DA Den Europæiske Unions Tidende C 68/52

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om Kommissionens meddelelse til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om det 6. miljøhandlingsprogram — Endelig vurdering

KOM(2011) 531 endelig

2012/C 68/10

Ordfører: Franco CHIRIACO

Kommissionen besluttede den 31. august 2011 under henvisning til artikel 304 i traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Kommissionens meddelelse til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om det 6. miljøhandlingsprogram – Endelig vurdering

KOM(2011) 531 endelig.

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, der vedtog sin udtalelse den 21. december 2011.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 477. plenarforsamling den 18.-19. januar 2012, mødet den 18. januar, følgende udtalelse med 174 stemmer for, 4 imod og 8 hverken for eller imod:

1. Konklusioner og anbefalinger

1.1 EØSU ser positivt på Kommissionens initiativ, der sigter mod at give en vurdering af det 6. miljøhandlingsprogram. Kommissionen mener, at programmet var nyttigt, da det tilvejebragte en overordnet ramme for EU's miljøpolitik. EØSU er kun deltvist enig i den konklusion. Selvom det 6. miljøhandlingsprogram var et vigtigt bidrag til politikudviklingen, havde det kun begrænset indflydelse på vedtagelsen af konkrete instrumenter. Til trods for vanskeligheder med at samle oplysninger til at vurdere gennemførelsen af programmets aktioner kan man påvise betydelige forsinkelser i vedtagelsen af lovgivningsinstrumenterne, vanskeligheder med at opstille konkrete målsætninger og utilstrækkelige kontrol- og overvågningsmekanismer.

1.2 EØSU opfordrer derfor Kommissionen til at forbedre de instrumenter, man råder over, herunder også overvågnings- og evalueringsmekanismerne, med det sigte at sikre en effektiv gennemførelse af den eksisterende lovgivning. EØSU slår samtidig til lyd for en større sammenhæng mellem de forskellige lovgivnings- og programinitiativer på miljøområdet og større integration af miljøhensyn i de indbyrdes forbundne sektorpolitikker. Som allerede sagt i en nylig udtalelse (1), opfordrer EØSU Kommissionen til at være mere klar og konkret i forhold til miljøudfordringerne. Den skal især gøre klart rede for, hvad der forstås ved »ressourceeffektivitet«, »grøn økonomi« og nøjagtigt beskrive, hvilke konkrete adfærdsændringer - såvel kvantitative som kvalitative - der kræves af både producenter og forbrugere.

1.3 EØSU mener desuden, at der bør sættes øget fokus på den internationale dimension. Miljøudfordringerne har nemlig global rækkevidde, hvilket kræver en tilgang, der er baseret på et styrket multilateralt samarbejde og bedre internationale styringsredskaber.

1.4 Endelig mangler Kommissionens meddelelse en langsigtet vision, der hentydes ikke til et eventuelt nyt handlingsprogram og det siges ikke, hvilken merværdi det syvende miljøhandlingsprogram bør have. EØSU mener, at programmet bør være sammenhængende med og supplere Europa 2020-strategien og flagskibsinitiativerne, indeholde realistiske målsætninger og prioriteter, der har bred politisk opbakning, samt indeholde instrumenter, der kan sikre, at de foreslåede foranstaltninger virker effektivt.

2. Resumé af meddelelsen

2.1 Den politiske baggrund

2.1.1 Miljøhandlingsprogrammerne har styret udviklingen af EU's miljøpolitik siden begyndelsen af 70'erne, og det 6. miljøhandlingsprogram bør ses som en del af en løbende proces, som er i fortsat udvikling.

2.1.2 Det 6. miljøhandlingsprogram påpeger igen vigtigheden af begreberne grøn vækst og en ressourceeffektiv økonomi med lav CO2-udledning, hvilket også bekræftes af Europa 2020-strategien (2), som er en passende ramme til at sikre, at miljømålene indarbejdes i EU's overordnede socioøkonomiske dagsorden, af den nye strategi for at stoppe tabet af biodiversitets- og økosystemtjenester i EU senest i 2020 (3), af forberedelserne til Rio+ 20-konferencen (4), af køreplanen for overgangen til en økonomi med lavt kulstofforbrug i 2050 (5), af hvidbogen om transport (6), af meddelelsen om energi 2020 (7) og af planen for energieffektivitet 2011 (8).

