DA Den Europæiske Unions Tidende C 324/49

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om Overordnede retningslinjer for den økonomiske politik og økonomisk styring — Betingelserne for større sammenhæng i formuleringen af økonomiske politikker i Europa

(2006/C 324/21)

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 19. januar 2006 i henhold til forretningsordenens artikel 29, stk. 2, på eget at afgive udtalelse om: Overordnede retningslinjer for den økonomiske politik og økonomisk styring — Betingelserne for større sammenhæng i formuleringen af økonomiske politikker i Europa.

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som udpegede Lars Nyberg til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 7. september 2006.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 430. plenarforsamling den 26. oktober 2006, følgende udtalelse med 86 stemmer for, 9 imod og 10 hverken for eller imod:

Resumé og henstillinger

EØSU har i årets udtalelse om den økonomiske politik valgt ikke at kommentere de treårige økonomiske retningslinjer, men i stedet behandle det formelle grundlag for retningslinjerne. Grundlaget for EU's ageren i monetære og finanspolitiske spørgsmål findes i Maastricht-traktatens bestemmelser vedrørende den fælles valuta, i stabilitets- og vækstpagten og i traktatens regler for de økonomisk-politiske retningslinjer. Målet er at fastlægge regler, som har en så positiv effekt som muligt for de overordnede målsætninger om prisstabilitet, vækst og beskæftigelse.

For at undgå, at det ene politikområde lægger alt for snævre bånd på det andet, bør ECB og Økofin overveje samme sæt mål i deres politik. Det er især vigtigt, at Eurogruppen inden for Økofin og ECB har samme mål.

Udtalelsen er opdelt efter forskellige emneområder — pengepolitik, stabilitets- og vækstpagten, de økonomiske retningslinjer, løndannelsen og sammenhængen mellem inflation og vækst. Vi vil dog redegøre for vore henstillinger ud fra, hvem der forventes at gøre hvad — Økofin, ECB, Kommissionen samt arbejdsmarkedets parter.

Den Europæiske Centralbank (ECB)

— Prisstabilitetsmålet bør justeres til et symmetrisk mål, f.eks. 2 % +/- 1 procentenhed. At have et mål med et midtpunkt gør det lettere at bedømme, hvor tæt på målet man er, og er vigtigt for at opnå tilsvarende skridt fra ECB, når inflationen ændres, fordi efterspørgslen falder eller stiger.

— For en politik med en klarere sammenhæng mellem pengepolitiske foranstaltninger og finanspolitiske foranstaltninger fremstår den underliggende inflation som det inflationsmål, der bør anvendes. Det er renset for prisændringer, som ECB ikke kan påvirke og som kan være tilfældige. Dette mål viser bedre tendensen i ændringen af priserne. Desuden bør ECB i sine vurderinger af prisændringerne tage hensyn til, om de skyldes skatteændringer.

— En justering af kravene om prisstabilitet til kandidater til den fælles valuta er nødvendig. Formelt kræver det en ændring af traktaten. Men i betragtning af, at en sådan ændring end ikke indgik i forfatningstraktaten, vil en fleksibel fortolkning af traktaten være på sin plads, hvor det er hensigten bag kravet og ikke den konkrete konstruktion, som afgør, om man kan få adgang til euroområdet. Det naturlige må være at sætte samme prisstabilitetsmål som for medlemmerne i euroområdet.

— Stabiliteten og tilliden til den monetære politik forudsætter ikke et inflationsniveau på under 2 procent. Et noget højere niveau som mål for prisstabilitet bør ikke rokke ved stabiliteten. Det afgørende er snarere, at man ved, at der er vilje og evne til at kontrollere inflationen, så det mål, man vælger, opfyldes.

— ECB bør offentliggøre referatet fra deres møder.

Økofin

— Der er begrænset risiko for en procyklisk politik, så længe kapacitetsudnyttelsen endnu ikke har nået det niveau, hvor tendenser til øget inflation begynder at vise sig. Arbejdsløsheden ligger fortsat på et urimeligt niveau, og der findes store ressourcer til at udvide erhvervsdeltagelsen. I år med gode økonomiske forhold bør hovedmålet for den økonomiske politik være at planlægge med tanke på kommende økonomiske problemer som følge af den demografiske udvikling. I en situation med en positiv økonomisk udvikling er det ikke nok med de overordnede EU-mål for offentlige budgetter og gæld. Medlemsstater, som allerede har nået disse mål, må ikke stille sig tilfreds hermed.

— EØSU finder, at indikatorerne for budgetbalance og statsgæld bør bevares, men diskussionen må føres et skridt videre, ved at man ser på de reale mål for den økonomiske politik.

— De treårige økonomiske retningslinjer bør som hovedmål have et mindsteniveau for økonomisk vækst, kvantificerede mål for nedbringelse af ledigheden samt Lissabon-dagsordenens procentsatser for erhvervsdeltagelse. Nationale mål bør fastlægges, men de må dog ikke være lavere end målene EU som helhed.

— Finansministrene skal være konsekvente og ikke sige ét i Bruxelles og gøre noget andet derhjemme.

Arbejdsmarkedets parter/Køln-processen

— Mellem møderne i Køln-processen bør der foretages fælles undersøgelser af økonomiske sammenhænge, virkningerne af forskellige politiktiltag og lignende spørgsmål.

— Køln-processen kan være det sted, hvor der kan lægges tilstrækkelig vægt på kravet til alle berørte parter om at opfylde deres forpligtelser, hvad angår økonomisk statistik.

— Parlamentet bør inden hvert møde udarbejde en resolution om den økonomiske situation og den ønskede politik.

