ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

Kvalitetsramme for praktikophold

Ledsagedokument til

Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget

Et opsving med høj beskæftigelse

INDHOLDSFORTEGNELSE

1........... Indledning....................................................................................................................... 3

2........... Rammebestemmelsernes anvendelsesområde................................................................... 4

3........... Regulering og tilrettelæggelse af praktikophold i medlemsstaterne..................................... 5

4........... På vej mod en kvalitetsramme for praktikophold............................................................. 8

5........... Det videre forløb.......................................................................................................... 10

Ansvarsfraskrivelse: Dette dokument er et orienterende arbejdsdokument fra Europa-Kommissionens tjenestegrene. Det er ikke udtryk for Kommissionens officielle holdning til emnet, og det foregriber heller ikke Kommissionens stillingtagen.

1. Indledning

Stigningen i arbejdsløsheden blandt unge i alderen 15-24 år har været dramatisk. Siden 2008 er det samlede antal unge arbejdsløse i EU steget med en million. Der er nu mere end fem millioner unge i EU-27 under 25 år, som ikke kan finde et job.

I den sammenhæng kan praktikophold spille en vigtig rolle for at øge de unges muligheder for at få adgang til arbejdsmarkedet. Praktikophold kan bygge bro over kløften mellem den teoretiske viden opnået under uddannelse og de kvalifikationer og kompetencer, der er nødvendige på en arbejdsplads, og på den måde øge de unges chancer for at finde et job.

Praktikophold spiller dog ikke altid den rolle, de burde. I flere år har der været fremsat kritik af kvaliteten af praktikophold. Den franske organisation "Génération précaire"[1] og den østrigske organisation "Generation Praktikum"[2] har f.eks. udtrykt alvorlig bekymring over, at praktikophold kan misbruges som en kilde til billig eller gratis arbejdskraft af arbejdsgivere, og at denne praksis i mange tilfælde ikke tilvejebringer det første skridt hen imod anstændig og bæredygtig beskæftigelse. Det hævdes, at denne situation kan føre til en ond cirkel af usikre ansættelsesforhold og usikkerhed. I nogle medlemsstater har unge iværksat initiativer med det formål at forbedre gennemsigtigheden af praktikophold.[3] I 2010 vedtog Europa-Parlamentet initiativbetænkningen "Fremme af de unges adgang til arbejdsmarkedet, styrkelse af status for praktikanter og praktik- og lærlingeordninger"[4], hvori Kommissionen opfordres til at oprette et europæisk kvalitetscharter om praktikordninger, fremlægge statistikker om praktikophold og gennemføre en sammenlignende undersøgelse af de forskellige praktikordninger i medlemsstaterne.

Senest har European Youth Forum fremlagt et forslag om et europæisk charter om praktikophold[5] med udgangspunkt i en onlinehøring af unge. Resultaterne af høringen viser, at læringsdimensionen af praktikophold i mange lande har været faldende, og at praktikanter bliver pålagt opgaver, som ikke medvirker til at fremme deres faglige udvikling.

Kommissionen har anerkendt behovet for at imødekomme disse bekymringer. Kommissionen tilkendegav følgelig i Europa 2020-flagskibsinitiativet "Unge på vej"[6], som blev udsendt i 2010, at den vil fremsætte forslag til nye rammer for praktikophold af kvalitet og inddrage tværnationale ophold, arbejdsmarkedsparternes rolle og aspekter vedrørende virksomhedernes sociale ansvar. I overensstemmelse med dette tilsagn opfordrede medlemsstaterne i Rådets konklusioner om ungdomsarbejdsløshed fra juni 2011 Kommissionen til at vejlede om betingelserne for praktikophold af høj kvalitet ved hjælp af en kvalitetsramme for praktikophold[7].

