Særberetning EU’s politimission 
i Afghanistan: 
blandede resultaterDA 2015  nr. 07
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tlf. +352 4398-1
E-post: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren ( http://europa.eu )
Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2015
Print ISBN 978-92-872-2483-5 ISSN 1831-0796 doi:10.2865/489134 QJ-AB-15-007-DA-C
PDF ISBN 978-92-872-2528-3 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/56834 QJ-AB-15-007-DA-N
EPUB ISBN 978-92-872-2535-1 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/830394 QJ-AB-15-007-DA-E
© Den Europæiske Union, 2015
Eftertryk tilladt med kildeangivelse
Tilladelse til at anvende eller gengive figur 1 skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.
Printed in Luxembourg
EU’s politimission 
i Afghanistan: 
blandede resultater
(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)SærberetningDA 2015  nr. 07
02
 Revisionsholdet
Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk‑kritiske revisioner vedrø ‑
rende specifikke EU‑budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og 
udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til resultatopnåelse eller 
regeloverholdelse, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og 
offentlige interesse.
Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling III ‑  der ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsretten 
‑ hvis speciale er udgiftsområdet foranstaltninger udadtil. Revisionsarbejdet blev ledet af Hans Gustaf Wessberg, med ‑
lem af Revisionsretten, med støtte fra Sabine Hiernaux‑Fritsch, kontorchef, Fabrice Mercade, kontorchef, Peter Eklund, 
kabinetschef i Hans Gustaf Wessbergs kabinet, Nikolaos Zompolas, holdleder, og Emmanuel‑Douglas Hellinakis, attaché 
i Hans Gustaf Wessbergs kabinet.
Fra venstre til højre:  F. Mercade, kontorchef, H. G. Wessberg, medlem af 
Revisionsretten, S. Hiernaux‑Fritsch, kontorchef , P . Eklund, kabinetschef i   
H. G. Wessbergs kabinet, N. Zompolas, holdleder , og E. ‑D. Hellinakis, attaché i   
H. G. Wessbergs kabinet.

03
 Indhold
Punkt
 Glossar og akronymer
I–X Resumé
1–6 Indledning
7–9 Revisionens omfang og revisionsmetoden
10–76  Bemærkninger
10–21  Et relevant mandat, men en problematisk begyndelse
11–14  Udformningen af EUPOL
15–21  Vanskeligheder med gennemførelsen
22–30  Vanskeligheder med at koordinere den internationale indsats
23–27  En europæisk indsats, men ingen overordnet europæisk tilgang
28–30  På trods af sin indsats har EUPOL haft begrænsede muligheder for at påvirke de vigtigste aktører
31–41  Hovedsædets støttefunktioner og vejledning er blevet bedre med tiden
32-36  Planlægnings– og rapporteringskapaciteten er blevet forbedret, men der er fortsat mangler
37–41  Hovedsædets vejledning og støttefunktioner: Der arbejdes på at afhjælpe svaghederne
42–65  EUPOL ’s fodaftryk: succes lokalt, men generel bekymring med hensyn til bæredygtighed
43–45  Der blev konstateret mere markante forbedringer på to af de tre aktionslinjer
46–60 EUPOL har i vidt omfang haft succes med uddannelsesrelaterede aktiviteter, men i mindre grad med 
mentorordninger og rådgivning: Projekterne har kun i begrænset omfang bidraget til at opfylde 
missionens mål
61–65  Forudsætningerne for at fastholde de resultater, der hidtil er opnået, er endnu ikke på plads
66-76  EUPOL ’s arv: Udfasning – hvad er næste skridt?
67–71  Planlægningen af exitstrategien er godt i gang, men der er behov for yderligere arbejde
72–76  Afvikling: Der er behov for en koordineret og struktureret tilgang
04 Indhold
77–88  Konklusioner og anbefalinger
 Bilag I — EUPOL - tidslinje
 Bilag II  — EUPOL -forpligtelser og -udbetalinger pr. budgetperiode
 Bilag III — Gennemgåede sagsakter vedrørende EUPOL ’s projekter og mentorordninger
 Bilag IV — EUPOL ’s feltkontorer i perioden fra 2007 til 2014
 Kommissionens og EU -Udenrigstjenestens svar
05
 Glossar og akronymer
Civcom : Udvalget for de Civile Aspekter af Krisestyring ‑  et rådgivende organ oprettet af Rådet, der leverer 
oplysninger, udarbejder henstillinger og rådgiver Den Udenrigs ‑ og Sikkerhedspolitiske Komité (PSC) om civile 
aspekter af krisestyring.
CMPD : Direktoratet for Krisestyring og Planlægning ‑  den afdeling i EU‑Udenrigstjenesten, der primært er ansvarlig 
for den politiske og strategiske planlægning af Den fælles sikkerheds ‑ og forsvarspolitik (FSFP). Ansvarlig for at 
gennemføre strategisk planlægning og forhåndsplanlægning af nye FSFP‑missioner og strategisk gennemgang af 
eksisterende FSFP‑missioner.
CONOPS : Operationskoncept ‑  et planlægningsdokument, der omsætter politiske hensigter til ledelse og vejledning 
ved at angive, hvilke aktioner der er nødvendige for at fuldføre en mission.
CPCC : Den Civile Planlægnings ‑ og Gennemførelseskapacitet ‑  en afdeling i EU‑Udenrigstjenesten, der støtter den 
øverstbefalende for civile operationer (der også er direktør for CPCC), når denne skal varetage sit ansvar for den 
operationelle planlægning og gennemførelsen af civile FSFP‑missioner.
EGF : Den Europæiske Gendarmeristyrke.
EUSR : Den Europæiske Unions særlige repræsentant.
EU-Udenrigstjenesten : Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil.
FPI: Tjenesten for Udenrigspolitiske Instrumenter er en tjenestegren i Kommissionen, som rapporterer direkte til 
Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik. FPI forvalter bl.a. udgifter til 
aktioner, der gennemføres under den fælles udenrigs ‑ og sikkerhedspolitik ‑  herunder civile FSFP‑missioner ‑  og 
Stabilitetsinstrumentet.
FSFP : Den fælles sikkerheds ‑ og forsvarspolitik. Tidligere kendt som Den europæiske sikkerheds ‑ og forsvarspolitik 
(ESFP). Blev ændret til FSFP med Lissabontraktatens ikrafttræden.
GPPT : Det tyske politiprojektteam i Afghanistan.
Hovedsæde : EU‑Udenrigstjenestens og Kommissionens tjenester i Bruxelles.
IPCB : Det internationale politikoordineringsråd i Afghanistan.
ISAF : Den internationale sikkerhedsstyrke, der er en del af den kombinerede internationale indsats, som havde 
mandat fra De Forenede Nationers Sikkerhedsråd. Den arbejdede på at sikre, at betingelserne var til stede for, at 
Afghanistans regering kunne udøve sin myndighed i hele landet.
LOTFA : Trustfonden for lov og orden i Afghanistan.
Mentorordning : Struktureret videnoverførsel ‑  idéelt baseret på tillid og gensidig respekt ‑  mellem en mentor og 
en mentee med det formål at opnå individuelle og/eller organisatoriske ændringer i overensstemmelse med en 
strategi og/eller plan, der er fastsat på flere niveauer ‑ strategisk, operationelt og taktisk ( kilde : EUPOL’s Mentoring 
Handbook, april 2013).
MIP : Gennemførelsesplan.
NATO : Den Nordatlantiske Traktats Organisation.
NTM -A: NATO’s uddannelsesmission i Afghanistan.
OPLAN : Operationsplan ‑  et dokument, der yderligere uddyber de operationelle detaljer, der er nødvendige for 
implementeringen af de mål, der er fastsat i CONOPS.
06 Glossar og akronymer
Overvågning : Observering og vurdering af og rapportering om de resultater, som de relevante institutioner og 
deres ansatte har opnået. ( kilde : EUPOL’s Mentoring Handbook, april 2013).
PSC : Den Udenrigs ‑ og Sikkerhedspolitiske Komité. I medfør af artikel 38 i traktaten om Den Europæiske Union 
varetager PSC under Rådets og den højtstående repræsentants ansvar den politiske kontrol med og den strategiske 
ledelse af krisestyringsoperationer.
Rådgivning : Kortfristet videnoverførsel/støtte til en gruppe med henblik på at finde løsninger på specifikke 
problemer og udvikle projekter inden for en specifik tidsramme ( kilde : EUPOL’s Mentoring Handbook, april 2013).
Tashkeel : Et dokument/en struktur/et system med oplysninger om alle stillinger og niveauer.
07
 Resumé
I
Efter afsættelsen af Talebanstyret forpligtede Den 
Europæiske Union (EU) og medlemsstaterne sig til 
at støtte Afghanistans regering med henblik på at 
indføre en stærkere ramme for retsstaten i landet. EU’s 
politimission i Afghanistan (EUPOL) er en civil mission, 
der blev udviklet i 2007 inden for rammerne af EU’s 
fælles sikkerheds ‑ og forsvarspolitik (FSFP) med det 
formål at bidrage til at etablere en bæredygtig og 
effektiv civil politistyrke under afghansk ejerskab.
II
Retten undersøgte, om EUPOL Afghanistan havde 
opfyldt sit mandat effektivt. Revisionen fokuserede 
på, om EUPOL var planlagt og koordineret ordentligt, 
om den havde modtaget tilstrækkelig operationel 
støtte og vejledning, om EUPOL har bidraget til frem ‑
skridt i det afghanske nationale politi, og endelig om 
udfasningen af EUPOL er blevet hensigtsmæssigt for ‑
beredt. Revisionen dækkede perioden fra oprettelsen 
af EUPOL frem til udgangen af 2014 med særlig fokus 
på aktiviteterne efter 2012.
III
Det er lykkedes EU at etablere en europæisk civil 
politimission i Afghanistan i særligt usikre og barske 
omgivelser. Efter en vanskelig start har EUPOL gradvist 
opnået anerkendelse fra andre aktører for sin eksper ‑
tise og for sit væsentlige bidrag til de igangværende 
reformer af politisektoren.
IV
Retten konstaterede, at EUPOL Afghanistan har 
opfyldt sit mandat delvist effektivt. Der blev konsta ‑
teret mere markante forbedringer på to af EUPOL’s 
tre vigtigste aktionslinjer. Retten undersøgte også 
EUPOL’s resultater pr. aktivitetstype og konstaterede, 
at EUPOL i vidt omfang har haft succes med uddan ‑
nelsesrelaterede aktiviteter, men i mindre grad med 
mentorordninger og rådgivning. Projekterne har 
kun i begrænset omfang bidraget til formålene med 
missionen. Nogle eksterne faktorer kan til dels forklare 
dette, mens andre mangler kan tillægges EUPOL selv.
08 Resumé
V
Med hensyn til planlægningen af EUPOL var Rådets 
afgørelse om at oprette missionen baseret på en 
grundig analyse af de afghanske behov. Revisorerne 
konstaterede, at EUPOL’s mål giver merværdi, fordi 
der fokuseres på uddannelse på strategisk niveau og 
rådgivning på politiområdet med relation til retsstaten 
i almindelighed gennem andre internationale aktø ‑
rers arbejde. Deployeringen af EUPOL var imidlertid 
kompliceret, og det tog lang tid, før missionen nåede 
op på et vist personaleniveau, hvilket primært skyldes 
den vanskelige operationelle kontekst samt rekrutte ‑
ringsproblemer og logistiske problemer.
VI
For så vidt angår koordinering, lykkedes det ikke 
EUPOL at samle alle europæiske aktører under en 
fælles europæisk ramme med henblik på at forbedre 
det afghanske politi, men missionen har styrket 
samarbejdet med EU‑medlemsstaterne på stedet, og 
den har reelt søgt at fremme et bredere internationalt 
samarbejde.
VII
For så vidt angår støtte og vejledning fra hovedsædet, 
konstaterede Retten, at EU‑medlemsstaterne og 
EU‑Udenrigstjenesten regelmæssigt justerede EUPOL’s 
mandat i overensstemmelse med skiftende priorite ‑
ter og forholdene på stedet. EUPOL’s rapportering 
opfylder de grundlæggende krav om ansvarlighed, 
men er stadig i høj grad beskrivende og uden tilstræk ‑
kelig fokus på de opnåede resultater og merværdi. 
Støtten fra hovedsædet har generelt været relevant 
og nyttig, men retningslinjerne bør være mere detal ‑
jerede for at opfylde missionens specifikke operatio ‑
nelle behov. Der arbejdes for tiden med at forbedre 
vejledningen, og muligheden for yderligere centra ‑
lisering af visse funktioner undersøges ud fra et cost 
benefit‑synspunkt.VIII
Hvad angår de opnåede resultater og deres bære ‑
dygtighed, har EUPOL hjulpet det afghanske natio ‑
nale politi med at vinde borgernes tillid ved at støtte 
implementeringen af grundlæggende principper for 
den civile politiindsats. Ikke desto mindre lider politiet 
og retsvæsenet fortsat under systemiske svagheder. 
Den langsigtede bæredygtighed af EUPOL’s resultater 
og af den afghanske politisektor generelt er i fare, 
da den i vid udstrækning afhænger af viljen hos de 
afghanske myndigheder til at påtage sig ejerskab for 
resultaterne, af sikkerhedssituationen og af EU’s og 
andre internationale aktørers finansiering.
IX
Endelig hvad angår udfasningen, har EUPOL og 
Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (EU‑Udenrigs ‑
tjenesten) udarbejdet en plan for afvikling af EUPOL’s 
aktiviteter inden udgangen af 2016, men der er fortsat 
nogle betænkeligheder med hensyn til, hvordan EU 
kan bygge videre på EUPOL’s resultater, og om den 
maksimale værdi vil blive opnået ved afhændelsen af 
missionens aktiver.
X
Ud over at gælde for EUPOL‑missionen i Afghanistan 
vedrører Rettens anbefalinger iværksættelsen, deplo ‑
yeringen og generelle aspekter i forbindelse med 
forbedringen af forberedende foranstaltninger og 
støttefunktioner for fremtidige FSFP‑missioner. De 
omfatter også praktiske foranstaltninger til at forbedre 
effektiviteten af de enkelte aktivitetstyper, foranstalt ‑
ninger til at forbedre bæredygtigheden af resultaterne 
af FSFP‑missioner og udarbejdelse af en overordnet 
strategi for at imødegå de risici, der er forbundet med 
nedskæringen og lukningen af missioner og afhæn ‑
delse af aktiver.
09
 Indledning
01 
Efter afsættelsen af Talebanstyret 
i 2001 deltog afghanske repræsentan ‑
ter i FN‑drøftelser i Bonn for at lægge 
en plan for ledelse af landet. Disse 
drøftelser førte til Bonnaftalen1, hvor ‑
ved der oprettedes en afghansk mid ‑
lertidig myndighed til at lede landet, 
og som opfordrede til, at der skulle 
indsættes en international militær ‑
styrke2, som skulle bistå myndigheden 
med at opretholde sikkerhed i Kabul 
og de omkringliggende områder (jf. 
bilag I ).
02 
På de internationale donorers møde på 
G8‑konferencen i Geneve i april 20023 
blev der vedtaget et reformprogram 
baseret på en ramme med ledende 
nationer, der navnlig skulle tage sig af 
sikkerhedsproblemer. Inden for denne 
ramme var sikkerhedssektoren opdelt 
i fem søjler med fem ledende natio ‑
ner, der var udpeget til at følge med 
i og støtte reformerne for hver søjle. 
De fem ledende nationer var Tyskland 
(med ansvar for politiindsatsen), 
Japan (nedrustning, demilitarisering 
og reintegration), Italien (retsvæsen), 
Det Forenede Kongerige (narkotika ‑
bekæmpelse) og USA (hæren). I denne 
sammenhæng påbegyndte det tyske 
politiprojektkontor sit arbejde i april 
2002. Formålet med rammerne var at 
sikre en byrdefordeling, men der var 
ingen mekanisme, der gav en over ‑
ordnet og koordineret tilgang til det 
internationale samfunds bestræbelser 
på at reformere sikkerhedsområdet.03 
I 2005 var metoden med ledende natio ‑
ner blevet svækket, og den internatio ‑
nale sikkerhedsstyrke (ISAF) blev reelt 
lederen i det internationale samfund 
med hensyn til udviklingen af sikker ‑
hedssektoren i Afghanistan. I en fælles 
erklæring4 forpligtede EU og medlems ‑
staterne sig til at støtte Afghanistans 
regering med henblik på at indføre et 
stærkere grundlag for retsstaten i lan ‑
det (jf. figur 1 ).1 Agreement on Provisional 
Arrangements in Afghanistan 
Pending Re‑establishment of 
Permanent Institutions, Bonn, 
den 5. december 2001.
2 Som reaktion herpå 
godkendte FN’s Sikkerhedsråd 
med resolution 1386 af 20. 
december 2001 oprettelsen af 
en international 
sikkerhedsstyrke. I 2011 havde 
25 medlemsstater sendt ca. 
33 000 tropper til ISAF.
3 G8 er navnet på et forum for 
regeringerne i en gruppe på 
otte ledende økonomier 
(Canada, Frankrig, Tyskland, 
Italien, Japan, Rusland, Det 
Forenede Kongerige og USA) 
og Europa‑Kommissionen.
4 Fælles erklæring ”Tilsagn om 
et nyt partnerskab mellem EU 
og Afghanistan”.
