MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

Bedre situationskendskab gennem øget samarbejde mellem maritime overvågningsmyndigheder: de næste faser inden for den fælles ramme for informationsudveksling for EU's maritime område

1. Indledning

Forøgelse af informationsudvekslingen mellem maritime overvågningsmyndigheder er et af EU's centrale strategiske mål under den integrerede havpolitik og en vigtig brik i strategien for maritim sikkerhed[1]. Forbedring af sikkerheden på vores have og oceaner er også et vigtigt element i dagsordenen for blå vækst, der skal skabe vækst og arbejdspladser.

Etableringen af den fælles ramme for informationsudveksling for EU's maritime område (i det følgende ”CISE-projektet”) er en igangværende samarbejdsproces, som allerede er omhandlet i to meddelelser fra Kommissionen fra 2009 og 2010[2]. Blandt de positive resultater kan nævnes øget samarbejde mellem EU-organer, initiativer taget af flere maritime sektorer på EU-plan samt flere initiativer på nationalt plan. CISE-projektet støttes af aktører i medlemsstaterne, af Rådet og af Europa-Parlamentet[3].

Medlemsstaternes myndigheder gennemfører mange forskellige operationelle overvågningsopgaver, heraf mange med det formål at opfylde eksisterende forpligtelser i henhold til EU-lovgivningen og værne om sikkerheden på vores have og oceaner. Denne type opgaver kræver specifikke kompetencer og kapacitet på forskellige områder: forsvar, toldvæsen, grænsekontrol, generel lovhåndhævelse, fiskerikontrol, beskyttelse af havmiljøet/indsats over for forurening og sikkerhed til søs.

Maritime risici og trusler overskrider nationale og administrative grænser og kontrolleres ikke på åbent hav. I en kontekst, hvor disse myndigheder står over for tiltagende maritime risici og har begrænsede operationelle og finansielle ressourcer, kan optimeret informationsudveksling være mere virkningsfuld og omkostningseffektiv. Målsætningen for alle, der deltager i operationelle overvågningsaktiviteter, er at have rettidig adgang til de relevante og mest præcise informationer til varetagelse af deres aktiviteter og til velfungerende udveksling af informationer mellem deres systemer, koordineringscentre samt patruljerings- og overvågningsredskaber (skibe, fly, satellitter m.m.).

Det er formålet med denne meddelelse at gøre status over den nuværende situation og identificere områder for den fremtidige indsats på grundlag af de hidtil opnåede resultater.

2. Hvad er CISE-projektet, og hvilke fordele indebærer det?

CISE-projektet er en ramme for frivilligt samarbejde i Den Europæiske Union, som skal fremme udveksling af relevante informationer mellem myndigheder, der deltager i maritim overvågning. Det erstatter eller kopierer ikke, men bygger på eksisterende systemer og platforme til informationsudveksling og -deling. Endemålet er at forbedre effektiviteten, kvaliteten, reaktionsevnen og koordineringen af den maritime overvågning i Europa og fremme innovation af hensyn til EU's og EU-borgernes velstand og sikkerhed.

CISE-projektet får hverken indvirkning på medlemsstaternes administrative strukturer eller på den eksisterende EU-lovgivning på dette område eller på gennemførelsen af igangværende EU-initiativer, navnlig ikke dem, der er en følge af EU-retlige krav. Eftersom de administrative strukturer i medlemsstaterne er forskelligartede, vil den administrative indsats for at gennemføre dette initiativ på nationalt plan afhænge af situationen i hver enkelt medlemsstat.

Målet er at sikre, at informationer, der hidrører fra maritim overvågning, og som er indsamlet af en maritim myndighed og anses for at være nødvendige for andres operationelle aktiviteter, kan udveksles og anvendes til mange forskellige formål, i stedet for at blive indsamlet og produceret flere gange eller indsamlet til ét enkelt formål. Informationerne fra den maritime overvågning kan enten være rådata eller ubehandlede data, som er formateret på en særlig måde, eller informationer hidrørende fra data, der er behandlet og har fået en bestemt betydning. Informationerne kan enten være basale eller omfattende. Informationerne fra den maritime overvågning dækker f.eks. fartøjspositioner og ruter, lastinformationer, følerdata, diagrammer og kort, havmeteorologiske informationer m.m. Hvis sådanne informationer identificerer en enkeltperson eller gør det muligt at identificere denne, vil EU's databeskyttelsesinstrumenter[4] skulle anvendes[5]. Ved at bevæge sig hen imod multianvendelse af data og ved at gøre de nuværende overvågningssystemer interoperable[6], bliver dataindsamlingen mindre tids- og ressourcekrævende, og i bedste fald vil myndighederne altid råde over de bedste tilgængelige informationer om situationen til havs.

