EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 8.3.2018 COM(2018) 118 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET om virkningerne af artikel 199a og 199b i Rådets direktiv 2006/112/EF om bekæmpelse af svig



1BAGGRUND I henhold til artikel 199a, stk. 1, i direktiv 2006/112/EF ("momsdirektivet") kan medlemsstaterne fastsætte, at den betalingspligtige for momsen i forbindelse med transaktioner opført i denne artikel er modtageren (ordningen for omvendt betalingspligt). Denne mekanisme er tidsbegrænset og kan anvendes indtil den 31. december 2018. I henhold til artikel 199a, stk. 3 i momsdirektivet, indgiver de medlemsstater, der anvender den i stk. 1 omhandlede ordning, på grundlag af evalueringskriterierne i artikel 199a, stk. 2, litra c), en rapport til Kommissionen senest den 30. juni 2017. Derefter forelægger Kommissionen inden den 1. januar 2018 en samlet vurderingsrapport om virkningerne af ordningen i artikel 199a, stk. 1, i momsdirektivet om bekæmpelse af svig. Momsdirektivets artikel 199b, stk. 1, giver medlemsstaterne mulighed for at udpege modtageren som den person, der er betalingspligtig for momsen på specifikke leveringer af varer og tjenesteydelser, som en hurtig reaktionsmekanisme for at bekæmpe pludselig opstået, grov svig, der kan føre til betydelige og uoprettelige finansielle tab. Denne foranstaltning finder anvendelse indtil den 31. december 2018. I henhold til artikel 2 i direktiv 2013/42/EU om ændring af momsdirektivet forelægger Kommissionen en samlet vurderingsrapport om virkningerne af den hurtige reaktionsmekanisme inden den 1. januar 2018. I denne rapport fokuseres der derfor på virkningerne af de foranstaltninger, der er fastsat i artikel 199a i momsdirektivet om bekæmpelse af svig, og på virkningerne af den mekanisme, der er omhandlet i momsdirektivets artikel 199b. 2RAPPORTENS ANVENDELSESOMRÅDE Formålet med de foranstaltninger, der indføres ved artikel 199a og 199b, er at give medlemsstaterne mulighed for hurtigt at løse problemer med svig i forbindelse med forsvundne forhandlere inden for Fællesskabet (MTIC): i artikel 199a i form af en mulighed for at anvende ordningen for omvendt betalingspligt for de nævnte leveringer og i artikel 199b ved at indføre en hurtigere procedure for indførelse af omvendt betalingspligt i tilfælde af pludselig opstået, grov svig. Svig i forbindelse med forsvundne forhandlere opstår, når en erhvervsdrivende erhverver varer med momsfritagelse fra en anden medlemsstat og sælger dem til kunden med moms på fakturaen. Efter at have modtaget momsbeløbet fra kunden forsvinder disse erhvervsdrivende uden at betale den skyldige moms til skattevæsenet. Samtidig kan kunden, hvad enten han handler i god tro eller ej, via sin momsangivelse fratrække den moms, han har betalt til leverandøren. Ordningen for omvendt betalingspligt i henhold til momsdirektivets artikel 199a synes at være et nyttigt redskab for medlemsstaterne til at bekæmpe denne form for svig i de foruddefinerede følsomme områder, når den forekommer på deres område. Når den erhvervsdrivende er forpligtet til at anvende omvendt betalingspligt for indenlandske leveringer, kan han ikke opkræve moms på sin faktura, og han modtager ikke momsbeløbet fra sin kunde, og derfor kan han ikke forsvinde med den moms, han har modtaget. Den hurtige reaktionsmekanisme i artikel 199b giver medlemsstaterne mulighed for hurtigt at indføre midlertidig omvendt betalingspligt på leveringer, hvor der er forekommet pludselig opstået, grov svig, herunder for leveringer, som ikke er anført i artikel 199a. Ved hjælp af denne mekanisme kan medlemsstaterne slå bro over den periode, der kræves for at opnå den normale undtagelse i henhold til momsdirektivets artikel 395, som bør indgives samtidig. For nylig fremlagde Kommissionen to lovgivningsforslag, der