om en ramme for udstedelse, kontrol og godkendelse af interoperable certifikater for vaccination, test og restitution for så vidt angår tredjelandsstatsborgere, der lovligt bor eller opholder sig på medlemsstaternes område, under covid-19-pandemien (digitalt grønt certifikat)

BEGRUNDELSE

1.BAGGRUND FOR FORSLAGET

•Forslagets begrundelse og formål

I overensstemmelse med konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen kan tredjelandsstatsborgere, der lovligt bor eller opholder sig i en medlemsstat, rejse frit inden for de andre medlemsstaters område, forudsat at de opfylder visse betingelser. Den politik, som Unionen har udformet for at sikre, at der ikke foretages grænsekontrol af personer, der passerer de indre grænser, gavner således ikke kun unionsborgere, men også tredjelandsstatsborgere, der har ret til at rejse inden for EU. Nogle af de restriktioner, som medlemsstaterne har indført for at begrænse spredningen af severe acute respiratory syndrome coronavirus 2 ("sars-CoV-2"), som forårsager coronavirussygdom 2019 ("covid-19"), har imidlertid haft indvirkning på udøvelsen af denne ret. Foranstaltningerne har ofte bestået af indrejserestriktioner eller andre specifikke krav for personer, der rejser på tværs af grænserne, f.eks. at de skal gå i karantæne eller selvisolation eller skal testes for sars-CoV-2-infektion før og/eller efter ankomsten.

For at sikre en velkoordineret, forudsigelig og gennemsigtig tilgang til vedtagelsen af restriktioner for retten til fri bevægelighed vedtog Rådet den 13. oktober 2020 Rådets henstilling (EU) 2020/1475 om en koordineret tilgang til restriktioner for den frie bevægelighed som reaktion på covid-19-pandemien, der også omhandler situationen for tredjelandsstatsborgere, der lovligt bor eller opholder sig i Unionen. I overensstemmelse med punkt 17 i Rådets henstilling (EU) 2020/1475 kan medlemsstaterne kræve, at tilrejsende fra risikoområder i en anden EU-medlemsstat skal gå i karantæne/selvisolation og/eller underkastes en test for sars-CoV-2-infektion før og/eller efter ankomsten.

Rejsende er blevet bedt om at fremlægge flere former for dokumentation for at vise, at de overholder de forskellige krav, f.eks. lægeattester, testresultater eller erklæringer. Manglen på standardiserede og sikre formater har ført til, at rejsende oplever problemer med at få deres dokumenter godkendt, samt indberetninger om falske eller forfalskede dokumenter. Disse spørgsmål, som kan føre til unødvendige forsinkelser og hindringer, vil sandsynligvis blive endnu mere fremtrædende, efterhånden som flere og flere europæere testes for og vaccineres mod covid-19 og modtager dokumentation herfor. Det Europæiske Råd har behandlet dette spørgsmål. Medlemmerne af Det Europæiske Råd opfordrede i deres erklæring, der blev vedtaget efter de uformelle videokonferencer den 25. og 26. februar 2021, til at fortsætte arbejdet med en fælles tilgang til vaccinationscertifikater.

Der er enighed blandt medlemsstaterne om anvendelsen af sådanne certifikater til medicinske formål, f.eks. med henblik på at sikre korrekt opfølgning mellem den første og den anden dosis samt om nødvendigt i forbindelse med en efterfølgende booster-dosis. Medlemsstaterne arbejder på at udvikle vaccinationscertifikater, ofte ved hjælp af de oplysninger, der findes i vaccinationsregistrene.

Kommissionen har arbejdet sammen med medlemsstaterne i e-sundhedsnetværket, som er et frivilligt netværk af nationale myndigheder med ansvar for e-sundhed, om at forberede interoperabiliteten mellem vaccinationscertifikater. Den 27. januar 2021 vedtog e-sundhedsnetværket retningslinjer for dokumentation for vaccination til medicinske formål, som det ajourførte den 12. marts 2021. I retningslinjerne defineres de centrale elementer med hensyn til interoperabilitet, dvs. et minimumsdatasæt for vaccinationscertifikater og en unik identifikator. E-sundhedsnetværket og Udvalget for Sundhedssikkerhed, der er oprettet ved artikel 17 i Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse 1082/2013/EU, har også arbejdet på et fælles standardiseret datasæt for covid-19-testresultattester, retningslinjer for restitutionscertifikater og datasæt hertil samt en oversigt over sundhedscertifikaters interoperabilitet.

På grundlag af det tekniske arbejde, der er pågået indtil videre, foreslår Kommissionen i sit forslag til forordning om et digitalt grønt certifikat (COM(2021)/xxx), der fremlægges sideløbende med dette forslag, at der etableres en EU-ramme for udstedelse, kontrol og godkendelse af vaccinationscertifikater i EU som led i et "digitalt grønt certifikat". Samtidig bør rammen også omfatte andre certifikater udstedt under covid-19-pandemien, nemlig dokumenter, der bekræfter et negativt sars-CoV-2-testresultat, samt dokumenter, der bekræfter, at den pågældende person er kommet sig over en tidligere infektion med sars-CoV-2. Det gør det også muligt for personer, der ikke er vaccinerede, eller som endnu ikke har haft mulighed for at blive vaccineret, at drage fordel af en sådan interoperabel ramme, hvilket vil gøre det lettere for dem at rejse. Selv om f.eks. børn ikke kan drage fordel af en covid-19-vaccination på nuværende tidspunkt, bør de kunne få et test- eller restitutionscertifikat, som forældrene også kan tage imod på deres vegne.

Den ramme, der fastlægges i forslaget til forordning om et digitalt grønt certifikat (COM(2021)/xxx), finder anvendelse på unionsborgere eller deres familiemedlemmer, som kan være tredjelandsstatsborgere. Dette forslag har til formål at sikre, at den samme ramme finder anvendelse på andre tredjelandsstatsborgere, der lovligt bor eller opholder sig på en EU-medlemsstats område, og som har ret til at rejse til andre medlemsstater i overensstemmelse med EU-retten.

I henhold til artikel 77, stk. 2, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) udformer Unionen en politik, der fastsætter betingelserne for tredjelandsstatsborgeres muligheder for frit at rejse inden for Unionen. Nogle af de foranstaltninger, som medlemsstaterne har truffet for at begrænse spredningen af covid-19-udbruddet, har haft indvirkning på muligheden for at rejse frit inden for Unionen for så vidt angår tredjelandsstatsborgere med lovligt ophold eller lovlig bopæl. Foranstaltningerne har ofte bestået af indrejserestriktioner eller andre specifikke krav såsom at gå i karantæne eller selvisolation eller blive testet for covid-19-infektion før og/eller efter ankomsten for personer, der rejser på tværs af grænserne, hvilket i særlig høj grad har berørt personer, der bor i grænseregioner, og som af arbejds-, uddannelses- eller sundhedsmæssige årsager eller i forbindelse med indkøb, kulturelle aktiviteter eller fritidsaktiviteter krydser grænser som led i deres dagligdag.

Rådets henstilling (EU) 2020/1475 fastlagde en koordineret tilgang til følgende centrale punkter: anvendelse af fælles kriterier og tærskler for bestemmelse af, om der skal indføres restriktioner for den frie bevægelighed, kortlægning af risikoen for smitte med covid-19, som offentliggøres af Det Europæiske Center for Forebyggelse af og Kontrol med Sygdomme (ECDC), baseret på en fælles farvekode samt en koordineret tilgang med hensyn til (eventuelle) foranstaltninger, der kan indføres over for personer, der færdes mellem områder, og som bygger på smitterisikoen i de pågældende områder.

Rådet vedtog den 30. oktober 2020 Rådets henstilling (EU) 2020/1632 om en koordineret tilgang til restriktioner for den frie bevægelighed som reaktion på covid-19-pandemien i Schengenområdet, hvori det henstillede til de medlemsstater, der er bundet af Schengenreglerne, at anvende de principper, de fælles tærskelværdier, de fælles kriterier og den fælles ramme for tiltag, der er fastlagt i Rådets henstilling (EU) 2020/1475. For at sikre interoperabilitet mellem de forskellige tekniske løsninger for vaccinationscertifikater, der udvikles af medlemsstaterne, hvoraf nogle allerede er begyndt at godtage vaccinationsbeviser for at fritage rejsende fra visse restriktioner, er der behov for ensartede betingelser for udstedelse, kontrol og godkendelse af certifikater for vaccination, test og restitution i forbindelse med covid-19.

Inden for den ramme for "digitale grønne certifikater", der skal etableres, bør formatet og indholdet af certifikater for vaccination, test og restitution i forbindelse med covid-19 fastsættes. Kommissionen foreslår også, at det med rammen for "digitale grønne certifikater" sikres, at certifikaterne kan udstedes i et interoperabelt format og kontrolleres på pålidelig vis, når de fremlægges af indehaveren i andre medlemsstater, hvorved det gøres lettere at rejse inden for Den Europæiske Union.

Certifikaterne bør kun indeholde de personoplysninger, der er nødvendige. Da personoplysningerne omfatter følsomme medicinske oplysninger, bør der sikres et meget højt databeskyttelsesniveau, og princippet om dataminimering bør fastholdes. Navnlig bør der som led i rammen for "digitale grønne certifikater" ikke kræves, at der oprettes og vedligeholdes en database på EU-plan, men der bør gives mulighed for decentral kontrol af digitalt underskrevne interoperable certifikater.

I forslaget til forordning (EU) 2021/XXX tages der hensyn til den igangværende indsats på internationalt plan, f.eks. inden for rammerne af Verdenssundhedsorganisationen ("WHO") og andre FN-særorganisationer, for at fastsætte specifikationer og retningslinjer for anvendelsen af digitale teknologier til dokumentation af vaccinationsstatus. Tredjelande bør opfordres til at anerkende det "digitale grønne certifikat", når de fraviger restriktioner for ikkevæsentlige rejser. Dette kan navnlig omfatte interoperabilitet mellem teknologiske systemer, der anvendes på verdensplan, og systemer, der indføres i henhold til denne forordning for at gøre det lettere at rejse inden for Den Europæiske Union.

•Sammenhæng med de gældende regler på samme område

Forslaget berører ikke Schengenreglerne for så vidt angår indrejsebetingelser for tredjelandsstatsborgere. Forslaget til forordning bør ikke på nogen måde fortolkes således, at den tilskynder til eller letter genindførelsen af grænsekontrol ved de indre grænser, som fortsat skal være en sidste udvej, der er underlagt betingelserne i forordning (EU) 2016/399 ("Schengengrænsekodeksen").