DA Den Europæiske Unions Tidende C 141/7

DEN EUROPÆISKE CENTRALBANKS UDTALELSE

af 7. marts 2012

om en styrkelse af den økonomiske styring i euroområdet

(CON/2012/18)

2012/C 141/03

Indledning og retsgrundlag

Den Europæiske Centralbank (ECB) modtog den 21. december 2011 en anmodning fra Rådet for Den Europæiske Union om en udtalelse om Europa-Parlamentets og Rådets forslag til forordning om fælles bestemmelser om overvågning og evaluering af udkast til budgetplaner og til sikring af korrektion af uforholdsmæssigt store underskud i medlemsstaterne i euroområdet (1) (herefter »forslaget til forordning om overvågning af udkast til budgetplaner«) og om Europa-Parlamentets og Rådets forslag til forordning om skærpelse af den økonomiske og budgetmæssige overvågning af medlemsstater, der har eller er truet af alvorlige vanskeligheder med hensyn til deres finansielle stabilitet i euroområdet (2) (herefter »forslaget til forordning om skærpede overvågningsprocedurer«) (herefter kollektivt »forslagene til forordning«).

ECB's kompetence til at afgive udtalelse fremgår af artikel 127, stk. 4, og artikel 282, stk. 5, i Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, da forslagene til forordning berører Det Europæiske System af Centralbankers hovedmål om at bevare prisstabilitet, som fremgår af traktatens artikel 127, stk. 1, og artikel 282, stk. 2, samt af artikel 2 i statutten for Det Europæiske System af Centralbanker. I overensstemmelse med artikel 17.5, første punktum, i forretningsordenen for Den Europæiske Centralbank er denne udtalelse vedtaget af ECB's Styrelsesråd.

Generelle bemærkninger

Som anført i CON/2011/13 (3) har den nuværende krise tydeligt vist, at en ambitiøs reform af rammerne for den økonomiske styring er af grundlæggende og afgørende interesse for Den Europæiske Union, medlemsstaterne og navnlig euroområdet. Med styrkelsen af stabilitets- og vækstpagten, som er en integreret del af den lovpakke, som omfatter seks retsakter (4), og som trådte i kraft den 13. december 2011, er der blevet skabt mere robuste rammer i Unionen for koordinering og overvågning af den økonomiske politik og finanspolitikken. Da det har vidtrækkende konsekvenser at være medlem af en monetær union og kræver en meget tættere koordination og overvågning at sikre euroområdets stabilitet og holdbarhed som helhed, bekræftede eurolandene på deres topmøde den 26. oktober 2011 deres forpligtelse til at gennemføre yderligere foranstaltninger.

I overensstemmelse med den holdning, som ECB gav udtryk for i forbindelse med vedtagelsen af ovennævnte retsakter, hvor ECB var fortaler for, at euroområdet skulle tage et kvantespring, hilser ECB forslagene til forordning velkommen og anbefaler følgende ændringer: a) budgetdisciplinen i eurolandene bør yderligere skærpes, og b) overvågningen af de eurolande, der har eller er truet af alvorlige vanskeligheder med hensyn til deres finansielle stabilitet, uanset om de modtager finansiel bistand eller måtte have behov for en sådan bistand, bør yderligere styrkes.

Forslagene til forordning er efter ECB's opfattelse forenelige med og supplerer den nye traktat om stabilitet, koordinering og styring i Den Økonomiske og Monetære Union (herefter »TSCG«), som blev vedtaget på Det Europæiske Råds møde den 30. januar 2012.

Endelig er det en forudsætning for at gøre fremskridt i retning af ovennævnte kvantespring, at medlemsstaterne rettidigt og målrettet gennemfører deres forpligtelser i henhold til TSCG og forslagene til forordning, når de er vedtaget.

I. Forslaget til forordning om overvågning af udkast til budgetplaner

Dette forslag til forordning indeholder bestemmelser, der vil styrke Europa-Kommissionens overvågning af udkast til budgetplaner og fastsætter en skærpelse af overvågningsprocedurerne for at sikre, at uforholdsmæssigt store underskud korrigeres. ECB hilser forslaget til forordning velkommen, som, når det er vedtaget, vil supplere den styrkede stabilitets- og vækstpagt. Det er et yderligere skridt hen imod en styrkelse af den økonomiske styring i EU for så vidt angår eurolandene og bidrager til at sikre, at Den Økonomiske og Monetære Union fungerer tilfredsstillende. Forslaget til forordning vil navnlig: a) forpligte eurolandene til at indføre numeriske, finanspolitiske regler vedrørende budgetsaldoen, hvorved deres mellemfristede budgetmålsætning gennemføres i deres nationale budgetprocedurer, og til at etablere et uafhængigt finansråd, der udarbejder uafhængige makroøkonomiske og/eller budgetmæssige prognoser for årlige mellemfristede budgetplaner og udkast til budgetlove, b) skærpe overvågningen og evalueringen af alle medlemsstaternes udkast til budgetplaner, herunder betyde, at der udarbejdes en fælles budgetkøreplan, der kræver udlevering af supplerende oplysninger, og at Kommission gives mulighed for at vedtage en udtalelse om udkastet til en budgetplan og at anmode om et revideret udkast til budgetplan, hvis der foreligger særligt alvorlige tilsidesættelser af de budgetpolitiske forpligtelser i henhold til stabilitets- og vækstpagten, c) bidrage til at sikre, at uforholdsmæssigt store underskud korrigeres rettidigt gennem en skærpet overvågning af de medlemsstater, som er underlagt proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud og henstillinger fra Kommissionen om at træffe yderligere foranstaltninger i tilfælde af, at der er risiko for manglende overholdelse af Rådets henstillinger, og d) sikre en høj kvalitet af den offentlige sektors regnskaber gennem en samlet, uafhængig revision, der fungerer som et supplement til de nyligt indførte minimumskrav til de nationale statistiske myndigheders uafhængighed og muligheden for sanktioner i tilfælde af forfalskning af budgetstatistikker.

Samtidig er der plads til forbedringer, der kan give forslaget til forordning mere gennemslagskraft og gøre det mere effektivt. I den forbindelse skal ECB fremsætte en række bemærkninger.

1. For yderligere at styrke forordningen — og for at sikre, at stabilitetsprogrammerne overholdes på et tidligt tidspunkt (5) — bør Kommissionen kræve, at eurolandene ikke kun fremsender et udkast til budgetplan (6), men også opdaterede mellemfristede budgetplaner. Disse planer skal også omfatte udviklingen i den offentlige gæld, implicitte offentlige forpligtelser og offentlige eventualforpligtelser samt andre oplysninger, som er relevante for en vurdering af den finanspolitiske holdbarhed på langt sigt (7). Det vil gøre det muligt for Kommissionen at overvåge og vurdere udkastene til budgetplaner i det kommende år, under hensyn til hvilken indflydelse nye foranstaltninger vil have på det mellemfristede budget, samt de landespecifikke risici for den finanspolitiske holdbarhed.

2. ECB foreslår, at Kommissionen afgiver en udtalelse, hvis udkastet til budgetplan vil medføre manglende overholdelse af de budgetpolitiske forpligtelser i henhold til stabilitets- og vækstpagten og et større strukturelt underskud, end hvad der er forventet i en medlemsstats stabilitetsprogram, hvis den offentlige gældskvote ligger på over 60 pct. af bruttonationalproduktet og ikke nedbringes i et tilfredsstillende tempo som defineret i stabilitets- og vækstpagten, eller hvis Kommissionen konstaterer, at der er risici for den finanspolitiske holdbarhed. Kommissionen skal i den forbindelse tage hensyn til eventuelle udtalelser fra Rådet om stabilitetsprogrammet. ECB anbefaler også, at det præciseres (i artikel 6, stk. 1), at Kommissionen vurderer kvaliteten af den proces, der ligger til grund for indsamlingen af underliggende data, hvilket f.eks. vil kunne give anledning til, at der afgives en udtalelse om kvaliteten af budgetstatistikkerne eller manglen på uafhængighed i de makroøkonomiske og/eller budgetmæssige prognoser (8).

