Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Ændring af Rådets direktiv 86/278/EØF om anvendelse i landbruget af slam fra rensningsanlæg"

(2001/C 14/26)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 2. marts 2000 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at afgive udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, som udpegede Staffan Nilsson til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 6. september 2000.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 376. plenarforsamling af 19. oktober 2000 enstemmigt følgende udtalelse.

Resumé

Udtalelsen behandler de afløbssystemer, man har i byområder til opsamling af spildevand, samt en eventuel anvendelse af spildevandsslam i landbruget. Slam og andet organisk affald indeholder plantenæring, der er en vigtig ressource i et bæredygtigt landbrug og et bæredygtigt samfund. I slam fra byer er denne næring dog opblandet med en række metaller og forurenende organiske stoffer. Ønsker man en god jordbundskvalitet også fremover, kunne man måske over de næste 10000år tolerere en stigning i koncentrationen af metaller i landbrugsjord, der bruges til fødevareproduktion, på 100 %. For at undgå ødelæggelse af jorden bør kun korrekt certificerede slamtyper bruges i landbruget i dag. ØSU henstiller, at der i forbindelse med en revision af direktiv 86/278/EØF tages hensyn til følgende:

- det bør formuleres klart, at målet på lang sigt er at kanalisere ikke-forurenende næring tilbage til landbruget,

- en helhedsmæssig tilgang bør benyttes, og alt spildevand fra rensningsanlæg, der ikke omfattes af rammedirektivet om vand og andet byspildevand, bør underlægges regulering,

- der bør ske en kraftig forbedring af kvaliteten af spildevandsslam ved at lette investeringer og andre foranstaltninger,

- den tilladte metalkoncentration i slam, der anvendes i landbruget, bør sænkes kraftigt,

- ansvaret for miljøskader som følge af anvendelse af slam skal placeres det rigtige sted,

- der bør tages initiativ til fastsættelse af minimumskrav vedrørende jordbundsbeskyttelse.

1. Baggrund

1.1. ØSU fremsætter i denne initiativudtalelse sine synspunkter vedrørende anvendelse af slam i landbruget. Målet er, at et revideret slamdirektiv (86/278/EØF) skal muliggøre og fremme udviklingen hen imod anvendelse i landbruget af den plantenæring, der findes i organisk affald, uden at man derved forurener eller skader jordens egenskaber.

1.2. Samfundets organiske affald stammer hovedsagelig fra fødevarer, der er produceret på basis af dyr og planter fra det enkelte lands landbrug eller er importeret. Dette affald har et naturligt indhold af de næringsstoffer, planterne behøver. For landbruget er denne plantenæring en vigtig ressource, som må kanaliseres tilbage til jorden uden forurenende stoffer.

1.3. Ud over det organiske affald, der indeholder næringsstoffer, producerer husholdningerne en række andre stoffer i forbindelse med vask, opvask, brug af forskellige kemikalier og materiel slitage. Også gennem andre samfundsmæssige aktiviteter frembringes en stor mængde forskellige kemiske stoffer. Disse stoffer hører ikke hjemme i landbruget eller fødevareproduktionen og truer landbrugsjordens bæredygtighed og fødevarernes kvalitet. Blandingen af ønsket og uønsket materiale skaber problemer.

1.4. Rensningsanlæggenes vigtigste funktion er at rense spildevand. Det organiske materiale omsættes/udrådnes, hvorved slammets volumen reduceres, og ildelugtende stoffer fjernes. Rensningsanlæg kan bortfiltrere op til 90 % af fosforen og 15 % af spildevandets kvælstof, mikronæringsstoffer og organisk materiale, så vandet bliver rent og kan slippes ud i vandløbene. Det er restproduktet fra denne proces, der kaldes slam.

1.5. Under rensningsprocessen fjernes ikke alene den udskilte plantenæring og det udskilte organiske materiale, men også et stort antal uønskede kemiske stoffer fra byspildevandet. De uønskede stoffers tilstedeværelse står i vejen for en bred accept blandt landmænd og forbrugere af anvendelsen af spildevandsslam i landbruget.

1.6. Forskere, miljøorganisationer og landbrugsorganisationer sætter da også spørgsmålstegn ved, om rensningsanlæggene i dag er i stand til i tilstrækkeligt omfang at fjerne metaller og miljøfarlige organiske stoffer fra spildevandet.

1.7. I de kommende år vil der blive bygget flere rensningsanlæg, og der vil blive produceret mere slam. Samtidig prøver man mange steder med skatter og forbud at forhindre, at organisk affald ender på lossepladsen. Affaldsproducenter vil således øge indsatsen for at få landbruget til at aftage mere spildevandsslam.

1.8. Forsigtighedsprincippet, forureneren-betaler-princippet og tidlige foranstaltninger skal udgøre grundlaget for øget genanvendelse af plantenæring i landbruget. ØSU finder det særlig vigtigt, at forureneren-betaler-princippet benyttes i forbindelse med udledning, produktion og anvendelse af spildevandsslam.

1.9. Der bør skabes et regelværk, der fremmer nye systemer, som gør det muligt for landbruget at udnytte ikke-forurenende affaldstyper og tillader genindvinding af vigtige stoffer i spildevand og andet organisk affald.

1.10. Når organisk affald anvendes som gødning, er det landmandens opgave ud fra kvalitetskriterier at afgøre, hvilken type slam der kræves for at opretholde og forbedre jordbunds- og fødevarekvaliteten og styrke forbrugernes tillid.

2. Plantenæring er en vigtig ressource

2.1. Med "primære næringsstoffer" menes fosfor, kalium og kvælstof. "Sekundære næringsstoffer" er kalk, magnesium, natrium og svovl, mens "mikronæringsstoffer" er bor, mangan, jern, zink, kobber, molybdæn og kobolt, der behøves i små mængder, for at planterne skal vokse. De fleste af disse næringsstoffer er metal-ioner(1).

