Bruxelles, den 2.2.2005

SEK(2005) 144 endelig

Henstilling med henblik på

RÅDETS UDTALELSE

i overensstemmelse med artikel 5, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om Frankrigs opdaterede stabilitetsprogram, 2004-2008

(forelagt af Kommissionen)

BEGRUNDELSE

Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker[1] fastsætter, at deltagende medlemsstater, dvs. lande, der har indført den fælles valuta, skulle forelægge stabilitetsprogrammer for Rådet og Kommissionen senest den 1. marts 1999. I overensstemmelse med artikel 5 i forordningen skulle Rådet undersøge hvert enkelt stabilitetsprogram på grundlag af vurderinger foretaget af Kommissionen og det ved traktatens artikel 114 nedsatte udvalg, Det Økonomiske og Finansielle Udvalg. På grundlag af en henstilling fra Kommissionen og efter at have hørt Det Økonomiske og Finansielle Udvalg afgav Rådet en udtalelse efter at have undersøgt programmet. Ifølge forordningen skal medlemsstaterne hvert år forelægge opdaterede stabilitetsprogrammer, der også kan undersøges af Rådet efter samme procedurer.

I lyset af et offentligt underskud på over 3 % af BNP i 2002 traf Rådet den 3. juni 2003 afgørelse om, at der forelå et uforholdsmæssigt stort underskud i Frankrig, og henstillede, at det uforholdsmæssigt store underskud blev korrigeret senest i 2004. I sin meddelelse til Rådet om ”Tysklands og Frankrigs situation i relation til deres forpligtelser i henhold til proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud efter Domstolens dom”, der blev vedtaget den 14. december 2004[2], konkluderede Kommissionen, at 2005 skulle anses for at være den relevante frist for korrektion af det uforholdsmæssigt store underskud. På basis af de foranstaltninger, der er specificeret i 2005-budgettet, og prognosen fra efteråret 2004 fra Kommissionens tjenestegrene fastslog Kommissionen i meddelelsen, at de foranstaltninger, de franske myndigheder havde truffet, i det store og hele forekom tilstrækkelige til at korrigere det uforholdsmæssigt store underskud senest i 2005, og at der på dette stadium ikke var behov for yderligere foranstaltninger under proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud. Den bemærkede dog, at skulle det på et senere stadium vise sig, at den påtænkte korrektion ikke blev gennemført, ville Kommissionen være nødsaget til at henstille til Rådet, at det skærper budgetovervågningen og træffer de nødvendige foranstaltninger i overensstemmelse med bestemmelserne i traktaten og stabilitets- og vækstpagten.

Frankrigs første stabilitetsprogram, der dækkede perioden 1999-2002, blev forelagt den 18. januar 1999 og vurderet af Rådet den 15. marts 1999. Der er blevet forelagt opdateringer i hvert af de efterfølgende år, og den seneste blev forelagt den 7. december 2004. Kommissionens tjenestegrene har foretaget en teknisk evaluering af det opdaterede stabilitetsprogram under hensyntagen til resultatet af Kommissionens egen økonomiske prognose fra efteråret 2004 og til adfærdskodeksen[3], den i fællesskab aftalte metode til beregning af det potentielle output og konjunkturkorrigerede saldi, henstillingerne i de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik for perioden 2003-2005 og principperne i meddelelsen fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet af 27. november 2002 om bedre samordning af finanspolitikken, som Rådet kunne tilslutte sig[4]. Denne evaluering er som følger:

- Frankrigs opdaterede stabilitetsprogram for 2004 blev forelagt for Kommissionen den 7. december 2004. Det dækker perioden 2004-2008 og opfylder i store træk datakravene i "adfærdskodeksen om stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form". Det omfatter dog ikke fremskrivninger for den samlede beskæftigelsesvækst efter nationalregnskabsdefinitionen, som er obligatoriske, men forelægger kun fremskrivninger for beskæftigelsesvæksten i den private sektor. Det giver heller ikke visse valgfrie data, som ville have været nyttige ved vurderingen af programmet.

- For perioden 2004-2008 forventer programmet en real BNP-vækst på 2,5 % pr. år. Ifølge Kommissionens beregninger ved brug af den i fællesskab aftalte metode på tallene i programmet vil den reale BNP-vækst blive en smule højere end den potentielle. Outputgabet vil dog fortsat være negativt frem til 2008. For årene 2004-2006 er fremskrivningerne fra Kommissionens tjenestegrene en smule mindre gunstige end programmets fremskrivninger med en forventet real BNP-vækst på 2,4 % i 2004 og på 2,2 % i 2005 og 2006. Alt i alt kan de makroøkonomiske fremskrivninger i programmet anses for plausible, selv om de forekommer noget højt sat.

- Programmet tager sigte på at bringe det offentlige underskud ned under 3 % af BNP i 2005 og på at sikre, at det fortsat falder i de efterfølgende år. Nedbringelsen af underskuddet i 2005, fra 3,6 % af BNP i 2004 til 2,9 % af BNP, vil primært blive opnået via en engangsindtægtspost, som beløber sig til 0,4 % af BNP[5]. I de efterfølgende år ventes underskuddet at falde med 0,6-0,7 procentpoint af BNP pr. år til 0,9 % af BNP i 2008. I forhold til den foregående opdatering bekræfter denne opdatering i det store og hele den planlagte justering set på baggrund af et i moderat grad mere gunstigt makroøkonomisk scenario. Primærsaldoen vil blive forbedret fra et underskud på 0,7 % af BNP i 2004 til et overskud på 2,2 % af BNP i 2008. Ifølge Kommissionens beregninger på basis af fremskrivningerne i det opdaterede program og den i fællesskab aftalte metode vil den konjunkturkorrigerede saldo også blive forbedret med 0,6-0,7 procentpoint pr. år fra og med 2005 og vil andrage -0,7 % af BNP i 2008. Den mellemfristede budgetstrategi er som i de tidligere opdateringer baseret på, at der fastsættes flerårige mål for stigningen i de offentlige udgifter i faste priser, som indebærer en reduktion af udgiftskvoten. Indtægtskvoten ventes at forblive stort set uændret.

- Så vidt det kan vurderes ud fra de foreliggende oplysninger, skulle de foranstaltninger, de franske myndigheder har truffet, være tilstrækkelige til at bringe underskuddet ned på 3 % af BNP i 2005. Budgetstillingen er dog stadig sårbar, og den mindste ugunstige udvikling i den makroøkonomiske situation eller budgetsituationen vil kunne bringe målsætningen om at korrigere det uforholdsmæssigt store underskud i 2005 i fare. Den planlagte budgetjustering for årene efter 2005 er betydelig, hvilket er begrundet i betragtning af den alvorlige budgetsituation. Fremskrivningerne er dog underlagt risici og er på nogle punkter ikke tilstrækkeligt dokumenterede. Navnlig forekommer den forventede nedbringelse af underskuddet i 2006 at være uden for rækkevidde på basis af den aktuelle politik. Programmet forventer et fald i underskuddet fra 2,9 % af BNP i 2005 til 2,2 % af BNP i 2006, selv om der allerede er bebudet skattelettelser på 0,2 % af BNP, og engangsindtægterne vil forsvinde. Programmet giver ikke tilstrækkelige oplysninger om, hvilke foranstaltninger der påtænkes iværksat for at kompensere for disse forhold. Ud fra en antagelse om en uændret økonomisk politik forventer prognosen fra efteråret 2004 fra Kommissionens tjenestegrene en stigning i det offentlige underskud fra 3,0 % af BNP til 3,3 % af BNP i 2006. Dette betyder, at det ud fra de aktuelle vækstantagelser vil være nødvendigt at træffe foranstaltninger resulterende i en underskudsreduktion på omkring 1 procentpoint af BNP i 2006 for at nå det mål, der er fastsat i programmet. Desuden betyder målet for de offentlige udgifter for perioden 2006-2008, nemlig en stigning på 1,2 % pr. år i faste priser, en væsentlig opbremsning i forhold til den seneste tids tendens, hvilket formentlig vil være vanskelig at opnå med den aktuelle politik. De strukturreformer, der blev gennemført i 2003 og 2004, ikke mindst på pensions- og sundhedsområdet, udgør klare skridt i den rigtige retning, men synes at være utilstrækkelige til at sikre den planlagte opbremsning i udgifterne. Troværdigheden i udgiftsmålene giver også anledning til bekymring, idet målsætningerne i de foregående opdateringer langt fra blev nået. I lyset af denne risikovurdering giver den planlagte justering, hvor betydelig den end er, ikke en tilstrækkelig sikkerhedsmargin mod at overskride referenceværdien på 3 % af BNP med normale makroøkonomiske udsving frem til 2007. Den er heller ikke tilstrækkelig til at sikre, at stabilitets- og vækstpagtens mellemfristede målsætning om en budgetstilling tæt på balance nås i løbet af programperioden.

