DA Den Europæiske Unions Tidende C 325/3

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om EU og de nationale forvaltninger: Praksis og forbindelser

(2006/C 325/03)

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 19. januar 2006 under henvisning til forretningsordenens artikel 29, stk. 2, at udarbejde en initiativudtalelse om EU og de nationale forvaltninger: Praksis og forbindelser

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug, som udpegede Joost van Iersel til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 14. november 2006.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 431. plenarforsamling den 13.-14. december 2006, mødet den 14. december 2006, følgende udtalelse med 102 stemmer for, 5 imod og 48 hverken for eller imod:

1. Resumé

1.1 Ministerrådet har det sidste ord i EU's beslutningsprocedure. National koordination og politikplanlægning er imidlertid aldrig blevet diskuteret indgående på EU-niveau. EU er enestående, hvad kompetencedeling angår. EU kræver følgelig en gennemsigtig forvaltning på mange niveauer inden for en lang række områder. EØSU er af den opfattelse, at veldefinerede og effektive nationale politiske og administrative procedurer i medlemsstaterne sammen med bedre lovgivning, gennemførelse og håndhævelse er en integreret del af god EU-forvaltning. De vil også øge gennemsigtigheden og afklare, hvordan EU-lovgivning og -politikker påvirker samfundet som helhed. Analysen af national praksis afspejler væsentlige forskelle mellem medlemsstaterne, når det gælder politisk og administrativ forvaltning af EU-spørgsmål. En sådan analyse bør stimulere en diskussion om politiske og administrative forvaltningsprocedurer vedrørende EU. Eksempler på meget interessant og god praksis kan fremhæves. En åben debat i hele EU om, hvordan EU-anliggender bedst varetages på nationalt niveau, vil også gavne debatten om bedre lovgivning, gennemførelse og håndhævelse. EØSU slår til lyd for en kontinuerlig undersøgelse af national forvaltningspraksis og procedurer.

2. Indledning

2.1 I 2005 vedtog EØSU en udtalelse om »Bedre lovgivning« sammen med en udtalelse om »Gennemførelse og håndhævelse«. Begge udtalelser var baseret på princippet om, at en god lov i en retsstat er en lov, der kan håndhæves og bliver håndhævet (1). EU-lovgivningen er nødt til at blive en gennemsigtig, demokratisk og åben proces, som styrker EU's legitimitet. Myndighedernes interne praksis er også led i den proces.

2.2 Det er tydeligt og beklageligt, at EU's lovgivning og politik efter mange års europæisk integration endnu ikke er tilstrækkelig integreret i en række medlemsstater som et politisk og administrativt lag i den indenrigske politikplanlægning på områder, hvor medlemsstaterne har forpligtet sig til fælles politikker og til at omsætte resultaterne af fælles beslutninger til virkelighed.

2.3 I forbindelse med lovgivning, omsættelse og gennemførelse er medlemsstaterne nøglen. Det betyder, at det også er afgørende, hvordan medlemsstaterne forvalter disse procedurer: Jo bedre tilrettelæggelse, desto bedre slutresultat for EU, i medlemmernes egen interesse og af hensyn til samfundet som helhed.

2.4 En effektiv og gennemsigtig tilgang til EU-anliggender på nationalt plan er nødvendigt, da 25 medlemsstater, hver med deres egen forvaltningskultur og –traditioner samt procedureforvaltning, skal overholde fællesskabslovgivningen, som indeholder tilsvarende krav vedrørende lovgivning, omsættelse, gennemførelse og håndhævelse af EU-lovgivning.

2.5 National koordination og politikplanlægning er aldrig blevet diskuteret grundigt på EU-niveau, dels som følge af subsidiaritet, dels på grund af mangel på ægte interesse blandt de beslutningstagende organer i Bruxelles og EU's hovedstæder. Det er værd at notere, at den akademiske verden med få undtagelser heller ikke har sat større fokus på disse aspekter indtil nu. Men det er tydeligt, at måden, hvorpå den nationale koordination og politikplanlægning tilrettelægges og fungerer på, udmærket kan have stor indflydelse på beslutningstagningen i Bruxelles og dernæst på omsættelsen og gennemførelsen af EU-lovgivningen. Derfor må man også tage hensyn til, hvordan den nationale koordination og politikplanlægning tilrettelægges, når man diskuterer bedre lovgivning og gennemførelse.

