KOMMISSIONENS MEDDELELSE TIL RAADET OG EUROPA-PARLAMENTET OM EF'S BISTAND TIL STABILISERINGS- OG ASSOCIERINGSPROCESSENFOR VISSE LANDE I SYDOESTEUROPACARA-PROGRAMMETEF-ASSOCIERINGS- OG GENOPBYGNINGSBISTAND - Retningslinjer og naermere regler for bistand til Albanien, Bosnien-Hercegovina, Kroatien, den tidligere jugoslaviske republik Makedonien og Forbundsrepublikken Jugoslavien som led i det fremtidige CARA-program. 2000-2006

KOMMISSIONENS MEDDELELSE TIL RAADET OG EUROPA-PARLAMENTET

OM EF'S BISTAND TIL STABILISERINGS- OG ASSOCIERINGSPROCESSENFOR VISSE LANDE I SYDOESTEUROPACARA-PROGRAMMETEF-ASSOCIERINGS- OG GENOPBYGNINGSBISTAND

Retningslinjer og naermere regler for bistand til Albanien, Bosnien-Hercegovina, Kroatien, den tidligere jugoslaviske republik Makedonien og Forbundsrepublikken Jugoslavien som led i det fremtidige CARA-program.

2000-2006

1. INDLEDNING

Denne meddelelse har til formaal at definere hovedretningslinjerne og principperne for gennemfoerelsen af den fremtidige EF-bistand til landene i regionen: Albanien, Bosnien-Hercegovina, Kroatien, den tidligere jugoslaviske republik Makedonien og Forbundsrepublikken Jugoslavien. Disse retningslinjer tager sigte paa at tilpasse bistanden til maalsaetningerne i EU's strategi for regionen. Paa grundlag af disse retningslinjer vil Kommissionen i loebet af foerste kvartal 2000 forelaegge et forslag til forordning om gennemfoerelse af bistanden. Der vil heri vaere taget hensyn til de erfaringer, Kommissionen har opnaaet tidligere samt de bemaerkninger, som er fremsat af Revisionsretten og Europa-Parlamentet. Den vil udgoere retsgrundlaget for og skabe ensartede procedurer for bistanden til regionen.

2. MAALENE MED BISTANDEN

EU yder en betydelig faglig og finansiel bistand til de vestlige Balkanlande. Siden 1991 har EU ydet bistand paa naesten 4,5 mia. EUR til regionen, herunder humanitaer bistand og makrofinansiel bistand. Siden 1996 er denne bistand, med undtagelse af den humanitaere bistand, blevet gennemfoert i overensstemmelse med de maal, der blev fastsat i 1996 ved den regionale tilgang og under overholdelse af de politiske og oekonomiske betingelser, der blev indfoert af Raadet (almindelige anliggender) den 29. april 1997.

For at bidrage til maalene i stabiliserings- og associeringsprocessen skal den fremtidige bistand ses i et langsigtet integrationsperspektiv, hvor landene i regionen forventes integreret i EU's strukturer. Dette perspektiv vil gradvis kunne realiseres ved en tilnaermelse af disse lande til EU og ved en styrkelse af baandene mellem regionens lande.

Tilnaermelse af landene i regionen til EU

Integrationen i EU's strukturer, som disse lande stilles i udsigt, er et historisk vendepunkt i EU's relation med disse lande. Integrationen paa laengere sigt maa noedvendigvis forudsaette, at der indgaas stabiliserings- og associeringsaftaler. Disse aftaler er det strukturerende element i processen og en afgoerende etape i realiseringen heraf.

Landene i regionen skal basere deres politiske, oekonomiske og institutionelle udvikling paa de vaerdier og modeller, som EU har gjort til sine: demokrati, overholdelse af menneskerettighederne, retsstaten og markedsoekonomi. EU er rede til at hjaelpe og bistaa disse lande med at faa indfoert de reformer, der er noedvendige for at goere fremskridt i denne retning.

Reformerne, der skal ledsage denne politiske, oekonomiske og institutionelle udvikling, samt bistanden, der skal understoette disse, boer indgaa som led i et partnerskab, der sigter mod at implicere og associere disse lande yderligere i en proces, som de selv er en del af, og i forhold til hvilken de boer paatage sig deres ansvar og vise et fast politisk engagement.

Dette partnerskab indebaerer, at der skabes en aaben og konstruktiv dialog med landene i regionen, saa de sammen fastlaegger, hvilke reformer der paa institutionelt og oekonomisk plan der skal gennemfoeres, for at processen kan skride fremad og integrationsperspektivet konkretiseres.

