Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Forsigtighedsprincippet"

(2000/C 268/04)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 2. marts 2000 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at afgive udtalelse om "Forsigtighedsprincippet".

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, som udpegede Adrien Bedossa til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 21. juni 2000.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 374. plenarforsamling den 12.-13. juli 2000 (mødet den 12. juli) følgende udtalelse med 101 stemmer for, 2 imod og 1 hverken for eller imod.

1. Kommissionens meddelelse

1.1. Resumé

1.1.1. Denne meddelelse fra Kommissionen om anvendelse af forsigtighedsprincippet er bl.a. et svar på Rådets anmodning til Kommissionen den 13. april 1999 om "i forbindelse med udarbejdelsen af forslag til retsakter og andre forbrugerrelaterede aktiviteter fremover i endnu højere grad at lade sig lede af forsigtighedsprincippet og opstille klare og effektive retningslinjer for anvendelsen af dette princip som en prioritet".

1.1.2. Formålet med meddelelsen er at præsentere Kommissionens planlagte indfaldsvinkel til anvendelse af dette princip både inden for Den Europæiske Union og internationalt. Med andre ord tjener den til at puste nyt liv i den igangværende debat om forsigtighedsprincippet både i Fællesskabet og på internationalt plan.

1.1.3. Forsigtighedsprincippet skal betragtes som en del af en struktureret metode til risikoanalyse, som er baseret på tre elementer: risikovurdering, risikostyring og risikoinformation. Efter Kommissionens mening er forsigtighedsprincippet særligt relevant i forbindelse med risikostyring. Stillet over for en situation, hvor eventuelle farlige følger af et fænomen, et produkt eller en proces er blevet afdækket, og hvor en foreløbig videnskabelig vurdering ikke er nok til, at risikoen opdages med tilstrækkelig sikkerhed, er det de politiske beslutningstageres ansvar at afgøre, hvad der er et acceptabelt risikoniveau for samfundet. I sådanne situationer kan beslutningstagerne anvende forsigtighedsprincippet, hvilket kan føre til en beslutning om at handle eller om ikke at handle.

1.1.4. Hvor det antages at være nødvendigt at handle, skal foranstaltninger baseret på forsigtighedsprincippet opfylde en række betingelser, som f.eks. proportionalitet, ikkediskriminering, sammenhæng og en undersøgelse af fordele og udgifter og af den videnskabelige udvikling osv.

1.1.5. På EU-plan findes den eneste juridiske henvisning til forsigtighedsprincippet i traktatens artikel 174 (miljø). Kommissionen betragter imidlertid princippet som et mere generelt princip, der bør tages i betragtning i forbindelse med risikostyring inden for sundhed og forbrugersikkerhed.

1.1.6. På internationalt plan findes der flere juridiske henvisninger. De findes navnlig i Rio-erklæringen, FN's rammekonvention om klimaændringer, Konventionen om biodiversitet og protokollen om biosikkerhed. Inden for WTO er princippet konkret beskrevet i aftalen om sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger (SPS) og aftalen om tekniske handelshindringer (TBT).

1.1.6.1. Inden for rammerne af Codex Alimentarius overvejes det i øjeblikket - med Kommissionens aktive deltagelse - at få defineret analysekriterierne på fødevareområdet og navnlig bestemmelserne om forsigtighedsprincippet.

2. Indledende bemærkninger

2.1. På tærsklen til det 21. århundrede kræver risikoacceptabiliteten nye reguleringsmodeller. Fare afføder frygt. En risiko er ikke det samme som fare, men man løber en risiko, når faren kan undgås. Begrebet risikos opståen i den vestlige kultur vidner om en dybtgående ændring i forholdet til fare: Man kan på en fuldt ud rationel måde beslutte at udsætte sig selv for fare eller for farlige situationer. Risiko har intet at gøre med frygt, men med mod.

2.2. Den nuværende situation kan betragtes på to måder. Nutidens risiko er risikoen for en katastrofe. Mens det 19. og 20. århundrede var besat af frygten for ulykker, er risikoens art i dag ændret fra ulykker til katastrofer, som omfatter natur- og klimakatastrofer, teknologiske katastrofer og i stigende grad helbredsmæssige katastrofer.

