FÆLLES RAPPORT TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET

Gennemførelse af handlingsdagsordenen for demokratistøtte i EU's eksterne forbindelser

1. Indledning og baggrund

Denne fælles rapport er udarbejdet af den højtstående repræsentant og Kommissionen som svar på Rådets anmodning af 10. december 2010 om regelmæssigt at blive ajourført om udviklingen i demokratistøtteinitiativerne i pilotlandene[1]. Denne rapport undersøger:

· gennemførelsen af handlingsdagsordenen for demokratistøtte i pilotlande og alle regioner

· politiske reaktioner mellem december 2010 og starten af 2012, og

· sammenhængen i og effektiviteten af EU's demokratistøtte.

Alle befolkningers universelle ønske om selvstyre kom tydeligt til udtryk i hele 2011. Udviklingen i Burma, Nordafrika og Mellemøsten ("det arabiske forår") og det internationale samfunds fælles holdning til konflikten i Elfenbenskysten fremhævede den enkeltes længsel efter at forme udviklingen af sit eget liv.

EU's hurtige reaktion på disse begivenheder fremhævede de principper, som Rådet vedtog i sine konklusioner om demokratistøtte i EU's eksterne forbindelser i 2009[2], nemlig:

· ensartet og effektiv anvendelse af alle de instrumenter, EU råder over, og

· betydningen af dialog, partnerskab og

· inddragelse af alle berørte parter med henblik på at give landene ægte ejerskab.

Følgelig blev der med udgangspunkt i naboskabspolitikken iværksat nye politiske tiltag. Denne udvikling af EU's strategi styrker EU's omfattende tilgang til demokratistøtte, føjer nye elementer til principperne i Rådets konklusioner fra 2009 og øger finansieringsmidlerne.

2. Gennemførelse i pilotlande

2.1. Baggrund

Pilotprojektet undersøgte nye og reviderede arbejdsmetoder med henblik på at styrke EU's kapacitet til at støtte udviklingen af demokrati og udvikle en metode til gennemførelse af handlingsdagsordenen.

Pilotgennemførelsen i ni (ud af de oprindelige 12) lande[3] gav et øjebliksbillede af EU's demokratistøtte, som dækker hele spektret. Gruppen omfatter lande, der befinder sig i overgangen fra diktatur og/eller konflikt, små østater, store indlandsstater og verdens største øhav. Disse lande repræsenterer et udsnit af de utrolig mange forskellige demokratiske systemer, hvor hvert system er en enestående afspejling af landets historiske og kulturelle arv.

2.2. Foreløbige procesresultater

EU-delegationer blev anmodet om at finde frem til aktiviteter vedrørende demokratistøtte, aktører (regeringer, demokratiske institutioner, borgere og politikere), donorer på området demokratistøtte samt det igangværende samarbejde og dets virkning. Målet med denne kortlæggelse var at fastlægge en demokratiprofil, herunder en analyse af manglerne inden for områder, der skal forbedres. Der blev iværksat en dialog med alle de relevante aktører med henblik på at fastlægge en demokratiprofil. Analysen af manglerne skulle afdække, hvilke mangler regeringen og/eller civilsamfundet ønskede at afhjælpe, og hvilken donor der bedst kunne hjælpe.

Inden februar 2012 havde alle ni pilotdelegationer aflagt rapport. Pilotgennemførelsen viste, at både tilgangen og Rådets konklusioner om demokratistøtte fra 2009 og 2010 føjer klar merværdi og substans til EU's indsats inden for demokratistøtte.

Pilotgennemførelsen har på nuværende tidspunkt ført til følgende resultater:

· større sammenhæng mellem forskellige finansielle instrumenter og andre redskaber, mellem personale med forskellige mandater inden for delegationerne samt mellem hver delegation og EU's medlemsstater

· øget legitimitet for hver delegation med hensyn til dens rolle som koordinator på et politisk følsomt område

· merværdi med hensyn til omfattende fokus på demokrati i rapporterne

· merværdi med hensyn til yderligere information, komplementaritet og synergier i relation til EU's arbejde med menneskerettighedsstrategierne. Der er blevet indsamlet yderligere vigtig information om politiske systemer, strukturer og processer

· merværdi for dialoger og programmering, herunder fælles programmering mellem EU og medlemsstaterne.

