[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 22.11.2007

SEC(2007) 1509

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Ledsagedokument til

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET, EUROPA-PARLAMENTET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET

En strategisk energiteknologiplan for EU (SET-plan) RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN {KOM(2007) 723 endelig}{SEC(2007) 1508}{SEC(2007) 1510}{SEC(2007) 1511}

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

Resumé af konsekvensanalysen tilden strategiske energiteknologiplan for EU

Indledning

Det Europæiske Råd har givet høj prioritet til behovet for at forvandle Europa til en meget energieffektiv økonomi med lav emission af drivhusgasser og vedtog den 9. marts 2007 en energihandlingsplan, så der er banet vej for en energipolitik for Europa. I handlingsplanen erkendes det, at klimapolitik og energipolitik bør behandles under ét, og planen har tre mål, der skal arbejdes hen imod, nemlig at imødegå klimaændringer, at begrænse EU's sårbarhed over for import af fossile brændsler og at fremme den økonomiske vækst.

Energiteknologisk forskning og innovation spiller en afgørende rolle for, om ovennævnte mål kan gøres til virkelighed. Vi må udvikle en portefølje i verdensklasse af billige, rene og effektive teknologier med lave kulstofemissioner og skabe stabile og forudsigelige betingelser for erhvervslivet, især SMV'er, for at sikre, at disse teknologier får bred anvendelse i alle økonomiske sektorer.

I forbindelse med energihandlingsplanen opfordrede Det Europæiske Råd Kommissionen til senest i marts 2008 at fremlægge en europæisk strategisk energiteknologiplan (SET-plan), som kan sætte gang i innovationen inden for energiteknologi. Hovedelementerne i Kommissionens forslag er en styringsstruktur, der kan lede den europæiske indsats inden for energiteknologisk innovation i den ønskede retning, og en række omfattende europæiske initiativer, der skal sætte skub i udvikling og ibrugtagning af centrale energiteknologier.

Dette dokument har til formål at sammenfatte analysen af de forskellige muligheder for styring af en SET-plan.

Grundlaget for EU's indsats

Hvis de 2020-mål, Rådet har vedtaget for drivhusgasemissioner, vedvarende energi og energieffektivitet, skal nås, må omkostningerne ved de eksisterende kulstoffattige og højeffektive teknologier presses ned og deres indførelse på markedet gøre et kvantespring. På længere sigt må der ved nye gennembrud i forskningen udvikles nye generationer af teknologier, hvis forhåbningerne om, at drivhusgasemissionerne er nedsat med 60-80 % i 2050, skal opfyldes.

De aktuelle udviklingstendenser i de europæiske energisystemer og fremskrivningerne af dem er imidlertid ikke opløftende, for Europa har ikke kurs mod målene. Rigelig adgang til ressourcer, ingen begrænsninger med hensyn til kulstofemissioner og omkostningsstyrede markedskræfter igennem flere årtier har ikke blot gjort Europa afhængigt af fossile brændsler, men også sløvet interessen for innovation og investeringer i den energiteknologi, der er nødvendig for at gøre energisystemet bæredygtigt.

Budgetterne til energiforskning (både de offentlige og de private) i EU er skrumpet meget ind, siden de toppede i 1980'erne. Det har ført til en akkumulering af underinvesteringer i energiforskningskapacitet og -infrastruktur. Investeringer og innovationsindsats er nu helt ude af trit med den forestående opgave.

Innovationsprocessen inden for energiteknologi har også nogle strukturmæssige svagheder, bl.a. lang tid, inden nye teknologier når ud på massemarkedet, fastlåste infrastrukturinvesteringer, forskelligartede markedsincitamenter og netsammenkoblingsvanskeligheder. Dertil kommer, at indførelse af ny energiteknologi på markedet bremses af teknologiernes egen karakter. De er i reglen dyrere end de teknologier, de erstatter. Kort sagt efterspørger markedet ikke af sig selv sådanne teknologier.

Og uden for Europa har andre globale aktører set denne mulighed for at bringe nye teknologier på markedet, og de fokuserer deres bestræbelser på at udvikle lav-CO2-teknologier. Det uønskede resultat kan blive et kulstofbegrænset europæisk marked, der er afhængigt af importeret teknologi, til trods for, at efterspørgslen opstår internt.

Medlemsstaterne vil hver for sig have svært ved at skabe de betingelser, der er nødvendige for at sætte erhvervslivet i stand til at udvikle den nødvendige teknologi og konkurrere på de globale markeder. I dag er EU's forskningsbase kendetegnet ved opsplitning, forskningsstrategier, der peger i hver sin retning, og underkritisk kapacitet. Det underliggende behov er en bedre koordinering af de enkelte forskningsindsatser, så man når op på den kritiske masse.

Dertil kommer, at EU i dag ikke udnytter hele det indre markeds innovationspotentiale til at udforske mulighederne for synergi mellem medlemsstaterne om udvikling og ibrugtagning af ny energiteknologi. De mange forskellige nationale forskrifter og tekniske specifikationer splitter markedet op og hæmmer erhvervslivets investeringer i risikofyldt teknologi.

Tiden er knap. Det vil tage flere årtier gradvist at omlægge energisystemet, og derfor er der brug for omgående strategisk handling på europæisk plan, proaktiv planlægning og en samlet politisk ramme.

SET-planens mål

SET-planens strategiske mål er at sikre, at EU's erhvervsliv og forskningsbase kan opnå status som den ubestridte leder på verdensplan inden for udvikling og markedsaccept af "low carbon"-energiteknologi, både for at kunne levere den teknologi, EU har brug for for at nå sine politiske mål, og for at kunne udnytte mulighederne på de nye verdensmarkeder.

Der er behov for mere langsigtede EU-rammer for udvikling af energiteknologi, dvs. en EU-politik for energiteknologi. De vil være præget af strammere koordinering af nationale tiltag og EU-tiltag, herunder en fælles strategisk indsats for udvikling af lovende teknologier, større offentlige og private investeringer, yderligere udvikling af de menneskelige ressourcer samt udnyttelse af fordelene fra udvikling af det indre marked og det europæiske forskningsrum. Medlemsstaterne, Fællesskabet, erhvervslivet og forskningsverdenen har alle forskellige roller at udfylde.

Følgelig styrer SET-planen mod følgende: (i) en omlægning af styringen af energiforskning og -innovation gennem inddragelse og forpligtelse af alle interesserede parter i et sammenhængende program; (ii) strategisk planlægning, der dirigerer forsknings- og innovationsindsatsen i retning af de teknologier og foranstaltninger, der har størst potentiale for at opfylde de europæiske energipolitiske mål; (iii) en mere effektiv gennemførelse, udførelse og styring af alle aktiviteter under hele innovationsprocessen; (iv) en omkostningseffektiv og resultatorienteret tildeling af midler og en forøgelse af midlerne.

Mulige politikker

Fire mulige politikker for den overordnede styring er blevet undersøgt.

Én mulighed er at fortsætte med den nuværende innovationsproces inden for energiteknologi. Den metode har fungeret godt som støtte for det europæiske energisystem indtil nu. Mange af medlemsstaterne har allerede lagt ambitiøse strategier for den næste generation af energiteknologier og dermed gjort opmærksom på, hvor vigtigt det er at investere på det område. Processen hviler hovedsagelig på enkeltstående programmer, der har deres egne mekanismer til prioritering, forvaltning og finansiering, og de gennemføres på forskellige niveauer, nemlig EU-niveau, nationalt niveau, regionalt niveau, virksomhedsniveau osv. Programmerne er forskellige med hensyn til arbejdsområde og disponible ressourcer, hvilket afspejler sig i, hvor stærkt der sættes ind for de enkelte teknologier. For at opnå bedre koordinering mellem programmerne, skabe den optimale kritiske masse og skaffe de yderligere finansielle midler, der er nødvendige for at tage fat på problemerne i energisektoren, bliver der nu gjort noget i form af tværnationale aftaler (ERA, bilaterale aftaler), oprettelse af aftalememorandummer (f.eks. COST, EUREKA, EU-rammeprogrammer) osv.

En anden mulighed er, at der etableres en ny innovationsstruktur og -proces på EU-niveau, som forankres i én sammenhængende fleksibel strategisk koordineringsramme, og som kobles sammen med en fælles energiteknologivision og en dynamisk energiteknologistrategi, samtidig med at den nuværende europæiske innovationsbase for energiteknologi bliver udbygget og udnyttet bedst muligt. I den sidste ende går den nye proces efter en mere effektiv brug af ressourcerne fra idéfasen til markedsfasen, idet offentlige og private investeringer bliver genoplivet, forøget og anvendt mere effektivt. Der skal nærmere bestemt oprettes et koordineringsudvalg for energiforskning og -innovation, som har budgetansvarlige repræsentanter for medlemsstaterne som medlemmer og en repræsentant for Europa-Kommissionen som formand. Udvalget skal lægge en flerårig strategi for mere innovation inden for energiteknologi og føre tilsyn med den samt styre en resultatorienteret handlingsplan. Der skal oprettes et informations- og videnstyringssystem med åben adgang, herunder teknologiovervågning og kapacitetskortlægning, som skal yde udvalget strategi- og implementeringsstøtte. Handlingsplanen skal gennemføres ved hjælp af en række europæiske aktioner, som består af flere europæiske initiativer. Den skal udføres ved "sharing-in-doing", dvs. at ressourcerne sættes ind på aktionsniveau, og der skal via en fælles vurderingsramme føres regelmæssigt tilsyn med den. De nødvendige midler til den enkelte aktion (finansielle midler, menneskelige ressourcer og infrastruktur) stilles til rådighed af hver af de deltagende parter i henhold til specifikke instrumenter for fælles udførelse, f.eks. artikel 169, artikel 171 eller bi- eller multilaterale aftaler. Endelig skal alle interesserede parter i hele innovationssystemet samles til en årlig EU-energiteknologikonference.

En tredje mulighed er at oprette en centraliseret struktur, der får som mandat at lægge og gennemføre en strategi for energiinnovation på EU-plan, som er i overensstemmelse med EU's politiske mål. Denne konstruktion oprettes ved en forordning og får sin egen bestyrelse. Bestyrelsen fastsætter, godkender og revurderer en flerårig strategi og et detaljeret arbejdsprogram, som forvaltes og overvåges af dets egen ledelsesstruktur. Organisationen får tilført midler fra medlemsstaterne, Europa-Kommissionen og erhvervslivet enten på ad hoc-basis eller i form af faste bevillinger, og de allokeres af bestyrelsen ifølge arbejdsprogrammet. De aktioner, der skal finansieres, udvælges efter en indkaldelse af forslag, som er åben for alle interesserede i Europa. Sammenfattende adskiller denne politikmulighed sig fra den foregående på følgende tre punkter: (i) oprettelse af en dedikeret europæisk struktur, der har som mandat at lægge en flerårig innovationsstrategi og forestå en forvaltning på europæisk plan af Fællesskabets og medlemsstaternes indsats; det kræver imidlertid finansiering på nationalt niveau og EU-niveau; (ii) beslutningsprocessen er top-down; (iii) FTU-midlerne kanaliseres gennem organisationen på konkurrencebasis.

