DA Den Europæiske Unions Tidende C 175/73

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs Udtalelse om »Grønbog — Effektiv fuldbyrdelse af domme i Den Europæiske Union: Adgangen til oplysninger om skyldneres aktiver«

KOM(2008) 128 endelig

(2009/C 175/12)

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 6. marts 2008 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Grønbog — Effektiv fuldbyrdelse af domme i Den Europæiske Union: Adgangen til oplysninger om skyldneres aktiver

KOM(2008) 128 endelig.

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug, som udpegede Jorge Pegado Liz til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 6. november 2008.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 449. plenarforsamling den 3.-4. december 2008, mødet den 3. december, følgende udtalelse med 161 stemmer for, 2 stemmer imod og 7 hverken for eller imod:

1. Konklusion

1.1 Grønbogen om Effektiv fuldbyrdelse af domme i Den Europæiske Union: Adgangen til oplysninger om skyldneres aktiver (KOM(2008) 128 endelig af 6. marts 2008) følger efter grønbogen om udlæg i bankindeståender (KOM(2006) 618 endelig) og indgår i en lang række foranstaltninger, som Kommissionen er i færd med at udarbejde med henblik på at skabe et europæisk retsområde, der — for så vidt angår de retslige aspekter — kan optræde som støtte for gennemførelsen af det indre marked.

1.2 EØSU har generelt støttet disse initiativer, men har henledt opmærksomheden på behovet for, at disse er behørigt begrundede på den ene side for så vidt angår nærheds- og proportionalitetsprincippet og på den anden for så vidt angår overensstemmelsen med fælles grundlæggende civilprocesprincipper i medlemsstaterne og med fuld respekt for de grundlæggende rettigheder.

1.3 EØSU's standpunkt både i udtalelsen om den tidligere grønbog om udlæg og i denne udtalelse er, at initiativerne ikke kan opfattes som værende behørigt begrundede i kendsgerninger, der definerer og karakteriserer den situation, som de ønsker at tage fat på, idet nogle af de foreslåede foranstaltninger i vidt omfang ud fra et proportionalitetssynspunkt overskrider, hvad der er nødvendigt og som ikke kan nås med de allerede eksisterende nationale midler, og som i visse tilfælde tilmed kan gribe ind i visse af borgernes grundlæggende rettigheder som beskyttelsen af privatlivets fred eller balancen i forsvarsmidlerne.

1.4 EØSU mener, at der på de områder, der nu undersøges, bør og kan gøres fremskridt med henblik på bedre samarbejde mellem de nationale myndigheder, større effektivitet og hurtigere funktion i de eksisterende nationale instrumenter, bedre adgang til oplysninger og til de eksisterende registre samt bedre udveksling af oplysninger og bedre gensidigt kendskab til, hvordan de nationale systemer fungerer og hvordan man gør dem mere smidige.

1.5 EØSU udtaler sig således klart imod forslagene om oprettelse af et centralt register over den europæiske befolkning, imod en generel og uspecificeret adgang for en hvilken som helst kreditor til skatte- og socialsikringsregistre og imod vedtagelse på EU-plan af en standardformular til angivelse af skyldnernes samlede formue.

1.6 EØSU mener, at et bedre kendskab til de nationale fuldbyrdelsessystemer og disses funktionsmåde i retternes praksis kan tilvejebringes via oprettelsen af en database med sammenlignende retsregler udarbejdet af kompetente professionelle, og som permanent ajourføres.

1.7 Endelig foreslår EØSU under de særlige bemærkninger (punkt 5.8), at man ser på visse alternative initiativer, der går i retning af den i grønbogen formulerede målsætning, men som ikke kræver yderligere EU-lovgivning.

2. Resumé af grønbogen

2.1 I denne grønbog iværksætter Kommissionen en anden høring (1) af de berørte parter om, hvorledes man kan forbedre fuldbyrdelsen af retsafgørelser, denne gang om, hvorledes man kan overvinde de hindringer, der skyldes vanskelighederne med at få adgang til pålidelige oplysninger om, hvor skyldnere befinder sig samt om deres aktiver.

2.2 Kommissionen mener, at dette at kende skyldnerens korrekte adresse og kunne få adgang til eksakte oplysninger om hans aktiver er grundlaget for mere effektive fuldbyrdelsesretssager, men erkender, at de nationale registre og skyldnernes erklæringer om deres aktiver, også selv om de er sammenlignelige, er omfattet af betydelige forskelle vedrørende adgangsbetingelser, procedurer for opnåelse af oplysninger og oplysningernes indhold, hvilket kan underminere systemets pålidelighed og effektivitet.

