DA Den Europæiske Unions Tidende C 271/36

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Forslag til Rådets direktiv om gennemførelse af et forstærket samarbejde på området for afgift på finansielle transaktioner«

COM(2013) 71 final – 2013/0045 (CNS)

2013/C 271/06

Ordfører: Stefano PALMIERI

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 28. februar 2013 under henvisning til artikel 113 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

»Forslag til Rådets afgørelse om gennemførelse af et forstærket samarbejde på området for afgift på finansielle transaktioner«

COM(2013) 71 final – 2013/0045 (CNS).

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som vedtog sin udtalelse den 24. april 2013.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 490. plenarforsamling den 22.-23. maj 2013, mødet den 23. maj, følgende udtalelse med 94 stemmer for, 38 imod og 9 hverken for eller imod:

1. Konklusioner og anbefalinger

1.1 Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg (EØSU) bifalder – i tråd med de holdninger, der er tilkendegivet af Europa-Parlamentet (1) og Regionsudvalget (2), og i overensstemmelse med sine tidligere udtalelser (3) – Kommissionens forslag om at indføre den første regionale afgift på finansielle transaktioner (AFT) i verden.

1.2 EØSU minder om, at det ønskede en AFT indført på verdensplan, men trods det mener det, at dens indførelse på regionalt plan (EU11+) – i 11 af EU's medlemsstater (4) – kan være en enestående chance, som i fremtiden kan bane vej for at anvende afgiften på verdensplan.

1.3 EØSU understreger vigtigheden af metoden med forstærket samarbejde som et redskab, der kan give medlemsstaterne mulighed for at nå så bred enighed som mulig om visse emner, der er fastlagt i traktaterne (5), og dermed neutralisere den blokerende enstemmighed, som ofte har ført EU ud i et politisk og økonomisk dødvande.

1.4 EØSU mener, at en af styrkerne ved den foreslåede AFT ligger i, at det er en afgift med et bredt skattegrundlag og to lave afgiftssatser, hvilket mindsker afgiftens negative, fordrejende virkninger. EØSU mener, at indførelsen af afgiften i EU11+ vil fremme etableringen af et fælles finansielt marked, og finder det derfor hensigtsmæssigt, at afgiften træder i kraft den 1. januar 2014, da løsninger med gradvis indførelse forekommer uegnede.

1.5 EØSU mener, at det for at maksimere afgiftens virkning på den økonomiske vækst er hensigtsmæssigt at bruge en del af afgiftsprovenuet til finansiering af et investeringsprogram på nationalt og europæisk plan, der kan sikre økonomisk genopretning og jobskabelse på kort sigt.

1.6 EØSU konstaterer med tilfredshed, at Kommissionen i sit nye forslag om AFT for at neutralisere eller i hvert fald mindske risikoen for udflytning af finansielle transaktioner mindst muligt har sammenkædet princippet om etableringssted eller territorial afgræsning (som var foreslået i det oprindelige forslag) med princippet om udstedelsessted (issuance principle), sådan som Europa-Parlamentet har foreslået det, og hvilket EØSU gik kraftigt ind for i sin tidligere udtalelse (6). EØSU bemærker, at den kumulative anvendelse af disse principper kan betyde, at finansielle institutioner i ikke-deltagende medlemsstater i visse tilfælde ligeledes bliver betalingspligtige for afgiften. EØSU finder det derfor i overensstemmelse med Europa-Parlamentets forslag hensigtsmæssigt at iværksætte en uddybende undersøgelse og indlede relevante forhandlinger med tredjelandene med det sigte at lette opkrævningen af AFT.

1.7 EØSU mener ligesom Europa-Parlamentet, at det vil være hensigtsmæssigt at supplere princippet om etableringssted og udstedelsesprincippet med princippet om »overførsel af ejendomsret«. Dette kan gøre unddragelse af ATF risikabelt og dyrt og dermed sikre en bedre gennemførelse af afgiften.

