Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Forslag Europa-Parlamentets og Rådets forordning om beskyttelse mod støtte og illoyal priskonkurrence i forbindelse med levering af luftfartsydelser fra lande, der ikke er medlemmer af Det Europæiske Fællesskab"

(KOM(2002) 110 endelig - 2002/0067 (COD))

(2003/C 61/05)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 3. april 2002 under henvisning til EF-traktatens artikel 80, stk. 2, at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Transport, Energi, Infrastruktur og Informationssamfundet, som udpegede Bo Green til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 2. september 2002.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 393. plenarforsamling af 18.-19. september 2002, mødet den 18. september 2002, med 130 stemmer for og 4 hverken for eller imod.

1. Baggrund

1.1. Kommissionen fastslår i sin begrundelse for forslaget, at Fællesskabets luftfartsindustri står over for en afgørende udfordring, idet den konkurrerer med luftfartsselskaber fra tredjelande, som modtager generøs støtte, mens fællesskabsindustrien er underkastet strenge bestemmelser om statsstøtte(1).

1.2. I sin udtalelse om Kommissionens meddelelse af 20. maj 1999 støttede ØSU ønsket om at styrke de europæiske luftfartsselskabers konkurrenceevne, specielt over for de amerikanske, og at fjerne strukturel forfordeling(2). ØSU bifaldt endvidere, at overgangsfasen, hvor statsstøtte var tilladt, nu var afsluttet. Statsstøtte burde derfor ikke mere tillades.

1.3. ØSU fandt i udtalelsen behov for harmonisering af den europæiske og den amerikanske konkurrencepolitik og bifaldt Kommissionen bestræbelser på at opnå en "open-skies"-aftale mellem EU og USA.

1.4. Kommissionens meddelelse om følgerne for luftfarten af attentaterne i USA(3) bemærker bl.a., at Kongressen i USA den 21. september vedtog en række hasteforanstaltninger som led i en samlet plan, der kunne beløbe sig til 18 mia. USD. Kommissionen ville undersøge om støtten til de amerikanske luftfartsselskaber kunne påvirke markeder, hvor amerikanske luftfartsselskaber lå i skarp konkurrence med de europæiske selskaber, det vil sige først og fremmest de transatlantiske ruter.

1.5. Af meddelelsen fremgår desuden, at det ikke er muligt at tage stilling til eventuelle konkurrenceforvridninger som følge af den direkte støtte til amerikanske luftfartsselskaber, da der ikke findes nogen aftale, der regulerer forholdet mellem Fællesskabet og USA. Kommissionen forbeholder sig derfor ret til, i givet fald at fremsætte forslag om kompensation til luftfartsselskaber i EU for eventuelle tab, ligesom Kommissionen desuden vil foreslå USA, at der udarbejdes en adfærdskodeks.

1.6. Det konkluderes i meddelelsen, at Kommissionen for så vidt angår forbindelser med tredjelande vil fremsætte forslag om, at der ydes kompensation til EU's luftfartsselskaber for eventuelle tab, såfremt støtte i et tredjeland resulterer i urimelige fordele på bekostning af konkurrenterne i EU.

1.7. Det foreliggende forslag tager udgangspunkt i, at nogle tredjelande har instrumenter til behandling af sådanne situationer, mens Fællesskabet ikke på luftfartsområdet i modsætning til søfartssektoren har fastsat bestemmelser i tilfælde af illoyal priskonkurrence(4). De eneste midler, der er til rådighed på nuværende tidspunkt, er bilaterale aftaler, som ofte, både hvad angår dækning og midler, mangler mulighed for at skabe hurtig og omfattende beskyttelse mod støtte og illoyal priskonkurrence.

2. Kommissionens forslag

2.1. Det foreslåede instrument gør det muligt at skride ind over for subsidierede luftfartsydelser eller bestemte luftfartsydelser, der leveres til illoyale priser eller som forvolder skade, og som leveres af ikke-EF-luftfartsselskaber på bestemte ruter til og fra Fællesskabet. Det indeholder bestemmelser om substans og procedure, men kræver samtidig ikke, at EF går under de afprøvede standarder, der anvendes for varer(5).

2.2. Forslaget anvender den definition af subsidier, der indgår i Verdenshandelsorganisationens aftale om subsidier og udligningsforanstaltninger. Der kan skrides ind over for handelsforvridende subsidier, der ydes af udenlandske regeringer, dvs. subsidier, der sigter på bestemte virksomheder eller sektorer og eksportsubsidier (subsidier, der generelt er til rådighed, f.eks. til alle tjenesteydelsesleverandører, inklusive luftfartsselskaber, anses ikke for handelsforvridende). Endvidere omfatter definitionen "illoyal priskonkurrence", dvs. billetpriser under etablerede og repræsentative luftfartsselskabers billetpriser (eller, hvis disse oplysninger ikke foreligger, under den beregnede rate, dvs. omkostninger plus fortjeneste for andre, sammenlignelige luftfartsselskaber), men definitionen begrænses til sådan praksis hos statskontrollerede luftfartsselskaber.

