DA Den Europæiske Unions Tidende C 277/37

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om civilsamfundets deltagelse i gennemførelsen af handlingsplanerne inden for rammerne af EU's naboskabspolitik i landene i det sydlige Kaukasus: Armenien, Aserbajdsjan og Georgien

(2009/C 277/07)

Ordfører: Andrzej ADAMCZYK

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede på sin plenarforsamling den 15-16.februar 2007 i henhold til forretningsordenens artikel 29, stk. 2, at udarbejde en initiativudtalelse om:

Civilsamfundets deltagelse i gennemførelsen af handlingsplanerne inden for rammerne af EU's naboskabspolitik i landene i det sydlige Kaukasus: Armenien, Aserbajdsjan og Georgien.

Det forberedende arbejde henvistes til EØSU's Faglige Sektion for Eksterne Forbindelser, som udpegede Andrzej Adamczyk til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 16. april 2009.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 453. plenarforsamling den 13.-14. maj 2009, mødet den 14. maj, følgende udtalelse med 151 stemmer for, 2 imod og 1 hverken for eller imod:

1. Konklusioner

1.1. Det sydlige Kaukasus er særdeles forskelligartet, hvad angår etniske, sproglige, historiske, religiøse og politiske forhold. Dette faktum bevirker sammen med de uløste territoriale konflikter og århundreder under fremmed herredømme, at spørgsmålet om at opbygge en selvstændig stat, en national identitet og forsvare uafhængigheden sluger en masse energi, ikke mindst hos civilsamfundsorganisationerne.

1.2. Lige siden de indledende forhandlinger har hverken arbejdsmarkedets parter eller civilsamfundsorganisationerne spillet en tilstrækkelig rolle i udarbejdelsen og gennemførelsen af partnerskabs- og samarbejdsaftalerne, som trådte i kraft i 1999, eller af handlingsplanerne for 2007-2011 i forbindelse med EU's naboskabspolitik.

1.3. Både gennemførelsen af handlingsplanerne, de planlagte forhandlinger om associeringsaftaler som bilaterale instrumenter og det multilaterale østpartnerskabsinitiativ frembyder en chance for at inddrage det organiserede civilsamfund i dertil knyttede aktiviteter. Hvis dette skal kunne gennemføres, er der imidlertid nødvendigt at involvere såvel EU-institutionerne som medlemsstaterne.

1.4. Kommissionen bør opmuntre regeringerne i det sydlige Kaukasus til at indgå i et aktivt samarbejde med arbejdsmarkedets parter og civilsamfundsorganisationer om at gennemføre handlingsplanerne og partnerskabs- og samarbejdsaftalerne.

1.5. Samtidig bør EU-institutionerne understrege, at menneskerettighederne, de demokratiske spilleregler såvel som principperne for hhv. den sociale dialog og den civile dialog skal overholdes i forhandlingerne om handlingsplanerne. Årlige rapporter om gennemførelsen af handlingsplanerne bør indeholde en evaluering af disse punkter. Det kunne både forbedre civilsamfundets stilling og civilsamfundsorganisationernes uafhængighed og have en positiv indvirkning på overholdelsen af arbejdstagernes grundlæggende rettigheder og ligestilling for kvinder.

1.6. Etableringen af det civilsamfundsforum, der er bebudet i planerne for østpartnerskabet, kan muligvis fremme dialogen mellem organisationer fra landene i partnerskabet og dialogen mellem dem og myndighederne. Man bør imidlertid sikre sig, at de organisationer, der deltager i forummet, også i realiteten er repræsentative og uafhængige. EØSU kunne spille en fremtrædende rolle med at sikre overholdelsen af disse krav og forvaltningen af forummet.

1.7. Man bør fremme en bred kontakt mellem mennesker og mellem organisationer fra lande i det sydlige Kaukasus og EU-medlemsstaterne, ikke mindst på bilateral basis. Det er i den forbindelse nødvendigt at gøre det lettere for folk fra det sydlige Kaukasus at opnå visa.

