KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER
Bruxelles, den9.1.2003
KOM(2002) 781 endelig
BERETNING FRA KOMMISSIONEN
ALMINDELIG BERETNING
OM FØRTILTRÆDELSESSTØTTE
(PHARE – ISPA – SAPARD)
I 2000
{SEC(2002)1418}
2INDHOLDSFORTEGNELSE
RESUMÉ......................................................................................................................... ......3
1. Indledning................................................................................................................5
2. Phare: Overblik........................................................................................................53. ISPA: overblik..........................................................................................................74. SAPARD: overblik...................................................................................................95. Generel beskrivelseafførtiltrædelsesinstrumenternes mekanismer.........................105.1. Forpligtelser ogoverførselafmidler......................................................................105.2. Gennemførelsesstrukturer ikandidatlandene...........................................................125.3. Decentraliseringenafgennemførelsen ihenhold tilartikel12 i
samordningsforordningen.......................................................................................12
6. Tilsynog evaluering...............................................................................................13
6.1. Phare...................................................................................................................... 13
6.2. ISPA......................................................................................................................1 3
6.3. SAPARD................................................................................................................147. Koordination..........................................................................................................147.1. Generelt..................................................................................................................1 4
7.2. Koordination iKommissionen................................................................................157.3. Koordination ilandet..............................................................................................158. Koordination med EIBogdeinternationale finansieringsinstitutioner.....................169. Konklusion.............................................................................................................17
BILAG.......................................................................................................................... .......18
3RESUMÉ
Dette er den første beretning fra Kommissionen om de tre førtiltrædelsesinstrumenter og
koordinationenafdemioverensstemmelse med artikel13 iRådets forordning omsamordning
afførtiltrædelsesstøtten(samordningsforordningen)1.
På basis af den strategi, som Det Europæiske Råd gav sin tilslutning til på topmødet i
Luxembourg i december 1998, og de finansielle rammer, der blev vedtaget på topmødet i
Berlin i marts 1999, leveres der via de tre førtiltrædelsesinstrumenter - Phare,
førtiltrædelsesinstrumentet for strukturpolitikkerne (ISPA) og det særlige tiltrædelsesprogram
for landbruget og udvikling af landdistrikter (SAPARD) - årligt op til 3 174 mio. EUR i
førtiltrædelsesstøtte (2000-tal) tiltiansøgerlande i Central- og Østeuropa for perioden 2000-
20062.
Samordningsforordningen omhandler indsatsfordelingen mellem de tre
førtiltrædelsesinstrumenter:
–Pharebeskæftiger sig med prioriterede foranstaltninger vedrørende overtagelsen af
den gældende EU-ret, enten gennem forbedring af den administrative kapacitet eller
støtte af dermed forbundne investeringer. Dette instrument har også et element af
økonomisk og social samhørighed. Det kan støtte foranstaltninger inden for miljø og
transport, hvis de udgør en sekundær men vigtig komponent i integrerede
programmer for regionaludvikling eller industriomstrukturering (1 587 mio. EUR)
–ISPAfinansierer større infrastrukturprojekter inden for transport og miljø (1 058
mio. EUR)
–SAPARD finansierer foranstaltninger til støtte af landbrug og udvikling af
landdistrikter (529mio. EUR).
SAPARD følger en programmeringstilgang svarende til den, der følges i medlemsstaternes
programmer for udvikling af landbrug og landdistrikter, medens tilgangen i forbindelse med
ISPAsvarer tilsamhørighedsfondens inden for miljø og transport. Phare-programmet har ikke
nogen direkte modpart iFællesskabets strukturfonde, da det forkuserer på overtagelsen af den
gældende EU-ret. Phare-programmets komponent af økonomisk og social samhørighed retter
sig imidlertid mod at støtte projekter af den art, som støttes via den Europæiske Fond for
Regionaludvikling og Den Europæiske Socialfond. På samme måde svarer programmet for
grænseoverskridende samarbejde tilFællesskabets INTERREG-program.
Alle tre instrumenter programmeres på grundlag af tiltrædelsespartnerskaberne og de
nationale programmer for overtagelse af den gældende EU-ret, der er udarbejdet med de
tiltrædende kandidatlande. SAPARD opererer på basis af et flerårigt program for perioden
2000-2006, medens ISPA og Phare har et årligt program, som godkendes af Kommissionen
på forslag afkandidatlandene. For Phares og ISPA's vedkommende godkendes projekter også
afKommissionen(delegationerne eller hovedkvarteret), før de iværksættes.
1Rådets forordning(EF)nr. 1266/1999af21. juni 1999 omsamordningafstøtten tilansøgerlandene
som led i førtiltrædelsesstrategien og om ændring af forordning (EØF) nr. 3906/89, EFT L 161 af26.6.1999, s. 68.
2Bulgarien, Tjekkiet, Estland, Ungarn, Letland, Litauen, Polen, Rumænien, Slovakiet og Slovenien.
4Alle tre programmer gennemføres af kandidatlandene . For Phare og ISPA kontrollerer
Kommissionen på forhånd indkøbs- og kontraktdokumentationen. Kommissionen overdrager
forvaltningen af SAPARD-foranstaltninger til gennemførelsesinstanser i modtagerlandene og
er ikke involveret i forvaltningen af SAPARD i modtagerlandene, idet projektgennemførelsen
kun efterkontrolleres. Denne tilgang skyldes artikel 12 i samordningsforordningen. Det er
planen i forbindelse med Phare og ISPA på samme retsgrundlag at introducere et udvidet
decentralt gennemførelsessystem (EDIS), under hvilket kandidatlandenes indkøb først
kontrolleresefterfølgendepåtidspunktet fortiltrædelsen.
2000 var SAPARD's og ISPA's første operationelle år. Alle SAPARD-programmer blev
godkendt i 2000, der blev forhandlet om bilaterale flerårige finansieringsaftaler, og arbejdet
med oprettelse af SAPARD's gennemførelsesinstanser blev indledt. Ingen af ansøgerlandene
havde dog en SAPARD-instans klar til at modtage midler, og derfor kunne der ikke overføres
SAPARD-midler tilnoget ansøgerland før udgangenaf2000.
For ISPA's vedkommende blev der udarbejdet investeringsstrategier, som blev forelagt ISPA-
forvaltningsudvalget. Der blev i2000 godkendt 85 projekter (somvar blevet udarbejdet under
Phare-programmet i1998 og 1999).
For Phares vedkommende blev bistanden til ansøgerlandene leveret på grundlag af de
reviderede retningslinjer fra 1999, ifølge hvilke der fokuseres på programmet for forberedelse
på tiltrædelse, samtidig med at der tages hensyn til de to nye førtiltrædelsesinstrumenter. Ca.
30 % af bistanden gik til opbygning af institutioner, og hovedinstrumentet i den forbindelse
var parvist samarbejde (udstationering af eksperter fra medlemsstaternes administrationer i
kandidatlandene), og 70% gik til investering i forbedring af forskriftsrammerne og
økonomisk og socialsamhørighed for dermed at letteovertagelsenafdengældende EU-ret.
Koordinationen af de tre instrumenter sikres ved en klar sondring mellem de
ansvarsopgaver, der tillægges instrumenterne, ved et fælles programmeringsgrundlag og
regelmæssige kontakter mellem de forskellige involverede parter. Der er oprettet et
koordinationsudvalg på direktørniveau mellem de berørte tjenestegrene i Kommissionen.
Phare-forvaltningsudvalget, sombistår Kommissionen med koordinationen af instrumenterne,
har fået forelagt et generelt bistandsdokument, der omfatter alle tre instrumenter. På landeplan
arbejder Kommissionen på linje med målet om decentralisering stærkt for, at kandidatlandene
forbedrer koordinationen mellem ministerier, hvilket er en forudsætning for, at
kandidatlandene i fremtiden kan forvalte strukturfondene ordentligt.
Kommissionen holder også en regelmæssig kontakt med EIB og andre internationale
finansieringsinstitutioner for at garantere den størst mulige komplementaritet i projekt- og
programfinansiering. Særlig ISPA byder på grund af den vægt, der lægges på større
infrastrukturprojekter, gode muligheder for samarbejde med andre finansieringskilder.
2000 var det år, hvor alle tre førtiltrædelsesinstrumenter kom virkelig i gang. Der blev gjort
store fremskridt med de nye instrumenter ISPA og SAPARD. Førtiltrædelsesstøtten til
kandidatlandene blev fordoblet, Phare-programmet skulle tilpasses for at tage hensyn til de
nye instrumenter, og der blev lagt større vægt på økonomisk og social samhørighed.
Samarbejdet mellem de forskellige tjenestegrene i Kommissionen blev udvidet og yderligere
udviklet på linje med samordningsforordningen. Oprettelsen af strukturerne tilførtiltrædelsesinstrumenterne i kandidatlandene var også en god øvelse i
institutionsopbygning og var en begyndelse til at forberede kandidatlandene på
strukturfondene.
51. I NDLEDNING
På topmødet i Luxembourg i december 1998 godkendte Det Europæiske Råd en ny strategi
for forberedelse af ansøgerlandene på tiltrædelse. Det bevilgede betydelige ekstra finansielle
ressourcer til at hjælpe på vejen til medlemskab. Den 26. marts 1999 indgik stats- og
regeringscheferne på Det Europæiske Råds møde i Berlin en politisk aftale om Agenda 2000.
Målet med Agenda 2000 var at styrke Fællesskabets politikker og give Den Europæiske
Unionnye finansielle rammer for perioden2000-2006 med sigte på udvidelsen.
Fællesskabet har på linje med konklusionerne af Det Europæiske Råd i Berlin mere end
fordoblet førtiltrædelsesstøtten til kandidatlandene i Centraleuropa siden 2000: som foreslået
af Europa-Kommissionen i Agenda 2000 bevilges der 3 120 mio. EUR (1999-tal) årligt
mellem 2000 og 2006 via Phare-programmet og de to andre førtiltrædelsesinstrumenter ISPA
og SAPARD, som blev indført i 2000. Fordelingen af Fællesskabets førtiltrædelsesstøtte
(2000-tal) er som følger: 1 587 mio. EUR til Phare, 1 058 mio. EUR til ISPA og 529 mio.
EURtilSAPARD.
Efter topmødet iNice, som førte til en fremskyndelse af tiltrædelsesforhandlingsprocessen, er
en optimal udnyttelse af førtiltrædelsesstøtten til at hjælpe kandidatlandene med deres
bestræbelser for helt at overtage den gældende EU-ret i løbet af et par år blevet af største
betydning. I betragtning af den enorme opgave, der ligger forude, er det af største betydning
at garantere, at Fællesskabets støtte anvendes på den mest effektive måde. Koordinationen af
de tre instrumenter erklart et vigtigt element heri.
Koordinationsberetningen for 2000 er den første beretning fra Kommissionen til Europa-
Parlamentet og Rådet, som giver en redegørelse for førtiltrædelsesstøtten til hvert land og for
koordinationen mellem Phare, ISPA og SAPARD i overensstemmelse med artikel 13 i
samordningsforordningen. Denvedrører kalenderåret 2000, somvar det første operationelle år
for både ISPAog SAPARD.
Denne beretning indeholder oplysninger omprioriteter og finansielle tildelinger for hvert land
og pr. instrument og deres gennemførelsesmekanismer. Endelig fokuserer den på
koordinationen mellem de tre førtiltrædelsesinstrumenter, idet der findes en mere indgående
beskrivelse af hvert af førtiltrædelsesinstrumenterne i de respektive årsrapporter. Man håber,
at denne beretning med sine bilag vil tjene som en nyttig dokumentation for
førtiltrædelsesstøttens grundlæggende rolle i kandidatlandenes forberedelser på medlemskab.
Årsrapporterne vedrørende de tre førtiltrædelsesinstrumenter findes som bilag til denne
beretning.
2. P HARE:OVERBLIK
Phare blev oprettet af De Europæiske Fællesskaber i 1989 til at hjælpe ansøgerlandene i
Central- og Østeuropa i deres forberedelser på medlemskab af Den Europæiske Union, og
programmets eksklusive "førtiltrædelsesfokus" blev vedtaget i 1997 som svar på Det
Europæiske Råds lancering på mødet i Luxembourg af den igangværende udvidelsesproces.
De generelle retningslinjer for Phare blev tilpasset i 1998 på baggrund af igangsættelsen af
SAPARD inden for landbrug og udvikling af landdistrikter og ISPA inden for transport- og
miljøinfrastruktur.
De samlede Phare-forpligtelser for 2000 udgjorde 1 569 mio. EUR. De finansierede
operationer var somfølger:
6–nationale programmer : 853 mio. EUR, heraf:
–B u l g a r i e n : 6 6 m i o . E U R
– DenTjekkiske Republik: 59 mio. EUR
– Estland: 24 mio. EUR
– Ungarn: 70 mio. EUR
– Letland: 25 mio. EUR
– Litauen: 38 mio. EUR
– Polen:313 mio. EUR
– Rumænien:215mio. EUR
– Slovakiet: 28 mio. EUR
– Slovenien: 16 mio. EUR
– Særligt program for nedlukning afkernekraftværker: 82 mio. EUR
– grænseoverskridende samarbejde: 163 mio. EUR
– deltagelse ifællesskabsprogrammer: 188 mio. EUR
– regionale og horisontale programmer: 284 mio. EUR.
Europa-Kommissionen har i stigende grad overdraget ansvaret for forvaltningen og
gennemførelsen af Phare-programmerne til myndighederne i kandidatlandene i Central- og
Østeuropa. Det er en del af processen for at hjælpe dem til at forberede sig på tiltrædelse af
DenEuropæiske Union.
Efterhånden som ældre Phare-programmer blev fuldført og nye programmer blev igangsat,
var projekterne i2000 i voksende grad baseret på en tiltrædelsesorienteret tilgang efter de nye
retningslinjer for Phare af 19983. De forvaltes gennem den nationale fond og et begrænset
antal gennemførelsesinstanser i hvert land. Den centrale finans- og kontraktenhed (CFCU) i
hvert kandidatland spiller en nøglerolle, idet den forvalter alle programmerne for
institutionsopbygning (i nogle tilfælde forvalter CFCU også investeringsaktiviteter). De andre
gennemførelsesinstanser er forløbere for de administrative strukturer, som vil skulle stå for
strukturfondene efter tiltrædelsen.
De nye gennemførelsesordninger afspejler erfaringerne med Phare-programmet i tidligere år
og særlig kravet om, at kun et begrænset antal 'specialinstanser' får ansvaret for at håndtere
EU-midler. Det er en væsentlig forudsætning for, at at det fulde ansvar for udbud og
kontraktindgåelse kan overføres fra Kommissionen til kandidatlandet (udvidet
decentralisering).
3Retningslinjernefor Phare-programgennemførelsen ikandidatlandene1998-1999blevvedtaget ijuni
1998 og omfatter Phare-budgetternefor 1998 og 1999.
7Det tiltrædelsesorienterede fokus, der ligger til grund for de nye Phare-retningslinjer,
indebærer, at der lægges voksende vægt på nationale programmer til at afhjælpe specifikke
svagheder, der er indkredset i de periodiske rapporter, som Kommissionen udarbejder for
hvert kandidatland. Følgen herafer, at der tillægges multilandeprogrammer mindre betydning.
Tidligere var disse meget nyttige med hensyn til at skabe opmærksomhed om bestemte
anliggender - særlig i forbindelse med den gældende EU-ret - af fælles interesse for flere
kandidatlande. Dette er nu et overstået fænomen, og der er nu behov for at hjælpe landene
med at skabe kapacitet på stedettilat gennemføre dengældende EU-ret.
Programmeringen i2000 var baseret på de reviderede Phare-retningslinjer, somblev godkendt
af Kommissionen i 1999. Disse retningslinjer bygger på ændringer, der blev vedtaget i 1998.
Herier dertaget hensyn tilde nye ISPA- ogSAPARD-forordninger, dertrådteikraft i2000. I
de nye retningslinjer understreges det, at Phare-programmet skal benyttes til at hjælpe
kandidatlandene med at forberede sig på at gøre brug af strukturfondene efter tiltrædelsen
(økonomisk og socialsamhørighed). Ca. 30 % afstøtten gik derfor til institutionsopbygning, i
hvilken forbindelse det vigtigste virkemiddel er parvist samarbejde (udstationering af
eksperter fra medlemsstaternes regeringer i organer i kandidatlandene for at hjælpe dem med
at opbygge kapaciteten til at anvende specifikke dele af den gældende EU-ret), medens 70 %
gik til investering iforbedring af forskriftsrammerne og økonomisk og social samhørighed for
dermed at letteovertagelsenafdengældende EU-ret.
Kommissionen har desuden revideret og udbygget de interne ordninger i delegationerne for
tilsyn med udbud og kontraktindgåelse, som varetages af myndighederne i kandidatlandene.
Kommissionen har herved via sin delegation i landet kunne godkende Phare-udbud og
-kontrakter (uden at de skulle sendes tilbage til hovedkvarteret til godkendelse).
Delegationerne fører også tilsyn med, hvordan projektgennemførelsen skrider frem i
kandidatlandene.
3. ISPA: OVERBLIK
Førtiltrædelsesinstrumentet for strukturpolitik, ISPA, er Det Europæiske Fællesskabs
finansielle instrument til at bistå de ti modtagerlande i Central- og Østeuropa med at opfylde
kravene idengældende EU-ret inden for miljø ogtransport.
ISPA orienteres af tiltrædelsespartnerskaberne og de nationale programmer for overtagelse af
den gældende EU-ret og følger en tilgang svarende til Samhørighedsfondens inden for miljø
ogtransport.
Påmiljøområdet skal støtten fra ISPA bidrage til at gennemføre Fællesskabets miljøpolitik.
ISPA koncentrerer sig med henblik på at give Fællesskabets støtte den største
gennemslagskraft, hvor det drejer sig om at realisere målene for miljøpolitikken, i første
række på de investeringsintensive miljødirektiver, dvs. de direktiver, det kommer til at koste
mest at gennemføre. Det drejer sig omfølgende fire sektorer:
– drikkevandsforsyning
– behandlingafspildevand
– forvaltning af fast affald og farligt affald og
– forbedringafluftkvaliteten.
8ISPA'stransport komponent er orienteret mod at bygge det fremtidige transeuropæiske
transportnet (Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 1692/96 af 23. juli 1996) som
defineret i TINA-rapporten (vurdering af transportinfrastrukturbehov), som skal dække
modtagerlandene i Centraleuropa. Langs TINA-nettet skal der gives prioritet til integreret
udvikling af de 10 paneuropæiske transportkorridorer, som blev fastlagt på den tredje
paneuropæiske transportkonference iHelsinkiijuni 1997.
