4. Oversigt over gældende lovgivning for fødevarer til sportsfolk indtil den 20. juli 2016

Det antal fødevareprodukter til sportsfolk, der findes på markedet, anslås på grundlag af innovationsraten på EU-plan at udgøre ca. 20 000-30 000 med det højeste antal produkter i kategorien for proteinbaserede fødevarer til sportsfolk.

På EU-plan havde markedet for sportsernæring og -drikke en værdi på 3,07 mia. EUR (detailværdi) i 2014,. Markedet for fødevarer til sportsfolk er på EU-plan steget med 11,2 % fra 2009 til 2014, svarende til en samlet årlig vækst på 2,2 %. Denne vækst kan navnlig tilskrives proteinbaserede produkter, som steg med 68 % i løbet af perioden. Energi- og præstationsfremmende produkter steg med 54 %, mens sportsdrikke faldt med 8 %.

Kommissionen rådførte sig med Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA), som ydede videnskabelig og teknisk bistand vedrørende fødevarer til sportsfolk. EFSA samlede eksisterende videnskabelig rådgivning på området for ernærings- og sundhedsanprisninger af fødevarer og kostmæssige referenceværdier for voksne, som er relevante for sportsfolk, og oplyste Kommissionen, at autoritetens efterfølgende rådgivning ikke adskiller sig fra anbefalingerne i rapporten fra Den Videnskabelige Komité for Levnedsmidler fra 2001 om sammensætning og specifikation af fødevarer til indtagelse i forbindelse med stærkt krævende muskelarbejde, især for sportsfolk.

Denne rapport har til formål at opfylde den forpligtelse, der er fastsat for Kommissionen i artikel 13 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 609/2013 af 12. juni 2013 om fødevarer bestemt til spædbørn og småbørn, fødevarer til særlige medicinske formål og kosterstatning til vægtkontrol (i det følgende benævnt "forordningen om fødevarer bestemt til særlige grupper"). I henhold til denne artikel skal Kommissionen efter høring af Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA) forelægge Europa-Parlamentet og Rådet en rapport om, hvorvidt det er nødvendigt med bestemmelser for fødevarer bestemt til sportsfolk (i det følgende benævnt "fødevarer til sportsfolk").

I henhold til artikel 9 i direktiv 2009/39/EF skal fødevarer bestemt til særlig ernæring overholde mærkningskravene i direktiv 2000/13/EF om mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler (direktiv 2000/13/EF er blevet erstattet af forordning (EU) nr. 1169/2011 om fødevareinformation til forbrugerne). Specifikke krav til mærkning og sammensætning var desuden fastsat for disse produkter i direktiv 2009/39/EF, som analyseres i detaljer i denne rapports kapitel 6. Nationale kompetente myndigheder er ansvarlige for at kontrollere, at fødevarer bestemt til særlig ernæring overholder bestemmelserne i direktiv 2009/39/EF.

I artikel 3 i direktiv 2009/39/EF fastlægges det, at de omhandlede varers art eller sammensætning generelt skal være således, at varerne er egnede til det særlige ernæringsmæssige formål, som de er bestemt til. I henhold til artikel 4 i direktiv 2009/39/EF skal der inden for rammerne af direktivet vedtages særdirektiver for visse grupper af fødevarer bestemt til særlig ernæring, bl.a. "fødevarer til indtagelse i forbindelse med stærkt krævende muskelarbejde, især for sportsfolk". Siden 1989, hvor begrebet "fødevarer bestemt til særlig ernæring" blev fastsat, er der imidlertid ikke vedtaget særlige bestemmelser vedrørende fødevarer til sportsfolk. Hvis sådanne produkter klassificeres som fødevarer bestemt til særlig ernæring, skal de derfor alene overholde de generelle bestemmelser i direktiv 2009/39/EF.

