ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning /* SWD/2013/0182 final */





ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om rammerne for adgang til markedet for havnetjenester og finansiel gennemsigtighed for havne ANSVARLIGT GD: GENERALDIREKTORATET FOR MOBILITET OG TRANSPORT 1. Generel baggrund Europa er en af de regioner i verden, hvor havnene ligger tættest. Som verdens største handelsblok er EU stærkt afhængigt af det maritime transportsystem. 37 % af de varer, der udveksles i det indre marked, passerer gennem havnene. Hvad passagertransport angår, fungerer havnene som de regionale og lokale trafikforbindelser til perifere områder og øområder. Havnene er af central betydning for økonomien, fordi de har en afgørende funktion inden for logistik og er stærkt befordrende for beskæftigelsen. De 319 havne i det transeuropæiske transportnet (TEN-T), som står for 96 % af de varer og 93 % af de passagerer, der passerer gennem EU’s havne, spiller en central rolle i det europæiske transportsystem. 2. Problemformulering Det største problem er strukturelle præstationsmangler i nogle TEN-T-søhavne. Problemet forværres af, at det er nødvendigt at tilpasse havne til nye transport- og logistikbehov i en tid med knappe offentlige midler. Dette skaber risiko for overbelastning og udgør en trussel mod et effektivt, sammenhængende og bæredygtigt transeuropæisk transportnet og dermed mod et velfungerende indre marked. Hvis der ikke træffes foranstaltninger (referencescenariet) vil den forventede vækst i transporten, ændringer i transport- og logistikbehov og de nuværende strukturelle præstationsmangler i havnene skabe kapacitetsproblemer og forværre den aktuelle skæve udnyttelse af nettet. Det vil føre til underkapacitet i visse havne og yderligere overbelastning i deres bagland. Det vil underminere udviklingen af nærskibsfarten. De utilstrækkelige præstationer i nogle TEN-T-havne er en forspildt chance for økonomisk udvikling i de områder, de betjener, og dermed Unionen som helhed. Havneinfrastruktur i forfald og ikke-tilpasset havneinfrastruktur kan påvirke den europæiske industris konkurrenceevne. Hvis disse problemer ikke løses, er der risiko for, at målene for TEN-T ikke kan nås. Endelige er der stor bekymring over unfair konkurrence mellem havne i forbindelse med offentlig finansiering af havneinfrastruktur. Havnearbejdernes faglige organisationer er voldsomt imod EU-bestemmelser, som rører ved havnearbejdernes nuværende arbejdsaftaler i medlemsstaterne. 3. Grundlæggende problemer Kommissionen har påvist tre problemkilder. Den første er manglen på passende sammenkobling mellem havne og jernbanenet, indre vandveje og vejnet, som behandles i TEN-T-politikken og derfor ikke behandles yderligere i konsekvensanalysen. De andre to årsager er beskrevet i det følgende. 3.1. Problemkilde 1: Ikke-optimale havnetjenester og havneoperationer i nogle TEN-T-søhavne Der er tre grundlæggende årsager til problemet: (1) mange af havnetjenesterne er underlagt et svagt konkurrencepres som følge af begrænsninger for markedsadgang (2) eksklusive rettigheder eller særrettigheder, der, selv om de er begrundet i en række situationer, kan føre til markedsmisbrug, og (3) i nogle havne har brugerne en for stor administrativ byrde, fordi der mangler koordinering havnene imellem. 3.2. Problemkilde 2: Havneforvaltningsrammerne er ikke tilstrækkelig attraktive for investeringer i alle TEN-T-søhavne Der er to grundlæggende årsager, der giver et uattraktivt investeringsklima i flere havne: (4) uklare finansielle relationer mellem offentlige myndigheder, havneforvaltningsorganer og leverandører af havnetjenester og (5) havnenes ringe autonomi til at fastlægge infrastrukturafgifter og uigennemsigtige forbindelser til omkostningerne. 4. Analyse af nærhedsprincippet Artikel 58, 90 og 100 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde udvider målene for et ægte indre marked til også at omfatte havne i forbindelse med den fælles transportpolitik. Til trods for havnesektorens særlige karakter og lange lokalhistoriske og kulturelle betydning har den også en stærk international og europæisk dimension. På grund af sidstnævnte og det indre marked samt grænseoverskridende netværkseffekter er det foreslåede initiativ vedrørende TEN-T-havne i overensstemmelse med nærhedsprincippet. 5. Mål 5.1. Generelle mål Det generelle mål er at forbedre TEN-T-søhavnenes præstationer for at bidrage til at opfylde målet om en mere effektiv, sammenhængende og bæredygtig funktion af TEN-T i overensstemmelse med målene i hvidbogen om transport og EU 2020-strategien for en ressourceeffektiv vækst. 5.2. Specifikke mål (SO) SO1. Modernisering af havnetjenester og havneoperationer i alle TEN-T-søhavne SO2. Optimering af havneforvaltningsrammerne for at skabe et mere attraktivt investeringsklima 5.3. Operationelle mål (OO) 5.3.1. Modernisering af havnetjenester og havneoperationer a) OO1. Klarlægge og lette adgangen til markedet for havnetjenester b) OO2. Forhindre udpegede havnetjenesteleverandørers markedsmisbrug c) OO3. Sikre, at der gennemføres høringer af havnebrugerne om de vigtigste beslutninger, der påvirker havnens funktion i alle (100 % af) TEN-T-havnene senest på gennemførelsesdatoen for initiativet. 5.3.2. Rammebetingelser, der kan tiltrække investeringer i havne a) OO4. Sikre gennemsigtighed i de finansielle relationer mellem offentlige myndigheder, havneforvaltningsorganer og leverandører af havnetjenester i alle (100 % af) TEN-T-havnene senest på gennemførelsesdatoen for initiativet. b) OO5. Sikre, at alle (100 % af) TEN-T-havneforvaltningsorganerne autonomt kan fastsætte deres havneinfrastrukturafgifter senest på gennemførelsesdatoen for initiativet, med mulighed for miljødifferentiering af afgifterne. 6. Politiske løsningsmodeller 6.1. Fravalgte politiske foranstaltninger Kommissionen har fravalgt følgende foranstaltninger efter høring af interesseparterne: (1) Reform af havnearbejdsmarkedet hverken overvejes eller foreslås i nogen af de politiske pakkeløsninger (PP'er) på grund af de seneste fremskridt i den sociale dialog mellem arbejdsgivere og arbejdstagere: Udvalget for den sociale dialog for havnearbejdere burde være på plads i løbet af 2013. (2) Af høringen fremgik det, at spørgsmålet om "egenlevering" ikke længere er et problem, der bør overvejes på EU-niveau. (3) Da TEUF indeholder en vid skønsmargen til medlemsstaterne, når det gælder at tilrettelægge tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse efter eget forgodtbefindende, er der ingen af PP'erne der rører ved disse skønsbeføjelser. 6.2. Politiske pakkeløsninger 6.2.1. PP1: "Horisontale instrumenter og gennemsigtighed" PP1 kombinerer brugen af horisontale instrumenter, en "blød" foranstaltning vedrørende markedsadgang og retligt bindende bestemmelser om finansiel gennemsigtighed, koordinering inden for havnen og havneinfrastrukturafgifter. Den bløde foranstaltning er en ikke-bindende meddelelse fra Kommissionen, som redegør for TEUF's regler om ikke-diskriminering og det fremtidige direktiv om koncessioner. 6.2.2. PP2: "Reguleret konkurrence" PP2 indfører fri udveksling af tjenesteydelser for leveringen af havnetjenester. Denne frihed kan om nødvendigt begrænses af objektive og gennemsigtige årsager som pladsmangel eller hensynet til den offentlige interesse. Når der sker en begrænsning af denne frihed, vil den offentlige myndighed eller havneforvaltningsorganet skulle indgå en kontrakt med en leverandør af havnetjenester efter en åben udbudsprocedure, undtagen i behørigt begrundede tilfælde. Gennemsigtighed håndhæves i de tilfælde, hvor offentlig finansiering er involveret, for at være i stand til at spore mulig konkurrenceforvridende statsstøtte og krydssubsidiering mellem havnetjenester. Hvis tjenesteydelsen leveres af en intern operatør eller en anden leverandør med eksklusivrettigheder, sikrer en begrænsningsforpligtelse gensidighed i førstnævnte tilfælde, og myndighedstilsyn med priserne sikrer mod misbrug i begge tilfælde. Afgifter for brug af havneinfrastrukturen skal være gennemsigtige og være baseret på omkostningerne. Et havnebrugerudvalg medvirker til at orientere havneaktiviteterne mere i retning af havnebrugernes og kundernes behov. 6.2.3. PP2a: "Reguleret konkurrence og havneautonomi" PP2a består af PP2 med følgende afvigelser: · Forpligtelsen til at benytte sig af offentlige udbud i tilfælde af pladsmangel eller public service-forpligtelser gælder ikke kun for nye kontrakter, men også i tilfælde af væsentlige ændringer af eksisterende kontrakter. · Myndighedstilsynet med tjenesteleverandører med eksklusive rettigheder gælder kun for de markeder, som ikke er tildelt ved offentligt udbud (hvis der ikke anvendes en åben procedure, kan markedet ikke anfægtes). · Hver havn får ret til selv at fastlægge strukturen og niveauet af havneinfrastrukturafgifter, forudsat at deres takstpolitik forbliver gennemsigtig. Dette tiltag opmuntrer også til at differentiere mellem skibe eller brændstoffer afhængigt af deres miljøpræstationer. 6.2.4. PP3: "Fuld konkurrence og havneautonomi" Den tredje pakke af politikker (PP3) bygger på PP2a, men kræver derudover, at der skal være mindst to konkurrerende og uafhængige leverandører af hver havnetjeneste, hvis antallet af leverandører er begrænset som følge af pladsmangel. Der er også en funktionel/retlig adskillelse. Havneforvaltningsorganernes centrale koordinerende rolle styrkes for at sikre, at havnen fungerer godt. 7. Vurdering af virkninger 7.1. Økonomiske virkninger Virkningerne af PP'erne med hensyn til transportomkostninger er blevet vurderet. De potentielle besparelser i de samlede havnerelaterede omkostninger er vist i tabel 1. Tabel 1: Virkninger af politikpakker på de samlede besparelser i havneomkostninger (PwC, 2013) || Ændring (%) i samlede havneomkostninger || Årlig besparelse (mio. EUR) PP1 || -2,0% || 318,15 PP2 || -3,0% || 481,47 PP2a || -6,8% || 1 071,37 PP3 || -7,9% || 1 245,21 De politiske pakkeløsninger er vurderet på grundlag af fire kriterier for at bedømme, om de tiltrækker flere investeringer. Resultaterne er vist i tabel 2. Finansiel gennemsigtighed vil tilskynde til en mere effektiv allokering af offentlige midler og mindske risikoen for konkurrenceforvridende statsstøtte. Private investorer vil se en mindsket risiko for unfair konkurrence som følge af potentielt ulovlig statsstøtte. Tabel 2: Virkningerne af politikpakkerne på investeringsklimaet || PP1 || PP2 || PP2a || PP3 Effektiv allokering af offentlige midler || + || ++ || ++ || +++ Ringere risiko for konkurrenceforvridende statsstøtte til havne || + || ++ || ++ || +++ Bedre investeringsklima for private investeringer || + || ++ || +++ || ++ Økonomisk begrundede havneafgifter || + || +++ || ++ || + ("+" henviser til intensiteten af en positiv korrelation: f.eks. i tilfælde af "ringere risiko for konkurrenceforvridende statsstøtte til havne", betyder et "+" mindre risiko for konkurrenceforvridende statsstøtte) De samlede administrative omkostninger for politikpakkerne er beregnet og vises i tabel 3. Tabel 3: Administrative ekstraomkostninger pr. politikpakke i forhold til referencescenariet (PwC, 2013) || Faste udgifter (mio. EUR/år) || Engangsudgifter (mio. EUR) || Offentlig sektor || Erhvervsliv || Offentlig sektor || Erhvervsliv PP1 || 9,0 || 16,2 || 9,9 || 15,7 PP2 || 7,7 || 14,0 || 32,4 || 15,7 PP2a || 2,3 || 2,2 || 24,4 || 0,8 PP3 || 33,0 || 3,9 || 121,8 || 0,8 For SMV og mikrovirksomheder er de samlede virkninger vanskelige at vurdere. Generelt set vil et bedre erhvervsmiljø medvirke til at skabe nye SMV i havnesektoren, idet der åbnes for investeringer og jobskabelse. Virkningerne for multimodalitet, nærskibsfart og trafikomlægning fra land til sø er også blevet vurderet. Der er forskellige regionale virkninger på grund af den ujævne (og variable) fordeling af fragtgodsstrømme. Dette forklarer også, hvorfor bestemte regioner vil drage større fordel af nærskibsfart end EU-gennemsnittet (tabel 4). Fra et internationalt konkurrenceevnesynspunkt vil europæiske havne (ved Middelhavnet (Med.) og Østersøen), som er ved at miste omladningsvirksomhed til havne uden for EU, blive styrket ved at have et fornuftigt investeringsgrundlag. Selv om man bør tage eventuelle dominerende markedspositioner som følge af vertikal integration i betragtning, kan åben markedsadgang fremme internationale investeringer, og den kan ledsages af gensidig adgang til markeder i tredjelande for europæiske havne- og terminaloperatører. Tabel 4: Potentielle stigninger (%) i nærskibsfartstonnage mellem regionerne (PwC, 2013) Potentielle ændringer i nærskibsfarten mellem forskellige kystregioner || East Med || Cent Med || West Med / Atl || UK / IRL || North Range || Scand / Balt East Med || 1,51 || 6,50 || 1,98 || 0,68 || 0,64 || 0,24 Cent Med || 8,39 || 6,12 || 6,43 || 0,25 || 2,68 || 1,19 West Med / Atl || 1,25 || 4,79 || 6,56 || 2,67 || 2,35 || 0,83 UK / IRL || 0,16 || 0,07 || 3,90 || 3,23 || 1,10 || 1,36 North Range || 0,51 || 4,54 || 1,80 || 1,54 || 4,34 || 2,59 Scand / Balt || 0,37 || 0,84 || 3,09 || 5,04 || 5,35 || 2,49 De forskellige kategorier omfatter: East Med (Grækenland, EU's sortehavskyst og Slovenien); Cent Med (Italien, Malta, den franske middelhavskyst); West Med/Atl (Spanien, Portugal, den franske atlanterhavskyst); UK/IRL; North Range (havnene fra Hamborg til Le Havre); Scand/Balt (Skandinavien og Østersøen) 7.2. Miljømæssige virkninger Alle PP'er medvirker til at til at begrænse de miljømæssige virkninger af transport. Det samlede resultat er vist i tabel 5: Tabel 5: Virkninger af politikpakkerne på de samlede besparelser i eksterne omkostninger (PwC, 2013) || Besparelser i eksterne omkostninger (mio. EUR/år) PP1 || 23 PP2 || 34 PP2a || 69 PP3 || 76 7.3. Sociale virkninger Alle PP'er vil skabe et bedre erhvervsklima, der vil føre til større aktivitet og skabe arbejdspladser. Eftersom foranstaltninger, som vedrører arbejdsaftaler er blevet fravalgt, er der ingen specifikke virkninger med hensyn til løn, arbejdsmarkedsforhold og arbejdsvilkår. Tabel 6: Resumé af de samlede økonomiske, miljømæssige og sociale virkninger Virkning i forhold til referencescenariet || PP1 || PP2 || PP2a || PP3 Effektivitet || + || ++ || +++ || +++ Investeringer || + || + || ++ || ++ Administrativ byrde || + || ++ || +++ || + SMV || ++ || ++ || ++ || ++ Virkninger for transport || + || + || ++ || ++ Miljøvirkninger || + || + || ++ || ++ Sociale virkninger || + || ++ || ++ || ++ "+" henviser til en positiv korrelation: f.eks. for administrativ byrde betyder flere "+" en mindre byrde, og for miljøvirkninger betyder flere "+" bedre hensyntagen til miljøet. 8. Sammenligning af løsningsmodeller 8.1. Effektivitet Alle PP'er vil være virksomme, men hver af dem vil føre til resultater inden for forskellige tidshorisonter og ikke med samme pålidelighed. 8.2. Virksomhed Med hensyn til årlige nettoeffektivitetsgevinster er PP3 topscorer, men følges meget tæt af PP2a, for hvilken de administrative omkostninger er meget lavere end for PP3, og er tæt på nul for erhvervslivet. PP1 og PP2 har en meget dårligere score end både PP2a og PP3. 8.3. Sammenhæng Alle PP'er er i tråd med gennemførelsen af det indre marked på transportområdet og er i overensstemmelse med EU’s politiske målsætninger, der er afspejlet i akten for det indre marked, hvidbogen om transport og Europa 2020-vækststrategien. PP2, PP2a og i større omfang PP3 viser, at der er stor sammenhæng mellem økonomiske og sociale virkninger. 8.4. Oversigt over sammenligningen af politikpakkerne Tabel 7: Effektivitet, virksomhed og sammenhæng af politikpakkerne || PP1 || PP2 || PP2a || PP3 Effektivitet || + || ++ || +++ || +++ 001 Klarlægge og lette adgangen til markedet for havnetjenester || + || ++ || +++ || +++ 002 Forhindre markedsmisbrug af leverandører af havnetjenester med særrettigheder eller eksklusive rettigheder || + || ++ || ++ || ++ 003 Forbedre koordinationsmekanismerne i havnene || ++ || + || + || ++ 004 Sikre mere gennemsigtige rammer for de finansielle relationer mellem offentlige myndigheder, havneforvaltningsorganer og leverandører af havnetjenester || + || ++ || ++ || +++ 005 Sikre, at havneinfrastrukturafgifter fastlægges autonomt og giver mulighed for internalisering af eksterne omkostninger || + || ++ || +++ || ++ Virksomhed || + || + || +++ || +++ Sammenhæng || Mindre sammen­hæng || Begrænset sammen­hæng, undtagen godshånd­tering (Betyd­ningsfuld sammen­hæng) || Begrænset sammen­hæng, undtagen godshånd­tering (Betyd­ningsfuld sammen­hæng) || (Betyd­ningsfuld sammen­hæng) "+" henviser til styrken af en positiv korrelation, der er ikke identificeret negative eller neutrale korrelationer 9. Foretrukken løsningsmodel Baseret på den analyse, der er beskrevet i konsekvensanalysen, er PP2a den foretrukne løsning. Ifølge skøn vil PP2a give besparelser i havneomkostninger på ca. 1 mia. EUR om året. Det vil medføre yderligere nærskibsfart på ca. 13,3 mia. tonkilometer (en stigning på op til 6,5 % på en række ruter). Dette afføder øgede havneaktiviteter, som skaber direkte og indirekte havnerelaterede arbejdspladser. Denne konsekvensanalyse går dog ind for en forsigtig tilgang i forbindelse med godshåndtering af tre årsager: – Der er en betydelig sammenhæng med sociale spørgsmål. – Godshåndteringstjenester er allerede under konkurrencepres i visse havne. – De fleste af godshåndteringstjenester er koncessioner, som omfattes af det kommende direktiv om koncessioner. Så hvad angår klarlæggelse af og lettere markedsadgang til godshåndteringstjenester, kan PP1-tilgangen måske være lige så hensigtsmæssig. Hvis denne variant af PP2a[1] vælges, vil de oprindeligt anslåede virkninger af PP2a være lidt mindre kraftige, men stadig med en lignende tendens; besparelserne i havneomkostninger ville stadig udgøre op til 10 mia. EUR frem til 2030. Nærmere oplysninger om de kvantitative virkninger er vist i tabel 8. Tabel 8: Sammenligning af PP2a og "PP2a-variant" (uden markedsadgangsforanstaltninger for godshåndtering) (PwC, 2013) || PP2a || PP2a-variant Ændring (%) i samlede havneomkostninger || -6,8 || -4 Årlig besparelse i samlede havneomkostninger (mio. EUR) || 1071,37 || 635 Stigning i nærskibsfart (%) || 1,63 || 0,97 Yderlige tonkilometer (mia.) i EU’s havne || 13,311 || 7,205 Administrative omkostninger (faste — offentlige) (mio. EUR) || 2,3 || 2,1 Administrative omkostninger (faste — erhvervsliv) (mio. EUR) || 2,2 || 1,7 Årlig besparelse eksterne omkostninger (mio. EUR) || 69 || 46 Det samme ræsonnement kan eventuelt anvendes på passagertjenester, og derfor kan man måske bruge en lignende fremgangsmåde herfor. På grund af mangel på data har det dog ikke været muligt at foretage en separat beregning af virkningerne for passagertjenester. 10. Overvågning og evaluering Kommissionen vil overvåge gennemførelsen og effektiviteten af dette initiativ ved hjælp af et sæt nøgleindikatorer. Dataene vil blive indsamlet ved hjælp af en metode, som er udviklet af PPRISM[2]-projektet og det syvende rammeprograms FTU-projekt, som Kommissionen iværksætter for at fremskaffe kontinuerlige data. Med hensyn til evalueringer er det tanken, at Kommissionen tre år efter ikrafttrædelsen af den foreslåede lovgivning vil vurdere, om målene for initiativet er nået. Denne evaluering vil delvist blive baseret på de nøgleindikatorer, der er nævnt i det foregående. [1] "PP2a-variant" = PP2a med én forskel: et forklarende meddelelse fra Kommissionen om, hvordan de nuværende regler finder anvendelse på godshåndteringstjenester, i stedet for at foreslå nye lovbestemmelser for området. [2] http://pprism.espo.be.