Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om Bedre lovgivning

(2006/C 24/12)

Den 7. februar 2005 anmodede Denis McShane, den britiske minister for Europa-anliggender, på vegne af det britiske EU-formandskab Det Økonomiske og Sociale Udvalg om en sonderende udtalelse om følgende emne: »Bedre lovgivning«.

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug, som udpegede Daniel Retureau til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 27. juli 2005.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 420. plenarforsamling den 28.-29. september 2005, mødet den 28. september, følgende udtalelse med 105 stemmer for, 3 imod og 8 hverken for eller imod:

1. Resumé af udtalelsen

1.1 Hvad betyder »bedre lovgivning« ?

Bedre lovgivning er først og fremmest at sætte sig i brugeren af den bindende retsregels sted. Dette forklarer vigtigheden af at deltage aktivt, at afholde forudgående høringer og tage hensyn til civilsamfundsorganisationernes og arbejdsmarkedsparternes repræsentativitet — grupper, der berøres direkte af lovgivningen — og at bruge de rådgivende institutioners ressourcer og kompetencer på en konstruktiv måde.

Det betyder også at lovgive mindre, at kæmpe mod den lovgivningsmæssige inflation og forenkle fællesskabsretten, da for megen lovgivning skaber juridisk uigennemskuelighed, hvilket bl.a. er en kilde til handelshindringer. Det er også at sikre sig, at den bindende retsregel kan gennemføres enkelt og effektivt.

Bedre lovgivning er at koge lovgivningen ned til det væsentlige, at privilegere de mål, der skal nås. Det er også at skabe en fleksibel lovgivning, der kan tilpasses, men som samtidig er tilstrækkeligt uforgængelig, hvilket kræver stringens og især sammenhæng lige fra udarbejdelsen og frem til den praktiske gennemførelse.

At forenkle er at gøre noget mindst muligt komplekst, men det betyder ikke, at fællesskabslovgivningen nødvendigvis skal begrænses på drastisk vis eller dereguleres. Det ville være i modstrid med civilsamfundets forventninger om sikkerhed og erhvervslivets, især den mindre industris, ønske om retssikkerhed og stabilitet.

1.2 Hvordan forbedre EU-lovgivningen

Samtlige generaldirektorater i Kommissionen skal alt efter det antal lovtekster, der henhører under deres kompetenceområde, og deres kompleksitet (kan f.eks. måles efter det samlede antal linjer og henvisninger til tidligere lovgivning og de deraf følgende administrative forpligtelser) forelægge et forenklingsprogram afstemt herefter, der indlemmes i Kommissionens samlede program, og som understreger forslagenes nødvendighed og forventede indvirkning på modtagerne af den forenklende lovgivning. Endvidere fastlægger programmet de foranstaltninger, der foreslås for hver enkelt gruppe af udvalgte tekster (ophævelse, revision, kodificering...) og vurderer de ressourcer, der skønnes nødvendige for dets gennemførelse.

Kommissionen gør i en konsolideret årsrapport under titlen »Forenkling af fællesskabsretten og bedre lovgivning« status over årets program og den effektive gennemførelse af programmet for det foregående år samt over konsekvenserne for sit rullende forenklingsprogram på mellemlang sigt og sit arbejdsprogram. Heri analyseres udviklingen på EU-plan og nationalt plan med hensyn til forenkling og bedre lovgivning, og analyserne ledsages om nødvendigt af nye forslag og henstillinger. Det drejer sig om at undgå for mange rapporter og meddelelser, hvis indhold er sammenfaldende eller overlapper hinanden.

Kommissionen og lovgiveren er ikke alvidende, og den sociale, økonomiske og teknologiske virkelighed er både kompleks og skiftende. En gennemgribende ændring eller opblødning af en lovgivning, hvis konsekvenser i praksis afviger fra de efterstræbte mål, eller hvis gennemførelsesomkostninger er for høje for administrationerne eller brugerne, betyder ikke en svækkelse af lovgiverens autoritet, men er tvært imod et tegn på politisk intelligens, som styrker modtagernes tillid og fremmer overholdelsen af lovgivningen.

I tilfælde af, at Kommissionen trækker lovforslag, der allerede er under behandling, tilbage, vil det være hensigtsmæssigt, at Kommissionen begrunder sin beslutning om at afslutte en igangsat lovgivningsproces og rådfører sig med de lovgivende institutioner og rådgivende organer samt med de organisationer i civilsamfundet, der er blevet hørt, eller hvis interesser berøres af en sådan tilbagetrækning.

Den forudgående og efterfølgende evaluering af lovgivningen skal være en pluralistisk og participatorisk opgave, hvis den skal have ubestridt politisk og praktisk legitimitet. Mens ex ante evalueringen går forud for og følger udarbejdelsesprocessen, sker ex post evalueringen ad to omgange. Først i direktivernes og forordningernes gennemførelsesfase, som kan påvise de første modtagelses- og gennemførelsesvanskeligheder, og dernæst i forbindelse med den egentlige konsekvensanalyse, som finder sted efter en forud fastsat gennemførelsesperiode, og som dermed kan påvise uforudsete eller uønskede konsekvenser. Denne evaluering kan indbefatte feedback om lovgivningen eller dens gennemførelsesbestemmelser (1) .

En politik for samordning, information og udveksling af de nationale fremgangsmåder og deres effektivitet og regelmæssig offentliggørelse af tidsplaner for gennemførelsen, som fastsat i Kommissionens beslutning, samt resultattavlen for det indre markeds fremgang skal sikre effektiv opfølgning og korrektioner.

1.3 Konklusion

EØSU mener, at opgaven med at gøre Fællesskabets samling af love og retsregler mere enkel, sammenhængende og relevant ikke blot er et spørgsmål om metoder og teknikker, men et dybt politisk spørgsmål, som kræver en intens interinstitutionel mobilisering, der understøttes af en lige så intens aktiv deltagelse fra det organiserede civilsamfunds side.

UDTALELSE

2. Indledning

EØSU's forslag bestrider ikke fællesskabsmetoden baseret på retsstaten, som på ny bekræftes og konsolideres i forfatningstraktaten og suppleres med tilføjelse af en procedure for civilsamfundets direkte indgriben over for den initiativtagende myndighed. Forslagene er i det væsentligste baseret på konklusionerne af Det Europæiske Råd i Edinburgh i 1992, hvidbogen om styreformer og Lissabon-strategien (2000-2001) samt den interinstitutionelle aftale af 16. december 2003 og tager højde for det arbejde, der er blevet iværksat på foranledning af seks formandskaber og Rådet.

