Særberetning nr. 3/2002

om fællesskabsinitiativet Beskæftigelse - Integra, med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2002/C 263/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

RESUMÉ

I. Integra blev iværksat i 1996 som et nyt, fjerde aktionsområde under fællesskabsinitiativet "Beskæftigelse og udvikling af menneskelige ressourcer"(1) for programmeringsperioden 1997-1999. Fra 1994 til 1997 var Integra en integrerende del af Horizon, men Integra blev et separat aktionsområde, fordi Europa-Parlamentet og Rådet lagde stor vægt på, at der blev gjort noget for de grupper, der er udelukket fra arbejdsmarkedet. Ifølge en meddelelse fra Kommissionen til medlemsstaterne af den 10. juli 1996 er målet for Integra "at fremme foranstaltninger, der kan forbedre adgangen til arbejdsmarkedet og arbejdsdueligheden for sårbare grupper, som rammes eller trues af udstødelse".

II. Selv om målgrupperne fortsat ville være de grupper, der tidligere var omfattet af Beskæftigelse - Horizon(2), blev det fastlagt i meddelelsen, at der skulle lægges særlig vægt på aktioner, der fokuserede på de særlige behov hos indvandrere, flygtninge og andre lignende sårbare grupper, som i højere grad risikerede at blive udsat for forskelsbehandling på arbejdsmarkedet som følge af voksende racisme og fremmedhad i Europa(3).

III. Der blev stillet 418 millioner euro til rådighed, og medlemsstaterne udvalgte i første omgang cirka 1000 projekter, der skulle gennemføres i perioden 1997-1999.

IV. Det overordnede mål for Rettens revision var at undersøge:

- om de procedurer, der blev anvendt til udvælgelse af aktører og projekter, sikrede, at projekterne var innovative og målrettet de grupper, der havde størst risiko for at blive udelukket fra arbejdsmarkedet

- om der blev foretaget systematiske, sammenhængende og sammenlignelige evalueringer og opfølgninger af de resultater og den nye viden, der var opnået

- om projekterne blev overvåget effektivt, og om resultaterne og den nye viden blev videreformidlet og lagt til grund for nye metoder til bekæmpelse af udelukkelse fra arbejdsmarkedet.

V. Kommissionen gav ikke en klar definition på de nøglebegreber, der anvendtes i retningslinjerne, eller på populationen i hver enkelt målgruppe, og den opstillede heller ikke en liste over prioriterede mål og problemer. Hverken Kommissionen eller medlemsstaterne havde fastsat benchmarks eller referencekriterier, og det er derfor vanskeligt at vurdere, hvornår og hvordan projekterne var innovative og dermed eventuelt havde en merværdieffekt, eller om de forbedrede eller ændrede de eksisterende metoder.

VI. Der blev ikke fundet bevis på, at støtten var blevet anvendt i specifikke områder, hvor målgrupperne var stærkt repræsenteret, for eksempel i ugunstigt stillede byområder, og det er ikke klart, om fordelingen af Integra-midlerne var den mest effektive metode til indsamling af viden om målgrupperne og om, hvordan de kunne integreres på arbejdsmarkedet.

VII. Ved programmets afslutning så de fleste aktører det tværnationale aspekt som en positiv og vigtig faktor, men under revisionen blev der konstateret inkonsekvenser i udviklings- og udvælgelsesfasen og også med hensyn til finansieringspolitikken. Det havde en negativ effekt på projekternes merværdi.

VIII. Hverken Kommissionen eller medlemsstaterne gennemførte systematiske, sammenhængende og sammenlignelige evalueringer og opfølgninger af de resultater og den nye viden, der var opnået.

IX. Kommissionen og medlemsstaterne havde ikke overvejet at anvende indikatorer til beskrivelse af de forskellige målgruppers udgangssituation. Hvis de havde gjort det, ville de have kunnet fastlægge præcise, ensartede og målbare kriterier og et referencegrundlag for måling af Integra-initiativet.

X. Der blev ikke fundet bevis på, at den nye viden, der var opnået, systematisk blev videreformidlet på en effektiv måde og anvendt til udarbejdelse af nye modeller til bekæmpelse af udelukkelse fra arbejdsmarkedet for hver enkelt målgruppe.

XI. I ingen af de besøgte medlemsstater blev der fundet bevis på, at der havde fundet systematisk overførsel af god praksis sted, hverken inden for den enkelte medlemsstat eller mellem medlemsstaterne. Der var flere beviser på sådanne overførsler mellem aktører og på lokalt og regionalt niveau. Der lå imidlertid ingen systematisk planlægning bag disse overførsler, og aktørernes kontakt til og netværkssamarbejdet med de lokale myndigheder og andre aktører synes at have været de vigtigste faktorer.

XII. Integra-initiativet har gjort offentligheden mere opmærksom på de udstødte grupper. Det er imidlertid ikke muligt at give et endeligt svar på spørgsmålet om, i hvor høj grad Integra-initiativet har givet ny viden om, hvordan man kan fremme foranstaltninger til bekæmpelse af de forskellige målgruppers udelukkelse fra arbejdsmarkedet, og om en sådan viden er blevet formidlet videre til de politiske beslutningstagere på en effektiv måde.

XIII. Retten anbefaler følgende:

- Inden der iværksættes innovative programmer som Integra, bør Kommissionen og medlemsstaterne fastlægge de hovedområder (målgrupper og arbejdsmarkedssegmenter), hvor innovative projekter kan bidrage til udformning af nye politikker.

- I sådanne programmers startfase bør der fastlægges indikatorer til brug ved kontinuerlige og systematiske evalueringer af de innovative projekter, hvor resultaterne vurderes og sammenlignes, og hvor det undersøges, om programmerne vil have en merværdi og være en forbedring i forhold til andre eksisterende programmer.

- Kommissionen bør udvikle en strategiplan for systematisk tværnational overførsel af viden og god praksis til de sociale parter og til de politiske beslutningstagere, så det sikres, at resultaterne tages i betragtning, når de relevante politiske foranstaltninger skal gennemføres.

INDLEDNING

Beskæftigelse - Integra

1. Kommissionen iværksatte fællesskabsinitiativet "Beskæftigelse og udvikling af menneskelige ressourcer" i 1994(4). Formålet var at bidrage til udviklingen af menneskelige ressourcer og til et bedre fungerende arbejdsmarked og dermed øge væksten i beskæftigelsen og fremme både den sociale solidaritet i Den Europæiske Union og kvinders ligestilling på arbejdsmarkedet. Fra 1994 til 1997 var Integra en integrerende del af Beskæftigelse - Horizon (jf. fodnote 1 s. 2), men det blev et separat aktionsområde, fordi Europa-Parlamentet og Rådet lagde stor vægt på, at der blev gjort noget for de grupper, der er udelukket fra arbejdsmarkedet.

2. I en meddelelse til medlemsstaterne(5) i 1996 tilføjede Kommissionen et nyt aktionsområde Beskæftigelse - Integra til ovennævnte fællesskabsinitiativ for programmeringsperioden 1996-1999. Det overordnede mål for dette nye aktionsområde var "at fremme foranstaltninger, der kan forbedre adgangen til arbejdsmarkedet og arbejdsdueligheden for sårbare grupper, som rammes eller trues af udstødelse"(6). Målgrupperne omfattede langtidsledige, arbejdsløse enlige forsørgere, hjemløse, sigøjnere og vagabonder, fængslede og tidligere indsatte, stofmisbrugere osv., som allerede var omfattet af det eksisterende aktionsområde Beskæftigelse - Horizon. Det var imidlertid hensigten, at Beskæftigelse - Integra skulle fokusere på særlige behov hos indvandrere, flygtninge og andre lignende sårbare grupper, som i højere grad risikerede at blive udsat for forskelsbehandling på arbejdsmarkedet som følge af fænomener som racisme og fremmedhad.

3. Fællesskabsinitiativerne under Den Europæiske Socialfond (ESF) er de særlige strukturpolitiske finansieringsinstrumenter, som Kommissionen på eget initiativ foreslår medlemsstaterne at anvende som støtte til foranstaltninger, der kan bidrage til en løsning af særligt alvorlige problemer, der rammer hele Fællesskabet. Disse initiativer har følgende karakteristika, der giver dem merværdi i forhold til de andre foranstaltninger, der finansieres under Socialfonden:

a) tværnationalitet

b) innovation

c) "bottom-up" - princippet

d) informationsudveksling

e) mainstreaming.

4. Der blev stillet 418 millioner euro til rådighed (jf. tabel 1), og medlemsstaterne udvalgte i første omgang cirka 1000 projekter, der skulle gennemføres i perioden 1997-1999.

Tabel 1

Budgetgennemførelsen i medlemsstaterne

>TABELPOSITION>

Kilde:

EU-Kommissionen - december 2001.

5. Integra skal som et aktionsområde under fællesskabsinitiativet Beskæftigelse virke som katalysator for innovationen i Fællesskabet og samtidig fremme overførsel af resultater og viden efter bestemte retningslinjer og formidling af god praksis mellem aktører og medlemsstater. Integras indvirkning skal derfor ikke alene måles ud fra dets beskæftigelsesskabende effekt, men også ud fra den nye viden, det har givet om innovative metoder til forbedring af målgruppernes arbejdsduelighed.

Revisionsmål og -metode

6. Det overordnede revisionsmål var at undersøge, om fællesskabsinitiativet Beskæftigelse - Integra havde givet Kommissionen og medlemsstaterne ny viden og nye metoder til fremme af foranstaltninger, der går ud på at bekæmpe udelukkelse af de svageste grupper i samfundet fra arbejdsmarkedet.

7. De væsentligste revisionsmål var at undersøge:

a) om procedurerne til udvælgelse af aktører(7) og projekter sikrede, at projekterne var innovative og målrettet de mennesker, der havde størst risiko for at blive udelukket fra arbejdsmarkedet, og at projekterne var tværnationale

b) om der blev foretaget systematiske sammenhængende og sammenlignelige evalueringer af resultater og indhøstede erfaringer

c) om overvågningen og informationsudvekslingen blev gennemført på en effektiv måde og anvendt til udarbejdelse af nye modeller til bekæmpelse af udelukkelse fra arbejdsmarkedet.

8. Revisionen omfattede en undersøgelse af de iværksatte systemer. Der blev gennemgået dokumenter og ført samtaler med nøglemedarbejdere dels i Kommissionen dels i fire medlemsstater (Danmark, Spanien, Frankrig og Det Forenede Kongerige), hvor 16 projekter blev revideret ud fra de tre ovennævnte revisionsmål. En stor del af udgifterne i forbindelse med disse projekter er lønudgifter til personale involveret i resocialiseringen og uddannelsen af deltagerne samt økonomisk støtte til deltagerne.

