UDTALELSE Nr. 5/94 fra Revisionsretten for De Europaeiske Faellesskaber om:

- forslag til Raadets forordning (EOEF) om aendring af Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70 om finansiering af den faelles landbrugspolitik, og - forslag til Raadets forordning (EF) om aendring af finansforordningen af 21. december 1977 vedroerende De Europaeiske Faellesskabers almindelige budget (94/C 383/03)

REVISIONSRETTEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab, saerlig artikel 43 og 209,

under henvisning til Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70 af 21. april 1970 () om finansiering af den faelles landbrugspolitik,

under henvisning til finansforordningen af 21. december 1977 vedroerende De Europaeiske Faellesskabers almindelige budget (), senest aendret ved Raadets forordning (EKSF, EF, Euratom) nr. 2730/94 af 31. oktober 1994 (),

under henvisning til Kommissionens beslutning 94/442/EF af 1. juli 1994 om indfoerelse af en forligsprocedure i forbindelse med regnskabsafslutningen for Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUFGL, Garantisektionen) (),

under henvisning til Kommissionens forslag forelagt den 1. juli 1994 (),

under henvisning til Raadets anmodning modtaget den 2. september 1994 om at afgive udtalelse om disse forslag, og

ud fra foelgende betragtninger:

Ressourceknaphed kombineret med proceduremaessige vanskeligheder har medfoert store forsinkelser i regnskabsafslutningsproceduren og skabt usikkerhed i de nationale forvaltninger om fortolkningen af retsakterne og de finansielle konsekvenser;

det har foert til en situation, hvor Kommissionen ikke har vaeret i stand til som et led i den aarlige regnskabsafslutningsprocedure at give rimelig sikkerhed for, at samtlige udgifter, der er opfoert i medlemsstaternes regnskaber, og som afholdes over Faellesskabets almindelige budget, er korrekt registreret og afholdt i overensstemmelse med faellesskabslovgivningen;

Retten har gentagne gange paatalt saavel dette forhold og svaghederne ved den interne kontrol af de betalingssystemer, der anvendes inden for EUGFL, Garantisektionen, som de uregelmaessigheder, der navnlig paa omraadet eksportrestitutioner er en foelge heraf ();

det forventes ikke, at Kommissionen vil vaere i stand til at opfylde betingelserne for at vedtage en samlet aarlig beslutning om regnskabsafslutning; sigtet med forslaget om at splitte regnskabsafslutningsproceduren op i to saerskilte procedurer er derfor at aendre maalene for regnskabsafslutningen, saaledes at der kan traeffes forebyggende og korrigerende foranstaltninger samtidig med eller kort efter gennemfoerelsen af de fysiske transaktioner, samt at etablere et bedre samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen;

i denne forbindelse boer den struktur og de procedurer, som foreslaas indfoert for de udbetalende organer, der er ansvarlige for den decentrale forvaltning af faellesskabsudgifterne, samt procedurerne for selve regnskabsafslutningen defineres mere praecist og styrkes;

en sanering af forvaltningen af EUGFL maa noedvendigvis indebaere, at der skal opkraeves morarenter, naar skyldige beloeb ikke er blevet overfoert til Kommissionen inden for den fastlagte frist, eller naar der skal tilbagesoeges uretmaessigt udbetalte beloeb -

VEDTAGET FOELGENDE UDTALELSE:

FOERSTE DEL:

GENERELLE BEMAERKNINGER

1. Retten bekraefter endnu engang, at den gaar ind for princippet om en samlet aarlig beslutning om afslutning af regnskaberne for EUGFL, Garantisektionen, der slaas fast i den oprindelige udformning af forordning (EOEF) nr. 729/70. Det er beklageligt, at Kommissionen ikke har kunnet sikre, at forordningen gennemfoertes tilfredsstillende, ved at der indfoertes tilstraekkeligt effektive kontrolprocedurer og administrative foranstaltninger over for tilfaelde, hvor faellesskabsreglerne ikke er fulgt, eller over for uregelmaessigheder, og ved at der afsattes de noedvendige ressourcer til denne kontrol.