I foerste omgang vil de politiske, oekonomiske og institutionelle reformer, som skal igangsaettes, samt EU-bistanden, der skal understoette disse reformer, vaere saaledes tilrettelagt, at landene i regionen opnaar status som stoetteberettigede lande, saa disse aftaler kan indgaas. Med dette maal for oeje vil bistanden blive fastlagt paa grundlag af en diagnose af situationen i hvert land i forhold til de reformer, der skal gennemfoeres.

I anden omgang vil de lande, der har indgaaet stabiliserings- og associeringsaftalerne, kunne modtage en bistand, der saetter dem i stand til at leve op til de forpligtelser, der indgaas som led i disse aftaler, saa de goer fremskridt i retning af integration paa laengere sigt i en udviklingstakt, der er aftalt med EU.

Styrkelse af baandene mellem landene i regionen

En fundamental faktor for stabiliteten i regionen er en styrkelse af baandene mellem de forskellige lande. De prioriterede maal i forbindelse med bistanden vil vaere, at man ved initiativer af regional raekkevidde samler disse lande omkring faelles projekter, strukturer og maalsaetninger. Disse prioriteringer vil ligeledes vaere at arbejde for indgaaelse af bilaterale og multilaterale aftaler mellem dem.

Som understreget i meddelelsen til Kommissionen om stabiliserings- og associeringsprocessen "er EU selv en model for, hvordan man loeser konflikter og fremmer forsoning gennem naert samarbejde om at naa faelles maal...".

I denne aand boer der skabes et styrket regionalt samarbejde. Sigtet hermed vil vaere at skabe solidariske baa nd mellem de lande, der er begunstiget af dette program, og mellem disse og andre lande i regionen, der nyder godt af andre EU-programmer. Samarbejdet vil blive ivaerksat ved hjaelp af programmer med flere modtagere og programmer for graenseoverskridende samarbejde. Dette samarbejde vil vedroere de nationale og lokale administrationer samt andre institutioner, isaer inden for omraader som kultur, uddannelse, erhvervsuddannelse, forvaltning af lokale korporationer og retsvaesen.

Der vil blive etableret en staerk indbyrdes afhaengighed mellem bilateral bistand og regionalt samarbejde. Det vil dreje sig om saa vidt muligt at lade den bilaterale bistand indgaa i perspektivet for en styrkelse af det regionale samarbejde og fremme initiativer, der er i stand til at bidrage til stabiliseringen og den oekonomiske udvikling i regionen som helhed. Dette gaelder isaer for saadanne omraader som energi, miljoe, infrastruktur, transport og statistik.

Der vil blive ivaerksat regionalprogrammer, der tager sigte paa fremme af investeringerne, udvikling af smaa og mellemstore virksomheder og handelsmaessig integration. Disse programmer skal orienteres i retning af den gradvise udvikling af et frihandelsomraade og et omraade for oekonomisk samarbejde. For at den private sektor kan spille sin rolle som den vigtigste drivkraft i den oekonomiske vaekst i regionen, vil disse programmer skulle omfatte foranstaltninger, der sigter mod en forbedring af investeringsklimaet.

Der vil blive tillagt det regionale samarbejde en saerlig betydning paa omraader som retsvaesen og indre anliggender, isaer hvad angaar de aspekter, der er knyttet til graenseoverskridende kriminalitet (narkotika, hvidvaskning af penge, vaabensmugling osv.), imoedegaaelse af ulovlige aktiviteter samt sikkerhed og civilbeskyttelse.

3. Nye forskriftsmaessige rammer

De nye retningslinjer for bistanden og de maal, som bistanden skal opfylde, kraever, at der indfoeres nye mekanismer og nye producerer, der goer det muligt at skabe den nye tilgang.

Kommissionen har til hensigt inden for de naeste maaneder at foreslaa Raadet, at der vedtages et nyt retligt grundlag for bistanden til de vestlige Balkanlande.

Den fremtidige forordning vil ogsaa aabne mulighed for at behandle visse problemer, der har haft en negativ indflydelse paa bistanden til regionen, isaer en langsom ivaerksaettelse og komplicerede procedurer, som har bidraget til at skabe forsinkelser. Dette har plettet EU's image i regionen og mindsket den diplomatiske indflydelse, som EU boer have i betragtning af omfanget Unionens bidrag. Det er noedvendigt at forudse tidssvarende mekanismer, som baade muliggoer kontrol og ansvarlighed i forbindelse med forvaltningen og hurtighed og fleksibilitet i forbindelse med gennemfoerelsen. Det er absolut noedvendigt at genskabe EU's image paa dette omraade og arbejde for, at EU faar ry for at vaere effektiv i gennemfoerelsen af bistanden.