— Både Økofin og Eurogruppen bør være til stede for at få repræsentation fra både den samlede kreds af finansministre og fra de finansministre, som har det direkte ansvar for den finanspolitik, som skal kombineres med ECB's monetære politik.

Kommissionen

— Der bør gennemføres en fortsat analyse af den underliggende inflation. En mere tilbundsgående undersøgelse af, hvilken politik der er blevet ført i lande med en god relation — lav inflation i forhold til væksttakten — bør danne grundlag for en fremtidig benchmarking.

— Det kan være interessant med undersøgelser af, hvor meget f.eks. ændringerne i produktiviteten har været medvirkende til forskellene i vækst? Hvor stor en del af forskellene i produktivitetsfremgangen skyldes forskelle i investeringer og innovationer? Hvilke andre metoder er der for at øge produktiviteten? EØSU vil derfor opfordre Kommissionen til at studere sammenhængen mellem de overordnede mål for vækst og beskæftigelse og f.eks. produktivitetsstigninger og inflationsniveauer.

Sammenfatning

Der skal sikres en bedre koordination mellem penge- og finanspolitikken, ved at prisstabilitet, vækst og beskæftigelse bliver vigtige mål for alle beslutningstagere inden for den økonomiske politik: ECB, Kommissionen, Økofin, arbejdsmarkedets parter og medlemsstaterne. Når alle aktører har alle tre mål som udgangspunkt for deres politikforslag, tvinges de til at se på alle konsekvenser af deres forslag, så der bliver tale om en mere ensartet politik, som giver et bedre samlet resultat.

1. Indledning

1.1 EU's overordnede økonomiske retningslinjer — »Broad Economic Policy Guidelines« — er nu treårige. Dette års retningslinjer indeholder blot mindre justeringer af de retningslinjer, som blev vedtaget i 2005.

1.2 EØSU har derfor i årets udtalelse om den økonomiske politik valgt ikke at kommentere disse forandringer, men i stedet behandle det formelle grundlag for retningslinjerne. En sådan undersøgelse kan ikke stoppe op ved det, som rent formelt behandles i de økonomiske retningslinjer, men det er også nødvendigt at komme ind på den monetære politik og sammenhængen mellem den og finanspolitikken.

1.3 Grundlaget for EU's ageren i penge- og finanspolitiske spørgsmål kan findes i de traktatsbestemmelser, som blev vedtaget i Maastricht om den fælles valuta, i stabilitets- og vækstpagten og i traktatens regler for de økonomisk-politiske retningslinjer. Med forandringerne i løbet af 2005 er behandlingen af disse retningslinjer blevet indført i den årlige »Lissabon-proces«.

1.4 Hensigten er at se på samspillet mellem disse regler og deres virkninger på den faktiske politik såvel i EU i dets helhed som nationalt. For at få en fuldstændig analyse må man også komme ind på løndannelsen. En sådan analyse bliver nødvendigvis temmelig teoretisk, hvis diskussionen skal kunne føres fremad og politikken forbedres. Målet er at se, om dagens regler har en så positiv virkning som muligt på de overordnede målsætninger for prisstabilitet, vækst og beskæftigelse.

1.5 Vore henstillinger går derfor ikke blot på den aktuelle politik, men også på regelændringer, som kan gennemføres med det samme, især om ændret adfærd hos beslutningstagerne. Kun i et enkelt tilfælde sigter vore forslag på ændringer af traktaten.

2. Maastricht og den fælles valutapolitik

2.1 Den Europæiske Centralbank (ECB) har prisstabilitet som sit overordnede mål. Som et andet mål nævnes i traktatens bestemmelser, som de blev vedtaget i Maastricht, at ECB skal støtte væksten, når prisstabilitet er opnået. I den forbindelse plejer man at sammenligne med den amerikanske centralbank, Federal Reserve, hvis målsætning mere bygger på et samlet syn på såvel prisstabilitet som beskæftigelse og vækst. I formuleringerne kan der anes en gradsforskel, men i den førte pengepolitik bliver forskellene mere tydelige. Federal Reserve anvender oftere udviklingen i beskæftigelsen som kriterium for sine renteændringer. For ECB synes prisstabilitet at være den eneste grund til renteændringer.

2.2 Ud over de faktiske pengepolitiske foranstaltninger har selve målformuleringen derfor også betydning for, hvordan den samlede økonomiske politik påvirkes.

2.3 I et samlet billede af den økonomiske politik — både penge- og finanspolitikken — er det derfor ikke blot den førte rentepolitik, der bliver afgørende for, hvordan finanspolitikken kan føres, men i lige så høj grad valget af pengepolitikkens mål. En finansminister tænker sikkert ofte: Hvis jeg gør på denne måde, vil det da blive modvirket af, at renten ændres for at justere effekten? For at undgå, at det ene politikområde lægger alt for snævre bånd på det andet, bør ECB og Økofin overveje samme opstilling af mål i deres politik. Det er især vigtigt, at Eurogruppen inden for Økofin og ECB har samme orientering. Målet for pengepolitikken må fastlægges på meget lang sigt. I mange forbindelser har ECB fremført, at man har baseret målet om 2 procent på tidligere udtalelser fra Økofin. Synet på, hvad en ønskværdig inflation er, adskiller sig måske ikke så meget, men målet og foranstaltningerne skal kunne overholdes af alle

2.4 Når ECB har fastlagt målet for prisstabilitet, har man valgt en inflationsniveau på under 2 procent. Allerede i 2003 ændrede man målet til under, men tæt på 2 procent. Målet er dermed noget mere realistisk, eftersom det første mål på under 2 procent tilmed kunne indebære, at man accepterer deflation.