2. Retten har gentagne gange konstateret denne tingenes tilstand i aarsberetninger og saerberetninger (), ligesom den har paapeget, at den interne kontrol af de systemer, der anvendes for betaling af udgifterne under EUGFL, Garantisektionen, ikke var af tilfredsstillende kvalitet. Den har ogsaa udtrykt sin beklagelse over, at der forekommer uregelmaessigheder i forvaltningen af EUGFL, Garantisektionen, ikke blot inden for omraadet eksportrestitutioner, men ogsaa inden for interventioner og direkte stoette.

3. Paa denne baggrund kan Kommissionens forslag betragtes som en kompromisloesning, hvor der tages hensyn til de svagheder, der er konstateret i forbindelse med regnskabsafslutningsproceduren, uden at de dog afhjaelpes fuldstaendigt. Retten henstiller derfor under henvisning til sine tidligere bemaerkninger, at Kommissionen holder sig forsigtighedsprincippet for oeje. Retten er tilhaenger af, at regnskabsafslutningsproceduren gennemfoeres hurtigere. Den foreslaar derfor, at en saadan ordning indfoeres i en forsoegsperiode, som Kommissionen evaluerer, hvorefter den kan indfoeres permanent. Retten mener, at Kommissionen blandt andet skal kunne stoette sig til de foerste resultater af den forligsprocedure, der skal finde sted i henhold til forslagets artikel 5, stk. 2, litra c), naar den derefter skal begrunde mere dybtgaaende aendringer af de gaeldende retsakter.

4. I henhold til Kommissionens forslag skal den hurtigere regnskabsafslutningsprocedure ikke finde anvendelse paa de finansielle foelger af konstaterede uregelmaessigheder. Den Europaeiske Unions rettigheder skal ogsaa sikres paa andre omraader end i forbindelse med uregelmaessigheder, og derfor gaar Retten ind for, at forsoemmelser heller ikke omfattes af den hurtigere regnskabsafslutningsprocedure, jf. bestemmelserne i artikel 8, stk. 2, i forordning (EOEF) nr. 729/70.

5. Med dette for oeje fremsaetter Retten i det foelgende en raekke saerlige bemaerkninger, der efter dens opfattelse forbedrer den foreslaaede tekst.

ANDEN DEL:

SAERLIGE BEMAERKNINGER

A) Forslaget om aendring af forordning nr. 729/70

Godkendelse af udbetalende organer

6. Retten understreger noedvendigheden af, at der fastlaegges omhyggeligt strukturerede procedurer for godkendelse af de udbetalende organer, fordi de spiller en saa central rolle i gennemfoerelsen af EUGFL, Garantisektionens politik. Kommissionen boer derfor som en del af de betingelser, der er fastlagt i artikel 4, stk. 7, i forordning (EOEF) nr. 729/70 for godkendelse af de udbetalende organer, definere klare kriterier, som skal opfyldes af de udbetalende organer eller de organer, der har faaet uddelegeret ansvarsomraader. Endvidere boer national godkendelse ske paa grundlag af en saerlig udtalelse fra Kommissionen, saaledes at man undgaar indbyrdes afvigende vurderinger af de udbetalende organers interne kontrolsystemer og administrative struktur.

Regnskabsafslutningsproceduren

7. Kommissionens forslag gaar ud paa at splitte regnskabsafslutningsproceduren op i to saerskilte revisionsprocedurer:

a) en aarlig revision af de udbetalende organers regnskaber paa grundlag af den disponible underliggende dokumentation alene med henblik paa at efterproeve, om regnskaberne over et bestemt regnskabsaars indtaegter og udgifter er korrekte, fuldstaendige og paalidelige,

b) kontroller omfattende flere regnskabsaar af, om udgifterne er afholdt i overensstemmelse med EF-retsforskrifterne (). Sigtet med denne kontrol er at efterproeve grundlaget for udgifterne og at kontrollere, at udgifter og indtaegter er afholdt henholdsvis inkasseret i overensstemmelse med faellesskabslovgivningen.

For at sikre sammenhaengen i den samlede regnskabsafslutningsprocedure skal maal, omfang og metode for hver af disse to revisionsfaser defineres praecist.

8. Beslutningen om afslutningen af aarsregnskaberne maa i vidt omfang vaere baseret paa erklaeringer om, at de udbetalende organers regnskaber er fuldstaendige, korrekte og paalidelige. Det skal understreges, at Kommissionen har det endelige ansvar, og at disse erklaeringer i denne forbindelse har meget vaesentlig betydning, og derfor boer det i forslaget til aendring af Raadets forordning fastslaas, at:

a) de organer eller virksomheder, som reviderer regnskaberne, funktionelt og administrativt skal vaere fuldstaendig uafhaengige af de udbetalende organer (artikel 4, stk. 3a, i forordning (EOEF) nr. 729/70),

b) Kommissionen skal have meddelt navnene paa de organer, som skal revidere regnskaberne (artikel 4, stk. 3a, i forordning (EOEF) nr. 729/70),

c) inden Kommissionen forlader sig paa erklaeringerne, boer den for at sikre, at de er homogene og paalidelige undersoege, om revisionerne er gennemfoert i overensstemmelse med internationalt anerkendte revisionsnormer, og efterproeve effektiviteten af de interne kontrolsystemer (artikel 5, stk. 1a, i forordning (EOEF) nr. 729/70) samt sikre sig, at resultaterne er et tilstraekkeligt grundlag for disse erklaeringer.

9. Kontrollen af, om udgifterne er afholdt i overensstemmelse med EF-retsforskrifterne, boer omfatte de enkelte transaktioner. Sigtet med denne kontrol boer vaere paa grundlag af et repraesentativt udsnit af transaktionerne at efterproeve, om de udgifter, der er afholdt over EUGFL, Garantisektionens budget, er afholdt i overensstemmelse med faellesskabsretsreglerne. Kontrollen boer ogsaa omfatte en efterproevelse af lovligheden og den formelle rigtighed af de underliggende transaktioner, paa grundlag af hvilke de endelige modtagere kan identificeres - navnlig inden for risikoomraader - og en kontrol af, om de udgiftsudloesende begivenheder faktisk har fundet sted.

10. Af forsigtighedshensyn, jf. punkt 3 ovenfor, mener Retten, at Kommissionens forslag om straks at forkorte regnskabsafslutningsproceduren til tre aar omfattende det loebende regnskabsaar og de to forudgaaende regnskabsaar (artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning (EOEF) nr. 729/70) gaar for langt, og at perioden boer aendres til fem aar omfattende det loebende regnskabsaar og de fire forudgaaende regnskabsaar. Med denne nye tidsplan boer Kommissionen for at sikre, at samtlige udgifter i realiteten er daekket, ved begyndelsen af hvert regnskabsaar fastlaegge et rullende fleraarigt program for det loebende regnskabsaar og de foelgende fire regnskabsaar for kontrollen af, om udgifterne er afholdt i overensstemmelse med EF-retsforskrifterne. I den forbindelse boer den forelaegge en rapport om den revision, der er gennemfoert i det foregaaende regnskabsaar (artikel 5, stk. 2a, i forordning (EOEF) nr. 729/70).

11. De beslutninger, der er en foelge af kontrollen af, om EF-forskrifterne er fulgt, og som gaar ud paa at nedsaette eller forhoeje det af Faellesskabet finansierede beloeb, vil hver gang have relation til specifikke budgetomraader og normalt omfatte udgifterne vedroerende mere end et enkelt regnskabsaar. For at sikre tilstraekkelig gennemskuelighed boer det i disse beslutninger anfoeres for hver enkelt medlemsstat, hvilke budgetomraader og regnskabsaar de paagaeldende beloeb vedroerer.

12. Efter Rettens opfattelse boer der fastsaettes praecise frister for alle faser i regnskabsafslutningsproceduren, saaledes at det navnlig undgaas, at ikke-afsluttede sager opretholdes for laenge. Det er ogsaa absolut noedvendigt, at der fastsaettes regler om opkraevning af morarenter i de tilfaelde, hvor skyldige beloeb, for hvilke der er fastsat praecise betalingsfrister, overfoeres for sent, samt i forbindelse med tilbagesoegning af uretmaessigt udbetalte beloeb.

13. Retten bemaerker, at Kommissionen allerede har besluttet () at indfoere en forligsprocedure, saafremt resultaterne af den kontrol af, om EF-retsforskrifterne er fulgt, der er omhandlet i artikel 5, stk. 2, litra c), sidste led, i forslaget til aendring af forordning (EOEF) nr. 729/70, taler herfor. Da denne nye procedure sandsynligvis vil indvirke paa kommende regnskabsafslutninger, boer Kommissionen om nogle aar, men inden den 31. december 1998, foretage en omhyggelig evaluering af forligsproceduren og resultaterne af den.

Evaluering af den nye ordning

14. De foreslaaede aendringer i procedurerne for regnskabsafslutningen er vaesentlige. Det er i mange henseender vanskeligt at forudsige, hvilken indvirkning de vil faa paa gennemfoerelsen af EUGFL, Garantisektionens politik. Retten mener derfor, at Kommissionen inden den 31. december 1998 boer forelaegge budgetmyndigheden en evaluering af, hvorledes de nye procedurer fungerer. Denne evaluering boer omfatte:

- godkendelsen af de udbetalende organer,

- attesteringen af regnskaberne,

- kontrollen af, om EF-retsforskrifterne er fulgt,

- forligsproceduren.

Denne evaluering boer ogsaa forelaegges Revisionsretten (artikel 2 i forslaget til Raadets forordning).

B) Forslaget om aendring af finansforordningen

15. Sigtet med Kommissionens forslag er at tilpasse finansforordningens bestemmelser til de aendringer, den foreslaar til forordning (EOEF) nr. 729/70.

16. Retten mener, at de ovenfor fremsatte henstillinger mutatis mutandis ogsaa finder anvendelse paa forslaget til aendring af finansforordningen, dog boer artikel 102, stk. 5, om resultaterne af kontrollen af, om EF-retsforskrifterne er fulgt, ogsaa tage sigte paa en eventuel udgiftsstigning.

TREDJE DEL:

AENDRINGSFORSLAG

17. Retten forelaegger i det foelgende i oversigtsform de aendringsforslag og bemaerkninger til Kommissionens forslag, der er omhandlet i foerste og anden del.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg paa moedet den 15. december 1994.

Paa Revisionsrettens vegne

André J. MIDDELHOEK

Formand

() EFT nr. L 94 af 28. 4. 1970, s. 13.

() EFT nr. L 356 af 31. 12. 1977.

() EFT nr. L 293 af 12. 11. 1994, s. 7.

() EFT nr. L 182 af 16. 7. 1994, s. 45.

() EFT nr. C 284 af 12. 10. 1994, s. 5, og KOM(94) 240 af 1. 7. 1994.

() a) AArsberetninger:

a) - Bemaerkninger om regnskabsafslutningsproceduren:

a) - - AArsberetningen for 1986, punkt 5.26 (EFT nr. C 336 af 15. 12. 1987)

a) - - AArsberetningen for 1988, punkt 5.1-5.32 (EFT nr. C 312 af 12. 12. 1989)

a) - Bemaerkninger om medlemsstaterne:

a) - - AArsberetningen for 1989 (EFT nr. C 313 af 12. 12. 1990)

a) - - AArsberetningen for 1990 (EFT nr. C 324 af 13. 12. 1991)

a) - - AArsberetningen for 1991 (EFT nr. C 330 af 15. 12. 1992)

a) - - AArsberetningen for 1992 (EFT nr. C 309 af 16. 11. 1993)

a) - - AArsberetningen for 1993 (EFT nr. C 327 af 24. 11. 1994)

b) Saerberetninger:

a) - Nr. 2/89 om markedsordningen for friske og forarbejdede frugter og groensager (EFT nr. C 128 af 24. 5. 1989)

a) - Nr. 2/90 om forvaltning af og kontrol med eksportrestitutioner (EFT nr. C 133 af 31. 5. 1990)

a) - Nr. 2/92 om eksportrestitutioner til udvalgte stoerre eksportoerer inden for mejerisektoren (EFT nr. C 101 af 22. 4. 1992)

a) - Nr. 4/93 om kvoteordningen til styring af produktionen af maelk og mejeriprodukter (EFT nr. C 227 af 23. 8. 1993)

a) - Nr. 7/93 om kontrol af svig og uregelmaessigheder paa landbrugsomraadet (EFT nr. C 307 af 13. 11. 1993)

a) - Nr. 8/93 om den faelles markedsordning for raatobak (EFT nr. C 64 af 2. 3. 1994).

() Kontrol af, om de udgiftsudloesende begivenheder har fundet sted, og af lovligheden og den formelle rigtighed af de afholdte udgifter.

() Kommissionens beslutning 94/442/EF af 1. 6. 1994 om indfoerelse af en forligsprocedure i forbindelse med regnskabsafslutningen for Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, EFT nr. L 182 af 16. 7. 1994, s. 45.