EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 17.10.2014 COM(2014) 635 final MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET om anvendelse af direktiv 2004/81/EF om udstedelse af opholdstilladelser til tredjelandsstatsborgere, der har været ofre for menneskehandel, eller som er indrejst som led i ulovlig indvandring, og som samarbejde med de kompetente myndigheder {SWD(2014) 318 final}



1.INDLEDNING Når det drejer sig om menneskehandel, skal der både ske forebyggelse og bekæmpelse af forbrydelsen og også gives beskyttelse og hjælp til ofrene herfor. For at bidrage til disse mål og styrke kampen mod ulovlig indvandring vedtog Rådet direktiv 2004/81/EF med bestemmelser om tildeling af midlertidig opholdstilladelse til tredjelandsstatsborgere, der har været ofre for menneskehandel, eller som er indrejst som led i ulovlig indvandring, og som samarbejder med myndighederne ved efterforskning og retsforfølgning af formodede menneskehandlere. I de ti år, der fulgte efter vedtagelsen af dette direktiv, er der blevet taget flere politiske skridt i EU til at få standset menneskehandel. I denne meddelelse ses der på, hvilke fremskridt der er gjort, og der gives en opdateret oversigt over de vigtigste retlige og praktiske problemer med anvendelsen af direktiv 2004/81/EF. Den 5. april 2011 blev direktiv 2011/36/EU om forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel og beskyttelse af ofrene herfor vedtaget. Direktiv 2004/81/EF fastsætter specifikke regler om opholdstilladelse og behandling af tredjelandsstatsborgere, der samarbejder med myndighederne, mens direktiv 2011/36/EU gælder som en horisontal ramme for både EU-borgere og ikke-EU-borgere. Sidstnævnte understøtter nogle af bestemmelserne i direktiv 2004/81/EF og har blandt andet en mere udbygget beskyttelses- og bistandsramme for børn. Derfor må de to tekster læses sammen. Derudover forelagde Kommissionen i 2012 EU's strategi for bekæmpelse af menneskehandel 2012–2016, og midtvejsrapporten over denne strategi er med i en pakke sammen med denne meddelelse. I den første rapport om gennemførelsen af direktiv 2004/81/EF i 2010 nævnte Kommissionen også nogle igangværende initiativer, som skulle bidrage til at styrke rettighederne for ofre for menneskehandel, og de er i mellemtiden blevet gjort færdige. Der er tale om blandt andet vedtagelsen af et direktiv om rettigheder, støtte og beskyttelse af ofre for kriminalitet i 2012 og færdiggørelsen af det fælles europæiske asylsystem i juni 2013, hvor der er fastlagt fælles standarder, og som kan give et stærkere samarbejde for at sikre fair behandling af asylansøgere. En af de udfordringer, der blev peget på i Kommissionens rapport fra 2010, var, at der kun var få sammenlignelige data tilgængelige. Siden da er der blevet offentliggjort to nye arbejdspapirer fra Eurostat om menneskehandel. Desuden har Det Europæiske Migrationsnetværk, siden 2010 offentliggjort otte ad hoc-spørgeundersøgelser om menneskehandel og en målrettet undersøgelse vedrørende identifikation af ofre for menneskehandel i internationale procedurer om beskyttelse og tvangsmæssig tilbagesendelse ("Identification of victims of trafficking in human beings in international protection and forced return procedures"). De seneste tilgængelige tal viser, at der i EU blev givet 856 førstegangsopholdstilladelser i 2013, 1 124 i 2012 og 1 194 i 2011. Ifølge det seneste arbejdspapir fra Eurostat om menneskehandel var der i de 23 medlemsstater, som var i stand til at give oplysninger, i 2012 2 171 ikke-EU-borgere, der blev identificeret/formodet som værende ofre for menneskehandel, og i 2011 2 002. 19 medlemsstater har indsendt oplysninger for 2011 og 2012 om antallet af ofre, der fik en betænkningstid, og det var i 2012 1 110 ofre og i 2011 1 011. 2.DEFINITIONER OG ANVENDELSESOMRÅDE Efter ikrafttrædelsen af direktiv 2011/36/EU er den definition af "menneskehandel", der gælder ved anvendelsen af direktiv 2004/81/EF, den, der er anført i artikel 2 i direktiv 2011/36/EU. Alle medlemsstater skal anvende direktiv 2004/81/EF på alle berørte tredjelandsstatsborgere, også når der er tale om ulovlig indrejse til deres område. Ifølge artikel 3, stk. 2, kan en medlemsstat også vælge at anvende direktivet på dem, som har været udsat for smugling, dvs. hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold som defineret i direktiv 2002/90/EF. Ti medlemsstater har benyttet sig af denne mulighed. Artikel 3, stk. 3, tillader, at medlemsstaterne kan lade børn være omfattet af direktivets anvendelsesområde. Alle, undtagen SK, har gjort dette, og i LT er børn omfattet under specifikke omstændigheder. 3.IDENTIFIKATION AF OFRE OG INFORMATION Det er afgørende, at ofrene bliver identificeret hurtigt, hvis direktivet skal være effektivt, således at ofrene hurtigst muligt kan blive informeret om deres rettigheder, komme i gang med restituering og overveje, om de vil samarbejde med myndighederne. Ifølge artikel 5 skal ofre underrettes om alle de muligheder, som direktivet giver, "hvis de medlemsstatens kompetente myndigheder mener, at en tredjelandsstatsborger kan være omfattet af direktivet". Forpligtelsen til at give information er nu anført i artikel 11, stk. 6, i direktiv 2011/36/EU, som eksplicit henviser til direktiv 2004/81/EF.