Overlapning af dataindsamlingsindsats kan være det indirekte resultat af ikkeoptimalt samarbejde mellem myndigheder. Dette kan også have indflydelse på erhvervelse, vedligeholdelse og anvendelse af overvågningsudstyr som f.eks. radarer, kommunikationssystemer, skibe, helikoptere, fly og satellitter. Øget informationsudveksling kunne bidrage til at undgå, at sådanne ressourcer tilvejebringes to gange, at det samme havområde screenes to gange, at de samme informationer indsamles flere gange, og at der gennemføres overlappende missioner til søs.

Forberedelse af øget informationsudveksling er en nødvendig forudsætning for et velfungerende praktisk samarbejde mellem nationale myndigheder, der deltager i maritim overvågning.

De resultater, der indtil videre er opnået, har vist, at CISE-projektet kunne frembyde en lang række fordele. Øget informationsudveksling er navnlig en vigtig forudsætning for:

· at sikre mere viden og øge det maritime situationskendskab. Begge dele kan fremme forebyggelsen og beredskabet og forbedre den maritime sikkerhed i forbindelse med grænseoverskridende og organiseret kriminalitet (f.eks. narkotikahandel, illegalt fiskeri, piratvirksomhed, væbnet røveri og terrorisme), maritim sikkerhed og ulovlige udtømninger eller hændelig havforurening. Evalueringer med deltagelse af eksperter fra medlemsstaterne[7] har tydeligt vist, at myndighederne kan forvalte overvågningsaktiviteter mere effektivt, hvis de har alle relevante informationer til rådighed ved planlægning og gennemførelse af operationelle aktiviteter. Dette vil gennemsnitligt kunne reducere disse trusler og risici med 30 %. Relevante eksempler er informationsudveksling mellem civile og militære myndigheder vedrørende migranter, der rejser ind i Schengenområdet via Middelhavet, eller almindelig rutinemæssig overvågning og katastrofeforvaltningsredskaber rundt omkring et hav kan kobles sammen ved et enkelt klik i tilfælde af en nødssituation.

· Betydelig reduktion af dataindsamlingsindsatsen. De berørte parter har oplyst, at der er stor efterspørgsel efter supplerende dataudveksling, navnlig mellem civile og militære myndigheder, og at mere end 40 % af de data, der indsamles i EU, indsamles af flere forskellige myndigheder på samme tid, f.eks. til ikkesamarbejdsformål og skibsidentifikation.

· Reduktion af administrative og operationelle omkostninger ved maritime overvågningsaktiviteter. Beregninger foretaget af medlemsstatseksperter har vist, at potentielle omkostningsbesparelser i forbindelse med øget informationsudveksling kunne tilføre EU's økonomi ca. 400 mio. EUR pr. år samt direkte besparelser for de offentlige myndigheder på mindst 40 mio. EUR om året. De nødvendige investeringer ville beløbe sig til ca. 10 mio. EUR pr. år de første ti år.

3. Fremskridt hen imod forbedret maritim overvågning – Hvad er der sket indtil videre?

Der har allerede i nogen tid været initiativer i gang til forbedring af informationsudvekslingen på det maritime område. Der er siden 2002 taget vigtige skridt på både nationalt plan og EU-plan, navnlig i den civile sektor. Der er allerede gjort fremskridt med en række lovgivningsinstrumenter på EU-plan, hvormed der er etableret systemer for forskellige politikområder, som i visse tilfælde går længere end til kun én sektor.

Disse systemer omfatter: Unionens maritime informationsudvekslingssystem, SafeSeaNet, der tilbyder integrerede maritime tjenester[8], bl.a. til trafikovervågning (situationskendskab) og gennemførelse af EU-lovgivning, og som er hjemmehørende hos Det Europæiske Søfartssikkerhedsagentur (EMSA) og forvaltes af Kommissionens generaldirektorat for mobilitet og transport (MOVE) sammen med EU-/EØS-medlemsstaterne i Styringsgruppen på Højt Plan[9]; det fælles varslings- og informationssystem (CECIS), der letter kommunikationen i forbindelse med hændelser til søs og katastrofer, der forvaltes af Kommissionens Generaldirektoratet for Humanitær Bistand og Civilbeskyttelse (ECHO); fartøjsovervågningssystemet, der forvaltes af medlemsstaterne; Data Exchange Highway (DEH) og Fisheries Language for Universal eXchange (FLUX), der forvaltes af Kommissionens Generaldirektorat for Maritime Anliggender og Fiskeri (MARE) og understøtter den fælles fiskeripolitik; farvandsovervågningsnetværket (MARSUR), der forvaltes af Det Europæiske Forsvarsagentur (EDA), som understøtter den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik; det europæiske grænseovervågningssystem (EUROSUR), der forbedrer situationskendskabet og reaktionsevnen i medlemsstaterne og hos EU's grænseagentur (FRONTEX) ved de ydre grænser, EUROPOL-systemet til sikker informationsudveksling (SIENA), Det Fælles Forskningscenters Blue Hub-platform, der understøtter EU's F&U inden for maritim overvågning og maritimt situationskendskab og eksperimentering med nye datakilder, der hidtil ikke er udnyttet.

Af særlig interesse på EU-plan er direktivet om meldeformaliteter[10], hvorved der indføres nationale enstrengede kontaktsystemer. Disse enstrengede kontaktsystemer vil, når de bliver fuldt operationelle i juni 2015, fungere som centrale nationale informationsudvekslingsplatforme til indberetning og udveksling af fartøjsrelateret information mellem alle kompetente myndigheder, og de vil blive knyttet sammen med EU's maritime informations- og udvekslingssystem og andre systemer og vil herigennem tilvejebringe relevante tværsektorielle og tværnationale informationer på det maritime område for alle myndigheder, navnlig på det civile område. Yderligere initiativer til forbedring af informationsudvekslingen er bl.a. den kommende strategi til styring af toldrisici og sikkerhed i forsyningskæden[11], de bestemmelser, der er fastsat i forordningen om den fælles fiskeripolitik[12], og det europæiske havobservations- og datanetværk (EMODNET)[13].

Erfaringerne har vist, at yderligere samarbejde er værdifuldt. Et eksempel er den operationelle anvendelse af de integrerede maritime tjenester (som kan sikre et tydeligere billede af situationen på havene), som tilbydes af EMSA til FRONTEX og EFCA. Disse kunne tjene som inspiration for, hvordan samarbejdet kan forløbe på nationalt plan.

På nationalt plan har flere medlemsstater allerede etableret mekanismer som f.eks. nationale koordinationscentre, der omfatter alle relevante myndigheder (civile og militære), med henblik på at forbedre koordineringen. Disse centre kunne være en inspirationskilde for andre.

Der er siden 2010-meddelelsen om CISE-projektet gjort fremskridt med gennemførelse af den fastlagte køreplan. Medlemsstaterne har arbejdet tæt sammen i BlueMassMed, MARSUNO og i særlige samarbejdsprojekter.[14]

De medlemsstater[15], der deltog i BlueMassMed, udarbejdede et koncept med it-knudepunkter, der i fremtiden vil kunne tjene som nationale informationscentre.

Medlemsstater[16], der er involveret i Marsuno, gjorde navnlig fremskridt med en gennemgang af den retlige situation og fremsatte forslag til en mulig ledelsesstruktur.

Medlemsstater[17], der deltager i det særlige samarbejdsprojekt, omregnede den potentielle økonomiske merværdi af CISE-projektet til virkelige maritime overvågningscenarier. De gennemførte også en undersøgelse af myndighedernes rettigheder til informationsudveksling og udviklede et koncept til et fleksibelt "fælles computersprog" (en fælles datamodel), der om nødvendigt kan anvendes til at sikre interoperabilitet for overvågningsinformationssystemer.

Disse initiativer har bekræftet og bidraget til at tydeliggøre det operationelle behov for tværsektoriel informationsudveksling og er regelmæssigt blevet drøftet i en medlemsstatsekspertgruppe vedrørende maritim overvågning og i den tekniske rådgivningsgruppe under CISE-projektet, der består af repræsentanter for forskellige offentlige maritime myndigheder og EU-organer, med henblik på at sikre kohærent udvikling af informationsudvekslingen.

4. De næste faser af CISE-projektet

De fremskridt, der indtil nu er gjort, har tilvejebragt et grundlag for en yderligere indsats, navnlig hvad angår en vurdering af de resterende udfordringer, og det fremgår, at den vision, der ligger til grund for CISE-projektet, forfølges på både nationalt plan og EU-plan. En af de vigtigste ting, der skal gøres, er at forbedre informationsudvekslingen mellem de militære og de civile myndigheder. Det vil være vigtigt at inddrage landenes forsvar og identificere information, der kunne udveksles mellem civile og militære myndigheder inden for rammerne af CISE-projektet, eftersom de militære myndigheder forvalter store mængder maritime overvågningsdata.

De vigtigste områder for yderligere grænseoverskridende og tværsektorielt samarbejde er fastlagt af MARSUNO, BlueMassMed og det særlige samarbejdsprojekt, som er nævnt ovenfor. Der er bl.a. tale om følgende områder:

- realtidsudveksling af positioner for inspektionsfartøjer og -fly og funktionelle specifikationer, der sikrer den hurtigst mulige indsats i store redningsoperationer og/eller andre hændelser til søs

- samarbejdsværktøjer til grænseoverskridende kriseforvaltning

- datakonsolidering og udveksling af information om mistænkelige fartøjer, der sejler i EU-farvande, og

- nationale registre over fritidsfartøjer: edb-behandling af informationsanmodninger mellem medlemsstaterne.

Det vil være vigtigt at bygge videre på de eksisterende værktøjer og resultater med henblik på at undgå overlappende indsats.

Yderligere foranstaltninger har til formål at lette informationsudveksling og bør derfor hverken skabe nye dataindsamlingsforpligtelser eller være præskriptive for så vidt angår de informationer, der skal udveksles. Dette vil skulle afgøres af den part, der er i besiddelse af data.

Kommissionen agter at træffe følgende foranstaltninger:

· Kommissionen har planer om at lancere et projekt i 2014 under EU's syvende rammeprogram for forskning (FP7) for at teste CISE-projektet i større skala - navnlig mellem civile og militære myndigheder. Hertil kommer, at Kommissionen vil tilskynde til ibrugtagning af innovationer, der finansieres under EU-rammeprogrammer for forskning og innovation.

· Kommissionen vil i tæt samarbejde med medlemsstaterne sørge for udarbejdelse af en ikkebindende håndbog for CISE-projektet med anbefalinger om bedste praksis og nyttig information om, hvordan denne ramme for informationsudveksling anvendes. Anbefalingerne skal bl.a. medvirke til at fremme en kultur, hvor man på tværs af forskellige sektorer og nationale myndigheder, der deltager i maritim overvågning, i fælles interesse udveksler maritim information. Denne håndbog vil også indeholde vejledning om de berørte myndigheders anbefalede behandling af personlige eller kommercielt følsomme informationer. Der skal med håndbogen tages hensyn til de resultater, der er opnået med forskellige forberedende foranstaltninger som f.eks. FP7-projektet og samarbejdsprojektet og pilotprojekter som Marsuno, BlueMassMed og et projekt, der finansieres under programmet for integreret havpolitik (IMP) og vedrører udvikling af SafeSeaNet til understøtning af CISE-projektet og andre foranstaltninger.

· Kommissionen vil støtte foranstaltninger til udvikling, opretholdelse og videreformidling af standarder, der gør det muligt for systemer til maritim overvågning at være interoperable. Sådanne standarder vil lette udveksling af information mellem overvågningsansvarlige myndigheder og udvikling af it-løsninger, hvilket er en betydelig udfordring for samarbejdet mellem medlemsstaterne, industriel udvikling og konkurrenceevne. Der kan være tale om at anvende en fælles datamodel[18], som bygger på teknologiske løsninger, der allerede er taget i brug og kræves i henhold til EU-lovgivningen, og som kan anvendes som oversættelsesværktøj mellem maritime overvågningsinformationssystemer, navnlig mellem civile og militære systemer. En teknisk referencearkitektur for offentlige tjenester vil blive fastlagt ved udgangen af 2017 i tråd med den europæiske arkitektur for interoperabilitet, der er udviklet under programmet vedrørende interoperabilitetsløsninger for europæiske offentlige myndigheder (ISA-programmet) inden for rammerne af den digitale dagsorden for Europa. Der vil også være behov for specifikationer til støtte for virtuelt samarbejde fra eksisterende it-systemer[19].

· Medlemsstaterne bør parallelt hermed tilskyndes til at arbejde på om nødvendigt at modernisere deres allerede etablerede maritime it-overvågningsudstyr og yderligere fremme informationsudveksling mellem myndigheder, der er involveret i maritim overvågning. Der foreligger allerede visse EU-finansieringsmuligheder for at yde støtte til små forbedringer.

· Medlemsstaterne bør også inddrage de kompetente nationale databeskyttelsesmyndigheder så tidligt som muligt for at sikre, at de operationelle midler og mål stemmer overens med de nationale databeskyttelseskrav. Gennemførelse af forudgående konsekvensvurderinger kunne være én måde, hvorpå der kan ydes støtte til nationale initiativer for at sikre, at det er de mest virkningsfulde og omkostningseffektive foranstaltninger, der træffes.

· Kommissionen vil fortsætte med at revidere den eksisterende sektorielle EU-lovgivning for at fjerne mulige tilbageværende retlige barrierer for tværsektoriel informationsudveksling, samtidigt med at de relevante databeskyttelseskrav overholdes. Selvom Kommissionen finder, at de fleste af disse barrierer er adresseret, kan de stadig forefindes på nationalt plan. Dette kan skyldes de organisatoriske strukturer hos medlemsstaternes myndigheder[20].

· Der kræves yderligere overvejelser angående de administrative strukturer til gennemførelse af CISE-projektet - navnlig angående behovet for en tjenesteaftale mellem nationale myndigheder.

Kommissionen vil også - senest i 2018 - sætte gang i en revision for at vurdere gennemførelsen af CISE-projektet og behovet for yderligere foranstaltninger.

Kommissionen understreger, at det er medlemsstaternes ansvar at sikre effektiv overvågning af farvande under deres højhedsområde og jurisdiktion og eventuelt på åbent hav. Det påhviler også medlemsstaternes at sikre operationel udveksling af information om maritim overvågning mellem myndigheder, der har overvågningsansvar, og i visse tilfælde kan EU-organer lette og støtte denne proces. De operationelle aspekter ved en sådan informationsudveksling skal decentraliseres i vid udstrækning til de nationale myndigheder i overensstemmelse med nærhedsprincippet.

Samtidigt er der også brug for indsats på EU-plan, eftersom informationsudveksling også har en tværnational komponent, som normalt indebærer samarbejde på regionalt plan eller omkring de berørte farvande. Desuden er der på EU-plan allerede fastsat regler og betingelser for udveksling af nogle former for information. Ud over at Kommissionen skal sikre gennemførelse og anvendelse af allerede eksisterende EU-lovgivning er det derfor dens rolle fortsat at lette og koordinere processen i forbindelse med CISE-projektet med henblik på at fremme udveksling af relevante informationer mellem civile og militære myndigheder, der deltager i maritim overvågning, og at sikre interoperabilitet mellem maritime overvågningssystemer på EU-plan med udgangspunkt i eksisterende systemer og løsninger - uden at der oprettes et nyt system.

