Særberetning Analyse af de risici, der 
knytter sig til anvendelsen 
af en resultatorienteret 
tilgang i forbindelse         
med EU’s udviklings- og 
samarbejdsforanstaltningerDA 2015  nr. 21
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET
DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tlf. +352 4398-1
E-post: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)
Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2015
Print ISBN 978-92-872-3408-7 ISSN 1831-0796 doi:10.2865/388994 QJ-AB-15-019-DA-C
PDF ISBN 978-92-872-3418-6 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/371774 QJ-AB-15-019-DA-N
EPUB ISBN 978-92-872-3427-8 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/078554 QJ-AB-15-019-DA-E
© Den Europæiske Union, 2015
Eftertryk tilladt med kildeangivelse
Tilladelse til at anvende eller gengive bilaget på side 41 skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten. 
Printed in Luxembourg
Analyse af de risici, der 
knytter sig til anvendelsen 
af en resultatorienteret 
tilgang i forbindelse 
med EU’s udviklings- og 
samarbejdsforanstaltninger
(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)SærberetningDA 2015  nr. 21
02
 Revisionsholdet
Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrø -
rende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og 
udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultat -
opnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den 
politiske og offentlige interesse.
Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling III, hvis speciale er udgiftsområderne vedrørende foran -
staltninger udadtil. Afdelingen ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsretten, som også var det ansvarlige medlem 
for denne beretning. Revisionsarbejdet blev ledet af Philippe Froidure, direktør for Revisionsafdeling III, med støtte fra 
direktørassistent Hubert Devillé.
Fra venstre til højre:  P . Froidure, K. Pinxten, H. Devillé

03
 Indhold
Punkt
I-V Resumé
1-12 1. Indledning
1-5 1.1. Hvorfor resultater er vigtige
6 1.2. Hvad er et resultat?
7-12 1.3. EU’s overordnede udviklings- og samarbejdsresultatramme
13-19 2. Resultatpolitikken og dens retsgrundlag
13-18 2.1. Den politiske baggrund
14-15 2.1.1. Overordnede udviklingsmål
16-17 2.1.2. Højniveauforummer om bistandseffektivitet
18 2.1.3. EU-meddelelser
19 2.2. Retsgrundlaget
20-22 3. Vores analyse
23-79 4. Væsentlige risikoområder
24-38 4.1. Formulering af mål og indikatorer
24-26 4.1.1. Terminologi
27-31 4.1.2. Overensstemmelse og konsekvens i dokumenter
32-35 4.1.3. Opstilling af SMART-mål og klare indikatorer
36-38 4.1.4. Et partnerlands forpligtelse til at gennemføre reformer kan være opstillet som et mål
39-46 4.2. Etablering af en resultatkæde
39-42 4.2.1. Aktioner og resultater bør forbindes ved hjælp af en klar logisk kæde
43-46 4.2.2. Bidrag til resultater og tilskrivning af resultater
47-50 4.3. Øget kompleksitet på grund af integreringen af tværgående spørgsmål
04 Indhold
51-57 4.4. Harmonisering af udviklingspartnernes instrumenter og rammer
51-53 4.4.1. Overensstemmelse med partnerlandenes resultatrammer
54-55 4.4.2. Harmonisering af de instrumenter, udviklingsinteressenterne anvender
56-57 4.4.3. Håndtering af forskellige ansvarlighedsstrukturer
58-61 4.5. Svagheder med hensyn til evaluering og resultatrapportering
62-65 4.6. Datakonsolidering og rapportering
66-68 4.7. Datakvalitet
69-73 4.8. Gennemførelse af budgettet
74-79 4.9. Ændringer i EU-aktionernes kontekst
74-77 4.9.1. Risikostyring og valg af gennemførelsesmetode
78-79 4.9.2. Eksogene faktorer
80-83 5. Konklusioner og anbefalinger
80-82 5.1. Konklusioner
83 5.2. Anbefalinger
 Bilag  — Samlet evalueringsramme til brug i forbindelse med evaluering af budgetstøtte
 Kommissionens svar
05
 Resumé
I
Hvert år afsætter EU betydelige ressourcer med det 
formål at bidrage til udviklingen af verdens fattigste 
lande. For at sikre, at udviklingsbistanden er trovær -
dig, er det vigtigt, at de resultater, der opnås ved 
hjælp af disse ressourcer, kan dokumenteres.
II
I de seneste år har Europa-Parlamentet og Rådet 
udvist fornyet interesse i at flytte fokus fra aktiviteter 
til resultater i forbindelse med EU’s udviklings- og 
samarbejdspolitikker. I december 2013 udsendte 
Kommissionen arbejdsdokumentet »Paving the way 
for an EU Development and Cooperation Results Fra -
mework«, og i marts 2015 præsenterede den en resul -
tatramme i arbejdsdokumentet »Launching the EU 
International Cooperation and Development Results 
Framework«.
III
I vores analyse identificerede vi ni væsentlige risiko -
områder, der knytter sig til anvendelsen af en resulta -
torienteret tilgang i forbindelse med EU’s udviklings- 
og samarbejdsforanstaltninger.IV
Vores analyse viste, at Kommissionen havde iden -
tificeret disse risikoområder korrekt i en bred vifte 
af dokumenter. Den viste også, at der er interesse 
for Kommissionens bestræbelser på at etablere en 
resultatramme for EU’s internationale samarbejds- og 
udviklingsforanstaltninger.
V
Ikke desto mindre vil det kræve yderligere bestræbel -
ser at udnytte det fulde potentiale i Kommissionens 
initiativer til forbedring af resultaterne af EU’s udvik -
lings- og samarbejdsforanstaltninger. Til det formål 
fremsætter vi en række anbefalinger, som Kommissio -
nen bør tage i betragtning.
06
 1. Indledning
1.1. Hvorfor resultater 
er vigtige
01 
Der afsættes betydelige ressourcer 
med det formål at bidrage til udvik -
lingen af verdens fattigste lande. 
Kommissionen anslog i juli 2014, at 
de samlede ressourcer, der blev stillet 
til rådighed for udviklingslandene 
i tiårsperioden fra 2002, beløb sig 
til ca. 2 171 milliarder USD inklusive 
indenlandsk og international offentlig 
og privat finansiering, men understre -
gede samtidig, at der ikke er nogen 
kilde, der indeholder alle data om 
udviklingsfinansiering.
02 
Som led i forpligtelsen til at opfylde 
det internationalt vedtagne mål om 
at yde 0,7 % af BNI i officiel udvik -
lingsbistand (ODA) nåede de samlede 
ODA-nettoudgifter i EU (inklusive 
medlemsstaternes udgifter) i 2013 op 
på 56,5  milliarder  euro, hvilket svarer 
til 0,43 % af EU’s samlede BNI1.
03 
I perioden 2014-2020 er det planen, 
at der til udvikling og samarbejde 
skal afsættes 19 661 millioner euro på 
EU’s almindelige budget2 og stilles 
30 506 millioner euro til rådighed 
for AVS-landene via Den Europæiske 
Udviklingsfond3.04 
For at sikre, at udviklingsbistanden 
er troværdig — navnlig for så vidt 
angår de anvendte instrumenter, 
bistandsmetoder og midler — er det 
vigtigt, at de resultater, der opnås 
ved hjælp af denne bistand, kan 
dokumenteres.
05 
Offentlig ansvarlighed er også et 
vigtigt element. Europa-Parlamen -
tet understregede i en betænkning 
offentliggjort i januar 2014, at »ak -
tivitetsbaseret budgettering stadig 
[var] det grundlæggende princip ved 
udarbejdelsen af Unionens budget«, 
og beklagede, at nogle af forslage -
ne for programperioden 2014-2020 
stadig »i høj grad [var] inputbaseret 
(udgiftsorienteret) og derfor fortsat 
[fokuserede] mere på overholdelse af 
bestemmelserne end på resultater«. 
Parlamentet påpegede også, at den 
resultatramme, Kommissionen bru -
ger i forbindelse med den flerårige 
finansielle ramme for 2014-2020, bør 
omfatte følgende tre hovedelementer4:
a) opnåelse af programmets mål 
(resultater)
b) forsvarlig programforvaltning fra 
Kommissionens og medlemsstater -
nes side
c) hvordan programresultater og 
forsvarlig forvaltning bidrager til 
Unionens hovedmål.1 SWD(2014) 235 final - »EU 
Accountability Report 2014 on 
Financing for Development - 
Review of progress by the EU 
and its Member States«.
2 http://ec.europa.eu/budget/
mff/figures/index_
en.cfm#documents , 
januar 2015.
3 Kommissionens publikation 
»Multiannual Financial 
Framework 2014-20 and 
EU Budget 2014 — The 
figures«.
4 »Betænkning om 
evalueringen af Unionens 
finanser på grundlag af de 
resultater, der er opnået: et nyt 
redskab for Europa-
Kommissionens forbedrede 
dechargeprocedure« - A7-
0068/2014 af 30. januar 2014.
07 1. Indledning
1.2. Hvad er et resultat?
06 
Et resultat er en målelig konsekvens, 
der — direkte eller indirekte — ud -
springer af en årsagssammenhæng. En 
resultatorienteret tilgang til udvikling 
og samarbejde bygger på princippet 
om, at udviklings- og samarbejdsinter -
ventioner bør fokusere på resultater 
i stedet for aktivitets- eller processty -
ring. Resultater inddeles normalt i tre 
kategorier5:
a) output: det, der produceres eller 
opnås med de ressourcer, der 
tildeles en intervention (f.eks. af -
holdelse af uddannelseskurser for 
arbejdsløse, anlæggelse af veje)b) udfald: de ændringer, som en 
intervention medfører, og som 
normalt relaterer sig til dens mål. 
Udfald kan være forventede eller 
uventede, positive eller negati -
ve (f.eks. at kursister har fundet 
beskæftigelse, eller at anlæg -
gelsen af en vej har skabt bedre 
adgangsforhold).
c) effekt: de socioøkonomiske konse -
kvenser på længere sigt, som kan 
konstateres et stykke tid efter, at 
en intervention er afsluttet. Disse 
konsekvenser kan have virkning for 
interventionens direkte modtagere 
eller for indirekte modtagere.Figur 1Resultatbegrebet
Resultater
Eﬀekt Output Udfald InputAktiviteter/
processer
1.3. EU’s overordnede 
udviklings- og 
samarbejdsresultatramme
07 
For at supplere de eksisterende me -
kanismer til måling og rapportering af 
resultater tog Kommissionen i decem -
ber 2013 et væsentligt initiativ med 
arbejdsdokumentet »Paving the way 
for an EU Development and Coopera -
tion Results Framework«. Hensigten 
med initiativet var:at beskrive de processer, som Kom -
missionen fremover ville bruge med 
henblik på at opfylde sin forpligtelse 
i henhold til »En dagsorden for foran -
dring«, nemlig at styrke sin evne til at 
overvåge og rapportere om operatio -
nelle resultater opnået ved gennemfø -
relse af EU-finansierede udviklings- og 
samarbejdsprojekter og -programmer6.5 I denne beretning bruger vi de 
betegnelser, der anvendes om 
disse tre resultatkategorier 
i instrumenterne til 
finansiering af eksterne 
aktioner. Betegnelserne kan 
være anvendt anderledes 
i andre EU-dokumenter.
6 SWD(2013) 530 final af 
10. december 2013.
08 1. Indledning
08 
I arbejdsdokumentet blev der taget 
hensyn til konklusionerne af en un -
dersøgelse, som Kommissionen havde 
foretaget i 2013 med det formål at 
analysere erfaringerne fra fem udvik -
lingsagenturer, der allerede var ved 
at implementere deres egne resulta -
trammer. Arbejdsdokumentet var et 
indledende forsøg på at udarbejde en 
overordnet udviklings- og samarbejds -
resultatramme for EU, og det gav føl -
gende definition på en sådan ramme:
En resultatramme er et værktøj, som 
forskellige udviklingspartnere bruger 
til at måle de opnåede resultater ud 
fra strategiske udviklingsmål. Resultat -
rammen kan betragtes som en samlet 
fremstilling af de forskellige resul -
tatniveauer eller resultatkæder, der 
forventes efter gennemførelsen af en 
bestemt strategi, et bestemt program 
eller et bestemt projekt.
09 
EU’s udviklings- og samarbejdsresul -
tatramme skal tjene to hovedformål: 
Den skal være et ansvarlighedsværk -
tøj — som giver interessenterne 
oplysninger om de opnåede resulta -
ter — og den skal være et forvaltnings -
værktøj — som leverer performan -
cedata, der kan lægges til grund for 
ledelsesbeslutninger.
10 
I juni 2014 udsendte Kommissionen 
endnu et arbejdsdokument med det 
formål at beskrive den ramme for over -
vågning, evaluering og rapportering 
frem til udgangen af den næste fler -
årige finansielle ramme, som er fastsat 
i de retsakter, der ligger til grund for 
den næste generation af programmer, og Kommissionens supplerende 
arbejde med henblik på at fuldstæn -
diggøre denne ramme — den såkaldte 
MORE-ramme. I dette arbejdsdoku -
ment gives der for hvert politikområde 
en oversigt over retsakternes generelle 
og specifikke mål, de væsentligste 
indikatorer for hvert mål, overvåg -
ningsordningerne og de tidsfrister og 
indholdskrav, der er fastsat vedrørende 
evalueringer og rapporter7.
11 
I april 2014 udtrykte Europa-Parla -
mentet sin støtte til »Kommissionens 
fortsatte bestræbelser på at skifte 
fra en inputbaseret til en resultat- og 
effektorienteret tilgang«8. Arbejdsdo -
kumentet »Paving the way for an EU 
Development and Cooperation Results 
Framework« fra december 2013 blev 
i maj 2014 hilst velkommen af Rådet, 
som erklærede sig interesseret i re -
sultaterne af pilotfasen og håbede, at 
EU’s udviklings- og samarbejdsramme 
kunne færdiggøres så tidligt, at rap -
porteringen om de resultater, der blev 
opnået i løbet af 2014, kunne præsen -
teres i første halvår af 20159.
12 
I marts 2015 udsendte Kommissionen 
et nyt arbejdsdokument, »Launching 
the EU International Cooperation and 
Development Results Framework«. 
Formålet med dette dokument var at 
omsætte de metoder, der var beskre -
vet i arbejdsdokumentet fra 2013 
(jf. punkt 7), til operationelle planer, 
som fra 2015 skulle gøre det muligt 
for GD for Internationalt Samarbejde 
og Udvikling at rapportere årligt om, 
hvordan de anvendte midler bidrager 
til opfyldelsen af politikmålene10.7 SWD(2014) 200 final af 
26. juni 2014 »Overview of the 
Monitoring, Reporting and 
Evaluation Frameworks for the 
MFF 2014-2020 Programmes - 
Accompanying the document 
Report from the Commission 
to the European Parliament 
and the Council on the 
evaluation of the Union’s 
finances based on the results 
achieved«.
8 Europa-Parlamentets 
afgørelse af 3. april 2014 om 
decharge for gennemførelsen 
af Den Europæiske Unions 
almindelige budget for 
regnskabsåret 2012, 
Sektion III - Kommissionen og 
forvaltningsorganerne — ref. 
P7_TA-PROV(2014)0287, 
afsnittet »Eksterne 
forbindelser«, punkt 264.
9 »Council conclusions on an EU 
Development and 
Cooperation Results 
Framework« - møde i Rådet for 
Den Europæiske Union 
(udvikling), 19.5.2014.
10 SWD(2015) 80 final af 
26. marts 2015.
09
 2. Resultatpolitikken 
og dens retsgrundlag
2.1. Den politiske 
baggrund
13 
Kommissionens rolle på den inter -
nationale scene er fastsat i artikel 17 
i traktaten om Den Europæiske Union. 
I forbindelse med udviklingssamar -
bejde arbejder Kommissionen navnlig 
sammen med FN og Organisationen 
for Økonomisk Samarbejde og Udvik -
ling (OECD). På dette niveau fastsættes 
de overordnede udviklingsmål og prin -
cipperne for mere effektiv bistand11.
2.1.1. Overordnede 
udviklingsmål
14 
I september 2000 vedtog FN’s Gene -
ralforsamling sin millenniumerklæring, 
der forpligtede FN’s medlemsstater til 
at etablere et nyt globalt partnerskab 
for at reducere ekstrem fattigdom 
og opstillede en række tidsbestemte 
mål — med endelig frist i 2015 — der 
sædvanligvis kaldes årtusindudvik -
lingsmålene (MDG-målene).
15 
Ved konferencen Rio+20 i juni 2012 
vedtog FN at iværksætte en proces for 
at udvikle et sæt mål for bæredygtig 
udvikling (SDG-mål), der skal bygge på 
årtusindudviklingsmålene12. Verdensle -
derne fornyede i september 2013 deres 
forpligtelse til årtusindudviklingsmå -
lene og aftalte, at de ved et topmøde 
i september 2015 ville vedtage et 
nyt sæt mål for at bygge videre på 
de opnåede resultater13. Forskellige 
processer præger de igangværende 
globale drøftelser om den bredere dagsorden efter 2015. En sammenfat -
tende rapport om dagsordenen for 
bæredygtig udvikling efter 2015 blev 
i december 2014 offentliggjort af FN’s 
generalsekretær14,15.
