Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Udvidelsen af Den Europæiske Union« (98/C 19/27)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 20. marts 1997 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at afgive udtalelse om Udvidelsen af Den Europæiske Union.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for EF's Eksterne Forbindelser, Handels- og Udviklingspolitik, som udpegede Ettore Masucci til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 9. oktober 1997.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 349. plenarforsamling af 29. og 30. oktober 1997, mødet den 29. oktober 1997, med 72 stemmer for, 21 imod og 16 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Udvidelsen af EU er en af de tre store udfordringer her ved udgangen af dette århundrede. De to øvrige er revisionen af traktaten og den monetære union. Det handler om at fuldende den historiske opgave, der ligger i at genforene kontinentet på det politiske, økonomiske, sociale og kulturelle plan, hvilket i høj grad vil præge EU i de kommende årtier og nødvendigvis må ændre den internationale magtbalance.

2. Fordelene ved udvidelsen vil ikke opstå automatisk. De udgør en udfordring for EU. Nogle fordele følger automatisk med udvidelsen, som fx en øget konkurrenceevne takket være det indre markeds nye omfang, eller den større politiske vægt, der objektivt set skabes som følge af forskydelserne i den internationale magtbalance. Der er endvidere mulighed for at opnå fordele på det kulturelle eller sociale område eller i forbindelse med politisk udnyttelse af den større økonomiske vægt og ligelig fordeling af goderne, men de er betinget af:

- at EU finder en politisk og kulturel identitet,

- at de politiske og socioøkonomiske organisationer, der repræsenterer borgerne, udviser engagement og evner, og kort sagt,

- at der findes et politisk lederskab, som har en strategi for EU, og som kan involvere og engagere de berørte borgere.

3. De problemer, man er oppe imod, er også store:

- situationen i de enkelte lande, især hvad angår indførelsen af demokrati, overholdelsen af de grundlæggende rettigheder og respekten for de etniske mindretal, kvindernes situation, beskyttelsen af de mindreårige, institutionernes og de offentlige administrationers funktionsdygtighed, overtagelsen af den samlede fællesskabsret og den europæiske samfundsmodel,

- kriterierne for indledning af forhandlingerne,

- forhandlingsprocedurerne og optagelse af de første ansøgerlande,

- konsekvenser for EU's politikker,

- de nødvendige ressourcer til den fremtidige finansiering af politikkerne,

- og mere generelt, problemet med at forvalte og videreudvikle et EU udvidet til 27 lande.

Indledningen af forhandlingerne

4. Denne initiativudtalelse skal ses som et bidrag til de forestående beslutninger, som Rådet skal træffe på topmødet i Luxembourg den 10. december 1997 på baggrund af Kommissionens udtalelser.

Forud bør der skabes en bred debat, ikke kun på ekspertniveau eller i EU-landene, men især blandt ansøgerlandenes befolkninger med det formål at undgå den fejl at betro udformningen af et udvidet EU til en elite af politiske, økonomiske og juridiske eksperter uden at inddrage borgerne. ØSU har derfor iværksat en høring, således at ansøgerlandenes erhvervs- og fagorganisationer kan komme til orde.

5. ØSU minder om, at Det Europæiske Råd på sit møde i juni 1993 i København efter listen over, hvilke kriterier der skulle lægges til grund for vurderingen af ansøgerlandenes forberedelser anførte følgende betragtning: »Unionens evne til at optage nye medlemmer uden derved at sætte tempoet i den europæiske integration over styr er ligeledes af stor betydning.«

6. ØSU er enig i den overordnede betydning af disse kriterier, men mener, at man i vurderingen bør lægge stor vægt på tilpasning til den europæiske samfundsmodel, hvis målsætning ikke alene er at skabe formel udøvelse af demokratiet og økonomisk effektivitet i en markedsøkonomi, men også at skabe en bred konsensus blandt befolkningen, en vedvarende dialog mellem arbejdsmarkedets parter og med regeringen, samt social solidaritet, herunder beskyttelse af de svageste.

