Særberetning Bekæmpelse af 
eutrofiering i Østersøen: 
Der er behov for yderligere 
og mere effektive 
foranstaltningerDA 2016  nr. 03
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tlf. +352 4398-1
E-post: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)
Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2016
Print ISBN 978-92-872-4382-9 ISSN 1831-0796 doi:10.2865/743291 QJ-AB-16-005-DA-C
PDF ISBN 978-92-872-4410-9 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/565573 QJ-AB-16-005-DA-N
EPUB ISBN 978-92-872-4372-0 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/00035 QJ-AB-16-005-DA-E
© Den Europæiske Union, 2016
Eftertryk tilladt med kildeangivelse
Bekæmpelse af 
eutrofiering i Østersøen: 
Der er behov for yderligere 
og mere effektive 
foranstaltninger
(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)SærberetningDA 2016  nr. 03
02
 Revisionsholdet
Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrø -
rende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og 
udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultat -
opnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den 
politiske og offentlige interesse.
Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling II - der ledes af Henri Grethen, medlem af Revisionsretten - hvis 
speciale er udgiftsområderne strukturpolitikker, transport og energi. Revisionsarbejdet blev ledet af Ville Itälä, medlem af 
Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Turo Hentilä, attaché Outi Grönlund, ledende administrator Alain Vansilliette, 
opgaveansvarlig Maria del Carmen Jimenez og revisorerne Krzysztof Zalega, Nils Odins, Zuzana Gullova, Tomasz Plebanowicz, 
Jean-François Hynderick og Vivi Niemenmaa.
Fra venstre til højre:  T. Hentilä, V. Niemenmaa, A. Vansilliette, V. Itälä, M. d. C. Jimenez, T. Plebanowicz, K. Zalega, 
J.-F. Hynderick.

03
 Indhold
Punkt
 Glossar og forkortelser
I – IX Resumé
1 – 14 Indledning
1 – 5 Østersøen og eutrofiering
6 – 11 EU-retsakter om næringsstofforurening af vandområder
12 – 14 EU-budgetinstrumenter, der er til rådighed til bekæmpelse af næringsstofforurening af vand
15 – 17 Revisionens omfang og revisionsmetoden
18 – 112 Bemærkninger
18 – 41 Medlemsstaternes gennemførelse af foranstaltningerne til reduktion af næringsstoftilførslen til 
Østersøen
23 – 25 Begrænsede fremskridt med hensyn til reduktion af næringsstoftilførslen til Østersøen
26 – 31 Medlemsstaternes planer for reduktion af næringsstoffer er for uambitiøse og mangler egnede indikatorer
32 – 36 De besøgte medlemsstater tager kun delvis hensyn til Helcomanbefalingerne i deres planer eller 
lovgrundlag
37 – 41 Pålideligheden af overvågningsdataene om næringsstoftilførslen til Østersøen er ikke sikret
42 – 69 Effektiviteten af foranstaltningerne til reduktion af næringsstofforureningen fra byspildevand
46 – 54 De fleste medlemsstater overholder endnu ikke direktivet om rensning af byspildevand
55 – 57 De EU-medfinansierede spildevandsrensningsanlæg er effektive, men bæredygtigheden er ikke altid 
garanteret
58 – 64 Kommissionens opfølgning af medlemsstaternes gennemførelse af direktivet er ikke rettidig
65 – 69 EU-støtten til Rusland og Hviderusland er potentielt omkostningseffektiv, men den er meget begrænset 
i forhold til behovene, og projektgennemførelsen tager lang tid
04 Indhold 
70 – 102 Effektiviteten af foranstaltningerne til reduktion af landbrugets næringsstofforurening af vand
75 – 83 Nitratdirektivet er ikke blevet gennemført effektivt på trods af en forholdsvis vellykket opfølgning fra 
Kommissionens side
84 – 90 Krydsoverensstemmelsesmekanismen bidrager til håndhævelsen af nitratdirektivet og andre 
gødningskrav, men den er ikke fuldt ud effektiv
91 – 102 De EU-medfinansierede landdistriktsudviklingsforanstaltninger i perioden 2007-2013 har haft ringe effekt 
med hensyn til at reducere næringsstofforureningen i de besøgte medlemsstaters vandområder
103 – 112 EU-strategien for Østersøområdet og dens merværdi med hensyn til reduktion af 
næringsstoftilførslen til Østersøen
105 Et kompliceret forvaltningsnetværk og en merværdi, der er vanskelig at vurdere
106 – 108 Flagskibsprojekterne er med til at udbrede god praksis, men det er ikke påvist, hvor meget de bidrager til 
reduktionen af næringsstoffer
109 – 112 De operationelle programmer bør i højere grad tage hensyn til EU-strategien for Østersøområdet
113 – 128 Konklusioner og anbefalinger
 Bilag I  — Mål for reduktion af næringsstoftilførslen
 Bilag II  — Udvikling i landenes kvælstof- og fosfortilførsel til Østersøen
 Bilag III — Lofter for tilførslen i de enkelte deloplande
 Bilag IV  —  Næringsstofkoncentrationen i udledt spildevand fra spildevandsrensningsanlæg 
i de største byer i EU-medlemsstaterne omkring Østersøen (2013)
 Bilag V  —  Flagskibsprojekter og andre projekter, der er væsentlige for gennemførelsen af EU-
strategien for Østersøområdet
 Kommissionens svar
05
 Glossar og forkortelser
BSAP : Baltic Sea Action Plan (handlingsplan for Østersøen) (jf. punkt 8).
Forureningskilder : Der findes to typer af hovedkilder til vandbåren forurening:
diffuse kilder uden et bestemt udledningspunkt, hvor de største udledninger kommer fra landbrugs- og 
skovbrugsaktiviteter samt boliger, der ikke er tilsluttet kloaknettet
punktkilder, der har et bestemt udledningspunkt, dvs. udledninger fra rensningsanlæg for byspildevand og fra 
industrier og dambrug.
Helcom : Helsingforskommissionen (jf. punkt 8).
Indsatsprogram : den del af vandområdeplanen, som angiver de foranstaltninger, der er nødvendige for at 
genoprette en god tilstand i vandområderne under hensyntagen til vandområdedistriktets karakteristika. Der er 
udarbejdet lignende indsatsprogrammer for at genoprette kvaliteten af havområder.
Princippet om, at forureneren betaler : princip fastsat i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde 
(artikel 191, stk. 2). I forbindelse med spildevand betyder det, at udledere af spildevand skal betale for den 
forårsagede forurening (f.eks. skal husholdninger betale for spildevandsrensning via vandafledningsprisen, mens 
spildevandsrensningsanlæg betaler en forureningsafgift).
Vandløbsopland : landområde, hvorfra al overfladeafstrømning løber gennem en række mindre og større vandløb 
og eventuelt søer ud til havet i én enkelt flodmunding eller ét enkelt delta. Et vandområdedistrikt er den del af et 
vandløbsopland, der ligger i en bestemt medlemsstat.
Vandområde : en afgrænset og betydelig mængde overfladevand, herunder søer, reservoirer, mindre eller større 
vandløb, overgangsvandområder og kystvandsstrækninger.
Vandtilstand : det generelle udtryk for et overfladevandområdes tilstand bestemt ved dets økologiske og kemiske 
tilstand. For havvand svarer vandtilstanden til miljøtilstanden, som er baseret på andre kriterier end tilstanden for 
overfladevand.
06
 Resumé
I
Otte EU-medlemsstater (Danmark, Estland, Finland, Letland, Litauen, Polen, Sverige og Tyskland) samt Rusland græn -
ser op til Østersøen. Østersøen er et af verdens mest forurenede have, og det er en stor udfordring at bekæmpe 
eutrofieringen. Havstrategirammedirektivet fra 2008 har til formål at sikre en god miljøtilstand i EU’s havområder 
senest i 2020. Direktivet fastsætter, at medlemsstaterne inden for hver region eller subregion skal samarbejde for 
at nå direktivets mål, f.eks. - når det er praktisk muligt og hensigtsmæssigt - ved hjælp af de strukturer, der allerede 
er udarbejdet i henhold til de regionale havkonventioner. For Østersøens vedkommende drejer det sig om Helsing -
forskonventionen (hvis styrende organ er Helsingforskommissionen (Helcom)) og den tilhørende handlingsplan for 
Østersøen, som kræver, at signatarstaterne reducerer næringsstofbelastningen.
II
I 2009 vedtog Det Europæiske Råd den makroregionale EU-strategi for Østersøområdet med det primære formål at 
sikre bedre miljøbeskyttelse, herunder en reduktion af næringsstofbelastningen, ved at fremme øget samarbejde 
mellem nabolande samt innovative løsninger.
III
De største kilder til denne næringsstofbelastning, der forårsager eutrofieringen, er landbrug og byspildevand. 
I perioden 2007-2013 ydede EU 4,6  milliarder  euro til projekter vedrørende spildevandsopsamling og -rensning i de 
fem medlemsstater omkring Østersøen, som får EU-støtte på dette område. De samlede udgifter til landdistrikts -
udviklingsforanstaltninger, herunder vandbeskyttelse, i de otte kystmedlemsstater i Østersøregionen beløb sig til 
9,9 milliarder  euro.
IV
Rettens revision besvarer spørgsmålet om, hvorvidt EU’s indsats effektivt har hjulpet medlemsstaterne med at 
reducere næringsstofbelastningen i Østersøen. Den samlede konklusion er, at indsatsen har ført til begrænsede 
fremskridt med hensyn til reduktion af næringsstoffer i Østersøen.
V
Medlemsstaternes planer for at opnå Helcoms næringsstofreduktioner bygger på deres vandområdeplaner, som 
er udarbejdet på grundlag af vandrammedirektivet. Disse planer er for uambitiøse, da de fokuserer på »grundlæg -
gende foranstaltninger« til gennemførelse af EU-direktiver med hensyn til de specifikke aktiviteter, der forårsager 
næringsstofforureningen, primært byspildevand og landbrug. Der er mindre fokus på foranstaltninger til kontrol af 
diffuse næringsstofkilder og på »supplerende foranstaltninger« som beskrevet i vandrammedirektivet. Foranstalt -
ningerne udarbejdes på grundlag af utilstrækkelige oplysninger. Der mangler også mål og egnede indikatorer til 
vurdering af de resultater, der opnås med hensyn til at reducere næringsstofbelastningen i vandområder.
Resumé 07
VI
Indsatsen for at reducere næringsstofbelastningen fra byområder har ført til en næringsstofreduktion. Flere byom -
råder behandler byspildevand i henhold til højere standarder end dem, der er fastsat i direktivet om rensning af 
byspildevand. På trods af betydelig EU-finansiering er gennemførelsen af direktivet dog forsinket i de medlemssta -
ter, der tiltrådte EU i 2004. Desuden overholdes direktivet ikke af alle de medlemsstater i Østersøregionen, der skulle 
overholde det inden 2012. Kommissionens opfølgning af medlemsstaternes gennemførelse af direktivet har ikke 
været rettidig. I Rusland og Hviderusland er EU’s indsats vedrørende byspildevand potentielt omkostningseffektiv, 
men den er meget begrænset i forhold til behovene, og projektgennemførelsen tager lang tid.
VII
Gennemførelsen af nitratdirektivet er ikke fuldt ud effektiv i medlemsstaterne i Østersøregionen. De relevante 
områder er ikke defineret korrekt, og de krav, som medlemsstaterne har opstillet i deres handlingsprogrammer, er 
ikke strenge nok. Hvad angår næringsstofkravene til gødning er krydsoverensstemmelsesmekanismens afskræk -
kende effekt ikke stor nok, da graden af manglende overholdelse fortsat er høj. Selv om alle vandområdeplanerne 
omfatter supplerende foranstaltninger til håndtering af næringsstofbelastningen fra landbruget, er de ikke tilstræk -
kelig målrettet mod de områder, hvor det er konstateret, at der er behov for dem. Endvidere har ingen medlemssta -
ter benyttet sig af den mulighed, som EU-forordningerne giver for at gøre nogle af disse foranstaltninger obligatoriske 
for landbrugsbedrifter i sådanne områder.
VIII
EU-strategien for Østersøområdet øger den politiske betydning af Østersøens miljøtilstand og af regionalt samar -
bejde, men indtil videre er det svært at vurdere dens merværdi med hensyn til reduktion af næringsstoftilførslen.
IX
Vi fremsætter en række anbefalinger, der tager sigte på at forbedre effektiviteten af indsatsen til bekæmpelse af 
eutrofiering i Østersøen.
08
 Indledning
Østersøen og eutrofiering
01 
Østersøen er et af de mest forurenede havområder i verden, og eutrofiering 
anses for at være den største udfordring1. Ni lande grænser op til Østersøen: otte 
EU-medlemsstater (Danmark, Tyskland, Estland, Letland, Litauen, Polen, Finland 
og Sverige) samt Rusland. Hviderusland er et andet stort land i Østersøens 
afstrømningsområde.
02 
Eutrofiering er en proces, der forekommer, når et vandområde modtager et 
overskud af fortrinsvis menneskeskabte næringsstoffer, særlig kvælstof og fosfor. 
Høje koncentrationer af næringsstoffer fører til intense, potentielt giftige algeop -
blomstringer (se foto 1 ).1 Det Europæiske Miljøagentur, 
»Nutrients in transitional, 
coastal and marine waters (CSI 
021)«. Vurdering offentliggjort 
i marts 2013.
Foto 1 — Eutrofieret havvand
Kilde:  Helcom, foto: SamuliKorpinen.
09 Indledning 
03 
Eutrofiering kan mindske nytteværdien af havet væsentligt, idet biodiversiteten 
reduceres, kystens udseende spoleres, og fiskebestandene mindskes. De mest 
berørte havdeloplande er Den Finske Bugt, Rigabugten og det centrale område af 
Østersøen, hvor den er dybest, benævnt selve Østersøen (jf. figur 1 ).Figur 1Eutrofiering i Østersøen
Kilde:  Helcom. »What was the eutrophication status of the Baltic Sea in 2003-2007?« Pyhälä Minna, 
Frias Vega Manuel, Laamanen Maria, Fleming-Lehtinen Vivi, Nausch Günther og Norkko Alt (2010).
Swed enFinland
Russia
Norway
PolandBelarusLatvia
Lithuani a
GermanyEstonia
Denmark
HELCOM 2 010Eutrophication status
GOOD
BADGulf of Finland
Gulf of RigaGulf of Riga
Baltic Proper
10 Indledning 
04 
De vigtigste kilder til næringsstoffer i havet er den vandbårne belastning fra land 
via vandløb og direkte udledninger fra kysten. Den vandbårne belastning tegner 
sig for 78 % af den samlede kvælstofmængde og 95 % af den samlede fosfor -
mængde, der ledes ud i Østersøen2. De to væsentligste kilder til den vandbårne 
næringsstofbelastning er: diffuse kilder, især landbrug (45 % af den samlede 
kvælstofmængde og 45 % af den samlede fosformængde), og punktkilder, især 
byspildevand (12 % af den samlede kvælstofmængde og 20 % af den samlede 
fosformængde)3.
05 
Klimaændringer medfører to yderligere udfordringer. For det første forudses det, 
at kortere og vådere vintre vil medføre mindre sne- og isdække og dermed øget 
afstrømning fra vandløbenes afstrømningsområder. Dette vil føre til udledning af 
stadig større mængder næringsstof i havet, hvilket vil forværre eutrofieringen4. 
For det andet vil stigende havtemperaturer give bedre betingelser for algeop -
blomstringer og medføre en længere vækstperiode.
EU-retsakter om næringsstofforurening af 
vandområder
06 
Kvaliteten af EU’s havområder er underlagt havstrategirammedirektivet af 20085, 
der har til formål at sikre en god miljøtilstand i EU’s havområder senest i 2020. 
Direktivet er stadig i en tidlig fase af gennemførelsen. Senest i oktober 2012 
skulle medlemsstaterne sende Kommissionen deres beskrivelse af en god mil -
jøtilstand for deres havområder på grundlag af de deskriptorer, der er foreslået 
i direktivet (hvoraf én er eutrofiering), en indledende vurdering af deres havom -
råders tilstand samt en række miljømål og dertil knyttede indikatorer.
07 
Det er medlemsstaternes ansvar at gennemføre direktivet. Inden udgangen af 
2015 skulle de udarbejde indsatsprogrammer med henblik på at opnå en god mil -
jøtilstand. Disse programmer skal sendes til Kommissionen senest i marts 2016. 
Generelt skal medlemsstaterne så vidt muligt støtte sig til målene og aktiviteter -
ne i de eksisterende regionale havkonventioner.2 Helcom, »Fifth Baltic Sea 
Pollution Load Compilation 
(PLC-5.5) - 2015« 
(2010-data) - opdateret.
3 Helcom, »Fifth Baltic Sea 
Pollution Load Compilation 
(PLC-5) - 2011« (2006-data).
4 »Second Assessment of 
Climate Change for the Baltic 
Sea Basin«, BACC II Author 
Team, Regional Climate Studies , 
Springer International 
Publishing, 2015.
5 Europa-Parlamentets og 
Rådets direktiv 2008/56/EF af 
17. juni 2008 om fastlæggelse 
af en ramme for Fællesskabets 
havmiljøpolitiske 
foranstaltninger (EUT L 164 af 
25.6.2008, s. 19).
11 Indledning 
08 
En regional konvention for Østersøen blev underskrevet tilbage i 1974: Helsing -
forskonventionen om beskyttelse af havmiljøet i Østersøområdet. De nuværende 
signatarer er Danmark, Estland, Den Europæiske Union, Finland, Tyskland, Letland, 
Litauen, Polen, Rusland og Sverige. Helsingforskommissionen (Helcom), som er 
det styrende organ for den pågældende konvention, stillede i 2007 forslag om en 
handlingsplan for Østersøen (BSAP), der skulle genoprette en god miljøtilstand 
i Østersøen senest i 2021. Denne plan blev vedtaget af signatarerne.
09 
Nøglen til at opnå en god miljøtilstand i havområder er at sikre en god vandkvali -
tet i de vandløb, der løber ud i havene. Vandrammedirektivet fra 20006 fastsætter 
rammer for beskyttelsen af indvande, overgangsvande og kystvande. Målet er at 
sikre en god tilstand i overfladevand og grundvand senest i 2015, eller i undtagel -
sestilfælde 2021 eller 2027. Først skulle medlemsstaterne senest i december 2009 
udarbejde vandområdeplaner og identificere de vandområder, hvor målet 
eventuelt ikke kunne opfyldes i 2015, samt angive de væsentligste belastninger, 
som de var berørt af. I lighed med havstrategirammedirektivet omfatter disse 
vandområdeplaner indsatsprogrammer, der skal bidrage til at opfylde vandram -
medirektivets målsætninger.
10 
Disse programmer skal mindst omfatte de foranstaltninger, som det kræver at 
sikre en fuldstændig gennemførelse af de allerede eksisterende direktiver om 
beskyttelse af vandkvaliteten, og andre foranstaltninger, som er obligatoriske 
i henhold til vandrammedirektivet (især foranstaltninger til kontrol med diffuse 
forureningskilder)7. Navnlig kan følgende eksisterende direktiver fremhæves:
- direktivet fra 1991 om rensning af byspildevand8, der omhandler opsamling 
og rensning af spildevand fra byområder
- nitratdirektivet fra 19919 om vedtagelse af foranstaltninger, der skal sikre, at 
landbrugere i landbrugsområder, som forårsager eller er i fare for at forårsage 
nitratforurening i vand (benævnt »nitratsårbare zoner«), overholder mindste -
krav vedrørende brug af kvælstofgødning.
11 
Endelig vedtog Det Europæiske Råd EU-strategien for Østersøområdet i 2009. 
Denne strategi omhandler forskellige målsætninger under tre temaer: »Save the 
Sea« (red havet), »Connect the Region« (forbind regionen) og »Increase Prosperity« 
(øg velstanden). Et af delmålene for temaet »Save the Sea« med titlen »Clear 
water in the Baltic Sea« (rent vand i Østersøen) overtog de mål for reduktion af 
næringsstoftilførslen, der var fastsat i handlingsplanen for Østersøen. EU’s indsats 
er udformet med henblik på at fremme samarbejde mellem nabolande, både 
EU-medlemsstater og lande uden for EU.6 Europa-Parlamentets og 
Rådets direktiv 2000/60/EF af 
23. oktober 2000 om 
fastlæggelse af en ramme for 
Fællesskabets vandpolitiske 
foranstaltninger (EFT L 327 af 
22.12.2000, s. 1).
7 Vandrammedirektivets 
artikel 11, stk. 3, litra h).
8 Rådets direktiv 91/271/EØF af 
21. maj 1991 om rensning af 
byspildevand (EFT L 135 af 
30.5.1991, s. 40).
9 Rådets direktiv 91/676/EØF af 
12. december 1991 om 
beskyttelse af vand mod 
forurening forårsaget af 
nitrater, der stammer fra 
landbruget (EFT L 375 af 
31.12.1991, s. 1).
12 Indledning 
EU-budgetinstrumenter, der er til rådighed til 
bekæmpelse af næringsstofforurening af vand
12 
Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og Samhørighedsfonden under 
samhørighedspolitikken10 kan anvendes til at medfinansiere projekter inden for 
spildevandsområdet som led i medlemsstaternes operationelle programmer. EU’s 
samlede bidrag til projekter til spildevandsopsamling og spildevandsrensning 
i de medlemsstater, der grænser op til Østersøen11, var på 4,6 milliarder euro i pe -
rioden 2007-2013: Polen, 3,4  milliarder  euro; Letland, 0,6  milliarder  euro; Litauen, 
0,4 milliarder  euro; Estland, 0,2  milliarder  euro og Tyskland, 0,04  milliarder  euro.
13 
Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne12 kan anvendes 
til at finansiere en række foranstaltninger i landdistriktsudviklingsprogrammerne, 
som kan have enten direkte eller indirekte indvirkning på vandkvaliteten (især 
foranstaltninger i tilknytning til »Forbedring af miljøet og landskabet«13). Til den -
ne type foranstaltninger blev der i perioden 2007-2013 bevilget 9,9 milliarder  euro 
til de otte kystmedlemsstater i Østersøregionen14. Det er ikke oplyst, hvor stort et 
beløb der specifikt var afsat til vandbeskyttelse.
14 
Hvad angår lande uden for EU tilbyder den europæiske nabostatspolitik Rusland 
og Hviderusland en række muligheder for samarbejde på miljøområdet. Blandt 
disse er den ikkenukleare komponent i miljøpartnerskabet inden for rammerne af 
den nordlige dimension, hvortil EU indtil videre har bidraget med 44  millioner  euro, 
samt den bilaterale/regionale bistand og det grænseoverskridende samarbejde, 
hvortil EU bidrog med henholdsvis 14,5 millioner og 3,5 millioner euro i perioden 
2003-201315.10 Rådets forordning (EF) 
nr. 1083/2006 af 11. juli 2006 
om generelle bestemmelser 
for Den Europæiske Fond for 
Regionaludvikling, Den 
Europæiske Socialfond og 
Samhørighedsfonden og 
ophævelse af forordning (EF) 
nr. 1260/1999 (EUT L 210 af 
31.7.2006, s. 25) og Europa-
Parlamentets og Rådets 
forordning (EU) nr. 1303/2013 
af 17. december 2013 om 
fælles bestemmelser for Den 
Europæiske Fond for 
Regionaludvikling, Den 
Europæiske Socialfond, 
Samhørighedsfonden, Den 
Europæiske Landbrugsfond 
for Udvikling af 
Landdistrikterne og Den 
Europæiske Hav- og 
Fiskerifond og om generelle 
bestemmelser for Den 
Europæiske Fond for 
Regionaludvikling, Den 
Europæiske Socialfond, 
Samhørighedsfonden og Den 
Europæiske Hav- og 
Fiskerifond og om ophævelse 
af Rådets forordning (EF) 
nr. 1083/2006 (EUT L 347 af 
20.12.2013, s. 320).
11 De fire medlemsstater, der 
tiltrådte EU i 2004, samt de 
tyske Länder  i Østersøens 
afstrømningsområde. De 
øvrige tre kystmedlemsstater 
i Østersøregionen (Danmark, 
Finland og Sverige) modtog 
ikke EU-midler til 
spildevandsrelaterede 
projekter.