Fortolkningen af, hvornår myndigheder er forpligtede til at give information, er også mere klar takket være artikel 11, stk. 2, i direktiv 2011/36/EU, hvoraf det fremgår, at medlemsstaterne skal yde ofrene bistand og støtte, "når de kompetente myndigheder har en rimelig begrundet indikation", der giver anledning til at antage, at vedkommende kan være et offer. Ti medlemsstater har i deres lovgivning specificeret nærmere, hvornår informationen skal gives. I nogle medlemsstaters lovgivning er det uklart, om informationen også gives til formodede ofre eller kun efter officiel identifikation eller ved starten på straffesager. I nogle medlemsstater stilles der i lovgivningen ekstra krav, f.eks. at der skal gives brugbar information om den påståede forbrydelse af ofret, eller der henvises til bestemmelsen om information til de tredjelandsstatsborgere, "som samarbejder med myndighederne", hvilket kan vække bekymring med hensyn til, om direktivet bliver implementeret korrekt. I RO siger loven ikke, hvilken myndighed der skal give informationen, og heller intet om indhold og form. I AT ser det ud til, at informationen gives i praksis, men artikel 5 er ikke blevet eksplicit gennemført i national lovgivning, undtagen gennem almindelige forvaltningsretlige regler. I HR og PL er der ikke noget klart krav i loven om, at der skal gives information om alle de muligheder, som fremgår af direktivet. Det relativt lave antal opholdstilladelser viser, at der er behov for yderligere at forbedre identifikationen af ofre for menneskehandel, sådan som det fremgår af EU's strategi for bekæmpelse af menneskehandel. Indtil nu er der mindst 15 medlemsstater, der har indført nationale eller regionale henvisningsmekanismer for ofre. Desuden kræver artikel 11 i direktiv 2011/36/EU, at medlemsstaterne skal træffe "de nødvendige foranstaltninger til at oprette egnede ordninger med henblik på tidligt at genkende ofre og yde dem bistand og støtte". Det er et mindretal af medlemsstaterne, der i lovgivningen har specificeret, hvilken form informationen skal gives i. I praksis giver de fleste lande information både mundtligt og skriftligt. Nogle har ved lov fastsat, at information skal gives på et sprog, som personen forstår. Det er almindeligt med trykte brochurer, websteder og særlige hotlines. Endelig er det i nogle medlemsstater den samme myndighed, der er ansvarlig for både formel identifikation og for at give information, selv om dette ikke udelukker, at andre myndigheder også kan blive inddraget. I mange tilfælde gives der også information af civilsamfundsorganisationer. 4. BETÆNKNINGSTID For at kunne restituere sig og træffe en kvalificeret beslutning skal ofre have en betænkningstid, hvor de (mens de afventer en afgørelse fra den kompetente myndighed) har ret til forskellige former for bistand og er beskyttet mod håndhævelse af afgørelser om udvisning. Alle medlemsstater har gennemført artikel 6 i national ret med undtagelse af AT og IT. For førstnævnte medlemsstater får ofrene i praksis denne tid, eller også får de mulighed for straks at få en opholdstilladelse, uanset om de samarbejder med myndighederne. Ifølge de fleste medlemsstaters