ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSERAPPORTEN OM HANDELSRELATIONERNE MELLEM UNIONEN OG JAPAN

Ledsagedokument til

Henstilling med henblik på Rådets afgørelse om bemyndigelse til at indlede forhandlinger om en frihandelsaftale mellem Den Europæiske Union og Japan

Dette dokument er et orienterende arbejdsdokument fra Europa-Kommissionens tjenestegrene. Det er ikke udtryk for Kommissionens officielle holdning til emnet, og det foregriber heller ikke Kommissionens stillingtagen.

1. Indkredsning af problemet

Hvilket problem er der egentlig tale om?

Handelen mellem Unionen og Japan, som er store globale økonomiske aktører, har været for nedadgående i en årrække. I perioden 2006–2010 gik EU's eksport til Japan tilbage med 0,6 % pr. år sammenlignet med stigningen i den globale EU-eksport på 3,8 %. I samme periode faldt den japanske eksport til Unionen med 3,2 % pr. år, selvom den samlede eksport fra Japan steg med 3,1 %.

Dette dårlige resultat i det bilaterale handels- og investeringsforhold mellem to så store udviklede økonomier fører til tabt konkurrenceevne, produktivitet og velstand både bilateralt og i den globale økonomiske sammenhæng samt til reducerede valgmuligheder og højere priser over for forbrugerne, svag opbakning til beskæftigelse og trykkede lønninger.

Økonomiske undersøgelser og offentlige høringer tyder på, at potentialet i forbindelse med det bilaterale handels- og investeringsforhold mellem Unionen og Japan ikke udnyttes. De væsentligste årsager er en kombination af toldmæssige og ikke-toldmæssige foranstalt­ninger, hvor sidstnævnte giver anledning til megen bekymring for EU-eksportørerne og investorerne i Japan.

Hvem er mest berørt?

Økonomierne i Unionen og Japan er negativt påvirket, såvel som virksomhederne i Unionen og Japan, deres ansatte og forbrugerne, og de hårdest ramte sektorer i Unionen (f.eks. sektoren for landbrugsfødevarer, bilindustrien, lægemiddelindustrien og sektoren for medicinske anordninger) er de sektorer, der sandsynligvis vil drage fordel af afskaffelsen af de ikke-toldmæssige foranstaltninger.

Hvorfor er det nødvendigt med offentlig intervention?

Uden forhandlinger om løsninger på de problemer, der trykker handelen og investeringerne, vil situationen sandsynligvis forværres. I anerkendelse af denne situation blev lederne på topmødet mellem Japan og Unionen den 28. maj 2011 enige om at indlede processen med hensyn til parallelle forhandlinger om:

· en vidtgående og omfattende frihandelsaftale/økonomisk partnerskabsaftale om alle spørgsmål af interesse for begge parter, herunder told, ikke-toldmæssige foranstaltninger, tjenesteydelser, investeringer, intellektuelle ejendomsrettigheder, konkurrence og offentlige indkøb samt

· en bindende aftale om et omfattende politisk, globalt og andet sektorielt samarbejde på grundlag af landenes fælles engagement med hensyn til grundlæggende værdier og principper.

Topmødets ledere besluttede også så hurtigt som muligt at iværksætte en udredning af omfanget for at klarlægge dette og ambitionsniveauet for begge forhandlinger.

Årsagerne til problemerne

Der er en række faktorer, som begrænser eller hindrer handels- og investeringspotentialet mellem Unionen og Japan, hvor nogle vil kunne behandles gennem handelspolitik eller hjemlige reformer, herunder handelsforhandlingerne, hvorimod andre (f.eks. geografisk afstand, kommunikationsproblemer og forbrugerpræferencer) er mindre tilbøjelige til at blive forbedret af sådanne foranstaltninger.

Forhandlingerne vil kunne føre til ændringer af de toldmæssige foranstaltninger, de ikke-toldmæssige foranstaltninger og også de diskriminerende eller besværlige træk, der gør sig gældende for de reguleringsmæssige rammer, og som påvirker handelen med varer og tjenesteydelser, investeringer og offentlige indkøb.

Både Unionen og Japan har lav told på varer. Japans told er imidlertid fortsat høj inden for sektorerne for landbrug, forarbejdede fødevarer og drikkevarer, som er sektorer, hvor Unionen er en stor eksportør på verdensplan. Den gennemsnitlige japanske told over for andre vigtige eksportvarer fra Unionen er generelt lav.

EU-tolden på de vigtigste japanske eksportvarer er højere. Den japanske eksport til Unionen fordeler sig stort set på et lille udvalg af fremstillingssektorer, f.eks. motorkøretøjer, elektronik og maskiner. Således har Japan en åbenlys interesse i afskaffelsen af told, især siden frihandelsaftalen mellem Unionen og Korea trådte i kraft, i betragtning af konkurrencen mellem Japan og Korea inden for tilsvarende eksportsektorer.

Offentlig høring og undersøgelser viser, at de ikke-toldmæssige foranstaltninger er væsentlige hindringer for EU's eksport til Japan. Dele af det japanske marked, dvs. visse landbrugs­produkter og produkter inden for transportudstyr og luftfartstekniske produkter, er næsten totalt lukket for eksporten fra Unionen. Syv erhvervssektorer, som omfatter størstedelen af EU's eksport til Japan, er de sektorer, der er hårdest ramt af de eksisterende ikke-toldmæssige foranstaltninger, nemlig kemiske stoffer (herunder lægemidler), bilindustrien, medicinske anordninger, forarbejdede fødevarer, transportudstyr, telekommunikation og finansielle tjenesteydelser. Den manglende transparens inden for offentlige indkøb og problemerne i forbindelse med intellektuelle ejendomsrettigheder er også blevet udpeget som vigtige ikke-toldmæssige foranstaltninger, som bevirker, at det japanske marked rent faktisk ikke er tilgængeligt for EU's virksomheder.

2. Analyse af nærhedsprincippet

Handelspolitik og forhandlingerne af internationale handelsaftaler er områder, der hører ind under EU's enekompetence, nemlig artikel 207 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF). Nærhedsprincippet finder ikke anvendelse i dette tilfælde. Forslaget opfylder også proportionalitetsprincippet, da selv de mest vidtrækkende løsningsmodeller ikke bevæger sig ud over opfyldelsen af de anførte politiske mål.

3. Mål

Det generelle mål for EU's politik med hensyn til økonomiske og handelsmæssige relationer er at

· øge og yderligere udvikle den bilaterale handel

· afskaffe de gældende restriktioner på handel og udenlandske investeringer, og

· reducere tolden og andre hindringer.

De generelle mål for den europæiske handelspolitik omfatter derfor:

· smart, bæredygtig og inklusiv vækst gennem en udvidelse af handelen

· skabelse af job, arbejdsmuligheder og velfærdsgevinster

· lavere forbrugerpriser og andre forbrugerfordele

· forbedret konkurrenceevne på de internationale markeder.

Med hensyn til de fremtidige økonomiske og handelsmæssige forbindelser mellem Unionen og Japan er EU's specifikke politiske mål som følger:

· øge mængden af den bilaterale handel med varer og tjenesteydelser ved at reducere hindringerne

· øge investeringsstrømmene mellem Unionen og Japan ved at reducere hindringerne

· opnå en fornuftig adgang til begge parters markeder for offentlige indkøb.

De særlige mål under hvert enkelt af de fire emner uddybes yderligere i mere detaljerede operationelle mål i hovedrapporten.

4. Politiske løsningsmodeller

For at nå disse mål har man undersøgt forskellige politiske scenarier. Disse omfatter:

a) en fortsættelse af de nuværende rammer i handlingsplanen for 2001 med bilaterale dialoger om økonomi og programmer om samarbejde mellem virksomheder, f.eks. dialogen om lovgivningsmæssige reformer, dialogen på højt plan om handel og andre bilaterale dialoger på sektorplan (f.eks. dialogen om industripolitik, dialogen om finansielle tjenesteydelser, den bilaterale dialog om intellektuel ejendom), med en eventuel forbedring af deres funktion og effektivitet.

b) en omfattende frihandelsaftale mellem Unionen og Japan med afskaffelse af toldmæssige foranstaltninger, liberalisering af handelen med tjenesteydelser og liberalisering og fremme af investeringsstrømme både inden for servicesektoren og andre sektorer kombineret med en nedbringelse af omkostningerne ved de ikke-toldmæssige foranstaltninger. Med hensyn til denne løsningsmodel omfatter analysen fire forskellige scenarier, i henhold til hvilke der foreslås forskellige grader af en handelsliberalisering, nemlig to forsigtige og to ambitiøse scenarier med et symmetrisk og asymmetrisk scenario i hvert tilfælde.

