BEGRUNDELSE

1.BAGGRUND FOR FORSLAGET

•Forslagets begrundelse og formål

Ved forordning (EØF) nr. 95/93 ("forordningen om lufthavnsslots") fastsættes der regler for tildeling af slots i EU's lufthavne. I artikel 10 fastsættes der en regel om, at ubenyttet brugsret fortabes ("brug den eller mist den-reglen"), hvilket betyder, at luftfartsselskaberne skal benytte mindst 80 % af slotsene i en tildelt slotserie i en given fartplansæson (sommer eller vinter) for at bevare retten til den samme slotserie i den næste tilsvarende fartplansæson (såkaldte "hævdvundne rettigheder").

Covid-19-pandemien forårsagede et pludseligt og hidtil uset fald i passagerefterspørgslen (det laveste punkt blev nået i april 2020 med et fald på 89 % sammenlignet med de samme uger i 2019). Da luftfartsselskaberne ikke længere kunne overholde den normale "brug den eller mist den-regel" uden at risikere betydelige økonomiske eller miljømæssige skader, ændrede EU forordningen om slots to gange for at tilpasse denne regel. Ved den ændrede forordning fik Europa-Kommissionen beføjelser til at forlænge de lempede regler om slotudnyttelse og tilpasse slotudnyttelsessatsen, hvis nedgangen i lufttrafikken som følge af covid-19 varede ved og med al sandsynlighed fortsat ville vare ved. Kommissionen har benyttet sig af disse beføjelser tre gange. De gældende slotlempelsesregler udløber den 29. oktober 2022. Kommissionens delegerede beføjelser udløb den 21. februar 2022, og Kommissionen er derfor ikke i stand til at forlænge de lempede slotregler ud over sommerfartplansæsonen 2022.

"Brug den eller mist den-reglen" blev fuldstændig suspenderet fra den 1. februar 2020 til den 27. marts 2021 (dvs. fuldstændig fravigelse). I lyset af den efterfølgende genopretning af efterspørgslen efter lufttransport i forlængelse af vaccinationskampagnen og indførelsen af EU's digitale covidcertifikat, fulgte EU den tilgang, at lempelsen af slotreglerne bør rettes specifikt mod de tilfælde, hvor det er nødvendigt, og afbalanceres ved at indføre visse konkurrencefremmende aspekter. En lempelse af slotreglerne har i sagens natur den virkning, at etablerede luftfartsselskaber indrømmes en vis fordel på bekostning af nytilkomne luftfartsselskaber, som potentielt ville være i stand til at levere lufttrafiktjenester, men ikke kan få adgang til lufthavnskapaciteten. For at begrænse risikoen for konkurrencebegrænsende virkninger blev slotudnyttelsessatsen gradvist hævet fra 0 % til 64 % (for sommerfartplansæsonen 2022). Da slotudnyttelsessatsen blev hævet til over 0 %, blev der som en yderligere sikkerhedsforanstaltning indført en række nye begrundede undtagelser for manglende udnyttelse af slots Disse undtagelser lemper reglerne yderligere i specifikke tilfælde, hvor et luftfartsselskab ikke kan gennemføre en flyvning på grund af foranstaltninger, som de offentlige myndigheder har truffet for at begrænse spredningen af covid-19 (f.eks. flyveforbud eller nedlukninger i den ene eller den anden ende af ruten).

Der blev ligeledes indført andre regler for at opnå så effektiv og konkurrencefremmende en udnyttelse af lufthavnskapaciteten som muligt (f.eks. en frist på tre uger for returnering af slots, som luftfartsselskabet ikke har til hensigt at benytte, prioritering af ad hoc-slotbrugere under visse omstændigheder osv.). Disse regler har til formål at opnå den størst mulige fordel for flest mulige brugere og give passagererne mulighed for at høste fordelene ved et konkurrencepræget luftfartsmarked med gode forbindelsesmuligheder.

