DA Den Europæiske Unions Tidende C 100/146

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om forslag til Rådets direktiv om den generelle ordning om punktafgift

KOM(2008) 78 endelig/3 — 2008/0051 (CNS)

2009/C 100/27

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 4. marts 2008 under henvisning til EF-traktatens artikel 93 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Forslag til Rådets direktiv om den generelle ordning om punktafgift

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som udpegede Umberto BURANI til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 2. oktober 2008.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 448. plenarforsamling den 22. oktober 2008 følgende udtalelse med 107 stemmer for, 1 imod og 1 hverken for eller imod:

1. Konklusioner og henstillinger

1.1. EØSU er enigt i Kommissionens beslutning om at erstatte grunddirektiv 92/12/EØF fra 1992 om anvendelsen af punktafgifter i sin helhed med en ny tekst, der tager hensyn til indførelsen af den elektroniske procedure EMCS (systemet til kontrol af punktafgiftspligtige varers bevægelser) og tilvejebringer et retsgrundlag for denne. Kommissionen har benyttet lejligheden til at indføre visse ændringer og nyskabelser, der har vist sig nødvendige i lyset af de erfaringer, som myndighederne i de enkelte medlemsstater og operatørerne har gjort sig. Derudover er en række procedurer gjort smidigere. Overordnet har EØSU ikke indvendinger mod de elementer, som foreslås ændret eller indført, men ønsker med hensyn til visse områder at bidrage med nogle overvejelser til de efterfølgende drøftelser.

1.2. Kommissionen angiver den 1. januar 2009 som en teoretisk dato for direktivets ikrafttræden. Men vel vidende, at behandlingen af forslaget vil tage meget længere tid, foreslår den, at EMCS-proceduren i første omgang kun anvendes af de medlemsstater, der har indført den, hvorimod de øvrige medlemsstater i endnu en periode kan fortsætte med den papirbaserede procedure.

1.3. I lighed med andre berørte parter mener EØSU, at en sådan tilgang er betænkelig, idet en ordning med to forskellige procedurer er uoverskuelig og bekostelig for såvel myndighederne som operatørerne. Men alternativet — at lancere EMCS, når alle er klar — rammer de lande, som allerede er klar, og operatørerne lige så hårdt. En ikke særlig tilfredsstillende mellemløsning, hvorved man risikerer, at EMCS i Europa udskydes i det uendelige, kunne være, at EMCS kun anvendes til interne transaktioner i de medlemsstater, der allerede er klar til at anvende den elektroniske procedure. Alle medlemsstater ville således anvende den papirbaserede procedure i forbindelse med internationale transaktioner, indtil alle er klar til at overgå til den elektroniske procedure.

1.4. Den vigtigste del af Kommissionens forslag vedrører varebevægelser under punktafgiftssuspension. EØSU støtter de forskellige nyskabelser med undtagelse af nogle præciseringer og forslag (se punkt 4.6 til 4.9), som primært vedrører det nu mere præcist definerede begreb »uigenkaldeligt tabte« varer. For så vidt angår fjernsalg kan formuleringen af artikel 34 (se punkt 4.9) give anledning til tvivl om den juridiske fortolkning af, i hvilket land punktafgiften opkræves.

1.5. Derudover foreslår EØSU, at der i det nye direktiv angives mængde- og beløbsmæssige grænser for, hvornår anskaffelser foretaget af en person i en anden medlemsstat anses som værende foretaget af den pågældende som privatperson. Der er fare for, at de forskellige myndigheder ikke fortolker og anvender bestemmelserne på samme måde.

2. Kommissionens forslag

2.1. Direktiv 92/12/EØF af 25. februar 1992 indeholder bestemmelser om den generelle ordning for punktafgiftspligtige varer. Disse bestemmelser er hovedsagelig papirbaserede. Den 16. juni 2003 indførtes der med Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 1152/2003/EF en elektronisk procedure benævnt EMCS (Excise Movement and Control System — systemet til kontrol af punktafgiftspligtige varers bevægelser). Proceduren forenkler arbejdsgangene for operatørerne og betyder, at myndighederne kan foretage en integreret og mere effektiv kontrol. Indførelsen af EMCS nødvendiggør ændringer i bestemmelserne om varebevægelser under punktafgiftssuspension.

2.2. Kommissionen benytter lejligheden til at erstatte direktiv 92/12/EØF i sin helhed. Der tages ikke blot hensyn til indførelsen af EMCS, som der tilvejebringes et retsgrundlag for, men også til hele strukturen i det tidligere direktiv ændres: Sproget opdateres i overensstemmelse med de nye lovgivningsnormer, teksten omskrives, således at den bliver mere logisk opbygget, forældede bestemmelser udgår, der sker en tilpasning til nye retsbegreber, og procedurerne forenkles, idet operatørerne får færre forpligtelser, uden at kontrollen forringes.

