Regionsudvalgets udtalelse om "Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om mulighed for offentlig deltagelse i forbindelse med udarbejdelse af visse planer og programmer på miljøområdet og om ændring af Rådets direktiv 85/337/EF og 96/61/EF"

(2001/C 357/15)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om mulighed for offentlig deltagelse i forbindelse med udarbejdelse af visse planer og programmer på miljøområdet og om ændring af Rådets direktiv 85/337/EF og 96/61/EF [KOM(2000) 839 endelig - 2000/0331 (COD)],

under henvisning til Rådets beslutning af 14. februar 2001 om i henhold til EF-traktatens artikel 175, stk. 1, at anmode om Regionsudvalgets udtalelse,

under henvisning til præsidiets beslutning af 13. juni 2000 om at henvise det forberedende arbejde til Underudvalg 4 "Fysisk Planlægning, Bypolitik, Energi, Miljø",

under henvisning til dets udtalelse om Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om offentlig adgang til miljøoplysninger (CdR 273/2000 fin)(1),

under henvisning til dets udtalelse om Kommissionens ændrede forslag til Rådets direktiv om vurdering af bestemte planers og programmers virkning på miljøet (CdR 349/1999 fin)(2),

under henvisning til forslag til Regionsudvalgets udtalelse (CdR 99/2001 rev.), som blev vedtaget af Underudvalg 4 den 3. maj 2001 med Keith Whitmore (UK/ELDR) som ordfører -

på den 39. plenarforsamling den 13.-14. juni 2001 (mødet den 14. juni) vedtaget følgende udtalelse.

1. Regionsudvalgets holdninger vedrørende forslaget til direktiv

1.1. Forslaget sigter mod at give offentligheden i bred forstand øget adgang til oplysninger og at give den øget mulighed for deltagelse samt adgang til klage og domstolsprøvelse i forbindelse med vurdering af projekter og forberedelsen af visse planer og programmer (som kunne varetages af medlemsstaterne på regionalt eller lokalt plan). Generelt anser Regionsudvalget dette for at være et værdifuldt tiltag med henblik på i højere grad at lade borgerne være med til at bestemme deres fremtidige miljø.

1.2. Regionsudvalget vil gerne understrege, at forslaget bør ses som et led i Kommissionens bestræbelser på at fremme inddragelsen af borgerne i forbindelse med lokale tjenesteydelser og styreformer. Disse bestræbelser vedrører ikke kun specifikke planer eller projekter, men også udbredelse af oplysninger om eller til alle områder med relation til de lokale eller offentlige myndigheders aktiviteter og strategiske planlægning.

1.3. Som en del af disse innovative strategiske visioner mener Regionsudvalget, at det er væsentligt, at offentligheden på et tidligt stadium har adgang til oplysninger og på lokalt plan får mulighed for at deltage aktivt i overvejelserne om at skabe en bæredygtig fremtid for byer og regioner.

1.4. Regionsudvalget mener, at traditionelle former for top-down-planlægning og -beslutningstagning skal erstattes - eller suppleres - af høringer og samråd på alle offentlige niveauer og af inddragelse af de berørte parter (herunder ikke-statslige organisationer, erhvervslivet, uddannelsessektorer samt offentlige institutioner). I nogle tilfælde vil der være behov for specielle ordninger for at sikre, at alle parter i Fællesskabet har tilstrækkelig adgang til oplysninger og ret til at blive inddraget.

1.5. I både Århus-konventionen og Kommissionens forslag til direktiv opereres der med en bred definition af "offentligheden", idet de ikke-statslige organisationer på miljøområdet medregnes. Dette bifaldes af Regionsudvalget, da det muliggør en bred og omfattende høring af de identificerede berørte parter. Men i praksis kan det meget vel indebære, at miljøinteresser og pressionsgrupper yderligere kan forsinke gennemførelsen af nødvendige udviklingsprojekter, selv når der er gjort alt for at undgå, mindske, mildne eller kompensere for sådanne projekters indvirkning på miljøet. Dette gælder ikke mindst, fordi adgangen til klage og domstolsprøvelse i henhold til artikel 2, stk. 5, og artikel 3, stk. 4, både omhandler materielle og processuelle anliggender. Det bør dog undersøges, om ikke også forbruger- eller brugerorganisationer samt faglige organisationer af enhver art og på alle niveauer udtrykkeligt kunne medtages i definitionen af "offentligheden".

1.6. Der skal naturligvis være en god balance mellem udøvelsen og tilsynet. Og Regionsudvalgets henstillinger bør medvirke til at skabe bedre konsensus om miljøanliggender på et tidligt stadium af strategiudviklingen. Det er vigtigt, at medlemsstaterne overvejer dette, når de fastlægger, hvilke organisationer (ikke-statslige organisationer, non-profit-organisationer med almennyttigt sigte, faglige organisationer, forbruger- og brugerorganisationer, frivillige foreninger inden for civilbeskyttelse, sociale foreninger m.v.), der opfylder kriterierne for at have en berettiget interesse.

