Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF)

OLAF's Overvågningsudvalg

Aktivitetsrapport

juli 2000-september 2001

(2001/C 365/01)

Medlemmer af OLAF's overvågningsudvalg

Mireille DELMAS-MARTY

Formand indtil 9. oktober 2001

Professor ved Université Panthéon-Sorbonne (Paris I)

Raymond KENDALL

Formand fra 9. oktober 2001

Interpols generalsekretær

Edmondo BRUTI-LIBERATI

Offentlig anklager ved appelretten i Milano

Alfredo José DE SOUSA

Medlem af overvågningsudvalget siden 1. april 2001

Formand for revisionsretten i Portugal

Harald NOACK

Statssekretær i Nordrhein-Westfalens regering

INDHOLD

>TABELPOSITION>

INDLEDNING

Udvalget har fastholdt rytmen med månedlige møder og afholdt 11 møder fra september 2000 til september 2001, hvor direktøren for OLAF og dennes medarbejdere regelmæssigt er blevet hørt. Udvalget har fortsat kontakten til institutionerne under disse møder eller i forbindelse med disse. Det gælder navnlig Europa-Parlamentet (herunder formanden og ordførerne for budgetkontroludvalget), Rådet (repræsentanter for formandskabet og COREPER), Kommissionen (bl.a. Michaele Schreyer, Antonio Vitorino og generalsekretæren David O'Sullivan) og Revisionsretten (som udvalget har haft to møder med). Da den overgangsperiode, der var nødvendig for at indføre de strukturer, som OLAF's nye funktioner kræver, har været meget længere end ventet, har udvalget været nødt til at bruge mere tid end ønsket på at sikre kontorets uafhængighed på forvaltningsområdet. Nu da denne periode er overstået, skulle udvalget i højere grad kunne koncentrere sin indsats om det operationelle område og fuldt ud udfylde den funktion, det blev pålagt ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/1999 og (Euratom) Rådets forordning nr. 1074/1999(1), nemlig regelmæssig kontrol af udøvelsen af undersøgelsesfunktionen.

Udvalget nævnede i den foregående rapport de begrænsninger, der følger af de nye strukturer og de foreslåede ændringer (Kap. 1.1.1 - EFT C 360 af 14.12.2000). Et år senere er situationen nuanceret, hvad enten der er tale om de begrænsninger, der skyldes den interne organisation, eller de begrænsninger, der skyldes de tvetydigheder, der følger af OLAF's status.

Hvad angår de begrænsninger, der skyldes den interne organisation, er de ønskede forbedringer (P2 og P4) ved at blive gennemført. Omstruktureringen af OLAF, der blev planlagt allerede i sommeren 2000 for at give kontoret rådighed over de midler, der er nødvendige for at udføre de nye opgaver, har i første omgang medført mere åbenhed om operationerne. Den 1. januar 2001 blev der som følge af en af Revisionsrettens anbefalinger indført et system til registrering af samtlige sager. Den 15. februar 2001 blev der ligeledes iværksat en vigtig kodificering og harmonisering af de operationelle procedurer inden for rammerne af udarbejdelsen af en OLAF "manual". Endelig er alle undersøgelsesprocedurer siden slutningen af første halvår 2001 blevet styret af et "Case Management System", hvis indhold er blevet forelagt overvågningsudvalget, der har understreget, at systemet nødvendigvis skal udvikles løbende. Sideløbende med indførelsen af denne åbenhed i forvaltningen af OLAF har udvalget fastsat sin arbejdsgang, således at det kan udnytte den dokumentation og de oplysninger, der således bliver tilgængelige. OLAF fremlægger nu månedligt en resultattavle, der opridser alle kontorets operationelle aktiviteter, og som indeholder de vigtigste oplysninger, der ifølge forordningens artikel 11, stk. 7, skal forelægges udvalget. Disse resultattavler, der supplerer de oplysninger, som OLAF regelmæssigt i det sidste år har fremlagt om de undersøgelser, der har varet i mere end ni måneder, og oplysninger om de sager, der er overdraget til de nationale domstole, giver udvalget mulighed for at prioritere sine kontrolforanstaltninger. Udvalget kunne endvidere basere sin vurdering af den operationelle aktivitet dels på en generel global synsvinkel med udgangspunkt i OLAF's svar på spørgeskemaer udarbejdet af ordførerne, dels på en specifik synsvinkel baseret på en analyse af en række sager eventuelt udbygget med arbejdsmøder i OLAF's regi.

Hvad angår de begrænsninger, der skyldes tvetydighederne ved OLAF's status, ser udviklingen ud til at være langsom og indtil videre utilstrækkelig. Hvad angår OLAF's administrative og budgetmæssige autonomi (forslag P1) har Rådet og Parlamentet bekræftet deres tidligere holdninger og præciseret disse i beslutninger vedtaget i forbindelse med forelæggelsen af udvalgets første rapport. Under møder med Michaele Schreyer, den ansvarlige kommissær for OLAF, og generalsekretær David O'Sullivan har overvågningsudvalget haft mulighed for at sikre sig, at Kommissionen har vilje til at sikre kontorets operationelle uafhængighed og ønsker at give kontoret de forvaltningsmidler, der er nødvendige for at sikre denne uafhængighed. I den forbindelse blev det aftalt, at der skal udarbejdes en adfærdskodeks for forbindelserne mellem OLAF og Kommissionen for at vende de tvetydigheder, der følger af OLAF's status, således som nævnt i udvalgets første rapport, til noget konstruktivt. Kommissionen har bl.a. bekræftet sin vilje til at udnytte dualiteten i OLAF's funktioner, lovgivningsmæssige og operationelle, og udnytte en eventuel synergi. Hvad angår rækkevidden af traktatens artikel 280 for alle EU-organer og institutioner, herunder medlemmer af Europa-Parlamentet (forslag P3), har situationen stort set ikke udviklet sig og afventer Førsteinstansrettens afgørelser. Hvad angår en styrkelse af de retlige rammer for beskyttelsen af EU's finansielle interesser (forslag P5) har Europa-Parlamentet og Kommissionen faktisk taget initiativer både hvad angår den proceduremæssige ramme (gradvis indførelse af en europæisk anklagemyndighed) og de materielle regler (forslag til direktiv om strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser)(2).

Det skal bemærkes, at oprettelsen af Eurojust, der modsvarer et ønske om at forbedre samarbejdet, rejser problemet med relationerne mellem OLAF og denne nye institution. På regeringskonferencen i Nice om reformen af institutionerne blev det besluttet ikke at udvide Eurojusts kompetence til at omfatte beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser. Det er derfor klart, at OLAF har kompetence hvad angår kriminalitet mod Europa og Eurojust hvad angår kriminalitet i Europa. Det vil sige, at alle aspekter af beskyttelse af de finansielle interesser, herunder den retlige opfølgning, henhører under OLAF. Det gælder navnlig bekæmpelse af svig, korruption, der går ud over fællesskabsbudgettet, og hvidvaskning af penge fra sidstnævnte transaktioner. Spørgsmålet om relationerne mellem OLAF og Eurojust har været rejst på et møde mellem overvågningsudvalget, Antonio Vitorino, kommissær på RIA-området, og Franz-Hermann Brüner. Dette møde viste, at Kommissionen og OLAF var af den overbevisning, at der skulle etableres sådanne relationer for at fremme samarbejde og komplementaritet(3).

For at få en analyse og en vurdering, der er så fuldstændig som mulig, er denne rapport opbygget på følgende måde.

Administrativ og budgetmæssig uafhængighed (Kapitel I)

Omstrukturering (Kapitel II)

Beskrivelse af undersøgelsesfunktionen (Kapitel III)

Evaluering (Kapitel IV)

Konklusion (Kapitel V)

KAPITEL I

ADMINISTRATIV OG BUDGETMÆSSIG UAFHÆNGIGHED

Udvalget måtte i sit første aktivitetsår bruge mange ressourcer på at sikre OLAF's administrative og budgetmæssige uafhængighed. Udvalget gjorde rede for dette i sin første aktivitetsrapport, i hvilken udvalget for det første understregede lovgiverens ønske om at fjerne enhver mulighed for administrativ eller budgetmæssig pression mod OLAF's undersøgelser, samtidig med at udvalget måtte konstatere, at denne uafhængighed endnu ikke var opnået. Oprettelsen af OLAF er derefter fortsat, og der er indført følgende ændringer:

Hvad angår udarbejdelsen af kontorets budgetprognoser er de beføjelser, der er tillagt direktøren under hensyntagen til udvalgets udtalelser, i princippet hensigtsmæssige og tilpasset kravet om uafhængighed. For anden gang har udvalget på grund af tidspres i sin udtalelse om det foreløbige budgetforslag for 2002 blot taget OLAF's forslag til efterretning, da forslaget ikke blev forelagt i tide. Hvad angår personaleadministration har OLAF haft vanskeligt ved at foretage ansættelser, da omstruktureringsprocessen ikke var afsluttet. Det var faktisk meget vanskeligt at administrere udvælgelsesprocedurerne uden at have en præcis og endegyldig definition af funktioner, kvalifikationer, niveau og status for de personer, der skulle anstættes. Der skulle ligeledes tages højde for det forhold, at omstruktureringen nødvendigvis indebar nye metoder, en ny organisation og nye arbejdsrelationer. Udvalget har baseret sine overvejelser og afgørelser på institutionernes holdning til forslagene i udvalgets første rapport. Rådets resolution af 5. december 2000(4) om den første aktivitetsrapport "opfordrer overvågningsudvalget til at fortsætte sit arbejde med at understøtte og bistå OLAF på en konstruktiv og kritisk måde" (punkt 15). Rådet understreger bl.a. behovet for at sikre indførelse af budgetmæssig og administrativ autonomi for OLAF (punkt 12), navnlig hvad angår ansættelser (punkt 14). Europa-Parlamentet ønsker, at OLAF indfører ansættelsesprocedurer for ledende personale og udnytter den kompetence, som ansættelsesmyndigheden har tillagt direktøren i medfør af artikel 6 i Kommissionens afgørelse af 28. april 1999(5). På udvalgets initiativ har budgetmyndigheden i budgettet for 2001 indført en reserve på 76 nye stillinger til OLAF for at sikre, at OLAF's ansættelsespolitik faktisk svarede til de målsætninger, der er opstillet i lovgivningen og løste problemerne i forbindelse med overførslen af UCLAF's personale i sin helhed.

Endelig har meningsudvekslinger mellem udvalget og Kommissionen(6) gjort det muligt at oprette et rådgivende ansættelsesudvalg, der er sammensat under hensyntagen til OLAF's status og særlige karakteristika. Denne udveksling førte til en aftale, der gik ud på at finde pragmatiske løsninger til at gennemføre OLAF-projektet således som defineret i lovgivningen. Kontoret indgår i Kommissionens administrative og budgetmæssige strukturer men for udvalgets vedkommende på en sådan måde, at der sikres uafhængige undersøgelser. Reglerne i Kommissionens forretningsorden finder anvendelse, i det omfang de ikke begrænser OLAF's uafhængighed. Det har i den henseende været vigtigt, at Kommissionen erklærer sig rede til at løse problemerne i forbindelse med omrokering af personalet. Endelig er P2-forslaget i den første aktivitetsrapport vedrørende OLAF's dobbelte mission blevet gennemført. Forslaget vedrører undersøgelsesfunktionen og forberedelsen af Kommissionens lovgivningsmæssige aktiviteter og politikker. Den organisation, som OLAF har indført, ser ud til at give de rette betingelser for at opfylde denne dobbelte mission. Tilbage stod at informere Europa-Parlamentet, der ønskede en udtalelse fra udvalget, der bekræftede, at OLAF's målsætninger faktisk svarede til målsætningerne i lovgivningen. På et møde arrangeret af Europa-Parlamentets budgetudvalg den 13. juni 2001 blev det konstateret, at omstruktureringsprocessen nu kunne iværksættes på basis af en afbalanceret personaleplan, og Kommissionen forpligtede sig til at støtte omrokeringen af det tidligere UCLAF-personale. Budgetmyndigheden vedtog således i form af et tillægsbudget en personaleplan for OLAF med en fordeling af faste og midlertidige A- og B-stillinger på basis af et kompromis indgået mellem Europa-Parlamentet og OLAF. Overvågningsudvalget mener nu, at omstruktureringsprocessen uafvendeligt er i gang. OLAF's nye organigram viser adskillelsen af undersøgelses-, efterretnings- og opfølgningsfunktionerne samt den juridiske rådgivning, og ansættelsespolitikken skal tilpasses den nye struktur. OLAF har på nuværende tidspunkt i overensstemmelse med procedurerne ansat tre direktører for politik og lovgivning, for operationer og for efterforskning samt de fleste af retsembedsmændene i den juridiske rådgivningsenhed. Omrokeringen af det tidligere personale i UCLAF er i gang og skulle være afsluttet i oktober 2001.

De sidste beslutninger om frigivelse af de sidste 38 stillinger og tilpasningen af OLAF's budgetoverslag for 2002 vil blive truffet i oktober på basis af en vurdering af omstruktureringssituationen foretaget af overvågningsudvalget. Overvågningsudvalget mener ikke, at en aktiv støtte til gennemførelsen af kontorets omstrukturering, hvor det eventuelt vil skulle indtage rollen som mægler mellem institutionerne, længere er relevant, da overgangsperioden kan betragtes som afsluttet.

KAPITEL II

OMSTRUKTURERING

1. ORGANISATION

1.1. Omlægning af de administrative strukturer

Opbygningen af OLAF's administrative strukturer er foregået i flere faser, og direktøren har regelmæssigt underrettet Overvågningsudvalget. Under første fase, besluttet i september 2000, oprettede OLAF's direktør, F.-H. Brüner, to direktorater, det ene med ansvar for lovgivning og juridiske spørgsmål vedrørende beskyttelse af de finansielle interesser (direktorat A), den anden med ansvar for undersøgelser og operationer (direktorat B). Herudover blev der med direkte reference til direktøren oprettet en række enheder hovedsageligt med ansvar for administrative spørgsmål og kommunikation. Anden fase blev indledt den 15. juni 2001 med en ny beslutning om omlægning, som på tre vigtige punkter supplerer de foranstaltninger, der blev indført i september 2000:

- oprettelse af et tredje direktorat med ansvar for efterretninger, strategi og informationsteknologi (direktorat C),

- ændringer i ledelsesstrukturen i direktoratet for undersøgelser og operationer i overensstemmelse med lovgivers ønske om at opprioritere interne undersøgelser ved at gruppere undersøgelseskonsulenterne i to hold, et med ansvar for interne undersøgelser, direkte udgifter og strukturforanstaltninger, et andet med ansvar for eksterne undersøgelser og operationer,

- endelig oprettelse under direktorat A af en enhed med ansvar for opfølgning på inddrivelse i overensstemmelse med aktion 96 i Kommissionens hvidbog om reformen vedrørende en mere effektiv forvaltning af geninddrivningen af uretmæssigt udbetalte beløb.

Sideløbende med disse strukturændringer har OLAF nedsat et "udvalg for operationer og interne undersøgelser" bestående af generaldirektøren, direktøren for undersøgelser, sekretæren for operationer, konsulenterne i direktoratet for undersøgelser og operationer samt cheferne for kontorerne "Retsembedsmænd og juridisk rådgivning" og "Teknisk og administrativ støtte til efterforskere". Udvalgets rolle bliver at rationalisere indledningen af undersøgelserne og forbedre opfølgningen og udarbejdelsen af rapporter under overholdelse af procedurereglerne.

Disse omlægninger skal naturligvis nu konkretiseres gennem hensigtsmæssige ansættelser og udnævnelser, men især ved at der under hver undersøgelse opbygges stærke og strukturerede relationer mellem efterforskerne, retsembedsmændene og efterretningsmedarbejderne.

1.2. Ansættelser

Ansættelsesprocedurerne er på plads, men har endnu ikke fuldstændigt ført til det ventede resultat.

1.2.1. Rådgivende ansættelsesudvalg

Besættelse af de tre direktørstillinger i OLAF gav anledning til en række problemer, der foranledigede en del meningsudveksling mellem Europa-Kommissionen, OLAF's direktør og Overvågningsudvalget. I sidste ende blev der skabt enighed om en løsning, der fastholder direktørens autonomi og uafhængighed, nemlig oprettelsen af et rådgivende ansættelsesudvalg, med Kommissionens generalsekretær som formand og med tjenestemænd fra Revisionsretten og Domstolen samt et medlem af Overvågningsudvalget og en tjenestemand fra OLAF blandt medlemmerne, hvorefter arbejdet med at ansætte direktøren med ansvaret for ledelsen af direktorat A kunne påbegyndes.

1.2.2. Udvælgelseskomité

For de to direktørstillinger over budgetbevillingerne til midlertidigt ansatte og uden mulighed for mobilitet til andre af Kommissionens tjenestegrene blev det til gengæld opgivet at benytte et rådgivende ansættelsesudvalg, men derimod en intern udvælgelseskomité i OLAF, der som formand har et af Overvågningsudvalgets medlemmer. Denne udvælgelseskomité har kunnet ansætte direktørerne for OLAF's direktorat B (undersøgelser og operationer) og C (efterretninger, strategi og informationsteknologi). De valgte personer til direktørstillingerne i direktorat B og C er imidlertid endnu ikke tiltrådt på tidspunktet for udarbejdelsen af denne rapport.

1.2.3. Tjenestemændenes og de midlertidigt ansattes uafhængighed og ansvar

Forordning (EF) nr. 1073/1999 definerer OLAF's direktørs uafhængige stilling. Derimod er der ikke nogen egentlig status for OLAF's samlede personale og navnlig ikke de midlertidigt ansatte. OLAF-manualens bestemmelser om personalets uafhængighed (punkt 1.5.3) henviser især til deres loyalitet over for direktøren og Kommissionen og støtter sig til vedtægtens bestemmelser og adfærdskodeksen for OLAF's personale. Udvalget finder det nødvendigt at indføre foranstaltninger for at hindre pressionsrisici, der kan skade uafhængigheden for tjenestemændene og de midlertidigt ansatte i OLAF under undersøgelsesforløbene. Det vil generelt være nyttigt, hvis manualen af hensyn til personalets uafhængighed indeholder bestemmelser om disciplinær, finansiel og anden ansvarspådragelse for OLAF's personale, navnlig inden for rammerne af udøvelsen af deres undersøgelsesfunktioner og navnlig i tilfælde af overtrædelse af de retsundergivnes rettigheder.

1.3. Retsembedsmændenes rolle

OLAF havde sat sig for inden udgangen af 2000 at ansætte ca. 15 retsembedsmænd, som gradvis i løbet af første halvår 2001 er blevet fordelt i tjenesten, enten i kontoret for juridisk rådgivning eller i direktoratet for undersøgelser og operationer. Disse ansættelser svarer til de ønsker, der er fremsat af Rådet(7), Europa-Parlamentet(8) og Overvågningsudvalget(9). De gældende regler i OLAF-manualen giver på visse betingelser mulighed for at knytte retsembedsmænd ansat i direktoratet for lovgivning og juridiske spørgsmål til de undersøgelser, der udføres under direktoratet for undersøgelser og operationer. Oprettelsen af enheden har til formål at knytte retsembedsmændene til undersøgelsesaktiviteten og til kontakten til de nationale retsmyndigheder, det europæiske retlige netværk og Eurojust. Enheden gør det ligeledes muligt at give juridisk rådgivning, internt i kontoret, for at sikre undersøgelsernes lovlighed, sikre overholdelsen af de grundlæggende rettigheder for de involverede personer og undgå annullationssøgsmål under den retslige procedure. Denne inddragelse af retsembedsmændene kan inden for rammerne af de gældende interne regler i proceduremanualen forekomme på tre niveauer:

- I undersøgelsesprocedurerne kan retsembedsmændene tilknyttes hele procedureforløbet. De kan ligeledes konsulteres, før der træffes afgørelse om at henvise en sag til en national myndighed eller til en fællesskabsmyndighed.

- I koordineringsprocedurer, der implicerer virksomhed i tredjelande, rådspørges retsembedsmændene.

- I bistandsprocedurer kan retsembedsmændene deltage efter behov på anmodning fra administrative myndigheder eller retsmyndigheder.

Udvalget finder, at reglerne i OLAF-manualen på dette område kun kan være af foreløbig karakter, og at det er nødvendigt mere præcist at fastlægge enhedens rolle og ansvar. Man har valgt, at retsembedsmændene blot rådspørges før en henvisning til nationale retsmyndigheder, eller ved indbringelse af sager ved samme myndigheder, hvorfor ansvaret for kontakten med disse retsmyndigheder påhviler efterforskerne. Af ren og skær effektivitetshensyn synes det dog at foretrække i højere grad at inddrage retsembedsmændene, idet disse pr. definition har erfaring med forbindelser mellem retsmyndigheder. Kontor A 5 (retsembedsmænd og juridisk rådgivning) under direktorat A bør hurtigt råde over en ekspert i de enkelte medlemsstaters retssystemer. Da medarbejdere med dommererfaring ligeledes kan inddrages i udførelsen af opgaver i direktoratet for undersøgelser og operationer, navnlig i forbindelse med interne undersøgelser, vil deres antal kunne stige. Da disse ikke repræsenterer en medlemsstat, ansættes de af OLAF's direktør - som i øvrigt alle OLAF's medarbejdere - på grundlag af procedurer og efter bestemmelser, der skal sikre deres uafhængighed.

1.4. Opfølgning og inddrivelse

OLAF's direktør har besluttet(10) at oprette en enhed under direktoratet for lovgivning og juridiske spørgsmål (direktorat A) med ansvar for opfølgning og inddrivelse (kontor A.4). Beslutningen er et led i aktion 96 i Kommissionens hvidbog om reformen, nemlig en mere effektiv forvaltning af geninddrivningen af uretmæssigt udbetalte beløb. Den får ansvaret for opfølgning på undersøgelsernes finansielle aspekt, navnlig for sektoren direkte udgifter, som vedrører Kommissionens direkte udbetalinger, men også administrative og disciplinære aspekter. Det bliver nødvendigt at præcisere enhedens rolle i den retlige opfølgning(11). Overvågningsudvalget har konstateret, at der mellem OLAF og Kommissionens kompetente generaldirektorater samt andre institutioner og organer forhandles om mellemtjenestelige aftaleprotokoller. Det synes nødvendigt, at OLAF hurtigt skaffer sig et præcist overblik over samtlige aspekter af opfølgningsaktiviteten (administrativ, finansiel, disciplinær, retlig, osv....) samt dennes rolle og plads i kontorets opbygning.

1.5. Efterretning, indsamling og evaluering af oplysninger

Overvågningsudvalget var meget tidligt opmærksom på, at OLAF ikke rådede over en egentlig efterretningstjeneste, navnlig til risikoanalyse og indsamling og behandling af oplysninger om grænseoverskridende og international svig, så kontoret kunne fastlægge sin undersøgelsespolitik. Denne situation er så meget desto mere paradoksal, som Kommissionen er impliceret i en lang række samarbejdsaftaler eller aftaler om udveksling af administrative oplysninger, navnlig på toldområdet, herunder også internationalt. Den igangværende ansættelse og udnævnelse af direktøren for efterretningsdirektoratet skulle gøre det muligt at opbygge denne nye tjeneste under hensyntagen til to vigtige mål:

- intensivere den nye tjenestes samarbejde med direktorat A og B,

- tage komplementariteten mellem medlemsstaternes tilsvarende tjenester og Europa-Kommissionens i behørig betragtning.

Procedurerne for at udnytte den strøm af operationelle, juridiske og statistiske oplysninger, som tilflyder kontoret, og i givet fald videresende dem til medlemsstaterne, bør styrkes(12). Udvalget bemærker endvidere i denne henseende, at det bliver en stor opgave for direktorat C (efterretning) at bidrage til opbygningen af OLAF's "arbejdsprogram", som skal fremlægges for Overvågningsudvalget i henhold til bestemmelserne i forordning nr. 1073/1999.

2. METODER

2.1. Sagsstyring: sagsstyringssystem (Case Management System) og resultattavle

For at tilvejebringe oplysninger om undersøgelsesvirksomheden har kontoret indført den nødvendige gennemsigtighed i sagsstyringen. Sagerne blev tidligere registreret i IRENE-systemet, hvis mangler Revisionsretten påpegede i rapport nr. 8/98(13). Ud over systemets tekniske svagheder blev det langt fra brugt systematisk. Faktisk skulle systemet løse for mange opgaver (arkivering af sager anmeldt af medlemsstaterne, UCLAF's sagsstyring, efterretnings- og analyseværktøj) og var for tungt og lukket at bruge, hvorefter det blev anvendt for lemfældigt. Sagsregistreringen, arkiveringen af dokumenter, notater og referater samt administrativ praksis fulgte ikke præcise og ensartede regler. Af hensyn til sin egen orientering samt til den administrative gennemsigtighed anmodede udvalget derfor i efteråret 2000 om registrering af samtlige sager og månedlig fremlæggelse af resultattavler. Den store opgave med at ajourføre IRENE-basen er udført, og fra og med begyndelsen af 2001 er der indført systematisk og fuldstændig registrering af sagerne. Der blev truffet beslutning om at overføre hele sagsstyringen til et nyt sagsstyringssystem (Case Management System - CMS), som trådte i kraft i maj 2001. På grundlag af den systematiske registrering giver systemet et overblik over sagsudviklingen og udgør kilden til de informationer, der fremlægges for Overvågningsudvalget i form af resultattavler. For at gå fra IRENE-systemet til sagsstyringssystemet (CMS) udførte OLAF et stort beregnings- og efterprøvningsarbejde for at validere de overførte data. Den nye database under sagsstyringssystemet (CMS) er nu funktionsdygtig, men skal forbedres på flere områder vedrørende:

- oplysninger om de sager, der henvises til retsmyndighederne eller nationale myndigheders anmodninger om retlig bistand,

- oplysninger vedrørende sagsopfølgningens strafferetlige, disciplinære eller finansielle aspekter,

- udnyttelse af CMS's muligheder vedrørende analyse og efterretning.

Sagsstyringen var tidligere ikke struktureret ensartet. Der var ingen generelle normer for arkiveringen af dokumenter, notater eller referater, og sagerne lider generelt af, at der ikke findes nogen klar identificering af arkiverede dokumenter (ingen oversigtsliste over de enkelte sagsakter, kildereferencer, datoangivelse eller indholdsfortegnelse). Fraværet af arkiveringsregler og ensartet sagsopstilling kunne virke mod hensigten, når sager henvises til medlemsstaternes retsmyndigheder.

2.2. OLAF-manualen

Direktøren for OLAF iværksatte den 15. februar 2001 den såkaldte OLAF-manual. Manualen er baseret på OLAF-forordningerne og har til formål at forbedre og normalisere arbejdsmetoderne og de gældende interne procedurer og gøre dem mere gennemsigtige, såvel internt som eksternt. Manualen udgør faktisk for første gang en egentlig intern procedurevejledning og opstiller ret stramme rammer for den individuelle beslutningstagning for OLAF's personale, såvel administratorer som efterforskere. Den med manualen indførte harmonisering af de interne procedureregler, som bidrager til en mere ensartet indsats i afdelingerne, løser imidlertid ikke alle problemerne for efterforskerne. Principielt bør undersøgelserne gennemføres under overholdelse af traktatbestemmelserne, navnlig protokollen vedrørende De Europæiske Fællesskabers privilegier og immuniteter for så vidt angår tjenestemændenes vedtægtsmæssige stilling og en række regler afledt af fællesskabsretten eller affødt af institutionernes autonome afgørelser. Fællesskabslovgiver har i denne henseende fastlagt en række grundlæggende forpligtelser.

Den første forpligtelse, der er pålagt OLAF, og som er særlig vigtig såvel for forsvarets rettigheder som for forældelsesspørgsmålet(14), er at underrette de berørte personer om den undersøgelse, der er indledt over for dem (forordning (EF) nr. 1073/1999). En anden forpligtelse er at give de pågældende mulighed for at udtale sig om de faktiske omstændigheder, som berører dem, før der drages konklusioner, som med navns nævnelse berører dem (Se. artikel 4 i Kommissionens afgørelse 1999/396/EF, EKSF, Euratom af 2. juni 1999 om betingelser og regler for interne undersøgelser i forbindelse med bekæmpelse af svig, korruption og alle andre ulovlige aktiviteter til skade for Fællesskabernes interesser, og artikel 4 i Rådets afgørelse 1999/394/EF, Euratom, af 25. maj 1999 om betingelser og nærmere vilkår for de interne undersøgelser i forbindelse med bekæmpelse af svig, bestikkelse og alle andre ulovlige aktiviteter til skade for Fællesskabernes interesser). Proceduremanualen indeholder bestemmelser om underretning af personer, når der indledes en undersøgelse over for dem, samt om et ret restriktivt høringsforløb, idet den pågældende opfordres til at få kendskab til et resumé af sagen og ikke samtlige akter, der vedrører personen. Udvalget har fået henvendelse fra personer, der har været genstand for undersøgelser, og som fandt de individuelle rettigheder utilstrækkeligt sikret, idet de fremsendte sagsakter ikke havde været fuldstændige. For BEDRE at sikre fuld overholdelse af de involverede personers rettigheder og dermed procedurernes lovlighed bør enhver person, hvis sag ikke er henvist til nationale retsmyndigheder eller en europæisk disciplinærmyndighed, have ret til aktindsigt i alle detaljer. Ved en undersøgelses afslutning har efterforskerne en tredje forpligtelse. Enhver person, over for hvilken der er indledt en undersøgelse, bør således i givet fald inden for en rimelig frist få kendskab til, at den over for ham indledte undersøgelse er henlagt. Det fremgår ikke tilstrækkeligt klart af OLAF-manualen, at direktøren underretter den pågældende ved undersøgelsens afslutning. Denne mangel bør der rettes op på for at sikre alle involverede personers ret til at blive underrettet om henlæggelse af den over for dem indledte undersøgelse. Det ville også være hensigtsmæssigt, hvis der i manualen erindres om, at enhver berørt person bør have ret til en fuldstændig og hurtig undersøgelsesprocedure.

2.3. Forholdet til Kommissionen; Adfærdskodeks for relationerne mellem OLAF og Kommissionen, M.O.U.'s (aftaleprotokoller)

Der bør fastlægges samarbejdsregler for at præcise grundlaget for den funktionelle uafhængighed og afværge Kommissionens indblanding i kontorets udførelse af sine opgaver som tjeneste tilknyttet Kommissionen. Efter en samtale med Kommissionens generalsekretær, som støttede denne idé, brugte Overvågningsudvalget og direktøren derfor en række arbejdsmøder til at drøfte et udkast til adfærdskodeks med regler for samarbejdet mellem OLAF og Europa-Kommissionen. Dette samarbejde kan i al væsentlighed anskues fra tre forskellige synsvinkler, nemlig henholdsvis OLAF's og Kommissionens rettigheder og forpligtelser, tilrettelæggelse af det tværfaglige arbejde samt kontorets forvaltning og administration. Dette igangværende initiativ skal kortlægge relationerne mellem kontoret og Kommissionen og dermed lade kontorets uafhængighed komme til udtryk som undersøgelsestjeneste. Følgende områder bør undersøges nærmere:

- Forholdet mellem OLAF og Generalsekretariatet og de generaldirektorater, der er involveret i kontorets virksomhed, navnlig angående opfølgningen på finansielle uregelmæssigheder med virkning for strukturfondene(15),

- forholdet mellem OLAF og de anvisningsberettigede samt revisorer for så vidt angår inddrivelse,

- samordning af OLAF's interne undersøgelser med disciplinære og administrative procedurer forestået af Kommissionen,

- betingelser for og forpligtelser til gensidig information vedrørende undersøgelser.

Overvågningsudvalget har på lignende vis bemærket sig, at F.-H. Brüner og direktøren for Kommissionens interne revisionstjeneste gerne indgår en aftaleprotokol for at præcisere eller fastslå reglerne for deres samarbejde. Denne aftaleprotokol burde kunne bidrage til at undgå overlapning af beføjelserne.

KAPITEL III

BESKRIVELSE AF UNDERSØGELSESAKTIVITETERNE

Undersøgelsesbegrebet bygger på artikel 2, 3 og 4 i forordning (EF) nr. 1073/1999. For så vidt angår disse bestemmelser forstås der ved undersøgelse enhver kontrol, inspektion og andre foranstaltninger med henblik på at:

- bekæmpe svig, bestikkelse og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Det Europæiske Fællesskabs interesser,

- undersøge alvorlige tilfælde i forbindelse med udøvelse af arbejdet, der kan indebære manglende opfyldelse af tjenestemænds eller de øvrige ansattes forpligtelser, der kan medføre en disciplinærsag eller i givet fald en straffesag, eller manglende opfyldelse af lignende forpligtelser hos medlemmerne af institutioner og organer, ledere af kontorer og agenturerne og de ansatte i institutioner, organer, kontorer og agenturer, der ikke er omfattet af vedtægten.

Undersøgelserne kan bygge på mange forskellige informationskilder, idet det kan dreje sig om oplysninger tilvejebragt af medlemsstaternes specialtjenester, institutioner, breve eller telefonopkald til tjenestens grønne nummer, oplysninger fra informanter eller artikler i pressen.

1. FØRSTE ANALYSE AF DOKUMENTER OG INFORMATIONER

Alle former for oplysninger om svigagtig virksomhed bliver systematisk registreret i OLAF's postregistreringssystem ("Adonis"). OLAF-manualens regler bør normalt føre til en hurtig evaluering af de modtagne oplysninger. Manualens grundregel er, at de modtagne oplysninger i princippet skal undergå en første evaluering inden fem dage. Efter denne første evaluering, som overlades til en tjenestemand, der ikke bør få ansvaret for undersøgelsen, skal udvalget for operationer og undersøgelser afgive en udtalelse om den foretagne evaluering og den opfølgning, der skal foretages på den oprindelige oplysning. Udvalget for operationer og undersøgelser består af generaldirektøren, direktøren for undersøgelser, sektorkonsulenterne samt kontorcheferne for A 5 (retsembedsmænd) og B 1 (teknisk støtte), holder et ugentligt møde og har ansvaret for at forelægge OLAF's direktør formelle forslag om indledning af undersøgelser. Udvalget konstaterer, at denne første fase i analysen af de modtagne dokumenter og oplysninger giver anledning til en række vanskeligheder og rejser nogle principielle spørgsmål.

Først og fremmest konstaterer udvalget, at dette operationelle udvalg ikke omfatter nogen repræsentant for direktorat C (efterretninger, strategi og informationsteknologi). Dette kan forklares ved, at direktorat C endnu ikke ved manualens iværksættelse var oprettet, men det bør korrigeres, fordi evalueringen af de modtagne oplysninger og den deraf følgende opfølgning ikke synes at kunne udføres hensigtsmæssigt uden at tage andre oplysninger i betragtning, som tjenesten måtte være i besiddelse af eller have analyseret, i princippet gennem direktoratet for efterretning. En inddragelse af den ansvarlige for kontor A 5 (retsembedsmænd og juridisk rådgivning) under direktorat A bør tillige gøre det muligt at foretage en bedre evaluering af de oplysninger, der giver anledning til at indlede en undersøgelse.

I visse tilfælde vil en beslutning om at indlede en undersøgelse, og dermed anvende udelukkende administrative efterforskningsressourcer, nemlig kunne føre til et dårligere resultat, fordi kun henvisning til retsmyndigheder, som råder over mere effektive procedureregler og tvangsmidler, sandsynligvis vil kunne føre til konstatering af faktiske forhold, der kan danne grundlag for strafferetlig eller disciplinær forfølgelse. På denne baggrund bør den strafferetlige dimension (henvisning til retsmyndigheder) i den undersøgte sag allerede tages i betragtning ved evalueringen af de oplysninger, der ligger til grund for en undersøgelse(16). Evalueringsfasen af de modtagne oplysninger overskrider endvidere ofte den frist på fem dage, som proceduremanualen foreskriver. Spørgsmålet er derfor, om ikke den frist, OLAF har pålagt sig selv, bør revideres, så den bliver mere rimelig og realistisk.

2. BESLUTNING OM AT INDLEDE EN SAG OG VALG AF UNDERSØGELSESFORM

Samtlige undersøgelser indledes siden den 1. juni 2000 med en beslutning truffet af OLAF's direktør, på dennes eget initiativ eller på anmodning fra en myndighed, som enten kan være fra en medlemsstat eller fra en af De Europæiske Fællesskabers institutioner eller organer. Direktøren leder undersøgelsesforløbet. Direktørens beslutning om at indlede undersøgelsen er en vigtig handling, som har virkninger såvel for den eventuelt involverede person som for de efterforskere, som får ansvaret for sagen. Denne beslutning bør derfor træffes hurtigt efter evalueringen af de modtagne oplysninger og bør være klart formuleret for så vidt angår arten og omfanget af de forhold, der bliver genstand for undersøgelsen. Undersøgelsesakter, der udføres uden for rammerne af beslutningen om indledningen af undersøgelsen, kan nemlig erklæres ugyldige, idet kun OLAF's direktør har juridisk beføjelse til at indlede og træffe afgørelser om undersøgelsessager (jf. artikel 5 i forordning (EF) nr 1073/1999). Hvis beslutningen om at indlede undersøgelsen er vag eller upræcis, vil det give de involverede personer anledning til at indklage proceduren helt eller delvis. I betragtning af hvor stor betydning det har, at beslutninger om at indlede en undersøgelse formuleres klart med tydelig angivelse af arten og omfanget af de forhold, der er omfattet af undersøgelsen, finder udvalget det ønskeligt, at enheden for retsembedsmænd afgiver en udtalelse, før udkastet til beslutning forelægges direktøren. I udtalelsen kan der ligeledes tages stilling til hvilken form, undersøgelsen skal have, navnlig hvorvidt det er hensigtsmæssigt med det samme at henvise de sager, der har en åbenbar strafferetlig dimension, til de nationale retsmyndigheder. OLAF's rolle vil i så fald være at bistå de nationale retsmyndigheder og i givet fald mere effektivt følge sagsforløbet.

3. UNDERSØGELSESFORLØB OG -RESULTATER

3.1. Interne undersøgelser

UCLAF's og senere OLAF's interne undersøgelser har været underlagt juridisk forskellige ordninger. Allerførst var der indtil en beslutning truffet af Kommissionen den 14. juli 1998 ingen specifikke tekster med egentlige betingelser for udførelsen af interne undersøgelser i EU's institutioner og organer. Institutionerne støttede sig udelukkende til gældende horisontale eller sektorspecifikke retsakter. Specifikke forordninger for UCLAF, såsom Rådetsforordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 omfattede ikke interne spørgsmål. Visse undersøgelseshandlinger krævede forudgående godkendelse fra Kommissionens generalsekretær. Fra og med den 14. juli 1998 blev interne undersøgelser omfattet af Kommissionens beslutning af samme dato. Gennemførelsesbestemmelserne til beslutning blev vedtaget den 9. december 1998. Fra og med den 1. juli 1999 har OLAF's undersøgelser været omfattet af forordning (EF) nr. 1073/1999 samt beslutninger vedtaget af de enkelte institutioner. Med disse forskellige juridiske rammer opbyggedes gradvist grundlaget for undersøgelsesmetoderne. Siden den 1. juli 1999 er OLAF's undersøgelser blevet udviddet på tre ledder:

- først og fremmest ved at OLAF's beføjelser er blevet udviddet til Fællesskabets øvrige institutioner, organer, kontorer og agenturer

- dernæst ved samtlige tjenestemænds og øvrige ansattes forpligtelse til at meddele sager, som de måtte få kendskab til

- og endelig ved udvidelsen af OLAF's beføjelser til ikke kun at omfatte budgetsvig, en udvidelse, som afspejles i forøgelsen af sager siden den 1. juli 1999.

En analyse af de kvantitative oplysninger, som OLAF har tilvejebragt, viser, at der den 1. juli 2001 var behandlet 92 sager vedrørende interne undersøgelser. Udvalgets ordførere har gennemgået en række af disse sager. Det fremgår generelt, at OLAF benytter uklare betegnelser, hvilket i nogle tilfælde bidrager til at sløre overblikket over sagerne. For så vidt angår de strafbare handlinger, er det klart, at de forhold, som undersøges af OLAF's medarbejdere, afhængigt af sagerne, enten drejer sig om strafferetlige forhold, disciplinære forhold eller finansielle forhold. Det vil være ønskeligt, at der iværksættes klart definerede betegnelser med udgangspunkt i de gældende bestemmelser, i givet fald enten i strafferetten i den medlemsstat, der måtte være kompetent for retsforfølgningen, i vedtægten for Fællesskabets tjenestemænd i disciplinærspørgsmål, eller Fællesskabets finansielle retsakter for spørgsmål om brud på den finansielle lovlighed, således at sagsfremstillingen bliver mere gennemsigtig og rationel. Tabellen nedenfor indeholder kvantitative oplysninger om de 92 sager vedrørende interne undersøgelser registreret af UCLAF/OLAF. Da OLAF ikke anvender nogen standard for de strafbare handlinger, kan den valgte sagsfordeling være en smule upræcis, hvilket dog ikke går ud over tabellens grundlæggende budskab. Femten af disse sager er henvist fra andre institutioner, som derfor har truffet beslutning om indledning af undersøgelserne. OLAF har derimod indledt 78 sager.

INTERNE UNDERSØGELSER

>TABELPOSITION>

C = bestikkelse,

CI = sammenblanding af interesser, IG = indblanding, IP = personlig interesse,

E = bedrageri,

F = favorisering,

FP = falsk - Dokumentfalsk,

MM = misligholdelse af forvaltningsreglerne,

MP = overtrædelse af reglerne om offentlige indkøb,

SP = tavshedspligt,

ST = misligholdelse af vedtægten for tjenestemænd,

TI = ulovlig påvirkning,

UA = misbrug af midler,

V = tyveri.

Af de igangværende sager er 26 henvist til retsmyndighederne med et positivt resultat i 2 sager, hvorimod 9 sager er blevet henlagt. 18 sager er henvist til disciplinærmyndighederne med et positivt resultat i 5 sager og et negativt resultat i 4 sager. Gennemgangen af de interne undersøgelsessager viser, at udførelsen af undersøgelserne vanskeliggøres på flere måder, hvilket kan berøre undersøgelsernes legitimitet og troværdighed. Først og fremmest bør undersøgelserne udføres hurtigt, og normen herfor er fastlagt i artikel 11, stk. 7, i forordning (EF) nr. 1073/99, nemlig en frist på ni måneder for et normalt undersøgelsesforløb. Udvalget konstaterer i denne henseende, at 58 undersøgelser ud af 92 har overskredet denne frist på ni måneder, der er fastsat i fællesskabsretten. Overskridelserne tilskrives ofte "utilstrækkeligt personale" til udførelsen af de interne undersøgelser og "en ikke-hastende karakter". Fristen bør i princippet overholdes fremover såvel af hensyn til undersøgelsens effektivitet som af hensyn til de retsundergivnes rettigheder, idet OLAF giver første prioritet til de interne undersøgelser, der er oprettet en særlig enhed hertil, og enheden har fået tildelt de nødvendige ressourcer.

3.2. Eksterne undersøgelser

For at styrke bekæmpelsen af svig udøver OLAF beføjelser til gennemførelse af eksterne undersøgelser i henhold til forordningen om kontrol og inspektion på stedet med henblik på beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser mod svig og andre uregelmæssigheder (forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96)(17). OLAF udøver ligeledes denne beføjelse i tredjelande for så vidt angår de eksisterende samarbejdsaftaler. I forbindelse med de eksterne undersøgelser udfører OLAF også den kontrol og inspektion, der er omhandlet i forordningen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (forordning (Euratom, EF) nr. 2988/95) og i enhver anden sektorspecifik forordning.

Proceduren for de såkaldte "autonome" undersøgelser med hjemmel i forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 (kontrol på stedet-forordningen) bør anvendes mere effektivt. I praksis opdages næsten samtlige tilfælde af svig og andre uregelmæssigheder i snævert samarbejde mellem OLAF og de nationale undersøgelsestjenester. I så fald betyder den eksterne undersøgelse for OLAF, at kontoret retter en anmodning om indledning af en undersøgelse til medlemsstaterne. Derefter forløber undersøgelsen under medlemsstaternes ansvar inden for de nationale retlige rammer. kontoret inddrages i styringen af undersøgelserne. Undersøgelsen kan ligeledes bygge på koordinering og bistand til den efterforskning, der udføres af medlemsstaterne. I så fald består "koordineringsvirksomheden" i at stille de oplysninger, der er indsamlet på fællesskabsplan, til rådighed for medlemsstaterne og i at udstikke retningslinjer for de nationale myndigheders operationelle aktioner i fuld overensstemmelse med disse myndigheder. Faktisk er der i forbindelse med næsten samtlige sager, der indebærer elementer af svig af mere kompleks karakter, behov for forskellige aktioner, som kan indebære, at OLAF-efterforskerne anmodes om deltagelse (tilknyttet kontrol, koordinering, bistand til retsmyndighederne) med udgangspunkt i de forskellige eksisterende retsgrundlag alt afhængig af medlemsstaternes og de pågældende tredjelandes specifikke behov. Antallet af sager vedrørende "eksterne undersøgelser" registreret i sagsstyringssystemets database (Case Management System) den 31. maj 2001 beløber sig til 2343 i henhold til oplysninger tilvejebragt af OLAF. OLAF ikke har været i stand til at tilvejebringe Overvågningsudvalget præcise oplysninger med hensyn til det konkrete udfald af "undersøgelserne" for så vidt angår medlemsstaternes eller tredjelandes intervention, hverken for sager med OLAF's koordinering/bistand eller sager med "autonom kontrol". Kontoret har heller ikke tilvejebragt angivelser over fordelingen mellem disse to former for virksomhed.

Navnlig fandtes der ikke på daværende tidspunkt oplysninger om administrative bødepålæg som følge af undersøgelserne, om arten af retsforfølgningen i medlemsstaterne eller tredjelandene for så vidt angår strafferetlige undersøgelser, om afsagte retsafgørelser eller om inddrevne beløb. Sådanne oplysninger er ikke blevet indsamlet systematisk. OLAF bør gøre en større indsats på dette område, dels for at tilrettelægge opfølgningen med deltagelse af retsembedsmændene, når det drejer sig om retslig opfølgning, dels for at udvikle databasen under sagsstyringssystemet (CMS). De store forskelle, der fremgår af tabellens tal med hensyn til afslutning af sager, kan tilskrives den pågældende sektors komplekse karakter og antal sager i sektoren. I øvrigt har en række sektorer i OLAF været nødt til at arbejde med nedsat personale over en længere periode, hvilket naturligvis har haft følger for sagsbehandlingen.

Den opblødning af faggrænserne, som OLAF's direktør har bebudet, synes endnu ikke fuldstændigt gennemført for så vidt angår de eksterne undersøgelser, ligesom forvaltningen fortsat synes udført per sektor, selv om organigrammet nu officielt omfatter en pool af efterforskere. OLAF's direktørs manøvremargen med hensyn til at ansætte undersøgelseseksperter på kontrakt og ikke som tjenestemænd bør kunne sætte OLAF i stand til på sigt at danne sig et efterforskningshold med en bred sagkundskab. Da efterforskerne udøver deres funktioner på grundlag af meget komplekse retsakter (fællesskabsretten og medlemsstaternes strafferet), bør målet være på sigt at sammensætte et bredt kvalificeret efterforskerhold, der kan samarbejde tværfagligt. Denne tværfaglighed indebærer, at der blandt efterforskerne, der kommer fra medlemsstaternes traditionelle efterforskningstjenester (told, skat, politi), ansættes retsembedsmænd. OLAF's direktør har endvidere under arbejdsmøderne med udvalget udtrykt vilje til at fortsætte omstruktureringen af OLAF i denne retning.

4. UNDERSØGELSENS AFSLUTNING

Efter en undersøgelses afslutning påhviler det OLAF at sørge for to væsentlige formaliteter:

- under direktørens myndighed udarbejde en rapport, i princippet under hensyntagen til de procedurekrav, der er fastsat i den pågældende medlemsstats lovgivning,

- til direktørens undertegnelse forelægge en beslutning om den undersøgte sags afslutning.

4.1. Undersøgelsesrapporten

Undersøgelsesrapporten bør omfatte direktørens "henstillinger". Den videresendes derefter til de kompetente myndigheder, administrative eller retslige. Grundforordningen foreskriver, at når en institution eller et organ ikke følger direktørens henstillinger, bør Overvågningsudvalget orienteres. Overvågningsudvalget har for det forløbne år ikke modtaget oplysninger om manglende efterlevelse fra institutionernes eller organernes side af en henstilling vedtaget af OLAF's direktør. Udvalget har konstateret, at der på det område, der udelukkende omhandler toldspørgsmål, ikke er blevet videresendt rapporter til retsmyndighederne, idet OLAF har ment, at dette helt er medlemsstaternes kompetente myndigheders ansvar. Direktøren kan dog på eget initiativ henvise sin rapport til retsmyndighederne. Med hensyn til interne undersøgelser videresendes undersøgelsesrapporten til den pågældende institution, organ eller anden form for organisation, og den berørte person underrettes om henvisningen. Den administrative, disciplinære eller finansielle opfølgning på rapporterne påhviler den institution eller det organ, hvortil sagen henvises.

4.2. Beslutning om undersøgelsens afslutning

En beslutning om at afslutte en undersøgelse er ikke blot en formalitet. Beslutningen om afslutning bør gælde samtlige forhold, der er underlagt undersøgelserne. Virkningen af beslutningen er, at efterforskeren trækkes ud af undersøgelsen ved vedtagelse af en beslutning, som tydeligt vedrører de forhold, der er omfattet af undersøgelsen. I øvrigt bør en sådan beslutning om at afslutte en undersøgelse meddeles de involverede personer inden for en rimelig frist efter selve undersøgelsens tilendebringelse. Formuleringen af beslutninger om afslutning af undersøgelser bør forbedres, hvis enheden af retsembedsmænd skal afgive udtalelse om samtlige sådanne beslutninger.

KAPITEL IV

EVALUERING

Det er i artikel 11, stk. 7, i forordning (EF) nr. 1073/1999 anført, at direktøren hvert år sender Overvågningsudvalget programmet for kontorets aktiviteter, og udvalget har i artikel 21, stk. 1, i sin forretningsorden præciseret, at det evaluerer iværksættelsen af dette arbejdsprogram i sin egen aktivitetsrapport. Selv om der strengt taget ikke eksisterer noget arbejdsprogram for OLAF, har udvalget kunnet indsamle oplysninger, navnlig resultattavler, besøg på stedet, spørgeskemaer, interne udtalelser afgivet af retsembedsmændene og faktablade fra direktorat B om en række sager, hvorfor udvalget har kunne foretage en delvis evaluering af kontorets aktiviteter. Udvalget har på dette grundlag kunnet udlede visse kendetegn ved den hidtidige praksis og for de af OLAF ønskede udviklingstendenser såvel for de interne som for de eksterne undersøgelser pege på en række problemer vedrørende de to former for virksomhed.

1. OLAF'S PRAKSIS FOR INTERNE UNDERSØGELSER

I lyset af den store betydning der i forordning (EF) nr. 1073/99 tillægges interne undersøgelser, ser Overvågningsudvalget med tilfredshed på initiativet fra OLAF's direktør om at lade enheden for retsembedsmænd og juridisk rådgivning foretage en analyse af de enkelte sager vedrørende interne undersøgelser og opstille en sammenfatning af analysearkene. Arbejdet har været meget nyttigt for nærværende evaluering. Rent kvantitativt udgør antallet af interne undersøgelser siden starten (92) en meget lille procentdel af det samlede antal UCLAF/OLAF-undersøgelser, men denne form for virksomhed er i hurtig stigning og indebærer ansvarspådragelse og således i princippet flere ressourcer. For de interne undersøgelser er navnlig den procentdel af sager, der henvises til retsmyndighederne (17 %), markant højere end for de eksterne undersøgelsers vedkommende. Men de vigtigste aspekter ved denne virksomhed er de kvalitative og vedrører undersøgelsens beskaffenhed og mål, som kendetegnes ved tilbageholdenheden ved helt fra starten at tage højde for et eventuelt strafferetligt eller disciplinært udfald af OLAF's operationelle aktiviteter.

1.1. De interne undersøgelsers beskaffenhed

Overvågningsudvalgets bemærkninger i sin første aktivitetsrapport om misforholdet mellem OLAF's administrative status og det ofte strafferetlige udfald af undersøgelserne illustreres meget relevant i de forskellige analyser af aktiviteten interne undersøgelser. Såvel undersøgelsens formål som akter påviser således fraværet af en klar erkendelse af behovet for at køre procedureforløbet alt efter, hvilket resultat der ønskes.

1.1.1. Undersøgelsens formål

Ofte forvaltes sagerne på trods af deres åbenbare strafferetlige dimension helt fra starten, som om dette aspekt er sekundært eller slet ikke findes. Rent konkret betyder det, at procedureakter, der skal efterforske og fastslå forhold med henblik på strafferetlig eller disciplinær forfølgelse, ofte begrænser sig til søgning efter administrative dokumenter og erstattes af aktiviteter som indsamling og evaluering af oplysninger og bistand til retsmyndighederne. Disse aktiviteter, som er af afgørende betydning forud for og efter selve undersøgelsesproceduren, mister imidlertid en stor del af deres effektivitet, hvis de sammenblandes med tilrettelæggelsen af en undersøgelse. OLAF's omstrukturering går i sin nuværende udformning ud på såvel at sondre mellem som at adskille disse aktiviteter og opbygge et snævert samarbejde mellem dem. Det vil endvidere være nyttigt at supplere manualen i denne henseende.

1.1.2. Undersøgelsens sagsakter

Breve og anonyme opkald, informanter og avisartikler udgør en stor del af de oplysninger, der indsamles under et undersøgelsesforløb. Alle disse oplysningskilder henhører generelt under evalueringsfasen og "efterretningsfasen". For selve undersøgelsen udgør de ikke alene bevismateriale til eventuelle forfølgelser. Sådanne oplysninger bør ikke legitimere indledningen af en undersøgelse, hvis de ikke understøttes af bevismateriale. Afhøring af vidner eller de involverede personer anvendes derimod alt for lidt og ofte under omstændigheder, der svækker eller ophæver deres værdi. Overvågningsudvalget har kunnet konstatere, at de klager, det har modtaget fra de retsundergivne, ofte nævner denne svaghed. Det anbefales derfor, at OLAF's undersøgelser meget mere systematisk støtter sig til sådanne afhøringer, og at der udarbejdes referater efter retningslinjer, der sikrer værdien. Manualens bestemmelser på dette område bør præciseres og suppleres med hjælp fra retsembedsmændene.

1.2. Formålet med de interne undersøgelser

Bestemmelserne i betragtning 10 i forordning (EF) nr. 1073/1999 garanterer imidlertid den berørte person, at "kun forhold, som har beviskraft, kan danne grundlag for en undersøgelse". Den interne undersøgelse har i henhold til artikel 1, stk. 3, i nævnte forordning til formål at "undersøge alvorlige tilfælde i forbindelse med udøvelse af arbejdet, der kan indebære manglende opfyldelse af tjenestemænds eller de øvrige ansattes forpligtelser, der kan medføre en disciplinærsag eller i givet fald en straffesag...". Formålet for de interne undersøgelser er således i princippet defineret præcist i OLAF's grundforordning. I praksis er der imidlertid ikke indtil retsembedsmændenes ankomst taget tilstrækkeligt højde for dette disciplinære eller strafferetlige udfald af undersøgelsen. Kontoret arbejder således ikke for sig selv. En undersøgelse har til formål at fastslå forhold, som skal anvendes af enten de europæiske myndigheder eller af medlemsstaternes domstole, under overholdelse af de grundlæggende rettigheder og principper. De upræcise formål har ført til, at OLAF har tøvet med at påtage sig sit nye hverv inden for institutionerne.

1.2.1. Ny opgave inden for institutionerne

Denne tøven fra OLAF's side over for den nye mission er kommet konkret til udtryk, idet kontoret på grund af juridiske anfægtelser, der har givet anledning til sagsanlæg over for bankerne, afstod fra at indlede en undersøgelse i EIB; ØSU-undersøgelsen blev først indledt to år efter, at Rådet og Europa-Parlamentet anmodede UCLAF herom(18); undersøgelserne indledt i Europa-Parlamentet overskrider uden synlig grund fristen på 9 måneder foreskrevet i forordningen. For så vidt angår de interne undersøgelser i Kommissionen er der fortsat uklarhed om deres forhold til disciplinære og administrative undersøgelser(19). Dette spørgsmål bør løses hurtigt og præcist med udgangspunkt i de principper, der er indeholdt i udkastet til adfærdskodeks(20) og i givet fald inden for rammerne af aftalememorandummet med kontoret for undersøgelser og disciplin eller enhver anden tjeneste med tilsvarende undersøgelsesfunktioner vedrørende beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser. Nye medarbejdere med erfaring i strafferetlige procedurer, som samarbejder med efterforskere, der er gamle i gårde, samt nyansatte specialiserede medarbejdere har allerede haft positive virkninger på undersøgelsesrapporternes kvalitet, ligesom der i højere grad tages højde for et disciplinært eller strafferetligt udfald.

1.2.2. Klager fra de retsundergivne

Overvågningsudvalget har i løbet af dette andet aktivitetsår modtaget fem klager fra retsundergivne over UCLAF's eller OLAF's handlinger inden for rammerne af interne undersøgelser. I overensstemmelse med de principper, som Overvågningsudvalget har fastlagt fra starten, erklærede udvalget på grundlag af de gældende regler (artikel 11 og 14 i forordning (EF) nr. 1073/1999) ikke at have kompetence til at behandle klagerne enkeltvis og videresendte dem til OLAF's direktør. Klagerne blev dog taget til efterretning af udvalget i form af supplerende oplysninger til brug for evalueringen af undersøgelsesaktiviteten. Oplysningerne har dels suppleret analysen af OLAF's undersøgelsespraksis, dels påvist utilstrækkeligheder i den kontrol af lovligheden, der er indført med artikel 14 i forordning (EF) nr. 1073/1999. Direktørens gennemgang af klagerne som omhandlet i denne artikel udgør, for så vidt angår proceduretilrettelæggelsen, ikke nogen garanti for objektivitet i den udstrækning, at den som enhver anden administrativ klage foretages af den ansvarlige for den påklagede handling eller under dennes myndighed. Førsteinstansrettens kontrol over klagegennemgangen er uhyre utilstrækkelig som allerede påpeget i den første aktivitetsrapport, da den indtræffer sent. Dette blev igen fremhævet ved det forhold, at en af de retsundergivne har taget initiativ til at henvende sig til Den Europæiske Ombudsmand. Overvågningsudvalget skal endnu en gang erindre om, at det finder, at "en retsinstans permanent burde overvåge alle OLAF's aktiviteter og navnlig: tillade eller påbyde restriktive foranstaltninger vedrørende individuelle rettigheder i forbindelse med undersøgelserne, kontrollere disse foranstaltningers gennemførelse og objektivitet..." (første aktivitetsrapport).

2. OLAF'S PRAKSIS FOR EKSTERNE UNDERSØGELSER

OLAF's undersøgelsesvirksomhed indebærer dels administrative undersøgelser, der udføres direkte af kontoret, dels koordinerings- samt bistandsopgaver i forbindelse med medlemsstaternes undersøgelser. Selv om udvalget ikke råder over statistisk materiale herom, synes de administrative undersøgelser at være foretrukket for så vidt angår undersøgelser i forbindelse med strukturfonde samt direkte udgifter. Denne undersøgelsesform anvendes ligeledes på landbrugsområdet i forbindelse med de fælles markedsordninger.

Derimod anvendes koordinerings- og bistandsprocedurerne hovedsageligt, når det drejer sig om undersøgelser i forbindelse med egne indtægter (toldsvig) samt delvis inden for landbrugssektoren. OLAF's eksterne aktiviteter støder på en række vanskeligheder i forbindelse med:

- kendskab til og overholdelse af forskellige nationale procedurer,

- utilstrækkelig oplysning om opfølgning på undersøgelsesrapporterne,

- fraværet af klare regler om oversendelse af oplysninger og undersøgelsesrapporter til de nationale myndigheder,

- den tid, det tager for nationale myndigheder eller tredjelande at fremsende de nødvendige dokumenter til en undersøgelse, hvilket til tider fører til en overskridelse af fristen på 9 måneder, navnlig i forbindelse med toldundersøgelser.

2.1. Kendskab til og overholdelse af nationale procedurer

Generelt støder kontorets undersøgelser på et problem med at skaffe sig kendskab til samtlige nationale procedurekrav. Kontoret bør forbedre sin ekspertkapacitet på undersøgelsesområdet ved at opbygge bredt kvalificerede efterforskerhold, der kan arbejde tværfagligt. Der bør ligeledes udarbejdes detaljerede vejledninger om de nationale procedurekrav.

2.2. Opfølgning på rapporter

Kontoret er ikke tilstrækkeligt orienteret om den opfølgning, som medlemsstaterne samt Fællesskabets institutioner, organer, kontorer og agenturer giver rapporterne. Fællesskabsreglerne indebærer imidlertid en forpligtelse for medlemsstaterne til at "meddele Kommissionen de administrative beslutninger eller retsafgørelser (...) vedrørende gennemførelsen af sanktioner for overtrædelse af told- eller landbrugsbestemmelserne" (artikel 49 i forordning (EF) nr. 515/97). Denne meddelelse af oplysninger mellem medlemsstaterne og Kommissionen er imidlertid mangelfuld, og kontoret burde udbygge sin informationsindsamling over for medlemsstaterne om opfølgningen på sine egne rapporter. For øjeblikket råder kontoret ikke over samlede pålidelige oplysninger om den administrative eller finansielle opfølgning på sine rapporter.

2.3. Fremsendelse af undersøgelsesrapporter til nationale myndigheder

Fremsendelse af undersøgelsesrapporterne til de nationale myndigheder følger ikke klare regler. Kontoret finder således, at når en undersøgelse er udført som en "koordinerings-/bistandsopgave", er det de nationale administrative myndigheders ansvar at fremlægge den undersøgelsesrapport, de har fået tilsendt fra kontoret, til retsmyndighederne. Dette forklarer, at der f.eks. på toldområdet, hvor de største tilfælde af svig vedrørende fællesskabsbudgettet kan konstateres, ikke er fremsendt en eneste rapport fra Kontoret til de nationale myndigheder på trods af de konstaterede svigtilfældes grænseoverskridende karakter, hvilket netop burde bevirke, at sagerne ikke udelukkende behandles inden for nationale rammer.

Kontoret har kun et ufuldstændigt kendskab til nogle få domme, strafferetlige og civilretlige, der er afsagt med hensyn til sagsgenstanden i tilknytning til dets undersøgelser. Dette selv om kontorets efterforskere deltager i visse retslige aktiviteter, idet de f.eks. yder faglig bistand til forberedelsen og fremsættelsen af anmodninger om international retsbistand eller deltager i selve retssagen ved at afgive vidneforklaring. Der bør gøres en indsats for både at generalisere og at systematisere fremsendelse af rapporterne til retsmyndighederne og også for at forbedre kontorets opfølgningskapacitet på retsområdet.

3. PROBLEMSTILLINGER FÆLLES FOR DE TO UNDERSØGELSESTYPER

En analyse af sagerne afslører ligeledes, at der er vanskeligheder, som ikke er forbundet med undersøgelsesformen, men med OLAF's øjeblikkelige situation og med det forhold, at selv om der er fastlagt målsætninger, er organisationen og arbejdsmetoderne endnu ikke helt på plads, eller virkningerne har endnu ikke vist sig. I dette lys har OLAF gjort sig overvejelser dels om selve samarbejdet med de nationale myndigheder, dels om behovet for at tilpasse undersøgelsesstyringen, men overvejelserne er endnu ikke kommet til udtryk i konkrete tiltag.

