KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER
Bruxelles, den 14.10.2002
KOM(2002) 564 endelig
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-
PARLAMENTET
OM EN FÆLLESSKABSPOLITIK FOR TILBAGESENDELSE AF PERSONER MED
ULOVLIGT OPHOLD
2Indhold
Forord
1. Tilbagesendelse som en integrerende del af  en samlet indvandrings- og asylpolitik
for Fællesskabet.......................................................................................................... 7
1.1. Indledning................................................................................................................. .......... 7
1.2. Arbejdsgrundlag efter Kommissionens grønbog................................................................ 81.2.1. Fokus på tilbagesendelse af personer med ulovligt ophold ........................................... 8
1.2.2. Sikring af indvandrings- og asylsystemer  ved tilbagesendelse af personer med ulovligt
ophold......................................................................................................................... .. 9
1.2.3. Respekt for internationale forpli gtelser og menneskerettigheder................................... 9
1.2.4. Samarbejde med hjem- og transitlande om tilbagesendelse og tilbagetagelse .............10
2. Handlingsprogram fo r tilbagesendelse......................................................................... 10
2.1. Gradvis integreret metode for i ndbyrdes afhængige elementer i EF's
tilbagesendelsespolitik ............................................................................................... 10
2.2. Operationelt samarbejde  mellem medlemsstater.............................................................. 12
2.2.1. Definitioner ............................................................................................................. ..... 12
2.2.2. Udveksling af statistik og oplysninger ......................................................................... 122.2.3. Netværk mellem myndigheder ..................................................................................... 122.2.4. Bedste praksis og retningslinjer ................................................................................... 132.2.5. Fælles uddannelse ........................................................................................................ 14
2.2.6. Forbedret identifikation og dokumentation.................................................................. 142.2.7. Bestemmelser om tilbagesendelse og transit mellem medlemsstaterne....................... 15
2.2.8. Gensidig bistand mellem forbindelseso fficierer .......................................................... 16
2.2.9. Fælles tilbagesendelse .................................................................................................. 1 7
2.2.10. Bedre samordning ........................................................................................................ 17
2.3. Fælles mindstestandarder for at sikre effektive tilbagesendelser......................................18
2.3.1. Gensidig anerkendelse af af gørelser om tilbagesendelse..............................................18
2.3.2. Udsendelse ............................................................................................................... .... 18
2.3.3. Forudsætninger for vedtagelse af en afgørelse om udvisning...................................... 192.3.4. Afbrydelse af lovligt ophold ........................................................................................ 202.3.5. Frihedsberøvelse i afventning af udsendelse................................................................ 212.3.6. Udrejsebevis og genindrejse......................................................................................... 22
32.4. Elementer i integrerede hjemsendelsesprogrammer......................................................... 22
2.5. Intensivering af samarb ejdet med tredjelande.................................................................. 24
2.5.1. Udvidet administra tivt samarbejdet ............................................................................ 24
2.5.2. Tilbagetagelsesaftaler indgået af Fællesskabet ............................................................ 24
2.5.3. Transit- og indrejseaftaler og  aftaler med andre tredjelande........................................ 25
3. Konklusioner ................................................................................................................... 25
Bilag
4FORORD
Behovet for en fælles politik for tilbagesendelse blev understreget i Kommissionens
meddelelse af 15. november 2001 om en fælles politik mod ulovlig indvandring. Som lovet
fremlagde Kommissionen den 10. april 2002 en grønbog om en fællesskabspolitik fortilbagesendelse af personer med ulovligt ophold, der skulle tjene som grundlag for en bredhøring om dette følsomme spørgs mål. Denne proces, der blev af sluttet den 31. juli, har gjort
det muligt at indsamle en række bidrag fra medlemsstater, kandi datlande, tredjelande,
statslige organisationer og ikke-statslige or ganisationer samt andre nationale og lokale
myndigheder. Processen blev afsluttet med en  offentlig høring den 16. juli med deltagelse af
over 200 personer og indlæg fra omkring tredive eksperter.
At der er tale om et vigtigt spørgsmål, unde rstreges i konklusionerne fra Det Europæiske Råd
i Sevilla, der opfordrede til at give absolut højeste prioritet til vedtagelsen af ethandlingsprogram på området inden årets udgang. Tilbagesendelsespolitikken blev ligeledesindgående drøftet på et uf ormelt ministermøde i Københa vn den 13. og 14. september 2002.
Både resultaterne af høringen og de retningslinjer, som ovennævnte drøftelser resulterede i,har været særdeles nyttige for uda rbejdelsen af denne meddelelse.
Kommissionen minder om, at man kun ka n udarbejde en fælles tilgang på
tilbagesendelsesområdet inden for rammerne af  en generel fælles politik for indvandring og
asyl, hvis grundlag findes i Amsterdam-traktate n og i konklusionerne fra Det Europæiske Råd
i Tammerfors, Laeken og Sevilla. Meddelelsen er i den henseende kun en de l af et større hele,
hvis bestanddele fremgår af en række fo rslag og meddelelser, som Kommissionen har
fremlagt i de senere år.
Som det fremgår af selve titlen, er det kun spør gsmålet om tilbagesendelse af personer med
ulovligt ophold, der behandles, dvs. personer, der ikke opfylder eller ikke længere opfylder
betingelserne for indrejse i, tilstedevære lse eller ophold på medlemsstaternes område.
Meddelelsen omhandler således ikke det mere omfattende spørgsmål om tilbagesendelse afpersoner med lovligt ophold, herunder f.ek s. valorisering af tilbagesendelse til
oprindelseslandet. Sådann e perspektiver vil blive behandlet andetsteds, f.eks. i forbindelse
med fremlæggelsen af en kommende meddelelse om forholdet mellem migration ogudvikling.
En effektiv fælles indsats vedr ørende repatriering af person er med ulovligt ophold er således
afgørende for, at der kan føres en troværdig politik til bekæmpelse af ulovlig indvandring. En
sådan politik kan imidlertid kun væ re fuldt ud effektiv, hvis de n er et naturligt led i en
egentlig forvaltning af migrationsproblematikke n, der forudsætter en klar konsolidering af de
lovlige indvandringskanaler og af  situationen for indvandrere med lovligt ophold, et effektivt
og generøst asylsystem baseret på hurtige pr ocedurer, der giver en reel beskyttelse af de
personer, der har behov for det, samt en styrke t dialog med tredjelandene, med hvilke det i
stadig højere grad vil være nødvendigt at  indgå partnerskaber i migrationsspørgsmål.
I dette perspektiv og i betragtning af formålet med denne meddelelse, vil Kommissionen
lægge særlig vægt på følgende fire forhold:
– behovet for en styrkelse af det operatione lle samarbejde skal hurtigt tilgodeses.
Medlemsstaterne ønsker helt klart en sådan styr kelse. Det er vigtigt at fremme kontakter og
informationsudveksling ved hjælp af fælles referencer, at gø re praksis og uddannelse mere
ensartet og at øge den fælles indsats for at fjerne hindringer og forbedreressourcekoordineringen på områder som identif icering af og oplysninger om de berørte
5personer, koordinering af tilbagesendelsesi ndsatsen og mobiliseringen af de nødvendige
ressourcer i den henseende
– det operationelle samarbejde vil imidlertid hurtigt støde ind i begrænsninger, hvis det ikke
indgår i en passende retlig ramme. Et første mål på mellemlang sigt vil derfor være atvedtage fælles normer for at lette arbejdet for de nationale myndigheder med ansvar fortilbagesendelse og især at sikre gensidig anerkendelse af beslutninger om tilbagesendelseud over det første skridt, der blev taget i den henseende i direk tivet fra maj 2001. Senere
skal bestemmelserne præciseres yderligere, navnlig hvad angår situationen for personer,
der risikerer tilbagesendelse
– på baggrund af erfaringerne i medlemsstaterne  og i internationale organisationer er det
ønskeligt at definere gr undelementerne i et integreret prog ram, som skal udgøre en fælles
ramme, der kan tilpasses den konkr ete situation for den omhandlede befolkning og det
omhandlede land. Et sådant program skal ikke  bare omfatte tilbagesendelse som sådan men
også de forskellige etaper i forberedelsen og opfølgningen, således at der skabes de bedstebetingelser for en varig tilbagesendelse.  Kommissionen er om nødvendigt parat til at
undersøge muligheden for at frigøre fællesskab smidler til at støtte iværksættelsen af
sådanne programmer
– også på dette område er et  styrket samarbejde med lande ne uden for EU en nødvendig
forudsætning for, at en sådan politik kan lykkes. Det administrative og operationellesamarbejde skal naturligvis først og fre mmest styrkes hvad angår oplysninger om og
tilbagetagelse af de omhandlede personer og eventuelt hvad angår transit. Samarbejdet kanformaliseres ved at indgå tilbagetagelsesaftaler, hvis betydning Det Europæiske Råd ogRådet ofte har understreget. Det er endvidere vigtigt at skabe forudsætningerne for en
reintegration, som både migran ten og oprindelseslandet kan ha ve glæde af. Det forudsætter
for det første, at tredjelandene forpligter sig, og for det andet at EU og medlemsstaterne om
nødvendigt er rede til at yde den nødv endige bistand i den henseende.
61. T ILBAGESENDELSE SOM EN INTEGRERENDE  DEL AF EN SAMLET INDVANDRINGS - OG
ASYLPOLITIK FOR FÆLLESSKABET
1.1. Indledning
På Det Europæiske Råd i Sevilla den 21. og 22. juni 2002 blev der opfordret til at
fremskynde gennemførelsen af  hele det program, der blev vedtaget på Det
Europæiske Råd i Tammerfors i oktober 1999 et område med frihed, sikkerhed og
retfærdighed i Den Europæiske Union, især den fælles politik om indvandring og
asyl. Behovet for en effektiv kamp mod ulovlig indvandring blev understreget somen nødvendig bestanddel af en sådan fælles og omfattende  politik. På Det
Europæiske Råd i Laeken den 14. og 15. december 2001 var der allerede blevet
opfordret til at udarbejde en hand lingsplan om ulovlig indvandring
1. På grundlag af
Kommissionens meddelelse af 15. november  2001 om en fælles politik mod ulovlig
indvandring2vedtog RIA-Rådet den 28. februar 2002 en samlet plan for bekæmpelse
af ulovlig indvandring og mennesk eshandel i Den Europæiske Union3.
Tilbagesendelse og tilbagetagelse er inte grerende og afgørende komponenter i denne
plan.
For at følge op på disse aspekter af planen fremlagde Kommissionen den 10. april
2002 en grønbøg om en fællesskabspolitik for tilbagesendelse af personer med
ulovligt ophold4. Hovedformålet var at indhente reak tioner fra interesserede parter og
at lancere en bred debat blandt alle rele vante interessenter. Med dette formål for øje
arrangerede Kommissionen den 16. juli 2002 en offentlig høring, hvori grundlaget
for tankerne i grønbogen, nuværende praksis for tilbagesendelsespolitikken og enmulig fælles EU-politik i fremtiden for hjemsendelse af personer med ulovligtophold blev drøftet. Høringen gav mulighe d for en åben udveksling af synspunkter
fra repræsentanter for de europæiske institutioner, medlemsstater, ansøgerlande,oprindelses- og transitlande, andre bestemmelseslande, internationale organisationer,regionale myndigheder, ngo’er og den akademiske verden
5. Derudover blev der
indsendt skriftlige indlæg til Kommi ssionen, som grønbogen havde opfordret til6.
På RIA-Rådets uformelle møde den 13. og 14. september 2002 blev der diskuteret
dele af en fremtidig handlingsplan for tilbagesendelse, som der var blevet opfordrettil i konklusion nr. 30 i Sevilla, hvori det blandt  andet hed:
“Det Europæiske Råd opfordrer Rådet og Kommissionen til inden for rammerne af
deres respektive beføjelser at give følge nde foranstaltninger i planen absolut højeste
prioritet:”
                                                
