De mindre øer i Det Ægæiske Havs geografiske karakteristika, klimaforhold og socioøkonomiske struktur giver visse ulemper for øernes landbrugsaktiviteter og -produktion. Øerne står over for et gradvist ophør med dyrkning af jorden og som følge heraf en indskrænkning af lokalsamfundene, eftersom deres landbrugsjord først og fremmest ligger i halvmarginale eller marginale områder.

De mindre øer i Det Ægæiske Hav (SAI) er generelt bjergrige og bakkede øer med et middelhavsklima, der er kendetegnet ved tørre og varme somre med risiko for tørke og korte, regnfulde vintre.

Denne gennemførelsesrapport tager navnlig højde for programmets gennemførelse indtil regnskabsåret 2014 og for det arbejde, som den eksterne evalueringsekspert (ADE: Analysis for Economic Decision) har udført i forbindelse med evalueringen af de foranstaltninger, der er gennemført under POSEI-/SAI-ordningen som led i REFIT-programmet. Den eksterne evalueringseksperts arbejde blev udført fra juni 2015 til august 2016. Evalueringen vil formelt blive afsluttet med udarbejdelsen af et arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene.

I artikel 20, stk. 3, i Rådets forordning (EU) nr. 229/2013 står der, at "senest den 31. december 2016 og derefter hvert femte år forelægger Kommissionen en generel rapport for Europa-Parlamentet og Rådet, hvori der redegøres for virkningerne af de foranstaltninger, der er blevet gennemført i henhold til denne forordning; rapporten ledsages eventuelt af passende forslag".

I modsætning til POSEI-ordningen, der erstatter den første søjle i den fælles landbrugspolitik (direkte betalinger), udgør SAI-ordningen en supplerende støtte i forhold til enkeltbetalingsordningen, som dækker øerne i Det Ægæiske Hav og resten af Grækenland under den første søjle i den fælles landbrugspolitik med det formål at tackle de specifikke problemer, disse øer står over for.

SAI-ordningen finansieres af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL). I forordning (EU) nr. 229/2013 fastsættes det årlige loft for programmet til 23,93 mio. EUR om året. Herudover sørger Grækenland for supplerende statsstøtte (547 000 EUR). Nærmere oplysninger om den finansielle gennemførelse mellem 2006 og 2014 er medtaget i bilaget til denne rapport.

Ordningen har været genstand for nogle ændringer siden sin oprettelse i 1993. I forbindelse med reformen af den fælles landbrugspolitik i 2003 besluttede Grækenland, at enkeltbetalingsordningen (SPS) skulle gælde for hele landet fra 1. januar 2006. I 2006 blev grundforordningen erstattet med Rådets forordning (EF) nr. 1405/2006, som ikke ændrede målene eller de særlige foranstaltninger for de mindre øer i Det Ægæiske Hav. Den indførte dog en programbaseret tilgang, som betød, at støtten til de mindre øer i Det Ægæiske Hav blev fastlagt i et årligt program, der blev udarbejdet af de nationale myndigheder, forelagt for Kommissionen til godkendelse og forvaltet af Grækenland.

Oprindelsen af den særlige ordning for de mindre øer i Det Ægæiske Hav går tilbage til 1993, da de særlige problemer, som landbrugssektorerne på de mindre øer i Det Ægæiske Hav står over for som følge af deres afsides beliggenhed og østatus, blev anerkendt i Rådets forordning (EØF) nr. 2019/93.

Øerne i Det Ægæiske Hav omfatter et område, der afgrænses af øen Kreta mod syd, det græske fastland mod nord og vest og det tyrkiske fastland mod øst, og dækker et samlet areal på 210 240 km2. Det samlede antal øer og småøer i Det Ægæiske Hav er 7 582, men næsten 90 % af dem er mindre end 10 km2, og kun to øer, Lesbos og Rhodos, har et areal på over 1 000 km2. De græske øer og småøers samlede areal udgør 17,1 % af landets område. Størstedelen af øerne består af små samfund med under 5 000 faste indbyggere, undtagen nogle få øer, der har et noget større areal og bebos af mellem 10 000 og 40 000 indbyggere, såsom Lesbos, Chios, Samos og Kos, eller Rhodos, der har over 100 000 indbyggere.

I betragtning af denne specifikke situation, der ikke kan sammenlignes med EU's fastland, nyder de mindre øer i Det Ægæiske Hav godt af særlige foranstaltninger på landbrugsområdet under den fælles landbrugspolitik. Foruden støtten under den fælles landbrugspolitiks første søjle nyder de mindre øer i Det Ægæiske Hav godt af en særlig støtteordning (SAI-ordningen), som bidrager til at fremme den lokale produktion og sikre forsyningen med vigtige produkter. Ordningen dækker alle øerne i Det Ægæiske Hav undtagen Evia og Kreta.