3.1. Forholdet til de nationale myndigheder

Ovennævnte tvetydigheder vedrørende karakteren af OLAF's undersøgelser påvirker naturligvis forholdet til de nationale myndigheder. Når indholdet i en OLAF-undersøgelse kan bestå dels i indsamling af oplysninger, dels i koordinering af nationale undersøgelser, er det nødvendigt at fastlægge i hvilke situationer og under hvilke former, OLAF's aktivitet går forud for eller ledsager de nationale undersøgelser.

3.1.1. Retslig opfølgning på OLAF's undersøgelser

Som den er beskrevet i manualen, går undersøgelsesproceduren i princippet forud for fremsendelsen af sagen til de nationale myndigheder (selv om artikel 10, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1073/1999 fastlægger, at kontoret "når som helst kan fremsende oplysninger, som det har indhentet under eksterne undersøgelser, til de berørte medlemsstaters kompetente myndigheder"). Selv om størstedelen af OLAF's sager omfatter strafferetlige aspekter, er det dog kun en meget lille procentdel af sagerne, der giver anledning til fremsendelse af rapporten (artikel 9) eller oplysninger (artikel 10) til de nationale retsmyndigheder. Årsagerne til den utilstrækkelige retslige opfølgning på OLAF's undersøgelser fremgår ikke klart af sagsakterne. Udvalget finder, at den sene fremsendelse af sagerne risikerer at foranledige retsmyndighederne til at slutte, at de fremsendte elementer er utilstrækkelige. Domstolenes store arbejdsbyrde, deres egne prioriteringer samt specifikke forhold i de nationale lovgivninger har endvidere helt sikkert den virkning, at retsmyndighedernes interesse i de fremsendte sager mindskes betydeligt. Overvågningsudvalget kan som eksempel fremhæve en enkeltsag, hvor den nationale retsmyndigheds passivitet er blevet tilskrevet følgende årsager i nævnte rækkefølge:

- fra den pågældende medlemsstats side, begrænsede ressourcer og sagens manglende prioritering,

- juridisk usikkerhed med hensyn til den stedlige kompetence og de retlige betegnelser,

- svage sagsakter.

For så vidt angår de undersøgelser, der rent faktisk har givet anledning til fremsendelse af en rapport eller oplysninger til de nationale domstole, har Overvågningsudvalget konstateret manglende sammenhæng med hensyn til valg af retsmyndighed og det ofte for tidlige, nogle gange for sene tidspunkt for fremsendelsen. Udvalget har ligeledes konstateret, at UCLAF/OLAF's indgriben i nogle sager ikke har muliggjort et harmonisk samarbejde mellem de forskellige involverede nationale myndigheder, ligesom den nationale lovgivnings bestemmelser ikke altid har været udnyttet fuldt ud. Tjenestens omstrukturering og reorganisering bør kunne føre til en markant forbedret kvalitet af de sager, der fremsendes, og en hurtigere fremsendelse. Forbedringerne bør tilskynde de medlemsstater, der specielt er involveret i de interne undersøgelser, til at prioritere disse sager og frigive de nødvendige ressourcer.

3.1.2. OLAF's samarbejde i de nationale undersøgelser

De oplysninger, som udvalget råder over på dette område(21), viser, at arten af OLAF's samarbejde i de nationale undersøgelser ikke synes at afhænge af, hvor i forløbet OLAF's procedure befinder sig, idet samarbejdet antager samme form, uanset om undersøgelsen er i gang eller i opfølgningsfasen, selv om de to situationer juridisk er meget forskellige. Manualens bestemmelser skulle kunne bringe en forbedring på dette område, fordi de tillader deltagelse fra retsembedsmændenes side i sådanne situationer, og fordi de juridiske rammer ikke er de samme som for en undersøgelse. Det kan imidlertid ikke på indeværende tidspunkt bekræftes, at disse bestemmelser er trådt i kraft. Set fra et proceduresynspunkt skelnes der i manualen på tidspunktet for indledningen af proceduren mellem undersøgelser (interne eller eksterne) og koordinerings- og bistandsopgaver. Praksis er imidlertid endnu ikke blevet ændret betydeligt, og navnlig er det ikke retsembedsmændene, der forvalter kontakten. Det synes vanskeligt fastlægge regler på området og fordele beføjelserne mellem afdelingerne uden at have en præcis idé om indholdet i det samarbejde, som OLAF kan tilbyde i forbindelse med de nationale undersøgelser. En af de første foranstaltninger, der bør iværksættes for at konkretisere omstruktureringen, som bør føre til vicedirektørernes tiltrædelse, bør derfor være en fastlæggelse af indholdet af dette samarbejde med de nationale myndigheder.

3.2. Behov for at fastlægge en undersøgelsespolitik: efterretningsdelen

Før ikrafttrædelsestidspunktet for forordning (EF) nr. 1073/1999 fandtes der ikke en egentlig efterforskningspolitik baseret på objektive og gennemsigtige prioriteringer. De retningslinjer, man kunne udlede, tog udgangspunkt i den dengang stærkt adskilte struktur: ressourcerne fordeltes ret ligeligt mellem de særskilte sektorer for at dække samtlige aktiviteter finansieret over fællesskabsbudgettet. Hver sektor udviklede sine egne aktiviteter efter sine specifikke behov. OLAF planlægger nu at iværksætte en undersøgelsespolitik, der fastlægges i arbejdsprogrammet for de enkelte horisontale enheder under hensyntagen til de forskellige afdelingers bidrag og navnlig til det nye direktorat for efterretning. Indtil for nylig har undersøgelsesaktiviteten fortsat fundet sted uden for rammerne af et arbejdsprogram og generelt uden for rammerne af en undersøgelsespolitik. Beslutningen om at indlede eller ikke indlede en undersøgelse træffes på baggrund af punktuelle kriterier snarere end på grundlag af en fastlagt politik. I løbet af den foregående periode blev disse beslutninger truffet på grundlag af en evaluering foretaget af en efterforsker med speciale inden for det pågældende svigområde, hvorfor de faktisk anvendte kriterier risikerede at være subjektive, så meget desto mere som den evaluerende efterforsker meget vel efterfølgende kunne få ansvaret for undersøgelsen. Det forhold, at den endelige beslutning siden nogle måneder træffes inden for rammerne af et udvalg for undersøgelser, hvori deltager enheden for retsembedsmænd, kan føre til en vis harmonisering af praksis. Udvalget har imidlertid ikke kunnet fastslå med hvilke begrundelser, beslutningerne træffes, og heller ikke udlede nogen sammenhæng i praksis. Derimod har udvalget bemærket, at evalueringsfasen endnu meget nyligt kunne tage meget længere tid end den frist, der er fastlagt i OLAF-manualen, hvilket eventuelt kan skyldes fraværet af klare og præcise kriterier.

Fraværet af kriterier og prioriteringer for beslutningen om at indlede en undersøgelse kommer ligeledes til udtryk ved gennemgangen af begrundelserne for overskridelsen af tidsrummet på 9 måneder for undersøgelsesforløbet fastlagt i artikel 11, stk. 7, i forordning (EF) nr. 1073/1999. For et ikke ringe antal undersøgelser, der har overskredet denne varighed, er der anført begrundelsen "manglende prioritering - manglende midler". Fraværet af prioritering, som konstateres 9 måneder efter beslutningen om at indlede undersøgelsen, understreger, at beslutningen træffes uden hensyntagen til prioriteringselementet, som i øvrigt er meget svært at fastlægge. "Manglende midler" viser kun tydeligt følgerne af fraværet af prioritering. Fraværet af prioritering kommer ligeledes til udtryk i undersøgelsesforløbet, hvor det ofte er tydeligt, at procedurens strafferetlige eller disciplinære udfald ikke er taget i betragtning.

Behovet for en efterforskningspolitik og en proaktiv styring var allerede detaljeret beskrevet i udvalgets første aktivitetsrapport. Dette aspekt var også genstand for udvalgets forslag P4 (første led) og fik en central placering i anbefalingerne vedrørende kontorets omstrukturering. Direktorat C, hvis direktør snart tiltræder, vil først og fremmest få til opgave at fastlægge sådanne kriterier på grundlag af en indsamling og analyse af samtlige foreliggende oplysninger om de økonomiske og kriminologiske forhold ved svig over for EU's finansielle interesser, men også under hensyntagen til de disponible ressourcer og kompetencefordelingen mellem medlemsstaterne og EU. OLAF's nuværende handlingsplan, som er udarbejdet ved afslutningen på overgangen fra UCLAF til OLAF, men hvor omstruktureringen blot er påbegyndt, omhandler derfor væsentligst målsætningerne for omstruktureringen og lovgivningsaktiviteten. På baggrund af bidrag fra direktoratet for "efterretning" og direktoratet for "undersøgelser for operationer" bør der hurtigst muligt udarbejdes et egentligt arbejdsprogram for at gøre OLAF's virksomhed sammenhængende og effektiv.

KAPITEL V

KONKLUSION

Denne aktivitetsrapport (svarende til perioden fra juli 2000 til september 2001) dækker således en overgangsperiode, der på én gang markerer afslutningen på en meget lang overgangsperiode fra UCLAF til OLAF og iværksættelse af en egentlig reform af gældende praksis, der giver mulighed for fuldt ud at gennemføre de opgaver, som lovgiveren har pålagt OLAF. Det er således i dette dobbelte perspektiv, at overvågningsudvalgets forslag fremlægges.

1. SLUT PÅ OVERGANGEN FRA UCLAF TIL OLAF

Før overvågningsudvalget afsluttede denne rapport, ønskede det at sikre sig, at den gamle UCLAF-struktur, der tog sigte på gennemførelse af overvejende administrative undersøgelser, faktisk blev erstattet af en ny struktur, der gav mulighed for at varetage det operationelle - disciplinære eller strafferetlige - aspekt af undersøgelserne, opfylde kravene om overholdelse af de individuelle og proceduremæssige rettigheder i relation til sådanne undersøgelser og definere og gennemføre en politik for undersøgelser. Udvalget har ved udgangen af den omhandlede periode konstateret, at der var truffet vigtige - og uden tvivl uigenkaldelige - foranstaltninger for at erstatte de hidtidige strukturer og for at sikre, at der blev udarbejdet et egentligt arbejdsprogram, således som foreskrevet i forordningens artikel 11, stk. 7.

1.1. Nye strukturer

Forvaltningen af undersøgelserne, der hidtil havde været karakteriseret af lukkethed, uigennemsigtighed og en vis tilfældighed, skulle blive forbedret takket være de foranstaltninger, der på den ene side er truffet på personaleområdet, nemlig nye folk på de ledende poster og oprettelse af en enhed bestående af retsembedsmænd, og på den anden side vedrørende metoderne (åbenhed i forvaltningen).

- Personale: de nye personer på ledende stillinger, der ansættes inden for rammerne af en procedure, der giver mulighed for en særlig udvælgelse, skal spille en afgørende rolle for gennemførelsen af den nye kultur i OLAF, således som fastsat af direktøren, og som går ud på samarbejde mellem de ansatte og enhederne, videregivelse af oplysninger og åbenhed. Adskillelsen af undersøgelses-, efterretnings- og opfølgningsfunktionerne samt den juridiske rådgivning er gennemført på det strukturelle niveau, og udfordringen er nu at etablere et samarbejde mellem de forskellige enheder, der har ansvaret for disse funktioner.

Enheden "retsembedsmænd og juridisk rådgivning", der netop er trådt i funktion, og som er tilknyttet efterforskerne, skulle inden for rammerne af de muligheder, som de nugældende retsregler giver, sikre de operationelle aktiviteter effektivitet og legitimitet takket være enhedens ekspertise på det retlige og strafferetlige område inden for de 15 nationale retssystemer.

- Metoder: der er allerede gjort en stor indsats hvad angår åbenhed i forvaltningen. OLAF's sagsakter er nu registreret, og beslutninger om at indlede undersøgelser træffes normalt inden for en frist på under en måned efter denne registrering. En af de væsentligste bemærkninger i Revisionsrettens særlige rapport 8/98 er dermed endelig blevet konkretiseret(22).

Udvalget har ligeledes opnået, at det modtager de oplysninger, der er nødvendige, for at det kan gennemføre den regelmæssige kontrol af undersøgelsesfunktionen. De resultattavler, som OLAF siden december 2000 har udarbejdet på grundlag af baserne IRENE og dernæst CMS, har gjort det muligt at indføre den åbenhed, der er nødvendig både for opfølgningen og for forvaltningen. De første versioner af en OLAF-manual og Case Management System har endelig sikret præcision og stringens i kontorets praksis og procedurer.

1.2. Definition af et proaktivt forvaltningsprojekt

For at overvinde de vanskeligheder med at iværksætte en egentlig undersøgelsespolitik, der følger af den lukkede og uigennemsigtige forvaltning, der var karakteristisk for den foregående periode, har OLAF i samarbejde med kontorets øvrige tjenester ønsket at indføre de strukturer, som proaktiv forvaltning kræver. Hvad angår de interne undersøgelser skulle det efterfølgende være muligt at gennemføre lovgivningsmyndighedens ønske om at give denne interinstitutionelle aktivitet den synlighed, som et sådant prioriteret område fortjener. Det skal ligeledes sikres, at de undersøgelser, der udføres under OLAF's eneansvar, bliver mere effektive og legitime. OLAF har ligeledes til hensigt at forbedre forbindelserne til de nationale myndigheder gennem en kommende indførelse af en "serviceplatform", der skal oprettes på basis af en status over den operationelle aktivitet, herunder de eksterne undersøgelser. Endelig er den strafferetlige, disciplinære, administrative og finansielle opfølgning (inddrivelse) ved at blive analyseret.

