Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 77/388/EØF om det fælles merværdiafgiftssystem for så vidt angår proceduren for vedtagelse af fravigende foranstaltninger samt tildeling af gennemførelsesbeføjelser"

(KOM(2003) 335 endelig - 2003/0120 (CNS))

(2004/C 32/26)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 20. juni 2003 under henvisning til EF-traktatens artikel 262, at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som udpegede Antonello Pezzini til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 16. oktober 2003.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 403. plenarforsamling af 29. og 30. oktober 2003, mødet den 30. oktober, følgende udtalelse med 62 stemmer for, ingen imod og 2 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Forslaget om ændring af Rådets direktiv 77/388/EØF om indførelse af et fælles merværdiafgiftssystem (sjette momsdirektiv) tager sigte på at gøre proceduren i henhold til artikel 27 og 30 i direktivet mere gennemsigtig samt at indføre en procedure, der giver Rådet mulighed for at vedtage gennemførelsesregler for moms på fællesskabsplan.

2. Proceduren i henhold til artikel 27 og 30

2.1. I medfør af ovennævnte artikel 27 og 30 kan Rådet give en medlemsstat tilladelse til i sin lovgivning at indføre særlige foranstaltninger, der fraviger bestemmelserne i det sjette direktiv, dels for at forenkle momsopkrævningen eller undgå visse former for svig eller unddragelse, dels for at fremme indgåelse af aftaler med tredjelande eller internationale organisationer.

2.2. Proceduren fastsætter især, at en medlemsstat, som ønsker at indføre særlige fravigende foranstaltninger, skal underrette Kommissionen herom og fremsende alle de nødvendige oplysninger. Det fastsættes endvidere, at Rådets samtykke dog anses for opnået, såfremt hverken Kommissionen eller nogen medlemsstat inden for en frist på to måneder efter, at de øvrige medlemsstater er blevet underrettet om anmodningen, har bedt om at få sagen behandlet af Rådet.

2.3. I henhold til de nævnte bestemmelser kan Rådet altså stiltiende vedtage beslutninger i spørgsmål, den ikke har fået formelt forelagt. I de indledende faser af proceduren har den anmodende medlemsstat således sendt anmodningen om tilladelse til Kommissionen, som underretter de øvrige medlemsstater herom. Kommissionen er ikke forpligtet til at forelægge et forslag for Rådet, som i sidste instans kan få ansvaret for en beslutning uden at have været inddraget i proceduren.

2.4. På grund af sin forenklede karakter sikrer proceduren hverken formidling om eller gennemsigtighed i Rådets beslutninger, hvilket kan være til skade for et korrekt fungerende indre marked. Som situationen er i dag, giver en stiltiende rådsbeslutning ikke de afgiftspligtige mulighed for at få kendskab til tilladelsens indhold eller til de forhold, Rådet har lagt til grund for beslutningen.

3. Kommissionens forslag vedrørende proceduren for vedtagelse af fravigende foranstaltninger i henhold til artikel 27 og 30

3.1. Kommissionen mener, at særlige fravigende foranstaltninger fra bestemmelserne i det sjette EU-direktiv, som er baseret på artikel 27 og 30, i alle parters interesse skal vedtages efter en lovgivningsprocedure, der sikrer gennemsigtighed i beslutningerne og disses overensstemmelse med traktatbestemmelserne og de almindelige fællesskabsretlige principper.

3.2. Efter Kommissionens mening er det derfor nødvendigt at ændre bestemmelsen om, at Rådet stiltiende kan give sit samtykke, for i stedet at kræve, at anmodninger om fravigelse skal være genstand for et forslag fra Kommissionen og en formel rådsbeslutning.

3.3. Kommissionens ændringsforslag fastsætter især, at proceduren starter med en anmodning fra en medlemsstat, som skal forelægge sagen for Kommissionen med alle de nødvendige relevante oplysninger. Hvis Kommissionen mener at have alle de nødvendige oplysninger eller ikke at behøve yderligere, underretter den den anmodende medlemsstat herom. I modsat fald anmoder Kommissionen den pågældende medlemsstats kompetente myndigheder om yderligere oplysninger.

3.4. Inden tre måneder efter at Kommissionen har givet underretning eller meddelelse om ikke at have spørgsmål vedrørende anmodningen, forelægger den Rådet et forslag til beslutning eller en meddelelse med angivelse af sine indvendinger mod det hensigtsmæssige i at vedtage de særlige fravigende foranstaltninger, medlemsstaten anmoder om tilladelse til at indføre.

4. Gennemførelsesforanstaltninger

4.1. Erfaringerne fra overgangsordningen for beskatning af transaktioner inden for EU har vist, at forskellene i de nationale bestemmelser mht. skattetryk og administrative procedurer er til skade for momssystemets neutralitet og lægger hindringer i vejen for virksomhedernes internationalisering og for en fuldstændig realisering af enhedsmarkedet. De enkelte medlemsstater udlægger og anvender således fortsat det fælles momssystem, der indførtes med Rådets sjette direktiv, meget forskelligt.

4.2. For at få gennemført det indre marked er det særdeles vigtigt at sikre en tilnærmelse af de nationale bestemmelser og, især hvad angår moms, at vedtage foranstaltninger, der kan garantere en ensartet anvendelse af afgiftssystemet i EU. Sådanne foranstaltninger blev imidlertid ikke truffet, da det sjette momsdirektiv blev vedtaget.

4.3. Momsudvalget blev nedsat for at fremme en ensartet anvendelse af direktivets bestemmelser og muliggøre et mere effektivt samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen. Som rådgivende organ skal det vedtage retningslinjer om, hvordan bestemmelserne i sjette direktiv skal anvendes, med særlig vægt på problemerne vedrørende sondringen mellem varer og tjenesteydelser eller deres klassificering eller fastlæggelse af leveringssted og eventuelle beskatningsbetingelser.

4.4. Momsudvalget råder imidlertid ikke over de juridiske beføjelser, der er nødvendige for at bistå Kommissionen med at træffe bindende beslutninger. Ej heller har de vedtagne retningslinjer nogen juridisk status. Medlemsstaterne er derfor ikke juridisk bundet af disse retningslinjer, og der kan heller ikke henvises til dem, hverken ved en national ret eller Domstolen.

4.5. I den forstand er formålet med Momsudvalget ikke opfyldt, og følgelig er forudsætningerne for et korrekt fungerende indre marked og den ønskede retssikkerhed ikke fuldt ud til stede.

4.6. For at sikre en ensartet anvendelse af det fælles merværdiafgiftssystem ville det være en god idé at tillægge Momsudvalgets retningslinjer en juridisk status.

5. Kommissionens forslag om gennemførelsesbestemmelser

5.1. Kommissionen finder det hensigtsmæssigt at ændre Momsudvalget til et forskriftsudvalg, der bistår Kommissionen med at gennemføre de gældende bestemmelser. Kommissionen gav udtryk for samme opfattelse i sit forslag fra 1997(1) om ændring af det sjette direktiv.

5.2. Kommissionen er dog klar over, at en række medlemsstater mener, at alle beføjelser på merværdiafgiftsområdet bør forblive hos Rådet.

5.3. Selv om den foreslåede ændring af Momsudvalget efter Kommissionens mening stadig er den i teorien bedst egnede løsning, ved den godt, at det ikke kan realiseres i den aktuelle situation. Kommissionen mener dog, at der på kort sigt bør indføres en overgangsprocedure, hvormed Rådet kan vedtage gennemførelsesbestemmelser på momsområdet.

5.4. Kommissionen mener, at det i den aktuelle situation er hensigtsmæssigt at forbeholde Rådet visse beføjelser. Kommissionen er ikke uvidende om, at afgiftsforhøjelser, og især momsforhøjelser, er en del af medlemsstaternes grundlæggende økonomiske og budgetmæssige strategi.

5.5. Den foreslår derfor, at de foranstaltninger, der er nødvendige for gennemførelsen af de gældende regler, vedtages af Rådet med enstemmighed på forslag af Kommissionen efter den procedure, der er fastsat i direktivets artikel 27 og 30.

5.6. Kommissionen identificerer de områder, hvor der kræves en indsats, på baggrund af de spørgsmål, medlemsstaterne eller Kommissionen har rejst i Momsudvalget. Kommissionen vurderer, om de retningslinjer, der er vedtaget enstemmigt af Momsudvalget, skal omdannes til bindende juridiske instrumenter. Momsudvalget inddrages også i denne vurdering og bør under alle omstændigheder høres, før Kommissionen forelægger Rådet noget forslag.

5.7. Når det af Momsudvalgets drøftelser fremgår, at det er hensigtsmæssigt at udarbejde juridisk bindende gennemførelsesbestemmelser for at sikre en harmoniseret fortolkning af det fælles merværdiafgiftssystem, forelægger Kommissionen Rådet et forslag til beslutning.

6. Konklusion

6.1. Proceduren i henhold til artikel 27 og 30

6.1.1. EØSU er enigt i, at et velfungerende merværdiafgiftssystem er en betingelse for, at det indre marked kan fungere tilfredsstillende.

6.1.2. EØSU mener derfor, at procedurerne for indførelse i national lovgivning af særlige foranstaltninger, der fraviger bestemmelserne i sjette direktiv, bør omfatte en formel beslutning fra Rådets side og gennemføres meget åbent, så de afgiftspligtige kan få kendskab til tilladelsernes indhold og begrundelser.

6.1.3. EØSU er enigt med Kommissionen i, at de procedurer, der er fastlagt i direktivets artikel 27 og 30, ikke lever op til de ønskede krav om gennemsigtighed. Især beklager EØSU, at Rådet stiltiende kan vedtage beslutninger om spørgsmål, som det aldrig formelt har fået forelagt, og at en stiltiende rådsbeslutning hverken giver de involverede parter (de afgiftspligtige, medlemsstaterne osv.) mulighed for at få kendskab til indholdet af fravigelsen eller til de forhold, Rådet har lagt til grund for beslutningen.

6.1.4. EØSU støtter derfor Kommissionens forslag om at ændre bestemmelsen om, at Rådet stiltiende kan give sit samtykke, for i stedet at kræve, at anmodninger om fravigelse skal være genstand for et forslag fra Kommissionen og en formel rådsbeslutning.

6.1.5. EØSU bemærker i øvrigt, at der hidtil er godkendt mange særlige foranstaltninger, der fraviger direktivets bestemmelser(2), og at den forestående udvidelse af EU formodentlig vil give anledning til nye anmodninger om fravigelse.

6.1.6. EØSU håber dog, at Kommissionen kan gennemføre en rationalisering af de mange fravigelsesordninger, som eksisterer i dag(3), og at forenkling og forebyggelse af svig også kan gennemføres via et større administrativt samarbejde(4), som for øvrigt er fastlagt i Kommissionens forslag til direktiv(5) om gensidig bistand med henblik på at forhindre skattesvig og skatteunddragelse.

6.2. Gennemførelsesforanstaltninger

6.2.1. EØSU er enig med Kommissionen i, at forskellene i de nationale bestemmelser mht. administrative procedurer og forskrifter er til skade for skattesystemets neutralitet og er en stor hindring for en fuldstændig realisering af det indre marked. Ensartet gennemførelse af bestemmelserne er således et centralt element i forbedringen af overgangsordningen.

6.2.2. EØSU mener derfor, at det er særlig vigtigt at vedtage foranstaltninger, som kan sikre en ensartet gennemførelse på EU-niveau af det fælles merværdiafgiftssystem.

6.2.3. EØSU er af den opfattelse, at det i overensstemmelse med proceduren på andre områder af EU's lovgivning er hensigtsmæssigt at ændre Momsudvalget til et forskriftsudvalg, som bistår Kommissionen med vedtagelse af gennemførelsesbestemmelser til de gældende regler. EØSU har for øvrigt givet udtryk for det samme i sin udtalelse om "Forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 77/388/EØF om det fælles merværdiafgiftssystem (Momsudvalget)"(6).

6.2.4. EØSU er klar over, at en række medlemsstater mener, at alle beføjelser på merværdiafgiftsområdet bør forblive hos Rådet, og deler derfor Kommissionens forsigtige holdning, når den foreslår, at vedtagelsen af gennemførelsesbestemmelser på momsområdet i den nuværende situation skal forbeholdes Rådet.

6.2.5. EØSU håber ikke desto mindre, at Kommissionen på mellemlang sigt kan gå frem efter retningslinjerne i meddelelsen til Rådet og Europa-Parlamentet om en strategi til forbedring af momssystemet, og at den således kan genfremsætte forslaget fra 1997 om ændring af det sjette direktiv(7).

6.2.6. EØSU håber under alle omstændigheder, at Kommissionen i forbindelse med Det Europæiske Konvents drøftelser om institutionel reorganisering får tildelt beføjelser til gennemførelse af europæisk lovgivning, og at enstemmighed opgives til fordel for afstemning med kvalificeret flertal i momssager (bortset fra fastsættelse af skattesatser, så længe der ikke er indført en passende kompensationsordning).

Bruxelles, den 30. oktober 2003.

Roger Briesch

Formand for

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) KOM(97) 325 endelig.

(2) 147 fravigende foranstaltninger er godkendt hidtil, heraf 2 i Østrig, 15 i Belgien, 8 i Danmark, 2 i Finland, 17 i Frankrig, 20 i Tyskland, 1 i Grækenland, 12 i Irland, 11 i Italien, 13 i Luxembourg, 18 i Holland, 3 i Portugal, 20 i Storbritannien, 3 i Spanien og 2 i Sverige (kilde: Kommissionens tjenestegrene).

(3) Jf. KOM(2000) 348 endelig.

(4) EFT C 116 af 20.4.2001, s. 59.

(5) KOM(2003) 446 endelig/2 af 31.7.2003.

(6) EFT C 19 af 21.1.1998, s. 56.

(7) KOM(97) 325 endelig - 97/0186 (CNS).