[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 14.2.2008

SEK(2007) 1682/2

CORRIGENDUM :- annule et remplace le document SEC(2007) 1682 du 21.12.2007;- concerne l'ajout de la mention "refonte" dans le titre figurant en page de couverture de toutes les versions linguistiques, à l'exception des versions DE/EN/FR.

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

Resumé af konsekvensanalysen til forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om industrielle emissioner (integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening) (omarbejdning) [KOM(2007) 843 final][KOM(2007) 844 final][SEK(2007) 1679]

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

Resumé af konsekvensanalysen til forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om industrielle emissioner (integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening)

1. Politisk sammenhæng, procedure og høring af berørte parter

IPPC og regelværket om industrielle emissioner har stor betydning for beskyttelsen og forbedringen af miljøet i Europa og europæiske borgeres sikkerhed. Det er imidlertid også vigtigt, når det gælder om at imødekomme opfordringerne fra medlemsstaterne, Europa-Parlamentet og andre med interesse i "bedre regulering". Derfor søsatte Kommissionen i 2005[1] en gennemgang af hele regelværket om industrielle emissioner for at sikre, at det var miljømæssigt og omkostningsmæssigt effektivt.

Gennemgangen har omfattet ti undersøgelser og løbende, omfattende og strukturerede konsultationer med de berørte parter. Der er foretaget en nærmere analyse af de foreliggende valgmuligheder, og alle baggrundsoplysninger er offentliggjort på CIRCA-webstedet[2].

2. BAGGRUNDSOPLYSNINGER OM INDUSTRIELLE EMISSIONER OG BEDSTE TILGÆNGELIGE TEKNIK

Industriens aktiviteter har stor betydning for Europas økonomiske velstand med de bidrag den yder til bæredygtig vækst og til fremskaffelsen af arbejdspladser af høj kvalitet. Men de belaster også miljøet hårdt.

De største industrianlæg står for en stor del af de centrale luftforurenende stoffer (83 % af svovldioxiden (SO2), 34 % af kvælstofilterne (NOx), 43 % af støvet og 55 % af de flygtige organiske forbindelser (VOC'er)). Også på andre måder belaster de miljøet, herunder med emissioner til vand og jord, med affaldsproduktion og energiforbrug.

Emissioner fra industrianlæg er omfattet af følgende hovedretsakter:

- Direktiv 96/61/EF om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening[3] (IPPC) rummer hovedprincipperne for godkendelse af og kontrol med anlæg på grundlag af en integreret fremgangsmåde og med anvendelse af den bedste tilgængelige teknik (BAT), dvs. den teknik, der mest effektivt giver et høj niveau af miljøbeskyttelse under hensyntagen til omkostninger og udbytte.

- De såkaldte sektordirektiver, som indeholder særlige bestemmelser, herunder minimumsregler om emissionsgrænseværdier, for visse industriaktiviteter (store fyringsanlæg, affaldsforbrænding aktiviteter, hvor der benyttes organiske opløsningsmidler og produktion af titandioxid).

IPPC-direktivet giver en vis fleksibilitet med hensyn til ibrugtagningen af BAT, da der kan tages hensyn til særlige geografiske, tekniske og miljømæssige forhold ved fastsættelsen af godkendelsesvilkår.

For at bistå godkendelsesmyndighederne og driftslederne med at identificere den bedste tilgængelige teknik, tilrettelægger Kommissionen udveksling af oplysninger mellem eksperter fra EU's medlemsstater, industrien og miljøorganisationer. Det arbejde munder ud i, at Kommissionen vedtager og offentliggør BAT-referencedokumenter (BREF-dokumenter).

Gennemgangen har vist, at nøgleprincipperne i det nuværende IPPC-direktiv, særlig den integrerede fremgangsmåde, hvor man bygger på BAT, stadig er et holdbart grundlag for den fremtidige udvikling af lovgivningen om industrielle emissioner. Konsekvensanalysen har bekræftet, at anvendelsen af BAT giver gode resultater, og muligheden af at opgive BAT-begrebet er derfor ikke blevet undersøgt nærmere.

