MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET med henblik på fremlæggelse af en handlingsplan for indsamling og analyse af EF-statistikker på indvandringsområdet

Resume

Den 1. maj 1999 trådte Amsterdam-traktaten i kraft. Et af traktatens vigtigste mål er, at der gradvis inden for en femårig overgangsperiode skal indføres et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed i EU. Med henblik herpå er bl.a. asyl og indvandring blevet spørgsmål, der hører ind under Fællesskabets ansvarsområde i henhold til det nye afsnit IV i den ændrede traktat om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (EF-traktatens artikel 63).

Efter at der er indført fællesskabskompetence på disse områder, har Kommissionen fremsat forslag til en fællesskabspolitik for asyl og indvandring. Denne fællesskabspolitik skal sikre en mere effektiv håndtering af asyl- og migrationsstrømmene i alle faser. Politikken forudsætter dels, at der vedtages fælles retlige rammer som beskrevet i traktaten, dels at der udvikles en åben koordinationsmetode, som skal gennemføres på en måde, så der sikres komplementaritet og synergi med EU's øvrige politikker. På asylområdet er målet at indføre et fælles europæisk asylsystem på grundlag af en fuldstændig og inklusiv anvendelse af Genève-konventionen fra 1951. Disse forslag ledsages af yderligere foranstaltninger med henblik på at bekæmpe ulovlig indvandring, særlig menneskesmugling og menneskehandel, og med henblik på at udvikle en tilbagetagelsespolitik og en tilbagesendelsespolitik.

Desuden giver EF-traktatens artikel 285 udtrykkeligt Rådet mulighed for at vedtage foranstaltninger til udarbejdelse af statistikker, hvor det er nødvendigt for, at Fællesskabet kan udøve sin virksomhed. Ifølge traktaten skal statistikkerne være karakteriseret ved upartiskhed, pålidelighed, objektivitet, videnskabelig uafhængighed, omkostningseffektivitet og de statistiske oplysningers fortrolighed.

I sine konklusioner af 28. og 29. maj 2001 vedrørende fælles analyse og forbedret udveksling af statistiske oplysninger om asyl og indvandring fastslog Rådet, at der er behov for en samlet og sammenhængende ramme for den fremtidige indsats med henblik på en forbedring af statistikkerne. Det opfordrede Kommissionen til med henblik herpå at forelægge et forslag, hvori der tages hensyn til de principper og mål, der er opstillet i et bilag til konklusionerne.

Der er to formål med denne meddelelse.

1. For det første at fremlægge en handlingsplan, som allerede er ved at blive gennemført, og som sigter mod at udvikle og forbedre EF-statistikkerne vedrørende asyl og indvandring og analysen heraf.

2. For det andet foreslås der en diskussion om formen af og hovedprincipperne for mulig fremtidig lovgivning, der skal understøtte alt statistisk arbejde på dette område.

I meddelelsen beskrives de fremskridt, der er gjort hidtil, og de tiltag, som medlemsstaterne skal iværksætte for at supplere de aktiviteter, der er nævnt i handlingsplanen.

Der er behov for at styrke udvekslingen af statistiske oplysninger om asyl og indvandring og forbedre kvaliteten af Fællesskabets statistiksamlinger og -produkter, der hidtil har været baseret på en række "gentleman-aftaler". En koordineret handlingsplan og fremtidig lovgivning vil gøre det muligt for Fællesskabet effektivt at udforme, gennemføre, følge op på og vurdere Fællesskabets politikker som krævet i artikel 1 i forordning 322/97. Dette krav kommer med indførelsen af fællesskabspolitikker til at gælde på asyl- og indvandringsområdet.

Desuden vil udvidelsen af EU i 2004 føje en yderligere geografisk og politisk dimension til omfanget af de fænomener, der er knyttet til indvandring. Den vil også øge behovet for præcise, rettidige og harmoniserede statistiske oplysninger. Der er også et stigende behov for statistiske oplysninger om migranternes erhverv, uddannelse, kvalifikationer og type aktivitet.

Handlingsplanen skal opfylde de nugældende juridiske krav og efterkomme Rådets konklusioner og samtidig sikre, at Kommissionens aktiviteter på dette område kan gribes an på en ny, proaktiv og dynamisk måde. En række af aktiviteterne i handlingsplanen er allerede sat i gang, bl.a. iværksættelsen af ad hoc-meningsudvekslinger, forbedret samarbejde og udarbejdelsen af en årsrapport. Det er dog planen, at hovedparten af aktiviteterne (som beskrives i bilag I) skal gennemføres fra 1. januar 2003 til 1. januar 2004 (hvorefter de kan videreudvikles og forlænges til 1. januar 2005, så de dækker den resterende del af overgangsperioden, jf. EF-traktatens artikel 67). De fremtidige forslag til lovgivning om statistikker vil blive baseret på en videreførelse af de principper, der ligger til grund for det arbejde, som gennemføres i denne overgangsfase, samtidig med at der lægges et klart og utvetydigt fundament for det fremtidige arbejde på området. Det centrale punkt i handlingsplanen er det politiske mål, som kom til udtryk i Rådets konklusioner, om, at de nationale asyl- og indvandringstal skal være alment tilgængelige, så snart de foreligger i form af EF-statistikker, og at der skal foretages en fælles analyse på fællesskabsplan. Da dette mål forudsætter, at der foreligger pålidelige, sammenlignelige statistikker, der leveres til tiden og behandles efter en fælles statistisk metode, kræves der i overgangsperioden et betydeligt antal ændringer i den nuværende praksis, og disse principper bør ligge til grund for al fremtidig lovgivning. Foranstaltningerne vil komme til at gælde for al indsamling, behandling og formidling af statistiske oplysninger vedrørende asyl og indvandring, herunder de foranstaltninger, der gennemføres på måneds-, kvartals- og årsbasis.

