DA Den Europæiske Unions Tidende C 229/72

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om grønbog om retten for tredjelandsstatsborgere, der bor i EU, til familiesammenføring (direktiv 2003/86/EF)

COM(2011) 735 final

2012/C 229/14

Ordfører: Cristian PÎRVULESCU

Kommissionen besluttede den 15. november 2011 under henvisning til artikel 304 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

»Grønbog om retten for tredjelandsstatsborgere, der bor i EU, til familiesammenføring (direktiv 2003/86/EF)«

COM(2011) 735 final.

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Beskæftigelse, Sociale Spørgsmål og Unionsborgerskab, som vedtog sin udtalelse den 18. april 2012.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 481. plenarforsamling den 23.-24. maj 2012, mødet den 23. maj 2012, følgende udtalelse med 131 stemmer for, 5 imod og 8 hverken for eller imod:

1. Indledning

1.1 Både i Stockholmprogrammet og den europæiske pagt om indvandring og asyl identificeres familiesammenføring som et område, hvor EU's politikker bør videreudvikles med særlig vægt på integrationsforanstaltninger. I 2003 blev der vedtaget fælles europæiske bestemmelser til regulering af betingelserne for udøvelsen af retten til familiesammenføring for tredjelandsstatsborgere på EU-plan.

1.2 Direktivet fastlægger betingelserne for indrejse og ophold for familiemedlemmer, der familiesammenføres med en tredjelandsstatsborger, der allerede opholder sig lovligt i en medlemsstat. Direktivet finder ikke anvendelse på unionsborgere.

1.3 Kommissionen identificerede selv i sin første rapport om direktivets gennemførelse (COM(2008) 610 final) problemer med gennemførelsen i medlemsstaterne og mangler.

1.4 Kommissionen har fundet det nødvendigt at iværksætte en offentlig debat om familiesammenføring, som skal belyse visse områder inden for direktivets anvendelsesområde. Det er netop formålet med grønbogen. Alle interessenter er blevet opfordret til at besvare forskellige spørgsmål om, hvordan der kan skabes mere effektive bestemmelser for familiesammenføring på EU-plan.

1.5 Afhængigt af høringens resultat vil Kommissionen beslutte, om der er behov for en konkret politisk opfølgning (f.eks. ændring af direktivet, fortolkningsregler eller status quo).

2. Generelle synspunkter

2.1 Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg hilser Kommissionens bestræbelser for at afholde en bred offentlig debat om familiesammenføringsdirektivet velkommen. Som talerør for det organiserede civilsamfund tilbyder EØSU sin støtte med at tilrettelægge disse høringer og vil tilkendegive sin mening på baggrund af de indhøstede erfaringer.

2.2 EØSU er betænkelig ved, at debatten om immigrationsspørgsmål er blevet meget følsom i den aktuelle politiske, økonomiske og sociale kontekst. Den finansielle og økonomiske krise har berørt solidariteten mellem enkeltpersoner og har ført til mere radikale udsagn og politiske tiltag. Det skal understreges at Europas demografiske og økonomiske perspektiver gør det nødvendigt at åbne op for tredjelandsborgere, der ønsker at bosætte sig inden for EU's grænser. Det europæiske samfund bør fortsat være åbent, også selv om der sker udsving på arbejdsmarkedet. Selv om den er nødvendig, kan debatten om familiesammenføring i forbindelse med indvandringspolitikken sætte spørgsmålstegn ved de eksisterende bestemmelser og fremgangsmåder, hvoriblandt mange er vigtige skridt på vejen til realiseringen af politiske mål.

2.3 Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg støtter denne debat og vil først og fremmest træde i aktion for at sikre, at det organiserede civilsamfunds stemme kan bruges til at opnå fremskridt på dette område. Uanset de politiske og økonomiske udfordringer, som det europæiske samfund står konfronteret med, er det afgørende at beskytte og styrke respekten for de grundlæggende rettigheder, som det europæiske projekt er bygget på.