Libanon: åben indstilling til demokratisamarbejde med EU i et sundt politisk miljø Libanon er et demokrati med et fungerende pluralistisk system. Imidlertid har sekterisk politisk splittelse i en omskiftelig regional kontekst skabt en situation, der har svære konsekvenser på en række områder inden for demokrati og regeringsførelse. Libanon er som land modtageligt for EU's tilbud om samarbejde, navnlig på områderne demokrati og regeringsførelse. EU's støtte til demokrati har været et tilbagevendende tema både i dialogen og i udviklingssamarbejdet med Libanon. I løbet af dialogen er der i fællesskab blevet afdækket en række svagheder med hensyn til parlamentets effektivitet og behovet for valgreformer (som det blev påpeget i rapporten fra EU-valgobservationsmissionen i 2009) samt et behov for at forbedre retssystemets effektivitet og uafhængighed. Libanon har under den europæiske naboskabspolitik indgået i direkte og omfattende dialog med EU, der resulterede i vedtagelsen af en ambitiøs ENP-handlingsplan i 2007. Anden generation af handlingsplanen, der skal vedtages ved udgangen af 2012, vil indeholde specifikke prioriteter, benchmarks og indikatorer til at opnå fremskridt inden for demokrati og regeringsførelse såvel som på andre områder. Handlingsplanen omfatter handlingsdagsordenens nøgleelementer.

2.3. Foreløbige konkrete resultater

Pilotprojekterne fremviser forskellige resultater, idet indholdet præsenteres forskelligt, hvorfor det er vanskeligt at drage overordnede konklusioner. Det tyder på, at der er behov for at revidere retningslinjerne. For eksempel benytter nogle rapporter en juridisk tilgang, mens andre lægger mere vægt på magtforhold, politisk kultur eller enkeltstående institutioner som f.eks. partisystemet, retsvæsenet eller civilsamfundet.

Der findes stadig traditionelle magtstrukturer (ældreråd i stammer, feudale familier eller klaner, høvdinge) i mange demokratier parallelt med demokratisk valgte strukturer og offentlige institutioner som f.eks. retsvæsenet. Traditionelle ledere spiller en vigtig strukturskabende rolle historisk og kulturelt. Men de er ofte i konflikt med folkevalgte demokratiske institutioner. En forståelse for disse traditionelle magtstrukturer er en forudsætning for at forbedre EU's kapacitet til at integrere demokratiske systemer og institutioner. Det samme gælder for forfatningsmæssige ordninger og valgsystemer samt deres sociologiske og historiske rødder. De kan i høj grad bidrage til at fordreje og skævvride magten mellem forskellige statslige institutioner. EU kan kun bidrage til forfatningsmæssige ændringer i et begrænset antal lande og er derfor afhængig af udbredelsen af bedste praksis som eksempel til efterfølgelse for andre lande.

3. Gennemførelse i alle regioner

I 2011 har EU lagt større vægt på at tilbyde bistand til demokrati og menneskerettigheder. EU har også styrket den politiske konditionalitet, når der tilbydes direkte budgetstøtte[4] til partnerlande i resten af verden.

EU har en holistisk tilgang til demokratistøtte, som kombinerer Det Europæiske Instrument for Demokrati og Menneskerettigheder (EIDHR), stabilitetsinstrumentet, tematiske programmer, der inddrager ikkestatslige aktører og lokale myndigheder i udviklingssamarbejde (NSA/LA) samt geografiske instrumenter i det omfang, det er relevant. I 2011 omfatter resultaterne:

· lovgivningsændringer (nye valglove i Moldova og valgreform i Afghanistan)

· øget deltagelse af underrepræsenterede grupper i det politiske liv (kvinder i Aserbajdsjan og Ghana, unge i Kirgisistan og indfødte i Bolivia)

· sikring af ytrings- og pressefrihed (Elfenbenskysten)

· styrkelse af befolkningens tillid til valgprocesserne (Bangladesh og Elfenbenskysten) og

· bedre information, overvågning og gennemsigtighed i forbindelse med politiske aktiviteter (Filippinerne).

Nigeria:

Nigeria er et godt eksempel på EU's tilgang til demokratistøtte. EU besluttede i 2011 at iværksætte et projekt til 20 mio. EUR (10. EUF) til støtte for den nigerianske valgproces 2012-2015. Støttemidlerne er rettet mod valgreformprocessen og nogle af de områder for kapacitetsopbygning, der påvises i analyser, evalueringer og revisioner efter valg. De vigtigste støttemodtagere omfatter den uafhængige nationale valgkommission (INEC), parlamentet, retsvæsenet, politiske partier, civilsamfundets organisationer, medier og sikkerhedssektoren.

Hviderusland:

På trods af at civilsamfundets arbejdsforhold forværres i Hviderusland, navnlig for menneskerettighedsorganisationerne, er EU's finansielle bistand til civilsamfundet femdoblet efter de hårdtslående foranstaltninger i forlængelse af valget i 2010. Støtteaktiviteterne omfatter fremme af menneskerettighederne, støtte til ofre for undertrykkelse, pressefrihed, valgovervågning og stipendier ved europæiske universiteter samt fremme af social inklusion. Bistanden er udformet, så den støtter og fordrer udviklingen af civilsamfundet i landet med henblik på at styrke dets rolle med hensyn til fremme af demokratiudviklingen i Hviderusland.

Tunesien:

I Tunesien er gennemførelsen af handlingsdagsordenen påbegyndt. Der er ydet politisk støtte gennem regelmæssige besøg (formand Barroso, den højtstående repræsentant/næstformand Catherine Ashton, kommissær Füle, andre kommissærer og formanden for Europa-Parlamentet), Rådets konklusioner og erklæringer fra den højtstående repræsentant/næstformand.

Den samlede støtte under det europæiske naboskabs- og partnerskabsinstrument (ENPI) til Tunesien blev fordoblet fra 80 mio. EUR til 160 mio. EUR i 2011 og vil nå op på 400 mio. EUR i perioden 2011-2013 (en stigning i forhold til de oprindeligt planlagte 240 mio. EUR). Den umiddelbare støtte til overgangen til demokrati og forberedelsen af valg bestod af hurtig udstationering af eksperter under EIDHR og en efterfølgende pakke på 2 mio. EUR under stabilitetsinstrumentet. Disse midler har støttet politisk reform, valgprocessen, det uafhængige civilsamfund, herunder kvindeorganisationer og uddannelsesprogrammer for journalister.

Yderligere 3,2 mio. EUR blev bevilget til EU's valgobservationsmission, som blev udsendt under valget til den grundlovgivende forsamling den 23. oktober 2011

I marts 2011 støttede en indkaldelse af forslag med et samlet budget på 2 mio. EUR, som finansieres under EIDHR, projekter, der omhandler indenlandske observatørers valgobservation, uddannelse til politiske partier, organisationer/bevægelser til støtte af ytringsfrihed og fremme af demokratiske værdier og menneskerettigheder. En indkaldelse af forslag, der blev lanceret i juli 2011 under det tematiske program for ikke-statslige aktører og lokale aktører i udviklingssamarbejde (2,5 mio. EUR), fremmede lokal udvikling gennem civilsamfundet med fokus på jobskabelse og indkomstdannelse inden for landets grænser.

De aktiviteter, der har til formål at støtte overgangen til demokrati, indgår i en større handlingsplan, som dækker hele spektret af forbindelser mellem Tunesien og EU.

4. Den seneste udvikling

4.1. En ny europæisk naboskabspolitik (ENP)

Den fælles meddelelse "En ny tilgang til nabolande i forandring" af 25. maj 2011 skitserede den nye vision for den europæiske naboskabspolitik. Den er baseret på gensidig ansvarlighed og fælles tilslutning til universelle værdier som menneskerettigheder, demokrati og retsstat. Den er baseret på et langt højere differentieringsniveau i overensstemmelse med princippet om "noget for noget", som giver hvert partnerland mulighed for at udvikle sine forbindelser med EU, så vidt dets egne ambitioner, behov og ressourcer tillader det, med øget finansiel bistand fra EU til de lande, der gennemfører omfattende reformer. "Noget for noget" betyder, at mere støtte vil blive ydet til de partnere, der opfylder løfter om demokratiske reformer og bæredygtig og inklusiv økonomisk udvikling.