1.8 EØSU bifalder de ændringer, Kommissionen har foretaget for at forbedre forvaltningen af afgiften og samtidig bekæmpe svig og unddragelse. EØSU er enigt i at indføre en undtagelse for primærmarkedstransaktioner vedrørende andele i institutter for kollektiv investering i værdipapirer (Units of undertakings for collective investments in transferable Securities – UCITS) og alternative investeringsfonde (AIF'er) (Alternative investment funds – AIF) for at lette virksomhedsfinansieringen.

1.9 EØSU beklager, at vurderingen af de mikro- og makroøkonomiske konsekvenser af anvendelsen af AFT først er planlagt til tre år efter lovgivningens ikrafttrædelse, og opfordrer til, at Kommissionen løbende foretager kontrol og tilsyn (årlig overvågning). Dermed vil det være muligt at få en umiddelbar vurdering af virkningerne af AFT'en, således at der i tide kan foreslås eventuelle ændringer til anvendelsen af AFT'en.

1.10 Eftersom EØSU fremsatte kritiske bemærkninger om den utilstrækkelige dokumentation for den analyse, der ledsagede det oprindelige forslag om AFT, ser det positivt på, at Kommissionen har sørget for delvist at afhjælpe denne mangel. EØSU understreger, at det er nødvendigt, at Kommissionen i den kvantitative vurdering af virkningerne af forslagene forbedrer de modeller, der for øjeblikket er til rådighed, ved at tilpasse dem til vurderingen af politiske alternativer. Navnlig opfordres Kommissionens tjenestegrene til, hvor det er muligt, at udarbejde vurderinger på baggrund af de konkrete forslags reelle indhold.

1.11 EØSU beklager, at den manglende anvendelse af AFT'en i samtlige 27 EU-medlemsstater bevirker, at EU-budgettet mangler en afgørende hjørnesten i ordningen for egne indtægter. Denne ordning skulle ellers have gjort det muligt at sikre EU finansiel autonomi, sådan som det oprindeligt var tanken med Romtraktatens artikel 201.

1.12 EØSU understreger, at forvaltningsorganerne i anvendelsen af AFT'en skal minimere risikoen for svig og undvigelse og begrænse administrationsomkostningerne ved hjælp af tilstrækkelig koordination medlemsstaterne imellem.

1.13 EØSU påpeger, at der er behov for at holde nøje øje med virkningerne af denne afgift på pensionskasserne og for de fremtidige pensionister, men kræver ikke, at disse undtages fra AFT'ens anvendelsesområde.

1.14 Som led i sin rolle som rådgivende organ for Kommission, Europa-Parlamentet og Rådet gentager EØSU, at det agter at påtage sig løbende at overvåge processen med at omsætte Kommissionens forslag til lovgivning.

2. Kommissionens forslag til Rådets direktiv om gennemførelse af et forstærket samarbejde på området for afgift på finansielle transaktioner (AFT)

2.1 Kommissionens forslag til direktiv (7) afspejler det foregående forslag, der blev fremsat i september 2011 (8). Selv om der i Rådet ikke blev opnået fuld enighed om sidstnævnte forslag, foranledigede det alligevel 11 EU-medlemsstater til den 28. september 2012 at fremsende en officiel anmodning til Kommissionen om at indlede et forstærket samarbejde med henblik på indførelse af en AFT.

2.2 Efter at have vurderet gennemførligheden af denne anmodning og fastslået, at et forstærket samarbejde om en AFT ikke ville have negativ indvirkning på det indre marked eller på de ikke-deltagende landes forpligtelser, rettigheder eller beføjelser, udarbejdede Kommissionen i oktober 2012 en godkendelsesbeslutning, som blev meddelt Europa-Parlamentet i december 2012, og som Økofinrådet gav sit samtykke til i januar 2013.

2.3 Kommissionens forslag er i det store og hele en gengivelse af det oprindelige forslag, men der er foretaget visse ændringer med det sigte at i) opnå større juridisk klarhed, og ii) styrke reglerne til modvirkning af misbrug og undvigelse som krævet af de 11 medlemslande.

