30.3.2004 DA C 80/139 Den Europæiske Unions Tidende
Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Beskatningen i EU: fælles
retningslinjer, mere ensartede skatteregler og muligheden for at træffe afgørelser med kvalificeret
flertal«
(2004/C 80/33)
Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 17. juli 2003 i henhold til forretningsorde-
nens artikel 23, stk. 3, på eget at afgive udtalelse om det ovennævnte emne.
Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og
Økonomisk og Social Samhørighed, som udpegede Lars Nyberg til ordfører. Sektionen vedtog sin
udtalelse den 26. november 2003.
Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 404. plenarforsamling den 10. og
11. december 2003, mødet den 10. december 2003, følgende udtalelse med 78 stemmer for, 23 imod og15 hverken for eller imod.
1. Indledning
1.1. Skattepolitikken er en del af den makroøkonomiske
politik, der altid står centralt i den politiske debat, både
nationalt og i EU som sådan. Der er store indbyrdes forskelle
mellem medlemsstaternes skattepolitik. Det gælder ikke blotskattesatser; forskellene kommer også til udtryk i beregningen
af skattegrundlaget og i skattesystemernes opbygning med
hensyn til inddrivelse, kontrol osv.
1.2. De politiske partier har vidt forskellige ønsker med
hensyn til udviklingen af skattesystemet. Diskussionen om
skatter i EU bliver dermed i dobbelt forstand vanskelig: Ikkenok med at der er forskelle mellem de politiske partier — de
nationale referencerammer er også vidt forskellige. Diskussio-
nerne kan endvidere føres med alle medlemsstater, eller denkan begrænses til kun at omfatte eurolandene.
1.3. Det vil således være vanskeligt at opnå konsensus om
skattespørgsmål, og problemerne kan vise sig allerede iforbindelse med beskrivelsen af skattesystemerne, hvor skatter-
ne defineres forskelligt, lige som visse skattearter eventuelt kun
forekommer i nogle medlemsstater. Det er dog vort håb, atdenne udtalelse kan føre diskussionen fremad, så vi kankomme et fælles syn på skatterne og deres udvikling nærmere.
1.4. Vort udgangspunkt er traktatens bestemmelser vedrø-
rende skattepolitik samt drøftelserne i og forslagene fraKonventet om Europas Fremtid. Vi beskriver kort udviklingen
inden for de 15 skattesystemer i EU. EU bliver ganske vist
udvidet i 2004, men pga. mangel på materiale har vi væretnødt til at begrænse os til de nuværende medlemsstater.2. Kompetence og beslutningsregler — Rom-traktaten
og Konventet om Europas Fremtid
2.1. De nugældende bestemmelser om skatter og afgifter
findes i Rom-traktatens artikel 90-93. Reglerne om, hvordander træffes afgørelse, står i artikel 93:
2.1.1. »Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed på
forslag af Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet
og Det Økonomiske og Sociale Udvalg, vedtager bestemmelserom harmonisering af lovgivningerne vedrørende omsætnings-afgifter, punktafgifter og andre indirekte skatter, i det omfang
en sådan harmonisering er nødvendig for at sikre det indre
markeds oprettelse og funktion inden for den i artikel 14fastsatte frist«.
2.2. Konventet om Europas Fremtid drøftede forskellige
nye beslutningsprocedurer på skatteområdet. Artikel 90-92 er
uændrede, men har fået nye numre. I den tekst, der forelæggesregeringskonferencen, er bestemmelserne om, hvordan dertræffes afgørelse, nu samlet i to artikler.
2.2.1. » Artikel III-62
1. Ved europæisk lov eller rammelov vedtaget af Ministerrå-
det indføres foranstaltninger om harmonisering af lovgivnin-gerne vedrørende omsætningsafgifter, punktafgifter og andreindirekte skatter, i det omfang en sådan harmonisering er
nødvendig for at sikre det indre markeds funktion og undgå
konkurrenceforvridning. Ministerrådet træffer afgørelse medenstemmighed efter høring af Europa-Parlamentet og Det
Europæiske og Sociale Udvalg.
2. Hvis Ministerrådet, der træffer afgørelse med enstemmig-
hed på forslag af Kommissionen, fastslår, at foranstaltningerne
i stk. 1 vedrører administrativt samarbejde eller bekæmpelse af
skatteunddragelse og skatteundgåelse, træffer det uanset stk. 1afgørelse med kvalificeret flertal, når det vedtager den europæi-ske lov eller rammelov om indførelse af disse foranstaltninger.«
C 80/140 DA 30.3.2004 Den Europæiske Unions Tidende
2.2.2. » Artikel III-63
1. Hvis Ministerrådet, der træffer afgørelse med enstemmig-
hed på forslag af Kommissionen, fastslår, at foranstaltninger,der omhandler selskabsbeskatning, vedrører administrativt
samarbejde eller bekæmpelse af skatteunddragelse og skat-
teundgåelse, vedtager det med kvalificeret flertal en europæisklov eller rammelov om indførelse af disse foranstaltninger, for
så vidt de er nødvendige for at sikre det indre markeds funktion
og undgå konkurrenceforvridning.
2. Denne lov eller rammelov vedtages efter høring af
Europa-Parlamentet og Det Europæiske og Sociale Udvalg.«
2.3. Den første af artiklerne (artikel III-62) har to stykker,
hvoraf det første erstatter artikel 93. Sproget er gjort mere
moderne og tilpasset den terminologi, konventet foreslår i
andre artikler. En substantiel ændring er, at der ud overhenvisningen til det indre marked også tales om, at harmonise-
ring kan være nødvendig for at undgå konkurrenceforvridning
mellem virksomheder. I både artikel III-62 og III-63 stårder »... for at sikre det indre markeds funktion og undgåkonkurrenceforvridning«. For at undgå eventuelle tilfælde, hvor
man siger, at det kun er det ene, der gælder, foreslår vi, at »og«
ændres til »eller«.
2.3.1. Andet stykke indebærer en klar udvidelse — ikke af
kompetencen, men af mulighederne for at træffe afgørelse med
kvalificeret flertal. Alle spørgsmål vedrørende såvel skatte-grundlag som skattesatser kræver dog fortsat enstemmighed.
2.4. Med artikel III-63 udvides muligheden for at anvende
kvalificeret flertal til at omfatte selskabsbeskatning, når det
drejer sig om administrativt samarbejde samt bekæmpelse afskatteunddragelse og skatteundgåelse. Det er nu ikke kun
indirekte skatter, der er omfattet af flertalsreglen.
2.5. I begge disse artikler indføres der hermed mulighed for
kvalificeret flertal i visse begrænsede tilfælde, idet Rådet dog ialle tilfælde med enstemmighed skal afgøre, om der er tale om
administrativt samarbejde eller bekæmpelse af skatteunddra-
gelse eller skatteundgåelse. En sådan afgørelse er i hovedsagenen opgave for Kommissionen. Artikel III-62 bør derfor indledes
med: »Hvis foranstaltningerne« og artikel III-63 med: »Hvis
foranstaltninger«, og ordene »Ministerrådet, der træffer afgørel-se med enstemmighed på forslag af Kommissionen, fastslår,
at« slettes i begge artikler.
2.6. Under diskussionerne i konventet var der forslag
fremme om mere vidtgående ændringer af traktatens skattear-tikler. Det har navnlig været drøftet at udvide kompetencen udover de indirekte skatter og at ændre beslutningsproceduren i
forbindelse med flere skattespørgsmål fra enstemmighed til
kvalificeret flertal.
2.7. Artikel 94 og 95 (III-64 og III-65) omhandler indbyrdes
tilnærmelse af love og bestemmelser på det indre marked. Detanføres eksplicit, at afgørelse ved kvalificeret flertal ikke finder
anvendelse på fiskale bestemmelser. Ifølge artikel 96 (III-66)
kan man gå over til afgørelser med kvalificeret flertal, nårmedlemsstaternes lovgivning forvansker konkurrencevilkårenepå det indre marked. Skattepolitik undtages ikke eksplicit,
hvorfor det kunne være interessant at se Kommissionen prøve
denne artikel inden for f.eks. selskabsbeskatningen.
2.8. Artikel 175 (III-180) udgør det retlige grundlag for
enstemmige afgørelser om skatter og afgifter på miljøområdet
— til forskel fra almindelige afgørelser på miljøpolitikkens
område, hvor kvalificeret flertal kan anvendes.
3. Direkte og indirekte skatter
3.1. At det er de indirekte skatter, der omhandles i traktaten,
hænger sammen med, at netop de er meget vigtige for det
indre markeds funktion. Distinktionen mellem direkte og
indirekte skatter anvendes dog også i alle andre forbindelser.
3.2. Desuden foretager man normalt yderligere en sondring,
idet man skelner mellem arbejde, kapital og forbrug, hvor deto første danner grundlag for de direkte skatter. Billedet
kompliceres yderligere af, at der af arbejdsindkomst betales
såvel indkomstskat som bidrag til sociale ordninger. Da der ermeget stor forskel på, hvor stor en del af det beløb, der
betales af arbejdsindkomst, der kategoriseres som henholdsvis
indkomstskat og bidrag til sociale ordninger, skal beggemedtages, når der foretages sammenligninger.
3.3. Skatter kan endvidere opdeles i nationale, regionale
eller lokale skatter. Der er store forskelle med hensyn til
fordelingen mellem disse tre niveauer.
3.4. En skatteart, der har fået større betydning, men som
ikke passer ind i ovenstående opdeling, er miljøskat. Miljøskat-ter opkræves enten i produktionsleddet eller forbrugsleddet ogkan således antage karakter af både direkte og indirekte skatter.
Ofte indgår de ikke i skattesammenligninger, fordi de betegnes
som »afgifter«. Uanset hvad de kaldes, bør de tages med iangivelser over skatteindbetalingernes størrelse.
30.3.2004 DA C 80/141 Den Europæiske Unions Tidende
4. Sammenligninger mellem medlemsstaterne
4.1. Vores statistiske oplysninger er hentet fra Eurostats
»Structures of the taxation systems in the European Union«.
Disse oplysninger er særlig interessante i forbindelse med
sammenligninger, fordi de ikke kun vedrører skattesatser, menden samlede beskatning. For hver enkelt skatteart angives,
hvor stor en del af beskatningsgrundlaget, der reelt betales
som skat. Denne andel kaldes »implicit tax rate« (den implicitteskattesats). Dette tal påvirkes altså både af skattesatsen og den
måde, beskatningsgrundlaget beregnes på. Hvis man kun
sammenligner skattesatser, kan resultatet blive misvisende,fordi reglerne for beregning af beskatningsgrundlaget kanvariere kraftigt. En høj skattesats kan give en lille skatteindtægt,
hvis der i beregningen af beskatningsgrundlaget indgår store
fradrag.
4.2. Oplysningerne fra Eurostat vedrører perioden 1995-
2001. Der er visse generelle tendenser. Der er en nedadgående
tendens i beskatningen af arbejdsindkomst (efter en periode
med en relativ stigning i disse skatter), forsøg på at mindskeskattesatsen for selskabsbeskatning parallelt med en udvidelse
af selve beskatningsgrundlaget samt stigninger i de indirekte
skatter som led i en omlægning over mod grønne skatter. Detsidste er i mange tilfælde kombineret med en sænkning af
skatten på arbejde. Selv om der er sådanne tendenser, er
udviklingen dog meget forskellig fra medlemsstat til medlems-stat. Beslutninger, der kan øge forskellene mellem medlemssta-
terne, bør absolut undgås.