2. Regionsudvalgets henstillinger

2.1. Regionsudvalget bifalder generelt Kommissionens forslag om, at det bør overlades til de enkelte medlemsstater at afsøge og fastsætte de nærmere metoder og procedurer for deltagelse. I overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet foreslår Regionsudvalget dog på den anden side, at selv om medlemsstaterne kan fastsatte minimumskrav og give vejledning, bør disse krav ikke være præskriptive. Byer og regioner i hele Europa er på forkant inden for innovativ tænkning om nærdemokratiske styreformer f.eks. lokale borgerpaneler eller juryer, regelmæssige tilfredshedsbarometre, overdragelse af beslutningsbeføjelser eller budgetter til små områder samt aktive fællesskabs- eller miljøfora.

2.2. Regionsudvalget anmoder Kommissionen om at indsamle og udbrede den bedste lokale og regionale praksis inden for inddragelse af offentligheden i udviklingen af strategiske visioner for deres område, inden for udvikling af visioner, inddragelse af offentligheden, brug af elektroniske kommunikationsmidler og elektronisk udbredelse af information, mulighed for deltagelse samt uddannelse og bevidstgørelse på miljøområdet. EU-initiativet Interreg kunne bruges til at få et godt resultat i denne henseende, og medlemsstaterne bør ligeledes opfordres til at drøfte innovative eksempler på lovgivning eller rådgivning. Det kan være hensigtsmæssigt på EU-plan at udforske og analysere Lokal Agenda 21's rolle i forbindelse med oprettelse af fora for lokalbefolkningen, således at den kan fastsætte og prioritere sine ønsker om bæredygtig udvikling, herunder især om bedre miljø.

2.3. Generelt støtter og bifalder Regionsudvalget de specifikke minimumskrav, der fastsættes i direktivforslagets artikel 2, stk. 2, litra a), og artikel 3, stk. 3, litra a). De vil sandsynligvis ikke skabe større problemer for de kompetente myndigheder. Hvad angår bedste praksis, sigter man allerede mod at dække disse punkter. Regionsudvalget bemærker dog, at fri adgang til oplysninger på de forskellige stadier af ansøgningsprocessen sandsynligvis vil kræve gentagne opgørelser - indberetninger - eller yderligere møder osv. Derfor opfordrer Regionsudvalget indtrængende til, at alle processer finansieres på behørig vis af medlemsstaterne, og at det endelige direktiv indeholder en bestemmelse herom. Kommentarerne i nedenstående punkt 2.8 er ligeledes relevante.

2.4. Mere konkret vil Regionsudvalget indtrængende opfordre Kommissionen til eksplicit at overveje, hvilken sammenhæng, der er mellem Århus-konventionens krav om adgang til klage og domstolsprøvelse og konventionens bestemmelser om menneskerettigheder, når der fastsættes minimumskrav for medlemsstater eller kompetente myndigheder.

2.5. Regionsudvalget mener, at det vil være hensigtsmæssigt, at det i direktivforslaget blev fastsat, at ikke-statslige organisationer ikke blot omfatter miljørelaterede interessegrupper, men også andre interesserede organisationer, f.eks. forbrugergrupper.

2.6. Regionsudvalget bifalder, at det i direktivforslaget præciseres, at udvidelser af de aktiviteter, der er opført i bilag I, og som i sig selv kræver en vurdering af virkningerne på miljøet, også skal underkastes en VVM-vurdering. Regionsudvalget mener dog, at direktivforslaget bør indeholde mere om kravene til aktiviteter, der ikke omhandles af bilag I, og som medlemsstater eller kompetente myndigheder mener kræver en VVM-vurdering - som regel med den samme fremgangsmåde som for de aktiviteter, der omhandles af bilag I.

2.7. Regionsudvalget bifalder den vægt, der i artikel 2, stk. 2, litra b), og artikel 3, litra a), (via det nye bilag V) lægges på passende tidsrammer for høring om tilladelser og ansøgninger om godkendelse. Regionsudvalget mener, at det i direktivforslaget klart bør fremgå, at de pågældende myndigheder ikke skal straffes (blandt andet via gennemførelsesundersøgelser iværksat af medlemsstaterne) for at fastsætte passende tidsrammer for høring, herunder hvad angår gentagne indberetninger, der er nødvendige, når der foreligger mere information.

2.8. Regionsudvalget bemærker, at Århus-konventionen eksplicit opfordrer de parter, der ansøger om tilladelse (herunder naturligvis evt. de offentlige myndigheder selv) til at bestemme, hvilken offentlighed, der evt. berøres heraf, til at indlede en dialog og til at tilvejebringe oplysninger om deres mål, før de ansøger om tilladelse. Regionsudvalget mener, at en lignende opfordring bør indføres i direktivforslaget med henblik på effektiv administration og fuld inddragelse af offentligheden.

2.9. Uanset ordlyden af Århus-konventionens artikel 6, stk. 6, litra e), vil Regionsudvalget stærkt opfordre Kommissionen til i direktivforslaget at indføre et krav om, at de parter, der ansøger om tilladelse og godkendelse, skal udvikle alternative forslag samt et krav om oplysninger om sådanne alternativer - og ansøgernes grunde til ikke at ville gøre brug af dem - med henblik på at gøre dem offentligt tilgængelige som en del af processen. Den nuværende ordlyd af direktivforslagets artikel 3, stk. 2, vil lægge yderligere byrder på de ansvarlige ansøgere, der på behørig vis har overvejet alternative midler til forureningskontrol, men vil ikke kræve, at ansøgere, der har undladt det, skal begrunde deres holdning. Dette kunne betyde, at ansøgere i højere grad og med fuldt overlæg kunne vælge ikke udtrykkeligt at overveje alternativer. Et krav om at tage de bedste tilgængelige teknikker i betragtning kunne danne grundlag for et større krav om eksplicit at overveje og tilvejebringe oplysninger om alternative tekniske løsninger.

2.10. Regionsudvalget mener, at det ville være hensigtsmæssigt også at lade dette krav gælde for de offentlige myndigheders forberedelse af planer og programmer, som anført i direktivforslagets artikel 1, i forbindelse med overvejelse og rådgivning om et antal strategiske valg frem for en "fortrukket" strategi, som mange måske så ville betragte som en allerede vedtaget konklusion.

2.11. Selv om Regionsudvalget er af den opfattelse, at artikel 1's kontekst er anderledes, og at de specifikke minimumskrav omhandlet af artikel 2 og 3 måske ikke alle finder anvendelse, mener det, at det vil være hensigtsmæssigt, at der i et endeligt direktiv opstilles ikke-bindende relevante krav eller principper for inddragelse af offentligheden i udarbejdelsen af planer og programmer.

2.12. Regionsudvalget bemærker, at mens direktivforslagets artikel 2, stk. 5, og artikel 3, stk. 4, omhandler de krav, der indførtes ved Århus-konventionen i forbindelse med adgang til klage og domstolsprøvelse angående specifikke tilladelser, nævnes konventionens bestemmelse om, at hvor den nationale lovgivning tillader eller kræver det, kan adgang til klage eller domstolsprøvelse også vedrøre offentlige myndigheders planer og programmer (artikel 9, stk. 2), ikke udtrykkeligt. Det må være en forglemmelse.

2.13. Regionsudvalget bifalder, at direktivforslaget styrker ordningerne for grænseoverskridende høring. Regionsudvalget håber, at Kommissionens forslag kan være en begyndelse til at give grænseoverskridende folkelig deltagelse en merværdi på lang sigt. Regionsudvalget understreger dog, at de sproglige barrierer kan begrænse både forståelsen af oplysningerne og fastsættelsen af fælles rammer for deltagelse, og Regionsudvalget opfordrer indtrængende Kommissionen og medlemsstaterne til at være specielt opmærksomme herpå, når det endelige direktiv udarbejdes, og når det gennemføres i medlemsstaternes egne lovgivninger og procedurer.

2.14. Regionsudvalget foreslår, at bestemmelsen i artikel 3, stk. 3, litra b), om, at afgørelser, som er omfattet af direktivforslagets krav om offentlig deltagelse, skal stilles til offentlighedens rådighed, skal indeholde betingelsen "inden for rimelige omkostninger". Mens det kan være gratis at få lejlighed til at undersøge sådanne oplysninger, kan tilvejebringelsen af aktuelle oplysninger indebære omkostninger for den kompetente myndighed.

2.15. Endelig henleder Regionsudvalget Kommissionens opmærksomhed på ordlyden af et punkt i en tidligere udtalelse om Kommissionens forslag til Rådets direktiv om vurdering af bestemte planers og programmers virkning på miljøet(3), som fortsat er relevant, nemlig:

"Regionsudvalget erkender, at gennemførelsen af direktivforslaget vil pålægge de ansvarlige myndigheder vidt forskellige finansielle omkostninger inden for EU, og opfordrer de respektive medlemsstater til at sikre, at disse omkostninger dækkes fuldt ud.

Regionsudvalget noterer sig også, at EU-planer og -programmer, som forberedes f.eks. under strukturfondene, ikke er dækket af det foreslåede direktiv. Selv om strukturfondsretningslinjerne faktisk indeholder miljøkriterier, er de ikke så strenge som en fuld miljøvurdering, og der er for tiden intet krav om offentlig høring."

Bruxelles, den 14. juni 2001.

Jos Chabert

Formand for

Regionsudvalget

(1) EFT C 148 af 18.5.2001, s. 9.

(2) EFT C 374 af 23.12.1999, s. 9.

(3) CdR 349/1999 fin.