EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 5.11.2020 COM(2020) 963 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om gennemførelsen af direktiv 2008/48/EF om forbrugerkreditaftaler

























{SEC(2020) 371 final} - {SWD(2020) 254 final} - {SWD(2020) 255 final}



Direktiv 2008/48/EF — Rapport til medlovgiverne (i henhold til artikel 27, stk. 2, i forbrugerkreditdirektivet) 1.Indledning Direktiv 2008/48/EF om forbrugerkreditaftaler (forbrugerkreditdirektivet — "direktivet") harmoniserer visse aspekter af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om forbrugerkreditaftaler. Det forfølger to hovedformål: (I)at forbedre forbrugerbeskyttelsen og derved øge forbrugernes tillid og (II)at skabe et velfungerende indre marked for forbrugerkredit, der tilbydes på tværs af grænser, ved at sikre lige vilkår for forbrugerkreditudbydere på tværs af medlemsstaterne. Direktivet har ikke til formål at tilskynde forbrugere til at låne mere, men snarere at give dem alle de oplysninger, der er nødvendige for at overveje og sammenligne tilbud, før de optager flere lån, og at give dem rettigheder, hvis de skifter mening. Det omfatter forbrugerkredit mellem 200 EUR og 75 000 EUR, såsom lån til privat forbrug, kassekreditter og kreditkort samt lån uden sikkerhed over 75 000 EUR, hvis formål er renovering af en fast ejendom til beboelse. Direktivet finder ikke anvendelse på en række specifikke typer forbrugerkredit (f.eks. visse rentefri kreditter og visse leasingaftaler). Direktivet trådte i kraft i juni 2008, og medlemsstaterne havde indtil den 11. juni 2010 til at gennemføre det. På nuværende tidspunkt er der ingen verserende traktatbrudssager mod medlemsstaterne for manglende gennemførelse af direktivet . Direktivet udløste betydelige reformer på området inden for forbrugerkredit i de fleste medlemsstater. Medlemsstaterne måtte enten udvikle og etablere en helt ny retlig ramme for kreditmarkedet eller ændre deres nuværende lovgivning. I det omfang direktivet indførte tilpassede bestemmelser, kunne medlemsstaterne ikke bibeholde eller indføre bestemmelser i national ret, der afveg fra dem, der var fastsat i direktivet. Medlemsstaterne fik dog tillagt skønsbeføjelser til at foretage bestemte reguleringsmæssige valg i ni valgfrie bestemmelser . Derudover opstilles der i visse bestemmelser i direktivet klare målsætninger, men det præciseres ikke klart hvilket resultat, der skal opnås. Dette gav medlemsstaterne nogle yderligere skønsbeføjelser ved gennemførelsen af direktivet. I henhold til direktivets artikel 27, stk. 2, pålægges Kommissionen at overvåge den måde, hvorpå medlemsstaternes reguleringsmæssige valg påvirker det indre marked og forbrugerne . Desuden understregede Kommissionen vigtigheden af i) et stærkere indre marked for forbrugerkredit og ii) bedre vurderinger af kreditværdighed i "handlingsplanen for finansielle tjenesteydelser til forbrugerne" i 2017. Kommissionens anbefalede i sin udtalelse om Refit-platformen i 2019 at vurdere relevansen, virkningsfuldheden og effektiviteten af kravene til de standardoplysninger, der skal medtages i reklamer. På denne baggrund besluttede Kommissionen at foretage en fuldstændig evaluering af direktivet for at vurdere dets virkningsfuldhed, effektivitet, sammenhæng, relevans og EU-merværdi . Evalueringen blev foretaget i overensstemmelse med retningslinjerne for bedre regulering, herunder en offentlig høring mellem januar og april 2019, og andre høringsaktiviteter med interessenter. Denne rapport præsenterer de vigtigste resultater af evalueringen og erfaringerne med anvendelsen af direktivet i de sidste ti år, herunder de overvejelser, der kræves i henhold til direktivets artikel 27, stk. 2 . Den bygger på resultaterne af et omfattende evalueringsdokument udarbejdet af Kommissionens tjenestegrene og offentliggjort samtidig med denne rapport. 2.De vigtigste resultater af evalueringen 2.1Samlet resultat Den overordnede konklusion på evalueringen er, at direktivet har været delvist virkningsfuldt for så vidt angår sikring af høje standarder for forbrugerbeskyttelse og fremme af udviklingen af et indre marked for kredit, og at dets mål stadig er relevante i lyset af et regelsæt, der viser en betydelig fragmentering i EU. Virkningsfuldhed Der er delvist opnået en høj grad af både forbrugerbeskyttelse og et velfungerende indre marked. De mest virkningsfulde bestemmelser i direktivet vedrører bestemmelserne om fortrydelsesret og førtidig tilbagebetaling samt den bestemmelse, der regulerer de årlige omkostninger i procent. På den anden side har bestemmelser vedrørende vurderinger af kreditværdighed og kreditdatabaser ikke været fuldt ud virkningsfulde. Årsagerne til, at direktivet kun har været delvist virkningsfuldt, er både selve direktivet (f.eks. upræcis ordlyd i bestemte artikler) og eksterne faktorer, såsom den praktiske anvendelse og håndhævelse i medlemsstaterne og aspekter af forbrugerkreditmarkedet, som ikke er omfattet af direktivet. Effektivitet

Direktivets ikrafttræden har ført til en række indledende og løbende omkostninger (f.eks. uddannelse af personale og indledende etableringsomkostninger for private virksomheder samt overvågnings-, overholdelses- og håndhævelsesomkostninger for offentlige myndigheder). Den vigtigste konklusion er imidlertid, at den største fordel ved direktivet, nemlig mindskningen af skade for forbrugerne, opvejer omkostningerne. Sammenhæng Direktivet hænger generelt sammen med og supplerer anden EU-forbrugerpolitik og -lovgivning. Der er ingen større uoverensstemmelser med anden relevant EU-lovgivning, men yderligere tilpasning eller synergier med sådan lovgivning kan hjælpe med at skabe større juridisk klarhed for forbrugere og kreditorer. Et sådant tilfælde vedrører vurderingen af kreditværdighed og det mulige behov for, at direktivet bedre tilpasser sig henholdsvis realkreditdirektivet og den generelle forordning om databeskyttelse. Relevans Direktivets to hovedformål, nemlig at opnå højere standarder for forbrugerbeskyttelse og skabe et grænseoverskridende marked, er fortsat relevante. For at opretholde dets relevans på kort og mellemlang sigt kan det dog være nødvendigt, at direktivet dækker de nye forbrugervaner og nye markedsudviklinger, som digitaliseringen har medført. Dette kræver ikke, at målene i sig selv ændres, men muligvis en tilpasning af nogle af direktivets bestemmelser. EU-merværdi Direktivets merværdi ligger i skabelsen af en høj grad af forbrugerbeskyttelse i hele EU og i nedbringelsen af fragmenteringen af EU's lovgivningsmæssige ramme gennem indførelsen af visse harmoniseringsartikler (f.eks. standardiserede oplysningsformater), som derved øger forbrugerbeskyttelsen og mindsker hindringerne for bestemmelserne om grænseoverskridende kredit. 2.2Vigtigste udviklinger på kreditmarkedet, der påvirker direktivet Direktivets virkningsfuldhed, effektivitet, sammenhæng, relevans og merværdi er blevet påvirket af flere tendenser på kreditmarkedet i løbet af de sidste ti år: Digitalisering Digitaliseringen har grundlæggende ændret forbrugernes beslutningsproces og overordnede vaner. Dette påvirker også udlånssektoren, der gradvis bliver digitaliseret med et stigende antal forbrugerkreditaftaler, der forhandles og/eller indgås online. Tendensen mod mere digitalisering forventes at fortsætte . Digitaliseringen har også medført nye markedsaktører, som tilbyder kreditaftaler i forskellige former, såsom kreditter fra platforme eller peer-to-peer-lån. Dette har skabt debat om, hvorvidt nye markedsaktører falder og burde falde ind under direktivets anvendelsesområde, og om den nuværende definition af "kreditor" som fastsat i direktivet er dækkende. Digitaliseringen har også sat spørgsmålstegn ved egnetheden af​ de nuværende artikler om oplysninger forud for aftaleindgåelse til et papirløst miljø, hvor der anvendes digitale værktøjer, såsom mobiltelefoner og tablets. Nye produkter Nye produkter er dukket op på forbrugerkreditmarkedet som et resultat af innovation eller ved tilpasning fra erhvervsfinansieringssektoren — f.eks. kortsigtet kredit med høje omkostninger, revolverende kredit eller peer-to-peer-lån. Nogle af disse nye produkter falder i øjeblikket ikke ind under direktivets anvendelsesområde. Samtidig udgør nogle af dem særlige risici for forbrugerne, eftersom de gebyrer, der er knyttet til dem, enten kan være meget høje fra starten eller stige hurtigt over tid og dermed indebærer en risiko for at sende forbrugeren ind i en gældsspiral. Forbrugerpræferencer I løbet af de sidste ti år har forbrugernes beslutningsprocesser om at optage lån ikke bare ændret sig som et resultat af digitaliseringen, men også på grund af ændrede forbrugsvaner. Den offentlige høring i 2019 har vist, at forbrugerne lægger større vægt på en smidig og hurtig proces i forhold til at opnå kredit frem for kreditorens hjemsted eller identitet. 2.3Områder, hvor direktivet havde særlig positiv indvirkning Uanset ovenstående udfordringer har evalueringen vist, at direktivet har forbedret forbrugerbeskyttelsen og integrationen af det indre marked på en række områder: Fortrydelsesret og førtidige tilbagebetalinger

Forbrugeren har en periode på 14 kalenderdage, hvor vedkommende kan fortryde kreditaftalen uden at give en begrundelse. Derudover giver klausulen om førtidig tilbagebetaling forbrugeren ret til at tilbagebetale den udestående gæld når som helst i henhold til en kreditaftale. Der er enighed blandt forbrugere, forbrugerorganisationer, embedsmænd i medlemsstaterne og kreditorer om, at fortrydelsesretten og retten til førtidig tilbagebetaling er virkningsfuld og generelt fungerer godt . De anses for at tilbyde forbrugerne høje grader af beskyttelse og viser også gode niveauer for kreditorers overholdelse . Årlige omkostninger i procent De årlige omkostninger i procent er et udtryk for forbrugerens samlede omkostninger til kreditten som en årlig procentdel af det samlede kreditbeløb. Selv om bestemmelsen om de årlige omkostninger i procent allerede eksisterede i den tidligere lovgivning om forbrugerkredit, harmoniserede direktivet fuldstændigt beregningen af de årlige omkostninger i procent ved at tilvejebringe en sammenhængende formel for beregningen i alle medlemsstater. Direktivet indeholder således et fælles og sammenligneligt værktøj med høj virkningsfuldhed og merværdi for forbrugerne . Oplysninger forud for aftaleindgåelse: Formularen vedrørende standardiserede europæiske forbrugerkreditoplysninger Direktivet forpligter kreditoren til i god tid, inden vedkommende bindes af en kreditaftale eller et kredittilbud, at give forbrugeren de oplysninger, der er nødvendige for at sammenligne forskellige tilbud og træffe en informeret beslutning om, hvorvidt der skal indgås en kreditaftale. Sådanne oplysninger gives ved hjælp af formularen vedrørende standardiserede europæiske forbrugerkreditoplysninger, som indeholder vigtige oplysninger om kredittype, årlige omkostninger i procent, antal og hyppighed af betalinger og det samlede skyldige beløb. Generelt erkender interessenterne, at formularen har haft en positiv indvirkning på forbrugerbeskyttelsen ved at give dem oplysninger i et letforståeligt og velstruktureret format . Derudover er kreditudbyderes overholdelse af bestemmelserne om oplysninger forud for aftaleindgåelse generelt høj. 2.4Mangler i direktivet Evalueringen har peget på en række udfordringer, der er opstået i løbet af den periode, direktivet har fundet anvendelse. De skyldes mangler i direktivet såvel som tendenser på kreditområdet og har delvist hindret opfyldelsen af dets mål: Anvendelsesområde De undtagelser fra direktivets anvendelsesområde, der er defineret i direktivets artikel 2, er vigtige og omfatter visse udbredte lån såvel som lån, hvor det er dokumenteret, at de lettere fører til skade for forbrugerne under visse omstændigheder, såsom nulrentelån, lønningsdagslån og leasingaftaler, der ikke pålægger en købsforpligtelse, eller aftaler med pantelånere. Desuden dækker direktivet ikke hele kreditgivningsprocessen, hvor mange aspekter kun delvist er harmoniseret eller slet ikke harmoniseret i EU (f.eks. indholdet af kreditdatabaser). Dette udgør en vigtig barriere for skabelsen af et reelt indre marked for forbrugerkredit. Definitioner og uklare udtryk De fleste af direktivets definitioner er stadig relevante for den nuværende markedssituation. Der er dog en stadig større usikkerhed omkring nye former for långivning, som er dukket op online. Direktivets artikel 2, stk. 2, nævner ikke eksplicit sådanne nye former for udlån – der er f.eks. ingen henvisning til peer-to-peer-lån blandt undtagelserne for anvendelsesområdet (artikel 2, stk. 2), hvilket betyder, at direktivet i princippet bør omfatte peer-to-peer-lån. Definitionen af "kreditor" bruger dog ordene "som led i udøvelsen af sin erhvervsmæssige virksomhed", der muligvis ikke passer til begrebet "peer-to-peer"-lån. Der opstår også retsusikkerhed som følge af upræcis ordlyd i visse af direktivets bestemmelser, såsom dem om standardoplysninger, der skal medtages i reklamer, om oplysninger forud for aftaleindgåelse og om vurdering af kreditværdighed, hvor der anvendes udtryk som "tilstrækkelige oplysninger" og "i god tid" uden yderligere specifikation. Oplysningspligter og kommunikationskanaler Der er ingen tvivl om, at den skematiske formular vedrørende standardiserede europæiske forbrugerkreditoplysninger, der er anført i direktivets bilag II, ser ud til at fungere godt på papiret, men formularens format og længde passer ikke til moderne, mobil digital teknologi, der anvendes af mange forbrugere. Formålet med formularen, som består i at give nyttige oplysninger forud for aftaleindgåelse, medfører obligatorisk fremlæggelse og brug af oplysninger, der er vanskelige for forbrugeren at få adgang til og forstå i et onlinemiljø, hvilket er uforeneligt med dets oprindelige formål. Et andet spørgsmål vedrørende gennemsigtighed, der er dukket op i løbet af det sidste årti, vedrører tv- og radioreklamer for forbrugerkredit. Bestemmelserne i direktivets artikel 4 fører til, at vigtige oplysninger enten vises i meget begrænset tid eller oplæses meget hurtigt, hvilket ikke giver forbrugerne tid nok til at fordøje og huske det. Dette viser de praktiske vanskeligheder, der er forbundet med at gøre direktivets nuværende artikel 4 konsekvent virkningsfuld på tværs af alle medietyper. Vurdering af kreditværdighed og kreditdatabaser I direktivets artikel 8 er der fastsat en "forpligtelse til at vurdere forbrugerens kreditværdighed, inden der gives kredit til forbrugeren". I artiklen står der, at kreditoren skal vurdere: ''forbrugerens kreditværdighed på grundlag af fyldestgørende oplysninger, der, hvor det er relevant, indhentes hos forbrugeren og, hvor det er nødvendigt, ved søgning i den relevante database'' uden specifikt at definere de oplysninger, der skal kontrolleres, eller under hvilke betingelser kreditoren kan betragte forbrugeren som kreditværdig. De oplysninger, der skal kontrolleres, og beslutningsprocessen er fastlagt på medlemsstatsniveau, hvilket giver medlemsstaterne et betydeligt råderum til yderligere at regulere oplysningerne i vurderingen af kreditværdigheden.

Et flertal af medlemsstaterne har fastsat yderligere bestemmelser om vurderingen af kreditværdighed og adgangen til databaser, der yderligere fastlægger, hvordan vurderingen af kreditværdigheden skal gennemføres, og pålægger kreditorer andre forpligtelser. De fleste medlemsstater, der gik ud over den enkle forpligtelse med at kontrollere en låntagers solvens, har fastlagt hvilke dokumenter, forbrugerne skal fremlægge for at få deres kreditværdighed vurderet. Den eneste kilde til data, som direktivet fastsætter til vurdering af kreditværdighed, er de kreditdatabaser, der findes i medlemsstaterne, og som indeholder oplysninger om forbrugernes eksisterende kredit og mulige misligholdelser. I henhold til direktivets artikel 9 om databaseadgang pålægges hver medlemsstat en pligt til at sikre kreditorer fra andre medlemsstater adgang til databaser, der anvendes i den pågældende medlemsstat. I direktivet står der dog intet om, hvordan en sådan adgang skal tildeles, hvilket resulterer i forskellige adgangskrav i de enkelte medlemsstater. Desuden varierer kreditdatabaserne — og oplysningerne i disse — fra medlemsstat til medlemsstat, idet de enten er offentlige eller private og indeholder positive data (dvs. data om enhver kredit, der optages af en person) eller negative data (dvs. udelukkende data om misligholdelse af optagne lån) eller begge dele. Forskellene i indholdet af hver enkelt medlemsstats database gør kreditorens opgave vanskeligere i forbindelse med grænseoverskridende operationer. Ud over forskellene i den måde, hvorpå medlemsstaterne i praksis håndterede de generiske krav i artikel 8 og 9, pålagde nogle medlemsstater kreditorer en række andre forpligtelser med hensyn til vurdering af kreditværdighed, såsom regler, der forbyder kreditorerne at opsige kreditaftalen eller at pålægge sanktioner og morarenter, hvis vurderingen af kreditværdigheden ikke blev foretaget korrekt. Som følge heraf har de nuværende bestemmelser i direktivet ført til en fragmenteret situation med hensyn til reglerne for vurdering af kreditværdighed samt kompatibiliteten mellem databaser, hvilket hindrer et velfungerende indre marked for forbrugerkredit. Håndhævelse af direktivet I henhold til direktivets artikel 23 skal medlemsstaterne fastsætte regler for, hvilke sanktioner der skal anvendes ved overtrædelse af de nationale bestemmelser til gennemførelse af direktivet, og at sådanne sanktioner skal være virkningsfulde, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsens grovhed og have afskrækkende virkning. I den forbindelse har medlemsstaterne generelt indført civilretlige og administrative sanktioner for overtrædelse af de nationale bestemmelser til gennemførelse af direktivet; ud over civile og administrative sanktioner giver nogle medlemsstater dog mulighed for at pålægge strafferetlige sanktioner. Resultatet har været, at der er betydelig forskel på de typer og grader af sanktioner, som de nationale myndigheder anvender til håndhævelsen af direktivet. Desuden har et stort antal medlemsstater udpeget flere organer til at sikre korrekt gennemførelse af direktivets forskellige aspekter, mens et lille flertal af medlemsstater kun har ét organ med ansvar for håndhævelse af direktivet. I nogle medlemsstater afhænger den kompetente myndighed af typen af kreditudbyder, nemlig om det er en bank eller en långiver uden for banksektoren. Situationen med forskellige sanktionsbeføjelser og forskellige kompetente myndigheder, alt efter hvilken type operatør der er tale om, har givet ulige vilkår for forskellige kategorier af udbydere med hensyn til konkurrenceevne og medført inkonsekvent håndhævelse. 3.Medlemsstaternes brug af reguleringsmæssige valg i henhold til direktivet Manglerne i direktivet, der er fremhævet ovenfor, er yderligere forværret af resultaterne af medlemsstaternes reguleringsmæssige valg for så vidt angår visse elementer i direktivet. Selv om direktivet krævede udvikling af en specifik harmoniseret retlig ramme til beskyttelse af forbrugere, som ikke eksisterede i mange medlemsstater på tidspunktet for dets indførelse, fik de nationale lovgivere fleksibilitet med hensyn til ni valgfrie bestemmelser, der giver medlemsstaterne mulighed for at foretage bestemte reguleringsmæssige valg. Reguleringsmæssige valg, der er omhandlet i direktivets artikel 27, stk. 2 I henhold til direktivets artikel 2, stk. 5, kan medlemsstaterne beslutte delvis at anvende direktivet på kreditaftaler, der er indgået af organisationer, som er oprettet til gensidig fordel for deres medlemmer . Denne fleksibilitet er blevet brugt af nogle medlemsstater . I henhold til direktivets artikel 2, stk. 6, kan medlemsstater beslutte kun at anvende visse artikler i direktivet i en situation, hvor forbrugeren allerede misligholder den oprindelige kreditaftale, og kreditor og forbruger begge er enige om den udskudte betaling eller tilbagebetalingsmetode. Denne mulighed er blevet anvendt af de fleste medlemsstater. I henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, andet afsnit, kan national lovgivning bestemme, at de årlige omkostninger i procent skal medtages i reklamer for kreditaftaler, der ikke angiver en rentesats eller tal vedrørende forbrugerens omkostninger i forbindelse med kreditten. Kun et begrænset antal medlemsstater har gjort brug af den fleksibilitet, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, i direktivet. I henhold til henholdsvis direktivets artikel 4, stk. 2, litra c), og artikel 10, stk. 5, litra f), kan medlemsstaterne fastslå, at de årlige omkostninger i procent ikke behøver at være inkluderet i de oplysninger, der gives til forbrugerne i markedsføringsfasen og kontraktfasen for kreditaftaler i form af kassekreditter, hvor kreditten skal tilbagebetales på anmodning eller inden for tre måneder. Et stort antal medlemsstater har udnyttet muligheden i artikel 10, stk. 5, litra f) , mens et lidt lavere antal medlemsstater har benyttet sig af muligheden i artikel 4, stk. 2, litra c) . Fleksibiliteten som fastsat i direktivets artikel 6, stk. 2, der giver medlemsstaterne mulighed for at udelukke de årlige omkostninger i procent fra oplysningerne forud for aftaleindgåelse i tilfælde af specifikke kreditaftaler, der er omfattet af artikel 2, stk. 3 (kassekreditter, hvor kreditten skal tilbagebetales på anmodning eller inden for tre måneder), blev valgt af en række medlemsstater. I henhold til direktivets artikel 10, stk. 1, andet afsnit, kan medlemsstaterne fastsætte regler om gyldigheden af indgåelsen af kreditaftaler, der er i overensstemmelse med EU-retten. Alle medlemsstater har valgt at medtage yderligere regler om gyldigheden af indgåelsen af kreditaftaler. Direktivets artikel 14, stk. 2, vedrører fortrydelsesretten i tilknyttede kreditaftaler. Det fastsætter, at i en situation, hvor den nationale lovgivning på tidspunktet for direktivets ikrafttræden allerede foreskrev, at midler ikke kan stilles til rådighed for forbrugerne inden udløbet af en bestemt periode, kunne medlemsstaterne undtagelsesvis bestemme, at fristen på 14 kalenderdage i henhold til direktivets artikel 14, stk. 1, for fortrydelsesretten kunne reduceres til denne specifikke periode på udtrykkelig anmodning fra forbrugeren. Direktivets artikel 14, stk. 2, er næsten ikke blevet anvendt af medlemsstaterne , da dets anvendelser er ret specifikke. Direktivets artikel 16 vedrører forbrugerens førtidige tilbagebetaling af dennes forpligtelser i henhold til en kreditaftale og kreditors mulighed for at få erstatning. Direktivets artikel 16, stk. 4, fastsætter, at medlemsstater kan bestemme, at kreditorer kun er berettiget til kompensation for førtidig tilbagebetaling, hvis størrelsen af den førtidige tilbagebetaling overstiger en tærskel, der er fastsat i national lovgivning (som ikke må overstige 10 000 EUR inden for 12 måneder (artikel 16, stk. 4, litra a)), og at de undtagelsesvis kan kræve en højere erstatning, hvis de kan dokumentere, at det tab, der er lidt, er højere end den normale erstatning (artikel 16, stk. 4, litra b)). Et stort antal medlemsstater har faktisk fastsat en tærskel for, hvornår kreditoren kan kræve erstatning (artikel 16, stk. 4, litra a)). Med hensyn til direktivets artikel 16, stk. 4, litra b), har en række medlemsstater valgt at lovgive også i de situationer, hvor kreditoren kan bevise, at han har lidt et tab på grund af den førtidige tilbagebetaling, der overstiger de tærskler, der er fastsat i direktivets artikel 16, stk. 2 . Andre reguleringsmæssige valg foretaget af medlemsstater, navnlig i forbindelse med anvendelsesområde