2.1.2. Højniveauforummer 
om bistandseffektivitet
16 
Kommissionen og EU’s medlemsstater 
har ved flere anledninger deltaget 
i højniveauforummer med fokus på 
forbedring af effektiviteten i program -
mer for udviklingsbistand:
a) Romerklæringen om harmonise -
ring (2003)
b) Pariserklæringen om bistandsef -
fektivitet (2005)
c) Accrahandlingsplanen (2008)
d) Busanpartnerskabsaftalen om 
effektivt udviklingssamarbejde 
(2011)
e) det første møde på højt plan i det 
globale partnerskab for effektivt 
udviklingssamarbejde: »Building 
Towards an Inclusive Post-2015 
Development Agenda« (Mexico, 
2014).11 http://ec.europa.eu/
europeaid/policies/
international-development-
dialogue_en
12 Slutdokumentet fra Rio+20, 
»The Future We Want«.
13 »United Nations - General 
Assembly — Integrated and 
coordinated implementation 
of and follow-up to the 
outcomes of the major United 
Nations conferences and 
summits in the economic, 
social and related fields - 
Follow-up to the outcome of 
the Millennium 
Summit - ref. A/68/L.4«.
14 »United Nations — General 
Assembly — The road to 
dignity by 2030: ending 
poverty, transforming all lives, 
and protecting the planet — 
Synthesis report of the 
Secretary General on the 
post-2015 sustainable 
development 
agenda - ref. A/69/700«.
15 Jf. også COM(2015) 44 final af 
5. februar 2015 »Et globalt 
partnerskab for 
fattigdomsudryddelse og 
bæredygtig udvikling 
efter 2015«.
10 2. Resultatpolitikken og dens retsgrundlag
17 
Disse forummer førte til konsensus 
mellem donorerne og partnerlandene 
og vedtagelse af en række principper 
vedrørende udviklingsresultater, bl.a.:
a) at man bør styrke partnerlandenes 
regeringers evne til at spille en 
mere ledende rolle og tage ejer -
skab til udviklingsresultaterne
b) at man bør samarbejde med 
partnerlandene og så vidt muligt 
gøre brug af deres rammer for 
resultatorienteret rapportering og 
overvågning
c) at man bør harmonisere do -
norernes overvågnings- og 
rapporteringskrav
d) at man bør forbedre den resultat -
orienterede forvaltning hos både 
donorer og partnerlande
e) at man bør sætte øget fokus på 
udviklingsresultater.
2.1.3. EU-meddelelser
18 
Den Europæiske Unions forpligtelse til 
de internationalt vedtagne udviklings -
mål og til bestræbelserne på at øge 
bistandseffektiviteten er dokumente -
ret i flere offentlige udtalelser og med -
delelser, der alle på den ene eller den 
anden måde fremhæver betydningen 
af udviklings- og samarbejdsresultater:a) Fælleserklæring fra Rådet og 
repræsentanterne for medlemssta -
ternes regeringer om »den euro -
pæiske konsensus om udvikling« 
(ref. 14820/05 af 24. februar 2006)
b) »Støtte til udviklingslandene til at 
håndtere krisen« (KOM(2009) 160 
endelig af 8. april 2009)
c) »En EU-handlingsplan i tolv punk -
ter til støtte for millenniumudvik -
lingsmålene« (KOM(2010) 159 af 
21. april 2010)
d) Den operationelle ramme for 
bistandseffektivitet — Rådets 
Generalsekretariat (ref. 18239/10 af 
11. januar 2011)
e) »Forbedring af virkningen af EU’s 
udviklingspolitik: en dagsorden for 
forandring« (KOM(2011) 637 ende -
lig af 13. oktober 2011)
f) »Et værdigt liv for alle: fattigdoms -
udryddelse og en bæredygtig 
udvikling i verden« (COM(2013) 92 
final af 27. februar 2013)
g) »Perioden efter 2015: på vej mod 
en omfattende og integreret 
strategi for finansiering af fattig -
domsudryddelse og bæredygtig 
udvikling« (COM(2013) 531 final af 
16. juli 2013).
11 2. Resultatpolitikken og dens retsgrundlag
2.2. Retsgrundlaget
19 
De væsentligste bestemmelser om 
resultatansvarlighed og offentlig 
revision16 findes i traktaten om den 
Europæiske Unions funktionsmåde 
(TEUF), finansforordningen vedrørende 
EU’s almindelige budget, finansforord -
ningerne for de europæiske udvik -
lingsfonde og forordningen om fælles 
regler og procedurer for gennemførel -
se af instrumenterne til finansiering af 
Unionens optræden udadtil.
a) Traktaten om Den Europæiske 
Unions funktionsmåde fastsætter 
følgende:
i) Kommissionen forelægger 
Europa-Parlamentet og Rådet 
en evalueringsrapport om 
Unionens finanser på grundlag 
af de resultater, der er opnået 
(artikel 318, stk. 2)
ii) Revisionsretten kan når som 
helst fremkomme med be -
mærkninger, navnlig i form af 
særberetninger (artikel 287, 
stk. 4)17.
b) Finansforordningen vedrørende 
Unionens almindelige budget 
(finansforordningen) fastsætter 
følgende18,19:
i) Der skal opstilles specifikke, 
målelige, realiserbare, relevan -
te og tidsbestemte målsætnin -
ger for alle de aktivitetsområ -
der, som budgettet omfatter. 
Det kontrolleres ved hjælp af 
resultatindikatorer fastsat for 
hver enkelt aktivitet, om disse 
målsætninger er opfyldt (arti -
kel 30, stk. 3).ii) Med henblik på at forbedre be -
slutningstagningen foretager 
institutionerne forudgående 
vurderinger og efterfølgende 
evalueringer af alle de pro -
grammer og aktiviteter, der gi -
ver anledning til store udgifter 
(artikel 30, stk. 4).
iii) Sammen med budgetforslaget 
forelægger Kommissionen en 
række dokumenter, herunder 
en aktivitetserklæring, der 
indeholder oplysninger om op -
fyldelsen af alle de specifikke, 
målbare, realiserbare, relevan -
te og tidsbestemte målsætnin -
ger, der tidligere er opstillet for 
de forskellige aktiviteter, samt 
de nye målsætninger, målt ved 
hjælp af indikatorer (artikel 38, 
stk. 3, litra e), nr. i)), en fuld -
stændig begrundelse, herun -
der en cost-benefit-analyse for 
foreslåede ændringer i bevil -
lingsniveauet (artikel 38, stk. 3, 
litra e), nr. ii)) og en oversigt 
over resultaterne af evaluerin -
gerne, når det er relevant for 
budgetændringer (artikel 38, 
stk. 3, litra e), nr. v)).
iv) Den ved delegation bemyndi -
gede anvisningsberettigede 
redegør over for institutio -
nen for sin virksomhed i en 
årsberetning, der indeholder 
oplysninger om de finansielle 
forhold og forvaltningen og en 
redegørelse for resultaterne af 
de gennemførte transaktioner 
i forhold til de opstillede mål 
og for de dermed forbundne 
risici samt for, hvordan de dis -
ponible ressourcer er udnyttet, 
og for de interne kontrolsyste -
mers effektivitet og produkti -
vitet (artikel 66, stk. 9).
v) Revisionsrettens særberet -
ninger sendes straks til Euro -
pa-Parlamentet og Rådet 
(artikel 163).16 Begrebet ansvarlighed 
henviser fortrinsvis til det 
demokratiske tilsyn med 
offentlige organers politikker 
og aktiviteter, mens begrebet 
offentlig revision henviser til 
den finansielle revision og 
forvaltningsrevision, der 
udføres i relation til politikker 
og dertil knyttede offentlige 
midler og deres forbindelse 
med ansvarlighedsprocessen. 
Jf. Revisionsrettens dokument 
»Mangler, overlapninger og 
udfordringer: en horisontal 
analyse af EU’s ordninger for 
ansvarlighed og offentlig 
revision«, 2014 ( http://eca.
europa.eu ).
17 Jf. også finansforordningens 
artikel 163.
18 Europa-Parlamentets og 
Rådets forordning (EU, 
Euratom) nr. 966/2012 af 
25. oktober 2012 om de 
finansielle regler vedrørende 
Unionens almindelige budget 
og om ophævelse af Rådets 
forordning (EF, Euratom) 
nr. 1605/2002 (EUT L 298 af 
26.10.2012, s. 1).
19 Der er fastsat lignende 
bestemmelser 
i finansforordningerne for de 
europæiske udviklingsfonde.
12 2. Resultatpolitikken og dens retsgrundlag
c) Forordningen om fælles regler og 
procedurer for gennemførelse af 
instrumenterne til finansiering af 
Unionens optræden udadtil fast -
sætter følgende20:
i) Finansieringsafgørelserne 
skal i et bilag indeholde en 
beskrivelse af hver aktion med 
angivelse af mål, vigtigste 
aktiviteter, forventede resulta -
ter, gennemførelsesmetoder, 
budgettet og en vejledende 
tidsplan samt foranstaltninger 
til overvågning af resultater 
(præamblen, betragtning 5).
ii) Unionens optræden udadtil 
under instrumenterne skal 
bidrage til tydelige resultater 
(som omfatter output, udfald 
og effekt). Resultaterne af 
Unionens optræden udadtil 
og effektiviteten af et speci -
fikt instrument skal overvåges 
og vurderes på grundlag af 
på forhånd fastlagte, klare, 
gennemsigtige og, hvis det er 
hensigtsmæssigt, landespeci -
fikke og målelige indikatorer 
(præamblen, betragtning 12).
iii) Handlingsprogrammerne skal 
for hver aktion angive mål, for -
ventede resultater og vigtigste 
aktiviteter (artikel 2).iv) Kommissionen forelægger 
fra 2015 Europa-Parlamentet 
og Rådet en årsrapport om 
opfyldelsen af målene for hver 
forordning ved hjælp af indi -
katorer, der måler de opnåede 
resultater og det relevante 
instruments effektivitet. Denne 
rapport skal indeholde en 
vurdering af resultaterne af 
Unionens finansielle bistand, 
så vidt muligt under anven -
delse af specifikke og målelige 
indikatorer for dens rolle for 
opnåelsen af de mål, der er 
opstillet for instrumenterne 
(artikel 13).20 Europa-Parlamentets og 
Rådets forordning (EU, 
Euratom) nr. 236/2014 af 
11. marts 2014 om fælles regler 
og procedurer for 
gennemførelse af 
instrumenterne til finansiering 
af Unionens optræden udadtil 
(EUT L 77 af 15.3.2014, s. 95).
13
 3. Vores analyse
20 
Hensigten med vores analyse var i et 
enkelt dokument at give et overblik 
over, hvad Retten anser for at være de 
væsentligste risikoområder, der knyt -
ter sig til anvendelsen af en resultatori -
enteret tilgang i forbindelse med EU’s 
udviklings- og samarbejdsforanstalt -
ninger. De pågældende risici illustreres 
på grundlag af Rettens erfaringer fra 
revision på området foranstaltninger 
udadtil. Dette emne er særlig relevant 
i sammenhæng med de aktuelle drøf -
telser om Kommissionens resultatram -
me (jf. punkt 5) og implementeringen 
af resultatrammen for EU’s internatio -
nale udviklings- og samarbejdsforan -
staltninger (jf. punkt 11).
21 
Udgangspunktet for vores analyse var 
følgende spørgsmål: Har Kommissi -
onen i tilstrækkelig grad imødegået 
de væsentlige risici, der knytter sig til 
anvendelsen af en resultatorienteret 
tilgang i forbindelse med EU’s udvik -
lings- og samarbejdsforanstaltninger?22 
Vi gennemførte vores analyse mellem 
oktober 2014 og januar 2015. Den 
bestod af en skrivebordsgennemgang 
af dokumentation fra EU-institutioner 
og andre store multilaterale og bila -
terale bistandsdonorer samt interview 
med ansatte i Kommissionen, bl.a. 
i EU-delegationen i Cambodja, og med 
tjenestemænd fra to internationale or -
ganisationer og adskillige gennemfø -
relsesorganer. Vi undersøgte desuden 
Rettens særberetninger fra de seneste 
år for at kunne illustrere de væsentlige 
risikoområder med konkrete eksem -
pler. Da udviklingsaktioner har en lang 
tidshorisont, vedrører nogle af disse 
eksempler aktioner, der blev gennem -
ført for flere år siden.
14
 4. Væsentlige  
risikoområder
23 
På grundlag af sin analyse identifice -
rede Retten ni væsentlige risikoområ -
der, som beskrives og illustreres i det 
følgende. Der er tale om:
a) konsekvent anvendelse af resulta -
trelateret terminologi (sektion 4.1)
b) etablering af en klar resultatkæde 
(sektion 4.2)
c) øget kompleksitet på grund af 
integreringen af tværgående 
spørgsmål (sektion 4.3)
d) harmonisering af udviklingspart -
nernes instrumenter og rammer 
(sektion 4.4)
e) resultatrapportering og evaluering 
(sektion 4.5)
f) datakonsolidering og resultatover -
blik (sektion 4.6)
g) datakvalitet (sektion 4.7)
h) fokusering på gennemførelse af 
budgettet (sektion 4.8)
i) ændringer i EU-aktionernes kon -
tekst (sektion 4.9).4.1. Formulering af mål og 
indikatorer
4.1.1. Terminologi
24 
Eftersom mange forskellige parter 
deltager direkte eller indirekte i gen -
nemførelsen af EU’s nye udviklings- og 
samarbejdsramme, har det afgørende 
betydning, at de kan bruge en fælles 
og konsekvent terminologi.
25 
Retten konstaterede imidlertid, at 
den resultatrelaterede terminologi 
ikke altid anvendes konsekvent (jf. 
tekstboks 1 ).
26 
Manglende klarhed og konsekvens 
i den anvendte terminologi kan 
føre til misforståelser og forvirring 
blandt dem, der er involveret i EU’s 
udviklings- og samarbejdsaktiviteter, 
navnlig i forbindelse med evaluering af 
aktioner.
15 4. Væsentlige risikoområder 
4.1.2. Overensstemmelse og 
konsekvens i dokumenter
27 
Mål — med tilhørende indikatorer — 
er lettere at forstå og kan med større 
sandsynlighed opfyldes, hvis de for -
muleres klart og konsekvent i alle de 
dokumenter, der har med dem at gøre.Eksempler på terminologiproblemer
Forordningen om fælles regler og procedurer for gennemførelse af instrumenterne til finansiering af Unio -
nens optræden udadtil21 fastsætter, at resultater omfatter output, udfald og effekt (jf. punkt 19), men i sin 
forvaltningsplan for 2014 bruger EuropeAid en anden definition, hvor udfald omfatter resultater og effekt22.
Forordningerne fastsætter, at der skal opstilles specifikke, målelige, realiserbare, relevante og tidsbestemte 
mål (SMART-mål), men EuropeAids håndbog i resultatorienteret overvågning — et referencedokument i for -
bindelse med alle aktiviteter vedrørende EuropeAids resultatorienterede overvågning — henviser til »SMART 
OVIs«, hvor »OVIs« står for objektivt verificerbare indikatorer, og blander således mål og indikatorer sammen. 
Tilsvarende omtaler Kommissionen i sit budgetcirkulære for 2014 SMART som de mindstekrav, der skal opfyl -
des af mål og indikatorer23.
Forordningerne fastsætter, at der skal anvendes på forhånd fastlagte, klare, gennemsigtige og, hvis det er 
hensigtsmæssigt, landespecifikke og målelige indikatorer, men som EuropeAid påpeger i sine 2012-retnings -
linjer for budgetstøtte, anvendes der somme tider andre kvalitetskriterier24. Disse retningslinjer angiver, at 
SMART-indikatorer er specifikke, målelige, realiserbare, realistiske og tidsbegrænsede, at indikatorer udarbej -
det efter CREAM-kriterierne er klare, relevante, økonomiske, tilstrækkelige og mulige at overvåge, at Eurostat 
i sin vejledning om indikatorer fokuserer på logik og relevans, muligheden for at opstille et mål, dataindsam -
lingens hyppighed, indikatorernes hensigtsmæssighed og muligheden for at anslå nøjagtighed, og at RA -
CER-indikatorer er relevante, accepterede, troværdige, nemme og robuste.
21 Forordning (EU) nr. 236/2014.
22 Jf. f.eks. interventionslogikken for instrumentet til finansiering af udviklingssamarbejde i sektion 4.1.4 i EuropeAids forvaltningsplan for 2014.
23 Europa-Kommissionen: »Budget circular for 2014 — Standing instructions«, 14.12.2012.
24 »Budget Support Guidelines — Programming, Design and Management — A modern Approach to Budget Support«, september 2012.Tekstboks 1
16 4. Væsentlige risikoområder 
28 
Målene og indikatorerne for EU’s ud -
viklings- og samarbejdsforanstaltnin -
ger er fastsat i en bred vifte af forskelli -
ge dokumenter, heriblandt:
a) traktaten om Den Europæiske Uni -
ons funktionsmåde
b) de overordnede udviklingsmål (jf. 
sektion 2.1.1)
c) forordningen om instrumenterne 
til finansiering af Unionens optræ -
den udadtil25
d) Kommissionens regionale 
strategier og landestrategi -
er samt flerårige vejledende 
programmeringsdokumenter
e) de årlige handlingsprogrammer, 
der er vedlagt Kommissionens 
finanseringsafgørelser
f) finansieringsaftaler med part -
nerlande, administrations- og 
bidragsaftaler med internationale 
organisationer, tilskudsaftaler og 
kontrakter med ikkestatslige orga -
nisationer og tjenesteydereg) de aktivitetserklæringer (eller pro -
gramudtalelser), der afgives som 
led i budgetproceduren
h) de årlige forvaltningsplaner 
og aktivitetsrapporter fra de 
relevante generaldirektorater 
i Kommissionen.