1Jf. konklusion nr. 40.
2KOM(2001) 672 endelig.
3Rådets dok. 6621/1/02, rev. 1, RIA 30.
4KOM(2002) 175 endelig.
5Yderligere oplysninger kan findes på:
http://europa.eu.int/comm/justice_home/unit/immigration_en.htm .
6Se ovennævnte websider.
7/g183 for så vidt angår udsendelses- og tilbagese ndelsespolitikkerne, senest inden årets
udgang at vedtage elementerne til et tilbagesendelsesprogram på grundlag af
Kommissionens grønbog; i disse elemente r skal bl.a. indgå en optimering af
fremskyndet tilbagevenden til Afghanistan (…)”
Under drøftelserne på mødet i RIA-Rådet blev der især lagt vægt på behovet for at
styrke det internationale samarbejde mellem medlemsstaterne for at gørehjemsendelsespolitikkerne mere effektive i praksis. Formålet med denne meddelelseer at følge op på denne opfordring og fremlægge en skitse til en handlingsplan om
tilbagesendelse under hensyntagen til blandt andet indlæggene og  drøftelserne i
forbindelse med grønbogen. Meddelelsens fokus ligger på det første element i
opfordringen fra Den Europæiske Union i Sevilla, dvs. de konkrete foranstaltninger,
som følger af den generelle politik for tilbagesendelse af personer med ulovligtophold, som gælder for alle oprindelses - eller transitlande eller -regioner.
Den mere specifikke henvisning til Afghanistan, som blev givet i Sevilla, tages der
stilling til i et særskilt instrument. Imidler tid er dette element tæt forbundet og skal
være i overensstemmelse med den generelle tilbagesendelsespolitik i dennemeddelelse. Kortlægning og gennemførelse af sådanne elementer af tidligtilbagesendelse til Afghanistan vil give medlemsstaterne og Kommissionen en særligmulighed for at undersøge, hvor effektiv Fællesskabets nye tilbagesendelsespolitiker.
1.2. Arbejdsgrundlag efter Kommissionens grønbog
I sin grønbog om en fællesskabspolitik for tilbagesendelse af personer med ulovligt
ophold har Kommissionen opstillet et arbejd sgrundlag med det formål at gøre
tilbagesendelsespolitikken til en integreret del af en af en samlet indvandrings- og
asylpolitik for Fællesskabet
7. Denne meddelelse er base ret på samme grundlag. De
vigtigste elementer er kort beskrevet nedenfor.
1.2.1. Fokus på tilbagesendelse af personer med ulovligt ophold
Selv om tilbagesendelsespolitikken principielt også dækker tilbagesendelse af
personer med lovligt ophold i EU, som øns ker at vende tilbag e til deres hjemland,
handler denne meddelelse hove dsageligt om tilbagesendelse af personer med ulovligt
ophold i EU. Disse personer opfylder ikke længere betingelserne for indrejse i,
tilstedeværelse eller ophold på EU-medlemsstaternes område, enten fordi de er rejst
ulovligt ind i EU eller er blevet længe re, end deres visum eller opholdstilladelse
giver mulighed for, eller fordi deres ansøgning om asyl er blevet endeligt afvist.Begrebet “person med ulovligt ophold” brug es i overensstemmelse med den juridiske
terminologi i artikel 63, stk. 3, litra b), i EF -traktaten. Begrebet skal ikke forstås
således, at personerne betegnes som ulov lige, men at deres status beskrives som
værende i strid med reglerne  om indrejse og/eller ophold.
Imidlertid er det hensigtsmæssigt at øge fokus for denne meddelelse en anelse, for så
vidt angår frivillig tilbagevenden, til at omfatte visse grupper af personer med lovligtophold, som har midlertidig status eller ha r fået deres tilbagesendelse suspenderet.
Dette gælder især samtlige personer, der st år under internationa l beskyttelse, som
                                                
7Jf. del I - Tilbagesendelse som en integrerende del af en samlet indvandrings- og asylpolitik for EU,
KOM (2002) 175, endelig.
8overvejende er midlertidig. Erfaringerne viser, at hvor der er tale om frivillige
tilbagesendelsesprogrammer, er det uhensigtsmæssigt at begrænse omfanget af etsådant program i for høj grad.
1.2.2. Sikring af indvandrings- og asylsystemer ved tilbage sendelse af personer med
ulovligt ophold
Meddelelsen omhandler begge aspekter af tilbagesendelse af personer med ulovligt
ophold: frivillig og tvangsmæssig. I videst muligt omfang bør frivillig tilbagevendenprioriteres højest, både af åbenlyse humane årsager, men også af hensyn til udgifter,effektivitet og holdbarhed. Der bør derfor udvikles og gennemføres mere effektive
metoder til at fremme frivillig tilbagevenden.
I tilfælde, hvor frivillig tilbagevenden i kke kan lade sig gøre, bliver den
tvangsmæssige tilbagesendelse af personer med ulovligt ophold imidlertid
nødvendig. Troværdige trusler om tvangs mæssig tilbagesendelse og efterfølgende
håndhævelse heraf sender en tydelig me ddelelse til personer med ulovligt ophold i
medlemsstaterne og til potentielle ulov lige indvandrere uden for EU, at ulovlig
indrejse og ophold ikke vil føre til det stabile ophol d, som de håber
8. Det skal gøres
klart, at tredjelandsstatsborge re i princippet skal forlade EU, når de ikke længere har
en retsstilling, der gør det muligt for dem at forblive i EU enten permanent ellermidlertidigt, og når en medlemsstat ikke længere er juridisk forpligtet til at tolererederes ophold.
Muligheden for tvangsmæssig tilbagesendelse er helt afgørende for at sikre, at
indrejsepolitikken ikke undermineres, og for at håndhæve retsstat sprincipperne, der
udgør en integrerende del af et område  med frihed, sikkerhed og retfærdighed. En
troværdig politik for tvangsmæssig tilbagesendelse sikrer, at offentligheden kanacceptere mere åbenhed over for personer med et reelt behov for beskyttelse og over
for nye lovlige indvandrere set på baggrund af en mere åben indrejsepolitik, især
hvad angår arbejdsbetinget indvandring.
1.2.3. Respekt for internationale forp ligtelser og menne skerettigheder
I artikel 6 i traktaten om Den Europæiske Union bekræftes det, at Unionen bygger på
principperne om frihed, demokrati og re spekt for menneskerettighederne og de
grundlæggende frihedsrettigheder samt retsstatsp rincippet, der alle er principper, som
medlemsstaterne har til fælles. Derfor er fuld respekt for menneskerettighederne oggrundlæggende rettigheder den naturlige og grundlæggende forudsætning for eneuropæisk tilbagesendelsespolitik.
Som allerede nævnt i grønbogen om en fællesskabspolitik for tilbagesendelse af
personer med ulovligt ophold inde holder både den europæiske
menneskerettighedskonvention fra  1950 (ECHR) og EU's charter om grundlæggende
rettigheder, der blev bekendtgjort i Nice i december 2000
9 bestemmelser, der er
relevante for en politik ve drørende tilbagesendelse af  personer med ulovligt ophold
(artikel 3, 5, 6, 8, 13 og 14 i menneskere ttighedskonventionen og artikel 3, 4, 19, 21,
24 og 47 i EU-charteret). Af særlig releva ns for international beskyttelse kan nævnes
artikel 18 i chartret om grundlæggende re ttigheder og bestemme lserne i Genève-
                                                
