Meddelelse fra Kommissionen til Rådet, Europa-Parlamentet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget

Mod et bæredygtigt landbrug

(1999/C 173/02)

SAMMENDRAG

1. Miljøet er blevet et vigtigt hensyn for den fælles landbrugspolitik. Landbrug og skovbrug er afhængige af adgang til naturressourcer og lægger med udnyttelsen af disse ressourcer et miljømæssigt pres på dem. Hvis man standser en bestemt type arealudnyttelse, kan det skade det nuancerede landskab og dets biologiske mangfoldighed, som er blevet påvirket af landbruget gennem hundredvis af år. I dette dokument opridses landbrugets betydning for miljøet og den generelle indfaldsvinkel til indarbejdelsen af miljøhensyn i den fælles landbrugspolitik.

2. Behovet for at integrere miljøhensyn kom til udtryk i den europæiske fælles akt fra 1986. På topmødet i Rio vedtog de undertegnende stater en række vigtige erklæringer og konventioner med relevans for landbrug og skovbrug. Det 5. miljøhandlingsprogram og revisionen af det i 1995 styrkede behovet for at integrere miljøhensyn og understregede nødvendigheden af i højere grad at integrere miljøhensyn i den fælles landbrugspolitik. Med Amsterdam-traktaten er bæredygtig udvikling blevet et af EU's mål, samtidig med at det eksisterende traktatgrundlag for miljø- og landbrugspolitikken bevares.

3. Ved topmødet i Cardiff i juni 1998 noterede Rådet sig Kommissionens bestræbelser på at integrere miljøforhold i alle Fællesskabets politikker og behovet for at evaluere dette i de enkelte beslutninger. Ved topmødet i Wien i december 1998 understregede man, at det skal sikres, at indarbejdelsen af miljøhensyn tilgodeses i tilstrækkelig grad i de beslutninger, der skal træffes om landbrugspolitikkerne som led i Agenda 2000.

4. Når miljøhensyn skal indarbejdes i den fælles landbrugspolitik, skal der tages højde for de overordnede miljøpolitiske bestemmelser, som foreskriver, at forurening skal begrænses, at miljøskadelige landbrugsaktiviteter skal undgås, og at naturarven skal bevares. Den vigtigste EU-lovgivning på landbrugsområdet i denne forbindelse er f.eks. direktiverne om dyrs levesteder og vilde fugle, lovgivningen om vandbeskyttelse og nitratdirektivet.

5. Den nye reform af den fælles landbrugspolitik, der foreslås som et led i Agenda 2000, har til formål at sikre de nødvendige strukturelle tilpasninger af nogle af de vigtigste markedsordninger samt at indføre en stærk udviklingspolitik for landbruget, som bliver en slags "søjle to" i den fælles landbrugspolitik. Miljøhensyn, som sikrer en landbrugspraksis, der tager hensyn til miljøet og bevarer naturen, er en vigtig del af Kommissionens forslag. Det centrale aspekt i forslagene er, at landbrugerne som en betingelse for støtteordningerne skal overholde et mindestmål af miljøvenlig praksis, men at alle øvrige miljøopgaver, der går ud over et vist grundniveau, skal betales af samfundet over de miljøvenlige landbrugsprogrammer.

6. I forbindelse med de fælles markedsordninger foreslås det i forslagene, at man åbner mulighed for at sammenkæde direkte støtte med overholdelsen af miljøkrav. De miljøvenlige landbrugsforanstaltninger skal styrkes og udgøre en obligatorisk del af programmerne for udvikling af landdistrikterne. De miljøvenlige landbrugsforanstaltninger skal fremme en udnyttelse af landbrugsjorden, som er forenelig med beskyttelse og forbedring af miljøet, landskabet og dets særpræg, naturressourcerne, jordbunden og den genetiske diversitet. Hovedmålsætningen med foranstaltningerne i mindre gunstigt stillede områder er i store træk den samme, nemlig at sikre fortsat landbrugsvirksomhed, bidrage til at bevare levedygtige landdistrikter, vedligeholde naturen og fremme bæredygtige driftssystemer i landbruget. Der er medtaget en særlig bestemmelse om, at støtten også kan dække omkostninger ved at overholde miljølovgivningen. Støtte til skovbrug skal fremme bæredygtig forvaltning og udvikling af skovbruget. Skovene spiller en afgørende rolle for beskyttelsen og bevarelsen af naturmiljøet, navnlig hvad angår vand, jordbund og luft.

7. Desuden bør det medtages i overvejelserne, at fremme af vedvarende energi fra biomasse eller biobrændstof er med til at bekæmpe klimaændringerne.

8. Kommissionens forslag giver medlemsstaterne og regionerne de nødvendige værktøjer til at sikre, at et mindestemål af miljønormer overholdes, og at Europas enestående miljøarv bevares og forbedres.

9. Nærværende dokument supplerer og belyser den miljømæssige sammenhæng, som forslagene til Agenda 2000 indgår i, og understreger behovet for fortsat at integrere og overvåge udviklingen på dette område.

MOD ET BÆREDYGTIGT LANDBRUG

1. INDLEDNING

Mere end tre tjerdedele af EU's samlede areal er udnyttet til landbrug eller skove(1). Mens der er stor spredning i miljøværdier og arealudnyttelse fra Middelhavet til de subarktiske regioner, består der en betydelig indbyrdes afhængighed mellem landbrug og miljøbevarelse i hele EU.

Som handelsmæssige aktiviteter betragtet sigter landbrug og skovbrug hovedsagelig mod produktion, og begge er afhængige af adgang til naturressourcer og lægger med udnyttelsen af disse ressourcer et miljømæssigt pres på dem. Den tekniske udvikling og ønsket om at øge udbyttet og mindske omkostningerne har medført en markant intensivering af landbruget i de seneste 40 år. Det bidrag, som den fælles landbrugspolitik har ydet til intensiveringen, skal også nævnes.

Et højt prisstøtteniveau har virket fremmende for intensivt landbrug og øget forbruget af gødningsstoffer og pesticider. Det har ført til forurening af vand og jord og skadet visse økosystemer. De deraf følgende høje omkostninger til udbedring af skaderne har forbrugerne eller skatteborgerne skullet betale.

Blandt eksemplerne på miljømæssig udvikling, som den fælles landbrugspolitik har været med til at fremskynde, er ændringerne i landskabet på grund af intensivt landbrug allerede nævnt. Ødelæggelsen af hække, stengærder og grøfter samt dræning af vådområder har medvirket til, at værdifulde levesteder for mange fugle, planter og andre arter er gået tabt. Intensiveringen har i visse områder ført til overdrevent forbrug af vandressourcer og øget jorderosion.

Der er i de sidste 15 år opstået en øget bevidsthed om, at det differentierede landskab og den dertil knyttede biodiversitet, som landbruget har skabt gennem flere århundreder, og som har medført et enestående, halvnaturligt miljø med en rig mangfoldighed af arter, der er afhængige af, at landbruget videreføres, kan lide skade, hvis landbruget intensiveres. Intensivering kan skabe problemer, ikke alene for landskabet og biodiversiteten, men også for jord, vand og luft.

Når jorden - især af økonomiske grunde - ikke længere udnyttes til landbrug, udsættes landskabet og biodiversiteten for et stort pres. Når man nedlægger landbrugsaktiviteter i Europa, kan det gå ud over biodiversiteten, og under alle omstændigheder fører sådanne nedlæggelser normalt ikke til, at den oprindelige "vilde" natur genskabes. Såvel intensivering som nedlæggelse af landbrugsaktiviteter sætter således spørgsmålstegn ved forholdet mellem landbrug og miljø samt det fremtidige grundlag for den europæiske model for et bæredygtigt landbrug.

Det forhold, som man tilsigter at få etableret mellem landbrug og miljø, kan sammenfattes i begrebet "bæredygtigt landbrug". Bæredygtighed er nøglebegrebet i det 5. miljøhandlingsprogram, hvor der henvises til det som "en udvikling, som opfylder de nuværende behov uden at forringe fremtidige generationers muligheder for at opfylde deres". Det indebærer, at man skal bevare naturressourcernes overordnede balance og værdi og omdefinere kort-, mellem- og langsigtede hensyn, så de afspejler de reelle socioøkonomiske omkostninger og fordele i forbindelse med forbrug og miljøpleje.

"Bæredygtigt landbrug" indebærer også, at man skal forvalte naturressourcerne på en måde, som sikrer, at der også i fremtiden er adgang til disse goder. Denne definition af bæredygtighed afspejler landbrugernes egen interesse. En dybere forståelse af bæredygtigheden omfatter imidlertid også en lang række andre forhold vedrørende jord og arealudnyttelse, f.eks. landskabspleje, dyrs levesteder og biologisk mangfoldighed, og overordnede målsætninger såsom drikkevands- og luftkvalitet. Derfor skal en positiv udnyttelse af arealer og andre naturressourcer til landbrugsproduktion også afvejes mod andre samfundsværdier i forbindelse med beskyttelsen af miljøet og kulturarven.

Den øgede offentlige bevidsthed om behovet for at integrere miljøet i Den Europæiske Unions politikker kom til udtryk i den europæiske fælles akt fra 1986, hvor det hedder, at miljøbeskyttelse skal indgå i andre politikker. I 1987 forelagde Kommissionen et diskussionsoplæg om landbrug og miljø.

Debatten om miljøintegration er ikke begrænset til Europa. På topmødet i Rio i 1992 vedtog de undertegnende stater således en række vigtige erklæringer og konventioner med relevans for landbrug og skovbrug. Man nåede navnlig til enighed om begrebet bæredygtig udvikling og vedtog juridisk bindende konventioner om klimaændringer, biodiversitet og ørkendannelse.

Reformen af den fælles landbrugspolitik i 1992 omfattede forskellige særinstrumenter, som skulle tilskynde til mindre intensiv produktion, både for at nedbringe markedsoverskuddene og lette presset på miljøet. Denne reform blev ledsaget af programmer for miljøvenligt landbrug og skovrejsning med specifik fokus på miljø. Miljøvenlige landbrugsforanstaltninger har siden 1992 som en del af den fælles landbrugspolitik været det centrale element i Fællesskabets miljømæssige indfaldsvinkel til landbruget.

Det 5. miljøhandlingsprogram(2), der blandt andet fastlægger målsætningen for bevarelse af vand, jord og genetiske ressourcer, gjorde landbruget til et af de fem perioriterede områder. Revisionen(3) af handlingsprogrammet styrkede behovet for integration af miljøhensyn og understregede nødvendigheden af i højere grad at integrere miljøhensyn i de fælles markedsordninger, herunder at undersøge miljøindvirkninger, udvikle miljøkriterier og bedste praksis samt evaluere nøglepolitikker.

