•it à KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 05.07.1995 
KOM(95) 318 endelig udg. 
Meddelelse fra Kommissionen 
til Rådet og Europa-Parlamentet om 
overbelastning og krise inden for lufttraffik 

STYRING AF LUFTTRAFIKKEN 
OVERBELASTNING OG KRISE 
INDLEDNING 
Formålet med denne meddelelse er at foretage et overblik over problemerne forbundet 
med overbelastning og krise inden for lufttrafik. Kommissionen finder det nødvendigt at 
analysere den nuværende situation, identificere årsagerne og klarlægge de enkelte 
aktørers kompetence og ansvar for at se, hvorvidt situationen kan forbedres yderligere 
på grundlag af de foranstaltninger, der allerede er blevet iværksat af luftfarten. Et sådant 
overblik er af afgørende betydning da millioner af vore borgere under deres 
sommerferierejser igen kommer ud for lange forsinkelser i overfyldte lufthavne og må 
se deres ferie ødelagt på grund af luftrummets overbelastning. 
Flyvekontroltjenesten (Air Traffic Control - ATC) er af afgørende betydning for 
sikkerhed i luftrummet. Hvis man skal undgå sammenstød, skal flyene holde en vis 
afstand fra hinanden, og med de eksisterende fart- og flyveforhold kan mandskabet ikke 
selv gøre dette uden støtte fra flyvelederne på jorden. 
I henhold til Chicago-konventionen, som blev undertegnet i 1944, og som næsten alle 
verdens lande er parter til, er de enkelte lande selv ansvarlige for flyvekontroltjeneste 
i deres eget luftrum. I henhold til denne konvention oprettede man også Organisationen 
for International Civil Luftfart (International Civil Aviation Organisation - ICAO) som 
skal udarbejde de nødvendige standarder til at sikre, at de enkelte systemer kan fungere 
sammen, således at fly kan cirkulere i hele verden. 
Da de enkelte lande også alene bedømmer kvaliteten og mængden af tjenesteydelser i 
deres luftrum, har ICAO også forsøgt at udvikle mekanismer til at afpasse forsyning og 
behov efter hinanden. 
Nogle europæiske lande, som var klar over behovet for tættere regionalt samarbejde for 
at forbedre planlægning og udvikling af deres flyvekontrolsystemer, og som var 
interesseret i at udføre visse opgaver sammen, oprettede i 1960 the European 
Organisation for the Safety of Air Navigation (EUROCONTROL) som i dag omfatter 
17 lande, hvoraf 11 er medlemmer af EU. Denne organisation blev oprindeligt grundlagt 
for at supplere ATC i Europas luftrum, og har indtil videre kun gjort dette i Belgien, 
Holland, Luxembourg og Nordtyskland. Det er på nuværende tidspunkt den eneste 
organisation med den nødvendige ekspertise og de nødvendige ressourcer til at udarbejde 
komplicerede programmer til forbedring af lufttrafikken i Europa og sikre, at de 
gennemføres. 
Først i 1980'erne gik det op for Europa, at ATC-kapaciteten kunne påvirke udviklingen 
af den civile luftfart, idet man tidligere mente, at de eneste begrænsende faktorer var 
lufthavnenes kapacitet og antallet af miljømæssigt acceptable startbaner. 
256dk 
De europæiske luftfartsselskaber noterede i 1986 at ca. 12% af flyvningerne var 
forsinkede med mere end 15 minutter (alle årsager: flyvekontrol, vejrforhold, 
luftfartsselskabet, lufthavnen osv.). Dette tal nåede 20% i 1988 og 25% i 1989 
hovedsagelig på grund af overbelastning. De mange undersøgelser,der er blevet foretaget 
i denne periode vurderer omkostningerne i forbindelse med ATC-forårsagede forsinkelser 
til mellem 1,5 og 2,5 mia. ECU om året. 
Denne alvorlige forværring bevirkede en øjeblikkelig reaktion fra alle politiske organer, 
da det betyder, at ATC-mangler truer den liberaliseringsproces, som er nødvendig, for 
gennemførelse af det indre marked og kan vise sig også at være en væsentlig hindring 
for gennemførelsen af de grundlæggende friheder, som er fastlagt i traktaten, særlig 
borgernes frie bevægelighed. 
Kommissionen har siden 1988 forsøgt1 at finde en løsning på dette problem med 
anvendelse af traktatens bestemmelser og Fællesskabets ressourcer. 
Parlamentet har også vedtaget en række beslutninger, hvoraf særlig nævnes 
beslutningerne af 18. september 1992 og 27. september 1994, hvori medlemsstaterne 
tilskyndes til nærmere samarbejde for at gennemføre et koordineret handlingsprogram 
og udnytte Fællesskabets mekanismer for at garantere dets gennemførelse. 
Det Europæiske Råd i Essen mindede også om, at et system til styring af lufttrafikken 
må gives prioritet. 
Trods disse initiativer har medlemsstaterne altid foretrukket at arbejde inden for 
rammerne af ECAC og EUROCONTROL og begrænse Fællesskabets rammer til at 
finansiere de initiativer, disse organisationer træffer (EATCHIP2, APATSI3) og at indføre 
love om de standarder, der godkendes af EUROCONTROL. 
Kommissionen har støttet disse programmer med 5 mio. ECU og finansieret forskning 
i styring af lufttrafikken (Air Traffic Management - ATM) med 30 mio. ECU. 