2.3. Det er bemærkelsesværdigt at konstatere, i hvor høj grad miljøproblematikken nu mere drejer sig om sundhed end om naturbeskyttelse.

2.4. Ændringen i risicienes beskaffenhed har ligeledes indflydelse på skadernes art. For fremtiden kan de skader, der antager katastrofale dimensioner, ikke blot ikke forsikres, men de udløser heller ingen erstatning. Dette sætter spørgsmålstegn ved det 20. århundredes store socialpagt, nemlig om det princip, at en acceptabel risiko er en risiko, for hvilken der kan ydes erstatning.

2.5. Risiciene overskrider ikke blot grænserne for erstatning, men omfatter også et element af uigenkaldelighed. Det er konceptet om bæredygtig udvikling, som fastsætter som norm, at ingen foranstaltninger bør overskride et punkt, hvorfra der ikke er nogen vej tilbage. Ingen af vore handlinger bør stille kommende generationer over for et fait accompli.

2.6. Frygt er et problem for de sociale relationer i et samfund med store skævheder, forårsaget af de teknologier, samfundet anvender. Det teknologiske samfund kan på grund af de uligheder, som teknologien medfører, ikke basere sig på en aftalemodel. Vi lever i et samfund med uligheder, hvor risici medfører skævheder. Derfor er spørgsmålet om ansvarlighed hos de personer, som forvalter risici, særligt påtrængende.

2.7. Det første spørgsmål, der melder sig, er beslutningstagningsproblematikken. I sin meddelelse stiller Kommissionen spørgsmålene: "Hvad er en acceptabel risiko? Hvornår bør man løbe en risiko?" Kodeordet er nu forsigtighed. Forsigtighed er ikke det samme som forebyggelse. En forebyggende holdning kræver en målelig risiko; man kan kun forebygge en risiko, der kan måles eller kontrolleres.

2.8. Forsigtighed betyder, at man løber en risiko, der falder uden for kategorien risici, der kan måles og kontrolleres, og som endnu ikke er kendt, men som videnskaben sandsynligvis vil påvise på et senere tidspunkt. Nutidens risici har en tidsramme, der rækker langt ud i fremtiden. Derved bliver den tekniske sikkerhed til et spørgsmål om etisk sikkerhed.

2.9. Ud over de stadigt mere vidtrækkende fremskridt, nutidens indstilling til risici og drøftelserne, som stadig mangler videnskabelig stringens, søger det 21. århundredes nye samfund at definere sin etik og sine rettigheder.

2.10. Forsigtighed er et væsentligt element i hele "risikoanalyseprocessen". Som element i denne proces er forsigtighedsprincippet en indfaldsvinkel til risikostyring, der anvendes i forbindelse med en potentiel betydelig risiko for en ukendt fare i afventning af yderligere videnskabelige forskningsresultater.

2.11. Der er tre elementer i forsigtighedsprincippet:

- For det første kræver forsigtighed en ekstra indsats for at erhverve ny viden.

- For det andet forudsætter forsigtighed videnskabelige og tekniske overvågningsmekanismer med henblik på at afdække ny viden og at forstå, hvad den indebærer.

- For det tredje kræver forsigtighed en omfattende samfundsdebat om, hvad der er ønskeligt, og hvad der er muligt.

2.12. Tilliden kan kun genoprettes ved, at der oprettes et ufejlbarligt system til overvågning af viden. Det videnskabelige overvågningssystem skal kunne identificere svage signaler. Hvis systemet ikke kan opfange svage signaler, kan beslutningstagerne kun reagere efter "alt-eller-intet"-princippet, hvilket i den nuværende sundhedspolitik betyder, at de nok vil reagere, da offentligheden ikke forlanger en nulrisiko, men imidlertid kræver, at der ufortøvet skal tages stilling til oplysninger om risikofaktorer.

2.13. Det er de offentlige myndigheders opgave at skabe forudsætningerne for en debat, som gør det muligt for samfundets aktører at indhente objektive data om sundhedsrisici, prognoser om de præventive aktioners reelle effektivitet og bekymringer hos befolkningen som helhed. Denne samfundsmæssige dimension er en integreret del af enhver fornuftig anvendelse af forsigtighedsprincippet. Her er det, at "konsensuskonferencerne" kommer ind i billedet.

2.14. Man bør ikke overvurdere modellen for kvantitativ analyse af risiciene eller for costbenefitanalysen, og tallene bør heller ikke tillægges for stor betydning. Risikovurderingen bør fremmes som en del af samfundets forhandlingsmekanisme. Dens egentlige rolle i samfundet er at danne grundlag for en dialog.

2.15. Borgerne har behov for at vide, hvem de kan henvende sig til i tilfælde af, at de føler sig truede. Hvis tilliden skal styrkes, må der oprettes en instans på europæisk plan, der overtager ansvaret herfor, og det er denne samfundsmæssige, organisatoriske og videnskabelige instans, der er forudsat i forsigtighedsprincippet.

2.16. Hvis demokratiet skal fremmes, må der nye beslutningsprocesser til. Der skal træffes beslutninger på grundlag af usikre og yderst komplekse data i stedet for på videnskabelige fakta. Dette medfører en total omvæltning. Kun på denne betingelse kan kravet om beskyttelse af sundheden styrke demokratiet uden at fremme totalitære idéer.

3. Generelle bemærkninger

3.1. Forsigtighedsprincippet udvider det, der i offentlig ret kaldes myndighedernes "håndhævelsesbeføjelser". Med henblik herpå kan og bør staten, som traditionelt tager sig af sundhed, sikkerhed og orden, træffe foranstaltninger, som går imod, indskrænker, begrænser og midlertidigt ophæver borgernes handlingsfrihed, dvs. deres ytrings- og demonstrationsfrihed og deres frihed til at handle og til at beskæftige sig med iværksætteraktiviteter. Forsigtighedsprincippet har til formål at udvide disse håndhævelsesbeføjelser, ikke som et mål i sig selv, men i udøvelsen af dem.

3.2. På internationalt plan får dette nye ansvar vidtrækkende konsekvenser. Det gør det muligt for en stat i en vis grad midlertidigt at suspendere sine forpligtelser for så vidt angår handelsfrihed. Forsigtighedsprincippet giver staterne en suverænitet, der gør dem til enedommere i sager, der vedrører deres borgeres sikkerhed. Dette er i høj grad i strid med EF-traktaten.

3.3. Formålet med Kommissionens meddelelse er at fjerne denne modstrid: Når først princippet er anerkendt på europæisk og/eller internationalt plan, vil Kommissionen forsøge at fastlægge en fælles definition, så hvert enkelt land ikke længere selv kan definere princippet. Det er en måde at iværksætte en undtagelsestilstand på.

3.4. Forsigtighedsprincippet er udelukkende statens ansvar. Det indebærer, at staten skal træffe foranstaltninger i på forhånd fastlagte situationer. I henhold til forsigtighedsprincippet er staten ligeledes ansvarlig, såfremt den undlader at handle. En sådan undladelse bringer statens producenter i fare i forhold til EU's medlemsstater og tredjelande, som derefter kan vende situationen til egen fordel. Forsigtighedsprincippet er et handlingsprincip og ikke et undladelsesprincip.

3.5. De foranstaltninger, som staten træffer, finder anvendelse på de pågældende beslutningstagere, men det er ikke dem, der skal tage initiativet til sådanne foranstaltninger. Dette ville imidlertid heller ikke være muligt på grund af forsigtighedsprincippets vage formulering. Hvordan kan en beslutningstager med rimelighed fastslå, hvad der er en risiko "med alvorlige følger", "en effektiv og passende foranstaltning" eller "økonomisk acceptable omkostninger"?

4. Retsgrundlaget

4.1.1. ØSU bemærker, at der på europæisk plan på nuværende tidspunkt kun er et spinkelt retsgrundlag for et sådant princip, og at der først er ved at danne sig en retspraksis derfor.

4.1.2. En eksplicit eller implicit henvisning til dette princip gør det ikke ud for et solidt grundlag, og ØSU anmoder Kommissionen om i nærmeste fremtid at forelægge et solidt og holdbart argument.

4.1.3. ØSU deler Kommissionens opfattelse, at det er de politiske beslutningstagere og i sidste ende domstolene, der skal fastlægge de politiske rammer for fremtiden.

4.1.4. På internationalt plan blev forsigtighedsprincippet for første gang anerkendt i Verdensnaturcharteret fra 1982 og siden hen i forskellige konventioner for efterhånden at slå igennem i international miljølovret. Nu har det udviklet sig til et egentligt internationalt retsprincip med almen gyldighed.

4.1.5. WTO-aftalerne tager ligeledes dette princip op og har tilpasset det til international handel med henblik på at knytte den nærmere til miljøbeskyttelse.

4.1.6. SPS- og TBT-aftalerne under WTO-aftalerne gør det muligt at fastsætte regler for handel, samtidig med at der tages hensyn til målet om at beskytte borgerne. SPS-aftalen vedrører sundhedsrelaterede og plantesundhedsforanstaltninger til beskyttelse af menneskers, dyrs og planters sundhed af rent videnskabelige grunde. TBT-aftalen dækker alle tekniske handelsbarrierer (mærkning, normer, sammensætninger osv.) og sigter mod at reducere uberettigede tekniske handelshindringer. SPS- og TBT-aftalerne sikrer begge en relevant anvendelse af forsigtighedsprincippet inden for retsreglernes rammer (WTO), uden at dette imidlertid er udtrykkeligt nævnt.

4.1.7. ØSU tilslutter sig Kommissionens synspunkt, at EU skal have ret til inden for faste rammer at fastsætte et passende og velbegrundet beskyttelsesniveau på alle områder, dvs. miljø og menneskers, dyrs og planters sundhed. Derved forstærker EU sin stilling på internationalt og multilateralt plan.

5. Særlige bemærkninger vedrørende retningslinjerne i meddelelsen

5.1. Hvorfor overhovedet retningslinjer?

5.2. For at der kan gives et mere fyldestgørende billede af princippet, bør anvendelsen af det være variabel og ske i takt med udviklingen i tid og begivenheder. Det er nødvendigt at forsøge at afdække de vigtigste træk ved princippet, som er nødvendige for at få etableret stadig mere objektive data baseret på det bredest mulige retsgrundlag og om muligt at uddrage en solid retspraksis og at fastlægge de politiske retningslinjer.

5.3. ØSU er enigt med Kommissionen i, at forsigtighedsprincippet er blevet et generelt princip, som navnlig vedrører miljøbeskyttelse, og som efterhånden udvides til også at omfatte beskyttelse af menneskers, dyrs og planters sundhed.

5.4. Efter at have konstateret, at forsigtighedsprincippets oprindelse var både national og international, bl.a. i WTO-aftalerne, er ØSU enigt med Kommissionen i, at Det Europæiske Fællesskab har den absolutte ret til at skabe et hvilket som helst beskyttelsesniveau, det måtte ønske på de områder, der er dækket af dette princip. Det er så meget desto vigtigere at have en metode til anvendelse af princippet, som det vil påvirke EU's råderum og de holdninger, som det indtager på internationalt og/eller multilateralt plan i forbindelse med risikostyring.

5.5. På grundlag af forsigtighedsprincippet kan der træffes to former for foranstaltninger.

5.5.1. Det er alene beslutningstagerne - i dette tilfælde de relevante politiske og/eller administrative myndigheder - der beslutter, om der skal handles eller ej.

5.5.2. ØSU mener ligeledes, at forsigtighedsprincippet kan anvendes på mange forskellige måder, især med henblik på problemerne i de forskellige sektorer, uden nødvendigvis at gå så langt som til at vedtage en retsakt, som til stadighed er underlagt en domstolsprøvelse.

6. Gennemførelse

6.1. Ifølge Kommissionens meddelelse bør gennemførelsen af en metode på basis af forsigtighedsprincippet indledes med en objektiv evaluering af risiciene, hvor graden af videnskabelig usikkerhed om muligt identificeres på hvert stadium.

6.2. Der er imidlertid en fundamental forskel mellem risikovurdering og risikostyring. Risikovurderingen bør foretages af uafhængige specialiserede videnskabsmænd eller bør i det mindste være åben for uafhængig vurdering, men det er beslutningstagerne, som træffer beslutning om risikostyring, om der er behov for at anvende forsigtighedsprincippet, og på hvilken måde dette skal gøres.

6.3. Den eneste måde, hvorpå det forebyggende element i princippet kan styrkes, er ved at:

- gøre beslutningsproceduren så åben og gennemskuelig som muligt

- oplyse og kommunikere så klart som muligt ved hjælp af en meget bred dialog.

6.4. Forsigtighedsprincippet bør være et princip, der er beregnet til at vejlede i beslutningsproceduren i mangel af vished: Den formelle risikovurdering samt analysen af videnskabelige usikkerhedsmomenter bør være underlagt en tidsramme samt frister for at være effektiv og virkningsfuld.

7. Den udløsende faktor

7.1. Kommissionen anfører, at alle interesserede parter bør inddrages i gennemgangen af de forskellige risikostyringsmuligheder, som kan komme i betragtning, når resultaterne af risikovurderingen foreligger, og at proceduren skal være så gennemsigtig som muligt.

7.2. På denne måde kan risikovurderingen gøres mere gennemsigtig, kvaliteten af vurderingen kan øges ved, at der indsamles yderligere viden og oplysninger, og risikovurderingens troværdighed og anerkendelse kan blive forstærket.

7.3. Den udløsende faktor er således den videnskabelige usikkerhed og ikke en sikkerhed.

7.4. Alene beslutningstagerne kan afgøre, om der er tale om en udløsende faktor.

7.5. For at gøre processen gennemsigtig er det nødvendigt, at de forskellige valgmuligheder er klare, tilgængelige og forståelige for alle, og at alt materiale er til rådighed (risikovurdering, videnskabelige data, valgmuligheder). Processen skal således være fuldstændig åben, undtagen i enkelte velbegrundede undtagelsestilfælde.

8. Proportionalitet

8.1. Kommissionen fastslår, at foranstaltninger baseret på forsigtighedsprincippet skal stå i forhold til det ønskede beskyttelsesniveau og den risiko, der skal reduceres eller fjernes.

8.2. Da de negative virkninger ofte først viser sig efter lang tids eksponering, er det vanskeligt at påvise årsagssammenhængen. Derfor skal forsigtighedsprincippet tages i anvendelse hyppigere, ikke mindst i tilfælde, hvor alarmsignalerne er svage. I sådanne tilfælde, dvs. når det drejer sig om at reagere på en risiko, hvis eventuelle virkning først viser sig langt ude i fremtiden, må foranstaltningernes proportionalitet overvejes.

9. Ikkediskriminering

9.1. Kommissionen fastslår, at der ikke må diskrimineres i gennemførelsen af foranstaltningerne.

9.2. ØSU støtter dette punkt om ligebehandling på baggrund af princippet om, at sammenlignelige situationer skal behandles ens, når dette kan begrundes objektivt.

10. Overensstemmelse

10.1. Kommissionen fastslår, at foranstaltningerne skal stemme overens med lignende foranstaltninger, der er vedtaget under lignende forhold eller ved brug af lignende metoder.

10.2. ØSU støtter naturligvis dette kriterium. De foranstaltninger, der træffes i henhold til forsigtighedsprincippet, skal i art og omfang være sammenlignelige med de foranstaltninger, der er truffet på lignende områder, hvor alle de videnskabelige data er til rådighed.

11. Undersøgelse af fordele og omkostninger

11.1. Ifølge Kommissionen skal foranstaltninger baseret på forsigtighedsprincippet omfatte en costbenefitanalyse med henblik på at reducere risikoen til et niveau, der er acceptabelt for alle implicerede.

