BERETNING FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om gennemførelse og virkning af VVM-direktivet (direktiv 85/337/EØF som ændret ved 97/11/EF) - Hvor vellykket er gennemførelsen af VVM-direktivet i medlemsstaterne

Indledning

Europa-Kommissionen har udarbejdet denne femårsberetning i henhold til forpligtelsen i artikel 2 i direktiv 97/11/EF og artikel 11, stk. 1 og 2 i direktiv 85/337/EØF om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (VVM-direktivet), hvori det bestemmes, at "Kommissionen fem år efter dette direktivs meddelelse tilsender Europa-Parlamentet og Rådet en beretning om direktivets gennemførelse og virkning". Beretningen skal udarbejdes på grundlag af ovennævnte udveksling af oplysninger".

Beretningen består af to dele: En sammenfatning af resultaterne og de tiltag, som bør iværksættes, og 5-års undersøgelsen med detaljerede oplysninger om spørgsmål vedrørende anvendelsen af VVM-direktivet, udarbejdet på grundlag af besvarelserne fra medlemsstaterne.

Sammenfatning af resultater

Denne beretning fra Kommissionen gennemgår virkningen af direktiv 85/337/EØF som ændret ved direktiv 97/11/EF (VVM-direktivet). Det er den tredje gennemgang af VVM-direktivet og bygger på dem, der blev foretaget i 1993 og 1997. Denne gennemgang finder sted fem år efter at direktiv 97/11/EF er trådt i kraft, og er en undersøgelse af, hvor effektivt de ved 97/11/EF indførte ændringer og VVM-direktivet som helhed har fungeret. Størstedelen af beretningen bygger på materiale indsamlet ved et rundspørge. som GD Miljø har foretaget blandt medlemsstaterne. Oxford Brookes's Impacts Assessment Unit har suppleret de manglende elementer og sammenskrevet oplysningerne. En særlig tak rettes til alt det personale i medlemsstaterne, som har samarbejdet og medvirket til at skaffe oplysninger til denne beretning.

Ud over de ændringer, der er indført som konsekvens af Kommissionens første beretning, der vurderer effektiviteten af direktiv 85/337/EØF, afspejler ændringerne i 97/11/EF også den betydelige styrkelse og præcisering, som for visse dele af VVM-direktivets vedkommende har fundet sted gennem EF-domstolen. I beretningen belyses de ændringer, der har fundet sted med 97/11/EF, de kendelser fra EF-domstolen, som støtter dem, og den tilknyttede politiske sammenhæng. Beretningen beskæftiger sig også med de klager over VVM-direktivet, der er modtaget af Kommissionen. Direktiv 97/11/EF udvidede VVM-direktivets område med nye typer projekter og med et øget antal projekter undergivet obligatorisk VVM (bilag I). Det styrkede desuden VVM-direktivets proceduremæssige grundlag med bestemmelser om nye udvælgelsesordninger, herunder nye udvælgelseskriterier (i bilag III) for projekter i bilag II, og ved at indføre mindstekrav til oplysninger. Undersøgelsen af gennemførelsen og anvendelsen af direktiv 97/11/EF har vist, at de nye foranstaltninger, som er indført ved direktivet, endnu mangler at blive gennemført fuldt ud i alle medlemsstater. At Kommissionen har måttet konstatere, at visse medlemsstater kun langsomt gennemfører de ændringer, der er indført med 97/11/EF, mindsker ikke den betydning, som medlemsstaterne og Europa-Kommissionen tillægger VVM som et værktøj til gennemførelse af bredere politikker på miljøområdet.

I Kommissionens beretning undersøges nøgleområder af VVM-direktivets funktion, herunder udvælgelse (afgørelse af, om der kræves en VVM for et givet projekt), områdeafgrænsning (dvs. udpegelse af, hvilke punkter, der skal omfattes af miljøkonsekvensredegørelsen), gennemgang (undersøgelse af de miljøkonsekvensredegørelser og andre oplysninger, som er forelagt af bygherren med henblik på at sikre, at de opfylder direktivets mindstekrav til oplysninger), og beslutningstagning. Beretningen undersøger desuden de foranstaltninger, som medlemsstaterne har iværksat til håndtering af hovedpunkterne under VVM, således behandling af alternativer, offentlig deltagelse og kvalitetskontrol. Ud fra de her gennemgåede oplysninger er der ikke faktiske forhold, som peger på, at der på dette stadium er behov for yderligere ændringer af VVM-direktivet.

1) Spørgeundersøgelsen, som denne beretning bygger på, har kun afsløret få væsentlige betænkeligheder hos medlemsstaterne ved den nuværende opdeling mellem projekter i bilag I og bilag II , og medlemsstaterne synes at have udnyttet den mulighed, der gives i artikel 4, stk. 2, for at vælge mellem en tærskelværdi og individuel gennemgang af de enkelte sager ved udvælgelse af projekter i bilag II. Medlemsstaterne anvender en række forskellige metoder til udvælgelse. Mange medlemsstater synes at benytte 'lyssignal'-metoden til udvælgelse og har opstillet inklusionsgrænser (VVM kræves altid - rød), eksklusionsgrænser (VVM kræves aldrig - grøn) og vejledende grænseværdier (VVM kan være nødvendig - gul). Undertiden synes medlemsstaterne imidlertid at benytte en række forskellige metoder med anvendelse af forskellige udvælgelsesmetoder for forskellige typer projekter. I nogle sager anvendes alene obligatoriske grænser eller inklusionsgrænser, og af de modtagne svar fremgår ikke altid, at der i alle tilfælde foretages udvælgelse, når projekterne ligger under tærsklerne for obligatorisk VVM. Meget få medlemsstater anvender individuel gennemgang af alle typer projekter.

2) Undersøgelsen har vist, at der i EU anvendes vidt forskellige metoder til fastsættelse af tærskler. Skønt mange medlemsstater har fastsat tærskler for de samme typer projekter, er der stor forskel på det niveau, som tærsklerne ligger på. Nogle medlemsstater har gjort VVM obligatoriske for visse typer projekter, uanset disses størrelse. Det indebærer, at et projekt af en given type og størrelse i én medlemsstat vil blive underkastet obligatorisk VVM, men i en anden medlemsstat kun vil gennemgået individuelt. I beretningen undersøges ikke begrundelsen for det niveau, der er valgt til de enkelte tærskler. De i beretningen gennemgåede oplysninger bygger ikke på, hvordan de kompetente myndigheders udvælgelse virker i praksis, og det er således ikke klart, hvordan de kompetente myndigheder anvender de forskellige tærskler og andre udvælgelseskriterier opstillet af medlemsstaterne. Få medlemsstater inddrager offentligheden i udvælgelsesprocessen, og mange betragter det som en rent teknisk afgørelse.

3) Det årlige antal VVM, der finder sted, synes at variere betydeligt mellem medlemsstaterne. At indsamle disse oplysninger har ikke været en let opgave, og i visse tilfælde foreligger der kun en indberetningsordning på nationalt plan, ikke på regionalt plan. I beretningen gives skøn over, hvor mange VVM der har fundet sted både før gennemførelsen af 97/11/EF og efterfølgende, men det har ikke været muligt at angive disse tals fordeling på projekttyper, ikke engang fordelingen på projekter i bilag I og bilag II. Efter Kommissionens opfattelse synes mange medlemsstater ikke at foretage en årlig registrering af tallene vedrørende VVM-aktivitet, og når medlemsstaterne i deres egen lovgivning ikke skelner mellem projekter i bilag I og projekter i bilag II, er det vanskeligt at skelne mellem dem ved indsamling af oplysninger. Den manglende nationale overvågning af VVM-aktiviteten og den praktiske anvendelse af VVM-direktivet gør det vanskeligt at forsøge at forklare grundene til de store forskelle mellem medlemsstaterne, når det gælder antal gennemførte VVM. Forskellene kan skyldes de relative økonomiske forhold inden for hver stat, men også det valgte tærskelniveau.

4) Bestemmelser om områdeafgrænsning er af skønsmæssig karakter. Undersøgelsen har vist, at der er store forskelle i den måde, hvorpå man afgrænser området for VVM. Det kan se ud til, at visse medlemsstater mere end andre tillægger tidlig områdeafgrænsning betydning. Områdeafgrænsning synes ikke at blive tillagt stor betydning i stater, hvor det ikke er obligatorisk, og hvor der ikke er bestemmelser om offentlig høring under den frivillige områdeafgrænsning. I nogle medlemsstater er tendensen imidlertid den modsatte, idet der kræves en offentlig meddelelse om udkast til områdeafgrænsning, endda udkast til miljøkonsekvensredegørelser. I visse medlemsstater er der også forståelse for, at inddragelse af offentligheden på områdeafgrænsningsstadiet afdækker de problemer, der er 'betydelige' for de mennesker, der skal leve med projektet, og ikke kun for 'eksperterne' som ikke skal leve med det.

5) Med direktiv 97/11/EF indførtes nye mindstekrav for, hvilke oplysninger bygherren skal fremlægge. Manglende fremlæggelse af fyldestgørende oplysninger er i de fleste stater grund til nægtelse af tilladelse til at gennemføre projektet, idet der findes forskellige ordninger herfor. Nogle medlemsstater har formaliseret undersøgelsesproceduren for at sikre, at de miljømæssige oplysninger, der gives til den kompetente myndighed, er i overensstemmelse med direktivet. I visse tilfælde gennemgås miljøkonsekvensredegørelsen af et uafhængigt bedømmelsesudvalg eller -panel bestående af eksperter. Men da direktivet ikke indeholder nogen udtrykkelig forpligtelse til at give mulighed for en sådan gennemgang, finder det ikke sted på harmoniseret måde. Gennemgangen af de givne oplysninger er i alle bortset fra enkelte medlemsstater overladt til den kompetente myndighed, og i mange medlemsstater bliver den anmodet herom uden brug af særlige afkrydsningslister eller kriterier for gennemgangen. Skønt elementerne i bilag IV ligger til grund for kravene om fyldestgørende vurderinger, er det kun i nogle medlemsstater, at man bygger på disse ret basale oplysninger (f.eks. i form af checklister). I ca. halvdelen af alle medlemsstaterne har man i et vist omfang undersøgt kvaliteten af oplysningerne i miljøkonsekvensredegørelserne og vurderingernes overordnede kvalitet. I det omfang sådanne undersøgelser har fundet sted, har de vist, at indtil 50 % af miljøkonsekvensredegørelserne ikke opfylder direktivets krav fuldt ud.

6) Uden en formel overvågning af resultatet af VVM-processen og mere detaljerede undersøgelser er det vanskeligt at vurdere VVM-direktivets indvirkning på ansøgninger og afgørelser i sager vedrørende tilladelse til anlægsarbejder. Det er et mål for VVM-direktivet, at forventede betydelige miljøvirkninger vil veje tungere i afgørelserne, men i mange af besvarelserne peges på, at der også må tages andre sociale eller økonomiske hensyn, når der skal træffes afgørelser om ansøgninger om anlægsarbejder. Besvarelsen af spørgsmålene om de tidsrum, der går mellem fremlæggelse af de ønskede VVM-oplysninger og afgørelsen, og mellem afgørelsen om tilladelsen til anlægsarbejdets og dettes påbegyndelse, har vist store forskelle i, hvordan dette gribes an i medlemsstaterne, hvilket kan give grund til betænkelighed. Det skyldes, at ved lange forsinkelser kan miljøets tilstand i mellemtiden kan have ændret sig, eller at man har fået rådighed over nye afbødende foranstaltninger. Medlemsstaterne fortæller ikke om omfang eller hyppighed af de forsinkelser, der finder sted, der synes kun at være ringe erkendelse af de mulige miljømæssige konsekvenser heraf, og der er kun ringe overensstemmelse i den måde, dette gribes an på.

7) I nogle medlemsstater indtager behandling af alternativer en central plads i VVM-processen, mens der i andre synes at blive taget mindre hensyn til alternativer end der kunne. Størstedelen af medlemsstaterne kræver vurdering af nul-alternativet og andre alternative projekter, som kan bestå i forskellige muligheder for placering, proces, konstruktion osv. En række institutioner og sommetider offentligheden kan bidrage til at udvælge alternativer til vurdering, og heri kan det mest "miljøvenlige" alternativ indgå. I mange medlemsstater mener man, at der er sammenhæng mellem problemer som 'salamimetoden', behandling af 'ændringer og udvidelser' af projekterne og 'kumulative virkninger'. Problemerne omkring mulig brug af salamimetoden erkendes af medlemsstaterne, og visse stater har iværksat foranstaltninger til at afsløre og forebygge en sådan praksis, herunder fastsættelse af lave tærskler og krav om vurdering af "hele programmet", når det er hensigtsmæssigt. Meget få medlemsstater har konkrete vidnesbyrd om, hvor udbredt salami-metoden kan være [1]. I EU anvendes forskellige metoder til behandling af ændringer og udvidelser, svarende til de eksisterende krav om andre tilladelser, projektets art og arten af ændringen eller udvidelsen. I forskellige medlemsstater anvendes både konkrete tærskler (ofte fastsat som en vis andel af størrelsen af det oprindelige projekt) og udvælgelse af de enkelte tilfælde eller en kombination heraf. Nogle medlemsstater anmoder om en VVM, når der søges om en kapacitetsændring, som ikke nødvendigvis medfører anlægsarbejder. Besvarelserne tyder på voksende bevidsthed om de problemer, som rejser sig i forbindelse med nødvendigheden af at vurdere kumulative virkninger, og mange medlemsstater har da også iværksat foranstaltninger med henblik herpå. I de fleste medlemsstater savnes tilsyneladende klar og forståelig vejledning til bygherrer og andre om f.eks. afgrænsning af området for vurderingen og nødvendigheden af samarbejde mellem entreprenørerne, og om andre ordninger, der giver adgang til oplysninger.