Med Amsterdam-traktaten er bæredygtig udvikling blevet et af EU's mål, samtidig med at det eksisterende traktatgrundlag for miljø- og landbrugspolitikken bevares. Landbrugspolitikken er fortsat et område, hvor alle den fælles landbrugspolitiks instrumenter besluttes af Ministerrådet. Derfor er det her muligt at udvikle, vedtage og gennemføre fælles miljøhensyn i hele EU med direkte virkning.

Den nye reform af den fælles landbrugspolitik, der foreslås som led i Agenda 2000(4), har til formål at sikre de nødvendige strukturelle tilpasninger af nogle af de vigtigste markedsordninger samt indføre en velovervejet udviklingspolitik for landbruget. Miljøhensyn, der er et centralt element i Amsterdam-traktaten, er en vigtig del af Kommissionens forslag, både for at inddrage miljøhensyn i den fælles landbrugspolitik og for at sikre en landbrugspraksis, der tager hensyn til miljø og natur.

Ud over at tilpasse markedsordningerne til de udfordringer, som landbruget kommer til at stå over for i det nye århundrede, tilsigter reformen at udvikle en sammenhængende, integreret landbrugsudviklingspolitik som den anden søjle i den fælles landbrugspolitik, hovedsagelig finansieret over EUGFL's Garantisektion(5). Som det fremgår af forslaget, er det centrale miljøaspekt i forslagene, at landbrugerne som en betingelse for støtteordningerne skal overholde et mindstemål af miljøvenlig praksis, men at alle øvrige miljøopgaver, der går ud over et vist grundniveau, skal betales af samfundet over de miljøvenlige landbrugsprogrammer.

I hvidbogen om vedvarende energikilder (KOM(97) 599) nævnes miljøaspektet for landbruget, i og med at det siges, at den tilstræbte udvikling for biomasse forventes at bidrage til at nedbringe CO2-emissionerne betydeligt.

I dette dokuments anden del gives der en kort gennemgang af udviklingen af politikken for samspillet mellem landbrug og miljø. Tredje del dækker revisionen og evalueringen af politikken, og fjerde del indeholder den strategi, der i henhold til Agenda 2000-reformforslagene skal følges for at opnå en bedre integration af miljøbeskyttelseskrav i udarbejdselsen og gennemførelsen af den fælles landbrugspolitik.

2. LANDBRUG OG MILJØ

2.1. Generelle tendenser inden for europæisk landbrug

2.1.1. Intensivering og specialisering

Forholdet mellem landbrug og miljø er ikke statisk. Landbruget er blevet intensiveret, og denne intensivering har øget presset på miljøet.

Den europæiske kvægsektor giver et klart billede af tendensen mod intensivering. I 1984 indførte man producentkvoter i mælkesektoren for at undgå overproduktion og stabilisere markedet. I det efterfølgende tiår har mælkeproduktionen i det store og hele været stabil, men antallet af malkekøer er faldet med 20 % i takt med, at mælkeydelsen er steget. Antallet af producenter er imidlertid faldet med 50 %, mens malkekvægsbestandens gennemsnitlige størrelse er steget fra 19 til 30 køer. Dette tal dækker over tendensen i retning af meget store bestande, og situationen er nu, at mere end 40 % af EU's køer findes på bedrifter med over 50 køer, hvilket har medført en større kvægtæthed pr. hektar i regioner, hvor der finder en koncentration sted.

I EU's svinesektor er støtten begrænset, men produktionen er steget i mange år. Tendensen går i retning af yderligere store stigninger i både produktion og forbrug. Antallet af svin stiger. Svinekødsproduktionen er koncentreret i bestemte dele af EU. Siden reformen i 1992 har man kunnet iagttage visse ændringer, hvor produktionen udvikles i nærheden af større kornområder. For nærværende er der en meget stor koncentration af svin i Belgien, Nederlandene og Danmark of visse dele af Tyskland, Frankrig, Spanien, Italien, Portugal og Det Forenede Kongerige.

I de fleste af EU's medlemsstater findes det store flertal af avlssvin på bedrifter med mere end 100 søer. Det gennemsnitlige antal søer på disse bedrifter nåede i 1995 op på over 300 i Det Forenede Kongerige og Irland og over 200 i Danmark, Grækenland, Portugal, Nederlandene og Sverige.

Inden for markafgrøder har væksten i udbytte naturligvis været ledsaget af en stigning i gødskningen: forbruget af gødningsstoffer er steget fra omkring 5 mio. tons i 1950 (næringsstoffer), toppede med mere end 20 mio. tons i 1970'erne og 1980'erne og er nu faldet til omkring 16 mio. tons(6). Brugen af presticider viser en lignende udvikling, hvor det årlige forbrug i 1996 var ca. 300000 tons. Forbruget af pesticider er dog steget i Portugal, Irland og Grækenland, som ellers traditionelt har haft et lavt forbrug.

De seneste åre nedgang i brugen af kemiske gødningsstoffer og pesticider kan tilskrives reformen af den fælles landbrugspolitik i 1992, men også andre faktorer, og dette er en miljømæssigt positiv udvikling; men det ændrer ikke det forhold, at det generelle forbrug i dag er flere gange højere end for en snes år siden. Desuden viser de seneste tal, at den nedadgående tendens for både pesticider og gødningsstoffer er vendt(7).

Det bør heller ikke glemmes, at det seneste fald i pesticidforbruget til dels kan skyldes udviklingen af mere smalspektrede eller koncentrerede aktivstoffer. Det betyder, at det allerede nu står klart, selvom der stadig skal forskes i de enkelte aktive pesticidingrediensers økotoksicitet, at en sådan mængdemæssig nedbringelse af forbruget ikke nødvendigvis ledsages af en tilsvarende nedbringelse af pesticidernes biologisk virkningsgrad og den deraf følgende forurening.

Stigningen i input og ydelse sker sideløbende med en større grad af specialisering og dermed et enormt fald i antallet af landbrugsbedrifter med blandingskultur og navnlig et tab af den traditionelle vekseldrift (herunder økologisk vekseldrift). De miljømæssige fordele ved denne traditionelle bland- og vekseldrift var større end fordelene ved de systemer, der har afløst den.

Intensivering, større specialisering og større enheder er alle langsigtede økonomiske og sociale tendenser i landbruget. Disse tendenser har imidlertid miljømæssige følger, som skal styres for at sikre et bæredygtigt landbrug.

2.1.2. Marginalisering

Samtidig sker der en landbrugsmæssig marginalisering i visse områder, ikke kun for den enkelte mark, men for hele regioner. Problematiske områder på en bedrift tages måske ud af drift, mens der sker en intensivering af resten af bedriften, eller hele bedriften risikerer at blive nedlagt. De regioner, som potentielt er mest sårbare over for marginalisering, og hvor bedrifterne risikerer at blive nedlagt, falder i to hovedkategorier - regioner med overvejende ekstensiv drift og regioner, der især er karakteriseret ved småbedrifter.

2.1.3. Udviklingen inden for økologisk landbrug

Større offentlig opmærksomhed om miljøspørgsmål har ført til øget efterspørgsel efter miljøvenlige landbrugsproduktionsmetoder såsom integreret produktion, traditionelle bedrifter med lavt input og økologisk landbrug.

Offentligheden har især fokuseret på økologisk landbrug, fordi man derved opnår en kombination af miljømæssige, sociale og økonomiske følger. De største miljøfordele, især i sammenligning med intensivt, konventionelt landbrug, kan tilskrives den bæredygtige vekseldrift, og at der ikke anvendes syntetiske pesticider, hvilket igen har en positv indvirkning på miljøet, f.eks. på biodiversiteten. Blandt de ikke-miljømæssige fordele kan nævnes jobskabelse på grund af den større arbejdskraftintensitet og omfattende pristilskud. Især i områder med en høj grad af permanente græsarealer eller miljømæssigt følsomme regioner kan økologisk landbrug være et interessant alternativ. Også i det økologiske landbrug skal man imidlertid sikre overholdelse af visse miljøkrav i form af specifikke regler for kvælstofudvaskning eller omlægning af græsmarker af høj værdi til agerjord.

EF-lovgivningen har til formål at løse de problemer, som den økologiske sektor står over for, samt at tage hensyn til behovet for at sikre det indre markeds gennemførelse og varetage offentlighedens interesse i økologiske landbrug; derfor er der fastlagt et lovgrundlag for økologisk produktion, som bl.a. omfatter strenge kontrolregler (forordning (EØF) nr. 2092/91). Desuden har de økologiske produktionsmetoder været omfattet at miljøvenlige landbrugsforanstaltninger under forordning (EØF) nr. 2078/92, hvor der er foretaget en vurdering på baggrund af deres miljømæssige fordele og lavere rentabilitet, især i omlægningsårene. Der har imidlertid ikke været så kraftig fokus på forarbejdnings- og markedsføringsproblemer, som i mange medlemsstater har vist sig at udgøre alvorlige hindringer for sektorens vækst.

Uanset de eksisterende vanskeligheder har Fællesskabets foranstaltninger kunnet bidrage til en betydelig vækst i økologisk landbrug. Antallet af økologiske bedrifter (godkendte og under omlægning) steg fra 35476 i 1993 til 93830 i 1997. I samme periode mere end fordobledes det areal, som er udlagt til økologisk produktion, fra 889919 ha til 2209866 ha. En af følgerne heraf var, at økologisk landbrug i 1997 tegnede sig for omkring 1,6 % af det samlede ULA og 1 % af antallet af landbrugsbedrifter i EU-15.

Kommissionen har ikke blot foreslået foranstaltninger, som skal tilskynde til ekstensiv drift, men også regler om produktionsstandarder, tilsyn og mærkning i forbindelse med økologisk husdyrhold(8), ligesom den overvejer at indføre et økologimærke. Mærkningsordningen falder i tråd med tidligere lovgivning om agerbrug, og det baseres på princippet om, at genetisk modificerede organismer (GMO) ikke må anvendes i økologisk landbrug(9).

Foranstaltningerne, om er under behandling i Rådet, vil fremme en landbrugstype, som både gavner miljøet og skaber tillid hos forbrugerne. EU har også været med til at sikre, at der på internationalt plan tages tilstrækkeligt hensyn til forbrugernes ønsker.

2.2. Vand

I mange dele af EU har man givet udtryk for alvorlige miljømæssige bekymringer på grund af landbrugets anvendelse af vand til overrisling, især i Middelhavslandene. Hvor forbruget overstiger mængden af gendannet grundvand, og vandspejlet falder, kan de miljømæssige følger være alvorlige; et kan blandt andet medføre tilsaltning på grund af havvand, som trænger ind i grundvandet, og forringet biodiversitet på grund af ændrede vandløbsstrømme. Vanding kan medføre vandforurening på grund af øget koncentration af pesticider og næringsstoffer i overfladevandet. Der er desuden behov for yderligere ressourcer, hvis vandet skal hentes fra dybere brønde.

