Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om

- "Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet om en åben metode til koordinering af Fællesskabets indvandringspolitik", og

(KOM(2001) 387 endelig)

- "Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet om en fælles asylpolitik og indførelse af en åben koordinationsmetode"

(KOM(2001) 710 endelig)

(2002/C 221/12)

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 21. januar 2002 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om de ovennævnte emner.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Beskæftigelse, Sociale og Arbejdsmarkedsmæssige Spørgsmål og Borgerrettigheder, som udpegede Soscha zu Eulenburg til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 13. maj 2002.

Det Økonomisk og Sociale Udvalg vedtog på sin 391. plenarforsamling af 29.-30. maj 2002, mødet den 29. maj, følgende udtalelse med 106 stemmer for, 0 stemmer imod og 1 stemme hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Det Europæiske Råd bekræftede på mødet i Laeken (december 2001), at det på grundlag af konklusionerne fra mødet i Tammerfors (oktober 1999) vil vedtage en fælles asyl- og indvandringspolitik. En sådan politik skal sikre balancegangen mellem beskyttelsen af flygtninge på grundlag af Genève-konventionen, ønsket om et bedre liv og Unionens og medlemsstaternes modtagekapacitet. Debatten om de hidtidige initiativer fra Kommissionen (forslag til forordninger og direktiver) til en sådan fælles politik - hvoraf kun få er vedtaget indtil nu - har dog vist, at nogle medlemsstater stadigvæk har problemer med at omforme deres nationale politik på en sådan måde, at en fælles politik bliver muliggjort.

1.2. Der bør ikke herske tvivl om nødvendigheden af en fælles politik på grundlag af de i Tammerfors fastsatte mål angående oprettelse af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Den fælles politik skal både dække humanitær indvandring, indvandring med henblik på familiesammenføring og indvandring af økonomiske og arbejdsmæssige grunde.

1.3. Udvalget har beskæftiget sig indgående med Kommissionens forslag og initiativer og har udførligt taget stilling til dem. Det har stort set stillet sig positivt til de hidtidige initiativer og opfordret Fællesskabet til at fortsætte det påbegyndte arbejde, inspireret af temaerne humanitet og solidaritet.

2. Resumé af forslagenes indhold

2.1. Koordinering af indvandringspolitikken

2.1.1. I meddelelsen om en fælles indvandringspolitik i EU konkluderer Kommissionen, at den åbne koordinationsmetode under hensyntagen til migrationsfænomenets mange dimensioner, de mange involverede aktører og medlemsstaternes ansvar for politikkens gennemførelse er et egnet instrument til at supplere de i EF-traktatens artikel 61-69 omtalte lovgivningsmæssige foranstaltninger.

2.1.2. Den åbne koordinationsmetode skal harmonisere anvendelsen af den planlagte EU-lovgivning i medlemsstaterne og supplere den derved opstående fælles politik for på den måde at bidrage til, at de centrale elementer i en fælles indvandringspolitik videreudvikles kohærent og efter fælles regler.

2.1.3. De planlagte retningslinjer vedrører de mål, der blev fastsat i Tammerfors, og drejer sig om forvaltning af migrationsstrømme, adgang for økonomiske migranter, partnerskab med tredjelande og integration af tredjelandsstatsborgere.

2.2. Koordinering af asylpolitikken

2.2.1. Den åbne koordinationsmetode skal på asylpolitikområdet støtte og supplere den fællesskabslovgivning, der fremgår af traktaten, samt følge og lette overgangen til anden etape af det fælles europæiske asylsystem. Kommissionen vil sideløbende med indførelsen af et regelsæt

- udarbejde forslag til retningslinjer og nationale handlingsplaner,

- koordinere de nationale politikker,

- sørge for udveksling af god praksis,

- overvåge og evaluere virkningerne af fællesskabspolitikken,

- afholde regelmæssige samråd med tredjelande og internationale organisationer.

2.2.2. Retningslinjerne skal først og fremmest omfatte følgende aspekter: kendskab til flygtninge- og asylansøgerstrømmene, udvikling af et effektivt asylsystem for beskyttelsestrængende, som bygger på Genève-konventionen, tilbagevenden, forholdet til tredjelande og integration.

3. Generelle bemærkninger

3.1. Udvalget stiller sig positivt til anvendelsen af den åbne koordinationsmetode på migrations- og asylpolitikområdet som et supplement til videreudviklingen af den fælles lovgivningsmæssige ramme. Det beklager, at EU's lovgivningsproces kun skrider langsomt frem.

3.2. Metodens anvendelse følger af de pågældende politikkers karakteristika. Metoden muliggør for det første samarbejde og udveksling af erfaringer mellem medlemsstaterne under forberedelserne til en endelig lovgivning. Metoden er også vigtig i forbindelse med gennemførelsen af EU-lovgivning i fremtiden. For det andet har medlemsstaterne indvandringsproblemer, der minder om hinanden, til trods for forskelligt omfang og forskellig vægtning. Problemernes transeuropæiske karakter og sammenlignelighed berettiger et tættere samarbejde på grundlag af fælles mål og retningslinjer.

3.3. Asyl- og indvandringspolitik hænger tæt sammen med hinanden. Foranstaltninger på det ene område påvirker det andet område. Erfaringerne fra de foranstaltninger, der drejer sig om indvandringsstop, har vist, at tilstrømningen på anden måde end via immigration, f.eks. inden for rammerne af asylsystemer, er steget og hænger sammen med lidet ønskværdige fænomener som illegal indvandring, menneskesmugling og -handel. Til trods for denne sammenhæng anser udvalget det for rigtigt at anvende den åbne koordinationsmetode differentieret efter indvandringspolitiske og asylpolitiske forhold. Bl.a. fordi asyl- og flygtningepolitikken allerede i væsentlig grad er bestemt af internationale forpligtelser, som f.eks. Genève-flygtningekonventionen, og både EF-traktatens artikel 63 og konklusionerne fra mødet i Tammerfors indeholder konkrete skridt og målsætninger for harmonisering. Humanitære anliggender bør desuden ikke sammenblandes med indvandringspolitiske målsætninger.

3.4. Udvalget understreger betydningen af en sideløbende udvikling af de fælles lovgivningsmæssige rammer i migrations- og asylpolitikken. Udvalget mener, at det er forkert, hvis medlemsstaterne bliver enige om en fælles politik med restriktive foranstaltninger, uden at der samtidig bliver truffet beslutninger om konstruktive foranstaltninger med henblik på en fælles strategi.

3.5. Det er vigtigt at have præcis viden for at kunne vurdere og evaluere migrationssituationen i medlemsstaterne. Selvom der findes statistiker og tal om indvandringen og tilstrømningen af asylansøgere i medlemsstaterne, eksisterer der ikke sammenlignelige data på EU-plan. Dette skyldes bl.a. forskellige begreber og definitioner. Udvalget anbefaler derfor at udarbejde fælles statistiske procedurer og skemaer, som letter evalueringen.

3.6. Udvalget vil ikke bifalde, hvis der gives afkald på at gennemføre de kommende lovgivningsmæssige foranstaltninger, når den åbne koordinationsmetode anvendes. Den åbne koordinationsmetode er ingen erstatning for lovgivning. I forbindelse med dens gennemførelse bør derfor også fremskridt, der fremkommer ved gennemførelsen af lovgivningsprocessen i medlemsstaterne, medtages i udviklingen af retningslinjerne.

4. Særlige bemærkninger

4.1. Koordinering af indvandringspolitikken

4.1.1. De foreslåede retningslinjer bygger på målsætningerne for den planlagte lovgivning om den fælles migrationspolitik og støtter disse. Med rette fremhæves det, at det bl.a. på grund af de demografiske forhold er nødvendigt at indføre procedurer, der kan sikre en vis sammenkobling og påvise vekselvirkningerne med migrations- og asylpolitikken på den ene side og den økonomiske politik og socialpolitikken på den anden side.

4.1.2. Forvaltning af migrationsstrømme

4.1.2.1. Første retningslinje: Udvikling af en samlet og koordineret tilgang til migrationsforvaltning på nationalt plan

4.1.2.1.1. Udvalget kan tilslutte sig de i retningslinjen nævnte politiske elementer. Det gør dog opmærksom på, at det i den forbindelse ikke kun kan dreje sig om en teknisk analyse. Procedurer med henblik på forvaltning af migrationsstrømme skal også tage hensyn til de menneskers værdighed, der bliver berørt af foranstaltningerne.

4.1.2.2. Anden retningslinje: Forbedring af oplysningerne om de legale muligheder for indrejse i EU og om konsekvenserne af at benytte illegale kanaler

4.1.2.2.1. Denne retningslinje indeholder et vigtigt aspekt i beskyttelsen mod henholdsvis illegal og irregulær indvandring. Troværdig information om mulighederne for legal indvandring forudsætter dog, at der eksisterer en samlet og plausibel strategi for migration. Uden en klar og gennemsigtig lovgivning, der kan omsættes i praksis, er oplysningskampagner uanvendelige.

4.1.2.3. Tredje retningslinje: Styrkelse af kampen mod illegal indvandring, menneskesmugling og menneskehandel

4.1.2.3.1. Retningslinjen drejer sig også om styrkelse af en målrettet strategi, der skaber balance mellem humanitære forpligtelser, legal indvandring og kampen mod menneskesmugling og -handel. De foreslåede foranstaltninger om at holde øje med illegale migrationsstrømme, indføre sanktioner og skærpe kontrollen lever ikke fuldstændigt op til dette. Udvalget gør i sin udtalelse om "Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet om en indvandringspolitik i EU"(1) og om "Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet om en fælles politik mod ulovlig indvandring"(2) opmærksom på, at det er nødvendigt at træffe foranstaltninger til legalisering af personer, der ikke mindst som følge af den restriktive indvandringspolitik befinder sig i en irregulær situation i Fællesskabet.

4.1.2.3.2. Illegalitet opstår ikke kun ved illegal indrejse. Alt efter retsgrundlaget i de enkelte medlemsstater kan bortfald af opholdstilladelse også føre til illegale situationer i de enkelte medlemsstater.

4.1.2.3.3. Efter udvalgets mening skal følgende aspekter ligeledes medtages i retningslinjeprocessen: en analyse af livssituationen for udlændinge og deres familiemedlemmer, der lever illegalt i medlemsstaterne, samt udveksling af synspunkter mellem medlemsstaterne om, hvilke legaliserings/regulariseringsforanstaltninger der er mulige og egnede.

4.1.3. Adgang for økonomiske migranter

4.1.3.1. Åbningen af det europæiske arbejdsmarked for behovsorienteret og reguleret indvandring hilses velkommen. Udvalget har analyseret og evalueret de foreliggende forslag til direktiver om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på beskæftigelse som lønmodtagere og udøvelse af selvstændig erhvervsvirksomhed(3). Det anbefaler en mere offensiv og hurtig fremgangsmåde til åbning af legale indvandringsmuligheder og tillægger også samarbejdet med oprindelseslandene stor betydning.

4.1.3.2. Fjerde retningslinje: Indførelse af en sammenhængende og gennemsigtig politik og procedurer for åbning af arbejdsmarkedet for tredjelandsstatsborgere inden for rammerne af den europæiske beskæftigelsesstrategi

4.1.3.2.1. Både for den sociale integration og for at fremme viljen til at modtage indvandrere er det vigtigt at undersøge, hvad de kan yde til arbejdsmarkedet. Udvalget hilser det velkommen, at ikke-statslige organisationer og indvandringsforbund får en rolle at spille.

4.1.3.2.2. Udvalget er enig i, at der især bør sættes fokus på kvindelige migranters situation og behov. Udvalget foreslår særlig fokusering på dette aspekt inden for rammerne af de beskæftigelsespolitiske retningslinjer om bekæmpelse af forskelsbehandling og fremme af social integration via indslusning på arbejdsmarkedet og styrkelse af ligestillingspolitikken.

4.1.4. Partnerskab med tredjelande

4.1.4.1. Femte retningslinje: Integrering af migrationsspørgsmål i forbindelserne med tredjelande

4.1.4.1.1. Retningslinjen er tæt knyttet til politiske, økonomiske, sociale, udviklingspolitiske og menneskeretlige spørgsmål. Udvalget har i sin udtalelse om en indvandringspolitik i EU(4) gjort opmærksom på vigtige elementer i partnerskabet: øget støtte til økonomien og humankapitalen i oprindelseslandene, fremme af mobilitetsmulighederne mellem oprindelses- og værtslandene, støtte til foranstaltninger til frivillig hjemvenden.

4.1.4.1.2. De foreslåede foranstaltninger i femte retningslinje er vigtige elementer i en fælles migrationsstrategi. Især bør der fokuseres på de foranstaltninger, der vedrører fremme af mobiliteten mellem medlemsstater og tredjelande.

4.1.5. Integration af tredjelandsstatsborgere

4.1.5.1. Sjette retningslinje: Udvikling af integrationspolitikker for tredjelandsstatsborgere, der opholder sig lovligt på medlemsstaternes område

4.1.5.1.1. De sociale integrationspolitikker bør styrkes gennem en fremtidsorienteret integrationsfremmestrategi. En fælles migrationspolitiks succes hænger afgjort sammen med migranternes integration i værtslandene. Grundlaget herfor er retfærdig behandling, lige rettigheder og pligter, ligestilling, kamp mod diskriminering, oplysningskampagner og deltagelse i det offentlige liv.

4.1.5.1.2. Det bør være målet for en omfattende og bæredygtig integrationspolitik, at indvandrere har del i og tager del i samfundslivet (deltagelse og ligestilling). I den forbindelse bør alle områder inden for samfundsmæssig integration - arbejdsmarked, uddannelse, sprog, kultur, social og juridisk integration - fremmes hver for sig og i sammenhæng med hinanden. Et yderligere vigtigt integrationsaspekt er deltagelsen i det offentlige liv, der er kendetegnet ved tilstedeværelsen af bestemte borgerrettigheder, men også borgerpligter. Integrationspolitik bør forstås som en permanent samfundspolitisk opgave.

4.1.5.1.3. De foranstaltninger, der nævnes i retningslinjen, inddrager disse aspekter til udvikling af en integrationspolitik. Især gøres der opmærksom på betydningen af at forbedre sprogkundskaberne, hvilket er en væsentlig forudsætning for vellykket integration. Sprogkundskab er et uundværligt grundlag for at kunne deltage i det kulturelle, sociale og politiske liv i værtslandet. Forbedring af mulighederne for at lære fremmedsprog i medlemsstaterne kan ligeledes bidrage væsentligt til gensidigt kendskab og bedre forståelse og dermed til modtagelsen og integrationen af indvandrere.

4.1.5.1.4. Udvalget er fortaler for den særlige rolle, som de lokale og regionale aktører, arbejdsmarkedsparterne, civilsamfundet og migranterne får tildelt ved udviklingen og gennemførelsen af integrationsstrategierne. I mange medlemsstater kan der i den forbindelse trækkes på erfaringerne fra eksisterende netværk og sociale tjenester, der beskæftiger sig med at rådgive og tage sig af migranter.

4.2. Koordinering af asylpolitikken

4.2.1. Udvalget mener, at de foreslåede retningslinjer kan bidrage til større sammenhæng i den fælles asylpolitik. Modtagelse af flygtninge af humanitære grunde bør ikke underlægges den fælles migrationspolitiks sociale, økonomiske og demografiske betingelser, til trods for at migrations- og flygtningepolitik er afhængige af hinanden og kan forbindes med hinanden, idet der i begge tilfælde er tale om indvandring.

4.2.2. Første retningslinje: Forbedring af kendskabet til migrationsstrømmen i forbindelse med humanitær indrejsetilladelse

4.2.2.1. Kendskab til flygtningestrømmene og deres årsager og motiver er et væsentligt element, når fremtidige politikker og strategier bedømmes. Udvikling af procedurer for udveksling og brug af informationer og analyser kan bidrage til, at politiske tiltag forbedres. I den forbindelse kan der hentes nyttige råd hos ikke-statslige organisationer, som både tager sig af flygtninge i medlemsstaterne og spiller en betydelig rolle i forbindelse med den sociale og økonomiske udvikling i mange oprindelseslande.

4.2.2.2. På lang sigt er det muligvis meningsfyldt at oprette et center, hvorfra der kan rekvireres informationer om oprindelseslandene og om retspraksis; et sådant center skulle stå til rådighed for alle beslutningstagere og personer, der beskæftiger sig med migrationsarbejde inden for asylpolitikområdet.

4.2.3. Anden retningslinje: Udvikling af et effektivt asylsystem.

4.2.3.1. Udvalget erindrer om sine udtalelser om "Kommissionens meddelelse om en fælles asylprocedure og en ensartet status, som gælder i hele EU, for dem, der indrømmes asyl"(5) og om "Kommissionens forslag til Rådets direktiv om fastlæggelse af minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere i medlemsstaterne"(6), hvori det i det store og hele støtter Kommissionens forslag.

4.2.3.2. Udvalget stiller sig positivt til de foreslåede foranstaltninger, som skal støtte udviklingen af et effektivt asylsystem. Det vil især dreje sig om at udvikle fælles kriterier for asylansøgning. Udvalget gør i sin udtalelse om "Kommissionens forslag til forordning om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne"(7) opmærksom på, at der er behov for harmonisering for at mindske betydningen af de faktorer, der påvirker valget af den medlemsstat, der søges asyl i. Spørgsmålet om udvikling af fælles kriterier bør inddrages i forbindelse med retningslinjeprocessen.

4.2.4. Tredje retningslinje: En mere effektiv politik for tilbagevenden

4.2.4.1. Migrationspolitik og -forvaltning bør altid omfatte aspektet tilbagevenden. Grundlaget for dette aspekt bør være dialog og samarbejde med oprindelses- og transitlande og princippet om frivillighed. Medlemsstaters og ikke-statslige organisationers erfaringer med programmer for tilbagevenden bør inddrages.

4.2.4.2. De procedurer for tvungen tilbagevenden, der nævnes under punkt d), bør ikke forekomme i sammenhæng med en politik for tilbagevenden, der bygger på samarbejde, kooperation, fleksibilitet, frivillighed og støtte.

4.2.5. Fjerde retningslinje: Inddragelse af spørgsmålet om international beskyttelse i forbindelserne med tredjelande

4.2.5.1. På samme måde som inden for migrationspolitikken spiller forbindelserne med tredjelande en vigtig rolle i spørgsmål om international beskyttelse, og derfor bør der fokuseres specielt på den udenrigspolitiske dimension.

4.2.6. Femte retningslinje: Sikre, at der udarbejdes integrationspolitikker for personer, der er omfattet af international beskyttelse i en medlemsstat

4.2.6.1. Der blev allerede i forbindelse med migrationspolitikken gjort opmærksom på den særlige betydning af integrationsforanstaltninger. De foreslåede foranstaltninger vedrørende børns og uledsagede mindreåriges særlige behov og vedrørende arbejdsmarkedets og civilsamfundets aktørers deltagelse på lokalt og regionalt plan er vigtige elementer i en effektiv integrationspolitik.

4.2.6.2. I medlemsstaterne eksisterer der mange modeller, der er nyttige at tage hensyn til, især angående de foranstaltninger, der er nævnt under f) om sundhedsmæssig bistand til personer, der har været ofre for vold, traumer, tortur eller anden form for umenneskelig eller vanærende behandling.

5. Konklusioner

5.1. Gennemførelse af det planlagte regelsæt

5.1.1. Den åbne koordinationsmetode er et egnet instrument til at skabe sammenhæng mellem de nationale politikker. Metoden bør benyttes til at udvikle medlemsstaternes fælles skridt i retning af de mål, der blev defineret i Tammerfors, om et europæisk område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Anvendelsen af den åbne metode til koordinering må dog ikke foranledige, at gennemførelsen af det i Tammerfors bekræftede regelsæt, som har hjemmel i traktaten, forsinkes. Her skal medlemsstaterne hurtigt tage de skridt, der skønnes nødvendige og rigtige.

5.2. Inddragelse af ansøgerlandene

5.2.1. Der bør allerede nu tænkes på at integrere ansøgerlandene i retningslinjeprocessen. Den åbne koordinationsmetode gør det muligt - endnu før den lovgivningsmæssige ramme fastlægges - at indlede samarbejdsforanstaltninger, som kan medvirke til at nå en række mål, f.eks. i forbindelse med styring af migrationsstrømme eller udvikling af et effektivt asylsystem - alt under hensyntagen til de pågældende medlemsstaters særlige forhold og uden at stille for høje krav til dem.

5.3. Civilsamfundets deltagelse

5.3.1. Der bør trækkes på de mange års erfaringer som foreninger, ikke-statslige organisationer og arbejdsmarkedets parter har med at rådgive og støtte migranter og flygtninge. De organisationer, der er aktive i medlemsstaterne, udgør med deres net af tjenesteydelser forudsætningerne for støtte i forbindelse med modtagelse, accept og integration af migranter. De bør inddrages i diskussionsprocessen som ligeværdige partnere, særligt i forbindelse med handlingsplanerne på nationalt niveau, men også på regionalt og lokalt niveau.

5.4. Offentligheden

5.4.1. Udvalget erindrer om det nødvendige i at træffe foranstaltninger, som gør offentligheden opmærksom på de krav, indvandringen stiller, og på indvandrernes situation (hvad enten de er her af økonomiske eller humanistiske grunde). De skal skabe et positivt og accepterende klima og bidrage til at bekæmpe racisme og fremmedfjendskhed. Sådanne foranstaltninger får dog kun effekt, hvis også de politisk ansvarlige bakker dem op og bruger dem i konkret politisk handling.

Bruxelles, den 29. maj 2002.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EFT C 260 af 17.9.2001.

(2) ØSU's udtalelse af 24.4.2002.

(3) EFT C 80 af 3.4.2002.

(4) EFT C 260 af 17.9.2001.

(5) EFT C 260 af 17.9.2001.

(6) EFT C 48 af 21.2.2002.

(7) ØSU's udtalelse af 20.3.2002.