2.5 Der er imidlertid to problemer med en sådan definition: Det er næsten umuligt at afgøre, hvor langt fra målet man er og hvilken afstand der er acceptabel. Med et symmetrisk mål fastlægges et interval ved den mest ønskede inflationsrate. Med ECB's ønske om at ligge tæt på 2 procent skulle et mål på 2 procent +/-1 procentpoint være den bedste målangivelse. Et sådant mål vil også fjerne en del af den uro, som til og med opstår ved enkeltændringer på promilleniveau. EØSU mener, at alt taler for at justere ECB's mål til et symmetrisk mål. At have et mål med et midtpunkt kan også være af betydning, hvis man ønsker en tilsvarende ageren fra ECB, når inflationen ændres, fordi efterspørgslen falder eller stiger. Historisk set skete renteforhøjelsen hurtigt, da det gik godt for den europæiske økonomi inden årtusindskiftet, mens sænkningerne i de dårlige år et par år senere foregik betydeligt langsommere.

2.6 Det tilbageværende problem er, hvilken inflation er det, man måler? I ECB's formelle mål er det HICP (det harmoniserede forbrugerprisindeks), dvs. målet for det dækkende inflationsniveau. Man kan f.eks. trække energipriser eller fødevarepriser ud af dette indeks for at opnå et inflationsniveau, som kan anses for at være mere påvirkeligt af pengepolitikken og som ikke afhænger af faktorer, man ikke har kontrol over. Dette er især for at undgå en effekt fra olieprisstigninger, der er tilfældige, og som temmelig hurtigt kan gå i den modsatte retning. For at undgå en direkte effekt fra tilfældige ændringer af ECB's politik har man brug for et modificeret prisindeks. Selv med en sandsynligvis langsigtet stigning i oliepriserne kan tilfældige olieprisændringer aldrig modvirkes af renteændringer, som først påregnes at have en effekt efter 1-2 år.

2.7 Det inflationsbegreb, som almindeligvis kaldes den underliggende inflation, skal måle den interne inflationstendens i økonomien (euroområdet for ECB). Disse ændringer af prisniveauet er mere tendenser, og det er sådanne, som det er vigtigst for ECB at påvirke. Den mest direkte virkning af renteændringer på prisstigningstakten bør logisk set findes mellem det mål for inflationen og ECB's rentepolitik. Når ECB har accepteret en inflation over det opstillede mål, kan man se en sandsynlig virkning af, at man i virkeligheden også ser på nogle af disse reducerede inflationsserier. Hvis man også henviser til den underliggende inflation, bliver det lettere for ECB at opnå forståelse for sin politik. For en politik med en klarere forbindelse mellem de penge- og finanspolitiske foranstaltninger fremstår den underliggende inflation som det mål, der bør anvendes. Dette skulle gøre det lettere at opnå en mere positiv effekt på vækst og beskæftigelse for den samlede økonomiske politik.

2.8 En sammenligning af den officielle inflation ifølge HICP og de mål, som findes for den underliggende inflation, udviser de fleste år (ifølge bilagene) kun små forskelle. Det er kun i 2005, at energipriserne i noget nævneværdigt omfang har påvirket det generelle prisniveau. Hvis man sammenligner inflationen med ECB's målsætning er det kun i årene 2000 og 2005, at man har fået den underliggende inflation for langt ned under målsætningen. Hvis man havde opstillet målet i henhold til den underliggende inflation, ville politikken i f.eks. 2005 have været mindre restriktiv.

2.9 En anden faktor, som påvirker inflationsniveauet, men som ikke direkte er en effekt af den hjemlige efterspørgsel, er skatte- og afgiftsændringer. Hvis f.eks. medlemsstaterne forhøjer momsen for at mindske budgetunderskuddet, så stiger inflationen. Det kan få ECB, hvis man anvender HICP som inflationsmål, til at hæve renten. Men momsforhøjelsen får en afdæmpende virkning på efterspørgslen i samfundet og skal da med et samlet syn på den økonomiske politik snarest kombineres med en rentesænkning. I disse situationer, hvilket f.eks. bliver aktuelt, når Tyskland ved årsskiftet 2006/2007 hæver momsen fra 16 til 19 procent, bør ECB altså se nøje på både årsagen til inflationen, og at den er en enkeltstående begivenhed, som ikke forårsager en tendensmæssig forhøjelse af inflationen. Et yderligere aspekt er, at hvis ECB giver en sådan skatteforhøjelse i et enkelt land lov til at påvirke pengepolitikken, får det også negative virkninger på alle andre lande i euroområdet.

2.10 For tilslutning til den fælles valuta gælder fortsat for de medlemsstater, som endnu ikke deltager, at de ifølge traktaten skal ligge tæt på inflationen »i de højst tre medlemsstater, der har nået de bedste resultater med hensyn til prisstabilitet…«. Tæt på svarer til højst 1,5 procent fra. Med bedst menes i den forbindelse den laveste inflation. Dette er ikke lige så naturligt et mål i dag, som det var i begyndelsen af 1990'erne. Med de seneste års situation kan det indebære krav om en lavere inflation end i eurolandene. Kravet bliver endnu mere absurd, eftersom det er baseret på inflationen i EU-landene og ikke blot i eurolandene. I den seneste tid har ikke-eurolande domineret blandt de tre, som afgør kravet om prisstabilitet for de, der ansøger om optagelse i euroområdet. En justering af kravene om prisstabilitet for kandidaterne til den fælles valuta må derfor foretages. Formelt kræver det en ændring af traktaten. Da en sådan ændring end ikke indgik i forfatningstraktaten, vil en formel ændring tage så lang tid, at flertallet af euro-ansøgende lande tvinges til at forsøge at opfylde det nuværende krav. En fleksibel fortolkning af traktaten er derfor på sin plads, hvor hensigten bag kravet og ikke den konkrete konstruktion afgør, om man kan få adgang til euroområdet. Det naturlige krav bør være, at man sætter samme mål for dem som for euroområdets medlemmer. Hvis dette mål skal justeres til 2 procent +/-1 procentenhed, så skal det også gælde som krav for eurokandidaterne.