7. På baggrund af vurderingerne i »Agenda 2000« skønner Kommissionen, at Ungarn, Polen, Estland, Tjekkiet og Slovenien vil blive de første lande, der kan indledes tiltrædelsesforhandlinger med.

8. Ifølge en anden fremgangsmetode - som er ved at vinde gehør i Rådet - bør der indledes tiltrædelsesforhandlinger samtidigt med alle ansøgerlandene for at undgå, at der fremkaldes en følelse af at blive holdt uden for eller af fjendtlighed i den offentlige opinion i de pågældende lande.

Dette alternativ bør overvejes nøje, fordi det klart signalerer opmærksomhed, er en opmuntring til at overvinde selv de største forsinkelser og bidrager til at løse vanskelige politiske situationer, selv om det kun har betydning for, hvornår tiltrædelsesforhandlingerne indledes. For det at indlede tiltrædelsesforhandlinger samtidigt med alle landene, er nemlig absolut ikke ensbetydende med, at de skal foregå i samme tempo eller afsluttes samtidigt.

9. Hvad angår Cypern vil der ifølge Kommissionen - hvis der ikke er fundet en intern politisk løsning inden indledningen af de forhandlinger, som Rådet allerede har fastsat til seks måneder efter afslutningen af regeringskonferencen - kun bliver indledt forhandlinger med Republikken Cyperns regering, der som den eneste anerkendes af international ret.

ØSU mener, at det er nødvendigt at skabe nogle bedre betingelser for at nå frem til en aftale i tilknytning til de afgørelser, der skal træffes vedrørende indledning af udvidelsesforhandlingerne. Formålet hermed er at iværksætte en fredelig integration i EU af hele øen.

10. Tyrkiets situation er mere kompliceret. Toldunionens ikrafttrædelse den 31. december 1995 har betydet en yderligere tilnærmelse, og den fungerer tilfredsstillende, men den politiske situation har hidtil ikke åbnet mulighed for yderligere fremskridt og udgør den største hindring for et fremtidigt medlemskab. Overholdelsen af menneskerettighederne er ikke tilfredsstillende, og desuden giver den manglende makroøkonomiske stabilitet fortsat anledning til bekymring.

ØSU mener, at EU fortsat bør støtte Tyrkiets bestræbelser på at løse sine problemer ved først og fremmest at frigive de midler, der er afsat hertil i finansprotokollen. Endvidere bør forbindelserne til dette land udbygges yderligere og den indenrigspolitiske udvikling følges nøje.

Det rådgivende udvalg EU/Tyrkiet, som blev oprettet i 1995, og som består af 18 medlemmer af ØSU og 18 tyrkiske repræsentanter, har allerede udført et nyttigt arbejde på dette område.

Forhandlingerne bør imidlertid kun fortsættes på betingelse af, at der sker mærkbare fremskridt hvad angår indførelsen af demokrati, overholdelsen af de grundlæggende rettigheder og respekten for de etniske mindretal.

Udvidelsens virkninger

11. Analysen af udvidelsens virkninger på EU's politikker afslører således en hel række vanskelige spørgsmål, der vil kræve betydelige økonomiske bidrag fra EU's side samt en betydelig indsats med store ofre fra ansøgerlandenes befolkninger og arbejdstagere.

12. Den nye finansielle ramme for EU, der foreslås i »Agenda 2000«, bærer tydeligt præg af såvel den nuværende stramme økonomiske politik som af medlemsstaternes modvilje mod at udvide EU's budget. ØSU er enig med Kommissionen i, at »der skal mobiliseres omfattende inden- og udenlandske finansielle ressourcer, især fra den private sektor«.

13. ØSU mener, at der er behov for at overbevise medlemsstaterne og borgerne om, at det betaler sig at yde finansiel bistand og om, at det er i alles interesse. Når det er den generelle opfattelse, at de forventede fordele kommer alle medlemsstater til gode, og virkningerne af det øgede handelssamkvem og af arbejdsdelingen med de central- og østeuropæiske lande fordeles mere ligeligt end hidtil, vil dette gøre opgaven lettere.

14. Efter ØSU's opfattelse kan denne opgave lettes, hvis overtagelsen af EU's samlede samfundsmodel opstilles som en målsætning (hvilket desværre ikke var tilfældet i den før-tiltrædelsesstrategi, der blev fastlagt i Essen).

15. Udvidelsen vil medføre dybtgående ændringer i EU-institutionernes organisation, beslutningsprocesser og interne balance.

Disse forandringer vil uundgåeligt indvirke på de komplicerede mekanismer i EU's virksomhed og rejse vidt forskellige problemer lige fra sproglige til det centrale vedrørende beslutningsprocedurerne.

16. Konklusionerne fra regeringskonferencen - hvor der skete mange vigtige fremskridt - er dog skuffende netop på det punkt, der blev betragtet som en forudsætning for udvidelsen, dvs. reformen af institutionerne, som skulle fuldende den politiske union, der blev påbegyndt i Maastricht, og få et EU, som vokser fra 15 til 27 medlemsstater, til at fungere.

ØSU mener, at problemet med at få EU til at fungere effektivt på det politiske og institutionelle plan vil trænge sig på længe før, at medlemstallet stiger til over 20, og at der - når det besluttes at indlede forhandlinger - samtidig bør indkaldes til en ny regeringskonference med det mål at finde en løsning på alle de aspekter, som det ikke lykkedes at løse på topmødet i Amsterdam.

Det, der skal til for at overvinde forhindringerne og modviljen, er efter ØSU's mening en mere demokratisk fremgangsmåde, hvori Europa-Parlamentets stemme får afgørende vægt og erhvervs- og arbejdsmarkedsorganisationerne inddrages.

17. ØSU bør i øvrigt overveje, hvilke følger udvidelsen vil få for ØSU's sammensætning og opgaver og forberede sig på at løse de problemer, som udvidelsen kan medføre.

Disse overvejelser bør indgå i en egentlig før-tiltrædelsesstrategi, som skal udarbejdes af ØSU. Eksternsektionen skal hvert år udarbejde en rapport om dette emne bl.a. på baggrund af en høring af erhvervs- og fagorganisationerne.

18. Med hensyn til indvirkningen på den fælles landbrugspolitik påpeger ØSU ligesom i sin initiativudtalelse om dette vigtige emne, at det er vanskeligt at forudse de faktiske omkostninger for den fælles landbrugspolitik efter udvidelsen, men at de finansielle omkostninger ved udvidelsen ikke bør betragtes som en hindring for udvidelsen.

Skønt de første lande ikke vil blive optaget før 2002, dvs. efter den kommende budgetperiode, forekommer det hensigtsmæssigt at fremskynde den planlagte reform af den fælles landbrugspolitik.

Med hensyn til den fælles landbrugspolitiks fremtid er ØSU ved at udarbejde en initiativudtalelse om de landbrugsmæssige aspekter af Agenda 2000.

19. Hvad strukturpolitikken angår, kan overførsler, som overstiger modtagerlandenes økonomiske og finansielle absorberingskapacitet, give bagslag i form af uudnyttede midler, ukontrolleret stigning i efterspørgslen, produktionssystemets svigtende evne til at følge med, vanskeligheder i de administrative kontrolsystemer og flere tilfælde af svig.

Ansøgerlandenes presserende behov for strukturstøtte skal derfor tilgodeses gradvist og i et hensigtsmæssigt omfang.

Derfor foreslår Kommissionen, at støtten ikke må overstige 4 % af BNP.

Samfundsmodel og arbejdsmarkedsdialog

20. ØSU har gentagne gange understreget, at den europæiske samfundsmodel er et grundlæggende princip i den gældende fællesskabsret, og at det er vigtigt, at de nye medlemslande kan tiltræde EU uden at svække denne model.

Selvom ØSU har insisteret herpå, har Kommissionen ikke følt sig forpligtet til at tilbyde ansøgerlandene samme bistand på dette område, som den har ydet i forbindelse med tilpasningen til det indre marked. Dette harmonerer ikke med de fremskridt, der er gjort ved de forskellige revisioner af traktaterne og senest også i Amsterdam-traktaten, eller med den aktuelle debat om reformen og udviklingen af det sociale aspekt.

De rapporter, som Kommissionen har fremlagt, levner ikke megen plads til analyser af disse aspekter, og de sparsomme passager om disse spørgsmål, især visse generelle vurderinger, er meget foruroligende.

21. Udvidelsen indebærer således visse generelle risici for EU-landene:

- et lavere socialt og lønmæssigt niveau,

- større spredning på det uregulerede arbejdsmarked,

- vanskeligheder med at udvikle EU's politik (specielt mht. ligestilling, arbejdsret, koordinering af socialsikringssystemerne) navnlig på de områder, hvor der kræves enstemmighed.

22. Hvad angår dialogen mellem arbejdsmarkedets parter og trepartsrelationerne i ansøgerlandene, har erhvervs- og arbejdsmarkedsorganisationerne ved de møder, som ØSU har taget initiativ til, flere gange klaget over, at de ikke er blevet inddraget i forberedelsen af tiltrædelsen herunder især i udarbejdelsen af de nationale programmer, der er omtalt i hvidbogen om det indre marked.

ØSU minder om, at et af de vigtigste elementer i den samfundsmodel, EU har valgt, er at anerkende erhvervs- og arbejdsmarkedsorganisationerne og inddrage dem i den politiske beslutningsproces.

23. Efter ØSU's mening skal der før tiltrædelsen findes en løsning på de problemer, der er fremdraget under gennemgangen af ansøgerlandenes vanskeligheder med at overtage den europæiske samfundsmodel, og denne opgave skal gribes an på to fronter:

- de centrale problemer skal indkredses under forhandlingerne og gøres til genstand for en særlig indsats inden for rammerne af den udvidede før-tiltrædelsesstrategi og efter en tidsplan og prioritering, som fastlægges i en hvidbog,

- for EU's vedkommende skal debatten om ajourføringen af de sociale aspekter føres til ende, og spørgsmålet om øget anvendelse af flertalsafgørelser skal tages op som et af de centrale punkter på den næste regeringskonference.

Den strukturerede dialog skal styrkes såvel på ministerplan som for arbejdsgruppernes vedkommende.

24. Man bør navnlig tilskynde til oprettelse af blandede økonomiske og sociale råd med deltagelse af EU og ansøgerlandene - sådanne er allerede oprettet for Ungarns og Tyrkiets vedkommende - for hurtigere at vænne erhvervs- og arbejdsmarkedsorganisationerne til EU's principper, arbejdsform og rådgivende procedurer.

Den udvidede før-tiltrædelsesstrategi og PHARE

25. Kommissionen foreslår i »Agenda 2000« en udvidet før-tiltrædelsesstrategi for at støtte den ekstraordinære indsats, der kræves af EU og ansøgerlandene, og koncentrere kræfterne om tilpasningen i de sektorer, der er afgørende for, at ansøgerlandene kan tiltræde EU uden økonomisk eller social destabilisering eller forstyrrelse af det indre marked.

ØSU finder denne udvidede før-tiltrædelsesstrategi vigtig og håber, at der gøres en målrettet indsats for at få den gennemført, og at der tages stilling til resultaterne i de enkelte lande år for år.

26. Forvaltningen af PHARE skal i højere grad decentraliseres med det mål fuldt ud at inddrage ansøgerlandenes myndigheder i beslutningstagningen og give dem del i ansvaret. Inden for rammerne af tiltrædelsespartnerskabet vil det være de nationale myndigheder, der skal gennemføre de programmer, som er fastlagt i rammeaftalen. For at opnå de bedst mulige resultater af bestræbelserne på at styrke det institutionelle og administrative apparat er det nødvendigt at inddrage ikke blot de regionale og lokale myndigheder, men også arbejdsmarkedets parter.

Det også vigtigt at styrke arbejdsmarkedsparternes rolle i forvaltningen af PHARE. Hidtil er programmerne til fremme af arbejdsmarkedsdialogen dog ikke blevet afviklet tilfredsstillende på grund af arbejdsmarkedsparternes og især arbejdsgivernes svage og uklare organisationsstruktur. Det er derfor vigtigt, at PHARE-programmet fremover reelt støtter udviklingen af et stærkt partnerskab med arbejdsmarkedets parter.

27. ØSU ser med interesse på Kommissionens forslag om en konference mellem alle europæiske lande, der ønsker medlemskab, og som har en associeringsaftale med EU. Dette kunne være en passende lejlighed til fastlægge fælles holdninger til meget følsomme og presserende spørgsmål vedrørende den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, det retlige samarbejde og intern sikkerhed.

Bruxelles, den 29. oktober 1997.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

BILAG til Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse

Følgende ændringsforslag, som fik mindst en fjerdedel af de afgivne stemmer, blev forkastet under debatten:

Side 2, punkt 3

Tilføjelse til anden tankestreg:

»- opfyldelsen af kriterierne for indledning af forhandlingerne samt disses utilstrækkelighed med henblik på den sociale dimension.«

Begrundelse

Teksten får på denne måde større udsagnskraft, for kriterierne som sådan frembyder ikke store problemer. ØSU anerkender da også udtrykkeligt kriteriernes værdi i pkt. 6.

Afstemningsresultat

For: 38, imod: 56, hverken for eller imod: 7.

Punkt 8, første punktum

Sætningsleddet »som er ved at vinde gehør i Rådet« udgår.

Begrundelse

Denne bemærkning er overflødig i lyset af forhandlingerne i Rådet.

Hvis resten af punktets ordlyd opretholdes, bør følgende tilføjes:

»Hvis der i første omgang kun indledes forhandlinger med én gruppe lande, må det sikres, at alle ansøgerlande inddrages fuldt ud i udvidelsesprocessen (gennem tiltrædelsespartnerskaber, årlige statusrapporter fra Kommissionen, tilsagn om indledning af tiltrædelsesforhandlinger, så snart bestemte fremskridt er påvist).«

Begrundelse

ØSU bør rette sin udtalelse ind efter de mere realistiske forventninger til Luxembourg-topmødet.

Afstemningsresultat

For: 43, imod: 49, hverken for eller imod: 9.

Side 2, pkt. 8

Affattes således:

»En anden fremgangsmåde, der forfægtes af visse medlemsstater, er at indlede tiltrædelsesforhandlinger med flere eller endog alle ansøgerlande for at mindske en følelse af at blive holdt uden for eller af fjendtlighed i de pågældende landes befolkning. ØSU følger denne alternative fremgangsmåde nøje.«

Begrundelse

1. Denne formulering afspejler bedre stemningen i Rådet.

2. Det antydes ikke, at der bør indledes forhandlinger med alle ansøgerlande samtidigt, hvilket ville rejse nye problemer og eventuelt forsinke samtlige landes tiltrædelse.

Afstemningsresultat

For: 30, imod: 55, hverken for eller imod: 14.

Punkt 14

Dette punkt skal formuleres mindre kategorisk:

I stedet for »hvis overtagelsen af EU's samlede samfundsmodel opstilles som en målsætning« læses »hvis den gradvise overtagelse af EU's samfundsmodel opstilles som en målsætning«.

Begrundelse

I betragtning af de fleste ansøgerlandes meget lave udviklingsniveau (som udtalelsen om Agenda 2000 med rette henviser til) er overtagelsen af EU's samlede samfundsmodel på tiltrædelsestidspunktet urealistisk. Det vil blive nødvendigt med fleksible overgangsordninger.

Afstemningsresultat

For: 24, imod: 52, hverken for eller imod: 10.