Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens forslag til Rådets direktiv om udrangerede køretøjer« () (98/C 129/10)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 2. december 1997 under henvisning til EF-traktatens artikel 130 S at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Miljø-, Sundheds- og Forbrugerspørgsmål, som udpegede Sergio Colombo til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 3. februar 1998.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 352. plenarforsamling den 25. og 26. februar 1998, mødet den 25. februar 1998, med 85 stemmer for, 1 imod og 1 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Forslagets hovedelementer

1.1. Dette ambitiøse og innovative forslag er baseret på artikel 130 S og opstiller i stil med direktivet om emballageaffald kvantificerede mål, som vil berøre EU's sårbare bilindustri. Der sigtes mod en forebyggende indsats over for en bestemt affaldsstrøm, som skal omfatte hele produktets livscyklus, lige fra tilblivelses- og produktionsfasen, under nøje overholdelse af affaldshåndteringshierarkiet, således at der i første række satses på genbrug og genindvinding (med henblik på genanvendelse af materialerne).

1.2. Desuden bringes princippet om »producentansvar«, som blev fastlagt i EU's nye strategi for affaldshåndtering (), i anvendelse, idet alle virksomheder i sektoren forpligtes til at indføre en passende ordning for indsamling og bortskaffelse med målsætninger for genbrug og genindvinding, som skal realiseres inden bestemte tidsfrister.

1.3. Denne ordning vil blive suppleret med en skrotningsattest, som kun kan udstedes af autoriserede behandlingsvirksomheder, og som bliver en betingelse for afmelding af køretøjer fra det nationale motorregister (artikel 5).

1.4. Biler, der skrottes, skal behandles efter de generelle forskrifter i direktiv 75/442/EØF, artikel 4, og en række krav om dekontaminering og tekniske forskrifter i bilaget til dette direktiv (artikel 6). Genbrugs-, genindvindings- og genanvendelsesprocenterne vil gradvis blive sat op (første etape: år 2005, anden etape: år 2015, tredje etape: fastsættes efter år 2015) (artikel 7). Bilfabrikanterne får ansvaret for, at bilerne produceres på en sådan måde, at disse mål nås.

1.5. For at sikre, at denne produktionsomlægning baseres på et fast lovgrundlag, foreslår Kommissionen at ændre direktiv 70/156/EØF gennem indførelse af nye genbrugs-/genanvendelseskrav til køretøjer, der bringes på markedet efter 1. januar 2005.

1.6. Selvom visse frivillige foranstaltninger har vist sig gennemførlige, giver de frivillige aftaler, der findes i nogle medlemsstater, efter Kommissionens mening ikke tilstrækkelig retssikkerhed, og de kan skabe konkurrenceforvridning ved at tilskynde til eksport af affald til lande, hvor kravene ikke er så strenge. Derfor foreslår den, at der indføres et EU-direktiv, som kombinerer lovfæstede foranstaltninger med princippet om producentansvar.

2. Generelle bemærkninger

2.1. Med henvisning til sin nylige initiativudtalelse om miljøaftaler () kan ØSU tilslutte sig Kommissionens valg af direktivet som et retsmiddel, der kan sikre ensartede rammer i alle medlemsstater. ØSU støtter de opstillede miljøbeskyttelsesmål og direktivets udformning med forbehold af nedenstående bemærkninger.

2.1.1. ØSU opfordrer desuden til nøje at undersøge de mange (frivillige) aftaler, der allerede er indgået, og de forskrifter, der er indført i nogle medlemsstater (f.eks. i Sverige) for at drage nytte af de indvundne erfaringer og så vidt muligt indarbejde dem i lovgivningen. Det er nødvendigt at bygge på de allerede eksisterende frivillige løsninger, som nogle medlemsstater har eksperimenteret med, for at sprede kendskabet til de positive resultater og identificere de svage punkter, der endnu måtte findes.

