Særberetning nr. 10/2003

om hvor effektivt Kommissionen i sin forvaltning af udviklingsbistanden til Indien har opfyldt målet om at rette bistanden mod de fattige og sikre en bæredygtig udvikling, med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2003/C 211/02)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

FORKORTELSER

ALA- Asien-Latinamerika

BAIF- Bharatiya Agro Industries Foundation

BNI- Bruttonationalindkomst

DPEP- District Primary Education Programme

EF- Det Europæiske Fællesskab

KHDP- Kerala Horticulture Development Project

KMIP- Kerala Minor Irrigation Project

ngo- Ikke-statslig organisation

OECD- Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling

PESLE- Programme for the Enrichment of School Level Education

RESUMÉ

I. Samarbejdet mellem Det Europæiske Fællesskab og Republikken Indien går mindst 30 år tilbage og foregår nu inden for rammerne af samarbejdsaftalen fra 1994. Ca. 70 % (eller 481 millioner euro) af EF's økonomiske bistand, der blev udbetalt i perioden 1990-2001, blev ydet til udviklingssamarbejdsaktiviteter (resten vedrørte en række andre områder, bl.a. fødevarehjælp og humanitær bistand). Disse aktiviteter omfattede et stort antal landbrugsprojekter og projekter vedrørende udviklingen i landdistrikter samt to sektorstøtteprogrammer for henholdsvis uddannelse og sundhed (jf. punkt 1-7).

II. Retten har undersøgt otte af disse projekter og programmer navnlig for at se, hvordan det var sikret, at de tog sigte på de fattigste befolkningsgrupper, for at se, hvilke chancer der er for, at de vil have en positiv virkning også efter den EF-finansierede aktivitets ophør, og for at se, hvordan donorkoordineringen foregår (jf. punkt 8-10).

III. Retten konkluderer, at Kommissionen med sin forvaltning af de fleste af de otte projekter/programmer, som Retten reviderede i Indien, har opfyldt målet om at rette bistanden mod de fattige befolkningsgrupper og tage bæredygtigheden i betragtning temmelig godt. Man ville imidlertid have kunnet opnå endnu bedre resultater, hvis man havde taget disse spørgsmål mere systematisk i betragtning hele vejen igennem et programs/projekts levetid (jf. punkt 11-37).

IV. En sektororienteret metode giver bestemte fordele i forhold til en projektorienteret metode. Disse fordele er bl.a., at politikker og strategier kan blive mere harmoniserede og kohærente, at der opnås større effekt, og at chancerne for bæredygtighed er bedre. Forudsætningen for en sektororienteret metode er endvidere, at donorerne har tilstrækkelig tillid til, at modtagerlandets administration har kapacitet til at forvalte sektororienterede programmer og kan aflægge regnskab for gennemførelse, resultater og omkostninger. Hidtil har der imidlertid ikke været anvendt nogen egentlig sektororienteret metode i de indiske sektorprogrammer for uddannelse og sundhed. I Indien har Fællesskabet hidtil været den eneste donor, der har været indstillet på at støtte en sektorprogrammetode, mens andre donorer anvender en projektbaseret metode. Det har derfor ikke været muligt at oprette fælles ordninger for regnskabsaflæggelse og rapportering i forbindelse med disse landsdækkende programmer. Af ovennævnte grunde har der ikke været mulighed for at skabe en synergieffekt og forbedre effektiviteten ved hjælp af en gennemkoordineret sektororienteret metode. Koordineringen af donorer inden for uddannelsessektorprogrammet foregik gennem et system med halvårlige fælles kontrolbesøg. Dette system blev vurderet til at have en positiv effekt. Inden for sundhedssektorprogrammet blev der anvendt mere uformelle koordineringskanaler (jf. punkt 38-44).

V. I EF's nye landestrategi for samarbejdet med Indien følges den metode, der er skitseret i Kommissionens meddelelse om fattigdomsbekæmpelse i landdistrikter, der blev udsendt for nylig, ikke til punkt og prikke, for efter den nye landestrategi omfatter Fællesskabets intervention kun sundhedssektoren og uddannelsessektoren, mens andre vigtige sektorer (landbrug, forvaltning af naturressourcer) tilsidesættes, hvor der ifølge Kommissionens meddelelse også skal sættes ind, hvis det skal lykkes at bekæmpe fattigdommen i landdistrikterne i Indien (jf. punkt 45-47).

VI. På grundlag af bemærkningerne og konklusionen anbefaler Retten følgende:

- Målet om, at foranstaltningerne skal være rettet mod de fattigste, og målet om "bæredygtighed" bør systematisk tages i betragtning hele vejen igennem et projekts/programs levetid (jf. punkt 53 og 56).

- Der ville være bedre muligheder for bæredygtighed, hvis der lige fra begyndelsen blev fastsat en passende gennemførelsesperiode for projekterne/programmerne, samtidig med at der blev gennemført regelmæssig kontrol, og hvis der var en klar afslutningsstrategi (jf. punkt 56).

- Når Kommissionen (sammen med andre donorer) overvejer at bidrage til et sektorprogram ved at yde budgetstøtte, bør den både før og - senere - under gennemførelsen sikre sig, at det pågældende lands politik på området offentlige finanser (herunder rapporterings-, regnskabs- og revisionssystemer) udvikler sig i den rigtige retning. Hvis det er usandsynligt, at det gennem kapacitetsopbygningen kan sikres, at der kan aflægges fyldestgørende regnskab for ikke-øremærket budgetstøtte, bør Kommissionen overveje at yde andre former for støtte (jf. punkt 59).

- I betragtning af, at det er Kommissionens overordnede mål at bekæmpe fattigdom, kunne den gøre sin nye landestrategi for Indien mere omfattende ved at udvide den til også at dække vigtige områder som landbrug og forvaltning af naturressourcer (jf. punkt 61).

INDLEDNING

Baggrund

1. Det nuværende retsgrundlag for samarbejdet mellem Fællesskabet og Indien er "ALA-forordningen" fra 1992(1). I denne forordning beskrives målene for Fællesskabets udviklings- og samarbejdspolitikker og de vigtigste områder, hvortil der ydes bistand. I forordningens artikel 4 hedder det, at den finansielle og faglige bistand hovedsagelig "tager sigte på de fattigste befolkningsgrupper ...".

2. Mere specifikt foregår samarbejdet med Indien inden for rammerne af samarbejdsaftalen om partnerskab og udvikling, som trådte i kraft i august 1994(2), og som erstattede de tidligere samarbejdsaftaler fra 1973 og 1981. I henhold til artikel 16 i denne aftale, der navnlig vedrører udviklingssamarbejde, skal projekter og programmer rettes imod de fattigste befolkningsgrupper. Der skal især fokuseres på udviklingen i landområderne, målgrupperne skal deltage, og egnede ikke-statslige organisationer skal, hvor dette er hensigtsmæssigt, inddrages. Samarbejdet skal koncentreres om at øge projekt- og programeffektiviteten, bæredygtigheden samt beskyttelsen af miljøet.

3. I tilknytning til undertegnelsen af samarbejdsaftalen blev der i december 1994 aftalt en strategi for samarbejdet frem til 2000. I dette dokument defineres de generelle strategier for udvikling samt for økonomisk samarbejde. Det understreges i dokumentet, at Fællesskabets udviklingsstøtte til Indien bør bidrage væsentligt til fattigdomsbekæmpelsen, der anses for et af de mest påtrængende problemer. Det anføres også, at Fællesskabets samarbejdsprogram vil støtte gennemførelsen af egnede sektorpolitikker og udviklingsprojekter.

4. Et nyt strategidokument for perioden 2002-2006 var under udarbejdelse, da revisionen fandt sted, og blev formelt vedtaget af Kommissionen i august 2002(3). I dette dokument defineres afskaffelse af fattigdom som det overordnede princip for Fællesskabets samarbejdsaktiviteter i Indien. Kommissionen vil fortsætte sit samarbejde med den centrale regering gennem sektorstøtteprogrammerne for grunduddannelse og for sundhed og familiens velfærd. Endvidere har Kommissionen planer om at etablere et særligt partnerskab med en indisk delstat og om at bruge de disponible midler fortrinsvis i denne delstat. Grunduddannelse og grundlæggende sundhedspleje skal være hjørnestenene i dette partnerskab.