10 Indledning
Kort over AfghanistanFigur 1
Qarah Bagh
Khas Uruzgan
Spin Buldak
Chehar 
BorjakDeh ShuKadeshAnar DarrehShindand-OwbehKarokhTowraghondiQeysarTokzarAndkhvoy
DowlatabadKeleft
Jeyretan
ShulgarahKholm KhanabadRostaq
FarkharJorm
EshkashemQala-I-Panjeh
Dowshi
Now ZadDowlat 
Yar
Kajaki
Delaram Jalalabad
SharanGhazni
QalatTirin Kot
KandaharBaghlan
Chaghcharan
Farah
Lashkar GahTaluqanFayzabad
Pul-e-Alam
ZaranjKhost (Matun)Sari PulKunduz
Maydan
Shahr
GardezMehtarlam
Kabul
FARAH
NIMROZHILMAND
KANDAHARZABULPAKTIKAGHAZNI
URUZGANLOGAR
KHOSTTAKHARBADAKHSHAN
BAGHLA NBALKHJAWZJAN
SARI PULFARYAB
BADGHIS
GHORPARWANPANJSHER
KABUL
WARDAK
PAKTYALAGHMAN KUNDUZ
NURISTAN
NANGARHARKAPISA
HiratBamyan
HIRATKUNARBAMYAN
DAY
KUNDI
Zhob
Chaman
QuettaZabol
ZahedanGushgyKiroyaKerki
Dusti KhorughQurghonteppa
(Kurgan-Tyube)
Mary
Mardan
Peshawar
RawalpindiTermiz 
Gilgit
Taybad
TankBannuIslamabadTURKMENISTANTAJIKISTAN
PAKISTANUZBEKISTANINDI AJammu 
and 
KashmirCHINA
ISLAMIC   REPUBLIC   OF  IRANFarah 
Hilmand 
Gowd-e 
ZerehHarut 
  Khash Rowd-e Lurah Arghandab Gushgy Murghob 
Darya-ye Amu Darya 
Tedzhen 
Harirud Indus Pamir 
Tarnak Morghab Murgab 
Helmand Kunar 
Zhob
Chaman
QuettaZabol
ZahedanGushgyKiroyaKerki
Dusti KhorughQurghonteppa
(Kurgan-Tyube)
Mary
Mardan
Peshawar
RawalpindiTermiz 
Gilgit
Taybad
TankBannuQarah Bagh
Khas Uruzgan
Spin Buldak
Chehar 
BorjakDeh ShuKadeshAnar DarrehShindand-OwbehKarokhTowraghondiQeysarTokzarAndkhvoy
DowlatabadKeleft
Jeyretan
ShulgarahKholm KhanabadRostaq
FarkharJorm
EshkashemQala-I-Panjeh
Dowshi
Now ZadDowlat Yar
Kajaki
Delaram Asad Abad
Jalalabad
SharanGhazni
QalatTirin Kot
KandaharNiliAybakBaghlanShiberghan
Maymana
Qala-e-Naw
Chaghcharan
FarahHerat
Lashkar GahBamyanTaloqanFayz Abad
Chaharikar
Pul-e-Alam
ZaranjKhost (Matun)Sari PulMazar-e-SharifKunduz
Poruns 
Maydan
ShahrMahmud-e-
Raqi
GardezMehtarlamBazarak
Kabul
IslamabadHindu  Kush 
Peywar PassKhyber Pass 
FARAH
NIMROZHILMAND
KANDAHARZABULPAKTIKAGHAZNI
URUZGANDAY
KUNDILOGAR
KHOSTTAKHARBADAKHSHAN
BAGHLANBALKHJAWZJAN
SARI PUL
BAMYANFARYAB
BADGHIS
HERAT GHORPARWANPANJSHER
KABUL
WARDAKKUNAR
PAKTYALAGHMAN SAMANGANKUNDUZ
NURISTAN
NANGARHARKAPISATURKMENISTANTAJIKISTAN
PAKISTANUZBEKISTANINDI AJammu 
and 
KashmirCHINA
ISLAMIC  REPUBLIC  OF  IRANAFGHANISTAN
Map No. 3958 Rev. 7   Source: UNITED NATIONS
June 2011Department of Field Support
Cartographic SectionNational hovedstad
ProvinshovedstadBy, landsbyLufthavne
International grænse
Provinsgrænse
HovedvejMindre vej
Jernbane
00 50 100 150 200 250 km
50 100 150 miAFGHANISTAN
De på kortet viste grænser og navne og anvendte 
betegnelser er ikke udtryk for De Forenede Nationers officielle anerkendelse eller accept.
Den stiplede linje udgør omtrent den kontrollinje i Jammu 
og Kashmir, der er aftalt mellem Indien og Pakistan. 
Parterne er endnu ikke blevet enige om den endelige 
status for Jammu og Kashmir.36° 
34° 
32° 
30° 64° 66° 68° 70° 72° 74° 
36°
34°
32°
30°
62°64°66°68°70°72°74°
11 Indledning
04 
Afghanistanaftalen fra 2006, der blev 
lanceret på konferencen i London i ja ‑
nuar 2006, gav nye rammer for samar ‑
bejdet mellem Afghanistans valgte re ‑
gering og det internationale samfund. 
I den forbindelse blev der gennemført 
en fælles EU‑vurderingsmission i efter ‑
året 2006 for at vurdere de afghanske 
behov inden for retsstatsområdet. Den 
blev efterfulgt i november 2006 af en undersøgelsesmission, hvor der blev 
foreslået en fælles EU‑intervention, der 
var baseret på en strategisk metode 
for opbygning af en fungerende natio ‑
nal politistyrke med et landsdækkende 
ansvarsområde. Dette forslag blev 
støttet af den afghanske regering, der 
i et brev af 16. maj 2007 opfordrede EU 
til at iværksætte en politimission (jf. 
tekstboks 1 ).
5 Rådets fælles aktion 2007/369/
FUSP af 30. maj 2007 om 
oprettelse af Den Europæiske 
Unions politimission 
i Afghanistan (EUPOL 
AFGHANISTAN) (EUT L 139 af 
31.5.2007. s. 33).FSFP -missioner
Den fælles sikkerheds ‑ og forsvarspolitik (FSFP) sætter EU i stand til at spille en ledende rolle i forbindelse med 
fredsbevarende operationer, konfliktforebyggelse og styrkelse af den internationale sikkerhed. Den er en del 
af EU’s samlede tilgang til krisestyring, der trækker på både civile og militære aktiver.
Der er to forskellige slags FSFP‑missioner: civile missioner, der finansieres af budgettet for den fælles uden ‑
rigs‑ og sikkerhedspolitik (FUSP), og militære missioner, der finansieres af medlemsstaterne. Civile FSFP‑mis ‑
sioner kan vedrøre forskellige områder (politi, overvågning, reform af retsvæsenet eller sikkerhedssektoren), 
være af forskellig art (missioner med eller uden udøvende beføjelser) og af forskellig størrelse.
Ved udgangen af 2014 havde EU iværksat i alt 32 FSFP‑missioner, hvoraf de 16 var fuldførte og afsluttede, og 
16 stadig var i gang (11 civile og fem militærmissioner).Tekstboks 1
05 
Den 30. maj 2007 vedtog Rådet at 
etablere EU’s politimission i Afgha ‑
nistan5 (EUPOL). Det var hensigten, 
at EUPOL skulle være baseret på det 
tyske politiprojektkontors indsats og 
skulle forsøge at harmonisere metoder 
og indsats for de forskellige partnere, 
der deltog i politireformen. Formålet 
var at bidrage til at etablere bæredyg ‑
tige og effektive civile politiforhold 
under afghansk ejerskab, der ville 
sikre en passende interaktion med det 
strafferetlige system i bred forstand 
(jf. tekstboks 2 ).
12 Indledning
06 
De samlede omkostninger ved EUPOL 
for perioden maj 2007 til december 
2014 var næsten 400 millioner euro. 
Sikkerhedsrelaterede omkostninger 
tegnede sig for næsten en tredjedel af 
dette beløb6 (jf. også bilag II ).6 Dette tal omfatter alle 
forpligtelser frem til udgangen 
af 2014 og afspejler dermed 
ikke den seneste forpligtelse 
på 57,75 millioner euro for 
2015 (Rådets afgørelse 
2014/922/FUSP af 17. decem ‑
ber 2014 om ændring og 
forlængelse af afgørelse 
2010/279/FUSP om Den 
Europæiske Unions politimissi ‑
on i Afghanistan (EUPOL 
AFGHANISTAN) (EUT L 363 af 
18.12.2014, s. 152)). Rådet har 
godkendt 10 finansieringsaf ‑
gørelser (og forlængelser af 
finansieringsafgørelser) for i alt 
392,4  millioner  euro 
i forpligtelser og 346,2 millio ‑
ner euro i udbetalinger. 
Personaleomkostninger (til 
udstationerede, internationale 
kontraktansatte og ca. 200 
lokaltansatte) udgør ca. 43 % 
af EUPOL’s budget, mens 
personalets sikkerhed og 
lokaler udgør 28 %.EUPOL
EUPOL indledte sine operationer den 15. juni 2007. Det er en civil FSFP‑mission, der støtter den afghanske 
regerings reformbestræbelser med hensyn til at opbygge en forbedret civil polititjeneste, der fungerer inden 
for rammerne af retsstaten og respekt for menneskerettigheder.
Den øverstbefalende for den civile operation, der også er direktør for Den Civile Planlægnings ‑ og Gennem ‑
førelseskapacitet (CPCC), har kommandoen og kontrollen over EUPOL på strategisk niveau, under Den Uden ‑
rigs‑ og Sikkerhedspolitiske Komités politiske kontrol og strategiske ledelse. Missionschefen har den operative 
kontrol med EUPOL Afghanistan og varetager den daglige ledelse.
EUPOL Afghanistans aktiviteter gennemføres fortrinsvis af eksperter på politi ‑ og retsstatsområdet, der er 
udstationeret fra EU‑medlemsstaterne samt af kontraktansatte internationale eksperter og lokalt ansatte. Mis ‑
sionen arbejder via videreuddannelse og mentorordninger, rådgivning og overvågning af den øverste ledelse 
i relevante afghanske institutioner (indenrigsministeriet, det afghanske nationale politi, justitsministeriet og 
den afghanske kammeradvokats kontor). Den har også gennemført en række projekter.
EUPOL Afghanistan gennemfører sit mandat i henhold til tre aktionslinjer:
 οAktionslinje 1: at fremme institutionelle reformer i indenrigsministeriet.
 οAktionslinje 2: at gøre den nationale politistyrke mere professionel.
 οAktionslinje 3: at knytte den nationale politistyrke til retssystemet i bredere forstand.
Da revisionen fandt sted ved udgangen af 2014 gennemførte EUPOL aktioner i Kabul, Herat og Mazar‑e Sharif.Tekstboks 2
13
 Revisionens omfang 
og revisionsmetoden
07 
Retten undersøgte, om EUPOL Afgha ‑
nistan havde opfyldt sit mandat effektivt. 
Revisionen havde fokus på følgende 
spørgsmål:
a) Var EUPOL planlagt og udformet 
på en hensigtsmæssig måde?
b) Har EUPOL været hensigtsmæssigt 
koordineret med medlemsstaterne, 
andre internationale aktører og de 
afghanske myndigheder?
c) Har EUPOL modtaget tilstrækkelig 
operationel støtte og vejledning 
i forhold til mandatet?
d) Har EUPOL bidraget til fremskridt 
for det afghanske nationale politi, og 
er det sandsynligt, at resultaterne 
er bæredygtige?
e) Er udfasningen af EUPOL blevet 
forberedt tilstrækkeligt?
08 
Revisionen dækkede perioden fra op ‑
rettelsen af EUPOL i 2007 og til udgan ‑
gen af 2014. Den fokuserede særligt på 
EUPOL’s aktiviteter efter 2012.
09 
Revisionsarbejdet blev gennemført 
mellem juli og december 2014. Retten 
indsamlede det nødvendige bevis ‑
materiale til brug for vurderingen ved 
hjælp af forskellige metoder:
a) dokumentanalyse og 
litteraturgennemgangb) et besøg i Kabul i september 2014 
for at undersøge bilag, gennemgå 
EUPOL’s procedurer og syste ‑
mer og endelig for at interviewe 
nationale politiofficerer, ansatte 
i indenrigsministeriet og justits ‑
ministeriet, EUPOL‑personale 
(herunder undervisere og men ‑
torer), EU’s særlige repræsentant 
i Afghanistan (EUSR), ansatte ved 
EU‑delegationen i Kabul, ISAF ‑ og 
NATO‑personale, det internationale 
politikoordineringsråd for Afgha ‑
nistan (IPCB), De Forenede Nati ‑
oners udviklingsprogram (UNDP) 
i Kabul og seks EU‑repræsentatio ‑
ner i Afghanistan7
c) interview med nøgleansatte 
i Den Civile Planlægnings‑  og 
Gennemførelseskapacitet (CPCC), 
Direktoratet for Krisestyring og 
Planlægning (CMPD), Tjenesten 
for Udenrigspolitiske Instru ‑
menter (FPI), de landeansvarlige 
i EU‑Udenrigstjenesten og Kom ‑
missionen. Der blev også gennem ‑
ført interview med repræsentan ‑
ter for fem medlemsstater8, der 
deltager i Udvalget for de Civile 
Aspekter af Krisestyring (Civcom) 
og endelig med NATO‑ansatte.
d) gennemgang af en stikprøve på 
seks overvågnings ‑, mentor ‑ og 
rådgivningsaktiviteter og elleve 
projekter, der var planlagt, og som 
blev gennemført mellem 2011 og 
2014 (jf.  Bilag III ).7 Repræsentationer (enten 
ambassadører eller 
missionschefer) fra Frankrig, 
Tyskland, Italien, 
Nederlandene, Sverige og Det 
Forenede Kongerige.
8 Repræsentanter for Tyskland, 
Italien, Nederlandene og Det 
Forenede Kongerige samt 
formanden for Civcom.
14
 Bemærkninger
Et relevant mandat, men 
en problematisk 
begyndelse
10 
Retten undersøgte, om oprettelsen 
og deployeringen af EUPOL byggede 
på en omfattende vurdering af de afghanske behov. Den vurderede også, 
om der i tilstrækkelig grad var taget 
hensyn til operationelle udfordringer 
i forbindelse med deployeringen af 
EUPOL.
Udformningen af EUPOL
11 
Rådets afgørelse om at oprette EUPOL 
byggede på en fælles EU‑vurderings ‑
mission, hvor det bl.a. blev anbefalet, 
at EU skulle overveje at øge støtten til det afghanske politi gennem en politi ‑
mission. Det blev bekræftet ved den 
efterfølgende undersøgelsesdelegation9 
sidst i 2006, hvor det blev foreslået, 
at EU kunne give en merværdi ved at 
bidrage til en civil politimission med 
relation til retsstaten i almindelighed.9 Rådet for Den Europæiske 
Union, Report on the Fact 
Finding Mission on possible 
ESDP Mission to Afghanistan, 
18. december 2006.Foto 1EUPOL ’s kontorer
Kilde:  Revisionsretten.
15 Bemærkninger
12 
De to missioner blev gennemført 
af store og forskelligartede hold af 
eksperter inden for områderne politi 
og retsstatsprincippet. Dette forbere ‑
dende arbejde forud for oprettelsen 
af missionen sikrede, at EUPOL’s mål 
var afstemt efter de prioriteter, der var 
fastsat i Afghanistanaftalen fra 2006, 
og med afsnittet vedrørende sikkerhed 
i den afghanske nationale udviklings ‑
strategi for 2008 ‑2013. I betragtning af 
forholdene på stedet var sikkerhed af 
største vigtighed for at skabe betingel ‑
serne for stabilitet, økonomisk vækst 
og fattigdomsbekæmpelse.
13 
Den foretrukne metode var at bygge 
videre på resultaterne af det tyske poli ‑
tiprojektkontor (GPPO), der allerede var 
veletableret på stedet, ved at sikre en 
styrket og sammenhængende euro ‑
pæisk tilstedeværelse i sikkerhedssek ‑
toren, navnlig med hensyn til en civil 
politiindsats. Den tyske politimission 
havde med succes undervist de højere 
dele af hierarkiet ‑ ved at yde strate ‑
gisk rådgivning til indenrigsministeriet 
og den nationale politistyrke og ved at 
forbedre samarbejdet med internatio ‑
nale aktører frem for at uddanne menige 
i den nationale politistyrke. EUPOL 
blev hilst velkommen af afghanerne 
og af internationale aktører, da den 
udgjorde den byggesten, der hidtil 
samlet set havde manglet i de igang ‑
værende internationale bestræbelser.14 
EUPOL stod dog over for en omfattende 
opgave i forbindelse med udøvelsen 
af sit mandat på grund af den næsten 
fuldstændige mangel på en fungerende 
politistyrke. Andre væsentlige proble ‑
mer var det betydelige antal analfabe ‑
ter blandt de ansatte i politiet ‑ op til 
80 %, hvilket betød, at mange politi ‑
betjente ikke var i stand til at behandle 
beviser eller læse og skrive rapporter. 
Den udbredte korruption i retshånd ‑
hævende og retlige institutioner var en 
yderligere udfordring for en effektiv 
udøvelse af EUPOL’s mandat.
