Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen - Fællesskabsforanstaltningernes gennemførelse og nye risici"

(2000/C 51/11)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 29. april 1999 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at afgive udtalelse om "Sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen - Fællesskabsforanstaltningernes gennemførelse og nye risici".

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Beskæftigelse, Sociale og Arbejdsmarkedsmæssige Spørgsmål og Borgerrettigheder, som udpegede Wilfried Beirnaert til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 12. november 1999.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 368. plenarforsamling af 8.-9. december 1999, mødet den 8. december 1999, med 118 stemmer for og 1 stemme imod, mens 1 stemte hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Den vigtige problemstilling om sikkerhed og sundhed på arbejdspladsen er for nylig blevet taget op i en række initiativer på EU-niveau, der fortjener grundig overvejelse.

Blandt andet kan nævnes:

- Europa-Parlamentets drøftelser i forlængelse af rapporten fra Det Rådgivende Udvalg for Sikkerhed, Hygiejne og Sundhedsbeskyttelse på Arbejdspladsen og Kommissionens midtvejsrapport om fællesskabsprogrammet for sikkerhed, hygiejne og sundhed på arbejdspladsen (1996-2000). Disse drøftelser er opsummeret i Ojalas rapport af 1. februar 1999(1);

- den nylige undersøgelse fra Det Europæiske Arbejdsmiljøagentur, også kaldet Bilbao-agenturet, om arbejdsmiljøets økonomiske betydning i EU's medlemsstater;

- seminaret den 19. og 21. oktober 1998 om ændringer på arbejdsmarkedet foranstaltet af Kommissionen og Bilbao-agenturet og seminaret om sikkerhed, sundhed og beskæftigelsesevne den 27.-29. september 1999 foranstaltet af agenturet og det finske formandskab;

- seminaret om forvaltningssystemer for sikkerhed og sundhed på arbejdspladsen afholdt i Dortmund den 18. og 19. marts 1999.

1.2. Disse undersøgelser og overvejelser rejser tre hovedspørgsmål:

- hvordan kan fællesskabslovgivningen om sikkerhed og sundhed gøres mere effektiv?

- hvordan styrkes forbindelsen mellem beskæftigelsesevne og sikkerhed/sundhed?

- hvordan imødegås de nye risici for sikkerhed/sundhed?

1.3. Det Økonomiske og Sociale Udvalg ønsker at bidrage til disse overvejelser, som det finder særdeles vigtige. ØSU har altid vist stor interesse for sundheds- og sikkerhedsproblematikken, som både arbejdsgiverne og arbejdstagerne efter dets opfattelse bør være levende optaget af.

Der kan i den forbindelse henvises til følgende vigtige udtalelser på området:

- udtalelse af 22. november 1995 om Kommissionens meddelelse om et fællesskabsprogram vedrørende sikkerhed, hygiejne og sundhed på arbejdspladsen (1996-2000)(2);

- udtalelse af 30. juni 1993 om sikkerhed og sundhed på arbejdspladsen - oplæring(3);

- udtalelse af 3. juli 1991 om et handlingsprogram for Det Europæiske År for Sikkerhed, Hygiejne og Sundhed på Arbejdspladsen(4);

- udtalelse af 27. september 1984 om arbejdsmedicin(5).

1.4. I denne udtalelse vil ØSU beskæftige sig med de hovedspørgsmål, der er nævnt ovenfor (se punkt 1.2). Men først er der grund til at besvare et indledende spørgsmål, nemlig: Hvad er EU's rolle i forbindelse med sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen?

ØSU har valgt et klart fremadrettet perspektiv, hvor det på den ene side anskuer spørgsmålet i en generel politisk kontekst og på den anden side betoner vigtigheden af, at denne indfaldsvinkel tager afsæt i videnskabelige og tekniske undersøgelser. I den forbindelse vil ØSU gerne understrege, at instanser som Bilbao-agenturet kan yde meget nyttige bidrag. Også Det Rådgivende Trepartsudvalg for Sikkerhed, Hygiejne og Beskyttelse af Sundheden på Arbejdspladsen indtager en central rolle som fælles forhandlingsorgan, bl.a. med arbejdsmarkedets parter som deltagere. Det Rådgivende Udvalg vil i øvrigt forbedre sine forretningsregler for at kunne varetage denne rolle bedre. I den forbindelse er der også et problem med finansieringen.

2. Hvad er EU's rolle inden for sikkerhed og sundhed?

2.1. ØSU understregede allerede i sin udtalelse af 22. november 1995, at det er vigtigt, at Kommissionen fører en afbalanceret politik, der kombinerer lovgivningsmæssige og ikke-lovgivningsmæssige, tvunge og frivillige foranstaltninger.

2.2. Lovgivningen er fortsat vigtig og kan stadig retfærdiggøres, dels for at beskytte arbejdstagerne socialt, dels for at beskytte arbejdsgiverne økonomisk mod illoyal konkurrence.

Lovgivningen inden for sundhed og sikkerhed er omfattende. Som Kommissionen fremhæver i sin midtvejsrapport af 3. september 1998(6) drejer det sig om at "vurdere om lovgivningen effektivt skaber og fastholder passende sikkerheds- og sundhedsforhold, eller om der er behov for forbedringer. Kommissionen vil fortsætte sin praksis med at gennemgå eksisterende direktiver for at vurdere, om der er behov for modernisering eller rationalisering"(7). ØSU er enig i denne fremgangsmåde. Kommissionens rolle er også at vurdere og kontrollere anvendelsen af lovgivningen og eventuelt forbedre den.

2.3. ØSU mener, at EU's ikke-lovgivningsmæssige indsats skal optrappes og prioriteres, uden at det sker på bekostning af den egentlige lovgivning som nævnt i punkt 2.1.

EU's rolle er også at fremme bevidstgørelse, information, dokumentation, uddannelse og "benchmarking", det vil sige fremhæve den gode praksis.

2.3.1. Kommissionen er på rette spor med etableringen af Det Europæiske Arbejdsmiljøagentur i Bilbao, også kaldet Bilbao-agenturet, og med sit forslag om et omfattende program for ikke-lovgivningsmæssige foranstaltninger til forbedring af sikkerhed og sundhed på arbejdspladsen (Safe). Det er et initiativ, ØSU fuldt ud kan tilslutte sig.

ØSU beklager så meget desto mere, at dette vigtige program stadig ikke er vedtaget. Programmet er ellers velegnet til at gøre sundhed og sikkerhed til en vigtig del af god ledelse. Det henvender sig med rette særligt til små og mellemstore virksomheder og de helt små virksomheder.

2.3.1.1. ØSU mener, at information, dokumentation, bevidstgørelse, benchmarking og forskning, som udgør et vigtigt fundament, bør udvikles systematisk, navnlig inden for følgende områder:

- undervisning i sikkerhed og sundhed på arbejdspladsen på grundskoleniveau; dette vigtige punkt blev taget op i ØSU's udtalelse af 30. juni 1993 om sikkerhed og sundhed på arbejdspladsen - oplæring(8);

- uddannelse af det lærerpersonale, der skal gennemføre undervisningen(9);

- faglig og akademisk uddannelse af fremtidige arbejdsgivere og arbejdstagere;

- mobilitet, transport mellem hjem og arbejde;

- folkesundhed, navnlig brug af giftstoffer og kræftfremkaldende produkter;

- miljømæssige foranstaltninger, konsekvenser for risici;

- små og mellemstore samt meget små virksomheders særlige karakter;

- forbindelsen mellem sikkerhed og sundhed på arbejdspladsen og arbejdsfordelingen mellem mænd og kvinder;

- særlige aspekter ved midlertidigt arbejde, outsourcing, hjemmearbejde og telearbejde;

- fremme af kvalitetsjob med sikre og sunde forhold på arbejdspladsen;

- sikkerheds- og sundhedsvilkår for selvstændige erhvervsdrivende.

Uden nødvendigvis at lovgive på disse områder skal EU undersøge, hvordan hvert spørgsmål bedst kan tackles, og hvert mål bedst opfyldes. Det uddybes i punkt 4 og 5 i denne udtalelse.

ØSU betragter i denne forbindelse Bilbao-agenturet som et nyttigt redskab.

2.3.2. For at gøre aktionerne effektive og sammenhængende kræves en ramme, der som udgangspunkt er så vid som mulig. Det forudsætter, at spørgsmålet om forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed medtages i samtlige EU's politikker, og at de øvrige kompetente instanser under Kommissionen integrerer det i deres initiativer.

Det er allerede tilfældet med GD III's forslag om markedsføring af maskiner, udstyr og personligt sikkerhedsudstyr. Lignende initiativer, som underbygger hinanden, må iværksættes efter fælles aftale, således at de fastsatte mål nås.

I Kommissionens midtvejsrapport fremhæves med rette, at andre fællesskabspolitikker, så som transport og miljø, også bidrager til forbedret sikkerhed og sundhed på arbejdspladsen. ØSU kan kun tilslutte sig Kommissionens planer om at undersøge disse øvrige politikkers indflydelse på sundhed og sikkerhed.

3. Hvordan kan lovgivningens effektivitet forøges?

3.1. Lovgivningen har en dobbelt målsætning, nemlig det sociale mål at beskytte arbejdstagernes sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen og det økonomiske mål at sikre, at maskiner og varer, der cirkulerer frit i EU, opfylder sikkerheds- og hygiejnenormerne.

Artikel 118 A fra Europæisk Fælles Akt, der har dannet retsgrundlag for de fleste social- og arbejdsmarkedspolitiske direktiver på området, fastslår, at formålet er at harmonisere vilkårene på et stadigt højere niveau. Med henblik herpå fastlægger de pågældende direktiver "minimumsforskrifter, der skal gennemføres gradvis under hensyntagen til de vilkår og tekniske bestemmelser, der gælder i hver af medlemsstaterne". ØSU lægger stor vægt på, at væsentlige beskyttelsesniveauer ikke må kunne variere fra medlemsstat til medlemsstat eller afhængigt af virksomhedernes størrelse.