Den sidste mulighed, der har været i betragtning, bygger på en markedsdrevet tilgang. Her får offentlige instanser og private enheder tildelt helt forskellige roller. De offentlige myndigheder fastsætter bindende mål for kulstofemissioner og etablerer de virkemidler på markedet, der er nødvendige for at skabe grobund for indførelse af teknologierne. På den anden side er markedskræfterne alene om at drive teknologiudviklingen frem. I praksis skal der fastsættes et sæt bindende mål for CO2-emissioner på EU-niveau, som ledsages af en stærk prisdannelsesmekanisme for kulstof (eventuelt via kvotehandelsordningen). Den vigtigste forskel fra de to foregående muligheder er, (i) at der ikke er nogen koordinering og planlægning af teknologiinnovation på EU-niveau, og (ii) at der ikke er forhåndsfastsat nogen fælles operationel indsats for den offentlige og den private sektor om forbedring af innovationen, men den kan om ønsket etableres.

De vigtigste resultater af analysen af de mulige politikker

De mulige politikker er blevet vurderet efter tre kriterier, nemlig lederskab, gennemførelse og ressourcer. De vigtigste resultater af konsekvensanalysen kan sammenfattes således:

- Lederskab: Det højeste niveau af lederskab opnås med en strategisk koordinering, idet der etableres én ramme for innovation og et koordineringsudvalg, der kan træffe beslutninger. Modellen med alternativ forvaltning, der er forankret i en centraliseret struktur, er også egnet til at tilgodese behovet for at øge innovationstempoet. Da denne models effektivitet imidlertid forudsætter overførsel af en vis kompetence fra medlemsstaterne, kan den indebære subsidiaritetsproblemer. Endelig har den markedsdrevne model ikke nogen institutionaliseret lederskabsstruktur, som ellers er vigtig for at skabe balance mellem markedets korte sigt og Europas mere langsigtede bæredygtighedsmål.

- Gennemførelse: En af de største styrker ved en strategisk koordinering er, at den giver én ramme for gennemførelse - understøttet af styring - af aktioner inden for et bredt spektrum af energiteknologier, som fremmer systematisk brug af instrumenter til fælles planlægning og udførelse. Selv om der er sikkerhed for en effektiv gennemførelse i en centraliseret struktur, fordi rammerne er institutionaliseret og understøttes af en organisation med eget budget og ledelse, indebærer den en vis risiko for bureaukratisering, men endnu værre, at organisationen får et yderligere selvtransformerende lag, som ikke i nævneværdig grad påvirker innovationen. Endelig indebærer den markedsdrevne model en risiko for, at de politiske mål også kan nås ved hjælp af ikke-europæisk teknologi eller teknologi, der udvikles af europæere uden for Europa.

- Ressourcer: Ved at gøre systematisk brug af specifikke instrumenter såsom fælles teknologiinitiativer i en strategisk koordinering lettere, katalyseres genoplivning af offentlige og private investeringer, mens det samtidig sikres, at de finansielle ressourcer tildeles og anvendes mere fokuseret og resultatorienteret. Et institutionaliseret budget i en centraliseret struktur garanterer et minimumsniveau af stabilitet og finansiel sikkerhed under en afbalanceret portefølje af kortsigtede og langsigtede teknologier. Alligevel kan der blive knaphed på de midler, strukturen har brug for til at udføre sit arbejdsprogram, fordi den må kæmpe om ressourcerne med eksisterende programmer. Endelig sikrer den markedsdrevne model en effektiv udnyttelse af ressourcerne og den nødvendige mobilisering af midler fra private investeringer, så presset på de offentlige ressourcer reduceres. Det bør dog bemærkes, at investeringer i menneskelig kapital og grundforskning ikke altid vil være optimal.

Henstilling

Konsekvensanalysen af de fire mulige politikker fører til, at den foretrukne politik er den med oprettelse af en strategisk koordinering, da den har den bedste kombination af lederskab, gennemførelse og ressourcer. Den strategiske koordinering synes at være den model, der giver de bedste muligheder for udvikling hen mod et stærkere energiforsknings- og -innovationssystem, der kan sætte fart i udviklingen. I det lange løb kan det tænkes, at en vellykket gennemførelse giver smag for yderligere integration og efterhånden gør en centraliseret innovationsproces på europæisk plan mere attraktiv, end den er i dag.