[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 5.12.2007

SEK(2007) 1594

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Ledsagedokument til

Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV om forenkling af vilkår og betingelser for overførsel af forsvarsprodukter inden for Fællesskabet RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN {KOM(2007) 765 endelig}{SEK(2007) 1593}

1. POLITISK BAGGRUND

Kommissionen har i tidens løb flere gange fremhævet de udfordringer, som Europas forsvarsindustri står over for, og den har påpeget behovet for at skabe et europæisk marked for forsvarsprodukter[1]. Dette behov er senere blevet fremhævet i forbindelse med nye initiativer, der siden 2004 er truffet af Det Europæiske Forsvarsagentur og Kommissionen. Uforholdsmæssigt byrdefulde licenskrav for overførsel af forsvarsprodukter mellem medlemsstater har længe været fremhævet som en væsentlig hindring for gennemførelsen af et sådant europæisk marked for forsvarsprodukter.

Set ud fra en politisk synsvinkel er det uhensigtsmæssigt, at medlemsstaterne til trods for 50 års europæisk integration ikke systematisk sondrer mellem overførsler til andre medlemsstater og eksport til tredjelande, når de kontrollerer eksporten af forsvarsprodukter.

Set ud fra en økonomisk synsvinkel er fragmenteringen af forsvarsmarkederne i henhold til de nationale grænser blevet mere og mere uholdbar. Kombinationen af budgetbegrænsninger og stigende forsvarsudgifter har bragt den europæiske industri i en vanskelig situation. Der er bred enighed om denne analyse, bl.a. blandt forsvarsministrene inden for rammerne af Det Europæiske Forsvarsagentur: Bære- og konkurrencedygtige forsvarsindustrier kræver mere integration, mindre overlapning og øget specialisering. Forsvarsindustrierne er i stigende grad indbyrdes afhængige af hinanden, hvilket kræver nemmere overførsler.

2. PROCEDURESPØRGSMÅL OG HØRING AF BERØRTE PARTER

Efter sin meddelelse fra 2003 tog Kommissionen udgangspunkt i den første undersøgelse med titlen " Intra-Community Transfers of Defence Products" [2]. Undersøgelsen bestod af en gennemgang af alle de nationale hindringer for overførsler af forsvarsprodukter inden for Fællesskabet, en vurdering af deres direkte og indirekte omkostninger og en kortlægning af mulige supplerende foranstaltninger på fællesskabsniveau.

Høringen blev iværksat i forbindelse med konferencen "Europe Defence Industries and market place", der blev arrangeret i juli 2005 af Europa-Kommissionen i samarbejde med Det Europæiske Forsvarsagentur, hvor undersøgelsesresultaterne første gang blev fremlagt. En offentlig høring fandt sted fra marts til september 2006 på grundlag af Kommissionens høringsdokument. 7 medlemsstater, 10 erhvervssammenslutninger og virksomheder, 5 ngo'er og 3 andre organisationer benyttede sig af lejligheden til at give deres synspunkter til kende. Der findes et resumé heraf på Kommissionens websted2.

Endelig arrangerede Kommissionen under hele høringsfasen fra juli 2005 til juli 2007 i alt 7 workshopper (4 med medlemsstater og 3 med repræsentanter for industrien) i Bruxelles. Disse arrangementer gjorde det muligt for Kommissionens tjenestegrene at supplere og uddybe deres basisviden, at indsamle synspunkter fra de berørte parter og medlemsstater, der ikke deltog i høringen, samt at afprøve forskellige muligheders gennemførlighed ud fra en teknisk, økonomisk og politisk synsvinkel med henblik på et eventuelt initiativ.

3. PROBLEMSTILLING

Alle medlemsstater har deres egen lovgivning til regulering af import, eksport og transit af forsvarsprodukter inden for det indre marked. For alle demokratiske regeringer er det et meget vigtigt sikkerhedsanliggende at kunne kontrollere spredningen af sådanne produkter og et spørgsmål om politisk og/eller juridisk ansvar. Civilsamfundets analyse af menneskerettighederne i modtagerlandet og dets demokratiske omdømme gør det endnu mere nødvendigt at have en streng og effektiv eksportkontrol[3].

Den forudgående kontrol er et centralt element i disse kontrolordninger. Alle medlemsstater anvender grundlæggede en eller flere af følgende tre typer licensordninger:

- individuelle licenser svarende til en tilladelse, der udstedes af en national myndighed efter anmodning fra en individuel leverandør med henblik på en enkelt overførsel til en enkelt modtager

- globale licenser svarende til en tilladelse, der udstedes af en national myndighed efter anmodning fra en individuel leverandør med henblik på en eller flere overførsler til en eller flere modtagere

- generelle licenser svarende til en tilladelse, der vedtages ved lov eller i kraft af en administrativ forskrift, og som giver enhver eksportør mulighed for at overføre kontrollerede varer til visse modtagerlande, idet både de pågældende varer og lande er specificeret i licensen.

De nationale licensordninger varierer meget fra hinanden med hensyn til anvendelsesområde, kompetente myndigheder, procedurer og tidsfrister. De medfører en betydelig administrativ byrde og lange leveringsfrister for virksomhederne. Den administrative byrde og de indirekte konsekvenser heraf er blevet vurderet til henholdsvis 433 mio. EUR og 2,73 mia. EUR om året.

Dette sammensurium af strenge licenskrav – og den tilsvarende administrative byrde – synes helt klart at være ude af proportion med de aktuelle kontrolbehov, eftersom der næsten aldrig gives afslag på licensansøgninger for overførsler inden for Fællesskabet (der udstedes omkring 11 500 licenser for sådanne overførsler hvert år, og der er ikke givet formelt afslag på nogen ansøgning siden 2003).

Både industrien og de offentlige myndigheder anerkender desuden, at disse omfattende licensordninger hæmmer udviklingen af det europæiske forsvars industrielle og teknologiske basis og underminerer forsyningssikkerheden mellem medlemsstater:

- Virksomhederne har vanskeligt ved at optimere leveringskæderne, fordi de skal indrette sig efter en lang række forskellige nationale licensordninger. Virksomhederne har således tendens til at foretrække nationale leverandører for at undgå disse tidskrævende, usikre og kostbare procedurer. Dette forhindrer de europæiske forsvarsvirksomheder i at specialisere sig og opnå eventuelle stordriftsfordele. Tværeuropæiske virksomheder kan desuden ikke få det fulde udbytte af integrationen på tværs af grænserne, sålænge overførsler mellem en virksomhed i én medlemsstat og et datterselskab i en anden medlemsstat er underlagt komplekse og langvarige, forudgående licensordninger.

- En offentlig udbudsgiver i EU kan ikke altid regne med, at der vil blive udstedt en eksportlicens, hvis han ønsker at købe forsvarsprodukter fra en leverandør i en anden medlemsstat. Selv om der næsten aldrig gives afslag på en ansøgning om licens, får den teoretiske mulighed for et sådan afslag desuden ofte medlemsstaterne til at foretrække at købe militært udstyr fra en national producent i stedet for hos en (muligvis mere fordelagtig) europæisk konkurrent.

Der er på mellemstatslig basis blevet udviklet en række bilaterale eller multilaterale aftaler og initiativer for at forenkle overførslen af forsvarsprodukter. Selv den mest nævneværdige af disse initiativer, nemlig hensigtserklæringen, og den efterfølgende Farnborough-aftale, der er underskrevet af de seks våbenproducerende medlemsstater (FR, DE, UK, ES, IT, SE), har kun givet beskedne resultater indtil videre. Det Europæiske Forsvarsagentur har ingen beføjelser med hensyn til overførsler.

4. MÅLSÆTNINGER

KOMMISSIONENS OVERORDNEDE MÅL sætning er at etablere et åbent og konkurrencedygtigt europæisk marked for forsvarsprodukter i EU. Et velfungerende europæisk marked for forsvarsprodukter forudsætter et sammenhængende regelværk på de forskellige politikområder, herunder offentlige kontrakter og overførsler. For at tilgodese medlemsstaternes sikkerhedsinteresser skal der i denne forbindelse tages hensyn til forsvarsprodukters særlige karakter (strategisk betydning, forsyningssikkerhed og informationskrav).

Denne overordnede målsætning passer også ind i Lissabon-dagsordenens større billede, fordi det bidrager til udviklingen af konkurrencen inden for det europæiske forsvars industrielle og teknologiske basis, der efterfølgende vil kunne fremme den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.

Kommissionens specifikke målsætning er at fremme overførslen af forsvarsprodukter inden for Fællesskabet ved at forenkle den meget komplekse situation med de eksisterende nationale licensordninger og den hermed forbundne administrative byrde. I denne henseende vil denne specifikke målsætning supplere det kommende direktiv om offentlige forsvarskontrakter. Fordi det bliver nemmere at overføre forsvarsprodukter til de væbnede styrker i EU, vil de regeringer, der foretager indkøb, nyde godt af en større forudsigelighed og dermed større forsyningssikkerhed, hvilket vil reducere den nuværende tilbageholdenhed over for grænseoverskridende offentlige kontrakter. Det vil gøre det nemmere for grænseoverskridende leverandører at "bevise", at de er i stand til at levere forsvarsprodukter til tiden.

5. POLITIKMULIGHEDER

Fem politikmuligheder blev taget i overvejelse:

Scenarie 1 | Intet indgreb (business-as-usual-scenarie) |

Scenarie 2 | Ikke-lovgivningsmæssige foranstaltninger i form af en fortolkende meddelelse om artikel 296 eller tillidsskabende foranstaltninger |

Scenarie 3 | Fuld liberalisering af alle overførsler af forsvarsprodukter |

Scenarie 4 | Forvaltning af overførsler inden for Fællesskabet på EU-niveau gennem et agentur |

Scenarie 5 | Forenkling og indbyrdes tilnærmelse af de nationale licensordninger. Forenklingen vedrører: typen af licens, der udstedes (3 delmuligheder: A1 = kun generelle licenser, A2 = kun globale licenser, A3 = kombination af generelle og globale licenser) garantier vedrørende modtagernes pålidelighed (3 delmuligheder: B1 = ingen EU-certificering af virksomheder, B2= obligatorisk certificering, B3 = certificering for modtagelse af overførsler i henhold til en generel licens) garantier vedrørende geneksport til tredjelande (2 delmuligheder: C1 = lovmæssige informationskrav og sanktioner, C2 = sporingssystem på basis af en central database). |

Der er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet foretaget en vurdering af valgmulighed 2, 3 og 4, men der blev ikke foretaget nogen detaljeret konsekvensanalyse, da det er meget lidt sandsynligt, at de kan opfylde de fastsatte målsætninger, eller da de forekommer urealistiske ud fra en politisk synsvinkel. Der blev foretaget en grundig konsekvensanalyse for business-as-usual-scenariet og for hver delmulighed under scenariet med lovgivningsmæssig forenkling.

Rådets fælles liste over militært udstyr fremstod i løbet af høringen af de berørte parter som en fælles reference for alle medlemsstater inden for rammerne af Den Europæiske Unions adfærdskodeks for våbeneksport. Det var således oplagt at anvende denne liste, der allerede er enighed om, til at definere anvendelsesområdet for enhver lovgivningsmæssig foranstaltning.

6. KONSEKVENSANALYSE

Valgmulighed 1: ingen EU-foranstaltning

Hvis der ikke træffes nogen foranstaltninger på fællesskabsniveau vedrørende overførsler af forsvarsprodukter inden for Fællesskabet, er det dog ikke ensbetydende med et status quo. En række medlemsstater kan forventes at fortsætte revisionen af deres nationale licensordninger med henblik på at forenkle dem, og (igangværende eller kommende) initiativer på mellemstatslig basis vil fortsat kunne fremme overførslen mellem de deltagende lande.

Da man har konstateret, at det er vanskeligt at udvide sådanne ordninger til yderligere deltagende medlemmer, vil risikoen for diskriminering mellem deltagende og ikke-deltagende medlemsstater være lige så stor eller større. Denne situation vil gøre det vanskeligt at udnytte de europæiske kompetencer og ekspertiser (især i de nye medlemsstater). De ikke-deltagende medlemsstater vil være meget lidt tilskyndet til at købe europæiske forsvarsprodukter, fordi (a) deres forsvarsvirksomheder (for det meste små og mellemstore virksomheder) i mindre grad deltager i større forsvarsprogrammer, og (b) forsyningssikkerheden ikke er større i forhold til alternative tredjelandsleverandører.

Uden de mange fordele ved et tættere samarbejde og en tættere integration vil den europæiske industri på mellemlang og lang sigt miste konkurrenceevne og se sin rolle reduceret til nicheaktør og leverandør til især hovedkontrahenter i tredjelande, hvorved den mister sin evne til selvstændigt at udvikle de kompetencer, der er nødvendige for den europæiske sikkerheds- og forsvarspolitik. At være udelukket fra markedssegmenter med høj værditilvækst vil også have en negativ indvirkning på afkastet fra de europæiske forsvarsvirksomheder, der således vil have vanskeligt ved at tiltrække investeringsmidler. Den gradvise forringelse af EU's industrielle konkurrenceevne vil uundgåeligt have en negativ indvirkning på arbejdskraftens størrelse og kvalitet i sektoren.

Valgmulighed 5: Forenkling og indbyrdes tilnærmelse af de nationale licensordninger

Det fremgik tydeligt af høringen, at det nuværende overordnede niveau for beskyttelse af sikkerhedsinteresser bør fastholdes. I praksis betyder dette, at enhver forenkling og lempelse af vilkårene for overførsler inden for Fællesskabet skal ledsages af foranstaltninger, der fremmer et klima af gensidig tillid, herunder for så vidt angår eventuel geneksport til tredjelande. Der er for ovennævnte delmuligheders omkostningseffektivitet blevet foretaget en nøje gennemgang af instrumenter (licenstype) og garantier (certificering og kontrol af geneksport).

Det fremgår af analysen, at en EU-ordning på basis af både globale og generelle licenser vil udgøre det mest hensigtsmæssige kompromis mellem foranstaltningens effektiviseringsmål (dvs. virkelig at fremme overførslen af forsvarsprodukter inden for Fællesskabet) og den nødvendige fleksibilitet for medlemsstaterne til at justere eventuelle geneksport- eller slutbrugsbegrænsninger vedrørende de mest følsomme produkter.

EU-certificering af modtagervirksomheder forekommer at være et effektivt middel til at skabe gensidig tillid til et minimum af marginalomkostninger. Da det kan have uforholdsmæssigt store konsekvenser at gøre certificeringen obligatorisk (især for små og mellemstore virksomheder), forekommer den delmulighed, der knytter certificering sammen med fordelene ved at modtage produkter i henhold til en generel licens, at være et effektivt incitament til opbygningen af gensidig tillid, således at medlemsstaterne i videst muligt omfang anvender de mindst byrdefulde licenser. Pålidelighed og EU-regeringernes indkøb af produkter til deres egen væbnede styrker (dvs. produkter, hvoraf EU-regeringerne er slutbrugere) gør det også muligt at anvende generelle licenser i forbindelse med EU-regeringers offentlige kontrakter.

Endelig, hvad angår kontrol af geneksport, vil et system til dobbelt it-baseret sporbarhedskontrol uden tvivl medføre nye store byrder for både virksomheder og myndigheder. Den mere traditionelle reguleringsteknik, der bygger på efterfølgende oplysning og effektive håndhævelsespolitikker, anses derfor for at være mere omkostningseffektiv.

Hvis man kombinerer vurderingerne for de tilsvarende subscenarier, fører det til en anslået nettofortjeneste i den administrative byrde på 190-405 mio. EUR om året . Men det er nok endnu vigtigere, at de forventede indirekte fordele ved de forenklede overførsler forventes langt at overstige denne direkte nettofortjeneste, fordi de bidrager til både et velfungerende europæisk marked for forsvarsprodukter og en effektiv industriel og teknologisk basis for det europæiske forsvar.

De direkte sociale følger forventes at være minimale, mens de indirekte følger forventes at være langt større. En styrkelse af det europæiske forsvarsmæssige og teknologiske industrielle grundlag kan på kort sigt føre til en rationalisering af de eksisterende strukturer og dermed til et tab af arbejdspladser på grund af overflødige programmer og i virksomheder med ringe konkurrenceevne. En sådan omstrukturering er imidlertid nødvendig, hvis EU's forsvarsindustri ikke skal sakke bagud i forhold til den teknologiske udvikling, hvilket er en forudsætning både for at kunne klare konkurrencen over for nye markedsaktører og undgå en yderligere forværring af det teknologiske efterslæb i forhold til de mest avancerede konkurrenter. Dette scenario giver derfor de bedste garantier med hensyn til at fastholde eller udvikle beskæftigelsen på mellemlang og lang sigt, både med hensyn til kvalitet og kvantitet.

Endelig anses denne løsning ikke for at have nogen mærkbare konsekvenser for miljøet.

7. OVERVÅGNING OG EVALUERING

Ethvert fællesskabsinstrument, der vedtages med henblik på at fremme overførsler af forsvarsprodukter i Fællesskabet, skal anvendes og håndhæves af medlemsstaterne. Medlemsstaterne vil derfor skulle tilpasse deres lovgivning, f.eks. for at fastsætte passende bestemmelser om certificering og globale/generelle licenser. Det vil være nødvendigt for Kommissionen at overvåge disse nationale gennemførelsesbestemmelser for at kontrollere, om de er i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen, og for at etablere gennemsigtige tillidsskabende informationsudvekslinger mellem medlemsstater.

På mellemlang sigt skal Kommissionen vurdere, hvorledes det nye forenklede EU-system fungerer i praksis, særlig for så vidt angår de administrative omkostninger.

Da forsvarsprodukter har en forholdsvis lang livscyklus, kan man ikke forvente en øjeblikkelig ændring i medlemsstaternes praksis med hensyn til offentlige kontrakter eller en øjeblikkelige omstrukturering af de industrielle forsyningskæder. Gevinsten ved en større forsyningssikkerhed beror på en forholdsvis subjektiv vurdering, og der er derfor nødvendigt med mere tid for at skabe gensidig tillid. De indirekte fordele, der tilsigtes ved at fremme overførslen af forsvarsprodukter i Fællesskabet, kan derfor kun høstes på længere sigt. Disse bredere makroøkonomiske konsekvenser bør derfor evalueres over samme tidshorisont, dvs. ikke før 5 år efter fællesskabsinstrumentets ikrafttrædelse.

[1] KOM(97) 583 af 12. november 1997, KOM(2003) 113 af 11. marts 2003.

[2] http://ec.europa.eu/enterprise/regulation/inst_sp/defense_en.htm.

[3] Den Europæiske Unions adfærdskodeks for våbeneksport, der blev vedtaget i 1998, bygger på 8 fælles kriterier for våbeneksport og omfatter ligeledes procedurer for meddelelse af afslag og høring. Adfærdskodeksens vedtagelse markerede et kvalitetsmæssigt fremskridt i EU's udvikling af en fælles strategi for våbeneksport som et vigtigt element i den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.