2.3 I betragtning af, at den grænseoverskridende inddrivelse af gæld hæmmes af forskellene mellem de nationale retsordener og af kreditorernes utilstrækkelige kendskab til de informationsstrukturer, der eksisterer i medlemsstaterne, er Kommissionens mål med denne grønbog i sidste instans, at der på europæisk plan vedtages en række foranstaltninger, der øger gennemsigtigheden i skyldneres aktiver og styrker kreditorernes og de nationale fuldbyrdelsesmyndigheders ret til at få oplysninger, der sikrer en effektiv fuldbyrdelse af en dom om betaling af gæld af civilretlig eller kommerciel art, men altid under overholdelse af principperne om beskyttelse af personoplysninger som fastsat i direktiv 95/46/EF.

2.4 Med henblik på dette mål undersøger Kommissionen detaljeret de forskellige aspekter af disse eventuelle foranstaltninger, som er opsummeret i 10 spørgsmål.

3. Baggrund for initiativet

3.1 Dette initiativ indgår med rette i en lang række foranstaltninger, som Kommissionen er i færd med at udarbejde med henblik på at skabe et europæisk retsområde, der — for så vidt angår de retslige aspekter — kan støtte gennemførelsen af det indre marked (2), dvs. navnlig at lette fuldbyrdelsen af retsafgørelser i EU via foranstaltninger, der gør det muligt at identificere skyldnerens bopæl eller forretningssæde, hvor fuldbyrdelsen kan forkyndes, samt præcise oplysninger om dennes aktiver, som kan dække den udestående gæld, der kan befinde sig på et hvilket som helst sted på en hvilken som helst medlemsstats territorium.

3.2 Denne gang har Kommissionen gjort sig den store umage at bede om svar ikke blot fra de 15 medlemsstater, hvis situation blev behandlet i den undersøgelse, der dannede grundlag for denne grønbog (3), men også fra de 12 andre medlemsstater, som EU i dag også består af. Imidlertid forekommer de indsamlede oplysninger ikke altid eksakte eller er fortolket forkert.

3.3 Det bør ligeledes fremhæves, at dette initiativ synes at have taget hensyn til EØSU's anbefaling i udtalelsen om grønbogen om udlæg i bankindeståender om, at det er absolut nødvendigt med »en (…), passende vægtning af foranstaltninger vedrørende større gennemsigtighed i skyldners aktiver (…).«

3.4 Beklageligvis giver Kommissionen ingen oplysninger, herunder navnlig af statistisk art, vedrørende omfanget af det problem, den ønsker at tage fat på, og den definerer heller ikke præcist problemets karakter eller til fordel for hvem, de foranstaltninger den fremsætter, er.

4. Generelle bemærkninger

4.1 Denne grønbog følger op på og supplerer grønbogen om udlæg i bankindeståender [KOM(2006) 618 endelig], som EØSU afgav udtalelse om den 31.7.2007 (4), og til hvis overvejelser, der henvises.

4.2 Som anført ovenfor ligger det spørgsmål, der behandles i denne grønbog, logisk forud for udlæg i bankindeståender og afspejler korrekt behovet for, at der er tilstrækkeligt kendskab til skyldneres aktiver, så de kan udgøre en effektiv fælles garanti for kreditorer, hvilket er et grundprincip og typeeksempel i civilprocessen. Men dette spørgsmål giver ikke mening, hvis man ikke også ser på harmoniseringen på EU-plan af en lang række områder inden for den materielle civilret, som logisk går forud herfor.

4.3 EØSU erkender således behovet for, at fuldbyrdelsesmyndighederne i alle medlemsstater har adgang til præcise oplysninger om skyldneres opholdssted, herunder i første række deres forretningsadresse eller bopæl, og om deres aktiver, fast ejendom eller løsøre, som udgør deres formue, uanset hvor disse befinder sig.

4.4 Som anført i den ovenfor nævnte udtalelse har EØSU imidlertid alvorlige forbehold og begrundet tvivl om, hvor nødvendigt det egentligt er med specifikke foranstaltninger til lovgivningsharmonisering på EU-plan på det pågældende område, selv om det anerkender EU's kompetence på området samt at der er et retsgrundlag for at gøre det.