12 Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20. september 2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for 
Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT L 277 af 21.10.2005, s. 1) og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1305/2013 af 
17. december 2013 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og om 
ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 (EUT L 347 af 20.12.2013, s. 487).
13 Akse 2 i landdistriktsudviklingsprogrammerne for 2007-2013. Blandt hovedpunkterne under denne akse kan nævnes biodiversitet, forvaltning af 
Natura 2000-områder, foranstaltninger forbundet med vandrammedirektivet, beskyttelse af vand og jordbund og afbødning af klimaændringer.
14 Polen (4,4 milliarder euro), Finland (1,5 milliarder euro), Sverige (1,3 milliarder euro), Tyskland (1,1 milliarder euro), Litauen (0,6 milliarder euro), 
Letland (0,4  milliarder  euro), Danmark (0,3  milliarder  euro) og Estland (0,3  milliarder  euro).
15 Kilde : Revisionsretten. EU-midler bevilget til Rusland og Hviderusland gennem Tacis og ENPI ved udgangen af 2013.
13
 Revisionens omfang og 
revisionsmetoden
15 
I denne revision undersøgte Retten, i hvilket omfang næringsstofbelastningen 
i Østersøen er reduceret, og vurderede effektiviteten af de EU-foranstaltninger, 
der er gennemført af medlemsstaterne for at opnå næringsstofreduktioner. Vi 
søgte svar på følgende revisionsspørgsmål:
a) Har medlemsstaterne generelt formået at reducere næringsstoftilførslen til 
Østersøen?
b) Har EU-foranstaltningerne vedrørende byspildevand effektivt reduceret næ -
ringsstofforureningen i Østersøen?
c) Har EU-foranstaltningerne vedrørende landbrug effektivt reduceret nærings -
stofforureningen i Østersøen?
d) Har EU-strategien for Østersøområdet tilført merværdi i forhold til de eksiste -
rende foranstaltninger til reduktion af næringsstoftilførslen til Østersøen?
16 
Vores spørgsmål blev besvaret på grundlag af dokumentation, der blev indsamlet 
ved hjælp af følgende metoder:
- Vi undersøgte EU-foranstaltningerne til reduktion af forureningen fra land -
bruget i Finland, Letland og Polen, men undersøgte kun EU-foranstaltninger -
ne til reduktion af forureningen fra byspildevand i Letland og Polen (nærmere 
bestemt tre rensningsanlæg i Letland og syv i Polen), da Finland ikke modtog 
EU-midler til dette formål (jf. fodnote 11). Vi undersøgte EU-støtten til spilde -
vandsrelaterede projekter i Rusland og Hviderusland på grundlag af doku -
menter i Kommissionen.
- Vi gennemgik resultatoplysninger om 18 yderligere rensningsanlæg for byspil -
devand i de største byer i Østersøens afstrømningsområde.
- Til de fem medlemsstater i Østersøregionen, der ikke blev besøgt (Danmark, 
Tyskland, Estland, Litauen og Sverige), sendte vi spørgeskemaer om deres pla -
ner for at håndhæve Helcommålene for reduktion af næringsstoffer.
- Vi analyserede dokumenter og gennemførte samtaler med ansatte i Kommis -
sionen, Helcoms sekretariat og eksperter fra Baltic Nest Institute16.
- Vi gennemførte samtaler med repræsentanter fra Estlands overordnede revi -
sionsorgan, som har udført en lignende revision i Estland.
17 
De kriterier, vi anvendte til besvarelse af spørgsmålene, blev udviklet på grund -
lag af lovgivningen, Kommissionens retningslinjer og Helcomaftalerne samt vores 
tidligere revisioner på vandbeskyttelsesområdet17. De beskrives nærmere i de 
forskellige dele af denne beretning.16 Baltic Nest Institute er en 
international 
forskningsalliance mellem 
Östersjöcentrum ved 
Stockholms Universitet, den 
svenske Havs- och 
vattenmyndigheten, Aarhus 
Universitet og det finske 
miljøinstitut. Det kombinerer 
kompetencer inden for alle 
relevante discipliner 
vedrørende forvaltning af det 
marine økosystem. Dets 
produkter udvikles navnlig 
i samarbejde med Helcom.
17 Det gælder især: særberetning 
nr. 3/2009 
»Strukturfondsmidlernes 
anvendelse til 
spildevandsrensning 
i programperioderne 
1994-1999  og 2000-2006«, 
særberetning nr. 4/2014 
»Integrationen af EU’s 
vandpolitiske mål i den fælles 
landbrugspolitik: en delvis 
succes«, særberetning 
nr. 2/2015 »EU’s finansiering af 
rensningsanlæg for 
byspildevand i Donaus 
opland: Der er brug for en 
yderligere indsats for at 
hjælpe medlemsstaterne med 
at opfylde EU’s 
spildevandspolitiske mål« og 
særberetning nr. 23/2015 
»Vandkvaliteten i Donaus 
opland: Det går fremad med 
at gennemføre 
vandrammedirektivet, men 
der er stadig et stykke vej« 
(http://eca.europa.eu ).
14
 Bemærkninger
18 SWD(2014) 49 final af 
20. februar 2014, der ledsager 
rapporten fra Kommissionen 
til Rådet og Europa-
Parlamentet med titlen 
»Første fase af 
gennemførelsen af 
havstrategirammedirektivet 
(2008/56/EF) - Europa-
Kommissionens vurdering og 
vejledning«.
19 SANBALT-modellen udviklet 
under det svenske 
forskningsprogram MARE 
(professor Wulff et al fra Baltic 
Nest Institute, 2007).
20 Erklæring fra ministermøde 
i Helcom, København, 
oktober 2013.
21 Følgende ikkesignatarstater 
bidrager væsentligt til 
næringsstoftilførslen til 
Østersøen: Hviderusland, Den 
Tjekkiske Republik og Ukraine. 
De forventede reduktioner fra 
disse stater stammer fra 
Göteborgprotokollen.Medlemsstaternes gennemførelse af 
foranstaltningerne til reduktion af 
næringsstoftilførslen til Østersøen
18 
I henhold til havstrategirammedirektivet skal medlemsstaterne udarbejde et 
indsatsprogram senest i december 2015. I Kommissionens vurdering af rapporte -
ringen fra kystmedlemsstaterne i Østersøregionen18 konkluderes det, at kun én 
af disse (Finland) har opstillet kvantificerede mål for næringsstofbelastningen, 
som er hovedårsagen til eutrofiering (jf. punkt 6). I fravær af sådanne mål anser 
Kommissionen det for god praksis at anvende de mål, der er fastsat i Helcoms 
handlingsplan for Østersøen (jf. punkt 7 og 8). Vi undersøgte det aktuelle gen -
nemførelsesstade for denne konvention, da den kan bruges som grundlag for 
fremtidige indsatsprogrammer.
19 
Helcomsignatarstaterne blev i 2007 enige om de to vigtigste instrumenter til 
bekæmpelse af eutrofiering:
- handlingsplanen for Østersøen, som indeholder et program for reduktion af 
næringsstoffer, hvor de enkelte lande tildeles mål for reduktion af nærings -
stoffer, som er defineret på deloplandsniveau i forhold til landenes gennem -
snitlige næringsstoftilførsel i referenceperioden 1997-2003. De enkelte lande 
skulle udarbejde deres egne planer for reduktion af næringsstoffer inden 
udgangen af 2009 med henblik på at nå målene senest i 2021. Tallene, der 
blev anset for at være foreløbige, blev fastsat på grundlag af en videnskabe -
lig model19
- gennemførelsen af den praksis, Helcom anbefaler til beskyttelse af vand -
områder mod forurening fra forskellige aktiviteter, herunder opsamling og 
rensning af spildevand, anvendelse af fosfater i vaske- og rengøringsmidler 
samt anvendelse af gødningsstoffer i landbruget.
20 
Programmet for reduktion af næringsstoffer under handlingsplanen for Øster -
søen blev i 2013 revideret på grundlag af nye og mere komplette data samt 
en forbedret modelmetode20. Signatarstaterne blev enige om at reducere den 
årlige kvælstoftilførsel til Østersøen med 13 % (118 134 ton pr. år) og den årlige 
fosfortilførsel med 41 % (15 178 ton pr. år) sammenlignet med tilførslen i referen -
ceperioden (henholdsvis 910 344 ton pr. år og 36 894 ton pr. år). Signatarstaterne 
blev enige om at bidrage til opfyldelsen af dette mål ved at reducere deres egen 
årlige kvælstof- og fosfortilførsel med henholdsvis 89 260 ton pr. år og 14 374 ton 
pr. år opdelt efter delopland, mens de resterende nødvendige reduktioner for -
trinsvis skulle opnås af skibsfarten og ikkesignatarstater21.
15 Bemærkninger 
22 Erklæring fra ministermøde 
i Helcom 2013, »Summary 
report on the development of 
revised Maximum Allowable 
Inputs and updated Country 
Allocated Reduction Targets of 
BSAP«.
23 Data fremlagt ved Helcoms 48. 
møde for delegationsledere 
10.6.2015-11.6.2015, Tallinn. 
Ifølge den dataansvarlige er 
dataene om 
næringsstoftilførslen i 2012 
forbundet med usikkerhed 
(testværdi).21 
Den krævede intensitet af de forskellige staters indsats afhænger i høj grad af deres 
placering (om de grænser op til deloplande, som er mere eller mindre påvirket af 
eutrofiering), og af, hvilke reduktioner der er sket tidligere22. Det betyder, at de 
reduktioner, der blev krævet af Danmark, Finland og Sverige, var begrænsede og 
stærkt koncentrerede i de deloplande, hvor der var størst behov for reduktioner, 
mens der blev krævet væsentlige reduktioner af Litauen, Polen og Rusland (jf. bilag I ).
22 
Vi undersøgte, om medlemsstaterne havde:
- gjort fremskridt med hensyn til at reducere deres udledninger af nærings -
stoffer i Østersøen
- vedtaget hensigtsmæssige planer for reduktion af næringsstoffer med tilhø -
rende indikatorer til overvågning af målopfyldelsen
- anvendt Helcoms anbefalinger vedrørende reduktion af næringsstoffer
- udarbejdet pålidelige overvågningsdata.
Begrænsede fremskridt med hensyn til reduktion af 
næringsstoftilførslen til Østersøen
23 
Nye data om den samlede årlige tilførsel til Østersøen i perioden 1995-201223 viser 
en nedadgående tendens for tilførslen af kvælstof (9 %) og fosfor (14 %). I  figur 2 
og 3  sammenlignes de enkelte landes tilførsel af kvælstof og fosfor i referencepe -
rioden og i 2012. Tre lande viser en nedadgående tendens for begge næringsstof -
fer (Danmark, Polen og Sverige), mens to lande har øget deres tilførsel af begge 
næringsstoffer (Letland og Rusland). I de øvrige lande er der kun konstateret en 
nedadgående tendens for ét af næringsstofferne. Detaljerede data vises i  bilag II .
16 Bemærkninger Figur 2 Figur 3Sammenligning af kvælstoftilførslen i referenceperioden 
og i 2012
Sammenligning af fosfortilførslen i referenceperioden og 
i 2012
Kilde:  Revisionsretten på grundlag af data fremlagt på Helcoms 48. møde for delegationsledere 
10.6.2015-11.6.2015, Tallinn.050100150200250
DE DK EE FI LT LV PL RU SEi 1/uni00A0000 ton
Tilførsel 2012 Tilførsel 1997-2003 (referenceperiode)
02468101214
DE DK EE FI LT LV PL RU SEi 1/uni00A0000 ton
Tilførsel 2012 Tilførsel 1997-2003 (referenceperiode)
17 Bemærkninger 
24 Helcom, »Fifth Baltic Sea 
Pollution Load Compilation 
(PLC-5) - 2011«.
25 COM(2013)0683 final af 
4. oktober 2013, Rapport fra 
Kommissionen til Rådet og 
Europa-Parlamentet om 
gennemførelsen af Rådets 
direktiv 91/676/EØF om 
beskyttelse af vand mod 
forurening forårsaget af 
nitrater, der stammer fra 
landbruget, baseret på 
medlemsstaternes rapporter 
for perioden 2008-2011.
26 Næringsstofindholdet 
i landbrugsjord er faldet i alle 
medlemsstater 
i Østersøregionen, undtagen 
Tyskland og Polen. 
Koncentrationen af nitrater 
i overfladevand er faldet eller 
er uændret i alle 
medlemsstater 
i Østersøregionen, undtagen 
Letland, men nyere data viser 
også et fald i denne 
medlemsstat.
27 Det nationale 
gennemførelsesprogram for 
handlingsplanen for 
Østersøen (NIP BSAP) blev 
udarbejdet af 
hovedinspektoratet for 
miljøbeskyttelse i 2010 og 
opdateret i 2013, men er 
endnu ikke vedtaget af den 
polske regering.24 
Helcoms data for 2012 viser imidlertid, at ingen af signatarstaterne indtil videre 
har gennemført de krævede reduktioner i alle de havdeloplande, som er særlig 
berørt af eutrofiering (selve Østersøen, Den Finske Bugt og Rigabugten), mens en 
del af staternes reduktioner af næringsstoftilførslen vedrører deloplande, hvor 
der ikke var behov for reduktioner (de danske stræder og Det Botniske Hav) (jf. 
bilag III ).
25 
Ifølge Helcoms seneste analyse er der konstateret en nedadgående tendens 
for kvælstof- og fosforbelastningen fra punktforureningskilder, mens tilførslen 
af kvælstof og fosfor fra landbrugsaktiviteter enten var uændret eller steg fra 
1994 til 200824. Nye oplysninger forelagt for Europa-Parlamentet og Rådet i den 
seneste rapport om gennemførelse af nitratdirektivet (perioden 2008-2011)25 viser 
en reduktion af næringsstofferne i landbrugsjord og en lille reduktion af nitrat -
koncentrationen i overfladevand26. Denne forbedring ser dog endnu ikke ud til 
at have påvirket eutrofieringen af kystnære vandområder og har endnu ikke ført 
til en reduktion af næringsstoftilførslen til Østersøen. Det skal bemærkes, at det 
kan tage flere år, før en reduceret tilførsel af næringsstoffer til jorden fører til en 
reduceret næringsstoftilførsel til havet.
Medlemsstaternes planer for reduktion af næringsstoffer er 
for uambitiøse og mangler egnede indikatorer
26 
I alle de tre besøgte medlemsstater udgjorde planen for reduktion af nærings -
stoffer et politisk oplæg på højt niveau, som ikke fastsatte kvantificerede mål 
opdelt efter forureningskildetype, aktivitet og geografisk område. De øvrige fem 
medlemsstater har vedtaget lignende planer for reduktion af næringsstoffer. 
Polen udtrykte forbehold med hensyn til sine mål for reduktion af næringsstoffer 
på landeniveau og har endnu ikke officielt vedtaget en specifik plan27.
27 
Alle medlemsstaterne i Østersøregionen benytter det indsatsprogram, der i hen -
hold til vandrammedirektivet skal ledsage deres vandområdeplaner, som det 
vigtigste planlægningsinstrument i arbejdet med at opfylde Helcommålene for 
reduktion af næringsstoffer. Det kræver væsentlige reduktioner af næringsstoftilførs -
len i de vandløb, der løber ud i Østersøen, for at opnå en god indvandstilstand 
som fastsat i vandrammedirektivet og derved bidrage til at opfylde Helcommåle -
ne for reduktion af næringsstoffer.
18 Bemærkninger 
28 
For nogle medlemsstater er opnåelse af en god tilstand i henhold til vandramme -
direktivet ikke nok til at opfylde Helcommålene for fosfor. Hvis Polen skal opfyl -
de Helcommålene, skal fosforkoncentrationen i floderne Oder og Vistula ifølge 
eksperter og de polske miljømyndigheder28 nedbringes til 0,07-0,08 mg/l, hvilket 
er omtrent det naturlige niveau, og det betyder, at der overhovedet ikke må 
udledes fosfor i floderne. Ifølge de nationale myndigheder gælder denne analyse 
også for Tyskland og Litauen. Der skal derfor gøres en yderligere indsats for at 
reducere fosfortilførslen til havet, hvis Helcommålene skal opfyldes.
29 
Hvad angår næringsstofbelastningen omfatter vandområdeplanerne fra 2009 og 
de tilhørende indsatsprogrammer, som Retten undersøgte29, primært grundlæg -
gende foranstaltninger til gennemførelse af EU-specifikke direktiver, hvor disse 
endnu ikke var gennemført fuldt ud. På tidspunktet for vedtagelsen af deres 
vandområdeplaner havde Estland, Letland og Polen endnu ikke gennemført 
direktivet om rensning af byspildevand fuldt ud (de var i en overgangsperiode (jf. 
punkt 44)). Vandområdeplanerne omfatter også foranstaltninger til kontrol med 
diffuse forureningskilder (jf. punkt 10), men de var allerede indført før planernes 
vedtagelse. Endelig omfatter de supplerende foranstaltninger, der fortrinsvis skal 
medfinansieres af EU-budgettet, og som går videre end kravene i disse direktiver, 
men næsten udelukkende vedrører landbruget.
30 
Disse vandområdeplaner er præget af flere mangler:
- Identificeringen af forureningskilder og klassificeringen af vandets tilstand 
er ufuldstændig, og navnlig er kvantificeringen af næringsstoftilførslen til de 
enkelte vandområder eller vandløbsdeloplande utilstrækkelig. Det betyder, 
at planerne udgør et svagt grundlag for opstilling af målsætninger og målret -
ning af foranstaltninger.
- Der er ikke systematisk defineret afhjælpende foranstaltninger for de enkelte 
vandområder eller deloplande, der mangler specifikke outputmål for forskel -
lige foranstaltninger (antal hektar, hvorpå foranstaltningen skal anvendes), og 
der er ingen oversigter over fordelingen af de samlede forventede omkost -
ninger til de enkelte foranstaltninger. Disse data er nødvendige for at sikre 
foranstaltningernes omkostningseffektivitet med hensyn til reduktionen af 
næringsstoftilførslen til Østersøen og forvaltningen af de finansielle midler, 
navnlig støtten fra EU.
- Der mangler mål og indikatorer med hensyn til de næringsstofreduktioner, 
der forventes som følge af de forskellige foranstaltninger, fordelt på forure -
ningskildetyper, aktivitetssektorer og geografiske områder, dvs. oplande, 
deloplande og vandområder30.
Kommissionen31 og Retten32 har allerede påpeget lignende svagheder i andre 
vandområdeplaner.28 Oder og Vistula er en del af 
Østersøens 
afstrømningsområde, og 
deres vandløbsoplande udgør 
omkring 93 % af det polske 
område. Ekspertvurderingen 
er resultatet af en 
undersøgelse udarbejdet 
i 2012 på anmodning af 
hovedinspektoratet for 
miljøbeskyttelse, »Verification 
of thresholds for assessing the 
ecological condition of rivers 
and lakes as regards 
physical-chemical elements 
taking into account 
characteristic conditions for 
particular types of water«, 
s. 180 (Garcia et al, 2012).
29 Kymijoki-Suomenlahti, det 
vestlige vandområdedistrikt 
(Finland), Daugava, Lielupe, 
Venta og Gauja (Letland) og 
Vistula og Oder (Polen) løber 
ud i deloplandene til Den 
Finske Bugt, Rigabugten og 
selve Østersøen.
30 Mål og indikatorer for 
næringsstofreduktioner blev 
defineret i Danmark, i et af de 
tyske Länder  i Østersøområdet 
og i en vandområdeplan 
i Finland. I Letland viser alle 
vandområdeplaner den 
forventede reduktion af 
næringsstoffer fra 
byspildevand.
31 SWD(2012)0379 final af 
14. november 2012, der 
ledsager rapporten fra 
Kommissionen til Europa-
Parlamentet og Rådet om 
gennemførelsen af 
vandområdeplanerne 
i henhold til 
vandrammedirektivet 
(2000/60/EF).
32 Rettens særberetning 
nr. 4/2014 og særberetning 
nr. 23/2015.
19 Bemærkninger 
31 
Vi konstaterede også, at selv om medlemsstaterne skal vurdere deres fremskridt 
med hensyn til opfyldelse af vandrammedirektivet på grundlag af procentdelen 
af vandområder med en god tilstand i hvert vandløbsopland, kræves det ikke, at de 
fastsætter underliggende mål, f.eks. for reduktionen af næringsstofbelastningen 
(eller andre mål, der ikke er relevante for denne revision, f.eks. for reduktionen 
af specifikke forureningsbelastninger). Det kan derfor ikke vurderes, hvor meget 
foranstaltningerne i vandområdeplanerne bidrager til reduktionen af nærings -
stoftilførslen til Østersøen.
De besøgte medlemsstater tager kun delvis hensyn til 
Helcomanbefalingerne i deres planer eller lovgrundlag
32 
Hvad angår rensning af byspildevand har Helcom givet signatarstaterne an -
befalinger, der går videre end kravene i EU-direktiverne. De vigtigste vises 
i tekstboks 1 .
Helcoms anbefalinger på spildevandsrensningsområdet, som går videre end 
kravene i EU-direktiverne
28E/5  (af 2007) foreslår god praksis for:
 οudvikling og vedligeholdelse af kloaksystemer
 οrensning for fosfor i byspildevand alt efter anlæggets størrelse, f.eks. anbefales højst 0,5 mg/l i udledt 
spildevand fra spildevandsrensningsanlæg på over 10 000 PE, mens standarden i direktivet om rensning af 
byspildevand er 1 mg/l.
28E/7  (af 2007) foreslår standarder for anvendelsen af polyfosfater i vaske- og rengøringsmidler, der gradvis 
skal indføres af signatarstaterne i henhold til nationale tidsplaner. Signatarstaterne bør:
 οbegrænse det samlede indhold af fosfor i vaskemidler
 οundersøge muligheden for at erstatte polyfosfater i maskinopvaskemidler.Tekstboks 1
20 Bemærkninger 
33 
Ingen af de tre besøgte medlemsstater havde indarbejdet disse Helcomanbe -
falinger i deres lovgrundlag. Navnlig havde ingen af dem indført obligatoriske 
grænser for indholdet af fosfor i vaskemidler inden den dato, der var gældende 
for alle medlemsstater (30. juni 2013)33. Ingen af dem har endnu indført grænser 
for maskinopvaskemidler (anbefaling 28E/7).
34 
Finland anvender i vid udstrækning et system med miljøtilladelser til at fastsætte 
grænser for indholdet af fosfor i spildevandsrensningsanlæg. Afhængigt af den øko -
logiske tilstand i vandrecipienten kan tilladelsernes bestemmelser om koncentra -
tionerne af både kvælstof og fosfor i udledt spildevand fra spildevandsrensnings -
anlæg være strengere, end direktivet om rensning af byspildevand kræver, og de 
kan også være mere vidtgående end Helcoms anbefaling34. I Letland og Polen er 
Helcoms anbefaling ikke indeholdt i miljøtilladelserne til operatører af rensnings -
anlæg. I begge lande blev der dog under revisionen fundet anlæg, hvor Helcoms 
anbefalinger anvendes (ét ud af tre i Letland og fire ud af syv i Polen).
35 
Når det gælder landbrug, har Helcom anbefalet, at der med hensyn til landbrugs -
jord indføres en grænse for fosfor fra husdyrgødning på 25 kg/ha/år (Helcoms 
anbefaling 28E/4 af 2007). I de besøgte medlemsstater er der dog hverken i lov -
givningen, i mindstekravene vedrørende brug af gødningsstoffer og pesticider35 
under bestemte foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne eller i vandom -
rådeplanernes foranstaltninger til kontrol med diffus forurening indført en sådan 
grænse for anvendelse af fosfor i gødningsstoffer (jf. punkt 29). Blandt medlemssta -
terne omkring Østersøen er det kun Estland, Sverige og Tyskland, der har indført 
lovgivning, som begrænser anvendelsen af fosfor i gødningsstoffer, men denne 
lovgivning er ikke så streng som anbefalet af Helcom36.33 Europa-Parlamentets og 
Rådets forordning (EF) 
nr. 648/2004, som ændret ved 
Europa-Parlamentets og 
Rådets forordning (EU) 
nr. 259/2012 af 14. marts 2012 
om ændring af forordning (EF) 
nr. 648/2004 hvad angår 
anvendelsen af fosfater og 
andre fosforholdige stoffer 
i tekstilvaskemidler til 
husholdningsformål og 
maskinopvaskemidler til 
husholdningsformål (EUT L 94 
af 30.3.2012, s. 16).
