Udtalelse om Kommissionens XXIV. Beretning om Konkurrencepolitikken - 1994 (96/C 39/14)

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 23. maj 1995 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om Kommissionens XXIV. Beretning om Konkurrencepolitikken - 1994.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Industri, Handel, Håndværk og Tjenesteydelser, som udpegede Mario Sepi til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 18. oktober 1995.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 330. plenarforsamling af 22. og 23. november 1995, mødet den 22. november 1995, enstemmigt følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. ØSU finder det glædeligt, at Kommissionen i år har valgt at offentliggøre sin konkurrenceberetning i en mere velstruktureret og hensigtsmæssig form, der gør den lettere at læse og forstå.

1.2. I sine tidligere udtalelser har ØSU flere gange påpeget, at det var nødvendigt at gøre konkurrenceberetningen mere læservenlig. Beretningen er et væsentligt referencedokument, når man skal vurdere konkurrencepolitikken og endog EU's økonomiske politik som helhed.

1.3. Lige så vigtig for gennemsigtighedspolitikken er den nylige udgivelse af en syntese af beretningen under titlen »De Europæiske Fællesskabers Konkurrencepolitik«, som henvender sig til et langt bredere publikum end de officielle beretninger.

1.4. Til trods for dette og de store fremskridt, der er sket, må ØSU konstatere, at der stadig er tale om et meget omfattende og tungt værk med mange gentagelser, og at den indledende redegørelse stadig skal forbedres for at sikre en ubesværet indføring i de grundlæggende linjer i EU's konkurrencepolitik.

1.5. Gennemsigtighed er en så vigtig målsætning, at Kommissionen fortsat må bestræbe sig på at øge den, f.eks. ved at opdele den nuværende beretning i tematiske bind ().

2. Baggrunden

2.1. Kommissionens 24. beretning om konkurrencepolitikken skal ses på baggrund af en situation i rivende udvikling.

2.2. Frem for alt kan man nu efter mange års recession begynde at registrere de første tegn på et økonomisk opsving.

Dette vil åbne op for nye fænomener, som vil kræve nye vurderingskriterier og særlig årvågenhed, ikke mindst fra GD IV's side.

Den nye, dynamiske ekspansion kræver en vis omlægning af arbejdet, så man kan sikre den fornødne årvågenhed i denne nye fase.

2.3. Kommissionen og EU som helhed har engageret sig i virkeliggørelsen af de økonomiske og sociale målsætninger, der er fastsat i hvidbogen om »Vækst, konkurrenceevne, beskæftigelse - Udfordringer og veje ind i det 21. århundrede«; ØSU mener, at også konkurrencepolitikken må ledes ind på den nye kurs.

2.4. Referencerammen ændres radikalt som følge af den gradvise markedsåbning, der kulminerede ved Uruguay-rundens afslutning med oprettelsen af WTO, og hvis virkning er øget med associeringsaftalerne og oprettelsen af EØS, med de nye medlemsstaters indtræden som fuldgyldige medlemmer og med associeringsaftalerne med de central- og østeuropæiske lande.

Hermed ændres konkurrencens rolle ikke kun kvantitativt, men også kvalitativt.

3. Kommissionens virke

3.1. 1994 har været kendetegnet af en omfattende lovgivningsaktivitet, der har givet sig udslag i talrige dokumenter af generel karakter og en forøgelse af de administrative foranstaltninger. ØSU opfordrer Kommissionen til at videreføre denne linje, hvor der fastsættes adfærdsnormer og principper, som de økonomiske og sociale aktører skal henholde sig til. Linjen bør videreføres dels af institutionelle årsager, dels for at lette GD IV's administrative kontrolarbejde i forbindelse med de enkelte sager.

3.2. ØSU værdsætter, at Kommissionen vil integrere konkurrencepolitikken i EU's generelle økonomiske retningslinjer, således som ØSU foreslog det i udtalelsen om den 23. konkurrenceberetning ().

Som det flere steder fremgår af Kommissionens beretning, er den sig bevidst, at dette vil medføre radikale ændringer i dens arbejdsopgaver og rolle.