2.2 Generelle konklusioner

2.2.1 Kommissionens samlede konklusion er, at det 6. miljøhandlingsprogram var nyttigt, eftersom det tilvejebragte en overordnet ramme for miljøpolitikken, og en stor del af de aktioner, der er fastlagt i programmet er blevet eller er ved at blive gennemført.

2.2.2 Da det 6. miljøhandlingsprogram blev vedtaget ved fælles beslutningsprocedure, finder interessenterne, at det er mere legitimt end tidligere programmer, hvilket har medvirket til at skabe en større følelse af ejerskab af efterfølgende politiske forslag.

2.2.3 De syv tematiske strategier (9) i det 6. miljøhandlingsprogram – luft, pesticider, forebyggelse og genanvendelse af affald, naturressourcer, jordbund, havmiljø, bymiljø – blev udviklet for at styrke politisk integration og for at forbedre vidensgrundlaget. Selvom fremskridtene varierede i de forskellige områder, medvirkede udarbejdelsen i nogle tilfælde til opbygning af politisk vilje til at vedtage effektive mål og tidsplaner og implementere dem efterfølgende. Imidlertid er der ikke overbevisende dokumentation for det 6. miljøhandlingsprograms evne til at fremme vedtagelsen af specifikke miljømæssige instrumenter.

2.3 Prioriterede områder

2.3.1 Natur- og biodiversitet: Det 6. miljøhandlingsprogram påbegyndte udviklingen af temastrategierne for jordbundsbeskyttelse og beskyttelse og bevaring af havmiljøet. Det pegede på behovet for at opbygge et stærkere vidensgrundlag, forbedre finansieringsmuligheder og øge nuværende aktiviteter. Der kunne dog være sket større fremskridt imod målet om at standse tabet af biodiversitet inden 2010, hvis det havde været ledsaget af den nødvendige politiske opmærksomhed og finansielle midler fra både EU og medlemsstaterne.

2.3.2 Miljø og sundhed: Det 6. miljøhandlingsprogram førte til en nyttig statusopgørelse af eksisterende forpligtelser og planlagte tiltag samt større fokus på sammenhængen mellem miljøfaktorer og menneskets sundhed. Programmet gjorde det navnlig muligt at iværksætte handlinger, som ellers måske ikke ville være sket, f.eks. i forbindelse med bymiljøet, eller som kunne have taget længere tid eller var blevet mindre omfattende uden programmets drivkraft, eksempelvis i forbindelse med pesticider. På den anden side er der visse huller i lovgivningen, og forskningsresultater og oplysninger om virkningen af miljøkvalitet på sundhed bør integreres i det bredere politiske mål om at forbedre folkesundheden.

2.3.3 Naturressourcer og affald: Det 6. miljøhandlingsprogram styrkede forbindelsen mellem affaldspolitik og ressourcepolitik og bidrog til at styrke affaldshåndtering og bevæge sig mod en politik baseret på bæredygtig produktion og bæredygtigt forbrug. Ressourceanvendelse vokser ikke længere i samme takt som den økonomiske vækst. I absolutte tal er ressourceanvendelsen dog stadig stigende, hvilket ikke er foreneligt med målet om respekt for miljøets bæreevne på længere sigt. Der er desuden fortsat betydelige forskelle i ressourceproduktiviteten blandt medlemsstaterne, og generelt er importafhængigheden stigende.

2.3.4 Klimaændringer: Det 6. miljøhandlingsprogram var en stor hjælp på klimaområdet. Selvom man ikke har nået målsætningerne for det internationale samfunds initiativer, og skønt de kvantificerbare mål var mere utopiske og vanskeligere at nå, gjorde det 6. miljøhandlingsprogram det muligt at nå vigtige politiske mål.