34 Alle miljøtilladelser til 
rensningsanlæg i byområder 
på mellem 160 og 16 900 PE 
i den sydlige og sydvestlige 
del af Finland, som blev 
udstedt i 2014, fastsatte 
grænser for fosfor, som var 
mindst lige så strenge som 
grænserne i HELCOM 28E/5.
35 Krav, der er fastsat i landdi -
striktsudviklingsprogrammer, 
og som (ud over de obligatori -
ske krydsoverensstemmelses -
standarder) skal overholdes af 
landbrugere, der modtager 
betalinger for miljøvenligt 
landbrug.
36 F. Amery (ILVO) og O.F. 
Schoumans (Alterra 
Wageningen UR), »Agricultural 
Phosphorus legislation in 
Europe«, april 2014.
21 Bemærkninger 
36 
De tre besøgte medlemsstater begrunder enten den manglende anvendelse af 
denne anbefaling med, at deres jord er fosforfattig, eller at den gennemsnitlige 
anvendelse af fosfor på landbrugsjord er ret lav. Ikke desto mindre konstaterede 
vi, at dataene for fosforanvendelse viser, at de anvendte mængder nogle steder 
muligvis overstiger den mængde, der anbefales af Helcom, at jorden nogle ste -
der er rig på fosfor, og at fosforafstrømningen er stor37. Helcomanbefaling 28E/4 
omtaler også miljøtilladelser til landbrug med over 40 000 fjerkræenheder, 2 000 
svin, 750 søer eller 400 stykker kvæg. I alle medlemsstaterne omkring Østersøen 
kræves der en miljøtilladelse for svine- og fjerkrælandbrug, da dette også er 
et krav i direktivet om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening38. 
Dog kræves der ikke en miljøtilladelse for kvægbrug med over 400 dyreenheder 
i Polen. I Finland og Letland kræves der derimod en sådan tilladelse for alle land -
brugsbedrifter med kvæghold, hvor antallet af dyr ligger et godt stykke under de 
tærskler, der anbefales af Helcom.
Pålideligheden af overvågningsdataene om 
næringsstoftilførslen til Østersøen er ikke sikret
37 
De mængder af næringsstoffer, der udledes i Østersøen fra større og mindre 
vandløb samt ved direkte udledninger, overvåges og indberettes årligt til Helcom 
af de enkelte signatarstaters nationale myndigheder. Der foretages målinger ved 
udmundingen af vandløb, der løber ud i Østersøen, i henhold til en standardme -
tode udarbejdet af Helcom. Disse årlige data viser den samlede vandforurening 
af havet, uanset forureningskildetypen og oprindelseslandet for forureningen. 
Den grænseoverskridende tilførsel af nitrat og fosfor fra hvert land rapporteres 
hvert sjette år.
38 
Næringsstoftilførslen fordelt på forureningskildetyper og aktivitetssektorer rap -
porteres ligeledes hvert sjette år39. Disse data er særlig velegnede til at vurdere 
udviklingen i næringsstoftilførslen fra de forskellige aktivitetssektorer, og de er 
afgørende for fastsættelsen af omkostningseffektive foranstaltninger, der skal 
anvendes i de enkelte sektorer.
39 
Revisionen viste, at der med hensyn til Helcommålene foretages beregninger 
af diffus forurening på grundlag af en fælles metode på landeniveau, men ikke 
på lavere niveauer, f.eks. for et vandløbsopland, delopland eller vandområde. Vi 
konstaterede også, at Helcomtallene ikke er i overensstemmelse med de bereg -
ninger, som medlemsstaterne foretog ved hjælp af andre metoder i forbindelse 
med udarbejdelsen af deres vandområdeplaner under vandrammedirektivet.37 I Finland ligger den 
gennemsnitlige anvendte 
fosformængde på omkring 
10 kg/ha/år, selv om den i visse 
områder overstiger 25 kg/ha/
år (kilde:  »Report on the 
implementation of HELCOM 
Recommendations within the 
competence of HELCOM LAND 
adopted since HELCOM BSAP 
(2007)«, side 10). I Polen har 
anvendelsen af uorganisk 
fosforgødning vist en 
opadgående tendens, der har 
stabiliseret sig omkring 25 kg/
ha/år ( kilde:  »Report on the 
state of the environment in 
Poland in 2008«, GIOS 2010). 
I mindst 20 % af den anvendte 
landbrugsjord var det 
gennemsnitlige fosforindhold 
højt til meget højt ( kilde : 
»Monitoring of the chemistry 
of Polish arable soils«, Regional 
Agrochemical Station of 
Lublin, 2005).
38 Europa-Parlamentets og 
Rådets direktiv 2008/1/EF af 
15. januar 2008 om integreret 
forebyggelse og bekæmpelse 
af forurening (EUT L 24 af 
29.1.2008, s. 8), erstattet af 
Europa-Parlamentets og 
Rådets direktiv 2010/75/EU af 
24. november 2010 om 
industrielle emissioner 
(integreret forebyggelse og 
bekæmpelse af forurening) 
(EUT L 334 af 17.12.2010, s. 17).
39 Denne detaljerede vurdering 
af de forskellige 
forureningskilder kaldes 
»kildedifferentieringsmetoden« 
(Comprehensive Waterborne 
Pollution Load Compilations - 
PLC), som kvantificerer 
vandbårne udledninger fra 
punktkilder (byområder, 
industrier og dambrug) og fra 
diffuse forureningskilder 
(landbrug, skovdrift, 
atmosfærisk deposition, 
spredt bebyggelse og 
regnvand) samt naturlige 
baggrundstab til indre 
overfladevand.
22 Bemærkninger 
40 
For eksempel er tallene for diffus forurening i Letlands vandområdeplaner lavere 
end de tilsvarende tal i den Helcomdatabase, der henvises til i det samme år. 
Denne manglende overensstemmelse påvirker også tallene for grænseoverskri -
dende forurening. Endvidere viser data for overvågning af vandområdeplanerne 
en forbedring med hensyn til koncentrationen af næringsstoffer i overfladevand 
i perioden 2006-2013, mens Helcomdataene viser en opadgående tendens for 
Letlands næringsstofbelastning af Østersøen. I Polens tilfælde viser vurderingen 
for vandområdeplanerne vedrørende kystvande og overgangsvande i perioden 
2010-2013 ingen forbedring med hensyn til næringsstofkoncentrationer, mens 
data indsendt til Helcom viser et stadigt fald i næringsstofbelastningen.
41 
Disse tilsyneladende uoverensstemmelser rejser tvivl om pålideligheden af 
overvågningsdataene, især hvad angår tallene for grænseoverskridende forure -
ning og diffus forurening. Dette er også konstateret af en Helcomekspertgruppe, 
som opfordrede medlemsstaterne til at indsende oplysninger om den forvente -
de reduktion af næringsstofbelastningen som følge af deres gennemførelse af 
vandrammedirektivet40.
Effektiviteten af foranstaltningerne til reduktion af 
næringsstofforureningen fra byspildevand
42 
Byspildevand tegner sig for omkring 90 % af al forurening fra punktkilder. En del 
af denne forurening stammer fra Rusland og Hviderusland, som ikke er omfattet 
af EU-lovgivningen.
43 
For medlemsstaterne fastsætter direktivet om rensning af byspildevand, at der 
i alle byområder41 med over 2 000 PE42 skal findes kloaksystemer eller, hvor dette 
ikke er velbegrundet, individuelle systemer eller andre egnede systemer, som 
tilbyder samme miljøbeskyttelsesniveau (artikel 3). Inden spildevand udledes 
til et vandområde, skal det underkastes en sekundær rensning, der reducerer 
koncentrationen af organisk forurening43 til under en bestemt grænse (artikel 4). 
Desuden skal spildevand i følsomme områder underkastes en mere vidtgående 
rensning. Når et område er følsomt på grund af eutrofiering eller en risiko for 
eutrofiering, har medlemsstaterne to muligheder: at nå koncentrationer, som 
ligger under de grænser, der i direktivet er fastlagt for kvælstof og/eller fosfor 
i udledt spildevand fra rensningsanlæg i byområder med over 10 000 PE (artikel 5, 
stk. 2 og 3), eller at reducere mængden af kvælstof og/eller fosfor i den samlede 
mængde spildevand, der ledes til rensningsanlæg for byspildevand i det følsom -
me område, med en fastsat procentdel (artikel 5, stk. 4).40 LOAD 7-2014, 3-2. Protokol fra 
mødet afholdt 
i ekspertgruppen om 
opfølgning af fremskridt på 
nationalt plan med henblik på 
at opfylde målene for 
reduktion af næringsstoffer 
i handlingsplanen for 
Østersøen (Riga, Letland, 
12.-14. marts 2014). På dette 
møde anerkendtes 
vigtigheden af oplysninger 
om forventede 
næringsstofreduktioner, ikke 
kun som opfølgning af 
handlingsplanen for 
Østersøen, men også med 
henblik på at sikre bedre 
synergieffekter mellem 
vandrammedirektivet og 
havstrategirammedirektivet.
41 Et område, hvor befolkningen 
og/eller de økonomiske 
aktiviteter er tilstrækkeligt 
koncentreret til, at 
byspildevand kan opsamles 
og ledes til et rensningsanlæg 
for byspildevand eller til et 
endeligt udledningssted.
42 Personækvivalent: et 
kvantitativt udtryk for 
spildevands 
forureningsbelastning, der 
angiver, hvor mange 
»ækvivalente« personer der 
skal til for at skabe en bestemt 
forureningsbelastning. Én PE 
svarer til 
forureningsbelastningen fra 
spildevand produceret af én 
indbygger.
43 Det biokemiske iltbehov 
(BOD5), det kemiske iltbehov 
(COD) og den totale mængde 
suspenderet stof (TSS).
23 Bemærkninger 
44 
De medlemsstater omkring Østersøen, som tiltrådte EU i 2004 (Estland, Letland, 
Litauen og Polen), fik en overgangsperiode til at sikre overholdelse af direktivet. 
Ved udgangen af 2012 (dvs. året for de seneste rapporterede data om overholdel -
se) var overgangsperioden allerede afsluttet for Litauen og Estland, mens Letland 
og Polen endnu ikke var forpligtet til at overholde direktivet fuldt ud, da deres 
overgangsperiode ender den 31. december 2015.
45 
Vi undersøgte:
- om medlemsstaterne overholder direktivet om rensning af byspildevand
- om de EU-medfinansierede spildevandsrensningsanlæg er effektive og 
bæredygtige
- om Kommissionen har truffet egnede foranstaltninger til at sikre, at med -
lemsstaterne overholder direktivet
- om EU-støtten til Rusland og Hviderusland har ført til en væsentlig reduktion 
af næringsstoffer fra spildevand.
De fleste medlemsstater overholder endnu ikke direktivet 
om rensning af byspildevand
Medlemsstater, der skulle overholde direktivet inden 2012
46 
Tabel 1  viser graden af overholdelse ved udgangen af 2012 for medlemsstater, 
der havde nået sidste frist for at overholde kravene om sekundær rensning og 
mere vidtgående rensning. Tyskland og Finland var meget tæt på fuld over -
holdelse af kravene i direktivets artikel 4 og 5 om sekundær rensning og mere 
vidtgående rensning.
24 Bemærkninger 
47 
Hvad angår opsamlingen af spildevand anser Kommissionen alle medlemsstater -
ne for at overholde direktivet, uanset andelen af spildevand, der renses via indi -
viduelle eller andre egnede systemer. Denne andel er højest i Litauen og Estland 
med henholdsvis 10,2 % og 3,6 % af spildevandsbelastningen fra byområder med 
over 2 000 PE.
48 
Betingelserne, som direktivet stiller til disse systemer, er vage: De skal sikre sam -
me miljøbeskyttelsesniveau som centrale opsamlingssystemer. Kommissionen 
har først for nylig anmodet medlemsstaterne om at beskrive deres individuelle 
systemer. Retten har også tidligere omtalt dette forhold44.Tabel 1Væsentlige oplysninger om overholdelse af kravene til spildevandsrensning 
i direktivet om byspildevand
DK DE EE LT FI SE
Samlet belastning i  medlemsstaten (PE) 11 607 945 112 878 422 1 642 766 2 757 900 5 239 700 12 672 633
Sekundær rensning1
Samlet belastning, hvor denne behandling skal overholde 
kravene (PE)11 232 613 112 672 240 1 579 138 2 757 900 5 070 800 12 404 389
Samlet belastning, hvor behandlingen overholder kravene 
(PE)11 153 597 112 561 974 1 510 498 2 757 900 5 054 100 12 095 484
% af den samlede belastning, hvor behandlingen overholder 
kravene (PE)99,3 % 99,9 % 95,7 % 100,0 % 99,7 % 97, 5  %
Mere vidtgående rensning2
Samlet belastning, hvor denne behandling skal overholde 
kravene (PE)10 358 176Overholder 
kravene 
i henhold 
til artikel 5, 
stk. 431 466 475 2 582 700 4 583 900 11 657 155
Samlet belastning, hvor behandlingen overholder kravene 
(PE)10 235 632 1 310 525 2 497  700 4 567 200 10 366 880
% af den samlede belastning, hvor behandlingen overholder 
kravene (PE)98,8 % 89,4 % 96,7 % 99,6 % 88,9 %
1 Sekundær rensning finder ikke anvendelse på byområder < 10 000 PE, der udleder spildevand direkte til kysten.
2  Alle medlemsstater undtagen Tyskland anvender mere vidtgående rensning for byområder i henhold til artikel 5, stk. 2. I disse tilfælde finder 
mere vidtgående rensning ikke anvendelse på byområder < 10 000 PE eller på byområder uden for følsomme områder.
3  Tyskland anvender mere vidtgående rensning i henhold til artikel 5, stk. 4, hvilket indebærer, at indholdet af næringsstoffer i den samlede 
mængde spildevand, der ledes til landets rensningsanlæg, skal nedbringes med 75 %. I 2012 opnåede Tyskland en reduktion på 82 % af den 
samlede kvælstofmængde og 90 % af den samlede fosformængde i det spildevand, der ledtes til landets rensningsanlæg.
Kilde:  Data fra Kommissionen pr. december 2012.
44 Rettens særberetning 
nr. 2/2015.
25 Bemærkninger 
49 
Kommissionen anser kravet om opsamling for opfyldt, når 98 % af et byområdes 
spildevandsbelastning opsamles af centrale kloaknet eller behandles af individu -
elle eller andre egnede systemer, og de resterende 2 % er mindre end 2 000 PE. 
I forbindelse med godkendelsen af de operationelle programmer vedrørende 
perioden 2014-2020 tilskyndede Kommissionen i praksis til opnåelse af denne 
procentdel ved at investere i centrale opsamlingssystemer.
Medlemsstater, der skal afslutte gennemførelsen af direktivet 
inden udgangen af 2015
50 
De to besøgte medlemsstater, der stadig befandt sig i overgangsperioden med 
hensyn til overholdelse af direktivet, havde enten ikke opfyldt deres mellemlig -
gende mål (Letland) eller endnu ikke indsendt fuldstændige og pålidelige data 
(Polen).
51 
I Polens tilfælde vil kravene til overholdelse af direktivet ikke blive opfyldt i 2015. 
Der var kun planlagt mere vidtgående rensning i spildevandsrensningsanlæg med 
en kapacitet på over 15 000 PE, da medlemsstaten havde besluttet at anvende 
direktivets anden mulighed, som består i at opnå en gennemsnitlig reduktion 
af kvælstof og fosfor på 75 % af den samlede mængde spildevand, der ledes til 
alle rensningsanlæg for byspildevand i det følsomme område (jf. punkt 43). Denne 
beslutning var dog ikke hensigtsmæssig, da tiltrædelsestraktaten for Polen 
kun giver en overgangsperiode til at sikre overholdelse af den første mulighed 
(reduktion af næringsstoffer til standardniveauet i alle byområder med over 
10 000 PE) og ikke den anden. Kommissionen reagerede først på dette forhold 
i 2010 (jf. punkt 59 og 60).
52 
Ved udgangen af 2015 vil Polen ifølge data fra de polske myndigheder have 
overskredet sit budget for spildevandsopsamling med 95 % og sit budget for 
spildevandsrensningsanlæg med 79 % - begge budgetter er primært EU-medfi -
nansierede. På trods af betydelige investeringer er landet dog langt fra at opfylde 
kravet om overholdelse. De polske myndigheder forventer, at 1 029 ud af 1 559 
byområder, der tegner sig for 63 % af landets spildevandsforurening, ikke vil 
overholde kravene fuldt ud ved udgangen af 2015. De væsentlige forsinkelser 
skyldes blandt andet ukorrekt gennemførelse af tiltrædelsestraktaten og forkerte 
og skiftende definitioner af byområder45.45 2002: 1 378 byområder og 
41 millioner PE. 2006: Antallet 
af byområder og belastningen 
steg med henholdsvis 26 % og 
12 %. 2013: Tallene faldt med 
henholdsvis 10 % og 16 % 
i forhold til 2006.
26 Bemærkninger 
53 
I Letlands tilfælde vil kravene kunne være overholdt ved udgangen af 2015. Men 
ifølge myndighedernes forventninger til 2020, fem år efter udvidelsen af net -
tet, vil 93 % af befolkningen være dækket, men kun 85 % være tilsluttet. I 2014 
fremsatte den lettiske regering et lovforslag, som ville fremme tilslutningen af 
husholdninger til kloaknettet ved at tillade kommunerne at yde tilskud til folk, 
der ønsker at blive tilsluttet.
54 
Endelig blev der i nogle få store byer i Polen og Letland foretaget EU-medfinan -
sierede investeringer i spildevandsrensningsteknologier, som går videre end 
direktivets krav om fjernelse af fosfor (jf. punkt 34). Investeringer af denne type 
blev også foreslået i lettiske vandområdeplaner for mindre byer46 i områder, hvor 
vandområderne ikke har opnået en god vandtilstand, men disse investeringer var 
ikke gennemført, da revisionen fandt sted. De polske vandområdeplaner omfat -
tede ikke sådanne investeringer.
De EU-medfinansierede spildevandsrensningsanlæg er 
effektive, men bæredygtigheden er ikke altid garanteret
55 
Ved udgangen af 2013 overholdt alle de ti undersøgte spildevandsrensnings -
anlæg (tre i Letland og syv i Polen) EU-standarderne for udledt spildevand, 
undtagen ét i Letland, som skulle overholde standarderne inden medlemssta -
tens endelige frist i december 2015. Ét anlæg i Letland og fire i Polen overholdt 
ligeledes Helcoms strengere anbefalinger vedrørende fosfor (jf. anbefaling 28E/5 
i tekstboks 1 ).
56 
Med hensyn til de besøgte anlægs rensningskapacitet kunne det konstateres, at 
ét anlæg i Letland (Ogre) var overdimensioneret, da kun 29 % af dets kapacitet blev 
udnyttet til behandling af organisk forurening. Vi konstaterede også, at den kræ -
vede kapacitet i fire polske anlæg (Warszawa, Łódź, Szczecin og Gdansk) kunne 
have været lavere, da mellem 21 og 26 % af den samlede mængde behandlet 
vand var rent og stammede fra nedsivninger af grundvand. Lignende forhold er 
omtalt i vores nylige særberetning om Donaus opland47.46 Investeringer 
i spildevandsrensning i 15 byer 
med over 10 000 indbyggere 
(vandløbsoplande til Daugava 
og Gauja) og i flere byområder 
med under 2 000.
47 Jf. særberetning nr. 2/2015, 
punkt 65-67.
27 Bemærkninger 
57 
Taksterne for vandforsyningsydelserne i de pågældende byområder er fastsat 
af kommunerne i henhold til nationale bestemmelser og med forbehold af den 
nationale myndigheds godkendelse. Det fremgik af vores revision, at en del af 
afskrivningsomkostningerne for aktiverne i Letland ikke dækkes af taksterne, og 
den samme mangel blev konstateret for ét af de syv besøgte rensningsanlæg 
i Polen, hvilket betyder, at indtægterne i disse tilfælde ikke er tilstrækkelige til at 
sikre, at aktiverne kan erstattes ved afslutningen af deres levetid. Denne mangel 
kan også skyldes underudnyttelsen af rensningsanlæggene. I alle de undersøg -
te byområder ligger prisen på vandforsyningsydelserne under den generelt 
accepterede overkommelige sats for husholdninger (4 % af husholdningernes 
indkomst, som er angivet i Kommissionens retningslinjer48). Retten har tidligere 
fremsat lignende bemærkninger49.
Kommissionens opfølgning af medlemsstaternes 
gennemførelse af direktivet er ikke rettidig
58 
Første skridt i Kommissionens opfølgning er at undersøge, om bestemmelserne 
i direktivet om rensning af byspildevand er blevet indarbejdet korrekt i med -
lemsstaternes respektive lovgrundlag; dette sker på grundlag af overensstem -
melsesundersøgelser. Denne kontrol blev indledt umiddelbart efter vedtagelsen 
af direktivet og gav anledning til en retssag mod Danmark, Tyskland og Polen. 
Kontrollen har ikke resulteret i retssager mod de medlemsstater i Østersøregio -
nen, som tiltrådte EU i 2004.
59 
I Polens tilfælde gav overensstemmelsesundersøgelsen i 2005 ikke anledning til 
retlige spørgsmål, men den fastslog klart, at Polen havde anvendt den alternative 
rensningsprocedure i henhold til artikel 5, stk. 4, i direktiv 91/271/EØF, og at over -
gangsbestemmelserne i tiltrædelsestraktaten derfor gjaldt kravet om en reduk -
tion på 75 % af den samlede mængde kvælstof og den samlede mængde fosfor. 
Som forklaret i punkt 51 giver tiltrædelsestraktaten dog kun Polen en overgangs -
periode til gennemførelse af artikel 5, stk. 2, nr. 3 (den første mulighed for mere 
vidtgående rensning), og ikke artikel 5, stk. 4 (den anden mulighed).
60 
Kommissionen reagerede først på dette forhold i 2010, da den skulle godkende 
projektansøgninger vedrørende infrastruktur til byspildevand, som ikke var i over -
ensstemmelse med landets tiltrædelsestraktat. Vi mener ikke, at Kommissionens 
indsats var rettidig.48 Den nye 
programmeringsperiode 
2007-2013: Retningslinjer for 
den metode, der skal 
anvendes til cost-benefit-
analyser, Arbejdsdokument 4, 
8/2006.
49 Rettens særberetning 
nr. 2/2015.
28 Bemærkninger 
61 
I januar 2012 bad Kommissionen medlemsstaten om som betingelse for EU-med -
finansiering at påvise, at alle dens projekter vedrørende byområder med over 
10 000 PE overholdt kravene i direktivets artikel 5, stk. 2, nr. 3. Polen skal derfor 
ændre sin gennemførelsesplan for byspildevand, så den omfatter yderligere inve -
steringer med henblik på overholdelse af kravene, selv om det betyder, at landet 
overskrider tidsfristen i tiltrædelsestraktaten.
62 
Andet skridt for Kommissionen er løbende at overvåge fremskridtene med hen -
syn til gennemførelsen af de nationale planer for gennemførelse af direktivet 
om rensning af byspildevand på grundlag af oplysninger, som medlemsstaterne 
indsender hvert andet år (artikel 17). Ifølge Kommissionen var de indsamlede 
oplysninger ikke tilstrækkelige til at sikre en effektiv opfølgning. Det var grunden 
til, at Kommissionen indførte et nyt indberetningsformat i 201450. Kommissionens 
foranstaltninger i denne henseende er dog ikke tilstrækkelige til at afhjælpe de 
aktuelle svagheder, f.eks. at den ikke udbeder sig oplysninger om de foreslåede 
investeringers forventede output og resultater såsom antallet af anlagte kilome -
ter kloakledninger eller den procentdel af et byområdes spildevandsbelastning, 
der skal opsamles.