skal støtte medlemsstaterne i bekæmpelsen af momssvig. Det første er et forslag om administrativt samarbejde på momsområdet, som vil styrke samarbejdet mellem medlemsstaterne, så de effektivt kan bekæmpe grænseoverskridende svig. Det andet er et forslag til en endelig momsordning, der med tiden vil begrænse risikoen for svig i forbindelse med forsvundne forhandlere, eftersom det vil indføre beskatning på det sted, hvor transporten af varerne afsluttes, således at ikke-afgiftspligtige leveringer og erhvervelse af varer inden for Fællesskabet afskaffes. Denne rapport er baseret på tilbagemeldinger fra medlemsstaterne og interessenterne om effektiviteten af sektorspecifik omvendt betalingspligt i forbindelse med bekæmpelse af svig som krævet i momsdirektivet. Ved udarbejdelsen af rapporten blev medlemsstaterne opfordret til at fremlægge deres erfaringer og vurdering af foranstaltningerne. For at sikre, at tilbagemeldinger fra erhvervslivet blev taget med betragtning, blev de interesserede virksomheder anmodet om at fremkomme med deres synspunkter gennem ekspertgruppen vedrørende moms. 3VURDERING AF FORANSTALTNINGERNE 3.1 Anvendelsen af foranstaltningen i artikel 199a, stk. 1, i momsdirektivet Momsdirektivets artikel 199a, stk. 1, har en fakultativ karakter og giver medlemsstaterne mulighed for at anvende ordningen for omvendt betalingspligt for en række leveringer af varer og ydelser. Nogle medlemsstater har gjort omfattende brug af mulighederne og anvendt ordningen for omvendt betalingspligt for et stort antal varer, mens andre overhovedet ikke gør brug af mulighederne. Et overblik over medlemsstaternes brug af ordningen for omvendt betalingspligt baseret på momsdirektivets artikel 199a, stk. 1, er medtaget i bilag I (oplysninger fra medlemsstater eller interessenter). 3.2Foranstaltningen i artikel 199a i momsdirektivet

Vurderingen af foranstaltningen i artikel 199a var hovedsagelig centreret om følgende fem spørgsmål: 1) Mener De, at de indførte foranstaltninger er/har været effektive i bekæmpelsen af svig? 2) Mener De, at foranstaltningen var nødvendig for bekæmpelse af svig? Hvad ville konsekvenserne for så vidt angår momssvig have været, hvis Deres medlemsstat ikke havde indført foranstaltningen? 3) Skete der en ændring af den svigagtige adfærd til at omfatte andre leveringer af varer eller tjenesteydelser efter indførelsen af foranstaltningen? 4) Har De konstateret, at momssviget er blevet overført til andre lande efter indførelsen af foranstaltningen på hjemmemarkedet? 5) Steg overholdelsesomkostningerne for de afgiftspligtige personer som følge af foranstaltningens indførelse, og mener De i bekræftende fald, at disse omkostninger står i rimeligt forhold til de fordele, der følger af foranstaltningen? Næsten alle medlemsstaterne besvarede spørgeskemaet og fremlagde deres vurdering af foranstaltningen. Interesserede parter såsom en række store virksomheder, konsulentfirmaer, mindre revisionsfirmaer og nogle få universitetsfolk fremlagde ligeledes deres synspunkter. 3.2.1Foranstaltningens effektivitet med hensyn til at bekæmpe svig 3.2.1.1Medlemsstaternes vurdering Medlemsstaterne betragter generelt foranstaltningen som et meget effektivt og nyttigt redskab til bekæmpelse og forebyggelse af momssvig i de pågældende sektorer. En række medlemsstater påpegede, at omfanget af svig i forbindelse med forsvundne forhandlere (MTIC) faldt markant eller forsvandt fuldstændigt i de pågældende sektorer på grund af indførelsen af ordningen for omvendt betalingspligt. Indførelsen af ordningen for omvendt betalingspligt i bestemte sektorer gjorde det lettere for medlemsstaterne at reducere tabet af toldindtægter som følge af svig i forbindelse med forsvundne forhandlere betydeligt og førte til forbedret momsopkrævning. Ud over bekæmpelsen af svig i forbindelse med