DA Den Europæiske Unions Tidende C 67/1

SÆRBERETNING Nr. 9/2004

om skovbrugsforanstaltninger i forbindelse med politikken for udvikling af landdistrikterne, med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2005/C 67/01)

INDHOLD

I-XIII RESUMÉ

1-13 INDLEDNING

1-3 Skovene i EU: nøgledata

4-6 EU’s skovbrugsstøtte og skovbrugsstrategi

7-10 EU’s finansielle støtte til skove

11-13 Rettens revision

14-22 EU-STRATEGIEN OG DENS GENNEMFØRELSE

14 Retsgrundlag

15-16 Begrebet bæredygtighed og hvordan den sikres

17-18 Medlemsstaterne definerer »skov« forskelligt

19-22 Fordelingen af ansvaret for gennemførelsen af skovbrugsstrategien er uklar

23-36 NATIONALE SKOVPROGRAMMER ELLER LIGNENDE INSTRUMENTER

34-36 Kommissionen har stadig ikke fuldstændige oplysninger om medlemsstaternes skovbrugspolitiske tiltag

37-39 DEN FOREGÅENDE PROGRAMMERINGSPERIODE ABSORBERER EN MEGET STOR DEL AF MIDLERNE

40-42 ET KOMPLICERET SYSTEM

40-42 Systemet giver både de forvaltende myndigheder og støttemodtagerne problemer

43-64 GENNEMFØRELSE AF SKOVBRUGSFORANSTALTNINGER

43-57 Skovrejsning på landbrugsjord

46 Udvidelse af de træbevoksede arealer i overensstemmelse med miljøet

47 Administrativ gennemførelse (uklare projektudvælgelseskriterier)

48-51 Usikkerhed med hensyn til kontrollen af den tidligere arealanvendelse

52 Beregning af kompensation for indkomsttab

53-56 Umuligt at kontrollere kriterierne for betegnelsen »landbruger«

57 De nationale myndigheders kontrol på stedet er behæftet med svagheder

58-64 Andre skovbrugsforanstaltninger

59-61 Kriterier for støtte til offentligt ejet skov

62-63 Store beløb anvendes til udbedring af skader efter naturkatastrofer

64 Overholdelse af udbudsprocedurer

65-76 VIRKNINGERNE AF STØTTEN TIL SKOVREJSNING PÅ LANDBRUGSJORD

65-69 Skovrejsning på landbrugsjord koster dyrt på grund af kompensationen for indkomsttab i 20 år (sparsommelighedsaspektet)

70-74 Kun skovrejsning i begrænset omfang (effektivitetsaspektet)

75 Resultaterne kunne nås på en bedre måde (produktivitetsaspektet)

76 Meget spredt virkning

77-78 VIRKNINGERNE AF ANDRE SKOVBRUGSFORANSTALTNINGER

79-87 KONKLUSION OG ANBEFALINGER

BILAG I — EU’s skovbrugsrelaterede foranstaltninger i perioden 1964-1999

BILAG II — Medlemsstaternes definition af »skov«

Kommissionens svar

ORDLISTE

Bæredygtigt skovbrug: En ofte anvendt definition er: udvikling, der imødekommer nutidens aktuelle behov uden at ødelægge kommende generationers muligheder for at få imødekommet deres egne behov. Bæredygtig skovforvaltning er altså ensbetydende med at finde den rette balance mellem økonomiske, miljømæssige og sociale hensyn for nuværende og kommende generationer.

EUGFL: Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget.

Kronetæthed: Den procentvise del af arealet, der er dækket af trækronernes vertikale projektioner.

Skov: I den endelige rapport fra 1995 fra FN’s Organisation for Ernæring og Landbrug om vurderingen af verdens samlede skovressourcer er skov defineret som et areal med 20 % kronetæthed for industrialiserede landes vedkommende og 10 % for udviklingslande.

Skovbrugsforanstaltninger: Foranstaltninger, der skal (i) styrke skovenes og skovarealernes multifunktionelle rolle og beskytte dem mod naturkatastrofer eller medvirke til deres genopretning efter sådanne katastrofer (skovbrand, oversvømmelse, storm m.m.), (ii) opretholde og forbedre skovenes økologiske stabilitet, hvor skovenes beskyttende og økologiske funktion er i offentlighedens interesse, og (iii) bidrage til skovrejsning på anden jord end landbrugsjord.

Skovbrugsplaner: Nationale eller subnationale skovprogrammer (eller lignende instrumenter), som danner udgangspunkt for EU-støtten til skovbrug (1). De er forudsætningerne for en bæredygtig skovforvaltning og fungerer som planlægnings-, implementerings- og tilsynsinstrumenter i relation til skovbrug og dertil knyttede aktiviteter og medvirker til en samordnet implementering af programmer og aktiviteter fra alle involverede parters side i henhold til på forhånd fastsatte fælles målsætninger og strategier (2).

Skovbrugsstrukturforanstaltninger: Foranstaltninger med sigte på udvikling af skove og skovbrug, beskyttelse af skovene mod luftforurening og skovbrande samt skovbrugsforskning.

Skovforanstaltning: Skovrejsning og andre skovbrugsforanstaltninger.

Skovrejsning på landbrugsjord: Etablering af skove og skovarealer på tidligere landbrugsjord (denne skovrejsningspolitik var oprindeligt led i 1992-reformen af den fælles landbrugspolitik i forbindelse med en række foranstaltninger, der gik ud på at tage landbrugsjord med fødevareafgrøder ud af produktion).

STAR-udvalget: Kommissionens udvalg for landbrugsstrukturer og udvikling af landdistrikter.

Træbevokset areal: Ifølge definitionen i FN/FAO's endelige rapport fra 1995 om vurderingen af verdens samlede skovressourcer har træbevoksede arealer for udviklede landes vedkommende nogle af de samme karakteristika som skove, men er alligevel ikke skove. De omfatter arealer med træbevoksning med en højde på over 50 cm og under 7 m, som dækker mere end ca. 20 % af arealet.

RESUMÉ

I. Skove og træbevoksede arealer dækker 136 millioner ha (36 %) af EU’s samlede areal (15 medlemsstater). Skovbrug og skovbaserede industrier giver beskæftigelse til 2,6 millioner mennesker. Skove og træbevoksede arealer giver store miljømæssige fordele såsom bevaring af fauna og flora og beskyttelse mod ørkendannelse.

II. Selv om der ikke står meget i traktaterne om skovbrug, har EU givet støtte til skovbruget siden 1964. I 1998 vedtog Rådet en EU-skovbrugsstrategi (3), som er baseret på to grundprincipper: a) skovforvaltningen skal være bæredygtig (4), b) skovene har en multifunktionel (økologisk, økonomisk og social) rolle.

III. Skovbrugsforanstaltningerne, som er opdelt i to kategorier, skovrejsning og andre skovbrugsforanstaltninger, er siden 2000 blevet finansieret med midlerne til udvikling af landdistrikterne. EU-udgifterne til skovbrugsstøtten er for perioden 2000-2006 budgetteret til 4,7 milliarder euro, heraf halvdelen til skovrejsning på landbrugsjord og halvdelen til andre skovbrugsforanstaltninger.

IV. Målet for Rettens revision var at undersøge, om skovbrugsforanstaltningerne var baseret på skovbrugsplaner eller lignende instrumenter, hvordan sådanne foranstaltninger blev programmeret og finansieret, hvordan de blev gennemført i praksis, og hvilken effekt de havde. Retten aflagde revisionsbesøg i Kommissionen og i de medlemsstater, som tegner sig for den største støtte (Spanien, Portugal, Italien, Irland og Frankrig). En stikprøve af projekter, udvalgt på grundlag af det udbetalte støttebeløb og foranstaltningens repræsentativitet, blev revideret på stedet.

V. EU’s skovbrugsstrategi bygger på princippet om, at målene for skovbrugspolitikken (primært økonomiske, miljømæssige og sociale) er komplementære, men i virkeligheden er de ofte indbyrdes modstridende. Så længe der ikke anvendes en fælles definition af »skov«, er det vanskeligt at kontrollere, i hvilket omfang målet om udvidelse af skovarealet er opfyldt (jf. punkt 15-18).

VI. EU’s skovbrugsstrategi forvaltes af Kommissionen og medlemsstaterne i fællesskab. Det er ikke klart, hvem der har ansvaret for at vurdere, i hvilket omfang de støttede projekter bidrager til opfyldelsen af EU-strategien (jf. punkt 19-22).

VII. Medlemsstaterne har siden 2000 skullet basere deres skovbrugsforanstaltninger på nationale eller subnationale skovprogrammer. Der foreligger imidlertid ikke altid sådanne programmer, og når de findes, er de af stærkt varierende indhold. Kommissionen har accepteret udviklingsplaner for landdistrikterne og operationelle programmer som svarende til nationale programmer, når der ikke var udarbejdet skovprogrammer. To faktorer indvirkede imidlertid på Kommissionens vurdering af disse planer og programmer, nemlig Kommissionens interne organisationsstruktur og tidnød. Kommissionens oplysninger om skovbrugsforanstaltningerne i medlemsstaterne er stadigvæk mangelfulde (jf. punkt 23-36).

VIII. Skovbrugsstøtten implementeres ved hjælp af programmeringsinstrumenterne til udvikling af landdistrikterne, men hæmmes af, at en stor del af midlerne går til ledsageforanstaltninger vedrørende skovbrug under den fælles landbrugspolitik, som der er indgået kontrakter om i tidligere år. Den lange kontraktperiode for skovbrugsforanstaltninger giver kun et begrænset råderum: En stor del af de disponible midler er i realiteten allerede allokeret til ledsageforanstaltninger i forbindelse med den fælles landbrugspolitik (jf. punkt 37, 38 og 39).

IX. Det nuværende system til implementering af skovbrugsforanstaltningerne er kompliceret. Det giver både de forvaltende myndigheder og modtagerne problemer (jf. punkt 40, 41 og 42).