Fødevarer til sportsfolk kan klassificeres som "fødevarer bestemt til særlig ernæring", hvis de overholder definitionen i direktiv 2009/39/EF. Sådanne fødevarer defineres som fødevarer, der 1) er resultatet af en særlig sammensætning eller fremstillingsproces, 2) klart adskiller sig fra almindelige fødevarer, 3) er egnede til det angivne ernæringsmæssige formål og 4) forhandles på en sådan måde, at det fremgår, at de er egnede til dette formål.

Fødevarer til sportsfolk skal overholde bestemmelserne i forordning (EF) nr. 178/2002 ("den generelle fødevarelovgivning"). Fordi fødevarer til sportsfolk kan klassificeres 1) som "fødevarer bestemt til særlig ernæring" i henhold til direktiv 2009/39/EF indtil den 20. juli 2016, hvor dette direktiv ophæves, eller 2) som almindelige fødevarer, der er underlagt relevante horisontale regler i fødevarelovgivningen, varierer behandlingen af fødevarer til sportsfolk fra medlemsstat til medlemsstat. Nogle medlemsstater kræver, at der indgives meddelelse om fødevarer til sportsfolk, der er klassificeret som fødevarer bestemt til særlig ernæring i henhold til direktiv 2009/39/EF, og har fastlagt andre specifikke regler (f.eks. definition, sammensætning og mærkning). For fødevarer til sportsfolk, der ikke er klassificeret som fødevarer bestemt til særlig ernæring, og som er underlagt horisontale regler, kan medlemsstaterne kræve meddelelse på nationalt plan i henhold til lovgivningen om berigede fødevarer og kosttilskud.

4.Oversigt over gældende lovgivning for fødevarer til sportsfolk indtil den 20. juli 2016

Oplysninger om de særlige ernæringsmæssige egenskaber for fødevarer til sportsfolk og deres gavnlige virkning på sundheden for sportsfolk kan gives i henhold til artikel 9 i direktiv 2009/39/EF, som et obligatorisk krav, hvis de pågældende fødevarer til sportsfolk er klassificeret som fødevarer bestemt til særlig ernæring, eller som en anprisning, der er tilladt i henhold til forordning (EF) nr. 1924/2006, hvis fødevaren til sportsfolk er klassificeret som almindelige fødevarer og er underlagt fødevarelovgivningens horisontale regler. Forbrugere har derfor sædvanligvis ingen mulighed for at finde frem til, på hvilket retsgrundlag sådanne oplysninger er givet, og afgøre, om en anprisning er tilladt i henhold til proceduren i forordningen (EF) nr. 1924/2006 eller ej. Ifølge forbrugerundersøgelsen har forbrugerne ikke mindre tillid til ikke-tilladte anprisninger end tilladte anprisninger. Selv om oplysninger om de forventede resultater eller virkninger af fødevarer til sportsfolk blev angivet som vigtige for sportsfolk ifølge forbrugerundersøgelsen, kan der sættes spørgsmålstegn ved betydningen af tilstedeværelsen af en anprisning for indkøbet af fødevarer til sportsfolk.

Begrundelsen for forbruget hænger ikke nødvendigvis sammen med den tiltænkte anvendelse af en fødevare til sportsfolk, hvilket især gælder for livsstilsbrugere.

Sportsfolk indtager flere fødevarer til sportsfolk i forbindelse med sport end i forbindelse med andre aktiviteter, og de er villige til at bruge flere penge på sådanne produkter end livsstilsbrugere. Tendensen er den omvendte for forbrug, der ikke er knyttet til sport eller fysiske aktiviteter. Færre sportsfolk end livsstilsbrugere indtager fødevarer til sportsfolk i forbindelse med andre fysiske aktiviteter end sport. Energiforøgelse og restitution er ifølge begge forbrugergrupper hovedårsagen til, at de forbruger fødevarer til sportsfolk.