Det nuværende lufttrafikniveau i Eurocontrol-staterne er på ca. 86 % af niveauet i samme periode i 2019. Tallene fra Eurocontrol viser også, at trafikken til andre kontinenter tilsvarende er ved at stige igen. Lufttrafikken til Nordamerika ligger kun 8 % under niveauet i 2019, mens lufttrafikken til Afrika ligger 37 % under niveauet i 2019 (denne procentdel er mindre for de Nordafrikanske lande). Lufttrafikken til Sydamerika ligger 20 % under niveauet i 2019, og til Mellemøsten ligger den 8 % under niveauet i 2019. Det marked, der halter mest bagefter, er det meste af EU-Asien, hvor lufttrafikken ligger på 65 % af 2019-niveauet. Dette skyldes de resterende rejserestriktioner, navnlig i Kina som følge af covid-19 (slotsene på de berørte ruter er beskyttet af begrundede undtagelser for manglende udnyttelse af slots), og det faktum, at mange luftfartsselskaber er nødt til at flyve rundt om det russiske luftrum for at nå ud til de asiatiske lande. Dette forlænger flyvningens varighed betydeligt på de berørte ruter og kræver, at luftfartsselskaberne reducerer flyvefrekvensen.

Ifølge Eurocontrols trafikudsigter (basisscenariet, der i øjeblikket overgås) vil trafikken nå op på 90 % ved begyndelsen af vinterfartplansæsonen 2022/2023. Ifølge samme prognose vil lufttrafikken ved udgangen af 2022 være på 92 % (basisscenario), 96 % (højt scenario) eller 83 % (lavt scenario). I juni 2022 lå lufttrafikken år-til-dato på 75 % af 2019-niveauet med en stigende tendens. I maj 2022 reviderede Airports Council International Europe sin prognose for passagertal opad, dvs. at det tidligere forventede tab af passagertrafik for året på -32 % er nu justeret til -22 %. I en analyse, der blev offentliggjort i maj 2022, forudser CAPA — Centre for Aviation (som leverer markedsoplysninger), at den udbudte sædekapacitet kan nå op på 2019-niveauet i tredje kvartal 2022. Selv om antallet af passagerer stadig halter bagefter, bliver forskellen mellem sædekapaciteten og antallet af passagerer stadig mindre. I lyset af denne solide genopretning af lufttrafikken foreslås det, at der ikke ændres på standardudnyttelsessatsen på 80 % fra og med vinterfartplansæsonen 2022/2023.

Erfaringerne fra pandemien har vist, at den epidemiologiske situation med hensyn til covid-19 er ustabil og uforudsigelig. Nogle offentlige sundhedsmyndigheder har allerede advaret om, at antallet af covid-19-tilfælde kan vokse igen i den nordlige efterårs- og vintersæson. Det er ikke muligt at forudse konsekvenserne af eventuelle nye varianter eller et øget antal tilfælde for passagerernes mulighed for at rejse. Det kan desuden tænkes, at Ruslands militære aggression mod Ukraine fortsat vil være en forstyrrende faktor.

For at afbøde de potentielle negative konsekvenser for lufttrafikken i tilfælde af, at disse scenarier bliver til virkelighed, er det vigtigt, at den retlige ramme for slottildelingen er tilstrækkeligt modstandsdygtig til at muliggøre en forholdsmæssigt afpasset, konkurrencefremmende og hurtig lempelse af slotreglerne. Det foreslås derfor, at Kommissionen tillægges delegerede beføjelser for en begrænset periode med henblik på at tilpasse slotudnyttelsessatsen, hvis det er nødvendigt i situationer, hvor lufttrafikken vedvarende ligger under en vis tærskel som følge af covid-19 eller de direkte konsekvenser af Ruslands militære aggression.

Luftfartsselskaberne bør desuden fortsat være omfattet af begrundede undtagelser for manglende udnyttelse af slots i situationer, hvor de offentlige myndigheder indfører sundhedsforanstaltninger, der begrænser flyrejser eller i alvorlig grad hæmmer passagerernes mulighed for at rejse. Det foreslås også at udvide undtagelsen til at omfatte foranstaltninger, der træffes som reaktion på alle epidemiologiske situationer (dvs. ikke kun covid-19), naturkatastrofer og politisk uro, der påvirker lufthavnene. Denne foreslåede videreførelse af begrundede undtagelser for manglende udnyttelse af slots har fået bred tilslutning fra alle kategorier af interessenter (yderligere beskrivelse nedenfor).