1.8. De EU-institutioner, som kunne spille en rolle i forsøgene på at løse konflikterne mellem lande i det sydlige Kaukasus, bør søge at involvere civilsamfundsorganisationerne i fredsprocessen, da de kunne have en positiv indflydelse på forsoningsprocessen

2. Indledning

2.1. Regionen, det sydlige Kaukasus, omfatter de tre lande Armenien, Aserbajdsjan og Georgien. Selv om denne region ikke dækker noget stort område, er den alligevel særdeles forskelligartet, hvad angår etniske, sproglige, historiske, religiøse og politiske forhold.

2.2. Situationen vanskeliggøres yderligere af det faktum, at to lande i regionen, Armenien og Aserbajdsjan, gennem de seneste 20 år har været i en konflikt med hinanden over Nagorno-Karabakh, og at Georgien gennem længere tid ikke har haft kontrol over to af sine provinser, Abkasien og Sydossetien. Sidstnævnte situation er blevet yderligere forværret af den nylige krig med Rusland.

2.3. Til trods for forskelle, hvad angår traditioner, historie og vejen til udvikling, er landene i det sydlige Kaukasus knyttet til hinanden i kraft af en fælles fortid med medlemskab af Sovjetunionen, som har efterladt sig tydelige spor på mange områder af livet, specielt på de økonomiske og sociale områder.

2.4. Som følge af såvel den multietniske befolkningssammensætning i det sydlige Kaukasus som de fortløbende væbnede konflikter står spørgsmålet om at styrke den nationale identitet, opbygge en stat og dertil hørende institutioner samt at forsvare uafhængigheden fortsat højt på dagsordenen, ikke mindst hos civilsamfundsorganisationerne.

2.5. Den politiske situation i regionen er kendetegnet ved et alvorligt demokratisk underskud. I løbet af den seneste uafhængighedsperiode, som knap nok har varet to årtier, har der været statskup, borgerkrige og revolutioner, som overordnet set har været vellykkede. Flere på hinanden følgende regeringer har forsøgt at begrænse de politiske modstanderes aktiviteter, kontrollere medierne og påvirke civilsamfundsorganisationerne, navnlig arbejdsmarkedets parter. Det var først efter rosenrevolutionen i Georgien, at der skete demokratiske ændringer i landet, selv om både uafhængige organisationer og eksterne observatører peger på mange mangler ved det georgiske demokratis funktionsmåde.

2.6. Den økonomiske situation er fortsat vanskelig. Manglen på moderne infrastruktur, forældet teknologi, manglen på egen investeringskapital, finansiering af våben og militæranlæg og markedssammenbruddet i de tidligere sovjetrepublikker er de vigtigste årsager til den dårlige økonomiske situation. Takket være landets olie- og gasforekomster står Aserbajdsjan i en anden situation. Det faktum, at økonomien er afhængig af en enkelt sektor, betyder imidlertid sammen med tabet af Nagorno-Karabak og de omkringliggende aserbajdsjanske regioner, at landet fortsat har omfattende økonomiske problemer.

2.7. Den sociale situation er ligeledes særdeles vanskelig. En væsentlig del af befolkningen lever fortsat under fattigdomsgrænsen, indkomstforskellen mellem rige og fattige er drastisk stigende, og der er meget store sociale problemer, specielt blandt ældre og syge. Situationen bliver ikke bedre af den høje arbejdsløshedsprocent og det store antal krigsflygtninge i navnlig Georgien og Aserbajdsjan. Dertil kommer, at ifølge adskillige vurderinger skabes op mod 60 % af indkomsten i det sydlige Kaukasus i den sorte økonomi, hvilket skaber alvorlige sociale problemer. Denne meget dystre situation forværres af den igangværende globale økonomiske krise. Dertil kommer problemet med omfattende korruption.

2.8. Den geopolitiske situation i landene i det sydlige Kaukasus er særdeles kompleks pga. deres vanskelige indbyrdes forhold og deres forhold til nabolandene. Det står klart, at det vil blive vanskeligt at overvinde deres geografiske isolation fra resten af verden uden aktiv inddragelse af de store naboer som f.eks. Tyrkiet eller Rusland. Det er derfor i deres interesse at normalisere og forbedre forbindelserne til de pågældende lande. Det faktum, at alle tre lande i det sydlige Kaukasus sammen med Rusland og Tyrkiet deltager i Sortehavssynergien, der er et nyt multilateralt regionalt samarbejdsinitiativ, kan i denne sammenhæng tænkes at være en hjælp.

2.9. Landbruget er et af de potentielle aktiver i landene i det sydlige Kaukasus. Landbruget er imidlertid tilbagestående og er ødelagt af tidligere tiders irrationelle politikker og den aktuelle situation med for få investeringer. Hvis der således blev åbnet helt op for handelsforbindelserne mellem disse tre lande og deres traditionelle marked, Rusland, kunne det give landbrugsudviklingen en vigtig saltvandsindsprøjtning.

3. Den europæiske naboskabspolitik i det sydlige Kaukasus

3.1. Det sydlige Kaukasus var oprindeligt ikke omfattet af den europæiske naboskabspolitik. Det nye samarbejdsperspektiv opstod først, da regionen signalerede, at den var interesseret i tættere kontakt til Europa og frem for alt efter at Georgien var kommet igennem rosenrevolutionen.

3.2. Handlingsplanen for de tre lande blev vedtaget i november 2006 efter to års forhandlinger og danner grundlag for samarbejdet i perioden 2007-2011. Handlingsplanens prioriteter er ens for Armenien, Aserbajdsjan og Georgien og dækker bl.a. følgende emner:

— styrkelse af retsstaten ved navnlig at reformere retssystemet i henhold til Europarådets standarder,

— styrkelse af demokratiet og sikring af overholdelse af menneskerettighederne bl.a. gennem fremme af decentrale forvaltninger,

— skabelse af præmisserne for uafhængige medier,

— forbedring af den økonomiske situation gennem skabelse af bedre vilkår for handels- og erhvervsaktiviteter, reform af skattesystemet og bekæmpelse af korruption,

— opnåelse af større stabilitet gennem støtte til bæredygtig økonomisk udvikling og social samhørighed, færre områder med fattigdom og miljøbeskyttelsesforanstaltninger.

— styrkelse af regionalt samarbejde i det sydlige Kaukasus,

— foranstaltninger til at finde en fredelig løsning på territoriale konflikter.

3.3. Den europæiske naboskabspolitik er på ingen måde knyttet til et potentielt EU-medlemskab for landene i det sydlige Kaukasus. Den indkredser imidlertid områder med mulighed for et tættere samarbejde, som kunne bringe disse lande på linje med standarderne for de gældende fællesskabsretlige bestemmelser. Den kan eventuelt også føre til tiltrædelse af det europæiske økonomiske område, hvis de ønsker det.

3.4. Hverken arbejdsmarkedets parter eller civilsamfundsorganisationerne har hidtil spillet nogen væsentlig rolle i forhandlingerne om grundlaget for partnerskabs- og samarbejdsaftalerne og handlingsplanerne eller i gennemførelsen heraf, skønt situationen er forskellig fra land til land og afhænger af, hvor dynamiske de enkelte organisationer er. De organisationer, der har forsøgt at engagere sig i processen, har somme tider gjort det på eget initiativ og imod myndighedernes ønske snarere end på deres opfordring.

3.5. Såvel gennemførelsen af handlingsplanerne som et nøgleredskab i den bilaterale tilgang som det nye multilaterale østpartnerskabsinitiativ indeholder en chance for civilsamfundsorganisationerne for at blive mere involveret i det igangværende arbejde og i de tilknyttede foranstaltninger. Hvis disse organisationer skal kunne samarbejde for alvor, er der imidlertid behov for en vis grad af initiativ og overvågning fra EU-institutionernes side og hjælp fra partnerorganisationerne i EU-medlemslandene.

4. Arbejdsgiverne

4.1. Arbejdsgiverorganisationer i de tre lande i det sydlige Kaukasus synes at være under stærk indflydelse af myndighederne, ikke mindst fordi en væsentlig del af de økonomiske aktiviteter foregår inden for den statslige sektor. Baggrunden for denne indflydelse og den måde, hvorpå den foregår, er imidlertid ikke ens i alle landene.

4.2. Et fælles træk for erhvervsorganisationerne er handels- og erhvervskamrenes afgørende betydning. Skønt disse organisationer ikke er arbejdsgiverorganisationer i ordets egentlige forstand, og selv om deres opgaver og aktivitetsområder er bredere end blot repræsentation af erhvervslivet som arbejdsmarkedspart, gør deres tætte forbindelse til regeringen og deres status som halvstatsligt organ, at de er særdeles autoritative, men ikke specielt uafhængige.

På grund af den svaghed, der ligger i, at arbejdsgiverorganisationerne ikke er specielt repræsentative og er knyttet til de statslige myndigheder, hvilket oftest giver sig udslag i et afhængighedsforhold, er de ikke i stand til at spille rollen som fuldgyldig arbejdsmarkedspart i forhandlinger med fagforeningerne, som derfor er tvunget til at diskutere adskillige spørgsmål direkte med regeringen, uanset om de kan lide det eller ej. Arbejdsorganisationernes særlige kendetegn varierer imidlertid fra land fra land.

4.3.1. Til trods for at Georgiens markedsorienterede regering presser meget på for at privatisere, er en væsentlig del af industrien statsstyret, og størstedelen af de privatiserede virksomheder tilhører investorer fra Rusland og Kasakhstan. Dette forhold gør regeringen endnu mere ivrig efter at gribe ind i arbejdsgiverspørgsmål og giver den flere muligheder for faktisk at gøre det.

4.3.2. Armeniens vigtigste økonomiske sektorer styres fortsat af krigsveteraner fra Nagorno-Karabakh, som har skabt en særlig privilegeret gruppe af iværksættere. Samtidig opretholdes det gensidige finansielle, erhvervsmæssige og politiske forhold mellem hhv. erhvervsfolk, parlamentarikere og regeringsmedlemmer. Nu hvor generationen af de personer, der kæmpede i Nagorno-Karabakh, er ved at forlade scenen, og takket være samarbejdet med tilsvarende arbejdsgiverorganisationer i Europa kan erhvervsorganisationer i Armenien måske begynde at spille en mere traditionel rolle som arbejdsmarkedspart.

4.3.3. Energisektoren udgør 90 % af Aserbajdsjans økonomi og er under præsidentens direkte kontrol. Dette forhold gør sammen med det faktum, at erhvervseliten på andre økonomiske områder primært består af unge ledere, som er loyale over for de statslige myndigheder, og hvoraf mange har en højere uddannelse fra Vesteuropa eller USA, at arbejdsgiverorganisationerne i stigende grad begynder at spiller en rolle som en arbejdsmarkedspart.

5. Fagforeningerne

5.1. Fagforeningerne i de tre lande i det sydlige Kaukasus er indbyrdes meget forskellige, hvilket i vid udstrækning skyldes, at de arbejder under forskellige økonomiske, sociale og politiske vilkår. Fælles for dem er bl.a. et væsentligt fald i medlemstallet gennem årene og mere eller mindre vellykkede forsøg på at reformere forældede strukturer og organisationsformer. Til trods for adskillige forsøg har det ikke været muligt at skabe noget virkeligt fagforeningsalternativ, hvilket i praksis giver de organisationer, der fandtes på løsrivelsestidspunktet, eneret på at repræsentere arbejdstagerne.

Disse organisationer er imidlertid indbyrdes forskellige alt efter, hvor uafhængige de er af de statslige myndigheder, og hvor tætte forbindelser de har til modparten, arbejdsgiverorganisationerne.

5.2.1. Georgiens fagforeninger er relativt uafhængige af regeringen og præsidentens administration, som de er på kant med. Det er en vanskelig situation i betragtning af beskyldninger om upatriotisk adfærd og endog sabotage i en krigssituation. Omvendt er det også en uundgåelig situation i betragtning af myndighedernes arrogance og deres manglende hensyntagen til arbejdsmarkedsparternes synspunkter. Fagforeningernes og arbejdstagernes rettigheder er blevet tilsidesat i mange tilfælde, og der er uden høring blevet indført en ny arbejdsmarkedslovgivning.

5.2.2. Armeniens fagforeninger, der var de sidste af de tre landes fagforeninger til at indlede reformer, er yderst sjældent kritiske eller forsvarer en selvstændig holdning over for de statslige myndigheder, og de var længe om at indlede større reformer efter løsrivelsen fra den sovjetiske fællesstruktur. Dette skyldes krigssituationen og landets princip om politisk korrekthed, som krævede støtte til myndighederne som en forpligtelse over for fædrelandet. Lederskiftet i fagbevægelsen i 2007 vil sætte den i stand til at blive mere dynamisk i sit virke og mere uafhængig.

5.2.3. De statslige myndigheder i Aserbajdsjan har, lige siden det nuværende hold kom til magten, sat betydeligt fokus på den sociale dialog og på at sikre social samhørighed. Fagforeningerne, som støtter denne politik, ønsker at opnå så meget som muligt for arbejdstagerne uden at komme ud i alvorlige konflikter og uden på nogen måde at true den nationale enhed. Dette har dannet grobund for en særlig udgave af virksomhedsfagforeninger, navnlig i den rigeste industrisektor (energi) og i den statsejede servicesektor. Fagforeningerne, som er forholdsvis uafhængige, forsvarer aktivt deres medlemmers sociale rettigheder og velfærd, men undgår direkte konfrontation med regeringen, hvilket på nuværende tidspunkt synes at være den eneste mulige strategi.

6. Ikke-statslige organisationer, der repræsenterer andre interesser

6.1. Ngo'erne i det sydlige Kaukasus kan opdeles i tre grupper alt efter hvordan de finansierer deres aktiviteter:

— uafhængige ngo'er, som finansierer deres aktiviteter via medlemskontingent, levering af eksterne tjenesteydelser eller via akkumuleret arvet formue,

— ngo'er, som er oprettet, finansieret og styret af regeringen,

— ngo'er, som er afhængige af eksterne, normalt udenlandske, donationer.

6.2. Et karakteristisk træk ved ngo'er i det sydlige Kaukasus er deres bredde vifte af mål og opgaver såvel som deres ofte midlertidige form. Ngo'er etableres ofte og forsvinder senere, når de har afsluttet en specifik opgave, eller når deres finansiering ophører.

6.3. Den manglende tradition for civilsamfundsorganisationer, væbnede konflikter og vanskeligheder med at finansiere aktiviteterne gør det problematisk at skabe reelt uafhængige organisationer.

Efter det økonomiske sammenbrud og den sociale katastrofe, der fulgte umiddelbart i kølvandet på Sovjetunionens opløsning, brugte en stor del af civilsamfundsorganisationerne hovedsagelig kræfter på at bekæmpe fattigdom og forbedre levestandarden.

6.4.1. Civilsamfundet synes at udvikle sig mest dynamisk i Georgien. Der findes omkring 100 ngo'er, som er blevet anerkendt af uafhængige observatører og som er aktive på områder som bekæmpelse af korruption og fremme af retsstatsprincipper, menneske- og mindretalsrettigheder, pressefrihed, miljøbeskyttelse og energisikkerhed.

6.4.2. I Armenien er de fleste ngo'er enten nedsat efter direkte anmodning fra regeringen eller internationale organisationer til at foretage politiske analyser eller udarbejde strategidokumenter eller til at varetage projekter inden for områder som f.eks. uddannelse, sundhedsvæsen eller social sikring. Et interessant fænomen er omdannelsen af ngo'er efter et projekts afslutning til mindre, kommercielle servicevirksomheder.

6.4.3. I Aserbajdsjan repræsenterer det nationale ngo-forum (NNF), som blev nedsat i 1999 med bistand fra FN's udviklingsprogram (UNDP) mere end 400 ngo'er, som er delvist afhængige af regeringen, udenlandske sponsorer eller oppositionspartier, og de få resterende organisationer ernærer sig ved at tage sig betalt for deres tjenesteydelser. Til trods herfor findes der alligevel et mindre antal organisationer, som holder sig politisk neutrale, og som i fremtiden kan tænkes at spille en vigtig rolle i opinionsdannende sammenhæng.

7. Perspektiver og henstillinger

Gennemførelsen af handlingsplanerne i tilknytning til den europæiske naboskabspolitik er en hidtil uudnyttet mulighed for at styrke den sociale og civile dialog i form af europæisk samarbejde med landene i det sydlige Kaukasus.

7.1.1. Kommissionen bør opmuntre regeringerne i det sydlige Kaukasus til at høre arbejdsmarkedets parter og andre civilsamfundsorganisationer om handlingsplanerne og inddrage dem i det fælles arbejde med at gennemføre, overvåge og evaluere planerne. End ikke den bedste praksis med direkte kontakt mellem EU-repræsentanter og udvalgte organisationer kan erstatte dette. Det vil få afgørende betydning for gennemførelsen af handlingsplanerne og for at øge civilsamfundets rolle og betydning.

7.1.2. Kommissionen bør i forhandlingerne om handlingsplanerne og partnerskabs- og samarbejdsaftalerne lægge større vægt på overholdelsen af menneskerettighederne og demokratiske standarder og principperne for den sociale dialog og den civile dialog, inklusive fagforeningsfrihed og retten til kollektive forhandlinger. Det ville være ønskeligt, hvis årsrapporterne om gennemførelsen af handlingsplanerne indeholdt en indgående analyse af disse spørgsmål.

7.1.3. De enkelte landes regeringer bør sammen med EU-institutionerne og i nært samarbejde med civilsamfundsorganisationerne gennemføre en bred oplysningskampagne om EU, dets institutioner og den gældende fællesskabsret samt om naboskabspolitikken og gennemførelsen af handlingsplanerne. Der bør med henblik herpå skabes nogle passende værktøjer og finansieringsredskaber. Et sådant værktøj kunne evt. være mindre EU-tilskud til civilsamfundsorganisationer, som er specielt udformet til dette formål.

7.2. Det nye østpartnerskabsinitiativ vil frembyde en ny mulighed for at styrke kontakten mellem civilsamfundsorganisationer i det sydlige Kaukasus og EU, og frem for alt styrke den lokale civilsamfundsdialog.

Forslaget i østpartnerskabsinitiativet om at skabe et civilsamfundsforum med det sigte at fremme samarbejdet mellem organisationer og befordre dialogen mellem dem og myndighederne er et værdifuldt initiativ, men det bør følges op af overvågning fra EU-institutionernes side for at sikre, at der er tale om en ægte dialog.

7.3.1. Der er i den sammenhæng behov for at sikre sig, at repræsentanterne i forummet vælges på demokratisk vis, og at forummet omfatter de mest repræsentative, demokratiske og uafhængige organisationer. EØSU kunne i den forbindelse spille en fremtrædende rolle med at sikre, at disse krav overholdes, og med at drive forummet.

7.3.2. Dertil kommer, at hvis forummet som organ også inkluderede medlemmer fra andre medlemmer af østpartnerskabet, ville det give civilsamfundet mulighed for at udvide princippet om multilateralt samarbejde til lande uden for det sydlige Kaukasus.

7.4. Østpartnerskabet bør fremme effektiv kontakt mellem enkeltpersoner og organisationer inden for områderne uddannelse, videnskab, kultur, bekæmpelse af diskrimination og intolerance og gensidig respekt mellem folkeslag. Det bør med dette for øje gøres lettere for folk fra det sydlige Kaukasus at opnå visa.

7.5. Såvel den europæiske naboskabspolitik som østpartnerskabet giver ikke alene civilsamfundet i det sydlige Kaukasus mulighed for at etablere kontakt med EU-institutionerne, men også for at indgå i bilateralt samarbejde med deres egne partnerorganisationer. Det ville også være særdeles nyttigt at skabe en mekanisme til at fremme samarbejde med EU-modparterne.

7.6. Et af problemerne i landene i det sydlige Kaukasus er fortsatte væbnede konflikter. Ud over EU-institutionernes indlysende rolle i forsøgene på at løse disse konflikter ser det ud til, at civilsamfundsorganisationerne kunne spille en støttende rolle i fredsprocessen, specielt med at fremme den blandt deres egne. Fælles initiativer i regionen kunne i den sammenhæng være specielt vigtige, hvor kontakt mellem partnerorganisationer i de lande, der er i konflikt med hinanden, kunne danne udgangspunkt for den vanskelige forsoningsproces.