3. Kommissionen bør i sin udtalelse anmode om et revideret udkast til budgetplan fra de eurolande, som ikke overholder de budgetpolitiske forpligtelser i henhold til stabilitets- og vækstpagten. Endvidere bør Kommissionen anmode om et revideret udkast til budgetplan fra de medlemsstater, hvis udkast til budgetplan ikke overholder den udvikling i underskuddet og/eller gælden, som er fastsat i medlemsstatens stabilitetsprogram under hensyntagen til en eventuel udtalelse fra Rådet herom, eller hvis den konstaterer, at der foreligger risici for den finanspolitiske holdbarhed (dvs. at Kommissionen ikke kun skal anmode om et revideret udkast til budgetplan i tilfælde af »særligt alvorlige tilsidesættelser« af de budgetpolitiske forpligtelser for det kommende år, som fastsat i stabilitets- og vækstpagten, men så snart der foreligger manglende overholdelse, eller hvis der konstateres andre risici for den finanspolitiske holdbarhed (9)).

4. Ifølge forslaget til forordning skal Kommissionen anmode om et revideret udkast til budgetplan i tilfælde af »særligt alvorlige tilsidesættelser« af de budgetpolitiske forpligtelser i henhold til stabilitets- og vækstpagten. ECB foreslår at ændre denne formulering til »manglende overholdelse« for at sikre, at udkastene til budgetplan revideres rettidigt.

For at styrke den korrigerende del af stabilitets- og vækstpagten mener ECB også, at det er nødvendigt at følge tættere op på tilstrækkeligheden af de korrigerende tiltag — hvis der er tvivl om den rettidige korrigering af et uforholdsmæssigt stort underskud — ved at udøve et større gruppepres i Eurogruppen, Rådet og i sidste instans Det Europæiske Råd, samt ved i større omfang at gøre brug af (omdømmemæssige) sanktioner (10).

II. Forslag til forordning om skærpede overvågningsprocedurer

Forslaget til forordning fastlægger en overvågningsmekanisme for de eurolande, der har eller er truet af spændinger på de finansielle markeder, og/eller som modtager finansiel bistand. Samlet set hilser ECB forslaget til forordning velkommen, da der hermed dannes et udtrykkeligt grundlag for at gennemføre en øget overvågning af medlemsstater, der har spændinger på de finansielle markeder, eller som modtager finansiel bistand. Inddragelsen af ECB og Den Europæiske Tilsynsmyndighed hilses også velkommen. ECB skal dog fremsætte en række bemærkninger.

1. ECB glæder sig over, at Kommissionen kan beslutte at skærpe overvågningen af en medlemsstat, selv om den ikke modtager nogen form for finansiel støtte, hvis den oplever alvorlig finansiel uro (det ville være en fordel at anvende den samme terminologi i hele forslaget til forordning, som i den engelske version i øjeblikket anvender både »serious« (f.eks. i artikel 1) og »severe« (f.eks. i artikel 2) for »alvorlige« vanskeligheder). Det vil endvidere gøre det lettere at forstå forslaget til forordning, hvis der gives eksempler på, hvad der kan udgøre en alvorlig vanskelighed, frem for at give en udtømmende definition, hvilket ikke vil være tilrådeligt. En definition af denne art vil bevirke, at forslaget til forordning ikke vil kunne anvendes på situationer, der udløses af en senere markedsudvikling, som ikke kunne forudses på tidspunktet for dens vedtagelse (11).

2. Da kilderne til vanskeligheder i de medlemsstater, som er underlagt skærpet overvågning, let kan omfatte eller udmønte sig i systemiske risici, kan Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici (ESRB) med fordel inddrages i tiltag på dette område. Det vil derfor være nyttigt at informere ESRB om resultaterne af den skærpede overvågning, hvor det er relevant.

3. Et andet grundlæggende element i forslaget til forordning er, at Rådet kan henstille til en medlemsstat under skærpet overvågning, at den søger finansiel bistand og udarbejder et makroøkonomisk tilpasningsprogram, hvis det konkluderes, at der er behov for supplerende foranstaltninger, og at den finansielle situation i den pågældende medlemsstat har betydelige negative følger for den finansielle stabilitet i euroområdet som helhed (12). Denne bestemmelse er vigtig, da den kraftigt opfordrer en medlemsstat til at søge finansiel bistand og at undgå unødvendige forsinkelser, hvis dette kan have skadelige følger for den finansielle stabilitet i euroområdet som helhed. Denne bestemmelse kan skærpes ved at forpligte Rådet til at udstede en sådan henstilling (»Rådet skal«).

4. Hvad angår differentieringen mellem forebyggende bistand med skærpet overvågning og finansiel bistand med væsentligt skærpet overvågning, er det vigtigt at understrege, at tilpasningskravene skal være ambitiøse, uanset hvilken form for bistand det drejer sig om. Det er vigtigt, at medlemsstaterne ikke tilskyndes til at undgå et mere ambitiøst tilpasningsprogram ved at ansøge om forebyggende bistand frem for direkte finansiel bistand.

5. Det hilses navnlig velkommen, at forslaget til forordning forpligter medlemsstaterne til at underrette Rådet, Kommissionen og ECB om deres hensigt, før de søger finansiel bistand fra internationale långivere (13). ECB mener, at forpligtelsen, som pålægges eurolande, der ønsker at søge finansiel bistand, bør omfatte mere end blot videregivelse af informationer. Sådanne medlemsstater bør diskutere hvilke muligheder, der foreligger inden for de eksisterende finansielle instrumenter udstedt i Unionen eller euroområdet og faciliteterne hos internationale finansielle institutioner og långivere. Den foreslåede skærpede overvågningsprocedure kan styrkes yderligere på en række måder. De særlige forhold, der gør sig gældende for finansiel bistand, der ydes som forebyggende finansiel bistand, anerkendes (14), da medlemsstater, der modtager en sådan bistand, er undtaget fra den skærpede overvågning, så længe kreditlinjen ikke udnyttes, såfremt adgangen til den forebyggende bistand ikke er betinget af, at den pågældende medlemsstat træffer nye politikforanstaltninger. Kommissionens kontinuerlige overvågning af kriterierne for tildeling af støtte, som er fastsat i Unionens og de mellemstatslige instrumenter til finansiel bistand bør dog også omfatte medlemsstater, der har fået adgang til forebyggende finansiel bistand, også selv om denne bistand ikke er knyttet til vedtagelsen af nye politikforanstaltninger. Hvis en medlemsstat vurderer, at det er nødvendigt at anmode om forebyggende finansiel bistand, synes en skærpet overvågning under alle omstændigheder at være berettiget.

6. ECB har bemærket, at forslaget til forordning ubetinget udelukker medlemsstater, der modtager forebyggende finansiel bistand og lån beregnet til rekapitalisering af finansielle institutioner fra vurderingen af den offentlige gælds holdbarhed og pligten til at udarbejde et makroøkonomisk tilpasningsprogram (15). ECB henstiller, at muligheden for at vurdere den offentlige gælds holdbarhed holdes åben, også for medlemsstater, som er underlagt et forebyggende program. Dette er så meget desto vigtigere, hvis en medlemsstat modtager et lån til rekapitalisering af finansielle institutioner, som følge af det tætte forhold, der hersker mellem den finanspolitiske holdbarhed og ustabilitet i den finansielle sektor samt lånets indflydelse på medlemsstatens samlede gældsætning. Undtagelsen fra pligten til at udarbejde et makroøkonomisk tilpasningsprogram bør ikke udelukke muligheden for at yde teknisk bistand og inddrage parlamenterne (16).

7. Et af de vigtigste mål med den skærpede overvågning af eurolande, der har finansielle spændinger, er at undgå afsmittende effekter, og det er derfor vigtigt også at give Rådet beføjelse til at iværksætte og gennemføre skærpede overvågningsprocedurer ved at anmode Kommissionen om at iværksætte skærpet overvågning, kræve yderligere oplysninger om den situation, som de finansielle institutioner befinder sig i, foretage yderligere stresstests eller kræve, at der træffes yderligere foranstaltninger (17).

8. Ifølge forslaget til forordning skal medlemsstater, der gennemfører et tilpasningsprogram, søge teknisk bistand fra Kommissionen, hvis de ikke har tilstrækkelige administrative ressourcer eller støder på betydelige problemer i forbindelse med gennemførelsen af tilpasningsprogrammet (18). Behovet for bistand af denne art kan også opstå som følge af den betydelige byrde, som et makroøkonomisk tilpasningsprogram udgør for den pågældende medlemsstat, og det vil derfor være hensigtsmæssigt også at gøre det muligt for andre EU-institutioner og medlemsstater at yde en sådan bistand og bidrage med deres ekspertise.

9. Endvidere vil det være hensigtsmæssigt at oprette en permanent, resident rådgiver i den pågældende medlemsstat, som kan rådgive medlemsstatens myndigheder om gennemførelsen af tilpasningsprogrammet og fungere som koordinator i forhold til Unionens institutioner og de medlemsstater, der er involveret i den tekniske bistand.

10. ECB forstår, at hvis en medlemsstat kun ønsker at modtage finansiel bistand fra den europæiske finansielle stabiliseringsmekanisme (EFSM), den europæiske finansielle stabilitetsfacilitet (EFSF) og den europæiske stabiliseringsmekanisme (ESM), frem for finansiel bistand fra tredjelande eller finansielle institutioner, vil det makroøkonomiske tilpasningsprogram i praksis afspejle de økonomiske politikker, som alle parterne har indgået aftale om i forbindelse med tildelingen af denne finansielle bistand. Af hensyn til den retlige klarhed anbefaler ECB, at dette udtrykkeligt præciseres i artikel 6 i forslaget til forordning.

III. Forholdet til TSCG

Vedtagelsen af TSCG medfører, at forslaget til forordning om overvågning af udkast til budgetplaner bør ændres på en række punkter. ECB foreslår bl.a., at denne forordning i det omfang, det er muligt, skal omfatte: a) bestemmelser om numeriske budgetregler, herunder en tidsplan for en hurtig konvergens til målsætningen på mellemlangt sigt, herunder i hvilket omfang midlertidige afvigelser som følge af exceptionelle omstændigheder tillades, b) de vigtigste elementer i den automatiske korrektionsmekanisme, c) et krav om, at medlemsstater, der underlagt proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, skal udarbejde budgetmæssige og økonomiske partnerskabsprogrammer, og d) forudgående orientering ved planer om den offentlige sektors udstedelse af gældsbeviser.

Indføres disse ændringer ikke i forslaget til forordning, opfordrer ECB kraftigt til, at der fremsættes yderligere lovforslag. ECB bemærker navnlig, at Kommissionens hensigt om at fremsætte lovforslag om punkterne c) og d) ovenfor, sammen med forslag om samordning af medlemsstaternes planer om større reformer af den økonomiske politik, fremgår af ottende betragtning til TSCG. ECB støtter kraftigt denne kurs.

Hvad angår indførelsen af en ny vifte af mellemfristede målsætninger, således som det fremgår af niende betragtning til TSCG, bemærker ECB, at Kommissionen kan fremsætte et lovforslag om indførelse heraf, hvis ikke denne vifte indføjes i forslaget til forordning. ECB vil hilse et sådant forslag velkommen.

Hvad angår den automatiske korrektionsmekanisme, vil Kommissionen, ud over at nævne de vigtigste elementer i mekanismen, som ECB foreslår, fastlægge alle andre elementer, som måtte være nødvendige i overensstemmelse med artikel 3, stk. 1, litra e) og artikel 3, stk. 2, i TSCG.

Hvis der som følge af vedtagelsen af TSCG sker yderligere ændringer i forslagene til forordning, eller der fremsættes yderligere lovforslag gennem Unionens retlige rammer og bestemmelser, der pålægger Rådet yderligere opgaver, bør der anvendes en afstemningsmetode med omvendt kvalificeret flertal, hvor det er hensigtsmæssigt. En afgørelse om, at der foreligger manglende opfyldelse af de politiske krav i henhold til artikel 6, stk. 5, i forslaget til forordning om skærpede overvågningsprocedurer, udgør et konkret tilfælde, hvor det anbefales at anvende afstemningsmetoden med omvendt kvalificeret flertal.

Hvor bestemmelserne i TSCG ikke er tilstrækkeligt detaljerede, f.eks. bestemmelsen om bedre samordning af medlemsstaternes planer om udstedelse af gældsbeviser, bør forslaget til forordning under alle omstændigheder, også i lyset af de seneste erfaringer fra gældskrisen i euroområdet, indeholde mere specifikke bestemmelser. Disse kan bygge på den allerede fastlagte samordning mellem de nationale gældsforvaltningsmyndigheder inden for rammerne af Det Økonomiske og Finansielle Udvalgs underudvalg om EU's statsgældsmarkeder, og bør klart gå ud over den nuværende løbende samordning og informationsudveksling.

Endelig, for så vidt angår tidsfristerne, som er fastsat i TSCG og forslaget til forordning om overvågning af udkast til budgetplaner, vil en hurtig ratificering af TSCG og de dermed forbundne ændringer af forfatninger eller lignende retsakter sikre, at tidsfristen for opfyldelse af de finanspolitiske regler, som er fastsat i forslaget til forordning, f.eks. seks måneder efter forordningens ikrafttrædelse, kan overholdes effektivt (19).

Ændringsforslag

Hvor ECB anbefaler, at Kommissionens forslag til forordning ændres, fremgår de specifikke ændringsforslag af bilaget ledsaget af en forklarende note.

Udfærdiget i Frankfurt am Main, den 7. marts 2012. Mario DRAGHI Formand for ECB

(1) KOM(2011) 821 endelig.

(2) KOM(2011) 819 endelig.

(3) Udtalelse CON/2011/13 af 16. februar 2011 om en reform af den økonomiske styring i Den Europæiske Union.

(4) Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1173/2011 af 16. november 2011 om en effektiv håndhævelse af budgetovervågningen i euroområdet (EUT L 306 af 23.11.2011, s. 1), Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1174/2011 af 16. november 2011 om håndhævelsesforanstaltninger til at korrigere uforholdsmæssigt store makroøkonomiske ubalancer i euroområdet (EUT L 306 af 23.11.2011, s. 8), Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1175/2011 af 16. november 2011 om ændring af Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker (EUT L 306 af 23.11.2011, s. 12), Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1176/2011 af 16. november 2011 om forebyggelse og korrektion af makroøkonomiske ubalancer (EUT L 306 af 23.11.2011, s. 25), Rådets forordning (EU) nr. 1177/2011 af 8. november 2011 om ændring af forordning (EF) nr. 1467/97 om fremskyndelse og afklaring af gennemførelsen af proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud (EUT L 306 af 23.11.2011, s. 33), og Rådets direktiv 2011/85/EU af 8. november 2011 om krav til medlemsstaternes budgetmæssige rammer (EUT L 306 af 23.11.2011, s. 41).

(5) Jf. artikel 2, som henviser til Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker (EUT L 209 af 2.8.1997, s. 1).

(6) Jf. artikel 5, stk. 1.

(7) Jf. artikel 5, stk. 3, og ændringsforslag 3 i bilaget til denne udtalelse.

(8) Jf. ændringsforslag 5 i bilaget til denne udtalelse.

(9) Jf. ændringsforslag 4 i bilaget til denne udtalelse.

(10) Jf. ændringsforslag 6 og 9 i bilaget til denne udtalelse.

(11) Jf. ændringsforslag 4 i bilaget til denne udtalelse.

(12) Jf. ændringsforslag 8 i bilaget til denne udtalelse.

(13) Jf. artikel 4.

(14) Jf. artikel 2, stk. 3.

(15) Jf. artikel 13 i forslaget til forordning.

(16) Jf. artikel 6, stk. 6, til artikel 6, stk. 8, i forslaget til forordning og ændringsforslag 10 i bilaget til denne udtalelse.

(17) Jf. ændringsforlag 7 i bilaget til denne udtalelse.

(18) Jf. artikel 6, stk. 6.

(19) Jf. artikel 12, stk. 3, i forslaget til forordning.