8Jf. KOM(2001) 672, s. 6.
9EFT C 364 af 18. december 2000, s. 1.
9konventionen af 28. juli 1951 om flygtninge s status samt protokollen af 31. januar
1967, særlig artikel 32 og 33. Endelig skal der lægges vægt på FN’s konvention ombarnets rettigheder af 1989, hvori det hedder: I alle situationer, der involverer børn,
skal der først og fremmest tages hensyn til, hvad der er i børnenes bedste interesse.
1.2.4. Samarbejde med hjem- og transitlande  om tilbagesendelse og tilbagetagelse
På Det Europæiske Råd i Sevilla blev der igen lagt vægt på betydningen af
samarbejdet mellem hjem- og transitlandene om styring af  indvandring, især inden
for tilbagesendelse og tilbagetagelse. Tredjelande skal tage egne statsborgere, somopholder sig ulovligt i en medlemsstat, tilb age. Det skal ligeledes ske på samme
betingelser med borgere fra andre lande, hvis det kan påvises, at de har rejst gennem
deres territorium før indrejsen i EU
10. Medlemsstaternes justits- og indenrigsministre
fremsatte for nylig det synspunkt, at det væ sentligste problem ikke ligger i at styrke
samarbejdet medlemsstaterne, men derimod i tredjelandenes modvilje mod at tageegne borgere tilbage og sikre en holdbar tilbagesendelse. Der er derfor en tydeligforventning om, at de pågældende tr edjelande bør presse s til at udvise mere
samarbejdsvilje af både Fællesskabet og medlemsstaterne.
Der er behov for samarbejde på administra tivt plan for at tilvejebringe de fornødne
rejsedokumenter til personer, der ikke er i besiddelse af gyldige rejsedokumenter.
Desuden er der ved ankomsten til beste mmelseslandet ofte be hov for bistand med
henblik på afvikling af tilbagetagelsesprocedurerne på indrejsestedet, der ofte erlufthavne. I visse tilfæl de kunne det være nyttigt at forhandle en tilbagetagelsesaftale
på plads på politisk plan, der ikke blot fastlægger principper for tilbagetagelse, menogså indeholder bestemmelser  om de praktiske proce durer og om transport i
forbindelse med tilbagesendelse og tilbagetagelse.
Samarbejdet med hjem- og transitlande om tilbagesendelse og tilbagetagelse er
afgørende og kan eventuelt - og inden for bevillingsrammerne af de finansielle lofter- understøttes med teknisk og  finansiel bistand fra EU’s side. At konstruktivt
samarbejde afvises, bør desuden udløse den trinvise mekanisme, der er defineret i
konklusion nr. 36 fra Sevilla, dvs. at de r i tilfælde af vedvarende og grundløs
afvisning af et sådant samarbejde enstemmigt vedtages foranstaltninger ellerholdninger som led i den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og andre EU-politikker, efter at alle eksisterende EF-mekanismer er anvendt uden resultat.
2. H
ANDLINGSPROGRAM FOR TILBAGESENDELSE
2.1. Gradvis integreret metode for indbyrdes afhængige elementer i EF’s
tilbagesendelsespolitik
Alle medlemsstater står over for de samme forhindringer, når de vil sikre en
gnidningsløs og rettidig tilbagesendelse af personer med ulovligt ophold: modvilje
mod frivillig tilbagesendelse, ukends kab til personens bopæ l eller identitet,
manglende rejsedokumenter eller samarbejdsvanskelig heder med nogle lande om
udstedelsen af identitetsbevi ser eller rejsedokumenter, en  modstræbende opførsel hos
den person, der skal tilbagesendes, mangel på egnede befordringsmidler osv. Derfor
har medlemsstaterne udviklet en række metoder til at løse disse problemer. Der er
                                                
10Jf. konklusion nr. 33-36.
10indhøstet erfaringer med forskellige konc epter eller tilbages endelseslande. En
forbedring af samarbejdet mellem medlem sstaterne på grundlag af de indhøstede
erfaringer er centralt, hvis disse pr aktiske problemer skal kunne løses.
Erfaringsudveksling er helt klart det førs t skridt i ethvert samarbejde mellem
medlemsstaterne. Det er derfor vigtigt at forbedre eksisterende ordninger forerfaringsudveksling og bedste praksis, og dette er også det bedste udgangspunkt for
yderligere, vellykket samarbejde. Heri indgår udveksling aftilbagesendelsesstatistikker, netværk mellem myndighederne og udvikling af
retningslinjer for bedste praksis.
Sådanne vejledende retningslinjer kræver en vis grad af gensidig accept af
virkningen af en given bedste praksis
11. Desuden lader der til at være et klart behov
for en fælles opfattelse eller minimumsregler  for håndhævelse af tilbagesendelse, når
der sker overvejelser om, hvorvidt der bør gennemføres fælles oplæring af
tilbagesendelsespersonale. Der er behov fo r fastlagte oplæringsordninger eller -
standarder, således at resultaterne bliver ensartede.
Konkret operationelt samarbej de med bistand i enkelttilfælde kræver  igen, at der
udvikles bestemte regler, som bliver ove rholdt, især hvad a ngår identificering, hvor
det kan blive nødvendigt at udveksle pe rsonoplysninger. Desuden vil gensidig
bistand eller sågar fælles indsats slå fejl, hvis de personer, der i en medlemsstat er
ansvarlige for håndhævelse, ikke opfylder de retlige krav i en anden medlemsstat.
Derfor kan fælles standarder lette endog muliggøre en fæ lles indsats. Lovligheden af
fuldbyrdelsen skal i alle faser af tilbagesendelsen være hævet over enhver tvivl. Detteskal der især tages højde for ved hjem sendelse i transit gennem en anden
medlemsstat.
En bindende ordning for gensidig anerkendelse af beslutninger om tilbagesendelse er
et bærende led i et effek tivt operationelt samarbejde. Ko mmissionen mener, at EU nu
bør se med friske øjne på dette centrale element, da samarbejdet mellemmedlemsstaterne ellers vil forblive på et lavt niveau. En tilbagesendelse kan kunsiges at være vellykket, når en person med ulovligt ophold har forladt EU’s område
og ikke kun den relevante medlemsstats område, medmindre en anden medlemsstat
har bevilget vedkommende lovligt ophold. De n foretrukne løsning er naturligvis
varig tilbagevenden til hjemla ndet. Fortsat ulovligt ophold i en anden medlemsstat er
under alle omstændigheder en utilfredss tillende mulighed, selv om dette forekommer
i praksis.
Medlemsstaterne må derfor sørge for, at en tilbagesendelsesforanstaltning ikke kun
får virkning på deres eget territorium. Kun med bindende gensidig anerkendelse af
beslutninger om tilbagesendelse kan man lægge grundlag for, at fuldbyrdelsen på
mellemlang sigt, herunder gensidig bi stand og samarbejde, giver de ønskede
resultater. Hvis dette mål sk al nås, er det nødvendigt, at  der sker en tilnærmelse af
retskravene for at afslutte et ophold.
                                                
11Jf. bedste praksis i "EU Schengen Catalogue, External borders control, Removal and readmission:
Recommendations and best practices". Rådet for Den Europæiske Union, 28. februar 2002.
11Der bør gradvis udvikles en fællesskabs politik for tilbagesendelse, ved at der
kortlægges kortsigtede foranstaltninge r, der kan gennemføres omgående.
 Disse kortsigtede foranstaltninger kan bestå af en række praktiske initiativer til et
operationelt samarbejde. Imidlertid må der i et gennemført handlingsprogram for
tilbagesendelse også indgå mellemsigtede lovgivningsforanstaltninger, som letter
samarbejdet mellem medlemsstaterne, som for eksempel bindende gensidig
anerkendelse af beslutninger om tilbagesendelse.
2.2. Operationelt samarbej de mellem medlemsstater
2.2.1. Definitioner
På grund af forskelligartede begreber og retssystemer kan ter minologien inden for
tilbagesendelse ofte skabe forvirring. Fælles definitioner kan allerede lette detpraktiske samarbejde ved at øge den gensidige forståelse . Diskussionen om det første
sæt definitioner, som er foreslået i grønbo gen, er gået i gang. Disse definitioner er
indtil videre midlertidige og uden bindende virkning. De kan imidlertid senereanvendes som udgangspunkt for lovgivningsa rbejde inden for tilbagesendelse. Bilag
I indeholder et opdateret sæt forslag til definitioner.
De fælles definitioner skal i fremtidige dokumenter anvendes i videst muligt omfang
for at skabe en ensartet terminolog i og dermed undgå sproglig forvirring.
2.2.2. Udveksling af statistik og oplysninger
Konklusionerne fra mødet i RIA-Rådet i maj 2001 vedrørende  fælles analyse og
forbedret udveksling af statistiske oplysninger om asyl og indvandring12 omhandler
behovet for en omfattende og konsekvent ramme for forbedrede statistikker
vedrørende asyl og indvandring. Kommissionen vil snarest fremlægge en
handlingsplan for at føre Rådets konklusioner ud i livet. Handlingsplanen vil rummeen række foranstaltninger, herunder nye statistiske metoder og en udvidelse af
eksisterende datasamlinger. Den skal gælde for eksisterende EF-statistikker fortilbagesendelsesforanstaltninger og fremtidige statistikker, som Rådet måtte vælge atindsamle.
Der arbejdes allerede med et  af målene i konklusionerne,  nemlig offentliggørelse af
en omfattende årsberetning med statistikker for asyl og indvandring. Den første
beretning, som vil indeholde  data for 2001, forventes offentliggjort i begyndelsen af
2003. I afsnittet om tilbagesendels e vil tallene indeholde de t samlede antal personer i
hver medlemsstat, der er tilbagesendt efter afslag på asyl og andre tilbagesendtepersoner. Derudover skal ta llene inddeles efter tilbagesendelsens karakter (frivillig
eller tvangsmæssig). Med pålidelige og sammenlignelige tal bliver det tydeligere,hvilke udfordringer medlemsstaterne står over for på dette område.
Når beretningen er offentliggjort bør det vurderes, hvilke andre tal der kan
indsamles, og hvordan tallene  for de enkelte former for tilbagesendelse kan gøres
mere sammenlignelige.
                                                
