DA Den Europæiske Unions Tidende C 161/8

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om Meddelelse fra Kommissionen til Rådet, Europa-Parlamentet og Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg om det nødvendige i, at der udvikles en samordnet strategi til forbedring af bekæmpelsen af skattesvig

KOM(2006) 254 endelig

(2007/C 161/02)

Kommissionen besluttede den 31. maj 2007 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som udpegede Edgardo Maria Iozia til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 23. februar 2007.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 434. plenarforsamling, mødet den 15. marts 2007, følgende udtalelse med 97 stemmer for, 2 imod og 1 hverken for eller imod:

1. Konklusioner og henstillinger

1.1 Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg finder det beklageligt, at Kommissionens initiativer til at bekæmpe skattesvig ikke støttes tilstrækkeligt i form af samarbejde fra medlemsstaternes side. EØSU støtter yderligere initiativer på dette område, og opfordrer Kommissionen til at udnytte alle de beføjelser, som traktaterne allerede på nuværende tidspunkt indrømmer EU-institutionerne.

1.2 EØSU mener, at Kommissionens meddelelse er velstruktureret, og at den anlægger den rette indfaldsvinkel på spørgsmålet om bekæmpelse af skattesvig ved at pege på et styrket administrativt samarbejde mellem medlemsstaterne som det vigtigste redskab til at modvirke, at skattesviget breder sig.

1.3 Meddelelsen griber problematikken omkring forholdet til tredjelandene konkret an ved at stille forslag om en fælles EU-strategi. EØSU er enigt i dette forslag.

1.4 EØSU støtter forslaget om at genoverveje merværdiafgiften, hvilket det i øvrigt adskillige gange selv har slået til lyd for, da det mener, at der bør nedsættes en tænketank med henblik på at erstatte momsen, dog på den betingelse at en eventuel ny afgift i stedet for momsen ikke medfører højere skatter for virksomhederne eller borgerne.

1.5 EØSU anbefaler Kommissionen at drage fuld nytte af OLAF's eksisterende beføjelser, da Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig allerede derigennem er pålagt vigtige opgaver. Kommissionen bør overveje, om OLAF har de fornødne redskaber til at kunne løse sine institutionelle opgaver.

1.6 EØSU mener, at der skal gives absolut højeste prioritet til forslaget om en fortsat effektivisering af samarbejdet mellem de nationale organer, der bekæmper svig. Dette kunne eventuelt ske ved at oprette et netværk mellem politiet og de efterforskende enheder, så de kunne deles om de eksisterende databaser. EØSU anbefaler, at man gransker de dertil knyttede tekniske og juridiske spørgsmål.

1.7 Forslaget om et forum for administrativt samarbejde på højt plan går i den rigtige retning, og den bureaukratiske modstand og de hindringer, der synes at ligge i vejen herfor, er ganske uforståelige.

1.8 EØSU mener, at det vil være hensigtsmæssigt at indføje normalværdien som kriterium i EU-lovgivningen som led i bekæmpelsen af svig, sådan som visse medlemsstater allerede har gjort.

1.9 EØSU anbefaler at være meget forsigtig med at indføre solidarisk ansvar mellem sælger og køber, men at fastsætte en regel om omvendt bevisbyrde, hvis der formodes at være tale om uredelige transaktioner, ikke mindst i lyset af EU-Domstolens domspraksis.

1.10 EØSU mener, at man bør se nærmere på Kommissionens forslag om at indføre lempeligere krav til de operatører, som samarbejder med administrationen, og omvendt at pålægge strengere kontrol og procedurer for de aktører, der vurderes som værende risikable.

1.11 EØSU opfordrer Kommissionen til fortsat at finansiere de EU-programmer, der fremmer tiltag vedrørende beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, som f.eks. Hercule II.

1.12 EØSU anbefaler at harmonisere bestemmelserne i direktiv 77/799/EØF med allerede eksisterende bestemmelser om indirekte beskatning og standardisering af de forskellige momsordninger.

2. Indholdet af Kommissionens meddelelse

2.1 Kommissionens meddelelse sigter mod at »udvikle en samordnet strategi til forbedring af bekæmpelsen af skattesvig« i erkendelse af, at selv om EU's retlige ramme er blevet forbedret og styrket, udnyttes den kun i begrænset omfang, og det administrative samarbejde står ikke i rimeligt forhold til den EU-interne samhandels størrelse.

2.2 Kommissionen vender derfor tilbage til et spørgsmål, som allerede er blevet behandlet flere gange, nemlig behovet for at styrke det administrative samarbejde mellem medlemsstaternes skattemyndigheder som et middel til at bekæmpe skattesvig og -unddragelse, der kan føre til budgettab, fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirke det indre markeds funktion i negativ retning.

2.3 Da meddelelsen blev præsenteret, erklærede László Kovács, kommissær med ansvar for beskatning og toldunion: »Jeg er overbevist om, at det er på tide at overveje nye metoder til at bekæmpe skattesvig mere effektivt. Omfanget af dette fænomen er blevet særdeles bekymrende«.

2.4 Økonomerne anslår, at det samlede omfang af skattesvig udgør 2-2,5 % af BNP, svarende til i alt 200-250 mia. EUR. Momssvig efter den såkaldte karruselmodel udgør et af de største problemer, men smugleri og forfalskning af alkohol og tobak samt svig i forbindelse med direkte beskatning er lige så vigtige problemstillinger. Efter 1993 har den frie bevægelighed for varer, tjenesteydelser, personer og kapital inden for det indre marked gjort det vanskeligere for medlemsstaterne at bekæmpe skattesvig effektivt alene.

