MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET OG DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG

Større produktsikkerhed og bedre markedsovervågning på det indre marked for produkter

(EØS-relevant tekst)

1. Produktsikkerhed og markedsovervågning er af central betydning for det indre marked

Europa kæmper stadig for at afhjælpe de værste følger af den økonomiske afmatning og at genskabe vækst og beskæftigelse. EU 2020-strategien skal trække EU ud af recessionen gennem intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst, som fører til øget beskæftigelse. Det indre marked skal spille en vigtig rolle ved opfyldelsen af denne målsætning.

Den frie bevægelighed for varer er den mest udviklede af de fire "friheder", der udgør det indre marked. Ca. 75 % af samhandelen inden for EU er varehandel. Nutidens indre marked gør det let at købe og sælge produkter i 27 medlemsstater med en samlet befolkning på over 503 mio. mennesker. Forbrugerne har en bred vifte af valgmuligheder og kan udvælge de bedste tilbud på markedet. Den frie bevægelighed for varer er også afgørende for, at tusinder af virksomheder i EU kan opnå succes.

Vi har fri bevægelighed for varer i EU, fordi vi for de fleste produkters vedkommende er nået til enighed om, i hvilket omfang vi på EU-niveau bør beskytte forskellige offentlige interesser, som medlemsstaterne ellers kunne påberåbe sig for at forsvare og berettige hindringer for, at varer føres ind på (eller forlader) deres område. Såkaldt "harmoniseringslovgivning" fastlægger væsentlige krav, som produkter skal opfylde for at opnå fri bevægelighed. Lovgivningen om produktsikkerhed i almindelighed kræver, at forbrugerprodukter skal være sikre, når de gøres tilgængelige på EU-markedet. I tilfælde, der ikke er omfattet af harmoniseringslovgivning, gælder traktaten i overensstemmelse med Den Europæiske Unions Domstols praksis, navnlig vedrørende princippet om gensidig anerkendelse.

Den væsentligste (men ikke den eneste) offentlige interesse, som medlemsstaterne påberåber sig, er beskyttelsen af menneskers sundhed og sikkerhed, som i forbindelse med frie varebevægelser betyder forbrugerens sundhed og sikkerhed. Sikre produkter kan omsættes frit. Bestemmelserne om produktsikkerhed og markedsovervågningen, som understøtter dem, udgør således grundlaget for det indre marked for varer. Hvis vi vil have den fulde økonomiske fordel af det indre marked for varer, har vi brug for et sæt høje standarder og regler for produktsikkerhed samt et effektivt, velkoordineret, EU-dækkende markedsovervågningssystem for at understøtte det. Sikrere produkter, som i højere grad er i overensstemmelse med reglerne, vil også bidrage til sikrere og mere effektive tjenesteydelser i hele Unionen og vil fremme levering heraf på tværs af grænser og dermed bidrage til at opnå et mere integreret indre marked for tjenesteydelser.

I forbindelse med den økonomiske krise er privatforbruget faldet, hvilket i vidt omfang skyldes faldende indkomster og usikkerhed med hensyn til fremtiden. Det er grunden til, at det er nødvendigt fortsat at sikre, at forbrugerne kan have tillid til produkternes sikkerhed og formålstjenlighed. Fair og troværdige forretningsfolk er mere tilbøjelige til at etablere virksomheder, som også klarer sig godt, hvis de ved, at de opererer på lige konkurrencevilkår, og at konkurrenter, som snyder og ikke overholder reglerne, bliver straffet.

Det indre marked for varer er en klar succes. Hvis det indre markeds succes skal sikres, således at det kan være drivkraften bag bæredygtig vækst og oprettelse af nye arbejdspladser, skal hvert enkelt element i det indre marked for varer dog fungere efter hensigten. Der er stadig uudnyttet potentiale i det indre marked for varer, og dette potentiale skal udnyttes fuldt ud. Der er mulighed for at nedbringe de erhvervsdrivendes omkostninger til overholdelse af reglerne, reducere den administrative byrde for de nationale myndigheder og eliminere illoyal konkurrence fra skrupelløse forhandlere. Produkter på markedet kan gøres endnu mere sikre, hvilket vil øge forbrugernes tillid og fremme salget.

Selv om nye regler for harmoniserede produkter trådte i kraft den 1. januar 2010, er der et klart behov for at strømline, forenkle og forbedre markedsovervågningsreglerne og -procedurerne for at gøre det lettere for de nationale myndigheder og erhvervsdrivende at anvende og følge dem. For at nå dette mål skal driften af systemet i praksis forbedres for at udnytte synergieffekter og så vidt muligt opnå omkostningseffektivitet. Nationale myndigheder skal samarbejde bedre inden for deres eget område og med deres modparter i andre medlemsstater. Markedsovervågningstiltag skal være mere målrettede og bedre koordineret i hele Unionen. Dette indebærer øget ressourcedeling, bedre it-værktøjer, strengere og mere målrettet kontrol ved EU's ydre grænser og hårdere sanktioner for overtrædelser.

Direktivet om produktsikkerhed i almindelighed (2001/95/EF) fastlægger de centrale sikkerhedsbestemmelser, som skal overholdes for mange forbrugerprodukter: Det kræver, at forbrugerprodukter er sikre, indeholder bestemmelser om standardfastsættelse, pålægger medlemsstaterne og nationale markedsovervågningsmyndigheder visse forpligtelser og fastsætter procedurer for udveksling af oplysninger og for hurtig indgriben i forbindelse med usikre produkter. Direktivet skal revideres for at ajourføre bestemmelserne om produktsikkerhed og så vidt muligt tilpasse dem med de bestemmelser, der gælder for harmoniserede produkter. Navnlig de erhvervsdrivendes forpligtelser (især produktidentifikations- og sporbarhedskrav) skal styrkes for at give markedsovervågningsmyndighederne de redskaber, der er nødvendige, for at de kan udføre deres aktiviteter effektivt.

Kommissionen har i dag vedtaget produktsikkerheds- og markedsovervågningspakken med foranstaltninger, som vil forenkle og ensrette de sikkerhedsregler, der gælder for nonfoodvarer, strømline markedsovervågningsprocedurerne og sikre bedre koordinering og overvågning af gennemførelsen af markedsovervågningsaktiviteterne i EU.

Pakken består af:

· Et forslag til en ny forordning om forbrugerproduktssikkerhed

· Et forslag til en samlet forordning om markedsovervågning af produkter

· En meddelelse om sikrere og overensstemmende produkter for Europa, hvori der fastsættes en flerårig markedsovervågningsplan

· En rapport om gennemførelsen af forordning (EF) nr. 765/2008, herunder en finansiel vurdering.

2. Forordningen om forbrugerproduktssikkerhed

Over to årtier har EU-lovgivningen om produktsikkerhed i almindelighed (direktiv 92/59/EØF og senere direktiv 2001/95/EF) etableret et sæt rammer for produktsikkerhed og markedsovervågning, som i høj grad har bidraget til forbrugerprodukters sikkerhed. Dette omfatter et system for hurtig udveksling af oplysninger (Rapex) vedrørende farlige produkter og procedurer for fastsættelse af europæiske standarder for produkter, der ikke på anden måde er omfattet af Unionens harmoniseringslovgivning.

Som reaktion på opfordringer fra næsten alle grupper af berørte parter og fra Europa-Parlamentet om at forenkle Unionens markedsovervågningsbestemmelser og gøre dem mere tilgængelige, fjernes de bestemmelser i direktivet om produktsikkerhed i almindelighed, der vedrører markedsovervågning, herunder Rapex, og integreres i den nye markedsovervågningsforordning, der udgør en del af denne pakke.

Med hensyn til de resterende bestemmelser i direktivet om produktsikkerhed i almindelighed har gentagne advarsler på produktsikkerhedsområdet klart vist, at der er behov for mere effektive, ajourførte bestemmelser om produktsikkerhed. Kravet om, at forbrugerprodukter, der bringes i omsætning i EU, skal være sikre, er stadig også den centrale bestemmelse i den nye forordning om forbrugerproduktssikkerhed. Forordningens samspil med sektorspecifik lovgivning, der finder anvendelse på forbrugerprodukter, præciseres imidlertid for at undgå unødige overlapninger og øge retssikkerheden for de erhvervsdrivende.

For at afspejle udfordringerne på et globaliseret marked lægges der vægt på bedre produktidentifikation og -sporbarhed. Forpligtelserne for de erhvervsdrivende (producenter, importører og distributører) tilpasses den nye lovramme for markedsføring af produkter, der blev vedtaget i 2008, for at sikre overensstemmelse med de sektorspecifikke regler. Sidst, men ikke mindst, fremmer den foreslåede forordning øget anvendelse af europæiske standarder. Procedurerne for at udpege eller ajourføre eksisterende standarder eller at udvikle nye, som giver en formodning om, at et produkt er "sikkert", er blevet forenklet betragteligt og tilpasset den nyligt vedtagne forordning om europæisk standardisering (1025/2012).

Den nye forordning om forbrugerproduktssikkerhed kompletterer EU's produktsikkerhedsbestemmelser for det 21. århundrede. Den vil øge forbrugernes tillid til det indre marked for produkter og sikre lige konkurrencevilkår for virksomhederne.

3. Markedsovervågningsforordningen

Uanset gældende lovgivning kan der stadig findes usikre produkter, som ikke er i overensstemmelse med forskrifterne, på markedet. Mennesker lider stadig skade, og skadelige produkter forurener stadig. Der findes fortsat lyssky erhvervsdrivende, som ikke overholder reglerne og dermed gør det vanskeligt at etablere lige konkurrencevilkår på markedet. Dette underminerer det indre marked og er demotiverende for virksomheder, der investerer mange ressourcer i at sikre, at de sikkert kan designe og fremstille deres produkter. Dette er ofte et resultat af, at gældende regler ikke overholdes. Håndhævelsen bør styrkes for at undgå at skade forbrugerne, beskytte miljøet og give ærlige forhandlere mulighed for at konkurrere på lige vilkår.

Markedsovervågning er vores vigtigste redskab. En mere samordnet og målrettet markedsovervågningsindsats i hele EU vil bidrage til at holde usikre eller på anden måde skadelige produkter væk fra markedet, vil afskrække lyssky erhvervsdrivende og vil tilskynde virksomhederne til at overholde reglerne.

3.1. Enklere, klarere og bedre

Markedsovervågningen foretages af medlemsstaternes myndigheder gennem kontrol og prøvning af de produkter, der er på markedet, og de produkter, der ankommer til EU's ydre grænser. Der findes ingen indre grænser for varer - det er af afgørende betydning, at de heller ikke findes for de nationale markedsovervågningsmyndigheder. Bedre grænseoverskridende aktioner og samarbejde er nøglen til at gøre markedsovervågningen mere effektiv.

Som følge af de forskellige lovgivninger, der er blevet vedtaget gennem årene, er EU's regler for markedsovervågning blevet fragmenterede og forvirrende, hvilket medfører huller og overlapninger og vanskeligheder for de erhvervsdrivende. Navnlig forbrugerprodukter er omfattet af forskellige markedsovervågningsregler under henholdsvis forbrugerlovgivning og produktharmoniseringslovgivning. Dette er en betydelig hindring for de bestræbelser, der udfoldes af de ansvarlige for markedsovervågning i marken.

Specifikt er markedsovervågningsreglerne fordelt på tre separate "niveauer" - forordning (EF) nr. 765/2008, direktivet om produktsikkerhed i almindelighed og forskellige former for produktharmoniseringslovgivning (som gradvis er ved at blive tilpasset til referencebestemmelserne i afgørelse nr. 768/2008). Forholdet mellem de tre niveauer er ofte uklart, navnlig fordi mange forbrugerprodukter er omfattet af alle tre.

Europa-Parlamentets Schaldemose-rapport om revision af direktivet om produktsikkerhed i almindelighed og markedsovervågning var meget kritisk over for denne tilgang med tre niveauer, og det hævdes, at den har ført til usikkerhed, uoverensstemmelser og forvirring på det indre marked. I rapporten foreslås det, at Kommissionen etablerer en fælles europæisk ramme for markedsovervågning vedrørende alle produkter, der befinder sig på det indre marked eller kommer ind på EU-markedet. I rapporten opfordres Kommissionen på det kraftigste til at oprette et fælles markedsovervågningssystem for alle produkter på grundlag af en enkelt retsakt.

Dette forslag til en ny samlet forordning om markedsovervågning er en reaktion på denne opfordring og behandler disse mangler, hvorved der banes vej for et mere samarbejdsbaseret, sammenhængende markedsovervågningssystem i Den Europæiske Union. Der foreslås en række meget enkle, men meget effektive foranstaltninger:

· Det samler markedsovervågningsregler, der i øjeblikket er spredt over de tre lovgivningsniveauer. Dette forenkler ikke blot rammerne for overvågning af EU-markedet ved at samle bestemmelserne i en enkelt retsakt, men løser også problemerne vedrørende uoverensstemmelser og eliminerer overlapninger.

· I den foreslåede forordning sondres der så vidt muligt ikke mellem forbrugerprodukter og ikke-forbrugerprodukter og heller ikke mellem harmoniserede og ikke-harmoniserede produkter. Alle produkter er underlagt de samme regler, medmindre de specifikke kendetegn ved en kategori af produkter foreskriver noget andet. Lejlighedsvis vil der stadig skulle sondres, men det vil være klart for både de erhvervsdrivende og markedsovervågningsmyndighederne, hvordan de skal forholde sig.

· Procedurerne for medlemsstaternes anmeldelse af oplysninger om produkter, der udgør en risiko, og de korrigerende foranstaltninger vil blive strømlinet. Hidtil har medlemsstaterne ofte ikke kunnet fastslå, under hvilken lovgivning de skulle anmelde de krævede oplysninger. Det samme anmeldelsessystem vil i vid udstrækning blive brugt for alle produkter. Kun den sidste fase af markedsovervågningsproceduren (hvor Kommissionen i tilfælde af uenighed mellem medlemsstaterne kan beslutte, om de foranstaltninger, der er truffet af den stat, der foretog den oprindelige anmeldelse, er lovlige) vil være forbeholdt harmoniserede varer.

3.2. Andre specifikke forbedringer

Forslaget vil styrke kontrollen ved de ydre grænser ved at gøre det klart, at overgang til fri omsætning i Unionen af et produkt, der falder ind under forordningens anvendelsesområde, bør suspenderes, hvis de myndigheder, der er ansvarlige for kontrol ved de ydre grænser, har grund til at tro, at det udgør en risiko. Markedsovervågningsmyndighederne vil derefter kontrollere, om produktet rent faktisk udgør en risiko, før de giver grænsemyndighederne besked om enten at frigive eller afvise at frigive produktet. Kun produkter, der er i fysiske personers fysiske besiddelse, når de føres ind i Unionen, og som er bestemt til disses personlige brug, undtages. Produkter fra tredjelande, der købes på internettet, kan således kontrolleres.

Forordningen fremmer udveksling og opbevaring af oplysninger vedrørende markedsovervågningsaktiviteter i en lettilgængelig database. Hensigten med dette er navnlig, at markedsovervågningsmyndighederne ikke skal gentage prøvninger og vurderinger, der allerede er blevet foretaget for et bestemt produkt af myndighederne i en anden medlemsstat. Det bør blive almindelig praksis, at der søges oplysninger om sådanne prøvninger og vurderinger i databasen. Da det er dyrt at foretage produktprøvninger, vil dette medføre store besparelser for medlemsstaternes kompetente myndigheder og fremme bedre overvågning på mindre markeder inden for Unionen.

Markedsovervågningsmyndighederne vil få beføjelse til at opkræve gebyrer af de erhvervsdrivende, når de kræver, at der træffes korrigerende foranstaltninger i forbindelse med et produkt, eller skal overvåge korrigerende foranstaltninger, der er foreslået af en erhvervsdrivende.

Rapex-systemet, der anvendes til behandling af medlemsstaternes anmeldelser vedrørende produkter, der udgør en risiko, er ved at blive forbedret. Anmeldelseskriterierne forenkles således, og der skal anmeldes mere detaljerede oplysninger for at sikre større relevans og bedre opfølgning, og desuden gøres fristerne for fremsendelse af anmeldelser mere realistiske og rimelige.

Erfaringerne med EU's nødforanstaltninger inden for produktsikkerhed har også vist, at foranstaltningernes gyldighedsperiode (højst et år) ikke er tilstrækkelig til at finde frem til en permanent løsning på EU-plan, og at foranstaltningerne normalt skal fornyes flere gange, hvilket skaber retlig usikkerhed og forvirring hos de erhvervsdrivende, der skal beslutte, hvorvidt de vil foretage langsigtede investeringer for at tilpasse deres produkter til de nye produktsikkerhedskrav. Under den nye forordning bør Kommissionen have større fleksibilitet med hensyn til arten og indholdet af begrænsende foranstaltninger over for farlige produkter. Kommissionen bør i den forbindelse kunne vedtage foranstaltninger, der enten er rettet til medlemsstaterne, eller som umiddelbart finder anvendelse på de erhvervsdrivende. Disse foranstaltninger kan både være med og uden tidsbegrænsning.

Kommissionen forpligter sig til at give vejledning og nyttige oplysninger til virksomheder og andre interesserede parter om fortolkningen og anvendelsen af de nye regler om produktsikkerhed og markedsovervågning. Det europæiske markedsovervågningsforum, som der er fremsat forslag om, vil spille en central rolle med hensyn til udvikling af bedste praksis for en harmoniseret gennemførelse i hele Unionen. Erhvervs- og forbrugerorganisationer vil få mulighed for at blive hørt i dette forum. European Enterprise Networks (EEN's) kontorer i de enkelte medlemsstater bør videreformidle oplysningerne, især til SMV'er, og rådgive dem, både kollektivt og individuelt, om deres rettigheder og forpligtelser i henhold til den nye forordning. European Enterprise Network bør med støtte fra SMV-repræsentanter også indsamle tilbagemeldinger fra SMV'er og rapportere om deres specifikke behov, interesser eller problemer, som der skal tages hensyn til ved gennemførelsen af de nye regler.

4. Den flerårige markedsovervågningsplan

Produkter (herunder produkter importeret fra tredjelande, som er overgået til fri omsætning) kan uden besvær bevæges på tværs af grænserne i EU. Kontrollen af deres sikkerhed skal foretages med tilstrækkelig hyppighed og konsekvens i hele Unionen. Dette betyder, at markedsovervågningsmyndighederne i medlemsstaterne skal have et tættere og mere effektivt samarbejde.

Udvikling af en flerårig markedsovervågningsplan er et af de 50 indsatsområder i akten for det indre marked. Medlemsstaterne skal allerede nu oprette og sørge for at ajourføre de nationale markedsovervågningsprogrammer. Den flerårige plan må ikke overlappe med aktiviteter, der allerede er planlagt eller iværksat på nationalt plan, men skal udpege og sætte ind på områder, hvor Kommissionens koordineringsaktiviteter vil tilføre en merværdi og føre til reelle forbedringer. Den indeholder en ambitiøs liste med 20 individuelle aktioner, der skal gennemføres inden for de kommende tre år.

1) Ifølge planen vil markedsovervågningsmyndighederne i medlemsstaterne blive opfordret til og få mulighed for at kommunikere med og støtte hinanden bedre. Oplysninger om nationale regler og forretningspraksis vil blive indsamlet gennem studier, undersøgelser og høringer. Der vil blive udviklet egnede it-redskaber for at indsamle og lagre oplysninger på en lettilgængelig måde. Forskelle, skævheder og specifikke behov vil blive udpeget, og der vil blive tilbudt passende uddannelse, teknisk bistand og vejledning.

2) De centrale områder inden for markedsovervågning er udpegning og vurdering af risici. Der vil blive udviklet fælles praksis, som vil blive fulgt i hele EU. Kommissionen har forpligtet sig til at fremme effektive kommunikationsmetoder og at udarbejde retningslinjer og en fælles tilgang til gennemførelse af fysisk dokumentkontrol og laboratorieundersøgelser af produkter.

3) Mere centraliseret samordning af fælles programmer og tiltag vil maksimere deres nytteværdi, sikre høj kvalitet af deres indhold og således forbedre deres effektivitet.

4) Samling af ressourcer, hvor det er muligt, bidrager til at hindre overlapning af opgaver og letter udveksling af erfaringer og oplysninger. En stor mængde oplysninger om risikovurdering, prøvningsmetoder og korrigerende foranstaltninger mv., som er indhentet hos markedsovervågningsmyndighederne i hele EU, er ved at blive samlet og lagret i ICSMS-databasen, der forvaltes af Kommissionen. Markedsovervågningsmyndighederne i en given medlemsstat vil hurtigt og klart kunne se, om (og i givet fald, hvordan) et særligt problem allerede er blevet behandlet i en anden medlemsstat. Resultaterne af laboratorieundersøgelser vil være tilgængelige, og dermed elimineres behovet for at gentage prøvninger, hvilket fører til besparelser og en reduktion af den administrative byrde. Nytten af dette redskab er helt afhængig af, at der hurtigt, præcist og omhyggeligt registreres oplysninger i databasen, og myndighederne i alle medlemsstater vil blive opfordret til at deltage. Der vil blive tilbudt den uddannelse og vejledning, som er nødvendig, for at sikre, at denne ressources enorme potentiale realiseres fuldt ud.

5) En løbende udveksling af synspunkter mellem Kommissionen, forbrugere, berørte parter i erhvervslivet og nationale myndigheder er en vigtig forudsætning for at kunne understøtte dette fælleseuropæiske samarbejde. Dette vil blive gjort uden at øge det utal af fora for kommunikation med borgerne og virksomhederne, der findes på EU-plan.

6) Forbedring af effektiviteten af sikkerhedskontrollen ved grænserne kræver øget samarbejde mellem toldmyndighederne og markedsovervågningsmyndighederne og brug af moderne værktøjer til bedre at målrette den kontrol, der skal foretages i forbindelse med produkter, der indføres på EU-markedet.

Unionens flerårige markedsovervågningsplan vil indebære konkrete, håndgribelige fordele, når der foretages markedsovervågningsaktiviteter i praksis, således at de høje krav, som stilles af et moderne og meget effektivt indre marked for varer, kan imødekommes.

5. Rapporten om gennemførelsen af forordning nr. 765/2008

Rapporten, der er udarbejdet af Kommissionen i overensstemmelse med artikel 36, stk. 2, og artikel 40 i forordning (EF) nr. 765/2008, supplerer produktsikkerheds- og markedsovervågningspakken. Med denne rapport underretter Kommissionen Europa-Parlamentet og Rådet om resultatet af dens evaluering af gennemførelsen af nævnte forordning og om relevansen af de overensstemmelsesvurderings-, akkrediterings- og markedsovervågningsaktiviteter, der modtager EU-finansiering. Resultaterne af Kommissionens evaluering har bidraget til at fastlægge, hvordan vi kan gøre tingene bedre, og er derfor afspejlet i de foreslåede nye regler.

6. Konklusion

Formålet med denne pakke af forslag er at opfylde tre hovedformål: mere sikkerhed for forbrugerne, formindskelse af byrden for virksomhederne og øget samarbejde mellem de kompetente myndigheder. Det helt overordnede mål med denne pakke er at skabe større tillid til det indre marked og dermed fremme vækst gennem bedre regler, som er afstemt efter formålet.

Når disse forslag er blevet vedtaget og gennemført, vil forbrugerne kunne forlade sig på et sikrere marked for forbrugerprodukter og nyde godt af gennemsigtige og sammenlignelige oplysninger i overensstemmelse med de prioriteringer, der er opstillet i Den Europæiske Forbrugerdagsorden. Gennemførelsen af pakken vil også medføre betydelige fordele for de erhvervsdrivende, navnlig SMV'erne, som vil kunne forlade sig på klare regler og sikre konkurrencevilkår på det indre marked. I sidste ende vil de offentlige myndigheder i hele Europa kunne drage fordel af en rationalisering af rammerne for markedsovervågning og øgede synergieffekter, hvilket vil føre til en mere effektiv anvendelse af offentlige ressourcer og midler og til bedre håndhævelse.

Parlamentet og Rådet opfordres til at vedtage de to lovgivningsforslag for at sikre, at denne nøgleaktion under akten for det indre marked II ligesom alle andre nøgleaktioner, vil blive vedtaget på EU-plan som et prioriteret område senest i foråret 2014.

Med denne pakke med lovgivningsmæssige og ikke-lovgivningsmæssige foranstaltninger bestræber Kommissionen sig på at give borgere og virksomheder mulighed for at høste det fulde udbytte af det indre marked for industri- og forbrugerprodukter, og den bidrager dermed til øget vækst og beskæftigelse i Europa.