forsvundne forhandlere bidrog foranstaltningen også til at reducere antallet af erhvervsdrivende på det "sorte" marked og til at genindføre fair konkurrence i sektoren. Nogle medlemsstater påpegede, at ordningen for omvendt betalingspligt ikke er fuldstændig sikret mod svig, da den er åben for andre metoder til momsunddragelse. De anførte imidlertid samtidigt, at den kan være et effektivt redskab til at mindske svig på visse områder. Alle medlemsstater, der anvender den indenlandske ordning for omvendt betalingspligt i forbindelse med emissionskvoter, oplyste, at den var meget effektiv til at stoppe særlig aggressiv svig. Det blev påpeget, at markedet for emissionskvoter er særlig udsat for svig på grund af kvoternes store mobilitet og de store beløb, der er på spil, og at foranstaltningen således giver medlemsstaterne mulighed for at forhindre, at denne form for momssvig opstår. Den anses også for at være effektiv til at begrænse fremtidige tab af momsindtægter, og derfor har nogle medlemsstater indført den som en forebyggende foranstaltning, når der var tilstrækkelige tegn på risici for svig i den pågældende sektor. 3.2.1.2Interessenternes vurdering De berørte parter mener, at foranstaltningen er effektiv til bekæmpelse af momssvig, navnlig svig efter karruselmodellen og svig i forbindelse med forsvundne forhandlere. Foranstaltningen synes at have fjernet svig i en række tilfælde, at have mindsket risikoen for, at virksomheder bliver en del af karruselsvig, og at have renset sektoren for uforklarligt lave priser samt at have genetableret lige konkurrencevilkår for hæderlige virksomheder. Nogle interessenter understregede, at omvendt betalingspligt kun er effektiv som en kortsigtet foranstaltning, men ikke som en langsigtet løsning. Det er en generel foranstaltning til bekæmpelse af svig, der gælder for alle virksomheder i sektoren, som skal håndtere komplekse regler om overholdelse. Eftersom gennemførelsen ikke er ensartet på EU-plan, opstår der en yderligere byrde for de erhvervsdrivende, der arbejder i flere forskellige medlemsstater, da reglerne for fakturering varierer, afhængigt af om den pågældende medlemsstat har valgt at indføre omvendt betalingspligt for de indenlandske varer eller tjenesteydelser, som virksomheden handler med. Disse aktører insisterer på en standardiseret og harmoniseret gennemførelse af EU's momsdirektiv i national lovgivning og på nødvendigheden af et EU-momssystem, der er mere solidt og sikret mod svig. Nogle interessenter understregede, at foranstaltningen var meget effektiv til bekæmpelse af svig med kvoter for drivhusgasemissioner. 3.2.2Nødvendigheden af foranstaltningen til bekæmpelse af svig 3.2.2.1Medlemsstaternes vurdering Medlemsstaterne mener generelt, at indførelsen af omvendt betalingspligt i de pågældende sektorer var nødvendig og afgørende for at bekæmpe svig. Hvis foranstaltningen ikke var blevet indført i de konkrete tilfælde, ville der have været stor risiko for svig og store tab for de offentlige budgetter. En række medlemsstater tilkendegav, at eftersom de sædvanlige revisionsmetoder var utilstrækkelige i de fleste tilfælde, var omvendt betalingspligt nødvendig for at give dem mulighed for at bekæmpe svig i de specifikke sektorer. Nogle medlemsstater påpegede, at det uden ordningen for omvendt betalingspligt ville være nødvendigt at indsætte betydelige operationelle ressourcer, hvor resultatet ofte er tilbageskuende og ikke giver nogen garanti for succes. Navnlig med hensyn til kvoter for drivhusgasemissioner påpegede medlemsstaterne, at omvendt betalingspligt var en nødvendighed for at bekæmpe momssvig og for at undgå, at tabene skulle dækkes af de statslige budgetter. Det er sandsynligt, at svigen ville være fortsat uden den indenlandske omvendte betalingspligt, eftersom konventionelle kontrolressourcer og -foranstaltninger ikke ville have været tilstrækkelige til at håndtere svigen. Nogle medlemsstater påpegede, at kampen mod international svig i forbindelse med kvoter for drivhusgasemissioner kun kan føres ved at indføre fælles regler i en bredere sammenhæng, mens indførelse af omvendt betalingspligt i en enkelt eller nogle få medlemsstater ikke ville have haft den samme virkning. 3.2.2.2Interessenternes vurdering