Kommissionen vedtog også i 1993 et direktiv4 om definition og anvendelse af kompatible 
tekniske specifikationer for erhvervelse af udstyr og systemer til regulering af 
lufttraffikken (Air-Traffic-Management equipment and systems). 
De nationale myndigheder, der har ansvaret for ATC-tjenester, har også gjort en 
betydelig indsats for at øge deres systemers kapacitet inden for disse programmer og gør 
også brug af EUROCONTROL's ekspertise og ressourcer. De har øget deres 
investeringer og ansat og uddannet mange flere flyveledere. 
I henhold til tal, der blev offentliggjort i forbindelse med ministermødet i Den 
Europæiske Konference for Civil Luftfart, er det nuværende investeringsniveau for ATC 
KOM(88) endelig udg. af 16.1.1989 
European Air Traffic Control Harmonisation og Integration Programme 
AIRPORT / Air Traffic Services Interface 
Direktiv EØF/93/65. EFT nr. L 187 af 29.7.1993 
256dk 
i ECAC-området ca. 1,2 mia. ECU, og de samlede omkostninger af den eksisterende 
ATC er forøget med 50% mellem 1986 og 1993 (se bilag 1). 
Dette gav opmuntrende resultater indtil 1994, da antallet med flyvninger med forsinkelser 
på over 15 minutter i henhold til tal, der er offentliggjort af IATA, igen steg til 1986-
niveauet trods en trafikforøgelse på 50% (se bilag 2). 
Resultaterne er dog langt under luftrumsbrugernes forventninger, idet omkostningerne 
som følge af ATC-forsinkelser skønnes til stadig at være mellem 1,2 og 2 mia. ECU. 
Samtidig er ATC-andelen af de samlede driftsomkostninger for flyvninger inden for 
Europa vokset fra 3,8% i 1986 til 5,6% i 1994 i henhold til AEA's (Sammenslutningen 
af Europæiske Luftfartsselskaber) tal. For regionale flyvninger kan disse omkostninger 
nå op på 20% af de samlede omkostninger. 
Endvidere viser tallene for den sidste halvdel af 1994 og de første måneder af 1995, at 
nedgangen i antallet af forsinkelserne er standset, og at tendensen måske er ved at vende 
sig (se bilag 3). 
Disse tal viser, at de indtil nu anvendte metoder til forøgelse af den europæiske 
flyvekontrol er ved at nå deres grænser trods enorme omkostningsforøgelser. Der må 
derfor pustes nyt liv i hele processen til bedre styring af Europas luftrum. 
Kommissionen har til hensigt at udarbejde hvidbog, som udkommer ved udgangen af 
1995, hvori der i detaljer gøres rede for dens strategi med henblik på at skabe et 
virkeligt samlet ATM-system for Europa. Følgende elementer overvejes: 
inddragelse af ATM i det transeuropæiske netsystem med henblik på at få 
yderligere ressourcer fra forskellige fællesskabsfonde (Samhørighedsfonden, 
Infrastrukturfonden, PHARE osv.) med henblik på at fremskynde den nødvendige 
standardisering og at forbedre programmerne, der løber inden for rammerne af 
EATCHIP og APATSI og at støtte regionale samarbejdsprogrammer som f.eks. 
CEATS5 og det nordiske harmoniseringsprogram 
anvendelse af Fællesskabets forsknings- og udviklingsprogrammer for, på mere 
koordineret måde, at udarbejde de påkrævede begreber og teknikker til et nyt 
system til styring af det europæiske luftrum (European Air Traffic Management 
System - EATMS6), således at man kan håndtere den forventede vækst i behovet 
overvejelse af den mest hensigtsmæssige institutionelle ramme for ATC-tjenester 
med henblik på at sikre, at der tages hensyn til den europæiske dimension, at den 
økonomiske og sociale betydning vurderes og at traktatens bestemmelser og 
medlemsstaternes internationale forpligtelser overholdes. 
Central European Air Traffic System 
European Air Traffic Management System 
256dk 
Det vil tage nogen tid, før sådanne nye initiativer giver resultater. I mellemtiden opstår 
der hver sommer krisesituationer, som påvirker de rejsende i Europa og økonomierne 
i mange af Europas perifere regioner7. Kommissionen har derfor ment, at det var 
tvingende nødvendigt at undersøge midlerne til håndtering af overbelastning, således at 
man kan vurdere, hvorledes man på fællesskabsniveau kan medvirke til at forebygge, at 
der opstår kriser eller afhjælpe overbelastningen bedst muligt. 
Kommissionen har derfor i vid udstrækning konsulteret nationale myndigheder, brugere 
og fagforeninger for at definere, hvorledes man ved at bygge på det eksisterende 
grundlag kan gøre systemet mere effektivt uden at øge omkostningerne for brugerne eller 
tilføje flere institutionelle lag. 
Kommissionen mener, at denne meddelelse vil bidrage effektivt hertil uden at medføre 
yderligere omkostninger. 
1. HÅNDTERING AF OVERBELASTNING OG KRISE 
Allerede i 70'erne var man inden for luftfarten klar over nødvendigheden af at forebygge 
overbelastningsproblemer, således at disse ikke betød en risiko for sikkerhedsstandarden. 
Formålet var hovedsageligt at beholde fly på jorden, som ellers ville have befundet sig 
i en del af luftrummet på et tidspunkt, hvor man ikke kunne have håndteret dem med 
bibeholdelse af sikkerheden. Der er blevet oprettet en række nationale 
lufttrafikreguleringsenheder (Air Traffic Flow Management - ATFMU). 