4.3. Skal man inddele medlemsstaterne i grupper, kan man
sige, at de nordiske lande er kendetegnet ved relativt højedirekte skatter, mens en stor del af skatten i navnlig Portugal
og Grækenland er indirekte. I Danmark, Storbritannien og
Irland er bidragene til sociale ordninger relativt små.
4.4. Ved sammenligninger over tid skal man være opmærk-
som på, at ændringer ikke nødvendigvis skyldes ændrede
skattesystemer. I anden halvdel af 1990’erne, der var en
vækstperiode, steg såvel husholdningernes indkomster somvirksomhedernes indtjening. Dette gjorde, at provenuet fra de
direkte skatter steg. Det fremgår tydeligt af Eurostats tabel II-
4.2. Provenuet steg altså, uden at hverken skattesatserneeller reglerne for beskatningsgrundlaget blev ændret. Medvækstperiodens ophør i 2001 vendte denne tendens, således at
skatteindtægterne nu i stedet falder, uden at der er sket nogen
ændringer i systemerne.
4.5. Det er forskelligt fra medlemsstat til medlemsstat,
hvilken myndighed der inddriver skatterne. Mens det lokale
niveau i Grækenland står for 1 % af beskatningen, står det i
Danmark for en tredjedel. I alle nordiske lande står det lokaleniveau for en stor del af beskatningen. I de »føderale« landeTyskland, Belgien, Spanien og Østrig står det regionale niveau
for en stor andel. Disse forskelle spiller naturligvis en rolle i
den enkelte medlemsstat, men ikke for forholdet mellem
staterne. I en føderal stat kan det være et problem atimplementere skattemæssige beslutninger på EU-niveau, hvisbeslutningerne træffes på delstatsniveau.
4.6. Man grupperer ofte medlemsstaterne efter beskatnings-
niveau. Ser man på beskatningen af henholdsvis arbejde,kapital og forbrug viser der sig et mere broget billede. Sverigeog Finland er karakteriseret ved høj beskatning på alle tre
områder, mens Danmark har en høj beskatning af forbrug,
men ikke af kapital. Lavskattelandene Storbritannien og Irlandhar faktisk en relativt høj beskatning af kapital og forbrug. I
lavskattelandet Grækenland er forbrugsbeskatningen høj. Mere
end 40 % af skatteindtægterne kommer fra forbrugsbeskatnin-gen. Hvis man tidligere kun har set på den generelle momssats,
forbavses man over, hvor høj forbrugsbeskatningen generelt
er. Når man tager andre vareskatter og effekten af de sænkedemomssatser i betragtning, viser der sig også et noget andet
billede af forskellene mellem landene. I Luxembourg kommer
ikke mindre end en tredjedel af skatteindtægterne fra kapitalbe-skatningen. Danmark og Holland er de lande, der henter denstørste andel fra miljøskatter.
4.7. For at kunne tage stilling til beskatningens effektivitet
må man sammenligne den reelle beskatning med skattesatser-ne. Hvis et land med relativt høje skattesatser ikke samtidighar et højt beskatningsniveau, så skyldes det enten, at beskat-
ningsgrundlaget er genstand for store fradrag, eller at inddriv-
ningen af skatterne er ineffektiv. Da Kommissionen og Eurostatopererer med så store skattebaser som arbejde, kapital og
forbrug, er det vanskeligt at sammenligne de reelle skattesatser.
Sammenligningerne vedrører ofte kun en del af disse tre storeskattebaser.
4.7.1. Inden for kapitalbeskatningen finder man de beskat-
ningsområder, der er mest følsomme over for skattereglerne i
andre lande. Det er dog yderst kompliceret at sammenlignebeskatningen af kapital for at få klarlagt, hvor påvirkningen
fra andre lande er størst. Kapitalbeskatningen omfatter fire
hovedelementer: selskabsskat, skat af renteindtægter, skat afudbytte og skat af kapitalgevinster. Sammenligninger inden
for de enkelte elementer kan heller ikke udelukkende baseres
på skattesatserne, eftersom fradragsmuligheder m.v. varierer.Man kan ikke nøjes med at betragte ét element for sig, menmå se på den overordnede situation, f.eks. lav selskabsskat
kombineret med høj skat på udbytter og kapitalgevinster. Alle
beskatningselementer påvirker forholdet til skattesystemerne iandre lande.
C 80/142 DA 30.3.2004 Den Europæiske Unions Tidende
4.8. Endelig skal man gøre sig klart, at den beskatning, vi
har beskrevet, udelukkende er baseret på skattesatser og
beskatningsgrundlag. En stor del af forskellene mellem landene
kan tilskrives politiske beslutninger på andre områder. Etskattefradrag for børn giver en lavere samlet beskatning endf.eks. en børnecheck, selv om den reelle støtte pr. barn er den
samme. I modsætning til børnechecken påvirker en lavere
moms på børnetøj ligeledes beskatningen. Statistikken viserogså, at den lavere moms ikke altid medfører den ønskede
priseffekt. Et budgetunderskud indebærer ganske vist en lavere
beskatning her og nu, men en højere beskatning, når der skalrettes op på underskuddet.
5. Hvorfor skatter?
5.1. Skattesystemerne er resultatet af en lang historisk
udvikling. I de europæiske lande er de nu helt indlysendeelementer i et socialt velfungerende demokratisk samfund,
men der er mere end ét formål med skatter:
— Hovedsigtet er naturligvis at skaffe penge til den offentlige
sektor og de serviceydelser, den tilbyder, og dermed sikre
en god social service. Hvor meget skat, der inddrives,og hvordan, afhænger i vid udstrækning af forskelligetraditioner og ønsker med hensyn til, hvilke områder det
offentlige skal tage sig af.
— Fordelingen af indkomster og økonomiske ressourcer
påvirkes af, hvilke skattearter man vælger at bruge til at
give den offentlige sektor sine indtægter.
