UDTALELSE Nr. 10/98 fra Revisionsretten for De Europæiske Fællesskaber om forslag til forordninger inden for rammerne af Agenda 2000 (98/C 401/01)

INDLEDNING TIL RETTENS UDTALELSE OM FORSLAG TIL FORORDNINGER INDEN FOR RAMMERNE AF AGENDA 2000

Kommissionen forelagde den 18. marts 1998 en række forslag til forordninger inden for rammerne af Agenda 2000. Forslagene kan grupperes som følger:

- Otte forslag til forordninger om reformen af den fælles landbrugspolitik (KOM(1998) 158 endelig udg.) med en evaluering af deres finansielle virkning. Fire forslag om de fælles markedsordninger for korn, oksekød og mælk og mejeriprodukter. To forslag om direkte støtte til producenter, enten støtteanordninger for bestemte markafgrøder eller fælles regler for disse ordninger. To forslag om udvikling af landdistrikter og finansieringen af den fælles landbrugspolitik.

- Fire forslag til forordninger om strukturfondene (KOM(1998) 131 endelig udg.). Et forslag om generelle bestemmelser, der gælder for fondene, og tre forslag om henholdsvis Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Den Europæiske Socialfond (ESF) og strukturforanstaltninger inden for fiskeri.

- Tre forslag til forordninger om førtiltrædelse. Et forslag om oprettelse af et strukturpolitisk førtiltrædelsesinstrument (KOM(1998) 138 endelig udg.), et andet forslag om fællesskabsstøtte til førtiltrædelsesforanstaltninger inden for landbrug og udvikling af landdistrikter (KOM(1998) 153 endelig udg.). Et tredje forslag til forordning (KOM(1998) 150 endelig udg. ændret ved KOM(1998) 551 endelig udg. af 30. september 1998) om samordning af førtiltrædelsesstøtten.

- Et forslag til forordning om ændring af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2728/94 om oprettelse af en garanti forud for aktioner i forhold til tredjelande.

Disse forslag vil få væsentlige finansielle virkninger, og den 29. maj 1998 anmodede Rådet om Rettens bemærkninger om disse finansielle aspekter.

Retten har fokuseret på fire områder, der dækkes af ovennævnte forslag, nemlig fortsættelsen af reformen af den fælles landbrugspolitik, forbedringen af strukturpolitikkerne, forberedelsen af udvidelsen gennem førtiltrædelsesinstrumenterne og reformen af garantifonden for aktioner i forhold til tredjeland.

I denne udtalelse behandles disse fire områder efter hinanden.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 29. oktober 1998.

På Revisionsretten vegne

Bernhard FRIEDMANN

Formand

DEN FÆLLES LANDBRUGSPOLITIK

INDLEDNING

1. Inden for rammerne af Agenda 2000 har Kommissionen fremlagt en række forslag til forordninger om reformen af den fælles landbrugspolitik (1). I begrundelsen til disse forslag analyserer Kommissionen landbrugets stilling i Den Europæiske Union (EU) og giver en oversigt over de strategiske retningslinjer, den har valgt. Målene for den foreslåede reform er i korte træk følgende:

a) at sikre det europæiske landbrugs konkurrenceevne på et åbent og ekspanderende verdensmarked

b) at korrigere visse negative aspekter ved den fælles landbrugspolitik, f. eks. at den geografiske og sociale fordeling af fællesskabsstøtten er uhensigtsmæssig, og at der er udviklet skadelige landbrugsmetoder

c) at bevare det europæiske landbrug og dets særlige karakter.

2. For at opfylde disse mål foreslår Kommissionen følgende:

a) Priserne på europæiske landbrugsprodukter skal sættes så langt ned, at konkurrenceevnen sikres. Dette prisfald skal udlignes ved en forøgelse af den direkte støtte.

b) Den fælles landbrugspolitik skal delvist decentraliseres, og der skal stilles rammebeløb til rådighed for de enkelte medlemsstater, der så selv fordeler og graduerer den direkte støtte. Visse fælles betingelser skal være overholdt, f. eks. skal modtageren virkelig udøve landbrugsvirksomhed, og der skal fastsættes et loft for den støtte, der kan udbetales til den enkelte modtager.

c) Foranstaltningerne til udvikling af landdistrikterne og til beskyttelse af miljøet skal styrkes.

d) Dertil kommer andre forslag vedrørende en række særlige emner og en forhøjelse på 2 % af mælkekvoterne.

3. Disse retningslinjer er indeholdt i en række forslag til forordninger, der enten vedrører tre markedsordninger - markafgrøder, mælk og mejeriprodukter og oksekød - eller horisontale emner, f. eks. finansiering af den fælles landbrugspolitik.

GENERELLE FINANSIELLE ASPEKTER

Udviklingen i landbrugsudgifterne

WTO (World Trade Organisation)-aftalernes indflydelse på markedet

4. Nedsættelsen af garantipriserne er helt i overensstemmelse med GATT-aftalerne fra 1994, som nu er overtaget af WTO. Med hensyn til markafgrøder og oksekød er de globale produktionsstøtteforanstaltninger - global production support measures (GPSM), dvs. garantipriserne, allerede faldet med mindst 28 % i forhold til det niveau, de var nået op på i perioden 1986 1988. Sigtet med Agenda 2000-reformen er, at interventionspriserne for de tre vigtigste fælles markedsordninger skal falde yderligere. Den generelle nedsættelse af garantipriserne skal ikke alene gøre det muligt at begrænse anvendelsen af interventionspriser, men også at formindske omfanget af eksportrestitutioner.

5. Den direkte støtte til producenterne vil stige. Da disse beløb udbetales på grundlag af arealer og fastsatte udbytter eller besætninger i henhold til et fastsat antal enheder, er de klassificeret under den såkaldte »blue-box«. Under de nuværende GATT-aftaler er sådanne betalinger derfor ikke omfattet af forpligtelsen til at nedsætte GPSM. Men ved udløbet af »fredsklausulen« (2) i 2003, og da udligningsstøtten er afskaffet i den amerikanske landbrugslov fra 1996, vil indholdet af »blue-boxen« formentlig skulle genforhandles i forbindelse med den næste forhandlingsrunde i WTO, der begynder i 1999.

Kontinuitet mellem Agenda 2000 og 1992-reformen

6. I Agenda 2000-reformen bekræftes tendensen fra 1992-reformen, der gik i retning af at erstatte den traditionelle prisstøtteordning og i stedet udbetale direkte godtgørelser. Graf 1 og tabel 1 viser, at der fra 1994 efter den første reform er sket en bemærkelsesværdig stigning i den direkte støtte, at der er iværksat færre interventionsforanstaltninger, og at der er sket en klar nedgang i eksportrestitutionerne. De vigtigste fælles markedsordninger, som er omfattet af den øgede direkte støtte, er ordningen for markafgrøder og oksekød. Markafgrødernes andel vil falde efter år 2003. Tabel 2 viser støttens fordeling pr. sektor under hensyntagen til Mac Sharry-reformen fra 1992 og konsekvenserne af den reform, der foreslås indført i dokumentet Agenda 2000. Tabel 3 illustrerer de udgifter, der i 1997 er afholdt over EUGFL, Garantisektionen, pr. sektor og medlemsstat.

7. Ifølge Kommissionen vil de strukturudgifter, der finansieres over EUGFL, Garantisektionen, stige væsentligt fra år 2000 på grund af de nye foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne, og fordi en række strukturforanstaltninger overføres til budgetposterne under Garantisektionen. Der skal fastsættes et loft for disse udgifter, og der skal fastsættes maksimumsbeløb for hver enkelt medlemsstat.

8. Kommissionen hævder, at reformen vil få fuld virkning fra 2003, hvorefter der vil ske en udvikling hen imod en stabilisering af det samlede udgiftsniveau. I perioden 2004 2006 vil den direkte støtte tegne sig for 72,3 % af udgifterne og strukturforanstaltningerne for 9,6 %. Samtidig vil de traditionelle markedsforanstaltninger kun komme til at udgøre 3,7 % og eksportrestitutionerne 5,4 % af udgifterne.

9. Det er en almindelig antagelse, at en nedsættelse af garantipriserne vil komme forbrugerne i EU til gode. Faldende råvarepriser indvirker imidlertid kun lidt på forbrugerpriserne. Stigende omkostninger til forarbejdning og markedsføring og navnlig en højere bruttofortjeneste kan let absorbere det meste af prisfaldet på landbrugsprodukter. Der er ikke meget, der tyder på, at 1992-reformen er kommet forbrugerne til gode. Det er et grundlæggende problem, som man bør være særlig opmærksom på.

Virkningen af decentraliseringen

10. Decentraliseringen bygger på nærhedsprincippet. Med dette princip er der taget højde for de særlige forhold, der kendetegner de enkelte medlemsstater, og i fællesskabssammenhæng betyder det, at Kommissionen i en vis grad kommer til at spille en mindre fremtrædende rolle. Det foreslås nu, at en del af malkekopræmien skal ydes til opdrætterne efter nationale kriterier. Medlemsstaterne skal tilpasse, dvs. nedsætte, den direkte støtte, hvis de økologiske/miljømæssige betingelser ikke overholdes, eller i overensstemmelse med kriterier, der vedrører anvendelsen af arbejdskraft. Kommissionen har meddelt, at der vil skulle overholdes en række basale fællesskabskriterier, men dette krav er stort set ikke defineret, da forslagene til forordninger kun indeholder nogle få bestemmelser herom, f. eks. skal modtagerne udøve landbrugsvirksomhed, og der skal indføres en ordning, hvorved støtten gradvis begrænses.

11. Virkningerne af den foreslåede decentralisering kan først evalueres, når der er indhøstet konkrete erfaringer. Det er navnlig vigtigt at få at vide, hvordan den offentlige støtte er blevet fordelt geografisk og socialt, om man har kunnet undgå konkurrenceforvridning, og om miljøet er blevet beskyttet. I overensstemmelse med konklusionerne fra topmødet i Edinburgh i 1992 er Kommissionen fortsat ansvarlig for at gennemføre og kontrollere budgettet. Den foreslåede decentralisering kan imidlertid gøre det vanskeligt at afgøre præcist, hvilke udgifter der er berettigede til fællesskabsstøtte.

Udnyttelse af det budgetmæssige spillerum

Medregning i landbrugsretningslinjen af udgifterne til strukturforanstaltninger og udgifterne forbundet med de nye staters tiltrædelse

12. Kommissionens vurdering af forslagenes samlede finansielle virkning bygger navnlig på OECD s og IMF s makroøkonomiske beregninger fra udgangen af 1997. Dette giver et meget stort spillerum i forhold til landbrugsretningslinjen, således at Kommissionen ikke alene vil kunne imødese de seks nye medlemsstaters tiltrædelse uden problemer (3), men også finansiere en række strukturudgifter, der tidligere er betalt over undersektion B2 på det almindelige budget, over EUGFL, Garantisektionen. Denne margen er i virkeligheden baseret på temmelig optimistiske antagelser.

13. Hvis de makroøkonomiske data blev ajourført, og der blev taget højde for den sydøstasiatiske krise og et mindre vækstpotentiale i de nye uafhængige stater (NUS) og de central- og østeuropæiske lande (CØEL), ville billedet af landbrugsretningslinjen blive mindre positivt, og ifølge Rettens beregninger ville der i 2006 være en negativ difference på ca. 1,4 mia. ECU (4).

14. Kommissionen burde have fremlagt andre muligheder for at evaluere omkostningerne ved den nuværende fælles landbrugspolitik baseret på forskellige hypoteser. Når der anvendes mindre optimistiske skøn, f. eks. de ovenfor anførte, vil de årlige omkostninger efter Rettens beregninger (5) kunne blive ca. 1 mia. ECU højere.

15. I beregningen af omkostningerne ved at integrere seks nye medlemsstater i EU har Kommissionen endvidere kun taget hensyn til finansieringen af interventionsforanstaltningerne og ikke den direkte støtte. Dette indebærer, at de seks nye medlemsstater efter tiltrædelsen i en overgangsperiode vil skulle omfattes af en særordning, i henhold til hvilken der ikke vil skulle udbetales direkte støtte til landbrugerne i disse lande. En sådan overgangsordning er endnu ikke defineret, og derfor burde Kommissionen også have beregnet, hvor meget det ville koste at udbetale den fulde direkte støtte. Ifølge Rettens beregninger foretaget på grundlag af de finansielle data i de relevante tiltrædelsesdokumenter (6) vil der således blive tale om budgetudgifter på yderligere 3,3 mia. ECU om året for perioden 2002 2006.

16. Som det fremgår af graf 2, vil landbrugsretningslinjen med disse reviderede beløb være overskredet mellem 2002 og 2005. Beløbet for de strukturudgifter, der finansieres af EUGFL, Garantisektionen, kan ændres efter Kommissionens og budgetmyndighedens skøn, hvorimod udgifterne forbundet med de forskellige markedsordninger, kun kan fastsættes ved en rådsforordning, og dette forhold vil kunne få indvirkning på Kommissionens overslag, for slet ikke at tale om det grundlæggende spørgsmål om, hvorvidt der skal indføres en overgangsordning for de seks nye medlemsstater.

17. I graf 2 er der ikke taget hensyn til Kommissionens beretning af 7. oktober 1998 »Financing the European Union« vedrørende ordningen for de egne indtægter (7), hvori det nævnes, at 25 % af de beløb, der udbetales i form af direkte støtte, eventuelt vil kunne overføres til de nationale budgetter. En sådan overførsel ville medføre, at der skulle afsættes færre bevillinger til EUGFL, Garantisektionen, i det almindelige budget.

18. Det er stadig et åbent spørgsmål, om det som foreslået af Kommissionen vil være hensigtsmæssigt at integrere en række strukturforanstaltninger i EUGFL, Garantisektionen. I betragtning af EU's nuværende landbrugs- og strukturpolitik vil det ikke gøre det nemmere at sikre samordningen af strukturfondsforanstaltningerne og samhørigheden mellem dem. Det ville også betyde en ændring af bestemmelserne i den interinstitutionelle aftale, fordi udgiftsområde 1 i de finansielle overslag (landbrugsretningslinjen) vedrører obligatoriske udgifter, mens udgiftsområde 2 (strukturforanstaltninger) vedrører ikke obligatoriske udgifter. Hvis man beslutter at arbejde henimod en samlet politik for landdistrikterne, vil det være bedre at samle alle forvaltningsinstrumenterne i samme budgetramme, og i så fald bør budgetreglerne og de finansielle regler defineres klart.

Mulige nye foranstaltninger til fremme af landbrugets konkurrenceevne

19. Det ville være ønskeligt, hvis man i forbindelse med Agenda 2000 kunne finde frem til nye midler til sikring af det europæiske landbrugs konkurrenceevne. Hidtil har det vigtigste instrument (bortset fra visse foranstaltninger under anden søjle) været at nedsætte garantipriserne. Det er et helt nødvendigt middel til forbedring af konkurrenceevnen, men det er ikke den eneste mulighed. Man kunne have foreslået andre foranstaltninger under hensyntagen til behovene og efterspørgslen på verdensmarkederne. Det bør overvejes lidt efter lidt at lade sådanne foranstaltninger delvis erstatte ordningen med direkte støtte, således at der ikke opstår yderligere nettoomkostninger. Der kunne f. eks. være tale om salgsfremmende programmer, navnlig for at afværge protektionistiske foranstaltninger, og som kunne gøre det lettere at komme ind på markeder uden for EU (8). Der kunne have været fastlagt særlige eksportkreditgarantier for private lån i overensstemmelse med Rådets direktiv 98/29/EF af 7. maj 1998 om harmonisering af de væsentligste bestemmelser vedrørende eksportkreditforsikringsdækning af mellem- og langfristede forretninger (9).

20. Den vigtigste udfordring for det moderne landbrug er at garantere levnedsmiddelsikkerheden og producere levnedsmidler af høj kvalitet. Der bør også udvikles nye produkter af hensyn til forbrugernes smag. Der er allerede truffet foranstaltninger på dette område gennem specifikke forordninger f. eks. om normer for offentlig sundhed og beskyttelse af produktnavne baseret på oprindelsen. I Agenda 2000 er der imidlertid ingen nye forslag om samordning af denne lovgivning eller om forbedring af produkternes kvalitet, sikkerhed, udseende og smag (10). Enhver udgift til sådanne foranstaltninger vil blive betragtet som hørende under »green box«-støtten, dvs. en støtte, der ikke er konkurrenceforvridende, og som ikke har nogen indvirkning på beslutningerne vedrørende produktionen. De skulle derfor ikke give problemer under de næste forhandlinger i WTO.

Ydelse af tilskud over budgettet

Fordelingen af den direkte støtte

21. Den direkte støtte ydes, uden at der tages særligt hensyn til bedrifternes størrelse. I forbindelse med støtte til markafgrøder ydes der f. eks. samme støtte pr. hektar for et område på under 5 hektarer som for et område på over 100 hektarer. Det medfører, at fordelingen af støtten til modtagerne i høj grad afspejler fordelingen af de støtteberettigede områder, dvs. at nogle få meget store bedrifter som vist i graf 3 får udbetalt de største beløb.

22. I medfør af bestemmelserne i traktatens artikel 39 er et af målene for den fælles landbrugspolitik »at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard især ved en forhøjelse af de individuelle indkomster for de i landbruget beskæftigede personer«. Det betyder ikke, at den offentlige støtte uberettiget skal øge den fortjeneste, der kan opnås ved almindelig erhvervsmæssig virksomhed. Retten mener, at en sådan udifferentieret ydelse af støtte til landbrugsaktiviteter, der også uden støtte ville have været tilstrækkelig rentable, ikke er berettiget.

23. Som det udtrykkeligt er anført i begrundelsen til Agenda 2000, fordeles den støtte, der ydes under den fælles landbrugspolitik, »ret uens og er koncentreret om de (regioner og) producenter, der ikke er de mest ugunstigt stillede«. Det betyder, at et af målene for 1992-reformen, nemlig at garantere landbrugerne en rimelig indkomst, ikke er opfyldt. Agenda 2000 indeholder intet forslag om at ændre den ulige fordeling af støtten til landbrugerne, med undtagelse af ovennævnte bestemmelse om, at de samlede årlige betalinger, der kan ydes til en landbruger nedsættes, hvis de overstiger et fastsat loft.

Støtteloft og nedsatte betalinger

24. Forslaget i Agenda 2000 om nedsættelse af den direkte støtte tager sigte på »at undgå urimeligt store overførsler af offentlige midler til de enkelte landbrugere«. Der skal således indføres en grænse på 100 000 ECU. For landbrugere, som samlet får udbetalt mellem 100 000 ECU og 200 000 ECU om året, nedsættes støtten med 20 %, og for landbrugere, som får udbetalt over 200 000 ECU, med 25 %. Kommissionen mener på denne måde at kunne spare ca. 400 mio. ECU om året.

25. En sådan ordning, hvor støtten gradvist nedsættes, vil medføre ubetydelige budgetbesparelser, og man vil ikke kunne undgå, at der opstår situationer, som vanskeligt vil kunne begrundes, som f. eks. at der fortsat vil blive udbetalt meget store beløb til relativt velhavende modtagere. Kommissionens grænse på 100 000 ECU om året eller 8 330 ECU om måneden vil ikke kunne hindre, at der udbetales meget store beløb til enkelte landbrugere. Endvidere vil modtagerne kunne reagere på en sådan nedsættelse af betalingerne ved at opdele de største landbrug i uafhængige mindre enheder.

26. Hvis Kommissionen havde valgt en mere restriktiv mulighed, f. eks. at indføre et egentligt loft på 100 000 ECU (ingen betaling over dette loft) og samtidig nedsætte støtten på mellem 50 000 og 100 000 ECU om året med 50 %, ville der ifølge Rettens beregninger i 2005 mindst være opnået yderligere budgetbesparelser på 2,3 mia. ECU om året (jf. graf 3). I praksis ville ovennævnte grænser i høj grad skade landbrugene i det tidligere Østtyskland, der endnu ikke er fuldt tilpasset den fri konkurrence. Det vil derfor i en begrænset periode kunne blive nødvendigt med særlige undtagelser.

27. Kommissionen bør tage forslaget om nedskæring af støtten op til fornyet overvejelse. Lavere grænser og en mere progressiv nedskæring af støtten ville f. eks. medføre større budgetbesparelser og sikre, at fællesskabsstøtten i højere grad ville komme de landbrugere til gode, der har behov for den, samt at den bedre kunne tilpasses til de egentlige prioriterede mål for den fælles landbrugspolitik. Det kunne om nødvendigt tillades, at der blev ydet supplerende national støtte i overensstemmelse med WTO-aftalerne. Hvis Kommissionen ikke er mere opmærksom på dette aspekt, er der reel risiko for, at EU-midlerne vil blive udbetalt til landbrug, der drives specielt med henblik på at få så stor offentlig støtte som muligt.

28. I Kommissionens seneste beretning om ordningen for de egne indtægter (11) overvejes det, om det er muligt at omkostningerne forbundet med den direkte støtte fordeles mellem EU (75 %) og medlemsstaterne (25 %). Ifølge Kommissionen vil de betingelser, der er en forudsætning for at få udbetalt direkte støtte, fortsat være en integrerende del af den fælles landbrugspolitik. Sigtet med denne mulighed er imidlertid at korrigere de budgetmæssige skævheder mellem medlemsstaterne og har intet at gøre med den fælles landbrugspolitik som sådan. En sådan udvikling vil hverken betyde en bedre fordeling af støtten til landbrugerne eller et fald i de samlede udgifter til den fælles landbrugspolitik.

29. Da regeringerne i samtlige medlemsstater ville være retligt forpligtet til at medregne de tilsvarende forpligtelser i deres nationale budgetter, kunne dette ydermere få alvorlige finansielle og økonomiske konsekvenser, navnlig på grund af de krav, der skal opfyldes i forbindelse med deltagelsen i Den Europæiske Møntunion (ØMU'en). Kommissionen bør derfor undersøge hvilke generelle økonomiske og sociale konsekvenser, det ville få, hvis man valgte denne mulighed.

Den administrative byrde forbundet med udbetaling af små beløb

30. De administrative procedurer, der skal følges for at få udbetalt fællesskabsstøtte er langsomme og besværlige i betragtning af, hvor små beløb det ofte drejer sig om. Det gælder især for mindre producenter, der ikke er fortrolige med at udfylde administrative dokumenter. Ud over de administrative procedurer kommer så den nødvendige kontrol, både på nationalt plan og på fællesskabsplan. En mulig løsning kunne være, at mindre landbrug i stedet for en række små beløb vedrørende de forskellige former for støtte fik udbetalt et fast samlet beløb i stedet. En sådan ordning ville betyde, at producenterne kun skulle udfylde en støtteanmodning, og at de kun ville modtage et årligt beløb. Målet skulle være at forenkle de udbetalende organers arbejde og at formindske antallet af omkostningskrævende kontroller.

31. For at kunne få udbetalt et sådant fast beløb vil en række betingelser skulle være opfyldt, f. eks. at være omfattet af en sygesikringsordning og betale skat, at landbrug skal være ansøgerens hovedbeskæftigelse, og at bedriften ikke må overstige en bestemt størrelse. Kommissionen bør undersøge denne mulighed grundigt og have in mente, at man bør undgå en opsplitning af bedrifterne.

MARKAFGRØDER

Reformen i hovedtræk

32. For så vidt angår markafgrøder er de vigtigste mål for den igangværende reform at styrke konkurrenceevnen for korn såvel i som uden for Fællesskabet, at få afskaffet den særlige støtte til oliefrø og at forenkle forordningerne. Konkurrenceevnen skal sikres ved, at interventionspriserne nedsættes med 20 %. Det skulle medføre, at overskuddene i EU vil kunne eksporteres uden restitutioner og således uden mængdebegrænsninger i medfør af den gældende WTO-aftale. Når den særlige støtte til oliefrø afskaffes, vil Fællesskabet kunne komme uden om WTO's komplicerede regler. Forenklingen af forordningerne skulle gøre det nemmere at foretage kontrol.

33. På mange punkter er den foreslåede reform tilfredsstillende, men det kan diskuteres, om de skøn, Kommissionen lægger til grund for sine forventninger til udviklingen på verdensmarkedet, prisudviklingen og USD/euro-pariteten inden for kornsektoren, er holdbare. Hertil kommer, at en række uregelmæssigheder, der blev konstateret i forbindelse med 1992-reformen, fortsat ikke er blevet korrigeret, f. eks. er de statistikker, der anvendes som grundlag for at beregne basisarealerne og udarbejde regionaliseringsplanerne, fortsat ikke pålidelige, og det er uvist, hvor stort et areal, der var tilsået med markafgrøder i 1991.

Interventionspriserne og verdensmarkedspriserne på korn

34. Med det nuværende interventionsprisniveau skal næsten al korneksport støttes. Ved at nedsætte interventionsprisen fra 119,19 EUR/ton til 95,35 EUR/ton fra år 2000 og fremover, mener Kommissionen, at EU-hvede vil kunne eksporteres uden eksportrestitutioner.

35. For så vidt angår grovere kornarter (12) tror Kommissionen, at gennemsnitsprisen i EU fortsat vil være højere end verdensmarkedsprisen. Det vil derfor kræve restitutioner at eksportere disse kornarter. I henhold til WTO-aftalen kan der kun eksporteres 14,4 mio. tons med tilskud, og eksporten af disse kornarter vil derfor være underlagt dette loft. Ifølge Kommissionen vil interventionslagrene derfor nå op på 19,5 mio. tons i 2005.

36. På disse betingelser vil reformen kun indvirke positivt på eksporten af hvede. Kommissionens beregninger er baseret på den antagelse, at verdensmarkedsprisen på hvede i perioden 2000 2006 vil være ca. 140/150 USD/ton, og at USD/EUR-pariteten fortsat vil være 0,87 EUR for 1 USD, og at disse to faktorer tilsammen vil gøre det muligt for EU at eksportere yderligere 15 mio. tons hvede om året. Hypotesen vedrørende priserne på hvede bygger på den antagelse, at efterspørgslen vil stige, navnlig på grund af fortsat vækst i de asiatiske lande. Kommissionen mener, at disse lande vil være et vigtigt marked for EU-korn i fremtiden (13).

37. I betragtning af tidligere udsving i kornpriserne på verdensmarkedet og i dollarkursen kan der sættes spørgsmålstegn ved, om der er belæg for disse antagelser. Den nuværende økonomiske krise i Asien og Rusland og den potentielle produktionsstigning i Nordamerika, Australien og Argentina (navnlig på grund af forbedrede kornsorter) vil meget vel kunne presse priserne ned. Endvidere vil den øgede mængde korn fra EU, der udbydes på verdensmarkedet, (som på nuværende tidspunkt aftager ca. 100 mio. tons for samtlige produkter) kunne medføre et yderligere fald i verdensmarkedspriserne.

38. Anlægges der en mere pessimistisk vurdering end Kommissionens, er der risiko for, at interventionsprisen stadig vil være for høj til, at selv hvede vil kunne eksporteres uden restitutioner (14). Hvis det sker, vil det kunne ødelægge hele reformen. Hvis der skal udbetales eksportstøtte, vil det nemlig være begrænset, hvor store mængder, der vil kunne udføres, og det resterende overskud vil skulle sælges til interventionsoplagring. Det vil herefter blive nødvendigt at genindføre jordudtagning for at begrænse produktionen. Budgettet vil skulle bære omkostningerne ved et hybridsystem, hvor direkte indkomststøtte i form af hektarstøtte kombineres med prisstøtte i form af intervention og eksportrestitutioner. I Kommissionens forslag vil den direkte indkomststøtte blive forhøjet for delvis at kompensere for nedsættelsen af interventionspriserne. Hvis afsætningsmulighederne skulle blive dårligere end forventet af Kommissionen, vil de andre udgifter øges, og interventionslagrene vil igen blive større. Kommissionen bør tage overslagene over fremtidige udgifter op til fornyet overvejelse under hensyntagen til disse aspekter.

Tekniske kriterier for udbetaling af hektarstøtte

Basisarealer og regionaliseringsplaner

39. Basisarealerne og regionaliseringsplanerne vil fortsat skulle beregnes på grundlag af de statistiske oplysninger, der blev anvendt i forbindelse med 1992-reformen. Bortset fra at de særlige basisarealer og udbytter for majs foreslås afskaffet, har Kommissionen ikke benyttet sig af lejligheden til at løse de problemer, Retten påpegede i sin årsberetning for regnskabsåret 1996 (15).

40. De nationale statistikker, der ligger til grund for beregningen af basisarealerne, er ikke pålidelige (16), og støtten vil derfor fortsat blive ulige fordelt. Nogle medlemsstater eller regioner, der har for små basisarealer, vil have behov for faste eller midlertidige forhøjelser for at undgå overskridelser, mens andre medlemsstater, hvis basisareal er for stort, har en sikkerhedsmargen, så de kan undgå enhver nedsættelse af støtten.

41. For så vidt angår regionaliseringsplanerne vil medlemsstaterne fortsat kunne anvende de gældende regionaliseringsplaner, hvis de afskaffer de særlige udbytter for majs. Rettens tidligere bemærkninger om, at statistikkerne ikke er pålidelige (17), og at gennemsnitsudbytterne ikke er beregnet korrekt (18), gælder imidlertid stadig.

Udbyttestabilisator, arealer, der er berettigede til hektarstøtte, og hård hvede

42. De nuværende bestemmelser om udbyttestabilisatoren (19) ændres ikke, og den vil således fortsat være ansat for højt i nogle medlemsstater (20). Da de historiske udbytter mindre og mindre vil svare til virkeligheden, er der ingen begrundelse for at bevare et særligt forhøjet udbytte for afgrøder, der kunstvandes.

43. Der kan kun indsendes støtteanmodninger vedrørende arealer, der pr. 31. december 1991 hverken blev brugt til vedvarende græsarealer, vedvarende afgrøder, skov eller til andre formål end landbrug. Det er umuligt at kontrollere tilfredsstillende, om dette kriterium er opfyldt. Det bør derfor ændres, f. eks. ved at man bruger data vedrørende anvendelsen af arealerne for de sidste tre år.

44. Ordningen for hård hvede blev senest ændret i 1997 og er medtaget uændret i forslagene til Agenda 2000. Efter Rettens mening (21) er der ingen egentlig begrundelse for den høje særstøtte til hård hvede.

OKSEKØD, MÆLK OG MEJERIPRODUKTER

Reformen i hovedtræk

45. I oksekødssektoren foreslår Kommissionen, at interventionspriserne skal sænkes med 30 % over tre år, og at de på længere sigt skal erstattes med en basispris for privat oplagring på 1 950 ECU/ton. Desuden skal eksisterende præmier forhøjes, og der skal indføres et supplerende støttesystem op til en bestemt grænse for hver enkelt medlemsstat, og som forvaltes direkte af medlemsstaterne.

46. Kommissionen foreslår, at interventionspriserne på mejeriprodukter nedsættes med 15 % i fire rater. Der skal indføres direkte støtte til mælkeproducenter. Den består af et fælles grundbeløb og supplerende variabel støtte i medlemsstaterne. Der foreslås en stigning på 2 % i den samlede referencemængde for mælk (mælkekvoter) i Fællesskabet.

Vigtige valg

Oksekød: Vedvarende overproduktion

47. Det fælles marked for oksekød er kendetegnet ved en produktionscyklus på ca. seks år og en overproduktion, der nu har varet i over 15 år på grund af et konstant fald i efterspørgslen. Bortset fra en positiv udvikling på kort sigt efter afslutningen af BSE-krisen er det ikke videre sandsynligt, at prisfaldet vil få det faldende forbrug til at stige. Endvidere er der ingen direkte sammenhæng mellem interventions- og markedspriserne. Kommissionens forslag om at bevare loftet over særlige præmier og fastsætte nationale lofter over ammekopræmier er sandsynligvis ikke tilstrækkeligt til på længere sigt at skabe balance mellem udbud og efterspørgsel. Ifølge Rettens beregninger (22) kan der i 2005 være opbygget overskud på 0,9 mio. tons, hvis oplagring vil medføre yderligere budgetudgifter.

48. Da to tredjedele af oksekødet kommer fra malkekobestanden, vil stigningen på 2 % i mælkekvoterne medføre en stigning i oksekødsproduktionen. Det har Kommissionen ikke taget i betragtning, og den har heller ikke vurderet virkningen af, at man afskaffer forarbejdningspræmien for spædkalve. Det er derfor sandsynligt, at stigningen i mælkekvoterne vil føre til en stigning i kødoverskuddet og navnlig til et overskud af slagtekalve.

Bevarelse af mælkekvotesystemet og stigning i mælkekvoterne

49. Kommissionen antager, at stigningen på 2 % i mælkekvoterne absorberes af et større forbrug på hjemmemarkedet og større eksport som følge af prisnedsættelsen. Selv om en sådan efterspørgselselasticitet ikke helt kan udelukkes, er det dog en kendsgerning, at der er ved at ske en strukturel ændring i spisevanerne. Efterspørgslen i EU efter såvel mejeriprodukter som oksekød er generelt faldende. I dag er der stadig overskud af mælk og mejeriprodukter i EU, og selvforsyningsgraden, der varierer alt efter det enkelte produkt, er stadig på over 100 %. Derfor kan den foreslåede stigning i kvoterne føre til et overskud på 10 mio. tons mælk (23) i 2005.

50. De nuværende udgifter til interventionsforanstaltninger, der omfatter afsætning af skummetmælkspulver og smør, og forslaget om at forhøje kvoterne kan medføre yderligere budgetudgifter. Efter 1993-reformen af mælkekvoteordningen har overskudsproduktionen stabiliseret sig til en vis grad trods de høje kvoter. Budgetomkostningerne ved nedbringelse af dette overskud er faldet siden da. Det ville være mere fornuftigt at fortsætte denne politik i stedet for at gå i den modsatte retning. Hvis der skal tages særligt hensyn til unge landbrugere og landbrug i bjergområder, bør det ske inden for rammerne af de eksisterende nationale kvoter.

51. Mere generelt skal Retten minde om de økonomiske ulemper, som kvotesystemet indebærer, og som er nævnt i Rettens særberetning nr. 4/93 (24). Da ordningen skal fortsætte i de kommende seks år, bør Kommissionen overveje, om det er økonomisk berettiget at fortsætte mælkekvotesystemet, og undersøge, hvilke følger det ville have for det europæiske landbrug og fællesskabsbudgettet, hvis systemet blev afskaffet.

Tekniske kriterier for støtte til oksekød

Den særlige præmie og ammekopræmien

52. Ammekopræmien ydes til producenter med en mælkekvote, der ikke overstiger 120 000 kg. Præmien ydes for de køer, der ikke er nødvendige til produktionen af denne mælkekvote. Forordningerne bør formuleres mere præcist, således at der kun kan udbetales ammekopræmie for det antal køer, der er i overskud, dvs. efter at det antal køer, der er nødvendige til produktion af mælkekvoten, er trukket fra det samlede antal køer på bedriften. Dette princip burde også gælde, selv om producenten efter en sådan beregning ikke kan nyde godt af alle sine præmierettigheder (det såkaldte »individuelle loft« for ammekopræmier).

Belægningsfaktor og ekstensiveringsbeløb

53. I medfør af artikel 10, stk. 2, i Kommissionens forslag til forordning vil overholdelsen af belægningsgraden blive kontrolleret ved, at der kun medregnes dyr, for hvilke der er indgivet præmieansøgninger, og ikke det samlede antal dyr på bedriften. En sådan kontrol skal forebygge intensiv produktion, men dette system indebærer, at intensiv produktion fortsat vil være støtteberettiget. En kvægopdrætter, der opfeder flere hundrede handyr, og som ønsker at få udbetalt det maksimale antal årlige præmier, nemlig 90 særlige præmier for dyr i samme aldersklasse, vil med den foreslåede belægningsfaktor på to storkreaturenheder pr. hektar (SK/ha) (25) f. eks. kun skulle dokumentere 27 hektar grovfoderareal.

54. Kommissionen anførte i sit svar til Rettens bemærkninger om dette spørgsmål (26), at det allerede i reformforslaget fra 1992 var fastsat, at belægningsfaktoren skulle beregnes på basis af antallet af dyr på bedriften, men at Rådet til slut valgte kriteriet med antal præmieberettigede dyr, fordi der ikke var indført et ordentligt identifikationssystem.

55. Efterfølgende er der indført et integreret system for forvaltning og kontrol (IACS) i hele Fællesskabet, der omfatter identifikation og registrering af alle handyr. Endvidere foreslår Kommissionen, at det samlede antal dyr, der faktisk holdes på bedriften, anvendes som kriterium, således at den belægningsfaktor, der giver ret til den supplerende ekstensiveringsbetaling, beregnes på et strengere grundlag. Der er derfor ingen gyldig grund til ikke at beregne basisbelægningsfaktoren på grundlag af det samlede antal dyr på bedriften.

56. Belægningsfaktoren anvendes ikke for producenter, der kun anmoder om præmier for op til 15 storkreaturenheder. Denne regel bør ophæves, fordi den indebærer, at der kan ydes præmier for op til 25 handyr selv til store producenter, der har specialiseret sig i intensiv husdyravl, og som ikke har noget grovfoderareal. Den særlige betingelse for den supplerende ekstensiveringsbetaling, nemlig at dyrene »rent faktisk holdes på græsarealer i vækstperioden« (27), skal forstås således, at støtteberettigede dyr skal holdes på græs og ikke blot fodres med frisk græs i stalden.

Supplerende betalinger over de globale beløb tildelt medlemsstaterne

57. I henhold til artikel 14, stk. 2, i forslaget til forordning finder betalingerne pr. dyr sted »på specifikke betingelser med hensyn til belægningsgrad, som medlemsstaterne fastsætter«. Det bør understreges, at disse betingelser ikke må bevirke, at belægningsfaktoren, der skal anvendes til beregning af præmier, får en anden virkning end den tilsigtede. De supplerende betalinger må under ingen omstændigheder anvendes som et supplement til intensive landbrugeres indkomst.

58. Der foreslås en særlig supplerende betaling for kvier med et loft fastsat for dyrets levetid. På visse betingelser kan kvier også være omfattet af ordningen for supplerende betalinger til ammekøer. Det bør klart fremgå, at samme kvie ikke kan være støtteberettiget til begge supplerende betalinger i dyrets levetid.

Særlige aspekter ved mejeriprodukter

59. Der bør kun ydes støtte for skummetmælkspulver, der har et vist proteinindhold. Støttesatsen for skummetmælkspulver anvendt til dyrefoder bør fastsættes ved udbud (28) og anvendes som referenceværdi ved fastsættelsen af støtteniveauet for skummetmælk. Støtten til skummetmælk forarbejdet til kasein og kaseinater bør fastsættes ud fra differencen mellem skummetmælksprisen i Fællesskabet og prisen på verdensmarkedet (29).