BUDGETGENNEMFØRELSE

9. De samlede bevillinger til Integra-initiativet beløb sig til 418 millioner euro. I forhold til de 385 millioner euro, der oprindeligt blev bevilget, var der tale om en forhøjelse på 8 %, hovedsageligt fordi medlemsstaterne overførte midler til Integra fra andre aktionsområder under fællesskabsinitiativet Beskæftigelse for at kunne imødekomme anmodninger om støtte til yderligere Integra-projekter.

10. Den 31. december 2001 havde Kommissionen betalt 327 millioner euro svarende til 78 % af de samlede forpligtelser til medlemsstaterne. Integra skal afsluttes endeligt i 2003 på samme tid som de andre aktionsområder under fællesskabsinitiativet Beskæftigelse, når Kommissionen har modtaget de dokumenter, der skal indsendes i medfør af forordning (EF) nr. 2064/97.

AKTIVITETER FORUD FOR IVÆRKSÆTTELSEN

Generelt

11. Iværksættelse af et innovativt program som Integra fordrer, at Kommissionen, medlemsstaterne og aktørerne fortolker de teoretiske begreber og hensigterne med programmet på samme måde, så misforståelser på operationelt plan begrænses mest muligt. Skal et program give gode resultater i medlemsstaterne, er det altafgørende, at nøglekoncepterne fastlægges og defineres klart i informationsmaterialet inden starten på programmet, at der fastlægges klare mål, præcise kriterier og klare overvågningsprocedurer, og at der anvendes statistiske oplysninger eller målgruppeindikatorer.

På kommissionsplan

12. For så vidt angår Kommissionens meddelelse til medlemsstaterne kan Retten konstatere følgende:

a) Den indeholder ikke en klar definition af, hvornår et projekt er "innovativt", og den fastlægger ikke, hvad den innoverende del af projektet skal bestå af.

b) Populationen i hver enkelt Integra-målgruppe er ikke præcist defineret.

c) Der fastlægges ikke præcise mål for hver enkelt målgruppe i Integra.

d) Meddelelsen indeholder ikke præcise indikatorer for overvågningen af udvælgelsen af Integra-projekter.

e) Målgrupperne udvælges ikke direkte på grundlag af statistisk materiale eller indikatorer.

f) Der er ikke fastsat benchmarks eller referencedata for målgrupperne, og tidligere erfaringer fra de traditionelle ESF-programmer udnyttes ikke ved evalueringen af projekterne.

13. I Kommissionens meddelelse lægges der særlig vægt på indvandrere, flygtninge og mennesker i lignende situationer som målgruppe, men der skelnes ikke mellem de forskellige kategorier i denne meget uensartede gruppe. Det betyder, at helt forskellige kategorier, der kræver helt forskellige strategier, placeres i samme målgruppe, for eksempel flygtninge uden nogen form for uddannelse og højtuddannede mennesker, hvilket gør det meget vanskeligt at foretage en evaluering.

På medlemsstatsplan

14. Der blev ikke opstillet en liste over problemer eller prioriteringer for de potentielle målgrupper, inden informationsmaterialet om Integra blev uddelt til de potentielle aktører. Retten konstaterede i den forbindelse, at de besøgte medlemsstater kun i begrænset omfang brugte relevant statistisk materiale eller relevante indikatorer til at foretage en forudgående analyse af hver enkelt potentiel målgruppes situation.

15. Alle besøgte medlemsstater havde udfærdiget detaljeret dokumentation om Integra, som blev sendt til potentielle tilbudsgivere på projekter, eller som kunne rekvireres efter anmodning. Men ingen af de besøgte medlemsstater gav en præcis definition af de nøgleord, der blev anvendt i deres forhåndsmateriale. De havde ikke fastsat benchmarks og referencedata, som potentielle aktører kunne anvende, når de skulle vælge mellem "eksperimenterende" projekter og andre mere traditionelle mainstream-projekter. Det var dermed overladt til de enkelte aktører selv at fortolke programmets nøglebegreber og afgøre, hvordan de skulle forstås (jf. punkt 3), samt selv at vurdere begreberne "merværdi" og "forbedring af de eksisterende strategier".

UDVÆLGELSE OG GENNEMFØRELSE

Generelt

16. Kommissionen fastsætter de globale rammer på fællesskabsplan for gennemførelsen af initiativet på nationalt plan (jf. tabel 2 - projektudvælgelse). I overensstemmelse med punkt 13 i meddelelsen til medlemsstaterne blev der oprettet et kontor for faglig bistand (Europs) som en europæisk struktur til støtte for Kommissionen. Europs har oprettet og ajourført en EU-database over projekter og partnerskaber.

Tabel 2

Projektudvælgelse

>TABELPOSITION>

Kilde:

Kommissionen - Den Europæiske Socialfond - Beskæftigelse Integra - Særberetning - februar 1997

17. I medlemsstaterne er flere nationale organer involveret i udvælgelses- og gennemførelsesproceduren. Det nationale overvågningsudvalg, som almindeligvis består af repræsentanter for en lang række nationale myndigheder og også omfatter en repræsentant for Kommissionen, overvåger og evaluerer initiativets gennemførelse. Der er indført nationale støttestrukturer, der skal bidrage med faglig bistand på nationalt plan og rådgive og støtte individuelle projekter og indsamle og videreformidle informationer.

18. Der burde indføres en fælles metode til overvågning af den faktiske gennemførelse, så det kan sikres, at de fastlagte mål bliver nået, og at støtten tager sigte på de prioriterede områder. Det ville gøre det nemmere at overvåge og evaluere projekterne, og resultater og ny viden ville kunne udnyttes effektivt til nye modeller til bekæmpelse af udelukkelse fra arbejdsmarkedet. Særligt i de tilfælde, hvor forvaltningen af et initiativ foregår decentralt, er en af forudsætningerne for succes, at de forskellige enheder, der er ansvarlige for gennemførelsen af programmet, følger klart definerede retningslinjer for rapportering.

På kommissionsplan

19. Eftersom hver enkelt målgruppe ikke var defineret, kunne de oplysninger, medlemsstaterne havde om de forskellige målgrupper, ikke anvendes til måling af Integras virkning på fællesskabsplan. Og det var næsten umuligt for Kommissionen at holde sig systematisk orienteret om Integras gennemførelse på fællesskabsplan, fordi de ansvarlige myndigheder i medlemsstaterne ikke havde udstukket retningslinjer for, hvordan de årlige gennemførelsesrapporter skulle udarbejdes, og fordi der ikke var indført et harmoniseret klassificeringssystem, hvilket medførte, at kvaliteten af oplysningerne fra de forskellige medlemsstater varierede betydeligt.

20. Kontrakten mellem kontoret for faglig bistand og Kommissionen udløb i april 2000, og Europs havde derefter tre måneder til at lukke ned. Den database, som Europs havde udviklet, blev overtaget af Kommissionen, som imidlertid ikke lod den køre videre og heller ikke ajourførte den. Eftersom mange af projekterne ikke var afsluttede, da Europs blev lukket ned, kunne de resultater og den nye viden, projekterne havde givet(8), ikke udnyttes.

21. Endelig skal det bemærkes, at Kommissionen ikke udviklede et overvågningssystem, der sikrede, at relevante oplysninger blev indsamlet og registreret i et harmoniseret system, og at de blev anvendt effektivt ved udarbejdelsen af nye modeller til bekæmpelse af udelukkelse fra arbejdsmarkedet.

På medlemsstatsplan

22. I overensstemmelse med Kommissionens meddelelse havde hver enkelt medlemsstat nedsat et overvågningsudvalg, som havde ansvaret for hele beskæftigelsesinitiativet og dermed også ansvaret for den endelige projektudvælgelse.

23. I medlemsstaterne var man bevidst om, at nye aktører, der kunne fremlægge potentielt gode innovative ideer, men kun havde begrænset kendskab til strukturfondene, eller ikke var særligt fortrolige med strukturfondsaktioner, kunne have problemer med at udfylde ansøgningen korrekt. Projektaktørerne havde derfor mulighed for at få råd og vejledning på dette område.

24. For at sikre uvildighed blev denne første udvælgelsesfase (administration, rådgivning og den første screening af ansøgninger) holdt adskilt fra den endelige udvælgelse af aktørerne. De besøgte medlemsstater havde ikke anvendt de samme udvælgelseskriterier og -metoder, men ansøgningerne blev gennemgået grundigt, og selv om størstedelen af de udvalgte aktører var fortrolige med og havde deltaget i andre ESF-programmer, blev også nye aktører udvalgt til at deltage i Integra. Det er positivt i betragtning af, at det især for små og nye aktører kan være ret vanskeligt og tidkrævende at udfylde ansøgningsformularen.

25. I samtlige besøgte medlemsstater viste det sig at være meget vanskeligt at vurdere de udvalgte projekters innovative indhold, og de kompetente myndigheder havde i mange tilfælde vanskeligt ved at forklare, hvad de innovative aspekter var ved et udvalgt projekt, og hvorfor der ikke blot var tale om en ny udformning af de strategier, der allerede indgik i de eksisterende generelle projekter, der støttes under Den Europæiske Socialfond.

26. Da der ikke var opstillet præcise prioriterede mål, var den vigtigste indikator ved udvælgelsen af projekttilbud og projekter en kvalitetsvurdering af tilbudsgiveren og af selve ansøgningen. Retten konstaterede, at hverken projektets målgruppe, komplementariteten projekterne imellem eller andre indikatorer blev taget i betragtning.

27. I ingen af de besøgte medlemsstater var der ved gennemførelsen af udvælgelsesprocedurerne blevet lagt særlig vægt på foranstaltninger, der var målrettet indvandreres og flygtninges særlige behov, selv om det var et krav i Kommissionens meddelelse.

EVALUERING

Generelt

28. Kommissionen skriver bl.a. følgende i sin meddelelse til medlemsstaterne: "Kommissionen evaluerer i samarbejde med medlemsstaterne resultaterne af de programmer, medlemsstaterne har forelagt under og efter planlægningsperioden. Ved evalueringen anvender Kommissionen de mål, som medlemsstaterne har angivet nærmere, som hovedkriterier for, hvor langt programmerne er fremskredet. Afhængigt af de tilstræbte mål og de iværksatte foranstaltninger, skal der af denne evaluering fremgå oplysninger om målgrupperne, der omfatter de endelige støttemodtagere".

29. Hverken Kommissionen eller medlemsstaterne havde beskrevet de forskellige målgruppers udgangssituation ved hjælp af indikatorer. Hvis de havde gjort det, kunne der ud fra sådanne indikatorer have været fastlagt præcise, fælles og målelige kriterier og også referencedata, som de innovative aspekter af Integra-initiativet havde kunnet måles og evalueres ud fra.

30. I eksperimenterende initiativer som Beskæftigelse - Integra er begreberne "succes" og "fiasko" lige vigtige. Med hvert enkelt projekt skal en hypotese afprøves, og et projekt, der er slået fejl, giver lige så værdifuld viden, der kan udnyttes i fremtiden ved udformningen af arbejdsmarkedspolitikken, som et projekt, der er lykkedes. Kommissionen iværksatte ikke en særlig forhåndsevaluering af Integra-initiativet og dets målgrupper, og hverken Kommissionen eller de besøgte medlemsstater kunne oplyse, hvordan man kunne måle, om og hvornår et projekt eller et koncept var lykkedes eller var slået fejl. Derfor var der ikke foretaget en sammenhængende analyse af de resultater og den viden, projekterne havde givet i de forskellige lande, og på kommissionsplan var det ikke muligt at vurdere, om koncepterne var gode eller dårlige.

31. Hverken de besøgte medlemsstater eller Kommissionen havde foretaget økonomiske analyser eller cost-benefit-analyser af de forskellige innovative projekters økonomiske effektivitet. Der var ikke fastlagt "value-for-money" - indikatorer for, at en person i en målgruppe faktisk var blevet integreret på arbejdsmarkedet. Derfor var det ikke muligt at gennemføre en efterfølgende evaluering.

På kommissionsplan

32. Hele beskæftigelsesinitiativet blev evalueret(9) i perioden august 1998-januar 2000, hvilket betyder, at evalueringen blev påbegyndt efter programmets iværksættelse og blev afsluttet før programmets udløb. De eksperter, der skulle foretage evalueringen, blev inddraget i arbejdet på et sent tidspunkt, og planlægningen af evalueringsprocessen kom også for sent i gang. Derfor kunne eksperterne kun foretage evalueringen ud fra de oplysninger, der var tilgængelige på det tidspunkt, eller på grundlag af casestudier i udvalgte medlemsstater.

33. Det fremgik af evalueringen, at det ikke var muligt på basis af de tilgængelige oplysninger om resultaterne af arbejdsmarkedsforanstaltningerne at konstatere, i hvilket omfang initiativet som helhed betragtet havde forbedret målgruppernes jobmuligheder. Det fremgik endvidere af evalueringen, at initiativets endelige mål er, at målgrupperne i højere grad skal deltage i generelle programmer, og at deres jobmuligheder på arbejdsmarkedet skal forbedres, men at det er vanskeligt at måle initiativets merværdi, når der ikke foreligger nogen tal for resultaterne på arbejdsmarkedet.

34. Der var ikke foretaget en særskilt evaluering af Integra omfattende systematiske, sammenhængende og sammenlignelige evalueringer og opfølgninger af de resultater og den viden, innovative projekter havde givet i samtlige medlemsstater.

På medlemsstatsplan

35. De besøgte medlemsstater havde generelt iværksat flere evalueringsprojekter på forskellige niveauer, bl.a. nationale eller internationale konferencer og omfattende rapporter om beskæftigelsesprogrammet som helhed. Men i lighed med den evaluering, som Kommissionen fik foretaget, behandles beskæftigelsesinitiativet i medlemsstaternes evalueringsrapporter hovedsageligt som ét program og ikke som flere aktionsområder, som ikke har de samme udsatte grupper som målgrupper.

36. Eftersom medlemsstaterne ikke anvendte samme grundlæggende fremgangsmåde, var de fleste evalueringer en traditionel, generel, kvantitativ beskrivelse. De tog ikke højde for det faktum, at Integras målgrupper var sårbare/dårligt stillede grupper med forskellige behov. Rapporterne evaluerede ikke de resultater og den nye viden, de mange forskellige projekter med samme målgruppe havde givet. Ingen af de besøgte medlemsstater havde udarbejdet rapporter eller retningslinjer for god praksis for integrering på arbejdsmarkedet af de forskellige målgrupper, der var omfattet af Integra-programmet.

37. Efter Rettens opfattelse burde målet for evalueringen af Integra-programmet være at få udarbejdet en række modeller for, hvordan projekter vedrørende de forskellige målgrupper udformes, så de giver disse "marginaliserede grupper" så gode muligheder som overhovedet muligt for at komme ind på arbejdsmarkedet.

På projektplan

38. I marts 1997 udarbejdede Europs på foranledning af Kommissionen en "Guide to self-evaluation for Employment projects", som de nationale støttestrukturer (jf. punkt 17) kunne sende til projektaktørerne på de nationale overvågningsudvalgs vegne. Denne "guide" var tænkt som en hjælp for de aktører, som ikke var vant til at foretage evalueringer, og ikke som et redskab, som aktørerne var forpligtede til at bruge ved evalueringen.

39. I alle de besøgte medlemsstater havde de nationale støttestrukturer udarbejdet evalueringsredskaber som en hjælp til aktørerne, når de skulle evaluere deres projekter. De nationale støttestrukturer besøgte aktørerne og/eller anmodede om periodiske aktivitetsrapporter. Retten bemærkede, at samarbejdet mellem aktørerne og de nationale støttestrukturer generelt havde været tilfredsstillende under programmets gennemførelse. De aktører, som Rettens revisorer talte med under revisionen, betragtede evalueringen som en vigtig del af projektet.

40. De aktører, som var involveret i tværnationale netværk, evaluerede dels deres egne projekter dels netværket. Som et led i evalueringen af netværket blev der aflagt beretning om resultaterne af det tværnationale samarbejde, og disse beretninger blev indbygget i de tværnationale evalueringsrapporter.

41. Evalueringerne var imidlertid ikke ensrettet og harmoniseret på projektplan, fordi aktørerne ikke havde de nødvendige overvågningsinstrumenter og målbare indikatorer til rådighed, og fordi de kompetente myndigheder ikke havde fastlagt en evalueringsstrategi, inden programmet blev iværksat.

42. De aktører, der blev besøgt, blev spurgt, om der var blevet fulgt op på deres evalueringsrapporter. Ingen af dem havde modtaget feedback på resultaterne af den innovative strategi, de havde anvendt i projekterne, og ingen af dem vidste, om den nye projektstrategi var blevet godkendt (eller afvist) af de kompetente myndigheder eller af andre regioner.

43. I forbindelse med et eksperimenterende program som Integra er der ingen strategi for videreførelse af projekter, hvor der ifølge evalueringsrapporterne har været anvendt en strategi, som helt klart har givet gode resultater. I nogle tilfælde havde aktørerne kunnet fortsætte projekter, der gik godt, fordi lokale myndigheder og/eller arbejdsmarkedsorganisationer gik ind for det, men i andre tilfælde havde aktørerne ikke kunnet fortsætte projekter, som de selv betragtede som en succes. I adskillige tilfælde havde aktørerne været nødt til at lukke aktiviteten ned, og erfarent personale havde fundet andet arbejde.

UDBREDELSE AF RESULTATER OG MAINSTREAMING

Udbredelse af resultater

44. Hvis Integras mål (jf. punkt 2) skal opfyldes, skal resultater, ny viden og god praksis kanaliseres fra projektaktøren til lokalt, regionalt og nationalt plan og til Kommissionen, og fra Kommissionen tilbage til alle medlemsstater.

45. Mange af de besøgte projektaktører kontaktede lokalaviser, arbejdsmarkedsorganisationer og lokale myndigheder, mens et projekt var i gang og ved projektets afslutning. Men kun sjældent var oplysninger om et projekt nået uden for lokalområdet og ofte kun takket være aktørens eget netværk.

46. At dømme ud fra de besøgte projekter var mulighederne for, at resultaterne nåede ud til en bredere kreds, tilsyneladende større, når aktøren på et tidligt tidspunkt, f.eks. i projektplanlægningsfasen, havde nedsat en "projektstyregruppe" bestående af repræsentanter for kommunen, arbejdsmarkedsorganisationerne og andre interesserede parter.

47. Sådanne projekter havde tilsyneladende også i høj grad medvirket til at gøre arbejdsmarkedet mere opmærksomt på de sårbare grupper, muligvis fordi projekterne gav arbejdsmarkedsorganisationerne indsigt i målgruppens problemer og særlige behov, samtidig med at de fik åbnet arbejdsmarkedsorganisationernes øjne for de "marginaliserede gruppers" potentiale som medlemmer af arbejdsstyrken.

48. Ingen af de besøgte medlemsstater havde, da revisionsbesøget fandt sted, udviklet en lettilgængelig database, hvor potentielle aktører kunne finde oplysninger om resultater mv. i forbindelse med projekter, der tog sigte på en bestemt målgruppe.

49. På projektplan havde man udarbejdet forskelligt informationsmateriale såsom rapporter, foldere, cd-rommer og videoer, og projektresultaterne var blevet offentliggjort via de lokale medier, også radio og aviser. I de områder, der havde Integra-projekter, så det ud til, at projekterne havde gjort befolkningen mere opmærksom på målgrupperne og bidraget til deres integration på arbejdsmarkedet.

50. Medlemsstaterne har udarbejdet materiale om Integra-programmet med informationer om nogle af eller alle de projekter, der er omfattet af programmet, men ingen af de besøgte medlemsstater havde udarbejdet en god praksis-kodeks for, hvordan de forskellige målgrupper bedst kunne integreres på arbejdsmarkedet, selv om de fleste af de besøgte projekter var lykkedes.

51. De oplysninger, der var tilgængelige i Kommissionen og i de besøgte medlemsstater, giver imidlertid ikke et endeligt svar på spørgsmålet om, i hvilket omfang Integra-initiativet har givet ny viden om, hvordan man kan bekæmpe udelukkelse af de forskellige målgrupper fra arbejdsmarkedet, og om en sådan viden er blevet formidlet effektivt videre til de politiske beslutningstagere.

Mainstreaming

52. Inden mainstreaming vil være mulig på europæisk plan, skal der foretages følgende: Projektresultaternes innovative potentiale for hver målgruppe skal analyseres. Det skal undersøges, hvilken lære man kan drage af projekterne. Der skal udvikles god praksis. Og der skal udvælges de mest lovende strategier for mainstreaming. Det blev til dels gjort af temagrupper, men der blev ikke fundet beviser på tværnational mainstreaming.

53. Indførelsen af tværnationale partnerskaber og netværk har muligvis haft en tværnational virkning i forbindelse med de projekter, der indgik i partnerskabet, men dette aspekt blev ikke behandlet systematisk i evaluerings- og mainstreamingsprocessen.

54. Ingen af de besøgte medlemsstater havde et effektivt system til overførsel af god praksis. Evalueringsprocessen foregik ikke på en måde, der gjorde det muligt at drage konklusioner og udvælge god praksis for en målgruppe, og der fandtes ikke et struktureret system, der kunne koble Integra-resultaterne for de forskellige målgrupper sammen med de nationale politiske beslutningsprocesser.

55. På aktørplan og på lokalt/regionalt plan var sådanne overførsler af god praksis mere udbredt, særligt i de tilfælde hvor projektstyregruppen bestod af aktører fra kommunen og arbejdsmarkedsorganisationerne. Overførslerne skete imidlertid ikke systematisk, og aktørernes kontakt til og netværkssamarbejdet med lokale myndigheder og andre aktører synes at have været den vigtigste faktor.

ANDRE ASPEKTER

Arbejdsløshedsprocenten

56. Ved revisionen af de besøgte projekter konstateredes det, at mainstreaming eller fortsættelse af projekterne og styrkelse af målgrupperne også hang sammen med arbejdsløshedsprocenten i det geografiske område. I nogle områder med lav arbejdsløshed udviste arbejdsmarkedsorganisationerne og kommunerne større engagement i og større interesse for målgruppen som potentiel arbejdskraft. I områder med høj arbejdsløshed var det tilsyneladende sværere at acceptere målgruppen som potentiel arbejdskraft. Denne faktor gør det meget vanskeligt at sammenligne resultaterne i områder, hvor arbejdsløshedsprocenten ikke er den samme.

Fordeling af støtten

57. I henhold til meddelelsen skal Beskæftigelsesinitiativet "anvendes på hele Den Europæiske Unions område. Der lægges imidlertid særlig vægt på behovene i de ugunstigt stillede områder. En række foranstaltninger vil derfor kun blive anvendt på prioriterede områder (mål 1, 2, 5b og 6)". Men om foranstaltninger under aktionsområdet Beskæftigelse - Integra fastslås det udtrykkeligt, at "der vil (...) blive lagt større vægt på aktioner, der er rettet mod belastede byområder".

58. Der blev ikke fundet bevis på, at der ved fordelingen af støtten var lagt særlig vægt på byområder eller andre områder, hvor målgrupperne var stærkt repræsenteret, og det er ikke klart, om fordelingen af Integra-midlerne var den mest effektive metode til indsamling af viden om målgrupperne og om, hvordan de kunne integreres på arbejdsmarkedet.

Tværnationalitet

59. Det tværnationale partnerskab har været en integrerende del af fællesskabsinitiativerne, siden de blev indført, og under Integra er det også sådan, at der kun ydes støtte til projekter, der indgår i et tværnationalt partnerskab med projekter i andre medlemsstater. Formålet med partnerskaberne er at overføre ekspertise, viden og resultater, og samtidig skal de fungere som et redskab til udvikling eller afprøvning af innovative ideer, som ikke kan føres ud i livet i en ren national sammenhæng.

60. Interesserede projektaktører kunne finde frem til og få kontakt med potentielle partnere i andre medlemsstater gennem Europs' databaser og medlemsstaternes støttestrukturer.

61. Der var en vis inkonsekvens i, at sigtet med programmet bl.a. var at inddrage nye aktører med eksperimenterende, innovative projekter, samtidig med at det stilledes som betingelse, at ansøgningen først kunne godkendes, når der var en partner i en anden medlemsstat. Dette krav kunne få en ny aktør med eksperimenterende projekter til at lade være med at indsende en ansøgning.

62. Det var også inkonsekvent, at selv om en aktør havde fundet en partner i en anden medlemsstat og i samarbejde med denne udviklet et fælles projekt, inden ansøgningen blev indsendt, kunne ingen af dem være sikre på, at deres del af projektet ville blive godkendt af de respektive nationale udvalg. Og selv om projektet blev godkendt, var der ingen garanti for, at partnerne ville få udbetalt støtten på samme tid, så projekterne kunne gennemføres parallelt. Ingen af de besøgte medlemsstater havde taget fat på at løse disse problemer, for eksempel ved at udvalgene i medlemsstaterne samarbejdede om udvælgelsesproceduren og programmets gennemførelse.

63. Hverken Kommissionen eller medlemsstaterne havde indført retningslinjer for, hvor store beløb der kunne stilles til rådighed til tværnationalt samarbejde. Derfor var det meget forskelligt, hvor store beløb projektaktørerne havde til rådighed til iværksættelse af et tværnationalt partnerskab både inden for en medlemsstat og medlemsstaterne imellem. En af konsekvenserne af dette var, at de projekter, der indgik i et partnerskab, ikke alle havde det samme beløb til rådighed. Dermed kunne deltagerne ikke indgå på lige fod i samarbejdet(10).

64. Det havde ført til, at en medlemsstat havde støttet projekter med et fast beløb pr. deltager uden hensyntagen til målgruppens behov. En anden medlemsstat havde foretaget en kvalitetsvurdering af ansøgningen, accepteret, at det tværnationale element var en vigtig faktor, og finansieret både underviseres og deltageres besøg hos partnere i udlandet. Så allerede fra starten har der været forskelsbehandling.

65. Nogle af de besøgte aktører havde aldrig før deltaget i tværnationalt samarbejde. I starten havde de ikke haft store forventninger. De opfattede det tværnationale element som tidkrævende og som en ekstra administrativ byrde og brugte kun partnerskabet til udveksling af informationer og resultater. Ved projektets udløb fandt de stadig det tværnationale element meget tidkrævende, men betragtede det også som en positiv og vigtig faktor i projektet, som de gerne ville udbygge i kommende projekter. Oplysninger om, hvordan andre lande håndterede problemer, havde blandt andet været med til at gøre dem mere åbne over for alternative strategier, der kunne anvendes på målgruppen.

66. Andre aktører, som ofte havde erfaringer fra tidligere tværnationale partnerskaber, blev på et tidligt stadium involveret i netværk, der omfattede projekter fra flere lande, og de havde klare mål for partnerskabet. Disse aktørers engagement i og forventninger til det tværnationale partnerskab havde et andet udgangspunkt end de nye aktørers. Men de kritiserede, at der ikke var fastlagt entydige modeller, politikker og procedurer på centralt plan. Det viser, at samarbejdet medlemsstaterne imellem både skal være mere aktivt og tættere.

67. Generelt var det tværnationale element ikke en hjørnesten i de godkendte projekter. Det blev ofte omtalt som en supplerende aktivitet uden direkte sammenhæng med projektets vigtigste formål.

KONKLUSION OG ANBEFALINGER

68. Integra-initiativet blev lanceret som en reaktion på stigende bekymring over de sårbare målgrupper, som har vanskeligt ved at komme ind på arbejdsmarkedet og finde beskæftigelse. Retten konstaterer på grundlag af revisionen, at initiativet var alt for ambitiøst, fordi der var fastlagt for mange mål for det. Hertil kommer, at fordi der ikke var fastlagt generelle retningslinjer for støtten, og fordi støtteaktionerne ikke blev koordineret, blev aktionerne ikke koncentreret i tilstrækkelig grad om målgrupperne.

69. I forbindelse med aktiviteterne forud for iværksættelsen blev der ikke fastlagt grundlæggende principper, som skulle sikre, at alle medlemsstater fortolkede målene på samme måde og anvendte en harmoniseret metodologi (jf. punkt 12-15).

70. Hverken Kommissionen eller medlemsstaterne anvendte indikatorer til at beskrive de forskellige målgruppers udgangssituation. Hvis de havde gjort det, ville man på grundlag af sådanne indikatorer have kunnet fastlægge præcise, ensartede, påviselige og målbare kriterier og et referencegrundlag for måling og evaluering af virkningerne af Integra-initiativet (jf. punkt 12 og 15).

71. I ingen af de besøgte medlemsstater var der under udvælgelsesproceduren blevet lagt særlig vægt på foranstaltninger, som var målrettet indvandreres og flygtninges særlige behov (jf. punkt 27).

72. Kommissionens og medlemsstaternes overvågningsprocedurer kunne ikke sikre, at alle nødvendige og relevante oplysninger blev indsamlet og registreret i et harmoniseret system, som på et senere tidspunkt kunne anvendes til evalueringer og analyser (jf. punkt 19-21).

73. Hvis der var blevet foretaget en særskilt evaluering af Integra, kunne man have gennemført systematiske, sammenhængende og sammenlignelige opfølgninger af resultater, viden og knowhow, som de innovative projekter havde givet i samtlige medlemsstater. Men der var ikke gennemført en sådan evaluering (jf. punkt 28-43).

74. Det er sandsynligt, at nedsættelse af lokale projektstyregrupper på et tidligt tidspunkt i projektforløbet fremmer udbredelsen af god praksis (jf. punkt 46).

75. På grundlag af revisionsresultaterne er det ikke muligt at konkludere:

a) at de procedurer, der blev anvendt til udvælgelse af aktører og projekter, sikrede, at projekterne var innovative og målrettet de grupper, der havde størst risiko for at blive udelukket fra arbejdsmarkedet

b) at de resultater og den viden, projekterne havde givet, var blevet evalueret, og at der var foretaget systematiske, sammenhængende og sammenlignelige opfølgninger

c) at projekterne blev overvåget effektivt, og at resultater og viden blev videreformidlet og lagt til grund for nye metoder til bekæmpelse af udelukkelse fra arbejdsmarkedet.

76. Endvidere kan det ikke konkluderes, at Integra-programmet var struktureret på en sådan måde, at foranstaltningerne til bekæmpelse af udelukkelse af samfundets mest sårbare grupper fra arbejdsmarkedet og til fremme af deres integration gav de mest effektive og omkostningseffektive resultater (jf. punkt 31 og 56-58).

77. Retten anbefaler følgende:

a) Inden der som reaktion på meget generelt udformede politiske hensigtserklæringer iværksættes innovative programmer som Integra, bør Kommissionen og medlemsstaterne definere de hovedområder præcist (målgrupper og arbejdsmarkedssegmenter), hvor innovative projekter kan bidrage til udformningen af nye politikker.

b) I sådanne programmers startfase bør der fastlægges indikatorer til brug ved kontinuerlige og systematiske (forudgående, midtvejs og efterfølgende) evalueringer af de innovative projekter, hvor resultaterne vurderes og sammenlignes, og hvor det undersøges, om programmerne har en merværdi og er en forbedring i forhold til andre eksisterende programmer.

c) Derfor bør Kommissionen udvikle en strategiplan for systematisk tværnational overførsel af viden og god praksis til de sociale parter og til de politiske beslutningstagere, så det sikres, at resultaterne tages i betragtning, når de relevante politiske foranstaltninger skal gennemføres.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 17. og 18. juli 2002.

På Revisionsrettens vegne

Juan Manuel Fabra Vallés

Formand

(1) Dette fællesskabsinitiativ blev iværksat den 15. juni 1994 på grundlag af artikel 11 i Rådets forordning (EØF) nr. 4253/88, ændret ved forordning (EØF) nr. 2082/93 (EFT L 193 af 31.7.1993, s. 20). Oprindeligt var der tre aktionsområder: Now, Youthstart og Horizon.

(2) Disse omfattede "langtidsledige, arbejdsløse enlige forsørgere, hjemløse, omrejsende, sigøjnere og vagabonder, fængslede og tidligere indsatte, stofmisbrugere osv.". Meddelelse til medlemsstaterne (EFT C 200 af 10.7.1996, s. 13).

(3) Meddelelse til medlemsstaterne (EFT C 200 af 10.7.1996, s. 19).

(4) Artikel 11 i Rådets forordning (EØF) nr. 4253/88, ændret ved forordning (EØF) nr. 2082/93 (EFT L 193 af 31.7.1993, s. 20).

(5) Meddelelse til medlemsstaterne om ændrede retningslinjer for de operationelle programmer eller globaltilskud, som medlemsstaterne opfordres til at foreslå som led i Fællesskabets initiativ om "Beskæftigelse og udvikling af menneskelige ressourcer" (EFT C 200 af 10.7.1996, s. 13).

(6) Punkt 4, litra d), i Kommissionens meddelelse til medlemsstaterne (EFT C 200 af 10.7.1996).

(7) Offentligretlig eller privatretlig person eller organisation, som ansøger om og muligvis får tildelt støtte inden for rammerne af en foranstaltning til fremme af et givet projekt.

(8) Jf. særberetning nr. 3/2000 om Den Europæiske Socialfond og Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (Udviklingssektionen) - Foranstaltninger til fremme af beskæftigelsen af unge, punkt 59 og 60 (EFT C 100 af 7.4.2000).

(9) Forschungsstelle für Berufsbildung, Arbeitsmarkt und Evaluation (FBAE) under FHVR Berlin og the Netherlands Economic Institute (NEI) i Rotterdam udarbejdede i henhold til aftale med Kommissionen "A methodology for the European evaluation of the Employment Initiative". Denne undersøgelse dannede grundlag for den efterfølgende evaluering af beskæftigelsesprogrammet, herunder Integra, og i henhold til aftale med Kommissionen offentliggjorde FBAE og NEI i marts 2000 "European wide Evaluation of the Community Initiative Employment".

(10) Jf. særberetning nr. 3/2000 om Den Europæiske Socialfond og Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (Udviklingssektionen) - Foranstaltninger til fremme af beskæftigelsen af unge, punkt 51, litra c), (EFT C 100 af 7.4.2000), og særberetning nr. 22/1998 om Kommissionens forvaltning i forbindelse med gennemførelsen af foranstaltninger til fremme af lige muligheder for kvinder og mænd (EFT C 393 af 16.12.1998).

Kommissionens svar

RESUMÉ

II. I sin meddelelse fra 10. juli 1996 om Integra(1) lægger Kommissionen ligeledes vægt på:

- anvendelse af metoder, der er afprøvet i det praktiske arbejde

- og anvendelse af integrerede metoder, der giver mulighed for at tage hensyn til de forskellige problemer i forbindelse med udstødelse fra arbejdsmarkedet.

IV. Kommissionen er af den opfattelse, at i lyset af de mål, der forfølges med Integra-initiativet, vil der uvægerligt opstå spørgsmål om, hvilke værktøjer der skal anvendes til at nå de forfulgte mål. Fænomenerne med udstødelse er komplicerede og bunder i mange faktorer. Som det er påvist gennem en lang række evalueringer, er det vanskeligt at vurdere interventionernes effektivitet, idet indikatorerne ofte viser sig at være utilstrækkelige.

V. Kommissionen har ikke forsøgt at indføre en præcis og ufleksibel definition af målgrupperne ud over dem, der nævnes i meddelelsen til medlemsstaterne (se punkt II ovenfor) på grund af de forskellige situationer, der gør sig gældende i de enkelte medlemsstater. Begreber og definitioner kan variere fra medlemsstat til medlemsstat, og indførelsen af en detaljeret definition fra Kommissionens side risikerer at begrænse medlemsstaternes handlefrihed.

Endvidere var udvælgelsen af de projekter, der skulle deltage i Integra, forbeholdt udvælgelseskomitéer, som forvaltningsmyndigheden for initiativet havde oprettet i de enkelte medlemsstater. Den præcise fortolkning af nyskabelse i de enkelte medlemsstater lå hos udvælgelseskomitéen.

I forbindelse med det efterfølgende initiativ, Equal(2), stillede Kommissionen et letforståeligt og omfattende sæt af definitioner til rådighed baseret på den typologi, der tegnede sig efter evalueringen af Employment. Men til trods for denne definition ligger vurderingen af, hvorvidt et givet projekt er nyskabende, fortsat alene hos udvælgelseskomitéen, der foretager vurderingen i henhold til medlemmernes kendskab til området og den lokale sammenhæng.

VI. Kravet om, at projekterne skulle foreslås af projektledere, der arbejder direkte med målgrupperne, førte automatisk til, at indsatsen blev koncentreret om områder med en høj forekomst af målgrupper. De særlige problemer i ugunstigt stillede byområder tages ligeledes specifikt op i programmerne under EF-initiativet Urban.

VII. Man gjorde erfaringer med gennemførelsen af den tværnationale dimension af initiativet, og disse har haft stor betydning for udformningen af det efterfølgende EF-initiativ vedrørende menneskelige ressourcer, Equal.

VIII. Med hensyn til evaluering og opfølgning af erfaringerne foretog man en midtvejsevaluering over hele EU fra august 1998 til januar 2000, og der vil blive foretaget en ex post-evaluering af Employment-initiativet i 2002 og 2003.

Hvad angår resultaterne af initiativet har Kommissionen og medlemsstaterne gjort en betydelig indsats for at udnytte de indhøstede erfaringer, navnlig gennem:

- en række publikationer

- at give offentligheden adgang til flere hundrede beskrivelser af god praksis via internet

- regelmæssige arbejdsgruppemøder på europæisk plan

- og afholdelse af flere konferencer.

IX. Kommissionen understreger betydningen af det igangværende arbejde med indikatorerne inden for rammerne af processen for "inddragelse" (efter topmøderne i Lissabon og Nice). Denne proces er et tydeligt eksempel på problemerne med udarbejdelse af harmoniserede indikatorer til belysning af situationer med udstødelse.

X. Kommissionen udarbejdede i 1997 en vejledning med titlen "Impact Guide for Employment Project Promoters". Vejledningen indeholder metoder til brug ved planlægning af strategier for formidlingen af vellykkede projektresultater(3). Denne blev i 1999 efterfulgt af en "Guide to Public Relations Activities for Project Promoters", som skal gøre det muligt at udnytte det fulde potentiale ved projekter inden for EF-initiativerne gennem effektiv kommunikation(4). Med hensyn til formidling og mainstreaming vedrørende Integra er den nye viden om bekæmpelse af udstødelse fra arbejdsmarkedet navnlig blevet formidlet på EU-plan samt nationalt og lokalt plan via publikationer og websteder.

XI. Kommissionens websted på http: //europa.eu.int/comm/equal indeholder de publikationer, der omtales under punkt X ovenfor, samt mange flere, der indeholder eksempler på god praksis. Der er fri adgang for alle beslutningstagere inden for arbejdsmarkedsspørgsmål i EU. De fleste publikationer, som Kommissionen har udarbejdet, trykkes og distribueres over hele EU.

Arrangementer på nationalt og europæisk plan, systematisk indarbejdelse af resultaterne i de programmer, der har efterfulgt Integra (navnlig Equal-initiativet), er alle eksempler på den intense aktivitet, der foregår under programmet. Vedrørende selve det tværnationale aspekt beskrives resultaterne af dette samarbejde i adskillige publikationer, der er tilgængelige på internettet.

XII. Den endelige vurdering af Integras effektivitet med hensyn til gennemførelsen af målsætningerne kan først foretages, når Kommissionen har modtaget og analyseret de endelige nationale rapporter (frist i juni 2002), og når ex post-evalueringen offentliggøres i 2003.

XIII. Kommissionen er af den opfattelse, at med hensyn til Integra blev de vigtigste målgrupper for alle aspekter af Employment-initiativet defineret på udmærket vis i meddelelsen til medlemsstaterne, men uden at man anlagde en alt for topstyret definition, der ville have begrænset medlemsstaternes mulighed for at tilpasse fokus for deres operationelle programmer i henhold til behovet på deres respektive arbejdsmarkeder.

- Endvidere vil de eneste gyldige indikatorer for et program med nyskabende aktioner som Employment være ændringer i arbejdsmarkedspolitikker og -praksis, der er dybt forankrede og permanente. Erfaringerne med Adapt og Employment førte Kommissionen frem til samme konklusion som Retten hvad angår indikatorer for opfølgning af programmet, og man har taget hensyn til dette spørgsmål ved udformningen af Equal-initiativet. Alligevel er det klart, at de fleste indikatorer fortsat er kvalitative og ikke kvantitative, hvilket giver betydelige muligheder for skøn.

- Med hensyn til behovet for at udarbejde en strategisk plan for systematisk formidling af erfaringer og god praksis er det Kommissionens opfattelse, at de nationale handlingsplaner for beskæftigelsen og den europæiske beskæftigelsstrategi generelt udgør en betydningsfuld del af strategiplanen for systematisk forbedring af de menneskelige ressourcer i medlemsstaterne, hvorunder EF-initiativerne for menneskelige ressourcer, herunder Employment, spiller en vigtig og aktiv rolle.

AKTIVITETER FORUD FOR IVÆRKSÆTTELSEN

12. Kommissionen ønsker at påpege, at:

a) udvælgelsen af de projekter, der skulle deltage i Integra, var forbeholdt udvælgelseskomitéer, som forvaltningsmyndigheden for initiativet havde oprettet i de enkelte medlemsstater. Den præcise fortolkning af nyskabelse i de enkelte medlemsstater lå hos udvælgelseskomitéen

b) hvad angår definitionen af populationen i de forskellige målgrupper for Integra indeholder punkt 12 i meddelelsen til medlemsstaterne fra 1996 om ændrede retningslinjer for operationelle programmer inden for Employment(5) en liste over målgrupperne for Integra-delen. Men disse retningslinjer er brede og generelle, og medlemsstaterne blev opfordret til at fortolke dem i overensstemmelse med deres egen situation og prioriteringerne i henhold til deres operationelle programmer

c) målsætningerne blev identificeret i generelle vendinger i retningslinjerne fra 1996 (i afsnit I "Målsætninger") samt i strukturfondforordningerne. Dermed skulle den nøjagtige definition af målsætningerne for de enkelte identificerede målgrupper foretages i medlemsstaternes operationelle programmer i henhold til deres nationale politikker og prioriteringer

d) - e) den generelle baggrund for udvælgelsen af projekter og målgrupper findes i Kommissionens hvidbog om vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse(6) samt i afsnit VII af retningslinjerne. Den understreger imidlertid problemerne med at udarbejde indikatorer til måling af udstødelse, hvilket også fremgår af det projekt, der i øjeblikket gennemføres på dette område efter topmøderne i Lissabon og Nice

f) udarbejdelsen af benchmarks vedrørende identificerbare målgrupper kan føre til en upræcis indikation af, hvor vellykket et program som Integra er, idet målpopulationen er i konstant bevægelse, og de kvalitative virkninger på systemer og på faktorer, der påvirker udstødelsen på arbejdsmarkedet, er mere relevante.

13. Kommissionen er opmærksom på vanskelighederne ved at evaluere et initiativ, der omfatter så forskellige målgrupper og aktiviteter. Den mener ikke desto mindre, at de mulige fordele ved en fremgangsmåde, der giver mulighed for at hente gensidig inspiration med hensyn til aktiviteter og erfaringer, er større end fordelene ved en komparativ analyse af projekterne.

14. Den anvendte fremgangsmåde var holistisk, hvor problemet med udstødelse fra arbejdsmarkedet i bredeste forstand blev behandlet. Alligevel var målsætningerne for initiativet f.eks. i Det Forenede Kongerige (GB)(7) baseret på en analyse af det britiske arbejdsmarked, som identificerede de dårligst stillede grupper. Denne analyse blev offentliggjort i september 1996 som et supplement til det operationelle program(8) for Employment, hvori målgrupperne for Integra blev identificeret, og de foreslåede aktiviteter blev begrundet ved hjælp af statistiske metoder. I den britiske (GB) "Guidance for Applicants for the Employment Initiative 1997-1999 (Part 2)", bilag 3 "beneficiary information", defineres de planlagte modtagere nærmere, mens bilag 4 indeholder en liste over de 805 bydele, der er dårligt stillede på arbejdsmarkedet, og som blev prioriteret under Integra.

Tilsvarende oplysninger forefindes i en bredere sammenhæng med det franske operationelle program for beskæftigelsen.

15. Der blev opgivet tydelige definitioner af nøgleord, f.eks. i Frankrig, hvor man i vejledningen for ansøgere forklarer nøgleordene, herunder fortolkningen af begrebet nyskabende foranstaltning. Det samme skete i Det Forenede Kongeriges (GB) "Guidance for Applicants for the Employment Initiative 1997-1999", hvor man kom med definitioner af begreberne innovation, overvågning, multiplikatorvirkning, formidling og mainstreaming samt tværnationalitet. Vejledningen blev udsendt til alle ansøgere forud for indsendelsen af projektforslag. Desuden indeholdt bilag 1 i Det Forenede Kongeriges vejledning for ansøgere de nøjagtige udvælgelseskriterier, der blev anvendt til vurdering af deres forståelse og anvendelse af disse begreber.

UDVÆLGELSE OG GENNEMFØRELSE

18. Kommissionen havde udarbejdet en generel vejledning for overvågning og evaluering af ESF-interventionerne i 1995 og specifikke retningslinjer for Employment-initiativet i 1999(9).

19. Med hensyn til definition af målgrupperne påpeger Kommissionen, at:

- i punkt 12 i meddelelsen til medlemsstaterne(10) om ændrede retningslinjer for operationelle programmer inden for Employment defineres målgrupperne for Integra-delen(11);

- det indeholdt en klar oversigt over gennemførelsen af Integra i hele anvendelsesperioden gennem kontoret for teknisk bistand, Europs, som indsamlede oplysninger om projekterne i samarbejde med de nationale kontorer for teknisk bistand inden for Integra

- ihenhold til forordningen skal de endelige rapporter om gennemførelsen af initiativet indsendes til Kommissionen senest 30. juni 2002; analysen af disse rapporter vil give Kommissionen detaljerede oplysninger om gennemførelsen af Integra i alle medlemsstaterne.

20. Formålet med initiativet var at forbedre arbejdsmarkedernes funktion i EU, og eftersom de vigtigste aktører i den henseende er nationale, eller endog subnationale, lagde man i mainstreamingprocessen størst vægt på disse niveauer.

Størstedelen af formidlingsindsatsen for projekterne foregik via de nationale kontorer for teknisk bistand, hvoraf flertallet fortsatte deres arbejde i en periode efter lukningen af Europs.

På EU-niveau var formidlingsindsatsen fra 1997 og frem centreret om de ni "tematiske fokusgrupper", der blev oprettet netop med dette formål. Disse fokusgrupper blev i alle tilfælde ledet af medlemsstaterne og bestod af repræsentanter for de nationale kontorer for teknisk bistand, de nationale myndigheder samt projekterne, og de blev således ikke særligt berørt af lukningen af Europs.

21. De første erfaringer med Integra og de øvrige dele af EF-initiativet Employment forefindes på Kommissionens offentlige websted(12). Disse centrale erfaringer blev klassificeret i henhold til taksonomien for den europæiske beskæftigelsesstrategi for at gøre det lettere for medlemsstaterne at udarbejde deres nationale handlingsplaner for beskæftigelsen.

Med henblik på at tilskynde medlemsstaterne til at anvende resultaterne af Employment-initiativet, uanset hvor de fandtes, krævede man endvidere ved udformningen af det nuværende Equal-initiativ, at medlemsstaterne skulle angive de erfaringer, de havde indhøstet gennem Adapt og Employment med hensyn til de tematiske prioriteringer, der var udvalgt for Equal.

25. I Spanien var et af de væsentligste udvælgelseskriterier for projekterne "nyskabelse" (som angivet i det ændrede operationelle program - Kommissionens beslutning C(97) 863).

I Det Forenede Kongerige (GB) specificerede man i det operationelle program for Employment supplerende udvælgelseskriterier for Integra, hvori ansøgerne blev bedt om at angive, hvorledes projektet adskilte sig fra de eksisterende muligheder, samt at der ikke var tale om en gentagelse af andre projekter.

26. Som anført i punkt II opstilles der i Kommissionens meddelelse fra 1996 klare mål for Integra-projekter. I Det Forenede Kongerige (GB) tog man i udvælgelseskriterierne højde for målgruppen og komplementariteten i forhold til tilsvarende programmer. Af den britiske (GB) "Guidance for Applicants for the Employment Initiative 1997-1999 (Part 2), bilag 1", fremgår udvælgelseskriterierne for Integra og de øvrige dele af Employment klart, og de omfatter spørgsmålene om målretning, arbejdsmarkedsanalyse, innovation, tværnationalitet, resultater, formidling, multiplikatoreffekt, kapacitet, budget og komplementaritet.

27. Med hensyn til fokuseringen på indvandrerne og flygtninge:

I den omtalte projektindkaldelse for Integra i Spanien nævnes det, at man vil prioritere bekæmpelse af racisme og fremmedhad, sprogundervisning af indvandrere osv., til trods for at denne gruppe på daværende tidspunkt var forholdsmæssigt langt mindre i Spanien end i andre lande.

I det operationelle program for Det Forenede Kongerige (GB) specificeres det, at flygtninge og indvandrere var en målgruppe. I udvælgelseskriterierne (findes f.eks. i "Guidance for Applicants for the Employment Initiative 1997-1999 (Part 2))" vægtede man specifikt aktiviteter til fordel for flygtninge.

EVALUERING

29. Der fandtes ikke pålidelige indikatorer i denne periode. Det eneste relevante benchmark vedrørte en sammenligning af instrumenter, teknikker og metodologier, der er udviklet gennem initiativet, med tilsvarende, der fandtes tidligere.

30. Oprettelsen af initiativet kan kædes direkte sammen med Kommissionens hvidbog om vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse, der indeholdt en grundig beskrivelse af de økonomiske og sociale udfordringer, som EU stod over for i 1994, navnlig kapitel 8. Særinitiativerne, som Kommissionen gennemførte i perioden umiddelbart efter hvidbogen, skal ses i lyset af Kommissionens ambitiøse forsøg på at gennemføre omfattende ændringer af EU's økonomiske og sociale struktur.

31. Det vil ikke være muligt at vurdere de mulige omkostninger og fordele ved initiativet i de enkelte medlemsstater og graden af målgruppernes deltagelse, før Kommissionen har modtaget og analyseret medlemsstaternes endelige rapporter. Modtagelsesfristen for disse rapporter er 30. juni 2002.

32. Evalueringen blev foretaget i løbet af programperioden på grundlag af de generelle retningslinjer for ESF-interventionerne, som Kommissionen har udarbejdet(13). Evalueringen for hele EU, som blev offentliggjort i marts 2000, og som blev betegnet "midtvejsevaluering", var både baseret på de nationale evalueringsrapporter, som blev drøftet ved fælles møder, og på specifikke undersøgelser som f.eks. casestudier. Desuden vil der blive foretaget en ex post-evaluering af EF-initiativet Employment i løbet af 2002 og 2003, og der vil være adgang til oplysninger for initiativet i dets helhed.

33. De præcise oplysninger om resultaterne af initiativet i de enkelte medlemsstater vil først foreligge, når Kommissionen har modtaget de endelige rapporter om programmet fra medlemsstaterne. Modtagelsesfristen for disse rapporter er 30. juni 2002.

34. Eftersom Employment var et enkelt initiativ, blev der ikke foretaget en specifik evaluering af de enkelte dele af EF-initiativet Employment. Den EU-dækkende midtvejsevaluering af Employment-initiativet, som blev udført i samarbejde med evalueringspanelerne i de enkelte medlemsstater, indeholder en lang række oplysninger om gennemførelsen af Integra(14). Med hensyn til sammenhængen i evalueringsmetoden for Employment henvises til punkt 33.

36. I konklusionerne på ESF-midtvejsevalueringerne påpeges det, at EF-initiativet ikke skal evalueres ud fra rent kvantitative begreber. Evalueringerne skal være fokuseret på kvalitative spørgsmål som f.eks. processer, der gør det muligt at nå ud til nye grupper, der berøres af udelukkelse. En række medlemsstater har udviklet overvågningsinstrumenter til indsamling af oplysninger om gennemførelsen af projektet med hensyn til indhold, finansiering og tværnationalitet(15).

37. Ved udformningen af Employment tog man udgangspunkt i de mange forskellige problemer, som de forskellige grupper og delgrupper står over for, samt behovet for en lang række varierede forslag til løsning af disse problemer. I ex post-evalueringen af Employment-initiativet, som skal offentliggøres i 2003, skal de politiske beslutningstagere og programmernes ophavsmænd gøres opmærksom på de forskellige modeller for bedste praksis, og der skal samtidig henvises til en uafhængig metode til vurdering af deres potentiale.

41. Der er planlagt evalueringer under og ved afslutningen af programmet. Kommissionen har udarbejdet generelle retningslinjer for ESF-interventionerne(16). Man har inddraget evalueringspaneler på EU-niveau med henblik på at støtte og supplere de nationale evalueringspaneler. Ved evalueringen for hele EU udarbejdes der metodologiske retningslinjer til støtte for de nationale evalueringspaneler, og der oprettes en fælles ramme for analysetyper og ønskede oplysninger. Evalueringspanelerne for hele EU kan både benytte de nationale evalueringsrapporter, der drøftes ved fælles møder, og specifikke undersøgelser som f.eks. casestudier.

42. Evalueringsrapporterne for enkeltprojekter udgjorde en del af medlemsstaternes informations- og formidlingsstrukturer og gennem medlemsstaterne også for EU. I mange tilfælde blev resultaterne af projektevalueringerne indarbejdet i nationale rapporter og publikationer, som blev offentliggjort.

43. I henhold til målsætningen for initiativet kan projekterne ikke forsætte i det uendelige. Hvis der inden for et projekt udvikles en vellykket metode, skal denne udbredes til den "normale" arbejdsmarkedspolitik og praksis. Hvis metoderne blot forbliver inden for EF-initiativerne, vil de ikke blive anvendt generelt, og dermed vil man ikke have opfyldt et af initiativets hovedprincipper.

Medlemsstaterne havde imidlertid en strategi for håndtering af erfaringerne fra projekterne gennem mainstreamingprocessen.

UDBREDELSE AF RESULTATER OG MAINSTREAMING

44-45. Som led i sine formidlingsaktiviteter udarbejdede Kommissionen i 1997 en vejledning med titlen "Impact Guide for Employment Project Promoters". Vejledningen indeholder metoder til brug ved planlægning af strategier for formidlingen af vellykkede projektresultater. (CE-V/7-97-003-XX-C 1997, s. 32 ff.). Denne blev i 1999 efterfulgt af en "Guide to Public Relations Activities for Project Promoters", som skal gøre det muligt at udnytte det fulde potentiale ved projekter inden for EF-initiativerne gennem effektiv kommunikation. (1999, s. 28 ff.).

Derudover ydede de nationale kontorer for teknisk bistand rådgivning til deres egne projekter.

F.eks.:

- I Det Forenede Kongerige (GB) udarbejdede kontoret for teknisk bistand vejledningsnotat 7 i juli 1997: formidling, som omfattede detaljeret vejledning til projekterne med hensyn til målsætninger, midler og formidlingsteknikker.

- I Spanien udarbejdede man brochurer, og afholdt tre seminarer på nationalt plan i juli 1998, november 1998 og juni 1999. Der blev arrangeret mange flere seminarer og informationsmøder på regionalt og lokalt plan. Der blev ydet særlig støtte til netværk, der beskæftiger sig med målgrupperne (Red Europea de Gitanos y Viajeros, red Repris, red Labora Vita).

46. Kommissionen er enig i denne betragtning og har allerede medtaget kravet om nedsættelse af sådanne brede styregrupper i grundlaget for det igangværende EF-initiativ Equal.

48. Gennem sit kontor for teknisk bistand inden for Employment-initiativet har Kommissionen oprettet et websted, der indeholdt omfattende oplysninger om de indhøstede erfaringer under Integra. Da Europs indstillede sine aktiviteter i 2000, blev webstedets indhold overført til Kommissionen og er nu frit tilgængeligt på siden: http: //europa.eu.int/comm/equal

Mange medlemsstater, herunder f.eks. Spanien, har oprettet databaser med grundlæggende oplysninger om projekterne.

50. Medlemsstaterne var tæt tilknyttet det arbejde på EU-niveau, der foregik i de tematiske fokusgrupper, hvor man udarbejdede en række retningslinjer i serien "Innovations". Følgende publikationer var af særlig relevans for Integra:

- Beskæftigelse og solidaritet (Employment and solidarity)(17)

- Oprettelse af stærke lokale partnerskaber (Forging strong local partnerships)(18)

- Imod beskæftigelse for alle (Towards employment for all)(19). Andre publikationer i serien, der ikke udspringer direkte af arbejdet med Integra-projekterne, indeholder værdifulde erfaringer for Integras målgrupper (se bilag 1).

51. Der vil komme flere oplysninger om Integras betydning for udstødelse på arbejdsmarkedet gennem ex post-evalueringen af EF-initiativet Employment, der vil blive offentliggjort i 2003, samt fra de endelige rapporter om gennemførelsen af initiativet på lokalt plan, som efter planen skal indsendes til Kommissionen senest 30. juni 2002.

53. Kommissionen offentliggjorde i samarbejde med medlemsstaterne "Transnationality works! If you work at it!", en detaljeret publikation, hvor tværnationaliteten gennemgås ud fra tre nøgleperspektiver. Denne publikation blev trykt på de fem største officielle sprog og formidlet til en lang række centrale aktører, beslutningstagere, nationale myndigheder og projekter. Den kan hentes gratis på Kommissionen webside på: http: //europa.eu.int/comm/equal (Katalogoplysninger: Innovations n°8, CE-19-98-487-XX-C 1999, s. 60 ff.).

54. Kommissionen kan hverken be- eller afkræfte Rettens påstand om, at der ikke fandtes strategiske planer for systematisk udveksling af god praksis i de besøgte medlemsstater.

Men i Det Forenede Kongerige (GB) fandtes der en systematisk mainstreamingplan, der var udarbejdet af forvaltningsmyndigheden og godkendt af tilsynsudvalget (se møde i Employment-tilsynsudvalget, 29.4.1997). Planen blev gennemført via kontoret for teknisk bistand, blev løbende ajourført, og der blev rapporteret om fremskridtene over for tilsynsudvalget som et fast punkt på alle de efterfølgende møder. En lignende plan blev gennemført i Frankrig.

55. Kommissionen bemærkede det gavnlige i at inddrage sådanne aktører (lokale myndigheder, arbejdsgivere, arbejdsmarkedets parter osv.) i styregrupperne for projekterne i forbindelse med gennemførelsen af Employment-initiativet. Derfor medtog man denne systematiske inddragelse af sådanne aktører i projektstyregrupperne for EF-initiativet Equal (en efterfølger for Employment).

ANDRE ASPEKTER

58. Logikken bag kravet om inddragelse af lokale aktører i planlægningen, gennemførelsen og evalueringen af foranstaltningerne (punkt 6 (d) i retningslinjerne) gik i retning af en koncentration af aktiviteterne på de områder, hvor der fandtes sådanne relevante lokale aktører.

I Spanien nævner man f.eks. i udvælgelseskriterierne for Integra, at man prioriterer aktioner i dårligt stillede byområder. Med henblik på at styrke komplementariteten af aktiviteterne under de forskellige initiativer, der gennemførtes i sådanne områder, afholdt Spanien et fælles Integra-Urban-seminar i Cordoba.

60-63. og 65-67. Erfaringerne med Adapt og Employment førte Kommissionen frem til de samme konklusioner som Retten, og spørgsmålet er blevet taget op ved udformningen af det nuværende Equal-initiativ.

64. Interessen med hensyn til subsidiaritet gik i retning af automatisk hensyntagen til medlemsstaternes præferencer i denne sag. Udvælgelsen af projekter og godkendelsen af budgetterne var et nationalt anliggende, som hovedsagelig var baseret på en detaljeret analyse af de foreslåede arbejdsprogrammer.

KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

68. Det er Kommissionens holdning, at Integra og EF-initiativet Employment som helhed var ambitiøst, hvilket var nødvendigt på grund af de problemer, som man stod over for, men ikke overambitiøst. Målsætningerne for initiativet var klare og forholdsvis enkle - som anført i meddelelsen til medlemsstaterne fra 1996 med retningslinjerne for initiativet - og har sikret en vellykket gennemførelse af de fleste af projekterne.

69. Hvad angår aktiviteterne forud for iværksættelsen fandtes målsætningerne for initiativet både i retningslinjerne (i afsnit I "Målsætninger") og i strukturfondforordningerne. Den generelle baggrund fandtes i Kommissionens hvidbog om vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse(20), som anført i punkt 3 i retningslinjerne.

70. De retningslinjer, som Kommissionen fastlagde i sin meddelelse til medlemsstaterne(21), var brede og generelle, og medlemsstaterne blev tilskyndet til at fortolke dem i henhold til deres egen situation og prioriteringer som angivet i deres operationelle programmer. Kommissionen er af den opfattelse, at udarbejdelsen af benchmarks vedrørende identificerbare målgrupper kan føre til en upræcis indikation af, hvor vellykket et program som Integra er, idet målpopulationen er i konstant bevægelse, og indvirkningen på systemer og på faktorer, der påvirker udstødelsen på arbejdsmarkedet, er mere relevante.

71. Både i Spanien og Det Forenede Kongerige (GB) angav man i de operationelle programmer, at flygtninge og indvandrere udgjorde en af målgrupperne. I udvælgelseskriterierne for Det Forenede Kongerige (GB) (findes f.eks. i "Guidance for Applicants for the Employment Initiative 1997-1999 (Part 2))" vægtede man specifikt aktiviteter til fordel for flygtninge.

72. De første resultater af Integra og de øvrige dele af EF-initiativet Employment forefindes på Kommissionens offentlige websted. Disse centrale erfaringer blev klassificeret i henhold til taksonomien for den europæiske beskæftigelsesstrategi for at gøre det lettere for medlemsstaterne at udarbejde deres nationale handlingsplaner for beskæftigelsen.

Endvidere vil ex post-evalueringen af Employment og de endelige rapporter for programmet (med frist 30.6.2002) give en præcis sammenfatning af de væsentligste erfaringer på nationalt plan og på EU-plan samt de opnåede resultater.

73. Employment var et enkeltstående initiativ, og der blev der ikke foretaget en specifik evaluering for EF-initiativet Employment. Ved midtvejsevalueringen for hele EU udarbejdes der metodologiske retningslinjer til støtte for de nationale evalueringspaneler, og der oprettes en fælles ramme for analysetyper og informationsindsamling. Desuden vil ex post-evalueringen af Employment-initiativet give detaljerede oplysninger om resultaterne af hele initiativet, herunder også Integra.

74. Kommissionen er enig i denne iagttagelse vedrørende formidlingen og har medtaget dette krav i det igangværende EF-initiativ Equal (en efterfølger til Employment).

75. a) I både Spanien og Det Forenede Kongerige (GB) dækkede udvælgelseskriterierne spørgsmålet om innovation og målretning af bistanden mod projekter for personer, der risikerer at blive udstødt af arbejdsmarkedet.

b) Det er ikke muligt at uddrage en pålidelig konklusion af de indhøstede erfaringer og følge op på disse, før Kommissionen har modtaget og analyseret de endelige rapporter om initiativet.

c) Overvågningen skete i de enkelte medlemsstater via det formelt nedsatte tilsynsudvalg, hvor Kommissionen var medlem. Formidlingen skete på både projektniveau samt på lokalt, nationalt og EU-niveau. Ingen af disse blev anvendt til at oprette nye modeller for bekæmpelse af udstødelse fra arbejdsmarkedet, men begge var vigtige elementer i forsøget på at sikre, at projekternes erfaringer blev videregivet til den størst mulige gruppe af beslutningstagere.

76. Det er ikke muligt at drage pålidelige konklusioner vedrørende værdien og effektiviteten af Integra, før Kommissionen har modtaget og analyseret de endelige rapporter om Employment-initiativet, som skal være indsendt senest 30. juni 2002, samt ex post-evalueringen, som offentliggøres i 2003.

77. Hvad angår Rettens anbefalinger, ønsker Kommissionen at præcisere, at:

a) erfaringerne fra de første år med den europæiske beskæftigelsesstrategi viser, at der er interesse for en mere tematisk tilgang til beskæftigelsespolitikken. Fænomenerne med diskrimination og ulighed optræder generelt og i varierende omfang. Ønsket om at åbne arbejdsmarkedet for alle medfører, at man har et kæmpemæssigt forsøgsområde. Kommissionen er af den opfattelse, at det i første række er op til de lokale instanser at kontrollere projekternes nyskabende karakter ved selve projektudvælgelsen

b) den deler Rettens ønske om hurtigst muligt at få adgang til pålidelige og ensartede indikatorer, som skal resultere af et fælles projekt, som medlemsstaterne i øjeblikket er i gang med. En kvalitativ evaluering gennem hele projektets levetid giver den bedste garanti for, at man kan sikre merværdien af sådanne forsøgsprogrammer

c) erfaringerne med Adapt og Employment har været en første etape i et tættere og mere intenst samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne, navnlig gennem de tematiske fokusgrupper, som er etableret på europæisk plan, og at man ved udformningen af Equal-initiativet i høj grad har taget hensyn til disse positive resultater.

Bilag 1

Der er udarbejdet en række publikationer hen imod initiativets slutning, der betragtes som dets flagskibe, og disse omfatter følgende brochurer af direkte relevans for Integra:

- Crossing the Job threshold: resultatet af arbejdet i den tematiske fokusgruppe "Crossing the Job Threshold". I denne publikation peger man på behovet for at målrette ressourcer mod de personer, der er udelukket eller risikerer at blive udelukket fra arbejdsmarkedet. Den er især interessant for institutioner og personer, der kan fungere som mellemmænd mellem sådanne ugunstigt stillede grupper og arbejdsgiverne, såsom offentlige arbejdsformidlinger, private arbejdsformidlinger og vikarbureauer, udbydere af erhvervsuddannelse og ikke-statslige organisationer (ngo'er), der repræsenterer de ugunstigt stillede gruppers interesser. Sådanne institutioner kan ikke uden videre ændre eller videreudvikle deres metoder og fremgangsmåder, medmindre man er lydhør på politisk niveau, og derfor er denne publikation rettet mod arbejdsmarkedets parter og beslutningstagerne inden for beskæftigelsespolitikken på europæisk, nationalt, regionalt og lokalt plan (CE-V/1-00-016-XX-C 2000, s. 28 ff.).

- Empowerment: resultatet af arbejdet i den tematiske fokusgruppe om "Empowerment". Denne gruppe har set på, hvor man inden for Employment-Integra-projekterne forfulgte målsætningen om at styrke udstødte menneskers og gruppers handlekraft som en strategi for deres integration på arbejdsmarkedet. Man identificerede de projekter, der var mest repræsentative for denne metode, og arbejdede både på nationalt og europæisk plan med at udforske arten og virkningerne af disse "handlekraft" - strategier for beskæftigelsen og inddragelsen (CE-V/1-00-013-XX-C 2000, s. 30 ff.).

- Integra - Routes to Integration and employment for the socially excluded: Integra sigter mod at fremme foranstaltninger, der kan lette adgangen til arbejdsmarkedet og beskæftigelsesegnetheden for personer, der er udstødt fra arbejdsmarkedet (CE-97-96-475-XX-C 1997, s. 20 ff.).

- Shaping active employment policies: syntese af de strategiske erfaringer fra Adapt og Employment: Inden for Adapt og Employment-projekterne har man udforsket en lang række nyskabende modeller for god praksis med henblik på at forbedre og støtte en aktiv beskæftigelsespolitik. Disse kan direkte relateres til de fire søjler i den europæiske beskæftigelsesstrategi og medlemsstaternes nationale handlingsplaner for beskæftigelsen (NHP'er): beskæftigelsesegnethed; iværksætterkultur; tilpasningsevne; lige muligheder (CE-V/1-00-020-XX-C 2000, s. 16 ff.).

- Territorial Approaches: the key principles: Med begrebet territorial metode (territorial approaches) henvises der til et fremspirende system med lokal forvaltning. Gennem dette system kan regionerne og områder inden for regionerne reagere fleksibelt og nyskabende på udfordringerne i en stadig mere åben global økonomi, samtidig med at de tilskynder borgerne til at deltage og engagere sig (CE-V/1-00-001-XX-C 2000, s. 36 ff.).

(1) Meddelelse til medlemsstaterne om ændrede retningslinjer for operationelle programmer eller globaltilskud, som medlemsstaterne opfordres til at indsende inden for rammerne af fællesskabsinitiativet om beskæftigelse og udvikling af menneskelige ressourcer, der har til formål at fremme væksten i beskæftigelsen, navnlig gennem udvikling af menneskelige ressourcer (EFT C 200 af 10.7.1996, s. 13).

(2) EF-initiativet Equal vedrørende tværnationalt samarbejde til fremme af en ny praksis i bekæmpelsen af forskelsbehandling og uligheder af enhver art i forbindelse med arbejdsmarkedet for programmeringsperioden 2000-2006 (EFT C 127 af 5.5.2000, s. 2).

(3) CE-V/7-97-003-XX-C1997, s. 32.

(4) 1999, s. 28.

(5) Meddelelse til medlemsstaterne om ændrede retningslinjer for de operationelle programmer eller globaltilskud, som medlemsstaterne opfordres til at foreslå som led i Fællesskabets initiativ om "Beskæftigelse og udvikling af menneskelige ressourcer". (EFT C 200 af 10.7.1996, s. 13).

(6) Hvidbog: Vækst, konkurrenceevne, beskæftigelse - Udfordringer og veje ind i det 21. århundrede. ISBN 92-826-7423-1, 1994. Kapitel 8 (f).

(7) Det Forenede Kongerige fremlagde to separate operationelle programmer under EF's Employment-initiativ - et for Storbritannien og et for Nordirland. Eksemplerne i Kommissionen svar vedrører det operationelle program for Storbritannien.

(8) Operationelt program. Den form, hvori medlemsstaternes handlingsplaner for EF-initiativerne blev forelagt Kommissionen.

(9) Almindelig vejledning vedrørende overvågning og evaluering af Fællesskabets strukturfonde, Europa-Kommissionen, 1995, og A methodology for the European evaluation of the Employment Initiative, 1999.

(10) Op.cit. (se fodnote 1 i resuméet angående dokument fra 1996).

(11) "Målgrupperne vil fortsat omfatte de ugunstigt stillede grupper. som tidligere var dækket af Employment-Horizon, såsom langtidsarbejdsløse, arbejdsløse eneforældre, hjemløse, omvandrende personer, sigøjnere og rejsende, indsatte i fængsler og tidligere indsatte, stofmisbrugere osv. Men der bør i særlig grad fokuseres på foranstaltninger, der er rettet mod på indvandreres, flygtninges og andre ligeså sårbare gruppers behov".

Definitionen af målgrupper under Employment-Horizon, som omtales i ovenstående afsnit, omfattede "narkotikamisbrugere, marginaliserede personer, immigranter, flygtninge, omvandrende personer, isolerede personer, familier med eneforældre, hjemløse, indsatte i fængsler og tidligere indsatte" (EFT C 180 af 1.7.1994, s. 36).

(12) På: http: //europa.eu.int/comm/equal/ae.cfm Strategic Lessons.

(13) Op.cit. - Almindelig vejledning vedrørende overvågning og evaluering af Fællesskabets strukturfonde, Europa-Kommissionen, 1995, og A methodology for the European evaluation of the Employment Initiative, 1999.

(14) Op.cit.

(15) "Final EU wide evaluation of Community Initiative Employment", marts 2000, s. 107.

(16) Op.cit. - Almindelig vejledning vedrørende overvågning og evaluering af Fællesskabets strukturfonde, Europa-Kommissionen, 1995, og A methodology for the European evaluation of the Employment Initiative, 1999.

(17) Innovations n° 7, CE-11-98-932-XX-C 1998, s. 36 ff.

(18) Innovations n° 1, CE-11-98-924-XX-C 1998, s. 28 ff.

(19) Innovations n° 9, CE-26-99-780-XX-C 2000, s. 40 ff.

(20) ISBN 92-826-7423-1.

(21) Op.cit. - Meddelelse til medlemsstaterne (EFT C 200 af 10.7.1996, s. 19).