DA Den Europæiske Unions Tidende C 277/109

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om forslag til Rådets direktiv til ændring af direktiv 2003/48/EF om beskatning af indtægter fra opsparing i form af rentebetalinger

KOM(2008) 727 endelig - 2008/0215 (CNS)

(2009/C 277/23)

Ordfører: Umberto BURANI

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 2. december 2008 under henvisning til EF-traktatens artikel 94 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Forslag til Rådets direktiv til ændring af direktiv 2003/48/EF om beskatning af indtægter fra opsparing i form af rentebetalinger

KOM(2008) 727 endelig -2008/0215 (CNS).

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som udpegede Umberto Burani til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 1. april 2009.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 453. plenarforsamling den 13.-14. maj 2009, mødet den 13. maj, følgende udtalelse med 193 stemmer for, 3 imod og 8 hverken for eller imod:

1. Resumé og konklusioner

1.1. Hensigten med det af Kommissionen fremlagte forslag til direktiv er at udvide anvendelsesområdet for direktiv 2003/48/EF, der for øjeblikket kun gælder renter på opsparing, til en række nye finansielle produkter, som er indtægtsgivende, men ikke omfattet af de gældende bestemmelser.

1.2. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg (EØSU) bakker fuldt ud op om initiativet, men er betænkelig ved noget af det administrative og juridiske ekstraarbejde, som skabes med de nye regler. Kommissionen har erkendt, at der er et problem og gjort sit bedste for at gøre byrden så lille som mulig. Der er tale om et prisværdigt arbejde, som ikke desto mindre har været hæmmet af de komplekse nye procedurer og af, at bestemmelserne er svære at anvende.

1.3. Et kritisk aspekt er omkostningerne, som ikke kun vil være en byrde for de økonomiske aktører og derfor for markedet generelt, men også for skattemyndighederne af såvel forvaltningsmæssige årsager som fordi det vil være nødvendigt med mere omhyggelig og omfattende kontrol. Forenkling er ikke altid let, men ikke desto mindre nødvendig. EØSU minder i øvrigt om, at man bør bekymre sig mindre om omkostningerne og mere om kvaliteten af informationerne, idet vanskelige eller komplicerede regler ofte resulterer i information af dårlig kvalitet.

1.4. EØSU gør endvidere opmærksom på, at man må undgå, at de nye regler anvendes ensidigt af EU. Hvis der ikke indgås aftaler med tredjelande og aftalelandene, kan reglerne medvirke til, at en masse transaktioner flyttes fra Europa til andre områder. Samtidig risikerer man, at Europa stilles betydeligt dårligere i konkurrencen med resten af verden. EU bør derfor indlede forhandlinger om samtidig indførelse af tilsvarende foranstaltninger på verdens vigtigste finansielle markeder.

2. Indledning

2.1. Direktiv 2003/48/EF har fastlagt de nærmere bestemmelser, der er nødvendige for at beskatte renter på opsparing i en medlemsstat, hvor modtageren er bosiddende i en anden medlemsstat. I september 2008 fremlagde Kommissionen en rapport for Rådet om direktivets virkninger udarbejdet på grundlag af indberetninger fra skattemyndighederne i medlemsstaterne om erfaringerne fra de første to år.

2.2. Rapportens positive konklusioner har fået Kommissionen til at fortsætte arbejdet med gradvist at forbedre det oprindelige direktiv og samtidig udvide dets anvendelsesområde. Der er således indført nye definitioner af begreberne »retmæssig ejer« og »betalende agent«, og direktivet finder nu anvendelse på indtægter fra flere finansielle produkter, og en lang række procedureforhold er blevet revideret eller ændret.

3. Generelle bemærkninger

3.1. EØSU noterer sig det store arbejde, som Kommissionen har lagt i at udarbejde forslaget; et forslag som EØSU i hovedtræk bakker fuldt ud op om. Høringen af medlemsstaterne og de berørte parter har gjort det muligt at udarbejde regler, der er forbedret i forhold til de eksisterende ved at sikre effektiv beskatning af indtægter til fordel for medlemsstaternes skattemyndigheder og ved indirekte at rette op på fordrejningen af kapitalbevægelser. Der er imidlertid nogle aspekter, som EØSU har visse forbehold over for.

3.2. Overordnet synes Kommissionens forslag at opfylde et ønske om gradvist at tilpasse skattelovgivningen til de faktiske forhold på et finansielt marked, hvor der, inden den aktuelle krise opstod, var dukket en mængde innovative produkter op, som er svære at klassificere, og som der ikke var taget højde for i direktivet fra 2003. Flere af disse produkter ville helt lovligt kunne undslippe skattelovgivningen, hvorfor det er logisk, at dette lovgivningsmæssige »hul« søges lukket med det nye direktiv ved tillige at lade begrebet »indtægter fra opsparing« (renter) omfatte andre indtægter fra innovative finansielle produkter og visse former for livsforsikring, som dog bør defineres mere præcist. EØSU er enigt i denne fremgangsmåde, men bemærker, at udvidelsen af direktivets anvendelsesområde ikke omfatter livsforsikringer, pensioner og løbende ydelser, eftersom formålet med disse produkter er langsigtet, veldefineret risikodækning. Desuden vil det med tanke på, hvor mange forskellige innovative finansielle produkter der findes, og hvor komplekse de er, ikke altid vil være ligetil at beregne det beløb, der skal opgives, eller beskatningsgrundlaget.

I indledningen forsikrer Kommissionen, at den ved udarbejdelsen af forslaget til direktiv har været opmærksom på de administrative byrder for de økonomiske aktører, der følger af de planlagte ændringer af grunddirektivet, og at de nationale skattemyndigheder og den ekspertgruppe, der i sin tid blev nedsat, i den anledning blev hørt i overensstemmelse med nærheds- og proportionalitetsprincipperne i traktatens artikel 5.

3.3.1. Trods de gode intentioner mener EØSU imidlertid, at svagheden ved forslaget netop er den betydelige forøgelse af de administrative byrder, som påføres de økonomiske aktører, samtidig med at det vil være nødvendigt at ændre de eksisterende elektroniske procedurer eller indføre helt nye. Hertil kommer, at de nye regler i visse tilfælde synes at være uklare eller svære at anvende. Det overordnede indtryk er, at hensynet til de nationale skattemyndigheder – der, som dem bestemmelserne tilgodeser, selvfølgelige er positive - har vejet tungere end hensynet til, at enhver forøgelse af de økonomiske aktørers byrder i sidste ende uundgåeligt vil blive båret af forbrugerne og mere generelt af markedet. Man må ikke glemme, at regler, der er svære at anvende, ofte resulterer i information af ringe kvalitet.

3.3.2. EØSU mener ikke, at der skal røres ved de grundlæggende begreber, som forslaget bygger på, hvorfor der kun bør foretages de ændringer, som på den ene side ikke ændrer bestemmelsernes rækkevidde og på den anden side kan være med til at forenkle og nedbringe omkostningerne ved de administrative procedurer, og ellers bør der foretages præciseringer i det omfang, det er nødvendigt. Dette gælder særligt for procedurerne for at fastslå investorernes identitet og bopæl, hvor Kommissionens foreslåede ændringer indebærer alt for stive og tunge procedurer. EØSU mener, at ændringerne her bør følge eksemplet fra de nye anbefalinger fra FISCO (Fiscal Compliance Expert Group), et rådgivende organ, Kommissionen selv har nedsat, der når det gælder behandlingen af anmodninger om undtagelser har stillet forslag om, at det med hensyn til kildeskat er nok, at investorerne selv afgiver en erklæring om bopæl.

3.3.3. Under alle omstændigheder bør direktivet udtrykkeligt slå et helt grundlæggende princip fast, nemlig at alle de nye procedurer, bestemmelser og forpligtelser har virkning fra det nye direktivs ikrafttræden uden tilbagevirkende kraft. De elektroniske procedurer er rent faktisk planlagt på grundlag af det gældende direktiv, og nye procedurer med tilbagevirkende kraft ville betyde tidskrævende og komplicerede ændringer.

3.4. Kommissionen er uden tvivl klar over, at det er nogle komplekse krav, de økonomiske aktører skal opfylde, og direktivet skal således først træde i kraft tre år efter dets offentliggørelse, hvilket synes at være en fornuftig og passende frist. Erfaringerne med det tidligere direktiv har endvidere vist, at de relevante lovgivningsmæssige bestemmelser blev vedtaget med stor forsinkelse i adskillige medlemsstater, hvilket resulterede i administrative problemer for de økonomiske aktører. Forslaget bør derfor forpligte medlemsstaterne til at offentliggøre de regler, der skal anvendes, mindst to år før direktivets ikrafttræden.

3.5. Det i den 24. betragtning i direktivet fra 2003 nævnte mål om lige konkurrencevilkår med aftalelandene er kun delvist blevet nået og under alle omstændigheder gælder det ikke for de lande, som ikke har underskrevet aftalen. I forslaget nævnes ikke muligheden for at udvide det nye direktivs anvendelsesområde til tredjelande. Selv om det ikke kan udelukkes, at eventuelle forhandlinger resulterer i en ny aftale, er det i lyset af den aktuelle krisesituation på markederne tvivlsomt, om et sådant initiativ vil lykkes på kort sigt. Dette vil ikke kun være til skade for tilvejebringelsen af lige konkurrencevilkår: konsekvenserne af en kapitalflugt ville være langt alvorligere. Dette er et skrækscenarium, som nævnes i den ovenfor nævnte betragtning, men ikke omtales i det nye forslag. EØSU fraråder, at der skabes endnu større afstand mellem forpligtelserne for de betalende agenter i medlemsstaterne og de betalende agenter i andre lande, hvad enten disse lande er aftalelande, tredjelande eller andre afhængige eller associerede territorier. Dette gælder også i forhold til den bebudede udvidelse af direktivets anvendelsesområde til andre indtægter.

4. Særlige bemærkninger

Forslaget indeholder en række nye krav til den dokumentation, der skal fremlægges i forbindelse med identifikation af de retmæssige ejere og fastlæggelse af deres beskatningssted. Efter artikel 3, stk. 2, skal der angives både fødselsdato og –sted og skattemæssigt identifikationsnummer (1), der er underlagt forskellige ordninger i de forskellige lande, hvorimod der efter det gældende direktiv kun skal oplyses enten det ene eller det andet. En eventuel forenkling kunne bestå i at erstatte, hvor det er muligt, det skattemæssige identifikationsnummer med fødselssted og –dato, som er oplysninger, der i alle medlemsstater er tilstrækkelige til at identificere enhver med bopæl i landet.

4.1.1. Andre besværlige procedurer skyldes det forhold, at den oprindelige dokumentation løbende skal opdateres. EØSU gør gældende, at denne regel i praksis er næsten umulig og under alle omstændigheder meget besværlig, og foreslår derfor, at dokumentationen betragtes som permanent gyldig under overholdelse af reglerne om »bedst tilgængelige information«.

4.1.2. På baggrund af efterfølgende præciseringer synes det i øvrigt som om såvel det skattemæssige identifikationsnummer som opdateringerne er fakultative, idet de kun skal opgives, hvis mellemmanden har kendskab til dem. Hvis dette er tilfældet, fjernes den væsentligste årsag til de anførte indvendinger, nemlig de besværlige procedurer.

Med den nye artikel 4, stk. 1, udvides begrebet retmæssig ejer, således at det stemmer overens med de begreber, der er defineret i direktivet om hvidvaskning af penge (2005/60/EF), og der indføres en forpligtelse til at foretage en undersøgelse (»look-through«) af enheder og retlige arrangementer i tredjelande, som de fremgår af bilag I til forslaget til direktiv. Følgelig anses en betaling til disse enheder eller retlige konstruktioner som værende foretaget til deres retmæssige ejer i overensstemmelse med bestemmelserne i direktivet om hvidvaskning af penge.

4.2.1. EØSU henleder opmærksomheden på forskellene i de mål, der søges opnået med henholdsvis direktivet om beskatning af opsparing og ovennævnte direktiv om hvidvaskning af penge. Hvor de betalende agenter i henhold til førstnævnte direktiv skal identificere de skatteydere, der skal opgive deres indtægter fra opsparing i den medlemsstat, hvor de har bopæl, er de betalende agenter efter det sidstnævnte direktiv forpligtet til at efterprøve identiteten af ikke kun det selskab eller retlige arrangement, som står som indehaver af kontoen, men tillige af de personer, som reelt ejer, kontrollerer eller modtager indtægter fra selskabet eller det retlige arrangement. Direktivet om hvidvaskning af penge anvendes desuden kun konsekvent i tilfælde af mistanke, hvorimod det foreliggende forslag skal finde anvendelse for alle indtægtsmodtagere. Forskellen består i, at de undersøgelser, der forlanges ved hvidvaskning af penge, er langt mere omfattende end den »behørige omhu« efter skattelovgivningen. Det vil således ikke blot være vanskeligt at overholde de foreslåede regler, men tillige dyrt og forbundet med usikkerhed.

I artikel 4, stk. 2, præciseres, hvad der menes med »betalende agent ved modtagelse«, dvs. en enhed, der efter den nationale lovgivning i det land, hvor den har hovedsæde, ikke beskattes af indtægter eller den del af indtægter, der hidrører fra dens ikke-bosiddende deltagere (bilag III til forslaget til direktiv indeholder en liste over disse kategorier af enheder, som er forskellige fra land til land). Med land, hvor den har hovedsæde, forstås det land, hvor den person, som primært er indehaver og primært står for driften af dens aktiviteter, er bosiddende. Betalinger modtaget eller sikret af den betalende agent ved modtagelse anses som værende foretaget direkte til de retmæssige ejere, der juridisk er modtagere af skattepligtige indtægter.

4.3.1. Udvidelsen af betegnelsen »betalende agenter ved modtagelse«, som i praksis er vanskelig at forene med reglerne i det gældende direktiv, vil kunne skabe administrative og systemiske problemer for de oprindelige økonomiske aktører på trods af den indsats, der er gjort for at opregne de forskellige typer af enheder i bilag III. Derudover kan det være vanskeligt for den oprindelige økonomiske aktør at fastslå stedet for »effektiv kontrol«. Disse nyskabelser giver derfor anledning til en række drifts- og forvaltningsmæssige bekymringer. Det er ikke kun den betalende agent ved modtagelsen, der pålægges nye og tyngende opgaver og et dermed følgende ansvar, også skattemyndighederne vil blive belastet med komplicerede og dyre procedurer. De berørte parter har allerede gjort opmærksom på de problemer, der vil følge, hvis de foreslåede foranstaltninger vedtages, med tekniske argumenter, der er for komplekse for dem, der ikke arbejder inden for området. EØSU vil ikke tage stilling hertil, men opfordrer Kommissionen og lovgiverne til alvorligt at overveje de problemer, som de økonomiske aktører har gjort opmærksom på. Grunden til, at de fastsatte mål ikke nås, er meget ofte, at lovgivningen har undervurderet de praktiske vanskeligheder.

Artikel 6 viser tydeligt det arbejde, som Kommissionen har lagt i at få enhver form for indtægt fra investeringer omfattet af begrebet »rente«. Hensigten med den lange og detaljerede liste er nemlig også at beskatte indtægter fra innovative finansielle produkter, der er atypiske eller af en eller anden grund ikke omfattet af de gældende regler. EØSU finder, at Kommissionen i den henseende har gjort et prisværdigt stykke arbejde for at håndhæve princippet om lige fordeling af skattebyrden, uanset, hvilken type investeringer der er tale om, hvordan de defineres, og hvor komplekse de er. Udvalget mener dog samtidig, at det er nødvendigt at værne om de europæiske finansielle markeders og det europæiske forsikringsmarkeds konkurrenceevne. Det er derfor en væsentlig betingelse, at reglerne i det nye direktiv også anvendes af aftalelandene og tredjelande, hvilket skal forhandles på plads, inden de nye regler træder i kraft. En forskydning af balancen til skade for Europa er helt sikkert ikke den bedste løsning.

4.4.1. Artiklen fastlægger flere steder de procedurer, som skal opfyldes af den betalende agent, der i mange tilfælde er en anden enhed end den, der har udstedt de finansielle instrumenter, eller den, der leverer oplysninger. Størsteparten af disse procedurer indebærer analyser, undersøgelser og evalueringer, som den betalende agent i visse tilfælde ikke har mulighed for at gennemføre. Det bør i medfør af et grundlæggende rimelighedsprincip udtrykkeligt fastlægges, at en betalende agent, som beviseligt har udvist behørig omhu og handlet i god tro, ikke er ansvarlig over for skattemyndighederne, når de indberettede data stammer fra oplysninger fra tredjemand, som ikke kan efterprøves ved almindelige undersøgelser. Derimod bør det udtrykkeligt fremgå, at ansvaret påhviler de mellemmænd eller berørte parter, som giver forkerte, mangelfulde eller falske oplysninger.

Bruxelles, den 13. maj 2009 Mario SEPI Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) På engelsk: TIN (Tax Identification Number); på fransk: NIF (Numéro d'Identification Fiscale).