Sammendrag Det portugisiske retssystems effektivitet er stadig en udfordring, navnlig hvad angår domstolene i forvaltnings- og skatteretlige sager. Regeringen iværksætter foranstaltninger til at løfte denne udfordring, navnlig ved at styrke administrative voldgiftscentre og etablere særlige hurtigtarbejdende teams. Der arbejdes også på initiativer til at løse problemet med manglende menneskelige ressourcer og investere i digitalisering. Efter at der gentagne gange er blevet givet udtryk for bekymring med hensyn til sagsfordelingen ved domstolene, tager det øverste domstolsråd skridt til at forbedre sagsbehandlingen gennem øget gennemsigtighed i fordelingssystemet. Der er taget initiativer til at styrke retsvæsenets integritet, navnlig ved at udarbejde adfærdskodekser for retsembedsmænd. De hierarkiske forhold i anklagemyndigheden er fortsat genstand for debat, og emnet er under behandling ved den øverste domstol i forvaltningsretlige sager. En reform af strafferetsplejen drøftes i øjeblikket med henblik på at muliggøre hurtigere behandling af komplekse sager. Det er vigtigt, at disse emner behandles i samråd med alle relevante interessenter og tager højde for europæiske standarder. Strategien til bekæmpelse af korruption for 2020-2024, som regeringen har godkendt, afventer afstemning i parlamentet. Strategien skal opfylde et længe eksisterende behov for at etablere en solid ramme for bekæmpelse af korruption. Regeringen har fremlagt forslag til foranstaltninger, der skal sikre mere effektiv behandling af komplekse korruptionssager. Der arbejdes på at forbedre resultaterne af efterforskning og retsforfølgelse af korruption, men anklagemyndighederne anser manglen på ressourcer til politi og anklagemyndigheder som et problem. En ny ændring fuldendte reformen af systemet til indberetning af aktiver i 2019, men den gennemsigtighedsenhed, der har fået til opgave at bekræfte oplysningerne, har endnu ikke indledt arbejdet. Selv om svingdørsreglerne, der blev ajourført i 2019, stadig mangler at blive gennemført, drøftes ny lobbylovgivning i parlamentet, og der er planer om at revidere lovgivningen om whistleblowere. Der er stadig kun afsat begrænsede ressourcer til rådet for forebyggelse af korruption. Der er oprettet en mekanisme til bekæmpelse af korruption for at bidrage til forebyggelseskapaciteten. Der har været adskillige henstillinger på nationalt plan om korruptionsrisici, herunder interessekonflikter under covid-19-pandemien. Medietilsynsmyndigheden har fået udvidet sine kompetencer i overensstemmelse med det reviderede direktiv om audiovisuelle medietjenester og omfatter nu også videodelingsplatforme, mediekendskab samt nye indberetnings- og registreringskrav. Regeringen har iværksat mediespecifikke støtteforanstaltninger, der skal begrænse de problemer, medierne står over for i forbindelse med covid-19-pandemien. Den juridiske ramme sikrer beskyttelse af journalister. Ikke desto mindre har der været tilfælde af trusler mod og begrænsninger af journalisters professionelle aktiviteter, herunder en sag om overvågning med henblik på at identificere journalisters kilder, hvor rigsadvokaten iværksatte en undersøgelse under kontrol af det øverste råd for anklagemyndigheden. Interessenterne peger også på manglende systematisk indsamling af data vedrørende trusler mod eller vold mod journalister, navnlig online. Der er vedtaget foranstaltninger til at forbedre gennemsigtigheden i lovgivningsprocessen og kvaliteten af lovgivningen. Navnlig sigter den nye parlamentariske forretningsorden mod at styrke interessenters deltagelse i lovgivningsprocessen. Regeringens brug af nødbeføjelser under undtagelsestilstanden i forbindelse med covid-19-pandemien var betinget af parlamentets godkendelse og efterfølgende kontrol fra parlamentet, domstolene og ombudsmanden. Covid-19-pandemien og nødforanstaltningerne har haft en indvirkning på civilsamfundsorganisationernes arbejde, og der er blevet tildelt særlig støtte. En ny lov om offentlige tjenester har til formål at strømline de lovgivningsmæssige rammer. Selv om civilsamfundets råderum anses for at være åbent, opstår der nye udfordringer, navnlig på grund af fjendtlighed og pres mod civilsamfundsorganisationer og menneskerettighedsforkæmpere.