2.4 EØSU påskønner Kommissionens åbenhed over for civilsamfundet og akademikerne, som begge ved en række lejligheder har vist sig kritiske over for indholdet i og gennemførelsen af direktivet. I den forbindelse understreger det den positive rolle, som det europæiske integrationsforum har spillet, idet det letter den strukturerede dialog mellem de europæiske institutioner og de forskellige interessenter, der er berørt af migrations- og integrationsspørgsmål.

2.5 Udvalget mener, at debatten om direktivet og dets gennemslagskraft bør fokusere på de praktiske aspekter af gennemførelsen og på den måde, der vil blive handlet på, og de instrumenter, der skal benyttes, bør fastsættes i en efterfølgende fase, hvor interessenterne igen høres.

2.6 Efter EØSU's opfattelse bør debatten om direktivet afvikles under hensyntagen til de mange internationale traktater og konventioner, som beskytter privatlivet samt familien og dens medlemmer, ikke mindst børnene. Retten til respekt for privatliv og familieliv er en grundlæggende rettighed og bør opfattes som sådan, uanset den pågældende persons nationalitet. Retten til familiesammenføring er direkte eller indirekte knæsat i forskellige dokumenter: FN's menneskerettighedserklæring (artikel 12, 16 og 25), FN's konvention om barnets rettigheder, den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (artikel 7), EU's charter om grundlæggende rettigheder (artikel 8, 9, 24 og 25) samt den europæiske socialpagt (artikel 16).

2.7 EØSU mener, at debatten om direktivet er nødvendig og kommer på rette tid i lyset af indsamlingen af empiriske data om familiesammenføring og for at følge med i de teknologiske ressourcer, der kan bruges under procedurer for tildeling af opholdstilladelser (f.eks. dna-test). Et andet aspekt, der skal tages højde for, er EU-Domstolens retspraksis.

2.8 Skønt der findes mange data om migration, bemærker udvalget, at der på stærkt følsomme områder som svig og tvangsægteskaber ikke er nok dokumentation til at pege på, hvilke politiske tiltag der er nødvendige. Derfor anbefaler udvalget, at man sætter yderligere ind på at indsamle oplysninger, især kvalitative data, på disse følsomme og relevante områder.

3. Særlige bemærkninger

3.1 Anvendelsesområde. Hvem kan blive referenceperson efter direktivet?

Spørgsmål 1

— Er disse kriterier (velbegrundede forventninger om at opnå varig opholdstilladelse på ansøgningstidspunktet som omhandlet i artikel 3 og en karensperiode, inden familiesammenføring kan finde sted som fastlagt i artikel 8) den korrekte tilgang og den bedste måde til at blive anerkendt som referenceperson?

3.1.1 Udvalget mener, at den eksisterende betingelse for velbegrundede forventninger er alt for vag ud fra et juridisk synspunkt og kan fortolkes på en for restriktiv måde. Derfor anbefales det, at betingelsen om, at ansøgeren skal være i besiddelse af en opholdstilladelse på mindst et år opretholdes, men at den anden betingelse om velbegrundede forventninger fjernes.

3.1.2 Også minimumskarensperioden kan være problematisk. Retten til et familieliv og til privatliv er grundlæggende rettigheder. EØSU mener, at udmøntningen af denne ret vil give referencepersonerne i henhold til direktivet ret til at iværksætte familiesammenføringsprocedurer fra det tidspunkt, hvor opholdstilladelsen er udstedt, men at minimumsopholdsperioden bør fjernes.

3.1.3 Udvalget forstår godt, at man skelner mellem højtkvalificerede og mindre kvalificerede indvandrere for så vidt angår deres status og den beskyttelse, de omfattes af. Udvalget henleder imidlertid opmærksomheden på, at europæisk økonomi har lige meget behov for begge disse kategorier, og at der ikke på grundlag af kvalifikationer kan gøres forskel med hensyn til rettigheder, hverken for så vidt angår beskyttelse af privatliv eller familieliv.