Men gennemførelsen af de nuværende regler lider under væsentlige mangler, der hindrer den fulde udnyttelse af den bedste tilgængelige teknik, der er direktivets oprindelige hensigt, gør det meget svært at håndhæve direktivet på fællesskabsplan og hæmmer forebyggelsen eller nedbringelsen af unødige administrative byrder.

3. GENEREL PROBLEMSTILLING OG MÅLSÆTNINGER

Generel problemstilling

Siden ikrafttrædelsen har der vist sig flere problemer med gennemførelsen af lovreglerne. Den omfattende analyse, der er gennemført som led i gennemgangen, har peget på fire specifikke problemer:

- Utilstrækkelig ibrugtagning af bedste tilgængelige teknik. Analysen viser, at uden yderligere reduktioner af emissionerne fra IPPC-anlæg, bliver de positive sundheds- og miljømæssige virkninger, som temastrategien for luftforurening sigter mod, ikke til noget, og de skæve konkurrencevilkår vil fortsat bestå.

- Begrænsninger mht. efterlevelse, håndhævelse og miljøforbedringer hæmmer miljøbeskyttelsen.

- Unødige administrative byrder opstår på grund af kompleksiteten og den manglende sammenhæng i dele af det nuværende regelværk.

- Utilstrækkeligheder i det nuværende IPPC-direktivs anvendelsesområde og uklarheder i nogle af dets bestemmelser hæmmer opfyldelsen af målene for Kommissionens temastrategier.

Derudover pegede analysen på begrænsninger i brugen af mere fleksible virkemidler som f.eks. emissionshandelssystemer for NOx og SO2. Dette emne vil blive behandlet nærmere uden for direktivrevisionen, men det er taget med i konsekvensanalysen for at vise de potentielle fordele ved sådanne foranstaltninger.

Formål

Hovedformålet er fortsat at forebygge og bekæmpe forureningen fra industrielle aktiviteter og dens virkninger for at opnå et højt beskyttelsesniveau for menneskers sundhed og miljøet. Dette formål bør indfries på den mest omkostningseffektive og virkningsfulde måde, samtidig med at omfanget af de unødige administrative byrder reduceres.

I den fortsatte forfølgelse af dette mål er der for at løse de fire ovennævnte problemer behov for yderligere foranstaltninger :

1. Støtte til medlemsstaterne med at udstede BAT-baserede godkendelser.

2. Bedre overholdelse og flere miljøforbedringer og samtidig stimulering af innovationen.

3. Beskæring af unødige administrative byrder og forenkling af gældende regler.

4. Bedre bidrag til temastrategiernes målsætninger gennem revision af IPPC-direktivets nuværende anvendelsesområde og bestemmelser.

Konsekvensanalysen indeholder fire kapitler med en nøjere gennemgang af hvert af disse emner. I et femte kapitel ses der på, om man i fremtiden kan benytte IPPC-kompatible markedsbaserede virkemidler. Samspillet og forbindelserne mellem de forskellige mål og valgmuligheder vurderes omhyggeligt i gennem hele konsekvensanalysen. Nedenstående resumé følger denne struktur.

4. STØTTE TIL MEDLEMSSTATERNE MED AT UDSTEDE BAT-BASEREDE GODKENDELSER

Specifik problemstilling

Vage bestemmelser om BAT, kompetente myndigheders store muligheder for at afvige fra BAT under godkendelsen og BREF-dokumenternes uklare status har betydet, at der er store forskelle i ibrugtagningen af BAT i forskellige dele af EU. Denne mangel på juridisk klarhed har også hæmmet Fællesskabets mulighed for at håndhæve bestemmelserne. De vigtigste mangler i gennemførelsen er:

- Godkendelser, der er udstedt til gennemførelse af IPPC-direktivet, indeholder ofte vilkår, der ikke bygger på BAT som beskrevet i BREF-dokumenterne, uden at der er særlig gode grunde - om nogen overhovedet - til afvigelserne.

- Minimumskrav fra sektordirektiverne bruges ofte automatisk som emissionsgrænseværdier i IPPC-godkendelser uden hensyn til andre krav i lovgivningen. Det er især et problem for store fyringsanlæg, der bidrager stærkt til hele EU's emissioner af vigtige luftforurenende stoffer som f.eks. SO2 (ca. 80 % af de samlede emissioner) og NOx (ca. 30 % af de samlede emissioner).

Derfor er udbyttet af IPPC ikke så stort som oprindelig tilsigtet, samtidig med at skævheder på det indre marked får lov at bestå. Fremskrivningerne af medlemsstaternes emissioner til luft ligger langt over 2020-målene i temastrategien for luftforurening, hvis der ikke gribes ind. Hvis kursen skal rettes op, er det derfor nødvendigt at sikre, at den bedste tilgængelige teknik tages i brug i IPPC-anlæg.

Analyse af valgmuligheder

Ni valgmuligheder er blevet analyseret for at finde frem til hvor effektivt de løser de påpegede problemer under fuld hensyntagen til omkostninger og fordele. Følgende muligheder anbefales:

BAT's betydning: Begrebet 'bedste tilgængelige teknik' bør gøres klarere og stærkere og ibrugtagningen sikres bedre; gennemsigtigheden bør øges ved krav om, at dispensationer skal begrundes og dokumenteres. |

Anvendelse af sektorbestemte emissionsgrænseværdier over for anvendelse af BAT: I visse sektorer bør de gældende minimumskrav skærpes (store fyringsanlæg, visse cementovne, der medforbrænder affald, titandioxid). |

BREF-processens status: Dataindsamlingen bør forbedres, og der bør skabes bedre overensstemmelse mellem dataformater i BREF-dokumenterne og i godkendelserne. |

Herunder følger nogle af de vigtigste virkninger af disse valgmuligheder:

- Betydeligt bedre præstationer i medlemsstaterne, hvis de baserer deres godkendelsesafgørelser på BAT under hensyntagen til omkostninger og udbytte, og forbedring af informationens omfang i fremtidige BREF-dokumenter.

- Et beregnet sundheds- og miljømæssigt udbytte af øget ibrugtagning af BAT, der langt ville overstige anlæggenes udgifter til at bringe sig i overensstemmelse med direktivet. Udbyttet afhænger af, hvor godt BAT-baseret godkendelse fungerer i forvejen i en given region eller sektor; for eksempel vil nettoudbyttet på EU-plan for store fyringsanlæg blive 7-28 mia. EUR om året inklusive nedgang i for tidlige dødsfald / tabte leveår med hhv. 13.000 og 125.000 (men ikke medregnet yderligere miljøforbedringer såsom reduceret eutrofiering og forsuring).

- En 30-70 % reduktion af kløften mellem medlemsstaternes forventede emissioner fra store fyringsanlæg og de aftalte 2020-mål i temastrategien for luftforurening.

- Der har ikke kunne findes nogen væsentlige langtidsvirkninger for konkurrenceevnen, sociale bivirkninger eller skadelige langtidsvirkninger på den økonomiske vækst, hvis der stadig bliver mulighed for fleksibilitet i velbegrundede og -dokumenterede tilfælde. Derimod viser analysen, at en mere ensartet anvendelse af BAT ville bidrage til at mindske konkurrenceforvridningen i de industrigrene, der er omfattet af direktivet.

5. BEDRE OVERHOLDELSE OG FLERE MILJØFORBEDRINGER OG SAMTIDIG STIMULERING AF INNOVATIONEN

Specifik problemstilling

De nuværende lovbestemmelser om indberetning af overholdelsen, inspektioner og revision af godkendelser er vage, og det fører til store variationer mellem medlemsstaternes anvendelse af lovgivningen og dermed til suboptimale miljøbeskyttelsesniveauer og skævheder på det indre marked. Desuden er der behov for, at IPPC i højere grad stimulerer innovation.

Analyse af valgmuligheder

Der blev analyseret atten forskellige valgmuligheder, for at se, hvordan de støtter gennemførelsen og håndhævelsen af lovreglerne, og hvad balancen er mellem udbytte og omkostninger, og resultatet blev følgende anbefalinger:

Inspektion, indberetning om overholdelse, revision af godkendelser: indføre klare krav og give medlemsstaterne en vis fleksibilitet med hensyn til fremgangsmåden, når blot minimumskriterier overholdes. |

Innovation: lette løbende forbedringer ved at øge IPPC's innovative effekter. |

Herunder følger nogle af de vigtigste virkninger af disse valgmuligheder:

- Bidrag til at sikre og i visse tilfælde fremskynde indførelsen af bedste tilgængelige teknik og dermed bidrage til, at temastrategiernes mål nås, og konkurrenceforvridningen mindskes.

- Positive virkninger for miljøet, økonomien og arbejdsmarkedsforholdene, fordi innovationen stimuleres, og der bliver mulighed for at udvikle pionermarkeder.

- Yderligere sundheds- og miljømæssige gevinster, som medfører nødvendige administrationsomkostninger på cirka 40 mio. EUR om året, hvoraf 65 % vil påhvile medlemsstaternes myndigheder.

6. BESKÆRING AF UNØDIGE ADMINISTRATIVE BYRDER OG FORENKLING AF GÆLDENDE REGLER

Specifik problemstilling

Den eksisterende lovgivning om industriforurening er kompleks og hænger på nogle punkter ikke ordentligt sammen, hvad der medfører følgende problemer:

- Myndigheder og driftsledere kan have svært ved at forstå og fortolke de forskellige lovbestemmelser med det resultat, at gennemførelsen bliver ufuldstændig og ineffektiv.

- Nogle af de eksisterende krav, som f.eks. krav om godkendelse og indberetning, passer ikke sammen og/eller overlapper hinanden, så der opstår unødige administrative byrder.

Analyse af valgmuligheder

Ti forskellige valgmuligheder har været analyseret i forhold til øget ønsket om en klarere retssituation og bedre gennemførelse med samtidig nedsættelse af unødige administrative omkostninger. Følgende muligheder anbefales:

Løsning af manglende overensstemmelse mellem forskellige direktiver: Omarbejdning og sammenskrivning af IPPC-direktivet og seks sektordirektiver i et enkelt direktiv om industrielle emissioner. |

Nedskæring af omkostningerne ved IPPC-godkendelser og -indberetninger: Ændring af lovreglerne for at forenkle godkendelsen, indskrænkning af indberetningskravene til driftslederne, indførelse af handlingsprogrammer til støtte for medlemsstaternes indsats for at beskære de unødige administrative omkostninger, strømlining af indberetningskravene til medlemsstaterne. |

Et enkelt direktiv om industrielle emissioner vil give en klar, sammenhængende og forenklet lovramme med følgende hovedvirkninger:

- Fælles godkendelser giver besparelser i den administrative byrde på omkring 30 mio. EUR om året, strømlining af indberetnings- og overvågningskrav på omkring 2 mio. EUR om året.

- Bedre ibrugtagning af BAT på grund af et klarere samspil med minimumskravene til de enkelte sektorer.

- Betydelige omkostningsreduktioner i medlemsstaternes administrationer (anslås til størrelsesordenen 150-300 mio. EUR om året), efterhånden som de fleste muligheder for at mindske den administrative byrde identificeres på nationalt eller regionalt plan.

7. BEDRE BIDRAG TIL TEMASTRATEGIERNES MÅLSÆTNINGER GENNEM REVISION AF IPPC-DIREKTIVETS NUVÆRENDE ANVENDELSESOMRÅDE OG BESTEMMELSER

Specifik problemstilling

Rigtigt anvendt er IPPC-direktivet en omkostningseffektiv måde at regulere industriforureningen og reducere emissionerne på. Gennemgangen har analyseret, hvor en afklaring eller udvidelse af IPPC ville bidrage til sådanne reduktioner.

Analyse af valgmuligheder

Mange muligheder (medtagelse af 17 forskellige aktiviteter og af bestemmelser om jordbundsbeskyttelse) har været under overvejelse ud fra, hvilke gevinster de ville give i forhold til de opstillede mål, og ud fra deres omkostningseffektivitet. Følgende valgmuligheder anbefales:

Medtagelse af fyringsanlæg på mellem 20 og 50 MW |

Medtagelse af industrianlæg til træbeskyttelse og beskyttelse af træbaserede produkter |

Medtagelse af fremstilling af træbaserede plader |

På flere andre aktivitetsområder har analysen vist, at reglernes anvendelsesområde burde afklares for at skabe konsekvens (affaldsbehandling, kemikalier, keramik og fødevareproduktion).

Der er dog også aktiviteter (f.eks. kvægopdræt, visse affaldsbehandlingsaktiviteter, fiskeopdræt), som med vilje er holdt ude fra direktivet på grund af begrænsede miljømæssige gevinster eller urimeligt store omkostninger.

Derudover anbefales det at indføre mere præcise bestemmelser om overvågning og afhjælpning af jordbundsforurening.

Blandt hovedvirkningerne er:

- Bidrag til en række centrale miljø- og sundhedsmæssige målsætninger (f.eks. bidrager medtagelsen af fyringsanlæg på mellem 20 og 50 MW med mellem 2 og 6 % til at lukke kløften mellem medlemsstaternes forventede industriemissioner og målene fra temastrategien for luftforurening). Den miljø- og sundhedsmæssige nettogevinst ved at medtage sådanne fyringsanlæg anslås til mellem 732 og 1.600 mio. EUR.

- IPPC kommer til at omfatte yderligere cirka 4.400 anlæg (sammenlignet med de 52.000 der allerede er omfattet), hvoraf nogle (ca. 33 %) allerede er omfattet af et BAT-baseret godkendelsessystem i medlemsstaterne.

- De pågældende sektorer får mere lige konkurrencevilkår.

- Miljøgevinsten ville føre til en stigning i den nødvendige administrative byrde med omkring 37 mio. EUR om året.

8. MULIGHED FOR I FREMTIDEN AT BRUGE IPPC-KOMPATIBLE, MARKEDSBASEREDE VIRKEMIDLER SOM F.EKS. EN EMISSIONSHANDELSORDNING FOR NO X OG SO 2

Specifik problemstilling

Det nuværende IPPC-direktiv tillader ikke markedsbaserede virkemidler som et alternativ til BAT-baseret godkendelse. Det sætter muligvis grænser for omkostningsbesparelser i sektoren som helhed.

Analyse af valgmuligheder

To hovedmuligheder for at muliggøre brugen af markedsbaserede virkemidler har været under overvejelse. Følgende mulighed anbefales:

Lette brugen af markedsbaserede virkemidler: Under forudsætning af, at der vedtages en retsakt, kan det tillades medlemsstaterne at nå frem til BAT-baserede emissionsniveauer ved hjælp af et emissionshandelssystem med basis i EU-regler i stedet for ved hjælp af BAT-baserede vilkår vedrørende NOx og SO2 i de enkelte godkendelser. |

Direktivforslaget indeholder ikke bestemmelser om indførelse af emissionshandel for SO2 og NOx. Kommissionen vil i stedet arbejde videre for evt. senere at stille forslag om en retsakt med EU-dækkende regler for disse forhold.

Til den ende skal der foretages en komplet analyse af valgmulighederne, herunder mht. kvoternes størrelse og fordeling, og de potentielle direkte og indirekte virkninger for erhvervssektorer skal undersøges, ligesom erfaringerne fra handelen med drivhusgasemissioner skal udnyttes. I forhold til BAT-baseret godkendelse har sådan et forslag mulighed for at medføre omkostningsbesparelser på mellem 0,3 og 1 mia. EUR om året for store fyringsanlæg alene.

9. KONKLUSIONER VEDRØRENDE FORSLAGET

På grundlag af en omfattende høring af de berørte parter omfatter i konsekvensanalysen en grundig analyse af et bredt spektrum af valgmuligheder.

Det foreslåede enhedsdirektiv om industrielle emissioner med indarbejdelse af alle de anbefalede tiltag vil effektivisere lovreglerne i forhold til muligheden for at nå de miljø- og sundhedsmæssige mål på den mest omkostningseffektive måde. Det vil også mindske den administrative byrde med anslået 105-255 mio. EUR netto om året og minimere konkurrenceforvridningen i EU uden af hæmme europæisk industris konkurrencemæssige stilling.

[1] KOM(2005) 540 endelig.

[2] http://circa.europa.eu/Public/irc/env/ippc_rev/library

[3] EFT L 257 af 10.10.1996, s. 26.