1. INDLEDNING

Mekanismen for samarbejde og kontrol (MSK) blev indført ved Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union i 2007 for at afhjælpe mangler i forbindelse med reformen af retsvæsenet og bekæmpelsen af korruption. Målet med MSK-rapporterne har efterfølgende været at bidrage til at målrette de rumænske myndigheders indsats gennem specifikke henstillinger samt at kortlægge de fremskridt, der er gjort. Da MSK nu har eksisteret i 10 år, gør Kommissionen status med en oversigt over de opnåede resultater, de resterende udfordringer og de skridt, som fortsat er nødvendige for at opfylde MSK-målene.

Som Rådet gentagne gange har slået fast , vil MSK blive bragt til ophør, hvis der sker en tilfredsstillende opfyldelse af hvert af de fire benchmarks, som gælder for Rumænien. Benchmarkene blev opstillet i forbindelse med Rumæniens tiltrædelse af Unionen og omfatter spørgsmål, der er centrale for, at en medlemsstat kan fungere: retsvæsenets uafhængighed og effektivitet, integritet og bekæmpelsen af korruption. Opfyldelsen af benchmarkene kræver en kombination af lovgivningsmæssige og institutionelle skridt. En fuldstændig vurdering af sådanne skridt kan i den forbindelse kun foretages ved at se på, om deres tilsigtede virkning opnås i praksis, om de kan anses for at være blevet forankret i den retlige og institutionelle ramme i landet, og om de er irreversible. Dette er en forudsætning for, at borgerne kan stole på, at afgørelser og praksis i Rumænien fuldt ud overholder retsstatsprincippet, og der kan derigennem skabes et grundlag for den gensidige tillid, som er nødvendig for effektiv gennemførelse af EU's lovgivning.

Reformen af retsvæsenet og bekæmpelsen af korruption har været centrale samfundsspørgsmål i Rumænien i de seneste ti år . MSK spiller en vigtig rolle i landet som drivkraft for reformer og værktøj til at overvåge fremskridt. Kommissionens konklusioner og metoden bag MSK er konsekvent blevet bakket op af Rådet, og en række medlemsstater har også bidraget gennem samarbejde og input. Samarbejdet er også blevet styrket gennem målrettet støtte til Rumænien under EU's fonde.

Ud over at beskrive fremskridtene de seneste 10 år er det siden 2014 blevet fremhævet i MSK-rapporterne, at de konsekvente fremskridt efterhånden begynder at vidne om bæredygtighed. Lovgivningsmæssige og institutionelle skridt har skabt resultater, og det skyldes det engagement, som mange dommere og anklagere har udvist, justitsministrenes implementeringsindsats og det gode samarbejde mellem de rumænske myndigheder og Kommissionen. Civilsamfundets store engagement har også været vigtigt for at fremme reformer af retsvæsenet og konkrete skridt til bekæmpelse af korruption på alle niveauer. I MSK-rapporterne er det samtidig løbende blevet understreget, at der fortsat var områder, hvor det har vist sig vanskeligt at gennemføre reformer – og hvor der i visse tilfælde har været modstand mod dem. De bagvedliggende problemer som f.eks. anfægtelse af retsvæsenets uafhængighed og domstolsafgørelsers legitimitet samt tilfælde af konkrete forsøg på at rulle reformer tilbage har uundgåeligt taget noget af farten af fremskridtene hen imod MSK-målene.

Denne rapport ser tilbage på udviklingen i Rumænien siden 2007. Som i de tidligere år er den et resultat af en omhyggelig analyse fra Kommissionen på grundlag af tæt samarbejde med rumænske institutioner og input fra civilsamfundet og andre interesserede parter, herunder andre medlemsstater.