Landbruget udleder store mængder kvælstof og fosfater til skade for vandkvaliteten. Det kan føre til eutrofiering med deraf følgende indvirkning på miljøet og et kvælstofniveau i drikkevand, overflade- og grundvand, som overstiger EU's normer(10).

Der er behov for omfattende foranstaltninger under nitratdirektivet, hvis dette problem skal løses. Vedtagelsen af dette direktiv er et vigtigt skridt i retning af at inddrage miljøaspektet i landbruget; direktivet knæsætter princippet om, at forureneren betaler, og at forebyggelse skal ske ved kilden. Gennemførelsen af dette direktiv lader imidlertid meget tilbage at ønske(11). Der er indledt overtrædelsesprocedure mod 12 ud af 15 medlemsstater, både på grund af manglende gennemførelse og/eller ukorrekt anvendelse af direktivet.

Overholdelse af nitratdirektivet ville i høj grad bidrage til at løse visse strukturelle problemer såsom den overdrevne koncentration af svine- og fjerkræproduktion i nogle af Unionens regioner. Direktivets anvendelse må konstant evalueres for at fremme håndhævelsen.

Den manglende gennemførelse af nitratdirektivet er foruroligende, da Dobris-evalueringen fra 1995 på grundlag af modelberegninger viste, at 87 % af landbrugsområdet i Europa har kvælstofkoncentrationer i grundvandet, som ligger over det vejledende niveau på 25 mg/l, og 22 % ligger over den højst tilladte koncentration på 50 mg/l. Mange steder stiger dette niveau, navnlig i områder med stor kvægtæthed, hvilket medfører, at man må lukke de eksisterende drikkevandskilder eller underkaste dem en dyr behandling.

Et højt kvælstofniveau bedrager også i vid udstrækning til eutrofiering, især i hav- og kystområder. Store dele af Nordsøens kystlinje og dele af Middelhavet er blevet identificeret som områder, der er udsat for eutrofiering, hvilket navnlig skyldes forurening fra landbrugskilder; det medfører algevækst og andre former for ændringer i økosystemerne og kan føre til økonomiske tab for både fiskeri og turisme.

Der findes visse miljøvenlige landbrugsprogrammer, som sigter mod yderligere at nedbringe både vandindvinding og udsivning af kvælstof i vandmiljøer. Der kan dog ikke ydes miljøstøtte til obligatoriske foranstaltninger, som for eksempel er afledt af anvendelsen af nitratdirektivet. Det kan ses som en direkte følge af princippet om, at forureneren betaler, i henhold til hvilket landbrugerne skal overholde et mindstemål af miljønormer jf. fællesskabslovgivningen (bl.a. nitratdirektivet), uden at de af den grund kan modtage yderligere støtte.

En anden kilde til miljøforurening er, at pesticider bruges på en sådan måde, at restkoncentrationerne siver ned i vandforsyning, overflade- og grundvand. EU har indført bestemmelser til kontrol med de eksisterende grænseværdier for pesticider fra landbruget(12). Foranstaltninger til begrænsning af pesticidrestkoncentrationer, f.eks. avanceret integreret skadedyrskontrol eller økologisk landbrug, er indført med de miljøvenlige landbrugsprogrammer, som kan bidrage til at forbedre situationen. I fremtiden er der imidlertid brug for yderligere foranstaltninger for kontrol med brugen af pesticider, hvis man ønsker at nedbringe vandforureningen.

Dræning og vanding kan ødelægge levesteder, som var en del af de hhv. våde eller tørre vilkår, der eksisterede før initiativerne til vandstyring. Effektive dræn og beskyttelse af engområder kan medføre oversvømmelser, fordi man dermed øger afstrømningshastigheden i flodsystemerne. Hensigtsmæssige landbrugssystemer, herunder fortsat udnyttelse af flodsletter, mindsker denne risiko.

EU's lovgivning om vand samles i det nye rammedirektiv om vand, som sigter mod at forenkle og ajourføre den nuværende lovgivning. Det ændrer dog ikke den ovenfor beskrevne rolle, som lovgivningen om nitrater og pesticider spiller.

2.3. Arealudnyttelse og jordbund

Landbrugsjorden trues i mange dele af EU af alternativ arealudnyttelse og utilstrækkelig udnyttelsespraksis. Områder til beboelse og industri samt det ekspanderende transportnet ødelægger undertiden totalt jordens miljømæssige værdi. Landbruget kan derimod i mange tilfælde beskytte jorden, også selvom det kan øve et negativt pres på jordkvaliteten. De skadelige virkninger kan inddeles i tre kategorier:

- fysisk forringelse, f.eks. erosion, ørkendannelse, vandlidenhed og kampaktering

- kemisk forringelse, f.eks. ændringer i surhedsgrad, forsaltning, forurening med pesticider, tungmetaller osv.

- biologisk forringelse, herunder ændringer i mikroorganismer og jordens humusindhold.

De største kilder til jorderosion, der stammer fra landbruget, er ubæredygtige landbrugsmetoder på skråninger, f.eks. manglende foranstaltninger til kontrol med erosion i produktionssystemer såsom visse former for intensiv frugtproduktion og oliventræer, jordkompaktering på grund af anvendelse af tunge maskiner, driftsformer, som lader jorden ligge bar i regntiden, uhensigtsmæssige vandingssystemer, afbrænding af afgrøderester, træ- og buskadsrydning på flodbredder samt monokulturer, der ikke beskytter jorden.

Samtidig kan visse landbrugssystemer - kontrolleret græsning, tilstedeværelsen af hække og træer samt traditionelle vekseldriftsmønstre - være af stor betydning for vedligeholdelsen af jordkvaliteten. Flere miljøvenlige landbrugsprogrammer sigter mod at bevare jordressourcerne. Her kan nævnes programmer til sikring af visse sædskifter og navnlig fremme af økologisk landbrug. Der findes også programmer for beskyttelse mod erosion og brand, især i forbindelse med jord uden ejer. Skovrejsningsprogrammer under forordning (EØF) nr. 2080/92 kan ligeledes bidrage til at nedbringe jorderosionen.

Trods positive resultater på de områder, der omfattes af miljøvenlige landbrugs- eller skovrejsningsforanstaltninger, griber jorderosionen om sig. Omkring 115 mio. hektarer i Europa er ramt af vanderosion og 42 mio. hektarer af vinderosion. Middelhavsområdet er særlig hårdt ramt(13).

2.4. Luft- og klimaændringer og nedbrydning af ozonlaget

Især som følge af det stigende antal husdyr har landbruget inden for de seneste 40 år været den største kilde til ammoniakemissioner, som forsurer jord og vand og bidrager til at ødelægge skovene på grund af forsuret nedbør. Sammen med naturen er landbruget en af de største kilder til methanemissioner fra animalsk produktion og kvælstofilte fra gødningsstoffer, som bidrager til drivhuseffekten. Methylbromid, som nedbruyder ozonlaget, har været meget brugt inden for havebrug, og Kommissionen søger nu at fremskynde begrænsningen af dette stofs anvendelse. Pesticidingredienser kan endvidere transporteres i luften og aflejres andetsteds af regn eller vind.

Landbrugsmetoder, som intensiverer input, øger generelt emissionerne. For så vidt angår methan(14) forholder det sig imidlertid sådan, at et ekstensivt system, hvor der anvendes mindre effektivt foder over en længere periode end for intensiv produktion, medfører betydelig højere mængder af methanemissioner pr. husdyrenhed. Efter visses mening bør man derfor gå over til mere intensiv produktion for at mindske methanemissionerne fra dyreholdet. Målinger af vandforureningen og en forarmelse af biodiversiteten rejser imidlertid tvivl om, hvorvidt en sådan strategi reelt gavner miljøet.

Vedrørende EU's politik på dette område sigter flere investeringsordninger mod at indføre behandlingsenheder, som skal nedbringe emissionerne eller indvinde gas. Mens man erkender landbrugets bidrag til luftforureningen, har man ikke indført en særlig, miljøvenlig landbrugsstrategi til at modvirke denne forurening. I forbindelse med intensivt eller ekstensivt landbrug har man fastslået, at det ekstensive landburg er mest miljøvenligt, trods de deraf følgende større methanemissioner.

Det samlede omfang af methanemissioner forventes at falde mærkbart inden 2010 som følge af igangværende foranstaltninger, først og fremmst på medlemsstatsplan. Som led i Agenda 2000 iværksættes en række konkrete EF-foranstaltninger og andre tiltag, som giver bedre mulighed for at påvirke udviklingen på nationalt og regionalt plan, hvilket kan være med til at reducere emissionsomfanget(15).

Den del af landbrugsproduktionen, der har at gøre med nonfoodprodukter, f.eks. oliefrø og biogas, kan desuden ved hjælp af vedvarende energikilder være med til at reducere emissionenerne af CO2 og andre forurenende gasser.

For så vidt angår biomasses og biobrændstofs bidrag til at nedbringe emissionerne vil CO2-emissionerne i henhold til skøn fra hvidbogen om vedvarende energikilder blive nedbragt, hvis der indtræffer en årlig forøgelse på 90 mio. tons olieækvivalenter (toe) med biomasse: 30 mio. fra træ- og landbrugsaffald, 45 mio. fra energiafgrøder (18 toe fra flydende biobrændstof og 27 toe fra fast biobrændstof) og 15 toe fra biogas. Det skal her understreges, at frembringelsen af biogas også er med til at nedbringe methanemissionerne, hvorved man når to mål på en gang i bekæmpelsen af klimaændringerne.

Hvis nonfoodsektoren skal udvikle sig som ønsket, skal det sikres, at dens overordnede miljøvirkning er positiv. Som det fremgår af forslaget til forordning om støtte til udvikling i landdistrikterne, har man planer om for skovrejsning med hurtigtvoksende sorter i korte skift at indføre tre former for støtte (omkostninger til beplantning, årlige præmier til dækning af vedligeholdelsesomkostninger i op til 5 år samt årlige præmier til dækning af indkomsttab i op til 20 år) under forudsætning af, at de lokale miljøbestemmelser overholdes.

For biobrændstofs vedkommende er balancen mellem energi og miljø generelt positiv, og Kommissionen tilskynder til at udvikle biobrændstof i både energi- og landbrugsmæssig sammenhæng samt i foranstaltninger til bekæmpelse af klimaændringer. Forslaget til direktiv om beskatning af energiprodukter (KOM(97) 30 af 13.3.1997) indeholder muligheden af at fritage dem for en sådan beskatning. Med den nuværende lovgivning er det muligt at fritage biobrændstof for afgifter i forbindelse med pilotprojekter (direktiv 92/81/EØF af 19.10.1992). I forventning om at dette forslag bliver vedtaget, har Kommissionen i ovennævnte hvidbog om vedvarende energikilder foreslået, at man med en markedsandel på op til 2 % stadig kan betragte situationen som en pilotfase.

Nye analyser viser, at udvikling af nonfoodsektoren bør kombineres med hensigtsmæssige skatte/afgiftsordninger(16).

2.5. Biodiversitet

Landbruget er først og fremmest et levende miljø. Det komplekse økologiske samspil mellem flora og fauna har altid tilpasset sig til og er blevet påvirket af landbrugsaktiviteter. I Europa har dette symbiotiske forhold udviklet sig - ikke blot gennem århundreder, men gennem tusindvis af år. Resultatet er, at mange arters og sorters livscyklus afhænger af, at landbruget videreføres. Tidligere tiders almindelige fugle som f.eks. alpekragen (pyrrhocorax pyrrhocorax), der nu kun findes på et begrænset antal ynglesteder i Europa, er afhængige af traditionelle græsmarker. Et andet eksempel er den globalt truede steppefugl, stortrappen (otis tarda), som trives i store mosaikker af kornområder, brakområder og græsmarker i Spanien og Portugal.

EU's miljøpolitik sikrer, at særligt værdifulde levesteder kortlægges under direktiverne om levesteder og vilde fugle(17). I henhold til disse direktiver skal medlemsstaterne sikre de nødvendige bevarelsesforanstaltninger, som ofte forudsætter, at landbrugsaktiviteterne fortsættes. Det deraf afledte net af levesteder er kendt under betegnelsen Natura 2000.

Landbrugsafhængig biodiversitet er ikke begrænset til levestederne i Natura 2000. Mere end 70 % truede karplantesorter i Sverige kan kun leve i åbne landbrugsområder. I hele Europa har den traditionelle høhøst skabt forskellige former for markflora, som er tilpasset en hurtig vækstperiode, og som sætter frø før høsten. Både tilbagegangen i samt det tidligere tidspunkt for høhøsten har uvægerligt medført en tilsvarende nedgang i antallet af markurter.

Truslerne mod den landbrugsafhængige biodiversitet kan inddeles i to hovedkategorier: intensivering og underudnyttelse. Mens forbindelsen mellem intensivering og biodiversitet gøres til genstand for omfattende, vedvarende forskning(18), sker de største ændringer bl.a. på grund af:

- øget forbrug af gødningsstoffer (organisk eller uorganisk)

- jordforbedring; dræning og vanding

- øget specialisering, såsom monokultur og nedgang i blandingskultur. Denne proces kan fremmes gennem ordninger for jordsammenlægning og rationalisering af markinddelinger

- nedgang i mængden af markyderkanter og levesteder i uudnyttede landbrugsarealer såsom vådområder, småskove, levende hegn osv.

- overdreven brug af pesticider

- fornyelse af traditionelle metoder som udskiftning af høhøst med ensilagefremstilling og af midlertidig braklægning med permanente afgrøder

- øget mekanisering, som medfører kompaktering af jorden.

En kombination af nogle af ovenstående metoder har givetvis bidraget til f.eks. nedgangen i antallet af landbrugsafhængige fugle(19). Det er dog værd at bemærke, at der findes tilfælde, hvor landbrugsjord er taget ud af drift og brugt til naturbevarelse, uden at man efterfølgende har nået de ønskede beskyttelsesmål. Som følge af ovenstående har man været nødt til at tilpasse landbrugsmetoderne for at skabe velegnede forhold for fugle. Miljøvenlige landbrugsforanstaltninger anvendes til at udvikle teknikker til bevarelse og forbedring af fuglebestanden.

De fleste medlemsstater har gennemført miljøvenlige landbrugsforanstaltninger under forordning (EØF) nr. 2078/92 for at bevare biodiversiteten, f.eks. ved at nedbringe eller afskaffe brugen af gødningsstoffer og pesticider og bevare vekseldrift. Som eksempel kan nævnes indførelsen af økologisk landbrug, integrerede dyrkningsmetoder, braklægning af markernes yderkanter og særlige foranstaltninger, som er afprøvet gennem Lifes naturprodukter, og som er rettet mod særlige levesteder. Der gennemføres også foranstaltninger til forvaltning af småskove, vådområder og levende hegn for at beskytte vilde planter og dyr.

Vedrørende underudnyttelse af landbrugsjord kan nedlæggelser få katastrofale følger for det naturlige miljø. I bjergområder, andre ugunstigt stillede områder som tørre områder og nordligt beliggende regioner fører nedlæggelse af landbrug hurtigt til, at der vokser først krat og siden skove op, hvorved man ødelægger det høje biodiversitetsniveau, som er knyttet til et landbrugsmiljø. Landbrugets fortsatte eksistens er imidlertid ikke nødvendigvis nok til at bevare biodiversiteten, hvis der ikke samtidig anvendes velegnede landbrugsmetoder. Hvor den kommercielle græsning er blevet erstattet med ukontrollerede stordriftskvægbrug, kan det halvnaturlige miljø forringes. Støtte under den fælles landbrugspolitik kan spille en afgørende rolle for bevarelsen af truede landbrugssystemer, navnlig gennem USO-foranstaltninger og især i marginalområder, hvor landbrugsaktiviteter ellers ville ophore. Desuden spiller miljørenlige landbrugsforanstaltninger en stor rolle i bestræbelserne på at bevare den landbrugsafhængige biodiversitet i disse områder. De er derfor en vigtig og konkret del af Fællesskabets indsats for at beskytte biodiversiteten.

Skønt 20 % af landbrugsjorden i EU for nærværende er dækket af miljøvenlige landbrugsforetagender, hvilket overstiger det oprindelige mål på 15 % fastlagt i det 5. miljøhandlingsprogram, som skulle nås inden år 2000, tegner blot fem medlemsstater sig for 86 % af udgifterne. Programmernes udnyttelsesgrad er generelt lav i højproduktive og intensive landbrugsområder. Biodiversiteten kan blive sat under stigende pres i disse områder.

2.6. Landskab

Et mere fuldstændigt billede får man, hvis man ser på det samlede landskab. En dybtgående analyse af landskabet gør det multigt at foretage en holistisk kortlægning af alle processer og karakteristika. Ud fra denne beskrivelse er det lettere at træffe politiske valg om, hvilken retning man ønsker udviklingen skal gå i. Modstridende interesser skal afvejes, de positive elementer maksimeres og de negative aspekter begrænses.

Et landskab kan betragtes som et system, der er karakteriseret ved en specifik geologi, arealudnyttelse, naturlige og menneskeskabte særtræk, flora og fauna, vandløb og klima. Hertil bør føjes boligmønstre og socioøkonomiske faktorer. Landbruget er måske ikke en del af alle landskabstyper, men det dækker 51 % af EU's areal og er derfor fortsat den mest udbredte form for arealudnyttelse. Landbrugerne har således historisk og i vid udstrækning uafvidende været ansvarlige for landskabets udvikling og forvaltning. De har gratis sikret miljømæssige, sociale og fritidsbetonede goder samtidig med, at de har fremstillet fødevarer, fibre og brændstof til eget underhold eller til videresalg.

Bevarelse og forbedring af landskabets kvaliteter gør det navnlig muligt at opfylde behovet hos de mennesker, der ønsker en ægte oplevelse af naturen, at være så tæt på den som muligt og langt fra tætbefolkede områder. Landskabet er derfor et vigtigt element i landdistrikternes turismepotentiale.

Det fysiske landskab er ubrydeligt knyttet til de landbrugsmetoder, som har skabet det. Ligesom med biodiversiteten kan nedlæggelse af bedrifter eller ændret praksis udgøre en trussel mod landskabet.

Da landbrugslandskabet blev skabt, var drivkraften den økonomiske nødvendighed, og landbrugernes reaktion var at indføre den bedste tilgængelige landbrugsteknologi. Der opstod således behov for stengærder til at adskille marker og indhegne dyr. Teknologien har imidlertid udviklet sig så meget, at behovene i dag er helt anderledes. Ingen kommercielle landbrugere ville i dag overveje at bygge stengærder i stedet for hegn; der findes ikke længere et marked for stynede piletræer. Den landbruger, som i dag i stedet vælger økonomisk effektive landbrugsmetoder, må konstatere, at mange traditionelle landskabskarakteristika må ofres.

Forfaldne stengærder eller jordterrasser bliver derfor måske ikke repareret, hvilket skaber erosion og endog tab af landbrugspotentiale. Stengærder er dyre at reparere, og deres landbrugsmæssige funktion udfyldes bedre af el-hegn. Det levende landskab med stynede piletræer og lavskov, små, uregelmæssige marker, småskove og levende hegn, en sammensat mosaik af forskellige former for arealudnyttelse og traditionelle vekseldriftsmønstre, herunder skifte mellem flerårige planter og braklægning, er også truet af den kommercielle virkelighed, som landbruget står over for.

I marginale landbrugsområder står bevarelsen af kulturlandskabet over for en dobbelt udfordring. Ikke alene ønsker samfundet, at landbrugerne skal indføre visse miljøvenlige metoder, men de skal først og fremmest blive på landet. Nedlæggelse eller delvis nedlæggelse i form af underudnyttelse, forsømmelse eller sammenlægninger er en realitet i dele af EU, og det har vist sig, at når det går tilbage for landbruget, vinder kratvækst og skove frem, og det åbne landskab forsvinder. I produktive områder lægges der pres på landbrugerne for at maksimere produktionen og fjerne landskabets særtræk.

Der findes mange programmer under forordningen om miljøvenlig landbrug i medlemsstaterne, som har til formål at bevare landskabet og dets kulturarv. I mindre gunstigt stillede regioner har man indført udligningsgodtgørelser, som skal tilskynde landbrugerne til at blive på landet og ikke forlade deres bedrifter.

3. REFORMER AF POLITIKKEN

3.1. Udviklingen i den overordnede politiske sammenhæng

I 1995 reviderede Kommissionen markedsperspektiverne og de eventuelle nødvendige politiske justeringer. Den forelagde således et strategipapir(20) for Det Europæiske Råd på dets samling i Madrid i december 1995. Kommissionen konkluderede i dette dokument, at det på grund af interne forhold i EU ville blive nødvenigt med en reform for at sikre ligevægt mellem udbud og forbrugerefterspørgsel og dermed løse miljøets og forbrugernes problemer. I revisionen blev der også taget hensyn til situationen efter udvidelsen med landene i Central- og Østeuropa. I strategipapiret anbefalede man at fortsætte i samme retning som reformen i 1992, dvs. at fremme konkurrenceevnen ved at nedsætte de garanterede priser, øge de direkte udbetalinger og styrke politikken for udvikling af landdistrikter. Disse henstillinger blev vedtaget af stats- og regeringscheferne i Madrid.