4.5 For alle de behov for bedre informationer, bedre data og bedre adgang, som er omtalt i grønbogen, gør det ikke absolut nødvendigt at oprette nye registre på EU-plan eller nye forpligtelser til at oplyse sin formue. Der kan ligeledes opstå frygt for, at kriteriet om proportionalitet ikke efterleves og at der derudover kan være uacceptable krænkelser af de grundlæggende rettigheder.

4.6 I stedet for at oprette befolkningsregistre, registre over forretningsdrivende eller forbrugere, over fast ejendom og løsøre, skatteregistre og socialsikringsregistre, som alle er centraliseret i Bruxelles, mener EØSU, at en bedre informationsudveksling mellem de nationale myndigheder samt lettere og hurtigere adgang til eksisterende oplysninger vil være tilstrækkeligt til at sikre lige muligheder og behandling i identifikationen af skyldneres aktiver, uanset kreditorens beskaffenhed eller nationalitet.

4.7 Dette hindrer ikke, at der i EU udformes incitamenter og defineres retningslinjer for så vidt angår forbedringer i indhold, funktion og adgang til de omtalte offentlige registre og andre private databaser, når der foreligger behørig garanti for beskyttelse af sådanne data i overensstemmelse med de gældende EU-direktiver og altid med forbehold af, at informationerne begrænses udelukkende til det erklærede formål og til det omfang, inddrivelsen af udestående fordringer kræver.

4.8 Der bør ikke være forskelsbehandling inden for adgang til data mellem private og offentlige kreditorer, og de offentlige kreditorer bør på grund af deres særlige situation ikke begunstiges, fordi de har hurtigere og mere effektiv adgang til de offentlige registre, uanset om det drejer sig om skatte- eller socialsikringsregistre eller om offentlige registre over formuer.

4.9 Der bør ligeledes være garanti for samarbejde med tredjelande, navnlig Andorra, Schweiz, Liechtenstein og de øvrige lande med stærke bånd til skatteparadiser eller finansielle markeder i Europa.

5. Særlige bemærkninger: de 8 spørgsmål

5.1 Et initiativ på fællesskabsplan?

5.1.1 De 10 spørgsmål i den foreliggende grønbog er i realiteten kun 8, som gennemgås detaljeret nedenfor.

5.1.2 Angående hvorvidt der skal træffes foranstaltninger på EU-plan for at forbedre gennemsigtigheden i skyldneres aktiver, mener EØSU, at der i overensstemmelse med de under de generelle bemærkninger allerede formulerede forbehold blot bør gennemføres EU-initiativer med henblik på at sikre bedre koordination og samarbejde mellem de nationale myndigheder og forbedre indholdet i og adgangen til de eksisterende nationale registre, der muliggør identifikation og lokalisering af skyldnere og de aktiver, der er nødvendige for at inddrive de udestående fordringer.

5.2 En håndbog i de nationale fuldbyrdelsessystemer?

5.2.1 EØSU mener, at alt, hvad der kan bidrage til bedre kendskab til og bedre oplysninger om love og nationale praksisformer, bør støttes og fremmes. Men det tror dog ikke, at udarbejdelsen af en »håndbog« er den rette løsning i lyset af dette sagsområdes komplekse karakter. Det kan gå ud over kvalitet og præcision, hvis håndbogen skal forenkles med henblik på den »brede offentlighed«.

5.2.2 Derfor foreslår EØSU, at Kommissionen i stedet for overvejer at oprette en »database« over komparativ ret inden for de 27 medlemsstaters fuldbyrdelsesret med garanti for løbende ajourføring og forklaringer på alle medlemsstaternes sprog med onlineadgang. Databasen skal oprettes af kompetente beføjede fagfolk fra medlemsstaterne.

5.3 Bedre oplysninger i handelsregistrene og bedre adgang?

5.3.1 Omfanget af den allerede eksisterende harmonisering på dette område forekommer tilstrækkeligt i forhold til det tilstræbte mål, og vi skønner det ikke nødvendigt eller passende at gå videre med oprettelsen af centrale handelsregistre på EU-plan, uden at dette bør fjerne muligheden for at harmonisere de pågældende fælles elementer.

5.3.2 Der er dog intet til hinder for, at der tages initiativer med henblik på både at forbedre indholdet af oplysningerne i de pågældende registre, herunder især registre om individuelle forretningsdrivende, samt ajourføringen af registrene og en lettere adgang hertil, især onlineadgang.