2.2. Grundstoffet fosfor findes i jordskorpen og udvindes i dag af det fosforholdige apatit. Det er et nødvendigt grundstof for planter og må tilføres jorden, hvis udbyttet skal blive optimalt. Det stigende fødevarebehov de kommende 50 år kan forventes væsentligt at øge efterspørgslen efter fosfor til planteavl.

2.3. Når nye fund skal udnyttes, når der skal anlægges dybere minegange, og når transportafstandene vokser, vil prisen på fosfor stige. Fosfor er således en begrænset økonomisk ressource, som samfundet må bruge med omtanke og recirkulere, hvis der skal skabes et bæredygtigt landbrug og et bæredygtigt samfund.

2.4. Der er også et solidaritetsaspekt forbundet med anvendelsen af fosfor. EU's medlemsstater vil formentlig også om 50 år have råd til at købe den fosfor, de har brug for. Det er fattigere lande, der må stille sig tilfreds med dårligere kvalitet og mindre mængder, når priserne stiger.

2.5. Da fosfor er et grundstof (i stil med metaller som kviksølv og kadmium), nedbrydes og forsvinder det ikke. Den fosfor, der findes i fødevarer fra landbruget, vil, medmindre den føres tilbage til landbruget, lidt efter lidt spredes til vandløb og grundvand. Derved er der en risiko for, at denne fosfor påvirker miljøet negativt på en måde, man ikke tidligere har været opmærksom på.

2.6. Et lignende bæredygtighedsaspekt gør sig gældende for kalium og sekundære næringsstoffer. De fleste mikronæringsstoffer mener man at kunne tilføre jorden som kunstgødning over en længere periode.

2.7. Kvælstof findes i store mængder i luften. For at omsætte det gasformede kvælstof i luften til kunstgødning skal man bruge olie, gas eller elektricitet svarende til én liter olie pr. kilo kvælstof. Kvælstof kan også bindes i kvælstoffikserende planter. Dette kræver lige så meget energi som industriel fremstilling og kan oversættes til et arealbehov. En afgrøde af kløver eller lucerne kan pr. ha binde 200 ekstra kg kvælstof, der optages af planterne i løbet af ét eller to år. Landbrugets energiforbrug eller arealanvendelse til kvælstoffiksering kan således reduceres, hvis også kvælstof kanaliseres tilbage til jorden via det organiske affald. Desuden bør udslippet af kvælstof fra såvel rensningsanlæg som landbruget standses.

2.8 Også på en del humusfattig landbrugsjord kan det organiske affald være værdifuldt. Ofte modsvarer den mængde organisk materiale, der tilføres jorden via udrådnet slam, den mængde, der tilføres jorden med flere års afgrøderester.

3. Metaller i jorden og i organisk affald

3.1. Metaller udvindes af koncentrerede forekomster i jordskorpen. De finder udbredt anvendelse i samfundet som råmateriale til bl.a. rør, husholdningsmaskiner, elektroniske apparater, biler og broer. Metallerne ender i spildevandet som affald fra produktfremstilling og pga. oksidation og slid af det produkt, de indgår i, eller de spredes via luft og vand til overfladevand i forbindelse med afmontering eller fra lossepladsperkolat og emissioner fra forbrænding. Via kloaksystemet når metallerne rensningsanlæggene.

3.2. I teknisk relaterede miljøer er der 3 gange mere kadmium, 15 gange mere bly og 20 gange mere kobber end i landbrugsjorden. Det er meget vigtigt, at eroderede metaller fra de tekniske strukturer ikke ender i landbrugsjorden, om end kobber i visse tilfælde må tilføres jorden.

3.3. I de sidste ca. 20 år har man regelmæssigt analyseret 6-7 metaller i overensstemmelse med de krav, der er opstillet i direktiv 86/278/EØF. Når disse metaller er blevet kontrolleret, har det historiske årsager, bl.a. udbredt industriel anvendelse. I løbet af de seneste 20-30 år har man taget mange nye metaller og grundstoffer i anvendelse. Også deres koncentration i det organiske affald bør kontrolleres. Analyser af sølv i slam og landbrugsjord viser, at koncentrationen fordobles i løbet af 5-10 år med normal spredning af slam. For andre metaller (wolfram, guld, platin, uran) fordobles koncentrationen i løbet af 20-30 år(2).

3.4. I slamdirektivet angives metalkoncentrationen i mg metal pr. kg tørstof. Dette målekriterium har visse begrænsninger:

1) Det er let at reducere metalkoncentrationen ved at iblande andet slam, kalk, sand, tørv, staldgødning osv., så man kommer under den fastsatte grænseværdi.

2) Udrådningsgraden(3) er vigtig, idet materiale med en højere udrådnings- eller komposteringsgrad har højere metalkoncentration pr. kg tørstof.

3) Denne måling siger ikke noget om råvarens oprindelse. F.eks. kan slam og staldgødning have nogenlunde den samme metalkoncentration. For slammets vedkommende vil 95 % af metallerne være af teknosfærisk oprindelse, mens de for staldgødningens vedkommende primært kommer fra foderet og landmandens egen jord.

3.5. Denne måling kan suppleres med en angivelse af mængden af visse metaller i forhold til fosformængden, f.eks. mg kadmium/kg P. Herved kompenseres der for de begrænsninger, der ligger i mg/kg-målingen.