2.3.5 Internationale spørgsmål: Det 6. miljøhandlingsprogram gentog EU's tilsagn om at integrere miljøhensyn i alle EU's eksterne forbindelser og i den eksterne dimension af EU's strategi for bæredygtig udvikling. Trods EU's bestræbelser på at styrke det multilaterale samarbejde og vise sit engagement i internationale konventioner og aftaler, er der kun sket få fremskridt i retning af en forbedret global styring af miljøet. De miljømæssige udfordringer, som i stigende grad er globale, kræver en mere sammenhængende og målrettet indsats inden for EU, så det kan spille sin rolle mere effektivt i udformningen af international politik og fortsat arbejde for en bedre global styring af miljøet.

2.4 Effektiviteten af strategiske fremgangsmåder og instrumenter

2.4.1 Det 6. miljøhandlingsprogram opfordrede til og fremmede principper og instrumenter til bedre udformning af politikker, især integrerede konsekvensanalyser og øget anvendelse af markedsbaserede instrumenter. Det fremhævede også betydningen af et solidt videnskabeligt grundlag for den politiske beslutningsproces. Trods nylige, positive udviklinger er miljøoplysninger, navnlig officielle data og statistikker, stadig ufuldstændige og ikke altid rettidigt til rådighed.

2.4.2 Den ændrede karakter af de miljømæssige udfordringer kræver bedre sammenhæng mellem udformningen og gennemførelsen af politikkerne, det europæiske, nationale og regionale plan og de prioriterede indsatsområder.

2.4.3 Dårlig implementering af miljølovgivningen undergraver opfyldelsen af målene og troværdigheden af miljøpolitikken og bidrager ikke til at sikre engagement i andre sektorer med henblik på bedre resultater. Desuden bør disse politikker med en klar værditilvækst ved at skabe en grøn økonomi, og som kan leveres på kort/mellemlangt sigt, prioriteres.

2.5 Udfordringer i fremtiden

2.5.1 De vigtigste grundpiller i miljøpolitik og -lovgivning, med undtagelse af jordbund, er nu på plads, selvom deres fulde potentiale til at medføre forbedringer endnu ikke er blevet omsat til virkelighed som følge af mangler i implementeringen. Traditionel miljøpolitik spiller stadig en meget vigtig rolle i forbindelse med beskyttelse af miljøet, men skiftende omstændigheder og den i stigende grad indbyrdes forbundne karakter af miljømæssige udfordringer indebærer et behov for at være fleksibel samt evnen til at kunne tilpasse sig.

2.5.2 De underliggende centrale udfordringer for fremtidig miljøpolitik handler om gennem vedtagelse af en langsigtet vision at udvikle sig fra udbedring til forebyggelse af nedbrydning og at bidrage til yderligere integration af miljøet i alle relevante politikker.

2.5.3 Integrering af miljømæssige og kulstoffattige faktorer i forretningsmodellerne i andre sektorer og sikring af sammenhæng fra formulering af en politik hele vejen til implementering er afgørende for at nå målet for Europa 2020-strategien om en grøn, ressourceeffektiv, konkurrencedygtig og lavemissionsøkonomi. Hindringer for den korrekte implementering af gældende lovgivning skal desuden tackles, navnlig styringsproblemer på alle niveauer i medlemsstaterne, for at beskytte miljøet og begrænse negative konsekvenser for folkesundheden.

2.5.4 Miljøbelastninger er i stigende grad globale og systemiske af karakter. På grund af de komplekse indbyrdes sammenhænge kræves et mere omfattende vidensgrundlag og potentialet til at ændre forbrugernes adfærd skal også undersøges fuldstændigt.

3. Generelle bemærkninger

3.1 Det 6. miljøhandlingsprogram repræsenterer formelt et politisk tilsagn fra Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen og er et vigtigt pejlemærke for vurderingen af udviklingen af den europæiske miljøpolitik. Efter vedtagelsen af det 6. miljøhandlingsprogram har EU haft succes med at iværksætte adskillige initiativer, opnået ambitiøse målsætninger og udarbejdet diverse strategier og tværsektorielle planer. Det er imidlertid vanskeligt at afgøre, i hvilket omfang de generelle rammer, der udstukket af programmet har haft indflydelse på udviklingen af politikker. Dette aspekt bør overvejes i en analyse af gennemførelse af tiltagene i programmet og samspillet med og den gensidige påvirkning mellem den europæiske strategi for bæredygtig udvikling og Lissabonstrategien (10).

3.2 Den debat, der i de senere år har pågået i EU-institutionerne og civilsamfundet, om vurderingen af, hvad der er blevet gjort og de fremtidsmuligheder, der tegner sig for EU's miljøpolitik (11), har haft fokus på to centrale spørgsmål: at indkredse nye prioriteter og styrke de tilgængelige værktøjer for at sikre de foreslåede foranstaltningers effektivitet.

3.3 Man kan navnlig ikke kun gøre det til et spørgsmål om, hvorvidt det er hensigtsmæssigt med et nyt program. I stedet bør man især koncentrere sig om, hvilken udformning programmet bør have, hvad dets mål og indhold bør være, og hvilke frister det bør have. Allerførst bør man finde ud af, hvordan man sikrer, at de næste tiltag på miljøområdet bliver et mere synligt, vigtigt og effektivt strategisk redskab ved at tage ved lære af erfaringerne og undgå de faldgruber, der har undergravet effektiviteten af det 6. miljøhandlingsprogram.

3.4 I lyset af de erfaringer, der hidtil er indhøstet i andre sammenhænge (såsom EFRU, ESF og ELFUL), bør man overveje muligheden for også i forbindelse med miljøhandlingsprogrammet at forsøge sig med en progressiv styrkelse af overvågnings- og evalueringsredskaberne i de forskellige faser: forudgående, undervejs og efterfølgende.

4. Særlige bemærkninger

4.1 De tematiske strategier

4.1.1 Indførelsen af de tematiske strategier har givet en mere strategisk tilgang og har gjort det muligt at afhjælpe nogle af manglerne i det femte miljøhandlingsprogram, herunder navnlig programmets manglende dækning af visse sektorer. Imidlertid har processen med at udvikle de tematiske strategier faktisk bremset beslutningsprocessen som helhed og vedtagelsen af de enkelte foranstaltninger.

4.1.2 Mange af de lovgivningsinstrumenter, der ledsager de tematiske strategier, er stadig i den tidlige gennemførelsesfase. Forsinkelser med at vedtage dem, den manglende indkredsning af specifikke mål, uddelegeringen af ansvaret til medlemsstaterne, ikke kun for gennemførelsen, men også for opstillingen af yderligere specifikationer for mange af de planlagte foranstaltninger og den utilstrækkelige kontrol- og overvågningsmekaniske har i visse tilfælde alvorligt udhulet muligheden for at nå programmets målsætninger inden for fristen.

4.2 Sammenhæng og integration

4.2.1 Det står klart, at de miljømæssige udfordringer ikke kan løses alene ved hjælp af specifikke miljøpolitikker, men at det er nødvendigt at inddrage hele økonomien og samfundet som helhed. Der er således behov for større sammenhæng både mellem de områder, der er direkte indbyrdes forbundne, som klimaændringer, energi og sundhedsbeskyttelse, og mellem de forskellige sektorpolitikker, fødevarer, transport, byggeri og innovation. Dette princip har i reformen af den fælles landbrugspolitik, som fortsat er under udarbejdelse, konkret udmøntet sig i indførelsen af en grøn komponent i enkeltbetalingen, hvilket EØSU også har påpeget (12).

4.2.2 Desuden er det afgørende at støtte og udvikle integrationen af miljøpolitikken i de overordnede strategier (Europa 2020) og i de finansielle instrumenter. Med henvisning til køreplanen til et ressourceeffektivt (13) Europa blev programmets afgørende betydning for at lette overgangen til en »grøn økonomi« og den særlige vigtighed af de to initiativers komplementaritet, især hvad angår gennemførelse af foranstaltningerne, naturressourcerne og forvaltningen af økosystemer, anerkendt på en workshop, der for nylig blev afholdt i Bruxelles. (14)

4.3 Prioriterede områder

4.3.1 De prioriterede områder bør indkredses med særlig henvisning til miljøproblemer såsom naturressourceknaphed, luftforurening, biodiversitet og bymiljø.

4.3.2 Man bør især efterlyse og fremme nye adfærdsmønstre inden for forbrug, handel og produktion. De teknologiske ændringer bør nemlig ledsages af en adfærdsændring.

4.4 Bedre værktøjer

4.4.1 Bedre værktøjer til EU's miljøpolitik betyder først og fremmest bedre regulering gennem vedtagelse af lovgivningsmæssige foranstaltninger og valg af entydige og ikke fakultative regler, også hvad angår de økonomiske aspekter. Som EØSU allerede påpegede det i en udtalelse fra 2001 er det på den anden side afgørende at sikre en effektiv gennemførelse af den gældende lovgivning for at undgå konkurrenceforvridning og beskytte de europæiske virksomheders konkurrenceevne (15). EØSU har navnlig med henvisning til programmet for bistand til SMV til overholdelse af miljølovgivning (ECAP) understreget, at det er vigtigt, at evalueringen af miljøkonsekvenser udgør en integreret del af en virksomheds forvaltning (16).

4.4.2 For det andet bør man forbedre evalueringsredskaberne, både hvad angår miljøets tilstand og gennemførelsen af politikkerne og deres effektivitet (17), ved hjælp af uafhængige, åbne og rettidige konsekvensanalyser.

4.4.3 Endelig er det afgørende at forbedre gennemførelsesfasen ved at udarbejde internationale bistands-, kontrol- og sanktionsmekanismer. Det vil med andre ord sige at formulere, omsætte til lovgivning, iværksætte, kontrollere og sanktionere (18).

4.5 De vigtigste aktørers rolle

4.5.1 De decentrale myndigheder bør allerede inddrages i forbindelse med udarbejdelsen af politikkerne. Regionsudvalget (19) sagde i en af sine senere udtalelser, at der var behov for en proaktiv inddragelse af de decentrale myndigheder, og stillede forslag om at udvikle innovative metoder til forvaltning på flere myndighedsniveauer, herunder mobilisering af de eksisterende platforme og netværk.

Bruxelles, den 18. januar 2012 Staffan NILSSON Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EUT C 376 af 22.12.2011, s. 97.

(2) KOM(2010) 2020 endelig af 3.3.2010.

(3) KOM(2011) 244 endelig af 3.5.2011.

(4) KOM(2011) 363 endelig af 20.6.2011.

(5) KOM(2011) 112 endelig af 8.3.2011.

(6) KOM(2011) 144 endelig af 28.3.2011.

(7) KOM(2010) 639 endelig.

(8) KOM(2011) 109 endelig af 8.3.2011.

(9) KOM(2005) 446 endelig (luftforurening), KOM(2006) 372 endelig (bæredygtig anvendelse af pesticider), KOM(2005) 666 endelig (forebyggelse og genanvendelse af affald), KOM(2005) 670 endelig (bæredygtig anvendelse af naturlige ressourcer), KOM(2006) 231 endelig (jordbundsbeskyttelse), KOM(2005) 504 endelig (beskyttelse og bevaring af havmiljøet) og KOM(2005) 718 endelig (bymæssigt miljø).

(10) Strategiske retningslinjer for EU's miljøpolitik i det 6. miljøhandlingsprogram og følgerne for fremtiden, endelig rapport IEEP, maj 2010.

(11) Alle bidrag til disse arrangementer og forundersøgelser kan findes på www.eapdebate.org

(12) EUT C 132 af 3.5.2011, s. 63-70.

(13) KOM(2011) 571 endelig.

(14) Workshop for eksperter: »Fremtiden for EU's miljøpolitik: Hvilken rolle skal køreplanen for ressourceeffektivitet spille, og hvilken rolle skal miljøhandlingsplanen spille?«, Bruxelles 13.9.2011.

(15) EFT C 221 af 7.8.2001 s. 80-85.

(16) EUT C 211 af 19.8.2008, s. 37.

(17) Evalueringsproblematikken i forbindelse med EU's miljøpolitik, Brussels Environment, 11.6.2010.

(18) »Bedre værktøjer til EU's miljøpolitik«. Workshop arrangeret af det spanske miljøministerium i samarbejde med Brussels Environment, Madrid, 20.5.2010.

(19) Regionsudvalgets udtalelse af 5.-6. oktober 2010.