Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fjernsalg af finansielle tjenesteydelser og om ændring af Rådets direktiv 90/619/EØF og af direktiv 97/7/EF og direktiv 98/27/EF"

(1999/C 169/15)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 18. december 1998 under henvisning til EF-traktatens artikel 100 A at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug, som udpegede Manuel Ataíde Ferreira til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 15. april 1999.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 363. plenarforsamling af 28.-29. april 1999, mødet den 29. april 1999, følgende udtalelse med 78 stemmer for, 47 imod og 9 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Kommissionen har længe følt, at der er et behov for at få fjernsalg af finansielle tjenesteydelser reguleret på EU-plan. Ikke blot Kommissionen, men også Europa-Parlamentet og ØSU selv har omtalt spørgsmålet i forbindelse med forskellige initiativer, men omstændighederne gjorde, at finansielle tjenesteydelser ikke blev medtaget i direktiv 97/7/EF af 20. maj 1997 om fjernsalg generelt(1).

1.2. ØSU var et af de organer, der gik mest ind for udarbejdelse af fællesskabsregler på dette område, og det har på en måde havde været banebrydende for et sådant initiativ.

1.2.1. I sin udtalelse om forbrugerne og det indre marked af 26. september 1991(2) gjorde ØSU således opmærksom på de vanskeligheder, der rejser sig for forbrugere, som ønsker at foretage grænseoverskridende banktransaktioner(3).

1.2.2. I tillægsudtalelsen om samme emne(4) erkendte ØSU, at det var vigtigt at have fælles regler for at beskytte forbrugerne på dette område, og bifaldt således det foreslåede direktiv om aftaler vedrørende fjernsalg, som omfattede finansielle tjenesteydelser.

1.2.3. Senere, i sin udtalelse om Kommissionens grønbog om finansielle tjenesteydelser(5), kritiserede ØSU, at grønbogen begrænsede sig til fjernsalg, men understregede på dette punkt, at der bør "indføres nogle bestemmelser svarende til bestemmelserne i det horisontale direktiv om fjernsalg", omend tilpasset finansielle tjenesteydelsers særlige beskaffenhed og med passende hensyntagen til de nye aspekter af salg af finansielle tjenesteydelser via informationsteknologi eller TV, "især hvis der er tale om uautoriserede kreditformidlere".

1.3. Der er andre faktorer, som gør vedtagelsen af EU-foranstaltninger på dette område meget hastende. Euroen er indført som fælles mønt i EU; vi oplever en blomstrende udvikling i de teknologiske mekanismer og instrumenter, der kendertegner informationssamfundet; vi lever allerede i en mere og mere globaliseret økonomi, hvor nationale grænser, både inden for og uden for EU, får stadig mindre betydning.

1.4. Alle disse omstændigheder ligger bag et større ønske og behov for at ty til fjernsalg, hvor de involverede parter i grænseoverskridende transaktioner, selv i relationer mellem forbrugere og udbydere, ikke mødes "ansigt til ansigt". Og sektoren for finansielle tjenesteydelser, som udgør grundlaget og krumtappen for sådanne transaktioner, er allerede og vil helt sikkert - i lyset af de ovennævnte faktorer - vedblive med at være et område, hvor efterspørgsel, udbud, forhandling og indgåelse af handler i stigende omfang vil foregå, uden at aftaleparterne er fysisk til stede, og sågar uden at der finder nogen fysisk transaktion sted.

1.5. Forslagets erklærede mål er en fuldstændig harmonisering af reglerne for fjernsalg af finansielle tjenesteydelser til forbrugerne.

1.6. Finansielle tjenesteydelsers særlige beskaffenhed og immaterielle karakter, kombineret med deres velkendte kompleksitet og betydning for forbrugerne, berettiger ikke kun særlige bestemmelser, som bør være mere end en kalkering af de generelle bestemmelser for fjernsalg, men ligeledes et højt beskyttelsesniveau for forbrugerne på de områder, der skal harmoniseres.

1.7. Idet der tages hensyn til finansielle tjenesteydelsers egenart og de specifikke markedsføringsmetoder i forbindelse med fjernsalg, opstilles en række målsætninger for forslaget, som kort kan beskrives som følger:

1.7.1. Forbrugeren skal have mulighed for:

a) at gennemgå aftalen, før han giver sit samtykke hertil,

b) at sammenligne tilbuddene, før han træffer sit valg,

c) at fortryde i tilfælde af at han har indgået aftalen uden at have fået kendskab til aftalevilkårene, eller i tilfælde af, at leverandøren ikke loyalt har respekteret hans ret til betænkningstid.

1.7.2. Leverandøren skal have mulighed for:

a) uden hindringer at kunne markedsføre sine varer og/eller tjenesteydelser ved anvendelse af en fjernsalgsmetode,

b) fuldt ud at kunne udnytte det indre markeds åbne grænser og de nye teknologier,

c) at kunne indgå aftaler med forbrugerne vedrørende fjernsalg.

1.8. I dette øjemed opstiller direktivforslaget følgende vejledende principper:

a) forbrugeren må være bekendt med vilkårene i aftalen, før han underskriver den,

b) der må være en betænkningstid, for at forbrugeren kan gennemgå aftalen og eventuelt sammenligne det modtagne tilbud med andre,

c) forbrugeren skal have mulighed for at fortryde inden for en rimelig frist, hvis de to ovennævnte bestemmelser ikke overholdes,

d) forbrugeren har krav på at blive klart informeret om ovennævnte rettigheder,

e) uanmodede henvendelser og købetvang i forbindelse med finansielle tjenesteydelser er ikke tilladt uden forbrugerens udtrykkelige samtykke,

f) alle disse rettigheder er ufravigelige, og der indføres hårde sanktioner i tilfælde af overtrædelser,

g) der indføres egnede og effektive søgsmåls- og klagemuligheder til bilæggelse af konflikter, især inden for rammerne af direktiv 98/27/EF af 19.05.1998 (forbudskendelser),

h) omvendt bevisbyrde til fordel for forbrugeren, dvs. det påhviler leverandøren at godtgøre, at han har opfyldt sin pligt til at informere forbrugeren, at forbrugeren har haft et frit valg og har givet sit samtykke til aftalens indgåelse og til dens fuldbyrdelse.

2. Generelle bemærkninger

2.1. ØSU mener, at det er nødvendigt med foranstaltninger til harmonisering af fjernsalg af finansielle tjenesteydelser, og glæder sig over, at Kommissionen omsider har taget initiativ til at fremlægge nærværende forslag til direktiv (KOM(1998) 468 endelig udg. af 14.10.1998).

2.2. ØSU erkender, at direktivets omsætning i national lovgivning kan give nogle problemer i forbindelse med tilpasningen af de berørte finansieringsinstitutters strukturer og arbejdsgang. I kraft af den fælles mønt indførelse pr. 1. januar 1999 vil det imidlertid blive nemmere af foretage de nødvendige tilpasninger. ØSU foreslår derfor, at den frist, der fastsættes i artikel 17, punkt 1, for medlemsstaternes omsættelse af direktivet til national lovgivning (30. juni 2002), forkortes med et år, så denne dato i stedet bliver 30. juni 2001.

2.3. ØSU er indforstået med, at anvendelsesområdet for det foreslåede direktiv begrænses til den måde, hvorpå de nævnte finansielle tjenesteydelser sælges - dvs. at alle andre aspekter vedrørende indholdet af de pågældende ydelser udtrykkeligt udelukkes, idet de forsat vil være omfattet af gældende fællesskabsbestemmelser - og at det kun vedrører operationer mellem erhvervsdrivende eller leverandøren og "enhver fysisk person, der ... i forbindelse med de af nærværende direktiv omfattede aftaler ikke handler i medfør af sin handelsmæssige eller erhvervsmæssige virksomhed" [artikel 2, litra d)].

2.3.1. ØSU mener imidlertid, at Kommissionens mål med det foreliggende direktiv kun kan nås, hvis anvendelsesområdet begrænses til situationer, hvor der ved markedsføring af finansielle tjenesteydelser udelukkende anvendes fjernkommunikationsteknikker. Definitionen af aftale vedrørende fjernsalg [artikel 2, litra a)] bør afspejle denne henstilling.

2.3.2. Man bør undgå overlapninger med andre direktiver om forbrugerbeskyttelse og så vidt muligt sørge for, at de supplerer hinanden.

2.4. Bortset fra artikel 57, stk. 2, og artikel 66 henviser direktivforslaget som retsgrundlag kun til artikel 100 A om gennemførelsen af det indre marked.

Selv om udtrykket "særlig" er anført foran retsgrundlagene, og der i den første betragtning i forbifarten henvises til artikel 129 A, mener ØSU, at artikel 129 A, stk. 3, litra b), i traktaten (artikel 153 i Amsterdam-traktaten, som træder i kraft den 1. maj 1999) udtrykkeligt bør anføres allerede i den opregning af retsgrundlag, der foretages i præamblens første afsnit.

2.5. Heraf bør Kommissionen drage en vigtig konklusion mht. arten af den harmonisering, direktivforslaget lægger op til, og især medtage "minimumsbestemmelser" svarende til dem, der er anført i direktiv 97/7/EF, for at afspejle, hvad der er nedfældet i artikel 129 A, stk. 5, i traktaten. Dette vil give medlemsstaterne mulighed for at opstille strengere beskyttelsesregler, i overensstemmelse med gældende fællesskabsret på området, uden at mindske det høje forbrugerbeskyttelsesniveau, direktivet indfører.

2.6. ØSU godkender, at direktivets anvendelsesområde er begrænset til aftaler om finansielle tjenesteydelser, der indgås som "led i et salgssystem eller et system til levering af tjenesteydelser organiseret af leverandøren", og følgelig ikke omfatter lejlighedsvise transaktioner, der foretages af leverandører, som ikke råder over et organiseret salgssystem [artikel 2, litra a)].

Af hensyn til den elementære retssikkerhed mener ØSU dog, at direktivet nøje bør definere, hvad der skal forstås ved "organiseret system" i henhold til dette direktiv, og hvornår transaktioner ikke længere betragtes som lejlighedsvise, for dermed at tvinge leverandøren til reelt at oprette et "organiseret system" for fjernsalg eller levering af tjenesteydelser.

2.7. Stadig hvad definitionerne angår mener ØSU ikke, at direktivforslaget klart definerer, hvad der konkret skal forstås ved "illoyal tilskyndelse" (artikel 4, stk. 2).

Det ligger i selve retssystemets natur, at ulovlig praksis skal defineres i lovgivningen. Når der er tale om et direktiv, der tilsigter fuldstændig harmonisering på et så vigtigt område som dette, med vidtrækkende konsekvenser for anvendelse af fortrydelsesretten og opnåelse af erstatning, forekommer det uacceptabelt, at et grundlæggende begreb, dvs. den ulovlige praksis, som illoyal tilskyndelse udgør, ikke nøje defineres i fællesskabsretten.

2.7.1. ØSU henstiller derfor indtrængende - ikke kun af juridiske grunde, men også af hensyn til ligebehandling og sikkerhed, at det ikke overlades til medlemsstaterne at bestemme, hvad der skal forstås ved "illoyal tilskyndelse", men at der i stedet gives en nøje beskrivelse i direktivet af, hvad en sådan praksis består i.

2.7.2. ØSU mener, at man bør overveje at lade begrebet "illoyal tilskyndelse" omfatte den hyppigt anvendte praksis med at sammenblande reklamemateriale med kontraktvilkår. De to ting bør holdes klart adskilt.

2.8. ØSU mener, at begrebet "varigt medium" bør præciseres bedre og anbefaler, at der gives en mere teknisk og mere udtømmende definition, bl.a. med afsæt i tidligere udtalelser fra ØSU, især udtalelsen om elektroniske signaturer(6), udtalelsen om sikker anvendelse af Internet(7) eller (forslaget til) udtalelse om visse aspekter af elektronisk handel på det indre marked(8).

2.9. Hvad angår anvendelse af fortrydelsesretten fastlægger direktivforslaget ikke entydigt, om det er forbrugerens meddelelse til leverandøren, der tæller, og i så fald, om leverandøren skal have modtaget meddelelsen inden udløbet af fristen for anvendelse af fortrydelsesretten, eller om det er tilstrækkeligt, hvis denne ret gøres gældende inden for den fastsatte frist, og meddelelsen så først modtages på et senere tidspunkt (artikel 4, stk. 1, 2 og 3).

Vel vidende, at der i sammenlignelige tilfælde ikke er nogen ensartet fortolkning i medlemsstaterne, idet retspraksis er vidt forskellig, anbefaler ØSU, at spørgsmålet om meddelelse af fortrydelsesretten klart belyses for at undgå fortolkningsproblemer.

2.10. I henseende til arten og varigheden af de frister, der er fastsat i forskellige bestemmelser i forslaget, mener ØSU, at fristerne for anvendelse af fortrydelsesretten (14 eller 30 dage - artikel 4, stk. 1 og 2) ikke bør ligge fast, men betragtes som en minimumsperiode, som medlemsstaterne kan forlænge, hvis de skønner dette nødvendigt for at forbedre forbrugerbeskyttelsen.

2.11. Endvidere mener ØSU, at fristens art bør være klart angivet i forslaget, dvs. om der er tale om løbende kalenderdage, eller om kun arbejdsdage medregnes, og altså ikke lørdage og søndage, og hvorledes man skal forholde sig, hvis fristens sidste dag falder på en søn- eller helligdag.

2.12. ØSU er desuden af den opfattelse, at ved hver anvendelse af formuleringen "snarest muligt", som optræder i forskellige bestemmelser om opfyldelse af de kontraktlige forpligtelser (artikel 5, stk. 1 og 3, artikel 8, stk. 1 og artikel 11, stk. 2, andet afsnit) bør der angives en maksimal frist såsom "inden 48 timer" eller "inden højst 5 dage" for at undgå uklarhed og usikkerhed.

2.13. Det er vigtigt, at forbrugerne kan have tillid til en aftale, adgang til information og til enkle, ikke-omkostningskrævende, udenretslige klagemuligheder i tilfælde af tvister med udenlandske leverandører.

2.13.1. ØSU understreger derfor behovet for, at Kommissionen og medlemsstaterne sikrer en hurtig etablering af grænseoverskridende mekanismer for løsning af forbrugertvister, f.eks. i form af et netværk af nationale forbrugerbeskyttelsesorganer eller ombudsmænd, der kan fungere som mellemmænd og forligsmænd i tilfælde af tvister.

3. Særlige bemærkninger

3.1. Artikel 1, stk. 1 - Da "tilnærmelse" og "harmonisering" af love er forskellige begreber, mener ØSU, at artiklen bør lyde "harmonisere love og administrative bestemmelser"(9), forudsat at Kommissionen kommer igennem med en "fuldstændig harmonisering".

3.2. Artikel 1, stk. 2 - Da det kan være vanskeligt nøje at skelne mellem "enkelte aftaler" og "adskillige på hinanden følgende aftaler", mener ØSU, at direktivet bør gælde "hver ny individuel og særskilt aftale".

3.3. Artikel 2, litra a) - I definitionen af "aftale vedrørende fjernsalg" bør indføjes udtrykket "udelukkende" før "anvender ... fjernkommunikationsteknik ..."

3.4. Artikel 3 - ordlyden bør strammes op således:

3.4.1. I stk. 1 bør indføjes et nyt afsnit med følgende ordlyd: "Indtil forbrugeren har accepteret aftalen, kan leverandøren ikke kræve nogen form for betaling."

3.4.2. I stk. 3 udgår det overflødige udtryk "med forbrugerens udtrykkelige samtykke". I den portugisiske udgave foreslås "taxas de mercado" erstattet med "flutuaçoes do mercado".

3.5. Artikel 4 - bør ændres som følger:

3.5.1. Stk. 1, første afsnit (vedrører ikke den danske version).

3.5.2. I stk. 1, andet afsnit, indføjes "i dette tilfælde" efter "har".

Stk. 1, fjerde afsnit, litra a) (vedrører ikke den danske udgave).

I litra b) i samme afsnit bør det overvejes at medtage skadesforsikringer med umiddelbar virkning, da anvendelse af fortrydelsesretten i sådanne tilfælde kunne føre til misbrug.

3.5.3. Med hensyn til listen over aftaler, hvor fortrydelsesretten ikke gælder, mener ØSU, at der i direktivets præambel bør være en udtrykkelig henvisning til porteføljeadministration og investeringsrådgivning, jf. de finansielle produkter, der er omtalt i pkt. 5 og 7 i bilaget. Det bør præciseres, at selv om aftaler, der giver mandat til individuel forvaltning af finansielle produkter, altid kan ophæves generelt, betyder dette ikke ophævelse af aftaler, der er indgået under mandat, og som vedrører de finansielle produkter, der er nævnt i pkt. 5 og 7 i bilaget.

3.6. Artikel 3, stk. 3 og artikel 4, stk. 1, fjerde afsnit - ØSU mener, at henvisningen til punkt 5 og 7 i bilaget kan være for begrænsende, og at den i stedet bør affattes mere generelt og gælde "alle finansielle tjenesteydelser, hvor det på grund af deres særlige karakter i praksis ikke er muligt at anvende retten til betænkningstid eller fortrydelsesretten, såsom dem, der er anført i bilagets punkt 5 og 7".

3.7. Artikel 7 - ØSU mener, på linje med en tidligere udtalelse(10), at i den udstrækning, hvor et "varigt medium" ikke yder tilstrækkelig garanti for pålidelighed og sikkerhed, bør medlemsstaterne kunne forlange, at meddelelsen gives skriftligt i de tilfælde, der henvises til i direktivet(11).

3.7.1. Alternativt, og hvis det viser sig at være umuligt at opstille en utvetydig og udtømmende definition af "varigt medium", henstiller ØSU, at det gøres obligatorisk inden for en rimelig frist (8 dage) skriftligt at bekræfte den meddelelse, der er sendt via et "varigt medium", så længe modtagelsen heraf ikke er blevet anerkendt. Dette forhindrer ikke, at meddelelsens indhold har gyldighed, så snart meddelelsen modtages via et "varigt medium", medmindre forbrugeren kan bevise, at han aldrig har modtaget den. I sidste tilfælde får meddelelsens indhold først gyldighed, når den skriftlige bekræftelse er modtaget.

3.8. Artikel 9 - I overskriften ændres "Levering uden forudgående bestilling" til "Levering uden forudgående anmodning".

3.8.1. Stk. 1 (vedrører ikke den danske udgave).

3.9. Artikel 10 - ØSU finder det ikke berettiget, at det overlades til medlemsstaterne at vælge mellem de muligheder, der gives i artikel 10 stk. 2.

ØSU mener nemlig, at valget entydigt bør falde på den mulighed, der er anført i stk. 2, litra a), dvs. at uanmodede henvendelser ikke er tilladt, hvis leverandøren ikke på forhånd har fået samtykke fra forbrugeren.

3.10. Artikel 11, stk. 2 - Afsnittet om sanktioner i tilfælde af overtrædelse af artikel 6 og 10 bør udgøre en særskilt artikel.

3.11. Artikel 11, stk. 3 - Udtrykket "nær tilknytning" bør præciseres i artikel 2 og bringes i overensstemmelse med udtrykket "nærmere forbindelse" i Rom-konventionen. Uafhængigt heraf bør man overveje fordelen ved at anvende samme udtryk, ikke mindst på grund af den forskelligt anvendte terminologi i andre tekster, især i art. 6 i direktiv 93/13/EØF af 5. april (urimelige kontraktvilkår).

3.12. Artikel 12 - ØSU mener, at Kommissionen - med forbehold af Rom-, Bruxelles- og Lugano-konventionernes bestemmelser - bør overveje muligheden for at indføje en bestemmelse om domstolenes kompetence, så forbrugeren i tilfælde af en grænseoverskridende tvist kan vælge at anlægge sag enten i det land, hvor han selv har bopæl, eller i det land, hvor leverandøren har bopæl eller hovedsæde, medens søgsmål mod forbrugeren altid bør indgives ved domstolene i det land, hvor forbrugeren har bopæl.

3.13. Endelig mener ØSU, at der bør indføjes en bestemmelse i direktivet om, at dets gennemførelse regelmæssigt skal vurderes, ligesom det er tilfældet med en række andre EU-direktiver(12).

Bruxelles, den 29. april 1999.

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Beslutningen om at udelukke finansielle tjenesteydelser fra direktivet om fjernsalg blevet taget af Rådet (forbrugeranliggender) den 17. maj 1995.

(2) EFT C 339 af 31.12.1991, s. 6.

(3) Den omfattende undersøgelse, der blev foretaget af E. Balate, P. Dejemeppe og M. Goyens og vedlagt som bilag til udtalelsen, gjorde opmærksom på mangelen på bindende regler for finansielle tjenesteydelser, især grænseoverskridende transaktioner, og bifaldt det da nyligt fremlagte forslag om fjernsalgsaftaler, som dengang omfattede finansielle tjenesteydelser.

(4) EFT C 19 af 25.1.1993.

(5) EFT C 56 af 24.2.1997.

(6) EFT C 40 af 15.2.1999.

(7) EFT C 214 af 10.7.1998.

(8) CES 457 af 29. april 1999.

(9) Selv om der i begrundelsen tales om at "harmonisere", anvender artikel 1 udtrykket "tilnærme". Der er imidlertid tale om forskellige begreber, som det fremgår af Filali Osman "Codification, Unification, Harmonisation du Droit en Europe" og Antoine Jeammaud "Unification, Uniformisation, Harmonisation: de quoi s'agit-il?" i "Vers Un Code Européen de la Consommation" s. 11 og 35 (Bruylant, 1998).

(10) EFT C 40 af 15.2.1999.

(11) De forskellige sproglige versioner af forslaget afviger fra hinanden.

(12) Et eksempel er direktiv 89/552/EØF af 3.10.1989, artikel 26: Senest ved udløbet af det femte år efter det i artikel 22 anførte tidspunkt og derefter hvert andet år skal Kommissionen forelægge Europa-Parlamentet, Rådet samt Det Økonomiske og Sociale Udvalg en beretning om gennemførelsen af dette direktiv, og eventuelt fremsætte yderligere forslag for at tilpasse det til udviklingen på tv-radiospredningsområdet.

BILAG

til Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse

Følgende passager fra sektionens udtalelse blev forkastet under forhandlingerne, som opnåede mindst en fjerdedel af de afgivne stemmer:

Punkt 2.2

"ØSU appellerer følgelig til leverandørerne af finansielle tjenesteydelser om snarest frivilligt at foregribe bestemmelserne i direktivet, som træder i kraft senest den 30. juni 2002."

Afstemningsresultat

For: 74, imod: 43, hverken for eller imod: 8.

Punkt 2.8

"Under henvisning til reglerne om udførlig forudgående information og betænkningstid samt leverandørens omkostningskrævende refinansieringsvilkår er det ØSU's opfattelse, at de foreslåede frister for anvendelse af fortrydelsesretten må anses for tilstrækkelige, og at de bør indføres i alle medlemsstater."

Afstemningsresultat

For: 75, imod: 48, hverken for eller imod: 5.

Punkt 2.11

"Det indre marked kræver, at tjenesteleverandører skal kunne operere i hele EU på grundlag af deres hjemlands bestemmelser i stedet for 15 forskellige sæt nationale regler, som ville opsplitte markedet, øge omkostningerne og priserne samt begrænse forbrugernes valgmuligheder."

Afstemningsresultat

For: 71, imod: 59, hverken for eller imod: 2.