3.6. For mange gamle og nyintroducerede metaller gælder, at man har begrænset kendskab til jordens kemi og til, hvilke konsekvenser de øgede koncentrationer har for planter og navnlig mikroorganismer. Biotilgængeligheden af metallernes forskellige former og det forhold, at metaller i princippet ikke kan fjernes fra jorden, er vigtige faktorer. Meget små mængder siver bort eller absorberes af planter. Undersøgelser viser, at jorden påvirkes negativt, hvis den oprindelige koncentration øges 2-5 gange. På kort sigt (10-20 år) indebærer en enkelt slamspredning ingen akut risiko, men på lang sigt er anvendelse af de nuværende kvaliteter ikke acceptabel. Kendskabet til mange metaller og deres reaktion i jorden er dog begrænset. Der kan således ikke foretages en relevant risikovurdering. Der er behov for mere forskning på området.

3.7. Forskere bruger to grundlæggende principper, når de skal bedømme, hvor meget metal, landbrugsjorden kan tåle:

1) Metaller kan tolereres op til en vis grænse, under hvilken mængden bedømmes som værende uskadelig for jorden, afgrøden og menneskers helbred. Dette tolkes ofte således, at man bare kan "fylde på" op til denne grænse. Når landbrugsjorden har nået denne grænseværdi, må spredningen flyttes et andet sted hen.

2) Inputtet må reduceres, så der på den pågældende mark skabes balance mellem input og output. Her tolkes forsigtighedsprincippet strengere, men en vis stigning i jordens metalkoncentration kan accepteres - f.eks. en fordobling over 10000 år svarende til en stigning på 1 % om året de første 10 år, 0,3 % de næste 90 år og 0,001 % de resterende 9900 år(4).

3.8. Som følge af nedfald fra luften og anvendelse af mineralsk gødning, fodertilsætning, bekæmpningsmidler og slam er spillerummet for øgede metalkoncentrationer i jorden allerede reduceret. I de fleste tilfælde ved vi dog meget lidt om, hvor grænsen går.

3.9. Et andet aspekt, der skal tages hensyn til, er det optimale næringsniveau for planter i jorden. Med normal kunstgødning tilføres primære næringsstoffer, men der er en risiko for, at man samtidig reducerer koncentrationen af sekundære næringsstoffer og mikronæringsstoffer i mange jordbundstyper. Organisk affald indeholder alle næringsstoffer, og visse særlige mikronæringsstoffer (metaller) kan have en gavnlig effekt, hvis de tilføres jorden i kontrollerede mængder.

3.10. Desuden spiller klimafaktorer såsom jordforsuring og hurtig nedbrydning af organisk materiale i varmt klima en rolle for såvel giftige metallers som næringsstoffers biotilgængelighed.

4. Miljøfarlige organiske stoffer

4.1 Miljøfarlige organiske stoffer forekommer oftere i spildevand og slam fra rensningsanlæg end i andre typer organisk affald. Årsagen er, at de ofte optræder i flydende produkter eller som følge af slitage ender i afløbssystemernes vandstrøm. Tre faktorer bliver så afgørende for, hvilke stoffer der forekommer i slammet og i hvilken mængde:

- hvilken type spildevand, der er tale om (fra husholdninger, bilvaskehaller, tandlæger osv.),

- hvilke materialer, der er brugt i bygninger, installationer, maskiner og tekstiler,

- hvilken type virksomhed, husholdning e.l., der er tale om (hvad skylles der f.eks. ud i afløbssystemet).

4.2. Selvom tusindsvis af stoffer kan analyseres, er det blot en brøkdel af disse måske 100000 stoffer, der optræder i restproduktet. Mange af stofferne nedbrydes under rensningsanlæggenes udrådningsproces, men samtidig dannes der formentlig nye stoffer.

4.3. Kun for visse stoffers vedkommende kender man miljøpåvirkningen, og selv for disse stoffer gælder, at man ikke har noget klart billede af deres påvirkning i forbindelse med andre stoffer(5). En risikovurdering er derfor nødvendigvis ufuldstændig, eftersom den bygger på viden om nogle få stoffer.

4.4. Uønskede stoffer karakteriseres bl.a. af langsom nedbrydning, akkumulering i fødekæden eller i visse organismer, højt giftindhold og hormoneffekt i vand.

4.5. Når man vil undersøge indholdet af uønskede organiske stoffer, kan man vælge indikatorer, der afslører afløb med stor kemikalieanvendelse eller angiver mængden af bestemte uønskede stoffer.

4.6. Et alternativ er at udvikle modeller for de uønskede stoffers reaktion i naturen. Der kan udvikles metoder til analyse af sådanne stoffer, og deres forekomst i slam kan måles. Et element i denne metode er også at fastlægge, om stofferne kan optages i planter.

4.7. Man kan desuden måle kemikaliers eventuelle effekt med biologiske metoder, hvorved man f.eks. kan afsløre den samlede dioxin- eller hormoneffekt af stofferne i en prøve.

4.8. Forskellige metaller og organiske stoffer kan reagere indbyrdes, så den toksikologiske virkning forstærkes eller svækkes.

4.9. Stoffer med uønskede egenskaber bør ikke tillades i det organiske affald, der anvendes i landbruget.

4.10. Metoderne til påvisning af forurenende organiske eller uorganiske stoffer bør udvikles.

5. Mulige foranstaltninger med hensyn til metaller og miljøfarlige organiske stoffer

5.1. For at reducere indholdet af uønskede stoffer må vand fra visse kilder forhindres i at komme ind i afløbsnettet eller renses, før det sker. Dette kan f.eks. gælde spildevand fra industrien, overfladevand og perkolat fra lossepladser og bilværksteder.