3.2 Omfattede familiemedlemmer. Obligatoriske bestemmelser – kernefamilien

Spørgsmål 2

— Er det legitimt at have en minimumsalder for ægtefællen, der ikke er den samme som myndighedsalderen i en medlemsstat?

— Er der andre måder, hvorpå tvangsægteskaber i sammenhæng med familiesammenføring kan forhindres og hvis ja, hvilke?

— Findes der entydig dokumentation for problemet med tvangsægteskaber? Hvis ja, hvor stort er problemet da (statistik), og er det relateret til bestemmelserne om familiesammenføring (fastsættelse af en anden minimumsalder end myndighedsalderen)?

3.2.1 Udvalget mener, at bestemmelserne om minimumsalder ikke går vidt nok i retning af bekæmpelse af tvangsægteskaber og berører den grundlæggende ret til familieliv. En mulighed ville være at vurdere ægteskabstypen ved en undersøgelse eller en samtale efter familiesammenføringen på en medlemsstats territorium. For at øge chancerne for at identificere tvangsægteskaber, som næsten udelukkende berører kvinder, anbefales det at udforme en incitamentsordning for personer, der indrømmer at de blev tvunget ind i et ægteskab. En løsning (men ikke den eneste) kunne være at tilbyde disse personer en opholdstilladelse af mindst et års varighed. EØSU har ingen klar dokumentation over tvangsægteskaber og anbefaler at inddrage Kommissionen og andre specialister med henblik på at opnå de relevante data.

Spørgsmål 3

— Er det relevant at bevare disse standstill-klausuler, som medlemsstaterne ikke anvender, f.eks. klausulen vedrørende børn over 15 år?

3.2.2 Udvalget mener ikke, at det er nødvendigt at opretholde disse to klausuler. Den første klausul, som vedrører immigrationsbetingelser for børn over 12 år, har kun været brugt af én medlemsstat. Derudover kan fastsættelsen af de nødvendige integrationsbetingelser være en inkonsekvent og vilkårlig proces, der kunne krænke rettighederne hos personer i sårbare situationer eller mindreårige. Imidlertid er den anden klausul – for mindreårige over 15 år – problematisk. Denne klausul har ikke været brugt af nogen medlemsstater. Dette at udspørge en mindreårig om andre grunde end de familiesammenføringsmæssige er problematisk ud fra et etisk synspunkt, i og med at familiesammenføringen gennemføres på basis af en ret, som enhver international konvention om beskyttelse af børn indeholder.

3.3 Frivillig bestemmelse – øvrige familiemedlemmer

Spørgsmål 4

— Er bestemmelserne for omfattede familiemedlemmer tilstrækkelige og brede nok til at tage hensyn til de forskellige definitioner af en familie som andet end kernefamilien?

3.3.1 Disse bestemmelser er ikke brede nok, da der ikke findes nogen enkelt definition af en familie, hverken i tredjelande eller i EU-lande. Selv om EU ikke har noget retsgrundlag for at definere familien, findes der instrumenter, som kan forebygge forskelsbehandling. Bestemmelserne om familiesammenføring skal være fleksible nok til at tage højde for de forskellige typer af familiestrukturer, der er anerkendt på nationalt plan (herunder ægteskaber mellem to personer af samme køn, familier med én forsørger, registrerede partnerskaber osv.) og den potentielle medtagen af andre parforholdstyper.

3.3.2 I og med at over halvdelen af medlemsstaterne har brugt den frivillige bestemmelse og har inkluderet svigerforældre blandt de personer, der har ret til familiesammenføring, mener EØSU, at det ville være nyttigt at opretholde denne frivillige bestemmelse. Det giver de medlemsstater, som ønsker det, mulighed for at inddrage en bredere personkreds i familiesammenføringen. F.eks. er det muligt at indbefatte svigerforældrene, som kan spille en positiv rolle i den følelsesmæssige og intellektuelle opdragelse af deres børnebørn.

3.4 Betingelser for udøvelsen af retten til familiesammenføring – Integrationsforanstaltninger

Spørgsmål 5

— Fremmer disse foranstaltninger integrationen effektivt? Hvordan kan de bedømmes i praksis?

— Hvilke integrationsforanstaltninger er de mest effektive i den sammenhæng?

— Ville det være hensigtsmæssigt med en yderligere fastlæggelse af disse foranstaltninger på EU-plan?

— Ville foranstaltninger forud for indrejse være en god idé?

— Hvis ja, hvordan kan man så sikre, at de ikke i praksis fører til uberettigede barrierer for familiesammenføring (såsom uforholdsmæssigt store gebyrer eller krav), og at der tages hensyn til den enkeltes situation såsom alder, analfabetisme, handicap, uddannelsesniveau o.l.?

3.4.1 Udvalget mener, at integrationsforanstaltningerne er velkomne. De bør dog ikke udformes eller gennemføres som hindringer for familiesammenføring, men bør virke til gunst for referencepersonerne og medlemmerne af den familie, de er en del af. EØSU mener, at det snarere er EU-medlemsstaterne, der bør indføre integrationsforanstaltninger, og ikke tredjelandene.

3.4.2 Den europæiske dagsorden for integration af tredjelandsstatsborgere indeholder en værktøjskasse (Integration Toolbox), der kan bruges. I forbindelse med denne værktøjskasse mener EØSU, at der bør lægges vægt på sprogindlæring og på formel og ikke-formel skoleundervisning. EØSU har ved flere lejligheder gjort opmærksom på, at uddannelse er en central del af integrationsprocessen. Brugen af disse værktøjer skal være afpasset efter familiemedlemmernes demografiske og socioøkonomiske karakteristika. Det anbefales at indbefatte mindreårige i de formelle og ikke-formelle undervisningsprogrammer og voksne og seniorer i sprogkurser og erhvervsuddannelsesprogrammer samt programmer for elektronisk integration (»e-integration«). Disse foranstaltninger kan hjælpe familiemedlemmerne med at bidrage til økonomien og samfundet både i værtslandet og oprindelseslandet.

3.4.3 EØSU mener, at man bør undgå foranstaltninger forud for indrejse. Medlemmerne af den familie, der er blevet sammenført på EU's område, kan ideelt set have sprogkundskaber og en kulturel eller uddannelsesmæssig ballast, som letter deres integration, men fraværet af en sådan bør ikke være en betingelse for familiesammenføring. Ud over uberettigede hindringer (f.eks. gebyrer) er EU-medlemsstaternes og tredjestatslandenes institutionelle infrastrukturer måske ikke gearet til at klare disse foranstaltninger forud for indrejse. En indførelse af integrationsforanstaltninger på medlemsstatens territorium kunne give højere beskyttelse for familiemedlemmer, større støtte fra referencepersoner og større chancer for integration. Det er muligt, at ngo'erne spiller en vigtig rolle i forbindelse med integration, men det bør fortsat være de offentlige myndigheder, som spiller hovedrollen, bærer det juridiske ansvar og råder over de nødvendige ressourcer til at sikre integrationen.

3.5 Karensperiode i relation til modtagelseskapacitet

Spørgsmål 6

— Er det i anvendelsen af direktivet nødvendigt og berettiget at bevare en sådan undtagelse, så der er mulighed for at indføre en treårig karensperiode fra indgivelsen af ansøgningen?

3.5.1 Eftersom kun én medlemsstat har brugt denne undtagelse, mener EØSU, at det ikke er begrundet at opretholde den. Desuden skal beslutninger om at give opholdstilladelse træffes på baggrund af de individuelle omstændigheder og ikke i lyset af modtagelseskapaciteten. Modtagelseskapaciteten er svingende og er et resultat af nogle politikker, der om nødvendigt kan ændres.

3.6 Familiemedlemmers indrejse og ophold

Spørgsmål 7

— Bør der i disse specifikke bestemmelser tages hensyn til den situation, hvor den resterende gyldighedsperiode for referencepersonens opholdstilladelse er under et år, men skal forlænges?

3.6.1 Referencepersonernes og deres familiemedlemmers opholdstilladelse bør have samme gyldighedsperiode. Inden alle tilladelser udløber og for at undgå tidsforskydninger, kan alle familiemedlemmer indgive en fælles ansøgning.

3.7 Asylrelaterede spørgsmål. Udelukkelse fra subsidiær beskyttelse

Spørgsmål 8

— Bør familiesammenføring for tredjelandsstatsborgere med subsidiaritetsbeskyttelsesstatus være omfattet af direktivet om familiesammenføring?

— Bør tredjelandsstatsborgere med subsidiaritetsbeskyttelsesstatus være omfattet af de gunstigere bestemmelser i direktivet om familiesammenføring, der fritager flygtninge fra at opfylde visse krav (bolig, sygeforsikring og faste indtægter)?

3.7.1 Udvalget mener, at personer med subsidiaritetsbeskyttelse skal omfattes af de favorable bestemmelser i familiesammenføringsdirektivet og derfor indbefattes deri. Personer med subsidiaritetsbeskyttelse kommer fra lande og områder, der er anerkendt som værende farlige for deres helbred og tilstand. Dette gør det så meget desto mere nødvendigt at bevæge sig i retning af en harmonisering af de to ordninger.

3.8 Øvrige spørgsmål vedrørende asyl

Spørgsmål 9

— Skal medlemsstaterne fortsat kunne begrænse anvendelsen af direktivets gunstigere bestemmelser til flygtninge, hvis familiemæssige tilknytning allerede bestod inden deres indrejse til en medlemsstats område?

— Skal bredere kategorier af familiemedlemmer, som flygtningen forsørger, være sikret ret til familiesammenføring, og i givet fald i hvilket omfang?

— Skal flygtninge fortsat fremlægge dokumentation for, at de opfylder kravene til bolig, sygeforsikring og faste indtægter, hvis der ikke indsendes en ansøgning om familiesammenføring inden for tre måneder efter, at der er givet status som flytning?

3.8.1 Udvalget mener, at definitionen af en familie ikke skal inkludere tidskriteriet. Nogle personer stiftede familie, ikke i et tredjeland, men i medlemsstaterne. En familie kan familiesammenføres, uanset hvor og hvornår den blev stiftet. Familiesammenføring bør udvides til også at omfatte flere forskelligartede kategorier, især i forhold til børn, som er 18 år eller derover eller søskende, under hensyntagen til risikofaktorer i oprindelseslandet kombineret med kulturelle faktorer. For det andet bør fristerne for indgivelse af ansøgning om familiesammenføring afskaffes eller forlænges, så det er muligt for referencepersoner at kontakte familiemedlemmer, der måske bor i meget fjerntliggende områder, og forberede alle de nødvendige dokumenter til ansøgningsprocessen. Der kunne inkluderes en tidsgrænse på grundlag af den midlertidige opholdstilladelses udløb (f.eks. 6 måneder).

3.9 Svig, misbrug, procedurespørgsmål – Samtaler og undersøgelser

Spørgsmål 10

— Foreligger der klar dokumentation for problemer med svig? Hvor alvorligt er problemet (statistik)? Kan bestemmelser om samtaler og undersøgelser, herunder dna-test, bidrage til at løse dem?

— Vil det være hensigtsmæssigt at regulere disse samtaler eller undersøgelser mere specifikt på EU-plan? Hvilken form for regler bør i givet fald overvejes?

3.9.1 EØSU råder ikke over klar dokumentation over problemer med svig. Det mener, at samtaler og undersøgelser er legitime, når blot de ikke gør retten til familiesammenføring virkningsløs.

— EØSU er imod dna-test. Skønt dette er et effektivt videnskabeligt middel til at fastslå biologiske forbindelser mellem personer, dækker det ikke hele spektret af følelsesmæssige, sociale og kulturelle bånd, der kan dannes mellem medlemmer af den samme familie, som ikke nødvendigvis er biologisk beslægtede. I forbindelse med adopterede personer er dna-test irrelevant. Derudover kan dna-test afsløre højst delikate familiesituationer, f.eks. adoptioner, der har været hemmeligholdt eller utroskab. Dna-test krænker klart retten til privatliv og kan føre til personlige traumer, som den offentlige myndighed ikke kan holdes ansvarlig for. Derfor mener EØSU, at der bør være regler i forbindelse med undersøgelser og samtaler, der skal dække hele spektret af eksisterende juridiske og teknologiske instrumenter. Det kunne i den forbindelse være nyttigt at inddrage det europæiske agentur for grundlæggende rettigheder. Udvalget er åbent for samarbejde med de europæiske institutioner og øvrige organer med henblik på at udarbejde disse regler. Udvalget henleder ligeledes opmærksomheden på proportionalitetsprincippet. Familiesammenføring kan ikke behandles som en del af det strafferetlige område .

3.10 Proformaægteskaber

Spørgsmål 11

— Foreligger der klar dokumentation for problemer med proformaægteskaber? Findes der statistik for sådanne ægteskaber (hvis de bliver opdaget)?

— Hænger de sammen med direktivets bestemmelser?

— Kan direktivets bestemmelser om punktuelle kontroller gennemføres mere effektivt og hvis ja, hvordan?

3.10.1 EØSU råder ikke over klar dokumentation over tvangsægteskaber. De fremtidige bestemmelser om kontrol, inspektioner og samtaler kan måske hjælpe med at begrænse dette fænomen. EØSU understreger, at de relevante bestemmelser skal udarbejdes i samarbejde med EU's agentur for grundlæggende rettigheder for at sikre, at der ikke er nogen indvirkning på de berørtes grundrettigheder.

3.11 Gebyrer

Spørgsmål 12

— Bør administrationsgebyrer i forbindelse med proceduren reguleres?

— Hvis ja, skal det da være i form af sikkerhedsklausuler, eller skal der indføres mere detaljerede bestemmelser?

3.11.1 EØSU mener ikke, det ville være rimeligt at operere med forskellige niveauer af gebyrer. Derfor er det nødvendigt at fastsætte beløbsmæssige lofter, der ikke må virke mod direktivets hensigt. EØSU mener, at der enten bør pålægges et enkelt mindsteloft, eller at alle gebyrer skal fastsættes på basis af pr. capita-indkomst eller en anden indikator i tredjelandet. Eftersom ansøgningen indgives individuelt ville et andet og bedre alternativ være at pålægge et loft i relation til hver ansøgers indkomst (f.eks. en del af den gennemsnitlige årsindkomst). Mindreårige skal betale mindstegebyrer eller helt være fritaget fra dem.

3.12 Procedurens varighed – frist for afgivelse af den administrative afgørelse

Spørgsmål 13

— Er den administrative tidsfrist i direktivet for behandling af ansøgningen rimelig?

3.12.1 EØSU mener, at direktivet skal ændres, således at fælles praksis på medlemsstatsplan harmoniseres. Derfor anbefaler det, at man nedsætter fristen fra 9 måneder til 6 måneder.

3.13 Horisontale bestemmelser

Spørgsmål 14

— Hvordan kan anvendelsen af disse horisontale bestemmelser lettes og sikres i praksis?

3.13.1 EØSU mener, at det mest fornuftige middel til at gennemføre de horisontale bestemmelser både for så vidt angår mindreårige børns tarv og behovet for individuelle undersøgelser, samt for at løse andre problematiske familiesammenføringsaspekter, er at udforme specifikke harmoniserede bestemmelser om alle former for undersøgelser, kontrol og inspektioner. Disse bestemmelser skal være proportionale og bør leve op til de grundlæggende menneskerettigheder.