Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om sikkerhed forbundet med tredjelandes luftfartøjer, der benytter Fællesskabets lufthavne"

(KOM(2002) 8 endelig - 2002/0014 (COD))

(2002/C 241/06)

Rådet for Det Europæiske Fællesskab besluttede den 31. januar 2002 under henvisning til EF-traktatens artikel 80, stk. 2, at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Transport, Energi, Infrastruktur og Informationssamfundet, som udpegede Sergio Santillán til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 19. juni 2002.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 392. plenarforsamling af 17.-18. juli 2002, mødet den 17. juli, enstemmigt følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. På baggrund af flyulykken i Puerto Plata(1) tog Kommissionen to initiativer som svar på Rådets opfordring til den at udarbejde forslag til forbedring af europæiske passagerers sikkerhed. Den indkaldte en gruppe på højt plan bestående af luftfarssikkerhedseksperter og udarbejdede med deres bistand en Fællesskabsstrategi til forbedring af flyvesikkerheden(2). Det første initiativ bestod i en forordning af 27. september 2000 om fælles regler for civil luftfart og om oprettelse af et europæisk luftfartssikkerhedsagentur(3).

1.2. Det andet initiativ skulle sikre, at tredjelande rent faktisk anvender luftfartssikkerhedsnormerne. Derfor fremlagde Kommissionen i 1997 et forslag til direktiv om indførelse af sikkerhedskontrol af tredjelandes luftfartøjer, der benytter Fællesskabets lufthavne(4). Dette forslag, som blev behandlet i en ØSU-udtalelse(5), bortfaldt, fordi fristen i Amsterdam-traktatens artikel 252 blev overskredet.

1.3. Eftersom der er indgået en aftale mellem de britiske og spanske myndigheder om lufthavnen i Gibraltar, har Kommissionen besluttet at fremlægge et nyt forslag under hensyntagen til de synspunkter, der er blevet givet udtryk for af Rådet i dets fælles holdning af 4. juni 1998(6) og af Europa-Parlamentet under andenbehandlingen(7).

1.4. Gruppen på højt plan har drøftet den procedure, som FAA(8) anvender og som består i en undersøgelse af, om de relevante nationale myndigheder er i besiddelse af de nødvendige juridiske instrumenter, økonomiske midler, personale og ekspertise til at opfylde deres ICAO-forpligtelser til at føre opsyn med sikkerheden. Gruppen konkluderede, at en sådan fremgangsmåde ikke egner sig for Europa.

1.5. Gruppen på højt plan valgte i stedet SAFA(9)-proceduren, der er en trinvis procedure, som iværksættes, når der foreligger beviser for eller mistanke om sikkerhedsmangler ved et fly fra et tredjeland.

1.6. Med udgangspunkt i overholdelsen af Chicago-konventionen(10) skal følgende vigtige punkter i rapporten fra gruppen på højt plan fremhæves i forbindelse med nærværende udtalelse:

- En strategi, der sigter mod at forbedre sikkerheden og som er rettet mod tredjelandes flyselskaber eller luftfartøjer, må ikke være i strid med principperne for den internationale civile luftfart.

- De kontraherende stater er ansvarlige for udstedelsen af gyldigt flyvedygtigheds- og kompetencebevis for luftfartøjer og flybesætninger, der er registrerede i de pågældende stater. Sådanne beviser skal anerkendes i alle andre kontraherende stater, så længe attestationen svarer til eller er bedre end de internationale minimumsnormer. En kontraherende stat kan derfor nægte at anerkende beviser, den ikke anser for at være i overensstemmelse med ICAO's(11) standarder. Når dette sker, kan man overveje ensidige aktioner for at beskytte sit lands statsborgere. Det følger dog ikke heraf, at det er muligt at træffe kollektive foranstaltninger.

- Tosidede aftaler, der giver begge parter ret til at godkende flyselskaber, indeholder normalt ikke udtrykkelige bestemmelser om sikkerhedskontrol eller ensidige aktioner, der giver den ene part mulighed for at fratage den anden anerkendte rettigheder.

- Den internationale flylovgivning gør det således meget vanskeligt at "sortliste" bestemte flyselskaber fra tredjelande - for slet ikke at tale om de gengældelsesaktioner eller andre diplomatiske forholdsregler, en sådan handling uvægerligt vil afstedkomme.

