MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET Opbygning af et effektivt partnerskab med FN inden for udvikling og humanitære anliggender

INDLEDNING

Forbindelserne mellem FN [1] og EU har i tidens løb udviklet sig til et tæt og mangfoldigt net af samarbejde og kontakter. Forbindelserne er stærke og komplekse og dækker nu så godt som alle områder af EU's eksterne forbindelser, idet de spænder over hele FN-pagten fra fred, sikkerhed og menneskerettigheder til sociale og økonomiske anliggender, herunder udvikling og humanitære aktiviteter samt handelspolitik.

[1] I denne meddelelse forstås ved "FN" de FN-organer, der er nævnt i bilag 1. Definitionen omfatter ikke Den Internationale Valutafond, Verdensbanken og samt WTO.

EU, EU-medlemsstaterne og Europa-Kommissionen ser det som en vigtig opgave at forbedre samarbejdet med FN. FN's år 2000-erklæring [2] bekræftede FN's globale rolle og fastslog det internationale samfunds forpligtelse til at gøre FN til et mere effektivt instrument til gennemførelse af en række mål, herunder udviklingsindsatsen. Efter møder mellem generalsekretær Kofi Annan og formand Romano Prodi finder Europa-Kommissionen, at der er god grund til at styrke forbindelserne med FN yderligere og at forbedre effektiviteten og sammenhængen i det indbyrdes samarbejde.

[2] A/res/55/2, 8. september 2000.

Efter Kommissionens opfattelse kunne et første skridt i retning af et mere effektivt partnerskab bestå i at styrke samarbejdet på områderne udvikling og humanitære anliggender. Der har i de seneste år tegnet sig en konsensus omkring de grundlæggende mål og strategier for udviklingssamarbejdet på globalt plan, hvilket har givet det internationale samfund lejlighed til at deltage aktivt i debatten om mulighederne for en mere sammenhængende indsats fra de forskellige organisationers og donorers side. Kommissionen er overbevist om, at kvaliteten og effekten af Fællesskabets politik og aktiviteter inden for udvikling og humanitære anliggender kan forbedres gennem en bedre afklaring af Fællesskabets rolle i FN-sammenhæng, og af hvad det agter at tilføre det multilaterale system. En betingelse for forbedringer er dog, at Kommissionen på sin side gør klart, hvad den forventer af sine partnere i FN.

Den nye strategi for et forbedret samarbejde med FN tager udgangspunkt i den igangværende revision af Kommissionens principper og procedurer på området eksterne aktiviteter (styrkelse af programmeringsprocessen, dekoncentration og decentralisering, resultatbaseret fremgangsmåde). Den forudsætter en øget koordinering mellem medlemsstaterne og Kommissionen, nemlig i internationale fora og internt i partnerlandene. Endelig er strategien baseret på princippet om øget komplementaritet såvel mellem Fællesskabet og medlemsstaterne som mellem Fællesskabet og FN.

Hovedmålene med den foreslåede strategi er at styrke Fællesskabets integrering i den politiske dialog "upstream" og at opbygge et partnerskab med udvalgte FN-organer, -fonde og -programmer, der er mere gennemsigtigt, finansielt forudsigeligt og lettere at overvåge. Disse organer bør udvælges på basis af deres evne til at matche Fællesskabets mål og yde et troværdigt og effektivt bidrag til nødhjælpen til ofrene for humanitære kriser, som anført i forordningen om humanitær bistand [3] og til gennemførelsen af Fællesskabets prioriteter på udviklingsområdet, jf. erklæring fra Rådet og Kommissionen om Det Europæiske Fællesskabs udviklingspolitik af 10. november 2000.

[3] Rådets forordning (EF) nr. 1257/96 af 20. juni 1996.

Denne meddelelse omhandler ikke området sikkerhed og fredsbevarende aktiviteter, selv om disse er nært knyttet til udvikling og humanitære anliggender. Kommissionen agter at vende tilbage til de overordnede forbindelser mellem EU og FN og til spørgsmålet om et tættere samarbejde inden for forebyggelse af konflikter og krisestyring i en senere meddelelse, idet den inkorporerer konklusionerne fra de aktuelle overvejelser omkring samarbejdet mellem Fællesskabet og FN inden for udvikling og humanitære anliggender.

1. FORBINDELSERNE MELLEM FÆLLESSKABET OG FN: BAGGRUND

FN opererer inden for en lang række sektorer og spørgsmål. Anerkendelsen af FN's globale rolle på freds- og sikkerhedsområdet har gjort, at det internationale samfund har overdraget organisationen komplekse ansvar: brede mandater som f.eks. UNMIK's i Kosovo og UNTAET's i Østtimor omfatter såvel humanitære og sikkerhedsmæssige aspekter som rehabilitering og udvikling.

Humanitær nødhjælp til ofre for konflikter og naturkatastrofer udgør sammen med støtte til folkeslagenes bestræbelser på at finde en vej mod bæredygtig udvikling også centrale elementer af FN's mandat og aktiviteter. Andre sektorer, der ligeledes udgør centrale elementer af FN's aktiviteter, som f.eks. økonomiske og sociale anliggender, fred og sikkerhed og menneskerettigheder, har i egenskab af deres tværgående karakter en særlig indvirkning på udviklingspolitikken og den humanitære hjælp. FN har igennem årene opbygget et omfattende net af organer, fonde og programmer, der udgør en enestående ramme til løsning af disse globale opgaver. FN har en stærk international legitimitet og ubestridelige - om end uensartede - operationelle evner.

Underudvikling og fattigdom i deres forskellige afskygninger er årsag til mange konflikter og kræver, at den instans, der griber ind, påtager sig globale forpligtelser. Fælles forsøg på at løse udviklingsproblemer og humanitære krisesituationer stiller krav om at forbedre samarbejdet mellem Fællesskabet og FN. Der er tale om områder, hvor Fællesskabet har mangeårige erfaringer, og hvor FN har et specifikt mandat, stor kompetence og muligheder (færdigheder, knowhow, informations- og datasystemer) og en høj grad af troværdighed - specielt i udviklingslandene - som forum for politiske drøftelser og, i en række tilfælde, som yder af faglig bistand. Mulighederne for et nært samspil og gensidige fordele, hvad angår koordination og komplementaritet, har gjort, at Fællesskabet i denne første meddelelse fokuserer på samarbejdet mellem Fællesskabet og FN inden for udvikling og humanitære anliggender.

Fællesskabet deler med medlemsstaterne ansvaret for et aktivt engagement i FN's arbejde, hvad angår gennemførelsen af resultaterne af større internationale møder. De store globale konferencer i 1990'erne, som f.eks. Rio (bæredygtig udvikling), Beijing (kvindernes situation), Cairo (befolkning), København (social udvikling), Rom (verdensfødevaretopmøde) og Istanbul (Habitat), har bidraget til udformningen af et sæt internationale udviklingsmål, som blev understreget i den år 2000-erklæring, der blev vedtaget af år 2000-topmødet i september 2000.

"Verdenstopmødet for bæredygtig udvikling", der skal afholdes i Johannesburg i Sydafrika i 2002 giver mulighed for at sætte endnu et emne på den internationale dagsorden for udvikling.

Inden for udvikling og humanitære anliggender indgår Fællesskabet i et samspil med FN på to væsentlige planer:

- det politiske/strategiske plan (Fællesskabets rolle i FN-organernes beslutningstagende instanser og i FN's normsættende fora på sociale, økonomiske, humanitære og udviklingsmæssige områder) og

- det operationelle plan (Fællesskabets koordinering, støtte og samarbejde vedrørende udviklingsmæssige og humanitære projekter og aktiviteter, som iværksættes af et givet FN-organ på lands- eller regionsplan).

På det politiske/strategiske plan begrænser fire forhold effekten, effektiviteten og synligheden af Fællesskabets arbejde:

- Fællesskabets svage status i de fleste FN-agenturer (med undtagelse af FAO, hvor Fællesskabet har status af fuldt medlem, og af WFP, hvor det har status af "privilegeret observatør"), hvilket begrænser Kommissionens muligheder for at levere et direkte politisk input til ledelses- og styrelsesorganerne.

- En svag EU-koordinering vedrørende FN's politik og operationelle spørgsmål inden for udvikling og humanitære anliggender. Dette står i skarp kontrast til den tætte EU-koordinering omkring generalforsamlingsanliggender.

- Mangelen på et fællesskabsbidrag til FN-organernes almindelige budget. Det betyder, at Fællesskabet normalt har en meget begrænset rolle med hensyn til fastlæggelse af generelle politiske retningslinjer, arbejdsplaner og budgetter. Trods store fællesskabsbidrag til projekter på mange områder og bestræbelserne inden for specifikke områder har Fællesskabet kun en begrænset direkte indflydelse på de organisatoriske strukturer og planlægningen.

- Utilstrækkelige menneskelige ressourcer i Kommissionen til at være repræsenteret i FN-organerne og til at kunne følge op på de retningslinjer, der fastlægges, og de beslutninger, der træffes der.

Selv om Fællesskabets formelle status som observatør begrænser mulighederne for at blive hørt, skal det understreges, at Fællesskabet har et vist manøvrerum i den forbindelse. Jo mere operationelle og konkrete drøftelserne bliver, jo mere sandsynligt er det, at Kommissionen reelt kan spille en aktiv rolle.

Klare begrænsninger, hvad angår menneskelige ressourcer, og de langtrukne og komplekse drøftelser i FN svækker det regelmæssige, aktive engagement i udformningen af strategier hos såvel Kommissionens hovedsæde som delegationerne. Selv om den politiske dialog og koordineringen med partnerne har bidraget til at mindske virkningerne af de eksisterende begrænsninger, kan dette ikke erstatte en fortløbende reel deltagelse i de mere formelle fora.

På det operationelle plan er Fællesskabet en betydelig donor: fra 1997 til 1999 udgjorde Fællesskabets bidrag til FN's organer i alt 1 061 mio. EUR (gennemsnitlig 354 mio. EUR årligt). Hovedmodtagerne er: WFP (578 mio. EUR), UNHCR (197 mio. EUR), UNDP (118 mio. EUR), FAO (55 mio. EUR) og UNICEF (54 mio. EUR). Af dette samlede beløb på 1 061 mio. EUR, blev de 347 mio. forvaltet af ECHO og resten af andre kommissionstjenestegrene (primært GD DEV og GD Relex). Fællesskabet var i 1999 en af de største donorer til særorganisationer, fonde og programmer som f.eks. WFP (andenstørste) og UNHCR (tredjestørste).

Fællesskabet samarbejder med FN, idet det udnytter den eksisterende kapacitet i de forskellige dele af FN-systemet til gennemførelse af projekter og programmer. Mange FN-organer, -fonde og -programmer er i besiddelse af professionel kompetence og viden samt bredt baserede informations- og datasystemer, som Kommissionens tjenestegrene kan udnytte til gennemførelse af sine målsætninger inden for udviklingssamarbejde og humanitær bistand. Overvejelserne om direkte støtte til opretholdelse, etablering og/eller udbygning af disse aktiver kræver, at Kommissionen intensiverer samarbejdet med FN.

Fællesskabets operationelle samarbejde med FN-organer, fonde og programmer giver sig i dag udslag i, at der indgås et stort antal finansieringsaftaler fra sag til sag. Der har været en række forhindringer, som indtil nu har forhindret udviklingen af et langsigtet programsamarbejde mellem Fællesskabet og FN og fremmet den alternative fremgangsmåde, som denne fra sag til sag-finansiering er udtryk for:

- Mangelen på en klar overordnet tilgang til samarbejdet med FN og på en generel evaluering af dette samarbejde.

- Utilstrækkelig analyse af FN-organernes specifikke natur og mandat, som kræver særlig institutionel approach.

- Strenge krav i finansforordningens eksisterende bestemmelser.

- Vanskeligheder med at nå til enighed om blandt andet principperne for finanskontrol, revision og indkøb af leverancer. Disse vanskeligheder skyldes først og fremmest, at procedurerne ikke er kompatible, hvilket beror på forskellige administrative kulturer og krav.

- FN-systemets komplekse natur og utilstrækkelig koordinering af de forskellige kontorer (Generalsekretariat og FN-organer, -fonde og -programmer med forskellig grad af autonomi og overlappende mandater).

- Utilstrækkelig beretning fra FN-organer om gennemførelse, både med hensyn til indhold og timing.

- Negativ opfattelse af FN's indsats i en række instanser.

- Konstatering af en række mangler i tilknytning til FN' sikkerhedsmæssige begrænsninger i forbindelse med den måde, hvorpå humanitære aktioner er blevet håndteret i krisesituationer.

- Fællesskabets bidrag til FN-aktioner er ikke tilstrækkeligt synligt.

Denne usammenhængende tilgang til samarbejdet med FN har også ført til et meget mangelfuldt mønster, hvor Fællesskabets bidrag til visse dele af FN-systemet varierer stærkt fra år til år. Dette har udelukket en systematisk, tematisk, forudsigelig og operationel stabilitet i samarbejdet mellem Fællesskabet og FN. Disse problemer har afholdt Kommissionen fra at samarbejde mere systematisk med FN-fonde, -programmer og -organer omkring finansieringen og gennemførelsen af projekter. Der er også en tendens til, at dette resulterer i visse afvigelser mellem de politiske holdninger, EU indtager til samarbejdet med FN som sådan, og Kommissionens faktiske aktiviteter.

Det fremgår tydeligt af denne analyse, at ingen af parterne har været i stand til at drage maksimal nytte af det eksisterende samarbejde. Utilstrækkelig intern koordinering på begge sider, forskellige administrative kulturer samt institutionelle og lovgivningsmæssige hindringer er nogle af årsagerne til denne situation.

2. BESTRÆBELSER PÅ AT FORBEDRE RAMMERNE FOR SAMARBEJDET MELLEM FÆLLESSKABET OG FN

Kommissionen er stærkt opsat på at skabe et generelt bedre og mere frugtbart miljø, der kan føre til et forbedret samarbejde mellem Fællesskabet og FN. FN må naturligvis også vise interesse, hvis det skal give tydelige resultater. Kommissionen har allerede iværksat bestræbelser i dette øjemed og er rede til at gå videre, hvis visse krav opfyldes. Blandt de forskellige foranstaltninger, der er truffet til virkeliggørelse af dette mål, er det værd at nævne følgende:

- Landestrategipapirerne er nu hovedinstrumenterne for styring, forvaltning og revision af Fællesskabets bistandsprogrammer. Disse flerårige instrumenter vil gøre fællesskabsprogrammeringen mere forudsigelig og sammenhængende. Under udfærdigelsen af landestrategipapirerne vil Kommissionen undersøge relevansen af samarbejdet med FN-organer, Bretton Woods-institutioner og andre donorer. Programmeringsarbejdet bliver således den kritiske proces, hvor der tages hensyn til samtlige muligheder for et styrket samarbejde med FN-partnere, for at Fællesskabet kan imødekomme identificerede partnerbehov så effektivt som muligt.

- I forbindelse med den igangværende revision af finansforordningen vil Kommissionens forslag sikre større fleksibilitet med hensyn til finansiering af FN-aktiviteter, herunder om nødvendigt finansielle bidrag til programmer [4]. Forslaget om en revision af finansforordningen (artikel 53 og 149) [5] vil gøre det muligt for Kommissionen - under hensyntagen til internationalt anerkendte standarder - at sidestille de procedurer for kontrol og opstilling af regnskaber, der anvendes af internationale organisationer, med den egne. Disse ændringer vil sætte Kommissionen i stand til at finansiere større programmer, som udarbejdes sammen med et givet FN-organ, og at samfinansiere programmer, der forvaltes af et FN-organ, med andre donorer.

[4] Programfinansiering med henblik på at identificere specifikke mål og prioriteter.

[5] Forslag til Rådets forordning om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget, KOM(2000) 461 endelig af 17.10.2000.

- En rammeaftale mellem Fællesskabet og FN om principperne for finansiering eller samfinansiering af programmer og projekter, der forvaltes af FN, blev undertegnet ved en brevveksling, der afsluttedes i august 1999. Aftalen blev suppleret og ajourført ved en ny brevveksling (oktober 2000). Den indeholder en pragmatisk løsning på mange af de proceduremæssige problemer mellem de to systemer og vil blive taget op til fornyet revision inden august 2001. Kommissionen har følgelig udarbejdet en "standardkontrakt for bistand med internationale organisationer" (december 2000), som omsætter aftalens forskrifter og principper til kontraktmæssige, operationelle bestemmelser. Standardkontrakten for bistand anvendes nu i vid udstrækning til operationer, der finansieres af Fællesskabet og gennemføres af FN. Dette har til forskellige FN-organers tilfredshed allerede bidraget væsentligt til at forenkle forberedelsen og indgåelsen af de specifikke bistandskontrakter for de pågældende operationer.