I den forbindelse er det vigtigt, at der er klarhed om MSK's anvendelsesområde. I beslutningerne om oprettelsen af MSK fastlægges parametrene for mekanismens anvendelsesområde med hensyn til reform af retsvæsenet og bekæmpelse af korruption. Tiltag inden for disse parametre vil være bestemmende for, hvornår benchmarkene er opfyldt. Men tempoet og rækkevidden af reformerne afhænger nødvendigvis af det bredere samfundsmæssige, juridiske og politiske miljø i Rumænien. Det udgør rammen for at skabe fremskridt med hensyn til de specifikke problemstillinger, der er omfattet af MSK. For eksempel er de seneste års arbejde for at opbygge den administrative kapacitet i Rumænien endnu ikke afsluttet, hvilket har konsekvenser for reformprocessen. Den lovgivningsmæssige praksis gør det f.eks. muligt pludselig at gennemføre ændringer i parlamentet og derved omgå principper om bedre regulering og høring af offentligheden. Derfor er det mere vanskeligt at bekræfte den retlige rammes bæredygtighed inden for områder som korruption. Efterlevelsen af princippet om loyalt samarbejde mellem institutionerne og princippet om respekt for retsvæsenets uafhængighed kan fortsat forbedres. Eksempelvis angribes dommere og anklagere i de rumænske medier, og systemet giver ikke tilstrækkelige retlige klagemuligheder. Selv om disse spørgsmål ikke er omfattet af MSK, har de en direkte indvirkning på evnen til at gennemføre reformer, og de har gjort det mere vanskeligt for Rumænien at påvise, at reformerne har slået permanent rod.

Et område, hvor dette bredere miljø har udviklet sig i en positiv retning, er gennemsigtighed. På mange områder af MSK's arbejde har der været en tydelig tendens – herunder i de seneste år – til bedre kvalitet i oplysningerne om retsvæsenet og korruption og mere åbenhed med hensyn til at gøre disse oplysninger tilgængelige. Hvis et bredere udsnit af rumænske institutioner tog skridt i denne retning, ville det cementere et skift i praksis, som vil bidrage til at demonstrere fremskridt. Inden for MSK's arbejdsområde indeholder denne rapport derfor en række henstillinger om mere intensiv rapportering og gennemsigtighed. På kort sigt vil dette hjælpe Kommissionen med at nå frem til endelige konklusioner. Når mekanismen afsluttes, vil det også understøtte reformernes bæredygtighed ved at fremme ansvarlighed.

Endelig skal det understreges, at MSK's særlige karakter med hensyn til anvendelsesområde desuden ikke er forenelig med at knytte mekanismen til andre politikområder. Kommissionen anser det derfor ikke for passende at knytte MSK til afgørelser på andre områder, f.eks. berettigelse til midler fra de europæiske struktur- og investeringsfonde eller adgangen til Schengenområdet.

I denne rapport anvendes et langsigtet perspektiv til at udpege de vigtigste resterende skridt med henblik på at omsætte MSK's mål. På grundlag af den hidtidige fremdrift i processen er det muligt at rette fokus mod de vigtige skridt, som fortsat udestår. Ved at tage de skridt, som foreskrives for benchmarkene i denne rapport, vil de enkelte benchmarks blive betragtet som foreløbigt opfyldte. Når dette er tilfældet for alle benchmarks, afsluttes MSK. Gennemførelsen af de fastlagte henstillinger kan derfor anses som tilstrækkelig med henblik på at nå dette mål – undtagen hvis udviklingen klart viser sig at skrue fremskridtene tilbage. Kommissionen mener, at dette også vil få de rumænske myndigheder og EU som helhed til at fremskynde processen. Med hensyn til de benchmarks, hvor der menes at være gjort betydelige fremskridt, er det Kommissionens holdning, at en resolut gennemførelse og fastholdelse af reformtempoet og den ensartede reformkurs vil gøre det muligt hurtigt at lukke disse benchmarks – for andre benchmarks vil det være en større udfordring. Kommissionen har derfor til hensigt at fremrykke den næste rapport til sidst i 2017, og den er klar til at yde yderligere bidrag med henblik på at gøre fremskridtene irreversible for derigennem at bringe mekanismen til ophør.

