Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet

om gennemførelsen og virkningen af direktiv 2009/110/EF og navnlig om håndhævelsen af tilsynskravene for udstedere af elektroniske penge

1.INDLEDNING

I henhold til artikel 17 i direktiv 2009/110/EF om adgang til at optage og udøve virksomhed som udsteder af elektroniske penge og tilsyn med en sådan virksomhed (herefter "EMD2" eller "det andet direktiv om elektroniske penge") skal Kommissionen forelægge Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Den Europæiske Centralbank en rapport med en komplet vurdering af gennemførelsen og virkningen af direktivet, eventuelt ledsaget af et forslag om revision af direktivet, senest den 1. november 2012. Med denne rapport opfylder Kommissionen denne forpligtelse.

Revisionen af EMD2 er baseret på to dedikerede eksterne undersøgelser. Den første undersøgelse bestod i en vurdering af, om de 27 medlemsstater overholder de juridiske bestemmelser ved gennemførelsen af EMD2, og blev afsluttet i april 2013. Den anden undersøgelse bestod i en analyse af de økonomiske virkninger af EMD2 på markedet for elektroniske penge og blev afsluttet ved udgangen af 2014. Kommissionen har desuden inddraget input fra medlemsstater og interessenter indsamlet via Kommissionens rådgivende udvalg for politikkerne om detailbetalinger og ajourført oplysningerne om antallet af e-pengeinstitutter, der er meddelt tilladelse, omfattet af en undtagelse eller omfattet af pasordningen pr. januar 2017.

Rapporten dækker årene 2009-2014. Udarbejdelsen af denne rapport blev udskudt, da et flertal af medlemsstaterne ikke havde gennemført direktivet inden fristen for gennemførelse i april 2011. Ved udløbet af fristen for forelæggelse af denne rapport, dvs. den 1. november 2012, havde blot 23 medlemsstater – og i de fleste tilfælde først for nylig – gennemført direktivet om elektroniske penge fuldt ud i deres respektive nationale lovgivning. På daværende tidspunkt havde e-pengemarkedet for lidt praktisk erfaring med EMD2 til at give meningsfuld feedback om de faktiske virkninger af den nye lovgivning. Kommissionen mente ligeledes, at det var vigtigt at tage hensyn til resultaterne af revisionen af betalingstjenestedirektivet (herefter "PSD"), som vil få indvirkning på den retlige ramme for e-pengeinstitutter gennem de mange krydshenvisninger i EMD2 til dets retlige ramme. Det andet betalingstjenestedirektiv (herefter "PSD2") blev vedtaget af Europa-Parlamentet og Rådet i slutningen af 2015 og trådte i kraft den 13. januar 2016.

Den 5. juli 2016 vedtog Kommissionen desuden et lovgivningsforslag om ændring af det fjerde hvidvaskningsdirektiv ((EU) 2015/849) med henblik på at tackle de risici for finansiering af terrorisme, der er konstateret i den senere tid efter terrorangrebene i Paris (COM(2016) 450 final). Det er sandsynligt, at dette forslag også vil få indvirkning på e-pengemarkedet i EU, navnlig for så vidt angår anonyme forudbetalte instrumenter, hvis anvendelse kunne blive mere begrænset. Det har ikke været muligt at tage hensyn til denne seneste udvikling i rapporten om EMD2, men der skal tages hensyn til potentielle ændringer af rammen for bekæmpelse af hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme for så vidt angår disse instrumenter i forbindelse med en eventuel revision af EMD2.

I denne rapport redegøres for gennemførelsen af EMD2 (afsnit 3), og der foretages en vurdering af direktivets anvendelse og virkninger til dato (afsnit 4), af virkningerne af den seneste revision af betalingstjenestedirektivet (afsnit 5) og af forholdet mellem EMD2 og det fjerde hvidvaskningsdirektiv (AMLD4) (afsnit 6). Den identificerer de væsentligste nye problemstillinger i forbindelse med direktivets anvendelse (afsnit 7), og der drages en række konklusioner i afsnit 8. Udarbejdelsen af denne rapport blev påbegyndt før vedtagelsen af de nuværende retningslinjer for bedre regulering, og der foretages således ikke en vurdering af EMD2 i overensstemmelse med disse retningslinjer.

2. BAGGRUND

Elektroniske penge (e-penge) er den digitale pendant til kontanter og kan være baseret på software eller hardware. Kortbaserede e-penge såsom e-penge lagret på et forudbetalt kort eller en elektronisk pung betragtes normalt som hardwarebaserede. En anden mulighed er at lagre e-penge på en betalingskonto på internettet. De anses i så fald som softwarebaserede.

Den retlige ramme for elektroniske penge blev oprettet ved direktiv 2000/46/EF om adgang til at optage og udøve virksomhed som udsteder af elektroniske penge og tilsyn med en sådan virksomhed (herefter "det første direktiv om elektroniske penge").

På tidspunktet for revisionen af det første direktiv om elektroniske penge i 2006 viste det begrænsede antal fuldt autoriserede udstedere af elektroniske penge og den ringe mængde af elektroniske penge, der var blevet udstedt, at elektroniske penge endnu ikke var slået igennem for alvor i de fleste medlemsstater. Nogle af bestemmelserne i det første direktiv om elektroniske penge, især kapitalkravene til e-pengeinstitutter, blev af mange efterfølgende anset for at være for høje og derfor som en hindring for udviklingen af markedet for elektroniske penge. I forbindelse med revisionen i 2006 blev det, navnlig i lyset af den forestående vedtagelse af betalingstjenestedirektivet, konkluderet, at der var behov for initiativer, der kunne skabe grobund for et ægte indre marked for elektroniske pengetjenester i EU

Kommissionen fremlagde efterfølgende forslaget til EMD2. Dette direktiv fokuserer på en modernisering af det første direktiv om elektroniske penge med særlig vægt på tilsynsreglerne for udstedere af elektroniske penge for at bringe dem på linje med betalingstjenestedirektivet.

EMD2 blev vedtaget af Europa-Parlamentet og Rådet i 2009 og tog sigte på at etablere en moderne og harmoniseret retlig ramme for udstedelse og indløsning af e-penge, som banede vejen for nye, innovative og sikre elektroniske pengetjenester. Med henblik herpå indeholder EMD2 et fuldt harmoniseret og forenklet regelsæt for udstedelse af tilladelser til e-pengeinstitutter, og direktivet styrker de rettigheder og forpligtelser, der er knyttet til forbrugernes indløsning af midler. Det finder anvendelse på udbydere af elektroniske penge i alle EU's medlemsstater samt i Island, Liechtenstein og Norge.

Ved at modernisere EU-reglerne om elektroniske penge, navnlig ved at bringe tilsynsreglerne for e-pengeinstitutter i overensstemmelse med betalingstjenestedirektivets krav til betalingsinstitutter, tog EMD2 sigte på at sikre nye virksomheder adgang til markedet og skabe reel og effektiv konkurrence mellem alle markedsdeltagere for at forbedre effektiviteten og reducere betalingsomkostningerne.

3.GENNEMFØRELSE AF DET ANDET DIREKTIV OM ELEKTRONISKE PENGE (EMD2)

Medlemsstaterne skulle gennemføre direktivet i national ret senest den 30. april 2011. En ekstern konsulent foretog en vurdering af, om de nationale foranstaltninger i de 27 medlemsstater (bortset fra Kroatien), der gennemførte EMD2, var i overensstemmelse med bestemmelserne. Den omfattede de fleste artikler i direktivet og blev afsluttet i april 2013.