DA    DA  KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 08.06.2004 
KOM(2004)409 endelig 
. 
BERETNING FRA KOMMISSIONEN 
baseret på artikel 11 i Rådets rammeaf gørelse af 13. juni 2002 om bekæmpelse 
af terrorisme 
  
{SEK(2004)688} 
.. 
 
DA 2   DA INDHOLDSFORTEGNELSE 
1. BAGGRUND ............................................................................................................... 3 
2. METODE OG KRITERIER FOR EVAL UERING AF RAMMEAFGØRELSEN..... 4 
2.1.1. Rammeafgørelser tidligere artikel 34, stk. 2. litra b) i traktaten om 
Den Europæiske Union ................................................................................................ 4 
2.1.2. Evalueringskriterier.................................................................................................... .. 4 
2.1.3. Evalueringskontekst ..................................................................................................... 5 
3. VURDERING .............................................................................................................. 6 
 
DA 3   DA 1. BAGGRUND 
I henhold til artikel 11 i Rådets rammeafgør else af 13. juni 2002 om bekæmpelse af 
terrorisme1 (i det følgende benævnt ”rammeafgøre lsen”) skal Kommis sionen udfærdige en 
skriftlig rapport om, hvilke foranstaltninger me dlemsstaterne har truffet for at efterkomme 
dette instrument. 
Stk. 1 i denne artikel forpligter medlemsstaterne  til at træffe de nødve ndige foranstaltninger 
for at efterkomme bestemmelserne i ramm eafgørelsen senest den 31. december 2002. I 
henhold til stk. 2 skal medlemsstaterne senest pr. samme dato meddele Generalsekretariatet 
for Rådet og Kommissionen teksten til de retsfors krifter, der gennemfører de forpligtelser, 
denne rammeafgørelse pålægger dem, i national re t. På baggrund af disse oplysninger og en 
skriftlig rapport fra Kommissionen skal Råde t senest den 31. december 2003 undersøge, om 
medlemsstaterne har truffet de nødvendige fo ranstaltninger for at efterkomme denne 
rammeafgørelse.  
Kvaliteten og rettidigheden af de nationale oplysninger, som Kommissionen modtager, må 
uundgåeligt influere på denne rapports værdi og punktlighed. Kommissionen mindede 
medlemsstaterne om deres forpligtelser ved et brev, der blev sendt de n 9. december 2002. Pr. 
31. december 2002 var det imidlertid kun fem me dlemsstater (Irland, Italien, Portugal, 
Tyskland og Østrig), der havde givet Kommi ssionen oplysninger om gennemførelsen, og kun 
to af dem medsendte de relevante gennemfør elsesbestemmelser. Et dokument udarbejdet på 
dette grundlag ville have været så godt som formålsløst, så Kommi ssionen har været nødt til 
at acceptere sent indkomne svar og indsamle supplerende oplysninger fra kontaktpersonerne, så snart disse var blevet udpeget af medlem sstaterne. I februar 2003 havde yderligere syv 
medlemsstater (Belgien, Danmark, Frankr ig, Finland, Grækenland, Spanien og 
Storbritannien) indsendt deres svar, selv om to af dem blot henviste til nye lovforslag. Sverige 
var det trettende land, der svarede, den 5. november 2003. Luxembourg og Nederlandene 
svarede ikke. 
Selv om fristen for fremsendelse af teksten til gennemførelsesbestemmelserne, som fastsat i 
artikel 11, stk. 2, i rammeafgør elsen, var den 31. december 2002, er der taget hensyn til de 
yderligere oplysninger, der indkommet inden den definitive slutdato, den 15. februar 2004. Denne rapport gør derfor status over den genn emførelsessituation, der herskede på grundlag 
af den lovgivning, der var blevet oplyst over fo r Kommissionen pr. denne referencedato. Et 
arbejdspapir udarbejdet af Kommissionens tj enestegrene i tilknytn ing til denne rapport, 
indeholder en detaljeret analys e af de nationale foranstaltninger, der er truffet for at 
efterkomme rammeafgørelsen, samt en tabel,  der i overensstemmelse med de oplysninger, 
Kommissionen har modtaget, specificerer de nati onale bestemmelser, der gennemfører hver af 
artiklerne. Kommissionen vil i en supplerende rapport, tage hensyn til oplysninger, der 
indsendes efter denne dato og evt. opdate re oplysningerne om national lovgivning.  
                                                
 
1 EFT L 164 af 22.6. 2002, s. 3. 
 
DA 4   DA 2. METODE  OG  KRITERIER  FOR  EVALUERING  AF RAMMEAFGØRELSEN 
2.1.1.  Rammeafgørelser tidligere artikel 34, stk. 2. litra b) i traktaten om Den Europæiske 
Union 
Denne rammeafgørelse er baseret på traktaten om oprettelse af Den Europæiske Union (TEU), 
særlig artikel 29, artikel 31 litra e) og artikel 34, stk. 2, litra b). 
Rammeafgørelsen kan som retligt instrument bedst sammenlignes med et direktiv2. Begge 
instrumenter er bindende for medlemsstaterne med hensyn til de resultater, der skal opnås, 
men overlader det til de nationa le myndigheder at vælge form og metoder. Imidlertid skal 
rammeafgørelserne ikke have direkte virkning. 
2.1.2.  Evalueringskriterier 
For at kunne evaluere på grundlag af objektive kriterier, om en rammeafgørelse er fuldt ud 
gennemført af en medlemsstat, er der opstille t nogle generelle kriterier med hensyn til 
direktiver, som bør anvendes mutatis mutandis på rammeafgørelse, såsom: 
1. Form og metoder for gennemførelsen af  det resultat, der skal opnås, skal 
vælges på en måde, der sikrer, at  direktivet fungerer effektivt under 
hensyntagen til dets mål3 
2. Hver medlemsstat er forpligtet til at gennemføre direktiver på en måde, der 
opfylder kravene til klarhed og retlig sikkerhed og således omsætte direktivets 
bestemmelser til nationale bestem melser med bindende retsvirkning4 
3. Gennemførelse i national lovgivning  behøver ikke nødvendigvis at ske med 
nøjagtigt den samme ordlyd i en udtrykke lig lovbestemmelse; således kan en 
generel retlig sammenhæng (såsom allere de eksisterende foranstaltninger) være 
tilstrækkelig, så længe den fulde anvendels e af direktivet er sikret på en 
tilstrækkelig klar og præcis måde5 
4. Direktiver skal gennemføres inde n for den deri foreskrevne periode6. 
Begge instrumenter er bindende  ”med hensyn til det resultat, der skal opnås”. Dette kan 
defineres som en retlig eller faktuel situation, der gør fyldest i forhold til de interesser, som 
instrumentet i henhold til  traktaten skal sikre7. 
                                                 
2 Artikel 249 i EF-traktaten. 
3 Se den relevante retspraksis om gennemførelsen af direktiver: Sag 48/75 Royer  
[Sml. 1976, s. 497 (518)]. 
4 Se den relevante retspraksis om gennemførelsen af direktiver: Sag 238/85 Kommissionen mod Belgien 
[Sml. 1986, s. 3645 (3659)].  Se også sag 300/81  Kommissionen mod Italien  [Sml. 1983, s. 449 (456)]. 
5 Se den relevante retspraksis om gennemførelsen af direktiver, f.eks. sag 29/84 Kommissionen mod 
Tyskland  [Sml. 1985, s. 1661 (1673)]. 
6 Se materiel retspraksis om gennemførelsen af direktiver, f.eks. sag 52/75 Kommissionen mod Italien 
[Sml. 1976, s. 277 (284)]; se generelt Kommissionens årsberetninger om kontrollen med gennemførelsen af EU-retten, f.eks. KOM(2001) 309 endelig.  
7 Se PJG Kapeyn og P. Verloren van Themaat “introduction to the Law of the European Communities”, 
tredje udgave, 1998, s. 328. 
 
DA 5   DA Den generelle vurdering, der er omhandlet  i artikel 11, af det omfang, i hvilket 
medlemsstaterne har efterkommet rammeafgørelse n, er i videst muligt omfang baseret på de 
kriterier, der er nævnt ovenfor. 
2.1.3.  Evalueringskontekst 
En første indledende observation vedr ører den retlige kontekst og opfølgning af 
evalueringsrapporten. Mens Kommi ssionen inden for den første søjle har myndighed til at 
indlede en overtrædelsesprocedure over for en medlemsstat, eksisterer denne mulighed ikke 
inden for TEU. Denne rapports art og formål adskiller sig derfor fra en rapport om 
medlemsstaternes gennemførelse af et direk tiv under første søjle. Da Kommissionen ikke 
desto mindre deltager fuldt ud i anliggender under den tredje søjle8, er det logisk at overdrage 
den opgaven med at foretage en faktuel vurder ing af gennemførelsesfo ranstaltningerne, så 
Rådet sættes i stand til at vur dere, i hvilket omfang medlemsstat erne har taget de nødvendige 
skridt for at efterkomme rammeafgørelsen. 
For det andet skal rammeafgørelsen ikke betragtes som en række fragmentariske 
bestemmelser, men som en helhed: et globalt  system, hvis elementer er indbyrdes forbundne. 
Grundlæggende kræver den af medlemsstaterne, at de i deres retssy stemer inkorporerer 
begrebet ”terrorhandling”, og særligt at de i nkorporerer det specifikke terrorformål, som også 
ligger implicit i artikel 2 (”Strafbare handlinger med forbindelse til en terroristgruppe”) og 
artikel 3 (”Strafbare handlinger med forbindelse til terroraktivitet”). De tte krav udspringer at 
den forpligtelse, der er fastsa t i artikel 5, stk., 2, til at straff e terrorhandlinger med strengere 
frihedsstraffe end dem, der i national ret er fastsat for tilsvarende ”almindelige” 
lovovertrædelser. Desuden går forpligtelserne i artikel 9, som indehol der regler om udvidet 
ekstraterritorial jurisdiktion ude n mulighed for at fremsætte erkl æringer, og som fastsætter en 
mekanisme af prioritetsfaktorer, der skal tages hensyn til i tilfælde af positive kompetencekonflikter, også ud over de forp ligtelser, der i almindelighed pålægges i 
rammeafgørelser. Selv om denne rammeaf gørelse i sin struktur minder om andre 
instrumenter, der tager sigte på harmonisering af  et særligt område inden for strafferetten, 
adskiller den sig fra dem, der ikke kræver inko rporering af ”specifikke  strafbare handlinger”, 
så længe den adfærd, der skal kriminaliseres, al lerede er omfattet af en generisk strafbarhed
9. I 
disse tilfælde kan forpligtelser ne vedrørende straffe også re spekteres ved at anvende de 
generelle regler på området. 
Selv om evalueringen kan og vil referere til hve r enkelt artikel, kan artiklerne ikke betragtes 
separat. Partiel eller ikke-eksiste rende gennemførelse af en artikel eller en del af en artikel vil 
også få indvirkning på forbundne bestemmelser, som særskilt betragtet kunne se ud til at være 
i overensstemmelse med rammeafgørelsen, og vil på virke systemet som helhed. Da der stadig 
er divergenser, vil evalueringen ikke desto mi ndre i videst muligt omfang tage hensyn til den 
generelle strafferetlige baggrund i medlemsstaterne. 
                                                 
8 Artikel 36. stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Union. 
9 For eksempel kunne ”tyveri af et kreditkort”, som ar tikel 2, litra c), i Rådets rammeafgørelse af 28. maj 
2001 om bekæmpelse af svig og forfalskning i forbindelse med andre betalingsmidler end kontanter 
henviser til, omfattes af en generel bestemmelse om tyveri i straffeloven. 
 
DA 6   DA 3. VURDERING 
Meget få medlemsstater har overholdt fristen fo r fremsendelse til Rådet af alle relevante 
tekster til deres gennemførelsesbestemmelser. Den faktuelle vurdering  og de efterfølgende 
konklusioner er derfor af og til baseret på ufuldstændige oply sninger. Kommissionen modtog 
ingen oplysninger fra Luxembourg og Nederla ndene og ingen specifikke oplysninger fra 
Grækenland. Når dette er sagt, er situati onen med hensyn til gennemførelsen i national 
lovgivning af de specifikke be stemmelser i de tolv øvrig e medlemsstater som følger: 
Artikel 1: Otte medlemsstater har specifikt kategoris eret terrorhandlinger som en særskilt 
kategori af forbrydelser, selv om der er fors kelle med hensyn til gennemførelsens omfang og 
metode, mens Irland er i færd med at ændre landets lovgivning til dette formål. Italien og 
Storbritannien har kun fastsat regler om et begrænset antal specifikke terrorhandlinger og 
kvalificerer almindelige overtrædelser me d terrorformål som enten en skærpende 
omstændighed (i Italien) eller ved at anve nde en generel definition på terrorisme 
(Storbritannien). Tyskland synes ikke at ha ve gennemført denne bestemmelse som krævet. 
Artikel 2: De fleste medlemsstater har eller vil få  lovgivning, der særskilt kriminaliserer 
terrorhandlinger med forbindels e til en terroristgruppe. I Sver ige og Danmark (undtagen for 
visse deltagelseshandlinger) er terrorgrupper og ledelse af eller deltagelse i disses aktiviteter 
ikke blevet kriminaliseret særskilt, selv om  de, der foretager sådanne handlinger, i nogle 
tilfælde stadig kan straffes som hovedpart elle r sekundær part i den relevante terrorhandling. 
Artikel 3:  Kun fire medlemsstater synes at have lovgivning, der fuldt ud er i 
overensstemmelse med forpligtelserne i henhold til denne artikel. Irland sku lle være i stand til 
at efterkomme den, når først landets nye lovgivning er tråd t i kraft. Resten af de 
medlemsstater, som sendte oplysninger til Kommissionen, vil kun i mindre omfang være i 
stand til at efterkomme denne bestemmelse. 
Artikel 4:  Selv om kun nogle medlemsstater har speci fikke bestemmelser herom, ser det ud 
til, at de ved at anvende generelle regler om  medskyldighed og ufuldbyrdede forbrydelser vil 
være i stand til implicit at efterkomme denne ar tikel, forudsat at de foregående artikler er 
gennemført fuldt ud. 
Artikel 5:  Selv om kun to medlemsstater udtrykkeli gt henviste hertil i oplysningerne til 
Kommissionen, ser det ud til, at de alle vil være  i stand til at opfylde betingelserne i stk. 1. 
Otte medlemsstater har haft eller vil få held me d at opfylde den forpligt else, der er fastsat i 
stk. 2. For Tyskland, Spanien, Irland og Storbrita nnien kan det ikke ude lukkes, at der vil 
komme skærpede sanktioner for alle de releva nte overtrædelser. Med hensyn til stk. 3, når det 
drejer sig om at lede en terr orgruppe, har syv medlemsstater fa stsat regler med hensyn til de 
krævede sanktioner, og yderliger e tre, hvor denne adfærd ikke specifikt kriminaliseres, vil 
også i et vist omfang kunne efterkomme bestemmelsen. Spanien efterkommer kun 
bestemmelsen med hensyn til at  lede en terrorgruppe, som ude lukkende truer med at begå 
terrorhandlinger. Når det drejer sig om at delta ge i en terrorgruppes handlinger, opfylder otte 
medlemsstater i fuldt omfang de stillede betingelser, som kan betragtes som delvist opfyldt i yderligere fire medlemsstater. 
Artikel 6:  Den nationale lovgivning i seks medlem sstater forudser specifikt de særlige 
omstændigheder, der er opstillet i denne artikel, mens resten i kke har henvist til specifikke 
foranstaltninger til at gennemføre  denne fakultative bestemmelse. 
 
DA 7   DA Artikel 7:  Otte medlemsstater har eller vil efter afslutning af deres lovgivningsproces få 
lovgivning, der sikrer, at  juridiske personer kan holdes ansv arlige for terrorha ndlinger. Blandt 
disse har imidlertid kun fire givet nok oplysni nger til at påvise, at de er i stand til at 
efterkomme artikel 7, stk. 2. Spanien, Østrig, Sv erige og Storbritannien gav ikke tilstrækkeligt 
med oplysninger til at betragte denne arti kel som gennemført for deres vedkommende.  
Artikel 8:  Syv medlemsstater har fastsat eller vil fastsætte regler for bødestraf eller andre 
sanktioner for juridiske personer. De fleste af dem gælder for al le eller nogle af de fakultative 
sanktioner, der er angive t i denne bestemmelse. 
Artikel 9: Alle medlemsstater vil formodentlig være i stand til at efter komme denne artikel 
med hensyn til anvendelse af territorialprincippet i artikel 9, stk. 1, litra a) og artikel 9, stk. 4. 
Med hensyn til ekstraterritorial jurisdiktion har eller vil et flertal af medlemsstaterne få regler, som i forskelligt omfang dækker principperne om  aktiv og passiv personlighed, jf. artikel 9, 
stk. 1, litra c) og e). Artikel 9, st k. 1, litra d) er kun udtrykkeligt blevet gennemført i Østrig og 
vil blive det i Irland, selv om det ser ud til, at Italien, Portugal og Finland også vil være i 
overensstemmelse med denne bestemmelse. Otte medlemsstater har elle r vil få lovgivning, 
der er i overensstemmelse med artik el 9, stk. 3, og tre andre vil være i stand til delvis at 
efterkomme denne bestemmelse. Endelig syne s ingen af medlemsstat erne, undtagen Irland, 
der delvis vil gennemføre artikel 9, stk. 2, i de res nationale lovgivning at have inkorporeret 
kriterierne for at løse positive jurisdiktions konflikter som omtalt i denne bestemmelse. 
Artikel 10: Kun Østrig gav nok oplysninger til at påvise efterkommels e af artikel 10, stk. 1, 
selv om det synes sandsynligt,  at terrorhandlinger i alle medlemsstaterne behandles som 
offentlige overtrædelser med henblik på  efterforskning og st rafforfølgning. Otte 
medlemsstater gav oplysninger om yderligere foranstaltninger til at hjælpe familierne til ofre for terrorhandlinger, jf. artikel 10, stk. 2. 
Artikel 12: Kommissionen har ikke modtaget nogen specifikke  oplysninger om 
gennemførelse i Gibraltar. 
På baggrund af det foregående opfordrer Komm issionen de medlemsstater, der endnu ikke har 
gjort det, til at sikre en hurtig og fuldstændig gennemførel se af rammeafgørelsen i deres 
nationale lovgivning og straks give underretning om de forans taltninger, de har truffet, 
dokumenteret ved hjælp af teks ten til de love eller admini strative bestemmelser, der er 
gennemført.