3.3. ØSU mener, at der må sikres en større sammenhæng mellem konkurrencepolitikken og EU's politik på andre områder, ikke mindst på områder som industri, handel, beskæftigelse, social samhørighed og konkurrenceevne, inflationsbekæmpelse og forbrugerbeskyttelse.

3.4. ØSU mener, at handelspolitikken og de initiativer til samarbejde med de central- og østeuropæiske lande, der er omhandlet i aftalerne om industrielt samarbejde, skal respektere visse sociale parametre, så de hverken griber forstyrrende ind i konkurrencen eller fremmer en udflytning af virksomheder, da sådanne fænomener kan få negative økonomiske og sociale følger i EU.

3.5. Med hensyn til konkurrencepolitikken i snæver forstand bør Kommissionen, bl.a. i lyset af hvidbogen, anlægge en fortolkning, som modsvarer den nye situation, og i højere grad tage hensyn til beslutningernes økonomiske og sociale virkninger.

3.6. ØSU mener, at der bør indføres en særlig konkurrencelovgivning, dels for den kommercielle kooperativsektor, dels for non-profit-sektoren, dvs. foreninger, der arbejder uden gevinst for øje, og som er aktive inden for sektorer, der ikke har virksomhedernes interesse. Især foretagender, der sigter mod social solidaritet og frivilligt hjælpearbejde til fordel for marginaliserede grupper, kunne nyde godt af statsstøtte og specifikke lovfordele, uden at der er tale om overtrædelser.

3.7. Kommissionen har offentliggjort en meddelelse om anvendelsen af konkurrencereglerne på de grænseoverskridende betalingssystemer ().

I denne meddelelse gør Kommissionen nærmere rede for, hvordan den agter at vurdere betalingssystemernes forenelighed med traktatens konkurrenceregler.

Denne meddelelse bør studeres til bunds og behandles i en ØSU-udtalelse, der primært skal omhandle netop dette emne, i forlængelse af den udtalelse ØSU afgav på plenarforsamlingen den 31. maj og 1. juni 1995 om »Pengeoverførsler i EU: gennemsigtighed, effektivitet og stabilitet«.

3.8. ØSU er klar over, at det er vanskeligt at insistere på en streng anvendelse af reglerne og samtidig fremme struktur- og produktionsudviklingen i EU, men mener alligevel, at den grundholdning, der gives udtryk for i principerklæringerne, også skal finde nedslag i de konkrete sager.

4. Aftaler

4.1. I sin vurdering af aftaler, navnlig set i lyset af hvidbogen om vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse, skelner Kommissionen mellem »defensive« aftaler, dvs. aftaler, der sigter mod at forsvare markederne via konkurrencebegrænsning, og aftaler, der sigter mod at forbedre virksomhedernes konkurrenceevne gennem øget samarbejde. Førstnævnte straffes, mens sidstnævnte godkendes.

4.2. Sondringen synes klar, men er vanskelig at anvende i det konkrete tilfælde. Visse aspekter af Kommissionens nylige forslag til forordning om teknologioverførsel er diskutable, hvilket ØSU påpegede i sin udtalelse.

4.3. Der skal knyttes to bemærkninger til den praktiske anvendelse af disse regler:

a)

sanktioner over for karteller skal udmåles i forhold til de enkelte deltageres involveringsgrad;

b)

i forbindelse med sammenslutninger af virksomheder er det påkrævet at afgrænse klart, hvornår sanktionerne pålægges sammenslutningen som sådan, og hvornår de pålægges de enkelte medlemmer, så man undgår dobbeltsanktioner for én og samme forseelse.

I forbindelse med udveksling af prisoplysninger kan det til tider være særdeles vanskeligt at påvise, at der er tale om bevidst konkurrencebegrænsning. Under alle omstændigheder skal virksomhederne eller sammenslutningerne være særdeles præcise, når de angiver de midler, metoder og målsætninger, der er implicerede ved denne form for praksis.

4.4. I hvidbogen tales der meget om, at små og mellemstore virksomheder skal indgå aftaler med henblik på at øge markedets dynamik samt konkurrenceevnen og beskæftigelsen.