Følgende er ifølge sportsfolk og livsstilsgrupper vigtige elementer på en mærkat: listen over ingredienser efterfulgt af de forventede resultater/virkninger, brugsanvisning, bivirkninger, advarsler om potentielle overdoser og brugen af naturlige ingredienser/fremgangsmåder i tilberedningen. De to gruppers interesser varierer dog en anelse, når det drejer sig om at prioritere betydningen af de nævnte oplysninger. Oplysninger om de forventede resultater eller virkninger af et produkt er f.eks. mere relevante for sportsfolk, mens livsstilsbrugere er mere interesserede i bivirkninger og anvendelsen af naturlige ingredienser.

Oplysninger på mærkaten udpeges som en af de vigtigste markedsføringsteknikker for sektoren. Oplysninger på mærkaten kan vedrøre 1) salgsbetegnelsen: klar beskrivelse af produkternes funktion (f.eks. "energibarer"), 2) mærke og emballage (f.eks. foto af sportsfolk), 3) klare brugsanvisninger (f.eks. "under eller efter fysisk aktivitet"), 4) sammensætning og ingredienser, 5) oplysninger, som f.eks. "høj energi" eller "kilde til glukose", og 6) oplysninger, der antyder gavnlige sundhedsvirkninger for sportsfolk som følge af produktets særlige egenskaber

Supermarkeder/dagligvareforretninger var ifølge 61,2 % af livsstilsbrugerne og 44,3 % af sportsfolkene den vigtigste distributionskanal for fødevarer til sportsfolk efterfulgt af sportsforretninger. Onlinekanaler og internettet har stadig ikke stor betydning for indkøbet af fødevarer til sportsfolk, men de er mere udbredte blandt livsstilsbrugere end blandt sportsfolk. Yderligere distributionskanaler for fødevarer til sportsfolk omfatter specialforretninger, apoteker og motionscentre.

Undersøgelser har påvist, at store multinationale selskaber dominerer markedet for sportsdrikke, mens små og mellemstore virksomheder alene eller primært fokuserer på sportsernæring.

Forbrugerprisen på fødevarer til sportsfolk er ligeligt fordelt mellem de forskellige distributionskanaler. Fabrikanternes engrospris over for forskellige distributionskanaler varierer dog i nogle tilfælde betydeligt. Den dyreste kategori er klart muskelstyrkende og -opbyggende samt restituerende produkter efterfulgt af energi- og præstationsfremmende produkter og løbende kosttilskud til sportsfolk. Den billigste kategori af fødevarer til sportsfolk er kategorien sportsdrikke.

Hvis fødevarer til sportsfolk ikke er klassificeret som fødevarer bestemt til særlig ernæring, skal de muligvis overholde de relevante krav i nogle af følgende horisontale retsakter på fødevareområdet: 1) forordning (EF) nr. 1924/2006 om ernærings- og sundhedsanprisninger af fødevarer, 2) forordning (EF) nr. 1925/2006 om tilsætning af vitaminer og mineraler samt visse andre stoffer til fødevarer (såkaldte "berigede fødevarer"), 3) forordning (EU) nr. 1169/2011 om fødevareinformation til forbrugerne, 4) direktiv 2002/46/EF om kosttilskud og 5) forordning (EF) nr. 258/97 om nye levnedsmidler og nye levnedsmiddelingredienser (denne forordning ophæves pr. 1. januar 2018 ved forordning (EU) 2015/2283 om nye fødevarer). Sammenlignet med den lovgivningsmæssige ramme i direktiv 2009/39/EF er der visse forskelle med hensyn til, hvordan og hvilke oplysninger der kan gives forbrugeren, og med hensyn til det berørte produkts sammensætning. Disse forskelle analyseres i detaljer i denne rapports kapitel 6.

5.Ændringer indført ved forordningen om fødevarer bestemt til særlige grupper

I 2011 vedtog Kommissionen et lovgivningsforslag med det formål at forenkle den retlige ramme, der fandt anvendelse på fødevarer bestemt til særlig ernæring. Forslaget havde til formål at afskaffe begrebet fødevarer bestemt til særlig ernæring ved at ophæve direktiv 2009/39/EF, herunder de særdirektiver, der var vedtaget inden for denne ramme, og erstatte det med en ny ramme, som kun omfattede fødevarer bestemt til særlige sårbare forbrugergrupper, for hvilke specifikke bestemmelser om sammensætning og information kunne begrundes. Denne ændring var især relevant for fødevarer til sportsfolk, da det i mange tilfælde var vanskeligt at forstå, om en bestemt fødevare skulle anses for en fødevare bestemt til særlig ernæring for sportsfolk eller for en almindelig fødevare, der var beriget med visse næringsstoffer med en sundhedsanprisning målrettet mod sportsfolk. Det førte til en situation med såkaldt "lovgivningsshopping", hvor virksomheder afhængigt af, hvad der passede dem bedst, valgte at overholde direktiv 2009/39/EF eller fødevarelovgivningens horisontale regler som beskrevet i kapitel 4, punkt 4.2.

På grundlag af den konsekvensanalyse, som Kommissionen udarbejdede som forberedelse til Kommissionens forslag, blev fødevarer til sportsfolk udelukket fra dets anvendelsesområde. Som følge deraf blev det i forslaget anført, at fødevarer til sportsfolk, der aktuelt markedsføres i henhold til direktiv 2009/39/EF, skulle overholde andre relevante horisontale regler i EU's fødevarelovgivning efter den 20. juli 2016, hvor forordningen om fødevarer bestemt til særlige grupper finder anvendelse.

6.Sammenfatning af spørgsmål i forbindelse med fødevarer til sportsfolk efter den 20. juli 2016

I dette kapitel gives der en detaljeret analyse af, hvordan fødevarer til sportsfolk, der i dag er klassificeret som fødevarer bestemt til særlig ernæring, ville blive påvirket under fødevarelovgivningens horisontale regler, når der ikke findes specifik lovgivning efter den 20. juli 2016 (når direktiv 2009/39/EF ophæves), og om der er behov for specifik lovgivning vedrørende de berørte produkter. Der ville ikke være nogen ændringer for fødevarer, der i dag er klassificeret som almindelige fødevarer og er underlagt fødevarelovgivningens horisontale regler.

6.1.Aspekter vedrørende fødevaresikkerhed

I henhold til artikel 14 i forordning (EF) nr. 178/2002 må fødevarer ikke markedsføres, hvis de er farlige. I artiklen fastlægges det, hvordan det afgøres, om en fødevare er farlig. I henhold til artikel 17 i forordning (EF) nr. 178/2002 er fødevarevirksomheder ansvarlige for at sikre, at disse bestemmelser overholdes, og medlemsstaterne er ansvarlige for håndhævelsen. Disse bestemmelser gælder allerede i dag for fødevarer til sportsfolk på samme måde, som de gælder for alle andre fødevarer.

I betragtning af dette vil der ikke ske ændringer for fødevarer til sportsfolk, der i dag er klassificeret som fødevarer bestemt til særlig ernæring, med hensyn til generelle sikkerhedskrav, når de er underlagt fødevarelovgivningens horisontale regler.

6.2.Aspekter vedrørende forbrugeroplysninger

Fødevarer til sportsfolk, der i dag er klassificeret som fødevarer bestemt til særlig ernæring, skal overholde yderligere og specifikke krav sammenlignet med fødevarer til sportsfolk, der ikke er klassificeret således. Efter den 20. juli 2016 kan situationen for fødevarer til sportsfolk beskrives på følgende måde.

Oplysninger om de særlige ernæringsmæssige egenskaber for fødevarer til sportsfolk og deres egnethed

I henhold til artikel 9 i direktiv 2009/39/EF skal de særlige ernæringsmæssige egenskaber og den sammensætning eller den særlige fremstillingsproces, der giver produkterne deres særlige ernæringsmæssige egenskaber, angives. I henhold til direktiv 2009/39/EF skal fødevarer, der er bestemt til særlige ernæringsmæssige formål, forhandles på en sådan måde, at det fremgår, at de er egnede til dette formål. Sådanne angivelser i henhold til direktiv 2009/39/EF kan antyde ernærings- og sundhedsmæssige fordele, men der kræves ingen tilladelse dertil.

Efter den 20. juli 2016 skal forbrugeroplysninger på fødevarer til sportsfolk gives i overensstemmelse med forordning (EU) nr. 1169/2011. Oplysninger, der er omfattet af definitionen af ernærings- og sundhedsanprisninger, som er tilladt for sådanne produkter på frivilligt grundlag, skal overholde forordning (EF) nr. 1924/2006. Som følge deraf vil kun ernærings- og sundhedsanprisninger, der er tilladt i henhold til denne forordning, kunne anvendes på fødevarer til sportsfolk.

Der findes på nuværende tidspunkt syv tilladte sundhedsanprisninger målrettet mod sportsfolk og visse andre, der kan være relevante,. Sundhedsanprisninger, der er målrettet mod sportsfolk, skal være underbygget af videnskabelig dokumentation, der er specifik for denne målgruppe og ikke for den brede befolkning. Der er stoffer, for hvilke anprisninger ikke er blevet tilladt, i nogle tilfælde på trods af en positiv konklusion fra EFSA vedrørende det berørte produkts gavnlige virkning for sportsfolk, fordi anprisningen blev anset for ikke-gavnlig for den brede befolkning fra et sundhedspolitisk synspunkt (f.eks. "højt indhold af natrium").

Oplysninger om betegnelsen for fødevarer til sportsfolk og deres tiltænkte formål

I henhold til direktiv 2009/39/EF skal fødevarer, der er omfattet af dets anvendelsesområde, ud over angivelsen af deres særlige ernæringsmæssige egenskaber være beregnet til særlig ernæring og klart adskille sig fra almindelige fødevarer. På dette grundlag har virksomheder betegnet produkterne som "fødevarer til sportsfolk" eller "produkt velegnet til sportsaktivitet" og givet brugsanvisninger med angivelse i den korrekte anvendelse af produkterne (f.eks. før, under eller efter aktiviteten).

I henhold til artikel 17 i forordning (EU) nr. 1169/2011 skal varebetegnelsen for en fødevare angives. Varebetegnelsen er fødevarens betegnelse ifølge forskrifterne, hvis en sådan findes på EU-plan eller nationalt plan. Hvis en sådan betegnelse ikke findes, angives dens sædvanlige betegnelse. Hvis den sædvanlige betegnelse ikke anvendes, anføres en beskrivende betegnelse for fødevaren. Denne bestemmelse gælder for betegnelsen "fødevarer til sportsfolk". Med hensyn til brugsanvisningen skal den i henhold til artikel 9, stk. 1, litra j), i forordning (EU) nr. 1169/2011 angives, hvor det ellers vil være vanskeligt for forbrugeren at anvende fødevaren på den rette måde. Brugsanvisningen som omhandlet i artikel 27, stk. 1, i forordning (EU) nr. 1169/2011, skal være udformet på en sådan måde, at fødevaren kan anvendes på hensigtsmæssig måde. Der kan desuden gives frivillig fødevareinformation til forbrugere i overensstemmelse med kapitel V i forordning (EU) nr. 1169/2011.

6.3.Aspekter vedrørende sammensætning

Som forklaret i kapitel 4, punkt 4.1, i denne rapport skal fødevarer bestemt til særlig ernæring i dag overholde det generelle krav, at produktet i medfør af dets sammensætning er egnet til det angivne ernæringsmæssige formål. Inden for rammerne af direktiv 2009/39/EF indeholder bilaget til forordning (EF) nr. 953/2009 en liste over visse kategorier af stoffer, der i specielt ernæringsmæssigt øjemed kan anvendes i fødevarer til særlig ernæring, herunder i fødevarer til sportsfolk. Der er ikke fastlagt særlige bestemmelser med hensyn til mængden af disse stoffer, når de tilsættes.