29 
Ved behandlingen af alle disse doku -
menter, som kommer fra forskellige 
myndigheder og vedtages efter for -
skellige cyklusser og procedurer, bliver 
der nødvendigvis foretaget justeringer 
af målene og indikatorerne, og i nogle 
tilfælde opstår der inkonsekvens. I for -
bindelse med udarbejdelsen af resulta -
trammen gennemførte Kommissionen 
i 2014 et pilotprojekt vedrørende re -
sultatrapportering og konstaterede, at 
når der fandtes logiske rammer både 
på beslutningsniveau og på kontrakt -
niveau, var sammenhængen mellem 
dem — i bedste fald — svingende26.
30 
Retten har i tidligere revisioner kon -
stateret uoverensstemmelser mellem 
målformulerende og indikatorformule -
rende dokumenter (jf. tekstboks 2 ).
Eksempel på uoverensstemmelser mellem dokumenter
»De årlige aktivitetsrapporter indeholder syv indikatorer for Centralasien. Selv om disse indikatorer generelt 
er relevante for, om EU’s udviklingsbistand i Centralasien medfører gode resultater, er de forskellige fra indika -
torerne i det regionale strategidokument og de vejledende programmer, og de er heller ikke direkte knyttet til 
de ønskede resultater af Rådets nye partnerskabsstrategi for Centralasien«27.
27 Særberetning nr. 13/2013 »EU’s udviklingsbistand til Centralasien«, punkt 79 ( http://eca.europa.eu ).Tekstboks 225 EUT L 77 af 15.3.2014.
26 En logisk ramme er et 
dokument, der giver et 
overblik over et projekts mål, 
aktiviteter og ressourcer. 
Typisk angiver det også de 
kritiske forudsætninger, som 
projektet bygger på, og 
indeholder oplysninger om, 
hvordan projektet skal 
overvåges, bl.a. ved 
anvendelse af indikatorer.
17 4. Væsentlige risikoområder 
31 
Manglende konsekvens i formulerin -
gen af mål og indikatorer kan føre til 
forvirring om, hvad der skal lægges til 
grund for vurderingen af det, der er 
opnået.
4.1.3. Opstilling af SMART-
mål og klare indikatorer
32 
Det er et lovkrav, at der opstilles speci -
fikke, målelige, realiserbare, relevante 
og tidsbestemte mål (SMART-mål) i for -
bindelse med alle EU’s udviklings- og 
samarbejdsaktiviteter. Endvidere skal 
resultaterne af Unionens optræden 
udadtil — herunder EU’s udviklings- 
og samarbejdsforanstaltninger — og 
effektiviteten af et specifikt instrument 
overvåges og vurderes på grundlag af 
på forhånd fastlagte, klare, gennemsig -
tige og, hvis det er hensigtsmæssigt, 
landespecifikke og målelige indikato -
rer (jf. punkt 19)28.Figur 2Behovet for SMART-mål og klare indikatorer
Klare indikatorer SMART-målResultaterEﬀektUdfaldOutputAktiviteterInput28 I april 2014 opfordrede 
Europa-Parlamentet 
indtrængende til vedtagelse 
af specifikke, målelige, 
realiserbare, relevante og 
tidsbestemte benchmarks for 
alle programmer under 
udgiftsområde 4 — Et globalt 
Europa — i den flerårige 
finansielle ramme for 
2014-2020. Europa-
Parlamentets afgørelse af 
3. april 2014 om decharge for 
gennemførelsen af Den 
Europæiske Unions 
almindelige budget for 
regnskabsåret 2012, 
Sektion III — Kommissionen 
og forvaltningsorganerne — 
ref. P7_TA-PROV(2014)0287.
18 4. Væsentlige risikoområder 
33 
Retten har i tidligere revisioner ofte 
konstateret, at de opstillede mål var 
for vage eller urealistiske (jf. tekst -
boks 3 ). Den har også tit konstateret, 
at indikatorer manglede eller var 
uklare (jf. tekstboks 4 ). Og selv klart 
definerede indikatorer kan tolkes for -
skelligt og have meget forskellig værdi, 
alt efter hvilken kontekst de bruges 
i (jf. tekstboks 5 ).
34 
Det pilotprojekt vedrørende resul -
tatrapportering, som Kommissionen 
gennemførte i 2014 i forbindelse med 
udarbejdelsen af resultatrammen, viste 
også, at når der fandtes logiske ram -
mer på beslutningsniveau og kontrakt -
niveau, var de ofte af dårlig kvalitet, 
dvs. målene var ikke SMART-mål, og 
indikatorerne var enten dårligt define -
ret eller baseret på uklare datakilder.35 
Det er et brud på forordningsreglerne, 
når der ikke opstilles SMART-mål og 
klare indikatorer, men det forringer 
også mulighederne for performan -
ceovervågning og resultatvurdering, 
og dermed svækkes ansvarligheden 
og den offentlige revision. Desuden 
er der risiko for, at resultaterne af en 
intervention vil være begrænsede, 
hvis dens mål ikke er klart defineret fra 
starten.
Eksempler på mål, der var for vage eller urealistiske
»Der manglede især klart definerede projektmål med hensyn til det planlagte udstyr, driftsniveauet (kvantitet og 
kvalitet) og den målbefolkning, der forventedes at nyde godt af projektresultaterne. Manglen på klare og kvan -
tificerede foranstaltninger hæmmede i stor udstrækning Kommissionens evne til at overvåge fremskridt under 
gennemførelsen og senere hen til at måle og kontrollere, om de opnåede resultater blev videreført eller ej«29.
»Somme tider er målene også for ambitiøse, især når der er tale om NGO-projekter, som har beskedne bud -
getter og en forholdsvis kort gennemførelsesperiode. Det var især tilfældet med de NGO-projekter, som 
blev finansieret over fødevarefaciliteten: Gennemførelsesperioden var her på ca. 20 måneder, som i praksis 
blev reduceret til 15 måneder, fordi de første måneder blev brugt på udbud og andre forberedende aktivite -
ter. I nogle tilfælde bygger interventionerne på urealistiske antagelser vedrørende forudsætningerne for en 
vellykket gennemførelse, f.eks. at de nationale eller lokale myndigheder har den fornødne institutionelle og 
forvaltningsmæssige kapacitet, at landdistrikternes infrastruktur er af tilstrækkelig god kvalitet, eller at der er 
mulighed for at tilknytte kvalificeret personale (f.eks. ernæringseksperter og konsulenter)«30.
29 Særberetning nr. 13/2012 »Den Europæiske Unions udviklingsbistand til drikkevandsforsyning og basal sanitet i lande syd for Sahara«, punkt 50 
(http://eca.europa.eu ).
30 Særberetning nr. 1/2012 »Effektiviteten af Den Europæiske Unions udviklingsbistand til fødevaresikkerhed i Afrika syd for Sahara«, punkt 52 
(http://eca.europa.eu ).Tekstboks 3
19 4. Væsentlige risikoområder 
4.1.4. Et partnerlands 
forpligtelse til at gennemføre 
reformer kan være opstillet 
som et mål
36 
Hvis målene for en aktion skal have 
udviklingsmæssig betydning, skal 
de være knyttet til opnåelsen af et 
resultat, dvs. en målelig ændring, der 
skyldes den pågældende aktion.Eksempel på, at indikatorer kan tolkes forskelligt
EU giver Cambodja budgetstøtte til udvikling af landets uddannelsessektor. I en årrække var de cambodjanske 
eksamener efter 12 års skolegang utroværdige på grund af snyd og korruption. Dengang lå beståelsesraten 
på ca. 80 %. I 2014 satte de cambodjanske myndigheder sig for at forhindre og på sigt eliminere uregelmæs -
sighederne i disse eksamener, navnlig ved på testcentre at indføre foranstaltninger til forhindring af snyd. 
Ved den første eksamen i august 2014 var beståelsesraten 25 %, og en omeksamen i oktober fik den samlede 
beståelsesrate i 2014 op på 41 % af kandidaterne, ca. halvt så mange som i 2013. Ved første øjekast kan faldet 
i denne indikator tolkes som en forringelse, men det kan også betragtes som en afspejling af, at eksamener -
nes pålidelighed og troværdighed er blevet forbedret.Tekstboks 5Eksempler på, at indikatorer manglede eller var uklare
»PEGASE-mekanismens finansieringsaftaler indeholdt ingen resultatindikatorer, og det gør det vanskeligere 
for EU-Udenrigstjenesten, Kommissionen og medlemsstaterne at vurdere de konkrete resultater af den direkte 
finansielle støtte […]. Manglen på resultatindikatorer gør det også sværere at fremvise resultater, som kan til -
trække nye midler. Endvidere er det ikke i overensstemmelse med ENPI-forordningen, som eksplicit stiller krav 
om, at der for alle former for ENPI-bistand skal opstilles resultatindikatorer med henblik på kontrol«31.
»[…] i Kirgisistan indeholdt informationsprogrammet vedrørende fødevaresikkerhed vage indikatorer, som 
f.eks. at oplysninger om fødevaresikkerhed generelt anses for at være præcise og rettidige, at et passende 
antal ansatte går på kursus, og nyttigheden af prognosen for afgrøder«32.
31 Særberetning nr. 14/2013 »Den Europæiske Unions direkte finansielle støtte til Den Palæstinensiske Myndighed«, punkt 31 ( http://eca.europa.eu ).
32 Særberetning nr. 13/2013, punkt 52.Tekstboks 4
20 4. Væsentlige risikoområder 
37 
Retten har i tidligere revisioner kon -
stateret, at EU-aktioners mål somme 
tider er formuleret som en forpligtelse, 
partnerlandet skal påtage sig på et 
bestemt tidspunkt. I nogle af disse 
tilfælde viste det sig imidlertid, at 
selv om det opstillede mål var blevet 
nået — dvs. selv om partnerlandet 
angiveligt havde påtaget sig den 
ønskede forpligtelse — fik aktionen 
ingen eller kun begrænset betydning 
over tid. Med andre ord gav den ingen 
væsentlige udviklingsresultater (jf. 
tekstboks 6 ).38 
Effektiviteten af EU’s bistands- og 
koordineringsaktioner kan blive 
undergravet, når det betragtes som til -
strækkeligt grundlag for udbetaling, at 
partnerlandet angiveligt forpligter sig 
til at opnå resultater uden yderligere at 
dokumentere, at der faktisk gennemfø -
res væsentlige reformer.
Eksempler på interventioner, hvor partnerlandets forpligtelse til at gennemføre 
reformer ikke førte til udviklingsresultater
»Kommissionen udbetalte sin budgetstøtte i Kirgisistan i tre trancher, hvor der forud for udbetalingen af hver 
tranche blev foretaget en vurdering af fremskridt hen imod målene vedrørende forvaltningen af de offentlige 
finanser (PFM). Kommissionen vurderede, at der kun var sket få fremskridt, men begrundede udbetalingen af 
hver af de tre trancher med, at den mente, at de kirgisiske myndigheder fortsat var opsat på yderligere refor -
mer. Denne holdning byggede ikke på klare beviser. En central del af Kommissionens begrundelse for beslut -
ningerne er dens vurdering af partnerlandenes reformvilje og ikke de faktiske fremskridt, der er gjort«33.
»Det lykkedes ikke Kommissionen at sikre, at de egyptiske myndigheder efterfølgende med konkrete for -
anstaltninger fulgte op på de emner, som Kommissionen tog op til drøftelse i underudvalget. Selv når de 
rejste emner blev opført som specifikke aktioner ved mødets slutning, blev de normalt ikke gennemført. For 
eksempel blev der ikke fulgt op på en specifik foranstaltning vedtaget af underudvalget i 2009 »udforskning 
af muligheden for at anvende faglig bistand fra EU til at underrette Egypten om NGO-lovgivningen i med -
lemsstaterne«. […] Kommissionen knyttede ikke en forbindelse mellem den kritik af krænkelser af menne -
skerettigheder, som den fremsatte i statusrapporterne, og muligheden for at reducere eller suspendere 
EU-bistanden«34.
33 Særberetning nr. 13/2013, punkt 57.
34 Særberetning nr. 4/2013 »EU’s samarbejde med Egypten på området regeringsførelse«, punkt 39 og 41 ( http://eca.europa.eu ).Tekstboks 6
21 4. Væsentlige risikoområder 
4.2. Etablering af en 
resultatkæde
4.2.1. Aktioner og resultater 
bør forbindes ved hjælp af en 
klar logisk kæde
39 
For at opnå de forventede resultater er 
man nødt til at identificere hensigts -
mæssige aktioner og dermed etablere 
en klar logisk forbindelse mellem 
aktiviteter, output, udfald og effekt3536. 
Etableringen af en sådan logisk kæde 
er også vigtig for at kunne dokumen -
tere, hvordan EU’s udviklings- og 
samarbejdsinterventioner bidrager til 
opnåelsen af resultater37.
40 
I tidligere særberetninger fra Retten 
og evalueringsrapporter fra Kommissi -
onen er der konstateret tilfælde, hvor 
der ikke var en klar forbindelse mellem 
aktioner og resultater (jf. tekstboks 7 ).
41 
I forbindelse med nogle aktioner kan 
der i finansieringsaftalerne fastsæt -
tes resultatbaserede betingelser, der 
direkte knytter betalingen til opnå -
elsen af resultaterne og skaber et 
incitament til bedre performance, idet 
der gives henholdsvis fuld og delvis 
betaling for fuld og delvis opnåelse af 
resultaterne38,39. Retten har i tidligere 
revisioner somme tider konstateret, 
at der ikke var fastsat sådanne betin -
gelser, eller at de ikke blev håndhævet 
(jf. tekstboks 8 ).42 
Når der ikke er etableret en klar 
forbindelse mellem aktionerne og 
de ønskede resultater — eller fastsat 
betingelser for betalingen — kan in -
terventionernes mål blive tabt af syne. 
Dette svækker bistandseffektiviteten 
og undergraver EU’s evne til at doku -
mentere og gøre rede for resultaterne 
af sine aktioner. Det kan også forekom -
me, at tilsyneladende urelaterede poli -
tikker i virkeligheden er tæt forbundet 
med hinanden40. Ved udarbejdelsen af 
en aktion inden for en given politik er 
man måske ikke tilstrækkelig opmærk -
som på, hvilken betydning aktionens 
mulige resultater kan få for andre 
politikker. F.eks. kan et projekt bidrage 
til at opfylde sundhedsrelaterede mål 
såsom bekæmpelse af malaria, selv om 
dets egne mål kun vedrører forbedret 
adgang til sikkert drikkevand.35 »Study on Legal Instruments 
and Lessons Learned from the 
Evaluations Managed by the 
Joint Evaluation Unit - Final 
Report Volume 1: Final 
Summary Report«, juli 2011, 
s. vi. I denne undersøgelse 
fremhæves den centrale 
betydning af, at der 
i forordninger formuleres klare 
logiske kæder. Det anføres, at 
dette kan fremmes, ved at 
man undgår ustrukturerede 
lister over aktiviteter og uklare 
forbindelser mellem 
aktiviteter, output og 
forventet effekt. Det anføres 
endvidere, at forholdene 
mellem leddene i en kæde bør 
være klare og logiske, så man 
undgår huller i logikken og 
»forældreløse« output eller 
»forældreløs« effekt (ref. 
DEVCO 1292 — evaluering).
36 Begrebet resultatkæde 
forklares nærmere i FN’s 
Udviklingsgruppes håndbog 
i resultatbaseret forvaltning, 
oktober 2011, s. 14.
37 »Study on the uptake of 
learning from EuropeAid’s 
strategic evaluations into 
development policy and 
practice, Final report«, 
juni 2014, s. vii.
38 »Commission Budget Support 
Guidelines — Executive 
Guide — A modern approach 
to Budget support«, 
september 2012.
39 Jf. EU’s fælles holdning 
vedrørende det fjerde 
højniveauforum om 
bistandseffektivitet (den 
29. november — 
1. december 2011 i Busan) - 
konklusionerne fra det 
3124. møde i Rådet 
(udenrigsanliggender/
udvikling), Bruxelles, den 
14. november 2011: »EU 
opfordrer partnerlandene og 
udviklingspartnerne til at 
lægge øget vægt på 
harmoniseret og 
resultatbaseret 
konditionalitet«.
40 »Thematic evaluation of the 
European Commission 
support to the health 
sector — Final report - 
Volume 1«, august 2012, s. xiv.
22 4. Væsentlige risikoområder 
Eksempler på uklare forbindelser mellem aktioner og resultater
I forbindelse med en evaluering undersøgte man 24 interventioner og fandt klare henvisninger til, at strategi -
en for EU’s naboskabspolitik var den paraply, samarbejdet foregik under. I programmeringsdokumenterne var 
der klare referencer til et eller flere af naboskabspolitikkens mål, og interventionerne var i overensstemmelse 
med strategidokumenterne. Den gennemgåede dokumentation viste eller forklarede imidlertid ikke ekspli -
cit, hvordan målene skulle opfyldes ved hjælp af de konkrete interventioner, og hvordan de programmerede 
interventioner skulle bidrage til at opnå resultaterne41.
