KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 23.04.98 
KOM( 1998) 243 endelig udg. 
BERETNING FRA KOMMISSIONEN 
TIL RÅDET, EUROPA-PARLAMENTET, 
DET ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG 
OG REGIONSUDVALGET 
Social beskyttelse i Europa 1997 
Resumé 

Social beskyttelse I Europa 1997—Resumé 
Social beskyttelse i Europa 1997 — Resumé 
Den politiske baggrund 
Dette er den tredje rapport om Social beskyttelse i 
Europa. Den sætter sig for at opgøre de fremskridt, 
der er gjort i forhold til de mål, som er fastsat i Rådets 
henstilling om overensstemmelse mellem målene og po­
litikken for social beskyttelse fra juli 1992 (92/442/EØF), 
og at ajourføre analysen i rapporterne fra 1993 og 1995. 
Rapporten er også tænkt som et bidrag til den debat om 
fremtiden for den sociale beskyttelse i Unionen, som 
Kommissionen lancerede i 1995 med sin meddelelse 
Fremtiden for social beskyttelse: rammer foren europæisk 
debat. I marts 1997 offentliggjorde Kommissionen endnu 
en meddelelse Modernisering og forbedring af den sociale 
beskyttelse i Den Europæiske Union, som afspejlede de 
vigtigste pointer, der var blevet fremført i debatten, og 
henledte opmærksomheden på de vigtigste politik impli­
kationer heraf. 
Rapporten bør ligeledes både ses i forhold til medlemssta­
ternes indsats for at konsolidere de offentlige finanser — 
som understregel i de brede økonomiske retningslinjer fra 
1997 og de to resolutioner om makroøkonomisk stabilitet, 
vækst og beskæftigelse, som blev vedtaget på Del Euro­
pæiske Råds møde i Amsterdam — og i forhold til den 
europæiske beskæftigelsesstrategi. På jobtopmødet i Lu­
xembourg i november 1997 tiltrådte medlemsstaterne i det 
store hele Kommissionens forslag til retningslinjer for 
beskæftigelsen. De var enige i, at såvel arbejdsløshedsun­
derstøttelses- som uddannelsessystemerne, hvor det er 
nødvendigt, bør gennemgås og tilpasses for at sikre, at de 
aktivt fremmer arbejdskraftens ansættelighed. Social be­
skyttelse spiller ligeledes en vigtig rolle for realiseringen 
af de øvrige mål, der fremhæves i de senere vedtagne 
retningslinjer for beskæftigelsen for 1998: Udvikling af 
iværksætterånden, fremme af virksomhedernes og med­
arbejdernes tilpasningsevne og styrkelse af ligestillings­
politikkerne. Der er derfor blevet etableret en klar 
forbindelse mellem de sociale beskyttelsessystemer og 
den europæiske beskæftigelsesstrategi. De vigtigste kvantitative 
resultater 
De vigtigste punkter, der fremgår af analysen af den 
reviderede ESSPROS database om social beskyttel­
se og det nye European Community Household Panel, er: 
Omfanget af de sociale udgifter: udgifterne til social be­
skyttelse i Unionen beløb sig til 28'/2% af BNP i 1995. 
Dette tal varierede imidlertid fra 20% af BNP i Irland og 
21 -22% i Grækenland, Spanien og Portugal til over 30% 
i Frankrig, Nederlandene og de tre nordiske lande, hvor 
Sverige med næsten 36% havde det højeste udgiftsniveau. 
Udgiftsmønsteret: alderspensioner er langt den største 
post blandt udgifterne til social beskyttelse i Unionen, idet 
de tegnede sig for 4272% af de samlede udgifter i 1995, 
svarende til 12% af BNP, efterfulgt af sundhedsvæsenet, 
der både i Unionen som helhed og i de enkelte medlems­
stater, med undtagelse af Danmark (blot 14%), udgjorde 
omkring 22% af de samlede udgifter svarende til ca. 6% 
af BNP. Overførsler til arbejdsløse beløb sig kun for 8% 
af de samlede udgifter i Unionen (knap 2'/j% af BNP). 
Væksten i de sociale udgifter: i de tleste medlemsstater 
har stigningen i udgifterne til social beskyttelse været 
aftagende i de senere år. De sociale udgifters andel af BNP 
steg ganske vist over hele Unionen mellem 1990 og 1995 
(med lidt over 2 procentpoint), men det var tildels en effekt 
af, at væksten i BNP aftog i lavkonjunkturårene. Mellem 
1993 og 1995 voksede udgifterne ikke hurtigere end BNP, 
og i de fleste lande udviklede de sig langsommere. 
Finansieringskilder: omkring 65% af finansieringen af 
den sociale beskyttelse i Unionen stammer fra de social 
bidrag, der opkræves fra arbejdsgiverne og de personer, 
der er omfattet af beskyttelsesordningerne, mens hoved­
parten af resten hidrører fra den almindelige beskatning. 
Arbejdsgivernes bidrag tegnede sig alene for omkring 
40% af den samlede finansiering i 1995. 
Social beskyttelse! Europa 1997'— Resumé 
Satserne for arbejdsløshedsunderstøttelse: en væsentlig 
del af de arbejdsløse i medlemsstaterne modtog i henhold 
til ECHP slet ingen arbejdsløshedsunderstøttelse i 1993, 
selv når de havde været arbejdsløse i tre måneder eller 
derover. For dem, der modtog understøttelse, udgjorde det 
gennemsnitlige månedlige beløb lidt over halvdelen af 
deres gennemsnidige månedlige nettoindkomst i de må­
neder, hvor de var i arbejde, men andelen variede fra 
mellem 60-65% i Danmark, Frankrig og Irland til kun 
25% i Grækenland og Det Forenede Kongerige. 
Afhjælpning af fattigdommen: sociale overførselsind­
komster (inklusive private pensioner, men eksklusive na­
turalydelser såsom lægehjælp) tegnede sig for omkring 
30% af husholdningernes nettoindkomst i Unionen i 1993. 
For omkring 35% af husholdningerne udgjorde de den 
vigtigste indtægtskilde, og uden disse overførselsindkom­
ster ville lige under 40% af husholdningerne have haft et 
indtægtsniveau, der lå under halvdelen af det nationale 
gennemsnit (dvs. under den almindelige fattigdomsgræn­
se). Med overførselsindkomsterne havde omkring 17% af 
husholdningerne i Unionen et indtægtsniveau, der lå un­
der denne grænse. 
De senere års ændringer i 
politikkerne ves for at kunne opnå støtteberettigelse, er blevet forlæn­
get. 
Styrkelse af incitamenterne til at arbejde: flere lande har 
via skattelettelser til lavtlønnede arbejdstagere, supple­
rende ydelser til de, der arbejder og nedsættelser af ydel-
sessatserne søgt at sikre, at de indkomster man kan opnå 
ved at arbejde altid er højere end de indtægter man kan 
opnå via sociale ydelser. 
Overgang til mere aktive politikker: der er en generel 
erkendelse af, at man ikke kan løse problemerne med 
arbejdsløshed og social udstødelse alene ved at give ad­
gang til indkomsterstattende ydelser. I de retningslinjer 
for beskæftigelsesindsatsen, som Rådet har vedtaget for 
1998, har medlemsstaterne forpligtet sig til at overgå fra 
passive til aktive foranstaltninger, der sigter på at øge de 
arbejdsløses ansættelighed og på at hjælpe dem med at 
finde arbejde. 
Udvidelse af jobskabelsesordningerne: i en række med­
lemsstater tilskyndes til jobskabelse gennem selektive 
nedsættelser af bidragene til de sociale sikringsordninger 
samt gennem direkte støtte. Medlemsstaterne er i ret­
ningslinjerne for beskæftigelsen endvidere enige om at 
undersøge, hvordan lokale beskæftigelsesmuligheder i 
den sociale sektor kan fremmes, og hvorvidt behov, der 
ikke imødekommes af markedet, evt. kan danne baggrund 
for udvikling af nye aktiviteter. 
Den økonomiske og sociale sammenhæng, hvori de 
europæiske socialbeskyttelsessystemer fungerer, 
har ændret sig betydeligt i de seneste årtier (som analyse­
ret i Kommissionens meddelelse om Modernisering og 
forbedring af den sociale beskyttelse i Den Europæiske 
Union). I løbet af 1990'erne har lav økonomisk vækst 
både forstærket problemerne med at finansiere den sociale 
beskyttelse i Unionen og forøget antallet af ydelsesmod-
tagere — skønt sidstnævnte dog også skal forstås i 
sammenhæng med de demografiske og sociale udvik­
lingstendenser. Mens indkomstsopretholdelse og fore­
byggelse af social udstødning fortsat er de sociale 
beskyttelsessystemers vigtigste formål, er det blevet un­
derstreget at arbejdsmarkeds- og socialpolitikkerne skal 
styrke incitamenterne til at arbejde og forbedre arbejds­
styrkens ansættelighed og tilpasningsevne. De vigtigste 
udviklinger i politikkerne er: 
Stramning af kriterierne for støtteberettigelse: i mange 
medlemsstater er betingelserne for at kunne modtage 
ydelser blevet strammet, og den bidragsperiode, der kræ-Nedbringelse af afhængigheden og af social udstødelse: 
den generelle tendens i medlemsstaternes sociale sik­
ringsordninger går i retning af at tjerne de underliggende 
årsager til fattigdom og social udstødelse, at nedbringe 
afhængigheden af ydelser og at tilskynde alle arbejdsdyg­
tige personer til at finde beskæftigelse. 
Hjælp til handicappede: mange medlemsstater har gjort 
en indsats for at forbedre beskæftigelsesmulighederne for 
handicappede gennem afskrækkende foranstaltninger 
mod forskelsbehandling og fjernelse af hindringerne for, 
at de kan arbejde samtidig med, at man har strammet 
kriterierne for støtteberettigelse. 
Bestræbelser på at vende tendensen til tidlig tilbagetræk­
ning: der har længe været en tendens til stadig tidligere 
tilbagetrækning i hele Unionen, som har øget de sociale 
udgifter og berøvet erhvervslivet muligheden for at nyt­
tiggøre de tidligt tilbagetruknes færdigheder. Forkvinders 
vedkommende er denne udvikling blevet opvejet af en 
kraftigere tendens til øget erhversdeltagelse, men for 
Social beskyttelse I Europa 1997—Resumé 
mænds vedkommende har den ført til, at omkring halvde­
len af mænd mellem 55 og 64 år (dvs. under den officielle 
pensionsalder i de fleste lande) ikke længere er i arbejde. 
I en række medlemsstater er der blevet indført foranstalt­
ninger for at begrænse den tidlige tilbagetrækning ved at 
stramme betingelserne for, hvornår en person er berettiget 
hertil og/eller ved at nedsætte det beløb, der udbetales. 
Tilskyndelse til delpensionering: der er blevet gjort forsøg 
på (især i Tyskland, Frankrig, Østrig og Finland) at til­
skynde til del pensionering ved at gøre det muligt at mod­
tage delpension, hvis man nedsætter arbejdstiden. Indtil 
videre er det dog — bortset fra i Frankrig — kun meget 
få mennesker, der har valgt at benytte sig af denne mulig­
hed. 
Tilpasning til befolkningens aldring: en reform af pen-
sionssystemerne er fortsat det centrale punkt i de politiske 
forsøg på at begrænse de omkostninger, som befolknin­
gens aldring medfører. I mange medlemsstater er den 
officielle pensionsalder blevet hævet, ikke mindst for 
kvinder, og standardiseret til 65 år for begge køn , mens 
der i mange lande er blevet gennemført foranstaltninger 
for at nedsætte pensionsydelserne. En anden tendens har 
været at knytte den pension, der modtages, mere nøje 
sammen med de bidrag, der betales i en persons levetid, 
for dermed at styrke systemets forsikringsaspekt. Indtil 
videre har der ikke været nogen generel tendens til at 
overgå fra løbende finansiering til fondsbaserede (præ­
miereserve) ordninger (dvs fra at bruge pensionsbidrage­
ne til at betale de nuværende pensionsudgifter til at lade 
dem dække de fremtidige forpligtelser), selv om der dog 
er sket en omfattende stigning i antallet af arbejdsmar­
kedspensioner og private pensioner. tydeligt, ved at opfordre begge sider til at indtage mere 
kommercielle synspunkter og ved at åbne op for en kon­
trolleret konkurrence på nogle områder. 
Langvarige omsorgs- og plejeforanstaltninger: der er en 
omfattende debat om, hvordan plejebehovene skal opfyl­
des — hvorvidt det skal ske gennem tildeling af overfør-
selsindkomster eller gennem direkte levering af 
serviceydelser, og i hvor stor udstrækning den offentlige 
sektor skal inddrages. I de tre nordiske EU-medlemsstater 
er de sociale service ydelser særligt veludviklede, omend 
de i stigende omfang er blevet underlagt budgetmæssige 
begrænsninger. Derudover er det kun få medlemsstater 
som i deres sociale beskyttelsessystemer har tiltrækkeligt 
omfattende ordninger, der kan yde støtte til dækning af 
omkostningerne til pleje. De mest bemærkelsesværdige 
eksempler er de ordninger, der blev indført i Østrig i 1993 
og i Tyskland i 1995, hvor førstnævnte finansieres over 
den generelle beskatning, mens sidstnævnte finansieres 
via særlige bidrag til sociale forsikringsordninger. 