For denne sektors vedkommende synes det nødvendigt at fastlægge mere koncise retningslinjer, også inden for konkurrencepolitikken. Der bør fastlægges særlige undtagelser for små og mellemstore virksomheder og foretages en analyse af de mekanismer, der skal fremme deres indbyrdes samarbejde. Ud over det samarbejde inden for uddannelse og forskning, som er omhandlet i beretningens forskellige kapitler, bør virksomhederne tilskyndes til at udvikle specifikke finansieringsinstrumenter og oprette fælles indkøbs- og afsætningsstrukturer, men naturligvis kun inden for rammerne af rimelige markedsandele.

5. Fusioner

5.1. I 1994 har Kommissionens tjenestegrene beskæftiget sig med mange fusionssager, dels som følge af omstruktureringen, dels som følge af markedets globalisering.

5.2. Beslutningerne i de enkelte sager sigter mod at fjerne eventuelle dominerende stillinger, men også mod at godkende fusioner, der kan øge sektorens og virksomhedernes konkurrenceevne og fremme markedsåbningen, og som ikke begrænser konkurrencen, der ofte anskues under en global synsvinkel (BT/MCI - Olivetti/Digital).

5.3. Det er imidlertid nødvendigt hurtigt at fastlægge nye kriterier, der tager hensyn til den nye konkurrencedimension, som i lyset af markedernes internationalisering kræver, at europæisk industri forbedrer sin konkurrenceevne.

5.4. Uden at underkende den indsats og de erfaringer, der er gjort i Kommissionens task force, opfordrer ØSU derfor Kommissionen til at anlægge en stadig mere global synsvinkel, når den vurderer markederne. I den forbindelse skal der også tages højde for den illoyale praksis, tredjelandevirksomheder udøver inden for visse strategiske sektorer.

5.5. ØSU frygter i øvrigt, at de nationale myndigheders beføjelser vil føre til en uensartet vurdering af fusionssager, og henviser til sin nylige udtalelse (), hvor det henstiller, at man sænker tærsklerne og dermed udvider Kommissionens beføjelser.

6. Statsstøtte

6.1. Statsstøttekontrol er et grundlæggende element i en effektiv konkurrencepolitik og i indsatsen for at øge konvergensen mellem medlemsstaternes økonomier. Sociale eller regionale hensyn har været afgørende for godkendelse af statsstøtte. Ved støtte til kriseramte virksomheder er der især lagt vægt på omstruktureringsplanernes troværdighed, idet det undgås at yde støtte til overskydende produktionskapacitet.

6.2. Dermed opstår der en klar modsætning mellem tanken om rendyrket konkurrence og økonomisk støtte fra de forskellige stater af politiske og sociale grunde, mellem forskellige økonomisk-politiske traditioner og mellem sociale situationer og økonomiske strukturer, der varierer fra område til område i EU. Det er indlysende, at en rendyrket liberaliseringspolitik ikke løser de stadig mere tyngende problemer med den sociale samhørighed i og mellem medlemsstaterne. Der er behov for en uddybning, også i relation til hvidbogens linjer, og denne uddybning har Kommissionen i år indledt med beskæftigelsesstøtte samt støtte til forskning og udvikling.

6.3. Administrationsstrukturerne og finansieringsmekanismerne varierer meget stærkt fra land til land. Dette stiller krav om en større indsats for at skabe gennemsigtighed og om en oversigt over alle former for støtte og deres økonomiske konsekvenser.

6.4. Den fjerde beretning om statsstøtte, som Kommissionen for nylig har offentliggjort, indeholder nyttige analyser og oplysninger. ØSU finder det positivt, at den samlede offentlige støtte på årsbasis er faldet med 8,5 % i forhold til den forudgående referenceperiode; det samlede støttebeløb på 93,8 milliarder ECU er dog fortsat meget højt, ikke mindst i betragtning af, at størstedelen af den offentlige støtte til industrien (84 %) ydes af de fire største EU-lande. Det ville efter ØSU's mening være ønskeligt, om det lykkedes at nedbringe beløbet yderligere i løbet af den følgende referenceperiode. ØSU er fortsat bekymret over den konkurrenceforvridning, som forskellene i de enkelte staters og regioners støttepolitik måtte afføde. ØSU opfordrer på ny Kommissionen til at bestræbe sig på at sikre, at reglerne for tildeling af statsstøtte overholdes nøje.