[1] Med udtrykket "salami-metoden" refereres til, at et oprindeligt projekt opdeles i en række separate projekter, som hver for sig ikke overskrider den fastlagte tærskelværdi eller ikke anses for at have betydelige miljøvirkninger ved den individuelle gennemgang og derfor ikke kræver vurdering af virkningen på miljøet, men som tilsammen har betydelig virkning på miljøet.

8) I hele EU har offentligheden mulighed for at fremsætte bemærkninger til de projekter, der er undergivet VVM. Omfanget af inddragelsen af offentligheden er ret forskelligt, og fortolkningen af "de berørte dele af offentligheden" spænder fra ganske snæver til bred. Besvarelserne viser, at der for visse projekter er større sandsynlighed for, at offentligheden bliver inddraget. På baggrund af, hvor forskellige projekttyper, direktivet omfatter, hvor forskellige tilladelsesordninger, der anvendes for forskellige typer af projekter, og hvor forskellig interesse, de er omfattet af, kan det ikke forbavse, at der ikke findes en EU-dækkende normalpraksis for inddragelse af offentligheden. Gennemførelsen af Århuskonventionen i VVM-lovgivningen kan give mulighed for styrket offentlig inddragelse i VVM. Kommissionen mener, at der er behov for bedre formelle og uformelle ordninger for høring vedrørende grænseoverskridende virkninger mellem nabolande og for at sikre, at sådanne ordninger kan føres ud i praksis. I nogle stater er der desuden påvist at være behov for forbedring af de nuværende intraregionale procedurer. Der er behov for flere præcise auditordninger, der giver pålidelige oplysninger om antal, art og resultat af grænseoverskridende projekter.

9) Anlægsarbejders indvirkning på flora og fauna indgår i VVM i medlemsstaterne, og kravene i direktiv 97/11/EF om oplysninger ser ud til at blive opfyldt i denne henseende. Besvarelserne er mindre eksplicitte med hensyn til, i hvilket omfang i de forskellige niveauer af biologisk mangfoldighed gribes an i praksis. Guidelines for, hvordan spørgsmål vedrørende biologisk mangfoldighed skal indgå i konsekvensvurderinger, er for nylig blevet vedtaget under Konventionen om biologisk mangfoldighed.

10) Risiko behandles på vidt forskellig måde og på meget forskelligt niveau i EU, til dels på grund af forskellene i geografiske, geologiske, klimatiske og andre forhold. Risiko er et udvælgelseskriterium i bilag III, og risikovurderinger findes i mange miljøkonsekvensredegørelser, men de fleste medlemsstater betragter risiko som noget, der er adskilt fra VVM-processen, og håndterer den ofte ved hjælp af kontrolforanstaltninger, som VVM-direktivet ikke finder anvendelse på. Forbindelserne mellem VVM og nationale miljøkontrolregier er komplekse, og der synes ikke at være megen koordination mellem VVM-direktivet og andre direktiver som IPPC- og levestedsdirektivet. Få medlemsstater har gjort brug af den mulighed, som gives i direktiv 97/11/EF for gennem nærmere koordinering af VVM og IPPC at skabe mere sammenhængende dokumentation og vurderinger med færre gentagelser. I nogle medlemsstater siges der at være en forbindelse, som dog eventuelt indskrænker sig til en anbefaling om, at VVM og andre relevante procedurer behandles samtidig.

11) Vurderingen af sundhedsmæssige virkninger er ikke særligt fremtrædende i den nuværende praksis. Dækningen heraf varierer betydeligt, fra en snæver til en bred fortolkning af sundhedsvirkninger. Der er tegn på, at sundhedsmæssige virkninger anses for at være af mindre relevans for VVM og/eller i en vis udstrækning dækkes af anden lovgivning. Der er nogen tegn på, at sundhedsvirkninger tages i betragtning under andre overskrifter som f.eks. forurening eller risiko.

12) Skønt det nuværende VVM-direktiv ikke indeholder bestemmelser om klagemuligheder, giver størstedelen af medlemsstaterne adgang hertil under de nationale ordninger. Klagemuligheder vedrørende VVM er i hovedsagen begrænset til den del af offentligheden, der har lovfæstet ret til at anfægte afgørelser gennem domstolene. I de fleste kan dette kun ske, efter at der er meddelt tilladelse til projektet. Kun få medlemsstater giver mulighed for indsigelse i de foregående stadier af VVM.

13) Der er kun få formelle foranstaltninger på plads til overordnet kontrol af kvaliteten af VVM-procedurer. Selve direktivet er ret svagt på dette punkt og i højere grad rettet mod proceduremæssige aspekter af VVM. Kvalitetskontrollen i VVM er hovedsagelig overladt til de kompetente myndigheder og den kontrol, der finder sted som led i retslige undersøgelser. Den manglende centrale overvågning af nøglestadierne i VVM gør det vanskeligt for medlemsstaterne at sikre, at deres VVM-system bliver anvendt på ensartet og korrekt måde. Der er dog visse eksempler på innovativ praksis, idet nogle medlemsstater foretager overvågning efter afgørelsen for at sikre kvaliteten af resultatet af VVM-processen.

Anbefalinger - Tiltag som bør iværksættes

Oplysningerne i denne beretning har vist en del mangler og svagheder. Efter Kommissionens opfattelse er der i nogle medlemsstater eksempler på meget god skik, f.eks. i forbindelse med tilskyndelse til offentlig deltagelse eller fastlæggelse af klare kvalitetskontrolprocedurer. I andre (og undertiden i de samme medlemsstater, som i øvrigt anvender god skik) er der stadig svagheder. Disse resultater bør vurderes nøje sideløbende med andre faktorer, for at Kommissionen kan afgøre, om VVM-direktivet bør ændres yderligere på dette stadium. Hovedproblemet synes for størstedelen at ligge i direktivets anvendelse og gennemførelse, ikke de af direktivet afledte retsforskrifter i den nationale lovgivning.. De fundne svagheder viser dog, at der på flere punkter er behov for forbedring og styrkelse af direktivets anvendelse, og dette vil Kommissionen fortsat fremme. Direktivet tilvejebringer rammerne, og de eksisterende ordninger for overtrædelser giver retlig støtte til bedre gennemførelse i national lovgivning og anvendelse af direktivet. For at forbedre direktivets virkning er det efter Kommissionens opfattelse vigtigt, at medlemsstaterne handler forsvarligt og anvender oplysningerne i denne beretning konstruktivt til at styrke præstationerne, både af den enkelte stat og samlet.

På grundlag af det til gennemgangen indsamlede materiale og efter en vurdering af VVM-direktivets stærke og svage sider og effektivitet fremsætter Kommissionen følgende anbefalinger med henblik på bedre gennemførelse af VVM-direktivet:

- Medlemsstaterne bør gennemgå deres nationale og regionale VVM-lovgivning og derefter afhjælpe manglerne (f.eks. hvad angår tærskler, kvalitetskontrol, brug af salami-metoden, kumulation osv.). Kommissionen henstiller stærkt, at medlemsstaterne anvender den kommende ændring af VVM-direktivet i forbindelse med gennemførelsen af Århuskonventionen hertil.

- Nøje overvågning og registrering på årsbasis er uomgængelig nødvendig for at skaffe pålidelige årlige oplysninger om VVM-projekternes antal og art, og resultatet af nøglebeslutninger. Medlemsstaterne bør indføre sådanne systemer, når de ikke findes i forvejen. Derved vil medlemsstaterne efter Kommissionens opfattelse lettere kunne vurdere antallet af udførte VVM og de pågældende projekttyper, samt det udførte arbejdes virkning og kvalitet. Dette vil igen virke fremmende for forbedring af systemerne.

- Hvad angår udvælgelsen, bør de medlemsstater, der anvender et system med faste obligatoriske tærskler, sikre sig, at systemet garanterer, at alle projekter, som kan tænkes at have betydelige virkninger, gennemgår den korrekte udvælgelsesproces. Som led heri forventer Kommissionen, at medlemsstaterne navnlig vil behandle anlægsarbejder, der planlægges i eller i nærheden af følsomme områder, og eventuel akkumuleret virkning af anlægsarbejder.

- Kommissionen henstiller, at medlemsstaterne gør mere udstrakt brug af Kommissionens eksisterende vejledning i udvælgelse, områdeafgrænsning, gennemgang og kumulative virkninger. Der bør desuden finde mere oplæring sted på nationalt plan i brugen af disse kvalitetskontroldokumenter. Dokumenterne er lagt ud på GD Miljøs hjemmeside: http://europa.eu.int/comm/environment/eia/ home.htm.

- Kvaliteten af VVM-processen, navnlig miljøkonsekvensredegørelser, er nøglen til en effektiv VVM. Til de medlemsstater, der endnu ikke har indført formelle bestemmelser om gennemgang af de af bygherren forelagte miljøoplysninger, henstiller Kommissionen, at de gør dette for at sikre nøje overholdelse af betingelserne i VVM-direktivet. Sådanne foranstaltninger kan bestå i oprettelse af ekspertpuljer, guidelines for koordinering af eksperters arbejde, klare regler for beføjelser, gennemgang ved uafhængige eksterne eksperter mv. Endnu et værktøj i kvalitetskontrollen kunne være indførelse af en effektiv ordning til overvågning efter afgørelse.

- Kommissionen er af den opfattelse, at der i visse medlemsstater er behov for at indføre særlig oplæring af myndigheder på lokalt og regionalt plan med henblik på at give dem bedre forståelse af VVM-direktivet og dets anvendelse inden for det pågældende nationale system. Mekanismer til effektiv administrativ forvaltning skulle kunne medvirke til at øge opbygningen af kapacitet.

- I grænseoverskridende sammenhæng bør medlemsstaterne gøre mere brug af den vejledning, der gives af UNECE vedrørende bi- og multilaterale aftaler og de praktiske muligheder for grænseoverskridende VVM (se UNECE's hjemmeside: http://www.unece.org/env/ eia). Kommisionen anser dette for at kunne medvirke til at sikre, at der er indført passende bestemmelser, f.eks. om direkte kontakt mellem de relevante ansvarlige myndigheder og andre organer med henblik på høring vedrørende grænseoverskridende virkninger.

- Kvaliteten af VVM har konsekvenser under beslutningsprocessen og er afgørende for direktivets virkning. Hvordan resultatet af VVM påvirker beslutningsprocessen, er centralt for formålet med VVM og med direktivet. Afgørelsens kvalitet afhænger af kvaliteten af de oplysninger, der tilvejebringes i VVM-processen, og styrken af en effektiv VVM bør vise sig i en afgørelse, der bygger på tilstrækkeligt input og afspejler den miljødimension, der belyses i VVM-processen. I nogle medlemsstater er der bestemmelser om nægtelse af samtykke til anlægsarbejder i tilfælde, hvor der forudses alvorlige skader på miljøet. I denne henseende er det Kommissionens opfattelse, at medlemsstaterne bør overveje at styrke de nationale procedurer ved at sikre, at de vilkår, der knyttes til de(n) (efterfølgende) afgørelse(r), er tilstrækkelige til at forhindre eller afbøde den mulige miljøskadelige virkning, som forudses.

- Kommissionen vil overveje behovet for yderligere undersøgelser i brugen af tærskler og de forskellige anvendte udvælgelsessystemer med henblik på at opnå større klarhed og sammenlignelige data, der gør det muligt at drage robuste konklusioner med hensyn til, hvordan man får en bedre og mere ensartet udvælgelsesproces. (Tiltag 1).

- Hvis disse anbefalinger føres ud i livet, vil man nå et stykke hen ad vejen med hensyn til at forbedre direktivets virkning, og Kommissionen vil sammen med medlemsstaterne overveje måder, hvorpå de foreliggende vejledninger kan forbedres og udvides. Kommissionen har til hensigt at udarbejde en fortolkende og praktisk orienteret vejledning med inddragelse af eksperter fra medlemsstaterne samt andre berørte parter, således ikke-statslige organisationer, lokale og regionale myndigheder og industri. Dette kan tænkes at medvirke til at overvinde nogle af de indberettede uensartetheder i definitionen af, hvilke projekter der er underkastet direktivet, fastsættelse og anvendelse af tærskler og udvælgelseskriterier, den måde, områdeafgrænsning finder sted på, forholdet mellem virkningerne af forskellige projekter, (akkumuleret virkning, salamimetoden), den måde, hvorpå risiko behandles i vurderinger, og den type oplysninger, der bør indsamles i overvågningsordninger. Den tænkes desuden udformet med henblik på at styrke hensynet til sundhedsvirkninger, som ofte behandles uensartet eller ufuldstændigt i VVM-processen i medlemsstaterne. Der er klart brug for en mere systematisk fremgangsmåde. Den kommende fællesskabsstrategi for sundhed og miljø vil være et fornuftigt grundlag for en sådan fremgangsmåde ved at fastlægge en konsensus for miljøets sundhed og for strategier, der skal give øget forståelse af sammenhængen mellem menneskers sundhed og miljøet. (Tiltag 2).

- Kommissionen vil desuden sammen med medlemsstaterne gennemgå, hvad der kan gøres for at forbedre uddannelsen af personale med ansvar for VVM for at forbedre situationen. (Tiltag 3).

- Kapacitetsskabelse og frivillig indsats har imidlertid deres begrænsninger, men Kommissionen vil fortsat iværksætte gennemførelsestiltag i tilfælde, hvor der er tale om ufuldstændig eller mangelfuld gennemførelse i national lovgivning og/eller mangelfuld anvendelse af direktivet. (Tiltag 4).

- På et senere tidspunkt kan yderligere ændringer af direktivet blive nødvendige, for at dets anvendelse skal blive mere ensartet. På grundlag af resultaterne af ovenstående tiltag vil Kommissionen overveje, hvilke yderligere ændringer, der bør finde sted. Dette kan således tænkes at være den mest effektive måde at sikre behørig kvalitetskontrol og ensartet indsamling af oplysninger på, foruden at det kan være nødvendigt for at forbedre metoderne til håndtering af tærskler og kumulative virkninger. Samtidig kan andre præciseringer og forbedringer tænkes indført (f.eks. af proceduren for fritagelse i undtagelsestilfælde (artikel 2, stk. 3). Alle disse tiltag vil i kombination med gennemførelsen af SEA-direktivet give et robust sæt procedurer, som vil styrke beslutningsprocesserne og medvirke til at nå målsætningen i det 6. miljøhandlingsprogram (Tiltag 5).

BILAG

Femårsberetning om gennemførelse og virkning af VVM-direktivet (direktiv 85/337/EØF som ændret ved direktiv 97/11/EF)

1. Indledning

1.1. Målsætning

1.1.1. Rådets direktiv 85/337/EØF (som ændret ved direktiv 97/11/EF) om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (herefter benævnt VVM-direktivet) anses for en af de 'vigtigste dele af EU's miljølovgivning' [2]. Hovedformålet med VVM er at udpege væsentlige miljøvirkninger af større anlægsarbejder og om muligt træffe afbødende foranstaltninger til at mindske eller afhjælpe disse virkninger, inden der træffes nogen afgørelse om tilladelse til arbejdet. Det er en udbredt opfattelse, at VVM er et beslutningsværktøj, der udgør en foregribende miljømæssig sikkerhedsforanstaltning og i forbindelse med offentlig deltagelse og høring kan medvirke til i bred forstand at løse EU's miljøproblemer og opfylde planlægningsprincipperne. For at opfylde denne målsætning må VVM-direktivet imidlertid anvendes så ensartet som muligt i hele EU. Oplysninger fra Europa-Kommissionens gennemgang i 1993 og 1997 af virkningen af direktiv 85/337/EØF [3], og anden dokumentation [4], viste kun ringe ensartethed i anvendelsen af VVM-nøglestadier som udvælgelse og områdeafgrænsning. Endvidere har visse vigtige sager ved EF-domstolen [5] vist, at en række medlemsstater har undladt at gennemføre direktivet fuldt ud. Forskellige procedurer for projektgodkendelse i de forskellige medlemsstater har vanskeliggjort ensartet gennemførelse i hele Fællesskabet. Faktisk var et af hovedformålene med ændringsdirektivet 97/11/EF at minimere forskellene i anvendelsen mellem medlemsstaterne og at harmonisere gennemførelsen.

[2] Se Europa-Kommissionen (2001) Environmental Impact Assessment Guidance on Screening, Bruxelles, Europa-Kommissionen.

[3] Europa-Kommissionen (1993) Report from the Commission of the Implementation of directive 85/337/EEEC on the Assessment of the Effects of Certain Public and Private Projects on the Environment and Annexes for Member States. Kom (93) 28 Endelig - Vol.12, Bruxelles, april

[4] Se Dresner, S., og N. Gilbert (1999): "Decision-making Processes for Projects Requiring Environmental Impact Assessment: Case Studies in Six European Counturies" i Journal of Environmental Assessment Policy and Management, Vol. 1, nr. 1, s. 105-130, samt Ladeur,K-H., og Prelle, R. (2001): "Environmental Assessment and Judicial Approaches to Procedural Errors - A European and Comparative Law Analysis", Journal of Environmental Law, vol. 3, nr. 2, s. 185-198.

[5] Se Sag C-392/96, C-150/97 og C-287/98

1.1.2 At sikre effektiv og ensartet gennemførelse af VVM-direktivet i alle medlemsstater er en betydelig udfordring. For at overvåge virkningen af VVM-direktivet foretog Kommisionen to gennemgange og afgav beretninger herom i 1993 og 1997. Den aktuelle gennemgang har tre hovedformål:

- At give en detaljeret oversigt over de foranstaltninger, der er truffet af medlemsstaterne til gennemførelse af ændringerne i 97/11/EF;

- At give en detaljeret oversigt og vurdering af VVM-direktivets anvendelse som helhed.

- At fremsætte forslag til og anbefalinger for yderligere forbedringer i VVM-direktivets anvendelse og effektivitet som helhed.

Navnlig er gennemgangen rettet mod gennemførelsen af nøglefaser og -elementer i VVM-direktivet. Det drejer som følgende:

- det øgede antal projekter og projekttyper, der skal underkastes VVM, og flytningen af visse typer projekter (f.eks. store anlæg til intensiv husdyravl) til bilag I;

- de måder, hvorpå medlemsstaterne fritager bestemte projekter fra direktivets bestemmelser (artikel 2, stk. 3);

- udvalg og type af projekter, som er fritaget for direktivets krav efter artikel 1, stk.5, den måde, hvorpå der gives tilladelse til dem, og den måde, hvorpå miljøoplysninger indgår i beslutningsprocessen.

- de regler for udvælgelse og områdeafgrænsning, der er på plads i medlemsstaterne, og den måde, hvorpå man anvender kriterier eller tærskler for individuel gennemgang;

- de oplysninger, som gives af bygherren, fuldstændigheden af de givne oplysninger, og de midler, som de kompetente myndigheder anvender til at kontrollere, at de er fuldstændige.

- sundhedsaspekter og deres sammenhæng med forhold som luftkvalitet mv.

- tegn på brug af "salamimetoden" eller ansøgeres mulighed for at undgå at foretage VVM ved at udforme anlægsarbejder på en måde, så kommer under tærsklerne for udløsning af en VVM;

- kumulation af projekter, og hvordan man sætter geografiske og tidsmæssige grænser derfor.

- risikovurdering og de anvendte metoder til at vurdere og formidle risiko;

- sammenhængen med andre direktiver, navnlig IPPC- og levestedsdirektivet;

- de gældende bestemmelser for håndtering af grænseoverskridende høring;

- den måde, hvorpå medlemsstaterne behandler ændringer eller udvidelser af projekter, som der én gang er givet tilladelse til;

- den måde, hvorpå alternativer vurderes og beskrives, herunder hvordan alternativer påvises og defineres; og

- de mekanismer, der anvendes til offentlig deltagelse på baggrund af vedtagelsen af direktivudkastet KOM(2000)839 om ændring af VVM-direktivet, således at dette bringes i overensstemmelse med Århuskonventionen.

1.2. Undersøgelsesteam

1.2.1 Denne undersøgelse er foretaget af Impacts Assessment Unit (IAU) i School of Planning (SoP), Oxford Brookes University [6] sammen med en styringsgruppe bestående af personale fra GD Miljø og en repræsentant for medlemsstaterne.

[6] SoP er den største skole af sin art i Det Forenede Kongerige og hører til de største i Europa. Skolen huser over 700 studerende på prægraduat, postgraduat og forskerniveau , foruden over 60 ansatte bestående af lærere, teknisk-administrativt personale og forskere. Skolen blev fornylig højt placeret i Higher Education Funding Council for England's 2001-bedømmelse af forskning i 2001. Dermed er skolen i spidsen blandt Det Forenede Kongeriges nye universitetsskoler for planlægning, hvilket underbygges af andre nylige vurderinger af planlægningsskoler, hvor Oxford Brookes er blevt bedømt som den førende planlægningsskole i Det Forenede Kongerige. IAU er et veletablereret og EU-anerkendt center for forskning, undervisning og uddannelse i vurdering af virkning på miljøet (VVM), miljøpolitik og beslutningsprocesser på miljøområdet. IAU ledes af professor John Glasson, der også er leder af planlægningsskolen.

1.3. Metoder

1.3.1. Hovedinformationskilden til denne undersøgelse har været medlemsstaternes besvarelser af et spørgeskema, som blev udformet og udsendt af Kommissionens GD Miljø (spørgeskemaet er gengivet som tillæg 1 til denne beretning). For at sikre den bedst mulige forståelse af besvarelserne fra medlemsstaterne indhentede GD miljø yderligere præcisering fra de fleste medlemsstater om hovedaspekterne af deres gennemførelse af direktivet. I den indledende gennemgang af besvarelserne fandtes en række yderligere punkter, der krævede nærmere besvarelse fra de enkelte medlemsstater, hvilke IAU-teamet søgte at indhente på individuelt plan. Desuden udsendtes et yderligere sæt supplerende spørgsmål til alle medlemsstaternes nationale VVM-eksperter for at IAU skulle få en bedre forståelse og fortolkning af, hvordan ændringsdirektivet bliver anvendt (disse supplerende spørgsmål er gengivet som tillæg 1 til denne beretning). GD Miljø's styringsgruppe ønsker sammen med Impacts Assessment Unit at rette en tak til alt det personale i medlemsstaterne, som har samarbejdet og medvirket til at skaffe oplysninger til denne beretning. Besvarelserne af spørgeskemaet og af de opfølgende præciserende og uddybende spørgsmål blev analyseret af projektteamet, idet hvert medlem af teamet havde ansvar for en gruppe spørgsmål.

1.3.2 For at få en bedre forståelse af de problemer, der er knyttet til gennemførelsen af direktiv 97/11/EF, foretoges en litteratursøgning i eksisterende forskning vedrørende funktionen af det ændrede VVM-direktiv, herunder også de relevante domstolssager. Derudover undersøgtes de europæiske højere læreanstalters websider og VVM-relaterede websider for yderligere oplysninger om anvendelsen af VVM i EU.

1.4. Beretningens opbygning

1.4.1 Denne beretning er opbygget omkring afledningen af direktiv 97/11/EF's i den nationale lovgivning og resultaterne af dets anvendelse samt anvendelsen af VVM-direktivet som helhed, snarere end at være baseret på de enkelte spørgsmål i GD Miljø's spørgeskema. Dette har gjort det lettere at foretage en dækkende gennemgang af situationen hvad angår den afledte nationale lovgivning og gennemførelsen, og at belyse de vigtigste punkter, der skal ses nærmere på. Efter denne indledning opridser beretningens del 2 baggrunden for vedtagelsen af 97/11/EF og de faktorer, der bestemte udformningen af ændringerne i direktivet, hvorefter det gennemgås, hvor langt medlemsstaterne er med den af direktivet afledte lovgivning og de problemer, som dets anvendelse giver anledning til. Beretningens hovedpart, der findes i afsnit 3 og 4, er rettet mod enkelthederne i direktivets anvendelse og gennemgår de vigtigste ændringer, som direktivet indfører for udvælgelse, områdeafgrænsning og gennemgang, samt de hovedproblemer, som det var hensigten, ændringsdirektivet skulle tage op. Beretningens afsnit 5 redegør for effektiviteten af VVM-direktivet som helhed og indeholder visse anbefalinger for den fremtidige udbygning af VVM-direktivet.

1.5. Terminologi

1.5.1 Af hensyn til klarheden og forståeligheden defineres nedenstående nogle nøglebegreber, som anvendes i beretningen.

- VVM - Vurdering af virkning på miljøet - den løbende vurderingsproces, der består af flere enkeltfaser som udvælgelse, områdeafgrænsning og offentlig deltagelse.

- VVM-direktivet - direktivet i sin helhed - dvs. direktiv 85/337/EØF som ændret ved 97/11/EF - når rapporten henviser til direktiv 85/337/EØF eller direktiv 97/11/EF, menes kun det direktiv, som nævnes.

- Miljømæssige oplysninger, herunder miljøkonsekvensredegørelsen - rapport, dokument eller sæt dokumenter udarbejdet eller betalt af bygherren med henblik på at afgive de miljøoplysninger, der kræves efter artikel 5 i VVM-direktivet og er grundlag for den offentlige deltagelse og miljømyndighedernes høring, og som forelægges de kompetente myndigheder til gennemgang.

2. Baggrunden for ændringen af VVM-direktivet (85/337/EØF)

2.1 Evalueringer af VVM-direktivet 85/337/EØF

2.1.1 Ved evalueringerne i 1993 og 1997 af direktivets gennemførelse [7] fandtes store afvigelser mellem medlemsstaterne hvad angår brug af visse af de hovedstadier, som foreskrives i direktivet. I evalueringerne konkluderedes, at de formelle krav i direktivet 'overvejende var på plads' i EU som helhed, men at der tilbagestod områder, hvor det var uklart, om alle medlemsstater nøje overholdt hovedstadierne, således når det gjaldt udvælgelsen. Ved 1993-evalueringen fandt man, at der var fare for, at den mulighed, direktivet giver medlemsstaterne for skønsmæssig fastsættelse af udvælgelsestærskler for projekter i bilag II, kunne føre til generel devaluering af bestemmelserne i artikel 2, stk. 1. Det var hovedsagelig derfor, at der i 97/11/EF indførtes et nyt bilag III, der fastlægger udvælgelseskriterier, som skal anvendes, når der sættes tærskler og udvælges individuelle projekter i bilag II. I 1993-evalueringen blev der desuden fundet anledning til betænkelighed ved niveauet og kvaliteten af de oplysninger, der gives til de kompetente myndigheder som led i VVM-processen. Det var disse betænkeligheder, der førte til indførelsen af de nye mindstekrav til oplysninger i 97/11/EF (artikel 3, stk. 3) og bestemmelserne om frivillig områdebegrænsning i artikel 5, stk. 2.

[7] Europa-Kommissionen (1993): "Report from the Commission of the Implementation of Directive 85/337/EEC on the Assessment of the Effects of Certain Public and Private Projects on the Environment and Annexes for Member States". Kom (93) 28 endelig - Vol.12, Bruxelles, april

2.1.2 I 1997-evalueringen fremhævedes de mange forskellige VVM-systemer, der anvendes i EU. Med baggrund i nærhedsprincippet havde medlemsstaterne ofte afledt direktivet i national lovgivning i rammerne af eksisterende systemer, der var udviklet på grundlag af medlemsstaternes egne retlige traditioner og kultur. I beretningen pegedes der desuden på en række problemer vedrørende direktivets sprog og klager fra medlemsstaterne over uklarheden af visse af de i direktivet anvendte begreber, og der efterspurgtes klarere definitioner eller fortolkninger af nøglebegreber som f.eks. 'projekter'.

2.1.3 I evalueringerne konstateredes desuden, at der anvendes meget forskelligartede procedurer til forskellige typer projekter i forskellige medlemsstater. Nogle medlemsstater anvender enkelttilladelser for alle typer projekter, nogle anvender to eller flere (undertiden langt flere), mens andre anvender andre et totrins system, hvor visse aspekter af projektet godkendes under ét sæt regler (f.eks. fysisk planlægning) andre under et andet sæt regler (f.eks. miljøgodkendelse). Disse forskelle gør det til en meget kompleks opgave direkte at sammenligne direktivets virkning i de forskellige medlemsstater og i hele EU. Dette gør sig stadig gældende i 2002.

2.1.4 Ved 1997-evalueringen fandtes alle medlemsstaterne at have bestemmelser om VVM for de projekter i bilag I; for projekter i bilag II var situationen dog ikke nær så klar. Der var forskelle med hensyn til, hvordan projekter i bilag II blev behandlet, både i fortolkningen og i den relevans, de tillagdes af de forskellige stater. De fleste medlemsstater fandtes at anvende en form for udvælgelseskriterier eller tærskler til at bestemme, om projekter i bilag II skulle underkastes VVM. I nogle tilfælde var kriterierne vejledende og blev anvendt ved individuel gennemgang, i andre tilfælde var de obligatoriske, således at projekter, der overskred tærsklerne, automatisk underkastes VVM. I nogle tilfælde var der sat tærskler, der i praksis udelukkede hele projekttyper fra VVM. Disse tilfælde gav anledning til retslige indsigelser, der førte til en fast retspraksis for VVM-direktivets anvendelse i EU. Ved 1997-evalueringen fandtes der desuden betydelig variation i det anvendte tærskelniveau (f.eks. areal eller kapacitet), for samme projekttyper i forskellige medlemsstater.

2.1.5 Hovedresultaterne af 1997-evalueringen af direktivet kan sammenfattes som følger:

- VVM indgik rutinemæssigt i godkendelsessystemer for projekter, men efter meget forskellige procedurer (f.eks. hvad angår processuelle midler og forbindelserne til andre relevante procedurer);

- der var forskellige fortolkninger og procedurer for projekter i bilag II;

- kvalitetskontrollen af VVM-processen var mangelfuld;

- medlemsstaterne var ikke opmærksomme nok på at undersøge alternativer;

- der var sket forbedringer med hensyn til offentlig deltagelse og høring; og

- medlemsstaterne påtalte flertydighed og manglende definition af nøglebegreber i direktivet.

2.2. Politisk og retlig sammenhæng

2.2.1 Udviklingen af VVM i EU kan ses som en løbende proces, der formes af udviklingen i de førte politikker og retsreglerne. Femårsevalueringerne af VVM-direktivet har været en del af denne udvikling, ligesom udpegelsen af VVM-procedurens stærke og svage sider, omkostninger og gavnlige virkninger. Ved denne proces er fundet områder, hvor forbedringer er mulige, eller hvor direktivets generelle bestemmelser kan tænkes præciseret eller styrket. Disse evalueringer har ikke været ene om at præge udviklingen af VVM-direktivet. Efter at direktivet blev vedtaget i 1985 og skæringsdatoen for gennemførelse i national lovgivning blev passeret i 1988, er en række sager blevet indbragt for EF-domstolen, hvad der har medvirket til at afklare nøglepunkter og til at udbygge direktivets fortolkning og dermed gennemførelse. Siden 1985 har EU desuden truffet en række vigtige politiske afgørelser, som måtte integreres i VVM-direktivet.

2.2.2 VVM-direktivet blev udformet før mange af de vigtige ændringer i EU. Den første var Den europæiske Fællesakt fra 1986, der sammen med Maastricht-traktaten fra 1992 cementerede hovedprincipperne i den europæiske miljøpolitik og gjorde dem til et centralt anliggende for alle politiske områder i EU. Derefter kom vedtagelsen af det femte miljøhandlingsrogram, der lagde vægt på en samordnet strategi for miljøbeskyttelse og -forvaltning. Desuden er der kommet en række vigtige direktiver til, som har haft konsekvenser for VVM. Det drejer sig om følgende:

- Direktiv 79/409/EØF om beskyttelse af vilde fugle, og direktiv 92/43/EØF om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter; disse direktiver fastlægger deres egne metoder til vurdering i forbindelse med Natura 2000 områder;

- Direktiv 90/313/EØF om fri adgang til miljøoplysninger; direktivet er af betydning for offentlig deltagelse og høringer i VVM-processen.

- Direktiv 96/61/EF om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening; med direktivet indførtes en ny ordning for udstedelse af tilladelse til mange af projekttyperne i VVM-direktivet, og med 97/11/EF indførtes artikel2, stk. 2a, som giver medlemsstaterne mulighed for at opfylde kravene i 85/337/EØF og 96/61/EF ved hjælp af én enkelt procedure.

2.2.3 Espoo-konventionen om vurdering af miljøvirkninger på tværs af landegrænserne blev underskrevet af 29 lande og EU i 1991 og udvidede og styrkede kravene til den høring vedrørende grænseoverskridende virkninger, som fastlægges ved 85/337/EØF. Kravene i konventionen betød, at artikel 7 og 9 i 85/337/EØF måtte ændres ved 97/11/EF, for at berørte medlemsstater kunne få information på højere niveau, når der påvises en betydelig grænseoverskridende virkning. I konventionen defineres grænseoverskridende virkninger som: "enhver virkning, ikke udelukkende af global art, inden for en af (konventions)parternes jurisdiktionsområde, som forårsages af den påtænkte aktivitet, hvis fysiske oprindelse helt eller delvis findes i et område, der hører under en anden parts jurisdiktion". Denne definition er rettet mod både projekter og virkninger, der overskrider grænserne, og begrænser derfor ikke konventionens virkning til projekter, der er placeret nær en grænse. Endvidere afgjorde EF-domstolen (sag C-133/94 Kommissionen mod Belgien, at forpligtelserne til høring i artikel 7 af 85/337/EØF ikke er begrænset til projekter, som er placeret i regioner, der grænser op til andre stater. Espoo-konventionen indeholder en liste over projekttyper, som konventionen finder anvendelse på, og heri indgår en række projekter, som ikke er indeholdt i bilagene til 85/337/EØF:

- Produktion og oparbejdning af atomart brændsel;

- Grundvandsindvinding (10 millioner kubikmeter om året eller derover); og

- Store skovrydninger.

Ændringsdirektivet 97/11/EF føjede to af disse projekttyper til i bilag I og én (skovrydning) i bilag II; desuden flyttedes otte af Espoo-konventionens projekttyper fra bilag II til bilag I for at gøre VVM-direktivet foreneligt med konventionen.

2.2.4 VVM-direktivet har udløst et betydeligt antal klager til Kommissionen, som har måttet besvare disse. Tabellerne og figurerne på de følgende sider giver nærmere enkeltheder om disse klager og andre procedurer. Tabellerne indeholder for femårsperioden 1997-2001 statistiske oplysninger om overtrædelsesprocedurer i forbindelse med anvendelse af Fællesskabets retsregler på VVM. Som en hjælp til korrekt fortolkning er de anvendte hovedbegreber defineret i boks 1.

Boks 1

Åbningsskrivelse

Åbningsskrivelsen er første skridt i en overtrædelsesprocedure. Når Kommissionen finder, at en medlemsstat har undladt at opfylde en forpligtelse i henhold til Traktaten om Oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, afgiver den en åbningsskrivelse, der giver den pågældende stat lejlighed til at fremsætte kommentarer.

Begrundet udtalelse

Den begrundede udtalelse fremsættes, når Kommisionen er overbevist om, at der foreligger en overtrædelse. I artikel 226, stk. 1 i Traktaten om Oprettelse af Det Europæiske Fællesskab hedder det: Finder Kommissionen, at en medlemsstat ikke har overholdt en forpligtelse, der påhviler den i henhold til denne traktat, fremsætter den en begrundet udtalelse herom efter at have givet den pågældende stat lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger.

Indbringelse

Indbringelse er den etape i anvendelsen af EF-domstolen, hvor overtrædelsesproceduren bliver en retslig procedure. Traktatens artikel 226, stk. 2: Retter den pågældende stat sig ikke efter den fremsatte udtalelse inden for den frist, der er fastsat af Kommissionen, kan denne indbringe sagen for Domstolen.

Sager indledt på Kommissionens initiativ

"Sager indledt på Kommissionens initiativ" er sager, der åbnes direkte af Kommissionen. De indledes hovedsagelig på grundlag af skriftlige spørgsmål og anmodninger fra Europa-Parlamentet. Det må bemærkes, at grundene til, at der er flere i én medlemsstat end i en anden er den samme som for klagesager (se nedenfor). Det forhold, at Kommissionen har åbnet mange "sager indledt på Kommissionens initiativ" for visse medlemsstater er derfor ikke ensbetydende med, at den anser situationen i disse stater for værre end i andre medlemsstater.

2.2.5 For at kontrollere den korrekte gennemførelse af Fællesskabsretten i medlemsstaterne handler Kommissionen i forskellige trin: først kontrollerer den, at medlemsstaterne afleder direktiverne i deres retssystemer inden for de fastsatte frister. Derefter kontrollerer den på den ene side overensstemmelsen af medlemsstaternes lovgivning med de direktiver, som denne lovgivning er afledt af, derefter på den anden side lovgivningens korrekte anvendelse på det pågældende område og korrektheden af den administrative praksis i hver medlemsstat. Ved vurdering af den korrekte anvendelse i medlemsstaterne baserer Kommissionen sine overvejelser på indberetninger fra medlemsstaterne vedrørende: direktivernes anvendelse, eventuelle klagesager vedrørende nærmere bestemte situationer, hvor der kan være sket brud på EF-lovgivningen, samt forhold, som er rejst gennem skriftlige forespørgsler og begæringer og er bragt til Kommissionens kendskab af Europa-Parlamentet. Kommissionens tiltag til kontrol af den korrekte anvendelse af VVM-direktivet bygger således hovedsagelig på klager, begæringer og skriftlige forespørgsler. Denne informationskilde er meget nyttig til at påvise mangler i de forskellige medlemsstater, men er ikke altid i stand til at frembringe objektive oplysninger til sammenligning af de forskellige medlemsstaters "præstationer". Kun problemer, der bliver genstand for en klage, begæring eller skriftlig forespørgsel, er synlige for Kommissionen, og der kan således være alvorlige problemer, uden at de nogen sinde kommer frem i lyset. Antal klagesager varierer fra stat til stat, alt efter faktorer som miljøbevidsthed, bevidsthed om deltagelse i offentlige afgørelser og graden af tillid til europæiske institutioner.

Tabel 1. 2001 Manglende overensstemmelse med direktiv 1985/337 & 1997/11, fordelt på stadier, 1997-2001

>TABELPOSITION>

Tabel 2. Mangelfuld anvendelse af direktiv 1985/337 & 1997/11 fordelt på stadier.

>TABELPOSITION>

Tabel 3. Nye VVM-sager åbnet på eget initiativ, pr. år

>TABELPOSITION>

Figur 1. Totalt antal nye sager, åbnet på Kommissionens eget initiativ (1997-2001)

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Tabel 4. Årligt antal nye klagesager vedrørende vurdering af virkning

>TABELPOSITION>

Figur 2. Antal nye klagesager indledt i alt (1997-2001)

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Figur 3. Verserende sager vedrørende vurdering af miljøvirkning (status pr. 25/09/2002)

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

2.2.6 Som man kan udlede af tallene, er det endvidere kun en meget lille andel af klagesager og sager "på Kommissionens eget initiativ", som udvikler sig til overtrædelsesprocedurer. Mellem 1997 og 2001 har Kommissionen indledt 977 klagesager (inklusive sager "på eget initiativ") vedrørende manglende efterkommelse og forkert anvendelse af VVM-direktivet. I samme periode har Kommissionen kun afgivet 36 begrundede udtalelser til medlemsstaterne, 22 for manglende efterkommelse og 36 for forkert anvendelse af VVM-direktivet. Dette kan forklares ved to hovedårsager:

a) Klagesagerne kan være mindre velbegrundede (Kommissionen er imidlertid efter sine egne regler forpligtet til at åbne klagesager, selv når muligheden for overtrædelse er meget ringe) [8]. I mange tilfælde misforstår offentligheden klart direktivet og Kommissionens rolle: undertiden fremsættes der kommentarer, længe før en administrativ procedure er indledt, og det påberåbes, at der ikke har fundet nogen VVM sted, skønt der i sådanne tilfælde ikke er tale om en overtrædelse, da man endnu er så tidligt i forløbet, og direktivet kun foreskriver, at der udføres VVM, før tilladelsen gives. I en del andre tilfælde hævdes et projekt at ville få betydelig miljøvirkning, men Kommissionen underrettes ikke om, at en udvælgelse eller VVM-procedure er i gang (og at de ansvarlige myndigheder dermed anvender direktivet). Kommissionen er ikke kompetent til at vurdere enkeltprojekters virkning på miljøet, men kan kun vurdere, om og hvordan direktivet anvendes. I endnu andre tilfælde kræves mere specielle oplysninger end dem, der ligger til grund for indledningen af klagesagen, for at relevansen i henhold til direktivet kan vurderes (f.eks. projektets art eller procedurens stadier), men klagerne er ikke i stand til at give sådanne oplysninger. Mange klagere er overbevist om, at en negativ vurdering kan afholde myndighederne fra at give tilladelse til et anlægsarbejde, eller at manglende VVM for et projekt i bilag II i sig selv er en overtrædelse af direktivet. Derudover viser nogle sager sig simpelthen at vedrøre anvendelsen af interne lovbestemmelser af national eller regional art.

[8] I mange tilfælde når klagesagen ikke videre end til at blive behandlet af Kommissionen, og medlemsstaterne bliver ikke engang nødvendigvis underrettet om modtagelsen af klagen.

b) Den anden grund er, at i visse tilfælde, hvor der foreligger en faktisk overtrædelse af direktivet, som er bragt op ved klagesager, skriftlige forespørgsler eller begæringer, anvender eller efterkommer medlemsstaterne direktivet, så snart Kommissionens tjenester har sendt en enkel anmodning om oplysninger, eller når der er sendt en åbningsskrivelse fra Kommissionen. Tilfælde med overtrædelse bliver således ofte løst, før Kommissionen er forpligtet til at afgive en begrundet udtalelse.

2.2.7 Den oftest omhandlede bestemmelse i overtrædelsesprocedurer vedrørende VVM-direktivet er artikel 4, stk. 2, navnlig vedrørende 1) selve "udvælgelsen", 2) tærsklernes anvendelse, og 3) rubriceringen af projekter i bilag II. Både efter den gamle og den nye version af direktivet foretages der ofte ikke en korrekt vurdering af karakteristika for projekter i bilag II med henblik på individuel bedømmelse af, om projektet skal underkastes VVM (der er her tale om forkert anvendelse af direktivet). Desuden er tærsklerne i visse tilfælde sat så højt, at beslutningstagerne ofte afviser, at der er behov for VVM for mindre projekter, skønt det formodentlig er nødvendigt f.eks. fordi det er placeret i følsomme områder (der er her tale om forkert anvendelse). Endelig efterkommer visse medlemsstater ikke VVM-direktivet, fordi ikke alle projekter i bilag II er omfattet af de nationale VVM-lovbestemmelser (tilfælde af manglende efterkommelse) (jf. f.eks. sag C-474/99, Kommissionen mod Spanien).

2.2.8 Overtrædelsesprocedurer for manglende efterkommelse og forkert anvendelse kan desuden vedrøre artikel 6 (offentlig deltagelse), når den offentlige høringsperiode er for kortvarig, samt artikel 8 (oplysninger som er indhentet i henhold til artikel 5, 6 og 7 og skal tages i betragtning i godkendelsesproceduren) i direktiv 85/337/EØF. Endvidere vedrører disse procedurer artikel 3, stk. 2 i direktiv 97/11/EF (overgangsbestemmelse).

2.2.9 VVM-direktivets funktion har været genstand for en del opmærksomhed ved EF-domstolen. Mange af de VVM-sager, der er behandlet af domstolen, har vedrørt de enkelte medlemmers gennemførelse af direktiv 85/337/EØF, mens andre har vedrørt VVM-direktivets funktion i enkeltsager. Der er ikke denne beretnings formål at give en udtømmende gennemgang af alle de VVM-sager, der har været for EF-domstolen. I forbindelse med ændringsdirektivet 97/11/EF er det imidlertid nyttigt at nævne visse afgørelser og domme, som har været med til at forme de stedfundne ændringer. De vigtigste sager, der lå bag mange af ændringerne i 97/11/EF er følgende:

- C-431/92 Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Forbundsrepublikken Tyskland (herefter benævnt Grosskrotzenburg-sagen, C-431/92);

- C-133/94 Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Belgien. (herefter benævnt C-133/94 Kommissionen mod Belgien);

- C-72/95 Aannemersbedrijf P.K. Kraaijeveld BV e.a. mod Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland. (herefter benævnt C-72/95, sagen om de hollandske diger);

- C-392/96 Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Irland. (herefter benævnt C-392/96 Kommissionen mod Irland) (skønt EF-domstolens afgørelse i denne sag kom senere end vedtagelsen af 97/11/EF, var man i Kommissionen opmærksom på de spørgsmål, sagen rejste, da ændringerne af direktivet blev udkastet.

2.2.10 EF-domstolens afgørelser har konsekvent vist, at direktivet skal fortolkes ud fra et bredt dækningsområde og et meget bredt formål (jf. f.eks. C-72/95, sagen om de hollandske diger), og at de enkelte medlemsstater eller ansvarlige myndigheder ikke bør søge at indsnævre dets formål ved direktivets anvendelse. Skønt en stor del af VVM-direktivet giver mulighed for skønsmæssig anvendelse af procedurerne i henhold til nærhedsprincippet, har EF-domstolen i en række henseender sat grænser for, i hvilket omfang medlemsstaterne kan udøve et sådant skøn. Sagen om de hollandske diger gjorde det klart, at den mulighed for skønsmæssig afgørelse, der gives i direktivet, ikke bør bruges til at forringe de generelle krav i direktivets artikel 2, stk. 1 om, at alle anlæg i bilag II skal underkastes VVM, hvis de medfører betydelig virkning på miljøet. I praksis indebærer dette, at alle projekter i bilag II skal gennem en udvælgelsesprocedure, baseret på fastlæggelse af tærskler og/eller brug af individuel gennemgang). I sag C-133/94, Kommissionen mod Belgien, afgjorde EF-domstolen, at medlemsstaterne frit kunne vælge mellem at anvende en individuel gennemgang eller en tærskelmetode ved udvælgelse af projekter i bilag II. Afgørelserne i C-133/94, Kommissionen mod Belgien, C-72/95 (sagen om de hollandske diger) og C-431/92 (Grosskrotzenburg-sagen) gjorde det desuden klart, at uanset at medlemsstaterne efter eget skøn kan fastsætte tærskler for udvælgelse af projekter i bilag II, kan tærsklerne ikke sættes på et niveau, der udelukker hele projekttyper fra vurdering. Og i sagen Kommissionen mod Irland (C-392/96), afgjorde EF-domstolen, at udvælgelseskriterier eller tærskler ikke kan indskrænkes til at tage projekternes størrelse i betragtning, men at der også skal tages hensyn til projektets art og placering. I sag C-392/96 Kommissionen mod Irland afgjorde EF-domstolen endvidere, at tærskler eller kriterier for projekter i bilag II ikke kan sættes så højt, at direktivets formål omgås ved opdeling af projekterne i mindre enheder, men at man skal vurdere de samlede virkninger af en sådan fremgangsmåde. Det var de spørgsmål, som disse sager rejste om udvælgelsen af projekter i bilag II, som sammen med resultaterne af 1993-gennemgangen af VVM-direktivets funktion førte til, at artikel 4, stk. 3 og bilag III blev indsat i direktivet ved 97/11/EF. I dette nye bilag fastlægges de kriterier, som tærskler og andre udvælgelseskriterier skal baseres på. I C-431/92 (Grosskrotzenburg-sagen) C-72/95 (sagen om de hollandske diger) behandlede EF-domstolen også spørgsmålene om ændringer eller udvidelser af projekter og afgjorde, at tilføjelser og udvidelser af eksisterende projekter skal underkastes VVM, hvis de ved deres størrelse eller andre faktorer opfylder VVM-kravene for et nyt projekt af den pågældende art. Aspekter af disse afgørelser blev indført i VVM-direktivet ved 97/11/EF, idet der i bilag II blev indsat et punkt 13 om ændringer eller udvidelser af projekter i bilag I eller II.

2.3 Gennemførelse i national lovgivning af direktiv 97/11/EF

Hovedtræk af direktiv 97/11/EF

2.3.1 Som reaktion på de spørgsmål, der er belyst i punkt 2.2 ovenfor, foreslog Europa-Kommissionen et ændringsdirektiv (97/11/EF), som dels ville styrke direktivet i overensstemmelse med den bredere udvikling i Fællesskabets miljøpolitik og resultaterne af femårsgennemgangen af direktivets funktion, dels samle de ændringer og præciseringer, der er fremkommet gennem Espoo-konventionen og EF-domstolens afgørelser. Kilderne til de ændringer, der har fundet sted med 97/11/EF, er angivet i tabel 5. Ændringsdirektivet (97/11/EF), der blev vedtaget i 1997, krævede ændringerne gennemført i medlemsstaternes nationale lovgivning senest den 14. marts 1999.

Tabel 5.

>TABELPOSITION>

2.3.2 De hovedændringer, der indførtes med 97/11/EF, er følgende:

- Ændringer i artikel 2

- medlemsstaterne sørger for, at projekter, der skal underkastes VVM, er omfattet af et krav om tilladelse;

- Ændringer af bilagene

- antallet af projekter i bilag I blev øget med 14 nye projekttyper og udvidelse af 4 andre;

- antallet af projekter i bilag II blev øget med otte, og otte andre blev udvidet, én projekttype blev slettet (fremstilling af plader af fibre og pulp);

- ændringer og udvidelser af projekter i bilag I og projekter i bilag II blev tilføjet til bilag II;

- Udvælgelse

- medlemsstaterne kan enten angive kriterier og tærskler for projekter i bilag II, foretage en individuel gennemgang af projekterne eller kombinere de to metoder.

- der tilføjes et nyt bilag III vedrørende de udvælgelseskriterier, som skal tages i betragtning af medlemsstater (ved udformning af lovgivning) og af kompetente myndigheder (i afgørelser vedrørende udvælgelse for projekter i bilag II og opstilling af udvælgelsestærskler og -kriterier. Bilag III omhandler emner som projekters karakteristika og placering samt karakteristika af den potentielle virkning, således kumulation med andre projekter og risiko.

- de kompetente myndigheder skal i hvert enkelt tilfælde offentliggøre grundene til afgørelsen om, at VVM kræves;

- Områdeafgrænsning

- på bygherrens anmodning skal de kompetente myndigheder angive deres opfattelse af, hvilke miljøoplysninger, der skal fremlægges af bygherren;

- medlemsstaterne kan kræve, at myndighederne vejleder om områdeafgrænsning, uanset om der foreligger en sådan anmodning;

- Miljøredegørelse

- en redegørelse for de undersøgte hovedalternativer blev føjet til blandt mindstekravene til oplysninger, der skal gives af bygherren i alle sager;

- Alternativer

- bygherren skal give en oversigt over de undersøgte hovedalternativer og angive de vigtigste grunde til valget under hensyn til virkningerne på miljøet; også dette kom til at indgå i mindstekravene til oplysninger, der skal gives (se ovenfor);

- Høring og offentlig deltagelse

- der skal finde høring sted af myndigheder, herunder miljømyndigheder, i andre medlemsstater, som vil kunne berøres af et projekt, ud over de eksisterende krav om høring i medlemsstaten ;

- der skal tages hensyn til disse høringer og indhentede oplysninger i forbindelse med afgørelsen;

- begrundelsen for afgørelsen skal i alle sager offentliggøres; og

- de vigtigste afhjælpende foranstaltninger, der er vedtaget, skal offentliggøres.

Medlemsstaternes gennemførelsesforanstaltninger i national lovgivning

2.3.3 På grundlag af spørgeskemaet til denne undersøgelse og opfølgende præciserende spørgsmål og yderligere undersøgelser kan det fastslås, at de fleste medlemsstater har truffet foranstaltninger til gennemførelse af ændringsdirektivet (jf. tabel 6). Det må dog bemærkes, at gennemførelse af direktivet i medlemsstaternes retssystem ikke nødvendigvis er ensbetydende med, at de afledte bestemmelser er i fuld overensstemmelse med direktivet. Den føderale/regionale struktur af visse af medlemsstater og det forhold, at spørgeskemaerne til undersøgelsen stort set kun blev udsendt på nationalt plan, gør det umuligt med sikkerhed at sige, om ændringsdirektivet er fuldt gennemført på subnationalt plan. Andre undersøgelser af den nationale gennemførelse af VVM-direktivet i de føderalt organiserede medlemsstater har understreget, de forskellige komplicerede administrative ordninger og procedurer berører direktivets praktiske funktion på lokalt plan [9]. I visse tilfælde indberetter medlemsstaterne, at deres oprindelige ordninger allerede indeholder mange af ændringerne i 97/11/EF. Nogle medlemsstater påpeger, at eftersom de var i færd med at ændre deres oprindelige ordninger, fordi disse enten var ufuldstændige eller måtte ændres for at bringes i overensstemmelse med EF-domstolens praksis, var de i stand til at indarbejde kravene i en del af ændringsdirektivet, mens dette stadig kun forelå som udkast.

[9] se Prelle, R. (2001): Environmental Assessment and Judicial Approaches to Procedural Errors - A European and Comparative Law Analysis, Journal of Environmental Law, vol. 3, nr. 2, s. 185-198.

Tabel 6

Status over medlemsstaternes gennemførelse af direktiv 97/11/EF pr. 1. november 2002

Medlemsstat // Gennemførelsesstatus

Østrig // Der er stadig manglende gennemførelse hvad angår projekter i bilag II (1a) i tre Länder (Burgenland, Carinthia og Salzburg)

Belgien // Gennemførelsen er ikke afsluttet for regionerne Vallonien og Flandern

Danmark // Direktiv 97/11/EF er gennemført

Finland // Direktiv 97/11/EF er gennemført

Frankrig // Gennemførelse af bestemmelserne om områdeafgrænsning i artikel 1, stk. 7 i direktiv 97/11/EF mangler stadig hvad angår visse projekter. Sag C-348/01, Kommissionen mod Frankrig

Tyskland // Direktiv 97/11/EF er gennemført

Grækenland // Direktiv 97/11/EF er gennemført

Irland // Direktiv 97/11/EF er gennemført

Italien // Direktiv 97/11/EF er gennemført

Luxembourg // Ikke gennemført. EF-domstolen har i sin kendelse af 19/2/2002 (i sag C2000/366) erklæret, at Luxembourg ikke har gennemført direktiv 97/11/EF. Luxembourg er i færd med at udarbejde udkast til bestemmelser, der gennemfører direktivet.

Nederlandene // Direktiv 97/11/EF er gennemført

Portugal // Direktiv 97/11/EF er gennemført

Spanien // Direktiv 97/11/EF er gennemført

Sverige // Direktiv 97/11/EF er gennemført

Det Forenede Kongerige // Direktiv 97/11/EF er gennemført

2.3.4 I mange medlemsstater blev fristen overskredet for gennemførelse af hele direktivet eller en del heraf. F.eks. gennemførte Tyskland først direktiv 97/11/EF i tysk lovgivning i juli 2001. I andre tilfælde synes gennemførelsen at have fundet sted stykkevis, således at dele af direktivet var gennemført, mens andre dele ikke var gennemført. For forbundsstater er situationen som nævnt mindre klar. Kun Belgien besvarede spørgsmålene særskilt for hver region, og her er gennemførelsen også ret spredt. I Flandern-regionen indgik mange af ændringerne i ændringsdirektivet således i de oprindelige ordninger, men man er stadig i gang med at udarbejde den manglende del af den afledte lovgivning. Også i Grækenland indgik mange af kravene i ændringsdirektivet i den oprindelige nationale lovgivning, men endnu er ikke alle direktivets krav helt opfyldt. Luxembourg mangler endnu at gennemføre ændringsdirektivet og var, mens denne gennemgang blev foretaget, genstand for en undersøgelse foretaget af Kommissionen. Endvidere har Kommissionen åbnet sager mod mange andre medlemsstater for manglende efterkommelse af 97/11/EF.

2.3.5 Medlemsstaterne synes at være omtrent ligelig fordelt mellem dem, der indførte helt ny lovgivning til gennemførelse af direktiv 97/11/EF og dem, der blot ændrede eksisterende ordninger. Mange medlemsstater benyttede gennemførelsen af direktivet som en lejlighed til at foretage andre ændringer i deres VVM-ordninger. Ligesom det var tilfældet med det oprindelige VVM-direktiv, bliver VVM i visse stater behandlet under en enkelt lov, mens der i andre er særlige love for forskellige projekttyper. I visse medlemsstater var det nødvendigt med særlig VVM-lovgivning svarende til de forskellige tilladelsesprocedurer for forskellige projekter - f.eks. tilladelser vedrørende fysisk planlægning, og miljøgodkendelser. Den med 97/11/EF foretagne ændring af artikel 2, stk. 1, hvorved alle projekter defineret i artikel 4 kræver tilladelse, bragte projekter, som ikke før havde krævet tilladelse, ind under myndighedernes kontrol. I visse stater krævede dette nye tilladelsesprocedurer, for at VVM kunne anvendes. F.eks. trådte Det Forenede Kongeriges VVM-regler 'vedrørende inddragning af uopdyrket land eller delvise naturområder til intensiv landbrugsvirksomhed' ikke i kraft før i januar 2002.

Overblik over 97/11/EF

Ud over ændringer indført som konsekvens af den første beretning om effektiviteten af direktiv 85/337/EØF, afspejler ændringerne i 97/11/EF også den betydelige styrkelse og præcisering af visse dele af VVM-direktivet, som har fundet sted gennem EF-domstolen. Direktivet udvidede desuden det proceduremæssige grundlag ved i bilag II at fastlægge udvælgelseskriterier for projekter i bilag II som grundlag for udvælgelsestærskler og afgørelser.

Gennemgangen af de nationale bestemmelser afledt af 97/11/EF har vist, at de nye foranstaltninger, som indføres ved direktivet, endnu mangler at blive gennemført fuldt ud i alle medlemsstater. Visse medlemsstaters langsomme gennemførelse af de ændringer, der er indført med 97/11/EF, afspejler ikke den betydning, VVM tillægges af medlemsstaterne og Europa-Kommissionen som gennemførelsesværktøj for bredere miljøpolitikker.

3. Ordninger for hovedstadierne

3.1 Indledning

3.1.1 I denne del af beretningen undersøges det ændrede direktivs funktion i medlemsstaterne med særligt henblik på ændringerne i 97/11/EF. Mange af ændringerne i 97/11/EF indgik i medlemsstaternes egne VVM-ordninger, enten som oprindelige elementer heraf eller ved efterfølgende ændringer. Det har derfor ikke altid været muligt at skille en oprindelig fungerende ordning ud fra eventuelle ændringer, der har fundet sted efter vedtagelsen af 97/11/EF. I dette afsnit gennemgås hovedstadierne i VVM-processen, og afsnit 4 særlige emneområder, der er centrale for direktivets funktion som helhed. Både afsnit 3 og 4 bygger på gennemgang af det spørgeskema, der er udsendt til VVM-eksperterne hos myndighederne i hver medlemsstat. I visse tilfælde er VVM-eksperterne under gennemgangen blevet kontaktet med henblik på nærmere præcisering og uddybning af deres besvarelser. Alligevel er besvarelsernes kvalitet og detaljeringsgrad meget varierende, og spænder fra fuldstændige svar med henvisninger til love, administrative bestemmelser og enkeltsager, til langt kortere besvarelser, når tiden ikke har tilladt at give en mere fuldstændig besvarelse. Som følge heraf kan analyserne ikke være så detaljerede som man kunne ønske, og det har ikke været muligt at sammenligne medlemsstaterne direkte på alle punkter.

3.2 Udvælgelse

Indledning

3.2.1 Europakommissionens vejledning [10] definerer udvælgelse som "den del af VVM-processen, der bestemmer, om der kræves en VVM for et givet projekt" (http://europa.eu.int/comm/environment/eia/ eia-guidelines/g-screening-full-text.pdf). I lighed med de fleste VVM-ordninger verden over kræver VVM-direktivet, at der foretages VVM for projekter, som "kan få væsentlig indvirkning på miljøet" (artikel 2). Direktivet indeholder to lister over projekter, der er omfattet af artikel 2: projekter i bilag I og bilag II. I artikel 4, stk. 1 kræves, at alle projekter i bilag I underkastes VVM. Ændringerne i 97/11/EF og de pågældende kendelser fra EF-domstolen indebærer, at alle projekter i bilag II skal underkastes udvælgelse. For projekter i bilag II skal medlemsstaterne derfor først afgøre, om de 'skønnes' at ville få betydelige miljøvirkninger. I så fald finder den fulde VVM-procedure i direktivet anvendelse. Som grundlag for afgørelsen om udvælgelse undersøges projektet og dets omgivende miljø med henblik på, om det skønnes at ville få 'betydelige miljøvirkninger'. For at lette afgørelsen om udvælgelse giver direktivet medlemsstaterne en vis frihed til at vælge det grundlag, som skal afgøre, om der bliver betydelige miljøvirkninger. EF-domstolens kendelser i Grosskrotzenburg-sagen, Kommissionen mod Belgien, og i sagen om de hollandske diger satte ret snævre grænser for medlemsstaternes råderum med hensyn til det skøn, de kan anlægge ved afgørelserne. Med direktiv 97/11/EF indsattes et nyt artikel 4, stk.2, hvori det kræves, at medlemsstaterne lader deres afgørelse ved udvælgelsen bero på:

[10] Se KOM (2001) Environmental Impact Assessment Guidance on Screening, Bruxelles, Europa-Kommissionen.

(a) undersøgelse ved individuel gennemgang, eller

b) grænseværdier og kriterier fastsat af medlemsstaten eller

(c) en kombination af a) og b).

3.2.2 Efter Grosskrotzenburg-sagen, Kommissionen mod Belgien, og sagen om de hollandske diger har medlemsstaterne ikke ved hjælp af tærskler kunnet udelukke hele klasser af projekter, men tærsklerne kan anvendes til at udelukke meget små eller ubetydelige projekter. I sag C-392/96, Kommissionen mod Irland, afgjorde EF-domstolen, at tærskler ikke kan baseres alene på et projekts størrelse eller andre fysiske egenskaber, men skal baseres på faktorer vedrørende dets placering og andre miljøfaktorer. Dette princip blev en del af 97/11/EF ved indsættelse af artikel 4, stk. 3, som fastslår: "Ved en undersøgelse i hvert enkelt tilfælde eller ved fastsættelse af grænseværdier eller kriterier i henhold til stk. 2 skal der tages hensyn til de relevante udvælgelseskriterier i bilag III". Disse udvælgelseskriterier bygger på:

- projektets karakteristika - f.eks. størrelse, udnyttelse af naturressourcer osv.,

- lokaliseringsfaktorerne for projektet - f.eks. placering i eller nær følsomme områder som vådområder, beskyttede naturområder og tætbefolkede områder mv., og

- kendetegn ved den eventuelle miljøpåvirkning - f.eks. påvirkningens omfang og størrelse, dens grænseoverskridende karakter osv.

3.2.3 Efter vedtagelsen af 97/11/EF og ved at anvende kendelserne i ovennævnte sager opstillede medlemsstaterne følgende typer udvælgelsestærskler for projekter i bilag II:

- inklusionstærskler eller -kriterier - projekter med en bestemt størrelse, en bestemt beliggenhed eller andre egenskaber, der indebærer, at VVM er påbudt;

- vejledende tærskler eller kriterier - tærskler der alene gives som vejledning -projekter, som overskrider en given størrelse eller andre tærskler eller kriterier, anses for at have større sandsynlighed for at nødvendiggøre VVM, mens projekter under tærsklerne anses for at have mindre sandsynlighed for at nødvendiggøre VVM, men stadig kræver individuel gennemgang med henblik på muligheden for betydelige miljøvirkninger; og

- udelukkelsestærskler eller -kriterier - projekter, som, fordi de er under en given størrelse, eller på grund af deres særlige placering eller andre egenskaber, ikke kræver VVM.

Alle ovenstående tærskler og kriterier skal være baseret på udvælgelseskriterierne i bilag III. For stater, der ikke anvender en ren individuel gennemgang som grundlag for udvælgelse af projekter i bilag II, kan kombineret brug af tærskler og individuel gennemgang beskrives som 'stoplysmetoden' for udvælgelse (se figur 4 nedenfor). Foreligger der ingen udelukkelsestærskler, anvendes en modificeret 'stoplysmetode'(se figur 5 nedenfor).

Figur 4: 'Stoplysmetoden' til udvælgelse

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Figur 5: Modificeret 'Stoplysmetode' til udvælgelse

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Ændringer af bilag I og bilag II, som har fundet sted med 97/11/EF

3.2.4 Direktiv 97/11/EF ændrede de to projektfortegnelser i bilag I og II. Antallet af projekter i bilag 1 blev øget med 14 nye projekttyper og udvidelse af 4 andre. I visse tilfælde blev projekter, der tidligere var opført i bilag II, flyttet til bilag I, hvis de overskrider en given tærskel - for eksempler var alle anlæg til intensiv fjerkræavl og svineavl tidligere projekter i bilag II, men under 97/11/EF er projekter, der er over en tærskel på 85 000 slagtekyllinger, 60 000 høner, 3 000 slagtesvin over 30 kg eller 900 søer, opført i bilag I og skal dermed underkastes VVM. Antallet af projekter i bilag II er øget med otte, mens otte andre er udvidet. I Kommissionens rundspørge blev medlemsstaterne spurgt, hvordan de fandt, at fordelingen af projekterne mellem de to bilag fungerede. Der blev desuden spurgt, om bilag I-tærsklerne var sat til et passende niveau, og om de fastlagte kriterier var de rigtige til at udløse en obligatorisk VVM.

3.2.5 Visse medlemsstater sætter spørgsmålstegn ved det logiske i at flytte visse af projekterne - f.eks. intensiv svineavl - til bilag I på grundlag af størrelse og forventede virkninger. Der er udtrykt betænkelighed ved den vage beskrivelse af visse projekter - f.eks. kan minedrift i åbne brud (bilag I, punkt 19) tænkes at indbefatte landindvindingsplaner, hvor opfattelsen er, at behovet for VVM bedst fastlægges ved individuel gennemgang. Desuden er der udtrykt nogen støtte til det synspunkt, at der burde være langt større smidighed i anvendelsen af bilag I, således at tærskler kan tilpasses de enkelte staters forhold og samfundsøkonomiske vilkår. Nogle medlemsstater (Østrig, Belgien-Bruxelles, Frankrig, Grækenland, Irland, Nederlandene og Portugal) har sat visse tærskler på et lavere niveau end i bilag I. Nogle medlemsstater finder, at direktivets grænser i små stater kan blive anset for at være for høje.

3.2.6 Der er i nogen grad enighed blandt medlemsstaterne om nytten af tærskelmetoden anvendt i bilag I. Vise medlemsstater sætter dog spørgsmålstegn ved berettigelsen af de anvendte tærskler, og der er nogen betænkelighed ved, at ikke alle tærskler er klare - for eksempel fremgår det ikke, om 800 mm tærsklen gælder den udvendige eller indvendige diameter. En række medlemsstater foreslår mere hensigtsmæssige tærskler til visse projekter. Det drejer sig om følgende:

- produktion af organisk kvælstof til anlæg til intensiv dyreavl (bilag I, punkt 17);

- anlægsarbejdets størrelse frem for fartøjets vægt for handelshavne (bilag l, punkt 8b);

- ressourceinput eller produktion for projekter som integrerede jern- og stålværker til fremstilling af råjern og råstål, og integrerede kemiske anlæg (bilag I, punkt 4 og 6).

3.2.7 Medlemsstaterne er blevet spurgt, om de finder grund til at flytte visse projekter fra bilag II til bilag I. Nogle medlemsstater har allerede gjort det ved at anbringe visse projekter i deres egen version af bilag I eller ved at anvende obligatoriske tærskler for visse projekter i bilag II. Den største gruppe svarere finder dog ingen grund til at flytte projekter fra bilag II til bilag I (dvs. Østrig, Danmark, Grækenland, Nederlandene, Spanien, Sverige, Det Forenede Kongerige). Der er i nogen grad enighed om, at det er alt for tidligt at vurdere, om listerne i bilag I og II behøver yderligere revision, og man må have langt mere viden om forholdet mellem bilagene og systemets praktiske funktion i hele EU. Det bliver ligeledes fremført, at der er behov for mere pålidelig viden om forskelle [mellem medlemsstaterne] og for at finde ud af, om forskellene skyldes f.eks. geografiske, samfundsøkonomiske eller andre forhold. Dog ser visse medlemsstater (Belgien-Flandern, Belgien-Vallonien og Italien) muligheder for yderligere justering, og ét forslag går her ud på, at man sammenlægger de to bilag og samtidig indfører obligatoriske VVM-tærskler hver projektkategori. Østrig, Frankrig og Grækenland anvender allerede denne metode og skelner i den nationale lovgivning ikke mellem projekter i bilag I og bilag II.

3.2.8 Over halvdelen af svarerne oplyser, at deres nationale lovgivning kræver VVM for andre projektkategorier end dem, der nævnes i bilag I og II. Den oftest nævnte kategori er golfbaner. Andre forslag til tilføjelser til bilagene er følgende (som i visse tilfælde allerede er omfattet af lovgivningen i de medlemsstater, der foreslår dem tilføjet):

- anlæg til arbejde med biologisk materiale med høj risiko;

- anlæg til arbejde med genetisk modificerede organismer, således laboratorier, forsøgsanlæg og forsøgsarealer;

- skydebaner;

- mobiltelefonmaster;

- produktion af træfiberplader;

- partikelacceleratorer (på 50 MeV og derover);

- intensivt kreatur- og kalveopdræt;

- militære øvelsesterræner; og

- kalkfremstilling.

Svarerne gør det imidlertid ikke klart, om de foreslåede ændringer skal placeres i bilag I eller II; størstedelen formodes at skulle placeres i bilag II.

3.2.9 Forslaget om at medtage intensivt kreatur- og kalveopdræt kan være værd at se nærmere på, da visse forhold tyder på, at denne form for husdyrbrug medfører stærk ammoniakforurening i visse stater, og da regulering kan være nødvendig for at opfylde protokollen om bekæmpelse af forsuring, eutrofiering og atmosfærisk ozon (multikomponentprotokollen) fra FN's Økonomiske Kommission for Europa. Forslaget om at medtage etablering, ændring og udvidelse af militære øvelsesterræner (med faktisk inddragelse af 100 ha eller derover) er interessant ved, at det omfatter forsvars- eller sikkerhedsspørgsmål, som ofte er undtaget for VVM. Hovedbegrundelsen for at foreslå det medtaget er, at sådanne øvelsesområder ofte er beliggende nær fredede naturområder. Disse forslag bør ikke ses som et overordnet krav om udvidelse af området for bilag I og II. Flere af svarerne ser ingen grund til at føje nye projekttyper til bilag I og II på nuværende tidspunkt og betragter det som værende for tidligt, da ændringerne i sig selv stadig er nye. Nogle medlemsstater har allerede udvidet listen over projekter i bilag II, således at visse af ovenstående projekttyper nu indgår, og anser VVM-direktivet og deres egne nationale procedurer for at have den nødvendige fleksibilitet til, at der kan føjes nye projekter til bilag II, hvis det anses for nødvendigt. At andre ikke har gjort således, men foreslår visse projekter medtaget i bilagene, kan betyde, at der er brug for præcisering af, i hvilket omfang det står medlemsstaterne frit at udvide bilag II.

Sammenfatning af hovedresultater: Ændringer af bilag I og bilag II, som har fundet sted med 97/11/EF

Der synes kun at være få væsentlige betænkeligheder over den nuværende opdeling mellem projekter i bilag I og bilag II og den fleksibilitet, som direktivet giver medlemsstaterne til at udvide antal projekter omfattet af bilag I. Medlemsstaterne kan for en stor del tilslutte sig den tærskelmetode. der anvendes i bilag I.

Tiltag: Se anbefaling 5.4.2.(i)

Udvælgelse af projekter i bilag II i henhold til 97/11/EF

3.2.10 De fleste medlemsstater synes at anvende en kombination af tærskler og individuel gennemgang (jf. tabel 7). Tærskler bliver sat for at udelukke projekter

Tabel 7 Bilag II Udvælgelsesordninger i de enkelte medlemsstater

Østrig // Udvælgelsen baseres på en kombination af tærskler og individuel gennemgang. Visse tærskler udløser obligatorisk VVM. Vejledende tærskler anvendes i forbindelse med individuel gennemgang, og i følsomme områder halveres tærsklerne sædvanligvis. Der anvendes også udelukkelsestærskler: VVM kræves ikke, når man er under 25 % af den relevante tærskel, hvilket både gælder nye projekter og ændringer af eksisterende projekter.

//

Belgien // (Bruxelles)

Der er fastsat tærskler for obligatorisk VVM for visse projekttyper (tærskler i kategori A). Vejledende tærskler (tærskler af kategori B) med individuel gennemgang. De vejledende tærskler (tærskler af kategori B) anvendes også som udelukkelseskriterier for mindre anlæg.

(Flandern)

I princippet foreslås i den påtænkte lovgivning en liste over projekttyper/aktiviteter (herunder visse tærskler), for hvilke VVM er obligatorisk. En anden liste vil indeholde de aktiviteter, som kræver individuel gennemgang.

(Vallonien)

Der anvendes et system med obligatoriske faste tærskler. Under disse tærskler kræves ingen VVM.

//

Danmark // Projekter i bilag II udvælges hovedsagelig ved individuel gennemgang, idet man anvender kriterier baseret på bilag III. Der findes et begrænset antal obligatoriske tærskler og/eller lokaliseringsmæssige kriterier, og når man er under disse tærskler, foretages individuel gennemgang. Der er ingen udelukkelsestærskler.

//

Finland // En del projekter i bilag II er medtaget i den obligatoriske liste med tærskler. For andre projekter i bilag II sker udvælgelse hovedsagelig ved individuel gennemgang baseret på bilag II uden brug af vejledende tærskler eller udelukkelsestærskler.

//

Frankrig // Der anvendes udelukkelsestærskler og -kriterier (både tekniske, økonomiske og også vedrørende forslagets art). I princippet kræves VVM for alle projekter, der ikke udelukkes på denne måde. En forenklet VVM-procedure anvendes i visse tilfælde, hvor en fuldstændig VVM ikke anses for nødvendig.

//

Tyskland // Der anvendes et system med obligatoriske tærskler. Under disse niveauer er der fastsat supplerende tærskler til at skelne mellem generel og stedbetinget udvælgelse. Ved "generel udvælgelse" skal kriterierne baseret på bilag III gennemgås fuldstændigt. Til "stedbetinget udvælgelse" er grænserne lavere og er koncentreret om de kriterier, der kun vedrører den forslåede placering af projektet.

//

Grækenland // For projekter i bilag II anvendes en obligatorisk liste, der fastsætter de grænser og kriterier, over hvilke der altid kræves VVM. For projekter, der falder under disse grænser, finder en "forenklet VVM-procedure" anvendelse.

//

Irland // For hver af projektklasserne i bilag er fastsat obligatoriske tærskler. Der er retligt grundlag for at kræve VVM, selv om projektet falder under disse tærskler, når den kompetente myndighed finder, at der må forventes betydelige virkninger på miljøet (ved at anvende kriterierne i bilag III). Der anvendes ikke udelukkelseskriterier.

//

Italien // Projekter i bilag A, for hvilke der skal foretages VVM, udpeges fra en liste. Andre projekter i bilag II udvælges ved en kombination af tærskler og individuel gennemgang. Der er udelukkelseskriterier for næsten alle projekter i bilag II.

//

Luxembourg // Ingen oplysninger

//

Nederlandene // For projekter i bilag II anvendes tærskler, over hvilke individuel gennemgang finder sted (ved hjælp af kriterierne i bilag III). Under tærsklerne kræves ikke VVM.

//

Portugal // Der anvendes obligatoriske tærskler til udvælgelse af projekter i bilag II. Andre tærskler anvendes i følsomme områder. Der finder ingen individuel gennemgang sted.

//

Spanien // Der anvendes obligatoriske tærskler til udpegelse af projekter, for hvilke VVM skal finde sted. Andre projekter i bilag II udvælges ved individuel gennemgang kombineret med vejledende tærskler. Der anvendes ikke udelukkelseskriterier.

//

Sverige // For visse typer projekter er der et generelt krav om VVM, f.eks. for jernbaner, veje og cementproduktion. For andre projekter anvendes en kombination af obligatoriske tærskler og individuel gennemgang. Der er ingen udelukkelsestærskler.

//

Det Forenede Kongerige // Udvælgelse finder sted ved en kombination af vejledende tærskler og individuel gennemgang. Der er fastsat udelukkelsestærskler, under hvilke der ikke kræves VVM (bortset fra undtagelsestilfælde, hvor ministeren kan anvende en særlig beføjelse til at forlange VVM).

som er under visse størrelser eller kriterier, fra VVM i Østrig, Belgien-Bruxelles, Frankrig, Tyskland, Italien, Nederlandene, Portugal, Spanien og Det Forenede Kongerige. Denne oplysning må dog absolut tages med forbehold, da den enkelte medlemsstat anvender forskellige fremgangsmåder for forskellige typer projekter. Udelukkelsestærskler anvendes ikke nødvendigvis for alle projekttyper i alle ovennævnte medlemsstater. I visse tilfælde fungerer obligatoriske tærskler (inklusionstærskler) også som udelukkelsestærskler, således at hvis et projekt er over tærsklen, kræves altid VVM, og hvis det er under tærsklen, kræves ingen VVM. Udvælgelse af projekter under tærsklen, finder i nogle medlemsstater sted for visse, men ikke alle projekter. I endnu andre tilfælde underkastes projekter, der er under de obligatoriske tærskler, en forenklet VVM-procedure. Østrig, Frankrig, Tyskland og Grækenland skelner ikke mellem projekter i bilag I og II og baserer for begge grupper af projekter udvælgelsen på inklusionstærskler (obligatoriske tærskler) og individuel gennemgang af projektet og dets omgivende miljø. I visse tilfælde er der kun obligatoriske tærskler for projekter i bilag II, og projekter under disse tærskler gennemgås individuelt. Når denne praksis anvendes, finder de fleste svarere, at behovet for udvælgelse er begrænset, når man er under tærsklerne, da de obligatoriske tærskler efter deres opfattelse er sat meget lavt (Belgien-Flandern og -Vallonien, Irland, Portugal og Spanien). I visse af disse tilfælde kan den kompetente myndighed kræve, at bygherren foretager VVM, selv om projektet er under en tærskel, eller undertiden gennemføres en forenklet VVM. Et niveaudelt VVM-system er i anvendelse i en række medlemsstater. Metoden bygger i vid udstrækning på anvendelse af obligatoriske tærskler: over tærsklen kræves altid VVM, under tærsklen kun en forenklet VVM eller indberetning. I Grækenland består denne i besvarelse af et spørgeskema. I Belgien-Bruxelles skal bygherren for de fleste projekter i bilag II udarbejde en miljøindberetning, medmindre myndighederne finder, at en fuld VVM er nødvendig. Den niveaudelte VVM-metode har den fordel, at den sikrer, at alle projekter i bilag II underkastes en eller anden form for vurdering og indberetning, men direktivets krav vil i sådanne tilfælde kun være op opfyldt, når der ved den forenklede VVM ikke findes betydelige indvirkninger på miljøet.

3.2.11 Nogle medlemsstater har desuden flyttet visse typer projekter i bilag II til deres eget bilag I (f.eks. Danmark og Finland). En række medlemsstater har fastsat obligatoriske grænseværdier for visse projekter i bilag II, og når det er tilfældet, er det væsentligt at der er etableret en procedure for individuel gennemgang af projekter, der falder under de obligatoriske tærskler ('den modificerede lyssignalmetode' - se punkt 3.2.3 ovenfor. Danmark, Sverige og Finland synes at anvende individuel gennemgang for størstedelen af de projekter i bilag II, der ikke er overflyttet til deres egen obligatoriske liste (bilag I). Det er ikke klart, hvilke udvælgelsesmetoder, der anvendes i visse af forbundsstaterne, hvor VVM-funktionen er lagt ud på regionalt plan, og der ikke forligger noget om, hvordan VVM-systemerne anvendes i praksis. Der er ligeledes ingen oplysninger om, hvordan medlemsstaternes kompetente myndigheder i praksis anvender tærskler eller metoder til individuel gennemgang .

3.2.12 De fleste medlemsstater har fastsat egne udvælgelseskriterier eller vejledende tærskler, eller anvender udvælgelseskriterierne i bilag III. Når medlemsstaterne har fastsat egne kriterier, er disse hovedsagelig baseret på listen i bilag III, men udvider listen i bilag III til at omfatte særlige nationalt udpegede områder eller andre faktorer som kulturelle og historiske landskaber eller arkæologiske kendetegn. Medlemsstaterne har overvejende en positiv holdning til effektiviteten af udvælgelseskriterierne i bilag III. På Kommissionens anbefaling har de fleste stater (herunder Østrig, Danmark, Finland, Irland, Nederlandene, Spanien, Sverige og Det Forenede Kongerige) indført bilag III direkte i deres egen lovgivning. Kriterierne i bilag III anses af nogle svarere for at gøre udvælgelsesprocessen klarere og mere gennemsigtig. På den anden side finder nogle svarere dem uklare, ret tekniske og subjektive.

3.2.13 Udvælgelsesprocessen kompliceres i en række medlemsstater af det forhold, at visse projekter i bilag II kræver tilladelse til arealudnyttelse eller byggetilladelse, mens andre kun kræves en miljøgodkendelse (svarende til IPPC), og endnu andre kræver begge former for tilladelse. Udvælgelsen bliver da ofte baseret på relevante tærskler og kriterier for det pågældende tilladelsessystem, og af besvarelserne fremgår ikke, om disse bliver anvendt i sammenhæng eller der er mulighed derfor. For eksempel kan til hinanden svarende projekttyper blive udvalgt på forskellige kriterier, f.eks. udvælges nogle efter jordareal, mens andre tilsvarende projekter udvælges efter emissionshastighed eller energiproduktion.

3.2.14 I nogle medlemsstater kræver den nationale VVM-lovgivning kun VVM for projekter i bilag II, når der forventes betydelig negativ virkning på miljøet. I direktivets artikel 2, stk. 1 skelnes imidlertid ikke mellem positive og negative virkninger. Hvis kun betydelige 'negative' virkninger udløser VVM, er det vigtigt, at der i sådanne virkninger ikke først modregnes for eventuelle positive virkninger. I Østrig udløser enhver betydelig negativ virkning VVM, uanset om der er betydelige positive virkninger. Når kun betydelige negative virkninger udløser VVM, kræver det meget omhyggelig kontrol at sikre, at de kompetente myndigheder ikke misbruger metoden ved at tilsidesætte miljømæssige hensyn til fordel for økonomiske fordele.

Resumé af hovedresultater : Udvælgelse af projekter i bilag II

Medlemsstaterne har benyttet sig af den fleksibilitet, der gives ved artikel 4, stk. 2 og der anvendes en række udvælgelsesmetoder i EU. Mange medlemsstater synes at anvende 'lyssignalmetoden' til udvælgelse og har opstillet inklusionsgrænser, eksklusionsgrænser eller vejledende grænser. I nogle tilfælde synes medlemsstaterne imidlertid at benytte en række forskellige metoder, således at der anvendes forskellige udvælgelsesmetoder for forskellige typer projekter, og i visse tilfælde bruges kun obligatoriske tærskler eller inklusionstærskler. Meget få medlemsstater anvender individuel gennemgang af alle typer projekter. Gennemgangen af udvælgelsesmetoderne rejser følgende hovedspørgsmål:

Af de her gennemgåede oplysninger fremgår ikke klart, om alle projekter i bilag II underkastes en systematisk udvælgelsesprocedure. I visse tilfælde er der ikke mange vidnesbyrd om, at der udvælges projekter, som ligger under de nationalt fastsatte obligatoriske tærskler eller kriterier.

Der er ikke mange oplysninger om, hvordan de iværksatte udvælgelsesordninger i praksis har fungeret hos de kompetente myndigheder.

Der er kun få eksempler på, hvordan udvælgelsesprocessen fungerer på regionalt plan i forbundsstaterne.

Tiltag: Se anbefaling 5.4.2.(a), (c), (d), (i) og (j).

Eksempler på tærskler/kriterier for visse projekter

3.2.16 Tidligere gennemgange og andre undersøgelser har vist, at der er visse problemer i forbindelse med udvælgelsen, herunder uoverensstemmende metoder, og betænkeligheder ved den anvendte definition og/eller fortolkning for visse typer af projekter. I Kommissionens spørgeskema blev der anmodet om oplysninger om de udvælgelsestærskler og kriterier, som anvendes til følgende projekter:

- Bilag II, 1(d) Nyplantning og rydning af skov

- Bilag II, 1(e) Anlæg til intensiv husdyravl

- Bilag II, 3(h) Vandkraftværker

- Bilag II, 3(i) Vindmølleparker

- Bilag II, 4(c) Støberier for jernmetaller

- Bilag II, 5(b) Cementproduktion

- Bilag II, 10(b) Byudvikling

- Bilag II, 10(c) Jernbaner og anlæg til omladning ved kombineret transport

- Bilag II, 10(d) Lufthavne

- Bilag II, 10 (e) Veje

3.2.17 Resultaterne viser, at der anvendes en bred vifte af metoder. I de fleste medlemsstater er visse af projekttyperne underinddelt, f.eks. er bilag II, 1(d) (nyplantning og rydning af skov) delt i to afsnit, hvilket ligeledes gælder bilag II 10(c) (jernbaner og anlæg til kombineret transport). For anlæg til intensiv husdyravl (bilag II 1(e)) er en række forskellige husdyrtyper undergivet VVM. For eksempel er tærsklerne i Østrig for anlæg til fjerkræavl baseret på forskellige produktionstyper, således at der gælder en tærskel på 48 000 høner eller unghøner eller kalkuner, og 65 000 for slagtekyllinger; i Belgien (Vallonien) er der obligatoriske tærskler for ænder, gæs og kalkuner (over 25 00 dyr); i Danmark er der obligatoriske tærskler på 2 400 svin mellem 30 og 100 kg, og 750 søer. Tillæg 3 indeholder en oversigt over de tærskler, der anvendes til de i punkt 3.2.16 ovenfor nævnte projekter. I visse tilfælde anvender medlemsstaterne 'lyssignalmetoden' til udvælgelse, idet man har udelukkelsestærskler (GRØN), vejledende tærskler for individuel gennemgang (GUL) og (obligatoriske) inklusionstærskler (RØD) (se figur 6-11 nedenfor). Det skal dog bemærkes, at tærsklerne i mange tilfælde anvendes i kombination med andre udvælgelseskriterier, således dem, der er angivet i bilag III, hvorfor en nøje sammenligning af tærsklerne mellem medlemsstaterne kan være vildledende.

3.2.18 Der er betydelig variation i det niveau, tærsklerne er fastsat til. For nyplantning af skov udløses obligatorisk VVM således af et areal på 30 ha i Danmark, 50 ha i Spanien og Tyskland, 200 ha i Finland og 350 ha i Portugal. Der er kun givet ringe begrundelse for det valgte tærskelniveau, og det er ikke klart, hvordan man har anvendt bilag III til fastsættelse af de obligatoriske tærskler for projekters størrelse. I nogle af medlemsstaterne bliver mange projekter altid vurderet til at kræve VVM, uanset deres størrelse eller andre faktorer vedrørende projektet eller dets placering - skovrydning og vandkraftværker i Sverige, jernmetalstøberier i Danmark og Grækenland, cementproduktion i Danmark, Finland, Grækenland, Irland og Sverige, jernbaner i Tyskland, Grækenland og Irland samt anlæg til kombineret transport, lufthavne og veje i Grækenland.

Figur 6

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Figur 7

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Figur 8

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Figur 9 [11]

[11] Medlemsstaterne har ikke udpeget bestemte projekttyper omfattet af bilag II, kategori 10 a) "anlægsarbejder i industrizoner". Der anvendes dog tærskler til at fastslå, om der er behov for VVM i denne kategori. I Frankrig anvendes en økonomisk tærskel, og VVM er ligeledes obligatorisk, når der anvendes en byudviklingsplan. I andre medlemsstater er tærsklen baseret på arealet af det pågældende anlægsarbejde i industrizone

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Figur 10

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Figur 11

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

3.2.19 Når medlemsstaterne foretager individuel gennemgang af projekter i bilag II ved hjælp af udvælgelseskriterierne i bilag III eller andre udvælgelseskriterier, bliver disse kriterier sædvanligvis suppleret med vejledende tærskler. Også her er der stor variation i de to metoder, der anvendes inden for EU. De udvælgelseskriterier, som visse medlemsstater har fastlagt og anvender, er yderst komplekse og ofte kombineret med en række faktorer. For eksempel er den obligatoriske tærskel for skovrydning i Danmark formuleret således:

hvis det pågældende areal "er ældre end 20 år og større end 30 ha i regionplanlagte skovrejsningsområder, og hvor der ikke sker tilplantning af mindst et tilsvarende areal, med mindre den ryddede skov af den statslige skovlovsmyndighed er erklæret for værende uden væsentlig skovdyrkningsmæssig, biologisk, landskabelig eller rekreativ værdi".

Projektbeskrivelse

3.2.20 I Kommissionens to tidligere undersøgelser af funktionen af 85/337/EØF konstateredes en række problemer i forbindelse med fortolkningen af definitionerne af visse projekttyper. Der var navnlig betænkelighed ved definitionerne af anlægsarbejder i industrizoner (bilag II 10[a]) og anlægsarbejder i byzoner (bilag II 10[b]). I det aktuelle spørgeskema blev medlemsstaterne specielt anmodet om oplysninger vedrørende funktionen af disse to kategorier. Svarene er forskellige, men der ser stadig ud til at være betænkeligheder ved fortolkningen. For eksempel synes der at være nogen betænkelighed med hensyn til, om projekter uden for byer og landsbyer kan kategoriseres som "anlægsarbejder i byzoner". Ud fra den brede fortolkning af direktivet, som anlægges af EF-domstolen, skal anlægsarbejder i byzoner uanset placering anses for projekter af bymæssig karakter. Skønt mange medlemsstater stadig har problemer med definitionen af disse projektkategorier, finder kun tre medlemsstater, at yderligere præcisering er nødvendig. De fleste medlemsstater foretrækker at benytte muligheden for selv at fastlægge egne definitioner. En af de svarere, som mener, at der var behov for yderligere præcisering, gør gældende, at dette er nødvendigt for at opnå bedre harm