X. Retten konstaterede under revisionen en række svagheder ved gennemførelsen af skovbrugsforanstaltningerne (jf. punkt 43-58 og 62, 63 og 64), bl.a.: — det fortolkes forskelligt, hvordan jorder skal prioriteres til skovrejsning — ingen klare EU-retningslinjer for, hvordan det sikres, at foranstaltningen er forenelig med miljøet — uklare kriterier for udvælgelsen af projekter — uhensigtsmæssige metoder til bestemmelse af støtteberettigelse på grundlag af den tidligere arealanvendelse og indkomsttab, og til anerkendelse af støttemodtagernes status som landbrugere — kontrollen på stedet af, om støtteansøgningerne var korrekte, var behæftet med mangler — kontrollen af offentlige udbud bør forbedres.

XI. I forbindelse med skovrejsning, som kommuner foretager, ydes der ikke støtte til pleje af unge træer og tilplantninger. Nogle af disse kommuner erklærede, at de måske ikke selv ville kunne klare finansieringen, og derfor er der risiko for, at projekter, som har fået omfattende EU-støtte, må opgives efter nogle år (jf. punkt 59, 60 og 61).

XII. Udvidelse af træbevoksede arealer ved hjælp af EU-støttet skovrejsning er meget dyrt, primært på grund af kompensationen for tab af landbrugsindtægter i op til 20 år. Resultaterne har heller ikke været markante, og de kunne have været opnået væsentligt billigere (jf. punkt 65-78).

XIII. Forskellige aspekter af støtteordningen bør tages op til fornyet vurdering. Kommissionen bør navnlig overveje, hvordan skovrejsningsforanstaltningen kan gøres mere målrettet og billigere for EU-budgettet samtidig med, at der tages hensyn til ændrede samfundsbehov og til den kendsgerning, at EU-lovgivningen i dag lægger hovedvægten på bæredygtige miljøhensyn (jf. punkt 79-87).

INDLEDNING

Skovene i EU: nøgledata

1. Skove og træbevoksede arealer dækker 136 millioner ha (5) svarende til ca. 36 % af EU’s samlede areal. Skovene tiltrækker turister og anses for at være et vigtigt element i den europæiske natur som hjemsted for en rig mangfoldighed af pattedyr, fugle og krybdyr. Skovene beskytter mod ørkendannelse og laviner og fungerer som læbælter.

2. Skovene er af stor samfundsøkonomisk betydning. Ca. 65 % af skovene er privatejede og er fordelt på i alt ca. 12 millioner ejere i EU. Ejerforholdene varierer imidlertid meget inden for EU: I Grækenland og Irland ejer staten ca. to tredjedele af al skov. I Belgien, Frankrig, Tyskland, Italien, Luxembourg og Spanien er kommunerne de største skovejere, og i de nordiske lande er de fleste skove privatejede. I økonomisk henseende er EU (15) verdens næststørste producent af papir og opskåret træ og den tredjestørste eksportør af skovprodukter. Værdien af de skovbaserede industriers produktion udgør tæt ved 300 milliarder euro, hvilket svarer til 10 % af den samlede værdi af sektoren fremstillingsvirksomhed i EU (5).

3. Der er mange beskæftigede i skovbrugssektoren, navnlig i EU’s landdistrikter. Ifølge Kommissionen (6) anslås sektoren at give direkte beskæftigelse til 2,6 millioner mennesker.

EU’s skovbrugsstøtte og skovbrugsstrategi

4. EU har givet støtte til skovbruget lige siden 1964. I over 30 år gik støtten ud på at forbedre skovbrugsstrukturerne, og siden 1992 er der desuden ydet støtte til skovrejsning på landbrugsjord. Den 15. december 1998 blev der taget nye initiativer, da Rådet vedtog en resolution (7) om en EU-skovbrugsstrategi.

5. Strategien opstiller rammer for skovbrugsforanstaltninger og giver mulighed for at få integreret skovene i andre politikker, den går endvidere ud på at tilskynde alle involverede parter til at følge principperne om medbestemmelse og åbenhed (8). Strategien bygger på internationale forpligtelser, som Kommissionen og medlemsstaterne tidligere har indgået, og den skal iværksættes via nationale eller regionale skovbrugsplaner.

6. Strategien er baseret på to grundprincipper: a) Skovforvaltningen skal være bæredygtig (9). b) Der skal tages hensyn til skovenes mange forskellige funktioner (økologiske, økonomiske og sociale).

EU’s finansielle støtte til skove

7. Fra 1992 til 1999 blev der brugt ca. 1 500 millioner euro på skovrejsning på landbrugsjord. EU-støtten i perioden 2000-2006 er budgetteret til 2 387 millioner euro til skovrejsningsforanstaltninger, mens der er afsat 2 420 millioner euro til andre skovbrugsforanstaltninger (10) (jf. tabel 1).

8. Ved forordning (EF) nr. 1257/1999 (11) blev udgifterne til skovbrugsforanstaltninger i 2000 integreret i støtten til udvikling af landdistrikterne. Støtten skal især fremme et eller flere af følgende mål (artikel 29): — bæredygtig skovforvaltning og udvikling af skovbruget — pleje og forbedring af skovressourcerne — udvidelse af de træbevoksede arealer. Der kan ifølge forordningen ydes støtte til to forskellige former for foranstaltninger: a) skovrejsning (12) (artikel 31) b) andre skovbrugsforanstaltninger (13) (artikel 30 og 32).

9. Al EU-støtte til skovrejsning på landbrugsjord finansieres af EUGFL, Garantisektionen. Skovrejsning på »anden jord« finansieres af EUGFL, Udviklingssektionen, hvis den foregår i regioner, der er klassificeret som »mål 1-regioner« (14) under strukturfondene, og af EUGFL, Garantisektionen, hvis den foregår andre steder.

10. Det fremgår af tallene i tabellen, at medlemsstaterne følger forskellige strategier. De nordlige EU-lande (Sverige og Finland) har i forvejen et betydeligt skovdække og opererer ikke med en specifik skovrejsningspolitik. De foretrækker at koncentrere sig om andre områder inden for udviklingen af landdistrikterne. Der bruges flest penge til formålet i Spanien, Italien og Portugal, hvor risikoen for, at skovene bliver beskadiget af skovbrande og tørke er meget høj, og hvor skovrejsningsforanstaltninger også fremmes af økonomiske, sociale og miljømæssige årsager.

Rettens revision

11. Retten konkluderede efter en tidligere revision af skovrejsning på landbrugsjord (15), at effekten af programmerne ikke var analyseret i tilstrækkeligt omfang, at medlemsstaterne ikke havde evalueret programmerne, og at de ikke førte tilsyn med gennemførelsen.

12. Den revision, der redegøres for i denne beretning, dækkede de i punkt 8 nævnte skovbrugsforanstaltninger under forordningen om udvikling af landdistrikterne (16). Hovedmålene for Rettens revision var at undersøge: — om skovbrugsforanstaltningerne er baseret på skovprogrammer eller lignende instrumenter — hvordan sådanne foranstaltninger programmeres og finansieres — hvordan de gennemføres i praksis — om foranstaltningernes effekt er i overensstemmelse med principperne om sparsommelighed, produktivitet og effektivitet.

13. Retten aflagde revisionsbesøg i Kommissionen (Generaldirektoratet for Landbrug), hvor den gennemgik oplysninger om strategiens gennemførelse. Revisionen omfattede også de nationale, regionale og lokale myndigheders forvaltning af skovbrugsforanstaltninger og -projekter i de medlemsstater, som tegner sig for den største støtte (Spanien, Portugal, Italien, Irland og Frankrig). 34 projekter, som Retten udvalgte på grundlag af det udbetalte støttebeløb og foranstaltningernes repræsentativitet, blev revideret på stedet.

EU-STRATEGIEN OG DENS GENNEMFØRELSE

Retsgrundlag

14. Traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab indeholder ingen bestemmelser om en fælles skovbrugspolitik, og de artikler i EF-traktaten, der omhandler den fælles landbrugspolitik, opererer ikke med en markedsordning for skovbrugsprodukter som f.eks. tømmer. EU’s skovbrugsforanstaltninger er i stedet gennemført med hjemmel i EF-traktatens bestemmelser om andre politikker (17). Bilag I indeholder en oversigt over de vigtigste skovbrugsforanstaltninger gennemført indtil nu.

Begrebet bæredygtighed og hvordan den sikres

15. Begrebet bæredygtighed er blevet udviklet på internationale konferencer og er hovedsagelig knyttet til politiske tilsagn og forpligtelser. På konferencerne i Helsinki i 1993 og Lissabon i 1998 nåede man frem til en mere entydig definition af begrebet bæredygtig skovforvaltning, for der blev opstillet et sæt overvågningsindikatorer. Begrebet er imidlertid ret vagt, fordi det er baseret på en kombination af hensyn (primært økonomiske, miljømæssige og sociale) og intentioner (f.eks. beskyttelse af biodiversitet, øget produktivitet), som kan være indbyrdes modstridende.

16. Det har tilsyneladende været særligt vanskeligt at finde den rigtige balance mellem økonomiske, økologiske og sociale hensyn. De involverede parter opfatter balancen forskelligt afhængigt af deres egne interesser, og der består konflikter mellem parterne indbyrdes. I en af de medlemsstater, Retten besøgte, kritiserede en række ikke-statslige miljøorganisationer skovbrugspolitikken skarpt og beskyldte den for i alt for høj grad at fokusere på de økonomiske aspekter og for ikke at tage det fornødne hensyn til behovet for at bevare biodiversiteten. Andre medlemsstater tog kun i begrænset omfang hensyn til skovenes sociale aspekter. Diagrammet viser de forskellige elementer i bæredygtighedsbegrebet.