- I forbindelse med genforhandlingen af rammeaftalen vil Kommissionens løsning gøre det muligt at yde ikke-øremærkede fællesskabsmidler til FN-organer, -fonde og -programmer og fokusere på resultater frem for input, forudsat at FN tilbyder Kommissionen en eller anden form for fast repræsentation i FN-organernes programmerings- og forvaltningsinstanser og i de eksterne revisionsordninger. Dette er en løsningsmodel, der har Den Europæiske Revisionsrets opbakning, som har opfordret til, at forbindelserne mellem Fællesskabet og FN får et globalt tilsnit. Dette skulle sætte Kommissionen i stand til at opnå et tilfredsstillende overblik over de programmer, den bidrager til uden at gøre indgreb i FN's operationelle autonomi og multilaterale mandat. Kommissionen har i mellemtiden allerede gjort væsentlige fremskridt ved i samfinansierede operationer at fokusere på de samlede resultater og gå væk fra den inputbaserede budgetlægning. Dette skal dog ikke hindre målrettet finansiering i den forstand, at der fastsættes specifikke mål og prioriteter, der skal opfyldes med en resultatorienteret fremgangsmåde.

- En aftale om anvendelsen af Fællesskabets "kontrolklausul" blev indgået i december 1994 for en periode på ét år og er senere blevet forlænget. Kontrolspørgsmålet er naturligvis vigtigt og kunne blive endnu vigtigere, hvis Kommissionen gennemfører den programmetode i forbindelse med finansieringen af FN-aktiviteterne, som anbefales i denne meddelelse. Som følge af praktiske problemer vedtog Fællesskabet i 1997 et første sæt retningslinjer vedrørende anvendelsen af klausulen (ingen negativ reaktion fra FN), reviderede dem (1999) og opfordrede FN til at drøfte spørgsmålet. Selv om Fællesskabets kontrollanter for nylig fik passende adgangsmuligheder, hvad angår FN's særorganisationer (UNHCR, WFP), har FN ikke fulgt op på dette spørgsmål fra juni 2000 til marts 2001, hvor forhandlingerne blev genoptaget. Kommissionen ser frem til at undertegne en aftale med FN i stil med den, der snart vil blive truffet endelig bestemmelse om med Verdensbanken vedrørende dette spørgsmål. Samtidigt skal det understreges, at Kommissionen er rede til at reducere eller suspendere støtten til FN-partnere, der ikke formår at leve op til en rimelig standard. Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig har haft kontakt med afdelingerne for bekæmpelse af svig under en række FN-organer. Disse kontakter, der fandt sted i forbindelse med den anden konference for kontrollanter ved FN og multilaterale finansielle institutioner i juni 2000, har dannet grundlag for et yderligere samarbejde inden for forebyggelse og bekæmpelse af svig.

Kommissionen har allerede indledt drøftelser med FN's Sekretariat - og med en række af FN's særorganisationer - om en revision af de eksisterende aftaler. Inden for rammerne af gældende fællesskabsbestemmelser er Kommissionen begyndt med og vil under drøftelserne fortsætte med:

- at anerkende FN's specifikke natur og at følge de FN-procedurer, der opfylder andre donorers krav, forudsat at de ikke strider mod fællesskabsreglernes krav til f.eks. kontrol og korrekt rapportering

- at fremme en strategi, der er mere fokuseret på output end på input (såsom forenkling, hvad angår definitionen af støtteberettigede omkostninger; en udtrykkelig bestemmelse, ifølge hvilken kontrakterne skal sigte mod veldefinerede mål, hvis realisering kan påvises gennem passende rapportering; endelig betaling og finansiering af nye operationer, forudsat at resultaterne har været fyldestgørende)

- på baggrund af ovenstående betingelser at give mulighed for regelmæssig finansiering af større programmer, der udarbejdes sammen med et givet FN-organ. Disse programmer kunne dække enten et bredt geografisk område inden for en given sektor eller en hel sektor uden geografiske begrænsninger og kunne samfinansieres sammen med en række donorer til store projekter/programmer, der forvaltes af et FN-organ.

3. MATCHING AF DE OMRÅDER, HVORPÅ FN's ORGANER, FONDE OG PROGRAMMER ER MEST KOMPETENTE, MED FÆLLESSKABETS POLITISKE PRIORITETER

I erklæringen "Det Europæiske Fællesskabs udviklingspolitik" fra november 2000 understregede Rådet og Kommissionen betydningen af koordinering og komplementaritet i bestræbelserne på at gøre Fællesskabets udviklingssamarbejde mere effektivt. Med hensyn til koordinering opfordrede de til en større samordning i EU og fremme af de gensidige udvekslinger af oplysninger (punkt 30) og til en forbedring af dialogen med andre bidragydere, "navnlig (...) De Forenede Nationers organer" (punkt 32). Et andet vigtigt spørgsmål var behovet for større sammenhæng i EU's erklæringer ("...om muligt tale med en stemme i de internationale fora for bedre at gøre sin udviklingspolitik gældende og få større indflydelse på, at der opnås international konsensus på dette område") (punkt 33). De udtrykte deres forvisning om, at en indsats på dette område vil gøre fællesskabsbistanden mere synlig og bidrage til, at EU kan nå sine mål (punkt 34). Med hensyn til komplementaritet bekræftede Rådet og Kommissionen, at De Forenede Nationers organer (og de øvrige donorer) spiller en stor rolle, og opfordrede til, at donorer i stadig større grad deler deres erfaringer og deres analyser med hinanden, navnlig når de iværksætter sektorstrategier (punkt 36) som basis for en metode, hvor der tages højde for "komparative fordele".

To hovedprincipper vil være retningsgivende for styrkelsen af samarbejdet med FN:

- arbejdsdeling mellem bidragyderne og opnåelse af merværdi/komparative fordele gennem FN-aktiviteterne og

- nyorientering af Fællesskabets udviklingsaktiviteter mod en række områder, der er udvalgt på grundlag af deres forbindelse til fattigdomsbekæmpelse og merværdi i fællesskabssammenhæng.

Kommissionen er overbevist om, at en styrkelse af dialogen og etableringen af et strategisk partnerskab med udvalgte FN-partnere vil forbedre effektiviteten af dens udviklingsbistand og humanitære hjælp samt kvaliteten af FN's indsats i forhold til de aftalte mål. Kommissionen forventer, dette vil bidrage til en effektiv koordinering mellem bidragyderne, herunder i FN-Udviklingsgruppen, og at det vil øge komplementariteten med medlemsstaternes aktiviteter. Den samlede indsats med henblik på virkeliggørelsen af de internationale udviklingsmål vil hermed være styrket.

Det første skridt for Kommissionen i retning af at skabe rammerne for et mere effektivt partnerskab består i at iværksætte og dele en analyse af FN-partnernes mandater og kompetenceområder med medlemsstaterne for at fastslå, hvorledes deres kompetenceområder matcher Fællesskabets politiske prioriteter. Kommissionen vil med udgangspunkt i denne analyse tage kontakt med udvalgte FN-partnere med det formål at undersøge mulighederne for en temabaseret programfinansiering fra Fællesskabets side. Andre organer vil fortsætte med at være partnere på ad hoc-basis, hvis og når de findes egnede i forbindelse med et bestemt projekt.

Det er i den forbindelse nødvendigt, at der fremskaffes præcise informationer om udvalgte FN-partneres samarbejdspotentiale.

Med hensyn til aktivitetsområderne og med forbehold af dynamikken i samarbejdet mellem Fællesskabet og FN eller de pågældende landes udviklingsproces vil der naturligvis være en tendens til, at samarbejdet med FN foregår med partnere, der frembyder komparative fordele, herunder inden for en eller flere af de seks områder, der er fremhævet i ovenstående erklæring fra Rådet og Kommissionen:

* handel og udvikling

* regional integration og regionalt samarbejde

* makroøkonomisk politik og støtte til den sociale sektor

* transport

* fødevaresikkerhed og bæredygtig udvikling af landdistrikterne

* styrkelse af den institutionelle kapacitet

* horisontale (tværgående) og andre aspekter.

Udvælgelsen af mulige FN-partnere bør baseres på en grundig analyse, der bl.a. tager udgangspunkt i følgende kriterier:

- overensstemmelse mellem FN-organets specifikke mandat og Fællesskabets mål og prioriteter

- sammenfald mellem behovsvurdering og specifikke prioriteter, som Fællesskabet henholdsvis FN-organet har kortlagt på landeplan

- FN-organets interne erfaring, operationelle kapacitet og tidligere resultater, idet der fokuseres på FN's særlige komparative fordele

- FN-organets overordnede styring, effektivitet og ansvarlighed indtil dato, herunder kvaliteten af oplysningerne om de konkrete resultater af organets aktiviteter.

En foreløbig fortegnelse over FN-organerne inden for udvikling og humanitære anliggender er indeholdt i den matrix, der er vedlagt som bilag 2. Oplysningerne i bilag 2 afspejler kun de spørgsmål, der vedrører det forhenværende og aktuelle samarbejde mellem Kommissionen og en række FN-organer, -programmer og -fonde. De afspejler ikke på passende vis de mange politiske drøftelser, Kommissionens tjenestegrene deltager i i FN-organerne.

Det må indrømmes, at der i forbindelse med denne analyse er behov for en differentieret metode, hvor der tages hensyn til særlige karakteristika ved udviklingsbistanden og den humanitære indsats samt andre forhold, som er relevante for tilgangen til et bestemt land eller en bestemt region, f.eks. muligheden for samarbejde omkring konfliktforebyggelsesstrategier i tilknytning til udviklingsbestræbelserne.

Inden for humanitær bistand kunne Kommissionen opnå merværdi primært ved at styrke sit samarbejde med visse FN-organer, ikke mindst på det politiske plan. I en meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet om "Evaluering af og fremtiden for Fællesskabets humanitære aktiviteter" (KOM(1999) 468 endelig udg., 26. november 1999) erklærede Kommissionen, at den havde til hensigt at "...opbygge sit partnerskab med multilaterale agenturer som FN og Røde Kors yderligere og tilbyde dem, der er interesseret, operationel finansiering, men også programmeret støtte til aktiviteter af gensidig interesse...".

Med udgangspunkt i denne erklæring indledte ECHO i 2000 en strategisk programmeringsdialog med større partnere, herunder først og fremmest UNHCR og WPR fra FN-familien. Denne dialog har til formål at kortlægge et fælles grundlag for et samarbejde på de områder, hvor de "geografiske" eller "temabaserede" strategier er sammenfaldende, og derigennem etablere et mere langsigtet, men også mere krævende partnerskab. Partnerskabet skal sikre den finansielle forudsigelighed, FN-partnerne efterlyser, og samtidig hjælpe dem med at yde en bedre service til nødlidende (og muliggøre en mere effektiv kontrol af anvendelsen af midlerne).

En sådan koordinering mellem FN's samordnede hjælpeaktioner (CAP) og Kommissionens strategier vil kræve meget tættere interinstitutionelle konsultationer, end det i øjeblikket er tilfældet, og en intensivering af kommunikationen på alle niveauer fra de tidlige faser af den strategiske programmering. Det vil navnlig i forbindelse med udformningen af de samordnede hjælpeaktioner være nødvendigt at styrke koordineringen på feltplan, herunder en kraftigere involvering af ngo'er, at inkorporere foranstaltninger til beskyttelse af nødhjælpsarbejdere, at gøre en fornyet indsats for at mindske forskellen mellem nødhjælp og udviklingssamarbejde og at gøre forsøg på at håndtere kriser på en mere holistisk og strategisk facon (med det endelige mål at de samordnede hjælpeaktioner fører til en ægte fælles strategisk programmering for visse landes vedkommende) [6].

[6] Herunder f.eks. FN's strategiske rammer.

Målet bør være, at ECHO-finansieringen af operationer, der gennemføres af FN selv, bør fokusere på de aktiviteter, hvor FN enten kan fremvise gode resultater eller reelt har komparative fordele med hensyn til ydelsen af en specifik humanitær hjælp.

Med hensyn til udviklingssamarbejdsområdet mener Kommissionen, at kortlægningen af "strategiske FN-partnere" med mandater, der matcher Fællesskabets prioriteter, samt øget programfinansiering og ikke-øremærket pool-finansiering til sådanne partnere vil føre til en væsentlig forbedring af effektiviteten i samarbejdet. I disse tilfælde vil Kommissionen stile mod fastlæggelsen af en reel strategi og partnerskaber med fælles programmering. Når der er tilvejebragt et passende miljø, vil Kommissionen indlede en strategisk dialog med udvalgte FN-partnere for at sikre en tilstrækkelig grad af enighed om mål og forvaltningsmetoder med henblik på at stille forudsigelige fællesskabsmidler til rådighed for dem.

En omfattende analyse, udført af Kommissionen, burde gøre det muligt at afgøre, hvorvidt samarbejdet med både på det politiske og det operationelle plan med visse FN-organer kan forbedres, eller om det i visse tilfælde ville være bedre at fokusere på det politiske område.

Følgende eksempler illustrerer - uden at foregribe politiske valg - områder, hvor strategiske partnere kunne udpeges. UNDP's fokusering på god forvaltning som en politisk prioritet kunne udgøre et godt udgangspunkt for et tættere programsamarbejde, der matcher Fællesskabets betydelige finansielle ressourcer med UNDP's ekspertise og menneskelige ressourcer, navnlig i felten. Hvad angår samarbejdet med IFAD kunne man undersøge mulighederne for et nærmere samarbejde inden for gældssaneringsprogrammer, fattigdomsbekæmpelsesstrategier, mikrofinansiering som et redskab til støtte for fattigdomsafhjælpning og udvikling og fødevaresikkerhed i husholdningsøkonomien som udviklingsredskaber. Samarbejdet med nye og innovative strukturer som f.eks. UNAIDS bør også styrkes.

Dialogen med primært normsættende og politisk orienterede organer på det økonomiske og sociale område, som f.eks. UNCTAD, ILO og UNIDO, fokuserer på integreringen af udviklingslandene i verdensøkonomien og på arbejdsstandarder. Navnlig samarbejdet med UNCTAD bør sigte mod at supplere andre politiske instrumenter og støtte bestræbelserne på at integrere handel i udviklingspolitikken samt eventuelt yde erhvervslivet handelsrelateret teknisk bistand og kapacitetsopbygning. Det bør også tage højde for udviklingsaspekterne ved Fællesskabets multilaterale handelspolitik, herunder ydelse af handelsrelateret faglig bistand i WTO og WTO/UNCTAD-samarbejdet i ITC. De operationelle aktiviteter bør følge de retningslinjer, der er afstukket gennem dialog, meget nøje. I forbindelse med det videre arbejde på den regionale økonomiske partnerskabsaftale bør der tages behørigt hensyn til eventuelle bidrag fra organer såsom UNCTAD, FAO og ILO. Endvidere bør mulighederne for et tættere samarbejde med andre normsættende og politisk orienterede organer, som f.eks. ITU, IMO og UNEP, sonderes. Samarbejdet med disse organisationer kunne skabe merværdi på områder, der har tilknytning til udvikling såsom transport, informationssamfund og telekommunikation samt miljø.

Samtidig med at det står fast, at forudsigelig finansiering er en fordel for begge parter, bør det understreges, at den ikke er en garanti for fællesskabsfinansiering i et bestemt omfang. Forudsigelig finansiering forudsætter snarere, at Fællesskabet fastsætter klare prioriteter og sikrer en høj grad af sammenhæng med andre fællesskabspolitikker, hvorved FN-organer, FN-fonde og FN-programmer i højere grad kan tage højde for EU's prioriteter, når de planlægger projekter, og vide, hvad de kan forvente med hensyn til finansiering. Med udgangspunkt i landestrategipapirerne inkluderer dette en flerårig tilgang til programmeringen.

Det bør også understreges, at Kommissionen ikke på nuværende tidspunkt foreslår at yde grundlæggende bidrag (bidrag til det grundlæggende budget) til FN-organernes, -programmernes og -fondenes aktiviteter. Som nævnt ovenfor er Fællesskabets udviklingspolitik, således som den er formuleret i erklæringen fra Rådet og Kommissionen, baseret på en analyse af fællesskabsmerværdien i forhold til medlemsstaterne. Dette princip gælder også for Fællesskabets forbindelser til FN. En passende finansiering af disse FN-organers grundlæggende budget forbliver FN-medlemsstaternes ansvar, og der ville ikke blive skabt nogen fællesskabsmerværdi, hvis Fællesskabet blot fungerer som stedfortræder og giver de midler, medlemsstaterne har betroet det, videre til FN-organerne som "grundlæggende bidrag".

4. HENSTILLINGER

For at gennemføre de ændringer, der foreslås i denne meddelelse, er det nødvendigt fortsat at forbedre Fællesskabets udviklingssamarbejde og den finansielle styring. Målet med denne meddelelse er at sikre en bedre forbindelse mellem de politiske forpligtelser, der indgås på det globale plan, strategiformuleringen og programmeringen, forberedelsen og gennemførelsen af projektaktiviteter. Medlemsstaternes fulde støtte er vigtig i denne forbindelse. Nedenfor opsummeres de konkrete foranstaltninger, der bør træffes af Kommissionen, EU-medlemsstaterne og FN for at virkeliggøre målene i denne meddelelse.

a) Det politiske plan - tale med én stemme i det omfang, det er muligt

Det fremgår tydeligt af ovenstående, at Fællesskabets mulighed for at yde et konkret, mærkbart bidrag til den politiske debat i mange af de globale FN-fora er betinget af, at EU fastlægger en samordnet og sammenhængende strategi. En sådan strategi bør sigte mod, at Fællesskabet integreres i overordnede drøftelser på det politiske plan, at den politiske koordinering og dialog med de relevante parter i systemet styrkes, og at der sker en samordning af aktiviteter og programmer i felten. Fællesskabets politik og aktiviteter bør være sammenhængende, og de forslag, det fremsætter i de globale fora, bør understøttes af finansielle strømme.

Kommissionen bør træffe følgende konkrete foranstaltninger:

- styrke indsatsen med hensyn til at præsentere, forklare og integrere Fællesskabets politiske prioriteter i FN-sammenhæng

- øge Fællesskabets deltagelse og input i FN-organernes forskellige ledelses- og styrelsesinstanser og i FN's politiske og vedtægtsmæssige organer og deltage mere aktivt i den politiske debat i disse fora

- opfylde behovet for menneskelige ressourcer, navnlig i fællesskabsdelegationer på steder, der er af stor relevans i FN-sammenhæng, idet der lægges større vægt på at sikre en fuld og aktiv deltagelse i FN-organernes arbejde og på at styrke samarbejdet i felten.

En forudsætning for at nå disse mål er en øget koordinering i EU og en højere grad af samordning af Fællesskabets og medlemsstaternes holdninger i internationale fora som anført i EF-traktatens artikel 180. Denne meddelelse er første skridt i den rigtige retning. Samtidig bør der også være en mere ensartet holdning i medlemsstaterne, EU og internationale fora. En stærkere politisk koordinering "upstream" i Rådet og mellem medlemsstaterne og FN's støtte til en styrkelse af Kommissionens deltagelse i FN-organernes arbejde spiller således en væsentlig rolle, når det gælder om at sikre EU større troværdighed og indflydelse inden for udviklingsspørgsmål og humanitære anliggender.

b) Det operationelle plan - matche mandater og kortlægge områder af fælles interesse

Målet må også være at optræde mere proaktivt i forholdet til FN. Kommissionen bør lægge mere vægt på programfinansiering fremfor støtte til den enkelte sag. Dette kunne ske enten ved at vælge dele af FN-programmerne, der passer naturligt sammen med Fællesskabets egne interventionsstrategier, og/eller ved at opstille klare, generelle politiske retningslinjer for samarbejdet med specifikke organer. Det bør ske på et sektorspecifikt grundlag.

Kommissionen vil også overveje at yde støtte til FN's fonde og programmer, hvilket burde sætte dem i stand til at fokusere på en styrkelse og bekræftelse af disse FN-organers særlige kompetenceområder, som er af særlig interesse for Fællesskabet.

Kommissionen bør træffe følgende konkrete foranstaltninger:

- analysere FN-partnernes mandater samt stærke og svage sider for at matche deres vigtigste kompetenceområder med Fællesskabets politiske prioriteter og dermed indkredse de "strategiske FN-partnere" og overveje at støtte de "strategiske FN-partneres" vigtigste kompetenceområder og øge programfinansieringen til disse organer

- styrke dialogen med de "strategiske FN-partnere" om programmering og strategiformulering (herunder især ved deltagelse i aktiviteterne i ledelses- og styrelsesinstanser som aktive observatører og i relevante donorgruppemøder)

- sikre en passende overensstemmelse mellem program- og pool-finansieringen på den ene side og de strategier, der er opstillet i landestrategipapirerne på den anden side og integrere rammebeløb i flerårige budgetteringsprocesser for at sikre forudsigelighed og stabilitet. Integrere gennemførelsen af disse retningslinjer i processen vedrørende en øget koordinering og komplementaritet med EU-medlemsstaterne, andre donorer og multilaterale organer

- fastsætte klare generelle politiske retningslinjer for samarbejdet med specifikke FN-organer

- forbedre de generelle operationelle retningslinjer i rammeaftalen for samarbejdet med FN-organer og opfordre alle FN-organer til at indgå heri

- støtte Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig, hvad angår etableringen af tættere operationelle forbindelser til FN-partnerne, med henblik på at forebygge og afsløre svig med fællesskabsmidler og sikre en passende opfølgning på sager vedrørende tilfælde af svig

- fortsætte projektfinansieringen i forhold til andre FN-partnere i det omfang, det er hensigtsmæssigt.

Medlemsstaternes bidrag til en større effektivitet i det operationelle samarbejde mellem Fællesskabet og FN inden for udvikling og humanitære anliggender er af vital betydning: deres støtte er yderst vigtig for etableringen af et passende retligt og finansielt frugtbart miljø (navnlig gennem medlemsstaternes vilje til at udforme en mere fleksibel finansforordning); det samme gælder deres vilje til at forbedre informationsudvekslingen omkring strategi og gennemførelse i EU.

Endelig vil Kommissionens nye fremgangsmåde kun kunne lykkes, hvis Kommissionen kan regne med FN's aktive medvirken. Forbedringen af det politiske og operationelle samarbejde mellem Fællesskabet og FN inden for udvikling og humanitære anliggender er nemlig betinget af, af FN forbedrer den interne koordinering, fokuserer på sine tematiske fordele i tråd med retningslinjerne for den igangværende reformproces og indleder forhandlinger om de retlige og finansielle samarbejdsrammer. Dette indebærer, at FN ufortøvet og konstruktivt indleder en dialog med Fællesskabet om en revision af rammeaftalen og arbejder på kontrolklausulen og regnskabsaflæggelse.

BILAG 1

1. FN's Sekretariat og vedtægtsmæssige organer

- FN's Sekretariat (FN) - New York, USA

- FN's Generalforsamling (UNGA) og udvalg - New York, USA

- Det Økonomiske og Sociale Råd (ECOSOC) - New York, USA, og Genève, Schweiz, og funktionelle kommissioner

- FN's Kontor i Genève (UNOG) - Genève, Schweiz

- FN's højkommissær for menneskerettigheder, UNHCR's Kontor - Genève, Schweiz

- United Nations Office at Nairobi (UNON) (FN's Kontor i Nairobi (UNON)) - Nairobi, Kenya

- United Nations Office at Vienna (UNOV) (FN's Kontor i Wien (UNOV)) - Wien, Østrig

- Office for Outer Space Affairs (OOSA) (Kontoret for Anliggender vedrørende Det Ydre Rum (OOSA)) - Wien, Østrig

- FN's Kommission for International Handelsret (UNCITRAL) - Wien, Østrig

- FN's Kontor for Projektimplementering (UNOPS) - New York, USA

- Den Økonomiske Kommission for Afrika (ECA) - Addis Abeba, Etiopien

- Den Økonomiske Kommission for Europa (ECE) - Genève, Schweiz

- Den Økonomiske Kommission for Latinamerika og Vestindien (ECLAC) - Santiago, Chile

- Den Økonomiske Kommission for Asien og Stillehavsområdet (ESCAP) - Bangkok, Thailand

- Den Økonomiske og Sociale Kommission for Vestasien (ESCWA) - Beirut, Libanon

2. Fonde og programmer

- FN's Børnefond (UNICEF) - New York, USA

- FN's Konference for Handel og Udvikling (UNCTAD) - Genève, Schweiz

- FN's Udviklingsprogram (UNDP) - New York, USA

- FN's Udviklingsfond for Kvinder (UNIFEM) - New York, USA

- FN's Program for Udsendelse af Frivillige (UNV) - Bonn, Tyskland

- FN's Miljøprogram (UNEP) - Nairobi, Kenya

- FN's Befolkningsfond (UNFPA) - New York, USA

- FN's Program for Kontrol med Narkotikamisbrug (UNDCP) - Wien, Østrig

- Verdensfødevareprogrammet (WFP) - Rom, Italien

- FN's Hjælpeorganisation for Palæstinaflygtninge i Det Mellemste Østen (UNRWA) - Gaza, Gazastriben, og Amman, Jordan

- FN's Kommission for Bosætning (UNCHS (Habitat)) - Nairobi, Kenya

- FN's Flygtningehøjkommissariat (UNHCR) - Genève, Schweiz

- FN-Universitetet (UNU) - Tokyo, Japan

- Det Internationale Forsknings- og Uddannelsesinstitut for Kvinder (INSTRAW) - Santo Domingo, Den Dominikanske Republik

- FN's Institut for Nedrustningsforskning (UNIDIR) - Genève, Schweiz

- FN's Institut for Uddannelse og Forskning (UNITAR) - Genève, Schweiz

- International Institute on Ageing (INIA) (Det Internationale Institut for Aldring (INIA)) - Valetta, Malta

- FN's Forskningsinstitut for Social Udvikling (UNRISD) - Genève, Schweiz

- FN's Kriminalitets- og Retsforskningsinstitut (UNICRI) - Rom, Italien

- Det Internationale Handelscenter (UNCTAD/WTO) - Genève, Schweiz

3. Særorganisationer

- Den Internationale Arbejdsorganisation (ILO) - Genève, Schweiz

- International Training Centre (ILO/ITC) (Det Internationale Uddannelsescenter (ILO/ITC)) - Torino, Italien

- FN's Organisation for Ernæring og Landbrug (FAO) - Rom, Italien

- FN's Organisation for Uddannelse, Videnskab og Kultur (UNESCO) - Paris, Frankrig

- International Bureau of Education (IBE) (Det Internationale Kontor for Uddannelse (IBE)) - Genève, Schweiz

- Den Internationale Organisation for Civil Luftfart (ICAO) - Montreal, Canada

- Verdenssundhedsorganisationen (WHO) - Genève, Schweiz

- Verdenspostunionen (UPU) - Bern, Schweiz

- Den Internationale Telekommunikationsunion (ITU) - Genève, Schweiz

- Den Meteorologiske Verdensorganisation (WMO) - Genève, Schweiz

- Den Internationale Søfartsorganisation (IMO) - London, Det Forenede Kongerige

- Verdensorganisationen for Intellektuel Ejendomsret (WIPO) - Genève, Schweiz

- Den Internationale Landbrugsfond (IFAD) - Rom, Italien

- FN's Organisation for Industriel Udvikling (UNIDO) - Wien, Østrig

- International Centre for Science and High Technology (ICS) (Det Internationale Center for Videnskab og Højteknologi (ICS)) - Trieste, Italien

4. Autonome organer

- Den Internationale Atomorganisation (IAEA) - Wien, Østrig

- Verdensturistorganisationen - Madrid, Spanien

BILAG 2: Foreløbig oversigt over det tidligere og nuværende samarbejde med FN's organer for udvikling og humanitære anliggender

>TABELPOSITION>