2.3. Derudover indeholder det nye forslag i Kapitel V de væsentligste elementer i forslag KOM(2004) 227 endelig — der blev henlagt af Rådet i 2005 — hvormed man søgte at ændre artikel 7-10 i grunddirektivet vedrørende bevægelser inden for EU af varer, der allerede er bragt i omsætning.

2.4. Forslaget er fremlagt efter en omfattende høring af operatørerne og er udarbejdet i samarbejde med en ekspertgruppe under Punktafgiftsudvalget. Denne procedure er korrekt og bør gøre det muligt at foretage den tekniske gennemgang af dokumentet uden at støde på alt for mange stridspunkter.

3. Generelle bemærkninger

3.1. EØSU kan kun lykønske Kommissionen med initiativet, som har udmøntet sig i et dokument, der i forhold til grunddirektivet er bedre struktureret, mere sammenhængende og i tråd med forenklingen af de administrative procedurer. Derudover er der i større udstrækning taget hensyn til operatørernes behov, uden at kontrollen forringes; denne skulle tværtimod blive mere effektiv med indførelsen af EMCS-proceduren.

3.2. De vigtigste af de nye bestemmelser vedrører varebevægelser under punktafgiftssuspension baseret på EMCS-procedurer. Ifølge beslutning nr. 1152/2003/EF skal EMCS indføres i april 2009. Der kan stilles spørgsmålstegn ved, om visse lande vil være i stand til at overholde denne frist, og det er næsten helt sikkert, at systemet ikke vil blive indført i alle lande. Der vil derfor være behov for en periode med fælles indkøring, hvilket indebærer et tæt samarbejde mellem de nationale myndigheder og et deraf følgende behov for at harmonisere de interne procedurer, hvilket er et temmelig komplekst administrativt, teknisk og praktisk problem. Kommissionen er klar over dette, og foreslår derfor, at direktivet træder i kraft den 1. april 2010 med en yderligere overgangsperiode for medlemsstaterne, hvor de relevante bestemmelser i grunddirektivet vil forblive i kraft.

3.3. Medlemsstaterne har allerede forpligtet sig til at indføre EMCS, men det betyder ikke, at alle gør det frivilligt, og det er meget sandsynligt, at den fulde gennemførelse vil støde på yderligere hindringer. Man kan forvente modstand, som måske begrundes med tekniske vanskeligheder, men som i bund og grund udspringer af helt andre årsager. Den i punkt 2.3 nævnte forløber for forslaget til direktiv, KOM(2004) 227 endelig om punktafgiftspligtige varer, der er overgået til forbrug, giver ikke de store forhåbninger, idet det efter svære forhandlinger blev besluttet at »udsætte« spørgsmålet og afvente en fuld revision af området. Det foreliggende forslag er imidlertid stort set en gentagelse af dette tidligere forslag.

3.4. De vanskeligste problemer er derfor af politisk-økonomisk karakter. Medlemsstaterne anvender forskellige punktafgifter på forskellige varer, hvorved det velkendte problem med handel på tværs af grænserne for at skaffe sig en prisfordel opstår. Ifølge det indre markeds principper bør enhver borger kunne udnytte prisforskelle ikke kun på nationalt niveau, men også og først og fremmest ved handel på tværs af grænserne. Imidlertid sættes der spørgsmålstegn ved disse principper, så snart skattemæssige aspekter spiller ind. I virkeligheden er det åbenlyst, at den enkelte medlemsstat ser skævt til disse transaktioner, når de har negativ virkning for medlemsstaten, men lukker øjnene for dem, når de gavner medlemsstaten. Ingen punktafgiftspligtige varer er undtaget fra denne problematik. Det er kommet til udtryk i den seneste tids drøftelser om tobak, alkohol og gasolie (1), hvor man har påberåbt sig hensynet til sundheden, den offentlige orden, miljøet og den skadelige virkning for økonomien. Imidlertid er det ofte fiskale hensyn, der ligger bag. De forskellige holdninger udspringer således af den pågældende medlemsstats politik på det sociale, økonomiske og skattemæssige område, hvilket på EU-niveau bliver til et problem af rent politisk karakter.

3.5. EØSU er bevidst om, at det er et ømtåleligt spørgsmål, og at de kommende forhandlinger kan blive vanskelige for de enkelte medlemsstater. Om man når frem til et positivt resultat afhænger af, om der er den fleksibilitet, der er nødvendig for at træffe fælles beslutninger. Hver enkelt regering må finde den rette balance mellem hensynet til egne behov og indrømmelser på afgiftsområdet over for de andre parter. Med andre ord skal hvert land finde frem til, hvordan hensynet til egne socialpolitiske og budgetmæssige mål kan forenes med et fælles punktafgiftssystem og ikke omvendt.