Hensigten med de forsigtige og de ambitiøse scenarier vedrørende omkostnings­nedbringelserne for de ikke-toldmæssige foranstaltninger er at give en række forskellige, mulige resultater. En nedbringelse på 20 % medfører et minimum, der ligger væsentligt under de resultater, som er opnået ved forhandlingen af frihandelsaftalen mellem Unionen og Korea, hvorimod det med en omkostningsnedbringelse på 50 % undersøges, om det er muligt at opnå et meget ambitiøst resultat for de ikke-toldmæssige foranstaltninger[1]. Resultaterne inden for dette interval er positive og varierer kun med hensyn til graden af den samlede gevinst.

De symmetriske og asymmetriske scenarier giver et mere omfattende overblik over begge parters hensigter og mål. De symmetriske scenarier formidler et billede af fuldstændig paritet. I de asymmetriske scenarier anerkendes det, at Japans hovedprioritet er EU's told over for nøglesektorer i Japan, hvorimod det er EU's hovedprioritet at nedbringe den byrde, der forårsages af de ikke-toldmæssige foranstaltninger. Det kan være nødvendigt med en vis grad af asymmetri for at opnå en acceptabel ligevægt i forbindelse med det eventuelle forhandlingsresultat. I de asymmetriske scenarier, der er undersøgt, antages det, at der fra EU's side vil blive opnået en tredjedel af den omkostningsnedbringelse i forbindelse med de ikke-toldmæssige foranstaltninger, som opnås i Japan.

I de ambitiøse scenarier planlægges der en aftale i stil med den nye generation af handels­aftaler, som Unionen i øjeblikket forhandler om med handelspartnere som f.eks. Canada. De seneste EU-handelsaftaler går snarere længere end de japanske frihandelsaftaler både med hensyn til omfang og ambitionsniveau. En omfattende frihandelsaftale mellem Unionen og Japan skal dække en lang række emner i forbindelse med markedsadgang, som er af interesse for begge parter, herunder told, ikke-toldmæssige foranstaltninger, som påvirker handelen med varer (herunder tekniske handelshindringer og sundheds- og plante­sundheds­foranstaltninger), og handelen med tjenesteydelser, yderligere markedsadgang for tjeneste­ydelser, investeringer og offentlige indkøb, og skal omfatte investeringsbeskyttelse, konkurrenceevne og intellektuelle ejendomsrettigheder.

En omfattende frihandelsaftale mellem Unionen og Japan blev nævnt som EU's og Japans foretrukne løsningsmodel i deres topmødebeslutning af 28. maj 2011 om at indlede processen med forhandlinger om en frihandelsaftale, under forudsætning af at der kan skabes de rette betingelser herfor.

Både Unionen og Japan formodes et indgå en række frihandelsaftaler med tredjelande i de kommende år. Der er taget højde for de aftaler, som Unionen i øjeblikket forhandler med andre handelspartnere om (Canada, Indien, Mercosur og ASEAN-landene), eller som for nyligt er blevet afsluttet (f.eks. frihandelsaftalen mellem Unionen og Korea).

De forskellige scenarier er blevet analyseret ud fra den antagelse, at Dohaudviklings­dagsordenen under Verdenshandelsorganisationen vil blive afsluttet med et positivt resultat. Af hensyn til en sammenligning er de tilgængelige oplysninger om liberalisering af den bilaterale handel uden indvirkningen af en fremtidig Dohaudviklingsdagsorden imidlertid også blevet inkluderet og taget i betragtning.

5. Konsekvensanalyse

Løsningsmodel a), som er en fortsættelse af foranstaltninger, der ligner de i øjeblikket gældende, vil sandsynligvis ikke føre til en væsentlig vækst i mængden af bilateral handel og investeringer i betragtning af de begrænsede resultater, der over en årrække hidtil er blevet opnået. Der kan derfor ikke forventes nogen betydelig gevinst med hensyn til BNP hverken i Unionen eller i Japan.

Løsningsmodel b), som er en omfattende frihandelsaftale, medfører en betydelig gevinst med hensyn til BNP for Unionen senest i 2020, nemlig 0,75 % for det forsigtige symmetriske scenario, eller 0,34 % for det forsigtige asymmetriske scenario, og 1,9 % for det ambitiøse, symmetriske scenario eller 0,8 % for det ambitiøse, asymmetriske scenario[2]. For Japan forventes stigningen i BNP at være på 0,27 % for begge de forsigtige scenarier og 0,7 % for begge de ambitiøse scenarier.

Under både de forsigtige og ambitiøse scenarier forventes EU's samlede eksport at stige i de samme sektorer med store stigninger inden for sektorerne for forarbejdede fødevarer, elektriske maskiner og tjenesteydelser til virksomhederne. I henhold til de ambitiøse scenarier vil EU's samlede import stige væsentligt inden for forarbejdede fødevarer, lufttransport og sektorerne for finansielle tjenesteydelser og tjenesteydelser for virksomhederne og falde inden for sektoren for elektriske maskiner. I bilindustrien vil man opleve en stigning både inden for EU's samlede eksport [6,73 %/asymmetrisk] og import [2,6 %/asymmetrisk].

For Japan vil den samlede eksport stige især inden for sektorerne for elektriske maskiner, motorkøretøjer, andre maskiner, andet transportudstyr og andre forarbejdede varer. Japan vil opleve en væsentlig stigning i den samlede import inden for sektorerne for forarbejdede fødevarer, kemiske stoffer, transportudstyr motorkøretøjer, metaller og tjenesteydelser for virksomhederne.

De små og mellemstore virksomheder i Unionen kan forventes at drage fordel af en frihandelsaftale mellem Unionen og Japan, da omkostningerne ved overholdelse af de regulatoriske rammer er tungere for dem, og fordi de små og mellemstore virksomheder dominerer de sektorer, der kan forventes at drage fordel, f.eks. forarbejdede fødevarer.

Med hensyn til miljøet vil de negative indvirkninger på affald, biodiversitet og de naturlige ressourcer sandsynligvis i nogen grad blive afbødet af øget handel med miljømæssigt bæredygtige varer og tjenesteydelser. For så vidt angår de globale emissioner forventes enhver stigning som følge af en frihandelsaftale at være tæt på nul [1,5 mio. ton CO2].

Øget handel mellem Unionen og Japan vil føre til øget efterspørgsel efter arbejdskraft og øge velstanden for begge parter: jo mere liberalisering, jo større velfærdsgevinster. Beskæftigelsen i Unionen forventes at stige betydeligt, f.eks. inden for elektriske maskiner, med begrænset tab i sektoren for motorkøretøjer [mellem -0,40 % for en forsigtig asymmetrisk frihandelsaftale og -0,10 % for en ambitiøs asymmetrisk frihandelsaftale].

For to højt udviklede demokratier forventes en frihandelsaftale mellem Unionen og Japan ikke at få direkte indflydelse på menneskerettighederne.

Unionen, Japan og tredjelande vil drage fordel af en forenkling som følge af en formindskelse af de ikke-toldmæssige foranstaltninger i begge lande, hvilket vil reducere de administrative omkostninger, når der drives handel med Unionen eller Japan.

6. Sammenligning af løsningsmodeller

Løsningsmodel a), som er en fortsættelse af status quo, medfører ikke opfyldelse af oven­nævnte operationelle mål. En fortsættelse af de bilaterale økonomiske samarbejdsprogram­mer, f.eks. dialogen om lovgivningsmæssige reformer, med yderligere samarbejde inden for områder, hvor der allerede er indgået aftaler, forventes ikke at give mange resultater. Effektiviteten heraf med hensyn til at opnå de operationelle mål anses for at være nul eller endog negativ.

Løsningsmodel b), der indeholder de forskellige scenarier, kræver omfattende forhandlinger om en frihandelsaftale med forskellige grader af handelsliberaliseringer og en nedbringelse af omkostningerne ved handel, hvilket alt sammen fører til store fordele både for Unionen og Japan. Fordelene omfatter øget BNP, eksportstigninger, generel stigning i beskæftigelsen, lønstigninger for både delvist faglærte medarbejdere og faglærte medarbejdere sammen med øget konkurrenceevne og en forbedret stilling for både Unionen og Japan over for andre globale konkurrenter.

Bilag I indeholder en sammenligning i tabelform af de vigtigste resultater i forbindelse med de forskellige løsningsmodeller i forbindelse med en frihandelsaftale.

7. Overvågning og evaluering

Bilag 2 indeholder en tabel, der viser de væsentligste indikatorer, der er foreslået for at overvåge, hvordan man når de anførte generelle, specifikke og operationelle mål.

BILAG 1

Kriterium || Politiske løsningsmodeller

A || B1 || B2 || B3 || B4

Hurtigere og mere bære­dygtig økonomisk vækst || 0 || + || + || + || +

Forbedring af beskæftigel­sesmuligheder, forbruger- og velfærdsgevinster || 0 || + || + || ++ || ++

Forbedring af Europas konkurrenceevne på de globale markeder || 0 || + || + || ++ || +++

Øge mængden af bilateral handel med varer ved at reducere handelshindringer || 0 || + || + || ++ || +++

Øge mængden af bilateral handel med tjenesteydelser ved at reducere handelshin­dringer || 0 || + || + || ++ || +++

Øge investeringsstrømme mellem Unionen og Japan ved at reducere hindringer || 0 || + || + || ++ || ++

Opnå adgang til det japan­ske marked for offentlige indkøb svarende til det, som Unionen tilbyder || 0 || + || + || ++ || ++

(Samlet) Effektivitet || 0/- || + || + || ++ || +++

Efficiens (anvendt tid og ressourcer i forhold til anslået effektivitet) || 0/- || + || + || ++ || ++

Kohærens i forhold til de overordnede EU-politiske målsætninger (f.eks. i strategien for EU-2020) || 0 || + || + || ++ || ++

Evne til at drage fordel af synergieffekter (f.eks. udveksling af ekspertise) || 0 || + || + || ++ || ++

Gevinster som følge af for­enkling (f.eks. via en for­mindskelse af de ikke-told­mæssige foranstaltninger) || 0 || + || + || ++ || ++

BILAG 2

Generelle målsætninger || Indikatorer

Økonomisk vækst || - procentvis ændring i BNP - absolut ændring i national indkomst

Skabelse af jobmuligheder og velfærdsgevinster || - procentvis ændring i beskæftigelsen for mere eller mindre kvalificeret arbejdskraft - procentvis ændring i lønningerne for mere eller mindre kvalificeret arbejdskraft

Forbedring af EU's relative konkurrenceevne || Optagelse af EU-medlemsstaterne på lister, der viser rangordenen i forbindelse med den globale konkurrenceevne, f.eks. "den globale konkurrencerapport", der er udarbejdet af Det Verdensøkonomiske Forum

Specifikke mål ||

Øge den bilaterale handel med varer || - relativ og absolut/procentvis ændring i værdien af den bilaterale eksport og import af varer pr. sektor

Øge den bilaterale handel med tjenesteydelser || - relativ og absolut/procentvis ændring i værdien af den bilaterale eksport og import af tjeneste­ydelser pr. sektor

Øge de bilaterale investeringer || - relativ og absolut /procentvis ændring i de bilaterale investeringsstrømme

Øget markedsadgang, især for Unionen, til sektoren for offentlige indkøb || Stigning i antallet af udbud, der går til EU's virksomheder

Operationelle mål ||

Afskaffelse af told på industrivarer og landbrugsprodukter || Japanske toldafviklingsplaner

Reducere de ikke-toldmæssige foranstaltninger på handelen med varer || - konvergens af standarder/tekniske forskrifter - specifikke tillæg - ændring i reguleringer/love - øget transparens/tilgængelighed i forbindelse med oplysninger - virksomhedsundersøgelser

Reducere de ikke-toldmæssige foranstaltninger og øge markedsadgangen for handel med tjenesteydelser || - konvergens af standarder/tekniske forskrifter ændring i reguleringer/love - liste over forpligtelser og specifikke tillæg - øget transparens/tilgængelighed i forbindelse med oplysninger - virksomhedsundersøgelser

Reducere de ikke-toldmæssige foranstaltninger for udenlandske direkte investeringer || - konvergens af standarder/tekniske forskrifter - liste over forpligtelser og specifikke tillæg - ændring i reguleringer/love - øget transparens/tilgængelighed i forbindelse med oplysninger - virksomhedsundersøgelser

Reducere de ikke-toldmæssige foranstaltninger og øge markedsadgangen til det japanske marked for offentlige indkøb || - konvergens af standarder/tekniske forskrifter ændring i reguleringer/love - øget transparens/tilgængelighed i forbindelse med oplysninger - lister over forpligtelser og specifikke tillæg virksomhedsundersøgelser

[1] I betragtning af at der findes en række berettigede begrundelser for nationale reguleringer, er det urealistisk at antage, at alle ikke-toldmæssige foranstaltninger vil blive afskaffet, eller at den regulatoriske forskel kan udlignes. En omkostningsnedbringelse på 50 % kan derfor anses for at være ambitiøs.

[2] NB. I det asymmetriske scenario forventes EU's omkostningsnedbringelse i forbindelse med de ikke-toldmæssige foranstaltninger over for varer at være en tredjedel af den japanske nedbringelse.