Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Gennemførelsen af andre fællesskabspolitikkers bidrag til økonomisk og social samhørighed"

(2004/C 10/20)

Michel Barnier, medlem af Europa-Kommissionen med ansvar for regionalpolitik, anmodede den 23. juli 2002 på Kommissionens vegne om en udtalelse fra Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg om: "Gennemførelsen af andre fællesskabspolitikkers bidrag til økonomisk og social samhørighed."

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som udpegede Georgios Dassis til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 1. september 2003.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 402. plenarforsamling den 24. og 25. september 2003, mødet den 25. september, følgende udtalelse med 66 stemmer for, 21 imod og 10 hverken for eller imod.

1. Indledende bemærkninger

1.1. For nylig viste betydningsfulde begivenheder, at vejen mod en politisk Union bliver lang og vanskelig. Regeringerne i visse europæiske lande synes at have glemt, hvad der blev gentaget igen og igen i 70'erne og 80'erne, nemlig at europæisk integration er den eneste vej frem for de europæiske lande, eftersom landene hver for sig ikke er i stand til at påvirke den internationale udvikling.

Økonomisk og social samhørighed var et af de grundlæggende mål, som blev nedfældet i traktaterne sammen med Den Økonomiske og Monetære Union og gennemførelsen af det indre marked. Økonomisk og social samhørighed blev bekræftet som mål i udkastet til forfatningstraktat.

De nye vilkår, der gælder i dag, og heriblandt ikke mindst:

- den tiltagende globalisering af markederne,

- udvidelsen af EU med lande i Central- og Østeuropa,

- vidensamfundets og videnøkonomiens overherredømme,

- de mere generelle sociale og politiske kendetegn ved det 21. århundrede,

kræver bestræbelser i retning af en moderniseret tilgang til økonomisk og social samhørighed.

1.2. Bestræbelserne skal omfatte

- en analyse af medlemsstaternes og Fællesskabets forpligtelser, hvad angår økonomisk og social samhørighed, i henhold til traktaten om Den Europæiske Union og traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab med henblik på størst mulig forståelsesmæssig klarhed i traktatens bestemmelser,

- kortlægning og undersøgelse af Fællesskabets og medlemsstaternes praksis, hvad angår fortolkning og gennemførelse af traktatens og den europæiske forfatnings (efter dennes ikrafttræden) bestemmelser om samhørighed,

- opgørelse af resultaterne for den økonomiske og sociale samhørighed af Fællesskabets og medlemsstaternes praksis, hvad angår fortolkning og gennemførelse af traktatens bestemmelser om samhørighed,

- påvisning af eventuelle behov for omlægning af den hidtidige praksis for fortolkning og gennemførelse af traktatens bestemmelser om samhørighed. En sådan omlægning kan bestå i at ændre prioriteringer eller supplere valgmulighederne i forbindelse med udarbejdelsen, vedtagelsen og gennemførelsen af enhver af Fællesskabets politikker.

1.3. Af udtalelser med relevans for emnet har EØSU tidligere bl.a. afgivet en om "Samhørighedspolitikkens fremtid i relation til udvidelsen og overgangen til den videnbaserede økonomi"(1), hvori konsekvenserne for samhørigheden af overgangen til vidensamfundet belyses og en anden om "Strategi for økonomisk og social samhørighed i EU"(2), der lægger særlig vægt på strukturpolitikkernes bidrag til fremme af samhørighed (artikel III-111 i udkastet til forfatningstraktat).

1.4. Nærværende udtalelse er tænkt som et supplement til disse. Den har - af grunde, som der redegøres for i det følgende - til formål at give en grundigere analyse og evaluering af de andre politikkers bidrag til den økonomiske og sociale samhørighed - dvs. politikkerne i artikel III-112 i udkastet til forfatningstraktat, altså de politikker, der ikke er strukturpolitikker.

2. Begrebet samhørighed

2.1. Detaljerede og udførlige bestemmelser om samhørighed findes i del III i udkastet til forfatningstraktat.

2.2. Ifølge traktatens bestemmelser skal medlemsstaterne og Unionen undersøge og vurdere den økonomiske og sociale samhørighed, inden de træffer et valg vedrørende en hvilken som helst del af en fællesskabspolitik eller en fællesskabsaktion. Behovet for at styrke den økonomiske og sociale samhørighed er således ikke begrænset til konkrete fællesskabspolitikker eller -aktioner, men gennemtrænger og er en uadskillelig del af dem alle.

2.3. En nærmere undersøgelse fører til følgende tre konklusioner:

2.3.1. For det første refereres der i traktaterne til økonomisk og social samhørighed uden at det på nogen måde præciseres gennem specifikke bestemmelser, hvad der forstås ved de "økonomiske" eller "sociale" aspekter af samhørigheden. Det ændrer dog ikke ved, at de relevante passager i traktaten ikke refererer til samhørighed som en samlet og kompleks størrelse, men deler den i to aspekter: en økonomisk og en social.

2.3.2. For det andet er den eneste bestemmelse, der refererer til samhørigheden som en samlet kompleks størrelse (på én gang økonomisk og social), den i artikel 158 (harmonisk udvikling af Fællesskabet som helhed, formindske forskellene mellem de forskellige områders udviklingsniveauer og forbedre situationen for de mindst begunstigede områder).

2.3.2.1. Fandtes den klare bestemmelse i artikel 159 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab ikke, ville man kunne spørge: skal de andre (ikke-strukturelle) fællesskabspolitikker udsættes for en doktrinær tilpasning til de behov og påbud, som forpligtelsen til økonomisk og social samhørighed indebærer, såvel før bekendtgørelsen som under udformningen og gennemførelsen med den heraf følgende risiko for en svækkelse af det forventede samlede udbytte af gennemførelsen? Eller skal de andre fællesskabspolitikker (dvs. alle andre end strukturpolitikkerne) udelukkende gennemføres med henblik på størst muligt udbytte for Fællesskabet som helhed uanset om fuldstændig og rigoristisk gennemførelse vil forværre regionale skævheder, uddybe fattige regioners udviklingsmæssige efterslæb og sidst men ikke mindst skabe regionale skævheder mellem regioner og nye uligheder?