63 
Kommissionen anmoder også om oplysninger fra medlemsstaterne om deres op -
fyldelse af kravene vedrørende opsamling og rensning af spildevand (artikel 15, 
stk. 4), som kan føre til »EU Pilot«-sager51 og senere til sagsanlæg, hvis der kon -
stateres overtrædelser. Kommissionens indsats i denne henseende var dog ikke 
rettidig. Den indledte først EU Pilot-sager over for medlemsstaterne i Østersøre -
gionen længe efter de frister, der var fastsat i tiltrædelsestraktaterne (i Litauens 
tilfælde ved udgangen af 2014 for byområder, hvor fristen var 2008, og i Letlands 
tilfælde ved udgangen af 2014 for byområder, hvor fristen var 2010). Kommis -
sionen indledte også traktatbrudsprocedurer mod Sverige og Finland i 2002, 
fordi disse lande valgte kun at reducere fosfor (og ikke kvælstof) i visse kyst- og 
indlandsområder. Domstolen afsagde dom til fordel for Finland, mens Sverige 
skulle reducere udledningen af kvælstof i spildevandet fra 36 byområder52. Ifølge 
de oplysninger, der var tilgængelige i Kommissionen, opfyldte otte af disse stadig 
ikke kravene i 2015.50 Kommissionens 
gennemførelsesafgørelse 
2014/431/EU af 26. juni 2014 
om formkrav ved 
underretning om de nationale 
programmer til 
gennemførelse af Rådets 
direktiv 91/271/EØF (EUT L 197 
af 4.7.2014, s. 77).
51 En »EU Pilot«-sag giver 
mulighed for at løse 
problemer, inden der indledes 
formelle 
traktatbrudsprocedurer.
52 Sag C-438/07 - Bilag 2 og 3 til 
de svenske 
forsvarsdokumenter, som blev 
forelagt Domstolen.
29 Bemærkninger 
64 
Endelig bemærkede vi, at den tilbageværende mulighed for at vælge mere 
vidtgående rensning fører til en situation, hvor medlemsstaterne kan overholde 
direktivet, samtidig med at de stiller krav om forskellige grader af næringsstof -
reduktion i forskellige byområder. Vi konstaterede, at koncentrationen af næ -
ringsstoffer i udledt spildevand fra 28 undersøgte spildevandsrensningsanlæg 
omkring Østersøen varierede betydeligt (jf.  bilag IV ). Med hensyn til de spilde -
vandsrensningsanlæg, som overholdt direktivets krav i 2013, varierer koncentra -
tionen af kvælstof fra 16,4 mg/l i Espoo til 3,7 mg/l i Helsingfors, og koncentratio -
nen af fosfor varierer fra 0,9 mg/l i Riga til 0,1 mg/l i Stockholm.
EU-støtten til Rusland og Hviderusland er potentielt 
omkostningseffektiv, men den er meget begrænset i forhold 
til behovene, og projektgennemførelsen tager lang tid
65 
EU-støtten til spildevandprojekter i Rusland og Hviderusland er meget begræn -
set. Støttefonden for miljøpartnerskabet inden for rammerne af den nordlige 
dimension, som er et internationalt initiativ til at håndtere miljøproblemer med 
grænseoverskridende indvirkning på miljøet i Nordeuropa, bevilgede i perioden 
2001-2014 177  millioner  euro til miljøprojekter i Rusland og Hviderusland under 
miljøpartnerskabets ikkenukleare komponent. EU’s bidrag var på 44 millioner. Da 
revisionen fandt sted, havde partnerskabet godkendt 18 projekter vedrørende 
spildevandsopsamling, spildevandsrensning og vandforsyning, 15 i Rusland og 
tre i Hviderusland, som tegner sig for 71 % af partnerskabets bevillinger.
66 
I en evaluering, der i december 2013 blev forelagt forsamlingen af bidragsydere 
af Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling (EBRD), som er partner -
skabets fondsforvalter, anslås det, at partnerskabsgodkendte projekter kunne 
sikre kvælstofreduktioner på over 7 600 t/år og fosforreduktioner på 2 300 t/år. 
Dette udgør omkring 7 % og 27 % af Ruslands tilførsel og 9 % og 21 % af Hvide -
ruslands tilførsel og bidrager dermed væsentligt til den krævede reduktion af 
næringsstoffer i Østersøen. Forsamlingen har dog ikke fået forelagt overvåg -
ningsdata om de opnåede reduktioner.
30 Bemærkninger 
67 
Da EU’s bidrag til fonden er relativt lille, og en væsentlig andel medfinansieres 
af modtagerlandenes myndigheder, er løftestangseffekten af EU-støtten høj: For 
hver 2 euro i EU-bidrag rejses der 98 euro fra andre kilder. Det fremgår af EBRD’s 
evalueringsrapporter, at det koster 462 000  euro at reducere fosforbelastningen 
med ét ton ved hjælp af partnerskabets spildevandsrensningsprojekter i Rusland 
og Hviderusland, hvilket er omkring en femtedel af omkostningerne i Finland, 
Sverige og Tyskland.
68 
Reduktionen af næringsstoffer fra Rusland er primært opnået ved at udvide og 
opgradere opsamlings- og rensningssystemet for spildevand i Sankt Petersborg. 
Nye data fra systemets operatør viser, at koncentrationen af fosfor overholder 
Helcomstandarden (jf. tekstboks 1 ) i 11 af de 12 rensningsanlæg, og at koncen -
trationen af kvælstof overholder Helcomstandarden i otte af anlæggene.
69 
Det tager dog lang tid at gennemføre projekterne. Langvarige forhandlinger 
om lån, ændringer i miljølovgivningen og tidsplaner for udlicitering af arbejde 
betyder, at projekterne afsluttes flere år efter godkendelsen. Pr. 31. oktober 2014 
var der kun afsluttet fire af de 18 projekter vedrørende spildevandsinfrastruktur, 
der tegner sig for halvdelen af de forventede resultater i Rusland. Det kommu -
nale miljøinvesteringsprogram for Leningrad Oblast, som blev godkendt i 2002, 
og projektet for vand- og miljøtjenesteydelser for Kaliningrad, som blev god -
kendt i 2005, har været ramt af betydelige forsinkelser og er endnu ikke afsluttet. 
Sidstnævnte projekt har stor betydning for Østersøen, da byen Kaliningrad står 
for den næststørste belastning efter Sankt Petersborg. Endnu er ingen projekter 
afsluttet i Hviderusland. Der er derfor stadig lang vej igen, før de nødvendige 
næringsstofreduktioner kan opnås i disse lande.
Effektiviteten af foranstaltningerne til reduktion af 
landbrugets næringsstofforurening af vand
70 
Landbruget er den største kilde til diffus næringsstofforurening af vand (jf. punkt 4) 
og i øjeblikket også til den samlede forurening med næringsstoffer, især i lande, 
hvor den kommunale spildevandsforurening allerede er reduceret væsentligt. 
Eksempelvis står landbruget for omkring to tredjedele af den vandbårne kvæl -
stofbelastning i Finland, men for en tredjedel i Polen.
31 Bemærkninger 
71 
EU vedtog nitratdirektivet i 1991 med det formål at beskytte vand mod forure -
ning forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget, i områder, hvorfra der 
er afstrømning til vandområder, som er forurenede eller forureningstruede, de 
såkaldte »nitratsårbare zoner«, hvor der skal gennemføres nitrathandlingspro -
grammer. En medlemsstat kunne også beslutte at gennemføre direktivets krav på 
hele sit område.
72 
Der blev i 2005 indført en krydsoverensstemmelsesmekanisme, som knytter 
betalingerne til landbrugerne sammen med bl.a. deres overholdelse af miljøkrav. 
Disse krydsoverensstemmelseskrav skal kontrolleres systematisk i henhold til 
EU-forordningernes bestemmelser.
73 
Når de grundlæggende foranstaltninger (gennemførelsen af nitratdirektivet og 
de andre foranstaltninger til kontrol med diffus forurening (jf. punkt 29)) er util -
strækkelige til at opnå en god vandtilstand, sådan som det er tilfældet i Østersø -
regionen, skal der ifølge vandrammedirektivet gennemføres supplerende foran -
staltninger i afstrømningsområderne for vandområder, hvor en god vandtilstand 
ikke er opnået. Disse supplerende foranstaltninger skal medtages i vandområde -
planerne. For de besøgte medlemsstater svarer disse foranstaltninger stort set til 
de foranstaltninger i landdistriktsudviklingsprogrammerne, der medfinansieres 
af Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne.
74 
Vi undersøgte:
- om medlemsstaternes gennemførelse af kravene i nitratdirektivet er effektiv, 
og om Kommissionens opfølgning er tilstrækkelig
- om krydsoverensstemmelsesmekanismen er effektiv i forbindelse med 
vandbeskyttelse
- om de EU-medfinansierede landdistriktsudviklingsforanstaltninger vedrøren -
de vandbeskyttelse er effektive hvad angår reduktion af næringsstoffer.
32 Bemærkninger 
Nitratdirektivet er ikke blevet gennemført effektivt på trods 
af en forholdsvis vellykket opfølgning fra Kommissionens 
side
Mangler i udpegningen af sårbare zoner
75 
Alle landområder, hvorfra der er afstrømning til forurenede vandområder (dvs. 
eutrofierede vandområder og vandområder med nitratkoncentrationer på over 
50 mg/l), eller som er forureningstruede, og som bidrager til forurening med 
nitrater, skal udpeges som nitratsårbare zoner. Medlemsstaterne skal derefter 
gennemføre et handlingsprogram i disse zoner. Tyskland, Danmark, Finland og 
Litauen har ikke udpeget særlige zoner, da de har valgt at gennemføre handlings -
programmerne i hele deres område. De øvrige fire medlemsstater, især Polen, har 
kun udpeget en lille del af deres område som nitratsårbare zoner, på trods af at 
næsten al afstrømning sker til Østersøen (Estland 7 %, Letland 13 %, Polen 4,5 % 
og Sverige 22 %). Kommissionen har sat spørgsmålstegn ved, om udpegningen 
af sårbare områder i disse lande er tilstrækkelig, og endda indbragt Polen for 
EU-Domstolen (jf. punkt 82).
76 
Gennemførelse af et handlingsprogram for et helt område, sådan som det er sket 
i Finland, letter accepten af reglerne, da de er ens for alle landbrugere. I områder, 
hvor der drives ekstensivt landbrug med lav gødningstilførsel, og hvor recipient -
vandområderne har en god tilstand med lav risiko for forurening, er nogle af 
handlingsprogrammets krav dog overflødige og fører blot til stigende admini -
strations- og kontroludgifter. I områder med intensivt landbrug og husdyravl kan 
kravene derimod være utilstrækkelige til at sikre de næringsstofreduktioner, der 
er nødvendige for at opnå en god tilstand i indvande og i Østersøen. For eksem -
pel er en betydelig del af vandområderne i det sydlige Finland i en dårlig tilstand 
20 år efter gennemførelsen af nitratdirektivet. Finland har heller ikke reduceret 
sin kvælstoftilførsel til Østersøen for nylig (jf. figur 2 ).
77 
Der er stadig lang vej igen, før landet når sine mål for reduktion af fosfortilførs -
len (jf. bilag III ). Endvidere fokuserer nitratdirektivet på nitrater og fastsætter 
ikke grænser for tilførslen af fosfor53. I forbindelse med eutrofiering, der udlø -
ses af fosfor, vil det derfor ikke nødvendigvis løse problemet at gennemføre et 
nitrathandlingsprogram, og det kan være nødvendigt for medlemsstaterne at 
træffe yderligere foranstaltninger. I de besøgte medlemsstater var der ikke fast -
sat krav, der skulle begrænse tilførslen af fosfor til jorden (jf. punkt 35).53 Dette problem behandles kun 
indirekte i direktivet under 
kravet »begrænsning af 
tilførsel af gødning til jorden«, 
da nitrater og fosfor generelt 
optræder sammen (med 
andre næringsstoffer) 
i gødning. Dette krav 
garanterer dog ikke en 
begrænsning af tilførslen af 
fosfor, da andelen af 
forskellige næringsstoffer 
varierer i handelsgødning.
33 Bemærkninger 
Forskelle i nitrathandlingsprogrammernes indhold
78 
Direktivet indeholder både obligatoriske og valgfri krav, som landbrugerne skal 
opfylde. Det fastsætter dog kun præcise grænser for nogle få af de obligatoriske 
krav, som derfor anvendes ensartet af alle medlemsstater54. For andre obligatoriske 
krav er de nærmere regler fastsat af medlemsstaterne i deres nitrathandlings -
programmer. Reglernes strenghed varierede i de tre besøgte medlemsstater, og 
de var mindre strenge end reglerne i en undersøgelse gennemført på vegne af 
Kommissionen, jf. tabel 2 .
79 
Direktivet fastsætter en præcis grænse for tilførslen af kvælstof fra husdyrgød -
ning, men ikke for tilførslen af kvælstof fra kunstgødning, som er steget55. Det 
indeholder også et generelt krav om, at medlemsstaterne skal indføre grænser 
for den samlede tilførsel af kvælstofholdig gødning. Effektiviteten af et sådant 
krav sikres bedst ved, at gødningsplaner udarbejdes af uafhængige eksperter 
og godkendes af de kompetente myndigheder. Gødningsplaner og -registre er 
dog ikke obligatoriske for landbrugere i henhold til nitratdirektivet. Finlands 
handlingsprogram kræver ikke, at landbrugerne indfører gødningsplaner, mens 
der i Polen kræves gødningsregistre og desuden gødningsplaner for landbrug, 
der har et areal på over 100 ha, hvilket gælder 1 % af det samlede antal landbrug 
i Polen. Gødningsplaner og -registre er ikke obligatoriske i disse to lande, men 
landbrugerne anvender dem frivilligt for at opfylde betingelserne for at modta -
ge betalinger for miljøvenligt landbrug56. Letland kræver både gødningsplaner 
og -registre for landbrug på over 20 ha (eller 3 ha for gartnerier), svarende til 
85 % af landbrugsjorden i de nitratsårbare zoner.
80 
Gennemførelsen af visse krav, som er vanskelige at kontrollere - da de indebærer, 
at der ikke foretages gødning på bestemte dage eller på bestemte jordstrimler 
(jf. III.1.1, II.A.2 og II.A.4 i tabel 2 ) - ville desuden bedre kunne sikres, hvis der 
blev indført krav om gødningsregistre. Uden sådanne registre vil det næppe 
være muligt at konstatere overtrædelser med sikkerhed (og anvende sanktioner), 
medmindre landbrugeren tages på fersk gerning.54 Bilag III.2, en grænse på 
170 kg/ha/år for tilførsel af 
kvælstof fra husdyrgødning, 
og bilag II.A.3, forbud mod 
tilførsel af gødning til 
vandmættede, 
oversvømmede, frosne eller 
snedækkede jorder.
55 Fra 2004 til 2012 steg den 
samlede tilførsel af kvælstof 
fra kunstgødning ifølge 
Eurostat med over 4 % om året 
i Estland, Letland og Litauen 
og mindre i Polen og Sverige. 
Den er gennemsnitligt faldet 
med 1 % om året i Tyskland, 
Finland og Danmark.
56 I Finland gælder dette ca. 90 % 
af de finske landbrugere og 
97 % af agerjorden. I Polen skal 
landbrugere, der modtager 
betalinger for miljøvenligt 
landbrug, føre 
gødningsregistre, mens der 
kun kræves gødningsplaner af 
de landbrugere, der modtager 
betalinger under de 
landbrugsmiljøordninger 
vedrørende økologisk 
landbrug og bæredygtigt 
landbrug, svarende til 12 % af 
agerjorden.
34 Bemærkninger 
Krav i de gældende nitrathandlingsplaner ved udgangen af 2014
Bilag til 
nitratdirektivetObligatoriske krav
Gødningsstoffer Husdyrgødning
III 1.1 
Forbudsperiode III 1.3 Begrænsning af 
tilførsel til jord (kg/
ha/år)II.A.2 Stejle 
skråningerII.A.4 Afstand til 
vandløbIII 1.2 Kapacitet 
i opbevaringsanlæg 
til husdyrgødning
LETLAND 
(i nitratsårbare 
zoner)4,5 måneder for 
husdyrgødning
5 måneder for 
kunstgødningKartofler < 150
Græsarealer fra 50 til 190
Forårsafgrøder og olieaf -
grøder fra 110 til 200 Alle gødningsstoffer 
forbudt på skråninger 
> 17 ,6 % (10°) 50 m på skråninger 
> 10°
10 m fra vandbeskytte -
de områder 6 måneders produktion 
af fast gødning
7 måneders produktion 
af flydende gødning
POLEN 
(i nitratsårbare 
zoner)Fra 3,5 til 4,5 måneder 
for fast gødning
6,5 måneder for 
flydende gødning og 
kunstgødning Kartofler fra 100 til 200
Græsarealer og ensilage 
fra 260 til 300
Forårsafgrøder og olieaf -
grøder fra 100 til 240Visse gødningsstoffer 
forbudt på skråninger 
> 10 %Fra 5 til 20 m 6 måneders produktion 
af gødning
FINLAND 
(hele landet)6 månederKartofler < 130
Græsarealer, ensilage 
< 250
Forårsafgrøder og olieaf -
grøder < 170 Husdyrgødning 
forbudt på skråninger 
> 10 % 5 m
10 m på skråninger 
> 2 %12 måneders produktion 
af gødning
Undersøgelse 
gennemført 
på vegne af 
KommissionenFinland 8 måneder
Letland og Polen 
7 måneder
(2 måneder kortere for 
fast gødning, hvis der 
ikke foreligger særlige 
risici)Kartofler < 130 i Finland
< 90 i Letland og Polen
Alle gødningsstoffer 
forbudt på skråninger 
> 8 % og 100 m 
længde25 m langs vandløb 
i vandområder, der 
er følsomme over for 
eutrofiering
50 m på skråninger
3 til 10 m langs grøfter 
og mindre vandløbFinland 9 måneders 
produktion af gødning
Letland og Polen 
8 måneders produktion 
af gødning Græsarealer og majs til 
ensilering < 90 og
< 210 i Finland
< 100 og < 250 i Letland 
og Polen
Forårsafgrøder og olieaf -
grøder < 70 i Finland
< 60-80 i Letland og 
Polen
Lig med eller strengere end standarden i  undersøgelsen 
Tæt på standarden i undersøgelsen 
Langt under standarden i  undersøgelsen 
Meget langt under standarden i  undersøgelsen 
Kilde:  Revisionsretten.
Undersøgelse udført på vegne af Kommissionen, »Recommendations for establishing Actions Programmes under Directive 91/676/EEC concerning 
the protection of waters against pollution caused by nitrates from agriculture sources« (DLO-Alterra Wageningen UR, DLO-Plant research Inter -
national Wageningen UR, NEIKER Tecnalia, Derio, Spanien, Institute of Technology and Life Sciences (ITP), Warszawa, Polen, JTI - Institutet för 
jordbruks- och miljöteknik, Uppsala, Sverige), december 2011.Tabel 2
35 Bemærkninger 
Kommissionens opfølgning har været forholdsvis vellykket, men 
tidskrævende
81 
Kommissionen skal sikre, at nitratdirektivet gennemføres korrekt af medlemssta -
terne57. Det er dog op til medlemsstaterne at godkende udpegningen af nitratsår -
bare zoner og nitrathandlingsprogrammerne. Medlemsstaterne skal hvert fjerde 
år indsende en rapport (»artikel 10-rapport«) til Kommissionen, der indeholder 
en begrundelse for deres udpegning af nitratsårbare zoner, resultaterne af deres 
overvågning af vandforurening forårsaget af nitrater samt en oversigt over deres 
handlingsprogrammer. Hvis Kommissionen ikke mener, at direktivet er blevet 
gennemført korrekt, er retssager det eneste tvangsmiddel, den har til rådighed.
82 
Siden 2010 har Kommissionen været i dialog med alle medlemsstaterne i Østersø -
regionen, hvilket har været med til at foranledige ændringer i gødningslovgivnin -
gen generelt. De seneste handlingsprogrammer, som strammer nogle krav, blev 
indført i Finland og Letland ved udgangen af 2014. I 2008 bad Kommissionen 
Polen om at udvide sine nitratsårbare zoner og forbedre sine handlingsprogram -
mer. Endelig har Polen efter en afgørelse fra EU-Domstolen i 2014 (sag C-356/13) 
iværksat lovgivningsprocedurer med henblik på at omdefinere sine nitratsårbare 
zoner og ændre gødningslovgivningen og handlingsprogrammerne for 2016.
83 
Kommissionens opfølgningsprocedure er tidskrævende, hvilket delvis skyldes, at 
direktivets krav er formuleret i generelle vendinger og kræver detaljerede gen -
nemførelsesbestemmelser i medlemsstaterne. Kommissionen har også behov for 
videnskabelig ekspertise til at vurdere, om medlemsstaternes bestemmelser er 
strenge nok til at sikre den grad af vandbeskyttelse, som direktivet tilsigter. Efter 
den i  tabel 2  nævnte undersøgelse og forelæggelsen af yderligere videnskabeligt 
bevis har Kommissionen intensiveret sin indsats, men anbefalingerne i undersø -
gelsen anfægtes undertiden af medlemsstaterne. Da revisionen fandt sted, var 
der drøftelser i gang med Estland og Sverige, og der var indledt en traktatbruds -
sag over for Estland. Kommissionen accepterede, at Letland i stedet for at udvide 
sine nitratsårbare zoner indfører nogle bestemmelser om brug af nitrater uden 
for disse zoner. Men disse to muligheder er måske ikke lige effektive, idet kravene 
til nitratsårbare zoner håndhæves via en EU-mekanisme, mens nogle krav uden 
for disse zoner ikke er dækket af en tilsvarende kontrol (jf. punkt 85).57 I henhold til artikel 258 
i Lissabontraktaten skal 
Kommissionen sikre, at 
bestemmelserne i traktaten 
og de foranstaltninger, som 
institutionerne har truffet 
i henhold dertil, finder 
anvendelse.
36 Bemærkninger 
58 Dyrkning og græsning er 
tilladt, men med restriktioner, 
f.eks. begrænsninger 
vedrørende gødning.
59 Eksempler på nationale krav 
vedrørende anvendelse af 
gødning uden for 
nitratsårbare zoner er 
fastsættelsen af en periode, 
hvor det er forbudt at tilføre 
jorden gødning (Polen), 
fastsættelsen af en grænse på 
170 kg kvælstof fra 
husdyrgødning pr. hektar og 
forbuddet mod anvendelse af 
gødning på vandmættede, 
oversvømmede, frosne eller 
snedækkede jorder og mod 
anvendelse af gødning på 
stejle skråninger (Polen og 
Letland).Krydsoverensstemmelsesmekanismen bidrager til 
håndhævelsen af nitratdirektivet og andre gødningskrav, 
men den er ikke fuldt ud effektiv
Krydsoverensstemmelseskontrollen omfatter ikke alle kravene 
vedrørende anvendelsen af gødning
84 
Nitratdirektivet indeholdt ikke særlige bestemmelser om håndhævelsen af dets 
krav. Siden indførelsen af krydsoverensstemmelsessystemet har kravene ved -
rørende nitratsårbare zoner skullet kontrolleres i dette system. Det betyder, at 
en landbruger kan blive straffet, hvis kravene ikke er overholdt. Men selv om 
sektorlovgivningen og håndhævelsen af den gælder alle landbrugere, er det 
kun modtagere af betalinger under den fælles landbrugspolitik, der kan straffes 
i krydsoverensstemmelsessystemet.
85 
Desuden skal medlemsstaterne fastsætte såkaldte GLM-standarder vedrørende 
forhold, som er defineret i EU-lovgivningen, så jorden bevares i god landbrugs- 
og miljømæssig stand. Den relevante GLM-standard for vandkvalitet, hvor 
der skal fastlægges gødningskrav, er »Anlæggelse af bræmmer langs søer og 
vandløb«58.
86 
Det er dog ikke alle nationale krav vedrørende anvendelse af gødning uden for ni -
tratsårbare zoner, der falder ind under GLM-standarderne, og krydsoverensstem -
melseskontrollen omfatter derfor ikke dem alle59. De krav, der ikke er omfattet 
af krydsoverensstemmelse, kontrolleres af nationale miljøbeskyttelsesmyndig -
heder og kan føre til sanktioner i henhold til national ret. Denne kontrol var dog 
påvirket af svagheder i procedurerne for udvælgelse af kontrolstikprøver (Polen) 
og af den kendsgerning, at ikke alle de gældende krav blev kontrolleret (Letland). 