5.2. Man kan også sikre sig, at miljøfarlige stoffer ikke bruges i husholdninger og industrien ved f.eks. at øge den relative mængde af miljømærkede produkter på markedet og fremme det rigtige forbrugsvalg. Der må sættes skub i arbejdet med EU's politik og regler på kemikalieområdet, så producenter inden for en bestemt tidsfrist skal gøre rede for alle ingredienser i et produkt og erstatte uhensigtsmæssige eller ikke-analyserede produkter med andre. Produkter, der indeholder stoffer, som ved normal anvendelse indebærer en risiko for miljøet, må fjernes fra handelen. Dette er vigtigt for såvel kvaliteten af såvel slammet som af det vand, der kommer fra rensningsanlæggene, men også for de forbrugere, der i god tro anvender sådanne produkter i hjemmet.

5.3. For det tredje kan man reducere forureningen af det flydende organiske affald ved at anvende adskilte systemer, hvorved man undgår, at organisk affald blandes med andre former for affald, idet man behandler de enkelte typer hver for sig.

6. Smitterisici

6.1. Affald med fækalier indeholder også sygdomsskabende organismer som bakterier, vira og parasitter. Med den stadig større koncentration af mennesker i byområder og dyr på gårde samt menneskers og varers øgede mobilitet spredes smitte lettere. Risiciene vedrører smitte til økosystemer, planter, husdyr og mennesker. For visse sygdomme gælder, at der er en risiko for spredning mellem f.eks. vildtlevende dyr og husdyr eller mellem husdyr og mennesker.

6.2. For bedre at kunne gennemføre en kvalificeret risikovurdering er der også behov for en nærmere undersøgelse af spørgsmålet om arbejdshygiejne. Dette gælder navnlig personer, der arbejder på rensningsanlæg, og aftagere af slam.

6.3. Al organisk affald skal således undersøges nøje og behandles, så man undgår smittespredning. Behovet for forebyggende foranstaltninger og kontrol er blevet større.

6.4. De fleste europæiske lande har regler vedrørende behandling af affald, karenstider og forbud mod visse typer anvendelse for at undgå, at mennesker udsættes for smitte. Når det gælder dyr, er beskyttelsen ofte mindre streng, selvom visse sygdomme kan spredes fra dyr til mennesker (zoonoser).

6.5. Kravene vedrørende behandling af affald kan udspecificeres alt efter affaldets anvendelse. Trods talrige undersøgelser er der stadig store huller i den viden, der ligger til grund for en bedømmelse af smitterisikoen i forbindelse med forskellige typer organisk affald.

6.6. Der bør fokuseres mere på affald fra enkelte ejendomme i landdistrikterne. De anlæg, der skal behandle toiletaffaldet, giver ofte for ringe reduktion af smittefaren. Man kan med ganske enkle midler eliminere eller kraftigt reducere risiciene.

6.7. Anvendelse eller eliminering af affald fra byområder må ikke indebære en risiko for sygdom hos mennesker, husdyr eller vildtlevende dyr. For landmanden er det en stor økonomisk bet, hvis besætningen bliver ramt af sygdom. Skal organisk affald fra byområder bruges i landbruget, skal produktet også være sikkert, bl.a med hensyn til salmonella og E. Coli 0157. For visse sygdomme indebærer dette også, at affaldet ikke må bruges på marker eller til anlægsarbejde eller placeres på affaldsdepoter, uden at smitterisikoen først er elimineret.

7. Forbrugernes tillid til landbruget

7.1. Forbrugerne har ret til at kræve - og kræve garantier for - at fødevarer, der sælges, opfylder de fastsatte regler for fødevaresikkerhed. Producenten og forhandleren bør tilvejebringe sådanne garantier.

7.2. Forbrugernes opfattelse af levnedsmidlernes kvalitet påvirker afgørende værdien og forbrugsvalget.

7.3. Fødevaremarkedet er følsomt over for advarsler mod forskellige risici, og høj fødevaresikkerhed må garanteres for at skabe tillid. Dette har også indflydelse på landbrugets produktionsmetoder og i sidste ende på anvendelsen af slam fra rensningsanlæg. I mange medlemsstater skal landmænd over for fødevareindustrien godtgøre, at råvarerne til produktionen opfylder myndighedernes og markedets krav.

7.4. Fødevarernes målelige kvalitet er vigtig, hvis anvendelse af slam skal accepteres alment, men det vigtigste er offentlighedens tillid til anvendelsen af slam i landbruget og til, at man med spildevandsrensning kan frembringe ikke-forurenende næringsstoffer.

7.5. I de fleste medlemsstater diskuteres det hensigtsmæssige i at bruge slam og andre former for organisk affald på marker, der bruges til fødevareproduktion. Der er en lang række årsager til den manglende accept. Slammet indeholder forskellige forurenende stoffer. Kendskabet til, hvordan spildevandssystemerne fungerer, hvilken effekt individuelle menneskelige aktiviteter har (jf. 4.1), og hvorfor næringsstoffer bør kanaliseres tilbage til landbruget, er generelt ringe. Problemet med forurenende stoffer i slam og forureningsspørgsmål i tilknytning hertil tages ofte ikke tilstrækkelig alvorligt af slamproducenterne og myndighederne. Slamforvaltning er i dag snarere et spørgsmål om at få slammet af vejen end om en målrettet indsats, der skal opfylde forbrugernes - herunder landmændenes og fødevareindustriens - behov.

7.6. Mulige indsatsområder er: 1) identifikation af emner på grundlag af det nuværende tilgængelige kundskabsniveau på markedet, 2) klare mål for udviklingen på kort og på lang sigt af slamkvaliteten og systemernes ydeevne, 3) relevant styring for så vidt angår aktioner til udvikling af produktkvalitet og certificeringssystemer (kontrolleret af tredjepart) og hermed 4) større åbenhed i forvaltningen. Man taler ofte om "genanvendelse" og "recirkulation" af slam. Ret beset er det kun næringsstoffer fra planter og organiske stoffer, der kommer fra landbruget. Passende lovgivning kan bidrage til at gøre det organiske affald renere og styrke tilliden til dets anvendelse i landbruget.

7.7. Ifølge Rådets forordning (EØF) nr. 2092/91 om "Økologisk produktionsmetode for landbrugsprodukter"(6) er det ikke tilladt at bruge spildevandsslam eller kunstgødning på økologiske landbrugsbedrifter. Kildesorteret husholdningsaffald kan anvendes efter behandling. Det økologiske landbrug vil have større fordel af genanvendelse af ikke-forurenende næringsstoffer fra organisk affald end det konventionelle landbrug. Økologiske producenter prøver at tilfredsstille forbrugernes ønsker og er dermed mere afhængige af offentlighedens accept. Derfor bidrager den økologiske produktion også til jordbundsbeskyttelsen.

8. Forskellige aktørers ansvar

8.1. Forskellige aktører har forskellige opgaver, når det gælder opretholdelse af kvaliteten. Husholdningerne kan sortere forskellige typer affald ved kilden og kun bruge afløbet til toiletaffald og vand fra vask og opvask. Det er også husholdningernes ansvar kun at bruge miljømærkede kemiske produkter. Det er den kemiske industris opgave at producere sådanne produkter, som de handlende så har ansvaret for at tilbyde forbrugerne. Byggebranchen og hvidevareproducenterne har ansvaret for, hvilket materiale der anvendes til rørledninger (kobber), husholdningsmaskiner og vandbeholdere.

8.2. Den valgte strategi for håndtering af affald og spildevand er afgørende for, om det er muligt at holde forskellige affaldstyper adskilt. Her er det byplanlæggere, beslutningstagere og byggevirksomheder, der spiller den afgørende rolle. Det er byområdernes opgave at frembringe ikke-forurenende næringsstoffer til landbruget.

8.3. Landmændene har ansvaret for opretholdelse og forbedring af jordens kvalitet og for at producere en tilstrækkelig mængde fødevarer til en rimelig pris. Deres rolle er at sikre, at landbruget er hovedaktør i næringskredsløbet, og at definere kvaliteten af det organiske affald, der skal anvendes i landbruget.

8.4. Hvis landmændene skal kunne varetage denne opgave, må det organiske affalds sammensætning og oprindelse specificeres. Desuden bør der udvikles systemer til opsporing af anvendt slam, pålidelige målemetoder samt permanente overvågningssystemer.

8.5. ØSU lægger vægt på en generel anvendelse af forureneren-betaler-princippet samt på, at man med information, frivillige ordninger, økomærkning og økonomiske styringsmekanismer internaliserer de miljørelaterede omkostninger.

9. Kommissionens rapport om gennemførelse af Fællesskabets affaldslovgivning(7)

9.1. Ifølge Kommissionens rapport om gennemførelsen af Fællesskabets affaldslovgivning anses anvendelse af slam på landbrugsjord for at være den mest miljøvenlige løsning, og der skulle ikke være kommet indberetninger om skader på mennesker, dyr eller afgrøder som følge af anvendelse af slam på landbrugsjord.

9.2. ØSU kan ikke tilslutte sig Kommissionens målsætning og forholder sig kritisk til denne forenklede tilgang.

9.3. Som denne initiativudtalelse viser, er der al mulig grund til at tvivle på anvendelsen af slam af den nuværende kvalitet på landbrugsjord. Få af de metaller, der forurener slammet, er blevet analyseret. De metalkoncentrationer, der tillades i slam, ligger langt over bæredygtighedsniveauet. Nogle af de former for anvendelse af slam, der godkendes i slamdirektivet, indebærer en fordobling af metalkoncentrationen i jorden efter 1-2 spredninger. Man ved for lidt om de forurenende organiske stoffer, der findes i spildevandsslam, og om de hertil relaterede sundhedsrisici. En række undersøgelser sætter også spørgsmålstegn ved de nuværende grænseværdier (f.eks. for kadmium i fødevarer) og peger på, at risikoen for mennesker er større end hidtil antaget. Det samme gælder dioxiner.

9.4. Hvis anvendelse i landbruget foretrækkes frem for andre bortskaffelsesmetoder, må samfundet have klare mål og iværksætte strenge foranstaltninger for at forbedre situationen.

9.5. Rapporten anerkender ikke, at der er problemer, og nævner ikke klart behovet for en sund jordbund, hvis der skal produceres sund mad i årtusinder fremover.

9.6. Rapporten peger på, at anvendelse af slam omfattes med stadig større mistænksomhed, men samtidig siges det, at denne mistro ikke er videnskabeligt begrundet. Forsigtighedsprincippet tilsiger, at der træffes foranstaltninger, selvom der ikke foreligger klare videnskabelig beviser for en risiko.

9.7. Efter ØSU's opfattelse er det helt afgørende for landbruget og fødevareindustrien, at forbrugerne har tillid til deres råmaterialer og produkter. En eventuel anvendelse af spildevandsslam i landbruget er således noget, som landmændene og forbrugerne må træffe beslutning om.

10. Lovgivning

10.1. Den 2. februar 2000 udsendte Kommissionen sin "Meddelelse fra Kommissionen om forsigtighedsprincippet"(8). Efter ØSU's mening bør et revideret slamdirektiv tage hensyn til retningslinjerne i denne meddelelse. Hensigten med et nyt direktiv bør være at justere kursen hen imod de mål, Kommissionen har opstillet med hensyn til bæredygtighed og mindre miljøpåvirkning.