Krisen i 80'ernes slutning understregede den strategiske vigtighed af lufttrafikregulering 
og særlig nødvendigheden af at gennemføre denne i så vidtstrakt omfang som muligt, så 
man kunne drage nytte af det generelle overblik og udnytte den tilgængelige ATC-
kapacitet effektivt. 
Dette fik de lande, der arbejdede sammen i den europæiske og nordatlantiske afdeling 
under ICAO og EUROCONTROL til at nå til enighed om central lufttrafikregulering. 
Den naturlige konsekvens heraf var at oprette en central lufttrafikreguleringsenhed 
(Central Flow Management Unit - CFMU). CFMU arbejder på alle ECAC-landenes 
vegne, dvs. de fleste af Vesteuropas lande, i alt 32. 
Procedurerne er gradvis blevet forbedret, således at brugerne forud får varsel om de 
restriktioner, der skal gennemføres, så at man kan foreslå alternative ruter. Denne 
fremgangsmåde kan også bruges til at optimere drift af kontrolcentrene og mere effektiv 
tildeling af ressourcer til de truede sektorer. 
Omkostningerne i forbindelse med ATC-forårsagede forsinkelser ved ankomst og 
afgang i Palma lufthavn i højsæsonen 1994 (maj til oktober) vurderes til 0,5 mia. 
ECU for luftfartsselskaberne rent bortset fra problemerne for passagererne og den 
lokale økonomi 
256dk 
Flyregulering kommer til at udgøre en væsentlig del af ATM, da det er et økonomisk 
faktum, at kvalitetsforbedring ud over et vist niveau ikke kan berettiges økonomisk, selv 
om det er teknisk og miljømæssigt muligt, og man må derfor somme tider lære at leve 
med en "acceptabel underkapacitet". Det bliver derfor nødvendigt at definere og 
gennemføre bestemmelser, midler og procedurer til bedst mulig udnyttelse af kapaciteten 
og minimering af virkningerne af overbelastning på de spidsbelastningsdage eller -timer, 
hvor efterspørgslen overstiger den aftalte kapacitet. De samme mekanismer kan anvendes 
til at håndtere krisesituationer, når kapaciteten er temporært nedsat af uplanlagte grunde 
som f.eks. strejker, svigtende materiel, restriktioner af luftrummets anvendelse nogle 
steder osv. 
1.1. Den strategiske fase 
Strategisk ATFM-planlægninger omfatter alle foranstaltninger, der træffes i god 
tid i forvejen. Hovedindsatsen foretages i vintermånederne, når den efterfølgende 
sommersæson forberedes. Strategisk planlægning er dog en kontinuerlig proces, 
som fører frem til den prætaktiske fase to dage før operationsdagen. Den første 
etape omfatter gennemgang af den forudgående sæson og sammenholdelse af den 
forudberegnede efterspørgsel og kapacitet, således at man kan finde frem til 
potentielle flaskehalse. 
Det meste af dette arbejde blev tidligere udført på organisationsmøderne for 
ATS/ATFM, som blev afholdt af ICAO om efteråret og om foråret, og hvor 
leverandører og brugere mødtes for at gøre status og vurdere fremtiden. Siden 
1991 har CFMU været ansvarlig for at koordinere den strategiske planlægning. 
Den tilrettelægger regionale møder i nødvendigt omfang og et femdages møde for 
alle europæiske ATS-myndigheder kort før planen færdiggøres på ICAO's 
koordinationsmøde om foråret for ATS/ATFM. Sidst i 70'erne og først i 80'erne 
byggede planlægningen på statistikker fra nogle af landene, men man havde ikke 
et overblik omfattende hele Europa. EUROCONTROL har fra 1985 indsamlet 
data fra brugerne om deres planlægning for de kommende måneder, og dette har 
givet planlægningsprocessen en ny dimension. De indhentede data er selvfølgelig 
gavnlige, men ikke fuldstændige, da forretningsflyvning, lufttaxi, ambulance­
flyvning, almindelig privatflyvning og militærflyvning ikke kan planlægge langt 
ud i fremtiden, og charterselskaber står ofte over for ændringer på et sent 
tidspunkt, alt efter hvilken destination turistmoden foretrækker. Man mener, at 
man på dette tidspunkt af planlægningen kun har kendskab til 80% af behovet. 
ATS-myndighederne giver CFMU kapacitetsværdierne for deres sektor. 
Oplysninger om kapacitetsværdier indhentes via forskellige metoder og reduceres 
på forskellig måde for at opnå de nødvendige sikkerhedsmargener. Disse er 
påkrævede, da det nuværende manuelle system er upræcist og sektorerne må ofte 
arbejde med trafik på over 50% over den erklærede kapacitet. De første ugers 
CFMU faktiske operationer viser, at det automatiserede system kan registrere 
trafikken langt mere nøjagtigt, hvilket i sidste ende vil gøre det muligt at 
tilnærme den erklærede kapacitet og den reelle kapacitet. 
256dk 
Hovedresultatet af denne fase er trafikorienteringsprogrammet (T.O.S. - Traffic 
Orientation Scheme), som er et sæt obligatoriske ruter, som har til formål at 
sprede trafikken geografisk over de forskellige ruter på en sådan måde, at 
belastningen reduceres, hvor der ellers ville forekomme flaskehalse. Der kan også 
fremsættes henstillinger, således at brugerne sættes under pres med henblik på at 
undgå bestemte områder eller perioder, eller luftfartsselskaberne presses til at 
udnytte foreliggende viden om et problem, så det kan løses. Strategisk 
planlægning omfatter også koordineringsordninger for faktorer, som kendes 
forud, og som vil medføre øget belastning eller reduceret kapacitet (større 
sportsbegivenheder eller indkøringsperioden, når et kontrolcenter begynder at 
bruge nyt udstyr eller nye systemer). 
1.2. Den prætaktiske fase 
I dagene op til operationsdagen, tillader bedre kendskab til efterspørgslen en mere 
præcis analyse af forholdet mellem behov og kapacitet. 
CFMU har udført dette arbejde siden 1994 og offentliggør hver dag på ECAC-
landenes vegne "ATFM Notification Message" (ANM), en meddelelse om 
lufttrafikreguleringssituationen, med enkeltheder om de restriktioner, som vil 
påvirke trafikken dagen efter (trafikstrømme, acceptabel trafikstrømshastighed) 
og kan eventuelt anbefale alternative ruter. 
Da det ikke er obligatorisk at anvende de anbefalede ruter, er det ikke muligt 
forud at vide, hvorvidt de vil blive anvendt, hvorvidt trafikken vil blive omfordelt 
og hvordan overbelastningen eventuelt kan flyttes til andre områder. 
1.3. Den taktiske fase 
Det sidste stadium af ATFM-processen er den taktiske fase. Den består af 
gennemførelsen af foranstaltningerne nævnt i de tidligere faser, såvidt den reelle 
situation berettiger dette. 
Ethvert fly, der ikke har fået en undtagelse eller en prioritering, og hvis flyveplan 
viser, at den kommer ind i en restriktiv sektor, tildeles et "ATC slot", dvs. et 
afgangstidspunkt, som medfører et specificeret indflyvningstidspunkt i den nævnte 
sektor. Dette slot er kalkuleret således, at trafikstrømmen gennem sektoren ikke 
overstiger den erklærede kapacitet. Slots tildeles efter princippet "first planned, 
first served". Dette giver faktisk anledning til reelle køer på grundlag af 
brugernes intentioner, som meddelt i flyveplanerne. 
Fly, der kommer så langt borte fra, at et slot ikke kan overholdes, undtages fra 
restriktionerne. Humanitære flyvninger og flyvninger, der forlanges af de 
nationale myndigheder, prioriteres. 
256dk 
Indtil fornylig blev dette arbejde udført af nationale eller regionale FMU'er. Det 
overgår gradvis til CFMU (begyndende i april 1995 med det område, der 
tidligere blev bestridt af FMU for Paris) sådan, at taktisk trafikregulering for hele 
Vesteuropa fra foråret 1996 vil blive udført af CFMU. 
De fem FMU'er (Frankfurt, London, Madrid, Rom og CFMU) er i konstant 
kontakt med ATC via Flow Management Positions (FMP) i de enkelte 
kontrolcentre, så alt, der kan påvirke situationen, øjeblikkelig indføres og 
afspejles på operationelt niveau. Disse faktorer kan bestå af en forbedring i 
trafiksituationen eller en forøgelse af kapaciteten, som berettiger delvis ophævelse 
af restriktioner, men det kan også dreje sig om en forværring, som kræver, at 
restriktionerne strammes, eller at der indføres yderligere restriktioner. 
1.4. Håndtering af kriser 
Efter at der blev oprettet en ad hoc-kriseenhed, som skulle håndtere situationen 
i juli 1994, er det blevet erkendt, at normale lufttrafikreguleringsmekanismer kan 
kræve håndteringsstøtte i kriser, hvor der kræves hurtige beslutninger på højt 
niveau, f.eks. tildeling af ressourcer, som ligger ud over ATFM-personalets 
kompetence. 
Medlemsstater af EUROCONTROL har derfor besluttet at skabe en krise­
styringsgruppe, som mødes, når det er nødvendigt at støtte CFMU. Landene 
repræsenteres af ledende personale fra deres luftsnavigationsdirektorat. De parter, 
der direkte berøres af en bestemt krise, indkaldes af CFMU og udgør den enhed, 
der håndterer denne situation. 
2. OMRADER, DER SKAL UDVIKLES YDERLIGERE 
De mekanismer, der her er blevet beskrevet, bygger på gennemsigtighed og 
frivillighed fra de forskellige aktører. Disse mener, at mekanismerne generelt er 
tilfredsstillende og stiller store forhåbninger til fuld gennemførelse af CFMU med 
henblik på forbedret drift og effektivitet. 
Det ville dog være gavnligt at undersøge disse mekanismer for at fastslå, hvorvidt 
indførelse af en minimal forpligtelse eller incitament til samarbejde, afhængigt af 
situationen, vil kunne fremskynde og styrke denne forbedring. 
2.1. Planlægning 
Set ude fra er den største svaghed forbundet med de eksisterende mekanismer til 
lufttrafikregulering den manglende sikkerhed. Det er bestemt ikke et spørgsmål 
om god vilje, men den enkelte aktørs ønske om at bevare så megen fleksibilitet 
som muligt hindrer en seriøs forhåndsplanlægning. 
256dk 8 
Resultatet er, at luftrumsbrugere ikke ved, hvad de negative følger er, før de 
modtager deres ATC-slots; samtidig kan de ikke virkelig vurdere fordelene ved 
at ændre deres flyveplaner. Mange af dem holder derfor fast ved deres 
oprindelige planer og prøver på at genforhandle deres slot i reel tid, og de 
bidrager dermed til en større arbejdsbelastning for lufttrafikreguleringsenhederne. 
Den, der betaler for det er i sidste ende passageren, som i de fleste tilfælde 
sidder og venter, idet han håber på en tidlig afgang, som aldrig bekræftes. 
Hvis situationen skal ændres, må alle aktører være i stand til bedre at vurdere 
behov og tilgængelig kapacitet og at udvikle mekanismer til at tilpasse dem til 
hinanden ved hjælp af øget samarbejde. 
2.1.1. Kapacitet 
Der er almindelig enighed om, at bedre forudgående kendskab til den tilgængelige 
kapacitet ville være en stor forbedring, navnlig hvis tallene er bindende. 
På nuværende tidspunkt fastsætter det enkelte ATC-center sin kapacitet på 
grundlag af de tilgængelige ressourcer og er mere tilbøjelige til at beskæftige sig 
med sine egne interne problemer end med andres behov. Først i 1995 gjorde man 
det første forsøg på en global forhåndsplanlægning for at imødekomme den 
spanske anmodning om en bedre forberedelse af sommersæsonen, så man kunne 
undgå de gentagne krisesituationer i Sydvesteuropa. 
Det er derfor ønskeligt at udvikle standardmetoder og -redskaber til at fastsætte 
den tilgængelige kapacitet i den enkelte ATC-sektor og fastsætte procedurer til 
fælles forudgående planlægning. Resultatet af en sådan planlægning skal være 
bindende, undtagen for uforudsete faktorer, og skal anvendes af luftrumsbrugerne 
og lufthavnene med henblik på bedre planlægning og organisering af deres egne 
aktiviteter. 
Af samme grund skal trafikorienteringsprogrammer (TOS) angives med tal, så 
man kan få et indtryk af hvilke trafikstrømme ruterne kan bære, og operatørerne 
således kan få mulighed for at planlægge under hensyntagen hertil. 
Hvis dette skal udføres under ordentlige forhold, skal CFMU anvende 
supplerende midler for at sikre en samordning mellem leverandørerne og kan 
eventuelt få autoritet til at skride ind på afgørende måde. 
2.1.2. Behov 
Det er indlysende, at overbelastning i nogen grad skabes kunstigt, idet 
luftfartsselskaberne planlægger i henhold til markedsbehovet. Dette påvirkes af 
mange faktorer, men mest af kravet om at koncentrere trafikken om bestemte 
destinationer på bestemte ugedage. Når dette kombineres med det økonomiske 
krav om at planlægge den første afgang, såsnart lufthavnen åbner og den sidste 
256dk 
ankomst lige før lufthavnen lukker, medfører det en teoretisk planlægning, som 
giver trafikstrømme, der går til og fra samme områder samtidig. 
Det erkendes generelt, at luftfartsselskaber i et kommercielt konkurrencepræget 
miljø skal være fleksible nok til at opfylde markedsbehovet, og det erkendes 
også, at planlægning af luttfartsaktiviteter skal foretages med et vist minimum af 
selvdisciplin og hensyntagen til de reelle forhold, hvis passagererne skal have den 
service, de har krav på. 
Derfor skal både lufthavne og luftrumsbrugere tage mere hensyn til ATC-
restriktioner. 
I mange lufthavne udføres planlægningen af lokale planlægningsudvalg, og de 
koordineres globalt af IATA-planlægningskonferencer med anvendelse af 
bestemmelser, der stort set er udarbejdet af branchen med henblik på at sprede 
trafikken over hele dagen, således at trafik- og passagerstrømme holdes inden for 
lufthavnsfaciliteternes kapacitet. Man må undersøge muligheden for at 
gennemføre lignende bestemmelser, som er udarbejdet i fællesskab, med henblik 
på at begrænse ovennævnte koncentration og reducere forskellen mellem behov 
og luftrumskapacitet. 
Myndighederne må eventuelt skabe de hensigtsmæssige betingelser for at 
tilskynde til et sådant samarbejde. På den ene side bør alle parter i 
flyveplanlægningen mødes og koordinere deres planer med henblik på bedre 
udnyttelse af den tilgængelige kapacitet. Sådanne aktiviteter skal være i 
overensstemmelse med anti-trustbestemmelserne, således som det allerede er 
tilfældet for koordinering af slots. På den anden side skal det være attraktivt at 
være enige om og acceptere fælles bestemmelser. Dette kan opnås ved at give 
passagererne kendskab til, hvem der foretager realistisk planlægning. Dette har 
man i mange år gjort i USA, hvor tal for luftfartsselskabernes overholdelse af 
afgangs- og ankomsttidspunkter regelmæssigt offentliggøres, så brugerne kan 
sammenligne tjenesteydelsernes kvalitet. 