Medlemsstaterne definerer »skov« forskelligt

17. Medlemsstaterne definerer ikke træbevoksede arealer på samme måde. Der findes ganske vist en internationalt anerkendt definition (nemlig FN’s Organisation for Ernæring og Landbrug, FAO's definition (18)), men den anvendes ikke på samme måde i alle medlemsstaterne, hvilket også påpeges i en rapport fra Europa-Kommissionen (19).

18. Bilag II viser forskellene i medlemsstaternes definition af »skov«. Hvis man f.eks. anvendte Irlands definition, ville det samlede skovareal i EU være ca. 5 % mindre, og hvis man anvendte Luxembourgs definition, ville det være ca. 3 % større (20). Et af målene for EU-støtten til skove og skovbrug er at få udvidet de træbevoksede arealer, men så længe der ikke anvendes en fælles definition, er det vanskeligt at kontrollere, i hvilket omfang dette mål er opfyldt.

Fordelingen af ansvaret for gennemførelsen af skovbrugsstrategien er uklar

19. EU’s skovbrugsstrategi forvaltes af Kommissionen og medlemsstaterne i fællesskab. Ansvaret for gennemførelsen af strategien i henhold til forordningen om udvikling af landdistrikterne er fordelt som følger: a) niveau I: Strategien blev foreslået af Kommissionen (21) (og derefter vedtaget af Rådet); dermed var der taget hensyn både til internationale forpligtelser og til de grundlæggende principper om bæredygtighed og multifunktionalitet b) niveau II: I henhold til subsidiaritetsprincippet er medlemsstaterne ansvarlige for planlægning og gennemførelse af nationale skovprogrammer eller lignende instrumenter c) niveau III: Skovbrugsforanstaltninger finansieres af medlemsstaterne og EU-budgettet i fællesskab i henhold til forordning (EF) nr. 1257/1999, som fastsætter strukturen i og kravene til foranstaltningerne d) niveau IV: Hvert projekt godkendes og forvaltes af de nationale, regionale eller lokale myndigheder i medlemsstaterne.

20. Skovbrugsforanstaltninger i medlemsstaterne skal således opfylde kravene i forordning (EF) nr. 1257/1999. Det finansielle ansvar for sådanne foranstaltninger påhviler Kommissionen (22), som også skal vurdere, om foranstaltningerne er forsvarlige (om de er i overensstemmelse med principperne om produktivitet, effektivitet og sparsommelighed), mens medlemsstaterne er ansvarlige for udarbejdelsen og gennemførelsen af de nationale programmer, hvori foranstaltningerne indgår (23).

21. Rettens revision viste, at hverken Kommissionen eller medlemsstaterne mente, at de var ansvarlige for at vurdere, om et projekt bidrog til opfyldelsen af EU’s skovbrugsstrategi. Desuden undersøgte de nationale forvaltninger ikke systematisk, om et projekt, der var godkendt til EU-støtte, var i overensstemmelse med strategien og dens mål.

22. Det er nødvendigt at få afklaret Kommissionens og medlemsstaternes respektive ansvar og rolle ved gennemførelsen af skovbrugsstrategien, ikke kun for generelt at gøre forvaltningen mere effektiv, men også for at maksimere effekten af EU-støtten til skovbruget. Det vil også gøre det lettere for Kommissionen at opfylde de krav, lovgivningen stiller til den om det finansielle ansvar for budgettets gennemførelse.

NATIONALE SKOVPROGRAMMER ELLER LIGNENDE INSTRUMENTER

23. Som nævnt under punkt 19.a) og som fastsat i grundforordningen om støtte til udvikling af landdistrikterne (24) har medlemsstaterne siden 1999 skullet basere deres skovbrugsforanstaltninger i forbindelse med udvikling af landdistrikter på nationale eller subnationale programmer eller lignende instrumenter.

24. En undersøgelse (25), som Kommissionen var med til at finansiere, og som skulle være en hjælp for de politiske beslutningstagere, når de skulle udarbejde og gennemføre nationale skovprogrammer, dækkede også spørgsmålet om, i hvilken udstrækning der fandtes sådanne programmer i medlemsstaterne. Det fremgik, at der ikke altid forelå sådanne programmer, og når de fandtes, havde de meget forskelligt indhold. Det bemærkes således i undersøgelsen, at der så sent som i 2001 var medlemsstater, der endnu ikke havde sådanne programmer, andre var i færd med at udarbejde dem, og kun nogle få medlemsstater var i gang med at gennemføre dem.

25. Først i april 2003 blev der vedtaget en fælles metode til fastlæggelse af principperne for nationale skovprogrammer (26).

26. De største problemer, der påpeges i undersøgelsen, er følgende: Det går meget langsomt med at udarbejde skovprogrammer, de er upræcist formuleret, og når de findes, er der ingen konsekvens og sammenhæng i gennemførelsen. I undersøgelsen anføres det som de væsentligste årsager bl.a., at der er så mange forskellige aktører involveret, og at bæredygtighedsbegrebet er så vagt formuleret.

27. Hvis ikke der findes skovprogrammer, kan støtten til skovbruget tage udgangspunkt i »lignende instrumenter« (27). Der står udtrykkeligt i forordningen, at det skal være et »lignende« instrument. Det skal altså sikre og begrunde sammenhængen mellem EU’s skovbrugsstrategi og de nationale skovbrugsforanstaltninger, der medfinansieres af EU. Kommissionen har accepteret udviklingsplaner for landdistrikter og operationelle programmer som svarende til skovbrugsprogrammer.

28. Udviklingsplanerne for landdistrikterne fastlægger imidlertid sammenhængen mellem de forskellige udviklingsforanstaltninger, der gennemføres som led i gennemførelsen af politikken for udvikling af landdistrikter. Disse planer tager normalt ikke sigte på skovbrug, men på andre prioriterede landbrugsforanstaltninger, som også absorberer hovedparten af de finansielle ressourcer. Skovbrugsprogrammer dækker højt prioriterede skovbrugsforanstaltninger, herunder gennemførelsen af skovbrugsstrategien, mens skovbrugsforanstaltninger prioriteres ret lavt i udviklingsplanerne for landdistrikterne i forhold til de mere landbrugsorienterede foranstaltninger under anden søjle i den fælles landbrugspolitik.

29. To faktorer indvirkede på Kommissionens vurdering af de »lignende instrumenter«, nemlig tidnød og den interne organisationsstruktur, hvilket forklares nærmere i det følgende.

30. I henhold til lovgivningen (28) skulle de nationale myndigheder have forelagt både udviklingsplanerne for landdistrikterne og de operationelle programmer for Kommissionen inden udgangen af 1999. Programmeringsperioden begyndte den 1. januar 2000. I slutningen af 1999 og i starten af 2000 var Kommissionen overbebyrdet med arbejde, og igennem flere måneder måtte de forskellige kontorer behandle et meget stort antal dokumenter i løbet af ganske kort tid (29).

31. I mange tilfælde foregik der omfattende drøftelser og forhandlinger mellem Kommissionen og de nationale myndigheder, før de forelagte planer blev godkendt. Skovbrugsforanstaltninger var kun et af emnerne for disse drøftelser, og der blev efterfølgende foretaget talrige ændringer. For hovedparten af medlemsstaternes vedkommende varede godkendelsesprocessen over et år, og visse planer og programmer blev først godkendt så sent som i 2001.

32. En af årsagerne til denne forsinkelse er, at der er mange forskellige generaldirektorater og kontorer involveret i Kommissionens godkendelse af udviklingsplanerne for landdistrikter og de operationelle programmer (30) og dermed også i godkendelsen af skovbrugsforanstaltninger. Generaldirektoratet for Landbrug har til opgave at gennemgå udviklingsplanerne for landdistrikterne, mens de operationelle programmer primært hører under Generaldirektoratet for Regionalpolitik, der har det overordnede ansvar for koordineringen. I alt er mere end otte forskellige kontorer i Generaldirektoratet for Landbrug og syv andre generaldirektorater (for bl.a. miljø, energi og transport, sundhed og forbrugerbeskyttelse) involveret i spørgsmål af relevans for skovene. Med en sådan opsplitning af skovbrugsrelaterede emner mellem så mange afdelinger i Kommissionen risikerer man, at det går ud over sammenhængen, og det gør også beslutningsprocessen besværlig.

33. Spørgsmålet blev rejst allerede i 1997 af Det Økonomiske og Sociale Udvalg, som skrev (31): »Forberedelse og gennemførelse af EU-regler af betydning for skovbruget er spredt mellem forskellige generaldirektorater i Kommissionen, hvilket vanskeliggør en sammenhængende hensyntagen til de skovpolitiske målsætninger.«

Kommissionen har stadig ikke fuldstændige oplysninger om medlemsstaternes skovbrugspolitiske tiltag

34. For at kunne vurdere, om der er sammenhæng mellem medlemsstaternes tiltag og de EU-støttede skovbrugsforanstaltninger, må Kommissionen have oplysninger om de skovbrugsforanstaltninger i medlemsstaterne, som ikke får støtte fra EU-budgettet. Kommissionen havde imidlertid ikke sådanne oplysninger, da forslaget til forordning (EF) nr. 1257/1999 blev fremsat og vedtaget, og den har dem stadigvæk ikke. Ifølge Kommissionen har medlemsstaterne ikke selv udarbejdet samlede oversigter over deres forskellige skovbrugsforanstaltninger.

35. Statsstøtte i skovbrugssektoren (og andre sektorer) skal anmeldes til Kommissionen, og det kontor i Generaldirektoratet for Landbrug, der er ansvarligt for skovbrug, modtager en kopi af de oplysninger, medlemsstaterne fremsender. Men der udarbejdes ikke en samlet oversigt over disse støtteforanstaltninger.

36. Der gennemføres i øjeblikket et EU-støttet forskningsprojekt, som koordineres af European Forest Institute (Det Europæiske Skovforskningsinstitut), og som skal give mere pålidelige oplysninger om offentlig støtte til skovbrugssektoren, og de første resultater skulle foreligge i 2004. Adgang til sådanne grundlæggende oplysninger om de eksisterende finansielle instrumenter og deres virkning bør være et afgørende krav, før der iværksættes yderligere EU-støtte.

