Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens meddelelse til Europa-Parlamentet og Rådet om virkningen og effektiviteten af det indre marked« (97/C 206/14)

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 21. april 1995 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Industri, Handel, Håndværk og Tjenesteydelser, som udpegede Flavio Pasotti til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 4. april 1997.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 345. plenarforsamling af 23. og 24. april 1997, mødet den 23. april 1997, med 59 stemmer for, 8 imod og 7 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Kommissionens meddelelse er resultatet af en omfattende analyse af den måde, hvorpå det indre marked fungerer. Bilag 1 til meddelelsen (»Informationskilder benyttet til denne analyse«) giver et indtryk af analysens betydelige omfang.

Hvidbogsprogrammet for det indre marked gennemgås på ny, og de hidtidige resultater tages op til en politisk vurdering.

Som det er tilfældet med alle sammendrag, bygger Kommissionens meddelelse - og især dens standpunkter - på de vigtigste resultater af den teoretiske analyse; ØSU håber, at undersøgelserne, herunder de tilgrundliggende analyser, gøres kendte i så brede kredse som muligt, ikke mindst for at understøtte de mere »tekniske« afsnit i meddelelsen.

1.2. I resuméet finder Kommissionen det nødvendigt at give et kort sammendrag af resultaterne af programmet for det indre marked. ØSU lægger stor vægt på de mangfoldige bestræbelser, der udfoldes for at sikre EU-borgernes fulde opbakning bag det indre marked; det er uheldigt, at Kommissionens grundige baggrundsmateriale ikke er blevet fremlagt samtidig med meddelelsens data om det indre markeds økonomiske virkninger på områder som vækst, jobskabelse og inflation. Dette forhold kan have svækket meddelelsens politiske effekt.

1.3. De opgivne data viser ikke mindst, at ledighedsproblemet fortsat er særdeles alvorligt. Det skal dog erindres, at det i Kommissionens tillidspagt »Action for Employment in Europe« påpeges, at det indre marked er en nødvendig, men ikke den eneste forudsætning for at stimulere jobskabelsen og sikre en holdbar vækst. De beskæftigelsesmæssige virkninger må ganske vist betragtes som én af integrationsprocessens grundlæggende målsætninger, men hvis man etablerer en alt for snæver årsagssammenhæng mellem programmet for det indre marked og beskæftigelsestallet, tager man ikke behørigt hensyn til de mange komplekse relationer, der gør sig gældende, samtidig med at man kaster et slør over det komplementaritetsforhold, der skal være mellem programmet for det indre marked og de øvrige EU-politikker.

2. ØSU's indfaldsvinkel

2.1. ØSU's bidrag til Kommissionens arbejde må nødvendigvis bygge på markedets aktører, spændende fra arbejdstagere og forbrugere til producenter af varer og tjenesteydelser (i det følgende samlet omtalt som »aktører«).

I betragtning af, at de senere års ugunstige økonomiske konjunkturer og industriens strukturtilpasninger sandsynligvis har lagt en bremse på de positive virkninger og dermed også påvirket holdningen til de gennemførte tiltag, er der faktisk gjort store fremskridt.

2.2. En løbende overvågning af de trufne foranstaltninger er et uundværligt led i fastlæggelsen og gennemførelsen af de økonomiske politikker, hvis man ønsker at kortlægge de kritiske faktorer. Det gælder især på EU-plan som følge af de komplicerede indbyrdes relationer mellem de berørte aktører, de til tider meget store forskelle mellem de enkelte lande og sidst - men ikke mindst i det foreliggende tilfælde - det meget brede anvendelsesområde og referenceperioden. Set i det lys vil den politiske troværdighed af udsagnene i Kommissionens meddelelse uvægerligt afhænge af de underliggende tekniske analysers kvalitet.

