[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 15.11.2007

SEK(2007) 1497

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om en adfærdskodeks for edb-reservationssystemer

RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN{KOM(2007) 709 finalSEK(2007) 1496}

1. INDLEDNING

Dette dokument indeholder en sammenfatning af en konsekvensanalyserapport, som beskriver de afdækkede problemer med den nugældende lovramme for edb-reservationssystemer i lufttransportsektoren og analyserer de forskellige politiske valgmuligheder, hvormed problemerne kan imødegås.

Edb-reservationssystemer (CRS - Computerised Reservation Systems) giver øjeblikkeligt abonnenterne aktuelle oplysninger om disponible flytransportmuligheder, og hvad de koster. Systemerne giver både traditionelle rejsebureauer med et fysisk forretningssted og internetbaserede rejsebureauer mulighed for at reservere billetter til forbrugerne og bekræfte reservationen med det samme. Der findes pt. fire store CRS-leverandører på det europæiske marked: Amadeus, Sabre, Galileo og Worldspan (de to sidstnævnte er i færd med at fusionere).

2. FORORDNING 2299/89 OG DE ÆNDREDE MARKEDSVILKÅR

Adfærdskodeksen for edb-reservationssystemer ("adfærdskodeksen") blev første gang fastlagt i 1989 med vedtagelsen den 24. juli af forordning 2299/89. Dengang blev næsten alle flyreservationer foretaget via CRS. Forbrugerne havde i praksis kun en enkelt informations- og distributionskanal til rådighed, når de skulle bestille flyrejser; CRS og rejsebureauer. Desuden var de fleste CRS ejet og kontrolleret af luftfartsselskaber. Disse forhold i forening skabte særlige risici for mod misbrug, som kunne gå ud over den frie konkurrence, og som ikke kunne afhjælpes med de generelle konkurrenceregler, og der var derfor behov for specifikke ad hoc -regler i form af en adfærdskodeks. I betragtning af CRS-tjenesternes komplekse og multinationale karakter og deres støtte til det indre luftfartsmarked har EU-lovgivning merværdi i denne sektor.

Teknologiske og økonomiske ændringer i henseende til CRS udvisker gradvist de centrale problemer ved konkurrencevilkårene, der førte til opstillingen af adfærdskodeksen. De fleste luftfartsselskaber har nu afhændet deres CRS. Tre ud af fire CRS (Galileo, Worldspan and Sabre) ejes ikke længere af luftfartsselskaber, mens tre luftfartsselskaber blot har minoritetskapitalandele i Amadeus. For det andet har forbrugerne nu adgang til en række kanaler, hvor de kan søge oplysninger om og reservere lufttransportydelser takket være udviklingen af alternative distributionskanaler, f.eks. luftfartsselskabernes websteder eller deres callcentre. Ca. 40 % af alle flybilletter i EU reserveres via alternative kanaler, og ca. 60 % reserveres via rejsebureauer og CRS.

Adfærdskodeksen bliver stadig mere uegnet som følge af de ændrede markedsvilkår, og den er årsag til økonomisk ineffektivitet: Adfærdskodeksens bestemmelser øger omkostningerne ved CRS-tjenester (de udgør gennemsnitligt 10 EUR pr. returbillet), og de begrænser CRS' fleksibilitet, hvad angår tilpasning af deres tjenester til luftfartsselskabernes og rejsebureauernes specifikke behov. Vigtigst af alt hæmmes priskonkurrencen af kodeksens krav om ligebehandling med hensyn til reservationsgebyrer, og forbuddet mod, at luftfartsselskaberne differentierer deres billetstruktur mellem forskellige CRS, begrænser deres forhandlingsfrihed. Den deraf følgende mangel på konkurrence fører til højere reservationsgebyrer i CRS og skaber et system med "economic rent" til fordel for CRS og rejsebureauer på bekostning af luftfartsselskaber og deres passagerer.

Unødvendigt høje reservationsgebyrer ansporer luftfartsselskaber til at distribuere en stigende andel af deres billetter via alternative distributionskanaler f.eks. deres egne websteder, som er billigere og teknisk set mere fleksible. Mange lavprisluftfartsselskaber anvender ikke CRS overhovedet og udbydes ikke af mange rejsebureauer af samme grund.

Da CRS-markeder i andre dele af verden er blevet dereguleret, er det nødvendigt at sikre, at luftfartsselskaber og CRS-leverandører i og uden for EU konkurrerer på lige vilkår.

3. OFFENTLIG HØRING

Der blev gennemført en åben høring på Internettet mellem den 23. februar 2007 og den 27. april 2007. Kommissionens tjenestegrene offentliggjorde i den sammenhæng et høringsdokument med en oversigt over den nyeste udvikling på markedet, navnlig hvad angår udviklingen af alternative distributionskanaler, udviklingen i ejerskabet til og kontrolstrukturen for CRS og markedsdereguleringen i Amerikas Forenede Stater.

Den 2. maj 2007 blev interessenter og interesseorganisationer indbudt til et møde i Bruxelles for at give en kort oversigt over deres bidrag.

Kommissionen modtog 48 bidrag fra enkeltpersoner eller deres repræsentative organer, fra luftfartsselskaber, CRS-leverandører og IT-tjenesteleverandører, forbrugere/rejsende, rejsebureauer og jernbaneoperatører.

Høringsdokumentet, en sammenfatning af bidragene og de (ikke-fortrolige) enkeltbidrag findes på Kommissionens websted:

http://ec.europa.eu/transport/air_portal/consultation/2007_04_27_en.htm.

Den offentlig høring har vist, at de fleste interessenter ønsker at revidere adfærdskodeksen for at tilpasse den til de aktuelle vilkår, men bevare centrale bestemmelser, som sikrer udbuddet af objektive oplysninger til abonnenterne og beskytter mod potentielt misbrug i tilfælde af tætte forbindelser mellem luftfartsselskaber og CRS-leverandører.

4. POLITISKE VALGMULIGHEDER

I denne konsekvensanalyse sammenlignes to alternative revisionsmuligheder – delvis og fuld deregulering – med status quo-grundscenariet. Det første alternativ – delvis deregulering – er opdelt yderligere i tre underordnede alternativer, hvad angår beskyttelsesforanstaltninger i tilfælde af tætte forbindelser mellem luftfartsselskaber og CRS. Alle alternativer tilsigter at øge konkurrencen i CRS-markedet:

- Alternativ 0: status quo

- Alternativ 1: delvis deregulering

- Valgmulighed 1a: delvis deregulering med kontrolmæssig adskillelse af luftfartsselskaberne og CRS. I dette alternativ forbydes luftfartsselskaber at have kontrol over eller være kontrolleret af CRS.

- Alternativ 1b: delvis deregulering med specifikke bestemmelser for moderluftfartsselskaber for CRS. Med dette alternativ opretholdes en forpligtelse for modertransportselskaber til at deltage på lige fod i andre CRS end deres eget, og der må ikke tilbydes rejsebureauer tilskyndelse til at benytte eller til ikke at benytte et specifikt CRS.

- Alternativ 1c: delvis deregulering uden specifikke bestemmelser for moderluftfartsselskaber for CRS.

- Alternativ 2: fuld deregulering (ophævelse af adfærdskodeksen).

5. SAMMENLIGNING AF DE POLITISKE VALGMULIGHEDER

Status quo er afvist, fordi den nugældende forordnings begrænsninger for prissætning og forhandlingsfrihed får stadig flere negative konsekvenser, bl.a. høje distributionsomkostninger. Omkostninger ansporer luftfartsselskaber til at omdirigere en stigende andel af deres salg til alternative distributionskanaler.

En større frihed med hensyn til prissætning af reservationsgebyrer ville øge markedsincitamentet på CRS-markedet, idet luftfartsselskaberne får mulighed for at udnytte deres naturlige forhandlingsstyrke og nøde CRS til at konkurrere mere aggressivt om luftfartsselskabernes deltagelse på grundlag af pris og tjenestens kvalitet. Lavere reservationsgebyrer tilskynder luftfartsselskaber til at udbyde en større del af deres billetstruktur via rejsebureauer og give alle forbrugere – også forbrugere uden internetadgang – et bredere udvalg af rejsemuligheder.

Men en fuld deregulering (alternativ 2) er afvist på grund af de aktuelle markedsvilkår. Mange forretningsrejsende er fortsat meget afhængige af den ene distributionskanal, som består af rejsebureauerne og CRS. Det samme er tilfældet for rejsende i medlemsstater med lav Internet-udbredelse: under halvdelen af EU-befolkningen har adgang til Internettet, som er den væsentligste alternative distributionskanal. Dette afviger fra den konstaterede situation i USA, hvor 70 % af befolkningen har Internet-adgang (forskellene blandt de enkelte stater er mindre, end det er tilfældet i EU), og hvor Internet-salget som alternativ til CRS er mere udviklet.

Under disse omstændigheder er risikoen for misbrug af konkurrencemæssig stilling højere end i andre økonomiske sektorer, og det er utilstrækkeligt blot at holde sig til de generelle konkurrenceregler, navnlig i tilfælde af tætte forbindelser mellem luftfartsselskaber og CRS. Derudover kunne visse former for markedsadfærd hos CRS (f.eks. partiskhed i skærmpræsentationer) skade forbrugerne, selv om de ikke udspringer af misbrug af den konkurrencemæssige stilling.

Forordning (EØF) nr. 2299/89 skal ophæves ifølge Kommissionens strategi til forenkling af de lovgivningsmæssige rammer[1]. I denne konsekvensanalyse konkluderes det, at forordningen kan forenkles, men de særlige markedsvilkår gør det nødvendigt at opretholde sektorspecifikke regler. Af konsekvensanalysen fremgår det, at alternativ 1b rummer de gunstigste resultater i form af øget konkurrence, beskyttelse mod misbrug af konkurrencemæssig stilling, neutral, gennemskuelig og fyldestgørende forbrugeroplysning og fremme af jernbanetransport i CRS-skærmpræsentationer.

6. YDERLIGERE FORANSTALTNINGER

For hver af de udvalgte alternativer er følgende yderligere spørgsmål undersøgt:

1. I konsekvensanalysen konkluderes det, at der ikke er behov for at ændre definitionen af "modertransportselskab".

2. I konsekvensanalysen anbefales det at forenkle forskrifterne for den primære skærmpræsentation, men dog opretholde beskyttelsesforanstaltninger for at sikre en neutral præsentation af rejsemulighederne.

3. Hvis en CRS-leverandør foretager en rangordning af rejsemulighederne efter billetpriser, skal billetpriserne i overensstemmelse med Kommissionens forslag til forordning om fælles regler for driften af lufttransporttjenester i Fællesskabet (KOM(2006) 396) opgives inklusive alle gældende skatter, afgifter og obligatoriske luftfartsgebyrer.

4. Rejsebureauers identitet må ikke længere fremgå af databånd med markedsføringsinformationer (Marketing Information Data Tapes, MIDT). Der er dog ikke behov for at opretholde specifikke bestemmelser vedrørende grupperet indkøb af MIDT.

5. Bestemmelser vedrørende kontrakter mellem CRS-leverandører og abonnenter: i forbindelse med en delvis deregulering kan mange af disse regler ophæves eller forenkles. Der må dog opretholdes en beskyttelse mod urimelige kontraktbetingelser, navnlig i forholdet til mindre rejsebureauer.

[1] Meddelelse fra Kommissionen til Rådet, Europa-Parlamentet, det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget – Gennemførelse af Fællesskabets Lissabon-program - En strategi til forenkling af de lovgivningsmæssige rammer, KOM(2005) 535 af 25.10.2005, s. 15.