1. Indledning

I de sidste to årtier er praktikophold blevet en vigtig indgang til arbejdsmarkedet for unge[1]. Selv om de i stigende grad er blevet et almindeligt fænomen på arbejdsmarkederne, har udbredelsen heraf været ledsaget af voksende bekymring med hensyn til læringsindhold og arbejdsvilkår. Hvis praktikophold virkelig skal lette adgangen til beskæftigelse, må de tilbyde læringsindhold af høj kvalitet og ordentlige arbejdsvilkår og bør ikke være en billig erstatning for rigtige job.

Sidste år indledte Kommissionen efter gentagne opfordringer fra Europa-Parlamentet[2] og Det Europæiske Råd[3] høringer med arbejdsmarkedets parter og erklærede, at den agtede at fremlægge en kvalitetsramme for praktikophold inden udgangen af 2012[4].

Konsekvensanalysen sigter mod at identificere og analysere, hvilke løsningsmodeller der kunne øge andelen af kvalitetspraktikophold, bl.a. ved at fastlægge standarder for bedste praksis og ved at forhindre praktikophold, der ikke opfylder standarderne. Konsekvensanalysen bygger på det analysedokument, som Kommissionen forelagde i december 2012 i forbindelse med høringen af arbejdsmarkedets parter[5] om en kvalitetsramme for praktikophold. Analysedokumentet tilføjer hidtil ikke offentliggjorte data om antallet og kvaliteten af praktikophold, skaber nye beviser, der kæder kvalitetsproblemer sammen med ringere beskæftigelsesudsigter for de pågældende praktikanter og fremsætter forslag til en kvalitetsramme for praktikophold, der effektivt øger praktikanternes beskæftigelsesegnethed. Nye forslag om gennemsigtighed skal gøre det lettere for unge at skelne mellem praktikophold af god kvalitet og praktikophold af ringe kvalitet.

2. Høringer og interesserede parters synspunkter om de vigtigste problemer for praktikophold

Offentlig høring

Kommissionen har hørt en lang række interesserede parter om problemer vedrørende praktikophold og om mulige løsninger. Resultaterne af disse høringer blev grundigt beskrevet i ovennævnte analysedokument.

I forbindelse med de offentlige høringer i 2012 gik fagforeninger, ngo'er, ungdomsorganisationer, uddannelsesinstitutioner og de fleste individuelle respondenter generelt ind for et initiativ fra Kommissionen. Arbejdsgiverorganisationer, handelskamre og medlemsstaterne gik generelt ind for initiativet, men omtalte ofte nødvendigheden af at gøre rammen tilstrækkeligt fleksibelt til at tage hensyn til de forskelligartede nationale praksisser.

Hvad angår de elementer, der skal indgå i en fremtidig kvalitetsramme for praktikophold, var de fleste respondenter enige i Kommissionens analyse (praktikaftale, klare mål og klart indhold, opholdets varighed, passende social sikkerhed/løn osv.). En række virksomheder og arbejdsgiverorganisationer fremførte, at løn og spørgsmål om social sikring ikke falder ind under EU's kompetencer.

Høringer af arbejdsmarkedets parter

Der blev gennemført en høring om forslaget til en kvalitetsramme for praktikophold med arbejdsmarkedets parter i to etaper, som fandt sted mellem oktober 2012 og februar 2013. De europæiske arbejdsmarkedsparter indledte ikke forhandlinger om en eventuel aftale i henhold til artikel 154 i TEUF: Kommissionen besluttede derfor at fremlægge sit eget initiativ under hensyn til de udtalelser, der blev afgivet under høringen. I de europæiske arbejdsmarkedsparters "Framework of Actions on Youth Employment" (juni 2013) tages der notits af, at Kommissionen agter at udarbejde et forslag til Rådets henstilling om en europæisk kvalitetsramme for praktikophold. Efter en høring af SMV'er via UEAPME i 2012 blev der gennemført en SMV-undersøgelse mellem marts og juni 2013 med henblik på at undersøge kvaliteten af praktikophold i SMV'er (ud fra et arbejdsgiverperspektiv) og undersøge de overholdelsesomkostninger, der er forbundet med potentielle foranstaltninger inden for en kvalitetsramme for praktikophold.

3. Definition af problemet

3.1 Lovgivningsmæssige rammer

Undersøgelsen vedrørende praktikophold omfatter de lovgivningsmæssige rammer for praktikophold og påpeger, at de varierer meget både hvad angår de forskellige former for praktikophold og medlemsstaterne i mellem. Frankrig regulerer eksempelvis alle former for praktikophold ved lov, medens der i lande som Bulgarien og Det Forenede Kongerige ikke er nogen specifik retlig ramme for praktikanter. Under halvdelen af medlemsstaterne har bestemmelser om varighed, aflønning eller social beskyttelse. I 11 medlemsstater er der stadig retlige og administrative hindringer for praktikanter, der kommer fra en anden medlemsstat, hvilket hæmmer udviklingen af tværnationale praktikophold.