2.2. Man må sikre en bedre sammenhæng mellem lovkrav, kontrol og økonomiske ledsageforanstaltninger for at undgå, at der i det råderum, som overlades til medlemsstaterne, opstår konkurrenceforvridning i denne nøglesektor. Samtidig skal det ansvar, der pålægges de forskellige undersektorer i bilbranchen, afgrænses klarere (ansvarsfordelingen i branchen defineres bedre) gennem en skelnen mellem forebyggelse og affaldsbehandling.

2.3. I udtalelsen om revisionen af Fællesskabets strategi for affaldshåndtering () vurderede ØSU, at »emballagedirektivet« er et eksempel på en hensigtsmæssig praktisk gennemførelse af producentansvaret, og opfordrede til at anvende denne indfaldsvinkel på andre former for varer og affald (punkt 2.13 og 2.14) gennem identificering af prioriterede affaldsstrømme. ØSU er klar over, at flere af medlemsstaterne har problemer med at gennemføre »emballagedirektivet«, men mener, at det iværksatte forsøg er nyttigt.

2.4. Til forskel fra emballageaffald, som hidrører fra forskellige kilder og omfatter materialer såsom glas, papir og plastik, der stiller andre krav til behandling og genanvendelse, ud over at det skal indsamles hos de endelige forbrugere, hvilket gør det vanskeligere at afgrænse ansvaret i de enkelte led fra »vugge til grav«, er sektoren for udrangerede køretøjer mere homogen, og nogle problemer er allerede løst. I dag genanvendes således omkring 75 % af køretøjernes vægt, idet metalfraktionerne omsmeltes. Tilbage står at løse problemet med de risici, der er forbundet med tungmetaller og andre farlige stoffer såsom halogenforbindelser i det shredderaffald, som genanvendes i jern- og stålindustrien. Der er heller ikke fundet en tilfredsstillende løsning på problemet med de resterende 25 % af køretøjernes vægt, som hovedsageligt består af plastik og elastomere, fordi kun en del af dette affald genanvendes og kun i visse medlemsstater. Størstedelen af dette affald ender stadig i forbrændingsanlæg eller på lossepladsen, hvilket ikke alene er til skade for miljøet, men også spild af råstoffer og energi.

2.5. Endvidere er der brug for en omlægning af ophugningssektoren, som bør rationaliseres og moderniseres for at kunne leve op til det miljøansvar, der følger med håndteringen af materialerne i slutproduktet og en forsvarlig behandling af bilvragene og bortskaffelse af de farlige stoffer. I mange lande består denne sektor af små og mellemstore virksomheder, hvis fortsatte eksistens bør sikres samtidig med, at der gøres en indsats for at forbedre deres faglige image. I flere lande er der gennemført pilotforsøg med bistand fra bilindustrien og i samråd med de offentlige myndigheder med det mål at modernisere sektoren, så den kan opfylde de nye krav. Sådanne ordninger bør i tilpasset form indføres i alle medlemsstater og støttes med de nødvendige midler til faglig uddannelse af de ansatte og til SMV'ernes tilpasning til miljøkravene.

2.5.1. For at sikre, at ophugningsvirksomhederne kan udvikle miljøvenlige bearbejdningsmetoder og specifikke kontrol- og støtteforanstaltninger, skal operatørerne have gennemgået en passende faglig uddannelse. I sektoren er der allerede erfaringer med uddannelsesforløb tilrettelagt af branchesammenslutninger (Saarland-Lorraine-Luxembourg), som kan danne model for udviklingen af et europæisk uddannelsesbevis, der er så ensartet som muligt.

2.6. Disse erfaringer viser, at genindvindings- og genanvendelsesmålene i det foreliggende direktivforslag er realistiske, hvis der lige fra konstruktionsfasen tages højde for kravene om affaldsreduktion og større genanvendelsesprocent, uden at bilernes sikkerhed dermed forringes. Dette indebærer, at bilerne konstrueres, således at det bliver lettere at demontere dem og at genindvinde komponenter og materialer, at der udarbejdes adskillelseshåndbøger, at plastkomponenter mærkes, og at indholdet af tungmetaller og andre farlige stoffer efterhånden nedbringes. Denne indsats kan desuden bidrage til at forbedre arbejdsgangen i sektoren for demontering og skrotning ved at rationalisere og tilpasse metoderne for genvinding og ophugning af køretøjerne og adskillelsen af materialerne.

2.7. Det er derfor et spørgsmål om, at alle led i processen lige fra konstruktion og produktion til affaldsbehandling tager deres del af ansvaret, blandt andet for at sikre afsætningsmarkeder for de genindvundne råstoffer, hvoraf bilproducenterne kan aftage en del.

2.8. Hvad angår ansvarsdeling er forbrugernes holdning dog lige så vigtig, for de kan gennem producenternes forbrugeroplysning og eventuelle incitamenter tilskyndes til at udvise større miljøbevidsthed i deres valg af bil. Bilejerne bør ligeledes af hensyn til den endelige genindvinding af materialerne tilskyndes til en passende vedligeholdelse af bilen i hele dens livscyklus. Endelig skal forbrugerne have adgang til effektive ophugningsvirksomheder inden for rimeligt korte afstande.

2.9. Markedsværdien af et udrangeret køretøj er negativ, hvis værdien af de genbrugelige og genanvendelige dele ikke kan dække omkostningerne ved en affaldsbehandling, som overholder alle miljøbestemmelser. En sådan negativ markedsværdi afhænger - ud over konstruktionsmåden, som af fabrikanten kan målrettes mod opfyldelse af genindvindings- og genanvendelsesmålene - også af ejernes vedligeholdelse af bilen og ophugningssektorens kapacitet til at udnytte de genbrugelige komponenter og genanvendelige materialer. Hvis alle aktører påtager sig en rimelig del af ansvaret, og hvis sektoren - som det allerede er tilfældet - begynder at satse på en konstruktionsmåde, der fremmer genindvinding og genanvendelse, vil problemet med en eventuel negativ markedsværdi (jf. artikel 5, stk. 4) ikke længere være så stort. Oprettelsen af et net af autoriserede behandlingsvirksomheder og kravet om en skrotningsattest vil tilskynde til en modernisering af behandlingssektoren og udvide dens aktivitetsområde, således at den bliver mere rentabel.

2.10. Det må også erkendes, at opgørelsen af den negative markedsværdi er meget kompliceret, fordi den afhænger af de lokale markedsvilkår og af udviklingen i de enkelte landes sektorer for demontering, skrotning og genindvinding. Effekten vil også afhænge af, om der er tale om de biler, der er i brug i dag (som udrangeres om 8-10 år), eller om fremtidens biler, hvor økonomiske indgreb effektivt kan tilskynde til en genanvendelsesfremmende konstruktion.

2.11. Derfor mener ØSU, at problemet med negativ markedsværdi bør behandles mere indgående under hensyntagen til alle forhold og årsagssammenhænge. Foranstaltningerne bør baseres på principperne om fælles ansvar og internalisering af miljøomkostningerne, og de skal fremme moderniseringen af behandlingsvirksomhederne og opfyldelsen af målene om høje genbrugs-, genanvendelses- og genindvindingsprocenter for udrangerede biler samtidig med, at producenterne tilskyndes til at konstruere med henblik på genanvendelse.

2.12. Når rammelovgivningen er på plads, bør man efter ØSU's mening koncentrere sig om løsningen af nedenstående problemer bl.a. gennem frivillige aftaler, hvorved de berørte parter påtager sig et fælles ansvar og en styrkelse af dialogen mellem producenternes og behandlingsvirksomhedernes erhvervsorganisationer:

- det må sikres, at producenternes økonomiske ansvar reelt tilskynder til en forebyggende strategi, og det må undgås, at den negative værdi blot indregnes i de nye bilers salgspris;

- det må sikres, at en anerkendelse af princippet om en negativ værdi ikke automatisk kommer til at gælde alle biler, uanset den faktiske genanvendelsesprocent;

- det må sikres, at behandlings- og demonteringsvirksomhederne faktisk anvender indtægterne, de modtager som kompensation for den negative værdi, til at modernisere deres virksomhed og efterleve de foreslåede bestemmelser.