I lyset af den yderligere forringelse af unges muligheder for at få adgang til arbejdsmarkedet iværksatte Kommissionen "Initiativet Muligheder for Unge"[8] i december 2011. En af de vigtigste foranstaltninger under initiativet vedrører Kommissionens støtte til medlemsstaterne, så der opnås en mere effektiv udnyttelse af Den Europæiske Socialfond, bl.a. til at støtte praktikpladser, som det allerede sker i nogle lande. Kommissionens støtte til tværnationale praktikophold af høj kvalitet under Erasmus- og Leonardo da Vinci-programmerne vil desuden blive øget i den resterende del af den nuværende programmeringsperiode, og der foreslås en yderligere forøgelse af budgettet i "Erasmus for alle"-programmet, som indledes i 2014. Initiativet Muligheder for Unge bekræfter også Kommissionens tidligere tilsagn om at fremlægge en kvalitetsramme for praktikophold i 2012.

På den baggrund og i erkendelse af, at praktikophold af høj kvalitet kræver inddragelse af alle relevante aktører, først og fremmest virksomheder, men også nationale myndigheder, arbejdsmarkedsparter og repræsentanter for unge og lærlinge, fremlægger Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion dette oplæg for at høre alle berørte parter. Målet er at skabe den nødvendige enighed, så en fælles anerkendelse af en kvalitetsramme for praktikophold kan udformes som en henstilling fra Rådet, der vedtages inden udgangen af 2012, som Kommissionen påpeger i sin meddelelse "Et opsving med høj beskæftigelse"[9]. Dette arbejdsdokument forpligter kun Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion og ikke Kommissionen som helhed. Oplysningerne i dette dokument gives alene med henblik på høring og repræsenterer eller foregriber ikke den endelige holdning, som Kommissionen vedtager i forhold til det omhandlede emne.

2. Rammebestemmelsernes anvendelsesområde

Der er ingen fælles europæisk definition af praktikophold, og der er ofte forvirring omkring termerne praktikophold og lærlingeordninger. I forbindelse med dette initiativ bruges kun termen "praktikophold", idet den henviser til:

jobtræning, der omfatter en uddannelsesmæssig komponent (evt. som en del af et studium), som er tidsbegrænset. Formålet med disse praktikophold er at lette praktikantens overgang fra uddannelse til arbejdsliv ved at tilvejebringe praktisk erfaring, viden og kompetence som supplement til vedkommendes teoretiske uddannelse.

Dette initiativ fokuserer derfor primært på praktikophold, der er en del af videregående uddannelser, og praktikophold (oftest for universitetsuddannede), der kun involverer praktikanten og arbejdsgiveren. Tværnationale praktikophold er også omfattet af dette initiativ, mens det ikke omfatter lærlingeordninger.

Selv om en lærlingeordning har næsten samme mål som et praktikophold beskrevet ovenfor, er det snarere en systematisk, langsigtet uddannelse i et erhverv med skiftende perioder på arbejdspladsen og på en uddannelsesinstitution eller en erhvervsskole. I forbindelse med lærlingeordninger påtager arbejdsgiveren sig desuden ansvaret for at levere en uddannelse, der fører til et bestemt erhverv.

3. Regulering og tilrettelæggelse af praktikophold i medlemsstaterne

Som en del af et pilotprojekt, som Europa-Parlamentet har taget initiativ til, har Kommissionen iværksat en undersøgelse af en omfattende oversigt over praktikopholdsordninger i medlemsstaterne (i det følgende benævnt "undersøgelsen").

Undersøgelsen vil foreligge i maj 2012, og dermed fremlægges der for første gang udførlige oplysninger om de relevante nationale politikker og lovgivningsrammer for praktikophold samt udbud, indhold og kvalitet af praktikophold. De vigtigste foreløbige resultater er anført nedenfor.

Oversigt over niveau af national lovgivning

I mange medlemsstater er der enten ingen bestemmelser, som udtrykkeligt omhandler praktikophold, eller de er meget begrænsede og er i nogle tilfælde indeholdt i anden lovgivning – typisk vedrørende uddannelse og undervisning[10]. På tværs af de medlemsstater, der har specifik lovgivning, er praktikophold kendetegnet ved følgende fællestræk: i) det almene uddannelsesformål, ii) det praktiske læringselement og iii) deres midlertidige karakter.