Mere generelt findes der endnu ingen internationalt godkendte standarder om de særlige kendetegn, praktikophold bør have for at kunne betragtes som praktikophold af høj kvalitet.

3.2 Definition af problemet

Både den offentlige høring og undersøgelsen om praktikophold kortlagde en række problemer, der for tiden rammer praktikophold i Unionen. Der er to vigtige problemområder, hvor der potentielt kan gribes ind på EU-niveau, nemlig: utilstrækkeligt læringsindhold og utilfredsstillende arbejdsvilkår.

1) Problemet med læringsindholdet vedrører klager over, at praktikanterne kommer til at udføre rutineopgaver i stedet for at modtage relevant jobtræning. Dette er ikke blot et etisk spørgsmål — hvis alt for mange praktikophold giver ubetydelig læring, kan de få et dårligt ry, hvilket gør dem mindre effektive til at lette unges overgang fra uddannelse til arbejde.

2) Spørgsmålet om arbejdsvilkårene vedrører klager over f.eks. lang arbejdstid, manglende dækning for sundhed og sikkerhed eller erhvervsbetingede risici, mangel på klarhed i de gældende regler og forskrifter, ligebehandling, osv.

I den videre analyse definerer vi praktikophold, der er utilfredsstillende med hensyn til enten læringsindhold eller arbejdsvilkår, som praktikophold af ringe kvalitet.

Ud over de to ovennævnte problemer fremhævede de berørte parter, at et stort antal praktikophold er ulønnede eller omfatter en godtgørelse, der ikke dækker deltagernes grundlæggende leveomkostninger. Dette skaber et problem med lige adgang[6] for alle. Det forhold, at et stigende antal praktikophold er ulønnede, kunne skabe en tendens på arbejdsmarkedet, hvor arbejdsgivere erstatter lønnede arbejdstagere med praktikanter[7]. Spørgsmålet om løn eller godtgørelse kan på grund af nærhedsprincippet ikke løses på EU-niveau. Men større gennemsigtighed ville gøre arbejdsmarkedet mere effektivt.

Der synes ikke at være nogen klager over det lave antal indenlandske praktikophold, men der er et lavt antal tværnationale praktikophold. Dette synes at være en vigtig forspildt chance for at mindske ungdomsarbejdsløsheden gennem mobilitet, idet tværnationale praktikophold kan være en afgørende faktor for beskæftigelse i udlandet, og da mange ledige job ikke kan besættes på det lokale arbejdsmarked.

Hvor udbredt er kvalitetsproblemer?

Der blev foretaget en Eurobarometer-undersøgelse blandt 13 000 personer i Den Europæiske Union og Kroatien om deres erfaringer med praktikophold.

Svarene har gjort det muligt at opgøre de vigtige kvalitetselementer, der indgik i undersøgelsen om praktikophold. Undersøgelsen viste, at selv om de fleste praktikophold var af tilstrækkelig høj kvalitet, var et stort mindretal det dog ikke. Det fremgik, at 18 % af praktikopholdene havde et utilstrækkeligt læringsindhold, mens arbejdsvilkårene i et ud af fire tilfælde (eksklusive løn) ikke var sammenlignelige med de almindelige arbejdstageres arbejdsvilkår med hensyn til arbejdstid, ferie osv. I alt blev 30 % af praktikopholdene anset for mangelfulde med hensyn til enten læringsindhold eller arbejdsvilkår. Det blev ofte konstateret, at praktikophold var mangelfulde i begge henseender[8].

Hvad angår tværnationale praktikophold, finder kun 9 % af alle praktikophold sted i et andet land. Usikkerhed om forholdene i udlandet spiller en stor rolle med hensyn til at hæmme udviklingen af markedet for tværnationale praktikophold: Ifølge Eurobarometer-undersøgelsen angav 38 % af dem, der ikke har gennemført et praktikophold i udlandet, men gerne ville, manglende oplysninger som den væsentligste hindring.

Den økonometriske analyse af resultaterne af Eurobarometer-undersøgelsen viste, at de, der havde gennemført praktikophold af ringe kvalitet, havde betydeligt færre chancer for at finde et job bagefter. Praktikophold af høj kvalitet resulterer ikke blot i større chancer for at få tilbudt en ansættelseskontrakt af den samme virksomhed, men er også forbundet med lavere risiko for arbejdsløshed senere.

Oplysningerne bekræftede forbindelsen mellem kvalitet og intentionen om at ansætte personale. Den bedste kvalitet i praktikophold tilbydes typisk af værtsorganisationer, der har til hensigt at ansætte personale. Oplysningerne forklarer også den stærke sammenhæng mellem kvalitet og løn — løn signalerer, at værtsorganisationen er villig til at "gøre lidt ekstra".

3.3 Årsager til problemerne

Årsagerne til, at der findes praktikophold under standard, vedrører både udbuds- og efterspørgselssiden. På udbudssiden udbyder værtsorganisationen praktikophold af ringe kvalitet, fordi de ikke ved, hvordan de skal sikre kvaliteten (utilsigtet lav kvalitet); alternativt kan udbud af praktikophold af ringe kvalitet være tilsigtet og skyldes en bevidst overskudsmaksimeringsstrategi. Årsagerne til problemerne varierer fra sag til sag.

Hvad angår utilsigtet lav kvalitet, viste resultaterne af SMV-undersøgelsen samstemmende, at mange SMV'er ikke anvender de kvalitetselementer, der er identificeret af undersøgelsen om praktikophold, men et stort flertal af dem erklærer, at de ikke ville finde det problematisk at gennemføre dem. Det er umuligt at måle andelen af utilsigtede praktikophold af ringe kvalitet nøjagtigt, men på grundlag af SMV-undersøgelsesresultaterne kan man forsøgsvis opgøre andelen heraf til mellem 20 % og 35 % af alle praktikophold med utilstrækkeligt læringsindhold.

På efterspørgselssiden er mangel på gennemsigtighed hovedårsagen til, at kandidaterne ansøger om praktikophold under standard (asymmetrisk information). Det er vanskeligt at vurdere kvaliteten af et praktikophold, før det er påbegyndt, og når det først er begyndt, har deltageren hverken mulighed for eller incitament til at klage. Markedet for praktikophold er således kendetegnet ved en ligevægt, hvor en vis del af praktikopholdene er af ringe kvalitet.

4. Retsgrundlag og nærhedsprincip

Retsgrundlag

Retsgrundlaget for dette initiativ er artikel 153 i TEUF, hvoraf det fremgår, at Unionen skal støtte og supplere medlemsstaternes aktiviteter inden for bl.a. arbejdsvilkår, social sikring og social beskyttelse af arbejdstagerne og integration af personer, der er udstødt fra arbejdsmarkedet, samt bekæmpelse af social udstødelse.

Nærhedsprincippet

Hvad angår fordelene ved standardisering, har en EU-dækkende løsning flere fordele:

· De retningslinjer for kvaliteten, der vedtages eller foreslås af forskellige organer i forskellige lande, er forholdsvis ensartede. De største forskelle vedrører løn og tilstedeværelsen af visse obligatoriske eller bindende elementer, såsom begrænsninger af successive praktikophold, som normalt ikke indgår i frivillige chartre. Dette tyder på, at der ikke er noget stort behov for at tilpasse kvalitetsstandarderne til lokale forhold.

· Dernæst ville en EU-dækkende løsning have fordele i form af mobilitet blandt praktikanterne. Unge vil få lettere ved at acceptere et praktikophold i et andet land, hvis der findes fast praksis eller faste regler, der tydeligt viser, hvad de kan forvente.

· Derudover viser erfaringerne, at på grund af samordningsproblemer vil fastlæggelsen af internationalt anerkendte kvalitetsstandarder gå hurtigere, hvis supranationale institutioner koordinerer og støtter. Unionen er bedst egnet til dette, da der tilsyneladende kun er begrænset eller spontan udvikling af internationale kvalitetsstandarder.

Medlemsstaterne kunne uafhængigt træffe foranstaltninger til at forbedre kvaliteten af praktikophold. I praksis har de imidlertid gentagne gange anmodet Kommissionen om at vedtage en kvalitetsramme for praktikophold (se f.eks. konklusionerne af tre nylige møder i Det Europæiske Råd: december 2012, februar 2013 og juni 2013).

I en situation med uensartet lovgivning ville det hjælpe at have en fælles forståelse af praktikophold og minimumsstandarder. Dette ville bidrage til at forme medlemsstaternes politikker og regler. På denne måde kunne Unionen helt konkret støtte medlemsstaterne ved gennemførelsen af beskæftigelsesretningslinje 8 i Europa 2020-strategien, nemlig med at "indføre ordninger, der hjælper nyuddannede med at finde deres første arbejde eller videreuddannelse, herunder lærlingeuddannelser, og hurtigt gribe ind, når unge bliver arbejdsløse." Dette ville bidrage til at tackle en vigtig hindring for grænseoverskridende mobilitet, nemlig manglende information på et område med uensartet lovgivning, og henstillingen vil bidrage til at underbygge støtten fra Erasmus+.