2. LANCERING AF EN EGENTLIG REFORM AF GÆLDENDE PRAKSIS

De tvetydigheder, som overvågningsudvalget har gjort opmærksom på vedrørende OLAF's institutionelle stilling og betingelserne for undersøgelsernes legitimitet, er endnu ikke blevet helt løst. Kontoret og institutionerne har accepteret det faktum, at det var nødvendigt at tage højde for disse tvetydigheder og endda eventuelt udnytte dem for ikke at blokere OLAF. Alle var dog klar over, at dette var en midlertidig situation, og at det var nødvendigt fortsat at forsøge at finde varige løsninger. Den lange overgangsperiode fra UCLAF til OLAF er således blevet anvendt til at uddybe overvejelserne om det kommende kontors organisation og arbejdsmetoder. Disse overvejelser er nu færdige, og iværksættelsesfasen kan begynde, hvad enten det drejer sig om OLAF's institutionelle stilling eller undersøgelsernes legitimitet og effektivitet.

2.1. OLAF's institutionelle stilling

Overvågningsudvalget har som følge af bemærkningerne og forslagene i den første aktivitetsrapport fortsat kontakterne til de andre institutioner for at fremme en konstruktiv fortolkning af de tekster, hvis tvetydigheder var blevet anført, navnlig hvad angår de interinstitutionelle kompetencer og OLAF's status. OLAF er ved at indføre arbejdsgange, der gør det muligt åbent at organisere denne kontakt og dialog med institutionerne samt med alle interesserede parter. Forslaget til adfærdskodeks for relationerne mellem OLAF og Kommissionen, der er udarbejdet på initiativ af Kommissionens generalsekretær og overvågningsudvalget, behandler de praktiske spørgsmål, som OLAF's særlige situation giver anledning til, og anviser løsninger, der forener operationel uafhængighed og effektiv forvaltning. Formålet med retningslinjerne for OLAF's kommunikationspolitik er at skabe et tillidsforhold til institutionerne, idet de indeholder en klar definition af de forpligtelser og krav, der stilles til kontoret inden for rammerne af de forskellige informationsforpligtelser. Retningslinjerne omhandler udelukkende forholdet mellem OLAF og institutionerne, med udelukkelse af public relation-spørgsmål, der ikke formelt henhører under dette interinstitutionelle ansvar. Det ville imidlertid være ønskeligt, at disse to aktivitetstyper havde samme sigte. Det skal imidlertid bemærkes, at de mest alvorlige tvetydigheder kun vil kunne fjernes gennem retsafgørelser og eventuelt retsakter. De sager, som er anlagt af Kommissionen mod Den Europæiske Investeringsbank og Den Europæiske Centralbank og af 71 medlemmer af Europa-Parlamentet for Retten i Første Instans, vedrører disse problemer. Bankerne og de 71 parlamentsmedlemmer støtter faktisk deres sag på svaghederne ved denne ordning, og kræver den ophævet. Domstolens afgørelse vil give svar på spørgsmålet om rækkevidden og den umiddelbare anvendelse af bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1073/1999.

2.2. Undersøgelsernes legitimitet og effektivitet

Nu hvor der er indført en åben forvaltning, er overvågningsudvalget blevet klar over, at den måde, hvorpå OLAF's operationelle aktiviteter hidtil har været organiseret, har manglet legitimitet og effektivitet. Udvalget har dog også konstateret, at bevidstheden om disse utilstrækkeligheder dels har ført til, at OLAF har vedtaget foranstaltninger, der vil kunne bibringe løsninger, selv om disse måske er ufuldstændige og midlertidige, og har igangsat overvejelser i institutionerne om nødvendigheden af at færdiggøre det system, der skal sikre beskyttelse af EU's finansielle interesser.

Den interne omstrukturering af OLAF, som direktøren for OLAF har iværksat efter en lang overgang, der var nødvendig på grund af beslutningen om at foretage en fuldstændig omstrukturering af UCLAF, er i gang og følger retningslinjer, der skal sikre indførelse af en målrettet undersøgelsespolitik, der tager højde for, om der er tale om disciplinære, strafferetlige eller administrative undersøgelser. Der er ansat personale til løsning af disse opgaver, og personalet bidrager allerede til indførelsen af den nye struktur. Enheden bestående af retsembedsmænd er begyndt at gøre sig gældende i forvaltningen af undersøgelser i samarbejde med de allerede eksisterende efterforskere. Retsembedsmændene har i første omgang foretaget en analyse af de interne undersøgelser, før denne aktivitet omstruktureres. Det forventes, at retsembedsmændene i betragtning af antallet af sager vil udføre et lignende arbejde for de eksterne undersøgelsers vedkommende.

Hvad angår den institutionelle situation har institutionerne i de initiativer, der allerede er offentliggjort eller under udarbejdelse i den henseende, taget højde for de begrænsninger, som udvalget gjorde opmærksom på i den første aktivitetsrapport vedrørende utilstrækkelig retlig kontrol. Da det er mere hastende at styrke de interne undersøgelsers legitimitet og effektivitet, er der for disse undersøgelsers vedkommende indført særlige bestemmelser både i forordning (EF) nr. 1073/1999 og i den Interinstitutionelle Aftale. Udvalget gjorde i sin første aktivitetsrapport opmærksom på, at kontrollen med disse undersøgelsers retmæssighed, der udføres efterfølgende af Retten i Første Instans, var aldeles utilstrækkelig, og udvalget støttede Europa-Parlamentets anmodning om at oprette en retlig instans, der konstant kunne overvåge OLAF's aktiviteter på dette område. Udvalget ønskede bl.a., at en sådan instans fik kompetence til at godkende eller indføre restriktioner i de individuelle rettigheder under undersøgelserne, kontrollere gennemførelsen og objektiviteten og sikre, at undersøgelsesforanstaltningerne er i overensstemmelse med reglerne vedrørende bekæmpelse af svig. Overvågningsudvalget har på Europa-Parlamentets foranledning afgivet en udtalelse, hvori den vurderer, i hvilket omfang forvaltningen af sager om interne undersøgelser vil kunne blive påvirket af indførelsen af en europæisk anklager, hvis kompetence er begrænset til disse sager. Efter i udtalelse nr. 5/1999 og nr. 2/2000 at have støttet Europa-Parlamentets fremgangsmåde, der henviser til henstillingen i vismandsrapporten om en gradvis indførelse af en offentlig anklagemyndighed med henblik på beskyttelse af de finansielle interesser, mener overvågningsudvalget, at "det er nødvendigt at udfylde hullerne i den nuværende retlige ramme, der hindrer OLAF i at fungere effektivt", og at "kun indførelse af en europæisk anklager med kompetence hvad angår de interne undersøgelser og med fast definerede rettigheder og ansvarsområder, der har til opgave at anvende de fælles europæiske regler - der kunne baseres på det arbejde, der siden 1996 er blevet udført af de eksperter, der er ansvarlige for 'corpus juris'-projektet (1997-version og 2000) - vil kunne bringe en egentlig løsning" på spørgsmålet om de interne undersøgelsers legitimitet(23).

Kommissionen har ligeledes taget vigtige initiativer med henblik på at styrke legitimiteten og effektiviteten af OLAF's undersøgelser. Efter at Kommissionens forslag, som overvågningsudvalget havde støttet, om at indarbejde en retlig ramme i traktaten, der på sigt skulle give mulighed for at oprette en europæisk anklagemyndighed med henblik på beskyttelse af EU's finansielle interesser, har Kommissionen påbegyndt udarbejdelsen af en Grønbog med det sigte at høre alle berørte kredse. På basis af denne høring ønsker Kommissionen at uddybe sine overvejelser om de nærmere retningslinjer for indførelsen af en europæisk anklagemyndighed i den afledte fællesskabsret, når først de nødvendige bestemmelser i den henseende er indarbejdet i traktaten. Endvidere har Kommissionen forelagt Europa-Parlamentet og Rådet et forslag til direktiv(24), der tager sigte på i fællesskabsregi at indføre strafferetlige principper, der giver mulighed for at straffe svig, der vedrører EU's finansielle interesser: definition af overtrædelserne (svig - korruption - hvidvaskning af penge); medlemsstaternes forpligtelse til at retsforfølge og straffe sådanne overtrædelser. Vedtagelsen af disse bestemmelser, der oprindelig var foreskrevet i konventionen af 26. juli 1995 med tilhørende protokoller, skulle baseres på traktatens artikel 280, stk. 4, på grund af medlemsstaternes forsinkelser med at ratificere de instrumenter, der henhører under tredje søjle.

Alle disse foranstaltninger og initiativer giver egnede svar på det uomgængelige problem med undersøgelsernes legitimitet og effektivitet. Overvågningsudvalget har på foranledning af OLAF's direktør eller institutionerne støttet disse foranstaltninger og initiativer og understreget, at deres komplementaritet beror på det faktum, at de udgør etaper i gennemførelsen af et samlet projekt vedrørende beskyttelse af EU's finansielle interesser, og at projektet - som det fremgår af den uafhængige ekspertgruppes rapport(25) - kun kan gennemføres i den hastighed, som den retlige ramme giver mulighed for.

3. FORSLAG

For det første støtter udvalget OLAF's forskellige foranstaltninger, der tager sigte på at konsolidere kontorets budgetmæssige og administrative autonomi (vedtægt, særlige strukturer) og tilpasse forvaltningen af undersøgelserne til udviklingen af kontorets arbejdsmetoder (manual, CMS). For det andet mener udvalget, at de forslag, det fremsatte i den første rapport til institutionerne, i høj grad er blevet fulgt (se ovenfor: kapitel I).

Hvad angår den interne omstrukturering af OLAF er denne i gang efter de retningslinjer, der blev fremsat i den første aktivitetsrapport. Udvalget godkender de trufne foranstaltninger og anbefaler at fortsætte gennemførelsen af disse hurtigst muligt, således at man snarest kan vurdere de første følger.

- definition og gennemførelse af en reaktiv og proaktiv undersøgelsespolitik: indarbejdelse af Afdelingen "efterretning" og "operationelle aktiviteter" i udarbejdelsen af arbejdsprogrammet, fastsættelsen af prioriteter og kriterier til udvælgelse af sager og i udførelsen af disse opgaver

- integration af enheden bestående af retsembedsmænd i undersøgelsesprocessen, allerede fra beslutningen om at indlede en undersøgelse og til opfølgningen, og fastsættelse af enhedens kompetence i manualen for OLAF

- styrke synligheden af den interne undersøgelsesfunktion: bevidstgørelse om OLAF's særlige opgave, eneansvar og øgede kompetence hvad angår undersøgelser internt i institutionerne; oprettelse af en klart defineret struktur, der disponerer over det nødvendige kvalificerede personale hvad angår bekæmpelse af korruption, økonomisk kriminalitet og offentlige udbud

- indførelse af en struktur og ansættelse af personale, der svarer til OLAF's opgave hvad angår "eksterne undersøgelser" og samarbejde med de nationale myndigheder (på basis af igangværende status).

Hvad angår de spørgsmål, der vedrører OLAF's interinstitutionelle situation, kan udvalget begrænse sig til forslag, der supplerer de allerede vedtagne initiativer:

P1: Koordination af de initiativer, der er iværksat for at gøre OLAF's undersøgelser mere legitime og effektive

De forskellige initiativer, der tager sigte på at gøre OLAF's undersøgelser mere legitime og effektive - intern omstrukturering, anklager for de interne undersøgelser, europæisk anklagemyndighed, strafferetlig beskyttelse af de finansielle interesser - har samme formål og er komplementære.

P2: De forskellige institutioner og organer skal opfylde de forpligtelser til at samarbejde med OLAF, som de har ifølge forordning (EF) nr. 1073/1999

Det ville være ønskeligt, at institutionerne mere systematisk anvendte artikel 7 i forordning (EF) nr. 1073/1999 om meddelelse af oplysninger til OLAF. Det skal navnlig understreges, at enhver forsinkelse i meddelelsen af oplysninger kan skabe forældelsesproblemer(26). Endvidere ville det være nyttigt, hvis OLAF blev informeret om alle interne undersøgelser vedrørende forhold, der henhører under kontorets kompetence, selv om den berørte institution ikke finder det nødvendigt, at OLAF foretager en undersøgelse. Generelt skal overvejelserne om forholdet mellem OLAF's undersøgelser og institutionernes interne procedurer (administrative undersøgelser, disciplinære procedurer osv.) fortsættes.