DEN FOREGÅENDE PROGRAMMERINGSPERIODE ABSORBERER EN MEGET STOR DEL AF MIDLERNE

37. Det er vanskeligt at anvende programmering i forbindelse med udvikling af landdistrikter, fordi en meget stor del af midlerne går til ledsageforanstaltninger vedrørende skovbrug i tilknytning til den fælles landbrugspolitik, som der er indgået kontrakter om i tidligere år. Kontrakter om skovbrugsforanstaltninger har lang løbetid, og det giver et begrænset råderum: Som det forklares nærmere nedenfor, er en stor del af de disponible midler i realiteten allerede øremærket til ledsageforanstaltninger i tilknytning til den fælles landbrugspolitik.

38. Store beløb til skovrejsningsforanstaltninger som led i udviklingen af landdistrikter er gået til kontrakter om skovrejsning fra før 2000 (da foranstaltningen blev finansieret som en ledsageforanstaltning i forbindelse med reformen af den fælles landbrugspolitik), der kan løbe i op til 20 år. I perioden 2000-2002 gik størsteparten af de midler, der var afsat til skovrejsning i hele programmeringsperioden 2000-2006, således til kontrakter, der var indgået før 2000 i henhold til ordninger om ledsageforanstaltninger. Selv om miljøhensyn har fået langt større vægt i den nye programmeringsperiode, kan der endnu ikke konstateres supplerende miljøfordele, fordi de mere lempelige krav, der blev stillet til kontrakterne før 2000, fortsat gælder i forbindelse med hovedparten af den støtte, der udbetales.

39. Den nuværende programmeringsperiode på syv år er ikke hensigtsmæssig i relation til skovrejsningskontrakter, som kan løbe i op til 20 år — og i mange tilfælde gør det. Navnlig det forhold, at støttemodtageren har krav på en årlig præmie pr. hektar til dækning af et formodet indkomsttab i op til 20 år, betyder, at der langtfra er tilstrækkelige midler til rådighed i programmerne.

ET KOMPLICERET SYSTEM

Systemet giver både de forvaltende myndigheder og støttemodtagerne problemer

40. Finansieringsordningerne er — som nævnt i punkt 5 — komplicerede. Det forhold, at de forvaltende myndigheder skal anvende to forskellige sæt regler, besværliggør det administrative arbejde unødigt. Den kontrol af projekterne, som skal foretages af myndighederne i medlemsstaterne, varierer afhængigt af, om projekterne er finansieret af EUGFL’s Garantisektion eller Udviklingssektion (32). Et sådant dobbeltsystem gør processen mindre entydig og effektiv. På konferencen i Salzburg om udvikling af landdistrikter blev dette system kritiseret fra flere sider (33).

41. Retsgrundlaget er blevet ændret flere gange. Senest blev der i 2003 vedtaget forskellige ændringer, hvoraf to er særligt vigtige: Hvor man tidligere skulle fremlægge fakturaer eller tilsvarende bilag som dokumentation for de afholdte udgifter, blev det atter tilladt at operere med tariffer for enhedspriser ved fastlæggelsen af udgifterne til visse skovbrugsinvesteringer. Desuden er der med tilbagevirkende kraft til 1. januar 2000 indført en bestemmelse om, at det sanktionssystem, der er baseret på IFKS-kravene (34) til udbetalinger af arealstøtte, ikke længere betragtes som gældende. Resultatet er, at det er uklart, hvilke sanktioner der skal iværksættes i tilfælde af uoverensstemmelser mellem det anmeldte areal og det ved kontrollen konstaterede areal.

42. Reglerne er lige så komplicerede, når det gælder støttemodtagerne: Vil man søge om støtte, skal der fremlægges op til 22 forskellige dokumenter. Der er kun kort frist til at fremskaffe oplysningerne, og processen kompliceres yderligere af, at ansøgningsperioderne ikke altid kendes på forhånd. Følgen er, at ansøgningerne i alle de besøgte medlemsstater normalt indgives af specialiserede organer eller konsulenter på støttemodtagernes vegne, hvad der gør forvaltningen tungere (Italien, Irland, Spanien, Portugal, Frankrig).

GENNEMFØRELSE AF SKOVBRUGSFORANSTALTNINGER

Skovrejsning på landbrugsjord

43. I perioden 1992-1999 var skovrejsning på landbrugsjord omfattet af forordning (EØF) nr. 2080/92. Det blev betragtet som en ledsageforanstaltning i tilknytning til den fælles landbrugspolitik, som var obligatorisk for medlemsstaterne og havde til formål at fremme alternativ anvendelse af landbrugsjord og udvikling af skovbrugsaktiviteter på bedrifterne.

44. I perioden 2000-2006 er skovrejsning — som det fremgår af artikel 31 i forordning (EF) nr. 1257/1999 — omlægning af landbrugsjord til skove eller træbevoksede arealer. Formålet med støtten til skovrejsning er at bidrage til udvidelse af de tilplantede arealer under forudsætning af, at det sker i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 1257/1999 (jf. punkt 8). Der ydes støtte, hvis tilplantningen er tilpasset de lokale forhold og er forenelig med miljøet. Medlemsstaterne angiver, hvilke landbrugsjorder der kan komme i betragtning til støtte. Disse jorder skal navnlig omfatte agerjord, græsningsarealer, græsarealer uden for omdrift og arealer med flerårige afgrøder, hvor der regelmæssigt drives landbrugsvirksomhed (artikel 26 i forordning (EF) nr. 445/2002).

45. Det har betydet, at hovedsigtet med støtten til skovrejsning på landbrugsjord, der tidligere var fremme af alternativ anvendelse af landbrugsjord i overensstemmelse med forordning (EØF) nr. 2080/92, er blevet ændret til fremme af udvidelse af de træbevoksede arealer under forudsætning af, at det ikke er i strid med forordning (EF) nr. 1257/1999. Desuden er skovrejsning nu led i planerne for udvikling af landdistrikterne, og disse planer er underlagt medlemsstaternes egne forvaltnings-, gennemførelses- og kontrolkriterier. Skovrejsning er ikke længere obligatorisk.

Udvidelse af de træbevoksede arealer i overensstemmelse med miljøet

46. Retten konstaterede, at det fortolkes forskelligt, hvordan jorder skal prioriteres til skovrejsning under hensyntagen til miljøet. Nogle lande havde prioriteret dårlige jorder og jorder af ringe værdi på udsatte højdedrag højt med henblik på bekæmpelse af erosion (Spanien). Derved var der taget hensyn til de miljømæssige behov, men kravet om, at der skulle være tale om landbrugsjord, var ikke altid opfyldt. I andre lande (Italien, Portugal), hvor klimaforholdene og miljøbehovene er sammenlignelige, konstaterede Retten, at frugtbare jorder af høj værdi blev omdannet til skov. Der var ikke fastsat klare operationelle mål eller udstukket retningslinjer for, hvordan skovrejsning skulle prioriteres for at være i overensstemmelse med strategien, navnlig den del af strategien, der vedrører miljøet. I tre af de fem besøgte medlemsstater (Spanien, Portugal, Frankrig) blev det ikke systematisk kontrolleret inden godkendelsen af projekterne, om de var forenelige med strategien, og i én medlemsstat (Irland) konstaterede Retten, at et af de besøgte projekter slet ikke var godkendt på forhånd, selv om de gældende regler kræver det.

Administrativ gennemførelse (uklare projektudvælgelseskriterier)

47. Det gjaldt for hovedparten af foranstaltningerne, at der var indgivet flere projektansøgninger, end bevillingerne kunne dække. De projekter, der skulle finansieres, måtte derfor udvælges blandt de ansøgninger, der opfyldte betingelserne. På trods af at Kommissionen har offentliggjort retningslinjer (35), konstaterede Retten en række svagheder ved projektudvælgelsen: Hyppigt manglede der klare, gennemskuelige og objektive kriterier for prioriteringen og udvælgelsen af de forskellige projektansøgninger (Italien, Spanien, Portugal, Frankrig). Ofte fulgte man »først til mølle«-princippet (36). I visse tilfælde var udvælgelsesprocedurerne ikke dokumenteret godt nok. Der fandtes ingen egentlige informationssystemer til registrering af afviste eller udelukkede ansøgninger (Italien, Portugal).

Usikkerhed med hensyn til kontrollen af den tidligere arealanvendelse

48. Det er et vigtigt element i skovrejsningsforanstaltningen, at for at komme i betragtning til støtte skal jorden tidligere have været anvendt til landbrugsformål. Den tidligere anvendelse af jorden er desuden bestemmende for kompensationen for indkomsttab, som vil være større, jo større økonomisk afkast den tidligere anvendelse af jorden har givet. Det er derfor af største vigtighed, at der findes pålidelige systemer til at kontrollere, at de oplysninger, der er grundlaget for beregningen af kompensationsniveauet, er korrekte (37).

49. Retten konstaterede under revisionen, at de fremlagte oplysninger i de fleste tilfælde hidrørte fra en erklæring afgivet af ansøgeren selv. I de fleste tilfælde gik erklæringen ud på, at jorden tidligere havde været anvendt til dyrkning af de afgrøder, der giver den højeste kompensationssats, f.eks. hvede. Myndighederne anvendte imidlertid ikke egnede procedurer til kontrol af, om disse oplysninger var rigtige. Især blev der ikke foretaget systematisk kontrol af, hvilke afgrøder der havde været anmeldt i tidligere år under IFKS-systemet (38) (Italien, Irland, Spanien, Portugal). Visse forvaltninger accepterede matrikeloplysninger (hvoraf nogle var forældede) som dokumentation for erklæringen (Spanien, Irland). I andre medlemsstater blev rigtigheden af de afgivne oplysninger efterprøvet ved den kontrol på stedet, som den forvaltende myndighed foretog, før investeringen blev godkendt (Italien, Irland). Disse kontrolbesøg var ganske vist nyttige, men myndighederne kunne ikke altid fastslå nøjagtigt, hvilken afgrøde der tidligere havde været dyrket på den pågældende jord.

50. I nogle tilfælde blev der ydet høj kompensation for indkomsttab, selv om de omgivende jorder var af ringe kvalitet og på det tidspunkt, hvor revisionsbesøget fandt sted, blev anvendt som græsningsareal til får (Irland). I andre tilfælde var den tidligere arealanvendelse tvivlsom (Spanien), fordi jorden ikke havde været dyrket i mange år.

51. Retten konstaterede under revisionen, at den referenceperiode, der lå til grund for at klassificeringen af jorden som landbrugsjord, varierede betydeligt mellem medlemsstaterne. I én medlemsstat (Spanien) var denne referenceperiode fem gange så lang som i andre medlemsstater (ti år i stedet for to). En så lang referenceperiode gør det vanskeligere at kontrollere jordens tidligere anvendelse og rejser tvivl om, hvorvidt den faktisk har været anvendt til landbrugsformål. Retten fandt under revisionen tilfælde, hvor det var tvivlsomt, om jord, der var godkendt til støtte, tidligere havde været anvendt til landbrugsformål. Der er helt klart behov for en mere konsekvent fremgangsmåde, og Kommissionen bør udstikke de fornødne retningslinjer.

Beregning af kompensation for indkomsttab

52. Det beløb pr. hektar, der udbetales som kompensation for indkomsttab i op til 20 år, er fastsat i planerne for udvikling af landdistrikterne. Retsgrundlaget (forordning (EF) nr. 1257/1999) indeholder ikke krav om, at medlemsstaterne skal fremlægge dokumentation for beregningen af disse beløb i deres programudkast, hvorimod der består et sådant krav, når det gælder landbrugsmiljøforanstaltninger. Retten har rejst dette spørgsmål ved en tidligere lejlighed (39). Revisionen i medlemsstaterne viste, at beløbene for kompensationen for indkomsttab lå inden for de i forordningen fastsatte grænser. Men i næsten samtlige besøgte medlemsstater konstaterede Retten, at der ikke var fremlagt tilfredsstillende dokumentation for det indkomsttab, der lå til grund for den i udviklingsplanerne fastsatte kompensation (Italien, Irland, Spanien, Portugal). Sådanne centrale oplysninger bør fremlægges og gennemgås af Kommissionen.

Umuligt at kontrollere kriterierne for betegnelsen »landbruger«

53. Et andet aspekt af kompensationen for indkomsttab er, at modtageren får højere kompensation, hvis han er landbruger. Kriterierne for at kunne betegnes som landbruger varierer mellem medlemsstaterne, og også mellem forordning (EØF) nr. 2080/92 og forordning (EF) nr. 1257/1999. Normalt er kriterierne baseret på, hvor mange arbejdstimer der anvendes på landbrug, og hvor stor en indkomst den pågældende får fra landbruget.

54. Det var meget vanskeligt at kontrollere under revisionen, om en støttemodtager rent faktisk var landbruger. Navnlig er det normalt umuligt at kontrollere, hvor stor procentuel del af en persons arbejdstid der i realiteten anvendes på landbrugsaktiviteter. Også her bygger støttemodtagerens anerkendelse som »landbruger« på støttemodtagerens egen erklæring om, at han opfylder kriterierne (Italien, Irland, Portugal).

55. Retten fandt under revisionen tvivlsomme tilfælde, hvor støttemodtagerne fik støtte som landbrugere. Af tilfælde, som de nationale myndigheder havde accepteret, kan nævnes ét, hvor jorden var købt af en person, som dyrkede et andet landbrugsareal. Han blev betragtet som landbruger med henvisning til dyrkningen af det andet areal og fik derfor kompensation for indkomsttab for den jord, han lige havde købt, selv om han aldrig selv havde dyrket dette areal (40).

56. Kommissionen var allerede inden vedtagelsen af forordning (EF) nr. 1257/1999 bekendt med, at sondringen mellem landbrugere og ikke-landbrugere ville volde vanskeligheder i forbindelse med skovbrugsstøttens implementering i praksis. I sin beretning fra 1997 (41) til Europa-Parlamentet og Rådet om anvendelsen af forordning (EØF) nr. 2080/92 anfører Kommissionen, at det i relation til kompensationen for indkomsttab indebærer problemer for de kompetente forvaltninger i medlemsstaterne, at støtten varierer alt efter, om støttemodtageren har landbrug som sit hovederhverv eller ej. Kommissionen har imidlertid tilsyneladende ikke fulgt op på denne sag og fastsat retningslinjer, og der er ikke truffet korrigerende foranstaltninger.

De nationale myndigheders kontrol på stedet er behæftet med svagheder

57. Medlemsstaterne skal kontrollere på stedet, at støtten er betalt på et korrekt grundlag (42). Der blev konstateret flere svagheder i denne henseende: — Risikoanalyser var ikke anvendt i tilstrækkeligt omfang (Italien, Spanien), og funktionen som ansvarlig for forvaltningen og funktionen som ansvarlig for kontrollen på stedet var ikke to adskilte funktioner (Italien, Irland). — Dokumentationen af den udførte kontrol var utilstrækkelig (Italien, Irland, Frankrig). — Påløbne udgifter blev ikke kontrolleret godt nok (Irland, Spanien, Portugal, Frankrig).

Andre skovbrugsforanstaltninger

58. Andre skovbrugsforanstaltninger omfatter mange forskellige former for aktioner og interventioner og er omhandlet i artikel 30 og 32 i forordning (EF) nr. 1257/1999. Det drejer sig hovedsagelig om investeringer i skovbrug, men også om skovrejsning på anden jord end landbrugsjord. Nogle af dem har til formål at bevare og forbedre den økologiske stabilitet i skovene i områder, hvor skovenes beskyttende og økologiske funktion er i offentlighedens interesse. Andre tager sigte på at forhindre skovbrande og andre naturkatastrofer og bekæmpe erosion.

Kriterier for støtte til offentligt ejet skov

59. I henhold til forordning (EF) nr. 1257/1999 (43) ydes der kun støtte til skove og arealer, der ejes af private eller kommuner. Også sammenslutninger af disse to typer ejere kan få støtte.

60. Jord og skov, der ejes af andre offentlige myndigheder end kommuner (f.eks. staten eller regionen), kan ikke komme i betragtning til støtte. Under Rettens revision blev denne regel kritiseret af flere forvaltende myndigheder, som påpegede, at foranstaltninger af stor økologisk værdi dermed ikke blev fremmet (Italien, Spanien). I en medlemsstat (Irland) blev der ydet støtte til et halvoffentligt organ, som ikke umiddelbart kunne komme i betragtning. En ændring (44) af grundforordningen giver nu mulighed for investeringer i offentlige skove med det formål at øge skovenes økologiske eller sociale værdi (artikel 30, stk. 1, andet led). Det gælder dog fortsat, at skovrejsning på offentligt ejede arealer (bortset fra kommunalt ejede) ikke kan komme i betragtning til støtte.

61. Efter den nuværende støtteordning kan kommuner, der foretager skovrejsning, ikke få støtte til den videre pleje af arealet. En række kommuner erklærede, at de måske ikke selv ville kunne finansiere korrekt tilsyn med og pleje af unge træer og tilplantninger. Det indebærer alvorlig risiko for, at projekter, hvortil der er ydet betydelig EU-støtte og national støtte, må opgives efter nogle år.

Store beløb anvendes til udbedring af skader efter naturkatastrofer

62. I 1999 blev flere lande ramt af voldsomme storme, bl.a. Frankrig, Tyskland, Østrig og Danmark. Kun en enkelt medlemsstat (Frankrig) besluttede at udnytte muligheden for medfinansiering af udgifterne til udbedring af skaderne med midler fra kontoen til udvikling af landdistrikter. Det betød imidlertid, at to tredjedele af de disponible midler blev anvendt udelukkende til dette formål. I de øvrige medlemsstater blev der stillet supplerende midler til rådighed til dette formål, og det havde ingen effekt på den planlagte strategi og programmeringen.

63. Et problem kan således løses på flere forskellige måder. Selv om disse forskellige tilgange til finansiering af genbeplantning efter stormfald og til gennemførelse af skovbrugsstrategien er lovlige, er det tvivlsomt, om de vil være lige hensigtsmæssige på lang sigt. Kommissionen bør overveje, hvilken fremgangsmåde der bedst imødekommer skovenes fremtidige behov i EU. F.eks. blev der i Danmark efter det omfattende stormfald i 1999 indført en ordning med en kombination af forsikring mod fremtidige stormfald og støtte fra staten til genopretning af private skove.

Overholdelse af udbudsprocedurer

64. Det fremgik af revisionen, at procedurerne for offentlige udbud vedrørende skovbrugsprojekter bør strammes op, navnlig fordi der kun er meget begrænset konkurrence på dette område. Der blev konstateret overtrædelser af udbudsproceduren i to medlemsstater (Italien, Irland).

VIRKNINGERNE AF STØTTEN TIL SKOVREJSNING PÅ LANDBRUGSJORD

Skovrejsning på landbrugsjord koster dyrt på grund af kompensationen for indkomsttab i 20 år (sparsommelighedsaspektet)

65. I perioden 1992-1999 kostede skovrejsning på landbrugsjord under forordning (EØF) nr. 2080/92 EU-budgettet 1,519 milliarder euro. Under forordning (EF) nr. 1257/1999 blev der afsat yderligere 2,38 milliarder euro til samme formål i perioden 2000-2006.

66. Når landbrugsjorden ejes af en privatperson (det hyppigst forekommende), indgår der tre forskellige omkostningselementer i støtten: a) etableringsudgifter (til forberedelse og tilplantning af arealet) b) en årlig hektarpræmie, der skal dække udgifterne til de tilplantede arealers pleje i en periode på indtil fem år c) en årlig hektarpræmie, der skal dække indkomsttabet som følge af skovrejsning i en periode på højst 20 år (45).

