[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 18.7.2007

SEK(2007) 996

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Ledsagende dokument til

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET Indsatsen mod vandknaphed og tørke i Den Europæiske Union Resumé af konsekvensanalysen {KOM(2007) 414 endelig}{SEK(2007) 993}

RESUMÉ

Denne konsekvensanalyse er blevet udarbejdet af Kommissionens tjenestegrene som støtte for meddelelsen om vandknaphed og tørke.

1. PROCEDUREMÆSSIGE SPØRGSMÅL

- På miljøministerrådsmødet den 9. marts 2006 anmodede en række medlemsstater om en europæisk indsats vedrørende vandknaphed og tørke. Kommissionen forelagde en foreløbig analyse på Rådets møde (miljøministrene) den 27. juni 2006 og meddelte, at den havde til hensigt at vedtage en meddelelse om vandknaphed og tørke til juli 2007.

- I forbindelse med udarbejdelsen af meddelelsen blev mindstenormerne for høring overholdt. Kommissionen afholdt tre møder med alle berørte interesseparter og medlemsstaterne, og den fik herigennem aktive bidrag til forløbet.

- Tiltag til at udvikle yderligere sektorpolitiske indgreb og foranstaltninger til at løse problemerne omkring vandknaphed og tørke vil under alle omstændigheder kræve yderligere tilbundsgående konsekvensanalyser af nogle af de udvalgte foranstaltninger.

- Denne vurdering til meddelelsen om vandknaphed og tørke afspejle derfor de foreløbige oplysninger og den hidtil høstede erfaring.

- Først på året lancerede Kommissionen en undersøgelse for at kvantificere vandbesparelsespotentialet i Europa. En anden undersøgelse vil behandle de regionale forskelle i vandbesparelsespotentialet. Scenarier til afprøvning af forskellige foranstaltningers lønsomhed vil give nyttige oplysninger med henblik på de videre overvejelser ved året slutning.

- Den 5. juni 2007 vedtog udvalget for konsekvensanalyse (IAB) en udtalelse om udkastet til konsekvensanalysen af meddelelsen. Alle henstillinger til forbedringer er fuldstændig integreret i konsekvensanalysen.

2. GENSTAND FOR MEDDELELSEN

- Der er hidtil registreret 33 vandløbsoplande berørt af vandknaphed. De udgør i alt et område på 460 000 km² (ca. 10 % af det samlede EU-område) med en samlet befolkning på 82 mio. (ca. 16,5 % af den samlede EU-befolkning).

- De fleste medlemsstater har indberettet tørkeperioder, der har fundet sted siden 1976. Mellem 2000 og 2006 blev gennemsnitligt 15 % af EU's samlede område og gennemsnitligt 17 % af EU's samlede befolkning berørt af tørkeperioder.

- Fordelingen i tid og rum af vandressourcerne i Europa er en af hovedårsagerne til vandknaphed og tørke.

- Vandprissætningspolitikken afspejler som regel heller ikke, hvor sårbare vandressourcerne er på lokalt plan. "Brugeren betaler"-princippet følges i meget ringe grad. Disse uoverensstemmelser fører til forfejlet forvaltning af vandressourcerne, selv om vandrammedirektivet (VRD) udstikker principperne for effektive økonomiske styringsmidler.

- Uhensigtsmæssig arealanvendelse og vandfordeling mellem erhvervssektorerne resulterer i uligevægt mellem vandbehovene og de eksisterende vandressourcer.

- Landbruget er storforbrugeren (med 64 %), efterfulgt af energi (20 %), den offentlige vandforsyning (12 %) og industrien (4 %). Turismesektoren forventes at lægge stort pres på vandindvindingen, navnlig i Sydeuropa og i kystområderne, hvor ferskvandsressourcerne er begrænsede.

- Der findes i Europa et enormt potentiel for vandbesparelser. Europa øder fortsat mindst 20 % af sit vand bort på grund af manglende effektivitet.