Handlingsplanen omfatter derfor følgende:

A. Vedtagelse af ny praksis, fælles statistiske metoder og nye former for samarbejde.

Dette vil danne grundlag for det fremtidige arbejde, som der vil være et retsgrundlag for.

B. Aktiviteter, der skal forbedre udvekslingen af oplysninger og fremme beslutningstagningen.

Der vil bl.a. være tale om årlige ekspertmøder og ad hoc-seminarer i Kommissionsregi med deltagelse af medlemsstaterne og andre leverandører (kandidatlandene, Norge og Island), andre relevante aktører (UNHCR, UNSD, UNPD, UNECE, OECD, ILO, Europarådet, IOM, IGC) og potentielle nye leverandører.

C. Ændringer i den nuværende datasamling eller database.

Der vil bl.a. være tale om at udvide datasamlingen til at omfatte data om lovlig indrejse og lovligt ophold, asylafgørelser i anden instans og oplysninger om gennemførelsen af kriterierne og procedurerne til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af asylansøgninger.

D. Fremstilling af brugervenlige statistikprodukter i Kommissionen.

Det betyder, at der skal fremstilles en række forskellige statistikprodukter med henblik på at opfylde behovene hos alle de brugergrupper, der anvender statistikkerne.

E. Foranstaltninger vedrørende de retlige og politiske rammer.

Dette omfatter vedtagelsen af fællesskabslovgivning om statistik og evaluering af gennemførelsen af denne handlingsplan.

Den Europæiske Flygtningefond og den budgetpost, som Europa-Parlamentet har oprettet for Det Europæiske Observationscenter for Indvandring, finansierer på nuværende tidspunkt arbejdet på dette område. Handlingsplanen vil medføre en betydelig stigning i arbejdsbyrden og udarbejdelsen af statistikprodukter. Det kan derfor blive nødvendigt fremover at revidere de budgetmæssige foranstaltninger.

De nuværende og nye aktiviteter vedrørende statistikker om indvandring og asyl, som er beskrevet i denne handlingsplan, vil kræve et betydeligt arbejde fra Kommissionens side. Det skal dog bemærkes, at en vellykket gennemførelse af disse foranstaltninger i vidt omfang afhænger af, at myndighederne i medlemsstaterne og andre lande samarbejder aktivt. Hvis de nationale myndigheder ikke leverer de relevante statistiske oplysninger, kan Kommissionen ikke fremstille statistikker tilstrækkelig hurtigt og af tilstrækkeligt høj kvalitet.

1. Indledning

Med denne meddelelse fremlægges der en handlingsplan fra Kommissionen med henblik på at udvikle og forbedre EF-statistikkerne vedrørende asyl og indvandring og analysen heraf, og der indledes en diskussion om det mulige fremtidige retsgrundlag for dette arbejde. Nogle af aktiviteterne i denne handlingsplan er allerede ved at blive gennemført efter samråd med de relevante nationale myndigheder. Med denne meddelelse iværksættes dette arbejde formelt. Det er nødvendigt at forbedre EF-statistikkernes kvalitet som foreslået i Rådets konklusioner vedrørende fælles analyse og forbedret udveksling af statistiske oplysninger om asyl og indvandring, der blev vedtaget den 28. og 29. maj 2001.

Denne handlingsplan følger efter handlingsplanen fra 1998, på grundlag af hvilken De Europæiske Fællesskabers Statistiske Kontor (Kommissionens generaldirektorat Eurostat) begyndte at indsamle månedlige statistikker om asyl og ulovlig indrejse inden for rammerne af to af Rådets arbejdsgrupper, nemlig henholdsvis CIREA [1] og CIREFI [2]. Indsamlingen er nu blevet udvidet til også at omfatte kandidatlandene og Norge og Island, og dermed er målene for handlingsplanen fra 1998 opfyldt.

[1] Oplysnings-, Analyse- og Udvekslingscentret for Asyl. På grundlag af en beslutning truffet af Coreper den 6. marts 2002 og i samråd med det danske formandskab blev CIREA afskaffet pr. 1. juli 2002. Kommissionen har fået pålagt at overtage CIREA's opgaver. Til det formål har den nedsat en ny ekspertgruppe, kaldet EURASIL (EU Network for asylum practitioners).

[2] Oplysnings-, Analyse- og Udvekslingscentret for Grænsepassage og Indvandring.

Den handlingsplan, som foreslås her, har også et udvidet anvendelsesområde, som omfatter den løbende årlige indsamling af indvandringsstatistikker, der indtil nu har fundet sted på frivillig basis. Denne indsamling, som Kommissionen foretager i fællesskab med FN's statistiske kontor, FN's Økonomiske Kommission for Europa, ILO og Europarådet, indgik ikke i handlingsplanen fra 1998.

Ved udarbejdelsen af handlingsplanen har Kommissionen taget udgangspunkt i de forskellige behov hos dataleverandørerne og de vigtigste brugere af de forskellige samlinger. Dataleverandørerne, dvs. medlemsstaterne, tiltrædelseslandene og kandidatlandene, Norge og Island har brug for rettidig og passende adgang til alle statistikker til administrativ brug og til brug for den politiske beslutningsproces. For brugerne, dvs. leverandørerne, EF-institutionerne og den brede offentlighed, skal statistikkerne på den anden side give indsigt i situationerne på EU-plan og på nationalt plan, tilskynde til sammenligning og danne grundlag for diskussioner om policy-spørgsmål.

Det er derfor tvingende nødvendigt at nå til enighed om enkle og effektive arbejdsmetoder for levering, udveksling og formidling af data og EF-statistikker. Det er vigtigt, at der findes oplysninger om hele EU til brug for overvågning af udviklingen og gennemførelsen af Fællesskabets lovgivning og politik. Generelt sikrer den nuværende praksis ikke i tilstrækkelig grad en fuldstændig regelmæssig, rettidig og hurtig levering og formidling af harmoniserede data eller tilgængelighed for offentligheden.

