Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

- »Meddelelse fra Kommissionen om udviklingen af Fællesskabets jernbaner«,

- »Anvendelsen af direktiv 91/440/EØF - Fremtidige foranstaltninger for udvikling af jernbanerne«, og - »Kommissionens forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 91/440/EØF om udvikling af Fællesskabets jernbaner« () (96/C 153/04)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 4. december 1995 under henvisning til EF-traktatens artikel 75 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om de ovennævnte emner.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Transport og Kommunikation, som udpegede Giorgio Liverani til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 14. februar 1996.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 333. plenarforsamling, mødet den 28. februar 1996, med et stort flertal af stemmer for og 2 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledende bemærkninger

1.1. Direktiv 91/440/EØF (), der trådte i kraft den 1. juli 1993, men som desværre endnu ikke er blevet omsat til national ret i alle medlemslandene, har allerede betydet en kraftig fornyelse af den organisatoriske opbygning af og ledelsesprincipperne i jernbanevirksomhederne på det europæiske enhedsmarked, og man må sige, at selv om direktivet ikke har nået alle de målsætninger, der blev sat, er der ændringer undervejs i mange af medlemsstaterne.

1.2. Fire år efter vedtagelsen af ovennævnte direktiv er de generelle principper endnu ikke helt blevet fælleseje for jernbanevirksomhederne, hvis væsentlige rolle for den europæiske transportinfrastruktur og intermodalitet her skal understreges. Dog er følgende principper slået igennem:

- jernbanevirksomhederne er forvaltningsmæssige enheder, der er uafhængige af de almennyttige og socialpolitiske mål, som forfølges af medlemslandene;

- der er iværksat en, i hvert fald regnskabsmæssig, adskillelse af infrastrukturforvaltning og transportvirksomhed;

- sanering af jernbanevirksomhedernes økonomi;

- adgangen til jernbaneinfrastrukturen vil blive liberaliseret gradvist på baggrund af opkrævning af en infrastrukturafgift. Reglerne herfor fastsættes generelt af medlemslandene, og kanalerne bestyres af et tildelingsorgan for infrastrukturkapacitet, som kan, men ikke skal, være uafhængigt af infrastrukturforvalteren.

1.3. Selv om direktivet således udelukkende afstikker de overordnede rammer, har det sat så meget gang i omstruktureringen af jernbanevirksomhederne, at der er sket ændringer i juridiske og organisatoriske strukturer, der har været gældende i flere årtier.

1.4. Den umiddelbare liberaliseringseffekt som fastlagt af direktiv 91/440/EØF var temmelig begrænset og holdt sig inden for rammerne af artikel 10. Dette betød stort set, at liberaliseringen af den generelle adgang til jernbaneinfrastrukturen i medfør af direktiv 91/440/EØF var begrænset til at gælde den internationale kombinerede godstransport. Som Kommissionen selv påpeger, er problemet med saneringen af jernbanevirksomhedernes økonomi i vid udstrækning uløst. For at kunne foretage moderniseringer har nogle virksomheder følgelig været tvunget til at øge låntagningen, uden at staten har trådt til. Under disse vilkår har virksomhederne ingen mulighed for at spille en selvstændig rolle.

2. Igangværende tiltag til udvikling af jernbanerne

2.1. Den rivende organisatoriske udvikling, som EU's lovgivningstiltag har forårsaget, sætter udfordringerne i et helt nyt perspektiv.

2.2. Kommissionens grundlæggende strategi kan sammenfattes i én sætning: det næste skridt bør være en liberalisering af adgangen til at udføre international persontransport samt international transport og cabotagekørsel med henblik på godstransport og kombineret godstransport på Fællesskabets jernbanenet. Ud over at forbedre togforbindelserne inden for EU skulle dette skridt, efter Kommissionens mening, kunne styrke konkurrenceevnen og stimulere udviklingen af banetransporten under behørig hensyntagen til problemerne omkring den nationale persontransport. Hvis dette er en korrekt gengivelse af Kommissionens holdning, kan vi med det samme slå fast, at vi står over for en fremskyndet liberalisering, der vil kunne betyde en gennemgribende ændring af den markedssituation, der har været gældende de seneste årtier.