- Der er en generel mangel på konsekvens, og der er tilfælde af negative virkninger for vandressourcebeskyttelsen på grund af utilstrækkelig hensyntagen til vandhensyn i vandrelaterede sektorpolitikker.

- Hvad angår tørkeproblemer, er de ofte blevet løst gennem krisestyring dikteret af et manglende beredskab til ekstreme begivenheder i rette tid.

- Vandknaphedssituationer på vandløbsoplandsplan har allerede haft mærkbare følger for erhvervslivet, samfundet og miljøet med de heraf følgende omkostninger.

- Tørkeperioder har øjeblikkelige og væsentlige økonomiske, samfundsmæssige og miljømæssige virkninger, der rækker langt videre end selve tørkeperioden.

- De direkte økonomiske virkninger af tørkeperioderne i de sidste 30 år anslås til mindst 100 mia. EUR.

Hvis der ikke sker nogen ændring

- Samlet set vil andelen af europæiske vandløbsoplande i kategorien af de mest belastede sandsynligvis stige fra 19 % i dag til 34-36 % i 2070erne.

- Virkningerne af den økonomiske og sociale udvikling for vandressourcerne kan blive af samme størrelsesorden som ændringer i vandtilgængeligheden forårsaget af klimaændringer.

- De sydøstlige lande kan blive det område, hvor den største belastning af vandressourcerne vil ske i de kommende årtier.

- VRD indeholder alle nødvendige værktøjer til at opnå en virkelig bæredygtig vandforvaltning. Det er imidlertid stadig en udfordring at gennemføre disse værktøjer (navnlig vandprissætning og omkostningsdækning) på den mest effektive måde.

Uden nogen indblanding vil problemet sandsynligvis udvikle sig således:

- Opretholdelse af den udbredte uhensigtsmæssige arealanvendelse i nogle af de mest vandknappe vandløbsoplande.

- Fortsat vandspild og betydelig vandineffektivitet i husholdningerne og mange erhvervssektorer.

3. MÅLSÆTNINGER

Med meddelelsen forfølges følgende generelle målsætninger:

- Behandle de omsiggribende virkninger af vandknaphed og tørke i Den Europæiske Union.

- Sikre en langsigtet beskyttelse af de tilgængelige vandressourcer.

- Sikre bæredygtig vandtilgængelighed overalt i Europa og fremme bæredygtige vandanvendelser.

De specifikke målsætninger er:

- Øge beredskabet med hensyn til de omsiggribende tørkeperioder.

- Afbøde alle virkninger af vandknaphed og tørke for miljøet, erhvervslivet og samfundet.

- Skabe betingelserne for en bæredygtig økonomisk og social udvikling i Europa, selv med klimaændringer og stadig flere tilfælde af vandknaphed og tørke.

De operationelle målsætninger omfatter:

- Bestemme de mest egnede og omkostningseffektive foranstaltninger for effektivt at behandle problemerne i forbindelse med vandknaphed og tørke.

- Overveje hvilke opgaver der er de vigtigste, eller opstille et hierarki som vejledning for indsatsen og planlægningen i lyset af vandtilgængeligheden på vandløbsoplandsniveau.

4. HVAD ER DE VIGTIGSTE ALTERNATIVER FOR AT OPFYLDE MÅLSÆTNINGERNE?

Ud over "ingen ændringer"-scenariet er der tre muligheder.

- Mulighed A: "Kun vandforsyning"

Foranstaltninger, der kan overvejes her, består i at

- fremme udviklingen af ny vandforsyning på basis af eksisterende EU-lovgivning

- støtte den udbredte udvikling af nye vandforsyninger, navnlig med tildeling af EU-midler og nationale midler.

- Mulighed B: "Kun vandprissætning"

Foranstaltninger, der kan overvejes her, omfatter:

- effektiv vandprissætning

- omkostningsdækning.

- Mulighed C: Integreret tilgang.