De aktiviteter, der indgår i denne handlingsplan, afhænger i høj grad af samarbejdet med de relevante nationale myndigheder, der deltager i arbejdet. Hvis ikke de nationale eksperter og dataleverandører engagerer sig fuldt ud og medvirker aktivt i arbejdet med datasamlingerne og i de planlagte aktiviteter, som sigter mod at udvikle og overvåge disse datasamlinger, kan Kommissionen ikke sikre, at arbejdet giver de ønskede resultater.

Ud over Rådets konklusioner er en række andre dokumenter og begivenheder benyttet som kilder.

- Det svenske formandskab udsendte et spørgeskema til medlemsstaterne og offentliggjorde en analyse af svarene. Det afholdt derefter et ekspertmøde, som dannede grundlag for vedtagelsen af Rådets konklusioner.

- Kommissionens tjenestegrene (Generaldirektoratet for Retlige og Indre Anliggender og Generaldirektoratet Eurostat) har fremlagt et internt arbejdsdokument [3], hvori de evaluerer den praksis, der følger af handlingsplanen fra 1998. I arbejdsdokumentet fastslås det, at:

[3] Kommissionens arbejdsdokument om udveksling af statistiske oplysninger vedrørende asyl og indvandring (SEK(2001) 602).

(a) datasamlingerne bør bibeholdes og om nødvendigt udvides og finjusteres

(b) statistikkerne skal gøres mere sammenlignelige og tilgængelige, og

(c) der skal indføres et rapporteringssystem i overensstemmelse med medlemsstaternes og EF-institutionernes behov, hvis der kan findes nye ressourcer til det. I dokumentet understreges det endvidere, at handlingsplanen fra 1998 ikke omfattede statistikker om lovlig indrejse, og at udviklingen af en fælles EU-indvandringspolitik kræver indvandringsdata, som ikke er til rådighed med den nuværende årlige dataindsamling.

- Rådets handlingsplan for bekæmpelse af ulovlig indvandring og menneskehandel, som fulgte efter meddelelsen om en fælles politik mod ulovlig indvandring [4], peger på behovet for, at der udvikles statistiske skøn og indikatorer. I planen foreslås det, at der anvendes administrative kilder til hårde data, bl.a. vedrørende nægtelse af indrejse, pågribelser, afvisninger og tilbagesendelser.

[4] KOM(2001) 672 endelig.

- I Kommissionens meddelelse om finansielle instrumenter vedrørende asyl, indvandring, kontrol ved de ydre grænser og samarbejde med tredjelande fastslås det, at forbedringen af kvaliteten og udvekslingen af statistiske oplysninger om asyl og indvandring skal prioriteres højt. Denne forbedring anses for afgørende for, at Den Europæiske Flygtningefond og Det Europæiske Observationscenter for Indvandring (nu kaldet Det Europæiske Migrationsnetværk) kan fungere effektivt.

- I Kommissionens interne arbejdsdokument, Evaluering af Dublin-konventionen [5], påpeges det, at der er store problemer med at overvåge konventionens virkning, fordi de nødvendige statistiske oplysninger ikke foreligger.

[5] SEK(2000) 522.

2. Aktiviteter for perioden 2002-2004

De foranstaltninger, der er nævnt nedenfor, er i bilag I opdelt i fem tabeller, alt efter hvilken form for aktivitet der er planlagt.

A. Vedtagelse af ny praksis, fælles statistiske metoder og nye former for samarbejde.

Dette vil danne grundlag for det fremtidige arbejde, som der vil være et retsgrundlag for.

B. Aktiviteter, der skal forbedre udvekslingen af oplysninger og fremme beslutningstagningen.

Der vil bl.a. være tale om årlige møder og ad hoc-seminarer i Kommissionsregi med deltagelse af medlemsstaterne og andre leverandører (kandidatlandene, Norge og Island), andre relevante aktører (UNHCR, UNSD, UNPD, UNECE, OECD, ILO, Europarådet, IOM, IGC) og potentielle nye leverandører.

C. Ændringer i den nuværende datasamling eller database.

Der vil bl.a. være tale om at udvide datasamlingen til at omfatte data om lovlig indrejse og lovligt ophold, asylafgørelser i anden instans og oplysninger om gennemførelsen af kriterierne og procedurerne til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af asylansøgninger.

D. Fremstilling af brugervenlige statistikprodukter i Kommissionen.

Det betyder, at der skal fremstilles en række forskellige statistikprodukter med henblik på at opfylde behovene hos alle de brugergrupper, der anvender statistikkerne.

E. Foranstaltninger vedrørende de retlige og politiske rammer.

Dette omfatter vedtagelsen af fællesskabslovgivning om statistik og evaluering af gennemførelsen af denne handlingsplan.

Disse foranstaltninger, specielt foranstaltning A, B og C, vil være tæt knyttet til udviklingen af det europæiske indvandringsnetværk, som gradvis vil opbygge et systematisk grundlag for overvågning og analyse af indvandring og asyl ved at dække de forskellige aspekter - politiske, juridiske, demografiske, økonomiske og sociale - og finde frem til de grundlæggende årsager. På nuværende tidspunkt er man i gang med at oprette ti nationale kontaktpunkter for dette netværk, og nogle af disse kan også fungere som nationale kontaktpunkter for statistik.

Dette netværk kan bruges til at afprøve ny praksis og nye metoder, der skal forbedre samarbejdet og informationsudvekslingen vedrørende indvandring og asyl og gøre oplysningerne mere tilgængelige og sammenlignelige. De første faser af gennemførelsen af disse foranstaltninger har allerede vist, at det er afgørende, at medlemsstaterne deltager aktivt, hvis handlingsplanen skal kunne gennemføres med et godt resultat.