I sidstnævnte land omfattede den yderligere kontrol kun krav vedrørende oplag -
ring og håndtering af husdyrgødning.
87 
Desuden konstaterede vi, at GLM-standarden for bræmmer ikke stillede særlig 
store krav (jf. tekstboks 2 ).
37 Bemærkninger 
60 Punkt 69 i særberetning 
nr. 8/2008, »Er krydsoverens -
stemmelsesordningen 
effektiv?«, og særberetning 
nr. 23/2015, punkt 136.Krydsoverensstemmelseskontrollen viser en betydelig grad af 
manglende overholdelse af kravene om vandbeskyttelse mod 
næringsstoffer
88 
Ingen af de tre besøgte medlemsstater tog de specifikke risici i forbindelse med 
næringsstofbelastningen i betragtning ved udvælgelsen af stikprøver (jf. tabel 3 ).Tekstboks 2 Tabel 3Eksempler på krav i henhold til GLM-standarden om anlæggelse af bræmmer langs 
søer og vandløb
GLM-standarden, som har været gældende for alle landbrugere siden 2013, skulle mindst svare til de krav, der 
er gældende for landbrugere i nitratsårbare zoner. Vi har allerede vist i  tabel 2  (krav II.A.4), at kravene define -
res på vidt forskellige måder.
I Finland angiver GLM-standarden endvidere, at dyrkning ikke er tilladt på bræmmer i en afstand af indtil 0,60 m fra 
vandløbets bred. Letland og Polen benyttede ikke muligheden for i henhold til GLM-standarden at kræve en 
bræmme af uopdyrket jord.
Hensyntagen til faktorer vedrørende 
næringsstofbelastningen ved udvælgelsen af stikprøver 
til krydsoverensstemmelseskontrol
Landbrugsbedrifter med en større risiko hvad angår 
vandforurening med næringsstofferLV PL FI
Beliggende nær vandløb NEJ JA NEJ
Beliggende på skråning NEJ JA NEJ
Stor husdyrtæthed > 1,7 husdyrenheder/ha NEJ NEJ NEJ
Kilde:  Revisionsretten.
89 
Medlemsstaternes kontrolinstrukser er ikke altid detaljerede nok til at forhindre, 
at nogle vigtige kontroller udføres forkert. For eksempel konstaterede Retten, at 
instrukserne ikke krævede, at gødningsregistrenes pålidelighed skulle bekræftes 
ved afstemning med fakturaer (Polen) og gødningslagre (Polen og Letland). Tids -
punkterne for kontrollen (hovedsagelig fra juli til oktober) er ikke velegnede til at 
kontrollere kravene vedrørende vintermånederne. Retten har allerede tidligere 
påpeget dette60.
38 Bemærkninger 
61 Særberetning nr. 8/2008, 
4/2014 og 23/2015.
62 Artikel 36 i forordning (EF) 
nr. 1698/2005.
63 Vandområdeplanerne fra 2009 
dækker perioden 2010-2015, 
mens landdistriktsudviklings -
programmerne fra 2006 
dækker perioden 2007-2013.
64 I Letlands vandområdeplaner 
foreslås to nationalt 
finansierede foranstaltninger 
vedrørende stødpudezoner 
med græs og udarbejdelse af 
gødningsplaner, men de 
havde et begrænset omfang 
eller blev ikke gennemført.90 
Den manglende overholdelse af kravene vedrørende de nitratsårbare zoner er 
høj i de tre besøgte lande, idet den ligger på mellem 17 % og 32 % for de land -
brugere, der blev kontrolleret i 2013. De fleste tilfælde af manglende overhol -
delse vedrørte opbevaringsfaciliteter til husdyrgødning, som var utilstrækkelige 
eller uegnede, samt problemer med analysen af kvælstofindholdet i husdyrgød -
ning (Finland), manglende overholdelse af grænsen for tilførsel af kvælstofholdig 
husdyrgødning (Polen), utilstrækkelige gødningsplaner og manglende gødnings -
registre (Letland). Dette viser, at den afskrækkende effekt af kontrolsystemet er 
begrænset, som Retten allerede har påpeget i tidligere beretninger61.
De EU-medfinansierede landdistriktsudviklingsforanstaltninger 
i perioden 2007-2013 har haft ringe effekt med hensyn 
til at reducere næringsstofforureningen i de besøgte 
medlemsstaters vandområder
91 
De supplerende foranstaltninger i vandområdeplanerne fra 2009 skulle reducere 
næringsstofforureningen fra landbruget og svarede stort set til de foranstalt -
ninger, der blev fastsat i landdistriktsudviklingsprogrammerne for perioden 
2007-2013, dvs. investeringer vedrørende landbrugsbedrifters opbevaring af 
husdyrgødning og foranstaltninger til forbedring af miljøet og landskabet62. 
I landdistriktsudviklingsprogrammerne tager disse foranstaltninger imidlertid 
sigte på at opfylde flere miljømål, og alle landbrugere kan frivilligt anvende dem, 
uanset hvor deres bedrift er beliggende. I vandområdeplanerne præsenteres de 
derimod som et vigtigt redskab til forbedring af vandets tilstand og skal anven -
des i bestemte områder.
92 
Da vandområdeplanerne blev vedtaget63, var der allerede indgået forpligtel -
ser for en væsentlig del af midlerne til udvikling af landdistrikterne, især under 
landbrugsmiljøordningerne, men ikke nødvendigvis i de områder, der var fast -
sat i vandområdeplanerne. En gennemførelse af disse ordninger i de fastsatte 
områder ville have krævet bedre koordinering mellem landdistriktsudviklings- 
og vandmyndighederne og/eller tilførsel af yderligere midler. Dette forekom 
sjældent64.
39 Bemærkninger 
65 I Letland har 50 % af 
landbrugsbedrifterne med 
80 % af husdyrenhederne i de 
nitratsårbare zoner nydt godt 
af investeringerne 
i opbevaringsfaciliteter til 
husdyrgødning. Støtten til 
opbevaring af husdyrgødning 
har kun haft beskeden succes 
i Polen.De EU-medfinansierede investeringer har gjort det lettere for 
landbrugerne at håndtere husdyrgødning, men har kun delvis løst 
problemerne med de mest forurenende landbrugsbedrifter
93 
Det blev anerkendt, at manglen på egnede opbevaringsfaciliteter til husdyrgød -
ning var et stort problem i forbindelse med næsten alle landbrugsbedrifter i de 
nitratsårbare zoner i Polen. Det blev også anset for at være et væsentligt problem 
i Letland. Dette spørgsmål blev behandlet med større eller mindre succes i de 
første landdistriktsudviklingsprogrammer for Polen og Letland (2004-2006)65. 
Desuden blev vandområdeplanerne fra 2009 udarbejdet ud fra den betragtning, 
at det stadig var nødvendigt at forbedre opbevaringsfaciliteterne til husdyrgød -
ning i de nitratsårbare zoner og i vandløbsoplandet til visse vandområder. Denne 
foranstaltning er også indeholdt i vandområdeplaner i Finland.
94 
Alligevel var der ingen af de tre besøgte medlemsstater, der ved gennemførelsen 
af deres landdistriktsudviklingsprogrammer for 2007-2013 prioriterede tilskud 
til forbedring af opbevaringsfaciliteter til husdyrgødning på landbrugsbedrifter, 
som er beliggende i nitratsårbare zoner, eller som udgør en øget risiko for vand -
beskyttelsen, f.eks. bedrifter med stor husdyrtæthed og bedrifter beliggende 
i vandløbsoplande til vandområder med en ringe vandtilstand.
Flere faktorer har begrænset effektiviteten af 
landdistriktsudviklingsforanstaltninger vedrørende 
vandbeskyttelse
95 
Med hensyn til reduktion af næringsstofforureningen af vand var de mest relevan -
te landbrugsmiljøordninger ikke geografisk målrettet mod de problematiske om -
råder, der var identificeret i vandområdeplanerne. Der er ofte tale om områder 
med intensivt landbrug og/eller nitratsårbare zoner samt områder, der er udsat 
for erosion og derfor har en betydelig afstrømning af næringsstoffer til vand. 
Selv om nogle få landbrugsmiljøordninger og skovrejsningsforanstaltninger var 
velgennemtænkte, var de ikke særlig efterspurgte blandt landbrugerne. Eksem -
pelvis opfyldte de finske ordninger for »Anlæggelse af bræmmer (bredzoner)« og 
»Effektiv reduktion af næringsstofbelastningen (fosfor)« 57 % og 15 % af deres 
respektive mål (antal hektar). I Letland opfyldte ordningen for stubmarker i vin -
terperioden tæt på 59 %, og i Polen opfyldte foranstaltningen for skovrejsning 
50 %. Ifølge de nationale myndigheder skyldtes de lave tal foranstaltningernes 
kompleksitet og lave støttebeløb, især til de intensive landbrug, som generelt er 
beliggende i disse områder.
40 Bemærkninger 
66 Medlemsstaterne skal definere 
mindstekrav vedrørende 
gødningsstoffer og pesticider, 
som gælder for visse 
foranstaltninger under 
landdistriktsudviklingspro -
grammerne. I de tre besøgte 
medlemsstater er kravene ikke 
mere vidtgående end 
krydsoverensstemmelseskra -
vene vedrørende gødnings -
stoffer, og de omfatter ikke 
grænser for tilførslen af fosfor, 
undtagen i Finland, hvor 
grænsen dog er ganske liberal.96 
Som følge heraf anvender de reviderede medlemsstater ikke i tilstrækkelig grad 
de mest relevante landbrugsmiljøordninger i områder, hvor der er risiko for 
næringsstofforurening. Det meste af den landbrugsjord, der i Letland og Polen er 
omfattet af ordningerne for økologisk landbrug, beskyttelse af jord og vand samt 
stødpudezoner med græs, er for eksempel beliggende uden for de nitratsårbare 
zoner (jf. tabel 4 ).Tabel 4Gennemførelse af landbrugsmiljøordninger, som er 
relevante for vandbeskyttelsen i nitratsårbare zoner
% af støttet område beliggende 
i nitratsårbare zoner
Landbrugsmiljøordninger, der er relevante for 
vandbeskyttelse LV PL
Økologisk landbrug 5,2 1,6
Integreret/bæredygtigt landbrug 28,8 11,6
Beskyttelse af jord og vand 10,9 7, 5
Græsbræmmer 0,0 2,4
NB: Finland er ikke medtaget i tabellen, da hele landet er defineret som en nitratsårbar zone.
Kilde:  Revisionsretten.
97 
Endvidere var visse krav i landbrugsmiljøordningerne ikke krævende nok, idet de 
undertiden kun var en smule strengere end basiskravene, dvs. krydsoverensstem -
melseskravene og mindstekravene vedrørende gødningsstoffer og pesticider66. 
I Polen kræves det eksempelvis i landbrugsmiljøordningen vedrørende anlæg -
gelse af en bræmme af uopdyrket jord med græs og hjemmehørende kratbe -
voksning langs vandløb, at bræmmen har en bredde på 5 m, mens den krævede 
mindstebredde er langt større i andre medlemsstater, f.eks. 15 m. I Finland kunne 
kravene vedrørende gødningsplaner og vinterjorddække have været indeholdt 
i basiskravene. Det er tilfældet med begge krav i Letland (jf. punkt 79) for begge 
krav og med det sidstnævnte krav i Polen (jf. punkt 86 og fodnote 59).
41 Bemærkninger 
67 Europa-Parlamentets og 
Rådets forordning (EU) 
nr. 1305/2013 af 17. december 
2013 om støtte til udvikling af 
landdistrikterne fra Den 
Europæiske Landbrugsfond 
for Udvikling af 
Landdistrikterne (ELFUL) og 
om ophævelse af Rådets 
forordning (EF) nr. 1698/2005.
68 Med hensyn til det lettiske 
landdistriktsudviklingsprogram 
krævede Kommissionen f.eks., 
at der blev indført 
afbødningsforanstaltninger 
for eventuelle 
medfinansierede investeringer 
i afvanding af landbrugs- og 
skovbrugsarealer som fastsat 
i vandområdeplanerne.
69 Landbrugere, der er 
berettigede til arealbaseret 
betaling, skal anvende en 
række 
»forgrønnelsesmetoder«, der 
er til gavn for miljøet og 
klimaindsatsen på deres 
bedrifter. Disse metoder 
består af 
afgrødediversificering, 
opretholdelse af permanente 
græsarealer samt afsættelse af 
fem procent af 
landbrugsjorden til økologisk 
fordelagtige elementer. 
Europa-Parlamentets og 
Rådets forordning (EU) 
nr. 1307/2013 af 
17. december 2013 om regler 
for direkte betalinger til 
landbrugere under den fælles 
landbrugspolitiks 
støtteordninger og om 
ophævelse af Rådets 
forordning (EF) nr. 637/2008 
og Rådets forordning (EF) 
nr. 73/2009 (EUT L 347 af 
20.12.2013, s. 608).
70 I det finske 
landdistriktsudviklingsprogram 
er den geografiske målretning 
forbedret ved hjælp af 
forskellige mekanismer. I det 
polske 
landdistriktsudviklingsprogram 
er kravet om gødningsplaner 
udvidet til at gælde flere 
landbrugsmiljøordninger. I det 
lettiske 
landdistriktsudviklingsprogram 
er kravene i forbindelse med 
ordningerne vedrørende 
stubmarker og integreret 
gartneribrug strammet 
i forhold til det tidligere 
program.98 
Det fremgik også af revisionen, at ingen af medlemsstaterne omkring Østersøen 
har medtaget foranstaltningen »Betalinger i tilknytning til vandrammedirektivet« 
i deres landdistriktsudviklingsprogrammer for 2007-2013  og 2014-2020 (undtagen 
Danmark for perioden 2007-2013). Forklaringen på dette var, at foranstaltningen 
kun kan støtte foranstaltninger, der går ud over basiskravene, og som er obligato -
riske for landbrugere i de områder, der er identificeret i vandområdeplanerne. De 
fleste af medlemsstaterne i Østersøregionen havde ikke sådanne foranstaltninger 
i deres første vandområdeplaner.
99 
På den ene side anvender de mest forurenende landbrugsbedrifter ikke i til -
strækkelig grad landbrugsmiljøordninger, og på den anden side pålægger 
medlemsstaterne ikke disse bedrifter de bøder, der er nødvendige med henblik 
på vandbeskyttelse. I særberetning nr. 23/2015 (punkt 154-161) beskriver Retten 
nærmere, hvorfor den praktiske anvendelse af princippet om, at »forureneren 
betaler«, er vanskelig inden for landbruget.
I programmeringsperioden 2014-2020 findes der redskaber til at 
forbedre effektiviteten af landdistriktsudviklingsforanstaltninger 
vedrørende vandbeskyttelse, men de er endnu ikke blevet 
udnyttet fuldt ud
100  
Forordning (EU) nr. 1305/201367 indeholder bestemmelser om særlig prioritering 
af vandbeskyttelse i landdistriktsudviklingsprogrammerne og fastsætter for -
håndsbetingelser, som skal opfyldes vedrørende gennemførelsen af vandramme -
direktivet og miljølovgivningen for landbruget.
101  
Da Kommissionen vurderede landdistriktsudviklingsprogrammerne for perioden 
2014-2020 før godkendelsen af dem, fastholdt den, at medlemsstaterne skulle mål -
rette foranstaltningerne mod de områder, hvor behovet var størst. Den krævede 
endvidere større overensstemmelse mellem vandområdeplanerne (udkast klar til 
godkendelse ved udgangen af 2015) og landdistriktsudviklingsprogrammerne, 
især vedrørende geografisk målretning68. Endelig krævede den, at medlems -
staterne fastsatte strengere basiskrav og strengere specifikke krav vedrørende 
landbrugsmiljøordninger, og at de undgik overlapninger mellem landdistriktsud -
viklingsforanstaltningerne og de nyligt indførte forgrønnelsesmetoder69. I praksis 
førte drøftelserne med Kommissionen til en række forbedringer af de foranstalt -
ninger under landdistriktsudviklingsprogrammerne, der har til formål at beskytte 
vandkvaliteten70.
42 Bemærkninger 
71 En »makroregional strategi« er 
en integreret ramme 
godkendt af Det Europæiske 
Råd, hvis formål er at imødegå 
fælles udfordringer for 
medlemsstater og lande uden 
for EU, som ligger i et bestemt 
geografisk område, og som 
derved kan drage fordel af et 
styrket samarbejde med 
henblik på opnåelse af 
økonomisk, social og territorial 
samhørighed ( kilde:  InfoRegio).
72 SWD(2013) 233 final af 
27. juni 2013, som ledsager 
rapporten fra Kommissionen 
om merværdien af 
makroregionale strategier. 
Endvidere COM(2014) 284 final 
af 20. juni 2014, »Rapport fra 
Kommissionen om 
forvaltningen af 
makroregionale strategier«.102  
Drøftelserne medførte dog også, at nogle af landdistriktsudviklingsprogrammer -
ne for perioden 2014-2020 fik delvis eller foreløbig godkendelse, fordi medlems -
staterne på godkendelsestidspunktet stadig var ved at udarbejde deres vand -
områdeplaner for 2015, ændre lovgivningen vedrørende deres basiskrav eller 
etablere forgrønnelsesmetoder. Det vil give forsinkelser i gennemførelsen af visse 
foranstaltninger.
EU-strategien for Østersøområdet og dens merværdi 
med hensyn til reduktion af næringsstoftilførslen til 
Østersøen
103  
EU-strategien for Østersøområdet blev lanceret i 2009 som et pionerprojekt, der 
skulle indføre en makroregional tilgang71 til regionaludvikling og bl.a. etablere 
forbindelser mellem miljø- og landbrugsmyndighederne. EU-strategiens delmål 
med titlen »Clear water in the Baltic Sea« overtog de mål for reduktion af nærings -
stoftilførslen, der var fastsat i Helcoms handlingsplan for Østersøen. EU-strate -
gien bør derfor tilføre merværdi på dette område ved at støtte og fremskynde 
gennemførelsen af Helcoms handlingsplan for Østersøen gennem en ny forvalt -
ning, der samler forskellige sektorpolitikker og -ressourcer, herunder en lang 
række interessenter (offentlige, private og fra civilsamfundet), for at styrke det 
internationale samarbejde72.
104  
Vi undersøgte:
- om EU-strategien for Østersøområdet har afgørende effekt på området for 
reduktion af næringsstofbelastningen
- om der blev udviklet innovative projekter, og om de deraf følgende bedste 
praksis blev udbredt
- om Kommissionen har truffet foranstaltninger til at sikre, at de operationel -
le programmer og landdistriktsudviklingsprogrammerne er afstemt med 
det delmål for reduktion af næringsstoffer, der er fastsat i EU-strategien for 
Østersøområdet.
43 Bemærkninger 
Et kompliceret forvaltningsnetværk og en merværdi, der er 
vanskelig at vurdere
105  
EU-strategien for Østersøområdet bygger på princippet om »tre gange nej«: 
nej til ny lovgivning, nej til ny finansiering og nej til nye institutioner. Selv om 
hensigten ikke var at skabe nye institutioner, består EU-strategien i praksis af 
et omfattende netværk af grupper og aktører. De er blevet føjet til de mange 
aktører, der allerede arbejder i Østersøregionen. I praksis er det dog vanskeligt at 
vurdere EU-strategiens merværdi i forhold til medlemsstaternes foranstaltninger 
til reduktion af næringsstoftilførslen, da der ikke findes en overvågningsramme, 
som gør det muligt at skelne resultaterne af strategien fra resultaterne af de eksi -
sterende foranstaltninger.
Flagskibsprojekterne er med til at udbrede god praksis, men 
det er ikke påvist, hvor meget de bidrager til reduktionen af 
næringsstoffer
106  
Det blev forventet, at interessenter som f.eks. myndigheder i medlemsstaterne, 
forretningspartnere, universiteter og NGO’er ville udvikle innovative projekter og 
derved anvende og videreudvikle bedste praksis. De væsentligste flagskibspro -
jekter under EU-strategien for Østersøområdet samt disses mål, omkostninger og 
finansieringskilder er beskrevet i  bilag V .
107  
Flagskibsprojekterne Baltic Manure og Baltic Deal har været med til at udbrede 
god praksis på landbrugsområdet. Nogle af flagskibsprojekterne omfatter dog 
kun meget små direkte investeringer i reduktion af næringsstofbelastningen. 
Andre projekter, der ikke opnåede anerkendelse som flagskibsprojekter, er lige 
så vigtige på området for reduktion af næringsstoffer, f.eks. projekterne Baltic 
Compass og Baltic Compact, der omhandler landbrugsforurening, og PURE, der 
omhandler rensning af byspildevand for fosfor.
108  
Det er vanskeligt at påvise, hvor meget flagskibsprojekter og andre projekter, 
som er finansieret af programmet for Østersøområdet, bidrager til reduktionen 
af næringsstoffer. De fleste flagskibsprojekter giver ikke umiddelbart konkrete 
resultater i sig selv, da de ofte fungerer som pilotprojekter for bredere foran -
staltninger, der ønskes gennemført på et bestemt område. I nogle tilfælde er de 
delvis overflødige, idet resultaterne opnås via andre forskningsprogrammer og 
undersøgelser, som allerede har fået EU-støtte fra Kommissionen.
44 Bemærkninger 
73 Jf. forordning (EU) 
nr. 1303/2013, artikel 15 
(partnerskabsaftalens 
indhold), artikel 96, stk. 3, 
litra d) (krav om angivelse af 
ordningerne for interregionale 
og tværnationale 
foranstaltninger inden for de 
operationelle programmer) og 
artikel 70, stk. 2 (tilladelse til 
medfinansiering af 
operationer uden for 
programområdet).
74 Revisorerne undersøgte 
partnerskabsaftaler og 
operationelle programmer 
i Sverige, Finland, Letland og 
Polen.
75 Dette er klart fastlagt i det 
polske nationale operationelle 
program for infrastruktur og 
miljø og i de svenske 
operationelle programmer, og 
det er omtalt generelt i det 
finske operationelle program.De operationelle programmer bør i højere grad tage hensyn 
til EU-strategien for Østersøområdet
109  
Et af de tre principper for EU-strategien for Østersøområdet er nej til ny finansiering. 
I stedet skal både EU’s samhørighedsmidler og de nationale midler målrettes 
bedre for at understøtte de makroregionale mål og anvendes mere produktivt. 
Fordi EU-strategien for Østersøområdet blev udarbejdet i 2009 - midt i program -
meringsperioden 2007-2013 - var det fra begyndelsen begrænset, hvor meget 
den makroregionale strategi kunne påvirke fordelingen af midler mellem de 
operationelle programmers prioriteter.
110  
I programmeringsperioden 2014-2020 er der bedre muligheder for, at EU-strate -
gien for Østersøområdet kan påvirke udformningen af samhørighedspolitikken 
og politikken for udvikling af landdistrikterne73. Det fremgik af revisionen, at 
programmeringsdokumenterne for perioden 2014-2020 (partnerskabsaftaler og 
operationelle programmer) blev vurderet på en struktureret og standardiseret 
måde af Kommissionen, som var yderst opmærksom på sammenhænge mellem 
EU-strategien for Østersøområdet og programmernes prioriteter og på de meka -
nismer, der skal sikre, at forvaltningen af EU-midler koordineres med EU-strategi -
en for Østersøområdet.
111 
Med hensyn til delmålet »Clear water in the Baltic Sea« konstaterede vi imidlertid 
også, at EU-strategien for Østersøområdet ikke har haft ret stor indflydelse på 
medlemsstaternes prioriteter74. For eksempel omtaler de svenske og finske opera -
tionelle programmer stort set ikke dette delmål for EU-strategien, og de rele -
vante lettiske og polske foranstaltninger vedrører spildevandsinfrastruktur, som 
alligevel er påkrævet for at opfylde EU-direktivernes krav, uanset EU-strategien 
for Østersøområdet. Medlemsstaterne har meget begrænsede muligheder for at 
øge tildelingen af EU-midler til vandbeskyttelse i programmeringsperioden 2014-
2020, da 50 % af EFRU-midlerne i konvergensregioner og 80 % i andre regioner er 
øremærket til tre tematiske mål. Miljøbeskyttelse er ikke et af disse tre mål.