I 1996 afholdt Kommissionen en konference i Cork om udviklingen af landdistrikterne(21) med deltagelse af eksperter i udvikling af landdistrikter fra hele EU. I dette forum blev der udviklet ideer til, hvordan man med miljøvenlige landbrugsforanstaltninger kunne skabe en bæredygtig, sammenhængende politik for udviklingen af landdistrikter, baseret på regionernes behov og potentiale og med landbrugspolitikken i centrum.

Kommissionen har i sin gennemførelsespolitik for de miljøvenlige landbrugsprogrammer lagt stor vægt på evalueringen af dem(22). I 1996 blev der skabt klarhed over medlemsstaternes lovfæstede forpligtelser til at evaluere deres programmer(23), og siden da har de ansvarlige myndigheder udarbejdet evalueringsrapporter. Som følge af evalueringerne og revisionen af programmerne er de fleste programmer blevet tilpasset, og denne proces vil fortsætte. De fleste programændringer har til formål at sikre, at miljøfordelene bliver så store som muligt, og at betalingerne er passende, så man undgår over- og underbetaling. I november 1998 offentliggjorde Kommissionen et evalueringsdokument om de miljøvenlige landbrugsprogrammer, udarbejdet på grundlag af 150 rapporter fra medlemsstaterne. Det gav en oversigt over programmernes mange positive virkninger og enkelte mindre vellykkede resultater(24).

I juli 1997 offentliggjorde Kommissionen en meddelelse med titlen Agenda 2000(25), som indeholder resultaterne af revisionen af politikkerne, navnlig perspektiverne for finansiering og gennemførelse af den fælles landbrugspolitik efter 1992-reformerne, og henstillinger for fremtiden. Efter høringer, især med Europa-Parlamentet og medlemsstaterne, udarbejdede Kommissionen den brede strategi for markedsændringer og et udkast til planer for en politik for udvikling af landdistrikter, som blev inkorporeret i de lovtekster, som Kommissionen stillede forslag om(26) i marts 1998.

I febuar 1998 vedtog Europa-Kommissionen en meddelelse til Rådet og Parlamentet om Det Europæiske Fællesskabs biodiversitetsstrategi (KOM(98) 42), som definerer de politiske retningslinjer for biodiversitet og landbrug. Denne strategi godkendte Rådet i konklusionerne fra mødet den 16.-17. juni 1998 og Europa-Parlamentet i sin beslutning af 20. oktober 1998. I henhold til strategien skal der udarbejdes en handlingsplan.

I juni 1998 vedtog Kommissionen en meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet med titlen "Klimaændringer - En EU-strategi efter Kyoto". Heri analyseres det, hvordan EU kan udforme en strategi for at opfylde protokolforpligtelserne, f.eks. hvad angår ansvarsfordelingen i forbindelse med gennemførelsen, fleksible ordninger, overvågning og styrkelse af dialogen med tredjelande. Der fastlægges prioriterede områder for landbruget, f.eks. øget forskning, hensigtsmæssige tiltag til skovrejsning, fremme af afgrøder til vedvarende energi og reduktion af methan- og kvælstofemission(27).

Det Europæiske Råd vedtog på sit møde i Cardiff i juni 1998 blandt andet princippet om, at de vigtigste af Kommissionens forslag skulle ledsages af en vurdering af deres miljømæssige indvirkning. Rådet mærkede sig Kommissionens bestræbelser på at integrere miljøforhold i alle Fællesskabets politikker og behovet for at evaluere dette i de enkelte beslutninger, herunder om Agenda 2000. Det opfordrede alle relevante rådssammensætninger til at udarbejde deres egen strategi for miljøforhold og bæredygtig udvikling inden for deres respektive politiske områder. Det opfordrede blandt andet Rådet (landbrug) til at indlede denne proces.

Det Europæiske Råd bekræftede ved sit møde i Wien i december 1998 sit engagement i bestræbelserne for at integrere hensynet til miljø og bæredygtig udvikling i samtlige EU-politikker, og opfordrede Rådet (landbrug) til at fortsætte sit arbejde med henblik på at fremlægge en overordnet strategi, herunder også en tidsplan for yderligere foranstaltninger og en række indikatorer, ved Det Europæiske Råds møde i Helsinki. Rådet anerkendte også, at det skal sikres, at indarbejdelsen af miljøhensyn tilgodeses i tilstrækkelig grad i de beslutninger, der skal træffes om landbrugspolitikkerne som led i Agenda 2000.

3.2. Miljømæssige aspekter af reformen af den fælles landbrugspolitik under Agenda 2000

3.2.1. Generelle retningslinjer

Som det fremgår af anden del, er instrumenterne under den fælles landbrugspolitik kun en del af politikken for beskyttelse af landbrugsmiljøet. Ud over de nævnte foranstaltninger har de fleste medlemsstater indført deres egne miljøpolitiske foranstaltninger til at bekæmpe forurening, sætte grænser for landbrugsaktiviteter med negative miljømæssige følger og vedligeholde naturarven.

Den overordnede sammenhæng, som forslagene til den fælles landbrugspolitik skal ses i, skal naturligvis kortlægges. Denne reform sigter mod at forberede Europas landbrug til det 21. århundrede og udvidelsen af EU.

Det indre pres på de nationale markeder, som skyldes øget produktivitet og en langsommere stigning eller endog et langsigtet fald i forbruget inden for visse nøglesektorer (navnlig korn og oksekød) har ført til den konklusion, at landbruget skal blive mere effektivt og bedre være i stand til at opfylde forbrugernes krav. I en international sammenhæng skal Europa kunne udnytte den forventede vækst i den globale forbrugerefterspørgsel efter mange produkter, såsom korn, oksekød og mejeriprodukter.

For at opfylde disse krav skal landbrugerne vurdere deres praksis omhyggeligt og yderligere optimere deres udnyttelse af produktionsfaktorerne. For at sikre, at den nødvendige reform af den fælles landbrugspolitik og europæisk landbrug ikke fører til en miljøskadelig intensivering af produktionen og nedlæggelse af marginaljorder, skal politikkerne udvikle EU's landbrug i bæredygtig retning og sikre en miljømæssigt sund, økonomisk levedygtig og socialt acceptabel europæisk landbrugsmodel.

Filosofien bag de miljømæssige aspekter af reformen af den fælles landbrugspolitik er, at landbrugerne skal overholde nogle grundlæggende miljønormer uden kompensation. Hvis samfundet imidlertid ønsker, at landbrugerne skal løse miljømæssige opgaver, der ligger ud over et vist grundniveau, skal disse opgaver specifikt købes gennem de miljøvenlige landbrugsforanstaltninger.

Kommissionens intensiverede bestræbelser på at integrere miljøet i landbruget gennem reformen af den fælles landbrugspolitik omfatter en række centrale elementer, som tilsammen danner grundlag for et europæisk landbrug, der både tager hensyn til miljøet og bidrager til at beskytte og forbedre det. Omlægningen af den fælles landbrugspolitik under Agenda 2000 bør også betragtes som en vigtig del af det fremtidige grundlag for en handlingsplan vedrørende biodiversitet og landbrugets bidrag til bekæmpelsen af klimaændring.

3.2.2. Den horisontale forordning

Den horisontale forordning med fælles regler for direkte støtteordninger under den fælles landbrugspolitik skal finde anvendelse på støtte, der ydes direkte til landbrugerne, undtagen den støtte, der ydes i forbindelse med udviklingen af landdistrikter.

Den forpligter generelt medlemsstaterne til at anvende de miljøforanstaltninger, som de finder hensigtsmæssige i forhold til den jord, der udnyttes, og den pågældende produktion. Når medlemsstaterne skal opfylde deres forpligtelser, har de tre muligheder(28). I første omgang kan det være tilstrækkeligt at gennemføre hensigtsmæssige, miljøvenlige landbrugsforanstaltninger under programmer for udvikling af landdistrikter. For det andet kan medlemsstaterne gøre markedsstøtten betinget af, at generelle obligatoriske miljøkrav overholdes. For det tredje kan de indføre specifikke miljøbetingelser i forbindelse med støtte under en markedsordning, hvis miljøsituationen kræver en yderligere indsats.

Medlemsstaterne skal vedtage passende sanktioner i tilfælde af, at de fastlagte betingelser ikke overholdes. Det kan f.eks. være reduktion eller bortfald af ydelser under støtteordninger.

Dermed kan medlemsstaterne sikre, at de miljøforbedringer, der er opnået for visse landbrug og regioner, ikke modvirkes af andre - forurenende - produktionsmetoder i samme region.

Medlemsstaternes anvendelse af forslaget skal således sætte dem i stand til at forbedre balancen mellem intensivt landbrug og miljø. Dermed ville man fjerne eventuelle skader opstået på grund af intensivt landbrug og forbedre landbrugets image som en sektor, der er i harmoni med miljøet. Selv om samfundet generelt er rede til at tage hensyn til legitime sociale og økonomiske interesser, forventer det ikke, at finansiering under den fælles landbrugspolitik fører til en forringelse af miljøet, som samfundet så efterfølgende skal afhjælpe for egen regning.

Skønt Kommissionen allerede før topmødet i Cardiff i juni 1998 havde stillet forslag til de nævnte foranstaltninger i den horisontale forordning, er de et vigtigt skridt i den retning, som stats- og regeringscheferne traf beslutning om på det omtalte møde.

Sammenkædningen med forskellige miljøbestemmelser kan yde et betydeligt bidrag til et bedre miljø og en bæredygtig udvikling inden for landbruget, hvis medlemsstaterne gennemfører den korrekt.

Mens der kun yderst sjældent ydes direkte EU-støtte til meget intensivt, ofte ikke-jordforbrugende landbrug, belaster denne landbrugsform i stadig stigende grad miljøet. Samfundet kan med rimelighed forvente, at aktiviteterne i denne sektor heller ikke forringer forholdene. Derfor kan det tænkes, at medlemsstaterne ønsker at integrere gennemførelsen af miljøforanstaltningerne i et bredere nationalt lovgrundlag.

Gennemførelsen af miljøforanstaltninger skal ses i lyset af to forhold. For det første er hovedbudskabet i forslagene til reform af den fælles landbrugspolitik i Agenda 2000 at øge konkurrenceevnen. Kommissionen har ikke til hensigt at underminere landbrugernes konkurrenceevne ved at stille overdrevne miljøbetingelser ud over, hvad man med rimelighed kan forvente af dem. Den vil snarere forbedre situationen for langt de fleste landbrugere, som allerede i praksis overholder miljøkravene, da det ville være uretfærdigt at belønne landbrugere, som får en urimelig konkurrencefordel ved at drive rovdrift på miljøressourcerne. Hvor landbrugerne løser miljøopgaver, som ligger ud over et grundniveau for god landbrugspraksis, bør dette betales gennem ordningen for miljøvenligt landbrug.

Det andet forhold er, at landbrugssektoren skal tage hensyn til samfundets legitime krav om, at landbrugsaktiviteterne ikke må forurene miljøet, medføre alvorlig erosion eller ødelægge kulturlandskabet, som samfundet i høj grad værdsætter. Gennemførelsen af de foranstaltninger, der henvises til i den horisontale forordning, herunder miljøvenlige landbrugsforanstaltninger, miljølovgivning og sammenkædning med forskellige miljøbestemmelser, er det centrale element, hvis man ønsker en landbrugspraksis, som overholder et minimum af miljøkrav og samtidig øger konkurrenceevnen. Medlemsstaterne skal derfor anvende dem på en sådan måde, at de sikrer lige behandling af alle landbrugere og dermed undgår at forvride både markedet og konkurrencen(29).

3.2.3. Fælles markedsordninger

Ud over beføjelserne i henhold til den horisontale forordning har man foreslået at medtage flere specifikke miljøforanstaltninger i de markedsordninger, der er under revision (markafgrøder, okse- og kalvekød samt mælk og mejeriprodukter(30). De relevante foranstaltninger vedrører de betingelser, der skal være opfyldt, før der kan ydes direkte støtte. For så vidt angår ordningen for oksekød er støtten struktureret på en sådan måde, at den er et ekstra bidrag til ekstensive bedrifter, defineret ud fra en kvægtæthed på 1,4 KE/ha. Denne foranstaltning, som er blevet styrket både for så vidt angår finansiering og definition, bør give både markeds- og miljøfordele, samtidig med at den vil bidrage til at forbedre visse aspekter af oksekødsproduktionens image.

I forbindelse med markedsordningerne for oksekød og mejeriprodukter foreslår Kommissionen at forbeholde en stor del af den generelle finansiering for medlemsstaterne, så de kan bistå sektorerne med direkte støtte ud fra særlige behov. Disse midler kan tildeles ud fra arealstørrelse, hvilket vil mindske landbrugernes incitament til at have for stor bestandstæthed i forhold til arealstørrelse; især skal medlemsstaterne i henhold til forslagene vedrørende oksekød sikre en bestandstæthed(31), der tager hensyn til den pågældende produktionsforms miljøindvirkning og jordens miljøfølsomhed(32).

For den grundlæggende oksekødspræmie betales der kun præmier for dyr på op til 2 KE/ha. For den supplerende ekstensiveringspræmie beregnes det maksimale niveau på 1,4 KE/ha på grundlag af det samlede antal voksent kvæg og får og geder(33).

For markafgrøderne skal medlemsstaterne ud over foranstaltningerne under ovennævnte horisontale forordning træffe de nødvendige foranstaltninger for at gøre landbrugerne opmærksomme på bestemmelserne i de relevante miljøbetingelser(34). Vedrørende jordudtagning foreslår Kommissionen at bevare dette instrument til produktionskontrol, men på grund af markedsudsigterne bliver grundsatsen fra Kommissionen for obligatorisk udtagning sat til 0 %. Frivillig jordudtagning kan ske for op til 10 % af grundarealet i op til 5 år(35). Hvor jordudtagning er tilladt, skal medlemsstaten indføre passende miljøforanstaltninger, som tager hensyn til forholdene i det enkelte område(36).

3.2.4. Foranstaltninger til udvikling af landdistrikter

Kommissionens nye initiativer vedrørende landdistrikter bygger på konklusionerne fra Cork-konferencen om udvikling af landdistrikter. Kort sagt opfordres regionerne til at udarbejde integrerede programmer for en bæredygtig udvikling i landdistrikter(37). Programmerne skal udvikles efter forudgående godkendelse, blandt andet for at sikre indvirkningen på landbrugsmiljøet. De miljøvenlige landbrugsforanstaltninger skal udgøre en obligatorisk del af alle landbrugsudviklingsprogrammer, som skal gælde for alle områder i medlemsstaterne(38).

I overensstemmelse med den overordnede filosofi anvendes foranstaltningerne til udvikling af landdistrikter under forudsætning af, at man overholder eller når op på et mindstemål af miljønormer som et resultat af indsatsen(39). For aktiviteter, som går ud over basisnormerne, skal der normalt træffes miljøvenlige landbrugsforanstaltninger.

Turistpotentialet - baseret på gode miljømæssige vilkår for landdistrikterne - gør det endvidere muligt at sprede de økonomiske aktiviteter, der skal tages under overvejelse. Det forudsætter en bæredygtig, integreret tilgang for at opfylde turisternes kvalitetskrav, forbedre situationen for det lokale erhvervsliv og lokalsamfundet og bevare natur- og kulturarven (landskab og biodiversitet) samt (arkitektur, håndværk og traditioner).

Angående støtte til landbrugsinvesteringer foreslås det at indføre en særlig investering, som sigter mod at bevare og forbedre det naturlige miljø(40), og det skal ikke længere være nødvendigt at bevise, at investeringen i sig selv øger landbrugets rentabilitet, om end landbrugeren stadig forventes at yde et økonomisk bidrag til disse investeringer.

Vedrørende erhvervsuddannelse for landbrugere sammenfatter de nye forslag de uddannelsestilbud, der findes under strukturforanstaltninger og forordningen for miljøvenligt landbrug. Uddannelsen skal især sigte på at bistå landbrugere med bedre at beskytte miljøet og anvende metoder, som er forenelige med at bevare landskabet(41).

Hvis man sikrer en sammenhængende, integreret tilgang, kan en række af overskrifterne i forordningen om udvikling af landdistrikter (f.eks. investeringer, erhvervsuddannelse, miljøvenlige landbrugsforanstaltninger, produktion og markedsføring) målrettes mod økologisk landbrug. Forslagene til reform af den fælles landbrugspolitik i Agenda 2000 samt færdiggørelsen af det længe ventede ændringsforslag til forordning (EØF) nr. 2092/91 om økologiske sektor samtidig med, at man undgår konkurrenceforvridning; således skabes der grobund for en bæredygtig økologisk produktion og distribution.

De følgende kapitler indeholder en beskrivelse af miljøvenlige landbrugsforanstaltninger, foranstaltninger i ugunstigt stillede områder og foranstaltninger vedrørende skovbrug, som indgår i landbrugsprogrammer.

3.2.5. Miljøvenlige landbrugsforanstaltninger

Det centrale aspekt i Fællesskabets miljøstrategi i den fælles landbrugspolitik har været gennemførelsen af de målrettede miljøvenlige landbrugsforanstaltninger på hele medlemsstaternes område(42). De miljøvenlige landbrugsprogrammer tilbyder støtte til landbrugere, som på frivillig kontraktbasis løser miljøopgaver med henblik på miljøbeskyttelse og naturpleje. Denne indsats øger livskvaliteten på landet og kan bidrage til at sprede de økonomiske aktiviteter, især gennem turisme. Denne støtte kan også ydes i forbindelse med biomasse og biobrændstof på betingelse af, at man sikrer beskyttelse af miljøet.

Støtten er baseret på de omkostninger og den nedgang i indkomsten, som den landbrugere, der udfører miljøaktiviteten, har. Hvor det er nødvendigt, kan der desuden tilføjes et begrænset incitament(43). Anvendelsen af den miljøvenlige landbrugsforordning frem til 1997 er beskrevet i Kommissionens beretning(44) til Parlamentet og Rådet, som også omfatter en detaljeret gennemgang af Kommissionens godkendelsespolitik.

De eksisterende politiske retningslinjer videreføres, som de er beskrevet i rapporten i forslaget til forordning om udviklingen af landdistrikter, der har tydelig fokus på støtte til landbrugsproduktionsmetoder, som beskytter miljøet og bevarer naturen (miljøvenligt landbrug); de skal bidrage til at realisere målene for EF's politik på landbrugs- og miljøområdet.

De miljøvenlige landbrugsforanstaltninger skal fremme en udnyttelse af landbrugsjorden, som er forenelig med beskyttelse og forbedring af miljøet, landskabet og dets særpræg, naturressourcerne, jordbunden og den genetiske diversitet. Det omfatter økologisk landbrug og andre lavintensive landbrugsteknikker, landbrugspraksis, som har til formål at beskytte de miljømæssigt værdifulde landbrugsområder i Natura 2000, jordudtagning af miljøårsager samt miljømæssig bevarelse af landbrugsjord, der er taget ud af drift(45).

Forslagene dækker også udtrykkeligt en miljøvenlig forvaltning af lavintensive græsningssystemer, og der indgår endvidere en ny foranstaltning til bevarelse af truede, miljømæssigt værdifulde landbrugsområder, som er udsatte f.eks. på grund af erosion, nedlæggelse eller brand. Vedrørende landskabspleje er vedligeholdelse af historiske værdier på landbrugsjord også medtaget i forslagene. Endelig tilskyndes der også udtrykkeligt til anvendelse af mellemlangsigtet og langsigtet miljøplanlægning(46).

Kun sådanne foranstaltninger kan støttes, som indebærer mere end almindelig, god landbrugspraksis(47), hvilket betyder, at landbrugeren i forvejen skal opfylde visse mindstekrav til miljøet. Omkostningerne til eventuelle nødvendige ikke-kommercielle anlægsarbejder, som tidligere var udelukket, kan nu tages i betragtning ved beregningen af støtten(48).

Vedrørende Fællesskabets og medlemsstaternes bidrag er der fastsat samme niveau som for andre foranstaltninger til udvikling af landdistrikter (i grove træk maksimalt 75 % for mål 1-områder og 50 % for andre områder), men Fællesskabets maksimale medfinansieringsbidrag kan øges med yderligere 10 % for foranstaltninger af særlig miljømæssig værdi(49). Ordningen for de maksimale medfinansieringssatser er i høj grad blevet forenklet og er faldet fra de 12 nuværende satser(50), som beregnes på baggrund af foranstaltning og arealudnyttelse, til tre satser, som alene er betinget af areal(51). Generelt er medfinansieringsmargenerne sat op i forhold til de nuværende satser(52). For særligt dyre foranstaltninger, som medfører tab for landbrugeren, der overstiger disse satser, kan medlemsstaterne godtgøre forskellen, hvis fuld godtgørelse er berettiget ud fra samme kriterier(53).

Miljøvenlige landbrugsforanstaltninger kan alene omfatte tjenester, som ikke finansieres over andre foranstaltninger, navnlig udligningsgodtgørelse eller markedsstøtte(54). Godtgørelser på grund af miljøvenlig landbrugsdrift kan imidlertid være et nødvendigt supplement til direkte støtte, hvor denne ikke fuldt ud dækker den tabte indkomst eller nettoomkostningerne. Miljøovervejelser kan f.eks. pege i retning af ekstensivt kvæghold med specificeret kvægtæthed i visse områder. Hvis dette medfører nettoomkostninger eller tab af indkomst for landbrugeren, som ikke dækkes af oksekødspræmier, herunder ekstensiveringspræmier, kan der for forskellen ydes en miljøgodtgørelse.

Agenda 2000-forslagene tilgodeser i højere grad end tidligere nærhedsprincippet, men den fælles landbrugspolitik er fortsat en fælles EF-politik, som miljøvenligt landbrug er en afgørende del af. Kommissionen foreslår derfor at videreføre den obligatoriske anvendelse af de miljøvenlige landbrugsforanstaltninger i alle medlemsstater, mens alle programmer fortsat skal være frivillige for landbrugerne. I overensstemmelse hermed forventer man en øget udnyttelse af disse foranstaltninger. Man har således nævnt et beløb på 2,8 mia. ECU årligt i budgetoverslaget for Agenda 2000 for ledsageforanstaltningerne. Erfaringerne fra 1992 med indførelsen af de miljøvenlige landbrugsforanstaltninger viste, at den reelle anvendelse af en foranstaltning kan være mere ambitiøs end overslagene. Medlemsstaterne vil så kunne overføre midler, som er sparet på grund af begrænsninger i den direkte støtte i form af gradueringer af støtten eller sammenkædning med forskellige miljøbestemmelser, til det miljøvenlige landbrugsbudget(55).

3.2.6. Udligningsgodtgørelser i ugunstigt stillede områder

I særlige områder, som lider under landbrugsmæssige handicap, vil der fortsat blive udbetalt udligningsgodtgørelser i henhold til forslaget til forordning om udvikling af landdistrikterne(56). Hovedmålene er i det store og hele uforandrede, nemlig at sikre fortsat landbrugsvirksomhed i ugunstigt stillede områder, bidrage til at bevare levedygtige landdistrikter, vedligeholde naturen og fremme bæredygtige driftssystemer i landbruget, hvor dette måtte være nødvendigt for at beskytte naturen(57). Endvidere er der medtaget en særlig bestemmelse om, at godtgørelsen kan dække omkostninger ved at overholde miljølovgivningen(58). Kommissionen foreslår, at alle udligningsgodtgørelser beregnes på grundlag af areal(59), hvorved man undgår enhver tendens til for store kvæghold på grund af den nuværende støtte pr. dyr.

Parallelt med de bestemmelser, der foreslås indført i markedsordningerne med den horisontale forordning (som ikke gælder for udligningsgodtgørelser), forventes landbrugerne at følge de normale bestemmelser for bæredygtigt landbrug, hvis de skal kunne modtage udligningsgodtgørelser(60). Reglerne for god landbrugspraksis defineret for det pågældende område kommer til at omfatte en beskrivelse af den miljømæssige adfærd, som en fornuftig landbruger under alle omstændigheder ville overholde, herunder overholdelse af miljølovgivning.

Bjergområder, områder nord for den 62. breddegrad og andre ugunstigt stillede områder defineres ud fra de ulemper for landbruget, der opstår på grund af højde, stejle skråninger, klima eller dårlig jord, og som medfører en risiko for, at landbrugsbedrifterne nedlægges(61). Sådanne områder er ofte af høj natur- og landskabsmæssig værdi, hvor ophør af eller nedgang i landbrugsaktiviteterne ville true landskabet og biodiversiteten. I disse områder kan et miljømæssigt gunstigt landbrug kræve en betydelig indsats fra landbrugerens side, og hvor omkostningerne overstiger udligningsgodtgørelserne, kan medlemsstaterne og regionerne blive nødt til at fremme supplerende miljøvenlige landbrugsforanstaltninger for at sikre vedligeholdelsen af miljømæssigt værdifulde landbrugsområder og miljøvenlige lavintensive driftsformer(62).

Ud over bjergområder og andre ugunstigt stillede områder kan medlemsstaterne fortsat bestemme, at et område lider under særlige handicap, hvor landbrugsaktiviteterne bør videreføres, især for at beskytte miljøet, bevare mulighederne for turisme i området eller for at beskytte kysten. Sådanne områder kan omfatte zoner, som er underlagt obligatoriske miljøkrav(63). Det område, som er omfattet af bestemmelsen, sættes op fra 4 til 10 % af landets samlede areal(64).

3.2.7. Bæredygtig forvaltning og udvikling af skovbrug

Støtte til skovbrug skal fremme bæredygtig forvaltning og udvikling af skovbruget(65). Skovene spiller en afgørende rolle for beskyttelsen og bevarelsen af naturmiljøet, navnlig for så vidt angår beskyttelse af vand og jordbund, forbedring af luftkvalitet, forebyggelse af laviner, bidrag til klimatisk stabilitet osv.

Kapitlet om skovbrug indeholder mulighed for støtte til en bred vifte af foranstaltninger til fremme af bæredygtig forvaltning af skove og beskyttelse af vor skovarv. Disse tiltag omfatter skovbeskyttelsesforanstaltninger, især vedrørende skovbrande(66), skovrejsning og genbeplantning tilpasset lokale forhold og forenelige med miljøet(67), bevarelse og forbedring af skovenes økologiske værdi, genopretning af skadet skov og sikring af skovenes beskyttende funktion, især for skove, hvis beskyttende, økologiske funktioner ikke alene kan sikres gennem indtægter fra skovbrug(68). Indførelsen af nye udligningsgodtgørelser i overensstemmelse med ovenstående retningslinjer vil være et relevant skridt i retning af at bevare de mest miljømæssigt værdifulde skove i EU.

Kommissionen vedtog desuden i november 1998, som opfølgning af en resolution fra Europa-Parlamentet, en meddelelse om en strategi for EU's skovbrug, og princippet om at integrere bæredygtig udvikling og miljøbeskyttelse i skovbeskyttelsesforanstaltningerne er vedtaget som et vejledende princip for denne strategi.

Blandt Kommissionens prioriteter findes der projekter, som kombinerer aktiviteter, der sigter mod at frembringe energi fra skovaffald, med foranstaltninger til bekæmpelse af skovbrande. En af grundene til skovbrandene er netop, at affald ikke fjernes fra skovene, og hvis dette affald bruges som biobrændstof, kan skovbrande bekæmpes. Hvis man skal fremme anvendelsen af biomasse fra skovaffald på grund af dens positive bidrag til kulstofkredsløbet, skal man dog sikre, at det ikke resulterer i en forringelse af biodiversiteten.

4. UDARBEJDELSE AF INDIKATORER FOR MILJØVENLIGT LANDBRUG

Ved rådsmøderne i Cardiff og Wien blev det understreget, at det er vigtigt at få udarbejdet miljøindikatorer. De kan være en hjælp, når fysiske og økonomiske data i forbindelse med menneskers aktiviteter og miljøets tilstand skal omarbejdes til oplysninger, som kan fungere som beslutningsgrundlag. Miljøindikatorer gør det lettere at gennemskue komplekse forhold i forbindelse med landbrug og miljø, at vise udviklingen i et givet tidsrum og at fremskaffe målbare oplysninger. Det er alt sammen en forudsætning for, at man kan opstille mål og føre tilsyn med dem.

Et holistisk system af miljøindikatorer bør omfatte mere end blot særskilte miljømedier og -temaer. En opsplittet analyse tager ikke fuldstændig højde for, at miljøet er et kompleks system, hvor sammenhængen og vekselvirkningen mellem de enkelte elementer også spiller ind. I forbindelse med landbrug er det endnu vigtigere at gå ud fra en "systemorienteret" indfaldsvinkel, fordi landbruget i sig selv interagerer som system med miljøet. For at forstå landbrugets mange positive og negative miljøvirkninger må man også tage hele denne interaktion i betragtning. Miljøindikatorer for landbrugsområdet kan sættes ind i en meningsfuld fysisk sammenhæng ved at definere "landskaber" som det dyrkede, halvnaturlige område, som danner grundlag for landbrugsproduktion, og som omfatter en lang række bestemte biofysiske og kulturelle kendetegn.

At udarbejde miljøindikatorer for landbrugsområdet forudsætter en differentieret indfaldsvinkel, som tager højde for regionale forskelle i økonomiske strukturer og naturforhold. De data, der foreligger vedrørende husdyrhold og brug af gødning og pesticider - oftest i stærk bearbejdet form - kan give en vis værdifuld grad af indsigt, men de kan også virke vildledende, fordi der ikke foretages en regional skelnen.

Problemerne ved manglende fysisk eller tematisk differentiering kan illustreres ved data om landbrugets input: udviklingen i brugen af gødningsstoffer giver kun mening, hvis den sammenholdes med udviklingen i gødningsabsorptionen. Hvis kvælstofbalancen på nationalt plan er for nedadgående, kan det udmærket dække over, at der i visse områder er et betydeligt kvælstofoverskud. På samme måde kan oplysninger være misvisende, hvis de ikke er tilstrækkelig specifikke: som nævnt i punkt 2.1.1 kan et mindre forbrug af pesticider være et resultat af ændringer i den anvendte stoftype, hvilket ikke nødvendigvis indebærer en miljømæssig forbedring.

Eurostat har indsamlet data om de regionale (NUTS II) kvælstofbalancer, hvor der ikke alene tages hensyn til anvendelsen af gødningsstoffer og spredning af naturgødning, men også afgrødernes optagelse af kvælstoffet. Disse balancer kan bruges som indikatorer til at definere områder, hvor grundvandet er i farezonen, og til at påvise, om der er behov for yderligere undersøgelser af grundvandets sårbarhed.

Andre aktiviteter, som Eurostat udfører vedrørende miljøstatistik og -indikatorer, omfatter emissioner af drivhusgasser fra landbruget, indsamling af data om forskellige pesticider, som EU-landene bruger til forskellige afgrøder, samt identifikation af kvantificerbare landskabsindikatorer.

Når man bruger landbrugsmiljøindikatorer i forbindelse med tilsynet med politikkerne for landdistrikterne og de miljøvenlige landbrugsprogrammer, skal indikatorerne afspejle områdespecifikke forhold og programkriterier, hvis de skal give nogen mening. Indikatorer med bredere sigte, som er lettere at fremskaffe, siger ikke stort om, hvordan det står til med gennemførelsen af en bestemt politik. Der er brug for specifikke, fysisk differentierede oplysninger for at indkredse, hvor godt eller dårligt politikkerne for landdistrikterne og landbrugsmiljøet fungerer.

Indikatorer skal så vidt muligt anvendes på basis af eksisterende statistikker, men det bør dog undgås, at arbejdet i for høj grad bestemmes af, om der findes tilgængelige data. Det er nødvendigt at intensivere arbejdet med at definere indikatorerne og samtidig nedsætte tænketanke, som skal beskæftige sig med datakrav for at opfylde de nyeste krav. Det bliver ligeledes nødvendigt at sikre, at der udvikles de relevante statistiske redskaber.

Det er et område, som Kommissionen fortsat vil prioritere i sit arbejde i månederne og årene fremover.

5. KONKLUSIONER

Forholdet mellem landbrug og miljø er ikke statisk. Landbruget er blevet intensiveret, og denne intensivering har øget presset på miljøet. Det forhold, som man tilsigter at få etableret mellem landbrug og miljø, kan sammenfattes i begrebet "bæredygtigt landbrug". "Bæredygtigt landbrug" forudsætter, at naturressourcerne forvaltes på en måde, så at også eksisterer i fremtiden. Det skal sikres, at man i tilstrækkeligt omfang tilgodeser indarbejdelsen af miljøhensyn i de beslutninger, der skal træffes om landbrugspolitikken som led i Agenda 2000.

Kommissionens forslag til en reform af den fælles landbrugspolitik har fem hovedmål: at øge konkurrenceevnen, sikre fødevaresikkerhed og -kvalitet, bevare en rimelig levestandard for landbrugerne og stabilisere deres indkomst, sikre en bedre integration af miljømål i den fælles landbrugspolitik samt udvikle alternative job- og indkomstmuligheder for landbrugere og deres familie.

En af vore primære opgaver i de kommende år er at gøre den fælles landbrugspolitik mere acceptabel for manden på gaden, dvs. for forbrugeren. Landbrugernes forskellige opgaver, især at vedligeholde og bevare landskabet, er genstand for stor opmærksomhed fra offentligheden. På den ene side skal landbrugerne nå op på en mindstenorm for miljømæssig adfærd, som samfundet kræver respekteret, herunder overholde den obligatoriske lovgivning. På den anden side skal de, hvis samfundet stiller krav om, at de løser miljøopgaver, der går ud over et mindstemål af god landbrugspraksis, have betalt deres omkostninger og godtgjort indkomsttab, som de måtte lide på grund af denne indsats i almenvellets interesse.

Med Kommissionens forslag opnås der en rimelig balance, og medlemsstaterne og regionerne får adgang til de instrumenter, der er nødvendige for at sikre, at dette mindstemål af miljønormer overholdes, og for at bevare og forbedre Europas endestående miljøarv.

Kommissionen understreger vigtigheden af at sikre, at kravet om miljøintegration tilgodeses i de beslutninger, der skal træffes på det landbrugspolitiske område i forbindelse med Agenda 2000. Kommissionen vil fortsat overvåge og evaluere udviklingen på dette område, indtil der er opnået fuld integration.

(1) 44 % landbrugsjord; 33 % skovarealer.

(2) Program for Fællesskabets politik og handling inden for miljø og bæredygtig udvikling, KOM(92) 23, af 27.3.1992.

(3) KOM(95) 624.

(4) Agenda 2000: Et udvidet og styrket EU, KOM(97) 2000 endelig udg.

(5) EUGFL: Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget.

(6) EFMA: Forecast of food, farming and fertilizer use to 2008. EFMA 1998.

(7) Eurostat: Pesticide in the EU: Sales, use, legislation (udkast, 1998), ECPA, EFMA.

(8) Forslag til Rådets forordning om ændring af forordning (EØF) nr. 2092/91 om økologisk produktionsmetode for landbrugsprodukter og om angivelse heraf på landbrugsprodukter og levnedsmidler med henblik på at inddrage husdyrhold. KOM(96) 366 og KOM(97)747 endelig udg.

(9) Forordning (EØF) nr. 2092/91, ændret ved forordning (EØF) nr. 2083/92 og forordning (EF) nr. 1935/95.

(10) Direktiv 80/778/EØF om kvaliteten af drikkevand (EFT L 229 af 30.8.1980).

(11) Rapport til Rådet og Europa-Parlamentet fra Kommissionen: Gennemførelsen af Rådets direktiv 91/676/EØF om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget. Europa-Kommissionen, 1998.

(12) Direktiver om pesticidrestkoncentrationer: For et resumé, se "Landbrug og miljø", afsnit 4.4.1.

(13) Europas miljø. Anden vurdering. 1998 ("Dobris-3").

(14) Mulighederne for at reducere methanemissionerne (udkast til endelig rapport, GD XI), AEA Technology Environment, juni 1998, s. 10 ff.

(15) Klimaændrigner - En EU-strategi efter Kyoto (KOM(1998) 353).

(16) Arbejdsdokument om non-food afgrøder i forbindelse med Agenda 2000 (SEK(1998) 2169).

(17) Direktiv 79/409/EØF om beskyttelse af vilde fugle og deres levesteder (EFT L 103 af 2.5.1979, s. 1).

(18) F.eks. FAIR-projekter: pesticider og biodiversitet; bedriftsmargener.

(19) Rösler, Stefan og Weins, Christof (1996): Aktuelle Entwicklungen in der Landwirtschaftspolitik und ihre Auswirkungen auf die Vogelwelt (Vogelwelt 117: 169-185).

(20) Strategipapir for landbruget, CSE(95) 607, forelagt af Kommissionen for Det Europæiske Råd, Madrid, december 1995.

(21) "Konference om Udvikling af Landdistrikterne", Cork, Irland, 7.-9.11.1996.

(22) Se også rapport om gennemførelsen af forordning (EØF) nr. 2078/92, KOM(97) 620 af 4.12.1997, afsnit 3.5, 3.6 og 4.3.

(23) Gennemførelsesforordning vedrørende miljøvenligt landbrug: Kommissionens forordning (EF) nr. 746/96 (EFT L 102 af 25.4.1996, s. 19), ændret ved forordning (EF) nr. 435/97 (EFT L 67 af 7.3.1997, s. 2).

(24) Arbejdsdokument VI/7655/98 - Gennemførelsen af forordning (EØF) nr. 2078/92 - Evaluering af miljøvenlige landbrugsprogrammer - november 1998.

(25) Agenda 2000: Et udvidet og styrket EU, KOM(97) 2000, Europa-Kommissionen, Strasbourg 15.7.1997.

(26) Forslag til Rådets forordning om reformen af den fælles landbrugspolitik, KOM(98) 158 endelig udg. af 18.3.1998, omfattende otte forslag.

(27) KOM(1998) 353.

(28) Den horisontale forordning, artikel 3.

(29) Den horisontale forordning, artikel 5, stk. 1.

(30) Igangværende reform af ordningerne for tobak og olivenolie er ikke omfattet af dette papir, da de ikke indgår i Agenda 2000.

(31) Oksekød, bilag VI, del III, bestandstæthed omfatter alt kvæg undtagen malkevæg.

(32) Oksekød, artikel 14, stk. 2, litra b).

(33) Oksekød, artikel 11, stk. 2. BEMÆRK:

kun får og geder, for hvilke der betales præmier, tælles.

(34) Markafgrøder, artikel 8, stk. 3.

(35) Markafgrøder, artikel 6, stk. 5.

(36) Markafgrøder, artikel 6, stk. 2.

(37) Forordningen om udvikling af landdistrikter, artikel 1.

(38) Forordningen om udvikling af landdistrikter, artikel 41.

(39) Forordningen om udvikling af landdistrikter, artikel 5 (investeringer), 8, stk. 1 (unge landbrugere), 11, stk. 2 (førtidspensionering), 24, stk. 1 (forbedring af produktion og markedsføring), og 28, stk. 2 (skovrejsning).

(40) Forordningen om udvikling af landdistrikter, artikel 4.

(41) Forordningen om udvikling af landdistrikter, artikel 9.

NOTE:

UDKAST TIL LOVGIVNING UNDER AGENDA 2000, SOM NÆVNES I TEKSTEN

"Markafgrøder": Forslag til Rådets forordning om en støtteordning for producenter af visse markafgrøder, 98/0108(CNS);

"Oksekød": Forslag til Rådets forordning om den fælles markedsordning for okse- og kalvekød, 98/0109(CNS);

"Forordning for udvikling af landdistrikter": Forslag til Rådets forordning om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), 98/0102(CNS);

"Horisontal": Forslag til Rådets forordning om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte, 98/0113(CNS).

(42) Forordningen til udvikling af landdistrikter, artikel 20-22 og 41, stk. 2.

(43) Forordningen til udvikling af landdistrikter, artikel 22.

(44) KOM(97) 620 af 4.12.1997, beretning om anvendelsen af Rådets forordning (EØF) nr. 2078/92.

(45) Forordningen om udvikling af landdistrikter, artikel 20.

(46) Ibid

(47) Forordningen om udvikling af landdistrikter, artikel 21, stk. 2.

(48) Forordningen om udvikling af landdistrikter, artikel 22, stk. 1.

(49) Forordningen om udvikling af landdistrikter, artikel 45, stk. 2.

(50) Forordning (EØF) nr. 2078/92, artikel 4.

(51) Forordningen om udvikling af landdistrikter, artikel 22, stk. 2.

(52) Forordningen om udvikling af landdistrikter, bilag (jf. forordning (EØF) nr. 2078/92, artikel 4).

(53) Forordningen om udvikling af landdistrikter, artikel 49, stk. 3.

(54) Forordningen om udvikling af landdistrikter, artikel 21, stk. 2, 35, stk. 3, og 36.

(55) Horisontal, artikel 5, stk. 2.

(56) Forordningen om udvikling af landdistrikter, artikel 13-19.

(57) Forordningen om udvikling af landdistrikter, artikel 13 (jf. forordning (EF) nr. 950/97, artikel 17, 22, 24 og 25).

(58) Forordningen om udvikling af landdistrikter, artikel 13, fjerde led, og 15, stk. 1.

(59) Forordningen om udvikling af landdistrikter, artikel 14, stk. 2.

(60) Forordningen om udvikling af landdistrikter, artikel 14, stk. 2, tredje led.

(61) Forordningen om udvikling af landdistrikter, artikel 17 og 18.

(62) Forordningen om udvikling af landdistrikter, artikel 20, andet og tredje led, og 21, stk. 2, andet afsnit.

(63) Forordningen om udvikling af landdistrikter, artikel 19, stk. 1.

(64) Forordningen om udvikling af landdistrikter, artikel 19, stk. 2.

(65) Forordningen om udvikling af landdistrikter, artikel 27.

(66) Forordningen om udvikling af landdistrikter, artikel 27 og 30.

(67) Forordningen om udvikling af landdistrikter, artikel 28 og 29.

(68) Forordningen om udvikling af landdistrikter, artikel 30.