Den nye politiske ramme støtter "dybtgående demokrati" og partnerskab med samfund, yder bidrag til deres bæredygtige økonomiske og sociale udvikling, vækst og jobskabelse, styrker handelsforbindelser, fremmer yderligere mobilitet og forbedrer regionale partnerskaber. I september 2011 blev en civilsamfundsfacilitet lanceret med det formål at styrke civilsamfundets kapacitet til at fremme reform og øge den offentlige ansvarlighed i de lande, der er omfattet af naboskabspolitikken. Faciliteten blev tildelt 26,4 mio. EUR i 2011, og det planlægges, at foretage tilsvarende tildelinger i 2012 og 2013. EU vil på et mere generelt plan udvikle sit engagement i lokale civilsamfundsorganisationer i naboskabsområdet gennem en blanding af struktureret dialog og finansiel bistand.

EU reagerede hurtigt og effektivt på det arabiske forår for at imødegå udfordringerne, efterhånden som situationen udviklede sig. EU ydede humanitær bistand og civilbeskyttelse i regionen for 160,5 mio. EUR samt forskellige foranstaltninger til støtte for overgang til demokrati og bistand til fattige områder. EU ydede navnlig betydelig støtte til valgene i Tunesien, Marokko, Libyen og Egypten.

EIDHR ydede støtte i Tunesien, Libyen og Egypten (parallelt med to ekstraordinære bistandsforanstaltninger under stabilitetsinstrumentet) til støtte af lokale valgobservatører, herunder medierne, politiske partier og civilsamfundsorganisationer.

Der er igangsat andre initiativer, som snart bør være funktionsdygtige, navnlig den europæiske demokratifond.

4.2. Dagsordenen for forandring

Med udgangspunkt i handlingsdagsordenen og ENP-revisionen introducerer den nye politik for udviklingssamarbejde – dagsordenen for forandring[5] – EU's differentierede tilgang til partnerlande og søger at fokusere det fremtidige samarbejde på to prioriterede områder:

· menneskerettigheder, demokrati og andre vigtige aspekter af god regeringsførelse

· inklusiv og bæredygtig vækst til støtte for menneskelig udvikling.

Dialog mellem partnere og fokus på incitamenter til resultatorienterede reformer er de grundlæggende principper i EU's støtte til demokratisk regeringsførelse.

Ud fra principperne om differentiering kombinerer EU's tilgang den rigtige sammensætning af instrumenter og støtteformer for hvert land. F.eks. kan partnerlande, der klart forpligter sig og demonstrerer tydelige fremskridt på området for menneskerettigheder og demokratisk reform, opnå generel EU-budgetstøtte.

4.3. Nye finansielle overslag

Kommissionen fremlagde den 29. juni 2011 sit forslag til den næste flerårige finansielle ramme (FFR) for 2014-2020. Budgetforslaget skitserer Kommissionens nye tilgang – dagsordenen for forandring – der koncentrerer EU's bistand på færre sektorer: støtte til demokrati, menneskerettigheder og god regeringsførelse og skabelse af inklusiv og bæredygtig vækst. Sammen med "noget for noget"-tilgangen vil dette forslag skabe yderligere finansieringsmuligheder for demokratistøtte gennem alle geografiske instrumenter (ENI og DCI) samt EUF.

Det nye FFR-forslag indeholder rebalanceringer og omprioriteringer og forslag om et nyt EIDHR med en foreslået budgetstigning på 42 %, så budgettet bliver på i alt 1,578 mia. EUR, og et nyt stabilitetsinstrument med en foreslået budgetstigning på 37 %, i alt 2,828 mia. EUR. Anvendelsesområdet for EIDHR er blevet revideret og forenklet. Demokratistøtte bliver et af de fire mål, og det kræver en målrettet tilgang til det politiske samfund, pluralisme, mediefrihed, civilsamfundsorganisationer med fokus på indenlandsk ansvarlighed og valgprocesser. Der vil blive lagt mere vægt på opfølgningen af EU's valgobservationsmissioner. EU-delegationer, der modtager støtte under det fjerde mål – den landebaserede støtteordning – vil blive opfordret til at udsende flere indkaldelser af forslag.

