1. Indledning

Fluorholdige gasser (F-gasser[1]) anvendes i stigende grad til en række forskellige formål, f.eks. køling og luftkonditionering, skum, spraydåser, brandbeskyttelse og elektrisk udstyr. F-gasser er imidlertid drivhusgasser[2] med en meget kraftig virkning. Den nuværende F-gasforordning fokuserer hovedsageligt på at reducere udledningen af disse drivhusgasser i løbet af udstyrs levetid og i forbindelse med dets bortskaffelse, når det er udtjent, hvorimod den næsten ikke begrænser anvendelsen af F-gasser i nyt udstyr. Samtidig findes der inden for næsten alle anvendelsesområder allerede alternativer til F-gasser, der er sikre og energieffektive.

Kommissionen har offentliggjort en rapport om anvendelsen, virkningen og tilstrækkeligheden af F-gasforordningen[3]. Der blev konstateret visse mangler i gennemførelsen, som skal afhjælpes. Hvis F-gasforordningen anvendes i fuldt omfang i kombination med direktivet om mobile luftkonditioneringsanlæg (direktiv 2006/40/EF) kunne F-gasudledningerne fastfryses på det nuværende niveau. I rapporten konkluderes det dog også, at EU vil skulle træffe yderligere foranstaltninger for F-gasser, da det er muligt at reducere udledningen yderligere til en relativ lav pris.

Europa-Parlamentet har ligeledes gentagne gange opfordret til en ambitiøs indsats på området[4],[5].

På internationalt plan har mere end 100 lande efterlyst foranstaltninger vedrørende F-gasser under Montreal-protokollen om stoffer, der nedbryder ozonlaget[6]. EU har siden 2009 givet principiel opbakning til de fremsatte forslag om en global nedtrapningsordning under Montreal-protokollen. Herudover fremmes forskellige foranstaltninger vedrørende F-gasser[7] af koalitionen for klima og ren luft, der skal nedbringe de kortlivede klimaforurenende stoffer, og som også tæller USA, G8-landene, Europa-Kommissionen, Verdensbanken og UNEP.

2. Problemstillingen

Klimaforandringerne påvirker alle i form af ekstreme vejrforhold og tilpasningsomkostninger. Internationale videnskabelige kredse er enige om, at den globale opvarmning må begrænses til 2˚C, hvis uønskede klimakonsekvenser[8] skal undgås. Samlet set udgør F-gasserne aktuelt 2 % af alle drivhusgasser i EU, men de har et meget større globalt opvarmningspotentiale end CO2. Ifølge den omkostningseffektive metode til at nedbringe EU-økonomiens kulstofemissioner bør udledningen F-gasser mindskes med 70-78 % frem til 2050 og med 72-73 % frem til 2030 til en marginal reduktionsomkostning på ca. 50 EUR pr. tons CO2-ækvivalent[9]. For F-gassektoren svarer det til et fald på ca. 70 mio. tons CO2-ækvivalent (mio. tons CO2-ækvivalent) i forhold til de emissioner, der forventes i 2030 ved en fuldstændig gennemførelse af den nuværende lovgivning.

Globalt har anvendelsen af F-gasser været hastigt stigende siden 1990 og vil, hvis der ikke gøres noget, føre til en betydelig forøgelse af emissionerne. Da udstyr og produkter, som indeholder F-gasser som regel har en lang levetid på op til 50 år (f.eks. skum til bygningsisolering), kan manglende handling nu fra det offentliges side føre til unødvendigt store udledninger i mange årtier fremover.

Ud over at afhjælpe de nuværende mangler ved anvendelsen af den aktuelle forordning om F-gasser er der et stort behov for yderligere at reducere de fremtidige emissioner. Analyser[10] viser, at to tredjedele af de forventede udledninger[11] i EU kunne undgås på en omkostningseffektiv måde[12] frem til 2030, hvis der sættes ind for at undgå brugen af F-gasser i situationer, hvor der findes egnede alternativer. Kumulativt kan der opnås emissionsbesparelser på ca. 625 mio. ton CO2-ækvivalent på en omkostningseffektiv måde i perioden fra 2015 til 2030.

Manglende handling på dette område vil enten føre til, at EU ikke når sine mål for drivhusgasemissioner, eller kræve, at andre industrisektorer skal gennemføre dyrere foranstaltninger, hvilket vil betyde et tab af konkurrenceevne for erhvervslivet som helhed.

Der er desuden et uudnyttet potentiale for at fremme udbredelsen af grønne alternative teknologier og dermed stimulere innovation, grønne job og vækst[13].

