Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Forslag til Rådets forordning om kompetence og om fuldbyrdelse af retsafgørelser i sager vedrørende forældremyndighed"

(2002/C 80/09)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 3. oktober 2001 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Beskæftigelse, Sociale og Arbejdsmæssige Spørgsmål og Borgerrettigheder, som udpegede Clare Carroll til ordfører og Daniel Retureau og Soscha zu Eulenburg til medordførere. Sektionen vedtog sin udtalelse den 19. december 2001.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 387. plenarforsamling af 16.-17. januar 2002, mødet den 16. januar 2002, følgende udtalelse med 89 stemmer for, ingen imod og 5 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Sammenhæng i forslagene

1.1.1. Med den voksende mobilitet inden for EU er antallet af familieforbindelser, herunder af ægteskabelig art, mellem statsborgere og bosiddende i forskellige EU-medlemsstater steget. Ved skilsmisse, separation eller ophævelse af ægteskab/samliv opstår der desværre ofte tvister mellem forældre og værger til børnene om forældremyndighed og samværsret. Skilsmisser og lovformelige separationer figurerer i statistikkerne, men når andre samlivsforhold ophører, registreres det ikke.

1.1.2. Disse tvister giver anledning til et begrænset, men ikke uvæsentligt antal tilfælde af barnebortførelser, både til andre medlemsstater og til tredjelande, foretaget af forældre eller andre af barnets slægtninge. Også hvor der ikke er tale om bortførelse, kan samværsretten være truet, hvis forældre eller værger med forældremyndighed frygter, at de ved at tillade, at barnet forlader deres egen kompetenceudøvende stat, vil komme i en situation, hvor det er vanskeligt eller umuligt for dem at fuldbyrde retsafgørelsen, hvis barnet ikke vender tilbage. Dette er til skade for såvel barnet som den anden af forældrene.

1.2. Eksisterende lovbestemmelser - EU-instrumenter

1.2.1. Bruxelles-konventionen af 27. september 1968 (Bruxelles I) om kompetence og fuldbyrdelse af retsafgørelser i civile sager og handelssager, omfattede ikke personretlige spørgsmål såsom ægteskabsforlis og dertil knyttede civilretlige spørgsmål, f.eks. forældremyndighed og samværsret.

1.2.2. Bruxelles-konventionen af 28. maj 1998 om kompetence, anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser i ægteskabssager omfatter begrænset gensidig anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser om forældremyndighed og samværsret. Denne konvention er ikke trådt i kraft, men dens bestemmelser er i vidt omfang medtaget i Bruxelles II-forordningen.

1.2.3. Rådets forordning (EF) nr. 1347/2000 om kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser i ægteskabssager samt i sager vedrørende forældremyndighed over fælles børn finder direkte anvendelse i medlemsstaterne og trådte i kraft den 1. marts 2001. Den gælder ikke i Danmark (som udøvede sin opt-out-mulighed). ØSU af gav udtalelse om forslaget i oktober 1999(1).

1.3. Vigtige instrumenter, der ikke er EU-instrumenter

1.3.1. Haagerkonventionen af 1996 om retternes kompetence, lovvalg, anerkendelse, fuldbyrdelse og samarbejde vedrørende forældremyndighed og foranstaltninger til beskyttelse af mindreårige er endnu ikke trådt i kraft. Haagerkonventionen af 1980 om de civilretlige virkninger af internationale barnebortførelser er gældende i alle medlemsstaterne. Dens hovedformål er at sikre, at børn op til 18 år, der er ulovligt fjernet fra eller tilbageholdt i en af de kontraherende stater, øjeblikkeligt tilbagegives, og at forældremyndighed og samværsret rent faktisk respekteres i de øvrige kontraherende stater. Kommissionen vil inden længe vedtage et forslag til forordning gældende for medlemsstaterne om ratificering af konventionen, og det bliver så EF-Domstolens opgave at fortolke det.

1.4. De alvorligste svagheder i de eksisterende bestemmelser

1.4.1. Haagerkonventionen af 1996 er endnu ikke trådt i kraft. Det vil ganske vist være nyttigt at få en EU-forordning om de spørgsmål, der er omfattet af konventionen af 1996, men det ændrer ikke ved den kendsgerning, at de fleste problemer opstår med lande uden for EU.