Udvalget lægger dog i sine henstillinger udtrykkeligt vægt på, at civilsamfundet inddrages i udarbejdelses-, evaluerings- og revisionsprocessen efter lovgivningens gennemførelse. EØSU's forslag og holdninger til emnet og kvaliteten af de lovgivningsmæssige forslag søger at bidrage konstruktivt til at forbedre det juridiske og administrative miljø for erhvervslivet og borgerne.

EØSU erkender, at der er behov for bedre lovgivning og hilser ethvert initiativ i den retning velkomment. Udvalget understreger imidlertid, at man ikke bør se enhver form for lovgivning som unødvendig eller som en hindring for, at EU tilpasser sig de udfordringer, det står over for. EØSU kan i øvrigt ikke støtte en proces, som ville få Kommissionen, der varetager Fællesskabets interesser og er drivkraften bag den europæiske integration, til at give afkald på sin initiativret og dermed på at bidrage til at skabe »en stadig snævrere union mellem de europæiske folk«.

I. BEDRE LOVGIVNING: HVAD DREJER DET SIG OM ?

3. Bedre lovgivning: En prioriteret fællesskabsstrategi

Bedre lovgivning indebærer, at man bidrager til bedre styreformer og en mere enkel og forståelig lovgivning, hvilket også giver civilsamfundet et godt indtryk af de europæiske institutioners evne til effektiv ledelse. Det handler således om at genskabe civilsamfundets tillid til institutionerne som normgivere.

For øjeblikket drages princippet om lighed for loven i tvivl som følge af kompleksiteten og antallet af de gældende retsregler, den vanskelige adgang til gældende lovgivning og den lovgivning, der er under udarbejdelse. Kravene om lovgivningens forståelighed og tilgængelighed skal være fremherskende såvel i forbindelse med forenklingen af fællesskabsretten som i forbindelse med udarbejdelsen af nye lovgivningsforslag.

Forenklingen af fællesskabsretten og forbedringen af lovgivningens kvalitet og effektivitet er på fællesskabsplan blevet en absolut prioritet for at øge konkurrenceevne, vækst og beskæftigelse, fremme en bæredygtig udvikling, give de europæiske borgere en bedre livskvalitet såvel som for at lette de europæiske virksomheders økonomiske aktivitet på det indre marked og i handelssamkvemmet med tredjelande.

Europas vanskeligheder med hensyn til konkurrenceevne, skabelse af en videnøkonomi og på det politiske plan med hensyn til gennemsigtighed, inddragelse, effektivitet og accept af lovgivningen fra borgernes og virksomhedernes side kræver en afgørende styrkelse og på visse områder en ny definition af metoderne samt omfordeling af midlerne for at sikre bedre lovgivning i et Europa med 25 medlemsstater, som i øvrigt vil fortsætte sine udvidelser i fremtiden.

Kommissionens aktuelle strategi fremgår klart af to meddelelser fra marts 2005 (2) og skulle blive suppleret med et forslag om en rammebetingelse for agenturer inden årets udgang. Disse rammebetingelser bør efter EØSU's opfattelse begrænse sig til at indeholde retningslinjer uden at berøre agenturernes uafhængighed, idet de allerede kontrolleres af Revisionsretten, når det gælder gennemførelsen af deres budgetter, og af domstolen i tilfælde af tvister.

Kommissionens handlingsplan er et resultat af eksperters forberedende arbejde og hvidbogen om styreformer i EU fra 2001 og henstillingerne fra den gruppe om bedre regulering, der blev nedsat i 2000 af ministrene med ansvar for offentlig forvaltning. Der hersker for øjeblikket ret bred enighed.

Forbedring af fællesskabsretten gennem forenkling er et vigtigt mål for Kommissionen, som har givet sig selv en metodologi og midler, der gør det muligt at nå det.

Kommissionen har endvidere fastlagt rammebestemmelser, for så vidt angår betingelserne for de forudgående høringer, gennemførelsen af konsekvensanalyser samt kvaliteten af og betingelserne for affattelsen af den nye lovgivning siden processen med hensyn til forenkling og overholdelse af proportionalitets- og nærhedsprincippet blev indledt af Det Europæiske Råd i Edinburgh i 1992. Tolv årsrapporter behandler opfølgningen og fremskridtene, og selv om der reelt er gjort fremskridt, er disse dog stadig langt fra fuldstændigt overbevisende for lovgivningens brugere.

Det initiativ til bedre lovgivning, der har været i gang siden det irske formandskab, blev i 2004 behandlet i en erklæring fra de seks formandskaber med henblik på en bedre lovgivning (7) . Rådet (konkurrenceevne) identificerede i november 2004 en snes retsakter (fordelt på 15 prioriteringer) med henblik på forenkling, og det fortsatte dette arbejde i februar 2005. Kommissionen har sat sig for at konkretisere disse retningslinjer, og det er blevet helt afgørende, at det lykkes.

Som institutionel repræsentant for det organiserede civilsamfund er EØSU ligeledes fast besluttet på lige fra starten og langt mere aktivt at bidrage til initiativet om at give Europa en bedre lovgivning, som er mere klar, mere sammenhængende og mere effektiv, for at kunne leve op til borgernes og erhvervslivets legitime forventninger. Den protokol (9) , EØSU har undertegnet med Kommissionen, giver EØSU mulighed for at afholde høringer om lovforslag. EØSU's udtalelser skal i denne forbindelse være mere skarpe og primært tage udgangspunkt i lovgivningsbrugernes synsvinkel.

4. Fundamentet for en strategi for bedre lovgivning i Europa

Lissabon-strategien, herunder især nødvendigheden af at forbedre konkurrenceevnen, og målet om bedre styreformer i EU (10) betyder navnlig, at der skal gennemføres en undersøgelse af reguleringsfunktionen og vilkårene for dens udøvelse parallelt med den europæiske lovgivnings følgevirkninger i medlemsstaterne (lovgivning, administration) for at sikre en mere ensartet anvendelse af lovgivningen og lovgivningens sammenhæng på et indre marked med ens udgangsbetingelser. Det forudsætter, at gennemførelsen ikke bør resultere i overflødige bestemmelser eller komplicere direktiverne.

Allerede i Lissabon anmodede Det Europæiske Råd Kommissionen, Rådet og medlemsstaterne om inden 2001 at definere en strategi med henblik på ved en fælles indsats for at forenkle de lovgivningsmæssige rammer (11) . Rådet understregede endvidere nødvendigheden af at vende sig mod nye, mere fleksible lovgivningsmetoder.

Da økonomien bliver mere globaliseret og mindre afhængig af industriproduktion (digital økonomi og vidensamfund, spørgsmål om industriel ejendomsret og ophavsret, revisionsvirksomhed og nye finansielle instrumenter og tjenester) (13) , er der behov for nye partnerskaber med de socio-økonomiske aktører (for eksempel øget mobilisering af beskæftigelsesudvalgene, den social- og arbejdsmarkedspolitiske dialog eller tematiske arbejdsgrupper). Dette sætter spørgsmålstegn ved de traditionelle procedurer og instrumenter eller forudsætter, at man overvinder vanskelighederne ved at tilpasse sig de hurtigt skiftende markeder og behovene for innovation, investeringer, uddannelse og forskning.

Kommissionen gennemfører allerede høringsprocedurer og konsekvensanalyser, for hvilke køreplanen offentliggøres hvert år, hvor især den komparative cost-benefit-analyse suppleres med andre instrumenter som f.eks. multikriterieanalysen. Cost-benefit-opgørelsen alene er efter EØSU's opfattelse ikke egnet inden for alle områder og til analyse af alle lovgivningens konsekvenser (f.eks. folkesundhed, miljø). Visse elementer, der per definition er vanskelige at evaluere ud fra en cost-benefit-analyse som for eksempel iværksættelsen af grundlæggende rettigheder eller hensyntagen til den almene interesse, bør indgå i analysen.

Udover meddelelsen »Ajourføring og forenkling af fællesskabsretten« (14) , som udstikker rammerne for indsatsen, er der blevet iværksat to mere specifikke initiativer, dels landbrugslovgivningen (15) og i 2004 fiskerilovgivningen (16) , som er særdeles omfangsrige og undergår hurtig forandring, og dels forenklingen af lovgivningen om det indre marked (SLIM), som har kørt siden 1996 og givet foreløbige, men opmuntrende resultater, som dog kun i så ringe grad er blevet fulgt op af Rådet og Parlamentet, at de tilsyneladende ikke bliver videreført (17) .

Den interinstitutionelle aftale af 16. december 2003 mellem Kommissionen, Parlamentet og Rådet (18) har til formål at give institutionerne en ny tilgang til lovgivningsfunktionen, som åbner øgede muligheder for aftaler, samregulering og selvregulering. EØSU har på baggrund af denne aftale vedtaget en udtalelse om forenkling (19) og den omtalte informationsrapport om alternative former for regulering (20) . Tidligere havde EØSU især koncentreret sig om SLIM-foranstaltningen. I forbindelse med gennemførelsen af den interinstitutionelle aftale bør der lægges særlig vægt på SMV'erne og det europæiske charter for små og mellemstore virksomheder.

Under alle omstændigheder medfører anvendelsen af denne lovgivning omkostninger til udarbejdelse, gennemførelse og anvendelse, ikke blot for Unionen og medlemsstaterne, men også for de virksomheder og enkeltpersoner, der skal have kendskab til lovgivningen, overholde den og følge specifikke administrative procedurer (compliance costs).

Det er vanskeligt at sætte tal på omkostningerne ved lovgivningens udarbejdelse, dens overholdelse og administrative og bureaukratiske konsekvenser, men især virksomhederne udtaler sig i stigende grad kritisk om EU-lovgivningen og påpeger de krav, problemer, hindringer og nogle gange overflødige procedurer, lovgivningen medfører. Ifølge nogle bremser den endog den europæiske konkurrenceevne voldsomt, og de tilslutter sig dermed Rådets og Kommissionens bekymring. Disse udgifter skal vurderes for at sikre en objektiv tilgang til lovgivningens kvalitet. OECD anslår, at de omkostninger, der er forbundet med lovgivningens gennemførelse, ligger på mellem 3 og 4 % af EU's BNP (21) .

Men tages der udgangspunkt i de omkostninger, der er forbundet med at bringe den nationale lovgivning i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen, og indvirkningen på konkurrenceevnen berøres kun ét aspekt, som bestemt ikke er uden betydning, men hverken det eneste eller vigtigste (22) . Ikke desto mindre ville det være muligt at overveje en tilgang baseret på den bedste lovgivning. Det ville være den, der for at nå sine mål var forbundet med de laveste udgifter til gennemførelse og overholdelse. Det er et af forslagene fra Mandelkern-rapporten, som EØSU gerne forsøgsvis så anvendt på forslag af betydning for erhvervslivet og især SMV'er. Kommissionen overvejer allerede spørgsmålet om de administrative omkostninger i sin tilgang og arbejder i øjeblikket på et pilotprojekt, der skal opsætte modeller herfor (EU-model til vurdering af nettoadministrationsomkostninger).

At lovgive er en politisk handling, som ud over de europæiske institutioner og regeringerne berører det organiserede civilsamfund og alle EU-borgere. Meget af kritikken går på uigennemsigtigheden, kompleksiteten af procedurerne for udarbejdelse af fællesskabsretten, deres manglende transparens og indførelse af krav og procedurer i forbindelse med gennemførelsen af direktivet, selv uden at dette kræves heri (gold plating). Det drejer sig om komplicerede administrative procedurer, som mangedobler hindringerne, papirnusseriet og omkostningerne for brugerne (bureaukrati). I øvrigt klager ngo'erne og arbejdsmarkedsparterne ofte over den formelle karakter af de forudgående høringsprocedurer og deres begrænsninger, da høringerne kræver omfattende og kostbare investeringer i såvel tid som ekspertviden.

Her er der tale om problemer med den institutionelle synlighed, styreformerne og demokratiet i såvel institutionerne som i medlemsstaterne. Det samme gælder billedet af Europa og dets institutioner, som i dag er tvunget til at finde hurtige og effektive løsninger. Det drejer sig samtidig om, at Europa bedre kan imødegå udfordringerne i forbindelse med væksten, beskæftigelsen og konkurrenceevnen. Medlemsstaterne skal endvidere overveje en reform af staten og dens administrationer, for de er også et mål for kritik, og deres aktive bidrag til at finde bedre globale styreformer er afgørende.

Dette har en direkte indvirkning på udviklingen af den europæiske idé og Unionens opbygning, især på et tidspunkt, hvor den politiske debat om forfatningstraktaten er i centrum for borgernes opmærksomhed. Det er vigtigt at leve op til borgernes og civilsamfundets forventninger til forbedringen af fællesskabslovgivningens kvalitet og læsevenlighed og at arbejde på en forenkling, samtidig med, at man evaluerer den bureaukratiske byrde, lovgivningens gennemførelse pålægger såvel administrationerne som erhvervslivet.

II. FORBEDRE KVALITETEN AF EU-LOVGIVNINGEN

5. Forenkling af regelsættet

I februar 2003 fremsatte Kommissionen en samlet strategi for at mindske det eksisterende regelværk, forbedre adgangen til lovgivningen og forenkle den eksisterende lovgivning. På grundlag heraf har Kommissionen udarbejdet et rullende forenklingsprogram og har fremlagt omkring 30 initiativer, der skal gøre lovgivningen mere enkel for de økonomiske aktører, borgerne og de nationale administrationer. 15 lovgivningsforslag er endnu ikke blevet vedtaget af EU-lovgiverne.

Kodificeringen, som er et vigtigt forenklingsinstrument, skal med retsvirkning erstatte den spredte lovgivning ved at samle og harmonisere den. Den tidligere lovgivning skal udtrykkeligt ophæves for at give regelsættet den juridiske sikkerhed, målgruppen og lovens brugere forventer. Det betyder, at lovgiveren skal vedtage regelsættene formelt til forskel fra den konsolidering, som Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer foretager, som er af teknisk karakter og ikke giver den samme garanti for juridisk sikkerhed, selv om den gør det lettere at få kendskab til lovgivningen. Konsolideringen baner i realiteten vejen for kodificeringen.

Det kodificerede område skal give lovgivningen en vis grad af fuldstændighed og stabilitet, når kodificeringen udføres med uændrede retsregler. Der er intet til hinder for, at man overvejer en anden form for kodificering på visse områder, når en delvis omarbejdelse af den gældende ret er blevet nødvendig.

Systematisk anvendelse af konsolidering er konstant et effektivt forenklingsmiddel, som kan afsløre behovet for at kodificere eller revidere lovgivningen for at gøre den mere klar og sammenhængende. Dette gør lovgivningen meget mere tilgængelig.

Efter et vist tidsrum bliver de gældende lovtekster vanskeligt tilgængelige som følge af den metode, der skal følges for at få adgang til EU-Tidende, hvilket udgør en hindring for at få fuldt kendskab til fællesskabsretten. Dette tekniske problem skal løses.

6. EØSU's forslag til metoder til bedre lovgivning

Websiden PRElex bør give adgang til hele den lovgivning, der er under udarbejdelse, idet sidstnævnte anbringes i sin kontekst (ledsaget af evalueringer, høringer, undersøgelser og forklaringer). Når der i en lovgivning under udarbejdelse henvises til andre direktiver eller forordninger, bør et link give direkte adgang hertil, uanset datoen for offentliggørelse i EU-Tidende.

7. Inden lovforslagets udarbejdelse

Rangordning af målene og definition af prioriteringerne via sektorspecifikke eller horisontale foranstaltninger; Rådets rolle i denne forbindelse; undersøgelse af nødvendigheden af at lovgive, hvis der ikke allerede findes midler i traktaterne eller den afledte lovgivning, der gør det muligt at nå de samme mål;

Definition af den eller de retsakter, der er bedst egnede til opnåelsen af de fastsatte mål: direktiv (rammelov), forordning (lov), forenkling (sammenlægning af den nye og den tidligere lovgivning med harmonisering af de juridiske begreber og definitioner, systematisk konsolidering af ændringer i den tidligere tekst, kodificering, restatement — sammenlægning af den spredte lov i et revideret og forenklet instrument) eller andre former for regulering med alternative metoder (fælles beslutningstagning, samregulering, »overvåget« eller »ikke-overvåget« selvregulering, indgåelse af aftaler); integrering af målet om forenkling og større gennemsigtighed i alle nye lovgivningsmæssige tiltag.

Forudgående konsekvensanalyser, som ud fra et rent finansielt synspunkt går videre end cost-benefit-metoden, navnlig inden for områder, hvor en sådan vurdering er vanskelig (f.eks. miljøforanstaltninger: indvirkning på folkesundheden, biodiversiteten, luft- og vandkvaliteten; sociale foranstaltninger: deltagelse, leve- og arbejdsvilkår og deres forventede indvirkning på produktiviteten og den økonomiske effektivitet eller det sociale velvære); den overordnede effekt, for så vidt angår offentlig eller almen interesse skal være positiv (f.eks. effektive socioøkonomiske rettigheder), og i forbindelse med gennemførelsesbetingelserne skal man i videst muligt omfang undgå for høje krav, uforholdsmæssige omkostninger i forbindelse med overholdelsen (compliance costs) eller kontrol og bestemmelser, der er overflødige set i forhold til de mål, der skal nås. Selv om de økonomiske beregninger er nødvendige, kan man i visse tilfælde afveje dem i forhold til visse prioriterede politiske mål;

Deltagelsesdemokrati: valg af alternative former for regulering, som direkte implicerer dem, lovgivningen er rettet imod; for så vidt angår lovgivningsinstrumenter, høring, som direkte eller via deres repræsentative organisationer primært, effektiv og fyldestgørende inddrager civilsamfundets mest direkte berørte aktører, eventuelt indhentelse af sonderende udtalelser fra Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og/eller Regionsudvalget; anvendelse af grøn- og hvidbøgerne som forberedende værktøjer og omfattende høringer af civilsamfundet og institutionerne; indgåelse af partnerskaber med det organiserede civilsamfunds organisationer; anvendelse af kommunikationsmidler til formidling af de overvejede instrumenters mål og indhold.

8. Udarbejdelse af lovforslaget ifølge EØSU

8.1 Konsekvensanalyser

Det påpeger nødvendigheden af en konsekvensanalyse, i det mindste i forbindelse med alle lovforslag af betydning for virksomheder og arbejdstagere inden for forskellige erhvervssektorer samt i forbindelse med ethvert lovforslag under proceduren for fælles beslutningstagning. Det skal altid retfærdiggøres, hvorfor man har valgt lovgivningsinstrumentet eller et eventuelt alternativ hertil (samregulering, aftaler, selvregulering), som fastlagt i den interinstitutionelle aftale af december 2003 om bedre lovgivning og ud fra dets bidrag til den retslige og administrative forenkling for brugerne. Resultaterne af konsekvensanalyserne kan imidlertid ikke i sig selv berettige fremsættelsen af et lovforslag.

8.2 Høringer og affattelse

Fællesskabets rådgivende organer bør også kunne høres eller selv udtale sig på dette stadium, f.eks. kunne Regionsudvalget som repræsentant for de lokale administrationer og myndigheder og EØSU i dets egenskab af repræsentant for det organiserede civilsamfund ud over de muligheder, der gives med grøn- og hvidbøgerne, anmodes om sonderende udtalelser om de lovforslag, der vedrører især det indre marked, økonomi, virksomheder, international handel, forbindelser med tredjelande, miljø, sociale og indvandringsspørgsmål, forbrug, reformer af landbrugslovgivningen. Udtalelserne skal omhandle den foreløbige konsekvensanalyse, målsætningerne og midlerne til at opnå disse.

De udtalelser, der afgives om lovtekster, som allerede er udarbejdet i detaljer, og som har været genstand for indledende forhandlinger, kommer for sent til at påvirke deres generelle substans. Udvalgenes ekspertise kan således lige fra starten bidrage langt mere konstruktivt til en bedre lovgivning og til modtagernes forståelse og accept af denne.

Lanceringen af en åben høring via et af Fællesskabets hjemmesider forudsætter anvendelse af kommunikations- og annonceringsmidler, der sikrer, at arten, det sammenfattede indhold og selve webstedet bliver kendt af flest mulige af de personer, socio-økonomiske aktører, virksomheder og lokale administrationer, der er berørt af lovforslaget. Der kunne udarbejdes et register over europæiske og nationale organisationer, lokale administrationer, nationale og regionale ØSU for ad elektronisk vej at orientere dem om indledningen af høringen. Man kunne også orientere de relevante medier (den brede presse, special- og fagpressen) for at sikre informationsformidlingen.

Et objektivt resumé af de eventuelle reaktioner på høringerne skal offentliggøres i slutfasen på Kommissionens hjemmeside. Dette resumé skal være frit for forudfattede meninger og må ikke have tendens til at fastholde det, der går i den af Kommissionen oprindeligt ønskede retning. Det må også modstå lobbygruppernes pres for at sikre, at de almene interesser går forud for enkeltstående interesser, og at praktisk overvejelse går forud for ideologiske tilgange.

Hvis ikke risikerer man efterfølgende at støde på problemer, det er vanskeligt at løse, som f.eks. problemerne i forbindelse med de to forslag til havnepakker (ingen konsekvensanalyse, ingen henvisninger til ILO's internationale havkonventioner, som medlemsstaterne har ratificeret), forslaget til direktiv om patentering af tjenesteydelser i det indre marked (afkald på harmonisering af lovgivningerne) og forslaget til direktiv om patentering af computerimplementerede opfindelser (som skabte alvorlig forvirring og usikkerhed rent juridisk, og som EØSU udtrykte kraftige forbehold imod, og i sidste ende blev det forkastet under andenbehandlingen i Parlamentet (25) ).

For så vidt angår konsekvenserne for de nationale administrationer, som primært står for gennemførelsen af fællesskabslovgivningen, bør de metoder, der allerede er indført i mange lande, anvendes, ved at skabe forbindelser mellem det kompetente generaldirektoratet og de relevante tjenester i de nationale administrationer, de juridiske tjenester og de berørte tekniske tjenester. Det bør overvejes at etablere et samarbejde og gennemføre evalueringer af de interne konsekvensanalyseprocedurer — benchmarking — for at fastlægge sammenlignelige kriterier under hensyntagen til lovgivningens slutbrugere.

Kriterierne for fastsættelse af lovgivningens kvalitet og konsekvenser skal være enkle som dem, der foreslås i Mandelkern-rapporten (26) , og de skal bruge de eksisterende europæiske og nationale statistiske ressourcer og kontrol- og tilsynstjenesterne bedst muligt. De må ikke tilsidesætte høringen af det udøvende og opfølgende personale, som gennemfører lovgivningen i praksis. De tager endvidere hensyn til behovene for information og eventuelt supplerende uddannelse eller rekruttering/omorganisering for at sikre lovgivningens effektive gennemførelse lokalt.

Det foreslåede ekspertnet i Kommissionen kunne arbejde med at perfektionere den for øjeblikket anvendte metode i Kommissionen med henblik på at gøre den mere effektiv. Det skal eventuelt også undersøge de særlige konsekvensvurderinger, der er forbundet med de forslag eller ændringsforslag, det får forelagt.

Planlægning er nødvendig i forbindelse med hvert forslag for at definere etaperne og fastlægge de tidsmæssige rammer, der skal give en rimelig tid til lovgivningens udarbejdelse, idet der tages højde for følgevirkninger og eventuelle tidsmæssige begrænsninger.

Når disse faser er overstået, bliver det muligt at færdiggøre lovgivningsforslaget, konsekvensanalysen (28) og finansieringsoversigten samt de forklaringer, der skal gøre det muligt for brugerne, de juridiske fagfolk og lovgivende myndigheder i Fællesskabet og på nationalt plan — i så let forståelige vendinger som muligt — at forstå målsætningerne, rækkevidden og de praktiske konsekvenser af det stillede lovforslag. Især i denne fase bør der foregå en »kvalitetskontrol« af lovgivningen. Man mangler bare at fastlægge den praktiske fremgangsmåde.

Når instrumentet er valgt, skal dets anvendelsesområde defineres præcist, idet der skelnes mellem det, der henhører under det foreslåede instrument (direktiv), og det, der måtte figurere i et andet instrument (forordning), eller som måtte henhøre under en alternativ reguleringsmetode.