2. VURDERING AF FREMSKRIDT MED HENSYN TIL OPFYLDELSEN AF BENCHMARKENE SIDEN BEGYNDELSEN AF MSK

Ud over at se på fremskridtene med hensyn til henstillingerne fra MSK-rapporten fra 2016 gives der i dette afsnit en overordnet vurdering af de seneste ti års reformer. De mest relevante udviklinger og resultater er nærmere beskrevet i den medfølgende tekniske rapport. Selv om benchmarkene skal betragtes isoleret, hænger de også sammen på centrale punkter, og det har betydning for deres opfyldelse. I vurderingen af fremskridtene skal der ses på de strukturelle forhold (såsom lovgivning, institutioner og ressourcer), de løbende resultater, og hvorvidt fremskridtene kan betragtes som irreversible. Det bør også bemærkes, at der siden MSK-benchmarkenes vedtagelse er sket en betydelig udvikling i EMRK-retspraksis, internationale standarder og bedste praksis og de sammenlignelige oplysninger om nationale retssystemer i EU, hvilket har tjent som en rettesnor for de rumænske myndigheders reformer. Denne udvikling bidrager samtidig til at give et objektivt sammenligningsgrundlag for udviklingen i det rumænske retssystem og kampen mod korruptionen inden for de fire benchmarks anvendelsesområder.

2.1 Den retlige proces

Det første benchmark vedrører retssystemet, og dets fokus er oprettelsen af et upartisk, uafhængigt og effektivt system, øget ensartethed i den retlige proces og større gennemsigtighed og ansvarlighed. På dette område har de institutionelle og lovgivningsmæssige fremskridt været betydelige. Siden 2012 har det øverste retsråd etableret sig som det ledende organ inden for retssystemet og udvist en stadig større villighed til at udfylde sin forfatningsmæssige rolle, især med hensyn til at forsvare retsvæsenets uafhængighed. Denne vigtige rolle vil nu blive varetaget af det nyvalgte øverste retsråd. I 2016 viste meningsmålinger, at et flertal af borgerne fortsat opfattede retsvæsenet som uafhængigt, og at de havde tillid til systemet. Som tidligere MSK-rapporter har vist, har der imidlertid også været en reaktion på denne tendens i form af politiske angreb og angreb i pressen på dommere og anklagere og retlige institutioner. Angrebene på det nationale direktorat for korruptionsbekæmpelse har været særlig intense i 2016.

På en række områder, som har indflydelse på effektivitet, ressourcer og arbejdsbyrde, er der kun gjort langsomme fremskridt med hensyn til strukturreformer. Kvaliteten af de oplysninger, som justitsministeriet de seneste år har videreformidlet til Kommissionen om retssystemets funktion, viser imidlertid, at ministeriet og det øverste retsråd nu har adgang til bedre oplysninger. Inden for de seneste tre år har justitsministeriet, det øverste retsråd og retsvæsenet som helhed demonstreret villighed og kapacitet til at samarbejde og finde løsninger med henblik på at fremme reformer. Der er især under de seneste to regeringer blevet afsat yderligere ressourcer til retsvæsenet, hvilket har bidraget til denne udvikling. Der er imidlertid kun sket langsomme fremskridt med hensyn til spørgsmål som f.eks. domstolenes fordeling af arbejdsbyrden, dvs. både mellem hinanden og internt, f.eks. mellem store og små domstole og mellem dommere og retspersonale. Der blev ikke vedtaget lovgivning med henblik på håndtering af disse problemer i 2016, og tiltag fra ledelsessiden har ikke kunnet løse problemet. Det største fremskridt er nu, at alle værktøjer er til stede til at overvåge domstolenes funktion og situationen med hensyn til personale, og at der er en omfattende strategi for udviklingen af retsvæsenet i perioden 2015-2020.

