BERETNING FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

Rapport om gennemførelsen og revisionen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/42/EF om begrænsning af emissioner af flygtige organiske forbindelser fra anvendelse af organiske opløsningsmidler i visse malinger og lakker samt produkter til autoreparationslakering og om ændring af direktiv 1999/13/EF

INDLEDNING

Den 21. april 2004 vedtoges Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/42/EF om begrænsning af emissioner af flygtige organiske forbindelser fra anvendelse af organiske opløsningsmidler i visse malinger og lakker samt produkter til autoreparationslakering og om ændring af direktiv 1999/13/EF (i det følgende benævnt "malingsdirektivet").

Formålet med malingsdirektivet er at begrænse emissionerne af flygtige organiske forbindelser (i det følgende benævnt "VOC") fra anvendelse af organiske opløsningsmidler i visse malinger og lakker samt i produkter til autoreparationslakering[1] for at forebygge eller mindske luftforurening som følge af VOC-bidraget til dannelse af jordnær ozon. Det tager sigte på at supplere de foranstaltninger, der træffes på nationalt plan for at sikre overensstemmelse med lofterne for VOC-emissioner som angivet i direktiv 2001/81/EF om nationale emissionslofter for visse luftforurenende stoffer (i det følgende benævnt "NEC-direktivet").

De produkter, der er omfattet af malingsdirektivet, er malinger og lakker, som med dekorative, funktionelle og beskyttende formål anvendes til bygninger, disses udsmykning og beslag samt dertil knyttede strukturer og produkter til autoreparationslakering.

I forbindelse hermed fastsættes det i malingsdirektivet, at de produkter, der falder ind under dets anvendelsesområde, og som markedsføres efter den 1. januar 2007, har et VOC-indhold, der ikke overskrider de grænseværdier, der er fastsat i bilag II. For så vidt angår malinger og lakker har strengere VOC-grænseværdier været gældende i en anden fase siden 1. januar 2010.

Ifølge artikel 14 i malingsdirektivet skal medlemsstaterne gennemføre direktivet i deres egen lovgivning senest den 30. oktober 2005. Afsnit 2 i denne rapport indeholder en sammenfatning af gennemførelsen af direktivet.

Ifølge artikel 6 og 7 i malingsdirektivet skal medlemsstaterne udarbejde et kontrolprogram for at kontrollere overholdelsen af direktivet og regelmæssigt aflægge rapport til Kommissionen om kontrolprogrammets resultater. På grundlag af disse oplysninger er gennemførelsen i medlemsstaterne blevet vurderet, og afsnit 3 i denne rapport indeholder en oversigt over de vigtigste resultater.

I artikel 9 i malingsdirektivet opfordres Kommissionen til at forelægge en rapport for Europa-Parlamentet og Rådet, som skal behandle:

• muligheden for at reducere VOC-indholdet i produkter uden for malingsdirektivets anvendelsesområde, herunder aerosoler til malinger og lakker

• muligheden for at indføre en yderligere reduktion af direktivets grænser for VOC-indholdet i produkter til autoreparationslakering

• ethvert nyt element, der vedrører den samfundsøkonomiske virkning af implementeringen af de grænseværdier, der er fastsat i bilag II til malingsdirektivet, som gælder fra den 1. januar 2010 (fase II).

Resultatet af denne analyse er sammenfattet i afsnit 4 i denne rapport.

GENNEMFØRELSE

Fristen for gennemførelse af malingsdirektivet i national lovgivning udløb den 30. oktober 2005. Mens det kun var få medlemsstater, der overholdt denne frist, afsluttede alle medlemsstater gennemførelsen på hele det nationale område kort efter den dato.

Kommissionen har ikke konstateret nogen væsentlige tilfælde af manglende overensstemmelse i medlemsstaternes gennemførelseslovgivning.

IMPLEMENTERING

Indledning

Ifølge artikel 7 i malingsdirektivet skal medlemsstaterne aflægge rapport om kontrolprogrammets resultater for at påvise, at direktivet overholdes. Medlemsstaterne skal også aflægge rapport om de produktkategorier og –mængder, der er givet tilladelse til i henhold til artikel 3, stk. 3, i direktivet. Den første rapport, omfattende året 2007, skulle forelægges for Kommissionen senest den 30. juni 2008. Til det formål udarbejdede og vedtog Kommissionen en fælles formular[2].

Der er modtaget rapporter fra 26 medlemsstater, som kan ses på EUROPA-webstedet[3].

Medlemsstaternes kontrolprogrammer og kontrolbesøg (2007)

Den generelle vurdering af medlemsstaternes rapporter viste, at til trods for en række informationshuller som følge af det begrænsede tidsrum, der var gået siden direktivets ikrafttræden, kunne der uddrages en række nyttige informationer om kontrolmetoderne i visse medlemsstater.

Den administrative organisering af de kompetente myndigheder, der har ansvar for at sikre, at malingsdirektivet implementeres, er meget forskellig fra den ene medlemsstat til den anden. Nogle medlemsstater har centraliseret beføjelserne hos et enkelt nationalt organ, mens andre har overdraget samordnings-, kontrol- og overtrædelsesansvaret til tre særskilte nationale organer, og endnu andre har nationale organer til samordningen og regionale kontorer til kontrol- og overtrædelsesspørgsmål. I tilfælde, hvor flere myndigheder er involveret, skelner medlemsstaterne normalt klart mellem de respektive kompetenceområder, eller de sørger for en samordnet fremgangsmåde.

Det indberettede antal kontrolbesøg hos producenter, importører, grossister, detailhandlere og virksomheder i 2007 svingede mellem 0 og 540, idet de fleste medlemsstater indberettede mellem 10 og 100 besøg. Dette giver imidlertid ikke oplysninger om andelen af det marked, der er omfattet. De specifikke foranstaltninger, der er truffet med hensyn til inspektionen, er meget forskellige fra den ene medlemsstat til den anden. Der forelå ingen oplysninger om fordelingen mellem besøg, hvor man kontrollerede overholdelsen af VOC-grænserne, og besøg, hvor man kontrollerede overholdelsen af mærkningskravene.

Under inspektionerne blev der konstateret adskillige tilfælde af manglende overholdelse af direktivet. Antallet af overtrædelser af VOC-grænserne lå som helhed under 5 % af tilfældene, mens overtrædelserne af mærkningskravene var mere hyppige og ofte lå på omkring 20 %.

Med hensyn til anvendelsen af artikel 3, stk. 3, i malingsdirektivet indberettede kun en enkelt medlemsstat, at der var udstedt individuelle tilladelser til salg og køb af produkter, som skal anvendes til restaurering og vedligeholdelse af bygninger og veterankøretøjer, der er udpeget som værende af særlig historisk og kulturel værdi, men som ikke overholder VOC-grænseværdierne. Alle de øvrige medlemsstater rapporterede enten, at de ikke har overvejet muligheden af at udstede sådanne tilladelser, eller at der i 2007 ikke var modtaget nogen ansøgninger om sådanne tilladelser.

Flere medlemsstater havde en række bemærkninger om vanskeligheder, som de var stødt på under implementeringen af malingsdirektivet. De største udfordringer i forbindelse hermed var manglende administrative ressourcer til kontrol og et utilstrækkeligt antal (akkrediterede) analyselaboratorier. De mest almindeligt indberettede fortolkningsspørgsmål vedrørte direktivets anvendelsesområde (definitioner), klassificeringen af produkter inden for en særlig underkategori og vekselvirkningen med direktiv 1999/13/EF[4] (i det følgende benævnt "VOC-direktivet") som forklaret i afsnit 3.3.

Vekselvirkning med VOC-direktivet

Flere medlemsstater rapporterede om visse vanskeligheder som følge af overlapningen mellem malingsdirektivets anvendelsesområde og VOC-direktivet. I henhold til artikel 3, stk. 2, i malingsdirektivet kan medlemsstaterne fritage produkter, der sælges udelukkende til brug i en aktivitet, der er omfattet af VOC-direktivet, som finder sted i et anlæg, der er registreret eller godkendt i henhold til artikel 3 eller 4 i nævnte direktiv, for at overholde VOC-grænserne. Som følge heraf kan malinger og lakker inden for denne samme produktkategori (f.eks. til overfladebehandling af træ) være omfattet af forskellige VOC-krav afhængig af deres anvendelse. Mens VOC-indholdet i disse malinger, som udelukkende anvendes til aktiviteter på anlæg, der opfylder VOC-direktivet, ikke er begrænset af malingsdirektivet, skal tilsvarende malinger, der anvendes uden for disse anlæg, overholde VOC-grænserne i malingsdirektivet.

Det er en stor udfordring for de kompetente myndigheder at kontrollere slutanvendelsen af de fritagne produkter og sikre, at disse malinger kun anvendes i anlæg, der opfylder kravene. Håndhævelsen bliver endnu vanskeligere, når forskellige aktiviteter, hvoraf nogle er omfattet af VOC-direktivet og nogle ikke, alle udføres inden for et og samme anlæg.

På grundlag af implementeringsrapporterne kunne der identificeres en række procedurer, som tager sigte på at sikre en korrekt anvendelse af artikel 3, stk. 2, i malingsdirektivet, idet der dog kunne konstateres forskelle blandt medlemsstaterne. Dette gjaldt for mærkningskravene for produkter, der ikke opfylder kravene, kravet om, at køberen skal fremlægge bevis for, at produkterne kun vil blive anvendt i anlæg, der er omfattet af VOC-direktivet, og et krav om at føre en liste over kunder, der køber produkter, som ikke opfylder kravene.

Kommissionens støtte til implementeringen

Kommissionen har samarbejdet med medlemsstaternes repræsentanter i det udvalg, der er omhandlet i artikel 12 i malingsdirektivet, for at få klarhed over spørgsmålene vedrørende fortolkningen og implementeringen af direktivet. I den forbindelse blev der identificeret en række elementer, som der skal redegøres yderligere for, såsom visse definitioner, anvendelsesområdet for de forskellige underkategorier af malinger og lakker, mærkningskravene i artikel 4 og klassificeringen af visse produkter til autoreparationslakering. En række af disse spørgsmål er allerede blevet afklaret gennem Kommissionens vejledning[5], mens andre er blevet taget op til overvejelse under revisionen af direktivet og vil blive behandlet i en yderligere vejledning.

Endvidere er der med Kommissionens direktiv 2010/79/EU af 19. november 2010[6] blevet indført en yderligere standard vedrørende analysemetoderne for vurdering af overholdelsen af VOC-grænseværdierne, som vil gøre det muligt at kontrollere overholdelsen på en mere omkostningseffektiv måde.

Konklusioner vedrørende implementeringen

På det tidspunkt, hvor der blev indsamlet data til denne rapport (dækker året 2007), befandt implementeringen af malingsdirektivet i medlemsstaterne sig stadig på et meget tidligt stadium, idet VOC-grænserne i bilag I kun har været gældende siden 1. januar 2007. Endvidere indeholder artikel 3 bestemmelser om en etårig overgangsperiode, hvorved produkter, der ikke overholdt reglerne, og som var produceret før den 1. januar 2007, kunne markedsføres.

De informationer, der hidtil er modtaget i henhold til artikel 7, viser, at mange medlemsstater har udarbejdet programmer til at kontrollere, om de produkter, der markedsføres, overholder reglerne. Kommissionen ser imidlertid visse tegn på, at i 2007 var flere medlemsstater stadig bagud for tidsplanen med hensyn til indførelse af deres inspektionsprogrammer. En tilstrækkelig kontrol af producenter og importører er af særlig betydning, når man skal sikre overholdelsen af direktivets VOC-grænser og mærkningsforpligtelser. Det er derfor nødvendigt med forbedringer i kontrolprogrammerne og –metoderne, og medlemsstaterne vil blive tilskyndet til at udveksle erfaringer og lære af bedste praksis i de andre lande.

Det forventes, at det vil være muligt at foretage en mere dybtgående vurdering af medlemsstaternes overholdelse af direktivets kontrolforpligtelser på grundlag af den anden nationale implementeringsrapport i henhold til artikel 7, der omfatter året 2010, og som skal foreligge den 30. juni 2011.

REVISION AF DIREKTIVET

Indledning

Revisionsklausul

I henhold til artikel 9 i malingsdirektivet skal der ske en revision af direktivet for at finde eventuelle yderligere reduktionsmuligheder. De ændringer, der skal vurderes, omfatter en udvidelse af anvendelsesområdet til også at omfatte andre produkter og indførelsen af strengere VOC-grænseværdier for produkter til autoreparationslakering. Endvidere ønskes der en undersøgelse af de eventuelle yderligere samfundsøkonomiske virkninger af direktivets implementering, som ikke blev erkendt under udarbejdelsen af direktivet.

Til at hjælpe med denne revision ansatte Kommissionen en ekstern konsulent. Undersøgelsen, som løb i 2008 og 2009, omfattede alle de centrale involverede parter. Der blev set nærmere på en lang række muligheder for at udvide anvendelsesområdet for malingsdirektivet og øge VOC-reduktionen. For en række produkter, som blev anset for mulige kandidater til at blive medtaget under direktivets anvendelsesområde, vurderedes omkostningerne og fordelene herved[7].

Temastrategi for luftforurening og NEC-direktivet

Implementeringen og revisionen af malingsdirektivet skal ses i sammenhæng med implementeringen af EU's politikker vedrørende luftforurening, især Kommissionens temastrategi for luftforurening fra 2005 (i det følgende benævnt "temastrategien")[8] og NEC-direktivet. En af de vigtigste målsætninger for disse instrumenter er reduktionen af ozonkoncentrationer ved jordoverfladen for at beskytte menneskers sundhed og økosystemerne. Ozon ved jorden og andre fotokemiske oxidanter dannes ved VOC's reaktion med nitrogenoxider og carbonmonoxid under tilstedeværelse af sollys.

I temastrategien er der fastsat foreløbige målsætninger for 2020 under hensyntagen til omkostningerne ved foranstaltningerne og de tilknyttede fordele. Disse målsætninger udtrykkes som "fremskridt, der skal nås" i forhold til situationen i år 2000. For ozon ved jorden er målsætningerne en reduktion af antallet af for tidlige dødsfald med 10 % og en reduktion af det område i skovenes økosystemer, hvor ozonkoncentrationerne overstiger de kritiske niveauer med 15 %. Det antydedes i temastrategien, at hvis disse målsætninger skulle nås, skulle VOC-emissionerne i 2020 (i EU-25) ligge 51 % under emissionerne i 2000. Den nuværende lovgivning om VOC-emissioner, herunder malingsdirektivet, forventes at yde et stort bidrag til at nå reduktionerne i retning af det overordnede mål for VOC-emissioner. Den seneste vurdering vedrørende hele EU[9] viser, at i 2020 vil den eksisterende lovgivning næsten halvere de samlede emissioner i 2000, hvilket ligger tæt på den målsætning, der er fastsat i temastrategien for luft.

Der er visse ting, der tyder på, at nogle få medlemsstater kan støde på problemer med hensyn til at nå deres VOC-loft i 2010 som krævet i NEC-direktivet. Medlemsstaterne skal imidlertid kun indberette emissioner to år bagud, og der foreligger endnu ikke nogen endelige emissionsopgørelser for 2010.

VOC-emissioner fra brug af produkter, der er omfattet af malingsdirektivet

Ifølge artikel 7 og 8 i NEC-direktivet skal medlemsstaterne årligt aflægge rapport om deres nationale emissionsopgørelser og –fremskrivninger for 2010 for de forurenende stoffer, der er omfattet af direktivet. Disse rapporter viser, at VOC-emissionerne i 2008 fra anvendelsen af overfladebehandlingsmidler i EU-27 udgjorde 1 379 kiloton (kt), hvilket er omkring 16,6 % af de samlede indberettede VOC-emissioner. Selv om rapporterne omfatter opdelte emissionsdata[10], giver den anvendte klassificering af aktiviteter ikke mulighed for at fastslå nøjagtige tal for VOC-emissionerne på grund af brugen af produkter, der er omfattet af malingsdirektivet.

Disse emissioner og deres fremtidige udvikling blev vurderet på grundlag af produktionsdata og prognoser fra den pågældende branchesammenslutning[11]. Dette viste, at de samlede VOC-emissioner i 2006 som følge af brugen af dekorationsmaling, som er omfattet af direktivet, lå på omkring 410 kt. Emissionerne forventes at falde til 373 kt i 2010 som følge af de strengere grænseværdier, der træder i kraft. De forventes imidlertid igen at stige til 470 kt i 2020, hovedsagelig som følge af det stigende forbrug. For produkter til autoreparationslakering blev emissionerne anslået til 56 kt i 2007, og de forventedes at stige til 62 kt i 2020.

Muligheder for udvidelse af anvendelsesområdet

I forbindelse med revisionen vurderedes de miljømæssige, økonomiske og sociale virkninger af sytten muligheder for en eventuel udvidelse af anvendelsesområdet for malingsdirektivet. Dette involverede en omfattende høring af interesserede parter og medlemsstater.

Et af de produkter, der blev vurderet, var aerosoler til malinger og lakker, som er udtrykkelig nævnt i artikel 9 i direktivet. Det blev konstateret, at muligheden for at medtage sådanne malinger under direktivets anvendelsesområde indebar en meget lille mulighed for reduktion af VOC (26 kt/år i tilfælde af en fuldstændig udskiftning). Denne produktgruppe omfatter endvidere en lang række produkttyper, der anvendes til forskellige formål, hvilket kunne gøre det vanskeligt at fastlægge passende VOC-grænser og komplicere kontrollen. Indførelse af grænseværdier for VOC-indholdet i disse produkter i direktivet ville rent faktisk kræve, at man skifter til andre overfladebehandlingssystemer, men de eksisterende alternativer kan medføre, at produktet mister sin effektivitet. En udfasning af aerosoler til malinger og lakker blev derfor anset for at være uhensigtsmæssig.

Blandt de andre muligheder, der blev overvejet, forventedes den største mulighed for VOC-reduktion (126 kt/år) at stamme fra indførelsen af en VOC-grænseværdi (10 %) for deodoranter. Denne foranstaltning blev imidlertid ikke anbefalet, idet den de facto ville forbyde anvendelsen af spraysystemer af aerosol- og pumpetypen, og det ser ud til, at forbrugerne kun i begrænset omfang accepterer de eksisterende alternativer. Det er derfor nødvendigt med yderligere forskning i udviklingen af alternative spraysystemer til deodoranter, før denne mulighed overvejes yderligere.

Ingen af de resterende muligheder blev vurderet til at reducere VOC-emissionerne med mere end 40 kt/år. Navnlig for så vidt angår produkter, der ikke anvendes til overfladebehandling, mangler der viden om den forventede markedsudvikling og forbrugeradfærd, for at der kan foretages en fuldstændig vurdering af de eventuelle virkninger af at medtage dem under direktivets anvendelsesområde.

Strengere VOC-grænseværdier for produkter til autoreparationslakering

I bilag II B i malingsdirektivet fastsættes det maksimale VOC-indhold i produkter til autoreparationslakering. Muligheden for og virkningerne af at skærpe VOC-grænseværdierne for hver af underkategorierne af produkter til autoreparationslakering er blevet vurderet. Den overordnede konklusion af denne vurdering var, at det ikke ville være hensigtsmæssigt at foreslå strengere VOC-grænseværdier for disse overfladebehandlingsmidler:

- for de fleste af underkategorierne blev det ikke anset for muligt at sænke grænseværdierne, enten fordi der ikke snarligt forventes at være nogen produkter med lavere VOC-indhold til rådighed på markedet, eller fordi der mangler passende testmetoder

- for toplakker og for speciallakker blev mulighederne for at optimere de nuværende krav anslået til at give en VOC-reduktion på kun ca. 3,5 kt/år, samtidig med at der muligvis ville ske en forøgelse af den administrative byrde som følge af en mere kompliceret kontrol.

Samfundsøkonomiske virkninger af fase II-grænseværdierne

I forbindelse med revisionen blev der også set på eventuelle nye samfundsøkonomiske virkninger, som ikke var blevet forudset eller vurderet under udarbejdelsen af direktivet (1999-2002).

Den eneste relevante virkning, der blev konstateret, vedrørte omkostningerne ved (om)mærkning af produkter, der falder ind under direktivets anvendelsesområde. Dette spørgsmål blev også anset for relevant i forbindelse med en eventuel udvidelse af anvendelsesområdet. De samlede udgifter til mærkning blev af branchesammenslutningen anslået til omkring 600 mio. EUR. Det blev anslået, at der ville være yderligere omkostninger på 141 mio. EUR til tilbagetagning og destruktion af produkter, der ikke overholder reglerne. Disse omkostninger kunne muligvis være blevet reduceret ved at forlænge den overgangsperiode, hvor det stadig er tilladt at sælge produkter, der ikke overholder reglerne (f.eks. to år i stedet for et år).

KONKLUSIONER OG FREMTIDSUDSIGTER

På grundlag af de foreløbige oplysninger fra medlemsstaterne om implementeringen af direktivet i de første år efter dets gennemførelse kan det ses, at der blev indført kontrolsystemer til at sikre, at reglerne overholdes. Flere medlemsstater har imidlertid kæmpet med at indføre systemerne til tiden, og det er derfor nødvendigt at forbedre de nuværende kontrolprogrammer og –metoder ved at udveksle erfaringer og fastlægge god praksis, før der kan drages sikre konklusioner om de detaljerede indvirkninger på VOC-emissionerne. Der indsamles yderligere oplysninger fra medlemsstaterne om disse aspekter gennem den anden nationale implementeringsrapport. Denne rapport vil ligge til grund for Kommissionens anden rapport om implementeringen af direktivet.

Som krævet i henhold til direktivets revisionsklausul blev der foretaget en vurdering af foranstaltninger, der eventuelt kunne resultere i en yderligere reduktion af VOC-emissionerne, dvs. en udvidelse af direktivets anvendelsesområde og en skærpelse af dets VOC-grænseværdier for produkter til autoreparationslakering. Selv en regulering af et meget bredt udvalg af forskellige produkter ville imidlertid kun føre til beskedne potentielle emissionsreduktioner, og dette ville være forbundet med store implementeringsproblemer samt med øgede administrative byrder og omkostninger. Der er især fortsat store problemer med hensyn til den usikre indvirkning på forbrugernes adfærd og den sandsynlige stigning i de administrative byrder ved at regulere produkter, der ikke anvendes til overfladebehandling. Ifølge de seneste resultater af den integrerede vurderingsmodellering ser det endvidere ikke ud til at være nødvendigt med en skærpelse af de eksisterende VOC-emissionsreducerende foranstaltninger for at nå temastrategiens mellemfristede målsætninger. Dette vil blive vurderet nærmere i de kommende år som led i det igangværende arbejde med revisionen af temastrategien. En ændring af malingsdirektivets anvendelsesområde eller grænseværdier er derfor ikke berettiget på nuværende tidspunkt.

[1] "Produkter til autoreparationslakering" defineres som de produkter, der er opført i de underkategorier, der er nævnt bilag II B til malingsdirektivet. De anvendes til overfladebehandling af køretøjer som defineret i direktiv 70/156/EØF, eller dele heraf, som udføres som del af reparationsarbejde, vedligeholdelse eller dekorering uden for bilfabrikkerne.

[2] Kommissionens beslutning 2007/205/EF af 22. marts 2007 (EUT L 91 af 31.3.2007, s. 48).

[3] http://ec.europa.eu/environment/air/pollutants/paints_ms_reporting.htm

[4] EFT L 85 af 29.3.1999, s. 1.

[5] http://ec.europa.eu/environment/air/pollutants/paints_faq.htm

[6] EUT L 304 af 20.11.2010, s. 18.

[7] Den endelige rapport om undersøgelsen kan ses på http://circa.europa.eu/Public/irc/env/paints_directive/library?l=/review_2008_2009/contract

[8] Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet: Temastrategi for luftforurening (KOM(2005) 446 endelig), 21.9.2005.

[9] NEC scenario analysis report nr. 7, http://ec.europa.eu/environment/air/pollutants/pdf/nec7.pdf

[10] I relation til malinger skelnes der i rapporterne mellem "Decorative coating application" (kategori 3.A.1) (dekorativ overfladebehandling), "Industrial coating application" (3.A.2) (industriel overfladebehandling) og "Other coating application" (3.A.3) (anden overfladebehandling).

[11] European Council of producers and importers of paints, printing inks and artists’ colours (CEPE).