Affattelsen skal være klar og utvetydig og henvise eksplicit til de andre berørte artikler i traktaterne og den tidligere lovgivning ud over det valgte retsgrundlag (en simpel teknisk henvisning til en udgave af EU-Tidende vil ikke være nok. Den fuldstændige titel og et kort resumé af indholdet og rækkevidden af de instrumenter, der henvises til, skal derimod anføres med henblik på at fremme brugernes forståelse af lovgivningen og ikke blot de specialiserede juristers forståelse). Betragtninger og præmisser er særdeles vigtige for at gøre målene med og indholdet af lovgivningen forståelige og skal være klart affattet, så man undgår en forkert fortolkning.

Senere ændringer i lovgivningen kunne integreres i selve lovgivningen (rapport fra Kommissionen efter en vis gennemførelsesperiode, som allerede forekommer, eller — endnu bedre — en standardbestemmelse om revision — sunset clause — efter et vist tidsrum, f.eks. tre år) (29) . Det forudsætter et informationssystem, feedback-system, som støtter sig på forslag og anmodninger om information fra civilsamfundet, som i denne forbindelse bør have en EU-kontaktperson (en enkelt kontaktperson i EU-repræsentationerne i medlemsstaterne eller en fast tjeneste i Kommissionen, som fastlægges i selve lovgivningen).

Kommissionen bør dermed under anvendelse af revisionsklausulen enten foreslå ændringer eller et initiativ inden for en fastsat frist, eller inden for den samme frist forklare, hvorfor det efter dens opfattelse ikke er nødvendigt at foretage ændringer.

Visse »tænketanke« har fremsat forslag om oprettelse af et europæisk organ med ansvar for at kontrollere lovgivningens kvalitet eller relevans. Det ville være overdrevent og i modstrid med traktaternes ordlyd og ånd at oprette en sådan overmyndighed med ændringsbeføjelser, som overvåger lovgivningen. Det ville drage Kommissionens initiativret og -pligt i tvivl. EØSU er under alle omstændigheder ikke for oprettelsen af et sådant »superorgan«, som fører kontrol med Kommissionens udøvelse af initiativretten. EØSU foretrækker at holde fast ved de forudgående høringsprocedurer, kvaliteten af de forudgående konsekvensanalyser og de efterfølgende undersøgelser og høringer.

Kvaliteten af oversættelserne til EU-sprogene er undertiden et problem. Antallet af juridiske revisorer i Kommissionen og deres kompetencer skal styrkes for at tage højde for udvidelserne. Ekspertisen inden for formel retslære og lovgivningsmæssig evaluering skal udvikles internt for de tjenestemænd, der er involveret i affattelsen af lovforslag og forenklingsarbejdet og styrkes i de nationale juridiske universitetsuddannelser med henblik på rekruttering af fremtidige europæiske og nationale tjenestemænd. Dette er allerede sket på nogle universiteter, hvor der forskes i disse områder, og deres ekspertviden kan med fordel anvendes.

Ad hoc-ekspertgrupperne ved eller i Kommissionen skal stille forslag med henblik på at fremme klarheden, sammenhængen og relevansen af indholdet og affattelsen samt ensretningen af de juridiske begreber, der anvendes i forskellige forslag til instrumenter, også i lyset af den allerede gældende lovgivning, før et initiativ offentliggøres. Kommissionen har allerede udarbejdet en fælles vejledning til de personer, der medvirker i affattelsen af lovforslag, med henblik på at sikre ensartetheden i de anvendte juridiske begreber og sammenhængen i lovene. Det er vigtigt at få gennemført disse standarder for lovgivningens affattelse korrekt.

Lovgivningens kvalitet afhænger således meget af konsekvensanalyserne og de indledende høringsprocedurer, som kan gøre, at der stilles for mange eller for omfattende ændringsforslag i forhold til det oprindelige forslag. Kvaliteten af ændringsforslagene kan også have indflydelse på kvaliteten af den endelige tekst. Hvis der er tale om et uklart eller vagt formuleret konsensusforslag med henblik på at stille alle tilfreds, kan lovgivningens effektivitet og klarhed lide under det. Et terminologiudvalg (juridiske revisorer og eksperter) kunne hjælpe Kommissionen med at omformulere de foreslåede ændringer for at bevare klarheden og sammenhængen i de ændringsforslag, den kunne acceptere ved en fornyet behandling.

Udvalget konstaterer med interesse, at Kommissionen reviderer sine retningslinier for konsekvensanalyse ved at fastsætte mere klare retningslinier for økonomien og konkurrenceevnen og forudser endvidere, at foreneligheden med chartret for grundlæggende rettigheder undersøges (30) . Denne ændrede fremgangsmåde imødegår en række forslag i denne udtalelse, og udvalget vil følge deres iværksættelse.

9. Europa-Domstolens bidrag

Nødvendigheden af at fortolke lovgivningen for at forstå den bør begrænses mest muligt, selv om retsinstansernes fortolkning sammen med retsvidenskabens og dommernes fortolkning er af afgørende betydning for lovgivningens anvendelse i de enkelte tilfælde. Men en uklar og vag lovgivning sætter den juridiske sikkerhed på spil, øger de omkostninger, der er forbundet med lovgivningens gennemførelse, på grund af det konstante behov for at henvende sig til juridiske og tekniske eksperter og eventuelt retsinstanserne, samt fører til forsinkelser og fejl i gennemførelsen. Retsinstanserne ser sig derfor nødsaget til at supplere den lovgivende myndighed, mens sagerne risikerer at hobe sig op, så de undergraver retten til adgang til retsinstanserne og i hvert fald til en retfærdig rettergang inden for et fornuftigt tidsrum.

Endelig bør mulighederne for at oprette særlige retsinstanser i første instans udnyttes optimalt for at give Domstolen mulighed for at pådømme sager i første instans hurtigst muligt og spille sin rolle som organ til harmonisering af retspraksis og belysning af den oprindelige og afledte fællesskabsret bedre og hurtigere i anden instans.

10. Medlemsstaternes rolle

Ud over at medlemsstaterne indgår i Fællesskabets institutionelle system og har overført visse beføjelser til Fællesskabet eller i fællesskab udøver disse har medlemsstaterne også udviklet sig internt. De har set mange beslutningscentre skyde op som følge af decentraliseringen eller spredningen af statens administrationer og tjenester, afgivelsen af kompetencer til de territoriale myndigheder eller uafhængige administrative organer og agenturer med regulerings- og administrationsbeføjelser med de heraf følgende budgetmæssige konsekvenser. Uden for Den Europæiske Union er de også underlagt overnationale retsordener (som accepteres, og er dermed obligatoriske i medfør af princippet pacta sunt servanda), og deres kontrol over den økonomiske styring er også blevet svækket inden for visse områder (globalisering og WTO, enhedsmarked, privatiseringer).

Uden medlemsstaternes aktive og resolutte deltagelse i processen til forenkling og forbedring af EU-lovgivningen på det politiske og praktiske plan vil fællesskabslovgivningen ikke være tydelig for borgerne, og den ydede indsats vil i sidste ende være spildt. Ligesom på toldområdet går det fremad med principperne om one-stop-shop, e-administration, forenkling og harmonisering af formularerne, men det går for langsomt. Der skal også tages hensyn til den »digitale kløft«, for så vidt angår måden, hvorpå information udsendes til retsreglens brugere.

Ikke desto mindre er et stort antal regeringer og nationale parlamenter blevet opmærksomme på behovet for bedre lovgivning og bedre administration, ofte ved at oprette særlige organer for visse sektorer i civilsamfundet, som får til opgave at sikre kvaliteten af den lovgivning, der er under udarbejdelse eller gennemførelse. Der bør gøres status over disse erfaringer, og denne bør udmønte sig i udveksling af erfaringer samt en bedre harmonisering af de anvendte kriterier og metoder.

Mandatet for eksperterne (gruppen af nationale eksperter og andre net af uafhængige eksperter som foreslået af Kommissionen) (31) , der skal støtte Kommissionen med henblik på at bidrage til kvaliteten af lovgivningen, kunne eventuelt også gælde rådgivning om kontrollen af gennemførelsens kvalitet. Der kan eventuelt oprettes et varslingssystem, hvor de nationale organisationer underretter civilsamfundet og lovgivningens modtagere særligt (særligt kontaktpunkt, Info-Eurocentre ...).

EØSU kunne ligeledes overveje at indføre et kontaktpunkt for civilsamfundets organisationer i de faglige sektioner, herunder f.eks. sektionerne »Landbrug, udvikling af landdistrikter og miljø« og »Det indre marked, produktion og forbrug« med dets observatorium for Det Indre Marked og dets moderniserede PRISM-database. Dermed kunne EØSU evaluere Kommissionens rapporter om forenkling og bedre lovgivning ud fra de behov, modtagerne giver udtryk for, og komme med mere konstruktive forslag til forbedringer.

11. Afsluttende betragtninger

OECD opfordrer til, at der i hvert land oprettes en ny enhed med ansvar for vurderingen af omkostningerne, kvaliteten og konsekvenserne af ny lovgivning. Selv om de tilstræbte initiativer og kriterier inden for EU-lovgivningen ikke falder helt sammen med OECD's initiativer og kriterier på grund af de mange forskellige kompetencer i Unionens 25 medlemsstater og fællesskabslovgivningens målsætninger, er der dog sammenfald mellem de to tilgange (32) .

Gennemførelsesproblemerne skyldes primært de nationale regeringer og deres centraladministrationer. På dette område skal kvaliteten have førsteprioritet. Overholdelsen af fristerne forekommer dog lige så vigtig for at undgå midlertidige forstyrrelser på det indre marked.

Udvidelsen af den fælles beslutningstagnings anvendelsesområde i forfatningstraktaten er vigtig ud fra et demokratisk synspunkt. I forbindelse med hørings- og evalueringsprocedurerne på forskellige tidspunkter og forskellige niveauer risikerer man, at procedurerne bliver længere og mere komplekse. Forslagenes oprindelige kvalitet og kvaliteten af direktivernes gennemførelse kan også eliminere risikoen for, at fristerne forlænges. Fastsættelsen af kvalitetsindikatorer for lovgivningen er således af grundlæggende betydning (33) .

Det skal understreges, at den participatoriske tilgang stiller ikke ubetydelige krav til civilsamfundets organisationer, institutionerne og deres ansatte, regeringerne og deres administrationer. Formelle eller teknokratiske metoder har ikke nogen chance for at lykkes alene, selv om de tekniske lovgivningsinstrumenter eller konsekvensanalysernes indikatorer er veludviklede.

Når Kommissionen har beføjelse til at indgå internationale traktater på fællesskabets vegne (WTO, ...) bør det ligeledes være muligt for de repræsentative organisationer, for de socio-økonomiske aktører og de andre dele af civilsamfundet at blive hørt og deltage aktivt på såvel nationalt som EU-plan. Man bør overveje de principper og metoder, der skal anvendes.

Endelig skal det nævnes, at problemerne og de mulige løsninger er blevet klart opstillet. Den ydede indsats er af en sådan art, at det bør være muligt at nå de fastsatte mål. Hvorfor er fremskridtene i praksis så fortsat så beskedne? Findes der modstand mod reformerne, og i så fald hvilke? Er ressourcerne tilstrækkelige, eller skal de omfordeles? Er den politiske vilje til succes tilstrækkelig hos samtlige de berørte aktører? Er det muligt at overvinde forhindringerne? Disse spørgsmål står åbne, men skal det lykkes at forenkle den gældende lovgivning og forbedre den fremtidige lovgivning forekommer det væsentligt med en fast politisk vilje fulgt af langsigtede tiltag.

(1) Den her foreslåede metode er forskellig fra Kommissionens, som mener, at konsekvensanalysen skal foregå under formuleringen og udarbejdelsen af lovgivningsforslaget. EØSU mener dog, at en participatorisk evaluering af omsættelsen i medlemsstaternes lovgivning og af lovgivningens reelle konsekvenser efter en vis anvendelsestid kunne være en positiv udbygning og styrkelse af evalueringssystemet, på grundlag af et kendskab ti den reelle situation. Det vil således være muligt at kontrollere, om man med lovindgrebet opnår de tilsigtede mål.

(2) KOM(2005) 97 endelig af 16.3.2005 og KOM(2005) 98 af 21.3.2005.

(3) KOM(2005) 98 endelig af 21.3.2005.

(4) EUT C 321 af 31.12.2003.

(5) KOM(2003) 770 endelig af 12.12.2003.

(6) Navnlig »Rammer for europæiske reguleringsorganer« KOM(2002) 718 endelig.

(7) Fælles erklæring af 7. december 2004 om fremme af en lovgivningsreform i Europa.

(8) KOM(2005) 97.

(9) Indgået den 24. september 2001.

(10) Kommissionens hvidbog om styreformer i Europa, KOM(2001) 428 endelig.

(11) Kommissionen har efterkommet Rådets anmodning i meddelelserne KOM(2002) 275 »Styreformer i EU: Bedre lovgivning« og KOM(2002) 278 »Handlingsplan om »bedre og enklere lovgivningsmæssige rammer« af 6.2.2002«.

(12) Jf. EØSU's informationsrapport om »Samregulering og selvregulering i det indre marked – den nuværende situation«, CESE 1182/2004 fin vedtaget den 10.2.2005.

(13) Eksempel på Lamfalussy-proceduren i forbindelse med regulering af finansmarkederne.

(14) KOM(2003) 71 endelig af 11.2.2003.

(15) KOM(2001) 48 endelig, rapport om forenkling af landbrugslovgivningen.

(16) KOM(2004) 820 endelig af 15.12.2004.

(17) SLIM vedrører kun det indre marked; Kommissionen påtænker at fastlægge en horisontal fremgangsmåde for samtlige sektorer. De nye bestemmelser forventes fremlagt i oktober 2005.

(18) EUT C 321 af 31.12.2003.

(19) EUT C 112 af 30.4.2004, s. 4.

(20) CESE 1182/2004 fin.

(21) IMF anslår dem til 3 % af BNP, og en undersøgelse gennemført af Bureau fédéral du Plan anslog dem i 2000 til 2,6 % for Belgiens vedkommende. Men i rapporten »Less is More« (marts 2005) fra task forcen for bedre lovgivning fastsættes de skønsmæssiget til 10-12 % af det britiske BNP, hvilket vil sige, at de administrative omkostninger udgør ca. 30 % af de samlede lovgivningsudgifter.

(22) Manglende lovgivning kan også have sin pris, selv om man her ikke kan foretage en konsekvensanalyse. I et nyligt internt dokument fra Kommissionen vurderes omkostningerne ved ikke at gennemføre retningslinjerne for Lissabon-strategien.

(23) Forskellen i den anvendte terminologi, hvor Kommissionen taler om »konsekvensanalyse« og ikke om »forudgående konsekvensanalyse«, som EØSU gør, viser forskellen i den af EØSU påtænkte fremgangsmåde.

(24) KOM(2005) 97 endelig af 16.3.2005.

(25) EUT C 61 af 14.3.2003 og EUT C 294 af 25.11.2005.

(26) Udarbejde indikatorer på omkostningerne for brugeren og administrationen ved hjælp af homogene blokke af retsakter; anvendelse af et begrænset antal rubrikker: kompleksitet, teksternes længde, henvisninger til andre tekster, antallet og omfanget af rapportkrav til brugerne eller rapportskyldig tredjepart, nødvendigt antal ansatte for at administrere bestemmelserne, omfanget af affødte retstvister.

(27) Lovgivningsobservatoriet (http://www.europarl.eu.int/oeil/); siden »konsekvensanalyser« er stadig under opbygning.

(28) Kommissionen har allerede mulighed for at ajourføre sin konsekvensanalyse på baggrund af nye oplysninger eller ikke tidligere foreliggende oplysninger.

(29) Siden fremlæggelsen i 2002 af handlingsplanen om bedre og enklere lovgivningsmæssige rammer [KOM(2002) 278] har Kommissionen i sine lovforslag indføjet en revisions-/genvurderingsklausul alt afhængigt af lovgivningsforslagets indhold. Lovgiveren skal sørge for, at denne bestemmelse bibeholdes i forbindelse med lovtekstens vedtagelse.

(30) IP/05/733.

(31) KOM(2005) 97 endelig af 16.3.2005.

(32) OECD insisterer på privatisering af de offentlige tjenester og reform af staten (lettelse af administrationen). Disse anbefalinger er ofte mere ideologiske end praktiske. De nationale administrationers rolle skal bestemt gøres mere effektiv, men målet med reformen må ikke være at erstatte staten med markedet. Staten skal fortsat være i stand til at varetage sine ansvarsområder.

(33) Kommissionen har finansieret en undersøgelse af disse indikatorer ved Bradford universitet. EØSU afventer spændt undersøgelsens offentliggørelse. En midlertidig offentliggørelse kan ses på universitetets websted (http://www.bradford.ac.uk).

BILAG

til Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse

Følgende ændringsforslag, som fik over en fjerdedel af de afgivne stemmer, blev forkastet under forhandlingerne:

Punkt 8.2.7

Punktet udgår

Begrundelse

At disse forslag ikke er blevet vedtaget, har intet at gøre med mangler på de områder, som nævnes i de foregående punkter. Ifølge min opfattelse, som deles af mange, er det ikke en mangel på konsekvensanalyser eller objektive resuméer af høringer, som har skabt disse problemer. Hvad havnedirektiverne angår er det små, men ekstremt stærke særinteresser, som hidtil har haft held til at forhindre direktivernes vedtagelse. At forslaget til tjenestedirektiv hidtil ikke er blevet vedtaget, skyldes også, at stærke særinteresser i form af uhellige protektionistiske alliancer forsøger at modvirke den almene interesse for fri bevægelighed. Vanskelighederne i forbindelse med Kommissionens forslag om de nævnte patenter kan forklares med, at man undervurderede risikoen for, at snævre særinteresser i den politiske proces skulle udnytte det faktum, at lovgivningsforslaget (som blev fremlagt for at harmonisere og klarlægge gældende lovgivning) var meget teknisk kompliceret.

Andre kan have andre vurderinger af, hvorfor det er lykkedes for forskellige interesser at forsinke eller stoppe de nævnte lovgivningsforslag. I samtlige tilfælde har forslagene vist sig yderst kontroversielle, når EØSU skulle behandle dem.

Den meget kontroversielle formulering i punkt 8.2.7 tilfører intet af værdi til denne udtalelse, som i øvrigt er afbalanceret, god og i visse afsnit særdeles udmærket. Derfor bør punktet udgå. Det vil gøre det muligt for flere at støtte udtalelsen.

Afstemningsresultat

For: 31

Imod: 61

Hverken for eller imod: 13