(...PICT...)

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET

om de opnåede resultater og om kvalitative og kvantitative aspekter af gennemførelsen af Fonden for De Ydre Grænser i perioden 2007-2009 (rapport udarbejdet i henhold til artikel 52, stk. 3, litra b) i Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 574/2007/EF af 23. maj 2007)

1. INDLEDNING

Den Europæiske Union oprettede for perioden 2007-2013 rammeprogrammet om solidaritet og forvaltning af migrationsstrømme med en samlet bevilling på 4 032, 23 mio. EUR, der i øjeblikket er programmeret. Rammeprogrammet udgøres af fire fonde og har til formål at sikre en rimelig ansvarsfordeling mellem medlemsstaterne, for så vidt angår den finansielle byrde, der følger af indførelsen af en integreret forvaltning af Unionens ydre grænser og gennemførelsen af fælles politikker for asyl og indvandring [1].

En af de fire fonde er Fonden for De Ydre Grænser [2] oprettet for perioden 2007-2013 med en samlet ramme på 1 820 mio. EUR. Dette beløb suppleres af bidrag fra de associerede Schengen-lande Norge, Island, Schweiz og Liechtenstein, der har deltaget i fonden siden 2010.

Tabel 1: Fonden for De Ydre Grænser - EU's budget 2007-2013

* Beløbet omfatter bidragene i 2009 og 2010.

** Tallene for 2013 er overslag.

I henhold til basisretsakten om oprettelse af fonden skal Kommissionen forelægge en foreløbig rapport om de opnåede resultater og de kvalitative og kvantitative aspekter af gennemførelsen af fonden [3].

Rapporten indeholder de opnåede resultater i de årlige programmer 2007-2009 indsamlet på grundlag af rapporter fra medlemsstaterne i andet halvår af 2010 [4] suppleret med foreliggende oplysninger i Kommissionen i første kvartal 2011. Resultaterne er foreløbige og afventer godkendelse af de endelige rapporter om gennemførelsen af programmerne [5].

Rapporten giver også input til reflektionsprocessen om de fremtidige instrumenter.

2. FONDENS FORMÅL OG ANVENDELSESOMRÅDE

Fondens generelle formål er at hjælpe Schengen-landene opfylde en af de vigtigste forpligtelser i henhold til Schengen-reglerne, nemlig at sikre effektiv og ensartet kontrol af de ydre grænser. Den bidrager endvidere til udviklingen af den fælles visumpolitik ved på den ene side at bekæmpe ulovlig indvandring og på den anden side lette lovlig rejseaktivitet til medlemsstaterne. Eftersom alle medlemsstater, der deltager i Schengen-samarbejdet, drager fordel af princippet om personers fri bevægelighed, er hver medlemsstat i Schengen-området interesseret i den effektivitet, hvormed andre kontrollerer de ydre grænser, som de har ansvaret for. Effektiv kontrol af de ydre grænser er derfor en nødvendig konsekvens af personers fri bevægelighed inden for EU.

Fonden for De Ydre Grænser trådte i kraft i den nye geopolitiske sammenhæng, der opstod efter udvidelsen af Den Europæiske Union i 2004 og med beslutningen om at ophæve de indre grænser og udvide Schengen-området med ni medlemsstater i december 2007, hvilket flyttede placeringen af de ydre grænser, ophævede en del af de ydre landegrænser (primært i Tyskland og Østrig) og indførte nye fysiske ydre grænser, som skal beskyttes på vegne af andre Schengen-lande.

Fonden for De Ydre Grænser tager sig af spørgsmål, der opstår som følge af denne nye situation, og indfører en mekanisme til deling af ansvaret for grænseforvaltning blandt alle deltagende medlemsstater i henhold til princippet om solidaritet.

Fonden bidrager således til at nå EU's vigtigste politiske målsætninger inden for grænseforvaltning og visum:

· opnåelse af effektiv og ensartet kontrol ved de ydre grænser gennem styrkelse af det integrerede grænseforvaltningssystem

· støtte til udviklingen, forberedelsen, gennemførelsen, forvaltningen og koordineringen af store it-systemer, som er nødvendige for effekt grænsekontrol, migrationskontrol og visumprocedurer, især anden generation af Schengen- informationssystemet (SIS II) og visuminformationssystemet (VIS), herunder systemernes biometriske aspekter

· yderligere udvikling af den fælles visumpolitik med henblik på at lette lovlig rejseaktivitet, bekæmpe ulovlig indvandring, bekæmpe visumsvindel og forbedre lokalt konsulært samarbejde.

I perioden 2007-2009 deltog 23 medlemsstater i fonden. Det Forenede Kongerige og Irland deltager ikke i fonden. I overensstemmelse med protokollen valgte Danmark at deltage i fonden. På grundlag af tiltrædelsesakten til EU drog Bulgarien og Rumænien i perioden 2007-2009 fordel af Schengen-facilitet II (Schengen-delen af likviditetsstrømmen og Schengen-facilitet) som forberedelse til disse landes optagelse i området uden indre grænser. Udgiftsarten under denne facilitet er i princippet sammenfaldende med støtteberettigede udgifter under fonden. Bulgarien og Rumænien begyndte således først deres deltagelse i fonden efter udløbet, dvs. siden 2010. Tre associerede lande, Norge, Island og Schweiz, har også først deltaget i fonden siden 2010.

Fonden gennemføres primært af medlemsstaterne [6] ved delt forvaltning. På baggrund af EU's strategiske retningslinjer og i samråd med Kommissionen har hver støttemodtager udviklet en flerårig programmeringsstrategi om anvendelsen af de tildelte midler under fonden. Strategien udgør rammerne for gennemførelsen af foranstaltningerne gennem årlige programmer. De årlige programmer fastsætter de foranstaltninger, der skal gennemføres i medlemsstaterne, og definerer deres formål og anvendelsesområde, støttemodtagerne, de forventede resultater og finansieringsrammen. De årlige programmer skal være sammenhængende med strategien i det flerårige program.

Foranstaltninger gennemført af medlemsstaterne samfinansieres af fonden inden for de fem prioriteter fastlagt i disse EU-retningslinjer [7]: 1) den gradvise indførelse af det fælles integrerede grænseforvaltningssystem (infrastruktur og udstyr, grænsekontrol), 2) nationale dele af et europæisk system for overvågning af de ydre grænser og et permanent europæisk kystvagtsnetværk ved søgrænserne mod syd, 3) udstedelse af visa og bekæmpelse af ulovlig indvandring (konsulater og konsulært samarbejde), 4) de it-systemer, der er nødvendige for gennemførelsen af EU's retlige instrumenter (SIS, VIS) samt 5) den konsekvente og effektive anvendelse af EU-retten vedrørende ydre grænser og visa (Schengen-grænsekodeks, visumkodeks, uddannelse, risikoanalyse, grundlæggende uddannelsesprogram).

Fondens bidrag til projekter i medlemsstaterne er fastsat til 50 % af de samlede udgifter til en foranstaltning og til 75 % for medlemsstater, der omfattes af Samhørighedsfonden, og for foranstaltninger, der afspejler specifikke prioriteter anført i de strategiske retningslinjer.

Som led i programmerne for Litauen gives der støtte til Litauens gennemførelse af den særlige transitordning (STS) for borgere fra Den Russiske Føderation, der rejser igennem EU's område til og fra Kaliningradregionen. Den særlige transitordning yder støtte til dækning af mistede gebyrer for transitgebyrer og yderligere omkostninger ved gennemførelsen af ordningen i overensstemmelse med protokollerne for tiltrædelsesakten til EU og de specifikke prioriteter i basisretsakten. I perioden 2007-2010 blev der hvert år stillet 15 mio. til rådighed. I perioden 2011-2013 stilles der hvert år 16 mio. til rådighed. Fonden er efterfølgeren til det særlige transitprogram for Kaliningrad (2004-2006), som sikrede Litauen 40 mio. EUR til gennemførelse af ordningen.

Ud over bidraget til de nationale programmer kan op til 6 % af fondens disponible midler forbeholdes fællesskabsforanstaltninger, primært med henblik på at støtte visumpolitik og akutte situationer ved de ydre grænser. Projekterne udføres ved hjælp af direkte forvaltning, og fondens bidrag kan beløbe sig til 90 % af en foranstaltnings samlede støtteberettigede omkostninger.

Desuden stilles op til 10 mio. EUR hvert år til rådighed under specifikke foranstaltninger til at sætte ind mod svagheder ved strategiske grænseovergangssteder. Fondens bidrag må ikke overstige 80 % af en foranstaltnings samlede støtteberettigede omkostninger. Foranstaltningerne har til formål at supplere de aktiviteter, der udføres under de nationale årlige programmer. Mens programmerne giver mulighed for en mere strategisk indsats, er de specifikke foranstaltninger forbeholdt behov, der opstår ved specifikke grænsesektioner identificeret i en risikoanalyse foretaget af Frontex-agenturet. EU's finansielle bistand er begrænset til en periode på højst 6 måneder.

3. INPUT FRA EU I 2007-2009

3.1. EU-midler stillet til rådighed for medlemsstaterne og tilsvarende national finansiering

Den samlede ramme for hver medlemsstats årlige program defineres på grundlag af specifikke, objektive kriterier, som afspejler situationen i den enkelte medlemsstat med hensyn til de forpligtelser, som den har påtaget sig på vegne af eller til gavn for EU som helhed inden for det pågældende politikområde. For at gøre kriterierne gældende anvendes kvantitative data, som afspejler den enkelte medlemsstats indsats, f.eks. længden af de ydre grænser, der skal beskyttes, og antallet af personer, der passerer dem, antallet af konsulater og arbejdsbyrden i forbindelse med visumforvaltning [8].

Fondens disponible midler stiger hvert år (se tabel 1). I rapporteringsperioden blev næsten 30 % af fondens samlede ramme stillet til rådighed for foranstaltninger gennemført under både delt og direkte forvaltning, svarende til et beløb på 525 mio. EUR.

Tabel 2: EU's budget, Fonden for De Ydre Grænser, 2007-2009

Fondens tildelinger i 1 000 EUR | 2007 | 2008 | 2009 |

Medlemsstater i alt | 144 800 | 134 330 | 154 872 |

Den særlige transitordning | 15 000 | 15 000 | 15 000 |

Fællesskabsforanstaltninger | 10 200 | 10 170 | 5 628 |

Specifikke foranstaltninger | 0 | 10 000 | 10 000 |

I ALT | 170 000 | 169 500 | 185 500 |

2007-2009 i alt | 525 000 |

% af 2007-2013 i alt | 28 % |

I de første tre år blev 69 årlige programmer godkendt, hvilket forpligtede EU-midler for mere end 434 mio. EUR.

Figur 1: 2007-2009 EU-midler til nationale programmer

(...PICT...)

· De største støttemodtagere var Spanien (94,4 mio. EUR), Italien (59,8 mio. EUR) og Grækenland (50,7 mio. EUR). Deres samlede tildeling tegnede sig for næsten 50 % af det samlede beløb for alle deltagende medlemsstater.

· Hvis beløbene afsat til den særlige transitordning tages i betragtning, udgjorde den samlede tildeling til Litauen for perioden 2007-2009 55,4 mio. EUR, hvilket gør Litauen til den tredjestørste modtager af fonden, før Grækenland.

· Hvad angår tildelte finansielle midler, modtog følgende syv medlemsstater mellem 3 % og 7 % af de samlede tildelinger for 2007-2009 og kan anses for at være mellemstore støttemodtagere: Frankrig (30,3 mio. EUR), Tyskland (24,5 mio. EUR), Polen (23,8 mio. EUR), Malta (22,8 mio. EUR), Ungarn (19,4 mio. EUR), Finland (16,4 mio. EUR) og Slovenien (16,1 mio. EUR).

· De øvrige medlemsstater modtog mellem 0,03 % og 2 % og kan klassificeres som små støttemodtagere: Belgien (5,2 mio. EUR), Cypern (7,5 mio. EUR), Danmark (2,1 mio. EUR), Estland (8,8 mio. EUR), Letland (5,3 mio. EUR), Luxembourg (0,14 mio. EUR), Nederlandene (9,8 mio. EUR), Portugal (9,3 mio. EUR), Slovakiet (3,4 mio. EUR) og Sverige (4,1 mio. EUR), Tjekkiet (5,6 mio. EUR) og Østrig (4,5 mio. EUR).

Figur 2: EU's midler og tilsvarende national finansiering 2007-2009

(...PICT...)

