DA Den Europæiske Unions Tidende C 424/46

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets om oprettelse og virkemåde af en markedsstabilitetsreserve i forbindelse med Unionens ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner og om ændring af direktiv 2003/87/EF«

COM(2014) 20 final — 2014/0011 (COD)

2014/C 424/07

Ordfører: Antonello Pezzini

Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen besluttede henholdsvis den 6. februar, 13. februar og 22. januar 2014 under henvisning til artikel 192 og 304 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

»Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse om oprettelse og virkemåde af en markedsstabilitetsreserve i forbindelse med Unionens ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner og om ændring af direktiv 2003/87/EF«

COM(2014) 20 final.

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, som vedtog sin udtalelse den 22. maj 2014.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 499. plenarforsamling den 4.-5. juni 2014, mødet den 4. juni 2014, følgende udtalelse med 167 stemmer for, 2 imod og 10 hverken for eller imod:

1. Konklusioner og anbefalinger

1.1 Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg anser Den Europæiske Unions emissionskvotehandelsordning (EU ETS) for et vigtigt instrument i EU's klima- og energipolitik med hensyn til at nedbringe den europæiske industris CO2-udslip. Udvalget tilskynder derfor til, at der foretages en reel reform af ETS, som tager sigte på at opfylde EU's klimamål for 2020 og 2030 og samtidig beskytte den industrielle konkurrenceevne og dæmme op for dalende investeringer.

1.2 EØSU ser positivt på forslaget om at oprette en stabilitetsreserve for ETS-markedet i starten af den næste ETS-handelsperiode i 2021 som et redskab til at styre pludselige udsving i ETS-priserne efter 2020.

1.3 Udvalget gør opmærksom på, at Det Europæiske Råd på sit møde den 21. marts 2014 især efterspurgte foranstaltninger, som fuldt ud godtgør sektorer udsat for global konkurrence for de direkte og indirekte omkostninger af EU's klimapolitikker, indtil der indgås en omfattende international klimaaftale, som indfører lige globale vilkår for den europæiske industri.

1.4 EØSU efterspørger: — prædefinerede mekanismer for automatisk regulering, som kan modstå alvorlige chok og ikke giver mulighed for skøn eller forstyrrelser — systemgennemsigtighed, -forudsigelighed og -forenkling — begrænsede overgangsomkostninger — forudsigelige investeringsudsigter — sikkerhed for stabile målsætninger på langt sigt — anvendelse af auktionsprovenuet til at støtte virksomheder i færd med at skifte til en kulstoffattig økonomi og hjælpe dem med at udvikle og anvende rene teknologier — passende og innovative støtteforanstaltninger for energiintensive produktionssektorer — større strategisk klarhed på europæisk og globalt plan.

1.5 Det er udvalgets opfattelse, at der er overlap mellem ETS og andre europæiske og nationale politikker inden for miljø, klima, energi og industriel udvikling, som bør koordineres bedre for at skabe positive resultater. EØSU mener derfor, at ETS-reformen skal ses i en større sammenhæng med den øvrige lovgivning, som har virkning for drivhusgasemissioner og energiomkostninger til industrielle formål.

1.6 EØSU understreger, at ETS skal styrkes, ikke kun som et instrument til at optimere udgifterne og fremme energieffektivitet i alle sektorer, men også som et værktøj til at øge bevidstheden blandt offentligheden for at: — tilgodese kulstoffattige varer og tjenesteydelser, — støtte investeringer i infrastruktur, — fremme uddannelse og kapacitetsopbygning i vigtige sektorer med henblik på at få genskabt den europæiske produktionssektors økonomiske værdi.

1.7 Udvalget fremhæver, at industrien altid og løbende søger at innovere for at nedbringe energiforbruget og øge energieffektiviteten, men det står klart, at fordrejningerne på ETS-markedet, med uforholdsmæssige nedsættelser af kulstofprisen, kan gøre det sværere at sætte skub i bæredygtig videnskabelig og teknologisk innovation.