Vanskeligheder med 
gennemførelsen
15 
Det er lykkedes EU at etablere en 
civil politimission i særligt barske og 
fjendtlige omgivelser. På tidspunktet 
for EUPOL’s oprettelse i juni 2007, kun 
to måneder efter Rådets afgørelse om 
oprettelsen af missionen, var den langt 
fra parat på grund af den vanskelige 
operationelle kontekst: Den havde kun 
fire ansatte i Kabul på det tidspunkt, 
og de havde ingen internetadgang 
og ingen køretøjer. Størstedelen af 
de EUPOL‑ansatte var i virkeligheden 
udsendte politibetjente fra de enkelte 
EU‑medlemsstaters missioner, der 
i hast var blev forflyttet10. Kun få havde 
modtaget instrukser om, hvordan den 
nye ”europæiske” mission adskilte sig 
fra deres tidligere bilaterale ordninger.
16 
Deployeringsprocessen blev yderligere 
hæmmet af ledelsesproblemer, der 
påvirkede aktionerne væsentligt i den 
første fase: Inden for de første 18 må ‑
neder skiftede EUPOL missionschef tre 
gange. Logistikproblemer i tilknytning 
til indkøb af udstyr eller til at finde 
bolig til de ansatte i EUPOL var andre 
store praktiske spørgsmål, der yderli ‑
gere forsinkede aktionerne.10 Centre for European Reform, 
Policy Brief, april 2010.
16 Bemærkninger
17 
En anden faktor var medlemsstaternes 
tilbageholdenhed med at udsende 
personale til missionen, til dels på 
grund af den vanskelige opstart af 
EUPOL (jf. også punkt 25). Det var 
meningen, at EUPOL skulle være fuldt 
operationel og til stede i Kabul og 
i specifikke provinser ved udgangen 
af marts 2008. Det gik dog ikke sådan: 
Den stillingsfortegnelse, der var inde ‑
holdt i mandatet, og som omfattede 
200 internationale ansatte, blev først 
gennemført i februar 2009 ‑ næsten 
to år efter, at EU‑interventionen 
begyndte.18 
Selv om Rådet allerede i 2008 erkend ‑
te, at det oprindelige antal ansatte 
skulle fordobles til 400, var EUPOL 
stadig ikke nået op på 300 ansatte 
(75 % af den planlagte kapacitet) ved 
udgangen af 2010, og antallet af ansat ‑
te toppede først i januar 2012 med 350 
ansatte, hvorefter det faldt (jf . figur 2 ).Figur 2Samlet antal internationale (udsendte og kontraktansatte) 
og EU -udsendte ansatte i EUPOL pr. 31. december hvert år 
i perioden 2007-2014
Kilde: EU‑Udenrigstjenesten (CPCC).272296330341
292
235
177
85
64122185214232 238
206
148
Udstationerede (fra EU-medlemsstaterne)I alt internationale ansatte (udstationerede og kontraktansatte)2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007050100150200250300350400
17 Bemærkninger
19 
Der er en række årsager til, at EUPOL 
ikke nåede op på den planlagte 
kapacitet:
a) EUPOL havde svært ved at finde 
frivillige på grund af sikkerhedssi ‑
tuationen i Afghanistan.
b) EUPOL konkurrerede med andre 
FSFP‑missioner om at ansætte 
udsendte (og i mindre omfang 
kontraktansatte) eksperter; i denne 
sammenhæng var Afghanistan et 
mindre attraktivt alternativ. EUPOL 
skulle også konkurrere med andre 
internationale missioner, NATO’s 
uddannelsesmission i Afghanistan 
(NTM‑A) og FN‑missioner.
c) Visse stillinger beregnet på 
udsendte, f.eks. de stillinger, der 
krævede viden om projektanalyse 
og rapportering, juridisk ekspertise 
eller en baggrund i retsstatsfor ‑
hold, var vanskelige at besætte på 
grund af det lave antal ansøgere.
d) På grund af arten af EUPOL’s opga ‑
ver, hvor nogle stillinger krævede 
eksperter med erfaring fra natio ‑
nale ministerier, var stillingerne 
som politimentorer udstationeret 
i indenrigsministeriet de mest 
vanskelige at besætte.
20 
EUPOL har mandat til at iværksætte 
en politireform på centralt, regionalt 
og provinsielt niveau. Deployeringen 
til provinserne var dog vanskelig på 
grund af den utilstrækkelige sikkerhed, 
logistiske udfordringer og manglen på 
ordentlige indkvarteringsmuligheder.21 
I denne kontekst installerede EUPOL 
i 2008 feltkontorer i 11 provinser11 
(jf. bilag IV ) og øgede antallet til 
16 i 2009. EUPOL var ikke i stand til 
at udsende personale til en række 
specifikke provinser i Afghanistan som 
planlagt, fordi USA og Tyrkiet ikke 
havde undertegnet tekniske aftaler 
med EUPOL i de provinser, hvor de 
var til stede. Endvidere var de fleste 
feltkontorer dårligt bemandet, og kun 
to af dem (i Herat og Mazar‑e Sharif) 
var konsekvent bemandet med mere 
end 10 personer. Dette blev bekræftet 
af en intern vurdering fra EU‑Udenrigs ‑
tjenesten, der blev udført af Den Civile 
Planlægnings‑  og Gennemførelseska ‑
pacitet (CPCC) i 201112, hvor det konklu ‑
deredes, at resultaterne af EUPOL’s 
mission i provinserne på det tidspunkt 
havde været temmelig dårlige og 
haft begrænset effekt. Den drastiske 
reduktion af EUPOL’s feltkontorer skete 
i sidste ende, fordi de europæiske 
genopbygningshold i de afghanske 
provinser reelt blev lukket. I 2013 var 
antallet af feltkontorer ud over konto ‑
ret i Kabul skåret ned til bare to.11 Ud af i alt 34 provinser.
12 CPCC 13077/11, EUPOL 
Afghanistan operational 
assessment report, 
11. oktober 2011.
18 Bemærkninger
Vanskeligheder med at 
koordinere den 
internationale indsats
22 
Retten undersøgte, om EUPOL var 
koordineret hensigtsmæssigt med EU’s 
øvrige indsats, andre internationale 
aktører og de afghanske myndigheder.
En europæisk indsats, men 
ingen overordnet europæisk 
tilgang
23 
Det påpeges i rapporten fra undersø ‑
gelsesdelegationen, at en afgørende 
faktor for missionens succes var, at 
den skulle udgøre en fælles ramme for 
medlemsstaterne og gøre det muligt 
for Europa at tale med én stemme om 
politireformen i Afghanistan. Tilsva ‑
rende fastsatte Rådets fælles aktion 
om oprettelse af EUPOL13, at missionen 
i det fornødne omfang skulle koordi ‑
nere, formidle og rådgive vedrørende 
projekter, der gennemføres af med ‑
lemsstater og tredjelande under deres 
eget ansvar. Dette viste sig at være en 
udfordring af følgende hovedårsager:
24 
For det første var koordineringen 
mellem EUPOL, EU’s særlige repræsen ‑
tant og EU’s delegation meget svag 
i begyndelsen, selv om det reviderede 
mandat fra 2010 præciserede deres 
respektive roller og ansvarsområder. 
Der var medtaget en yderligere hen ‑
visning til missionschefens ansvar: 
Missionschefen koordinerer med andre 
EU‑aktører på stedet og får lokal politisk 
vejledning fra EUSR. Koordineringen 
inden for EU blev yderligere forbedret med oprettelsen af EU‑Udenrigstjene ‑
sten i 2011, hvilket gav en struktureret 
mekanisme til koordinering og førte til 
en ambassadør med en ”dobbeltrolle” 
(både EU’s særlige repræsentant og 
chef for EU‑delegationen).
25 
Den anden udfordring var, at EU’s 
medlemsstater fortsatte deres indivi ‑
duelle foranstaltninger parallelt med, 
at de udsendte personale til EUPOL. 
Medlemsstaterne havde deres fore ‑
trukne aktiviteter på områder som 
politi, retshåndhævelse og retsstats ‑
forhold i Afghanistan. Deltagelsen 
i EUPOL ‑ fremfor opretholdelse af en 
bilateral indsats ‑  blev undertiden op ‑
fattet som tab af national indflydelse 
og synlighed på stedet.
26 
Igennem årene har EUPOL gjort sig 
store anstrengelser for at koordinere 
sine aktiviteter med EU‑medlemsstater 
i forbindelse med specifikke projekter. 
Et eksempel har været det tætte sam ‑
arbejde mellem EUPOL og det tyske 
politiprojektteam (GPPT).
27 
Nogle medlemsstater14 har også 
deltaget i parallelle fælles europæiske 
bestræbelser, såsom Den Europæiske 
Gendarmeristyrke (EGF)15. EU‑medlems ‑
stater med en ”gendarmeriemodel” 
havde således mere til fælles med den 
tilgang, som EGF eller NATO’s NTM‑A16 
anvendte, end med den type civilt 
politi, EUPOL forsøgte at etablere. 
Nogle af de EU‑medlemsstater, der 
blev interviewet, gav også udtryk for, 
at uddannelsen under ”gendarmerimo ‑
dellen” var mere egnet til den afghan ‑
ske situation på stedet.13 Den fælles aktion om 
oprettelse af EUPOL‑missionen 
fastsætter: ”Rådet og 
Kommissionen påser inden for 
deres respektive 
kompetenceområder, at der er 
sammenhæng mellem 
gennemførelsen af denne 
fælles aktion og Fællesskabets 
optræden udadtil 
i overensstemmelse med 
traktatens artikel 3. Rådet og 
Kommissionen samarbejder 
med henblik herpå.”
14 Frankrig, Italien, 
Nederlandene, Portugal, Polen 
og Spanien.
15 Den Europæiske 
Gendarmeristyrke 
(EUROGENDFOR) er en 
multinationalt politistyrke, der 
alene består af dele af 
politistyrker med militær 
status. EGF fokuserede 
hovedsagelig på uddannelse 
og rådgivning. Styrkens 
eksperter var en del af de 
nationale missioner, men de 
udførte deres opgaver under 
NTM‑A‑kommandovejen. 
Antallet af ansatte ved 
EGF‑missionen toppede med 
ca. 400 ansatte i maj 2011 og 
har været faldende lige siden.
16 NTM‑A gennemførte et 
omfattende initiativ for 
politiuddannelse, som var 
skræddersyet til 
sikkerhedssituationen på 
stedet. Ved udgangen af 2011 
opererede NTM‑A på 
23 uddannelseslokaliteter 
i Afghanistan med 778 
undervisere og 
2 825 kontrahenter, der 
leverede støttetjenester.
19 Bemærkninger
På trods af sin indsats har 
EUPOL haft begrænsede 
muligheder for at påvirke de 
vigtigste aktører
28 
Med hensyn til EUPOL’s mål om at 
forbedre samhørigheden og koor ‑
dineringen blandt internationale 
aktører var missionens ringe størrelse 
en begrænsende faktor, når det kom 
til at tage føringen på dette område. 
Sammenlignet med den NATO‑ledede 
NTM‑A var EUPOL en mindre aktør. 
Det var vanskeligt for EUPOL at udøve 
megen indflydelse over denne vigtige 
internationale enhed.
29 
En anden negativ faktor var det i det 
store og hele resultatløse arbejde, 
der blev udført af det internationale 
politikoordineringsråd i Afghanistan 
(IPCB)17. I de sidste tretten år har mere 
end 37 forskellige internationale dono ‑
rer været involveret i at støtte udviklin ‑
gen af det afghanske politi, de fleste af 
dem ved at bidrage til NTM‑A, EUPOL, 
eller til begge. IPCB blev oprettet 
i 2007 for at sikre kohærens og fungere 
som det vigtigste organ for koordine ‑
ring af den politimæssige indsats. Selv 
om EUPOL har ydet betydelig kapa ‑
citetsstøtte og administrativ støtte 
til IPCB, har sidstnævnte kun opnået 
meget begrænsede resultater med 
hensyn til at fremme samarbejdet i det 
internationale samfund. Internationale 
aktører har været uvillige til at blive 
koordineret og har opfattet IPCB som 
et ambitiøst forsøg fra EU’s side på at 
tage føringen i politisektoren. Desuden 
hang IPCB’s utilstrækkelige resulta ‑
ter uden tvivl sammen med dårligt 
udformede processer, som pålagde de 
involverede parter en yderligere byrde 
uden mange målbare resultater.30 
Retten konstaterede, at samarbejdet 
med den NATO‑ledede indsats grad ‑
vist er blevet bedre med tiden. Kon ‑
krete resultater af dette samarbejde 
omfatter sikkerhedsforanstaltninger 
for EUPOL‑personalet og aftalen om 
i fællesskab at oprette det faglige ud ‑
dannelsesråd til udvikling og godken ‑
delse af politiuddannelsesplaner.
Hovedsædets 
støttefunktioner og 
vejledning er blevet 
bedre med tiden
31 
Retten undersøgte, om EU’s medlems ‑
stater og EU‑Udenrigstjenesten har 
foretaget de nødvendige justeringer 
af EUPOL’s mandat i den operationelle 
fase, om EUPOL’s rapportering giver 
en rimelig redegørelse for missionens 
resultater og hvilken støtte og vejled ‑
ning, missionen har modtaget.
Planlægnings- og 
rapporteringskapaciteten er 
blevet forbedret, men der er 
fortsat mangler
32 
Retten konstaterede, at EU‑medlems ‑
staterne og EU‑Udenrigstjenesten var 
forholdsvis fleksible med hensyn til at 
justere EUPOL’s mandat i overensstem ‑
melse med skiftende prioriteter og 
forhold på stedet.17 EUPOL har ydet et særdeles 
stort bidrag til det 
internationale 
politikoordineringsråd (IPCB) 
i Afghanistan, for eksempel 
ved at sikre driften af IPCB’s 
sekretariat. IPCB’s blev 
oprettet i 2007 med det formål 
at fungere som det vigtigste 
internationale organ for 
koordinering af 
politirelaterede internationale 
organisationer.
20 Bemærkninger
33 
Siden Rådets godkendelse af den før ‑
ste operationsplan (OPLAN) i 2007 er 
de vigtigste planlægningsdokumenter 
blevet ændret fire gange:
a) I 2008 var en ændring nødvendig 
som følge af Rådets nye forpligtelse 
til at fordoble antallet (til 400) af 
internationale eksperter tilknyttet 
missionen.
b) I 2010 blev dokumenterne ændret 
primært som følge af en omprio ‑
ritering, der blev besluttet af den 
nye afghanske indenrigsminister, 
og den tilsvarende anmodning 
til EUPOL, hvilket resulterede i, at 
missionens fokus i nogen grad blev 
tilpasset ministeriets prioriteter18.
c) Den vigtigste drivkraft for æn ‑
dringen i 2013 var det interna ‑
tionale samfunds tilsagn om at 
støtte effektive foranstaltninger 
til bekæmpelse af korruption og 
at styrke retsstaten. I forbindelse 
med ændringen blev der lagt me ‑
gen vægt på professionalisering af 
det afghanske politi i overensstem ‑
melse med dokumentet ”Ten‑Year 
Vision”19.
d) Den seneste ændring fra juli 2014 
blev foreslået, for at de nødven ‑
dige operationelle detaljer kunne 
udarbejdes til udfasningen af 
EUPOL inden udgangen af 2016 
i overensstemmelse med Rådets 
afgørelse af 23. juni 2014.
34 
For så vidt angår den operationelle 
planlægning af sine aktiviteter, omsæt ‑
ter EUPOL de strategiske mål, som EU’s 
medlemsstater fastsætter i OPLAN, 
til en gennemførelsesplan (MIP), som 
fastlægger de specifikke opgaver for 
de enkelte mål, delmål for hver opgave 
og objektivt verificerbare indikatorer 
for hvert enkelt delmål.35 
Retten konstaterede, at de enkelte 
gennemførelsesplaner inden 2013 om ‑
fattede for mange delmål (op til 600). 
Dette gjorde det umuligt for missio ‑
nens ledelse at anvende gennemfø ‑
relsesplanen til at styre missionen på 
en effektiv måde. Retten analyserede 
de seneste gennemførelsesplaner (for 
perioden 2013 ‑2014) og bemærkede 
store forbedringer i forhold til ældre 
planer, herunder navnlig tilføjelsen af 
baggrundsinformation om aktivite ‑
ter, såvel som klarere sammenhæng 
mellem mål, opgaver og delmål og 
krydshenvisninger mellem lignende 
aktiviteter. Desuden er resultatindika ‑
torerne ikke i tilstrækkelig grad baseret 
på en grundig behovsvurdering eller 
er knyttet til EUPOL’s operationelle 
delmål. Nogle indikatorer fokuserer 
snarere på output end resultater20.
36 
Retten bemærkede, at der også har 
været en gradvis forbedring i nøjag ‑
tigheden og rigtigheden af EUPOL’s 
rapportering. Ved udgangen af 2014 
havde EUPOL imidlertid stadig ikke 
udarbejdet en samlet og dækkende 
overvågningstabel til at følge opfyl ‑
delsen af delmålene for tilknyttede 
aktiviteter, fremskridt og korrigerende 
foranstaltninger21.18 Navnlig blev der lagt vægt på 
at udbygge 
efterretningskapaciteten og 
den strafferetlige 
efterforskningskapacitet.
19 ”Ten‑Year Vision” (den tiårige 
vision) er et dokument fra det 
afghanske 
indenrigsministerium, som 
fastsætter strategiske mål og 
beskriver den ønskede 
situation for det afghanske 
politi om 10 år.