2.6 Dette er langt fra et rent teknisk spørgsmål. Det er politisk på grund af den ønskede diskussion om, hvordan man forbedrer tilrettelæggelsen og de interne procedurer i medlemsstaterne, og om en eventuel omdefinering af medlemsstaternes og Kommissionens fælles ansvar. Parallelt hermed er disse procedurer i medlemsstaterne også nødt til at være gennemsigtige og åbne, så man forbedrer kommunikationen mellem EU og samfundet og får bugt med forvirringen og mistænksomheden blandt borgerne.

2.7 Af indlysende grunde har Kommissionen været meget tøvende med at diskutere nationale procedurer. Kommissionen fastslog dog korrekt i 2001 (2): »Det er på tide at anerkende, at EU er gået fra en diplomatisk til en demokratisk proces, med politikker, der rækker langt ind i medlemsstaternes samfund og dagligdag. Der er behov for, at Rådet udvikler evnen til at koordinere alle aspekter af EU's politik såvel i Rådet som nationalt.«

2.8 Hvad angår »omsættelse« af EU-lovgivning kommer Kommissionen i en henstilling fra 2004 med en række praktiske forslag, direkte rettet til medlemsstaterne, for at få dem til at fremme korrekt gennemførelse og håndhævelse af vedtaget EU-lovgivning (3). Adskillige af disse forslag kan også være meget nyttige for at forbedre de nationale mekanismer vedrørende koordination og politikplanlægning, når EU-lovgivning skal forberedes og vedtagne politikmålsætninger gennemføres.

2.9 Behovet for at strømline nationale politiske og administrative procedurer i medlemsstaterne er uden tvivl blevet mere presserende siden: — indførelsen af resultattavler for gennemførelse af EU-lovgivning, — inddragelse af EU på et stigende antal områder, — forhandlingerne om forfatningstraktaten og — udvidelsen af EU og kommende nye medlemmer. Men der ligger meget arbejde forude.

3. Generel baggrund

3.1 EU er ikke en stat og er ej heller på vej til at blive en stat. Kommissionen er en central myndighed med initiativret på veldefinerede områder. Rådet er ansvarligt for beslutningstagning om lovgivning og budget, og ofte påvirkes dette af Europa-Parlamentet som medlovgiver og EU-domstolen som EU-lovgivningens håndhæver. Der er ingen klar ledelse. EU er snarere en meget kompleks realitet med mange indbyrdes afhængige aktører. Det er enestående ved at have skabt et netværk af nationale og føderale ansvarsområder.

3.2 EU er enestående, hvad kompetencedeling angår. EU kræver følgelig en gennemsigtig forvaltning på mange niveauer på en lang række områder, men hvad det indebærer for forvaltningen og administrationen af dens enkeltdele, medlemsstaterne, er langt fra tydeligt (4). Det er tilfældet i sager, hvor medlemsstaterne og »Bruxelles« har et delt ansvar, men også i forbindelse med medlemsstaternes egne selvstændige ansvarsområder, f.eks. gennemførelse af Lissabon-strategien.

3.3 I løbet af de sidste årtier har EU engageret sig på et stigende antal områder. Det er en dynamisk proces, hvor nationale hovedstæder og i stigende grad regionale enheder, erhvervs- og fagorganisationer og civilsamfundet deltager. For nylig er man begyndt at gennemføre spørgsmål under den »tredje søjle«, dvs. retlige og indre anliggender. Kommissionen kan imidlertid indtil videre ikke indlede overtrædelsesprocedurer mod medlemsstater for at udbedre mangler i den nationale gennemførelse (5).

3.4 Uanset de ofte direkte konsekvenser, som EU-lovgivning og EU-beslutninger har på de enkelte borgere, virksomheder og organisationer, bliver EU i mange medlemsstater fortsat hovedsagelig opfattet som et internationalt organ uden for det nationale statsapparat, i visse medlemsstater tilmed som ren udenrigspolitik. Det har en tendens til at skabe forvirring og en afstand, som virker mod hensigten. De problemer, EU oplever inden for medlemsstaternes politiske og administrative rammer, skyldes overvejende denne måde at tænke på.

3.4.1 I de politiske rammer er de nationale parlamenters position og rolle af altafgørende betydning. Der er fortsat ofte en kløft mellem, hvor informerede og engagerede de er, og beslutningstagningen på EU-niveau. Det øger også afstanden mellem EU og samfundet.

3.4.2 Et andet element i den sammenhæng er forskellen i opfattelse og engagement mellem politikere, nationale forvaltninger og involverede private aktører.

3.4.3 For det tredje kan der, når politikplanlægningen mangler gennemsigtighed, opstå tvivl om, hvordan og hvornår nationale synspunkter skal defineres og forhandles, både på nationalt og på EU-plan. Et godt eksempel er, at der i forskellige ministerier findes EU-enheder, som, skønt de beskæftiger sig med vigtige spørgsmål og ikke blot med koordination, er mere eller mindre adskilt fra de enheder, der er ansvarlige for indenlandske politikker. Det kan negativt påvirke sidstnævntes bevidsthed og opmærksomhed omkring EU-aspekter. Der findes også betydelige koordinationsproblemer mellem de stående udvalg i de nationale parlamenter.

3.4.4 For det fjerde bliver beslutningstagningen på nationalt niveau vedrørende »Europa« alt for ofte adskilt fra forvaltningsorganer eller agenturer og holdt højt hævet over regionale og lokale enheder.

3.5 Der er klare tegn på, at medlemsstaterne nærer temmelig stor modvilje mod at tilpasse administrative og politiske procedurer. Hvis de ikke tilpasses til EU's voksende kompleksitet og betydning, kan det føre til kontinuerlige spændinger på forskellige beslutningsniveauer.

3.6 Særlige politiske interesser, traditioner og retorik — national såvel som partipolitisk — står almindeligvis på dagsordenen. De har en tendens til at skabe en kunstig kløft mellem Bruxelles-baserede beslutninger og formodede nationale interesser og procedurer.

3.7 Denne udvikling er hovedkilden til det underlige paradoks, at på den ene side enes regeringerne i EU — »Bruxelles« — om politiske mål og lovgivning, men på den anden side afviser de dem ofte, så snart de diskuteres i det nationale politiske miljø.

3.8 Denne kløft kan vise sig at være meget forvirrende for interesserede parter og for offentligheden som helhed. Det er bestemt med til at øge EU's alvorlige legitimitetskrise, at der er en klar sammenhæng mellem kvaliteten og pålideligheden af, hvordan EU's politiske mål forvaltes på nationalt niveau, og borgernes holdninger og forventninger.

3.8.1 EØSU påpeger dog i den forbindelse, at en eventuel legitimitetskrise for EU ikke i første omgang bør tilskrives kommunikationsproblemer. Den primære indsats for at genvinde EU-borgernes tillid skal nu som før bestå i at løse Unionens presserende problemer.

3.9 I den henseende er det rimeligt at sige, at en række arbejdsmarkeds- og civilsamfundsorganisationer mere eller mindre afspejler et lignende mønster med at adskille, hvordan »Bruxelles« og hvordan nationale anliggender varetages.

3.10 EU's omdømme kan undergraves, da kritikere på nationalt plan som regel angriber »Bruxelles« og Kommissionen og sjældent medlemsstaterne selv, der er hovedaktørerne i integrationsprocessen.

3.11 Nationale lobbyorganisationer er tilbøjelige til at agere på samme måde, hvad angår omsættelse og gennemførelse. Sommetider skyldes deres holdning, at der er mulighed for afgørende kompromiser i Rådet, som giver plads til nationale skønsbeføjelser. Ved andre lejligheder udnytter lobbyorganisationer helt enkelt uberettigede muligheder, skabt af nationale lovgivere, der fører til overimplementering og selektiv lovgivning.

3.12 En medlemsstatsbaseret orientering i EU-spørgsmål kan også fremmes ved generelt at bruge »bløde« instrumenter i stedet for strengt juridiske instrumenter, f.eks. den åbne koordinationsmetode: Jo større mulighed for national fortolkning, jo større forskelle pr. land.

4. Koordination på medlemsstatsplan

4.1 Strømliningen af processer og procedurer på nationalt plan indtil for nylig synes i mange medlemsstater hovedsagelig at være blevet klaret ved spontane udviklinger i og mellem ministerier, uden at man har skullet finde en velstruktureret fremgangsmåde. Alle medlemsstater er ved at udvikle en mere eller mindre struktureret koordinationsprocedure (og tilsvarende organer), men i mange tilfælde dækker disse kun over slutstadiet i den nationale beslutningstagning. De foregående stadier er almindeligvis mindre ordentligt tilrettelagt.

4.2 Et sådant billede afspejler en kompleks model med mellemstatsligt samarbejde i stedet for en mere dynamisk EU-lovgivningsproces med dennes komplicerede politiske forhandlinger. I virkeligheden har den europæiske integration skabt meget brede og intensive kontakter med utallige forbindelser mellem alle dem i den offentlige og private sektor, som deltager i lovgivningsmæssige og administrative forhandlinger og procedurer i Europa. Der er mange sammenkoblinger, når EU-lovgivning skal forberedes, herunder høringer med eksperter og interesseparter, når ny lovgivning forhandles, når godkendt lovgivning skal omsættes, gennemføres og håndhæves, når EU-lovgivning skal garanteres af nationale retlige myndigheder og EU-domstolen, og endelig når medlemsstaternes erfaringer med EU-lovgivning skal diskuteres med de europæiske lovgivere. Disse procedurer kræver også en høj grad af professionalisme ved den overordnede tilrettelæggelse af de nationale forvaltninger.

4.3 Både behovet for effektiv ledelse og koordination på nationalt niveau og effektiv international netværksopbygning øger, når EU's politiske målsætninger og beslutningstagning er tæt forbundne og sammenkoblede med nationale politiske målsætninger. Lissabon-strategien er en godt eksempel: Den blev fastlagt på EU-niveau, men i praksis vedrører EU's beslutningstagning kun en begrænset del af strategien. Medlemsstaterne har fortsat ansvaret for hovedaspekterne. Men det endelige resultat er tvivlsomt, når medlemsstaterne i mangel af overbevisende interaktive procedurer mellem EU og nationale politikker ikke gennemfører vedtagne målsætninger eller kun delvist.

4.4 Intensiveringen af den europæiske integration, der har fået opbakning på det ene EU-topmøde efter det andet samt på adskillige rådsmøder i tæt samarbejde med Kommissionen, bør afspejles i den politiske og administrative tilrettelæggelse i medlemsstaterne. Men i den henseende er der betydelige forskelle mellem de enkelte medlemsstater (6). Som et resultat af den historiske udvikling i hvert land påvirker forskellene næsten alle aspekter af det politiske og administrative liv.

4.5 De vedrører bl.a. procedurer og grundlæggende forvaltningskoncepter, hierarki mellem ministerier, ministeriernes kvalitet og centraliserede kontra decentrale systemer.

4.6 Mere specifikt er der i forholdet til EU mærkbare politiske forskelle mellem de pågældende medlemsstater, hvad angår: — premierministerens eller regeringschefens position og beføjelser, — ministres rolle og funktion i regeringen, — forholdet mellem premierministeren og udenrigsministeren og/eller ministeren for EU-anliggender, — koalitionsregeringer eller flertalsregeringer og deres prioriteringer, — forholdet mellem regering og parlament og det nationale parlaments rolle i den europæiske integrationsproces, — i hvor stor udstrækning bedre EU-lovgivning og gennemførelse tages seriøst.

4.7 Betydelige forskelle eksisterer, hvad angår autoritet og arbejdsmetoder mellem og inden for ministerier: — Hvordan premierministerens/regeringschefens kontor og dets institutionelle position er opbygget, — i hvilket omfang der findes en »kinesisk mur« mellem »EU-« og andre sektioner i ministerierne, — tidspunkter, hvor der i ministerierne opstår ægte interesse for et bestemt forslag, — graden og omfanget af koordination, hvad angår »Bruxelles«, — det øjeblik, koordineringen af et bestemt forslag indledes, — udenrigsministeriets rolle samt andre ministeriers grad af uafhængighed, — den (løbende) uddannelse af embedsmænd, — måden, hvorpå aktører i samfundet høres under forhandlinger og i gennemførelsesfasen, — måden, hvorpå direktiver almindeligvis gennemføres, enten via formel national lovgivning eller via statslige reguleringer med en lettere hånd.

4.8 Arbejdsfordelingen mellem nationale ministerier kan også have alvorlige konsekvenser for Rådet. For at nævne et eksempel: I Rådet (konkurrencepolitik) bliver somme tider fire eller fem ministerier pr. land inddraget. Det hindrer en langsigtet strategi, blokerer for lederskab og bidrager til politisk fragmentering.

4.9 Situationen bliver yderligere kompliceret, når der også er en kompetencedeling mellem det nationale og det regionale niveau ligesom i føderale systemer. Komplicerede og til tider uigennemsigtige relationer mellem det nationale og regionale niveau kan let skabe yderligere forvirring.

4.10 Uhensigtsmæssig forretningsgang i Kommissionen og Rådets sekretariat er også til hinder for en velfungerende beslutningsprocedure i medlemsstaterne. For eksempel er det ikke muligt at følge selv de mest effektive nationale beslutningsprocesser, når den endelige udgave af de dokumenter, Rådet har til behandling, først bliver tilsendt kort tid inden det møde, hvor de skal behandles

4.11 Den varierende arbejdsfordeling mellem ministerier og departementer i medlemsstaterne vanskeliggør ofte opbygningen af effektive internationale netværk eller langsigtede personlige forbindelser mellem de ansvarlige embedsmænd i hele Europa.

4.12 Det er fortsat den daglige erfaring, at en betydelig del af den juridiske verden generelt og dommere i medlemsstaterne, som formodes at tage fuldt hensyn til EU-lovgivning, ofte ikke sidder inde med tilstrækkelig viden. Det tilskynder ikke de nationale forvaltninger til spontant at godkende EU som et politisk og administrativt niveau i den indenlandske politikplanlægning.

5. Den aktuelle udvikling

5.1 Et løbende antal overtrædelsesprocedurer, Kommissionens nøglefunktion med at udbedre mangler i den nationale gennemførelse og udvidelsen af effektive EU-resultattavler vedrørende gennemførelse af EU-lovgivning i national lovgivning har øget bevidstheden om, at de nationale procedurer skal tilpasses EU-lovgivningen.

5.2 Arbejdet med at indføre fællesskabslovgivningen i ti nye medlemsstater senest i 2003 skabte en tilsvarende opmærksomhed om samme emne.

5.3 Det foreslås i forfatningstraktaten, at man bl.a. forbinder de nationale politiske procedurer med forberedelsen af EU-lovgivning, f.eks. ved på et tidligt stadium at integrere nationale parlamenter i EU-procedurerne.

5.4 Trods lejlighedsvise forbedringer i koordinationsprocedurerne må man erkende, at de fleste nationale forvaltninger tøver med at ændre de interne bureaukratiske procedurer og ganske givet med at diskutere deres praksis med hinanden eller på EU-niveau. Det er subsidiaritet, det kommer an på.

5.5 Foruden subsidiaritet er det et faktum og ofte en komplicerende faktor i forholdet mellem EU og medlemsstaterne, at EU's beslutningstagning normalt følger en anden cyklus end den nationale politikplanlægning.

5.6 Selv om tilpasninger i koordinationsprocedurer diskuteres i medlemsstaterne (7), er forskellene i holdning og praksis mellem medlemsstaterne svære at komme af med.

5.6.1 I Danmark er Folketinget for eksempel involveret i forberedelsen af EU-lovgivning og EU-politikker i en tidlig fase, hvilket er med til systematisk at øge synligheden af, hvad der foregår i EU og skabe større gennemsigtighed. Samtidig har man i Danmark for temmelig lang tid siden gennemført effektive justeringer af administrative procedurer og de indbyrdes forbindelser ved behandlingen af national og EU-lovgivning.

5.6.2 I Storbritannien er der blevet vedtaget administrative procedurer for at bringe EU-anliggender tættere på den nationale politik, bl.a. via en effektiv koordinationsmekanisme mellem ministerierne og ved at give kabinetssekretariatet for EU-lovgivning et udvidet mandat. Underhuset har mulighed for at granske EU-lovgivning, og overhuset deltager aktivt ved at kommentere EU-lovgivning og EU-politikker.

5.6.3 Derimod bliver parlamenterne i Frankrig og Spanien almindeligvis involveret i en sen fase. Det påvirker EU's rolle i den offentlige debat. EU-lovgivning og EU-politikker er primært et anliggende i den nationale forvaltning og hos det politiske lederskab. Det er værd at bemærke, at den centrale del af École nationale d'administration (ENA) er blevet flyttet fra Paris til Strasbourg som et tegn på EU's stigende betydning i Frankrig.

5.6.4 I Nederlandene har visse uheldige erfaringer med at gennemføre EU-lovgivning skabt voksende interesse for styring og procedurer vedrørende EU-anliggender. En omorganisering af de interne procedurer i ministerierne, hvor »nationale« og »europæiske« interesseområder forbindes, er undervejs, hvilket i praksis viser sig at være en vanskelig proces. Det samme gælder forsøg på at få parlamenterne mere effektivt og tidligt inddraget i EU-anliggender. I Luxembourg er procedurerne i parlamentet blev effektivt tilpasset.

5.6.5 I de »nye« medlemsstater har procedurer, som er blevet indført eller tilpasset i slutspurten inden EU-medlemskab, da fællesskabslovgivningen skulle integreres i den nationale lovgivning, båret frugt dér, hvor der ikke er ændret ved dem. Et omfattende venskabsprojekt mellem eksperter i »gamle« og »nye« medlemsstater er med til at øge kapaciteten i de nye medlemsstater, så de kan anvende god praksis ved gennemførelsen af EU-lovgivning, hvilket måske også kan fremme bestræbelserne for at integrere EU-anliggender i en tidlig fase i beslutningsproceduren.

5.6.6 I forbundsstater, f.eks. Tyskland og Spanien, er det bestemt ikke nogen enkelt sag at bygge bro mellem regionerne — delstater og provinser — og »Europa«. Især i sager, hvor regionerne har eneansvaret for at gennemføre EU-lovgivning — hvilket jo er tilfældet i Tyskland — opstår der somme tider alvorlige problemer. Alle delstater har et repræsentationskontor i Bruxelles for at kunne være mere direkte involveret i EU-anliggender, som er relevante for dem.

5.7 Indførelsen og den udbredte brug af systemet med »nationale eksperter« som en igangværende proces med fælles tiltag fra nationale forvaltninger og Kommissionen kan være med til at styrke en frugtbar vekselvirkning mellem nationalt niveau og »Bruxelles«.

5.8 Kommissionen yder støtte til en række succesrige samarbejdsnetværk mellem medlemsstaternes administrationer og mellem Kommissionen og nationale forvaltninger (f.eks. SOLVIT, forbrugernetværk osv.). Kommissionen er også i færd med at etablere et informationssystem for det indre marked, som skal bistå medlemsstaternes forvaltninger, så de let kan gennemføre bestemmelserne for det indre marked.

5.9 Systemet med »nationale lovgivere« inden for forskellige områder, f.eks. konkurrence, telekommunikation, energi og andet, bidrager til konvergens, når vedtagne EU-politikker skal gennemføres i medlemsstaterne.

5.10 Mere generelt er der fortsat forskelle i fremgangsmåde mellem landene, som planlægger nye strukturer til at forbedre samspillet mellem EU og den nationale forvaltning af EU-anliggender og dem, som hidtil afstår fra nytænkning, hvad angår organisation og procedurer. Disse procedurer afhænger primært af den politiske vilje.

6. Konklusioner og henstillinger

6.1 Konklusion

6.1.1 Måden, hvorpå nationale forvaltninger er indrettet, er et resultat af den historiske udvikling i hvert enkelt land. Følgelig vedrører forskellene mellem de pågældende lande næsten alle aspekter af det politiske og offentlige liv. I stor udstrækning vil det også fremover forblive tilfældet. Men disse forskelle bør ikke nødvendigvis stå i vejen for tilpasning af eller tilmed konvergens i procedurer og arbejdsmetoder, når EU-lovgivning skal forberedes og vedtagne EU-politikker gennemføres.

6.1.2 EØSU er af den opfattelse, at veldefinerede og effektive nationale politiske og administrative procedurer kombineret med bedre lovgivning og gennemførelse og håndhævelse er et vigtigt led i god EU-forvaltning.

6.1.3 Det vil derfor være en særdeles god idé, hvis tilpasning og forbedring af nationale procedurer evalueres i forhold til de procedurer, der følges på EU-plan, og EU's prioriteringer for bedre lovgivning, gennemførelse og håndhævelse af EU-lovgivning, da disse målsætninger i stor udstrækning afhænger af en tilfredsstillende national strategi i alle medlemsstater.

6.1.4 Tilrettelæggelsen af EU-anliggender i medlemsstaterne er op til dem selv. Det vil imidlertid være et stort skridt i den rigtige retning, hvis politiske kræfter og nationale forvaltninger begynder at betragte EU-anliggender som et integreret element i indenlandsk politikplanlægning og offentligt vedkender sig, at de selv er EU og handler derefter. Politisk vilje i denne retning er afgørende.

6.1.5 Et sådant skridt vil være fuldt på linje med de særlige kendetegn ved forholdet mellem EU og nationale politikker og deres konsekvenser, som er uløseligt forbundet og stadig mere afhængige af hinanden. Anerkendelsen af EU som politisk og administrativt niveau i den indenlandske politikplanlægning vil også støtte bedre EU-lovgivning.

6.1.6 I visse medlemsstater, især Danmark og siden for nylig også Luxembourg, kommer Kommissionens forslag på den politiske dagsorden i en tidlig fase. Således er det danske folketing systematisk involveret. I andre medlemsstater foreslås tilsvarende justeringer. Det er imidlertid rimeligt at sige, at de fleste nationale parlamenter ikke er helt trygge ved at forpligte sig på EU's politikker efter ensartede retningslinjer.

6.1.7 Den foreslåede »forfatningstraktat« skulle også integrere de nationale parlamenter i EU's procedurer i en tidlig fase. For nylig modtog parlamenterne i overensstemmelse hermed forskellige forslag til EU-politikker og lovgivning direkte fra Kommissionen (8). Disse proceduremæssige ændringer vil givetvis fremme nationale diskussioner om EU-politikker og EU-lovgivning og dennes konsekvenser i de fleste medlemsstater på et tidligere stadium end hidtil.

6.1.8 Større betoning af politisk debat og høringer inden for en national kontekst i en tidlig fase kan få regeringerne til at gå med til forhandlinger om konkrete spørgsmål.

6.1.9 Samfundet som helhed kræver åbenhed, hvilket kan fremme tilliden og legitimiteten. Det vil følgelig være bedst, hvis de administrative og politiske procedurer i medlemsstaterne vedrørende EU-anliggender bringes i overensstemmelse med dette krav. Effektive og gennemsigtige procedurer vil ikke kun fremme retsstatsprincippet, men vil også forbedre kommunikationen mellem EU og erhvervskredse, arbejdsmarkedets parter og civilsamfundet, skabe større forståelse og med tiden øge deltagelsen og engagementet (9).

6.1.10 Gennemsigtighed og kommunikation er derfor også afgørende for eksisterende og nyligt etablerede høringer af interesserede private parter i medlemsstaterne, hvilket til tider undervurderes.

6.1.11 Bedre lovrammer er en prioritet for alle institutioner. Det samme er sammenhæng på det indre marked og siden 2000 gennemførelsen af Lissabon-strategien. Alle disse målsætninger vil blive opfyldt bedre, når nationale og EU's beslutningsprocesser er effektivt forbundet.

6.1.12 Selv om subsidiaritetsprincippet er forankret i EU-tænkning og praksis, må man aldrig glemme, at forvaltning og gennemførelse af EU-lovgivning og forpligtelser i medlemsstaterne ofte direkte påvirker andre lande og samfund i EU. Det betyder, at offentlige og private partnere har en interesse i, hvordan hvert enkelt land forvalter sin egen relation til EU. Det vil med andre ord sige, at de nationale forvaltningers opbygning og arbejdsmetoder er en del af forvaltningen af EU som helhed.

6.1.13 Hensigtsmæssige procedurer og overvågning af EU-anliggender i medlemsstaterne vil også være til stor gavn for Kommissionen og forbedre kvaliteten af dens arbejde.

6.2 Henstillinger

6.2.1 Foruden de forslag, EØSU fremkommer med i sin udtalelse om »Bedre gennemførelse af EU-lovgivningen« (10), henstiller udvalget, at der gennemføres tilbundsgående analyser af nationale og regionale procedurer og praksis vedrørende EU-anliggender, både politiske og administrative, i de 25 medlemsstater, så man kan danne sig et samlet overblik.

6.2.2 Alle aspekter vedrørende inddragelsen af nationale politiske og administrative beslutningstagere, som nævnt i afsnit 4 »Koordination på nationalt niveau«, fortjener særlig opmærksomhed. Ud over sine øgede aktiviteter i forbindelse med bedre lovgivning og gennemførelse og håndhævelse af EU-lovgivning kan Kommissionen spille en rolle som iværksætter og støtte på dette område.

6.2.3 Analyserne kan være et frugtbart udgangspunkt for en diskussion af hvor effektive de politiske og administrative forvaltningsprocedurer er, når EU-anliggender skal behandles. Formålet med at danne sig et samlet overblik bør være at fremhæve eksempler på ønskværdig og god praksis. Det skal skabe et godt grundlag for en åben debat i EU om, hvordan man bedst varetager EU-spørgsmål på nationalt niveau. Det vil også gavne debatten om bedre lovgivning, gennemførelse og håndhævelse.

6.2.4 En overordnet analyse og overkommelige konklusioner på basis heraf er et meget vanskeligt emne. De nationale og regionale myndigheder giver også i stigende grad udtryk for, at de har brug for at udveksle synspunkter og viden for at kunne sikre en god forvaltning af EU-anliggender. EØSU slår til lyd for en kontinuerlig undersøgelse af national forvaltningspraksis og procedurer. Bilateral udveksling af synspunkter mellem de nationale myndigheder kan også opmuntres, som det f.eks. er tilfældet inden for rammerne af videncentret IMPEL (11) og SOLVIT-netværket.

6.2.5 Der bør også systematisk tages hensyn til kommentarer fra erhvervsliv, arbejdsmarkedsorganisationer og civilsamfund. Alle disse parter har en stor interesse i arbejdet med bedre lovgivning, gennemførelse og håndhævelse, som også kræver gennemsigtighed og effektive høringer på nationalt niveau helt fra begyndelsen.

6.2.6 Informationssystemet for det indre marked til fremme af informationsudveksling mellem medlemsstaternes forvaltninger, som sigter på bedre anvendelse af bestemmelserne for det indre marked, bør udvikles yderligere og gennemføres.

6.2.7 En håndbog fra EU om nationale procedurer og praksis vil være til stor nytte. En sådan håndbog, som tager hensyn til resultaterne fra videncentre, kan tjene som en vejledning for arbejdet med velfungerende nationale procedurer, bedre lovgivning og gennemførelse og håndhævelse i sin helhed.

Bruxelles, den 14. december 2006 Dimitris DIMITRIADIS Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EUT C 24, 31.1.2006.

(2) Hvidbog om »Nye styreformer i EU«, KOM(2001) 428 endelig.

(3) Kommissionens henstilling af 12. juli 2004 om gennemførelsen i national ret af direktiver af betydning for det indre marked (2005/309/EØF).

(4) Coordinating European Union Affairs: How do different actors manage multilevel complexity?, Adriaan Schout og Andrew Jordan, 29. maj 2006. Studien analyserer koordinationspraksis i Kommissionen, Tyskland, Storbritannien og Nederlandene. Den afdækker omfattende litteratur om sektorspecifikke aspekter af dette generelle tema, som samtidig viser, at der fortsat mangler en overordnet analyse af praksis i de 25 medlemsstater.

(5) Se det uofficielle møde for justits- og indenrigsministre, Tammerfors den 20.-22. september 2006 om »Forbedring af beslutningstagningen vedrørende retlige og indenrigspolitiske anliggender«.

(6) »De Omzetting van Europese richtlijnen: Instrumenten, technieken en processen in zes lidstaten vergeleken« (Gennemførelsen af EU-direktiver: et sammenlignende studie af instrumenter, teknikker og procedurer i medlemsstaterne), Prof. Dr. B. Steunenberg og Prof. Dr. W. Voermans, universitetet i Leiden, Nederlandene, 2006. Foruden en tilbundsgående analyse og henstillinger vedrørende den hollandske situation behandles Danmark, Frankrig, Tyskland, Italien, Spanien og Storbritannien.

(7) Se Steunenberg en Voermans, Leyden, 2006.

(8) Jf. konklusionerne fra Det Europæiske Råd, juni 2006.

(9) Det er værd at bemærke, at der umiddelbart blev reageret temmelig positivt på forfatningstraktaten i offentligheden i Danmark af den simple grund, at der blev lagt op til mere demokratiske og gennemsigtige procedurer i traktaten. Derimod har Comité de dialogue, en platform sammensat af regering og arbejdsmarkedets parter i Frankrig for at diskutere EU-anliggender, ikke længere nogen praktisk betydning.

(10) EUT C 24 af 31.1.2006. I denne udtalelse argumenterer EØSU, at selv om »det fortsat bør overlades til medlemsstaterne at fastlægge deres egne gennemførelsesmetoder og –procedurer«, er »næste skridt i samarbejdet mellem EU-institutioner og nationale myndigheder, når det gælder gennemførelsen af EU-lovgivning og –politikker, (…) at styrke og strømline de nationale myndigheders kapacitet for at gennemføre politikkerne…«, punkt 4.2.1 og 4.2.4. I afsnit 4 bliver der fremsat forslag med henblik herpå.

(11) Netværket for gennemførelse og håndhævelse af miljølovgivning (IMPEL), etableret i 1992, er et uofficielt netværk af europæiske lovgivere, som beskæftiger sig med gennemførelse og håndhævelse af miljølovgivning. 30 lande — alle EU's medlemsstater, de to tiltrædelseslande Bulgarien og Rumænien, de to kandidatlande Kroatien og Tyrkiet samt Norge — og Kommissionen deltager nu i netværket.