4. Specifikke bemærkninger

4.1. I dette afsnit behandler EØSU de væsentligste nyskabelser og ændringer i Kommissionens forslag i forhold til de gældende regler. Derimod vil punkter, som udelukkende tjener til at tydeliggøre teksten, eller er begrundet i sund fornuft eller den naturlige udvikling inden for området og derfor ikke forekommer problematiske, ikke blive kommenteret.

4.2. Selv om det tidligere direktiv 92/12/EØF ophæves med vedtagelsen af forslaget til direktiv, betyder det som allerede nævnt i punkt 3.2 ikke, at papirbaserede bevægelser afskaffes, når det nye direktiv træder i kraft. Forslaget til direktiv indeholder bestemmelser om en overgangsperiode, hvor transaktioner med ledsagedokumenter i papirform også vil være tilladte. Ingen kan sige noget om, hvor længe denne overgangsperiode vil vare. Det er dog sikkert, at EMCS vil kunne støde på alvorlige problemer, så længe det ikke er indført i alle medlemsstater. EØSU mener, at der er behov for at gøre opmærksom på de byrder, som operatørerne såvel som myndighederne i medlemsstaterne pålægges, når de er tvunget til på samme tid at arbejde med et elektronisk system og et papirbaseret system alt afhængig af bestemmelseslandet.

4.2.1. Alternativet, først at tage systemet i brug, når alle medlemsstaterne er klar dertil, skaber risiko for, at projektet udskydes til måske langt ud i fremtiden. Endvidere tvinger det de medlemsstater, som er klar til at tage de elektroniske procedurer i brug, til at afvente, at de andre slutter sig til dem. Det er uacceptabelt og rammer ikke kun dem, som har opfyldt reglerne rettidigt, men også og i særdeleshed de kommercielle operatører.

4.2.2. Udvalget gør opmærksom på et forslag fra nogle eksperter, der — selv om det ikke løser alle problemer — synes at kunne være et acceptabelt om end ikke optimalt kompromis: De medlemsstater, der er klar, kan anvende den elektroniske procedure til interne bevægelser og bibeholde den papirbaserede procedure til internationale bevægelser. Systemet vil på den måde blive afprøvet på nationalt niveau, inden det tages i anvendelse på EU-plan, når alle medlemsstater er klar.

4.3. Kapitel I: Almindelige bestemmelser indeholder ingen væsentlige ændringer i forhold til direktiv 92/12/EØF. Der foretages blot en bedre afgrænsning af emnet ved hjælp af nogle tilpasninger, nye definitioner og ændringer af mindre betydning.

4.4. Kapitel II: Punktafgiftens indtræden: uigenkaldeligt tabte varer under punktafgiftssuspension skal efter ændringen i artikel 7, stk. 4 ikke pålægges afgifter. Med det nye begreb »uigenkaldeligt tabt« henvises der til en vare, der ikke kan anvendes af nogen, uanset årsagen til at den er gået tabt. Det egentlige nye består i, at direktivet ikke længere kræver bevis for force majeure; EØSU skal imidlertid bemærke, at den enkelte medlemsstat er fuldstændigt frit stillet med hensyn til at fastlægge egne regler på området.

4.5. I Kapitel III: Fremstilling, forarbejdning og oplægning indføres én vigtig nyskabelse: »Afgiftsoplag« kan bevilges til personer bosiddende i en anden medlemsstater. Selv om dette er helt i tråd med principperne for det indre marked, har der tidligere været begrænsninger herfor.

4.6. Kapitel IV: Punktafgiftspligtige varers bevægelse under punktafgiftssuspension indeholder nyskabende bestemmelser: Ifølge artikel 16 kan varer leveres til såvel afgiftsoplag som til godkendte privatpersoner eller virksomheder (»registrerede modtagere«) og efter tilladelse til et »direkte leveringssted« angivet af den godkendte modtager. EØSU er enigt heri og håber, at kontrolprocedurerne vil være tilstrækkeligt effektive til at forhindre misbrug. Det ville ikke desto mindre være ønskeligt med en nøjagtig definition af, hvilke fagprofiler der er omfattet af de i direktivet anvendte betegnelser.

