Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om Kommissionens meddelelse til Rådet, Europa-Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg om "Afskaffelse af skattemæssige hindringer for grænseoverskridende ydelse af arbejdsmarkedsorienteret pension"

(2002/C 36/12)

Kommissionen besluttede den 19. april 2001 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som udpegede Harry Byrne til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 24. september 2001.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 385. plenarforsamling af 17.-18. oktober 2001, mødet den 17. oktober 2001, med 88 stemmer for, 1 imod og 2 hverken for eller imod følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Kommissionen offentliggjorde i oktober 2000(1) et forslag til direktiv om arbejdsmarkedsorienterede pensionskassers aktiviteter. Udvalget vedtog sin udtalelse om direktivforslaget i marts 2001(2).

1.2. Denne meddelelse vedrører de skattemæssige aspekter af grænseoverskridende ydelse af arbejdsmarkedsorienteret pension, som ikke er dækket af direktivforslaget.

2. Baggrund

2.1. Pensioner er et emne, der berører alle, og i særdeleshed de EU-borgere, der ønsker at være dækket ind, når de forlader arbejdsmarkedet. I EU findes der tre hovedformer (søjler) for pensionsordninger:

- Søjle 1: Lovpligtige sociale sikringsordninger, enten administreret af staten, bidragyderne eller andre (generelt baseret på et fordelingssystem, "pay as you go").

- Søjle 2: Arbejdsmarkedsorienterede (og finansierede) ordninger (der som hovedregel følger arbejdsgiveren).

- Søjle 3: Individuelle ordninger (som hovedregel med livsforsikringsselskaber).

2.2. Det foreslåede pensionsdirektiv og denne meddelelse er begge centreret omkring spørgsmål, som skal tages op i forbindelse med grænseoverskridende ydelser under søjle 2, selv om forslagene, særligt i forbindelse med beskatning, også vil være af generel relevans for søjle 3-ordninger.

2.3. Grunden til, at direktivforslaget ikke berører de skattemæssige aspekter, er, at skatte- og afgiftsspørgsmål kræver enstemmighed. At lade direktivforslaget omfatte beskatning ville sandsynligvis forsinke eller hindre dets vedtagelse.

2.4. Denne meddelelse

- tilstræber en koordineret tilgang afpasset efter forskellene i medlemsstaternes regler frem for at forsøge at opnå en harmonisering

- opfordrer til afskaffelse af urimeligt restriktive eller diskriminerende skatteregler

- foreslår foranstaltninger til beskyttelse af medlemsstaternes skatteindtægter.

3. Beskatning af arbejdsmarkedsorienteret pension i medlemsstaterne

3.1. Arbejdsmarkedsorienterede pensionsordninger kan blive underlagt beskatning på tre niveauer - af bidragene til fonden, af fondens investeringsafkast og af udbetalingen af pensionsydelser til de begunstigede.

3.1.1. Hovedparten af medlemsstaterne indrømmer arbejdsgiverbidrag en form for skattefradrag, og de fleste betragter ikke arbejdsgivers bidrag som skattepligtig indkomst for arbejdstageren. Dvs. bidrag er som hovedregel fritaget for beskatning.

3.1.2. De fleste medlemsstater undlader at beskatte afkast af pensionsfondes investeringer, men visse medlemsstater pålægger dog en "udbytteskat". Investeringsindtægter er derfor som hovedregel fritaget for beskatning.

3.1.3. De fleste medlemsstater beskatter pensionsydelser, selv om nogle medlemsstater enten beskatter engangsbetalinger (op til en vis grænse) lempeligere eller slet ikke. Pensionsydelser er derfor som hovedregel beskattet.

3.1.4. Tabellen i bilag 1 er en sammenfatning af, hvorledes medlemsstaterne beskatter pensioner under søjle 2. Der er betydelige forskelle mellem dem med hensyn til størrelsen af skattefradragsretten for bidrag og beskatningen af ydelser. Det er vigtigt at notere sig, at denne tabel derfor alene er vejledende.

3.1.4.1. Tabellen viser, at 11 medlemsstater har ordninger, der fritager pensionsbidrag og fondes investeringsindtægter for beskatning, men beskattes af pensionsydelser (EET). Tre medlemsstater fritager pensionsbidrag for beskatning, mens investeringsindtægter og pensioner beskattes (ETT), og to medlemsstater beskatter pensionsbidrag, mens investeringsindtægter og pensionsydelser fritages for beskatning (TEE).

3.1.5. Som konsekvens heraf er det teknisk muligt, at en arbejdstager, der som pensionist flytter til en anden medlemsstat, risikerer at blive dobbeltbeskattet eller slet ikke at blive beskattet.

4. Kommissionens tilgang til beskatningsspørgsmålet

4.1. Som allerede nævnt ville ethvert forsøg på at harmonisere skattereglerne på dette stadium føre til problemer for medlemsstaterne og have meget ringe udsigt til at blive enstemmigt vedtaget.

4.2. Kommissionen koncentrerer sig derfor om at behandle forskelsbehandling i forbindelse med grænseoverskridende pensionsydelser. To specifikke problemer er identificeret:

- En person, der er medlem af en pensionskasse i en medlemsstat, flytter til en anden medlemsstat og ønsker at forblive i den hidtidige ordning.

- En individuel arbejdsgiver eller en gruppe arbejdsgivere og repræsentanter for arbejdstagere ønsker at indføre pensionsordninger for alle arbejdstagere i forskellige medlemsstater via en fælleseuropæisk pensionskasse.

4.3. Kommissionen vurderer, at EF-traktaten forpligter medlemsstaterne til at afskaffe alle diskriminerende regler i henhold til artikel 14, og Kommissionen citerer en række afgørelser fra EF-Domstolen til støtte herfor, herunder Safir (1998) og Wielockx (1995).

4.4. Det er Kommissionens overordnede opfattelse, at medlemsstaterne har ret til at forlange, at alle nye pensionsaftaler, som indgås af personer bosiddende på deres område, skal følge den nationale lovgivning på området. En sådan regel ville dog for en vandrende arbejdstager, som allerede er medlem af en pensionskasse i et andet land, hindre den fri bevægelighed af arbejdskraft på urimelig vis.

4.5. Derfor kan værtslandet ikke, når en EU-borger allerede er medlem af en skattemæssigt godkendt ordning i sin egen medlemsstat og derpå flytter, nægte vedkommende skattefradrag af bidrag indbetalt til denne ordning, hvis sådanne skattelempelser er mulige for medlemmer af bopælslandets ordninger.

4.6. Når en arbejdstager flytter til en anden medlemsstat, er det ikke sikkert, at han ønsker at forblive i sit hjemlands ordning, men foretrækker måske at blive medlem af en ordning i opholdslandet. I dette tilfælde ønsker han måske at overføre sin pensionskapital fra den gamle pensionsordning til en ny ordning i opholdslandet. Kommissionen anerkender, at sådanne overførsler kan være vanskelige, men anfører, at der ikke bør opkræves skat heraf, hvis ikke en tilsvarende overførsel inden for medlemsstaten ville blive beskattet.

4.7. Sammenfattende er Kommissionens konklusioner, at artikel 39, 43, 49 and 56 sikrer:

- arbejdstageres fri bevægelighed;

- den frie etableringsret;

- fri bevægelighed for tjenesteydelser; og

- fri bevægelighed for kapital.

4.8. Det skal dog bemærkes, at muligheden for, at en vandrende arbejdstager kan forblive i en ordning i sit hjemland, i de fleste medlemsstater vil være afhængig af accept fra den arbejdsgiver, der har indbetalt til ordningen.

5. Beskyttelse af anvendelsen af medlemsstaternes skatteregler

5.1. Kommissionen anfører, at brugen af direktivet om gensidig bistand er tilstrækkeligt til at beskytte medlemsstaternes skatteindtægter. Kommissionen vurderer, at automatisk udveksling af informationer, i lighed med det allerede foreslåede for indkomst af opsparing, er den bedste måde til at sikre dette.