2.3.1 De tre oprindelige mål bekræftes og styrkes: i) at styrke det indre marked gennem neutraliseringen af divergerende nationale tilgange, ii) at sikre et rimeligt bidrag fra den finansielle sektor, ligesom fra de øvrige sektorer, til finansieringen af de offentlige indtægter og iii) at fremme det finansielle systems investeringer i realøkonomien.

2.3.2 Ligesom i det oprindelige forslag er skattegrundlaget bredt og mindstesatserne lave: 0,1 % for finansielle transaktioner vedrørende aktier, obligationer, andele i kollektive investeringsinstitutter, pengemarkedsinstrumenter, genkøbsaftaler, aftaler om udlån af værdipapirer, og 0,01 % for finansielle transaktioner vedrørende derivater.

2.3.3 For ikke at hindre realøkonomiens normale funktionsmåde finder afgiften ikke anvendelse på: i) borgernes og virksomhedernes daglige finansielle transaktioner (lån, betalinger, forsikringer, indlån osv.), ii) bankernes traditionelle investeringsaktiviteter i forbindelse med rejsning af kapital og finansieringstransaktioner i forbindelse med omstruktureringer, iii) refinansieringsaktiviteter, pengepolitikken og forvaltningen af den offentlige gæld og iv) primærmarkedstransaktioner vedrørende andele i institutter for kollektiv investering i værdipapirer og alternative investeringsfonde. Undtaget er således transaktioner med Den Europæiske Centralbank, med medlemsstaternes centralbanker, med den europæiske finansielle stabilitetsfacilitet (European Financial Stability Facility), med den europæiske stabilitetsmekanisme (European Stability Mechanism) og med EU.

2.3.4 Forslaget bekræfter princippet om etableringssted eller territorial afgrænsning, ifølge hvilket transaktionen er underlagt afgiften uanset det geografiske sted, hvor transaktionen har fundet sted, hvis den finansielle institution, der er involveret i transaktionen, er etableret i AFT-jurisdiktionen, eller hvis den handler på vegne af en organisme, der er etableret i det område.

2.3.5 For at modvirke forsøg på at flytte uden for AFT-jurisdiktionen har man tilføjet udstedelsesprincippet, som krævet af Europa-Parlamentet og støttet af EØSU. Ifølge dette princip er transaktionen underlagt AFT, hvis genstanden for transaktionen er udstedt i en af de 11 medlemsstater, der deltager i det forstærkede samarbejde, uanset om dem, der foretager transaktionen, er etableret uden for AFT-jurisdiktionen, eller et andet sted end der, hvor transaktionen finder sted.

2.3.6 Den parallelle anvendelse af de to principper (princippet om etableringssted og udstedelsesprincippet) neutraliserer eller begrænser i hvert fald tilbøjeligheden til at flytte uden for AFT-jurisdiktionen for at undgå afgiften. For at undgå afgiften ville den finansielle institution nemlig skulle give afkald på både de kunder, der er bosat inden for AFT-jurisdiktionen, og på at arbejde med alle de finansielle produkter, der er udstedt i det område. Et område, som man ikke må glemme, immervæk tegner sig for mere end 2/3 af BNP i Den Europæiske Union og 90 % af BNP i euroområdet. Dette faktum taler imod strategier om ikke at have noget at gøre med dette marked, hvor den ensartede beskatning på de finansielle markeder vil være en vigtig brik i gennemførelsen af det indre marked.

2.3.7 Afgiftsprovenuet skulle ifølge Kommissionens beregninger beløbe sig til 30-35 mia. euro om året. Dette svarer til cirka 60 % af det provenu, der tidligere var beregnet ud fra den antagelse, at afgiften ville blive indført i samtlige EU-landene (og lad os minde om, at den beregning lød på 57 mia. euro). 13 mia. euro af provenuet skulle komme fra aktier og værdipapirer og 21 mia. euro fra derivater.