3. Politikmål

Det overordnede mål med revisionen af F-gasforordningen er at sikre et omkostningseffektivt[14] bidrag til at mindske udledningen af drivhusgasser i EU med 80-95 % i 2050 som led i de globale bestræbelser på at holde klimaforandringerne på under 2 ºC over det førindustrielle niveau.

Dette bør især ske ved at

– begrænse anvendelsen af F-gasser med stort GWP, hvor der findes egnede alternativer

– tilskynde til at anvende alternative stoffer eller teknologier, uden at det går ud over sikkerhed, funktioner og energieffektivitet

– forebygge lækager fra udstyr og korrekt behandling af udtjent F-gasudstyr og ‑produkter

– fremme af konvergens hen imod en potentiel fremtidig aftale om nedtrapning af HFC under Montreal-protokollen

– øge bæredygtig vækst, stimulere fornyelse og udvikle grønne teknologier

– mindske alle uønskede virkninger for SMV, konkurrenceevnen og beskæftigelsen, de administrative byrder for virksomheder og myndigheder og bevare konkurrencen på det indre marked i videst muligt omfang.

4. Politikmuligheder

I forbindelse med konsekvensanalysen blev fem muligheder overvejet: Den første mulighed er "ingen politikændring" (mulighed A), som ikke indfører nye lovkrav, men omfatter en præcisering af definitioner og ikke-lovgivningsmæssige foranstaltninger på EU-plan for at støtte en bedre anvendelse af de nuværende krav. Den nuværende lovgivning anses for væsentlig, men utilstrækkelig til at nå målene, og derfor bruges den kun som et referencescenario, som de fire andre politikmuligheder holdes op imod:

– Mulighed B: Brug af "frivillige aftaler" blandt aktørerne i sektorer, hvor sådanne aftaler anses for realistiske på grund af de små reduktionsomkostninger

– Mulighed C: Muligheden "udvidet anvendelse af indeslutning og genvinding" kræver indeslutning i sektorer, som i øjeblikket ikke er omfattet af F-gasforordningen

– Mulighed D: Muligheden "nedtrapningsordning" indfører trinvis faldende grænser (lofter) frem til 2030 for de mængder HFC, der kan markedsføres i EU. Denne mulighed omfatter også foranstaltninger, der er målrettet mod HFC i udstyr, der er fyldt på forhånd, så det undgås, at det kun er produkter produceret i EU, der er omfattet af loftet

– Mulighed E: "forbud" mod anvendelse af F-gasser i sektorer, hvor der allerede i dag findes erstatninger for 100 % af anvendelserne.

Nogle af disse politikmuligheder og de dermed forbundne foranstaltninger udelukker ikke hinanden og kan kombineres med andre politiske muligheder, der overvejes.

Yderligere løsninger og delløsninger er blevet analyseret og kasseret på grundlag af fire kriterier:

– Effektivitet (mindre end 1 mio. ton CO2-ækvivalent)

– Omkostningseffektivitet (over 50 EUR pr. t CO2-ækvivalent reduktion)

– Tekniske begrænsninger, f.eks. sikkerhed eller energieffektivitet

– Andre begrænsninger såsom sammenhæng med EU's øvrige politikker.

Derfor er alle de valgte løsninger og deres delløsninger på forhånd effektive, omkostningseffektive, energieffektive og sikre, idet sundhedsaspekter og drivhusgassers livscyklus allerede er inddraget i screeninganalysen.

5. Virkninger

5.1. Miljø

Den mest effektive løsning til at reducere drivhusgasemissionerne er en nedtrapningsordning (D), som sparer 71 mio. tons CO2-ækvivalent i 2030 eller to tredjedele af de nuværende emissioner. Forbud i visse egnede sektorer (E) vil give emissionsreduktioner på 53 mio. tons CO2-ækvivalent, dvs. ca. halvdelen af de aktuelle emissioner, medens frivillige aftaler (B) kan give 22 mio. tons CO2-ækvivalent frem til 2030 (tabel 1). Emissionsbesparelserne ved at udvide anvendelsesområdet for indeslutning, (C), vil være meget små, da denne løsning er begrænset til visse transportformer. Disse emissionsbesparelser omfatter energieffektivitetsvirkninger (dvs. de samlede besparelser ved alternativerne). Det metodiske grundlag for disse resultater er en detaljeret og omfattende analyse af mulighederne for at indføre sikre og energieffektive alternativer til en pris, der ligger under 50 EUR pr. ton sparet CO2-ækvivalent i hver af de 28 vigtigste delsektorer, hvor der anvendes F-gasser[15]. Økotoksikologiske risici, der skyldes udledning af stoffer til det omgivende miljø, betragtes som små eller ubetydelige for alle muligheder.

5.2. Økonomi

F-gassektoren omfatter en række forskellige markedsaktører, der kan berøres forskelligt af politiske ændringer: Producenter af F-gasser, udstyrsproducenter, elselskaber, servicevirksomheder, importører og eksportører, brugere af udstyr, detail- og råvaresektoren (f.eks. metaller og produkter). En række forskellige økonomiske konsekvenser blev analyseret (tabel 1) ved at anvende en input/output-model (EmIO-F) og en generel ligevægtsmodel (GEM-E3). Overordnet set er virkningerne små, og input/output-modellen kommer frem til en lille positiv virkning på det samlede output (op til 0,009 %), og GEM-E3 når frem til et beskedent fald (op til -0,006%). Virkningerne er stærkest i tilfælde af en nedtrapning (D), fulgt af forbud (E). For direkte berørte sektorer kan udstyrsfremstillingsindustrien måske opleve mindre fordele, medens energiforsyningssektoren kan få tab som følge af alternativt udstyrs bedre energieffektivitet. Virkningerne for den kemiske industri er små. Modellerne forudsiger mindre tab for servicesektoren, fordi der vil være færre F-gasudstyr, der kræver lækagekontrol. Disse potentielle tab burde dog være fuldt opvejet af nye servicebehov i forbindelse med alternativt udstyr samt hidtil uudnyttede muligheder i anvendelsen af de nuværende bestemmelser om indeslutning.

Nedtrapningsordningen (D) berører det største antal anvendelsessektorer og stimulerer dermed nye (grønne) teknologier mest og fører til den største brug af alternativer. Af samme årsag vil de samlede direkte omkostninger (investeringer og drift) for brugere af udstyr også være noget højere (herefter følger forbud (E) og frivillige aftaler (B)). Den tilgrundliggende analyse er baseret på en konservativ tilgang, idet der kun tages hensyn til erstatningsmuligheder, som findes i øjeblikket, og beregningerne er foretaget på grundlag af nutidige omkostninger. Det sandsynlige fald i omkostningerne som følge af den fremtidige teknologiske udvikling og stordriftsfordele indgår således ikke i beregningerne.

De indirekte virkninger anses for at være marginale. Som følge af de lave omkostninger, påvirkes konkurrenceevnen generelt ikke i negativ retning, navnlig fordi ingen af løsningsmodellerne kræver udskiftning af eksisterende udstyr, således at direkte investeringsomkostninger først opstår, efter at produkterne er udtjente. Virkningerne på forbrugerpriserne vil være små for alle muligheder og ubetydelige i makroøkonomisk henseende (-0,01-0,00 % for løsning D og E, baseret på GEM-E3). Hvad angår regionale konsekvenser, kunne den direkte virkning være 1 EUR større pr. indbygger i sydeuropæiske lande på grund af den mere udbredte anvendelse af klimaanlæg.

SMV udgør en stor del af de virksomheder, der er aktive i sektorer, der anvender F-gasser. I tråd med de små økonomiske virkninger, der konstateredes i analysen, forventes der ingen uforholdsmæssig store byrder for disse virksomheder. En nedtrapningsordning (D) giver industrien mere fleksibilitet end forbud (E), og det blev ofte fremhævet af interesseparterne. Kontrolforanstaltninger såsom en nedre grænse for indberetning kan indføres for at fritage meget små aktører på F-gasmarkedet fra indberetning og visse forpligtelser.

Alle muligheder er udformet sådan, at EU-producenter og -importører af apparater underlægges samme betingelser for markedsføring i EU. Den internationale konkurrenceevne påvirkes derfor ikke. Det er sandsynligt at europæiske virksomheder får en pionerfordel på det internationale marked, navnlig hvis man når frem til en global aftale om nedtrapning af F-gasser. En nedtrapningsordning (D) og forbud (E) vil skabe et betydeligt marked for teknologier med lavt GWP og dermed fremme udviklingen af sådanne teknologier, også i eksporterende tredjelande. Administrationsomkostningerne kan holdes forholdsvis lave, idet det eksisterende indberetningssystem under F-gasforordningen danner grundstammen for de nødvendige data til gennemførelse af fremtidige politiske løsninger. Det er kun uafhængig verifikation, der øger omkostningerne, hvilket navnlig vil være tilfældet, hvis mulighed (B) med korrekt gennemførte frivillige aftaler vælges.

Tabel 1: Oversigtstabel over miljømæssige, økonomiske og samfundsmæssige virkninger af de politiske valgmuligheder frem til 2030[16]

KONSEKVENSER || Mulighed B || Mulighed C || Mulighed D || Mulighed E ||

|| Frivillige aftaler || Udvidet anvendelsesområde || Nedtrapningsordning || Forbud ||

MILJØ || || || || ||

Emissionsreduktioner SUM [mio. t CO2-ækv.] || 22,2 || 1,4 || 70,7 || 53,3 ||

Saml. dir. omkostninger ((mio. EUR/år] || 530 || 66 || 1 500 || 1 330 ||

Administrative omk. [mio. EUR/år] || 10,7 || 0 || 0,2 (+ 1,9 én gang) || 1,2 ||

Direkte virkning for sektoroutput (% ændring) [% af 2007, I/O-model] || 0,006 || Ubetyd. || 0,009 || 0,003 ||

- maskiner/udstyr || 0,38 || Ubetyd. || 0,52 || 0,23 ||

- service/vedligeholdelse || -0,09 || Ubetyd. || -0,38 || -0,37 ||

- kemiske stoffer || -0,19 || Ubetyd. || 0,17 || 0,03 ||

- elektricitet || -0,19 || Ubetyd. || -0,59 || -0,26 ||

Virkning BNP (% ændring, GEM-E3-model) || Mindre end D || Ubetyd. || -0,006 || -0,003 ||

Virkning regioner || Ubetyd. || Ubetyd. || Små virkninger for sydlige EU || Mindre end D ||

Virkning SMV || Ingen væsent­lige virkninger || Ubetyd. || Ingen væsentlige virkninger || Ingen væsent­lige virkninger ||

Indre marked || Ingen || Ingen || Ingen || Ingen ||

Konkurrenceevne, handel og investeringer || Små || Ubetyd. || Små Positive for alternativer || Små Positive for alternativer ||

Tredjelande || Ubetyd. || Ubetyd. || Fremmer alternativer globalt || Fremmer alternativer globalt ||

Forbrugerpriser || Ubetyd. || Ubetyd. || Ubetyd. || Ubetyd. ||

Innovation & forskning || Fremmer ny teknologi i mindre grad || Ubetyd. || Fremmer nye teknologier og produkter || Fremmer nye teknologier og produkter ||

SAMFUNDET || || || || ||

Beskæftigelse: Virkning i 2030 [antal job] || +600 || Ubetyd. || -16 000 til +7 000 || -12 000 til +4 000 ||

Sikkerheds- og sundhedsrisici || Ubetyd. || Ubetyd. || Ubetyd. || Ubetyd. ||

5.3. Samfundet

Virkningerne på beskæftigelsen er små. For nedtrapningsordningen (D) anslås virkningerne til at være fra en stigning på ca. 7 000 til et fald på mellem 1 600 og 16 000 jobs. Da virkningerne af de andre muligheder er mindre, vil den maksimale forventede virkning på beskæftigelsen være i størrelsesordenen +0,003 % til -0,007 % (mulighed D). Jobskabende virkninger vil forekomme i maskin- og udstyrssektoren samt i sektorer, som leverer råmaterialer (f.eks. metal, metalprodukter). Jobtab må forudses i energiforsyningssektoren og servicesektoren, men sidstnævnte virkninger opvejes sandsynligvis af andre virkninger.

Sundhedsrisici og erhvervsbetingede risici for alternativer forventes ikke at stige, så længe sikkerhedsstandarder og -procedurer følges. Gennemførlighedsanalysen af alternativer var baseret på en forudsætning om, at kun gennemprøvede, sikre og energieffektive teknologier anvendes. Foreslåede minimumsuddannelseskrav for autoriseret personale, som også omfatter alternative stoffer, nedbringer sikkerhedsrisiciene yderligere.

6. Sammenligning af mulighederne

Det konkluderes i konsekvensanalysen, at en nedtrapningsordning (D) giver den største merværdi for miljøet, stimulerer innovationen mest og har lave omkostninger for økonomien og samfundet som helhed. Denne løsning giver en reduktion på ca. 60 % i 2030 i forhold til 2005 i tråd med EU's køreplan for en lavemissionsøkonomi og er derfor den eneste løsning, der er tilstrækkelig effektiv. Denne mulighed opfattes også som mere fleksibel af mange interesseparter, i modsætning til forbud (E). Frivillige aftaler (B) og i endnu højere grad udvidet anvendelse af indeslutning og genvinding (C) er langt fra at give tilstrækkelige emissionsbesparelser set i forhold til den overordnede målsætning. De samfundsmæssige og økonomiske virkninger anses for at være marginale for alle muligheder.

Samlet set opnås den størst mulige effektivitet ved at supplere nedtrapningsordningen (mulighed D) med udbygningen af indeslutningsbestemmelser for visse transportformer (mulighed C) samt forbud mod markedsføring på et begrænset antal områder (gasser, der ikke er omfattet af nedtrapningsordningen og destruktion af biprodukter, som er delløsninger under mulighed E). Foranstaltninger, som sikrer, at mængder, der importeres i forhåndsfyldt udstyr, medregnes i forhold til markedsføringsloftet, er absolut nødvendige for at sikre nedtrapningsordningens miljømæssige integritet og ensartede vilkår på markedet.

Nogle interesseparter[17] anbefalede også en kombination af nedtrapningsordningen og visse "understøttende" forbud, f.eks. inden for køleanlæg, for at skabe større forsyningssikkerhed for F-gasser i sektorer, hvor erstatning er mere vanskeligt. Sådanne forbud ville i princippet ikke have nogen konsekvenser for de miljømæssige, økonomiske eller samfundsmæssige virkninger, idet disse sektorer alligevel er omfattet af nedtrapningsordningen. Følgelig vil løsning D sammen med løsning C samt supplerende og understøttende forbud kunne føre til en emissionsreduktion på ca. 72 mio. ton CO2-ækvivalent (hvilket giver ca. 1 mio. ton CO2-ækvivalent i emissionsreduktion oven i løsning D).

[1] F-gasser omfatter hydrofluorcarboner (HFC), perfluorcarboner (PFC) og svovlhexafluorid (SF6). I vægtprocent var 98 % af F-gasserne, som blev markedsført i EU, HFC (2010-data).

[2] F-gasser har et globalt opvarmningspotentiale, der er 23 gange større end CO2.

[3] KOM(2011) 581. "Om anvendelsen, virkningen og tilstrækkeligheden af forordningen om visse fluorholdige drivhusgasser (forordning (EF) nr. 842/2006)", 26. september 2011. ec.europa.eu/clima/policies/F-gas/docs/report_en.pdf

[4] Europa-Parlamentets beslutning af 14. september 2011. "En overordnet strategi vedrørende de ikke-CO2-klimarelevante menneskeskabte emissioner". P7_TA-PROV(2011)0384.

[5] Europa-Parlamentets beslutning af 15. marts 2012. "En konkurrencedygtig lavemissionsøkonomi i 2050 – Europa-Parlamentets beslutning om en køreplan for omstilling til en konkurrencedygtig lavemissionsøkonomi i 2050" (2011/2095 (INI)), P7_TA-PROV(2012)0086.

[6] ozone.unep.org/Meeting_Documents/mop/22mop/MOP-22-9E.pdf

[7] www.unep.org/ccac/

[8] IPCC, 4th Assessment report, Climate Change 2007: Working group III: Mitigation of Climate Change. www.ipcc.ch/publications_and_data/ar4/wg3/en/contents.html

[9] KOM(2011) 112. "Køreplan for omstilling til en konkurrencedygtig lavemissionsøkonomi i 2050" eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52011DC0112:EN:NOT

[10] Schwarz et al., 2011,‘Preparatory study for a review of Regulation (EC) No 842/2006 on certain fluorinated greenhouse gases’, Öko-Recherche et al. ec.europa.eu/clima/policies/F-gas/docs/2011_study_en.pdf

[11] Bygger på en antagelse om, at F-gasforordningen gennemføres fuldt ud.

[12] Ofte langt under 50 EUR/tons CO2-ækvivalent.

[13] Mange af disse "grøn vækst"-virksomheder, som ofte er SMV, har anført, at de har vanskeligt ved at sælge deres produkter under de aktuelle markedsforhold.

[14] Reduktionsomkostninger under 50 EUR pr. tons CO2 anses for at være omkostningseffektivt.

[15] Schwarz et al., 2011,"Preparatory study for a review of Regulation (EC) No 842/2006 on certain fluorinated greenhouse gases", Öko-recherche et al.

[16] ubetyd. = ubetydelig.

[17] F.eks. netværket af miljøstyrelser.