— Med skattesystemernes indretning og deres forhold til det
sociale sikringssystem kan man påvirke arbejdsstyrkensstørrelse og den enkeltes beslutning om, hvor meget
vedkommende vil arbejde.
— At ændre skatterne er — sammen med pengepolitiske
tiltag — det vigtigste og hurtigste virkemiddel inden for
den økonomiske politik til påvirkning af konjunktur-udviklingen.
— Nogle skatter kan tage sigte på direkte at påvirke marke-
dets funktion. F.eks. prøver man at begrænse produktionog forbrug ved at beskatte og afgiftsbelægge miljøskadelig
virksomhed. Et andet eksempel er, at man søger at
begrænse forbruget af f.eks. tobak og alkohol ved hjælpaf punktafgifter.6. Beskatningsgrundlag — skattesats
6.1. Når Eurostat vælger at angive skatteindtægterne som
»implicit tax rate«, hvor der både tages hensyn til beskatnings-
grundlag og skattesats, skyldes det, at begge dele er afgørende
for beskatningen. I skattedebatten har man hidtil været alt forfokuseret på skattesatserne.
6.2. Eftersom skattesatserne ud fra et politisk synspunkt er
det mest kontroversielle, foreslår vi, at man først koncentrererindsatsen om at undersøge forskelle i beregningen af beskat-ningsgrundlagene. Derefter kan man så foreslå flere fælles
regler med henblik på at skabe en tilnærmelse mellem
beregningerne. I tredje fase, hvor det overvejende vil væreskattesatserne, der er årsag til forskellige skatteindtægter, kan
man så diskutere, om der bør indføres minimumsniveauer.
6.3. Men der er også rent statistiske problemer, hvis man
ser på skattesatser alene. F.eks. er der store variationer mellem
medlemsstaterne, når det gælder undtagelser fra den generelle
momssats. Landene adskiller sig således fra hinanden medhensyn til udnyttelsen af det potentielle beskatningsgrundlag.Dette påvirker størrelsen af det skatteprovenu, man får via
momsen ud over valget af niveau for den generelle moms-
sats (
1). Men disse variationer i undtagelserne er væsentlige og
afgørende, når det drejer sig om indvirkningen på indkomstfor-
delingen og på den grad af omfordeling, som skatteordningerne
forårsager.
6.3.1. Kommissionen har peget på, at »EU’s skattepolitik
(...) også fremover [bør] lette bestræbelserne på at sænke de
nominelle satser, samtidig med at skattegrundlaget udvides,
hvorved de økonomiske forvridninger, der skyldes medlems-staternes skattesystemer, mindskes« (
2). En sådan omlægning i
skattepolitikken skal ikke begrænses til momsen, men er
måske endnu vigtigere, når det gælder andre skatter, såsomselskabsskat og miljøskatter.
6.3.2. En anden forskel mellem medlemsstaterne, når det
gælder beskatningsgrundlaget er, at kun en del af den offentlige
sektors virksomhed er momsbelagt. Hvis et land med en storoffentlig sektor vil hente et lige så stort provenu ind via
momsen som et land med en lille offentlig sektor, kræver det
derfor en højere momssats. Dette betyder, at valget af moms-sats må ske nationalt.
(1) En svensk undersøgelse viser, at man kunne sænke skattesatsen
fra 25 % til 21-22 %, hvis man anvendte den generelle momssatsfor alle varer og tjenester. Da fødevarer er en af de kategorier, derhar reduceret momssats, kunne en sådan ændring få storekonsekvenser for indkomstfordelingen.
(
2) KOM(2001) 260.
30.3.2004 DA C 80/143 Den Europæiske Unions Tidende
6.4. Efter bilagstabellerne vedrørende beskatningen af mil-
jøfaktorer at dømme er der også stor forskel på, hvordan
grundlaget for disse skatter og afgifter beregnes. Ingen af
de lande, der normalt anses for at beskatte miljøskadeligvirksomhed hårdt, er at finde blandt de lande, der har højeindtægter fra sådanne skatter. Det kan skyldes to ting: Enten er
der gode muligheder for at undgå disse skatter i en del lande,
eller også er skatten så høj, at den faktisk får forbrugerne til atgå uden om de farlige produkter. For at give »forureneren
betaler«-princippet større gennemslagskraft, ville det ikke desto
mindre være en fordel at kombinere tilstrækkeligt høje skatte-satser med et mere ensartet beskatningsgrundlag. Dette er ikke
kun vigtigt af miljømæssige hensyn, men også for skabelsen af
mere fair konkurrencevilkår.
6.5. Statistiske oplysninger om beskatningsgrundlag og
skattesatser er lettest tilgængelige, men der er et tredje område,hvor der er betydelige forskelle mellem medlemsstaterne. Det
er i skattesystemernes opbygning. Hvordan inddriver man
skatten, dvs. hvem sørger f.eks. for indbetaling af skatten?Hvornår gør man det, og hvor ofte? Hvilken kontrol føres der
med skatteindbetalingen? Anvendes der moderne edb-teknik,
og har myndighederne og borgerne tilstrækkelige færdighederpå området? Er der tale om en enkel procedure, eller er der
unødige bureaukratiske hindringer?
6.6. Alt dette er af afgørende betydning for det enkelte
lands reelle indtægter ved en bestemt skattesats, og de udgifter,der er forbundet med inddrivelsen. Men af hensyn til et
velfungerende indre marked er det også vigtigt, at man gør de
forskellige procedurer mere ensartede. Det kan være svært atlære at håndtere et nationalt system, men når man beskæftiger
sig med international handel, skal man nødvendigvis kende
flere systemer. Dette aspekt kan i mange tilfælde være en størrehindring end forskelle i skattesatser. For små og mellemstorevirksomheder kan det endda være en uoverstigelig hindring.
6.6.1. Sådanne spørgsmål bør få en fremtrædende rolle i
Kommissionens fortsatte arbejde. Det er nødvendigt, hvismedlemsstaterne skal acceptere en mere ensartet beregning af
beskatningsgrundlagene. Samtidig er det vort håb, at det nye
begreb »administrativt samarbejde« vil omfatte alt samarbejde,der kan bidrage til at fjerne unødige forskelle og bureaukrati.
6.6.2. Spørgsmålet om at skabe konkurrence mellem for-
skellige skattesystemer fører altid til ophedede diskussioner.
Det er nødvendigt at melde klart ud om, hvilken form forkonkurrence, der sigtes til. Det er forkert at antage, at der altid
er tale om konkurrence på skattesatser og skattegrundlag.
Konkurrence, som leder til mere effektive og mindre bureau-kratiske systemer, bør imidlertid altid hilses velkommen. Medhenblik på en sådan konkurrence, som resulterer i bedste
praksis, foreslår vi, at man tager en ny »åben koordinationsme-
tode« under overvejelse med henblik på at fremme disse sideraf skattepolitikken.7. Den indbyrdes afhængighed og behovet for mere
ensartede systemer
7.1. I takt med, at den økonomiske integration mellem
medlemsstaterne vokser, får forskellene i skattesystemer også
større betydning. I en statisk situation har forskellene ingen
væsentlig betydning. De er et resultat af forskellige traditioner,som når man nogle steder f.eks. har valgt at lade det offentlige
stå for en stor del af den sociale service, hvorfor skatternes
samlede andel i økonomien er tilsvarende stor. Over tid harøkonomierne tilpasset sig de indbyrdes forskelle. I en mere
dynamisk økonomi og navnlig, når en del af dynamikken
hidrører fra en løbende integrationsproces mellem landene,kan forskelle i skattesystemerne pludselig få meget storbetydning for, hvordan økonomierne fungerer indbyrdes.
7.1.1. Beslutningerne vedrørende det indre marked og
ØMU’en har fremmet integrationen af markederne. Udvik-lingen kan meget vel gå i retning af større samordning indenfor den økonomiske politik, som skattepolitikken er en del af.
Integration går hånd i hånd med øget konkurrence. Den øger
effektiviteten og danner grundlag for økonomisk velfærd.Øget konkurrence med heraf følgende øget effektivitet i
produktionsleddet gavner både virksomhederne, de ansatte og
samfundsøkonomien som sådan.
7.1.2. Der ligger dog nogle risici i integrationen, hvis
landene i stedet tager andre metoder i anvendelse, når de ikke
er i stand til modstå det øgede konkurrencetryk. Det kan
være fristende at slække på det sociale serviceniveau ogmiljøbeskyttelsen via skattepolitikken, hvis ikke man er i stand
til at imødegå konkurrencen ved at øge produktiviteten. Den
slags modvirker fordelene ved øget konkurrence. Den svagekonkurrenceevne påvirker arbejdstagerne og miljøet eller flyt-
tes til andre lande via skattedumping. Ved udarbejdelsen af
lovgivningen om det indre marked har man som regel fundetnogle løsninger, der har modvirket tendensen til forringelser
på det sociale område og miljøområdet. Dette har sjældent
været tilfældet, når det gælder skatteområdet.
7.1.3. Sammenhængen mellem skattepolitikken og mang-
lende evne til at skabe en retfærdig konkurrence bliver ikke
taget alvorligt nok. I den såkaldte Primarolo-rapport nævnes
f.eks. en lang række ordninger inden for erhvervsbeskatningen,der skaber konkurrenceforvridning. De mest skadelige — i alt
66 — har medlemsstaterne indvilget i at fjerne. Vi ser frem til
snart at få en redegørelse fra Kommissionen om, hvordan dettearbejde skrider frem. Sådanne direkte systemfejl i skattepolitik-ken bør absolut fjernes.
C 80/144 DA 30.3.2004 Den Europæiske Unions Tidende
7.2. Etableringen af det indre marked og indførelsen af den
fælles valuta har dog allerede skabt en mere fair konkurrence.
De politiske foranstaltninger har på denne måde sat nogle
grænser for markedsøkonomien. Der kan være delte meningerom, hvorvidt man har gjort nok, eller om reglerne altid harværet optimale. Der er dog udbredt enighed om, at udviklingen
har været positiv for markedets funktion i EU. Fjernelsen
af hindringer er særlig vigtig for de små og mellemstorevirksomheder, som herigennem får bedre mulighed for at
deltage i den »internationale« handel på det indre marked.
7.2.1. Man bør fortsætte med at anvende den metode, der
går ud på, at man opstiller rammer for det indre markeds
funktion for dermed at fremme lige konkurrencevilkår i heleEU. Frem for alt er det nødvendigt at udvikle og fremskynde
beslutningerne på de områder inden for skattepolitikken, som
er væsentlige for konkurrencevilkårene. Samtidig bør mansikre, at beslutninger på skatteområdet ikke hæmmer det indre
markeds udvikling. Som nævnt i punkt 5.1 har beskatningen
imidlertid, ud over at være et økonomisk-politisk virkemiddel,en adfærdsregulerende effekt på det økonomiske område (somincitament eller afskrækkende middel), navnlig når det drejer
sig om at fremme en bæredygtig udvikling, der inddrager
miljømæssige hensyn. Derfor må der være en undtagelse fradenne regel, idet det kan være berettiget at bruge miljøskatter
til at sætte stop for en udvikling i en ikke-ønskelig retning.
Man bør se på konkurrenceforvridende skatter på sammemåde, som man ser på direkte statsstøtte. Konsekvenserne for
konkurrencen på det indre marked er de samme.
7.2.2. Den skærpede konkurrence, der følger i kølvandet på
integrationen, vil — hvis der ikke tages nogen politiske
beslutninger — medføre et nedadgående pres på de skatter ogafgifter, der mest direkte påvirker virksomhederne. Et lavere
skatteniveau såvel som en omfordeling mellem de forskellige
skattearter er uholdbar, hvis det er markedskræfterne, derligger bag. Man konstaterer således, at de seneste selskabsskat-tereformer i de forskellige medlemsstater alle er gået i retning
af en sænkning af skattesatserne. De seneste reformer på
selskabsskatteområdet i de forskellige medlemsstater går alle iretning af en sænkning af skattesatserne; for EU-15 som
gennemsnit er der således sket en gennemsnitlig satssænkning
fra 32,42 % til 29,70 %. Ændringer af denne type skal værebaseret på politiske beslutninger, og påvirkningen fra andre
landes skattesystemer skal ikke være den afgørende faktor.
7.3. Flertallet af skatter har ingen direkte eller afgørende
indvirkning på det indre marked. De kan naturligvis have stor
betydning for det nationale markeds funktion. Behovet formere ensartede systemer skal altså kun ses i relation til det
indre marked.
7.4. Når de indirekte skatter ifølge Rom-traktaten ligger
inden for EU’s kompetence, hænger det netop sammen med,
at de påvirker det indre markeds funktion. Konventet harudvidet kompetencen til i et vist omfang at gælde selskabsskat-ten. I udkastet til forfatningstraktat tales der dog kun om
administrativt samarbejde og bekæmpelse af skatteunddragelse
og skatteundgåelse. Det er vigtige områder, men de omfatter
slet ikke alle tænkelige aspekter af selskabsskattens indvirkningpå det indre marked.
7.4.1. Det er meget positivt, at såvel det indre markeds
funktion som foranstaltninger mod konkurrenceforvridningernævnes. Definitionen af begrebet »konkurrenceforvridning« er
en meget vigtig ting, og diskussionerne i Primarolo-gruppen
kan her danne udgangspunktet.
7.4.2. Om betegnelsen »administrativt samarbejde« er til-
strækkelig kan først afgøres, når der foreligger en fortolkningaf begrebets rækkevidde. Hvis hensigten er at skabe mere
ensartede regler for opkrævning og inddrivelse af skatter,
skattekontrol, udformning af formularer o.lign., er det enacceptabel formulering. Hvis der derimod blot er tale om etfingerpeg om, i hvilken udstrækning landene skal hjælpe
hinanden, når det drejer sig om personer, der bevæger sig
mellem landene, eller af andre årsager foretager transaktioner iflere lande, er det et alt for snævert begreb.
7.4.3. Ud over de begrænsende formuleringer er den største
mangel, at man ikke ser på samtlige skatter, der kan påvirke
det indre marked og konkurrencevilkårene. Her tænkes på den
ene side på beskatningen af kapitalindkomster, som er af storbetydning for udviklingen af et fælles europæisk finansmarked
og for en enkel adgang til investeringskapital i hvert land. På
den anden side mangler beskatning, der tager sigte på atbeskytte miljøet.
7.5. EU bør have kompetence på alle de områder, der
har indvirkning på det indre marked og på de indbyrdes
konkurrencevilkår mellem medlemsstaterne. Alle skatter og
afgifter, der er relevante i denne forbindelse, bør nævnes. Detbør ikke være nødvendigt at tage den artikel i anvendelse, som
giver EU ret til fra sag til sag enstemmigt at træffe afgørelse om
behandling på EU-niveau. En udvidelse af kompetenceområdetbør ledsages af regler for, hvilke aspekter der er tale om (det
indre marked og konkurrencevilkårene), og om afgørelser skal
træffes med enstemmighed eller med kvalificeret flertal. Iforbindelse med valg af beslutningsprocedure skal der ogsåtages hensyn til, at det vil blive sværere at nå frem til afgørelse
med enstemmighed i en union med 25 medlemsstater.
8. Hidtidige beslutninger
8.1. Trods mangler i traktatens formuleringer har vigtige
skattespørgsmål været på dagsordenen inden for de seneste år,og der er også truffet visse beslutninger.
30.3.2004 DA C 80/145 Den Europæiske Unions Tidende
8.2. Efter 14 års diskussioner og en lang række kompromi-
ser vedtog Rådet den 3. juni 2003 en skattepakke, der berører
såvel rentebeskatningen som erhvervsbeskatningen. Man kan
stille sig mere kritisk til den måde, hvorpå afgørelsen blevtruffet, end til dens konkrete indhold.
8.2.1. Hvad angår rentebeskatning blev det besluttet, at
hvert land skal give oplysning om udlændinges renteindtægtertil deres hjemland med henblik på beskatning dér. De ti nye
medlemsstater tilsluttes ordningen i 2007. Undtagelser gælder
for Luxembourg, Belgien og Østrig samt »skatteparadiserne«(Schweiz, Monaco, Liechtenstein, Andorra, San Marino, Gibral-tar og de britiske kanaløer), der skal opkræve kildeskat af
udlændinges opsparing og sende tre fjerdedele til hjemlandet.
Alle regler gælder fra 2005. Kildeskatten i undtagelseslandeneskal da være 15 %. Den hæves til 20 % i 2008 og til 35 % i
2011. Desuden har USA lovet at udlevere oplysninger på
begæring.
8.2.2. Hvad angår rentebeskatningen, kan beslutningen
siges at være vidtgående. Beslutningens virkninger begrænsesimidlertid af, at andre kapitalindkomster, så som udlodning
af aktieudbytte, ikke er omfattet, og det samme gælder
forsikringsprodukter.
8.2.3. Pakken omfatter også regler vedrørende beskatning
af royalties, så dobbeltbeskatning undgås. Selv erhvervsbeskat-ningen er med i kraft af en adfærdskodeks, ifølge hvilken
medlemsstaterne forpligter sig til at fjerne 66 nærmere bestem-
te ordninger for at forhindre unfair konkurrence. Denne del afskattepakken indeholder altså intet om selskabsskattesatser. På
den baggrund er det vigtigt, at man er opmærksom på,
at skattepakken i dens aktuelle udformning er og bliverufuldstændig, navnlig hvad selskabsskatten angår.
8.3. Også miljøskatter og -afgifter har været på dagsordenen
inden for de seneste år. Ifølge artikel 175 (III-130) træffes
afgørelser om miljøskatter og -afgifter med enstemmighed.
Forslag internt i konventet om at indføre kvalificeret flertal idenne artikel blev forkastet. Mange forslag fra Kommissionen
er endnu ikke vedtaget endeligt. Det gælder f.eks. direktiver
om beskatning af henholdsvis dieselolie og biobrændstoffer.Den 27. oktober 2003 traf Ministerrådet en afgørelse ombeskatning af energiprodukter. Den træder i kraft den 1. januar
2004 og vil mindske forskellene i beskatning af forskellige
energiformer. Dette spørgsmål har været behandlet i mere endti år og har flere gange været helt oppe i Det Europæiske Råd.8.3.1. Reglen om enstemmighed har formentlig været årsag
til, at Kommissionen ikke har fremlagt forslag om emballage,
CO
2-emissioner fra biler, flybrændstoffer m.v. Der foreligger
heller ikke forslag om at graduere beskatningen af forskelligeprodukter efter deres farlighed.
8.4. Kommissionen har også for nyligt fremsat forslag om
mere ensartede regler for lavere momssatser på visse varer.
Ifølge Kommissionen er en satsforskel på 10 procentpoint (15-
25 %) acceptabel på det indre marked. Når det gælderundtagelser fra den generelle momssats, kan forskellene imid-
lertid blive for store — fra 0 til 25 % (
1).
9. Kvalificeret flertal og minimumsniveauer
9.1. Alle skatteafgørelser i EU kræver enstemmighed. Kon-
ventets udkast til forfatningstraktat indebærer en lille opblød-ning, men hverken beregning af beskatningsgrundlag eller
skattesatser berøres af forslaget. EØSU har tidligere ved flere
lejligheder givet udtryk for, at kravet om enstemmighed iskattespørgsmål bør tages op til revision.
9.1.1. Enstemmighedskravet har som konsekvens, at der
træffes afgørelse om færre forslag, men også — som eksempletmed beskatning af renteindtægter viser — at der kan gå meget
lang tid, før man når frem til en enstemmig afgørelse. Desuden
er netop beskatningen af renteindtægterne et eksempel på,hvordan kravet om enstemmighed kan udnyttes til at presseønsker igennem på andre politikområder. En yderligere konse-
kvens er, at Kommissionen på baggrund af kravet om enstem-
mighed helt undlader at fremlægge forslag, hvis man forventermodstand fra et land. En afgørelse, der har tilslutning fra
alle medlemsstater er altid at foretrække. Hvis kravet om
enstemmighed medfører, at man i stedet træffer beslutning ieurogruppen eller vælger strategien med forstærket samar-
bejde, vil der altid være en række skævheder, som der ikke
bliver rettet op på.
9.1.2. Vil man løse op for alle disse knuder, er der, så vidt
vi kan se, kun én vej at gå. Kompetencen bør ligge hos EU,
som desuden bør kunne træffe afgørelse med kvalificeretflertal, når det gælder skatter, hvor en medlemsstats muligheder
for selv at fastsætte skatter er stærkt afhængig af, hvordan
andre medlemsstater agerer på et indre marked med 25 stater.Netop fordi ét lands politik påvirker de øvrige lande, børmanøvremargenen på regeringskonferencen bruges til at udvi-
de anvendelsen af kvalificeret flertal inden for skattepolitikken.
For visse skatters vedkommende bliver den nationale selvbe-stemmelse på dette område en ren illusion, fordi det i praksis
er det indre marked, der afstikker rammerne for de nationale
skattebeslutninger. En formel — men ikke reel — beslutnings-ret kan ikke kaldes »suverænitet«.
(1) Se EØSU’s udtalelse KOM(2003) 397, EUT C 32 af 5.2.2004.
C 80/146 DA 30.3.2004 Den Europæiske Unions Tidende
9.2. Hvis ikke det bliver muligt at beskatte de mobile
skattebaser, fordi konkurrencen på det indre marked fører til
en harmonisering af skattesatserne i nedadgående retning, vil
det blive den arbejdende befolkning, der kommer til atbære skattebyrden. Efterhånden vil det blive umuligt at bæreskattebyrden med den demografiske udvikling, vi har foran os.
Behovet for gennemskuelige skattesystemer, der opfattes som
retfærdige, vil derfor blive endnu vigtigere fremover, når dendel af befolkningen, der indgår i arbejdsstyrken og finansierer
den sociale velfærd, som følge af de demografiske ændringer
bliver mindre.
9.3. Hvis der indføres regler om kvalificeret flertal, kræves
der samtidig en klar afgrænsning af, hvilke skatter der er tale
om. Virksomhedsbeskatning, skat på kapitalindkomst og skat
på miljøskadelig virksomhed hører helt klart hjemme her. Engenerel ret til at træffe afgørelse med kvalificeret flertal på
skatteområdet er absolut ikke aktuel. Der bør, jf. konventets
forslag, kun være tale om skatter, der påvirker det indremarkeds funktion eller skaber konkurrenceforvridning. Beskat-ning af arbejdsindkomst og f.eks. fast ejendom skal fortsat
være et nationalt anliggende, og hvis den skal behandles i EU-
regi, skal afgørelser træffes med enstemmighed. Det er dogvanskeligt at trække en klar grænse. Moms og andre vareskatter
påvirker f.eks. i visse henseender det indre marked. Men deres
eventuelle forstyrrende indvirkning på konkurrencen på detindre marked er ikke lige tydelige.
9.4. Begrænsning til visse skattearter er den ene af to
ønskelige begrænsninger. Den anden er, at der ikke bør
være tale om harmonisering, men blot om fastlæggelse afminimumsniveauer. Landenes mulighed for selv at fastlæggederes skatter bremses kun af, at andre lande kan sænke deres
skatter til så lave niveauer, at det af konkurrencemæssige
årsager kan være nødvendigt at følge trop. Hvis et land efterfastlæggelse af minimumsniveauer vælger at bevare sine høje
skatter eller endog hæve skatterne, så er det et nationalt
anliggende. Virkningerne — f.eks. en svækkelse af konkurren-ceevnen — rammer kun det pågældende land selv.
10. Konklusioner
10.1. Forskellene mellem medlemsstaternes skattepolitik er
ikke kun et spørgsmål om skattesatser, men også om, hvordanskattegrundlagene beregnes, samt om, hvordan skattesystemer-
ne som helhed er bygget op. Vanskelighederne ved at etablere
et fælles syn på skattespørgsmål skyldes derfor ikke kunforskellige politiske holdninger.10.2. De ændringer i skattepolitikken, der er blevet foreslået
af Konventet om Europas Fremtid går på, at ikke blot det indre
marked, men også skævvridning af konkurrencen skal kunne
udgøre grundlag for EU-foranstaltninger. Konventet foreslåranvendelse af kvalificeret flertal i forbindelse med ikke blotindirekte beskatning, men også administrativt samarbejde
og bekæmpelse af skatteunddragelse og skatteundgåelse i
forbindelse med selskabsbeskatning.
10.3. En sammenligning af medlemsstaternes beskatning af
arbejde, kapital og forbrug samt landenes anvendelse afmiljøbeskatning viser et temmelig komplekst billede. Oplys-ninger om selskabsskatten viser også, at ændrede skatteindtæg-
ter kan skyldes konjunktursvingninger og dermed ikke nødven-
digvis er et resultat af ændrede beskatningsregler.
10.4. Hovedsigtet med skatter er at få indtægter til dækning
af det offentliges aktiviteter, men skatter bruges også til at
påvirke indkomstfordelingen og markedet (f.eks. anvendelsenaf farlige produkter), til at påvirke arbejdsudbuddet samt som
et element i den økonomiske politik, dvs. som et virkemiddel
til at påvirke konjunkturerne.
10.5. Før man begynder at fastsætte skattesatser, bør man i
skattepolitikken prøve at finde frem til mere ensartede regler
for beregning af skatter og fradragsmuligheder m.v. samt forsystemernes administration og effektivitet. Forskellene — som
ikke gælder skattesatserne — kan i mange tilfælde udgøre
større problemer, især for mindre virksomheder, der har etønske om at sende deres produkter ud på det indre marked.
10.6. I takt med den voksende økonomiske integration
mellem medlemsstaterne får forskellene mellem skattesyste-merne større betydning. Integration går hånd i hånd med øget
konkurrence, der kan øge effektiviteten og mulighederne for
økonomisk velfærd. Har man problemer med at klare sig ikonkurrencen, fordi man ikke kan øge produktiviteten, er der
imidlertid en risiko for, at man i stedet griber til forringet
miljøbeskyttelse, forringede sociale ordninger og skattesænk-ninger for at afskærme konkurrenceudsatte virksomheder.
10.6.1. Konkurrenceforvridende ordninger inden for f.eks.
virksomhedsbeskatningen bør fjernes. Skattepolitikken skalderfor udvikles og visse beslutninger fremskyndes, så konkur-
rencen kan blive mere fair. Skatter, der medfører konkurrence-
forvridning, har samme konsekvenser for det indre markedsom direkte statsstøtte.
10.6.2. Konventet foreslår enklere beslutningsprocedurer
for administrativt samarbejde og bekæmpelse af skatteunddra-gelse og skatteundgåelse, hvilket dog kun har relevans, hvis
fortolkningen bliver så bred, at det bliver muligt at reducere
unødige forskelle i skattesystemer med et mere velfungerendeindre marked som resultat.
30.3.2004 DA C 80/147 Den Europæiske Unions Tidende
10.7. Efter 14 års diskussioner er der nu truffet beslutning
om en successiv indførelse af et mere retfærdigt system for
beskatning af renteindtægter frem til 2011. Energibeskatningen
vil efter beslutningen i efteråret 2003 blive mere ensartet,mens man for hovedparten af områderne inden for miljøbe-skatningen synes at være kørt fast i beslutningsapparatet. I
forbindelse med erhvervsbeskatningen har man taget hul på
de regler, der virker direkte undergravende, men det har fortsatlange udsigter med et mere gennemgribende regelsæt.
10.8. EU bør have kompetence til og mulighed for at træffe
afgørelse med kvalificeret flertal på skatteområdet i tilfælde,
hvor et lands muligheder for selv at fastsætte skatter er stærktafhængig af, hvordan andre medlemsstater agerer. Hvis ikke
Bruxelles, den 10. december 2003.
Roger BRIESCH
Formand for
Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgdet bliver muligt at beskatte de mobile skattebaser, øges i
stedet beskatningen af immobile skattebaser, og det vil blive
den arbejdende befolkning, som i hovedsagen kommer til at
bære skattebyrden.
10.8.1. Afgørelse med kvalificeret flertal bør begrænses til
bestemte skatter. Herunder hører virksomhedsbeskatning, skat
på kapitalindkomster og skat på miljøskadelig virksomhed.
Der skal være tale om skatter, der påvirker det indre markedsfunktion eller forvrider konkurrencen. Derimod ikke om allede nationale forskelle, som ikke har nogen indvirkning på
markedets funktion eller konkurrencen. Herudover skal kvalifi-
ceret flertal kun bruges i forbindelse med fastlæggelse afminimumsniveauer.