[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 30.1.2008

SEK(2008) 95

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Ledsagedokument til

Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING om fødevareinformation til forbrugerne RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSERAPPORT OM SPØRGSMÅL VEDRØRENDE NÆRINGSDEKLARATION

{KOM(2008) 40 endelig}{SEK(2008) 92}{SEK(2008) 93}{SEK(2008) 94}

RESUMÉ

INDLEDNING

I hvidbogen, der blev offentliggjort for nylig, om en EU-strategi om sundhedsproblemer i relation til ernæring, overvægt og fedme[1] understregedes forbrugernes behov for at have adgang til klare, konsekvente og veldokumenterede oplysninger ved køb af fødevarer. Næringsdeklaration er en veletableret metode til at give forbrugerne oplysninger til støtte for sundhedsbevidste valg ved køb af fødevarer. Der er i dag bred enighed i Europa om, at næringsdeklarationens effektivitet kan styrkes som informationskanal med henblik på at understøtte forbrugerens evne til at vælge en afbalanceret kost.

Revisionen af fællesskabsbestemmelserne om generel fødevaremærkning (direktiv 2000/13/EF) og næringsdeklaration (direktiv 90/496/EØF) indgår i Kommissionens arbejdsprogram for forenkling.

Procedure og høring af de interesserede parter

De vigtigste aktører blev hørt i 2003-2007 om revisionen af direktiv 90/496/EØF næringsdeklaration af levnedsmidler. Der er gennemført omfattende høringer af alle interesserede parter for at indhente deres holdninger til bestemmelser og anvendelsen af de eksisterende forskrifter og behovene for ændringer. Der indkom svar fra statslige og ikke-statslige organisationer, erhvervslivet og enkeltpersoner. Visse høringer var målrettet mod medlemsstater, erhvervsliv eller forbrugere. Parallelt med input fra diverse drøftelser i Kommissionens udvalg, komitéer og rådgivende grupper blev der foretaget en offentlig høring på internettet fra den 13.3.2006 til den 16.6.2006.

Der blev oprettet en tværtjenstlig styringsgruppe. Konsekvensanalysen er blevet gransket af eksperter fra forskellige af Kommissionens generaldirektorater, der er repræsenteret i gruppen, og af Europa-Kommissionens Udvalg for Konsekvensanalyse (IAB), som har afgivet udtalelse.

Problemformulering

Konsekvensanalysen drejer sig om revisionen af direktiv 90/496/EØF, der fastsætter rammerne for udformningen af næringsdeklarationen på fødevareetiketter. Under den vidtfavnende høring har aktørerne ikke sat spørgsmålstegn ved hovedformålet med denne mærkningslovgivning, nemlig at oplyse forbrugerne, at sikre et velfungerende indre marked og at sikre lige konkurrencevilkår.

Ifølge tilbagemeldingerne er aktørerne ikke tilfredse med den eksisterende lovgivning, men er ikke enige om, hvordan den kan forbedres. F.eks. synes mange forbrugere, at det er svært at bruge næringsdeklarationen, men der foreligger ikke forskningsresultater, der viser, om problemet skyldes informationsmængden eller andre faktorer, såsom formatet, manglende forståelse af udtryk, oplysningernes placering, skriftstørrelse osv. Forbrugerne efterspørger mere og "bedre" information på etiketterne og er interesseret i klare, enkle, dækkende, standardiserede og autoritative oplysninger. Efter erhvervslivets opfattelse er der for mange mærkningskrav, der omfatter gennemførelse af detaljerede, tekniske regler. Erhvervslivet er bekymret over udgifterne til ændringer, og man må ikke glemme de mulige konsekvenser for den internationale samhandel. Medlemsstaterne ønsker at finde en balance mellem forbrugernes og erhvervslivets behov under hensyntagen til eventuelle aspekter, der er specifikke for de enkelte lande.

Det står klart, at etiketterne kan være indviklede, og de fleste forbrugere foretrækker en enkel, klar, forståelig, standardiseret og autoritativ næringsdeklaration. Erhvervslivet støtter ganske vist denne målsætning, men er kritisk over for de eksisterende bestemmelsers præskriptive natur og udgifterne som følge af eventuelle ændringer.

Under høringsprocessen blev der peget på 4 hovedemner, der skulle undersøges nærmere:

( Forskelle i, om der er næringsdeklaration på færdigpakkede fødevarer;

( Overvejelser om, hvilke næringselementer der bør medtages i næringsdeklarationen;

( Forenklet næringsdeklaration - navnlig oplysning om indhold af næringsstoffer på pakningens forside;

( Oplysningernes læsbarhed.

Målsætninger

Lovgivningen om næringsdeklaration har som primære målsætninger:

( at gøre centrale elementer af næringsdeklarationen lettere tilgængelig;

( at gøre næringsdeklarationen lettere forståelig for forbrugeren;

( at skabe lige konkurrencevilkår for virksomhederne.

Under hensyntagen til disse målsætninger bør revisionen som helhed imødekomme forbrugernes og erhvervslivets behov og afspejle følgende specifikke målsætninger:

( at anføre centrale elementer af næringsdeklarationen - hvilket betyder, at der bør ses nærmere på, hvilke næringselementer der bør medtages i næringsdeklarationen;

( at give forbrugerne bedre adgang til oplysninger med næringsdeklaration på næsten alle relevante færdigpakkede produkter;

( at anføre oplysningerne på en sådan måde, at forbrugeren let kan finde, forstå og bruge dem, og at de er læsbare;

( at tydeliggøre de retlige forhold for oplysning om indhold af næringsstoffer på pakningens forside;

( at sikre fleksibilitet, hvorved erhvervslivet kan lave nyskabelse med hensyn til næringsdeklaration, tilpasse sig til forskellige markeder og forbrugerønsker og tage hensyn til variationer i emballagen (størrelse, form osv.);

( at undgå hindringer for det indre marked og at imødekomme forbrugernes og erhvervslivets forventninger, og der bør derfor etableres mekanismer til kontrol af omfanget af fleksibilitet på nationalt plan og på EU-plan.

De vigtigste politikspørgsmål og de forventede fordele ved forenklingen

For at nå målene og samtidig være i tråd med forenklingsprocessen er en række foranstaltninger blevet overvejet vedrørende revisionen af fællesskabslovgivningen om al fødevaremærkning. Hvad angår bestemmelserne om næringsdeklaration drejer forenklingen sig især om følgende:

Generelt forenklingsredskab med henblik på at bringe forskrifterne i overensstemmelse med andre EU-politikker (herunder "bedre lovgivning").

( Fastsættelse af en fleksibel bottum-up-mekanisme (ny styringsstruktur for mærkning), som kan sætte erhvervslivet i stand til at lave nyskabelser med hensyn til fødevaremærkning, og som gør, at mærkningsbestemmelserne kan tilpasses til forskellige markeder og forbrugerønsker under konstant forandring.

( Omarbejdning af de forskellige horisontale mærkningsbestemmelser. Ved at samle de horisontale retsakter opnås størst mulig synergi, og samtidig øges klarheden og konsekvensen i Fællesskabets regler. Det er en virkningsfuld forenklingsmetode, der forventes at give erhvervslivet og håndhævelsesmyndighederne klarere og mere strømlinede regler.

Grundlæggende LØSNINGSMODELLER

I konsekvensanalyserapporten beskrives der forskellige løsningsmodeller for Fællesskabets indsats vedrørende disse spørgsmål lige fra ingen yderligere foranstaltninger (referencescenariet) til lovgivningsmæssige foranstaltninger.

Ingen foranstaltninger ville videreføre den eksisterende situation med opsplittet lovgivning med følgende negative virkninger:

- opsplittede og forvirrende regler, der skader en effektiv gennemførelse;

- urimelige byrder for fødevarevirksomhederne på grund af forældede, overlappende eller uklare krav;

- inkonsekvent anvendelse af mærkninger fra forbrugernes side;

- ineffektiv mærkning set som et kommunikationsredskab;

- lovgivningens manglende evne til at tilpasse sig til markeder under forandring og forbrugernes legitime ønsker.

Indførelse af foranstaltninger blev overvejet i form af deregulering, national lovgivning, ikke-lovgivningsmæssig fremgangsmåde eller opdatering af fællesskabsbestemmelserne.

Deregulering ville indebære en afskaffelse af de grundlæggende retsakter med horisontale bestemmelser om fødevaremærkning, hvilket ville have direkte virkninger for de vertikale mærkningsbestemmelser. Skønt fødevareproducenterne fortsat ville anvende de eksisterende regler i en kort periode, ville de gradvis afskaffe de oplysninger, de opfatter som en byrde. Ikke-harmoniserede regler ville hæmme det indre marked, medføre dårlig information og reducere forbrugerbeskyttelsesniveauet. De eksisterede regler har vist deres værd ved at tillade varernes frie bevægelighed og sikre forbrugerbeskyttelse. De fleste medlemsstater og forbrugerne ville være imod at afskaffe reglerne, da de er blevet vænnet til de eksisterende krav, og ændringer ville kunne opfattes som en afskaffelse af et værdifuldt regelsæt. Deregulering blev derfor ikke anset for at være en brugbar fremgangsmåde.

National lovgivning og en ophævelse af de harmoniserede fællesskabsregler ville medføre indførelse af forskellige nationale regler, hvilket ville hæmme det indre marked, medføre konkurrencefordrejning, øget administrativ byrde for erhvervslivet, inkonsekvent fremgangsmåde med hensyn til indholdet af og adgangen til oplysningerne, hvilket skaber forvirring for forbrugerne, og forskelligt beskyttelsesniveau for EU-borgerne.

Alternativ ikke-lovgivningsmæssig fremgangsmåde (selvregulering, samregulering, retningslinjer) - De forskellige elementer i forbrugeroplysning og tidens tendens til udvikling af en "ny lovgivningskultur" gjorde det relevant at vurdere en fremgangsmåde, der ville kunne skabe balance mellem fleksibilitet og faste regler og mellem indsats på nationalt plan og indsats på EU-plan. Et brugbart alternativ for visse aspekter af lovgivningen kunne være styring nedefra og op i flere niveauer (lokalt/nationalt/EU) baseret på princippet om en forpligtelse til at anvende bedste formelle og målbare praksis og udveksling af data mellem aktørerne, og denne nyskabende mekanisme er blevet vurderet som en løsningsmodel.

POLITIKEMNER OG SPECIFIKKE LØSNINGSMODELLER

Skønt de såkaldte alternative fremgangsmåder blev overvejet, idet det pågældende initiativ vedrører en revision af lovgivningen, som der er udstukket et klart indsatsområde for via de omfattende høringer, er den detaljerede konsekvensanalyse blevet baseret på løsningsmodellerne vedrørende de 4 hovedemner, der blev peget på evt. revideres i lovgivningen.

Politikemne 1: Forskelle i, om der er næringsdeklaration på færdigpakkede fødevarer

Eksisterende problemer

Det er opfattelsen, at næringsdeklarationen er af afgørende betydning for, at forbrugerne kan træffe kvalificerede valg. Oplysningerne gives imidlertid ikke på en ensartet måde for de forskellige produktkategorier og i de forskellige medlemsstater. Oplysningerne forekommer sjældnest på produkter med negative elementer, f.eks. et højt fedtindhold.

Løsningsmodeller

Der blev set nærmere på modeller med ingen EU-indsats, en frivillig fremgangsmåde og en lovgivningsmæssig fremgangsmåde med obligatorisk mærkning af produkter.

Vigtigste resultater

Hverken modellen med ingen indsats eller med en helt frivillig fremgangsmåde ville løse problemerne, især ikke med hensyn til angivelse af oplysninger på produkter med negative elementer.

Der blev set nærmere på en indførelse af obligatorisk mærkning for alle virksomheder, for alle virksomheder undtagen små og mellemstore virksomheder og for alle virksomheder undtagen mikrovirksomheder. Anvendelse af obligatorisk næringsdeklaration for alle virksomheder ville have store konsekvenser, hvis det blev indført med øjeblikkelig virkning. Men med en overgangsperiode på 3 år skønnedes det, at udgifterne ville blive betydeligt mindre, nemlig ca. 1,2 mia. EUR. Med hensyn til målsætningen om at give forbrugerne lettere adgang til oplysningerne ville løsningsmodellen med obligatorisk mærkning af alle færdigpakkede fødevarer være den, der ville have den bredest mulige oplysende effekt. Med undtagelser for mikrovirksomheder forventedes det, at ca. 90 % af de færdigpakkede fødevarer ville blive mærket. Det forventes, at lettere adgang til næringsdeklaration vil ændre forbrugernes adfærd med positive virkninger for folkesundheden.

Politikemne 2 - Hvor mange oplysninger skal næringsdeklarationen indeholde? - Overvejelser om, hvilke næringselementer der bør medtages i næringsdeklarationen

Eksisterende problemer

Næringsdeklaration har til formål at oplyse forbrugerne og fremme deres evne til at vælge en ernæringsmæssigt afbalanceret kost, og spørgsmålet er derfor, hvilke oplysninger næringsdeklarationen skal indeholde, for at målet kan nås. For øjeblikket omfatter næringsdeklarationerne som minimum energi, protein, kulhydrater og fedt. I WHO's globale strategi for kost, fysisk aktivitet og sundhed[2] peges der på, at følgende næringsstoffer er forbundet med øget risiko for ikke-overførbare sygdomme: fedt, mættede fedtsyrer, transfedtsyrer, frie sukkerarter og salt (natrium). Dette stemmer i det store og hele overens med de hyppigst nævnte næringselementer i forbindelse med 2006-høringen. Nogle aktører har dog udtrykt ønske om, at ni næringselementer kommer med i næringsdeklarationen. Andre aktører har fremført, at en lang liste over næringsstoffer virker forvirrende for forbrugerne. Balancen mellem oplysning om de bestanddele, der har størst relevans for folkesundheden, og en omfattende oplysning skal findes under hensyntagen til forbrugernes forståelse af oplysningerne og risikoen for for store informationsmængder.

Løsningsmodeller

Der blev set nærmere på modeller med ingen indsats, en frivillig fremgangsmåde og en lovgivningsmæssig fremgangsmåde med henblik på at fastlægge hovedpunkterne vedrørende næringsdeklaration.

Vigtigste resultater

Både modellen med ingen indsats og med en frivillig fremgangsmåde ville betyde, at de oplysninger, der gives, ikke nødvendigvis er de samme som de næringselementer, der er af størst interesse for forbrugerne. Enhver ændring af de eksisterende krav kan have potentielle konsekvenser for virksomhederne, der skal indsamle diverse oplysninger om deres produkters ernæringsmæssige sammensætning. Disse udgifter for erhvervslivet skønnedes ikke at være særligt omfattende (hvis den fornødne edb-software er til rådighed med henblik på at foretage hurtig beregning af fødevarers næringsindhold) eller 3,7 mia. EUR, hvis oplysningerne indsamles ved kemisk analyse af produkterne. Der er potentielle fordele for forbrugerne, hvis de anførte oplysninger omfatter de næringselementer, man hyppigst ser efter, og dem, der er vigtige i folkesundhedsmæssig forstand, idet de forbindes med en risiko for at udvikle visse ikke-overførbare sygdomme.

Politikemne 3 - Forenklet næringsdeklaration - navnlig oplysning om indhold af næringsstoffer på pakningens forside

Eksisterende problemer

Angivelse af oplysninger om indholdet af næringsstoffer i forenklet form har forekommet oftere og oftere i de seneste år, som følge af at myndigheder i enkeltmedlemsstater og repræsentative erhvervsorganisationen har fremmet sådanne ordninger. Den eksisterende lovgivning indeholder ikke klare regler om præsentationsmåderne, især dem, der ønskes anbragt foran på pakningen, og der er derfor behov for klarere regler. Dertil kommer, at anvendelse af forskellige ordninger evt. kan virke forvirrende for forbrugerne og skabe handelshindringer for erhvervslivet.

Løsningsmodeller

Der blev set nærmere på modeller med ingen EU-indsats, en frivillig fremgangsmåde og en lovgivningsmæssig fremgangsmåde dels med forbud mod en sådan præsentationsmåde, dels med fastsættelse af rammer for en frivillig fremgangsmåde og dels med obligatorisk angivelse af oplysningerne.

Vigtigste resultater

Analysen viser, at ingen indsats eller frivillige fremgangsmåder ville betyde, at der fortsat ville være mange forskellige ordninger. Der er behov for klare forhold, men et forbud mod den type mærkning kunne få negative konsekvenser for erhvervslivet og forbrugerne. Fastsættelse af regler om mærkning foran på pakningen ville derfor være til gavn for forbrugerne (mindre risiko for forvirrende oplysninger) og for erhvervslivet (mindre risiko for at skabe hindringer for varernes frie bevægelighed). Obligatorisk angivelse af oplysningerne kunne øge næringsdeklarationens virkninger for forbrugernes adfærd, idet der er dokumentation, der tyder på, at forbrugerne oftere tager oplysninger foran på pakningen i betragtning, end når de er anført bag på pakningen.

Politikemne 4 - Oplysningernes læsbarhed

Eksisterende problemer

Det er ikke til meget gavn for forbrugeren, hvis næringsdeklarationen er svær at læse. Spørgsmålet om læsbarhed omfatter diverse aspekter af præsentationsmåde, skriftstørrelse, skrifttype og -farve, kontrast i forhold til baggrunden osv. Det, der hyppigst klages over, er skriftstørrelsen, især for oplysninger bag på pakningen. Der er behov for at overveje, om lovgivningen bør tilpasses, så der fastsættes generelle regler om, at etiketter skal kunne læses. Dette spørgsmål er relevant for alle oplysninger på fødevareetiketter og ikke kun for næringsdeklarationen.

Løsningsmodeller

Der blev set nærmere på modeller med ingen indsats, en frivillig fremgangsmåde og en lovgivningsmæssig fremgangsmåde.

Vigtigste resultater

Analysen af løsningsmodellerne viste, at ingen indsats eller en frivillig fremgangsmåde ikke ville medføre nogen markant forbedring af situationen. Regler om en minimumsskriftstørrelse for fødevaremærkning ville være med til at imødekomme forbrugernes primære kritikpunkt.

Konklusion

Som foretrukket løsningsmodel peges der på obligatorisk mærkning med næringsdeklaration om energi, fedt, mættede fedtsyrer, sukkerarter og salt i det primære synsfelt (foran på pakningen) med frivillig angivelse af andre næringsstoffer. Konsekvenserne for producenterne kan minimeres ved hjælp af overgangsperioder, der gør, at mærkningen kan ændres som led i de normale etiketændringer, der foretages af en virksomhed. Desuden ville edb-systemer, der gør det muligt at foretage nem beregning af et produkts ernæringsmæssige sammensætning, indebære en markant reduktion af udgifter i forbindelse med at tilvejebringe sådanne oplysninger.

[1] Europa-Kommissionen (2007), Hvidbog om en EU-strategi om sundhedsproblemer i relation til ernæring, overvægt og fedme - KOM(2007) 279.

[2] Verdenssundhedsforsamlingens resolution 57.17, 2004, Global Strategy on diet, physical activity and health.