2000 var ISPA's første operationelle år. Inden projekterne blev forelagt ISPA-
forvaltningsudvalget, skulle modtagerlandene opstille ISPA-investeringsstrategier for
transport- og miljøsektorerne. Disse strategier danner grundlag for udvælgelsen af ISPA-
projekter og knytter en forbindelse mellem investeringskravene set i forhold til den gældende
EU-ret i disse sektorer og de udvalgte ISPA-projekter. I efteråret 2000 havde ISPA-
forvaltningsudvalget fået forelagt strategierne for alle ti lande.
ISPA-forvaltningsudvalget, som mødtes fire gange i 2000 (i juni, juli, oktober og november)
afgav positiv udtalelse om i alt 85 projekter. ISPA-bidraget til disse projekter repræsenterer i
alt 2,09 mia. EUR. Der blev disponeret for 75 projekter over 2000-budgettet (997 mio. EUR).
For ti andre projekter, som udvalget afgav positiv udtalelse, disponeres der over 2001-
budgettet.
Den gennemsnitlige værdi af projekter, der er godkendt via 2000-budgettet, er på ca. 13 mio.
EUR. Fællesskabet dækker i gennemsnit 64 % af projektomkostningerne, hvilket er lavere
end det normale ISPA-finansieringsloft på 75 %. Der skaffes samfinansiering enten fra
nationale kilder (centralt, regionalt eller lokalt niveau), de internationale
finansieringsinstitutioner eller bilaterale donorer. Med undtagelse af Slovakiet og Slovenien
blevdenplanlagte middelprocentsats afdenårlige landetildeling nået.
De godkendte projekter i 2000, projekter for teknisk bistand, er ret ligeligt fordelt mellem
miljø- og transportsektorerne: til 39 miljøprojekter blev der bevilget og 46 % af 2000-
budgettet og til 36 transportprojekter 53 %. Den lille skævhed i fordelingen mellem de to
sektorer skyldes, at to miljøprojekter i Polen (til over 41 mio. EUR) blev overført til 2001-
budgettet.
I miljøsektoren anvendes over 64 % af midlerne til kloakanlæg og projekter for
spildevandsbehandling. I transportsektoren blev der fokuseret på jernbaneprojekter, som
tegnede sig for over halvdelen af budgettet. Det er på linje med Fællesskabets politik for
transportinitiativer, hvori der lægges stor vægt på at flytte balancen mellem transportformer,
navnlig gennem en revitalisering af jernbanerne og en opfordring til brug af intermodale
transportformer og udviklingsløsninger for finansiering af infrastruktur. Desuden blev
projekter for forbedring afsikkerhed og trafikadskillelse prioriteret. En analyse af sektoren pr.
paneuropæisk transportkorridor viser, at over 30 % af transportbudgettet er koncentreret om
korridor IV. Til projekter i korridor III blev der bevilget omkring 14,2 % og korridor II
13,5 %.
Der blevover 2000-budgettet disponeret for 13 projekter for teknisk bistand, 4 inden for miljø
og 9 inden for transport. Det drejer sig i hovedsagen om forberedelser til projekter til
forelæggelse for forvaltningsudvalget i2001 og2002.
9Der blev også afsat midler til støtte af Fællesskabets bidrag til den internationale fond
“Clearance ofthe Fairwayofthe Danube”. Der blev disponeret over 7,5 mio. EUR over 2000-
budgettet. Phare og OBNOVA - Fællesskabets program for bistand til Bosnien-Hercegovina,
Kroatien, Forbundsrepublikken Jugoslavien og Den Tidligere Jugoslaviske Republik
Makedonien - har også bidraget til dette projekt med henholdsvis 7,5 mio. EUR og 7 mio.
EUR.
Hvad angår projekter, er der allerede disponeret over ca. 390 mio. EUR af bevillingerne for
2001 til projekter, hvorom der blev truffet afgørelse i 2000 (da investeringsprojekter, der
finansieres gennem ISPA gennemføres over flere år, kræves der generelt en forpligtelse for
mere end et år).
4. SAPARD: OVERBLIK
Den finansielle støtte via SAPARD fra Fællesskabets budget er på over en halv milliard euro
om året i perioden 2000 til 2006, og instrumentets hovedprioriteter som angivet i SAPARD-
forordningen (Rådets forordning (EF) nr. 1268/19994) er at bidrage til gennemførelsen af den
gældende EU-ret inden for den fælles landbrugspolitik og beslægtede politikker og at løse
prioriterede og specifikke problemer med en bæredygtig tilpasning af landbrugssektoren og
landdistrikterne ikandidatlandene. Foruden primær landbrugsproduktion er også projekter for
forbedring af produktforarbejdning og -afsætning og -kvalitet støtteberettigede tillige med
mere generelle tiltag tiludvikling af landdistrikter.
Støtten under SAPARD ydes på basis af et enkelt program for udvikling af landbrug og
landdistrikter pr. kandidatland for perioden 2000-2006. Hvert program afspejler de nationale
myndigheders prioriteter og afhænger af landets særlige omstændigheder og behov med de
begrænsninger, der erfastsat iSAPARD-forordningen.
SAPARD-programmerne kan i vid udstrækning sidestilles med medlemsstaternes
programmer for udvikling aflandbrug og landdistrikter. Programmeringsprocessen var helt ny
for kandidatlandenes administrationer, som skulle udarbejde programmerne. Ikke desto
mindre lå programmerne for alle 10 lande klar og blev godkendt af Kommissionen i efteråret
2000.
Enanden følge afprogramtilgangenunder SAPARD er, at med SAPARD er Kommissionen i
modsætning tilde andre førtiltrædelsesinstrumenter Phare og ISPA, hvor Kommissionen i det
mindste forvalter visse nøgleelementer, ikke involveret i forvaltningen, end ikke i
projektudvælgelsen. For SAPARD's vedkommende blev der valgt en alternativ tilgang,
hvorefter de nationale myndigheder i kandidatlandene påtager sig det fulde ansvar gennem
decentral forvaltning. Dette skete for at realisere de mål, der ligger til grund for SAPARD-
instrumentet. Det ene er at gennemføre mange mindre projekter, i princippet i alle
landdistrikter i hvert land, og det andet er at skabe strukturer, der vil være i stand til også at
anvende den gældende EU-ret straks efter tiltrædelsen. Men forud herfor skulle der løses to
størreopgaver, indenstøttenkunne bevilges.
4Rådets forordning (EF) nr. 1268/1999 af 21. juni 1999 om fællesskabsstøtte til
førtiltrædelsesforanstaltninger inden for landbrug og udvikling af landdistrikter i ansøgerlandene iCentral- og Østeuropai førtiltrædelsesperioden (EFTL161af26.6.1999, s. 87).
10Den første var i hovedsagen af forskriftsmæssig karakter. Fordi der var tale om et ganske nyt
instrument, skulle der vedtages EF-lovgivning. Det var også nødvendigt at forhandle med
kandidatlandene om et sæt passende bestemmelser omfattende alle aspekter af relevans til
forsvarlig brug af, kontrol med og ansvarlighed for midlerne, som blev nedfældet i flerårige
finansieringsaftaler med hvert af landene. I slutningen af efteråret 2000 var disse
forhandlinger afsluttet, og den første aftale med Bulgarien blev underskrevet den 18.
december 2000.
Den anden opgave bestod i, at der for hvert kandidatland skulle oprettes en instans, der ville
være i stand til at gennemføre SAPARD på en måde, der var forenelig med de juridiske
bestemmelser i de flerårige finansieringsaftaler. Ved udgangen af 2000 var der gjort et meget
stort arbejde i kandidatlandene med hensyn til opbygning af deres SAPARD-instanser. Ingen
afansøgerlandene havde dog en SAPARD-instans klar til at modtage midler, og derfor kunne
der ikke overføres SAPARD-midler fra Fællesskabet til noget kandidatland før udgangen af
2000.
5. G ENERELBESKRIVELSEAFFØRTILTRÆDELSESINSTRUMENTERNESMEKANISMER
5.1. Forpligtelserog overførselafmidler
Inden der faktisk kan overføres midler fra alle tre instrumenter til kandidatlandene, skal der
foreligge:
– enkommissionsafgørelse, således at der kandisponeres over midlerne på budgettet
– en rammeaftale (eksisterende rammeaftaler for Phare, udvidet til også at gælde for
ISPA, og en ny flerårig finansieringsaftale for SAPARD) og
– en årlig bilateral finansieringsaftale eller memorandum med bestemmelser om
Fællesskabets finansielle tilsagn i forbindelse med den pågældende foranstaltning
over for modtagerlandet, dvs. vedrørende begge parters rettigheder og forpligtelser.
Procedurerne for afgørelse og forpligtelser for midler er forskellige fra instrument til
instrument,ogdeforskelligetrinkansammenfattessåledes:
Phare
– en rammeaftale mellem Kommissionen og hvert land (har eksisteret for hvert land i
flere år)
– en årlig programmering pr. prioritet: arbejdsdokument baseret på
tiltrædelsespartnerskabet
– kandidatlandene udarbejder udkast til program- og projektblade med henblik på
kommentarerogendelig afgørelse fra Kommissionens side
– finansieringsforslag for de årlige nationale programmer, der udarbejdes af GD
Udvidelse; høring af andre af Kommissionens tjenestegrene og forelæggelse for
Phare-forvaltningsudvalget tiludtalelse
– Kommissionensafgørelse
11– indgåelse af forpligtelser for midlerne
– Kommissionens og kandidatlandets underskrivning af det årlige
finansieringsmemorandum; brevveksling omhvert projektblad
– første overførsel af midler (forskudsbetaling på 20 %) efter anmodning fra den
nationale fond.
ISPA
– Eksisterende rammeaftaler forPhare udvides tilISPA– Nationale ISPA-strategier for transport og miljø, som udarbejdes af landene, andre
tjenestegrene iKommissionen høres, og strategierne godkendes afKommissionen
– landenes forundersøgelse og udarbejdelse afprojekter
– projektansøgning på en standardformular, antagelse (dvs. kontrol af, om al
dokumentationer fremlagt)og vurdering
– finansieringsforslag for hvert projekt udarbejdet af GD Regionalpolitik,
tværtjenstlig høring og forelæggelse for ISPA-forvaltningsudvalget tiludtalelse
– Kommissionens afgørelse (for hvert projekt)
– indgåelse af forpligtelser for midlerne (for et enkelt projekt kan der indgås
forpligtelser for forskellige år, f.eks. ISPA-programmerne for 2000 og2001)
– underskrivning afet finansieringsmemorandum(for hvert projekt)
– førsteoverførselafmidler (10 %).SAPARD
– Forelæggelse for Kommissionen af et udkast til en plan for landbrug og udvikling af
landdistrikter for 2000-2006 for hvert land indenudgangenaf1999
– tværtjenstlig høring af Kommissionens tjenestegrene og høring af hvert land
– aftale med landet omplanen
– endeligtværtjenstlighøringafKommissionenstjenestegrene
– forelæggelse afplanen for STAR-(forvaltnings)udvalget tiludtalelse
– Kommissionens formelle vedtagelse af et program for landbrug og udvikling af
landdistrikter
– Kommissionens afgørelse om bemyndigelse til underskrivning af den flerårige
finansieringsaftale og den årlige finansieringsaftale
– underskrivning afden flerårige finansieringsaftale og denårlige finansieringsaftale
– indgåelse afforpligtelser for denårlige SAPARD-bevilling
12– indgåelse afden flerårige finansieringsaftale og denårlige finansieringsaftale
– Kommissionens formelle afgørelse omoverdragelse af forvaltningen af støtten til de
gennemførende instanser
– første betaling til landet (højst 49 % afden første årlige tildeling)
5.2. Gennemførelsesstruktureri kandidatlandene
Midlerne fra hver af de tre førtiltrædelsesinstrumenter kanaliseres via den nationale fond, der
er oprettet ihvert lands finansministerium, under den nationale anvisningsberettigedes ansvar.
Gennemførelsen i praksis af Phare og ISPA varetages af de gennemførende instanser (f.eks.
den centrale finans- og kontraktenhed (CFCU), som modtager midlerne fra den nationale
fond, (medmindre den nationale fond optræder som udbetalende organ). EF-delegationerne
har ansvaret for at godkende indkøbsdokumentation, inden der iværksættes udbud og indgås
kontrakter.
I modsætning til Phare og ISPA, som gør den største brug af de eksisterende aftaler og
strukturer, der er oprettet som led i Phares decentrale gennemførelsessystem (DIS), har
SAPARD fra begyndelsen af været gennemført på et helt decentralt grundlag, forudsat at alle
de nødvendige betingelser var opfyldt.
En sådan delegering af forvaltningsansvaret forudsætter, at hvert kandidatland opretter de
relevante forvaltnings- og kontrolsystemer, som skal godkendes på nationalt plan af den
nationale anvisningsberettigede. Når disse betingelser er opfyldt, foretager Kommissionen en
efterprøvning, inden den træffer afgørelse om overdragelse af finansforvaltningen. I
Kommissionens forordning (EF) nr. 2222/20005findes de detaljerede finansielle regler for
denne overdragelse af forvaltningsansvaret. Kommissionen udstedte den den 7. juni 2000
efter aftale med EUGFL-komitéenden22. maj2000.
Alle landene arbejder på at oprette de nødvendige institutionelle rammer for forvaltningen af
SAPARD. Et enkelt land (Bulgarien) færdiggjorde arbejdet med oprettelse af
forvaltningskontrolsystemerne og fik vedtaget den nationale lov om akkreditering inden
udgangen af 2000. Men ved udgangen af 2000 havde ingen af landene endnu et godkendt
SAPARD-organ til at modtage midler. Den faktiske overdragelse af midler sker først, når
Kommissionen har truffet afgørelse om overdragelse af forvaltningsansvaret til det
akkrediterede SAPARD-organ.
5.3. Decentraliseringen af gennemførelsen i henhold til artikel 12 i
samordningsforordningen
Phare og ISPA gennemføres i øjeblikket på basis af det decentrale gennemførelsessystem
(DIS), der blev indført for Phare i 1990 og revideret i 1998. På baggrund af konklusionerne
fra Det Europæiske Råds møde i Nice vil Kommissionen og kandidatlandene gøre en større
indsats for en yderligere overdragelse afforvaltningsansvar tilkandidatlandene.
5Kommissionens forordning (EF) nr. 2222/2000 af 7. juni 2000 om finansielle
gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1268/1999 om fællesskabsstøtte tilførtiltrædelsesforanstaltninger inden for landbrug og udvikling af landdistrikter i ansøgerlandene iCentral- og Østeuropa i førtiltrædelsesperioden.
13Samordningsforordningen giver således et retsgrundlag for, at Kommissionen fraviger kravet
om forudgående godkendelse af kandidatlandenes projektudvælgelse, udbud og
kontraktindgåelse (artikel 12). Ordningen efter Kommissionens fravigelse af kravet om
forudgående godkendelse betegnes nu det udvidede decentrale gennemførelsessystem(EDIS).
I modsætning tilPhare og ISPA forvaltes det helt decentralt. Det er meningen, at det også skal
indføres for Phareog ISPApå et senere stadium.
6. T ILSYN OGEVALUERING
6.1. Phare
Phare-tilsynet og -evalueringen giver alle parter, der er involveret i programforvaltningen, en
løbende og pålidelig strøm af oplysninger om gennemførelsen af alle igangværende
programmeer.
I 2000 blev der udarbejdet 121 tilsyns- og evalueringsrapporter for alle sektorer af Phare-
bistanden. Rapporterne er udarbejdet af en uafhængig ekstern kontrahent, som har drevet
kontorer med personale fra EU og lokale vurderingsmænd i Albanien, Bulgarien, Den
Tjekkiske Republik, Estland, Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien, Ungarn,
Letland, Litauen, Polen, Rumænien, Slovakiet og Slovenien. Et centralt kontor iBruxelles har
vurderet multilande- ogmultimodtagerprogrammer.
I tråd med dekoncentrationen foretages overvågningen (kontrol og opfølgning) af
programmerne lokalt af Phare Task Managers i delegationerne med en uafhængig, ekstern
vurdering somen supplerende aktivitet.
Efter nyorienteringen af Phare mod førtiltrædelsesstrategier og decentralisering af
implementeringsansvaret blev det tidligere decentrale Phare-tilsyns- og evalueringssystem i
september 2000 erstattet med et decentralt tilsynssystem og en revideret
interimsevalueringsordning. Revisionen baseres på kandidatlandenes overtagelse af ansvaret
for indberetning i form af tilsynsrapporter som en overgangsordning mod forvaltningen af de
fremtidige strukturfonde.
Der er oprettet nye tilsynsstrukturer - et fælles tilsynsudvalg og omkring 6 tilsynsunderudvalg
- ihvert kandidatland, ogdisse mødes to gange omåret.
Årsrapporterne fra hvert instruments tilsynsudvalg forelægges det fælles tilsynsudvalg, som
drøfter koordinationaftilsynet på sit årlige møde.
6.2. ISPA
For alle ISPA-projekter gælder bestemmelserne i ISPA-forordningen og finansieringsaftalen
for hver ISPA-foranstaltning, hvad angår både tilsyn og evaluering. Evaluering kommer
endnu ikke på tale, da projekterne befinder sig på et tidligt gennemførelsesstadium.
Første runde af møderne i tilsynsudvalgene, som skal afholdes to gange om året, skulle finde
sted i foråret 2001. I betragtning af kandidatlandenes begrænsede erfaringer med tilsyn med
større infrastrukturprojekter i overensstemmelse med Kommissionens krav har GD
Regionalpolitik forsynet dem med vejledninger til at lette tilrettelæggelsen af disse første
møder.
146.3. SAPARD
SAPARD-programmerne gennemføres på basis af bestemmelserne i den flerårige
finansieringsaftale, både hvad angår tilsyn og evaluering. Ifølge disse bestemmelser skal der
oprettes et tilsynsudvalg for hvert SAPARD-program. Til støtte heraf udsendte
Kommissionen i 2000 en vejledning i fastsættelse af forretningsordener for SAPARD-
tilsynsudvalgenetilallekandidatlandene.
7. K OORDINATION
7.1. Generelt
Som krævet i Rådets forordning (EF) nr. 1266/1999 skal Kommissionen sikre en nær
samordning mellem de tre førtiltrædelsesinstrumenter. Det specificeres nøje i forordningen,
på hvilket område hvert instrument bevilger støtte, hvilket begrænser en potentieloverlapning
mellemde forskellige instrumenter til et minimum:
– SAPARD finansierer foranstaltninger til støtte af landbrug og udvikling af
landdistrikter
– ISPA finansierer størreinfrastrukturprojekter inden fortransport ogmiljø
– Phare beskæftiger sig med prioriterede foranstaltninger vedrørende overtagelsen af
den gældende EU-ret, enten gennem forbedring af den administrative kapacitet eller
støtte af dermed forbundne investeringer. Dette instrument har også et element af
økonomisk og social samhørighed. Det kan støtte foranstaltninger inden for miljø og
transport, hvis de udgør en sekundær men vigtig komponent i integrerede
programmer for regionaludvikling eller industriomstrukturering.
Phare-forvaltningsudvalget spiller en central rolle i den generelle koordination. Ifølge artikel
9 isamordningsforordningen skal udvalget bistå Kommissionen med koordinationen af de tre
instrumenter, og Kommissionen skal informere udvalget om de vejledende finansielle
tildelinger til hvert land og pr. førtiltrædelsesinstrument, om tiltag til koordination med EIB,
andre EF-instrumenter og de internationale finansieringsinstitutioner. Disse oplysninger vil
blive forelagt udvalget i det generelle dokument om støtten i 2001. Udvalget informeres
desuden om afgørelser, ved hvilke Kommissionen overdrager gennemførelsesorganerne i
kandidatlandene forvaltningen af støtten på et decentralt grundlag i overensstemmelse med
artikel12 isamordningsforordningen. Der blev ikke truffet nogensådanafgørelse i2000.
På programmeringsplan danner tiltrædelsespartnerskaberne, et for hvert af de ti
kandidatlande, som revideret af Rådet den 6. december 1999, fortsat de generelle rammer for
støtte via de tre førtiltrædelsesinstrumenter. De suppleres i Phares tilfælde med de nationale
udviklingsplaner og i ISPA's tilfælde med de nationale strategier for miljø og transport.
SAPARD-projekter udvælges på basis af programmerne for udvikling af landdistrikter for
2000-2006, som udarbejdet på grundlag af kandidatlandenes planer og godkendt af
Kommissionen for hvert afdisse lande i2000.
For at undgå eventuel overlapning mellem tiltag, hvortil der ydes støtte fra SAPARD eller
Phare (særlig Phare ESC og Phare CBC, i forbindelse med hvilke der følges en mere
programmeringsbetonet tilgang, herunder oprettelse af 'ordninger'), fastsættes der passende
bestemmelser iderelevanteprogrammeringsdokumenter ogaftaler:
15– For Phares vedkommende fastsættes det i finansieringsafgørelser og -forslag fra og
med 2001, at den nationale bistandskoordinator og den nationale
anvisningsberettigede i fællesskab har ansvaret for koordinationen mellem Phare
(herunder grænseoverskridende Phare-samarbejde, CBC), ISPAogSAPARD.
– For SAPARD's vedkommende fastsættes det i afdeling C, artikel 1, i de flerårige
finansieringsaftaler, som er indgået med de 10 kandidatlande, at Kommissionen og
[kandidatlandet] skal sikre koordination af bistanden mellem programmet, ISPA,
Phare og bistand fra EIB og andre internationale finansieringsinstrumenter; landet
skal navnlig sikre, at i tilfælde, hvor et SAPARD-projekt i kraft af sin art også
potentielt kan være helt eller delvis berettiget til støtte i henhold til ovennævnte
instrumenter, skal enhver risiko for, at der ydes støtte til udgifter mere end en gang,
undgås (navnlig ved 'stempling'affakturaer).
7.2. KoordinationiKommissionen
Phare-programmet henhører under udviklingsgeneraldirektoratets ansvar, og dette GD
varetager også koordinationen mellem de tre instrumenter med støtte fra Phare-
forvaltningsudvalget. ISPA-programmet henhører under generaldirektoratet for
regionaludvikling, og SAPARD-programmet under generaldirektoratet for landbrug.
I praksis koordineres programmeringen ved en udvidet tværtjenstelig høring. Der er tillige
nedsat et koordinationsudvalg for førtiltrædelsesinstrumenterne i de forskellige involverede
tjenestegrene i Kommissionen. Dette udvalg beskæftiger sig med forberedelserne til den
udvidede decentralisering afPhare ogISPA.
Hvad angår projektovervågningen, foregår koordinationen i det blandede tilsynsudvalg, om
muligt medstøttefraISPA-tilsynsudvalget ogderelevantePhare-underudvalg.
For at trække en grænse mellem aktioner, som kan modtage støtte fra enten SAPARD eller
Phare, har Kommissionentydeliggjort grænsefladen mellem Phare og SAPARD under hensyn
til bestemmelserne i samordningsforordningen. Det var nødvendigt specielt i forbindelse med
investeringer på det veterinære område. Sondringen betyder, at Phare kan støtte investeringer,
hvis de vedrører offentlige bygge- og anlægsarbejder, der udføres af de nationale
myndigheder eller andre offentlige myndigheder, til hvem der er delegeret beføjelser af de
nationale myndigheder. Investeringer kan betragtes som støtteberettigede under SAPARD,
hvis de relaterer til private aktiviteter (f.eks. stedlige laboratorier i forarbejdningsanlæg eller
modernisering af landbrugsmateriel). SAPARD-programmer kan også omfatte investeringer
til forbedring af små, lokale offentlige strukturer til kvalitets-, veterinær- og
plantesundhedskontrol, levnedsmiddelkvalitet og forbrugerbeskyttelse. Phare vil desuden
fortsættemed at yde støttetilinstitutionsopbygning, navnlig tilSAPARD-agenturer.
For ISPA's vedkommende skal det bemærkes, at for projekter i 2000, som var instrumentets
første operationelle år, finansierede Phare gennemførligheds- og forundersøgelser i 1998 og
1999.
Delegationerne ikandidatlandene fører desudentilsyn med gennemførelsenafPhare ogISPA.7.3. Koordinationi landet
På landeplan arbejder Kommissionen på linje med målet om decentralisering stærkt for, at
kandidatlandene forbedrer koordinationen mellem ministerier, hvilket er en forudsætning for,at kandidatlandene i fremtiden kan forvalte strukturfondene ordentligt, og på kort sigt for
16implementeringen af Phare ESC. I flere lande kræver en sådan tværministeriel koordination
yderligere forbedringer.
Da der fra begyndelsen af har gjaldt decentral forvaltning for SAPARD, somgradvis vil blive
udvidet for Phare og ISPA, må kandidatlandenes ansvar for en ordentlig koordination af
operationer, hvortil der ydes førtiltrædelsesstøtte, og for at hindre overlapninger udvides
tilsvarende. Da SAPARD er et decentralt instrument, vil kun landene selv kunne sikre
fuldstændigkomplementaritet påprojektplan.
Kommissionen har derfor anmodet landene om, at de tager de nødvendige skridt til en
effektivogvelfungerendekoordination.
8. K OORDINATIONMED EIBOGDEINTERNATIONALEFINANSIERINGSINSTITUTIONER
Førtiltrædelsesstøtten kan spille sin fulde rolle, når den hjælper til at mobilisere midler fra de
internationale finansieringsinstitutioner. Med dette in mente undertegnede Europa-
Kommissionen den 2. marts 1998 et aftalememorandum med Den Europæiske
Investeringsbank (EBRD) og Verdensbanken til at styrke deres samarbejde og lette
samfinansiering under Phare-programmet. Fire nye partnere sluttede sig til aftalen i oktober
1998: Det Nordiske Miljøfinansieringsselskab (NEFCO), Den Nordiske Investeringsbank
(NIB), Den Internationale Finansieringsinstitution (IFC) og Europarådets Udviklingsbank. I
2000 blev aftalememorandummet udvidet med de to andre førtiltrædelsesinstrumenter ISPA
og SAPARD. EIB er ikke signatar af memorandummet, men arbejdet nært sammen med
Europa-Kommissionen om at realisere EU's politiske mål og samarbejder med de andre
internationale finansieringsinstitutioner iaftalememorandummets ånd.
Siden 2000 har det nye tiltrædelsesinstrument ISPA for transport og miljø været den vigtigste
facilitet til samfinansiering af infrastrukturprojekter med EIB og de andre internationale
finansieringsinstitutioner. Det vigtigste samfinansieringsinstrument i Phare er fortsat SMV-
faciliteten, hvor Kommissionen arbejder sammen med EBRD, Europarådets Udviklingsbank
og Kreditanstalt für Wiederaufbau. Samfinansieringen inden for de nationale Phare-
programmer har omfattet et mindre kommunalt investeringsprojekt for vandforsyning og
spildevandsbehandling iEstland og projekter for el- oggasmarkedet iRumænien.
Kommissionens tjenestegrene afholder periodiske møder med EIB og EBRD til at koordinere
anliggender vedrørende programmering og implementering tillige med procedurespørgsmål.
Hvor det er muligt, aflægges der fælles besøg i kandidatlandene, som er vigtigt for at sikre
samarbejde på projektplantilfordelfor kandidatlandene.
For ISPA's vedkommende blev der den 19. januar 2000 indgået en samarbejdsaftale mellem
Kommissionen og EIB om EF-strukturstøtte, herunder ISPA, for perioden 2000-2006.
Hovedformålet med aftalen er at maksimere EF-gavebistandens løftestangseffekt og begrænse
EF-budgetstøtten til det strengt nødvendige. Resultaterne af samarbejdet i det første år er
meget positive: der blev afholdt adskillige koordinationsmøder til at lægge rammerne for
samarbejdet og omsætte aftalens bestemmelser i praksis. Der blev tillige ved en
informationsudveksling på et meget tidligt stadium i projektudarbejdelsen indkredset mulige
forslag til samfinansiering. Kommissionen har også opbygget gode arbejdsforbindelser med
Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling (EBRD), Den Nordiske
Investeringsbank (NIB) og Det Nordiske Miljøfinansieringsselskab (NEFCO). Der blevsammen med disse internationale finansieringsinstitutioner indkredset flere
samfinansieringsprojekter.
17For SAPARD's vedkommende var samarbejdet med de internationale
finansieringsinstitutioner begrænset til generelle konsultationer og informationsudveksling i
betragtning af instrumentets komplette decentralisering tilkandidatlandene.
Delegationerne spiller også en vigtig rolle i koordinationen af førtiltrædelsesinstrumenterne
med de internationale finansieringsinstitutioner og bilaterale donorer, idet de med mellemrum
tilrettelægger donormøder på stedet til at udveksle oplysninger om planlangte og
igangværendeprojekter.
9. K ONKLUSION
2000 var det år, hvor alle tre førtiltrædelsesinstrumenter kom virkelig i gang. Der blev gjort
store fremskridt med de nye instrumenter ISPA og SAPARD. Førtiltrædelsesstøtten til
kandidatlandene blev fordoblet, Phare-programmet skulle tilpasses for at tage hensyn til de
nye instrumenter, og der blev lagt større vægt på økonomisk og social samhørighed.
Samarbejdet mellem de forskellige tjenestegrene i Kommissionen blev udvidet og yderligere
udviklet på linje med samordningsforordningen. Oprettelsen af strukturerne til
førtiltrædelsesinstrumenterne i kandidatlandene var også en god øvelse i
institutionsopbygning og var en begyndelse til at forberede kandidatlandene på
strukturfondene.
18BILAG
Tildelingerne pr. land fra Phare, ISPA og SAPARD i 2000
Phare SAPARD6ISPA I alt
mio. EUR mio. EUR mio. EUR mio. EUR
Bulgarien 150,6 53 104,0 307,6
Tjekkiet 101,5 22,4 70,0 193,9
Estland 33,5 12,3 28,2 74,0
Ungarn 119,8 38,7 88,0 246,5
Letland 34,8 22,2 46,7 103,7
Litauen 87,1 30,3 52,2 169,6
Polen 484,4 171,5 307,0 962,9
Rumænien 260,3 153,2 239,2 652,7
Slovakiet 78,8 18,6 42,5 139,9
Slovenien 33,4 6,4 19,6 59,4
Andet7185,1
Ia l t 1569,2 528,9 997,4 3095,5
6Kommissionens beslutning af 20. juli 1999 om den vejledende fordeling af den årlige
fællesskabsstøtte til førtiltrædelsesforanstaltninger inden for landbrug og udvikling aflanddistrikter (EFT L 226 af 27. august 1999, s. 23); for 2000 er tallene for landene afrundet,men det samlede beløb af bevillinger, hvorover der er disponeret, er på 528,9 mio. EUR somangivet under 'I alt'.
7Multilandeprogrammer og horisontale programmer.