1.8 EØSU mener, at EU ETS fra perioden 2020-2030 ikke kun bør tage sigte på at lette en omkostningseffektiv CO2-reduktion for de berørte virksomheder og sektorer ved at investere i kulstoffattige teknologier, udnytte vedvarende energikilder og iværksætte initiativer til fordel for energieffektivitet. Den bør også fremme adgangen til internationale kreditter for at begrænse emissioner på det globale kulstofmarked forud for den globale klimaaftale i 2015 og i overensstemmelse med de bæredygtige udviklingsmål, der er fastlagt i udviklingsdagsordenen for perioden efter 2015, om integrerede tilgange til udvikling, lighed, menneskerettigheder og realisering af fuld miljømæssig bæredygtighed.

1.9 Efter EØSU's mening bør den foreslåede reform af ETS fra 2021, der er et vigtigt element i den nye ramme for klima- og energipolitikkerne frem til 2030, knyttes nært til brugen af Horisont 2020 og koordineringen af de nationale programmer. Det skal ske med henblik på at fremskynde en relancering af bæredygtig teknologisk innovation, således at man kan fastholde den europæiske industris konkurrenceevne og fremme nye og bedre industriområder.

1.10 Udvalget tror fuldt og fast på nødvendigheden af at skabe et kulstofmarked, der er mere stabilt, fleksibelt og åbent over for alle større internationale partnere, og anmoder derfor Kommissionen, Parlamentet og Rådet om at udarbejde en detaljeret og koordineret ramme for fremtidige tiltag med henblik på at opnå målet om en konkurrencedygtig og bæredygtig fremstillingsindustri.

1.11 EØSU understreger, at dekarboniseringspolitikker kan øge beskæftigelsen og indvirke positivt på emissionsreduktionen og på luftkvaliteten, og opfordrer til at bruge disse oplysninger som argumenter i de internationale forhandlinger.

2. Indledning

2.1 Det er vigtigt, at Den Europæiske Unions emissionskvotehandelsordning (EU ETS) er et centralt og effektivt instrument, hvis den europæiske energisektors CO2-udslip skal nedbringes. For at ordningen bliver omkostningseffektiv, skal den være markedsorienteret og i stand til at påvirke kulstofprisen. Samtidig bør den også have en positiv indvirkning på investeringer i kulstoffattige teknologier og på udviklingen af vedvarende energikilder samt på forbedringen af energieffektiviteten. Det vil sikre en konkurrencedygtig fremstillingsøkonomi, der overholder de globale mål om bæredygtighed, som alle større partnere er enige om og har forpligtet sig til.

2.2 I henhold til gældende ETS-bestemmelser tildeles virksomheder, som er forpligtet til at nedbringe deres emissioner, CO2-kvoter svarende til den mængde CO2, som de må udlede. Disse kvoter falder fra år til år (- 1,74 %). Fra 2021 bør denne procentsats stige til 2,2 %.

2.3 EU ETS har, siden den blev indført, udstukket en referencepris for kulstof på EU-niveau, som dagligt er bestemmende for de operationelle og strategiske investeringsbeslutninger med henblik på at nedbringe emissioner fra alle sektorer i den europæiske økonomi, som tegner sig for ca. halvdelen af EU's drivhusgasemissioner.

2.4 I kølvandet på den alvorlige økonomiske krise og den efterfølgende opbremsning har ordningen imidlertid skabt strukturel ubalance mellem udbud og efterspørgsel efter ETS-kvoter. Det har medført et overskud på ca. 2 mia. kvoter, og det tyder på, at ubalancen vil vare i mere end 10 år.

2.5 Dette markedsoverskud har ført til et voldsomt prisfald i EU ETS, hvor prisen for et ton CO2 er faldet fra ca. 30 euro til 13,09 euro i 2010 og 11,45 euro i 2011 for at ende på en gennemsnitlig global kulstofpris på omkring 5,82 euro pr. ton i 2012.

2.6 I mange europæiske lande har man udviklet forskellige initiativer (f.eks. hvide og grønne certifikater i Italien), som tager sigte på at nedbringe CO2-udslip gennem energibesparelser og større energieffektivitet (»hvide certifikater«) eller ved at erstatte kulbrinter som primær energikilde med vedvarende energikilder (»grønne certifikater«) (1).

2.7 For nedbringe energiforbruget og øge energieffektiviteten søger den industrielle sektor hele tiden og løbende at innovere, men det er klart, at uforholdsmæssige nedsættelser af kulstofpriserne kan gøre det sværere at sætte skub i bæredygtig videnskabelig og teknologisk innovation.

2.8 I henhold til de nuværende ETS-regler bliver auktionsudbuddet af emissionskvoter fastlagt for en årrække ad gangen, og der er ikke mulighed for at foretage justeringer for at reagere på store ændringer i efterspørgslen. Det medfører langvarige ubalancer og har en negativ indvirkning på innovation og investeringer i nye kulstoffattige teknologier.

2.9 Europa-Parlamentet og Rådet drøftede i december 2013, hvilke ETS-tilpasninger der skal foretages, og besluttede at give Kommissionen tilladelse til — under ekstraordinære omstændigheder og for at sikre, at markedet kan fungere tilfredsstillende, indtil der træffes langsigtede strukturforanstaltninger — undtagelsesvis at udskyde salget af maksimalt 900 mio. CO2-kvoter. Samtidig blev der fastsat en ny frist til 2020 i stedet for den treårige periode 2014-2016.

2.10 På trods af disse kortsigtede fremskridt er EU stadig langt fra at have løst problemet med kvoteoverskuddene på langt sigt.

2.11 Ifølge Kommissionen vil oprettelsen af en markedsstabilitetsreserve — som er operationel fra 2012, dvs. fra fase 4 — gøre det muligt at komplettere de nuværende regler. Det vil sikre et mere harmonisk marked, da en kulstofpris, der i højere grad følger emissionsreduktionerne på mellemlangt og langt sigt og stabile udsigter vil fremme investeringer i kulstoffattige teknologier, hvilket vil være til fordel for virksomheder, der har været og er energiintensive.

2.12 Reserven bør gøre det muligt både at tackle overskuddet af emissionskvoter, som er opstået i løbet af de seneste år, og forbedre ordningens modstandsdygtighed over for alvorlige chok ved hjælp af automatisk regulering af auktionsudbuddet af emissionskvoter.

2.13 En lang række interessenter bakker op om oprettelsen af en sådan reserve, som muligvis er en bedre løsning end den nyligt vedtagne beslutning om at udskyde auktionen af 900 mio. kvoter til 2019-2020 (»back loading«). I medfør af den foreslåede lovgivning skal den operationelle del af reserven udelukkende foregå på baggrund af prædefinerede regler, som ikke giver Kommissionen eller medlemsstaterne nogen skønsmargen, for så vidt angår reservens gennemførelse.

3. Resumé af Kommissionens forslag

3.1 Kommissionen foreslår at oprette en markedsstabilitetsreserve i begyndelsen af den næste ETS-handelsperiode i 2021. Reserven vil sammen med den nylige beslutning om at udskyde auktionen af 900 mio. kvoter til 2019-2020 (»back loading«) gøre det muligt at: — tackle overskuddet af emissionskvoter, som er opstået i løbet af de seneste år — forbedre ordningens modstandsdygtighed over for alvorlige chok — indføre mekanismer for automatisk regulering af auktionsudbuddet af emissionskvoter.

3.2 Denne form for prædefinerede mekanismer for automatisk regulering vil i henhold til forslaget ikke give Kommissionen eller medlemsstaterne nogen skønsmargen, for så vidt angår gennemførelsen af mekanismerne.

3.3 Forslaget vedrørende ETS fra og med 2021 er et centralt element i den nye ramme for klima- og energipolitikkerne frem til 2030, som Kommissionen har foreslået (behandles i en anden EØSU-udtalelse). Rammen omfatter flere elementer, bl.a. en reduktion på 40 % af drivhusgasemissionerne i forhold til 1990, bindende EU-mål om at øge andelen af vedvarende energi til mindst 27 %, mere ambitiøse energieffektivitetspolitikker, en ny forvaltningsmetode og en række nye indikatorer for at sikre et konkurrencedygtigt og sikkert energisystem.

4. Generelle bemærkninger

4.1 EØSU har altid været fortaler for at tage skridtet i retning af større kvoteauktionering. Auktionering er i overensstemmelse med princippet om, at forureneren betaler, forhindrer ekstrafortjenester, giver incitament og genererer midler til at investere i kulstoffattige anlæg og produkter og fremmer derved innovation (2).

4.2 Udvalget mener, det er afgørende at fastholde en stærk ETS som hjørnestenen i EU's klima- og energipolitik, hvis gennemførelse ikke bør føre til nedgang i fremstillingssektoren og dalende investeringer. Det kan gøres med et revideret system til forvaltning af kulstofmarkedet, der skal virke som et effektivt værktøj til at nedbringe emissionerne fra industrien og andre berørte sektorer, og fremme investeringer i kulstoffattige innovative teknologier, som er konkurrencedygtige på verdensplan.

4.3 Størstedelen af de nuværende ETS-foranstaltninger til beskyttelse af industrien vil blive udfaset inden 2021, mens tildeling af gratis kvoter vil ophøre fuldstændigt i 2027. Et nyt mål for 2030 om CO2-reduktion for de EU-sektorer, der er omfattet af ETS, kan medføre ekstraomkostninger for de europæiske industrier.

4.4 Indtil der indgås en verdensomspændende international klimaaftale, som indfører lige globale vilkår for den europæiske industri, bør der foretages en justering af EU ETS, så sektorer udsat for global konkurrence ydes fuld godtgørelse for de direkte og indirekte omkostninger, som de har i forbindelse med reduktion af CO2-emissioner, som følge af EU's klimapolitikker. Det vil være i overensstemmelse med Det Europæiske Råds konklusioner af 21. marts 2014, som tilskynder til at udvikle foranstaltninger til at forebygge potentiel CO2-lækage og opfordrer til langsigtet planlægningssikkerhed for industriinvesteringer for at sikre de energiintensive industriers konkurrenceevne.

4.5 I sin udtalelse om køreplanen for en lavemissionsøkonomi i 2050 (3) anbefaler EØSU, at Kommissionen fremlægger en omfattende ny pakke af foranstaltninger, der kan stimulere de massive nye investeringer, der er brug for, for at nå disse nye mål. Pakken bør bl.a. indebære en styrkelse af emissionshandelssystemet som et omkostningsoptimerende instrument, der kan være en rettesnor for investeringsbeslutninger, samt omfatte andre foranstaltninger for at: fremme energieffektivitet inden for alle sektorer, øge forbrugernes bevidsthed og deres muligheder at bruge deres købekraft til fordel for kulstoffattige varer og tjenesteydelser, fremme investeringer i den infrastruktur, der bliver nødvendig, støtte uddannelse og kapacitetsopbygning i nøglesektorer.

4.6 Udvalget mener, at EU's strategier og politikker inden for miljø, klima, energi og industriel udvikling også bør koordineres bedre for at skabe positive synergieffekter. Udelukkende at basere »kulstofprisen« på CO2-kvoternes værdi på ETS-markedet uden indregning af omkostninger forbundet med andre instrumenter, såsom foranstaltninger til fremme af vedvarende energikilder og energieffektivitetspolitikker, er en for snæver og ufuldstændig tilgang og kan udmønte sig i vurderinger, der alt i alt er fordrejede (4).

4.7 EØSU tilslutter sig konklusionerne fra Det Europæiske Råds forårsmøde i 2014 om industriens behov inden for alle områder, fra energi til konkurrence, handel og uddannelse, og er især enigt i princippet om, at den industrielle konkurrenceevne »skal ses i relation til en sammenhængende europæisk klima- og energipolitik, og bl.a. skal spørgsmålet om de høje energiomkostninger tages op til behandling, navnlig for så vidt angår de energiintensive industrier«.

4.8 ETS bør give energisektoren og de energiintensive sektorer en fælles lovramme, som tackler tab af konkurrenceevne med foranstaltninger til overvågning af CO2-lækager og fremskynder gennemførelsen af yderligere forbedringer i sektorer udenfor ETS, der tegner sig for mere end halvdelen af EU's nuværende CO2-emissioner, herunder især sektorer med et højt energieffektivitetspotentiale såsom bygge- og transportsektoren.

4.9 Udvalget opfordrer kraftigt til, at ETS-reformen suppleres af effektive foranstaltninger, som kan sætte skub i den økonomiske genopretning ved hjælp af investeringer i sektorer med et stort potentiale, såsom infrastruktur og grøn økonomi, og i strategiske industrisektorer, bl.a. forskning og innovation, samt især i fremstillingsindustrien og SMV'er.

4.10 EØSU er overbevist om, at ETS kan blive et effektivt markedsinstrument til reduktion af drivhusgasemissionerne på en økonomisk bæredygtig måde. Det kan nemlig sikre større stabilitet, da mulighederne for diskretionære foranstaltninger begrænses og fleksibiliteten sikres med prædefinerede regler fastlagt ud fra kriterier om gennemsigtighed, forudsigelighed og forenkling, således at markedsoperatører kan tilrettelægge deres adfærd efter de forventede udbudstilpasninger.

4.11 For at skabe en effektiv ETS-ordning er det nødvendigt at: — begrænse overgangsomkostninger — tilvejebringe forudsigelige investeringsudsigter — sikre stabile målsætninger på langt sigt — sikre, at auktionsprovenuet anvendes til at støtte (5) virksomheder i færd med at skifte til en kulstoffattig økonomi og hjælpe dem med at udvikle og anvende rene teknologier.

4.12 ETS bør fra perioden 2020-2030 sigte mod at lette en omkostningseffektiv reduktion af CO2 for de berørte virksomheder og sektorer gennem investeringer i kulstoffattige teknologier, ved at udnytte vedvarende energikilder og med en stor satsning på energieffektivitet.

4.13 Markedsprisen for ETS-kvoter skal fortsætte med at være et effektivt benchmark for investeringer med henblik på at nedbringe emissioner.

4.14 Det er vigtigt, at der i den fremtidige ETS stadig er adgang til internationale kreditter, da disse er en pålidelig metode til at begrænse emissioner effektivt ved at udnytte mulighederne for at skabe et globalt kulstofmarked.

4.15 Mekanismen for bæredygtig udvikling (Clean Development Mechanism — CDM) bør bevares, forbedres og udvides, og der bør gives passende støtte til forbindelserne mellem EU ETS og de nye systemer, som er under udvikling andre steder i verden.

4.16 EØSU mener, det er afgørende, at EU sætter alle sejl til for at skabe et reelt internationalt kulstofmarked og udbreder effektive mekanismer for udveksling af kvoter, som er tilgængelige for alle større partnere på verdensplan.

4.17 Der bør hurtigt udvikles nye mekanismer, som regeringerne kan anvende på frivillig basis alt efter nationale behov. Mekanismerne bør udformes, således at man så vidt muligt undgår konkurrencefordrejninger mellem regioner for varer, der handles globalt.