5. De seneste evalueringer

5.1. Evaluering af initiativ vedrørende regeringsførelse

Initiativet vedrørende regeringsførelse (2,3 mia. EUR fra 10. EUF), som blev iværksat i 2006, blev udformet med henblik på at sikre regeringsførelse en højere politisk profil i EU-samarbejdet, give partnerlandene incitament til selv at gennemføre reformdagsordener og styrke den politiske dialog om disse spørgsmål.

I 2011 gennemførte Africa Governance Institute og ECDPM i fællesskab en undersøgelse for at vurdere processen for tranchen for tilskyndelsesforanstaltninger i forbindelse med regeringsførelse og udarbejde anbefalinger med henblik på at styrke Kommissionens indsats for at støtte regeringsførelse i AVS-lande. Den fokuserede på Afrika for at vurdere forbindelserne mellem dette initiativ og afrikanske instrumenter vedrørende regeringsførelse under udvikling, såsom Den Afrikanske Unions APRM-ordning.

Selv om initiativet vedrørende regeringsførelse ifølge flere aktører var betimeligt, mistede det hurtigt gennemslagskraft, politisk fremdrift og løftestangseffekt i de fleste AVS-lande.

Ud fra denne overordnede vurdering blev der konkluderet følgende:

· initiativet vedrørende regeringsførelse fungerede i mange henseender som et læringsredskab

· der var en kløft mellem teori og praksis i initiativet vedrørende regeringsførelse.

Initiativet vedrørende regeringsførelse havde ikke den forventede indvirkning, selv om det i Benin og Rwanda førte til en forbedret dialog om regeringsførelse og skabte resultater i form af reformer af regeringsførelsen.

Som en konsekvens heraf anbefales det, at EU fortsat engagerer sig i regeringsførelse på samme niveau, men at det samtidig reviderer en række elementer, der ligger til grund for EU's støttestrategier, herunder:

· at tage udgangspunkt i den konkrete situation

· at sikre øget intern sammenhæng på EU-plan

· at tilpasse instrumenterne til ambitionerne og

· at vurdere, hvordan man hensigtsmæssigt kan engagere sig (baseret på "best fit-løsninger" i en bestemt situation).

5.2. Sikring af indenlandsk ansvarlighed ved at styrke parlamenterne

Der blev i 2011 gennemført en omfattende evaluering af, hvordan EU har støttet parlamenter i Asien, Latinamerika og nabolandene i det sidste årti. Undersøgelsen viste, at EU siden 2000 har brugt næsten 150 mio. EUR på at styrke parlamenter i hele verden. De vellykkede projekter var baseret på omhyggeligt forarbejde, navnlig en forståelse af det overordnede miljø for regeringsførelse og de centrale politiske aktørers motiver. I sådanne projekter blev der ofte benyttet en mere langsigtet tilgang, og de blev gennemført i et miljø med en positiv indstilling til demokratisk udvikling. Undersøgelsen understregede yderligere behovet for at dele bedste praksis og udvikle parlamentariske støtteprogrammer i kombination med andre aktiviteter til støtte for den demokratiske udvikling (f.eks. støtte til civilsamfundet, politiske partier og medierne).

Denne evalueringsproces udmøntede sig i offentliggørelsen af EU-referencedokumentet "Engaging and Supporting Parliaments Worldwide: EC strategies and methodologies for action to support parliaments", der er et praktisk redskab for EU's tjenestegrene og andre aktører.

6. Anbefalinger

6.1. Fortsættelse af pilotprocessen

Som afslutning på pilotprocessen skal der nu færdiggøres en demokratiprofil og analyse af mangler i de ni pilotlande og indgås en aftale om områder, hvor der skal etableres gensidigt samarbejde med aktørerne. Der planlægges en statusrapport for de relevante fagsammensætninger i Rådet i begyndelsen af 2013.

6.2. Opfølgning af valgobservationsmissionens anbefalinger

EU ser nu på hele valgcyklussen, ikke blot på valgdagen og EU's evt. valgobservations- eller valgekspertmissioner. Demokratistøtteprogrammer udformes oftere og oftere på grundlag af principperne i Rådets konklusioner om demokratistøtte. Det centrale element i de endelige rapporter fra EU's valgobservations- eller valgekspertmissioner er de detaljerede og konstruktive anbefalinger med hensyn til, hvordan rammerne for og gennemførelsen af fremtidige valg kan forbedres, og hvordan de demokratiske institutioner kan styrkes. Disse anbefalinger omfatter et bredt spektrum af aspekter vedrørende demokrati i et bestemt land og udgør derfor et særdeles godt grundlag for drøftelse og tilvejebringer både de væsentligste elementer til en demokratiprofil og en mangelanalyse. De medvirker også til at påvise områder, hvor EU kan støtte med teknisk rådgivning og bistand.

Desværre sker der stadig ingen systematisk opfølgning af anbefalingerne. EU træffer derfor foranstaltninger for at sikre, at opfølgningen af EU's valgobservationsmissioner er sammenhængende, omfattende og resultatorienterede på både det politiske og det tekniske niveau. Anbefalingerne på politisk plan er nøglen til at få myndighederne til at gennemføre de nødvendige reformer. Hvis valgobservationsmissionernes resultater afspejles i EU-erklæringer, ENP-handlingsplaner eller fælles programmeringsdokumenter, øges deres styrke og synlighed.

Tjenesten for EU's Optræden Udadtil iværksatte for nylig et initiativ, hvor EU's missionschefer i de relevante lande anmodes om at rapportere om deres egen opfølgning af valgobservations- eller valgekspertmissioner. Missionscheferne skal vurdere, hvor grundigt landenes myndigheder har gennemført anbefalingerne. Der udsendes desuden et begrænset antal opfølgningsmissioner for at vurdere fremskridt med gennemførelsen af anbefalingerne.

6.3. Tiden efter pilotarbejdet

Pilotarbejdet viser behovet for at videreudvikle metoderne til at opnå en bedre forståelse af overgange og andre politiske processer. Dette skal underbygges gennem uddannelse og mere standardiserede resultater, som fortrinsvis indarbejdes i eller sammenkædes med eksisterende arbejdscyklusser.

6.4. Kort- til mellemlangsigtede forslag

På kort til mellemlang sigt anbefales følgende:

· En undervisningspakke med retningslinjer, procesmanualer og uddannelseskomponenter.

· Udvikling af demokratimodeller: Mens de grundlæggende principper skal være de samme (og findes i menneskerettighedskonventionerne), varierer de praktiske løsninger betydeligt mellem landene. EU har brug for at tilvejebringe større viden om forfatninger, valgsystemer, partier, hvad der støtter/hindrer deres arbejde, betydningen af traditionelle sædvaner og love osv.

· En standarddemokratiprofil for hvert partnerland, som indeholder bestemte standardelementer, der kan måles, og som gør det let at vurdere status for demokratiet på en ensartet måde i alle lande.

· Mere systematisk udnyttelse af lokale forslagsindkaldelser under EIDHR med henblik på at støtte lokale aktører og nationalt ejede demokratiseringsprocesser, der supplerer politisk dialog og institutionel kapacitetsopbygning.

· Jævnlig udveksling med EU-delegationer, -kvarterer og -medlemsstater om effektiviteten af demokratistøtteaktiviteter mellem operationelle og politiske aktører.

· Omfattende handlingsplaner for demokratistøtte for pilotlande med klare benchmarks og tidsrammer. Det skal sikres, at et af de tre fokusområder vedrører demokratisk regeringsførelse.

[1] Rådets konklusioner om demokratistøtte i EU's eksterne relationer – Statusrapport 2010 og liste over foreslåede pilotlande, Bruxelles, den 10. december 2010.

[2] Rådets konklusioner om demokratistøtte i EU's eksterne relationer, Bruxelles, den 17. november 2009.

[3] Benin, Bolivia, Ghana, Libanon, Indonesien, Kirgisistan, Maldiverne, Mongoliet og Salomonøerne. Den Centralafrikanske Republik, Moldova og Filippinerne deltog ikke.

[4] Meddelelse fra Kommissionen, EU's fremtidige tilgang til budgetstøtte til tredjelande af 13. oktober 2011.

[5] Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om forbedring af virkningen af EU's udviklingspolitik: En dagsorden for forandring af 13. oktober 2011 (KOM(2011) 637 endelig).