For 2007, 2008 og 2009 planlagde medlemsstaterne tilsvarende finansiering med henholdsvis 125,9 mio. EUR, 68,3 mio. EUR og 111,7 mio. EUR. De midler, der var afsat til teknisk bistand til forvaltning af fonden i medlemsstaterne beløb sig til henholdsvis 6 mio. EUR, 6,5 mio. EUR og 6,6 mio. EUR.

Med hensyn til udnyttelsen af tildelingerne ifølge indberetninger i løbet af 2010 har medlemsstaterne samlet set haft et stort forbrug af bevillingerne i de første år (omkring 90 % i 2007 og 2008). Udnyttelsen i 2009 ligger på 70 %, men indberetningerne omfattede ikke hele gennemførelsesperioden. Flere store støttemodtagere, f.eks. Spanien, Litauen og Malta, har konsekvent indgået forpligtelser for hele tildelingen. Udnyttelsen har været lavere for Italien og Grækenland (90 % og 60-70 %).

3.2. EU-midler afsat til fællesskabsforanstaltninger og specifikke foranstaltninger

Der er afsat 13 591 710 EUR til gennemførelsen af fællesskabsforanstaltningerne i løbet af rapporteringsperioden. Beløbet dækker 14 projekter om samarbejde mellem medlemsstaterne om indvandringsforbindelsesofficerer og fire om etablering af fælles ansøgningscentre i tredjelande. Formålet med disse foranstaltninger var at sikre koordineret gennemførelse af fælles visumpolitik på lokalt plan og samtidig dele ansvar og samle tilgængelige ressourcer. Et eksempel på forbedret samarbejde på dette område er Belgiens og Portugals projekt "Schengen House" i Kinshasa. Dette muliggjorde, at ressourcerne kunne deles, hvilket resulterede i et fald i omkostningerne til visumbehandling. Sådanne projekter letter og forbedrer gennemførelsen af europæisk visumpolitik og baner vejen, så andre medlemsstater kan rette deres politik mod at nå målene i Stockholmprogrammet om intensiveringen af regionalt konsulært samarbejde. De forhindrer svigagtig udstedelse af visum og skaber momentum for at nå en ny fase i udformningen af den fælles visumpolitik under hensyntagen til medlemsstaternes kompetencer på dette område.

Der er endvidere blevet foretaget undersøgelse af koncepter for grænseovervågningsinfrastruktur, et sikkert kommunikationsnetværk og et førgrænseefterretningsbillede inden for rammerne af det europæiske grænseovervågningssystem (EUROSUR), samarbejde mellem grænsevagter og toldmyndigheder, der arbejder ved EU's ydre grænser samt et elektronisk system for rejsetilladelser (ESTA) for EU.

I perioden 2008-2009 blev 18 397 314 EUR afsat til specifikke foranstaltninger samfinansieret ved grænsesektioner i Italien, Grækenland, Malta og Spanien anført som værende i største fare i Frontex' vurderinger. Foranstaltningerne forstærker kapaciteten i de medlemsstater, der står over for et øget migrationspres. For at reducere presset på søgrænserne blev der eksempelvis i Italien bl.a. anvendt tværfaglige grupper (herunder sprogfolk og psykologer) samt udstyr til at forbedre identifikationen af migranter. I Grækenland blev der indkøbt motorcykler til patruljering for at forbedre den græske kystvagts overvågningskapacitet langs kysten af den østlige del af Det Ægæiske Hav. Grækenland har desuden planer om at gennemføre et projekt, der har til formål at oprette et integreret overvågningssystem for en bestemt del af grænsen til Tyrkiet.

4. FORBEREDELSE AF GENNEMFØRELSE I MEDLEMSSTATERNE

4.1. Lancering af fonden

Kommissionen vedtog gennemførelsesbestemmelserne for fonden [9], fælles for alle fire fonde, for at sikre en harmoniseret anvendelse og udarbejde fælles skabeloner for programmering og rapportering. Bestemmelserne fastsætter udvælgelsesprocedurer og kriterier for berettigelse til støtte til udgifter afholdt under fonden. En anden vigtig del af retningslinjerne bestod af udformningen, i tæt samarbejde med medlemsstaterne, af en håndbog om støtteberettigelse med praktiske eksempler og bedste praksis om projektforvaltning. Der blev arrangeret informationsmøder om reglerne for udgifternes støtteberettigelse, og håndbogen blev opdateret med jævne mellemrum. Yderligere generelle retningslinjer blev givet ved møder i "SOLID-udvalget" og ved tre konferencer om fondene (i 2008 om fondene generelt og i 2009 for revisionsmyndighederne og om programmering og evaluering).

4.2. Indførelse af sikkerhed for udgifternes formelle rigtighed og lovlighed

Selv om medlemsstaterne står for forvaltningen af midlerne under programmerne, har Kommissionen det endelige ansvar for det overordnede retsgrundlag og for gennemførelsen af EU's budget. Ansvaret udøves ved uddelegering af visse opgaver til medlemsstaterne betinget af den krævede kontrol og rapportering. I den forbindelse er medlemsstaterne ansvarlige for at etablere et forvaltnings- og kontrolsystem i overensstemmelse med kravene fastsat i basisretsakten.

Medlemsstaterne udpegede 1) en ansvarlig myndighed med ansvar for forvaltningen af programmet, i givet fald støttet af en myndighed, til hvilken der uddelegeres opgaver, 2) en revisionsmyndighed med ansvar for at efterprøve, at forvaltnings- og kontrolsystemet fungerer effektivt, og 3) en godkendelsesmyndighed, der godkender udgiftsanmeldelser, før de sendes til Kommissionen. Disse myndigheder har i fællesskab ansvaret for at sikre forsvarlig økonomisk forvaltning af midlerne, der tildeles medlemsstaterne.

Medlemsstaterne har i almindelighed valgt at placere den ansvarlige myndighed og godkendelsesmyndigheden i ét organ og revisionsmyndigheden i et andet organ. Dette valg skyldes den kendsgerning, at fonden som følge af dens anvendelsesområde og art primært gennemføres af offentlige institutioner, som ofte er placeret i den samme enhed som eller under ledelse af dem, der forvalter fonden. I sådanne tilfælde kræver gennemførelsesbestemmelserne, at revisionsmyndighedens uafhængighed forstærkes, dvs. placering af myndigheden uden for udgør bedste praksis.

Medlemsstaterne placerede almindeligvis den ansvarlige myndighed i indenrigsministeriet (alle medlemsstater undtagen FR, EL og NL, DE, DK, LU og SE). 9 medlemsstater har udpeget en myndighed med ansvar udelukkende for gennemførelsen af Fonden for De Ydre Grænser, og 14 medlemsstater besluttede at oprette en fælles myndighed for to eller flere af fondene under rammeprogrammet.

Beskrivelserne af systemerne blev gennemgået med henblik på overholdelse af basisretsakten, før de første beløb blev udbetalt. Med udgangspunkt i gennemgangen af beskrivelserne, systemrevisionerne og andre foreliggende oplysninger om gennemførelsen af fonden viser det sig, at de fleste af medlemsstaterne har oprettet robuste systemer. "Udtalelser uden forbehold" blev givet for 15 beskrivelser af systemerne, mens 8 medlemsstater modtog en "udtalelse med forbehold med begrænsninger" og blev opfordret til at revidere visse dele af beskrivelsen. De identificerede svagheder blev anset for at have en begrænset virkning. Dette vedrørte især garantien for revisionsmyndighedens uafhængighed, når fonden blev gennemført ved hjælp af "gennemførelsesorganets metode" (hvor en foranstaltnings karakteristika ikke gør det muligt at vælge, hvem der kan gennemføre den, eller som følge af en potentiel støttemodtagers retlige eller faktiske monopol).

Mellem 2008 og 2010 blev der desuden udført systemrevisioner i 14 medlemsstater. De fleste systemer syntes at fungere tilfredsstillende, men nogle forbedringer var nødvendige. Medlemsstaterne blev især anmodet om at formalisere udpegningen af myndigheder, at styrke dokumentationspraksis i forbindelse med projektudvælgelsesprocedurer og foretage rettidig underskrivelse af aftaler med individuelle projektstøttemodtagere.

Kommissionen foretog en række besøg for at kontrollere overholdelsen og realiseringen af programmålene. Aktiviteter i forbindelse med overvågning startede reelt i 2009. Disse aktiviteter er videreført i de efterfølgende år.

4.3. Definition af nationale strategier for anvendelsen af EU's midler

I de flerårige programmer definerede medlemsstaterne deres situation med hensyn til institutionel opbygning, politikker samt nationale bestemmelser og fremtidige udfordringer. Denne flerårige programmering var medvirkende til på systematisk måde at definere, hvordan disse bestemmelser kunne overholdes. Den tilskyndede til fremtidig planlægning af flerårige investeringer på nationalt plan og samlede de primære offentlige myndigheder i en kombineret og integreret indsats med det formål at identificere strategiske mål på lang og mellemlang sigt.

Medlemsstaterne påpegede, at det i forbindelse med det stadigt stigende migrationspres og udviklingen af teknologiske og sikkerhedsmæssige krav fortsat var en udfordring at opfylde EU's bestemmelser om grænsekontrol og visumforvaltning på tilfredsstillende vis under hensyntagen til de disponible nationale ressourcer og strukturer. På baggrund af disse krav, EU's projekter om to store it-systemer og nødvendigheden af at overholde ny EU-lovgivning på dette område identificerede de flerårige programmer følgende mål:

Prioritet | Hovedmål/programmeret beløb/berørte medlemsstater |

1: Gradvis indførelse af det fælles integrerede grænseforvaltningssystem | udbygning af grænsekontrol: modernisering af infrastruktur, transportmidler og udstyr til kontrol og overvågningforbedring af koordineringen på nationalt plan og med andre medlemsstater via ikt-systemer, der giver mulighed for udveksling af oplysninger i realtidtransportmidler og udstyr til brug ved operativt samarbejde med Frontex |

| Beløb: 543 697 746,36 EURVedrører alle medlemsstater (23) |

2: Nationale dele i et europæisk system for overvågning af de ydre grænser | forbedring af grænseovervågningskapaciteten med hensyn til infrastruktur og udstyr sammenkobling og integrering af eksisterende kommunikationssystemer til ét omfattende overvågningssystemoprettelse af nationale koordineringscentre som de fremtidige knudepunkter i Eurosur-netværket |

| Beløb: 797 829 115,38 EURVedrører følgende medlemsstater: BE, EE, FR, EL, HU, IT, LV, MT, NL, PL, PT, SI, ES, SE (14) |

3: Visa og bekæmpelse af ulovlig indvandring | forbedring af visumbehandlingsprocessen: investering i infrastruktur og udstyr, især udstyr til optagelse af biometriske data, og således lette visumkontrollen og øge effektiviteten i bekæmpelsen af visummisbrugforbedret sikkerhed i konsulater gennem investering i infrastruktur og udstyrmere effektiv bekæmpelse af dokumentsvig ved hjælp af moderne udstyr til afsløring samt anvendelse af dokumentrådgivere forbedret konsulært samarbejde med andre medlemsstater, deling og samling af ressourcer, herunder gennem etableringen af fælles ansøgningscentreforbedret forvaltning af migrationsstrømme af tredjelandsstatsborgere til Schengen-området gennem anvendelse af informationsforbindelsesofficerer og udbygning af netværket med informationsforbindelsesofficerer i samarbejde med andre medlemsstater |

| Beløb: 64 868 225,91 EURVedrører følgende medlemsstater: AT, BE, CY, CZ, DE, DK, EL, ES, FI, IT, LU, HU, MT, NL, PL, SE, SI (17) |

4: It-systemer inden for området de ydre grænser og visa | udvikling, test og tilpasning af den nationale del af visuminformationssystemet, herunder installation af en sikker forbindelse mellem de konsulære myndigheder, grænseovergangsstederne og den centrale enhed i visuminformationssystemet (VIS)udvikling af det foreløbige system SISone4all efterfulgt af test og installation af den nationale del af anden del af Schengen-informationssystemet (NSIS II) og migration fra SISI/SISone4all til SIS IIyderligere udvikling af systemer til automatisk overførsel af oplysninger om passagererforbedring af koordineringen af informationsstrømmen via moderne kommunikationsteknologi |

| Beløb: 191 379 999,30 EURVedrører alle medlemsstater (23) |

5: Konsekvent og effektiv anvendelse af EU-retten vedrørende de ydre grænser og visa | uddannelse af og seminarer for grænsevagter og medarbejdere ved de konsulære repræsentationer for at forbedre deres operationelle kompetence, ekspertise og viden om EU-standarder (Schengen-grænsekodeks og visumkodeks) samt bedste praksisudvekslings- og/eller udstationeringsprogrammeroprettelse af netværk til deling af oplysninger og erfaringer blandt medlemsstaterne og udvikling af nye arbejdsmetoderøget mulighed for at grænsevagterne kan udføre grænsekontrol ved brug af ny teknologi gennem innovativt uddannelsesmateriale og innovative uddannelsesmetoder, simulatorer osv.mere effektiv vurdering og forvaltning af migrationsstrømme gennem forbedret risikoanalyse |

| Beløb: 41 552 119,94 EURVedrører følgende medlemsstater: AT, BE, CY, CZ, DE, EE, EL, ES, FI, FR, IT, HU, LT, LU, LV, NL, PL, SE, SI (19) |

Medlemsstaterne påregner i hele perioden med fonden at fordele de højeste beløb til styrkelse af grænsekontrolaktiviteter i sig selv (prioritet 1 og 2), hvilket udgør 81 % af de anslåede disponible bevillinger. Der planlægges imidlertid også betydelige EU-midler til realiseringen af de it-systemer, der skal støtte disse aktiviteter (prioritet 4).