67. Det er kompensationen for indkomsttab, der koster mest. F.eks. udgjorde den samlede EU-støtte til et af de skovrejsningsprojekter, Retten reviderede, 847 487 euro (75 % af de samlede omkostninger ved projektet), fordelt som følger: etableringsudgifter 137 940 euro (16 %), udgifter til pleje af det tilplantede areal i 5 år 101 748 euro (12 %) og udgifter til kompensationen for indkomsttab i 20 år 607 799 euro (72 %).

68. I alle de reviderede projekter udgjorde kompensationen for indkomsttab over halvdelen af de samlede omkostninger. Modtagerne betragter denne kompensation som en garanteret indkomst, og den er blevet det vigtigste incitament til at deltage i foranstaltningen.

69. I perioden 1992-1999 var skovrejsning på landbrugsjord under forordning (EØF) nr. 2080/92 en ledsageforanstaltning i tilknytning til den fælles landbrugspolitik med det formål at fremme alternativ anvendelse af landbrugsjord. Siden 2000 har retsgrundlaget for foranstaltningen været forordning (EF) nr. 1257/1999 om udvikling af landdistrikterne, og målet er nu at tilskynde til udvidelse af de træbevoksede arealer under skyldig hensyntagen til miljøet. I betragtning af denne ændring af sigtet med støtten forekommer det ikke at være den mest omkostningsbesparende metode til opfyldelse af det fastlagte mål at anvende hovedparten af ressourcerne til i 20 år at kompensere private ejere af landbrugsjord for indkomsttab. Andre muligheder bør nok overvejes (jf. de følgende punkter).

Kun skovrejsning i begrænset omfang (effektivitetsaspektet)

70. Ifølge den officielle endelige evaluering af forordning (EØF) nr. 2080/92 kostede skovrejsningen 1,519 milliarder euro. Det fremgår af evalueringen, at de tilplantninger, der fik støtte, udgjorde 0,92 % (1 041 589 hektar) af EU’s samlede skovareal i 1998. Det konkluderes i evalueringen, at der ikke kan siges at være tale om nogen væsentlig udvidelse af skovarealerne. Den reducerende effekt på landbrugsproduktionen, som var målet for forordningen, blev vurderet til at være meget begrænset.

71. Ved forordning (EF) nr. 1257/1999 blev der afsat yderligere 2,38 milliarder euro til skovrejsning på landbrugsjord i perioden 2000-2006. Målet var nu udvidelse af de træbevoksede arealer, men selve støtteordningen forblev stort set uændret. Det er derfor næppe sandsynligt, at der bliver tale om en større forøgelse af skovressourcerne under forordning (EF) nr. 1257/1999 end under forordning (EØF) nr. 2080/92.

72. I 1995 betød Finlands, Sveriges og Østrigs optagelse i EU, at det samlede skovareal i EU blev forøget med ca. 57 millioner hektar — fra 79 millioner til 136 millioner hektar (+72 %). Udvidelsen i 2004 vil medføre en yderligere forøgelse af EU’s skove med ca. 24 millioner hektar — fra 136 millioner til 160 millioner hektar.

73. Skovrejsning på landbrugsjord blev drøftet på en konference i november 2003 (46) om den fremtidige indsats for udvikling af landdistrikterne. Den ændrede kontekst og de successive udvidelser har influeret på prioriteringen af indsatsområderne, men det er der til dato ikke taget højde for i fornødent omfang.

74. Det Økonomiske og Sociale Udvalg (47) satte allerede i 1997 spørgsmålstegn ved skovrejsningsforanstaltningens effektivitet med følgende bemærkning: »Det bør endvidere klarlægges, om det mest effektive på længere sigt vil være at koncentrere EU's ressourcer om at fremme afsætningen af træ, herunder til energiproduktion, i stedet for at yde direkte støtte til plantning af skov. EU bør navnlig bruge sine midler til forskning og uddannelse, informationsvirksomhed og rådgivning samt til støtteforanstaltninger i landdistrikterne, der medfører en varig forbedring af skovsektorens vilkår. EU's støtte til plantning af skov bør tage sigte på kvalitetsmæssige forbedringer, såsom bekæmpelse af erosion, beskyttelse af grundvand, forebyggelse af brande eller skovrejsning på brandhærgede arealer. EU's struktur- og regionalpolitiske midler skal i højere grad bruges på en sådan måde, at de gavner skovbrug og træindustri, der drives på et økonomisk og miljømæssigt sundt grundlag.« Ved udarbejdelsen af forordning (EF) nr. 1257/1999 blev mange af anbefalingerne taget i betragtning, men plantning af skov tegner sig stadig for hovedparten af udgifterne.

Resultaterne kunne nås på en bedre måde (produktivitetsaspektet)

75. Målet for støtteordningen er udvidelse af de træbevoksede arealer (jf. punkt 8), men forskellige typer arealer kan tilplantes med skov. I henhold til forordningen kan støtte til skovrejsning på landbrugsjord, der ejes af offentlige myndigheder, kun dække etableringsudgifterne (48), dvs. at der ikke kan betales kompensation for indkomsttab eller for pleje af det tilplantede areal, sådan som der kan ved skovrejsning på privatejet jord. Det kan således teoretisk hævdes, at hvis formålet er at udvide skovarealerne, ville det være meget mere effektivt, hvis denne ordning kun omfattede offentligt ejet jord. Dermed ville man opnå en stor besparelse (ingen kompensation for indkomsttab), og der kunne med de samme midler tilplantes et meget større areal.

Meget spredt virkning

76. Virkningen af skovrejsningsforanstaltningen har været meget spredt, hvilket til dels skyldes, at der er tale om en frivillig ordning. Nogle landbrugere udnytter ordningen, andre gør ikke. Det indebærer, at der ikke følges en samordnet strategi, og at skovrejsningsprojekter godkendes helt individuelt med det resultat, at de ofte ikke får nogen mærkbar indvirkning på regionen eller lokalområdet.

VIRKNINGERNE AF ANDRE SKOVBRUGSFORANSTALTNINGER

77. Flere medlemsstater (Danmark, Italien, Portugal og Grækenland) anførte, at listen i forordningens artikel 30 og 32 over støtteberettigede foranstaltninger kunne gøre det vanskeligt at gennemføre en EU-dækkende skovbrugspolitik på en effektiv måde. Efter deres opfattelse er listen en aktionsramme, og ikke en liste over målrettede aktioner.

78. De foranstaltninger, der er nævnt i artikel 32, tager i højere grad sigte på miljøhensyn. De tegner sig imidlertid for et meget lavt bevillingsforbrug, tilsyneladende fordi potentielle støttemodtagere ikke anser den maksimale præmie for at være tilstrækkeligt attraktiv (det gælder i samtlige medlemsstater). Kommissionen bør se nærmere på dette forhold og sikre sig, at dette aspekt af strategien fungerer efter hensigten.

KONKLUSION OG ANBEFALINGER

79. EU har støttet skovbrugsforanstaltninger siden 1964, men der er aldrig vedtaget en fælles skovbrugspolitik. Den finansielle støtte er siden 2000 blevet ydet inden for rammerne af EU-forordningen om udvikling af landdistrikterne, men grundlaget for dem er internationale politiske forpligtelser. Disse forpligtelser opererer med meget vage begreber (bæredygtighed og multifunktionalitet), og det gør det vanskeligt at vurdere, hvilken merværdi støtten bibringer EU. Det gør det ikke lettere, at medlemsstaterne definerer »skov« forskelligt (jf. punkt 14-18). — Kommissionen bør forenkle retsgrundlaget for EU’s indsats til fordel for skovbruget og gøre det mere sammenhængende og arbejde for en fælles forståelse og fortolkning af betegnelsen »skov«.

80. Fordelingen af ansvaret for den fælles forvaltning af skovbrugsstrategien er uklar. Derfor følte hverken medlemsstaterne eller Kommissionen sig ansvarlige for at vurdere, om et skovbrugsprojekt bidrog til opfyldelsen af EU’s skovbrugsstrategi (jf. punkt 19-22). — Der bør tilstræbes en klar og entydig fordeling mellem medlemsstaterne og Kommissionen af ansvaret for gennemførelsen af EU’s skovbrugsstrategi, når der gøres brug af EU-støttede skovbrugsforanstaltninger.

81. Kommissionen baserer sin skovbrugsstøtte på, at der foreligger nationale eller subnationale skovprogrammer eller lignende instrumenter, men sådanne programmer findes kun sjældent, og hvor de gør, er de af meget varierende kvalitet (jf. punkt 23-26).

82. Når der gøres brug af »lignende instrumenter«, som oftest udviklingsplaner for landdistrikterne, bliver den kvalitative vurdering af skovbrugsforanstaltningerne ikke altid tilfredsstillende på grund af mangel på tid og personaleressourcer. Det går også ud over den kvalitative vurdering, at Kommissionen ikke har de fornødne oplysninger om medlemsstaternes egne foranstaltninger til fordel for skovbruget (jf. punkt 27-36). — Kommissionen og medlemsstaterne bør gå sammen om at sørge for, at der udarbejdes strategiske planer og programmer, der kan anvendes som et effektivt redskab i planlægningen af skovbrugsforanstaltninger og støtte. — Kommissionen bør sørge for, at den kvalitative vurdering af skovbrugsafsnittet i alle udviklingsplaner for landdistrikterne er tilstrækkeligt grundig.

83. Skovrejsningskontrakter, der er indgået før 2000 og løber i op til 20 år, har slugt en betydelig del af de midler, som efter planen skulle anvendes til skovrejsningsforanstaltninger som led i udviklingen af landdistrikterne. Desuden er en programmeringsperiode på syv år ikke velegnet til den noget længere planlægning, der kræves til skovbrugsforanstaltninger — op til 20 år (jf. punkt 37, 38 og 39).

84. Politikken for udvikling af landdistrikterne er meget kompliceret at gennemføre, fordi der anvendes flere forskellige finansieringsordninger (en blanding af støtte fra EUGFL, Udviklingssektionen, og EUGFL, Garantisektionen) (jf. punkt 40, 41 og 42). — Kommissionen bør gennemgå finansieringsordningerne og forenkle systemet.

85. En gennemgang af et udsnit af projekter afslørede en række svagheder. Der var forskellige fortolkninger af, hvordan arealer til skovrejsning skal prioriteres. Når der indkom flere ansøgninger til projekter, end der var penge til at støtte, var der ingen klare kriterier for projektudvælgelsen (prioriteret liste). Der herskede endvidere usikkerhed med hensyn til, om kriterierne vedrørende den tidligere arealanvendelse og støttemodtagernes status af landbrugere var opfyldt. I nogle tilfælde var medlemsstaternes kontrolsystemer behæftet med svagheder og fungerede ikke godt nok (jf. punkt 43-58 og 62, 63 og 64). — Kommissionen bør sammen med medlemsstaterne gennemgå projektansøgnings- og godkendelsesprocedurerne, så det sikres, at det er de mest levedygtige og bedste projekter i forhold til EU-strategien og de nationale strategier, der får støtte. — Kommissionen bør se nærmere på den kontrol, medlemsstaterne i dag udfører, og sørge for, at de administrative systemer og kontrolsystemerne bliver strammet op, og den bør træffe de nødvendige foranstaltninger, hvis reglerne ikke overholdes.

86. I henhold til den nuværende støtteordning ydes der ikke støtte til pleje af de tilplantede arealer, når der er tale om skovrejsning foretaget af kommuner. Kommunerne vil måske ikke selv kunne finansiere korrekt pleje af unge træer og tilplantninger (vedligeholdelse). Det indebærer alvorlig risiko for, at projekter, hvortil der er ydet betydelig EU-støtte og national støtte, må opgives efter nogle år (jf. punkt 59, 60 og 61). — Kommissionen bør se nærmere på vilkårene for støtte til skovrejsning for at undgå, at der ydes støtte i situationer, hvor projekterne ikke kan overleve. Hvis det er nødvendigt, bør den foreslå ændringer til det nugældende retsgrundlag for ydelse af støtten.

87. Støtteforanstaltningen til fordel for skovrejsning på landbrugsjord har kun haft meget begrænset effekt. Der er ikke foretaget skovrejsning i større omfang, og man kunne opnå samme resultat med færre midler. De projekter, der er finansieret med EU-støtte, har resulteret i en spredt og ukoordineret indsats i landdistrikterne. Skovbrugsstøtten er som helhed ikke tilstrækkeligt målrettet (jf. punkt 65-78). — Kommissionen bør overveje, hvordan skovbrugsstøtten kan gøres mere målrettet og billigere for EU-budgettet samtidig med, at der tages hensyn til de ændrede samfundsbehov og til den kendsgerning, at EU-lovgivningen nu lægger hovedvægten på miljøhensyn.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 14. oktober 2004. På Revisionsrettens vegne Juan Manuel FABRA VALLÉS Formand

(1) Artikel 29 i Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 af 17. maj 1999 (EFT L 160 af 26.6.1999, s. 80).

(2) KOM(1998) 649 af 3.11.1998.

(3) Rådets resolution af 15. december 1998 (EFT C 56 af 26.2.1999, s. 1). I Rådets resolution fastslås det, at ansvaret for skovbrugspolitikken ligger hos medlemsstaterne, og at EF-foranstaltningerne bygger på nærhedsprincippet. Rådet fastslår, at et af de væsentlige elementer i denne skovbrugspolitik er »nærhedsprincippet, da der i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab ikke findes nogen bestemmelse om en specifik fælles skovbrugspolitik, og da ansvaret for skovbrugspolitikken ligger hos medlemsstaterne, idet der dog tages hensyn til, at Fællesskabet i medfør af nærhedsprincippet og medansvarsbegrebet kan bidrage positivt til gennemførelsen af en bæredygtig skovforvaltning og skovenes multifunktionelle rolle«.

(4) Den paneuropæiske ministerkonference i Helsinki i 1993.

(5) Kilde: Kommissionen.

(6) KOM(1998) 649.

(7) Rådets resolution af 15. december 1998.

(8) Rådets resolution af 15. december 1998. I Rådets resolution fastslås det, at ansvaret for skovbrugspolitikken ligger hos medlemsstaterne, og at EF-foranstaltningerne bygger på nærhedsprincippet. Rådet fastslår, at et af de væsentlige elementer i denne skovbrugspolitik er »nærhedsprincippet, da der i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab ikke findes nogen bestemmelse om en specifik fælles skovbrugspolitik, og da ansvaret for skovbrugspolitikken ligger hos medlemsstaterne, idet der dog tages hensyn til, at Fællesskabet i medfør af nærhedsprincippet og medansvarsbegrebet kan bidrage positivt til gennemførelsen af en bæredygtig skovforvaltning og skovenes multifunktionelle rolle«.

(9) Den paneuropæiske ministerkonference i Helsinki i 1993.

(10) Kilde: Kommissionen.

(11) Forordning (EF) nr. 1257/1999, der fastlægger rammerne for støtten til udvikling af landdistrikterne.

(12) Jf. ordlisten.

(13) Jf. ordlisten.

(14) Strukturfondenes mål nr. 1 går ud på at fremme udviklingen og sturkturtilpasningen i regioner med udviklingsefterslæb.

(15) Særberetning nr. 14/2000 (EFT C 353 af 8.12.2000, s. 1).

(16) Revisionen omfattede ikke andre skovbrugsforanstaltninger, der finansieres over EU-budgettet, såsom skovbrugsforskning, Forest Natura 2000 og Forest Focus.

(17) Kommissionen beskriver skovbrugets betydning (KOM(1998) 649) på følgende måde:

— med deres mangesidede funktioner er skovene af afgørende betydning for landdistrikternes udvikling og udgør en vigtig komponent i en politik for integreret udvikling af landistrikterne, navnlig på grund af deres bidrag til at højne indkomstniveauet og øge beskæftigelsen samt deres økologiske og sociale værdi;

— skovene og deres mangfoldighed er en vigtig del af det europæiske naturlige miljø, og beskyttelsen og bevarelsen af dem er et vigtigt aspekt i en række fællesskabspolitikker. Beskyttelsen af skovenes mangfoldighed er endvidere omfattet af særlige miljøforanstaltninger såsom EU’s biodiversitetsstrategi, Natura 2000 og gennemførelsen af konventionen om klimaændringer;

— for skovprodukter, navnlig træ (samt kork og harpiks), gælder reglerne for det indre marked, herunder EU’s normale konkurrenceregler for statsstøtte, fusioner og karteller.

(18) FAO’s endelige rapport fra 1995 om en vurdering af verdens samlede skovressourcer definerer skov som arealer med en kronetæthed på 20 % for industrialiserede landes og 10 % for udviklingslandes vedkommende.

(19) Undersøgelse af EF-systemet for information og kommunikation vedrørende skovbruget (EFICS), 1997.

(20) FN/FAO-rapporten »Forest Resources«, 2000, s. 34.

(21) Kommissionens meddelelse er udarbejdet på direkte anmodning af Europa-Parlamentet (A4-0414/96, EFT C 55 af 24.2.1997, s. 22).

(22) EF-traktatens artikel 274: »Inden for rammerne af de givne bevillinger og i overensstemmelse med bestemmelserne i det i medfør af artikel 279 udstedte regnskabsregulativ gennemfører Kommissionen budgettet på eget ansvar i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning. Medlemsstaterne samarbejder med Kommissionen med henblik på at sikre, at bevillingerne anvendes i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning.«

(23) I henhold til artikel 29 i forordning (EF) nr. 1257/1999 skal støtten »tage udgangspunkt i nationale eller subnationale skovprogrammer eller lignende instrumenter, som skal tage hensyn til de forpligtelser, der er indgået på ministerkonferencerne om beskyttelse af Europas skove«.

(24) Artikel 29 i forordning (EF) nr. 1257/1999.

(25) Kilde: »National forest programmes in European countries: an initial overview based on a quick survey in countries participating in the COST E-19 Action«, 2002, s. 11.

(26) Den fjerde ministerkonference om beskyttelsen af Europas skove (Wien, april 2003).

(27) Artikel 29, stk. 4, i forordning (EF) nr. 1257/1999.

(28) Forordning (EF) nr. 1257/1999 og Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 af 21. juni 1999 (EFT L 161 af 26.6.1999, s. 1).

(29) 69 operationelle programmer for mål 1-regioner plus tillægsprogrammer, 20 samlede programmeringsdokumenter for mål 2-foranstaltninger inklusive foranstaltninger under EUGFL, Garantisektionen, 68 udviklingsplaner for landdistrikter under EUGFL, Garantisektionen, og 73 LEADER+-programmer.

(30) De vigtigste generaldirektorater i denne sammenhæng er generaldirektoraterne for henholdsvis landbrug, regionalpolitik og miljø.

(31) Punkt 6.5.1.1 i Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Situationen og problemerne i EU’s skovbrug og mulighederne for at udbygge skovbrugspolitikken« (EFT C 206 af 7.7.1997, s. 128).

(32) EUGFL, Garantisektionen: I henhold til artikel 69 i Kommissionens forordning (EF) nr. 817/2004 (EUT L 153 af 30.4.2004, s. 30) om støtte til udvikling af landdistrikter fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) skal kontrollen på stedet omfatte mindst 5 % af støttemodtagerne hvert år og dække alle de forskellige typer støtteforanstaltninger til udvikling af landdistrikterne, der er anført i programmeringsdokumenterne. Kontrollen på stedet skal spredes over året i overensstemmelse med en analyse af de risici, som hver type støtteforanstaltning til udvikling af landdistrikterne indebærer. Kontrollen skal omfatte alle de af støttemodtagerens tilsagn og forpligtelser, som det er muligt at kontrollere på tidspunktet for kontrolbesøget. Kontrollen skal gennemføres i overensstemmelse med afsnit III i forordning (EF) nr. 2419/2001.

EUGFL, Udviklingssektionen: I artikel 10 i Kommissionens forordning (EF) nr. 438/2001 (EFT L 63 af 3.3.2001, s. 21) (om forvaltningen af strukturfondene) står der: »Medlemsstaterne tilrettelægger kontrol af operationerne baseret på en passende stikprøve, der skal være egnet til: a) at kontrollere de indførte forvaltnings- og kontrolsystemers effektivitet, b) selektivt og på basis af risikoanalyse at kontrollere udgiftsanmeldelserne afgivet på forskellige niveauer. Den kontrol, der udføres inden afslutningen af hver enkelt intervention, skal omfatte mindst 5 % af de samlede støtteberettigede udgifter og være baseret på et repræsentativt udvalg af de godkendte operationer udvalgt under hensyn til kravene i stk. 3. Medlemsstaterne bestræber sig på at fordele kontrollen jævnt over den pågældende periode. De foretager en passende adskillelse af opgaverne i forbindelse med sådanne kontroller og opgaverne i forbindelse med gennemførelses- eller udbetalingsprocedurerne vedrørende operationerne«.

(33) I konklusionerne fra den europæiske konference om udvikling af landdistrikter, som fandt sted i Salzburg i november 2003, blev der givet udtryk for bekymring over det nuværende meget komplicerede system for udbetaling af EU-støtte til udvikling af landdistrikterne. Det blev bl.a. fremhævet, at der opereres med forskellige finansieringskilder og procedurer alt efter, om et projekt gennemføres inden for eller uden for mål 1-regioner.

(34) Rådets forordning (EØF) nr. 3508/92 af 27. november 1992 om et integreret system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger (EFT L 355 af 5.12.1992, s. 1).

(35) Dokument VI/10535/99 rev. 7 udsendt af Kommissionens tjenestegrene med ansvar for forvaltning, kontrol og sanktioner i forbindelse med foranstaltninger til udvikling af landdistrikter i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999, punkt 3.5.

(36) Navnlig vil et system med kun en enkelt ansøgningsrunde i stedet for gentagne ansøgningsrunder tilskynde til, at man simpelthen godkender de projekter, der indkommer først.

(37) Jf. dokument VI/10535/99 rev. 7, punkt 3.7.

(38) Forordning (EØF) nr. 3508/92.

(39) Særberetning nr. 14/2000 om en grønnere fælles landbrugspolitik, punkt 47: »F.eks. skal medlemsstaterne i forbindelse med landbrugsmiljøforanstaltningerne fremlægge detaljeret dokumentation til underbygning af de foreslåede programstøttesatser; disse støttesatser skal derpå godkendes af Kommissionen. De nationale myndigheder skal derimod ikke fremlægge sådanne oplysninger i forbindelse med skovbrugsforanstaltninger. Kommissionen godkender maksimumstøttesatser, og inden for disse kan medlemsstaterne selv fastsætte støttesatser, som ikke skal godkendes af Kommissionen«.

(40) I henhold til artikel 31 i forordning (EF) nr. 1257/1999 kan der udbetales »en årlig hektarpræmie, der skal dække indkomsttabet som følge af skovrejsning i en periode på højst 20 år for landbrugere eller sammenslutninger heraf, som udnyttede jorden før skovrejsningen, eller for andre privatretlige juridiske personer.«

(41) Beretning til Europa-Parlamentet og Rådet om anvendelsen af forordning (EØF) nr. 2080/92 (KOM(1997) 630 af 28.11.1997).

(42) Artikel 61 i Kommissionens forordning (EF) nr. 445/2002 (EFT L 74 af 15.3.2002, s. 1).

(43) Artikel 29 i forordning (EF) nr. 1257/1999, som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1783/2003 af 29. september 2003 (EUT L 270 af 21.10.2003. s. 70).

(44) Forordning (EF) nr. 1783/2003.

(45) Det er fastsat i udviklingsplanerne for landdistrikterne, hvor stort et beløb pr. hektar der skal udbetales som kompensation for indkomsttab de følgende 20 år. Kompensationen varierer afhængigt af den tidligere anvendelse af det tilplantede areal og er større, jo større økonomisk afkast den tidligere arealanvendelse har givet, og hvis modtageren har status af landbruger.

(46) Konferencen konkluderede, at det ville være hensigtsmæssigt at ændre sigtet med skovrejsningsforanstaltningen og at lægge mere vægt på multifunktionalitet og bæredygtighed (f.eks. risikostyring, større miljømæssige fordele og begrænsning af brandfaren).

(47) Punkt 6.4.6 i Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Situationen og problemerne i EU’s skovbrug og mulighederne for at udbygge skovbrugspolitikken« (EFT C 206 af 7.7.1997, s. 128).

(48) Artikel 31 i forordning (EF) nr. 1257/1999.

BILAG I EU’S SKOVBRUGSRELATEREDE FORANSTALTNINGER I PERIODEN 1964-1999 1964-1988: Også før 1988 iværksatte EU forskellige foranstaltninger til udvikling af skovbrugssektoren — altid i direkte tilknytning til den fælles landbrugspolitik, navnlig politikken for forbedring af landbrugsstrukturerne. Foranstaltningerne drejede sig om harmonisering af lovgivningen, udvikling af skove og skovbrug, beskyttelse af skove mod luftforurening samt skovbrugsforskning. 1988-1992: I 1988 blev der vedtaget en mere sammenhængende strategi for EU’s skovbrugsprojekter. I september 1988 forelagde Kommissionen Rådet et handlingsprogram for skovbruget, som Rådet vedtog i 1989. Det var centreret omkring fem hovedområder: — skovrejsning på landbrugsjord — udvikling og optimal udnyttelse af skovene i landdistrikterne — kork — beskyttelse af skovene — ledsageforanstaltninger. 1992-1999: I 1992 blev EU-foranstaltningerne i skovbrugssektoren mere ambitiøse: Der blev vedtaget beslutninger på to hovedområder, som ændrede handlingsprogrammet fra 1988 gennemgribende: — Foranstaltninger til beskyttelse af skovene mod luftforurening og skovbrande fik større vægt (1). — Der blev vedtaget skovbrugsforanstaltninger inden for landbruget (2) som en del af ledsageforanstaltningerne i forbindelse med reformen af den fælles landbrugspolitik. Disse foranstaltninger gik ud på at støtte skovrejsning på landbrugsjord. Siden 1992 er der iværksat andre EU-foranstaltninger i skovbrugssektoren, bl.a. et EF-system for information og kommunikation vedrørende skovbruget (EFICS) (3) og skovbrugsforskning, der medfinansieres under EU’s forsknings- og udviklingsprogrammer inden for landbrugs- og miljøforskning. I 1990’erne fokuserede debatten om europæisk skovbrug primært på at få fastlagt og implementeret principperne for bæredygtigt skovbrug. Begrebet bæredygtig skovforvaltning blev defineret i 1993 i Helsinki af den paneuropæiske ministerkonference om beskyttelse af skovene. Bæredygtig skovforvaltning er foranstaltninger med den rigtige balance mellem økologiske, økonomiske, sociale og kulturelle hensyn. Debatten om EU's skovbrugsstrategi blev startet af bl.a. Europa-Parlamentets betænkning (4), Kommissionens meddelelse om en skovbrugsstrategi for Den Europæiske Union (5) og Rådets resolution om en EU-skovbrugsstrategi (6). Debatten bekræftede navnlig principperne om, at skovene har en multifunktionel rolle, at de bør være underlagt markedskræfterne, og at strategien bør gennemføres på det lavest mulige niveau i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet. Selvom subsidiaritetsprincippet skal overholdes, og skovbrugsstrategien tilstræber en tættere koordinering inden for EU, er der ikke fremsat konkrete forslag til, hvordan samarbejdet kan forbedres. (1) Forordning (EØF) nr. 2157/92 og forordning (EØF) nr. 2158/92 af 23. juli 1992. (2) Forordning (EØF) nr. 2080/92 af 30. juli 1992. (3) Forordning (EF) nr. 400/94. (4) A4-0414/96; PE 213.578/def (»Thomas-betænkningen«). (5) KOM(1998) 649 endelig. (6) Rådets resolution af 15. december 1998.

BILAG II MEDLEMSSTATERNES DEFINITION AF »SKOV« Definition af skov: medlemsstaternes vigtigste kriterier og grænseværdier i henhold til EF-systemet for information og kommunikation vedrørende skovbruget (EFICS) Land Minimum Højde som udvokset Bredde Kronetæthed Areal Potentiel produktion Østrig 10 m 30 % 0,05 ha Belgien (Vallonien) 9 m 0,1 ha Belgien (Flandern) 25 m 20 % 0,5 ha Danmark 20 m 0,5 ha 6 m Finland 0,25 ha 1 m3/ha/år Frankrig 15 m 10 % eller 500 stammer/ha med en diameter i brysthøjde på under 24,5 cm 0,05 ha Tyskland 10 m 0,1 ha Grækenland 30 m 10 % 0,5 ha Irland 40 m 20 % 0,5 ha 4 m3/ha/år (nåletræer) 2 m3/ha/år (løvtræer) Italien 20 m 20 % 0,2 ha Luxembourg ingen ingen ingen Portugal 15 m 10 % 0,2 ha Spanien 20 m 30 % 0,25 ha Sverige 0,25 ha 1 m3/ha/år Nederlandene 30 m 20 % 0,5 ha Det Forenede Kongerige 50 m 20 % 2 ha Kilder: EC 1997. Study on European Forestry Information and Communication (EFICS). Reports on forestry inventory and survey systems. Europa-Kommissionen, Luxembourg.