2.10.1 Det kan også være nødvendigt med et mere fleksibelt syn på prisstabiliteten i lande med en meget hurtig økonomisk vækst. At en noget højere inflation er en nødvendig del af de tilpasninger, som der er brug for i en hurtigt voksende økonomi, kan f.eks. Irland være et eksempel på.

2.11 Inflation er et statistisk mål. Der er brug for et sådant grundlag for den økonomiske politik. Borgerne oplever dog prisstigninger på en anden måde. Man føler tydeligt effekten af husleje, fødevarepriser, benzinpriser osv. På den anden side er der få, som overhovedet mærker de prissænkninger, som finder sted på visse varer. Mere alvorligt er imidlertid, at effekterne påvirker forskellige personer meget forskelligt. Når de stigende priser mest gælder nødvendige varer, rammes de fattige hårdest. En generel prisstigning på 2-3 procent kan for dem indebære en betydelig forøgelse af leveomkostningerne. Disse virkninger må politikerne tage hensyn til og modvirke gennem forskellige politiske tiltag. Det gælder dog ikke omfanget af budgetpolitikken men dens konkrete indhold.

3. Stabilitets- og vækstpagten anno 2005

3.1 Har medlemsstaternes politik ændret sig i og med den nye formulering af stabilitets- og vækstpagten og har Kommissionens og senere Rådets vurdering af landene ændret sig? Det ser ud som om, at kun Litauen har anvendt forklaringer vedrørende underskud, der er hentet fra den nye pagt. Den nye pagt har imidlertid fået alle medlemsstater til at opstille nationale mål for de offentlige finanser på mellemlangt sigt. Målet tager afsæt i den aktuelle situation i de respektive lande.

3.2 Med den økonomiske udvikling efter pagtens omformulering er det naturligt, at denne ikke har haft nogen synlig effekt. De fleste ændringer, som blev indført, handlede om situationer, hvor man går ind i perioder med større økonomiske problemer. Nu har der i stedet været en periode med økonomisk opsving og fremgang, som også fremgår af pagtens indikatorer.

3.3 Med den forventede økonomiske udvikling i 2005 og 2006, især på baggrund af den mere positive udvikling i Tyskland, kan man altså forvente en generelt bedre opfyldelse af indikatorerne i stabilitets- og vækstpagten. At dette sker i en periode med meget store olieprisstigninger, viser, at de økonomiske forbedringer har temmelig stor styrke. Effekten af olieprisstigningerne kan have forskellig stor betydning for forskellige lande alt efter, hvor afhængig man er af olieimport. Selv i de »gode« år findes der dog nogle lande, som fortsat er langt fra at opfylde målet om budgetligevægt. Disse lande bør have god hjælp af udviklingen i de øvrige EU-lande.

3.4 Med den opnåede eller forventede vækst har man dog i de fleste lande ikke nået det niveau, hvor pagtens hårdere linje for budgetforanstaltninger i økonomisk gode år bør anbefales. Der er begrænset risiko for en procyklisk politik, så længe kapacitetsudnyttelsen endnu ikke har nået det niveau, hvor tendenser til øget inflation begynder at vise sig. Ledigheden ligger fortsat på et urimeligt niveau, og der findes store ressourcer til at øge erhvervsdeltagelsen. Samspillet mellem finanspolitik og pengepolitik sættes på en ny prøve i forhold til tidligere års meget svage økonomiske situation. I år med gode økonomiske forhold bør hovedmålet for den økonomiske politik være at planlægge med tanke på kommende økonomiske problemer som følge af den demografiske udvikling.

3.5 I en situation med en positiv økonomisk udvikling er det ikke nok med de overordnede EU-mål for offentlige budgetter og gæld. Medlemsstater, som allerede har opfyldt disse mål, må ikke stille sig tilfreds hermed. Det er vigtigt, at de udnytter de nationale mål i henhold til den nye stabilitets- og vækstpagt for at forbedre den økonomiske situation.

3.6 Ud over at den vanskelige økonomiske situation før 2005 har været hovedårsagen til problemerne med at opfylde pagtens indikatorer, findes der også statistiske forklaringer, som man sjældent er opmærksom på. I en økonomi med lav inflation bevarer statsgælden sin værdi. Der kræves konkrete foranstaltninger til at reducere den. Med stærk vækst reduceres statsgælden som andel af BNP, uden at man behøver at gøre noget, og budgetbalancen forbedres. Ved høj inflation mindskes den offentlige sektors økonomiske bidrag som andel af BNP — budgetbalancen forbedres statistisk og det samme gør statsgælden. Ved vækst øges det offentliges indtægter, uden at man formelt er nødt til at hæve skatterne. I en vis forstand er de negative statistiske effekter på statsgælden og budgetbalancen altså i den seneste tid blevet afløst af positive statistiske effekter.

3.7 I de dårlige år har en anden effekt været en usædvanlig høj opsparing. Uden investeringsalternativer i Europa er denne kapital søgt til USA. Med den øgede tillid til økonomien, som følger med de bedre tider, kan man forvente, at den mindskede frygt for fremtiden fører til mindre opsparing. En god cirkel kan skabes med yderligere øget efterspørgsel.

