Udtalelse om flytning af internationale virksomheder (96/C 100/11)

Regionsudvalgets præsidium besluttede den 26. juli 1994 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 C, at Regionsudvalget skulle afgive en initiativudtalelse om flytning af internationale virksomheder.

I overensstemmelse med artikel 9 i Regionsudvalgets forretningsorden blev det forberedende arbejde henvist til Underudvalg 1 »Regionaludvikling, Økonomisk Udvikling, Finansielle Spørgsmål på Lokalt og Regionalt Plan«.

På sit møde den 28. juli 1994 udpegede Underudvalg 1 Manuel Chaves Gonzalez til ordfører.

Regionsudvalget vedtog på sin 8. plenarforsamling den 19.-20. juli 1995 (mødet den 19. juli) følgende udtalelse.

1. Indledning

Dette forslag til initiativudtalelse fremlægges, fordi nogle lokale myndigheder er bekymrede over, at visse multinationale virksomheder i årene 1993 og 1994 begyndte at flytte deres aktiviteter fra ét land i Den Europæiske Union til et andet. På trods af de sociale følger af denne praksis, er der ikke blevet forsket tilstrækkeligt i baggrunden for dette fænomen og dets udbredelse. På den baggrund har Regionsudvalgets Underudvalg 1 i bevidstheden om fænomenets vidtrækkende betydning, og især fordi det betragter industrien som en grundlæggende udviklingsfaktor, bestilt en ekspertundersøgelse som et første bidrag til en analyse af dette spørgsmål.

2. Resumé af undersøgelsen »Ændringer i erhvervsaktiviteternes lokalisering i Den Europæiske Union (udflytning)«

Hovedformålet med undersøgelsen har været at afdække, i hvilket omfang erhvervsaktiviteterne skifter lokalisering, samt begrundelserne herfor, således at man derigennem kan danne sig et skøn over den fremtidige udvikling. Undersøgelsen omfatter både engangsflytninger af erhvervsaktiviteter og løbende flytninger som led i en dynamisk investeringsstrategi; sidstnævnte analyseres på grundlag af bevægelserne i de direkte udenlandske investeringer.

3. Bevægelserne i de direkte udenlandske investeringer

Undersøgelsen af de direkte udenlandske investeringer giver et indblik i de ændringer, der er af strategisk karakter, det vil sige de ændringer i erhvervsaktivitetens lokalisering, som finder sted gennem etablering af nye virksomheder i andre lande.

4. Sådanne tiltag er naturligvis i sidste ende begrundet i ønsket om at opnå større produktivitet og større afkast af investeringerne på langt sigt. Da dette er hovedformålet, kan denne type flytninger forklares gennem en række makroøkonomiske faktorer, hvoraf følgende skal fremhæves:

- Markedets størrelse, idet målet for disse flytninger har været fremgangsrige mellemindkomstøkonomier eller lavindkomstområder med et stort vækstpotentiale.

- Markedsvæksten. Den kraftige økonomiske vækst, der fandt sted i industrilandene i anden halvdel af 80-erne, medførte en stigning i de direkte udenlandske investeringer. Derimod faldt de udenlandske investeringer under konjunkturtilbageslaget i begyndelsen af 90-erne, mens den kraftigere vækst i udviklingslandene i perioden 1990-1993 satte skub i virksomhedsudflytningerne.

- Arbejdskraftomkostningerne i værtslandet set i forhold til andre alternative lokaliseringer. Tilstedeværelsen af rigelig og billig arbejdskraft er dog ikke i sig selv tilstrækkelig til at tiltrække direkte udenlandske investeringer. Andre faktorer af betydning for lokaliseringen er infrastrukturerne, tilstedeværelsen af kvalificeret arbejdskraft samt arbejdstagernes levestandard.

- En stabil økonomi og en inflation under kontrol, for så vidt som dette er en garanti for, at markedets vækstmuligheder ikke hæmmes af makroøkonomiske ubalancer. Af andre vigtige faktorer kan nævnes økonomisk integration, stabile sociale, juridiske og politiske rammer samt nedbringelse af det offentlige underskud. Derimod er der ikke noget, som entydigt peger på, at fjernelse af handelsbarriererne kan tiltrække direkte udenlandske investeringer.

- Dereguleringen af de finansielle markeder i såvel industrilandene som udviklingslandene har fremmet kapitalens internationale mobilitet.

Med hensyn til andre faktorer er det værd at mærke, at selvom forskelle med hensyn til arbejdsret, arbejdsmarkedsrelationer og skattesystemer har en vis indvirkning på investeringsstrømmene, synes deres indflydelse ikke at være afgørende.

5. Ud over de makroøkonomiske faktorer nævnes en række mikroøkonomiske forhold, som også spiller ind:

- Fordele ved internalisering, som forklarer, at sektorer med specialiserede og komplekse produktionsfaktorer, som giver mulighed for større teknisk differentiering, tiltrækker særligt mange direkte udenlandske investeringer.

- Lokaliseringsfordele af forskellig art. Generelt kan man sige, at infrastrukturernes kvalitet og omfang, tilstedeværelsen af rigelig kvalificeret arbejdskraft, karrieremulighederne samt levestandarden for såvel ledelsen som de øvrige ansatte er af afgørende betydning i de teknologiintensive sektorer, mens markedsekspansionsmulighederne og lave lønomkostninger har større betydning i de mere traditionelle sektorer. Endvidere påvirker forskelle i skatteniveauet, skattebegunstigende ordninger samt forskelle i miljøkrav virksomhedernes lokaliseringsvalg.

- Arbejdskraftomkostningerne har fortsat stor betydning. Derfor forskes der mere og mere i arbejdskraftomkostningernes komponenter for at finde en forklaring på, hvorfor økonomier på omtrent samme udviklingsstade fremviser forskelle på dette punkt. I industrilandene er der således store forskelle, hvad angår de indirekte lønomkostninger (sikkerhedsbestemmelser og sociale ydelser, uddannelse, ferie), hvilket skyldes disse landes forskellige arbejdsmarkedslovgivning og skattesystemer.

6. Flytning af erhvervsaktiviteten

Med hensyn til den type flytninger, der er af permanent karakter, har undersøgelsen taget udgangspunkt i konkrete tilfælde, hvor virksomheder og bedrifter i EU har udflyttet deres produktionsanlæg eller dele af produktionen. De oplysninger vedrørende flytning af produktionen til andre lande i og uden for EU, der er indsamlet i denne forbindelse, omfatter 129 virksomheder, som for størstedelens vedkommende er store virksomheder af multinational karakter. Det skal påpeges, at denne analyse kun er et indledende forsøg på at beskrive en meget kompliceret og modsætningsfyldt proces.

7. Det indsamlede materiale viser, som man ville forvente, tydeligt, at de store virksomheder er langt mere tilbøjelige til at flytte deres produktionsanlæg. SMV deltager imidlertid også i denne proces, navnlig i de arbejdskraftintensive sektorer. Inden for SMV-sektoren er småvirksomhederne kraftigt repræsenteret, når det gælder flytninger hen over EU's indre grænser.

8. En sektorvis analyse viser klart, at denne type flytninger er meget udbredte inden for de traditionelle sektorer (tekstil og beklædning, legetøj, lædervarer og fodtøj) - der alle er arbejdskraftintensive - når deres konkurrenceevne svækkes, og de har alvorlige problemer med at genvinde den. Dette falder i tråd med resultatet af analysen af investeringsstrømmene i de traditionelle, lavteknologiske sektorer.

En anden kategori af sektorer er de mere avancerede (med hensyn til teknologiefterspørgsel og -indhold), som tilsyneladende først for nyligt er begyndt at deltage i denne proces. Det gælder først og fremmest følgende sektorer: metalvarer, kemiske produkter, maskiner og elektrisk udstyr (især seriefremstillet udstyr). Ligesom det er tilfældet i ovennævnte kategori, tegner aktiviteter med højt og middelhøjt teknologiindhold sig for en stadig større andel af produktionsflytningerne bort fra industrilandene, hvilket til en vis grad betyder, at der nu er et bredere spektrum af virksomheder, som udlægger deres aktiviteter til udviklingslandene. På den anden side kan virksomhedsflytningerne inden for nogle af disse sektorer også være af betydning for den europæiske integrationsproces.

Et særligt interessant eksempel er elektroniksektoren, der uden tvivl er den mest dynamiske både med hensyn til efterspørgsel og teknologisk udvikling, og ligesom i de foregående kategorier er der også her tale om omfattende produktionsflytninger. Dette fører sammen med den skarpe konkurrence på markederne for de mest standardiserede produkter til gennemgribende ændringer af produktionsformen.

9. Målet for flytningerne af industrivirksomheder inden for EU ser ud til at være de mest udviklede regioner, hvilket står i modsætning til, hvad der gælder for EU-landenes direkte udenlandske investeringer, som i stadig højere grad går i retning af EU's mindst udviklede regioner.

10. Flytningerne har forskellige konsekvenser, både hvad angår de virksomheder, der flyttes, og de nye, hvortil produktionen flyttes. Normalt nedlægges de gamle anlæg helt eller delvist.

Erstatningen af de helt eller delvist nedlagte anlæg sker enten gennem oprettelse af nye produktionsenheder eller overtagelse af eksisterende anlæg; begge løsninger er omtrent lige hyppige. Derimod er det ikke så almindeligt at substituere med lokale underleverandører i et andet land.

Hvis der er tale om arbejdskraftintensive sektorer eller meget standardiserede produkter, er etablering af nye produktionsenheder eller anvendelse af underleverandører den hyppigst anvendte løsning for at nedbringe omkostningerne mærkbart. Når det gælder mere kapitalintensive sektorer, hvor nærheden til markederne er af betydning, og produktionsflytninger er et led i en omstrukturering af virksomheden, vælger man oftere at benytte eksisterende anlæg eller produktion.

11. I næsten alle de undersøgte tilfælde er der to begrundelser for flytningerne, som er dominerende: arbejdskraftomkostningerne og omstrukturering af selskaberne gennem koncentration og specialisering af de forskellige produktionsenheder. Den første begrundelse fremføres i over halvdelen af tilfældene, mens den anden - som utvivlsomt er et nyere fænomen - ligger til grund for omkring en tredjedel af de flytninger, der er omfattet af undersøgelsen.

12. De faktorer, som er bestemmende for en flytning af produktionen, skal søges i de forskellige sektorers særlige karakteristika. De traditionelle sektorer søger i langt de fleste tilfælde at imødegå den øgede konkurrence ved at nedbringe arbejdskraftomkostningerne, mens andre overvejelser såsom nærhed til markedet ikke spiller nær samme rolle, når blot de mest basale forudsætninger er opfyldt.

For de mindre arbejdskraftintensive sektorer, hvor arbejdskraftomkostningerne ikke spiller så stor en rolle, gør andre problemer sig gældende, for eksempel tilpasningen til skiftende ydre vilkår. Virksomhederne i disse sektorer anfører da også som begrundelse for en flytning i højere grad behovet for omstilling af deres forskellige produktionsanlæg, hvilket de kan opnå enten ved at specialisere sig i bestemte produkter og derigennem koncentrere deres produktion eller ved at søge ud til andre markeder.

13. Kort afstand til de vigtigste markeder er ligeledes en vigtig lokaliseringsfaktor, hvilket også blev påpeget i forbindelse med direkte udenlandske investeringer. Alligevel angiver de virksomheder, der flytter deres produktion til andre lande, sjældent denne begrundelse som den vigtigste, men det er tænkeligt, at dette hensyn alligevel spiller ind ved det endelige lokaliseringsvalg. I princippet spiller afstanden til markedet en langt større rolle i sektorer med middelstor eller høj teknologiintensitet.

14. Endvidere nævnes markedsforholdene, såsom faldende efterspørgsel, i nogle sektorer ret ofte som en af de omstændigheder, der har fået den pågældende virksomhed til at nedlægge produktionen. Af andre årsager kan nævnes landets generelle omkostningsniveau, råvarepriserne, indtjeningen - når den ikke kan leve op til de forventninger, der blev stillet til investeringens rentabilitet - utidssvarende anlæg og ikke-økonomiske overvejelser (herunder personlige forhold), men det forekommer sjældnere, at disse motiver er afgørende for valget af ny lokalisering.

15. Under alle omstændigheder vælger virksomhederne ikke nødvendigvis den samme strategi ved flytningen af deres produktion, selvom de står i nogenlunde samme situation (som for eksempel nødvendigheden af en omlægning af produktionen i deres forskellige anlæg). Det skal også fremhæves, at de virksomheder, der har valgt at flytte produktionen, oftest ikke anfører én, men flere forskellige begrundelser.

16. Regionsudvalgets holdning

Regionsudvalget,

- der henviser til Europa-Parlamentets beslutning B3-0215/93 og 0283/93 om afskedigelser og social dumping i multinationale virksomheder, hvori Parlamentet opfordrer Kommissionen til:

at gøre alt for, at der følges en virkelig europæisk industristrategi, der skal sikre, at behovet for en europæisk industriel udvikling på lang sigt ikke må vige for kapitalmarkedernes og pengeinstitutternes kortsigtede hensyn,

at informere Europa-Parlamentet om de beslutninger vedrørende flytninger af virksomheder, som har kunnet iagttages gennem de seneste år, for derigennem at kunne fastslå, om disse beslutninger er influeret af medlemsstaternes uensartede støtteordninger, eller om de er udtryk for, at der direkte eller indirekte sættes spørgsmålstegn ved arbejdstagernes grundlæggende rettigheder,

at anerkende social dumping som konkurrenceforvridning og at undersøge mulighederne for at vedtage et regelsæt, der som supplement til reglerne om illoyal økonomisk konkurrence gør det muligt at forhindre, at virksomhederne udnytter den sociale konkurrence til at øge deres fortjenester,

- der henviser til Europa-Parlamentets beslutning B4-0173, 0194 og 203/95 om virksomhedsflytninger i Den Europæiske Union, hvori Parlamentet:

kræver, at virksomheder, som gennemfører flytninger inden for og uden for EU, og som anvender metoder, der kan betegnes som »social dumping«, ikke skal kunne modtage støtte til etablering i EU,

påpeger, at overførsel af produktionsenheder uden forudgående høring af arbejdsmarkedets parter er en alvorlig trussel mod den økonomiske og sociale samhørighed, hvis der ikke træffes beskyttelsesforanstaltninger,

opfordrer Kommissionen til at foretage en kortlægning af virksomhedsflytningerne i EU og give Europa-Parlamentet en tilbagemelding,

- der henviser til Regionsudvalgets udtalelse af 16. november 1994 om hvidbogen om europæisk social- og arbejdsmarkedspolitik - en vej frem for Unionen, og til den deri indeholdte opfordring om at fremme en afbalanceret vækst, som giver plads til social og økonomisk integration af alle borgere,

- der henviser til dokumentet Europa 2000+ (samarbejde om fysisk planlægning i Europa), hvori det påpeges, at undersøgelser af beskæftigelsens og investeringernes mobilitet og af transport- og kommunikationsnettenes konsekvenser viser, at der er alvorlig fare for en forværring af de nuværende skævheder. Dette skyldes, at periferien svækkes til fordel for centrum, at de store byområder spiller en stadig større rolle på bekostning af de mellemstore og/eller mindre byer, at tendensen går i retning af en koncentration af beslutningscentrene, og at innovationspotentialet og »intelligentsiaen« samles i priviligerede områder,

- der henviser til den femte periodiske beretning om den sociale og økonomiske situation og udvikling i Fællesskabets regioner, hvori det konkluderes, at det indre marked tilsyneladende i vidt omfang betinger lokaliseringsvalg, herunder udflytningsbeslutningen, og at det er Fællesskabets økonomiske centre, der drager fordel af denne udvikling,

- der henviser til industriministrenes rådsbeslutning af 8. november 1994 om styrkelse af industriens konkurrenceevne i EU, hvori Kommissionen opfordres til at undersøge spørgsmålet om virksomhedsflytninger og til at orientere generaldirektørerne i Kommissionens direktorater for industri om situationen,

- der henviser til konklusionerne i rapporten om flytning af internationale virksomheder i EU, udarbejdet af Regionsudvalgets Underudvalg 1 »Regionaludvikling, Økonomisk Udvikling, Finansielle Spørgsmål på Lokalt og Regionalt Plan«.17. anmoder om, at der inden for rammerne af EU-traktatens artikel 130 om industripolitik indsamles og bearbejdes oplysninger om investeringsstrømmene mellem medlemsstaterne og regionerne samt om antallet og karakteren af de flyttede produktionsanlæg, således at man kan få større kendskab til disse fænomener og bedre indsigt i årsagerne. Indhentning af disse oplysninger må ikke lægge ekstra byrder over på virksomhederne.

18. anmoder Kommissionen om, at de undersøgelser, der bebudes i »Europa 2000+«, kommer til at omfatte såvel de direkte udenlandske investeringer som problematikken omkring flytning af virksomheder og konsekvenserne heraf for den fysiske planlægning i Fællesskabet, særligt for så vidt angår afhjælpningen af de eksisterende skævheder mellem regionerne.

19. fastslår med henvisning til de nyeste oplysninger, at flytningen af industrivirksomheder inden for Fællesskabet ser ud til at gå i retning af de mest udviklede områder og regioner i EU, hvilket skyldes flere sammenfaldende omstændigheder, såsom disse områders højere teknologiske stade og produktivitet, ønsket om en specialisering af produktionen, stordriftsfordele og den kortere afstand til de vigtige markeder. På den anden side spiller lønomkostningsniveauet en afgørende rolle i forbindelse med udflytninger, specielt inden for de traditionelle, arbejdsintensive brancher, hvilket kommer de mindre udviklede EU-regioner til gode. Lavere lønomkostninger er også den vigtigste bevæggrund for flytning af produktion til tredjelande.

20. understreger, at udvikling af de mest ugunstigt stillede regioner er en afgørende forudsætning for at kunne fastholde de lokale virksomheder, idet udvikling fremmer markedets ekspansion og skabelsen af en veludbygget erhvervsstruktur, hvilket på sin side skaber grobund for nye industrier. Regionsudvalget understreger tillige, at udbygningen af erhvervs- og efteruddannelsesinfrastrukturerne og skabelsen af et innovationsvenligt klima vil bidrage til at fastholde virksomhederne i alle EU's regioner.

21. mener, at politikken for økonomisk og social samhørighed er det vigtigste instrument til udligning af de regionale og sektormæssige skævheder, som er de vigtigste årsager til virksomhedsflytningerne. I de områder, hvor tabet af traditionelle komparative fordele kan føre til virksomhedsflytninger, bør denne samhørighedspolitik ledsages af initiativer til styrkelse af den regionale og lokale konkurrenceevne.

22. er af den opfattelse, at denne politik bør omfatte foranstaltninger inden for rammerne af eksisterende fremmeinstrumenter til understøttelse af de økonomiske infrastrukturer, især mere lokalt baserede (disse udgør en flaskehals for udviklingen af de enkelte regioner) og erhvervsrettede såsom erhvervsgrunde, trafikanlæg og serviceydelser, med det hovedsigte at fremme en miljømæssigt bæredygtig udvikling. Denne politik skal også tage sigte på at gøre virksomhederne mere tidssvarende og mere konkurrencedygtige, udvikle samarbejdet mellem dem samt fremme virksomhedernes og navnlig SMV's teknologiske udvikling og produktivitet. Målet er at bevare og forbedre levestandarden, som er en af de udslagsgivende faktorer i lokaliseringsvalget. I den sammenhæng er etablering af centre for teknologioverførsel til SMV af overordentlig stor vigtighed.

23. Alle disse elementer, som er bestemmende for virksomhedernes, navnlig SMV's, lokaliseringsvalg og konkurrenceevne, er til stede i de innovations- og udviklingszoner, som allerede findes i visse EU-lande. En analyse af de forskellige faktorer, der betinger disse zoners succes, peger på, at man bør fremme lokalt orienterede udviklingsprojekter, navnlig i ugunstigt stillede regioner, hvorigennem man vil bidrage til den økonomiske og sociale samhørighed i Unionen.

24. anser det også for nødvendigt, at der lægges vægt på passende uddannelse og omskoling af arbejdsstyrken, og bifalder den nye formulering af strukturfondsmål nr. 3 og 4, der blev indført med revisionen af strukturfondsforordningerne i 1993.

25. mener generelt, at det er af fundamental betydning at føre en aktiv industripolitik, der gennem en forbedring af lokaliseringsfordelene kan fremme udviklingen af nye erhvervsaktiviteter og styrke den internationale konkurrenceevne, og som kan fastholde virksomheder i de regioner, hvor de nu en gang er etableret. Det er vigtigt for gennemførelsen af en sådan politik, at udvekslingen af information mellem de økonomiske aktører og organisationerne, de regionale myndigheder og de nationale regeringer forbedres.

26. opfordrer EF-institutionerne til, at der i erhvervsfremmeprogrammerne tages hensyn til specifikke problemer i de ugunstigt stillede områder herunder meget afsides liggende områder. Programmerne bør dog ikke nødvendiggøre yderligere midler og ikke erstatte nationale programmer.

27. anmoder Kommissionen om at styrke overvågningen af den støtte, der ydes til virksomheder ved etablering i et bestemt område, således at støtten ikke går ud over, hvad EF's konkurrenceregler tillader, og en kappestrid mellem regionerne undgås. Her er størst mulig gennemsigtighed påkrævet.

28. opfordrer til en videreførelse af den harmoniseringsproces, der er påbegyndt i Den Europæiske Union især på social- og arbejdsmarkedsområdet, i overensstemmelse med hvidbogen om den europæiske social- og arbejdsmarkedspolitik, da det er en af de måder, hvorpå man kan forhindre illoyal konkurrence mellem forskellige områder i Den Europæiske Union i deres forsøg på at tiltrække nye virksomheder.

29. anmoder Kommissionen om at presse på for, at der i virksomheder, der opererer på tværs af EU's indre grænser, i overensstemmelse med bestemmelserne i Rådets direktiv 94/45/EØF om oprettelse af europæiske samarbejdsudvalg, allerede forud for de bindende frister, denne retsakt sætter, oprettes arbejdstagerrepræsentationer ved den centrale virksomhedsledelse, som skal høres i forbindelse med virksomhedsudflytninger. Kommissionen opfordres til årligt at rapportere til Regionsudvalget om, hvor mange virksomheder, der frivilligt har påtaget sig denne forpligtelse.

Bruxelles, den 19. juli 1995.

Jacques BLANC

Formand for Regionsudvalget