11.2. Det er ikke muligt at opgøre de negative følger for samfundet, menneskers sundhed og miljøet udelukkende i kroner og ører eller at måle de økonomiske og etiske følger udelukkende på grundlag af en costbenefitanalyse.

11.3. Denne undersøgelse af fordele og omkostninger skal foregå mellem den videnskabelige evaluering og valget af risikostyring. Den omfatter costbenefitanalyser og skal også tage relevante ikke-økonomiske aspekter i betragtning (social og kulturel accept, organoleptiske egenskaber ...). Denne undersøgelse må på ingen måde influere på niveauet for beskyttelse af borgerne, der er fastsat af samfundet, men hjælpe med til at vælge den optimale risikostyring for hele samfundet.

11.4. De økonomiske costbenefitanalyser bør tage hensyn til udgifterne og fordelene for Den Europæiske Union som helhed i forbindelse med en bestemt form for risikostyring, men også for de enkelte socioøkonomiske sektorer, der berøres af risikostyringen. De bør ikke begrænses til at måle udgifter og fordele i budgetmæssig forstand, men bør inddrage flere indikatorer: beskæftigelse, konkurrenceevne, markeder ...

11.5. Efter denne proces kan den ansvarlige myndighed vælge den mest relevante form for risikostyring alt efter sine prioriteringsområder og politiske forpligtelser. Den bør desuden vide, hvilke følger dens beslutning kan få for samtlige implicerede socioøkonomiske aktører (stakeholders), således at den i givet fald kan foreslå kompensationsforanstaltninger.

12. Bevisbyrden

12.1. Ifølge Kommissionen skal foranstaltninger baseret på forsigtighedsprincippet fastslå, hvem der har ansvar for at tilvejebringe de videnskabelige beviser, der er nødvendige for at sikre en fuldstændig risikovurdering.

12.2. ØSU deler Kommissionens synspunkt, at en bestemmelse, der vender bevisbyrden og lægger den på producenten, fabrikanten og importøren, ikke kan gøres til et generelt princip. ØSU mener imidlertid, at det er muligt at vende bevisbyrden, såfremt der foreligger en positivliste, som det bl.a. er tilfældet, når stofferne a priori betragtes som farlige eller som potentielt farlige, hvis de indtages i en vis mængde.

13. Undersøgelse af den videnskabelige udvikling

13.1. I meddelelsen anføres det, at foreløbige foranstaltninger baseret på forsigtighedsprincippet bør opretholdes, indtil man via videnskabelige undersøgelser har fremskaffet de manglende oplysninger, og det er muligt at foretage en mere objektiv risikovurdering.

13.2. ØSU støtter dette princip, navnlig hvor mere fuldstændige videnskabelige undersøgelser er nødvendige for at sikre en fortsat objektiv risikovurdering. Det ligger i forskningens natur, at der ofte er behov for yderligere undersøgelser og udvikling, uden at dette må medføre lange og komplicerede juridiske og politiske procedurer.

14. Konklusion

14.1. ØSU påskønner, at Kommissionen har til hensigt at skabe et konkret redskab, som kan fungere som retningslinje for anvendelse af forsigtighedsprincippet.

14.2. ØSU konstaterer, ligesom Kommissionen, at afgørelsen om at handle eller ej afhænger af de politiske beslutningstagere, og at handling bør udløses på grundlag af en kodeks (regelsæt), som beskrevet ovenfor. ØSU opfordrer Kommissionen til at tydeliggøre procedurerne for risikoanalyse og at placere retningslinjerne for forsigtighedsprincippet i en sammenhæng, som omfatter styringssystemer, interaktion mellem de pågældende institutioner og især inddragelse af alle relevante aktører (stakeholders) i processen.

14.3. Endelig mener ØSU, at det er meget vigtigt, at Den Europæiske Union om muligt finder en international konsensus i anvendelsen af retningslinjerne for forsigtighedsprincippet.

Bruxelles, den 12. juli 2000.

Beatrice Rangoni Machiavelli

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg