[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 28.11.2007

SEK(2007) 1555

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

Ledsagedokument til Forslag til RÅDETS DIREKTIV om ændring af direktiv 2006/112/EF om det fælles merværdiafgiftssystem med hensyn til behandlingen af forsikringstjenester og finansielle tjenester RESUME AF KONSEKVENSANALYSERAPPORTEN (Der er blot tale om et resumé af analysen i den fuldstændige tekst, der sammen med alle de nævnte bilag kun foreligger i den originale sprogversion og derfor kun fremlægges sammen med den engelsksprogede version af forslaget)

{KOM(2007) 747 endelig}{SEK(2007) 1554}

1. PROCEDURE OG HØRING AF BERØRTE PARTER

Af hovedsagelig praktiske årsager fritager momsdirektivet de fleste kurante finansielle tjenester og forsikringstjenester. Direktivet afspejler imidlertid også en usikker tilgang, idet det tillader medlemsstaterne at giver afgiftspligtige personer mulighed for at beskatte disse tjenester.

Når de leverer fritagne tjenester, er de pågældende selskaber ikke forpligtet til at opkræve afgift, men de kan normalt heller ikke få refunderet den moms, de har betalt i forbindelse med erhvervelse af varer og tjenester til deres virksomhed. Denne ikke-refunderbare moms repræsenterer en betydelig indtægtskilde for medlemsstaternes skattemyndigheder. Der er desuden tale om en indtægtskilde, der automatisk vokser i takt med, at finansielle virksomheder og forsikringsselskaber gør større og større brug af tjenester hentet hos specialister (outsourcing) eller konsoliderer deres aktiviteter på tværs af landegrænserne (f.eks. takket være centre med omkostningsdeling).

Kommissionens arbejde i forbindelse med gennemførelsen af denne konsekvensanalyse har vist, at det bliver stadig vanskeligere at sikre en klar og konsekvent anvendelse af fritagelsen i Fællesskabet. I forbindelse med visse komplekse transaktioner kan det endda være vanskeligt at afgøre, hvem der i skattemæssig henseende er modtager af tjenesten.

Uanset fritagelsens oprindelse og vanskelighederne forbundet med at finde en anden løsning medfører den især, at en virksomhed ikke kan få refunderet den moms, den betaler på sine input (eller indkøb) af varer og tjenester. Den virkelig negative konsekvens af fritagelsen er imidlertid, at afgiftsneutraliteten går tabt. Et andet problem for EU består i, at momssystemet skal kunne fungere i 27 medlemsstater på en måde, der gør det muligt at etablere et enkelt paneuropæisk marked. På dette punkt giver beregningen af moms anledning til ellers ukendte spændinger, når finansielle tjenester og forsikringstjenester pålægges en forbrugsafgift.

De eksisterende afgiftsordninger genererer indtægter, der er vokser betydeligt. Enhver ændring må tage hensyn til dette faktum, der delvis kan tilskrives stigende momssatser, men især skyldes det stigende beskatningsgrundlag trods den økonomiske ineffektivitet, som selskaberne påtvinges.

At afveje økonomisk effektivitet mod stabilitet og retfærdighed i skattesystemet er ikke nemt, især ikke, når man skal forene målene for det indre marked med en hensigtsmæssig beskatning af selskaber, der udbyder finansielle tjenester og forsikringer. Medlemsstaterne skal overbevises om, at det vil være værd at opgive en del af momsindtægterne for at fastholde og videreudvikle en livskraftig finansiel sektor i EU.

Kommissionen har derfor sat sig sammen med medlemsstaterne for at finde en ny vej fremad.

Som led i det forberedende arbejde med medlemsstaterne tilrettelagde Kommissionen to seminarer inden for rammerne af Fiscalis-programmet, hvor deltagerne først og fremmest skulle forsøge at udpege problemområderne i den eksisterende lovgivning.

I marts 2006 blev der udsendt et høringsdokument indeholdende synspunkter om den gældende lovgivning og mulige ændringer, og svarene viste med al tydelighed, at der var ønske om en konsultation på skatteområdet. Det vigtigste var ifølge respondenterne at få fjernet hindringerne for grænseoverskridende konsolideringer og at få ajourført definitionerne. For at sætte skub i tingene bestilte Kommissionen (hos PwC) en undersøgelse af den økonomiske effekt af afgiftsfritagelsen af finansielle tjenester og forsikringer i EU25. Rapporten (som lå klar i november 2006) konkluderede, at ikke-refunderbar forøger omkostningerne for de finansielle institutter i EU og prisen på finansielle tjenester. Uensartede fortolkninger af momsdirektivet med hensyn til, hvilke finansielle tjenester der er fritaget for afgift, og hvilke der ikke er det, skaber usikkerhed, selv når der skal træffes beslutninger af ren forretningsmæssig karakter. Rapporten viste, at finansieringsinstitutter skal bære en forholdsvis høj andel af ikke-refunderbar moms som følge af deres struktur eller som alternativ vælger en struktur, der ellers, set ud fra et lovgivningsmæssigt perspektiv eller selskabsskatteperspektiv, ikke anses for at være optimal, og dét for at minimere de koncerninterne momsudgifter.

Med hensyn til mulige ændringer blev det fremhævet i rapporten, at der var behov for at definere fritagne tjenester på en klar, konsekvent og sikker facon. Rapporten optræder som bilag til den fuldstændige konsekvensanalyse.

Kommissionen anmodede ligeledes International Bureau for Fiscal Documentation om at undersøge, hvilke metoder der i medlemsstaterne benyttes til at fratrække indgående moms på finansielle tjenester og forsikringer. Det viste sig, at satserne varierede fra 0% til 74%, skønt de ifølge momsdirektivet skulle være harmoniseret.

Direktivet giver dog også medlemsstaterne et betydeligt råderum med hensyn til beregningen af momsrefusion. Medlemsstaterne anvender lovgivningen på forskellig vis, og den praksis, der accepteres, er ikke altid afspejlet i lovgivningen.

Hvis retten til at vælge at betale afgift udnyttes, kan dette føre til en høj grad af refusion, selv når der ikke er blevet leveret en skattepligtig tjeneste.

Det var ikke muligt at fremskaffe pålidelige tal for værdien af den moms, der ikke var blevet opkrævet som følge af fritagelsen, eller for indtægter hidrørende fra ikke-refunderbar moms. I PwC's undersøgelse blev der refereret til en uoffentliggjort uvildig rapport, der viste, at i én medlemsstat (Det Forenede Kongerige) svarede den ikke-refunderbare moms til 20,3% af alle skatter betalt af den finansielle sektor, og at den forøgede prisen på finansielle tjenester med på op til 4%. Ud fra de begrænsede data, som Kommissionen rådede over, var det uklart, om en afskaffelse af fritagelsen ville indflydelse på skatteindtægterne. De potentielle skattegevinster ville med al sandsynlighed blive absorberet af flere refusioner.

2. PROBLEMSTILLING

Den nuværende lovgivning er forældet og er ikke på højde med vore dages moderne forretningsverden, og det fører til unødvendige omkostninger og ineffektivitet. Direktivet indeholder en liste over afgiftsfritagne finansielle tjenester og forsikringer, og den skal fortolkes snævert. Kun 6% af de momssager, der i den seneste tid er blevet behandlet ved EF-Domstolen (24), har handlet om definitionerne af fritagne finansielle tjenester og forsikringer, skønt de kan have vidtrækkende virkninger. Sagsomkostningerne er også høje, selv om de er vanskelige at beregne, og beror sikkert for en stor dels vedkommende på den dårlige lovgivning.

Finansieringsinstitutter og forsikringsselskaber skal generelt bære højere omkostninger på grund af den ikke-refunderbare afgift. De vil være mere tilbøjelige til at hente afgiftspligtige tjenester internt, snarere end at aftage dem fra en specialiseret udbyder af outsourcede tjenester, hvor der vil opstå ikke-refunderbar moms. Momsens manglende neutralitet er således en hindring for den samlede effektivitet.

Når leveringen af tjenester til den endelige forbruger er momsfritaget, får den grænseoverskridende tjenestehandel uundgåeligt konsekvenser for fordelingen af momsindtægter.

Indtægterne fra ikke-refunderbar moms vil for det meste opstå dér, hvor aftageren er etableret, snarere end dér, hvor den endelige bruger af den fritagne tjeneste er etableret.

Indtægterne vil blive forøget, når målene for Fællesskabets politik vedrørende finansielle tjenester er blevet realiseret, og hindringerne for integration i detailleddet og for distribution på tværs af grænserne er blevet nedbrudt. Kommissionens arbejde med udarbejdelsen af konsekvensanalysen viser, at det kun er gennem fuld beskatning, at man kan komme denne fordrejning til livs. Kommissionen har også identificeret forskelle i de metoder, som medlemsstaterne tillader eller påtvinger med hensyn til refusion af moms. De metoder, der benyttes i visse medlemsstater, fordrejer med al sandsynlig konkurrencen og forøger omkostningerne. Denne konklusion bestyrkes af resultatet af drøftelserne med medlemsstaterne om større ensartethed i reglerne vedrørende refusion. Blandt de øvrige spørgsmål, der blev taget op under høringen, men som Kommissionen endnu ikke har taget stilling til, er momsbehandlingen af finansielle tjenester og forsikringer, der følger Sharia-reglerne.

3. MÅL

- Mindske de administrative omkostninger forbundet med myndighedernes skattekontrol og markedsdeltagernes overholdelse af skattereglerne.

- Skabe budgetmæssig tryghed for medlemsstaterne og retssikkerhed for markedsdeltagerne.

- Eliminere uoverensstemmelserne mellem momsbestemmelserne fra 1977 og bestemmelserne af nyere dato, f.eks. dem, der falder inden for rammerne af handlingsplanen for finansielle tjenesteydelser.

De potentielle ændringer kan levere løsninger, der kan bidrage til helt eller delvist at nå disse mål. Administrative omkostninger og compliance-omkostninger udgør en byrde for henholdsvis skattemyndighederne i forbindelse med deres inddrivelse af moms og for virksomhederne i forbindelse med deres overholdelse af skattemæssige forpligtelser. Forpligtelserne med hensyn til overholdelse af momsreglerne reguleres imidlertid ikke ved fællesskabslovgivning, men bestemmes snarere ved national lovgivning i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet. Muligheden for at reducere compliance-omkostningerne ved at spille på andre rapporteringskrav er begrænset, idet de normale finansielle teknikker og omkostningsberegningsteknikker tjener andre formål. Spørgsmålet om opfyldelse af skattemæssige forpligtelser og andre rapporteringsforpligtelser indgår sjældent som en del af de data- og ledelsessystemer, der i stadig større udstrækning anvendes i finansieringsinstitutter. Hvad moms i EU angår, kan denne uforenelighed i vidt omfang tilskrives det forhold, at der findes 27 forskellige sæt af rapporterings- og compliance-forpligtelser.

Nogle medlemsstater vil imidlertid på bekostning af andre drage fordel af en konsolidering af tværs af grænserne. For at sikre, at selskaberne bliver ved med at være hjemmehørende i EU og genererer skatteindtægter, kan der være behov for visse indrømmelser på momsområdet.

Momssystemet bør "i videst muligt omfang fjerne de faktorer, der kan fordreje konkurrencevilkårene både på det nationale plan og på fællesskabsplan". Dette forslag bør bygge på dette princip, men nogle af de mere oplagte foranstaltninger, som kan være til gavn for virksomheder inden for den finansielle sektor og forsikringssektoren, vil få budgetmæssige konsekvenser for medlemsstaterne.

4. POLITIKMULIGHEDER

De alternativer, der bør overvejes alvorligt, kan koges ned til tre: bevare status quo, ajourføre definitionerne af afgiftsfritagne tjenester for at sikre en ensartet anvendelse i medlemsstaterne eller gennemføre en eller flere målrettede strukturelle ændringer for at genetablere en vis grad af neutralitet i momssystemet.

Man kunne også udvide antallet af fritagne tjenester. Det vil i realiteten sprede fritagelsesproblemet til andre brancher. For at genoprette en vis grad af neutralitet har man i Australien og Singapore indført en forenklet model til fradrag af indgående moms baseret på skønnede lønomkostninger plus tjenesteyderens merværdi, men denne model passer ikke til forholdene i EU. Direktivet giver allerede nu medlemsstaterne mulighed for at indføre en ret til at vælge at betale afgift af finansielle tjenester, og i de fem medlemsstater, der har valgt at udnytte denne mulighed, kan finansieringsinstitutter afstå fra at udnytte fritagelsen og vælge at beskatte de af deres finansielle tjenester (dog ikke forsikringer), der ellers er afgiftsfritaget. Kommissionen har også set på, hvilken rolle grænseoverskridende momsstrukturer spiller for mindskelsen af fordrejninger. Institutter, der benytter en struktur med filial/hovedkontor med status som en enkelt juridisk person, nyder større fleksibilitet med hensyn til at gennemføre transaktioner internt uden beregning af moms. Det giver momsfordele i forhold til selskaber, der er bygget op som moder-/datterselskab. Ved vurderingen af, om behandlingen af grænseoverskridende organisationer bør ændres, må man derfor undersøge, om det forbedrer neutraliteten mellem forskellige strukturer. Momspuljer kan levere samme resultater, men denne mulighed er kun aktuel for indenlandske transaktioner i omkring halvdelen af medlemsstaterne. Den praktiske konsekvens af momspuljer er, at transaktioner mellem puljemedlemmerne beskyttes i momshenseende.

I henhold til direktivet er det allerede muligt at afgiftsfritage omkostningsdelingsordninger under bestemte omstændigheder. Med henvisning til dels erfaringerne fra de lande, hvor fritagelsen for omkostningsdeling er blevet gennemført fuldt ud, dels det mere omfattende analysearbejde, der er blevet gennemført, mener Kommissionen, at det vil være fordelagtigt at udnytte bestemmelsen i større udstrækning, også på tjenester leveret gennem tredjeparter og markedsdeltagere i forskellige medlemsstater.

Trods forslaget herom fra et mindre antal respondenter er indførelse af reducerede momssatser for finansielle tjenester og forsikring ikke noget, der overvejes seriøst. Erfaringerne fra andre forsøg med reducerede momssatser på andre typer af transaktioner er alt andet end opmuntrende.

Et andet forslag går ud på at udfærdige en "blå bog" eller europæisk momsguide med forklaringer til definitionerne, fortolkninger af fritagelsen og dens rækkevidde samt kommentarer til anvendelsen af EF-Domstolens retspraksis. Det kan eventuelt blive taget op på et senere tidspunkt.

5. ANALYSE AF VIRKNINGER

Efter at have gennemgået de forskellige muligheder må det anbefales at ajourføre definitionerne af fritagne forsikringstjenester. De strukturelle ændringer bør i så fald fokusere på en mere generel anvendelse af fritagelsen for omkostningsdeling og på en forbedring af virksomhedernes mulighed for at vælge at betale afgift. Fritagelsen af omkostningsdelingsordninger kan bidrage væsentligt til at mindske fragmenteringen af markedet ved at gøre det muligt for forskellige dele af branchen at gå sammen for at reducere omkostningerne og sikre neutralitet i strategiske forretningsmæssige beslutninger.

Det er Kommissionens hensigt at arbejde inden for grænserne for den eksisterende fritagelse og ikke flytte disse grænser. Det burde derfor betyde, at de tjenester, der er fritaget i dag, forbliver fritagne, og at tjenester, der er skattepligtige, forbliver så.

En beslutning om at momsfritage udgifter forbundet med ordninger for deling af omkostninger knyttet til tjenester, der normalt er afgiftspligtige, vil kunne løse mindst nogle af problemerne. I henhold til konsekvensanalysen kan det ske på to måder.

Der kan vælges en minimalistisk tilgang, der bygger på en præcisering af de eksisterende bestemmelser, men som vil fordre en særlig bestemmelse om omkostningsdelingsordninger i forbindelse med levering af fritagne finansielle tjenester og forsikringer - i realiteten en branchespecifik foranstaltning, der dog kun vil medføre begrænsede fordele.

Der kan vælges en mere dynamisk tilgang, der giver bredere adgang til fritagelsen for omkostningsdelingsordninger, således at den også kommer til at omfatte grænseoverskridende strukturer og tredjeparter, der leverer tjenesteydelser, og som ikke selv er finansieringsinstitutter eller forsikringsselskaber. Sådanne bestemmelser findes allerede i forskellige medlemsstater, men for at udbrede dem vil det være mest hensigtsmæssigt at tydeliggøre direktivet. I forbindelse med analysen af konsekvenserne af en ændring af reglerne vedrørende retten til at vælge at betale afgift vil det især være nødvendigt at undersøge, hvordan man kan sikre en korrekt behandling af fællesskabsinterne transaktioner, og om der er behov for nye rapporteringsforpligtelser.

Så længe muligheden for at vælge beskatning er begrænset til transaktioner mellem virksomheder, får medlemsstaterne ingen ekstra skatteindtægter, men en lettelse af den afgiftsbyrde, der hviler på finansieringsinstitutterne, burde mindske erhvervslivets udgifter til finansielle tjenester. Der er dog mulighed for at generere ekstra skatteindtægter takket være ikke-refunderbar beskatning. Af praktiske årsager kan det være nødvendigt at bestemme, at retten til beskatning kun kan udøves pr. transaktion eller pr. kunde og ikke systematisk. Det vil utvivlsomt være nødvendigt at fastsætte betingelserne for udnyttelse af denne mulighed på fællesskabsplan for at sikre en ensartet anvendelse. Det er dog medlemsstaterne selv, der vil være ansvarlige for at sikre, at betingelserne overholdes.

6. SAMMENLIGNING AF VALGMULIGHEDERNE

Den mere ambitiøse tilgang med større neutralitet for så vidt angår outsourcing af arbejdskraftintensive tjenester kan få større eller mindre indflydelse på indtægterne afhængigt af, om de aktiviteter, der udøves som led i en omkostningsdelingsordning, erstatter tidligere interne aktiviteter (lille eller ingen følger for indtægterne) eller outsourcede aktiviteter (færre momsindtægter).

En mere generel udnyttelse af retten til beskatning går i retning af en mere ensartet momsbeskatning. Hvis denne mulighed skal gøre det muligt at mindske fordrejningerne og forbedre afgiftens neutralitet, kan det blive nødvendigt for medlemsstaterne at justere skattebyrden. Kommissionen forventer, at enhver ændring af lovgivningen vil tage form af en ændring af momsdirektivet ledsaget af en gennemførelsesforordning i henhold til artikel 397 i samme direktiv.