3.1.1. Men harmoniseringen er ikke nødvendigvis bedst tjent med en detaljeret og formalistisk lovgivning. I midtvejsrapporten understreger Kommissionen, at det er vigtigt at kunne vurdere, om lovgivningen faktisk bidrager effektivt til at skabe og opretholde korrekte sikkerheds- og sundhedsforhold.

Når talen er om lovgivningens effektivitet må man først se på dens anvendelighed. I den forbindelse kan der henvises til en udtalelse af 15. november 1998 fra Det Rådgivende Trepartsudvalg om økonomisk og social evaluering af en foreslået lovgivningsmæssig foranstaltning. Heri understreger udvalget med rette, at socioøkonomiske analyser kan bidrage væsentligt til at sikre lovgivningens kvalitet. De kan oplyse politikerne om de omkostninger, der som regel påføres virksomhederne, og om de sociale fordele. Ifølge udvalget bør en sådan analyse gennemføres i to etaper. I første etape undersøges målsætningen, de påregnede sundheds- og sikkerhedsmæssige fordele og virksomhedernes udgifter til investeringer og administration, ligesom der orienteres om utilsigtede konsekvenser i forhold til de pågældende risici. Hvis det heraf fremgår, at initiativet vil påføre virksomhederne betydelige finansielle byrder, eller at det er nødvendigt at foretage en grundigere undersøgelse af fordelene, gennemføres der en ny analyse.

3.1.2. Spørgsmålet om lovgivningens effektivitet behandles i det følgende under to synsvinkler. Hvordan kombinerer man bedst EU-lovgivning og national lovgivning? Det drejer sig her om rollefordelingen mellem EU og medlemsstaterne. Det andet spørgsmål drejer sig om, hvordan man i lovgivningen tager hensyn til små og mellemstore virksomheder samt meget små virksomheder.

3.2. Hvordan kombinerer man EU-bestemmelser og nationale bestemmelser, så lovgivningen bliver så effektiv som muligt?

3.2.1. Forholdet mellem EU-niveauet og det nationale niveau rummer forskellige nøgleproblemer:

- Omsætningen af et EU-direktiv til national ret skal naturligvis evalueres juridisk, men det er ikke tilstrækkeligt. Man må også kontrollere dets gennemførelse i marken sektor for sektor, for hvis forskellene bliver ved med at bestå eller endog øges, som det i visse tilfælde sker for tiden, bliver arbejdstagernes sundhed og sikkerhed en konkurrencefaktor. Dette aspekt tages op i punkt 3.2.4.

- Arbejdsmarkedet møder i dag nye udfordringer, som stiller krav om en anden fremgangsmåde, end de klassiske sikkerheds- og sundhedsmæssige risici på arbejdspladsen gjorde. Det gælder f.eks. problemer som stress på arbejdspladsen, muskel- og knoglelidelser m.m. Desuden er der dukket nye arbejdsformer op, som rejser særlige problemer, der behandles i punkt. 5.6.1. Disse fænomener kan ikke behandles på samme måde som de klassiske arbejdsulykker og erhvervssygdomme. Da situationer og holdninger varierer såvel fra medlemsstat til medlemsstat som fra sektor til sektor og fra region til region, bør medlemsstaterne have større autonomi og større ansvar i forbindelse med fastlæggelsen af gennemførelsesforanstaltninger. Man kunne forestille sig en ny type direktiver, der fastlægger målsætningerne, men derudover i et bilag indeholder et katalog over ledsageforanstaltninger, som medlemsstaterne kan tage udgangspunkt i (se punkt 3.2.2 og 3.2.3). I den forbindelse skal det understreges, at et forarbejde gående ud på at finde frem til og udbrede kendskabet til gode eksempler er af stor betydning. "Benchmarking" er en af de ikke-lovgivningsmæssige foranstaltninger, som ØSU går ind for (se punkt 2.3).

3.2.2. Ved siden af den klassiske direktivtype, der både foreskriver beskyttelsens mål og midler - på visse områder vil det fortsat være nødvendigt at gå mere detaljeret til værks - slår ØSU til lyd for direktiver, der fastlægger klare europæiske målsætninger, men overlader valget af gennemførelsesforanstaltninger til medlemsstaterne, mod garanti for evaluering og kontrol.

Ansvarsfordelingen kan passende se således ud:

På europæisk plan:

- fastlægges målsætningen,

- opstilles regler for kontrol og verifikation af opfyldelsen af målsætningen,

- bestemmes, i samarbejde med de berørte sektorer, hvilke hjælpemidler man har til rådighed (forskning, praktiske løsninger, oplysningskampagner),

- afgøres det, hvorledes arbejdsmarkedets parter inddrages.

På nationalt plan:

- fastlægges, i samarbejde med de berørte sektorer, gennemførelsesforanstaltninger rettet mod bestemte målgrupper og bestemte aktiviteter,

- fastlægges kontrol- og inspektionsmetoder og -midler,

- informeres og bevidstgøres arbejdsgivere og arbejdstagere, i samarbejde med arbejdsmarkedets parter.

Bilbao-agenturet må kunne bistå såvel Europa-Kommissionen som medlemsstaterne, uden at træde i deres sted.

3.2.3. Ud over at udfærdige direktiver, som indeholder målsætningerne, er det således nødvendigt at stille supplerende hjælpemidler til rådighed i form af retningslinjer, der er mere detaljerede end den bindende lovgivning. Disse retningslinjer er at betragte som en vejledning for virksomhederne og ikke som et normativt dokument. Deres efterlevelse skal ikke dokumenteres. Vejledningen kan varieres efter de enkelte branchers og virksomheders karakteristika. Arbejdsmarkedets parter inddrages heri via Det Rådgivende Trepartsudvalg.

3.2.4. Som tidligere understreget må kontrollen med gennemførelsen af et EU-direktiv ikke udelukkende være af juridisk art; man må med andre ord ikke nøjes med at undersøge, om kravet er omsat til national lovgivning. Ud over kontrollen af lovteksten skal der foretages en praktisk kontrol af gennemførelsen i marken på grundlag af konkrete harmoniserede kriterier (hvor mange virksomheder efterlever direktivet? Hvordan med de store og hvordan med de små virksomheder? Hvorfor, hvorfor ikke og med hvilket resultat?

- Kommissionen må gøre alvor af sin plan, omtalt i rapporten af 3. september 1998, om at udvikle fællesskabsindikatorer, der kan anvendes til at vurdere medlemsstaternes politik. Disse indikatorer skal udarbejdes først og fremmest på grundlag af statistikkerne over arbejdsulykker og erhvervssygdomme. For at sikre, at man kan følge med i, hvordan den eksisterende lovgivning virker, finder ØSU det ønskeligt, at Kommissionens arbejde med at harmonisere de europæiske statistikker vedrørende arbejdsulykker og erhvervssygdomme videreføres. Det ville ligeledes være en god idé at vedtage en EF-forordning med henblik på at fremme overførslen af data fra medlemsstaterne til Fællesskabets tjenestegrene. ØSU finder i øvrigt, at der i statistikkerne bør skelnes mellem mænd og kvinder.

- Det Rådgivende Udvalg for Sikkerhed, Hygiejne og Sundhedsbeskyttelse på Arbejdspladsen har for nylig undersøgt de tværfaglige forebyggende tjenesters funktion og den praktiske gennemførelse af sundhedskontrollen. Det er et eksempel på et undersøgelsesarbejde, der fortsat bør støttes og udvides. Det bør føre til udveksling af god praksis, til bedre kontrol med den praktiske gennemførelse og med resultaterne af den eksisterende lovgivning og til forslag om ændringer, der kan forbedre beskyttelsen på arbejdspladsen.

- Dublin-instituttets undersøgelser vedrørende arbejdsvilkår, de forskellige kategorier af arbejdstagere og de forskellige former for arbejde har til formål at bidrage til at belyse EU-foranstaltningernes effektivitet og opfyldelsen af deres målsætninger.

3.3. Anvendelse på små og mellemstore og på meget små virksomheder: Der er ikke tale om at opfordre til at anlægge forskellige målestokke, afhængigt af virksomhedens størrelse, men om at tage hensyn til de små og mellemstore virksomheders særlige karakter, deres større behov for information og uddannelse og deres større problemer med administrative komplikationer. Som bekendt hedder det i art. 118 A, at man i arbejdsmiljødirektiverne skal undgå at stille administrative, finansielle og retlige krav af en sådan art, at de hæmmer oprettelse og udvikling af små og mellemstore virksomheder.

3.3.1. Målsætningen og det foreskrevne sikkerheds- og sundhedsniveau skal være det samme for alle arbejdstagere. Med hensyn til, hvordan målet nås, hvordan kontrollen gennemføres, og ikke mindst hvordan information og vejledning kanaliseres til arbejdstagere og virksomheder, er der klart forskel på store og små virksomheder.

3.3.2. Fra de små og mellemstore virksomheders side rettes der kritik mod visse lovbestemmelser, der realistisk set ikke kan efterleves i mindre virksomheder. Det drejer sig mest om administrative krav, der gør lovgivningen unødvendigt besværlig, og som de fleste virksomheder ikke kan overholde.

De mere detaljerede tekniske retningslinjer, der omtales i punkt 3.2.3, kan være et nyttigt hjælpemiddel både for de små og mellemstore virksomheder selv og i forbindelse med kontrollen med gennemførelsen i de mindre virksomheder.

3.3.3. Men skal de små og mellemstore og de meget små virksomheder have glæde af dem, må teksterne

- være enkle og gennemførlige;

- indeholde praktiske løsninger;

- udarbejdes efter samråd, herunder specielt i samarbejde med de små og mellemstore virksomheders organisationer;

- spredes via de kanaler og instanser, som de små og mellemstore virksomheder benytter;

- sigte mod hver enkelt branche, f.eks. autoværksteder, møbelsnedkere, restauranter osv.

3.3.4. Informations- og kontrolforanstaltningerne skal ledsages af specifikke støtteprogrammer, pilotprojekter og erhvervsuddannelsestiltag (Leonardo-programmet).

4. Sammenhængen mellem jobegnethed og sikkerhed/sundhed - Økonomiske omkostninger

4.1. Arbejdsulykker, erhvervssygdomme og andre sundheds- og sikkerhedsmæssige begivenheder udgør først og fremmest alvorlige menneskelige og sociale problemer for ofrene, men de repræsenterer også en betydelig økonomisk omkostning for samfundet og for de berørte virksomheder.

Arbejdsmiljøagenturet i Bilbao har foretaget en undersøgelse af de økonomiske konsekvenser af sundheds- og sikkerhedsforholdene på arbejdspladserne i medlemsstaterne. Nogle medlemsstater anslår deres udgifter til arbejdsrelaterede sygdomme til 2,6-3,8 % af BNP. Men beregningsmetoderne er forskellige, så det er vanskeligt at foretage sammenligninger. ØSU understreger, at det er vigtigt at have adgang til pålidelige og sammenlignelige data, som kan gøre det muligt at finde frem til de mest effektive systemer.

4.2. En effektiv sundheds- og sikkerhedspolitik kan begrundes ikke blot ud fra indlysende menneskelige hensyn og ud fra de økonomiske omkostninger ved ulykker og sygdomme, men også med, at den forbedrer arbejdstagernes jobegnethed og produktivitet og gavner beskæftigelsen. ØSU mener derfor, at bestræbelser for at fremme sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen for fremtiden bør optages blandt retningslinjerne for beskæftigelsespolitikken. Det er vigtigt, at en sådan beskæftigelsespolitisk retningslinje underbygges med eksempler på god praksis svarende til den "benchmarking", der tjener til støtte for de nugældende retningslinjer. Der kunne i øvrigt også være grund til at vurdere beskæftigelsespolitikkens konsekvenser for sikkerheden og sundheden på arbejdspladsen. Og når man beskæftiger sig med arbejdsvilkårene for både mænd og kvinder, er det rimeligt at minde om, at en af søjlerne i de beskæftigelsespolitiske retningslinjer sigter mod at styrke kvindernes integration på arbejdsmarkedet. Denne målsætning fremhæves for øvrigt i ØSU's udtalelse om "Kommissionens forslag til retningslinjer for medlemsstaternes beskæftigelsespolitik i 2000"(10).

4.3. Der må udvikles foranstaltninger både over for arbejdsgiverne og over for arbejdstagerne.

4.4. Arbejdsgiveren, som bestemmer over virksomhedens organisation, er også ansvarlig for, hvordan de beslutninger, han træffer, påvirker arbejdstagernes sikkerhed og sundhed. Af dette ansvar, som fremhæves i rammedirektivet af 12. juni 1989, udspringer et krav om, at arbejdsgiveren er i stand til at vælge de beskyttelsesforanstaltninger, der passer bedst til hans virksomhed, og en organisationsform, som tillader ham samtidigt at sikre beskyttelsen af arbejdstagernes sundhed og sikkerhed og at fremme konkurrenceevnen uden at komme i konflikt med uhensigtsmæssige regler.

4.4.1. Gode arbejdsvilkår er en vigtig forudsætning for produktion af kvalitetsprægede varer og tjenesteydelser. Arbejdsulykker og andre sundheds- og sikkerhedsmæssige begivenheder er først og fremmest et menneskeligt og socialt problem, men de repræsenterer også en økonomisk omkostning for virksomheden i form af fravær, bidrag til socialsikringsordninger, tab af produktion og af knowhow m.m.

Der må derfor udvikles foranstaltninger og instrumenter til at

- overbevise arbejdsgiverne om, at gode sikkerheds- og sundhedsmæssige vilkår fremmer virksomhedens konkurrenceevne og tiltrækningskraft, og at en god sikkerheds- og sundhedspolitik er tegn på høj økonomisk ydeevne;

- bevidstgøre arbejdsgiverne om, at sikkerhedspolitikken må være et fundamentalt led i en samlet politik;

- fremhæve arbejdstilrettelæggelsens afgørende betydning for forbedring af sikkerheden og sundheden på arbejdspladsen;

- understrege forebyggende og overvågende instansers store betydning; i den forbindelse henviser ØSU til arbejdsmedicinens vigtige bidrag til at forbedre sundheds- og sikkerhedsbeskyttelsen på arbejdspladserne(11). De forebyggende og overvågende instanser bør tage hensyn til, at behovet for information og uddannelse varierer med arbejdsstyrkens sammensætning.

Med henblik herpå bør man:

- indsamle og registrere eksempler på god praksis i virksomhederne og fremhæve effektive systemer. Med baggrund i undersøgelser kan som eksempler på god praksis nævnes:

- systematisk evaluering af sikkerhedsforholdene kombineret med incitamenter med henblik på at udnytte gode resultater i enkelte virksomhedsafdelinger,

- systemer som integrerer virksomhedens sikkerheds- og sundhedspolitik i et helhedskoncept,

- tilpasning af arbejdspladser til ældre arbejdstagere og handicappede;

- udvikle og udbrede kriterier for god praksis samt metoder til evaluering af politik og foranstaltninger;

- tydeliggøre fordelene ved en god politik; bedre beregning af omkostninger og fordele fremmer beslutningstagernes orientering. Såvel yderligere undersøgelser som udarbejdelse af enkle og praktiske instrumenter til objektiv beregning af omkostninger og fordele er af afgørende betydning for at sikre bedre og mere bevidste valg og beslutninger.

4.4.2. Arbejdstagerne og/eller deres repræsentanter bør systematisk inddrages i denne proces:

- via de bestående rådgivende udvalg, herunder specielt Det Rådgivende Udvalg for Sikkerhed, Hygiejne og Sundhedsbeskyttelse på Arbejdspladsen, for så vidt angår forberedelse, gennemførelse, evaluering og justering af EU-politikken;

- via information, høring og medindflydelse i overensstemmelse med rammedirektivet af 12. juni 1989 og særdirektiverne;

- ved inddragelse af sikkerhedsaspekterne i undervisning, uddannelse og erhvervsuddannelse. ØSU tilslutter sig i den forbindelse udtalelsen fra Det Rådgivende Udvalg for Sikkerhed, Hygiejne og Sundhedsbeskyttelse på Arbejdspladsen (dok. 070/2/97) og henviser til sin egen udtalelse af 30. juni 1993 om sikkerhed og sundhed på arbejdspladsen for så vidt angår følgende aspekter:

- de fremtidige borgere (skoleelever),

- de fremtidige arbejdstagere,

- nyansatte arbejdstagere,

- hierarkiet,

- arbejdstagerrepræsentanter med særlige opgaver vedrørende beskyttelse af sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen.

4.4.3. Ud over denne vigtige studie-, bevidstgørelses- og informationsopgave, som påhviler Kommissionen - der i øvrigt opfordres til at videreføre de sammenlignende analyser af god praksis - kunne Bilbao-agenturet påtage sig det forberedende arbejde i forbindelse med gennemførelse af undersøgelser, registrering og udbredelse af eksempler på god praksis samt uddannelsesprogrammer m.m. Medlemsstaterne må påtage sig formidlingen via de dertil egnede kanaler.

5. Hvordan skal man reagere på de nye risici?

5.1. Der er sket mange ændringer i arbejdslivet. Arbejdstilrettelæggelsen er blevet mere differentieret. Forskellige ordninger med indbyrdes afvigende arbejdstid eksisterer side om side i samme virksomhed. Informationsteknologien har ændret opgavernes indhold og måden at arbejde på. Der er forskellige ansættelsesformer såsom deltidsarbejde, midlertidigt arbejde og vikarbureauarbejde. Telearbejde og tilkaldearbejde ("work on-call") breder sig ligeledes. Arbejdsstyrkens sammensætning har ændret sig. Der beskæftiges nu langt flere kvinder. Desuden er arbejdsstyrken blevet ældre. Som følge af tjenesteydelsernes opsving findes en stadig større del af beskæftigelsen i den tertiære sektor. Talrige virksomheder koncentrerer sig om deres centrale opgave og udliciterer en række aktiviteter, navnlig til små og mellemstore virksomheder. SMV'erne udgør en stadig stigende del af det samlede antal virksomheder. Der er indført mere decentraliserede ledelsesmetoder i virksomhederne. Alle disse ændringer har haft konsekvenser for måden at arbejde på og dermed for sikkerheds- og hygiejnevilkårene på arbejdspladserne.

5.1.1. I nogle lande konstaterer man en foruroligende udvikling i det sorte arbejde, hvor der ikke tages hensyn til kravene om sikkerhed og sundhed på arbejdspladsen. Dette beklagelige forhold blev behandlet i Kommissionens meddelelse om sort arbejde. Heri foresloges en strategi til bekæmpelse af fænomenet, som ØSU fuldt ud tilsluttede sig i sin udtalelse af 27. januar 1999(12).

5.2. Det ville være alt for forenklet at reducere de ændringer, der er omtalt i punkt 5.1, til risici. De økonomiske forhold tvinger virksomhederne til permanent at modernisere og tilpasse deres ledelse og arbejdstilrettelæggelse. Og investeringer i ny teknologi går ofte hånd i hånd med forbedring af arbejdsvilkårene. De nye arbejdsformer kan opfylde et behov for fleksibilitet både hos arbejdsgiverne og hos arbejdstagerne.

5.3. Selv om disse ændringer ganske rigtigt ikke kan betragtes udelukkede som risici, er det dog ubestrideligt, at de har medført nye risici for arbejdstagerne. Disse er ikke længere udsat for de klassiske arbejdsulykker og erhvervssygdomme alene. Psykiske og sociale lidelser bliver stadig hyppigere. Stressfænomener griber om sig, bl.a. hos ledere og overordnet personale. Arbejdstagere "brænder ud" og kan ikke længere klare kravene.

5.3.1. Unge mennesker, handicappede(13), migranter og ufaglærte er mere udsatte end andre arbejdstagere. De betegnes undertiden som arbejdsmarkedets "risikogrupper".

5.4. De klassiske foranstaltninger er mindre effektive, når de anvendes over for nye arbejdssituationer og -former. Udfordringen består i at finde ud af, hvordan arbejdstagerne kan beskyttes effektivt, og hvilke praktiske løsninger der fører til målet, som f.eks.:

- indsamling af data, objektivering af problematikken, sammenligning af indikatorer;

- udarbejdelse af egnede hjælpemidler, afhængigt af målgruppen, for de forskellige aktiviteter og arbejdsformer.

5.5. Den generelle lovgivningsmæssige ramme og dens målsætninger er fastlagt på europæisk plan. Det må løbende undersøges og efterprøves i praksis, hvordan man - stillet over for de nye arbejdsformer, forandringerne i befolkningen og de nye risici - kan opnå de ønskede resultater.

Først og fremmest må de tekniske aspekter af den eksisterende lovgivning løbende følges og justeres under hensyntagen til:

- nye produkter og processer;

- ny viden om eksisterende produkters og processers virkning (f.eks. organisk psykosyndrom og mineralfibre);

- ny viden om helbredsproblemer som muskel- og knoglesmerter (RSI),

så målsætningerne, og specielt grænseværdierne, kan tilpasses den videnskabelige og tekniske udvikling.

5.6. Desuden må det undersøges, om der er problemer i forbindelse med anvendelsen af rammelovgivningen på disse nye arbejdsformer, og hvilke hjælpemidler og løsninger der kan stilles til rådighed. Det gælder bl.a.:

- sundhedskontrol;

- information og oplæring af arbejdstagerne;

- overvågning af eventuelle risici i forbindelse med nye produkter og processer.

5.6.1. I den forbindelse bør man være særlig opmærksom på vikarbureauarbejde, kortvarigt midlertidigt arbejde og udliciteret arbejde. Der er her tale om specifikke situationer, som vanskeliggør arbejdstagerens integration i arbejdsmiljøet på grund af følgende forhold:

- ansvaret for og kontrollen med arbejdsvilkårene er fordelt mellem flere arbejdsgivere;

- arbejdstageren skifter ofte arbejdsplads, og der stilles hver gang krav om hurtig tilpasning til det nye miljø.

For at sikre det nødvendige beskyttelsesniveau må der træffes egnede og praktisk gennemførlige foranstaltninger vedrørende:

- udveksling af information mellem de forskellige arbejdsgivere og arbejdstageren om de risici og krav, der er forbundet med arbejdet;

- specifik og klar instruktion forud for hver ny arbejdsopgave;

- vedvarende uddannelse;

- lægelig overvågning og opfølgning i forbindelse med arbejdstageres udsættelse for farlige agenser eller produkter;

- samt epidemiologisk forskning.

Medlemsstaterne bør udveksle den viden, de indhøster via praksis, forsøg og undersøgelser, for dermed at bidrage til en mere effektiv indsats.

5.7. Hyppige jobskift og stort fravær er ofte tegn på dårlige arbejdsvilkår, men kan som regel ikke udelukkende tilskrives arbejdssituationen. I forbindelse med psykiske og sociale problemer, stress og træthed er sammenhængen med arbejdsvilkårene tydeligere. Det hører med til god ledelse at tage fat på disse problemer. Men virksomhedens rolle og ansvar er ikke så entydigt i disse tilfælde som i forbindelse med de klassiske arbejdspladsrisici. Også arbejdstagerens private situation (familieforhold og rollefordelingen i familien), grunduddannelse, uddannelsesmuligheder og jobmuligheder kan påvirke disse fænomener. Den indsats, der her kræves af virksomhederne og arbejdsgiverne, skal gå hånd i hånd med foranstaltninger på andre områder, så virksomhedernes indsats ikke løber ud i sandet på grund af mangel på en helhedsstrategi.

Disse foranstaltninger skal træffes på arbejdspladsen, i hjemmet, i skolerne osv., hvilket stiller krav om en samlet strategi fra Kommissionens side (se 2.3.2). Isolerede foranstaltninger er mindre effektive.

5.8. Over for de nye risici og arbejdsformer er der taget en hel del initiativer i de forskellige medlemsstater, hvor man afprøver bestemte metoder i samarbejde med arbejdsmarkedets parter.

Herunder skal nævnes nogle eksempler på arbejdsmarkedsparternes indsats(14):

- i Holland opfordrer "Agenda 2002", hvori arbejdsmarkedets parter har fastlagt hovedemnerne for forhandlinger i de kommende år, til at prioritere stressproblemer og forbedring af arbejdsvilkårene. Mange kollektive brancheoverenskomster har taget dette op. Nævnes skal også en lang række brancheaftaler, der mobiliserer de offentlige myndigheder, arbejdsgiverne og arbejdstagerne mod visse specifikke risici;

- i Belgien har arbejdsmarkedets parter den 30. marts 1999 indgået en tværfaglig kollektiv overenskomst om politikken til forebyggelse af stress på arbejdspladsen; arbejdsgiveren konsulterer sikkerheds- og hygiejneudvalget om den påtænkte politik. Nævnes skal også, at arbejdsmarkedets parter på sektorplan har oprettet "Prævention og Interim", der har til formål at bevidstgøre og rådgive virksomhederne om forebyggelse;

- i Danmark er der indgået en landsdækkende aftale mellem fagforeningerne og arbejdsgiverorganisationerne om begrænsning af monotont og ensformigt arbejde;

- i Sverige har arbejdsmarkedets parter indgået en aftale om udpegelse af lokale forebyggelsesrepræsentanter.

Blandt medlemsstaternes seneste initiativer er der grund til at fremhæve den portugisiske regerings program, som tilsigter at forbedre sundheden og sikkerheden på arbejdspladsen bl.a. ved hjælp af incitamenter til arbejdsgivere, der har gjort en almindeligt anerkendt indsats på området, som fortjener betegnelsen "god praksis".

5.9. På grundlag af et overblik over disse initiativer, over god praksis og over resultaterne af effektive tiltag kan Kommissionen i samarbejde med arbejdsmarkedets parter foretage en evaluering og om nødvendigt tilpasse lovgivningen samt udvikle og præsentere andre instrumenter og integrere dem i nye støtteprogrammer eller i eksisterende programmer.

6. Konklusioner

- Fremme af sikkerhed og sundhed på arbejdspladsen må være en højt prioriteret opgave for de offentlige myndigheder, for arbejdsmarkedets parter, for virksomhedsledere og for arbejdstagerne. Det er særlig nødvendigt, fordi arbejdsmarkedet undergår store forandringer. Den bedste metode til realisering af denne vigtige målsætning består i yderligere at bevidstgøre alle berørte parter på såvel EU-plan som på nationalt, sektorielt, regionalt og lokalt plan om deres ansvar.

- Uden at forklejne lovgivningen, der fortsat er vigtig og berettiget såvel af sociale som af økonomiske årsager, bør EU yderligere udvikle og styrke sin ikke-lovgivningsmæssige indsats i form af information, bevidstgørelse, uddannelse og benchmarking.

- Det vil fremme lovgivningens effektivitet, hvis lovteksterne fastlægger en bedre rollefordeling mellem det europæiske og det nationale niveau og opstiller klare målsætninger på EU-plan, men overlader gennemførelsen til de nationale instanser, mod kontrol.

- For at styrke forbindelsen mellem jobegnethed og sikkerhed og hygiejne på arbejdspladsen bør der gøres en indsats for at bevidstgøre og uddanne såvel arbejdsgivere som arbejdstagere.

- Anvendelsen af lovgivningen i forhold til de nye risici stiller krav om løbende evaluering af foranstaltningernes effektivitet. Tilpasningen af lovgivningen skal bygge på analyse af god praksis i medlemsstaterne. Ved hjælp af benchmarking skal de mest instruktive eksempler og arbejdsmarkedsparternes praksis klarlægges.

Bruxelles, den 8. december 1999.

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) PE 228.815/final.

(2) EFT C 39 af 12.2.1996.

(3) EFT C 249 af 13.9.1993.

(4) EFT C 268 af 14.10.1991.

(5) EFT C 307 af 19.11.1984.

(6) KOM(1998) 511 endelig udg.

(7) KOM(1998) 511 endelig udg. side 5-6.

(8) ØSU's udtalelse af 30. juni 1993 - EFT C 249 af 13.9.1993.

(9) Idem.

(10) EFT C 328 af. 20.12.1999.

(11) EFT C 307 af 19.11.1984.

(12) EFT C 101 af 12.4.1999.

(13) Der henvises i den forbindelse til den fortegnelse over god praksis for beskæftigelse af handicappede, som er udgivet på initiativ af EU-arbejdsmarkedsparterne UNICE, EFS og CEEP med støtte fra Europa-Kommissionen. Fortegnelsen rummer bl.a. eksempler på reintegration på arbejdsmarkedet.

(14) Se også eksempler på god praksis på Bilbao-agenturets website (http://www.eu-osha.es).