status quo – vil betyde, at problemerne ikke bliver løst og sandsynligvis vokser, da de ikke kan løses uden handling på EU-plan. Høringen af interessenter viste, at disse er kraftige modstandere af en sådan tilgang. En løsningsmodel, hvor der ikke gribes ind på EU-plan, vil være grundlæggende utilfredsstillende, da de nuværende problemer blot vil blive forværret og dermed skabe større usikkerhed og flere uoverensstemmelser. Medlemsstaterne har faktisk ikke de rette værktøjer til hver for sig at håndtere misforhold på afgiftsområdet, da momsdirektivet i sin nuværende form ikke indeholder noget om, hvordan man kan nå frem til en konsekvent behandling.

Soft law-modeller såsom forklarende dokumenter eller tilsvarende reguleringsmidler er kun af reel værdi, hvis de har et sundt, bagvedliggende lovgrundlag. Det er ikke tilfældet her, da problemerne generelt skyldes, at momsdirektivet ikke indeholder klare regler. At løse problemerne med en tilgang, der ikke ændrer selve retsgrundlaget, f.eks. ved at indføre soft law-strukturer såsom retningslinjer, kan ved første blik virke tiltrækkende, men må i sidste instans betragtes som en utilfredsstillende løsning på et grundlæggende afgiftsproblem. I forbindelse med afgifter vil soft law altid kun være den næstbedste løsning sammenlignet med en lovændring og kan generelt kun bruges til at supplere eller forklare det, der allerede findes i lovgivningen. Her er det grundlæggende problem en mangel i momsdirektivet, og den kan ikke afhjælpes med en soft law-løsning.

De identificerede problemer afslører, at der er behov for at modernisere adskillige af momsdirektivets artikler. De identificerede målsætninger kan kun opfyldes ved at ændre disse artikler og indføre andre relevante konsekvensændringer af direktivet.

5. Konsekvensanalyse

Konsekvenserne varierer alt efter de forskellige spilleres rolle og problemer.

For skattemyndighederne er hovedformålet med øvelsen at få lukket de huller i afgiftssystemet, der muliggør eller fremmer ordninger, hvis formål er at undgå at betale afgift. Dette vil resultere i en nedgang i antallet af skatteunddragelser eller utilsigtet nulafgiftspålæggelse. Sekundære fordele med positive følger for virksomhederne ville være at undgå dobbelt afgiftspålæggelse og de negative økonomiske følger, dette har, samt at mindske usikkerheden vedrørende momsforpligtelserne. De medlemsstater, som har angivet, at de lider et indtægtstab på grund af misforhold i afgiftspålæggelsen under de nugældende regler, vil få sat en stopper for dette tab. Som det fremgår af hovedteksten, har de været tøvende med hensyn til at levere specifikke data for tab af afgiftsindtægter, hvilket gør det vanskeligt at sætte tal på et sandsynligt udbytte.

Det er svært at talsætte de faktiske besparelser ved overholdelse, men det betyder ikke, at de er ubetydelige. Skønt indvirkningen på de løbende standardomkostninger ved overholdelse af momsreglerne ikke forventes at udgøre en vigtig faktor, forventes indvirkningen på engangsomkostninger eller periodiske omkostninger i forbindelse med usammenhængende og komplekse momsregler at skabe besparelser.

Ofte er det domstolene, der løser problemerne, og dette er en dyr og ofte utilfredsstillende løsning for interessenterne. Mindskes behovet for at indbringe sager for domstolene, vil det medføre betydelige økonomiske besparelser, om end disse er vanskelige at kvantificere.

Hvis der skabes orden og konsekvens i disse momsregler på tværs af det indre marked, vil dette mere generelt fjerne virksomhedernes hindringer for kommerciel innovation. Det er svært at måle konsekvenserne, men de økonomiske fordele kan måles mere kvalitativt. Især for telekommunikationssektoren, men også erhvervsdrivende i detailleddet, vil klare, konsekvente momsregler skabe et miljø, som sætter dem i stand til bedre at høste de økonomiske fordele ved det indre marked.

De forventede økonomiske konsekvenser for de største markedsspillere og for markedets struktur er beskrevet kvalitativt på grund af de manglede tal for afgiftsunddragelsens omfang. Den bagvedliggende analyse er dog baseret på almene økonomiske betragtninger og på den viden om sektoren, som er opbygget under undersøgelsesarbejdet.

De forventede konsekvenser af et lovforslag vil til en vis grad være asymmetriske. Virksomhedernes placering vil hænge tættere sammen med økonomiske og konkurrencemæssige faktorer end med afgiftsarbitrage. Det indre marked vil blive mindre opsplittet, hvilket vil medføre fordele i form af øget markedseffektivitet, flere valgmuligheder for kunderne og større stordriftsbesparelser. Enkelte små og marginale erhvervsdrivende, hvis virksomhedsmodel udelukkende bygger på skattearbitrage, kan blive nødt til at tilpasse sig, hvis de vil overleve i dette miljø.

Der forventes ingen reelle konsekvenser for samfundet. De virksomheder, som kan blive påvirket i negativ retning, er små, begrænset i antal og har ikke særlig mange ansatte. Leverandører af forudbetalte telekort, hvis primære fokus er skattearbitrage, er ofte virtuelle virksomheder med meget begrænset fysisk tilstedeværelse. Men omvendt burde det forbedrede markedsmiljø føre til prisreduktioner, især for international telekommunikation, hvilket vil være til fordel for de kunder, der bruger forudbetalte tjenester.

6. Sammenligning af løsningsmodellerne

En sammenligning fører til den konklusion, at en modernisering af bestemmelserne i momsdirektivet er den eneste måde at skabe en holdbar, langsigtet løsning. Dette bør omfatte definitioner af forskellige typer vouchere, afklaring af momsbehandlingen af distributionskæder, regler for beregning af afgiftsgrundlaget og tidspunktet for afgiftspålæggelsen samt følgerne for fradragsretten.

Momsproblemerne ved vouchere kan undertiden forekomme ekstremt tekniske. Det indledende arbejde bestod derfor bl.a. af omfattende høringer af medlemsstaterne og de implicerede virksomheder. I sidstnævnte tilfælde gik dette meget længere end formaliteterne ved den offentlige høring og strakte sig i praksis over hele projektets løbetid. Der er lagt særlig vægt på følgerne af innovativ praksis og på at skabe i det mindste en vis grad af fremtidssikring i forslaget. Den anbefalede tilgang er derfor baseret på bred konsensus blandt interessenterne om, hvad der er brug for. En af forslagets følger vil dog sandsynligvis være en erkendelse af, at visse tjenester, især tjenester udbudt af telekomoperatører og baseret på vouchere, har udviklet sig til noget, som konkurrerer med udbydere af mere traditionelle betalingstjenester, og hvis neutraliteten skal sikres, skal momsbehandlingen ske på lige vilkår.

7. Overvågning og evaluering

Det er Kommissionens etablerede praksis at overvåge medlemsstaternes gennemførelse af lovgivning som denne. Der forventes ikke truffet andre foranstaltninger.

[1] Rådets direktiv 2006/112/EF af 28. november 2006 om det fælles merværdiafgiftssystem (EUT L 347 af 11.12.2006, s. 1).

[2] "Study of the VAT treatment and quantification of vouchers at an EU level for the provision of economic analysis in the area of taxation", endelig rapport fra Deloitte af 14. juli 2010 (revideret). Denne undersøgelse er vedlagt konsekvensanalysen som bilag.