Målretning af udgifterne: Målretning af ressourcerne mod 
dem, der har størst behov, er et voksende politisk mål i 
hele Unionen. Dette afspejles både I den øgede trangsbe-
dømmelse—selv om den indtil videre er meget begrænset 
i de fleste tilfælde — og i at ydelsesmodtagere i stigende 
omfang beskattes eller pålægges bidrag til sociale sik­
ringsordninger, hvilket kan bidrage til at give en mere 
ligelig fordeling af udgifterne til finansiering af den socia­
le beskyttelse bla. i lyset af mange pensionisters stigende 
velstand. 
Begrænsning af udgifterne til sundhedsvæsenet: et fælles 
træk ved den seneste politik udvikling i medlemsstaterne 
har været forsøg på at lægge loft over det nationale sund­
hedsvæsens og sygeforsikringsordningernes udgifter. 
Mens dette generelt har bidraget til at holde BNP-udgifts-
andelen nede, har opmærksomheden rettet sig mod andre 
spørgsmål: hvordan ressourcerne reelt rationeres, og hvor 
effektivt de anvendes. I mange lande er ordninger med 
direkte brugerbetaling for medicin og visse ydelser enten 
blevet indført eller udvidet for at gøre forbrugerne mere 
opmærksomme på omkostningerne i forbindelse med le­
vering af disse ydelser og dermed tilskynde dem til at være 
mere tilbageholdende i deres efterspørgsel af disse. I en 
række medlemsstater har regeringerne forsøgt at udnytte 
markedsmekanismernes potentielt positive virkninger på 
effektiviteten ved at adskille købere og leverandører mere 
3-
Modernisering af social beskyttelse og tilpasning af systemerne til forandring 
Modernisering af social beskyttelse og 
tilpasning af systemerne til forandring 
De sociale beskyttelsessystemer 
og reformeringen af disse er ble­
vet et Centralt politisk spørgsmål i hele 
Den Europæiske Union. I Kommissio­
nens meddelelse Modernisering og 
forbedring af den sociale beskyttelse i 
Den Europæiske Union (KOM(97) 
102) påpeges det, at de finansielle og 
operationelle strukturer i de fleste sy­
stemer blev etableret for flere årtier 
siden. De økonomiske og sociale be­
tingelser, hvorunder de fungerer un­
der, har siden ændret sig og det vil de 
fortsætte med at gøre. Kravene til de 
sociale beskyttelsessystemer er blevet 
større, og rammerne for deres finansie­
ring er blevet snævrere. Problemet for­
stærkes af befolkningens aldring og 
den kommende stigning i antallet af 
mennesker i pensionsalderen. De fæl­
les mål for bestræbelserne på at refor­
mere de sociale beskyttelsessystemer 
er at sikre deres fortsatte effektivitet og 
at de ikke hæmmer men fremmer øko­
nomisk vækst og jobskabelse, at be­
grænse omkostningerne til social støtte 
til alle dem, der har behov herfor, og at 
gå over til en mere aktiv politik, der er 
udformet med henblik på at skaffe folk 
beskæftigelse frem for blot at overføre 
indkomst til dem, når de ikke er i arbej­
de. 
Denne ny-orientering afspejles i Det 
Europæiske Råds seneste erklæringer. 
På topmødet i Dublin i slutningen af 
1996 understregede man behovet for, 
at skattesystemerne og de sociale 
beskyttelsessystemer bliver mere be­
skæftigelsesvenlige og mere aktive i 
kampen mod arbejdsløshed, mens Rå­det på jobtopmødet i Luxembourg i 
slutningen af 1997 opfordrede til en 
mere aktiv indsats for at forbedre de 
arbejdsløses ansættelighed. Rammer­
ne foren sådan fremgangsmåde er fast­
sat i ovennævnte meddelelse fra 
Kommissionen, og i de af Rådet ved­
tagne retningslinjer for beskæftigelsen 
1998 (EFT C 30 af 28. januar 1998). 
De vigtigste foranstaltninger, der er 
identificeret i disse retningslinjer — 
forbedring af ansætteligheden, udvik­
ling af iværksætterånden, fremme af 
virksomhedernes og deres ansattes til­
pasningsevne og styrkelse af ligestlil-
lingspolitikkeme—har alle betydning 
for de sociale beskyttelsessystemers 
indretning. 
Nærværende rapport fokuserer meget 
på de emner, der blev behandlet i 
meddelelsen og i retningslinjerne for 
beskæftigelsen, og som er et fremtræ­
dende træk ved de ændringer i de so­
ciale beskyttelsessystemer, der 
gennemføres over hele Unionen. Mere 
præcist har den til formål at bidrage til 
reformprocessen ved at gennemgå og 
analysere disse ændringer og dermed 
øge forståelsen af de pågældende for­
anstaltninger. Den ajourfører til dels de 
analyser, der fandtes i de to tidligere 
rapporter om Social beskyttelse i Euro­
pa for 1993 og 1995, og er ligesom 
dem et produkt af Rådets henstilling 
fra juli 1992 (92/442/EØF) om over­
vågning af hvilke fremskridt, der gøres 
med hensyn til at få målene for den 
sociale beskyttelse og de sociale be-
skyttelsespolitikker til at konvergere i 
Unionen. (Den fuldstændige rapport offentliggøres på engelsk, fransk og 
tysk; nærværende dokument, der inde­
holder et sammendrag af de vigtigste 
resultater, foreligger på alle 11 offici­
elle fællesskabssprog). 
Hvor det er muligt, er den baseret på 
kvantitativ information, som især er 
hentet fra to kilder med sammenligne­
lige data—henholdsvis det reviderede 
ESSPROS (Det Europæiske System af 
integrerede Statistikker for Social Sik­
ring) der rummer oplysninger om ud­
gifterne til de forskellige elementer af 
den sociale velfærd samt finansierin­
gen heraf og det nye European Com­
munity Household Panel (ECHP). 
Sidstnævnte giver for første gang et 
sammenligneligt indblik i indkomst-
sforhold og levevilkår i medlemssta­
terne og herunder i fordelingen af 
sociale ydelser mellem husholdninger­
ne og i størrelsen af den indkomststøt­
te, de yder. (Begge data kilder er 
beskrevet i det tekniske bilag — Noter 
og kilder — bagerst i den samlede 
rapport, og dette bør konsulteres, før 
der drages politiske konklusioner af de 
resultater, der præsenteres her). 
Rapportens 
opbygning 
Rapporten indledes med en under­
søgelse af ændringerne i de vil­
kår, hvorunder de sociale beskyttelses­
systemer i Unionen fungerer, idet der 
fokuseres på de vigtigste demografi-
-4 
Modernisering af social beskyttelse og tilpasning af systemerne Hl forandring 
ske, sociale og økonomiske udvik­
lingstendenser, der påvirker behovet 
for støtte. Herefter analyseres omfan­
get af udgifterne til social beskyttelse i 
medlemsstaterne, udgifternes forde­
ling på forskellige funktioner og den 
relative betydning af de forskellige fi­
nansieringskilder. Dernæst undersø­
ges de sociale overførselsindkomsters 
vægt i husholdningernes indkomst og 
deres bidrag til at mindske indkomst­
forskellene mellem husholdningerne. 
Endelig gennemgås de vigtigste æn­
dringer i de sociale velfærdssystemer i 
Unionen i de seneste år, idet der foku­
seres på perioden siden 1995. 
Fire aspekter af særlig politisk betyd­
ning analyseres i detaljer: 
- arbejdsløshedsunderstøttelses-
systemernes funktionsmåde, som 
i en række medlemsstater ændres 
for at give de arbejdsløse et større 
incitament til at finde arbejde; 
- tilbagetrækningspolitikkerne, i 
særdeles sådanne som sigter på at 
vende tendensen til, at arbejdsta­
gerne trækker sig tilbage, før de 
når den officielle pensionsalder; 
- foranstaltninger mhp at begrænse 
de voksende udgifter til 
sundhedsvæsenet samtidig med, 
at kvaliteten opretholdes; 
- langtidspleje for dem, der er sva­
gelige eller for skrøbelige til at 
klare sig selv, og som stiller nye 
krav til de sociale velfærdssyste­
mer. 
Situationen 
ændrer sig 
Mens de europæiske økonomier 
er rigere end nogensinde før, og 
realindkomsten bortset fra nogle korte afbrydelser vedvarende er vokset, er 
kravene til de sociale beskyttelsessy­
stemer vokset endnu hurtigere. I de 
senere år er dette endvidere sket i en 
makroøkonomisk situation, hvor rege­
ringerne i størstedelen af Unionens 
medlemsstater prioriterer en begræns­
ning af væksten i udgifterne og en 
konsolidering af de offentlige finanser. 
(Analysen i Competitive Europe, 
benchmarking the EU against the ex­
perience of Ireland and New Zealand 
kan hjælpe medlemsstaterne til at be­
slutte, hvordan de bedst tilpasser deres 
offentlige finanser og de sociale be­
skyttelsessystemer til denne nye situa­
tion). Til trods for væksten i velstanden 
er omfanget af afhængigheden af so­
ciale overførselsindkomster i de fleste 
af Unionens medlemsstater sandsyn­
ligvis større nu end på noget andet 
tidspunkt i efterkrigstiden. Dette tilsy­
neladende paradoks skyldes en kombi­
nation af demografiske, sociale og 
økonomiske faktorer, der har udsat de 
sociale velfærdssystemer for et pres, 
som de ikke oprindeligt var beregnet til 
at klare. 
For det første er antallet af personer 
over den officielle pensionsalder (65 
år i de fleste lande) steget i forhold til 
antallet af personer i den arbejdsdyg­
tige alder, og det vil stige endnu mere 
drastisk i de kommende år. 11986 var 
der for hver person på 65 år eller 
derover i Unionen (de nuværende 15 
medlemsstater) fem personer mellem 
15 og 64 år. 11996 havde stigningen 
i antallet af personer over 65 år bevir­
ket, at der for hver person i denne 
aldersgruppe kun var lige over 4 per­
soner i den arbejdsdygtige alder. I 
2020 vil der i henhold til de seneste 
prognoser kun være lidt over 3 perso­
ner i den arbejdsdygtige alder for 
hver person på 65 år eller derover i 
Unionen. 
Samtidig er antallet af mænd mellem 
55 og 64 år, der ikke længere er øko­nomisk aktive, steget markant fra 
43% af denne aldersgruppe i 1986 til 
næsten 50%> i 1996 (kvindernes andel 
er stort set uændret) hvilket ikke 
mindst har sin årsag i den langsomme 
økonomiske vækst i denne periode 
og den utilstrækkelige nettojobska­
belse. Hvis denne tendens fortsætter, 
vil den bidrage yderligere til presset 
på pensionssystemerne i de kom­
mende år, efterhånden som væksten 
i det relative antal personer på 65 år 
eller derover tager til. 
Det er yderligere sådan, at gennem­
snitsalderen for befolkningen på 65 år 
eller derover allerede på nuværende 
tidspunkt er stigende, og det intensive­
rer presset på sundhedsvæsenet og de 
sociale serviceydelser (de gennemsnit-
lige udgifter til sygepleje for en person 
mellem 65 og 74 år skønnes at være 
2-2 72 gange højere end for personer 
under 65, og for personer på 75 år eller 
derover er de 4-5 gange så høje). Mens 
andelen af personer på 75 år eller der­
over i 1996 udgjorde omkring 40% af 
befolkningsgruppen på 65 år eller der­
over i Unionen forventes denne pro­
centdel i 2010 at være steget til 47%, 
svarende til en stigning på hele 33% på 
kun 14 år (eller en gennemsnitlig årlig 
vækst på 2%). Selv om den samlede 
befolkning i Unionen sandsynligvis 
kun vil stige med 3% i denne periode, 
vil den "sygeplejejusterede" stigning 
være på næsten 10% (dvs. når man 
medregner den stigning i efterspørgs­
len efter sundhedsydelser, som de for­
ventede demografiske ændringer vil 
medføre). Selv om den samlede be­
folkning sandsynligvis ikke vil ændre 
sig meget efter år 2010 forventes antal­
let af personer på 65 år eller derover 
fortsat at stige at stige i et omfang der 
svarer til en "sygeplejejusteret" vækst 
i befolkningen på omkring V2% om 
året. 
For det andet er arbejdsløsheden ste­
get markant i forhold til de arbejds-
Modernisering af social beskyttelse og tilpasning af systemerne til forandring 
løshedsproccnter, man oplevede i de 
tidlige efterkrigsår. I 1950'erne, 
1960'erne og begyndelsen af 
1970'erne lå den gennemsnitlige ar­
bejdsløshedsprocent i Unionen som 
helhed konstant på under 3% af ar­
bejdsstyrken, hvorimod procenten si­
den 1982 konstant har ligget over 8% 
— lige med undtagelse af 1990, hvor 
den kom lidt under. En betydelig del 
af befolkningen i den arbejdsdygtige 
alder har derfor ikke været stand til at 
få et job og bidrage til den indkomst­
skabelse, der er nødvendig for at for­
sørge pensionisterne, men har tværti-
mod øget behovet for sociale 
overførsler. 
Arbejdsløshedens gennemsnitlige 
varighed er ligeledes steget betyde­
ligt siden midten af 1970'erne. I mid­
ten af 1980'erne varantallet af perso­
ner i Unionen, der havde været uden 
arbejde i et år eller mere, steget til 
over 5% af arbejdsstyrken og mere 
end halvdelen af de arbejdsløse. 
Mens denne sats faldt lidt mellem 
dette tidspunkt og begyndelsen af 
1990'erne som følge af den høje job-
skabelsesprocent, var tallet i 1996 
endnu en gang steget til omkring 5% 
af arbejdsstyrken. Over 872 million 
mennesker i Unionen var derfor lang­
tidsledige ved den sidste opgørelse, 
og mere end 60% af disse svarende 
til næsten 572 million havde været 
uden arbejde i to år eller mere. 