Relevansen af prioriteterne uanset de tildelte midler kan måles ved hjælp af antallet af medlemsstater, der vælger at udføre foranstaltninger under hver af dem:

· Alle medlemsstater besluttede at gennemføre aktiviteterne under prioritet 1 og 4.

· Selv om de er mindre betydelige med hensyn til det samlede beløb, skønnes prioritet 3 og 5 alligevel at være af vigtighed, eftersom henholdsvis 17 og 19 medlemsstater påregner aktiviteter under disse to prioriteter.

· Prioritet 2, som i sig selv planlægges at dække næsten halvdelen af de anslåede midler, vedrører i første række medlemsstater, der deltager i den første fase af udviklingen af EUROSUR, dvs. lande i Middelhavsområdet og de tilstødende dele af Atlanterhavet samt lande ved EU's østlige ydre grænse. Andre lande vil tilslutte sig systemet på et senere tidspunkt. Kun 14 medlemsstater har planlagt aktiviteter under denne prioritet i deres flerårige strategier, og nogle af disse har besluttet at planlægge dem senere i forløbet.

Figur 3: Flerårig programmering pr. prioritet

(...PICT...)

Eksempler på strategisk programmering fremlagt i de flerårige programmer

Spanien 85 % af det vejledende budget for 2007-2013 er programmeret til overvågningskapacitet under prioritet 2. Disse investeringer dækker primært brugen af SIVE (Integrated External Borders Surveillance System) på De Kanariske Øer og Balearerne samt Levante (Spaniens østlige middelhavskystregion). Hver SIVE-installation består af flere stationer udstyret med radar og optiske sensorer til at opspore og identificere små både (motorbåde og små fiskerfartøjer), før de når kysten. De generelle oplysninger, der indsamles af hver station, sendes til og opbevares centralt på et kommando- og kontrolcenter. Der kan således på et tidligt tidspunkt træffes nødvendige foranstaltninger til at sikre søgrænsen og undgå ulykker med tragiske konsekvenser. |

Frankrig Et vigtigt strategisk mål for Frankrig er udbygningen af det maritime overvågningssystem "Spationav". Varslings- og informationssystemet har til formål at informere maritime og territoriale præfekter, men også alle centre for koordinering og overvågning af ydre grænser, om bevægelser mod kystlinjen i næsten realtid. De påtænkte investeringer bør dække det mest moderne udstyr, såsom højfrekvensradarer, ubemandede luftfartøjer og overfladekøretøjer, geostationære satellitter, sensorer osv. samt udvikling og sammenkobling af relevante it-værktøjer. Det mest avancerede trin i udviklingen vil omfatte sikring af interoperabilitet med overvågningssystemerne i andre medlemsstater. |

Italien Italien anfører som et af sine hovedmål forbedret effektivitet og interoperabilitet af de eksisterende informationssystemer til grænseforvaltning. Dets kommunikationsnetværkssystemer og -strukturer udbygges, og der udvikles nye værktøjer. Det fremtidige grænseinformationssystem vil eksempelvis lette dokumentkontrol i forreste linje ved integrering af traditionel og elektronisk teknologi til læsning af rejsedokumenter. |

Tyskland I betragtning af landets geografiske placering (begrænsede fysiske ydre grænser) ligger merværdien af den tyske strategi i støtte til førgrænseforanstaltninger i tredjelande. Fonden vil i væsentlig grad udvide netværket af indvandringsforbindelsesofficerer og dokument- og visumrådgivere i indvandrernes oprindelseslande med henblik på at bekæmpe dokumentsvig samt sikre, at overholdelse af betingelserne for indrejse i Schengen-området kontrolleres allerede før, indvandrerne ankommer til grænsen. |

FinlandEftersom en operationsdygtig flåde af patruljebåde er et væsentligt element i opretholdelsen af troværdig grænseovervågning og bekæmpelse af ulovlig indvandring, har Finland defineret moderniseringen af sin flåde som et af hovedmålene under fonden. Alle patruljebåde vil blive udskiftet med en model, der er fuldstændigt tilpasset miljøet i Østersøen og standarderne for fælles Frontex-operationer. Bådene vil være udstyret med ny ombordværende overvågningsteknologi, herunder varmefølsomme kameraer, optisk udstyr til brug i mørke og telekommunikationsløsninger til at gøre brug af registre og situationsfornemmelse til søs. |

Polen Efter Polens tiltrædelse til EU og Schengen-området blev grænserne til Den Russiske Føderation, Hviderusland og Ukraine samt Østersøen og internationale lufthavne EU's ydre grænser. Landegrænsen på ca. 1 185 km er en af de længste sektioner bevogtet af én medlemsstat. 70 % af det vejledende budget for 2007-2013 er programmeret til modernisering af grænseinfrastruktur og opgradering af ikt-systemer, som er nødvendige til grænsekontrol og overvågning ved denne grænse. Dette omfatter modernisering af eksisterende lokaler og bygning af nye grænsevagtsposter, etableringen af nye radiotårne til at strømline kommunikationssystemerne, et område for grænsevagtshunde, anlæg af helikopterlandingspladser, anlæg og ændring af vejbaner osv. |

Slovenien Med sin placering for enden af "Balkanruten" står Slovenien over for menneskesmugling, ulovlig indvandring og anden grænseoverskridende kriminalitet. Fonden anvendes til at bygge på investeringerne foretaget med PHARE-programmet og Schengen-faciliteten til effektiv kontrol af den ydre grænse med Kroatien. Investeringerne omfatter infrastruktur ved 20 grænseovergange, transportmidler og teknisk udstyr, f.eks. stationære og mobile scannere af biometriske pas og fingeraftryk. Endvidere vil kommunikationen blive forbedret med erstatningen af eksisterende analoge radiostationer med et moderne digitalt TETRA-system. |

5. GENNEMFØRELSE AF 2007-, 2008- OG 2009-PROGRAMMERNE

Dette afsnit præsenterer og sammenligner fakta og tal om gennemførelsen af de årlige programmer for 2007, 2008 og 2009 som rapporteret af medlemsstaterne i 2010. Oversigten er ikke baseret på resultater af projekter, der er gennemført og opgjort finansielt, eftersom de endelige rapporter for 2007 og 2008 er under behandling, og det årlige program for 2009 stadig er i gang; de endelige rapporter skal først foreligge senest 31. marts 2012. Da fristen for anmodning om revision af foranstaltningerne i det årlige program for 2009 desuden var 31. marts 2011, stemmer oversigtens tal om programmerede foranstaltninger muligvis ikke helt overens med de foranstaltninger, der reelt er blevet gennemført i medlemsstaterne.

5.1. Udvælgelsesprocessen og de største støttemodtagere

5.1.1. Den generelle metode

Fonden griber ofte ind på områder, hvor de nationale myndigheder enten har retligt monopol, eller hvor det af sikkerhedsmæssige årsager ikke er muligt med en offentlig indkaldelse af forslag. Foranstaltninger under fonden gennemføres derfor i overvejende grad med "gennemførelsesorganets metode", hvor den ansvarlige myndighed beslutter at gennemføre projekter alene eller i samarbejde med andre nationale forvaltningsorganer på baggrund af disses specifikke kompetencer. Allerede under udarbejdelsen af de årlige programmer identificerer den ansvarlige myndighed projektstøttemodtagerne og de foranstaltninger, der skal udføres. Eftersom fonden er udformet til forskellige politikområder, er det væsentligt at involvere alle relevante aktører på et tidligt tidspunkt for at opnå en afbalanceret tilgang til fondens gennemførelse.

5.1.2. Udvælgelsesprocedure

Udvælgelsesprocedurerne blev fulgt for at afgøre, hvilke foranstaltninger der skulle tages op i de årlige programmer, samtidig med at interessekonflikter blev forhindret, og princippet om økonomisk fordelagtighed blev overholdt. Den mest almindelige procedure gik ud på at iværksætte indkaldelse af interessetilkendegivelser henvendt til potentielle støttemodtagere og oprettelse af interministerielle udvalg til at styre processen. I Ungarn blev der eksempelvis iværksat lukkede indkaldelser af interessetilkendegivelser i to faser for hvert årligt program. I den første fase blev en invitation til at indsende en generel projektbeskrivelse adresseret direkte til de relevante nationale myndigheder, hvorefter projekter til realisering under det årlige program blev udvalgt af et uafhængigt evalueringsudvalg. Efter vedtagelsen af det årlige program blev de udvalgte støttemodtagere anmodet om at fremlægge detaljerede projektbeskrivelser. En lignende, tofaset tilgang blev fulgt i Polen. Litauen identificerede projektstøttemodtagerne ved udarbejdelsen af det flerårige program, og udvælgelsen af projekter fandt sted efter Kommissionens accept af udkastet til det årlige program. I Italien blev der for at sikre deltagelse af forskellige berørte offentlige enheder oprettet en redaktionsgruppe bestående af repræsentanter fra flere nationale myndigheder. Redaktionsgruppen som et kollegium analyserede projektforslagene fremsendt af potentielle endelige støttemodtagere og rådgav den ansvarlige myndighed om udvælgelsen af foranstaltninger. Modellen blev også fulgt i lande med mindre tildelinger, f.eks. Danmark, hvor en interministeriel styregruppe deltog i projektudvælgelsen.

5.1.3. De største støttemodtagere

Under de årlige programmer 2007-2009 var de største projektstøttemodtagere almindeligvis specialiserede afdelinger og/eller organer i indenrigsministeriernes regi, f.eks. grænsevagttjenester, politiet, it- og kommunikationsafdelinger. Der blev desuden udført projekter af de konsulære myndigheder under udenrigsministerierne.

Afhængig af den nationale struktur tilknyttede nogle medlemsstater andre offentlige organer med mere specifik kompetence, såsom forbundskriminalpolitiet i Tyskland (ansvarlig for SIS) eller myndigheden for indre vandveje i Litauen med ansvar for overvågningen af den nordlige del af Den Kuriske Bugt, der grænser op til Rusland.

5.2. Kvantitative aspekter ved medlemsstaternes gennemførelse

5.2.1. Fordelingen af midlerne til EU's fem prioriteter

Figur 4: EU's midler for 2007, 2008 og 2009 EU pr. prioritet

(...PICT...)

Prioritet 1 og 2 dækkede 72 % af fondens tildelinger i 2007-2009, prioritet 4 21 % af de disponible midler, og prioritet 3 og 5 henholdsvis 3 % og 4 %.

I overensstemmelse med medlemsstaternes flerårige programmeringslogik blev valget af aktiviteter, hvortil der blev tildelt midler i de første år af gennemførelsen, oprindeligt bestemt ud fra nationale behov i forbindelse med integreret grænseforvaltning, overvågningskapacitet samt VIS og SIS II (prioritet 1, 2 og 4). I løbet af fondens levetid sættes der imidlertid større fokus på foranstaltninger til støtte for visumudstedelsesprocessen (prioritet 3). Denne tendens fortsætter også under de efterfølgende programmeringsår 2010 til og med 2011. I årenes løb har forskellige medlemsstater udført foranstaltninger i forbindelse med risikoanalyse, uddannelse af grænsevagter og konsulære myndigheder samt gennemførelse af kampagner og formidling af oplysninger realiseret under prioritet 5, selv om de tildelte midler var marginale samlet set og faldt i den første periode af fondens gennemførelse.