20 Output er de produkter og 
tjenester, en aktivitet eller et 
projekt frembringer, og 
resultater/udfald er de fordele, 
som en målgruppe opnår som 
følge af aktiviteten eller 
projektets output.
21 Dette redskab anvendes 
i øjeblikket af andre 
FSFP‑missioner.
21 Bemærkninger
22 For budgetmæssige aspekter 
vedrørende missionens 
gennemførelse.
23 Rådets afgørelse 2012/698/
FUSP af 13. november 2012 om 
oprettelse af et lager for civile 
krisestyringsmissioner (EUT 
L 314 af 14.11.2012, s. 25), der 
har til formål at sikre en hurtig 
deployering af udstyr til 
nuværende og fremtidige 
civile krisestyringsmissioner 
med henblik på at styrke 
Unionens kapacitet, navnlig 
ved at søge at sikre hurtig og 
kontinuerlig adgang til vigtige 
aktiver.Hovedsædets vejledning 
og støttefunktioner: Der 
arbejdes på at afhjælpe 
svaghederne
37 
EU‑Udenrigstjenesten og Kommis ‑
sionen22 har til opgave at udvikle ret ‑
ningslinjer for FSFP‑missioner. Disse 
retningslinjer skal være tilstrækkeligt 
omfattende og detaljerede for at 
hjælpe missionerne i gennemførelsen 
af deres mandat og sikre, at personale 
med kun lidt forudgående erfaring 
med missionens procedurer kan arbej ‑
de effektivt.
38 
Selv om EU‑Udenrigstjenesten har 
udarbejdet ca. 50 konceptdokumenter 
og retningslinjer, der er relevante for 
EUPOL’s arbejde, har EUPOL‑medarbej ‑
dere i Kabul udtrykt bekymring over, 
at dokumentationen ikke er særlig nyt ‑
tig i praksis, selv om den indeholder 
grundlæggende retningslinjer (defi ‑
nitioner og teoretiske aspekter). For 
eksempel omhandler retningslinjerne 
om gennemførelsen af benchmarking 
ikke i detaljer, hvad der skal ske på de 
forskellige stadier, f.eks. hvordan der 
gennemføres en korrekt behovsvur ‑
dering og analyse af situationen. De 
indeholder heller ikke eksempler og 
modeller, der vil lette gennemførelsen 
af den foreslåede metodologi.39 
Af særlig interesse er EUPOL’s mentor ‑
håndbog. Selv om mentorordninger er 
en af EUPOL’s vigtigste aktiviteter, var 
missionen nødt til at udvikle sin egen 
mentorhåndbog. Dette skete dog først 
i april 2013 i form af en samling af eksi ‑
sterende begreber, metoder og bedste 
praksis, der var tilpasset de forhold, 
som EUPOL’s mentorer stod over for. 
Håndbogen blev senere anvendt af 
EU‑Udenrigstjenesten til at udarbejde 
detaljerede retningslinjer for mentor ‑
ordninger, som er blevet omdelt til alle 
FSFP‑missioner.
40 
Manglen på standardiserede FSFP‑ret ‑
ningslinjer betød, at missionen var 
nødt til at bruge tid på at udarbejde 
retningslinjer og procedurer i stedet 
for at fokusere på sine kerneaktiviteter. 
EU‑Udenrigstjenesten arbejder nu på 
at udbedre disse mangler.
41 
EU‑Udenrigstjenesten og Kommissio ‑
nen overvejer også muligheden for at 
opnå større effektivitet ved at centra ‑
lisere støttefunktioner under ét fælles 
servicecenter. Den arbejder også 
i øjeblikket på idéen om at udvikle 
centraliserede og integrerede ledelses ‑
informationssystemer på områderne 
menneskelige ressourcer, IT og logistik, 
som omfatter alle FSFP‑missioner. Der 
afventes desuden en række afgørelser 
om at lægge lageret for civile krise ‑
styringsmissioner, som blev oprettet 
i 201223, ind under et sådant system. 
Dette vil kunne forbedre forvaltningen af 
eksisterende civile missioners aktiver.
22 Bemærkninger
EUPOL ’s fodaftryk: succes 
lokalt, men generel 
bekymring med hensyn til 
bæredygtighed
42 
Retten undersøgte, om EUPOL har 
bidraget til de fremskridt, som det 
nationale politi, indenrigsministeriet 
og udvalgte strafferetlige institutioner 
har gjort inden for de enkelte aktions ‑
linjer, om overvågnings‑ , vejlednings‑ , 
uddannelses‑  og rådgivningsaktivite ‑
terne har givet de ønskede resultater24, 
og i hvilket omfang disse resultater vil 
være bæredygtige.
Der blev konstateret mere 
markante forbedringer på to 
af de tre aktionslinjer
43 
Der blev konstateret mere markante 
forbedringer i de to første af EUPOL’s 
tre aktionslinjer. Med hensyn til 
aktionslinje 1 (at fremme institutio ‑
nelle reformer i indenrigsministeriet) 
har det nationale politi taget betyde ‑
lige skridt i retning af at udvikle en 
civil politistyrke, men det er fortsat 
en meget militaristisk organisation. 
Indenrigsministeriet har udarbejdet 
mange interne politiske erklæringer, 
men hidtil er kun få af dem blevet 
implementeret i hele landet. Det 
har oprettet og fører en elektronisk 
database til at forvalte dets betydelige 
menneskelige ressourcer (Tashkeel), 
men det har begrænset kapacitet til 
at udnytte dette værktøj fuldt ud, og planlægningen af deployeringen kun ‑
ne gøres mere fleksibel. Der er mangel 
på professionelle tjenestemænd med 
en relevant administrativ baggrund. På 
trods af EUPOL’s støtte opstod der for 
nylig problemer med hensyn til køns ‑ 
og menneskerettighedsspørgsmål 
i indenrigsministeriet. Kvinder tegner 
sig for eksempel stadig kun for 2 % af 
den nationale politistyrke. Korruption 
i ministeriet og politiet er fortsat et 
stort problem og indvirker negativt på 
offentlighedens tillid.
44 
Med hensyn til aktionslinje 2 (at gøre 
den nationale politistyrke mere profes ‑
sionel) er et lokalt politikoncept, hvor 
der lægges vægt på, at politiet knytter 
bånd og arbejder tæt sammen med 
borgerne, blevet delvis gennemført på 
grundlæggende niveau i visse områder, 
og konceptet er blevet almindeligt 
anerkendt som den ønskede model for 
fremtidigt politiarbejde i Afghanistan. 
Efterretningsbaseret politiarbejde er 
også blevet anerkendt som et effektivt 
redskab til at fremme det nationale 
politis professionalisme, men anven ‑
des ikke i hele landet. Undersøgelser 
af data om kriminalitet viser, at det af ‑
ghanske kriminalpolitis undersøgelses ‑
medarbejdere har begrænset kapacitet 
til at efterforske og afsløre forbrydelser. 
Kriminalefterforskningsafdelingens 
tekniske kapacitet og lederskab er sta ‑
dig underudviklet grundet manglende 
informationsudveksling og utilstræk ‑
kelig uddannelse. Forholdet mellem 
politi og anklagere er ofte svagt og 
ineffektivt. Det nationale politi og 
statsadvokaten er blevet tilskyndet og 
støttet af det internationale samfund 24 De kriterier, der blev anvendt 
i vurderingen, er baseret på 
EUPOL’s indikatorer for 
opfyldelse af mandat og, så 
vidt muligt, på en eksisterende 
tredjepartsundersøgelse af 
offentlighedens opfattelse af 
det nationale afghanske politi.
23 Bemærkninger
til at samarbejde både institutionelt og 
operationelt. Generelt set er samar ‑
bejdet forbedret, men antallet af sager 
indbragt af politiet til statsadvokaten 
er fortsat lavt. Politiet har vist, at det er 
i stand til at gennemføre omfattende 
operationer på en professionel måde 
(at skabe et sikkert miljø til at afholde 
valget for nylig var en stor præsta ‑
tion), men der er behov for yderligere 
bistand i forbindelse med det daglige 
politiarbejde, navnlig for så vidt angår 
beredskabets effektivitet. Det natio ‑
nale politis callcentre, som er oprettet 
i tilknytning til operationelle centre, er 
bredt anerkendt som et vigtigt delmål 
hen imod at forbedre politiets kom ‑
mando og kontrol. Endelig vurderes 
uddannelseskapaciteten at være 
effektiv, men der er fortsat mange ud ‑
fordringer på dette område, herunder 
omdannelsen af de for nyligt overdragne 
uddannelsesinstitutioner til specialise ‑
rede ekspertisecentre.
45 
Aktionslinje 3 (at knytte den nationale 
politistyrke til reformen af retssystemet) 
har været det område, hvor det har 
været sværest for EUPOL at opnå resul ‑
tater. Det skal imidlertid ses i lyset af 
den begrænsede støtte fra det inter ‑
nationale samfund. Justitsministeriets 
og statsadvokatens samlede kapacitet 
er vokset, men deres institutionelle 
udvikling hæmmes af sikkerhedssi ‑
tuationen og oprørernes angreb25, 
manglende professionalisme, dårligt 
uddannede anklagere og korruption. 
Samarbejdet mellem politi og ankla ‑
gere er stadig begrænset, og der er 
mange udfordringer og mangler på 
institutionelt og individuelt niveau, især i forbindelse med retsforfølgning 
af korruption blandt højtstående 
embedsmænd. Det er stadig vanskeligt 
at beskytte og håndhæve tiltaltes og 
mistænktes rettigheder i Afghanistan. 
Med hensyn til udarbejdelse, vedta ‑
gelse og håndhævelse af straffelovgiv ‑
ningen er der gjort visse fremskridt, 
men de grundlæggende internationale 
krav på områder som retsstatsforhold, 
bekæmpelse af korruption og menne ‑
skerettigheder er stadig ikke opfyldt.
EUPOL har i vidt 
omfang haft succes med 
uddannelsesrelaterede 
aktiviteter, men i mindre 
grad med mentorordninger 
og rådgivning: Projekterne 
har kun i begrænset omfang 
bidraget til at opfylde 
missionens mål
46 
EUPOL har bidraget til uddannelse af 
politifolk på flere forskellige måder. 
Den har udviklet en ”train the trai ‑
ner” ‑tilgang (”undervis underviseren”) 
og givet uddannelseskurser til det 
nationale politi, samtidig med at den har 
ydet mentorbistand til det afghanske 
indenrigsministerium og den nationale 
politiledelse om uddannelsesspørgs ‑
mål. Endelig har missionen taget 
initiativ til politiakademiet, en perma ‑
nent specifik uddannelsesfacilitet, og 
leveret undervisningsplaner26.25 I 2012 blev 57 anklagere 
dræbt.
26 Til politiakademiet og centret 
for kriminalitetsstyring.
24 Bemærkninger
47 
I slutningen af 2008 begyndte EUPOL 
at intensivere og udvikle uddannel ‑
seskomponenten til, hvad der skulle 
blive en hjørnesten for dens aktivi ‑
teter. I slutningen af 2014 havde den 
udviklet og leveret omkring 1 400 un ‑
dervisningskurser til ca. 31 000 elever. 
Rettens besøg i Kabul gav bevis for, 
at EUPOL’s uddannelsesrelaterede 
aktiviteter har bidraget til en profes ‑
sionalisering af det nationale politi. 
Kurserne var relevante og vedrørte sto ‑
re uddannelsesmæssige mangler. Ved 
at målrette kurserne mod højtstående 
politifolk, der ikke er omfattet af andre 
internationale organer, tilførte EUPOL 
reel EU‑merværdi ved at indbygge 
elementer af den civile politiindsats 
i uddannelsen af nationale politichefer. 
Endvidere har ”train the trainer” ‑til‑
gangen” fremmet afghansk ejerskab 
og forbedret bæredygtigheden af 
uddannelsesaktiviteterne.48 
Etableringen af politiakademiet var 
en milepæl i overdragelsen af det 
politimæssige uddannelsessystem til 
afghansk lederskab. I 2010 indledte 
EUPOL drøftelser med indenrigsmini ‑
steriet i samordning med NTM‑A og 
GPPT om etableringen af et politiaka ‑
demi. Alle berørte parter enedes om, 
at politiakademiet skulle etableres 
som en platform for efteruddannelse 
af politifolk på strategisk, operationelt 
og taktisk plan. I august 2010 foreslog 
EU efter en feasibilityundersøgelse en 
koordineret indsats hvorved a) EUPOL 
i overensstemmelse med sit mandat 
skulle udvikle undervisningsplaner 
og kurser for det nye akademi, og b) 
EU‑delegationen og FPI skulle finansiere 
uddannelsesfaciliteter og varetage 
projektstyringen i overensstemmelse 
med forordningen om stabilitetsinstru ‑
mentet27. Projektet blev gennemført 
som en hastesag, og akademiet stod 
færdigt i januar 2014 til en endelig 
udgift på 7,3 millioner euro.27 Europa‑Parlamentets og 
Rådets forordning (EF) 
nr. 1717/2006 af 15. november 
2006 om oprettelse af et 
stabilitetsinstrument (EUT 
L 327 af 24.11.2006, s. 1).Foto 2EUPOL og det afghanske politi
Kilde:  EUPOL

25 Bemærkninger
49 
Med hensyn til undervisningsplaner 
forpligtede det nationale politis 
undervisere sig til at arbejde med de 
eksisterende planer og udvikle dem 
yderligere. Nogle undervisere påpe ‑
gede imidlertid, at der var behov for 
læseplaner, som var bedre tilpasset til 
den afghanske kontekst, og som med ‑
tog emner som f.eks. islamisk lov og 
lokale skikke, med praktiske eksempler 
fra dagligdagen i Afghanistan. Nogle 
undervisere indrømmede også, at de 
udelod visse emner, såsom korruption, 
menneskerettigheder og kønsspørgs ‑
mål, som de betegnede som ”unød ‑
vendige” eller ”følsomme”.50 
EUPOL har ikke gennemført en sam ‑
let evaluering af de resultater, der er 
opnået fra dens mentorordninger og 
rådgivning. Revisorerne fandt imidler ‑
tid bevis for, at EUPOL’s mentorordnin ‑
ger og rådgivning faktisk har bidraget 
til at forbedre de faglige kvalifikationer 
hos personer, der er ansat i de relevante 
afghanske institutioner (det nationale 
politi, indenrigsministeriet og justits ‑
ministeriet). Med få undtagelser blev 
EUPOL’s dækning af stillinger i de 
afghanske ministerier og det nationale 
politi anset for at være i overensstem ‑
melse med og relevante for missionens 
mandat.
51 
Tekstboks 3  indeholder eksempler på 
typiske EUPOL‑aktiviteter på områder ‑
ne mentorordninger, rådgivning og 
overvågning.
Eksempler på mentor-, rådgivnings- og overvågningsaktiviteter
Eksempel 1 - EUPOL’s rådgivning i justitsministeriet
Inden for rammerne af aktionslinje 3 (at knytte den nationale politistyrke til retssystemet i bredere forstand) 
ydede en ekspert fra EUPOL bistand til lederen af den strafferetlige afdeling i det afghanske justitsministeriums 
lovgivende afdeling med henblik på at forbedre kapaciteten og levere resultater på følgende områder:
 οudformning af lovgivning
 οstøtte til mentee’ens rolle i sekretariatet for bekæmpelse af bortføringer og menneskehandel
 οanalyse af mentee’ens tjenstlige behov og tilrettelæggelse af kurser og workshops
 οorientering om internationale love og sammenlignende undersøgelser med udenlandske retssystemer.
Eksempel 2 - EUPOL ’s mentorordninger på politiakademiet
Forvaltningen af politiakademiet, som giver og udvikler uddannelseskurser for det afghanske nationale politi, 
er stadig meget mangelfuld med hensyn til ledelsesfærdigheder. På tidspunktet for Rettens revision rådgav 
og ydede en EUPOL‑ansat mentorbistand til den øverstbefalende for politiakademiet med henblik på at for ‑
bedre den strategiske forvaltning og planlægningskompetencerne.Tekstboks 3
26 Bemærkninger
52 
Der var imidlertid også væsentlige 
mangler. Udvælgelsen af de stillinger, 
som der skulle ydes mentorbistand 
til, var ikke behørigt dokumenteret 
i sagsakterne vedrørende mentorord ‑
ningerne. I ingen af de seks sagsakter, 
som blev gennemgået i forbindelse 
med revisionen, fandt revisorerne en 
struktureret forklaring med argumen ‑
ter for at vælge den specifikke mentee. 
Det er derfor vanskeligt at fastslå med 
sikkerhed, om EUPOL’s mentor ‑, over ‑
vågnings ‑ og rådgivningsaktiviteter 
var målrettet mod de mest relevante 
stillinger. Der var heller ingen analyse 
af den opfattede mangel på kapacitet 
i Afghanistan eller følgelig en plan til 
løsning af specifikke svagheder.
53 
At opnå mærkbare resultater i mentor ‑
ordninger og rådgivning er en kom ‑
pleks og langvarig proces, der også 
afhænger af eksterne faktorer ‑  såsom 
den vanskelige sikkerhedssituation, 
den hyppige udskiftning af afghanske 
embedsmænd og EUPOL‑mentorernes 
rotation28 (jf. tekstboks 4 ).54 
På trods af det forhold, at EUPOL’s 
mentorer regelmæssigt roterer, har 
EUPOL ikke systematisk indført en 
klar og konsekvent overdragelsespro ‑
cedure for at sikre en gnidningsløs 
videreførelse af aktiviteter og undgå 
huller og fordrejninger, der vil kunne 
undergrave mentorforholdet. Retten 
konstaterede, at overdragelsen i høj 
grad afhang af den enkelte mentor og 
ofte var hæmmet af den nye mentors 
sene ankomst og manglen på procedu ‑
remæssig konsekvens.
Typiske udfordringer for EUPOL ’s rådgivere
Eksempel 1 - Rotation af det nationale personale
Et af EUPOL’s centrale mål er at fremme de afghanske bestræbelser på at forbedre efterforskningsteknikker 
og ‑ procedurer. Rettens revisorer konstaterede imidlertid, at vedvarende bestræbelser i stor udstrækning 
var blevet undermineret af den hurtige personaleudskiftning i kriminalefterforskningsafdelingen (CID) 
under indenrigsministeriet. På tidspunktet for Rettens revision var EUPOL’s 15 mentees i indenrigsministe ‑
riet blevet erstattet, én efter én med korte mellemrum, af forskellige årsager, herunder politisk motiverede 
personalebevægelser.
Et andet eksempel er den mentorbistand, der er ydet til Kabuls politidistrikt 4 inden for rammerne af Phoenix‑pro ‑
jektet, et af EUPOL’s flagskibsprojekter, der har til formål at fremme afghansk accept af principper og praksis 
for civilt politiarbejde. I dette politidistrikt er den øverstkommanderende blevet erstattet fem gange i løbet af 
halvandet år.
Eksempel 2 - Overensstemmelse mellem mentorordningernes og rådgivningens emner og missionens mål
Revisionen bekræftede de vanskeligheder, som EUPOL’s mentorer stod over for med hensyn til at holde 
møderne på sporet i forhold til MIP‑målene. Målene var behørigt begrundet i de enkelte mentorplaner, men 
mentormøderne kom ofte på afveje på grund af mentee’ens arbejdsbyrde, personlige spørgsmål, anmodnin ‑
ger om ydelser eller fordele, klager over forskellige spørgsmål eller blot manglende interesse eller tid.Tekstboks 428 Ifølge EUPOL’s statistikker var 
den gennemsnitlige tid for 
deployering/anvendelse af en 
EUPOL‑mentor i perioden 
2008 ‑2013 12,5 måneder.
27 Bemærkninger
Eksempler på projektaktiviteter
Eksempel 1
EUPOL tog initiativ til udarbejdelsen af en uddannelsespakke om børns rettigheder og politiarbejde, bestå ‑
ende af en brochure og en video, for at afhjælpe problemet med hyppige krænkelser af børns rettigheder og 
børnemishandling forårsaget af det nationale politi. Formålet med pakken var at integrere de grundlæggende 
principper for menneskerettigheder i uddannelsen af nationale politifolk i hele landet og knytte dem til prak ‑
tiske eksempler på, hvordan man respekterer og beskytter børn. Brochuren blev offentliggjort på Dari‑Pashto 
(90 000 eksemplarer) og på Engelsk‑Dari (10 000 eksemplarer). Videoen varede en time og var baseret på fire 
historier fra Afghanistan. De samlede omkostninger beløb sig til 100 000 euro.
Eksempel 2
I januar 2014 afholdt EUPOL en konference og workshopper om efterretningsbaseret politiarbejde. Aktiviteten 
var rettet mod ledende personale på distriktspolitikontorer i Kabul by. De behandlede emner blev valgt for 
at skabe opmærksomhed om efterretningsbaseret politiarbejde og for at indarbejde strategier herfor i det 
daglige politiarbejde. Budgettet for denne aktivitet var 12 000 euro.Tekstboks 555 
Den detaljerede registrering af men ‑
tormøder er et af de vigtigste redska ‑
ber til at sikre ansvarliggørelse og til at 
måle effektiviteten af overvågningen, 
mentorordningerne og rådgivningen. 
Revisorerne konstaterede, at EUPOL’s 
mentorer systematisk havde ført log ‑
bøger, men ikke på en ensartet måde. 
Desuden var logbøgerne ikke struk ‑
tureret omkring tidsbestemte delmål, 
hvilket ville muliggøre reel måling af 
fremskridt.
56 
I denne sammenhæng indeholder 
EUPOL’s mentorhåndbog, der blev ind ‑
ført i april 2013, en række bestemmel ‑
ser, der kan føre til øget gennemsigtig ‑
hed, ansvarlighed og sammenhæng, 
hvis den anvendes korrekt. På tids ‑
punktet for revisionen var det imid ‑
lertid for tidligt at se reelle fremskridt 
med hensyn til behovsvurderinger 
og menteeudvælgelse, statusrappor ‑
ter, overvågning, overdragelser eller 
evaluering.57 
De projekter, som EUPOL gennemførte, 
vedrørte hovedsagelig kontrakter 
om mindre leverancer og renovering, 
konferencer og workshops. Retten 
konstaterede, at de fleste af de under ‑
søgte projekter stort set var i overens ‑
stemmelse med og i det væsentligste 
til gavn for missionens mandat, men 
at de enkelte EUPOL‑mentorer ofte 
foreslår projekter inden for et bestemt 
interesseområde uden at anvende 
en tilgang baseret på en systematisk 
vurdering af behovene.
58 
De enkelte projekter bidrog imidlertid 
kun i begrænset omfang til missionens 
mål. Ved udformningen af projekter 
lagde EUPOL ikke tilstrækkelig vægt 
på behovet for en samlet strategi, 
inden for hvilken projekterne kunne 
bidrage til opfyldelse af målene med 
missionen, og som var tæt forbundne 
med individuelle MIP‑delmål. Desuden 
udviklede EUPOL ikke projekter på 
grundlag af en logisk ramme, hvilket 
ville have gjort det nemt at identificere 
mål, aktiviteter, output, resultater og 
effekt (jf. tekstboks 5 ).
28 Bemærkninger
59 
Gennemførelsen af projekter har været 
hæmmet af interne faktorer, navnlig 
opsplitning, besværlige indkøbspro ‑
cedurer, manglende projektledelses ‑
ekspertise, ukorrekte tekniske speci ‑
fikationer og den hurtige rotation af 
EUPOL’s personale. Eksterne faktorer, 
såsom kontrahenternes manglende 
pålidelighed, ustabile forhold på mar ‑
kedet og en ustabil lokal kontekst og 
sikkerhedsmæssig situation, har også 
mindsket effektiviteten af projekterne 
betydeligt. Som følge heraf var budget ‑
gennemførelsesgraden lav i perioden 
2011 ‑2014 (ca. 43 %), og mange bud 
blev annulleret, fordi de tekniske 
specifikationer var ukorrekte. EUPOL 
har i gennemsnit gennemført 45 pro ‑
jekter hvert år med et budget på ca. 
40 000 euro hver. For nylig gennemgik 
CPCC og EUPOL en række projekter og 
identificerede erfaringer, hvilket har 
ført til metodologiske forbedringer29.
60 
For at forenkle indkøbsproceduren 
tillod FPI brug af fleksible procedu ‑
rer fra 29. januar 2013 og fremefter. 
Dette giver mulighed for at anvende 
en procedure med forhandling med 
en enkelt tilbudsgiver som standard30. 
Ændringen førte til en markant stig ‑
ning i andelen af procedurer, der førte 
til kontraktindgåelse, som steg fra 
61 % i 2012 til 74 % i 2013. Ikke desto 
mindre viser en analyse af indkøbssta ‑
tistikkerne, at andelen af annullerede 
procedurer stadig udgjorde 24 %, 
hvilket navnlig skyldtes, at der i nogle 
tilfælde ikke blev modtaget bud, at de 
afgivne bud oversteg budgettet, eller 
at buddene ikke opfyldte de tekniske 
betingelser.Forudsætningerne for at 
fastholde de resultater, der 
hidtil er opnået, er endnu 
ikke på plads
61 
Det nationale politi har gjort synlige 
fremskridt i den periode, der er om ‑
fattet af revisionen. En del af disse 
fremskridt kan uden tvivl tilskrives 
EUPOL, der er en vigtig international 
bidragyder på stedet. Ifølge EU‑Uden ‑
rigstjenestens egen strategiske 
gennemgang31 lider politiet og retsvæ ‑
senet fortsat under systemiske svag ‑
heder, herunder utilstrækkelig insti ‑
tutionel udvikling, en delvis ineffektiv 
retlig ramme og de enkelte ansattes 
begrænsede kapacitet. Politisk indfly ‑
delse, korruption og politiindsatsens 
uundgåelige fokus på bekæmpelse af 
oprørerne for at afhjælpe den dårlige 
overordnede sikkerhedssituation er 
stadig en hindring for yderligere insti ‑
tutionel udvikling af det strafferetlige 
område som helhed. Dette kan påvirke 
bæredygtigheden af de fremskridt, der 
er opnået hidtil.
62 
Afghanistans budget for 2014 var på 
ca. 7,6 milliarder USD, og donorbistan ‑
den forventes at udgøre omkring 4,8 
milliarder USD ‑ ca. 60 % af det samle ‑
de beløb. Det autoriserede antal ansat ‑
te i den afghanske hær og det afghan ‑
ske politi er 352 000. For at reducere 
omkostningerne ved opretholdelse 
af denne styrke planlægger NATO at 
nedbringe antallet til 228 500 inden 
udgangen af 2017, hvis sikkerhedssi ‑
tuationen tillader det. Analytikere32 
mener imidlertid, at det sandsynlige 
sikkerhedsklima i 2015 ‑2018 vil kræve 
en afghansk hær og et afghansk politi 
med en samlet sikkerhedsstyrke på 
omkring 373 000 ansatte.29 Eftersom de metodologiske 
ændringer blev indført for 
ganske nylig, er Retten endnu 
ikke i stand til at vurdere deres 
effektivitet.
30 I sin særberetning nr. 18/2012 
”Den Europæiske Unions 
bistand til Kosovo på 
retsstatsområdet” anbefalede 
Retten, at 
EU‑Udenrigstjenesten og 
Kommissionen gennemgik 
udbudsprocedurerne for at 
sikre, at de opfylder 
FSFP‑missionens operationelle 
behov ( http://eca.europa.eu ).
31 EU‑Udenrigstjenesten, 
Strategic review of EUPOL 
Afghanistan, 13. december 
2013.
32 Centre of Naval Analyses, 
Independent Assessment 
of the Afghan National 
Security Forces, Washington, 
januar 2014.
29 Bemærkninger
63 
I henhold til EU‑Udenrigstjenesten33 
leveres 86 % af indenrigsministeriets 
og det nationale politis budget af 
internationale donorer, hvilket gør, at 
hele politisektorens bæredygtighed 
i høj grad anhænger af støtte fra det 
internationale samfund.
64 
Uddannelsesaktiviteter kan forventes 
at være bæredygtige på mellemlang 
sigt, forudsat at de lokale forhold ikke 
forværres væsentligt. EUPOL har gjort 
en stor indsats for gradvist at inddrage 
det afghanske lederskab i udviklingen 
af uddannelsestilbud og forvaltningen 
af politiuddannelsesstederne. Det 
følger heraf, at selv om EUPOL stadig 
er involveret i overvågningen af de 
uddannelsestilbud, der udbydes på 
uddannelsesstederne, har de afghanske 
myndigheder i vid udstrækning over ‑
taget planlægningen, gennemførelsen 
og opfølgningen af uddannelsesakti ‑
viteter. Men uddannelsestilbuddenes 
bæredygtighed afhænger hovedsage ‑
lig af, at der i højere grad udvikles et 
egentligt ejerskab hos de afghanske 
myndigheder. Ved revisionen konstate ‑
redes det, at hvis ikke politiuddannel ‑
sesstedernes administrative kapacitet 
og finansielle uafhængighed styrkes, 
vil den langsigtede bæredygtighed af 
deres aktiviteter være i fare. På trods 
af at indenrigsministeriet har under ‑
skrevet et aftalememorandum, hvori 
det indvilligede i at afholde de ope ‑
rationelle omkostninger til driften af 
de to uddannelsessteder34, er ministe ‑
riet tilbageholdende med at afsætte 
tilstrækkelige finansielle ressourcer, 
hvilket har ført til vanskeligheder med 
hensyn til at håndtere den nødvendige 
logistik og driftsomkostningerne.65 
Bæredygtigheden af resultaterne af 
EUPOL’s mentorordninger og projekter 
afhænger også i høj grad af, om der er 
udviklet et afghansk ejerskab og syner ‑
gier mellem de forskellige aktiviteter, 
og endelig af opfølgning og evalu ‑
ering. Ved revisionen konstateredes 
det, at der ikke var taget tilstrækkeligt 
højde for disse spørgsmål i mentor ‑
planerne, eller at de ikke var blevet 
behandlet systematisk i de tidlige faser 
af aktivitetsplanlægningen.
EUPOL ’s arv: Udfasning - 
hvad er næste skridt?
66 
Retten undersøgte, om EU‑Udenrigs ‑
tjenesten og Kommissionen i tilstræk ‑
kelig grad har forberedt udfasningen 
af EUPOL og har udarbejdet en samlet 
plan, der for det første tager hensyn 
til den overordnede strategi for EU og 
andre aktører/donorer og for det andet 
behandler spørgsmål vedrørende reali ‑
sering af aktiver.33 EU‑Udenrigstjenesten, 
Revised Concept of 
Operations for EUPOL 
Afghanistan, juni 2014.
34 Til politiakademiet og centret 
for kriminalitetsstyring.
30 Bemærkninger
Planlægningen af 
exitstrategien er godt 
i gang, men der er behov for 
yderligere arbejde
67 
I juni 2013 udarbejdede EU‑Udenrigs ‑
tjenesten og Kommissionen et fælles 
arbejdsdokument35, hvori de redegjorde 
for EU’s aktiviteter og de tilbageværende 
udfordringer forbundet hermed, og 
forelagde en række forslag til områder, 
som kunne komme i betragtning til 
EU‑støtte efter 2014. I december 2013 
udsendte EU‑Udenrigstjenesten et 
dokument med en strategisk gennem ‑
gang36, som primært var en sammen ‑
fatning af den selvevaluering, EUPOL 
udførte i november 201337. Missionen 
vurderede, at den gennemsnitlige 
udnyttelsesgrad ved udgangen af 2014 
for objektivt kontrollerbare indikatorer 
kunne forventes at være 60 %38. Hvad 
angår de fremskridt, som det nationale 
politi havde opnået, blev det i vur ‑
deringen konkluderet, at nogle af de 
opgaver, der udføres under EUPOL’s tre 
aktionslinjer, kunne overdrages til de 
afghanske myndigheder, navnlig akti ‑
viteterne i tilknytning til uddannelse, 
men at EU’s organer eller andre aktører 
burde overtage eller bygge videre på 
de fleste af dem.
68 
I juni 2014 forpligtede39 Rådet sig til 
at forlænge EUPOL‑mandatet indtil 
udgangen af 2016. Det gentog også 
EU’s tilsagn om en samlet strategi, 
herunder en gennemførelsesplan, der 
skal følges både af EU‑institutionerne 
og medlemsstaterne.69 
I denne forbindelse udarbejdede 
chefen for EU’s delegation i Kabul 
(der også fungerede som EU’s særlige 
repræsentant i Afghanistan) og chefen 
for EUPOL den 23. juni 2014 et fælles 
papir40 om en styrkelse af kontoret for 
EU’s særlige repræsentant med henblik 
på at bygge videre på EUPOL’s resulta ‑
ter inden for retsvæsen og retsstats ‑
forhold. Dokumentet identificerede en 
række områder, hvor kontoret for EU’s 
særlige repræsentant kan inddrages 
efter afslutningen af EUPOL’s mandat. 
Det vigtigste forslag omhandlede, at 
der blev udpeget en række internatio ‑
nale og nationale eksperter til kontoret 
med ansvar for opgaver, der udeluk ‑
kende vedrørte strategisk/politisk 
dialog.
70 
Parallelt hermed foreslog Kommis ‑
sionen og EU‑Udenrigstjenesten i det 
flerårige vejledende program for 
2014 ‑2020 politiindsats og retsstats ‑
princippet som en af fire målsektorer. 
Revisionen fremhævede to centrale 
problemer i relation til dette planlæg ‑
ningsdokument. For det første har 
de foreslåede resultatindikatorer ikke 
relation til EUPOL’s civile politimæs ‑
sige resultater, men er i stedet mest 
påvirket af eksterne faktorer (såsom 
sikkerhedssituationen og militære 
konflikter), selv om det med rette 
bemærkes i det flerårige vejledende 
program, at EU kan bygge videre på ar ‑
bejde, der er udført af FSFP‑missionen 
(EUPOL) på området. For eksempel er 
indikatoren ”antal dødsfald i væbnede 
konflikter ‑  civile ofre” en meget gene ‑
risk metode til at måle det forventede 
resultat af en styrkelse af ”det afghan ‑
ske politis kapacitet til at opretholde 
og bevare sikkerheden i Afghanistan”. 
Nogle ville mene, at der også hver 
dag forekommer dødsfald i væbnede 
konflikter som følge af de primært 
militære operationer, som fortsat kan 
forekomme i Afghanistan i fremtiden, 
og at det derfor ikke er en præcis 
indikator for det nationale politis civile 
politikapacitet.35 EU‑Udenrigstjenesten, EU 
action to support Afghan 
efforts in strengthening 
civilian policing and rule of law 
post 2014 (EU’s indsats for at 
støtte bestræbelser på at 
styrke den civile politiindsats 
og retsstatsprincippet efter 
2014), 14. juni 2013.