Konsekvensen er, at mens arbejds-
løshedsydelsessystememe blev ud­
formet til at yde indkomststøtte i 
midlertidige perioder uden arbejde, 
så har mindst halvdelen af de arbejds­
løse på et hvilket som helst givent 
tidspunkt i de seneste 10 år i praksis 
haft behov for længerevarende og 
næsten helt sikkert mere omfattende 
hjælp. Hertil kommer, at tallene for 
langtidsledigheden ikke viser det ful­
de omfang af stigningen i afhængig­
heden. I en række medlemsstater (særlig Nederlandene og Det Forene­
de Kongerige) har der indtil for nylig 
været en betydelig stigning i antallet 
af mænd over 50 år, der er blevet 
anerkendt som invalide, hovedsage­
ligt på grund af deres manglende 
evne til at finde arbejde. 
Det andet vigtige træk ved den øko­
nomiske udvikling, der er relevant, 
har været den betydelige og fortsatte 
stigning i antallet af kvinder med en 
arbejdskarriere. Denne tendens gjor­
de sig først gældende i det meste af 
Nordeuropa i 1960'erne og 1970'er­
ne og derpå i de sydlige medlemssta­
ter i 1980'erne. I 1970 var det kun 
omkring 40% af kvinderne mellem 
25 og 54 år i Unionen, der var i arbej­
de eller aktivt arbejdssøgende. I mid­
ten af 1980'erne var dette tal steget 
til 60%, og i 1996 var det nået op på 
næsten 70%. I Spanien og Irland er 
andelen af udearbejdende kvinder 
steget fra under 40% til 57% alene i 
det seneste tiår. Resultatet heraf har 
ikke blot været stigende krav om so­
ciale foranstaltninger til børnepas­
ning og til pleje af ældre, svagelige 
forældre og bedsteforældre, men 
også om en individualisering af ret­
tighederne i de sociale beskyttelses­
systemer og om, at der tages behørigt 
hensyn til afbrydelser i den lønnede 
beskæftigelse ved beregningen af 
retten til ydelser. 
Denne stigning i efterspørgslen er 
blevet forstærket af husholdninger­
nes ændrede struktur og her især af 
væksten i antallet af mennesker, der 
bor alene, og i antallet af enlige for­
ældre kombineret med et fald i antal­
let af familier, hvor generationerne 
bor sammen. Den gennemsnitlige 
husholdningsstørrelse er faldet med 
5% i tiårsperioden mellem 1986 og 
1996. Dette fald var fælles for de 
fleste dele af Unionen, selv om den 
gennemsnitlige husholdning stadig 
er betydeligt større i de sydlige med­lemsstater (2 person på 15 eller der­
over pr. husholdning) end i de nord­
lige medlemsstater (under 272 pr. 
husholdning). Dette fald kan navnlig 
tilskrives den betydelige stigning i 
antallet af husholdninger med en en­
kelt voksen (dvs. med kun en person 
på 15 eller derover), der repræsente­
rede næsten en fjerdedel af alle hus­
holdninger i den nordlige del af 
Unionen i 1996 i modsætning til 20% 
ti år tidligere. 
I 1996 var det omkring 8% af hus­
holdningerne med en enkelt voksen i 
Unionen, der havde børn, mens ande­
len i Belgien, Østrig og Det Forenede 
Kongerige var på mere end 12%. Det 
store flertal af de pågældende voksne 
var kvinder, nogle steder i Unionen 
var mange af dem uden arbejde og 
afhængige af sociale overførsler — i 
Det Forenede Kongerige er det f.eks. 
omkring to tredjedele af familierne 
med eneforældre, der modtager ind­
komststøtte. 
Endvidere er der generelt meget stør­
re sandsynlighed for, at en arbejdsløs 
i Unionen enten lever alene eller i en 
husholdning, hvor de andre medlem­
mer også er arbejdsløse, end i en hus­
holdning, hvor et medlem har lønnet 
arbejde og derfor bringer en ind­
komst til husholdningen. 11996 hav­
de 15% af husholdningerne i Unio­
nen med en voksen i den 
arbejdsdygtige alder ingen i arbejde. 
I Belgien, Finland og Det Forenede 
Kongerige lå tallet på 20% eller 
mere, hvilket er langt højere end den 
gennemsnitlige arbejdsløshedspro­
cent. I Det Forenede Kongerige, hvor 
arbejdsløsheden faldt betydeligt i ti­
årsperioden mellem 1986 og 1996, 
steg andelen af husholdninger, hvor 
ingen havde arbejde, mens andelen 
forblev uændret i Irland, hvor ar­
bejdsløsheden faldt endnu mere. 
Modernisering af social beskyttelse og tilpasning af systemerne til forandring 
De vigtigste 
kvantitative 
resultater 
Omfanget af de 
sociale udgifter 
For at lave en tilfredstillende vurde­
ring af den sociale beskyttelses om­
fang i de europæiske lande og de 
hertil knyttede udgifter til overfør­
selsindkomster er det nødvendigt at 
betragte såvel indkomsts- som ud­
giftssiden af de offentlige regnska­
ber. Det skyldes for det første, at de 
sociale overførselsindkomster i sti­
gende omfang pålægges skatter og 
sociale afgifter i en række medlems­
stater, og at en del af de udgifter, som 
regeringerne afholder, som følge her­
af vender tilbage i form af skatter 
eller andre indtægter. For det andet 
kan effektive overførsler i princippet 
lige så godt foregå gennem skattelet­
telser og skattefradrag som gennem 
udbetaling af ydelser, og i så laid vil 
de optræde som lavere indtægter 
fremfor som udgifter. Det er imidler­
tid yderst vanskeligt at foretage et 
skøn over omfanget af de såkaldte 
skatteudgifter og de indtægter, som 
beskatning af ydelserne resulterer i. Hvad angår udgifterne beløb social 
beskyttelse (der i henhold til det nye 
ESSPROS skal omfatte sociale over­
førsler, enten i kontanter eller i natu­
ralier, til velfærd og sundhedsvæsen) 
sig i gennemsnit til 2872% af Unio­
nens BNP i 1995. Dette tal varierede 
dog betydeligt medlemsstaterne 
imellem, idet det lå på mellem 20%; i 
Irland, 21% i Grækenland og Portu­
gal og 22% i Spanien og så 30% eller 
mere i Frankrig, Nederlandene og de 
tre nordiske medlemsstater, hvor 
Sverige havde den højeste sats på lige 
under 36% af BNP (Graf I). For de 
øvrige landenes vedkommende ud­
gjorde udgifterne lige under 30% af 
BNP i Belgien, Tyskland og Østrig, 
mens de i Det Forenede Kongerige lå 
på omkring 27'/2% og i Italien på 
2472%. (Da klassificeringssystemet 
er helt nyt, er disse tal foreløbige og 
kan ændre sig, efterhånden som bed­
re information bliver tilgængelig — 
jf. Noter og kilder i den samlede rap­
port). 
Disse variationer i tallene medlems­
staterne imellem svarer i store træk 
til de relative velstandsniveauer målt 
i BNP pr. indbygger og afspejler der­
for landenes evne til at afholde de 
pågældende udgifter. Det står imid­
lertid klart, at der findes forskelle mellem lande med ensartede vel­
standsniveauer i den indirekte priori­
tering af social beskyttelse. Dette af­
spejler til dels forskelle i sociale 
karakteristika (i kvindernes tendens 
til at forfølge en arbejdskarriere 
f.eks., der er høj i de nordiske lande 
og lav i Italien), i befolkningens al­
dersstruktur og i det omfang, i hvilket 
man sætter sin lid til private foran­
staltninger (private pensioner indgår 
afhængigt af omfanget af den sociale 
solidaritet i ordningerne i varierende 
omfang i ESSPROS dataene). 
I en række af lande, hvor udgifterne 
til social beskyttelse er særligt høje i 
forhold til BNP, bliver ydelserne dog 
beskattet og/eller pålagt socialforsik­
rings- bidrag, så en del af de penge, 
som staten udbetaler, kommer tilba­
ge som skatterevenue på indtægtssi­
den af regnskaberne. Da regeringer­
ne både har forsøgt at målrette 
beskyttelsen mere effektivt mod 
dem, der har størst behov for støtte, 
og at fordele omkostningerne mere 
jævnt har den andel af udgifterne, der 
vender tilbage, ydermere været sti­
gende. 
I henhold til en nyere undersøgelse 
("Net public social expenditure", 
OECD, Labour Market and Social 
10 Samlede udgifter til social beskyttelse i 
medlemsstaterne, 1995 
% af BNP 
• Andet (herunder administration) 
• Arbejdsløs 
• Sundhed 
• Alderdom (herunder efterladte) 
IRL P GR E I L UK E14 D A B F NL FIN DK S 
OR toralebkje dala, opdeling Ikke mulig 2 Væksten i faste priser i udgifterne til social 
beskyttelse i medlemsstaterne, 1990-93 og 1993-96 
14 ÅrilQ gennemsnitlig ændring i % 
| (udgifterne nedsat med BNP deflatJonsfaktoren) 
11990-93 
11993-95 
I. I m 
E NL S I DK FIN E13 F UK P D GR B A L IRL 
OK 1990-94 og 1994-95, QR S 8 Ingen data fer 1993 
Modernisering af social beskyttelse og tilpasning af systemerne Hl forandring 
Policy Occasional Papers, No. 19) 
udgjorde direkte skatter og sociale 
bidrag opkrævet af ydelserne næsten 
6% af BNP i Nederlandene, 5% i 
Sverige, 4% i Danmark og 2'/2% i 
Tyskland, mens tallet i Det Forenede 
Kongerige næsten var nul. Når der 
tages hensyn til indtægterne fra de 
indirekte skatter (der er mere ensar­
tede medlemsstaterne imellem), når 
støttemodtagerne bruger de overførte 
beløb så nedbringes udgifterne til so­
cial beskyttelse netto til omkring 
27% af BNP i Sverige og til mellem 
23% og 25%% af BNP i de andre fire 
lande. Forskellene er således meget 
mindre end de ovennævnte tal for 
bruttoudgifterne viste. I nettotal 
skønnes Det Forenede Kongerige at 
have lidt højere udgifter i forhold til 
BNP end Tyskland og Nederlandene. 
Disse skøn vedrører kun tern med­
lemsstater i et enkelt år (Eurostat har 
planerom at udvikle specielle modu­
ler om skatternes virkning som en del 
af ESSPROS) og de foreligger kun på 
forsøgsbasis. Et yderligere indblik i 
den relative vægt af de sociale over­
førsler, kan erhverves fra ECHP data 
om de nettoydelser, som husholdnin­
gerne modtager. Ydelserne er i dette 
tilfælde begrænset til kontante over­
førsler og omfatter således alle priva­
te pensioner men ikke naturalydelser 
såsom sygepleje. I henhold til disse 
data, beløb de sociale overførsler sig 
i gennemsnit til lige over 30% af 
husholdningernes nettoindkomst i 
Unionen i 1993 (Eksklusive Østrig, 
Finland og Sverige, der ikke var om­
fattet af den første bølge af ECHP). 
Mønstret i variationerne medlems­
staterne imellem viser sig her at være 
anderledes end det mønster, som tal­
lene for bruttoudgifterne i forhold til 
BNP fremviser. Målt som andel af 
husholdningernes nettoindkomst var 
de sociale overførsler således højest 
i Belgien og Frankrig, hvor de ud­gjorde mere end 36% (tallet for Fran­
krig er lidt for højt, da overførslerne 
måles brutto uden hensyn til det rela­
tivt lille beløb, der skal betales i skat 
herat), og næsthøjest i Italien med 
knap 33%, selvom landet ligger et 
godt stykke under Unionens gen­
nemsnit, når man ser på udgiftstalle-
ne. Nettoindkomstandelen lå tæt på 
gennemsnittet i Danmark og Neder­
landene samt i Spanien, hvor udgif­
ternes andel af BNP ligesom i Italien 
ellers er relativt lav, under gennem­
snittet i Tyskland, Irland, Luxem­
bourg og Det Forenede Kongerige 
(ca. 27% af nettoindkomsten) og la­
vest i Grækenland og Portugal (hen­
holdsvis 25% og 22%) hvor den så­
ledes var i overensstemmelse med 
udgiftstallene. 
Indtil videre findes der ingen pålide­
lige skøn over den samlede værdi af 
skatteudgifterne, og selv om de på­
gældende beløb i de fleste tilfælde ser 
ud til at være relativt lave (Det For­
ende Kongerige, hvor der er store 
skattelettelser på bidrag til private 
pensioner udgør en af flere vigtige 
undtagelser) vil den manglende in­
dregning af disse sandsynligvis for­
vride det komparative billede, som 
dataene fra ESSPROS og ECHP gi­
ver. 
Udgiftsmønsteret 
Alderspensioner er langt den største 
enkelt post i udgifterne til den sociale 
beskyttelse i Unionen, idet de beløb 
sig til 42V2% heraf i 1995, svarende 
til 12% af BNP. Tallet varierer dog 
fra 60% i Italien (1572% af BNP) — 
langt mere end i nogen anden med­
lemsstat (selvom det også omfatter 
nogle overførsler, der i rubriceres an­
derledes i de øvrige lande) — til 32% 
i Finland (1072% af BNP) og blot 
25% i Irland (5% af BNP). I Irland 
afspejler dette til dels den lille andel af befolkningen, der er over pen­
sionsalderen, ligesom det høje tal i 
Italien afspejler det modsatte, skønt 
det store antal, der pensioneres tidligt 
her, forstærker den ufavorable al­
dersstruktur. 
