I. Indledning

Oprettelsen af Schengenområdet, hvor der er fri bevægelighed og ingen indre grænser, er en historisk bedrift, der symboliserer de europæiske værdier, som førte til, at mure blev brudt ned og kontinentet genforenet. Det forhold, at mennesker, varer og tjenester hurtigt kan krydse grænserne mellem medlemsstaterne, er også med til at forbedre vores konkurrenceevne som verdens største økonomiske område, hvilket skaber job og vækst. Med beslutningen om at dele et fælles indre område med fri bevægelighed følger et fælles ansvar for at sikre høje og konsekvente standarder for grænseforvaltningen og sikkerheden ved de ydre grænser. Et Schengenområde uden indre grænser er kun muligt, hvis de ydre grænser er sikret og beskyttet effektivt.

Borgernes tillid til vores kollektive evne til at forvalte de fælles ydre grænser er blevet sat på prøve af dette års begivenheder, navnlig af den hidtil usete stigning i antallet af migranter og flygtninge. Krisen har afsløret svagheder og huller i de eksisterende grænseforvaltningsmekanismer, som har vist sig ikke at kunne at sikre en effektiv og integreret grænseforvaltning. Nogle medlemsstater har ikke været i stand til at sikre en effektiv grænsekontrol og identificeringen og registreringen af irregulære migranter. Krisen har også vist, at Frontex' begrænsninger – utilstrækkelige ressourcer hvad angår personale og udstyr, ingen mulighed for at tage initiativ til og foretage tilbagesendelser eller grænseforvaltningsoperationer og en ikke klart defineret rolle som initiativtager til eftersøgnings- og redningsaktioner – har betydet, at agenturet ikke har kunnet tackle og afhjælpe situationen effektivt.

Mellem januar og november 2015 blev der konstateret over 1,5 millioner illegale grænsepassager , hvilket er det højeste antal indrejsende i EU nogensinde. Tredjelandsstatsborgere har kunnet krydse EU's ydre grænser ulovligt for dernæst at fortsætte deres rejse gennem EU uden først at være blevet identificeret, registreret og underkastet en passende sikkerhedskontrol. Omfanget af disse enorme sekundære bevægelser af migranter inden for EU har grundlæggende rejst tvivl ved Schengenområdets sammenhængskraft, og som følge deraf har nogle medlemsstater valgt at genindføre midlertidig kontrol ved deres indre grænser – en situation, som hverken kan eller bør stå på i længere tid. Sikkerhedsproblemer som følge af terrorangrebene i år og fænomenet med udenlandske terrorkrigere har gjort borgerne endnu mere bekymrede.

Det bliver mere og mere tydeligt, at de udfordringer, som disse bevægelser giver, ikke kan håndteres af de enkelte medlemsstater uden nogen form for koordinering. Der er brug for EU-standarder og et samlet system med fælles ansvar for forvaltningen af de ydre grænser.

Det fremgår af Europa-Kommissionens europæiske dagsorden for migration fra maj 2015, at der er behov for at gå over til en fælles forvaltning af de ydre grænser i overensstemmelse med målet om "at der gradvis indføres et integreret system for forvaltningen af de ydre grænser" som anført i artikel 77 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Europa-Kommissionens formand, Jean-Claude Juncker, erklærede i sin tale om Unionens tilstand, at Kommissionen ville foreslå, at der blev taget ambitiøse skridt i retning af en fuldt ud operationel europæisk grænse- og kystvagt inden udgangen af året, hvilket senere blev bekræftet i Kommissionens arbejdsprogram 2016.

Dette mål er også blevet fremhævet af Europa-Parlamentet og godkendt i de klare retningslinjer fra Det Europæiske Råd den 23. september og den 15. oktober.

Ved denne meddelelse og de foranstaltninger, der ledsager den, fastlægges en stærk og fælles politik for forvaltningen af EU's ydre grænser, som bygger på princippet om fælles ansvar. Et permanent integreret system til forvaltning af grænser vil sikre, at Unionen og dens medlemsstater er beredte på usædvanlige situationer ved de ydre grænser og i stand til at reagere effektivt og hurtigt på dem, hvis de skulle opstå. Det vil blive understøttet af en fast kriseforebyggelsesmekanisme, der bygger på konstant overvågning af medlemsstaternes kapacitet, herunder ved hjælp af en grundig og regelmæssig risikoanalyse.

Alle har i mange år nydt godt af fordelene ved et område med fri bevægelighed uden indre grænser. Nu er tiden inde til virkelig at gøre den effektive forvaltning af de ydre grænser til et fælles ansvar. Det er på tide, at der tages et afgørende skridt i retning af et integreret system til forvaltning af de ydre grænser.

II. Den europæiske Grænse- og Kystvagt og princippet om fælles ansvar

Kommissionen foreslår i dag at indføre en reel europæisk integreret grænseforvaltning, som er udformet således, at den kan håndtere de nye udfordringer og politiske realiteter, som EU står overfor, både hvad angår migration og intern sikkerhed.

Der vil blive etableret en europæisk grænse- og kystvagt med det formål at sikre en konsekvent anvendelse af høje, fælles standarder for grænseforvaltning og sikre operationel støtte og intervention, hvor dette er nødvendigt for hurtigt at kunne reagere på nye kriser ved de ydre grænser. Den europæiske grænse- og kystvagt kommer til at bestå af et europæisk agentur for grænse- og kystbevogtning, der oprettes på grundlag af Frontex, og medlemsstaternes myndigheder med ansvar for grænseforvaltning, som fortsat vil varetage den daglige forvaltning af de ydre grænser. De nationale kystvagter er også en del af den europæiske grænse- og kystvagt, for så vidt som de foretager overvågning af søgrænser. Agenturets rolle i eftersøgnings- og redningsaktioner vil nu blive væsentligt styrket.

Det nye Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning ("agenturet") spiller en afgørende rolle for at få et mere integreret grænseforvaltningssystem til at fungere. Det skal være center for operationel kapacitet og ekspertise, praktisk støtte for de nationale grænsemyndigheder og garant for, at systemet fungerer godt. Kommissionens forslag indeholder en række foranstaltninger, som skal give agenturet beføjelse til at handle således, at de aktuelle udfordringer tackles effektivt, idet der trækkes på de henstillinger, som Frontex' bestyrelse fremsatte i november 2015.

Hvis den europæiske grænse- og kystvagt skal være effektiv, skal den arbejde med alle faser af grænseforvaltning. For det første skal der udarbejdes fælles standarder, som sikrer en stærk grænseforvaltning i tilfælde af kriser. Integrationen af det nationale og europæiske niveau i Den Europæiske Grænse- og Kystvagt bør gøre den konstante indsats for at forbedre standarderne til en central del af det arbejde, der udføres af grænsemyndigheder på alle niveauer, herunder af kystvagterne, i det omfang de udfører grænsekontrolopgaver. De relevante nationale myndigheder vil udføre deres almindelige opgaver i overensstemmelse med disse standarder, og et stærkt EU-niveau vil bidrage til at sikre en ensartet gennemførelse i medlemsstaterne. For det andet skal der være et system, hvor mangler påpeges i god tid, således at der kan træffes afhjælpende foranstaltninger. For det tredje er det altafgørende at have et godt og effektivt system, således at det sikres, at kriser håndteres hensigtsmæssigt, når behovet opstår. I særlige situationer bør den bistand, der ydes til medlemsstater i frontlinjen, betragtes som et ansvar, som EU og medlemsstaterne deler og er fælles om at løfte. Den europæiske grænse- og kystvagt skal kunne gribe ind, hvis de nationale grænsemyndigheder i de medlemsstater, der er i frontlinjen, uanset af hvilken grund ikke formår effektivt at klare de udfordringer, de står over for, alene.

III. Et fælles system til integreret forvaltning af de ydre grænser

1. Effektiv gennemførelse af integreret grænseforvaltning

Integreret grænseforvaltning er mere end den kontrol, der udelukkende foretages ved de ydre grænser. Den omfatter foranstaltninger i tredjelande, foranstaltninger, der træffes i samarbejde med EU's nabolande, og foranstaltninger inden for området for fri bevægelighed, herunder tilbagesendelse fra EU af irregulære migranter til deres oprindelsesland. God grænseforvaltning understøttes også af en række elementer, såsom god og regelmæssig risikoanalyse, et bedre samarbejde mellem agenturer og brugen af den seneste teknologi.

I første omgang skal det sikres, at de gældende EU-regler gennemføres fuldt ud og korrekt. Gennemførelsen af disse regler er også vigtig under normale omstændigheder, hvor der ikke er tale om et stort pres, da området med fri bevægelighed under alle omstændigheder skal sikres.

For at sikre en konstant overvågning af forvaltningen af de ydre grænser i medlemsstaterne foreslår Kommissionen at styrke forpligtelsen til samarbejde og informationsudveksling mellem det nye Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning og de nationale myndigheder. Der vil bl.a. blive etableret et overvågnings- og risikoanalysecenter i agenturet for at følge migrationsstrømmene til og internt i Den Europæiske Union. Dette værktøj skal ledsages af en pålidelig og ajourført risikoanalyse. Brugen af den fælles integrerede model for risikoanalyse (CIRAM), som er udviklet af agenturet i tæt samarbejde med medlemsstaterne, vil blive gjort obligatorisk.