Udtalelse nr. 2/99

fra Revisionsretten for De Europæiske Fællesskabers om det ændrede forslag til Rådets forordning (EF, Euratom) om undersøgelser, der foretages af Kontoret for Bekæmpelse af Svig

(1999/C 154/01)

REVISIONSRETTEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 188 C (den fremtidige artikel 248),

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Atomenergifælleskab, særlig artikel 160 C,

under henvisning til Kommissionens forslag til Rådets forordning (EF, Euratom) om oprettelse af et europæisk kontor for undersøgelse af svig forelagt af Kommissionen den 4. december 1998(1), og som navnlig var en reaktion på Europa-Parlamentets Bösch-betænkning om UCLAF(2) vedtaget den 7. oktober 1998,

under henvisning til Rådets anmodning af 22. december 1998 om at afgive udtalelse om dette forslag, som Retten modtog den 11. januar 1999,

under henvisning til, at Kommissionen den 29. marts 1999 sendte Retten det ændrede forslag til Rådets forordning (EF, Euratom) om undersøgelser, der foretages af Kontoret for Bekæmpelse af Svig -(3),

under henvisning til, at Retten den 13. april 1999 modtog Rådets anmodning af 9. april 1999 om at afgive udtalelse om det ændrede forslag til Rådets forordning (EF, Euratom) om undersøgelser, der foretages af Kontoret for Bekæmpelse af Svig -

VEDTAGET FØLGENDE UDTALELSE:

Rettens særberetning om UCLAF

1. I særberetning nr. 8/98 om de tjenester i Kommissionen, der er ansvarlige for bekæmpelse af svig, navnlig Direktoratet for Koordinering af Bedrageribekæmpelse (UCLAF)(4), bemærkede Retten følgende:

- så længe konventionen og protokollerne under traktatens tredje søjle ikke er ratificeret, vil Kommissionens beføjelser til at bekæmpe svig fortsat være begrænsede

- de organisatoriske procedurer i Kommissionen og dem, der anvendes i forbindelse med medlemsstaterne, er ikke altid klare og ofte komplicerede og vanskelige at håndtere

- samarbejdet med medlemsstaterne hæmmes også af den måde, de EU-ansattes privilegier og immuniteter håndhæves på; hertil kommer, at den nationale lovgivning har lagt alvorlige hindringer i vejen for UCLAF's arbejde, når UCLAF har aflagt kontrolbesøg på medlemsstaternes område

- oplysningerne i databaserne var ikke af tilstrækkelig god kvalitet, og de blev ikke udnyttet godt nok; endvidere burde UCLAF's, de andre GD'ers og medlemsstaternes databaser og udvekslingen af informationer og efterretningsresultater koordineres bedre

- Kommissionens procedurer for bekæmpelse af intern korruption var uklare og mangelfulde, og det var ansvarsfordelingen også; der var ingen klare retningslinjer for efterforskningerne, der var ingen klar politik (nul-tolerance), og der herskede tvivl om, hvorvidt UCLAF i sin nuværende form burde behandle korruptionssager, hvor ansatte i Kommissionen var involveret

- UCLAF har ingen beføjelser til at foretage undersøgelser, der vedrører andre institutioner.

Forslagets opbygning

2. Oprettelsen af et kontor til bekæmpelse af svig behandles i følgende dokumenter:

a) forslag til Rådets forordning om undersøgelser, der foretages af Kontoret for Bekæmpelse af Svig

b) (udkast til) Kommissionens afgørelse om oprettelse af et Kontor for Bekæmpelse af Svig, som skal gennemføre interne og eksterne undersøgelser, udvikle koncepter til bekæmpelse af svig, udarbejde forslag til lovgivning om bekæmpelse af svig og udføre al anden operationel aktivitet med henblik på bekæmpelse af svig (artikel 2 i afgørelsen)

c) et udkast til aftale mellem institutionerne (AMI) om de interne undersøgelser, der foretages af Kontoret for Bekæmpelse af Svig. Aftalen giver kontoret hjemmel til at gennemføre undersøgelser i de forskellige fællesskabsinstitutioner og -organer.

3. Rettens udtalelse omfatter alle ovennævnte dokumenter. Disse foranstaltninger hænger sammen, og det ville derfor ikke være hensigtsmæssigt kun at behandle forslaget til Rådets forordning.

4. Kommissionens afgørelse omfatter kontoret i dets helhed, hvorimod forslaget til Rådets forordning ifølge sin titel kun omfatter kontorets (interne og eksterne) undersøgelser og AMI kun de interne undersøgelser. De mere overordnede aspekter er altså omfattet af Kommissionens afgørelse og de mere specifikke aspekter af henholdsvis Rådets forordning og af AMI.

5. Udkastet til AMI har to formål. For det første er aftalen nødvendig, for at kontoret er beføjet til at få adgang til de andre fællesskabsinstitutioner og -organer. For det andet begrunder Kommissionen sit forslag til en AMI med, at man på denne måde midlertidigt kan løse en række problemer, indtil vedtægten for tjenestemænd og ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Fællesskaberne er ændret. Retten bemærker, at andre interinstitutionelle aftaler - f.eks. den fra 1998 om budgetdisciplin og forbedring af budgetproceduren - har været en effektiv og pragmatisk metode til forbedring af Fællesskabets forvaltning, navnlig på områder, hvor behovet for fleksibilitet gør det vanskeligt at udarbejde et hensigtsmæssigt retsgrundlag.

6. Hvorvidt kontoret vil kunne foretage uafhængige undersøgelser i andre institutioner (end Kommissionen) vil i høj grad afhænge af, om den foreslåede AMI og de underliggende institutionelle beslutninger vedtages og gennemføres tilfredsstillende.

7. Det er beklageligt, at Kommissionen ikke har præciseret i den dokumentation, der er vedlagt det ændrede forslag, hvilke ændringer der efter dens opfattelse bør foretages i vedtægten. Uden disse oplysninger er det ikke muligt at udtale sig om, hvad AMI og den standardafgørelse, der er knyttet som bilag til forslaget, præcist bør indeholde. Hvis det er nødvendigt at ændre vedtægten, er det i øvrigt et spørgsmål, om det er lovligt at indføre midlertidige foranstaltninger (AMI og standardafgørelsen), der sætter denne lovgivning ud af kraft.

Kontorets operationelle uafhængighed

8. Efter drøftelserne i Europa-Parlamentet og Rådet forelagde Kommissionen et forslag til Rådets forordning (sammen med et udkast til Kommissionens afgørelse og et udkast til aftale mellem institutionerne), som giver kontoret vidtrækkende beføjelser til at foretage uafhængige undersøgelser. I henhold til artikel 12 i forslaget til Rådets forordning og artikel 3 i udkastet til Kommissionens afgørelse kan Kommissionen således ikke give direktøren (og dermed kontoret) instrukser i forbindelse med undersøgelserne. Sigtet med de foreslåede tekster er, at der oprettes et uafhængigt organ, og dette ønske deles af alle de parter, der deltog i drøftelserne. At dette organ er en del af Kommissionen, gør det imidlertid vanskeligere at opbygge et uafhængigt organ. Kontoret skal ganske vist være operationelt uafhængigt, men Kommissionen vil stadig have det endelige ansvar for dets handlinger, eftersom kontoret vil være en del af dens struktur. Dette bekræftes af, at hvis der som følge af kontorets handlinger, herunder undersøgelser, anlægges sag ved Domstolen, vil sagen blive ført mod Kommissionen og ikke direkte mod kontoret.

9. Andet afsnit i artikel 12 i forslaget til Rådets forordning bør derfor ændres, så der tages højde for, at lederen af kontoret skal kunne handle i fuldstændig uafhængighed, og at Kommissionen skal udøve sine beføjelser. Her kunne de regler, der gælder for finansinspektøren, tjene som eksempel. På den ene side udfører finansinspektøren sit hverv i fuld uafhængighed og kan endog anlægge sag mod sin institution og således tvinge den til at respektere denne uafhængighed (finansforordningens artikel 24). På den anden side kan institutionen udøve sine beføjelser som øverste myndighed og på visse betingelser af hensyn til gennemsigtigheden underkende finansinspektørens afgørelse (finansforordningens artikel 39).

Overvågningsudvalget

10. Overvågningsudvalgets arbejde behandles både i Kommissionens afgørelse (artikel 5 og 6) og i forslaget til Rådets forordning (artikel 11). I sin beretning om UCLAF anfører Retten, at det er påkrævet at sikre, at undersøgelser af svig kan gennemføres i fuld uafhængighed. Et uafhængigt udvalg kunne måske være en garant for dette. Udvalget skal ganske vist "bistå" kontoret, men dets opgaver - afgive udtalelse til lederen af kontoret om kontorets løbende aktiviteter, rapportere direkte til de andre institutioner, overvåge udarbejdelsen af kontorets budget og arbejdsprogram - og også dets navn indikerer, at det i realiteten vil blive en slags uafhængig bestyrelse. Det kunne gøre det meget vanskeligt for lederen at lede kontoret effektivt og at opfylde sine forpligtelser over for Kommissionen, Rådet og Parlamentet. Han ville faktisk skulle stå til ansvar over for udvalget og ikke over for institutionerne. Spørgsmålet er, om der i den institutionelle struktur, der er fastlagt i traktaten, er hjemmel til, at der kan oprettes en sådan bestyrelse. Retten mener derfor, at forslaget ville være klarere og have større vægt, hvis bestemmelserne om overvågningsudvalget blev udeladt. Hvis der er behov for samråd mellem de tre største institutioner om kontorets virksomhed, kunne det bedre finde sted inden for rammerne af den faste høringsprocedure mellem institutionerne, som det har været tilfældet under udarbejdelsen af disse forslag.

11. Uanset hvilken struktur der oprettes, bør det klart fremgå, at Retten bevarer sin forpligtelse og sine beføjelser i henhold til traktaten til at foretage ekstern revision. Hvis artikel 11 bibeholdes, bør den derfor begynde således:

"Uden at Revisionsrettens beføjelser til at foretage revision i henhold til EF-traktatens artikel 188 C (den fremtidige artikel 248) i øvrigt indskrænkes, bistås kontoret...".

Kontorets opgaver

12. Retsgrundlaget for kontorets opgaver fremgår af artikel 3 i forslaget til Rådets forordning. Her henvises der kun til Rådets forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 og (EF, Euratom) nr. 2988/95. I det ændrede udkast til Kommissionens afgørelse(5) er det præciseret, at OLAF overtager alle de opgaver, der hidtil er udført af UCLAF. Kontorets opgaver er nærmere beskrevet i artikel 2 i dette udkast til afgørelse. Som andet afsnit i denne artikel er formuleret, skal OLAF tilsyneladende overtage opgaver, som i dag varetages af de generaldirektorater, der er ansvarlige for bestemte områder. Det nye kontors vigtigste opgave er at undersøge sager, hvor der er tale om (formodet) svig som f.eks. defineret i Rådets retsakt af 26. juli 1995(6), og spørgsmålet er, om ikke sådanne opgaver, hvor det skal behandle alle uregelmæssigheder og ulovligheder, vil lamme dets handlekraft så meget, at det går ud over dets hovedopgave.

Kontorets ret til at få adgang til oplysninger

13. I artikel 4, stk. 2, og i artikel 7 i forslaget til Rådets forordning er det fastsat, at institutionerne og kontoret udveksler oplysninger, der er nødvendige for de igangværende undersøgelser. Der tales ikke om beføjelser til - generelt - at anmode om oplysninger om svigbekæmpelse, der kan anvendes til efterretningsopgaver. Samtidig er det fastsat i artikel 1 i standardafgørelsen, at institutionerne er forpligtede til omgående at underrette kontoret om alle faktiske omstændigheder, de har fået kendskab til, som giver anledning til mistanke om svig (mv.). Denne forpligtelse fremgår implicit af de relevante artikler i forslaget til Rådets forordning, men da den er af så stor betydning, bør den nævnes udtrykkeligt heri sammen med de mere generelle bestemmelser om udveksling af oplysninger. Dette er navnlig vigtigt, fordi der ikke er nogen garanti for, at institutionerne vil vedtage interne afgørelser, som nøje følger den model, der er knyttet som bilag til disse tekster.

14. Artikel 7, første afsnit, i Rådets forordning bør kun kunne fortolkes således, at det er kontorets leder, der afgør, hvilke oplysninger der er "nødvendige for de igangværende undersøgelser".

Udpegelse og afskedigelse af kontorets leder

15. I artikel 5, stk. 1, i Kommissionens afgørelse og i artikel 12, stk. 1, i forslaget til Rådets forordning hedder det, at lederen af kontoret udpeges efter samråd med Europa-Parlamentet og Rådet.

16. Bestemmelserne i vedtægten for tjenestemænd eller ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Fællesskaberne er gældende for ansættelse og afskedigelse af tjenestemænd og andre ansatte. Der kan ikke ved forslaget til Rådets forordning fastsættes ansættelses- og afskedigelsesvilkår, herunder samrådsprocedurer, fordi regler for ansættelse og afskedigelse af tjenestemænd og øvrige ansatte skal vedtages på grundlag af artikel 24, stk. 2, i traktaten af 8. april 1965 om oprettelse af et fælles Råd og en fælles Kommission for De Europæiske Fællesskaber. Forslaget til Rådets forordning bør derfor ikke omfatte sådanne bestemmelser. Dog kan bestemmelserne om samråd i udkastet til Kommissionens afgørelse bibeholdes, da der ikke er noget til hinder for, at ansættelsesmyndigheden fastsætter samrådsprocedurer.

17. Det bør overvejes at indføje en bestemmelse i artikel 12, stk. 1, i forslaget til Rådets forordning om, at afgørelser om kontorlederens karriereforløb meddeles de andre institutioner, sådan som det er tilfældet med finansinspektøren (artikel 24 i finansforordningen). Bestemmelsen kunne affattes således: "Foranstaltninger angående lederen af kontorets udnævnelse og avancement samt disciplinære sanktioner eller forflyttelser og enhver anden procedure skal træffes ved begrundede afgørelser, der meddeles Europa-Parlamentet, Rådet og Revisionsretten til orientering".

Andre personalerelaterede forhold

18. I vedtægten (artikel 90, stk. 2) er der fastsat bestemmelser om, hvordan klager skal behandles af den ansættelsesmyndighed, som enhver institution i henhold til vedtægtens artikel 2 skal udpege. Artikel 14 i forslaget til forordning er et indgreb i de procedurer, der er fastlagt i vedtægten, og bør derfor udgå.

19. Det bør klart fremgå af forordningen, at kontorets leder skal indplaceres i lønklasse A1 (generaldirektør). Det vil være det mest hensigtsmæssige i betragtning af organets opgaver og status og kontorlederens ansvar.

Opfølgning og resultaterne heraf

20. Det er ledelsen i den berørte institution, der er ansvarlig for at følge op på resultaterne af kontorets undersøgelser. Bestræbelserne på at oprette et uafhængigt, effektivt og produktivt undersøgelsesorgan vil være spildt, hvis institutionerne ikke følger behørigt op på kontorets rapporter og henstillinger. Procedurerne for opfølgning af sager, der er omfattet af eksterne undersøgelser, kan først træde i kraft, når konventionen under traktatens tredje søjle er ratificeret. I forbindelse med interne undersøgelser bør der indføres skærpede sanktioner, og tilbagesøgningsprocedurerne bør styrkes som allerede foreslået af Retten i udtalelse nr. 4/97 om forslaget om ændring af finansforordningen af 21. december 1977(7).

Finansielle bestemmelser

21. Indholdet af artikel 13 i forslaget til Rådets forordning bør indgå i finansielle bestemmelser, der vedtages på grundlag af traktatens artikel 209, og ikke i dette forslag til forordning, der er fremsat på grundlag af traktatens artikel 235.

Aftalen mellem institutionerne

22. Det er ikke udtrykkelig nævnt, hvilke institutioner og organer denne aftale skal omfatte, og i hvilken udstrækning der tages hensyn til, at nogle institutioners arbejde kræver tavshedspligt.

Konklusion

23. Retten drager følgende konklusion:

a) Forslagets hovedformål synes blot at være, at der oprettes en struktur, som vil gøre det muligt, at der kan gennemføres interne undersøgelser i alle fællesskabsinstitutioner og -organer. Kommissionen vil fortsat have det endelige ansvar for kontorets handlinger. Det giver derfor en række praktiske og juridiske problemer at oprette et organ, som skal være uafhængigt samtidig med, at det skal være en del af Kommissionen.

b) Forslaget ville være klarere og have mere vægt, hvis bestemmelserne om overvågningsudvalget blev udeladt.

c) UCLAF's arbejdsopgaver og personale skal tilsyneladende overføres til det nye kontor. Retten gør i den forbindelse opmærksom på særberetning nr. 8/98, navnlig bemærkningerne om ledelsen af UCLAF og problemerne vedrørende samarbejdet med medlemsstaterne. En svigbekæmpelsestjeneste vil først kunne fungere fuldstændig effektivt, når disse problemer er løst.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 14 og 15. april 1999.

På Revisionsrettens vegne

Jan O. KARLSSON

Formand

(1) KOM(1998) 717 endelig udg. - 98/0329 (CNS), EFT C 21 af 26.1.1999, s. 10.

(2) Beslutning AU-0297/98.

(3) KOM(1999) 140 endelig udg. - 98/0329 (CNS).

(4) EFT C 230 af 22.7.1998.

(5) Endnu ikke formelt vedtaget.

(6) Rådets retsakt af 26. juli 1995 om udarbejdelse af konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, EFT C 316 af 27.11.1995.

(7) Punkt 5.18 - 5.23 i bilaget til udtalelsen, EFT C 57 af 23.2.1998.