Mens den høje arbejdsløshed gene­
relt ofte betragtes som værende en 
primær årsag til de høje sociale ud­
gifter, tegnede overførsler til arbejds­
løse sig i realiteten kun for 8% af de 
samlede udgifter i Unionen i 1995 
(lige under 2'/2% af BNP) — dvs. 
mindre end udgifterne til invalidey­
delser og kun en anelse mere end 
familietilskuddene. Kun i Belgien, 
Danmark, Finland og Sverige lå ud­
gifterne til arbejdsløshedsydelser 
væsentligt over 3% af BNP (omkring 
4-5% i hvert land). 
Samtidig er sådanne udgifter kun en 
meget partiel indikator for de sociale 
beskyttelsessystemers udgifter i for­
bindelse med arbejdsløshed. Disse 
udgifter mindsker ikke blot indtæg­
terne fra skatter og socialforsikrings-
bidrag, de øger også udgifterne på 
andre områder. Dele af udgifterne til 
invalideydelser, boligydelser og so­
cial udstødelse hænger også i praksis 
sammen med arbejdsløsheden — el­
ler mere generelt med jobmangel — 
ligesom en stor del af udgifterne til 
lidlig tilbagetrækning (der er poste­
res som en del af alderspensionerne i 
omkring halvdelen af medlemssta­
terne og ikke som en arbejdsløsheds-
ydelse, som krævet i henhold til 
ESSPROS-klassifikationen). I 
Nederlandene og Det Forenede 
Kongerige var udgifterne til invalide­
pension meget højere end arbejdsløs-
hedsydelseme i 1995 (henholdsvis 
4V2% og 3% af BNP), mens udgifter­
ne til boligydelser og social udstødel­
se beløb sig til yderligere 1 % af BNP 
i hele Unionen (over 2% af BNP i 
Danmark, Sverige og Det Forenede 
Kongerige). 
-8 
Modernisering af social beskyttelse og tilpasning af systemerne til forandring 
Sundhedsvæsenet er den næststørste 
post på udgiftssiden, idet det beløber 
sig til omkring 22% i hele Unionen 
såvel som i medlemsstaterne bortset 
fra Danmark (kun 14%) og til om­
kring 6% af BNP, et tal der dog va­
rierer fra under 5% i Danmark og 
Italien til 7'/2% i Frankrig, hvor det er 
klart højere end i nogen anden med­
lemsstat. 
Væksten i de sociale 
udgifter 
De samlede udgifter til social beskyt­
telse steg fra lige under 26% af BNP 
til 28'/2% i femårsperioden mellem 
1990 og 1995 sammenlignet med en 
stigning på omkring 1% af BNP igen­
nem 1980'erne (efter den tidligere 
ESSPROS definition). Stigningen 
var fælles for alle medlemsstaterne 
med undtagelse af Nederlandene, 
hvor der forekom et mindre fald. 
(Nettoændringerne har sandsynligvis 
har været mindre, men desværre fin­
des der ingen skøn over disse). 
Stigningen afspejler imidlertid i vid 
udstrækning opbremsningen i væk­
sten i BNP i 1990'erne — til under 
l'/2% om året mod næsten 2'/2% i 
1980'erne. Endvidere var stigningen 
begrænset til perioden ml. 1990 til 
1993, der var en lavkonjunkturperio­
de med meget ringe vækst i BNP 
overhovedet. I de efterfølgende år fra 
1993 til 1995 faldt udgifternes gen­
nemsnitlige andel af BNP og i de 
enkelte medlemsstater var det kun i 
Belgien, Tyskland og Østrig, at ande­
len var steg, mens den faldt i alle 
andre. Mens dette til dels har sin år­
sag i en øget vækst i BNP, skyldes det 
også et markant fald i udgiftsstig-
ningstakten for den sociale beskyttel­
se efter 1993, hvilket i nogen grad 
afspejler stabiliseringen af arbejds­
løsheden efter den store stigning i 
årene med lavkonjunktur. Målt i faste priser (dvs. justeret for 
den generelle inflation) voksede ud­
gifterne til social beskyttelse i Unio­
nen gennemsnitligt med næsten 
472% om året i de tre år fra 1990 til 
1993, hvor BNP næsten ikke steg. I 
de to efterfølgende år fra 1993 til 
1995 var stigningstakten l72% om 
året (Graf 2). Kun i Belgien og i 
Irland (hvor BNP voksede med over 
9% om året) forkom der ikke noget 
fald i den reelle vækst i den sidst­
nævnte periode. Selv når der ses bort 
fra udgifterne til arbejdsløshedsun­
derstøttelse, som målt i faste priser 
udviste et fald mellem 1993 og 1995, 
udgjorde den gennemsnitlige vækst i 
udgifterne efter 1993 kun halvdelen 
af vækstraten i de foregående tre år. 
Den største stigning i udgifterne til 
social beskyttelse i femårsperioden 
1990 til 1995 (6-7% af BNP) fore­
kom i Portugal, hvor der blev gjort en 
indsats for at hæve standarden i den 
sociale beskyttelse til det niveau, der 
findes i Unionens nordlige medlems­
stater, og i Finland, hvor arbejdsløs­
heden steg kraftigere end andre ste­
der. I modsætning hertil faldt 
udgifterne i Nederlandene lidt i for­
hold til BNP, mens stigningen i Ir­
land og Italien lå et godt stykke under 
gennemsnittet (under 1 % af BNP). I 
Irland var der kraftig vækst i såvel 
BNP som i udgifterne til social be­
skyttelse. I Italien voksede begge 
langsomt. 
Næst efter fra arbejdsløshedsunder­
støttelse var det udgifterne til alders­
pensionerne og til sundhedsvæsenet, 
der udviste de største stigninger i pe­
rioden (stigning på henholdsvis 1% 
og 72% af Unionens BNP), hvilket til 
dels afspejler befolkningens aldring. 
Mellem 1993 og 1995 faldt udgifter­
ne til sundhedsvæsenet i forhold til 
BNP i en række lande, mens udgif­
terne til alderspensioner steg parallelt med eller mindre end væksten i BNP 
i de fleste medlemsstater. 
Finansieringskilder 
Finansieringen af den sociale beskyt­
telse er fortsat genstand for megen 
politisk opmærksomhed. I hele Unio­
nen har man, som led i forsøget på at 
øge jobskabelsen, lagt vægt på at 
nedbringe de indirekte lønomkost­
ninger. Dette mål, som Kommissio­
nen fremsatte forslag om i sin Hvid­
bog om Vækst, konkurrenceevne og 
beskæftigelse i 1993, er blevet be­
kræftet af Det Europæiske Råd ved 
flere lejligheder, især på mødet i Du­
blin i slutningen af 1996 samt i de 
retningslinjer for beskæftigelsen, 
som blev vedtaget i slutningen af 
1997. Indtil videre er der dog kun 
ringe tegn på, at beskatningen af ar­
bejdskraft (skatter og bidrag til socia­
le sikringsordninger), er blevet mind­
sket. Fra 1981 til 1995 skønnes den 
indirekte skatteprocent faktisk af 
være steget fra 35% til 42%. (Forbed­
ringer i koordineringen af skattepoli­
tikkerne i Unionen med henblik på at 
løse dette problem drøftes i øjeblik­
ket i Taxation Policy Group, som Det 
Europæiske Råd nedsatte på mødet i 
Dublin i slutningen af 1996.) 
Finansieringen af den sociale beskyt­
telse i alle medlemsstater stammer 
dels fra bidrag til sociale sikringsord­
ninger, der for størstedelens vedkom­
mende opkræves af arbejdsind­
komst, og dels fra den generelle 
beskatning. I de senere år har nogle 
få lande (Belgien, Frankrig og Lu­
xembourg især) dog indført visse 
"øremærkede". De nyeste tal (for 
1995) viser, at omkring 65% af fi­
nansieringen i Unionen stadig hidrø­
rer fra bidrag, og omkring 60% (dvs. 
40% af den samlede finansiering) 
heraf betales af arbejdsgiverne via 
frivillige såvel som obligatoriske bi-
Modernisering af social beskyttelse og tilpasning at systemerne til forandring 
drag, og 30% stammer fra anden be­
skatning, og heraf næsten det hele fra 
de generelle skatter. 
Den relative vægt af de to store kilder 
varierer landene imellem, hvilket 
afspejler systemets historiske udvik­
ling. I de medlemsstater, hvor syste­
met har udgangspunkt i socialforsik­
ring for dem, der er i arbejde (det 
såkaldte B ismarkske system) — Be-
nelux-landene, Frankrig, Tyskland 
og Østrig — tegner bidragene til de 
sociale sikringsordninger sig stadig 
for mindst to tredjedele af finansie­
ringen (hele 77% i Frankrig). I de 
nordiske lande, Det Forenede Kon­
gerige og Irland, hvor systemet tager 
udgangspunkt i social hjælp til perso­
ner i nød (det såkaldte Beveridge-sy-
stem) udgør bidragene til sociale sik­
ringsordninger mindre end halvdelen 
af den samlede finansiering (40% el­
ler mindre i Det Forenede Kongerige 
og Irland og kun 2372% i Danmark). 
I den sydlige del af Unionen udgør 
bidragene mindst to tredjedele af fi­
nansieringen i Grækenland, Spanien 
og Italien, men kun knap halvdelen i 
Portugal. 
I alle lande, undtagen Danmark og 
Nederlandene, er arbejdsgivernes an­
del af bidragene betydeligt større end 
de beskyttedes. 1 overensstemmelse 
med de fastsatte politiske mål, er der 
dog sket et skift mod andre skattekil­
der i 1990'erne. I Unionen som hel­
hed faldt indtægterne fra arbejdsgi­
vernes bidrag fra 43% af totalen til 
3972% i femårsperioden mellem 
1990 og 1995, mens bidragene fra de 
beskyttede steg fra 2272% til 2372%. 
Denne ændring var fælles for alle 
medlemsstaterne, undtagen for Dan­
mark og Nederlandene, hvor arbejds­
givernes bidrag er relativt små, og for 
Belgien. Den var særlig markant i 
Portugal og Finland, hvor indtægter­
ne fra arbejdsgivernes bidrag faldt 
med omkring 20% i faste priser. Målt som andel af arbejdskraftom­
kostningerne er der imidlertid tegn 
på, at arbejdsgivernes bidrag steg lidt 
mellem 1990 og 1995 i hele Unionen, 
mens de forblev stort set uændrede i 
forhold til BNP til trods for faldet i 
deres andel af den samlede finansie­
ring af den sociale beskyttelse. Skønt 
regeringerne har forsøgt at lette ar­
bejdsgiverne for nogle af udgifterne 
til finansiering af social beskyttelse, 
er dette mål generelt blevet kuldka­
stet af, at væksten i udgifterne — og 
i kravene til finansiering — har været 
større end væksten i BNP og dermed 
i det skattegrundlag, hvoraf indtæg­
terne opkræves. Stigningen i arbejds­
givernes bidrag i forhold til de sam­
lede omkostninger til arbejdskraften 
(den samlede lønudgift målt som alle 
udgifter til godtgørelse af arbejdsta­
gerne) var fælles for alle de med­
lemsstater, for hvilke der findes data 
(dvs. eksklusiv Grækenland, Luxem­
bourg og Sverige) med undtagelse af 
Portugal og Irland. 
Den anden vigtige udvikling på fi­
nansieringssiden, bortset fra frem­
komsten af øremærkede skatter, der 
er begrænset til meget få medlems­
stater (i Frankrig steg deres andel af 
indtægterne fra 372% i 1990 til 8% i 
1995), er stigningen i de social bi­
drag, der opkræves af pensionister og 
andre modtagere af ydelser. Dette 
forhold afspejler både pensionister­
nes voksende realindkomst og ønsket 
om at fordele udgifterne til finansie­
ring mere jævnt i befolkningen. Det 
er dog kun i Nederlandene (872%) og 
Tyskland (4%), at disse bidrag udgør 
en betydelig kilde til finansiering. 
Niveauerne for arbejds­
løshedsunderstøttelse 
Data fra ECHP gør det for første gang 
muligt at sammenligne det faktiske 
niveau for de ydelser, der udbetales til arbejdsløse, i hele Unionen (mens 
man tidligere har måttet basere sig på 
resultaterne af forskellige modeller 
— jf. Social beskyttelse i Europa, 
1995, kapitel 4 — der, uanset hvor 
godt de indfanger de særlige karakte­
ristika ved de gældende ydelses- og 
skattesystemer, ikke viser, hvor re­
præsentative resultaterne for hypote­
tiske tilfælde er i virkeligheden). Da­
taene viser, at den mindskning af 
incitamenterne til at søge arbejde, der 
ofte opfattes som en effekt af ydel­
sessystemerne, i praksis ser ud til at 
variere markant i Unionen. For det 
første modtog omkring en fjerdedel 
af de arbejdsløse i aldersgruppen 25-
64 år i Unionen, der var arbejdsløse i 
mindst 3 måneder, overhovedet in­
gen arbejdsløshedsydelse (skønt de 
kan have modtaget andre former for 
indkomststøtte for at sikre, at deres 
indkomst ikke faldt under et bestemt 
niveau). Denne andel varierede imid­
lertid fra 5% eller mindre i Belgien, 
Danmark, Tyskland og Det Forenede 
Kongerige og kun lidt mere i Irland 
til omkring to tredjedele i Græken­
land, Italien og Portugal (i ECHP fin­
des der ingen sammenlignelige 'Ma 
for Nederlandene, Østrig, Finlah jg 
Sverige, og der findes kun utilstræk­
kelige data for Luxembourg). 