Selv om det er op til slotkoordinatorerne at gennemføre forordningen om lufthavnsslots, har erfaringerne vist, at det er nødvendigt med et tæt samarbejde mellem koordinatorerne for at nå målene med forordningen om lufthavnsslots, sikre en konsekvent anvendelse af EU-reglerne i indbyrdes sammenlignelige situationer og opretholde lige konkurrencevilkår. Det foreslås derfor at styrke den rolle, som sammenslutningen af europæiske lufthavnskoordinatorer spiller med hensyn til at udstede retningslinjer. Det er meget vigtig for luftfartsselskaberne, at der er gennemsigtighed i anvendelsen af begrundede undtagelser for manglende udnyttelse af slots, og koordinatorerne bør derfor offentliggøre oplysninger om, hvilke destinationer undtagelserne gælder for. Når en koordinator anvender undtagelsen på slots i den ene ende af ruten, bør koordinatoren i den anden ende af ruten ligeledes overveje at anvende undtagelsen, forudsat at det ikke i urimelig grad skader lufthavnsoperationerne eller fair adgang til den begrænsede lufthavnskapacitet, eller begge dele. Det foreslås desuden, at hvis størstedelen af EU's befolkning er berørt af foranstaltninger, der i alvorlig grad hindrer flyrejser, kan alle slotkoordinatorer indrømme begrundede undtagelser for manglende udnyttelse af samtlige slots.

Kommissionen er under sin regelmæssige kontakt med interessenterne blevet opmærksom på behovet for at imødegå visse virkninger på lufttrafikken, der skyldes Ruslands militære aggression mod Ukraine. Forbuddet mod, at luftfartsselskaber fra Unionen og andre lande flyver ind i Belarus', Ruslands og Ukraines luftrum, har indvirkning på ruteflyvningen. Behovet for at omlægge flyvninger kan forlænge flyvetiden betydeligt og dermed gøre det umuligt at overholde den oprindeligt tildelte slottid. For det første støtter Kommissionen fuldt ud koordinatorernes brug af muligheden i henhold til artikel 8, stk. 4, i forordningen om lufthavnsslots for at omdisponere slots, der benyttes til direkte ruter, der er påvirket af forbuddet mod at flyve ind i russisk, belarusisk og ukrainsk luftrum. For det andet foreslås det at præcisere, at så snart Ukraines luftrum genåbnes, bør luftfartsselskaber, hvis slots på ruter mellem EU og Ukraine er beskyttet i henhold til slotforordningens artikel 10, stk. 4, litra a), indrømmes en yderligere genopretningsperiode på 16 uger, før kravene om slotudnyttelse igen finder anvendelse. For det tredje foreslås det for at støtte Ukraines genopretning og tilskynde luftfartsselskaberne til at genoprette forbindelserne mellem EU og Ukraine at tillægge Kommissionen beføjelser til at vedtage delegerede retsakter med henblik på at sænke slotudnyttelsessatsen for disse specifikke ruter mellem lufthavne i EU og Ukraine. Endelig foreslås det udtrykkeligt at præcisere, at luftfartsselskaber, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, der vedtaget i henhold til artikel 215 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), eller er opført på EU's liste over luftfartsselskaber med driftsforbud, ikke kan være omfattet af anvendelsen af slotforordningens artikel 10, stk. 4 eller 4a. Deres slots bør trækkes tilbage for at undgå en blokering af lufthavnskapaciteten.

Kommissionen har i perioden fra den 26. april til den 24. maj 2022 foretaget en indkaldelse af feedback og har opfordret interessenterne til at give deres mening til kende om det foreslåede initiativ om at forlænge lempelsen af slotreglerne. Kommissionen modtog i alt 43 svar, hvoraf 29 er offentligt tilgængelige på portalen for bedre regulering

Alle respondenter går ind for en fortsat lempelse af slotreglerne, navnlig med hensyn til at: i) videreføre muligheden for at indrømme begrundede undtagelser for manglende udnyttelse af slots ii) koordinere koordinatorernes anvendelse af disse undtagelser, og iii) give Kommissionen delegerede beføjelser til at sænke udnyttelsessatsen (hvilket næsten samtlige interessenter støttede). Ud af alle respondenter, var der 5 interessenter (3 luftfartsselskaber og 2 sammenslutninger, der repræsenterer de fleste af EU's lufthavne), der udtrykkeligt opfordrede til en genindførelse af slotudnyttelsessatsen på 80 %, mens 26 udtrykkeligt opfordrede til en lavere udnyttelsessats (navnlig luftfartsselskaberne bad om opretholdelse af den gældende slotudnyttelsessats på 64 %). Nogle interessenter, navnlig medlemsstaterne, har ikke givet udtryk for en foretrukken udnyttelsessats, men støttede forslaget om at give Kommissionen beføjelser til at vedtage delegerede retsakter. Desuden støttede interessenterne i det store og hele, at luftfartsselskaber, der udnytter slots på ad hoc-basis i den periode, hvor slotreglerne er lempet, bør have prioriteret adgang til disse slots afhængigt af den kapacitet, der er til rådighed.

Kommissionen anerkender, at opfordringen til at opretholde en lavere udnyttelsessats er knyttet til usikkerheden vedrørende covid-19 og Ruslands militære aggression mod Ukraine og de deraf følgende økonomiske konsekvenser. Antallet af covid-19-tilfælde kan stige igen i perioden for vinterfartplansæsonen, der almindeligvis er præget af en lavere efterspørgsel. Eurocontrol forventer imidlertid, at lufttrafikken ved begyndelsen af vinterfartplansæsonen vil ligge på 90 % af niveauet i 2019. Det er derfor ikke berettiget at annoncere en lavere udnyttelsessats på nuværende tidspunkt. Kommissionen mener, at der er tilstrækkelige garantier mod uventede negative udviklingstendenser, nemlig muligheden for at sænke udnyttelsessatsen ved at vedtage delegerede retsakter på et hvilket som helst tidspunkt (om nødvendigt ved anvendelse af hasteproceduren) kombineret med den fortsatte mulighed for at indrømme begrundede undtagelser for manglende udnyttelse af slots. Kommissionen har også gentagne gange erklæret, at lufttrafikken ikke behøver at vende tilbage til trafikniveauet i 2019, for at de normale slotudnyttelsesregler kan genindføres, da forbrugernes præferencer sandsynligvis har ændret sig, og at markedet må tilpasse sig disse ændrede præferencer. Det er afgørende, at lufthavnskapaciteten udnyttes effektivt og på en konkurrencefremmende måde til gavn for forbrugerne og forbindelsesmulighederne.

Mange luftfartsselskaber gik ind for at udvide anvendelsen af begrundede undtagelser for manglende udnyttelse af slots til f.eks. at dække situationer, hvor de offentlige myndigheder udsteder anbefalinger om ikke at rejse, og til at dække ikke alene de berørte ruter, men også feeder-trafik og situationer, hvor der ikke er adgang til vigtige groundhandlingtjenester eller andre tjenester, der har afgørende betydning for gennemførelsen af flyveoperationerne.

Kommissionen minder om, at begrundede undtagelser for manglende udnyttelse af slots udgør en undtagelse fra de normale regler og derfor bør begrænses til, hvad der er strengt nødvendigt for ikke at svække konkurrencen unødigt, hvilket igen kan skade forbrugerne. Landes anbefalinger om ikke at rejser kan påvirke passagerernes villighed til at rejse, men sådanne anbefalinger udgør imidlertid ikke som sådan en alvorlig hindring for rejser, og der finder stadig rejser sted. Hvis der er strenge restriktioner i den anden ende af ruten, som f.eks. obligatorisk karantæne, nedlukninger osv., finder undtagelsen anvendelse og giver således en passende beskyttelse.