DA Den Europæiske Unions Tidende C 282/1

SÆRBERETNING Nr. 7/2006

om investeringer i udvikling af landdistrikterne: Tages der med disse investeringer effektivt fat på landdistrikternes problemer?

med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2006/C 282/01)

INDHOLD

Termer og forkortelser

I-VII RESUMÉ

1-15 INDLEDNING

1-3 Baggrund

4-10 Beskrivelse af investeringerne i udvikling af landdistrikterne

4-5 Retsgrundlaget

6-8 Målene

9-10 Gennemførelsen

11-15 Revisionens omfang og revisionsprincipperne

11-13 Revisionsspørgsmål

14-15 Revisionsmetode

16-63 BEMÆRKNINGER

16-28 Revisionsspørgsmål nr. 1: Har EU en klar strategi og en sammenhængende politik for udvikling af landdistrikterne, og kommer denne strategi og denne politik tilstrækkeligt klart til udtryk i de nationale programmer?

16-18 Er strategien klar?

19-28 En sammenhængende metode til udviklingen af landdistrikterne

29-39 Revisionsspørgsmål nr. 2: Er de finansierede projekter udvalgt på grundlag af kriterier, som på bedst mulig måde tager højde for landdistrikternes behov?

29-34 Betingelser og udvælgelsesprocedurer

35-39 Dødvægtseffekt

40-52 Revisionsspørgsmål nr. 3: Er projekterne blevet gennemført i landdistrikter, og har de haft en effekt?

40-46 Projekternes placering

47-52 Resultater og effekt af de projekter, Retten reviderede på stedet

53-63 Revisionsspørgsmål nr. 4: Overvåges og evalueres output, resultater og effekt, som de skal?

53-63 De generelle rammer for overvågnings- og evalueringssystemet og gennemførelsen af det

64-69 KONKLUSION OG ANBEFALINGER

Bilag I — Liste over projekter revideret i medlemsstaterne

Bilag II — Definitioner på landdistrikter — benchmark, som er brugt ved revisionen

Bilag III — Eksempler på resultater og effekt, som er opnået med de reviderede projekter

Kommissionens svar

TERMER OG FORKORTELSERTERMER Byområde Et geografisk område, som ikke har et landdistrikts kendetegn. Klassificeringen af områder som by og land kan ske efter forskellige typologier, for eksempel på grundlag af befolkningstæthed. Effekt De mere langsigtede socioøkonomiske følger, der kan konstateres en vis tid efter afslutningen af en intervention, og som kan indvirke på enten interventionens direkte målgruppe eller den indirekte målgruppe, som ikke er omfattet af interventionen. Der kan være tale om både fordele og ulemper. Leader EU-initiativ vedrørende udvikling af landdistrikterne; det finansieres af strukturfondene. Modtager Den endelige modtager af en EU-betaling. NUTS Fælles nomenklatur for statistiske regionale enheder. EU's fælles klassifikation af regional statistik, hvor hver enkelt medlemsstat opdeles i et hierarki af regioner (de såkaldte NUTS 1, 2 og 3 samt LAU 1 og 2), der afspejler de nationale administrative enheder. Output Det, der produceres eller opnås for de midler, der er afsat til en intervention (f.eks. en landbrugers indkøb af landbrugsudstyr, vejbygning i en landsby). Resultat Umiddelbare ændringer, der opstår for den direkte målgruppe, mens den deltager, eller når den har deltaget i en intervention (f.eks. bedre adgang til et område på grund af vejbygning, mere produktiv produktion på en landbrugsbedrift). FORKORTELSER BNP Bruttonationalprodukt EUGFL Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget GD AGRI Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter LAU Lokal administrativ enhed OECD Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling OP Operationelt program ORATE Det netværksbaserede observatorium for fysisk planlægning PULD Program for udvikling af landdistrikterne SWOT Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats (stærke sider, svage sider, muligheder, trusler) ULD Udvikling af landdistrikterne USO Ugunstigt stillet område

RESUMÉ

I. Landdistrikterne står over for store udfordringer som f.eks. affolkning og mangel på økonomiske muligheder. EU's bidrag til udvikling af landdistrikterne i perioden 2000-2006 er på over 60 milliarder euro. Ca. 40 % af dette budget bruges til investeringer i udvikling af landdistrikterne. De dækker et bredt udvalg af projekter, som Kommissionen og medlemsstaterne er fælles om at forvalte og gennemføre (jf. punkt 1-10).

II. Denne beretning indeholder Rettens bemærkninger om revisionen af investeringer i udvikling af landdistrikterne. Revisorerne forsøgte at få besvaret følgende generelle spørgsmål: »I hvilket omfang bidrager virkningerne (the outcomes) af investeringsforanstaltningerne effektivt til løsning af landdistrikternes problemer?« (jf. punkt 3 og 11-15).

III. Forordningen om udvikling af landdistrikterne er fleksibel (bredt formulerede mål, ingen prioriteringer), og der er ikke en klar strategi i de nationale programmer. Det er derfor uklart, hvilke mål finansieringerne har bidraget til. I de nationale programmer fokuseres der først og fremmest på landbrugssektoren. De særlige forhold, der kendetegner det støttede geografiske område, tages ikke tilstrækkeligt i betragtning (jf. punkt 16-28).

IV. Der er ikke fastsat betingelser og udvælgelsesprocedurer, der effektivt kan sikre, at de finansielle midler kanaliseres ud til de geografiske områder og de støttemodtagere, der har størst behov for dem (jf. punkt 29-34). Målrettes støtten ikke effektivt, er der også risiko for øget dødvægtseffekt, hvilket gør støtten mindre effektiv (jf. punkt 35-39).

V. En væsentlig del af støtten er ydet til områder, der ikke har overvejende landlig karakter. I forhold til den foregående programmeringsperiode er støtten til landdistrikterne faldet væsentligt (jf. punkt 40-46).

VI. Det var ikke altid muligt at se, hvilken effekt projekterne havde haft, men når det var muligt, havde nøgleelementer, såsom synergieffekt med andre projekter og projekternes placering i landdistrikter, øget projekternes effektivitet (jf. punkt 47-52). Der blev også konstateret mangler ved gennemførelsen af kontrol- og evalueringssystemet (jf. punkt 53-63).

VII. Alt taget i betragtning mener Retten ikke, at man kan sige noget om, hvorvidt investeringerne i udvikling af landdistrikterne er effektive. Målene er for bredt formuleret, og der er ikke fastlagt strategier for gennemførelsen af politikken. De to hovedmål for ULD-politikken opfyldes ikke i samme grad. Med henblik på at skabe ligevægt mellem målene bør Kommissionen samarbejde med medlemsstaterne om at gøre politikken mere effektiv. I den forbindelse er det vigtigt, at målene præciseres, og at der fastlægges principper, der sikrer, at støtten målrettes effektivt (jf. punkt 64-69).

INDLEDNING

Baggrund

1. Udviklingen af landdistrikterne er en stor post på EU's budget. EU-bidraget i programmeringsperioden 2000-2006 er på over 60 milliarder euro. Det foreslås forhøjet til knap 70 milliarder euro på budgettet for programmeringsperioden 2007-2013. Hertil kommer flere milliarder euro, som stammer fra »graduering«, dvs. overførsel af beløb fra direkte landbrugsstøtte til landdistriktsudviklingen (1).

2. Landdistrikterne dækker en stor del af EU's område, og en stor del af Unionens befolkning er bosat i landdistrikterne. I landdistrikterne er BNP pr. capita i gennemsnit en tredjedel lavere end i byområderne, befolkningstætheden er ca. en tiendedel af byområdernes, og beskæftigelsen i landbrugssektoren ca. ti gange højere. Landdistrikterne er generelt mere isolerede, de har mindre infrastruktur og færre basisserviceydelser, og de står over for store udfordringer som f.eks. affolkning og mangel på økonomiske muligheder.

3. Denne særberetning er en redegørelse for revisionen af følgende foranstaltninger under forordningen om udvikling af landdistrikterne (2): »investeringer i landbrugsbedrifter«, »forbedring af forarbejdningen og afsætningen af landbrugsprodukter« og »fremme af tilpasningen og udviklingen af landdistrikterne«. De dækker ca. 40 % af det disponible budget. Under disse foranstaltninger kan der finansieres et bredt udvalg af projekter, som — i forbindelse med denne revision — kaldes investeringer i udvikling af landdistrikterne. Andre vigtige foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne, som f.eks. miljøvenligt landbrug, støtte til USO og skovbrugsforanstaltninger, som også sigter mod at afhjælpe problemer i landdistrikterne, er blevet behandlet i tidligere beretninger (3).

Beskrivelse af investeringerne i udvikling af landdistrikterne

Retsgrundlaget

4. Før år 2000 hørte investeringsforanstaltningerne under strukturfondene, og målene for dem og støttebetingelserne var fastsat i specifikke forordninger. Investeringer i landbrugsbedrifter og i forbedring af forarbejdningen og afsætningen af landbrugsprodukter skulle støtte landbrugssektoren i hele EU, mens foranstaltningerne til fremme af tilpasningen og udviklingen af landdistrikterne skulle tage sigte på landdistrikternes specifikke problemer.

5. Fra og med år 2000 blev udviklingen af landdistrikterne »anden søjle i den fælles landbrugspolitik« (4). Investeringsforanstaltningerne og en lang række andre foranstaltninger blev samlet under en enkelt forordning. Man beholdt strukturfondsmålene og integrerede målene for den fælles landbrugspolitik i strategien. Der blev kun fastlagt få betingelser, og fra da af blev alle foranstaltningerne gennemført i hele EU's område. Resultatet har været en decentraliseret politik, hvor medlemsstaterne har mulighed for at finansiere en lang række nationale eller regionale prioriteter.

Målene

6. Forordningen opstiller to overordnede mål. Det første vedrører landbrugssektoren og kan sammenfattes som forbedring af landbrugets konkurrenceevne og bæredygtig forvaltning af jorden. Det andet vedrører strukturtilpasningerne i regioner med udviklingsefterslæb eller med andre strukturproblemer. Tabel 1 er en nærmere beskrivelse af disse mål.