3.8 Endelig kan nævnes, at finanspolitikken på EU-niveau har et særligt problem. De, som skal udforme den og sørge for, at den overholdes, udskiftes konstant. Det sker, at en fjerdedel af finansministrene udskiftes i løbet af et enkelt år. Ansvarsfølelsen over for den politik, som er blevet fastlagt af tidligere ministre, bliver ikke videre stærk. Der er derfor brug for mere langsigtede beslutninger inden for Økofin, så en ny gruppe ministre ikke forpurrer den politik, som er blevet iværksat. Den konstante udskiftning af ministre gør det også svært at nå at få et Økofin, der har den politiske vilje til at føre en fælles politik.

4. De økonomiske retningslinjer og Lissabon-processen

4.1 »De overordnede retningslinjer for de økonomiske politikker« har eksisteret siden 1993. Fra udelukkende at have handlet om finanspolitik er også beskæftigelsesspørgsmål blevet inkluderet, og fra og med 2005 er de blevet koblet sammen med beskæftigelsesretningslinjer og Lissabon-dagsorden i en samlet proces. Her handler det i praksis om national politik, hvor Kommissionen og Rådet fastlægger retningslinjerne. I modsætning til stabilitets- og vækstpagten rummer retningslinjerne ingen sanktioner.

4.2 Den diskussion, som er blevet ført siden ØMU'ens oprettelse, har været domineret af ubalancen mellem en central pengepolitik og en finanspolitik, som fortsætter med at være national. Stabilitets- og vækstpagten er en »hybrid«, hvori der også indgår fællespolitiske elementer og sanktioner, mens de økonomiske retningslinjer bygger på henstillinger.

4.3 Hvordan kan man udvikle de økonomiske retningslinjer? For at gøre dette er det nødvendigt at skelne klart mellem opstillingen af målene for den økonomiske politik og hvilke midler der anvendes til at opfylde dem.

4.4 Hvad stabilitets- og vækstpagten angår, er budgetbalancen og statsgældens andel af BNP i den generelle debat begyndt at blive opfattet som mål. Disse to udgør dog i sig selv ingen slutmål. De er snarere et fingerpeg om politikkens retning. Balance eller overskud på de officielle budgetter skal skabe forudsætningerne for at kunne udnytte dette i en situation med økonomisk nedgang. Overskud bliver da et middel til senere at kunne anvende pengene til at stimulere økonomien. EØSU finder, at indikatorerne for budgetbalance og statsgæld bør bevares, men at diskussionen må tages et skridt længere, ved at man ser på de virkelige mål for den økonomiske politik.

4.5 De overordnede målsætninger for hele den økonomiske politik, både penge- og finanspolitikken, er prisstabilitet, vækst og fuld beskæftigelse. Disse mål skal formuleres. Prisstabilitet har vi allerede set på. Grundlaget for de økonomiske retningslinjer bør derfor være, at man på EU-niveau også fastsætter definitioner for ønsket vækst og fuld beskæftigelse. I praksis er der store problemer hermed. Hvis målene skal være realistiske, må de ses i relation til den aktuelle økonomiske situation. Det betyder, at det kan være nødvendigt at revidere dem temmelig ofte, og at de ikke kan være lige så langsigtede som prisstabilitetsmålet.

4.6 Man kan diskutere, hvor godt væksten måler den økonomiske udvikling. De mål, som almindeligvis anvendes, tager ikke hensyn til sociale og miljømæssige effekter. Hvis man kun ser på den rent økonomiske vækst, er der to fastlagte mål: Forøgelse af den reale BNP pr. indbygger og det samme mål i henhold til den såkaldte købekraftsparitet (PPP). Det sidstnævnte forsøger at ligestille den faktiske økonomiske situation i forskellige lande. Det har ingen betydning her, hvilket mål man vælger, eftersom det er stigningstakten, vi vil fastsætte. Den afviger næppe år fra år afhængig af, hvilken type BNP man måler. For nogle år siden forsøgte man at fastlægge, ved hvilken valutarate ledigheden begynder at falde. Målet var da at have mindst én sådan vækstrate for BNP (ca. 3 %). Den type mål for vækst kan dog variere over tid ligesom mellem forskellige økonomier. I betragtning af problemerne med at mindske ledigheden er det dog svært at forestille sig et vækstmål, som er lavere end dér, hvor ledigheden begynder at falde. Der er ikke særligt mange lande, som i de senere år faktisk har opnået et sådant mindsteniveau for vækst.

4.7 Når man sammenligner lande indbyrdes og valg af politik til at øge væksten, er det vigtigt at skelne mellem de to hovedmetoder til at øge væksten. Enten kan væksten øges ved, at man producerer mere med samme teknologi, oftest ved at arbejdskraften øges, eller også kan man øge produktiviteten. Man producerer da mere med samme arbejdskraft. I de næste år er der fortsat mulighed for at udnytte den første metode, men om nogle år har man som følge af den demografiske udvikling næsten kun den anden metode til rådighed.

4.8 For beskæftigelsen er det langt vanskeligere at fastlægge et mål. Målet skal bestå af to dele, dels hvor stor en andel af befolkningen i de erhvervsaktive aldre, som deltager på arbejdsmarkedet (beskæftigelsesgraden), dels hvor mange af de arbejdsdygtige som er ledige. I Lissabon-dagsordenen har man opstillet mål for beskæftigelsesgraden til samlet (70 %), kvinder (60 %) og personer mellem 55 år og pensionsalderen (50 %).

4.9 For ledigheden er ingen mål angivet i procenter. Der findes til at begynde med flere forskellige metoder til at måle, hvem der skal medregnes blandt de ledige. Årsagen til, at der er brug for mindst to mål, er imidlertid, at man dels har den åbne ledighed, dels ledige, som deltager i en eller anden form for arbejdsmarkedspolitiske foranstaltninger. Yderst få lande er tæt på det, som man kunne kalde fuld beskæftigelse (kun nogle få procents ledighed, som altid findes i en dynamisk økonomi, hvor der konstant er nødt til at ske forandringer). Det kan derfor i stedet være passende, hvis man lang tid fremover har et vist procentmæssigt fald i ledigheden som mål.