10.2. ØSU vil gerne se klare tegn på en integreret tilgang, idet Kommissionen på det seneste har fremlagt flere dokumenter om en række principper og retningslinjer for lovgivningen fremover, som også er af relevans for det spørgsmål, der her behandles. ØSU mener, at affaldshåndteringsområdet er særlig vigtigt, hvorfor lovgivningen på dette område kunne fungere som grundlag for en samordning af alle de nye initiativer og demonstrere deres anvendelighed og betydning. Det bedste ville være, hvis et nyt slamdirektiv omfattede forskellige former for behandlet spildevand og ikke-flydende organisk affald, herunder blandet slam fra byområder og fødevareindustri samt husholdningsaffald.

10.3. I definitionerne bør det præciseres, at al spildevand fra rensningsanlæg og andet byspildevand forvaltes i medfør af enten et nyt slamdirektiv eller det bebudede rammedirektiv om vand eller eventuelt et andet direktiv om udrådnet eller komposteret organisk materiale, der er under forberedelse i Kommissionen. Det sidste kunne også omfatte behandlet ikke-flydende organisk affald.

10.4. For at sikre den mest hensigtsmæssige anvendelse af næringsstoffer fra organisk affald skal leverandører klart angive affaldets oprindelse, hvilke stoffer der er tilført samt den behandling, det har gennemgået. Hvis slutproduktet er slam, er valget mellem udrådning og kompostering mindre vigtigt for dette direktivs hensigt (den nuværende definition af slam er helt teknisk og uafhængig af råmaterialets kvalitet).

10.5. Hvis det planlagte nye komposteringsdirektiv gennemføres, bør det udelukkende vedrøre særligt organisk affald, der er sorteret ved kilden. Et nyt slamdirektiv bør tage sigte på blandet spildevand fra byer eller spildevandsslam fra dette vand.

10.6. For at undgå et juridisk tomrum mellem vedtagelsen af et nyt slamdirektiv og vedtagelsen af et nyt direktiv vedrørende udrådning og kompostering bør al organisk affald efter ØSU's mening være omfattet af et nyt slamdirektiv, indtil yderligere fællesskabslovgivning gennemføres.

10.7. Vandbeskyttelse foregår under det bebudede rammedirektiv for vand. ØSU vil dog gøre opmærksom på, at der ikke findes nogen minimumskrav vedrørende jordbundsbeskyttelse, og opfordrer således Kommissionen til at tage initiativer i den retning.

10.8. Den 9. februar 2000 udsendte Kommissionen sin "Hvidbog om erstatningsansvar for miljøskader"(9). I denne hvidbog, og navnlig under punkt 4.2.2, omtales affaldshåndtering i forbindelse med person- eller tingsskade og forurenede arealer som en af de aktiviteter, de opstillede mål skal omfatte. Efterhånden som disse aktiviteter udformes, bør også midlerne til en samordning af de bebudede ændringer af direktiv 86/278/EØF skitseres, og Kommissionen bør beskrive og præcisere dette aspekt over for alle berørte parter.

10.9. I erkendelse af, at Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse om kort tid udsender deres eget lovgivningsforslag (forslag til forordning) om animalsk affald, mener ØSU, at Kommissionen bør fastlægge, hvilke områder der skal være omfattet af hvert enkelt initiativ, og informere alle aktører herom. Efter ØSU's opfattelse bør overlapning undgås, eftersom det kan skabe forvirring i forbindelse med gennemførelsen. Et eksempel fra "gråzonen" er slam fra slagterier.

10.10. I lyset af de data for perioden 1995-1997, der fremlægges i "Rapport fra Kommissionen om gennemførelse af Fællesskabets affaldslovgivning"(10), finder ØSU niveauet for gennemførelsen af direktiv 86/278/EØF bekymrende. Efter ØSU's mening bør Kommissionen tage affære over for medlemsstater i tilfælde af manglende opfyldelse af de nuværende regler eller forpligtelserne under artikel 17 i det berigtigede direktiv (dvs. at de hvert tredje år skal udarbejde en sammenfattende rapport om anvendelse af slam i landbruget). Kun med sådanne foranstaltninger kan man sikre en korrekt gennemførelse af direktivets regler.

10.10.1. Samtidig har Kommissionen offentliggjort "Den syttende beretning om kontrollen med gennemførelsen af fællesskabsretten (1999)"(11), som trods henvisninger til lovgivning på affaldsområdet ikke indeholder data om det pågældende direktiv, hvilket afføder tvivl om den nuværende situation og EU's overvågning på området.

10.11. Reglerne for den fremtidige ordning bør efter ØSU's opfattelse omfatte etablering af overvågningsmekanismer, dvs. risikostyring under Kommissionens tjenestegrene. Resultaterne af denne overvågning bør offentliggøres regelmæssigt (hvert andet år), og Kommissionen bør samtidig informere om sine opfølgningsaktioner. Med andre ord ønsker ØSU at sikre sig, at Kommissionen indfører de fornødne regler til sikring af en effektiv overvågning fremover på dette område, samtidig med at gennemsigtighed garanteres. Et sådant overvågningssystem bør også tillade revision af de eksisterende regler, så der tages hensyn til den videnskabelige udvikling. I denne forbindelse bør Kommissionen træffe foranstaltninger vedrørende udpegelse af den kompetente nationale myndighed, der skal overvåge direktivets regler, så denne kan informere om sin eksistens og opbygge en autoritet.

10.12. ØSU glæder sig over Kommissionens forslag om at etablere et samarbejde med det udvalg, der består af medlemsstatsrepræsentanter med ansvar for gennemførelse og overvågning af forvaltningen af slam. ØSU understreger dog vigtigheden af også at få etableret et samarbejde mellem dette udvalg og Kommissionens videnskabelige organer for at sikre en reel overordnet risikovurdering, hvilket man ikke har i dag.

10.13. Med hensyn til de videnskabelige undersøgelser, som Kommissionens organer benytter sig af på dette område, vil ØSU gerne have oplysninger om deres pålidelighed og omfang. ØSU finder manglen på direkte deltagelse og et positivt input fra Det Europæiske Miljøagentur i København bekymrende.