Nogle øer ligger meget isoleret fra det græske fastland og står over for problemer på grund af deres dobbelte eller endda tredobbelte østatus. Dette berører bl.a. forsyningen med vigtige landbrugsprodukter som følge af de yderligere transportomkostninger, der er forbundet med de mindre øer i Det Ægæiske Havs østatus, lille størrelse og afstand til markederne.

Grækenlands mindre øer i Det Ægæiske Hav (SAI) udgør et stærkt fragmenteret og ikke særlig befolket øområde med betydelige geografiske og naturbestemte ulemper, hvor landbrugsområderne kun udnyttes i begrænset omfang. Topografien og klimaet på de mindre øer i Det Ægæiske Hav er ligeledes begrænsende faktorer for landbrugsproduktionen.

Støtteordningen for den lokale produktion tager sigte på at fremme den lokale landbrugsproduktion og forsyningen med landbrugsprodukter ved hjælp af foranstaltninger, der vedrører produktion, forarbejdning og markedsføring af lokale landbrugsprodukter. En række produkter, der betegnes som traditionelle og vigtige for de mindre øer i Det Ægæiske Hav, er fastlagt i programmet. Grækenland har i gennemsnit sat ca. 19 mio. EUR af om året til støtteordningen for den lokale produktion. Støttemodtagerne er landbrugsproducenter eller producentsammenslutninger.

Det skal bemærkes, at mens POSEI-ordningen i kraft af den særlige forsyningsordning giver adgang til fritagelse for importafgifter for produkter fra tredjelande, giver SAI-ordningen ikke mulighed for at anvende denne undtagelse fra EU's toldordning.

Til dette formål består programmet af to typer støtte: en særlig forsyningsordning (SSA) og en støtteordning for den lokale produktion (SLP), som begge finansieres af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL).

-at sikre de mindre øers forsyninger af vigtige produkter, der skal anvendes til konsum eller forarbejdning og som rå- og hjælpestoffer til landbruget, ved at udligne de ekstraomkostninger, som skyldes deres status som øsamfund, deres lille størrelse og deres afstand fra markederne

Landbruget spiller en vigtig rolle for økonomien i den nordægæiske region. Landbrugssektoren tegner sig for over 21 % af bruttonationalproduktet (BNP) i regionen og beskæftiger 12,2 % af regionens aktive arbejdsstyrke (2013). Det udnyttede landbrugsareal (ULA) i 2010 var 168 610 ha, hvilket udgør 44 % af det samlede areal. Sektorens svækkelse skyldes faktorer, der vedrører dens struktur og problemerne med forsyningen med landbrugsprodukter på øerne, øgede produktionsomkostninger, lav kunstvandingshyppighed og en stor andel af brakjord.

SAI-ordningen, som hovedsagelig støtter driftsomkostninger (fremstilling, forarbejdning og markedsføring), havde en begrænset indvirkning på forbedringen af de traditionelle landbrugsprodukters konkurrenceevne. Konkurrenceevnen nød derimod navnlig godt af andre støtteinstrumenter, især under programmerne for udvikling af landdistrikterne.

De støttede landbrugsproduktionsaktiviteter blev først og fremmest bevaret med hensyn til areal (ha) eller mængde (ton) – med undtagelse af oliven, som var det vigtigste landbrugsprodukt, der modtog støtte fra programmets SLP-del. De dyrkede arealer med oliventræer faldt med 21 % mellem 2007 og 2014, mens olivenproduktionen faldt i mindre grad, nemlig med 8 % (hvilket betød, at produktiviteten steg), men er genstand for store årlige udsving. Produktionen af vin faldt også, og det samme gjorde vinmarkernes areal. Andre produktionsaktiviteter, f.eks. dem, der vedrører mastiks, biavl eller traditionel osteproduktion, steg en smule.

Målet om at sikre forsyningen af vigtige produkter, der skal anvendes til konsum eller forarbejdning og som rå- og hjælpestoffer til landbruget, ved at udligne ekstraomkostningerne, er for det meste blevet nået med succes, navnlig når det gælder foder. Mellem 2011 og 2014 var dækningsgraden for det samlede forsyningsbehov for de mindre øer i Det Ægæiske Hav over 100 % for foder og delvist utilstrækkelig for mel (ca. 57 % i 2014). Der skete dog et fald med hensyn til foder for øerne i gruppe A (-26 %). Denne gruppe tegnede sig dog kun for 6 % af den samlede mængde foder i 2014. Dette skyldes hovedsagelig den nedadgående tendens i dyrenes antal og opdrætternes præference for standardiseret foder. Dækningsgraden for mel var lavere for øerne i gruppe B og faldt med 27 % i denne periode.