Budgetmæssig betydning

5. Fra 1990 til 2001 blev der i alt udbetalt 657 millioner euro til alle samarbejdsaktiviteter, dvs. i gennemsnit ca. 55 millioner euro om året i de 12 år. Dette beløb omfatter udbetalinger over alle relevante budgetposter, herunder udviklingssamarbejde og økonomisk samarbejde, humanitær bistand og fødevarehjælp, ikke-statslige organisationers (ngo) programmer, og forskellige andre mindre programmer. Som det fremgår af tabel 1, blev over 70 % af de samlede udbetalinger brugt på udviklingssamarbejde.

Tabel 1

Betalinger til samarbejdsaktiviteter i Indien, 1990-2001

>TABELPOSITION>

Kilde:

Data fra EuropeAid.

6. I samme periode blev der i alt udbetalt 481 millioner euro til udviklingssamarbejde, dvs. gennemsnitlig 40 millioner euro om året. Det fremgår af tabel 1, at der er sket en væsentlig stigning i udbetalingerne til udviklingssamarbejdsaktiviteter i seksårsperioden 1996-2001 (årligt gennemsnit: 54 millioner euro) sammenlignet med den foregående seksårsperiode (årligt gennemsnit: 26 millioner euro). Denne udvikling hænger direkte sammen med indførelsen af sektorstøtteprogrammerne for uddannelse (i 1994)(4) og sundhed (i 1998)(5). Fællesskabet er en vigtig donor, men fællesskabsstøtten til Indien er beskeden i forhold til den samlede statslige udviklingsbistand til Indien (der beløb sig til ca. 1500 millioner USD om året inklusive lavt forrentede lån i perioden 1997-1999) og i forhold til de beløb, Indien selv har investeret. I samme periode udgjorde den samlede statslige udviklingsbistand kun 0,3 % af Indiens BNI(6).

Udviklingssamarbejdsprogrammet

7. De udviklingssamarbejdsaktiviteter, Kommissionen havde i gang i Indien i 2001, kan opdeles i tre brede kategorier:

- 12 projekter vedrørende landbrug og udvikling i landdistrikter gennemført af regeringsagenturer

- to sektorstøtteprogrammer, et for uddannelse (der skal afsluttes i 2003, men som skal følges af et nyt program) og et for sundhed og familiens velfærd

- fire projekter, der gennemføres af store indiske og ikke-indiske ngo'er - tre af disse projekter vedrører udvikling i landdistrikter, og et projekt vedrører uddannelse.

Rettens revision

8. Målet for Rettens revision var at undersøge, om Kommissionen har forvaltet programmet for udviklingsstøtte til Indien effektivt. Revisionen tog specielt sigte på at få besvaret følgende centrale spørgsmål:

- Har Kommissionen sikret sig, at dens projekter/programmer tager sigte på de fattigste befolkningsgrupper?

- Har Kommissionen forvaltet sine projekter/programmer således, at deres bæredygtighed er sikret(7)?

- Har Kommissionen - sammen med de andre store donorer - indført effektive koordineringsmekanismer for at sikre, at der følges kohærente strategier i de sektorer, som der ydes støtte til?

9. Revisionen bestod i en undersøgelse af otte udviklingsprojekter/-programmer, der dækkede alle tre aktivitetskategorier, som beskrives i punkt 7. På grund af deres omfang blev de to sektorstøtteprogrammer for uddannelse og sundhed medtaget(8). Endvidere blev fire (af de 12) projekter, der gennemførtes af regeringen, udvalgt, samt to (af de fire) projekter, der gennemførtes af ngo'er. Disse otte aktiviteter tegnede sig for 74 % af det samlede beløb, som der var indgået forpligtelser for (660 millioner euro) til de udviklingssamarbejdsprojekter/-programmer, Kommissionen havde i gang i Indien i 2001. Tabel 2 indeholder en fuldstændig liste over de reviderede projekter/programmer samt budgetoplysninger.

Tabel 2

Reviderede projekter/programmer

>TABELPOSITION>

10. Retten gennemgik projektdossierer i Kommissionen i Bruxelles og i Kommissionens delegation i Delhi og gennemførte interviews med ansatte i Kommissionen. Retten foretog revision på stedet i forbindelse med alle de udvalgte otte projekter/programmer og førte drøftelser med indiske regeringsembedsmænd og embedsmænd fra delstatsregeringerne, med the Comptroller and Auditor General (formanden for det indiske overordnede revisionsorgan) samt med repræsentanter for de organisationer, der stod for gennemførelsen. Retten holdt endvidere flere møder med projektmodtagere.

BEMÆRKNINGER

Målretningen mod de fattige

11. I ALA-forordningen fra 1992 defineredes en politik, der gik ud på at lade udviklingssamarbejdet tage sigte på de fattigste befolkningsgrupper. Kommissionen har imidlertid ikke i den periode, revisionen dækkede, defineret de tilsigtede målgrupper nærmere eller fastsat indikatorer for dem, hverken i den overordnede politik eller i strategidokumentet for Indien fra 1994.

12. På det operationelle plan var målgruppen i fire af de otte reviderede projekter/programmer til gengæld defineret klart som fattige, ugunstigt stillede mennesker(9). Sundhedssektorprogrammet var mindre præcist, for målgruppen blev defineret som "kvinder og børn", men under gennemførelsen blev der indført mere præcise definitioner af målgruppen. De øvrige tre projekter havde tekniske mål, men disse projekter kom tilsyneladende først og fremmest ugunstigt stillede befolkningsgrupper til gode.

13. I uddannelsessektorprogrammet blev der sat specifikke mål for piger og for børn fra registrerede kaster og børn af registrerede stammer (Scheduled Caste and Scheduled Tribal Children). I gennemførelsesperioden blev definitionen af ugunstigt stillede grupper udvidet til også at omfatte børnearbejdere og handicappede. Disse målgrupper blev fulgt nøje gennem de regelmæssige kontrolbesøg til overvågning af sektorprogrammet.

14. Med programmet oprettedes der over 28000 skoler til i alt ca. 1,2 millioner børn i de områder i den (tidligere) delstat Madhya Pradesh, som EF og Verdensbanken støttede, og der indførtes desuden uddannelsesreformer (herunder forældredeltagelse) inden for de decentraliserede rammer, man netop havde fastsat. Det medførte, at antallet af børn fra målgruppen, der kom i skole, steg væsentligt, mens antallet af børn, der gik ud af skolen i utide, faldt. Endvidere steg alfabetiseringsgraden.

15. I udformningsfasen i de to projekter, "Doon Valley" og "BAIF", der vedrørte udvikling i landdistrikterne, valgte man at koncentrere sig om at forbedre livskvaliteten for fattige befolkningsgrupper i landdistrikterne. Områder, landsbyer og de enkelte modtagere samt de nødvendige interventionsformer blev bestemt efterfølgende(10). Selv i dette tilfælde, hvor målgruppen var fastsat så præcist lige fra begyndelsen, var det nødvendigt at overvåge programmerne konstant, da det i praksis var meget vanskeligt at nå frem til de fattigste befolkningsgrupper. I projektet i Doon Valley er målene om at stoppe forringelsen af jorden og forbedre landbrugsmetoderne, samtidig med at man sikrer en ansvarlig forvaltning af naturressourcerne, blevet nået på et område, der dækker ca. 300 landsbyer med en befolkning på ca. 400000 indbyggere. I BAIF-projektet har 26000 familier (det endelige mål er 33000) indtil videre nydt godt af foranstaltninger til udbygning af landbrugsproduktionen og foranstaltninger til fremme af indtægtsgivende aktiviteter af mindre omfang samt af familiesundhedsprojekter (hygiejne, ernæring). Et meget positivt element i begge projekter var også, at der blev oprettet foreninger i landsbyerne, der skulle forvalte udviklingsprocessen.

16. PESLE-projektet startede for nyligt og har til formål at forbedre uddannelseskvaliteten. Projektets målsætning er relativt bredt formuleret, men et stort antal aktiviteter er direkte rettet imod stammer eller minoritetsgrupper og imod børn i slumkvarterer.

17. Sigtet med sundhedssektorprogrammet var at forbedre kvaliteten af det offentlige sundhedssystem ved at reformere dets organisationsstrukturer og procedurer, bl.a. ved at dekoncentrere forvaltningen. Programmet var ikke udformet således, at det tog præcis sigte på fattige befolkningsgrupper, men en generel forbedring af det offentlige sundhedssystem forventes at komme de fattige til gode. Under gennemførelsen sørgede man for at få programmet rettet mod særligt ugunstigt stillede dele af landet, f.eks. bestemte delstater med dårlige sundhedsindikatorer eller slumkvarterer. For så vidt angår overvågningselementet er det fastsat i projektbeskrivelsen, at der skal føres regelmæssig kontrol, men målgrupperne er ikke beskrevet præcist.

18. For de tre landbrugsprojekter(11) var der defineret tekniske mål, nemlig hvor mange vandingsanlæg, hvor mange kilometer vandingskanaler eller hvor mange hektar landbrugsareal der skulle oprettes. Antallet og typen af modtagere blev dermed defineret ved den enkelte konkrete intervention, de blev ikke udvalgt, fordi man forsøgte at rette bistanden specifikt mod de fattige befolkningsgrupper.

19. Det vigtigste mål for havebrugsprojektet i Kerala var at sikre landmændene i Kerala en supplerende indkomst ved øget produktion af havebrugsafgrøder og ved bedre markedsføring af disse afgrøder. Projektet omfattede (som planlagt) ca. 40000 kommercielle landmænd, som ifølge en projektkontrolrapport ikke ansås for at tilhøre den fattigste kategori af landmænd i denne delstat. Projektmodtagernes præcise status var åbenbart vanskelig at vurdere, da der ikke forelå socioøkonomiske undersøgelser.

20. Selv om det blev understreget under forberedelsesfasen til projektet "Kerala Minor Irrigation" (mindre vandingsanlæg i Kerala), at det var hensigten, at de fattigste distrikter skulle prioriteres højest, kom denne hensigt ikke konkret til udtryk i finansieringsaftalen og heller ikke i gennemførelsesfasen. I betragtning af, at det kunstvandede område (i realiteten ca. 7000 ha mod planlagt 20000 ha) vedrørte ca. 13000 landbrugere, tyder det imidlertid på, at de fleste modtagere er små landbrugere.

21. Vandingsprojektet i Sidhmukh og Nohar er et teknisk vandingsinfrastrukturprojekt, der skal dække et område på ca. 110000 ha. Det område, projektet vedrører, ligger i en region i delstaten Rajasthan, som regelmæssigt rammes af tørke, og som betragtes som et fattigt område. Modtagerne er alle landbrugere i projektområdet, og de vil kunne forsynes af dette kunstvandingssystem, der drives ved hjælp af tyngdekraften. Der gælder ikke andre betingelser for bistanden.

Bæredygtighed

22. I henhold til samarbejdsaftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og Republikken Indien om partnerskab og udvikling(12) er projekternes og programmernes bæredygtighed en vigtig målsætning for samarbejdet. En aktivitet betragtes som bæredygtig, når den kan komme målgruppen til gode i et vist tidsrum, efter at den primære bistand er ophørt. En aktivitets bæredygtighed kan påvirkes af forskellige faktorer af teknisk, finansiel og miljømæssig karakter, af den involverede institutionelle og administrative kapacitet eller af rammebetingelserne for aktiviteten. Retten har undersøgt, om Kommissionen i overensstemmelse med sit eget krav(13) har vurderet de forskellige relevante faktorer, der har indflydelse på en foreslået aktivitets bæredygtighed, i forberedelsesfasen. Retten har endvidere undersøgt, om Kommissionen har taget bæredygtigheden i betragtning under hele gennemførelsen.

23. Det fremgik af revisionen, at man i fem(14) af de otte reviderede projekter/programmer havde taget bæredygtigheden i betragtning i udformningsfasen, men de miljømæssige og institutionelle bæredygtighedsaspekter var generelt ikke dokumenteret særlig godt i de forskellige projektforslag. I de fleste tilfælde havde man i højere grad taget bæredygtigheden i betragtning i gennemførelsesfasen, navnlig det institutionelle aspekt, hvilket fremgår af, at der inden for rammerne af alle projekterne/programmerne blev iværksat forskellige aktiviteter, som havde til formål at involvere modtagerne og lokalsamfundene ved at opmuntre dem til at oprette forskellige former for modtagerorganisationer.

24. I forbindelse med projektet "Kerala Minor Irrigation" (KMIP) (mindre vandingsanlæg i Kerala) blev der lagt særlig vægt på bæredygtighedsaspekter i udformningsfasen, f.eks. systemernes økonomiske gennemførlighed, vigtigheden af, at systemerne fungerede og blev vedligeholdt, samt planlægningen af landbrugernes deltagelse.

25. I de første tre år blev de konkrete mål for projektet opfyldt med store forsinkelser, hvilket skyldtes institutionelle svagheder i den centrale regerings gennemførelsesagentur. Selv efter at tidsfristen for projektet var blevet forlænget, koncentrerede man sig mere om at bygge andre systemer end om konsoliderende aktiviteter, som f.eks. uddannelse af landbrugere i drift og vedligeholdelse af systemerne. Da projektet var afsluttet, var over 60 % af de oprettede foreninger af støttemodtagende landbrugere derfor stadig afhængige af støtte fra projektet. Deres fremtidsudsigter er derfor meget usikre.

26. I forbindelse med projektet "Kerala Horticulture Development" (udvikling af havebrug i Kerala) (KHDP) blev der ikke lagt særlig vægt på bæredygtighedsaspekter i udformningsfasen. Det blev der til gengæld i den toårs arbejdsplan, der blev lavet for forlængelsen. I praksis fulgte projektet en metode, der gik ud på, at modtagerne skulle deltage i selvhjælpsgrupper, hvilket i princippet burde øge projektets chancer for bæredygtighed.

27. De fleste af de umiddelbare mål er nået inden for rammerne af projektet. Men da revisionen fandt sted i marts 2002, var de fremtidige aktiviteter i den nyligt etablerede struktur til opfølgning af projektet "Vegetable and Fruit Promotion Council of Kerala" (rådet til fremme af afsætningen af frugt og grøntsager fra Kerala) ikke klart defineret. Flere væsentlige spørgsmål var endnu ikke afklaret og/eller afgjort. Samtidig var det langt fra sikkert, at den landbrugsindustrivirksomhed, der blev oprettet inden for rammerne af projektet, var økonomisk bæredygtig.

28. Det største problem med hensyn til bæredygtigheden af vandingsprojektet i Sidhmukh og Nohar er den fremtidige vedligeholdelse af de nyligt opførte kunstvandingskanaler og dertil hørende strukturer. Kunstvandingskontorerne i de deltagende delstater har nemlig ansvaret for at vedligeholde de primære og sekundære kanaler, og det kan de kun, hvis de berørte delstater giver tilstrækkelige budgetmidler.

29. Inden for rammerne af samme projekt var det planlagt, at der skulle oprettes vandbrugerforeninger, og at disse foreninger skulle have ansvaret for en del af vedligeholdelsen og for at opkræve vandafgifter af brugerne. Det blev imidlertid ikke organiseret i projektets gennemførelsesperiode, og kunstvandingskontoret havde ikke til hensigt at involvere landbrugere, før vandet var begyndt at strømme gennem kanalerne. For så vidt angår den finansielle bæredygtighed, er de vandafgifter, der skal opkræves, oprindeligt blevet fastsat på et så lavt niveau, at de kun vil dække ca. 25 % af vedligeholdelsesomkostningerne.

30. Blandt de reviderede aktiviteter er de to projekter vedrørende udvikling af landdistrikter, Doon Valley og BAIF, de bedste eksempler på, hvordan der kan arbejdes hen imod en bæredygtig udvikling. De omfatter sådanne elementer som lokal deltagelse i planlægningen og gennemførelsen af aktiviteter, organisationer på lokalt plan, fremme af bæredygtig administrationspraksis og støtte til oprettelse af indtægtsgivende aktiviteter.

31. Sundhedssektorprogrammet fokuserer direkte på institutionel bæredygtighed, eftersom der lægges vægt på forskellige kapacitetsopbyggende foranstaltninger. Retten bemærker imidlertid, at den del, der vedrørte institutionelt samarbejde, og som er omhandlet i finansieringsaftalen, først kom i gang i april 2002, dvs. i løbet af det fjerde år af programmets gennemførelsesperiode.

32. For så vidt angår uddannelsessektorprogrammet, var bæredygtighed ikke et erklæret mål i udformningsfasen. Bæredygtighed blev imidlertid et vigtigt aspekt i løbet af gennemførelsesfasen, og under kontrolbesøgene blev der også lagt særlig vægt på det. Programmet gav betydelige resultater i Madhya Pradesh, den delstat, som EF-midlerne reelt kom til gode. De institutionelle reformer, der blev gennemført i delstaten, og delstatens indsats for at give alle børn skoleundervisning betyder, at der er gode muligheder for bæredygtighed i Madhya Pradesh.

33. Der vil gå længere tid, inden det kan konstateres, om det nationale program er finansielt bæredygtigt, især fordi det forventes af delstaterne - hvoraf mange har problemer med skatteindtægterne - at de yder 25 % (en stigning fra 15 %) af de midler, der er nødvendige for det nye program.

34. I Programme for the Enrichment of School Level Education (PESLE) (programmet for højnelse af skoleuddannelsesniveauet) er der hidtil ikke blevet fokuseret specielt meget på bæredygtighed. De vigtigste lokale partnere er for det meste mindre ngo'er, hvis finansielle bæredygtighed ikke er sikret. Selv om arbejdet i nogle tilfælde anses for at være af virkelig høj kvalitet, er det især vanskeligt at få integreret de forbedrede metoder og innovative strategier i bredere uddannelsessystemer.

35. Retten konstaterede, at for de fleste af de reviderede aktiviteters vedkommende var udviklingen af bæredygtige strukturer en afgørende faktor for, om det enkelte projekts/programs effekt ville vare ved i en længere periode. Jo tidligere de lokale involveres i et projekt og bliver en del af projektmetoden, desto større muligheder er der for bæredygtighed efter programmets afslutning.

36. Retten konstaterede, at den planlagte varighed af projekter/programmer har indflydelse på bæredygtigheden. De fleste af de undersøgte projekters/programmers gennemførelsesperiode var blevet forlænget en eller flere gange. Alligevel kom adskillige projekter under tidspres hen imod afslutningen. Den tid, det nødvendigvis tager at gennemføre et projekt, undervurderes tilsyneladende systematisk i forberedelsesfasen. Når gennemførelsesperioden efterfølgende forlænges, er administrationen heraf normalt langsom og tung, og det har ofte en negativ indflydelse på projektgennemførelsen. Når projekterne er under tidspres, er der endvidere tendens til, at man prioriterer opfyldelsen af kortsigtede, konkrete mål på bekostning af mere langsigtede, men nok mindre synlige faktorer som f.eks. opbygning af institutionel kapacitet(15).

37. Her skal det bemærkes, at EF's nye finansforordning(16), der har været gældende siden den 1. januar 2003, indeholder en bestemmelse, der begrænser den periode, hvor der kan indgås kontrakter. Det vil formentlig begrænse gennemførelsesperioden for udviklingssamarbejdsaktiviteter. Retten påpegede i sin udtalelse om forslaget til den nye finansforordning, at den ikke mente, at denne frist passede for udviklingsbistand, da den maksimale gennemførelsesfrist forekom at være for kort(17). Med henvisning til de argumenter, der fremsættes ovenfor, skal Retten påpege, at den nye bestemmelse generelt vil gøre det vanskeligere at integrere bæredygtighed i aktiviteterne.

Sektororienteret metode og koordinering

38. Det er den generelle opfattelse i Kommissionen(18) og blandt mange andre donorer, at den sektororienterede metode i princippet er at foretrække i forbindelse med bestemte udviklingssamarbejdsaktiviteter frem for den mere traditionelle projektorienterede metode, da den sektororienterede metode i højere grad fremmer harmoniserede og kohærente sektorpolitiker og -strategier. Fordelen ved landsdækkende sektorprogrammer som f.eks. de programmer for uddannelse og sundhed i Indien, som støttes af Kommissionen, er, at de når ud til et meget større antal mennesker og derved har langt større effekt. Da disse programmer gennemføres og støttes gennem de eksisterende regeringsstrukturer med midler fra den centrale regerings og delstatsregeringernes budgetter, giver lokalt ejerskab disse sektorprogrammer bedre muligheder for bæredygtighed.

39. Inden for rammerne af en sektororienteret metode aftaler alle involverede parter i fællesskab at støtte og finansiere et bestemt sektorprogram med den regering, der er ansvarlig for gennemførelsen. Donorerne yder ofte støtte til programmet uden at øremærke deres midler. Regeringen formulerer sammen med donorerne programmernes mål, målgrupper og organisation. De definerer bl.a. resultatindikatorer, betingelser for udbetaling og mekanismer til overvågning, rapportering og revision.

40. Med den sektororienterede metode undgås det, at der skal indgås mange forskellige aftaler med hver enkelt donor, og den kan derfor være mere effektiv end den projektorienterede metode, der er donoropdelt. Den sektororienterede metode indebærer bl.a., at donorerne ikke kan spore deres finansielle bidrag frem til bestemte projekter. Det er derfor nødvendigt, at donorerne har tilstrækkelig tillid til, at modtagerlandets administration har kapacitet til at forvalte sektororienterede programmer og til at aflægge regnskab for gennemførelse, resultater og omkostninger.

41. Det fremgik imidlertid af revisionen, at man ikke har anvendt en rent sektororienteret metode i forbindelse med de nationale uddannelses- og sundhedssektorprogrammer. I Indien har Fællesskabet hidtil været den eneste donor, der har støttet en "undersektor" - programmetode med budgetstøtte. Alle andre donorer har ganske vist støttet de samme sektorer, men de har valgt en projektorienteret metode og tildelt deres midler til specifikke elementer og/eller geografiske områder for at kunne kontrollere anvendelsen af deres midler direkte.

42. Det har derfor ikke været muligt at oprette fælles ordninger for regnskabsaflæggelse og rapportering for de landsdækkende sektorprogrammer for uddannelse og sundhed. I forbindelse med uddannelsessektorprogrammet var man i vidt omfang kommet uden om det ved at tildele størstedelen af fællesskabsmidlerne til denne sektor gennem et organ, der var oprettet specielt for den periode, programmet varede, i en enkelt delstat. Der blev ikke indført en sådan ordning i forbindelse med sundhedssektorprogrammet, og det skal bemærkes, at Kommissionen endnu ikke har været i stand til at få den indiske regering til at forelægge ajourførte og reviderede regnskaber for sundhedssektorprogrammet i dets helhed.

43. Den vigtigste koordineringsaktivitet under uddannelsessektorprogrammet har været et system med halvårlige fælles kontrolbesøg, hvor hold bestående af repræsentanter for donorerne og regeringen besøger programaktiviteterne i udvalgte deltagende delstater. Dette system med fælles kontrolbesøg blev generelt vurderet til at have en positiv indvirkning på programgennemførelsen, for det har betydet, at man har fået samlet ekspertviden, og at Kommissionen og andre donorer har kunnet se på programmet i dets helhed i stedet for kun på de enkelte delstater, der modtog bistanden. Bortset herfra var koordineringen uformel.

44. For så vidt angår sundhedssektorprogrammet findes der ikke et system med fælles kontrol eller andre formelle koordineringsmekanismer, hvor andre donorer deltager. Det fælles overvågningsudvalg, der er oprettet i henhold til aftalen mellem Fællesskabet og Indien om dette program, kunne have udviklet sig til et effektivt koordineringsinstrument, da andre donorer også kan deltage i møderne, men i praksis er det fortrinsvis blevet mødested for repræsentanter for Indien og Fællesskabet og tekniske rådgivere. Donorerne i sundhedssektoren har afholdt uformelle møder.

Ny landestrategi

45. Fattigdomsbekæmpelse er det centrale mål for EF's udviklingspolitik(19), og Kommissionen har for ikke længe siden konstateret, at der er behov for en bredere og mere systematisk tilgang til behandlingen af udviklingsproblemerne i landdistrikterne(20). Det skyldes, som konstateret af Kommissionen, at problemerne med fattigdom og sult især forekommer i landdistrikterne, og at miljønedbrydningen bliver mere og mere alvorlig i landområderne og er nært forbundet med fattigdomsproblemet. Skal man bekæmpe fattigdommen i landdistrikterne, bør man sætte ind på flere forskellige områder, og her er landbrug, sundhed og uddannelse samt forvaltning af naturressourcer af særlig vigtighed. Derefter beskriver meddelelsen EF's politik og metoder til at fremme udviklingen i landdistrikter i udviklingslandene, hvor fattigdomsbekæmpelse, fødevaresikkerhed og bæredygtig forvaltning af naturressourcer indgår i en sammenhængende ramme.

46. Kommissionen har imidlertid ikke fulgt denne metode til punkt og prikke, da den formulerede sin nye landestrategi for Indien. Kommissionen har foreslået, at støtten til Indien i den næste femårsperiode især koncentreres om sundhedssektoren og uddannelsessektoren. Fattigdom i Indien beskrives som et problem primært i landdistrikterne, da tre fjerdedele af de fattige lever i landdistrikter(21), men Kommissionen medtager ikke landbrug og forvaltning af naturressourcer i sin strategi for, hvordan de specifikke problemer med fattigdom i landdistrikterne kan løses.

47. Rettens revisionsresultater bekræfter Kommissionens egen vurdering(22), at det er uvist, om visse af dens projekter vedrørende udvikling i landdistrikter og af naturressourcer i Indien, og navnlig om de projekter, der har et mere teknisk indhold, vil være bæredygtige i fremtiden. Men med de to projekter vedrørende udvikling i landdistrikter, Retten undersøgte, er det lykkedes ganske godt at sikre bæredygtig udvikling, som kommer de allerfattigste befolkningsgrupper direkte til gode. Begge projekter omfattede en række forskellige foranstaltninger, der tog sigte på de forskellige aspekter ved fattigdom i landdistrikter, f.eks. forøgelse af produktiviteten af land og vand, forvaltning af naturressourcer, aktiviteter til fremme af familiesundheden og folkesundheden, øget indflydelse til kvinderne og lokalsamfundets deltagelse. I den nye strategi anføres det imidlertid ikke, om der vil blive fulgt op på disse vellykkede projekter vedrørende udvikling i landdistrikter.

KONKLUSION OG ANBEFALINGER

Generel konklusion

48. Retten konkluderer, at Kommissionen med sin forvaltning af de fleste af de otte projekter/programmer, som Retten reviderede i Indien, har opfyldt målet om at rette bistanden mod de fattige befolkningsgrupper og tage bæredygtigheden i betragtning temmelig godt. Man ville imidlertid have kunnet opnå endnu bedre resultater, hvis man havde taget disse spørgsmål mere systematisk i betragtning hele vejen igennem et programs/projekts levetid.

49. For så vidt angår donorkoordineringen, er der gjort en stor indsats for at få indført et system med fælles kontrolbesøg under uddannelsessektorprogrammet. Fællesskabet har imidlertid hidtil i realiteten været den eneste donor, der har støttet en sektororienteret metode i Indien fuldt ud, og som situationen er i dag, kan donorkoordineringen forbedres væsentligt.

I alle faser skal man være særligt opmærksom på, at foranstaltningerne skal rettes mod de fattige

50. Tre af de seks projekter samt uddannelsessektorprogrammet og - omend mere indirekte - sundhedssektorprogrammet havde særlige mål og/eller foranstaltninger, der var rettet mod fattige, ugunstigt stillede befolkningsgrupper.

51. Navnlig projekterne vedrørende udviklingen i landdistrikter gav klare muligheder for direkte og individuel målretning mod fattige. Ved en række andre projekter havde valget af en bestemt interventionstype imidlertid begrænset mulighederne for at rette bistanden mod bestemte modtagergrupper på grund af dermed forbundne tekniske eller geografiske problemer (f.eks. kunstvanding).

52. Fordelen ved sektorprogrammer er, at de når ud til et langt større antal modtagere og potentielt meget større målgrupper. I sektorprogrammerne, der i selve deres opbygning er forskellige fra projekterne, er de enkelte aktiviteter ikke altid defineret præcist fra begyndelsen. Det betyder, at det under gennemførelsen er nødvendigt at træffe særlige foranstaltninger, der kan sikre, at programmerne kommer den rigtige målgruppe til gode.

Anbefaling 1

53. Målet om, at foranstaltningerne skal være rettet mod de fattigste befolkningsgrupper, bør integreres i projektet og omsættes til praksis lige fra begyndelsen af identifikationsfasen, og det bør fortsat forfølges i gennemførelsesfasen. Overvågningen og evalueringen skal fokusere på, hvor effektivt foranstaltningerne er rettet mod de fattigste befolkningsgrupper.

Projekternes/programmernes bæredygtighed bør tages mere systematisk i betragtning, og mere realistisk planlægning ville give bedre resultater

54. I fem af de otte reviderede projekter/programmer blev bæredygtigheden taget i betragtning i tilstrækkeligt omfang i udformningsfasen. I de fleste tilfælde var der i løbet af gennemførelsen blevet lagt stadig mere vægt på bæredygtigheden, navnlig den institutionelle bæredygtighed. Under alle de reviderede projekter/programmer skulle der oprettes forskellige former for modtagerorganisationer, men sådanne organers bæredygtighed var et svagt punkt.

55. I de fleste tilfælde var den tid, det ville tage at gennemføre projekterne/programmerne, beregnet for optimistisk. Det medførte, at det blev prioriteret højere at få opfyldt de kortsigtede, konkrete mål, og at der blev anmodet om forlængelse af gennemførelsesperioden. Selv om forlængelse af gennemførelsesperioden i de fleste tilfælde var i projekternes/programmernes interesse og ville forbedre deres muligheder for bæredygtighed, var den administrative behandling generelt langsom og tung, og det havde en negativ indflydelse på gennemførelsen.

Anbefaling 2

56. Alle relevante aspekter ved projekters/programmers bæredygtighed bør tages udtrykkeligt i betragtning lige fra udformningsfasen og i det efterfølgende forløb, og de bør overvåges omhyggeligt i hele gennemførelsesperioden. Der ville være bedre muligheder for bæredygtighed, hvis der lige fra begyndelsen blev fastsat en passende gennemførelsesperiode for projekterne/programmerne, samtidig med at der blev gennemført regelmæssig kontrol, navnlig når disse projekter/programmer omfatter opbygning af institutioner eller reformer og udvikling af menneskelige ressourcer. Der bør også indføres en særlig udfasningsperiode, således at afslutningsstrategien bliver klar.

En sektororienteret metode kræver bedre donorkoordinering

57. En sektororienteret metode giver bestemte fordele i forhold til en projektorienteret metode: Der kan indføres mere harmoniserede og kohærente politikker og strategier, den sektororienterede metode har større effekt, den giver mulighed for mere omfattende lokal deltagelse, og den giver bedre chancer for bæredygtighed. En sådan metode kræver imidlertid også, at donorerne har tilstrækkelig tillid til, at modtagerlandets administration har kapacitet til at forvalte sektororienterede programmer og til at aflægge regnskab for gennemførelse, resultater og omkostninger. I praksis har man imidlertid ikke anvendt en sektororienteret metode i forbindelse med de landsdækkende uddannelses- og sundhedssektorprogrammer, og derfor var der ingen fælles ordninger for rapportering, regnskabsaflæggelse og revision. I forbindelse med uddannelsessektorprogrammet var man kommet uden om det ved at tildele fællesskabsmidlerne til en enkelt delstat og ved at oprette specifikke strukturer i denne delstat. Der blev ikke indført en sådan ordning i forbindelse med sundhedssektorprogrammet, og Kommissionen har endnu ikke været i stand til at få den indiske regering til at forelægge ajourførte og reviderede regnskaber for sundhedssektorprogrammet i dets helhed.

58. For så vidt angår uddannelsessektorprogrammet foregik donorkoordineringen gennem et system med halvårlige fælles kontrolbesøg. Dette system blev vurderet til at have en positiv effekt. I sundhedssektoren blev der anvendt mere uformelle koordineringskanaler.

Anbefaling 3

59. Når Kommissionen (sammen med andre donorer) overvejer at bidrage til et sektorprogram ved at yde budgetstøtte, bør den både før og - senere - under gennemførelsen sikre sig, at det pågældende lands politik på området offentlige finanser (herunder rapporterings-, regnskabs- og revisionssystemer) udvikler sig i den rigtige retning(23). Om nødvendigt bør der ud over den specifikke sektorstøtte også ydes støtte til opbygning af institutionel kapacitet på disse områder. Hvis det er usandsynligt, at det gennem kapacitetsopbygningen kan sikres, at der kan aflægges fyldestgørende regnskab for ikke-øremærket budgetstøtte, bør Kommissionen overveje at yde andre former for støtte.

Landbrug og forvaltning af naturressourcer bør fortsat indgå i landestrategien for Indien

60. I det nye EF-Indien landestrategidokument følges den metode, der er skitseret i Kommissionens meddelelse om bekæmpelse af fattigdom i landdistrikter, der blev udsendt for nylig, ikke til punkt og prikke. Efter den nye landestrategi omfatter Fællesskabets intervention nemlig kun sundhedssektoren og uddannelsessektoren, mens andre vigtige sektorer (landbrug, forvaltning af naturressourcer) tilsidesættes, hvor der ifølge Kommissionens meddelelse også skal sættes ind, hvis det skal lykkes at bekæmpe fattigdom i landdistrikter.

Anbefaling 4

61. I betragtning af, at det er Kommissionens overordnede mål at bekæmpe fattigdom, kunne den gøre sin nye landestrategi for Indien mere omfattende ved at udvide den til også at dække vigtige områder som landbrug og forvaltning af naturressourcer. De metoder, der har fungeret tilfredsstillende på disse områder, og som er udviklet i forbindelse med nogle af Kommissionens projekter, kunne foreslås som modeller, som regeringen kunne anvende i sine egne programmer og strategier til bekæmpelse af fattigdom.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 19. juni 2003.

På Revisionsrettens vegne

Juan Manuel Fabra Vallés

Formand

(1) Rådets forordning (EØF) nr. 443/92 af 25. februar 1992 om finansiel og faglig bistand til og økonomisk samarbejde med udviklingslandene i Asien og Latinamerika (EFT L 52 af 27.2.1992).

(2) EFT L 223 af 27.8.1994.

(3) Skriftlig procedure E/l642/2002 (COM(2002) 3117 af 14. august 2002) (foreligger ikke på dansk).

(4) Der blev udbetalt trancher på 20, 40, 40 og 40 millioner euro i henholdsvis 1994, 1996, 1997 og 1999.

(5) Der blev udbetalt trancher på 16, 7, 14 og 27 millioner euro i henholdsvis 1998, 1999, 2000 og 2001.

(6) OECD's websted: "Recipient Aid at a Glance, India".

(7) En aktivitet anses for at være bæredygtig, når målgruppen kan drage fordel deraf i en længere periode efter, at udbetalingen af den primære bistand er ophørt.

(8) De to sektorprogrammers officielle navn er: Sector Programme for the Development of Primary Education (sektorprogrammet for udvikling af underskolen) og Support for Health and Family Welfare sector development (sektorprogrammet for sundhed og familiens velfærd). I beretningen vil de blive omtalt som henholdsvis uddannelsessektorprogrammet og sundhedssektorprogrammet.

(9) De to projekter vedrørende udviklingen i landdistrikterne, Doon Valley og BAIF, uddannelsessektorprogrammet (DPEP) og det ngo-ledede uddannelsesprojekt PESLE.

(10) Målgruppen i Doon Valley-projektet var de husholdninger, hvis eksistens først og fremmest afhænger af biomasseressourcer, der ikke kommer fra landbrugsdrift (men navnlig fra skoven). BAIF-projektets målgruppe var familier med en årsindtægt på under 6000 INR. Den officielle fattigdomsgrænse var på det tidspunkt 11000 INR.

(11) "Kerala Minor Irrigation" (mindre vandingsanlæg i Kerala), "Kerala Horticulture" (udvikling af havebrug i Kerala) og "Sidhmukh and Nohar Irrigation" (vandingsprojektet i Sidhmukh og Nohar).

(12) EFT L 223 af 27.8.1994, som nævnt i punkt 2.

(13) Ifølge den projektcyklusforvaltningsmetode, Kommissionen vedtog i 1992, skal finansieringsforslag vedrørende projekter/programmer omfatte en vurdering af bæredygtigheden. Jf. også Rettens særberetning nr. 21/2000 om forvaltningen af Kommissionens programmer for bistand til tredjelande, punkt 28-30 (EFT C 57 af 22.2.2001). (Finansieringsforslaget vedrørende et udviklingsprojekt eller -program er det interne dokument, som Kommissionens ansatte udarbejder, og som forelægges for det rådgivende udvalg af repræsentanter for medlemsstaterne. Kommissionens finansieringsafgørelse er baseret på dette dokument).

(14) Kerala Minor Irrigation, Sidhmukh and Nohar Irrigation, Doon Valley, BAIF og sundhedssektorprogrammet.

(15) F.eks. KMIP, jf. punkt 25.

(16) Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25. juni 2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget, artikel 166 (EFT L 248 af 16.9.2002).

(17) Revisionsrettens udtalelse nr. 2/2001 om forslag til Rådets forordning om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget, punkt 63 (EFT C 162 af 5.6.2001).

(18) Jf. Kommissionens meddelelse KOM(2000) 212 endelig om Det Europæiske Fællesskabs udviklingspolitik.

(19) KOM(2000) 212 endelig, side 5, se også "The European Community's Development Policy - Statement by the Council and the Commission" af 10. november 2000.

(20) KOM(2002) 429 endelig: Meddelelse fra Kommissionen om fattigdomsbekæmpelse i landdistrikter.

(21) EC-India Country Strategy Paper 2002-2006, punkt 3.2.2.

(22) EC-India Country Strategy Paper 2002-2006, punkt 4.1.

(23) Retten fremsatte bemærkninger med stort set det samme indhold i særberetningerne om strukturtilpasningsfaciliteter og makrofinansiel bistand: Særberetning nr. 5/2001 om counterpartmidler hidrørende fra strukturtilpasningsstøtte i form af direkte budgetstøtte (EFT C 257 af 14.9.2001), og særberetning nr. 1/2002 om makrofinansiel bistand (MFA) til tredjelande og strukturtilpasningsfacilitet (SAF) for tredjelande i Middelhavsområdet (EFT C 121 af 23.5.2002). I maj 2002 vedtog Kommissionens Samarbejdskontor EuropeAid retningslinjer for budgetforvaltningen af budgetstøttetransaktioner, hvor det anbefales, at der foretages en sådan undersøgelse af de lokale betingelser, inden der ydes budgetstøtte.

Kommissionens svar

RESUMÉ

I. I løbet af de 30 år, hvor udviklingssamarbejdet med Indien har stået på, er Kommissionens strategi ændret fra støtte finansieret med counterpartmidler (f.eks. Operation Flood) og udviklingsprojekter for landdistrikter til sektorprogrammer på sundheds- og uddannelsesområdet til støtte for regeringens reformagenda, god regeringsførelse og forbedret service. Afgørelsen om at opgive de klassiske udviklingsprojekter for landdistrikter var baseret på en konstatering af, at de individuelle projekter, selv om målene dermed ofte blev nået, havde tendens til kun at have begrænset lokal effekt uden nogen større indflydelse på den overordnede politik.

EF's samarbejde med Indien har derfor været præget af en dynamisk læreproces, hvor erfaringerne med igangværende projekter har bidraget til udviklingen af nye strategier.

IV. De af Kommissionen forvaltede programmer på sundheds- og uddannelsesområdet har bl.a. til formål at anspore de indiske myndigheder til at lægge sig fast på en approach for behandling af udviklingsspørgsmål på det sociale område, der omfatter hele sektoren. Inden for denne ramme udfoldes der bestræbelser for at forstærke donorkoordinationen med det formål at nedbringe transaktionsomkostningerne og gøre bistanden mere effektiv. Nøglen til fremskridt på dette område er forstærket "ejerskab" for regeringen, som kan opbygges via kapacitetsopbygning og dialog. I Kommissionens retningslinjer for sektorstøtteprogrammer, som blev vedtaget i februar 2003, lægges der betydelig vægt på donorkoordination. En udbygning af denne koordination vil være en central opgave for Kommissionens delegation i Indien med alle dens nye opgaver.

For så vidt angår sektorstøtteprogrammet for udvikling af underskolen (DPEP) og sektorstøtteprogrammet for sundhed og familiens velfærd (HFWSP) er der på områderne rapportering, regnskab og revision truffet foranstaltninger i overensstemmelse med finansieringsaftalen mellem Kommissionen og den indiske regering.

En udbygning af disse arrangementer til en fælles ramme, som rummer alle donorer i sektoren, indgår i den igangværende dialog. Fastlæggelsen af en sådan ramme vil navnlig i sundhedssektoren blive fremmet af, at andre centrale donorer skifter fra en projektapproach til en sektorapproach.

V. Uhensigtsmæssige sundheds- og uddannelsesfaciliteter har særdeles stor indvirkning på fattigdommen i landdistrikterne, og alle donorer i Indien er nu enige om, at der kan opnås en maksimal reduktion i fattigdommen ved at udbygge disses to sektorer. Ved i sin nye strategi at udpege disse to sektorer til at være prioritetsområder (med betydelig støtte fra EU's medlemsstater) ønsker Kommission at opnå maksimal effekt uden at sprede sin indsats på for mange forskellige sektorer eller approacher. Desuden forventes der at opstå betydelige synergier med de igangværende sektorprogrammer på sundheds- og uddannelsesområdet i de fremtidige partnerstater.

I Kommissionens meddelelse om udvikling er der fastlagt seks nøglesektorer for fattigdomsbekæmpelse, men det betyder ikke, at alle seks nødvendigvis skal tages i anvendelse i forbindelse med hvert nyt program. Politikken gør det muligt for Kommissionen efter en dialog at nå til enighed med modtagerlandet om, hvilke sektorer der er de bedst egnede for det pågældende land.

VI. Kommissionen noterer sig Revisionsrettens anbefalinger vedrørende målet om, at foranstaltningerne skal være rettet mod de fattigste, og målet om bæredygtighed.

Kommissionen har siden 1992 anvendt "metodevejledningen" og andre hjælpemidler til brug for projektforløbet såsom approachen med en "logisk ramme". Det er derfor nu fast praksis at optage bæredygtighedsaspekter (inklusive udfasningsstrategier) i EF's udviklingsprojekter og -programmer.

Kommissionen noterer sig Revisionsrettens anbefaling vedrørende sektorprogrammer, idet denne både gennemføres i henhold til den vejledning for planlægning og gennemførelse af budgetstøtte til tredjelande, der blev vedtaget i marts 2002, og de retningslinjer for Europa-Kommissionens støtte til sektorprogrammer, der blev vedtaget i februar 2003.

Efter Kommissionens opfattelse er der god grund til at koncentrere dens ressourcer om sundheds- og uddannelsessektorerne. Desuden vil de fremtidige statspartnerskaber, som Kommissionen har til hensigt at udvikle, antagelig komme til at udgøre en helhedspræget reformpakke, som kan føje en landdistrikts- og naturressourcedimension til uddannelses- og sundhedsaktiviteterne.

INDLEDNING

3. I løbet af 30 års udviklingssamarbejde med Indien har EF's strategi udviklet sig fra udviklingsprojekter for landdistrikter og støtte finansieret med counterpartmidler (f.eks. Operation Flood) til sektorstøtteprogrammer på sundheds- og uddannelsesområdet til støtte for regeringens reformagenda, god regeringsførelse og forbedret service. Afgørelsen om at ændre indsatsen til sektorstøtteprogrammer var baseret på en konstatering af, at de individuelle projekter, selv om målene dermed ofte blev nået, havde tendens til kun at have begrænset lokal effekt uden nogen større indflydelse på den overordnede politik.

6. For en økonomi af Indiens størrelse er det afgørende ikke så meget bistandens størrelse som det forhold, at Kommissionen indgår i en dialog med en vigtig international aktør og partner om bredere politiske spørgsmål (som uddannelses- og sundhedspolitikken er en del af).

BEMÆRKNINGER

11. Det er i artikel 4 i ALA-forordningen fra 1992 (finansiel og faglig bistand til Asien og Latinamerika) fastsat, at EU's bistand hovedsagelig skal tage sigte på de fattigste befolkningsgrupper. Desuden slås det fast, at kvinder, børn og etniske mindretal fortjener særlig opmærksomhed.

15. Kommission er enig med Revisionsretten i, at "Doon Valley" og "BAIF" er gode eksempler på, at der medtages "foranstaltninger rettet mod de fattige" og "indikatorer" i planlægningsfasen.

17. Formålet med reformen af og programmet for sundhedssektoren er ikke at opbygge et særligt sundhedssystem for de fattige, idet erfaringen viser, at dette som regel fører til ringe sundhedsservice. "Forbedringen af kvaliteten af det offentlige sundhedssystem" har derfor fra starten både operationelt og med hensyn til overvågning bestandig fokuseret på at gøre det eksisterende system lettere tilgængeligt og mere overkommeligt og egnet for de fattige, navnlig de steder, hvor det i øjeblikket er svagt i denne henseende (f.eks. slumområder, tilbagestående stater). Tildelingen af 50 % af sektorinvesteringsprogrammets saldo fra regnskabsåret 2001-2002 til de stater, der har det største behov, er en yderligere illustration af denne centrale målsætning i programmets regi.

18 og 19. Projekterne "mindre vandingsanlæg" i Kerala, "udvikling af havebrug" i Kerala og "kunstvanding" i Sidhmukh og Nohar blev foreslået Kommissionen som tekniske aktiviteter med det formål at dække behovet blandt modtagere i ringe udviklede områder. Det hænger nøje sammen med den fysiske aktivitets - i dette tilfælde infrastrukturinvesteringer - egenart, at det ikke er muligt udelukkende at rette den mod modtagere under fattigdomsgrænsen og at forhindre befolkningsgrupper over fattigdomsgrænsen i at nyde godt af aktiviteten (kunstvanding). Alle donorer i Indien anerkender nu, at det er nødvendigt at opbygge langt mere proaktive mekanismer for at sikre en mere retfærdig fordeling af de fordele, der knytter sig til sådanne infrastrukturprojekter.

Dette er grunden til, at Kommissionen har bevæget sig bort fra denne approach. De seneste projekter tager udtrykkeligt sigte på de fattige, og basisundersøgelser og participatoriske vurderinger er en normal del af projektgennemførelsens "år 0".

20. Projektet "mindre vandingsanlæg" i Kerala er et gammelt projekt, hvor der blev lagt større vægt på, at de tekniske mål blev nået (der henvises desuden til punkt 18). Indirekte lykkedes det imidlertid at rette projektet mod mindre landbrugere, som er blandt de fattige.

I de seneste programmer er der lagt større vægt på fattigdomsdimensionen.

22-37. Kommissionen mærker sig med tilfredshed Revisionsrettens konklusion (punkt III i resuméet) om, at Kommissionen i sin styring har haft rimeligt stor succes med at tage bæredygtigheden i betragtning.

26 og 27. Den institutionelle opbygning af projektet "udvikling af havebrug" i Kerala ændredes under projektets gennemførelse. Kommissionen har taget initiativer, der kan sikre fødevarefabrikkens finansielle bæredygtighed. Dette har sat fabrikken i stand til at opnå det højeste godkendelsesniveau, og den har nu gode muligheder for at opnå vækst i fremtiden.

Delegationen er i færd med at tilrettelægge en afsluttende evaluering, der skal finde sted i september 2003, og viderefører sin dialog med VFPCK (Rådet til Fremme af Afsætningen af Frugt og Grøntsager fra Kerala) og NAPC (fødevareproducenten Nadukkara) for at bistå begge med at opnå finansiel bæredygtighed.

29. Genindvindingsomkostningerne blev holdt på et niveau, der stod i et rimeligt forhold til projektmodtagernes betalingsevne.

31. Sundhedssektorprogrammets komponent for institutionelt samarbejde fungerer nu tilfredsstillende. Påbegyndelsen af denne komponent afhang af opbygningen og alle berørte parters godkendelse af sektorinvesteringsprogrammet, som dannede udgangspunkt for reformprocessen og fastlagde de forskellige institutionelle enheder (eksisterende eller endnu ikke oprettede), der var omfattet af reformen.

33. Centralregeringens politik går ud på via centralt forvaltede ordninger gradvis at fremme en reform af beskatningen og de offentlige finanser på statsligt niveau. Kommissionen støtter denne politik.

34. Kommissionen har kendskab til bæredygtighedsaspekterne ved programmet "højnelse af skoleuddannelsesniveauet" (PESLE), og dette spørgsmål vil blive behandlet mere detaljeret i konsolideringsfasen.

35. Siden 1992 har opbygning af bæredygtige strukturer og inddragelse af lokalsamfund været en fast bestanddel af EF's udviklingspolitik.

36 og 37. For at undgå problemer med anmodninger om forlængelser er de nyere projekter og sektorprogrammerne tilrettelagt med længere gennemførelsesperiode (f.eks. BAIF: ni år, SSA: syv år).

37. Fristen for indgåelse af kontrakter (sunset clause) (finansforordningens artikel 77, stk. 2, og artikel 166, stk. 2) og fristen for gennemførelse (finansforordningens artikel 77, stk. 3, første afsnit) er to forskellige elementer. Efter Kommissionens opfattelse er begge frister vigtige instrumenter til sikring af forsvarlig økonomisk forvaltning og en mere effektiv budgetgennemførelse.

De ovennævnte bestemmelser blev vedtaget af lovgivningsmyndigheden; Kommissionen er forpligtet til at overholde den nye forordning og gør i øjeblikket en betydelig indsats for at forbedre gennemførelsen af de eksterne foranstaltninger og nedbringe mængden af endnu tilbageværende ikke-opfyldte forpligtelser. Disse nye regler udgør stærkt tiltrængte hjælpemidler i bestræbelserne for at føre disse mål ud i livet.

40. Donorerne bør også være rede til at bistå modtagerlandene med at udbygge deres forvaltningskapacitet med hensyn til sektorprogrammer. Dette er en central del af donorstøtten til sektorapproacher.

42. For EF's sundhedsprograms vedkommende er det i finansieringsaftalen slået fast, at der med jævne mellemrum vil blive foretaget revision ved anvendelse af den indiske regerings procedurer. Kommissionen godtager Revisionsrettens bemærkning om, at dette arrangement ikke er noget tilfredsstillende middel til at sikre rettidige og passende reviderede finansielle opgørelser vedrørende dette program. Kommissionen anmodede derfor om, at der som led i midtvejsrevisionen blev foretaget en undersøgelse af dette spørgsmål og afgivet henstillinger om, hvorledes regnskabs- og rapporteringsarrangementerne kunne forbedres. Kommissionen modtog i april 2003 udkastet til rapport om midtvejsrevisionen. Rapporten indeholder et antal konkrete henstillinger på dette område, og Kommissionen drøfter for tiden disse med den indiske regering.

44. Sundhedsministeriet opfordrer med jævne mellemrum donorer, der er aktive i sundhedssektoren, såsom Verdensbanken, DFID, USAID og SIDA, til at deltage i det fælles overvågningsudvalgs møder i EF-programmets regi. Donorerne har imidlertid som hovedregel været tilbageholdende, da ingen af dem yder finansieringer på et sektormæssigt grundlag. Der er oprettet uformelle koordinationsmekanismer, og samtlige donorer og ledende repræsentanter for ministeriet for familievelfærd deltager regelmæssigt deri. På et formelt grundlag foregår der en mere udtalt donorkoordination på stats- og distriktsplan.

I øjeblikket er der i donorsamfundet voksende enighed om nødvendigheden af reformer i sundhedssektoren. Der er visse tegn på, at andre donorer i fremtiden vil videreføre reformstrategien og deltage i en koordineret sektorstøtte.

46. Uhensigtsmæssige sundheds- og uddannelsesfaciliteter er centrale aspekter ved fattigdommen i landdistrikter, og alle donorer i Indien er nu enige om, at der kan opnås maksimal effekt på fattigdomsbekæmpelsen ved at udbygge disse to sektorer. Ved i sin nye strategi at udpege disse to sektorer til at være højtprioriterede områder (som modtager betydelig støtte fra EU's medlemsstater) ønsker Kommissionen at opnå maksimal effekt uden at sprede sin indsats over for mange sektorer eller approacher. Desuden forventes der at opstå betydelige synergier med de igangværende sektorprogrammer på sundheds- og uddannelsesområdet i de fremtidige partnerstater.

I Kommissionens meddelelse om udvikling er der fastlagt seks nøglesektorer for fattigdomsbekæmpelse, men det betyder ikke, at alle seks nødvendigvis skal tages i anvendelse i forbindelse med hvert nyt program. Politikken gør det muligt for Kommissionen efter en dialog at nå til enighed med modtagerlandet om, hvilke sektorer der er de bedst egnede for det pågældende land.

47. I alle tilfælde følges EF's projekter op med afsluttende evalueringer. Der tages hensyn til resultaterne i den nye strategi.

KONKLUSION OG ANBEFALINGER

51. Der knytter sig visse indbyggede geografiske og tematiske begrænsninger til projektapproachen, når det drejer sig om at rette indsatsen mod de fattige, og Kommissionen bevæger sig derfor i sin fattigdomsbekæmpelsesstrategi hen imod en mere helhedspræget approach (statspartnerskaber og sektorstøtteprogrammer).

52. Sektorprogrammerne måles på grundlag af de opnåede referenceværdier for "policy" - reformforanstaltningerne, ikke på grundlag af de enkelte aktiviteter. Det bør fremgå af overvågningsindikatorerne, om de fattige er blevet nået af programmet og har nydt godt af det. I sektorapproachen lægges der derfor i højere grad vægt på resultater end på input og aktiviteter.

Anbefaling 1

53. I overensstemmelse med EF's udviklingspolitik og -retningslinjer er det almindelig praksis for alle programmer og projekter i Indien og andre lande, at aktiviteten rettes mod de fattigste befolkningslag.

54. Som led i en projektapproach er det vanskeligt at garantere modtagerorganisationernes bæredygtighed ud over den periode, hvor projektet står på. En sektorprogramapproach tager dette spørgsmål op på mere hensigtsmæssig vis ved opbygning af "ejerskab" og styrkelse af sammenhængen mellem mål, udgifter og resultater.

55. I forbindelse med sin reform af forvaltningen af den eksterne bistand lægger Kommissionen ved udlægning af opgaver til sine delegationer i marken og ledsageforanstaltninger af høj kvalitet særdeles stor vægt på, at der sikres større realisme ved planlægningen af projekter og programmer. Dette vedrører navnlig fastsættelsen af mål og ledsagende tidsrammer for gennemførelsen.

Anbefaling 2

56. Kommissionen har siden 1992 anvendt "metodevejledningen" og andre hjælpemidler til brug for projektforløbet såsom approachen med en "logisk ramme". Det er derfor nu fast praksis at optage bæredygtighedsaspekter (inklusive udfasningsstrategier) i EF's udviklingsprojekter og -programmer.

57. Donorerne bør også være rede til at bistå modtagerlandene med at udbygge deres muligheder for at forvalte sektorprogrammer. Dette er en central del af donorstøtten til sektorapproacher.

For EF's sundhedsprograms vedkommende er det i finansieringsaftalen slået fast, at der med jævne mellemrum vil blive foretaget revision ved anvendelse af den indiske regerings procedurer. Kommissionen godtager Revisionsrettens bemærkning om, at dette arrangement ikke er noget tilfredsstillende middel til at sikre rettidige og passende reviderede finansielle opgørelser vedrørende dette program. Kommissionen anmodede derfor om, at der som led i midtvejsrevisionen blev afgivet henstillinger om, hvorledes regnskabs- og rapporteringsarrangementerne kunne forbedres. Kommissionen modtog i april 2003 udkastet til rapport om midtvejsrevisionen. Rapporten indeholder et antal konkrete henstillinger på dette område, og Kommissionen drøfter for tiden disse med den indiske regering.

Anbefaling 3

59. Kommissionen er enig i Revisionsrettens anbefaling, som både gennemføres i henhold til den vejledning for planlægning og gennemførelse af budgetstøtte til tredjelande, der blev vedtaget i marts 2002, og de retningslinjer for Europa-Kommissionens støtte til sektorprogrammer, der blev vedtaget i februar 2003.

60. Uhensigtsmæssige sundheds- og uddannelsesfaciliteter har særdeles stor indvirkning på fattigdommen i landdistrikterne, og alle donorer i Indien er nu enige om, at der kan opnås en maksimal reduktion i fattigdommen ved at udbygge disse to sektorer. Ved i sin nye strategi at udpege disse to sektorer til at være prioritetsområder (med betydelig støtte fra EU's medlemsstater) ønsker Kommission at opnå maksimal effekt uden at sprede sin indsats på for mange forskellige sektorer eller approacher. Desuden forventes der at opstå betydelige synergier med de igangværende sektorprogrammer på sundheds- og uddannelsesområdet i de fremtidige partnerstater.

I Kommissionens meddelelse om udvikling er der fastlagt seks nøglesektorer for fattigdomsbekæmpelse, men det betyder ikke, at alle seks nødvendigvis skal tages i anvendelse i forbindelse med hvert nyt program. Politikken gør det muligt for Kommissionen efter en dialog at nå til enighed med modtagerlandet om, hvilke sektorer der er de bedst egnede for det pågældende land.

Anbefaling 4

61. Som påpeget i svaret under punkt 60 er der efter Kommissionens opfattelse god grund til at koncentrere dens ressourcer om sundheds- og uddannelsessektorerne. Desuden vil de fremtidige statspartnerskaber, som Kommissionen har til hensigt at udvikle, antagelig komme til at udgøre en helhedspræget reformpakke, som kan føje en landdistrikts- og naturressourcedimension til uddannelses- og sundhedsaktiviteterne.