2. Kommissionens forslag(12)

2.1. Målet med nærværende forslag er at skabe en fælles ramme for en vurderingsmekanisme til forbedring af sikkerheden gennem anvendelse af SAFA-proceduren, samtidig med at medlemsstaterne stadig har ret til at foretage inspektion af et hvilket som helst fly, forudsat at EU-bestemmelserne overholdes.

2.2. I henhold til ICAO-bilag 8 ("Luftdygtighed") skal luftfartøjer være luftdygtige. Er en kontraherende stat i tvivl, om dette er tilfældet, behøver den ikke længere anerkende luftdygtighedsbevisets gyldighed, men kan foretage inspektion af luftfartøjet og - om nødvendigt - udstede startforbud. De nationale lovgivninger varierer, men i alle medlemsstater er der et eller andet organ, som har beføjelser til at udstede startforbud til et hvert fly - hvad enten flyet kommer fra det pågældende land, en anden EU-medlemsstat eller et tredjeland, hvis der er grund til at betvivle dets luftdygtighed. ICAO-bilag 13 "undersøgelse af flyvehavarier og flyvehændelser" fungerer på samme måde, når en flyvehændelse formodes at være indtruffet.

2.3. Kommissionen foreslår følgende tre typer foranstaltninger til forbedring af luftfartssikkerheden (art. 1):

a) indsamling og videregivelse af de nødvendige oplysninger, således at der kan træffes afgørelse om foranstaltninger til sikring af luftfartspassagerernes sikkerhed;

b) kontrol af tredjelandes luftfartøjer, driften af dem samt deres besætning, når der foreligger en rimelig mistanke om, at sikkerhedsnormerne ikke er opfyldt. Et luftfartøj kan også om nødvendigt pålægges flyveforbud;

c) vedtagelse af de nødvendige foranstaltninger for at udbedre de konstaterede mangler.

2.4. Indsamlingen af oplysninger (art. 4) sker via rapporter (fra piloter, vedligeholdelsesvirksomheder og organisationer, der er uafhængige af medlemsstaternes myndigheder) eller oplysninger (om f.eks. flyvehændelser eller klager) og de foranstaltninger, der træffes som følge af et rampcheck, samt opfølgende oplysninger om, hvorvidt operatøren gennemfører de nødvendige udbedringsforanstaltninger.

2.5. Medlemsstaterne skal hvert halve år offentliggøre oplysninger, så de er tilgængelige for offentligheden, vedrørende antallet af luftfartøjer, der har fået startforbud, flytype, registreringsstat, lufthavn, dato for startforbudet, oprindelsesland osv. (art. 7, stk. 2).

2.6. Den fortrolige karakter af oplysningerne (art. 7, stk. 4) sikres ved at gøre kilden anonym, navnlig når oplysningerne stammer fra besætningen på luftfartøjet.

2.7. Retten til at foretage rampcheck kan udøves over for tredjelandes luftfartøjer, der er "mistænkt for ikke at være i overensstemmelse med de internationale sikkerhedsnormer" (art. 5). Proceduren er beskrevet i bilag II og omfatter kontrol af dokumenter, flybesætningens sammensætning og kvalifikationer, udstyr såsom "flight recorders" og mange andre elementer.

2.8. Startforbud for et luftfartøj kan udstedes, "når manglende overensstemmelse med internationale sikkerhedsnormer helt klart indebærer en sikkerhedsrisiko" (artikel 8, stk. 1). Ved et så radikalt skridt skal den kompetente myndighed "straks" underrette de kompetente myndigheder i den stat, hvor operatøren er hjemmehørende, og de kompetente myndigheder i luftfartøjets registreringsstat.

Der kan gives tilladelse til, at luftfartøjet kan flyves sikkert uden fragt eller betalende passagerer til en lufthavn for at blive repareret.

2.9. Udbedringsforanstaltningerne kan bestå i overvågning af en bestemt operatør eller af alle operatører fra et bestemt tredjeland (artikel 9) eller i udelukkelse af operatører eller operationelle betingelser (artikel 10).

2.10. Ved gennemførelsen af direktivet bistås Kommissionen af et udvalg, der nedsættes ved artikel 12 i Rådets forordning (EØF) nr. 3922/91 af 16. december 1991 om harmonisering af tekniske krav og administrative procedurer inden for civil luftfart(13).

2.11. Fristen for omsætningen af direktivet i national lovgivning er to år efter dets ikrafttræden (artikel 12). Senest to år efter dets ikrafttræden skal Kommissionen udarbejde en rapport om anvendelsen af direktivet, eventuelt ledsaget af forslag til ændringer (artikel 13).

3. Generelle bemærkninger

3.1. ØSU bifalder Kommissionens forslag, som sigter mod at forbedre europæiske flypassagerers sikkerhed med udgangspunkt i SAFA-proceduren, som forvaltes af den fælles luftfartsmyndighed (JAA)(14) på vegne af den europæiske konference for civil luftfart (ECAC)(15).

SAFA-proceduren indgår i en generel strategi fra Kommissionens side til forbedring af sikkerheden inden for civil luftfart og er desuden en reaktion på den stigende frygt blandt flypassagerer over hele verden, som skyldes omstændigheder, der ikke har noget at gøre med flyenes tilstand, såsom terroristangrebene den 11. september i USA.

Det er vigtigt, at denne procedure træder i kraft, om end den ikke løser problemerne fuldt ud, idet denne transportform jo har særlige karakteristika, i og med at flyene normalt kun opholder sig kort tid i lufthavnene, og det således er vanskeligt at foretage en grundig inspektion.

3.2. De oplysningsforanstaltninger, der indgår i det foreliggende forslag, har relation til andre krav såsom dem, der vedrører indberetning af hændelser inden for civil luftfart(16). Son nævnt begrænser dette forslag ikke medlemsstaternes rettigheder til at udføre kontrol af, udstede startforbud for, udelukke eller pålægge betingelser for luftfartøjer under overholdelse af fællesskabsretten.

3.3. EU's flyselskaber er nogle af de sikreste i verden. Ikke alene skal de opfylde Chicago-konventionen af 1944 om civil luftfart og bilagene hertil, som fastsætter de minimumssikkerhedskrav til fly, der er vedtaget af ICAO, men også en række tekniske krav og administrative procedurer(17). Imidlertid er det i lyset af visse tredjelandeflys sikkerhedsjournal nødvendigt at fastlægge normer til beskyttelse af passagererne, når tredjelandes flyselskaber benytter EU's lufthavne.

3.4. ØSU understreger på denne baggrund, at selv efter dette direktivs ikrafttræden kan tredjelandeoperatørernes sikkerhedsnormer derfor ligge under det plan, som gælder for europæiske operatører.

3.5. ØSU gentager, at denne foranstaltning bør indgå i en bredere pakke af fælles foranstaltninger, som ikke kun bør omfatte fly fra tredjelande, men også de generelle betingelser for luftfarten i Europa, som foreslået af Gruppen på højt plan.

3.6. ØSU er enig i, at foranstaltningerne vedrørende information, kontrol, startforbud for fly og begrænsninger i adgangen til lufthavne skal være fælles for alle medlemsstater for at undgå, at fly, som i én medlemsstat har fået konstateret mangler, kan fortsætte med at beflyve andre lufthavne i EU. Desuden kan fælles normer gøre det vanskeligere for tredjelande at indføre repressalier, hvis en medlemsstat træffer foranstaltninger rettet mod en bestemt operatør.

3.7. ØSU er enig i, at det i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet skal være medlemsstaternes egen lovgivning, som regulerer adgangen til ad administrativ eller retslig vej at gøre indsigelse mod afgørelser truffet af gennemførelsesmyndighederne.

3.8. ØSU bifalder kravet om offentliggørelse af en halvårsrapport om udstedelsen af startforbud mod fly.

4. Særlige bemærkninger

4.1. Chartrede fly. Anvendelsesområdet er generelt "tredjelands luftfartøj" forstået som et luftfartøj, der ikke benyttes eller opereres under kontrol af en kompetent myndighed i en medlemsstat (artikel 3), og kun statsluftfartøjer(18) og fly, hvis højeste tilladte startvægt er under 5700 kg, og som ikke anvendes til erhvervsmæssig lufttransport (artikel 2), falder uden for direktivets anvendelsesområde.

ØSU foreslår, at der i artikel 3 tilføjes følgende definition:

"tredjelands luftfartøj: et luftfartøj, der benyttes af et luftfartsselskab, og for hvilket driftscertifikatet er udstedt af en stat, som ikke er medlem af EU, eller et luftfartøj, som tilhører et selskab, der ikke har sin hovedadministration eller sit hovedsæde i EU."