- Efter at være steget med 8 procentpoint mellem 2001 og 2004 til 64,8 % af BNP ventes gældskvoten at holde sig over 60 % af BNP igennem hele den periode, programmet dækker (62 % i 2008). En gradvis nedbringelse vil først indtræffe i 2006 udløst af en nominel BNP-vækst og en tilbagevenden til overskud på primærsaldoen. Gældens forventede kurs påvirkes af de samme usikkerhedsmomenter som underskudskvoten.

- Opdateringen gennemgår de strukturreformer, der for nylig er blevet iværksat af de franske myndigheder. Bl.a. redegør programmet detaljeret for reformen af sundhedssikringssystemet, som blev igangsat i sommeren 2004, og som sigter mod at bringe sundhedssikringssystemet i budgetmæssig balance i 2007 (fra et underskud på 0,8 % af BNP i 2004), samtidig med at kvaliteten i sundhedsydelserne bevares. Ved reformen, som også sigter mod at forbedre den overordnede styring af systemet, indførtes en uafhængig ”varslingskomité”, som har til opgave at formulere anbefalinger, hvis den konstaterer en risiko for afvigelse fra det officielle mål. Sundhedsreformen kom efter den omfattende reform af pensionssystemet i 2003, som i væsentlig grad forbedrede de økonomiske incitamenter til at forblive erhvervsaktiv indtil og efter den lovpligtige pensionsalder. Endelig fremhæves det i programmet, at de nye budgetrammer for den statslige sektor (”Loi Organique relative aux Lois de Finances”) skulle give mulighed for at gøre yderligere fremskridt med at forbedre kvaliteten og effektivisere de offentlige udgiftsprogrammer, samtidig med det også gøres lettere at opfylde budgetmålsætningerne. Selv om disse reformer formentlig ikke er tilstrækkelige til at opfylde udgiftsmålene i opdateringen og til at sikre holdbarhed i de offentlige finanser på lang sigt, går de dog i den rigtige retning.

- Der er visse risici i relation til holdbarheden i de offentlige finanser på lang sigt på grund af de store forventede budgetudgifter til en aldrende befolkning. Disse risici findes på trods af gennemførelsen af omfattende strukturreformer af pensions- og sundhedssystemerne i henholdsvis 2003 og 2004. Gennemføres der ikke yderligere reformer, vil supplerende konsolidering derfor også være nødvendig i årene fremover.

- Alt i alt er den økonomiske politik, der opstilles i opdateringen, delvis forenelig med de landespecifikke overordnede retningslinjer for den økonomiske politik med hensyn til de offentlige finanser. Frankrig har gennemført omfattende strukturreformer, især på pensions- og sundhedsområdet, som gør landet bedre rustet til at modstå virkningerne af en aldrende befolkning. Nedbringelsen af det konjunkturkorrigerede underskud i 2004 vil dog blive betydeligt mindre end anbefalet, og Frankrig traf ingen foranstaltninger for at øge tempoet i reduktionen af det konjunkturkorrigerede underskud, da vækstbetingelserne blev forbedret. Desuden vil den mellemfristede justering, der ventes i 2004 - hvor betydelig den end er - ikke være tilstrækkelig til at sikre en budgetstilling tæt på balance inden for den tidshorisont, opdateringen dækker, og der knytter sig usikkerhedsmomenter til den.

- I lyset af ovennævnte vurdering bør Frankrig i) foretage det nødvendige for at sikre korrektionen af det uforholdsmæssigt store underskud i 2005, ii) sikre, at budgetkonsolideringen videreføres i årene efter 2005, således at der opnås en budgetstilling tæt på balance i 2008, og iii) videreføre strukturreformerne og udgiftskontrollen, så det sikres, at de flerårige udgiftsmål i programmet opfyldes.

* * *

På grundlag af denne vurdering har Kommissionen vedtaget vedlagte henstilling med henblik på Rådets udtalelse om Frankrigs opdaterede stabilitetsprogram og fremsender den til Rådet.

Henstilling med henblik på

RÅDETS UDTALELSE

i overensstemmelse med artikel 5, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om Frankrigs opdaterede stabilitetsprogram, 2004-2008

RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,

under henvisning til Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker[6], særlig artikel 5, stk. 3,

under henvisning til henstilling fra Kommissionen,

efter høring af Det Økonomiske og Finansielle Udvalg -

AFGIVET FØLGENDE UDTALELSE:

1. Den [17. februar 2005] gennemgik Rådet Frankrigs opdaterede stabilitetsprogram, der dækker perioden 2004-2008. Programmet opfylder i store træk datakravene i den reviderede ”adfærdskodeks for stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form”. Det omfatter dog ikke fremskrivninger for den samlede beskæftigelsesvækst efter nationalregnskabsdefinitionen, som er obligatoriske, og indeholder ikke visse valgfrie variable. Frankrig opfordres som følge heraf til at sikre fuld overholdelse af datakravene.

2. Det makroøkonomiske scenario, der ligger til grund for programmet, forventer en real BNP-vækst på 2,5 % fra 2004 til 2008, en vækstrate, der ligger marginalt over den potentielle. På basis af de foreliggende oplysninger forekommer dette scenario at hvile på plausible vækstantagelser, selv om de forekommer noget højt sat. Programmets inflationsfremskrivninger forekommer også realistiske.

3. Den 3. juni 2003 traf Rådet afgørelse om, at der forelå et uforholdsmæssigt stort underskud i Frankrig, og henstillede, at dette blev korrigeret senest i 2004. I sin meddelelse til Rådet om ”Tysklands og Frankrigs situation i relation til deres forpligtelser i henhold til proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud efter Domstolens dom”, der blev vedtaget den 14. december 2004[7], konkluderede Kommissionen, at 2005 skulle anses for at være den relevante frist for korrektion af det uforholdsmæssigt store underskud, idet Rådets konklusioner fra november 2003 havde haft retlige virkninger, indtil de blev annulleret af Domstolen. Det primære sigte med budgetstrategien i programmet er at bringe underskuddet ned under 3 % af BNP senest i 2005. Programmet tager også sigte på at sikre et fortsat fald i det offentlige underskud i de efterfølgende år. Underskuddet ventes at falde støt med 0,6-0,7 procentpoint af BNP pr. år fra 2005 for at nå et niveau på 0,9 % af BNP i 2008. I forhold til den foregående opdatering bekræfter denne opdatering i det store og hele den planlagte justering set på baggrund af et i moderat grad mere gunstigt makroøkonomisk scenario. Ifølge Kommissionens beregninger på basis af fremskrivningerne i det opdaterede program og den i fællesskab aftalte metode vil den konjunkturkorrigerede saldo også blive forbedret med 0,6-0,7 procentpoint pr. år fra og med 2005 og vil andrage -0,7 % af BNP i 2008. Den mellemfristede budgetstrategi er som i de tidligere opdateringer baseret på, at der fastsættes flerårige mål for stigningen i de offentlige udgifter i faste priser, som indebærer en reduktion af udgiftskvoten. Eftersom indtægtskvoten forventes at forblive stort set uændret, udløser dette et parallelt fald i underskuddet.

4. På basis af de foreliggende oplysninger skulle de foranstaltninger, de franske myndigheder har truffet, være tilstrækkelige til at bringe underskuddet ned på 3 % af BNP i 2005. Frankrigs budgetsituation er dog fortsat sårbar. Korrektionen af det uforholdsmæssigt store underskud forudsætter, at alle de påtænkte foranstaltninger gennemføres effektivt, og at der træffes supplerende foranstaltninger i tilfælde af negative begivenheder. Eftersom det forventede fald i underskuddet i 2005 primært hidrører fra en engangsbetaling, der udgør ½ % af BNP, er den planlagte underliggende budgetjustering for 2005 forholdsvis beskeden. I årene efter 2005 vil budgetresultatet kunne blive værre end forventet i programmet. Navnlig synes budgetmålsætningen for 2006 at være i fare med den nuværende politik, idet der er bebudet skattelettelser i dette år, og store engangsindtægter vil forsvinde. Derudover synes udgiftsmålet for perioden 2006-2008 at være vanskelige at nå med den aktuelle politik, selv om de strukturreformer, der er gennemført i de senere år, er klare skridt i den rigtige retning. Troværdigheden i udgiftsmålene giver også anledning til bekymring, idet målsætningerne i de foregående opdateringer langt fra blev nået.

5. I lyset af denne risikovurdering synes budgetstillingen i programmet ikke før i 2007 at give en tilstrækkelig sikkerhedsmargin mod at overskride referenceværdien på 3 % med normale makroøkonomiske udsving; den er heller ikke tilstrækkelig til at sikre, at stabilitets- og vækstpagtens mellemfristede målsætning om en budgetstilling tæt på balance nås i løbet af programperioden.

6. Gældskvoten skønnes at være nået op på 64,8 % af BNP i 2004, hvilket er over traktatens referenceværdi på 60 % af BNP. Programmet forventer, at gældskvoten vil falde fra 2006 og fremefter og nå ned på 62 % af BNP i 2008. Udviklingen i gældskvoten er underlagt de samme risici som underskudsmålene.

7. Hvad angår holdbarheden i de offentlige finanser på lang sigt, synes Frankrig at stå over for en vis risiko på grund af de store forventede budgetudgifter til en aldrende befolkning. Dette er tilfældet på trods af omfattende strukturreformer på pensions- og sundhedsområdet i henholdsvis 2003 og 2004. Gennemføres der ikke yderligere reformer, vil der blive behov for supplerende budgetkonsolidering i årene fremover, hvis der skal sikres holdbarhed i de offentlige finanser.

8. Den økonomiske politik, der beskrives i 2004-opdateringen, er kun delvis forenelig med henstillingerne i de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik, navnlig dem med budgetmæssige konsekvenser. Frankrig har gennemført omfattende strukturreformer, især på sundheds- og pensionsområdet, som gør landet bedre rustet til at modstå virkningerne af en aldrende befolkning. Nedbringelsen af det konjunkturkorrigerede underskud i 2004 vil dog blive betydeligt mindre end anbefalet, og desuden traf Frankrig ingen foranstaltninger for at øge tempoet i reduktionen af det konjunkturkorrigerede underskud, da vækstbetingelserne blev forbedret. Endelig knytter der sig usikkerhedsmomenter til den mellemfristede justering, der var skitseret i 2004-opdateringen - hvor betydelig den end var - og den vil ikke føre til en budgetstilling tæt på balance i løbet af den periode, programmet dækker.

* * *

I lyset af ovennævnte vurdering er Rådet af den opfattelse, at Frankrig bør:

i) foretage det nødvendige for at sikre korrektionen af det uforholdsmæssigt store underskud i 2005

ii) sikre, at budgetkonsolideringen videreføres i årene efter 2005, således at der nås en budgetstilling tæt på balance i 2008, og

iii) videreføre strukturreformerne og udgiftskontrollen, så det sikres, at de flerårige udgiftsmål i programmet opfyldes.

Tabel: Sammenligning af centrale makroøkonomiske og budgetmæssige fremskrivninger

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

Realt BNP (procentvis ændring) | SP dec. 2004 | 2,5 | 2,5 | 2,5 | 2,5 | 2,5 |

KOM okt. 2004 | 2,4 | 2,2 | 2,2 | - | - |

SP dec. 2003 | 1,7 | 2,5 | 2,5 | 2,5 | - |

HICP-inflation (%) | SP dec. 2004 | 2,2 | 1,8 | 1,5 | 1,5 | 1,5 |

KOM okt. 2004 | 2,3 | 2,0 | 1,8 | - | - |

SP dec. 2003 | 1,5 | 1,5 | 1,5 | 1,5 | - |

Offentlig saldo (% af BNP) | SP dec. 2004 | -3,6 | -2,9 | -2,2 | -1,6 | -0,9 |

KOM okt. 2004 | -3,7 | -3,0 | -3,3 | - | - |

SP dec. 2003 | -3,55 | -2,9 | -2,2 | -1,5 | - |

Primær saldo (% af BNP) | SP dec. 2004 | -0,7 | 0,1 | 0,8 | 1,5 | 2,2 |

KOM okt. 2004 | -0,7 | -0,1 | -0,4 | - | - |

SP dec. 2003 | -0,6 | 0,1 | 0,9 | 1,6 | - |

Konjunkturkorrigeret saldo (% af BNP) | SP dec. 20041 KOM okt. 2004 SP dec. 20031 | -3,4 -3,5 -3,2 | -2,7 -2,8 -2,6 | -2,0 -3,1 -1,9 | -1,4 - -1,3 | -0,7 - - |

Offentlig bruttogæld (% af BNP) | SP dec. 2004 | 64,8 | 65,0 | 64,6 | 63,6 | 62,0 |

KOM okt. 2004 | 64,9 | 65,5 | 66,3 | - | - |

SP dec. 2003 | 62,8 | 63,2 | 62,8 | 61,8 | - |

Anm.: 1Beregninger foretaget af Kommissionens tjenestegrene på grundlag af oplysningerne i programmet. Kilder: Stabilitetsprogram; Kommissionens økonomiske prognoser fra efteråret 2004; beregninger foretaget af Kommissionens tjenestegrene. |

[1] EFT L 209 af 2.8.1997. De dokumenter, der refereres til i dette dokument, kan konsulteres på følgende websted: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] KOM(2004) 813 af 14.12.2004.

[3] Det Økonomiske og Finansielle Udvalgs reviderede udtalelse om stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form, godkendt af Økofin-Rådet den 10.7.2001.

[4] KOM(2002) 668 af 27.11.2002.

[5] Siden fremlæggelsen af det foreløbige budget for 2005 i september 2004 er denne engangsbetaling blevet opjusteret til 0,5 % af BNP. Opjusteringen blev inkorporeret i efterårsprognosen fra Kommissionens tjenestegrene, men fremskrivningerne i programmet er fortsat baseret på det oprindelige skøn på 0,4 % af BNP.

[6] EFT L 209 af 2.8.1997, s. 1. De dokumenter, der refereres til i denne tekst, kan findes på følgende websted: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[7] KOM(2004) 813 af 14.12.2004.