4.10 Det ræsonnement fører til, at de treårige økonomiske retningslinjers vigtigste forslag bør være et mindsteniveau for økonomisk vækst og en takt for nedbringelse af ledigheden. Som mål for erhvervsdeltagelsen kan man indtil videre bibeholde procentsatserne i Lissabon-dagsordenen. Samme situation som for pengepolitikken — med tydelige mål, som politikken kan bedømmes ud fra — er nødvendige inden for finanspolitikken.

4.11 De økonomiske retningslinjers rolle derefter bør snarere være, at landene redegør for, hvad de gør for at opfylde målene, hvorefter Kommissionen og Rådet bedømmer, om de opfylder målene tilstrækkeligt. Hvis man ikke når målene, bør EU kunne kritisere den valgte politik og fremlægge forslag på basis af en benchmarking af effektiv politik i andre lande. Hvert land må dog bedømmes ud fra dets forudsætninger og aktuelle økonomiske situation.

4.12 Eftersom finanspolitikken forbliver et nationalt anliggende, er den aktuelle betoning af den samlede økonomiske situation i EU ikke særlig relevant ved bedømmelsen af hvert lands politik. De økonomiske retningslinjer bør derfor justeres. I fremtidige retningslinjer bør der fastlægges nationale målsætninger for de overordnede mål, som dog ikke bør være lavere end målene for hele EU, og hvert land bør bedømmes efter, hvordan de opfylder deres målsætninger.

4.13 Med en kraftigere betoning af, hvad hver medlemsstat foretager sig ud fra sine egne økonomiske forudsætninger, og med en kobling til Lissabon-dagsordenens klarere mål for beskæftigelsen kan de økonomiske retningslinjer knyttes nærmere til Lissabon-dagsordenens øvrige målsætninger. Den overordnede økonomiske politik kan blive en mere naturlig del af de nationale reformprogrammer og dermed øge hele tempoet for gennemførelsen af Lissabon-dagsordenen.

5. Løndannelsen og de økonomiske retningslinjer

5.1 I 1999 skabtes det, som i dag kaldes Køln-processen. Dette årlige diskussionsforum mellem Økofin, ECB, Kommissionen og arbejdsmarkedets parter (EFS og Unice/CEEP) om aktuel politik er lidet kendt. Det har dog sandsynligvis været et værdifuldt bidrag til at øge de involveredes kendskab til hinandens politik og synspunkter vedrørende den økonomiske politik.

5.2 Disse diskussioner finder sted på to niveauer, et ekspertniveau og en gruppe på højt niveau. Møderne finder sted hvert halve år og drejer sig om, hvordan man ser på den aktuelle økonomiske situation og hvilken politik der kræves.

5.3 Fra diskussioner i løbet af 2005 kan man pege på, hvordan såvel analyse som forslag til foranstaltninger adskiller sig. Kommissionen nævner den forbedrede økonomiske situation. ECB understreger, hvor vigtigt det er at føre en tilbageholdende lønpolitik, hvilket naturligvis også er budskabet i Unices indlæg. CEEP taler om behovet for offentlige investeringer. UEAPME taler faktisk ikke kun om betydningen af at se på små virksomheder, men også om at man faktisk er nødt til at acceptere højere inflation. Behovet for generel økonomisk stimulering for at sætte fart i den hjemlige efterspørgsel fremføres af EFS, ligesom det påpeges, at lønninger ikke blot er en udgift men den vigtigste forudsætning for efterspørgslen, og at lønmodtagerne gennem flere år har gjort deres for at holde inflationen nede gennem lønstigninger, som er lavere end produktivitetsstigningerne.

5.4 Med en sådan beskrivelse kan man spørge sig selv, om der ikke er brug for en ny start for Køln-processen. Hvordan kan den udvikles? Indtil nu har dialogen i Køln-processen handlet om at mødes og udveksle synspunkter. En mulig udvikling er, at man mellem møderne gennemfører fælles undersøgelser af økonomiske sammenhænge, effekterne af forskellige politikforanstaltninger og tilsvarende spørgsmål. Det skulle kunne føre til en tilnærmelse i synet på den økonomiske virkelighed, man er nødt til at tage udgangspunkt i. Forslaget kan også kædes sammen med EØSU's tidligere forslag om et organ for selvstændige økonomiske studier (1).

5.5 Et spørgsmål uden samme ideologiske karakter, men som alligevel har afgørende betydning for den førte politik, er statistikkens pålidelighed. At alle medlemsstater er i stand til at gøre den nødvendige statistik tilgængelig samtidig, burde være en selvfølge. En bedømmelse af, hvilken politik der skal føres på basis af fejlagtige statistiske oplysninger, er meningsløs. Måske er diskussionerne under Køln-processen det rette sted at understrege kravet til alle berørte parter om at opfylde deres forpligtelser, hvad angår økonomisk statistik. Også Europa-Parlamentet har flere gange fremsat krav om bedre statistik.

5.6 I den formelle struktur kan forandringer måske også føre til en mere aktiv diskussion. Europa-Parlamentets rolle kan eventuelt styrkes. Fra formel tilstedeværelse kunne man tage skridtet videre, således at Parlamentet inden hvert møde skal fremlægge en resolution om den økonomiske situation og ønskede politik. En sådan gennemgang skulle kunne afvejes mod den mere formelle redegørelse, som Kommissionen sandsynligvis vil give. Både Økofin og Eurogruppen bør være til stede for at sikre repræsentation fra både den samlede kreds af finansministre og fra de finansministre, som har det direkte ansvar for den finanspolitik, som skal kombineres med ECB's monetære politik.