ØSU bemærker, at Kommissionen går ud fra, at direktiv 2407/92/EØF omfatter chartrede fly. Ovenstående ændringsforslag lader imidlertid ingen tvivl tilbage.

4.2. ICAO-normerne. Bilag 2 bør indeholde klarere bestemmelser om medlemsstaternes forpligtelse til at kontrollere, om operatøren overholder ICAO's minimumsnormer om flyvetid og besætningens kvalifikationer og praktiske uddannelse.

4.3. Artikel 5. Rampcheck. ØSU foreslår, at der indføres krav om gennemførelse af et vist antal uanmeldte rampcheck for at højne sikkerhedsniveauet for luftfartøjer fra tredjelande.

I artikel 5, stk. 1, bør der tilføjes følgende: "...passende midler for at sikre... omgående underkastes rampcheck."

4.4. Artikel 7. Beskyttelse og udbredelse af oplysninger. Det er ikke tilstrækkeligt klart, hvad de involverede myndigheder i medlemsstaterne skal foretage sig, når de får oplysninger om startforbud for luftfartøjer tilhørende et bestemt luftfartsselskab. Hvis sagens alvor tilsiger det, bør det fastsættes, at der skal udstedes startforbud for alle luftfartøjer fra det pågældende luftfartsselskab.

4.5. Mindre alvorlige mangler. SAFA-proceduren vedrører alvorlige mangler, som ligefrem kan medføre udstedelse af et startforbud.

ØSU bemærker, at mangler inddeles efter en skala fra 1 til 3. ØSU foreslår, at der i direktivet fastsættes krav om, at de forskellige kompetente myndigheder i tilgift til informationsudvekslingen om de alvorligste mangler hvert kvartal udveksler oplysninger om mangler af enhver art.

4.6. Engelsk. ØSU understreger nødvendigheden af at kræve, at alle flybesætninger taler flydende engelsk som en sikkerhedsforanstaltning. Dette krav bør medtages blandt ICAO's sikkerhedskrav.

4.7. Udveksling af oplysninger mellem de forskellige luftfartsmyndigheder og Kommissionen (art. 6) bør foregå så hurtigt som muligt gennem anvendelse af informationsteknologi. Det er af fundamental betydning, at myndighederne får adgang til databaserne.

4.8. Det Europæiske Luftfartssikkerhedsagenturs kompetence. ØSU anser det for ønskeligt, at kompetencen til gennemførelse af SAFA-programmet fremover henlægges til dette agentur.

4.9. Ikrafttræden. I betragtning af SAFA-procedurens vigtighed er det nødvendigt, at den træder i kraft så hurtigt som muligt. ØSU hælder derfor - selvom der er tale om et teknisk kompliceret emne - til den opfattelse, at fristen på 2 år for direktivets omsætning til national lov bør forkortes til 12 måneder.

- Man må i denne forbindelse huske på, at der allerede i 1997 blev fremlagt et direktivforslag herom, så medlemsstaterne har faktisk haft fem år til at træffe de nødvendige foranstaltninger.

Bruxelles, den 17. juli 2002.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Den Dominikanske Republik. I 1996 forulykkede et tyrkisk fly, som var chartret af et tysk rejseselskab, hvorunder 176 passagerer omkom.

(2) SEK(96) 2083 endelig.

(3) KOM(2000) 595 endelig.

(4) KOM(97) 55 endelig udg.

(5) CES 1175/97, ordfører: Mobbs.

(6) EFT C 227 af 20.7.1998, s. 18.

(7) EFT C 313 af 12.10.1998, s. 32.

(8) Federal Aviation Administration (USA).

(9) Safety Assessment of Foreign Aircraft.

(10) Konvention om International Civil Luftfart, som blev undertegnet i Chicago den 7. december 1944.

(11) Organisationen for International Civil Luftfart.

(12) For en generel tilgang til problematikken se Kommissionens meddelelse om "EU's bidrag til forbedring af luftfartssikkerheden på verdensplan" (KOM(2001) 390 endelig).

(13) EFT L 373 af 31.12.1991.

(14) Joint Aviation Authorities.

(15) European Civil Aviation Conference.

(16) KOM(2001) 532 endelig.

(17) Rådets forordning (EØF) nr. 3922/91 af 16.12.1991. EFT L 373 af 31.12.1991, s. 4.

(18) Luftfartøjer, som anvendes af hæren, toldvæsenet eller politiet (Chicago-konventionen, art. 3).