2.3.2.2. Spørgsmålet bliver dog irrelevant i lyset af formuleringen i artikel 159: udformningen og gennemførelsen af de andre politikker skal tilpasses samhørighedens krav, så det kan ikke udelukkes, at Fællesskabets udbytte bliver mindre end det størst mulige, når alternativet er en skærpelse af regionale uligheder og en forværring af de fattigste regioners situation i Fællesskabet.

2.3.3. For det tredje har ingen endnu forsøgt at afdække, hvordan Fællesskabet hidtil har fortolket og anvendt traktaternes bestemmelser om samhørighed. Som det vil fremgå af analysen i det følgende, har Fællesskabets praksis hidtil været en anden. Under planlægningen, udformningen og gennemførelsen af andre fællesskabspolitikker end strukturpolitikkerne har man hverken beregnet eller medtænkt den eventuelle indvirkning på samhørigheden (formindskelse af regionale uligheder eller udviklingsmæssige efterslæb) - vurderingen af virkninger har kun omfattet Fællesskabet som helhed. Denne praksis indebærer, at Fællesskabet risikerer at skærpe regionale skævheder, altså skabe økonomiske og sociale forskelle i stedet for samhørighed ved gennemførelsen af konkrete fællesskabspolitikker (konkurrencepolitik, politikken for det indre marked, valutapolitikken m.m.), for efterfølgende gennem udformningen og gennemførelsen af strukturpolitikkerne at fjerne, mindske eller lappe på de andre fællesskabspolitikkers negative følger for samhørigheden. I Fællesskabets nuværende praksis synes sikringen af økonomisk og social samhørighed således ligesom strukturpolitikken at følge efter de andre fællesskabspolitikker i tid.

3. Samlet tilgang til økonomisk og social samhørighed

3.1. Med "økonomisk samhørighed" forstås tværregional opfyldelse af konkrete økonomiske kriterier, specielt kriterier vedrørende pr. capita BNP.

3.2. Med "social samhørighed" menes principielt systemet for social beskyttelse og forsorg i overensstemmelse med den europæiske sociale model.

3.3. En samlet henvisning til disse to aspekter i traktaten, navnlig i artikel 158-162, uden angivelse af nogen terminologisk distinktion imellem dem, kan ikke siges at være den bedst mulige løsning, eftersom den vil medføre alvorlige mangler i forhold til en mere specifik tilgang til indholdet og grænserne for samhørighedens to aspekter.

3.4. En præcisering af, hvornår man kan acceptere eller tillade en samlet tilgang til de to aspekter af samhørigheden (der indbyrdes supplerer hinanden), må være et grundlæggende krav. Man kan også sætte det op som et spørgsmål om, hvorvidt samhørighedens økonomiske aspekt skal have forrang for det sociale.

3.5. Behandlingen af dette spørgsmål må baseres på de konkrete bestemmelser i artikel 158-162 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab og ikke på tilfældige teoretiske ønsker og valg. Det må således præciseres, om bestemmelserne i artikel 158-162 i forbindelse med udformningen og gennemførelsen af fællesskabspolitikkerne som helhed parallelt og samtidig skal stræbe efter økonomisk og social samhørighed, eller om det økonomiske aspekt skal prioriteres højere end det sociale.

3.6. En måling af samhørighed, der udelukkende baseres på det gennemsnitlige BNP pr. indbygger, fører til konklusioner behæftede med de fejl, der kendetegner gennemsnit fremkommet ved statistiske beregninger generelt.

3.7. Samhørighed såvel som en eventuel styrkelse eller svækkelse af denne kan ikke kun vurderes ud fra BNP pr. indbygger. Også andre parametre og kriterier må tages med i vurderingen af den faktiske og præcise størrelse af samhørigheden og udviklingen i den (i retning af mere konvergens eller det modsatte).

3.8. En sådan samtænkning af flere faktorer med henblik på en objektiv indikator for samhørighed forudsætter:

- dels at man vælger hvilke andre parametre (ud over BNP), som skal tages med i betragtning. Den nye indikator for samhørighed skal være kompleks: foruden BNP skal den omfatte parametre for beskæftigelse, arbejdsløshed, social beskyttelse, adgang til almennyttige tjenester m.m.;

- dels skal man overveje de enkelte parametres indbyrdes vægtning i den komplekse samhørighedsindikator.

4. Generel vurdering af strukturpolitikkernes følger for den økonomiske og sociale samhørighed

4.1. Uanset om man anlægger en forskningsmæssig, teknokratisk eller regnskabsteknisk indfaldsvinkel til regionalpolitikken konstateres et klart sammenfald mellem regionalpolitik og strukturpolitikkerne.

4.2. Der er lavet fremragende opgørelser over strukturpolitikkernes resultater, og nye er på vej.

4.3. Det har således været muligt at indarbejde et stort antal pålidelige parametre og en samlet fremstilling af strukturpolitikkernes indvirkning på styrkelsen af samhørigheden i den anden rapport: i perioden 1988-1999 lykkedes det at reducere forskellen i BNP pr. indbygger mellem de fire fattigste medlemsstater og EU-gennemsnittet fra 32 procentpoint (68 %) til 21 procentpoint (79 %), altså med en tredjedel.

4.4. Forskellen mellem det gennemsnitlige BNP pr. indbygger i de fire medlemsstater på den ene side og EU-gennemsnittet på den anden mindskedes i en periode på 11 år (1988-1999) med en procent i gennemsnit om året.

5. Generel vurdering af andre fællesskabspolitikkers bidrag til den økonomiske og sociale samhørighed

5.1. Påstanden om sammenfald mellem regionalpolitik og strukturinterventioner skyldes manglen på statistiske data vedrørende indvirkningen af de andre politikker (altså andre end strukturpolitikkerne) på styrkelsen af den økonomiske og sociale samhørighed.

5.2. Spørgsmålet er, hvordan man kan udnytte erfaringerne fra strukturinterventionerne i forbindelse med valg af indikatorer og kvantitative målestokke, og hvordan man overfører dem til de andre fællesskabspolitikker.

5.3. Gennemførelse af artikel 159 bliver desto mere presserende efter udvidelsen af EU. I lyset af kendte beregninger for det forventede fald i EU's BNP pr. indbygger på 13 %, når de nye medlemsstater optages i EU, og det deraf følgende sandsynlige tab af adgang til mål 1-støtte for 15 regioner i EU, vil strukturpolitikkernes virkning med hensyn til fremme af økonomiske og social samhørighed blive svækket i disse stadig fattige regioner.

5.4. Man må dog undgå at svække processen hen imod økonomisk og social samhørighed i de regioner, der risikerer at miste muligheden for mål 1-støtte efter udvidelsen. Denne målsætning kan nås gennem to metoder, der ikke udelukker hinanden:

5.4.1. for det første kan man sikre, at disse regioner forbliver mål 1-regioner ved at sænke tærsklen til et lavere niveau end 75 % af EU's BNP-gennemsnit,

5.4.2. for det andet kan man i højere grad anvende andre politikker end strukturpolitikkerne i indsatsen for økonomisk og social samhørighed.

5.5. Det siger sig selv, at hvor det første alternativ ikke kan lade sig gøre, er anvendelsen af artikel 159 og ikke-strukturelle politikker til fremme af samhørigheden (især i fattige EU-regioner) et meget nyttigt redskab med stor betydning for den økonomiske og sociale samhørighed.

6. Modsatrettede resultater af gennemførelsen af de andre fællesskabspolitikker. Tilpasning af disse i stedet for at vrage dem

6.1. Det er nødvendigt at præcisere, at der ikke sås tvivl om fællesskabspolitikkerne noget sted i traktatens bestemmelser.

6.2. Konkret når det gælder traktaten, synes det meningsløst bevidst at forhindre en fællesskabspolitiks gode funktion: en hvilken som helst fællesskabspolitik kan have positive så vel som negative følger (f.eks. kan man hvad angår indførelsen af den fælles mønt hævde, at denne i visse situationer har haft negative konsekvenser, men disse overskygger ikke den generelt positive effekt af euroens indførelse).

6.3. Man kan i forlængelse af dette argument hævde, at fællesskabspolitikkerne under artikel 159 med stor sandsynlighed - hvis ikke med sikkerhed, vil give modsatrettede resultater: ved siden af fordelene for EU som helhed kan det ikke udelukkes, at de vil have ubehagelige følger for bestemte regioner.

6.4. Det er i øvrigt kun forventeligt, at de andre, ikke-strukturelle fællesskabspolitikker vil resultere i en alvorlig divergens for enkelte regioner.

6.5. I anden rapport om økonomisk og social samhørighed peges på, at mens man kan konstatere større konvergens mellem medlemsstaterne, er der en tendens til større divergens mellem de europæiske regioner.

6.6. Kommissionens undersøgelse af beskæftigelsen(3) går videre endnu: perioden fra 1950 til i dag deles i tre klart afgrænsede dele:

6.7. Fra 1950 til 1970 konstateredes en klar udvikling i retning af konvergens mellem de europæiske regioner, såvel hvad angår pr. capita indkomst som hvad angår produktivitet: de fattige regioner gjorde udviklingsmæssige kvantespring i forhold til de rige regioner.

6.8. Billedet vendte i den efterfølgende periode (efter 1970). Mere konkret skete der følgende:

6.8.1. I perioden 1971-1994 (og i endnu højere grad i perioden 1995-1999) konstateredes en tydelig opbremsning i regionernes konvergensproces. De fattige kunne ikke længere holde trit med de rige.

6.8.2. Den sidste del af perioden (1994-1999) var en periode med vækst i Europa som helhed, men tydeligvis fik ikke alle europæiske regioner gavn af denne vækst. Tværtimod kunne man konstatere forskelle i fremgangen i de europæiske regioner, hvad angik:

- forøgelse af BNP pr indbygger (målt i købekraftstandard),

- produktivitet,

- beskæftigelsestal og

- arbejdsløshedstal.

6.9. Særligt vigtigt er det at konstatere, at den europæiske integrationsproces hæmmes af regionale forskelle, for så vidt angår:

- produktionskapacitet,

- strukturen i arbejdsstyrkens faglige kvalifikationer og specialisering,

- de producerede varers sektoriale specialiseringer og

- beskæftigelsen og arbejdsmarkedets effektivitet.

6.9.1. Samtidig påvirker en regions geografiske placering dens adgang til de store markeder og spredningen af viden.

6.9.2. Disse forskelle bevirker, at de europæiske regioner specialiserer sig i bestemte produktioner alt efter, hvor deres fortrin ligger.

6.9.3. Specialiseringen har dog en lang række følger, der varierer efter specialiseringens art, og brancher, hvis produktion kræver megen knowhow, har den største fordel, de laveste omkostninger og den højeste arbejdskraftmobilitet.

6.10. Derfor afhænger teknologisk udvikling og tidsmæssig fastlåsning af bestemte økonomiske problemer (høj arbejdsløshed, lav indkomst pr. indbygger, fordelingen af produktion på sektorer) ikke kun af den eksisterende fordeling mellem regionerne af produktionsfaktorer og af disse faktorers mobilitet, men de bidrager selv til dannelsen af produktionsfaktorerne på yderst dynamisk vis.

6.11. "Employment in Europe 2002"-rapporten lægger særlig vægt på "asymmetriske forstyrrelser", dvs. forstyrrelser i efterspørgslen på visse produkter eller bestemte typer af arbejde. Disse forstyrrelser, der betegnes som en afgørende faktor for udviklingen af regionale uligheder, påvirker i højere grad enkeltregioner end EU som helhed, eftersom de er knyttet til og influeres af de regionale økonomiske strukturer.

6.12. Regioner, som rammes af sådanne forstyrrelser, må leve med dårligere vilkår og ringere indtjening end andre regioner - selvfølgelig især hvis omstillingen foregår i et langsomt tempo (f.eks. har ufaglærte eller medarbejdere med lav faglig kunnen sværere ved at omstille sig end medarbejdere med højere faglig uddannelse).