5. Politikmål

De generelle målsætninger for et initiativ på dette område er:

1) At forbedre kvaliteten af praktikophold, således at praktikophold i højere grad kan bidrage til en vellykket overgang fra uddannelse til arbejde

2) At reducere misforholdet mellem udbud og efterspørgsel på det europæiske arbejdsmarked ved at fremme udviklingen af tværnationale praktikophold.

Med henblik på at opfylde disse generelle mål er følgende specifikke mål blevet fastsat:

1) Øge andelen af praktikophold af høj kvalitet

2) Forhindre misbrug og samtidig begrænse overholdelsesomkostningerne for værtsorganisationerne

3) Skabe bedre information om og fremme adgangen til tværnationale praktikophold.

De operationelle mål er:

1) At skabe en ramme / standarder / retningslinjer, som medlemsstaterne, værtsorganisationerne, arbejdsmarkedets parter eller andre enheder kan anvende som referencegrundlag for tiltag for at fremme udviklingen af praktikophold af høj kvalitet og fremme tværnationale praktikophold

2) At sikre en effektiv udbredelse af denne ramme / disse standarder eller retningslinjer i EU's politiske instrumenter, navnlig ungdomsbeskæftigelsesinitiativet, den europæiske semesterproces og EU's finansielle programmer.

6. Politisk sammenhæng og bidrag til Europa 2020-målene

I 2010 fremgik det af Europa 2020-strategiens flagskibsinitiativ "Unge på vej", at Kommissionen ville fremsætte forslag til en kvalitetsramme for praktikophold. Initiativet "Muligheder for unge" fra 2011 og beskæftigelsespakken samt ungdomsbeskæftigelsespakken fra 2012 bekræftede dette tilsagn. Praktikophold af høj kvalitet er også en integreret del af ungdomsgarantiens koncept, og udviklingen heraf er derfor et centralt mål i ungdomsbeskæftigelsesinitiativet fra 2013.

Retningslinjer for praktikophold kan være særlig nyttige for lande med få erfaringer eller traditioner med at arbejde sammen med erhvervslivet. En kvalitetsramme for praktikophold vil hjælpe Kommissionen med at overvåge fremskridt med hensyn til de ovennævnte anbefalinger og foreslå yderligere foranstaltninger til medlemsstaterne.

Endvidere vil en standardiseret EU-løsning støtte udvidelsen af Eures til at omfatte lærepladser og praktikophold, som der blev anmodet om i Det Europæiske Råds konklusioner af 28.-29. juni 2012. Ligeledes er der behov for kvalitetskrav for praktikophold for at sikre effektiviteten af praktikophold, der tilbydes i forbindelse med ungdomsgarantien (se Rådets henstilling af 22. april 2013).

7. Politiske løsninger

Tabel Oversigt over løsninger

Mulighed || Betegnelse || Type || Kort beskrivelse

0 || Basisscenarie || - || Bevarelse af status quo

1 || Websted med information || Information || Etablering af et informationswebsted for praktikanter med alle regler og former for praktikophold pr. medlemsstat

2 || Frivilligt kvalitetsmærke || Information || Kvalitetsmærke for praktikophold på helt frivillig basis

3a || Rådets henstilling om en kvalitetsramme for praktikophold "basic" (qft "basic") || Retningslinje || Der skal indgås en praktikaftale mellem praktikanten og værts­organisationen. Aftalen skal omfatte oplysninger om mål, læringsindhold og overvågning, varighed, aflønning eller godtgørelse og social sikring.

3b || Rådets henstilling om en kvalitetsramme for praktikophold med øget gennemsigtighed (qft + gennemsigtighed) || Retningslinje || Oplysninger om løn/godtgørelse i stillingsopslaget + gennem­sigtighedskrav til ansættelsespolitik for ulønnede praktikophold

4 || Direktiv om en kvalitetsramme for praktikophold med øget gennemsigtighed || Retsakt || Samme som 3b, men i form af et direktiv.

8. Konsekvensanalyse

8.1 Løsning 0 — Bassiscenarie

Ser man på udviklingen, er der gjort begrænset fremskridt hen imod en spontan udvikling og vedtagelse af internationale eller EU-dækkende kvalitetsstandarder. Medlemsstaternes initiativer er knappe, og selv om der findes et europæisk kvalitetscharter for praktikophold og lærepladser, som er udarbejdet af ungdomsorganisationer under Det Europæiske Ungdomsforum, accepteres det kun i begrænset omfang af erhvervslivet. I mangel af andre nationale eller mere bredt accepterede internationale initiativer med henblik på at forbedre kvaliteten af praktikophold vil den samlede andel af praktikophold af ringe kvalitet sandsynligvis øges som følge af krisen eller i bedste fald forblive konstant.

8.2 Løsning 1 — Informationswebsted

Løsning 1 består i at skabe et informationswebsted med nøjagtige, fyldestgørende og regelmæssigt ajourførte oplysninger om de regler og forskrifter, der gælder for alle former for praktikophold i hver medlemsstat. Webstedet, som sandsynligvis oprettes under Eures-portalen, skal indeholde link til de relevante myndigheder i medlemsstaterne.

Dette websted skal afhjælpe et aspekt af problemet med manglende information, nemlig manglen på oplysninger om gældende national lovgivning. Men det indeholder imidlertid ingen oplysninger om kvaliteten af bestemte praktikophold eller reelle incitamenter for værtsorganisationerne til at forbedre kvaliteten af deres praktikophold. Virkningerne af denne løsning for praktikopholdenes kvalitet er således positive, men beskedne, da øget kendskab til rettighederne har vist sig at have begrænset effektivitet på indenlandske praktikophold. Den kunne have en stærkere indvirkning på fremme af tværnationale praktikophold, da det er vanskeligere at finde oplysninger om praktikophold i andre lande. Samlet set kan denne foranstaltning anvendes til at supplere andre løsninger snarere end som en enkeltstående løsning. Selv om denne løsning har begrænset effektivitet (da det er usandsynligt, at den vil ændre balancen mellem praktikantophold af god og ringe kvalitet) og gennemslagskraft, er den i overensstemmelse med målet om mobilitet.

8.3 Løsning 2 — Frivilligt kvalitetsmærke

Løsning 2 består i at etablere et kvalitetsmærke på EU-plan, som skal attestere, at de værtsorganisationer, der frivilligt ansøger om det, overholder visse kvalitetsstandarder. Kriterierne for tildeling af et kvalitetsmærke kan variere betydeligt afhængigt af land eller sektor; alternativt kunne man forsøge at definere omtrent enslydende eller endog identiske kriterier for hele EU.

Kvalitetsprincipperne kan udvikles i samarbejde med arbejdsmarkedets parter og omfatte minimumsstandarder for format, læringsindhold og arbejdsvilkårene under praktikopholdet. Ved frivilligt at forpligte sig til at overholde principperne kan værtsorganisationerne præsentere sig selv som "praktikantvenlige" eller lignende. Et kvalitetsmærke kunne også omfatte forpligtelser vedrørende aflønning og social sikring.

Denne fremgangsmåde uden lovgivning har den fordel, at den tilskynder og vejleder værtsorganisationerne ved at henvise til kvalitetsstandarder, mens dens frivillige karakter sikrer, at de overholdelsesforpligtelser, der påhviler værtsorganisationerne forbliver acceptable. Denne mulighed kan også stimulere grænseoverskridende praktikophold.

Den største ulempe ved denne løsningsmodel er risikoen for, at få organisationer vil besværlige sig med at ansøge om kvalitetsmærket, da efterspørgslen efter praktikophold er større end udbuddet. Interessen for eksisterende eksempler af kvalitetsmærker er i øjeblikket meget lav: I Italien har nogle få dusin virksomheder ansøgt om OK-mærket, hvilket repræsenterer en interesse på ca. 1 ud af 10 000 virksomheder. Situationen synes ikke at være anderledes andre steder; denne løsning synes derfor at være ineffektiv.

Hvad angår gennemslagskraften, vil denne løsning bidrage til udviklingen af tværnationale praktikophold, men det er usandsynligt, at den vil ændre balancen mellem praktikophold af god og ringe kvalitet. På den anden side kan denne løsning betragtes som effektiv i betragtning af de relativt lave omkostninger.

8.4 Løsning 3 — Rådets henstilling om en kvalitetsramme for praktikophold

Denne foranstaltning vil bestå i et forslag fra Kommissionen til Rådets henstilling om en kvalitetsramme for praktikophold, som medlemsstaterne skal gennemføre i national praksis og/eller det nationale retssystem. Henstillingen vil opfordre medlemsstaterne til at sørge for, at en skriftlig praktikaftale gøres obligatorisk, hvilket i øjeblikket ikke er tilfældet i mange medlemsstater. Aftalen vil omfatte en række enkle elementer, som har vist sig at kunne øge kvaliteten af praktikophold, som f.eks. fastlæggelse af læringsmål, en mentor, arbejdsvilkår osv.

Der foreslås to delløsninger: I løsning 3a vil Rådets henstilling kun bestå af "grundlæggende" retningslinjer om kvalitet. I løsning 3b styrkes indholdet af kvalitetsrammen for praktikophold med tilføjelsen af supplerende krav om gennemsigtighed, der vil skabe incitamenter til kvalitetspraktikophold og/eller hindringer for praktikophold af ringe kvalitet.

8.4.1 Løsning 3a — Rådets henstilling om en kvalitetsramme for praktikophold "basic"

Kvalitetsrammen for praktikophold vil kræve, at parterne indgår en skriftlig praktikaftale. Aspekterne i denne løsning udgør en gylden middelvej i forhold til dem, der er blevet indført i en række nyere initiativer fra forskellige organer.

Kasse 1 Vigtige kvalitetsaspekter identificeret i praktikopholdsundersøgelsen

Praktikopholdsundersøgelsen behandlede situationen i alle 27 medlemsstater og alle former for praktikophold med henblik på at finde frem til bedste praksis med udgangspunkt i det princip, at et kvalitetspraktikophold bør give praktikanten mulighed for at få praktiske færdigheder, der er tilpasset arbejdsmarkedets behov og supplerer praktikantens teoretiske studier med henblik på at øge den pågældendes beskæftigelsesegnethed. En række principper kendetegner et kvalitetspraktikophold. Et helt grundlæggende punkt er tilstedeværelsen af en obligatorisk praktikaftale. Et kvalitetspraktikophold bør baseres på en aftale mellem praktikanten og værtsorganisationen (dvs. virksomheder, offentlige agentur osv.). I denne forbindelse er det værd at bemærke, at Eurobarometer-undersøgelsen fra 2013 om praktikophold viser, at kun 62 % af praktikanterne indgået en skriftlig aftale[9]. Praktikaftalen bør omfatte følgende elementer, der i undersøgelsen blev identificeret som de vigtigste: • Mål, indhold og overvågning: Praktikophold bør gøre det muligt for praktikanten at få praktiske færdigheder som supplement til vedkommendes teoretiske studier. Retningslinjerne i undersøgelsen kræver, at gyldigheden af det undervisningsmæssige indhold formidles af en personlig vejleder eller mentor i værtsorganisationen for den enkelte praktikant. En mentor bør vejlede praktikanten gennem de tildelte opgaver, overvåge fremskridtet og forklare de generelle arbejdsprocesser og teknikker. Det fremgår også af retningslinjerne, at mentoren udarbejder en bedømmelse af praktikantens præstationer i form af en kortfattet endelig evaluering (1 til 2 sider), der også kan tage form af en anbefaling. • Varighed: Praktikophold på det frie marked bør typisk ikke vare længere end seks måneder. Denne henstilling finder imidlertid ikke anvendelse på obligatorisk faglig uddannelse efter studiets afslutning for f.eks. læger, advokater og lærere, som findes i de fleste medlemsstater og ofte er af længere varighed og er stærkt regulerede[10]. • Arbejdsvilkår: Aftalen skal indeholde arbejdstiden og rettigheder til ferier samt regler for sygefravær. • Løn/godtgørelse af udgifter: Hvis der er tale om en gensidig fordel for både værtsorganisationen og praktikanten i form af overførsel af viden og læring, kan et ulønnet praktikophold være relevant. Retningslinjen for kvalitet fastsætter derfor kun, at det klart skal fremgå af den skriftlige aftale, om praktikopholdet evt. omfatter løn eller godtgørelse. • Bestemmelser om social sikring: Alle parter skal være bekendt med reglerne for social sikring for praktikanten, især sygesikringsdækning og arbejdsulykkesforsikring. I de fleste medlemsstater får studerende sygesikring af staten eller deres uddannelsesinstitution, dvs. at de er forsikret mod sundhedsrisici og ulykker under praktikophold i løbet af deres studier. Hvis praktikanten ikke længere studerer, er situationen mere indviklet. Hvis praktikopholdet er omfattet af en ansættelseskontrakt, skal arbejdsgiver og arbejdstager overholde de arbejdsretlige forpligtelser vedrørende forsikring i det pågældende land. Hvis dette ikke er tilfældet, skal aftalen indeholde de forsikringsordninger, der skal betales af værtsorganisationen eller praktikanten. Kilde: Undersøgelsen vedrørende praktikophold, s. 127 (Europa-Kommissionen, 2012).

Denne løsning vil indebære risiko for, at visse arbejdsgivere ikke længere vil udbyde praktikpladser i fremtiden, hvis deres praktikpladser ikke er af god kvalitet. De kunne have det synspunkt, at visse aspekter af kvalitetsrammen (f.eks. angivelse af læringsindholdet) vil resultere i en alt for høj pris for praktikophold. I betragtning af de overkommelige gennemførelsesomkostninger er denne potentielle negative virkning dog mere teoretisk end reel og kan under alle omstændigheder udlignes af en stigning i antallet af kvalitetspraktikophold (klare betingelser med hensyn til, hvad der forventes i form af praktikopholdskvalitet kan tilskynde arbejdsgiverne til at forbedre deres tilbud).

Et vigtigt spørgsmål står tilbage, nemlig effektiviteten af virkningerne for praktikophold af ringe kvalitet som følge af håndhævelsesproblemer. Endvidere vil lovgivningsmæssige løsninger sandsynligvis være mindst effektive i medlemsstater med svagere håndhævelsessystemer, som kan være nøjagtigt de lande, hvor behovet er størst.

En kvalitetsramme, der er godkendt på europæisk og nationalt plan, vil efter al sandsynlighed føre til en vis forbedring i kvaliteten og gennemsigtigheden af praktikophold på mellemlang sigt. Kvalitetsrammen for praktikophold er en forholdsmæssig indsats på EU-plan, der kan bidrage til at nå det tilstræbte mål. Hvad angår gennemslagskraften, vil løsningen med en "basic" kvalitetsramme for praktikophold bidrage til udviklingen af tværnationale praktikophold, men vil ikke ændre balancen mellem praktikophold af god og ringe kvalitet væsentligt. Hvad angår effektiviteten, er overholdelsesomkostningerne lave og aftager med tiden. Hvad angår kohærensen, stemmer en uensartet gennemførelse ikke overens med mobilitetsmålet.

8.4.2 Løsning 3b — Rådets henstilling om en kvalitetsramme for praktikophold med krav om øget gennemsigtighed

Denne løsning omfatter som supplement til den kvalitetsramme for praktikophold, der er beskrevet ovenfor, nye krav om gennemsigtighed. Det skal fremgå af opslag om praktikophold, hvorvidt praktikopholdet er lønnet, og hvis det er lønnet, skal lønniveauet eller godtgørelsen anføres.

Værtsorganisationer, der tilbyder ulønnede praktikophold, vil ved indgåelsen af praktikaftalen desuden skulle videregive oplysninger om deres ansættelsespolitik; mere specifikt skal de oplyse antallet af praktikanter, der tilbydes lønnet arbejde efter praktikopholdets afslutning[11] [12].

Denne løsning tager sigte på at skabe et mere velfungerende marked for praktikophold ved at forbedre gennemsigtigheden. Værtsorganisationerne lokker undertiden potentielle ansøgere med tilsyneladende attraktive praktikophold, men oplyser først om de finansielle vilkår sent i udvælgelsesprocessen, når kandidaterne allerede har gjort en stor indsats for at blive udvalgt og befinder sig i en psykisk sårbar situation med henblik på at forhandle om eller afvise et dårligt lønnet tilbud. Eurobarometer-undersøgelsen viste, at dette faktisk var det hyppigste tilfælde (46 % i modsætning til 42 % af tilfældene, hvor lønnen blev tydeligt anført).

Foranstaltningen er enkel, har praktisk taget ingen overholdelsesomkostninger for praktikophold, der overholder reglerne, og afskrækker urimelig praksis. Den forventes at få en væsentlig virkning. Der vil sandsynligvis være en generel anerkendelse af behovet for at oplyse lønvilkårene i stillingsopslaget, da næsten 90 % af de små og mellemstore virksomheder accepterede det i SMV-testen. Kravet om gennemsigtige ansættelsespolitikker vil antagelig blive accepteret i mindre omfang i betragtning af den innovative karakter; ikke desto mindre er overholdelsesomkostningerne i den forbindelse ubetydelige. Denne løsnings gennemslagskraft er vurderet positivt, idet den forventes at få konkrete virkninger. Den er også effektiv, da den praktisk taget ikke indebærer overholdelsesomkostninger for praktikophold, der overholder reglerne.

8.5 Løsning 4 — Rådets henstilling om en kvalitetsramme for praktikophold

Med hensyn til indholdet er denne løsning er den samme som 3b, dvs. et forslag fra Kommissionen om en kvalitetsramme for praktikophold med krav om gennemsigtighed, men i modsætning til løsning 3b vil Kommissionens forslag tage form af et direktiv på grundlag af artikel 153, stk. 2, litra b), TEUF.

Effektiviteten af et direktiv kan vurderes som positiv, da dets virkninger sandsynligvis vil blive mærkbare. Tilsvarende synes det at være en effektiv løsningsmodel stort set uden overholdelsesomkostninger for praktikophold, der overholder reglerne, og afskrækker samtidig skrupelløs praksis. Hvad angår kohærensen, vil en EU-dækkende gennemførelse sikre bedre overholdelse af mobilitetsmålet. På trods af disse fordele synes denne løsning at være mindre hensigtsmæssig end en henstilling fra Rådet. Valget mellem en henstilling fra Rådet og et direktiv afhænger af den relative betydning af decentrale beslutninger på det lavest mulige niveau, behovet for at udnytte mobilitet til fuldt ud at kunne udnytte det indre markeds muligheder for at reducere ungdomsarbejdsløsheden, og balancen mellem behovet for at vedtage foranstaltninger hurtigt og fordelen ved en samtidig vedtagelse i hele Unionen. Kort sagt er der ikke behov for at sigte mod fuld harmonisering af de forskellige nationale regler for praktikophold. Rådets henstilling er derfor den foretrukne løsning med mulighed for at indføre et direktiv senere, hvis Rådets henstilling er utilstrækkelig til at mobilisere medlemsstaternes indsats.

9. Overvågning

Den største udfordring i forbindelse med overvågningen af de påtænkte løsningers indvirkning på udviklingen af markedet for praktikophold er manglen på relevante statistikker om praktikophold. Generaldirektoratet for Beskæftigelse har allerede taget skridt til at løse dette problem ved at tilføje et praktikopholdsmodul i Eurostats arbejdsstyrkeundersøgelse. Det vil imidlertid tage ca. tre år. I mellemtiden kan der tilrettelægges en opfølgende Eurobarometerundersøgelse, med henblik på overvågning, et passende tidsrum efter vedtagelsen af de nye regler for praktikophold. Eurobarometer-undersøgelsen om praktikantophold fra 2013 er et godt grundlag for en fremtidig overvågningsundersøgelse, da den indeholder detaljerede oplysninger om kvaliteten af praktikophold. Analyse af indvirkningen på beskæftigelsen vil imidlertid kræve en tværgående undersøgelse. Gennemførligheden af en sådan undersøgelse bør drøftes med Eurostat, når arbejdet med indarbejdelsen af modulet i arbejdsstyrkeundersøgelserne er kommet længere.

Kommissionens tjenestegrene skal også overvåge vedtagelsen af nye regler i medlemsstaterne efter vedtagelsen af en henstilling fra Rådet eller et direktiv.

Desuden kunne det europæiske semesters koordineringsmekanismer og gennemførelsesmekanismerne vedrørende ungdomsgarantien også anvendes til at overvåge gennemførelsen af Rådets henstilling om praktikophold.

[1] I henhold til Eurobarometer-undersøgelsen fra 2013 (Flash Eurobarometer 378) var andelen af adspurgte, der havde gennemført et praktikophold, 74 % større end andelen af adspurgte, der havde gennemført en lærlingeuddannelse. Andelen af praktikanter var 77 % højere end andelen af adspurgte med et studenterjob og 43 % højere end andelen af adspurgte, der ikke havde nogen af disse erfaringer. Kilde: Kommissionens udarbejdelse af Eurobarometer del B, svar vedrørende første kvartal, s. 1.

[2] EP 2009/2221 (INI) af 6.7.2010.

[3] Det Europæiske Råds konklusioner fra december 2012, februar 2013 og juni 2013.

[4] SWD (2012)407 final, Bruxelles, af 5.12.2012.

[5] SWD (2012)407 final, Bruxelles, af 5.12.2012.

[6] Det britiske lavtlønsudvalg (UK Low Pay Commission) udtalte i sin rapport om den nationale mindsteløn (2011), at praktikophold i stigende grad er ved at blive en forudsætning for at få arbejde.

[7] Det britiske lavtlønsudvalg skriver i sin rapport fra 2013 om "udbredt manglende betaling af mindstelønnen for opgaver, der tilsyneladende er arbejde".

[8] Hvad angår ingen eller lav løn, er ca. halvdelen af praktikopholdene ulønnede, og yderligere 25 % yder ikke tilstrækkelig godtgørelse til at dække de grundlæggende leveomkostninger.

[9] Flash Eurobarometer 378, afsnit 2.1.3, s. 36.

[10] Ligeledes udelukker undersøgelsen de såkaldte "praktikopholdsordninger" for ansættelse af personale på højere ledelsesniveauer fra denne henstilling.

[11] For nemheds skyld gælder dette kun for ansættelser, der finder sted på samme sted som praktikopholdet.

[12] Det skal bemærkes, at i lighed med alle andre muligheder, gælder dette ikke praktikophold, der organiseres af skoler, universiteter og andre læreanstalter før uddannelsens eller studiets afslutning.