Figur 5: 2007-2009 - Medlemsstaternes valg pr. prioritet under hvert af de årlige programmer

(...PICT...)

(...PICT...)

(...PICT...)

På tværs af de årlige programmer 2007-2009 fastholdt prioritet 1, 2 og 4 samme vigtighed med hensyn til både det tildelte beløb og antallet af medlemsstater, der udførte foranstaltninger. Det skyldes, at det primært vedrører investeringer, som ifølge deres natur nødvendiggør flerårige projekter. Derfor har udvælgelsen af sådanne projekter under et af de årlige programmer i nogen udstrækning bestemt valget under de efterfølgende årlige programmer.

Antallet af medlemsstater, der udførte foranstaltninger under prioritet 3, var stort set uændret med små forskelle mellem dem. Dette kan delvis forklares med den institutionelle struktur og de strategiske rammer i de pågældende lande. Sådanne projekter kræver tæt samarbejde med et andet organ, normalt udenrigsministeriet. I nogle lande er partnerskabet veludviklet og giver mulighed for gnidningsløst samarbejde, mens det i andre lande synes mindre åbenbart. Nogle medlemsstater besluttede udelukkende at afsætte nationale midler til visumrelaterede procedurer.

Prioritet 5 får stadig større overordnet betydning, hvilket fremgår af det stigende antal medlemsstater.

I rapporteringsperioden udførte alle medlemsstater foranstaltninger relateret til it-systemer, som var nødvendige inden for forvaltningen af ydre grænser og visa (prioritet 4), og alle medlemsstater, undtagen DK og LU, traf foranstaltninger rettet mod den gradvise indførelse af den integrerede grænseforvaltning (prioritet 1). Foranstaltninger med henblik på at styrke overvågningskapaciteten og udbygning hen imod indførelsen af EUROSUR (prioritet 2) blev gennemført af 10 medlemsstater, nemlig EL, ES, FR, HU, MT, IT, LT, PT, SE, SI. 13 medlemsstater tildelte en del af deres programmer til foranstaltninger forbundet med visumudstedelsesprocedurerne (prioritet 3): AT, BE, CY, CZ, DE, EL, ES, FI, HU, NL, PL, SI, SE, og 15 udførte uddannelses- og/eller formidlingsaktiviteter (prioritet 5): alle undtagen CY, DK, EE, LU, MT, NL, PT, SE.

For så vidt angår variationer over tid, har andelen af det samlede budget været stabil for alle prioriteter i løbet af alle programår undtagen prioritet 3, hvor de tildelte beløb er steget markant pr. 2009, og prioritet 5, hvor det tildelte beløb var særligt højt i 2007. Sidstnævnte kan muligvis til dels forklares med et øget behov for uddannelse af de berørte tjenester i fondens igangsætningsfase.

5.2.2. Antal foranstaltninger

Tabel 3: 2007-2009 - antal foranstaltninger pr. prioritet

| Prioritet 1 | Prioritet 2 | Prioritet 3 | Prioritet 4 | Prioritet 5 | 2007-2009 i alt |

2007 | 76 | 27 | 32 | 57 | 25 | 217 |

2008 | 78 | 35 | 18 | 48 | 26 | 205 |

2009 | 65 | 23 | 32 | 52 | 31 | 203 |

I alt | 219 | 85 | 82 | 157 | 82 | 625 |

Figur 6: 2007-2009 - fordeling af (EU's) midler og foranstaltninger pr. prioritet under fonden

(...PICT...)

For så vidt angår antal gennemførte foranstaltninger, dominerer prioritet 1 og 4 med samme gennemsnitlige omkostning pr. foranstaltning på omkring 600 000 EUR. Prioritet 3 og 5 tegner sig for samme antal gennemførte foranstaltninger til en gennemsnitlig omkostning på ca. 180 000 EUR. Foranstaltninger gennemført under prioritet 2 har medført en gennemsnitlig tildeling på 2 000 000 EUR.

5.3. Kvalitative aspekter af medlemsstaternes gennemførelse

5.3.1. Kategorier af foranstaltninger identificeret under fonden - typologi

De foranstaltninger, der støttes af fonden, adskiller sig fra dem under de andre fonde i det generelle program, idet de overvejende vedrører materielle investeringer frem for operationer og "bløde" foranstaltninger såsom rådgivning, uddannelse osv. Derfor udviklede Kommissionen et analytisk værktøj for investeringer foretaget under fonden baseret på det genererede output. Dette muliggør en klassificering af foranstaltninger under hver prioritet. For prioritet 1 blev der identificeret to underkategorier af foranstaltninger, dvs. kontrolrelaterede foranstaltninger (ved grænseovergangssteder) og overvågningsrelaterede foranstaltninger (langs grænsen). For hver underkategori blev følgende kategorier defineret efter typen af produceret output: infrastruktur, transportmidler, driftsudstyr og it-systemer. Indholdsmæssigt er det samme mønster fulgt for prioritet 2. Under prioritet 3 blev foranstaltningerne enten kvalificeret som infrastruktur, udstyr, it-systemer eller som konsulært samarbejde eller udstationering af indvandringsforbindelsesofficerer (i det følgende IFO'er). Prioritet 4 omfatter investeringer i forbindelse med SIS, VIS og andre relevante it-systemer. Endelig blev der for prioritet 5 identificeret hovedgrupperne uddannelse og risikoanalyse suppleret med oplysningskampagner og andre aktiviteter.

Figur 7: 2007-2009 - fordeling af midler (EU-midler og nationale midler) efter output

(...PICT...)

· I de første år af gennemførelsen af fonden blev næsten halvdelen af midlerne anvendt til at forbedre grænseovervågningskapaciteten (investeringer i forskellige transportmidler 36 %, efterfulgt af grænseovervågningssystemer 12 % og udstyr til grænseovervågning 9 %).

· En fjerdel af midlerne gik til it-systemer (VIS 10 %, SIS 6 % og andre it-systemer 7 %).

· Mindre end en femtedel blev anvendt til styrkelsen af grænseovergangssteder (grænseinfrastruktur 8 %, driftsudstyr til kontroller ved grænseovergangssteder 5 % og ikt-systemer til kontroller ved grænseovergangssteder 4 %).

5.3.2. Eksempler på opnået output

– Anskaffelsen af transportmidler vedrørte hovedsagelig køretøjer til grænseovervågning - helikoptere til luftpatruljering, fartøjer til overvågning af søgrænser og landbaserede køretøjer til overvågning af landgrænser. Cypern anvendte de tilgængelige midler til at øge sin overvågningskapacitet betydeligt: 2 helikoptere, 2 mellemstore patruljebåde og 40 landkøretøjer blev indkøbt under programmerne for perioden 2007-2009. Estland, Finland og Spanien indkøbte ligeledes helikoptere. Malta udskiftede de eksisterende fartøjer med 4 nye patruljebåde med en øget kapacitet for søpatruljering med hensyn til tid, udstyr og besætning. Grækenland investerede i et antal patruljekøretøjer samt tohjulede patruljemotorcykler til vejpatruljering i grænseområderne. Tyskland, Finland, Spanien og Estland indkøbte også patruljefartøjer. Finland indkøbte desuden luftpudefartøjer, køretøjer til iskørsel og både til issejlads. Spanien indkøbte fastvingede fly til søovervågning. Ungarn indkøbte mobile flydeplatforme til fladbundede patruljebåde, der skal indsættes på grænsefloden Tisza mellem Ungarn og Ukraine.

En marginal andel af transportmidlerne blev indkøbt til indsats ved grænseovergangssteder for at styrke effektive kontroller. Det drejer sig eksempelvis om anskaffelse af et køretøj med særligt termisk syn, som Tjekkiet har programmeret til perimetersikring med henblik på patruljering i Prags internationale lufthavn Ruzyně, eller særlige terrænkøretøjer indkøbt af Slovakiet, som skal indgå i et tæt samarbejde mellem grænsebetjente og toldembedsmænd, der udfører grænsekontrol.

– Grænseovervågningssystemer: Frankrigs, Spaniens og Maltas investeringer i nationale elementer af det europæiske overvågningssystem (se nedenfor).

– Kategorierne VIS og SIS omfatter investeringer i hardware, software, databaseudvikling, tilpasning og vedligeholdelse af nationale databaser, sammenkobling og testning samt det udstyr, der er nødvendigt for at kunne registrere relevante data i forbindelse med disse to systemer (herunder biometri). Danmark anvendte hovedparten af sine programmer til visuminformationssystemet, mens Luxembourgs programmer udelukkende yder støtte til udgifter i forbindelse med Schengen-informationssystemet. Alle medlemsstater brugte i større eller mindre omfang fonden til at øge deres parathed til deltagelse i disse to systemer.

– Driftsudstyr til grænseovervågning: Indkøb af termiske kameraer, natsyns- og langdistancebriller (Grækenland), ombygning af helikoptere til marin brug, herunder montering af redningsspil, termalt afbildningsudstyr og ekstra søgelys (Tyskland), anskaffelsen af radarsensorudstyr og modernisering af billedoverførselsforbindelser (Finland), installation af de mest moderne optroniske systemer til søgrænseovervågning på patruljebåde og helikoptere (Spanien).

– Grænseinfrastruktur: investeringer i lufthavne og landgrænseovergangssteder. Tyskland ydede støtte til et projekt ved grænseovergangsstedet i Hamburg ("Cruise Centre") og investerede i udviklingen af separate kontrolbaner og relevant afmærkning i lufthavnen i Nürnberg. Frankrig etablerede et særligt venteområde for uledsagede mindreårige i Roissy-lufthavnen.

– Andre ikt-systemer end VIS og SIS: projekter relateret til behandling af data inden for luft- og søfart, udvikling af et system til registrering og overførsel af passageroplysninger inden for luftfart (Tyskland), udvikling af it-applikationer til forvaltning af data vedrørende tredjelandsstatsborgere, der ikke har adgang til Schengen-området (Frankrig).

– Driftsudstyr til grænsekontrol: udstyr relateret til indførelsen af automatiske grænsekontroller og dokumentlæsere for at sikre effektiv identitetsverificering (se nedenfor). Desuden indkøbte bl.a. Tjekkiet, Finland, Frankrig, Tyskland, Grækenland, Ungarn, Italien og Spanien moderne udstyr til dokumentkontrol, der gør det muligt at foretage gnidningsløse kontroller ved grænserne samt bidrager til bekæmpelse af falske og forfalskede dokumenter.

– I indberetningsperioden omfattede konsulært samarbejde og indvandringsforbindelsesofficerer (IFO'er) kun foranstaltninger bestående af udstationeringen af IFO'er, grænseforbindelsesofficerer og dokumentrådgivere i tredjelande udført af Belgien, Finland og Tyskland.

– Konsulær infrastruktur: foranstaltninger, der har til formål at øge sikkerheden på de konsulære repræsentationer gennem tilpasning af eksisterende infrastruktur, installation af visaskranker, sikringsdøre og skudsikre dokumentpassagevinduer (Østrig, Ungarn, Tjekkiet) og forbedring af visumhåndteringsproceduren gennem indkøb af driftsudstyr, software og hardware (Østrig, Finland, Ungarn, Tjekkiet, Spanien).

– Derudover blev der organiseret adskillige uddannelseskurser og seminarer for grænsebetjente, som gik fra uddannelse i brugen af særligt udstyr og software, til workshopper om Schengen-reglerne og dokumentsvig og til arbejdsrelateret sproguddannelse af Østrig, Belgien, Tjekkiet, Tyskland, Grækenland, Ungarn, Finland, Frankrig, Italien, Letland, Finland, Frankrig, Italien, Letland, Litauen, Polen, Slovakiet, Slovenien og Spanien.