6.13. Sammenfattende kan man sige, at samspillet mellem de forskellige faktorer (produktionsfaktorer, faglige kvalifikationer, geografisk placering, teknologisk udvikling, "asymmetriske forstyrrelser" m.m.) giver de enkelte regioner forskellige muligheder for at skabe nye arbejdspladser og sætte udviklingstakten i vejret.

6.14. I samme dokument gøres den iagttagelse, at hvis det ikke lykkes de fattige regioner at sikre et vist mål af strategisk input (af menneskelige ressourcer, offentlig infrastruktur osv.) fanges de i en situation med ringe økonomisk vækst, som gør dem ude af stand til at indhente de rigere regioner.

6.15. De europæiske regioner bør derfor differentiere deres metoder, så konvergensen i første omgang etableres inden for grupper af regioner, hvis øvre og nedre grænser fastsættes på grundlag af deres strategiske faktorer.

6.16. Bestræbelserne på at bygge bro over den afgrund, der skiller de europæiske regioner, synes at være et vigtigt forhåndskrav for styrkelsen af samhørigheden i EU som helhed under forudsætning af, at bestræbelserne tilrettelægges, så enhver mulighed for forværring af regionale skævheder og divergenser undgås.

6.17. Det er ikke altid klart, om udformningen og gennemførelsen af fællesskabspolitikkerne under artikel 159 i traktaten gavner alle regioner i EU, eller om de tværtimod kun gavner regioner med en infrastruktur, der egner sig til at høste frugterne af den europæiske integration.

6.18. I "Employment in Europe 2002" gennemgås først de enkelte EU-regioner og deres arbejdsmarkeder, hvorefter der afgrænses 5 "grupper af regioner", der afviger fra hinanden, hvad angår udnyttelse af menneskelige ressourcer og faglige kvalifikationer.

6.19. Men ikke kun modellerne for anvendelse af menneskelige ressourcer og kvalifikationer på arbejdsmarkedet er forskellige, de øvrige skævheder mellem EU's regioner er så graverende, at der er åbenlyse forskelle i resultater og konsekvenser af fællesskabspolitikkerne under artikel 159 såvel mellem regioner som mellem grupper af regioner.

6.20. Hermed er det dog ikke gjort. Man bør i forbindelse med gennemførelsen af traktatens artikel 159 ikke kun påpege, men også måle fællesskabspolitikkens positive og negative følger for den økonomiske og sociale samhørighed i de enkelte regioner. En sådan måling er hidtil ikke blevet foretaget, eller rettere: den er end ikke blevet forsøgt.

6.21. Generelle og temmelig upræcise påstande som, at konkurrencepolitikken fremmer skabelsen af nye arbejdspladser, er ikke fyldestgørende. En sådan påstand må underbygges af optællinger af evt. nye arbejdspladser i regionerne, der kan vise, om arbejdspladserne faktisk skabes, og i så fald i hvilke regioner.

6.22. EØSU har måske heller ikke altid underbygget sine påstande med kvantitative data i tidligere udtalelser. Dette gælder f.eks. konstateringen af, at mindre gunstigt stillede regioner er blevet ofre ved koncentrationer.

6.23. Der er flere forskellige måder at løse problemet på. Man kan f.eks. foreslå følgende:

6.23.1. For det første skal man måle resultaterne af en fællesskabspolitik under artikel 159 i hver enkelt region.

6.23.2. For det andet må man ikke drage den samlede fællesskabspolitik i tvivl, selv om den har ubehagelige konsekvenser for samhørigheden i de enkelte regioner.

6.23.3. For det tredje bør man tilpasse fællesskabspolitikken eller gennemføre den gradvis (i en overgangsperiode), så man kan måle resultaterne.

6.23.4. For det fjerde, hvis man ikke kan tilpasse fællesskabspolitikken eller gennemføre den gradvis (i en overgangsperiode) i en eller flere regioner, eller man ikke mener, det kan gøres effektivt eller det skaber usikkerhed omkring de forventede resultater af fællesskabspolitikken for EU som helhed, kan man i visse regioner gribe til gennemførelsen af supplerende politikker (evt. af strukturel karakter) med henblik på helt at fjerne eller i det mindste moderere de uheldige virkninger for samhørigheden i de pågældende regioner.

6.24. Det understreges, at gennemførelsen af overstående forudsætter:

6.24.1. For det første som en nødvendig forudsætning, at virkningerne af de andre fællesskabspolitikker er vurderet på forhånd, og

6.24.2. for det andet, at de supplerende foranstaltninger, der skal fjerne negative virkninger i en eller flere regioner, er effektive, altså med andre ord at de omfatter alle de negative virkninger, man har fundet.

6.25. Opmærksomheden henledes på, at der i "Employment in Europe 2002" anvendes konkrete indikatorer til måling af regionernes præstationer med henblik på at kategorisere regionerne i grupper af beslægtede regioner med samme karakteristika og sammenfaldende funktioner og ydeevne.

6.25.1. Fjerde kapitel i "Employment in Europe 2002" kan være en værdifuld hjælp til at udtænke et tilsvarende sæt af indikatorer, der kan give et statistisk baseret billede af effektiviteten af de andre, ikke-strukturelle fællesskabspolitikkers bidrag til fremme af samhørigheden.

7. Forholdet mellem strukturpolitikkerne (traktatens artikel 158) og de andre politikker (traktatens artikel 159)

7.1. Man har sagt, at fællesskabsstøtterammerne virker på tre leder(4):

- ved at forbedre økonomiens naturlige infrastruktur,

- ved at højne kvaliteten af de menneskelige ressourcer (gennem fremme af faglig og almen uddannelse) og

- ved direkte at styrke den private sektor gennem tilskud til relevante investeringer.

7.2. I værker, der beskriver strukturfondenes konsekvenser, har man søgt at måle konsekvenserne af de to første af fællesskabsstøtterammernes metoder ved hjælp af konkrete modeller.

7.3. Evalueringen af konsekvenserne har vist, at strukturpolitikkerne har bidraget forskelligt til udviklingen (forøgelsen) af BNP pr. indbygger i de 4 samhørighedslande. Man konstaterede, at Grækenland og Portugal havde mere gavn af strukturfondene end Irland og Spanien.

7.4. Af de samme undersøgelser fremgik det dog også, at Grækenlands og Portugals gavn af det indre marked havde været mindre end Irlands og Spaniens.

7.5. Heraf spørgsmålet om forholdet mellem konsekvenserne af strukturpolitikkerne og konsekvenserne af de øvrige politikker.

7.6. Vil man tættere på et endeligt svar på dette spørgsmål om forholdet mellem de indbyrdes forbundne resultater af det indre marked og fællesskabsstøtterammerne hævder forfatterne bag artiklerne i Single Market Review, at man må se på en række alternative undersøgelsesscenarier, f.eks.

- Er det øgede indskud af direkte investeringer udefra, som f.eks. i Spanien, en direkte følge af EU's enhedsmarked - og i bekræftende fald, i hvilket omfang?

- Er støtten fra strukturpolitikkerne og fællesskabsstøtterammerne af midlertidig eller permanent art?

- Er de økonomiske mekanismer, der skaber langsigtet udbudselasticitet i tilskud fra fællesstøtterammerne stærke eller svage?

7.7. Dette er vanskelige spørgsmål, der hidtil ikke er blevet endegyldigt besvaret. I lyset af udvidelsen synes det dog så meget desto mere påkrævet at intensivere bestræbelserne på at besvare dem.

8. Konkrete svagheder i de andre fællesskabspolitikker i relation til den økonomiske og sociale samhørighed

8.1. Den fælles landbrugspolitik. Den delvise reform af den fælles landbrugspolitik og den økonomiske og sociale samhørighed

8.1.1. Den fælles landbrugspolitik var den første egentlige fællesskabspolitik efter grundlæggelsen af Fællesskabet med Rom-traktaten. Det lykkedes gennem den til fulde at afhjælpe manglen på mad efter 2. Verdenskrig. Den har også ydet et væsentligt bidrag til den økonomiske og sociale samhørighed(5).

8.1.2. Et af de vigtigste træk ved landbrugsreformen, der blev vedtaget den 26. juni 2003, er afkoblingen - eller den delvise afkobling - fra produktion (især godtgørelser til landbrugsafgrøder og præmier pr. levende dyr samt mælkeordningen efter 2005). De nuværende udbetalinger pr. dyr eller pr. hektar erstattes helt eller delvis af en ordning med indkomststøtte til landmændene (udbetalinger pr. bedrift). Det er op til de enkelte medlemsstater at beslutte, hvilken form for afkobling de ønsker.

8.1.3. EØSU konstaterer, at andre af den fælles landbrugspolitiks instrumenter - f.eks. dem, der regulerer udbuddet af landbrugsprodukter (kvoteordninger m.m.) - også spiller en vigtig rolle. De er nemlig i høj grad med til at modvirke, at landbrugsproduktionen koncentreres i de gunstigt stillede områder, hvilket er i de mindre bedrifters interesse og i øvrigt nødvendigt for at sikre produktionen i mindre gunstigt stillede områder.

8.1.4. Ved vurderingen af den fælles landbrugspolitik og dens bidrag til den økonomiske og sociale samhørighed bør man tage med i betragtning, at der ved reformerne i 1992 og 1999 blev indført afgørende ændringer. Udgifterne til markedsstøtte er faldet betydeligt, samtidig med at udgifterne til hektar- og dyrepræmier er vokset kraftigt. Eftersom disse skal udligne lavere producentpriser for landbrugsprodukter, har det ikke resulteret i større forskydninger i overførslerne mellem regioner eller produktionssektorer. Der er dog fortsat områder, der forfordeles, f.eks. græsningsarealer, hvilket EØSU ved flere lejligheder har kritiseret.

8.1.5. Med reformen i forbindelse med Agenda 2000 blev de forskellige støtteprogrammer, der ledsager markedspolitikken, samlet i programmet for udvikling af landdistrikterne - den såkaldte 2. søjle. EØSU har i flere udtalelser udtrykt tilfredshed med den nye vægtning i den fælles landbrugspolitik, eftersom den er et vigtigt bidrag til sikringen af landbrugets multifunktionalitet i EU og til landområdernes funktionsdygtighed. Udvalget har derfor gentagne gange udtalt sig positivt om en forhøjelse af bevillingsrammen for 2. søjle.

8.1.6. EØSU understregede i sin udtalelse om reformen af den fælles landbrugspolitik af 14. maj 2003(6), bl.a. nødvendigheden af, at man i forbindelse med kommende reformtiltag også skal tage konsekvenserne for den økonomiske og sociale samhørighed med i betragtning. Medlemsstaternes gennemførelse af reformforanstaltningerne vil få væsentlig indflydelse på, i hvilket omfang dette faktisk sker.

8.1.7. Eftersom foranstaltningerne under 2. søjle har stor betydning for den økonomiske og sociale samhørighed i landdistrikterne, kan de faktiske behov ikke opfyldes fuldt ud med den planlagte omfordeling i forbindelse med "modulationen". Derfor slog udvalget i sin udtalelse fra 14. maj 2003 også til lyd for at øge bevillingerne til udvikling af landdistrikterne.

8.1.8. Den ventede mereffekt for samhørigheden af den nye fælles landbrugspolitik må vurderes på grundlag af statistik, region for region, i overensstemmelse med bl.a. traktatens artikel 159.

8.2. Økonomisk politik: stabilitets- og vækstpagten - indførelsen af den fælles valuta

8.2.1. I den anden rapport om økonomisk og social samhørighed fremsættes (i synopsen i Del II) det synspunkt, at det er vigtigt for opretholdelsen af høje økonomiske væksttal i regioner, der halter bagefter, at strukturpolitikkerne (dvs. politikkerne i artikel 158) kædes sammen med makroøkonomiske politikker, som sikrer økonomisk stabilitet (dvs. politikkerne under artikel 159).

8.2.2. Samme sted i rapporten fremføres det som argument for, at den nominelle konvergens er blevet fulgt af en reel konvergens, at inflationen i 1990'erne faldt betydeligt, samtidig med at man kunne konstatere en væsentlig vækst i BNP (i anden halvdel af 1990'erne lå væksten over gennemsnittet i alle fire samhørighedslande).

8.2.3. Selv om grundlaget for dette argument i princippet er i orden, så ville man kunne fremføre som modargument, at der mangler statistiske data vedrørende de sandsynlige konsekvenser af konvergenskriteriernes indvirkning på væksten i BNP pr. indbygger i et land.

8.2.4. Problemet kan afhjælpes ved at indføre måleindikatorer bestående af konkrete økonomiske parametre, herunder især

- en indikator for fald i efterspørgslen som følge af den fortsatte anvendelse af stabilitets- og vækstpagten;

- en indikator for konsekvenserne for økonomiens produktionskapacitet af faldet i efterspørgslen;

- en indikator for konsekvenserne for investeringerne af faldet i efterspørgslen;

- en indikator for følgerne i form af færre arbejdspladser og dermed stigende arbejdsløshed af den forringede produktionskapacitet;

- en indikator udtrykt som en talværdi for sammenhængen mellem faldende efterspørgsel og tab af arbejdspladser og stigende arbejdsløshed;

- en indikator i form af en talværdi for sammenhængen mellem arbejdsløshedens størrelse og en positiv eller negativ udvikling i lønniveauet (indførelsen af en sådan indikator forudsætter accept af princippet om, at en hvilken som helst ændring i lønningerne skal relateres til en tilsvarende målbar ændring af indikatorerne for beskæftigelse og arbejdsløshed).

8.2.5. I samme kapitel i den anden rapport om økonomisk og social samhørighed fremføres det generelle og abstrakte argument, at indførelsen af en fælles europæisk valuta har begrænset inflationen og gjort det lettere at opretholde stabiliteten, hvilket også vil have gunstige virkninger for samhørigheden, uden at disse påstande dog underbygges med statistiske data. Kommissionen bør foretage en kvantitativ undersøgelse af dette aspekt.

8.2.6. Den rigtige løsning må være at udvælge og udtænke en række statistiske indikatorer, der f.eks. skal vise:

- relationen mellem inflation og ændringer i BNP pr. indbygger i de enkelte regioner,

- relationen mellem inflationen (og/eller mellem BNP pr. indbygger) og ændringer i beskæftigelsen, arbejdsløsheden og fattigdommen i de enkelte regioner.

8.2.7. De nylige drøftelser om behovet for et gradvis skifte i den økonomiske prioritering fra budgetunderskud til offentlig gæld som kriterium, må ikke begrænses til simple meningstilkendegivelser og ende som overfladiske politiske valg. Det er jo i øvrigt altid en forudsætning for at træffe de rigtige politiske valg, at man inden har vurderet de mulige konsekvenser.

8.2.7.1. Hvad angår følgerne af stabilitets- og vækstpagten og i den forbindelse især af anvendelsen af bestemte kriterier (underskud og gæld), kræves forudgående en vurdering ud fra statistiske data af såvel hidtidige som fremtidige følger for den økonomiske og sociale samhørighed af prioriteringen af det første kriterium (budgetunderskud).

8.2.7.2. Skiftet i prioriteringen over til offentlig gæld som kriterium bør vurderes i lyset af følgerne af denne ændring for den sociale samhørighed.

8.2.8. Det synes værd at fremhæve, at genstanden for ovennævnte vurderinger ikke kun kan være omfanget af den samlede ændring, men en detaljeret sammenstilling af udviklingstakten i de enkelte regioner med særlig vægt på udviklingen i de fattigste regioner.

8.3. Konkurrencepolitik

8.3.1. I den anden rapport om økonomisk og social samhørighed siges det klart, at de nationale politikker kan forværre skævheder, med det klare formål at vise behovet for, at de nationale politikker samordnes med fællesskabspolitikkerne, så man undgår ubevidst støtte til divergens mellem medlemsstaterne.

8.3.2. I andet afsnit på side 5 sondres mellem forskelle mellem stater og forskelle mellem regioner, og det hedder om sidstnævnte, at de ikke er mindsket i samme takt, bl.a. fordi disse regionale forskelle tværtimod er blevet større internt i visse medlemsstater.

8.3.3. De nationale udviklingspolitikker, der gennemføres via særlige love på grundlag af nationale karakteristika og behov i de enkelte lande, omfatter konkrete udviklingsbistandspakker med forskellige kombinationer af udviklingsincitamenter.

8.3.4. Disse incitamenter kan bestå i:

- skattefritagelse eller skatterabatter

- lempelige lånevilkår (lavere eller ingen rente),

- omkostningsfri kapitalstøtte eller

- forskellige kombinationer af skatte-, låne- og kapitalforanstaltninger og -støtte.

8.3.5. Valget af konkrete udviklingsforanstaltninger og -støtte bør ud over at bidrage til udviklingen i den pågældende medlemsstats fattige regioner desuden sigte mod:

- beskæftigelsesfremme og

- styrkelse af regionale og nationale fortrin.

8.3.6. Her må det bemærkes, at sammensætningen af den enkelte pakke af udviklingsstøtte altid skal checkes af EU-myndighederne, så mere eller mindre sandsynlige konflikter med fællesskabspolitikker undgås. Denne bestræbelse i retning af en tilpasning til fællesskabslovgivningen omfatter dog ikke forhåndsvurderingen af dens konsekvenser for styrkelsen af den økonomiske og sociale samhørighed.

8.3.7. Den hidtidige praksis bør ændres, og bestræbelserne rettes mod:

- forhåndsvurdering med statistisk materiale af de positive eller negative konsekvenser i hvert enkelt tilfælde af tilpasningen af de nationale udviklingsincitamentpakker til kravene i de relevante fællesskabsbestemmelser om fremme af samhørighed og

- om nødvendigt, differentiering af de relevante tilpasninger af nationale politikker, således at man undgår tiltag, der fremmer større divergens og modarbejder samhørighed.

8.3.8. Samtidig er det nødvendigt at gøre opmærksom på, at støtte til en konkret virksomhed eller branche ofte grundlæggende er ensbetydende med støtte til en bestemt region, hvilket betyder, at de negative konsekvenser breder sig til hele regionen, hvis støtten til virksomheden afbrydes.

8.4. Handelspolitik - det indre marked

8.4.1. Den strategi for det indre marked, som blev vedtaget på rådsmødet i Helsinki, er særlig vigtig, eftersom den åbner mulighed for løbende evaluering og forbedring af det indre markeds funktion.

8.4.2. I forbindelse med denne evaluering ville EØSU kunne undersøge om konkrete på forhånd udvalgte komparative indikatorer for regionale skævheder virker efter hensigten.

8.4.3. Disse undersøgelser skal føre til en beskrivelse af, i hvilket omfang samhørighedsmålsætningerne er blevet indfriet.

8.5. Transportpolitik

8.5.1. Transportpolitikken er en grundlæggende faktor for udvikling af EU's regioner. Manglende trafikforbindelser (veje, sø- eller lufthavne) mellem regionerne er ofte en betydelig hæmsko for deres udvikling. Liberaliseringen af transportmarkedet har ikke bragt bedre vilkår for transportunderforsynede regioner - i visse tilfælde har den tværtimod skabt risiko for, at disse regioner bliver økonomisk isoleret.

8.6. Uddannelsespolitik og faglig efteruddannelse

8.6.1. Arbejdsstyrkens kvalifikationer og faglige kundskaber set i sammenhæng med de tilstedeværende beskæftigelsestyper regnes for nøglevariablen, når konkurrenceevnen skal forbedres i en region - ikke mindst i lyset af Lissabon-strategien(7)

8.6.2. Det Europæiske Råd understregede på sin samling i Nice, at målet om fuld beskæftigelse forudsætter en politik, der ikke kun fremmer højere beskæftigelse, men også udvisker regionale skævheder.

8.6.3. Det Europæiske Råd i Nice pegede navnlig på de lokale og regionale aspekter af beskæftigelsesstrategien, som kræver en indsats på alle niveauer (herunder EU-niveau) via politikker, der er differentierede og tilpassede de enkelte regioner i indhold og formål, hvilket er en forudsætning for opfyldelsen af Lissabonstrategiens målsætninger og en styrkelse af samhørigheden mellem de europæiske regioner.

8.6.4. Rigtig gavn af Det Europæiske Råds iagttagelser får man først efter en analyse og evaluering af de eksisterende kvalifikationer og faglige kundskaber i de enkelte regioner samt af udviklingen af de nødvendige støttemekanismer i regioner, der halter bagefter, således at de manglende faglige kvalifikationer kan blive dækket ind i et tempo, der sættes af regionernes produktionsapparat.

9. Konklusioner

9.1. Selv om borgerne i EU's regioner har fået forbedret deres økonomiske situation og deres levestandard i løbet af de sidste to årtier, er ulighederne i mange tilfælde forblevet de samme eller er blevet forværret.

9.2. Er målet en virkningsfuld politik til fordel for økonomisk og social samhørighed, skal EU's regionalpolitik være horisontal, så alle andre EU-politikker skal tage højde for konsekvenser for regionerne og regionaludviklingen.

9.3. Uden at undervurdere de andre fællesskabspolitikers betydning bør transportpolitikkens og konkurrencepolitikkens bestemmelser om statslige tilskud til regionaludvikling tages op til fornyet behandling. Eftersom der endnu ikke findes en fælles skattepolitik, bør de nationale skattepolitikker under behørig hensyntagen til konkurrencepolitikken tage højde for de regionale aspekter med en styrkelse af samhørigheden for øje.

9.4. Forskelle i indkomst ledsages altid af andre ikke rent indkomstmæssige divergenser og uligheder, hvilket gør de fattigste regioners situation endnu tungere. Det er værd at gøre opmærksom på, at der på side XI i den anden rapport om økonomisk og social samhørighed udtrykkeligt står, at et lavt BNP pr. indbygger følges af:

- lav produktion pr. ansat,

- lavt uddannelses- og efteruddannelsesniveau,

- få forsknings-, udviklings- og innovationsaktiviteter,

- langsomt tempo for indførelse af nye informations- og kommunikationsteknologier.

9.5. Det er desuden nødvendigt, at svaghederne i fællesskabspolitikkerne under artikel 159 (dvs. andre politikker end strukturpolitikkerne) lokaliseres og påvises på grundlag af en statistisk evaluering af deres konsekvenser for den økonomiske og sociale samhørighed.

9.6. Det foreslås at indføre en sådan evaluering af resultaterne for den økonomiske og sociale samhørighed af politikkerne under artikel 159 på regionalt plan, med særlig vægt på BNP pr. indbygger, beskæftigelse, arbejdsløshed og fattigdom (efter den samme procedure, som anvendes for strukturpolitikkerne under artikel 158).

9.7. Der er desuden brug for en særlig undersøgelse med henblik på opstillingen af et sæt indikatorer til måling (ex ante og ex post) af de øvrige politikkers effektivitet svarende til det sæt, som anvendes til måling af strukturpolitikkens effektivitet(8) - med den præcisering, at valget af egnede indikatorer ikke kan være det samme for alle politikker, men skal skræddersyes til den enkelte politik.

9.8. Indførelsen af en procedure for måling af resultaterne af politikkerne under artikel 159 og gennemførelsen af en særundersøgelse med henblik på opstillingen af et sæt indikatorer til måling af disse politikkers effektivitet bør underlægges rammerne i den anden situationsrapport om den økonomiske og sociale samhørighed, og i den forbindelse især

- Kommissionens forpligtelse til en nærmere uddybelse af konsekvenserne af og sammenhængen mellem fællesskabspolitikkerne for at sikre den nødvendige kompatibilitet mellem samtlige politikker i den nye programmeringsperiode (2007-2013) med sigte på økonomisk og social samhørighed, og

- bestræbelserne på at overholde fristerne for vedtagelse af nye lovgivningsinstrumenter inden udgangen af 2005, således at 2006 bliver et år for forhandlinger med medlemsstaterne og regionerne om programmeringsperioden 2007-2013(9).

9.9. EØSU konstaterer, at der er behov for at indføre en procedure med behandling og vurdering af resultaterne af stabilitetspagten hvert tredje år såvel for EU som helhed som for økonomien i de enkelte EU-regioner. Sigtet med en sådan evaluering skal være til enhver tid, rettidigt, effektivt og under hensyntagen til udviklingen i den reelle økonomiske situation i EU og i de enkelte medlemsstater at tage prognoser og forpligtelser, som stabilitetspagten pålægger de nationale økonomier, op til fornyet overvejelse, således at eventuelle tilbageslag undgås, lavkonjunkturer ikke får lov til at vokse i styrke i EU og risikoen for en negativ udvikling i samhørigheden på regionalt plan mindskes.

9.10. Koblingen mellem de andre, ikke-strukturelle fællesskabspolitikker og navnlig den økonomiske politik på den ene side og samhørighedens målsætninger på den anden er en temmelig kompliceret affære, som forudsætter en grundig undersøgelse - og man skal under alle omstændigheder undgå at overforenkle.

9.11. I 1999 udgjorde fællesskabsbevillinger til rådighed for styrkelse af samhørigheden 0,45 % af EU's BNP. Der er uden tvivl skabt større samhørighed mellem det nuværende EU's regioner. Men i lyset af 10 nye landes tiltrædelse mener EØSU, at det bør undersøges nøje, ikke kun hvor store bevillinger, der er behov for med henblik på den videre fremme af samhørigheden, men også hvordan disse bevillinger bruges rationelt.

9.12. EØSU vil inden for rammerne af sine beføjelser gerne uddybe emnet nærmere og forsøge at give svar på spørgsmål som:

- hvilke fællesskabspolitikker bidrager til samhørigheden?

- hvordan sikres størst mulig økonomisk og social samhørighed i EU?

Bruxelles, den 25. september 2003.

Roger Briesch

Formand for

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EFT C 241 af 7.10.2002, s. 66.

(2) EFT C 241 af 7.10.2002, s. 151.

(3) "Employment in Europe 2002", kapitel 4.

(4) The Single Market Review - Subseries VI: Vol. 2 "The cases of Greece, Spain, Ireland and Portugal".

(5) EØSU's udtalelse om "Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet - Midtvejsrevision af den fælles landbrugspolitik"EUT C 85 af 8.4.2003, s. 76.

(6) (KOM(2003) 23 endelig - 2003/0006+0007 (CNS))

(7) Employment in Europe 2002, kapitel 4.

(8) E.C. - DG XVI: The New Programming period 2000-2006, Methodological working papers, no 3, "Indicators for monitoring and Evaluation: an indicative methodology".

(9) "Anden situationsrapport om økonomisk og social samhørighed", KOM(2003) 4 endelig af 30.01.2003: III. De vigtigste emner i debatten om den fremtidige samhørighedspolitik - Andre aspekter - Bidrag fra andre politikker, og IV Fremtidige frister.

BILAG

til Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse

Nedenstående ændringsforslag blev sat til afstemning og forkastet under debatten (art. 54, stk. 3, i forretningsordenen):

Punkt 6.21

Punkt 6.21 affattes som følger:

"Generelle og temmelig upræcise påstande som, at konkurrencepolitikken fremmer skabelsen af nye arbejdspladser i alle regioner (jf. den anden samhørighedsrapport), er ikke fyldestgørende. En sådan påstand må underbygges af optællinger af evt. nye arbejdspladser i regionerne, der kan vise, om arbejdspladserne faktisk skabes, og i så fald i hvilke regionerregelmæssige evalueringer af konkurrencepolitikkens påvirkning af beskæftigelsen.".

Begrundelse

For at undgå urealistiske forventninger om, at virkningerne af konkurrencepolitikken umiddelbart kan aflæses i beskæftigelseseffekten.

Afstemningsresultat

For: 28, imod: 53, hverken for eller imod: 6.

Punkt 6.24, 6.24.1 6.24.2

Punkterne slettes.

Begrundelse

For at undgå urealistiske forventninger til disse som praktiske forslag. Princippet står at læse i punkt 6.23.4.

Afstemningsresultat

For: 31, imod: 49, hverken for eller imod: 9.

Punkt 8.2.3

Punkt 8.2.3 erstattes af følgende:

"Derfor må det anses for hensigtsmæssigt at se nærmere på, hvilken virkning indførelsen af den fælles valuta og stabilitets- og vækstpagtens ikrafttræden har for den økonomiske udvikling i Europas regioner."

Afstemningsresultat

For: 38, imod: 52, hverken for eller imod: 3.

Punkt 8.2.4

Punkt 8.2.4 slettes.

Begrundelse

Sammenhængen med stabilitets- og vækstpagten er overforenklet, og det er urealistisk at søge økonomiske indikatorer for den forudsete sekvens.

I punkt 8.2.4 anføres der en række særdeles diskutable årsagssammenhænge. Endvidere foreslås der konkrete metoder - indførelse af visse talmæssige "indikatorer" - som måske ikke er lige så gode som andre metoder, såsom undersøgelser, "check lists" eller en lang række økonometriske modeller. Det vil næppe være rimeligt at anmode Kommissionens tekniske afdelinger om at gennemføre en undersøgelse og oven i købet fortælle dem, hvilken metode de skal benytte.

Afstemningsresultat

For: 39, imod: 48, hverken for eller imod: 2.

Punkt 8.2.6

Punkt 8.2.6 slettes.

Begrundelse

Hvis der er en signifikant sammenhæng, kunne det være mellem stabiliteten i den fælles valuta og samhørigheden. De angivne relationer mellem inflation og ændringer i forskellige størrelser synes ikke relevante.

Det tilkommer Kommissionens tekniske afdelinger at afgøre, hvilke metoder der skal benyttes.

Afstemningsresultat

For: 37, imod: 52, hverken for eller imod: 4.

Punkt 8.3.7

Første led i punkt 8.3.7 slettes.

Begrundelse

Denne vurdering vil det være vanskeligt, om ikke umuligt at gennemføre. De mulige gevinster ville blive mere end opvejet af omkostningerne og begrebsmæssige vanskeligheder, hvad enten der er tale om en historisk eller en fremadrettet vurdering.

Afstemningsresultat

For: 31, imod: 53, hverken for eller imod: 2.

Punkt 8.3.8

Punkt 8.3.8 udgår.

Begrundelse

Strider mod lige muligheder i det indre marked.

Afstemningsresultat

For: 23, imod: 58, hverken for eller imod: 4.