12Jf. Rådets dokument nr. 7973/01 ASIM 10.
122.2.3. Netværk mellem myndigheder
Samarbejde begynder med brug af kontakter og uforme l udveksling mellem
enkeltpersoner. I de seneste år ha r udvekslingen af oplysninger mellem
medlemsstaterne overvejende fundet st ed på ministerielt ekspertniveau.
Medlemsstaternes personale har traditione lt kontaktet hinanden ad hoc, for eksempel
under bilaterale elle r multilaterale forhandlinger, workshops, møder, konferencer
eller seminarer, som ikke nødve ndigvis fandt sted i EU-regi. Et systematisk overblik
over organisationen og ansvar sfordeling i medlemsstaternes
tilbagesendelsestjenester, som ville gøre de t lettere at skabe arbejdskontakter mellem
medlemsstaternes personale, findes ikke.
En opdateret og lettilg ængelig liste over nationale kont akter, herunder kontakter i
nationale dokumentationskontor er vedrørende tilbagesendelse og andre lignende
udøvende tjenester, ville derfor gøre det lettere at kontakte  lignende tjenestegrene i
andre medlemsstater.
Kommissionen har udviklet et webbaseret informations- og samordningsnetværk
(ICONet), et sikkert intranetsted for medlemsstaternes indva ndringstjenester, som
Kommissionen nu stiller til rådighed. På sitet kan også indgå en sektion fortilbagesendelsestjenester. I denne sektion kan der opstilles lister over (centrale)tilbagesendelsestjenester, so m kan opdateres i realtid.
Kommissionen vil inkludere en sektion i informations- og samordningsnetværket
(ICONet) med kontaktoplysninger om me dlemsstaternes tilbagesendelsestjenester.
2.2.4. Bedste praksis og retningslinjer
Udveksling af bedste praksis er et andet vigtigt redska b i det operationelle
samarbejde. På grundlag af erfaringer fra Schengen-området har medlemsstaterne
allerede pr. 28. februar 2002 udarbejdet et katalog med henstillinger og bedste
praksis for fjernelse og tilbagetagelse13. Samme dag vedtog Rådet konklusionerne
om, hvordan rejsedokumenter til tilbagese ndelse af personer med ulovligt ophold
fremskaffes. På grundlag af medlemsstaterne s besvarelser på et spørgeskema vil der
blive udarbejdet en oversigt over de forskellige erfaringer i praksis medrejsedokumenter, f.eks. om EU’s almindelige rejsedokument
14 er generelt accepteret
i et tredjeland.
Oversigten og fremtidige redegørelser for tilbagesendelse og tilbagetagelse samt
beslægtede områder bør samles, analyser es og diskuteres. Der er mulighed for at
udarbejde en håndbog over bedste praksi s med fokus på både  gennemførelse og
nødvendige ressourcer. Dermed kan de opera tionelle tjenester drage fordel af andres
erfaring, og man sikrer en konsekvent ad færd fra tredjelande ved anmodninger om
udstedelse og godkendelse af hjemre jsedokumenter. En sådan håndbog kan
derudover også rumme retningslinjer, de r kunne danne grundlag for fælles træning.
                                                
13"EU Schengen Catalogue, External borders control, Removal and readmission: Recommendations and
best practices". Rådet for Den Europæiske Union, 28. februar 2002.
14Jf. EFT L 274 af 19. september 1996, s. 18.
13Der bør udarbejdes en håndbog over bedste praksis for tilbagesendelse og
tilbagetagelse med retningslinjer for bedr e resultater på grundlag af den bedste
praksis i medlemsstaterne. Første udga ve bør fokusere på fremskaffelse af
returrejsedokumenter.
2.2.5. Fælles uddannelse
Fuldbyrdelse af tilbagesendelse er vanskeligt og krævende og bør udføres af en
specialiseret tjenestegren, hvilket kræver særlig viden. En person med ansvar for en
opgave med en så høj profil har brug for fo rskellige kvalifikationer, f.eks. viden om
retlig kompetence, passende behandling af tilbagevendte, problemløsning,interkulturel forståelse og forhandlingste knik. Medlemsstaterne sk al sørge for særlig
uddannelse, således at personalet kan hå ndtere tilbagesendelser på passende vis.
Udfordringerne ved tvangsmæssige tilbagesendelser bør tages op på fælles seminarer
eller regelmæssige møder me llem personer med ansvar for at udvikle de forskellige
uddannelsesordninger. For effektivitetens skyl d er det hensigtsmæssigt først at bruge
netværket af nationa le uddannelsesordninger for græn sestyring som be stemt i Rådets
handlingsplan om ulovlig indvandring af 28. februar 2002
15. Ved forskellige
ansvarsområder kan der etableres et lig nende netværk for uddannelse inden for
tilbagesendelse. Derudover bør medlemsst aterne tilbyde kurser til tjenestemænd fra
andre medlemsstater i deres uddannelsesins titutioner. Indledningsvis kan der blive
tale om emner, som umiddelbart er af almen interesse, og som ikke vedrører særligebehov på grund af national lovgivning.
Der kan imidlertid også udvikles fælle s uddannelser, der dækker områder med
forskellig national praksis, f.eks. brugen af frihedsberøvelse. Sådanne kurser kanskabes lettere på grundlag af fælles sta ndarder, som bygger på retningslinjerne i
2.2.4. Rådet har allerede i sin plan for fo rvaltning af EU-medlemsstaternes ydre
grænser af 13. juni 2002 opfordr et til fælles standarder for
sikkerhedsforanstaltninger, som bør etableres ved tilbagesendelse i fly, skib ellerandre transportmidler
16.
Intensiv fælles træning bør gøres tilgængelig ved, at der skabes fælles
sikkerhedsstandarder, et netværk af uddanne lser inden for tilbagesendelse, udvikling
af fælles uddannelsesordninger og delta gelse i andre medlemsstaters kurser.
2.2.6. Forbedret identifikation og dokumentation
Der skal mindes om, at den største hindring for tilbagesendelse opstår, når der
hersker usikkerhed om personens id entitet, eller når rejsedokumenterne er
utilstrækkelige. Potentielle tilbagerejsende er ofte ansvarlige for manglendedokumentation, da det er alminde lig kendt, at hjemlande ofte  forsinker eller afviser at
udstede returrejsedokumenter på grund af manglende na tionalitets- eller
identitetsoplysninger. For at undgå tilbages endelse kan personer med ulovligt ophold
derfor gemme eller destruere deres rejse dokumenter og ofte påberåbe sig en helt
falsk identitet og/eller nationalitet. Derfor skal man ofte gennem langvarige og
                                                
15Rådets dok. 6621/1/02, rev. 1, RIA 30.
16Jf. Rådets dokument nr. 10019/02 FRONT 58.
14kostbare procedurer med fremstilling på flere ambassader for tilgrænsende
tredjelande eller spro g- og dialektanalyse.
Nøglen til en løsning på disse problemer li gger derfor i gennemførelse af en grundig
identifikation som led i de administrative pr ocedurer, f.eks. på visasteder, når den
berørte person har interesse i at udlevere korrekte data. Efter Kommissionens forslag
er Rådet enedes om at oprette et online europæisk visumidentifikationssystem17 i sin
handlingsplan om ulovlig indvandring af 28. februar 2002. Kommissionen er i færd
med at vurdere, om et sådant visumid entifikationssystem er teknisk muligt.
Undersøgelsen forventes især at fokusere på en vigtig del af tilbagesendelsen: lagring
af et elektronisk foto eller anden biom etrisk identifikation i kombination med en
scanning af det rejsedokument, som visuma nsøgeren har fremlagt. Derudover vil det
være en stor fordel, hvis disse oplysninger er tilgængelige i en central database, selv
om fotos for det meste allerede kræv es til visumansøgninger og kopier af
rejsedokumenter. Problemet er, at selv eksisterende oplysninger kun er tilgængelige
på betingelse af, at der foreligger et  tilsvarende rejsedokument. Dermed skal
ihændehaveren være villig til at forevi se dokumentet, hvilket ikke er videre
sandsynligt i tilfælde af ulovligt ophold. Må let er derfor at løse dette problem,
således at personer kan identificeres, ude n at deres samarbejde er nødvendigt. Ved
hjælp af biometrisk identifikation i vi suminformationssystemet kan udokumenterede
personer med ulovligt ophold, der pågribes, fi ndes og identificeres, hvis de tidligere
har indgivet visumansøgning. Scanning  af rejsedokumenter kan bruges som
bevisførelse over for det pågæld ende tredjeland, når der bedes om
hjemrejsedokumenter.
Systemet forventes at medføre betydeligt lavere tidsforbrug og omkostninger som
følge af ulovligt ophold. Dette gælder og så for den tid, som den tilbagesendte
tilbringer i tilbageholdelse før tilbages endelsen. Derudover kan praksis for
visumudstedelse revideres på grund af en klart ændret risikovurdering. Den
tilbagesendelse, der indgår i visuminformationssystemet, kan betyde en hurtigere ogmere gnidningsløs visumpraksis, idet medl emsstaterne får en reel mulighed for at
identificere og fjerne rejsende, der er i ond tro, uanset dokumentationen og uanset i
hvilken medlemsstats repræsentation et visu m er udstedt. Dette system er derfor en
fordel for rejsende, der er i god tro.
En central funktion i det fremtidige visuminformationssystem er
tilbagesendelsesdelen, således at udokumente rede personer kan identificeres efter
pågribelse i medlemsstaterne med biometriske scanninger, der bruges til at hente
eksisterende oplysninger, især scanning er af rejsedokumenter, er forevist på
visumstedet.
2.2.7. Bestemmelser om tilbagetagels e og transit mellem medlemsstaterne
Som nævnt i Kommissionens grønbog sker tilbagetagelse mellem medlemsstater for
det meste på grundlag af bilaterale  aftaler eller uf ormelt samarbejde18. I 1999
præsenterede Finland et initiativ med henblik på vedtagelse af en rådsforordning om
                                                