5.3.3. Eksempler på gennemførte foranstaltninger inden for specifikke områder af fondens støtte

A. Dokumentsikkerhed og bekæmpelse af dokumentsvig

Bekæmpelsen af dokumentsvig er en kilde til konstant bekymring for EU, især inden for området identitets- og rejsedokumenter. Både Schengen-grænsekodeksen og visumkodeksen kræver, at medlemsstaterne kontrollerer ægtheden af de identitets- og rejsedokumenter, der anvendes i forbindelse med krydsning af de ydre grænser og ansøgning om visum. Ifølge Rådets forordning (EF) nr. 377/2004 om oprettelse af et netværk af indvandringsforbindelsesofficerer er indsamlingen og udvekslingen af oplysninger om varemærkeforfalskning og forfalskede identitets- og rejsedokumenter en af arbejdsopgaverne for indvandringsforbindelsesofficerer, der er udstationeret i udlandet. Et europæisk system for lagring og overførsel af billeder (FADO) er etableret ved en fælles aktion, der blev vedtaget af Rådet den 3. december 1998 med henblik på elektronisk udveksling af oplysninger, som medlemsstaterne er i besiddelse af, vedrørende ægte og falske dokumenter. Medlemsstaterne er blevet opfordret til at gøre omfattende brug af Rådets konklusioner af 5. og 6. juni 2008. |

Fonden for De Ydre Grænser (EBF) støttede medlemsstaterne i deres bestræbelser på at bekæmpe brugen af falske og forfalskede identitets- og rejsedokumenter. I perioden 2007-2009 gennemførte 17 af 23 medlemsstater foranstaltninger i forbindelse med denne målsætning, idet der blev afsat 8,7 % af de samlede EBF-midler i denne periode.

Blandt de lande, der havde afsat den største andel af deres budgetter til bekæmpelse af dokumentsvig, var Italien (32 %), Tyskland (21 %), Slovakiet (19 %) og Tjekkiet (16 %). Ungarn, Finland, Litauen, Belgien, Østrig, Portugal og Malta afsatte mellem 4 % og 10 % af deres årlige tildelinger til sådanne foranstaltninger.

Figur 8: 2007-2009 - Budgettildeling vedrørende foranstaltninger til bekæmpelse af dokumentsvig som en andel af den samlede EBF-tildeling

(...PICT...)

Med 18 foranstaltninger vedrørende dokumentsvig havde Tyskland i alle 3 år det største antal foranstaltninger på dette område. I Italien var den relativt største budgetandel koncentreret om færre foranstaltninger - fire foranstaltninger i perioden 2007-2009. Den tjekkiske budgetandel blev delt mellem seks foranstaltninger - to i hvert programår - og de slovakiske bestræbelser vedrørende dokumentsvig var kun indeholdt i to foranstaltninger, hvor der til den ene blev anvendt en relativt stor andel af den forholdsmæssigt lille tildeling.

Følgende typer af foranstaltninger, der sigter mod tidlig afsløring af svigagtige dokumenter, hvorved ulovlig indrejse i Schengen-området forebygges og/eller afsløres:

– indkøb af udstyr til grænsebetjente og konsulater. Formålet med det udstyr, som grænsebetjentene anvender under almindelige og efterfølgende kontroller, er at verificere ægtheden af rejsedokumenter. Eksempelvis forsynede Tyskland lufthavne med dokumenttestningsteknologi, der muliggør kontrol af optiske og elektroniske sikkerhedsfunktioner samt biometrisk understøttede sikkerhedsfunktioner. Det udstyr, der anvendes på konsulaterne i forbindelse med visumudstedelsesproceduren, består af udstyr, der kan registrere biometriske data, f.eks. fingeraftryksscannere

– uddannelse af konsulært personale og grænsekontrolpersonale i at afsløre falske eller forfalskede dokumenter. Frankrig afsatte foranstaltninger til uddannelse på tværs af alle tre programmer med henblik på uddannelse af personale ved grænseovergangsstederne i at identificere forfalskede rejsedokumenter og i brugen af teknisk udstyr til afsløring af dokumentsvig. Finland inkorporerede uddannelse i afsløring af forfalskede dokumenter i den generelle uddannelse vedrørende indvandringsspørgsmål for konsulært personale. Tyskland uddannede grænsebetjente i hurtig afsløring af dokumentsvig samt uddannede dokumentrådgivere med henblik på at fremme deres kompetencer inden for kommunikation og interkulturelle forhold

– udstationering af dokumentrådgivere - eller flyforbindelsesofficerer (FFO'er) og indvandringsforbindelsesofficerer (IFO'er). F.eks. konsulterede man i Belgien, Tyskland og Finland dokumentrådgivere og forbindelsesofficerer og involverede disse i uddannelsesforløb med henblik på genkendelse af forfalskede dokumenter og videreformidling af oplysninger i forbindelse med dokumentsvig til beslutningstagere og ansatte på konsulater i tredjelande, ansatte i luftfartsselskaber og grænsekontrolmyndigheder. Desuden blev der gjort bestræbelser på at forbedre det strategiske og operationelle samarbejde mellem myndighederne og grænsepolitiet i de pågældende medlemsstater samt i andre medlemsstater og tredjelande med henblik på at udvikle netværket af forbindelsesofficerer

– udvikling af brugen af og forbedre inputtet til FADO (False and Authentic Documents Online), et webbaseret værktøj, der letter udvekslingen af oplysninger mellem medlemsstaterne om afsløret dokumentsvig. BE, DE og PT har anvendt EBF-midler til udvikling eller yderligere udbygning af de nationale informations- og verifikationssystemer for kontrol af rejsedokumenters gyldighed via FADO. I ES og LT er der iværksat foranstaltninger til at forbinde de nationale kontaktsteder og relevante myndigheder med FADO-systemet. Foruden de valgte medlemsstater er der fire andre (CZ, HU, MT og SK), som også har truffet foranstaltninger vedrørende udviklingen af databaser og informationssystemer, der skal tilsluttes FADO-systemet, og den generelle anvendelse af FADO i bekæmpelsen af dokumentsvig.

B. Visuminformationssystemet

Visuminformationssystemet (VIS) er et system til udveksling af visumdata mellem Schengen-landene og således primært et instrument til støtte for den fælles visumpolitik. Det vil også lette kontrollen ved de ydre grænser og inden for medlemsstaterne samt fremme anvendelsen af Dublin-forordningen, som fastsætter den ansvarlige medlemsstat for behandlingen af en asylansøgning. VIS er en europæisk central database, der vil blive forbundet til medlemsstaternes nationale systemer, og som vil gøre det muligt for deres visum- og grænsemyndigheder samt andre kompetente myndigheder at få adgang til og søge oplysninger om visumansøgninger og afgørelser, der er truffet herom. Rådets beslutning 2004/512/EF, der indførte VIS, definerede dets arkitektur og gav Kommissionen mandat til at udvikle VIS på det tekniske plan, mens de nationale systemer skulle tilpasses og udvikles af medlemsstaterne. VIS er baseret på en centraliseret arkitektur og består af et central informationssystem, en grænseflade i hver medlemsstat, der skal sørge for forbindelse til den relevante centrale nationale myndighed i den pågældende medlemsstat og kommunikationsinfrastrukturen mellem det centrale visuminformationssystem og de nationale grænseflader. Europa-Parlamentets og Rådets forordning 767/2008 definerer retsgrundlaget for visuminformationssystemets funktion. VIS blev idriftsat den 11. oktober 2011. De første tre regioner, hvor VIS vil blive anvendt, er Nordafrika, derefter Mellemøsten og dernæst Golfområdet. Desuden skal der udvikles et kommunikationsnetværk, der skal sikre sikker udveksling af oplysninger mellem konsulaterne. |

Med henblik på at hjælpe medlemsstaterne med at opfylde VIS-kravene som en del af den fælles visumpolitik stillede fonden 75 % af den finansielle støtte til rådighed for VIS-relaterede foranstaltninger. Medlemsstaterne investerede næsten 49 mio. EUR i VIS-relaterede foranstaltninger, hvilket svarede til 10 % af det samlede EBF-budget i denne periode. Alle medlemsstater undtagen Slovenien og Luxembourg gennemførte foranstaltninger vedrørende indførelsen af VIS under deres årlige programmer i perioden 2007-2009.

Figur 9: 2007-2009 - % af EBF-budget [10] tildelt til VIS-relaterede foranstaltninger

(...PICT...)

Danmark, Nederlandene og Belgien afsatte den største andel af deres budgetter til foranstaltninger, der støttede forberedelsen af VIS-indførelsen. Bortset fra én foranstaltning afsatte Danmark alle sine foranstaltninger under de årlige programmer i perioden 2007-2009 og øremærkede næsten 90 % af de samlede EBF-midler til disse foranstaltninger. Estland, med en andel på 0,2 %, anvendte den mindste andel af midler på VIS-relaterede foranstaltninger i forhold til det samlede budget.

Der blev ydet støtte til følgende foranstaltninger:

· Foranstaltninger relateret til de nationale databaser søgte at etablere en grænseflade for kommunikation med det centrale system (AT), at oprette teknisk forbindelse til CVIS (NL), at udvikle nye eller tilpasse eksisterende nationale applikationer (f.eks. VISION-applikationen i AT, VISABIO i FR, BELVIS i BE og NET-VIS i EL), at udvikle og teste den software, der er nødvendig for VIS-forbindelsen (CY, DE, DK, FI, FR, SE), og at etablere et VIS-driftscenter (DK).

· Foranstaltninger, der sigter mod at støtte konsulaternes netværkstilslutning, omfattede indkøb af hardware og software (IT), geninstallation og opgradering af arbejdsstationer til visumbehandling og relevant software hos alle diplomatiske og konsulære myndigheder (AT, SE), indkøb af systemer til behandling af fingeraftryk og registreringsudstyr til biometriske data (AT, BE, CZ, FI, FR, NL, PL, ES, SI), udbygning af netværket for diplomatiske og konsulære myndigheder med henblik på indsamling af biometriske data (BE) og uddannelse af personale (FI, NL, SE).

· Foranstaltninger, der støtter tilslutningen af grænseovergangssteder, fokuserede på indkøb af udstyr til dataverifikation (f.eks. stationære og mobile fingeraftrykslæsere) og udstyr til registrering af biometriske data i forbindelse med visumudstedelse (BE, DE, FI, FR, HU, NL, PL) samt uddannelse af personale (PL).

· Finland gennemførte forberedelser til udskiftning af VISION-protokollen med VIS Mail-kommunikationsnetværket, herunder forberedelsen af en SMTP-mailserverinfrastruktur, analyse, udvikling og testning af den nationale VIS-MAIL-applikation. Spanien investerede også i udvikling af det sikre kommunikationssystem VIS-MAIL.

C. Det europæiske overvågningssystem

Med det europæiske overvågningssystem (EUROSUR) indføres en relevant mekanisme for udveksling af oplysninger og for samarbejde, der muliggør et samarbejde mellem grænsekontrolmyndighederne og Frontex på taktisk, operationelt og strategisk niveau. Fra 2013 vil EUROSUR stille de operationelle og tekniske rammer til rådighed for medlemsstaterne ved de østlige og sydlige ydre grænser med henblik på at forbedre deres overblik over situationen og mulighed for hurtige indgreb. For det første bør de eksisterende overvågningssystemer forbindes indbyrdes i ét nationalt system, og derefter vil der blive udviklet fælles værktøjer og applikationer på EU-niveau og etableret et sikkert 24/7-miljø for udveksling af oplysninger. De nationale koordinationscentre udgør rygraden i systemet, hvor der sker en strømlining af aktiviteterne hos alle nationale myndigheder, der udfører grænseovervågning. Som "systemernes system" gør EUROSUR det muligt at foretage en næsten tidstro udveksling af oplysninger om situationen ved grænserne og dermed bidrage til den mest hensigtsmæssige, effektive og samordnede reaktion. |

Fonden opnåede mærkbare resultater i forbindelse med støtte til medlemsstaternes bestræbelser på at styrke deres søovervågningskapacitet i perioden forud for et fælleseuropæisk overvågningssystem i Middelhavet og de tilstødende dele af Atlanterhavet. Under programmeringsperioden 2007-2009 under prioritet 2 anvendte Italien 86 %, Spanien 85 %, Malta 64 % og Frankrig 26 %, Portugal 15 %, Grækenland og Slovenien 2 % af deres tildelinger på at styrke overvågningskapaciteten og gennem disse bestræbelser at opbygge de nationale elementer i det europæiske overvågningssystem (EUROSUR), hvilket i alt svarer til næsten 168 mio. EUR. Dette udgjorde ca. 32 % af fondens midler i denne periode. Derudover foretog Cypern og Grækenland vigtige investeringer i tilknytning til forbedringen af søgrænseovervågningen under prioritet 1.

Mens hovedparten af de berørte medlemsstater behandlede aspektet kystgrænseovervågning som en integreret del af den generelle styrkelse af overvågningen af de ydre grænser, har Frankrig og Spanien vedtaget hvad der kan betegnes som en "regional fremgangsmåde", hvorved der etableres et omfattende grænseovervågningssystem. Det spanske SIVE-system (Integrated External Surveillance System) blev navnlig oprettet med henblik på at forebygge ulovlig indrejse for personer og varer via den spanske kyst. I Frankrig stiller systemet for overvågning af de ydre grænser, SPATIONAV, rammer til rådighed for alle aktiviteter og foranstaltninger i forbindelse med søgrænsekontrol. Mens opbygningen af SIVE-systemet startede før 2007-programmet, blev etableringen af det franske system påbegyndt med 2007-programmet og har indtil nu gennemgået tre udviklings- og udvidelsesfaser, nemlig én under hvert efterfølgende program.

De resterende medlemsstater, der grænser op til Middelhavet (CY, EL, IT, MT, PT, SI), satser også på søgrænsekontrol, men de har ikke (endnu) indført nogen specifikke systemer.

Foranstaltninger, der blev gennemført af medlemsstaterne under prioritet 2 under hensyntagen til det særlige mål for Eurosur, omfattede:

– yderligere udvikling af SIVE-systemet i Spanien, hvor myndighederne fremhæver mulighederne for at høste det maksimale udbytte af den integrerede grænseovervågning, særligt i Gibraltarstrædet og langs kysterne ud for De Kanariske Øer og Balearerne. Det enkelte SIVE-system består af flere stationer, som er forsynet med radar og optiske sensorer, der kan afsløre og identificere små både (motorbåde og små fiskerbåde), inden de når frem til kysten. De generelle oplysninger indsamlet af hver station overføres og opbevares centralt på kommando- og kontrolcentret, der koordinerer operationerne til lands, til vands og i luften. Ud over at støtte overvågningssystemet blev fonden anvendt til at indkøbe to fastvingede fly til søpatruljering og bekæmpelse af ulovlig indvandring (samlede omkostninger 24 mio. EUR), adskillige helikoptere og både af forskellig type og størrelse samt landkøretøjer. Spanien har i alt tildelt næsten 80 mio. EUR under de årlige programmer i perioden 2007-2009 til dette hovedmål. Ifølge de spanske myndigheder var fondens støtte afgørende med henblik på hurtigt at kunne implementere dette system efter indvandringskrisen i 2006. Fire år efter, at gennemførelsen af SIVE blev påbegyndt, er indvandringspresset på Spaniens søgrænse faldet markant

– udvikling af et kystnetværk for afsløring, identifikation og sporing af fartøjer, SPATIONAV i Frankrig. Det eksisterende system er blevet gradvis styrket under programmerne for perioden 2007-2009 ved at udvide dækningsområdet og forbedre detektionskapaciteten, gennem indkøb af det mest moderne udstyr såsom højfrekvensradarer, detektionsudstyr til montering på fyrtårne og investeringer i datatilslutningssystemer. Frankrig har tildelt 10 mio. EUR under de årlige programmer i perioden 2007-2009 til forbedringen af "Spationav"

– forbedring af kystbevogtningens system for skibsfarten i Italien, som suppleres af satellitudstyr og infrarøde overvågningssystemer, der er installeret på fartøjerne. De væsentligste investeringer omfattede bl.a.: forbedring af satellitkommunikationsmulighederne på landbaserede opankringssteder; forbedring af radarnetværket til kystrekognoscering (Coastal Search Radar Network) med henblik på dækning af det centrale/nordlige Adriaterhavsområde, det vestlige Ligurien og det vestlige Sardinien for at sikre et klart overblik over situationen til søs ved hjælp af radaren og termalt afbildningsudstyr, forsyne alle territoriale og grænsepolitikontorer med en fælles, delt, driftssoftware; oprettelse af en fælles, delt platform med de samme effektive instrumenter og forenkling af slutbrugerens praktiske fremgangsmåde og installation af satellitkommunikationssystemer og deres integration ombord på marinepatruljefartøjer, der indgår i operationer til søs. Italien har tildelt 47 mio. EUR under programmerne for perioden 2007-2009 til disse foranstaltninger

– et nyt interoperabelt kommunikationssystem til de væbnede styrker, der har fået overdraget søovervågningen i Malta, gennemført med søsætningen af fire nye fartøjer med en øget kapacitet for søpatruljering med hensyn til tid, udstyr og besætning. Maltas tildeling med henblik på at støtte udviklingen af det europæiske overvågningssystem udgjorde 17 mio. EUR under programmerne for perioden 2007-2009

– etablering af et nationalt koordinationscenter (det trilaterale center i Dolga Vas) i Slovenien for samarbejde mellem de nationale myndigheder i forbindelse med gennemførelsen af kontrolopgaver ved de ydre grænser (detektion, identifikation og intervention). Slovenien afsatte over 100 000 EUR i budgettet til dette formål. Ungarn og Østrig medvirker i dette projekt.

På den anden side var formålet med foranstaltningerne under prioritet 1 også at opnå en forbedring af søovervågningen i Middelhavet, herunder:

– en væsentlig forøgelse af overvågningskapaciteten i Cypern takket være indkøbet af to helikoptere og to mellemstore patruljebåde udstyret med faste og mobile observationssystemer, der skal monteres på patruljebåde til et samlet beløb af 5,4 mio. EUR

– forbedring af grænseovervågningskapaciteten i Grækenland gennem anskaffelse af forskellige transportmidler (f.eks. en helikopter, kystpatruljebåde) og udstyr (f.eks. natsyns- og langdistancebriller). Til disse investeringer afsatte Grækenland næsten 30 mio. EUR.

D. Automatiske grænsekontrolsystemer

På grundlag af den nuværende lovgivning kan der foretages automatisk grænsekontrol af EU-borgerne under forudsætning af, at de er i besiddelse af et elektronisk pas, hvor der lagres biometriske data om indehaveren af passet (ansigtsfoto og fra 2009 fingeraftryk). Nogle medlemsstater har allerede implementeret sådanne systemer til automatisk grænsekontrol (ABC). ABC-proceduren starter med scanningen af passet. Pasaflæseren kontrollerer teknisk dets fysiske sikkerhedsfunktioner, aflæser det maskinlæsbare felt og verificerer dokumentets ægthed. Et øjebliksbillede af den rejsendes ansigt (eller fingeraftryk) sammenlignes derefter med det, der er lagret på chippen (eller undertiden i databasen), for at verificere den rejsendes identitet. Der foretages stikprøvekontroller i forhold til SIS og de nationale databaser. Hvis der findes en match, og rejsedokumentet findes at være ægte, åbnes den automatiske kontrolpost, hvorefter den rejsende får adgang til den pågældende medlemsstats område, men hvis dette ikke er tilfældet, henvises den rejsende til en manuel kontrol. Grænsemyndighederne overvåger hele proceduren, herunder matchningen af ansigtsfotoet - og de kan overvåge flere kontrolposter på én gang. Systemet har mange fordele, f.eks. forbedret sikkerhed, øgede ressourcer, flydende grænsepassage og lettere indrejse for rejsende.I fremtiden gør programmerne for registrering af rejsende (RTP) det muligt at udvide denne procedure til tredjelandsstatsborgere. I øjeblikket kræver en grundig grænsekontrol, at grænsebetjentene udspørger den rejsende og manuelt stempler rejsedokumentet. Formålet hermed ville være at lette grænsepassagen af Schengens ydre grænser for forundersøgte og præscreenede tredjelandsrejsende, der foretager hyppige indrejser, samtidig med at der sikres en overordnet sammenhæng med EU's grænsepolitik. Tredjelandsstatsborgere med adgang til programmerne for registrering af rejsende ville kunne anvende ABC-faciliteterne, når disse er til rådighed ved Schengen-grænseovergangsstedet. |

Fonden støttede gennemførelsen af innovative projekter vedrørende udvikling, testning og idriftsættelse af systemer til automatisk grænsekontrol i lufthavne, som gør det muligt at kontrollere visse kategorier af rejsende, hovedsageligt EU-borgere, der er i besiddelse af et elektronisk pas, med henblik på at foretage automatisk verifikation af rejsedokument, fingeraftryk, ansigtsfoto eller irisgenkendelse uden indgriben fra grænsebetjente, der udelukkende overvåger proceduren.

I perioden 2007-2009 blev der anvendt ca. 5,5 mio. EUR til at gennemføre pilotprojekter, testning og installation af det nødvendige udstyr til automatisk kontrol i Tyskland, Finland, Frankrig, Nederlandene, Portugal og Ungarn:

· Finland gennemførte en markedstest af gennemførelsen af automatisk grænsekontrol i 2007, som blev fulgt op af et pilotprojekt, der blev iværksat i juli 2008, vedrørende automatisk grænsekontrol af EU-/EØS/SCH-borgere, som er i besiddelse af de nye biometriske rejsedokumenter ved ankomst til Helsinki-Vantaa-lufthavnen. EBF-samfinansieringen beløb sig til 82 528 EUR i forbindelse med markedstesten og pilotprojekterne. På indberetningstidspunktet var der 3 ABC-kontrolposter i Helsinki-Vantaa-lufthavnen. Baseret på erfaringerne fra pilotfasen skulle systemet ifølge planen tages i brug og potentielt udvides til alle større ydre landgrænseovergangssteder. 15 ekstra kontrolposter til Helsinki-Vantaa-lufthavnen og tre kontrolposter til havnen i Helsinki skulle efter planen indkøbes på et senere tidspunkt.

· Frankrig gennemførte "SAS PARAFES"-projektet, som bestod af indkøb af SAS (elektroniske kontrolposter) og gennemførelse af PARAFES-systemet i forbindelse med automatisk kontrol af personlige dokumenter for passagerer, der ankommer til franske lufthavne fra lufthavne uden for EU. Forud for dette projekt havde indenrigsministeriet gennemført et pilotprojekt med titlen PEGASE vedrørende indsamling og lagring af fingeraftryk for et antal rejsende, som havde meldt sig frivilligt ved udsigten til at kunne opnå hurtig passage gennem grænsekontrollen ved Schengen-områdets ydre grænser. Med gennemførelsen af PARAFES-systemet ville disse hyppigt rejsende kunne passere gennem elektroniske kontrolposter (SAS) og få foretaget automatisk grænsekontrol ved først af få scannet deres pas og dernæst deres fingeraftryk. PARAFES-systemet sammenligner derefter oplysningerne med de data, der er lagret i den centrale database, hvorved den enkelte rejsende kan passere grænsen ved genkendelse. De samlede udgifter til hele projektet forventes at ville ligge på 2 300 000 EUR til indkøb og implementering af samt udstyr til 17 SAS-kontrolposter.

· Portugal gennemførte et projekt kaldet RAPID vedrørende automatisk identifikation af rejsendes rejsedokumenter med henblik på at gøre personkontrollen ved grænserne hurtigere, sikrere og mere effektiv. Der blev udviklet et innovativt system for automatisk grænsekontrol af alle voksne, der har et elektronisk pas, i Schengen-området. Mere specifikt omfattede projektet indkøb af 78 såkaldte VBeGates, dvs. automatiske kontrolposter, som er udstyret således, at der kan foretages kontrol af rejsende med biometriske rejsedokumenter. I marts 2007 blev der indkøbt 10 elektroniske kontrolpostterminaler til lufthavnen i Faro, og i juli samme år blev der bestilt yderligere 68 terminaler til lufthavnene i Lissabon, Funchal, Porto, Lajes, Ponta Delgada og Porto Santo. De samlede udgifter til projektet lå på 3,5 mio. EUR med et bidrag fra EBF på over 2 mio. EUR.

· Nederlandene gennemførte et projekt vedrørende anskaffelse, testning og indførelse af udstyr til og programmering af automatiske grænsekontrolsystemer i Schiphol-lufthavnen og i sidste ende i alle luft- og søhavne i Nederlandene. EBF-bidraget til programmet er ca. 180 000 EUR. EBF-midlerne anvendes delvist til at definere en ABC-plan for Nederlandene.

· I perioden 2004-2007 gennemførte Tyskland et pilotprojekt vedrørende brugen af automatisk grænsekontrol af biometriske pas for passagerer i Frankfurt am Main-lufthavnen baseret på irisscanning. I lyset af de positive resultater af pilotprojektet blev det besluttet at fortsætte og yderligere udvikle anvendelsen af ABC i tyske lufthavne i Frankfurt og München med støtte fra EBF. Udgifterne til ABC-projektet i perioden 2007-2009 beløb sig til over 700 000 EUR og omfattede bl.a. indkøb af fire automatiske grænsekontrolposter.

· Ungarn gennemførte en undersøgelse for at vurdere muligheden for at implementere et elektronisk kontrolpostsystem i Budapests internationale lufthavn Ferihegy. Ved at besøge og undersøge eksisterende elektroniske kontrolsystemer i EU (dvs. Lissabon, Helsinki og Frankfurt) skulle de ungarske eksperter vurdere mulighederne for at gennemføre et lignende system. Gennemførlighedsundersøgelsen ville passe til et pilotprojekt med henblik på etablering af et sådant ABC-system - til at begynde med i Ferihegy-lufthavnen og potentielt i alle internationale lufthavne i Ungarn på længere sigt. Der blev tildelt 14 400 EUR til dette projekt fra den ungarske del af fondsmidlerne.

E. Schengen-informationssystemet (SIS II)

Schengen-informationssystemet (SIS) er et informationssystem, der gør det muligt for de kompetente myndigheder i medlemsstaterne gennem en automatisk søgeprocedure at få adgang til indberetninger om personer og genstande. Det er således et vigtigt redskab i forbindelse med forvaltningen af sikkerheden, friheden og retfærdigheden i Schengen-området, hvor der ikke findes indre grænser. Det blev etableret i forlængelse af Schengen-konventionen fra 1990 i forbindelse med gennemførelsen af Schengen-aftalen fra 1985 og idriftsat i 1995. Da et af de primære anvendelsesformål vedrører kontrollen af EU's ydre grænser, bidrager det til gennemførelsen af bestemmelserne om den frie bevægelighed for personer. Systemet består af et nationalt system (N.SIS), der er placeret i hver af medlemsstaterne, og et centralt system (C.SIS), hvor alle data fra de nationale databaser samles.Udviklingen af anden generation af Schengen-informationssystemet (SIS II), der erstatter den tidligere generation af systemet, er nødvendig for at gøre det muligt at integrere nye medlemsstater, som tiltræder Schengen-området, samt indføre nye tekniske funktionaliteter. Rådets afgørelse 2001/886/RIA og Rådets forordning nr. 2424/2001 af 6. december 2001 om udvikling af anden generation af Schengen-informationssystemet udgør det grundlæggende fundament for Schengen-informationssystem II. Heraf fremgår, at Schengen-informationssystemet, der blev udviklet i henhold til bestemmelserne i afsnit IV i Schengen-konventionen af 1990, er afløst af Schengen-informationssystem II (SIS II). |

Fonden for De Ydre Grænser støtter medlemsstaterne i forbindelse med udarbejdelsen af de nationale dele af SIS II med henblik på den forventede idriftsættelse af hele systemet i 2013.

I perioden 2007-2009 gennemførte seksten medlemsstater (AT, CZ, EE, FI, DE, EL, HU, LV, LT, LU, MT, PT, SK, SI, ES, SE) SIS-relaterede foranstaltninger, hvor der blev afsat sammenlagt 25,5 mio. EUR, hvilket svarer til 5,5 % af den samlede EBF-tildeling i denne periode.

Figur 10: 2007-2009 - % af EBF-budget [11] tildelt til SIS-relaterede foranstaltninger

(...PICT...)

I Luxembourg, der er den mindste støttemodtager, blev de til rådighed værende midler udelukkende anvendt til at gennemføre SIS-relaterede projekter. Andre medlemsstater med en betydelig tildeling til SIS var Finland, Tyskland, Ungarn, Letland og Sverige, som afsatte mere end 20 % af deres tildeling fra fonden til dette formål.

De foranstaltninger, som medlemsstaterne støttede, fokuserede på anskaffelse og tilpasning af den nødvendige hardware og software (AT, DE, EL, HU, LU, LV, SI), udvikling af nye applikationer til de relevante nationale myndigheder (SE), forbedringer inden for de eksisterende nationale systemer og forberedelse af migrationen til SIS II (AT, DE, EE, EL, ES, FI, HU), udviklingen af det såkaldte SISone4all-projekt som en overgangsfase inden tilslutning til SIS II (HU, SI, SK) og efterfølgende migration til SIS II (LT, LU, MT, SK), tilpasning af SIRENE-systemer for arbejdsgange (AT, EE, ES, HU, MT), testene til forberedelse af migrationen til SIS II og tilslutning af de nationale systemer til C.SIS (AT, SI), workshopper og uddannelse af personale (CZ, EL).

6. SAMLET FORELØBIG VURDERING AF GENNEMFØRELSEN

6.1. Medlemsstaternes vurdering

6.1.1. Opnåede resultater

Hovedparten af medlemsstaterne afgav en positiv samlet vurdering af de foranstaltninger, der er samfinansieret af fonden, og som klassificerer mulighederne for projekter under fonden som effektive og nyttige. Fonden påskønnes for dens vigtige bidrag til medlemsstaternes bestræbelser på områder såsom integreret grænseforvaltning, gennemførelse af den fælles visumpolitik og forvaltning af store it-systemer, og den har bidraget til at afhjælpe indvirkningerne af de begrænsninger, der er pålagt statsbudgetterne på disse områder som følge af den ugunstige økonomiske situation. Medlemsstaterne understreger, at i betragtning af de spareforanstaltninger, som de nationale budgetmyndigheder har truffet, var der nogle aktiviteter, som ikke var blevet implementeret eller gennemført på en passende måde, hvis det ikke havde været for fondens samfinansiering.

Medlemsstaterne værdsætter især muligheden for samfinansiering af innovative projekter såsom implementeringen af den mest moderne teknologi (navnlig mobilt og stationært udstyr til grænsekontrol og -overvågning, automatiske grænsekontrolsystemer) og forbedring af medlemsstaternes overvågning og reaktionsmuligheder ved de ydre luft-, sø- og landgrænser (CCTV-systemer, transportmidler, interoperable kommunikationssystemer). Disse foranstaltninger har betydet en mere omkostningseffektiv forvaltning af passagerstrømme uden at mindske sikkerheden.

6.1.2. Udfordringer under gennemførelsen

Mens de fleste medlemsstater var tilfredse med de resultater, som var opnået med fondens bidrag, fremhævede mange udfordringerne under gennemførelsen heraf og foreslog en forenkling af retsgrundlaget.

For det første var de to første år kendetegnet ved en vis usikkerhed og forsinkelse i forbindelse med vedtagelsen af regelsættet og de årlige programmer. Programmerne for perioden 2007-2008 blev godkendt for hovedparten af medlemsstaterne i slutningen af 2008, hvilket forkortede tidsrammen for gennemførelsen af projekterne. For det andet blev reglerne om de påtænkte udgifters støtteberettigelse anset for at være komplekse og besværlige. Da programmerne endvidere udarbejdes årligt, men foranstaltningerne kan gennemføres inden for en periode på 2½ år, overlapper gennemførelsesperioden for et årligt program udarbejdelsen af det efterfølgende årlige program og indberetningen vedrørende det foregående. Desuden gælder, at der skal udarbejdes og fremsendes et ændret dokument inden en fastsat frist, hvis det har vist sig nødvendigt at foretage en revision af programmet. Medlemsstaterne fandt det vanskeligt at opfylde kravene i de tilfælde, hvor de til rådighed værende midler udnyttes til at udføre forskellige former for planlægning, indberetning og forvaltningsopgaver vedrørende flere programmer på samme tid. Organiseringen af disse sammenfaldende forpligtelser blev opfattet som krævende og indebærende en betydelig arbejdsbyrde inden for en begrænset tidsperiode.

Ud over de indledende forsinkelser og vanskeligheder stammer hovedudfordringen for en rettidig gennemførelse af foranstaltninger under denne fond fra indkøbsprocedurer. De pågældende udbudsprocedurer kræver en fremskreden planlægning samt interne konsultationer med og i nogle tilfælde samtykke fra andre relevante offentlige organer. Procedurerne består normalt af adskillige faser, og det nationale retsgrundlag kan nødvendiggøre yderligere foranstaltninger. Slutresultatet kan være utilfredsstillende, eller der kan være behov for at suspendere, udskyde, annullere eller ændre projektets omfang. Flere medlemsstater blev konfronteret med sådanne vanskeligheder, hvilket havde en alvorlig negativ indvirkning på budgetudnyttelsen. I nogle tilfælde opstod der vanskeligheder efter indkøbsproceduren, som skyldtes forsinkelser og tidsrelaterede forhold i forbindelse med levering og verifikation af udstyr og tjenester fra eksterne kontrahenter (i udlandet). I enkelte tilfælde viste det sig senere, at gennemførelsesomkostningerne enten var lavere eller højere end forventet, eller at der blev identificeret ikke-støtteberettigede omkostninger under gennemførelsen.

For lande, der står uden for euroen, førte de finansielle og økonomiske faktorer, der påvirker valutakursen, til ændringer af de oprindeligt planlagte budgetter.

I lyset af disse begrænsninger brugte medlemsstaterne konsekvent muligheden for at revidere de årlige programmer med henblik på at sikre en mere optimal absorbering af midlerne. I indberetningsperioden indsendte 15 medlemsstater (AT, BE, CY, DE, EL, ES, FI, FR, HU, LT, LV, PL, PT, SE, SI) sammenlagt 43 anmodninger om revision af de årlige programmer for perioden 2007-2009, hvoraf 39 nødvendiggjorde en formel afgørelse fra Kommissionen (8 vedrørende 2007, 14 vedrørende 2008 og 17 vedrørende 2009).

Revisionen af de årlige programmer gjorde det muligt for medlemsstaterne at tilpasse deres programmer til skiftende situationer, idet der blev taget højde for uventede udviklingstendenser og pludseligt opståede udfordringer. Det betød imidlertid en øget administrativ byrde.

Måske giver denne fond i højere grad end andre udgiftsprogrammer, der i alt væsentligt gennemføres efter gennemførelsesorganmetoden ved hjælp af et begrænset antal offentlige organer, medlemsstaterne større fleksibilitet i forbindelse med tilpasningen af programmer ved at udskifte nogle foranstaltninger med andre igangværende projekter, som også er relevante for de nationale strategier, der er defineret i de flerårige programmer.

For at mindske disse udfordringer iværksatte Kommissionen tre revisioner af gennemførelsesreglerne, hvilket resulterede i en forlængelse af støtteberettigelsen og væsentlige forenklinger af reglerne for støtteberettigelse. Disse initiativer blev taget i samarbejde med medlemsstaterne, som bekræftede, at ændringerne ville medføre forbedringer i forvaltningen og udførelsen af foranstaltningerne ved at muliggøre en tilfredsstillende gennemførelse af en lang række projekter.

6.2. Kommissionens vurdering af fondens resultater

Efter gennemgangen af indberetningerne fra medlemsstaterne og også under hensyntagen til andre oplysninger, herunder fra overvågningsopgaver, finder Kommissionen, at fonden trods startvanskeligheder og nogle specifikke problemstillinger vedrørende reglerne og gennemførelsen heraf, levede op til sine målsætninger. For perioden 2007-2009 opfyldte den klart sit formål som et særligt værktøj til at kanalisere EU-støtte for at øge investeringerne ved grænserne og på konsulaterne, hvilket er i hele Schengen-områdets interesse. Som vist i afsnit 5.3.3 finansierede fonden aktivt vigtige EU-politiske initiativer og projekter. Som sådan bidrog den væsentligt til at fremme den integrerede grænseforvaltning og anvendelsen af nye teknologier med henblik på at lette den lovlige rejseaktivitet. Foruden udviklingen af Schengen-informationssystemer og visuminformationssystemet støttede fonden pilotprojekter vedrørende indførelsen af automatisk grænsekontrol og udarbejdelsen af programmerne for registrering af rejsende. Takket være fondens finansielle støtte til disse foranstaltninger, uanset hvor lille den end måtte være, blev der høstet værdifulde erfaringer gennem udviklingen af sådanne innovative systemer, som vil være et vigtigt input for Kommissionen i de fortsatte forberedelser af konceptet "intelligente grænser" for fremtiden, navnlig med hensyn til også at kunne anvende disse i forbindelse med tredjelandsstatsborgere. I den sammenhæng opfordres medlemsstaterne til at inkorporere fingeraftrykslæsere i deres ABC-projekter med henblik på at fremtidssikre dem i forhold til EES og RTP (initiativet vedrørende intelligente grænser). Fonden viste sig også at være nyttig til i løbet af meget kort tid at øge investeringerne i sårbare områder, f.eks. Middelhavet.