Praktikophold, der indgår i læseplanen for (videregående) uddannelser, er generelt mere regulerede. Praktikophold, der tilbydes på ad hoc-grundlag af arbejdsgivere, og som unge frivilligt påtager, når de har bestået deres eksamen, er ofte mindre regulerede.

I medlemsstater, som har indført formelle foranstaltninger, vedrører reglerne om kvaliteten af praktikophold navnlig:

· løn

· social sikring

· adgang til og kvalitet af uddannelse

· erhvervserfaring

· risiko for at erstatte fast personale.

For specifikke erhverv, hvor gennemførelsen af obligatoriske praktikophold er en del af den obligatoriske erhvervsuddannelse (typisk medicin/sygepleje, jura, undervisning og arkitektur/ingeniørvirksomhed), har faglige sammenslutninger udviklet bestemmelser i næsten alle medlemsstater. Disse bestemmelser giver dog ikke altid en garanti for kvaliteten af praktikophold. Italien udmærker sig f.eks. ved sin stramt regulerede ramme for de liberale erhverv, men i praksis adskiller den måde, som praktikopholdene gennemføres på, sig betydeligt fra de retlige bestemmelser.

Oversigt over adgang til/tilgængelighed af praktikophold

I hele EU lægges der i stigende grad vægt på praktikophold og praktisk erhvervserfaring som nøgleværktøjer, der kan hjælpe unge arbejdsløse og nyuddannede i deres overgang til arbejdslivet[11]. I Syd- og Østeuropa støttes disse ordninger (i det mindste delvist) af Den Europæiske Socialfond. De har ofte til formål at øge udbredelsen af praktikophold gennem tilskud til arbejdsgivere, bidrag til socialsikringsordninger eller kompensation og tilskud direkte til praktikanterne.

Generelt integreres obligatoriske eller frivillige praktikophold og praktisk jobtræning i vid udstrækning i læseplaner. I forbindelse med sådanne praktikophold sikres overvågningen og kvalitetssikringen af uddannelsesinstitutionerne, de klare læringsmål og de mere motiverede virksomheder. Der er dog mangel på sådanne praktikpladser på grund af de svage forbindelser mellem uddannelsessystemerne og arbejdsmarkedet og de små og mellemstore virksomheders problemer med at mobilisere interne ressourcer til at lede og oplære praktikanter. I nogle lande er arbejdsgiverne på den anden side bekymrede over, at uddannelsessystemet ikke kan imødekomme deres behov for kompetencer (EL, LV, RO og UK). Derfor skal partnerskaberne mellem virksomhed og uddannelsesinstitutioner tydeligvis forbedres for at øge antallet af praktikophold med tilknytning til læseplaner.

Praktikophold i udlandet er en særlig kategori af praktikophold. I henhold til Eurobarometer-undersøgelsen Unge på Vej (2011) hjælper tværnational læring unge med at få kendskab til og tilpasse sig kravene på EU's arbejdsmarked, hvor de ikke alene udvikler sproglige og specifikke faglige erhvervskompetencer, men også de "bløde" kompetencer, som f.eks. teamarbejde, selvtillid og tilpasningsevne, som er afgørende for en vellykket overgang fra uddannelse til arbejde.

Det netop vedtagne EU-benchmark for læringsmobilitet[12] fastsætter ambitiøse mål. Mindst 20 % af personer, der har bestået en videregående uddannelse, og mindst 6 % af personer med en erhvervsrettet grunduddannelse bør have gennemført et studie- eller praktikophold (herunder udstationeringer) i udlandet inden 2020. Dette benchmark kan ikke opfyldes gennem EU-programmerne alene, men vil kræve betydelig støtte fra nationale foranstaltninger. Det skal derfor sikres, at disse praktikophold er af god kvalitet og giver relevante læringsmuligheder.

En nylig undersøgelse iværksat af Kommissionen[13] bekræfter behovet for en indsats for at lette praktikanternes tværnationale mobilitet. De prioriteringer, der kortlægges i undersøgelsen, omhandler behovet for yderligere at afklare de kontekstmæssige, juridiske og lovgivningsmæssige forskelle mellem medlemsstaterne, som påvirker tværnationale praktikophold, forbedre adgangen til information og indføre mere konkrete krav og kriterier for den overordnede tilrettelæggelse af praktikophold i udlandet.

Primære mangler/problemer i forbindelse med kvaliteten af praktikophold

Hvad angår kvaliteten af praktikophold, rapporteres der kritisabel praksis i medlemsstaterne, og typerne af lovgivning varierer kun lidt. De væsentligste problemer i alle medlemsstaterne vedrører:

· lav løn, lav beskyttelse og forholdsvis dårlige vilkår og betingelser

· manglende undervisningsindhold af høj kvalitet

· brug af praktikanter til at udføre rutinearbejde

· afskedigelse af faste medarbejdere til fordel for praktikanter.

I en række lande hang bekymringerne over praktikophold sammen med mere almene bekymringer over unge, der fastholdes i usikker eller ustabil beskæftigelse (f.eks. EL, ES, FR, IT, LT, PL, PT og UK). Kritisabel praksis kan tilsyneladende navnlig tilskrives de unges dårlige position på arbejdsmarkedet, som giver arbejdsgiverne mulighed for at udnytte unge, der kæmper for at komme i beskæftigelse. Dette gælder navnlig i lande og sektorer, hvor mange unge forsøger at finde arbejde.

I 19 medlemsstater indgås der almindeligvis aftaler om praktikophold, men et krav om mindsteløn findes kun i 11 medlemsstater. Læringsindholdet af et praktikophold er oftest defineret formelt, hvis en uddannelsesinstitution er involveret. Ved praktikophold, der kun involverer praktikanten og arbejdsgiveren, mangler der dog ofte en definition af indholdet. Det betyder ikke nødvendigvis, at sådanne ophold er helt uden struktur eller indhold. I Det Forenede Kongerige tilbyder mange arbejdsgivere f.eks. velstrukturerede praktikophold med et indhold, der er fastlagt på forhånd. Dokumentationen viser dog, at der er store forskelle på dette område. Selv i medlemsstater, hvor indholdet af praktikophold er fastlagt (f.eks. AT og LU), gives der udtryk for bekymring over, at arbejdsgiverne ikke altid overholder disse regler.

Et af de mest bekymrende forhold i forbindelse med praktikophold er manglen på passende social sikring (oftest tilbydes praktikanten kun sundhedsforsikring og i nogle tilfælde forsikring mod erhvervsbetingede risici og arbejdsulykker). Det skal dog bemærkes, at praktikophold, som indgår i offentlige programmer, i stigende grad forpligter arbejdsgiverne til at betale praktikanternes socialsikringsbidrag, enten helt eller delvist gennem tilskud (f.eks. i CY, EL og PL).

Praktikanterne tilbydes generelt skriftlige aftaler om praktikophold, men der er store forskelle mellem disse aftalers beskaffenhed (og dermed rettighederne) på tværs af lande og sektorer. Der er desuden ingen fælles definition af en "passende" løn. Manglen på kompensation eller lav løn og udsigten til udnyttelse er almene bekymringer, navnlig i forbindelse med praktikophold på det åbne marked og obligatoriske erhvervsuddannelsesordninger.

Risikoen for, at faste medarbejdere erstattes af praktikanter, er større i medlemsstater med høj arbejdsløshed og/eller ugunstige arbejdsmarkedsforhold for unge (f.eks. EL, ES, IT og PT). Brugen af praktikanter som gratis arbejdskraft vinder dog frem i andre lande, hvor unge er nødt til at gennemføre flere praktikophold, inden de finder regulær beskæftigelse.

Endelig er misbruget af praktikanter mere udbredt, når der mangler overvågning og klare mål for praktikopholdene. Der påvises desuden betydelige kønsbestemte lønforskelle i forbindelse med praktikophold, idet der er en større andel af kvinder i ubetalt eller dårligt betalt praktik.

4. På vej mod en kvalitetsramme for praktikophold

Bevidstheden om problemerne med kvaliteten af praktikophold og muligt misbrug er voksende i EU, og der er forsøg på at gennemføre specifikke kvalitetsrammer for at løse disse problemer (f.eks. AT, EL, FI, FR, IT og UK).

En kvalitetsramme på EU-plan, som udformes i samarbejde med regeringsrepræsentanter, arbejdsmarkedsparterne, ungdomsorganisationer og andre relevante berørte parter, kan medvirke til at forbedre kvaliteten af praktikophold i EU. Fremme af praktikophold af god kvalitet vil medvirke til at opfylde målene i Europa 2020-strategien, idet det vil lette overgangen til arbejdsmarkedet og fremme og lette geografisk mobilitet for unge.

Følgende elementer er baseret på undersøgelsens resultater og de eksisterende eksempler på bedste praksis i medlemsstaterne og kan overvejes ved udviklingen af en sådan ramme:

a) Indgåelse af praktikaftale

Både undersøgelsen af en omfattende oversigt over praktikopholdsordninger i medlemsstaterne og spørgeskemaet fra European Youth Forum viste, at der for en stor andel af praktikopholdene (25 % af alle, der deltog i European Youth Forums undersøgelse) ikke indgås en aftale mellem praktikanten og værtsorganisationen. Dette skaber en situation, hvor praktikanten ikke er sikret af lovgivningen, og hvor organisationen ikke kan være sikker på, hvilket bidrag praktikanten vil yde. Praktikaftalen bør danne grundlag for alle praktikophold og bør omfatte erhvervsmæssige og læringsmæssige mål, varighed og løn/kompensation i relevante tilfælde. Sådanne krav gælder allerede for uddannelsesaftaler og kvalitetsforpligtelser under Erasmus- og Leonardo da Vinci-programmerne. De er baseret på principperne i det europæiske kvalitetscharter for mobilitet[14], som blev vedtaget af Europa-Parlamentet og medlemsstaterne i 2006.

b) Definition af erhvervsmæssige og læringsmæssige mål og vejledning

Der er større sandsynlighed for, at praktikophold med veldefinerede erhvervsmæssige og læringsmæssige mål indeholder nyttige uddannelseselementer og dermed hjælper praktikanten med at finde et job efter praktikopholdet. Ud over fastlæggelsen af de erhvervsmæssige og læringsmæssige mål for praktikopholdet bør en personlig vejleder udpeges i værtsorganisationen for hver praktikant i organisationen. Vejlederen bør overvåge praktikantens fremskridt og forklare generelle arbejdsprocedurer og -teknikker. Vejlederen bør også give feedback til praktikanten om vedkommendes præstation i form af en midtvejsevaluering og en endelig evaluering.

c) Korrekt anerkendelse af praktikopholdet

I henhold til de indsamlede data afsluttes praktikophold ofte uden et egentligt certifikat, som bekræfter den viden, de kvalifikationer og de kompetencer, der er opnået under praktikopholdet. Når et praktikophold er afsluttet, bør praktikanten modtage et certifikat, der angiver praktikopholdets varighed og uddannelsesmæssige indhold, de udførte opgaver samt den viden, de kvalifikationer og de kompetencer, der er opnået. Europass-mobilitetsdokumentet kan f.eks. bruges til at registrere viden og kvalifikationer, der er opnået i et andet land[15].

d) Rimelig varighed

Udskiftningen af faste medarbejdere med praktikanter bliver mere og mere udbredt. For at mindske denne tendens er det vigtigt, at varigheden af praktikophold fastlægges klart, så de kan bruges som et redskab til at sikre en lettere overgang til arbejdsmarkedet. Generelt vurderes en praktikperiode på 3-6 måneder at være passende afhængigt af typen af praktikophold (del af et uddannelsesprogram eller efter eksamen). Undtagelser kan omfatte særlige erhverv, som f.eks. advokater, lærere og læger.

e) Tilstrækkelig social beskyttelse og aflønning af praktikanten

Et af de alvorligste problemer, der rapporteres, er, at praktikanterne ofte ikke nyder tilstrækkelig social beskyttelse i deres praktikland (navnlig almindelig sundheds- og ulykkesforsikring).

Praktikophold af god kvalitet er ikke nødvendigvis lønnede. Under praktikantens studier kan ubetalte praktikophold være relevante, hvis praktikanten tilbydes socialsikring. I sådanne tilfælde anbefales godtgørelse af udgifter eller støtte i form af naturalydelser (f.eks. rejse, kost og logi). For praktikophold for universitetsuddannede anbefales generelt aflønning, idet praktikanten allerede har en jobkvalificerende uddannelse og ikke længere er studerende. Lavtlønnede eller ubetalte praktikophold fører endvidere til situationer, hvor personer, der ikke har den nødvendige økonomiske eller familiemæssige baggrund, ikke har denne mulighed for at opnå praktisk erfaring.

f) Gennemsigtighed af oplysninger om rettigheder og forpligtelser

Rettighederne og forpligtelserne for praktikanten, arbejdsgiveren og evt. uddannelsesinstitutionen bør være gennemsigtige og klare for alle parter. Ajourførte oplysninger samt lovgivningsmæssige og andre regler, der gælder på europæisk og nationalt plan, bør være lettilgængelige i et sammenligneligt format for alle parter, der er involveret i tilrettelæggelsen og gennemførelsen af praktikophold. Problemerne med at få adgang til pålidelige og udførlige oplysninger om disse bestemmelser på tværs af alle medlemsstaterne er én af de væsentligste hindringer for tilrettelæggelsen af tværnationale praktikophold.

5. Det videre forløb

Kommissionen har ved flere lejligheder tilkendegivet sin hensigt om at fremlægge en kvalitetsramme for praktikophold. Med dette høringsdokument[16] baner Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion vejen for Kommissionens forslag til Rådets henstillinger om en sådan ramme inden udgangen af 2012.

Alle berørte parter opfordres til at indgive bemærkninger om de væsentligste elementer ovenfor og navnlig om:

1. initiativets omfang

2. den form, et sådant initiativ bør have på EU-plan, og

3. de væsentligste elementer, der definerer praktikophold af høj kvalitet, og som bør indgå i kvalitetsrammen.

Bemærkninger kan sendes til EMPL-QUALITY-STAGES@EC.EUROPA.EU

Personer uden adgang til internettet kan sende deres besvarelser til følgende adresse: European Commission Directorate-General for Employment, Social Affairs & Inclusion Consultation on a Quality Framework for Traineeships Unit C3 rue Joseph II 27 B - 1040 Brussels

Tidsfrist for bemærkninger: 11. juli 2012

[1] www.generation-precaire.org.

[2] www.generation-praktikum.at.

[3] F.eks. i Italien (se www.reppublicadeglistagisti.it).

[4] Ordfører: Emilie Turunen MEP, EP 2009/2221(INI), 14.6.2010.

[5] www.qualityinternships.eu.

[6] KOM(2010) 477 endelig af 15.9.2010.

[7] Rådets konklusioner 11838/11 af 17. juni 2011: "Fremme af unges beskæftigelse med henblik på at nå Europa 2020-målene".

[8] KOM(2011) 933 endelig af 20.12.2011.

[9] KOM(2012) 173 endelig af 18.4.2012.

[10] F.eks. i AT, CY, CZ, DE, EL, IE, LU, MT, PL, PT, SK og UK.

[11] F.eks. BE, CY, DK, EE, EL, ES, IE, FI, FR, HU, LT, LU, LV, MT, NL, PT, PL, SE og UK.

[12] Rådets konklusioner om et benchmark for læringsmobilitet (2011/C372/08 EUT af 20.12.2011).

[13] Study on a possible framework to facilitate transnational mobility for placements at enterprises, GHK for Europa-Kommissionen, april 2011.

[14] Europa-Parlamentets og Rådets henstilling 2006/961/EF om tværnational mobilitet i Det Europæiske Fællesskab i uddannelsesøjemed: Det europæiske kvalitetscharter for mobilitet (EUT L 394 af 30.12.2006).

[15] http://www.europass.ie/europass/euro_mob.html.

[16] Oplysningerne i dette dokument repræsenterer eller foregriber ikke den endelige holdning, som Kommissionen vedtager i forhold til det omhandlede emne.