»Budgetstøtteprogrammerne i Malawi og Rwanda henviser til målene for de nationale strategier, sektor -
politikker og programmer til nedbringelse af fattigdommen. De fastsætter ikke, hvordan de skal bidrage til 
opfyldelsen af regeringens mål«42.
41 »Evaluation of the European Union’s Support to two European Neighbourhood Policy Regions (East and South) — Final report — Volume 1«, 
juni 2013, s. 24.
42 Særberetning nr. 1/2012, punkt 53.Tekstboks 7
Eksempler på finansielle interventioner med ineffektive betalingsbetingelser
»En af målsætningerne for de to målrettede budgetstøtteprogrammer var at bidrage til at forbedre forvalt -
ningen af de offentlige finanser. Programmerne var imidlertid ikke kædet sammen med regeringens plan for 
reform af forvaltningen af de offentlige finanser, og det var ikke defineret, hvilke prioriteter de skulle støtte. 
Det er uklart, hvordan sådanne programmer skal kunne opfylde målsætninger af denne type, når midlerne 
udbetales i en enkelt, fast tranche uden resultatbaserede betingelser eller krav om politisk dialog«43.
»I forbindelse med projekter om vejinfrastrukturinvesteringer anvender Kommissionen betingelserne på en 
måde, der kun giver partnerlandene et ringe incitament til at opfylde dem. De opstillede betingelser er ikke 
juridisk bindende, men i finansieringsaftalerne fremstillet som »ledsageforanstaltninger«, som partnerlan -
det anmodes om at iværksætte. I praksis godkender Kommissionen generelt kontrakter om anlægsarbejder 
mellem partnerlande og kontrahenter, uanset om sådanne ledsageforanstaltninger er blevet iværksat. Den er 
derefter forpligtet til at udbetale EUF-midler i henhold til sådanne kontrakter og har begrænsede midler til at 
pålægge partnerlandet at opfylde betingelserne«44.
43 Særberetning nr. 9/2013 »EU’s støtte til regeringsførelse i Den Demokratiske Republik Congo«, punkt 65 ( http://eca.europa.eu ).
44 Særberetning nr. 17/2012 »De europæiske udviklingsfondes (EUF’s) bidrag til et bæredygtigt vejnet i Afrika syd for Sahara«, punkt 27  
(http://eca.europa.eu ).Tekstboks 8
23 4. Væsentlige risikoområder 
4.2.2. Bidrag til resultater og 
tilskrivning af resultater
43 
EU’s udviklings- og samarbejdsinter -
ventioner finder sted i en kompleks 
sammenhæng, hvor mange andre 
donorer og mange ydre faktorer 
foruden EU-interventionerne påvirker 
opnåelsen af resultater — positivt 
eller negativt. Det kunne derfor være 
ønskeligt ikke blot at fastslå en årsags -
sammenhæng mellem EU’s udviklings- 
og samarbejdsforanstaltninger og 
deres resultater (jf. sektion 4.2.1), men 
også at vurdere, hvor stærk denne 
sammenhæng er, dvs. vurdere, hvilken 
del af resultaterne der kan tilskrives 
EU-foranstaltningerne.
44 
Som Kommissionen påpegede i sit 
arbejdsdokument »Paving the way 
for an EU development and Coopera -
tion Results Framework« (jf. punkt 7), 
er det imidlertid svært at måle, hvor 
meget hvert niveau i resultathierar -
kiet bidrager til det næste, dvs. hvor 
meget output bidrager til udfald, og 
hvor meget udfald bidrager til effekt. 
Normalt kan en interventions output 
hovedsagelig tilskrives interventio -
nen, men ofte gælder dette ikke dens 
udfald, og det gælder i endnu mindre 
grad dens effekt, hvilket Retten har 
konstateret i nogle af sine revisioner 
(jf. tekstboks 9 ).45 
Det er normalt ikke muligt at identi -
ficere budgetstøtteinterventioners 
output, fordi EU’s finansielle støtte 
indgår i partnerlandets budget. Part -
nerlandets budget støtter hele landets 
udviklingsstrategi, og EU-budgetstøt -
teinterventionernes output udsprin -
ger således af, at der med hensyn til 
de nationale politikker og offentlige 
tjenesteydelser er sket ændringer, som 
ikke kun skyldes budgetstøttepro -
grammerne, men også diverse andre 
regeringsaktioner og -afgørelser samt 
andre programmer for ekstern bistand 
og eksterne faktorer uden relation til 
regeringen45. Dette illustreres klart 
i OECD’s samlede evalueringsramme til 
brug i forbindelse med evaluering af 
budgetstøtte (jf. bilaget ).
46 
Selv når der kan etableres en klar 
forbindelse mellem aktionerne og 
resultaterne, kan det således være 
svært — om ikke umuligt — at vur -
dere, hvilken del af resultaterne der 
kan tilskrives EU-interventionerne, og 
hvilken del der skyldes andre donorers 
interventioner eller andre faktorer. 
Derfor er det mere relevant at foku -
sere på bidrag til resultater end på 
tilskrivning af resultater. Dette emne 
har tekniske aspekter, men det vedrø -
rer også det mere politiske spørgsmål 
om ejerskab til resultaterne. Når der er 
mange interessenter — f.eks. EU, part -
nerlandet og andre donorer — kan det 
forekomme, at flere parter tager æren 
for de samme positive resultater, eller 
at ingen tager ansvar for de negative 
resultater.45 OECD - DAC’s netværk 
vedrørende 
udviklingsevaluering: 
»Evaluating Budget Support - 
Methodological Approach«, 
side 11. Jf. også side 12, hvor 
det om udfald i forbindelse 
med budgetstøtte anføres, at 
udfald skyldes samtlige 
nationale politikker, strategier 
og udgiftsaktioner, de 
relevante interessenters 
reaktioner/respons på 
ændringer i den offentlige 
beslutningstagning og 
afgørelser om 
ressourcetildeling samt andre 
eksterne faktorer, og at 
udfaldene derfor kun delvis 
påvirkes af den ydede 
budgetstøtte. Det anføres, at 
årsagssammenhængen 
mellem den ydede 
budgetstøtte og udfaldene 
derfor (i høj grad) svækkes af 
andre faktorers påvirkning.
24 4. Væsentlige risikoområder 
Eksempel på vanskeligheder med at tilskrive resultater til en EU-intervention
»Retten kan ikke vurdere, i hvilket omfang EU’s budgetstøtteprogrammer i Malawi og Rwanda har bidraget til 
resultaterne af regeringens programmer, da der er flere komplekse faktorer i spil«46.
46 Særberetning nr. 1/2012, punkt 57.Tekstboks 9
4.3. Øget kompleksitet på 
grund af integreringen af 
tværgående spørgsmål
47 
I sin meddelelse »Forbedring af 
virkningen af EU’s udviklingspoli -
tik: En dagsorden for forandring« 
(jf. punkt 18) foreslog Kommissionen, 
at EU’s aktiviteter i hvert enkelt land 
koncentreres om højst tre sektorer. 
Fokusering på et lille antal sektorer 
kan forstærke EU-interventionernes 
virkning og løftestangseffekt og 
medvirke til at gøre EU-bistanden 
håndterlig, ikke kun for partnerlande -
ne, men også for Kommissionen og 
EU-delegationerne47.
48 
I henhold til EU’s retningslinjer for 
udarbejdelse af flerårige program -
meringsdokumenter for programme -
ringsperioden 2014-2020 skal der i de 
sektorpolitiske forpligtelser imidlertid 
også tages hensyn til ni tværgående 
spørgsmål, nemlig menneskerettig -
heder, ligestilling mellem kønnene, 
demokrati, god regeringsførelse, børns 
rettigheder, handicappedes rettighe -
der, oprindelige folks rettigheder, mil -
jømæssig bæredygtighed og bekæm -
pelse af hiv/aids48 (jf. tekstboks 10 ).47 EU-Udenrigstjenestens og 
Kommissionens fælles 
instrukser for 
programlægning af den 
11. Europæiske Udviklingsfond 
(EUF) og instrumentet til 
finansiering af 
udviklingssamarbejde 
for 2014-2020.
48 Jf. f.eks. forordning (EU) 
nr. 233/2014 om instrumentet 
til finansiering af 
udviklingssamarbejde, som 
fastsætter følgende: 
»Tværgående spørgsmål, der 
er fastlagt i den europæiske 
konsensus, integreres i alle 
programmer. Desuden 
integreres forebyggelse af 
konflikter, ordentligt arbejde 
og klimaændringer, hvor det 
er relevant« (artikel 3).
25 4. Væsentlige risikoområder 
49 
Tidligere har Kommissionen i eva -
lueringsrapporter påpeget vanske -
ligheder med hensyn til at integrere 
menneskerettigheder i EU’s udviklings -
aktioner (jf. tekstboks 11 ).50 
Integreringen af tværgående spørgs -
mål kan gøre det mere komplekst at 
prioritere EU-interventionernes mål. 
Den øgede kompleksitet, der skyldes 
integreringen af disse spørgsmål i EU’s 
programmer, udgør en supplerende 
risiko med hensyn til opnåelsen af og 
rapporteringen om resultater.Figur 3Målsektorer og tværgående spørgsmål
Målsektor 3 Målsektor 2
Tværgående spørgsmål 9Tværgående spørgsmål 8Tværgående spørgsmål 7Tværgående spørgsmål 6Tværgående spørgsmål 5Tværgående spørgsmål 4Tværgående spørgsmål 3Tværgående spørgsmål 2Målsektor 1
Tværgående spørgsmål 1
Eksempel på integrering af tværgående spørgsmål i et program — Cambodja
Kommissionens flerårige vejledende program for Cambodja for perioden 2014-2020 har tre målsektorer: land -
brug/forvaltning af naturressourcer, uddannelse/kvalifikationer og god regeringsførelse. Endvidere er flere 
tværgående spørgsmål integreret i programmet: ligestilling mellem kønnene og styrkelse af kvinders positi -
on, ernæring, miljø og informations- og kommunikationsteknologi.Tekstboks 10
26 4. Væsentlige risikoområder 
Eksempler på vanskeligheder med hensyn til behandling af tværgående 
spørgsmål — menneskerettigheder
I en evaluering blev det bemærket, at EU havde bestræbt sig på at leve op til sin forpligtelse og integrere men -
neskerettigheder på programmeringsniveau, bl.a. i regionale strategidokumenter, bilaterale handlingsplaner og 
tematiske programmer, og at menneskerettigheder og demokrati var forankret som ledende principper i politik -
dokumenterne. Ikke desto mindre kunne evaluatorerne konstatere, at disse komponenter blev »fortyndet«, når 
man kom længere ned i systemet, dvs. når man bevægede sig fra brede politiske løfter til politikrammer og vide -
re til programmering, valg af instrumenter, tildeling af midler og udvælgelse af projekter. Denne »fortynding« 
kom til udtryk på forskellige måder, bl.a. i) ved at der manglede en sammenhængende strategi, som gjorde 
det muligt at håndtere problemer ved hjælp af konkrete interventioner, ii) ved at der kun var afsat begrænsede 
midler til aspekter vedrørende demokrati og menneskerettigheder i andre tematisk vigtige sektorer, og iii) ved 
at der var en tendens til kun at arbejde med menneskerettigheder under tematiske instrumenter49.
I forbindelse med en anden evaluering konstaterede man ved en skrivebordsanalyse af seks konkrete områder, 
hvor Kommissionen havde forsøgt at integrere menneskerettigheder, at denne komponent blev »fortyndet«, når 
man kom længere ned i systemet. Problemet blev forværret af, at der end ikke var etableret basale systemer til 
at overvåge og evaluere fremskridtene med hensyn til integrering. Evaluatorerne vurderede, at fortyndingen 
ikke kun skyldtes politisk modstand i partnerlandene, men også store interne svagheder på EU-niveau, f.eks. 
at EU’s politiske indflydelse var begrænset, og at der var truffet inkonsekvente beslutninger med hensyn til 
menneskerettighedernes placering og vægtning i EU’s foranstaltninger udadtil. Evaluatorerne anførte, at EU’s 
problemer med at sikre overensstemmelse mellem sine værdier og sine interesser var blevet grundigt dokumen -
teret og bredt kritiseret af medierne og civilsamfundet. De mente, at det arabiske forår havde været en øjenåb -
ner, som viste begrænsningerne i den tilgang, hvor stabilitet og menneskerettigheder vejes op mod hinanden, 
og at det måske kunne åbne perspektiver for en mere seriøs tilgang til integrering af menneskerettigheder50.
49 »Evaluation of the European Union’s Support to two European Neighbourhood Policy Regions (East and South) — Final report — Volume 1«, 
juni 2013, s. 62.
50 »Thematic evaluation of the European Commission support to respect of Human Rights and Fundamental Freedoms (including solidarity with 
victims of repression) — Final Report — Volume 1«, december 2011, s. 15.Tekstboks 11
27 4. Væsentlige risikoområder 
Eksempel på manglende overensstemmelse med partnerlandets resultatramme
I en evaluering blev det konstateret, at resultatvurderingsrammen slet ikke var regeringsstyret og harmoniseret, 
men efterhånden blot var den samlede mængde af udviklingspartnernes individuelle præferencer og krav, hvil -
ket betød, at regeringen havde mistet det reelle ejerskab til rammen, og at resultatvurderingen blot var blevet 
en obligatorisk proces, der skulle gennemføres for at sikre fortsatte udbetalinger af budgetstøtte. Evaluatorerne 
konstaterede, at dette tab af ejerskab og engagement var ledsaget af en væsentlig stigning i transaktionsom -
kostningerne vedrørende den årlige vurderingsproces og den dermed forbundne politikdialog. Alle de relevante 
interessenter, som evaluatorerne havde interviewet, bidrog enstemmigt til denne beskrivelse af situationen, som 
ifølge evaluatorerne kom klarest til udtryk i det støt stigende antal indikatorer i resultatvurderingsrammen52.
52 »Joint Evaluation of Budget Support to Tanzania: lessons learned and recommendations for the future — Final Report: Volume 1«, 2013, 
punkt 74-75.Tekstboks 124.4. Harmonisering af 
udviklingspartnernes 
instrumenter og rammer
4.4.1. Overensstemmelse 
med partnerlandenes 
resultatrammer
51 
I henhold til de principper, der er ved -
taget på internationale højniveaufo -
rummer, bør donorerne — herunder 
EU — så vidt muligt forlade sig på 
partnerlandenes rammer for resultato -
rienteret rapportering og overvågning 
(jf. sektion 2.1.2). Navnlig bør donorer -
ne minimere deres brug af suppleren -
de rammer og undgå at kræve anven -
delse af resultatindikatorer, der ikke 
passer til partnerlandenes nationale 
udviklingsstrategier51.52 
I evalueringsrapporter har Kommissi -
onen imidlertid tidligere konstateret 
problemer vedrørende manglende 
overensstemmelse med donorer -
nes og partnerlandenes rammer (jf. 
tekstboks 12 ).
53 
Når de forskellige donorer møder 
partnerlandene med mange forskellige 
typer rapporteringskrav og betalings -
betingelser på forskellige niveauer, kan 
den administrative byrde blive uover -
kommelig for partnerlandene, og det 
svækker bistandens produktivitet og 
effektivitet.51 Busanpartnerskabet for 
effektivt 
udviklingssamarbejde.
28 4. Væsentlige risikoområder 
Eksempler på problemer, der skyldes manglende harmonisering af de 
instrumenter, udviklingspartnerne anvender
»De Forenede Nationers Udviklingsprogram (UNDP) skønner, at der er mere end 50 internationale offentlige 
fonde, 45 CO2-markeder og 6 000 private equity-fonde, der yder klimafinansiering, og som hver især har deres 
egen ledelsesstruktur. Som påpeget af Verdensbanken er der en risiko for, at en sådan fragmentering reducerer 
finansieringens samlede effektivitet. […] Kommissionen og medlemsstaterne anvender både bilaterale og multi -
laterale kanaler til udbetaling af klimafinansiering. I 2010 anvendte de ikke mindre end 22 multilaterale kanaler.
[…] Der er ikke gjort forsøg på at reducere spredningen af klimafinansieringen, som udgør en alvorlig risiko 
for ineffektivitet, utilstrækkelig ansvarlighed og fragmentering af støtte«53.
53 Særberetning nr. 17/2013 »EU’s klimafinansiering inden for rammerne af ekstern bistand«, punkt 57-58 og 68 ( http://eca.europa.eu ).Tekstboks 134.4.2. Harmonisering 
af de instrumenter, 
udviklingsinteressenterne 
anvender
54 
Retten har i tidligere særberetninger 
konstateret problemer, der skyldtes 
manglende harmonisering af de instru -
menter, udviklingspartnerne anvendte 
(jf. tekstboks 13 ).55 
Hvis de instrumenter, udviklingspart -
nerne anvender, ikke harmoniseres, 
kan det svække effektiviteten og pro -
duktiviteten af resultatovervågningen 
og -rapporteringen.