3. Generelle bemærkninger

3.1 I de seneste år har flere EU-lande godkendt anvendelse af forskellige former for AFT og har dermed øget faren for en skattekonkurrence, som er til skade for det indre marked (smalle skattegrundlag, forskellige former for undtagelse). Indførelsen af en regional AFT vil fremme gennemførelsen af et virkeligt indre finansielt marked uden konkurrenceforvridninger, som skyldes ineffektive skattesystemer.

3.1.1 EØSU mener derfor, at AFT'en bør træde i kraft i henhold til den tidsplan, Kommissionen har opstillet, dvs. den 1. januar 2014, og at der ikke bør gives mulighed for gradvis indførelse, som pga. af den gældende lovgivning på nationalt plan i EU 11+-landene kunne give anledning til forsinkelser og tekniske problemer.

3.2 Indførelsen af AFT i samtlige 27 EU-lande er måske nok ønskelig, men da den har vist sig ikke at være praktisk mulig, synes indførelsen gennem det forstærkede samarbejde – uden at det er til skade for de ikke-deltagende medlemslande – at være den vej, vi er nødt til at gå for at sikre afgiftens fremtidige indførelse på europæisk og globalt plan.

3.3 Den manglende indførelse af afgiften i EU-landene kan i visse tilfælde resultere i situationer med dobbelt beskatning i de lande, der ikke deltager. Der er tale om et problem, som kun vedrører en lille del af transaktionerne, og som under alle omstændigheder kan afhjælpes via bilaterale aftaler om netting.

4. Særlige bemærkninger

4.1 EØSU fremhæver, at det oprindelige skøn over de langsigtede makroøkonomiske virkninger (40 år) af AFT'en på den europæiske økonomi er blevet radikalt ændret af Kommissionens tjenestegrene, således at vi går fra et skøn med negativt fortegn på omkring – 1,76 % til et skøn med positivt fortegn på cirka + 1,0 %.

4.1.1 Det skøn, der ledsagede det oprindelige forslag er blevet ændret, og der er i skønnet nu medtaget såvel virkningerne af de foreslåede effektive satser som de »formildende« faktorer. Dermed har det været muligt at gå fra – 1,76 % til – 0,53 % af BNP (9).

4.1.2 Kommissionen har efterfølgende yderligere ændret dette skøn, da den ikke mente, at det tog hensyn til forslagets særlige kendetegn, og den har desuden taget udgangspunkt i nogle urealistiske arbejdshypoteser (for eksempel, at alle nye erhvervsinvesteringer blev finansieret med instrumenter, der er underlagt AFT). Med denne ændring faldt den reelle langsigtede indvirkning på BNP yderligere og blev anslået til – 0,28 %. I forbindelse med denne analyse gennemførte Kommissionen endnu en konsekvensanalyse, hvor den også tog hensyn til virkningerne af brugen af provenuet af AFT'en dels som et alternativ til andre former for beskatning dels et muligt redskab til offentlige investeringer. Med dette skøn, hvor man gik ud fra et provenu på 0,16 % af BNP, blev indvirkningen af AFT'en på BNP positiv og lå mellem 0,2 % og 0,4 % (10).

4.1.3 Sidstnævnte scenarie bør dog stadig ses som værende for pessimistisk, da det i forbindelse med det samlede provenu ikke tager højde for den del, der kommer fra afgift på derivater, som omvendt indgår i Kommissionens forslag, og som ville få det samlede provenu til at gå fra 0,16 % til 0,4 % af BNP med en deraf følgende positiv effekt af AFT'en på BNP i størrelsesordenen 1 % (11).

4.2 Ifølge Kommissionens analyse vil indførelsen af en AFT have størst gavnlig virkning på EU's økonomi, hvis afgiftsprovenuet på såvel europæisk som nationalt plan anvendes til at finansiere et offentligt investeringsprogram, der kan sikre en styrkelse af den økonomiske vækst og beskæftigelsen.