For det andet lå de månedlige udbe­
talinger for dem, der modtog ydelser, 
i gennemsnit kun lige over 50% af 
nettoindtjeningen i de måneder, hvor 
de var beskæftiget (hvilket det bør 
understreges kunne være de job, de 
fik, efter at de havde været arbejdslø­
se, og de job, de havde, før de blev 
arbejdsløse). De udgjorde imidlertid 
mere end 75% af nettoindtjeningen i 
Portugal (skønt kun en tredjedel af de 
arbejdsløse modtog arbejdsløsheds­
dagpenge) og omkring 60-65% i 
Danmark, Frankrig og Irland, og kun 
25% i Grækenland og Det Forenede 
Kongerige (Graf 3). Niveauet for ar­
bejdsløshedsdagpengene i Belgien 
10 
Modernisering af social beskyttelse og tilpasning af systemerne tit forandring 
og Tyskland lå omkring gennemsnit­
tet for Unionen, i Spanien lå det lidt 
over og i Italien lidt under. (Det skal 
understreges, at disse tal kun omfat­
ter arbejdsløshedsdagpenge, og at de 
pågældende personer også kan have 
modtaget andre overførsler, der kan 
have påvirket ydelsesniveauet i for­
hold til lønningerne — jf. kapitel 4 i 
den fuldstændige rapport). 
For det tredje var den andel af de ar­
bejdsløse, der modtog 80% eller mere 
af deres nettoindtjening, når de var i 
arbejde (forudsat at deres månedlige 
indtjening beregnet på grundlag af da­
taene for ECHP også afspejler den løn, 
de modtager i de job, de får efter, at de 
har været arbejdsløse), relativt lille i de 
fleste af de undersøgte medlemsstater 
(omkring 20% eller mindre af mænde­
ne i 8 ud af de 10 lande, dvs. alle med 
undtagelse af Irland og Portugal, og 
under 6% i Grækenland og Italien, 
samt omkring 20% eller mindre af 
kvinderne i 7 af landene, men omkring 
en tredjedel i Tyskland og Frankrig og 
ca. halvdelen i Danmark). 
Disse tal skal dog fortolkes med no­
gen forsigtighed, da der i en række 
lande, hvor ydelsesniveauerne er 
lave (særlig Det Forenede Kongeri­
ge), findes forskellige naturalydel­ser, der ikke indgår i ECHP's data, 
som f.eks. boligydelser, der udbeta­
les til de arbejdsløse som supplement 
til deres indkomst (det er ligeledes 
vigtigt at tage hensyn til dataenes art, 
hvilket forklares i kapitel 4 og i Noter 
og kilder i den samlede rapport). 
Skønt disse ekstraudbetalinger er be­
tydelige, er det dog usandsynligt, at 
de vil ændre billedet væsentligt; dels 
fordi de i mange tilfælde også udbe­
tales til arbejdstagere i lavtlønnede 
job, som de fleste af de arbejdsløse 
har tendens til at få, når de vender 
tilbage til arbejdsmarkedet (ECHP 
oplyser, at den månedlige indtjening 
for dem, der var arbejdsløse i en del 
af 1993, i de fleste tilfælde lå væsent­
ligt under gennemsnittet—jf. kapitel 
4 i den fuldstændige rapport). 
Afhjælpning af 
fattigdommen 
Efterhånden som presset på udgifterne 
til social beskyttelse er vokset, har 
medlemsstaterne i stigende grad for­
søgt at fordele overførslerne på den 
mest effektive måde. Data om hus­
holdningernes indkomst fra ECHP gi­
ver et indblik i det omfang, i hvilket 
omfang overførslerne er målrettet mod 
de fattigste i samfundet og dermed af­hjælper den relative forarmelse og 
mindsker forskellene i indkomstforde­
ling, hvilket dog kun udgør ét af flere 
endemål for de sociale beskyttelsessy­
stemer i Unionen. 
I henhold til ECHP tegnede de socia­
le overførsler (herunder private pen­
sioner) i Unionen sig som anført 
ovenfor for omkring 30% af hushold­
ningernes nettoindkomst i 1993. For 
omkring 37% af husholdningerne 
udgjorde de den vigtigste indtægt­
skilde. Fandtes overførslerne ikke, 
ville næsten 40% af husholdningerne 
have et indtægtsniveau på under 50% 
af det nationale gennemsnit (et tradi­
tionelt mål for relativ fattigdom til­
trådt af Rådet som arbejdsdefinition 
i december 1984), og mange ville slet 
ikke have nogen indkomst. Denne 
andel varierede relativt lidt landene 
imellem. I Belgien, Irland og Det 
Forenede Kongerige var den om­
kring 42%, i Danmark, Tyskland, 
Grækenland, Luxembourg og Neder­
landene 36-37% (Graf 4). 
Efter overførslerne og efter skat har 
gennemsnitligt 17% af husholdninger­
ne i Unionen et indkomstniveau, der 
ligger under halvdelen af det nationale 
gennemsnit. I Det Forenede Kongeri­
ge, Irland og Grækenland var andelen 
Den gennemsnitlige indkomsterstatningsgrad for 
arbejdsløshedsdagpenge for mænd og kvinder i 
aldersgruppen 25-64 år i-medlemsstaterne, 1993 
Ratio, aroejdsksshedsydelae/lndtjening (%) 
(tor personer, der har varet arbejdsløse I >3 mdr. og beskadiget I >1 md.) 
I Mænd 
I Kvinder 
ft ... 
... I I I pn i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i 
GR UK I E10 D Omfanget af sociale overførsler og indvirkn­
ingerne på husholdninger med en netto-indkomst 
på under 60% af gennemsnittet, 1993 
% husholdninger «„.„.„„*.„,„, % nettoindkomst 
IRL 1 
fy 
Modernisering af social beskyttelse og tilpasning øf systemerne til forandring 
på mere end 20% og i Portugal om­
kring 29%. I Spanien, Frankrig og Ita­
lien lå den omkring gennemsnittet for 
Unionen (15 til 19%), i Benelux-lan-
dene og Tyskland på 13-14% og i 
Danmark var andelen under 9%. Over­
førslernes bidrag til at nedbringe ande­
len af husholdninger med en indkomst 
på under 50% var størst i Belgien og 
Danmark, hvor reduktionen lå på om­
kring 29 procentpoint, skønt Danmark 
opnåede dette med forholdsvist min­
dre overførsler (30% af husholdnin­
gernes nettoindkomst) end Belgien 
(37%). Bidraget var også relativt stort 
i Frankrig og Nederlandene (24-25 
procentpoint), skønt overførslernes 
omfang i Frankrig svarede til Belgiens 
(selv når der tages højde for den over­
vurdering af overførslerne i Frankrig, 
der er nævnt ovenfor), mens de i Ne­
derlandene svarede til Danmarks. 
I modsætning hertil var reduktionen 
i andelen i Grækenland kun på 14 
procentpoint og i Portugal kun på lige 
over 10 procentpoint. Med hensyn til 
omfanget af sociale overførsler (25% 
af husholdningernes nettoindkomst i 
Grækenland og 22% i Portugal) var 
bidraget til afhjælpning af fattigdom­
men i de to lande meget ens, og i 
begge lande ser overførslerne ud til i 
mindre grad at være målrettet mod de 
fattigste end i andre medlemsstater 
(omkring 70% af overførslerne går til 
husholdninger med under halvdelen 
af den gennemsnitlige indkomst før 
overførslerne i modsætning til 77% i 
Unionen som helhed). 
I resten af Unionen var nedbringelsen 
af andelen på 20-23 procentpoint, 
selv om omfanget af de overførsler, 
der blev foretaget for at nå dette mål, 
varierer medlemsstaterne imellem, 
idet de er højere i f.eks. Italien end i 
Tyskland (23 procentpoint mod 20). 
De sociale overførslers relativt ringe 
indvirkning på indkomstfordelingen i Grækenland og Portugal afspejler lige­
ledes deres ujævne fordeling mellem 
husholdningerne, idet nogle modtager 
et betydeligt beløb, mens andre mod­
tager relativt lidt. Dette var navnlig 
tilfældet med alderspensionerne, der er 
det vigtigste element i overførslerne, 
selv om det også gælder for andre over­
førsler (arbejdsløshedsydelser, fami­
lieydelser osv.), hvilket også var 
tilfældet i Italien. For hele Unionen 
gælder det med hensyn til disse andre 
overførsler, at 19% gik til de 17% af 
husholdningerne, som havde en ind­
komst på under 50% af gennemsnittet 
efter overførslerne, og 37% gik til de 
30%, som havde en indkomst under 
65% af gennemsnittet. 
Med hensyn til alderspensionerne 
derimod gik 19% af overførslerne til 
de 15% af husholdningerne i Unio­
nen, som har en indkomst, der ligger 
1 'A gange over gennemsnittet efter 
overførslerne (i Grækenland og Por­
tugal var det 28%, der gik til 16-17% 
af husholdningerne i denne kategori, 
i Frankrig 25% til 13% af hushold­
ningerne og i Nederlandene 29% til 
15% af husholdningerne). I fire lan­
de, nemlig Belgien, Irland, Luxem­
bourg og særlig Danmark, gik pen­
sionerne imidlertid i betydelig grad 
til lavindkomsthusholdninger. 
De senere års 
ændringer i 
politikkerne 
De europæiske regeringers fæl­
les svar på ovennævnte ud-
giftstendenser har været dels at søge 
metoder til at begrænse væksten i 
udgifterne dels at iværksætte politik­
ker, som skal nedbringe antallet af 
personer, der er afhængige af sociale 
overførsler. Aktiveringspolitikker 
har været et centralt emne, der ligger 
til grund for mange af de seneste reformer. Målet er et skift Ira en pas­
siv holdning til indkomststøtte til en 
aktiv holdning, hvor de arbejdsløse 
tilskyndes til at tage betalt beskæfti­
gelse, idet incitamenterne til at arbej­
de øges, og de hjælpes til at deltage i 
samfunds- og arbejdslivet. Der er 
derfor blevet gennemført foranstalt­
ninger for at forbedre de arbejdsløses 
ansættelighed, for at åbne adgang til 
uddannelse og erhvervsvejledning 
og for at hjælpe dem til at finde arbej­
de. 
Denne fremgangsmåde har ikke væ­
ret begrænset til dem, der er registre­
ret som arbejdsløse, men er også ud­
videt til andre grupper, der er 
afhængige af langsigtet offentlig 
støtte, så som enlige forældre, førti­
digt pensionerede og handicappede, 
som potentielt er i stand til, og som 
ønsker at arbejde. Formålet har været 
ikke blot at nedbringe afhængighe­
den og udgifterne, men også at be­
kæmpe social udstødelse ved at hjæl­
pe de berørte personer til at finde en 
mere meningsfyldt plads i samfundet 
og give dem en chance for at bidrage 
til samfundets velfærd. 
Befolkningens aldring har givet den­
ne indsats yderligere betydning. Den 
har også bidraget til, at opmærksom­
heden i højere grad fokuseres om­
kring de stigende udgifter til sund­
hedsvæsenet, der i uforholdsmæssig 
høj grad går til de ældre, og omkring 
nødvendigheden af at udvikle nye 
måder, hvorpå de voksende behov 
for langvarig pleje og omsorg kan 
imødekommes. 
Viljen til at beskæftige sig med disse 
nye behov er et eksempel på den 
fremherskende holdning til social be­
skyttelse i Unionen. Selv om der læg­
ges vægt på at begrænse omkostnin­
gerne og nedbringe udgifterne, når 
det er muligt, sættes der ikke spørgs­
målstegn ved princippet om opret-
12 
Modernisering af social beskyttelse og tilpasning af systemerne til forandring 
holdelse af et universelt system, der 
yder beskyttelse til alle dem, der har 
behov for det. 
Ikke desto mindre er der voksende 
debat om, hvorvidt de sociale vel­
færdssystemer bør gå, hvilke risici de 
skal dække, eller med andre ord hvor 
det offentliges ansvar bør høre op og 
den enkeltes ansvar tage over. Sam­
tidig lægges der stigende vægt på 
gennemførelsen af aktive foranstalt­
ninger og behovet for at udvikle be­
skæftigelsesfremmende politikker, 
og de vigtigste retningslinjer herfor 
blev vedtaget af medlemsstaterne på 
jobtopmødet i Luxembourg 
Stramning af 
kriterierne for 
støtteberettigelse 
I flere medlemsstater (særlig Neder­
landene og Sverige) er kriterierne for 
støtteberettigelse blevet strammet si­
den 1993 (det år, som ovennævnte 
analyse vedrører), mens den bidrags-
periode, der kræves for at kunne opnå 
støtte, er blevet forlænget i andre 
medlemsstater (Spanien, Østrig og 
Finland). Satserne er ligeledes blevet 
nedsat som det f.eks. er tilfældet i 
Tyskland og Finland — i Finland er 
Udgifter til aktive og passive 
arbejdsmarkedspolitikker i Unionen, 1990-96 
% af BNP 
Arbejdsløshed det foregået ved, at de ikke er blevet 
pristalsreguleret i 1995 og 1996. På 
den anden side blev arbejdsløsheds­
dagpengene i Sverige, der — efter 
tidligere at være blevet nedsat fra 
90% til 80% — blev sænket til 75% 
i 1996, hævet til 80% igen i 1997. 