love er det eksplicit forbudt at foretage udvisninger. Det ligger i sagens natur, at betænkningstiden ikke kan gøres betinget af, om ofrene vil samarbejde. Denne bestemmelse underbygges yderligere af betragtning 18 til direktiv 2011/36/EU, ifølge hvilken bistanden og støtten i det mindste under betænkningstiden, skal ydes ubetinget, også til ofre, der ikke har lovligt ophold. Det er først, efter at identifikationsprocessen er afsluttet, eller betænkningstiden er udløbet, at den pågældende medlemsstat ikke længere er forpligtet til at yde bistand til et offer, som "ikke anses for at være berettiget til en opholdstilladelse og ikke på anden måde har lovligt ophold i den pågældende medlemsstat, eller hvis ofret har forladt den pågældende medlemsstats område". Hverken tidspunktet for, hvornår betænkningstiden skal starte (efter opsporing eller officiel identifikation af ofre), eller varigheden heraf er fastsat i direktivet, men det kræver af medlemsstaterne, at de fastsætter dette i national ret. I praksis giver ca. halvdelen af medlemsstaterne først officielt en betænkningstid efter formel identifikation. Tretten medlemsstater giver mindst 30 dage, som i nogle tilfælde kan forlænges for sårbare kategorier eller på grund af ofrets personlige forhold, mens andre har valgt direkte at give længere perioder på 45, 60 eller 90 dage. Der er store forskelle på den maksimale varighed, som kan være på fra en måned, uden påregnet forlængelse, til flere måneder, eller endog kan forlænges ud fra den enkelte sag, og også på den type opholdsstatus, der gives. Endelig kan en medlemsstat beslutte at bringe betænkningstiden til ophør, hvis den pågældende person aktivt, frivilligt og på eget initiativ har genoptaget kontakten med gerningsmændene, eller af hensyn til den offentlige orden eller beskyttelsen af den nationale sikkerhed. De fleste medlemsstater har gennemført denne bestemmelse. I nogle tilfælde kan baggrunden for at bringe betænkningstiden til ophør gå videre end de kriterier, der er fastlagt i direktivet, og kan være ekstremt brede. 5. BEHANDLING FØR OPHOLDSTILLADELSENS UDSTEDELSE Artikel 7 vedrører behandlingen af ofre under betænkningstiden, og mens de afventer en afgørelse fra den kompetente myndighed. Indholdet heraf bliver yderligere specificeret, når det læses sammen med direktiv 2011/36/EU. For det første understreges det i direktiv 2011/36/EU, at bistanden og støtten skal ydes ubetinget under betænkningstiden til alle ofre, uanset deres opholdsstatus. Men ved udløbet af perioden eller færdiggørelsen af identificeringen gælder direktiv 2011/36/EU "uden at dette dog berører direktiv 2004/81/EF eller lignende nationale regler" (artikel 11, stk. 3). Hvis ofret ikke anses for at være berettiget til en opholdstilladelse eller ikke har lovligt ophold i den pågældende medlemsstat eller har forladt den pågældende medlemsstat, er denne medlemsstat derfor ikke forpligtet til fortsat at yde bistand og støtte i henhold til direktiv 2011/36/EU (betragtning 18). For det andet hvad angår støtte og bistand til og beskyttelse af ofre, så underbygger artikel 1116 i direktiv 2011/36/EU, hvad der er fastsat i direktiv 2004/81/EF.

