TILPASNING AF INSTITUTIONERNE MED HENBLIK PÅ UDVIDELSEN Kommissionens udtalelse i henhold til artikel 48 i traktaten om Den Europæiske Union, om afholdelse af en konference mellem repræsentanter for medlemsstaternes regeringer med henblik på ændring af traktaterne

Indhold

INDLEDNING

Kapitel 1.: EU's institutioner og organer: rolle, måde at fungere på og sammensætning

1. Indledning

2. Europa-Parlamentet

3. Rådet

4. Kommissionen

5. Unionens retssystem

6. Revisionsretten

7. Det Økonomiske og Sociale Udvalg

8. Regionsudvalget

Kapitel 2.: En effektiv beslutningsproces

9. Indledning

10. Begrænset anvendelse af enstemmighed

11. Beslutningsprocedurer

12. Bestemmelse af det kvalificerede flertal i Rådet

13. Mulighederne for tættere samarbejde

KONKLUSION

Udkast til artikler

EUROPA-PARLAMENTET

KOMMISSIONEN

REVISIONSRETTEN

DET ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG

REGIONSUDVALGET

BESLUTNINGSPROCEDURER

TÆTTERE SAMARBEJDE

Bilag 1

Bilag 2

Bilag 3

Indledning

EU er i færd med at udvide sig. Der vil ske dybtgående ændringer, men Unionen må ikke blive svækket.

Antallet af medlemsstater vil i nær fremtid kunne blive næsten fordoblet. Forestillingen om en første udvidelse, der ville bringe EU op på ca. 20 medlemsstater, og som var grundlaget for drøftelserne (og dermed resultaterne) af den seneste regeringskonference, er ikke længere aktuel. Udvidelsesprocessen drejer sig nu om 13 ansøgerlande.

Formålet med udvidelsen er at give de europæiske nabolande del i den fred, solidaritet og økonomiske udvikling, som vi nyder godt af i dag, ved at inddrage dem i en institutionel ramme, hvis udformning vil være afgørende for, om dette europæiske forehavende lykkes.

Det enkle, men grundlæggende spørgsmål, vi står over for, er derfor: hvorledes kan EU fungere tilfredsstillende, når antallet af medlemsstater når op på 20, 25 eller endog 30- Hvorledes kan institutionerne fortsat udføre de opgaver, der er tillagt dem ved traktaterne- Og det endnu mere grundlæggende spørgsmål: hvorledes kan EU bevare sin beslutningsevne og sammenhæng, så der bliver mulighed for en yderligere udbygning af det europæiske samarbejde-

Allerede i dag viser den institutionelle ramme sine begrænsninger og frembyder visse anomalier. Den er vanskelig at forstå for borgerne. Men også fordi der er risiko for, at EU bliver mindre sammenhængende og dermed svækket, bør der foretages en dybtgående revision af sammensætningen af dens institutioner og organer og en tilpasning af deres måde at fungere på. Den kommende konference er EU's sidste mulighed for at råde bod på disse svagheder og forberede institutionerne på den udvidelse, der allerede er i gang.

På sit møde i Køln den 3. og 4. juni 1999 bekræftede Det Europæiske Råd, "at det har til hensigt i begyndelsen af 2000 at indkalde til en konference mellem repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer med henblik på at løse de institutionelle spørgsmål, der ikke blev løst i Amsterdam, og som skal løses inden udvidelsen", og opfordrede formandskabet til at forelægge en rapport herom for Det Europæiske Råd i Helsingfors.

I lyset af det finske formandskabs rapport (Effektive institutioner i et udvidet EU - Forslag til konferencen), der blev udarbejdet efter høring af medlemsstaterne, Europa-Parlamentet og Kommissionen [1], besluttede Det Europæiske Råd i Helsingfors den 10. december 1999, at regeringskonferencen skulle indkaldes i februar 2000.

[1] Tilpasning af institutionerne med henblik paa udvidelsen - Europa-Kommissionens bidrag til forberedelsen af regeringskonferencen, meddelelse forelagt den 10. november 1999 (KOM(99)592).

Konferencen skal "drøfte Kommissionens størrelse og sammensætning, stemmevægtningen i Rådet samt yderligere traktatændringer vedrørende EU-institutionerne, som måtte vise sig nødvendige i tilknytning til ovennævnte emner og som led i gennemførelsen af Amsterdam-traktaten. Det kommende formandskab aflægger rapport for Det Europæiske Råd om de fremskridt, der er sket under konferencen, og kan foreslå yderligere spørgsmål sat på dagsordenen for konferencen".

Rådet sendte, i overensstemmelse med artikel 48 i traktaten om Den Europæiske Union, den 17. december 1999 Europa-Parlamentet og Kommissionen en anmodning om udtalelse vedrørende indkaldelse af en konference mellem repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer med henblik på ændring af traktaterne.

Dette dokument udgør Kommissionens udtalelse. Kommissionen går ind for, at der indkaldes en regeringskonference med henblik på ændring af traktaterne.

Udkastet til udtalelse er udarbejdet i overensstemmelse med retningslinjerne i den meddelelse, som Kommissionen vedtog den 10. november 1999 med henblik på Det Europæiske Råd i Helsingfors. Udtalelsen vil komme til at danne grundlag for den holdning, som Kommissionens repræsentanter indtager på regeringskonferencen.

Konferencen forventes at vare 11 måneder. Denne udtalelse indeholder allerede, for nogle emners vedkommende, og når det er muligt på grundlag af de hidtidige resultater af vore overvejelser, forslag til ændring af de relevante traktatartikler, som Kommissionen forelægger konferencen. Kommissionen vil senere fremlægge andre bidrag for at præcisere visse af forslagene i denne udtalelse. Kommissionen ønsker, at konferencen fører til en dybtgående reform af EU-institutionerne, og agter at give sin fulde støtte til de rådsformandskaber, der skal lede arbejdet på konferencen.

Det Europæiske Råd i Helsingfors anmodede det portugisiske formandskab om at aflægge rapport for Det Europæiske Råd om de fremskridt, der gøres under konferencen; formandskabet kan foreslå yderligere spørgsmål sat på dagsordenen for konferencen.

Kommissionen minder om, at Det Europæiske Råd under alle omstændigheder i løbet af år 2000 skal udtale sig om, hvorvidt følgende to emner skal indføjes i traktaten:

- i overensstemmelse med konklusionerne af Det Europæiske Råd i Køln er der oprettet et forum, der skal udarbejde et charter om grundlæggende rettigheder i EU. Der er ikke hidtil truffet beslutning om, hvorvidt - og i bekræftende fald hvorledes - charteret kan indføjes i traktaterne

- Det Europæiske Råd i Helsingfors vedtog formandskabets to situationsrapporter om udvikling af EU's militære og ikke-militære krisestyringskapacitet som led i en styrkelse af den fælles europæiske sikkerheds- og forsvarspolitik. Det portugisiske formandskab skal forelægge Det Europæiske Råd i Feira en samlet rapport om nødvendigheden af eventuelle traktatændringer.

Desuden finder Kommissionen, at forslaget [2] om at opdele traktaten i to dele (dels grundteksterne, dels de mindre grundlæggende gennemførelsesbestemmelser) er yderst interessant. Traktatteksterne ville derved blive forenklet og lettere at læse, hvilket efterhånden alle er enige om er hårdt tiltrængt. Endvidere ville en sådan opdeling give mulighed for at ændre gennemførelsesbestemmelser efter en mindre omstændelig procedure end den, der for øjeblikket gælder for ændring af traktaterne, og tilpasset den situation, at der er næsten dobbelt så mange medlemsstater. Kommissionen har besluttet at undersøge, om en sådan omarbejdning af traktaterne er mulig, og den har anmodet Det Europæiske Universitetsinstitut i Firenze om at undersøge spørgsmålet. Kommissionen forbeholder sig ret til at forelægge konferencen forslag om dette punkt, afhængigt af undersøgelsens resultater.

[2] Kommissionen havde i sin udtalelse om den foregående regeringskonference understreget, at det var nødvendigt at sondre mellem traktatbestemmelser, der var af grundlæggende betydning, og dem, der ikke var det, så sidstnævnte kunne ændres efter en mindre omstændelig procedure end den nuværende. Forslaget blev fremsat i en rapport udarbejdet af Jean-Luc Dehaene, Richard von Weizäcker og David Simon ("Institutionelle følger af udvidelsen" - forelagt for Europa-Kommissionen den 18. oktober 1999).

Kapitel 1. EU's institutioner og organer: rolle, måde at fungere på og sammensætning

1. Indledning

En institutions sammensætning er, eller bør være, baseret på en objektiv undersøgelse af den rolle, som institutionen spiller i EU-sammenhængen, og på behovet for at sikre, at den fungerer effektivt.

Den enkelte institutions rolle er klart defineret i traktaterne. Der er enighed om, at formålet med konferencen ikke er at ændre institutionernes opgaver og beføjelser. Den nuværende ligevægt mellem institutionerne skal bevares. Under alle omstændigheder mener Kommissionen, at konferencen bør have en mere generel drøftelse af EU-systemets demokratiske legitimitet, og især af dets udøvende organs karakter, så det sikres, at de ændringer, som konferencen medfører, utvetydigt imødekommer ønsket om en demokratisering af EU's institutionelle ramme.

Derimod kræver udvidelsen, at institutionernes måde at fungere på tilpasses, så deres effektivitet bevares i et EU, hvor antallet af medlemsstater formodentlig vil blive fordoblet. Traktaterne fastlægger kun de grundlæggende principper for institutionernes måde at fungere på. Det er derfor op til den enkelte institution at gennemføre de nødvendige interne reformer. Nogle institutioner har allerede påbegyndt denne tilpasning af strukturer og arbejdsmetoder. På konferencen skal det drøftes, om disse reformer er nok, eller om der er behov for traktatændringer for at kunne fuldføre reformprocessen.

Sammensætningen af de forskellige institutioner bør udelukkende fastsættes på grundlag af deres rolle og måde at fungere på.

Denne udtalelse skal ses på baggrund af en udvidelse af EU med samtlige ansøgerlande. Det er muligt, at ikke alle disse ansøgerlande tiltræder samtidig, og at konferencen derfor, på grundlag af tidsplanen for de successive tiltrædelser, må definere de bestemmelser og eventuelle overgangsforanstaltninger vedrørende sammensætningen af EU's institutioner og organer, der skal gælde i den mellemliggende periode. Disse afsnit kunne eventuelt gøres til genstand for erklæringer knyttet som bilag til den traktat, som udarbejdes af konferencen.

2. Europa-Parlamentet

Europa-Parlamentet er den institution, der repræsenterer folkene i de stater, der er forenet i Fællesskabet. Parlamentets rolle følger af de opgaver, det har fået tillagt ved traktaterne. Traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab gør på mange områder Parlamentet til med-lovgiver. På andre områder opfordres det til at afgive samstemmende eller rådgivende udtalelse. Parlamentet udgør sammen med Rådet budgetmyndigheden. Det udøver politisk kontrol med Kommissionen.

Formålet med konferencen er ikke at ændre institutionernes rolle og beføjelser. Kommissionen mener dog, at kvalificeret flertal bør sammenkædes med fælles beslutningstagning, når der er tale om lovgivningsmæssige afgørelser. Det gælder både for lovgivningsmæssige afgørelser på områder, hvor der i dag anvendes kvalificeret flertal (den fælles handelspolitik og den fælles landbrugspolitik), og på nye områder, hvor der i fremtiden skal anvendes kvalificeret flertal. Dette vil medføre en styrkelse af Europa-Parlamentets rolle som med-lovgiver. Dette spørgmål behandles indgående i kapitel 2, afsnit 11, i denne udtalelse.

Hvad angår Europa-Parlamentets måde at fungere på mener Kommissionen, at den kan tilpasses udvidelsen uden traktatændringer, nemlig ved at ændre forretningsordenen, hvilket Parlamentet selv kan gøre. Kommissionen gør dog opmærksom på, at det haster med at få fastlagt statutten og de almindelige betingelser for parlamentsmedlemmernes udøvelse af deres hverv, i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 190, stk. 5.

Spørgsmålet om Europa-Parlamentets sammensætning er allerede delvis blevet løst gennem Amsterdam-traktaten, idet det i EF-traktatens artikel 189 udtrykkeligt fastsættes, at "Antallet af medlemmer af Europa-Parlamentet må ikke overstige 700". Ved fastsættelsen af dette tal, der er i overensstemmelse med Europa-Parlamentets eget forslag, er der taget hensyn både til behovet for at sikre folkenes repræsentation og behovet for at bevare en størrelse, der er forenelig med effektiv udøvelse af Parlamentets hverv. Kommissionen foreslår, at man fastholder dette antal.

I EF-traktatens artikel 190, stk. 2, fastsættes antallet af medlemmer af Europa-Parlamentet, der for øjeblikket vælges i hver enkelt medlemsstat. Det samlede antal er 626. Det er sandsynligt, at tærskelen på 700 europarlamentarikere vil blive overskredet allerede i forbindelse med de første tiltrædelser, hvis antallet af medlemmer, der skal vælges i de nye medlemsstater, fastsættes efter de hidtidige regler. Skal tærskelen på 700 europarlamen tarikere overholdes, må der derfor nødvendigvis ske en revision af disse regler, således som det blev påpeget allerede i Europa-Parlamentets beslutning af 10. juni 1992 [3].

[3] Betænkning af De Gucht - Beslutning A3-0186/92, EFT C 176 fra 1992, s. 72.

Kommissionen vurderer, at det er op til Europa-Parlamentet at fremlægge forslag til nye regler for fordeling af pladserne. Kommissionen fremsætter til orientering og nærmere overvejelse følgende bemærkninger:

Tærskelen på 700 skal overholdes, men samtidig må der sikres en vis minimal repræsentation af befolkningen i hver medlemsstat.

Der skal mindes om, at den nuværende sammensætning af Europa-Parlamentet blev besluttet af Det Europæiske Råd i Edinburgh den 11. og 12. december 1992, på grundlag af et forslag fra Parlamentet og under hensyntagen til Tysklands genforening og udsigten til en udvidelse med visse EFTA-lande. Europa-Parlamentets forslag var baseret på princippet om degressiv proportionalitet [4]. Samme formel blev anvendt ved bestemmelsen af antallet af medlemmer, der skulle vælges i Finland, Sverige og Østrig, idet der dog skete en beskeden tilpasning af de tal, der ville være fremkommet ved en stringent anvendelse af formelen.

[4] Den af Europa-Parlamentet foreslåede metode til bestemmelse af antallet af pladser pr. medlemsstat var baseret på følgende formel: der tildeles 6 pladser til hver medlemsstat uanset størrelsen af dennes befolkning. Derudover tildeles der yderligere en plads for hver tranche på 500 000 indbyggere i intervallet mellem 1 og 25 millioner indbyggere og yderligere en plads for hver tranche på 1 million indbyggere i intervallet mellem 25 og 60 millioner indbyggere og endelig yderligere en plads for hver tranche på to millioner indbyggere ud over de 60 millioner. Denne formel er dog ikke blevet anvendt på strengt matematisk måde.

Denne formel til fordeling af pladserne må tages op til fornyet overvejelse:

- Man kunne forestille sig, at pladserne blev fordelt mellem medlemsstaterne på en sådan måde, at der var fuldstændig proportionalitet mellem antallet af pladser og størrelsen af den enkelte medlemsstats befolkning. Kommissionen mener dog ikke, at en sådan fremgangsmåde er realistisk på det nuværende stadium af den politiske integration i EU.

- En anden mulighed kunne være at fremlægge en revideret udgave af den formel, der lå bag beslutningen fra 1992, så man fastholder princippet om degressiv proportionalitet, men med en lavere minimal tildeling af pladser og færre pladser pr. capita og/eller en tilpasning af kategorierne. Men man må være klar over, at den degressive proportionalitet i så fald i endnu højere grad end hidtil vil formindske repræsentationen i Europa-Parlamentet af de medlemsstater, der har de største indbyggertal, da formlen, selv i en ændret udgave, stadig vil favorisere de øvrige medlemsstater, især dem med en mellemstor befolkning.

- En tredje mulighed kunne derfor være at foretage en lineær nedskæring af det antal pladser, der tildeles efter den hidtidige formel. Udvidelsen ville derved for alle medlemsstater få samme relative virkning på antallet af tildelte pladser. Kvotienten for den lineære nedskæring skulle beregnes på ny i forbindelse med hver tiltrædelse, på basis af forholdet mellem tærskelen på 700 og det samlede antal europarlamentarikere, som den nuværende formel ville føre til, for de nuværende og de nye medlemsstater taget under ét.

Endelig mener Kommissionen, at det i høj grad vil være i EU's interesse, at et vist antal europarlamentarikere vælges på EU-lister, som vælgere i hele EU kan stemme på. Vælgerne skulle således afgive to stemmer: én på de nationale kandidater og én på kandidaterne på EU-listerne. Antallet af medlemmer, der skulle vælges nationalt, skulle således beregnes proportionalt efter fratrækning af det antal pladser, der er nødvendige til dannelsen af dette EU-kontingent.

Denne måde at tilrettelægge valgene til Europa-Parlamentet på ville fremme udviklingen af politiske partier på EU-plan og medføre, at Europa-Parlamentet i højere grad ville få medlemmer, der kunne påberåbe sig politisk opbakning ikke kun på nationalt plan, men på EU-plan. Traktatens bestemmelser om europæiske politiske partier ville her finde helt konkret anvendelse.

Kommissionen foreslår derfor, at konferencen:

- fastholder 700 som den øvre grænse for antallet af europarlamentarikere

- opfordrer Europa-Parlamentet til at udarbejde en metode for fordeling af pladserne mellem medlemsstaterne under hensyntagen til ovennævnte tærskel

- undersøger muligheden for at lade et vist antal medlemmer vælge på lister, som der kan stemmes på i hele EU.

3. Rådet

Rådet er den EU-institution, hvor regeringerne for de medlemsstater, der udgør EU, er repræsenteret.

Rådet har lige fra begyndelsen været Fællesskabets lovgivende myndighed. I medfør af Maastricht- og Amsterdam-traktaterne er den på mange områder blevet med-lovgiver sammen med Europa-Parlamentet. Det er den vigtigste institution, når det drejer sig om udformning og gennemførelse af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og af politisamarbejde og retsligt samarbejde i forbindelse med straffesager. Rådet udgør sammen med Europa-Parlamentet budgetmyndigheden.

Rådet omfatter en repræsentant for hver medlemsstat. Omformuleringen af den pågældende bestemmelse i Maastricht-traktaten (den nuværende artikel 203 i EF-traktaten), hvori det nu hedder, at "Rådet består af en repræsentant for hver medlemsstat på ministerplan, som skal være beføjet til at forpligte denne medlemsstats regering", betyder endvidere, at den enkelte medlemsstat, uanset organisationsform, vil kunne overholde kravene i sin egen forfatning. Udvidelsen vil imidlertid på en række punkter gøre det vanskeligere for Rådet at fungere tilfredsstillende og nødvendiggøre væsentlige ændringer med henblik på løsning af konkrete problemer.

Rådet har med henblik på udvidelsen foretaget en grundig undersøgelse af den måde, det fungerer på, på grundlag af den rapport, som Rådets generalsekretær fremlagde i marts 1999. På mødet i Helsingfors (9. - 10. december 1999) godkendte Det Europæiske Råd nogle af de henstillinger, der ikke nødvendiggør traktatændringer. Det kan imidlertid ikke udelukkes, at visse mere omfattende ændringer, som kræver en tilpasning af traktaterne, skal drøftes på konferencen.

4. Kommissionen

a. Kommissionens rolle og funktion

Europa-Kommissionen er uden tvivl den mest nyskabende af de institutioner, der er oprettet ved traktaterne. Ingen andre internationale organisationer eller samarbejdsordninger mellem lande har en sådan institution. Den er hverken forum for et samarbejde mellem regeringer eller et valgt organ. Den er oprettet for i fuldstændig uafhængighed at forsvare europæiske interesser. Den er kollektivt ansvarlig over for Europa-Parlamentet.

Vedrørende sidstnævnte punkt skal der mindes om, at Amsterdam-traktaten pålægger formanden at fastlægge Kommissionens politiske retningslinjer; Kommissionens medlemmer udpeges efter fælles overenskomst med den indstillede formand. Disse nye ansvarsområder, som formanden er tildelt, er bl.a. kommet til udtryk ved, at den nuværende Kommissions medlemmer politisk har forpligtet sig til at fratræde, hvis formanden anmoder dem om det. Kommissionen foreslår, at dette tilsagn traktatfæstes, således at Kommissionens kollektive politiske ansvar styrkes.

Traktaterne tildeler Kommissionen mange funktioner. Kommissionen er drivkraften i den europæiske integration, eftersom den har eneret til at tage initiativer til fællesskabslovgivning. Den er ""traktaternes vogter". Kommissionen er Fællesskabets udøvende organ, som skal træffe gennemførelsesforanstaltninger, gennemføre budgettet og forvalte fællesskabspolitikker og -programmer. Den repræsenterer Fællesskabet og fører de internationale forhandlinger.

Kommissionens funktion bygger på kollegialitetsprincippet, som indebærer, at hvert enkelt medlem af Kommissionen, uanset hvilken medlemsstat vedkommende er statsborger i, deltager på samme måde i forberedelsen af forslag og i beslutningsprocessen. Kollegiets medlemmer er kollektivt ansvarlige for beslutningerne.

Det er klart, at anvendelsen af kollegialitetsprincippet i en Kommission med tyve medlemmer medfører en vis omstændelighed (drøftelserne føres hyppigt, som i Rådet, gennem bordrunder) og en tung administrativ arbejdsbyrde. Kommissionen træffer i tusindvis af beslutninger hvert år, ca. 200 om ugen. Kommissionen er i øjeblikket ved at gennemføre store interne reformer, som skal gøre det muligt, gennem modernisering af dens arbejdsmetoder og procedurer, at bevare en egentlig kollektiv beslutningstagning, samtidig med, at der åbnes mulighed for i højere grad at uddelegere opgaver på bestemte områder, på de betingelser og med de begrænsninger, som kollegiet fastsætter. Mulighederne for en sådan reform bør allerede nu undersøges, uafhængigt af Kommissionens fremtidige sammensætning. Reformen bliver i endnu højere grad nødvendig, hvis det nuværende antal kommissærer stiger.

Det kollektive ansvar er således af fundamental betydning for legitimiteten af Kommissionens handlinger, eftersom Kommissionen, selv om den er politisk ansvarlig over for Europa-Parlamentet, i modsætning til andre former for udøvende instanser, ikke er et direkte valgt organ.

I det udvidede EU vil den opgave, der påhviler Kommissionen, nemlig at sikre sammenhæng og enhed, blive både vanskeligere og mere nødvendig, og dens handleevne må bevares.

b. Kommissionens sammensætning

Kommissionen er fra begyndelsen tænkt som et organ, der skal sikre de kollektive interesser, og som sådan fortsætter den med at fungere. Af samme grund har traktatens ophavsmænd ikke ment, at kommissærerne skulle være "repræsentanter" for medlemsstaterne, idet dette er en funktion, der varetages af medlemmerne af Rådet. De har derimod forudset, at "Kommissionens medlemmer udfører deres hverv i fuldkommen uafhængighed og i Fællesskabets almene interesse", og at de "hverken må søge eller modtage instruktioner fra nogen regering" (artikel 213, stk. 2, i EF-traktaten).

Antallet af kommissærer har en direkte betydning for Kommissionens evne til at fungere som et kollektivt organ. I henhold til EF-traktatens artikel 213 skal "Kommissionen omfatte mindst én statsborger fra hver af medlemsstaterne, dog kan højst to medlemmer af Kommissionen være af samme nationalitet". Fra begyndelsen har Kommissionen bestået af to medlemmer fra hver af de mest befolkede medlemsstater og af ét medlem fra hver af de øvrige medlemsstater.

Når de 13 lande, der i øjeblikket er ansøgerlande, har tiltrådt Fællesskabet, vil den nuværende ordning indebære en Kommission med 35 medlemmer, dvs. næsten fire gange mere end det oprindelige antal.

Det væsentlige spørgsmål er, om Kommissionen i fremtiden skal bestå af en repræsentant for hver medlemsstat, uanset antallet af medlemsstater, eller om der er væsentlige grunde til at vælge en anden løsning.

Kommissionen finder det nødvendigt igen at se på dette spørgsmål, nu hvor der forberedes en udvidelse, som ikke er begrænset til fire eller fem lande, men som betyder en fordobling af antallet af medlemsstater. Kommissionen mener, at spørgsmålet bør stilles og afgøres nu, for det er ikke særlig sandsynligt, at man senere vil afvige fra den løsning, man bliver enig om på den kommende regeringskonference - også selv om denne løsning kaldes foreløbig.

Hvis Kommissionen skal omfatte færre kommissærer end antallet af medlemsstater, er det nødvendigt allerede nu at fastslå, efter hvilke retningslinjer medlemmerne af kollegiet skal udpeges.

Hvis Kommissionen skal bestå af en statsborger fra hver medlemsstat, uanset antallet af medlemsstater, er det spørgsmål, der skal tages stilling til nu, hvorledes Kommissionen skal kunne fungere effektivt med 28 medlemmer, eller flere, hvis endnu flere europæiske lande kommer i betragtning som medlemmer. Denne mulighed nødvendiggør, at der træffes vigtige beslutninger om strukturen i forsamlingen af kommissærer og om formandens beføjelser.

Mulighed 1. Kommissionen består af et fast antal kommissærer, som er lavere end det kommende antal medlemsstater

I den meddelelse, Kommissionen vedtog den 10. november 1999 med henblik på Det Europæiske Råd i Helsinki, understregede den, at dens nuværende funktionsmåde "med de nye politiske ledelsesbeføjelser, dens formand har fået, og et fast kollegium, der træffer afgørelse med simpelt flertal blandt medlemmerne, repræsenterer et væsentligt balancepunkt, der kan komme i fare, hvis antallet af kommissærer øges." Kommissionen mener derfor, at det i forbindelse med en udvidelse er vigtigt at bevare kollegieformen, effektiviteten og beslutningsmåden for en institution, hvis opgave det er i fuldkommen uafhængighed at repræsentere den almene interesse og at forlige traktaternes forskellige mål".

Med denne holdning tages der højde for den afgørende forskel mellem Kommissionen og en national regering, for så vidt angår deres rolle og arbejdsmetoder; en national regerings samhørighed er baseret på, at deltagerne har den samme politiske indstilling eller på koalitionsinteresser, og den støtter sig på et parlamentarisk flertal, der gør det muligt for den at gennemføre sit politiske program. Dette er grunden til, at de nationale regeringer kan omfatte et stort antal ministre, uden at deres handlekraft svækkes. På grund af EU's institutionelle opbygning er der på det nuværende stade i dens udvikling naturligvis ikke tale om en sådan situation. Det er Kommissionens kollektive funktionsmåde, der sikrer både dens sammenhæng og legitimitet.

Hvis man ønsker at fastholde denne kollektive funktionsmåde, bør man i den kommende traktat fastholde antallet af kommissærer på det nuværende niveau og fastlægge de nærmere regler for deres udpegelse.

Hvad angår sidstnævnte punkt er der foreslået flere løsninger, som f.eks. at give Kommissionens formand alene ansvaret for at sammensætte kollegiet under hensyntagen til det samarbejde, som visse medlemsstater allerede har med deres naboer uden for traktatens rammer. Denne løsning er ikke tilfredsstillende, da den vil kunne forårsage spændinger mellem medlemsstaterne, hver gang der dannes et nyt kollegium.

I forbindelse med denne hypotese ville den eneste afbalancerede løsning derfor være at forudse en rotationsordning i traktaten, som sikrer en nøje ligestilling af medlemsstaterne på grundlag af en forud fastsat rækkefølge. Denne rotationsordning bør sikre, at Kommissionens sammensætning er afbalanceret, når det gælder geografisk spredning og størrelsen af de lande, som medlemmerne kommer fra.

I et EU med 28 medlemmer og med højst 20 kommissærer vil ingen medlemsstat være uden repræsentation i Kommissionen i to på hinanden følgende mandatperioder. Hvert land vil kunne foreslå en kommissær til 5 ud af 7 Kommissioner.

Mulighed 2. Kommissionen består af en statsborger fra hver medlemsstat, og dens struktur ændres grundlæggende af hensyn til dens effektivitet

Rapporten fra formandskabet for Det Europæiske Råd i Helsingfors fastslår, at en Kommissionen bestående af en statsborger fra hver medlemsstat vil være "den bedste garanti for dens legitimitet".

Det er ubestrideligt, at deltagelsen i kollegiet af en person fra hver medlemsstat letter dialogen med EU-borgerne, og at den gør det lettere at forstå Kommissionens rolle i relation til den europæiske integration. Dette bør dog ikke føre til, at en Kommission, der er sammensat som Rådet, blot opfattes som et andet system til repræsentation af medlemsstaterne.

Hvis konferencen vælger denne mulighed, bør der samtidig foretages en betydelig omstrukturering af Kommissionen. En række modeller blev omtalt under den foregående regeringskonference. På trods af de mange varianter, har disse modeller en række fælles punkter, som alle stærkt berører Kommissionens funktion som kollegium. I forbindelse med denne mulighed bør der bl.a. forudses:

- en betydelig forøgelse af formandens beføjelser til at tildele, eller ikke tildele, sagsområder og tjenestegrene til Kommissionens medlemmer. Heraf følger, at visse kommissærer måske kun vil få tildelt punktuelle opgaver. Det ville være op til formanden at bestemme, hvilke kommissærer det skulle dreje sig om;

- mulighed for, at nogle kommissærer koordinerer og leder arbejde, der udføres af visse af deres kolleger, som de har myndighed over; det naturligste ville være, at næstformændene, hvis antal kunne være højere end i øjeblikket, i traktaten tildeles disse specifikke beføjelser;

- tildeling af større beføjelser til politisk ledelse til formanden. Denne vil således få en afgørende stemme i forbindelse med Kommissionens afstemninger og vil kunne modsætte sig initiativer, som han finder uhensigtsmæssige, ligesom han vil have beføjelser til at afskedige medlemmer af Kommissionen;

- nye regler, der gør det muligt for kommissærerne på Kommissionens vegne eller under eget ansvar at træffe beslutninger vedrørende den løbende forvaltning.

Disse omstruktureringer forekommer under alle omstændigheder nødvendige, både for at modvirke den udvanding, der opstår på grund af det større antal kommissærer, og for at sikre, at en Kommission sammensat på samme måde som Rådet bevarer sin evne til at identificere og fremme generelle interesser i et udvidet EU.

Som følge heraf foreslår Kommissionen konferencen:

- at revidere Kommissionens sammensætning gennem fastsættelse af antallet af kommissærer til enten 20, ledsaget af et rotationsordning, der institutionaliseres i traktaten og sikrer nøje lighed mellem medlemsstaterne, eller til ét medlem pr. medlemsstat, ledsaget af en dybtgående omstrukturering af Kommissionen

- at formalisere de tilsagn, de enkelte kommissærer i øjeblikket har afgivet om at fratræde, såfremt formanden anmoder om det.

5. Unionens retssystem

a. Domstolen og Retten i Første Instans

Domstolen er en institution af afgørende betydning for Unionen; den skal værne om lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaten (artikel 220 i EF-traktaten).

Som forberedelse til udvidelsen og for at afbøde den nuværende overbebyrdelse af Fællesskabets retsinstanser finder Kommissionen det nødvendigt, at konferencen drøfter sammensætningen af Domstolen og af Retten i Første Instans samt deres funktion.

Den tid, det tager for Domstolen og Retten i Første Instans at træffe afgørelse i sager, viser - som det fremgår af deres egne statistikker - at disse organer på trods af deres store indsats nu har nået grænsen for deres kapacitet. De er ikke i stand til inden for acceptable frister at leve op til den øgede kompetente, de har fået i kraft af Amsterdam-traktaten. Denne situation, som er opstået kun ti år efter, at Retten i Første Instans er trådt i funktion, må give anledning til bekymring i et Fællesskab, som skal være et retssamfund, og som står på tærsklen til den næste udvidelse.

Som det fremgår af det arbejdsdokument fra Domstolen og Retten i Første Instans om Fællesskabets retssystem, som blev offentliggjort den 10. maj 1999 med henblik på regeringskonferencen, skal det bemærkes, er arbejdsbyrden, som altid har været stor, nu blevet endnu større med Amsterdam-traktatens ikrafttrædelse. Disse retsinstanser har således fået eller vil få tildelt nye og specialiserede beføjelser i kraft af traktaterne.

Resultaterne heraf fremgår umiddelbart: de strukturer, der oprindeligt var udformet med henblik på seks medlemsstater, må revideres, og i det foreliggende tilfælde grundlæggende, for at sætte Fællesskabets retsinstanser i stand til fuldt ud at varetage samtlige deres opgaver. Ved ændringen af systemet må der tages hensyn til en række faktorer, bl.a. nødvendigheden af at sikre en effektiv retlig beskyttelse og af at fastholde kvalitet og konsekvens i retspraksis samt sikre, at den håndhæves på hele EUs territorium.

For at få en uafhængig ekspertudtalelse om disse spørgsmål vedrørende Fællesskabets fremtidige retssystem har Kommissionen pålagt en refleksionsgruppe, ledet af tidligere præsident for Domstolen Ole Due, at vurdere de forskelle løsninger, som kunne komme på tale for at imødegå samtlige disse udfordringer. Gruppens rapport, som udarbejdes i tæt samarbejde med Domstolen og Retten i Første Instans, vil blive fremsendt til Kommissionen i slutningen af januar.

På dette grundlag vil Kommissionen senere fremkomme med en meddelelse vedrørende dette emne. Det vil desuden blive nødvendigt at udvide Domstolens nuværende kompetence, så den får mulighed for at gribe ind i forbindelse med indsigelser vedrørende udstedelse af EF-beviser for intellektuel ejendomsret, med fuld prøvelsesret i forbindelse med tvister vedrørende denne type rettigheder.

b. Beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser

Kommissionen er overbevist om, at det er nødvendigt, at Fællesskabet omgående får virkelig effektive midler til at bekæmpe svig og til at beskytte Fællesskabets finansielle interesser.

Oprettelsen af OLAF er klart et stort fremskridt, når det gælder efterforskning af overtrædelser. Men den strafferetlige forfølgelse forudsætter et samarbejde mellem femten retssystemer, som anvender forskellige substans- og procedureregler. Svig er ofte et transnationalt fænomen, men politimyndighederne og de nationale retsmyndigheder kun kan handle på nationalt territorium. Desuden er de traditionelle metoder til gensidig retlig bistand og samarbejde mellem politiet fortsat tunge og ofte ikke egnede til effektivt at bekæmpe svig over grænserne. Endvidere viser erfaringen, hvilke vanskeligheder der er med at få sagerne til at ende i retten i de tilfælde, hvor de administrative undersøgelser har vist, at der er grundlag for strafferetlig forfølgelse.

Kommissionen foreslår derfor at supplere de nuværende bestemmelser med et retsgrundlag med henblik på at etablere et regelsæt vedrørende:

- overtrædelser og straffeforanstaltninger

- procedureregler, der er nødvendige for retsforfølgelse af disse overtrædelser

- bestemmelser om beføjelser og opgaver for en europæisk anklagemyndighed, som på hele EU's territorium skal foretage undersøgelser af tilfælde af svig og sørge for deres retsforfølgelse ved nationale retsinstanser.

Således ville de nationale domstole, i deres egenskab af repræsentanter for fællesskabsretten, over for denne særlige kategori af overtrædelser skulle anvende de samme regler, som dem, der indgår i den nationale retsorden, ligesom de allerede i dag anvender fællesskabsrettens regler på alle områder, der henhører under EF-traktaten.

Kommissionen foreslår konferencen:

- at supplere de nuværende bestemmelser vedrørende beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser med et retsgrundlag, der giver mulighed for indførelse af en europæisk anklagemyndighed og for vedtagelse af regler om strafferetlig forfølgelse af svig på tværnationalt plan.

6. Revisionsretten

Revisionsretten, der blev oprettet ved traktaten af 22. juli 1975 om ændring af visse finansielle bestemmelser, sikrer kontrollen af De Europæiske Fællesskabers regnskaber og regnskaberne for visse af Fællesskabet oprettede organer. Den efterprøver lovligheden og den formelle rigtighed af indtægterne og udgifterne og sikrer sig, at den økonomiske forvaltning har været forsvarlig. Da det er Kommissionen, der står for gennemførelsen af Fællesskabernes budget (EF-traktatens artikel 274), er Revisionsrettens rolle hovedsagelig at kontrollere Kommissionens virksomhed.

Revisionsrettens medlemmer har til opgave at lede det kontrolarbejde, der udføres af institutionens ansatte, at udarbejde årsberetninger og særberetninger og at afgive udtalelser til de øvrige institutioner. Sådanne beretninger og udtalelser vedtages med et flertal af dens medlemmer. Medlemmerne af Revisionsretten skal udføre deres hverv i fuldkommen uafhængighed og må ikke søge eller modtage instruktioner fra nogen regering.

Revisionsretten har for øjeblikket 15 medlemmer. De udnævnes for seks år og kan genudnævnes. Selv om traktaten ikke kræver, at Revisionsretten består af en statsborger fra hver af medlemsstaterne, har dette altid i praksis været tilfældet indtil nu. Derfor er antallet af Revisionsrettens medlemmer, uden at der er foretaget en grundig undersøgelse af institutionens opgaver og behov, altid blevet forøget for hver ny tiltrædelse.

Kommissionen mener, at der nu bør brydes med denne praksis for at bevare institutionens effektivitet. Selv om Fællesskabernes budget øges for hver ny etape i udvidelsesprocessen, medfører det ikke en tilsvarende forøgelse af antallet af kontroller og rapporter. Kommissionen mener ikke, at det kræver en forøgelse af antallet af medlemmer af Revisionsretten.

Arten af opgaver, der påhviler Revisionsrettens medlemmer, taler således for en stabilisering eller endog en formindskelse af deres antal, da der ikke findes virkelig overbevisende argumenter for, at der udnævnes en statsborger fra hver medlemsstat.

Det er Kommissionens vurdering, at antallet af medlemmer af Revisionsretten kan reduceres til 12. Kommissionen foreslår, at medlemmerne af Revisionsretten udnævnes efter en rotationsordning, men en sådan vil kun kunne fungere, hvis medlemmerne ikke kan genudnævnes.

Kommissionen foreslår derfor, at konferencen:

- begrænser antallet af medlemmer af Revisionsretten til 12.

- fastsætter, at de som hidtil udnævnes for seks år, men at de ikke kan genudnævnes.

7. Det Økonomiske og Sociale Udvalg

Det Økonomiske og Sociale Udvalg blev oprettet ved EØF-traktaten med henblik på at inddrage de forskellige økonomiske og sociale interessegrupper i virkeliggørelsen af fællesmarkedet. Det Økonomiske og Sociale Udvalg afgiver rådgivende udtalelser til de andre institutioner i de tilfælde, der er fastsat i traktaten, dvs. som led i lovgivningsproceduren. Udvalget kan udtale sig i andre tilfælde efter anmodning fra de andre institutioner eller på eget initiativ.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg havde oprindelig til opgave at supplere den rådgivende rolle, der tilkom Fællesskabets parlamentariske forsamling, der på det tidspunkt bestod af repræsentanter for de nationale parlamenter. Nu er situationen naturligvis meget anderledes, idet Europa-Parlamentet vælges ved almindelige, direkte valg og har betydelige beføjelser som med-lovgiver. I denne forbindelse og under hensyntagen til EU's udvikling anbefaler Kommissionen, at konferencen tager Udvalgets opgaver op til fornyet overvejelse og tilpasser dets sammensætning efter dets opgaver. Det Økonomiske og Sociale Udvalg kunne f.eks. udbygge sin rolle som forum for samråd mellem arbejdsmarkedets parter og økonomiske beslutningstagere.

Kommissionen mener, at Udvalget bør være mere repræsentativt for de forskellige grupper i civilsamfundet i EU som helhed og i de forskellige geografiske enheder. Dette forudsætter, at man gør sig overvejelser om civilsamfundets repræsentation og om, hvordan man kan supplere den repræsentation af bestemte grupper, som er fastsat i traktaten (artikel 257). Det vil således også være nødvendigt at tage medlemsstaternes udpegelse af repræsentanter op til overvejelse.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg ville i en sådan revideret udformning kunne tjene som bindeled til civilsamfundet. Dets opgave med at afgive lovgivningsmæssige udtalelser bør tages op til fornyet overvejelse og traktatteksten tilpasses, så det overlades til Udvalget selv at vurdere, om det er hensigtsmæssigt at afgive udtalelse om de forskellige forslag. EU-institutionerne skal uændret have mulighed for at anmode Udvalget om en udtalelse.

Udvalget har for øjeblikket 222 medlemmer, beskikket for fire år med mulighed for genbeskikkelse. Pladserne er fordelt mellem medlemsstaterne (fra 6 til 24 medlemmer pr. medlemsstat). Ekstrapoleres antallet af medlemmer på grundlag af den nuværende fordeling af pladser, vil det med et EU med 28 medlemsstater føre til, at Det Økonomiske og Sociale Udvalg får ca. 370 medlemmer. Kommissionen mener, at det samlede antal udvalgsmedlemmer bør fastsættes på et niveau, der gør det muligt for Udvalget fortsat at fungere effektivt, hvilket forudsætter, at antallet af medlemmer fastholdes på det nuværende niveau.

Kommissionen foreslår derfor, at konferencen:

- sikrer, at Det Økonomiske og Sociale Udvalg i højere grad bliver repræsentativt for civilsamfundet i EU

- i overensstemmelse hermed genovervejer princippet om, at pladser udelukkende fordeles efter medlemsstat og socio-økonomisk kategori

- overlader det til Udvalget selv at vurdere, om det er hensigtsmæssigt at afgive udtalelse om lovgivningsmæssige forslag

- fastholder antallet af medlemmer på det nuværende niveau.

8. Regionsudvalget

Regionsudvalget er et rådgivende udvalg bestående af repræsentanter for regionale og lokale myndigheder. Det blev oprettet ved Maastricht-traktaten og består for øjeblikket af 222 medlemmer.

Regionsudvalget har til opgave at repræsentere de regionale og lokale myndigheders interesser på EU-plan og at fremme den europæiske integration mellem regionerne. I et udvidet EU vil det være endnu vigtigere at sikre samarbejde mellem regionerne og evaluering af den virkning, som nye lovforslag vil få på regionalt plan. Regionsudvalgets rådgivende rolle er således stadig yderst relevant.

Til forskel fra Det Økonomiske og Sociale Udvalg vil det være hensigtsmæssigt, at der for Regionsudvalgets vedkommende fortsat tildeles et bestemt antal pladser til hver medlemsstat for at sikre, at de regionale og lokale myndigheder i medlemsstaterne repræsenteres. Det vil være ønskeligt, at medlemmerne af Udvalget forbliver knyttet til disse myndigheder gennem et politisk valgmandat.

Den konkrete fordeling af pladserne mellem medlemsstaterne bør dog tages op til revision, da den ikke længere på tilfredsstillende måde afspejler regionernes størrelse og befolkning. Ekstrapoleres antallet af medlemmer på grundlag af den nuværende fordeling af pladser, vil det med et EU med 28 medlemsstater føre til, at Regionsudvalget får ca. 370 medlemmer, heraf kun 142 fra de syv mest befolkede lande, der tegner sig for over 70% af EU's samlede befolkning.

Det ville være ønskeligt, uden at Udvalgets nuværende effektivitet svækkes, at foretage en fordeling pr. medlemsstat, der er mere repræsentativ for deres befolkninger, og sikre en afbalanceret repræsentation af regionale og lokale myndigheder i de nuværende og kommende medlemsstater. Kommissionen mener, at Regionsudvalget bør sammensættes efter samme principper som Europa-Parlamentet. I sin udtalelse af 15. og 16. september 1999 [5] går Regionsudvalget ind for, at det skal sammensættes af et antal medlemmer, der svarer til en tredjedel eller halvdelen af de europarlamentarikere, der vælges i hver medlemsstat. Da der for hvert medlem af Regionsudvalget også er en suppleant, mener Kommissionen, at antallet af medlemmer af Regionsudvalget ikke bør overstige en tredjedel af antallet af europarlamentarikere (dvs. højst 233).

[5] Udtalelse 52/99 om de territoriale myndigheders centrale rolle for EU.

Kommissionen foreslår derfor, at konferencen:

- begrænser antallet af medlemmer af Regionsudvalget til en tredjedel af antallet af europarlamentarikere

- anvender en fordelingsnøgle svarende til den, der anvendes i forbindelse med Europa-Parlamentet.

Kapitel 2.En effektiv beslutningsproces

9. Indledning

Udvidelsen vil ikke kun få betydning for den enkelte institutions sammensætning og måde at fungere på, men også for EU's beslutningsproces. Allerede i dag er EU's beslutningsproces i nogle tilfælde ikke tilstrækkelig effektiv. De nuværende bestemmelser er resultatet af de successive ændringer af traktaterne, men er ikke altid særlig sammenhængende. Der er helt klart behov for en rationalisering.

En sådan indsats er nødvendig i dag, men bliver det i endnu højere grad i forbindelse med udvidelsen. At træffe beslutninger i et EU bestående af 28 medlemsstater er noget ganske andet end at gøre det i et EU med 15 medlemsstater. EU vil uvægerligt blive mindre homogent: de økonomiske, kulturelle og politiske forskelle mellem medlemsstaterne vil blive større end nogensinde før i den europæiske integrations historie.

Det er derfor af helt central betydning at bevare den effektive beslutningsproces, der har gjort det muligt for EU at blive til det, det er i dag - dvs. en beslutningsproces, der sikrer, at EU's beslutninger udtrykker den politiske vilje hos repræsentanterne for et stort flertal af EU's borgere, samtidig med at man på de fleste områder undgår kravet om enstemmighed, og som således forener legitimitet med en vis smidighed. Hvis EU i fremtiden skulle gå hen og blive mindre effektivt og mindre handlekraftigt, så ville integrationsprocessen gå i stå. De ny medlemsstater ville i så fald komme ind i et EU, der var ude af stand til at handle, og som med tiden muligvis ville blive erstattet af andre former for samarbejde, der ville gøre det muligt at komme ud over dødvandet i en organisation, der er dårligt forberedt på udvidelsen.

Der må derfor ske en revision af beslutningsprocessen, dvs. først og fremmest af reglerne for beslutningstagning i Rådet, idet der tages hensyn til beslutningernes legitimitet og EU's handleevne. Udvidelsen skulle, hvad dette spørgsmål angår, ikke få indflydelse på Europa-Parlamentet.

Dette indebærer, at princippet om enstemmighed kun skal anvendes, når alvorlige og vedvarende grunde taler for det, og at sammenhængen mellem de forskellige beslutningsprocedurer skal styrkes. Desuden må de beslutninger, der træffes med kvalificeret flertal, sikres øget legitimitet, så de virkelig kommer til at repræsentere den relative ligevægt mellem medlemsstaterne. Endelig må bestemmelserne om tættere samarbejde gøres mere anvendelige, så en gruppe medlemsstater får mulighed for - inden for EU's institutionelle ramme - at gå videre end det integrationsniveau, der er fælles for samtlige medlemsstater.

10. Begrænset anvendelse af enstemmighed

I dag kræver langt størsteparten af Rådets beslutninger, at de støttes af et kvalificeret flertal af medlemsstaterne. Men trods de ændringer, der blev indført ved den europæiske fælles akt, Maastricht-traktaten og Amsterdam-traktaten, er der stadig et ret stort antal beslutninger, som Rådet skal træffe med enstemmighed, undertiden endog som led i proceduren for fælles beslutningstagning. Idet der naturligvis ses bort fra tilfælde, hvor Rådet træffer afgørelse med simpelt flertal, foreslår Kommissionen derfor konferencen at begrænse de undtagelser, hvor der skal opnås enstemmighed og således bekræfte, at kvalificeret flertal som regel er den måde, hvorpå der træffes beslutning i Rådet.

Det er meget vigtigt, at dette princip gennemføres. Når der kræves enstemmighed, øges risikoen for blokering nemlig eksponentielt med antallet af deltagere og disses forskelligartethed. Vedtagelse af en beslutning med kvalificeret flertal kræver i dag, at mindst 8-12 medlemsstater stemmer for forslaget.

Der er med de successive udvidelser af EU sket en gradvis udvidelse af anvendelsesområdet for kvalificeret flertal. Men denne gunstige udvikling har ikke på noget tidspunkt været styret af en overordnet logik, hverken under udarbejdelsen af traktaten om Den Europæiske Union eller Amsterdam-traktaten. I Amsterdam forsøgte det nederlandske formandskab at indføre logiske kriterier, men debatten udviklede sig hurtigt til at dreje sig om enkelttilfælde. Resultatet er derfor ikke helt sammenhængende og slet ikke tilpasset de krav, som må være opfyldt, hvis EU skal fungere effektivt.

Under den kommende konference må der under alle omstændigheder udarbejdes simple og klare kriterier, der gør det muligt at drøfte større kategorier af beslutninger ad gangen i stedet for at gå frem tilfælde for tilfælde. Set fra denne synsvinkel kan formandskabets rapport til Det Europæiske Råd i Helsingfors betragtes som et skridt i den rigtige retning.

Hvad angår definitionen af sådanne kategorier af beslutninger foreslår Kommissionen at tage udgangspunkt i det princip, at kvalificeret flertal, bortset fra de tilfælde, hvor Rådet træffer afgørelse med simpelt flertal, skal være den generelle regel og anvendelse af enstemmighed undtagelsen [6]. Man skal derfor undersøge de kategorier af beslutninger, hvor alvorlige og vedvarende grunde taler for at opretholde kravet om enstemmighed - vel vidende, at enstemmighed i et udvidet EU vil medføre en meget vanskelig beslutningsproces, så der for visse politikkers vedkommende ikke vil være reel mulighed for en yderligere udbygning af det europæiske samarbejde.

[6] Kommissionen udelukker i øvrigt ikke, at man i visse tilfælde i en overgangsperiode kan anvende en form for udvidet kvalificeret flertal.

Kommissionen har identificeret følgende fem kategorier af bestemmelser, hvor alvorlige og vedvarende grunde taler for en fravigelse af den generelle regel om kvalificeret flertal. En fortegnelse over de bestemmelser i EF-traktaten [7], der ifølge disse kriterier fortsat ville kræve enstemmighed, er anført i bilag 1 til denne udtalelse. En fortegnelse over de bestemmelser i EF-traktaten, der som følge heraf fremover skulle træffes af Rådet med kvalificeret flertal, er til orientering anført i bilag 2.

[7] Kommissionen har for indeværende begrænset sin undersøgelse til EF-traktaten. Bilag 1 og 2 til denne udtalelse omfatter derfor ikke retsgrundlag i Unionstraktaten eller i EKSF- og Euratom-traktaterne eller i andre akter i den primære ret (tiltrædelsesakter, protokoller). Kommissionen agter på et senere tidspunkt at forelægge konferencen forslag vedrørende de andre tekster i den primære ret.

(i) Rådsbeslutninger, der skal vedtages af medlemsstaterne i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser

I nogle få bestemmelser fastsættes det, at Rådet træffer afgørelse med enstemmighed og henstiller til medlemsstaterne at vedtage dem i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser. Sådanne beslutninger træder derfor først i kraft, når de er godkendt af medlemsstaternes parlamenter. Det forekommer hensigtsmæssigt, at man på EU-plan sikrer sig, at medlemsstaternes regeringer enstemmigt går ind for en sådan beslutning, inden de nationale ratifikationsprocedurer indledes. EF-traktatens artikel 269 om ordningen for egne indtægter er et eksempel på sådanne bestemmelser.

(ii) Vigtige institutionelle beslutninger og beslutninger, der påvirker ligevægten mellem institutionerne

Visse grundlæggende regler vedrørende institutionernes opbygning og måde at fungere på, især bestemmelser, der sikrer ligevægten mellem institutionerne, skal vedtages af Rådet med enstemmighed, medmindre de udtrykkelig er hjemlet i traktaten. Det er utvivlsomt en type bestemmelser, hvor det vil være berettiget at opretholde kravet om enstemmighed. Dette gælder f.eks. EF-traktatens artikel 290 om den ordning, der gælder for institutionerne på det sproglige område, og EF-traktatens artikel 202 om Kommissionens udøvelse af gennemførelsesbeføjelser (komitologi).

En anden bestemmelse af afgørende betydning for ligevægten mellem institutionerne er EF-traktatens artikel 250, stk. 1, hvorefter Rådet kun kan ændre et kommissionsforslag ved enstemmig vedtagelse [8].

[8] Da der ikke er tale om et retsgrundlag i egentlig forstand, er EF-traktatens artikel 250 ikke medtaget i bilag 1.

(iii) Beslutninger om beskatning og social sikring, der ikke vedrører det indre markeds funktion

Beskatning og social sikring afspejler den nationale lovgivers grundlæggende prioriteter inden for den økonomiske politik, socialpolitikken og solidaritetspolitikken, og de er derfor afgørende for borgernes politiske valg på nationalt plan. Dette taler generelt for at bevare reglen om enstemmighed i forbindelse med Rådets beslutninger på disse områder. Kommissionen foreslår derfor ikke en generel udvidelse af anvendelsen af kvalificeret flertal.

Visse aspekter af disse to områder er imidlertid uløseligt forbundet med det indre markeds funktion, og især med udøvelsen af de fire grundlæggende friheder (fri bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital). Da der ikke er gjort tilstrækkelige fremskridt i Fællesskabets regelsæt, er der fortsat betydelige hindringer for det indre markeds funktion, som det bl.a. fremgår af Domstolens retspraksis. Denne har flere gange erklæret nationale foranstaltninger, der i urimelig grad indskrænker udøvelsen af frihederne på det indre marked, for uforenelige med traktaten. For borgerne er det ikke tilfredsstillende at måtte gå rettens vej for at få anerkendt de rettigheder, der følger af traktaterne. For medlemsstaterne er det ikke særlig ønskeligt, at fællesskabsretten på dette område udvikles sag for sag gennem Domstolens praksis i stedet for ad politisk vej.

Det er nødvendigt med fælles foranstaltninger for at få fjernet sådanne hindringer for det indre markeds funktion, især i tilfælde, hvor blokeringen fører til forskelsbehandling, dobbeltbeskatning eller mulighed for skatteunddragelse. Kravet om effektivitet gør det nødvendigt at kræve afstemning med kvalificeret flertal i forbindelse med sådanne skattespørgsmål - i det omfang det er nødvendigt for det indre markeds funktion. Formålet er ikke at gennemføre en generel harmonisering af nationale systemer, beskatningsgrundlag eller satser, hvilket i øvrigt ikke ville være foreneligt med nærhedsprincippet.

Desuden bør afstemning med kvalificeret flertal anvendes i tilfælde, hvor der allerede er sket en harmonisering af lovgivningerne, men hvor der skal ske en forenkling og modernisering af de eksisterende ordninger og sikres en mere ensartet anvendelse. Dette gælder især den fælles momsordning og ordningen for omsætning og kontrol af varer belagt med punktafgifter.

Kommissionen foreslår, at samme fremgangsmåde følges for så vidt angår social sikring, hvor der allerede i flere årtier har eksisteret en koordination af de nationale lovgivninger (forordning nr. 1408/71). Af hensyn til effektiviteten bør det gøres muligt at ajourføre forordningen med kvalificeret flertal.

Endelig lægger Kommissionen stor vægt på bekæmpelsen af svig. Denne har fået større betydning efter fjernelsen af de fiskale grænser for varer og liberaliseringen af kapitalbevægelser. Afstemning med kvalificeret flertal bør derfor også anvendes på bestemmelser, der skal forebygge skatteunddragelse og skattesvig.

Den fremgangsmåde, som Kommissionen anbefaler, kræver en nøje undersøgelse af de pågældende bestemmelser og omformulering af dem, så det gøres klart, hvilke beslutninger inden for artiklens anvendelsesområde der skal træffes med henholdsvis kvalificeret flertal og enstemmighed. Kommissionen vil senere fremsætte detaljerede forslag herom.

(iv) Parallelisme mellem interne og eksterne beslutninger

I EF-traktatens artikel 300 foreskrives parallellisme mellem den flertalsregel, der gælder for interne bestemmelser, og beslutningsproceduren i forbindelse med indgåelse af internationale aftaler. Hvis retsgrundlaget for interne bestemmelser foreskriver enstemmighed for et givet område, kræves der ligeledes enstemmighed ved Rådets indgåelse af internationale aftaler vedrørende samme område. Kommissionen finder det berettiget at opretholde denne parallelisme. Dog forekommer en nøje opretholdelse af parallelisme ikke nødvendig i de tilfælde, hvor internationale aftaler kræver vedtagelse af supplerende gennemførelses bestemmelser. Dette er tilfældet i forbindelse med de samarbejdsaftaler, der er indgået inden for rammerne af AVS-EF-konventionen, hvor det ville være ønskeligt med en forenkling af beslutningsprocessen i forbindelse med den interne vedtagelse af procedureregler.

(v) Fravigelse af de fælles regler i traktaten

Traktatens bestemmelser er bindende for alle institutioner og alle medlemsstater, og det samme gælder det regelværk, der er udviklet på dette grundlag. De undtagelser fra regelværket, som ifølge traktaten gælder i visse ekstraordinære tilfælde, betegner et tilbageskridt i forhold i EU's målsætninger. Kommissionen finder det berettiget, at sådanne undtagelser som f.eks. den mulighed, som Rådet ifølge EF-traktatens artikel 88 har for at beslutte, at en i princippet ulovlig statsstøtte er forenelig med det indre marked, fortsat skal reguleres af Rådet ved beslutninger, der træffes med enstemmighed.

Kommissionen foreslår derfor, at konferencen:

- gør det til en generel regel, at beslutninger træffes med kvalificeret flertal

- fastlægger de kategorier af bestemmelser, hvor alvorlige og vedvarende grunde gør det berettiget af opretholde kravet om enstemmighed som undtagelse fra den generelle regel om kvalificeret flertal.

11. Beslutningsprocedurer

De ændringer, der foreslås i foregående afsnit, bør suppleres med en samlet undersøgelse af beslutningsprocedurerne, så en række anomalier kan blive fjernet fra traktaten. Skal et udvidet EU fungere tilfredsstillende, er det vigtigt at sikre sammenhæng mellem de bestemmelser, der gælder for de forskellige aktivitetsområder, og det er desuden vigtigt for EU-borgerne, at EU's beslutningsproces er enkel og logisk og dermed forståelig. Undersøgelsen bør vedrøre sammenkædningen mellem kvalificeret flertal og fælles beslutningstagning, fjernelse af samarbejdsproceduren samt Europa-Parlamentets deltagelse i visse politikker, der er omhandlet i traktaten.

a. Sammenkædning af kvalificeret flertal og fælles beslutningstagning for lovgivningsmæssige beslutningers vedkommende

Europa-Parlamentets deltagelse i udøvelsen af den lovgivende magt, således som det sker under proceduren for fælles beslutningstagning med Rådet, giver Fællesskabets virksomhed en mere demokratisk karakter [9]. På det lovgivningsmæssige område synes fælles beslutningstagning på mange måder at være et nødvendigt supplement til anvendelsen af kvalificeret flertal, idet denne måde at træffe beslutninger på ifølge sagens natur kan medføre, at visse medlemsstater kommer i mindretal. Det er baggrunden for, at beslutninger af lovgivningsmæssig art i medfør af Maastricht- og Amsterdam-traktaterne i dag i hovedsagen træffes både med kvalificeret flertal og efter proceduren for fælles beslutningstagning. For at fjerne visse anomalier og styrke sammenhængen i beslutningsprocedurerne bør der gøres en indsats på følgende to områder:

[9] Kommissionens rapport om anvendelsesområdet for proceduren for fælles beslutningstagning i henhold til traktatens artikel 189 B, stk. 8 (SEK (96)1225 af 3 juillet 1996).