Den periode, hvor en arbejdsløs har 
ret til arbejdsløshedsdagpenge, er li­
geledes blevet nedsat i nogle med­
lemsstater — i Det Forenede Konge­
rige fra et år til blot 6 måneder med 
indførelsen af Job Seeker's Allowan­
ce i 1996 (hvorefter ydelserne er 
trangsbestemte); i Danmark fra 9 til 
7 år i 1995 og videre til 5 år i 1996, 
omend dagpengeperioden her stadig 
er blandt de længste i Unionen (i de 
seneste 3 år er der imidlertid blevet 
gjort en intensiv indsats for at få de 
arbejdsløse ind i aktive program­
mer). I Belgien kan dagpengeretten 
fra 1996 ophøre, hvis en person har 
været arbejdsløs mere end 172 gange 
det regionale gennemsnit (mod dob­
belt så længe før). 
Styrkelse af incitamen­
terne til at arbejde 
Nedskæring af ydelserne og ops­
tramning af kriterierne for at kunne 
modtage ydel­
ser er i sig selv 
et øget incita­
ment til at arbej­
de. Andre foran-
staltninger er 
blevet indført i 
en række lande 
for at gøre det 
muligt og mere 
attraktivt for de 
arbejdsløse at 
arbejde frem for 
at forblive ar­
bejdsløse. På 
nuværende tids­
punkt er det kun % af arbejdsstyrken i Det Forenede Kongerige (f.eks. Fa­
mily Credit) og Irland (Family Inco­
me Supplement), at der findes ord­
ninger, som udbetaler supplerende 
ydelser til arbejdstagere i arbejde 
med det formål at øge arbejdsind­
komsten, selv i lavtlønsjob. Mens 
disse ydelser hidtil kun er blevet ud­
betalt til familier med børn, blev der 
i Det Forenede Kongerige indført en 
pilotordning i 1996 for lavtlønsar-
bejdstagere uden børn. I begge lande 
er antallet af arbejdstagere, der er 
omfattet af disse ordninger, steget i 
de senere år, efterhånden som det 
indkomstniveau, der giver ret til 
ydelserne, er blevet hævet. Man har 
navnlig rettet opmærksomheden 
mod enlige forældre, idet en ny ydel­
se for disse blev indført i Irland i 
1997. Hjælp til børnepasning for la­
vindkomstfamilier, herunder enlige 
forældre, blev for nylig indført i Det 
Forenede Kongerige. 1 Det Forenede 
Kongerige og andre steder er der ble­
vet gjort forsøg på at tilskynde ar­
bejdsløse til at tage deltidsjob, dels 
for at forberede dem bedre på fuld­
tidsbeskæftigelse, ved at give dem ret 
til dagpenge (i Belgien) eller ved at 
gøre det muligt for dem at bevare en 
del af deres ydelser (i Det Forenede 
Kongerige). 
Virkninger svarende til dem, der op­
nås ved at udbetale ydelser til perso­
ner i arbejde med lave indkomster, 
kan ligeledes opnås ved at tildele spe­
cifikke skattefordele til lavindkomst­
grupper (i Finland er der f.eks. blevet 
indført foranstaltninger med henblik 
på at nedbringe den indkomstskat, 
der betales af lavindkomstgrupperne, 
en skattelettelse som aftrappes med 
stigende indkomst). 
-13 
Modernisering af social beskyttelse og tilpasning af systemerne tit forandring 
Overgang til mere 
aktive politikker 
Ændringer i arbejdsløshedsunder-
støttelsessystemerne har generelt 
været ledsaget af foranstaltninger 
med henblik på at øge de arbejdsløses 
ansættelighed og på at hjælpe dem til 
at finde et arbejde, herunder f.eks. 
uddannelse for at forbedre kvalifika­
tionsniveauet i overensstemmelse 
med arbejdsmarkedets krav og råd­
givning om jobsøgning og jobsamta­
leteknikker. En ændring af politikken 
fra passiv indkomststøtte til aktive 
foranstaltninger er imidlertid ikke så 
let, særlig i perioder med høj arbejds­
løshed. På grund af budgetbegræns­
ningerne kræver det en omstrukture­
ring af udgifterne og en reform af 
ydelses- og skattesystemerne at opti­
mere udbyttet af de eksisterende ud­
gifter. Selv om medlemsstaterne på 
topmødet i Essen i slutningen af 1995 
understregede behovet for en æn­
dring af udgifterne fra passive til ak­
tive arbejdsmarkedsforanstaltninger 
og har gentaget dette på Rådets mø­
der siden da, har de politiske intentio­
ner været lang tid om at slå igennem 
i tallene for arbejdsmarkedsudgifter-
ne. Mellem 1990 og 1996 var der kun 
en lille stigning i Unionen som hel­
hed i udgifterne til aktive foranstalt­
ninger i forhold til passive foranstalt-
ninger, idet de aktive 
foranstaltninger først er iværksat ef­
ter arbejdsløsheden stabiliserede sig 
i 1994 (Graf 5). Medlemsstaterne har 
derfor igen i de retningslinjer for be­
skæftigelsen, der blev opnået enig­
hed om på jobtopmødet i Luxem­
bourg, bekræftet deres vilje til at 
gennemføre en sådan ændring. 
I en række medlemsstater har man 
gjort en bevidst indsats for at forbed­
re forbindelsen mellem dagpengeud­
betaling og bestræbelserne på at få de 
arbejdsløse i arbejde. I Danmark blev 
der som anført ovenfor i 1995 indført foranstaltninger med henblik på at 
sikre, at en person, der har været ar­
bejdsløs i to år, enten modtager et 
jobtilbud eller kommer på et uddan­
nelseskursus. Dette ser ud til at have 
været en central faktor i nedbringel­
sen af arbejdsløsheden til under 6% 
ved den seneste opgørelse mod 8% i 
1994. Samtidig har unge under 25 år, 
som har en utilstrækkelig uddannel­
se, ret til undervisning eller uddan­
nelse i mindst 18 måneder, hvis de 
har været arbejdsløse i seks måneder. 
De giver imidlertid afkald på retten 
til arbejdsløshedsdagpenge, hvis de 
tager imod tilbuddet. I Sverige blev 
et nyt program lanceret i 1996 med 
det formål at udarbejde individuelle 
handlingsplaner for jobsøgende, der 
kan tage et år fri til at studere samti­
dig med, at de rent faktisk modtager 
arbejdsløshedsdagpenge. I Det For­
enede Kongerige er et centralt ele­
ment i Jobseeker's Allowance, der 
blev indført i 1996, et krav til de 
arbejdsløse om at indgå en aftale, 
hvori specificeres de skridt, som de 
har til hensigt at tage for at finde 
arbejde, og de tjenester, der kan hjæl­
pe dem hermed. 
Disse programmer eksemplificerer 
den stigende betydning, man tillæg­
ger hjælp til jobsøgning til de ar­
bejdsløse samt adgang til uddannel­
ses- og omskolingskurser. Denne 
betydning blev understreget på job­
topmødet i Luxembourg og er et 
fremtrædende træk i de retningslinjer 
for beskæftigelsen, som medlemssta­
terne har vedtaget, og som bestem­
mer, at: 
- alle unge arbejdsløse skal tilbydes 
en ny start, før de har været ar­
bejdsløse i seks måneder, i form 
af uddannelse, omskoling, er­
hvervspraktik, et job eller en an­
den beskæftigelsesforanstaltning; r arbejdsløse voksne skal tilbydes 
en ny start, før de har været ar­
bejdsløse i tolv måneder, i form af 
en af ovenstående foranstaltnin­
ger eller mere generelt gennem 
individuel erhvervsvejledning. 
Til trods for den anerkendte betyd­
ning af uddannelse er det dog kun et 
lille mindretal af de arbejdsløse i 
Unionen, som på nuværende tids­
punkt er under uddannelse. Et for­
hold som medlemsstaterne ligeledes 
forpligtede sig til at rette op på i ret­
ningslinjerne for beskæftigelsen 
(hvori et specifikt mål er at øge ande­
len under uddannelse til 20%). 
Udvidelse af jobskabel-
sesordningerne 
I flere medlemsstater drøftes jobska-
belsesordningerne. Enhver vurde­
ring af disse ordningers omkost­
ningseffektivitet må dog tage højde 
ikke blot for de gennemførte foran­
staltningers direkte virkninger, men 
også for deres substitutionsvirkn»"-
ger (arbejdsgiverne afskediger ..,-
bejdstagere og ansætter i stedet ar­
bejdstagere med tilskud) og 
dødvægtsomkostninger (arbejdsta­
gerne ansætter arbejdstagere med til­
skud, som de alligevel ville have an­
sat). 
I en række medlemsstater er jobska­
belsen blevet tilskyndet gennem se­
lektive nedsættelser af de bidrag til 
sociale sikringsordninger, der op­
kræves af arbejdsgiverne, såvel som 
gennem direkte støtte. I Belgien 
modtager arbejdsgivere, der skaber 
arbejdspladser for unge og langtids­
ledige i socialt nyttige aktiviteter 
('Smets jobs'), både en stor støtte i 
tre år og fuld fritagelse for at betale 
bidrag til de sociale sikringsordnin­
ger for disse. I Det Forenede Konge­
rige fritages arbejdsgivere, som an-
- 14-
Modernisering af social beskyttelse og tilpasning af systemerne til forandring 
sætter en person, der har været ar­
bejdsløs i 2 år eller mere, for bidrag 
til sociale sikringsordninger i et år, 
mens ansættelse af langtidsledige i 
Frankrig støttes både direkte og gen­
nem nedsættelse af bidragene. Den 
nye franske regering kanaliserer end­
videre ressourcer, der i øjeblikket går 
til mange former for jobstøtte, over i 
planer om oprettelse af 7(X) (XX) ar­
bejdspladser for unge til mindsteløn­
nen. 
Mere generelt erkendte medlemssta­
terne på jobtopmødet i Luxembourg 
den potentielle betydning af jobska­
belse på lokalt plan i den sociale sek­
tor og af nye aktiviteter, hvor beho­
vene ikke opfyldes af markedet 
(f.eks. i miljøsektoren). I retningslin­
jerne for beskæftigelsen blev de eni­
ge om at undersøge muligheden for 
at gennemføre foranstaltninger med 
henblik på at udnytte disse mulighe­
der og med henblik på at identificere 
og, hvor det er muligt, at fjerne hin­
dringerne for udvikling heraf. 
Nedbringelse af 
afhængigheden og 
af social udstødelse 
I alle medlemsstater er social bistand 
tilgængelig for dem, der af den ene 
eller den anden årsag er ude af stand 
til at arbejde, selvom et minimum-
sindkomstniveau ikke er universelt 
tilgængeligt i nogle lande i den syd­
lige del af Unionen. I Italien gennem­
føres der politiske drøftelser om, 
hvorvidt der skal indføres en national 
(i stedet for regional) trangsbestemt 
ordning for minimumsindkomst, idet 
udbetalingerne relateres til familiens 
størrelse som anbefalet i Onofri-rap-
porten. I Portugal blev der i 1997 
indført en mindsteindkomstgaranti, 
der ikke blot indebærer udbetaling af 
indkomststøtte, men også foranstalt­
ninger til at bistå modtagerne med at blive integreret i samfundet. Dette er 
en reaktion på de erfaringer, der er 
indhøstet i forbindelse med længere­
varende ordninger andre steder, hvor 
sociale overførsler i sig selv ikke har 
været tilstrækkelige til at overvinde 
problemet med forarmelse og social 
udstødelse. 
Faktisk er der i hele Unionen en ten­
dens til at beskæftige sig med de un­
derliggende årsager til fattigdom og 
social udstødelse og til at undgå, at 
indkomststøttesystemerne kommer 
til til at grundlægge et permanent skel 
i samfundet mellem dem, der bidra­
ger til dets velfærd og dem, der ikke 
gør. Formålet er navnlig at hjælpe 
dem, der er afhængige, til at blive 
mere selvhjulpne ved at give dem 
mulighed for at finde et job, hvilket 
indebærer at der gives øget adgang 
ikke blot til uddannelse og jobrådgiv­
ning, men også til boliger og til pas­
sende sygepleje og relevante sociale 
tjenesteydelser såsom børnepas-
ningsfaciliteter. 
I Danmark vil alle, der modtager bi­
standshjælp, fra 1998 få mulighed for 
at vende tilbage til uddannelsessyste­
met eller for at fortsætte med en ar­
bejdsmarkedsuddannelse. I Tysk­
land er der blevet gjort en aktiv 
indsats for at få personer på social 
bistand ind i aktive arbejdsmarkeds-
programmer, mens den nye regering 
i Det Forenede Kongerige har annon­
ceret et "welfare to work" program, 
der sigter på at nedbringe antallet af 
personer, der er afhængige af sociale 
ydelser. Dette program fokuserer 
navnlig på unge, langtidsledige, han­
dicappede og enlige forældre. Fra ok­
tober 1998 vil alle enlige forældre, 
der ønsker at arbejde, få adgang til 
personlig rådgivning fra arbejdsfor­
midlingerne samt til hjælp med bør­
nepasning. Samtidig vil supplerende 
ydelser til enlige forældre dog blive 
fjernet for nye ansøgere, og den sam­me ydelse vil blive udbetalt til alle 
med børn. I Nederlandene er der i 
lighed hermed blevet indført strenge­
re procedurer for ansøgning om soci­
al bistand, idet modtagerne aktivt 
skal søge arbejde, og de skal accep­
tere ethvert passende jobtilbud, de 
modtager, undtagen hvis de er enlige 
forældre med et barn under 5 år. I 
Luxembourg kræves det, at støtte­
modtagerne skal have udtømt alle 
andre muligheder for at forbedre de­
res situation, og de skal være aktivt 
arbejdssøgende, medmindre de er 50 
år eller derover eller invalide. 
Hjælp til handicappede 
I hele Unionen er der blevet gjort 
forsøg på at nedbringe antallet af per­
soner, der modtager invalidepension, 
ved at indføre strengere vurderinger 
af arbejdsudygtigheden. I Det For­
enede Kongerige er der blevet indført 
en strengere lægeundersøgelse, der 
efter 28 ugers støtte skal fastslå en 
persons egnethed til at udføre en eller 
anden form for arbejde, selv om det 
ikke er personens tidligere arbejde. 
Denne ordning svarer i det store hele 
til ordningen i Tyskland, hvor retten 
til ydelser er afhængig af, at en per­
son er helt ude af stand til at arbejde. 
I Nederlandene er det finansielle an­
svar for invalideydelserne blevet 
flyttet til arbejdsgiverne, hvis bidrag 
nu differentieres — delvist — i hen­
hold til det antal af deres arbejdstage­
re, der anmoder om invalideydelser. 
En foranstaltning, der giver et incita­
ment til både at forbedre arbejdsmil­
jøet og til at beholde handicappede på 
arbejdspladsen. Dette er blevet kom­
bineret med en større indsats for at 
hjælpe invalide, der er i stand til og 
som ønsker at arbejde, med at finde 
job gennem aktive beskæftigelses­
programmer. Også i Østrig og Fin­
land er vægten i politikkerne blevet 
flyttet fra indkomststøtte til rehabili-
15 
Modernisering af social beskyttelse og tilpasning af systemerne til forandring 
tering, idet retten til ydelser skal gen­
vurderes jævnligt. 
Incitamenter for handicappede til at 
søge arbejde og bistand hertil har ge­
nerelt været ledsaget af lovgivning 
for at forhindre forskelsbehandling af 
dem på arbejdsmarkedet og i deres 
adgang til varer, tjenester og facilite­
ter af forskellig art samt ved at mu­
liggøre foranstaltninger, særlig på ar-
bejdspladsen, til fjernelse af 
hindringerne for, at de kan komme i 
arbejde — i 1993 vedtog samtlige 
medlemsstater FN's Standard Rules 
of Equality of Opportunity for Disa­
bled People. Sådanne foranstaltnin­
ger vil dog samtidig med, at de for­
bedrer de lige muligheder, kun 
resultere i yderligere konkurrence på 
arbejdsmarkedet, hvor handicappede 
altid vil stå dårligere, medmindre der 
samtidig sker en tilstrækkelig vækst 
i beskæftigelsen. 
Bestræbelser på at 
vende tendensen til 
tidlig tilbagetrækning 
Den strammere holdning til invalide­
pensioner, der i mange tilfælde er 
blevet udbetalt til personer over 50, 
som mistede deres arbejde, er en del 
Mænd i aldersgruppen 55-64 år udenfor 
arbejdsstyrken, 1986 og 1996 
% af denne aldersgruppe 
• 1986 
• 1996 
IRL UK DK QR af den ændrede politik vedrørende 
ældre arbejdstagere, der går ud på at 
tilskynde dem til at forblive i beskæf­
tigelse frem for at trække sig tidligt 
tilbage (undtagen inden for landbru­
get, hvor der stadig tilskyndes til før­
tidspensionering i henhold til forord­
ning 2079/92), og en reaktion på det 
faktum, at næsten halvdelen af mæn­
dene i aldersgruppen 55 til 64 ikke 
længere var økonomisk aktive (Graf 
6). På grund af jobmangel er der dog 
fortsat en uhåndterlig konflikt mel­
lem forsøget på at forøge antallet af 
ældre i arbejde og forsøget på at ned­
bringe arbejdsløsheden (selv om 
denne konflikt forsvinder, når poli­
tikken i mere tilfredsstillende grad 
fokuserer på beskæftigelsen frem for 
på arbejdsløshedsprocenten, som det 
er tilfældet i retningslinjerne for be­
skæftigelsen). 
Udover ovennævnte eksempler skal 
personer i Sverige, der anmoder om 
førtidspensionering, nu bevise, at de er 
ude af stand til at arbejde, således at 
udbetalingerne i praksis gøres til inva­
lideydelser samtidig med, at grundsat­
sen er blevet nedsat. Kriterierne for 
støtteberettigelse er ligeledes blevet 
strammet og pensionen effektivt ned­
sat i Tyskland og Østrig, i Østrig kom­
bineret med en forlængelse af den 
periode, i hvil­
ken der skal være 
betalt bidrag, fra 
35årtil3772år.I 
Belgien øges det 
antal år, i hvilket 
der skal være be­
talt bidrag, fra 
1997 gradvist fra 
20 til 35, mens 
bidragene til før-
tidspensionordn 
ingen er blevet 
øget. I Spanien 
sanktioneres fri­
villig pensione­
ring før 65 år nu, mens de pensioner, der i Grækenland 
udbetales til førtidspensionerede lige­
ledes er blevet nedsat. 
I Østrig har en bonus-malus ordning 
endvidere givet yderligere tilskyndelse 
til beskæftigelse af ældre arbejdstage­
re, idet bidragene til sociale sikrings­
ordninger for arbejdsgivere, der 
ansætter dem, nedsættes, mens ar­
bejdsgivere, der afskediger dem, på­
lægges sanktioner. 
Tilskyndelse til 
delpensionering 
En metode til at mindske konflikten 
mellem beskæftigelse af ældre ar­
bejdstagere og nedbringelse af ar­
bejdsløsheden er at tilskynde ar­
bejdstagerne til at gå fra 
fuldtidsbeskæftigelse til deltidsbe­
skæftigelse, når de nærmer sig pen­
sionsalderen. Dette kan endvidere 
lette overgangen for de pågældende 
samtidig med, at der drages fordel af 
deres erfaringer og knowhow i læn­
gere tid. Delpensioner er med r 
blik herpå blevet indført i en rækjce 
medlemsstater i de senere år. Andre 
steder findes der imidlertid hindrin­
ger for ældre arbejdstagere, der øn­
sker at arbejde på deltid (i Det For­
enede Kongerige f.eks. kan de ikke 
fortsætte med at arbejde for den sam­
me arbejdsgiver, hvis de modtager en 
arbejdsmarkedspension). 
I Østrig har der eksisteret en delpen­
sionsordning siden 1993, således at 
arbejdstagerne kan nedsætte arbejds­
tiden og modtage en del af den pen­
sion, der normalt udbetales, selv om 
kun få arbejdstagere har valgt denne 
løsning, tilsyneladende fordi egentlig 
førtidspensionering er mere attraktiv. 
I Finland har en lignende ordning 
eksisteret siden slutningen af 
1980'erne, men igen har antallet af 
personer, der har benyttet sig af den, 
16 
Modernisering af social beskyttelse og tilpasning af systemerne til forandring 
været lille. I Tyskland er muligheden 
for delvis pensionering blevet indført 
for nylig for personer på 55 år og 
derover samtidig med, at deres ret til 
fuld førtidig pensionering er blev be­
grænset. Muligheden for at kombine­
re en delpension med en delløn findes 
ligeledes i Luxembourg, skønt rela­
tivt få mennesker indtil nu har benyt­
tet sig af muligheden. Ordningen har 
haft større succes i Frankrig, hvor 
delpensionering siden 1993 er blevel 
anset for at være en løsning på pro­
blemet med (fuldstændig) førtidig 
pensionering, og hvor antallet af per­
soner, der har valgt den sidste løs­
ning, er faldet, mens antallet af per­
soner, der er fortsat med at arbejde på 
deltid, er vokset (til 27 000 i 1995). 
Tilpasning til 
befolkningens 
aldring 
Reformering af pensionssyste-
merne, med henblik på at klare 
udgifterne ved den forestående stig­
ning i antallet af personer i pensions­
alderen — eller mere nøjagtigt den 
deraf følgende indkomstomfordeling 
— er blevet et centralt politisk mål i 
alle lande. (Pensionsreformerne i Ita­
lien, Sverige og Frankrig er nærmere 
beskrevet i Social beskyttelse i Euro­
pa, 1995, Kapitel 2, mens en generel 
økonomisk analyse af pensionsrefor­
mer og velfærdsstatens fremtid for 
nylig blev offentliggjort i European 
Economy, Reports and Studies, 
Al 1991). En fælles løsning har været 
at hæve den officielle pensionsalder 
for kvinder, så den svarer til mænde­
nes, både af hensyn til omkostninger­
ne og af hensyn til ligestilling — 
således som det er foregået i Tysk­
land, Grækenland, Portugal, Det For­
enede Kongerige og for nylig i Bel­
gien og Østrig. I alle disse lande 
fastsættes den officielle pensionsal­der som de fleste andre steder i Unio­
nen til 65. Dette kombineres imidler­
tid med en øget vægt på de pensione­
rede personers bidragsstatus, så den 
udbetalte pension hænger nøjere 
sammen med de indbetalinger, der er 
foretaget i løbet af en persons ar­
bejdskarriere, hvorved systemets for-
sikringsaspekt styrkes. 
Derudover er den faktiske pension, 
der udbetales i forhold til tidligere 
indtjening, blevet nedsat i en række 
lande gennem en ændring af bereg­
ningsformlen. I Frankrig, Portugal, 
Østrig og Finland er det antal års 
indtjening, som pensionen baseres 
på, blevet sat op, mens reguleringen 
af pensionen i forhold til inflationen 
er blevet gjort mindre favorabel, hvil­
ket også er sket i Spanien, Tyskland 
(gennem en ændring af grundlaget 
fra brutto- til nettoindtjening) og 
Sverige (hvor pensionerne ikke læn­
gere pristalsreguleres fuldt ud, så 
længe budgetunderskuddet er særligt 
stort). 
I andre lande er pensionernes værdi 
blevet reduceret mere direkte. I Græ­
kenland er satsen for den supplerende 
pension i forhold til indtjeningen ble­
vet nedsat, og der er blevet fastsat et 
loft for, hvor meget der maksimalt 
kan udbetales, hvilket har resulteret i 
en stigning i antallet af pensionister, 
der modtager en meget lav indkomst, 
og i 1996 gav anledning til indførel­
sen af en trangsbestemt ydelse. En 
lignende ydelse er også for nylig ble­
vet indført i Spanien, hvor det antal 
år, der kræves for, at der kan opnås 
fuld pension, er blevet sat op, og den 
koefficient, der finder anvendelse på 
indtjeningen, er blevet nedsat. I 
Tyskland indfører den nye pensions­
reform, der får virkning fra 1999, en 
"demografisk faktor" i pensions-
formlen for at tage højde for pensio­
nisternes stigende forventede levetid 
og for at sænke standardpensionen (Eckrente) fra 70% af den tidligere 
indtjening til 64% inden år 2030, og 
derudover hæves pensionsalderen. 
Indtil videre har der ikke været nogen 
generel tendens til at overgå fra lø­
bende finansiering til fondsbaserede 
(præmiereserve) ordninger (dvs fra at 
bruge pensionsbidragene til at betale 
de nuværende pensionsudgifter til at 
lade dem dække de fremtidige for­
pligtelser), selv om der dog er sket en 
omfattende stigning i antallet af ar­
bejdsmarkedspensioner og private 
pensioner, der kan supplere grund­
pensionerne og lette staten for en del 
af den fremtidige finansieringsfor-
pligtelse. Som det blev understreget 
i en nyere grønbog fra Kommissio­
nen om Supplerende pensioner i det 
indre marked, (KOM(97) 283), kræ­
ver væksten i sådanne supplerende 
ordninger passende fællesskabsram­
mer. Det fremgår endvidere af grøn­
bogen, at opretholdelse af den løben­
de finansiering kræver en yderligere 
reform af pensionssystemerne. Selv 
om en vending af tendensen til førti­
dig tilbagetrækning kan lette fi-
nansieringsproblemerne, er det 
usandsynligt, at de vil blive fuldstæn­
digt løst. I denne henseende kan det 
bemærkes, at der sker en ændring hen 
imod bidagsdefinerede systemer, 
hvor de bidrag, der betales i løbet af 
en persons arbejdskarriere, bestem­
mer den udbetalte pensions størrelse, 
hvilket medfører at en del af forskel­
len mellem de løbende finansierede 
og de fondsbaserede systemer fjer­
nes. 
De eneste to lande i Unionen, hvor 
finansierede pensionssystemer spil­
ler en væsentlig rolle er Nederlande­
ne og Det Forenede Kongerige. Sær­
lig i Det Forenede Kongerige, hvor 
det statslige grundbeløb er lavere end 
i de fleste andre medlemsstater, har 
to tredjedele af pensionisterne en ar­
bejdsmarkedspension eller en privat 
-17-
Modernisering af social beskyttelse og tilpasning af systemerne til forandring 
pension. Staten koncentrerer sig om 
at tage sig al de mindre velstillede, 
idet forvaltningen af pensionsfonde­
ne hovedsageligt overlades til private 
forsikringsselskaber. I den senere tid 
er der fra politisk hold især blevet 
fokuseret på en styrkelse af bestem­
melserne for disse fonde for at fore­
bygge misbrug og vildledende salg af 
private ordninger. 