6. Fælleseuropæiske pensionskasser

6.1. Kommissionen fremsætter til overvejelse et forslag fra industrien om fælleseuropæiske pensionskasser. Forslaget har til hensigt at gøre det muligt for ansatte i et multinationalt selskab at tilhøre en enkelt pensionskasse med base i én medlemsstat, uanset hvor de er beskæftiget.

6.2. Forslagets udgangspunkt er, at medlemsstaterne ville kunne bibeholde deres eget pensionsbeskatningssystem for personer med bopæl på deres eget område. Dette ville man kunne sikre ved at have forskellige afdelinger for arbejdstagere i hver enkelt medlemsstat inden for pensionskassen.

6.3. En arbejdstager, der flytter fra en medlemsstat til en anden, ville kunne fortsætte med at indbetale bidrag til den samme kasse, blot til en anden afdeling. Pensionskassen skulle administrere hver afdeling i overensstemmelse med den pågældende medlemsstats skattelovgivning etc.

7. Håndtering af forskellene i medlemsstaternes skatteordninger

7.1. Som fortaler for vedtagelsen af et EET-system, som allerede nyder bred opbakning, (særligt skal det bemærkes, at Tyskland, selv om det, hvad angår pensionsordninger med kapitaldækning, er et TEE-land, har foreslået at indføre et ny skattebegunstiget personlig pensionsordning som del af reformforslag vedrørende Tysklands sociale sikringssystem), anerkender Kommissionen det øjeblikkelige behov for en løsning af den grænseoverskridende skatteproblematik, som i teorien kan føre til, at en pensionsmodtager dobbeltbeskattes eller slet ikke beskattes (se punkt 3 oven for).

7.2. Kommissionen foreslår, at man indgår passende bilaterale dobbeltbeskatningsaftaler, hvilket efter dets opfattelse ville løse problemet. F.eks. kunne det i en aftale fastsættes, at pension fra stat A, modtaget af en person bosiddende i stat B, kun skal beskattes som den samme pension ville være blevet i stat A.

8. Generelle bemærkninger

8.1. ØSU finder, at det er vigtigt at behandle de skattemæssige problemer vedrørende grænseoverskridende ydelse af arbejdsmarkedsorienteret pension som en hastesag. Grundlæggende traktatfriheder er involveret - arbejdstagere hindres i at udøve deres ret til fri bevægelighed, serviceinstitutioner kan ikke arbejde på tværs af grænserne, og større selskaber pålægges unødige ekstraomkostninger p.g.a. opsplitningen af deres pensionsordninger.

8.2. ØSU understreger, at enhver diskussion om pensioner i sidste ende må sikre en i skattemæssig henseende retfærdig behandling af alle tre søjleområder. ØSU skal også påpege, at selv om denne meddelelse fokuserer på ordninger under søjle 2, er indholdet i det store hele også anvendeligt på ordninger under søjle 3.

8.3. Som allerede påpeget(3), ville ØSU's foretrukne løsning være at vedtage et passende direktiv til regulering af dette område. ØSU erkender dog, at der er praktiske vanskeligheder forbundet med denne løsning. ØSU hilser derfor Kommissionens meddelelse velkommen og finder det prisværdigt, at Kommissionen viser vilje til at søge at finde en måde til sikring af, at traktatfrihederne respekteres.

8.4. ØSU har hæftet sig ved den indflydelsesrige position, EF-Domstolen indtager som garant for borgernes traktatfæstede rettigheder, og den indflydelse som Domstolens praksis allerede har haft for den fremtidige udvikling.

8.5. ØSU er af den opfattelse, at Kommissionen har gjort en stor indsats for at opnå fremskridt inden for dette område og samtidig forsøgt at reducere de problemer, som medlemsstaternes administrationer mener eksisterer. ØSU håber, at Kommissionens modererede tilgang til sagen muliggør snarlige fremskridt.