2.3. Hvis man blot afventer ændringerne passivt eller sætter sig til modværge og forsvarer status quo, betyder det generelt, at man giver afkald på at spille en aktiv rolle, når der skal lægges en udviklingsstrategi for transportsektoren. Det står nemlig klart, at de operatører, der formår at se, i hvilken retning udviklingen går, vil kunne foregribe begivenhederne og tilpasse sig herefter. De vil selv skabe omstruktureringen og ikke blot få påtvunget ændringer fra de nye strukturer. Hvad mere specifikt angår jernbanesektoren, henleder ØSU opmærksomheden på sine tidligere udtalelser om dette emne og understreger behovet for, at der iværksættes tiltag for at forbedre situationen i sektoren.

2.4. ØSU har afgivet udtalelse () om de to jernbanedirektiver, 95/18/EF om udstedelse af licenser til jernbanevirksomheder og 95/19/EF om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkrævning af infrastrukturafgifter, der begge kan opfattes som en logisk udmøntning af den strategi, der allerede blev fastlagt i direktiv 91/440/EØF, artikel 10, vedrørende de aktiviteter og markeder, der kan liberaliseres. I den pågældende udtalelse påpegede ØSU, at direktiverne ikke tager tilstrækkeligt højde for den nuværende situation, og at man af hensyn til udviklingen af jernbanetransporten først og fremmest må løse problemerne med omsættelse til national lovgivning og anvendelse af direktiverne. Iværksættelsen af disse to direktiver på nationalt plan er en forudsætning for at kunne åbne for en generel adgang til baneinfrastrukturen gennem oprettelsen af et konkurrencepræget marked for ledige kanaler.

3. Generelle bemærkninger

3.1. Strukturændringer og liberalisering

3.1.1. Der er naturligvis ingen garanti for, at den p.t. fremherskende strategi i Kommissionens tiltag gennemføres fuldt ud gennem en ændring af artikel 10 i direktiv 91/440/EØF, hvorved direktivets anvendelsesområde udvides. Det nye direktivforslag hviler på en udbygning af de nuværende bestemmelser i artikel 10 i direktiv 91/440/EØF. Frem for alt stadfæstes princippet om progressiv liberalisering af international persontransport og alle former for godstransport.

3.1.2. De to direktiver om hhv. licenser og tildeling af baneinfrastrukturkapacitet er rene gennemførelsesforanstaltninger til direktiv 91/440/EØF og udgør således et supplement, der ikke udvider det oprindelige anvendelsesområde. Der er imidlertid ingen tvivl om, at der er ved at ske en progressiv liberalisering af jernbanetransporten.

3.1.3. Erfaringen fra andre sektorer med almennyttige offentlige tjenesteydelser viser dog, at selv om det måske nok er muligt at forsinke moderniseringsprocessen, så er tendensen alligevel klar, og de virksomheder, offentlige som private, der vælger at indtage en forsvarsposition, risikerer blot på mellemlangt sigt at blive mindre konkurrencedygtige.

3.1.4. Monopolstillingerne inden for banetransporten er forbundet med en strukturel økonomisk krise på grund af de driftsmæssige bindinger, der på den ene side har været betinget af den manglende harmonisering på det tekniske niveau (rullende materiel) og på den anden side af tjenesternes offentlige karakter og de deraf følgende vanskeligheder med at konkurrere på markedet mod virksomheder, der ikke er pålagt samme universaltjeneste. Leverandørerne af andre typer tjenesteydelser såsom telekommunikation og elforsyning har været anderledes bedre til at håndtere strukturændringerne, og liberaliseringen sikrer dem i dag en betydeligt højere markedsbestemt indtjening, end hvad der er tilfældet for jernbanevirksomhederne, der i vid udstrækning fortsat er afhængige af offentlige tilskud.