5. Konklusion

CISE-projektet er en vigtig byggesten i EU's planlagte maritime sikkerhedsstrategi, og den opfylder dens principper og mål som et tværsektorielt, kohærent og omkostningseffektivt initiativ. Det er afgørende at støtte overvågningsaktiviteter inden for EU's maritime område. Den yderligere indsats vil fortsat være i overensstemmelse med de overordnede mål, som er at undgå overlappende indsats og anvende omkostningseffektive løsninger, idet der tages udgangspunkt i de foranstaltninger, der er skitseret i denne meddelelse, og de omfattende erfaringer, der er gjort af alle myndigheder og organer i medlemsstaterne i forbindelse med udførelsen af deres opgaver. Kommissionen finder ikke, at der på nuværende tidspunkt er behov for at gennemføre et tværsektorielt lovgivningsinitiativ.

Gennemførelsen af dette projekt vil fortsat kræve en indsats på både EU-plan og nationalt plan.

Der vil skulle træffes foranstaltninger på nationalt plan for at sikre, at en sådan informationsudveksling kan finde sted mellem de relevante myndigheder, navnlig mellem civile og militære myndigheder. Kommissionen opfordrer derfor medlemsstaterne til at lære af hinanden og lade sig inspirere af de erfaringer, der er gjort ved indførelse af nationale koordineringsmekanismer, som allerede findes i flere lande, og at etablere procedurer med gensidig informationsudveksling på det maritime område på nationalt plan i overensstemmelse med den fremgangsmåde, der er fastlagt på EU-plan inden for rammerne af CISE-projektet og ved at drage fuld nytte af de eksisterende informationsudvekslingsmekanismer.

Kommissionen opfordrer Europa-Parlamentet og Rådet til at yde politisk rådgivning og bekræfte deres vilje til at støtte de forslag, der er fremsat i denne meddelelse.

[1] Fælles meddelelse fra Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten af 6. marts 2014 (JOIN(2014) 9 final).

[2] KOM(2009) 538 endelig og KOM(2010) 584 endelig.

[3] Se f.eks. den såkaldte Limassolerklæring, der blev vedtaget i 2013 af europæiske ministre og godkendt af Ministerrådet, og to rådskonklusioner om maritim overvågning 2009-2013, som der også henvises til i konsekvensanalysen.

[4] Informationer hidrørende fra maritim overvågning, som er underlagt databeskyttelsesregler, er f.eks. informationer om kaptajnen og andre af fartøjets besætningsmedlemmer. I sådanne tilfælde kan dataene kun udveksles til meget specifikke formål og bør i overensstemmelse med princippet om dataminimering begrænses til situationer, hvor det operationelle behov er defineret.

[5] Direktiv 95/46/EF, Rådets rammeafgørelse 2008/977/JHA og forordning (EF) nr. 45/2001.

[6] Interoperabel betyder, at informationerne kan sendes automatisk fra én maritim overvågningsmyndighed til en anden.

[7] Rapporter om forberedende foranstaltninger og projekter, som der henvises til i afsnit 3.

[8] SafeSeaNet, CleanseaNet, EU LRIT Data Centre og THETIS

[9] Kommissionens beslutning 2009/584/EF

[10] Direktiv 65/2010/EU.

[11] Forordning (EU) nr. 952/2013.

[12] Forordning (EU) nr. 1380/2013.

[13] www.emodnet.eu.

[14] www.bluemassmed.net, www.marsuno.eu, http://www.coopp.eu/.

[15] Frankrig, Grækenland, Italien, Malta, Portugal og Spanien.

[16] Sverige, Belgien, Estland, Finland, Frankrig, Tyskland, Letland, Litauen, Norge og Polen (Rusland er observatør).

[17] Finland, Bulgarien, Estland, Frankrig, Tyskland, Irland, Norge, Portugal, Rumænien, Sverige og Spanien.

[18] Dvs. en liste over termer, betydninger, navngivningskonventioner, dataformater og forbindelser mellem data.

[19] Instant messaging, videostreaming, video- og audiokonference.

[20] Det kan på grundlag af de indledende foranstaltninger konstateres, at det er et generelt problem, at mandatet for medarbejdere inden for den maritime overvågning er begrænset til en sektoriel funktion, hvilket forhindrer dem i at samarbejde og udveksle informationer med andre myndigheder. Kommissionen ønsker derfor at fremme fjernelsen af disse retlige begrænsninger på nationalt plan.