Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens hvidbog om "Styring af lufttrafikken (ATM) - Bedre udnyttelse af luftrummet over Europa"« (97/C 56/05)

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 12. marts 1996 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om Kommissionens hvidbog om »Styring af lufttrafikken (ATM) - Bedre udnyttelse af luftrummet over Europa«.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Transport og Kommunikation, som udpegede Robert Moreland til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 9. oktober 1996.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 339. plenarforsamling af 30. og 31. oktober 1996, mødet den 31. oktober 1996, med 56 stemmer for og 1 imod, følgende udtalelse.

1. Kommissionens hvidbog

1.1. Det drejer sig om en hvidbog (dvs. Kommissionens endelige stillingtagen i modsætning til et høringsdokument) om den fremtidige styring af lufttrafikken i Europa. Før Kommissionen drager sine konklusioner, analyserer den dog baggrunden for den nuværende situation og manglerne ved de eksisterende systemer.

1.2. Selv om forsinkelserne blev nedbragt betydeligt i begyndelsen af 90'erne, er antallet af forsinkelser igen steget siden 1994. Kommissionen udtaler (i hvidbogens punkt 9), at »luftfartsselskabernes omkostninger ved ATC-forsinkelser har stabiliseret sig på ca. 2 mia. ecu om året«. Kommissionen mener, at situationen kan forbedres, hvis der indføres mere effektive beslutningsstrukturer, og ressourcerne anvendes mere rationelt.

1.3. For øjeblikket ligger ansvaret for tjenester og funktioner hos de enkelte lande. EUROCONTROL's kontrolcenter i Maastricht varetager ATC-tjenesten for Benelux-landenes og Nordtysklands øvre luftrum. EUROCONTROL har også fået ansvaret for oprettelse og implementering af en central lufttrafikreguleringsenhed (Central Flow Management Unit - CFMU), der skal varetage lufttrafikreguleringen (air traffic flow management - ATFM) over næsten hele Europa. De regler, der ligger til grund for den operationelle funktion, vil dog altid være et nationalt prærogativ. Bortset fra Spanien og Finland er EU-landene og yderligere otte lande medlem af EUROCONTROL.

1.4. Tidligere skridt fra Kommissionens side i retning af et fælles system til styring af lufttrafikken (air traffic management - ATM) har ikke nydt fremme i Rådet, som har skønnet, at et multilateralt samarbejde inden for rammerne af Den Europæiske Konference for Civil Luftfart (European Civil Aviation Conference - ECAC) var vejen frem, og opfordret Kommissionen til at bistå EUROCONTROL i den forbindelse.

1.5. Efter Kommissionens mening har denne tilgang ikke været velegnet til at løse de problemer, der er knyttet til den voksende lufttrafik. Kommissionens synspunkter:

a) Styringen af lufttrafikken er alt for opsplittet. Ud over de forskellige nationale forvaltninger, ECAC og EUROCONTROL, er også andre organer ansvarlige for lufttrafikstyringen.

b) Der er mangel på beslutningssystemer.

c) Der er mangel på beslutningsstøtte; beslutningstagerne forsynes ikke med de nødvendige oplysninger.

d) Der er ikke tilstrækkelig mulighed for at følge beslutningerne op.

e) Der er ikke tilstrækkelige hjælpemidler til implementering og støtte.

f) Omkostningskontrollen er utilstrækkelig.

1.6. Kommissionen analyserer tre løsningsmodeller:

1.6.1. »En europæisk monolitisk struktur«

Denne løsning ville samle både planlægningsfunktionen og varetagelsen af lufttrafiktjenesterne under én hat.

1.6.2. »En løsning begrænset til Fællesskabet«

Denne løsning kunne bestå i at omdanne EUROCONTROL til et fællesskabsorgan. På grundlag af de gældende traktatbestemmelser kunne EU skabe en lovramme for foranstaltninger, der kunne afhjælpe de nuværende mangler.

1.6.3. »En bredere europæisk løsning«

Denne model gør det muligt at inddrage tredjelande. Kommissionen ville blive medlem af EUROCONTROL. Kommissionen forudser dog, at det vil kræve en gennemgribende ændring af EUROCONTROL, så organisationen får øgede beføjelser til at træffe beslutninger, der så vil være bindende for alle parter, lige som den skal spille en rolle i overvågningen og i tilvejebringelsen af støttemekanismer.

Det er Kommissionens tanke, at det »omdannede« EUROCONTROL skulle have en regeludstedende funktion, mens de fleste operationelle opgaver fortsat skulle være decentraliserede på nationalt plan. Den centrale trafikregulering (ATFM) ville fortsat falde ind under EUROCONTROL's opgaveområde.

1.7. Kommissionen konkluderer, at løsningsmodel nr. 3 er mest velegnet, og bebuder, at den vil »udarbejde en henstilling ..., så Fællesskabet kan blive fuldt medlem af EUROCONTROL, og så man kan få sikkerhed for, at alle forudsætningerne for denne løsningsmodel er opfyldt«.

2. ØSU's udtalelse

2.1. Generelle bemærkninger

ØSU er generelt enig i Kommissionens beskrivelse af manglerne i det nuværende system for lufttrafikstyring (ATM) i Europa og tilslutter sig uforbeholdent, at der er behov for at forbedre ATM-systemet for at nedbringe antallet af forsinkelser, for at øge luftfartssikkerheden og for at sikre konsistente nationale trafikstyringssystemer. Efter ØSU's opfattelse stiller situationen krav om en multinational løsning, og ØSU er enig i Kommissionens konklusion om, at det er nødvendigt at indføre et ATM-system, »som opererer på et så bredt dækkende europæisk plan som overhovedet muligt«. Blandt de tre løsningsmodeller, Kommissionen foreslår, bør »en bredere europæisk løsning« bruges som grundlag for positive foranstaltninger.

2.2. Det bør være et overordnet mål for Rådet at forbedre lufttrafikstyringen under hensyntagen til hvidbogen. I den forbindelse bør EUROCONTROL »omdannes« (), så dets regeludstedende beføjelser styrkes.

[1] Kommissionen anvender udtrykket »omdannes«. »Fremmes« eller »styrkes« ville være en mere rammende beskrivelse af planerne for EUROCONTROL's fremtid.

2.3. Selv om et »omdannet« EUROCONTROL bør fastsætte procedurer for en bedre lufttrafikstyring, bør ansvaret for de fleste operationelle funktioner fortsat ligge hos myndighederne i de deltagende lande. I den forbindelse er det vigtigt, at alle medlemsstaterne forbedrer deres nationale ATM-systemer, så de bliver mere omkostningseffektive og kundeorienterede. Selv om der måtte ske fremskridt som følge af hvidbogen, er forbedringer af de nationale ATM-organisationer yderst vigtige, og de vil yde et nyttigt bidrag til en generel forbedring af systemet i Europa.

2.4. Forsinkelser i lufttrafikken skyldes ikke kun lufttrafikstyringen (jf. bilaget). Størstedelen af den tid, der går tabt for passagererne, kan henføres til mange andre faktorer så som lufthavnskapacitet, dårlig ledelse af luftfartsselskaber og lufthavne, groundhandling, sikkerheden i luftfartsselskaber og lufthavne samt klimatiske forhold. I nogle tilfælde tilskrives forsinkelser fejlagtigt mangler ved ATM-systemerne. ØSU mener, at den opmærksomhed, der nu tilfalder lufttrafikstyringen, ikke må aflede opmærksomheden fra behovet for at nedbringe omfanget af de forsinkelser, der skyldes andre faktorer.

3. Særlige bemærkninger

3.1. EU som medlem af EUROCONTROL

3.1.1. Det nuværende EUROCONTROL er ansvarligt for visse regeludstedende funktioner, det står for flyvekontrollen (ATC) og yder operationelle tjenester. Som påpeget i punkt 2.2 bør det »omdannede« EUROCONTROL have større regeludstedende beføjelser, så det bliver ansvarligt for alle relevante ATC-aspekter. Det fremgår ikke klart af hvidbogen, hvordan det operationelle ansvar skal fordeles mellem det »multinationale« og det nationale plan. Kommissionen bør give mere detaljerede oplysninger om sin holdning til forskellene mellem regeludstedende og operationelle funktioner og den rolle, de respektive ansvarlige organer skal spille. Efter ØSU's mening bør den centrale luftrafikregulering påhvile det »omdannede« EUROCONTROL, mens alle andre operationelle tjenster leveres af de nationale myndigheder. ØSU ser under alle omstændigheder gerne, at de EU-lande og andre europæiske lande, der for indeværende ikke er medlem, tilslutter sig EUROCONTROL. Det er ØSU's opfattelse, at EUROCONTROL's geografiske kompetenceområde bør omfatte alle europæiske lande.

3.1.2. Det er klart af altafgørende betydning for et »omdannet« EUROCONTROL, at det har de fornødne beføjelser og kan træffe beslutninger, som er bindende for serviceyderne, og samtidig er i stand til at håndhæve beslutningerne. Det forudsætter bl.a., at de deltagende lande træffer afgørelser ved flertalsafstemninger (som i øvrigt allerede nu anvendes i EUROCONTROL's stående kommission). Derudover bør servicyderne opfordres til at samarbejde.

3.1.3. Kommissionens forslag om, at EU bliver medlem af det »omdannede« EUROCONTROL, er én mulig politisk løsning. Det rejser imidlertid en række spørgsmål, der nødvendigvis må besvares, f.eks.:

a) Hvilken rolle ville der tilkomme Kommissionen- Ville den - på grundlag af et mandat fra Rådet - repræsentere dette under møder i EUROCONTROL- Hvordan vil Rådet finde frem til en holdning, hvis Kommissionen får et sådant mandat-

b) Hvordan vil stemmevægtningen mellem EU og tredjelande være- (På nuværende tidspunkt tegner EU-landene sig for 69 af de 83 stemmer i EUROCONTROL's stående kommission.)

c) Hvordan vil man håndtere sager, hvor der er tale om EU-enekompetence, national enekompetence og delt kompetence- Hvilke konsekvenser vil hvert enkelt af dissetilfælde få for arbejdet i det omdannede EUROCONTROL-

d) Hvem skal varetage den regeludstedende funktion for det militære luftrum- Vil dette afhænge af om der sker afgørende fremskridt med EU's kompetence på forsvarsområdet-

3.1.4. Varianter af Kommissionens forslag kunne overvejes. Det er dog påkrævet, at Kommissionen involveres, især hvis der er behov for at omsætte EUROCONTROL's beslutninger til EU-lovgivning eller andre tiltag.

3.1.5. ECAC's undersøgelse af de institutionelle ordninger (Institutional Arrangements - INSTAR) er nu tilendebragt, og opfølgninsarbejdet med at udvikle en institutionel strategi er igangsat (INSTRAT-undersøgelsen). De endelige beslutninger vil først blive truffer, når resultaterne af dette arbejde foreligger, men der bør også tages hensyn til andre synspunkter, f.eks i denne udtalelse og Europa-Parlamentets betænkning (især de ECAC i sagens natur genspejler holdningerne i de nationale civile luftfatsmyndigheder frem for at anlægge en bredere synsvinkel). De personalemæssige konsekvenser bør også inddrages i overvejelserne. (ØSU vil overveje at afgive en tillægsudtalelse, når denne arbejdsfase er afsluttet.)

3.1.6. Enhver ny struktur bør pålægges demokratisk ansvarlighed. Årlige beretninger om aktiviteterne bør forelægges Rådet, Europa-Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg.

3.2. Det militære luftrum

3.2.1. Enhver ATM-organisation bør have beføjelse til at sikre en fleksibel forvaltning af luftrummet. Det bifaldes, at de fleste medlemsstater har indført en fleksibel forvaltning af det civile og det militære luftrum. Alle medlemsstater, der er involveret i lufttrafikstyringen i Europa, bør tilslutte sig dette princip. ØSU ville bifalde et endnu tættere samarbejde om forvaltningen af de civile og militære lufttrafikstyringssystemer for at optimere udnyttelsen af luftrummet.

3.3. Sikkerhed

ØSU bemærker, at der primært fokuseres på at nedbringe antallet af forsinkelser. Kommissionen ignorerer ganske vist ikke sikkerhedsaspektet, men ØSU mener, at forslaget om at overlade ansvaret for alle ATC-sikkerhedsaspekter til en anden organisation frem for at lade det indgå som integreret del i et »omdannet« EUROCONTROL bør betragtes med nogen varsomhed.

3.4. Luftbårne avioniske systemer

Den operationelle lufttrafikstyring bør i fuldt omfang tage højde for fremtidige luftbårne avioniske systemer. Den fremdtidige europæiske ATC-organisation bør også tage hensyn til de organisatoriske konsekvenser af indførelsen af satellitnavigation i Europa inden for en overskuelig fremtid. Nye teknologier vil spille en fremtrædende rolle i de institutionelle ordninger. Der vil være behov for en fælles finansiering, og dette vil kræve en fælles styring af luftrummet.

Bruxelles, den 31. oktober 1996.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

BILAG

Skønsmæssig fordeling af forsinkelserne i Europa [2] i 1995

[2] Stikprøveundersøgelse baseret på 19 større lufthavne i forskellige dele af Europa.

>TABELPOSITION>