Alle interessenter, der kom med tilbagemeldinger om dette aspekt, mener, at foranstaltningen er nødvendig for at bekæmpe momssvig. Uden foranstaltningen ville svigagtige aktiviteter, der omfatter disse varer og tjenesteydelser, sandsynligvis fortsætte. Mange virksomheder ville have været tvunget til at ophøre med at indgå aftaler med virksomheder uden tilstrækkelig sikkerhed for deres hæderlighed, hvilket ville have påvirket erhvervsaktiviteterne i almindelighed. Erhvervslivet ville også blive påvirket ud fra et kommercielt perspektiv, ikke blot fordi de kommercielle medarbejdere ville skulle gennemføre en lang proces for at få godkendt modparten, men også som følge af den tid, som skattemedarbejderne ville skulle bruge på at udføre revision på deres aktiviteter. 3.2.3Overførsel af svig til andre sektorer 3.2.3.1Medlemsstaternes vurdering Medlemsstaterne er ret uenige om spørgsmålet vedrørende overførsel af svig til andre sektorer. Mens nogle medlemsstater, der anvender foranstaltningen, mener, at der ikke er sket nogen ændring af sviget til at omfatte andre varer eller tjenesteydelser, hævder et tilsvarende antal medlemsstater, at denne ændring har fundet sted. Medlemsstater, der havde konstateret, at sviget er blevet overført til andre sektorer, anførte, at svindlere tilpasser sig og skifter til andre varer, som ikke er omfattet af ordningen for omvendt betalingspligt. En medlemsstat anførte, at man i forbindelse med indførelsen af omvendt betalingspligt ofte kan iagttage, at virksomheder, der giver sig af med svig i forbindelse med forsvundne forhandlere, flytter sig i kæden af svigagtige transaktioner (f.eks. fra mægler til gennemstrømningsselskab). En medlemsstat understregede, at svindlere ændrer deres arbejdsmetoder efter indførelsen af ordningen for omvendt betalingspligt. De begynder f.eks. at benytte mere end én vare (produkt) i kæden af svigagtige transaktioner for at gøre det vanskeligt at vurdere de berørte varer og svigens økonomiske konsekvenser. I forbindelse med omvendt betalingspligt for emissionskvoter påpegede en medlemsstat, at momssvigen har ændret sig til nu at omfatte elektricitetssektoren. Nogle medlemsstater har konstateret, at der er sket en ændring af den svigagtige adfærd for elektroniske varer, som let kan erstattes med varer, der ligger lige uden for beskrivelsen af de varer, der er omfattet af bestemmelsen. Nogle medlemsstater oplyser, at den svigagtige adfærd efter indførelsen af omvendt betalingspligt for mobiltelefoner, mikroprocessorer, tablet-pc'er, pc'er og bærbare computere har ændret sig til at omfatte en række lignende produkter som f.eks. kameraer, skærme, spillekonsoller, printerpatroner eller forbrugerelektronik og elektriske husholdningsapparater. En medlemsstat konstaterede svig i sektoren for mel, foderafgrøder og vegetabilske olier, hvilket kan være udtryk for en ændring som følge af indførelsen af omvendt betalingspligt i kornsektoren. Endelig nævnte nogle få medlemsstater, at der ikke forelå oplysninger om, at sviget havde ændret sig til at omfatte andre sektorer. 3.2.3.2Interessenternes vurdering Tilbagemeldingerne fra interessenterne om dette aspekt var temmelig begrænsede, da hovedparten af interessenterne tilsyneladende ikke havde nogen oplysninger om dette område. Nogle interessenter fandt det naturligt, at bedragere efter indførelsen af ordningen for omvendt betalingspligt i én sektor vender deres opmærksomhed mod andre sektorer. 3.2.4Overførsel af svig til andre medlemsstater 3.2.4.1Medlemsstaternes vurdering Der var lige så mange medlemsstater, der havde konstateret, at svigen var blevet overført til andre medlemsstater efter indførelsen af foranstaltningen, som der var medlemsstater, som ikke havde konstateret en sådan ændring. Ifølge nogle få medlemsstater er det sandsynligt, at den svigagtige adfærd overføres til en medlemsstat, der ikke har indført ordningen for omvendt betalingspligt, da svindlerne søger efter nye muligheder for svindel. Nogle medlemsstater påpegede, at der opstod risiko for svig på deres område efter indførelsen af omvendt betalingspligt i nabomedlemsstaten. I forbindelse med kvoter for drivhusgasemissioner påpegede nogle få medlemsstater, at svigen var blevet overført til andre medlemsstater. Nogle få medlemsstater anførte, at en del af grunden til, at svigen ikke blev overført til andre medlemsstater, var, at når der blev konstateret svig i en bestemt sektor, reagerede andre medlemsstater på momssvigen ved forebyggende at indføre omvendt betalingspligt i den pågældende sektor og derved begrænse mulighederne for, at svigen bredte sig til deres område. 3.2.4.2Interessenternes vurdering Der var kun begrænsede tilbagemeldinger fra interessenterne om dette spørgsmål, da de fleste interessenter ikke synes at have oplysninger om dette. Nogle få interessenter har meddelt Kommissionen, at de ikke har konstateret overførsel af svig til andre medlemsstater.

3.2.5Indvirkning på overholdelsesomkostningerne og foranstaltningens proportionalitet 3.2.5.1Medlemsstaternes vurdering Størstedelen af medlemsstaterne mener, at der skete en vis stigning i overholdelsesomkostningerne som følge af indførelsen af foranstaltningen. De yderligere omkostninger skyldes ændringer i regnskabssystemer, kasseapparater, fakturering, uddannelse af personale osv. Selv om nogle medlemsstater mener, at stigningen i omkostningerne er betydelig, mener alle medlemsstater, at stigningen i omkostningerne var forholdsmæssig og stort set opvejes af de fordele, der følger af indførelsen af foranstaltningen, f.eks. øget momsprovenu, mindre illoyal konkurrence, lavere omkostninger til vurdering af potentielle momsrisici ved transaktioner, lavere omkostninger til momstvister, forbedret likviditet. Nogle medlemsstater mener, at der ikke var sket nogen stigning i overholdelsesomkostningerne som følge af indførelsen af foranstaltningen. 3.2.5.2Interessenternes vurdering Hovedparten af de berørte parter konstaterede en vis stigning i omkostningerne som følge af indførelsen af ordningen for omvendt betalingspligt i bestemte sektorer. Generelt er en af de vigtigste omkostninger for erhvervslivet ændringer i den momsrelaterede likviditet og engangsomkostningerne ved gennemførelsen (f.eks. analyser af produkter, der er omfattet af omvendt betalingspligt). Gennemførelsen af ordningen for omvendt betalingspligt anses også for at øge kompleksiteten ved fastsættelse af det korrekte momsbeløb, fakturering og revision af indgående fakturaer fra andre leverandører. Det skaber også nye risici for leverandører og kunder, f.eks. når leverandøren fejlagtigt anvender proceduren for omvendt betalingspligt, hvorved der ikke opkræves moms på fakturaen, eller tilfælde, hvor kunden accepterer en faktura, der fejlagtigt er udstedt med moms, i stedet for at gøre opmærksom på, at ordningen med omvendt betalingspligt finder anvendelse, og derfor betaler moms til sin leverandør. Samtidig anser interessenterne uden tvivl omkostningerne for at stå i rimeligt forhold til de opnåede fordele. Det blev påpeget, at lovlydige virksomheder klart mener, at indførelsen af omvendt betalingspligt, der fører til lige konkurrencevilkår, retfærdiggør de øgede overholdelsesomkostninger. Nogle virksomheder mente, at de afholdte udgifter var nødvendige for at stabilisere markedet. En række interessenter havde ikke konstateret højere overholdelsesomkostninger. Nogle hævder, at ordningen for omvendt betalingspligt forenkler de interne procedurer og reducerer unødvendige pengestrømme for både skatteyderne og skattemyndighederne. 