Her overvejes der foranstaltninger til at:

- forebygge tørke

- støtte en effektiv vandtildeling og en bæredygtig fysisk planlægning

- tilskynde til vandeffektive teknikker og metoder

- udvikle en vandsparekultur i Europa

- finde ny vandforsyning.

5. KONSEKVENSANALYSE

5.1. Mulighed A: "Kun vandforsyning"

Miljøvirkninger

- Reservoirer spiller en vigtig rolle for den offentlige vandforsyning, kunstvanding og anvendelser i industrien. Opførelse af dæmninger og vandoverførsler har imidlertid alvorlige følger for ferskvandsøkosystemernes funktion i et vandløbsopland og negative virkninger for vandområders økologiske status.

- I betragtning af den nuværende usikkerhed omkring miljøvirkningerne af alle de alternative løsningsforslag, såsom afsaltning – og det hertil anvendte energiforbrug – og i udvidet betydning, deres overensstemmelse med EU's energipolitik – er det nødvendigt at gennemføre yderligere risikovurderinger, før Kommissionen tager endelig stilling.

Økonomiske virkninger

- De kortsigtede virkninger for økonomien forventes ved første blik at blive positive. Ny vandforsyning kan understøtte udviklingen af aktiviteter i området omkring den nye infrastruktur.

- Dæmninger og vandoverførsler indebærer imidlertid en række problemer, der er blevet fremhævet navnlig af Verdenskommissionen for dæmninger. Hvad angår alternative løsninger, viser forskellige eksisterende projekter andre skavanker.

- Der er få forudseelige muligheder for nye og betydelige vandforsyninger i Europa andre end ved at forøge presset på allerede sårbare vandressourcer og opbruge de resterende fuldstændigt. Der skal findes nye muligheder uden for Europa i de nabolande, der stadig har tilstrækkelige vandressourcer, som f.eks. Rusland.

- Et forventet resultat er, at nogle erhvervssektorer, i lyset af deres erhvervsaktivitets reducerede overskud, kan beslutte delvis eller fuldstændigt at flytte til et andet sted for at finde billigere vandpriser uden for Europa.

Sociale virkninger

- De direkte kortsigtede sociale virkninger forventes af blive positive, hvis et af målene med den nye infrastruktur er at levere offentlig vandforsyning. Så kan der udvikle sig nye økonomiske aktiviteter til støtte for ny jobskabelse.

Fordelene kan imidlertid være begrænsede, hvis udviklingen af den nye vandforsyning indebærer overførsel af omkostninger fra nogle erhvervssektorer til husholdninger, eller, i tilfælde af vandoverførsler, kan forårsage sociale og politiske konflikter mellem de givende og de modtagende vandløbsoplande.

5.2. Mulighed B: "Kun vandprissætning"

- Virkningerne af vandprissætning varierer alt efter den samfundsøkonomiske kontekst og de naturbundne betingelser.

- Vandprissætningstiltag er som regel ikke tilstrækkelige i sig selv til fuldstændigt at løse problemerne omkring vandknaphed og tørke, men de kan være effektive, hvis de kombineres med supplerende tiltag.

Miljøvirkninger

- Hvad angår landbruget, fører vandprissætning til ændringer i arealanvendelsen i retning af højværdianvendelser. De nuværende priser ligger imidlertid ofte langt under det niveau, hvor vandbesparelse er en væsentlig finansiel overvejelse, som landbrugeren må gøre.

- De foreliggende oplysninger viser også, at husholdningernes vandforbrug falder, når der indføres måling. Det er imidlertid muligt at fastsætte en tærskel, hvorunder prisstigninger ikke påvirker forbruget.

- Der er bevis for efterspørgselselasticitet, hvad angår industrianvendelser. Udvalget af mulige alternativer synes at spille en væsentlig rolle.

Økonomiske virkninger

- Gennemførelse af prissætningstiltag, der både omfatter miljømæssige og knaphedsomkostninger, kan udvirke en effektiv ressourcefordeling, hvilket fører til højere social velfærd. Nogle case studies af bæredygtigt landbrugs makroøkonomiske virkninger i en række medlemsstater viser, at omdannelse i stor skala af agerjord til bæredygtigt landbrug gennem internalisering giver økonomiske fordele.

Sociale virkninger

- Artikel 9 i VRD udstikker betingelserne for dækning af omkostningerne ved vandforsyningen. Det specificeres bl.a. , at medlemsstaterne skal se på de sociale, miljømæssige og økonomiske virkninger af omkostningsdækningen. Medlemsstaterne har derfor mulighed for at tilpasse deres vandprissætning ud fra sociale hensyn.

5.3. Mulighed C: Integreret tilgang

Potentialet for vandbesparelser og vandeffektivitet

- Vurderingen af vandbesparelsespotentialet i Europa fra gennemførelsen af hensigtsmæssige foranstaltninger viser, at der mindst kan spares 20 % vand.

- Reduktion i vandefterspørgslen er mulig uden at påvirke de nuværende økonomiske aktiviteter og kan medføre økonomiske, samfundsmæssige og miljømæssige fordele.

- Spild af vand kan betragtes som en supplerende omkostning (side om side med drift, forsyning og behandling), og de potentielle finansielle besparelser er enorme.

- Meget ofte forekommer vandefterspørgselsstyring økonomisk meget mere fordelagtig end forøgelse af vandforsyningen. De undersøgelser, der foreligger om denne type sammenligning, viser forskelle på 1-3 eller endog 1-10 mellem omkostningerne pr. "sparet" og "leveret" kubikmeter.

Økonomiske virkninger

Det er væsentligt at nævne, at gennemførelsen af nogle specifikke foranstaltninger vil kræve, at der defineres passende ledsageforanstaltninger for at tage hensyn til de specifikke regionale, sektorbestemte og sociale faktorer. Sådanne foranstaltninger vil kræve yderligere vurdering.

- Sektorpolitikkerne byder på muligheder for at behandle problemerne omkring vandknaphed og tørke. Der er imidlertid stadig spillerum for yderligere tilpasninger for at forbedre disse politikkers effektivitet, hvad angår vandmængdeaspekter.

- Flere på hinanden følgende reformer af den fælles landbrugspolitik og navnlig støtte til udvikling i landdistrikter har bidraget til at forbedre forholdene. Overindvinding er imidlertid stadig et problem, også på grund af den ufuldstændige gennemførelse af afkobling i nogle medlemsstater. Kommende tilpasninger af den fælles landbrugspolitik og "sundhedskontrollen" i 2008 kunne give en lejlighed til at undersøge, hvordan vandmængdespørgsmål yderligere kunne integreres i de relevante styringsmidler i den fælles landbrugspolitik. Det burde i denne forbindelse overvejes, i hvilken grad den fælles landbrugspolitik og "sundhedskontrol" i 2008 kunne fremme en mere fuldstændig anvendelse af total afkobling og mere støtte til vandforvaltning i programmerne for udvikling i landdistrikter.

- Det er ligeledes vigtigt at sikre, at fremtidige reformer af strukturfondene fører til en bedre dækning af de områder, der berøres af vandmængdeaspekter. Udvidelse af budgetterne og præcisering af mulig synergi mellem sektorpolitikker ville ikke medføre yderligere offeromkostninger for andre europæiske miljøpolitiske foranstaltninger.

- Med hensyn til virkningerne af tiltag på nationalt plan giver vurderingen af de værktøjer, der blev anvendt i energisektoren, interessante oplysninger om den sandsynlige effektivitet, hvis de gennemføres i vandsektoren.

- Det er klart, at incitamenter til udvikling af vandeffektive teknikker og produkter stimulerer markedet og øger de europæiske industriers konkurrenceevne, som det allerede er tilfældet i energisektoren.

Sociale virkninger

- Vandbesparelsestiltag har positive sociale virkninger, navnlig for bæredygtig jobskabelse i det offentlige.

Miljøvirkninger

- Det vand, der spares, vil ikke blive spildt og vil ikke bidrage til direkte emissioner til vandområder. Mere generelt vil reduktionen i indvinding fra det naturlige miljø føre til en bedre status for vandområder og bevaring af økosystemerne.

Det er nødvendigt at stille skarpt på de muligheder, der betydeligt vil hjælpe med at forbedre alle vandefterspørgselsstyringsmetoder. Ser man på det overordnede vandbesparelses- og vandeffektivitetspotentiale i Europa, gælder det om behovet for at indføre et tydeligt vandhierarki til hjælp for beslutningstagerne. Ny vandforsyning bør overvejes som en mulighed, når andre muligheder for efterspørgselsstyring, herunder effektiv vandprissætning og omkostningseffektive alternativer, er udtømte.

6. SAMMENLIGNING AF DE ENKELTE VALGMULIGHEDER

Mulighed A Kun vandforsyning | Mulighed B Kun vandprissætning | Mulighed C Integreret tilgang |

På kort sigt | På langt sigt | På kort sigt | På langt sigt |

Økonomiske virkninger | ++ | - | + | ++ | +++ |

Sociale virkninger | + | - | +/- | +/- | + |

Miljøvirkninger | - | - | + | ++ | +++ |

- Ovenstående oversigt viser de økonomiske, sociale og miljømæssige virkninger af de forskellige muligheder, der er gennemgået ovenfor.

- Mulighed A kan levere interessante fordele for erhvervslivet og samfundet på kort sigt, medens miljøvirkningerne forventes at blive negative. En vurdering af virkningerne på længere sigt afslører et negativt lønsomhedsforhold for erhvervslivet, samfundet og miljøet.

- Mulighed B forventes at få positive virkninger for erhvervslivet og miljøet, når der indføres effektive prissætningstiltag og afkræves omkostningsdækning af vandbrugerne for vandforsyningen. De sociale virkninger kan afhænge af niveauet af den pågældende vandprissætning og kunne vise sig at blive negative for nogle erhvervssektorer eller nogle sociale klasser i befolkningen.

- Mulighed C vil give resultater gradvist. Virkningerne for erhvervslivet forventes at blive positive fra starten og vokse sig større på længere sigt. De sociale virkninger vil også blive positive med tiden. Denne mulighed forventes at udvirke betydelige og stadig voksende positive virkninger for miljøet. Sammenlignet med de andre muligheder giver den de største fordele for miljøet.

Baseret på denne vurdering forekommer mulighed C at være den mest lovende. Den sikrer den bedste lønsomhed på lang sigt.

- Tiltag til at udvikle yderligere sektorpolitiske indgreb og foranstaltninger til at løse problemerne omkring vandknaphed og tørke vil under alle omstændigheder kræve yderligere tilbundsgående konsekvensanalyser. De næste faser vil indebære en mere tilbundsgående undersøgelse af dataindsamlingen og en kvantitativ vurdering af de udvalgte foranstaltninger taget fra de mange muligheder, der er foreslået i meddelelsen.

- Det er ligeledes klart, at gennemførelsen af nogle specifikke foranstaltninger vil kræve, at der defineres passende ledsageforanstaltninger for at tage hensyn til de specifikke regionale, sektorbestemte og sociale faktorer. Sådanne foranstaltninger vil også kræve yderligere vurdering.

7. OVERVÅGNING OG EVALUERING

Udfordringen i forbindelse med vandknaphed og tørke skal tages op både som et væsentligt miljøspørgsmål og som en forudsætning for bæredygtig økonomisk vækst i Europa.

Kommissionen vil gennemgå fremskridt med hensyn til de fastsatte mål og vil rapportere til Rådet og Europa-Parlamentet herom. Rapporten vil blive forelagt i forbindelse med et "Forum for interesseparter", der vil blive afholdt i 2008.

Kommissionen vil overveje opfølgende tiltag og foranstaltninger i lyset af drøftelserne af denne meddelelse i Ministerrådet og Europa-Parlamentet.