Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens forslag til Rådets direktiv om afskaffelse af personkontrol ved de indre grænser« () (96/C 174/12)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 26. oktober 1995 under henvisning til EF-traktatens artikel 100 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Social-, Familie-, Uddannelses- og Kulturspørgsmål, som udpegede Gianni Vinay til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 14. marts 1996.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 334. plenarforsamling af 27.-28. marts 1996, mødet den 27. marts 1996, med 107 stemmer for, 2 imod og 3 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Afskaffelsen af personkontrol ved EU's indre grænser og den deraf følgende frie bevægelighed for personer er en af de grundlæggende betingelser for en fuldstændig gennemførelse af det indre marked. Det er et af de grundlæggende principper i Rom-traktaten som ændret ved Den Europæiske Fælles Akt og senere stadfæstet i Maastricht-traktaten. Hensigten er at udvide begrebet »det fælles marked« og etablere et område, der fungerer på samme vilkår som et nationalt hjemmemarked. Den frie bevægelighed er derfor et centralt aspekt i alle EU-tiltag, idet den virker som katalysator på den økonomiske vækst og udgør et vigtigt skridt på vejen til integration mellem medlemsstaterne.

1.2. ØSU har allerede tidligere afgivet udtalelse om dette emne, bl.a. den nylige udtalelse om »Beretning fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet - Det indre marked 1994«. I denne udtalelse blev der lagt vægt på behovet for dels at afskaffe personkontrollen ved de indre grænser dels at lægge sidste hånd på en række ledsageforanstaltninger, bl.a. vedrørende harmonisering af kontrollen ved de ydre grænser.

1.3. Kommissionen har flere gange behandlet dette emne, navnlig i sine meddelelser af henholdsvis 18. december 1991 () og 8. maj 1992 ().

1.3.1. I meddelelsen af 18. december 1991 redegjorde Kommissionen for de mange forskellige former for kontrol og formaliteter ved Fællesskabets indre grænser og de mange forskellige foranstaltninger, der skulle vedtages for at fjerne disse forskelle og sikre den fulde virkning af artikel 8 A i EF-traktaten (i dag artikel 7 A).

1.3.2. I meddelelsen af 8. maj 1992 gav Kommissionen udtryk for bekymring over den forsinkelse, der prægede afskaffelsen af de fysiske grænser for personer i forhold til de fremskridt, der var sket vedrørende den frie bevægelighed for varer, tjenesteydelser og kapital. Denne forsinkelse fik den 18. november 1993 Europa-Parlamentet til at rejse undladelsessøgsmål ved EF-Domstolen mod Kommissionen, fordi sidstnævnte havde undladt at fremsætte de nødvendige forslag til iværksættelse af den frie bevægelighed for personer. Europa-Parlamentet har desuden vedtaget flere forskellige beslutninger med henblik på at fastslå ovennævnte principper, at opfordre til passende initiativer og at hindre yderligere forsinkelser ().

1.4. Hensigten med det foreliggende direktivforslag er netop at råde bod på ovennævnte mangler.

1.5. Det skal i øvrigt påpeges, at afskaffelse af personkontrol ved de indre grænser allerede siden marts måned 1995 har været uigenkaldeligt iværksat i 7 af medlemsstaterne (). Ordningen indgår nemlig i Schengen-aftalen og fungerer efter de pågældende medlemsstaters eget udsagn stort set tilfredsstillende. Det skal bemærkes, at et af Schengen-landene allerede har gjort brug af beskyttelsesklausulen vedrørende genindførelse af grænsekontrol, og at en sådan klausul også findes i direktivforslaget.

2. Hensigten med direktivforslaget

2.1. Definitionen af »det indre marked« som et »område uden indre grænser« indebærer, at varer, tjenesteydelser, kapital og personer skal kunne cirkulere uden grænsekontrol mellem medlemsstaterne på samme vilkår som på ethvert nationalt marked.

2.2. Den frie bevægelighed for personer er endnu ikke blevet gennemført, fordi den forudsætter, at man først har fastlagt og iværksat de væsentlige ledsageforanstaltninger. Der er navnlig tale om Dublin-konventionen om fastsættelse af, hvilken stat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, udkastet til konventionen om personkontrol ved passage af de ydre grænser (konventionen om ydre grænser), forordning om udpegning af de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af medlemsstaternes ydre grænser, samt Rådets forordning om ensartet udformning af visa og konventionen med henblik på etablering af et europæisk informationssystem.

2.2.1. Disse foranstaltninger, hvoraf nogle allerede er blevet iværksat, andre vedtaget, men endnu ikke iværksat, og andre igen stadig er under drøftelse, skal skabe klarhed og sikkerhed omkring betingelserne for den frie bevægelighed for personer, som i henhold til artikel 7 A i traktaten er en af de grundlæggende betingelser for, at et fælles marked kan fungere ().

2.2.2. Det skal endvidere bemærkes, at det i formandskabets konklusioner fra Det Europæiske Råd i Madrid () i december 1995 blev krævet, at Dublin-konventionen ratificeres endeligt. Ligeledes blev Rådet opfordret til hurtigst muligt at fjerne de sidste hindringer for vedtagelsen af konventionen om ydre grænser.

2.3. Formålet med det foreliggende direktivforslag er at afskaffe personkontrollen ved de indre grænser for alle personer, uanset nationalitet, og uanset om passagen af grænserne sker ved en godkendt grænseovergang.

2.4. Dette giver anledning til følgende vigtige overvejelser:

- fastlæggelse af direktivets geografiske anvendelsesområde, der svarer til de områder, hvor bestemmelserne i EF-traktatens artikel 8 A om den frie bevægelighed er gældende;

- definition af begrebet »indre grænser«;

- sammenhæng og forenelighed mellem på den ene side forbuddet mod grænsekontrol og på den anden side de kompetente myndigheders udøvelse af deres politibeføjelser på hele medlemsstatens område. Det skal pointeres, at afskaffelsen af kontrollen ved de indre grænser ikke betyder, at disse grænseområder bliver forbudt område, hvor politikontrol overhovedet ikke må finde sted. Forbuddet gælder udelukkende grænsekontrol og -formaliteter, medens afskaffelsen af personkontrol ved de indre grænser ikke indebærer afskaffelse af en eventuel forpligtelse i henhold til medlemsstaternes nationale lovgivning til at bære identitetspapirer eller andre rejsedokumenter;

- fastlæggelse af de særlige omstændigheder under hvilke en medlemsstat kan anmode om at genindføre grænsekontrol for en begrænset periode;

- forbud med uddelegering af beføjelser vedrørende kontrol ved de indre grænser til transportvirksomheder.

2.5. Forbuddet mod kontrol omfatter naturligvis også afskaffelse af de dertil knyttede grænseformaliteter, som f.eks. udfyldelse af indrejseformularer, som ikke kræves, når en person rejser inden for en medlemsstat, og derfor ville være i modstrid med hensigten med det indre marked.

2.6. Direktivets ikrafttrædelse hænger uløseligt sammen med iværksættelsen af de væsentlige ledsageforanstaltninger. Den anførte frist, 31. december 1996, er baseret på, at man ved direktivforslagets fremlæggelse havde en forventning om, at de ovennævnte ledsageforanstaltninger ville være trådt i kraft inden udgangen af 1996. Kommissionen forpligter sig dog udtrykkeligt til at ændre denne dato, ifald det ikke skulle være muligt at iværksætte ledsageforanstaltningerne inden denne frist. Disse ledsageforanstaltninger er afgørende for, om det vil være muligt at undgå eventuelle negative følgevirkninger af, at kontrollen ved de indre grænser afskaffes.

3. Generelle bemærkninger

3.1. ØSU gør opmærksom på, at begrebet »personer« har ændret sig markant. De første bestemmelser på dette område omhandlede den frie bevægelighed for personer i deres egenskab af økonomiske aktører og tog klart sigte på lønmodtagere og leverandører af tjenesteydelser; det oprindeligt økonomisk prægede begreb forbindes efterhånden med de mere generelle karakteristika, der er knyttet til borgerskabsbegrebet.

3.1.1. Udvidelsen af ovennævnte begreb er sket som følge af en voldsom aktivitet på lovgivningsområdet og udviklingen i retspraksis. Kommissionen har desuden selv udtalt, at udtrykket »fri bevægelighed for personer« tager sigte på alle personer, uden hensyn til om de er erhvervsaktive eller ej, og om de er statsborgere i en medlemsstat eller ej ().

3.2. Begrebet »personer« omfatter dermed også tredjelandsstatsborgere, der opholder sig lovligt i en medlemsstat. Det kunne heller ikke være anderledes, da det ville hæmme den frie bevægelighed for alle personer, hvis der skulle udføres nationalitetskontrol ved de indre grænser for at fastslå deres status i en medlemsstat.

3.2.1. Dette betyder imidlertid ikke, at tredjelandsstatsborgere, der har opnået opholdstilladelse i en medlemsstat, i medfør af dette direktiv får ret til at bosætte sig i en anden medlemsstat.

ØSU citerer i denne forbindelse Kommissionens holdning til fortolkningen af EF-traktatens artikel 8 A (nu 7 A): »den uhindrede bevægelighed for personer inden for det fælles marked må naturligvis ikke blandes sammen med de rettigheder, der følger direkte af artikel 48-66 - bl.a. adgangen til erhvervsmæssig beskæftigelse som lønmodtager eller selvstændig og dermed opholdsretten - og som med forbehold af artikel 59, stk. 2, kun tager sigte på statsborgere i medlemsstaterne« ().

3.3. ØSU fremhæver derfor igen, at direktivforslaget falder i tråd med og udgør en forudsætning for det indre marked, og derfor ville enhver fortolkning af artikel 7 A, som begrænsede den frie bevægelighed for personer til EU-borgere, gøre bestemmelsen virkningsløs.

3.4. ØSU gør opmærksom på, at der er en foruroligende forsinkelse i arbejdet med at godkende og gennemføre ledsageforanstaltningerne, hvilket helt klart forsinker iværksættelsen af den frie bevægelighed for personer inden for EU. ØSU så derfor gerne, at Rådet og medlemsstaterne kom med et klarere politisk udspil.

3.5. ØSU konstaterer, at den sideløbende iværksættelse af ledsageforanstaltningerne kun nævnes i »betragtningerne« og ikke i den dispositive del af direktivforslaget. Begrundelsen herfor er, at foranstaltninger, der skal vedtages i kraft af EF-traktaten, juridisk set ikke kan underordnes foranstaltninger, der vedrører EU-traktaten.

3.6. ØSU understreger, at der begyndende med ovennævnte ledsageforanstaltninger er behov for at udvide og intensivere samarbejdet mellem medlemsstaternes politi og de øvrige kompetente myndigheder. Dette kunne bl.a. ske ved at harmonisere lovgivningerne og de administrative procedurer (inkl. udvisningsprocedurerne), således at det blev muligt at bekæmpe de forskellige former for kriminalitet. Dette kræver, at informationsudvekslingen og samarbejdet på området intensiveres og bringes op på et niveau svarende til samarbejdet mellem et lands politikredse, så personkontrollen ikke afskaffes på bekostning af sikkerheden.

3.7. Endelig må man ikke glemme, at de emner, som behandles i direktivforslaget, også vedrører problemerne omkring indvandringspolitikken, som ØSU tidligere har haft lejlighed til at afgive udtalelse om (). Det forhold, at der findes forskellige nationale indvandringspolitikker, har haft en negativ indflydelse på den frie bevægelighed for personer mellem medlemsstaterne. ØSU benytter derfor lejligheden til at understrege, at der er behov for en politik på EU-plan, som kan regulere og kontrollere ind- og udvandringen og forhindre den illegale indvandring.

4. Særlige bemærkninger

4.1. Bestemmelserne i direktivforslaget ligger tæt op ad bestemmelserne i Schengen-aftalen og står ikke i modstrid hermed. Ligeledes skaber de ikke problemer for allerede eksisterende aftaler om at lette passagen af grænser, som er indgået internt mellem EU-medlemsstater eller eksternt mellem EU-stater og EØS-lande.

4.2. I forhold til Schengen-aftalens indhold er der sket visse forbedringer, især på følgende områder:

- en mere præcis terminologi og mere præcise definitioner,

- mere hensigtsmæssige bestemmelser vedrørende medlemsstaternes mulighed for at genindføre grænsekontrol i tilfælde af alvorlig trussel for den offentlige orden eller sikkerhed.

4.2.1. På EU-plan bør begrebet »alvorlig trussel for den offentlige orden eller sikkerhed« dog præciseres nærmere for at undgå alt for divergerende fortolkninger indbyrdes mellem medlemsstaterne.

4.3. Som bekendt forhindrer afskaffelsen af grænsekontrollen ikke, at medlemsstaterne ud fra sikkerhedshensyn vedtager foranstaltninger, herunder til udvisning, jf. bestemmelserne i direktiv 64/221/EØF og direktivforslaget om tredjelandsstatsborgeres ret til at rejse inden for Fællesskabet. Også her slår ØSU til lyd for, at de nationale lovgivninger harmoniseres på EU-plan.

4.4. Det skal endvidere bemærkes, at direktivforslaget ikke behandler spørgsmålet om sundhedsrisici, da dette emne i givet fald bør behandles i forbindelse med bestemmelserne vedrørende passage af de ydre grænser.

4.5. Skønt direktivforslaget ikke indeholder noget krav herom, kan afskaffelse af kontrollen ved de indre grænser medføre hyppigere politikontrol i medlemsstaterne i henhold til national lovgivning, da medlemsstaterne ellers ikke har midler til at kontrollere, at tredjelandsstatsborgere, der er kommet ind på deres territorium fra en anden EU-stat, er i besiddelse af en gyldig opholdstilladelse og gyldige rejsedokumenter i overensstemmelse med Kommissionens forslag til direktiv KOM(95) 346. Dette kan volde store problemer i de medlemsstater, hvor borgerne ikke er forpligtede til at have identitetspapirer på sig, og hvor myndighederne ikke har beføjelse til at foretage identitetskontrol af denne art.

4.6. ØSU henstiller, at de kompetente instanser overvejer, hvorledes dette problem bedst kan løses, uden at medlemsstaternes borgere pålægges nye forpligtelser; endvidere bør det overvejes, om der kan gennemføres en vis harmonisering af de nationale bestemmelser om kontrol af identitetspapirer, hvor sådanne findes.

4.7. Efter ØSU's opfattelse bør Rådet også iværksætte harmoniseringsforanstaltninger, der sigter mod en ensartet udformning af medlemsstaternes opholdstilladelser.

4.8. ØSU mener, at direktivet burde indeholde nogle bestemmelser om overvågning af direktivets anvendelse, efter at det er blevet omsat til national lovgivning. ØSU ønsker ligeledes en hensigtsmæssig overvågning af ledsageforanstaltningerne.

4.9. Endelig ønsker ØSU, at Kommissionen og medlemsstaterne, når direktivet en gang er blevet vedtaget, iværksætter en bred oplysningskampagne over for borgerne om de rettigheder og forpligtelser, der følger af den frie bevægelighed for personer.

5. Retsgrundlag

5.1. ØSU er enig i Kommissionens begrundelse (der allerede er indeholdt i meddelelsen af 8. maj 1992) for at gøre dette direktivforslag til et af de vigtigste instrumenter til at nå de mål, der er sat i artikel 7 A i EF-traktaten. Valget af artikel 100 som retsgrundlag for direktivet er en logisk konsekvens heraf.

5.2. Den frie bevægelighed for personer og dermed afskaffelsen af personkontrollen ved de indre grænser hænger sammen med gennemførelsen af det indre marked og falder derfor udelukkende ind under EF-traktaten.

5.3. Som sagt skal afskaffelsen af personkontrollen ved de indre grænser ske i takt med iværksættelsen af de væsentlige ledsageforanstaltninger (Dublin-konventionen, visum-forordningen og konventionen om ydre grænser), men de respektive retsgrundlag må ikke blandes sammen.

6. Konklusioner

6.1. På baggrund af overvejelserne og bemærkningerne i denne udtalelse går ØSU ind for direktivforslaget.

6.2. ØSU understreger, at afskaffelsen af kontrollen ved de indre grænser tillægges en stor politisk symbolsk værdi i offentligheden, både i Europa og i resten af verden. Hvis det indre marked skal komme til at fungere fuldt ud, er det nødvendigt, at det foreliggende direktiv iværksættes uden yderligere forsinkelser. I modsat fald vil det få negative konsekvenser for udfaldet af den regeringskonference, der indledes i år.

6.3. ØSU understreger endelig, at ledsageforanstaltningerne spiller en væsentlig rolle og synes klart nødvendige for direktivets gennemførelse. ØSU foreslår derfor, at direktivet træder i kraft tre måneder efter, at Rådet har sikret sig, at betingelserne for en tilfredsstillende gennemførelse heraf er tilvejebragt. Der kan dog dispenseres fra gennemførelsesfristen af hensyn til særligt vanskelige situationer.

Bruxelles, den 27. marts 1996.

Carlos FERRER

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT nr. C 289 af 31. 10. 1995, s. 16.

() KOM(91) 549 endelig udg.

() SEK(92) 877 endelig udg.

() Fælles beslutning A3-139/91 om dokumenterne B3-291, 300 og 310/90 om unionsborgerskab; Beslutning A3-0284/92 om fri bevægelighed for personer.

() Belgien, Tyskland, Spanien, Frankrig, Luxembourg, Holland og Portugal.

() Dublin-konventionen er allerede blevet vedtaget og mangler blot at blive ratificeret af Holland og Østrig; Finland og Sverige har endnu ikke tilsluttet sig konventionen. Konventionen om ydre grænser og konventionen om etablering af et europæisk informationssystem er til behandling i Rådet. Visum-forordningen og forordningen om ensartet udformning af visa er allerede vedtaget. Den førstnævnte træder i kraft den 3. april 1996, og den anden træder i kraft til september.

() SN 400/95.

() SEK(92) 877 endelig udg.

() EFT nr. C 159 af 17. 6. 1991, s. 12; EFT nr. C 339 af 31. 12. 1991; EFT nr. C 148 af 30. 5. 1994; EFT nr. C 40 af 17. 2. 1992.