4.4.3. Håndtering 
af forskellige 
ansvarlighedsstrukturer
56 
Som led i EU’s udviklings- og sam -
arbejdsforanstaltninger overdrager 
Kommissionen nogle af de indirekte 
forvaltede budgetgennemførelses -
opgaver til internationale organisati -
oner54. I forbindelse med disse opga -
ver afhænger ansvarligheden af de 
pågældende internationale organisati -
oners ansvarlighedsstrukturer — f.eks. 
styring, resultatrammer55 og ekstern 
revision — samt EU’s egne revisions- 
og ansvarlighedsordninger.57 
Retten har i tidligere revisioner kon -
stateret tilfælde, hvor kombinationen 
af forskellige ansvarlighedsstruktu -
rer i forbindelse med internationale 
organisationers varetagelse af opgaver 
under indirekte forvaltning skabte an -
svarlighedsmangler (jf. tekstboks 14 ).54 Finansforordningens 
artikel 58 — Metoder til 
gennemførelse af budgettet.
55 Jf. f.eks. FN’s 
Udviklingsgruppes håndbog 
i resultatbaseret forvaltning, 
FN’s Befolkningsfonds 
integrerede resultatramme og 
FN’s Udviklingsprograms 
håndbog i planlægning, 
overvågning og evaluering af 
udviklingsresultater.
29 4. Væsentlige risikoområder 
Eksempel på forskelle i ansvarlighedsstrukturer — FN
»Selv om den gennemgår FN-partnernes finansforvaltningssystemer (ved hjælp af en firsøjleanalyse), er 
[Kommissionen] afhængig af FN-rapporterne for at få bekræftet, at kontrolsystemerne fungerer i praksis, og at 
de tilsigtede resultater nås. På tidspunktet for revisionen var det endnu ikke lykkedes for Kommissionen at få 
fyldestgørende oplysninger fra FN om dette«56.
»Kommissionen [modtager] ikke i rette tid […] tilstrækkelige oplysninger fra FN-rapporter. Det gælder stadig 
for en stor del af rapporterne, at de er forsinkede, ikke er tilstrækkeligt detaljerede og fokuserer på aktiviteter 
frem for på resultater«57.
56 Horisontal analyse 2014: »Mangler, overlapninger og udfordringer: En horisontal analyse af EU’s ordninger for ansvarlighed og offentlig revision«, 
tekstboks 1 ( http://eca.europa.eu ).
57 Særberetning nr. 3/2011 »Produktiviteten og effektiviteten af EU-bidrag, der kanaliseres gennem De Forenede Nationers organisationer 
i konfliktramte lande«, punkt IV ( http://eca.europa.eu ).Tekstboks 14
4.5. Svagheder med 
hensyn til evaluering og 
resultatrapportering
58 
De retlige bestemmelser om resultat -
overvågning, evaluering og revision 
foreskriver to forskellige typer tids -
mæssig placering af disse aktiviteter:
a) Fast tidsmæssig placering : Ar-
tikel 318 i TEUF fastsætter f.eks., 
at Kommissionen hvert år skal 
forelægge en evalueringsrapport 
om Unionens finanser på grund -
lag af de resultater, der er opnået 
især i forhold til bemærkningerne 
fra Europa-Parlamentet og Rå -
det i forbindelse med den årlige 
dechargeprocedure.b) Aktionsbaseret tidsmæssig 
placering : Artikel 18, stk. 3, i gen -
nemførelsesbestemmelserne til 
finansforordningen fastsætter, at 
der skal foretages en periodisk 
evaluering af resultater, der opnås 
under gennemførelsen af et fler -
årigt program, hvor ressourcerne 
overstiger 5 000 000 euro, efter en 
tidsplan, der gør det muligt at tage 
hensyn til konklusionerne af denne 
evaluering i forbindelse med 
enhver afgørelse om videreførelse, 
ændring eller afbrydelse af det 
pågældende program.
59 
I forbindelse med tidligere revisions -
beretninger har Retten fundet tilfæl -
de, hvor opfyldelsen af projekt- eller 
programmål ikke kunne vurderes, før 
projekterne eller programmerne var 
afsluttet, hvilket undergravede princip -
pet om periodisk vurdering af resultat -
opnåelsen (jf. tekstboks 15 ).
30 4. Væsentlige risikoområder 
60 
Retten har også konstateret svag -
heder med hensyn til rettidigheden 
af evalueringer, hvor det ofte tog 
meget længere tid end planlagt at 
udarbejde strategiske evalueringer, 
og programevalueringer somme tider 
blev udsat eller aflyst58. Også i en nylig 
undersøgelse bestilt af Kommissio -
nen blev der konstateret væsentlige 
tilfælde af manglende sammenhæng 
mellem evalueringer på den ene side 
og politikformulering, programmering, 
overvågning og resultatorienteret 
forvaltning på den anden side. Der var 
navnlig eksempler på, at man forsømte 
at udnytte tidligere erfaringer: De blev 
ignoreret, fordi evalueringsresultater -
ne ikke var tidsmæssigt koordineret 
med forvaltningens beslutningsproces, 
eller fordi konteksten havde ændret 
sig, når resultaterne blev forelagt59.61 
Svagheder i resultatrapporteringen 
og timingen af evalueringer kan 
forhindre, at relevant viden og nyttige 
erfaringer bliver anvendt i rapporte -
rings- og beslutningsprocessen.Figur 4En aktions tidscyklus
Lovgivnings-
proces
Identiﬁcering
FormuleringOpfølgning 
(inklusive evaluering)Programmering
Gennemførelse
(inklusive overvågning og 
midtvejsevaluering)58 Særberetning nr. 18/2014 
»EuropeAids systemer til 
evaluering og 
resultatorienteret 
overvågning«, punkt 27-29 
(http://eca.europa.eu ).
59 »Study on the uptake of 
learning from EuropeAid’s 
strategic evaluations into 
development policy and 
practice, Final report«, 
juni 2014, s. vii.
31 4. Væsentlige risikoområder 
4.6. Datakonsolidering og 
rapportering
62 
Som dokumentation for de resultater, 
der opnås ved hjælp af EU’s udviklings -
politikker, skal data om resultaterne af 
EU’s udviklings- og samarbejdsaktio -
ner indsamles og konsolideres i infor -
mationssystemer og derefter forelæg -
ges og formidles gennem passende 
rapporteringskanaler.
63 
I forbindelse med tidligere revisions -
beretninger har Retten imidlertid 
konstateret problemer vedrørende 
EuropeAids informationssystemer og 
deres kapacitet til at indsamle resul -
tatrelaterede data (jf. tekstboks 16 ). 
I 2014 påpegede Kommissionen også, 
at hvis EU skal kunne rapportere om 
resultater, skal der ske en yderligere 
rationalisering og udvikling af dataind -
samlingssystemerne og -værktøjerne61.64 
Data om EU’s udviklings- og samar -
bejdsaktiviteter tjener som grundlag 
for en bred vifte af rapporter, hvoraf 
følgende er de vigtigste:
a) Kommissionens årsregnskab og 
beretning om den økonomiske 
forvaltning62
b) EuropeAids årlige aktivitetsrapport 
og Kommissionens sammenfatten -
de rapport63
c) den årlige rapportering til OECD’s 
Komité for Udviklingsbistand 
(DAC) i overensstemmelse med 
DAC’s rapporteringsdirektiver64
d) det månedlige databidrag til IATI’s 
dataregister i overensstemmelse 
med IATI’s standarder65
e) den årlige rapport om evalue -
ringen af Unionens finanser på 
grundlag af de resultater, der er 
opnået66Eksempel på resultater, der først kunne vurderes ved afslutningen af aktionen
»Retten vurderede effektiviteten af en stikprøve på 19 projekter ved at sammenligne de forventede mål i bi -
dragsaftalen med de faktiske resultater. […] Som følge af utilstrækkelige oplysninger kunne resultaterne ikke 
vurderes i følgende tilfælde: […] Et større projekt var en trustfond, for hvilken de mål, der var anført i bidrags -
aftalen, vedrørte fonden som helhed og derfor var ret generelle. Selv om der var defineret mere specifikke 
mål for de underliggende projekter, kan der ikke være en klar forbindelse mellem opfyldelsen af projektmåle -
ne og de generelle mål i bidragsaftalen. Det er derfor først muligt at vurdere effektiviteten, når selve fonden 
er afsluttet, hvilket endnu ikke var tilfældet, da revisionen blev gennemført«60.
60 Særberetning nr. 3/2011, punkt 25 og 27 b).Tekstboks 15
61 SWD(2013) 530 final, s. 12.
62 Finansforordningen, især 
artikel 141 og 142.
63 Finansforordningen, især 
artikel 66, stk. 9.
64 »Converged statistical 
reporting directives for the 
creditor reporting system 
(CRS) and the annual DAC 
questionnaire« samt 
tillæg — reference DCD/
DAC(2013)15/FINAL, 11.6.2013.
65 Det internationale initiativ 
vedrørende gennemsigtighed 
i bistanden ( www.iatiregistry.
org).
66 Artikel 318 i traktaten om Den 
Europæiske Unions 
funktionsmåde.
32 4. Væsentlige risikoområder 
Eksempler på svagheder i EuropeAids informationssystemer
»Kommissionens vigtigste redskab til rapportering mellem delegationerne og EuropeAid er de rapporter om 
forvaltningen af bistanden til tredjelande (EAMR-rapporter) […]. Alligevel indeholder rapporterne stort set 
kun beskrivelser af udførte aktiviteter og gennemførelsesproblemer, og disse oplysninger overlapper endda 
delvis med de oplysninger, der findes i CRIS. Rapporterne siger næsten intet om de faktiske resultater af bi -
standen, hverken i form af vurderinger, som delegationerne selv har foretaget, eller i form af rapportering om 
resultaterne af evalueringer foretaget efter afslutningen af bistandsinterventioner«69.
»CRIS [kan] ikke let anvendes til at beregne det samlede beløb, der er brugt på en bestemt politik eller finan -
sieret af et bestemt finansielt instrument. Den liste over områder, der bruges til at forbinde registreringer fra 
mange CRIS-moduler til et bestemt område, blander nemlig geografiske zoner (f.eks. Asien), finansielle instru -
menter […] og tematiske politikker (f.eks. fødevaresikkerhed).
Denne situation gør det særlig komplekst at konsolidere data, navnlig finansielle data, i CRIS med henblik på 
rapportering. Det skader CRIS« produktivitet og effektivitet som rapporterings- og forvaltningsredskab«70.
69 Særberetning nr. 1/2011 »Har dekoncentreringen af Kommissionens forvaltning af bistand til tredjelande fra hovedsædet til delegationerne ført 
til bedre bistandslevering?«, punkt 59 ( http://eca.europa.eu ).
70 Særberetning nr. 5/2012 »Det fælles Relex-informationssystem (CRIS)«, punkt 40 og 41 ( http://eca.europa.eu ).Tekstboks 16f) den årlige rapport om gennemfø -
relsen af Den Europæiske Unions 
politikker for udvikling og ekstern 
bistand
g) regelmæssige opdateringer af 
Kommissionens websted »EU Aid 
Explorer«67.65 
For nærværende har de fleste af 
disse rapporter fokus på aktiviteter, 
og ingen af dem indeholder konsoli -
derede data om aktiviteternes sam -
lede resultater68. Denne mangel på 
konsoliderede rapporter og overblik 
over resultaterne af EU’s bistand kan 
forringe beslutningstagningen og 
ansvarligheden.67 http://tr-aid.jrc.ec.europa.eu
68 Navnlig giver den årlige 
rapport om evalueringen af 
Unionens finanser på 
grundlag af de resultater, der 
er opnået, ikke et klart overblik 
over, i hvilket omfang 
Unionens hovedmål er nået. Jf. 
»Betænkning om 
evalueringen af Unionens 
finanser på grundlag af de 
resultater, der er opnået: et nyt 
redskab for Europa-
Kommissionens forbedrede 
dechargeprocedure« — A7-
0068/2014 af 30. januar 2014.
33 4. Væsentlige risikoområder 
Eksempel på svagheder med hensyn til datakvalitet
»Generelt har Kommissionens indikatorer et passende fokus på millenniumudviklingsmålene, selv om der ikke 
lægges tilstrækkelig stor vægt på indikatorer for uddannelseskvalitet. De nationale ledelsesinformationssyste -
mer vedrørende uddannelse, som Kommissionen forlader sig på, giver imidlertid ikke konsekvent tilstrækkeli -
ge, pålidelige og rettidige oplysninger«71.
71 Særberetning nr. 12/2010 »EU’s udviklingsbistand til almen grunduddannelse i Afrika syd for Sahara og i Sydasien«, punkt V ( http://eca.europa.eu ).Tekstboks 174.7. Datakvalitet
66 
Det er en forudsætning for resulta -
tovervågning og -vurdering, at der 
indsamles tilstrækkelige, relevante, på -
lidelige og ajourførte data. I henhold 
til de forpligtelser, der er indgået på 
højniveauforummer om bistandseffek -
tivitet (jf. sektion 2.1.2), bør man ved 
dataindsamling så vidt muligt forlade 
sig på partnerlandenes egne rammer 
for resultatorienteret rapportering og 
overvågning.67 
I forbindelse med tidligere revisio -
ner foretaget af Retten og tidligere 
evalueringer foretaget af Kommis -
sionen er der imidlertid konstateret 
tilfælde, hvor datakilderne ikke gav 
tilstrækkelige, relevante, pålidelige og 
rettidige oplysninger om resultater (jf. 
tekstboks 17 ). Det er somme tider dyrt 
at indsamle data — navnlig når der er 
tale om folketællinger — og derfor gør 
partnerlandene det ikke særlig ofte.
68 
Mangel på tilstrækkelige, relevante, 
pålidelige og ajourførte data kan 
i væsentlig grad forringe kvaliteten 
og pålideligheden af de rapporterede 
resultater.
4.8. Gennemførelse af 
budgettet
69 
I de seneste år har der været pres på 
for at øge bevillingerne til EU’s udvik -
lings- og samarbejdsforanstaltninger, 
navnlig på baggrund af forpligtelsen til 
at nå det internationalt vedtagne mål 
om at yde 0,7 % af BNI i officiel udvik -
lingsbistand (ODA) i 201572.72 »Medlemsstaterne forpligter 
sig til at nå ODA-målet på 
0,7 % af BNI inden 2015, mens 
de, der har nået målet, 
forpligter sig til at fastholde et 
niveau, der ligger over målet; 
de medlemsstater, der er 
tiltrådt EU efter 2002, 
tilstræber at øge deres 
statslige udviklingsbistand til 
0,33 % af BNI inden udgangen 
af 2015« - Det Europæiske Råd 
i Bruxelles den 16.-
17. juni 2005, formandskabets 
konklusioner — reference 
10255/1/05 REV 1, punkt 27.
34 4. Væsentlige risikoområder 
70 
Artikel 317 i TEUF fastsætter, at Kom -
missionen skal gennemføre budgettet 
i overensstemmelse med finansforord -
ningens bestemmelser og princippet 
om forsvarlig økonomisk forvaltning. 
Finansforordningens artikel 38, stk. 3, 
fastsætter, at Kommissionen sammen 
med det årlige budgetforslag bl.a. skal 
forelægge oplysninger om gennem -
førelsessatser for det foregående års 
aktiviteter og gennemførelsessatser 
for indeværende år.
71 
Gennemførelse af budgettet kan 
betragtes som et mål i sig selv og 
er somme tider opstillet som et mål 
i Kommissionens forvaltningsplaner (jf. 
tekstboks 18 ).
72 
I sådanne situationer kan der opstå 
spændinger mellem behovet for at 
gennemføre budgettet og behovet for 
at gennemføre det i overensstemmelse 
med principperne for forsvarlig økono -
misk forvaltning (effektivitet, produk -
tivitet og sparsommelighed)73. F.ek s. 
er det mere direkte synligt, om det går 
godt eller dårligt med at få gennem -
ført budgettet, end om det går godt 
med hensyn til performance (resulta -
terne). Der kan derfor være en naturlig 
tendens til at fokusere på gennemfø -
relsen af budgettet i stedet for resulta -
terne, hvilket Retten konstaterede i sin 
årsberetning om budgetgennemførel -
sen i 2013: »I programmeringsperioden 
2007-2013 var der i forbindelse med 
anvendelsen af EU-midler mere fokus 
på absorption (at få brugt pengene) 
og regeloverholdelse end på god 
performance«74.73 
Fokusering på gennemførelse af 
budgettet som et mål kan svække den 
forsvarlige økonomiske forvaltning og 
opnåelsen af resultater.73 Ifølge OECD’s Komité for 
Udviklingsbistand (DAC) er det 
et evigt tilbagevendende 
spørgsmål, hvordan 
udviklingssamarbejdets 
langsigtede karakter, som 
kræver en flerårig 
planlægningshorisont, kan 
forenes med den normale 
praksis, hvor 
bistandsbevillinger udløber 
efter et år. DAC anfører, at der 
i mange af dens 
medlemslande er offentlige 
procedurer, der med hensyn 
til midler bevilget i et bestemt 
regnskabsår fastsætter, at de 
også skal udbetales i det 
pågældende år, eller at der 
som minimum skal indgås 
forpligtelser for dem i det 
pågældende år og ske 
udbetaling kort efter. Ifølge 
DAC er konsekvensen, at 
bistandsforvaltere i nogle 
lande er under betydeligt pres 
for hurtigt at få indgået 
forpligtelser og udbetalt 
midler, og at der derfor bliver 
lagt for meget vægt på 
udviklingsaktiviteternes 
finansielle input i stedet for de 
ønskede udfald og faktiske 
resultater. OECD’s Komité for 
Udviklingsbistand: »Managing 
aid: practices of DAC Member 
countries« - reference DCD/
DAC(2004)40.
74 Revisionsrettens årsberetning 
for regnskabsåret 2013, 
punkt 10.56 (EUT C 398 af 
12.11.2014).
35 4. Væsentlige risikoområder 
Eksempel på mål vedrørende gennemførelse af budgettet
I EuropeAids forvaltningsplan for 2014 opstilles det som mål for Den Europæiske Udviklingsfond (EUF) i Afri -
ka75, at de høje budgetgennemførelsesgrader skal fastholdes, også med hensyn til budgetstøttebetalingerne.
For så vidt angår andre instrumenter til finansiering af eksterne aktioner indeholder EuropeAids forvaltnings -
plan et bilag om forsvarlig økonomisk forvaltning og effektiv anvendelse af Kommissionens ressourcer, hvor 
der opstilles adskillige indikatorer og mål vedrørende gennemførelse af budgettet:
Indikator Mål  (2014)
1 Gennemførelse af det første årlige finansielle overslag: betalinger Fra 90 % til 110 %
2 Gennemførelse af det årlige finansielle overslag vedrørende kontrakter Fra 90 % til 110 %
3 Gennemførelse af det årlige finansielle overslag vedrørende afgørelser Fra 90 % til 110 %
75 »Management Plan 2014 - Directorate-General for Development and Cooperation - EuropeAid«.Tekstboks 18
4.9. Ændringer 
i EU-aktionernes kontekst
4.9.1. Risikostyring og valg af 
gennemførelsesmetode
74 
EU’s udviklings- og samarbejdsaktio -
ner gennemføres i talrige lande med 
forskellige udviklingsniveauer, og 
mange af disse lande er præget af kriti -
ske sociale, politiske eller humanitære 
forhold eller tilmed ustabile sikker -
hedssituationer. Når der med henblik 
på opfyldelse af en bistandsaktions 
mål vælges en gennemførelsesmeto -
de, bør denne vælges på grundlag af 
sin forventede evne til at levere resul -
tater på en effektiv og produktiv måde 
i betragtning af aktionens kontekst. 
Somme tider vælges der en gennem -
førelsesmetode, der forekommer mere 
risikobehæftet end andre, fordi man 
forventer, at den vil levere bedre eller 
hurtigere resultater.
36 4. Væsentlige risikoområder 
75 
Budgetstøtte er et godt eksempel på 
dette. Budgetstøtte kan betragtes 
som en metode, hvor store mængder 
støtte kan leveres på en mere for -
udsigelig måde end ved den tradi -
tionelle projektorienterede tilgang, 
men budgetstøtte ydes ofte til lande 
med svage systemer til forvaltning af 
de offentlige finanser. De midler, der 
overføres i form af budgetstøtte, smel -
tes sammen med andre budgetmidler 
i landets budget (kendt som »fungibili -
tet«), og derfor er de udsat for samme 
svagheder i den offentlige finansielle 
forvaltning, herunder risikoen for 
svig og korruption76. Hertil kommer, 
at budgetstøttens resultater og deres 
bæredygtighed kan bringes i fare, hvis 
der opstår politisk ustabilitet i partner -
landet, f.eks. på grund af mangelfuld 
regeringsførelse, store økonomiske 
og sociale problemer eller menneske -
rettighedsspørgsmål. Beslutningen 
om at yde EU-budgetstøtte bør derfor 
træffes fra sag til sag og på grundlag af 
en vurdering af de gevinster, den kan 
give, og de risici, den kan være forbun -
det med77.76 
I forbindelse med tidligere revisions -
beretninger har Retten somme tider 
konstateret, at der før valget af en gen -
nemførelsesmetode ikke var foretaget 
en passende analyse af risiciene og de 
forventede fordele (jf. tekstboks 19 ).
77 
Manglende sammenholdelse af de 
forventede fordele med de potentielle 
ulemper ved de mulige gennemførel -
sesmetoder kan føre til, at der vælges 
en forkert gennemførelsesmetode, 
eller at EU-budgettet eksponeres for 
en urimelig høj risiko.
Eksempel på manglende risikoanalyse i forbindelse med valg af 
gennemførelsesmetode
»Kommissionen […] demonstrerer […] ikke på overbevisende måde, at den har vurderet, om fordelene opvejer 
eventuelle ulemper, før den beslutter at arbejde med en FN-organisation. Valget af en FN-organisation træffes 
ikke på grundlag af tilstrækkeligt bevis for, at denne fremgangsmåde er mere produktiv og effektiv end andre 
måder at levere bistanden på«78.
78 Særberetning nr. 15/2009, punkt III.Tekstboks 1976 Revisionsrettens årsberetning 
for regnskabsåret 2011, 
punkt 7.10 (EUT C 344 af 
12.11.2012).
77 KOM(2011) 638 endelig af 
13. oktober 2011 »EU’s 
fremtidige tilgang til 
budgetstøtte til tredjelande«.
37 4. Væsentlige risikoområder 
4.9.2. Eksogene faktorer
78 
De fleste af EU’s udviklings- og sam -
arbejdsaktioner planlægges med det 
formål at skabe resultater over en 
længere årrække. I løbet af denne peri -
ode kan der ske ændringer eller opstå 
ustabilitet:
a) i den politiske eller økonomiske 
kontekst i partnerlandet — som 
det f.eks. var tilfældet i Egypten79, 
Den Demokratiske Republik Con -
go80 og Palæstina81 — eller i den 
økonomiske kontekst for et projekt 
(jf. tekstboks 20 ).b) i den udviklingsmæssige kontekst 
vedrørende naturkatastrofer, som 
det f.eks. var tilfældet i Haiti i ja -
nuar 2010, da et jordskælv målt til 
7,0 på richterskalaen ramte hoved -
staden og de omkringliggende 
områder.82
c) i EU’s bistandsforvaltnings- og 
kontrolsystemer (jf. tekstboks 21 ).
79 
Sådanne ændringer i konteksten for 
EU’s udviklings- og samarbejdsaktio -
ner kan gøre det vanskeligt at spore 
resultaterne og rapportere om dem på 
en konsekvent og meningsfuld måde.79 Særberetning nr. 4/2013.
80 Særberetning nr. 9/2013.
81 Særberetning nr. 14/2013.
82 Særberetning nr. 13/2014 »EU’s 
støtte til rehabilitering efter 
jordskælvet i Haiti«  
(http://eca.europa.eu ).
Eksempel på ustabilitet i et projekts økonomiske kontekst
I Cambodja finansierede Kommissionen et projekt, der skulle fremme anvendelsen af affaldsenergiteknologi 
i risforarbejdningssektoren. I de seneste år er der imidlertid foretaget store investeringer i større og mere 
effektive rismøller i Cambodja, så kapaciteten er firedoblet fra 2009 til 201383. Det forventes nu, at de fleste ris -
forarbejdningsvirksomheder får brug for kraftigere og meget dyrere systemer end dem, projektet oprindelig 
skulle fremme. Projektets oprindelige mål har således mistet noget af deres relevans og vil sandsynligvis ikke 
blive opfyldt som oprindelig planlagt.
83 Verdensbanken, politiknotat om handelsudvikling: »Turning Cambodia into a leading rice exporter«, september 2013.Tekstboks 20
Eksempel på ændringer i forvaltnings- og kontrolsystemer
Den 1. januar 2015 overflyttede Kommissionen Støttegruppen for Ukraine og Direktoratet for Naboskab fra 
EuropeAid til Generaldirektoratet for Naboskabspolitik og Udvidelsesforhandlinger, GD NEAR (tidligere Ge -
neraldirektoratet for Udvidelse, GD ELARG)84. Dette vil påvirke både den geografiske dækning af EuropeAids 
resultatramme og den måde, hvorpå naboskabspolitikkens resultater overvåges og rapporteres.
84 Referat af Kommissionens 2104. møde onsdag den 5.11.2014 - PV(2014) 2104.Tekstboks 21
38
 5. Konklusioner 
og anbefalinger
5.1. Konklusioner
80 
På grundlag af vores analyse identi -
ficerede vi ni væsentlige risikoområ -
der, der knytter sig til anvendelsen 
af en resultatorienteret tilgang i for -
bindelse med EU’s udviklings- og 
samarbejdsforanstaltninger.
a) Inkonsekvent anvendelse af resul -
tatrelateret terminologi og mang -
lende etablering af en klar logisk 
kæde mellem aktion, output, 
udfald og effekt kan føre til forvir -
ring og undergrave mulighederne 
for at vurdere det, der er opnået 
(sektion 4.1 og 4.2).
b) Den øgede kompleksitet, der 
skyldes integreringen af tværgå -
ende spørgsmål i EU’s program -
mer, udgør en supplerende risiko 
med hensyn til opnåelsen af og 
rapporteringen om resultater 
(sektion 4.3).
c) Manglende harmonisering af 
partnernes bistandsinstrumenter, 
resultatrammer og ansvarligheds -
strukturer kan skabe ineffekti -
vitet og ansvarlighedsmangler 
(sektion 4.4).
d) Svagheder i evaluerings- og re -
sultatrapporteringen kan forhin -
dre, at relevant viden og nyttige 
erfaringer bliver anvendt i rappor -
terings- og beslutningsprocessen 
(sektion 4.5).
e) Mangel på konsoliderede rappor -
ter eller overblik over resultaterne 
af EU’s bistand kan forringe beslut -
ningstagningen og ansvarligheden 
(sektion 4.6).f) Mangel på tilstrækkelige, relevan -
te, pålidelige og ajourførte data 
kan i væsentlig grad forringe kvali -
teten og pålideligheden af de rap -
porterede resultater (sektion 4.7).
g) Fokusering på gennemførelse 
af budgettet som et mål kan 
svække den forsvarlige økonomi -
ske forvaltning og opnåelsen af 
resultater.
h) Ændringer i aktionernes kontekst 
kan undergrave resultatopnåelsen 
eller resultaternes bæredygtighed 
og gøre det vanskeligt at vurdere 
de opnåede resultater (sektion 4.9).
81 
Vores analyse viste, at Kommissio -
nen havde identificeret disse risi -
koområder korrekt i en bred vifte 
af dokumenter. Den viste også, at 
der er interesse for Kommissionens 
bestræbelser på at etablere en re -
sultatramme for EU’s udviklings- og 
samarbejdsforanstaltninger.
82 
Ikke desto mindre vil det kræve 
yderligere bestræbelser at udnytte 
det fulde potentiale i Kommissi -
onens initiativer til forbedring af 
resultaterne af EU’s udviklings- og 
samarbejdsforanstaltninger.
39 5. Konklusioner og anbefalinger
5.2. Anbefalinger
83 
Vi fremsætter følgende anbefalinger til 
begrænsning af de identificerede risici:
Anbefaling 1  
Forbedring af 
retningslinjerne for 
anvendelse af terminologi 
og formulering af mål og 
indikatorer
Kommissionen bør forbedre sine ret -
ningslinjer for at sikre en konsekvent 
anvendelse af terminologien om re -
sultater (output, udfald, effekt) og, når 
det er relevant, formulere SMART-mål 
og klare indikatorer for sine interventi -
oner på alle niveauer.
Anbefaling 2  
Etablering af en klar 
forbindelse mellem 
aktioner og forventede 
resultater
Ved hjælp af sine interne retningslinjer, 
praktiske værktøjer og procedurer for 
projektformulering og overvågning 
bør Kommissionen sikre, at der etable -
res en klar forbindelse mellem aktioner 
og forventede resultater, herunder 
resultater vedrørende tværgående 
spørgsmål.Anbefaling 3  
Forbedring af 
informationssystemet med 
henblik på rapportering af 
resultater og indhøstede 
erfaringer
Kommissionen bør forbedre sit infor -
mationssystem for effektivt at kunne 
konsolidere og rapportere om resulta -
terne af sine interventioner. Desuden 
bør der træffes foranstaltninger til 
at sikre, at Kommissionen ved sine 
evalueringsaktiviteter kan identifi -
cere erfaringer, som vil være nyttige 
i forbindelse med senere lovgivning, 
programmering eller udformning af 
aktioner på de pågældende områder.
Anbefaling 4  
Sikring af 
datatilgængelighed og 
datakvalitet
Kommissionen bør i alle sine interven -
tioner vurdere datatilgængeligheden 
og datakvaliteten og bestræbe sig 
på at have tilstrækkelige, relevante, 
pålidelige og ajourførte data om de 
opnåede resultater. Dette bør afspejles 
i dens systemer og retningslinjer.
Anbefaling 5  
Vurdering af 
iboende risici ved 
gennemførelsesmetoden 
før tildeling af finansielle 
ressourcer
Før Kommissionen tildeler finansielle 
ressourcer, bør den ved vurderingen af 
de forventede resultater også vurde -
re de iboende risici ved den valgte 
gennemførelsesmetode.
40 5. Konklusioner og anbefalinger
Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Karel PINXTEN, medlem af Revisionsretten, 
i Luxembourg på mødet den 17. november 2015.
 På Revisionsrettens vegne
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Formand

41
EKSTERNE FAKTORER, KONTEKSTELEMENTER OG FEEDBACKPROCESSERREGERINGENS POLITIK OG UDGIFTSAKTIONER (STRATEGI)
Input til regeringens politik og udgiftsaktioner 
3. Afledte output. Forbed ­
ring af offentlige politikker, 
offentlige institutioner, 
offentlige udgifter og 
offentlige tjenesteydelser4. Udfald. Positive 
reaktioner fra modta ­
gere — dvs. brugere 
af tjeneste  ydelser og 
økonomiske aktører — 
på regeringens politik­
forvaltning og levering 
af tjenesteydelser5. Effekt. Bæredygtig 
og inklusiv vækst samt 
fattigdomsreduktion1a. Input i forbin ­
delse med generel 
budgetstøtte/
sektorbudgetstøtte 
2a. Direkte output.
Forbedring af forholdet 
mellem den eksterne bistand 
og de nationale budget ­ og 
politikprocesser
—  Overførsel af midler 
til den nationale 
statskasse på forud 
aftalte betingelser.
—  Politikdialog og 
resultatindikatorer.
—  Kapacitets­
opbygnings  aktiviteter 
inklusive teknisk 
bistand.—  De midler fra ekstern bi ­
stand, der stilles til rådighed 
gennem det nationale 
budget, stiger i omfang og 
som andel af budgettet.
—  De midler, der stilles til 
rådighed til diskretionære 
udgifter, stiger i omfang og 
som andel af budgettet.
—  Udbetalingen af midler fra 
ekstern bistand er mere 
forudsigelig.
—  Politikdialog, betingelser og 
aktiviteter vedrørende tek ­
nisk bistand/kapacitetsop ­
bygning er bedre koordi ­
neret og fremmer i  højere 
grad gennemførelsen af 
regeringens strategier.
—  Den eksterne bistand som 
helhed (inklusive budget ­
støtte) er bedre harmonise ­
ret og tilpasset regeringens 
politikker og systemer.
—  Transaktionsomkostninger ­
ne i forbindelse med bistand 
er reduceret.—  Den makroøkonomi ­
ske forvaltning og 
budgetforvaltningen er 
forbedret (f.eks. finans ­
politik, monetær politik, 
handelspolitik, politik 
for økonomisk vækst).
—  Den offentlige sektor 
leverer flere og bedre 
varer og tjenesteydelser.
—  Systemerne til forvalt ­
ning af de offentlige 
finanser og offentlige 
indkøb er styrket (gen ­
nemsigtighed, finans ­
politisk disciplin, tilsyn, 
allokativ og operationel 
effektivitet).
—  Processerne til formule ­
ring og gennemførelse 
af offentlige politikker er 
forbedret.
—  De offentlige institutio ­
ner er styrket.
—  Forbindelserne mellem 
regeringen og tilsynsor ­
ganerne er styrket med 
hensyn til formulering 
og godkendelse af poli ­
tikker, finansiel og ikke ­
finansiel ansvarlighed 
samt budgetkontrol.
—  Andre forbedringer ved ­
rørende regeringsførelse 
(f.eks. øget decentra ­
lisering, anvendelse af 
retsstatsprincipperne, 
overholdelse af 
menneskerettighederne).—  Varer og tjene ­
steydelser fra den 
offentlige sektor 
anvendes mere, 
og de dermed 
forbundne fordele 
styrkes.
—  Der er større tillid 
hos virksomhe ­
derne og større 
investeringer og 
produktion i den 
private sektor.
—  Økonomien er mere 
konkurrencedygtig.
—  Befolkningen har 
større tillid til 
regeringens per ­
formance, navnlig 
med hensyn til 
regeringsførelse, 
forvaltning af de 
offentlige finanser 
og levering af 
tjenesteydelser.—  Mere bæredygtig 
og inklusiv økono ­
misk vækst.
—  Mindre indkomst ­
fattigdom og 
anden fattigdom.
—  Myndiggørelse og 
social inklusion af 
fattige og dårligt 
stillede grupper 
(inklusive kvinder)
—  Andre spørgsmål 
som defineret i de 
konkrete partner ­
skabsrammer og 
prioriteter ( f.eks. 
forbedringer mht. 
demokrati, men -
neskerettigheder, 
miljøbeskyttelse ).
 
 
1b. Diverse input fra 
regeringen2b. Virkninger af diverse  
input fra regeringen 
 
— xxxx —  Indenlandske indtægter og 
indenlandske politikinput
1c. Input fra andre 
programmer for ekstern 
bistand2c. Virkninger af andre pro ­
grammer for ekstern bistand
— xxxx— xxxx
—  Diverse elementer 
i »adgangsbetingelserne«
— Den samlede bistandsramme
—  De eksisterende læringsprocesser 
og ­værktøjer— Regeringens evne til at gennemføre reformer
—  Den politiske vilje til at gennemføre 
reformprocesser— Den offentlige sektors kapacitet
—  Karakteren af efterspørgslen efter 
offentlige tjenesteydelser
—  Styrken af den indenlandske 
ansvarlighedsstruktur— Den globale økonomiske udvikling
— Tilgangen af udenlandsk kapital
—  Reaktioner på ændringer af 
incitamentværktøjerBilag BilagSamlet evalueringsramme til brug i forbindelse med evaluering af budgetstøtte
Kilde : OECD - DAC’s netværk vedrørende udviklingsevaluering: »Evaluating Budget Support - Methodological Approach«.
42
3. Vores analyse
22
Rettens analyse indeholder eksempler, som under -
tiden vedrører en indsats, der ligger flere år til -
bage. Det gælder navnlig eksemplerne på flerårige 
programmeringsdokumenter (strategidokumenter 
eller vejledende programmer), hvor Kommissionen 
gerne vil påpege, at den systematisk har indarbej -
det indikatorer i programmeringsdokumenterne for 
perioden 2014-2020, og eksemplerne på budget -
støtte, hvor man har afbødet en række risici gen -
nem vedtagelse i 2012 af reviderede retningslinjer 
for budgetstøtte.
Kommissionen henviser også til sine svar på de 
pågældende særberetninger fra Retten og til de 
supplerende svar på Rettens bemærkninger i nær -
værende beretning med hensyn til nogle af eksem -
plerne for at understrege et eller flere aspekter, som 
den finder af mere specifik relevans i forbindelse 
med sit svar på disse bemærkninger.
4. Væsentlige risikoområder
26
Kommissionen er klar over og enig med Retten 
i behovet for at sikre konsekvens i den anvendte 
terminologi. I arbejdsdokumentet fra Kommissio -
nens tjenestegrene af 26. marts 2015, »Launching 
the EU International Cooperation and Development 
Results Framework«, om resultatrammens indførelse 
anvendes terminologien input, output, udfald og 
effekt (input-output-outcome-impact) svarende til 
OECD-DAC’s internationalt anvendte resultatter -
minologi, hvilket også er i tråd med den termino -
logi, der bruges i finansieringsinstrumenterne for 
2014-2020. Den samme terminologi anvendes i den 
nye skabelon til redegørelse for foranstaltningen 
(Action Document, gældende fra 1. januar 2015) og 
i den nye håndbog om resultatorienteret over -
vågning (ROM) (»Handbook on ROM reviews and 
support to end-of-project results reporting«) fra 
marts 2015.Resumé
III
Rettens analyse indeholder eksempler, som under -
tiden vedrører en indsats, der ligger flere år tilbage. 
Det gælder navnlig eksemplerne på budgetstøtte, 
hvor en række risici er afbødet med vedtagelsen 
i 2012 af reviderede retningslinjer for budgetstøtte 
(jf. svar på de forskellige tekstbokse i det følgende), 
og eksemplerne på flerårige programmeringsdo -
kumenter (strategidokumenter eller vejledende 
programmer); her vil Kommissionen gerne påpege, 
at den systematisk har indarbejdet indikatorer 
i programmeringsdokumenterne for perioden 
2014-2020.
1. Indledning
07
Resultatrammen er et af de redskaber, der er bereg -
net til at rapportere resultater med hensyn til out -
put og direkte udfald. Evalueringerne giver bedøm -
melser af den logiske årsagssammenhæng mellem 
de forskellige resultatniveauer op til effekten og 
opfyldelsen af »målsætninger for strategisk udvik -
ling« på landeniveau eller globalt plan. Desuden er 
der taget flere initiativer til at forbedre hele over -
vågnings- og evalueringssystemet for at forbedre 
Kommissionens resultatorienterede tilgang.
10
I arbejdsdokumentet fra Kommissionens tjeneste -
grene om »MORE framework« beskrives de forskel -
lige eksisterende rammer for overvågning og eva -
luering af samt rapportering om gennemførelsen af 
den flerårige finansielle ramme (FFR). Med hensyn 
til målsætninger og indikatorer gøres der rede for, 
hvad der er fastlagt i retsakterne om finansierings -
instrumenterne i perioden 2014-2020, og hvad der 
er suppleret med i henhold til budgetprogramer -
klæringerne for 2014 og 2015 samt overvågnings-, 
evaluerings- og rapporteringsredskaberne i de 
årlige forvaltningsplaner og årlige aktivitetsrappor -
ter. Hvad angår instrumenter til ekstern assistance 
henvises der i dokumentet også til den nye resultat -
ramme som et af redskaberne til overvågning af og 
rapportering om gennemførelsen af FFR.Kommissionens  
svar
Kommissionens svar 43
29
Kommissionen er enig i, at den brede vifte af doku -
menter, som Retten henviser til, øger risikoen for 
inkonsekvens. Eftersom dokumenterne vedtages 
på forskellige stadier af politikfastlæggelsen og 
projekt- og programforvaltningen (herunder pro -
grammeringsfasen), giver det nødvendigvis anled -
ning til justeringer og mere specifikke typer fokus 
i gennemførelsen.
Kommissionen har truffet foranstaltninger til 
at reducere de risici, som Retten har påpeget. 
I programmeringen for 2014-2020 er der således 
foretaget en systematisk gennemgang af landepro -
grammeringsdokumenter og programmeringsdo -
kumenter på regionalt plan og temaplan for at sikre, 
at de forventede resultater og indikatorer er af en 
passende kvalitet (dvs. er målbare) og et overkom -
meligt omfang (se programmeringsdokumenterne 
på http://eeas.europa.eu/around/index_en.htm ).
Revisionen af skabelonen til redegørelse for foran -
staltningen (gældende fra 1. januar 2015) og den 
løbende revision af de tilhørende interne doku -
menter fra kvalitetsstøttegruppen skal sikre, at de 
forventede resultater og indikatorer indarbejdes 
korrekt i redegørelserne for indsatsen.
Desuden arbejder Kommissionens tjenestegrene 
på at forbedre overvågnings- og evalueringssy -
stemet, herunder at gøre plads til justeringer, som 
kan være nødvendige undervejs i gennemførelsen 
af foranstaltningen, og den fleksibilitet, som er 
påkrævet for at gennemføre sådanne justeringer for 
at tilpasse sig foranderlige landesammenhænge og 
politikker.
32
Kommissionen har truffet og træffer fortsat foran -
staltninger til at reducere de risici, som Retten har 
påpeget. Se Kommissionens svar på punkt 29.
Tekstboks 4
I overensstemmelse med Rettens anbefaling 2 
i særberetning nr. 14/2013 om udvikling af resul -
tatindikatorer udviklede Kommissionen en resul -
tatorienteret ramme, som omfatter indikatorer til 
overvågning af Den Palæstinensiske Myndigheds 
fremskridt med sine reformer.Tekstboks 1
Terminologien, der bruges i EuropeAids årlige 
forvaltningsplan, følger den, der er bestemt i Kom -
missionens generalsekretariats og GD Budgets over -
ordnede retningslinjer for udarbejdelse af forvalt -
ningsplaner i Kommissionens generaldirektorater 
og tjenestegrene.
Risikoen som vist i eksemplet i tekstboks 1 henviser 
til den terminologi, der anvendes i ROM-håndbo -
gen, som gælder for det tidligere ROM-system, der 
udløb i foråret 2014. Dette system er afløst af et nyt 
ROM-system og en ny ROM-håndbog fra foråret 
2015, som ikke længere har denne henvisning og 
er i fuld overensstemmelse med internationalt 
anvendt sprogbrug, hvor man anvender SMART om 
målene og ikke om indikatorerne. Kommissionen vil 
rette det næste budgetcirkulære til herefter.
Desuden vil Kommissionen præcisere den sprog -
brug og de instruktioner vedrørende mål og 
indikatorer, som skal bruges i forbindelse med 
budgetcirkulæret.
Kommissionen er enig i, at målsætninger og for -
ventede resultater så vidt muligt skal være SMART, 
men mener også, at dette i mange tilfælde ikke 
er så let at indføre. Det gælder navnlig, hvor de 
forventede resultater kun med rimelighed kan 
måles kvalitativt og ikke kvantitativt, hvilket bl.a. er 
tilfældet med resultaterne af brede politikker eller 
finansieringsinstrumenter.
Rammer for resultater på organisationsniveau tager 
i sagens natur sigte på kvantitative resultater som 
nævnt i arbejdsdokumentet fra Kommissionens 
tjenestegrene om indførelse af resultatrammen 
(»Launching the EU International Cooperation and 
Development Results Framework«). Indikatorerne 
i EU’s resultatramme er så vidt muligt blevet fastsat 
ifølge RACER-kriterier (relevant, accepted, credible, 
easy and robust — relevante, accepterede, trovær -
dige, nemme og robuste)) — som bestemt i EURO -
STAT’s indikatorvejledning, som Retten henviser til.
Kommissionens svar 44
I sit svar på Rettens resultater bemærkede Kommis -
sionen også, at »der må skelnes mellem på den ene 
side kriterierne for budgetstøtte, som kræver en 
holistisk tilgang baseret på troværdighed og positiv 
gennemførelse, og som i sagens natur har generel 
karakter, og på den anden side de særlige betin -
gelser, som er knyttet til variable trancher, der skal 
være specifikke og klart definerede. Donorer skal 
anerkende reformernes kompleksitet og definere 
mål, der er mere rimelige og bedre prioriteret. F.eks. 
har fremskridtene med reformen af forvaltningen af 
de offentlige finanser i begge de lande, der mod -
tager budgetstøtte, Kirgisistan og Egypten, været 
langsommere end forventet. Planerne om en reform 
af forvaltningen af de offentlige finanser, som 
oprindeligt i vid udstrækning blev udarbejdet af 
eksterne donorer, var alt for ambitiøse og undervur -
derede den lokale kapacitet til at gennemføre dem. 
For at afhjælpe dette er reformerne af forvaltningen 
af de offentlige finanser og handlingsplanerne ble -
vet revideret, så de er mere realistiske, og desuden 
er der ydet yderligere tekniske bistand.«
Tilfældet er således snarere et eksempel på over -
drevent ambitiøse målsætninger. Desuden skal det 
understreges, at reformen af systemet for forvalt -
ningen af de offentlige finanser er en langstrakt 
proces. Inden for et enkelt program over tre år kan 
der kun påvises meget begrænsede resultater.
Egypten er snarere et eksempel på, at det ikke 
handler om at definere et partnerlands vilje til 
at gennemføre reformer som en målsætning (se 
overskrift på afsnit 4.1.4.), men om i henhold til 
retningslinjerne fra 2012 for budgetstøtte, at forud -
sætningen for udbetaling knytter sig til væsentlige 
elementer såsom menneskerettigheder.
I henhold til Rådets konklusioner fra august 2013/
februar 2014 og Rettens anbefalinger har Kommis -
sionen målrettet sin bistand mod socioøkonomiske 
interventioner og støtte til civilsamfundet.
Der har ikke været nye budgetstøtteprogrammer 
i Egypten siden 2011 og ingen budgetstøtteudbe -
talinger på nogen af de fem igangværende budget -
støtteprogrammer siden 2012.Den resultatorienterede ramme, som er udviklet 
i samråd med Verdensbanken og EU-medlemssta -
terne i forbindelse med EU’s lokaludviklingsstrategi, 
blev aftalt med Den Palæstinensiske Myndighed 
ved et aftalememorandum underskrevet den 25. 
marts 2015. De områder, der er omfattet af pilotfa -
sen, er bl.a. makroøkonomiske/finansielle indikato -
rer, forvaltningen af de offentlige finanser, reformen 
af den offentlige forvaltning (herunder foranstalt -
ninger vedrørende reintegrationen af embeds -
mænd i Gaza, der ikke arbejder), uddannelse, sund -
hed og social beskyttelse. Der vil blive foretaget 
en vurdering af pilotfasen ultimo 2015/primo 2016, 
og der kan blive føjet flere sektorer til den efterføl -
gende fase. Ovenstående viser, at indikatorerne er 
blevet etableret, hvilket er i overensstemmelse med 
ENPI-forordningen.
Tekstboks 5
Kommissionen ser eksemplet som et tilfælde, hvor 
den til sidst måtte tilpasse forståelsen af indikatoren 
til betingelserne i den specifikke lokale sammen -
hæng og derfor acceptere tilpasningen af indikato -
rens målværdi. Eksemplet viser, hvor vigtigt det er 
konstant at være opmærksom på sådanne situatio -
ner, men knytter sig ikke til en risiko, som Kommissi -
onen kan forvalte på anden måde.
38
Institutionelle reformer er en lang og vanskelig 
proces, hvor det kan være mere holdbart at hjælpe 
regeringen i et partnerland med gradvise fremskridt 
end at vinde et projekt i en håndevending. Se svar 
vedrørende tekstboks 6.
Tekstboks 6
Kommissionen bemærker, at de nævnte betalinger 
(der henvises til juni 2008, december 2010 og juli 
2011) ligger længe før den nye politik for budget -
støtte, hvorved der blev indført en meget strengere 
vurdering af støtteberettigelseskriterierne, især 
kriteriet om forvaltningen af de offentlige finanser. 
Risikoen, der skal illustreres ved dette eksempel, er 
mindsket i kraft af og siden anvendelsen af ret -
ningslinjerne fra 2012 om budgetstøtte.
Kommissionens svar 45
46
EU’s bidrag til landeudviklingsresultaterne vil 
blive rapporteret som støttede landeresultater og 
dermed bygge på en bidragstilgang (jf. arbejdsdo -
kumentet fra marts 2015 fra Kommissionens tjene -
stegrene »Launching the EU International Coope -
ration and Development Results Framework«). For 
at kvantificere dette bidrag kan man benytte to 
metoder, der aktuelt anvendes af donorer:
— Den »samlede metode«, hvor samtlige (eller de 
samlede) resultater, som EU har opnået sammen 
med andre (såsom partnerlandet regering og 
andre donorer), rapporteres, frem for at visse re -
sultater knyttes til den andel af finansieringen, 
som EU har bidraget med.
— Den »proportionale metode«, hvor resultaterne 
rapporteres på grundlag af EU’s andel af den 
samlede finansiering. Ifølge denne tilgang be -
regnes resultaterne af projekter og programmer 
som en forholdsmæssig andel af de finansielle 
bidrag, EU tilfører. Med denne tilgang sker rap -
porteringen implicit på grundlag af en direkte 
årsagssammenhæng mellem den tilvejebragte 
finansiering og de opnåede resultater.
På helhedsniveau, som med rapportering på basis 
af den nye resultatramme, skal der vælges én af 
to metoder. Da der ikke altid findes lettilgængelig 
detaljeret budgetinformation om input fra andre, 
herunder partnerregeringer, til at muliggøre en 
beregning af proportionale resultater, har Kom -
missionen valgt at rapportere ifølge den samlede 
metode, da den indtil videre mener, at det er den 
eneste realistiske løsning at rapportere opnåede 
resultater samlet. Som ligeledes beskrevet i arbejds -
dokumentet fra Kommissionens tjenestegrene fra 
marts 2015 er den samlede metode også bedre 
egnet set fra et støtteeffektivitetsperspektiv med 
den stærke fokus, der lægges på ejerskab hos 
landet.Tekstboks 7 — Andet led
Budgetstøtteprogrammerne i Malawi og Rwanda 
daterer sig til før 2010 og ligger længe før den nye 
politik for budgetstøtte, hvorved der blev indført en 
meget strengere tilgang til klarlægning af forbin -
delsen mellem det EU-finansierede program og de 
nationale politikker.
Risikoen, der skal illustreres ved dette eksempel, er 
mindsket i kraft af og siden anvendelsen af ret -
ningslinjerne fra 2012.
Tekstboks 8
Programmerne var målrettet mod budgetstøtte 
i nødsituationer for at muliggøre makroøkonomisk 
stabilitet i landet med det overordnede mål at 
holde liv i Den Demokratiske Republik Congo under 
den økonomiske krise og fødevarekrisen, hvorfor 
resultatanalysen skal ses i denne sammenhæng.
Den plan for reform af forvaltningen af de offentlige 
finanser, som Retten henviser til, blev faktisk nævnt 
i finansieringsaftalen og var en af milepælene 
i målingen af fremskridt.
Faste trancher er også underlagt støtteberetti -
gelseskriterier, dvs. resultatbaserede. Derfor var 
betalingsbetingelserne knyttet til målsætninger, 
herunder forbedringer af forvaltningen af de offent -
lige finanser.
Kommissionens svar 46
60
Kommissionen har allerede iværksat foranstaltnin -
ger til at forbedre evalueringerne ved hjælp af:
— udarbejdelse og offentliggørelse af »Evaluation 
Policy for the European Union development 
cooperation« (2014)
— forbedring af kvaliteten af planlægning, gen -
nemførelse og overvågning af evalueringerne af 
projekter og programmer (løbende)
— øget inddragelse af ledelsen i strategiske 
evalueringer, som allerede er i oprettelsesfasen 
(løbende)
— anvendelse af princippet om at evaluere på 
forhånd i overensstemmelse med meddelelse 
COM(2013) 686 final.
Tekstboks 15
Kommissionen anser ikke eksemplet som et tilfælde 
af svaghed i resultatrapporteringen eller resultate -
valueringen med hensyn til aktionen som helhed, 
hvis effektivitet pr. definition først kan bedømmes 
mod slutningen af eller efter gennemførelsen af 
samtlige komponenter eller delprojekter.
65
I 2015 vil Kommissionen udsende sin første kon -
soliderede resultatrapport i forbindelse med den 
bistand, der er ydet inden for EU’s politikker for 
internationalt samarbejde og udvikling. Rapporten 
udsendes som et supplement til årsberetningen.
Tekstboks 16 — Tredje led
Forbedrede overvågnings- og rapporteringssyste -
mer og gennemførelse af et operationelt informa -
tionsstyringssystem (som også erstatter CRIS) vil 
være et betydeligt fremskridt for EuropeAids anven -
delse af informationssystemer til rapportering, især 
resultatrapportering.Tekstboks 9
Mens det er muligt at vurdere generelt, om en 
national politik, som et budgetstøtteprogram har 
bidraget til, har bidraget til visse veldefinerede 
resultater, som er opnået på landeniveau, er det 
ikke muligt at tilskrive en bestemt andel af resulta -
tet til EU-støtten.
Tekstboks 1 1
Eksemplet i tekstboks 11 fokuserer mere på, at inte -
greringen af menneskerettighedsperspektivet i pro -
grammerne er utilstrækkelig, end på den øgede 
kompleksitet på grund af integreringen af tværgå -
ende spørgsmål eller de ekstra tilhørende risici for 
den hensigtsmæssige definition af målsætninger og 
indikatorer og måling af de tilhørende resultater.
Tekstboks 14 — Andet led
I 2015 har Kommissionen indarbejdet specifikke 
bestemmelser om EU’s gennemførelsespartneres 
resultatrapportering i de generelle betingelser 
i forvaltningsaftalen (inklusive Verdensbanken som 
gennemførelsespartner) og PAGODA-aftalen, som 
dækker alle søjlevurderede organisationer, herun -
der FN-agenturer. Det burde øge tilgængeligheden 
af resultatdata, der er undervejs, og de endelige 
rapporter, som EU’s gennemførelsespartnere 
fremsender.
59
Det forhold, at resultaterne af visse projekter eller 
programmer i sagens natur kun kan identificeres 
og rapporteres ved projektets eller programmets 
afslutning og derfor ikke tillader periodiske vurde -
ringer af resultatopnåelsen, indebærer ikke nød -
vendigvis dårligere resultatrapportering. I sådanne 
tilfælde kan der findes milepæle eller benchmarks 
til at hjælpe med at holde øje med, om projek -
tet eller programmet er på rette vej mod faktisk 
resultatopnåelse.
Kommissionens svar 47
75
Til budgetstøtteprogrammerne har Kommissionen 
udviklet en risikostyringsramme for at identificere 
større risici og afbøde dem. Risikostyringsrammen 
tages i betragtning i beslutningsprocessen, navnlig 
den forbedrede forvaltning gennem det interne 
budgetstøttestyringsudvalg. Risikostyringsram -
men giver systematisk input til den politiske dialog 
med partnerlande på strategisk plan, også ved at 
fokusere på centrale emner. Risikostyringsram -
men anvendes til at afveje de forventede fordele 
som defineret i redegørelsen for foranstaltningen 
med identificerede risici og forslag til afbødende 
foranstaltninger.
Den interne analyse (budgetstøtterapport 2013 og 
2014) viser, at EU’s budgetstøttelande tydeligvis 
konstant forbedrer deres performance med hensyn 
til forvaltningen af de offentlige finanser sammen -
lignet med støttemodtagere af anden bistand end 
budgetstøtte.
Risikoen, der skal illustreres ved dette eksempel, er 
mindsket i kraft af og siden anvendelsen af ret -
ningslinjerne fra 2012 om budgetstøtte.
Tekstboks 19
I 2015 har Kommissionen besluttet at optrappe 
den underliggende vurdering af, hvorvidt den i det 
enkelte tilfælde skal samarbejde med en internatio -
nal organisation som gennemførelsespartner.
Tekstboks 20
Kommissionen erkender, at ændringer i den poli -
tiske og økonomiske kontekst indebærer en risiko 
for de resultater, der skal opnås. Denne type risiko 
er grunden til, at kontekstanalyse er et vigtigt 
træk ved den standardproces for identificering og 
formulering, som Kommissionens tjenestegrene og 
EU’s delegationer anvender ved udarbejdelsen af 
projekter og programmer.Tekstboks 17
Svaghederne i nationale systemer til dataindsam -
ling og informationsstyring i de lande, som EU 
yder bistand til, er en faktor, som et indbygget i de 
berørte landes udviklingstrin og en permanent 
kilde til bekymring for alle donorer. Dette kan kun 
afhjælpes på holdbar vis ved at opbygge passende 
nationale statistiksystemer. Denne risikofaktor 
afbødes fra EU’s side som led i den sektorstøtte og 
anden støtte, som EU yder. Den kan imidlertid kun 
afhjælpes tilstrækkeligt gennem en vedholdende 
kollektiv indsats fra landets og donorsamfundets 
side.
72
Med den flerårige finansielle ramme for 2014-2020 
indførtes en række nye træk, der især skal stimulere 
udgiftsprogrammernes performance. På baggrund 
heraf har et initiativ fra Kommissionens næstfor -
mand Kristalina Georgieva, budget og menneske -
lige ressourcer, til formål at flytte EU-budgettets 
fokus fra udgifter til resultater. Målet er at skabe 
betingelserne for yderligere styrkelse af budget -
tets performance med hensyn til såvel program -
resultater som forsvarlig økonomisk forvaltning 
af midlerne i en afbalanceret og altomfattende 
tilgang. Dette tager sigte på at reducere risikoen 
for at fokusere på budgetgennemførelse til skade 
for programresultaterne, herunder udgiftsområder 
og metoder, hvorved EU-budgettet kan maksimere 
resultaterne og den strenge anvendelse af omkost -
ningseffektive kontroller med henblik på bedre 
overholdelse.
73
Kommissionen imødegår risikoen gennem flerårig 
programmering, 24-måneders-planlægning af gen -
nemførelsen af de enkelte aktioner og gennem den 
interne kvalitetsstøttegruppeproces. Disse tiltag 
suppleres med yderligere foranstaltninger såsom 
den kommende EU-resultatramme. Se også svar på 
punkt 29.
Kommissionens svar 48
5. Konklusioner og anbefalinger
80 a)
Kommissionens tjenestegrene har på forskellige 
niveauer arbejdet på at sikre konsekvent termi -
nologi: sektorindikatorvejledning 2013, skabelon 
til redegørelse for foranstaltningen og tilhørende 
vejledning gældende fra 1. januar 2015 samt den 
nye resultatramme for internationalt samarbejde og 
udvikling og den tilhørende instruktion og vejled -
ning i rapportering på basis af resultatrammen.
Kommissionens tjenestegrene er desuden i færd 
med at styrke støtten til den interne kvalitetssikring 
med hensyn til disse aspekter af de enkelte redegø -
relser for foranstaltninger, som Kommissionen anser 
for væsentlige både for overvågning af og rapporte -
ring om gennemførelse, performance og resultater 
og for evalueringen af foranstaltningerne.
De er alle også i overensstemmelse med den 
terminologi, der anvendes i grundforordningerne, 
som udgør den retlige ramme for EU’s bistand til 
tredjelande.
Kommissionen er enig i, at etablering af »en klar 
logisk kæde« fra input til effekt er af yderste vig -
tighed på projektplan. Dette er blevet forstærket 
med indførelsen af skabelonen til redegørelse for 
foranstaltningen pr. 1. januar 2015. Men at etablere 
en klar logisk kæde på strategi- eller politikniveau 
vil aldrig afspejle, hvor kompleks udviklingskon -
teksten er. I den internationale evalueringsverden 
bliver brugen af den lineære logiske ramme på et 
sådant strategi-/politikniveau derfor mere og mere 
udfordret.
80 b)
Integreringen af tværgående spørgsmål indebærer 
ganske rigtigt flere udfordringer for den egnede 
formulering af de specifikke målsætninger og 
resultater for foranstaltningerne og indsamlingen af 
de tilhørende data, der gør det muligt at overvåge 
gennemførelsen heraf.For at kunne tilpasse indsatsen efter uforudsete 
ændringer i støttekonteksten er der brug for en vis 
grad af fleksibilitet i gennemførelsesfasen. Dette 
er blevet sikret gennem forenkling af de tilhørende 
regler og procedurer fra juli 2014. Disse forenklings -
foranstaltninger omfattede ændringer vedrørende 
anvendelsen af indikatorer, således at ændringer 
af specifikke prioriteringer eller i forbindelse med 
dataindsamling og -tilgængelighed kan tages 
i betragtning.
Det kan imidlertid ikke udelukkes, at projektets 
oprindelige mål ikke kan nås, hvorfor de i givet fald 
skal ændres i henhold til de varierende omstændig -
heder og konteksten.
Tekstboks 21
Omorganiseringen i januar 2015 vil som sådan 
hverken påvirke definitionen af målene eller opnå -
elsen af de tilhørende resultater i forbindelse med 
specifikke aktioner.
Kommissionen vil uanset sin egen forvaltningsor -
ganisation og i overensstemmelse med bestem -
melserne i den fælles gennemførelsesforordning, 
der dækker ENI-landene (navnlig artikel 12 og 
13) opfylde sine forpligtelser til at overvåge gen -
nemførelsen af projekterne og rapportere til 
medlemsstaterne, Europa-Parlamentet og andre 
EU-institutioner.
Kommissionen vil også rapportere for nabo -
skabslande på basis af resultatrammen i henhold 
til Rådets konklusioner nr. 9145/15 af 26.5.2015. Der 
er indført et specifikt værktøj til støtte for »end of 
project results reporting« i forbindelse med det nye 
system til resultatorienteret overvågning (ROM) 
for at hjælpe med at konsolidere data om resul -
tater af afsluttede projekter, navnlig i forbindelse 
med de indikatorer, der er baseret på den aftalte 
resultatramme.
For så vidt angår evaluering har GD NEAR sin egen 
evalueringsfunktion, som siden 2015 har arbejdet 
med både naboskabs- og udvidelsesregioner.
Kommissionens svar 49
De er alle i overensstemmelse med den terminologi, 
der anvendes i grundforordningerne.
Kommissionens tjenestegrene er desuden i færd 
med at styrke støtten som led i den interne kva -
litetssikring med hensyn til disse aspekter af de 
enkelte redegørelser for foranstaltninger og vil også 
fortsætte forbedringen af sine generelle retnings -
linjer for projekt- og programforvaltning og perso -
naleuddannelsesmoduler på dette område.
Anbefaling 2
Kommissionen accepterer anbefalingen.
Den har de seneste to år været i færd med at 
udforme forskellige foranstaltninger til at styrke 
sine systemer, retningslinjer og processer i denne 
henseende. Se også svar på anbefaling 1.
Kommissionen er enig i (se svar på punkt 80, a)), 
at etablering af »en klar logisk kæde« fra input til 
effekt er af yderste vigtighed på projektplan.
Anbefaling 3
Kommissionen accepterer anbefalingen.
Der er foranstaltninger undervejs til forbedring af 
hele overvågnings- og evalueringssystemet, hvilket 
også styrker Kommissionens evne til at identificere 
erfaringer (se også Kommissionens svar på Rettens 
særberetning nr. 18/2014).
For så vidt angår informationssystemet, har de 
aktioner, som Kommissionen har iværksat hidtil, 
været etablering af et foreløbigt system til sikring 
af konsolideret resultatrapportering for de første 
resultatrapporter i 2015 forud for udviklingen af 
de første moduler af det nye operationelle infor -
mationssystem, som er planlagt til også at omfatte 
rapporteringen af resultaterne.80 c)
Risikoen for ineffektivitet og mangler, som Retten 
påpeger, forekommer at være mest til stede på lan -
deplan. Dette beviser, hvor vigtigt det er, at dono -
rernes indretning efter landets system/politik/resul -
tatramme er den foretrukne tilgang sammenlignet 
med blot at harmonisere donorerne som allerede 
påpeget af Retten i punkt 17, a) og b).
Ved at anvende denne tilgang har Kommissionen 
allerede gjort en stor indsats i forbindelse med den 
flerårige programmering for 2014-2020 for at rette 
sig så meget som muligt efter landenes politikker 
og rammer i overensstemmelse med Busanpartner -
skabet for effektivt udviklingssamarbejde. Dette 
har også været Kommissionens tilgang ved udform -
ningen af den nye organisatoriske resultatramme. 
På landeniveau går Kommissionen sammen med 
andre donorer ind for definitionen af landenes egne 
resultatrammer og ser fælles programmering med 
EU-medlemsstater som et af midlerne til at fremme 
sådanne rammer.
80 h)
Ændringer i aktionernes kontekst kan føre til 
ændringer i de indikatorer, der bruges, eller i indika -
torernes oprindelige målværdier.
Anbefaling 1
Kommissionen accepterer anbefalingen og har 
allerede arbejdet på at sikre konsekvent termino -
logi: sektorindikatorvejledning 2013, skabelon til 
redegørelsen for foranstaltningen og tilhørende 
vejledning gældende fra 1. januar 2015 samt den 
nye resultatramme for internationalt samarbejde og 
udvikling og den tilhørende instruktion og vejled -
ning i rapportering på basis af resultatrammen.
Kommissionens svar 50
I afventen på det nye system og også i tråd med 
en af Rettens anbefalinger i dens særberetning nr. 
18/2014 om evalueringer og ROM er Kommissionen 
nu kommet til sidste fase af udviklingen af et spe -
cifikt informationsmodul vedrørende evalueringer, 
som forventes sat i produktion i første halvdel af 
2016, hvilket gradvis vil øge Kommissionens evne 
til at identificere erfaringer i forbindelse med de 
forskellige relevante formål.
Anbefaling 4
Kommissionen accepterer anbefalingen. Den har 
allerede optrappet sin indsats i den retning, jf. svar 
på anbefaling 1.
Anbefaling 5
Kommissionen accepterer anbefalingen.
Gennemførelsen af anbefalingen bliver led i den 
generelle vurdering af iboende risici i en foranstalt -
ning (f.eks. valg af en særlig gennemførelsesme -
tode, se også afsnit 2 om risici og antagelser i den 
skabelon til redegørelse for foranstaltningen, der 
har været gældende siden 1. januar 2015).
Til budgetstøtteprogrammerne har Kommissionen 
udviklet en risikostyringsramme for at identificere 
større risici og afbøde dem. Risikostyringsrammen 
tages i betragtning i beslutningsprocessen, navnlig 
den forbedrede forvaltning gennem det interne 
budgetstøttestyringsudvalg. Risikostyringsram -
men giver systematisk input til den politiske dialog 
med partnerlande på strategisk plan Risikosty -
ringsrammen anvendes til at vurdere balancen, der 
skal sikres, mellem de forventede fordele ved den 
planlagte aktion, at identificere risici og at foreslå 
risikoafbødende foranstaltninger.
Den interne analyse (budgetstøtterapport 2013 og 
2014) viser, at EU’s budgetstøttelande tydeligvis 
konstant forbedrer deres performance med hensyn 
til forvaltningen af de offentlige finanser sammen -
lignet med støttemodtagere af anden bistand end 
budgetstøtte.
I 2015 har Kommissionen besluttet at optrappe 
den underliggende vurdering af, hvorvidt den i det 
enkelte tilfælde skal samarbejde med en internatio -
nal organisation som gennemførelsespartner.
SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU
Gratis publikationer:
  et eksemplar:  
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  /f_lere eksemplarer eller plakater/kort:  
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)  
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)  
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)  
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).
(*)  Oplysningerne er gratis ligesom de /f_leste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve  
penge for opkaldet).
Betalingspublikationer:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
I vores analyse identificerede vi ni væsentlige 
risikoområder, der knytter sig til anvendelsen af en 
resultatorienteret tilgang i forbindelse med EU’s 
udviklings- og samarbejdsforanstaltninger.
Vores analyse viste, at Kommissionen havde identificeret 
disse risikoområder korrekt. Den viste også, at der er 
interesse for Kommissionens initiativer til at forbedre 
resultaterne af EU’s udviklings- og 
samarbejdsforanstaltninger.
Ikke desto mindre vil det kræve yderligere bestræbelser 
at gøre disse initiativer fuldt ud effektive. Vi fremsætter 
en række anbefalinger med dette for øje.
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET