[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 18.10.2007

SEK(2007) 1325

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

Ledsagedokument til MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET Et banenet med fortrinsret for godstrafik SAMMENFATNING AF KONSEKVENSANALYSEN

{KOM(2007) 608 endelig udg.}{SEK(2007) 1322}{SEK(2007) 1324}

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET

Et banenet med fortrinsret for godstrafik Sammenfatning af konsekvensanalysen

1. BAGGRUND

1.1. Banegodstrafikkens andel af markedet er lille

Mellem 1995 og 2005 voksede godstrafikken med 2,8 % om året. Dermed har den i flere år ligget højere end BNP-væksten (2,3 % om året).

Af denne vækst er dog kun en meget lille del gået til jernbanerne, hvis andel af markedet er faldet og faldet og i 2005 kun udgjorde 10 %[1] (16,5 %, hvis man kun regner med transporten til lands). Det er dens laveste andel siden 1945.

1.2. Jernbanerne er for længe om at tilpasse sig de nye økonomiske modeller

Industriproduktionen i Europa består mindre og mindre af råvarer, som ofte transporteres med tog, og stadig mere af færdigprodukter. Transporten mellem forskellige produktionssteder i en trimmet produktionskæde, hvor frister skal overholdes strengt, stiller store krav til fleksibiliteten, og her er lastbiltransporten en velegnet, ydedygtig og mere fleksibel løsning.

I øjeblikket er kombineret transport det mest dynamiske segment på markedet med en stigning i den internationale trafik på 16 % i 2004. Den store vækst i containertrafikken[2] rummer et stort vækstpotentiale for jernbanerne. Heltog kan være rentable og konkurrencedygtige på lange afstande, og på visse betingelser også på korte og mellemlange afstande.

Derimod har enkeltvognstrafikken, som står for 50 % af banegodstrafikken og sjældent er rentabel, store vanskeligheder i Europa. En drastisk nedgang i enkeltvognstrafikken, som konkurrerer direkte med vejtransporten, kan få stærkt uheldige virkninger for hele transportsystemet i EU.

1.3. Banegodstrafikkens vanskeligheder

Jernbaneselskaberne er generelt stadig i alt for ringe grad opmærksomme på deres kunders behov og forventninger, som bliver højere og højere og især retter sig mod transportens pålidelighed og prisniveau, mod at der står kapacitet til rådighed samt mod informationshåndteringen, transporttiden og fleksibiliteten. Banegodstrafikken står således i dag med en række problemer, som delvis kan forklare dens manglende evne til at øge sin markedsandel.

- Generelt er banegodstrafikkens samlede gennemsnitsfart for ringe i forhold til vejtrafikkens[3].

- Banernes kapacitetsproblemer skyldes i hovedsagen dels infrastrukturmangler (strækninger og terminaler), dels servicemangler (i terminaler og rangerbanegårde, med hensyn til brændstofforsyning osv.).

- Når infrastrukturanlæggene er fyldt op, har godstrafikken ikke fortrinsret, og det forringer deres præstationer. Godstog kan faktisk blive stærkt forsinkede på grund af forsinkede eller standsede passagertog.

- Informationssystemerne giver ikke mulighed for hele tiden at følge med i, hvor de transporterede varer og det rullende materiel befinder sig.

- Det fører til en ringe rettidighed på kun 53 %[4] for kombineret jernbanetransport og endnu ringere for den traditionelle banegodstransport.

- En meget stor del af omkostningerne skyldes afskrivninger på materiel, som stadig er alt for dyrt, og som er alt for tit står stille.

- Der er stor træghed i den grænsepasserende togdrift. De nationale myndigheder og de forskellige infrastrukturforvaltere koordinerer ikke altid deres indsats tilstrækkelig godt, og det betyder, at driften af internationale tog ofte ligner et administrativt forhindringsløb.

2. HVAD DER HIDTIL ER GJORT: STATUS

EU har i de sidste femten års tid ført en jernbanepolitik med det sigte at udløse en ny dynamik i sektoren og knække den faldende kurve, jernbanernes godstransport har opvist i forhold til lastbiltransporten, for at opbygge et solidt enhedsmarked, der baserer sig på et bæredygtigt transportsystem. Det drejer sig om åbningen af godstrafikmarkedet, som har været total siden januar 2007, og om interoperabilitets- og sikkerhedsdirektiverne. Under opbygningen af et transeuropæisk transportnet (TEN-T) har Kommissionen udpeget de hovedtrafikakser, og det er hovedsagelig jernbanestrækninger, som kan få støtte fra Fællesskabet, både økonomisk[5] og i form af samordning mellem de medlemsstater, som trafikaksen gennemløber.

Som led i Kommissionens indsats for at fremme udbygningen af det europæiske ERTMS-system er der udpeget 6 hovedkorridorer for banegodstrafik, og de berørte regeringer og infrastrukturforvaltere har oprettet fælles samordningsorganer for flere af disse korridorer. Meget står dog endnu tilbage at gøre, før vi har et integreret europæisk jernbanemarked.

3. FORMÅLET MED ET BANENET MED FORTRINSRET FOR GODSTRAFIK

Over for disse problemer er det således nødvendigt at tage nye initiativer for at opbygge et banenet, hvor godstrafikken har fortrinsret. Et sådant net er et redskab til at forbedre jernbanernes præstationer i Europa, og det er nødvendigt for at udvikle banegodstransporten i Europa.

3.1. De enkelte mål

For at realisere den overordnede målsætning er der opstillet tre delmål for forbedring at banegodstransportens præstationer på godsbanenettet: Den samlede gennemsnitshastighed skal hæves, pålideligheden forbedres og kapaciteten øges. Det vil give jernbanerne bedre muligheder for at konkurrere med vejtransporten.

En højere i gennemsnitshastighed og øget kapacitet vil desuden mindske omkostningerne og også på den måde øge konkurrenceevnen. Til gengæld vil der ikke blive stillet forslag om foranstaltninger, der skal forbedre banetrafikkens fleksibilitet, for det er ikke formålet med udbygningen af godstogskorridorer; heller ikke om informationshåndteringen, som i forvejen er genstand for igangværende EF-initiativer.

3.2. Mulige løsninger

Fire løsningsmuligheder har været under overvejelse for at nå ovenstående mål:

3.2.1. Løsning A: Status quo uden nye EF-initiativer.

3.2.2. Løsning B1 og B2: Politisk støtte fra Fællesskabet til godstogskorridorerne. Muligheden for at støtte de mest effektive projekter økonomisk vil blive analyseret og foreslået enten inden for rammerne af TEN-T-programmet eller i forbindelse med de kommende finansielle overslag, hvor der så vil blive afsat midler til udbygning af godstogskorridorer. Forskellen mellem disse to løsningsmuligheder ligger i rækkevidden af lovgivnings- og finansieringsindsatsen.

3.2.3. Løsning C: En stærk politisk satsning fra Fællesskabets side på at opbygge et rent godsbanenet. Her afsættes der finansieringsbeløb til rene godsbanekorridorer inden for rammerne af et særligt EF-program. Der stilles forslag om en forordning om et rent godsbanenet.

3.3. Godstogstrafikkens hovedakser: korridorerne

Jernbanernes struktur tvinger dem til først og fremmest at koncentrere sig om at betjene de økonomiske zoner (havne og terminaler), hvor deres produktivitet giver dem et forspring frem for vejtransporten. Formålet med denne fremgangsmåde er at samle godsmasserne og at reducere produktionsomkostningerne langs de hovedakser i det europæiske jernbanenet, som korridorerne er.

Denne foranstaltning vil blive rettet mod korridorer i det net, der illustreres på nedenstående kort. Nettet er udformet med udgangspunkt i de eksisterende europæiske net, dvs. TEN-T-nettet som fastlagt i beslutning 884/2004/EF og godsbanenettet som beskrevet i direktiv 2001/12/EF. Det svarer til eller indbefatter de net, der er beskrevet i de europæiske forskningsprojekter Trend, Reorient og New Opera, og til det net, hvor ERTMS-ETCS skal udbygges.

[pic]

4. VURDERING AF LØSNINGSMULIGHEDERNE

4.1. Hvordan valgmulighederne opfylder målene med dette initiativ

Den internationale godstrafik støder på tre store hindringer: Den sinkes ved flaskehalsene (som regel ved storbyerne), ved grænsepassagerne, hvor der ofte går megen tid til spilde med administrative og tekniske hindringer, og på grund af den tid, det tager at få adgang til jernbaneservice (terminaler og rangerbanegårde). Disse vanskeligheder har stor betydning for den gennemsnitlige transporthastighed, og man kan formode, at det er disse hindringer, der fremtræder som infrastrukturmæssige begrænsninger af godstrafikkens kapacitet og pålidelighed.

Når der tages hensyn til, at der allerede er sat arbejde i gang for at forenkle grænsepassagen for jernbanetrafikken, bør det være muligt at opnå forbedringer med løsningsmulighed A, som dog ikke vil være ensartede over hele godsbanenettet, og i nogle tilfælde utilstrækkelige.

Løsning B1 og B2 skulle muliggøre en meget mærkbar afkortning af den tid, det tager at krydse grænserne, på alle godstogskorridorerne. De skulle også betyde, at der opstår en mere samordnet (mellem infrastrukturforvalterne på hver side af grænsen) og mere struktureret udnyttelse af infrastrukturen, hvad der også skulle kunne øge den gennemsnitlige transporthastighed på korridorerne. På dette punkt ser det ud til, at løsning B2, hvor ambitionerne for grænseoverskridende samordning er større end i løsning B1, mere effektivt vil kunne reducere grænsepassagens påvirkning af transporttiden.

De foranstaltninger, der sigter mod at forbedre adgangen til jernbaneservice (større gennemsigtighed og større kapacitet), skulle gøre det muligt at mindske ventetiden på disse ydelser.

Løsningsmulighed C ville naturligvis føre til den mest effektive opfyldelse af de vedtagne mål. Med kun en trafiktype på linierne ville det være meget enklere at optimere udnyttelsen af strækningerne og at stille rene godsbanekorridorer til rådighed. Et sådant rent godsbanenet ville imidlertid være overdimensioneret i forhold til EU's infrastrukturbehov over de kommende 15 år. Kun på enkelte, korte strækninger i Europa vil der i 2020 være behov, der kan udfylde kapaciteten på en dobbeltsporet jernbane, hvor der kun må køre godstog.

4.2. Løsningsmulighedernes økonomiske, sociale og miljømæssige konsekvenser

Løsning A får kun ganske små virkninger for udviklingstendenserne i bane- og vejtrafikkens relative andele af transporten, og transportens eksterne omkostninger (luftforurening og klimaopvarmning) fortsætter deres uophørlige stigning. Støjforureningen, et følsomt punkt for skinnebunden transport, vil derimod næsten ikke stige.

En af de sociale og økonomiske konsekvenser af løsning B1 og B2, som det er vigtigst at være opmærksom på, er følgerne for persontransporten. På langt de fleste strækninger i det europæiske godsbanenet er der ubrugt kapacitet, og derfor burde en forbedring af kanalernes pålidelighed kun i ringe grad gå ud over persontrafikken. Persontrafikken skulle blive mere pålidelig (da optimeringen af kanalfordelingen berører den i ligeså høj grad som godstrafikken), men dens præstationer en smule ringere (transporttiden vil formentlig stige med ca. 10 % i de fleste tilfælde).

Miljømæssigt giver løsning B1 og B2 de bedste resultater, idet de sparede eksterne miljøomkostninger ligger ret højt i forhold til løsning A.

Økonomisk ser løsning B1 og B2 ud til at være de bedst afbalancerede, især fordi omkostningerne for samfundet er lavere her end ved løsning C.

Miljømæssigt giver løsning C blandede resultater, fordi omkostningerne ved at bygge nye strækninger mindsker de fordele, denne mulighed giver i forhold til løsning B1 og B2 med hensyn til sparede eksterne omkostninger.

4.3. Andre evalueringskriterier

Status quo-løsningen (A) afføder ikke flere omkostninger udover dem, der allerede er programsat, men denne samordning mellem infrastrukturforvalterne, som der er begyndt på, kan blive meget langvarig, selvom den burde accelereres.

De driftsmæssige tiltag i de foreslåede lovregler i løsning B1 og B2, f.eks. de foranstaltninger og værktøjer, der skal optimere udnyttelsen af godstogskorridorer, og udbygningen af ERTMS-systemet, kan gennemføres på kort sigt og udvise et bedre costbenefitforhold end forandringer i infrastrukturen, som først vil give resultater i en fjernere fremtid og kun hvis der satses langt større finansieringsmidler. Der er dog grænser for, hvor stort udbyttet af de driftsmæssige forbedringer kan blive, og de må derfor i en næste fase ledsages af anlægsmæssige tiltag.

Forandringerne i infrastrukturanlæggene kan anslås til ca. 80 mia. EUR. Der skelnes mellem anlægsmæssige forbedringer på forskellige niveauer. På første niveau er sigtet er at harmonisere og forbedre godstogskorridorens kapacitet med hensyn til største toglængde, for en pris på 20 mia. EUR. Det næste niveau består i mere omfattende anlægsprojekter for at fjerne flaskehalse; det vil koste 60 mia. EUR.

Modstanden fra lokale myndigheder i forbindelse med nødvendigheden af at omlægge persontrafikken i visse områder kan vise sig at være en af de største risici for disse løsninger. Men flere godstog i trafikken omkring de store byområder medfører meget ofte en nedgang i den gennemgående lastbiltrafik de samme steder.

Prisen for at anlægge hele nettet som det er udformet på kortet, dvs. løsning C, med samlet længde på ca. 25.000 km, ville blive ca. 170 mia. EUR.

I et samlet omkostningsperspektiv betaler det sig bedre at udnytte en stræknings maksimale kapacitet. Selvom rejsetiden bliver 33 % længere, er denne løsning billigere end en udvidelse af kapaciteten. Når det bliver nødvendigt at udvide kapaciteten, må man undersøge, om der ikke er andre, mere fordelagtige løsninger (genaktivering af nedlagte strækninger, omkørselsspor).

De store investeringer i et rent godsbanenet har en meget lang tidshorisont, og det udgør i sig selv en betydelig risiko. Der er jo trods alt grænser for, hvor store midler medlemsstaterne, infrastrukturforvalterne og Fællesskabet kan mobilisere.

4.4. Konklusionen på evalueringen af løsningsmulighederne

Alt i alt ser det ud til, at løsning B1 og B2 giver de bedst afbalancerede svar på de målsætninger, at der er opstillet i kapitel 4 . De består i at give nye politiske, økonomiske og lovgivningsmæssige impulser, som supplerer og styrker initiativer, der allerede er sat i værk. Løsning A slår ikke til , og løsning C er overdimensioneret i forhold til behovene på kort og mellemlangt sigt, som er denne analyses genstand.

Løsning B1 og B2 sigter efter forskellige fremgangsmåder mod at rydde en række hindringer af vejen for en forbedring af godstrafikkens konkurrenceevne. Det gælder om at koncentrere både den finansieringsmæssige og den politiske og lovgivningsmæssige indsats om de mest effektive foranstaltninger, som det er muligt at realisere inden for en rimelig tidshorisont (anlægsprojekter) .

Hovedopgaverne bliver således rettet mod de driftsmæssige og administrative flaskehalse, som kan elimineres på kort til mellemlangt sigt, uden at det kræver, at der indsættes alt for store ressourcer - i hvert fald økonomiske. Flaskehalse, der skyldes for små infrastrukturanlæg, må efterhånden elimineres gennem en indsats, der iværksættes og finansieres af de berørte parter (medlemsstater og infrastrukturforvaltere) med den EU-støtte, som det i dag er muligt at få fra TEN-T-budgettet og samhørighedsfondene.

Ideen om et rent godsbanenet bør dog ikke helt udelukkes. Forslaget går ud på at gå gradvis frem under hensyntagen til, hvor realistiske foranstaltningerne er tids- og finansieringsmæssigt. Iværksættelsen af løsning B1 og B2 skulle således udgøre en første etape, der senere følges op med udbygning af rene godsbanestrækninger.

5. IVÆRKSÆTTELSE AF DE VALGTE LØSNINGER: TIDSPLAN OG OPFØLGNING

5.1. Tidsplan

Oktober 2007 | Meddelelsen godkendes |

1. halvår 2008 | Struktureret undersøgelse af de foreslåede løsningsmuligheder Konsekvensanalyse af de udvalgte foranstaltninger Forslag til retsforskrifter |

2009/2010 | Vedtagelse af retsforskrifter |

5.2. Opfølgning af iværksættelsen

Opfølgningen vil i alt væsentligt bestå i at uddybe analysen af de her foreslåede foranstaltninger, at udvælge de mest relevante, at iværksætte dem og sikre, at de anvendes af de berørte parter. De vigtigste af de berørte parter og alle de tjenestegrene i Kommissionen, der er involveret i denne sag, vil blive hørt og inddraget i hver af disse etaper.

Desuden vil der samtidig med lanceringen af dette initiativ blive udsendt en overvågningsrapport om jernbanemarkedet (Rail Market Monitoring Scheme). Her vil man med jævne mellemrum kunne observere i hvor høj grad udbygningen af et godsbanenet fremmer væksten i banernes andel af varetransporten.

[1] Eurostat.

[2] Containertrafikken i Rotterdam forventes at vokse fra 9,2 mio. TEU i 2005 til 22 mio. TEU i 2020.

[3] Lastbilernes godstransport har i dag en gennemsnitsfart på 50 km/t.

[4] Ifølge statistikken fra UIRR kom kun 53 % af togene i kombineret transport frem med mindre end 30 minutters forsinkelse.

[5] Der er afsat et budget til TEN-T på 8 mia. EUR over perioden 2007-2013, og en stor del af denne sum går til jernbaneinfrastruktur.