2.13. ØSU noterer sig, at sidste frist for direktivets omsætning i henhold til artikel 11 er den 31. marts 1999, hvorimod bestemmelserne i artikel 5, stk. 4, om den negative markedsværdi, først træder i kraft den 1. januar 2003. Producenterne skulle dog have tilstrækkelig tid til at rette konstruktionen af de nye modeller ind efter de fastsatte genanvendelsesmål, og alle aktører skulle kunne nå at indgå frivillige aftaler om opfyldelse af målene. Situationen bør dog vurderes, inden bestemmelsen gennemføres.

3. Særlige bemærkninger

3.1. Anvendelsesområde (artikel 3)

3.1.1. Udelukkelsen af lastbiler og busser samt undtagelsen af to- og trehjulede køretøjer fra visse bestemmelser virker rimelig i en indledende fase, fordi de affaldsproblemer, der er forbundet med disse køretøjer, er mindre og klart afgrænsede. På længere sigt bør disse undtagelser dog tages op til revision, især hvad angår behandlingen af farlige stoffer, fordi faren for miljøforurening er lige så stor som for andre køretøjers vedkommende.

3.1.2. ØSU mener, at den i stk. 3 fastsatte fritagelse af to- og trehjulede motorkøretøjer også bør gælde for så vidt angår bestemmelserne i artikel 5, stk. 4. Det bør undersøges, om det er ønskeligt at udelukke motorkøretøjer med en cylindervolumen på under 50 cm3 eller motorkøretøjer, som i medlemsstaterne må køre på offentlig vej uden nummerplade, fra artikel 5.

3.2. Forebyggelse (artikel 4)

3.2.1. ØSU har allerede givet sin støtte til behovet for at reducere og så vidt muligt forbyde anvendelsen af tungmetaller og andre giftstoffer i produktionsprocesser og produkter (). ØSU glæder sig derfor over Kommissionens forebyggende strategi.

3.2.2. Hvad angår det forhold, at PVC overhovedet ikke nævnes, noterer ØSU sig med tilfredshed, at Kommissionen i forslagets 12. betragtning erklærer, at den vil overveje, om der er behov for at fremsætte forslag om en ny politik for PVC i affald. ØSU finder dog formuleringen for vag og ville foretrække et mere bindende tilsagn suppleret med konkrete forslag svarende til dem, som Kommissionen fremsætter på andre områder i direktivforslaget.

3.2.3. Med hensyn til tungmetaller og andre farlige stoffer anser ØSU det for utilstrækkeligt at indføre bestemmelser, som udelukkende vedrører behandlingen af udrangerede køretøjer uden at skelne mellem biler, der er i brug i dag, og som vil forblive på markedet nogle år endnu, og de biler, der i fremtiden kommer på markedet, og som i deres konstruktion kan tilpasses højere miljøbeskyttelsesnormer. Det ville være mere hensigtsmæssigt at sætte ind på følgende områder:

- for biler i brug: foranstaltninger vedrørende den endelige bortskaffelse af affaldsmaterialerne fra udrangerede biler for at sikre samme miljøbeskyttelsesniveau som for alt andet affald, der indeholder tungmetaller og farlige stoffer;

- for biler, der konstrueres efter direktivets ikrafttræden og bringes på markedet i fremtiden: gradvis nedbringelse af indholdet af tungmetaller og andre farlige stoffer gennem bestemmelser om trinvis erstatning med andre stoffer begyndende med dem, det i dag er teknisk muligt at erstatte, såsom bly i elektroniske kredsløb.

3.3. Indsamling (artikel 5)

3.3.1. Eftersom værdien af udrangerede køretøjer kan afhænge af mange forskellige faktorer ud over ophugnings- og genindvindingssektorernes effektivitet og de lokale markedsvilkår, mener ØSU, at problemet med negativ markedsværdi kan reduceres gennem foranstaltninger til fremme af et effektivt indsamlings- og ophugningssystem med en jævn geografisk fordeling efter princippet om let tilgængelighed, som på rentabel vis kan opnå et højt genindvindingsniveau.

3.3.2. For at gøre forebyggelses-, genindvindings- og genanvendelsesstrategien effektiv bør der indføres et overvågningssystem, således at man på grundlag af de resultater, der efterhånden opnås, kan kontrollere, hvor effektivt genindvindingssektoren fungerer, og i hvilket omfang producenterne konstruerer bilerne med henblik på genanvendelse, som fastsat i artikel 4 (forebyggelse), stk. 1, litra a) og b).

3.4. Behandling (artikel 6)

3.4.1. Kravet om godkendelse af behandlingsvirksomhederne giver myndighederne mulighed for at kontrollere overholdelsen af miljøforskrifterne. Eftersom kun godkendte virksomheder kan udstede den obligatoriske skrotningsattest, er en omstrukturering af sektoren uundgåelig. I de medlemsstater, hvor sektoren hovedsageligt består af små og mellemstore virksomheder, eller hvor affaldsbehandlingssystemet er mindre udviklet, må der træffes foranstaltninger til fremme af en modernisering ved hjælp af de midler, som på EU- og nationalt plan er afsat til SMV's tilpasning til miljøbestemmelserne.

3.5. Genbrug og genindvinding (artikel 7)

3.5.1. ØSU bemærker, at de foreslåede mål i passende omfang følger affaldsbehandlingshierarkiet, og anser dem for rimelige, eftersom de indføres trinvis og så fleksibelt, at der er mulighed for tilpasning, herunder energiudvinding i de tilfælde, hvor dette er den eneste bæredygtige løsning ud fra et miljøsynspunkt.

3.5.2. ØSU påpeger, at fastsættelsen af disse mål som en procentdel af køretøjets vægt kan vise sig at være uforenelig med et andet miljøbeskyttelsesmål, nemlig nedbringelse af køretøjernes vægt for at mindske brændstofforbruget. Da metalkomponenter lettere kan genanvendes, kan det være fristende at foretrække sådanne fremfor plastikmaterialer, som vejer mindre. For at undgå dette anbefaler ØSU, at der træffes passende foranstaltninger vedrørende mærkning af materialerne og konstruktion med henblik på genanvendelse. Endvidere bør vægten under ingen omstændigheder beregnes ud fra hver enkelt bil, men på grundlag af gennemsnitlige generelle data. Ellers bliver kontrollen alt for detaljeret og kompliceret.

3.5.3. I stk. 4 bebudes en ændring af direktiv 70/156/EØF, for at målene for perioden efter 2015 kan opfyldes. Derfor skal der foretages en regulering, som kan give garanti for, at de højere mål nås, hvorimod de krav, der gælder indtil år 2005, er baseret på princippet om producentansvar, idet den negative værdi anvendes som incitament for at fremme en forebyggende indsats.

3.5.4. En sådan blandet strategi rejser visse spørgsmål. Desuden må man overveje, om der ikke bør skelnes mellem biler produceret før dette direktivs ikrafttræden (for hvilke den sanktion, der ligger i en negativ værdi, får tilbagevirkende kraft), og biler produceret efter 1999. Et interessant eksempel i denne forbindelse er den svenske bestemmelse om producentansvar, som kun gælder nye køretøjer og først træder i kraft, når den nye lovgivning er på plads.

Bruxelles, den 25. februar 1998.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT C 337 af 7.11.1997, s. 3.

() KOM(96) 399 endelig udg., Rådets beslutning af 24. februar 1997 (EFT C 76 af 11.3.1997), ØSU's udtalelse (EFT C 89 af 19.3.1997).

() EFT C 287 af 22.9.1997, s. 1.

() EFT C 89 af 19.3.1997.

() Jf. udtalelsen om revisionen af Fællesskabets strategi for affaldshåndtering, punkt 3.3.2, EFT C 89 af 21.1.1997.