2.3. Forslaget indeholder alle de trin i en undersøgelse, der foretages for handel med varer, men i forenklet og mindre bindende form. En undersøgelse defineres af to parametre:

- støtte givet af en bestemt regering til berettigede udenlandske luftfartsselskaber eller illoyal priskonkurrence fra bestemte statskontrollerede udenlandske luftfartsselskaber;

- bestemte ruter, hvor Fællesskabets luftfartsindustri står over for problemer.

2.4. Udkastet indfører en definition af "samme slags luftfartsydelse", som dog ikke er så restriktiv som for handel med varer. EF-luftfartsselskaber skal i så tilfælde beflyve samme eller næsten samme ruter som de udenlandske luftfartsselskaber, men der foreligger ingen restriktioner vedrørende typeydelse.

2.5. Fællesskabet har ret til at indlede en undersøgelse, hvis der forelægges en korrekt berettiget klage på EF-industriens vegne. Endvidere kan Kommissionen uden videre indlede en undersøgelse, hvis der foreligger tilstrækkeligt bevis.

2.6. En undersøgelsesprocedure indledes gennem offentliggørelse af en meddelelse herom i EUT, hvor udenlandske luftfartsselskaber og andre involverede parter har ret til at blive hørt. Herunder kan der drages negative konklusioner om manglende samarbejde.

2.7. Medlemsstaterne høres på ethvert stadium af processen i et udvalg i henhold til rådgivningsproceduren på linje med Rådets afgørelse 1999/468/EF af 28. juni 1999(6). Europa-Parlamentets høringsret sikres også i overensstemmelse med artikel 8 i nævnte afgørelse.

2.8. Foranstaltninger (told, engagementer eller andre passende foranstaltninger, f.eks. restriktion af landingsrettigheder) fastsættes for det enkelte luftfartsselskab. Loftet for foranstaltningens størrelsesorden afgøres i forhold til støttebeløbet forbundet med modtagerens fordele (eller forskellen mellem den faktiske billetpris, som det statskontrollerede udenlandske luftfartsselskab forlanger og "normal billetpris") eller på et niveau, som er tilstrækkeligt til at skaden udlignes, alt efter laveste beløb. Midlertidige foranstaltninger har en varighed på seks måneder. Foranstaltninger kan tages op til revision, hvis dette er berettiget. På samme måde som i forbindelse med varer, er der ingen bestemmelser om, hvorledes told opkræves. I praksis kan de medlemsstatsmyndigheder, der opkræver "lufthavnsskat" også opkræve denne told. Opkrævet told tilstilles Fællesskabets budget i overensstemmelse med eksisterende bestemmelser i Den Europæiske Union om afhjælpende og udlignende told.

2.9. Forslaget erstatter dog ikke luftfartsaftaler med tredjelande, hvor disse kan anvendes til at behandle forvridningsspørgsmål effektivt. I tilfælde, hvor der foreligger et retsinstrument, som gør det muligt at reagere tilfredsstillende, har dette instrument derfor forret i forhold til denne forordning(7).

3. Generelle bemærkninger

3.1. ØSU finder en styrkelse af de europæiske luftfartsselskabers konkurrenceevne, specielt overfor de amerikanske, væsentlig. I lyset heraf kan instrumenter til beskyttelse af Fællesskabets industri mod støtte og illoyal priskonkurrence i forbindelse med levering af luftfartsydelser fra lande, der ikke er medlemmer af Fællesskabet, være vigtige instrumenter.

3.2. ØSU har også tidligere bifaldet Kommissionens bestræbelser på at opnå en "open-skies"-aftale mellem EU og USA, idet man finder behov for en harmonisering af den europæiske og den amerikanske konkurrencepolitik. Der er som bekendt endnu ikke truffet en sådan aftale og det er usikkert, hvornår det i givet fald kan ske.

3.3. Det fremgår ikke klart, hvorledes forslaget forholder sig til de konsultations- og voldgiftsklausuler, der er indeholdt i de mange eksisterende bilaterale og folkeretligt bindende luftfartsaftaler, som de enkelte medlemsstater har indgået med tredje lande, herunder hvorledes eventuelle konflikter mellem forslaget og sådanne bilaterale aftaler løses, jf. bl.a. traktatens artikel 307.

3.4. Generelt kan statsstøtte til selskaber, hvad enten de er hjemmehørende i Fællesskabet eller udenfor, være til stor skade for den kommercielle udvikling inden for den pågældende branche eller det pågældende område. ØSU kan derfor i princippet støtte det foreliggende forslags intentioner med henblik på at imødegå sådanne bidrag til luftfartsselskaber fra regeringer i lande, der ikke er medlem af Fællesskabet samt statskontrollerede ikke-EF-luftfartsselskaber. Man bør være særlig opmærksom på den omfattende støtte, der i forskellige former er ydet til visse selskaber efter den 11. september: kompensation for de store stigninger i forsikringspræmierne, direkte subsidier osv. Selvom denne støtte ikke direkte fører til dumpingpriser, kan det forhold, at der ikke er truffet lignende foranstaltninger for selskaberne i EU, især på forsikringsområdet, måske bevirke, at nogle af dem må indstille deres virksomhed. På den anden side bør det også bemærkes, at en sådan imødegåelse i visse tilfælde kan være et tveægget sværd og under alle omstændigheder må ses i sammenhæng med de generelle relationer til de lande, eventuelle imødegåelser rettes imod.

3.5. Hertil kommer, at det meget ofte vil være forbundet med betydelig vanskelighed entydigt at konstatere en skadevirkning, særligt for så vidt angår illoyal priskonkurrence.

3.6. I det lys kunne det eventuelt overvejes, om det i artikel 12 foreslåede udvalg, der skal bistå Kommissionen i stedet for den foreslåede rådgivningsprocedure, bør anvende beskyttelsesproceduren i artikel 6 i afgørelse 1999/468/EF, som sikrer medlemsstaterne en mere direkte indflydelse end rådgivningsproceduren.

3.7. En afgørelse om, hvorvidt det af hensyn til beskyttelsen af Fællesskabets interesser er påkrævet at gribe ind, burde træffes på grundlag af en vurdering af alle involverede parters interesser som helhed, herunder også brugernes og forbrugernes interesser jf. EC/384/96. Der mangler en sådan konkret henvisning i det foreliggende forslag(8).

4. Særlige bemærkninger

4.1. Generelt

4.1.1. Det fremgår ikke af Kommissionens forslag, hvorledes dette forholder sig til de bilaterale luftfartsaftaler, der fortsat må antages at være gældende et stykke ud i fremtiden og indtil da er folkeretligt bindende.

4.1.2. Henstilling

Det bør klart fremgå af forslaget til forordning, hvorledes det forholder sig til medlemslandenes kompetence til de indgåede folkeretligt bindende luftfartsaftaler med tredjelande.

4.2. Artikel 3

4.2.1. Begrebet "normal billetpris" og den efterfølgende definition af samme i forslaget synes noget upræcis.

4.2.2. Henstilling

Illoyal konkurrence kunne i stedet defineres ud fra, om de samlede billetindtægter på en bestemt rute dækker rutens gennemsnitsomkostninger over en periode på f.eks. 6 måneder. Ved "gennemsnitsomkostninger" skal herved forstås de omkostninger, der er knyttet til driften af den pågældende rute, men ikke generalomkostninger og rimelig fortjeneste.

4.3. Artikel 12, stk. 2

4.3.1. Under henvisning til det reelt fragmenterede luftfartsmarked i Fællesskabet og det under pkt. 3 anførte, og da forslaget henviser til rådgivningsproceduren, kunne det overvejes at anvende beskyttelsesproceduren, indtil de nævnte forhindringer er ryddet af vejen, selv om rådgivningsproceduren alt andet lige normalt kan gennemføres hurtigere, hvilket kan have betydning på det foreliggende område.

4.3.2. Henstilling

Det bør overvejes, om det i artikel 12 foreslåede udvalg, der skal bistå Kommissionen, i stedet for den foreslåede rådgivningsprocedure, anvendte beskyttelsesproceduren i artikel 6 i afgørelse 1999/468/EF.

5. Konklusion

5.1. EØSU kan i princippet støtte det foreliggende forslag til forordning.

5.2. Det bør klargøres i forslaget, hvorledes de nye bestemmelser skal fungere i overensstemmelse med de eksisterende bilaterale og folkeretlig bindende luftfartsaftaler mellem medlemslandene og tredjelande.

Bruxelles, den 18. september 2002.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Kommissionens meddelelse af 20. maj 1999 om den europæiske luftfartsindustri: fra det indre marked til globale udfordringer (KOM(1999) 182 endelig) og retningslinierne af 1994 om statsstøtte til luftfartsindustrien (EFT C 350 af 10.12.1994, s. 5).

(2) ØSU's udtalelse om Kommissionens meddelelse af 20. maj 1999 om den europæiske luftfartsindustri: fra det indre marked til globale udfordringer (KOM(1999) 182 endelig) (EFT C 075 af 15.3.2000, s. 4).

(3) Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet - Følgerne for luftfarten af attentaterne i USA (KOM(2001) 574 endelig).

(4) Rådets forordning (EØF) nr. 4057/86 af 22. december 1986 om illoyal priskonkurrence inden for søtransport (EFT L 378 af 31.12.1986).

(5) Rådets forordning (EØF) nr. 2026/97 af 6. oktober 1997 om beskyttelse mod subsidieret indførsel fra lande, der ikke er medlemmer af Det Europæiske Fællesskab (EFT L 288 af 21.10.1997).

(6) EFT L 184 af 17.7.1999, s. 23.

(7) Den danske sprogversion refererer her fejlagtig til "luftfartselskabernes aftaler etc."

(8) Rådets forordning (EF) Nr. 384/96 af 22.12.1995 om beskyttelse mod dumpingimport fra lande, der ikke er medlemmer af Det Europæiske Fællesskab.