5.3.3 Det samme bør ske i forbindelse med matrikelregistre i tråd med, hvad der sker i EULIS (European Land Information Service), et europæisk konsortium af myndigheder med ansvar for matrikelregistre (5).

5.4 Bedre adgang til folkeregistre?

5.4.1 Det er heller ikke muligt at forestille sig et centralt europæisk folkeregister, da det påhviler medlemsstaterne at føre de centrale eller lokale civile registre over de pågældende befolkninger og definere adgangsbetingelserne og garantere, at der ikke er uberettiget forskelsbehandling inden for adgang.

5.4.2 Fuldbyrdelsesmyndighederne i et hvilket som helst land bør dog stadig have garanti for let adgang til sådanne registre med henblik på opnåelse af oplysninger om private skyldneres bopæl, navnlig via elektroniske midler.

5.5 Bedre adgang til skattevæsenets og de sociale sikringsordningers og registre?

5.5.1 EØSU afviser skarpt forslaget om almindelig og bred adgang til skattevæsenets og de sociale sikringsordningers registre.

5.5.2 EØSU mener, at kun retsmyndighederne i klart definerede situationer og med garanti for effektiv beskyttelse af de personlige oplysninger i sådanne registre bør kunne få adgang til oplysningerne i registrene.

5.5.3 Under alle omstændigheder bør adgangen i et land, der ikke er det samme som fuldbyrdelsesmyndighedens, nødvendigvis ske via samarbejde med en retsmyndighed i det land, hvor registret befinder sig.

5.6 Bedre informationsudveksling mellem fuldbyrdelsesmyndighederne?

5.6.1 Som anført i de generelle bemærkninger mener EØSU, at der hvor der skal tages initiativer i EU netop er inden for bedre samarbejde om udveksling af oplysninger mellem nationale fuldbyrdelsesmyndigheder, således at der etableres et system til direkte elektronisk udveksling af oplysninger med det formål at identificere og lokalisere skyldnere og konstatere deres aktiver.

5.6.2 Det vil dog altid være vigtigt at garantere, at de indhentede oplysninger i de medlemsstater, hvor fuldbyrdelsesmyndighederne ikke er offentlige organer, skal kontrolleres af de kompetente retsmyndigheder, som overvåger fuldbyrdelsesprocessen.

5.6.3 Med de nødvendige tilpasninger kan de ordninger, der er omhandlet i forordning 1206/2001 (6) om samarbejde mellem medlemsstaternes retter om bevisoptagelse på det civil- og handelsretlige område eller i direktiv 76/308/EØF, udgøre modeller til efterfølgelse (7).

5.6.4 Anvendelsen af elektroniske midler, eller oprettelsen af et intranetsystem, som alle nationale myndigheder skulle være tilkoblet, bør opfattes som grundlæggende.

5.6.5 De oplysninger, der formidles via dette samarbejdsnet, bør kun være tilgængelige for de myndigheder, der er ansvarlige for fuldbyrdelsessager, som f.eks. fuldbyrdelsespersoner, de parter, der anmoder om fuldbyrdelse, domstole, kuratorer, og skyldnerne skal altid underrettes om resultaterne.

5.6.6 Brugen af IMI — informationssystemet for det indre marked — kan ikke udelukkes i forbindelse med udveksling af oplysninger mellem nationale fuldbyrdelsesmyndigheder.

5.7 En EU-erklæring om aktiver?

5.7.1 EØSU afviser totalt indførelsen på EU-plan af en standardiseret erklæring om skyldnerens samlede aktiver med henblik på fuldbyrdelse og udelukker fuldstændig forslaget om, at manglende efterkommelse af denne forpligtelse skal udløse sanktioner og tilmed føre til arrestation af skyldneren.

5.7.2 For det første fordi skyldnerens samlede formue ikke er inddrivelig og fordi det påhviler medlemsstaterne at definere, hvilke aktiver der kan gøres udlæg i og hvilke, der delvist kan gøres udlæg i.

5.7.3 Dertil kommer, at forpligtelsen til at angive formuen bør begrænses til de formuegoder, der er nødvendige for at sikre betalingen af gælden, hvorefter det påhviler de nationale retssystemer at garantere, at denne formueangivelse fra skyldnerens side svarer til virkeligheden, med økonomiske sanktioner, hvis dette ikke er tilfældet.