2.3. Som et sidestykke til offentliggørelsen af de analytiske undersøgelser og for at underbygge dem i praksis og støtte Kommissionens overvågningsaktiviteter har ØSU fundet det hensigtsmæssigt at foretage en høring af aktørerne for således at indsamle evalueringselementer, som er uafhængige af den foreliggende undersøgelse af det indre marked. Den anvendte metodologi gør det muligt at foretage en nøje sammenligning med den høring af samme art, ØSU gennemførte i 1994, og de to høringer bidrager tilsammen til en dynamisk analyse af det indre marked inden for ØSU's specifikke kompetenceområde.

2.4. Høringen giver også mulighed for at supplere den kvantitative målestok, der er anlagt i Kommissionens dokument, med en vurdering af det indre markeds kvalitative virkninger (livskvalitet, indvirkningen på de svageste sociale grupper, miljøbeskyttelse) med henblik på at evaluere gennemførelsen af programmet for det indre marked.

2.5. ØSU's udtalelse består af to dele:

- en vurdering af visse kritiske faktorer i programmet for det indre marked;

- et sammendrag af resultaterne af høringen om virkningen for de berørte sektorer og parter.

3. Generelle bemærkninger

3.1. Store fremskridt på det kulturelle plan

3.1.1. I første række skal det fremhæves, at aktørernes grundholdning har ændret sig markant. I dag føler de sig i højere grad som europæiske borgere, hvilket blandt andet må tilskrives det indre marked, fordi det manifesterer sig i vores hverdag i form af produkter, garantier, regler og produktionsmetoder, og det i et omfang, som måske ikke kommer klart til udtryk i Kommissionens meddelelse.

3.1.2. Der er ingen tvivl om, at de gamle »fysiske« toldbarrierer i dag er erstattet af »virtuelle« barrierer i form af krav og tekniske standarder, men der er heller ingen tvivl om, at hvor der engang var toldere ved alle landegrænser, er det i kraft af »EU-borgerskabet« i dag meget nemmere at bevæge sig, sælge og købe, ja kort sagt at leve i det indre marked.

3.1.3. EU-borgerskabets kvaliteter, de økonomiske politikker og den skærpede konkurrence bidrager til at skabe et miljø, hvor aktørerne kan udnytte deres forskellige egenskaber på grundlag af lige startchancer. Beskyttede indtjeningspositioner nedbrydes gradvist, virksomhedernes markedsmuligheder udvides, og monopolistiske aftaler fortrænges.

3.1.4. De aktører, der er involveret i internationaliseringen, tænker i dag i indremarkedsbaner. Alle de problemer og hindringer, der omtales i meddelelsen, og der kommer sikkert flere til i vores undersøgelse, er meget konkrete for de små og mellemstore virksomheder, men en virksomhedsejer, der eksporterer selv en nok så lille del af sin produktion, vil automatisk tænke på det indre marked, når han skal tage stilling til en investering eller udvikle et nyt produkt.

3.1.5. Denne markante udvikling i aktørernes kulturelle indstilling er måske det mest indiskutable resultat af de hidtidige bestræbelser.

3.2. Det indre markeds intensitet og dybde: et kriterium for resultatanalysen

3.2.1. Hvor stærkt er det indre marked slået igennem i Europa? I Kommissionens meddelelse som helhed gøres der status over det indre markeds effektivitet. For visse sektorers og aktørers vedkommende synes de udfoldede bestræbelser nærmest at have givet overvældende resultater. Hvis man tænker på den frie bevægelighed og effektiviteten på kapitalmarkederne, er integrationen meget fremskreden. Tænker man på den frie bevægelighed for de store industri- og finanskoncerner, vil de faktorer, som Kommissionen i sin meddelelse karakteriserer som fortsatte hindringer, sandsynligvis udvikle sig til store investeringsmuligheder. For sådanne koncerner og for mange selskaber, hvis størrelse passer til det indre marked, er markedet utroligt effektivt; hvis man derimod bevæger sig lidt ned ad skalaen og vover sig ned i dybden af den komplekse europæiske struktur, vil man se, at intensitet og dybde er to omvendt proportionale størrelser: når den ene stiger, falder den anden. Denne faktor må nødvendigvis blive et analysekriterium, idet effektiviteten må og skal måles i den virkning, det indre marked har for den sidste virksomhed, den sidste forbruger, den sidste aktør på markedet.

3.2.2. Dette kriterium er på ingen måde perifert. Det ville det kun være, hvis vi sigtede mod et Europa, hvor det indre marked blot skulle sikre en begrænset, og ikke en betydelig optimering af de økonomiske ressourcer.

3.2.3. ØSU sigter mod et bredere, et stærkere, et mere integreret Europa, også i social henseende. Kontraprøven viser, at det indre marked fungerer bedst for dem, der i forvejen - også før EU-reglernes indførelse - kunne bevæge sig frit mellem de forskellige EU-lande. De største hindringer og de største omkostninger ved EU-reglerne, de største problemer som følge af de nationale regeringers og administrationers langsommelighed og manglende gennemførelsestiltag rammer fortsat først og fremmest de aktører, der altid har været hæmmet i deres bevægelighed. Især de små og mellemstore virksomheder, der danner rygraden i den europæiske produktionsstruktur, og som under de store virksomheders møjsommelige omstruktureringsproces fortsat har ydet et konkret bidrag til jobbevarelsen og udviklingen, risikerer ikke at kunne drage det fulde udbytte af programmet for det indre marked. Derfor må den marginale virkning være målestokken for det indre markeds effektivitet.

3.3. Enhedsmarkedets tidshorisont

3.3.1. En anden parameter, der kan bruges til måling af det indre markeds effektivitet, er den tid, der hidtil er brugt, og den tid, der fortsat er til rådighed.

Mængden af tiltag, der skal sikre gennemførelsen af det indre marked, er vokset støt siden 1987. Kan vi i dag, efter ni år, give aktørerne en dato for afslutningen af denne gigantiske proces? Vi kan vanskeligt angive en »matematisk« størrelse, men har dog et pejlemærke, som er af både teknisk og historisk karakter, nemlig indførelsen af den fælles mønt.

3.3.2. Et velfungerende indre marked er en nødvendig - men ikke den eneste - forudsætning for indførelsen af den fælles mønt, som er en af de mest forpligtende beslutninger, EU nogen sinde har stået over for. Der er tale om en så kompleks og teknisk konstruktion, at det til trods for den megen tankevirksomhed, der er investeret i projektet, ikke kan hævdes med sikkerhed, at alle aspekter er blevet analyseret.

3.3.3. Det kan have meget bekostelige konsekvenser, hvis denne dag oprinder, uden at vi har afviklet det program, Kommissionen foreslår i meddelelsens sidste afsnit.

3.3.4. Hvis de omkostninger, den uvished og de vanskeligheder, som indførelsen af euroen medfører, suppleres med de omkostninger og vanskeligheder, som et ufuldstændigt indre marked indebærer, vil de to forhold tilsammen kunne »inficere« de mindre involverede aktører med konsekvenser, som vanskeligt lader sig overskue, men med sikkerhed vil være skadelige.

3.3.5. Derfor skal programmet for det indre marked være gennemført i størst muligt omfang, når den fælles mønt indføres. Eftersom skæringsåret 1999 giver os mindre end to år til at gennemføre resten af programmet for det indre marked, er det nødvendigt at sikre, at den del af integrationsprocessen, der fortsat måtte mangle at blive gennemført, afvikles parallelt med processen for indførelse af den fælles mønt.

ØSU glæder sig derfor over, at Kommissionen har bebudet en handlingsplan til fuldstændiggørelse af det indre marked inden indførelsen af den fælles mønt, således som ØSU krævede det allerede i 1995.

3.3.6. Efter ØSU's opfattelse er de små og mellemstore virksomheder de økonomiske aktører, som i dag rammes hårdest af de tilbageværende problemer og hindringer. Disse SMV'er har generelt ikke kunnet drage alle de påregnede fordele af det indre marked. Følgelig er det nødvendigt at koncentrere lovgivningsindsatsen om tiltag til fremme af administrativ forenkling, information og gennemsigtighed, som kan gøre det muligt at fjerne hindringerne og sikre en reel konkurrence for alle.

3.4. Beskatning: risici og muligheder

3.4.1. Spørgsmålet om relationerne mellem det indre marked og Den Monetære Union rejser helt naturligt også spørgsmålet om relationerne mellem Den Monetære Union og de andre økonomisk-politiske værktøjer, medlemsstaterne råder over: skatte- og finanspolitikken. Valutakursudsvingene er i virkeligheden en mekanisme, der tjener til at justere forskellene i de forskellige nationale økonomiers struktur og udvikling. Da disse forskelle er naturlige, kræver en afskaffelse af denne mekanisme, at der findes erstatningsmekanismer som f.eks. faktorernes bevægelighed og den udligningseffekt, der ligger i sammenlignelige skatte- og finansstrukturer, hvis vi skal kunne opfylde EU's økonomiske konvergensmålsætninger.

3.4.2. Det må ganske vist erkendes, at en vis forskel mellem medlemsstaternes skattelovgivninger er et naturligt vilkår i EU, men med markedernes globalisering og kapitalens internationale mobilitet står det klart, at medlemsstaternes tiltag i mangel af et samråd kun vil have en begrænset effekt, således som det blev påpeget i ØSU's 1996-udtalelse om det indre marked.

3.4.3. Skattepolitikken er et meget ømtåleligt emne. Herom vidner ikke mindst kravet om enstemmige afgørelser på området, som ØSU principielt finder berettiget. Man må imidlertid ikke af den grund undervurdere konsekvenserne af en permanent mangel på beslutninger, som blot vil fremkalde ønsker om flertalsafgørelser, i hvert fald for de vigtigste emners vedkommende. Der er en konkret risiko for, at nævnte »naturlige« forskelle i den skattemæssige behandling og i de sociale lovgivninger i medlemsstaterne udvikler sig til ufine midler i en illoyal konkurrence landene imellem. I relation til dette spørgsmål påpeger Kommissionen i sin meddelelse, at den manglende harmonisering af kapitalindkomstbeskatningen fortsat bidrager til en alvorlig forvridning af markedet, især hvad angår de beskæftigelsesmæssige aspekter.

3.4.4. Andre vigtige beskatningsområder, f.eks. en momsordning baseret på oprindelsesland, afskaffelse af dobbeltbeskatning og, mere generelt, harmonisering af selskabsbeskatningen, er graverende eksempler på manglende gennemførelse af de oprindelige hvidbogsforanstaltninger. Indførelsen af et sammenhængende EU-system for indirekte beskatning som led i programmet for det indre marked ville altså være et første vigtigt signal, som åbner mulighed for, at beskatningssystemet ikke længere betragtes som et område, der udelukkende henhører under de nationale regeringers enekompetence. ØSU vil behandle dette emne i en særskilt udtalelse.

3.4.5. ØSU udtrykker derfor kraftigt håb om, at de skattemæssige retningslinjer i de aktionsområder, Kommissionen har kortlagt med henblik på fuldstændiggørelsen af det indre marked, kan danne udgangspunkt for en bred debat om udviklingen af visse specifikke skatte- og finanspolitiske elementer, som samordnes på EU-plan.

3.5. Fra aktørerne til lovgiverne

3.5.1. Markedet er en regelsamling. Det kan ikke lade sig gøre at tale om det indre marked uden en specifik henvisning til den offentlige administration. Mens aktørerne i højere grad har accepteret det indre marked, kan man vanskeligt påstå det samme om hovedparten af administrationerne i medlemsstaterne og andre EØS-lande. Ikke mindre end elleve år efter hvidbogens tilbliven må man konstatere, at kun godt halvdelen af hvidbogens foranstaltninger er gennemført i alle medlemsstater, hvortil kommer, at der er betydelige forskelle i den praktiske anvendelse af de indførte regler.

3.5.2. De kommende initiativer på området skal derfor som et overordnet mål sigte mod at inddrage de offentlige administrationer helt og fuldt i gennemførelsen af programmet for det indre marked. Her kunne det afgørende skub komme fra aktørerne selv, der dagligt konfronteres med de vanskeligheder, som gennemførelses- og anvendelsesproblemerne forårsager. Denne mulighed begrænses imidlertid stærkt af mangelen på effektive klagemuligheder. Selv om der er gjort store fremskridt, er det fortsat meget vanskeligt for private at få adgang til de forskellige retssystemer for at gøre deres ret gældende. Det er forholdsvist enklere at indgive klage til Kommissionen, men det kræver stadig lang tid at få et svar.

3.5.3. Der synes kun sjældent at være en vilje til stede i medlemsstaterne og andre EØS-lande til at forenkle de respektive nationale lovgivninger, for eksempel med hensyn til tekniske standarder, og der er stadig meget at gøre inden for tjenesteydelser af almen interesse, begyndende med en klar definition af dem. På dette område sker der stadig forskelsbehandling i de forskellige lande. De negative konsekvenser af denne situation må ikke undervurderes. Især omkostningerne ved at overholde de europæiske forskrifter, som ofte suppleres med - og kompliceres af - nationale forskrifter, er et problem for de fleste små virksomheder.

3.5.4. Det skal derfor understreges endnu en gang, at et samarbejde mellem EU-landenes og de øvrige EØS-landes administrationer indbyrdes og mellem administrationerne og EU vil være et nyttigt middel til at sætte fornyet skub i gennemførelsen af det indre marked. ØSU håber, at Kommissionen i stigende omfang vil involvere arbejdsmarkedsparterne i processen og dermed drage nytte af deres mange erfaringer. Derudover ønsker ØSU, at forordningsinstrumentet udnyttes bedre, idet det anvendes i de tilfælde, hvor det er muligt. På de områder, hvor operatørerne påføres størst skade som følge af en langsommelig gennemførelse, kunne direktiverne endog indeholde en tidsfrist for en hensigtsmæssig gennemførelse og en udtrykkelig bestemmelse om, at EU kan udstede en forordning, hvis fristen overskrides.

4. Det indre markeds fremtidsudsigter

4.1. Som det fremgår klart af konklusionerne i Kommissionens meddelelse, er det nødvendigt, at der fortsat ydes en målrettet indsats for at optimere effektiviteten af det indre marked. Emner som en effektiv anvendelse af EU-lovgivningen, gennemførelse af de resterende tiltag i hvidbogen og kravet om forenkling af såvel medlemsstaternes som EU's lovgivning er allerede omtalt i de forudgående punkter.

4.2. Som konklusion skal det understreges, at programmet for det indre marked skal ses i et bredere perspektiv, som omfatter alle EU's politikker, idet man sikrer den størst mulige samordning mellem disse instrumenter med henblik på at tackle de udfordringer, EU står over for i forbindelse med beskæftigelsessituationen og verdensøkonomiens globalisering.

4.3. På den baggrund må der lægges særlig vægt på den rolle, som programmet for det indre marked kan spille dels i udviklingen af de gældende aftaler, f.eks. aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS) og aftalen med Schweiz, og dels i forbindelse med de centraleuropæiske landes førtiltrædelsesprocedurer.

5. Som det også var tilfældet med 1992-programmet for Fællesakten, bør regeringskonferencen om revisionen af traktaten sikre de fornødne midler til en vellykket gennemførelse af 1999-handlingsprogrammet. Traktaten bør navnlig ændres på følgende punkter:

- indskrivelse i traktaten af en frist for fuldstændig gennemførelse af enhedsmarkedet knyttet til indførelsen af fælles mønt;

- udvidelse af viften af beslutninger, Rådet kan træffe med kvalificeret flertal, især vedrørende personers frie bevægelighed, toldsamarbejde og skattespørgsmål af direkte relevans for det indre markeds effektivitet;

- udvidelse af Fællesskabets kompetenceområde til at omfatte intellektuel og industriel ejendomsret samt visse spørgsmål, som nu falder ind under den tredje søjle i traktaten, herunder personers frie bevægelighed og toldsamarbejdet;

- en styrkelse af Kommissionens initiativ- og overvågningskompetence i forbindelse med det indre markeds effektivitet;

- en adfærdskodeks for medlemsstaterne vedrørende det indre markeds effektivitet, som skal sikre en højere grad af selvdisciplin og en stadig omsorg for, at nationale regler stemmer overens med fællesskabsretten, så nye hindringer forebygges allerede ved kilden.

6. Høring i Det Økonomiske og Sociale Udvalg

6.1. Det Økonomiske og Sociale Udvalg holdt den 5. marts 1997 en offentlig høring om emnet »Hvilket fælles marked venter den fælles mønt?« Høringen tjente to formål:

- at ajourføre kendskabet til hindringer for samhandelen inden for EU; under en tidligere høring i 1994 fandt man frem til 62 typer hindringer;

- at bidrage til Kommissionens 1999-handlingsplan med henblik på at fremskynde det indre markeds gennemførelse op til indførelsen af euroen, således som det blev anbefalet af ØSU i 1995.

6.2. Høringen faldt i fire dele, der satte fokus på henholdsvis varers bevægelsesfrihed, fri udveksling af tjenesteydelser, harmonisering af beskatning og fri bevægelighed for personer. Man nåede frem til følgende konklusioner:

- Der er gjort markante fremskridt med grænsekontrollens ophævelse, men så meget desto klarere fremstår de juridiske, tekniske og fiskale barrierer, der fortsat findes mellem medlemslandene.

- Mere end halvdelen af de hindringer, ØSU konstaterede i 1994, består stadig; de fleste af de øvrige er kun delvist afskaffet, og nye er opstået.

- I de seneste år er der indført færre nye EU-regler, men antallet af nye nationale regelsæt er forøget (med 1-2 om dagen), hvilket kan skabe nye handelshindringer.

- Der er desuden betydelige uoverensstemmelser mellem EU's og de nationale bestemmelser: EU-reglerne, almindeligvis i form af direktiver, omsættes eller gennemføres ufuldstændigt og levner for megen plads til fravigelser eller supplerende bestemmelser på nationalt niveau.

- Indførelsen af den fælles mønt bliver et afgørende skridt hen imod et gennemført indre marked, men vil samtidig bringe dets mangler og funktionsforstyrrelser frem i lyset. Disse problemer er betydelige nok til at berettige et hasteprogram.

- Regeringskonferencen bør sikre, at de fornødne midler bevilges til et sådant hasteprograms gennemførelse. Medlemsstaterne bør enes om en adfærdskodeks for at forebygge nye handelshindringer ved kilden. Brugerne bør være fuldt informeret om deres rettigheder og om klageprocedurerne, og klageadgangen bør lettes.

- Kommissionen bør i forberedelsen af sit 1999-handlingsprogram anvende en klarere definition af begrebet »indre marked«: der er behov for at klarlægge, hvilke aspekter der kræver fuld frihed, hvilke områder der kræver effektiv gensidig anerkendelse af nationale bestemmelser, og på hvilke områder der fortsat kan gælde forskellig praksis i medlemslandene. En sammenligning med forholdene på USA's enhedsmarked ville være nyttig, også med hensyn til beskatningsforholdene, idet der dog må tages hensyn til EU's særlige karakter.

Bruxelles, den 23. april 1997.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg