Udtalelse om:

- Årsberetning - Det finansielle samhørighedsinstrument 1993/1994, og - Årsberetning - Samhørighedsfonden 1994 - Supplement (96/C 82/03)

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 20. januar og den 20. juni 1995 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte årsberetninger.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Regionaludvikling og Fysisk Planlægning, som udpegede Ramón Mercé Juste til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 8. december 1995.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 331. plenarforsamling af 20.-21. december 1995, mødet den 20. december, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Denne udtalelse behandler to beretninger fra Kommissionen under ét: årsberetningen om det finansielle samhørighedsinstrument og årsberetningen om Samhørighedsfonden. Førstnævnte vedrører de beslutninger, Kommissionen og de berørte medlemsstater traf mellem den 1. april 1993 og den 26. maj 1994, på hvilket tidspunkt forordningen om Samhørighedsfonden trådte i kraft. Sidstnævnte dækker perioden fra den 26. maj til den 31. december 1994.

1.2. Oprettelsen af Samhørighedsfonden blev fastsat i Maastricht-traktaten (artikel 130 D) for at styrke den økonomiske og sociale samhørighed gennem finansielle bidrag til projekter inden for miljø og transeuropæiske net på transportinfrastrukturområdet. Denne økonomiske støtte, som beløber sig til 15,15 milliarder ECU (1992-priser) for perioden 1993-1999, henvender sig til Irland, Grækenland, Spanien og Portugal.

1.3. Det Økonomiske og Sociale Udvalg minder om den støtte, det har givet til forslagene om oprettelse af det finansielle samhørighedsinstrument og om oprettelse af Samhørighedsfonden ().

2. Generelle bemærkninger

2.1. ØSU er glad for at kunne udtale sig om de foreliggende beretninger og ønsker endnu engang at yde et positivt bidrag til en mere effektiv anvendelse fremover af de bestemmelser, der gælder for Samhørighedsfonden. ØSU understreger imidlertid, at det er nødvendigt at have adgang til sammenlignelige data om de projekter, hvortil der er ydet støtte i de forskellige medlemsstater.

2.2. ØSU hilser Kommissionens beretninger velkommen, idet de indeholder detaljerede iagttagelser og særdeles nyttige oplysninger om samhørighedsinstrumentets og Samhørighedsfondens interventioner i den omhandlede periode. Det fremgår af oplysningerne, at interventionerne er kommet godt fra start.

2.3. ØSU erkender, at Kommissionen har haft vanskelige vilkår at arbejde under, hvilket dels hænger sammen med den juridiske usikkerhed, der skyldtes det forhold, at Maastricht-traktaten ikke var ratificeret på det tidspunkt, hvor det finansielle samhørighedsinstrument trådte i kraft, dels den korte frist, man havde til at stable det administrative og juridiske apparat til forvaltning og kontrol af det finansielle samhørighedsinstrument på benene. ØSU henleder opmærksomheden på den indsats, der under disse omstændigheder er ydet af såvel Kommissionen som medlemsstaterne.

2.4. Den kommende revision af forordningen skal foretages inden udgangen af 1999, og det på trods af ØSU's ønske om, at forordningen skulle revideres i 1996. Indtil dette tidspunkt skal Kommissionen fremlægge forskellige årsberetninger om opfølgningen af fonden. For at gøre det lettere at analysere opfølgningen og evalueringen af de aktioner, der gennemføres i fondens regi, anbefaler ØSU, at beretningerne fremover udarbejdes med kalenderåret som referenceperiode. Samtidig minder ØSU om, at beretningerne skal foreligge senest seks måneder efter afslutningen af den omhandlede referenceperiode. Dette forhold blev der ikke taget hensyn til i beretningen om samhørighedsinstrumentet. ØSU beklager, at den supplerende beretning for 1994 ikke indeholder en samlet analyse for perioden siden det finansielle samhørighedsinstruments ikrafttræden.

2.5. I den første beretning bemærker Kommissionen, at ØSU har ydet et positivt bidrag i forbindelse med godkendelse og iværksættelse af såvel det finansielle samhørighedsinstrument som forordningen om Samhørighedsfonden og bestemmelserne vedrørende anvendelse af denne fond. Imidlertid konstaterer ØSU med beklagelse, at beretningen ikke nævner noget om de vigtigste synspunkter i ØSU's tidligere udtalelser, hvorimod den refererer til Europa-Parlamentets ændringsforslag. Det ville være ønskeligt, om fremtidige analyser af denne type tog ØSU's hovedsynspunkter i betragtning.

2.6. ØSU har gjort sig bekendt med Revisionsrettens særberetning om det finansielle samhørighedsinstrument. ØSU finder, at den hovedsageligt konstruktive kritik i særberetningen peger i retning af en mere effektiv og gennemsigtig anvendelse af fonden, og at Kommissionen derfor så vidt muligt fremover bør tage hensyn til disse kritikpunkter.

2.7. ØSU vil med forbehold af ovenstående bemærkninger og af de bemærkninger, som fremsættes nedenfor under punkt 3, rose Kommissionen og medlemsstaterne for de fremskridt, der er gjort ved iværksættelse af procedurerne under Samhørighedsfonden, og navnlig for at have sørget for, at de forpligtelsesbevillinger for 1993 og 1994, der var afsat til økonomisk støtte på fællesskabsbudgettet, blev brugt fuldt ud.

3. Særlige bemærkninger

3.1. Beretningerne oplyser, at den økonomiske støtte fra fonden har fordelt sig på følgende måde under hensyntagen til den »passende balance«, som er omtalt i forordningerne om det finansielle samhørighedsinstrument og Samhørighedsfonden:

3.1.1. Fordeling på områder

>TABELPOSITION>

3.1.2. Fordeling på områder og lande

>TABELPOSITION>

ØSU finder, at denne fordeling, selv om den varierer fra én medlemsstat til en anden, er tilfredsstillende i betragtning af de administrative og planlægningsmæssige vanskeligheder, medlemsstaterne har stået overfor, navnlig på miljøområdet.

Dertil kommer, at målsætningen om at opnå en »passende balance« mellem projekter på transportområdet og projekter på miljøområdet efter ØSU's opfattelse bør gælde en længere referenceperiode end et kalenderår, idet de enkelte medlemsstater bør have et vist manøvrerum ved fastlæggelsen af deres prioriteter inden for hvert regnskabsår. Således ønsker ØSU, at de kommende beretninger refererer til udviklingen i den samlede balance og altså betragter de kumulerede årlige støttetildelinger inden for de enkelte områder, hvilket på længere sigt vil gøre det muligt at foretage en samlet vurdering af, i hvilket omfang målsætningen om balance for fonden opfyldes. ØSU gentager sit ønske om, at den del af fondsmidlerne, der går til miljøformål, løbende øges. I denne forbindelse glæder ØSU sig over, at den supplerende beretning, Kommissionen har forelagt, viser, at der for 1994 synes at være påbegyndt en udvikling hen imod en afbalanceret projektfordeling.

3.1.3. Fordeling på lande

>TABELPOSITION>

ØSU noterer sig med tilfredshed, at budgetbevillingerne for både 1993 og 1994 ligger meget tæt på midtpunktet af intervallet for den vejledende middeltildeling, og opfordrer Kommissionen til at opretholde denne situation i stedet for at lade de årlige bevillinger svinge ud til yderpunkterne af disse brede intervaller.

3.2. Ser man på, hvordan støtten på transportområdet har fordelt sig, konstaterer man, at de fire pågældende medlemsstater i den omhandlede periode har afsat mere end 70 % af midlerne til vejprojekter.

ØSU indrømmer, at der i disse lande er behov for en modernisering og udvikling af vejnettet, men finder, at det ville være hensigtsmæssigt at nå frem til en bedre balance mellem de forskellige transportformer.

ØSU ønsker at henlede Kommissionens opmærksomhed på det nødvendige i at give de projekter på transportområdet, der tager mest muligt hensyn til miljøet, højeste prioritet.