60. Kommissionen foreslår, at der ydes en supplerende mælkekvote til producenter, hvis bedrifter helt og holdent ligger i bjergområder (artikel 4, stk. 4). Kommissionen bør også overveje at tildele supplerende kvoter til landbrug baseret på græsningsskifte, dvs. at dyrene bliver taget ned fra bjergene i vinterperioden og græsser i bjergene om sommeren.

DEN ØKONOMISKE FORVALTNING AF EUGFL, GARANTISEKTIONEN

Budgetforvaltning og økonomisk forvaltning

Procedurerne for regnskabsafslutning

61. Forslag KOM(1998) 158 endelig udg.-98/0112(CNS), der skal erstatte Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1971 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (30), ændrer ikke de eksisterende procedurer for regnskabsafslutning, som der er fastsat gennemførelsesbestemmelser til i Kommissionens forordning (EF) nr. 1663/95 af 7. juli 1995 (31).

62. Retten har allerede fremsat bemærkninger (32) om anvendelsen af de eksisterende procedurer for regnskabsafslutning, og navnlig om antallet af udbetalende organer, der bør holdes på et minimum, og om de attesterende organers uafhængighed. Retten vil følge op på sin undersøgelse af anvendelsen af disse procedurer. Retten skal fremsætte nedenstående bemærkninger om de attesterende organers rolle i forbindelse med Agenda 2000-forslagene.

63. I henhold til de nye procedurer for regnskabsafslutning skal de attesterende organer udpeget af medlemsstaterne angive, om de har »fået rimelig sikkerhed for, at de regnskaber, der skal tilsendes Kommissionen, er pålidelige, fuldstændige og nøjagtige, samt at procedurerne for intern kontrol har fungeret tilfredsstillende«. Denne væsentlige funktion er fastsat i artikel 3 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1663/95, hvori det hedder, at regnskabsattesten kun vedrører »betalingernes overensstemmelse med EF-reglerne med hensyn til udbetalingsorganernes administrative strukturers egnethed til at sikre, at denne overensstemmelse er blevet kontrolleret, inden der foretages betaling«.

64. Rettens revision har vist, at de attesterende organer generelt har fortolket denne tekst restriktivt. De identificerer kun kontrolsystemerne i de udbetalende organer og begrænser dermed deres opgave til at bekræfte over for de myndigheder, der styrer dem, at der er etableret kontrolforanstaltninger til sikring af, at betalingerne er i overensstemmelse med reglerne, men de foretager ikke tilstrækkeligt omfattende konformitetskontrol til at kunne bekræfte, at kontrollen faktisk har fungeret i hele finansieringsperioden. Når de kun efterprøver gyldigheden af individuelle transaktioner, foretager de ikke så indgående kontrol af modtagerne, at de kan bekræfte betalingernes lovlighed og formelle rigtighed. Efter Rettens mening burde attesteringen ikke kun gå på regnskabernes pålidelighed, men også på udgifternes lovlighed og formelle rigtighed i overensstemmelse med almindeligt anerkendte revisionsstandarder.

Der er ikke overensstemmelse mellem regnskabsårene

65. Der er meget stor forskel på de finansielle bestemmelser i landbrugsforordningerne med hensyn til datoen for berettigelse til fællesskabsstøtte og fristerne for støtteudbetaling, for indgivelse af støtteanmodninger og for debitering på budgettet. Med den detaljerede udgiftsklassificering i budgettet er det i praksis ikke muligt at registrere de oplysninger, der er nødvendige for en streng og konsekvent budgetforvaltning. Endvidere afsluttes EUGFL-regnskabsåret den 15. oktober og følger dermed ikke det almindelige regnskabsår, der afsluttes den 31. december.

66. De udgifter, der opføres på de forskellige konti i forvaltningsregnskabet, er af meget forskellig karakter, og det er derfor faktisk ikke muligt at sammenligne et regnskabsår med det næste. Kommissionen bør løse dette problem i forbindelse med Agenda 2000.

Finansielle bestemmelser

67. Kommissionens forslag KOM(1998) 158 endelig udg. - 98/0112 (CNS) henviser kun til traktatens artikel 43 og ikke til artikel 209, i modsætning til den tidligere rådsforordning (EØF) nr. 729/70. Forslaget er ikke konsekvent, for der er et særligt afsnit om EUGFL i finansforordningen, hvori der henvises til den gældende forordning (EØF) nr. 729/70. Det skal endvidere påpeges, at det i medfør af traktatens artikel 209 er obligatorisk at anmode Revisionsretten om at afgive udtalelse, mens det i Kommissionens forslag er valgfrit.

68. Generelt tages der i Kommissionens forslag ikke tilstrækkeligt hensyn til Rettens udtalelse nr. 4/97 (33), hvori Retten fremhævede, at der ikke var overensstemmelse mellem de finansielle bestemmelser i de forskellige landbrugsforordninger, og at de var usammenhængende, og at det var nødvendigt at gå over til at regnskabsføre efter periodiseringsprincippet.

Udvidelse af EUGFL, Garantisektionens aktionsområde

69. I forslaget til forordning er det fastsat, at EUGFL, Garantisektionen, fremover også skal dække udgifter til foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne, strukturforanstaltninger i fiskerisektoren, veterinære og plantesundhedsmæssige foranstaltninger samt information om den fælles landbrugspolitik.

Udvikling af landdistrikter

70. »Ledsageforanstaltningerne« (34) finansieres i dag over EUGFL, Garantisektionen, og i princippet gælder der de samme administrative regler (IACS) og kontrolregler (procedurer for regnskabsafslutning) som for udgifterne under de fælles markedsordninger. I modsætning til udgifterne under de fælles markedsordninger godkender Kommissionen imidlertid ledsageforanstaltningerne på grundlag af programmer, som forelægges af medlemsstaterne og behandles i »STAR«-udvalget (et udvalg bestående af repræsentanter for medlemsstaterne og Kommissionen, der beskæftiger sig med strukturudgifter) inden godkendelsen.

71. Programforpligtelserne indgås for mindst fem år (35). Ledsageforanstaltninger er i realiteten udgifter under EUGFL, Udviklingssektionen, der normalt er opført som opdelte bevillinger på budgettet. Da EUGFL, Garantisektionen, ikke anvender opdelte bevillinger, vil sådanne femårige forpligtelser og de efterfølgende betalinger hverken fremgå af budgettet eller forvaltningsregnskabet.

72. Da det er hensigten, at EUGFL, Garantisektionen, skal dække flere strukturudgifter, er det af største betydning, at budgetforvaltningen tilpasses, således at man kan sikre, at Fællesskabets finansielle forpligtelser er fuldstændigt og korrekt registreret, og at budgetlofterne er overholdt fuldstændigt.

73. For så vidt angår foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne er det fastsat i forslagets artikel 5, at Kommissionens forskudsbetalinger til gennemførelse af programmerne anses for udgifter afholdt den første dag i måneden efter beslutningen om godkendelse. Det medfører, at der udbetales egentlige forskud, selv inden der er afholdt udgifter.

74. I årsberetningen for regnskabsåret 1997 (36) understreger Retten endnu engang, at det bør afspejles i årsregnskaberne, hvor stor en procentdel af Kommissionens budgetbetalinger over strukturfondene, som for det meste er forskud eller acontobetalinger, der faktisk er udbetalt til de endelige modtagere. Det kan eventuelt ske ved, at uudnyttede forskud registreres som aktiver på balancen, og ved at der i anmærkningerne til regnskaberne gives en oversigt over ændringer i den finansielle stilling med en åbningsbalance pr. 1. januar, bevægelser i forvaltningsregnskabet i årets løb og saldoen for forskud pr. 31. december.

75. Retten henstiller, at Kommmissionen fastsætter præcise betingelser i gennemførelsesbestemmelserne for ydelse og afregning af ovennævnte forskud, navnlig således at de anvendes og kontrolleres på en måde, der er forenelig med EUGFL-regnskabsafslutningssystemet, der er baseret på kontrol af faktisk afholdte udgifter.

Strukturforanstaltninger i fiskerisektoren

76. Fra 1. januar år 2000 vil årlige betalingsbevillinger vedrørende strukturforanstaltninger i fiskerisektoren på op til 500 mio. ECU blive dækket af to forskellige forvaltningssystemer: Det Finansielle Instrument til Udvikling af Fiskeriet (FIUF) og/eller EUGFL, Garantisektionen.

77. I visse regioner vil det blive kompliceret at forvalte de to systemer samtidig. Den administrative byrde vil vokse, undertiden vil de ansvarlige nationale myndigheder være nødt til at balancere mellem to forordninger i forbindelse med samme type strukturforanstaltning.

78. Da det drejer sig om relativt små beløb, henstiller Retten, at Rådet på ny overvejer, om det nye system er effektivt.

Veterinære og plantesundhedsmæssige foranstaltninger

79. Det foreslås, at Fællesskabets bidrag til specifikke veterinære foranstaltninger også skal finansieres over EUGFL, Garantisektionen. Kommissionen foreslår her en radikal ændring. Finansieringssystemet har hidtil været holdt adskilt fra garantisystemet, og det har traditionelt været omfattet af en mere intensiv kontrol. En særlig enhed i Kommissionen (GD VI G.2) har hidtil kontrolleret sådanne udgifter, f. eks. udgifterne forbundet med udbruddet for nylig af klassisk svinepest (CSF) i Spanien, Tyskland, Belgien og Nederlandene.

80. Fællesskabets bidrag ydes efter to forskellige satser: 70 % for den såkaldte markedsstøtte og 50 % for veterinærforanstaltninger. Retten har bemærket (37), at Kommissionen og medlemsstaterne ikke klassificerer foranstaltningerne på en klar måde. I forslaget gøres det klart, at alle udgifter vil blive anset for udgifter under Garantisektionen, men Retten mener, at Kommissionen burde benytte denne lejlighed til at indføre helt præcise regler for, hvor stor en andel af sådanne udgifter Fællesskabet kan finansiere.

KONKLUSION

81. Sigtet med forslagene til forordninger i forbindelse med Agenda 2000 er at korrigere nogle af de konstaterede problemer med den nuværende fælles landbrugspolitik. Retten hilser Kommissionens initiativ velkommen, navnlig den del, der vedrører EU-landbrugets konkurrenceevne, men den mener ikke, at den foreslåede reform vil medføre væsentlige ændringer i udviklingen i landbrugsudgifterne efter Mac Sharry-reformen. Retten finder det bekymrende, at de midler, der foreslås anvendt til opfyldelse af de forskellige specifikke mål, ikke omfatter ret mange fornyende elementer, og at de ikke rækker langt nok.

82. På markedet for markafgrøder er udviklingen i verdensmarkedsprisen på hvede en nøglefaktor. Der er risiko for, at den på mellemlang sigt vil falde til under den foreslåede interventionspris. I en sådan situation vil det være nødvendigt at sælge overskud til intervention og at genindføre jordudtagning, da WTO-aftalerne begrænser mulighederne for at udbetale eksportrestitutioner. I dette pessimistiske scenario vil budgetomkostningerne blive høje, fordi der skal ydes både direkte støtte og prisgarantier. Dermed kan hele reformen slå fejl (jf. punkt 32 44).

83. Kommissionen antager, at efterspørgslen efter oksekød og mejeriprodukter vil stige. Denne antagelse er for optimistisk. Det er meget sandsynligt, at forbruget fortsat vil falde, selv om forbrugerpriserne er faldet lidt. Enhver foranstaltning, der kunne føre til en produktionsstigning, bør undgås, og i de finansielle overslag bør der tages hensyn til omkostningerne forbundet med at afsætte overskuddene. Kommissionen bør tage kvotesystemet op til revision (jf. punkt 45 60).

84. Kommissionens forslag omtaler kun sporadisk problematiske emner som miljø, den fælles landbrugspolitiks følger for forbrugerne og decentralisering. Den traditionelle fælles landbrugspolitik indeholder mange incitamenter til at forøge og intensivere produktionen, og det kan have en skadelig virkning på miljøet. Den intensive agroindustrielle produktion er et godt eksempel. Foranstaltningerne til udvikling af landdistrikter er begrænsede på dette område. Der er ikke lagt speciel vægt på forbrugernes interesser i Agenda 2000, og de vil formentlig ikke få nævneværdig fordel af prisnedsættelserne. Decentralisering kan gøre det vanskeligt at sikre konkurrence på lige vilkår i hele EU, da en del af den direkte støtte vil afhænge af nationale kriterier (jf. punkt 9, 10, 11 og 53 56).

85. For så vidt angår den økonomiske forvaltning og budgetforvaltningen, rækker den nye regnskabsafslutningsprocedure ikke langt nok, for i de fleste tilfælde kontrollerer de attesterende organer kun, at der findes interne kontrolsystemer i de udbetalende organer, men de undersøger ikke, om de underliggende udgifter er lovlige og formelt rigtige (jf. punkt 61 68).

86. Når EUGFL, Garantisektionen, også skal finansiere udgifter til udvikling af landdistrikter og ledsageforanstaltninger, betyder det, at der skal regnskabsføres flerårige forpligtelser vedrørende opdelte bevillinger, og at de skal kunne spores. Der bør derfor anvendes et regnskabssystem, som viser, hvornår der er udbetalt forskud, og de relevante saldi bør fremgå af EU's konsoliderede regnskaber (jf. punkt 70 75).