Den sidste foranstaltning vil være en evaluering af de fremskridt, der er gjort under gennemførelsen af handlingsplanen, og udarbejdelsen af konklusioner vedrørende et muligt fremtidigt koordineret samarbejde om information og statistik vedrørende asyl og indvandring.

2.1 Foranstaltninger i lyset af målene og principperne i Rådets konklusioner

2.1.1 Åbenhed, fortrolighed og følsomhed

Rådet understreger i sine konklusioner princippet om åbenhed, der er nævnt i Tammerfors-konklusionerne, og det tilføjer, at den fremgangsmåde, der anvendes i forbindelse med statistikker om asyl og indvandring, bør bringes i overensstemmelse med de regler og procedurer, der er fastlagt inden for de øvrige fællesskabspolitikker. De tidligere begrænsninger med hensyn til offentliggørelse er derfor nu blevet erstattet med regler og metoder, der udspringer af behovet for at hindre offentliggørelse af klassificerede oplysninger om identificerbare personer.

De relevante regler er fastsat i Rådets forordning nr. 322/97 af 17. februar 1997 om EF-statistikker [6]. Ifølge forordningen skal EF-statistikker udarbejdes på grundlag af principper om bl.a. upartiskhed og statistisk fortrolighed. Upartiskhed indebærer, at statistikker skal være tilgængelige for alle brugere (EF-institutioner, offentlige myndigheder, økonomiske og sociale beslutningstagere, akademiske kredse og offentligheden som sådan) så hurtigt som muligt. Der gælder den betingelse, at data, der af nationale myndigheder og Kommissionen anvendes til udarbejdelse af EF-statistikker, anses for fortrolige, hvis de giver mulighed for direkte eller indirekte identifikation af statistiske enheder og derved afslører individuelle oplysninger. Beskyttelsen af personoplysninger er generelt den eneste acceptable grund til at begrænse offentliggørelsen af statistikker.

[6] EFT L 52 af 22.2.1997, s. 1-7.

Hvad angår statistikker om asyl og indvandring fastslås det i Rådets konklusioner, at der også bør tages behørigt hensyn til åbenlyst følsomme oplysninger.

Derfor er der iværksat to aktiviteter, som skal sikre en hensigtsmæssig offentliggørelse af EF-statistikker. Den første er gennemførelsen af regler om statistisk fortrolighed i overensstemmelse med ovennævnte forpligtelse i Rådets forordning. Disse nye regler er baseret på god statistisk praksis. Den anden aktivitet er gennemførelsen af en fælles fortolkning af åbenlyst følsomme oplysninger i forbindelse med de seneste oplysninger om fuldbyrdelsesforanstaltninger. Kommissionen rådførte sig med dataleverandørerne på mødet i ekspertarbejdsgruppen om asyl- og indvandringsstatistik i Luxembourg i november 2001 for at finde ud af, hvilke ændringer disse foranstaltninger vil kræve i reglerne om offentliggørelse. I slutningen af 2001 blev de reviderede regler om offentliggørelse yderligere drøftet i CIREA- og CIREFI-arbejdsgrupperne i Rådet.

Der er fastsat følgende nye regler for offentliggørelse af EF-statistikker på grundlag af de månedlige datasamlinger om fuldbyrdelsesforanstaltninger vedrørende asyl og ulovlig indrejse (tidligere kaldet CIREA- og CIREFI-datasamlingerne):

- Måneds- og årsrapporter og kvartalsvise oversigtsrapporter om EF-statistikker om asyl og indvandring vil blive stillet til rådighed for offentligheden, så snart de er udarbejdet. Rapporterne vil blive anbragt på Kommissionens netsteder, der er åbne for offentligheden. Statistikkerne vil blive anbragt på online-databasen for formidling af statistiske oplysninger, New Cronos.

- Hvad angår ulovlig indrejse og fuldbyrdelsesforanstaltninger er det kun de årlige EF-statistikker, der vil blive offentliggjort. For at tage hensyn til de betænkeligheder, som nogle nationale myndigheder har givet udtryk for vedrørende muligheden for at misbruge disse statistikker, vil de seneste måneds- og kvartalsstatistikker om ulovlig indrejse ikke være tilgængelige for ikke-officielle brugere. Måneds- og kvartalsstatistikker, som er mindst 12 måneder gamle, kan dog stilles til rådighed for ikke-officielle brugere.

Som en yderligere sikkerhedsforanstaltning, der skal beskytte personoplysninger, vil disse statistikker blive afrundet til nærmeste fem, inden de offentliggøres. Dette er en statistisk standardmetode, som anvendes i en række medlemsstater ved offentliggørelsen af denne form for statistikker.

Da de nye regler for offentliggørelse er blevet drøftet indgående med myndighederne i medlemsstaterne i de sidste 15 måneder, indføres de med øjeblikkelig virkning. De nye regler om offentliggørelse vil straks blive anvendt på nationale oplysninger, der vedrører tiden fra og med januar 2002 [7]. Oplysningerne for 2001 og tidligere år var i 2002 fortsat underlagt de tidligere regler om offentliggørelse. De nye regler vil imidlertid blive anvendt på disse tidligere tal med virkning fra begyndelsen af 2003, dvs. når alle disse oplysninger er mindst 12 måneder gamle.

[7] Det betyder, at de dokumenter, der fastlægger definitionerne for de datasamlinger om asyl og ulovlig indrejse, der blev udviklet inden for CIREA og CIREFI i slutningen af 1990'erne, også vil være offentligt tilgængelige fra samme dato.

Oplysningerne offentliggøres automatisk ved udløbet af fristen for medlemsstaternes levering af oplysninger til Kommissionen [8].

[8] Når EF-statistikker offentliggøres via EF-databasen "New Cronos" eller i en årlig statistisk rapport, vil Eurostat selvfølgelig markere, hvilke statistikker der betragtes som skøn, eller som leverandørerne kan forventes at ville revidere.

2.1.2. Hurtig elektronisk formidling af alle rapporter

I Rådets konklusioner fastslås det, at der bør indføres en ordning for elektronisk formidling af månedlige statistikker for at sikre en hurtig udveksling af oplysninger mellem de relevante myndigheder, der stiller oplysningerne til rådighed, og Kommissionen.

Elektronisk formidling vil opfylde leverandørens behov for at holde visse oplysninger inden for et sikkert miljø, samtidig med at det vil gøre det muligt for de udpegede statslige brugere (de statistiske kontorer i justits-, indenrigs- eller udenrigsministerierne) at få direkte adgang til databasen eller nogle af tabellerne.

Kommissionen har siden januar 2003 i elektronisk format udarbejdet:

- korte månedsrapporter (ca. ti sider), som indeholder de grundlæggende tabeller og figurer, der viser resultaterne fra den seneste måned, samt tidsserier, der muliggør sammenligning med tidligere måneder. Rapporternes format og struktur vil blive udformet, så det sikres, at de er nemme at åbne, udprinte og videresende. Der vil være særskilte serier af rapporter om oplysningerne om henholdsvis asyl og ulovlig indrejse, og inden for disse serier vil der være særskilte rapporter for EU og for kandidatlandene, Island og Norge. De første månedsrapporter om asyl for september-november 2002 er udarbejdet og udsendt til dataleverandørerne. Rapporten for december 2002, som indeholder afrundede tal til brug for offentligheden, vil blive anbragt på det eller de relevante netsteder i Kommissionen;

- kvartalsvise oversigtsrapporter. De kvartalsvise oversigtstabeller og -figurer vil blive medtaget i månedsrapporterne ved udgangen af hvert kvartal.

Rapporterne vil blive udsendt hurtigst muligt efter slutningen af referenceperioden [9]. Da det er nødvendigt at offentliggøre statistikkerne rettidigt, er det ikke muligt at udsætte offentliggørelsen, når de nationale oplysninger ikke er leveret inden for den aftalte frist. De første månedsrapporter om CIREFI-data er blevet udarbejdet og udsendt til dataleverandørerne.

[9] Det betyder f.eks., at månedsrapporten om januar udsendes i slutningen af marts. Den kvartalsvise oversigtsrapport for perioden juli til september udsendes i slutningen af november.

2.1.3 En årlig EU-rapport om asyl og indvandring

Ifølge Rådets konklusioner bør der for at fremme den politiske debat om karakteren af asyl og indvandring og konsekvenserne heraf for Fællesskabets politik og lovgivning snarest muligt udarbejdes en årlig offentlig rapport til brug for fastlæggelsen af en politik på grundlag af statistiske oplysninger. Rapporten skal indeholde data om asyl og ulovlig indrejse og data, der hidrører fra indsamlingen af årlige data om migration, herunder data fra kandidatlandene og andre lande, samt en statistisk analyse af tendenser og indikatorer. Om muligt skal den også omfatte statistiske oplysninger fra appelinstanser på asylområdet.

Mens månedsrapporterne og kvartalsoversigterne indeholder en grundlæggende statistisk sammenligning og overlader det til læseren at foretage yderligere analyser, skal årsrapporterne opfylde behovet for en meningsfuld og grundig analyse af den statistiske udvikling i asyl- og migrationsstrømme og gennemførelsen af politikkerne på nationalt plan og på EU-plan.

Strukturen i den første offentlige årsrapport, som vedrørte situationen i 2001, blev godkendt efter et ekspertmøde den 17. juni 2002. Der blev udsendt spørgeskemaer til dataleverandører i medlemsstaterne, kandidatlandene og Norge og Island. De oplysninger, som er indkommet som svar på spørgeskemaet, danner grundlag for rapporten, der skal færdiggøres i tæt samarbejde med dataleverandørerne. Den vil blive udarbejdet, så den kan offentliggøres hurtigst muligt i 2003.

I forbindelse med denne første årsrapport er det frivilligt at levere tal vedrørende klager i asylsager, og der er ikke indkommet ret mange oplysninger. Men da der i henhold til Rådets konklusioner bør medtages statistiske oplysninger fra appelinstanser på asylområdet, vil Kommissionen lede en taskforce med deltagelse af fem medlemsstater, som skal undersøge, om denne form for oplysninger er til rådighed. Før der træffes beslutning om at udvide datasamlingen, skal spørgsmålet drøftes med appelinstanserne (se punkt 2.1.5).

Årsrapporten om asyl og indvandring vil udgøre et vigtigt bidrag til det europæiske indvandringsnetværks statistikdatabase.

Denne første øvelse har klart vist, at medlemsstaterne og Kommissionen er afhængige af hinanden ved udarbejdelsen af sådanne produkter. Der er fortsat store huller i de oplysninger, der leveres til Kommissionen, hvilket har medført forsinkelser i udarbejdelsen af rapporten.

2.1.4. Metoder og midler for regelmæssige konsultationer

Ifølge Rådets konklusioner bør der udvikles metoder og midler til fremme af regelmæssige konsultationer og udveksling af statistiske oplysninger mellem de pågældende myndigheder, der leverer oplysninger, og Kommissionen. Som anført ovenfor er denne proces med samråd og aktivt samarbejde afgørende for, at Kommissionens aktiviteter på dette område kan give de ønskede resultater.