5.7 Selv om hver part fører sin selvstændige politik — ECB, finansministrene og arbejdsmarkedets parter — er der stærkt behov for det forbedrede samarbejde, vi slår til lyd for. At være selvstændig indebærer ikke, at man ikke deltager i den almene diskussion, og heller ikke, at man ikke skal kunne lytte til gode råd. Der går heller ikke skår af selvstændigheden, hvis man taler om dette offentligt i stedet for altid at hævde, at man foretager alle bedømmelser helt for egen regning og ikke påvirkes af nogen. Finansministrene skal være konsekvente og ikke sige én ting i Bruxelles og agere anderledes derhjemme. For ECB bør det være muligt at gøre som centralbankerne i Storbritannien og Sverige, nemlig offentliggøre referaterne fra deres møder.

6. Sammenhæng mellem inflation og vækst?

6.1 Europa-Parlamentet skrev følgende om de integrerede retningslinjer for vækst og beskæftigelse den 26. maj 2005: »Væksten i euroområdet og i EU-25 kan ikke varigt nå sit potentielle niveau og er alt for svag, især i de fire vigtigste økonomier i euroområdet. Husholdningernes forbrug er lavt og de økonomiske udsigter for 2005 og 2006 er utilfredsstillende, hvilket bidrager til en fortsat høj ledighed, som kun langsomt vil falde. Skønt renteniveauerne er de laveste siden Anden Verdenskrig, er investeringsviljen fortsat lav.«

6.2 Det klassiske modsætningspar i økonomisk litteratur er inflation og arbejdsløshed. Et godt resultat for den ene synes statistisk set at føre til dårlige resultater for den anden. Vi har, bl.a. med udgangspunkt i beskrivelser som den fra Parlamentet, valgt i stedet at forsøge at finde sammenhænge mellem inflation og vækst.

6.3 Man kan i en given økonomisk situation sammenligne væksten i lande med lav inflation og lande med høj inflation. Man kan også se på, hvordan væksten varierer i et land i forskellige situationer, når inflationen varierer. Vore tabeller kan måske ikke betegnes som videnskabelige, men de giver os et tydeligt fingerpeg om, at kendskabet til sammenhængen mellem inflation og vækst er vigtigt for at kunne finde frem til det rette policymix.

6.4 Når man ser på lande med relativt høj inflation og høj vækst og på den anden side lande med lav inflation og lav vækst, så bør en naturlig følge være at se, om der er mere end en statistisk sammenhæng mellem inflation og vækst. For at se, om de sammenhænge, som findes, virkelig er årsagssammenhænge, må man først rense for, at man kan have forskellige økonomiske situationer, frem for alt forskellige udviklingsniveauer (BNP). Man må også undersøge, om det er en særlig type økonomisk politik, man har ført, som kunne fremme høj respektive lav vækst ved forskellige inflationsniveauer. Det gør, at man ofte må se på visse lande og måske ikke kan drage konklusioner om generelle sammenhænge mellem inflation og vækst.

6.5 Vækstraten er virkelig et problem, i hvert fald for de 15 »gamle« EU-lande. Ifølge statistikker fra Kommissionen kan man se, at disse lande har haft så lav en vækst, at de årligt har tabt ca. en halv procentenhed af BNP sammenlignet med andre i-lande (1995-2005) (2). I samme periode har den indenlandske efterspørgsel i disse lande tabt ca. 1 procentenhed i forhold til de andre i-lande. De forholdsvis gode år efter årtusindskiftet var helt afhængige af en øget efterspørgsel efter europæiske produkter fra andre lande. En analyse af årsagerne bag denne nærmest katastrofale udvikling i væksten er nødvendig for at finde en bedre politik i fremtiden.

6.6 Denne beskrivelse af »omkostningerne« ved lav inflation kan sammenlignes med en anden beskrivelse af omkostningerne ved høj inflation i et brev fra ECB's formand Wim Duisenberg til Parlamentet: »ECB's kvantitative definition af prisstabilitet afspejler sunde og veletablerede økonomiske kriterier. Ved bare at tage hensyn til lave stigningstakter i prisniveauet muliggør den en minimering af inflationens omkostninger, som er velkendte for offentligheden og som er dokumenteret grundigt i litteraturen.«

6.7 Når man søger efter det optimale mål for inflationen, er det vigtigt, at man både forhindrer de omkostninger, som kan opstå som følge af for høj inflation, og de omkostninger, som skyldes vanskeligheden med at sikre tilstrækkelig vækst. Det er også nødvendigt at indse, at inflationen i sig selv hverken er løsningen eller problemet. Det er derimod den smidighed i økonomien, som en vis inflation tillader, henholdsvis de katastrofale konsekvenser for tilliden, den langsigtede planlægning og indkomstfordelingen, som kan opstå ved for høj inflation.

6.8 Bilaget indeholder oplysninger om inflation (HICP og den »underliggende inflation«) og vækst (real forøgelse af BNP) for EU-landene. Tallene begynder det år, ECB indledte sin virksomhed.

6.8.1 Generelt har det været en periode med lav inflation og lav vækst. En næsten acceptabel vækst har man kun observeret i 2001 og 2002 samt for nogle lande fra og med 2004. For næsten alle disse lande følger inflationen og væksten hinanden. Efter de indledende års (1999-2000) vækst på grund af høj efterspørgsel fra resten af verden har EU's egen efterspørgsel ikke kunnet skabe en tilstrækkelig vækst. Både i disse år og i forbindelse med den seneste tids opsving er inflationen ikke nået særligt langt over 2 procent.