1.4.1.1. Forordning (EF) nr. 1347/2000 omfatter kun sager om forældremyndighed, hvis de indgår i en ægteskabssag (dvs. skilsmisse, separation, ophævelse af ægteskab osv.). I det øjeblik den ret, der behandler den pågældende sag, har truffet sin endelige afgørelse om de substantielle spørgsmål, gælder forordningen ikke længere. Der er dog en enkelt delvis undtagelse: Også selvom retten allerede har afgjort de substantielle spørgsmål, beholder den sin kompetence, indtil der er truffet afgørelse om spørgsmål vedrørende forældremyndighed, der indgår som del af en ægteskabssag.

Forordning (EF) nr. 1347/2000 omfatter både et ægtepars biologiske børn og adopterede børn, men ikke børn fra de enkelte ægtefællers eventuelle tidligere forhold. Børn født uden for ægteskab er ikke omfattet af forordningen. Det fremgår af statistikker, at 26 % af alle børn født i EU i 1998 blev født uden for ægteskab, og at tallet har været støt stigende i en lang periode.

1.5. Initiativer, der tager sigte på at forbedre situationen

1.5.1. Den Franske Republiks initiativ

1.5.1.1. I juli 2000 forelagde Den Franske Republik på grundlag af forordning (EF) nr. 1347/2000 et initiativ, der tager sigte på gennem afskaffelse af fuldbyrdelsesproceduren at lette samværsretten over grænserne, når det drejer sig om børn op til 16 år af skilte eller separerede forældre. ØSU afgav en positiv udtalelse om dette forslag i oktober 2000(2).

1.6. Andre EU-tiltag

1.6.1. Artikel 34 i konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Tammerfors i oktober 1999 banede vej for flere tiltag på området.

1.6.2. Rådet (retlige og indre anliggender) vedtog på sit møde den 30. november 2000 et program for gradvis afskaffelse af fuldbyrdelsesproceduren inden for fire områder: (i) Bruxelles I; (ii) Bruxelles II og familiesituationer, der opstår gennem andre samlivsformer end ægteskab; (iii) formueforhold mellem ægtefæller og formueretlige virkninger af opløsningen af forholdet mellem et ugift par; og (iv) arv efter loven eller testamente.

1.6.3. Nærværende forslag til forordning supplerer forordning (EF) nr. 1347/2000. Det omfatter alle retsafgørelser om forældremyndighed, således at alle børn kan nyde godt af reglerne. Forslaget fastlægger et klart og sammenhængende sæt af regler for tildeling af kompetence og en mekanisme for samarbejde mellem retterne og de centrale myndigheder. Endemålet er afskaffelse af fuldbyrdelsesproceduren, før en afgørelse truffet i en medlemsstat kan fuldbyrdes i en anden medlemsstat. Forslaget tager hensyn til bestemmelserne i Haagerkonventionen af 1996 og især af 1980, men skaber alligevel et regelsæt, der er tilpasset EU's mål om etablering af et reelt retligt område baseret på princippet om gensidig anerkendelse af retsafgørelser (Tammerfors).

1.6.4. Kommissionen vedtager inden længe en forordning om EU-medlemsstaternes ratificering af Haagerkonventionen af 1996 med henblik på at løse problemer, der går på tværs af EU's grænser.

1.6.5. Kommissionens forslag til forordning skal ses i sammenhæng med det franske initiativ om afskaffelse af fuldbyrdelsesproceduren i forbindelse med afgørelser om samværsret. Forordning (EF) nr. 1347/2000, det franske initiativ og dette forordningsforslag sikrer tilsammen gennemførelsen af første etape af område 2 i programmet for gensidig anerkendelse.

2. Bemærkninger til forslagene

2.1. ØSU hilser det velkommen, at anvendelsesområdet for forordningsforslaget er bredt, idet det ikke kun vedrører retssager, men sidestillet hermed også andre procedurer, der er officielt anerkendt i en medlemsstat. Danmark vil ikke gennemføre dette direktiv, men landet er omfattet af den nordiske aftale. ØSU håber, at Irland og Storbritannien beslutter at udnytte deres opt-in-mulighed, så det geografiske anvendelsesområde bliver så stort som muligt. En retsafgørelse, der træffes i en medlemsstat, der er omfattet af forordningen, skal anerkendes og fuldbyrdes i de øvrige medlemsstater i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i forordning (EF) nr. 1347/2000, kapitel III. Medlemsstater, der ratificerer konventionen på området, bør opfordre alle de øvrige medlemsstater til at gøre det samme for at sikre en fælles retsstilling over for tredjelande. Tredjelande bør også opfordres til at ratificere konventionen af 1996.

2.2. Definitionen af "indehaver af forældremyndighed" sikrer, at den nye forordning kommer til at omfatte så mange børn som muligt, uafhængigt af deres status eller af deres forældres/værgers status. Forordningsforslaget tager også højde for flygtningebørn og statsløse børn. Det hilses varmt velkomment.

2.3. Anvendelsesområdet for artikel 1 bør være så bredt som muligt. En rets kompetence til at træffe afgørelse om forældremyndighedsspørgsmål er baseret på barnets sædvanlige opholdssted (artikel 3). Der er en begrænset mulighed for, at den medlemsstat, hvor den seneste afgørelse om forældremyndighed er truffet, kan fastholde sin kompetence (artikel 4), og der er bestemmelser om håndtering af hastetilfælde. Alle disse bestemmelser er nyttige og er generelt med til at forenkle situationen.

2.4. Bestemmelserne om barnebortførelser bygger på Haagerkonventionen af 1980. Retter med kompetence som defineret i artikel 3 (jf. pkt. 2.3 ovenfor) skal udøve den i overensstemmelse med denne konvention. Det er dog muligt at gøre visse undtagelser fra den generelle regel, hvilket forenkler bestemmelserne om kompetence. Det kan ikke udelukkes, at andre lande søger at fortolke reglerne anderledes end EU, hvilket kan føre til retstvister. Men da konventionen af 1980 allerede er ratificeret af medlemsstaterne, er det ikke umiddelbart indlysende, at der skulle være behov for nye regler i forordningerne. Hvis reglerne vedtages, må undtagelserne defineres tydeligt, så man undgår retstvister. Man kan spørge, hvorfor definitionen af "ulovlig fjernelse" er overtaget ordret fra 1980-konventionen, mens undtagelserne (fra forpligtelsen til at tilbagegive barnet) kun defineres i form af en reference til denne konvention.

2.5. ØSU hilser det velkomment, at der er taget skridt til ratificering af Haagerkonventionen af 1996 (som der tages hensyn til i det foreliggende forordningsforslag), men noterer også med tilfredshed, at Kommissionen agter at indføre bestemmelser, der specifikt er rettet mod EU som helhed, og som går forud for konventionens bestemmelser.

2.6. ØSU bifalder, at forordningsforslaget tager hensyn til barnets tarv, men beklager, at barnets ret til at blive hørt kun indirekte nævnes i form af en henvisning til forordning (EF) nr. 1347/2000. I betragtning af, at forslaget dækker børn op til 18-års-alderen, er dette en alvorlig udeladelse. Forslaget bør udtrykkeligt nævne denne ret. ØSU opfordrer kraftigt til, at der indføjes en specifik bestemmelse, der forpligter dommere og/eller administrative instanser til fuldt ud at tage hensyn til, at ethvert barn, der er i stand til at give udtryk for en rationel mening om de pågældende forhold, har ret til at blive hørt.

2.7. Spørgsmålet om retsudgifter behandles kun delvist. De store omkostninger, der er forbundet med retssager og opsporing af et barn, kan afholde mange fra at forsøge at få en retsafgørelse fuldbyrdet. Kommissionen bør tage hensyn til de retsafgørelser, der er truffet i sådanne sager i henhold til menneskerettighedskonventionen, f.eks. i sagerne Airey mod Irland og Johansen mod Norge. Alle skal have adgang til retssystemet. ØSU mener, at indehavere af forældremyndighed bør have ret til retshjælp inden for dette område. Betingelserne for tildeling af retshjælp bør være realistiske og aktuelle, og retshjælpsafgørelserne bør træffes hurtigt. "Retshjælp" indebærer ikke det samme i de forskellige medlemsstater, og for overskuelighedens skyld bør de nationale retshjælpsbestemmelser skelne mellem rådgivning, konsultation og repræsentation.

2.8. Forordningsforslaget bør også omfatte bestemmelser om fordelingen af udgifter mellem de centrale myndigheder i forbindelse med opsporing og tilbageføring af børn til deres sædvanlige opholdssted. Hvis sådanne omkostninger skal bæres af sagens parter, bør de udelukkende bæres af den part, som bevidst har brudt loven. Manglende bestemmelser om fordeling af omkostninger kan føre til, at de centrale myndigheder ikke sætter nok ind på bestemte sager.

2.9. Når der er truffet afgørelse om dette forslag og om det franske initiativ, anbefaler ØSU kraftigt, at de tre instrumenter i deres helhed (og ikke kun dele af dem) konsolideres med henblik på så vidt muligt at sikre præcise, sammenhængende og konsekvente regler vedrørende kompetencespørgsmål og -procedurer. Så vidt vides, vil dette sandsynligvis ske i første halvdel af 2002.

2.10. Hvis forordningen og dens ledsageinstrumenter skal opfylde målsætningen om at afskrække mod ulovlig bortførelse af børn og forebygge og løse stridigheder om samværsret og forældremyndighed, må parterne i sådanne sager informeres om (a) bestemmelsernes eksistens og (b) de proceduremæssige krav, der skal overholdes.

2.11. ØSU konstaterer, at erfaringerne med samarbejde baseret på forordning (EF) nr. 1347/2000 mellem centralmyndighederne i forældremyndighedssager ikke altid har været tilfredsstillende. Kommissionen bør i sin tilsynsfunktion lægge vægt på at uddybe og forbedre samarbejdet via Det Europæiske Retlige Netværk.

2.12. Forordningerne bør præcisere, at centralmyndighederne kan inddrages i specifikke tilfælde, enten direkte eller via offentlige forvaltninger eller andre organer.

2.13. ØSU er klar over, at de centrale organer ikke vil have adgang til alle de støttetjenester, der kræves i grænseoverskridende sager. De bør fuldt ud benytte sig af den ekspertbistand, der kan tilkaldes i forbindelse med opsporing af bortførte børn og varetagelse af deres tarv.

2.14. Mægling i familietvister er ønskeligt og vigtigt, og ØSU konstaterer, at det er de centrale myndigheders opgave at fremme enighed mellem indehavere af forældremyndigheden. Dette kan kun gavne de berørte børn. For at forhindre, at mæglingsprocedurer misbruges med henblik på at vanskeliggøre og i sidste ende forhindre sagsanlæg, bør denne forordning og bestemmelserne vedrørende gennemførelse af Haagerkonventionen af 1996 foreskrive, at i tilfælde, hvor mægling er forsøgt, men ikke har ført til nogen løsning, bør en tidsfrist

a) gælde fra den dato, hvor mægling viser sig at være mislykket, eller

b) udvides med en periode svarende til mæglingsperioden,

alt efter omstændighederne.

3. Negligering og misbrug af forældremyndigheden

3.1. Dette forslag til forordning og andre dertil knyttede foranstaltninger omhandler kun forældremyndighed i forbindelse med et ægteskabs eller et ægteskabslignende forholds forlis.

3.2. ØSU mener, at der i EU er et væsentligt problem (som nogle gange har sin oprindelse uden for EU) med

a) forladte børn og

b) misbrug af forældremyndighed (herunder manglende omsorg for barnet), som kan gå så langt, at barnets fremtid - eller ligefrem dets sundhed og liv - er truet,

i tilfælde, hvor der aldrig er truffet en retslig afgørelse om forældremyndighed eller kontrol med de pågældende børn.

3.3. ØSU anmoder derfor Kommissionen om at tage dette spørgsmål op, undersøge problemet og tage de fornødne skridt baseret på undersøgelsens resultater til at udarbejde foranstaltninger, hvor barnet står i centrum.

Bruxelles, den 16. januar 2002.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) ØSU's udtalelse om Forslag til Rådets forordning (EF) om kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser i ægteskabssager samt i sager vedrørende forældremyndighed over fælles børn (EFT C 368 af 20.12.1999).

(2) Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Initiativ fra Den Franske Republik med henblik på Rådets forordning om gensidig fuldbyrdelse af afgørelser om samværsret" (EFT C 14 af 16.1.2001).