87. I Agenda 2000-reformen bekræftes tendensen fra 1992-reformen til, at direkte støtte bliver det vigtigste instrument i den fælles landbrugspolitik. Der ydes i dag direkte støtte til den fulde sats til samtlige landbrugere, og der tages kun lidt hensyn til landbrugenes størrelse. Det medfører, at landbrugsstøtten fordeles ulige, og at ca. 4 % af de største producenter modtager ca. 40 % af betalingerne. Kommissionens forslag om at nedsætte betalingerne med 20 % eller 25 %, hvis de overstiger 100 000 ECU om året, ændrer ikke meget på forholdene og vil kun medføre mindre besparelser på budgettet. For at forbedre effektiviteten bør man også overveje en gradvis, generel udjævning af støtten. Der bør ikke være nogen sammenhæng mellem systemet for egne indtægter og udgifterne under EUGFL, Garantisektionen (jf. punkt 6 8, 21 23 og 28 29).

88. Selv om udviklingen i det europæiske landbrug går i retning af markedskræfternes frie spil, ydes der stadig støtte uden forskel til alle landbrug uden hensyntagen til støttemodtagernes rentabilitet. Konkurrencedygtige landmænd bør opmuntres til at blive uafhængige, og støtten bør i højere grad hjælpe dem i deres søgen efter og udnyttelse af nye afsætningsmuligheder. Hidtil har man ikke forfulgt en kohærent politik på EU-plan til opfyldelse af disse mål (jf. punkt 24 29).

89. I henhold til Kommissionens forslag skal det europæiske landbrug fortsat nyde godt af en direkte støtte, der har høje budgetomkostninger til følge, og som tegner sig for næsten tre fjerdedele af udgifterne under EUGFL, Garantisektionen. Man kunne egentlig have forventet, at Kommissionen havde foreslået et fald i landbrugsudgifterne. Med mindre optimistiske makroøkonomiske hypoteser og højere omkostninger ved den nuværende fælles landbrugspolitik end forventet i forslagene til Agenda 2000 vil landbrugsretningslinjen være overskredet efter år 2002, hvis der udbetales direkte støtte til fuld sats til de seks nye medlemsstater, og hvis der finansieres yderligere strukturforanstaltninger over EUGFL, Garantisektionen, (jf. punkt 12 18).

90. Retten konkluderer, at Kommissionen bør finde frem til metoder, der kan sikre, at de grundlæggende mål for fællesskabsforanstaltningerne kan opfyldes med et gunstigere costbenefitforhold. Der bør kun ydes fællesskabsstøtte til bl. a. følgende formål: støtte til ugunstigt stillede landbrugere, miljøbevarelse, forskning i den offentlige sundhed og udvikling af produktsikkerhed og eksterne markeder. Det er nemlig områder, hvor markedsmekanismerne kun bidrager begrænset til at opfylde forbrugernes nuværende behov eller til at forbedre EU's konkurrencedygtighed. Disse aspekter ved landbruget berører ikke kun den fælles landbrugspolitik, men også andre EU-politikker. Landbrugspolitikken er kun et (ganske vist det vigtigste) instrument, der indgår i, hvad der skulle være en samlet multifunktionel strategi for udvikling af landdistrikter, der bl. a. dækker landbrug, beskæftigelse, miljø, lige konkurrence og verdensmarkedet.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

Tabel 4 Udviklingen i retningslinjen og landbrugsudgifterne 2000-2006

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

(1) KOM(1998) 158 endelig udg. af 18. marts 1998.

(2) I »fredsklausulen« defineres de bestemmelser i aftalen fra Uruguay-runden, der ikke vil blive genforhandlet inden for rammerne af WTO-aftalens procedure for bilæggelse af tvister.

(3) Ungarn, Polen, Tjekkiet, Slovenien, Estland og Cypern.

(4) Jf. oplysninger og beløb i tabel 4. Disse hypoteser bygger på de oplysninger, der var til rådighed på tidspunktet for Kommissionens forslag, dvs. marts 1998, og tager højde for det reducerede vækstpotentiale i NUS/CØEL og den sydøstasiatiske krise.

(5) Kommissionens udtalelse om Cyperns ansøgning om medlemskab af Den Europæiske Union, KOM(93) 313 af 30. juni 1993.

Kommissionens udtalelse om Den Tjekkiske Republiks ansøgning, KOM(97) 2009 af 15. juli 1997.

Kommissionens udtalelse om Estlands ansøgning, KOM(97) 2006 af 15. juli 1997.

Kommissionens udtalelse om Ungarns ansøgning, KOM(97) 2001 af 15. juli 1997.

Kommissionens udtalelse om Polens ansøgning, KOM(97) 2002 af 15. juli 1997.

Kommissionens udtalelse om Sloveniens ansøgning, KOM(97) 2010, af 15. juli 1997.

(6) Financing the European Union - Kommissionens beretning om, hvordan systemet for egne indtægter fungerer, af 7. oktober 1998.

(7) I USA er der i »Fair Act« fra 1996 om landbrugsreformen indført interessante fornyelser af denne art (f. eks. et markedsadgangsprogram »market access program«, som for perioden 1996 2002 vil koste ca. 90 mio. USD).

(8) EFT L 148 af 19.5.1998, s. 22.

(9) I USA tager markedsføringsprogrammet sigte på at stabilisere markedet og forbedre produkternes kvalitet og emballage.

(10) Financing the European Union - Kommissionens beretning om, hvordan systemet for egne indtægter fungerer, af 7. oktober 1998.

(11) Rug, byg, havre, majs, triticale og andre kornsorter.

(12) CAP 2000 - Long term prospects: Grain, Milk & Meat Markets, arbejdsdokument fra GD VI, april 1997.

(13) I begyndelsen af september 1998 var verdensmarkedsprisen på hvede helt nede på 90 ECU/ton, dvs. ca. 5 % under den foreslåede nye interventionspris.

(14) EFT C 348 af 18.11.1997.

(15) Revisionsrettens årsbereting for regnskabsåret 1996, EFT C 348 af 18.11.1997, punkt 3.29.

(16) Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1996, EFT C 348 af 18.11.1997, punkt 3.22 og tabel 3.3.

(17) Hvis det faktiske gennemsnitsudbytte for et bestemt år overstiger stabilisatoren, der beregnes som et gennemsnitsudbytte opnået på grundlag af regionaliseringsplanen fra 1993, skal godtgørelserne justeres det følgende år. Denne mekanisme blev indført, for at de medlemsstater, der vedtog komplicerede regionaliseringsplaner, ikke skulle modtage mere i godtgørelse end de medlemsstater, der havde vedtaget enklere regionaliseringsplaner.

(18) Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1996, EFT C 348 af 18.11.1996, punkt 3.24 3.28.

(19) Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1997, EFT C 349 af 17.11.1998, kapitel 2, del 2.

(20) Uden hensyntagen til forholdet mellem produktion og forbrug i de seks kommende medlemsstater.

(21) EFT C 12 af 15.1.1994.

(22) Ved beregningen af visse former for støtte omregnes dyrene til »storkreaturer« (SK). En omregningstabel er vedlagt som bilag til forslaget til forordning. Et handyr på 6 til 24 måneder svarer til 0,6 SK. Derfor svarer 90 handyr til 54 SK.

(23) Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1996, EFT C 348 af 18.11.1996, punkt 4.42.

(24) Artikel 11, stk. 1, andet led i forslaget til forordning, KOM(1998) 158 endelig udg. - 98/0109 (CNS), s. 57.

(25) Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1988, EFT C 132 af 12.12.1989, punkt 6.63 6.66.

(26) Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1993, EFT C 327 af 24.11.1994, punkt 4.54.

(27) EFT L 94 af 28.4.1970, s. 13.

(28) EFT L 158 af 8.7.1995, s. 6.

(29) Særberetning nr. 21/98 om godkendelses- og attesteringsproceduren i forbindelse med regnskabsafslutningen for 1996 af udgifterne afholdt over EUGFL, Garantisektionen, EFT C 389 af 14.12.1998.

(30) EFT L 144 af 13.5.1997.

(31) Rådets forordning (EØF) nr. 2078/92 af 30. juni 1992 om miljøvenlige produktionsmetoder i landbruget, samt om naturpleje, EFT L 215 af 30.7.1992, s. 85.

Rådets forordning (EØF) nr. 2079/92 af 30. juni 1992 om en fællesskabsordning med støtte til førtidspensionering i landbruget, EFT L 215 af 30.7.1992, s. 91.

Rådets forordning (EØF) nr. 2080/92 af 30. juni 1992 om en fællesskabsordning med støtte til skovbrugsforanstaltninger i landbruget, EFT L 215 af 30.7.1992, s. 96.

(32) Som fastsat i artikel 3 i Rådets forordning (EØF) nr. 2078/92 og artikel 3 i Rådets forordning (EØF) nr. 2080/92.

(33) Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1997, EFT C 349 af 17.11.1998, punkt 8.24.

(34) Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1995, EFT C 340 af 12.11.1996, punkt 3.28.

STRUKTURFONDENE

1. INDLEDNING

1.1. Denne udtalelse vedrører de fire forslag til nye forordninger om strukturudgifterne, der er fremsat i KOM(1998) 131 endelig udg., og de relevante dele af forslaget vedrørende støtte til udvikling af landdistrikterne (KOM(1998) 175 endelig udg.). I udtalelsen behandles navnlig forslaget til forordning om generelle bestemmelser om strukturfondene, hvori de samlede regler, der skal anvendes under iværksættelsen af aktioner med strukturelt sigte, fastsættes.

1.2. Opbygningen af forvaltningen af fondene har siden 1998 været baseret på principperne i reformen, nemlig koncentration af foranstaltningerne, samordning af instrumenterne, partnerskab og additionalitet. Endvidere tildeles støtten normalt i form af samfinansiering af flerårige programmer, der godkendes af Kommissionen, og som denne overvåger og evaluerer, hvorimod forvaltningen af projekterne i højere grad end tidligere skal varetages af de nationale eller regionale myndigheder.

1.3. I det forløbne tiår er der stillet stadig flere midler til rådighed, og der er gjort en stor indsats for at iværksætte støtten og få indført et system til forvaltning og kontrol, der følger principperne i reformen. Ændringen af forordningerne i 1993 har også gjort det muligt at foretage forskellige tilpasninger.

1.4. Retten har i årsberetninger og særberetninger ud over de mange positive elementer også påpeget, at systemet bør forbedres på en række væsentlige punkter. De nye bestemmelser, Kommisionen har foreslået, er en positiv reaktion på de største af de problemer, Retten har påpeget.

1.5. Det har vist sig meget vanskeligt at koncentrere støtten, og Retten har konstateret, at tendensen snarere har været, at et stadig større antal geografiske områder har fået stillet midler til rådighed under den ene eller den anden form.

1.6. Samordningen mellem fondene skal udbygges både i Kommissionen og i medlemsstaterne. De administrative procedurer og bestemmelser, der anvendes af de tjenester, der forvalter foranstaltningerne, er stadig alt for forskellige, og de finansielle instrumenter bør i højere grad supplere hinanden.

1.7. Forberedelsen og iværksættelsen af programmerne, den måde overvågningsudvalgene fungerer på, og rapporteringssystemet har bevirket, at sagsbehandlingen bliver stadig tungere. De procedurer og kriterier, der anvendes ved udvælgelsen af projekterne, afspejler imidlertid ikke fællesskabspolitikkerne ret meget. Selv om der arbejdes på en formel standardisering af dokumenterne, er der meget forskellige opfattelser af programmeringens funktion.

1.8. Retten har både i sine årsberetninger og særberetninger fremhævet de vanskeligheder, der er forbundet med kontrollen af de samfinansierede investeringer og foranstaltninger. Der er tendens til, at kendskabet til de enkelte projekter kun er sporadisk, samtidig med at den samlede evaluering af foranstaltningerne og af deres samlede effekt fortsat er forbundet med store problemer, navnlig af metodologisk art.

1.9. Det er derfor bydende nødvendigt at gøre interventionerne mere gennemskuelige og effektive, så det sikres, at de bidrager til en optimal og varig udvikling.

1.10. Kommissionens forslag tager sigte på at afhjælpe de konstaterede mangler og rette op på de svagheder, der er opstået i den foregående og i den igangværende programmeringsperiode. Det skal ske ved større koncentration af støtten generelt, ved anvendelse af en forenklet og decentral operationel metode, gennem øget effektivitet, som navnlig skal opnås ved diversificering af støtteformerne, og ved bedre kontrol.

1.11. Man bør imidlertid sikre sig, at de forbedringer, der foreslås, bliver defineret så præcist, at anvendelsen af dem bliver gennemskuelig og kan kontrolleres, og at resultaterne af bestræbelserne på at gøre interventionerne mere gennemskuelige og effektive, står i rimeligt forhold til den administrative arbejdsindsats.

1.12. Dette er absolut påkrævet, fordi det system, der anvendes til iværksættelse og kontrol i forbindelse med strukturfondene, fortsat er behæftet med to grundlæggende svagheder. Strukturpolitikken defineres ud fra de prioriterede mål, der er fastlagt for samtlige instrumenter, mens fondene forvaltes i henhold til de begreber og procedurer, der gælder for hver enkelt fond, og som er indbyrdes forskellige. Endvidere ydes Kommissionens finansielle bidrag til de forskellige interventionsområder og er dermed programorienteret og ikke projektorienteret, men forvaltningen og kontrollen af midlerne er projektbaseret, og det er projekterne, udgiftsanmeldelserne vedrører.

2. MIDLERNES FORDELING

2.1. I henhold til artikel 7 i den generelle forordning foretager Kommissionen efter gennemsigtige procedurer en vejledende fordeling på de enkelte medlemsstater af 90 % af de forpligtelsesbevillinger, der er til rådighed for programmeringen. Der er ikke fastsat nogen tidsfrist, og det fremgår heller ikke, hvordan midlerne skal fordeles på de enkelte regioner.

2.2. Hidtil er ressourcerne ofte blevet fordelt efter en relativt lang og kompleks proces og på grundlag af en række objektive kriterier, som der imidlertid kan dispenseres fra. Derfor har det, som Retten konstaterede det i årsberetningen fra 1990, 1991 og 1995, ikke været muligt i tilstrækkelig grad at sikre, at princippet om koncentration blev overholdt, og heller ikke at tage behørigt hensyn til de enkelte regioners specifikke problemer (1). Man bør sørge for, at der virkelig er overenstemmelse mellem Fællesskabets strukturstøtte og de støtteordninger, der er godkendt inden for rammerne af Fællesskabets konkurrencepolitik, navnlig for så vidt angår de støtteberettigede områder.

2.3. Der bør også træffes foranstaltninger, der sikrer, at den støtte, der ydes, virkelig bidrager til en afbalanceret udvikling af samtlige berørte regioner, og at støtten navnlig kommer de mindst begunstigede områder i modtagerregionerne til gode.

2.4. Endvidere bør der, når midlerne fordeles, ikke herske alt for stor tvivl om, hvor mange midler der kan ydes til de forskellige interventioner. Et program udformes og forberedes nemlig i vid udstrækning på grundlag af et på forhånd tildelt rammebeløb. Kommissionen foreslår, at der foretages en vejledende fordeling af midlerne. Den er forudsætningen for, at de forskellige involverede myndigheders forpligtelser og ansvar kan defineres fyldestgørende. Den bør derfor være så præcis og foreligge så tidligt som muligt og være ledsaget af klare betingelser for anvendelsen af midlerne.

2.5. Artikel 43 i forslaget til den generelle forordning omhandler en resultatreserve svarende til 10 % af de samlede forpligtelsesbevillinger. Denne reserve tildeles midtvejs i forløbet »under hensyntagen til iagttagelsen af additionaliteten og resultaterne af gennemførelsen af de operationelle programmer og de samlede programmeringsdokumenter i de enkelte medlemsstater«. Resultaterne vurderes på grundlag af et begrænset antal overvågningsindikatorer, som vedrører effektiviteten, forvaltningen og den finansielle gennemførelse, og som anvendes til at måle midtvejsresultaterne i forhold til de oprindelige særlige mål.

2.6. Det er absolut ønskeligt, at der indføres mekanismer, så de mest effektive interventioner kan tilgodeses. Der bør fastlægges præcise regler for, hvordan denne bestemmelse skal gennemføres, så man undgår utilsigtede virkninger. Midtvejs i forløbet kan man nemlig kun foretage et foreløbigt skøn over, om additionalitetsprincippet er fulgt, eftersom dette begreb dækker hele programmeringsperioden. Hertil kommer, at de overvågningsindikatorer, der er disponible midtvejs i forløbet, hovedsageligt kun vil kunne afspejle udnyttelsesgraden for bevillingerne og kun vise, hvor hurtigt midlerne anvendes.

2.7. Når fællesskabsmidlerne udnyttes hurtigt, skyldes det ofte, at investeringer, der allerede er under gennemførelse, overføres til programmerne. En sådan praksis betyder faktisk, at programmet kun får tilført merværdi i form af en bevillingsoverførsel.

2.8. Ved hjælp af de overvågningsindikatorer, der skal anvendes til vurdering af resultaterne, bør man derfor ikke blot kunne efterprøve, hvor hurtigt midlerne er anvendt, men også og navnlig om de anvendte midler har medvirket til opfyldelsen af de fastlagte mål, og navnlig om de har øget investeringsvolumenet i regionen, eller om de har forbedret og fremskyndet gennemførelsen af projekterne.

3. SKELNEN MELLEM FÆLLESSKABETS ANSVAR OG MEDLEMSSTATERNES ANSVAR

3.1. I overensstemmelse med de principper, der siden 1988 har været grundlaget for strukturfondene, er sigtet med Kommissionens forslag at skabe en bedre ansvarsfordeling mellem den selv og medlemsstaterne. Kommissionen skal i sin egenskab af institution koncentrere sig om programmeringsstrategi, overholdelse af fællesskabspolitikkerne, overvågning og kontrol af de gennemførte foranstaltninger og evaluering af resultaterne. De nationale, regionale og lokale myndigheder skal iværksætte foranstaltningerne i samarbejde med arbejdsmarkedets parter og de berørte økonomiske interesseorganisationer.

3.2. Det er relevant at skelne mellem to ansvarsniveauer, men denne skelnen kunne være klarere. En lang række bestemmelser skal anvendes »i snævert samråd med«, »i samarbejde med«, »i forståelse med«, »efter aftale med« eller »i samarbejde med« (jf. den generelle forordning, artikel 4, stk. 4, artikel 8, stk. 4, artikel 14, stk. 3, artikel 33, stk. 1, og artikel 41, stk. 2). Dette bør præciseres, så man undgår, at der opstår kompetenceproblemer, og at forpligtelserne i nogen grad udvandes, og så der skabes betingelser for et effektivt partnerskab.

3.3. Den generelle forordning nævner også en »forvaltningsmyndighed« og en »betalingsmyndighed«, som skal udpeges af den pågældende medlemsstat eller region. For at undgå, at der oprettes parallelle funktioner eller særlige fællesskabsfinansieringskredsløb, bør der være tale om myndigheder, som i henhold til retssystemet i den pågældende medlemsstat eller region varetager sådanne forvaltningsopgaver eller afholder betalinger i forbindelse med alle de foranstaltninger, der svarer til dem, der finansieres af Fællesskabet, men dette præciseres ikke i forordningen. En sådan præcisering ville gøre ansvarsfordelingen klar og dermed kunne bidrage til at gøre forvaltningen mindre tung.

3.4. I artikel 37, stk. 1, litra f), i den generelle forordning er det også fastsat, at der ved afslutningen af hver intervention skal forelægges Kommissionen en erklæring udfærdiget af en ekspert eller myndighed, der »fungerer uafhængigt« af forvaltningsmyndigheden. En sådan person eller tjeneste bør også fungere uafhængigt af betalingsmyndigheden. Erklæringen skal nemlig indeholde en udtalelse om, hvorvidt de dokumenter eller procedurer, der henhører under betalingsmyndighedens ansvar, f. eks. betalingsanmodningen vedrørende restbeløbet, er gyldige, og hvorvidt de operationer, der ligger til grund for den endelige udgiftserklæring, har været lovlige og korrekte.

3.5. Nogle af de omhandlede ansvarsområder forekommer i øvrigt at være af teoretisk art. I henhold til artikel 31 i forslaget til generel forordning sørger betalingsmyndigheden for, at de endelige modtagere så hurtigt som muligt modtager de fulde beløb fra fondene, som de er berettiget til. De samme myndigheder skal også attestere, at betalingerne benyttes til tilbagebetaling af de reelt afholdte udgifter. Hvis det skal undgås, at der bliver tale om rent formelle attesteringer, skal betalingsmyndigheden have de fornødne beføjelser til at udføre en sådan opgave.

3.6. Både de gældende bestemmelser og de bestemmelser, Kommissionen har foreslået, tager hovedsageligt sigte på tilfælde, hvor der er tale om samfinansiering med nationale eller tilsvarende offentlige midler, og procedurerne er derfor tilpasset dette særlige forhold. Sådanne bestemmelser er ikke hensigtsmæssige, når Fællesskabets bidrag ydes i form af støtte til en privat finansiering uden anden form for offentlig samfinansiering. Der bør fastlægges specifikke regler med henblik på sådanne tilfælde.

3.7. Med en sådan afklaring af Fællesskabets og medlemsstaternes respektive ansvar i forbindelse med strukturfondene vil Kommissionen stadig have det overordnede ansvar for at gennemføre budgettet som fastlagt i artikel 205 i traktaten.

4. PROGRAMMERINGSPROCEDUREN

4.1. Sigtet med de nye bestemmelser vedrørende programmeringen er at forenkle forvaltningsprocedurerne og definere opgaverne og ansvaret bedre. Det bør dog overvejes nøje, hvordan disse bestemmelser skal udformes, så det sikres, at begge disse mål opfyldes.

4.2. I henhold til artikel 17 i den generelle forordning skal der for hver intervention vedtages et operationelt program og et programmeringstillæg, og der skal indgås en indbyrdes aftale mellem de partnere, der deltager i finansieringen. Dette bør ske på en måde, så forvaltningen ikke bliver alt for kompliceret, og det må ikke resultere i, at iværksættelsen af foranstaltningerne trækker i langdrag, og at den samlede intervention bliver mindre sammenhængende.

4.3. Sammenhængen ville i højere grad kunne sikres, hvis der kun blev udarbejdet et enkelt programmeringsdokument, som omfattede de operationelle elementer, og hvori opgaverne og ansvaret var klart fordelt, og som de forskellige berørte myndigheder havde godkendt. Dette udelukker ikke, at medlemsstaterne kunne forelægge en del af dette dokument for Kommissionen til orientering, uden at denne dog skulle træffe beslutning herom.

4.4. Det er vigtigt, at finansieringsplanen, de foranstaltninger, der skal iværksættes, de myndigheder, der er ansvarlige herfor, og midlernes oprindelse er defineret i programmet. Det skal hertil bemærkes, at når der iværksættes et flerårigt program, betyder det også, at de forskellige partnere skal stille en flerårig finansiering til rådighed. For hver type foranstaltning, der skal finansieres, skal det være præciseret i programmet, hvilke bestemmelser og udvælgelseskriterier der skal overholdes, så det sikres, at procedurerne er gennemskuelige, og at foanstaltningerne er i overensstemmelse med Fælleskabets politikker og mål.

4.5. Skal der forelægges en lang række omfangsrige og beskrivende dokumenter, er der risiko for, at udarbejdelsen af dem bliver en ren bureaukratisk rutine, og at de ikke giver et egentligt billede af de konkrete og operationelle aspekter ved de planlagte aktioner.

4.6. Med de nye forslag vil det fortsat være en kompliceret proces at igangsætte en programmeringsperiode. Når de nye forordninger er godkendt

a) skal Kommissionen fastlægge listen over støtteberettigede regioner (artikel 3, stk. 2, og artikel 4, stk. 4)

b) skal Kommissionen foretage en vejledende fordeling på de enkelte medlemsstater og på de enkelte mål (artikel 7, stk. 3)

c) skal Kommissionen fastlægge retningslinjer, der indeholder EF's prioriteter for hvert af målene, og offentliggøre dem i EF-Tidende. Medlemsstaterne og Kommissionen skal tage hensyn til disse retningslinjer i de forskellige faser (artikel 9, stk. 4)

d) skal medlemsstaterne udarbejde planerne vedrørende målene og forelægge dem for de forskellige myndigheder og andre instanser, der indgår i partnerskabet (artikel 14, stk. 1)

e) skal partnerne afgive udtalelse (artikel 14, stk. 1)

f) skal der foretages en forhåndsvurdering (artikel 40)

g) skal planerne forelægges Kommissionen senest tre måneder efter udarbejdelsen af listerne over støtteberettigede områder, medmindre der er truffet anden aftale med den berørte medlemsstat (artikel 14, stk. 1)

h) skal Kommissionen bedømme planerne (artikel 14, stk. 2)

i) skal der foretages en forhåndskontrol af additionaliteten (artikel 10, stk. 3, litra a)

j) udarbejder Kommissionen på grundlag af planerne EF-støtterammerne og de samlede programmeringsdokumenter og træffer beslutning om fondenes finansielle deltagelse senest seks måneder efter at have modtaget planerne (artikel 14, stk. 3)

k) bedømmer Kommissionen de forslag til operationelle programmer, som medlemsstaterne har forelagt, og træffer beslutning om fondenes finansielle deltagelse (artikel 14, stk. 3)

l) fastsætter forvaltningsmyndigheden efter udtalelse fra overvågningsudvalget de supplerende programmeringselementer senest tre måneder efter Kommissionens beslutning (artikel 14, stk. 5)

m) skal der indgås en indbyrdes aftale mellem alle de partnere, der deltager i finansieringen (artikel 17, stk. 3)

n) skal programmeringstillæggene og ovennævnte aftale fremsendes til Kommissionen (artikel 14, stk. 5).

4.7. Sådanne procedurer giver kun egentlig mening, hvis de pågældende dokumenter drøftes og underkastes grundige undersøgelser i hver enkelt fase, men så vil sagsbehandlingen formentlig overskride den tid, der teoretisk er fastsat til hele proceduren, med mere end et år. For at fremskynde behandlingen af anmodningerne og programmernes gennemførelse kan medlemsstaterne i henhold til artikel 14, stk. 3, tredje afsnit, forelægge programmerne og planerne samtidig, og man kan derfor sætte spørgsmålstegn ved, om det virkelig er nødvendigt med forskellige faser, når de kan springes over.

5. PROCEDUREN FOR FÆLLESSKABETS INDGÅELSE AF FORPLIGTELSER OG AFHOLDELSE AF BETALINGER

5.1. Sigtet med de nye bestemmelser er at ændre den gældende ordning for Fællesskabets forpligtelser og betalinger. For interventioner med en varighed på mindst to år vil forpligtelserne som regel skulle indgås i årlige trancher og inden en bestemt dato. Til afholdelse af betalinger vil den nationale eller regionale betalingsmyndighed få udbetalt et acontobeløb, som højst kan være på 10 % af den støtte, der ydes til interventionen, og som denne myndighed under hele interventionens varighed lidt efter lidt kan benytte til udbetaling af Fællesskabets deltagelse i udgifterne.

5.2. Revisionsretten har gentagne gange fremhævet svaghederne ved, at forpligtelserne indgås i årlige trancher. Når Fællesskabet godkender de forskellige programmer og andre interventioner, indgår det forpligtelser, hvoraf en del vedrører senere regnskabsår end dem, der vedrører de årlige trancher, og proceduren med årlige trancher har den ulempe, at sådanne forpligtelser ikke registreres i regnskaberne. Endvidere kan forpligtelsesbevillingerne ikke bruges som kontrolinstrument, fordi forpligtelserne regnskabsføres efter forskellige regler. Retten har også gentagne gange fremhævet de risici, der er forbundet med et system, hvor forskud og andre foreløbige betalinger regnskabsføres på samme konto som endelige betalinger, og hvor der ikke er en pålidelig metode, så der kan sondres mellem disse forskellige former for betalinger.

5.3. I henhold til de nye bestemmelser skal denne procedure også anvendes i forbindelse med andre strukturelle instrumenter som f.eks. førtiltrædelsesinstrumentet, og derfor bør disse mangler og risici påpeges. En stadig større del af Fællesskabets forpligtelser og betalinger, vil nemlig således blive regnskabsført på en måde, der hverken er fuldstændig dækkende eller tilstrækkelig pålidelig.

5.4. Retten mener, at der bør udarbejdes kohærente regler for, hvordan budgetforpligtelserne skal defineres, så det sikres, at alle de forpligtelser, der er indgået, registreres fuldt ud i EU-regnskabet. De budgetbetalinger, der er afholdt i form af forskud/acontobeløb, og som fortsat vil blive registreret som udgifter i forvaltningsregnskabet, bør også figurere på balancen, indtil den pågældende medlemsstat har godtgjort, at de midler, den har modtaget, virkelig er blevet anvendt til dækning af udgifterne i betalingsanmodningerne. En sådan procedure ville bringe Fællesskabets regnskabsføring mere i overensstemmelse med almindelig regnskabspraksis, og når beløb udbetalt over budgettet til medlemsstaterne ikke er blevet anvendt til dækning af anmeldte udgifter, ville det også fremgå helt klart af regnskaberne. I henhold til forslaget skal der indføres et system for strukturfondene, hvorefter der udbetales et enkelt forskud, når den første forpligtelse indgås. Senere betalinger skal så dække de udgifter, medlemsstaterne har afholdt. Et sådant system vil gøre det nemmere at sikre, at regnskaberne afspejler den faktiske udnyttelse af midlerne.

5.5. I artikel 30 i forslaget til generel forordning for strukturfondene er det fastsat, at den del af en forpligtelse, for hvilken der ikke er blevet forelagt nogen gyldig betalingsanmodning ved udløbet af en bestemt frist, frigøres ex officio af Kommissionen, og at Fællesskabets bidrag reduceres tilsvarende.

5.6. Med dette forslag vil problemet med forpligtelser, der uberettiget bliver ved med at figurere i regnskaberne, kunne begrænses. Men et system, hvor frigørelserne sker helt automatisk, vil måske ikke være hensigtsmæssigt i alle tilfælde. Det bør undgås, at de foranstaltninger, der træffes med henblik på at afvikle forpligtelserne, ikke skaber andre problemer med gennemførelsen af programmerne. Under alle omstændigheder er det vigtigste ikke, at midlerne udbetales hurtigt, men at de udbetales under de bedst mulige betingelser, og at de får den optimale effekt.

5.7. For de foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne og i fiskerisektoren i områder uden for Fællesskabets mål nr. 1, som skal finansieres af EUGFL, Garantisektionen, er der ikke fastsat nærmere bestemmelser om indgåelse af forpligtelser og afholdelse af betalinger. Da Garantisektionen ikke anvender opdelte bevillinger, er det meget vigtigt, at der gøres opmærksom på denne mangel. I artikel 5 i forslaget til ny forordning om finansiering af den fælles landbrugspolitik er det blot uden yderligere præcisering fastsat, at der kan udbetales forskud til gennemførelse af et program for foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne.

6. FÆLLESSKABSKONTROLLEN

6.1. I henhold til artikel 37 og 38 i forslaget til generel forordning er medlemsstaterne i første række ansvarlige for den finansielle kontrol med interventionerne. Kommissionen, som er ansvarlig for gennemførelsen af budgettet, forvisser sig om, at medlemsstaterne har etableret velfungerende forvaltnings- og kontrolsystemer, der kan sikre, at EF-midlerne anvendes effektivt og korrekt.

6.2. Der foreslås en række bestemmelser (artikel 37 og 38 i forslaget til generel forordning) om, at medlemsstaterne skal sende en beskrivelse af deres forvaltnings- og kontrolsystemer til Kommissionen, om procedurer vedrørende udgiftsanmeldelserne, samordning af kontrolmetoder mv. Kommissionen har i de seneste regnskabsår vedtaget en række initiativer på dette område, bl.a. forordning (EF) nr. 2064/97 (2) vedrørende finanskontrol, samt en række støtteberettigelsesoversigter (3) og retningslinjer for fastsættelse af finansielle korrektioner (4). Erfaringerne fra afslutningen af regnskaberne over EUGFL, Garantisektionen har imidlertid vist, at et klart retsgrundlag og en præcis definition af Kommissionens beføjelser er en forudsætning for, at disse initiativer kan anvendes effektivt og navnlig for, at der ikke opstår strid om disse to punkter. Der bør også sikres en bedre sammenhæng mellem alle disse bestemmelser.

6.3. Med et system, hvor forvaltningen af projekterne er lagt ud til de nationale og regionale myndigheder, er det absolut nødvendigt, at fællesskabskontrollen også styrkes væsentligt. Denne kontrol skal gøre det muligt for Fællesskabet at sikre sig, at der kun finansieres faktisk afholdte og nødvendige udgifter, at de fastsatte procedurer anvendes korrekt, at betingelserne opfyldes, at de projekter, der udvælges, virkelig er dem, der indvirker bedst muligt på den strukturelle udvikling, og at de er i overensstemelse med fællesskabsmålene og -politikkerne.

6.4. Det er derfor vigtigt at præcisere, at fællesskabskontrollen skal styrkes, og at der skal aflægges flere kontrolbesøg, og navnlig, at Kommissionen skal have adgang til et informationssystem, som er nemt at anvende, og som indeholder præcise og fuldstændige oplysninger om projekterne og andre finansierede foranstaltninger. Med et sådant system, som kan give mere systematiske oplysninger, kan stikprøvekontrollen, navnlig kontrollen på stedet, blive bedre og give et bedre grundlag både for at afgøre, om udgifterne har været formelt rigtige, og for at evaluere de opnåede resultater.

6.5. Som de gældende forordninger indebærer de nye forslag, at programgennemførelsen skal vurderes på grundlag af to basisdokumenter. Det drejer sig om den årlige rapport om gennemførelsen og om de dokumenter, der indgår i evalueringssystemet, og som er omhandlet i henholdsvis artikel 36 og artikel 39 42 i forslaget til generel forordning.

6.6. Erfaringerne fra tidligere generationer af programmer har vist, at de årlige rapporters kvalitet er meget ujævn. De indeholder ofte generelle beskrivelser, som ikke giver et samlet billede af, hvordan en bestemt intervention er iværksat. Oplysningerne om de forskellige programmer kan normalt ikke sammenlignes med hinanden, og ofte kan end ikke oplysningerne i et dokument sammenlignes med dem i et andet vedrørende samme program, fordi de er registreret på forskellige datoer eller i henhold til forskellige metoder. De årlige rapporter om gennemførelsen bør indeholde passende data om foranstaltningerne og om deres effekt, og sådanne data vil i øvrigt være nødvendige, når resultatreserven skal fordeles.

6.7. I øvrigt er der tendens til, at mange evalueringsrapporter kun indeholder en beskrivelse af gennemførelsen af foranstaltningen og ikke en vurdering af dens effekt. Der er i disse tilfælde lagt større vægt på at analysere den finansielle og fysiske gennemførelse end på at vurdere udviklingseffekten.

6.8. Det er derfor vigtigt, at det præciseres i de nye bestemmelser, hvad de årlige rapporter og hvad evalueringsrapporterne skal indeholde, og hvilket omfang de skal have, og hvordan det kan sikres, at der foretages en sådan sondring mellem de årlige rapporter og evalueringsrapporterne, og at oplysningerne er sammenlignelige. Når ansvaret for forvaltningen af programmerne lægges ud til medlemsstaterne, er det bydende nødvendigt, at Kommissionen informeres systematisk, og at de oplysninger, den modtager, er relevante. Det har rapporteringssystemet hidtil ikke sikret godt nok.

6.9. Desuden bør den sidste rapport om gennemførelsen af et program indeholde elementer, der kan anvendes i programmeringen af den næste generation af programmer. Når en intervention afsluttes, er en betydelig del af de finansierede investeringer endnu ikke afsluttet, men der findes ingen bestemmelser, som sikrer, at det også sker, og at man undgår overlapninger.

7. OVERENSSTEMMELSE MED FÆLLESKABSPOLITIKKERNE

7.1. I artikel 11 i forslaget til generel forordning er det præciseret, at operationer, der medfinansieres af Fællesskabet, skal være forenelige med traktaten og de retsakter, der er udstedt i henhold til denne, samt med EF's politikker. Det drejer sig navnlig om politikkerne vedrørende konkurrencereglerne og specielt statsstøtte, offentlige udbud, beskyttelse og forbedring af miljøet, fjernelse af uligheder og fremme af ligestillingen mellem mænd og kvinder.

7.2. En sådan artikel er af afgørende betydning for at sikre, at Fællesskabets intervention er kohærent. Midlerne skal anvendes til finansiering af aktioner og foranstaltninger, som er i overensstemmelse med og fremmer fællesskabspolitikkerne, der i øvrigt bidrager helt afgørende til at opfylde målet om en varig strukturel udvikling.

7.3. I de gældende forordninger er der lignende bestemmelser, men ofte har de ikke kunnet sikre godt nok, at de finansierede foranstaltninger var i overensstemmelse med fællesskabspolitikkerne. Det er derfor vigtigt, at de strammes op. I mange tilfælde, hvor investeringerne er foretaget af offentlige eller halvoffentlige organer, er det organet selv, der medfinansierer investeringen. Den nationale medfinansiering med offentlige midler indgår ikke i et budgetkredsløb, som de kompetente nationale myndigheder kan kontrollere, dvs. at de også kan efterprøve, om foranstaltningerne er i overensstemmelse med fællesskabspolitikkerne.

7.4. De berørte nationale og regionale tjenester bør derfor informeres bedre og gøres opmærksomme på disse regler og andre fællesskabsnormer. Der bør også fastsættes mere præcise bestemmelser om, at alle finansieringer, der er en betingelse for fællesskabsfinansieringen, skal undersøges af de nationale myndigheder, der skal kontrollere, at de er i overensstemmelse med fællesskabspolitikkerne.

8. RETSGUNDLAGETS KOHÆRENS

8.1. Kommissionen foreslår, at forordningen om finansiering af den fælles landbrugspolitik ændres, så foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne uden for mål nr. 1 fremover finansieres over EUGFL, Garantisektionen, og ikke over Udviklingssektionen. Opdelingen af udgifterne i obligatoriske og ikke-obligatoriske udgifter vil give problemer, for de to EUGFL-sektioner hører under forskellige udgiftsområder i de finansielle overslag. De finansieringer, der således overføres til Garantisektionen, vil i øvrigt stadig være underlagt de generelle programmeringsprincipper, der gælder for strukturfondene, men i forskellig grad afhængigt af, om der er tale om områder, der er omfattet af mål nr. 2, eller andre områder.

8.2. Sigtet med sådanne bestemmelser er at styrke sammenhængen mellem den fælles landbrugspolitik og interventionerne i de berørte områder. De kan imidlertid anfægtes, fordi de ikke fremmer samordningen af strukturfondsaktionerne og den nødvendige samhørighed, og navnlig fordi de ikke styrker landdistrikternes konkurrenceevne. En model, hvor disse foranstaltninger i højere grad blev integreret i de samlede strukturfondsforanstaltninger og kunne indgå i de mange forskellige interventionsformer, fondene finansierer, ville være bedre egnet til at forbedre konkurrenceevnen og navnlig til at bevare og skabe arbejdspladser.

8.3. I forbindelse med et EF-initiativprogram vil hver fond i henhold til artikel 20 i forslaget til generel forordning ikke blot kunne finansiere de foranstaltninger, hvortil der normalt ydes støtte over denne fond, men også foranstaltninger, der normalt modtager støtte fra de andre fonde. Det fremgår nemlig af denne artikel, at »for også at kunne omfatte de foranstaltninger, der er nødvendige for det pågældende EF-initiativprograms iværksættelse, kan beslutningen om fondenes deltagelse udvide det anvendelsesområde, der er fastsat i de særlige forordninger for de enkelte fonde, uden at gå ud over disse særlige bestemmelser«.

8.4. En sådan udvidelse af anvendelsesområderne er betænkelig, når foranstaltningerne fortsat skal gennemføres af flere sektorbestemte fonde og ikke af en enkelt strukturfond. På fællesskabsniveau er der fare for, at de pågældende bestemmelser vil svække den nødvendige samordning mellem de finansielle instrumenter, fordi ethvert finansielt instrument vil kunne erstatte de øvrige i forbindelse med et fællesskabsinitiativ. Det kan skabe en vis forvirring på medlemsstatsplan, fordi de berørte afdelinger (landbrug og fiskeri, økonomi og industri, arbejde og sociale anliggender . . .) risikerer at skulle forhandle med flere forskellige generaldirektorater i Kommissionen om samme type foranstaltning.

8.5. I forbindelse med EF-initiativerne bør det også præciseres nærmere, hvilke bestemmelser i artikel 12 18 i forslaget til forordning der også vil skulle finde anvendelse på EF-initiativprogrammerne, især bestemmelserne om procedurerne for udarbejdelse og godkendelse af programmer.

9. KONKLUSION

9.1. Det er en svær og tidskrævende opgave at udarbejde principperne for forvaltning og kontrol af strukturfondene. For at løse den skal procedurerne hele tiden forbedres, og de administrative instanser, der skal sørge for, at fondene fungerer korrekt, skal tilpasses i takt hermed.

9.2. Det er positivt ved Kommissionens forslag, at den giver udtryk for, at den har til hensigt fortsat at forfølge og videreudvikle disse principper, og at den vil tage de hidtil konstaterede problemer med anvendelsen af principperne i betragtning. I disse forslag er der lagt særlig vægt på Fællesskabets prioriteter, og Kommissionen har forsøgt at sikre en bedre kompetencefordeling og en mere omfattende decentralisering, samt at forenkle forvaltningen.

9.3. Den måde, midlerne fordeles på, både når den første forpligtelse indgås, og under gennemførelsen af foranstaltningen, skal gøre interventionerne mere effektive, og der skal opstilles klare kriterier, så det sikres, at støtten koncentreres. For at gøre den samlede procedure mere kohærent kunne bestemmelserne om programmeringen forenkles.

9.4. En ordning, hvor der foretages en første udbetaling, og de følgende betalinger foretages i henhold til afholdte udgifter, ville forenkle forvaltningen betydeligt. Ordningen bør imidlertid suppleres med specifikke bestemmelser om bedre overvågning af forpligtelserne, om støtteberettigelseskriterier samt om betingelserne for finansielle korrektioner. Sådanne bestemmelser bør omfatte passende regler, så det undgås, at endnu ikke afviklede forpligtelser uden grund bliver ved med at figurere i regnskaberne. Endelig bør de nye forordninger indeholde bestemmelser, som gør behandlingen af forpligtelser og betalinger vedrørende strukturfondene mere gennemskuelig.

9.5. Større gennemskuelighed og bedre kontrol er også forudsætninger for en klarere ansvarsfordeling, og forudsætningerne for en holdbar ansvarsfordeling er øget viden om og mere omfattende evaluering af den støtte, der udbetales over strukturfondene, både for så vidt angår støttens effekt, og de betingelser under hvilke midlerne er anvendt.

9.6. Strukturforanstaltningerne skal være i overensstemmelse med fællesskabspolitikkerne, navnlig med konkurrencereglerne, reglerne for offentlige udbud, miljø og ligestilling mellem mænd og kvinder. Denne overensstemmelse kan kun sikres, hvis informations- og kontrolforanstaltningerne udbygges.

(1) Ved »region« skal forstås niveau II eller III i nomenklaturen for statistiske regionale enheder (NUTS) eller ethvert andet støtteberettiget område.

(2) Kommissionens forordning (EF) nr. 2064/97 af 15. oktober 1997, EFT L 290 af 23.10.1997, s. 1.

(3) EFT L 146 af 5.6.1997, s. 31.

(4) Kommissionsdokument K(97)3151 endelig udg. - II.

FØRTILTRÆDELSE

1. INDLEDNING

1.1. I overensstemmelse med konklusionerne fra Det Europæiske Råd i Luxembourg (1) er det i Den Europæiske Unions strategi (2) fastsat, at man ved planlægningen af prioriteringen og af finansieringsordningerne for førtiltrædelsesbistanden alene vil lægge tiltrædelsespartnerskaber (3) til grund.

1.2. I samme ånd har Rådet (4) henstillet, at Kommissionen foreslår et samlet retsgrundlag for en kohærent iværksættelse af førtiltrædelsesinstrumenterne. Kommissionen har i første halvår af 1998 foreslået retsakter, som omfatter Phare-programmet (5) og desuden et instrument, Sapard (6), til støtte til landbrug og udvikling af landdistrikter og en strukturordning, ISPA (7), rettet mod transport og miljø, samt samordning (8) af disse tre instrumenter. Kommissionen har meddelt Rådet (9), at den foreslog retsakter med særligt henblik på førtiltrædelsen, således at ansøgerlandene kunne få indsigt i Unionens procedurer og bestemmelser vedrørende forvaltningen af den fælles landbrugspolitik og strukturfondene.

2. KONCEPTET FOR INSTRUMENTERNE

2.1. Forslaget til forordningen om Sapard-instrumentet bygger på bestemmelserne om udvikling af landdistrikterne i EU (10), hvor Fællesskabets struktur- og landbrugspolitik overlapper hinanden. Denne dobbelthed i målsætningen, som kommer til udtryk i den foreslåede titel på forordningen (landbrug og udvikling af landdistrikter), giver problemer dels med hensyn til finansieringskilde (Sapard skal finansieres af EUGFL, Garantisektionen), dels på grund af de strenge krav om overholdelse af de finansielle overslag (udgifterne under EUGFL, Garantisektionen, er obligatoriske udgifter) (jf. punkt 8.1 i udtalelsen om reformen af strukturfondene). Det komplicerer ordningen for støtte til tredjelande unødigt.

2.2. For så vidt angår det strukturelle aspekt (udvikling af landdistrikter), refereres der mange steder i forslaget til Sapard-forordningen (11) til den generelle forordning om strukturfondene. Men disse referencer er upræcise og tvetydige. Spørgsmålet er, hvor stor en rækkevidde de indirekte referencer har. Forslaget til forordning om udviklingen af landdistriker omfatter særlige bestemmelser om bestemte områder og samtidig også referencer til bestemmelser i den generelle forordning om strukturfondene om samme områder. Når samme område omfattes af flere forskellige bestemmelser, giver det fortolkningsproblemer. Helt fundamentale mekanismer inden for strukturfondene såsom definition af måleområder eller decentraliseringen af forvaltningen er ikke klart defineret i førtiltrædelsesforslagene. Det burde anføres mere præcist, hvilke generelle bestemmelser i strukturfondene der finder direkte anvendelse, og hvilke der ikke gør det, og der burde også være fastlagt en tidsplan såvel som konvergensprocedurer.

2.3. I henhold til artikel 1 i forslaget til landbrugsforordning skal støtten bidrage til gennemførelse af den gældende fællesskabsret vedrørende den fælles landbrugspolitik og beslægtede politikker, og det fremgår af syvende betragtning, at støtteinstrumentet bør følge prioriteterne for reformen af den fælles landbrugspolitik. De forskellige artikler i forordningen, og navnlig artikel 4 om programmeringen, omhandler imidlertid kun udvikling af landdistrikter. Divergerende fortolkninger kan bevirke, at foranstaltningerne ikke gennemføres tilstrækkeligt effektivt, og derfor bør det præciseres, hvilke former for aktioner der kan iværksættes, og hvor store midler der kan afsættes til gennemførelse af den gældende fællesskabslandbrugslovgivning på andre områder eller med andre midler end gennem udvikling af landdistrikter.

2.4. I begrundelsen til forslaget til forordning om oprettelse af ISPA-instrumentet præciseres det, at i dette forslag følges strategien i den reviderede Samhørighedsfond. Samhørighedsfonden (12), som der blev taget initiativ til på de europæiske topmøder i Lissabon og Edinburgh i 1992, tog sigte på at hjælpe Spanien, Grækenland, Portugal og Irland på vej mod konvergens med henblik på tredje etape af ØMU'en. Samhørighedsfonden har marginal betydning i forhold til de fonde, som principperne og betingelserne i den generelle forordning om strukturfondene finder anvendelse på. Strategien for Samhørighedsfonden er mere specifikt projektbaseret, og forudbestemmelserne om medlemsstaternes programmering, forvaltning og kontrol af foranstaltningerne afviger fra dem, der gælder for strukturfondene.

2.5. Med de to parallelt løbende Sapard- og ISPA-ordninger opnår man imidlertid ikke den ønskede enhed, uanset fordelene og ulemperne ved de to ordninger. Ansøgerlandene står i forvejen over for den store opgave at reformere deres offentlige forvaltning, og nu skal de også få både Phare-programmets særlige bestemmelser og to helt andre instrumenter til forvaltning og kontrol af foranstaltninger, som samfinansieres med EU, til at fungere. Dermed opnår man ikke den ønskede forenkling, og det vil tage tid, før ansøgerlandene behersker de nye instrumenter.

2.6. Selv om Rådet og Kommissionen har erklæret, at hensigten er, at der kun skal etableres en enkelt programmeringsramme, bekræftes det atter i syv af de 14 artikler i forslaget til samordningsforordningen (artikel 2, artikel 3, artikel 4, artikel 5, artikel 8 og artikel 11, stk. 1), at de forskellige finansielle instrumenter har et specifikt sigte, og at der for hvert instrument gælder særlige regler for programmering, bestemmelseprocedure og gennemførelse (13). Hovedparten af artiklerne i samordningsforordningen er gentagelser af bestemmelserne i ISPA- og Sapard-forordningen. Hvad angår samordning fastsættes det kun i denne forordning, at der skal forelægges retningslinjer for førtiltrædelsesstøtten for hvert enkelt land for Phare-Udvalget, og at der hvert andet år og for hvert land skal forelægges en rapport om førtiltrædelsesstøtten. I samordningforordningens artikel 4 og 12 defineres Phares interventionsområde, og der forudses decentraliseret forvaltning, som er inspireret af de nye retningslinjer for Phare. Disse bestemmelser er i realiteten snarere en revision af Phare-forordningen end af samordningsbestemmelserne.

2.7. Bilag 1 og 2 viser unødigt store forskelle mellem de forskellige forordninger med hensyn til struktur, klassificering, udførlighed og ordlyd, sikkert fordi de er udarbejdet af forskellige tjenestegrene uden nogen effektiv koordinering.

2.8. Partnerskabet som defineret i forslagene til forordning er ensidigt:

a) Ansøgerlandene, selv de, som der er indledt tiltrædelsesforhandlinger med, er udelukket fra forvaltningskomitéerne og de rådgivende udvalg, blandt andet på programmeringsstadiet.

b) Overvågningen af gennemførelsen af programmet til udvikling af landdistrikter foretages efter »gensidigt aftalte procedurer« (artikel 5, stk. 2), men »Kommissionen fastlægger bestemmelserne om overvågning« (artikel 9, stk. 2).

3. TILDELING AF MIDLERNE

3.1. Definition af de forskellige målområder på grundlag af stort set kvantitative kriterier, som Kommissionen og medlemsstaterne har fastlagt i fællesskab, og som er en integrerende del af strukturfondenes retsgrundlag, er et vigtigt redskab til brug dels ved fordelingen af støtten på landene, dels ved den finansielle og operationelle programmering af foranstaltningerne i de forskellige EU-lande. I retsgrundlaget vedrørende førtiltrædelsen tages dette spørgsmål ikke op. Det er tvingende nødvendigt, at det præciseres, i hvilket omfang disse foranstaltninger skal integreres i fællesskabspolitikkerne, fordi Kommissionen fremover vil tilstræbe en mere decentral forvaltning af programmerne i ansøgerlandene.

3.2. Bestemmelserne om fordelingen af støtten på landene og kriterierne for omfordeling af midlerne hen ad vejen er ikke særlig præcise. For landbrugsordningens vedkommende findes disse bestemmelser forskellige steder i forordningen, men de bør samles i ét afsnit, s