17Arbejdstitlen er Kommissionens “Visuminformationssystem”.
18Når bortses fra Dublin-konventionen og mekanismen til afgørelse af ansvaret for behandlingen af en
asylansøgning samt artikel 11 i Rådets direktiv 2001/55/EF om midlertidig beskyttelse. Jf. ligeledes
KOM (2001) endelig, artikel 26 i forslaget vedrørende fastboende udlændinge.
15fastlæggelse af medlemsstaternes indbyrdes forpligtelser med hensyn til
tilbagetagelse af tredjelandsstatsborgere19. Drøftelserne blev afbrudt på grund af
forhandlingerne om overførsel af mekanismen til bestemmelse af ansvaret forasylansøgninger til fællesskabsretten, Dublin II
20. Da der er sket store fremskridt med
forhandlingerne på dette område, bør de generelle rammer for tilbagetagelse mellemmedlemsstaterne vedrørende alle tred jelandsborgere med ul ovligt ophold tages op
igen.
Der kunne derudover etableres nogle fælles rammer for behandlingen af spørgsmål
angående transit under tilbagesendelsen. Det er ofte nødvendigt at benytte lufthavne i
andre medlemsstater på grund af manglend e forbindelser til be stemmelseslandet. I
sådanne tilfælde er det vigtigt at formulere nogle klare regler for transitproceduren,f.eks. om brugen af ledsagere og om disses beføjelser og om hvad der skal ske, hvis
den tilbagesendte ikke når frem til bestemmelseslandet. Med dette formål for øje harTyskland taget initiativ til et rådsdirektiv om bistand i transitsager vedtilbagesendelse med fly
21. I denne sammenhæng bør der ta ges højde for bilag 9 i den
internationale civilluftfartskonvention22. Desuden bør det drøftes, hvordan andre
bestemmelseslande kan integreres i et EU-lufttransitsystem.
Det er desuden nødvendigt at finde en pr agmatisk løsning for tilbagerejsende, der
skal krydse de indre grænser i EU, navnlig i forbindelse med frivillig tilbagevenden.Dette problem er særligt rele vant, når den pågældende pers on er statsborger i et land,
hvorfra der kræves visum, og som derfor har behov for et visum for at kunne rejse
gennem andre medlemsstaters områder. I et  sådant tilfælde kunne  man forestille sig,
at den medlemsstat, der tilbagesender en person, blot udsteder et sikkert
standardrejsedokument, som vil være aner kendt af alle medlemsstater og være
ligestillet med et visum.
De generelle rammer for tilbagetagelse mellem medlemsstaterne kan komme på
dagsordenen igen, når forordningen vedrøre nde Dublin II bliver vedtaget på grundlag
af et forslag fra Kommissionen.
Bistand ved transit, især ve d tilbagesendelse med fly, bør være underlagt visse regler.
Derefter bør der tages stilling til andre transportmetoder.
2.2.8. Gensidig bistand mellem forbindelsesofficerer
De forbindelsesofficerer, der er placeret i hjem- eller transitlande, har jævnlig
kontakt med de lokale myndigheder, især  grænsevagter og indvandringsmyndigheder
i lufthavne. Sådanne arbe jdsforhold bør kunne anvende s ved opgaver, der har
relation til tilbagesendelser.
Når de tilbagesendte vender hjem kan tilstedeværelsen af en forbindelsesofficer
medvirke til en lettere overdragelsesproce dure ved tilbagetagelse. Derudover kan der
gives bistand til ledsagerne. Netværket af forbindelsesofficerer bør udbygges medhenblik på udførelsen af sådanne opgaver.
                                                
19EFT C 353 af 7. december 1999, s. 6.
20Jf. KOM(2001) 447 endelig.
21Jf. Rådets dokument nr. 10386/02 MIGR 60 af 27. juni 2002.
22 “Chicago-konventionen” af 7. december 1944.
16Medlemsstaterne bør i videst muligt omfang tilbyde hinanden gensidig bistand for at
lette tilbagesendelsen til hjemlandet.
2.2.9. Fælles tilbagesendelse
Af forskellige årsager sker tilbagesendelse i stigende grad med charterfly. Visse
medlemsstater anvender mindre charterjetfly ved tvangsmæssig tilbagesendelse afusamarbejdsvillige personer, hvilket er særdeles kostbart. Nogle medlemsstater lejerstørre fly, således at flere personer ka n sendes tilbage med de fornødne ledsagere.
Denne praksis er også udgiftskrævende, især  når kapaciteten ikke  kan udnyttes fuldt
ud, hvilket ofte forekommer, idet en tilbages endt er forsvundet, er syg eller voldsomt
modsætter sig tilbagesendelsen, eller i tilfælde af retssager meget sent i forløbet forat undgå tilbagesendelse.
Medlemsstaterne kan håndhæve  tilbagesendelser mere ef fektivt, hvis de kan dele
eksisterende kapacitet ved at  organisere fælles indsatser.
Såfremt der kan tilrettelægges hensigtsmæssige transitordninger, børmedlemsstaterne forsøge at gennemføre fælles charterflyvninger for både frivilligeog tvangsmæssige tilbagesendelser. Fælles charterflyvninger er allerede organiseret som bi- eller trilateralepilotprojekter mellem medlemsstater eller andre bestemmelseslande. Udviklingen afdenne praksis vil ikke kun give  finansielle fordele, men vil også sende et kraftigt
signal.
Fælles tilbagesendelse bør arrangeres af medlemsstaterne, i begyndelsen som bi- og
trilaterale charterflyvninger.  Derudover kan fælles tilbages endelse eventuelt også ske
ad sø- eller landvejen.
2.2.10. Bedre samordning
Øget samarbejde som beskrevet ovenfor kræver hensigtsmæssige rammer for
samordning. Som nævnt23, vil ICONet, det sikre webbaseret informations- og
koordineringsnetværk, hjælpe med til at nå dette mål. Bo rtset fra kontaktoplysninger
kan et sådant websted bruges til andre tjenester i forbindelse med tilbagesendelse.Der kan indgå et redskab, som muliggør onlinemeddelelser om transit mellemmedlemsstater på en fælles formular som foreslået i det tyske initiativ om transit adluftvejen. Derudover kan ICONet bruges til samordning blandt  medlemsstaterne,
hvad angår charterflyvninger som fuldby rdelse af hjemsendelser. ICONet kan
ligeledes oplyse om kontakter i tredjelande  eller give relevante oplysninger om
tredjelande i forbindelse med tilbagesendelser.
Et websted kan imidlertid al drig erstatte den personlige kontakt, som tydeligvis
kræves for at nå et højt samarbejdsniveau. Samarbejde og især samordning kan lettes
ved at oprette en teknisk støttefunktion, som Kommissione n for nylig har anbefalet i
sin meddelelse om en fælles politik mod ulovlig indvandring
24. En sådan
støttefunktion kan påtage sig en række op gaver. Blandt sådanne  opgaver kan nævnes:
Indsamling, analyse og offentliggørelse af oplysninger om tilbagesendelse, dialogblandt tilbagesendelsespersonale, ekspertmøder, forberedelse af fælles kurser ellerbistand ved fælles indsats. For at afprøve værdien af en sådan teknisk støttefunktion
                                                
23Cf. 0
24KOM(2001) 672 endelig.
17bør den i første omgang begrænses til et mindre sekretariat med nationale eksperter,
der koncentrerer sig om visse prioriterede  aktiviteter. En teknisk støttefunktion kunne
f.eks. finansieres med hjælp fra ARGO , det administrative samarbejdsprogram25,
som også er ansvarlig for samarbejde om tilbagesendelse mellem medlemsstaterne.
Der burde kunne skabes bedre samordning  om øget operatione lt samarbejde ved
tilbagesendelse ved udvikling af inform ations- og koordineringsnetværket.
Derudover kunne der etableres en teknisk  støttefunktion til dette formål.
2.3. Fælles mindstestandarder for at sikre effektive tilbagesendelser
Samarbejdet mellem medlemsstaterne som beskrevet i 0 kan blive en succes, hvis det
baseres på en fælles forståelse af hoveds pørgsmålene. Der bør derfor opstilles fælles
standarder på mellemlang sigt for at lette arbejdet for de involverede tjenester og
gøre det muligt at øge samarbejdet mellem medlemsstaterne. På sigt bør dissestandarder udvikles til regler om en passende og ensartet behandling af personer, deropholder sig ulovligt i EU, og som er gensta nd for foranstaltninger, der skal bringe
dette ophold til ophør, uanset hvilken medl emsstat der fuldbyrder udsendelsen.
Derfor agter Kommissionen at ta ge de nødvendige initiativer.
2.3.1. Gensidig anerkendelse af afgørelser om tilbagesendelse
Reel tilbagesendelse af personer med ulovl igt ophold, som er forsvundet, efter at en
medlemsstat har truffet afgørelse om udvisn ing, og som er pågrebet i en anden
medlemsstat, er et centralt punkt i det opera tionelle samarbejde om fuldbyrdelse af
tilbagesendelse i EU, især hvor der ikke fi ndes indre grænsekontrol. En afgørelse om
udvisning i én medlemsstat bør fuldbyrdes  i en anden medlemsstat, uden at denne
behøver træffe en ny afgørelse om udvisning. I direktiv 2001/40/EF om gensidiganerkendelse af afgørelser om udsendelse af tredjelandsstatsborgere
26 understreges
denne nødvendighed, selv om der ikke opstilles bindende regler.
Gensidig anerkendelse af udvisningsafgørels er vedrørende personer, som har ansøgt
om asyl, kræver særlig opmærksomhed, da medlemsstaterne opfatter Genève-
konventionen forskelligt og desuden har forskelligt grundlag for subsidiærbeskyttelse. I henhold til Det Europæiske  Råd i Tammerfors i 1999 er en fælles
asylprocedure og en ensartet retsstilling de langsigtede mål. Det Europæiske Råd iSevilla i juni 2002 be kræftede dette mål og fastlagde frister for vedtagelse af
specifikke direktiver. Kommissionen henviser derfor igen til sin trinvise metode, somblev forelagt i Kommissionens udtalelse fra november 2000
27, med understregning af
forbindelsen mellem gensidig anerke ndelse og harmonisering af asyl.
Juridisk bindende rammebe stemmelser for gensidig anerkendelse af alle
foranstaltninger truffet for at bringe et  ophold til ophør, herunder især afgørelser om
udsendelse, bør indgå i et fremtidigt forslag om tilbagesendelsesprocedurer.
                                                
25Jf. Rådets beslutning af 13. juni 2002, EFT L 161 af 19. juni 2002, s. 11.
26Jf. EFT L 149 af 2. juni 2001, s. 34.
27KOM(2000) 755 endelig.
182.3.2. Udsendelse
Udsendelse, som er den endelige fuldbyrdelse af en tilbagesendelse, bør være
underlagt mindstestandarder, der sikrer både  den udsendtes rettigheder og en effektiv
udsendelse. Med mindstesta ndarder vil det også blive lettere at gennemføre
operationelt samarbejde mellem medlemsst ater og fælles udsendelsesoperationer.
Så længe der findes forskellige asylsystemer i medlemsstaterne, lader der til at være
behov for en endelig sikring af “non-refoul ement”, således at medlemsstaterne kan
overholde deres internationa le betingelser, såfremt risi koen for “refoulement” ikke
forinden er blevet undersøgt. I en sådan endelig sikring bør de r henvises til gældende
asylprocedure, som indeholder effektive retsmidler.
Mindstestandarder bør også indeholde en  passende balance mellem at forebygge
misbrug som følge af simuleret sygdom, me ns der tages hensyn til de pågældendes
fysiske og mentale tilstand. Hvis den tilbages endte hævder at lide af en fysik eller
psykisk sygdom umiddelbart før afrejsen, kan dette være et forsøg på at undgå
bortsendelse, men det kan også være sandt. Der skal gennemføres en passende
vurdering, især for sårbare grupper som f.eks. mindreårige og gravide.Mindstestandarderne bør også omhandle de forhold, under hvilke en familie kan
adskilles under udsendelsesproceduren.
Medlemsstaterne bør have mulighed for at  udsende en person på trods af (fysisk)
modstand. Det skal dog gøres klart, at der er grænser for tvangsforanstaltninger. Den
tilbagsendtes fysiske sikkerhed under bortsendelsen er yderst vigtig. Der skaldesuden tages hensyn til hans eller he ndes psykiske tilstand. Der er behov for
standarder for tvangsforanstaltningernes intensitet. Hvad angår bortsendelse med fly,kan IATA/CAWG’s retningslinjer for udsendelse og ledsagelse være et
udgangspunkt for EU’s bestemmelser om ledsagelse og brug af tvangsmidler.
Samarbejde om udsendelse giver anledning til spørgsmål om, hvordan
medlemsstaterne kunne strømline deres nuvære nde tilbagesendelsespraksis i forhold
til bestemte hjemlande , hvor den aktuelle situation sår tvivl om udsendelsernes
rimelighed på grund af alvorlige humanitære problemer (som et aktuelt eksempel kan
nævnes Angola). Hvis medlemsstaterne ønske r at samarbejde på dette område, virker
det logisk at have mindstestandarder, nå r sådanne situationer skal vurderes. Der
kunne f.eks. tages hensyn til holdningen bla ndt andre organisationer, f.eks. UNHCR
eller FN-administrationer (f.eks. UNMIK i Kosovo) eller andre relevante aktører.
Mindstestandarder for udsendelse bør fastlæ gges på EU-plan med en endelig sikring
af krav om “non-refoulement” i et fremtid igt direktiv om mindstestandarder ved
tilbagesendelsesprocedurer, hvori der fastsæ ttes fælles retningslinjer for udsendelse
under hensyntagen til den tilbagesendtes fysi ske og psykiske tilstand samt personens
fysiske sikkerhed under udsendelsen. Desuden bør der etableres en mekanisme til at
vurdere den faktiske situati on i visse lande for at kunne fa stslå, om udsendelse reelt
er en mulighed.
2.3.3. Forudsætninger for vedtagelse af en afgørelse om udvisning
Afgørelser om udvisning er indtil nu blevet  truffet af medlemsstaterne i henhold til
national lovgivning. Rådet ha vde allerede fastsat nogle foreløbige standarder for
afgørelser om udvisning i direktiv 2001/ 40/EF om gensidig anerkendelse af
19afgørelser om udsendelse af tredjelandsst atsborgere, der blev vedtaget i maj 200128. I
direktivet bestemmes de t bl.a., at en tredjelandsstatsbor ger er omfattet af en afgørelse
om udvisning, hvis vedkommende udgør en  alvorlig og konkret trussel mod den
offentlige orden eller den nationale sikkerhed i to slags tilfælde.
For yderligere at udvikle den fælles anerke ndelse af udvisningsafgørelser mener
Kommissionen som udgangspunkt, at der bør skelnes mellem obligatoriske
afgørelser begrundet i, at den pågældende person udgør en ekstraordinær fare for den
offentlige orden eller den nationale sikkerhed, og afgørelser begrundet i andrelegitime forhold, der norma lt vil føre til udvisning.
I denne skelnen bør der tages passende hensyn til de betingelser og garantier, der skal
opfyldes for at afslutte visse gruppers l ovlige ophold. Særlige tredjelandsstatsborgere
som fastboende udlændinge
29 eller personer, der er i familie med en EU-borger kan
kun udsendes, hvis de udgør en alvorlig tr ussel mod den offentlige sikkerhed og
orden30. Et særligt hensyn bør også gælde for tredjelandsstatsborgere, der er født i en
medlemsstat og aldrig har boet i de t land, hvor de har statsborgerret.
Udvisning af flygtninge og andre personer  under andre slags inte rnational beskyttelse
kræver særligt opmærksomhed, fo r de kan udelukkende udsendes i
overensstemmelse med intern ationale forpligtelser som Genève-konventionen af
1951 og den europæiske menneske rettighedskonvention. Generelt bør en
udvisningsafgørelse altid baseres på den konkrete situation. Den involverede persons
menneskerettigheder og rimeligheden i fo ranstaltningen skal overvejes til bunds. Der
bør altid være adgang til et retsmi ddel, herunder muligheden for opsættende
virkning.
Mindstestandarder for udvisningsafgørelser på fastlægges på EU-plan med definition
af obligatoriske og andre grunde til udvisn ing og med kortlægning af grupper med
særligt behov for beskyttelse samt minimum ssikkerhedskrav for retligt tilsyn inden
for et fremtidigt direktiv om minimumsstandarder for tilbagesendelsesprocedurer.
2.3.4. Afbrydelse af lovligt ophold
Kommissionen foreslår, at en person kan tvinges til at forlade en medlemsstats
territorium fra det øjeblik, hvor det lovlige ophold er afsluttet. Heri indgår afvisning
af opholdsansøgning (enten på grundlag af international beskyttelse eller
indvandring), udløb af opholds tilladelse eller tilbagetrækning/tilbagekaldelse (f.eks.
af hensyn til offentlige orden eller den nationale sikkerhed), men også afslutning afulovligt ophold i tilfælde, hvor en person aldrig har haft lovligt ophold i den
pågældende medlemsstat. Et lovligt ophold anses også for afsluttet, hvis etretsmiddel mod en afgørelse om retten til ophold på medlemsstatens territorium ikke
har opsættende virkning. Alle disse personer bør være juridisk forpligtet til at forlademedlemsstaten øjeblikkeligt eller inden for en  given tidsfrist, hvis der gives en sådan
frist. På EU-plan bør forpligtelsen betyde, at den pågældende person forlader EU og
ikke blot en medlemsstat.
                                                
28Jf. EFT L 149 af 2. juni 2001, s. 34.
29Jf. artikel 13 i KOM (2001) 127 endelig.
30 Jf. præmisserne i sag C-459/99, MRAX, Domstolens dom af 25. juli 2002.
20Hvis EU’s medlemsstater samarbejder, ka n man sikre, at personer uden lovligt
ophold i én medlemsstat ikke rejser til en anden medlemsstat, hvor de ikke har lovlig
indrejse og ophold. Med dette formål fo r øje vil Kommissionen gå videre med
tilnærmelsen af foranstaltninger, der tr æffes for at stoppe ulovligt ophold, og som
gælder i hele EU.
2.3.5. Frihedsberøvelse i afventning af udsendelse
Kommissionen anerkender, at medlemsstater ne er nødt til at have mulighed for
frihedsberøvelse i afventning af udsendelse.  Der skal dog være en rimelig balance
mellem medlemsstaternes behov for effe ktive procedurer og sikringen af
grundlæggende menneskerettigheder for personer med ulovligt ophold. Der børligeledes fastsættes mindstestandarder på EU-niveau med definition af de ansvarligemyndigheders kompetence og betingelserne  for frihedsberøvelse med henblik på
udsendelse for at lette det operationelle samarbejde mellem medlemsstaterne undertransit eller fælles udsendelse Disse mindstestandarder kan bl.a. omfatte:
/g183 Grundlag for frihedsberøvelse i afventning af udsendelse.
Herundertilbageholdelse af person med ulovligt ophold for at fremskaffe
returrejsedokumenter eller for at forh indre personen i at forsvinde under
udsendelse eller transit.
/g183 Kortlægning af, hvilke kategorier af personer der almindeligvis ikke eller kun
under meget specielle omstændigh eder kan berøves deres frihed.
– børn uden ledsager og personer under 18
– ældre, især hvor der kræves tilsyn
– gravide, medmindre der er en klar risiko for, at personen forsvinder, og der gives
lægelig godkendelse til frihedsberøvelse
– personer, der lider af en al vorlig sygdom, eller mentalt syge
– personer i tilfælde, hvor der fo religger uafhængig bevisførel se for, at de er blevet
torteret eller mishandlet under tilb ageholdelse, før de ankom til EU
– personer med alvorligt handicap
/g183 Regler for afgørelser om frihedsberø velse. Heri kan indgå omfanget af
frihedsberøvelse og passende  alternativer, f.eks. fremmødepligt, obligatorisk
ophold, kaution eller endda elektronisk overvågning.
/g183 Bestemmelser om retslig kontrol. Et retsorgan bør have bemyndigelse til at
udstede eller ændre en afgø relse om frihedsberøvelse.
/g183 Tidsbegrænsning for frihedsberøvelse i afventning af udsendelse. Selv om
grundlaget for frihedsberøvelse (f.eks. iden tifikation eller risiko for forsvinden) i
sig selv indebærer en tidsbegrænsni ng, finder Kommissionen det nødvendigt at
fastsætte en definitiv tidsbegrænsning og frister for retsligt tilsyn vedrørendefortsat frihedsberøvelse.
21/g183 Regler for tilbageholdelsesbetingels er, herunder navnlig regler for
indkvarteringsforhold og derudover retshjæl p, for at sikre en human behandling af
alle tilbageholdte i samtlige anbringelsescentre i medlemsstaterne. Kommissionener kommet til den konklusion, at tilbagesendt e så vidt muligt ikke bør indkvarteres
sammen med indsatte i fængsler for at undgå kriminalisering.
Mindstestandarder for frihedsberøvelse me d henblik på udvisning bør fastlægges på
EU-plan med definition af de ansvarlige myndigheders kompetencer og betingelserne
for frihedsberøvelse inden for et fremtidigt direktiv om minimumsstandarder for
tilbagesendelsesprocedurer.
2.3.6. Udrejsebevis og genindrejse
Som nævnt i grønbogen forekommer det vigtig t at stille krav om et tilfredsstillende
bevis for udrejse, navnlig i tilfælde af frivillig hjemrejse, for at sikre en bæredygtighjemvenden og forhindre, at disse personer udelukkes fra igen at rejse lovligt ind i
landet på et senere tidspunkt, blot fordi de r mangler bevis for deres tidligere frivillige
udrejse. Én mulighed vil være at give de hjemrejste en tilskyndelse til at melde sigpersonligt på en medlemsstats konsulat i hjemlandet. Hvis de t er praktisk muligt,
kunne udrejsebeviset også uds tedes af en pålidelig or ganisation, der har været
involveret i tilbages endelsesprocessen.
Med anvendelse af princippet om, at frivillig tilbagevenden bør prioriteres højest, bør
de retlige konsekvenser af tilbagevenden eller tvangsmæssig tilbagesendelse ved
efterfølgende ansøgning om genindrejse tages op til nærmere overvejelse. Et afslagpå en ansøgning om visum til en EU-med lemsstat på et eller andet tidspunkt i
fremtiden bør ikke kun baseres, at vedko mmende tidligere har opholdt sig ulovligt i
en medlemsstat, hvis vedkommende i øvrigt er rejst frivilligt tilbage til sit hjemland.Omvendt bør der være restriktioner i tilfælde af tvangsmæssige tilbagesendelser.
Der er behov for fælles definitioner af de tilf ælde, hvor en ny ansøgning om et visum
eller en opholdstilladelse v il være udelukket. Indberetningerne om afslag på
indrejsetilladelse til Sc hengen-informationssystemet, jf. artikel 96 i konventionen om
gennemførelse af Schengen-aftalen, eller til et fremtidigt europæisk
visumidentifikationssystem kan muligvis anvendes til dette formål.
2.4. Elementer i integrered e hjemsendelsesprogrammer
Det internationale samfund har i det sidste tiår udviklet forskellige former for
hjemsendelsesprogrammer og modeller for gennemførelsen heraf. Der ergrundlæggende to former for tilbagese ndelsesprocesser, nemlig helt frivillig
tilbagevenden, hvor en person af egen fri vilje  beslutter at vende tilbage og får støtte
til at gøre det, og situationer, hvor de statslige myndigheder tvinger den pågældende
til at rejse tilbage under overholdelse af folkeretten og den pågældendesmenneskerettigheder. Der findes også en mellemting mellem de to situationer, hvor
en person accepterer forpligtelsen til at rejse tilbage, men samtidig tager imod støttefra myndighederne.
En række internationale organisationer har været særlig aktive på dette område i
forbindelse med alle former for hjemsendelse, og de har forvaltet bådefællesskabsprojekter og projekter finansie ret af medlemsstaterne, nogle med bedre
resultater end andre, også her afhængig t af omstændighederne. Generelt viser
22Kommissionens erfaringer, som går tilbage til de fælles aktioner inden for rammerne
af Maastricht-traktatens søjle 3 fra 1997 til 199931 forud for oprettelsen af Den
Europæiske Flygtningefond i 200032, at vellykkede tilbagesendelsesprojekter kræver,
at alle eller de fleste af følgende elementer er til stede: rådgivning og vejledningforud for tilbagesendelsen, st øtte til uddannelse og til at fi nde arbejde, hjælp til rejsen
tilbage til hjemlandet og/eller til genetablering/til at finde en bolig, opfølgningshjælpog rådgivning efter tilbagesendelsen. Desuden skal det organ, der forestårtilbagesendelsen, have tilstrækkelige forbindelser til myndighederne og de ikke-statslige organisationer i hjemlandet samt passende faciliteter i marken (f.eks. lokaltpersonale, i det mindste midlertidigt, med kendskab til de lokale sprog) og dennødvendige viden til om nødvendigt at udvæ lge de tilbagevendende, der vil kunne
klare sig, når de er vendt tilbage. En analyse af de projekter vedrørendetilbagesendelse, som har fået støtte via alle disse instrumenter, viser klart, atprojekterne hovedsagelig er koncentreret i et begrænset antal medlemsstater. Det
skyldes forholdene i medlemsstaterne, både antallet af potentielle tilbagevendende ognødvendigheden af at finansiere en række  andre områder, såsom modtagefaciliteter
eller integrationsprogrammer.
Disse faktorer skal afvejes mod tilbagesendelsesprogrammernes
omkostningseffektivitet. Nogle projekter (f.eks. vedrørende somaliere, som bor iEuropa) kan være meget dyre, når man se r på omkostningerne pr. person. Desuden er
der en række faktorer, som det stort se t er umuligt at sætte tal på, såsom
sandsynligheden for, at de tilbagevendende forsøger at komme tilbage tilværtslandet. Om en person, der er vendt tilbage til sit hjemland, bliver der, afhænger
af en række faktorer, såsom den pågældendes retlige stilling i værtslandet ogudstedelsen af et rejsedokument, so m gør det muligt at genindvandre, den
pågældendes økonomiske og fa miliemæssige situation osv.
Potentielle tilbagevendende skal så tidligt som muligt oplyses om mulighederne for
frivillig tilbagevenden til hjemlandet. De skal bl.a. oplyses omtilbagesendelsesprogrammer, mulighederne  for erhvervsuddannelse eller andre
former for uddannelse, situationen i det land, de kan rejse tilbage til, og
mulighederne for at starte et nyt liv. Erhvervsuddannelse og andre former for
uddannelse, som kan være nytti ge i det land, de pågældende  kan rejse tilbage til, kan
enten tilbydes før tilbagerejsen eller i det pågældende land. Der bør tilbydes hjælp og
rådgivning i alle faser af  tilbagesendelsesprocessen, lige fra begyndelsen af opholdet
i medlemsstaterne til et stykke tid efter ankomsten til bestemme lseslandet, så det
sikres, at den pågældendes tilbagevenden forløber godt. Generelt må det undersøges,
hvilke incitamenter der kan tilskynde potentielle tilbagevendende til at vende tilbagefrivilligt. Kommissionen har derfor bestilt en undersøgelse vedrør ende incitamenter
for tilbagevenden, som vil blive offentliggjort sidst på året. På grundlag afundersøgelsen må det overvejes, hvilke yderli gere skridt der kan tages for at skabe
tilstrækkelige incitamenter for tilbagevenden.
                                                
31Budgetpost B7-6008 og B-5-803.
32Rådets beslutning af 28. september 2000 (2000/596/EF), EFT L 252, s. 12.
23Den generelle konklusion, man kan drag e af de tidligere erfaringer med
forvaltningen af tilbagesendelsesprogrammer, er, at de skal være smidige medhensyn til tidsrammer og administration for at muliggøre en tilpasning til forholdenepå stedet. Dette kræver en kohærent brug  af fællesskabprogrammerne og de nationale
programmer på grundlag af kl are politiske retningslinjer.
Ud over de fælles aktioner i perioden 1997-1999 og Den Europæiske Flygtningefond
(EFF) har Kommissionen også brugt budgetpost B7-667 (som der inden udgangen af2002 vil blive foreslået et retsgrundlag fo r) i forbindelse med arbejdet i Gruppen på
Højt Plan vedrørende Asyl og Migration med hensyn til spørgsmål omtilbagesendelse. Kommissionen vil i den nærmeste fremtid indlede overvejelser omfremtidsperspektiverne for EFF, hvis hove dopgaver omfatter frivillig tilbagevenden.
I lyset af kravene fra Det Europæiske Råd i Sevilla
33 må Kommissionen forsøge at
finde frem til de bedste mekanismer for finansie ring og koordinering af
tilbagesendelse. Kommissionen vil i efteråre t 2002 forelægge Rådet en rapport om de
budgetmæssige aspekter af konklusi onerne fra Det Europæiske Råd.
Den økonomiske støtte til tilbagesendelse bø r omfatte både frivillig tilbagevenden,
tvangsmæssig udsendelse og støtte til tilbagesendelse af ulovlige migranter itransitlandene.
Det aspekt af den økonomiske støtte til tilbagesendelse, der vedrører frivillig
tilbagevenden, skal omfatte tilbagesendelse og reintegration af både personer medulovligt ophold og personer med lovligt ophold, hvis disse ønsker at rejse tilbage, ogder er en offentlig interesse i at støtte deres tilbagevenden. Poster såsom individuellerejseudgifter, udgifter til transport af personlige ejendele, de første udgifter eftertilbagekomsten og en begrænset etableringsstøtte kan komme i betragtning i denneforbindelse.
Det andet aspekt af den økonomiske støtte , som udelukkende vedr ører personer uden
lovligt ophold, er økonomisk støtte til fuldbyrd elsesforanstaltninger. Dette element
vil være med til at understrege behovet fo r solidaritet og byrdefordeling mellem
medlemsstaterne i forbindelse med tilbagesendelse, f.eks. med hensyn til detilbagevendendes rejseudgifter og  udgifterne til ledsagelse.
Det tredje aspekt af den fi nansielle støtte til tilbagesende lse fokuserer på pågribelse.
Der er mulighed for at støtte tredjelande, der sender ulovlige migranter tilbage, hvisde ikke opfylder det pågældende lands indrejsebetingelser, ikke har behov for
international beskyttelse og er på gennemrejse med henblik på at indrejse ulovligt iEU.
                                                
33Jf. punkt 33 i konklusionerne.
24EU bør udvikle sin egen strategi for integrerede tilbagesendelsesprogrammer.
Sådanne programmer bør omfatte alle faser af tilbagesendelsesprocessen, lige fra
perioden før afrejsen over selve tilbagesendelsen til modtagelsen og reintegrationen i
det land, den pågælde nde sendes tilbage til.
De integrerede tilbagesendelsesprogrammer skal skræddersyes til de enkelte lande
for at tage behørigt hensyn til de særlige forhold, antallet af sager og behovene i det
pågældende land.
Det bør yderligere overvejes at indføre et finansielt instrument, som kan omfatte
frivillig tilbagevenden, tvangsmæssig udsendelse og støtte til tilbagesendelse af
ulovlige migranter i transitlandene. Kommissionen vil vende tilbage til dette
spørgsmål, når den fremlægge r rapporten om finansielle instrumenter på asyl- og
indvandringsområdet.
2.5. Intensivering af samarbejdet med tredjelande
For at styrke koordineringen og forbed re komplementarite ten og sammenhængen
mellem EU's foranstaltninger udadtil bør intensiveringen af EU's samarbejde medtredjelande om tilbagesendelse videreføres fra sag til sag i forbindelse medudarbejdelsen eller revisionen af land estrategidokumenterne og de regionale
strategidokumenter; medlemsstaterne deltage r fuldt ud i dette arbejde, som henhører
under Kommissionens ansvarsområde. Des uden skal der altid tages hensyn til
kandidatlandenes særlige situa tion; bl.a. skal mekanismer ne i associeringsaftalerne
udnyttes fuldt ud.
2.5.1. Udvidet administrativt samarbejde
Den første fase i intensiveringen af samarbejdet med tredjelande om tilbagesendelse
må være en udvidelse af de t administrative samarbejde. EU bør i givet fald tilbyde
støtte til institutions- og kapacitetsopbygning i forbindelse med modtagelse ogreintegration af de tilbagevendende. Der kan også blive tale om teknisk samarbejde.Man må især overveje alle former for reintegrationsforanstaltninger, som kan bidragetil en vellykket tilbagevenden; f.eks. kan der ydes etableringsstøtte for at gøre detmuligt for de pågældende at få en bolig og støtte til reintegration på arbejdsmarkedet,herunder erhvervsuddannelse. Endelig skal  tilbagesendelse indgå i den overordnede
politiske dialog med det pågældende land om migrationsspørgsmål.
EU bør fremme et udvidet administrativt samarbejde  med tredjelande, som bør
omfatte alle faser og niveauer i tilbagesendelsesprocessen.
2.5.2. Tilbagetagelsesaftale r indgået af Fællesskabet
Det Europæiske Råd i Sevilla ønskede også , at man skulle fremskynde indgåelsen af
de tilbagetagelsesaftaler, der er ved at blive forhandlet. Som allerede anført igrønbogen vil Kommissionen derfor gøre en yd erligere indsats for at sætte skub i de
igangværende forhandlinger for at få dem afsluttet hurtigst muligt, så vidt muligt ioverensstemmelse med de forhandlingsdirek tiver, den har fået. For at kunne gøre det
har den brug for større politisk og diplomatisk støtte fra medlemsstaterne, end dehidtil har været villige til at yde. På grundlag  af forhandlingerne med de første syv
lande, som er forløbet meget forskelligt, kan man dog allerede drage én vigtigkonklusion. Da tilbagetagelsesaftalerne hoveds agelig er i Fællesskabets interesse, er
25tredjelandene selvfølgelig ikke meget for at  acceptere sådanne aftaler. Hvorvidt det
lykkes at indgå sådanne aftaler afhænger derfor i høj grad af de positive incitamenter,som Kommissionen råder over. I den forbindels e er det vigtigt at understrege, at der
på RIA-området ikke kan tilbydes ret meget til gengæld. Specielt er en lempelse afvisumkravene eller en ophævelse af visu mpligten kun en realistisk mulighed i ganske
særlige tilfælde (f.eks. Hongkong og Macao); i de fleste tilfælde er det ikke enbrugbar løsning. Det er derfor vigtigt at overveje det afgørende  spørgsmål om, hvilke
andre incitamenter man til gengæld kan tilbyde de pågældende lande, ikke kun på
RIA-området, men på alle fællesskabsområder (f.eks. øget samhandel,teknisk/finansielt samarbejde , øget udviklingsstøtte mv.) . Selv om Det Europæiske
Råd i Sevilla endnu en gang understregede, at EU er parat til at yde den nødvendige
tekniske og finansielle bistand inden for de  finansielle overslag, blev spørgsmålet
om, hvad man skal gøre ved lande, der på tr ods af dette tilbud ikke  er interesseret i at
indgå en tilbagetagelsesaftale, ikke besvaret tilfredsstillende.
Kommissionen opfordrer derfor Rådet til at fortsætte drøftelserne om incitamenter
eller kompensationer i forbindelse med tilbagetagelsesaftaler, specielt i form af
overvejelser om muligheden for at øge komplementar iteten med andre
politikområder, herunder politiske og diplomatiske foranstaltninger fra
medlemsstaternes side, for at gøre det muligt at nå Fællesskabets mål vedrørende
tilbagesendelse og tilbagetagelse.
2.5.3. Transit- og indrejseaftaler og aftaler med andre tredjelande
Hvis en direkte tilbagesendelse til hjemlandet ikke er mulig eller tilrådelig, må man
undersøge andre muligheder for samarbejde med tredjelande. Spec ielt når der er tale
om praktiske hindringer, såsom kom plicerede eller ikke-eksisterende
rejseforbindelser til hjemlandet, kan man henvende sig til eventuelle transitlande medhenblik på at få deres støtte i forbindelse med de tilbagevendendes frivillige ellertvangsmæssige gennemrejse af deres område.
Alle Fællesskabets tilbagetagelsesaftaler skal systematisk indeholde transitklausuler,
og når der ikke foreligger sådanne aftaler, må det i givet fald overvejes at indgå
særskilte transitaftaler.
3. K ONKLUSIONER
På grundlag af mandatet fra Det Europæ iske Råd i Sevilla den 21. og 22. juni 2002
fremlægger Kommissionen hermed hovedelem enterne i et handlingsprogram for
tilbagesendelse, som Rådet anmodes om at godkende inden årets udgang.
Kommissionen har peget på en række fo ranstaltninger, specielt vedrørende
operationelt samarbejde, so m kræver en øget indsats fra medlemsstaternes
fuldbyrdelsesmyndigheders side og kan ge nnemføres på kort sigt. Derudover kræver
et fællesskabshandlingsprogram for tilbagesendelse, at der på EU-plan skabes enstørre pakke af foranstaltninger, der sk al gennemføres på me llemlang sigt. Denne
pakke skal bl.a. omfatte øget operati onelt samarbejde på grundlag af fælles
koordinering og om nødvendigt tilpasning af lovgivningen.
Rådet opfordres til at godkende handlingspr ogrammet for tilbagesendelse inden årets
udgang i overensstemmelse med mandatet fra Det Europæiske Råd i Sevilla.
26BILAG –Definitioner
Udtryk Definition
Tilbagesendelse Omfatter hele processen i forbindelse med tilbagerejsen til hjemlandet, transitlandet
eller et andet tredjeland, herunder forber edelse og gennemførelse. Tilbagesendelsen
kan ske frivilligt eller tvangsmæssigt.
Person med ulovligtopholdEnhver person, der ikke eller ikke længere  opfylder betingelserne for tilstedeværelse i
eller ophold på EU-medlemsstaternes område.
Person, der ikkeopfylderindrejsebetingelserneEnhver person, der ikke opfylder betingelserne for indrejse på EU-medlemsstaternes
område.
Frivillig tilbagevenden Afrejse til hjemlandet, transitlandet eller et andet tredjeland på frivilligt grundlag,
hvadenten den tilbagevendende får støtte til sin tilbagevenden eller rejser på egen
hånd.
TvangsmæssigudsendelseTvungen udsendelse til hjemlandet, transitlandet eller et andet tredjeland på grundlag
af en administrativ eller retslig afgørelse.
Tilbagetagelse En stats accept af, at en person (der kan være tale om statens egne statsborgere,
tredjelandsstatsborgere eller statsløse) genindrejser efter ulovlig indrejse ellertilstedeværelse eller ulovligt ophold i en anden stat.
Tilbagetagelsesaftale Aftale, som fastsætter de kontrahe rende parters gensidige forpligtelser samt detaljerede
administrative og operationelle procedurer for at lette tilbagesendelsen af og transit forpersoner, der ikke eller ikke længere opfylder betingelserne for indrejse,
tilstedeværelse eller ophold i den anmodende stat.
Udvisning Administrativ eller retslig foranstaltning, som enten fastslår indrejsens,
tilstedeværelsens eller opholdets ulovlighed eller bringer et tidligere lovligt ophold til
ophør, f.eks. i tilfælde af kriminalitet.
Afgørelse omudvisningAdministrativ eller retslig afgørelse, der danner juridisk grundlag for udvisningen.
Frihedsberøvelse med
henblik på udsendelseFuldbyrdelsesforanstaltning bestående i fratagel se af personlig frihed i et lukket center
med henblik på udsendelse.
Afgørelse omfrihedsberøvelseAdministrativ eller retslig afgørelse, der danner juridisk grundlag for frihedsberøvelsen
med henblik på udsendelse.
Udsendelse Fuldbyrdelsesforanstaltning beståen de i den fysiske transport ud af landet.
Afgørelse om
udsendelseAdministrativ eller retslig afgørelse, der danner juridisk grundlag for udsendelsen (i
nogle retssystemer synonymt med afgørelse om udvisning).
Tilladt genindrejse Fornyet adgang for en tredjelandsstatsborger eller en statsløs person til EU-
medlemsstatens område efter tidligere udrejse.
Afvisning Afslag på tilladelse til at indrejse i en stat.
Transit Gennemrejse af et land på vej fra et afrejseland til bestemmelseslandet.