8.6. ØSU har tidligere givet sin støtte til EET-pensionsbeskatningssystemet(4). ØSU mener, at EET-systemet er at foretrække, fordi:

(a) det som system er mere retfærdigt, fordi det beskatter det reelt modtagne pensionsbeløb og ikke bidragene, hvilket ville føre til forskelle i den samlede pensionsudbetaling for de enkelte medlemmer, eksempelvis afhængigt af, hvor længe de lever;

(b) ved at give skattelempelser på bidrag udgør det et incitament til at foretage pensionsopsparing, og

(c) det bidrager til at løse det demografiske problem, da det nedsætter skatteindtægterne i dag til gengæld for højere skatteindtægter på det tidspunkt, hvor den forholdsmæssige demografiske forsørgerbyrde vil være langt mere ugunstig.

8.6.1. ØSU indrømmer dog, at det p.g.a. forskelligheden af medlemsstaternes skattesystemer kan være svært at forudsige, hvornår man vil kunne enes om at vedtage EET-systemet som et EU-dækkende system. ØSU konstaterer dog, at et skift fra et ETT- til et EET-system ville være relativt enkelt for et land set ud fra en teknisk synsvinkel, selv om man ville skulle vurdere indvirkningen heraf på medlemsstaternes skatteindtægter.

8.6.2. ØSU skal anbefale Kommissionen at opfordre ansøgerlandene til at vedtage et EET-system for at reducere yderligere forskelle i et udvidet fællesskab.

8.7. ØSU støtter Kommissionens bestræbelser på at finde frem til en måde at tackle forskelligheden af medlemslandenes skattesystemer på, men konstaterer, at Kommissionen ikke er gået i dybden med dette komplekse område. F.eks. synes spørgsmålet om ETT-landene ikke at være tilstrækkeligt behandlet.

8.7.1. Hvis en arbejdstager fra et EET-land flytter til et ETT-land og vælger at forblive i sin hidtidige ordning, er spørgsmålet, om opholdslandet da vil opkræve skat af investeringsafkastet, som det ville gøre hos en af sine egne borgere.

8.7.2. Hvis en arbejdstager flytter fra et TEE-land til et EET-land, men efterfølgende vender tilbage til sit hjemland og måske lader sig pensionere dér uden på noget tidspunkt at have forladt sin oprindelige pensionsordning, vil TEE-landet da beskatte den del af pensionen, som kan henføres til perioden i EET-landet? Hvis svaret er nej, vil arbejdstageren nyde gavn af skattelettelser på både bidragsydelserne og pensionen. Naturligvis ville den omvendte situation også kunne forekomme.

8.7.3. ØSU bifalder derfor Kommissionens hensigt, som denne kommer til udtryk i meddelelsen, om i samarbejde med medlemsstaterne at udarbejde regler til at løse fortolkningsspørgsmål og indføre mekanismer, der vil sætte skatteyderne i stand til at sikre, at de får en retfærdig behandling af involverede myndigheder. Selv om en stor del af debatten vil ske bilateralt, er det ØSU's håb, at Kommissionens involvering vil føre til vedtagelse af så vidt muligt fælles løsninger.

8.8. ØSU hilser den kendsgerning velkommen, at man nu aktivt overvejer idéen om fælleseuropæiske pensionskasser.

8.8.1. Forslaget går ikke på tværs af medlemslandenes interesser, eftersom hver national afdeling i en fælleseuropæisk pensionskasse ville blive administreret i overensstemmelse med den pågældende medlemsstats skatte- og arbejdsretlige regler.

8.8.2. Selv om ØSU fraråder brugen af fiskale repræsentanter over for skattemyndighederne er det af den opfattelse, at medlemslandenes skattemyndigheder måske ville føle sig på mere sikker grund, hvis man indførte en regel om, at pensionskassens multinationale sponsor udpegede en stedlig repræsentant for selskabet, som er bosiddende i den pågældende medlemsstat. Denne repræsentant, dvs. den lokale pensionsadministrator, ville over for de lokale skattemyndigheder være ansvarlig for opkrævning af skat fra lokalt bosiddende medlemmer af den udenlandske ordning.

8.8.3. ØSU er imidlertid af den opfattelse, at det er vigtigt nøje at overveje alle konsekvenser af forslaget, særligt under hensyntagen til de aftaler, der er indgået mellem arbejdsmarkedets parter i nogle medlemsstater, og som kræver tilknytning til eksisterende arbejdsmarkedsorienterede ordninger. Denne forpligtelse er blevet opretholdt ved domme afsagt af EF-Domstolen for nylig. ØSU tror, at debat mellem arbejdsmarkedets parter kunne medvirke til at finde en løsning, som imødekommer behovet for fri bevægelighed for arbejdstagere og for sikring af pensionsrettigheder, men samtidig tager højde for disse aftaler.

8.8.4. ØSU bemærker også, at mange tror, at kun de største virksomheder vil kunne få gavn af disse ordninger. ØSU håber ikke, at det vil være tilfældet, og forventer, at udbydere af pensionsordninger, når begyndervanskelighederne er overstået, vil kunne udbyde sådanne ordninger til i hvert fald mellemstore virksomheder til en rimelig pris. Det burde også være muligt for grupper af virksomheder uformelt at samarbejde for at sætte sig selv i stand til at udnytte disse ordninger.

8.8.5. ØSU bifalder, at man har planlagt et pilotprojekt, omfattende et begrænset antal medlemsstater, som vil give alle interessenter - dvs. repræsentanter for medlemsstater samt arbejdsgiver- og arbejdstagerrepræsentanter - lejlighed til at efterprøve denne type ordning.

8.8.6. ØSU bemærker imidlertid, at det endnu ikke er i besiddelse af tilstrækkelige oplysninger til fuldt ud at kunne vurdere forslaget, og vil gerne have lejlighed til at se på det igen, når disse foreligger.

8.9. I forbindelse med drøftelsen af pensioner understreger ØSU, at man ikke må glemme, at nogle medlemsstater lader arbejdsmarkedsorienterede pensioner til personer med enten fysisk eller psykisk handicap være omfattet af særligt favorable skatteordninger. ØSU mener, at man altid bør tage særligt hensyn til disse befolkningsgruppers behov.

9. Konklusioner

9.1. ØSU bifalder, at Kommissionen fremsætter forslag med henblik på at fjerne skattemæssige hindringer for grænseoverskridende ydelse af arbejdsmarkedsorienteret pension.

9.2. ØSU støtter Kommissionens tilgang til spørgsmålet, som går ud på at overvåge de relevante nationale regler og træffe de nødvendige foranstaltninger til at sikre en effektiv overensstemmelse med EF-traktatens grundlæggende friheder.

9.3. ØSU er enig i, at direktivet om gensidig bistand udgør et godt grundlag for udveksling af de oplysninger, der er nødvendige til sikring af korrekt anvendelse af medlemsstaternes skatteregler.

9.4. ØSU bifalder udkastet til forslag om fælleseuropæiske pensionskasser, selv om ØSU er fuldt ud klar over, at mere arbejde og flere høringer er nødvendige for at sikre en effektiv implementering.

9.5. ØSU er enig i, at det langsigtede mål bør være at vedtage EET-pensionsbeskatningssystemet som standardsystem for EU. Ansøgerlandene bør orienteres herom forud for optagelse.

9.6. ØSU støtter målsætningen om at fjerne urimelige hindringer for arbejdstageres fri bevægelighed. ØSU støtter derfor også principperne i Kommissionens dokument, men tror, at Kommissionen vil have behov for at arbejde tæt sammen med de enkelte medlemsstater for at finde løsninger på de komplekse spørgsmål, som er involveret.

Bruxelles, den 17. oktober 2001.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) KOM(2000) 507 endelig.

(2) EFT C 155 af 29.5.2001, s. 26.

(3) EFT C 155 af 29.5.2001, s. 26.

(4) EFT C 368 af 20.12.1999, s. 57.

BILAG

til Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse

I nedenstående tabel resumeres de forskellige medlemsstaternes grundlæggende tilgang til beskatning af pensioner under anden søjle(1). Der er betydelige forskelle mellem medlemsstaterne med hensyn til størrelsen af skattefradragsretten for bidrag og beskatningen af ydelser. Denne tabel giver kun et generelt overblik.

Tabel: Oversigt over beskatningssystemer for arbejdsmarkedsorienteret pension

>TABELPOSITION>

(1) Medlemsstaterne kan benytte mere end ét system, navnlig i international sammenhæng.