Den nye forordning vil ligeledes goere det muligt at skabe ensartede regler for bistand til regionen. Den samtidig eksistens af to former for retsgrundlag, PHARE og OBNOVA, som hver isaer opererer med forskellige administrative procedurer og forvaltningsprocedurer, har vaeret kilde til en lang raekke operationelle problemer, som med rette har vaeret kritiseret af Europa-Parlamentet og Revisionsretten. Desuden er der opstillet nye retningslinjer for at tilpasse Phare-programmet til de nye prioriteringer i udvidelsen. Dette program er saaledes ikke laengere velegnet i forbindelse med ydelse af bistand til de vestlige Balkanlande. Phare-programmet vil saaledes ikke laengere kunne anvendes til ivaerksaettelse af bistand til de paagaeldende lande i overensstemmelse med denne meddelelse.

Den fremtidige bistand vil vaere rettet mod tre prioriterede omraader :

- Udvikling af institutioner og offentlige administrationer med henblik paa styrkelse af demokratiet og retsstaten.

- Genopbygning, udvikling og oekonomiske reformer.

- Regionalt samarbejde.

4. Stoetteberettigelse og betingelser

4.1. Kriterier for deltagelse i det fremtidige bistandsprogram

Overholdelse af grundlaeggende principper som de demokratiske principper, retsstatens principper og menneskerettighederne er forudsaetningerne for, at der skabes et partnerskab, og for, at de paagaeldende lande bliver stoetteberettigede i forhold til det fremtidige program for EU-bistand.

4.2. Betingelser

Bistanden til landene i regionen skal ses i sammenhaeng med en integration paa laengere sigt af disse lande i EU's strukturer. Dette perspektiv kan kun realiseres, hvis der skabes fremskridt paa det institutionelle og oekonomiske omraade. Saadanne fremskridt er forudsaetningen for en fremtidig integration. Bistandsbetingelser og integrationsbetingelser er saaledes knyttet snaevert sammen.

For at disse betingelser kan spille deres fulde rolle med hensyn til at fremme reformerne, boer de fastlaegges i en partnerskabssammenhaeng med udgangspunkt i en dialog med de paagaeldende lande og paa grundlag af en diagnose af situationen i disse.

Omfanget af de paagaeldende myndigheders engagement med hensyn til reformer vil goere det muligt at fastlaegge indholdet og omfanget af bistanden. Der vil vaere tale om et globalt engagement. Reformer, der skoennes at vaere prioriterede inden for visse sektorer, uanset om det derejer sig om politiske, oekonomiske eller institutionelle reformer, vil vaere omfattet af betingelserne og kan ikke udelukkes fra dette globale engagement.

Bistandsniveauet boer evalueres paa baggrund af de faktiske og konkrete fremskridt. Inden for visse omraader, som f.eks. handel, vil stoerre adgang til EU-markedet kunne goeres betinget af, at landene udfolder bestraebelser paa at fremme den intraregionale handel.

Bistanden boer indgaa som led i et reformprogram med praecise maalsaetninger for hver sektor paa kort og mellemlang sigt. Den vil bidrage til realiseringen af disse maalsaetninger og vil blive fastlagt paa grundlag heraf.

En gradvis maalrettet tilgang med udgangspunkt i etaperne og tidsplanen for reformerne og bistanden vil som led i partnerskabet og dialogen goere det muligt at tage hensyn til rytmen i reformerne, der er bedst tilpasset landets situation. Denne tilgang vil goere det muligt at skride hurtigere frem i visse sektorer uden for saa vidt at udelukke nogen.

I oevrigt vil der kunne knyttes specifikke betingelser til projekterne, saa man sikrer, at det modtagende land deltager aktivt og konstruktivt i realiseringen af projekterne.

Hvis betingelserne ikke overholdes, vil der blive truffet differentierede foranstaltninger, der straekker sig fra total eller delvis suspension af bistandsprogrammet til udsaettelse af visse projekter til senere regnskabsaar.

5. DE NAERMERE REGLER FOR GENNEMFOERELSEN

5.1. Programlaegning

Som hovedregel ivaerksaettes bistanden som led i nationale og regionale programmer.

5.1.1. De nationale programmer

De nationale programmer er fortsat hovedelementet i EU-bistanden.

Som led i partnerskabet vil dialogen med de nationale myndigheder goere det muligt dels at foretage en vurdering paa grundlag af en diagnose af situationen i det enkelte land af de noedvendige reformer og aktioner paa kort og mellemlang sigt, hvis der skal goeres fremskridt i retning af stabilisering og associering, dels paa grundlag heraf opstille de aarlige bistandsprogrammer.

De aarlige bistandsprogrammer opstilles til gengaeld for et tilsagn fra myndighederne om et reform- og handlingsprogram.

For at naa de maalsaetninger, der forfoelges i reformprogrammerne, skal de modtagende lande ivaerksaette en aktion af en vis varighed. Det er derfor, at de aarlige bistandsprogrammer skal indgaa som led i en fleraarig indikativ programlaegning, der straekker sig over 4 aar, og hvori man fastlaegger beloeb og prioriteringer for den paataenkte bistand over denne periode. Denne programlaegning vil blive tilpasset en gang om aaret set i lyset af udviklingen i reformerne og gennemfoerelsen af bistanden.

Bistanden vil vaere koncentreret om et begraenset antal sektorer eller projekter af stoerre omfang med udgangspunkt i de fastlagte prioriteringer og bidragene fra de andre bistandsydere. Formaalet er at give bistanden den stoerst mulige virkning og lette administrationen.

De nationale aarlige programmer vil kunne omfatte projekter og initiativer til fordel for lokale enheder eller uafhaengige organer, isaer for saa vidt angaar industriel udvikling og samarbejde mellem lokale og europaeiske virksomheder. Hvis et land ikke er stoetteberettiget, eller hvis der ikke kan opnaas enighed med myndighederne om et nationalt program, vil der kunne indgaas aftaler om specifikke bistandsprogrammer med lokale myndigheder. I forbindelse med udarbejdelse af programmer til fordel for Bosnien-Hercegovina og Kosovo vil der i rimeligt omfang blive taget hensyn til Den Hoeje Repraesentants og FN's generalsekretaers respektive ansvarsomraader.

5.1.2. De regionale programmer

Bistanden til modernisering af administrationen, til lovreformer samt institutionelle og oekonomiske reformer, til udvikling af infrastrukturer osv. vil blive ivaerksat under hensyntagen til den regionale dimension og tjene som grundlag for de forskellige initiativer inden for det regionale samarbejde. De nationale bistandsprogrammer vil omfatte reglerne for deltagelse i de regionale programmer.

De regionale programmer vil dreje sig om et samarbejde af horisontal type, der har som maal at inddrage alle landene i regionen (programmer med flere modtagere) og om et samarbejde, der tager sigte paa at skabe baand mellem nabolandene (graenseoverskridende programmer).

5.2. Komplementaritet med andre EF-bistandsinstrumenter

EF's bistand paa andre omraader og i forbindelse med andre forordninger vil vaere et supplement til og parallel til den bistand, der ivaerksaettes med den fremtidige forordning som led i partnerskabet. Dette gaelder isaer for foelgende typer bistand, som ikke vil vaere daekket af den fremtidige forordning:

- Humanitaer bistand er ikke undergivet kriterierne med hensyn til stoetteberettigelse eller de betingelser, der er redegjort for i disse retningslinjer. Den er ikke underordnet nogen anden form for bistand. Imidlertid er der en koordinering mellem Kommissionens tjenestegrene i hovedsaedet og i marken, saa man undgaar overlapninger mellem de to former for bistand. Desuden sikrer man en god overgang mellem den humanitaere bistand og bistand til genopbygning og udvikling. I fremtiden vil denne koordinering blive styrket.

- Bistand til demokratiet ivaerksaettes paa grundlag af Raadets forordning 976/99 af 29. april og er forenelig med og supplerer den bistand, der vil blive ivaerksat i forbindelse med den fremtidige forordning. Denne bistand vil vaere koncentreret om de institutionelle og lovgivningsmaessige aspekter af reformer, der gaar i retning af en styrkelse af demokratiet, retsstaten og beskyttelse af menneskerettighederne og mindretal. For saa vidt angaar presse og medier, vil der som led i den fremtidige forordning blive ivaerksat aktioner for at stoette uafhaengige medier (faglig og finansiel bistand). Bistand ivaerksat i henhold til Raadets forordning 976/99 af 29. april vil forfoelge de for den fastsatte maal ved at stoette sig paa projekter til fordel for det civile samfund og samarbejde med ngo'erne.

- Exceptionel makrooekonomisk bistand i form af budgetstoette og makrofinansiel bistand virker yderligere understoettende paa de programmer for stabilisering og oekonomisk reform, der generelt ivaerksaettes af de modtagende lande som led i de makrooekonomiske programmer, der stoettes af Den Internationale Valutafond og Verdensbanken. Betingelser og naermere regler i forbindelse med gennemfoerelsen har en stoettende virkning for de reform- og bistandsprogrammer, der er opstilles som led i partnerskabet.

5.3. Koordinering

Ved programlaegningen vil der blive taget hensyn til den bistand, der ydes af andre donorer og isaer de fastlagte retningslinjer og de bistandsprogrammer, der ivaerksaettes af de internationale finansieringsinstitutter baade paa sektorielt og makrooekonomisk plan.

5.4. Samarbejde med internationale finansieringsinstitutter

EU's interventioner vil ogsaa kunne tage form af medfinansiering af projekter/programmer, der gennemfoeres af internationale finansieringsinstitutter.

For paa gennemsigtig maade at tilrettelaegge det finansielle samarbejde med de internationale finansieringsinstitutter er det Kommissionens hensigt at foreslaa sidstnaevnte at indgaa en rammeaftale lig den, der findes for ansoegerlandene.

5.5. Forvaltningsmodeller

Kommissionens maal er i foerste omgang at arbejde for en uddelegering og paa laengere sigt en decentralisering af forvaltningen med det formaal at inddrage og associere de modtagende lande i forvaltningen af bistanden. Dette maal vil blive fulgt efter et gradvist fremadskridende moenster med udgangspunkt i landenes administrationers kapacitet til at skabe de ressourcer og kompetencer, der er noedvendige for at paatage sig forvaltningen af programmerne.

Det Europaeiske Agentur for Genopbygning af Kosovo boer i fremtiden udvide raekkevidden af sine aktiviteter, dels for at paatage sig et ansvar for at gennemfoere bistanden som led i en uddelegering, dels for at yde bistand til de nationale administrationer som led i en decentralisering. Det vil ligeledes kunne sikre gennemfoerelsen af det regionale samarbejde. Under alle omstaendigheder vil det skulle sikre en stram forvaltning af programmerne under overholdelse af EU's procedurer.

6. De finansielle midler

I betragtning af den aktuelle situation hvad angaar institutionerne, oekonomien og infrastrukturen i disse fem lande boer Det Europaeiske Faellesskab goere en finansiel indsats med henblik paa opfyldelse af maalsaetningerne.

For at kunne saette tal paa denne indsats, er der flere elementer, der skal tages i betragtning.

Selv om det er klart, at den finansielle indsats skal staa i forhold til det politiske signal, der kommer fra disse lande, maa man ikke glemme, at de reelle behov endnu ikke er defineret i fuldt omfang, og der skal derfor stadig goeres et stykke arbejde for at faa fastlagt disse behov og samtidig foretages en vurdering af de paagaeldende landes evne til at absorbere bistanden.

I oevrigt er det endnu ikke fastlagt, om alle disse lande allerede fra aar 2000 vil kunne opfylde kriterierne for stoetteberettigelse under dette program.

Paa grundlag af en overvejelse af disse elementer regnes der med en beloebsramme paa 5 500 mio. EUR i form af gavebistand for denne periode (2000-2006). Dette beloeb skal finansiere bistanden til regionen inden for rammerne af den fremtidige forordning og evt. den gavebistand, der ydes som led i den makrofinansielle bistand. Ved forelaeggelsen af forslaget til denne nye forordning i begyndelsen af 2000 vil der samtidig blive foretaget en programlaegning af behovene for regionen med udgangspunkt i et skoen over behovene og i form af en finansieringsoversigt. Beloebet paa 5 500 mio. EUR udgoer en "politisk" finansiel reference, idet den ustabile politiske situation i regionen paa nuvaerende tidspunkt ikke goer det muligt at opstille en begrundet finansieringsoversigt.

Beloebsrammen er en betydelig stigning i forhold til de ressourcer, der blev afsat til bistand til regionen i den foregaaende periode. I betragtning af beloebsrammens stoerrelse boer der foreslaas en revision af perspektiverne paa grundlag af en ny programlaegning for hele rubrik 4, som er fastsat til februar 2000.

Et saadant program kraever, at der afsaettes de menneskelige ressourcer, der er noedvendige for ivaerksaettelsen af et program af et saadant omfang. Hvis der ikke er de noedvendige menneskelige ressourcer til raadighed, vil de vanskeligheder, som man er stoedt paa tidligere, og som har foert til forsinkelser i gennemfoerelsen, kunne opstaa igen.

En vaesentlig del af dette beloeb vil blive afsat til genopbygning af Bosnien-Hercegovina, Kosovo, Serbien og Kroatien. I Serbiens tilfaelde er der knyttet politiske betingelser til bistanden til genopbygningen. En betydelig del af dette beloeb er bestemt til regionalt samarbejde.

7. Konklusioner

Kommissionen opfordres til at vedtage dette dokument og oversende det til Raadet og Europa-Parlamentet til orientering.