Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING om aktindsigt i dokumenter fra Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen

(forelagt af Kommissionen)

BEGRUNDELSE

1. Baggrund

Med Amsterdam-traktaten indførtes en ny artikel 255 i EF-traktaten, som giver unionsborgere og personer, der har bopæl i EU ret til aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter. Traktaten medtager ligeledes blandt de generelle principper for EU, at beslutningerne skal træffes med størst mulig overholdelse af princippet om åbenhed og tættest muligt på borgerne.

I henhold til den nye artikel 255 påhviler det Kommissionen at udarbejde et lovgivnings mæssigt forslag om de generelle principper og begrænsninger for aktindsigt i de tre institutioners dokumenter. Forslaget skal vedtages efter den fælles beslutningsprocedure senest to år efter Amsterdam-traktatens ikrafttrædelse, dvs. inden den 1. maj 2001. Hver institution skal ligeledes indarbejde særlige bestemmelser vedrørende aktindsigt i deres forretningsordener.

Rådet og Kommissionen har i over fem år anvendt en fælles adfærdskodeks for aktindsigt i deres dokumenter. Europa-Parlamentet vedtog en lignende ordning i juli 1997 [1].

[1] Adfærdskodeks for aktindsigt i Rådets og Kommissionens dokumenter, vedtaget af Rådet den 20. december 1993, EFT L 340 af 31.12.1993, s. 43, og af Kommissionen den 8. februar 1994, EFT L 46 af 18.2.1994, s. 58. Europa-Parlamentet vedtog en afgørelse om aktindsigt i dets dokumenter den 10. juli 1997, EFT L 263 af 25.9.1997, s. 27.

2. Udarbejdelse af forslaget til forordning

Ved udarbejdelsen af nærværende forslag til forordning har Kommissionen bl.a. taget hensyn til følgende elementer:

_ medlemsstaternes lovgivninger vedrørende aktindsigt, specielt god praksis i de nordiske lande, som har en lang tradition for åbent at fremlægge deres dokumenter for offentligheden

_ rapporten fra Europa-Parlamentets Udvalg om Institutionelle Spørgsmål om åbenhed i Den Europæiske Union, som blev vedtaget af Parlamentet på plenarmødet den 12. januar 1999 (ordfører: Lööw)

_ FN/ECE-konventionen om adgang til oplysninger, offentlighedens medvirken og klageadgang på miljøområdet, undertegnet i Århus i juni 1998

_ den særlige rapport fra Den Europæiske Ombudsmand til Europa-Parlamentet i fortsættelse af undersøgelsen på eget initiativ om aktindsigt i dokumenter, der findes i fællesskabsinstitutioner og -organer [2]

[2] EFT C 44 af 10.2.1998, s. 9-13.

_ grønbog om information i den offentlige sektor i informationssamfundet [3]

[3] KOM(1998) 585.

_ de positive erfaringer, der i de sidste fem år er opnået med den ordning, Rådet, Kommissionen og Parlamentet frivilligt har anvendt, og som bl.a. fremgår af Rådets og Kommissionens rapporter om anvendelsen af deres adfærdskodeks.

3. Personer, der har ret til aktindsigt (artikel 1)

I overensstemmelse med artikel 255 i EF-traktaten har alle unionsborgere og alle fysiske og juridiske personer, der har bopæl eller hjemsted i en medlemsstat, ret til aktindsigt. Som det allerede er tilfældet under den nuværende ordning, skal den pågældende ikke kunne begrunde, hvorfor der ønskes aktindsigt.

4. Forordningens anvendelsesområde (artikel 2 og 3)

Institutioner omfattet af forordningen

I overensstemmelse med artikel 255 i EF-traktaten finder forordningen kun anvendelse på Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter. Disse institutioner og deres organer er defineret i artikel 3.

Områder, der dækkes af forordningen

Artikel 28, stk. 1, og artikel 41, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Union fastslår udtrykkeligt, at retten til aktindsigt også gælder for dokumenter vedrørende den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og vedrørende politisamarbejdet og det retlige samarbejde i kriminalsager.

Det følger i øvrigt af Domstolens retspraksis, at nærværende forordning også finder anvendelse på dokumenter vedrørende aktiviteter, der henhører under EKSF- og Euratom-traktaterne [4].

[4] Dom af 15.12.1987, Deutsche Babcock, 328/85, Sml. 1987, s. 5119.

Dokumenter omfattet af forordningen

Bestemmelserne omfatter alle dokumenter, som er i de tre institutioners besiddelse, dvs. dokumenter udfærdiget af dem selv eller hidrørende fra tredjemand. Denne udvidelse af anvendelsesområdet er et stort fremskridt i forhold til den nuværende ordning, som kun omfatter dokumenter, der er udfærdiget af institutionerne.

Både Europa-Parlamentet og Ombudsmanden går stærkt ind for denne fremgangsmåde, som også ligger på linje med lovgivningen i et stort flertal af medlemsstaterne. Formuleringen af erklæring nr. 35 i Amsterdam-traktaten støtter også denne udvidede fortolkning af artikel 255. Det er dog klart, at der ikke vil blive givet adgang til et dokument hidrørende fra tredjemand, hvis dokumentet er omfattet af en af de undtagelser, der er omhandlet i artikel 4. Desuden vil institutionen i tvivlstilfælde høre ophavsmanden til dokumentet, samtidig med at den forbeholder sig ret til at træffe den endelige afgørelse om adgangen til dokumentet, såfremt der ikke modtages svar. For behørigt at kunne informere de europæiske borgere om denne udvidede adgang til dokumenter vil adgangen blive begrænset til dokumenter fra tredjemand, der er tilgået institutionen efter ikrafttrædelsen af nærværende forordning.

Definition af "dokument"

Ved "dokument" forstås ethvert indhold, uanset det anvendte medium. Definitionen omfatter kun administrative dokumenter, dvs. ethvert dokument vedrørende et emne, der henhører under institutionens ansvar, med undtagelse af dokumenter til internt brug og dokumenter, der giver udtryk for personlige overvejelser, eller som afspejler drøftelser eller holdninger, der er kommet til udtryk i forbindelse med interne konsultationer og drøftelser, samt uformelle meddelelser, som f.eks. er sendt med elektronisk post og kan sidestilles med telefonsamtaler. Som den uafhængige ekspertgruppe understregede det i sin anden rapport "har Kommissionen som alle politiske institutioner brug for en "tænkeboks", således at den kan formulere sin politik, inden den kommer ud i offentligheden, for politik, der er lavet i offentlighedens projektørlys og derfor har et mere eller mindre improviseret præg, er ofte ringe politik" [5].

[5] Anden rapport fra den uafhængige ekspertgruppe, kapitel 7, punkt 7.6.6.

Foreneligheden mellem det generelle princip for adgang til dokumenter og de eksisterende særlige regler

I forbindelse med visse procedurer findes der allerede særlige regler vedrørende adgang til dokumenter eller arkiver. Derfor er det vigtigt klart af fastslå, at de kommende bestemmelser for den generelle adgang til dokumenter ikke finder anvendelse, såfremt der foreligger særlige regler, bl.a. for visse personer, som har en særlig interesse i information, eller regler vedrørende visse dokumenters fortrolige karakter. Det ville dog være ønskeligt snarest muligt at få foretaget en revision af disse regler i lyset af de generelle principper om åbenhed.

5. Undtagelser fra retten til aktindsigt (artikel 4)

Forslaget omfatter en række undtagelser fra retten til aktindsigt. Ligesom under den nuværende ordning er alle disse undtagelser baseret på en "harm test". Dette betyder, at den ønskede adgang til dokumenter indrømmes, medmindre dette vil være til skade for visse særlige interesser, som er udtrykkeligt nævnt i artikel 4 og nærmere belyst med konkrete eksempler. I sammenligning med reglerne i Rådets og Kommissionens nuværende adfærdskodeks er undtagelserne mere klart præciseret.

6. Behandling af de oprindelige og bekræftende begæringer, klageadgang, udøvelse af retten til aktindsigt og regler for reproduktion i kommercielt øjemed eller anden økonomisk udnyttelse (artikel 5-8)

Det foreslås at fastsætte bestemmelser svarende til dem, der gælder under den nuværende ordning, eftersom denne fungerer godt, dog med visse tilpasninger.

Der indføres således en mulighed for at forlænge fristen for svar med yderligere en måned, mod forudgående underretning af den pågældende og detaljeret begrundelse. I overens stemmelse med Førsteinstansrettens dom af 19. juli 1999 i sag T-14/98 (Hautala mod Rådet) indeholder forslaget også et krav om, at hvis et dokument indeholder passager, der er omfattet af en af undtagelserne for retten til adgang, skal der indrømmes delvis adgang, efter at de passager, der er omfattet af undtagelser, er fjernet.

Desuden indføres princippet om, at manglende svar på en bekræftende begæring betragtes som et positivt svar, hvilket betyder en styrkelse af borgerens rettigheder.

7. Afsluttende bestemmelser (artikel 9-11)

Der er forudset et antal afsluttende bestemmelser, som bl.a. har til formål:

- at forpligte de institutioner, der er omfattet af forordningen, til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at informere borgerne om deres rettigheder, bl.a. gennem etablering af offentlige dokumentregistre

- at minde om, at institutionerne i deres egen forretningsorden skal fastsætte specifikke bestemmelser for gennemførelsen af de generelle principper og begrænsninger, der er omhandlet i denne forordning.

Det er desuden i høj grad ønskeligt, at de tre institutioner forpligter sig til at vedtage et antal supplerende foranstaltninger for at sikre en sammenhængende fremgangsmåde i forbindelse med gennemførelsen af de nye regler for offentlighedens adgang til deres dokumenter. Af sådanne foranstaltninger kan nævnes uddannelse og information af personalet, og revision af de eksisterende systemer til registrering, arkivering og klassificering af dokumenter.

2000/0032 (COD)

Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING

om aktindsigt i dokumenter fra Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen

EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR,

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 255, stk. 2,

under henvisning til forslag fra Kommissionen [6],

[6] EFT C

i henhold til fremgangsmåden i traktatens artikel 251 [7], og

[7] EFT C

ud fra følgende betragtninger:

(1) I traktaten om Den Europæiske Union, som ændret ved Amsterdam-traktaten, fastslås princippet om åbenhed i artikel 1, stk. 2, hvori det hedder, at "denne traktat udgør en ny fase i processen hen imod en stadig snævrere union mellem de europæiske folk, hvor beslutningerne træffes så åbent som muligt og så tæt på borgerne som muligt".

(2) Åbenheden giver borgerne bedre mulighed for at deltage i beslutningsprocessen og sikrer forvaltningen en større legitimitet, effektivitet og gør den mere ansvarlig over for borgerne i et demokratisk system.

(3) I konklusionerne fra de Europæiske Råd i Birmingham, Edinburgh og København understreges det, at det er nødvendigt at sikre større åbenhed i det arbejde, der udføres af Unionens institutioner. På baggrund af disse konklusioner har institutionerne iværksat en række initiativer, der tager sigte på at øge gennemsigtigheden i beslutningsprocessen, dels gennem mere målrettede foranstaltninger vedrørende information og kommunikation, dels gennem vedtagelse af regler vedrørende aktindsigt.

(4) Formålet med nærværende forordning er at udvide adgangen til dokumenter mest muligt med størst mulig overholdelse af princippet om åbenhed. Den fastslår retten til aktindsigt og fastsætter betingelserne og begrænsningerne herfor i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 255, stk. 2.

(5) Da spørgsmålet om aktindsigt ikke er genstand for bestemmelser i EKSF- og Euratom-traktaten, finder denne forordning anvendelse på dokumenter vedrørende aktiviteter, der henhører under disse to traktater. Dette bekræftes ved erklæring nr. 41, der er knyttet som bilag til Amsterdam-traktaten.

(6) I henhold til artikel 28, stk. 1, og artikel 41, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Union gælder retten til aktindsigt også i forbindelse med dokumenter, der vedrører den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik samt politisamarbejdet og det retlige samarbejde i kriminalsager.

(7) For at skabe større åbenhed i forbindelse med institutionernes arbejde og for at opnå en tilpasning til den gældende lovgivning i de fleste af medlemsstaterne bør retten til aktindsigt udvides til at omfatte alle dokumenter, som Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen er i besiddelse af.

(8) De principper, der fastslås ved denne forordning, berører ikke de særlige regler for aktindsigt, bl.a. de regler, der direkte vedrører personer med en særlig interesse i adgangen til dokumenter.

(9) Det er absolut nødvendigt at sikre beskyttelsen af offentlighedens interesse og af visse personlige interesser gennem en undtagelsesordning. For at gøre ordningen så gennemsigtig som muligt bør der gives eksempler på sådanne interesser. Det er ligeledes nødvendigt at gøre det muligt for institutionerne at beskytte deres dokumenter til internt brug, som indeholder personlige overvejelser, eller som afspejler drøftelser eller holdninger, der er kommet til udtryk i forbindelse med interne konsultationer og drøftelser.

(10) For fuldt ud at sikre retten til aktindsigt bør den nuværende administrative procedure med to faser opretholdes med mulighed for domstolsprøvelse eller klage til Ombudsmanden, ligesom der bør indføres det princip, at manglende svar på en bekræftende begæring betragtes som et positivt svar.

(11) De enkelte institutioner bør træffe de nødvendige foranstaltninger til at informere offentligheden om de nye gældende bestemmelser; for at gøre det lettere for borgerne at benytte sig af de rettigheder, der følger af denne forordning, bør hver institution desuden give adgang til et register over dokumenter.

(12) Denne forordning hverken tilsigter eller medfører en ændring af de nationale lovgivninger om aktindsigt. Det er dog klart, at medlemsstaterne, i kraft af det loyalitetsprincip, der anvendes i forbindelserne mellem fællesskabsinstitutionerne og medlemsstaterne, skal sørge for ikke at hindre anvendelsen af denne forordning.

(13) I henhold til artikel 255, stk. 3, i EF-traktaten skal hver enkelt institution indarbejde særlige bestemmelser om aktindsigt i sin forretningsorden. Denne gennemførelse af forordningen er en nødvendig forudsætning for, at den kan finde anvendelse. Denne forordning og disse gennemførelsesbestemmelser erstatter Rådets afgørelse 93/731/EF af 20. december 1993 om aktindsigt i Rådets dokumenter [8], Kommissionens afgørelse 94/90/EKSF, EF, Euratom af 8. februar 1994 om aktindsigt i Kommissionens dokumenter [9] og Europa-Parlamentets afgørelse 97/632/EF, EKSF, Euratom af 10. juli 1997 om aktindsigt i Europa-Parlamentets dokumenter [10] -

[8] EFT L 340 af 31.12.1993, s. 43, ændret ved beslutning 96/705/EF, EKSF, Euratom, (EFT L 325 af 14.12.1996, s. 19).

[9] EFT L 46 af 18.2.1994, s. 58, ændret ved beslutning 96/567/EF, EKSF, Euratom, EFT L 247 af 28.9.1996, s. 45.

[10] EFT L 263 af 25.9.1997, s. 27.

UDSTEDT FØLGENDE FORORDNING:

Artikel 1 Generelt princip og definition af de personer, der har ret til aktindsigt

Enhver unionsborger og enhver fysisk eller juridisk person, der har bopæl eller hjemsted i en medlemsstat, har ret til den videst mulige adgang til institutionernes dokumenter som defineret i denne forordning, uden at skulle begrunde, hvorfor der ønskes aktindsigt, jf. dog de undtagelser, der er nævnt i artikel 4.

Artikel 2 Anvendelsesområde

1. Denne forordning finder anvendelse på alle dokumenter, som institutionerne er i besiddelse af, dvs. både dokumenter udarbejdet af dem selv og dokumenter hidrørende fra tredjemand.

Retten til adgang til dokumenter hidrørende fra tredjemand er begrænset til de dokumenter, der er sendt til institutionen efter det tidspunkt, fra hvilket denne forordning gælder.

2. Denne forordning finder ikke anvendelse på dokumenter, der allerede er offentliggjort, eller som borgerne på anden måde har adgang til.

Den finder ikke anvendelse i tilfælde, hvor der findes særlige bestemmelser om aktindsigt.

Artikel 3 Definitioner

I denne forordning forstås ved:

a) "dokument": ethvert indhold uanset medium (skrevet på papir eller opbevaret elektronisk, lyd- eller billedoptagelser, audiovisuelle optagelser); kun administrative dokumenter er omfattet, dvs. dokumenter vedrørende emner, der har at gøre med politikker, foranstaltninger og beslutninger, der henhører under institutionens kompetenceområde, med undtagelse af dokumenter til internt brug som f.eks. baggrundsdokumenter og debatoplæg, udtalelser fra tjenestegrene samt uformelle meddelelser

b) "institution": Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen

c) "Europa-Parlamentet": dets organer (navnlig præsidiet og formandskonferencen), parlamentsudvalgene, de politiske grupper og tjenestegrenene

d) "Rådet": dets forskellige sammensætninger og organer (navnlig De Faste Repræsentanters Komité og arbejdsgrupperne), tjenestegrenene og de udvalg, der ved traktaten eller af lovgiver er oprettet til at bistå Rådet

e) "Kommissionen": kollegiet, kommissionsmedlemmerne og deres kabinetter, general direktoraterne og tjenestegrenene, repræsentationerne og delegationerne samt de udvalg, Kommissionen har oprettet, eller som er blevet oprettet til at bistå den under udøvelsen af dens gennemførelsesbeføjelser

f) "tredjemand": enhver fysisk eller juridisk person uden for institutionen, herunder medlemsstaterne, andre institutioner og organer i eller uden for fællesskabsregi og tredjelande.

Listen over de udvalg, der er omhandlet i stk. 1, litra d) og e), vil blive udarbejdet som led i gennemførelsen af denne forordning som omhandlet i artikel 10.

Artikel 4 Undtagelser

Institutionerne afslår at give adgang til dokumenter, hvis udbredelse kunne være til betydelig skade for:

a) beskyttelsen af offentlighedens interesse, navnlig med hensyn til:

_ offentlig sikkerhed

_ forsvar og internationale forbindelser

_ forbindelser mellem og/eller med medlemsstaterne eller institutioner og organer i eller uden for fællesskabsregi

_ finansielle eller økonomiske interesser

_ valutastabilitet

_ stabiliteten i Fællesskabets retssystem

_ retlige procedurer

_ inspektioner, undersøgelser og revision

_ gennemførelsen af overtrædelsesprocedurer, herunder de forberedende stadier

_ institutionernes mulighed for at fungere effektivt

b) beskyttelsen af enkeltpersoner og af privatlivets fred, navnlig med hensyn til:

_ personlige aktmapper

_ oplysninger, udtalelser og bedømmelser afgivet i fortrolighed med henblik på ansættelser eller udnævnelser

_ personoplysninger eller dokumenter, hvis udbredelse kunne skade privatlivets fred eller gøre det lettere at skade privatlivets fred, f.eks. oplysninger omfattet af lægers tavshedspligt

c) beskyttelsen af forretnings- og erhvervshemmeligheder og beskyttelsen af en bestemt fysisk eller juridisk persons økonomiske interesser, navnlig med hensyn til:

_ forretnings- og erhvervshemmeligheder

_ intellektuel og industriel ejendomsret

_ erhvervs-, finans-, bank- og forretningsoplysninger, herunder oplysninger vedrørende forretningsforbindelser og kontrakter

_ oplysninger om omkostninger og bud i forbindelse med udbud

d) beskyttelsen af den fortrolighed, som kræves af den tredjemand, hvorfra dokumentet eller oplysningerne hidrører, eller som kræves ifølge lovgivningen i den pågældende medlemsstat.

Artikel 5 Behandling af oprindelige begæringer

1. Begæring om aktindsigt skal indgives skriftligt og være affattet tilstrækkelig præcist til, at institutionen kan identificere det ønskede dokument. Institutionen kan anmode den, der har fremsat begæringen, om at præcisere den.

I tilfælde af gentagne begæringer og/eller begæringer vedrørende større dokumenter, bestræber institutionen sig på, sammen med den, der har fremsat begæringen, i mindelighed at nå frem til en rimelig løsning.

2. Institutionen meddeler den, der har fremsat begæringen, om begæringen kan imødekommes eller ej; det sker ved, at den inden en måned efter registreringen af begæringen sender ham et skriftligt og behørigt begrundet svar.

3. Hvis institutionen giver den, der har fremsat begæringen, et negativt svar, oplyser den ham samtidig om, at han, inden en måned efter modtagelsen af svaret, kan bekræfte sin begæring over for institutionen med henblik på at få denne til at tage begæringen op til fornyet behandling; i modsat fald formodes han at have frafaldet sin oprindelige begæring.

4. I undtagelsestilfælde kan den i stk. 2 nævnte frist forlænges med en måned, forudsat at den, der har fremsat begæringen, på forhånd underrettes herom og gives en nærmere begrundelse.

Er der ikke afgivet svar inden for den fastsatte frist, anses dette som afslag.

Artikel 6 Behandling af bekræftende begæringer og klageadgang

1. I tilfælde, hvor den, der har fremsat begæringen, indgiver en bekræftende begæring, har institutionen en frist på en måned regnet fra registreringen af sidstnævnte begæring til at give vedkommende et skriftligt svar. Hvis institutionen beslutter fortsat at afslå at give adgang til det ønskede dokument, skal den på behørig vis begrunde afslaget og oplyse den, der har fremsat begæringen, om klagemulighederne, nemlig domstolsprøvelse og klage til ombudsmanden, efter reglerne i EF-traktatens artikel 230 og 195.

2. I undtagelsestilfælde kan den i stk. 1 nævnte frist forlænges med en måned, forudsat at den, der har fremsat begæringen, på forhånd underrettes herom og gives en nærmere begrundelse.

Er der ikke afgivet svar inden for den fastsatte frist, anses dette som imødekommelse af begæringen.

Artikel 7 Udøvelse af retten til aktindsigt

1. Aktindsigten udøves enten ved læsning på stedet eller ved udlevering af en kopi.

Ansøgeren kan betale omkostningerne ved aktindsigten.

2. Dokumenterne leveres i en af de eksisterende sprogudgaver, idet der tages hensyn til, hvad den, der har fremsat begæringen, foretrækker.

Der gives adgang til en beskåret udgave af dokumentet, hvis en del af dokumentet er dækket af en af de undtagelser, der er nævnt i artikel 4.

Artikel 8 Reproduktion i kommercielt øjemed samt anden økonomisk udnyttelse

En person, der har fået et dokument udleveret, må ikke reproducere det i kommercielt øjemed eller på anden måde udnytte det økonomisk uden forudgående tilladelse fra rettighedshaveren.

Artikel 9 Information og registre

Hver institution træffer de nødvendige foranstaltninger til at informere offentligheden om de rettigheder, der følger af denne forordning. For at gøre det lettere at udnytte disse rettigheder giver hver institution desuden adgang til et register over dokumenter.

Artikel 10 Gennemførelse

Hver institution fastsætter i sin forretningsorden de nødvendige bestemmelser til gennemførelse af denne forordning. Bestemmelserne træder i kraft senest ... [tre måneder efter vedtagelsen af denne forordning].

Artikel 11 Ikrafttrædelse

Denne forordning træder i kraft på tredjedagen efter offentliggørelsen i De Europæiske Fællesskabers Tidende.

Den gælder fra ... [tre måneder efter vedtagelsen af denne forordning].

Denne forordning er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat.

Udfærdiget i Bruxelles, den

På Europa-Parlamentets vegne På Rådets vegne

Formand Formand