4.3 EØSU har i løbet af de seneste fem år, sammenfaldende med krisen, afgivet en række udtalelser, hvori det har understreget behovet for at genskabe balancen i de europæiske makroøkonomiske politikker og fremme investeringspolitikker til gavn for vækst og beskæftigelse (12). Hvis man fulgte EØSU's anbefaling, ville indtægterne fra anvendelsen af en AFT således have størst mulig virkning, hvis de netop blev anvendt til at finansiere et stort investeringsprogram på nationalt og europæisk plan.

4.4 EØSU mener, at en af styrkerne ved den foreslåede AFT ligger i, at det er en afgift med et bredt skattegrundlag og to lave afgiftssatser. Denne egenskab kan minimere de negative virkninger af skatter, som med et smallere beskatningsgrundlag og højere satser ville forårsage alvorlige markedsforvridninger. EØSU mener derfor, at det er nødvendigt dels at begrænse indskrænkelserne af beskatningsgrundlaget og undtagelserne for de afgiftspligtige mest muligt, dels at tilskynde de 11 deltagende medlemsstater til at iværksætte en proces, der gennem anvendelse af de foreslåede afgiftssatser sigter mod at virkeliggøre et egentligt indre marked.

4.5 EØSU finder det hensigtsmæssigt at indføre princippet om »overførsel af ejendomsret«, ifølge hvilket en finansiel transaktion, som unddrager sig FT-afgift, betragtes som juridisk uigennemførlig og ikke medfører overførsel af ejendomsretten til det pågældende finansielle instrument.

4.6 EØSU er enigt i idéen om at udelukke transaktioner i forbindelse med andele i kollektive investeringsinstitutter og alternative investeringsfonde fra beskatningsgrundlaget, dels da disse instrumenter er direkte knyttet til virksomhedsfinansiering, dels for at efterkomme anvisningerne i direktiv 2008/7/EF. Det understreges, at den planlagte begrænsning af provenuet pga. denne undtagelse vil beløbe sig til 4 mia. euro.

4.7 Selv om EØSU er bevidst om, at det er nødvendigt at kontrollere et eventuelt pres på renterne af den offentlige gæld, støtter det forslaget om at opretholde undtagelsen for offentlige værdipapirer udstedt på det primære marked og anvendelse af afgift på værdipapirtransaktioner, der foregår på det sekundære marked. I denne forbindelse bør undtagelsen på det sekundære marked kun gælde for de institutter, som de offentlige myndigheder har givet mandat til at gribe ind med operationer, der hænger sammen med offentlige gældsforvaltning.

4.8 Med hensyn til pensionsfondene har EØSU allerede påpeget, at det er nødvendigt at foretage en relevant overvågning af virkningerne af AFT'en på pensionsfondene. Udelukkelsen fra beskatningsgrundlaget af andele i kollektive investeringsenheder og alternative investeringsfonde og afgiftsfritagelsen for statsgældsbeviser på primærmarkedet udgør helt klart en positiv faktor for pensionsfondene i betragtning af sammensætningen af deres portefølje.

4.9 EØSU påpeger, at der er behov for at holde nøje øje med virkningerne af denne afgift på pensionskasserne og for de fremtidige pensionister, men kræver ikke, at disse udelukkes fra AFT'ens anvendelsesområde.

4.10 Anvendelsen af en AFT påvirker ikke likviditeten i systemet, men fremmer investeringer af pensionsmidler, der går i retning af langsigtede strategier, hvilket mindsker de destabiliserende elementer, såsom højfrekvenstransaktionerne i de finansielle aktiviteter (13).