36 EU‑Udenrigstjenesten, 
Strategic review of EUPOL 
Afghanistan, den 13. 
december 2013.
37 EUPOL, CMPD tasking paper 
(CMPD opgavetildeling*), 
11. november 2013.
38 I henhold til dette dokument 
forventes udnyttelsesgraden 
for mål og opgaver at ligge på 
gennemsnitlig 60 % pr. 
udgangen af 2014 og at 
variere fra 31 % til 85 %.
39 Rådet for Den Europæiske 
Union, Rådets konklusioner 
om Afghanistan, 23. juni 2014. 
EUPOL’s mandat blev officielt 
forlænget den 17. december 
2014 ved Rådets afgørelse 
2014/922/FUSP.
40 ”Reinforcement of the EU 
Special Representative Office 
with a view of building upon 
EUPOL Afghanistan 
achievements in the sectors of 
Justice and rule of law” 
(styrkelse af EU’s særlige 
repræsentants kontor med 
henblik på at bygge videre på 
de resultater, som EUPOL 
Afghanistan har opnået inden 
for retsvæsen og 
retsstatsforhold), 23. juni 2014.
31 Bemærkninger
71 
For det andet har EU‑Udenrigstjene ‑
sten i princippet begrænsede mulig ‑
heder for finansiering af udviklingsbi ‑
stand til Afghanistan i den kommende 
periode. På den ene side kan anven ‑
delse af budgetstøtteinstrumentet 
ikke være en løsning for Afghanistan 
i øjeblikket. På den anden side anser 
EU‑Udenrigstjenesten den projektba ‑
serede tilgang for at være suboptimal 
på grund af vanskeligheder med at 
finde modtagere og på grund af den 
betydelige administrative byrde, der 
er forbundet med forvaltningen af 
projekter. EU‑Udenrigstjenesten har 
derfor til hensigt at anvende trust ‑
fonde, hovedsagelig LOTFA41, som det 
foretrukne instrument i retsstatssek ‑
toren i Afghanistan. Hvis LOTFA er det 
vigtigste redskab til finansiering af 
den afghanske retsstatssektor, inde ‑
bærer det imidlertid, at der skal tages 
højde for to problemer: a) trustfonden 
LOTFA er tidligere blevet stærkt kriti ‑
seret for dårlig forvaltning af midler 
og manglende gennemsigtighed af 
alle donorer, herunder EU, som har 
besluttet midlertidigt at suspendere 
sine betalinger til fonden, og b) indtil 
videre har LOTFA haft meget begræn ‑
set erfaring med kapacitetsopbygning 
i sektoren. Selv om fase IV af LOTFA 
i 2011 omfattede en søjle for kapaci ‑
tetsudvikling hos det civile politi, har 
trustfonden i hele sin levetid næsten 
udelukkende været anvendt som en 
mekanisme til udbetaling af lønninger. 
F.eks. udgjorde politilønninger i 2013 
506 millioner USD ud af et budget på 
524 millioner USD. Reelt er under 3,5 % 
af budgettet afsat til kapacitetsopbyg ‑
ningsprojekter og andre projekter. Selv 
hvis kapacitetsopbygning i fremtiden 
kommer til at udgøre en større del 
af LOTFA’s budget, er fonden stadig 
struktureret med henblik på at dække 
de løbende omkostninger for det 
nationale politi og ikke med henblik på 
kapacitetsopbygning.Afvikling: Der er behov for en 
koordineret og struktureret 
tilgang
72 
EU‑Udenrigstjenesten og Kommis ‑
sionen har udviklet en procedure 
og retningslinjer for afslutningen af 
FUSP‑operationer. I henhold til disse 
retningslinjer behøver EUPOL ikke at 
forelægge lukningsplaner, som skal 
godkendes af Kommissionen, før end 
tre måneder før den bemyndigede 
afslutning af aktionerne. En så sen 
forelæggelse af disse dokumenter 
indebærer risici. Perioden mellem 2014 
og udgangen af 2016 bliver meget 
vigtig af to grunde. For det første vil 
missionen blive skåret betydeligt ned 
i 2015 og 2016. Som det også under ‑
streges af Kommissionens Interne 
Revisionstjeneste42, vil en reduktion 
af missionen på grund af udfasningen 
indebære en højere risiko for kontrol ‑
miljøet ‑ hovedsagelig på grund af 
personalenedskæringer i centrale kon ‑
trolfunktioner, demotivation blandt de 
ansatte, tab af ekspertise og presset 
for at bruge det resterende indkøbs ‑
budget inden udløbet af mandatet. For 
det andet er værdien af de involverede 
aktiver betydelig. Det er derfor vigtigt, 
at EUPOL’s planlægning af afviklingen 
koordineres ordentligt og påbegyndes 
i god tid43.41 LOTFA er en trustfond oprettet 
af UNDP i 2002. Den blev 
næsten udelukkende brugt 
som mekanisme for 
koordinering af bidrag fra 
donorer til at udbetale 
lønninger til det afghanske 
nationale politi.
42 Internal Audit Service Audit 
Report on FPI ‑ Control 
Strategy 24/07/2014.
43 Allerede i september 2013 fik 
EUPOL FPI’s godkendelse til at 
sælge to brugte elgeneratorer, 
og den har også doneret seks 
køretøjer til EU’s delegation og 
to til kontoret for 
generaldirektoratet for 
humanitær bistand og 
civilbeskyttelse i Afghanistan.
32 Bemærkninger
44 Der blev købt 19 biler i 2006, 
1 i 2007, 124 i 2008 og 
10 i 2012.73 
I forbindelse med regnskabsføring 
anvender EUPOL kasseregnskabs ‑
princippet: Aktiverne beløber sig 
‑ ansat til anskaffelsespris ‑ til i alt 
49,6 millioner euro. Målt i værdi er 
EUPOL’s vigtigste aktiver pansrede 
køretøjer (25,2  millioner  euro) og 
IT‑kommunikations‑  og sikkerheds ‑
udstyr (15,4 millioner euro) efterfulgt 
af bygningerne i EUPOL‑komplekset 
(4,8 millioner euro). Det er klart, at vær ‑
diansættelsen af denne type aktiver 
(biler, IT osv.) til anskaffelsesprisen ikke 
afspejler deres reelle værdi.
74 
Ifølge EUPOL’s fortegnelser er der 
14644 pansrede køretøjer i Afghanistan, 
hvoraf kun nogle få var i brug. Det 
gennemsnitlige kilometertal for disse 
køretøjer var 22 700 km. I EUPOL’s 
fortegnelse klassificeres kun 7 køretø ‑
jer som ”ikke operationelle” og 11 som 
”brugte”. Resten er enten ”i god stand” 
eller ”nye”.
75 
EUPOL er ansvarlig for at undersøge de 
forskellige muligheder for at overføre 
biler til EU‑organer eller medlemssta ‑
ternes ambassader eller for at donere 
dem til andre internationale organisa ‑
tioner, der arbejder i Afghanistan. Den 
er også ansvarlig for at gennemføre 
de nødvendige administrative proce ‑
durer for udførsel af aktiver, der ikke 
kan overdrages i Afghanistan. Det er 
derfor vigtigt, at CPCC arbejder tæt 
sammen med missionen og ‑ i god tid, 
før mandatet udløber ‑  sikrer, at aktiver 
afhændes uden problemer og ikke 
akkumuleres på en måde, der indebæ ‑
rer risici.76 
Ved revisionen konstateredes det, at 
der er sket en samordning mellem EU’s 
relevante tjenestegrene (CPCC og FPI), 
men at de ikke har aftalt fælles, pro ‑
aktive og dækkende regler med klart 
definerede roller og ansvarsområder.
33
 Konklusioner 
og anbefalinger
77 
Det er lykkedes Den Europæiske 
Union at etablere en europæisk civil 
politimission i Afghanistan i særligt 
usikre og barske omgivelser. Efter en 
vanskelig start har EUPOL gradvist 
opnået anerkendelse fra andre aktører 
for sin ekspertise og for sit væsentlige 
bidrag til den igangværende reform af 
politisektoren.
78 
Retten konstaterede, at EUPOL har 
opfyldt sit mandat delvist effektivt. 
Der blev konstateret mere markante 
forbedringer på to af EUPOL’s tre vig ‑
tigste aktionslinjer. EUPOL’s aktiviteter 
har i vidt omfang været vellykkede på 
uddannelsesområdet, men i mindre 
grad inden for mentorordninger og 
rådgivning. Nogle projekter har kun 
i begrænset omfang bidraget til mis ‑
sionens mål. Nogle eksterne faktorer 
kan til dels forklare dette, mens andre 
mangler kan tillægges EUPOL selv.
79 
Med hensyn til planlægning blev der 
forud for EUPOL’s mandat foretaget en 
grundig vurdering af afghanske behov. 
Målene var afstemt efter Afghanistanaf ‑
talen fra 2006 og de prioriteter, der var 
fastsat i den nationale udviklingsstra ‑
tegi for Afghanistan.80 
Mandatet, som var at yde strategisk 
rådgivning på højere stillingsniveauer 
i politihierarkiet inden for politiområder 
med relation til retsstaten i almindelig ‑
hed, sikrede EU‑merværdi ved at tilve ‑
jebringe et element, der hidtil havde 
manglet i de igangværende internatio ‑
nale bestræbelser på det pågældende 
tidspunkt. EUPOL stod imidlertid over 
for en vanskelig opgave i forbindelse 
med gennemførelsen af sit mandat 
på grund af den næsten fuldstændige 
mangel på en funktionsdygtig politi ‑
styrke, det betydelige antal analfabe ‑
ter i politiet og udbredt korruption.
81 
Deployeringen af missionen var 
præget af vanskeligheder, og EUPOL 
led under iboende begrænsninger 
i relation til ansættelse af personale og 
logistiske problemer. Medlemsstaterne 
fandt, at det var vanskeligt at levere 
kvalificeret personale i tilstrækkeligt 
antal, og dette betød, at den nødven ‑
dige operationelle styrke først blev 
nået med store forsinkelser. Deplo ‑
yeringen i provinserne var ligeledes 
kompliceret, hovedsagelig på grund 
af logistiske problemer og usikkerhed. 
I de fleste provinser var EUPOL ikke 
i stand til at indsætte tilstrækkeligt 
personale til at opfylde sit mandat 
korrekt (jf. punkt 11 ‑21).
Anbefaling 1
EU‑Udenrigstjenesten bør samarbejde 
med medlemsstaterne for at sikre, at 
fremtidige FSFP‑missioner får tilstræk ‑
kelige logistiske, tekniske og menne ‑
skelige ressourcer til at kunne fungere 
med en kapacitet, der er tæt på den 
maksimalt autoriserede.
34 Konklusioner og anbefalinger
82 
For så vidt angår koordinering lyk ‑
kedes det ikke EUPOL at samle alle 
europæiske aktører under en fælles 
europæisk ramme med henblik på at 
forbedre den afghanske politiindsats. 
Missionen blev også udsat for konkur ‑
rence fra andre europæiske bilaterale 
missioner og andre europæiske og 
internationale tiltag, såsom EGF. EUPOL 
har imidlertid gjort en stor indsats 
og spillet en vigtig rolle med hensyn 
til at fremme samarbejdet med EU’s 
medlemsstater, og den har reelt søgt 
at fremme et bredere internationalt 
samarbejde.
83 
Koordineringen mellem de forskellige 
EU‑organer var ringe i begyndelsen. 
Ikke desto mindre banede Rådets 
strategi fra 2011 og oprettelsen af 
EU‑Udenrigstjenesten vejen for en 
bedre koordinering med inddragelse 
af medlemsstaterne, EU‑Udenrigstje ‑
nesten, Kommissionen, EU’s særlige 
repræsentant for Afghanistan, EU’s 
delegation i Kabul og EUPOL.
84 
EUPOL’s relativt begrænsede midler og 
personale gjorde, at det, navnligt i de 
tidlige faser, var vanskeligt for missionen 
at blive hørt blandt større aktører som 
f.eks. den NATO‑ledede NTM‑A. Inter ‑
nationale aktører var uvillige til at blive 
koordineret af IPCB, som blev støttet 
af EUPOL. Det lykkedes derfor stort set 
ikke IPCB at forbedre koordineringen 
og tilsynet i sektoren. I de seneste par 
år er koordineringen med de vigtigste 
internationale aktører dog blevet for ‑
bedret betydeligt (jf. punkt 23 ‑30).85 
Med hensyn til operationel støtte og 
vejledning fra hovedsædet konstate ‑
rede Retten, at EU‑medlemsstaterne og 
EU‑Udenrigstjenesten udviste en vis 
fleksibilitet ved at foreslå ændringer 
af EUPOL’s mandat og tilpasse det til 
den ændrede situation og de ændrede 
behov. Før 2013 var den operationelle 
planlægning og indikatorerne ikke helt 
egnede til at styre missionen på en 
effektiv måde. Men efter 2013 er disse 
spørgsmål blevet grundigt behand ‑
let. EUPOL’s rapportering opfylder de 
grundlæggende krav om ansvarlighed, 
selv om resultatindikatorerne kan 
finjusteres yderligere. Vejledningen 
fra hovedsædet er blevet forbedret 
i tidens løb. EU‑Udenrigstjenesten og 
Kommissionen er ved at undersøge 
mulighederne for at centralisere visse 
støttefunktioner gennem oprettelsen 
af et fælles servicecenter, et FSFP‑la ‑
ger for alle igangværende missioner 
og en centraliseret IT‑funktion (jf. 
punkt 32 ‑41).
35 Konklusioner og anbefalinger
Anbefaling 2
EU‑Udenrigstjenesten og Kommis ‑
sionen bør udarbejde forberedende 
foranstaltninger og støttefunktioner 
for at bistå med hurtig, effektiv og 
sammenhængende deployering af 
FSFP‑missioner. Foranstaltningerne 
bør omfatte:
a) undervisning i EU’s procedurer 
og politikker for alt personale før 
deployering
b) dækkende retningslinjer for opera ‑
tionelle opgaver (f.eks. behovsana ‑
lyser, planlægning og overvågning 
af opgaver og rapportering) og 
retningslinjer for administrative 
områder (såsom informationstek ‑
nologi, finansiering og forvaltning 
af aktiver og menneskelige res ‑
sourcer) via en maksimal udnyt ‑
telse af erfaringerne fra tidligere 
missioner
c) etablering, ud fra et cost‑bene ‑
fitsynspunkt, af et fælles ser ‑
vicecenter for alle FSFP‑missioner 
og optimering af anvendelsen af 
FSFP‑lageret til at forvalte aktiver ‑
ne fra igangværende missioner.
86 
For så vidt angår de opnåede resul ‑
tater og deres bæredygtighedspo ‑
tentiale konstaterede Retten, at det 
nationale politi har gjort fremskridt 
med hensyn til at opnå befolkningens 
tillid, men at der stadig er systemiske 
svagheder. Der blev konstateret mere 
markante forbedringer på de to første 
af EUPOL’s tre aktionslinjer: Aktionslin ‑
je 1 (at fremme institutionelle reformer 
i indenrigsministeriet) og aktionslinje 
2 (at gøre den nationale politistyrke 
mere professionel). Aktionslinje 3 (at 
knytte den nationale politistyrke til 
retssystemet i bredere forstand) har 
været det mest udfordrende område 
og det område, hvor der har været fær ‑
rest resultater. Retten undersøgte også EUPOL’s resultater pr. aktivitetstype og 
konstaterede, at EUPOL i vidt omfang 
har haft succes med uddannelsesrela ‑
terede aktiviteter, men mindre i grad 
med mentorordninger og rådgivning. 
Projekterne fulgte ikke de logiske ram ‑
mer og var ikke tilstrækkeligt knyttet 
til andre aktiviteter til at skabe synergi 
(jf. punkt 43 ‑60).
Anbefaling 3
EU‑Udenrigstjenesten og FSFP‑missio ‑
ner bør samarbejde for yderligere at 
forbedre effektiviteten af de enkelte 
aktiviteter:
Uddannelse
a) ”Train‑the‑trainer” ‑tilgangen har 
været værdifuld og bør være den 
foretrukne form for uddannelse 
under vanskelige omstændigheder 
med henblik på at sikre ejerskab 
og bæredygtighed.
b) Læseplanerne skal respektere EU’s 
værdier, men bør samtidig tage 
større hensyn til den lokale kultur, 
skikke og religion og omfatte prak ‑
tiske eksempler fra dagligdagen 
i landet.
Overvågning, mentorordninger 
og rådgivning
c) Missionen bør regelmæssigt gen ‑
nemføre en systematisk og omfat ‑
tende evaluering af de resultater, 
der er opnået ved mentorordnin ‑
ger og rådgivning.
d) Proceduren for udvælgelse af 
mentee’er bør være baseret på en 
behovsvurdering, der er behørigt 
dokumenteret i sagsakterne ved ‑
rørende mentorordninger. Mentor ‑
logbøger bør standardiseres og 
struktureres omkring tidsbestemte 
delmål, og mentorerne skal føre 
dem på en systematisk måde.
36 Konklusioner og anbefalinger
e) Med henblik på regelmæssig rota ‑
tion af udstationeret personale bør 
der fastsættes klare og konsekvente 
overdragelsesprocedurer for at 
sikre en gnidningsløs videreførelse 
af aktiviteter og undgå huller og 
fordrejninger, der vil kunne under ‑
grave mentorforholdet.
Projekter
f) Ved udformningen af projekter bør 
FSFP‑missioner sikre, at de følger 
de logiske rammer, skaber synergi 
med mentoraktiviteterne og bidra ‑
ger til opfyldelse af målene med 
missionen via en stærk forbindelse 
til individuelle MIP‑delmål.
87 
En bæredygtig sikkerhedssektor i Afgha ‑
nistan kræver støtte fra det internatio ‑
nale samfund, og der er betydelige 
udfordringer. Forudsætningerne for en 
bæredygtig politistyrke er endnu ikke 
på plads. Den langsigtede bæredygtig ‑
hed af resultaterne af EUPOL’s uddan ‑
nelses ‑ og mentorordninger er derfor 
i fare (jf. punkt 61 ‑65).
Anbefaling 4
For at gøre resultaterne af FSFP‑mis ‑
sioner mere bæredygtige bør EU‑Uden ‑
rigstjenesten sikre, at der i den opera ‑
tionelle planlægning af alle missionens 
aktiviteter tages hensyn til bæredyg ‑
tighed, ved at der foretages en syste ‑
matisk evaluering af de lokale behov 
og den lokale kapacitet til at fastholde 
resultater.88 
EUPOL har udarbejdet en omfattende 
udfasningsplan for sine aktiviteter ved 
udgangen af 2016. Der er dog betæn ‑
keligheder med hensyn til, om ordnin ‑
gerne i det flerårige vejledende program 
for 2014 ‑2020 vil gøre det muligt for EU 
at bygge videre på EUPOL’s resultater 
efter 2016. EU’s relevante tjenestegrene 
koordinerer deres aktiviteter, men de 
har ikke aftalt fælles og dækkende 
regler, der klart definerer roller og 
ansvarsområder. I betragtning af, at 
de pågældende aktiver samlet har en 
betydelig værdi, er procedurerne ikke 
tilstrækkeligt eller proaktivt koordineret 
fra hovedsædet (jf. punkt 67 ‑76).
Anbefaling 5
For at sikre en gnidningsløs udfasning 
af FSFP‑missionerne og afvikling af de 
tilknyttede aktiver:
a) bør EU‑Udenrigstjenesten og Kom ‑
missionen udarbejde en fælles og 
omfattende strategi, der definerer 
roller og ansvarsområder i forbin ‑
delse med nedskæringen og luk ‑
ningen af FSFP‑missioner. Strate ‑
gien bør sikre, at hovedsædet yder 
tilstrækkelig støtte til missionerne, 
og bør fokusere på foranstaltninger 
til at begrænse de specifikke risici, 
der er forbundet med nedskæringer 
og afslutningsprocessen
b) bør EU‑Udenrigstjenesten og Kom ‑
missionen arbejde tæt sammen 
med FSFP‑missionerne længe før 
udløbet af mandatet for at undgå, 
at der akkumuleres aktiver på en 
måde, der indebærer finansielle 
risici.
37 Konklusioner og anbefalinger
Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Karel PINXTEN, medlem af Revisionsretten, 
i Luxembourg på mødet den 19. maj 2015.
 På Revisionsrettens vegne
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Formand

38
 Bilag
EUPOL tidslinjeBilag I
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Maj 2007 
EUPOL's første 
operationsplan 
(OPLAN)Oktober 2008 
revideret 
OPLAN
Maj 2008 - Det Europæiske Råd beslutter at fordoble antallet 
af eksperter, der arbejder i EUPOL til  400 
2008 - Den afghanske nationale udviklingsstrategi 
(2008-2013) er Afghanistans første femårige strategiske udviklingsplan. Strategien er organiseret omkring sikkerhed, regeringsførelse og økonomisk udviklingMaj 2007 - Det Europæiske Råd fastlægger en mission som ledi den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik i Afghanistan (EUPOL)
Maj 2007 - Udvidelse af det afghanske nationale politi til 82 000Februar 2006 - I Afghanistanaftalen (2006 London-konferencen) forpligtede den 
afghanske regering sig til at opfylde benchmarks på en række områder, såsom 
udvikling af en professionel national hær inden udgangen af 2010
2006 - Det afghanske nationale politi (ANP) når målet på 62 000 betjenteOktober 2006 - EU’s fælles vurderingsmission med 23 EU-tjenestemænd og 
specialister i retsstatsforhold
December 2006 - En EU-undersøgelsesmission sendes til Afghanistan for at 
identiﬁcere behov med hensyn til politiindsats og retsstatsforholdNovember 2005 - EU’s fælles 
erklæring forpligter EU og 
medlemsstaterne til at støtte 
en stærkere ramme for 
indførelsen af en retsstat i 
landetOktober 2003 - FN’s Sikkerhedsråd godkender udvidelsen af ISAF-missionen til hele AfghanistanSeptember 2001 - 19 medlemmer af gruppen al-Qaeda begår en række 
koordinerede selvmordsangreb i USA. I alt 2 996 bliver dræbt
December 2001 - Bonnaftalen etablerer den afghanske midlertidige myndighed 
og indeholder bestemmelser om en international sikkerhedsstyrke (ISAF) til rådighed for at hjælpe med over overgangen
April 2002 - På G8-konferencen i Genève vedtages »lead nation framework« om sikkerhedssek-toren - Tyskland etablerer det tyske politiprojektkontor i Kabul med det formål at rådgive og uddanne  det afghanske nationale politi
39 Bilag
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Januar 2015 - Den målrettede støttemission » Operation Resolute 
Support« iværksættes
2015 - 2016 EU-Udenrigstjenesten skal gennemgå det ﬂerårige 
vejledende program 2014-2020 December 2016 - 
EUPOL’s mandat udløberDecember 2015 - EUPOL ophører med aktiviteter under aktionsområde IIJuli 2014 - Endelig revideret OPLAN 
I juni 2014 - Det Europæiske Råd forpligter sig til at forlænge EUPOL-mandatet indtil udgangen af 2016. Det godkender også en omfattende EU-strategi for Afghanistan for perioden 2014-2016
September 2014 - Ashraf Ghani indsættes som Afghanistans nye præsident, efter Hamid KarzaiSeptember 2014 - Afghanistan undertegner en bilateral sikkerhedsaftale med De Forenede 
Stater. Det undertegner også aftalen om Nato-ledet målrettet støttemission. I henhold til disse aftaler får 9 800 amerikanske og mindst 2 000 NATO-tropper lov til at forblive i Afghanistan efter den 31. december 2014 for at støtte udviklingen af de afghanske sikkerhedsstyrker og institutioner
Oktober 2014 - Europa-Kommissionen vedtager det ﬂerårige vejledende program 2014-2020 for 
Afghanistan, som indebærer ny udviklingsbistand på 1,4 milliarder euro for den syvårige periode
Oktober 2014 - NTM-A ophører med sine aktiviteterDecember 2014 - Den NATO-ledede mission med 48 lande (ISAF) nedlæggesApril 2013 - Den »tiårlige Vision« (Ten-Year Vision) , et dokument, der er 
udfærdiget af det afghanske indenrigsministerium, og som beskriver, hvor man ønsker, at det afghanske politi skal  være om 10 år
Juni 2013 - EU-Udenrigstjenestens udarbejder et fælles arbejdsdokument  om 
omfattende EU-tiltag for at styrke den civile politiindsats og retsstatsprincippet efter 2014. Den indeholder også de vigtigste muligheder for EUPOL's exitstrategi
December2013 - EU-Udenrigstjenesten foretager en strategisk gennemgang af 
EUPOL Afghanistan
Maj 2010 - revideret OPLANJanuar 2013 - Udvidelse af det afghanske nationale politi til 157 000
Januar 2013  - Revideret OPLANMaj 2012 - Erklæringen fra topmødet i Chicago bekræfter NATO's forpligtelse til at 
støtte de afghanske nationale sikkerhedsstyrker efter tilbagetrækningen af de internationale militære styrker i 2014
Juli 2012 - På Tokyo-konferencen introduceres rammen for gensidig ansvarlighed, 
som holder Afghanistan og det internationale samfund ansvarlig for at sikre en stabil ﬁnansiering til gengæld for stærkere foranstaltninger til bekæmpelse af korruption og fremme af retsstatsprincippetDecember 2011 - På Bonn-konferencen tages initiativ til drøftelser om Afghanistans  »omstillingstiår (Transformation decade) 2015-2024«Januar 2010 - På London-konferencen forpligtede den afghanske regering og det internationale samfund sig til korruptionsbekæmpelse og overdragelse af ansvaret for sikkerheden fra ISAF til afghanske styrker
November 2010 - På mødet i Lissabon bekendtgør NATO planer om at trække de internationale styrker fra 
Afghanistan inden udgangen af 2014November 2009 - NATO iværksætter en uddannelsesmission i Afghanistan (NTM-A) som tager sigte på at yde grundlæg-gende sikkerhedsuddannelse for politifolk og mentorbistand til det afghanske nationale politi
40 Bilag
EUPOL -forpligtelser og -udbetalinger pr. budgetperiodeBilag IIBudgetperiode Forpligtelser
(euro)Udbetalinger  
pr. 31.12.2014
(euro)Gennemførelsessats
Juni 2007 - november 2008 43 600  000 43 099 416 99 %
December 2008 - maj 2010 81 400  000 71 056 597 87 %
Juni 2010 - juli 2011 54 600  000 49 274  871 90 %
August 2011 - juli 2012 60 500  000 51 918 127 86 %
August 2012 - maj 2013 56 870 000 46 179 558 81 %
Juni 2013 - december 2014 95 433 790 84 645 305 89 %
I alt 392 403 790 346 173 874 88 %
Kilde:  EUPOL.
41 Bilag Bilag IIIGennemgåede sagsakter vedrørende EUPOL ’s projekter og mentorordninger
Projekter
1 Støtte til nærpolitivirksomhed - POL - 14
2 Projekt Phoenix Kabul - 1.3.0.0
3 Overvågningssystem i  Kabul politis hovedkvarter - pol- 13
4 Omstrukturering af overvågningsenhed POL - 8
5 En selvbærende Tashkeel -database - 1.2.2.0_26
6 ILP-konference - 2.1.2.0
7 Symposium om korruptionsbekæmpelse - ROL - 6
8 Koordinering af projekt vedrørende politi og anklagemyndighed (CoPP)
9 Brochure om børns rettigheder - ROL - 1
10 Børns og unges rettigheder i forbindelse med strafferetlig efterforskning - PC - 09
11 Forøgelse af antallet af kvinder i politiet i det afghanske nationale politi (ANP) - POL 6
Mentorordninger
12 MO3 - Leder af kriminalefterforskningsafdelingen, indenrigsministeriet
13 MO1, MO2 - Øverstbefalende for politiakademiet
14 MO4 - Viceminister for administration i  indenrigsministeriet
15 MO4 - Direktør for antikorruptionsenheden (ACU) i statsadvokaturen
16 MO 5 - Leder af den strafferetlige enhed i den lovgivende afdeling af det afghanske 
justitsministerium
17 MO 6 - Leder af afdelingen for menneskerettigheder, kønsspørgsmål & børns rettigheder
42 Bilag Bilag IVEUPOL ’s feltkontorer i perioden fra 2007 til 2014
2007
2008
2009
20102011
2012
2013
2014
Feltkontorer med personale < 10 (pr. 31. december)
Feltkontorer med personale > 10 (pr. 31. december)
EUPOL's hovedkvarter i Kabul
Kilde:  EUROSTAT.
43
EU‑Udenrigstjenesten har i tæt samarbejde med 
Kommissionen, som har ansvaret for den økonomiske 
forvaltning, og EUPOL undersøgt, hvordan der opnås 
den makimale værdi af EUPOL’s aktiver på grundlag af 
finansforordningen.
Bemærkninger
16
Hvad angår ledelsesproblemerne er missionschefen 
ganske vist blevet udskiftet tre gange, men dette 
skal betragtes som et ekstraordinært og beklageligt 
tilfælde.
28
EU‑Udenrigstjenesten finder, at EUPOL’s mandat var 
begrænset til bestemte områder (civile politiforhold, 
reform af indenrigsministeriet, strafferet). Missionen 
havde derfor ikke mandat til varetage den overord ‑
nede ledelse af (koordineringen af) hele reformen af 
eller den øgede støtte til indenrigsministeriet eller det 
nationale politi. Andre aktører, bl.a. NTM‑A, var inden 
for deres respektive mandater også fuldt ud berettiget 
til at yde støtte til de afghanske myndigheder. IPCB 
blev etableret med henblik på at koordinere den sam ‑
lede internationale støtte til det afghanske nationale 
politi og indenrigsministerium. Inden for grænserne 
af sit mandat koordinerede missionen sine aktiviteter 
med NATO’s NTM‑A og de øvrige internationale aktø ‑
rer særdeles godt.
36
EUPOL har udarbejdet og anvender en mekanisme 
til at måle fremskridtene og træffe beslutninger om 
videre korrigerende foranstaltninger, når og hvor der 
er behov for det.
40
FSFP‑retningslinjerne benævnes ”retningslinjer om 
horisontale spørgsmål”. Efter at have konstateret disse 
mangler arbejder EU‑Udenrigstjenesten på at sikre, 
at FSFP‑missionerne råder over klarere horisontale 
retningslinjer, hvor det er nødvendigt.Resumé
IV
Retsinstanserne og den internationale støtte var ind ‑
ledningsvis meget svage og begrænsede (sammenlig ‑
net med støtten til det afghanske nationale politi og 
indenrigsministerium).
I de første år af missionens mandat blev der især 
gjort brug af direkte uddannelse samt af ”train the 
trainer” ‑ordninger, som også er taget væsentligt af 
i de seneste år. EUPOL har nu i flere år gennemgående 
opfyldt sit mandat gennem mentorordninger og ved 
at yde rådgivning til de afghanske modparter.
EU‑Udenrigstjenesten finder, at de projekter, der for ‑
valtes af missionens projektcelle, i dag udgør et vigtigt 
supplerende redskab, som missionen kan anvende til 
at opfylde sine mål, sammenlignet med den util ‑
strækkelige ensretning i de første år af projektcellens 
eksistens.
VI
EUPOL har i høj grad bidraget til etableringen af inter ‑
nationale koordineringsstrukturer og deres virke, f.eks. 
det internationale politikoordineringsråd (IPCB). Dens 
mandat omfattede dog ikke at samle alle EU’s aktører 
under en fælles europæisk ramme.
VII
I de seneste år er EUPOL’s rapportering blevet forbed ‑
ret og har udviklet sig fra at være mere beskrivende 
til at være analytisk. Siden 2013 anvender missionen 
objektivt kontrollerbare indikatorer til at måle både 
egne fremskridt og fremskridt i Afghanistan.
IX & X
Planerne for EUPOL’s udfasning er så vidtgående, 
som det er muligt på nuværende tidspunkt, og tager 
hensyn til de forventede fremskridt i Afghanistan, 
tilstedeværelsen af internationale aktører/ordninger 
og udviklingen heraf.Kommissionens og 
EU-Udenrigstjenestens svar
Kommissionens og EU -Udenrigstjenestens svar 44
52
Missionen har formået at indsætte/anvende rådgi ‑
vere/mentorer i henhold til sin operationsplan og 
efter aftale med de afghanske modparter. Analysen af 
den manglende kapacitet i Afghanistan er baseret på 
operationsplanen (som selv er baseret på drøftelser 
med de afghanske myndigheder).
53
En af de største udfordringer er at opnå konkrete 
fremskridt med og få mærkbar virkning på strategiske 
forhold, f.eks. udvikling og forvaltning af de menne ‑
skelige ressourcer i det nationale politi eller fremme 
menneskerettighederne inden for politiet (spørgsmål, 
som ofte kræver støtte gennem mentorordninger eller 
rådgivning). Der kan også peges på andre eksterne 
forhold, f.eks. omlægningen af prioriteter fra afghansk 
side.
58
Anvendelsen af projektceller er et forholdsvis nyt 
element inden for civile FSFP‑missioner. Af flere 
årsager omfatter ikke alle missioner projektceller, selv 
om de anses for at være meget nyttige i forbindelse 
med civile FSFP‑missioner med hensyn til at opfylde 
målene. Civile FSFP‑missioner havde derfor meget 
lidt erfaring at bygge på, da de første projektceller 
blev oprettet under strukturen. Det er bl.a. tilfældet 
for EUPOL AFG. Missionen har derfor gennemgået en 
læringsproces med hensyn til forvaltningen af pro ‑
jektcellen. Projektcellen er nu veletableret inden for 
missionen, der er sikret en samordning med missio ‑
nens øvrige komponenter og mellem de interne pro ‑
cedurer, så de planlagte projekter stemmer overens 
med missionens mål. Projekterne under projektcellen 
godkendes af EU‑medlemsstaterne (RELEX) inden 
for rammerne af de årlige drøftelser om missionens 
budget.
59
Allerede inden der blev indført fleksible indkøbs ‑
procedurer, godkendte FPI de fleste af missionens 
anmodninger om at gennemføre forenklede indkøbs ‑
procedurer (forhandlinger med en enkelt tilbudsgiver) 
i de tilfælde, hvor de normale indkøbsprocedurer 
ikke ville have givet resultater på grund af de lokale 
markedsforhold, eller ved hastende indkøb af varer og 
tjenesteydelser.45
Det strafferetlige område har traditionelt været meget 
svagt og været genstand for mindre international 
støtte end det nationale politi og indenrigsministeriet. 
Nogle eksempler på EUPOL’s resultater er vedtagelsen 
af politikker og lovgivning, der tager udgangspunkt 
i menneskerettighederne (f.eks. straffeloven, straffe ‑
retsplejeloven), og indførelsen af ordninger for sam ‑
arbejde mellem politi og anklagere, som afghanerne 
allerede har taget fuldt ejerskab over.
48
Etableringen af politiakademiet er et godt eksempel 
på den samlede tilgang i EU’s udenrigspolitik (sammen ‑
hæng, koordinering og komplementaritet).
EUPOL har ikke kun ydet støtte til de afghanske 
uddannelsesinstitutioner gennem bl.a. udvikling af 
undervisningsplaner, men også til både politiakade ‑
miets og centret for kriminalitetsstyrings forvaltning og 
organisation, bl.a. gennem tilknytning til det nationale 
politis HR‑politik/ ‑organisation, samt støtte til det 
nationale politis overordnede uddannelsesafdeling.
Politiakademiet og centret for kriminalitetsstyring er 
fast integrerede i den overordnede uddannelsesafde ‑
lingsstruktur og har etableret sig som særdeles effek ‑
tive uafhængige uddannelsesinstitutioner, og siden 
slutningen af 2010 er der uddannet mere end 13 000 
afghanske politimænd.
50
EUPOL har forbedret sine evalueringsprocesser siden 
indførelsen af de såkaldte midtvejsundersøgelser 
(omdøbt til kvartalsundersøgelser siden indførelsen 
af operationsplanen i begyndelsen af 2015) og de 
månedlige undersøgelser siden begyndelsen af 2014.
Kommissionens og EU -Udenrigstjenestens svar 45
På dette område arbejder EU tæt med det internatio ‑
nale samfund som helhed. I overensstemmelse med 
den nye aftale om engagement i ustabile stater finder 
Kommissionen og EU‑Udenrigstjenesten, at den pro ‑
jektbaserede tilgang er suboptimal, når det drejer sig 
om støttens effektivitet. Budgetstøtte kan med tiden 
også omfatte støtte til retsstatsforhold, hvis de rele ‑
vante betingelser er opfyldt, og det ikke indebærer for 
store politiske og styringsmæssige risici.
72
EU‑Udenrigstjenesten og Kommissionen er opmærk ‑
somme på Rettens bemærkninger vedrørende 
nedskæringer, den tid, det vil kræve at forberede 
afviklingen af aktiver, og afslutning af missionen og 
følger aktivt udfasningen. Inden nedskæringerne 
påbegyndes, vil der blive udarbejdet et budget for 
hele perioden, som også vil omfatte aktivafviklingen. 
Der er på nuværende tidspunkt ikke fremlagt en 
officiel plan for nedskæringen eller lukningen, men 
de vigtigste elementer i processen, navnlig dem med 
finansiel indvirkning, drøftes og vedtages sammen 
med missionen som led i budgetforberedelserne.
EU‑Udenrigstjenesten og Kommissionen har til hen ‑
sigt at udarbejde retningslinjer for nedskæringerne.
73
Missionerne er bemyndigede enheder under indirekte 
forvaltning, så selv om det ganske rigtigt ikke afspej ‑
ler aktivernes reelle værdi, forlanger Kommissionen 
ikke, at missionerne meddeler denne værdi, men blot 
at der redegøres for det udstyr, der anskaffes, og om 
ændringer af beholdningen.
74
Missionen er i færd med at overføre og afhænde 
overskydende pansrede køretøjer. Der vil blive overført 
13 pansrede køretøjer til FSFP‑missionen i Kiev, Ukraine.
Overførslen af overskydende pansrede køretøjer 
kunne lettes i fremtiden, hvis FSFP‑lageret blev udvi ‑
det til også at omfatte logistik vedrørende overta ‑
gelse, istandsættelse og deployering af overskydende 
pansrede køretøjer (og andet udstyr).60
Ved at anvende fleksible indkøbsprocedurer som 
standard er det blevet meget lettere og hurtigere at 
anvende proceduren med forhandling med en eneste 
tilbudsgiver, eftersom missionen ikke behøver at 
indhente en forudgående godkendelse fra FPI for at 
gennemføre sådanne procedurer.
70
Kommissionen vil gerne understrege, at det ved 
enhver intervention til støtte for det afghanske politi, 
som finansieres over instrumentet til finansiering 
af udviklingssamarbejde, skal kunne dokumen ‑
teres, at støtten er i fuld overensstemmelse med 
DAC‑kriterierne (som fastlagt af OECD’s Komité for 
Udviklingsbistand) og med forordningen om udvik ‑
lingssamarbejdsinstrumentet, som indeholder visse 
begrænsninger af, hvilke aktiviteter der kan finansieres 
og gennemføres.
I den nuværende politiske situation er indikatorerne 
for sikkerhed de mest relevante i forbindelse med 
vores støtte til det nationale politi inden for rammerne 
af udviklingssamarbejdsinstrumentet.
At skabe holdbar og varig sikkerhed i Afghanistan er 
lige så meget det nationale politis ansvar, som det 
er den nationale hærs ansvar. Det er stadig en af de 
vigtigste målsætninger inden for EU‑samarbejdet, 
ligesom bidragene til at opretholde og videreudvikle 
det nationale politi er det. Samtidig er det en forud ‑
sætning for, at de afghanske myndigheder yder en 
større indsats for at udvikle en civil politistyrke.
Hvad angår det nationale politis evne til i højere grad 
at agere som en civil politistyrke under civil kontrol 
(inden for rammerne af det flerårige vejledende 
program 2014 ‑2020), indeholdt programmet et andet, 
særskilt sæt indikatorer vedrørende kønsstatistik 
i indenrigsministeriet og sikkerhedsomkostningernes 
andel af statsbudgettet (herunder oplysninger om løn).
71
Hvad angår gennemførelsesbestemmelserne for 
støtteprogrammet for retsstaten og anvendelsen af 
LOFTA‑trustfonden til bidrag under udviklingssamar ‑
bejdsinstrumentet vil Kommissionen og EU‑Udenrigs ‑
tjenesten gerne understrege, at FN’s trustfund for lov 
og orden på nuværende tidspunkt er den foretrukne 
løsning, hvis de nødvendige forbedringer kan vedtages 
i forbindelse med den igangværende gennemgang.
Kommissionens og EU -Udenrigstjenestens svar 46
Anbefaling 2 a)
EU‑Udenrigstjenesten og Kommissionen accepte ‑
rer denne anbefaling. Det er allerede tilfældet ved 
nogle aspekter af forberedelserne før deployering. 
EU‑Udenrigstjenesten arbejder videre med dette. Der 
skal dog tages hensyn til visse juridiske og finansielle 
spørgsmål, da udgifterne til uddannelse før deplo ‑
yering kun kan afholdes over FUSP‑budgettet, hvis det 
vedrører ansatte, der allerede er missionsmedlemmer. 
Ellers skal den udsendende stat afholde udgifterne til 
udsendt personale, mens det ikke er muligt at betale 
for personale, der rekrutteres, men som endnu ikke 
har indgået en kontrakt med missionen.
Anbefaling 2 b)
EU‑Udenrigstjenesten og Kommissionen accepterer 
denne anbefaling. Det er allerede tilfældet for nogle af 
disse områder. EU‑Udenrigstjenesten arbejder videre 
med yderligere områder.
De høstede erfaringer spiller desuden en afgørende 
rolle for, hvordan CPCC varetager sine operatio ‑
nelle opgaver. De deles med andre tjenestegrene 
i EU‑Udenrigstjenesten, Kommissionen og medlems ‑
staterne og har allerede påvist den merværdi, de 
bringer med hensyn til at forbedre missionerne.
Hvad angår de eksisterende retningslinjer for admi ‑
nistrative områder arbejder EU‑Udenrigstjenesten 
og Kommissionen dagligt på at forbedre dem, så de 
svarer til missionernes konkrete behov.
Det påtænkte fælles servicecenter (missionsstøtte ‑
platform) vil under tilsyn fra EU‑Udenrigstjenesten og 
Kommissionen udarbejde udførlige retningslinjer om 
finansiering, bogføring og aktivforvaltning.
Anbefaling 2 c)
EU‑Udenrigstjenesten og Kommissionen accepterer 
denne anbefaling.
Efter afslutningen af cost benefit‑analysen i 2013 og 
af drøftelserne i RELEX‑arbejdsgruppen ventes der 
at blive truffet afgørelse om etableringen af et fælles 
servicecenter, som skal støtte civile FSFP‑missioner.76
En af det planlagte fælles servicecenters (missionsstøt ‑
teplatform) vigtigste opgaver vil være at udarbejde 
udførlige regler og retningslinjer.
Konklusioner og anbefalinger
78
Mentorordninger, rådgivning og uddannelse er alle 
metoder/redskaber til at opfylde specifikke mål ‑
sætninger. På missionens sidste stadie er det ikke 
hensigtsmæssigt at foretage en vurdering af EUPOL’s 
resultater ved at skelne mellem ”uddannelsesaktivite ‑
ter” og ”mentorordninger/rådgivning”. Disse anvendes 
for det meste alle parallelt med hinanden for at støtte 
de lokale modparter. I missionens sidste år er støtten 
overvejende ydet gennem mentorordninger og råd ‑
givning, mens uddannelse (navnlig direkte uddan ‑
nelse) er blevet brugt i mindre omfang og slet ikke 
vil finde sted i de sidste år. De fleste resultater inden 
for aktionslinje 1, 2 og 3 i de sidste år skyldes udeluk ‑
kende EUPOL’s mentorordninger og rådgivning.
Selv om projekterne (som gennemføres af missionens 
projektcelle) indimellem har været begrænsede med 
hensyn til størrelse og omfang, har de fungeret som 
vigtige katalysatorer for missionens aktiviteter.
Anbefaling 1
EU‑Udenrigstjenesten accepterer denne anbefaling. 
Bidrag fra medlemsstaterne spiller en afgørende rolle 
for missionens gennemførelse og fortsatte virkning, 
idet det aktuelle system i høj grad hviler på den styrke ‑
opbygning, som medlemsstaterne bidrager til.
EU‑Udenrigstjenesten finder i den forbindelse, at der 
også kunne ses nærmere på, hvordan stillingstilbud ‑
dene kan gøres mere fleksible, navnlig når det gælder 
udsendt personale eller kontraktansatte.
82
Det er ikke EU‑Udenrigstjenestens opfattelse, at 
EU‑medlemsstaterne forventede, at EUPOL skulle 
samle alle EU‑aktører under en fælles europæisk 
ramme, da EUPOL AFG blev oprettet. EUPOL har dog 
i høj grad bidraget til etableringen af internationale 
koordineringsstrukturer og deres virke, f.eks. det inter ‑
nationale politikoordineringsråd (IPCB).
Kommissionens og EU -Udenrigstjenestens svar 47
Anbefaling 3 b)
EU‑Udenrigstjenesten accepterer denne anbefaling.
EU‑Udenrigstjenesten finder, at EUPOL i undervis ‑
ningsplanerne så vidt muligt har taget hensyn til den 
lokale kultur. I nogle tilfælde var de lokale modparter 
dog tilbageholdende med at anvende nogle (aspek ‑
ter) af de undervisningsplaner, der blev udviklet med 
støtte fra missionen. Disse (aspekter af) undervisnings ‑
materialer blev dog med god grund anset for at være 
afgørende ud fra et EU ‑/missionssynspunkt, da de 
berørte væsentlige værdier vedrørende menneskeret ‑
tigheder, korruption m.m.
Anbefaling 3 c)
EU‑Udenrigstjenesten accepterer denne anbefaling. 
Missionen er i færd med en sådan evaluering.
Anbefaling 3 d)
EU‑Udenrigstjenesten accepterer denne anbefaling. 
I forbindelse med EUPOL blev denne vurdering foreta ‑
get på grundlag af ændringen af den seneste missions 
mandat. Mentorlogbøgerne er blevet standardiseret, 
bedre struktureret og opdateret af missionen.
Anbefaling 3 e)
EU‑Udenrigstjenesten og Kommissionen accepterer 
denne anbefaling. Det vil også blive undersøgt, hvor ‑
dan man kan øge mulighederne for overdragelsespe ‑
rioder for nyt og afgående personale.
Anbefaling 3 f)
EU‑Udenrigstjenesten accepterer denne anbefaling. 
I forbindelse med EUPOL er de projekter, der er vare ‑
taget af projektcellen, nu fuldt integreret i missionens 
gennemførelsesplan og følger en strammere intern 
procedure, der skaber større sammenhæng med mis ‑
sionens operationelle aktiviteter.Forvaltningen af aktiverne fra igangværende missioner 
kunne lettes i fremtiden, hvis FSFP‑lageret blev udvidet 
til også at omfatte logistik vedrørende overtagelse, 
istandsættelse og deployering af overskydende 
udstyr. FSFP‑lagerets funktion og rolle er ved at blive 
undersøgt, og et muligt scenario vil være en udvidet 
rolle, som bl.a. kunne omfatte håndtering af al logistik 
vedrørende oplagring og/eller deployering af oversky ‑
dende udstyr fra missioner, der er ved at blive skåret 
ned eller lukker.
86
Hvad angår missionens resultater under aktionslinje 
3 finder EU‑Udenrigstjenesten, at der kan konstate ‑
res forbedringer. EUPOL’s opfyldelse af mandatet og 
virkningerne heraf kan kun vurderes på baggrund af 
Afghanistans fremskridt på de områder, der er omfat ‑
tet af mandatet.
Med hensyn til vurderingen af missionens resultater 
inden for hver aktivitetstype (MMA i forhold til uddan ‑
nelse) henvises der til EU‑Udenrigstjenestens svar til 
punkt 78.
Hvad angår projekter, der forvaltes af projektcellen, 
var der ganske vist konstateret mangler i de første 
år af missionens mandat, men der findes i dag mere 
strukturerede mekanismer, som sikrer en langt større 
strømlining af projekterne med missionens planlagte 
aktiviteter og målsætninger.
Anbefaling 3 a)
EU‑Udenrigstjenesten accepterer denne anbefaling.
Selv om ”train the trainer” ‑tilgangen er hensigtsmæssig 
i nogle situationer (til at oprette en første lokal træ ‑
ningskapacitet), skal den kun betragtes som et (første) 
element af den påkrævede tilgang, når det gælder om 
at bistå de lokale myndigheder med at oprette deres 
egen og mere professionelle træningskapacitet. Det 
er kun ved at yde rådgivning og gennem mentorord ‑
ninger vedrørende de mere strukturelle aspekter af 
opbygningen af uddannelseskapacitet (som ydet af 
EUPOL), at der sikres en mere holdbar virkning.
Kommissionens og EU -Udenrigstjenestens svar 48
Anbefaling 4
EU‑Udenrigstjenesten accepterer denne anbefaling.
EU‑Udenrigstjenesten finder, at spørgsmålene om 
bæredygtighed allerede er en integreret del af den 
operationelle planlægning af missionens aktiviteter, 
for så vidt som alle missionens aktiviteter er rettet 
mod at styrke de lokale modparters kapacitet til et 
niveau, hvor de er ”dygtige nok” til at videreudvikle sig 
selv på holdbar vis.
I de tilfælde, hvor de lokale kapaciteter efter mis ‑
sionens vurdering ikke er stærke nok, eller hvor 
missionens mandat udløber, er missionen i overens ‑
stemmelse med sin OPLAN i kontakt med andre (inter ‑
nationale/lokale) aktører for at finde frem til, hvem der 
kan yde opfølgende bistand til de lokale modparter, 
når det er nødvendigt, idet der bygges videre på mis ‑
sionens resultater.
Anbefaling 5 a)
EU‑Udenrigstjenesten og Kommissionen accepterer 
denne anbefaling. Som det allerede tidligere har 
været tilfældet med andre missioner, har EU‑Uden ‑
rigstjenesten og Kommissionen arbejdet tæt sammen 
med EUPOL i to år, altså længe før mandatets udløb, 
for at sikre en så hensigtsmæssig udfasning som 
muligt, hvor der tages højde for udfordringerne og 
kompleksiteten i Afghanistan.
Kommissionen og EU‑Udenrigstjenesten agter sam ‑
men at udarbejde retningslinjer for nedskæringer af 
missioner.
Hvad angår lukningen af missioner har Kommissionen 
allerede givet instrukser om, hvordan dette skal 
forløbe.
Anbefaling 5 b)
EU‑Udenrigstjenesten og Kommissionen accepterer 
denne anbefaling. Se også svarene til anbefaling 5 a).
SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU
Gratis publikationer:
  et eksemplar:  
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  /f_lere eksemplarer eller plakater/kort:  
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)  
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)  
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)  
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)
(*)  Oplysningerne er gratis ligesom de /f_leste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve  
penge for opkaldet).
Betalingspublikationer:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Retten vurderede EUPOL Afghanistan, en civil mission under 
den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik (FSFP), og 
konstaterede, at missionen havde opfyldt sit mandat delvist 
effektivt. Nogle mangler skyldes til dels eksterne faktorer, 
mens andre kan tillægges EUPOL selv.
Retten fremsætter en række anbefalinger ikke blot til EUPOL 
Afghanistan, men også til andre FSFP -missioner, med 
henblik på at forbedre effektiviteten og bæredygtigheden 
af de opnåede resultater.
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET