Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

- »Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet om revisionen af fusionsforordningen«,

- »Kommissionens forslag til Rådets forordning (EF) om ændring af Rådets forordning (EØF) nr. 4064/89 af 21. december 1989 om kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelser«, og - »Kommissionens forslag til Rådets forordning (EF) om ændring af Rådets forordning (EØF) nr. 4064/89 af 21. december 1989 om kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelser artikel 87 og 235« (97/C 56/13)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 8. oktober 1996 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emner.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg udpegede Edoardo Bagliano til hovedordfører for denne udtalelse.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 339. plenarforsamling af 30. og 31. oktober 1996, mødet den 31. oktober 1996, med 70 stemmer for, 2 imod og 2 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet omfatter to forslag til Rådets forordning om ændring af forordning (EØF) nr. 4064/89 af 21. december 1989:

a) Retsgrundlaget for det første forslag er artikel 1, stk. 3, i forordning (EØF) nr. 4064/89, hvor det er fastsat, at de omsætningstærskler, der lægges til grund for definitionen af »fællesskabsdimension« i forbindelse med en fusion og dermed for afgrænsningen af selve forordningens anvendelsesområde, skal tages op til revision (oprindeligt inden udgangen af 1993, men fristen er forlænget til udgangen af 1996).

b) Det andet forslag er baseret på Romtraktatens artikel 235 og 87, der giver Kommissionen og Rådet hjemmel til at vedtage forordninger eller direktiver om anvendelsen af principperne i konkurrencelovgivningen. Dette andet forslag vedrører andre aspekter af forordning (EØF) nr. 4064/89 (henvisningsbestemmelser og samarbejde med de nationale myndigheder, joint ventures og forskellige proceduremæssige forbedringer).

1.2. Den indledende fase til revisionen af forordning (EØF) nr. 4064/89 synes således endelig at være overstået. Den foreliggende meddelelse er faktisk resultatet af en langvarig og bred debat, der blev indledt med grønbogen af 31. januar 1996, som ØSU udtalte sig om den 10. juli 1996. Kommissionens ihærdige og udholdende bestræbelser fortjener al mulig anerkendelse.

1.3. Nu drejer det sig om at evaluere Kommissionens valg mellem de forskellige muligheder, der er beskrevet i grønbogen, bl.a. i lyset af ØSU's synspunkter dels i udtalelsen fra juli 1996, dels i de to forudgående udtalelser fra 1994 og 1995 ().

2. Kommissionens forslag om ændring af forordning (EØF) nr. 4064/89 på grundlag af forordningens artikel 1, stk. 3

2.1. Kommissionen foreslår, at de tærskler, der lægges til grund for definitionen af »fællesskabsdimension« i forbindelse med fusioner, sænkes fra 5 til 3 mia. ecu (for verdensomsætningen) og fra 250 til 150 mio. ecu (for EU-omsætningen).

ØSU tilslutter sig forslaget. Der er tale om et realistisk kompromis, som ØSU selv har foreslået (de minimumstærskler, der oprindeligt blev foreslået, var på henholdsvis 2 mia. og 100 mio. ecu). Med denne ændring vil et større antal fusioner »med betydelige grænseoverskridende virkninger« falde ind under definitionen af »fællesskabsdimension«, dvs. under anvendelsesområdet for forordning (EØF) nr. 4064/89 og dermed under Kommissionens enekompetence med alle de fordele, der er knyttet til »one-stop-shop«-princippet.

2.2. Der røres ikke ved -reglen, som under alle omstændigheder udelukker anvendelsen af forordning (EØF) nr. 4064/89 i de tilfælde, hvor mere end 2/3 af de berørte virksomheders samlede omsætning i EU falder inden for én og samme medlemsstat.

Kommissionen mener, at en eventuel ophævelse af denne regel (eller nedsættelse af tærsklen) sandsynligvis ville »indebære, at mange sager med primært nationale virkninger kom til at falde ind under ordningen«. ØSU har udtalt sig imod denne holdning med det argument, at »en stor omsætning i én medlemsstat ... ikke altid i sig selv [er] et tilstrækkeligt tegn på, at en fusion ikke har betydelige virkninger på EU-plan«. Det må dog medgives, at en national myndighed bedre kan vurdere, hvordan en fusion af denne karakter indvirker på markedsstrukturen. I medfør af subsidiaritetsprincippet synes det derfor rimeligt, at kompetencen ligger på nationalt niveau.

På den anden side kan det ikke bestrides, at en afskaffelse af 2/3-reglen til en vis grad ville øge arbejdsbyrden, hvorved man risikerede, at arbejdet blev mindre effektivt. ØSU agter ikke at insistere på dette punkt, men mener, at kvaliteten af Kommissionens indsats og subsidiaritetsprincippet må komme i første række.

2.2.1. Derudover foreslår Kommissionen, at også fusioner, der anmeldes i mindst tre medlemsstater (parallelle nationale anmeldelser) skal betragtes som værende af »fællesskabsdimension«, når den samlede verdensomsætning ligger på mellem 3 og 2 mia. ecu og den samlede EU-omsætning på mellem 150 og 100 mio. ecu (uden at dette berører 2/3-reglen), idet kriterierne dog efterprøves på nationalt plan.

Hvad der i grønbogen blev betragtet som et muligt alternativ til en generel nedsættelse af tærsklerne, er således blevet et supplement hertil, hvorved forordningens anvendelsesområde udvides yderligere.

2.2.2. Kommissionen foreslår derfor passende proceduremæssige ændringer for at sikre en mekanisme, der gør det muligt at afgøre, om de nationale tærskler overskrides (eller om andre kriterier er opfyldt). De berørte medlemsstater får to uger til at reagere på Kommissionens underretning om de modtagne anmeldelser, så de kan be- eller afkræfte, om de nationale tærskler er overskredet. Fristen for dels medlemsstaternes svar, dels første fase som helhed forlænges derved med to uger.

ØSU må tage visse forbehold over for denne ændring.

2.2.2.1. For det første kan det meget vel forekomme, at en fusion, som skal anmeldes i flere medlemsstater, udelukkende har betydelige virkninger i én medlemsstat og altså kun ubetydelige virkninger i de andre. På baggrund af subsidiaritetsprincippet må det i så fald være den mest berørte nationale myndighed, der kan foretage den mest effektive vurdering og kontrol. Det rent formelle og kvantitative kriterium, at der er tale om parallelle nationale anmeldelser, kan ikke i sig selv udelukke en formodet national kompetence. Netop derfor forudser Kommissionen en »mekanisme« med efterprøvning på nationalt plan. For det andet foreslår Kommissionen med henblik på denne efterprøvning en »mekanisme«, der ikke alene gør den nationale kompetence afhængig af de nationale regler, men også af den fortolkning af reglerne, som de nationale myndigheder lægger til grund i det enkelte tilfælde.

2.2.2.2. På baggrund af disse betragtninger foreslår ØSU, at man overvejer muligheden for at vedtage et andet parameter end »antallet« af anmeldelser (af en fusion i flere medlemsstater). ØSU mener i den forbindelse, at en omsætning, som ligger over en vis tærskel (for hver enkelt af mindst to fusionsparter i hver af de - mindst to - medlemsstater, der berøres af en fusion), kunne være et mere velegnet, objektivt og selvstændigt parameter (hvormed der altså ikke vil være behov for en mekanisme for henvisning til de nationale ordninger).

I udtalelsen om grønbogen slog ØSU til lyd for »hurtige procedurer, enkle formularer og korte frister, således at omkostningerne bliver mindre end ved indgivelse af flere nationale anmeldelser«. Den foreslåede proceduremæssige »mekanisme« til henvisning af fusioner, der er genstand for »parallelle nationale anmeldelser«, til den nationale kompetence, synes hverken praktisk, fordi den er langsommere, mere bureaukratisk og mere omkostningskrævende, eller juridisk korrekt, fordi der ikke fuldt ud tages hensyn til subsidiaritets- og proportionalitetsprincippet.

2.2.3. Hvad angår antallet af medlemsstater, bemærkede ØSU i sin udtalelse om grønbogen, at der ikke er nogen »grund til at indsnævre begrebet "betydelige grænseoverskridende virkninger" - og dermed begrebet "fællesskabsdimension" - til de tilfælde, hvor mindst tre medlemsstater er involveret«. Kommissionen medgiver ganske vist, at »en transaktion, der falder ind under to nationale systemer, normalt må antages at have grænseoverskridende virkninger«, men skønner, at »problemerne i forbindelse hermed som regel [vil] kunne løses via bilateral koordinering«. Denne argumentation forekommer ikke ØSU overbevisende. Der er ikke tale om en mere eller mindre effektiv »koordinering«, men om at bidrage til at skabe »fælles spilleregler for alle« i konkurrencemæssig henseende, hvilket i øvrigt bekræftes i fjerde betragtning i forslaget om ændring af Rådets forordning. I nævnte betragtning erkendes det endvidere, at »parallelle anmeldelser af samme transaktion til flere nationale myndigheder [fører] til øget retlig usikkerhed ... og kan resultere i indbyrdes modstridende afgørelser«.

Det er altså ikke så meget et spørgsmål om koordinering mellem de nationale myndigheder, men især et spørgsmål om at sikre fordelene ved »one-stop-shop«-princippet.

3. Kommissionens forslag om ændring af forordning (EØF) nr. 4064/89 på grundlag af Romtraktatens artikel 87 og 235

3.1. I det andet forslag om ændring af Rådets forordning (EØF) nr. 4064/89 behandler Kommissionen især spørgsmålet om »joint ventures« og om beregningen af kreditinstitutters omsætning. Derudover foreslås visse proceduremæssige ændringer, bl.a. henvisningsprocedurerne, samarbejdet med medlemsstaterne og tilsagn i »første fase«.