I.Retssystemet

Det portugisiske retssystem er kendetegnet ved et domstolssystem, som omfatter en forfatningsdomstol, en øverste domstol, retter i første og anden instans, den øverste domstol i forvaltningsretlige sager, domstole i forvaltnings- og skatteretlige sager i første og anden instans samt en revisionsret. Det øverste domstolsråd, det øverste råd for domstole i forvaltnings- og skatteretlige sager og det øverste råd for anklagemyndigheden træffer disciplinærforanstaltninger over for de respektive retsembedsmænd og udøver relevante ledelsesmæssige funktioner. De har desuden kompetence til at udpege, forflytte og forfremme dommere og anklagere. Dommere og anklagere udnævnes af de respektive råd efter en almindelig udvælgelsesprøve og på grundlag af de resultater, de pågældende har opnået på obligatoriske uddannelseskurser i centret for juridiske studier. Anklagemyndigheden er uafhængig af den dømmende magt og arbejder uafhængigt af den udøvende magt. Den har sit eget forvaltningssystem, hvor rigsadvokaten er det højeste organ. Portugal er medlem af Den Europæiske Anklagemyndighed. Advokatsamfundet er en uafhængig, offentligretlig juridisk person, der varetager reguleringsfunktioner som led i sin funktion som offentlig myndighed.

Uafhængighed

Opfattelsen af det portugisiske retsvæsens uafhængighed anses for at være middel til lav. Blandt virksomhederne er niveauet faldet i 2021, og kun 39 % af virksomhederne betegner retsvæsenets uafhængighed som "rimelig god" eller "meget god", hvilket anses for at være et lavt niveau. Blandt borgerne ses en forbedring i forhold til tidligere år, omend der stadig er tale om et middel niveau. 48 % af borgerne betegner retsvæsenets uafhængighed som "rimelig god" eller "meget god". Den faldende tendens siden 2018 er således vendt.

Systemet til sagsfordeling ved domstolene er blevet gransket af det øverste domstolsråd, som har vedtaget foranstaltninger til at forbedre systemets gennemsigtighed. Selv om fordelingen af sager sker elektronisk i et system, der foretager tilfældig fordeling, er manuel fordeling muligt i særlige tilfælde. For at sikre gennemsigtighed i situationer, hvor sager fordeles manuelt, og forebygge uregelmæssigheder har det øverste domstolsråd vedtaget regulativ nr. 269/2021, som fastlægger principper, kriterier, krav og procedurer for situationer, hvor sagsfordelingen ved domstolene ændres, reduceres eller indstilles. Det nye regulativ sigter mod, på linje med europæiske standarder,, at sikre principperne for den "naturlige dommer", lovlighed, forbud mod overførsel af sager samt domstoles uafhængighed og upartiskhed. Som anført i rapporten om retsstatssituationen 2020 har påstande om indblanding i den tilfældige fordeling af sager ved domstolene fået det øverste domstolsråd til at gennemføre undersøgelser med henblik på at finde frem til eventuelle uregelmæssigheder. Efter en undersøgelse af tilfælde af manuel sagsfordeling ved appeldomstole i perioden 2017 til 2020 fandt det øverste domstolsråd i juli 2020 ingen beviser på uberettiget manuel fordeling og afsluttede undersøgelsen, uden at der blev indledt disciplinærsager. Efter en undersøgelse, hvor der blev påvist uregelmæssigheder i sagsfordelingen ved appelretten i Lissabon i tre sager med indikation af magtmisbrug, besluttede det øverste domstolsråd imidlertid at indlede disciplinærsager mod visse dommere, herunder retsformanden og den tidligere retsformand ved den pågældende domstol. Efter at der på ny var givet udtryk for bekymring over sagsfordelingen ved den centrale forundersøgelsesdomstol i Lissabon, iværksatte det øverste domstolsråd i april 2021 en ny undersøgelse, der imidlertid ikke viste tegn på brud på disciplinærreglerne.

Der er taget initiativer til at styrke retssystemets integritet. Statutten for anklagemyndigheden og statutten for retsembedsmænd indeholder regler om forpligtelser og uforenelighed for anklagere og dommere. I henhold til de pågældende statutter har det øverste domstolsråd og det øverste råd for anklagemyndigheden kompetence til at kontrollere retsembedsmænds indberetninger af indtægter og aktiver og godkende de nødvendige retlige instrumenter i den henseende. Den 12. januar 2021 godkendte det øverste domstolsråd således et regulativ om indberetningsforpligtelser. Den 20. oktober 2020 godkendte det øverste råd for anklagemyndigheden desuden et projekt vedrørende en adfærdskodeks, som var genstand for offentlig høring. Den endelige version af adfærdskodeksen er endnu ikke vedtaget. En adfærdskodeks for retsembedsmænd ved domstole i forvaltnings- og skatteretlige sager, der skal fastlægge en ramme for etiske standarder, principper og forpligtelser vedrørende udøvelsen af den dømmende magts funktion samt sikre overholdelse af forpligtelser i forbindelse med indberetning af indtægter og interessekonflikter og i sager, der omhandler institutionelle tilbud og repræsentation, afventer også godkendelse fra det øverste råd for forvaltnings- og skattedomstolene. Det øverste råd for domstolene i forvaltnings- og skatteretlige sager har desuden godkendt et projekt vedrørende regulativet om indberetningsforpligtelser for retsembedsmænd ved forvaltnings- og skattedomstole i sager om indtægter, aktiver, interesser, uforenelighed og hindringer samt procedurer og inspektioner. Og i november 2020 fremlagde sammenslutningen af dommere en lang række forslag, der skal styrke retssystemets gennemsigtighed og integritet, herunder bl.a. indberetningskanalerne for både borgere og dommere, navnlig i tilfælde af utilbørlig påvirkning eller forsøg på dette. Det øverste domstolsråd har endnu ikke behandlet forslagene fra sammenslutningen af dommere.

Ordningen, hvor anklagere modtager instrukser inden for den hierarkiske struktur, er gjort til genstand for retslig prøvelse. Som anført i rapporten om retsstatssituationen 2020 indeholder den nye statut for anklagemyndigheden, som trådte i kraft i 2020, bestemmelser, der præciserer grænserne for hierarkisk indgriben i straffesager. I november 2020 gav en ny bindende forskrift fra rigsadvokaten mulighed for at give konkrete instrukser til en underordnet anklager i en straffesag. I henhold til den nye forskrift skal sådanne instrukser altid registreres skriftligt i den tilhørende administrative sagsakt, og det skal sikres, at der er mulighed for at afvise instrukser. Interessenter inden for retsvæsenet har udtrykt bekymring for, at denne forskrift kan kollidere med anklageres interne autonomi og være i direkte modstrid med bestemmelserne i statutten for anklagemyndigheden. I øjeblikket verserer en sag ved den øverste forfatningsdomstol anlagt af sammenslutningen af anklagere.

Der pågår drøftelser af reformer af det strafferetlige system for at muliggøre hurtigere behandling af komplekse straffesager. Der pågår drøftelser af behovet for at ændre de strafferetlige regler med henblik på en hurtigere behandling af meget komplekse straffesager. Der har været eksempler på komplekse sager, navnlig omhandlende korruption på højt niveau, hvor lovovertrædelser er blevet forældet, og sigtelser er frafaldet som følge af forsinkelser i efterforskningsfasen og den forberedende fase. Interessenter har udtrykt bekymring for, at opfattelsen af retssystemets manglende kapacitet til at håndtere betydningsfulde sager kan medføre, at borgerne får en negativ opfattelse af systemet. På det punkt drøftes en række forslag til en ændring af strafferetsplejereglerne. Navnlig fremlagde regeringen i maj 2021 et forslag for parlamentet om foranstaltninger til at øge effektiviteten af strafferetlig forfølgning og straffesager. De omfatter muligheden for at iværksætte individuelle formelle foranstaltninger og under retssagen at forhandle om den maksimale strafferamme, såfremt der aflægges tilståelse med hensyn til de faktiske omstændigheder i anklageskriftet. Derudover pågår der drøftelser vedrørende den retlige organisering af forundersøgelsesdomstolene, navnlig den centrale forundersøgelsesdomstol. I øjeblikket har denne specialiserede domstol, der kun har to fungerende dommere, kompetence til at forberede sager omhandlende kompleks eller organiseret kriminalitet, herunder korruption, i hele landet. Navnlig er domstolens brede kompetence og begrænsede antal dommere en kilde til kritik. I den forbindelse meddelte det øverste domstolsråd den 4. maj 2021, at rådet var positivt indstillet over for at ændre den centrale forundersøgelsesdomstols nuværende organisation og struktur, dog ikke antallet af dommere. Der vil fra det øverste domstolsråds side blive fremlagt et formelt forslag vedrørende dette for regeringen. Den 17. juni 2021 godkendte regeringen et lovforslag, som vil blive forelagt parlamentet med forslag om at opløse forundersøgelsesdomstolen i straffesager i Lissabon og flytte dens beføjelser til den centrale forundersøgelsesdomstol i straffesager. Den foreslåede foranstaltning tager sigte på at øge antallet af dommere ved sidstnævnte domstol (fra to til ni), hvilket vil sikre en rationalisering af ressourcerne og styrke bekæmpelsen af økonomisk og finansiel kriminalitet. Det er vigtigt, at de juridiske reformer gennemføres i samråd med alle relevante interessenter og tager højde for de relevante europæiske standarder.

Kvalitet

Der er blevet tilført flere menneskelige ressourcer til retssystemet, men der er stadig problemer. I december 2020 blev der iværksat ansættelsesprocedurer for 40 dommer- og 65 anklagerstillinger. Interessenter melder dog stadig om en markant mangel på dommere og anklagere. Navnlig oplyser domstolene i skatte- og forvaltningsretlige sager, at det samlede antal dommere ved disse domstole i første instans stadig ligger langt under det niveau, der er fastlagt i den retlige ramme, og at mere end 13 % af stillingerne er ubesatte. Ved udgangen af 2019 var 11 stillinger som appeldommer ved domstolene i skatte- og forvaltningsretlige sager stadig ubesatte. Rekrutteringsproceduren til oprettelse af rådgivende råd, der kan bistå dommere, og som har været undervejs i flere år, blev iværksat i december 2020. De første rådgivende råd ventes oprettet i september 2021. Rådgiverne skal give teknisk bistand og ekspertise på områderne jura, psykologi, regnskabsvæsen, finans og økonomi. Rådene vil kun blive oprettet ved domstole i første instans. Interessenter peger imidlertid på, at der også er behov for rådgivende råd ved domstole i forvaltnings- og skatteretlige sager, hvor behandlingstiden er længere og sagspuklen større, og hvor teknisk ekspertise er påkrævet i mange sager. Anklagemyndigheden er også i gang med at forberede rekruttering af tekniske rådgivere til at bistå offentlige anklagere. Budgetmæssige begrænsninger har imidlertid hidtil forhindret, at der er kommet gang i rekrutteringsprocessen.

Der iværksættes fortsat foranstaltninger til at forbedre retssystemets kvalitet, navnlig på digitaliseringsområdet. Budgettet til informations- og kommunikationsteknologier i retssystemet steg med 23,4 % i 2021, og der er etableret en særskilt fond til støtte for projekter, der sigter mod at modernisere retssystemet; fonden har et budget på 5,1 mio. EUR. Antallet af videokonferencesystemer ved domstolene er steget for at kunne håndtere det voksende antal formelle undersøgelser, der udføres uden fysisk fremmøde. Formelle regler giver allerede mulighed for at anvende digital teknologi ved domstolene i mange situationer i civil-, handels-, forvaltnings- og strafferetlige sager. Implementeringen af programmet "Justiça + Próxima", som har til formål at modernisere retssystemet, fortsatte i 2020 og 2021. Foranstaltningerne i "Tribunal"-projektet, der handler om administrativ forenkling og optimering af støttefunktioner, er blevet udvidet til flere domstole, og det forventes, at antallet af eksempelvis almindelige domstole og "nærdomstole", der indgår i projektet, vil være 300 inden udgangen af 2021. "Tribunal + 360º"-projektet, der sigter mod at indføre fuld digitalisering og et papirløst system ved domstolene, også i forbindelse med fremlæggelse af bevismateriale, er stadig i forberedelsesfasen. I forbindelse med den nationale genopretnings- og resiliensplan har Portugal præsenteret reformen "Digital omstilling i retsvæsenet", som har fokus på at forbedre brugen af digitale værktøjer i retsvæsenet, med særlig vægt på domstole i forvaltnings- og skatteretlige sager. Portugal har fremsendt en anmodning om teknisk bistand til et projekt, der skal bistå justitsministeriet med at fremme landets dagsorden for brugerdrevet modernisering af retsvæsenet og udvikling af centrale politiske strategier.

Covid-19-pandemien har kun påvirket retssystemets funktion i begrænset omfang. I marts 2020 blev frister i ikke-hastende sager ved domstolene suspenderet, og ikke-hastende handlinger blev udsat. Ifølge det øverste domstolsråd har almindelige domstole imidlertid været i stand til at håndtere sagspuklen, og gennemførelsesprocenten har ligget stabilt i hele 2020. Foranstaltninger, der allerede var blevet iværksat under den første undtagelsestilstand, var fortsat gældende, herunder en lov om en ekstraordinær ordning for retslige procedurer, der trådte i kraft den 19. marts 2020. Loven fastsætter, at vidneafhøringer og retsmøder skal finde sted fysisk under hensyntagen til anbefalingerne i sundhedsministeriets sundhedsmæssige sikkerhedsforanstaltninger. Parlamentet har fremsat forslag om at ændre loven, så det bliver muligt at anvende digitale kommunikationssystemer aktiveret af domstolene i forbindelse med undersøgelser, der kræver parternes fysiske tilstedeværelse. Forslaget er stadig under behandling.

Effektivitet

Retssystemets effektivitet er forbedret, men der er stadig udfordringer ved domstolene i forvaltnings- og skatteretlige sager. Portugal ser fortsat forbedringer, hvad angår retssystemets effektivitet, navnlig i civil- og handelsretlige sager, hvor behandlingstiden i første instans konstant har været faldende. Tendensen til et faldende antal ophobede civil- og handelsretlige sager er også fortsat. I forvaltningsretlige sager er behandlingstiden imidlertid stadig lang trods et konstant fald i de seneste år og en positiv afgørelsesprocent og nåede op over 840 dage i både første og anden instans. Selv om antallet af verserende forvaltningssager i første instans også er faldet marginalt, er det stadig forholdsvist højt. Dette problem er også genstand for en landespecifik henstilling fremsat i forbindelse med det europæiske semester 2020 om behovet for at øge effektiviteten ved skatte- og forvaltningsdomstolene.