ØSU mener, at der skal sigtes mod gradvist at nedbringe direkte og indirekte støtteforanstaltninger i medlemsstaterne, og at der til gengæld skal afsættes flere EU-midler til afhjælpning af geografiske og sociale skævheder.

6.5. Der bør især lægges vægt på de nye adfærdsnormer i forbindelse med indirekte støtte og udvikles nye retningslinjer for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder, da der er risiko for, at sådanne former for støtte anvendes som indirekte støtte for at opbløde en streng konkurrencepolitiks grænser.

6.6. Mængden af støtte, der ydes direkte af EU, er vokset i de senere år. ØSU mener, at denne støtte bør omtales på lige fod med anden offentlig støtte i den næste konkurrenceberetning.

6.7. Arbejdsmarkedets parter og ØSU bør i behørig tid underrettes om alle formelle anmodninger, der indgives, uden at der dog iværksættes en formel høringsprocedure.

7. Liberalisering inden for den offentlige sektor

7.1. I henhold til hvidbogen bør alle sektorer åbnes for konkurrence. Baggrunden herfor er bl.a., at den offentlige sektor i mange europæiske industrilande er fortsat med at vokse i de sidste årtier til trods for en række privatiseringer, som har vakt stor opmærksomhed i offentligheden. Rodfæstede nationale love og forskrifter, som medfører monopoler inden for visse tjenesteydelser, der traditionelt har været overladt til den offentlige sektor, gør det vanskeligt at åbne op for konkurrence, bl.a. fordi der ligger forskellige værdier, sædvaner, juridiske og sociale traditioner til grund for disse bestemmelser. Hertil kommer, at de offentlige monopoler ikke altid er ineffektive.

7.2. ØSU er sig bevidst, at en liberalisering af disse sektorer kan være en fordel for forbrugerne, hvis den giver sig udslag i lavere priser og en bedre service, men det kan man ikke gå ud fra som læreregel. Det må afgøres meget omhyggeligt fra tilfælde til tilfælde, hvor og hvordan sådanne positive effekter kan ventes at opstå, så det undgås, at liberaliseringen får en anden effekt end ønsket. ØSU henstiller, at Kommissionen undersøger, hvilke konsekvenser det har haft på de områder, hvor man har indført konkurrence.

7.3. ØSU mener i øvrigt, at de almene tjenester, der i dag sikres via den offentlige sektor, skal bevare deres universelle karakter, så liberaliseringen og indførelsen af konkurrence ikke fører til en begrænset udbredelse, hvor visse grupper og geografiske egne ikke betjenes, fordi de ikke er økonomisk rentable. Alle effektivitets- og omkostningsmæssige svagheder til trods har de offentlige tjenesteydelser dog skabt en vis solidaritet på tværs af forskelligartede vilkår. ØSU mener, at man må sikre alle borgeres adgang til disse tjenester, også efter at der er indført konkurrence på området.

7.4. Nogle af disse statsmonopoler blev i sin tid oprettet for at støtte investeringer, hvis rentabilitet havde lange udsigter, og som derfor var mindre interessante for de private virksomheder. Dette aspekt skal også inddrages i liberaliseringsbeslutningerne.

7.5. Selv om det naturligvis ikke er givet, at liberaliseringsprocessen medfører en strukturel nedskæring i arbejdsstyrken, kan den alligevel på kort sigt skabe sociale problemer, som kræver den største årvågenhed og anvendelse af alle de EU-instrumenter, der står til rådighed.

8. Subsidiaritetsprincippet

8.1. ØSU understreger, at Kommissionen er villig til at overlade det til medlemsstaterne at anvende en del af konkurrencelovgivningen. Allerede i udtalelsen om den 23. konkurrenceberetning rejste ØSU krav om »en mere effektiv indsats fra medlemsstaternes side«. Kommissionen synes imidlertid at stile mod en præcis kompetencefordeling, som ingenlunde løser problemet med »differentieret anvendelse«, hvis der kun er ét interventionsniveau, og problemet med interessekonflikter i forhold til de nationale myndigheder, som ØSU kom ind på i sin udtalelse om den 23. konkurrenceberetning.

8.2. Det kræver, at EU-organerne, herunder især Kommissionen, udvikler yderligere lovgivningstiltag i snævert samarbejde med de nationale myndigheder, hvor sådanne findes.

8.3. ØSU vil udtale sig mere indgående om dette spørgsmål, så snart Kommissionen har offentliggjort den bebudede meddelelse.

9. Globalisering og konkurrencepolitik

9.1. En del begivenheder, som er nævnt i punkt 2.4, vil i de kommende år fremskynde markedsåbningen på kontinentalt og interkontinentalt plan. Derfor understreger Kommissionen i sin 24. konkurrenceberetning kravet om, »at der på internationalt plan fastlægges et egentligt regelsæt på konkurrenceområdet«, som skal ledsages af effektive gennemførelsesinstrumenter.

9.2. ØSU opfordrer Kommissionen til at holde fast ved denne kurs, men mener dog, at det er nødvendigt at finde frem til en konsensus på grundlag af visse konkurrenceprincipper, mens man afventer mere præcise regler, som det uden tvivl vil kræve lang tid at fastlægge.

9.3. Regelsættet skal - især inden for rammerne af WTO - bl.a. omfatte minimumsregler for arbejdstager- og fagforeningsrettigheder, således som det er fastsat i ILO-aftalerne, ikke ud fra protektionistiske bevæggrunde, men med det sigte at fremme det sociale fremskridt på verdensplan, således som det blev fastsat i slutdokumentet fra FN-konferencen i København, og for at forsvare den sociale model, der er fremherskende inden for EU. Det fremgår faktisk af disse internationale akter, at manglende overholdelse af arbejdstagernes minimumsrettigheder udgør en konkret forvridning af reglerne for konkurrence mellem virksomheder.

9.4. I den forbindelse skal man være særlig opmærksom på EU's associeringsaftaler med og handelspolitik over for de central- og østeuropæiske lande, så man undgår forstyrrende elementer som følge af, at der i disse lande findes institutionelle strukturer, industripolitiske instrumenter og en regulering af arbejdskraftudbuddet, som er uforenelige med en effektiv konkurrencepolitik.

9.5. I mellemtiden skal man videreføre bestræbelserne på at indgå bilaterale aftaler med konkurrencemyndighederne i de lande, som EU har flest økonomiske forbindelser med. ØSU opfordrer specielt Kommissionen til at videreføre samarbejdet med konkurrencemyndighederne i USA, Canada og Australien og til at lægge et yderligere stort pres på den japanske regering, som det på nuværende tidspunkt er yderst vanskeligt at få i tale.

9.6. Under alle omstændigheder skal der fortsat holdes et vågent øje med EU's vigtigste handelspartnere, idet der i de bilaterale aftaler hjemles mulighed for kontrol med konkrete former for adfærd.

10. Høringsprocedurerne

10.1. ØSU kan kun bifalde Kommissionens hensigter om at gøre sine beslutningsprocesser mere gennemsigtige og inddrage flere i dem. Der er ingen tvivl om, at talrige ØSU-udtalelser har bidraget til denne udvikling.

10.2. Man bør dog gøre sig to overvejelser: for det første gælder det også i forbindelse med høringen om konkurrencepolitikken, at Kommissionen bør tilstræbe en dialog bl.a. med de europæiske fagforeninger og andre berørte erhvervs- og samfundsorganisationer i EU, foruden BEUC og UNICE, som har anmodet herom.

10.3. For det andet kunne dialogen mellem Kommissionen og ØSU forbedres, hvis Kommissionen oftere underrettede ØSU om de linjer, GD IV agter at følge, allerede før beslutningerne bliver truffet og offentliggjort.

10.4. Hvad angår støtte til omstrukturering af kriseramte virksomheder, ville det være hensigtsmæssigt, om man systematisk indhentede en udtalelse fra de repræsentative arbejdstagerorganisationer og underleverandørerne, ikke blot som »interesseret tredjepart«. Hermed kunne Kommissionen opnå ikke alene en udtalelse fra en vigtig part i omstruktureringsprocessen, men også informationer, der kan være relevante for Kommissionens afgørelse.

10.5. Det må beklages, at hverken ØSU eller arbejdsmarkedets parter er blevet hørt fyldestgørende i forbindelse med den nylige aftale mellem Kommissionen og USA's kartelmyndigheder.

11. Sagsbehandlingens effektivitet

11.1. Ofte har Kommissionens indsats været for langsom i forhold til de krav, der stilles i de berørte økonomiske og sociale kredse. ØSU henstiller, at Kommissionen handler hurtigere og mere gennemsigtigt. Kommissionen kræver i den forbindelse flere midler, så den kan fremskynde og forstærke indsatsen.

11.2. ØSU kan ikke undgå at bemærke den kvantitative og kvalitative tilvækst i Kommissionens arbejde på området. De nye medlemsstaters indtræden, de nye regler og markedernes globalisering berettiger i høj grad til et større budget.

Det er dog opfattelsen, at i hvert fald en del af problemet kan løses ved at forenkle lovgivningen og anvende subsidiaritetsprincippet på grundlag af egnede tærskelværdier.

11.3. Dette kræver, at alle medlemsstater råder over effektive konkurrencemyndigheder, som har til opgave at anvende GD IV's direktiver.

12. Uafhængighed i anvendelsen af konkurrenceretten

12.1. GD IV spiller ikke blot en kontrol- og undersøgelsesrolle, men skal også træffe afgørelser, omend det kun er på det administrative plan. I visse europæiske lande er konkurrencemyndighederne imidlertid uafhængige af den udøvende magt.

12.2. ØSU tager til efterretning, at en ændring af EU's institutionsstruktur i den retning for øjeblikket drøftes inden for EU-organerne, og at en medlemsstat har fremsat forslag herom.

12.3. ØSU mener dog, at konkurrencepolitikken skal hænge nøje sammen med de andre EU-politikker, og at den skal stemme overens med de nye strategiske målsætninger. Dette ligger på linje med de bemærkninger, der år efter år er gentaget i ØSU's udtalelser om beretningerne, og det understreges på ny i denne udtalelse.

Forslagene om at gøre den administrative beslutningsfunktion uafhængig er i modstrid med ØSU's grundholdning.

13. Andre konkurrenceforstyrrende elementer

13.1. Konkurrencens effektivitet trues i dag af nye forstyrrende elementer, som Kommissionen bør tage op til overvejelse, så det kan afgøres, hvilke instrumenter der er nødvendige for at fjerne dem eller begrænse deres virkning.

13.2. ØSU mener, at Kommissionen bør være særdeles årvågen over for i hvert fald følgende to elementer:

a)

rentesatsernes og valutakursernes manglende stabilitet som følge af spekulation på de finansielle markeder;

b)

en konkurrencepolitik skal nødvendigvis omfatte tilfælde af social dumping, der kan opstå mellem svage og stærke områder i mangel af regler om udbudet af arbejdskraft, især hvis EU udvides yderligere. Det er derfor nødvendigt at sikre en klar sammenhæng i alle medlemsstater mellem traktatens kapitler om socialpolitikken, således som det er fremhævet i ØSU's udtalelser om socialpolitikken efter Maastricht-traktaten.

Bruxelles, den 22. november 1995.

Carlos FERRER

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() Den kunne f.eks. opdeles i fire bind: 1. Sammenfatning; 2. Aftaler og fusioner; 3. Statsstøtte; 4. Bilag.

() EFT nr. C 397 af 31. 12. 1994.

() EFT nr. C 251 af 27. 9. 1995.

() EFT nr. C 388 af 31. 12. 1994.