5.7.4 Derudover mener EØSU, at indførelsen af en standardformular i EU til en ensartet formueerklæring langt overskrider målene for en sådan foranstaltning. Tværtimod mener udvalget, at dette netop er et område, hvor der skal være mere og tættere samarbejde mellem fuldbyrdelsesmyndighederne, således at disse samarbejder via de lovlige midler, de har til rådighed til at identificere skyldnerens formuegoder, som er nødvendige for at betale gælden, og de giver fuldbyrdelsesdommerne bemyndigelse til at gennemføre en undersøgelse af skyldnerens aktiver.

5.7.5 Under alle omstændigheder skal skyldneren altid have mulighed for at undgå at skulle angive de aktiver, der kan gøres udlæg i, når han på forhånd betaler den forfaldne gæld eller anviser tilstrækkelige formuegoder til betaling heraf, eller stiller kaution eller tilsvarende garantier for betaling, f.eks. bankgarantier eller lignende. Han bevarer også retten til at gøre indsigelser mod for store udlæg i aktiver, der overstiger det, der er nødvendigt for betalingen af gælden samt lovfæstede tillæg.

5.7.6 Offentliggørelsen af skyldneres formueerklæringer i et register, der er tilgængeligt for offentligheden (»debitorregister«), bør ligeledes fuldstændigt udelukkes, da dette krænker grundlæggende principper om beskyttelse af skyldnerens privatliv.

5.8 Andre gennemsigtighedsforanstaltninger?

5.8.1 Blot som overvejelser fremsættes følgende forslag:

a) Adgang til et register over en skyldners aktier og selskabsandele i handelsvirksomheder

b) Adgang til dataregistre over forbrugere med henblik på forbruger- og boligkredit med de nødvendige sikkerhedsforanstaltninger

c) Oprettelse af et enhedsregister over biler på europæisk plan (8)

d) Oprettelse af et register over alle igangværende fuldbyrdelsesprocesser, som der er onlineadgang til fra alle medlemsstater

e) Adgang til registre over investeringer på børsen fra og med en vis mindstegrænse

f) Adgang til matrikelregistre med oplysninger om ejendommenes ejere.

Bruxelles, den 3. december 2008 Mario SEPI Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg Martin WESTLAKE Generalsekretær for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Første høring vedrørte Grønbogen om udlæg i bankindeståender [KOM(2006) 618 endelig]; EØSU's udtalelse: EUT C 10 af 15.1.2008, s. 2.

(2) En tilstrækkeligt udførlig gennemgang af disse foranstaltninger findes i EØSU's udtalelse CESE — EUT C 10 af 15.1.2008, s. 2, om den ovenfor omtalte Grønbog om udlæg i bankindeståender, som der henvises til.

(3) Med henblik på en fuldstændig uddybning af grønbogens indhold er det vigtigt ikke kun at henvise til Kommissionens arbejdsdokument SEK(2006) 1341 af 24.10.2006, men også til Study Nr. JAI/A3/2002/02 i den ajourførte version af 18.2.2004 ved prof. Dr. Burkhard Hess, direktør for instituttet for komparativ og international privatret ved universitetet i Heidelberg, som findes på: http://europa.eu.int.comm/justice_home/doc_centr/civil/studies/doc_civil_studies_en.htm.

(4) EUT C 10 af 15.1.2008, s. 2.

(5) Dette konsortium er en sammenslutning af matrikelmyndigheder oprettet i 2006, som repræsenterer et første skridt i retning af adgang til konsortiets medlemmers matrikelregistre (England, Irland, Litauen, Norge, Wales, Nederlandene og Schweiz): www.eulis.org.

(6) Rådets afgørelse 1206/2001 af 28. maj 2001 (EFT L 174 af 27.6.2001). I den sammenhæng er spørgsmålet om kommunikation mellem myndighederne i lyset af sproglige forskelle særlig vigtigt. Bestemmelserne i artikel 5 i denne forordning er utilstrækkelige i denne forbindelse.

(7) Rådets direktiv 76/308/EØF af 15. marts 1976 (EFT L 73 af 19.3.1976).

(8) Som foreslået i initiativudtalelsen CESE om Europæisk færdselslov og bilregistrering, som denne udtalelses ophavsmand var ordfører på (EUT C 157 af 28.6.2005, s. 34).