En af de idéer, der blev foreslået på det ekspertmøde, som det svenske formandskab afholdt, er, at der bør udvikles et sikkert netsted på Internettet for at gøre det nemmere at gennemføre flere konsultationer. Netstedet skal have to funktioner: dokumentation og diskussion. Det vil lette den regelmæssige udveksling af statistiske oplysninger og analyser på det praktiske plan og øge myndighedernes muligheder for at udveksle viden og ekspertise om udviklingen på nationalt plan vedrørende administrative kilder, datasamlinger, databaser, statistikkernes indhold og kvalitet mv. Kommissionen har til hensigt at udvikle en sådan sikker facilitet i form af et CIRCA-netsted. Der vil blive gjort en indsats for at undgå dobbeltarbejde og overlapning med indholdet i de andre CIRCA-netsteder, der er ved at blive udviklet, såsom EURASIL.

Det særlige netsted kan udvides til ud over statistik at omfatte en række andre kategorier af oplysninger, der er identificeret i forbindelse med det europæiske indvandringsnetværk, nemlig lovgivnings- og policy-aspekter og demografiske, økonomiske og sociale aspekter af indvandring og asyl.

Kommissionen vil også fremme regelmæssige konsultationer blandt statistiske eksperter gennem:

- Kontaktpersoner, der er ansvarlige for besvarelsen af forespørgsler om indvandrings- og asylstatistikker. Hver af de stater, der deltager i indsamlingen, vil blive anmodet om at oprette ét nationalt kontaktpunkt i en central myndighed [10]. Kontaktpersonen, som helst skal være en højtstående embedsmand, skal have det fulde ansvar for udvekslingen af oplysninger mellem den pågældendes myndighed og Kommissionen med hensyn til statistikker. Den pågældende kan samtidig være national kontaktperson for det europæiske indvandringsnetværk, men dette er ikke obligatorisk.

[10] Indførelsen af én kontaktperson for Kommissionen fritager ikke medlemsstaterne fra at have en række statistiske eksperter, der arbejder med forskellige datasamlinger.

- Årlige ekspertmøder, der behandler tekniske spørgsmål og udfører det forberedende arbejde i spørgsmål vedrørende udveksling af statistiske oplysninger om indvandring og asyl. Kommissionen vil varetage formandskabet for møderne, og den vil invitere alle leverandører og andre relevante aktører (specielt UNHCR, UNECE, ILO, Europarådet, OECD og IGC) med til møderne.

2.1.5 Forbedring af samarbejdet med andre aktører og leverandører

I Rådets konklusioner hedder det, at samordningen og samarbejdet mellem de myndigheder, der leverer data, Kommissionen og andre relevante aktører, herunder internationale organisationer, bør udbygges yderligere, bl.a. via et netværk af statistiske eksperter for at undgå dobbeltarbejde og forbedre effektiviteten og sammenligneligheden af de statistiske oplysninger.

Samarbejdet med internationale organisationer skal styrkes gennem regelmæssige kontakter på det praktiske plan. Men man må erkende, at der er forskellige organisatoriske måder at gribe statistik an på. Samarbejdet kan begynde med udveksling af oplysninger om formater og udviklinger i indsamlingen, formidlingen og analysen af statistikker inden for hver af organisationerne, men det skal respektere disse forskelle. Når samarbejdet er blevet udviklet yderligere, f.eks. gennem fælles projekter eller spørgeskemaer, kan der indgås en mere formel aftale, som kan danne grundlag for en mere strukturel fremgangsmåde.

Hvad angår samarbejdet med andre lande vil Kommissionen:

- fuldt ud inddrage tiltrædelseslandene i overensstemmelse med de gældende regler, idet der skal tages hensyn til deres særlige behov og nødvendigheden af at tage højde for den nye indvandringsordning, der er ved at opstå i Centraleuropa, og idet det er vigtigt at være bevidst om de ressourcemæssige begrænsninger

- informere kandidatlandene og Norge og Island fuldt ud og på en hensigtsmæssig måde om den videre udvikling, da de er dataleverandører og deltager i indsamlingen af data

- se nærmere på mulighederne for at forbedre udvekslingen af statistiske oplysninger med USA og Canada med henblik på at udvikle den transatlantiske dialog på asyl- og indvandringsområdet

- undersøge mulighederne for samarbejde med Schweiz, som allerede deltager i Kommissionens årlige indsamling af indvandringsstatistikker

- videreføre arbejdet under MEDSTAT-programmet for at hjælpe partnerlandene i Middelhavsområdet med at udvikle systemer for produktion og formidling af harmoniserede indvandrings- og asylstatistikker af høj kvalitet

- overveje, hvordan man kan forbedre samarbejdet på dette område med andre lande, specielt de lande, som har store migrationsstrømme til eller fra EU.

Endelig er det vigtigt at afholde ad hoc-ekspertmøder og seminarer for at høre alle deltagerne om specielle spørgsmål. Kommissionen vil anvende denne metode, når formålet er at indføre nye EF-statistikker eller at indlede et samarbejde med nye aktører. Operationelle konklusioner bør tjene som retningslinjer for yderligere tiltag og passende metoder og midler.

Kommissionen vil afholde sådanne møder, når der er behov for det. Følgende emner kan komme på tale:

- Administrativt samarbejde mellem ministerierne og de nationale statistiske kontorer på dette område. Det er i alle parters interesse at forbedre kvaliteten af oplysningerne om omfanget og arten af personbevægelser.

- Indsamling af oplysninger om klager i asylsager. Efter en indledende undersøgelse af muligheden for at udvide asyldatasamlingen til også at omfatte data om klager vil der blive organiseret en diskussion mellem leverandørerne af oplysninger om henholdsvis første og anden instans vedrørende samordning.

- Samarbejde med andre aktører, der udarbejder statistikker på dette område. Formater og generelle fremgangsmåder vil blive sammenlignet, og mulighederne for samarbejde, f.eks. i form af fælles projekter eller spørgeskemaer, vil blive undersøgt.

- Metoder og midler til forbedring af kvaliteten af administrative kilder til asyl- og indvandringsstatistikker (folkeregistre, visum- og grænsekortsystemer, registre over udstedelse og inddragelse af opholdstilladelser). Det er vigtigt at udvikle langsigtede strategier for at gøre disse systemer mere pålidelige og nøjagtige.

Den generelle baggrund for disse møder og seminarer vil omfatte behovet for at fremme bestræbelserne på at skabe en højere kvalitet og større harmonisering inden for både eksisterende og nye aktiviteter vedrørende indvandrings- og asylstatistik.

2.2 Andre foranstaltninger, der kan forbedre dataindsamlingen og -formidlingen

2.2.1 Ændring af samlingen og dens definitioner

Rådets konklusioner kommer ikke ind på omfanget af den nuværende datasamling. Under drøftelserne under det svenske formandskab blev hovedvægten lagt på bedre gennemførelse: styrkelse af den fælles analysekapacitet, forbedring af rapporteringssystemet og samarbejdet mellem alle de relevante aktører. Desuden hedder det i konklusionerne, at de nuværende definitioner, der anvendes i forbindelse med indsamling af EF-statistikker, skal bibeholdes, indtil der indføres ny fællesskabslovgivning.

Kommissionen foreslår, at yderligere ændringer i de eksisterende samlinger vedrørende asyl og ulovlig indrejse først:

- behandles efter vedtagelsen af fællesskabslovgivning om asyl og indvandring på grundlag af EF-traktatens artikel 62 og 63

- foretages, når ovennævnte lovgivning er trådt i kraft.

Det er rimeligt at gøre en undtagelse med hensyn til at udvide samlingen til også at omfatte klager i asylsager.

Hvad angår vedtagelsen af den forordning, der skal træde i stedet for Dublin-konventionen, vil Kommissionen overtage indsamlingen af administrative oplysninger om anvendelsen heraf i medlemsstaterne fra Rådets sekretariat, så den kan opfylde den opgave med at kontrollere gennemførelsen af fællesskabslovgivningen, som traktaten pålægger den. Kommissionen vil senere foreslå en ny datasamling på grundlag af forordningen.

2.2.2 Indførelse af en datasamling om lovlig indrejse

Situationen er en anden med hensyn til indvandringsdata.

På nuværende tidspunkt indsamler Kommissionen årlige oplysninger om indvandring direkte fra de nationale statistiske kontorer i samarbejde med FN's statistiske kontor, FN's Økonomiske Kommission for Europa, ILO og Europarådet. Denne indsamling omfatter ikke blot medlemsstaterne, men også EØS-landene, kandidatlandene, Schweiz og en række andre central- og østeuropæiske lande samt Israel.

Men da indsamlingen af indvandringsdata på nuværende tidspunkt sker på årsbasis, og da der anvendes meget forskellige definitioner, giver tallene ikke oplysninger om aktuelle tendenser, og de er derfor ikke til megen nytte, når politikken skal udvikles og gennemføres. De eksisterende statistiske oplysninger kan således ikke give den informationsinfrastruktur, som kræves, for at man effektivt kan overvåge og evaluere en fællesskabsindvandringspolitik. Europa-Parlamentet anerkendte dette i sin beslutning om familiesammenføring.

Kommissionen bestilte en undersøgelse af, om der i medlemsstaterne forelå statistikker om tredjelandsstatsborgeres lovlige indrejse og ophold fordelt på forskellige kategorier (såsom beskæftigelse og studier/erhvervsuddannelse) eller forskellige karakteristika (statsborgerskab, alder mv.), både for ansøgninger om og udstedelse af opholdstilladelser. Efter at Kommissionen har modtaget resultaterne af undersøgelsen, har den ledet en taskforce med deltagelse af fem medlemsstater, som skal forberede indførelsen af en datasamling om lovlig indrejse på EU-plan. Forslag til denne datasamlings indhold er vedlagt som bilag II. Der vil i begyndelsen af 2003 blive iværksat et pilotprojekt med op til seks deltagende stater.

2.2.3. Tilpasning af samlingen til ikke-statslige brugeres behov

Der skal træffes en række tekniske skridt for gøre oplysningerne lettere tilgængelige og mere brugervenlige, såsom:

- indsamling af manglende og korrigerede historiske data om asyl og ulovlig indrejse

- offentliggørelse af statistikprodukter på et af Kommissionens netsteder

- indførelse af en standardrapport om ofte stilede spørgsmål om asyl- og indvandringsstatistikker på samme netsted

- adgang til alle EF-statistikker på dette område gennem online-formidlingsdatabasen New Cronos.

2.3 Lovgivning

Kommissionen overvejer at fremsætte forslag til lovgivning vedrørende levering af månedlige, kvartalsvise og årlige asyl- og indvandringsstatistikker fra nationale administrative og statistiske kilder. Det vil give juridisk sikkerhed og forudsigelighed for alle involverede parter. I betragtning af, hvor følsomt området er, og hvor komplicerede metodespørgsmål det drejer sig om, er det på nuværende tidspunkt meningen, at der skal udarbejdes et udkast til en rammeforordning, som skal udgøre retsgrundlaget for de generelle aktiviteter i forbindelse med udarbejdelse, levering, indsamling, behandling og formidling af EF-statistikker om asyl og indvandring. De fremtidige lovgivningsinstrumenter, der indføres inden for disse rammer, skal fastsætte de præcise definitioner og variabler i datasamlingerne i overensstemmelse med den eksisterende, nye og kommende lovgivning om asyl og indvandring. De udtryk og definitioner, der anvendes i datasamlingen, vil komme til at afspejle dem, der anvendes i den relevante lovgivning.

2.3.1 Anvendelsesområde

Lovgivningens anvendelsesområde vil være månedlige, kvartalsvise og årlige statistiske oplysninger om asyl og indvandring. De kilder, der skal bruges, vil være administrative oplysninger og oplysninger om opholdstilladelser, folketællinger og statistiske undersøgelser. De berørte nationale institutioner vil være de relevante indenrigs-, justits- og arbejdsministerier og de nationale statistiske kontorer. Det vil blive drøftet med dataleverandører og -brugere, hvilke statistiske oplysninger der skal indgå i forordningen.

Udgangspunktet for disse drøftelser vil være de eksisterende og planlagte datasamlinger om indvandring og asyl, jf. bilag II til denne meddelelse.

Formålet vil være at indføre en regelmæssig, rettidig indsamling af nationale statistikker i overensstemmelse med harmoniserede definitioner, således at Kommissionen ligeledes kan behandle, analysere og udsende EF-statistikkerne regelmæssigt og rettidigt på måneds-, kvartals- og årsbasis. Et vigtigt udgangspunkt for udviklingen af harmoniserede definitioner for indvandrings- og asylstatistikker vil være definitionerne i FN's retningslinjer for vandringsopgørelser (Recommendations for Statistics of International Migration, Revision 1).

2.3.2 Procedure

Det er klart, at der er et stort og presserende behov for at indføre overordnede lovgivningsmæssige rammer, men samtidig må der tages hensyn til spørgsmålets følsomhed og de store forskelle mellem medlemsstaterne hvad angår de eksisterende nationale statistiske metoder og definitioner. Der er derfor planlagt omfattende konsultationer. De tekniske og metodemæssige drøftelser med dataleverandørerne og brugerne vil finde sted i 2003 og vil danne grundlag for udarbejdelsen af forslag til lovgivning. På basis af disse konsultationer er det Kommissionens mål at fremsætte et formelt forslag til en rammeforordning i slutningen af 2003.

3. Anbefalinger

Kommissionen:

- opfordrer Rådet til at godkende den handlingsplan, der fremlægges i denne meddelelse

- opfordrer medlemsstaterne til at gøre en større indsats for at levere data rettidigt til Kommissionen og til at bistå ved udarbejdelsen af dens statistikprodukter

- opfordrer medlemsstaterne til at prioritere deres eksperters deltagelse i den kommende taskforce (se bilag I) og de relevante tekniske drøftelser og konsultationer om udarbejdelsen af forslaget til et retsgrundlag for indsamling, behandling og formidling af EF-statistikker om asyl og indvandring højt.

BILAG I

HANDLINGSPLAN FOR PERIODEN 2002-2004 FOR INDSAMLING OG ANALYSE AF EF-STATISTIKKER PÅ INDVANDRINGSOMRÅDET

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

BILAG II

Følgende statistiske datasamlinger findes enten allerede (nedenstående samling A-C), er under opbygning (samling D) eller er planlagt (samling E). Det præcise indhold af de samlinger, der skal omfattes af den foreslåede lovgivning, vil blive fastlagt i samråd med Kommissionens tjenestegrene og de nationale dataleverandører. Der er et stigende behov for statistiske oplysninger om indvandrernes erhverv, uddannelse, kvalifikationer og type aktivitet og for en opdeling på køn og alder. Det vil også blive drøftet, hvordan disse oplysninger kan medtages i de datasamlinger, der er omfattet af lovgivningen.

A. Årlig indsamling af statistikker om indvandring og asyl

- Indvandring for længere tid efter sidste opholdsland og køn

- Indvandring for længere tid efter statsborgerskab, alder og køn

- Udvandring for længere tid efter næste opholdsland og køn

- Udvandring for længere tid efter statsborgerskab, alder og køn

- Nye asylansøgninger efter statsborgerskab og type ansøgning

- Asylafgørelser efter statsborgerskab og type afgørelse

- Opnåelse og tab af statsborgerskab

- Befolkning efter statsborgerskab, alder og køn

- Befolkning efter fødeland og køn

- Arbejdstagere efter statsborgerskab, køn og aldersgruppe

- Arbejdstagere efter økonomisk aktivitet (NACE, 2-cifferniveau), statsborgerskabsgruppe og køn

- Arbejdstagere efter statsborgerskab og region (NUTS II-niveau)

- Arbejdstagere efter økonomisk aktivitet (NACE, Rev. 1, 1-cifferniveau), statsborgerskabsgruppe og region (NUTS II-niveau)

- Den erhvervsaktive befolknings vigtigste karakteristika efter statsborgerskabsgruppe, alder, køn og beskæftigelsesstatus

B. Månedlig indsamling af data om asyl

- Nye asylansøgninger efter statsborgerskab og type ansøgning

- Asylafgørelser efter statsborgerskab og type afgørelse

- Afviste, tilbagesendte asylansøgere efter statsborgerskab

- Asylansøgninger fra uledsagede mindreårige efter statsborgerskab og type

- Tildeling af midlertidig beskyttelse

C. Månedlig indsamling af data om fuldbyrdelsesforanstaltninger vedrørende ulovlig indvandring

- Afviste udlændinge efter statsborgerskab og type grænse

- Pågrebne udlændinge med ulovligt ophold efter statsborgerskab og type grænse

- Pågrebne mellemmænd efter statsborgerskab

- Pågrebne udlændinge, der har fået hjælp til ulovlig indvandring, efter statsborgerskab og type grænse

- Udsendte udlændinge efter statsborgerskab og type grænse

D. Årlig indsamling af data om ikke-EØS-borgeres lovlige indvandring og ophold

- Udstedte opholdstilladelser efter køn, statsborgerskab, varighed og udstedelsesgrund

- Bestand af gyldige opholdstilladelser (udstedt, ikke inddraget og ikke udløbet) efter køn og statsborgerskab

- Personer med lovligt fast ophold efter køn og statsborgerskab

E. Statistikker om kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne

Variabler og tabeller skal fastlægges efter drøftelser med dataleverandører og brugere.