4.7. De følgende bestemmelser (artikel 17-19) vedrører den sikkerhed, der skal stilles for at dække de risici, der er forbundet med varebevægelser under punktafgiftssuspension, og giver ikke anledning til særlige bemærkninger. Derimod er bestemmelserne i Afdeling 2 (artikel 20-27), der vedrører de procedurer, der skal følges ved varebevægelser under punktafgiftssuspension, særligt vigtige. Eksperter mener, at indførelsen af disse procedurer skal vurderes nøje for at sikre, at de kan kontrolleres effektivt, og at myndighederne har tilstrækkelige ressourcer til disse opgaver. EØSU gør imidlertid opmærksom på, at varebevægelser under punktafgiftssuspension ifølge artikel 20, stk. 1, 2 og 3, kun kan finde sted, hvis de foregår på grundlag af et elektronisk dokument. Denne regel skal tilpasses det system, der vælges i overgangsperioden fra den papirbaserede til den elektroniske procedure.

4.8. Kapitel V vedrører punktafgiftspligtige varers bevægelser og beskatning efter overgang til forbrug og indeholder ingen væsentlige, nye bestemmelser. Det gentager princippet om, at varer, som erhverves af privatpersoner, beskattes i det land, hvor de anskaffes (artikel 30), og i forbrugslandet, når de anskaffes til erhvervsmæssige formål (artikel 31). Endvidere stadfæstes de allerede gældende regler om, hvem der hæfter for varer i transit.

4.9. Reglen i artikel 34 om fjernsalg er særlig vigtig. Som en undtagelse fra artikel 30 fastlægger den, at varer, der erhverves af privatpersoner og sendes eller transporteres af sælgeren direkte eller indirekte eller på dennes vegne, er punktafgiftspligtige i bestemmelsesmedlemsstaten. Man bør derfor kunne udlede, at varer, som køberen har erhvervet og selv sender til sin adresse, er punktafgiftspligtige i anskaffelsesmedlemsstaten.

4.9.1. EØSU stiller det spørgsmål, om denne regel ikke kan give anledning til fortolkningsproblemer. Ved fjernsalg finder købet sted på sælgers bopælssted, når betalingen foretages, hvorefter køber som ejer af varerne er lovligt berettiget til at instruere hvem som helst (herunder sælgeren) om at sende varerne på sine vegne og for sin regning. Juridisk set kan varerne således – i modstrid med princippet om, at varer beskattes der, hvor de faktisk forbruges - altid betragtes som værende anskaffet af en privatperson og sendt eller transporteret for dennes regning og derfor som værende punktafgiftspligtige i den medlemsstat, hvor de blev anskaffet, selv om det er sælgeren, der har arrangeret fremsendelsen.

4.10. Derudover gør EØSU opmærksom på, hvad det opfatter som et hul i artikel 34: Der er ikke fastsat øvre mængde- og beløbsgrænser for, hvad der betragtes som anskaffelser foretaget af privatpersoner. Hvis man vil undgå, at medlemsstaterne anvender forskellige grænser, er det nødvendigt at fastlægge ensartede kriterier. Bl.a. på den baggrund opfordrer EØSU Kommissionen og medlemsstaterne til at formulere klarere og mere gennemsigtige regler; det ville gøre livet lettere for borgerne og virksomhederne.

4.11. De resterende bestemmelser i Kapitel VI (Andet) vedrører anvendelsen af mærker og opretholder de gældende bestemmelser for forsyninger til skibe og fly. Artikel 38 vedrører mindre vinproducenter (under 1 000 hl), der kan benytte sig af forenklede procedurer, når det gælder fremstilling og oplægning af punktafgiftspligtige varer.

4.12. Kapitel VII (Afsluttende bestemmelser) slår eksistensen af Punkafgiftsudvalget fast og indeholder gennemførelsesbestemmelserne: Direktiv 92/12/EØF ophæves en given dato (1. april 2009), der, som Kommissionen klogeligt angiver, kan tages op til diskussion. Det samme gælder overgangsperioden (der i teorien udløber den 31. december 200…), hvor medlemsstaterne fortsat kan følge det tidligere direktiv. I lighed med andre institutioner og eksperter er det EØSU's opfattelse, at disse datoer kun er vejledende, og at de skal sættes til et tidspunkt, der er realistisk, særligt med tanke på de praktiske vanskeligheder, der er forbundet med den fulde gennemførelse af EMCS.

Bruxelles, den 22. oktober 2008. Mario SEPI Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Se f.eks. de seneste forslag til direktiver:

Rådets direktiv om ændring af direktiv 92/12/EØF om den generelle ordning for punktafgiftspligtige varer, om oplægning og omsætning heraf samt om kontrol hermed (KOM(2004) 227 endelig – 2004/0072 (CNS));

Forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 2003/96/EF for så vidt angår tilpasning af særlige afgiftsordninger for gasolie, der bruges erhvervsmæssigt som motorbrændstof, og samordning af beskatningen af blyfri benzin og gasolie, der bruges som motorbrændstof (KOM(2007) 52 endelig – 2007/0023 (CNS));