Mellem 2007 og 2014 brugte Grækenland mellem 15,4 mio. og 17,8 mio. EUR om året på støtteordningen for den lokale produktion. 61 % af de samlede midler til støtteordningen for den lokale produktion i perioden 2007-2014 blev brugt på støtte til oliventræer (støtten faldt reelt fra 11,4 mio. i 2007 til 8,7 mio. EUR i 2014). Andre vigtige sektorer var: vin (11 % af SLP-udgifterne med et fald fra 2,2 mio. EUR i 2007 til 1,2 mio. EUR i 2014), fremstilling af traditionel ost (9 % af de anvendte SLP-midler, en stigning mellem 2009 og 2014 fra 1,7 mio. EUR til 2,6 mio. EUR), biavl (7 % af de anvendte midler, stabile udgifter på ca. 1,2 mio. EUR) og mastiks (6 % af SLP-midlerne, en stigning fra 0,9 mio. EUR til 1,1 mio. EUR).

Foranstaltningerne i både den særlige forsyningsordning og i støtteordningen for den lokale produktion er fastlagt i detaljer af de græske myndigheder i programmet. Programmet afspejler de prioriteringer, som de nationale myndigheder har opstillet for deres landbrugssektor i tæt samarbejde med interessenterne. Hvis det er nødvendigt, kan programmet ændres én gang om året i henhold til artikel 32 i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 181/2014.

8.4.1.Bæredygtig fødevareproduktion

Programmet har bidraget til en bæredygtig fødevareproduktion ved at gøre det lettere at bevare produktionsniveauerne i de fleste sektorer og dermed støtte stabiliteten i landbrugernes indkomst. Eftersom SAI-ordningen er en supplerende støtte til særlige produktionsaktiviteter i forhold til den enkeltbetalingsordning, der gælder for de mindre øer i Det Ægæiske Hav, er dens indvirkning på landbrugernes indkomst dog mindre omfattende end i de regioner, der nyder godt af POSEI og ikke er dækket af enkeltbetalingsordningen. Endelig påpeges det i den eksterne evaluering, at SAI-ordningen, ved at allokere støtten gennem producentsammenslutninger og støtte forskellige stadier af værdikæden, har bidraget til tilgængeligheden af lokalt fremstillede produkter på de lokale markeder til mere overkommelige priser.

8.4.2.Bæredygtig forvaltning af naturressourcerne

SAI-ordningen har ligeledes bidraget til en bæredygtig forvaltning af naturressourcerne ved hjælp af de krydsoverensstemmelsesregler, som gælder for betalingerne og skaber en forbindelse mellem disse betalinger og landbrugernes overholdelse af en række EU-bestemmelser om miljøet og om folkesundhed, dyresundhed og plantesundhed.

Ordningen bidrager også til en bæredygtig forvaltning af naturressourcerne ved at støtte bevarelsen af afgrøder med et lavt miljøaftryk. De støttede produktioner er hovedsagelig baseret på ekstensive produktionssystemer, som er relativt uskadelige for miljøet. Brugen af pesticider er meget begrænset ved olivendyrkning. Biavl har bidraget til at bevare øernes følsomme flora. Anden dyrkning, f.eks. af mastikstræer, vinplanter eller byg, har bidraget til at beskytte landskabet og det naturlige miljø.

Bæredygtige landbrugsmetoder bør dog udvikles yderligere, bl.a. ved at styrke den ikkeprisbaserede konkurrenceevne, der omfatter en bred vifte af elementer såsom produktkvalitet (økologisk produktion eller andre mærker og certificering), teknologiske fordele, miljøkrav osv. Produktdifferentiering gennem ikkeprisbaseret konkurrenceevne kan anbefales (for olivenolie, vin med beskyttet oprindelsesbetegnelse osv.) sammenlignet med konventionelle varer, hvor de mindre øer i Det Ægæiske Hav ikke har nogen konkurrencefordel.

8.4.3.Afbalanceret territorial udvikling

Hvad angår bidraget til en afbalanceret territorial udvikling, støtter programmet for de mindre øer i Det Ægæiske Hav navnlig produktionsaktiviteter, der finder sted i mere afsides beliggende områder. Beboelse af områderne er af afgørende betydning for at undgå affolkning og afhængighed af turisme.

Begrundelserne for at støtte mastiks, oliventræer og bygproduktion hænger sammen med regionens territoriale udvikling. Mere specifikt bidrager mastiksdyrkningen til bevarelsen af det særlige naturlige miljø. Støtten tager ligeledes sigte på at hindre et ophør med dyrkning af jorden og på at beskytte miljøet. SAI-støtten har bidraget til udviklingen af landdistrikterne gennem fire kanaler: i) bevarelse af dyrkede områder og landbrug, ii) beskæftigelse, iii) gennemførelse af særlige sociostrukturelle jordforvaltningspolitikker i de fleste regioner og (iv) indirekte gennem krydsoverensstemmelse og støtte til miljøvenlige landbrugsmetoder.

8.4.4.Synergi med andre af den fælles landbrugspolitiks foranstaltninger

Der er en stærk sammenhæng mellem programmet for de mindre øer i Det Ægæiske Hav og udvikling af landdistrikterne (den anden søjle i den fælles landbrugspolitik). Dette er af afgørende betydning for at nå målene for den fælles landbrugspolitik, eftersom de to typer støtte er stærkt afhængige af hinanden.

Der er synergi mellem SAI-ordningen, programmerne for udvikling af landdistrikterne og den nationale støtte, hvad angår spørgsmål som uddannelse, unge landbrugeres etablering og investeringer støttet via programmerne for udvikling af landdistrikterne og produktion støttet via SAI-ordningen. Bæredygtige landbrugsmetoder, der ligger ud over krydsoverensstemmelsen, fremmes i programmerne for udvikling af landdistrikterne, herunder når det gælder produktion, som støttes via SAI-ordningen. Programmerne for udvikling af landdistrikterne støtter ligeledes investeringer i landbrugsfødevareindustrierne, og det samme gælder uddannelse af personer, der arbejder inden for landbrugsfødevaresektoren. SAI-ordningen støtter forarbejdning og markedsføring af landbrugernes og landbrugsfødevareindustriernes produkter. Der er også en stærk sammenhæng med den nationale støtte og andre af den fælles landbrugspolitiks foranstaltninger (vin, frugt og grøntsager), men den bør fremgå tydeligere af programmeringsdokumenterne.

8.5.SAI-ordningens betydning

Der er foretaget en analyse for at bestemme, hvorvidt den fælles landbrugspolitiks nuværende foranstaltninger (den grundbetalingsordning, der blev indført med 2013-reformen af den fælles landbrugspolitik) er i stand til at dække det specifikke behov hos de mindre øer i Det Ægæiske Hav. Analysen viser, at disse behov hos de mindre øer i Det Ægæiske Hav ikke kunne dækkes fuldstændigt med den fælles landbrugspolitiks nuværende foranstaltninger. Uden den særlige SAI-ordning kunne risikoen for, at produktionen nedlægges, have en negativ indvirkning på dækningen af visse specifikke behov såsom beskæftigelse, miljøspørgsmål eller den territoriale dimension af de mindre øer i Det Ægæiske Hav.

8.6.EU-merværdi

Som det allerede fremgår af punkt 8.5, er den fælles landbrugspolitiks nuværende instrumenter ikke fuldstændigt tilpasset til de mindre øer i Det Ægæiske Hav. SAI-ordningen gør det muligt bedre at tackle de udfordringer, som disse små øer står over for, navnlig ved hjælp af målrettet programmering, som sikrer en hurtig tilpasning af støtten til specifikke situationer.

På politisk plan får EU-merværdien hovedsagelig en positiv bedømmelse, eftersom ordningen er en anerkendelse af, at en række svære hindringer kræver særlige foranstaltninger. SAI-ordningen har også vist sig at være værdifuld med hensyn til gennemførelsen af kvalitets- og miljøkrav. Hvad angår programmernes udformning og gennemførelse, har den ligeledes vist sig at være positiv med hensyn til den fleksibilitet, som Grækenland har til at fastlægge sit program ud fra de specifikke behov. Endvidere har den fremmet en mere resultatbaseret forvaltningskultur.

8.7.Programmets administration og forvaltning

Programmet er generelt godt forvaltet. Der er nogle vanskeligheder, som skyldes, at proceduren for støtteansøgning og -modtagelse er spredt over flere øer/fastlandet og flere forvaltningsmyndigheder. Støttemodtagerne og forvaltningsmyndighederne betragter den administrative byrde som værende nogenlunde den samme sammenlignet med den tidligere evalueringsperiode.

Strategien for de enkelte produktionssektorer bør fremgå mere detaljeret af programmet, bl.a. via en yderligere udvikling af de specifikke indikatorer, der skal rapporteres i de årlige gennemførelsesrapporter. Ordningens bidrag til de overordnede mål for den fælles landbrugspolitik bør ligeledes fremgå tydeligere af programmet og knyttes til de specifikke kvantitative mål.