Hvorvidt en fuldt, fondsbaseret fi-
nansieringsmåde er bedre egnet til at 
overvinde det overførselsproblem, 
der ligger i den demografiske ten­
dens, er fortsat uklart. Uanset hvilken 
metode, der anvendes, afhænger den 
lethed, hvormed overførsel af ind­
komst fra dem, der er i arbejde, til 
dem, der er på pension, kan sikres i 
vid udstrækning af den indkomst, der 
står til rådighed til fordeling, og der­
med af den økonomiske vækst i den 
mellemliggende periode. 
Begrænsning af 
udgifterne til 
sundhedsvæsenet 
Befolkningens aldring og presset på 
de offentlige udgifter har ligeledes 
bevirket, at der fra politisk hold foku­
seres på sundhedsvæsenet, idet kra­
vene til dette under alle omstændig­
heder har tendens til al vokse hastigt, 
når reallønnen stiger, og den medi­
cinske knowhow bliver bedre. Den 
generelle reaktion i medlemsstaterne 
har været at begrænse udgifterne di­
rekte, hvor ydelserne administreres 
af staten, eller ved at lægge loft over 
væksten i udgifterne, hvor disse be­
stemmes af sygeforsikringsordnin­
ger. Mens dette generelt har kunnet 
holde udgifterne i forhold til BNP 
nede, har det givet anledning til andre 
politiske overvejelser — særlig, 
hvordan udgifterne bedst fordeles, så 
de opfylder de behov, som samfundet 
som helhed har, og hvordan man sik­rer, at de tilgængelige ressourcer an­
vendes effektivt. 
Derudover har det rejst mere grund­
læggende spørgsmål omkring forhol­
det mellem den offentlige og den pri­
vate sundhedssektor, om hvorvidt 
den offentlige sundhedssektor bør 
begrænses til grundlæggende pleje 
— og i givet fald, hvordan denne 
defineres — og om indvirkningerne 
heraf på det generelle plejemønster i 
forhold til behovet (og muligheder 
for en glidning fra grundlæggende til 
mere kosmetisk behandling). Det har 
ligeledes givet anledning til spørgs­
mål om det berettigede i at begrænse 
væksten i ydelserne (og arbejdsplad­
serne) til under det niveau, som be­
folkningen synes villig til at betale, 
og dermed om, hvorvidt man kan 
stole på, at forbrugerne træffer ratio­
nelle valg på et område, der er af så 
stor betydning, men hvorom der i høj 
grad mangler information. 
I de fleste medlemsstater har der væ­
ret tendens til, at man har forsøgt at 
udnytte markedsfordelene samtidig 
med, at man bevarer kontrollen over 
udbuddet. Befolkningen er navnlig 
blevet tilskyndet til at forbruge min­
dre og til at vælge mere rationelt ved, 
at den er blevet gjort opmærksom på 
omkostningerne. Dette er sket gen­
nem indføreise og udvidelse af bru­
gerbetaling — evt. delvis betaling — 
for medicin og visse former for be­
handling. I Tyskland f.eks. er betalin­
gerne blev øget betydeligt for at und­
gå stigninger i bidragene til de 
sociale sikringsordninger, og de er 
specifikt blevet knyttet sammen med 
sidstnævnte i et forsøg på at overtale 
forsikringsfondene til at holde deres 
bidrag nede, øge effektiviteten og 
forhandle mere effektivt med servi­
ceudbyderne (praktiserende læger og 
hospitaler) om betingelserne. En sådan politiks succes og succes'­
en med indførelse af markedsmeka­
nismer eller pseudomarkedsmeka-
nismer afhænger til dels af, at der er 
en effektiv konkurrence mellem for­
sikringsfondene i Tyskland, eller 
mellem behandlerne i lande med na­
tionale sundhedssystemer, og at for­
brugerne kan vælge mellem dem, el­
lers kan priserne ikke tjene deres 
tilsigtede formål. Det er ligeledes øn-
skebgt, at der er konkurrence mellem 
tjenesteudbydere for at øge købernes 
forhandlingsstyrke og for at fremme 
en øget effektivitet. I praksis synes 
der at være naturlige begrænsninger 
i konkurrencen på begge områder på 
grund af udbuddets lokale karakter 
og stordriftsfordele, der ofte styrkes 
af myndighederne for f.eks. at undgå 
lukning af lokale behandlingscentre. 
I overensstemmelse hermed har for­
søg på at indføre markedsmekanis­
mer ikke generelt ført til den forven-
tede større effektivitet, og 
regeringerne i Unionen har været til­
bageholdende med at opgive kontrol­
len med udgifterne og overlade den­
ne til markedskræfterne. I lande, r 
der er gjort forsøg herpå, ser der 
imidlertid ud til at være opnået nogen 
gevinst, uden at det har medført en 
mærkbar forringelse af servicen. 
Denne gevinst er opnået gennem en 
lydeligere opdeling mellem købere 
og tjenesteudbydere, ved den større 
vægt, der i beslutningstagningen 
lægges på omkostaingerne samt gen­
nem indsamling og formidling af 
mere information om omkostninger­
ne og udarbejdelsen af mere detalje­
rede kontrakter om leveringen af tje­
nester. 
I Det Forenede Kongerige f.eks. viser 
indikatorerne en mindre stigning i 
produktiviteten, siden reformerne 
blev indført i 1991.1 Italien og Spa­
nien ser adskillelsen af købere og 
leverandører, og i Italien uddelege­
re 
Modernisering af social beskyttelse og tilpasning af systemerne til forandring 
ringen af det finansielle såvel som det 
organisatoriske ansvar til regionerne, 
ud til at have medført forbedringer i 
administrationen og klarere kontrak­
tuelle ordninger mellem de to parter. 
I Nederlandene har indførelsen for 
nylig af et system med per capita 
betalinger til forsikringsfonde base­
ret på en forudgående vurdering af de 
udgifter, der er forbundet med deres 
medlemsstruktur i stedet for et sy­
stem, hvor omkostningerne rent fak­
tisk blev dækket efterfølgende, ført til 
konkurrence på gebyrer og et pres for 
at begrænse omkostningerne, og det 
kan kombineret med en delvis fjer­
nelse af kontrollen føre til øget kon­
kurrence mellem tjenesteudbydere 
og effektivitetsforbedringer på områ­
det. 
Samtidig har man i Nederlandene ta­
get det nyskabende skridt at begræn­
se det offentlige sundhedssystem til 
levering af "helbredende grundlæg­
gende sundhedspleje" (samt lang-
tidspleje) og at overlade andre former 
for behandling ("bekvemmeligheds-
behandling") til den private sektor og 
individuelle ordninger. Kriterierne 
for definering af sidstnævnte — at 
den ikke skal være lægeindikeret, og 
at den skal være overkommelig — 
har imidlertid ført til problemer med 
den praktiske anvendelse (ikke 
mindst på grund af de anvendte kri­
teriers uundgåeligt subjektive karak­
ter), og indtil videre er det kun meget 
få tjenesteydelser, der ikke ydes i den 
offentlige sektor. 
Langvarige omsorgs-
og plejeforanstaltninger 
Det skønnes, at 10% af Unionens 
befolkning på 75 år eller derover har 
behov for fuldtidspleje, mens yderli­
gere 25% har behov for pleje noget 
af tiden. Den nuværende høje stig­
ning i denne aldersgruppe medfører, at der i medlemsstaterne i stigende 
omfang lægges vægt på, hvordan dis­
se voksende behov skal opfyldes — 
om det skal ske via det sociale be­
skyttelsessystem, og i givet fald gen­
nem overførsler eller direkte levering 
af ydelser, idet begge metoder inde­
bærer skattestigninger og/eller øgede 
bidrag til sociale sikringsordninger, 
eller gennem private ordninger, der 
indebærer accept af, at enkeltperso­
ner pålægges ulige byrder afhængigt 
af, om de tegner en privat forsikring 
eller ej. 
Debatten er til dels opstået, fordi der 
i 1995 blev indført en ny social sik­
ringsordning for langtidspleje (Pfle-
geversicherung) i Tyskland, som fi­
nansieres via bidrag til sociale 
sikringsordninger (kompenseret med 
tabet af en feriedag), og som udbeta­
les både til dem, der passes i hjem­
met, og dem, der modtager pleje på 
plejehjem. Ydelser til plejere er af 
ældre dato i Det Forenede Kongerige 
og Irland, skønt de i Det Forenede 
Kongerige udbetales som et relativt 
lavt standardbeløb og kun tilkendes 
til dem, der stort set yder pleje på fuld 
tid, og j Irland er de trangsbestemte. 
I Østrig er der siden 1993 blevet ud­
betalt plejeydelser (Bundespflege-
geld), der administreres af regioner­
ne, men finansieres over den 
almindelige skat, til personer, der har 
behov for mindst 50 timers pleje om 
måneden, idet satserne varierer i hen­
hold til den pleje, der fra lægehold 
anses for at være nødvendig. 
De personer, der modtager ydelser i 
Østrig, kan frit bestemme, hvordan 
de skal bruges (de fleste går til ufor­
mel pleje i familien). Voksende ar­
bejdsløshed har imidlertid ført til 
krav om, at udbetalingerne knyttes 
sammen med beskæftigelsesmålsæt­
ningerne og anvendes direkte til at 
skabe efterspørgsel efter formelle so­
ciale ydelser. Dette er i hovedtræk den løsning, man har valgt i de nor­
diske lande, hvor der stort set ikke 
skelnes mellem sygepleje og sociale 
ydelser, idet begge former er frit til­
gængelige for alle, og hvor disse i 
forhold til befolkningen i den ar­
bejdsdygtige alder, tegner sig for væ­
sentlig flere jobs end i resten af Eu­
ropa (over dobbelt så mange i 
Danmark og Sverige). Alligevel har 
budgetbegrænsninger ført til ned­
skæringer i udgifterne og voksende 
bekymring omkring udgifterne til op­
retholdelse af omfattende sociale tje­
nesteydelser. 
I Luxembourg blev der i 1996 offent­
liggjort et lovforslag om indførelse af 
en obligatorisk "afhængighedsfor-
sikring", som skal dække den bi­
stand, som personer, der ikke er i 
stand til at klare sig selv, har behov 
for. Finansieringen heraf fordeles li­
geligt mellem bidrag til sociale sik­
ringsordninger og den almindelige 
beskatning. 
Målretning af udgifterne 
Den nuværende socialbeskyttelses-
politik har to mål, nemlig at begrænse 
udgifterne og at nedbringe afhængig­
heden, hvilket til dels nås gennem en 
effektivisering af udgifterne gennem 
indtagelse af en mere aktiv holdning 
og målretning af ressourcerne mod 
dem, der har størst behov herfor. I de 
sydlige medlemsstater kombineres 
dette med en indsats for at rette op på 
huller i beskyttelsen og for at fordele 
støtten mere ligeligt. I de nordlige 
medlemsstater er debatten koncen­
treret omkring omfanget af den so­
ciale beskyttelse. Mens der er enig­
hed om at opretholde en social 
beskyttelse af universel karakter, der 
er tilgængelig for alle, udelukker det­
te ikke en vis overførsel af ansvar fra 
staten til den enkelte eller til den pri­
vate sektor på visse områder. 
-19-
Modernisering af social beskyttelse og tilpasning af systemerne til forandring 
Privatisering i den forstand, at den 
private, prol itskabende sektor ind­
drages i leveringen af social beskyt­
telse, er imidlertid ikke særlig udvik­
let i de fleste lande, og der er ingen 
tegn på, at der vil ske en stigning af 
betydning i en overskuelig fremtid, 
undtagen i sektoren for supplerende 
pensioner. Alligevel er der tegn på, at 
udgifterne i højere grad koncentreres 
omkring dem, der har behov for dem 
både gennem en nedsættelse af ydel­
serne til dem, der har en relativt høj 
indkomst, ved at fastsætte et loft over 
det beløb, der kan udbetales, eller 
gennem beskatning og/eller opkræv­
ning af bidrag til sociale sikringsord­
ninger af ydelserne og gennem en 
mere udbredt anvendelse af trangs-
bestemmelse. Førstnævnte metode 
tjener ikke blot til at omfordele net­
toindtægterne fra overførslerne fra de 
mere velstående til dem længere nede 
ad indkomstskalaen, men også til at 
fordele finansieringsomkostningerne 
mere bredt, hvilket bliver et stadigt 
mere berettiget mål på grund af stig­
ningen i mange pensionisters vel­
stand. arbejdsløshed og den høje langtidsle­
dighed), 50% i Det Forenede Konge­
rige, 40% i Nederlandene og om­
kring 25% i Spanien og Portugal. 
Selv om udgifter til ydelser på grund­
lag af en trangsbestemmelse generelt 
er blevet mere udbredt i hele Unionen 
(bortset fra i Nederlandene), tegnede 
de sig stadig kun for 11 % af de sam­
lede udgifter i 1995 mod 10% i 1990, 
og kun i Irland (hvor de lå på 34% af 
de samlede udgifter), Det Forenede 
Kongerige (23%) og Spanien 
(13'/2%) lå de over 10%. Endvidere 
skyldes en stor del af stigningen æn­
dringer i de til grundliggende om­
stændigheder — i stigningen i lang­
tidsledigheden f.eks. og i antallet af 
personer, der ikke var berettigede til 
sociale sikringsydelser—frem for en 
ændring i politikken som sådan. Med 
hensyn til arbejdsløshedsydelse var 
næsten 75% af overførslerne i Irland 
trangsbestemte i 1995 (hvilket af­
spejler den høje ungdoms­
bo 

ISSN 0254-1459 
KOM(98) 243 endelig udg. 
DOKUMENTER 
DA 05 06 17 
Katalognummer : CB-CO-98-264-DA-C 
ISBN 92-78-35261-6 
Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer 
L-2985 Luxembourg 
-ÎA-