6.8.2 Man skulle kunne give forskellige kommentarer for alle lande, men vi vil blot nævne nogle få: Nogle lande afviger fra situationen i flertallet af lande med lav inflation og lav vækst. Irland har med høj vækst og høj inflation kunnet fastholde en højere vækst samtidig med, at inflationen er faldet. Grækenland kombinerer en høj vækst med en høj inflation. Italien og Portugal ligger for højt med inflationen og har stort set ingen vækst. For Spaniens tilfredsstillende vækst har man fået en inflation på over 2 procent. I den spanske debat kan man se, hvordan væksten er det, borgerne har været optaget af, mens en så forholdsvis høj inflation kun bekymrer økonomerne. Et ekstremt resultat er Finlands høje vækst i 2004 kombineret med en ikke-eksisterende inflation (delvis som følge af en sænket alkoholskat). I Slovenien har man haft held med gradvist at mindske inflationen og samtidig fastholde en temmelig høj vækst. Litauen har haft en høj vækst og lav, men voksende inflation. Tjekkiet har øget sin vækst uden at øge inflationen, mens væksten i Estland nu ligger på et endnu højere niveau, men prisen for dette har været en stigende inflation. Letland har øget sin vækst, så den er den højeste i EU, men med en ekstremt forøgelse af inflationen.

6.8.3 Hvis man tolker inflationen som mål for den generelle efterspørgsel i en økonomi, så har begge størrelser altså med få undtagelser været for lave. Med de vanskeligheder, der er forbundet med at gennemføre tilstrækkelige omstillinger i økonomien, når de samlede prisændringer er små, har inflationen været en bremseklods for væksten. En sådan påstand har ikke været comme-il-faut, skønt det er alment accepteret, at en vis inflation er nødvendig som smøremiddel i en dynamisk økonomi. I vor tids globaliserede økonomi er dynamiske ændringer blevet en forudsætning for at klare den internationale konkurrence.

6.8.4 Stabiliteten og tilliden til den monetære politik er ikke afhængig af et inflationsniveau på under 2 procent. Et noget højere niveau som mål for prisstabilitet bør ikke kunne rokke ved stabiliteten. Det afgørende er snarere, at man ved, at der er vilje og evne til at kontrollere inflationen, så det mål, man vælger, opfyldes.

6.9 En fortsat analyse kan gennemføres med tidsserier for den underliggende inflation. Bortset fra 2005 er forskellen mellem forbrugerprisindekset og prisudviklingen eksklusive energipriser temmelig lille. En dybere undersøgelse af, hvilken politik der er blevet ført i lande med en god relation — lav inflation i forhold til vækst — bør danne grundlag for en fremtidig benchmarking.

6.10 Bilaget indeholder også oplysninger om produktiviteten pr. arbejdstime. Tallene viser ikke udviklingen i hvert enkelt land, men landenes udvikling i forhold til den gennemsnitlige produktivitet i EU-15. Det, man kan læse ud af tallene, er altså, om et land har nærmet sig gennemsnittet.

6.10.1 Relationerne burde ikke kunne have ændret sig særlig hurtigt i løbet af seks år, og det stemmer da også for hovedparten af lande. Der er dog nogle, som afviger. Grækenland nærmer sig fra et lavt produktivitetsniveau i hastigt tempo de andre. Irland ligger nu over gennemsnittet og fortsætter med at øge produktiviteten. Italien har i denne periode haltet bag efter de andre. Det samme gælder Portugal, som desuden lå på et meget lavt niveau i begyndelsen af perioden.

6.10.2 Også her kan det være interessant med mere tilbundsgående undersøgelser. I hvor stor udstrækning har f.eks. ændringer i produktiviteten været årsag til forskellene i vækst? Hvor stor en del af forskellene i produktivitetsstigning skyldes forskelle i investeringer og innovationer? Hvordan fører forskellene i uddannelsessystemerne til forskelle i innovationsgraden? Hvilke andre metoder er der til at øge produktiviteten? EØSU vil derfor opfordre Kommissionen til at studere sammenhængen mellem de overordnede mål for vækst og beskæftigelse og f.eks. produktivitetsstigninger og inflationsniveauer.

6.11 En foreløbig konklusion om statistikken for inflation og vækst kan dog allerede nu være, at der er brug for en bedre samordning mellem penge- og finanspolitikken, hvor prisstabilitet, vækst og beskæftigelse bliver centrale mål for alle beslutningstagere i den økonomiske politik: ECB, Kommissionen, Økofin, arbejdsmarkedets parter og medlemsstaterne. Når alle aktører har alle tre mål som udgangspunkt for deres politikforslag, tvinges de alle til at se på konsekvenserne af deres forslag. Foranstaltninger, som er udmærkede til at opnå prisstabilitet i en bestemt økonomisk situation, kan være helt forkerte i en anden. De kan i visse situationer styrke væksten og beskæftigelsen, men i andre situationer har de den modsatte effekt.

6.12 Et eksempel på en ny erkendelse inden for ECB, som kan danne udgangspunkt for en ny samlet politik, kan man læse i ECB's Monthly Bulletin fra februar 2004. Der nævnes som de vigtigste faktorer for at få investeringerne i gang: tilstrækkelig rentabilitet, adgang til tilstrækkelig finansiering og tilstrækkelige forudsætninger for efterspørgslen.

Bruxelles, den 26. oktober 2006 Dimitris DIMITRIADIS Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EUT C 88/2006, s. 68 — »Styrkelse af den økonomiske forvaltning — Reform af pagten om stabilitet og vækst«.

(2) Kommissionens database AMECO

(http://ec.europa.eu/economy_finance/indicators/annual_macro_economic_database/amecon_en.htm). EU-15's vækst i BNP jævnført med en referencegruppe af i-lande (nemlig USA, Canada, Japan, Korea, Australien, New Zealand, Norge og Schweiz).