3.1.5. Kommissionen erkender, at liberaliseringen af jernbanetransporten skal ske gradvist for at tage højde for de særlige forhold i sektoren og den universaltjeneste, som jernbanerne er pålagt af medlemslandene og de offentlige myndigheder. Men selv om liberaliseringen skal ske lidt efter lidt, holder EU dog på, at der hele tiden skal ske fremskridt.

3.1.6. Kommissionen anerkender formelt behovet for, at jernbaneområdet liberaliseres gradvist, men samtidig presser den imidlertid på for at fremskynde liberaliseringen - og det vel at mærke uden at pege på en metode, der virkelig kan tilgodese sektorens særlige krav, som henholdsvis brugerne og arbejdsmarkedets organisationer med rette forventer bliver opfyldt.

3.2. Konsekvenserne for virksomhederne og operatørerne

3.2.1. Alt dette kan få stor indflydelse på virksomhedernes strategiske udvikling i de kommende år, når man tænker på, at alene direktiv 91/440/EØF har forårsaget en gennemgribende organisatorisk omlægning af de europæiske jernbanevirksomheder med deraf følgende konsekvenser for beskæftigelsen.

3.2.2. Det virkelige fundament for den liberaliseringsproces, der er i gang i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, er reglerne for adgangsret til jernbaneinfrastrukturen. Dette punkt hænger også tæt sammen med planerne om udvikling af et transeuropæisk jernbanenet, hvor investeringerne delvist finansieres med private midler.

3.2.3. Som et fornyende element i forhold til de sidste årtiers erfaringer fastlægges der nogle adgangsregler, der på den ene side gør det muligt at finansiere projekterne med private midler og på den anden opstiller betingelserne for jernbanevirksomhedernes kommercielle udnyttelse af nettene.

3.3. De økonomiske og sociale konsekvenser af en total liberalisering

3.3.1. Der er nu blevet taget hul på diskussionen om, hvor hurtigt adgangen til jernbaneinfrastrukturen skal liberaliseres. Den generelle holdning er imidlertid, at dette marked ikke kan behandles på samme måde som et hvilket som helst andet marked, da det kunne få negative konsekvenser for jernbanernes konkurrenceevne set i forhold til de øvrige transportformer.

3.3.2. Kommissionens hvidbog om vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse (Delors-planen) har betydet, at man hurtigere er blevet opmærksom på, at iværksættelsen af det indre marked kræver, at der foretages kraftige investeringer i de transeuropæiske net for at forbedre EU's konkurrenceevne; »En af de vigtigste opgaver er etableringen af velfungerende net i hele Unionen, også ud over dens grænser. Det er absolut nødvendigt, at de offentlige myndigheder på alle niveauer og de private operatører gør en stor, fælles og vedvarende indsats.«

3.3.3. Kommissionens analyse viser, »at de samlede direkte investeringer frem til 1999 vil kunne nå op på 400 mia. ECU, hvoraf de 220 mia. ECU går til transportområdet, 150 mia. ECU til telekommunikation og 13 mia. ECU til transport af energi«. Der er tale om nogle yderst ambitiøse målsætninger, som kræver, at man aktiverer forskellige mekanismer, procedurer og innovative finansieringsinstrumenter, hvis man skal stå mål med udfordringerne.

3.3.4. Det siger sig selv, at mobiliseringen af så store beløb til at integrere nettene () inden for Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde forudsætter, at man har gjort sig klart, hvilke opgaver man står over for: »Fællesskabets og medlemsstaternes finansielle situation giver praktisk talt ikke mulighed for en stigning i den offentlige finansiering, ud over hvad der allerede er planlagt«. »De nødvendige, massive investeringer i visse områder, bl.a. transportinfrastrukturer, gør nye former for partnerskab nødvendigt mellem privat og offentlig finansiering, støttet af en finansiel knowhow, som benytter sig af alle de forskellige finansieringskilder og -former«.

3.3.5. Udviklingen af et transeuropæisk net for banetransport indebærer nødvendigvis, at der skal fastlægges nogle standardvilkår for harmonisering af driften, således at der skabes gunstige vilkår for dannelsen af et effektivt marked for jernbanetransport ().