4.11 Der skal ved anvendelsen af den nye afgift tages særligt hensyn til de administrative forvaltningsbetingelser for at mindske dels risikoen for svig og unddragelse dels de administrative omkostninger for medlemsstaterne og de afgiftspligtige aktører mest muligt. Det er derfor hensigtsmæssigt, at både medlemsstaterne og Kommissionen i deres udarbejdelse af gennemførelsesforanstaltningerne vedrørende betalings- og afgiftskontrolmetoderne bestræber sig på at minimere disse administrative omkostninger og holder nøje øje med, hvordan de udvikler sig. På grund af virkningerne af forslaget opfordrer EØSU tillige Kommissionen til at foreslå modeller for samarbejde mellem finansielle institutioner i ikke-deltagende medlemsstater og modtagermedlemsstaterne.

4.12 Eftersom EØSU tidligere har fremsat kritiske bemærkninger om den utilstrækkelige dokumentation for den analyse, der ledsagede det oprindelige forslag om AFT, ser det positivt på, at Kommissionen har sørget for delvist at afhjælpe denne mangel ved hjælp af de syv forklarende noter til konsekvensanalysen i det foregående forslag (14), hvortil kommer konsekvensanalysen i det foreliggende forslag (15). Til trods herfor understreger EØSU, at der fortsat mangler analytisk dokumentation til at illustrere den nuværende beskatningssituation på de finansielle markeder og provenuet i de forskellige lande, herunder navnlig i EU11+. Det ville navnlig være hensigtsmæssigt at have en mere omfattende vurdering af de mulige konsekvenser for sparerne og fremtidige pensionister, som tager hensyn til de forskellige mulige scenarier for indførelse af afgiften.

4.13 EØSU understreger, at det er nødvendigt, at Kommissionen i den kvantitative vurdering af virkningerne af forslagene forbedrer de modeller, der for øjeblikket er til rådighed, ved at tilpasse dem til vurderingen af politiske alternativer. EØSU opfordrer derfor navnlig Kommissionens tjenestegrene til, hvor det er muligt, at udarbejde vurderinger på baggrund af de konkrete forslags reelle indhold.

Bruxelles, den 23. maj 2013 Henri MALOSSE Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) 2010/2105(INI).

(2) EUT C 113 af 18.4.2012, s. 7-10.

(3) EUT C 44 af 11.2.2011, s. 81-89), EUT C 248 af 25.8.2011, s. 64-67, EUT C 248 af 25.8.2011, s. 75-80, EUT C 181 af 21.6.2012, s. 55-63.

(4) Belgien, Tyskland, Estland, Grækenland, Spanien, Frankrig, Italien, Østrig, Portugal, Slovenien, Slovakiet.

(5) Anvendelsen af det styrkede samarbejde er reguleret i artikel 20 i TEU og artikel 326-334 i TEUF.

(6) EUT C 181 af 21.6.2012, s. 55-63.

(7) COM(2013) 71 final.

(8) COM(2011) 594 final.

(9) SEC(2011) 1102 final, del 1, s. 52.

(10) Kommissionen, 2012, oplysningsskema, makroøkonomiske virkninger.

(11) Skøn foretaget på baggrund af analysen i: Kommissionen, 2012, kvartalsrapporten om euroområdet, bind 11, nr. 3 (2012).

(12) For blot at nævne nogle få: EUT C 133 af 9.5.2013, s. 44, EUT C 299 af 4.10.2012, s. 60-71, EUT C 181 af 21.6.2012, s. 45-51, EUT C 248 af 25.8.2011, s. 8-15, EUT C 143 af 22.5.2012, s. 10-16.

(13) Network for Sustainable Financial Markets (»Netværk for bæredygtige finansielle markeder«), 2012, No Exemption – The Financial Transaction Tax and Pension Funds (»Ingen undtagelse – Afgiften på finansielle transaktioner og pensionsfondene«). December. DIW, 2012, Financial Transaction Tax Contributes to More Sustainability in Financial Markets (»Afgiften på finansielle transaktioner bidrager til større bæredygtighed på de finansielle markeder«). Debatoplæg 1198.

(14) Offentliggjort den 4. maj på det særlige websted.

(15) SWD(2013) 28 final.