På samme måde kunne man opnå en bedre tilpasning af behov og kapacitet, hvis 
lufthavnene etablerer kapacitetstal, hvori indgår ATC-problemer, således som det 
på nuværende tidspunkt gøres i begrænset omfang af planlægningsmyndigheden 
i Frankfurt lufthavn for nogle trafikstrømme. Hvilken glæde har man af at 
programmere ti afgange inden for et begrænset tidsrum til en specificeret 
destination, når man forud ved, at kun halvdelen af dem virkelig kan starte? Dette 
gøres allerede for lignende faciliteter i lufthavnens umiddelbare miljø (begrænset 
flyparkering, check-in-faciliteter, ventesalskapacitet, problemer i de omliggende 
sektorer, betydningen af ankomst- og afgangsprocedurerne osv.). Integrering af 
mekanismerne for slot-tildeling og lufttrafikregulering fortjener derfor yderligere 
overvejelse. En dybtgående analyse er nødvendig på et så kompliceret område. 
256dk 10 
2.2. Bestemmelser om prioritering 
I ethvert samfund, hvor forholdet mellem enkeltpersoner ikke er bestemt afmagt 
alene, er den mest retfærdige måde, hvorpå man kan afpasse udbud og 
efterspørgsel "first come, first served". Det er præcis det, der sker i den endelige 
fase af lufttrafikreguleringen på nuværende tidspunkt. Man kan dog spørge sig 
selv, om man ikke i et udviklet samfund kan finde frem til andre midler, der 
bygger på frivilligt samarbejde og/eller love. 
Alle faser i ATFM-processen omfatter prioritering på en eller anden måde. 
Strategisk planlægning medfører en ruteplan, som kun tillader specificerede 
trafikstrømme at anvende specificerede ruter. Forudgående planlægning kan 
medføre ad hoc-retningslinjer, så nogle fly er tvunget til at flyve i uøkonomisk 
lave luftlag for at udnytte overskudskapacitet her og reducere efterspørgslen og 
forsinkelserne i de højere luftlag. Sådanne beslutninger tages udelukkende med 
henblik på at forbedre global udnyttelse af kapacitet, men det kan ikke undgås at 
de er til fordel for nogle trafikstrømme og udgør en ulempe for andre og således 
i virkeligheden er udtryk for prioritering. 
I den taktiske fase tildeles slots, og forsinkelser forekommer derfor i henhold til 
reglen "first planned, first served". Denne regel accepteres af alle, men den er 
kun effektiv, hvis al potentiel trafik kendes, før slots tildeles. Det er ofte ikke 
tilfældet, når fly, der afgår fra lufthavne, der ligger nær et område med 
restriktioner, konkurrerer med fly, der afgår fra fjerntbeliggende lufthavne, som 
derfor kan indsende deres flyveplan tidligere og anmode om deres slots tidligere. 
FMU træder somme tider til for at prioritere enkelte flyvninger, som har særlige 
vanskeligheder eller exceptionelle forsinkelser. Hvis det gøres med forsigtighed, 
sættes der ikke spørgsmålstegn ved noget sådant. 
Man bør for hver enkelt ATFM-fase undersøge, hvordan man skal prioritere 
(hvilke bestemmelser) for at opnå den mest effektive udnyttelse af den 
tilgængelige kapacitet, og hvilke kompromiser det vil indebære at gøre disse 
bestemmelser acceptable for alle. 
CFMU er ansvarlig for koordineringen af den strategiske planlægning, for den 
forudgående planlægning, og den er begyndt at overtage udførelsen af taktiske 
operationer. Som vi har set, må CFMU i denne forbindelse træffe beslutninger, 
der har betydning for prioriteringen og derfor på de uundgåelige ulemper 
(uøkonomiske lufthøjder, yderligere distance eller forsinkelser), som må fordeles 
blandt brugerne. 
De enkelte lande offentliggør trafikplaner i form af NOTAM eller AIC8, hvorved 
de bliver obligatoriske, hvilket ikke kan siges om andre henstillinger eller 
8 NOTAM: Notice to AirMen 
AIC: Aeronautic Information Circular 
256dk 11 
procedurer. Man har sagt, at den fælles aftale om, at CFMU skal offentliggøre 
ANM, er en de facto delegering af ansvar, men der har ikke været en tilsvarende 
delegering af autoritet, således at CFMU's handlinger og beslutninger har juridisk 
opbakning. 
Man bør derfor overveje at give CFMU et korrekt juridisk grundlag. Hermed får 
CFMU's beslutninger autoritet og samtidig defineres dens kompetence. 
2.3. Håndtering af kriser 
Der er blevet oprettet en kriseenhed under EUROCONTROL. Den udvikles 
utvivlsomt gennem erfaring, men må anses for udelukkende at være kompetent 
til at håndtere ATM-aspekterne i en krise dvs. at anvende de resterende 
ressourcer bedst muligt. 
I nogle situationer er der dog behov for handlinger, som overstiger ATM's 
kompetence: 
under visse omstændigheder kan det være nødvendigt at ophæve 
lufthavnenes lukketider eller anvende militære faciliteter og luftrum 
hvis et vigtigt flyvekontrolcenter er betydeligt handicappet eller 
fuldstændig ude af drift, må der anvendes foreløbige arrangementer for 
at bibeholde et acceptabelt serviceniveau i og omkring det pågældende 
centers luftrum, hvilket ville kræve internationalt samarbejde og billigelse. 
Det bør derfor overvejes, om EUROCONTROL's kriseenhed skal have adgang 
til støtte på højt politisk niveau, og hvorledes dette i givet fald kan tilrettelægges. 
Under sådanne omstændigheder, skal møder kunne afholdes med få timers varsel, 
og der skal træffes og gennemføres beslutninger med få dages varsel, hvorfor der 
er behov for juridiske beføjelser, der kan muliggøre en hurtig reaktion via en 
international planlægningsramme til brug i nødsituationer. 
Den fælles faktor i alle kriser er en dramatisk kapacitetsreduktion. Det er måske 
ikke muligt for de omliggende sektorers meget begrænsede overskudskapacitet at 
absorbere alle omdirigerede fly. Det kan under disse omstændigheder være 
nødvendigt at foretage ubehagelige prioriteringsbeslutninger. Det foreslås derfor, 
at prioriteringsbestemmelser, som tidligere foreslået, inkluderer særlige 
bestemmelser, som kan anvendes i krisesituationer. Dette skal suppleres af en 
beslutningsmekamsme, som bemyndiger CFMU til i givet fald at anvende den 
ændrede bestemmelse. 
Nogle lande har fastsat et minimumsniveau for service, som skal bibeholdes i 
tilfælde af strejke. Det ville af planlægningshensyn være gavnligt, hvis der var 
en fælles standard i hele regionen. Dette ville være endnu mere konstruktivt, hvis 
standarden kunne defineres således, at påvirkningen af international overflyvende 
trafik begrænses. Man undervurderer ikke vanskeligheden i forbindelse med at 
256dk 12 
opnå enighed mellem fagforeninger og forvaltninger i hele EU, men der bør 
gøres en indsats for at definere og gennemføre et fælles minimumsserviceniveau 
for ATM. 
3. EN FÆLLESSKABSSTRATEGI 
Selv om denne analyse har vist, at luftfarten ikke har ignoreret problemerne i 
forbindelse med overbelastning af Europas luftrum, er der stadig behov for store 
forbedringer, og dette er også muligt, hvis sådanne forbedringer støttes af en reel 
politisk vilje. EU må derfor definere en strategi, som indeholder følgende. 
3.1. En organisation med kompetence 
Eurocontrol og CFMU har bestemt allerede påtaget sig mange opgaver inden for 
lufttrafikregulering, men den ramme de arbejder i, er ikke klart defineret, og 
ansvarsfordelingen er også uklar. Man kan også nå meget længere inden for 
strategisk trafikstrømsplanlægning og integrering af ATFM-teknikker i ATC. For 
at opnå dette kan CFMU ud over operationelle opgaver få ansvaret for at sikre 
bedre koordinering og reel planlægning som understreget i det foregående kapitel. 
Den skulle således også være i besiddelse af midlerne til at overvåge og 
håndhæve beslutningerne som f.eks. tildelte slots, ruter og forhandlet kapacitet. 
Dette vil utvivlsomt indebære en radikal udvikling af den institutionelle ramme. 
Det er derfor lidt for tidligt at fremsætte et specifikt forslag til oprettelse af en 
central trafikreguleringsorganisation, men man må huske, at en sådan er 
nødvendig. 
3.2. Retfærdige bestemmelser for adgang til luftrummet 
Dette er et ømfindtligt emne, men det accepteres generelt, at det giver muligheder 
for enorme forbedringer, som endnu ikke er blevet undersøgt. Det er på kort sigt 
nødvendigt at fastsætte standarder for et minimalt serviceniveau, der tager hensyn 
til alle parters legitime interesser, hvis der forekommer en pludselig og uventet 
kapacitetsreduktion enten dette skyldes strejke eller svigtende materiel. 
Det skal også overvejes, om nye bestemmelser om prioritering og omdirigering 
af trafik gør det muligt at udnytte luftrummet mere effektivt og at fordele den 
tilgængelige kapacitet mere retfærdigt samtidig med at man i højere grad tager 
hensyn til Fællesskabets politiske målsætning særlig økonomisk og social 
samhørighed. Dernæst skal der træffes beslutning om, hvorvidt og hvorledes 
sådanne bestemmelser gennemføres, idet der tages hensyn til, at alle 
bestemmelser skal begrænses til det absolutte minimum, der er nødvendigt for at 
nå målet. 
256dk 13 
3.3 Øget samarbejde 
Noget af det, der betegner den nuværende situation er, at den enkelte handler 
uafhængigt af de andre, selv om man ved, at det, der planlægges, ikke kan 
gennemføres. Rejsebureauer sælger ferier, som koncentrerer turisterstrømmene 
bestemte steder på bestemte dage, transportselskaberne planlægger deres 
flyvninger herefter, lufthavnene tildeler tilsvarende slots, flyvekontrolcentrene 
beregner kapaciteten på grundlag af de tilgængelige ressourcer, og når dagen 
opstår, håndterer man køerne så godt som muligt og den. der betaler for al denne 
improvisation, er passageren. 
Alt dette er måske naturligt i et liberalt miljø, hvor hensigten er at tilfredsstille 
kunden, men resultatet er desværre det modsatte. Ingen bestemmelser kan hjælpe 
under disse forhold. Man kan kun opnå bedre service, som samtidig bidrager til 
de europæiske luftfartsselskabers effektivitet og kompetence, ved bedre 
koordinering aktørerne imellem, mere ansvarsbevidst adfærd og respekt for 
passagererne. 
Det ville også være konstruktivt at finde veje til at sikre en bedre koordinering 
af slotstildeling og planlægning af trafikstrømme med anvendelse af den 
tilgængelige erfaring. 
Det er også vigtigt at stille oplysning til rådighed for passagererne, så disse kan 
træffe deres valg med viden om de tjenesteydelser, de køber, og andre aktører 
opmuntres til at gøre deres bedste, for at opfylde deres behov. Dette kræver 
kendskab til niveau og kvalitet af den tjenesteydelse, der tilbydes. Dette kan 
opnås hvis de enkelte lufthavne og luftfartsselskaber systematisk offentliggør 
sammenlignelige indikatorer for præcision. 
3.4. Politisk krisehåndtering 
Erfaringen har vist, at håndtering af kriser, som kun udføres på operationelt 
niveau, kan være utilstrækkelige, da løsningen af mange af de problemer, der kan 
opstå ved disse lejligheder, kræver beslutninger på højt politisk niveau på 
forskellige områder. 
For at afbøde dette kan man eventuelt oprette en gruppe, som består af 
repræsentanter fra alle medlemsstaterne på et niveau, hvor alle berørte parter 
involveres, særlig ministre med indre anliggender og forsvar som ansvarsområde. 
Denne gruppe skal støtte EUROCONTROL's kriseenhed og uophørligt undersøge 
situationer, som ikke kunne løses på dette niveau eller sikre, at 
EUROCONTROL's henstillinger udføres. 
256dk 14 
4. KONKLUSIONER 
Der skal stadig gøres meget for at forebygge gentagne krisesituationer i forbindelse med 
det overbelastede luftrum. Selv om problemerne er komplicerede og ikke kan løses 
gennem foranstaltninger på kort sigt, kan der dog træffes en række initiativer for at støtte 
de nyligt oprettede mekanismer og organer og for yderligere at øge deres effektivitet: 
politisk støtte til EUROCONTROL's KRISEENHED 
sammen med alle parterne at definere betingelserne for et minimalt fælles 
serviceniveau i krisetilfælde og sammen med EUROCONTROL at undersøge 
fastsættelse af alternative bestemmelser for prioriteret adgang til luftrummet både 
under normale forhold og kriseforhold 
offentliggørelse af sammenlignelige præcisionsindikatorer for lufthavne og 
luftfartsselskaber 
bedre planlægning af trafikstrømme og integrering af ATC-problemer ved 
tildeling af slots 
samordnet deling af den tilgængelige ATC-kapacitet. 
Kommissionen er dog klar over, at sådanne foranstaltninger - som sigter på en bedre 
tilnærmelse af kapacitet og behov, således at ulemperne i forbindelse med overbelastning 
minimeres for passagerer og brugere - på ingen måde må føre til en nedskæring af 
indsatsen for at øge de europæiske flyvekontroltjenesters effektivitet. 
256dk 15 
EVOLUTION OF THE COST PER KILOMETER FLOWN 
0.72ECU/Km <> 
1113 MECU 
1542 MKm Ç 30% 
20% 
1985 MECU 3400 MKm $ 
s 
s 
s s 
r-r'' 
S / s 
2776 MKm 
0.72 ECU/Km N<>^ 2300 MECU 
—r-
'94 —r 
'96 '98 "^ ^ "~~4 0.68 ECU/Km 
-g— Number of Km 
-\— Actual deflated Costs 
O Actual deflated Cost per Km 
-0-- Forecast based on CRCO'figures 
—T— Forecast based on figures provided by 5 States 
—G— Forecast on actual deflated Cost per Km 
-? Source: EUROCONTROL 
ATC DELAYS 
IATA SURVEY 
NUMBER OF FLIGHTS AND DELAYS ANNEX w 
eoooo 
40000 
20000 
IATA SURVEY 
PERCENTAGE OF FLIGHTS DELAYED 
l£ 
IATA SURVEY 
TOTAL DELAYS (MINUTES) 
IATA SURVEY 
AVERAGE TIME LENGTH PER DELAY 
lc1 
ANNEX 3 
ATFM DELAY SURVEY - MAY 7935 
Total Flights 
44OOO0 j 
420000 --
400000 --
880000 --
360000 --
340000 •-
320000 --
300000 •-
280000 --
260000 --
240000 -- H H 1 1 -H 1 1 1 1 1 1 1 
Jan Fab Mar Apr May Jne Jty Aug S«p Oct - Nov Dec 
-X 93 94 1 95 
Percentage of Rights Delayed 
14 T 
12 + 
io 4 
4 4-
2 4 
H 1 h ^ 1_ H 1 1 1 
Jan Fab Mar Apr May Jna Jly Aug Sap Oct Nov Dae 
-X 93 94 95 
Source: EUROCONTROL 2o 
ANNEX 3 
A EEMDELA Y SURVEY - MA Y 7995 
Total Delay (in minutes) 
1800000 
1600000 
14O0O00 
1200000 
1000000 
800000 
6OO0O0 
400000 
2OO0O0 
o H h H 1 1 . . t 1 (_ H 1 
Jan Feb Mar Apr May Jne Jry Aug S«p Oct Nov Dec 
-X 93 94 1 95 
Average Delay per Flight 
3.5 + 
2-5 + 
2 + 
13 4-
1 + 
0.5 4-
H h H 1 1 H 
Jan Feb Mar Apr May Jne Jry Aug Sep Oct Nov D« 
-X 93 94 95 
Source: EUROCONTROL 21 
ISSN 0254-1459 
KOM(95) 318 endelig udg. 
DOKUMENTER 
DA 07 
Katalognummer : CB-CO-95-365-DA-C 
ISBN 92-77-91512-9 
Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer 
L-2985 Luxembourg