Tabel 1

Målene i ULD-forordningen for investeringer i ULD-foranstaltninger

OVERORDNEDE MÅL FOR ALLE ULD-FORANSTALTNINGER (5) Foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne skal: — ledsage og supplere andre af den fælles landbrugspolitiks instrumenter og dermed bidrage til at realisere følgende mål: a) at forøge landbrugets produktivitet ved fremme af den tekniske udvikling, ved rationalisering af landbrugsproduktionen og ved den bedst mulige anvendelse af produktionsfaktorerne, især arbejdskraften b) herigennem at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard, især ved en forhøjelse af de individuelle indkomster for de i landbruget beskæftigede personer c) at stabilisere markederne d) at sikre forsyningerne e) at sikre forbrugerne rimelige priser på landbrugsvarer — integreres i foranstaltningerne til fremme af udviklingen og strukturtilpasningen i regioner med udviklingsefterslæb og ledsage foranstaltningerne til støtte for økonomisk og social omstilling i områder med strukturproblemer i de pågældende regioner, idet der tages hensyn til følgende særlige målsætning: For at fremme en harmonisk udvikling af Fællesskabet som helhed udvikler og fortsætter dette sin indsats for at styrke sin økonomiske og sociale samhørighed. Fællesskabet stræber navnlig efter at formindske forskellene mellem de forskellige områders udviklingsniveauer og forbedre situationen for de mindst begunstigede områder eller øer, herunder landdistrikter. SÆRLIGE MÅL FOR INVESTERINGER I ULD-FORANSTALTNINGER (6) Investering i landbrugsbedrifter Forbedring af forarbejdningen og afsætningen af landbrugsprodukter Artikel 33 1. reduktion af produktionsomkostningerne 2. forbedring og omstilling af produktionen 3. forbedring af kvaliteten 4. bevarelse og forbedring af det naturlige miljø, hygiejne og dyrevelfærd 5. fremme af diversificering af aktiviteterne på landbrugsområdet 1. styring af produktionen efter den forventede markedsudvikling eller fremme af nye afsætningsmuligheder for landbrugsprodukter 2. forbedring eller rationalisering af afsætningskanalerne eller forarbejdningsprocesserne 3. forbedring af produkternes præsentation og emballering eller bedre anvendelse eller bortskaffelse af biprodukter eller affald 4. anvendelse af nye teknologier 5. fremme af innovative investeringer 6. forbedring og kontrol af kvalitet 7. forbedring og kontrol af sundhedsvilkår 8. miljøbeskyttelse ingen særlige mål

7. I forordningen fastsættes også specifikke mål for to af investeringsforanstaltningerne. Disse mål fremgår også af tabel 1. Investeringer i landbrugsbedrifter er med til at forbedre landbrugernes indkomster og til at forbedre leve-, arbejds- og produktionsvilkårene. Investeringer i forbedringer af forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter er med til at øge konkurrenceevnen og til at give produkter merværdi.

8. Investeringer til fremme af tilpasningen og udviklingen af landdistrikterne kaldes artikel 33-investeringer efter den artikel i forordningen, der omhandler sådanne foranstaltninger. Det fastsættes her, at der ydes støtte til foranstaltninger vedrørende landbrugsmæssig virksomhed og omlægning heraf og vedrørende aktiviteter i landdistrikterne, som ikke falder ind under andre foranstaltninger. Artiklen er underinddelt i en række led (som i denne beretning også omtales som foranstaltninger), som ikke er beskrevet nærmere, og som der ikke er fastsat specifikke mål for. Under artikel 33 kan der således ydes støtte til et bredt udvalg af projekter.

Gennemførelsen

9. Kommissionen og medlemsstaterne er fælles om forvaltningen og gennemførelsen af investeringerne i udvikling af landdistrikterne. I praksis betyder det, at medlemsstaterne fastlægger strategien og støttebetingelserne i deres programmer, godkender og kontrollerer projekterne, udbetaler støtten til modtagerne og rapporterer til Kommissionen. Kommissionen skal sikre sig, at programmerne opfylder lovgivningens krav, at de gennemføres korrekt, og at rapporteringen om dem er i overensstemmelse med de gældende bestemmelser.

10. Potentielle støttemodtagere (landbrugere, forarbejdnings- og afsætningsvirksomheder, lokale myndigheder) indsender en støtteansøgning til den myndighed i medlemsstaten, der er ansvarlig for iværksættelsen af foranstaltningen. Hvis projektet opfylder kravene (støttebetingelserne, budgetkravene og i nogle tilfælde prioriterings- og udvælgelseskriterier), godkendes det, og støttemodtageren kan gennemføre det. Når projektet er afsluttet, ansøger modtageren medlemsstatens betalingsmyndighed om at få godtgjort sine udgifter. Betalingsmyndigheden anmoder med regelmæssige mellemrum Kommissionen om at få godtgjort afholdte udgifter.

Revisionens omfang og revisionsprincipperne

Revisionsspørgsmål

11. Retten besluttede at udføre forvaltningsrevision med specielt sigte på effektiviteten. Revisionen dækkede programmeringsperioden 2000-2006. Måling af effektiviteten er måling af, i hvilket omfang de opstillede mål og de tilsigtede resultater er nået.

12. Nøgleelementerne er planlægning, gennemførelse, outcomes (virkning) samt overvågning og evaluering. Figur 1 viser disse elementer og sammenhængen mellem dem:

13. Målet for revisionen var at undersøge, i hvilket omfang der med investeringer i ULD-foranstaltninger tages effektivt fat på landdistrikternes problemer. Revisorerne søgte ud fra de fire nøgleelementer, der er nævnt ovenfor, at få besvaret følgende spørgsmål: a) Har EU en klar strategi og en sammenhængende politik for udvikling af landdistrikterne, og kommer denne strategi og denne politik tilstrækkeligt klart til udtryk i de nationale programmer? b) Er de EU-finansierede projekter udvalgt på grundlag af kriterier, som på bedst mulig måde tager højde for landdistrikternes behov? c) Er projekterne blevet gennemført i landdistrikter, og har de haft en effekt? d) Overvåger og evaluerer medlemsstaterne output, resultater og effekt, som de skal?

Revisionsmetode

14. Revisionen blev gennemført i perioden januar-december 2005 og omfattede indsamling af revisionsbevis, der hidrørte fra: a) en analyse af retsgrundlaget, strategipapirer, undersøgelser, programmeringsdokumenter og overvågnings- og evalueringsrapporter b) gennemgang af en tilfældigt udvalgt stikprøve på 300 EUGFL-projekter, der er godkendt i programmeringsperioden 2000-2006 — hovedsigtet med denne gennemgang var at få et repræsentativt billede af placeringen af investeringerne og af de socioøkonomiske problemer i de berørte områder c) ni revisionsbesøg i de medlemsstater, som var i den gruppe, der tegnede sig for det største antal udbetalinger i stikprøven på 300 projekter. Retten koncentrerede revisionen om de foranstaltninger, der krævede de største investeringer, og revisionen omfattede i alt 31 projekter. Bilag I er en liste over de reviderede projekter og foranstaltninger. Revisorerne udvalgte de 31 projekter på grundlag af deres eget skøn for at sikre sig, at undersøgelsen dækkede projekter i områder med forskellige former for landlig karakter. Sigtet var også at finde eksempler på god praksis.

15. Følgende medlemsstater og regioner blev udvalgt til revisionsbesøg på grundlag af størrelsen af deres støttebeløb i den tilfældigt udvalgte stikprøve: Uden for mål 1-regioner (7): Tyskland (Niedersachsen), Spanien (Catalonien), Frankrig (nationalt PULD), Italien (Emilia-Romagna) og Nederlandene (nationalt PULD). I mål 1-regioner: Tyskland (Brandenburg), Spanien (nationalt OP), Italien (Campanien) og Portugal (Lisboa Vale do Tejo). Besøgene fandt sted i perioden juni-oktober 2005.

BEMÆRKNINGER

Revisionsspørgsmål nr. 1: Har EU en klar strategi og en sammenhængende politik for udvikling af landdistrikterne, og kommer denne strategi og denne politik tilstrækkeligt klart til udtryk i de nationale programmer?

Er strategien klar?

Bemærkning nr. 1Forordningen er fleksibel (bredt formulerede mål, ingen prioriteringer), og der er ikke en klar strategi i de nationale programmer. Det er derfor uklart, hvilket mål finansieringerne har bidraget til.

16. Forordningen om udviklingen af landdistrikterne tager sigte på dels at bidrage til opfyldelsen af målene for den fælles landbrugspolitik, dels at bidrage til økonomisk og social samhørighed (jf. punkt 6). I forordningen defineres en række foranstaltninger, der kan bidrage til opfyldelsen af disse mål. Der er fastsat specifikke mål for nogle af foranstaltningerne, for andre er der ikke fastsat mål (jf. tabel 1). Disse foranstaltninger er en blanding af støtte til fremme af landbrugets konkurrenceevne, støtte til miljøforbedringer og støtte til landdistrikter. Forordningen fastsætter ikke, hvilke mål de forskellige foranstaltninger skal tage sigte på, og heller ikke, hvordan målene skal prioriteres i forhold til hinanden.

17. Forordningens definition af investeringsforanstaltninger giver mulighed for fleksibilitet, for der stilles ikke ret mange betingelser for at få støtte. Hertil kommer, at foranstaltningerne kan bidrage til opfyldelsen af begge de overordnede mål.

18. De ni reviderede nationale programmer havde ikke en klar strategi. I nogle af programmerne fastsættes det ikke klart, hvilke mål der forfølges, og hvordan målene skal prioriteres i forbindelse med en investering. I andre programmer er der fastsat mål, men under programmerne gennemføres der foranstaltninger, som tilsigter andre mål end programmålene. Det gør beslutningsproceduren uigennemsigtig. Det er ikke klart, hvor mange penge der bruges til de forskellige formål. I tekstboks 1 gives der eksempler på disse forhold. Tekstboks 1Samme foranstaltning forfølger forskellige målEn af foranstaltningerne i det spanske program til forbedring af landbrugsstrukturer i mål 1-regioner er investering i landbrugsbedrifter. Målet for programmet er højere landbrugsindkomster og bedre leve-, arbejds- og produktionsvilkår. Rettens revisorer konstaterede imidlertid, at de opfyldte mål varierede alt efter, hvor investeringen var foretaget. I områder med landbrugsproduktion bidrager denne foranstaltning til opfyldelse af målet om forbedring af landbrugets konkurrenceevne. Men i bjergområder gives der under denne foranstaltning støtte til små landbrug, som ikke er konkurrencedygtige, med det sigte at stabilisere befolkningstallet i landdistrikterne. Der er ikke afsat midler til disse mål i programmet. Der er ikke defineret specifikke målgrupper for de to mål, som denne foranstaltning tager sigte på, og det kontrolleres ikke, hvor mange penge der bruges på hvert af de forskellige mål eller i de forskellige områdetyper.70 % af EUGFL-bidraget til det portugisiske program »Lisboa e Vale do Tejo« går til foranstaltningen, der tager sigte på forvaltning af vandressourcer og jordfordeling. Det hedder i programmet, at målet som centralt element i udviklingen af landdistrikterne er at udvikle et moderne, konkurrencedygtigt landbrug. Revisorerne konstaterede imidlertid, at der gennem denne foranstaltning ydes støtte såvel til modernisering af overrislingsnet i frugtbare områder som til nye overrislingsnet kombineret med jordfordeling og infrastruktur i områder med svage landbrugsstrukturer (meget små parceller, forældede overrislingssystemer). Foranstaltningen har to forskellige mål: at gøre yderst produktive områder mere konkurrencedygtige og at sætte skub i landbrugsaktiviteterne i landbrugsområder, hvor disse aktiviteter er ved at gå i stå. Den procentuelle fordeling af foranstaltningen på de to mål er ikke fastsat i programmet. Et enkelt projekt i et tætbefolket område har absorberet 29 % af hele EUGFL-bidraget til programmet.Uklare målVed jordfordeling forstås normalt omlægning af parceller med henblik på forbedring af landbrugsstrukturerne og dermed også af bedrifternes økonomiske levedygtighed. Under det nederlandske PULD tegner denne artikel 33-foranstaltning sig for den mest omfattende finansielle støtte. Eftersom forordningen om udvikling af landdistrikterne ikke har en detaljeret beskrivelse af denne foranstaltning, bruger Nederlandene den som grundlag for statens opkøb af jord til udvikling af naturområder. Det fremgår af det nederlandske PULD, som Kommissionen har godkendt, at 87 millioner euro af beløbet til denne foranstaltning skulle bidrage til opfyldelse af målet om levedygtige landbrugsbedrifter og 16 millioner euro til målet om bevarelse af naturen og landskabet. Rettens revision viste imidlertid, at 86 % af midlerne blev ydet til hovedmålet naturudvikling og kun 14 % til bæredygtigt landbrug. Denne situation er opstået, fordi forordningen giver mulighed for fleksibilitet. Konsekvensen er, at der forfølges en politik, hvor man ikke ved, hvilke mål de finansielle midler er ydet til.

En sammenhængende metode til udvikling af landdistrikterne

Bemærkning nr. 2I de nationale programmer fokuseres der først og fremmest på landbrugssektoren. De særlige forhold, der kendetegner det støttede geografiske område, tages ikke tilstrækkeligt i betragtning.

19. Med de overordnede mål, der er fastsat i traktatens artikel 33, 158 og 160, anerkendes to behov på medlemsstatsniveau. For det første er der behov for at få taget fat på strukturbetingede svagheder, for at få udlignet forskellene mellem indkomsterne i landdistrikterne og i byerne, for at få nedbragt arbejdsløsheden i landdistrikterne, for at få gjort den primære sektor mere konkurrencedygtig og for at få gjort noget for at skabe bedre økonomiske muligheder i landdistrikterne. For det andet er mange landbrugssamfunds fortsatte eksistens og levedygtighed truet, fordi der ikke er ret mange økonomiske muligheder, og derfor er der behov for at bevare landbrugssamfundenes levedygtighed, støtte nye aktiviteter og fremme servicefaciliteter i landdistrikterne. Hertil kommer, at medlemsstaterne står over for flere udfordringer, fordi borgerne lægger mere og mere vægt på produktkvalitet og dyrevelfærd, og fordi de bliver mere og mere miljøbevidste.

20. Der er udviklet en række forskellige territoriale modeller netop til dækning af disse vidtrækkende behov i landdistrikterne. Foranstaltningerne rettes mod et geografisk område og udvælges på grundlag af en socioøkonomisk analyse og en strategi, hvor de forskellige aspekter ved udviklingen af landdistrikterne sættes i direkte relation til andre interventioner i området. Endvidere anvendes der en integreret metode, hvor foranstaltningerne dækker mange sektorer, og alle aktører og ressourcer i det berørte område inddrages. Det giver den størst mulige synergieffekt inden for et bestemt program og også indbyrdes mellem de forskellige programmer, der er igangsat i området.

21. I uafhængige evalueringer af programmer til udvikling af landdistrikterne, som Kommissionen har foranlediget, anbefales en territorial metode (8). Kommissionen konkluderer i sin tredje rapport om økonomisk og social samhørighed, at mange af problemerne i landdistrikterne er territorialt betingede (9).

22. På de to europæiske konferencer om landdistrikternes udvikling, som blev afholdt i Cork i 1996 og i Salzburg i 2003, blev det bekræftet, at den territoriale metode er relevant. I Cork-erklæringen understregedes det, at landdistriktspolitikken skal være tværfagligt udformet og gennemføres tværsektorielt. Politikken skal have en klar territorial dimension (10). I Salzburg-erklæringen hedder det, at »politikken for landdistriktsudvikling skal være til gavn for samtlige parter i landdistrikterne og således medvirke til at styrke samhørigheden« (11).

23. Der er endvidere offentliggjort en lang række undersøgelser om den territoriale metode til udvikling af landdistrikterne, og disse undersøgelser anbefaler også denne metode. Kendte institutter og forskere, bl.a. OECD og ORATE, konkluderer i deres undersøgelser, at en sektoriel metode er mindre effektiv end en territorial metode.

24. Den anden metode er den traditionelle landbrugsorienterede eller »sektorielle« metode, som er koncentreret om kun en enkelt sektor, og hvor de særlige forhold, der kendetegner det støttede geografiske område, ikke tages i betragtning. Retten konstaterede, at de nationale programmer i overvejende grad anvender den sektorielle metode. Centrale elementer i programmet, såsom de specifikke mål, SWOT-analysen, beskrivelsen af den aktuelle situation og foranstaltningerne, tager alle specifikt sigte på landbrugssektoren. Programmerne gav ikke mulighed for effektiv fokusering på bestemte områder, fordi de nødvendige elementer ikke var der, eller fordi de var ufuldstændige (12).

25. Kommissionen erkender, at der må sættes skub i innovationen og diversificeringen uden for den traditionelle landbrugsproduktion (13). Men ifølge Rettens analyse af udgifterne til udvikling af landdistrikterne i den igangværende programmeringsperiode går næsten 90 % af disse beløb til landbrugssektoren.

26. Når der fokuseres så stærkt på landbruget, er der risiko for, at ét af forordningens overordnede mål, nemlig at mindske territoriale ubalancer, ikke bliver opfyldt. Denne risiko mindskes, hvis der iværksættes en passende blanding af territoriale og sektorielle foranstaltninger. I Campanien er det med held lykkedes at integrere sektorielle og territoriale foranstaltninger (jf. tekstboks 2). Campanien er et eksempel på, at det er muligt at bruge en territorial metode til gennemførelsen af EU's politik for udvikling af landdistrikterne. Tekstboks 2Elementer hentet i en delvis territorial metode i Italiens program for CampanienCampanien-programmet omfatter følgende elementer af en territorial metode: — Passende beskrivelse og diagnose af situationen i Campanien. I programmet skelnes der mellem to store områder, som har forskellige problemer: områder, hvor der drives intensivt landbrug, og »landdistrikter«. Sidstnævnte er defineret ved hjælp af forskellige kriterier, og de har i gennemsnit en befolkningstæthed på 127 indbyggere pr. kvadratkilometer — til sammenligning er befolkningstætheden uden for disse områder 1 239 indbyggere pr. kvadratkilometer –22 % af befolkningen er beskæftiget i landbruget, mens kun 6 % af befolkningen i resten af regionen er beskæftiget i landbruget. — De foranstaltninger, som tager sigte på en bestemt sektor, har til formål at støtte økonomisk levedygtige landbrugsbedrifter og agroindustrielle virksomheder. Foranstaltningerne absorberer 23 % af EUGFL-bidraget. Investeringer i de områder, som er særligt egnede til den pågældende sektors produktion, prioriteres højt, og finansieringer i bjergområder gives yderligere prioritet. — Fire artikel 33-foranstaltninger, der skal afhjælpe manglen på basisservicefaciliteter og fremme nye aktiviteter, tegner sig for 24 % af EUGFL-midlerne. Disse fire foranstaltninger gennemføres kun i landdistrikter. — Projekter i landdistrikter, som er med til at afhjælpe behovene i disse områder, og som skaber synergier med andre investeringer i området, prioriteres højt.

27. Den nye forordning om udvikling af landdistrikter, som vil være gældende fra 2007, giver fortsat medlemsstaterne mulighed for at anvende en metode, der først og fremmest er sektororienteret, og som primært tager sigte på landbrugssektoren. Forordningen har ikke et territorialt mål om, at udviklingen skal foregå mere afbalanceret, at skævhederne skal rettes op, og at man skal undgå territoriale ubalancer på EU-plan, på medlemsstatsplan og på regionalt plan.

28. Kun »Leader«, som er kommet ind under den nye forordning, anvender en territorial metode, selv om en række andre foranstaltninger har nogle territoriale elementer, fordi de dækker mere end én sektor. Men der er kun begrænsede midler til rådighed (under »Leader« er mindstestøttesatsen 5 % for EU-15 og 2,5 % for de nye medlemsstater; i forbindelse med multisektorielle foranstaltninger er mindstesatsen 10 %). Kommissionens mere ambitiøse forslag blev skåret ned (for multisektorielle foranstaltningers vedkommende fra 15 % til 10 %) eller forkastet (en »Leader«-reserve på 3 % af bevillingerne til udvikling af landdistrikterne). Det viser, at der i praksis ikke er megen vilje til at skifte fra den sektorielle til den territoriale metode.

Revisionsspørgsmål nr. 2: Er de finansierede projekter udvalgt på grundlag af kriterier, som på bedst mulig måde tager højde for landdistrikternes behov?

Betingelser og udvælgelsesprocedurer

Bemærkning nr. 3Der er ikke fastsat støttebetingelser og udvælgelsesprocedurer, der effektivt kan sikre, at de finansielle midler kanaliseres ud til de geografiske områder og de støttemodtagere, der har størst behov for dem.

29. Ordet »landdistrikterne« bruges både i den konsoliderede traktat og i forordningen om udvikling af landdistrikterne. Overskriften til artikel 33 lyder »Fremme af tilpasningen og udviklingen af landdistrikterne«. Men det defineres ikke i forordningen, hvad der menes hermed, og der er heller ikke noget krav om, at medlemsstaterne (f.eks. i deres programmer for udvikling af landdistrikterne) skal fastsætte betingelser, som landdistrikterne skal opfylde. Tre af de nationale programmer, som Retten reviderede, havde ikke en definition på et landdistrikt, fem havde en definition, som ikke blev brugt, og kun ét program (Campanien) brugte faktisk definitionen på et landdistrikt.

30. Forordningen fastsætter ikke, at medlemsstaterne bør tilpasse foranstaltningerne til behovene i de landdistrikter, der indgår i deres programmer. Det kunne gøres ved, at landdistrikterne med de største behov blev indført i programmet, og ved, at midlerne derefter blev fordelt på distrikterne efter deres behov (specifikke budgetter, graduering af støttesatserne, regler om, at bestemte foranstaltninger kun kan gennemføres i bestemte områder, osv.).

31. Det har medlemsstaterne generelt ikke gjort i deres programmer. Næsten alle foranstaltninger iværksættes overalt i det område, programmet dækker, uden hensyntagen til, at landdistrikternes behov ikke er de samme overalt.

32. Nogle projekter dækker landdistrikternes behov bedre end andre projekter, også selv om de opfylder alle betingelser. Hvis f.eks. et investeringsprojekt skaber flere arbejdspladser i landdistrikterne end et andet projekt, er det første projekt alt andet lige at foretrække. Desuden er der kun begrænsede midler til rådighed. Af effektivitetsgrunde bør midlerne prioriteres efter behovene.

33. Retten konstaterede under revisionen, at medlemsstaterne generelt ikke anvender udvælgelsesprocedurer, der kan sikre, at de udvælger de projekter, som mest effektivt tager fat på landdistrikternes problemer. Adskillige medlemsstater udvælger projekter på grundlag af »først til mølle«-princippet. I andre tilfælde har medlemsstaterne opstillet prioriteringsregler, som ikke blev anvendt, eller som til dels var baseret på kriterier, der ikke var relevante. Kun i et af de ni reviderede programmer blev der anvendt effektive procedurer. Tekstboks 3 indeholder eksempler herpå. Tekstboks 3Eksempler på prioriterings- og udvælgelsesprocedurer, der ikke var effektiveI det følgende gives der eksempler på kriterier, som ikke er relevante for projekter, der skal tage fat på landdistrikternes problemer: — I forbindelse med forarbejdnings- og afsætningsforanstaltningen i Catalonien gives der point til de foreslåede projekter efter, hvor lang tid der er gået, siden støttemodtageren har fået udbetalt støtte. Sigtet hermed er at sprede støtten på et stort antal støttemodtagere og ikke at udvælge projekter, som på den mest effektive måde tager fat på landdistrikternes problemer. I Frankrig går ingen af udvælgelseskriterierne for den samme foranstaltning på investeringens placering. — I Niedersachsen går kun et af de fem kriterier, der anvendes til udvælgelse af en landsby til regionens program for »landsbyfornyelse«, på landsbyens landlige karakter. Et af de fem kriterier er kommunens finansielle stilling: Den skal selv have tilstrækkelig finansieringskraft til at kunne gennemføre aktionerne hurtigt og effektivt. Dermed skræddersys foranstaltningen til kommuner i byområder, og ikke til kommuner i landdistrikter, for kommunerne i landdistrikterne har som regel en svagere økonomi.

34. Det konstateredes også under revisionen, at der er risiko for, at støttemodtagere, som er bedre informeret, bedre organiseret og økonomisk bedre kørende, har nemmere ved at få adgang til EU-midlerne. De projekter, der finansieres inden for rammerne af investeringsforanstaltningerne, foreslås af private personer og af kommuner, som skal medfinansiere en del af investeringen. Revisorerne fandt eksempler på, at støtten koncentreres om støttemodtagere og områder, som står økonomisk stærkere, i stedet for om egentlige landdistrikter. I tekstboks 3 og 4 vises der eksempler på, at de regionale skævheder var øget i stedet for at blive mindsket. Tekstboks 4Støtten koncentreret omkring økonomisk stærkere private og offentlige støttemodtagereI Emilia Romagna ydes der kun støtte til landbrugsbedrifter, som har en mindsteindkomst pr. årsarbejdsenhed på omkring 10 000 euro i USO-områder og omkring 15 000 euro i ikke-USO-områder. 50 % af landbrugsbedrifterne har en indkomst på under 5 000 euro. Generelt er det små landbrugsbedrifter. 12 % af regionens største bedrifter (over 20 hektar) absorberede 41 % af EU-tilskuddene.I det spanske program til forbedring af landbrugsstrukturerne i mål 1-regionerne er artikel 33-foranstaltningen »forvaltning af landbrugets vandressourcer« den foranstaltning, der er finansielt mest omfattende. De fleste af midlerne under denne foranstaltning (76 %) bruges til modernisering af eksisterende overrislingsnet. Omkring 12 % af mål 1-regionernes samlede areal er overrislede arealer, og disse områder er tættere befolket og mere konkurrencedygtige end de områder, hvor arealerne ikke overrisles. Folk har slået sig ned i sådanne områder, fordi overrislede arealer er gennemsnitlig seks gange mere produktive end ikke-overrislede arealer. Det har ført til, at størstedelen af midlerne er koncentreret på de gunstigst beliggende 12 % af overfladearealet. Kun en lille procentdel af støtten (omkring 20 %) blev iværksat i områder, som var defineret som affolket (mindre end 38,5 indbyggere pr. km2).

Dødvægtseffekt

Bemærkning nr. 4Målrettes støtten ikke effektivt, er der også risiko for øget dødvægtseffekt, hvilket gør støtten mindre effektiv.

35. Når en investering ville have været foretaget også uden støtte, giver det dødvægtseffekt. I sådanne tilfælde ville den tilsigtede effekt, såsom en virksomheds vækst eller nye arbejdspladser, have været opnået under alle omstændigheder. Støtte til investeringer fungerer mest effektivt, når investeringen ikke ville have været gennemført uden støtten, og den tilsigtede effekt ikke ville have været opnået uden støtten. Men man kan ikke undgå en vis dødvægtseffekt, fordi støttemodtagerne skal være villige til at iværksætte investeringsprojekter.

36. Kommissionen erkender, at der vil være dødvægtseffekt (14). Det blev også bekræftet under Rettens revision, og der gives nogle eksempler herpå i tekstboks 5. I uafhængige evalueringer rapporteres der også om høje procentsatser for dødvægtseffekt. Tekstboks 5Eksempler på dødvægtseffektRevisorerne besøgte to landbrugere, som fik støtte til projekter inden for rammerne af foranstaltningen investeringer i landbrugsbedrifter i Emilia Romagna. Begge landbrugere erklærede, at de ville have gennemført investeringerne også uden den offentlige støtte. Endvidere havde begge landbrugere tilstrækkelige finansielle ressourcer, og de havde foretaget supplerende investeringer (som ikke var EU-medfinansieret), der i det ene tilfælde var fem gange større end beløbet til det støttede projekt, og i det andet tilfælde halvdelen af det støttede projekt.I Catalonien havde man indtil 2005 ikke anvendt prioritetskriterier for foranstaltningen til bedre forarbejdning og bedre afsætning af landbrugsprodukter, og alle støtteberettigede projekter blev medfinansieret. Fordi der ikke var penge nok til at yde den offentlige medfinansieringssats i henhold til PULD, blev finansieringssatsen reduceret væsentligt til gennemsnitlig 15 %. Dermed øgedes sandsynligheden for dødvægtseffekt — støttemodtagerne måtte selv finansiere 85 %. Årsregnskaberne for årene efter afslutningen af det projekt, som EU havde medfinansieret, viste for to af de tre besøgte virksomheders vedkommende, at virksomhederne havde foretaget supplerende investeringer på beløb, der var højere end de investeringer, som EU havde medfinansieret.

37. Støtten bør målrettes bedre, så risikoen for dødvægtseffekt reduceres. Endvidere har Kommissionen kun i begrænset omfang eller slet ikke gjort en indsats for at finde frem til faktorer, som kan give forvarsel om dødvægtseffekt. Retten konstaterede f.eks., at dødvægtseffekten generelt var større, hvis investeringerne var foretaget af større virksomheder, men lavere i tilfælde af miljøvenlige investeringer. Disse faktorer kunne derfor tages i betragtning ved målretningen af støtten.

38. Der er en sammenhæng mellem på den ene side virksomhedens levedygtighed og investeringens bæredygtighed og på den anden side dødvægtseffekten. Men Retten mener, at Kommissionen har fokuseret for meget på bæredygtighed, og at den for let har accepteret en høj risiko for dødvægtseffekt.

39. Som eksempel kan nævnes investeringerne i landbrugsbedrifter i den belgiske region Flandern, hvor næsten halvdelen af landbrugsbedrifterne ikke kom i betragtning på grund af kriteriet om økonomisk levedygtighed. Dette kriterium var en indkomst pr. fuldtidsansat på mindst 21 577 euro. Evalueringen af programmet førte til den konklusion, at dette kriterium udelukkede bedrifter, som havde brug for støtte, og hvor dødvægtseffekten var lavere.

Revisionsspørgsmål nr. 3: Er projekterne blevet gennemført i landdistrikter, og har de haft en effekt?

Projekternes placering

Bemærkning nr. 5En væsentlig del af støtten er ydet til områder, der ikke har overvejende landlig karakter — det betyder, at der er færre beløb til rådighed til landdistrikterne.

40. Kommissionen har ikke ret meget materiale om, hvor investeringerne i udvikling af landdistrikterne har givet resultater og effekt (jf. også punkt 61). Retten udtog en repræsentativ stikprøve på 300 EUGFL-projekter og klassificerede deres placering efter landlig karakter. Retten brugte fire af de bedste uafhængige benchmark, som bruges til klassificering af alle områder inden for EU i byområder og landdistrikter, og som der findes data om. Retten brugte følgende benchmark (bilag II er en nærmere beskrivelse): a) for det første om området var klassificeret som landdistrikt i den tidligere programmeringsperiode (1994-1999) eller ej. I denne periode blev artikel 33-foranstaltninger uden for mål 1-regioner kun gennemført i bestemte områder, de såkaldte »mål 5b-områder«, som skulle opfylde bestemte kriterier for at kunne blive betragtet som landdistrikter, og som skulle godkendes af Kommissionen b) for det andet klassificeringen af NUTS 3-området i ORATE-typologien, der er udviklet som en del af ORATE-programmet, der forvaltes af Kommissionen og medlemsstaterne i fællesskab c) NUTS 3-områdets relative landlige karakter i henhold til de disponible nationale definitioner til statistisk brug d) klassificeringen af NUTS 3-området i OECD-typologien, som er baseret på befolkningstætheden, og som er blevet brugt generelt til internationale analyser siden 1994.

41. Tabel 2 giver resultaterne af Rettens analyse af, hvordan de 300 investeringer er klassificeret efter hvert benchmark. Tabellen viser, at for så vidt angår regioner uden for mål nr. 1, er mellem 29 % (ifølge OECD) og 55 % (ifølge den tidligere mål 5b-klassificering) af udgifterne placeret i områder, som ikke er landdistrikter. For så vidt angår mål 1-regioner, er mellem 9 % (ifølge OECD) og 22 % (ifølge national definition) af støtten til udvikling af landdistrikterne placeret i områder, som ikke er landdistrikter.

Tabel 2

ULD-investeringernes placering i en repræsentativ stikprøve på 300 EUGFL-projekter

Stikprøvens population Tidligere mål nr. 5b ORATE-typologi National definition OECD-typologi Nej Ja By Blandet Land By Blandet Land By Blandet Land Regioner uden for mål nr. 1 55 % 45 % 47 % 29 % 25 % 44 % 7 % 49 % 29 % 38 % 33 % Mål 1-regioner ikke relevant ikke relevant 21 % 53 % 26 % 22 % 2 % 76 % 9 % 43 % 48 %

42. Sammenlignet med den tidligere programmeringsperiode (1994-1999) faldt investeringsstøtten til udvikling af landdistrikterne (tidligere mål 5b-områder) i absolutte tal med 50 % (omkring 1 500 millioner euro) og relativt med 70 % (15). Støtten er faldet til trods for en væsentlig forhøjelse af budgettet til landdistrikternes udvikling. Dette illustrerer, at det forhold, at forordningen giver medlemsstaterne mulighed for at lade være med at prioritere landdistrikterne højt, har betydet, at disse regioner har fået færre penge.

43. I forbindelse med de 300 projekter analyserede Retten også befolkningstætheden. Den gennemsnitlige befolkningstæthed i investeringsområdet vises for hver stikprøvepopulation i tabellen nedenfor (LAU 2 er det »laveste« administrative niveau, f.eks. kommuner, NUTS 3 er det større administrative område, f.eks. provinser). Det gælder for alle de forskellige former for reviderede investeringsforanstaltninger, at befolkningstætheden i både LAU 2- og NUTS 3-områder gennemsnitligt er højere end det europæiske gennemsnit på 120 indbyggere pr. km2. Tallene for mål 1-regionerne skal sammenlignes med den gennemsnitlige befolkningstæthed for mål 1-regionerne, som er 81 indbyggere pr. km2.

Tabel 3

Den gennemsnitlige befolkningstæthed i regionerne med ULD-investeringer — beregnet på grundlag af en repræsentativ stikprøve på 300 EUGFL-projekter

Stikprøvepopulation Befolkningstæthed i det område, hvor investeringen er placeret (indbyggere pr. km2) LAU 2 NUTS 3 Regioner uden for mål nr. 1 259 242 Mål 1-regioner 237 246

44. Korrelationen mellem befolkningstæthed og økonomiske resultater gør denne analyse relevant. Jo højere befolkningstæthed, jo højere BNP pr. capita. Det kan læses ud af tabel 3, at ULD-investeringerne typisk foretages i LAU 2- og NUTS 3-områder, som har et højere BNP pr. capita end EU-gennemsnittet.

45. Et særkende ved ORATE-klassificeringen er, at de områder, der efter denne typologi er defineret som byområder, har det højeste BNP, dvs. at det er de mere velstående områder. Stikprøven viser således, at en væsentlig del af udgifterne til de reviderede foranstaltninger (47 %, for så vidt angår regionerne uden for mål nr. 1, 21 % for så vidt angår mål 1-regionerne) gennemføres i områder med det højeste BNP, og det er i strid med målet om at mindske forskellene mellem de forskellige regioner i Fællesskabet (jf. punkt 6).

46. Resultaterne er særlig bemærkelsesværdige for mål 1-regionernes vedkommende, for de er generelt de fattige områder i EU. Den gennemsnitlige befolkningstæthed i de områder, hvor investeringen er placeret, er stort set den samme i og uden for mål 1-regionerne (jf. tabel 3). Det er et tegn på, at investeringerne centreres i de mest velstående dele af mål 1-regionerne.

Resultater og effekt af de projekter, Retten reviderede på stedet

Bemærkning nr. 6Det var ikke altid muligt at se, hvilken effekt projekterne havde haft, men når det var muligt, havde nøgleelementer, såsom synergieffekt med andre projekter og projekternes placering i landdistrikter, øget projekternes effektivitet.

47. Som et led i analysen af de 31 projekter, som Retten reviderede på revisionsbesøg i medlemsstaterne, søgte revisorerne at få følgende spørgsmål besvaret: »Hvilke resultater er der opnået med projektet, og hvilke nøglevariabler har været afgørende for dem?« Fotografierne nedenfor giver et indtryk af fire af de reviderede projekter. I bilag III gives en mere indgående beskrivelse af disse projekter, og denne beskrivelse belyser de følgende påstande. De resultater, som der redegøres for nedenfor, kan ikke ekstrapoleres, fordi stikprøven var udtaget på grundlag af et skøn, og også fordi stikprøven skulle omfatte eksempler på god praksis.

Påstand nr. 1: Man kan ikke altid se virkningerne (resultater og effekt)

48. Ved ti af de reviderede projekter konstaterede Retten klare resultater og en klar effekt. Ved 15 andre projekter (16) blev der fundet bevis for, at de havde haft en del effekt, men ikke hele den tilsigtede effekt. Ved de resterende seks projekter (17) blev der ikke fundet ret megen effekt eller slet ingen effekt. Medlemsstaterne indsamlede generelt ikke sådanne oplysninger om projekterne, og nogle medlemsstater mente, at det var evaluatorernes ansvar at gøre det.

Påstand nr. 2: Projekterne er mere effektive, når der opstår synergieffekt

49. Ved 20 af de reviderede projekter fandt Retten synergieffekt. Det betyder, at projekterne ikke blev gennemført isoleret, men koblet sammen med andre projekter. I de fleste tilfælde skyldtes det, at projekterne var en del af et mere vidtrækkende koncept som f.eks. en lokal udviklingsstrategi (f.eks. en strategi for landsbyudvikling eller udvikling af turisme). Ved de resterende 11 projekter (18) kunne der ikke konstateres synergieffekt. Retten fandt, at isolerede projekter, som ikke var koblet sammen med andre projekter, havde mindre effekt og var mindre effektive.

50. Medlemsstaterne forlanger ikke altid, at de støttede projekter skal indgå i et mere omfattende koncept eller i en lokal udviklingsplan. I sådanne tilfælde, og specielt i forbindelse med artikel 33-foranstaltninger, ville støtten være mere effektiv, hvis den blev målrettet effektivt.

Påstand nr. 3: Placeringen og effekten i landdistrikterne

51. Det gjaldt for alle reviderede projekter, at den største effekt var opnået lige omkring det område, hvor investeringen var foretaget. Kun syv projekter (19) havde også haft effekt i et større område.

52. Resultaterne og effekten af 19 reviderede projekter havde bidraget positivt til udviklingen af landdistrikterne. Men de resterende 12 projekter havde ifølge Rettens revision ikke ydet et sådant positivt bidrag: seks projekter havde haft næsten ingen eller ingen effekt overhovedet (jf. punkt 48), og seks andre projekter (20) var blevet gennemført i et byområde eller i et område, der ikke var et landdistrikt. Sådanne projekter har en væsentligt lavere effekt på udviklingen af landdistrikterne og er således heller ikke effektivt med til at løse problemerne i landdistrikterne.

Foto 1 Projekt nr. 15: bygning af et udsigtstårn i Brandenburg Foto 2 Projekt nr. 11: i Nederlandene, statens indkøb af landbrugsjord





Foto 3 Projekt nr. 19: fornyelse af centrum i landsbyen Kirchwahlingen i Niedersachsen Foto 4 Projekt nr. 22: modernisering af gamle betonakvædukter i Spanien ved hjælp af et system med underjordiske rør og pumper

Revisionsspørgsmål nr. 4: Overvåges og evalueres output, resultater og effekt, som de skal?

De generelle rammer for overvågnings- og evalueringssystemet og gennemførelsen af det

Bemærkning nr. 7Kommissionens og medlemsstaternes gennemførelse af overvågnings- og evalueringssystemet giver ikke tilstrækkelige og pålidelige oplysninger om output, resultater og effekt af ULD-investeringerne.

53. Det er fastsat i retsgrundlaget, hvordan overvågnings- og evalueringssystemet skal struktureres; f.eks. skal de operationelle mål og den forventede effekt være angivet i PULD, og der skal, når det er muligt, sættes tal på dem i form af overvågnings- og evalueringsskøn.

54. Det er fastsat i retsgrundlaget, at medlemsstaterne som et led i overvågningen hvert år skal sende Kommissionen situationsrapporter med en vurdering af, hvordan foranstaltningerne skrider frem i forhold til de fastlagte mål. Medlemsstaterne skal så vidt muligt bruge de fælles indikatorer, som er defineret i Kommissionens retningslinjer. På grundlag af de fælles indikatorer, som medlemsstaterne indberetter, udarbejder Kommissionen med regelmæssige mellemrum en sammenfattende rapport.

55. Der foretages tre former for evalueringer: forudgående (når programmet planlægges), midtvejs (senest den 31. december 2003 og, hvis det er nødvendigt, opdateret to år senere) og efterfølgende (inden den 31. december 2008). Kommissionen har også overdraget det til evaluatorer at udarbejde sammenfattende rapporter om det materiale, der findes i medlemsstaternes efterfølgende evalueringer vedrørende den forudgående programmeringsperiode (de forelå i 2003) og midtvejsevalueringerne af den igangværende periode.

56. I betragtning af, at Kommissionen med de foreslåede ændringer til den nye programmeringsperiode har taget fat på nogle af de mangler, der kendetegner systemet i dag, mener Retten, at de overordnede rammer for overvågnings- og evalueringssystemet generelt er tilfredsstillende.

57. Retten analyserede, hvordan overvågnings- og evalueringssystemet blev gennemført af Kommissionen og af medlemsstaterne. Hverken Kommissionen eller medlemsstaterne overvåger eller evaluerer output, resultater og effekt af ULD-investeringerne i tilstrækkelig grad. Det betyder, at de ikke har tilstrækkelige oplysninger til at kunne forvalte investeringsforanstaltningerne effektivt.

58. Retten konstaterede følgende svagheder: a) Projekt- og foranstaltningsmål, indikatorer og målgrupper var generelt ikke defineret præcist nok i de nationale programmer. b) Selv når indikatorerne var defineret præcist nok, indsamlede adskillige medlemsstater ikke oplysninger om projektresultaterne, og de rapporterede heller ikke om dem, selv om det ville have været muligt. c) Når der blev rapporteret data, var indikatorerne for output, resultat og effekt i mange tilfælde ikke pålidelige. Resultaterne af EU-finansieringen blev overvurderet, fordi den nationale medfinansiering indgik i beregningerne, og fordi resultaterne blev rapporteret to gange. Endvidere var dataene baseret på planlagte tal eller skøn, og de faktiske tal var generelt ikke kontrolleret af de nationale administrationer. d) Kommissionen har anmodet medlemsstaterne om at basere tallene på forpligtelser og ikke på betalinger; der er således ikke en direkte sammenhæng mellem de udbetalte beløb og som følge heraf med den finansielle rapportering. Det betyder også, at tallene ikke er de faktisk opnåede tal, og at output og resultater rapporteres på et for tidligt tidspunkt eller angives for højt (f.eks. når projekter opgives). e) Fordi artikel 33-foranstaltninger omfatter så mange forskellige former for projekter, fastlagde Kommissionen ikke relevante fælles outputindikatorer. Det rapporteres ikke, hvad der egentlig finansieres.

59. Disse svagheder indvirker følgelig på medlemsstaternes årlige situationsrapporter, hvori dataene rapporteres. De fælles indikatorer i disse rapporter er grundlaget for Kommissionens rapport »EU rural development monitoring data — synthesis report«. Kommissionen udarbejder denne rapport på anmodning af Rådet af landbrugsministre. Den sidste rapport, som vedrørte årene 2001-2003, blev udarbejdet i maj 2005. Den fokuserer på den finansielle gennemførelse og giver ikke mange data om overvågningen af output og resultater. Rapporten er ikke fuldstændig, eftersom der ikke forelå data for mål 1-regionerne. Den kan ikke sammenlignes med år 2000, fordi Kommissionen ændrede indikatorerne i 2001, og fordi der kun til dels findes opdaterede tal for år 2000.

60. De nævnte svagheder (jf. punkt 58) indvirker også på evalueringsrapporterne. Et yderligere problem i forbindelse med evalueringerne er, at de såkaldte fælles evalueringsspørgsmål kun har begrænset relevans. Disse spørgsmål er en række evalueringsspørgsmål, kriterier og indikatorer, som Kommissionen har fastsat, og som kræves i retsgrundlaget. Rettens revisorer konstaterede under revisionen, at evaluatorerne ikke besvarer størstedelen af spørgsmålene, fordi de fleste af spørgsmålene og kriterierne og indikatorerne ikke er relevante, og når de er relevante, har medlemsstaterne ikke rapporteret nogen tal, eller der kan ikke sættes tal på spørgsmålene, kriterierne og indikatorerne.

61. Overvågnings- og evalueringsrapporterne giver kun begrænsede oplysninger om, hvor der er opnået output, resultater og effekt. Sådanne oplysninger er nødvendige, når man skal analysere, om der tages fat på problemerne i de landdistrikter, hvor behovet er størst. Sådanne oplysninger er den logiske følge af målretning, og de gør det muligt at måle støttens effektivitet.

62. Kommissionen har i en årrække fulgt en politik for forsvarlig økonomisk forvaltning, der bygger på aktivitetsbaseret forvaltning. Aktivitetsbaseret forvaltning forudsætter, at der globalt fastsættes indikatorer for output og effekt af foranstaltningerne til udvikling af landdistrikterne. Disse indikatorer giver imidlertid ikke indblik i, hvad der blev finansieret, og hvad der blev opnået. Outputindikatorerne beskriver Kommissionens forventede aktiviteter, og den eneste relevante effektindikator for investeringsforanstaltningerne er den andel, udgifterne til udvikling af landdistrikterne udgør af hele EUGFL-udgiftsbudgettet.

63. Den måde, overvågnings- og evalueringssystemet gennemføres på, har ført til en situation, hvor rapporteringen ikke giver et pålideligt billede af output, resultater og effekt af investeringerne i udviklingen af landdistrikterne. Man kan ikke se, hvad der er blevet finansieret (output), hvad der blev opnået (resultater, effekt), eller hvordan det har bidraget til at løse problemerne i landdistrikterne.

KONKLUSION OG ANBEFALINGER

64. Spørgsmålet om, hvorvidt der med investeringerne i udvikling af landdistrikterne tages effektivt fat på problemerne i landdistrikterne, kan ikke besvares, fordi der mangler nøgledata. Retten kunne således ikke se, hvilke midler der havde bidraget til opfyldelse af hvilket mål. Årsagen til, at disse oplysningerne ikke findes, er til dels forordningen om udvikling af landdistrikterne, for den giver mulighed for en lang række foranstaltninger, der tager sigte på bredt formulerede mål. Endvidere har de nationale programmer ikke klare strategier til løsning af problemerne i landdistrikterne (jf. punkt 16, 17 og 18). — I den næste programmeringsperiode bør Kommissionen i forbindelse med godkendelsen af de nationale programmer for udvikling af landdistrikterne sikre sig, at medlemsstaterne har fastlagt klare strategier, som tager sigte på specifikke mål, og som gør det muligt at måle investeringernes omkostningseffektivitet.

65. De nationale programmer til gennemførelse af foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne centrerer i vidt omfang støtten om landbrugssektoren og fokuserer dermed stærkt på ét af de overordnede mål i forordningen, nemlig målet om at bidrage til opfyldelse af målene for den fælles landbrugspolitik. Med denne stærke fokusering på landbruget er der risiko for, at det andet overordnede mål i forordningen ikke opfyldes, nemlig målet om at bidrage til at skabe økonomisk og social samhørighed i landdistrikterne, hvilket bedst kan sikres ved brug af en sådan territorial metode, som anvendes i de andre strukturfonde (jf. punkt 19-26). — Når ordningerne for programmeringsperioden 2007-2013 skal udarbejdes, bør der opretholdes en rimelig balance mellem de to centrale mål for forordningen: nemlig landbrugspolitikmålet og målet om at mindske skævhederne mellem EU's regioner.

66. Forordningen definerer ikke, hvad der skal forstås ved landdistrikter, og den fastsætter heller ikke betingelser, som landdistrikter skal opfylde for at komme i betragtning. Medlemsstaterne skal ikke anføre en liste over deres landdistrikter i programmerne til udvikling af landdistrikterne. Der er ikke fastsat effektive betingelser og udvælgelsesprocedurer, der kan sikre, at de finansielle midler målrettes til de geografiske områder og de støttemodtagere, som har det største behov (jf. punkt 29-34). — Kommissionen bør af effektivitetsgrunde sørge for, at de nationale programmer prioriterer tildelingen af finansielle midler efter behov. Det ville være nemmere at foretage en sådan prioritering, hvis de områder og støttemodtagere, som har de største behov, blev defineret mere præcist.

67. Kommissionen har ikke ret meget materiale om, hvor investeringerne har givet resultater og effekt. Retten konstaterede under revisionen, at en væsentlig del af udgifterne afholdes i områder, som ikke har overvejende landlig karakter, og at investeringsstøtten til landdistrikterne var faldet betydeligt i forhold den forudgående programmeringsperiode (jf. punkt 40-46). — Når Kommissionen godkender programmer til udvikling af landdistrikterne, bør den sikre sig, at medlemsstaterne har begrundet klart, hvilke områder der har størst behov for investeringer.

68. Ved den stedlige revision af projekterne konstaterede Retten, for så vidt angår resultater og effekt, at det er vanskeligt at se effekten, men at synergi med andre projekter og selve det, at investeringen var placeret i landdistrikter, var faktorer, som indvirkede positivt på effektiviteten (jf. punkt 47-53). — Kommissionen bør tilskynde medlemsstaterne til at analysere, hvilke nøglefaktorer der har indflydelse på, om investeringsprojekter giver gode resultater, og til at viderebringe eksempler på god praksis.

69. Overvågnings- og evalueringssystemet giver ikke Kommissionen og medlemsstaterne fyldestgørende og pålidelige oplysninger om output, resultater og effekt (jf. punkt 53-63). — Kommissionen bør forbedre systemet til indsamling og rapportering af data, så den holdes bedre informeret om investeringernes effektivitet.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 28. juni 2006. På Revisionsrettens vegne Hubert WEBER Formand

(1) Artikel 10 i Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 af 29. september 2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere (EUT L 270 af 21.10.2003, s. 1).

(2) Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 af 17. maj 1999 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) og om ændring og ophævelse af visse forordninger (EFT L 160 af 26.6.1999, s. 80).

(3) Særberetning nr. 3/2005 (EUT C 279 af 11.11.2005), særberetning nr. 4/2003 (EUT C 151 af 27.6.2003) og særberetning nr. 9/2004 (EUT C 67 af 18.3.2005).

(4) Første søjle i den fælles landbrugspolitik er støtte til landbrugere i form af direkte betalinger.

(5) Artikel 1 i forordning (EF) nr. 1257/1999.

(6) Artikel 4, 25 og 33 i forordning (EF) nr. 1257/1999.

(7) NUTS 2-regioner, som er svagt udviklede regioner, defineret som regioner med et BNP pr. capita på mindre end 75 % af fællesskabsgennemsnittet.

(8) »Ex post evaluation of Objective 5b programmes 1994-1999«, august 2003; »Synthesis report of the Mid Term Evaluations 2000-2006«, februar 2006 (disse to dokumenter foreligger ikke på dansk).

(9) Et nyt partnerskab til fremme af samhørighed. Tredje rapport om økonomisk og social samhørighed, februar 2004, s. 29.

(10) Konklusioner fra Europakonferencen om landdistrikternes udvikling afholdt 7.-9.11.1996 i Cork.

(11) Konklusioner fra 2. Europakonference om landdistrikternes udvikling afholdt 12.-14.11.2003 i Salzburg.

(12) Som eksempel kan nævnes, at når problemerne i de forskellige dele af området var diagnosticeret, var det en generel diagnose, som ikke beskrev, hvilke problemer hvert enkelt landdistrikt havde. Endvidere sørger medlemsstaterne ikke for at tilpasse udviklingsforanstaltningerne til de forskellige områders behov på grundlag af beskrivelserne af områdernes problemer/behov.

(13) Kommissionens Newsletter »Udvikling af landdistrikterne skal skabe job og vækst«, 2005.

(14) Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter — Fact Sheet: »New Perspectives for EU Rural Development«, s. 7 (foreligger ikke på dansk).

(15) Kilde: Retten på grundlag af analyse af Kommissionens regnskaber.

(16) Projekt nr. 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 16, 18, 19, 22, 23, 30 og 31 (jf. bilag I).

(17) Projekt nr. 12, 15, 17, 20, 26 og 27 (jf. bilag I).

(18) Projekt nr. 1, 2, 3, 4, 7, 8, 9, 12, 17, 20 og 31 (jf. bilag I).

(19) Projekt nr. 5, 6, 7, 8, 9, 10 og 11 (jf. bilag I).

(20) Projekt nr. 7, 8, 11, 18, 24 og 25 (jf. bilag I).

BILAG I LISTE OVER PROJEKTER REVIDERET I MEDLEMSSTATERNE Ref. nr. Medlemsstat og program Foranstaltning — Forordning (EF) nr. 1257/1999 Kort projektbeskrivelse Investering i landbrugsbedrifter Fremme af forarbejdningen og afsætningen af landbrugsprodukter Artikel 33-foranstaltninger Jordfordeling Renovering og udvikling af landsbyer samt beskyttelse og bevarelse af landdistrikternes kulturværdier Forvaltning af landbrugets vandressourcer Udvikling og forbedring af infrastrukturer i forbindelse med udviklingen af landbruget 1 Italien — Emilia-Romagna × Køb af landbrugsmaskiner — sigte: at reducere omkostningerne 2 Italien — Emilia-Romagna × Opførelse af haller til landbrugsmaskiner — sigte: at reducere omkostningerne 3 Spanien — nationalt OP × Investeringsstøtte (tilskud, rentegodtgørelse og lån) til en lille familiebedrift med ca. 15 køer 4 Spanien — nationalt OP × Investeringsstøtte (tilskud, lån og rentegodtgørelse) til et relativt stort mælkekooperativ (186 køer, mælkekvote: 1,2 millioner kg) 5 Frankrig — nationalt PULD × Investeringer til forbedring af kvalitetskontrollen i et vinkooperativ 6 Frankrig — nationalt PULD × Investering til forbedring af og kontrol af de hygiejniske forhold i et slagteri 7 Spanien — Catalonien × Forbedring af de hygiejniske forhold og energibesparelse ved tilpasning af produktionsprocessen i en privat virksomhed 8 Spanien — Catalonien × Opførelse af ny fabrik og forbedring af de hygiejniske forhold ved tilpasning af produktionsprocessen i en privat virksomhed 9 Spanien — Catalonien × Opførelse af en ny virksomhed og forbedring af de hygiejniske forhold ved tilpasning af produktionsprocessen i en producentsammenslutning 10 Nederlandene — nationalt PULD × Opkøb af 28,6 hektar landbrugsjord, der var beliggende i et naturreservatområde, og som tilhørte en landmand 11 Nederlandene — nationalt PULD × Opkøb af 125,6 hektar jord i et naturreservatområde; jorden blev hovedsagelig anvendt som landbrugsjord; den tilhørte Zaanstad kommune 12 Italien — Campanien × Renovering af en bygning på en isoleret beliggende landbrugsejendom, med forpligtelse til at bruge bygningen til turistformål (bed and breakfast) 13 Italien — Campanien × Renovering af et åbent område i en kommune (gade og plads), så det kan bruges som fællesområde 14 Tyskland — Brandenburg × Renovering af et slot og ombygning af det til et museum 15 Tyskland — Brandenburg × Bygning af et 31,5 m højt ståltårn med panoramaudsigt over en sø og de omkringliggende områder 16 Tyskland — Brandenburg × Genopførelse af to broer og reparation af 1,1 km landevej 17 Tyskland — Niedersachsen × Ombygning af en gammel bygning i traditionel stil til fælleshus og mødested 18 Tyskland — Niedersachsen × Reparation af murene omkring og gavlene på en gammel gård 19 Tyskland — Niedersachsen × Bygning af en parkeringsplads, ny belægning på en vej, bygning af en vendeplads til lastbiler, der leverer landbrugsprodukter, reparation af traditionelle hegn og gærder, og opstilling af offentlige bænke 20 Spanien — Catalonien × Renovering af en mødesal i en landkommune 21 Tyskland — Brandenburg × Forstærkelse af digerne langs Oder-floden og bygning af anlæg, der leder flodvandet til overrislingsanlæg 22 Spanien — nationalt PULD × Forbedring og modernisering af overrislingsnet for en overrislingsvirksomhed 23 Spanien — nationalt PULD × Som et led i et integreret projekt (overrisling, dræning, veje mv.) forbedring af et areal for et overrislingsselskab 24 Spanien — nationalt PULD × Overrisling af landbrugsarealer, som støder umiddelbart op til byen Castellón de la Plana 25 Spanien — national PULD × Overrisling af landbrugsarealer i udkanten af byen Sagunto 26 Portugal — Lisboa e Vale do Tejo × Bygning af et nyt overrislingssystem i to landsbyer i landkommunen Tomar 27 Portugal — Lisboa e Vale do Tejo × Bygning af et nyt overrislingssystem i et område 25 km fra Lissabon 28 Italien — Campanien × Reparation af landeveje, sikring af bedre tilkørselsmuligheder til de omkringliggende landbrugsbedrifter og dermed bedre kommunikation mellem de forskellige dele af kommunen og bedre adgang til hovedvejene 29 Italien — Campanien × Reparation af landeveje, sikring af bedre tilkørselsmuligheder til de omkringliggende landbrugsbedrifter og dermed bedre kommunikation mellem de forskellige dele af kommunen og bedre adgang til hovedvejene 30 Tyskland — Niedersachsen × Bygning af en ny landevej på 410 m 31 Tyskland — Niedersachsen × Reparation af 1,4 km landevej

BILAG II DEFINITIONER PÅ LANDDISTRIKTER — BENCHMARK, SOM ER BRUGT VED REVISIONEN 1. Tidligere mål 5b-områder Med virkning fra den dato, hvor forordningen om udvikling af landdistrikterne trådte i kraft, dvs. den 1. januar 2000, blev forordning (EØF) nr. 2052/88 (1) ophævet. I denne forordning defineres i artikel 1, stk. 5, mål nr. 5b som »fremme af udviklingen af landdistrikterne«. I artikel 11 i samme forordning fastsættes det, at »de områder, der i henhold til mål nr. 5b er støtteberettigede, udvælges (…) bl.a. under hensyn til, i hvor høj grad de har landbrugskarakter, hvor mange personer der er beskæftiget i landbruget, deres økonomiske og landbrugsmæssige udviklingsniveau, deres periferiske beliggenhed samt deres følsomhed over for udviklingen i landbrugssektoren, navnlig henset til reformen af den fælles landbrugspolitik«. Kommissionen godkendte med henblik på 1994-1999-programmeringsperioden 83 områder efter disse kriterier. De områder, der således var omfattet af mål 5b-programmer, dækkede 26 % af EU's overfladeareal og 9 % af EU-befolkningen. 2. ORATE-typologi Den endelige rapport om ORATE-projekt 1.1.2 Urban-rural relations in Europe (Forholdet mellem by og land i Europa) fokuserer på, om det er fornuftigt at skelne mellem by og land, hvordan og efter hvilke kriterier man skal skelne, og om en sådan skelnen kan bruges ved udformningen af politikken på dette område. I rapporten opstilles der en typologi for Europas regioner på grundlag af by/land-karakteristika. ORATE-typologien er baseret på to hoveddimensioner, nemlig den bymæssige påvirkning og menneskets indgriben. Den bymæssige påvirkning er defineret efter befolkningstæthed og den status, som det største bymæssige centrum i hvert NUTS 3-område har. Menneskets indgriben måles på grundlag af den procentuelle arealanvendelse i henhold til de vigtigste arealanvendelsesklasser i CORINE-databasen. De vigtigste klasser er »kunstige områder«, landbrugsland og resterende arealanvendelse. I forbindelse med denne revision har revisorerne betragtet den første klasse (type 1 »høj bymæssig påvirkning, høj menneskelig indgriben«) som by, mens klasse 2-5 betragtes som blandet, og klasse 6 som land. 3. Nationale definitioner Medlemsstaterne anvender så forskellige kriterier, at de forskellige typologier, som de er defineret, ikke er sammenlignelige. Men en del af ORATE-projektet 1.1.2 gik ud på at harmonisere de nationale klassifikationer og at definere tre klasser på grundlag af landenes gennemsnit. Resultatet er en typologi med relativ landlig karakter, hvor der på grundlag af de nationale definitioner skelnes mellem tre klasser: lav landlig karakter (indeks under 90 af landegennemsnittet), middel landlig karakter (indeks mellem 90 og 110) og høj landlig karakter (indeks over 110). 4. OECD OECD-klassifikationen har tre klasser, hvor NUTS 3-områder betegnes som byområder, hvis under 15 % af befolkningen lever i LAU 2-områder med en befolkningstæthed på under 150 indbyggere pr. km2. NUTS 3-områder betegnes som relativt landlige, hvis 15-50 % af befolkningen lever i LAU 2-områder med en befolkningstæthed på under 150 indbyggere pr. km2, mens de betegnes som landlige, hvis denne procent er over 50. (1) Rådets forordning (EØF) nr. 2052/88 af 24. juni 1988 om strukturfondenes opgaver (EFT L 185 af 15.7.1988, s. 9).

BILAG III EKSEMPLER PÅ RESULTATER OG EFFEKT, SOM ER OPNÅET MED DE REVIDEREDE PROJEKTER Påstand nr. 1 — Man kan ikke altid se virkningerne I Brandenburg er der inden for rammerne af artikel 33-foranstaltningen »renovering og udvikling af landsbyer samt beskyttelse og bevarelse af landdistrikternes kulturværdier« blevet bygget et 31,5 meter højt ståludsigtstårn, hvorfra der er panoramaudsigt over Senftenberger-søen og de omliggende arealer (jf. også foto nr. 1). Tårnet er en ekstra attraktion i dette område, men efter revisorernes opfattelse er det ikke et væsentligt projekt. Hvis ikke det var blevet bygget, ville antallet af besøgende sandsynligvis have været stort set det samme. Der er ikke bevis for, at dette projekt, som har kostet omkring 380 000 euro, medvirker effektivt til udvikling af dette landdistrikt. De ansvarlige for parken kunne fremlægge statistikker med tal for overnattende gæster og dagbesøgende. Bygningen af dette tårn har ikke haft nogen påviselig effekt på disse tal, og under alle omstændigheder kan enhver tendens skyldes andre faktorer. Det er således meget vanskeligt at se, hvilke resultater og hvilken effekt tårnet har haft, det er meget vanskeligt at sætte tal på resultater og effekt, og projektets effekt på mellemlang og lang sigt kan endnu ikke vurderes. Påstand nr. 2 — Projekterne er mere effektive, når der er synergieffekt Eksempel 1: Synergi med andre instrumenter og mål som led i en bedre strategi Projektet vedrørte den nederlandske stats køb af landbrugsjord inden for rammerne af artikel 33-foranstaltningen jordfordeling (se også foto nr. 2). Kommunen havde opkøbt disse parceller i 60'erne med henblik på byggeri, men nu var de opkøbt af staten (med EU-medfinansiering) med henblik på naturpleje, og ikke på byudvikling. Der blev også gennemført andre EU-medfinansierede projekter i det samme område, og det havde resulteret i, at der på samme tid blev opfyldt to af hovedmålene for det nederlandske PULD: naturpleje og bæredygtig udvikling af landbruget. Det område, hvor projektet var placeret, gav endvidere muligheder for udnyttelse af vandområder til rekreative formål, og en EU-medfinansieret cykelsti var ved at blive anlagt mellem de indkøbte parceller og Zaanstad by. Projektet passede også ind i en bredere strategi med planer på nationalt plan og provinsplan og detaljeret fysisk planlægning. Det er særlig relevant for målet om naturpleje, f.eks. for arternes beskyttelse, som kræver en bredere indsats end blot et enkelt projekt. Eksempel 2: Synergi med andre projekter som led i en bredere strategi I landsbyen Kirchwahlingen (Tyskland) blev landsbyens midte moderniseret inden for rammerne af artikel 33-foranstaltningen: »renovering og udvikling af landsbyer samt beskyttelse og bevarelse af landdistrikternes kulturværdier« (se også foto nr. 3). Arbejderne omfattede anlæg af en parkeringsplads til kirkebesøgende og andre besøgende, ny vejbelægning, så regnvandet bedre kunne løbe af, og så man kunne undgå oversvømmelser, bygning af en vendeplads til lastbiler, der leverer landbrugsprodukter, reparation af traditionelle hegn og gærder og opstilling af offentlige bænke. Det har gjort landsbyen mere attraktiv og har åbnet op for kulturelle arrangementer og turisme, og endog fået folk til at vende tilbage til landsbyen og slå sig ned der. Dette projekt blev taget med i en bredere landsbyfornyelsesplan, og det betød, at en række sagkyndige lokale beboere har givet deres bidrag til planlægningsproceduren, herunder også til prioriteringen, og det betød også, at det var de projekter, som der var størst behov for, der blev udvalgt til Kirchwahlingen. Projektet blev suppleret med to andre offentlige projekter, som hænger tæt sammen med det, og et privat projekt, som også indgik i landsbyfornyelsesplanen. Endvidere var projektet en del af et bredere koncept, der dækkede de (i alt) 15 landsbyfornyelsesplaner i de tre lokale kommunesammenslutninger (Samtgemeinde). Kirchwahlingen ligger i et landområde, hvor affolkning har været et problem, og hvor infrastrukturen var relativt svag. Landsbyen var på vej til at miste sin identitet. Af disse grunde fik dette projekt også større effekt. Påstand nr. 3 — Placering i et ikke-landbrugsområde Et af de overrislingsprojekter, som Retten reviderede i Spanien, tegner sig for en investering på i alt 9,9 millioner euro, hvor EUGFL har finansieret 2,4 millioner euro. Projektet går ud på overrisling i et landbrugsområde, som ligger umiddelbart op til Castellón de la Plana. Der er ingen små landsbyer i eller omkring dette landbrugsområde, og de landbrugere, der får støtte fra projektet, bor i Castellón. Midt igennem det overrislede landbrugsområde går en motorvej, som fører fra Castellón centrum til havnen; motorvejen er ca. 5 km lang. Området mellem landbrugsområdet og Middelhavet er stort set bebygget. Castellón de la Plana har en befolkning på ca. 147 000, og befolkningstætheden er 1 346 indbyggere pr. km2. Denne by er et af centrene for Spaniens produktion af citrusfrugter, og området er frugtbart. Det er et vigtigt handelscentrum med en omfattende petrokemisk industri, og de vigtigste økonomiske aktiviteter er produktion af keramiske fliser og fiskeri. Castellón de la Plana er en af de 29 spanske byer, som har fået støtte under fællesskabsinitiativet Urban I, som EU har medfinansieret. Fællesskabsinitiativet Urban er et instrument inden for EU's samhørighedspolitik, og det tager sigte på revitalisering af kriseramte byer og bydele. Projektet omfatter modernisering af et overrislingsnet, som dækker et område på 895 hektar. De eksisterende betonakvædukter skal udskiftes med et system med pumper og underjordiske rørledninger (se også foto nr. 4). De væsentligste resultater er, at vandforbruget er faldet betydeligt, at landbruget inden for dette område er blevet mere produktivt, at produktkvantitet og -kvalitet er blevet forbedret, og at de deltidslandbrugere, der findes på stedet, dermed har kunnet bevare deres erhverv (consolidar la agricultura a tiempo parcial). Resultaterne af dette projekt bidrager til at øge landbrugets konkurrenceevne og til at forbedre miljøet (vandforbruget er faldet). Men disse resultater er opnået på et område, som på flere punkter er den mest konkurrencedygtige og den gunstigst placerede mål 1-region i Spanien. Castellón de la Plana og landbrugsområderne umiddelbart omkring denne by har ikke sådanne problemer, som er typiske for landdistrikterne (affolkning, høj beskæftigelse inden for landbruget mv.). Ud fra objektive kriterier kan man ikke betragte disse områder som områder med landlig karakter. Finansiering af sådanne projekter bidrager ikke til og fremmer ikke tilpasningen og udviklingen af landdistrikterne.