For det første findes der stadig i traktaten fire bestemmelser (EF-traktatens artikel 18, 42, 47 og 151), hvor proceduren for fælles beslutningstagning findes side om side med kravet om enstemmighed. Generaliseret anvendelse af kvalificeret flertal vil bringe denne situation til ophør og genetablere den fælles beslutningstagnings gavnlige virkninger.

For det andet bør lovgivningsmæssige beslutninger vedtaget med kvalificeret flertal sammenkædes med proceduren for fælles beslutningstagning. Denne sammenkædning vil medføre en udvidelse af anvendelsesområdet for fælles beslutningstagning. Derfor er det af hensyn til effektiviteten nødvendigt, at Parlamentet etablerer interne procedurer, med nøjagtige tidsfrister, så lovgivningsmæssige beslutninger kan træffes hurtigt. Desuden bør begrebet retsakt præciseres. Det skal her kort defineres som forskrifter af generel rækkevidde, der er direkte baseret på traktatens bestemmelser, og som for enhver fællesskabsforanstaltning fastlægger de grundlæggende principper og generelle retningslinjer samt de vigtigste foranstaltninger, der skal gennemføres. Den løsning, der er valgt ved udformningen af artikel 37 i bilaget, vil kunne tjene som grundlag for disse overvejelser, som Kommissionen vil bidrage til under konferencen.

Der bør foretages en systematisk gennemgang af traktatens nuværende bestemmelser. Denne udvidelse af anvendelsesområdet for fælles beslutningstagning vil især få betydning for visse aspekter af den fælles handelspolitik, af den fælles landbrugspolitik og af den fælles fiskeripolitik. Handelspolitikkens generelle regler som f.eks. grundforordningerne om foranstaltninger mod dumping og subsidieordninger, bestemmelserne om mekanismen til afhjælpning af handelshindringer og forordningerne om generelle eksport- og importordninger er af lovmæssig karakter og skal derfor vedtages ved fælles beslutningstagning. Det samme gælder de lovgivningsmæssige aspekter af den fælles landbrugspolitik og af den fælles fiskeripolitik. Kommissionen mener, som den også fremførte under den foregående regeringskonference, at langt de fleste foranstaltninger, der vedtages på dette område, er rent forvaltningsmæssige og ikke henhører under det lovgivningsmæssige område. Derimod bør proceduren for fælles beslutningstagning anvendes i forbindelse med en række retsakter af grundlæggende betydning for udformning og styring af den fælles landbrugspolitik og af den fælles fiskeripolitik [10].

[10] Kommissionens rapport om anvendelsesområdet for proceduren for fælles beslutningstagning i henhold til traktatens artikel 189 B, stk. 8 (SEK (96)1225 af 3 juillet 1996), s. 12.

I forbindelse med den fremtidige generalisering af anvendelsen af kvalificeret flertal skal det således undersøges, om de bestemmelser, der krævede enstemmighed, på grund af deres lovgivningsmæssige karakter kræver vedtagelse efter proceduren for fælles beslutningstagning. Kommissionen har i bilag 2 (rubrik A) angivet, hvilke bestemmelser der kunne være tale om.

I denne forbindelse skal EF-traktatens artikel 67, stk. 2, nævnes. Heri fastsættes det, at Rådet fem år efter Amsterdam-traktatens ikrafttræden (dvs. fra den 1. maj 2004) med enstemmighed kan udvide proceduren for fælles beslutningstagning til at omfatte alle eller dele af de områder, der er omhandlet i traktatens afsnit IV. Kommissionen foreslår ikke på nuværende tidspunkt nogen afkortning af denne periode på fem år. Til gengæld medfører den generaliserede anvendelse af kvalificeret flertal og sammenkædningen med fælles beslutningstagning, at beslutninger på alle områder under afsnit IV automatisk bør træffes efter proceduren med fælles beslutningstagning.

b. Udvidelse af anvendelsesområdet for artikel 133 til at omfatte alle tjenesteydelser samt investeringer og intellektuelle ejendomsrettigheder

EF-traktatens artikel 133, stk. 5, giver Rådet mulighed for med enstemmighed at udvide anvendelsesområdet for de mekanismer, der gælder for den fælles handelspolitik, til også at gælde internationale forhandlinger og aftaler om tjenesteydelser og intellektuelle ejendomsrettigheder. Kommissionen finder ikke, at denne fremgangsmåde er tilpasset en eventuel fordobling af antallet af medlemsstater. En generalisering af anvendelsen af kvalificeret flertal ville medføre en delvis ændring af denne del af artikel 133, men ville i det store og hele betyde videreførelse af denne komplicerede og usikre beslutningsprocedure. Kommissionen foreslår, at der i stedet sker en væsentlig udvidelse af anvendelsesområdet for artikel 133 til også at omfatte tjenesteydelser, investering og intellektuelle ejendomsrettigheder. Der bør derfor ske en tilsvarende omformulering af EF-traktatens artikel 133.

c. Ophævelse af samarbejdsproceduren

Kommissionen mener, at samarbejdsproceduren (EF-traktatens artikel 252), der var en forløber for proceduren for fælles beslutningstagning, bør ophæves. Ved Amsterdam-traktaten blev samarbejdsproceduren i hele EF-traktaten erstattet af proceduren for fælles beslutningstagning, undtagen for så vidt angår visse bestemmelser vedrørende Den Økonomiske og Monetære Union (EF-traktatens artikel 99, stk. 5, artikel 102, stk. 2, artikel 103, stk. 2, og artikel 106, stk. 2). Det er ikke længere nødvendigt at opretholde denne sondring mellem bestemmelserne om ØMU og EF-traktatens øvrige bestemmelser. Også ønsket om at forenkle traktaterne og gøre dem lettere at læse taler for en ophævelse af samarbejdsproceduren. De relevante bestemmelser bør underlægges proceduren for fælles beslutningstagning, når de muliggør vedtagelse af forskrifter af lovmæssig karakter. Konferencen bør konsultere Den Europæiske Centralbank vedrørende de institutionelle ændringer på det monetære område.

d. Europa-Parlamentets beføjelser

På andre områder end det lovgivningsmæssige antager Europa-Parlamentets deltagelse i beslutningsprocessen forskellige former, bl.a. den samstemmende udtalelse. Men visse af traktatens nuværende bestemmelser om gennemførelsen af EU's politikker indebærer ikke inddragelse af Parlamentet. Kommissionen mener, at der bør rådes bod på denne situation, især for så vidt angår indgåelse af handelsaftaler.

Udvidelse af proceduren for fælles beslutningstagning til at omfatte lovgivningsmæssige beslutninger vedrørende den fælles handelspolitik indebærer, at høringsproceduren efter EF-traktatens artikel 300, stk. 3, udvides til også at gælde for handelsaftaler med en eller flere stater eller internationale organisationer. Dette er den eneste undtagelse fra reglen om høring af Europa-Parlamentet før indgåelse af internationale aftaler. Det vil i øvrigt være nødvendigt at sikre, at aftaler, der har store økonomiske og handelsmæssige virkninger på verdensplan, først indgås efter, at Europa-Parlamentet har afgivet samstemmende udtalelse.

For at Europa-Parlamentet kan udfylde denne rolle med fuldt kendskab til sagen, bør det regelmæssigt orienteres om, hvorledes forhandlinger om handelsaftaler mellem Fællesskabet og en eller flere stater eller internationale organisationer forløber. Dette kræver en ændring af traktatens artikel 133, stk. 3.

Kommissionen foreslår derfor, at konferencen:

- etablerer en sammenkædning af kvalificeret flertal og proceduren for fælles beslutningstagning for så vidt angår alle beslutninger af lovgivningsmæssig karakter

- udvider anvendelsesområdet for artikel 133 til at omfatte alle tjenesteydelser samt investering og intellektuelle ejendomsrettigheder

- ophæver samarbejdsproceduren

- bestemmer, at Europa-Parlamentet obligatorisk skal høres før indgåelsen af handelsaftaler mellem Fællesskabet og en eller flere stater eller internationale organisationer, og at det skal afgive samstemmende udtalelse før indgåelsen af aftaler, der har betydelige økonomiske og handelsmæssige virkninger på verdensplan.

12. Bestemmelse af det kvalificerede flertal i Rådet

a. Det nuværende system og dets udvikling

Rådet sikrer repræsentationen af medlemsstaternes regeringer, der er resultatet af demokratiske valg, og som er ansvarlige over for de nationale parlamenter.

I EF-traktatens artikel 205 hedder det, at Rådets afgørelser, medmindre andet er fastsat, træffes med et flertal af medlemsstaternes stemmer. Forfatterne til traktaterne tog dog allerede fra begyndelsen hensyn til, at medlemsstaterne ikke har samme befolkningsmæssige vægt. Systemet med kvalificeret flertal, der bygger på en differentiering af medlemsstaterne, blev således indført for at undgå den risiko for blokering, som reglen om enstemmighed uvægerligt medfører, og for at gøre Rådets afgørelser mere demokratisk repræsentative.

Forfatterne til traktaten valgte et system med vægtning af stemmerne baseret på befolkningen i de forskellige medlemsstater, dog med en klar favorisering af de stater, der har de mindste befolkninger, for at tage hensyn til hvert enkelt lands individualitet. Tærsklen for kvalificeret flertal, dvs. det mindste antal stemmer, der kræves for at træffe en afgørelse, udtrykt i procent af det samlede antal stemmer, blev fastsat på et niveau midt imellem simpelt flertal af stemmerne og enstemmighed. Tærskelen har altid ligget lidt over 70%. I forbindelse med de forskellige udvidelser er de oprindelige ligevægte i alt væsentligt blevet opretholdt undtagen for så vidt angår den demokratiske repræsentativitet af de afgørelser, der træffes med kvalificeret flertal [11].

[11] Udviklingen (1958-1995) i det kvalificerede flertal med hensyn til antallet af stemmer og den befolkning, det repræsenterer

Det kvalificerede flertal har altid sikret, at befolkningen i de medlemsstater, der går ind for en afgørelse, repræsenterer et stort flertal af EU's befolkning. Med de successive tiltrædelser af ni ny medlemsstater er den oprindelig tilstræbte uligevægt imidlertid blevet yderligere forstærket på bekostning af de mest befolkede stater: den mindste befolkning, der skal til for at opnå kvalificeret flertal, har således ændret sig fra 67% (seks medlemsstater) eller endog 70% (ni og ti medlemsstater) til 58% (femten medlemsstater).

I øvrigt har stemmevægtningen medført, at kvalificeret flertal under alle omstædnigheder samler mindst halvdelen af antallet af medlemsstater.

Hvad angår det blokerende mindretal kan en afgørelse, som Rådet skal træffe med kvalificeret flertal, blokeres enten af tre af staterne med de største befolkninger eller af en gruppe af de mindst befolkede medlemsstater, der siden 1973 har repræsenteret 12-13% af den samlede befolkning.

Opretholdes det nuværende system for vægtning af stemmerne i Rådet, viser en ekstrapolation (jf. tabellen i bilag 3), at de fleste parametre forbliver relativt stabile, men at det kvalificerede flertal, der skal til for at træffe en afgørelse, for hver udvidelse kommer til at repræsentere en stadig mindre befolkningsandel.

Når EU kommer til at omfatte 28 medlemsstater, og tærskelen for kvalificeret flertal er fastsat til 102 stemmer ud af 144 (70,83%), vil en afgørelse, der kræver kvalificeret flertal, i det mest ekstreme tilfælde kunne træffes af en kombination af medlemsstater, der kun repræsenterer 51,35% af EU's samlede befolkning. I et EU bestående af 27 medlemsstater [12], og med en tærskel for kvalificeret flertal fastsat til 95 stemmer ud af 134 (70,90%), vil procentdelen være 50,20%. Med en tærskel på 94 stemmer ud af 134 (70,15%) vil en afgørelse, der kræver kvalificeret flertal, kunne træffes af en kombination af medlemsstater, der kun repræsenterer 46,41% af EU's befolkning. Det er dog sådan, at der i disse ekstreme og formodentlig rent teoretiske tilfælde ville kræves tilslutning fra 23 medlemsstater ud af 27 eller 28. Men denne formindskede repræsentativitet set i forhold til befolkningstallet viser klart den aritmetiske virkning af udvidelsen, hvis det nuværende system for stemmevægtning og beregning af kvalificeret flertal opretholdes uændret. Dette skyldes, at kun tre af de tretten ansøgerlande har en større befolkning end gennemsnittet for de nuværende medlemsstater.

[12] Inklusive alle de lande, hvormed der er åbnet tiltrædelsesforhandlinger eller vil blive indledt sådanne forhandlinger i begyndelsen af 2000.

b. Legitimiteten af Rådets afgørelser må bevares i et udvidet EU

For at udligne virkningerne af udvidelsen, må der udarbejdes et nyt og mere enkelt system, der i højere grad repræsenterer medlemsstaternes relative vægt.

Mulighed 1. Ny vægtning af medlemsstaternes stemmer

Hvis den relative vægtning af medlemsstaternes stemmer forbliver uændret, vil indlemmelsen af 13 nye lande, hvoraf kun tre har et befolkningstal over gennemsnittet for de nuværende medlemsstater, for hver ny udvidelse medføre en yderligere forværring af den uligevægt, der gradvis er opstået mellem de mest befolkede medlemsstater og de andre.

Ændring af stemmevægtningen er således udtrykkeligt nævnt i protokollen om institutionerne i perspektivet af en udvidelse af Den Europæiske Union, der er knyttet til Amsterdam-traktaten.

To parametre skal undersøges, nemlig antallet af stemmer, der tildeles de enkelte medlemmer af Rådet, og tærsklen, dvs. det minimale antal stemmer, udtrykt i procent af det samlede antal stemmer, der kræves for at kunne træffe en afgørelse. Ved fastlæggelsen af disse parametre må man sætte sig som mål dels ikke at vanskeliggøre beslutningstagningen, dels at sørge for, at det kvalificerede flertal repræsenterer en procentdel af EU's samlede befolkning, der ligger i nærheden af de oprindelige ligevægte.

For ikke at vanskeliggøre beslutningstagningen bør der ske en endelig stabilisering af tærskelen i traktaten, eventuelt på et niveau under de nuværende ca. 71%. På den måde skal man ved hver tiltrædelse blot træffe afgørelse om den anden parameter, dvs. hvor mange stemmer den ny medlemsstat skal have tildelt.

For at øge det kvalificerede flertals repræsentative karakter og genfinde de oprindelige ligevægte må de mest befolkede medlemsstaters relative vægt forøges. Ændringen af stemmevægtningen bør føre til, at det kvalificerede flertal repræsenterer mindst ca. to tredjedele af EU's samlede befolkning.

Men det skal bemærkes, at en sådan ændring af stemmevægtningen vil medføre, at det ikke længere sikres, at mindst halvdelen af medlemsstaterne står bag en beslutning truffet med kvalificeret flertal, således som det er tilfældet i dag. Det vil derfor måske være ønskeligt, at det i traktaten fastsættes, at en beslutning truffet med kvalificeret flertal kun er vedtaget, hvis mindst halvdelen af medlemsstaterne stemmer for. Der vil i så fald være tale om udtrykkeligt at fastsætte, hvad der hidtil altid har været den aritmetiske konsekvens af stemmevægtningen siden de første traktater.

Mulighed 2. Dobbelt simpelt flertal

Kommissionen erkender fordelene ved stemmevægtning, men understreger samtidig, at det komplicerer sammenhængen og gør den vanskeligere for borgerne at forstå. Derfor vil det være ønskeligt, at reglerne for Rådets vedtagelse af afgørelser klart og tydeligt anføres i traktaten, så Rådets afgørelser gøres mere læsbare, enklere og mere demokratiske. Kommissionen anbefaler en bestemmelse om, at en afgørelse truffet med kvalificeret flertal er vedtaget, hvis den støttes af:

- et simpelt flertal af medlemsstaterne [13]

[13] Kommissionen finder dog, at reglen i EF-traktatens artikel 205, stk. 2, hvorefter en beslutning truffet med kvalificeret flertal skal have tilslutning fra mindst to tredjedele af medlemsstaterne, når den ikke træffes på forslag af Kommissionen, bør opretholdes.

- der repræsenterer et flertal af EU's samlede befolkning.

En sådan omdefinering af begrebet kvalificeret flertal ville indebære større åbenhed i forhold til EU-borgerne.

Dette dobbelte flertal adskiller sig radikalt fra visse af de forslag, der blev drøftet på den foregående regeringskonference, og som gik ud på, at kvalificeret flertal både krævede opbakning fra et kvalificeret flertal af EU's befolkning og et kvalificeret flertal af de afgivne stemmer. Kommissionen finder, at disse forslag er i modstrid med den generelle målsætning om enkelhed og gennemsigtighed og i øvrigt ville gøre beslutningstagningen langt vanskeligere og mere kompliceret.

Dobbelt simpelt flertal medfører, at der direkte tages hensyn til medlemsstaternes relative vægt i befolkningsmæssig henseende, hvilket vil være til fordel for stater med de største befolkninger. Denne vægt ville, ifølge definitionen, blive bevaret under successive udvidelser af EU. Da det samtidig kræves, at mindst halvdelen af medlemsstaterne stemmer for, hindres det, at nogle stærkt befolkede medlemsstater kan træffe en afgørelse hen over hovedet på et flertal af mindre befolkede medlemsstater. Sidstnævnte betingelse ligestiller medlemsstaterne, idet den gælder uanset størrelsen af de enkelte staters befolkning.

De praktiske problemer i forbindelse med dobbelt simpelt flertal vedrører hovedsagelig den konkrete beregning af det kvalificerede flertal. Man ville nemlig skulle fastsætte de befolkningstal, der skulle lægges til grund (hvilket referenceår skulle man anvende, hvor hyppigt skulle tallene revideres-).

Men systemet med dobbelt simpelt flertal er fordelagtigt ved at indebære forenkling og gennemsigtighed. Desuden ville et sådant system ikke skulle ændres for hver ny tiltrædelse.

Kommissionens forslag til konferencen lyder derfor:

- Kommissionen erkender de fordele, der ville være ved et system med stemmevægtning, der sikrer, at det kvalificerede flertal repræsenterer ca. to tredjedele af EU's befolkning og 70% af det samlede antal stemmer, og således, at en beslutning ikke kan tages af et mindretal af medlemsstater, men anbefaler dog, at det i traktaten fastsættes, at en beslutning truffet med kvalificeret flertal skal have tilslutning fra et simpelt flertal af medlemsstaterne, der samtidig skal repræsentere et flertal af EU's samlede befolkning.

13. Mulighederne for tættere samarbejde

Ved Amsterdam-traktaten er der i traktaterne indført generelle bestemmelser, der giver medlemsstaterne mulighed for, på visse betingelser, at indføre et tættere indbyrdes samarbejde under anvendelse af traktatens institutioner, procedurer og mekanismer (artikel 43-45 og artikel 40 i traktaten om Den Europæiske Union, EF-traktatens artikel 11). Et sådant tættere samarbejde findes ikke inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, hvor der imidlertid er mulighed for "konstruktiv undaldelse af at stemme" (artikel 23, stk. 1, andet afsnit, i TEU).

Den kommende udvidelse er af en sådan karakter, at man bør tilstræbe at gøre disse ny bestemmelser så operationelle som muligt. Det udvidede EU vil blive mere heterogent, men dette bør ikke hindre, at nogle af medlemsstaterne, hvis de ønsker det, kan anvende EU's institutionelle rammer til at indføre et tættere samarbejde.

Kommissionen anbefaler, at der ikke sker nogen ændring af de grundlæggende betingelser, der er omhandlet i EF-traktatens artikel 11, stk. 1, og i artikel 43, stk. 1, i unionstraktaten. Den finder det meget vigtigt, at man under udvidelsen bevarer Fællesskabets regelværk og den fælles sokkel af de fællesskabspolitikker, de femten medlemsstater hidtil har udviklet. Meningen med bestemmelserne om tættere samarbejde er ikke, at de skal iværksættes af de nuværende medlemsstater for at lette fremtidige medlemsstaters forpligtelser. Det vil utvivlsomt inden for visse sektorer være nødvendigt at fastsætte overgangsperioder, så de ny medlemsstater får mulighed for at gennemføre fællesskabsretten i dens helhed. Derimod kan der ikke gås på kompromis for så vidt angår regelværkets indhold og nødvendigheden af at fuldføre den påbegyndte konvergens. Det er det, hele udvidelsesprocessen drejer sig om.

Kommissionen foreslår til gengæld, at der foretages to ændringer af de i traktaten fastsatte formelle betingelser for indførelse af et tættere samarbejde. Udvidelsen kunne medføre, at der bliver større behov for tættere samarbejde, og det bør undgås, at stater, der ønsker at indføre et sådant tættere samarbejde, gør det uden for de i traktaterne fastsatte institutionelle rammer, som nogle af dem f.eks. gjorde det i forbindelse med Schengen-konventionen, inden traktaten gav mulighed for at handle anderledes.

Den første ændring drejer sig om det minimale antal medlemsstater, der kræves for at kunne indføre et tættere samarbejde inden for EU's institutionelle ramme. Ifølge den nuværende traktat skal et tættere samarbejde omfatte et flertal af medlemsstaterne (artikel 43, stk. 1), altså for øjeblikket mindst 8 medlemsstater. Kommissionen mener, at der bør fastsættes en tærskel på en tredjedel af medlemsstaterne efter udvidelsen. De grundlæggende betingelser for indførelse af et tættere samarbejde er nemlig tilstrækkelig strikse til at forhindre, at antallet af sådanne initiativer vokser uhæmmet med den deraf følgende risiko for en overdreven fragmentering af EU - det er nemlig således, at indførelse af det påtænkte tættere samarbejde skal godkendes af et kvalificeret flertal af medlemsstaterne.

Den anden ændring består i at fjerne den nuværende bestemmelse om, at en medlemsstat kan anmode Det Europæiske Råd om at træffe afgørelse med enstemmighed, hvis den er imod en afgørelse truffet med kvalificeret flertal om bemyndigelse til et tættere samarbejde. I et udvidet EU ville denne vetoret i urimelig grad hindre udnyttelsen af denne vigtige mulighed for tættere samarbejde.

Foruden disse to ændringer foreslår Kommissionen, at traktaten i fremtiden giver mulighed for at indføre et tættere samarbejde vedrørende den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Desuden bør det minimale antal medlemsstater fastsættes til en tredjedel af medlemsstaterne, og de grundlæggende betingelser bør fastsættes således, at et sådant samarbejde kun kan finde sted under nærmere angivne, præcise omstændigheder og ikke skader den hidtil opnåede integration på dette område.

Kommissionen foreslår derfor, at konferencen:

- fjerner bestemmelsen om, at en medlemsstat kan forelægge bemyndigelsen til tættere samarbejde for Det Europæiske Råd med henblik på enstemmig afgørelse (fjernelse af EF-traktatens artikel 11, stk. 2, og af EU-traktatens artikel 40, stk. 2)

- fastsætter det minimale antal medlemsstater, der kræves for at kunne indføre et tættere samarbejde inden for traktatens rammer, til en tredjedel af medlemsstaterne

- åbner mulighed for, at der på visse betingelser kan indføres tættere samarbejde vedrørende den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.

KONKLUSION

EU må forbedre sin måde at fungere på. Derudover må det ruste sig til at kunne klare udfordringen i forbindelse med udvidelsen. Det må, ved at gennemføre en virkelig dybtgående reform af sine institutioner, vise, at det har den politiske vilje til at leve op til det ansvar, det påtager sig ved at åbne døren for ny medlemsstater.

De ny forpligtelser, der for nylig er indgået over for ansøgerlandene, kræver, at der sker en dybtgående og varig tilpasning af EU's institutionelle opbygning.

Den institutionelle struktur, der bliver resultatet af den kommende regeringskonference og den igangværende revision af institutionernes måde at fungere på, skal både være så solid, at lammelse af Fællesskabets virksomhed undgås, og så fleksibel, at kursen mod yderligere europæisk integration kan holdes. De beslutninger, der bliver truffet på konferencen, kommer til at udgøre rammen om fremtidens politiske Europa.

Kommissionen agter at bekæmpe den farlige illusion, at de store institutionelle reformer kan vente til en senere regeringskonference. Afholdelse af en anden konference ville kunne forsinke den udvidelse, som reformen har til formål at forberede.

Den kommende konference forventes afsluttet ved udgangen af 2000. Når den slutter, må der ikke være uløste spørgsmål tilbage. Vi er forpligtet til at nå et resultat, da det er EU's troværdighed, der står på spil. Det er vores pligt, også fordi borgerne med store forhåbninger ser frem til dette europæiske område med fred og solidaritet, som de i højere grad ønsker at deltage i og forstå. Den reform, som konferencen skal træffe beslutning om, bør derfor også blive anledningen til en virkelig dialog med borgerne.

EU-institutionerne og medlemsstaterne bør gå ind i denne dialog. Kommissionen vil skabe de nødvendige forudsætninger for en virkelig debat om de institutionelle reformer og EU's fremtid.

Det Europæiske Råd i Helsingfors fastsatte de nærmere bestemmelser for, hvorledes Europa-Parlamentet helt konkret kan blive nært inddraget i konferencens arbejde. Kommissionen ønsker, at der på dette grundlag under hele forhandlingsforløbet bliver et meget åbent og konstruktivt samråd med Europa-Parlamentets formand og repræsentanter. Det er i en sådan samarbejdsånd, at Kommissionen vil tage imod og være lydhør over for de forslag, Europa-Parlamentet måtte fremsætte.

I samme ånd vil Kommissionen påtage sig sin del at forklaringsarbejdet og dialogen i forhold til de nationale parlamenter.

Den kommende reform skal først og fremmest styrke strukturerne i et udvidet EU. I overensstemmelse med konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Helsingfors vil der således regelmæssigt foregå udvekslinger af synspunkter med ansøgerlandene, i de eksisterende fora. Landene i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde vil ligeledes blive informeret om udviklingen i forhandlingerne.

Udkast til artikler

>TABELPOSITION>

EUROPA-PARLAMENTET

>TABELPOSITION>

KOMMISSIONEN

>TABELPOSITION>

Kommissionens sammensætning - Mulighed 1

>TABELPOSITION>

Kommissionens sammensætning - Mulighed 2

>TABELPOSITION>

REVISIONSRETTEN

>TABELPOSITION>

DET ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG

>TABELPOSITION>

REGIONSUDVALGET

>TABELPOSITION>

BESLUTNINGSPROCEDURER

>TABELPOSITION>

TÆTTERE SAMARBEJDE

>TABELPOSITION>

Bilag 1

Fortegnelse over bestemmelser, der som en undtagelse fra princippet om kvalificeret flertal fortsat kræver enstemmighed

1) Rådsafgørelser, som medlemsstaterne skal vedtage i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser.

- yderligere rettigheder for unionsborgere (artikel 22 EF)

- ensartet fremgangsmåde for valget til Europa-Parlamentet (artikel 190, stk. 4 EF)

- bestemmelser vedrørende ordningen for egne indtægter (artikel 269 EF)

2) Væsentlige beslutninger, der direkte vedrører institutionerne eller påvirker ligevægten mellem institutionerne [14]

[14] Beslutninger om ændring af antallet af kommissionsmedlemmer (artikel 231, stk. 1 EF) og om ikke at erstatte et kommissionsmedlem (artikel 215, afsnit 2, EF) skal tages op til fornyet overvejelse som led i drøftelserne om Kommissionens sammensætning.

- tilpasning af Domstolens beføjelser for så vidt angår området med frihed, sikkerhed og retfærdighed (artikel 67, stk. 2 EF)

- foranstaltninger og finansiel bistand fra Fællesskabets side i tilfælde af alvorlige vanskeligheder (artikel 100, stk. 1 og delvis stk. 2)

- bestemmelser til afløsning af protokollen om uforholdsmæssigt store underskud (artikel 104, stk. 14)

- ændring af protokollen om ESCB-statutten (artikel 107, stk. 5 EF)

- fastsættelse af den kurs, til hvilken euroen træder i stedet for den nationale valuta (artikel 123, stk. 5 EF)

- fastsættelse af principper og regler for tildeling af gennemførelsesbeføjelser (artikel 202 EF)

- forøgelse af antallet af medlemmer af Domstolen og generaladvokater (artikel 221 og 222 EF) [15]

[15] Den eventuelle anvendelse af kvalificeret flertal på bestemmelserne vedrørende Domstolens sammensætning (artikel 221, 222 og 225, stk. 2, i EF-traktaten), på ændringen af afsnit III i Domstolens statut og på godkendelsen af procesreglementet for Retten i Første Instans (artikel 245 og 225, stk. 4, i EF-traktaten) vil blive taget op til fornyet behandling i Kommissionens senere meddelelse om Domstolen.

- sammensætningen af Retten i Første Instans (artikel 225, stk. 2 EF) (--)

- fastsættelse af de forskellige arter af sager, der kan forelægges Retten i Første Instans (artikel 225, stk. 2 EF)

- ændring af afsnit III i statutten for Domstolen (artikel 245, afsnit 2 EF) (--)

- godkendelse af procesreglementet for Domstolen og Retten i Første Instans (artikel 245, afsnit 3, og artikel 225, stk. 4 EF) (--)

- sproglig ordning for institutionerne (artikel 290 EF)

- foranstaltninger med henblik på at gennemføre et af Fællesskabets mål i tilfælde, hvor traktaten ikke indeholder fornøden hjemmel hertil (artikel 308 EF).

3) Beslutninger på området beskatning og social sikkerhed, der ikke har at gøre med det indre markeds funktion

- harmonisering af de skattemæssige bestemmelser (omformulering af artikel 93 og 95 EF)

- harmonisering af lovgivningen vedrørende social sikring (omformulering af artikel 137, stk. 3, første led, EF).

4) Parallelisme mellem interne og eksterne beslutninger

- aftaler om kursforholdet mellem euroen og ikke-fællesskabsvalutaer (artikel 111, stk. 1 EF)

- associering af oversøiske lande og territorier (artikel 187 EF)

- indgåelse af aftaler, der kræver enstemmighed på EU-plan (artikel 300, stk. 2 EF)

- associeringsaftaler (artikel 300, stk. 2, og artikel 310 EF)

5) Fravigelse af traktatens fælles bestemmelser

- indførelse af restriktioner for kapitalbevægelser i forhold til tredjelande (artikel 57, stk. 2 EF)

- fravigelse af "standstill"-bestemmelsen på transportområdet (artikel 72 EF)

- tilskuds forenelighed med fællesmarkedet (artikel 88, stk. 2 EF).

Bilag 2

Konsekvenser af anvendelsen af princippet om kvalificeret flertal

Områder, hvor Rådet fremover, som følge af retsgrundlaget, træffer afgørelse med kvalificeret flertal

A. lovgivningsmæssige foranstaltninger (besluttes efter proceduren om fælles beslutningstagning) [16]

[16] Artikel 94 i EF-traktaten vil muligvis bortfalde som følge af omformuleringen af artiklerne om beskatning, da den nu kun benyttes i forbindelse med harmonisering af beskatning (de to andre undtagelser fra anvendelsen af artikel 95 i EF-traktaten, som omhandles i artiklens stk. 2, nemlig den fri bevægelighed for personer og ansattes rettigheder og interesser, reguleres gennem andre traktatbestemmelser).

- foranstaltninger til bekæmpelse af forskelsbehandling på grund af køn, race etc. (artikel 13 EF)

- lempelser af retten til at færdes og tage ophold (artikel 18 EF), samrådsprocedure er indledt

- koordinering af lovgivningerne om arbejdstagernes sociale sikring (artikel 42 EF), samrådsprocedure er indledt [17]

[17] Denne bestemmelser bør omformuleres med henblik på at dække ikke blot alle vandrende arbejdstagere, men alle europæiske statsborgere, som benytter deres ret til at bevæge sig rundt og opholde sig i EU.

- adgang til og udøvelse af selvstændig erhvervsvirksomhed, ændring af de nuværende lovgivningsmæssige principper (artikel 47, stk. 2 EF), samrådsprocedure er indledt

- foranstaltninger til at etablere et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed (artikel 67 EF), omformulering af artiklen med henblik på, at der efter overgangsperioden på fem år automatisk anvendes samrådsprocedure i forbindelse med generelle lovgivningsmæssige bestemmelser inden for alle områder under afsnit IV

- principperne for ordningen vedrørende transport, der vil kunne påvirke levestandarden i visse egne samt udnyttelsen af transportmateriellet (artikel 71, stk. 2 EF)

- foranstaltninger på det socialpolitiske område (artikel 137, stk. 3 og artikel 139, stk. 2 EF), bortset fra omformulering af bestemmelserne vedrørende social sikkerhed

- visse bestemmelser vedrørende miljøpolitik (artikel 175, stk. 2 EF)

- strukturfonde og Samhørighedsfonden (artikel 161 EF) og andre specifikke aktioner vedrørende økonomisk og social samhørighed (artikel 159, stk. 3 EF)

- finansforordningen (artikel 279 EF).

B. Andre foranstaltninger

- udvidelse af anvendelsesområdet for den fælles handelspolitik til at omfatte alle tjenesteydelser, investeringer og intellektuel ejendomsret (artikel 133 i EF-traktaten), omformulering af artiklen med henblik på direkte anvendelse af kvalificeret flertal på disse områder og anvendelse af den fælles beslutningsprocedure på generelle ensidige regler af lovgivningsmæssig art på det handelspolitiske område

- kultur (artikel 151 EF), samrådsprocedure er delvis indledt

- industripolitik (artikel 157 EF)

- krigsvåben (artikel 296 EF)

C. Institutionelle bestemmelser

- valgret ved valg til Europa-Parlamentet og kommunalvalg (artikel 19 EF)

- overdragelse til ECB af specifikke opgaver vedrørende tilsyn (artikel 105, stk. 6 EF)

- ekstern repræsentation for så vidt angår ØMU (artikel 111 § 4)

- nødvendige foranstaltninger til indførelse af euroen (artikel 123, stk. 4 EF)

- overdragelse til Kommissionen af opgaver vedrørende socialpolitik (artikel 144 EF)

- godkendelse af statutten for medlemmerne af Europa-Parlamentet (artikel 190, stk. 5 EF)

- fastsættelse af rækkefølgen for formandskabet for Rådet (artikel 203 EF)

- udnævnelse af Rådets generalsekretær og vicegeneralsekretær (artikel 207, stk. 2 EF)

- udnævnelse af Revisionsrettens medlemmer (artikel 247, stk. 3 EF)

- udnævnelse af medlemmerne af Det Økonomiske og Sociale Udvalg (artikel 258 EF)

- udnævnelse af Regionsudvalgets medlemmer (artikel 263 EF)

D. Bestemmelser, der kræver en delvis omformulering for at kunne sondre mellem, hvad der besluttes med kvalificeret flertal, og hvad der fortsat besluttes med enstemmighed

- harmonisering af visse fiskale bestemmelser (omformulering af artikel 93 og 95 EF)

- foranstaltninger vedrørende social sikkerhed (omformulering af artikel 137, stk. 3, første led EF)

Bilag 3

Extrapolering af den nuværende ordning for Europa-Parlamentets og Kommissionens sammensætning og af vægtningen af stemmerne i Rådet

Extrapolering af den nuværende ordning for Europa-Parlamentets og Kommissionens sammensætning og af vægtningen af stemmerne i Rådet

>TABELPOSITION>

Statistisk note: Tal: Eurostat 1999 undtagen Malta (tal 1998) og Tyrkiet (national kilde - IMF). Anslåede tal: Tyskland, Det Forenede Kongerige og Tyrkiet Foreløbige tal: Frankrig og Irland

Bemærk:

1. Denne tabel er kun til orientering og forpligter ikke Kommissionen.

2. Ved læsning af tabellen skal der tages hensyn til, at de nuværende befolkningstal for medlemsstaterne er forskellige fra tallene på det tidspunkt, hvor beslutningerne om antallet af pladser i Europa-Parlamentet og om antallet af stemmer i Rådet blev truffet.