Den har bidraget til at forbedre forvaltningen af EU's ydre grænser, bekæmpelsen af ulovlig indvandring samt styrket medlemsstaternes samarbejde, hvilket bekræftes af følgende resultater:

· For det første har medlemsstaterne takket være investeringerne i nationale kommunikationssystemer, infrastrukturen ved grænserne, anvendelse af det mest moderne udstyr til grænsekontrol og -overvågning, transportmidler og uddannelse af grænsebetjente kunnet profitere af væsentlige tekniske forbedringer ved de ydre grænser og grænseovergangsstederne, hvilket har resulteret i øget sikkerhed ved EU's ydre grænser, en mere effektiv trafikkontrol og forbedret samordning mellem de forskellige retshåndhævende myndigheder på nationalt plan. Fonden har således bidraget til de nationale bestræbelser på effektivt at kunne håndtere de ydre grænser og i særdeleshed bekæmpe ulovlig indrejse i Schengen-området, fuldførelse af tidligere investeringer (Schengen-faciliteten) og en yderligere styrkelse af EU's integrerede grænseforvaltningssystem.

· For det andet indkøbte og opgraderede medlemsstaterne under de årlige programmer i perioden 2007-2009 det nødvendige udstyr til VIS og SIS II, hvilket muliggjorde en gnidningsløs forbindelse fra de nationale platforme til de centrale systemer. I betragtning af, at alle deltagende medlemsstater skal være klar med udvikling af deres nationale systemer med henblik på at få disse europæiske projekter til at fungere korrekt som helhed, har fonden som en langsigtet finansiel ramme, der supplerer den nationale finansiering, vist sig at have vital betydning for gennemførelsen af disse fælles it-projekter.

· Sidst, men ikke mindst, gjorde medlemsstaterne brug af de yderligere foranstaltninger til at forbedre visumhåndteringsproceduren ved at investere i moderne teknologisk udstyr (herunder udstyr til registrering af biometriske dokumenter) og styrke sikkerheden på konsulaterne. Disse foranstaltninger har bidraget til en hurtigere behandling af visumansøgningerne, forbedring i kvaliteten af tjenester og en lige og retfærdig behandling af visumansøgerne.

En del af fondens succes skyldes dens særlige karakter. Fonden er kendetegnet ved et begrænset anvendelsesområde og vedrører aktiviteter, der gennemføres fysisk ved de ydre grænser eller i forbindelse med visumudstedelse. Dette udelukker foranstaltninger, der træffes af medlemsstaterne inden for rammerne af den firstrengede grænseforvaltning, f.eks. aktiviteter inden for Schengen-området (baglandspatruljering, kontrol af personer uden for grænseovergangsstederne). Tilsvarende falder aktiviteter, der sigter mod indvandringskontrol, og som har til formål at forbedre den maritime sikkerhed, trafikstyringen og den generelle lufthavnssikkerhed ikke ind under fondens anvendelsesområde. Mens dette gør det muligt for fonden at målrette sine midler og undgå en fragmentering heraf, bliver det samtidig nødvendigt at kontrollere de planlagte foranstaltninger nøje med henblik på at sikre overholdelse af dens særlige anvendelsesområde.

På samme måde kan udstyr, transportmidler og it-systemer, som er indkøbs med fondsmidler ofte anvendes til flere formål (såsom grænsekontrol af varer, bekæmpelse af varesmugling og miljøkriminalitet samt eftersøgnings- og redningsaktioner til søs). I lyset af fondens begrænsede anvendelsesområde er det i mange tilfælde påkrævet med en fordelingsnøgle, hvilket nødvendiggør udviklingen af yderligere statistikker og komplicerer forvaltningen af foranstaltningerne. Kort sagt vil en sådan forvaltning og disse kontrolaktiviteter fortsat være en nødvendig bestanddel af et sådant udgiftsprogram. Dette kan imidlertid kompliceres yderligere på grund af den organisatoriske struktur i medlemsstaterne, f.eks. hvis grænsebetjente er en del af politistyrken og/eller udfører andre funktioner (herunder toldrelaterede).

7. KONKLUDERENDE BEMÆRKNINGER

7.1. Anbefalinger vedrørende den resterende del af den flerårige periode

Denne rapport er baseret på de første tre år af programmeringsperioden, hvor de endelige rapporter kun er tilgængelige for ét årligt program. Offentliggørelsen heraf er tidsmæssigt planlagt således, at den kan indgå i Europa-Parlamentets og Rådets udarbejdelse af den næste flerårige finansielle ramme og ikke med henblik på at give en omfattende og endelig vurdering.

Resultaterne fra disse tre år er ikke nødvendigvis repræsentative. De første årlige programmer blev udarbejdet og gennemført under et betydeligt tidspres i en periode, hvor man kun havde meget få erfaringer med lignende instrumenter. Næsten 30 % af midlerne blev stillet til rådighed i denne periode, og de resterende 70 % vil blive tildelt til de efterfølgende fire årlige programmer.

7.1.1. En mere strategisk anvendelse af midlerne

Programmeringen for 2010 gik meget hurtigere. Med de indhøstede erfaringer fra denne første fase, udnyttelsen af ændringerne i gennemførelsesreglerne og de væsentlige stigninger i de årlige tildelinger vil medlemsstaterne kunne opnå den bedste anvendelse af midlerne i perioden 2010-2013. Med henblik herpå opfordres medlemsstaterne fra 2011 til at udvikle en programmering af foranstaltninger, der er specifikt rettet mod opnåelsen af en række vigtige strategiske mål i overensstemmelse med princippet i basisretsakten om, at Kommissionen og medlemsstaterne skal sikre, at støtten fra fonden og medlemsstaterne er forenelig med EU's aktiviteter, politikker og prioriteringer. Det overordnede mål er at fremhæve sammenhængen med de væsentligste fælles prioriteringer i EU som fastsat i Stockholmprogrammet, der er essentielle for en effektiv forvaltning af migrationsstrømme i Schengen-området som helhed.

Derfor er medlemsstaterne blevet opfordret til at koncentrere midler under fonden om nødvendige investeringer i forbindelse med følgende fem strategiske mål:

1. Gennemførelse af SIS II

2. Indførelse af VIS på konsulater og ved grænseovergangssteder

3. Konsulært samarbejde mellem medlemsstaterne

4. Opbygning af det europæiske overvågningssystem

5. Indførelse af nye teknologier, der understøtter hurtigere grænsepassage, navnlig de automatiske grænsekontrolsystemer.

Fondsmidlerne for 2011 blev primært rettet mod opfyldelse af EU-kravene på disse områder, og denne fremgangsmåde vil blive styrket i perioden 2012-2013.

7.1.2. Styrkelse af den strategiske fremgangsmåde gennem hensigtsmæssig fremtidsplanlægning

Fonden, der blev etableret som et kapacitetsopbyggende instrument, sigter i alt væsentligt mod samfinansiering af indkøb samt opgradering, udvikling, installation og fornyelse af infrastruktur, it-systemer, udstyr og transportmidler. Kapacitetsopbyggende foranstaltninger er hovedsagelig møntet på langsigtede foranstaltninger, der som hovedregel ikke har karakteristika, der er typiske for projekter, som gennemføres inden for en begrænset tidsperiode. I overensstemmelse med retsgrundlaget ville medlemsstaterne i højere grad kunne undersøge mulighederne for at oprette flerårige projekter, hvilket ville medføre en reduktion i antallet af udvælgelsesprocedurer og tilvejebringelse af en stabil finansiel flerårig planlægning.

7.1.3. Supplerende kapacitetsopbygning med operationel støtte efter behov

Foranstaltninger rettet mod vedligeholdelse af udstyr eller udførelse af (overvågning) opgaver per se blev ikke indført i de årlige programmer. Disse aktiviteter er i princippet en del af rutineaktiviteterne på medlemsstatsniveau.

Kommissionen anerkender dog, at når først de fem ovennævnte strategiske mål og resterende nationale målsætninger for kapacitetsopbygning er tilstrækkeligt opfyldt, vil midler under fonden også kunne anvendes til at støtte en effektiv fortsat anvendelse af tidligere investeringer, der er foretaget med EU-midler. Dermed vil fremtidige foranstaltninger også kunne finansiere vedligeholdelse, reparationer og opgraderinger i forbindelse med investeringer, der er foretaget under fondens tidligere årlige programmer, eller for nogle landes vedkommende Schengen-faciliteten. Dette er også muligt i nødstilfælde. Sådanne foranstaltninger ville også underbygge tesen om, at medlemsstater, der sikrer de ydre grænser, yder en offentlig tjenesteydelse på vegne af eller i andre medlemsstaters interesse.

7.2. Forberedelse til den første efterfølgende evaluering (2012)

Den næste milepæl for fonden er den efterfølgende evalueringsrapport for perioden 2007-2010. I henhold til basisretsakten skal Kommissionens rapport foreligge inden den 31. december 2012.

Forberedelserne hertil er i gang. Desværre kan medlemsstaterne ikke med rimelighed forventes at foretage indberetning af resultaterne af det årlige program for 2010 inden den 30. juni 2012, som det fremgår af basisretsakten, da støtteberettigelsesperioden løber indtil anden halvdel af 2012. Med henblik på tilvejebringelse af fuldstændige data for 2010 vil medlemsstaterne i stedet blive anmodet om at fremsende deres bidrag inden udgangen af oktober 2012.

Som grundlag for denne interimsrapport kan den efterfølgende evaluering for perioden 2007-2010 give et mere fyldestgørende billede af fondens støtte på nationalt og EU-plan, for så vidt angår resultater og dens samlede indvirkning på udviklingen af grænseforvaltningen og visumpolitikken i medlemsstaterne. Med henblik herpå ville dens overordnede mål være som følger:

· At identificere resultaterne af fondsmidlerne til forvaltningen på konsulaterne og af migrationsstrømme ved grænserne, dvs. i hvilken grad EU-investeringer i infrastruktur, udstyr, transportmidler, it-systemer og uddannelse bidrog til en styrkelse af den samlede kapacitet til at udføre kontrol ved grænseovergangsstederne, overvågning, kontrol forud for indrejse og visumudstedelsesprocedurer i medlemsstaterne

· At skelne klart mellem de resultater, der er opnået for organiseringen af de offentlige opgaver i forbindelse med grænsekontrol og visumpolitik på den ene side, og for de rejsendes og visumansøgernes indrejse i EU på den anden side

· At vurdere i hvilken grad fondens støtte bidrog til forebyggelse af ulovlig indrejse og ulovligt ophold via den enkelte nationale grænse og visumforvaltningssystemet, idet der tages hensyn til den strategi, der er fastlagt i det flerårige program, specifikke nationale mål og udviklingen i migrationsstrømme, som påvirker systemet

· At vurdere i hvilket omfang fondens støtte bidrog til anvendelsen af EU-lovgivning, herunder Schengen-grænsekodeksen og visumkodeksen samt udviklingen af specifikke EU-projekter såsom VIS og SIS II

· Afslutningsvis at måle de værdier, der er opnået i forbindelse med andelen af EU-tildelinger under fonden i forhold til de samlede nationale (finansielle og andre) input, og at identificere andre relevante faktorer, der måtte have haft en indvirkning på støtten.

[1] KOM(2005) 123 endelig udg.

[2] Beslutning nr. 574/2007/EF, EUT L 144 af 6.6.2007, s. 22.

[3] Artikel 52, stk. 3, litra b), i beslutning nr. 574/2007/EF.

[4] En kompilering og landerapporterne er tilgængelige på adressen

- http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/borders/funding_borders_en.htm.

[5] Artikel 51 i den grundlæggende retsakt.

[6] Når dette begreb anvendes herefter i forbindelse med fonden gælder det både medlemsstater og associerede lande.

[7] EUT L233 af 5.9.2007, s. 3.

[8] For yderligere oplysninger se KOM(2011) 448 og SEK(2011)0940 om anvendelsen af kriterierne for fordelingen mellem medlemsstaterne af midler fra Fonden for de Ydre Grænser, Den Europæiske Fond for Integration af Tredjelandsstatsborgere og Den Europæiske Tilbagesendelsesfond.

[9] Beslutning nr. 458/2008/EF, EUT L167 af 27.6.2008, s.135.

[10] Tallene inkluderer Teknisk bistand

[11] Tallene inkluderer Teknisk bistand

--------------------------------------------------