112  
På baggrund af Kommissionens anbefalinger gav tre af de fire undersøgte nationa -
le operationelle programmer særlig høj prioritet til projekter vedrørende EU-stra -
tegien for Østersøområdet75. Ingen af disse projekter indeholder dog mål eller 
indikatorer for reduktion af næringsstoftilførslen, og det er derfor vanskeligt at 
vurdere deres bidrag til opfyldelsen af EU-strategiens delmål om rent vand. Alle 
fire operationelle programmer har integreret de nationale strukturer vedrørende 
EU-strategien for Østersøområdet i deres overvågningsudvalg.
45
 Konklusioner og 
anbefalinger
113  
Medlemsstaternes gennemførelse af EU-foranstaltningerne har ført til begræn -
sede fremskridt med hensyn til at reducere næringsstoftilførslen til Østersøen. 
Investeringerne i spildevandsinfrastruktur har kun været delvis effektive, land -
brugsforanstaltningerne har ikke et omfang, der svarer til belastningen, og er 
ikke tilstrækkelig målrettede, og merværdien af EU-strategien for Østersøen er 
vanskelig at vurdere.
Medlemsstaternes planer er for uambitiøse og 
mangler egnede indikatorer, og der er kun sket 
begrænsede fremskridt med hensyn til reduktionen af 
næringsstoffer
114  
Ved udgangen af 2012 var der sket begrænsede fremskridt med hensyn til at 
reducere tilførslen af næringsstoffer for at bekæmpe eutrofiering i Østersøen. 
Næringsstofbelastningen fra byområder er faldet, mens belastningen fra land -
bruget er uændret eller stigende (jf. punkt 25).
115  
Medlemsstaternes planer for at opnå Helcommålene for næringsstofreduktioner 
har været begrænset til at omhandle gennemførelsen af vandområdeplanerne 
under vandrammedirektivet. Dette vil ikke altid være nok til at opnå de nødven -
dige næringsstofreduktioner i Østersøen. Endvidere er vandområdeplanerne 
utilstrækkelige, da de fleste af deres foranstaltninger primært drejer sig om gen -
nemførelsen af EU-specifikke direktiver (jf. punkt 26-30).
116  
Målene i vandområdeplanerne under vandrammedirektivet udtrykkes ved hjælp 
af en effektindikator, nemlig procentdelen af vandområder med en god tilstand. 
Men dette er ikke omsat til underliggende mål, f.eks. for den årlige næringsstof -
belastning. Det samme problem blev konstateret i de forberedende dokumenter 
til indsatsprogrammerne under havstrategirammedirektivet. Helcomanbefalin -
gerne, som går videre end EU-direktivernes standarder for specifikke aktiviteter, 
anvendes kun delvis (jf. punkt 31-36).
117  
Pålideligheden af overvågningsdataene om næringsstoftilførslen til Østersøen er 
ikke sikret. Det gælder i særdeleshed dataene om grænseoverskridende og diffus 
forurening, som er afgørende for en retfærdig fordeling af reduktionsmålene mellem 
landene og indførelse af passende foranstaltninger (jf. punkt 37-41).
46 Konklusioner og anbefalinger 
Anbefaling 1
Kommissionen bør:
a) kræve, at medlemsstaterne udarbejder indsatsprogrammer, der gør det 
muligt at nå målbare mål for reduktion af næringsstofbelastningen med 
henblik på at opfylde målsætningerne i havstrategirammedirektivet og 
vandrammedirektivet
b) kræve, at medlemsstaterne pålideligt og konsekvent vurderer og overvåger 
næringsstofbelastningen i deres vandområdedistrikter samt næringsstoftil -
førslen til Østersøen.
Medlemsstaterne bør:
c) indsamle oplysninger om omkostningseffektiviteten af foranstaltningerne til 
reduktion af næringsstofbelastningen, så fremtidige indsatsprogrammer kan 
udarbejdes på baggrund af en solid analyse.
Foranstaltningerne til reduktion af 
næringsstofforureningen fra byspildevand er delvis 
effektive
118  
Direktivet overholdes ikke af alle de medlemsstater i Østersøregionen, der skulle 
overholde det inden 2012. Kun Tyskland og Finland var meget tæt på fuld over -
holdelse af kravene i direktivets artikel 4 og 5 om sekundær rensning og mere 
vidtgående rensning. Med hensyn til de medlemsstater, der skal afslutte gen -
nemførelsen af direktivet inden udgangen af 2015, skal det bemærkes, at Polen 
trods betydelige EU-medfinansierede investeringer ikke kan nå at overholde 
direktivet, og at graden af manglende tilslutning til opsamlingssystemer stadig er 
høj (jf. punkt 46-54).
119  
De besøgte spildevandsrensningsanlæg er effektive og opfylder kravene i direk -
tivet om rensning af byspildevand. Men det er kun nogle af dem, der overholder 
Helcoms strengere anbefaling om fosfor. Den finansielle bæredygtighed er ikke 
altid garanteret (jf. punkt 55-57).
47 Konklusioner og anbefalinger 
120  
Kommissionens opfølgning af, om medlemsstaterne opfylder bestemmelserne 
i deres tiltrædelsestraktater, var ikke rettidig. Kommissionen følger ikke gennem -
førelsen af disse planer tilstrækkeligt tæt, da dens arbejde er baseret på utilstræk -
kelige oplysninger. Kommissionen har været længe om at træffe foranstaltninger 
til at konstatere overtrædelser og anlægge sager om manglende overholdelse 
mod medlemsstaterne (jf. punkt 58-64).
121  
EU-støtten til infrastruktur vedrørende spildevandsopsamling og -rensning i Rus -
land og Hviderusland kan potentielt føre til en omkostningseffektiv reduktion af 
næringsstoffer i spildevandsudledninger. Men gennemførelsen tager lang tid og 
er af meget begrænset omfang sammenlignet med, hvad der er brug for. Forure -
ningen fra Kaliningradområdet i Rusland udgør et særligt problem (jf. punkt 65-69).
Anbefaling 2
Kommissionen bør:
a) opfordre medlemsstaterne til at fastlægge og håndhæve retlige påbud om, at 
husholdningerne tilsluttes de eksisterende kloaknet
b) kræve, at medlemsstaterne gennemfører en bæredygtig takstpolitik for 
spildevand for at muliggøre korrekt vedligeholdelse og fornyelse af aktiver. 
Denne politik skal tage hensyn til princippet om, at forureneren betaler, og 
sikre overkommelige vandforsyningspriser
c) forkorte den tid, det tager at vurdere overholdelsen af direktivet om rensning 
af byspildevand
d) fortsætte med at fremme projekter, der tager sigte på at reducere nærings -
stofbelastningen af Østersøen fra Rusland og Hviderusland, ved at fokusere 
nærmere på de største forurenere, som er identificeret af Helcom (f.eks. 
Kaliningradområdet).
Medlemsstaterne bør:
e) planlægge og opbygge deres spildevandsinfrastruktur så effektivt som mu -
ligt og om fornødent overveje at yde finansiel støtte til husholdninger, som 
ellers ikke ville have råd til at blive tilsluttet kloaknettet
f) i områder, hvorfra der er afstrømning til vandområder, hvis næringsstoffor -
hold ikke er i overensstemmelse med vandrammedirektivets og havstrategi -
rammedirektivets definition på en god tilstand, opstille strengere nærings -
stofstandarder for udledt spildevand end dem, der er fastlagt i direktivet om 
rensning af byspildevand.
48 Konklusioner og anbefalinger 
Medlemsstaterne er uvillige til at udnytte de mulige 
foranstaltninger på landbrugsområdet fuldt ud, og der 
mangler målretning mod de områder, hvor der er 
størst behov
122  
I nogle medlemsstater anvendes nitratdirektivets obligatoriske foranstaltninger 
ikke på et tilstrækkelig stort område. Handlingsprogrammernes stringens varie -
rer, og de er ikke altid så strenge som anbefalet af Kommissionen. Direktivet kræ -
ver ikke eksplicit, at der skal udarbejdes gødningsplaner for landbrugsbedrifter, 
eller at der skal føres registre over de anvendte gødningsstoffer. Begge redska -
ber ville bidrage til gennemførelsen og kontrollen af flere krav i nitratdirektivet. 
Kommissionen har fastsat retningslinjer for medlemsstaterne og løbende fulgt op 
på gennemførelsen af nitratdirektivet. Det har ført til forbedringer med hensyn til 
udpegningen af nitratsårbare zoner og handlingsprogrammer, men processen er 
tidskrævende (jf. punkt 75-83).
123  
Krydsoverensstemmelsesmekanismen bidrager til håndhævelsen af kravene ved -
rørende nitrater og andre gødningskrav, men den er ikke fuldt ud effektiv. Kryds -
overensstemmelsessystemet med kontroller og sanktioner er påvirket af svaghe -
der i stikprøveudvælgelsen og instrukserne. Graden af manglende overholdelse 
er høj hvad angår anvendelsen af krav i de nitratsårbare zoner, hvilket tyder på, 
at kontrolsystemernes afskrækkende virkning for nærværende er begrænset. Der 
er svagheder ved den nationale kontrol af krav, der ligger uden for krydsoverens -
stemmelsesordningens anvendelsesområde (jf. punkt 84-90).
124  
De EU-medfinansierede landdistriktsudviklingsforanstaltninger har haft ringe 
effekt med hensyn til at reducere næringsstofforureningen i vandområder. De 
investeringer, der skulle hjælpe landbrugerne med at forbedre oplagring og 
håndtering af husdyrgødning, har kun delvis været rettet mod de relevante land -
brugsbedrifter. Landbrugsmiljøordningerne har ikke været geografisk målrettet 
mod områder, hvor der ikke er opnået en god vandtilstand. Det specifikke tiltag 
vedrørende gennemførelsen af foranstaltninger forbundet med vandrammedi -
rektivet er sjældent blevet implementeret. Princippet om, at forureneren betaler, 
anvendes ikke i tilstrækkeligt omfang på landbrugsaktiviteter (jf. punkt 91-99).
49 Konklusioner og anbefalinger 
125  
Kommissionen har benyttet lejligheden til i forbindelse med de nye redskaber, 
der gælder for programmeringsperioden 2014-2020, at kræve strammere basis -
krav og mere krævende landbrugsmiljøforanstaltninger. Kommissionen har end -
videre krævet bedre geografisk målretning af landdistriktsudviklingsforanstalt -
ninger og bedre overensstemmelse mellem landdistriktsudviklingsprogrammer 
og vandområdeplaner. Drøftelser med medlemsstaterne har ført til forbedringer. 
Flere foranstaltninger skal imidlertid omdefineres, når al den relevante nationale 
lovgivning og planlægning er vedtaget. Det vil forsinke gennemførelsen af visse 
foranstaltninger og øge den administrative byrde i forbindelse med programmer -
ne (jf. punkt 100-102).
Anbefaling 3
Kommissionen bør:
a) kræve, at medlemsstaterne udpeger passende nitratsårbare zoner. I den forbin -
delse bør medlemsstaterne tage hensyn til de oplysninger om næringsstof -
forureningen fra landbruget, der er samlet i vandområdeplaner udarbejdet 
på grundlag af vandrammedirektivet.
Medlemsstaterne bør:
b) fastsætte passende grænser for anvendelsen af fosfor i landbruget, når denne 
anvendelse bringer den gode vandtilstand i fare
c) fastsætte reglerne i deres nitrathandlingsprogrammer på grundlag af de 
seneste videnskabelige oplysninger
d) med hensyn til forurenende landbrugsbedrifter, hvorfra der er afstrømning 
til eutrofierede vandområder, indføre obligatoriske foranstaltninger, som går 
videre end de eksisterende krav
e) anvende de mest relevante landbrugsmiljøordninger i forbindelse med 
reduktion af næringsstofforureningen i vand og målrette disse ordninger og 
skovrejsningsforanstaltningerne mod de områder, hvor de giver den største 
reduktion af næringsstofbelastningen.
50 Konklusioner og anbefalinger 
Det er vanskeligt at vurdere merværdien af den 
makroregionale EU-strategi for Østersøregionen, når 
det gælder reduktionen af næringsstoffer
126  
EU-strategien for Østersøområdet har en kompliceret forvaltningsstruktur og fø -
jer nye lag til de eksisterende regionale forvaltningsinstitutioner. EU-strategiens 
effekt på medlemsstaternes foranstaltninger til reduktion af næringsstoftilførslen 
til Østersøen er vanskelig at vurdere (jf. punkt 105).
127  
Flagskibsprojekter, der udføres i samarbejde mellem flere EU-lande og lande 
uden for EU, har til formål at udvikle bedste praksis, som skal gennemføres bredt. 
Undertiden er resultaterne dog ikke ikke mere vidtgående end det, der allerede 
var tilgængeligt, og i praksis har deres effekt været ret lav (jf. punkt 106 og 108).
128  
Endvidere var det forventede resultat af at afstemme prioriteterne i de EU-med -
finansierede programmer med delmålet »Clear water in the Baltic Sea« meget 
beskedent (jf. punkt 109-112).
Vedtaget af Afdeling II, der ledes af Henri Grethen, medlem af Revisionsretten, 
i Luxembourg på mødet den 27. januar 2016.
 På Revisionsrettens vegne
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Formand
51
 Bilag
Mål for reduktion af næringsstoftilførslen
LandGennemsnit -
lig kvæl -
stoftilførsel 
1997-2003Gennemsnit -
lig fosfor -
tilførsel 
1997-2003Reduktionsmål 
for kvælstof 
2021Reduktions -
mål for fosfor 
2021Reduktion af 
kvælstof i %Reduktion af 
fosfor i %
ton/år ton/år ton/år ton/år
Danmark 70 490 1 928 2 890 38 4 2
Estland 27 684 804 1 800 320 7 40
Finland 88 005 3 609 3 030 356 3 10
Tyskland 65 672 627 7 670 170 12 27
Letland 61 164 829 1 670 220 3 27
Litauen 48 689 2 463 8 970 1 470 18 60
Polen 212 412 11 787 43 610 7 480 21 63
Rusland 87 122 7 142 10 380 3 790 12 53
Sverige 130 279 3 639 9 240 530 7 15
Næringsstoftilførsel, der stammer 
fra Helcomlande791  517 32 828 89 260 14 374 11 44
Næringsstoftilførsel fra 
ikkesignatarstater1 21 421 1 979
Næringsstofbelastning, der tilføres 
Østersøen via Helcomlande812  938 34 807
Næringsstoffer fra andre kilder297 405 2 087
Østersøen i  alt 910  343 36 894 118  134 15 178 13 41
1 Grænseoverskridende næringsstoftilførsel via floder fra Den Tjekkiske Republik, Ukraine og Hviderusland.
2 Tilførsel fra skibsfart og luftforurening, der stammer fra alle EU-lande, som ikke er del af Østersøens afstrømningsområde.
Kilde:  Revisionsretten på grundlag af data fra »Summary report on the development of revised Maximum Allowable Inputs (MAI) and updated 
Country Allocated Reduction Targets (CART) of the Baltic Sea Action Plan«, ministermøde i Helcom 2013.Bilag I
52 Bilag 
Udvikling i landenes kvælstof- og fosfortilførsel til Østersøen
 (ton/år)
DE DK EE FI LT LV PL RU SE
Kvæl-
stofTilførsel 1997-2003 65 672 70 490 27 684 88 005 48 689 61 164 212 412 87 122 130 279
Tilførsel 2012, med usikkerhed 
(testværdi)55 963 52 535 28 378 94 688 55 502 70 388 191 602 91 757 116 723
DE DK EE FI LT LV PL RU SE
FosforTilførsel 1997-2003 627 1 928 804 3 609 2 463 829 11 787 7 142 3 639
Tilførsel 2012, med usikkerhed 
(testværdi)630 1 663 782 3 608 1 929 1 242 9 680 7 230 3 509
Kilde:  Foreløbig vurdering til opfølgning af fremskridtene i forbindelse med landefordelingen af reduktionsmål for næringsstoffer (CART), som 
blev vedtaget i Helcoms ministererklæring af 2013 fra København.
Svendsen, L.M., Gustafsson, B., Pyhälä, M. 2015. »Assessment for fulfilment of nutrient reduction targets of the HELCOM Nutrient Reduction 
Scheme«. Online. http://helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-messageBilag II
53 Bilag 
Lofter for tilførslen i de enkelte deloplande
(ton/år)
Den 
Botniske 
BugtDet 
Botniske 
HavSelve 
ØstersøenDen 
Finske 
BugtRigabug -
tenDe danske 
stræderKattegat I alt
Loft for kvælstoftilførslen 
under hensyntagen til Helcoms 
reduktionsmål57 622 79 372 325 000 101 800 88 418 65 998 74 001 792  211
Tilførsel 2012, med usikkerhed 
(testværdi)60 484 74 794 375 760 119 687 97 106 51 495 65 801 845  127
 Yderligere reduktion 4 578 14 503 8 200 27 281
Krævet reduktion for at opfylde 
Helcommålene for 20212 862 50 760 17 887 8 688 80 197
Loft for fosfortilførslen under 
hensyntagen til Helcoms 
reduktionsmål2 675 2 773 7 360 3 600 2 020 1 601 1 687 21 716
Tilførsel 2012, med usikkerhed 
(testværdi)2 787 2 490 15 145 7 536 2 775 1 418 1 591 33 742
 Yderligere reduktion 283 183 96 562
Krævet reduktion for at opfylde 
Helcommålene for 2021112 7 785 3 936 755 12 588
Kilde:  Foreløbig vurdering til opfølgning af fremskridtene i forbindelse med landefordelingen af reduktionsmål for næringsstoffer (CART), som 
blev vedtaget i Helcoms ministererklæring af 2013 fra København.
Svendsen, L.M., Gustafsson, B., Pyhälä, M. 2015. »Assessment for fulfilment of nutrient reduction targets of the HELCOM Nutrient Reduction 
Scheme«. Online. http://helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-messageBilag III
54 Bilag 
Næringsstofkoncentrationen i udledt spildevand fra spildevandsrensningsanlæg 
i de største byer i EU-medlemsstaterne omkring Østersøen (2013)Bilag IV
Uppsala
N: 10,52 (mg/l)
P: 0,13 (mg/l)Åbo
N: 14,18 (mg/l)
P: 0,15 (mg/l)
Gdańsk
N: 8,30 (mg/l)
P: 0,38 (mg/l)Stockholm
N: 9,47 (mg/l)
P: 0,14 (mg/l)Esbo
N: 16,38 (mg/l)
P: 0,31 (mg/l)
Tallinn
N: 7,52 (mg/l)
P: 0,45 (mg/l)Helsingfors
N: 3,69 (mg/l)
P: 0,22 (mg/l)
Gdynia
N: 8,40 (mg/l)
P: 0,64 (mg/l)København
N: 5,43 (mg/l)
P: 1,81 (mg/l)Malmø
N: 9,30 (mg/l)
P: 0,27 (mg/l)
Kiel
N: 5,79 (mg/l)
P: 0,11 (mg/l)
Lübeck
N: 7,38 (mg/l)
P: 0,18 (mg/l)Rostock
N: 11,62 (mg/l)
P: 0,18 (mg/l)
Szczecin
N: 6,64 (mg/l)
P: 0,43 (mg/l)
Poznań
N: 7,92 (mg/l)
P: 0,45 (mg/l)
Wrocław
N: 9,50 (mg/l)
P: 0,50 (mg/l)Warszawa
N: 8,52 (mg/l)
P: 0,52 (mg/l) Łódź
N: 9,72 (mg/l)
P: 0,78 (mg/l)26 262500 0001 000 0001 500 0002 000 0002 666 000
Riga
N: 11,16 (mg/l)
P: 0,88 (mg/l)
Jelgava
N: 6,35 (mg/l)
P: 0,37 (mg/l)Ogre
N: 33,89 (mg/l)
P: 5,91 (mg/l)
Daugavpils
N: 5,55 (mg/l)
P: 0,61 (mg/l)
Vilnius
N: 9,52 (mg/l)
P: 0,66 (mg/l)Klaipėda
N: 9,99 (mg/l)
P: 0,33 (mg/l)
Kaunas
N: 8,50 (mg/l)
P: 0,34 (mg/l)Jūrmala
N: 8,67 (mg/l)
P: 0,27 (mg/l)
Kilde:  Revisionsretten, baseret på data fra udgangen af 2013 indsendt af medlemsstaterne. Værdierne for København og Stockholm er udledt af 
gennemsnittene for to spildevandsrensningsanlæg i hver af disse byer.
55 Bilag 
Flagskibsprojekter og andre projekter, der er væsentlige for gennemførelsen af  
EU-strategien for Østersøområdet
(millioner euro)
Flagskibsprojekter vedrørende eutrofiering under EU-strategien for Østersøområdet
Prioritetsområdet AGRI Kilde og finansieringsbeløb
BALTIC MANUREFormålet med dette projekt er at udvikle ekspertise i forbindelse med 
innovative løsninger til gødningshåndtering, f.eks. produktion af 
vedvarende energi og organiske gødningsstoffer.OP for Østersøregionen
I alt: 3,7
EFRU: 2,8
Recycling phosphorusFormålet med dette projekt er at indvinde fosfor fra de væsentligste 
kilder i Østersøregionen, f.eks. husdyrgødning, kloakslam og slagte -
kroppe, og producere genanvendt gødning. Det sigter ligeledes på at 
udvikle områdespecifikke gødningsstrategier med henblik på at gøre 
Østersøregionen til den første selvforsynende region med hensyn til 
tilførsel af fosforholdig kunstgødning.
Prioritetsområdet NUTRI Finansiering
Removing phosphates in 
detergentsFormålet med dette projekt var at støtte gennemførelsen af Helcomanbe -
faling 28E/7 i  landene omkring Østersøen (dvs. nationale lovgivnings -
mæssige foranstaltninger til begrænsning af anvendelsen af fosfater 
i vaskemidler og maskinopvaskemidler) ved at fremstille informationsma -
teriale til de politiske beslutningstagere. Der blev vedtaget et EU-forbud 
mod fosfater i vaskemidler i 2011.Det lille projektbudget blev finansieret af 
Kemikalieinspektionen i  Sverige.
PRESTOFormålet med dette projekt er at reducere næringsstoftilførslen til 
Østersøen via uddannelsesprogrammer for driftspersonale, designere 
og akademiske undervisere, som arbejder med spildevandsrensning, 
samt tekniske undersøgelser og investeringer i udvalgte hviderussiske 
spildevandsrensningsanlæg (Baranovichi, Grodno, Molodechno og 
Vitebsk).OP for Østersøregionen
I alt: 4,6
EFRU: 1,1
ENPI: 2,8
BALTIC DEALFormålet med dette projekt er at bekæmpe udsivning og afstrømning af 
næringsstoffer fra landbrugsbedrifter. Det blev iværksat på frivillig basis 
af fem landbrugssammenslutninger.OP for Østersøregionen
I alt: 3,8
EFRU: 3,0
Assessment of regional 
nutrient pollution load and 
identification of priority 
projects to reduce nutrient 
inputs from Belarus to the 
Baltic SeaFormålet med dette projekt er at identificere prioriterede investeringer 
og opbygge lokal kapacitet til at reducere næringsstoftilførslen til 
Østersøen i  forbindelse med miljøpartnerskabet inden for rammerne 
af den nordlige dimension, med særligt fokus på landbrug, kommunalt 
spildevand og industri, herunder produktion og anvendelse af fosfor -
holdige vaske- og rengøringsmidler.Finansieret af BSAP Fund, forvaltet af 
NIB/NEFCO med Sverige og Finland som 
investorer: 0,25
Den horisontale foranstaltning vedrørende nabolande
Economically and 
Environmentally Sustainable 
Lake Peipsi AreaFormålet med dette projekt er at forbedre miljøsituationen i oplandet til 
Peipsisøen ved at renovere eksisterende spildevandsrensningsfaciliteter 
i Pskov Oblast og at etablere ny infrastruktur i små havne på den estiske 
side af Peipsisøen.OP for Estland-Letland-RuslandBilag V
56 Bilag 
Projekter vedrørende eutrofiering under det operationelle program for 
Østersøregionen (ud over flagskibsprojekter)
(millioner euro)
Projekter vedrørende eutrofiering under det operationelle program for Østersøregionen (ud over 
flagskibsprojekter)Kilde og finansieringsbeløb 
(OP for Østersøregionen)
Baltic CompassDette projekt indebærer arbejde med landbrugs- og miljøsektoren med henblik 
på at opfylde behovet for en tværnational tilgang til at nedbringe eutrofieringen 
af Østersøen.I alt: 6,6
EFRU: 4,6
ENPI: 0,5
Baltic Compact Dette projekt omhandler landbrugsmiljøforanstaltninger.I alt: 1,9
EFRU: 1,5
BERAS (Baltic Ecological 
Recycling Agriculture and 
Society)Formålet med dette projekt er at nedbringe eutrofieringen, sætte en stopper 
for anvendelsen af pesticider og reducere fødevaresektorens indvirkning på den 
globale opvarmning.I alt: 4,4
EFRU: 3,4
ENPI: 0,05
WaterpraxisFormålet med dette projekt er at forbedre tilstanden i Østersøen ved at støtte 
den praktiske gennemførelse af vandområdeplanerne i  regionen.I alt: 2,0
EFRU: 1,5
PURE (Project on urban 
reduction of eutrophication)Formålet med dette projekt er at forberede og gennemføre investeringer i kom -
muner via tværnationalt samarbejde.I alt: 3,2
EFRU: 2,0
ENPI: 0,5Bilag V
57 Kommissionens  
svar
Resumé
V
Ved vurderingen af den første række af vandområdeplaner1 og den første række af indsatsprogrammer2 bemærkede 
Kommissionen, at disse problemer var et vigtigt område, hvor der skulle gennemføres forbedringer, og opfordrede 
indtrængende medlemsstaterne til at gøre en indsats for dette i forbindelse med den anden række af vandområdeplaner.