3.1.1. »Joint ventures«. Den foreslåede ændring udvider begrebet »fusion«, som er defineret i artikel 3 i forordning (EØF) nr. 4064/89, til at omfatte alle selvstændigt fungerende »joint ventures«, altså også joint ventures, der oprettes i »samarbejdsøjemed«. Sidstnævnte er for øjeblikket ikke omfattet og vil med ændringen kunne nyde godt af de indholds- og proceduremæssige fordele, der er knyttet til forordning (EØF) nr. 4064/89. I de tilfælde, hvor der måtte være tale om samordning mellem fortsat uafhængige virksomheders konkurrenceadfærd eller mellem disse og det pågældende joint venture, kan Kommissionen - stadig inden for rammerne af proceduren i forordning (EØF) nr. 4064/89 - »anvende kriterierne i traktatens artikel 85, stk. 1 og 3« med henblik på at træffe beslutning om en fusions »forenelighed eller uforenelighed med fællesmarkedet«.

3.1.2. Denne løsning, hvor man på én og samme transaktion anvender dels artikel 2 i forordning (EØF) nr. 4064/89, dels kriterierne i artikel 85, stk. 1 og 3, i traktaten, som er indbyrdes vidt forskellige, vækker dyb forundring. Det er en sammenblanding af kriterier og målsætninger, som ikke just bidrager til rammelovgivningens klarhed og retssikkerhed. Vel vidende, at problemet er både indviklet og hastende, foreslog ØSU en rent proceduremæssig løsning (en »ad hoc«-forordning).

3.1.3. Under alle omstændigheder løser Kommissionens indgangsvinkel ikke de proceduremæssige problemer i forbindelse med alle joint ventures oprettet i »samarbejdsøjemed«.

Det er således ikke kun de selvstændigt fungerende (full-functions) joint ventures - altså dem, der tages i betragtning af Kommissionen - der har uafvendelige strukturelle indvirkninger på virksomhederne selv og/eller markedet. Full-functions joint ventures oprettet i samarbejdsøjemed udgør vel næppe størstedelen af de strukturelle joint ventures og ikke nødvendigvis de mest betydningsfulde. Der er talrige eksempler fra de senere års årsberetninger om konkurrencepolitikken, hvor der er beskrevet tilfælde, hvor artikel 85, stk. 3 anvendes på joint ventures, som netop er ikke selvstændigt fungerende (non full-functions), og som drejer sig om fælles produktion, opførelse af et nyt produktionsanlæg (betydelige investeringer) til fremstilling af et nyt produkt, pooling af viden, etc.

ØSU mener, at en »ad hoc«-forordning kunne være bedre egnet til at løse procedureproblemerne i forbindelse med denne brede kategori af strukturelle, ikke-selvstændigt fungerende joint ventures.

3.2. ØSU er enig i alle de ændringer, der foreslås til forordning (EØF) nr. 4064/89, ikke mindst med hensyn til samarbejdet med medlemsstaterne, metoden til beregning af kredit- og finansieringsinstitutters omsætning og tilsagn i første fase, som ligger på linje med de synspunkter, ØSU tilkendegav i sin udtalelse om grønbogen.

ØSU vil imidlertid ikke lægge skjul på, at det er overrasket og bekymret over, at Kommissionen »påtænker (...) eventuelt at pålægge (...) registreringsgebyrer. Med ca. 200 anmeldelser om året vil de potentielle indtægter komme til at udgøre ca. 1 200 000 ecu (på basis af et gebyr på 6 000 pr. anmeldelse)«. Dette står at læse i »finansieringsoversigten«, der i virkeligheden ikke er en officiel del af selve »forslags«-dokumentet og derfor ikke opfylder det krav om »gennemsigtighed«, som gælder for formuleringen af bestemmelserne.

4. Konklusioner

Det Økonomiske og Sociale Udvalg:

- anerkender Kommissionens store indsats for at fremsætte forslag til forbedring af anvendelsen af forordningen om kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelser, som nu krones med prisværdige resultater;

- bekræfter sin positive holdning til sænkningen af tærsklerne til hhv. 3 mia. og 150 mio. ecu, men ser med stor skepsis på det system, der foreslås for at udvide forordningens anvendelsesområde til at omfatte »parallelle nationale anmeldelser«;

- mener ikke, at den valgte løsning for »joint ventures« løser spørgsmålet om retssikkerhed for og lige i behandling af alle joint ventures, der oprettes i »samarbejdsøjemed«;

- tilslutter sig de øvrige ændringer, som allerede blev foreslået i grønbogen.

Bruxelles, den 31. oktober 1996.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() ØSU's udtalelser (ordfører: Jens Peter Petersen): EFT nr. C 388 af 31. 12. 1994 og EFT nr. C 18 af 22. 1. 1996.