4.18 Emissionskvotehandelsordningen overlapper nemlig andre europæiske og nationale politikker, bl.a. politikker til fremme af vedvarende energikilder og energieffektivitet, og det skaber markedsfordrejninger og ineffektivitet. ETS-reformen bør derfor ses i en større sammenhæng med de øvrige bestemmelser, der har virkning for drivhusgasemissioner og energiomkostninger til industrielle formål.

4.19 Ensidede beslutninger medfører yderligere CO2-omkostninger (primært energiudgifter) for virksomhederne og kan underminere konkurrenceevnen i strategiske fremstillingssektorer uden at skabe konkrete fremskridt rent klimamæssigt. Nye undersøgelser på dette område viser (6), at EU's emissionsreduktioner mere end overtrumfes af stigningen i emissioner, der er »iboende« i produkter, som importeres til EU.

4.20 EØSU mener, at selvom det er uhyre vigtigt at nå frem til en global klimaaftale i 2015 med deltagelse af de lande, som har hovedansvaret for emissionerne, er der stadig behov for at fortsætte det teknologiske innovationsarbejde, ved hjælp af Horisont 2020 og koordinering af nationale investeringer, for at fastholde den europæiske fremstillingsindustris konkurrenceevne og fremme nye og bedre industriområder.

4.20.1 For at nå dette mål er det nødvendigt at udarbejde en detaljeret og koordineret ramme for fremtidige tiltag med henblik på et industrielt system, der er konkurrencedygtigt og bæredygtigt på globalt plan. EØSU tilskynder derfor Kommissionen, Parlamentet og Rådet til at udarbejde denne ramme i overensstemmelse med årtusindudviklingsmålene om bæredygtig udvikling, der er fastlagt i FN's udviklingsdagsorden for perioden efter 2015.

4.21 Udvalget gentager, at der skal tages højde for erfaringerne med emissionshandelssystemets sårbarhed over for de globale økonomiske kræfter. Det står klart, at en global klimaaftale (eller manglen på en sådan) vil være bestemmende for emissionshandelssystemets fremtid, og resultaterne af forhandlingerne i 2015 bliver afgørende. De vidtrækkende korrigerende foranstaltninger, som ETS kræver, kan ikke gennemføres uden større politisk klarhed på globalt plan (7).

4.22 EØSU understreger, at det af konsekvensanalysen for rammen frem til 2030 fremgår, at »hvis indtægterne fra auktionerne genanvendes, og hvis kulstofpriserne omfatter alle sektorer, så kunne politikkerne vedrørende reduktion af fossile brændstoffer føre til en stigning i beskæftigelsen« (8). Tilsvarende har de en vigtig positiv effekt på emissionsreduktionen og på luftkvaliteten, og udvalget opfordrer til at de bruges som argumenter i de internationale forhandlinger.

Bruxelles, den 4. juni 2014 Henri MALOSSE Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) I overensstemmelse med direktiv 2006/32/EF, som forpligter alle medlemsstaterne til at udarbejde nationale handlingsplaner for energieffektivitet med henblik på at nedbringe energiforbruget og udvikle de vedvarende energikilder.

(2) EUT C 27 af 3.2.2009, s. 66.

(3) EUT C 376 af 22.12.2011, s. 110.

(4) EUT C 226 af 16.7.2014, s. 1.

(5) Jf. »Comparative Study of Different Measures Funded through the Use of Economic Environmental Instrument« (EØSU 2012).

(6) Glen P. Peters, Jan C. Minx, Christopher L. Weber og Ottmar Edenhofer (2010) »Growth in Emission Transfers via International Trade from 1990 to 2008«, PNAS; A. Brinkley, S. Less, »Carbon Omissions«, Policy Exchange, forskningsnotat [2010].

(7) EUT C 341 af 21.11.2013, s. 82.

(8) Jf. SWD (2014) 18 final, resumé af konsekvensanalysen, 22.1.2014.