De strenge procedurer for at blive dommer eller anklager, som understøttes af obligatorisk uddannelse hos det nationale retsinstitut, betragtes også som en vigtig del af konsolideringen af dommere og anklageres faglighed og uafhængighed. I den seneste MSK-rapport blev 2016 anset for en særlig test med hensyn til udnævnelsen af højtstående dommere og anklagere. Dette var navnlig tilfældet med hensyn til udnævnelsen af ledelsen af anklagemyndigheden og deres stedfortrædere. For så vidt angår resultaterne gav ingen af de udnævnte kandidater anledning til spørgsmål om integritet og faglighed eller til polemik blandt dommere og anklagere eller i civilsamfundet. Mange kandidater kunne allerede fremvise meget solide resultater. Processen indebar imidlertid ikke en klar, åben og gennemsigtig procedure for udvælgelsen af alle kandidater, og derfor kunne fremgangsmåden ikke konsolideres til et stabilt og permanent system.

Det øverste retsråd er også ansvarligt for sanktionering af dommere og anklageres embedsforseelser og disciplinære overtrædelser. Efterforskningen af sådanne sager hører under retsinspektionen. I 2012 blev retsinspektionen konsolideret som en uafhængig og faglig institution ved en omfattende reform. Dette har øget inspektionens effektivitet og autoritet, hvilket bekræftes af dens resultater i 2016. Det øverste retsråds disciplinære afgørelser kan appelleres til højesteret, og det bemærkes i rapporten fra 2016, at kæden af afgørelser synes at være blevet mere forudsigelig og sammenhængende.

Rumænien har vedtaget og implementeret nye lovbøger på det civilretlige og strafferetlige område med henblik på at modernisere de materielle regler og forbedre effektiviteten og sammenhængen i den retlige proces. Den nye civillovbog trådte i kraft i 2011, den nye civile retsplejelovbog i 2013 og de nye strafferetlige lovbøger i 2014. Overgangen til de nye civilretlige lovbøger har været gradvis, og de gælder nu i stort set alle sager. Hvad angår de strafferetlige lovbøger gjaldt alle bestemmelser fra dag ét, og i 2014, 2015 og 2016 har fokus derfor været på at sikre deres konsekvente gennemførelse ved alle domstole og blandt alle anklagemyndigheder samt at stabilisere de retlige bestemmelser deri. I forbindelse med tilpasningen til denne meget omfattende reform har retssystemet som helhed bevist sin professionalisme. Der er dokumentation for, at reformen har medført hurtigere retssager, skabt respekt for retten til en retfærdig rettergang og sørget for mere konsekvens i retsafgørelserne. Disse store reformer er næsten bragt til afslutning. Den endelige afslutning af disse vigtige reformer af lovbøgerne, som der blev henstillet til i MSK-rapporten fra 2016, har imidlertid vist sig at være vanskelig og peger i retning af fortsatte mangler. For så vidt angår civillovbogen er de bestemmelser, der kræver ny infrastruktur, successivt blevet udsat, hvilket peger i retning af mangelfuld planlægning. Med hensyn til straffelovbøgerne er den uomgængelige proces med detailforbedringer gennem domme fra forfatningsdomstolen blevet yderligere kompliceret på grund af uforudsigelige lovgivningsmæssige tiltag i parlamentet. Vigtige ændringer af de strafferetlige lovbøger, som blev foreslået af regeringen for at tilpasse bestemmelserne til forfatningsdomstolens domme, var stadig under behandling ved udløbet af valgperioden i december 2016. Samtidig fik kontroversielle ændringsforslag i parlamentet meget opmærksomhed, fordi de havde til hensigt at svække de retlige rammer for korruptionsbekæmpelse, også selv om de ikke er blevet vedtaget. Den 18. januar 2017 fremlagde regeringen to nøddekreter til høring, et om benådning og et om ændringer af straffelovbogen og strafferetsplejelovbogen.