For så vidt angår miljøområdet konstaterer ØSU, at kun en ubetydelig del af de disponible midler går til beskyttelse af naturmiljøet, selv om netop naturmiljøet er særlig truet i samhørighedslandene.

3.3. ØSU henleder på ny opmærksomheden på de ultraperifert beliggende ø-samfunds særlige situation og opfordrer medlemsstaterne til at tage hensyn til disse områders specifikke problemer ved forfølgelsen af den overordnede målsætning om samhørighed, således at deres isolation kan bringes til ophør. Det skal betænkes, at disse områder udgør en vigtig del af EU's naturressourcer.

3.4. Prioriteringen af de deltagende projekter overlades til medlemsstaterne i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 2 i Rådets forordning suppleret af Det Europæiske Råd i Edinburgh i 1992. De to beretninger indeholder en generel og noget ujævn beskrivelse af de enkelte landes vigtigste projekter, hvortil der er ydet finansiering, samt af de målsætninger, som forfølges på nationalt plan. I betragtning af at støtten fra Samhørighedsfonden i overensstemmelse med artikel 130 D i traktaten om Den Europæiske Union gives til projekter og ikke til programmer, ligesom i tilfældet med strukturfondene, anbefaler ØSU, at der i fremtidige beretninger foretages en evaluering af de støttede projekters bidrag til opfyldelse af målsætningerne, ikke alene på nationalt plan, men også på EU-plan.

3.5. ØSU er tilfreds med Kommissionens initiativ, der er beskrevet i kapitlet om »Støtte til undersøgelser og teknisk bistand«, og som vedrører en indkaldelse af interessetilkendegivelser med henblik på at styrke den systematiske vurdering af projekterne, de konkrete gennemførelsesregler og den potentielle og reelle virkning af deres gennemførelse. Imidlertid konstaterer ØSU, at de udnyttede midler vedrørende »forberedende undersøgelser og teknisk bistand« har et betydeligt mindre omfang end planlagt, og mener, at dette underforbrug burde give anledning til nogle overvejelser.

ØSU finder, at EIB's medvirken ved evalueringen af og tilsynet med de projekter, der finansieres over Samhørighedsfonden, udgør et effektivt bidrag. ØSU ønsker, i det omfang det er muligt, at få mere detaljerede oplysninger om EIB's bidrag på dette område.

3.6. ØSU insisterer endnu engang på nødvendigheden af at høre erhvervs- og arbejdsmarkedsorganisationerne i medlemsstaterne. Disse parter bør inddrages på alle stadier, fra fastlæggelse af prioriteter til gennemførelse og overvågning af de støttede projekter. ØSU henviser i denne forbindelse til de bemærkninger, det har fremsat vedrørende artikel 4 i rammeforordningen om strukturfondene (). En sådan medvirken vil kunne sikre, at grundlaget for udvælgelsen af projekter kan udvides, at EU's bidrag kan gøres mere gennemsigtige og effektive, at den nationale koordinering mellem EU-støttede projekter og andre projekter kan forbedres, og at de fremtidige støttetildelinger kan gøres mere kohærente.

ØSU finder det hensigtsmæssigt, at der på et tidligt stadium i forbindelse med fastlæggelse af prioriteter på nationalt niveau gennemføres en høring af de økonomiske og sociale råd i de medlemsstater, hvor et sådant eksisterer.

3.7. Med henblik på at gøre det lettere at vurdere, hvorvidt projekterne er i overensstemmelse med Samhørighedsfondens målsætninger, især om de transeuropæiske net, mener ØSU, at det ville være hensigtsmæssigt, om Kommissionen i form af grafer eller kort gav et overblik over udviklingen i de støttede projekter. Derved ville det kunne verificeres, i hvilket omfang de investeringer, der er foretaget inden for rammerne af fonden, tager de allerede prioriterede net i betragtning.

3.8. Af beretningerne fremgår det, at der i det finansielle samhørighedsinstruments regi er blevet godkendt mange projekter eller grupper af projekter, der må betragtes som værende af beskeden værdi, navnlig på miljøområdet. Samtidig med at ØSU går ind for en vis fleksibilitet på området, finder det, at man så vidt muligt bør foretage en mere omfattende gruppering af projekterne afhængigt af de enkelte modtagerlandes særlige karakteristika.

3.9. Støtte fra Samhørighedsfonden er betinget af, at den pågældende medlemsstat har iværksat et program med henblik på at opfylde de konvergenskriterier, som er beskrevet i artikel 104 C i Maastricht-traktaten. En sådan betingelse var ikke knyttet til det finansielle samhørighedsinstrument. I overensstemmelse med bestemmelserne i forordning (EØF) nr. 792/93, bilag II, punkt 3, giver Kommissionens beretning en kort oversigt over konvergensprogrammerne i modtagerlandene med oplysninger om udviklingen i disse programmer, herunder navnlig med hensyn til målsætningen om nedbringelse af de offentlige underskud.

I denne forbindelse ønsker ØSU, at der i fremtidige beretninger gives mere detaljerede oplysninger om udviklingen i de offentlige underskud i hver enkelt medlemsstat og om de forventede konsekvenser af de regler for støttetildeling, der blev vedtaget på Edinburgh-topmødet, og som vil få virkning fra november 1995. Disse oplysninger skal ikke træde i stedet for oplysningerne om udviklingen i konvergensprogrammerne.

3.10. Af beretningernes oplysninger om de kriterier, medlemsstaterne benytter til evaluering af støtteberettigede projekter, fremgår det, at den anvendte metode er forbundet med problemer, og at det i visse tilfælde er påkrævet, at der sker en forbedring af teknikkerne til økonomisk evaluering, navnlig på miljøområdet. ØSU er enig i denne opfattelse og mener, at denne forbedring skal ske i samarbejde med Kommissionen, således at projekternes effektivitet kan optimeres.

3.11. ØSU understreger, at beslutningen om at finansiere et givet projekt først må tages, når man råder over en fuldstændig og grundig dokumentation, der gør det muligt at evaluere det af medlemsstaten foreslåede projekt.

ØSU finder det nødvendigt, at Kommissionen giver generelle oplysninger om, hvor mange projekter der er godkendt i forhold til det samlede antal projekter og om de vigtigste årsager til afslag. Dette vil sikre, at Kommissionens evaluering og udvælgelse af projekter bliver mere gennemsigtig og effektiv.

3.12. På grund af den korte periode, Samhørighedsfonden har været i kraft i, er det ikke muligt endeligt at fastslå, hvilke økonomiske og sociale følgevirkninger de herigennem støttede projekter har haft. ØSU erkender, at det er nødvendigt at foretage en sådan analyse, og finder, at de kommende beretninger bør indeholde en mere detaljeret beskrivelse af de anvendte analysemetoder og navnlig af de samfundsøkonomiske konsekvenser af de projekter, som finansieres af Samhørighedsfonden. Der bør lægges særlig vægt på konkurrenceevne, økonomisk vækst og beskæftigelsesfremme i betragtning af arbejdsløshedsniveauet i nogle af de lande, Samhørighedsfonden henvender sig til.

3.13. Overvågning af projekterne har afgørende betydning for sikring af en optimal forvaltning af fonden. I kapitlet om overvågningsudvalgene ønsker man at tegne et billede af en effektiv instans, men den omstændighed, at de er blevet oprettet med forsinkelse, at deres mødefrekvens er meget lav, og at den disponible information er utilstrækkelig, gør, at det ikke er muligt på indeværende tidspunkt at vurdere dette. En af de generelle konklusioner for det første virkeår er, at gennemførelsen af mange projekter blev ændret eller forsinket, navnlig fordi hovedparten af projekterne blev præsenteret i løbet af de sidste måneder af 1993.

I den supplerende beretning for 1994 giver Kommissionen kun oplysninger om overvågningsudvalgene i én medlemsstat. ØSU foreslår, at Kommissionen i de kommende beretninger omtaler de overvågningsmekanismer, som er etableret eller vil blive etableret i hver enkelt medlemsstat, med fremhævelse af, i hvilket omfang de økonomiske interesseorganisationer og arbejdsmarkedets parter medvirker.

Det er ØSU's håb, at Kommissionen nøje vil følge arbejdet i overvågningsudvalgene, som er oprettet særskilt for hvert modtagerland, og at den vil videreformidle oplysninger om, hvad der foregår på møderne i disse udvalg. ØSU understreger, at overvågningsudvalgene, ved siden af deltagelsen af repræsentanter for regionerne, bør have deltagelse af repræsentanter for økonomiske interesseorganisationer og arbejdsmarkedets parter, og beklager, at sådanne repræsentanter endnu ikke indgår i disse udvalg.

Da der ikke findes andre muligheder for at følge med i, hvordan landene prioriterer projekterne, spiller overvågningsudvalgene en afgørende rolle, og de skal derfor ikke kun afspejle de direkte involverede parters interesser.

3.14. De kontrolbesøg, Kommissionen har aflagt på de støttede projekter, har kun været få i forhold til det samlede antal støttede projekter, og beretningens oplysninger om resultaterne af denne kontrol gør det ikke muligt at konkludere noget desangående. De administrations- og kontrolsystemer, der er etableret i medlemsstaterne, omtales ikke, hvilket gør det vanskeligt at verificere projektforløbene. ØSU opfordrer Kommissionen til at udfylde disse huller, særlig ved at gøre kontrollen mere systematisk.

3.15. Forordningen om uregelmæssigheder og tilbagebetaling af beløb, der uberettiget er udbetalt af Samhørighedsfonden, bør respekteres nøje. ØSU konstaterer, at Kommissionen ikke har påvist tilfælde af svindel i forbindelse med projektstøtten. ØSU opfordrer imidlertid Kommissionen til som led i sine kommende beretninger at offentliggøre de opgørelser, medlemsstaterne i henhold til bestemmelserne i forordningen udarbejder om uregelmæssigheder og mangler, de måtte støde på i forbindelse med forvaltningen af fonden.

3.16. Beretningerne redegør på detaljeret vis for de forskellige aktioner med hensyn til information og offentlighed, Kommissionen har taget initiativ til siden tidspunktet for iværksættelsen af Samhørighedsfonden. Denne type foranstaltninger, som indskriver sig i en gennemsigtighedspolitik, vil altid være velsete, men er aldrig tilstrækkelige. ØSU anbefaler, at de videreføres, og at de, i det omfang det er muligt, intensiveres på regionalt og nationalt niveau og på EU-plan.

3.17. ØSU understreger betydningen af, at der sker en koordinering med de øvrige instrumenter af strukturel karakter og andre EU-programmer (strukturfondene, LIFE, transeuropæiske net), og udtrykker sin tilfredshed med den indsats, Kommissionen gør for at undgå situationer med dobbelt støttetildeling.

Endelig opfordrer ØSU Kommissionen til i sine fremtidige beretninger at give mere detaljerede oplysninger om, i hvilket omfang der gennem andre fællesskabsinstrumenter er ydet finansieringsbidrag til projekter, som har modtaget støtte via Samhørighedsfonden.

3.18. Som led i bestræbelserne på at opnå større gennemsigtighed og navnlig bedre oplysninger om resultaterne af aktiviteterne under Samhørighedsfonden anbefaler ØSU, at Kommissionen lægger vægt på foranstaltninger, som har til formål at styrke formidlingen. Denne formidling bør være så bredt rettet som muligt, og ØSU finder i denne forbindelse, at Kommissionens samlede beretning for 1993-1994 kan betyde et skridt i den rigtige retning.

Bruxelles, den 20. december 1995.

Carlos FERRER

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT nr. C 108 af 19. 4. 1993; EFT nr. C 133 af 19. 5. 1994.

() EFT nr. C 393 af 31. 12. 1994.