[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 27.5.2009

KOM(2009) 252 endelig

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN

Finansielt tilsyn i Europa

{SEK(2009) 715}{SEK(2009) 716}

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN

Finansielt tilsyn i Europa

(EØS-relevant tekst)

INDLEDNING

Erfaringerne fra den finansielle krise har afsløret store mangler i det finansielle tilsyn, både i bestemte tilfælde og for så vidt angår det finansielle system som helhed. Ved hjælp af de eksisterende tilsynsordninger var det ikke muligt at forhindre, styre og løse krisen. De nationale tilsynsmodeller var ikke tilpasset den nuværende situation på de integrerede og indbyrdes sammenhængende finansielle markeder i Europa, hvor mange finansvirksomheder driver forretning på tværs af grænserne. Krisen viste, at der var store mangler med hensyn til samarbejde, koordinering, ensartethed og tillid mellem de nationale tilsyn.

Kommissionen har ydet et stort bidrag til koordinering af medlemsstaternes omfattende indsats for at genetablere tilliden til de finansielle institutioner gennem garantiordninger, indsprøjtning af yderligere kapital og foranstaltninger, som skal hjælpe institutionerne af med dårlige aktiver, samtidig med at det sikres, at modtagerinstitutionerne træffer de foranstaltninger, der er nødvendige, for at de igen kan blive levedygtige. Denne indsats bør suppleres med tiltag, som skal behandle de mangler i tilsynet, som krisen afslørede.

I november 2008 gav Kommissionen en højniveaugruppe med Jacques de Larosière som formand mandat til at foreslå anbefalinger til Kommissionen, om hvordan de europæiske tilsynsordninger kan forbedres, således at borgerne beskyttes bedre, og tilliden til det finansielle system genoprettes. Som et af de to største finansielle markeder i verden har EU også et klart ansvar for at fremme finansiel stabilitet og sikkerhed i hele verden – en rolle, som EU kun kan udfylde, hvis EU selv har solide tilsyns- og lovgivningsrammer.

Den endelige rapport, som de Larosière-gruppen forelagde den 25. februar 2009, indeholder et afbalanceret og pragmatisk udkast til et nyt finansielt tilsynssystem i Europa. Det centrale element heri er forslagene om at styrke samarbejdet og koordineringen mellem de nationale tilsyn, herunder gennem oprettelse af nye europæiske tilsynsmyndigheder og, som noget helt nyt, et europæisk organ, som skal have til opgave at overvåge de risici, som det finansielle system som helhed frembyder.

I meddelelsen "Fremdrift i den europæiske genopretning" af 4. marts 2009[1] hilste Kommissionen hovedlinjerne i disse anbefalinger[2] velkommen og gav udtryk for sin støtte til dem. Med udgangspunkt i anbefalingerne i de Larosière-rapporten beskrives der i meddelelsen en handlingsplan for reform af reguleringen og overvågningen af de finansielle markeder. Kommissionen har allerede truffet en række foranstaltninger med henblik på at ændre reguleringen, herunder betydningsfulde initiativer vedrørende alternative investeringsfonde, bl.a. hedgefonde, og aflønning af medlemmer af ledelsen. Yderligere foranstaltninger vedrørende kapitalkrav for banker følger i juni.

På baggrund af det tvingende behov for tiltag også vedrørende tilsyn foreslog Kommissionen en kortere tidsplan for reformeringen af EU's finansielle tilsyn. Drøftelser i Det Europæiske Råd, Rådet og Europa-Parlamentet samt en offentlig høring har vist, at der er bred enighed om behovet for reform og de mål, der skal forfølges, hvilket er i tråd med de Larosière-rapporten og Kommissionens forslag til opfølgning af rapporten.

Denne meddelelse er en central milepæl og omhandler grundstrukturen for en ny europæisk finansiel tilsynsordning. Kommissionen opfordrer Det Europæiske Råd til at godkende denne struktur, jf. konklusionerne. Det er planen, at de lovgivningsmæssige ændringer, som skal gøre det muligt at indføre den EU-tilsynsordning, som er beskrevet i dette dokument, vil følge til efteråret efter yderligere høringer af de berørte parter og blive vedtaget tidsnok til, at den ændrede tilsynsordning kan blive taget i anvendelse i 2010.

Kommissionen modtager gerne reaktioner på denne meddelelse fra de berørte parter senest den 15. juli.

EN NY TILSYNSORDNING FOR EU

Som det fremgår af meddelelsen af 4. marts 2009, vil Kommissionen foreslå, at en forbedret europæisk finansiel tilsynsordning skal have to søjler (jf. figuren i bilaget):

- Et europæisk råd for systemiske risici (ESRC) , som skal overvåge og vurdere potentielle trusler mod den finansielle stabilitet, som skyldes makroøkonomiske udviklinger og udviklinger inden for det finansielle system som helhed ("makroprudentielt tilsyn"). Til dette formål vil ESRC tilvejebringe et system for tidlig varsling af systemiske risici, som er under opsejling, og om nødvendigt fremsætte anbefalinger til tiltag, der skal fjerne disse risici. ESRC skal fokusere på en af de grundliggende svagheder, som krisen satte i relief, nemlig det finansielle systems sårbarhed over for indbyrdes sammenhængende, komplekse, sektormæssige og sektoroverskridende, systemiske risici.

- Et europæisk finanstilsynssystem (ESFS) bestående af et solidt netværk af nationale finanstilsyn, som parallelt med nye europæiske tilsynsmyndigheder arbejder for at sikre finansiel soliditet i de enkelte finansielle virksomheder og at beskytte de forbrugere, der køber finansielle tjenesteydelser ("mikroprudentielt tilsyn"). Det nye europæiske netværk vil tage udgangspunkt i fælles ansvarsområder, som forstærker hinanden gensidigt, og kombinere nationalt tilsyn med de finansielle virksomheder med centralisering af bestemte opgaver på europæisk plan for at fremme harmoniserede regler samt samordnet tilsynspraksis og håndhævelse. Dette netværk bør baseres på principperne partnerskab, fleksibilitet og subsidiaritet. Det skal sigte mod at forbedre tilliden mellem de nationale tilsyn ved bl.a. at sikre, at værtslandenes tilsyn har passende indflydelse på fastsættelse af politikkerne for finansiel stabilitet og forbrugerbeskyttelse, hvorved grænseoverskridende risici kan behandles mere effektivt.

Det er af afgørende betydning, at begge søjler i den nye tilsynsordning indføres: For at opnå værdifulde synergieffekter, for at opnå en gensidig styrkelse af virkningerne for den finansielle stabilitet og for at sikre fuldstændig sammenhæng mellem tilsynsordningens mikro- og makroplan. Det ville ikke være effektivt at styrke EU's forordning om finansielle tjenesteydelser, hvis man bevarer et tilsynssystem, der har vist en lang række mangler under denne krise. Samtidig med skal forskelle med hensyn til den nationale gennemførelse af fællesskabslovgivningen, der skyldes fritagelser, undtagelser, tilføjelser eller uklarheder i de gældende direktiver, påpeges og fjernes, således at der kan fastlægges et enkelt sæt harmoniserede kernestandarder (et fælles regelsæt), som alle tilsyn kan anvende i hele EU. Denne proces kunne styrkes gennem indførelse af regler, der skal anvendes mere direkte på EU-plan, hvor det er muligt.

Den nye europæiske finansielle tilsynsordning skal i fuldt omfang være underlagt de politiske myndigheder i EU. Der skal udvikles en fælles tilsynskultur, som tager hensyn til alle medlemsstaternes interesser og behovet for et velafbalanceret, styrket og tillidsvækkende forhold mellem myndighederne i hjemlandet og værtslandet. Det skal være et system, der er baseret på høje tilsynsstandarder, der anvendes ensartet, retfærdigt og konsekvent over for alle aktører på markedet, samtidig med at tilsynsmyndighedernes uafhængighed i forbindelse med udførelsen af arbejdet respekteres.

Med dette initiativ reagerer EU ikke blot på, at der inden for rammerne af G20 blev opfordret til gennemførelse af foranstaltninger, der skal etablere en stærkere og overordnet set mere konsekvent lovgivnings- og tilsynsordning for fremtidens finansielle sektor[3], men etablerer også et sæt moderne og omfattende regionale rammer, hvis principper bør indføres på internationalt plan.

DET EUROPÆISKE RÅD FOR SYSTEMISKE RISICI (ESRC)

Argumenter for reform af det makroprudentielle tilsyn

Svaghederne ved de nuværende ordninger for makroprudentielt tilsyn har haft dramatiske konsekvenser for hele det globale finansielle system. Mange af de ubalancer, der akkumulerede i det globale finansielle system før krisen, kan tilskrives en voldsom udvidelse af kreditten og en kraftig inflation i priserne på aktiver samt en almindelig undervurdering af de finansielle risici i en periode med vedvarende ikke-inflationær økonomisk vækst. På denne baggrund har G20 besluttet at styrke de verdensomspændende ordninger for beskyttelse af den finansielle stabilitet på verdensplan ved hjælp af det nyoprettede nævn for finansiel stabilitet "Financial Stability Board" FSB)[4], som forventes at arbejde tæt sammen med Den Internationale Valutafond om tidlig varsling i tilfælde af makroprudentielle risici på verdensplan. Samtidig planlægger den amerikanske regering at etablere et magtfuldt organ med ansvar for det makroprudentielle tilsyn med det amerikanske finansielle system.

EU har ligeledes behov for et specifikt organ med ansvar for makroprudentielt tilsyn med hele EU's finansielle system, som skal identificere risici for den finansielle stabilitet og om nødvendigt udstede risikoadvarsler og/eller anbefalinger om tiltag over for sådanne risici. Der lægges for lidt vægt på de makroprudentielle risici inden for rammerne af de nuværende EU-ordninger. Den makroprudentielle analyse mangler sammenhæng og foretages af forskellige myndigheder på forskellige niveauer, og der findes ingen mekanisme, som sikrer, at makroprudentielle risikoadvarsler og/eller anbefalinger følges op med konkrete tiltag. Umiddelbart før denne krise blev indbyrdes sammenhængende, komplekse markedsrisici ikke analyseret ordentligt, og der blev heller ikke draget konsekvenser, for så vidt angår lovgivnings- og tilsynspolitikken. Disse ordninger, som er præget af fragmentering, skal ændres, fordi de økonomiske omkostninger forbundet med et mangelfuldt makroprudentielt tilsyn kan være store, som denne krise har vist.

ESRC's rolle og ansvarsområder

Kommissionen vil foreslå, at ESRC oprettes som et nyt uafhængigt organ, som skal sikre den finansielle stabilitet ved at stå for det makroprudentielle tilsyn på europæisk plan. For at udfylde denne rolle bør ESRC have følgende opgaver:

ESRC's opgaver indsamle og analysere alle oplysninger af relevans for overvågning og vurdering af potentielle trusler mod den finansielle stabilitet, som skyldes makroøkonomiske udviklinger og udviklinger inden for det finansielle system som helhed identificere og foretage en prioritering af sådanne risici udstede risikoadvarsler, hvis risiciene forekommer betydelige om nødvendigt fremsætte anbefalinger til de foranstaltninger, som skal træffes som reaktion på de risici, der er blevet identificeret overvåge den krævede opfølgning på advarslerne og anbefalingerne, og samarbejde effektivt med Den Internationale Valutafond, FSB og tilsvarende organer i tredjelande. |

- ESRC's vigtigste opgave vil være vurderinger af stabiliteten i hele EU's finansielle system på baggrund af makroøkonomiske udviklinger og generelle tendenser på de finansielle markeder. Hvis der forventes betydelige trusler mod stabiliteten, vil ESRC afgive tidlige varslinger og i givet fald fremsætte anbefalinger om afhjælpende tiltag. ESRC's advarsler og anbefalinger kan være af generel karakter eller vedrøre enkelte medlemsstater, og der vil være en specifik tidsfrist for de relevante politiske tiltag. Disse advarsler og/eller anbefalinger vil blive kanaliseret gennem Økofinrådet og/eller de nye europæiske tilsynsmyndigheder. På grundlag af rapporter fra modtagerne skal ESRC også overvåge overholdelsen af anbefalingerne.

ESRC skal ikke have bindende juridiske beføjelser. ESRC forventes dog at øve en betydelig indflydelse på modtagerne af advarslerne og anbefalingerne på grund af analysernes høje kvalitet, og fordi EU's centralbankchefer og tilsynsmyndigheder samt Kommissionen vil deltage i organets arbejde. Modtagerne af advarsler og anbefalinger forventes således at reagere på disse, med mindre passivitet kan begrundes på passende måde. Kort sagt skal opfølgningen af advarsler og anbefalinger sikres ved hjælp af en mekanisme, der pålægger modtagerne at reagere eller forklare. ESRC afgør i hvert enkelt tilfælde selv, om en anbefaling skal være fortrolig eller offentliggøres. Da ESRC's anbefalinger ikke har bindende virkning, forventes offentliggørelse dog at øge deres effektivitet.

ESRC skal i fuldt omfang være ansvarligt over for Rådet og Europa-Parlamentet. Dette indebærer, at der jævnligt (dvs. mindst to gange om året) skal aflægges beretning til de nævnte institutioner. Der skal sandsynligvis aflægges beretning oftere i tilfælde af omfattende finansiel uro, men det skal dog bemærkes, at ESRC ikke skal have noget direkte ansvar for kriseforvaltning.

ESRC's sammensætning og virkemåde

Centralbankerne bør spille en fremtrædende rolle i forbindelse med det makroprudentielle tilsyn. Centralbankernes vigtigste ansvarsområder vedrører opretholdelse af monetær og finansiel stabilitet. De analyser, som er nødvendige for at udføre opgaverne vedrørende makroprudentielt tilsyn, kan rent faktisk i et vist omfang baseres på de økonomiske og monetære analyser, som centralbankerne foretager med henblik på fastlæggelse af den monetære politik, om end der også vil være behov for yderligere oplysninger og analyse af det finansielle systems svagheder. Centralbankerne spiller desuden en afgørende rolle ved at sikre et finansielt sikkerhedsnet, da de fungerer som långivere i sidste instans. Da sikring af den finansielle stabilitet er et af centralbankernes centrale ansvarsområder, vil Kommissionen foreslå, at de 27 medlemsstaters centralbankchefer og formanden for ECB skal deltage i ESRC. Deltagelse i ESRC vil ikke berøre nuværende ansvarsområder vedrørende finansiel stabilitet.

Det er også absolut nødvendigt, at myndigheder med ansvar for mikroprudentielt tilsyn deltager i ESRC's arbejde. Den indbyrdes forbindelse mellem finansielle institutioner og markeder viser tydeligt, at overvågningen og vurderingen af potentielle systemiske risici bør baseres på en bred vifte af relevante makroøkonomiske og mikrofinansielle data og indikatorer. Myndigheder med ansvar for mikroprudentielt tilsyn har et detaljeret kendskab til udviklingen på de finansielle markeder og i de store virksomheder og vil have oplysninger, som er af afgørende betydning for vurderingen af trusler mod stabiliteten. Af disse årsager bør formændene for de tre europæiske tilsynsmyndigheder under ESFS samt højtstående repræsentanter for de nationale tilsynsmyndigheder inddrages i arbejdet. For at sikre, at ESRC kan arbejde effektivt, vil tilsynenes medlemskab af ESRC blive begrænset til de tre formænd for de europæiske tilsynsmyndigheder. Hver enkelt centralbankchef bør dog ledsages af en højtstående repræsentant for de nationale tilsynsmyndigheder, der skal fungere som observatør (dvs. efter formlen 1+1). Navnlig i de medlemsstater, hvor der findes en række forskellige tilsynsmyndigheder, kunne forskellige repræsentanter ledsage centralbankchefen alt afhængigt af de emner, som ESRC skal drøfte på det pågældende møde.

Et medlem af Kommissionen skal også være medlem af ESRC navnlig på grund af Kommissionens traktatbaserede ansvar for makroøkonomisk overvågning. Den foretager en regelmæssig overvågning og analyse af de makroøkonomiske udviklinger og politikker og påpeger makrofinansielle risici. Den har den nødvendige landespecifikke ekspertise såvel som et overblik over hele EU og er således godt rustet til at bidrage til ESRC's arbejde.

Finansministeriernes deltagelse i ESRC kunne muligvis give anledning til, at der sættes spørgsmålstegn ved organets uafhængige tekniske analyser af makroprudentielle risici. Da budgetpolitikker og/eller skattepolitikker kan bidrage til eller afværge trusler mod den finansielle stabilitet, vil formanden for Det Økonomiske og Finansielle Udvalg (EFC) dog repræsentere finansministerierne gennem deltagelse i ESRC's møder som observatør. Dette ville også afspejle finansministeriernes rolle med hensyn til krisestyring og –løsning og sikre en jævn strøm af oplysninger mellem ESRC og de politiske myndigheder.

ESRC skal som minimum holde møde hvert kvartal og oftere i tilfælde af trusler mod det finansielle system. Alle ESRC's medlemmer og observatørerne skal have ret til at deltage i og tale på disse møder. For at strømline beslutningsprocessen er det dog kun ESRC's medlemmer, som skal have stemmeret, dvs. formanden for ECB, cheferne for de nationale centralbanker, formændene for de europæiske tilsynsmyndigheder og medlemmet af Kommissionen. Stemmerne vægtes ikke, og beslutningerne træffes ved simpelt flertal.

I overensstemmelse med anbefalingen i de Larosière-rapporten bør formanden for ESRC være ECB's formand (i så fald skal næstformanden for ECB også være medlem, da formanden for ESRC skal være uafhængig). Da formanden kommer fra en centralbank inden for euroområdet, vil det være hensigtsmæssigt at vælge en næstformand fra en medlemsstat uden for euroområdet.

Et lille styrelsesudvalg – bestående af formanden og næstformanden for ESRC, yderligere fem centralbank-medlemmer af ESRC, formændene for de nye europæiske tilsynsmyndigheder og medlemmet af Kommissionen – bør nedsættes for at forberede og sikre effektive møder i ESRC. Desuden bør der nedsættes et rådgivende teknisk udvalg, som skal støtte ESRC bl.a. gennem udarbejdelse af detaljerede tekniske analyser vedrørende spørgsmål om finansiel stabilitet. Det synes hensigtsmæssigt, at ESRC ved varetagelsen af sine opgaver også søger rådgivning hos berørte parter i den private sektor, herunder repræsentanter for forbrugerne. ECB vil bidrage med sekretariatsbistand til ESRC samt med analytisk, administrativ og logistisk støtte.

ESRC skal arbejde tæt sammen med IMF, FSB og tilsvarende organer i tredjelande inden for rammerne af et system for tidlig varsling på verdensplan, herunder f.eks. ved at gøre opmærksom på potentielle risici i det globale finansielle system uden for EU. ESRC forventes således at øge EU's indflydelse i alle verdensomspændende systemer for tidlig varsling af risici.

Sammensætning af Det Europæiske Råd for Systemiske Risici (ESRC) Medlemmer: formand: ECB's formand næstformand (valgt af ESRC's medlemmer) cheferne for de 27 nationale centralbanker næstformanden for ECB formændene for de tre europæiske tilsynsmyndigheder et medlem af Kommissionen. Observatører: en repræsentant for de nationale tilsynsmyndigheder, som ledsager centralbankchefen (efter formlen 1+1) formanden for EFC. |

Retsgrundlag for ESRC

- Kun hvis der findes ordninger, som tager passende hensyn til den indbyrdes sammenhæng mellem mikro- og makroprudentielle risici, kan alle de berørte parter, f.eks. finansielle institutioner, investorer og forbrugere, have tilstrækkelig tillid til at indgå i grænseoverskridende finansielle aktiviteter. Tidligere har det prudentielle tilsyn alt for ofte udelukkende været rettet mod mikroniveauet, idet de tilsynsførende har vurderet individuelle finansielle institutioners balancer uden at tage behørigt hensyn til samspillet mellem de forskellige institutioner og mellem institutionerne og det finansielle system som sådan. Det er de makroprudentielle tilsyns ansvar at sørge for, at emnet ses i et bredere perspektiv. Disse tilsyn skal overvåge og vurdere potentielle trusler mod den finansielle stabilitet, som skyldes udviklinger, der kan have virkninger på sektorplan eller for det finansielle system som helhed. Ved at behandle sådanne risici vil ESRC udgøre en hjørnesten i en integreret EU-tilsynsstruktur, som er en forudsætning for fremme af rettidige og konsekvente politiske indgreb i medlemsstaterne og forhindrer uensartede tilgange, hvorved det indre marked kommer til at fungere bedre. Som en integreret del af de juridiske og institutionelle rammer vil ESRC desuden fremme ensartet, sammenhængende og effektiv gennemførelse og anvendelse af fællesskabsreglerne for finansielle tjenesteydelser på tværs af grænserne.

Efter at have overvejet en række valgmuligheder finder Kommissionen det hensigtsmæssigt at oprette ESRC som et organ uden status som juridisk person på grundlag af EF-traktatens artikel 95. Status som juridisk person ville indebære, at ESRC kunne have de ovenfor beskrevne centrale kendetegn og et mandat, som dækker hele den finansielle sektor uden undtagelser, herunder forsikring. Det ville desuden give ESRC mulighed for at etablere et sæt fælles, innovative rammer for finansielt tilsyn sammen med ESFS, samtidig med at der sondres klart mellem ESRC's og de andre institutioners ansvarsområder. Dette valg af retsgrundlag forhindrer ikke, at visse af ESRC's arbejdsopgaver overdrages til ECB ved hjælp af en retsakt, der er vedtaget på grundlag af EF-traktatens artikel 105, stk. 6.

ET EUROPÆISK FINANSTILSYNSSYSTEM (ESFS)

Argumenter for mikroprudentielle reformer

Hvad angår mikroprudentielt tilsyn, har EU nået grænsen for, hvad der kan gøres med de europæiske tilsynsudvalgs[5] nuværende status (niveau 3-udvalg), da disse stadig fungerer som rådgivende organer for Kommissionen. På trods af en lang række forbedringer af disse udvalg er det uholdbart for EU med en situation, hvor der ikke findes nogen mekanisme, der sikrer, at nationale tilsyn når frem til de bedst mulige tilsynsafgørelser for grænseoverskridende institutioner, hvor samarbejdet og informationsudvekslingen mellem nationale tilsynsmyndigheder er utilstrækkelig, hvor fælles tiltag fra de nationale myndigheders side forudsætter en stor kraftanstrengelse for at tage hensyn de mange og uensartede lov- og tilsynskrav, hvor nationale løsninger ofte er den eneste realistiske mulighed, når der skal reageres på problemer på europæisk plan, og hvor der findes mange forskellige fortolkninger af samme lovtekst. Det nye ESFS vil blive udformet med henblik på at løse problemerne vedrørende disse mangler og tilvejebringe et system, som er i overensstemmelse med målsætningen om et stabilt indre marked for finansielle tjenesteydelser i EU, hvor de nationale tilsyn indgår i et stærkt fællesskabsnet.

ESFS's rolle og ansvarsområder

ESFS bør derfor blive et operationelt europæisk net med fælles ansvarsområder, som styrker hinanden gensidigt. På EU-plan skal de tre eksisterende tilsynsudvalg erstattes af tre nye europæiske tilsynsmyndigheder, dvs. en europæisk bankmyndighed (EBA), en europæisk tilsynsmyndighed for forsikrings- og arbejdsmarkedspensionsordninger (EIOPA) og en europæisk værdipapirtilsynsmyndighed (ESA), som hver især skal have status som juridisk person. Disse nye europæiske tilsynsmyndigheder skal overtage de eksisterende tilsynsudvalgs arbejdsopgaver[6] og desuden have yderligere ansvarsområder, specifikke retlige beføjelser og større beføjelser generelt (se nedenfor). De skal også bidrage til udviklingen af et enkelt sæt harmoniserede regler, forbedre tilsynet med grænseoverskridende institutioner gennem udvikling af fælles tilsynskrav og -metoder og bidrage til at bilægge eventuelle tvister mellem nationale tilsyn.

Fokuspunktet for det daglige tilsyn vil stadig skulle findes på det nationale plan, idet de nationale tilsyn fortsat skal have ansvaret for tilsynet med individuelle virksomheder, f.eks. med hensyn til kapitalkrav. Dette afspejler, at de finansielle midler til redning af finansielle institutioner indtil videre skal findes på medlemsstatsplan og hos de nationale skatteydere, som den nuværende krise har vist. Hvad angår grænseoverskridende institutioner, vil de tilsynskollegier, der skal etableres[7], være tilsynssystemets omdrejningspunkt, og de bør spille en betydningsfuld rolle ved at sikre en jævn informationsstrøm mellem myndighederne i hjemlandet og værtslandet. De europæiske tilsynsmyndigheder bør deltage som observatører i tilsynskollegiernes møder, således at de kan bidrage til etableringen af en fælles tilsynskultur og en konsekvent tilsynspraksis. ESFS vil med denne form kombinere fordelene ved et overordnet sæt europæiske rammer for finansielt tilsyn med den ekspertise, som lokale tilsynsorganer råder over, fordi de er tættere på de institutioner, der opererer inden for de områder, som de dækker.

Hvis ESFS skal kunne arbejde effektivt, vil der være behov for ledsageforanstaltninger og ændringer af sektorlovgivningen for at sikre et mere harmoniseret sæt regler om finansielle tjenesteydelser. Målet vil være at sikre større harmonisering af de regler, som tilsynene skal anvende, samt større konsekvens med hensyn til de nationale beføjelser og de sanktioner, der kan anvendes. Kommissionen vil fremsætte forslag vedrørende sidstnævnte til efteråret.

De nye europæiske tilsynsmyndigheder skal være rustet til at varetage følgende funktioner for at kunne nå deres mål:

1) Fastlæggelse af et enkelt sæt harmoniserede regler

Myndighederne vil:

- Udvikle tekniske standarder inden for specifikke områder og på grundlag af kriterier, som skal fastsættes i fællesskabslovgivningen (f.eks. tilsynsstandarder for tilsynskollegier og tekniske standarder for intern modelvalidering). Sådanne standarder skal gælde i en bestemt periode, forudsat at Kommissionen godkender disse ved at undlade at gøre indsigelser.

- Udarbejde fortolkningsretningslinjer, som de kompetente nationale myndigheder skal anvende, når de træffer individuelle afgørelser, navnlig for så vidt angår udstedelse af licenser til finansielle institutioner og tilsyn med institutionerne.

2) Sikring af en konsekvent anvendelse af EU's regler

Selv med et enkelt sæt harmoniserede regler kan anvendelsen af disse regler i visse tilfælde føre til uenighed om anvendelsen af fællesskabslovgivningen. I tilfælde, som er klart specificeret i fællesskabslovgivningen, bør de europæiske tilsynsmyndigheder derfor have midler til at sikre en sammenhængende anvendelse af fællesskabslovgivningen.

- Uenighed mellem nationale tilsyn

I tilfælde af divergerende meninger mellem nationale tilsynsmyndigheder bør de europæiske tilsynsmyndigheder fremme en dialog og bistå tilsynene med at nå frem til en løsning i fællesskab. Hvis tilsynene efter en forligsfase ikke har været i stand til at nå frem til en aftale, skal de europæiske tilsynsmyndigheder træffe en afgørelse i sagen. Dette skal dog kun fungere som en sidste udvej, da de nationale myndigheder i de fleste tilfælde bør være i stand til nå frem til en aftale inden for rammerne af forligsproceduren.

- Klar overtrædelse af fællesskabslovgivningen

Der bør også indføres en mekanisme, som gør det muligt at behandle sager, hvor en national tilsynsmyndigheds adfærd anses for at være klart afvigende fra gældende fællesskabslovgivning. De europæiske tilsynsmyndigheder skal på eget initiativ eller efter anmodning fra et eller flere nationale tilsyn eller Kommissionen undersøge sagen og om nødvendigt vedtage en anbefaling om tiltag, som er rettet mod det pågældende nationale tilsyn.

Som en del af den generelle forpligtelse til at overholde fællesskabslovgivningen vil den nationale myndighed blive anmodet om at rette sig efter anmodningen inden for en bestemt frist. I de sjældne tilfælde, hvor myndigheden ikke retter sig efter anbefalingen, vil de europæiske tilsynsmyndigheder underrette Kommissionen om den pågældende sag. Kommissionen skal kort tid efter vedtagelsen af de europæiske tilsynsmyndigheders anbefaling kunne træffe afgørelse om, at den pågældende nationale tilsynsmyndighed enten gennemfører specifikke tiltag eller afstår fra at gennemføre tiltag, for at sikre fuld overholdelse af gældende EU-ret inden for finansielle tjenesteydelser.

For at løse problemer vedrørende passivitet med hensyn til gennemførelse af fællesskabslovgivningen eller forsinkelser med hensyn til de nationale tilsyns tiltag eller i tilfælde af tvingende behov for tiltag kan de europæiske tilsynsmyndigheder også få beføjelser til at vedtage afgørelser, som er rettet direkte mod finansielle institutioner og vedrører krav i EU-lovgivningen, som omhandler prudentielt tilsyn med de finansielle institutioner og markeder samt det finansielle systems stabilitet. Disse afgørelser skal ikke berøre Kommissionens mulighed for at indlede overtrædelsesprocedurer mod medlemsstaterne.

3) Sikring af en fælles tilsynskultur og en konsekvent tilsynspraksis

De nye europæiske tilsynsmyndigheder skal etablere en fælles europæisk tilsynskultur og en konsekvent tilsynspraksis f.eks. gennem udvikling af fælles uddannelsesprogrammer og deltagelse i tilsynskollegiernes møder som observatører. De kunne også fremme delegering af arbejdsopgaver og ansvarsområder mellem forskellige nationale tilsynsmyndigheder.

4) Fulde tilsynsbeføjelser for visse specifikke virksomheder

De europæiske tilsynsmyndigheder skal have ansvaret for godkendelse af og tilsyn med bestemte virksomheder, som dækker hele Europa, f.eks. kreditvurderingsbureauer og europæiske clearinginstitutter med central modpart. Disse ansvarsområder kunne også omfatte beføjelser som f.eks. undersøgelser, kontrolbesøg på stedet og tilsynsafgørelser. Disse ansvarsområder skal fastsættes i sektorlovgivningen (f.eks. forordningen om kreditvurderingsbureauer). Ud over at styrke tilsynets effektivitet kunne dette forbedre effektiviteten ved at skabe en kvikskranke for disse institutioner, som er underlagt tilsyn. De europæiske tilsynsmyndigheder kunne også blive inddraget i den prudentielle vurdering af fusioner og overtagelser i hele den finansielle sektor[8].

5) Sikring af en koordineret reaktion i krisesituationer

De europæiske tilsynsmyndigheder bør have en markant koordinerende funktion i krisesituationer: De bør fremme samarbejde og udveksling af oplysninger mellem de kompetente myndigheder, fungere som mægler om nødvendigt, verificere pålideligheden af de oplysninger, der skal være til rådighed for alle parter, og bistå de relevante myndigheder med at træffe og gennemføre de rigtige afgørelser. Hvad angår sidstnævnte punkt, vil indførelsen af et europæisk mandat medio 2009 sætte de nationale myndigheder i stand til at tage hensyn til spørgsmål vedrørende finansiel stabilitet i andre medlemsstater, når de udfører deres arbejde. I den forbindelse er opgavefordeling og tvistbilæggelsesordninger af afgørende betydning for at styrke tilliden mellem de nationale myndigheder og den måde, hvorpå ESFS fungerer, og der skal ske fremskridt på dette område så hurtigt som muligt. I specifikke krisesituationer kunne de europæiske tilsynsmyndigheder have beføjelser til at vedtage forskellige hasteafgørelser (f.eks. vedrørende "short selling") – omfanget af sådanne nødprocedurer bør fastlægges i fællesskabslovgivningen.

6) Indsamling af mikroprudentielle oplysninger

De europæiske tilsynsmyndigheder bør være ansvarlige for at indsamle alle relevante mikroprudentielle oplysninger fra de nationale tilsyn. Til dette formål bør der oprettes en central europæisk database, som skal forvaltes af de europæiske tilsynsmyndigheder. Oplysningerne skal være til rådighed for de relevante myndigheder i tilsynskollegier og kan fremsendes i samlet og/eller anonymt format til ESRC (jf. afsnit 5). Det kan i denne forbindelse være nødvendigt at ændre gældende sektorlovgivning .

7) En international rolle

Med forbehold for de europæiske institutioners institutionelle beføjelser kunne de europæiske tilsynsmyndigheder tildeles en vis rolle i forbindelse med internationale aktiviteter, herunder tekniske ordninger med internationale organisationer og med tredjelandes forvaltninger, som ligger inden for tilsynsmyndighedernes beføjelser. De europæiske tilsynsmyndigheder kunne også bistå Kommissionen med at træffe ligestillingsbeslutninger vedrørende tilsynsordninger i tredjelande.

8) Beskyttelsesklausuler

Rammerne for udøvelse af ovennævnte beføjelser vil blive specificeret udtømmende og udførligt i den relevante sektorlovgivning. Overdragelsen af disse beføjelser vil være i fuld overensstemmelse med bestemmelserne i traktatens artikel 226 og 228. Med forbehold for anvendelsen af fællesskabslovgivningen, og idet det anerkendes, at medlemsstaterne eventuelt kan blive pålagt forpligtelser, skal de beslutninger, der træffes inden for rammerne af ovennævnte mekanismer ikke direkte tilsidesætte medlemsstaternes fiskale forpligtelser. Desuden skal alle beslutninger, som de europæiske tilsynsmyndigheder eller Kommissionen træffer, kunne prøves af Domstolen og Førsteinstansretten.

ESFS's sammensætning og operationelle struktur

Den ovenfor beskrevne netværkstilgang til tilsyn, hvor de nye europæiske tilsynsmyndigheder samarbejder med de nationale tilsyn, foreslås i tråd med de Larosière-rapporten og står i modsætning til løsninger som f.eks. en fuldstændig centralisering af tilsynet på EU-plan, da der ikke er enighed om en sådan løsning. Da der er et tvingende behov for at forbedre tilsynets kvalitet og sammenhæng i Europa, mener Kommissionen dog, at det er nødvendigt at fremskynde det forberedende arbejde, som de Larosière-gruppen har foreslået, således at de styrkede rammer kan være etableret og taget i anvendelse i 2010.

Kommissionen anerkender, at der er en livlig – og indtil videre uafsluttet – debat i mange lande i verden om den mest hensigtsmæssige tilsynsstruktur, og valgmulighederne omfatter: i) et enkelt tilsyn for alle sektorer, ii) separate tilsyn for henholdsvis prudentielt tilsyn og tilsyn med god forretningsskik for samtlige finansielle institutioner (den såkaldte "twin peaks"-model og iii) en sektortilgang (dvs. separate tilsyn for banker, forsikringsselskaber og handel med værdipapirer). Efter Kommissionens opfattelse er det på nuværende tidspunkt dog mest hensigtsmæssigt at bevare sidstnævnte tilgang på europæisk plan og bygge videre på den eksisterende struktur, da der ikke findes entydig dokumentation for, at andre strukturer ville være mere effektive for de specifikke beføjelser, der foreslås for de europæiske tilsynsmyndigheder. Disse beføjelser vedrører ikke hovedsageligt direkte tilsyn, og derfor kan de argumenter og beviser, der indgår i de nationale drøftelser om tilsynsstrukturen, ikke nødvendigvis anvendes om disse. Af disse årsager vil Kommissionen foreslå, at der bygges videre på den eksisterende struktur, at der gives mulighed for, at denne udvikles med tiden, og at den revideres efter et nærmere fastsat antal år.

Inden for rammerne af den foreslåede struktur vil sektoroverskridende samarbejde dog være af afgørende betydning, således at relevante markedstendenser og –forhold afspejles. For så vidt at konvergensen mellem sektorerne fortsætter, vil der være et stigende behov for, at de tre europæiske tilsynsmyndigheder og en repræsentant for Kommissionen evaluerer de forskellige sektorordninger for at fastlægge fælles principper og få overblik over eventuelle forskelle. Et overordnet styrelsesudvalg bør derfor formelt indgå i strukturen for at sikre gensidig forståelse, samarbejde og ensartede tilsynsmetoder mellem de tre nye europæiske tilsynsmyndigheder, når de behandler sektoroverskridende problemer, herunder vedrørende finansielle konglomerater, og skal sikre ensartede vilkår. Hver enkelt europæisk tilsynsmyndighed bør desuden have mulighed for at deltage som observatør i de andre europæiske tilsynsmyndigheders møder.

Hver enkelt myndighed skal have et rådgivningsudvalg bestående af repræsentanter på højeste niveau fra de relevante nationale tilsynsmyndigheder og med formanden for den pågældende europæiske tilsynsmyndighed som formand. Repræsentanter for Kommissionen, ESRC og de relevante tilsynsmyndigheder fra EFTA- og EØS-landene bør deltage som observatører i tilsynsudvalgene. De skal dog ikke kunne deltage i drøftelser vedrørende individuelle institutioner. I overensstemmelse med nuværende praksis bør der også oprettes en bestyrelse, som skal stå for den overordnede drift (budgettet mv.) og omfatte et medlem, der repræsenterer Kommissionen. De europæiske tilsynsmyndigheders formænd og generalsekretærer bør være fuldtidsansatte, uafhængige sagkyndige. Formanden skal udpeges efter en åben udvælgelsesprocedure. Udpegelsen skal bekræftes af Europa-Parlamentet og gælde i en periode på fem år.

Det europæiske finanstilsynsstems udformning

I. Styrelsesudvalg:

- Repræsentanter for de tre europæiske tilsynsmyndigheder og Kommissionen.

II. Tre europæiske tilsynsmyndigheder [en europæisk bankmyndighed (EBA), en europæisk tilsynsmyndighed for forsikrings- og arbejdsmarkedspensionsordninger (EIOPA) og en europæisk værdipapirtilsynsmyndighed (ESA)]:

Hver enkelt europæisk tilsynsmyndigheds tilsynsudvalg:

- Formanden for den europæiske tilsynsmyndighed

- Formændene for de relevante nationale tilsynsmyndigheder.

Observatører:

- En repræsentant for Kommissionen

- En repræsentant for ESRC

- En repræsentant for den relevante nationale tilsynsmyndighed i hvert enkelt EFTA-land/EØS-land.

Hver enkelt europæisk tilsynsmyndigheds bestyrelse:

- Repræsentanter for de relevante nationale tilsynsmyndigheder og Kommissionen.

III. Nationale tilsynsmyndigheder

Tilsynsudvalget bør mødes regelmæssigt og holde supplerende møder i krisesituationer. De europæiske tilsynsmyndigheders beslutninger skal inden for rammerne af udvalget træffes med kvalificeret flertal på grundlag af den vægtning for medlemsstaterne, der er fastlagt i traktaten. Der bør overvejes andre ordninger, for så vidt angår andre af de europæiske tilsynsmyndigheders funktioner. F.eks. bør beslutninger om anvendelsen af eksisterende lovgivning træffes ved simpelt flertal på grundlag af princippet om en stemme pr. person.

De enkelte europæiske tilsynsmyndigheder skal hver især have deres eget budget, som Europa-Parlamentet skal give decharge for. Deres ressourcer kan komme fra EU-budgettet samt andre kilder som f.eks. bidrag fra de nationale myndigheder. Budgetterne skal være forenelige med ansvarsområderne og sikre uafhængighed. De europæiske tilsynsmyndigheder bør indgå i et struktureret samarbejde med alle relevante berørte parter, herunder også forbrugerne.

Sikring af de europæiske tilsynsmyndigheders uafhængighed vil være af afgørende betydning. De skal have den højeste grad af uafhængighed over for de nationale myndigheder med undtagelse af tilsynene og over for de europæiske institutioner, som ikke bør forsøge at påvirke de europæiske tilsynsmyndigheders beslutninger. De europæiske tilsynsmyndigheder skal dog i fuldt omfang være ansvarlige over for Rådet, Europa-Parlamentet og Kommissionen. Gennemsigtighed er nøglen til at få dette til at fungere, og de europæiske tilsynsmyndigheder skal hyppigt aflægge formel beretning til de europæiske institutioner (f.eks. mindst hvert andet år).

Retsgrundlag for ESFS

Retsgrundlaget for oprettelse af de europæiske tilsynsmyndigheder bør være den bestemmelse i EF-traktaten, som udgør det specifikke retsgrundlag for den politik, som de vil blive anmodet om at gennemføre.

Den finansielle og økonomiske krise har skabt risici for det indre markeds stabilitet. Genopretning og opretholdelse af et stabilt og pålideligt finansielt system er en absolut forudsætning for at bevare tilliden til og sammenhæng på det indre marked og således for at bevare og forbedre betingelserne for oprettelse af et fuldt integreret og velfungerende indre marked for finansielle tjenesteydelser. Desuden giver finansielle markeder præget af en dybere integration bedre muligheder for finansiering og risikospredning, og de forbedrer således økonomiernes evne til at modvirke kriser. Finansiel integration og stabilitet styrker således hinanden gensidigt.

Oprettelsen af ESFS og de tre europæiske tilsynsmyndigheder vil blive fulgt op med udarbejdelsen af et fælles regelsæt, som vil sikre ensartet anvendelse af reglerne i EU og således bidrage til et velfungerende indre marked. De europæiske tilsynsmyndigheder vil få til opgave at bistå de nationale myndigheder med en konsekvent fortolkning og anvendelse af fællesskabsreglerne.

Domstolen har anerkendt[9], at EF-traktatens artikel 95 vedrørende vedtagelse af foranstaltninger med henblik på indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, der vedrører det indre markeds oprettelse og funktion, er et passende retsgrundlag for oprettelse af et "fællesskabsorgan, der har til opgave at bidrage til gennemførelsen af en harmoniseringsproces", når der er sammenhæng mellem de opgaver, et sådant organ pålægges, og emnet for de retsakter, der skaber tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser.

Da de opgaver, som de europæiske tilsynsmyndigheder pålægges, er tæt forbundne med de foranstaltninger, der gennemføres som reaktion på den finansielle krise, og de foranstaltninger, der offentliggjordes i meddelelsen om "Fremdrift i den europæiske genopretning" , kan de europæiske tilsynsmyndigheder i overensstemmelse med Domstolens retspraksis oprettes på grundlag af EF-traktatens artikel 95.

SAMARBEJDE MELLEM ESFS OG ESRC

De foreslåede rammer for EU's tilsyn kan kun fungere, hvis ESRC og ESFS har et effektivt samarbejde. Målet med reformen er rent faktisk at sikre et mere gnidningsløst samspil mellem tilsynet på henholdsvis makroprudentielt og mikroprudentielt niveau. For at varetage det makroprudentielle tilsyn har ESRC behov for en rettidig strøm af harmoniserede oplysninger om mikroniveauet, mens ESRC's indsigt i det makroprudentielle miljø vil være nyttig for de nationale myndigheders mikroprudentielle tilsyn. Forpligtende procedurer for samarbejde og informationsudveksling mellem "mikro-" og "makroniveauet" vil være af afgørende betydning, hvis de faldgruber, som man oplevede tidligere, skal undgås.

For at udpege og prioritere truslerne mod EU's finansielle systems stabilitet vil det være nødvendigt, at ESRC: i) modtager relevante mikroprudentielle oplysninger – navnlig om store og komplekse grænseoverskridende grupper – fra ESFS og ii) har mulighed for indlede ad hoc-undersøgelser af specifikke emner, der kræver direkte input fra nationale tilsyn og/eller markedsaktørerne. Kommissionen vil foreslå, at de nationale tilsynsmyndigheder videresender de nødvendige oplysninger til de europæiske tilsynsmyndigheder med hjemmel i bestemmelserne om oprettelse af de nye europæiske tilsynsmyndigheder. ESRC kunne gives beføjelser til at modtage alle oplysninger af relevans for finansiel stabilitet gennem en kombination af det juridiske instrument, der opretter ESRC, og de juridiske instrumenter, der opretter de nye europæiske tilsynsmyndigheder. I mellemtiden skal de forordninger, der opretter de nye europæiske tilsynsmyndigheder, indeholde bestemmelser om, at de periodisk (f.eks. en gang om måneden) skal tilsende ESRC aggregerede data og relevante, anonyme, opdelte data om alle finansielle institutioner og markeder, men navnlig om store og komplekse grænseoverskridende grupper. På grund af disse datas og oplysningers følsomme karakter vil det være af afgørende betydning at sikre den nødvendige fortrolighed i samarbejdet mellem ESRC og ESFS, og der bør ligeledes findes tilstrækkelige lovhjemlede garantier. For at kollegierne kan modtage ajourførte oplysninger om det makroprudentielle miljø, som de individuelle institutioner opererer i, kunne man overveje at lade repræsentanterne for ESRC deltage som observatører.

KONKLUSION

Kommissionen opfordrer Det Europæiske Råd til at:

- godkende oprettelsen af et europæisk råd for systemiske risici (ESRC) med formanden for ECB som formand og med deltagelse af de nationale centralbankchefer, formændene for de tre europæiske tilsynsmyndigheder og et medlem af Europa-Kommissionen; de nationale tilsynsmyndigheder og formanden for Det Økonomiske og Finansielle Udvalg bør også inddrages aktivt i ESRC's arbejde

- erklære sig enig i, at ESRC skal have til opgave at foretage en løbende vurdering af stabiliteten af det finansielle system som helhed og have de nødvendige beføjelser til at udstede rettidige advarsler/anbefalinger vedrørende afhjælpende tiltag og at overvåge reaktionerne

- erklære sig enig i, at der skal oprettes et nyt europæisk finanstilsynssystem (ESFS) bestående af de tre nye europæiske tilsynsmyndigheder, som i et netværkssamarbejde med de nationale tilsynsmyndigheder skal udvikle fælles tilgange til tilsyn med alle finansielle virksomheder, beskytte forbrugere af finansielle tjenesteydelser og bidrage til udviklingen af et fælles sæt harmoniserede regler. ESFS bør bl.a. udarbejde tekniske standarder, bidrage til at sikre ensartet anvendelse af fællesskabslovgivningen og bilægge tvister mellem tilsynene

- understrege betydningen af en reelt integreret tilgang til europæisk finansielt tilsyn: Behovet for et stærkt samspil mellem ESRC og ESFS, herunder udveksling af mikroprudentielle oplysninger af relevans for makroprudentielle analyser, de relevante parters vilje til at reagere på risikoadvarsler og/eller anbefalinger og behovet for, at ESRC fungerer som grænseflade i forhold til internationale institutioner, navnlig FSB og IMF

- hilse det velkommen, at Kommissionen så hurtigt som muligt har til hensigt at forelægge de lovgivningsmæssige ændringer, der skal etablere de nye rammer for EU-tilsyn, på grundlag af de retningslinjer, der er skitseret i denne meddelelse, og efter yderligere høring af de berørte parter, således at de nødvendige foranstaltninger kan vedtages tids nok til, at de fornyede rammer kan være fastlagt og taget i anvendelse i 2010

- ydermere at bakke op om fremskyndelsen af indsatsen for at etablere et sæt grænseoverskridende rammer for at styrke EU's systemer for forvaltning/løsning af finansielle kriser, herunder garantiordninger og opgavefordeling.

Bilag:

Et nyt sæt europæiske rammer for sikring af den finansielle sektor

[pic]

[1] Kommissionens meddelelse af 4. marts 2009 til forårsmødet i det Europæiske Råd - Fremdrift i den europæiske genopretning, KOM(2009) 114 endelig.

[2] Se rapporten fra Højniveaugruppen vedrørende Finansielt Tilsyn af 25. februar 2009, som blev offentliggjort den 25. februar 2009. Gruppen havde Jacques de Larosière som formand.

[3] Se topmødeerklæringen fra London af 2. april 2009.

[4] Efterfølgeren til Forum for Finansiel Stabilitet (FSF).

[5] Det Europæiske Banktilsynsudvalg (CEBS), Det Europæiske Tilsynsudvalg for Forsikrings- og Arbejdsmarkedspensionsordninger (CEIOPS) og Det Europæiske Værdipapirtilsynsudvalg (CESR), som ofte kaldes "Lamfalussy niveau 3-udvalg".

[6] F.eks. teknisk rådgivning af Europa-Kommissionen.

[7] For de større finansielle grupper i EU findes der allerede kollegier, eller også bliver disse oprettet i 2009.

[8] Kommissionen ville stadig have eneansvaret for anvendelse af EU's regler om statsstøtte og, for så vidt angår fusioner med en fællesskabsdimension, for vurdering af sådanne transaktioners konkurrenceaspekter i overensstemmelse med Fællesskabets forordning om fusioner.

[9] Jf. Domstolen, sag C-217/04, præmis 44.