2.5 Hvad angår indirekte skatter, fastsætter EU-reglerne fælles bestemmelser for medlemsstaterne (ensartede procedurer, udpegelse af de kompetente myndigheder, betingelser for dataoverførsel), som sigter mod at fremme det administrative samarbejde og udvekslingen af oplysninger.

2.6 Kommissionen har indkredset tre prioriterede indsatsområder:

2.6.1 Forbedring af det administrative samarbejde mellem medlemsstaterne

2.6.1.1 Kommissionen mener, at skattesvig kan bekæmpes bedre ved hjælp af: — mere effektive samarbejdsordninger. Manglen på en »EU-administrationskultur« hæmmer bekæmpelsen af skattesvig, og denne mangel forklares ofte med sprogproblemer, mangel på menneskelige ressourcer, manglende kendskab til samarbejdsprocedurerne hos de pågældende embedsmænd. Disse problemstillinger viser sig på det operative plan i form af manglende overholdelse af fristerne for at besvare anmodninger om samarbejde på skatteområdet fra andre medlemsstater; — styrket lovgivning på området for samarbejde om direkte beskatning og bistand med opkrævningen; — hurtigere vurdering og bedre risikoforvaltning, hvorved medlemsstaterne hurtigere ville blive informeret om eventuelle risici for at blive udsat for svig, specielt i forbindelse med nye udenlandske virksomheder, der ønsker at etablere sig for første gang i deres land; — oprettelse af et stående forum om administrativt samarbejde på EU-plan vedrørende alle direkte og indirekte skatter.

2.6.2 Ny EU-tilgang til samarbejdet med tredjelandene

2.6.2.1 »Skattesviget ophører ikke ved Unionens ydre grænser«. Kommissionen foreslår en EU-tilgang til samarbejdet med tredjelande, som i dag sker på grundlag af bilaterale aftaler med de enkelte lande, hvilket giver anledning til forskelle, som skattesvindlere let kan udnytte. Kommissionen foreslår endvidere, at samarbejdsklausuler på skatteområdet skal indgå i de økonomiske partnerskabsaftaler, som EU indgår med sine økonomiske partnere.

2.6.3 Ændring af den nuværende momsordning

2.6.3.1 Kommissionen tager hul på debatten om muligheden for at styrke princippet om solidarisk ansvar for betaling af momsen under hensyntagen til principperne om proportionalitet og retssikkerhed.

2.6.3.2 Kommissionen overvejer endvidere muligheden for at udvide brugen af »reverse charge«-proceduren, som på nuværende tidspunkt kun er obligatorisk for visse transaktioner, mens det i andre tilfælde er op til medlemsstaterne, om denne procedure skal gælde. Kommissionen mener, at enhver ændring af den gældende momslovgivning bør mindske mulighederne for svig betragteligt, udelukke nye risici og frem for alt ikke føre til uforholdsmæssigt store administrative byrder for virksomhederne og skatteadministrationerne, og endelig skal den sikre skattemæssig neutralitet og forhindre forskelsbehandling af aktørerne.

2.7 Andre nye veje

2.7.1 Kommissionen foreslår endvidere, at man overvejer andre specifikke foranstaltninger som f.eks.: — skærpelse af indberetningsforpligtelserne over for skattepligtige, som menes at repræsentere en risiko, — lempelse af disse forpligtelser for virksomheder, der opnår en tilladelse ved at indgå et samarbejde med skattemyndighederne, — anvendelse af standard computerudstyr af høj kvalitet til hurtig udveksling af informationer.

3. Fællesskabets retlige rammer

3.1 EØSU mener, at de retlige instrumenter i den gældende EU-lovgivning er tilstrækkelige til at bekæmpe skattesvig. Det forekommer derimod nødvendigt og presserende at opfordre medlemsstaterne til at gøre mere udstrakt brug af de eksisterende instrumenter til administrativt samarbejde og at overholde de fastsatte tidsfrister og betingelser. I den nuværende globale økonomi, hvor svig har grænseoverskridende karakter, er det nemlig afgørende at modtage de anmodede oplysninger under efterforskningen.

3.2 Under alle omstændigheder kunne Kommissionen for at få en mere ensartet struktur i de direkte og indirekte beskatningsordninger harmonisere bestemmelserne i direktiv 77/799/EØF med bestemmelserne om indirekte beskatning og udarbejde nogle mere effektive metoder til informationsudveksling i betragtning af de muligheder, informationsteknologien frembyder. Det er ligeledes vigtigt at standardisere de forskellige momsordninger, navnlig hvad angår de oplysningspligtiges overholdelse af forpligtelserne.

3.3 EU-lovgivningen kan groft inddeles i fem grundlæggende dele: — Gensidig bistand — Samarbejde på momsområdet — Samarbejde omkring punktafgifter — Inddrivelse af fordringer — Fiscalis-programmet.

3.4 Henvisningerne til EU-lovgivningen er gengivet i bilag A sammen med et kort resumé af de tilhørende foranstaltninger.

4. Generelle bemærkninger

4.1 EØSU mener, at den stigende udbredelse af skattesvig bør bekæmpes mere ihærdigt og beklager, at Kommissionen vurderer medlemsstaternes indsats og samarbejde som værende helt utilstrækkeligt til trods for en omfattende, velstruktureret retsramme.

4.2 Den forvridning af økonomien og det indre marked, der forårsages af skattesvig og skatteundvigelse, er et alvorligt problem, som man hidtil har undervurderet, ligesom man har undervurderet forbindelsen mellem skattesvig, hvidvaskning af penge og økonomisk kriminalitet. Svig, som sigter mod uretmæssig opnåelse af national eller EU-bistand, foregår nemlig ofte ved hjælp af falske skattedokumenter, og omvendt anvendes penge, der er opnået via skattesvig, herunder også grænseoverskridende transaktioner, ofte til at finansiere efterfølgende ulovlige eller kriminelle handlinger.