10.14. Der bør indsamles normalværdier for kvaliteten af forskellige typer flydende og ikke-flydende affald fra forskellige lande (f.eks. toiletvand, udrådnede rester fra biogasproduktion med kildesorterede råvarer, affald fra fødevareindustrien og blandet slam fra rensningsanlæg) for at gøre det lettere at sammenligne kvaliteten af affald med forskellig oprindelse. Det Europæiske Miljøagentur bør sammen med de nationale myndigheder spille en central rolle i udviklingen af et overvågningssystem og en indsamling af data, der omfatter hele EU.

11. Økonomiske aspekter

11.1. Miljømæssige omkostninger opstår, når udgifterne til miljøskader og til forebyggende eller udbedrende foranstaltninger internaliseres i samfundet. Ofte vil en sag blive vurderet ud fra omkostningerne til udbedring af skaden (f.eks. oprensning af jord eller genetablering af den biologiske mangfoldighed). Mange udslip kan mistænkes for at have en miljøpåvirkning på lang sigt, men sådanne udslip accepteres ofte, indtil der er beviser for deres skadelige virkning. I sådanne situationer bør forsigtighedsprincippet anvendes. Der er behov for en tydelig lovgivning til at underbygge dette princip.

11.2. Menneskelig aktivitet indebærer ofte en stabil infrastruktur (energiforsyning, trafiksystemer og kloakering). Det er dyrt at ændre sådanne systemer hurtigt, eftersom deres levetid kan være meget høj, og samfundet må med henblik på at skabe en velfungerende lokal udvikling benytte en langsigtet tilgang, ligesom resultaterne skal være lette at måle i en trinvis udvikling.

11.3. På kort sigt må den producerede slam behandles. Anvendelse i landbruget er en af de billigste løsninger. Alternativerne er jordproduktion, deponering, forbrænding eller kemisk behandling såsom hydrolyse eller fraktionering. Med undtagelse af jordproduktion og deponering indebærer alternativerne temmelig store investeringer, og omkostningerne kan være op til tre gange så store pr. ton som de billigere løsninger. Hvis slam skal bruges i landbruget, må mængden af forurenende stoffer reduceres kraftigt, og slammet må behandles, så det bliver hygiejnisk. Samfundet må også stå for disse omkostninger.

11.4. I fremtiden vil det blive muligt at konstruere spildevandssystemer, der ikke blander de spildevandstyper, som indeholder hovedparten af plantenæringen, med dem, der tilfører systemet metaller og miljøfarlige organiske stoffer. Sådanne systemer kan udvikles til anvendelse i forbindelse med nybygning eller renovering. For at holde udgifterne nede er det en fordel, hvis nye systemer i videst muligt omfang kan udnytte den eksisterende infrastruktur til spildevand og rensning. I nogle medlemsstater udvikles sorteringssystemer af denne type til urin og vand fra toiletter.

11.5. Man kan også konstatere, at bæredygtige spildevandssystemer kræver, at man minimerer affaldsmængden, og at det affald, der produceres, sorteres, så det kan genanvendes på en miljøvenlig måde. En sådan ændring af afløbssystemet vil være dyr, men formentlig vil systemer med sortering totalt set være det billigste på længere sigt.

11.6. Eftersom målet i EU er at skabe et bæredygtigt samfund, må beslutningstagere i byer og regioner udarbejde planer for, hvordan man på kort sigt kan skille sig af med den slam, der produceres i dag, samt planer for en langsigtet ændring af afløbssystemet, så det bliver muligt at kanalisere næringsstoffer fra toiletafløb tilbage til landbrug og skovbrug (menneskeekskrementer, papir og vand - ingen forurenende stoffer).

11.7. Efter ØSU's mening skal et bæredygtigt miljø have højere prioritet, og samfundet må stå for udgifterne til en økologisk omstilling. Kommissionen bør gøre det lettere at investere i udvikling. Miljøudgifterne bør internaliseres på markedet og i samfundet(12).

12. Konklusioner

12.1. Plantenæringsstoffer overføres til byområder via landbrugets fødevarer. Næringsstofferne findes stadigvæk i madaffald og vand fra toiletter og kan kanaliseres tilbage til landbruget uden de miljøfarlige stoffer, der er kommet til undervejs, for at fremme landbrugets og samfundets bæredygtighed.

12.2. Man kunne måske tolerere en stigning i koncentrationen af de fleste metaller på 100 % over de næste 10000 år. Dette betyder, at slam kan anvendes, hvis indholdet af metaller over de næste 15-20 år ikke stiger med mere end 10-15 %, og stigningen reduceres til næsten 0 % i løbet af en generation. Miljøfarlige organiske stoffer bør på lang sigt helt undgås. Der er et umiddelbart behov for en model for risikovurdering og metoder til analyse af effekten af vigtige kemikalier i biologiske systemer. Anvendelse af slam i landbruget må ikke indebære øget ophobning af farlige stoffer i landbruget eller i befolkningen.

12.3. Vigtige næringsstoffer i spildevandet, såsom kvælstof og kalium, udnyttes kun i ringe omfang. Af fosforindholdet i slam udvindes dog 90 %. Befolkningen forholder sig ikke blot skeptisk til slamkvaliteten, men også til de nuværende spildevandssystemers evne til at rense spildevandet og dermed bidrage til samfundets bæredygtighed.

12.4. Konsekvensen er, at der i de fleste lande sættes spørgsmålstegn ved anvendelsen af slam i landbruget. Slamproducenter og myndighederne viser ofte ringe forståelse for dette spørgsmål. Problemerne må identificeres, og der må opstilles reelle mål og planer med henblik på at ændre denne situation.

12.5. Forbrugerne i EU har ret til at kræve sikre fødevarer og påvirke produktionsmetoderne og de ressourcer, der bruges i landbruget.

12.6. Mange grupper, herunder den kemiske industri, forbrugerne, slamproducenterne, byggefirmaer, planlæggere og beslutningstagere, er ansvarlige for, at samfundet udvikler sig i en retning, der tillader genanvendelse af næringsstoffer. Landbruget har til opgave at opretholde jordbundskvaliteten og har det endelige ansvar for, hvad der spredes på landbrugsjorden.

12.7. Omkostninger i forbindelse med miljøpåvirkning efter anvendelse eller bortskaffelse af slam bør internaliseres i prisen på vand og forurenende produkter.

12.8. Efter ØSU's opfattelse bør landbruget på lang sigt kun bruge næringsstoffer fra organisk affald, som holdes adskilt fra andet, forurenende affald, der øger metalkoncentrationen eller øger indholdet af farlige organiske stoffer.

12.9. Anvendelse af slam som gødning i landbruget er således yderst problematisk og i mange tilfælde direkte en dårlig løsning, medmindre slammet og forsyningssystemerne forbedres drastisk.

13. Henstillinger

13.1. Af det reviderede direktiv bør det klart fremgå, at det overordnede mål på lang sigt er at kanalisere ikke-forurenende næringsstoffer fra spildevandet i EU tilbage til landbruget.

13.2. Direktivet skal gøre det klart, at forsigtighedsprincippet og forureneren-betaler-princippet finder anvendelse i forbindelse med en vurdering af spildevandssystemets input og produktionen og anvendelsen af spildevandsslam.

13.3. Et revideret og ændret slamdirektiv skal være præget af en helhedsmæssig tilgang til alt spildevand fra rensningsanlæg og andet byspildevand. Det skal helst omfatte alt affald og alle afløb, der ikke er omfattet af det bebudede rammedirektiv om vand(13).

13.4. Selvom der eksisterer en vandbeskyttelseslovgivning, har EU ingen minimumskrav vedrørende jordbundsbeskyttelse. ØSU opfordrer Kommissionen til at udarbejde en sådan lovgivning.

13.5. Oplysninger om affaldets oprindelse, de stoffer, der er kommet til, og den behandling, affaldet har gennemgået, skal gives til myndighederne og brugeren.

13.6. Som supplement til mg/kg-målingen kan mængden af visse metaller i forhold til fosformængden angives (f.eks. mg kadmium/kg fosfor). Herved kompenseres for de begrænsninger, der ligger i mg/kg-målingen.

13.7. Ansvaret for miljøskader forårsaget af slam bør klart specificeres i direktivet.

13.8. De nationale myndigheder bør regelmæssigt rapportere om anvendelsen af slam, slammets kvalitet og kvaliteten af andre former for affald for at gøre det lettere for myndighederne og brugerne at lave såvel nationale som internationale sammenligninger. Det Europæiske Miljøagentur har en naturlig rolle at spille i forbindelse med indsamling af sådanne oplysninger fra medlemsstaterne.

13.9. Der bør udvikles systemer til opsporing af anvendt slam, pålidelige målemetoder samt permanente overvågningssystemer. Der bør regelmæssigt rapporteres og udgives redegørelser fra medlemsstaterne om metoder vedrørende risikostyring i forbindelse med anvendelse af organisk affald.

13.10. ØSU understreger behovet for, at affaldsudvalget etablerer nære kontakter til Kommissionens videnskabelige organer med henblik på sikring af en objektiv evaluering af risici.

13.11. Eftersom et af EU's mål er at skabe et bæredygtigt samfund, bør miljøets bæredygtighed prioriteres højere, og der må træffes foranstaltninger med henblik på at lette investeringer i ny teknologi, der nedbringer miljøpåvirkningen ved forvaltning af organisk affald i almindelighed og genanvendelse af ikke-forurenende næringsstoffer i særdeleshed.

13.12. Et ændret slamdirektiv bør gøre det klart, at slam med metalindhold kun må anvendes, hvis dette indhold over de næste 15-20 år ikke stiger med mere end 10-15 %, og stigningen reduceres til næsten 0 % i løbet af en generation. Miljøfarlige organiske stoffer bør på lang sigt helt undgås. Der er et umiddelbart behov for en model for risikovurdering og metoder til analyse af effekten af vigtige kemikalier i biologiske systemer. Anvendelse af slam i landbruget må ikke indebære øget ophobning af farlige stoffer i landbruget eller i befolkningen.

13.13. Kommissionen anmodes om at konsultere ØSU i sit fremtidige arbejde med slamdirektivet og andre regler vedrørende produktion og forvaltning af organisk affald.

Bruxelles, den 19. oktober 2000.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) CEN-standard EN 28157 for kunstgødning.

(2) Naturvårdsverket (Sverige), efteråret 2000.

(3) Jo højere udrådningsgrad, jo mindre volumen.

(4) Kemikalieinspektionen (Sverige), maj 2000.

(5) Kemikalieinspektionen (Sverige).

(6) EFT L 198 af 22.7.1991, s. 1-15.

(7) KOM(1999) 752 endelig.

(8) KOM(2000) 1 endelig.

(9) KOM(2000) 66 endelig.

(10) KOM(1999) 752 endelig.

(11) KOM(2000) 92 endelig.

(12) "Internalisere" er den term, der normalt bruges i forbindelse med en bevidst inddragelse af de miljømæssige omkostninger i beregningen af en pris; udgifter i forbindelse med miljøskader bør være lette at følge; termen "assimilere" vedrører snarere medregning af en udgift; dette vil under alle omstændigheder ske før eller senere, ofte for sent og til en meget høj pris.

(13) KOM(97) 49 endelig.