3.3.6. Planerne om at investere i dels en udbygning af de eksisterende strækninger, dels anlæggelse af nye gør det nødvendigt, at der indledes et samarbejde mellem de europæiske industrier.

3.3.7. I løbet af de seneste årtier har jernbanerne antaget form af statsforetagender, der ofte har haft til opgave at beskytte den indenlandske industri, hvilket har haft negative følgevirkninger for forbrugerne.

Med åbningen af det europæiske marked og internationaliseringen af økonomien er der nu opstået et behov for at lægge denne organisationsform bag sig.

3.3.8. Behovet for at overvinde de traditionelle organisationsformer med henblik på en, omend gradvis, liberalisering af Fællesskabets jernbaner, tvinger regeringer, virksomheder og fagforeninger til på forskellige fronter at takle problemerne med den stigende sociale nød, således at man foretager det helt afgørende skifte

- fra en situation med et markant fald i beskæftigelsen i alle faser af den strukturelle modernisering (den fase, som Europa p.t. befinder sig i, har betydet tab af titusindvis af arbejdspladser)

til en situation med

- en kvalificeret jobskabelse i den efterfølgende fase, som man håber kommer til at betyde en opblomstring for jernbanetransporten;

- og en omskoling af det personale, som vanskeligt lader sig førtidspensionere på grund af den nuværende krise i EU-landene på socialsikringsområdet.

Dette skifte skal ske under behørig hensyntagen til eventuelle konsekvenser for brugerne/forbrugerne af denne stadigvæk offentlige serviceydelse.

3.4. Et europæisk jernbanenet i flere tempi?

3.4.1. Det nye direktivforslag vil få en radikal virkning, idet det både vil fremskynde liberaliseringen af banetransporten og udvide rækkevidden heraf. Fra blot at have fastlagt liberaliseringsprincipperne vil man med et slag liberalisere adgangen til jernbaneinfrastrukturen for de private operatører over en bred front.

Man kan således skimte et nyt regelsæt på EU-plan på et tidspunkt, hvor de europæiske jernbanevirksomheder endnu ikke helt har tilpasset sig de nye forhold, der er indført med vedtagelsen af direktiv 91/440/EØF og de to direktiver om licenser og tildeling af infrastrukturkapacitet.

3.4.2. Gennemførelsen af direktiv 91/440/EØF afslører nemlig en lurende fare for, at medlemslandene gradvist fjerner sig fra hinanden, når det kommer til det kritiske punkt, hvor de skal omsætte EU-direktiver på jernbaneområdet til national ret. Dette punkt bliver ikke mindre kritisk af, at de nye direktiver, såvel de vedtagne som de, der er under debat, tager for tidligt fat på hele denne problemstilling i betragtning af medlemslandenes store manøvrefrihed.

3.4.3. Rent billedligt kan man sige, at holdningerne hos to af medlemslandene befinder sig i hver sin ende af spektret. De øvrige lande ligger et sted midt imellem. I den ene ende af spektret finder man en yderst positiv holdning til liberaliseringen, der har ført til en privatiseringsplan for jernbanerne, der omfatter dels opdeling af de kommercielt drevne virksomheder, dels indførelse af konkurrence selv på tjenesteydelserne. I den anden ende af spektret finder man en yderst forsigtig og skeptisk holdning til EU's liberaliseringslinje - og det i en sådan grad, at man end ikke er begyndt at tale om at adskille infrastrukturforvaltningen fra transportvirksomheden. Mellem disse to yderpunkter finder man så en række endnu ikke helt fastlagte holdninger.

3.4.4. De nationale myndigheders valg i forbindelse med omsætningen af EU-direktiverne til national lov vil føre til forskellige udviklingsforløb, som kan bevirke, at vi på jernbaneområdet får et Europa i flere tempi.

3.4.5. Det er naturligvis for tidligt at prøve at fastslå, hvilken indflydelse liberaliseringen af jernbaneområdet har haft på jernbanevirksomhedernes konkurrenceevne. Dette skyldes ikke mindst, at de mest markante virkninger af de organisatoriske fornyelser, der nu ses, først vil slå igennem i løbet af de kommende år, efterhånden som direktiverne om licenser og om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet gennemføres, og yderligere beslutninger træffes.