5.1 Levestandard, der kan sikre underhold Før der udstedes en opholdstilladelse, skal en medlemsstat tilbyde ofre, som ikke har tilstrækkelige midler, en levestandard, der kan sikre deres underhold, og også adgang til akut lægebehandling og varetagelse af de mest udsatte personers særlige behov, herunder i givet fald psykologhjælp. Det lader til at der i praksis gives husly i de fleste medlemsstater, for det meste inden for særlige rammer. Men i HU er det uklart, om forpligtelsen for ofre til at forelægge en attest, som de får udleveret af nationale myndigheder efter ansøgning, allerede indebærer en vis grad af samarbejde, før der kan gives støtte og husly. Og i BG og RO er varigheden af husly fastsat til 10 dage, hvilket er mindre end varigheden af betænkningstiden, og den kan forlænges efter anmodning fra ofrene eller fra de retlige myndigheder. Det lader til, at lægebehandling, som ofte er langt mere end akut pleje, der er foreskrevet i artikel 7, stk. 1, bliver givet i alle medlemsstater. I praksis ser det ud til, at de fleste medlemsstater tager sig af de mest sårbare personers særlige behov, herunder psykologhjælp og rådgivning, selv om der er mange, der ikke eksplicit har gennemført dette krav i national ret. De fleste medlemsstater giver også en vis form for økonomisk støtte til alle eller de mest sårbare ofre. 5.2 Behov for sikkerhed og beskyttelse Det er afgørende, at der foretages en passende vurdering af risici og behov for at kunne garantere ofrenes sikkerhed og opnå et effektivt samarbejde med myndighederne (artikel 7, stk. 2). De fleste medlemsstater har indført eksplicit lovgivning, protokoller eller retningslinjer om behov for sikkerhed og beskyttelseog/eller foretager en vurdering af risici og behov i praksis. Forpligtelsen til at foretage en individuel vurdering af ofrets personlige forhold og risici for ofret, som er omhandlet i direktiv 2011/36/EU (artikel 12, stk. 3 og 4), er yderligere med til at styrke beskyttelsen af ofret. 5.3 Oversættelse, tolkning og gratis retshjælp Ifølge artikel 7, stk. 3, skal medlemsstaterne stille oversættere og tolke til rådighed for tredjelandsstatsborgere, men kun når det er nødvendigt. I CZ er det uklart, om tolkningen er gratis, og om den også er det inden straffesagen. I BG lader det til, at der kun garanteres tolkning og oversættelse under straffesagen. Generelt tilbyder de fleste medlemsstater oversættelse eller tolkning, men i praksis er der meget stor forskel, og det kan være problematisk for ofrene at få adgang hertil, især uden for straffesager. Tilbud om gratis retshjælp, som artikel 7, stk. 4, giver mulighed for, er blevet indført i de fleste medlemsstater. Artikel 12 i direktiv 2011/36/EU udbygger dette ved at gøre juridisk rådgivning gratis og i givet fald juridisk bistand, hvis ofret ikke har tilstrækkelige økonomiske midler. 6. OPHOLDSTILLADELSE: UDSTEDELSE, IKKEFORLÆNGELSE OG INDDRAGELSE Inden en medlemsstat udsteder en opholdstilladelse, skal den overveje, om det er hensigtsmæssigt at forlænge tredjelandsstatsborgerens ophold på det nationale område af hensyn til efterforskningen eller de retlige procedurer, og ligeledes om den pågældende er villig til at samarbejde med de kompetente myndigheder og har afbrudt enhver forbindelse til de formodede gerningsmænd. Disse betingelser berører ikke hensynet til den offentlige orden og beskyttelsen af den nationale sikkerhed. I nogle få medlemsstater skal der være indledt retssager over for den formodede gerningsmand, før ofret kan få tildelt en opholdstilladelse. Samarbejde med myndighederne fortolkes også forskelligt, lige fra at skulle give oplysninger for at kunne indgive officielle klager og til at skulle vidne i retten. Artikel 12 i direktiv 2011/36/EU har imidlertid udbygget beskyttelsen af ofre ved at fastsætte eksplicitte foranstaltninger for dem, der er involveret i strafferetlig efterforskning og straffesager, ud over de garantier, der er anført i direktiv 2012/29/EU om rettigheder for ofre for kriminalitet.

I nogle af medlemsstaterne er opholdstilladelser ikke betinget af samarbejde, eller også kan der gøres undtagelser fra dette krav ud fra ofrets personlige forhold. På den anden side er der andre, der har indført betingelser ud over dem, der er anført i direktivet, for at udstede en opholdstilladelse, f.eks. bevis for at have en bolig eller for at have betalt et gebyr. De ekstra krav, der giver myndighederne vidtrækkende skønsbeføjelser, især hvis det ikke er tilladt med undtagelser, kan gøre det umuligt at opnå en opholdstilladelse og derfor give anledning til tvivl om, hvorvidt direktivet bliver implementeret korrekt. I direktivet er der fastsat en minimumsvarighed på seks måneder for opholdstilladelsen. Dette krav bliver ikke opfyldt i lovgivningen i BG, EE, HR, HU, NL. Tre medlemsstater giver direkte med hjemmel i lovgivningen en enårig opholdstilladelse, hvorimod andre fastsætter varigheden fra sag til sag, ud fra hvor længe retssagen varer, eller ud fra individuelle forhold. I medfør af artikel 8 kan medlemsstaterne forlænge en opholdstilladelse, hvis betingelserne i artikel 8, stk. 2, fortsat er til stede. Men denne mulighed for forlængelse er ikke klart fastsat i lovgivningen i PL, og den ser ud til at være fakultativ i LT. I nogle af medlemsstaterne kan opholdstilladelsen føre til permanent ophold under visse betingelser. Endelig fremgår det af artikel 14, at opholdstilladelser kan inddrages på ethvert tidspunkt, hvis betingelserne for udstedelsen ikke længere er opfyldt. I et mindretal af medlemsstaterne er der vedtaget mere omfattende grunde til inddragelse, for eksempel hensyn til folkesundhed, hvilket ofte gælder for alle opholdstilladelser. I nogle tilfælde kan de gå videre end direktivets anvendelsesområde. 7. BEHANDLING EFTER OPHOLDSTILLADELSENS UDSTEDELSE I artikel 9 er det fastsat, at efter at opholdstilladelsen er udstedt, skal ofre, der ikke råder over tilstrækkelige midler, som et minimum modtage den behandling, som er omhandlet i artikel 7. Endvidere bør ofre, så længe opholdstilladelsen gælder, have adgang til arbejdsmarkedet, erhvervsuddannelse og almen uddannelse efter bestemmelser, som er fastsat i national lovgivning. (artikel 11). Der ser ud til at være adgang til arbejdsmarkedet, erhvervsuddannelse og almen uddannelse i langt hovedparten af medlemsstaterne, selv om adgangen til arbejdsmarkedet i nogle tilfælde kan være problematisk. Ifølge artikel 12 skal ofre have adgang til programmer, der er rettet mod at kunne genoptage et normalt socialt liv, herunder bl.a. at kunne forbedre faglige kvalifikationer. I de medlemsstater, der har målrettede programmer for ofre, er de involverede interessenter normalt positive over for dem. I HR er udstedelse og forlængelse af en opholdstilladelse betinget af, at ofrene deltager i bistands- og beskyttelsesprogrammer for ofre for menneskehandel.



8. BØRN Medlemsstater, der anvender direktivet på børn skal tage hensyn til, hvad der tjener deres tarv bedst, de skal sørge for, at procedurerne er hensigtsmæssige, og at børnene får adgang til uddannelse på samme betingelser som landets egne statsborgere, eventuelt begrænset til det offentlige uddannelsessystem (artikel 10). Alle medlemsstater tilbyder uddannelse. Nogle af medlemsstaterne har vedtaget specifikke bestemmelser vedrørende princippet om barnets tarv, mens andre har ment, at dette allerede var gældende i national lovgivning, blandt andet ved ratificeringen af FN's konvention om børns rettigheder, hvorfor det ikke var nødvendigt med yderligere lovgivning. Men for sidstnævntes vedkommende er det ikke altid tilstrækkeligt klart, i hvilket omfang konventionen og de specifikke bestemmelser i direktivet bliver anvendt. Under alle omstændigheder er alle medlemsstater forpligtet til at overholde princippet om barnets tarv, når EU-lovgivningen implementeres. Artikel 10, litra c), fokuserer på uledsagede børn og forpligter medlemsstaterne til at sikre retlig repræsentation i overensstemmelse med national lovgivning og til at fastslå deres identitet, nationalitet og det forhold, at de er uledsagede, og ligeledes til at finde deres familie hurtigst muligt. Det er ikke alle medlemsstater, der eksplicit har indført disse krav i deres nationale lovgivning. I september 2012 vedtog Kommissionen en midtvejsrapport om gennemførelsen af handlingsplanen om uledsagede mindreårige (2010-2014), hvori det pointeres, at barnets tarv er vigtigere end dets migrationsstatus, og dette blev hilst velkommen af Europa-Parlamentet i en beslutning fra september 2013. Nogle af de spørgsmål, der er rejst med hensyn til den praktiske anvendelse af artikel 10, er ordentlig identifikation, fastlæggelse af passende procedurer, hvor der tages hensyn til barnets tarv, navnlig for uledsagede børn, og for børn, der løber bort eller forsvinder fra steder, hvor de er blevet placeret. På den anden side er der indført god praksis med hensyn til specifikke procedurer for børn i forbindelse med straffesager (f.eks. FI, IT). Nogle af medlemsstaterne har mere gunstige betingelser for børn, for eksempel længere betænkningstid, ubetingede opholdstilladelser eller særlige indkvarteringssteder. Endelig er artikel 13-16 i direktiv 2011/36/EU særligt rettet mod børneofre med hensyn til bistand, støtte og beskyttelse. Gennemførelsen heraf vil få en positiv indvirkning på situationen for børn, som er tredjelandsstatsborgere, og på den måde, som direktivet 2004/81/EF anvendes på over for dem.