P3: Supplering af Lovgivningen for at konsolidere OLAF's uafhængighed

Forholdet mellem OLAF og Kommissionen er fastsat i udkastet til adfærdskodeks på basis af en konstruktiv fortolkning af dobbeltheden i OLAF's undersøgelser. Det er nødvendigt at gennemføre disse definitioner både i praksis, og på lovgivningsniveau. Institutionerne opfordres således til at sikre, at de nødvendige reformer af tjenestemændenes vedtægt og finansforordningen gennemføres.

P4: oprettelse af en åben kommunikation mellem OLAF og institutionerne

Retningslinjerne for en kommunikationspolitik for OLAF skulle gøre det muligt at sikre åbne og forudsigelige relationer med institutionerne på dette område. Det er nødvendigt, at der startes en dialog med institutionerne på basis af det dokument, som OLAF har udarbejdet.

Efter udløbet af det andet aktivitetsår har det vist sig, at den nye bestemmelse, der blev indført ved forordning af 25. maj 1999, ikke blot var bydende nødvendig for at forbedre organisationen af beskyttelsen af EU's finansielle interesser, men også at den løsning, der blev valgt, og som gav mulighed for at udnytte synergien mellem de operationelle og lovgivningsmæssige funktioner, kan anvendes, når alle interesserede parter omgås de uundgåelige tvetydigheder på en konstruktiv måde. Da der er indført afgørende foranstaltninger om åbenhed i forvaltningen, ansættelse af særligt ledende personale og oprettelse af en enhed bestående af retsembedsmænd, ser det ud til, at betingelserne er til stede, for at kontoret nu hurtigt vil kunne indføre en egentlig undersøgelsespolitik, organisere sit samarbejde med de nationale myndigheder inden for rammerne af en serviceplatform, opfylde sin opgave inden for institutionerne inden for rammerne af de interne undersøgelser og sikre en administrativ, finansiel, disciplinær og strafferetlig opfølgning af undersøgelserne.

Hvad angår de strukturelle vanskeligheder, som overvågningsudvalget anførte i sin første rapport, er præmisserne ikke grundlæggende ændret(27), selv om institutionernes overvejelser er kommet videre, og den eneste løsning på disse vanskeligheder er fortsat vedtagelse af fælles procedureregler og materielle regler samt oprettelse af en europæisk anklagemyndighed i hele det europæiske område. De initiativer, der er taget for at følge op på overvejelserne fra regeringskonferencen i Nice på dette område, har først og fremmest til formål på ny at sætte gang i overvejelserne. Kommissionen har påbegyndt udarbejdelsen af en Grønbog om oprettelse af en europæisk anklagemyndighed, og det skulle give mulighed for en udvidet dialog med institutionerne og de berørte parter, og den igangværende definition af Eurojusts opgaver skulle gøre det muligt at skabe synergi med OLAF's aktiviteter. I den nuværende situation skulle forslaget om intern omstrukturering af OLAF, forslaget til direktiv om strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser og en eventuel oprettelse af en europæisk anklagemyndighed med henblik på interne undersøgelser gøre det muligt gradvist at indføre en kontinuerlig retlig kontrol med OLAF's undersøgelser.

(1) Af praktiske grunde vil der i denne rapport udelukkende blive henvist til forordning (EF) nr. 1073/1999.

(2) Se Kapitel V.2.

(3) Brev til Antonio Vitorino af 1. maj 2001.

(4) Se Bilag II.

(5) Punkt 5 og 6 i beslutningen.

(6) Møder den 7. og 8. november 2000 og 16. og 17. januar 2001.

(7) Rådets henstilling af 5. december 2000.

(8) Europa-Parlamentets beslutning A5-0116/2000 af 16. maj 2000. Europa-Parlamentets beslutning A5-0376/2000 af 13. december 2000.

(9) Overvågningsudvalgets rapport - år 2000.

(10) I juni 2001.

(11) Se desangående også punkt 4.6, 4.7, 4.11, 4.19 og 4.20 i den særlige beretning nr. 8/98 fra Revisionsretten om Kommissionens tjenestegrene med ansvar for bekæmpelse af svig, navnlig Taskforcen for Koordinering af Bedrageribekæmpelse (UCLAF).

(12) Se desangående også punkt 2.18 i den særlige beretning nr. 8/98 fra Revisionsretten om Kommissionens tjenestegrene med ansvar for bekæmpelse af svig, navnlig Taskforcen for Koordinering af Bedrageribekæmpelse (UCLAF).

(13) Se desangående også punkt 3.8-3.10 og 3.13-3.18 i den særlige beretning nr. 8/98 fra Revisionsretten om Kommissionens tjenestegrene med ansvar for bekæmpelse af svig, navnlig Taskforcen for Koordinering af Bedrageribekæmpelse (UCLAF).

(14) Se artikel 3 i Rådetsforordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 (EFT L 36 af 10.2.1998, s. 16).

(15) Se desangående: Revisionsretten Særlig Rapport nr. 8/2001.

(16) Se desangående også punkt 3.8 i den Revisionsrettens særlige beretning nr. 8/98 om Kommissionens tjenestegrene med ansvar for bekæmpelse af svig, navnlig Taskforcen for Koordinering af Bedrageribekæmpelse (UCLAF).

(17) Rådets forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 om Kommissionens kontrol og inspektion på stedet med henblik på beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser mod svig og andre uregelmæssigheder (EFT L 292 af 15.11.1996).

(18) OLAF fik først disse beføjelser, efter at forordning (EF) nr. 1073/1999, og institutionens eller organets interne beslutning var trådt i kraft.

(19) Forslag P3 i første aktivitetsrapport.

(20) Udkast af 15.7.2001, s. 29.

(21) Statistiske oplysninger i de resultattavler og faktablade, som OLAF har udarbejdet for enkelte isolerede sager. For øjeblikket findes der kun en samlet analyse for de interne undersøgelser. En sådan er under udarbejdelse for de eksterne undersøgelser.

(22) Se punkt 3.8-3.12 og 3.13-3.18 i Revisionsrettens Særlige Rapport nr. 8/98 om Kommissionens tjenestegrene med ansvar for bekæmpelse af svig, herunder navnlig UCLAF.

(23) Udtalelse nr. 3/2001.

(24) KOM(2001) 272 endelig.

(25) Den uafhængige ekspertgruppe, anden rapport om reformen af Kommissionen, punkt 5.13 og 5.14.

(26) Se forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95, artikel 3, se ovenfor punkt 27-30, kapitel III - 3.1 Interne undersøgelser.

(27) Spørgsmålet om rækkevidden af forordning (EF) nr. 1073/1999 for institutionerne afventer en afgørelse fra Retten i Første Instans i sagerne vedrørende ECB, EIB og de 71 medlemmer af Europa-Parlamentet.

BILAG I

UDTALELSE NR. 3/2001

om en eventuel indførelse af en europæisk anklagemyndighed for de interne undersøgelser

Overvågningsudvalget har på Europa-Parlamentets foranledning afgivet en udtalelse, hvori det vurderer, i hvilket omfang forvaltningen af sager om interne undersøgelser vil blive påvirket af indførelsen af en europæisk anklagemyndighed, hvis kompetence begrænses til disse sager. Udvalget har ved flere lejligheder udtrykt sig positivt om indførelsen af en europæisk anklagemyndighed(1) og vil i denne udtalelse gennemgå de følger, som en eventuel indførelse af en europæisk anklagemyndighed for de interne undersøgelser kunne få for OLAF's sagsbehandling. Undersøgelsen er baseret på udvalgets arbejde i forbindelse med dets opfølgning af undersøgelsesarbejdet.

Udvalgets analyse vedrører OLAF's interne undersøgelser i institutionerne. Det skal med det samme understreges, at denne aktivitet er blevet stærkt begrænset som følge af tvisten med EIB og ECB: OLAF mente nemlig ikke at kunne foretage undersøgelser i disse institutioner. Det ser ud til, at en indførelse af en anklagemyndighed for de interne undersøgelser skulle kunne løse dette problem.

Hvad angår selve begrebet intern undersøgelse skal følgende præciseres: I alle institutionerne vedrører de interne undersøgelser svig og andre ulovlige aktiviteter(2) i administrativ henseende begået af tjenestemænd og øvrige ansatte i institutionerne: udgifter i forbindelse med personaleadministration eller fast ejendom, erhvervelse eller vedligeholdelse af udstyr eller materiel, dokumentation eller information. Dette område er mere omfattende i Kommissionen og omfatter også de direkte udgifter samt i medfør af princippet om indbyrdes sammenhæng svig og andre ulovlige aktiviteter, der kan skade de finansielle interesser, herunder navnlig svig og andre ulovlige aktiviteter, der vedrører driftsbudgettet, når disse implicerer medlemmer, tjenestemænd eller andre ansatte i institutionen.

Det skal ligeledes præciseres, at udvalget iværksatte sin undersøgelse på et tidspunkt, hvor OLAF var ved at indføre en ny struktur, og de nye arbejdsmetoder endnu ikke havde haft mærkbare følger for forvaltningen af undersøgelserne. Analysen viser således hullerne i den gamle struktur(3), mens de løsninger, udvalget foreslår, delvis skulle blive indført med den nye struktur, hvilket der selvfølgelig skal tages højde for.

Det skal bemærkes, at med indførelsen for nogle måneder siden af åbenhed for OLAF's virksomhed har overvågningsudvalget nu rådighed over instrumenter, der giver mulighed for at foretage en første vurdering af, hvilke følger en eventuel indførelse af en anklagemyndighed vil få for de interne undersøgelser: resultattavler, oplysninger om de interne undersøgelser, om undersøgelser, der har overskredet den frist på 9 måneder, der er foreskrevet i forordningen, om fremsendelse til de retslige myndigheder, arbejde på stedet udført af ordførerne, udvalgets drøftelser med direktøren for OLAF og medarbejderne. Disse instrumenter har givet udvalget mulighed for at konstatere, at OLAF's interne undersøgelsesarbejde endnu kvantitativt udgør en lille procentdel i forhold til det samlede antal sager (ca. 80 sager ud af 1700), men også at dette arbejde har været i hastig stigning, siden forordning nr. 1073/1999 trådte i kraft (+70 % mens stigningen for det samlede arbejde har været på 20 %). De interne undersøgelser, som OLAF behandler, vedrører i mindre grad tjenestemænds eller enkelte ansattes svigagtige personlige berigelse, der kunne tyde på svagheder ved den administrative organisation, end samordnede aktioner iværksat af flere personer eller endda netværk, der kan beløbe sig til betydelige beløb.

Endelig indebærer de interne undersøgelser oftest, at OLAF foretager en mere grundig undersøgelse, da kontoret har eneansvaret.

De forhold, som udvalget har bemærket i forbindelse med opfølgningen af de interne undersøgelser, har allerede nu vist, at der er problemer hvad angår legitimitet og effektivitet, der i øvrigt hænger nøje sammen, og som i vid udstrækning kunne løses ved at indføre en anklagemyndighed.

1. Anklagemyndighedens betydning for de interne undersøgelsers legitimitet

De forbehold vedrørende undersøgelsernes legitimitet, som udvalget nævnte i den første aktivitetsrapport, er efterfølgende blevet bekræftet: både gennemgangen af sager og gennemgangen af indsigelser eller analysen af den disciplinære og retslige opfølgning har bekræftet tvivlen om overholdelsen af forsvarets rettigheder.

Mere præcist skulle indførelsen af en anklagemyndighed for de interne undersøgelser styrke både procedurernes lovmæssighed og undersøgelsernes objektivitet.

1.1. Styrkelse af procedurernes lovmæssighed

De procedurer, der hidtil næsten udelukkende har haft rent administrativ karakter, lider af en række svagheder:

- manglende retlig kontrol med OLAF's undersøgelser, hvilket nogle institutioner og organer i øvrigt bruger som argument for at bestride lovmæssigheden af sådanne undersøgelser hos dem,

- manglende retlige rammer for OLAF's undersøgelsesmetoder (vidneafhøringer, udarbejdelse af rapporter og beslaglæggelse af dokumenter), som visse implicerede i øvrigt bestrider,

- vanskeligheder ved at føre en kommunikationspolitik, der respekterer de impliceredes rettigheder (navnlig retten til fortrolig behandling af personoplysninger og uskyldsformodning) over for presset fra medierne i visse sager,

- store vanskeligheder ved i undersøgelsesarbejdet at tage højde for 15 forskellige rets- og proceduresystemer, der er stærkt afvigende på en række punkter.

Den nuværende omstrukturering af OLAF (navnlig udnævnelsen af retsembedsmænd, indførelse af et registreringssystem, udarbejdelse af en manual for efterforskerne, fastsættelse af en kommunikationspolitik) skulle kunne løse disse problemer.

På sigt vil indførelse af en europæisk anklagemyndighed, der skal tillægges en kontrolfunktion hvad angår OLAF's interne undersøgelser i alle institutioner og organer i Den Europæiske Union, imidlertid være den bedste garanti for lovmæssige undersøgelser, når kontorets stilling som kontrolorgan defineres som sådan, og udtrykkelige og ensartede regler garanterer de således indsamlede bevisers gyldighed.

1.2. Styrkelse af undersøgelsernes objektivitet

F