BEGRUNDELSE

1.BAGGRUND FOR FORSLAGET

•Forslagets begrundelse og formål

Et dybere og mere fair indre marked er en topprioritet for Kommissionen: "at sætte politikker, som skaber vækst og job, i centrum for den politiske dagsorden". Det Europæiske Råd fastslog, at "gennemførelsen af et dybere og mere fair indre marked er afgørende for at skabe nye job, fremme produktiviteten og sikre et attraktivt klima for investering og innovation". De liberale erhvervs væsentlige rolle for EU's økonomi kan ikke overvurderes, og der findes talrige undersøgelser, som dokumenterer de uudnyttede fordele ved en styrkelse af det indre marked for tjenesteydelser.

I fraværet af harmoniserede krav på EU-plan tilkommer reguleringen af de liberale erhverv fortsat medlemsstaterne. Det er op til den enkelte medlemsstat at beslutte, hvorvidt der er behov for at gribe ind og opstille regler og begrænsninger for adgangen til eller udøvelsen af et erhverv, så længe principperne om ikkeforskelsbehandling og proportionalitet respekteres. I de fleste tilfælde er reguleringen velbegrundet og endda velkommen, som f.eks. når det drejer sig om sundheds- og sikkerhedsspørgsmål. For imidlertid at sikre, at reguleringen tjener sit formål og ikke medfører urimelige byrder, bør den overvejes grundigt, således at dens virkning for interessenter og erhvervslivets vilkår i almindelighed belyses fuldt ud. I overensstemmelse med Kommissionens prioriteter for job og vækst er det centralt at sikre optimale reguleringsmæssige rammer. Derfor blev der i strategien for det indre marked bebudet tiltag til indførelse af en forudgående "proportionalitetstest" i forbindelse med reformer af reguleringen af de liberale erhverv.

Retten til at arbejde i form af friheden til at udøve det erhverv, man har valgt, eller drive en virksomhed er knæsat i EU's charter om grundlæggende rettigheder. Etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser er blandt de væsentligste fordele ved EU's indre marked. Begrænsninger i disse friheder er særlig byrdefulde at overvinde for SMV'er. Sådanne regulerende foranstaltninger skal begrundes behørigt, som det opnås gennem en grundig proportionalitetsvurdering.

"Lovreguleret erhverv" henviser til en form for virksomhed, hvortil der kræves bestemte erhvervsmæssige kvalifikationer, og sådanne erhverv findes inden for alle områder af økonomien. I tidens løb har de enkelte medlemsstater indført forskellige former for regulering, som afspejler veletablerede traditioner, enten i form af statslig regulering eller selvregulering i erhvervsmæssige sammenslutningers regi. Generelt set har der været gode grunde, baseret på hensynet til væsentlige mål af samfundsmæssig interesse, til at regulere, og det skaber værdi for samfundet, at det f.eks. præciseres, hvilken teknisk viden og uddannelse og hvilke kompetencer erhvervsudøvere bør have for at sikre borgerne beskyttelse. Uhensigtsmæssig regulering kan imidlertid påføre erhvervsudøveren, virksomheden og forbrugeren en byrde; sådanne byrder kan omfatte ikkeproportionelle kvalifikationskrav, et omfattende register af aktiviteter forbeholdt erhvervet, obligatorisk medlemsskab af erhvervsmæssige sammenslutninger eller andre foranstaltninger. I den henseende har Domstolen konsekvent slået fast, at national regulering af erhverv og kvalifikationskrav — selv hvis den anvendes uden forskelsbehandling — kan gøre det vanskeligere eller mindre attraktivt for borgere og virksomheder i EU at udøve grundlæggende frihedsrettigheder, som traktaten sikrer dem. Domstolen har tillige slået fast, at den omstændighed, at en medlemsstat pålægger mindre strengere regler end en anden medlemsstat, ikke er ensbetydende med, at sidstnævntes regler er ikkeproportionelle og uforenelige med EU-retten. Det er op til medlemsstaterne fra sag til sag og under hensyntagen til hele den reguleringsmæssige baggrund for det pågældende erhverv at vurdere behovet for at indføre begrænsninger for adgangen til og udøvelsen af erhvervsmæssig virksomhed, samt hvilke begrænsninger der bedst er egnede set i lyset af de særlige almene hensyn.

I 2013 blev direktiv 2005/36/EF, direktivet om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer, ændret ved direktiv 2013/55/EU med henblik på at modernisere EU-retten om lovregulerede erhverv. Endvidere betød direktivet startskuddet til et samarbejde blandt medlemsstaterne om gennemsigtighed og gensidig evaluering omfattende alle deres lovregulerede erhverv. At dømme efter de oplysninger, som de relevante kompetente myndigheder fremlagde under den gensidige evaluering, udgjorde gennemførelsen af en sådan vurdering en udfordring for mange medlemsstater Det forhold, at hovedparten af vurderingerne manglede en tilstrækkelig argumentation antyder et underliggende problem med hensyn til, hvorledes behovet for regulering og dennes virkning for erhvervslivets vilkår i almindelighed evalueres. Den gensidige evaluering afslørede, at reguleringsbeslutninger på nuværende tidspunkt ikke altid baseres på en velfunderet og objektiv analyse eller gennemføres på åben og gennemsigtig vis. Trods de grundige diskussioner og den foreliggende vejledning fra Kommissionen har det desuden ikke kunnet forhindres, at nye restriktive foranstaltninger er blevet indført, uden at de har været baseret på et objektivt og grundigt analytisk forarbejde. Medlemsstaterne har — uden eller alene på baggrund af en meget overfladisk vurdering af proportionaliteten — iværksat ny regulering, eksempelvis vedrørende udøvelsen af juridiske erhverv, eller har indført et register af aktiviteter, der er forbeholdt erhvervet, eller gjort dette bredere, f.eks. inden for skatterådgivning eller for turistguider.

Den nuværende ujævne kontrol med reguleringen af erhverv i EU har en negativ indvirkning på leveringen af tjenesteydelser og erhvervsudøveres mobilitet. Individuelle medlemsstaters tiltag vil ikke alene sikre en sammenhængende retlig ramme i EU for vurdering af proportionaliteten af planlagt national regulering og rette op på de aktuelle problemer, som nationale myndigheder står over for. Hovedformålene med indførelsen af større klarhed vedrørende de gældende kriterier og styrkelsen af troværdigheden, gennemsigtigheden og sammenligneligheden på tværs af medlemsstater samt med at sikre, at reglerne anvendes på en ensartet måde, således at yderligere byrder for og fragmentering af det indre marked undgås, kan på grund af handlingernes omfang og virkninger bedre opnås på EU-plan gennem indførelsen af en fælles vurderingsordning for hele EU, som anvendes af alle medlemsstater og på en ensartet måde. Set i lyset af den hyppige ændring af regulering på det erhvervsmæssige område er der uden handling fra EU's side risiko for, at gabet mellem dem, som allerede anvender god reguleringspraksis og foretager en fyldestgørende proportionalitetsvurdering forud for beslutningen om at indføre regulering, og dem, som ikke gør, vil øges og dermed medføre øgede forskelle i kvaliteten af reguleringen. Dette har i sidste ende en negativ indvirkning både på adgangen til erhverv og for forbrugere og økonomier.

For at tage højde for dette bebudede Kommissionen i strategien for det indre marked et initiativ vedrørende en proportionalitetstest, som skal anvendes af medlemsstaterne forud for vedtagelse eller ændring af national regulering af erhverv. Der er et betydeligt potentiale for at skabe vækst og job i medlemsstaterne, ved at disse øger gennemsigtigheden i forbindelse med deres lovregulerede erhverv og gennemfører en grundig analyse af proportionaliteten forud for vedtagelsen af nye regler, samtidig med at de gennemfører reformer inden for deres lovregulerede erhverv for at modernisere de herfor gældende krav. Som beskrevet i konsekvensanalysen, der ledsager dette forslag, viser talrige undersøgelser, hvorledes utilstrækkelige reguleringsmæssige valg kan forvride konkurrencen ved at begrænse markedsadgangen og dermed give anledning til et væsentligt tab af beskæftigelsesmuligheder og højere forbrugerpriser og dermed begrænse den frie bevægelighed. Alene hvad angår jobskabelse viser en undersøgelse fra universitetsverdenen, at der på EU-plan kan skabes yderligere ca. 700 000 job, hvis der tages hånd om problemet med unødvendig og ikkeproportionel regulering.

Proportionalitetstesten er derfor udformet således, at den understøtter en bedre reguleringspraksis og i sidste ende de heraf følgende resultater. Den finder anvendelse på nyligt indførte eller reviderede krav vedrørende adgangen til eller udøvelsen af et lovreguleret erhverv. Den bekræfter Domstolens praksis vedrørende proportionaliteten af krav, idet den indebærer, at adgang til eller udøvelse af lovregulerede erhverv begrænses, mens det overlades til medlemsstaterne at beslutte, hvad der skal reguleres og hvorledes; denne beslutning er baseret på en grundig, gennemsigtig og objektiv vurdering. Den tager fuldt ud hensyn til særegenhederne ved det enkelte erhverv og de herfor gældende reguleringsmæssige rammer. Fordelene ved dette initiativ for erhvervsudøvere, forbrugerne og den offentlige administration består først og fremmest i, at det vil sikre en bedre regulering af erhvervene ved at forhindre vedtagelsen af ikkeproportionelle regler. Det er i vid udstrækning formålet med dette forslag at kodificere Domstolens hidtidige praksis. En afvigelse fra denne retspraksis kan indebære en forvanskning af forslaget. Kommissionen kan trække et forslag tilbage, hvis det er forvansket.

Et EU-direktiv ville gøre det væsentlig lettere for medlemsstaterne at opfylde forpligtelsen til at overholde proportionalitetsprincippet og sikre, at medlemsstaterne gennemfører proportionalitetstesten på en ensartet måde på alle reguleringsniveauer med henblik på at undgå fragmentering af det indre marked.

Initiativet sigter mod at indføre klarhed og fremmer objektive, pålidelige og grundige proportionalitetstest med det formål at øge tilliden og innovationen gennem regelmæssige revisioner af national regulering af erhverv. Til grund for dette tiltag ligger en målsætning om ikke alene at understøtte medlemsstaternes bestræbelser på at nå disse fælles mål, men at understøtte, at de opnår dem på en struktureret og strømlinet måde, således at deres administrative opgaver lettes.