4.3 Hvad angår skatteunddragelse, som i modsætning til skattesvig involverer forskellige former for adfærd, som ikke i sig selv er ulovlige, men som udelukkende tager sigte på at opnå en uberettiget skattebesparelse, bemærker EØSU, at de nationale lovgivninger ikke har grebet sagen an på samme måde. For at undgå en kraftig stigning i de administrative og sociale omkostninger som følge af en usammenhængende lovgivning ser EØSU gerne en harmonisering af de nationale lovgivninger på dette område; man kunne indføre en generel anti-unddragelsesklausul og i fællesskab kortlægge de tilfælde, hvor skattemyndighederne med henblik på beskatning kan afvise retsvirkningen af transaktioner, der menes at være forbundet med skatteundvigelse.

4.4 EØSU mener, at Kommissionens forslag er for forsigtige på dette punkt, i betragtning af hvilke beføjelser Kommissionen indrømmes i traktaterne til at træffe alle de nødvendige foranstaltninger til at sikre EU-institutionernes finansielle balance. Rådets beslutning 1999/468/EF af 28. juni 1999 giver således Kommissionen omfattende gennemførelsesbeføjelser. EØSU henviser i den forbindelse til subsidiaritetsprincippet, som er knæsat i EU-traktatens art. 5, og som pålægger Fællesskabet at handle på de områder, som ikke hører ind under dets enekompetence, hvis målene ikke kan opfyldes af medlemsstaterne, eller hvis de kan gennemføres bedre på fællesskabsplan. EØSU opfordrer Kommissionen til at udnytte disse beføjelser fuldt ud.

4.5 Allerede i juni 2001 fremhævede Kommissionen med sin meddelelse om Skattepolitik i EU-prioriteringer for de kommende år (KOM(2001) 260 endelig) behovet for at gøre brug af alle de øvrige eksisterende instrumenter — ud over de juridiske — til at nå de prioriterede målsætninger. I den sammenhæng blev der lagt vægt på det faktum, at skattepolitikken var og fortsat er underlagt kravet om enstemmige afgørelser (1).

4.6 EØSU slog allerede dengang til lyd for, at det er nødvendigt at ændre overgangsordningen og hurtigt udarbejde den endelige ordning på grundlag af princippet om beskatning i oprindelseslandet. Udvalget stillede den gang, med en vis ironi, følgende spørgsmål: »hvor mange år skal vi leve med et utilstrækkeligt overgangssystem, før vi når denne målsætning?«, og forlangte i den sammenhæng forenkling og modernisering af lovgivningen, en mere ensartet gennemførelse og et tættere administrativt samarbejde. Der synes ikke at være sket noget fremskridt i den retning.

4.7 EØSU støtter den overordnede målsætning om at styrke samarbejdet ved at gå videre end det nuværende informationsudvekslingssystem (VIES) og udvikle foranstaltninger til automatiske eller spontane informationsudvekslinger mellem medlemsstaterne.

4.8 EØSU sætter pris på, at der er indledt en debat om at ændre momsordningen, men understreger behovet for, at der udarbejdes en grundig konsekvensanalyse, og at det forudskikkes, at eventuelle ændringer af ordningen skal gøre den mere effektiv og enkel og ikke blot tjene til at øge skattetrykket på borgerne og virksomhederne. EØSU henleder i den forbindelse opmærksomheden på et forslag, det tidligere har fremsat (2) om at overveje alternativer til momsen som forbrugsbeskatning, og som kan sikre et provenu, som mindst svarer til det nuværende, men som er mindre omkostningskrævende for samfundet og mere effektive ud fra et opkrævningssynspunkt.

5. Særlige bemærkninger

5.1 Merværdiafgift

Den nuværende momsordning for varehandel mellem EU-lande er baseret på princippet om beskatning i bestemmelseslandet for at sikre ligebehandling af nationale produkter og produkter fra andre EU-lande, og gennemføres ved hjælp af en mekanisme, hvorefter varer sælges mellem landene uden at blive beskattet, men beskattes i bestemmelseslandet med den samme sats, som gælder for interne transaktioner.

I stedet for at anvende princippet om beskatning i oprindelseslandet blev denne overgangsordning indført, dog kun midlertidigt, på grund af den tid det ville have krævet at skabe en passende struktur, som kunne sikre en korrekt genfordeling mellem medlemsstaterne af de opkrævede afgifter i forhold til deres respektive forbrug. Indførelsen af et sådant system bliver derfor nødt til at gå hånd i hånd med en harmonisering af afgiftssatserne, hvis man vil undgå, at der opstår konkurrenceforvridning.

5.1.1 Momssvig efter karruselmodellen

Overgangsordningen for den EU-interne handel indeholder store muligheder for den fri bevægelighed for varer, men udsætter de enkelte medlemsstater for tab som følge af omfattende skatteunddragelse og skattesvig.

5.1.1.1 En type momssvig, som er kendetegnet ved dels at have meget alvorlige konsekvenser, hvad angår størrelsen af det unddragede beløb, dels at være særdeles vanskeligt at indkredse, er kendt som karruselmodellen. Det involverer momsunddragelsessystemer, hvor virksomheder oprettes ad hoc til at operere på internationalt plan. Målet er undgå at betale skyldig moms og at give de øvrige led i bedragerikæden mulighed for at trække fiktive beløb fra afgiften med henblik på at opnå refusion eller nedsætte den skyldige moms. For at nå denne ulovlige målsætning driver den uredelige operatør generelt ikke nogen virkelig økonomisk aktivitet, har ingen operative strukturer, og ofte er virksomhedens adresse blot en postboks. Det pågældende selskab forsvinder efter et par måneders formel virksomhed uden at indgive den påkrævede selverklæring og uden at betale den skyldige skat, hvorved skattemyndighederne har vanskeligt ved at opspore det.

5.1.1.2 EØSU mener, at svig efter karruselmodellen bl.a. har været muligt pga. dels et utilstrækkeligt samarbejde mellem medlemsstaterne dels de forskellige afgiftssatser. EØSU foreslår derfor, at man anvender alle de former for samarbejde og udveksling af oplysninger, der er nødvendige for effektivt at kunne bekæmpe dette fænomen.

5.1.2 Det administrative samarbejde på momsområdet

5.1.2.1 Undvigelsesmanøvrerne på momsområdet har fået medlemsstaternes finansielle myndigheder til at raffinere deres efterforskningsmetoder mere og mere med henblik på bedre at kunne bekæmpe dette fænomen. Det administrative samarbejde spiller en afgørende rolle i bekæmpelsen af momssvig, eftersom disse transaktioner foretages af flere forskellige økonomiske aktører på tværs af medlemsstaterne. Medlemsstaterne har ved hjælp af nogle hensigtsmæssige konventionelle redskaber kunnet etablere en informationsudveksling, som har vist sig at være et velegnet redskab til at fastslå skatteydernes skattemæssige stilling og til at imødegå og begrænse grænseoverskridende skattesvig. Hvad samarbejde angår, har EØSU allerede for længe siden peget på, at Kommissionen bør spille en mere aktiv rolle, og udvalget ser derfor positivt på oprettelsen af et overvågningssystem til at verificere kvaliteten og kvantiteten af den ydede assistance.

5.1.2.2 Udveksling af oplysninger er nemlig den dag i dag langt fra nogen standardpraksis, hvilket skyldes kulturelle forskelle, forskellige grader af informatisering og manglende lovgivning til at lægge en dæmper på medlemsstaternes inerti. Det er derfor nødvendigt at skabe en ensartet kultur, hvor man er enige om, at en anmodning om oplysninger fra udlandet ikke bør ses som en mulighed, der kun bør anvendes i særlige tilfælde, men derimod et normalt skridt i efterforskningen, når det anses for påkrævet. Man bør derfor fjerne de hindringer, der ligger i vejen for at udbrede en EU-kultur på det administrative område, og i den sammenhæng fremme fuld udnyttelse af de eksisterende samarbejdsredskaber og overholdelse af de fastsatte tidsfrister og betingelser, således at efterforskningsinstanserne kan få adgang til de ønskede oplysninger inden for en passende frist, så de kan bidrage til efterforskningen.

5.1.2.3 I overensstemmelse med Kommissionens bemærkninger om anvendelse af standard edb-systemer til informationsudveksling kunne man desuden overveje, om det ville være hensigtsmæssigt dels at danne et netværk mellem de enkelte medlemsstaters politikstyrker og efterforskningsenheder, der er involveret i bekæmpelsen af skattesvig, med henblik på direkte udveksling af oplysninger via et certificeret e-mailsystem, dels at deles om de enkelte staters databaser med selvangivelsesoplysninger, sådan som det allerede er sket med oplysninger under VIES I og II. Et sådant initiativ, der under alle omstændigheder kræver en forudgående aftale om indholdet af oplysningerne i sådanne arkiver og foreneligheden med de nationale bestemmelser om beskyttelse af privatlivets fred, ville bane vejen for et betydeligt fremskridt i bekæmpelsen af skattesvig, idet det ville kunne give de efterforskende enheder de ønskede oplysninger direkte, i real tid og uden overflødigt bureaukrati.

5.1.2.4 Dertil kommer, at selv om lovgivningen om medlemsstaternes udveksling af oplysninger virker velstruktureret og tilfredsstillende, ligger den største hindring for at kunne dæmme op for skatteundvigelser i EU i forskellene i medlemsstaternes lovgivning om de enkelte nationale administrationers efterforskningsbeføjelser og i de varierende grader af afskrækkende foranstaltninger. Man kan således let forestille sig, at svig finder sted i de lande, hvor kontrolmyndighederne ikke har så vidtrækkende efterforskningsbeføjelser, eller hvor de pågældende sanktioner ikke har den ønskede præventive virkning.

5.1.2.5 Under hensyntagen til princippet om medlemsstaternes suverænitet ville det derfor være hensigtsmæssigt, hvis man på EU-plan harmoniserer sanktionerne over for samme typer af svig, sådan som det f.eks. allerede er bestemt i lovgivningen om hvidvaskning af penge. Målet er at undgå, at mindre strenge lovgivninger eller mindre effektive kontrolsystemer i praksis betyder, at der findes »sikre havne« for indtægter fra kriminelle handlinger eller for drift af momskarrusellen.

5.1.3 Normalværdien som et kriterium for fastlæggelse af beskatningsgrundlaget med henblik på bekæmpelse af skattesvig

5.1.3.1 Foranstaltninger til at modvirke skatteundvigelse bør være i overensstemmelse med EU's principper, herunder principperne om ikke-forskelsbehandling og proportionalitet, hvilket EU-Domstolen har understreget flere gange. Et af de punkter, hvor der er størst forskel mellem de forskellige lovgivninger, er anvendelsen af andre parametre til fastlæggelse af beskatningsgrundlaget end den mellem parterne aftalte pris, ikke alene i de tilfælde, hvor varen anvendes til privat forbrug eller benyttes til et for virksomheden uvedkommende formål, men også i alle de tilfælde, hvor der formodes at være en risiko for skattesvig eller -undvigelse. EØSU bemærker i den forbindelse, at kriteriet for fastsættelsen af beskatningsgrundlaget i alle medlemsstaternes lovgivninger i vid udstrækning er baseret på parternes villighed til at forhandle og sigter mod at sikre beskatning på grundlag af den reelle pris, eftersom beskatningsgrundlaget generelt er den pris, der er aftalt for overdragelsen af varen eller tjenesteydelsen. Ud over dette grundlæggende kriterium anvendes også »normalværdien« med det formål at korrigere eller fastslå beskatningsgrundlaget ud fra visse betingelser.

5.1.3.2 Begrebet normalværdi er i momssammenhæng stort set ens i alle medlemsstaterne, og svarer i alt væsentligt til definitionen i direktiv 77/388/EØF af 17. maj 1977 (Sjette direktiv), der definerer normalværdien som den gennemsnitlige pris for tilsvarende varer og tjenesteydelser under frie konkurrencevilkår, på samme stade i markedsføringen og på samme tidspunkt og sted, hvor transaktionen finder sted, eller hvis det ikke er muligt, på det nærmeste tidspunkt og sted.

5.1.3.3 I alle medlemsstaternes systemer repræsenterer normalværdien en alternativ metode til at fastsætte beskatningsgrundlaget: — i de tilfælde, hvor der helt eller delvist mangler et vederlag i penge. I så fald anvendes normalværdien som et udgangspunkt til at udtrykke beskatningsgrundlaget i penge, men også som et middel til at imødegå skatteundvigelse, — i de tilfælde, hvor lovgiveren formoder, at der er risiko for skattesvig (3).

5.1.3.4 Ud over disse tilfælde afviges der fra princippet om at fastsætte beskatningsgrundlaget på baggrund af vederlaget i følgende sammenhænge: — hvis de lovgivende eller administrative myndigheder har beføjelser til at fastsætte et mindste beskatningsgrundlag eller et beskatningsgrundlag, der ikke er lavere end normalværdien, i forbindelse med visse varer eller handelssektorer, herunder særligt salg af fast ejendom, — hvis der findes bestemmelser, der anvender normalværdien som beskatningsgrundlag for varer eller tjenesteydelser, når der betales en enhedspris for forskellige typer varer og tjenesteydelser, — hvis der findes regler, der selv når der er tale om et vederlag i penge, fastsætter beskatningsgrundlaget som normalværdien, importværdien eller købsprisen, når parterne i transaktionen er indbyrdes afhængige, — i forbindelse med overdragelse eller oprettelse af tingslige rettigheder eller brugsret til fast ejendom.

5.1.3.5 EU-Domstolen (4) har i den forbindelse bekræftet, at nationale bestemmelser, der sigter mod at bekæmpe skattesvig og –unddragelse, i princippet ikke kan se bort fra princippet om at fastsætte beskatningsgrundlaget i momsøjemed på baggrund af det aftalte vederlag, som fastlagt i det sjette momsdirektiv, undtaget i de tilfælde, hvor det er strengt nødvendigt for at nå den pågældende målsætning.

5.1.3.6 Med andre ord er normalværdien udgangspunktet for at påpege eventuel svig. Hvis beskatningsgrundlaget baseret på det aftalte vederlag er mindre end normalværdien, må det ikke erstattes af sidstnævnte, men skattemyndighederne kan formode, at der er tale om skattesvig, hvorefter der gælder omvendt bevisbyrde.

5.1.4 Solidarisk hæftelse for betaling af moms

5.1.4.1 Som modtræk over for karruselsvindel er der i visse nationale lovgivninger indført bestemmelser om, at aftageren hæfter solidarisk for betaling af moms, som leverandøren har undladt at betale af visse kategorier af goder, hvis salgspris er lavere end normalværdien.

5.1.4.1.1 Disse bestemmelser er baseret på det sjette direktivs artikel 21, i henhold til hvilken medlemsstaterne under hensyntagen til proportionalitetsprincippet kan bestemme, at en anden person end den afgiftspligtige hæfter solidarisk for afgiftens erlæggelse.

5.1.4.2 Rationalet bag dette valg er, at transaktionspriser, der afviger fra markedsværdien, kan dække over en anden underliggende virkelighed, dvs. svigagtige hensigter. Aftageren antages kort sagt på de i lovgivningen fastsatte betingelser at have handlet i ond tro, eftersom han i betragtning af den betalte pris ikke kunne have undgået at kende til leverandørens svigagtige aktiviteter (5). Aftageren har imidlertid mulighed for at bevise, at denne antagelse er ubegrundet, ved at fremlægge dokumenter, der beviser, at den lavere pris end normalværdien skyldes objektivt påviselige begivenheder eller forhold eller er fastsat i overensstemmelse med lovgivningen og ikke har noget med den manglende betaling af moms at gøre. I så fald vil der ikke være grundlag for solidarisk hæftelse som følge af leverandørens manglende betaling af moms.

5.1.4.3 EØSU deler mange aktørers bekymring med hensyn til princippet om solidarisk hæftelse og finder, set i lyset af Domstolens dom (6), at eventuelle foranstaltninger bør begrænse sig til at kræve, at klart identificerede afgiftspligtige parter stiller sikkerhed for momsbetaling. Der kunne således indføres bestemmelser om, at aftageren sammen med leverandøren hæfter solidarisk for betaling af moms i de tilfælde, hvor transaktionsprisen er lavere end godets normalværdi. En så streng bestemmelse, der straffer aftageren ved at pålægge ham en moms, som andre undviger, bør i praksis kun anvendes på særlige betingelser: — transaktionen bør foregå mellem afgiftspligtige personer, med eksplicit undtagelse af de endelige forbrugere; — leverandøren har helt eller delvis undladt at betale den skyldige moms; — det gode, der er genstand for transaktionen, skal tilhøre en af de i lovgivningen klart identificerede kategorier; — transaktionsprisen skal være lavere end godets normalværdi; — forskellen mellem den aftalte pris og normalværdien må ikke kunne tilskrives objektivt påviselige begivenheder eller forhold.

5.1.5 EØSU går ind for at udvide anvendelsesområdet for ordningen med omvendt momspligt, således at det kommer til at omfatte interne transaktioner i medlemsstaterne. EØSU gav i en nylig udtalelse udtryk for, at en sådan ordning »er et værktøj, der kan være brug for i forebyggelsen af svig eller unddragelse. Dette system er særligt anvendeligt i de tilfælde, hvor sælger er i økonomiske vanskeligheder« (7). Kommissionen har efter de positive erfaringer, som er gjort med bygningsmaterialer og ydelser i forbindelse med byggeaktiviteter, udvidet det frivillige anvendelsesområde for ordningen med omvendt momspligt. Foranstaltningerne må dog ikke skade handlen i EU med varer og tjenesteydelser som følge af uensartede faktureringsforpligtelser, der kan skade effektiviteten af det indre marked.

5.2 Direkte skatter

5.2.1 Bekæmpelsen af skattesvig bør også foregå på mere generelt plan som led i harmoniseringen af medlemsstaternes lovgivning inden for området direkte skatter og kontrollen hermed.

5.2.1.1 Efter udvidelsen af EU med flere lande vil forskellene mellem skattesystemerne i stigende grad influere på beslutninger om kapitalanbringelse i de forskellige lande og disses forvaltning af iværksætteraktiviteter. En væsentlig grad af samordning af de økonomiske politikker vil give medlemsstaterne mulighed for via deres skattelovgivning at øve indflydelse på beslutninger om anbringelse af investeringer og ressourcer i EU. De væsentlige forskelle mellem medlemsstaternes systemer for direkte beskatning risikerer ikke desto mindre at udgøre en betydelig hæmsko for den markedsmæssige integration (8), hvilket vil være til skade for den europæiske økonomis konkurrenceevne.

5.2.2 Den indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes skattelovgivning behandles i Kommissionens meddelelse KOM(2003) 726 endelig af 24. november 2003. Selskabsskatten, og navnlig de »omfattende« tiltag (comprehensive measures), der skal bane vej for en europæisk selskabsskat på basis af et fælles beskatningsgrundlag (9), volder imidlertid store praktiske vanskeligheder som følge af de vedvarende forskelle mellem medlemsstaternes kriterier for beskatningsgrundlaget. Ud over en større grad af harmonisering af de økonomiske politikker forudsætter vedtagelsen af en fælles skat også passende juridiske rammer. I den nuværende situation udsteder Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed på forslag af Kommissionen, i henhold til EF-traktatens artikel 94 direktiver om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, der direkte indvirker på det fælles markeds oprettelse eller funktion.

5.2.3 Denne bestemmelse samt medlemsstaternes fortsatte suverænitet på skatteområdet — der ikke synes at lette initiativer til fremme af et fælles beskatningsgrundlag for virksomheder i EU — udgør fortsat en væsentlig hæmsko for den indbyrdes tilnærmelse af selskabsbeskatningssystemerne, dels fordi udvidelsen med flere medlemsstater især gør det vanskeligt at træffe beslutninger med enstemmighed, dels fordi den endelige forfatningstekst ikke foreskriver kvalificeret flertal ved afstemninger om love og rammebestemmelser, der fastlægger foranstaltninger inden for selskabsbeskatning.

5.2.4 Med henblik på enstemmighedsreglens afskaffelse udgør Kommissionens meddelelse SEK(2005) 1785 af 23. december 2005 om »Fjernelse af selskabsskattemæssige hindringer for små og mellemstore virksomheder i det indre marked — udkast til en mulig pilotordning for hjemstatsbeskatning« og dens analyser af afprøvningen af pilotordningen for hjemstatsbeskatning på små og mellemstore virksomheder et konkret skridt hen imod en egentlig harmonisering af selskabsbeskatningsgrundlaget (10). Denne studie viste, at de 23 mio. små og mellemstore virksomheder i EU-25 tegner sig for det meste af EU's økonomi — svarende til 99,8 % af alle europæiske virksomheder — og for ca. 66 % af arbejdspladserne i den private sektor (11). Med vedtagelsen af et sådant system vil små og mellemstore virksomheder få lettere ved at flytte deres aktiviteter til udlandet, eftersom deres overholdelsesomkostninger (12), der er betydeligt højere end store virksomheders (13), vil være lavere, og overførsel af underskud, der er den væsentligste hindring for udvikling af grænseoverskridende økonomiske aktiviteter, lettere vil kunne foretages. Dette vil fremme den indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om selskabsbeskatning på EU-niveau.

5.3 Elektronisk handel

5.3.1 Væksten og den teknologiske udvikling inden for elektronisk handel giver de økonomiske aktører nye muligheder, men de nye handelsformer nødvendiggør samtidig en tilpasning af beskatningssystemerne, navnlig hvad angår de aspekter, der er knyttet til opkrævningen af forbrugsafgifter. Beskatningssystemerne, som primært er forankret i de internationale handelsregler, bør tage højde for disse ændringer og tilpasses de nye handelsformer, som er under udvikling.

5.3.2 Det største problem i forbindelse med beskatningen af elektroniske transaktioner vedrører den forskelsbehandling, der kan opstå i forbindelse med sådanne transaktioner, som behandles forskelligt, afhængigt af den valgte leveringskanal.

5.3.2.1 Ved vurderingen af mulighederne for at anvende traditionelle skatteretlige principper på sager i den digitale tidsalder, bør der tages højde for princippet om afgiftens neutralitet, der skal forebygge forskelsbehandling af transaktioner, som i det konkrete tilfælde, lige med undtagelse af leveringsformen (online eller offline), er helt ens.

5.3.3 De største problemer er især forbundet med den direkte og indirekte beskatning af immaterielle (eller digitaliserede) goder, eftersom alle faser af handelstransaktionen (salg og levering) foregår elektronisk (online-handel) ved hjælp af netværkslevering af virtuelle produkter. Tjenesteydelser og varer bliver fra starten gjort ikke-fysiske af leverandøren og fysiske af modtageren ved ankomsten. I dette tilfælde findes der ikke et fysisk håndgribeligt produkt, der kan gøres til genstand for fysisk kontrol, ej heller med henblik på inspektion.

5.4 OLAF's beføjelser

5.4.1 EØSU finder, at den nuværende EU-lovgivning, der udgør retsgrundlaget for oprettelsen af OLAF, allerede giver dette organ væsentlige beføjelser (jf. artikel 2 i Kommissionens beslutning 1999/352/EF, EKSF, Euratom). EØSU anmoder derfor Kommissionen om effektivt at tilstræbe en konkretisering af OLAF's nuværende beføjelser og, om nødvendigt, tilføre dette organ de ressourcer, der er nødvendige for, at det kan varetage sine opgaver, eksempelvis ved at anvende den konkurrencemyndighedsmodel, som er omhandlet i artikel 81/86.

5.4.2 OLAF kunne i den forbindelse tjene som analyse- og koordinationsorgan på EU-niveau med henblik på bekæmpelse af (skatte)svig og tildeles opgaver og beføjelser inden for det administrative samarbejde på skatteområdet (direkte skatter, indirekte skatter og afgifter) med henblik på at lette udvekslingen af informationer mellem de forskellige organer, som i henhold til medlemsstaternes lovgivning er ansvarlige for bekæmpelsen af skattesvig.

5.5 Med udviklingen af samhandlen i EU er der brug for et tæt samarbejde i forbindelse med udvekslingen af informationer om risikostyring. Kommissionen foreslår imidlertid ingen konkrete initiativer, men opfordrer blot medlemsstaterne til at anvende vejledningen i risikoforvaltning til brug for skatteadministrationerne. EØSU foreslår på denne baggrund at oprette en central database, der skal fodres med de oplysninger, som udveksles af administrationerne. Dette er i øjeblikket kun standard på toldområdet samt i bilateral sammenhæng.

5.5.1 Man kunne på basis af de undersøgelser, der er blevet foretaget af medlemsstaternes kompetente organer, indkredse de typer af produkter, som først og fremmest gøres til genstand for karruselsvindel. Eksempler herpå er motorkøretøjer og højteknologiske produkter såsom it-værktøjer og telefoniprodukter. Ansvaret for at gennemføre sådanne analyser kunne overdrages til OLAF, der jævnligt kunne videresende resultaterne til medlemsstaterne med henblik på styring af fremtidige overvågningsaktiviteter og iværksættelse af yderligere målrettede tiltag. En tilsvarende informationsstrøm bør også flyde fra medlemsstaterne til OLAF og gøres til genstand for regulering.

5.6 EØSU finder, at en fællesskabsbaseret indgangsvinkel til forbindelserne med tredjelande udgør et bedre alternativ til bilaterale aftaler. Med dette for øje kunne der således indsættes specifikke bestemmelser i forbindelse med den planlagte vedtagelse af EU's dobbeltbeskatningsoverenskomstmodel, der nævnes i Kommissionens meddelelse SEK(2001) 1681 om »Selskabsbeskatning i det indre marked« og KOM(2003) 726 endelig om »Et indre marked uden selskabsskattemæssige hindringer: hidtidige resultater, igangværende initiativer og tilbageværende udfordringer«, og som Europa-Parlamentet har behandlet i meddelelsen SEK A5-0048 2003). Idéen om at indsætte særlige samarbejdsklausuler i aftaler om økonomisk partnerskab bør støttes. Så længe medlemsstaterne ikke udviser en klar og stærk vilje, bør man fortsat benytte sig af bilaterale aftaler og ikke afbryde forberedelsen heraf.

5.7 EØSU mener, at en styrkelse af indberetningsforpligtelserne som foreslået af Kommissionen bør ske i fuld overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og forenklingsprincippet. Den nødvendige bekæmpelse af svig må ikke medføre en unødvendig byrde for de mange lovlydige skatteydere og virksomheder. EØSU slår i den forbindelse til lyd for en væsentlig lempelse af indberetningsforpligtelserne for lovlydige virksomheder, der samarbejder aktivt med skattemyndighederne, og en passende styrkelse af forpligtelserne for virksomheder, som i henhold til objektive kriterier er forbundet med risici.

5.8 EØSU deler ikke Kommissionens syn på beskatning af tobak og alkohol, der behandles som »almindelige« varer. Nogle medlemsstater forsøger ved hjælp af afgifter på tobak og alkohol at løse de sundhedsproblemer, som er forbundet hermed, hvilket har klar prioritet i forhold til det indre markeds funktion. Kommissionen foreslår at fjerne disse forvridninger, men det vil stadig tage lang tid at fjerne dem, dels fordi der er meget store indkomstforskelle i de enkelte medlemslande, dels fordi medlemslandene opererer med forskellige målsætninger og foranstaltninger på det proceduremæssige og sundhedspolitiske område. I afventning af en rimelig harmonisering af skattetaksterne bør man finde andre løsninger, der kan garantere, at de enkelte medlemsstater fuldt ud bevarer deres evne til at forfølge deres egne finans- og sundhedspolitiske målsætninger. Der må tages hensyn til, at tobakssmugling kun i meget begrænset omfang finder sted i medlemsstaterne og kontrolleres af internationale bander. EØSU er bevidst om de høje sociale og sundhedsmæssige omkostninger, der er forbundet med misbrug af disse typer produkter, og håber, at de kompetente organer vil træffe passende bekæmpelsesforanstaltninger. Ikke desto mindre mener EØSU, at beskatning af tobak og alkohol bør henhøre under medlemsstaternes kompetencer.

5.9 EØSU opfordrer Kommissionen til at videreføre Hercule II-programmet og håber, at KOM(2006) 339 endelig, hvori Kommissionen giver udtryk for, at det er nødvendigt at udvide EU-handlingsprogrammet til fremme af aktioner til beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, snarest muligt vil blive vedtaget i Europa-Parlamentet og Rådet. Programmet har allerede båret mange frugter (19 uddannelsestiltag med 2 236 deltagere fra de forskellige medlemsstater, fem tredjelande og andre EU-institutioner). I den forbindelse bør man være særligt opmærksom på behovet for at styrke samarbejdet som følge af udvidelsen af EU med Rumænien og Bulgarien, der ligeledes bør nyde godt af disse tiltag.

5.10 EØSU finder, at det vil være hensigtsmæssigt at oprette et permanent debat- og/eller høringsforum på højt niveau for at sikre en mere overordnet tilgang til aspekterne af svig og samarbejde mellem medlemsstaterne. Den nuværende opsplitning af høringsaktiviteterne mellem flere forskellige udvalg på højt niveau, der er underinddelt efter kompetence, forhindrer en nyttig udveksling af god praksis, der kunne forbedre administrationernes samarbejde og resultater. EØSU finder den bureaukratiske modstand og den manglende målrettethed i ECOFIN ganske uforståelig og kritisabel.

Bruxelles, den 15. marts 2007 Dimitris DIMITRIADIS Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EØSU's udtalelse: »Skattepolitik i EU — Prioriteringer for de kommende år« — EFT C 48 af 21.2.2002, side 73-79.

(2) EØSU's udtalelse om »Forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 77/388/EØF med hensyn til leveringsstedet for tjenesteydelser« — EUT C 117 af 30.4.2004, s. 15-20.

(3) Risikoen skal være reel og svindlen skal bevises for at lovbestemmelsen kan håndhæves i EU-sammenhæng.

(4) Dom nr. 324/82 og 131/91 om markedsføring af nye eller brugte køretøjer, og senere dom af 20. januar 2005 nr. C-412/03.

(5) Det skal her nævnes, at Kommissionen i sin meddelelse KOM(2004) 260 endelig af 16.4.2004 bifaldt den forebyggende virkning, som indførelsen af begrebet solidarisk hæftelse har haft i nogle medlemsstater, og i den forbindelse nævnte en operationel mekanisme, som kræver beviser på både leverandørens og aftagerens medvirken.

(6) Sag C-354/03, C-355/03, C-484/03 og C-384/04.

(7) EUT C 65 af 17.3.2006 s. 103-104.

(8) Jf. L. KOVÀCS, The future of Europe and the role of taxation and customs policy (»Europas fremtid og skatte- og toldpolitikkens rolle«), www.europa.eu.int/comm/commission_barroso/kovacs/speeches/speach_amcham.pdf.

(9) EØSU's udtalelse: »Indførelse af et fælles konsolideret grundlag for selskabsbeskatning i EU« — EUT C 88/48 af 11.4.2006.

(10) EØSU's udtalelse: »Fjernelse af selskabsskattemæssige hindringer for små og mellemstore virksomheder i det indre marked« — EUT C 195/58 af 18.8.2006.

(11) Kilde: Europa-Kommissionen, »SMEs in Europe 2003« (»Små og mellemstore virksomheder i Europa 2003«), Observatoriet for de europæiske SMV'er 2003/nr. 7, GD for Erhvervspolitiks og Europa-Kommissionens publikationer (2003): »The impact of EU enlargement on European SMEs« (»Konsekvenserne af EU's udvidelse for små og mellemstore virksomheder i Europa«), Observatoriet for de europæiske SMV'er 2003/nr.6, GD for Erhvervspolitiks publikationer, i samarbejde med Eurostat. Omhandler små og mellemstore virksomheders økonomiske betydning i EU, jf. Kommissionens meddelelse SEK(2005) 1785 af 23.12.2005, s. 15-17.

(12) I ovennævnte meddelelse SEK(2005) 1785 nævnes overholdelsesomkostninger i forbindelse med juridisk og skattemæssig rådgivning, oversættelse af dokumenter, rejseudgifter samt finansielle og virksomhedsmæssige risici.

(13) I ovennævnte meddelelse SEK(2005) 1785 refereres til en studie, der er blevet foretaget af Den Europæiske Organisation for Håndværk og Små og Mellemstore Virksomheder og offentliggjort den 11. juni 2004. Denne studie viser, at små og mellemstore virksomheders overholdelsesomkostninger kan være helt op til 100 gange højere end store virksomheders. Studien vedrører metoder til fastsættelse af overholdelsesomkostninger, jf. arbejdspapir fra Kommissionens tjenestegrene SEK(2004) 1128 af 10.9.2004, Europæisk studie af beskatning.