3.2.6Andre spørgsmål og bemærkninger fra Kommissionen Selv om der ikke blev konstateret større problemer med overførsel af svig til andre medlemsstater, påpegede en række medlemsstater, at risikoen for en sådan overførsel vokser, og at ordningen for omvendt betalingspligt også er indført som en forebyggende foranstaltning, navnlig når den tilstødende medlemsstat har indført foranstaltningen. Når man ikke har konstateret nogen overførsel af svig til andre medlemsstater, kan det til dels tilskrives den omstændighed, at medlemsstaterne ved at indføre omvendt betalingspligt forebyggende begrænser mulighederne for overførsel af svig. For så vidt angår overførsel af svig til andre sektorer har Kommissionen modtaget en række anmodninger fra medlemsstater, der ønsker at anvende ordningen for omvendt betalingspligt ved indenlandske leveringer af visse varer, som ikke er opført under artikel 199a, men som ofte er nært forbundne med varer, der er omfattet af denne artikel. Som begrundelse for en sådan anmodning anføres det ofte, at der skete en ændring i kæden af svigagtige transaktioner fra varer, for hvilke det pågældende land havde valgt at anvende omvendt betalingspligt, til lignende varer, der ikke var med på listen. Dette viser, at omvendt betalingspligt er en foranstaltning, der med kort varsel kan løse et specifikt problem med svig med levering af bestemte varer eller tjenesteydelser, men at det medfører, at svigen overføres til andre varer, som ofte involverer de samme forhandlere. Dette bekræfter, hvad visse medlemsstater har angivet i deres svar. Ved vurderingen af sådanne anmodninger om undtagelser kræver Kommissionen derfor altid, at medlemsstaterne samtidig angiver, hvilke andre foranstaltninger de træffer eller har til hensigt at træffe for at løse problemet med momssvig i den pågældende sektor. Endelig har en række interessenter fra erhvervslivet fremsat bemærkninger af generel karakter om den sektorspecifikke ordning for omvendt betalingspligt. De mener generelt, at den fakultative omvendte betalingspligt gør det mere komplekst at drive forretning, svækker retssikkerheden og fører til et mere udtalt behov for en standardiseret og harmoniseret gennemførelse af momsdirektivet. Nogle påpegede, at omvendt betalingspligt er en hasteforanstaltning og ikke er nogen effektiv løsning på lang sigt, eftersom den globale momssvig ikke er faldet i årenes løb. De mener derfor, at der er behov for et mere solidt system, der er bedre sikret mod svig. 3.3Perioden på mindst to år for anvendelse af den foranstaltning, der er omhandlet i artikel 199a i momsdirektivet I henhold til momsdirektivets artikel 199a, stk. 1, kan medlemsstaterne anvende omvendt betalingspligt indtil den 31. december 2018 og for en periode på mindst to år. Kravet om, at foranstaltningen skal anvendes i mindst to år har vist sig at være en hindring for nogle få medlemsstater, der ønskede at indføre ordningen for omvendt betalingspligt i løbet af 2017 for at bekæmpe nyopdagede tilfælde af momssvig i forbindelse med levering af varer og/eller tjenesteydelser, der indgår i tabellen i artikel 199a. De berørte medlemsstater endte med at måtte indgive en anmodning om en undtagelse i henhold til momsdirektivets artikel 395 og efter proceduren i denne artikel, hvilket forsinker medlemsstaternes reaktion på problemet med momssvig. I denne forbindelse opstår spørgsmålet om, hvorvidt begrænsningen til to år er nyttig. 3.4Vurdering af foranstaltningen i artikel 199b i momsdirektivet