3.4.6. I praksis har EU's holdning til liberaliseringsspørgsmålet til dags dato ikke haft nogen positiv indflydelse på jernbanernes konkurrenceevne set i forhold til de øvrige konkurrerende transportformer.

3.4.7. Der har således også i begyndelsen af 1990'erne været tale om tab af markedsandele, målt i transportvolumen, hvilket er særligt synligt inden for godstransporten.

3.4.8. Selv om den omstrukturering, som Kommissionen har iværksat, ikke har betydet nogen forbedring af konkurrencesituationen i forhold til de seneste årtier, kan man ikke komme uden om, at den i hvert fald på det organisatoriske plan har fornyet jernbanevirksomhederne, hvilket har ført til en hurtigere omdefinering af jernbanernes strategiske rolle.

4. Konklusioner

4.1. På baggrund af ovenstående bemærkninger og overvejelser, der er i overensstemmelse med ØSU's enstemmige udtalelser om reformen af jernbanetransporten, kan man gå ud fra, at tiden kun er moden til en yderligere liberalisering af denne sektor, hvis der samtidig foretages et sammenhængende, harmoniseret politisk valg med hensyn til den overordnede reform af sektoren ud fra alle de økonomiske, sociale og ledelsesmæssige aspekter, herunder især:

- administrativ autonomi,

- økonomisk sanering,

- hensyn til problemet med eksterne omkostninger,

- udviklingen af intermodalitet,

- problemstillingen vedrørende interoperabilitet,

- fastlæggelse af fælles krav til offentlige serviceydelser,

- harmonisering på det sociale område, specielt med hensyn til beskæftigelses- og arbejdstidsproblemer,

- fastsættelse af fælles EU-sikkerhedsstandarder og -bestemmelser.

4.2. Hvad helt konkret angår Kommissionens forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 91/440/EØF, mener ØSU, til trods for sin positive indstilling til forslaget, at det ville blive betydeligt lettere at nå ovennævnte mål, hvis der skete en harmonisering af medlemslandenes omsætning til national ret af såvel de udstedte direktiver som dem, der afventer Rådets endelige vedtagelse. ØSU er imidlertid enig i, at direktivforslaget er en logisk følge af den overordnede reformstrategi for det indre markeds transportsektor og behovet for at forbedre jernbanernes konkurrenceevne.

4.3. ØSU opfordrer desuden Kommissionen til at søge en bredere dialog ved at høre arbejdsmarkedets parter med henblik på at vurdere, hvilken indflydelse en hurtig vedtagelse af det ændrede direktiv ville have på beskæftigelsessituationen, og for at undgå de negative sociale følgevirkninger, der måtte opstå i kølvandet herpå, ved efter aftale med arbejdsmarkedets parter at iværksætte et støtteprogram på EU-plan. I denne forbindelse opfordres Kommissionen endvidere til at fremskynde fremlæggelsen af meddelelsen om offentlig tjeneste.

4.4. Endelig mener ØSU, at det på grund af jernbanetransportreformens komplekse natur måske ville være en god idé at udarbejde en vejledende køreplan, som det har været tilfældet i forbindelse med telekommunikations- og stålsektoren og andre lige så komplekse sektorer.

Bruxelles, den 28. februar 1996.

Carlos FERRER

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT nr. C 321 af 1. 12. 1995, s. 10.

() EFT nr. C 225/90, s. 27; EFT nr. L 237 af 24. 8. 1991, s. 25.

() EFT nr. C 393/95, s. 56.

() Se ØSU's udtalelse om »Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets beslutning om Fællesskabets retningslinjer for udvikling af det transeuropæiske transportnet«, EFT nr. C 397 af 31. 12. 1994, s. 23.

() Se ØSU's udtalelse om »Kommissionens forslag til Rådets direktiv om interoperabilitet i det europæiske jernbanenet for højhastighedstog«, EFT nr. C 397 af 31. 12 . 1994, s. 8.