VI
Kommissionen finder, at dens indsats har været passende. Det fremgår klart af traktaten og af Domstolens faste 
retspraksis, at Kommissionen råder over vide skønsbeføjelser med hensyn til, hvornår den skal indlede og gennem -
føre traktatbrudssager i overensstemmelse med sin rolle som traktaternes vogter. I visse tilfælde kan alternative 
værktøjer eller politisk dialog være en mere effektiv tilgang end traktatbrudssager.
Ikke desto mindre kan Kommissionen fremvise veldokumenterede resultater med hensyn til at håndhæve byspilde -
vandsdirektivet ved hjælp af traktatbrudsværktøjet.
VII
Medlemsstaternes gennemførelse af nitratdirektivet er stødt på en række udfordringer i nogle tilfælde, mens den 
har været effektiv i andre. Der er sket forbedringer i den generelle udvikling i de gennemsnitlige nitratkoncentratio -
ner i EU og Østersøområdet.
Formålet med krydsoverensstemmelsespolitikken var ikke, at den skulle fungere som en foranstaltning til håndhæ -
velse af EU-lovgivningen i medlemsstaterne. Med hensyn til manglende gennemførelse er traktatbrudsproceduren 
et effektivt middel.
Antallet af tilfælde af manglende overholdelse og sanktioner, der er pålagt som følge af krydsoverensstemmelses -
mekanismen, er snarere en indikation på, at denne mekanisme fungerer, end at den er utilstrækkelig. Krydsoverens -
stemmelse finder kun anvendelse på landbrugere, der modtager direkte betalinger eller deltager i nogle af foran -
staltningerne til udvikling af landdistrikterne, f.eks. landbrugsmiljøforanstaltningerne.
VIII
Kommissionen mener, at EU-strategien for Østersøområdet effektivt har bidraget til at fremme miljøbeskyttelsen 
i Østersøområdet. Generelt kan den nye makroregionale tilgang betragtes som et værdifuldt værktøj til at tackle 
regionale problemer og forbedre samarbejdet mellem de lande, der grænser op til Østersøen.
1 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf
2 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=DA
Kommissionens svar 58
Indledning
09
Indsatsprogrammerne under både vandrammedirektivet og havstrategirammedirektivet er blevet strømlinet med 
henblik på en fælles rapportering i marts 2016. De indsatsprogrammer under vandrammedirektivet og havstrategi -
rammedirektivet, som medlemsstaterne har indberettet, bør tage hensyn til de forpligtelser, der følger af Helcom 
(Helsingforskommissionen) og internationale aftaler.
13
Både i programmeringsperioden 2007-2013 og programmeringsperioden 2014-2020 udpeger ELFUL vandforvaltning 
som et af de vigtigste mål for udvikling af landdistrikterne. Disse mål kan nås gennem forskellige foranstaltninger, 
herunder ikkearealbaserede foranstaltninger såsom investering og uddannelse.
I perioden 2007-2013 er der kun oplysninger til rådighed om den finansielle tildeling til de enkelte akser og foran -
staltninger. I perioden 2014-2020 er sådanne oplysninger til rådighed for foranstaltninger og fokusområder (eller 
prioriterede områder, sådan som det er tilfældet med det prioriterede område, der er knyttet til vandforvaltning), 
hvilket vil gøre det muligt at modtage data, der er knyttet direkte til målene.
Bemærkninger
18
Kommissionen bemærker, at selv om Helcommålene for reduktion af næringsstoffer anses for god praksis, kunne 
medlemsstaterne i Østersøregionen i deres rapportering efter havstrategirammedirektivet i 2012 ikke retligt for -
ventes at indberette deres Helcommål for reduktion af næringsstoffer, som blev vedtaget på Helcomministermødet 
i oktober 2013. I praksis ser Kommissionen dog gerne, at medlemsstaternes indsatsprogrammer under havstrategi -
rammedirektivet, der skal gennemføres inden marts 2016, også bidrager til opfyldelsen af deres Helcomforpligtelser.
28
Vandrammedirektivet og Helcom har samme mål, nemlig en Østersø, der ikke er eutrofieret. Opnåelse af god status 
efter vandrammedirektivet burde være tilstrækkeligt til at nå Helcommålet. Der er behov for yderligere foranstalt -
ninger fra Polens side, men disse er ikke blot nødvendige for opfyldelsen af Helcommålene, men også for opfyldel -
sen af målene i vandrammedirektivet.
For den første række af vandområdeplaner fastsatte Polen ikke tilstrækkeligt strenge fosfatstandarder efter vand -
rammedirektivet i henhold til vandrammedirektivets krav om god økologisk tilstand (de anvendte allerede eksiste -
rende, ældre standarder), hvilket kan skabe det indtryk, at Helcommålene er strengere. Denne åbenbare mangel bør 
afhjælpes ved, at Polen fastsætter fosfatstandarder, der opfylder kravene i vandrammedirektivet, og anvender disse 
til at fastlægge indsatsprogrammer i den anden række af vandområdeplaner, som reducerer mængden af fosfatkon -
centrationen i indvande og marine vande.
31
Medlemsstaternes rapportering i forbindelse med den anden række af vandområdeplaner kræver, at der foretages 
en analyse af næringsstofforskellen, hvorved Kommissionens sporing af den næringsstofreduktion, som medlems -
staterne har opnået i løbet af de næste to rapporteringsperioder, skulle blive forbedret.
Medlemsstaterne skal i forbindelse med den anden række af vandområdeplaner rapportere om, hvorvidt gennem -
førelsen af nitratdirektivet er tilstrækkelig til at tackle landbrugets næringsstofforurening, og hvilke grundlæggende 
og supplerende foranstaltninger under vandrammedirektivet der vil blive planlagt for at tackle dette. Dette vil gøre 
det lettere for medlemsstaterne og Kommissionen at forstå, hvor der skal gøres en yderligere indsats.
Kommissionens svar 59
34
Kommissionen forventer, at de eksisterende tilladelser til rensning af byspildevand som led i de foranstaltninger, der 
indgår i vandområdeplanen, vil blive gennemgået og om nødvendigt ændret for at sikre, at byforureningen redu -
ceres til et niveau, der gør det muligt at opnå god tilstand i alle vandområder. I nogle vandområder kan dette være 
1 mg/l P (fosfor), eller det kan være strengere i andre områder, f.eks. 0,5 mg/l eller derunder – hvor der er en høj 
befolkningstæthed eller ringe fortynding.
41
Medlemsstaternes planer for opnåelse af næringsstofreduktioner, der er baseret på deres vandområdeplaner, er 
ikke tilstrækkeligt ambitiøse, da de for størstedelens vedkommende omfatter allerede eksisterende »grundlæg -
gende foranstaltninger« til gennemførelse af EU-direktiver i relation til de specifikke aktiviteter, der forårsager 
næringsstofforurening, primært byspildevand og landbrug, og ikke går i detaljer med, hvordan disse foranstaltnin -
ger skal styrkes, for at der kan opnås god næringsstoftilstand. Der er blevet medtaget nogle få foranstaltninger efter 
artikel 11, stk. 3, litra h), i vandrammedirektivet med henblik på kontrol med diffuse forureningskilder (det, der især 
mangler her, er kontrol med diffuse fosfatkilder), og det er tvivlsomt, hvor meget de »supplerende foranstaltninger« 
samlet set vil bidrage med. Ved vurderingen af den første række af vandområdeplaner3 og den første række af ind -
satsprogrammer4 bemærkede Kommissionen, at dette problem var et vigtigt område, hvor der skulle gennemføres 
forbedringer, og opfordrede indtrængende medlemsstaterne til at gøre en indsats for dette i forbindelse med den 
anden række af vandområdeplaner.
Se også Kommissionens svar på punkt 30.
46
Efter Kommissionens opfattelse overholder Tyskland og Finland direktivet i overensstemmelse med Kommissionens 
metode til vurdering af overholdelse, da de opnår en overholdelsesgrad på 99 % eller højere. De fire øvrige med -
lemsstater i Østersøregionen, der skulle overholde direktivet fuldt ud i 2012, opnåede høje overholdelsesgrader på 
89 % og derover.
47
Kommissionen betragter faktisk ikke automatisk anvendelsen af individuelle eller egnede systemer som en overtræ -
delse, da denne mulighed er hjemlet i direktivet. En høj grad af individuelle eller egnede systemer kan dog være en 
indikation på, at der er problemer med kloaksystemerne, og Kommissionen vil følge op på/undersøge disse forhold 
(se nærmere herom i svaret på punkt 48).
3 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf
4 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=DA
Kommissionens svar 60
48
Kommissionen er i færd med at undersøge anvendelsen af individuelle eller egnede systemer gennem det såkaldte 
pilotværktøj (f.eks. typer af individuelle eller egnede systemer, der findes i medlemsstaterne, samt registrering af, 
tilladelse til og inspektion af disse systemer). Kommissionen har allerede i mange år foretaget nærmere undersø -
gelser af individuelle eller egnede systemer ved at medtage disse systemer i rapporteringstabellen som omhandlet 
i artikel 15. Endvidere omfatter den vejledning om »vilkår og definitioner i byspildevandsdirektivet«, der har eksiste -
ret siden 2007, et afsnit om individuelle eller egnede systemer.
49
Kommissionen besluttede at acceptere, at fuldstændig overholdelse ikke var sandsynlig eller realistisk, og ophørte 
derfor med at »iværksætte traktatbrudssager« ved at indføre de to standarder, som Retten nævner. Denne metode 
er blevet accepteret af Den Europæiske Unions Domstol (se sag C-395/13, Kommissionen mod Belgien, præmis 
33-38).
51
Kommissionen pointerer, at den var klar over det valg, som Polen havde truffet, før 2010, men var ikke juridisk 
i stand til at anfægte dette eller forudsige omfanget af manglende overholdelse i Polen før 2010. Direktivet giver 
klart medlemsstaterne disse to muligheder, og Polens beslutning om at anvende artikel 5, stk. 4, var en valgmulig -
hed, som det juridisk havde, selv om det var urealistisk, da det indebar, at Polen ved at vælge denne mulighed ikke 
kunne få fordel af den yderligere frist, der er indrømmet i tiltrædelsestraktaten.
52
Kommissionen har fulgt gennemførelsen af dette direktiv i Polen med stigende ængstelse og opmærksomhed, da 
det blev klart, at der var og fortsat er en grundlæggende mangel på planlægning af dets gennemførelse. Valget af 
retsgrundlag er den mindste af Kommissionens bekymringer i denne sag og ikke en gyldig undskyldning for denne 
mangel på koordineret indsats på nationalt plan.
Kommissionen har siden 2011 regelmæssigt påpeget, at planlagte investeringer ikke vil føre til en situation, hvor 
Polen overholder reglerne. Endvidere fremlagde Polen kun foreløbige investeringsplaner (strategiplan) og har 
endnu ikke arbejdet med det relevante KPOSK-program (2010). Kommissionen har hidtil hverken accepteret den 
foreløbige strategiplan fra februar 2014 eller den endelige udgave fra maj 2015.
56
Spildevandsrensningsanlæg er infrastrukturer med lang levetid, og det er vanskeligt på kort sigt at vurdere, om 
deres størrelse er egnet. Generelt kan anlæggenes størrelse bestemmes af flere faktorer, herunder sikkerhedsmar -
giner, kapacitet til at klare sæsonudsving som følge af variationer i aktiviteten inden for turisme eller tilledning fra 
massive regnskyl, og der skal tages højde for eventuelle fremtidige tilslutninger som følge af befolkningstilvækst.
Endvidere er en minimal mængde rent vand ikke skadelig, da det forhindrer, at spildevandet bliver septisk og dan -
ner hydrogensulfid, der er farligt for menneskers sundhed.
Kommissionens svar 61
58
Der blev foretaget vurderinger af lovgivningen for tiltrædelseslandene inden tiltrædelsen, og den blev anset for 
fuldt ud at overholde den daværende gældende EU-ret, herunder direktiv 91/271/EØF, sådan som det blev krævet 
før tiltrædelsen.
59
Medlemsstaterne kan frit vælge mellem artikel 5, stk. 2, og artikel 5, stk. 4, og er ikke begrænset i dette valg af til -
trædelsestraktatens bestemmelser.
60
Efter Polens tiltrædelse begyndte Kommissionen gradvist at kortlægge de problemer, som Polen havde med 
gennemførelsen af byspildevandsdirektivet, og siden 2007 har den iværksat regelmæssig udvidet gennemgang af 
projektansøgninger med henblik på EU-medfinansiering. Fra 2010, da Kommissionen havde indsamlet tilstrække -
lige oplysninger, som viste, at der var alvorlige problemer med gennemførelsen, blev der indledt officielle kontak -
ter med de polske myndigheder om problemet. Det skal gentages, at de problemer, Polen havde, var langt mere 
omfattende og dybereliggende end valget mellem anvendelsen af artikel 5, stk. 2, eller artikel 5, stk. 4, og vedrørte 
ukorrekt afgrænsning af byområder, manglende eller usammenhængende indberetning af overholdelsesdata, 
mangel på klar og sammenhængende planlægning og vilkårlig afbrydelse af investeringer, som kun fokuserede på 
rensningsanlæg, der behandlede en mængde på over 15 000 PE.
61
Til trods for Kommissionens talrige kontakter til Polen med anmodning om fremsendelse af sammenhængende data 
om situationen med hensyn til gennemførelsen og den videre planlægning af gennemførelsen af byspildevands -
direktivet (herunder data, der ville vise overholdelsen af enten artikel 5, stk. 2, eller artikel 5, stk. 4) undlod Polen at 
tilvejebringe disse data. Kommissionen vil gerne understrege, at Polen efter udveksling af kontakter med Kommissio -
nen selv valgte at anvende artikel 5, stk. 2. Under forhandlingerne om programmeringsperioden 2014-2020 anmo -
dede Kommissionen i 2012 Polen om at udarbejde en strategiplan for gennemførelsen af byspildevandsdirektivet, 
der ville blive gennemgået af Kommissionen for at sikre, at der i programmeringsperioden 2014-2020 ville blive 
ydet EU-medfinansiering til projekter, der var forenelige med byspildevandsdirektivet, og som bidrog til at afhjælpe 
manglerne med hensyn til gennemførelse.
62
Kommissionen har nu genoplivet artikel 17-rapporterne for at få at vide, hvornår et bestemt byområde vil overholde 
direktivet, hvis dette endnu ikke er tilfældet.
Med den nye artikel 17-model forsøgte Kommissionen at finde en balance mellem at forbedre kendskabet til med -
lemsstaternes situation uden at øge den administrative byrde. De fleste medlemsstater svarede positivt og rappor -
terede kun efter det nye format. Derudover kan medlemsstaterne frit beskrive hvert projekt i rapporteringstabellen. 
Som følge af artikel 15 kender Kommissionen procentdelen af den mængde, der udledes uden behandling, og der -
med, »hvor langt man er fra overholdelse«. Det er så op til medlemsstaterne at fastlægge et tilpasset projekt med 
henblik at overholde reglerne snarest muligt. Kommissionen har ikke til hensigt at øge medlemsstaternes rapporte -
ringsbyrde, da der ikke er behov for detaljerede oplysninger om kilometervis af kloakledninger for hvert byområde 
i EU.
Kommissionens svar 62
63
Kommissionen råder over en betydelig skønsmargen i disse sager og skal vælge det bedst egnede værktøj. I dette 
tilfælde lagde Kommissionen sig fast på forpligtelser indgået på møder med medlemsstaterne om rensning af byspil -
devand og foretrak at vente med at indlede mere formelle sager, indtil et tilstrækkeligt antal frister var udløbet for 
et tilstrækkeligt antal medlemsstater. Iværksættelse af pilotprojekter på grundlag af den oprindeligt vurderede frist 
(2004 til udgangen af 2006) ville kun have berørt tre medlemsstater, herunder Polen. Af effektivitetshensyn blev det 
derfor besluttet at afvente resultaterne af den næste rapporteringsperiode, hvor rapporteringen ville bygge på et 
mere solidt grundlag med hensyn til de omfattede medlemsstater og byområder.
Kommissionen finder derfor, at dens indsats har været relevant. Det fremgår klart af traktaten og af Domstolens 
faste retspraksis, at Kommissionen råder over vide skønsbeføjelser med hensyn til, hvornår den skal indlede og gen -
nemføre traktatbrudssager i overensstemmelse med sin rolle som traktaternes vogter. I visse tilfælde kan alternative 
værktøjer eller politisk dialog være en mere effektiv tilgang end traktatbrudssager.
Endelig har Kommissionen taget hensyn til de forskellige gennemførelsesperioder (14 år for EU-15-medlemsstater 
mod 3-11 år for EU-10-medlemsstater, der tiltrådte i 2004) ved iværksættelsen af pilotprojekter og indledningen af 
traktatbrudssager.
Ikke desto mindre kan Kommissionen fremvise veldokumenterede resultater med at håndhæve byspildevandsdirek -
tivet ved hjælp af traktatbrudsværktøjet (f.eks. Frankrig, Belgien, Det Forenede Kongerige osv.).
64
Byspildevandsdirektivet fastsætter de minimumsstandarder, der skal nås, i tabel 2 i bilaget, men overlader det til 
medlemsstaterne frit at anvende strengere standarder. Sådanne strengere standarder kan være juridisk nødvendige 
for at sikre overholdelse i henhold til vandrammedirektivet.
69
Kommissionen vil gerne pointere, at projektet for vand- og miljøtjenesteydelser for Kaliningrad forventes at være 
fuldt operationelt i løbet af 2016 for så vidt angår vandaspekterne.
76
Vandområder i områder med ekstensivt landbrug med ringe anvendelse af gødning kan stadig være udsat for for -
urening med næringsstoffer. Efter nitratdirektivet skal også vandområder, der er forureningstruede, være omfattet 
af særlige foranstaltninger.
I visse områder er der både behov for foranstaltninger under nitratdirektivet og vandrammedirektivet for at opnå 
de næringsstofreduktioner, der er nødvendige for at sikre en god tilstand for vandområder.
79
Tilførslen af kvælstof fra kunstgødning kan ikke i sig selv anvendes som en indikator for kravenes manglende virk -
ning og skal fortolkes med forsigtighed. Det samlede kvælstoftab og det samlede kvælstofoverskud (fra alle kilder) 
er mere egnede indikatorer.
Kommissionens svar 63
80
Det er Kommissionens opfattelse, at foranstaltninger såsom forbuddet mod anvendelse af gødning i visse perioder 
af året effektivt kan kontrolleres, så længe der gennemføres inspektioner på det rette tidspunkt.
Gødningsplaner eller gødningsregistre indgår i flere indsatsprogrammer under nitratdirektivet som almindelig 
praksis i forbindelse med afbalanceret gødskning og for at lette kontrollen.
84
Kommissionen understreger, at krydsoverensstemmelse ikke er en mekanisme, der skal håndhæve den europæiske 
miljølovgivning, men bl.a. sigter mod » at bidrage til at gøre den fælles landbrugspolitik mere forenelig med samfun -
dets forventninger « (se betragtning 54 i forordning (EU) nr. 1306/2013). Krydsoverensstemmelse kæder udbetalinger 
i henhold til den fælles landbrugspolitik sammen med overholdelsen af visse regler, og overtrædelsen af disse 
regler medfører nedsættelse af udbetalingerne. Krydsoverensstemmelse bør i princippet ske gennem eksisterende 
kontrolsystemer. Den bør imidlertid også sikre en vis minimumskontrol, når kontrolsystemet i sektorlovgivningen 
ikke er tilstrækkelig effektivt.
86
Det er op til medlemsstaterne at fastsætte GLM-standarderne på en sådan måde, at målet med standarden kan nås. 
Med hensyn til den nævnte GLM, nemlig »anlæggelse af bræmmer langs søer og vandløb«, er målet anlæggelse af 
bræmmer og deres forvaltning, men generelt ikke anvendelse af gødning på landbrugsarealer. Derfor er anvendel -
sesområdet for den nævnte GLM begrænset til bræmmer både på indersiden og ydersiden af nitratfølsomme områ -
der. Endvidere indgår visse krav, der stammer fra nitratdirektivet, i anvendelsesområdet for krydsoverensstemmelse 
gennem SMR 1, tidligere SMR 4.
87
De nævnte GLM-bræmmer, der er blevet anvendt siden 1. januar 2012 (se artikel 149 i forordning (EF) nr. 73/2009), 
vedrører krav, der stammer fra nitratdirektivet, og disse krav overføres hermed til landbrugsjord, der ligger uden 
for de nitratfølsomme områder, idet der dog skal tages hensyn til lokale forhold, jf. artikel 94 i forordning (EU) 
nr. 1306/2013. I overensstemmelse hermed stammer de vidt forskellige måder at fastlægge krav på, som Retten 
har bemærket, fra selve nitratdirektivet og afspejler de forskellige lokale forhold, som medlemsstaterne har taget 
i betragtning.
90
Antallet af tilfælde af manglende overholdelse og sanktioner, der er pålagt som følge af krydsoverensstemmel -
sesmekanismen, er snarere en indikation på, at denne mekanisme fungerer, end at den er utilstrækkelig. F.eks. er 
manglende opbevaring af husdyrgødning fortsat et problem i nitratfølsomme områder, og denne overtrædelse 
følges op i forbindelse med krydsoverensstemmelse, hvilket forklarer den høje grad af manglende overholdelse (se 
også punkt 93).
Kommissionens svar 64
91
Programmerne for udvikling af landdistrikter 2007-2013 skulle bidrage til de mål for udvikling af landdistrikter, der 
er gennemført ved hjælp af flere akser. Nogle af de gennemførte foranstaltninger og operationer, herunder på 
landbrugsmiljøområdet, kunne være rettet mod ét hovedmål, men der blev udarbejdet mange med henblik på at 
nå flere mål, hvilket ikke mindsker effektiviteten af disse foranstaltninger og bidrager til at sikre bedre værdi for 
pengene.
De landbrugsmiljøforanstaltninger, der blev gennemført af et stort antal landbrugere i store områder, kan også 
bidrage til at forbedre vandtilstanden i alle disse områder.
I forbindelse med vedtagelsen af programmerne for 2014-2020 har Kommissionen bemærket, at medlemsstaterne 
skal gøre mere brug af målretning, herunder i forbindelse med vandproblemer.
92
I programmeringsperioden 2007-2013 var de forskellige tidsplaner for vedtagelse af vandområdeplaner og program -
mer for udvikling af landdistrikter en af grundene til, at anvendelsesområdet for landbrugsmiljøforanstaltninger 
ikke altid svarede til de områder, der var berørt af vandområdeplanerne.
Der bør endvidere erindres om, at overholdelsen af obligatoriske krav, hvortil der ofte henvises i vandområdeplaner, 
ikke kan sikres gennem landbrugsmiljøindsatsen, der kun kan støtte frivillige foranstaltninger, som rækker ud over 
de obligatoriske krav.
I programmeringsperioden havde medlemsstaterne endvidere mulighed for at ændre deres programmer med 
hensyn til indhold og/eller finansiel tildeling. De foreslåede ændringer skulle være i overensstemmelse med pro -
grammets overordnede mål og strategier. Gennem denne mekanisme kunne de have koordineret deres indsats 
med vandområdeplanen, når en sådan forelå. Som følge af sundhedstjekket af den fælles landbrugspolitik og en 
europæisk økonomisk genopretningsplan blev vandforvaltningsmålet i 2009 yderligere styrket som en af udfordrin -
gerne i forbindelse med udvikling af landdistrikterne.
93
I 2004-2006 blev de nye medlemsstater i Østersøregionen (EE, LV, LT, PL) opfordret til at indføre særlig støtte til 
opbevaringsfaciliteter til husdyrgødning for at opfylde vandbeskyttelsesstandarderne.
94
De regionale udviklingsprogrammer for 2007-2013 indeholdt foranstaltninger til investeringer i opbevaringsfacilite -
ter til husdyrgødning.
Det var navnlig kun muligt for medlemsstaterne at støtte investeringer til forbedring af opbevaringen af husdyrgød -
ning på bedrifter, når disse sigtede mod at overholde de nye EU-standarder, der fulgte af nitratdirektivet, som det 
var blevet gennemført af medlemsstaterne, og for en begrænset periode på 36 måneder fra den dato, hvor standar -
derne blev obligatoriske.
Kommissionens svar 65
95
Efter Kommissionens opfattelse medfører de forskelligartede landbrugsmiljøforanstaltninger, at disse foranstalt -
ninger både omfatter enklere og mere komplekse operationer, der sigter mod at beskytte og forbedre miljøet. 
Dette gør det muligt for støttemodtagerne at anvende operationer, der er afpasset efter deres særlige behov og 
miljøbelastning.
Støtteniveauet hænger altid sammen med omfanget af forpligtelserne og kompenserer for indkomsttab og ekstraom -
kostninger som følge af disse forpligtelser.
Den ringe udnyttelse kan også forklares ved andre grunde end operationernes kompleksitet, f.eks. utilstrækkelig 
fremme af støtten, utilstrækkelig overførsel af viden eller utilstrækkelig anvendelse af rådgivningstjenester.
Problemet med ringe udnyttelse af landbrugsmiljøforanstaltninger i områder med ekstensivt landbrug var en af 
grundene til, at Kommissionen i 2011 foreslog at gøre søjle 1 i den fælles landbrugspolitik mere grøn med henblik 
på at nå ud til disse områder med enkle, generelle, ikkekontraktmæssige foranstaltninger, hvis miljøvirkninger burde 
forbedres gennem mere målrettede landbrugsmiljøforanstaltninger.
For perioden 2014-2020 fremmede Kommissionen målretning, der også blev gennemført i Polen og Finland.
Se også Kommissionens svar på punkt 92.
98
De fleste medlemsstater har i begge programmeringsperioder lagt sig fast på anvendelsen af andre foranstaltninger 
såsom landbrugsmiljø- og klimamål samt mål, der er knyttet til prioriteringen af vandforvaltning. Mål og indikatorer 
for vandkvalitet og vandforvaltning i begge perioder viser, at selv uden gennemførelsen af foranstaltningen med 
betalinger i tilknytning til vandrammedirektivet planlægger medlemsstaterne foranstaltninger, der skal bidrage til 
disse mål og indikatorer.
Manglen på obligatoriske foranstaltninger i vandområdeplaner og problemer med fastlæggelse af deres foranstalt -
ninger var en af de vigtigste hindringer for anvendelsen af den pågældende foranstaltning i perioden 2007-2013.
99
Det er op til medlemsstaterne at pålægge bøder i forbindelse med vandbeskyttelse (ud over reglerne om krydsover -
ensstemmelse), hvis der er behov for det, og i tilfælde, hvor det individuelle ansvar for forureningen kan fastslås.
Efter Kommissionens opfattelse er der ingen iboende vanskeligheder med at anvende princippet om, at forurene -
ren betaler, på landbruget. F.eks. kunne der opkræves en afgift på kunstgødning eller husdyrgødning. Ambitiøse 
nitrathandlingsprogrammer og grundlæggende foranstaltninger under vandrammedirektivet kunne omfatte klare 
kontrolforanstaltninger med henblik på at reducere forureningen ved kilden.
Kommissionens svar 66
100
I forordning (EU) nr. 1305/2013 er der fastsat specifikke forhåndsbetingelser for udvikling af landdistrikterne. For -
håndsbetingelsen vedrørende vandsektoren (gældende for investeringer, der er programmeret under prioriteret 
område 5) er knyttet til eksistensen af en vandprissætningspolitik og et passende bidrag fra de forskellige vandan -
vendelsessektorer til dækning af omkostningerne efter en takst fastsat i en godkendt vandområdeplan for investe -
ringer, der støttes af programmerne.
Andre specifikke forhåndsbetingelser for udvikling af landdistrikterne på miljøområdet vedrører gode landbrugs -
mæssige og miljømæssige forhold, mindstekrav til brug af gødnings- og plantebeskyttelsesprodukter, energieffek -
tivitet og vedvarende energi.
102
Når det relevante retsgrundlag ikke er på plads, kan visse foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne ikke 
aktiveres. Dette er tilfældet med foranstaltningen vedrørende betalinger efter vandrammedirektivet, der kun kan 
gennemføres, når vandområdeplanerne og deres indsatsprogrammer er udarbejdet. Medlemsstaterne har dog 
mulighed for at ændre deres programmer i hele programmeringsperioden.
Med hensyn til ændringer af lovgivningen vedrørende basiskrav, når der indføres ændringer af det relevante basis -
krav under gennemførelsen af foranstaltningerne, skal medlemsstaterne afspejle sådanne ændringer i foranstaltnin -
gernes indhold (f.eks. omfanget af forpligtelserne og størrelsen af præmierne, hvis ændringerne indvirker på disse 
elementer).
105
Med hensyn til EU-strategien for Østersøområdet lagde medlemsstaterne sig fast på en meget »let« forvaltnings -
struktur. Arbejdet bygger på et netværk af koordinatorer for politikområdet og den horisontale indsats. De søger 
at sikre sammenhæng mellem alle prioriterede områder i EU-strategien for Østersøområdet. Der blev ikke oprettet 
nogen nye institutioner eller rådssammensætninger. Den valgte forvaltningsstruktur er ikke for kompleks eller 
besværlig.
Generelt kan den nye makroregionale tilgang betragtes som et værdifuldt værktøj til tackling af regionale proble -
mer i et mindre geografisk område sammenlignet med hele EU. Kommissionen mener, at EU-strategien for Østersø -
området effektivt har bidraget til at fremme miljøbeskyttelse i Østersøområdet.
107
Det beror på den enkelte projektudviklers skøn, om der skal ansøges om flagskibsstatus. Handlingsplanen for 
EU-strategien for Østersøområdet beskriver proceduren og indeholder et ansøgningsskema. Heri kræves, at koor -
dinatoren for politikområdet eller den horisontale indsats foretager en kort vurdering, hvor vurderingskriterierne 
bl.a. er »flagskibets makroregionale virkning« og bidrag »til målene og indikatorer for EU-strategien for Østersøom -
rådet«. Kommissionen foretager en intern høring om hver ansøgning, og til sidst godkender gruppen af nationale 
koordinatorer den pågældende flagskibsstatus. Koordinatorerne for politikområdet og den horisontale indsats 
opfordrer projektudvikleren til at ansøge om flagskibsstatus.
Kommissionens svar 67
108
Kommissionen bemærker en stærk interesse fra projektudviklernes side for at opnå flagskibsstatus, formodentlig 
fordi det gør det lettere for projekterne at skaffe finansiering til makroregionale projekter og øger synligheden af 
deres arbejde.
Kommissionen mener, at det kan påvises, at bestemte »flagskibe« bidrager til næringsstofreduktionen. Flagskibe 
bør tjene en lang række formål såsom skabelse af nye netværk, udveksling af erfaring, bidrag til kapacitetsopbyg -
ning, fremme af styring på flere niveauer og gennemførelse af pilotinvesteringer. Resultaterne og virkningen af de 
politiske mål kan dog kun ses i et meget langsigtet perspektiv. I den henseende kan selv projekter i lille målestok 
være vigtige drivkræfter for udviklingen. F.eks. investerede PRESTO-projektet ikke kun i spildevandsrensnings -
teknikker, men fokuserede også på at øge kvalifikationerne hos driftspersonalet ved spildevandsrensningsanlæg, 
udviklere af rensningsanlæg og universitetspersonale, der uddanner de fremtidige spildevandsingeniører.
Kommissionens fælles svar på punkt 111 og 112
Kommissionen ville have foretrukket, at EU-strategien for Østersøområdet i højere grad var forankret i ESI-program -
merne for Østersøområdet. Den noterer sig, at omfanget af opbakning til strategien varierer mellem de pågældende 
medlemsstater og regioner og således afspejler forskellige nationale og regionale prioriteter.
Programmerne åbner dog mulighed for finansiering af gennemførelsen af EU-strategien for Østersøområdet. F.eks. 
prioriterer Litauen i udvælgelsesprocessen til en vis grad projekter, der bidrager til EU-strategien for Østersøområ -
det (vægt på samarbejdsaspektet/internationalt partnerskab), og planlægger at foretage konkrete indkaldelser, når 
der er behov for det. Sverige planlægger også at opstille udvælgelseskriterier for projekter af relevans for EU-stra -
tegien for Østersøområdet og at tildele ressourcer til initiativ- og/eller projektområder i tråd med fastlæggelsen af 
strategiens handlingsplan. Programmernes konkrete gennemførelsesproces vil vise, i hvilket omfang disse mulighe -
der vil blive udnyttet.
Konklusioner og anbefalinger
115
Vandrammedirektivet og Helcom har samme mål, nemlig en Østersø, der ikke er eutrofieret. Opnåelse af god status 
efter vandrammedirektivet burde være tilstrækkeligt til at nå Helcommålet.
Medlemsstaternes planer for opnåelse af næringsstofreduktioner, der er baseret på deres vandområdeplaner, er ikke 
tilstrækkeligt ambitiøse, da de for størstedelens vedkommende omfatter allerede eksisterende »grundlæggende 
foranstaltninger« til gennemførelse af EU-direktiver i relation til de specifikke aktiviteter, der forårsager næringsstof -
forurening, primært byspildevand og landbrug, og ikke går i detaljer med, hvordan disse foranstaltninger skal styrkes, 
for at der kan opnås god næringsstoftilstand. Der er blevet medtaget nogle få foranstaltninger efter artikel 11, stk. 3, litra h), 
i vandrammedirektivet med henblik på kontrol med diffuse forureningskilder (hvad der især mangler her, er kontrol 
med diffuse fosfatkilder), og det er tvivlsomt, hvor meget de »supplerende foranstaltninger« samlet set vil bidrage 
med. Ved vurderingen af den første række af vandområdeplaner5 og den første række af indsatsprogrammer6 bemær -
kede Kommissionen, at dette problem var et vigtigt område, hvor der skulle gennemføres forbedringer, og opfordrede 
indtrængende medlemsstaterne til at arbejde for dette i forbindelse med den anden række af vandområdeplaner.
116
I oktober 2012 indberettede medlemsstaterne deres miljømål til Kommissionen i henhold til havstrategiramme -
direktivet. Nogle medlemsstater var mere ambitiøse end andre med hensyn til fastsættelsen af reduktionsmål for 
næringsstofbelastningen i form af mål for næringsstoftilførslen (se også punkt 17).
5 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf
6 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=DA
Kommissionens svar 68
Anbefaling 1 a)
Kommissionen accepterer anbefalingen og mener, at den allerede er blevet gennemført for vandrammedirektivet, 
og den vil blive gennemført for havstrategirammedirektivet.
Rapporteringen efter vandrammedirektivet i forbindelse med den anden række af vandområdeplaner kræver, at med -
lemsstaterne rapporterer om den reduktion af næringsstofbelastningen, der er nødvendig for at opnå en nærings -
stoftilstand, der er i overensstemmelse med god tilstand som omhandlet i vandrammedirektivet.
Hvad angår havstrategirammedirektivet vil Kommissionen tage denne anbefaling i betragtning sammen med ana -
lysen af den nuværende række af indsatsprogrammer ved fastlæggelsen af rapporteringskravene for den næste 
række af indsatsprogrammer.
Anbefaling 1 b)
Kommissionen accepterer anbefalingen, og den er ved at blive gennemført.
Hvad angår vandrammedirektivet blev de forskelle i overvågningen og vurderingen, der blev konstateret i forbin -
delse med den første række af vandområdeplaner, fulgt op af bilaterale drøftelser med medlemsstaterne. Der blev 
aftalt foranstaltninger med medlemsstaterne med henblik på at forbedre overvågnings- og vurderingssituationen, 
og Kommissionen vil tage dette op som led i vurderingen af den anden række af vandområdeplaner, der finder sted 
i 2017.
Medlemsstaterne har inden for rammerne af havstrategirammedirektivet udarbejdet overvågningsprogrammer for 
at vurdere fremskridtene hen imod god miljøtilstand og målene herfor. Det fremgår af udkastet til Kommissionens 
vurdering af overvågningsprogrammerne for Østersøområdet, at de fleste medlemsstater har medtaget overvåg -
ning af næringsstoftilførslen (f.eks. tilførselsniveauer fra landbaserede næringsstofkilder, næringsstoffer fra atmosfæ -
ren og gødning og andre stoffer, der er rige på nitrogen og fosfor).
Derudover udføres der arbejde, som i 2018 bør munde ud i en vejledning, der gør det muligt at sammenligne de 
næringsstofstandarder, som medlemsstaterne har fastsat for vandrammedirektivet og havstrategirammedirekti -
vet, med henblik på at sikre, at disse er forenelige med biologiske standarder, og forstå, hvordan medlemsstaterne 
anvender disse ved udformningen af indsatsprogrammer.
Anbefaling 1 c)
Kommissionen bemærker, at denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne.
118
Efter Kommissionens opfattelse overholder Tyskland og Finland direktivet i overensstemmelse med Kommissionens 
metode til vurdering af overholdelse, da de opnår en overholdelsesgrad på 99 % eller højere. De fire øvrige med -
lemsstater i Østersøregionen, der skulle overholde direktivet fuldt ud i 2012, opnåede høje overholdelsesgrader på 
89 % og derover.
Såfremt der foreligger bevis for for sen gennemførelse eller overholdelse, har Kommissionen iværksat EU-pilotpro -
jekter og indledt traktatbrudssager samt fulgt de normale procedurer.
120
Kommissionen finder, at dens indsats har været passende. Det fremgår klart af traktaten og af Domstolens faste 
retspraksis, at Kommissionen råder over vide skønsbeføjelser med hensyn til, hvornår den skal indlede og gennem -
føre traktatbrudssager i overensstemmelse med sin rolle som traktaternes vogter. I visse tilfælde kan alternative 
værktøjer eller politisk dialog være en mere effektiv tilgang end traktatbrudssager.
Kommissionens svar 69
Endvidere besluttede Kommissionen også at vente, indtil flere overgangsfrister var udløbet, inden den iværksatte 
pilotprojekterne, sådan at rapporteringen af effektivitetshensyn ville bygge på et mere solidt grundlag med hensyn 
til de omfattede medlemsstater og byområder.
Endelig har Kommissionen taget hensyn til de forskellige gennemførelsesperioder (14 år for EU-15-medlemsstater 
mod 3-11 år for EU-10-medlemsstater, der tiltrådte i 2004) ved iværksættelsen af pilotprojekter og indledningen af 
traktatbrudssager.
Anbefaling 2 a)
Kommissionen accepterer denne anbefaling og mener, at den allerede er gennemført for så vidt angår byområder 
med over 2000 PE. For disse byområder er det fastsat i byspildevandsdirektivet, at der skal forefindes kloaknet 
eller individuelle eller egnede systemer, og Kommissionen mener derfor, at den retlige ramme – på EU-plan – er på 
plads. Kommissionen understreger dog, at den ikke kan tvinge husholdningerne til at tilslutte sig kloaknettet, da 
det henhører under medlemsstaternes ansvar og er en national politisk beslutning.
Anbefaling 2 b)
Kommissionen accepterer denne anbefaling, da den bygger på ordlyden af artikel 9 i vandrammedirektivet. Kom -
missionen vil vurdere gennemførelsen af denne anbefaling i forbindelse med den samlede vurdering af anden 
række af vandområdeplaner, der skulle vedtages af medlemsstaterne senest den 22. december 2015.
Anbefaling 2 c)
Kommissionen accepterer anbefalingen og arbejder på at forbedre rapporteringsprocessen inden for rammerne af 
byspildevandsdirektivet, der danner grundlag for vurderingen af overholdelse.
Anbefaling 2 d)
Kommissionen accepterer denne anbefaling.
Anbefaling 2 e)
Kommissionen bemærker, at denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne.
Anbefaling 2 f)
Kommissionen bemærker, at denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne.
123
Kommissionen understreger, at krydsoverensstemmelse ikke er en mekanisme, der skal håndhæve den europæiske 
miljølovgivning, men bl.a. sigter mod » at bidrage til at gøre den fælles landbrugspolitik mere forenelig med samfun -
dets forventninger « (se betragtning 54 i forordning (EU) nr. 1306/2013). Krydsoverensstemmelse kæder udbetalinger 
i henhold til den fælles landbrugspolitik sammen med overholdelsen af visse regler, og overtrædelsen af disse 
regler medfører nedsættelse af udbetalingerne. Krydsoverensstemmelse bør i princippet ske gennem eksisterende 
kontrolsystemer. Den bør imidlertid også sikre en vis minimumskontrol, når kontrolsystemet i sektorlovgivningen 
ikke er tilstrækkelig effektivt.
124
Kommissionen erindrer om, at overholdelse af de obligatoriske krav i vandområdeplanerne ikke kan sikres gennem 
landbrugsmiljøforanstaltninger, der kun støtter frivillige tiltag. Ikke desto mindre omfattede mange landdistriktsud -
viklingsplaner fra starten visse foranstaltninger (investeringer, uddannelse, landbrugsmiljøforanstaltninger), der var 
rettet mod vandrelaterede mål.
Kommissionens svar 70
I 2007-2013 var støtten til obligatoriske opbevaringsanlæg for husdyrgødning begrænset til anlæg, der var resultatet 
af de nye EU-standarder, der fulgte af nitratdirektivet som gennemført af medlemsstaterne.
I perioden 2014-2020 er den særlige foranstaltning til gennemførelse af foranstaltninger, der er knyttet til vandram -
medirektivet, blevet programmeret i en række programmer.
Endvidere bemærkede Kommissionen i forbindelse med vedtagelsen af programmerne for 2014-2020, at medlems -
staterne skulle gøre mere brug af målretning, herunder i forbindelse med vandproblemer.
Det er op til medlemsstaterne at pålægge bøder i forbindelse med vandbeskyttelse (ud over reglerne om krydsover -
ensstemmelse), hvis der er behov for det, og i tilfælde, hvor det individuelle ansvar for forureningen kan fastslås.
Efter Kommissionens opfattelse er der ingen iboende vanskeligheder med at anvende princippet om, at forurene -
ren betaler, på landbruget. F.eks. kunne der opkræves en afgift på kunstgødning eller husdyrgødning. Ambitiøse 
nitrathandlingsprogrammer og grundlæggende foranstaltninger under vandrammedirektivet kunne omfatte klare 
kontrolforanstaltninger med henblik på at reducere forureningen ved kilden.
Se også Kommissionens svar til punkt 91 og 99.
125
Den fælles landbrugspolitiks nye og mere miljøvenlige arkitektur med grønnere krav i søjle 1 påvirker udviklingen 
af landdistrikterne. De foranstaltninger, der støttes inden for rammerne af disse forgrønnelseskrav, kan ikke være 
omfattet af landbrugsmiljøforanstaltninger med henblik på at undgå dobbeltfinansiering.
Når det relevante retsgrundlag ikke er på plads, kan visse foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne ikke 
aktiveres. Dette er tilfældet med foranstaltningen vedrørende betalinger efter vandrammedirektivet, der kun kan 
gennemføres, når vandområdeplanerne og deres indsatsprogrammer er udarbejdet. Medlemsstaterne har dog 
mulighed for at ændre deres programmer i hele programmeringsperioden.
Selv om sådanne ændringer kunne føre til ekstra administrativt arbejde, skal de betragtes i lyset af den ekstra mer -
værdi, de skaber ved at nå målene og prioriteringerne i programmerne.
Anbefaling 3 a)
Kommissionen accepterer denne anbefaling og er ved at gennemføre den. Når medlemsstaterne reviderer deres 
nitratsårbare zoner og nitrathandlingsprogrammer, anmoder Kommissionen om, at oplysningerne om landbrugets 
næringsstofbelastning i medfør af vandrammedirektivet tages i betragtning. Det er vigtigt at kontrollere forureningen 
ved kilden, navnlig i medlemsstater, hvor de nationale regler om gennemførelse af nitratdirektivet er det eneste 
retlige instrument til kontrol af landbrugets næringsstoftab.
Medlemsstaterne skal i forbindelse med den anden række af vandområdeplaner rapportere om, hvorvidt gennem -
førelsen af nitratdirektivet er tilstrækkelig til at tackle landbrugets næringsstofforurening, og hvilke grundlæggende 
og supplerende foranstaltninger under vandrammedirektivet der vil blive planlagt for at tackle dette. Dette vil gøre 
det lettere for medlemsstaterne og Kommissionen at forstå, hvor der skal gøres en yderligere indsats.
Anbefaling 3 b)
Kommissionen bemærker, at anbefalingerne er rettet til medlemsstaterne.
126
Med hensyn til EU-strategien for Østersøområdet lagde medlemsstaterne sig fast på en meget »let« forvaltnings -
struktur. Der blev ikke oprettet nogen nye institutioner eller rådssammensætninger. Kommissionen mener, at 
EU-strategien for Østersøområdet effektivt har bidraget til at fremme miljøbeskyttelsen i Østersøområdet.
Kommissionens svar 71
127
Kommissionen mener, at det kan påvises, at bestemte »flagskibe« bidrager til næringsstofreduktionen. Flagskibe tje -
ner en lang række formål, og selv projekter i lille målestok kan være vigtige drivkræfter for udviklingen. De konkrete 
resultater og virkninger af de politiske mål kan kun ses i et meget langsigtet perspektiv.
128
Kommissionen er enig i Rettens analyse og ville have foretrukket, at EU-strategien for Østersøområdet i højere grad 
var forankret i ESI-programmerne for Østersøområdet. Den noterer sig, at omfanget af opbakning til strategien varierer 
mellem de pågældende medlemsstater og regioner og således afspejler forskellige nationale og regionale prioriteter.

SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU
Gratis publikationer:
  et eksemplar:  
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  /f_lere eksemplarer eller plakater/kort:  
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)  
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)  
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)  
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).
(*)  Oplysningerne er gratis ligesom de /f_leste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve  
penge for opkaldet).
Betalingspublikationer:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Østersøen er et af verdens mest forurenede have, og det er 
en stor udfordring at bekæmpe eutrofieringen, som 
skyldes næringsstofbelastningen fra især landbrug og 
byspildevand. Under Helsingforskonventionen er alle de 
EU-medlemsstater og lande uden for EU, der grænser op 
til Østersøen, engageret i at beskytte Østersøens miljø, og 
det samme er EU. I henhold til EU-lovgivningen skal 
medlemsstaterne gennemføre foranstaltninger for at 
bekæmpe for store tilførsler af næringsstoffer og opnå en 
god miljøtilstand i deres havområder. EU medfinansierer 
nogle af disse foranstaltninger. Vi undersøgte, om EU’s 
indsats effektivt har hjulpet medlemsstaterne med at 
reducere næringsstofbelastningen i Østersøen. Vi 
konkluderede, at indsatsen har ført til begrænsede 
fremskridt med hensyn til reduktion af næringsstoffer, og 
vi fremsætter en række anbefalinger, der tager sigte på at 
forbedre effektiviteten af indsatsen til bekæmpelse af 
eutrofiering i  Østersøen.
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET