FORKORTELSER

CONOPS : Operationskoncept (Concept of Operations)

CPCC : Den Civile Planlægnings- og Gennemførelseskapacitet (Civilian Planning and Conduct Capability)

EULEX : Den Europæiske Unions retsstatsmission i Kosovo

EUO : Den Europæiske Unions kontor i Kosovo

FSFP : Den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik

ICO : Det Internationale Civile Kontor (International Civilian Office)

IPA : Instrumentet til førtiltrædelsesbistand (Instrument for Pre-Accession Assistance)

KFOR : NATO’s fredsbevarende styrke i Kosovo

MMA : Overvågning, vejledning og rådgivning (Monitoring, Mentoring and Advising)

NATO : Den Nordatlantiske Traktats Organisation

OECD : Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling

OPLAN : Operationsplan (Operation Plan)

UNMIK : FN’s midlertidige administrative mission i Kosovo

RESUMÉ

I. Den Europæiske Union (EU) yder stor bistand på retsstatsområdet i Kosovo [1]. Navnlig har området siden 2008 været omfattet af den hidtil største mission under den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik (FSFP), "Den Europæiske Unions retsstatsmission i Kosovo" (EULEX). Cirka 2500 EULEX-ansatte har arbejdet med kapacitetsopbygning og varetaget bestemte udøvende funktioner. Desuden har Europa-Kommissionen forvaltet projekter vedrørende retsstatsområdet, som også primært har haft fokus på kapacitetsopbygning, og som er blevet finansieret af instrumentet til førtiltrædelsesbistand. Fra 2007 til 2011 — den periode, som revisionen omfatter — blev der ydet 680 millioner euro fra EU-budgettet til støtte på retsstatsområdet.

II. Retten søgte svar på, om EU’s bistand til Kosovo på retsstatsområdet er effektiv. Til det formål vurderede Retten, om bistanden giver de ønskede resultater, og hvordan den har bidraget til de fremskridt, der er gjort på de forskellige dele af retsstatsområdet (politi, retsvæsen, toldvæsen og korruptionsbekæmpelse). Retten undersøgte også bistandsforvaltningen med særlig fokus på koordinering og EULEX’ forvaltning. Revisionen omfattede en stikprøve på sytten EU-interventioner i Kosovo.

III. Rettens revision viste, at EU’s bistand til Kosovo på retsstatsområdet ikke har været tilstrækkelig effektiv. Nogle af målene for de enkelte interventioner er blevet opfyldt, men ofte har der været forsinkelser og tvivl om resultaternes bæredygtighed. Samlet set sker forbedringerne på retsstatsområdet imidlertid langsomt, særlig med hensyn til bekæmpelse af organiseret kriminalitet og korruption, og særlig i det nordlige Kosovo.

IV. For det første kan EU-bistandens begrænsede effektivitet forklares med de særlige forhold, der kendetegner Kosovo. Ikke desto mindre konstaterede revisorerne, at der var væsentlige områder, hvor EU’s bistand kunne have været mere effektiv, hvis Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens forvaltning havde været bedre.

V. Det har hæmmet EU-bistandens effektivitet, at målene ikke har været tilstrækkeligt klart defineret, og at der har været store udfordringer i koordineringen af Kommissionens og EULEX’ operationer. Desuden har der været personalemangel i EULEX. Kommissionens projekter er generelt blevet forvaltet hensigtsmæssigt, men EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen kunne have gjort mere brug af politisk dialog og konditionalitet til at styrke retsstaten.

VI. Retten fremsætter følgende anbefalinger:

- Rådet og Kommissionen bør sikre, at målene på retsstatsområdet for Kosovo knyttes til konkrete benchmark, som gør det muligt at måle fremskridtene, og at der tages hensyn til målene for EU’s indre sikkerhed.

- For at forbedre koordineringen bør EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen gennemgå Kommissionens programmerings- og udbudsprocedurer for at sikre, at de opfylder EULEX’ operationelle behov, og udarbejde en exitstrategi for EULEX, som vil resultere i, at Kommissionen overtager EULEX’ kapacitetsopbygningsfunktioner.

- EU-Udenrigstjenesten bør samarbejde med medlemsstaterne for at sikre, at fremtidige FSFP-missioner fungerer med hele det godkendte antal ansatte, at de udstationeres for det nødvendige tidsrum, og at de har de nødvendige kvalifikationer til at kunne være effektive.

- Rådet og Kommissionen bør sikre, at kommende FSFP-missioner får status som juridiske personer.

- EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen bør sikre, at det personale, der tildeles EU’s kontor i Pristina til forvaltning af bistand på retsstatsområdet, afspejler den høje prioritet, som EU tillægger dette område.

- Rådet, EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen bør sikre, at deres politiske dialog med Kosovo navnlig har fokus på at styrke retsstatsprincippet, og at den er knyttet til tilskyndelsesforanstaltninger og prioriterede betingelser.

INDLEDNING

BAGGRUND

1. I det tidligere Jugoslavien var Kosovo en autonom provins i Republikken Serbien, en af de seks republikker, der oprindelig udgjorde landet [2]. De fleste af Kosovos indbyggere var etniske albanere, men der var et stort serbisk mindretal. Efter en forfatningsreform i 1974 fik Kosovo mere autonomi med mulighed for at have sin egen administration, forsamling og dømmende magt. I løbet af 1980’erne øgedes de etniske spændinger, og i 1989 blev Kosovos autonomi tilbagekaldt af den nationalistiske serbiske regering ledet af Slobodan Milošević.

2. I løbet af 1990’erne gik Jugoslavien i opløsning, og i Kosovo medførte den serbiske regerings stigende undertrykkelse, at der udbrød en guerillakrig ledet af Kosovos befrielseshær, og at retsstaten brød helt sammen. Det anslås, at der fra 1997 til juni 1999 blev dræbt ca. 10000 kosovoalbanere. Som reaktion på den hurtige forværring af situationen bombede Den Nordatlantiske Traktats Organisation (NATO) Serbien og de serbiske væbnede styrker i Kosovo for at drive disse ud af Kosovo.

3. I juni 1999 vedtog De Forenede Nationers (FN’s) Sikkerhedsråd resolution 1244/99 om etablering af De Forenede Nationers midlertidige administrative mission i Kosovo (UNMIK), som skulle træde i stedet for den serbiske regering. UNMIK blev pålagt at varetage alle aspekter af civil forvaltning, oprette demokratiske institutioner og skabe grundlag for i sidste ende at løse spørgsmålet om Kosovos status [3]. UNMIK’s umiddelbare opgave sammen med den NATO-ledede fredsbevarende styrke i Kosovo (KFOR) var at indføre lov og orden ved at gøre en ende på volden og undertrykkelsen og gøre det muligt for alle flygtninge at vende sikkert tilbage.

4. Fra 2003 begyndte strukturerne i de såkaldte foreløbige selvstyreinstitutioner langsomt at udvikle sig inden for de konstitutionelle rammer, som UNMIK havde etableret. UNMIK forblev den øverste myndighed, men gradvis blev beføjelser overdraget fra UNMIK til de kosovoske institutioner.

5. Efter forhandlinger i perioden 2005-2007 foreslog FN’s særlige udsending, Martti Ahtisaari, at Kosovo skulle have "overvåget uafhængighed". FN’s Sikkerhedsråd godkendte ikke dette forslag, men ikke desto mindre blev to centrale dele af Ahtisaariforslaget efterfølgende implementeret:

a) EU’s Ministerråd oprettede under den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik (FSFP) "Den Europæiske Unions retsstatsmission i Kosovo" (EULEX) til at overvåge, vejlede og rådgive på alle områder vedrørende retsstaten og varetage visse udøvende funktioner.

b) En gruppe af stater, der støtter Kosovos uafhængighed — kaldet den internationale styringsgruppe — oprettede Det Internationale Civile Kontor (ICO) til at overvåge implementeringen af forslaget. Lederen af ICO er bemyndiget til at annullere beslutninger eller love, der vedtages af de kosovoske myndigheder, og til at straffe eller fjerne offentligt ansatte.

6. Kosovo erklærede sig ensidigt uafhængigt af Serbien i februar 2008, men dette førte ikke til generel anerkendelse af Kosovo [4]. Fem EU-medlemsstater har ikke anerkendt Kosovos uafhængighed [5], og EU indtager derfor en såkaldt "statusneutral" holdning [6]. Alle medlemsstater er dog enige om, at Den Europæiske Union bør yde betydelig støtte til Kosovo med henblik på at sikre stabilitet i Kosovo, i den vestlige Balkanregion i øvrigt og i Europa som helhed [7].

7. Kosovo modtager finansiel bistand fra instrumentet til førtiltrædelsesbistand (IPA) og behandles af Kommissionen som et potentielt kandidatland i denne sammenhæng [8]. Siden 2010 har Kosovo været i dialog med Kommissionen i den samme "stabiliserings- og associeringsproces" (SAP), som omfatter kandidatlande og potentielle kandidatlande i den vestlige Balkanregion.

8. Serbien afviste Kosovos uafhængighed, og mange etniske serbere i det nordlige Kosovo ønsker fortsat at være en del af Serbien [9]. EU fremmer direkte dialog mellem Kosovo og Serbien med henblik på at forbedre forbindelserne mellem dem (den såkaldte "Pristina-Beograd-dialog"). I marts 2012 gav Det Europæiske Råd Serbien status som EU-kandidatland, og Kommissionen har efterfølgende foreslået en ændring af IPA-forordningen for at flytte Serbien fra listen over potentielle kandidatlande til listen over kandidatlande.

9. Ønsket om uafhængighed og efterfølgende international anerkendelse har domineret den overordnede dagsorden for de kosovoske myndigheder. Men Kosovo står over for andre store udfordringer, navnlig fattigdom og kriminalitet. Kosovos BNP pr. indbygger på kun 2383 euro er det laveste i Europa [10]. Retsstatens sammenbrud i 1990’erne skabte et tomrum, der er blevet udnyttet af kriminelle organisationer både i og uden for Kosovo. Indførelsen af retsstatsforhold hindres desuden af den udbredte klientelisme i det kosovoske samfund og den traditionelle anvendelse af en klanbaseret sædvaneret.

10. Styrkelse af retsstatsprincippet i Kosovo betragtes generelt som en forudsætning for økonomisk udvikling. Eftersom den organiserede kriminalitet er international, er det også vigtigt for EU’s indre sikkerhed, at retsstatsprincippet styrkes i Kosovo.

11. I januar 2012 meddelte de kosovoske myndigheder, at de ønskede at afslutte den overvågede uafhængighed ved årets udgang. Den 10. september vedtog den kosovoske forsamling de nødvendige forfatningsmæssige ændringer for at bringe ICO’s tilsynsrolle til ophør. Samtidig fornyede de kosovoske myndigheder deres anmodning til EULEX om at varetage udøvende beføjelser indtil udløbet af det gældende mandat i juni 2014.

EU’S FINANSIELLE BISTAND

12. I de seneste ti år har det internationale samfund investeret mange ressourcer i fredsbevarelse, genopbygning, institutionsopbygning, økonomisk udvikling og bistand til styrkelse af retsstatsprincippet. I perioden 1999-2007 modtog Kosovo 3,5 milliarder euro i donorbistand, hvoraf to tredjedele kom fra Europa-Kommissionen og EU’s medlemsstater. På en donorkonference i 2008 blev der givet tilsagn om yderligere 1,2 milliarder euro i perioden 2009-2011, heraf 508 millioner euro fra Kommissionen. Samlet set er Kosovo "verdens største modtager af EU-bistand pr. indbygger" [11].

13. I perioden 2007-2011 blev over halvdelen af EU-bistanden ydet til indførelse af retsstatsforhold i Kosovo, fortrinsvis gennem FSFP-missionen [12], men også gennem IPA (jf. tabel 1).

14. EULEX er EU’s største krisestyringsoperation nogensinde. Hovedmålet er at hjælpe de kosovoske myndigheder med at styrke retsstatsprincippet, navnlig inden for politi, retsvæsen og toldvæsen (jf. også punkt 68). EULEX finansieres over budgettet for EU’s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP), og midlerne stilles til rådighed i henhold til en kontrakt indgået mellem Europa-Kommissionen og EULEX’ missionschef, som er personligt ansvarlig for gennemførelsen af EULEX’ budget. Frem til juni 2012 havde EU bevilget 614 millioner euro fra EU’s almindelige budget til at støtte EULEX [13]. Ved udgangen af 2011 havde EULEX 2539 ansatte, herunder 1087 ansatte, der var udstationeret, primært fra EU-medlemsstater. I en strategisk undersøgelse af EULEX stillede Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten) forslag om at bevare nogle af missionens udøvende funktioner og forlænge dens mandat til juni 2014, og dette blev vedtaget af Rådet [14].

15. IPA har i perioden 2007-2011 finansieret projekter inden for politi, retsvæsen og toldvæsen samt specifikke korruptionsbekæmpelsesprojekter for i alt 92,47 millioner euro.

TABEL 1

EU’s bistand på retsstatsområdet i perioden 2007-2011 (forpligtelser i millioner euro [1111])

Kilde: Europa-Kommissionen (analyseret af Den Europæiske Revisionsret).

Instrument | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | I alt |

EULEX (inklusive planlægningsgruppen) (aktuel budgetpost: 19.03.01.02) | 76,50 | 120,00 | 121,22 | 120,75 | 144,00 | 582,47 |

IPA — retsstatsområdet i almindelighed [2222] (22.02.02 og 22.02.04.01) | 9,30 | 44,52 | 12,05 | 14,20 | 12,40 | 92,47 |

Stabilitetsinstrumentet (19.06.01.01) | 0,00 | 5,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 5,00 |

Samlet EU-bistand på retsstatsområdet i almindelighed | 85,80 | 169,52 | 133,27 | 134,95 | 156,40 | 679,94 |

Samlet EU-bistand til Kosovo | 231,70 | 331,10 | 238,22 | 198,95 | 212,70 | 1212,67 |

Den samlede bistand på retsstatsområdet som andel af den samlede EU-bistand | 37 % | 51 % | 56 % | 68 % | 74 % | 56 % |

16. I Kommissionen ligger det primære ansvar for håndteringen af Kosovo hos Generaldirektoratet for Udvidelse. Det står for forvaltningen af IPA, som er den største kilde til finansiering af bistandsprojekter i Kosovo. Forvaltningen af EULEX hører under den civile operationschef, som er direktør for Den Civile Planlægnings- og Gennemførelseskapacitet (CPCC), som ligger i Bruxelles og er en del af EU-Udenrigstjenesten. I spørgsmål om politisk kontrol og strategisk ledelse er han underlagt Rådets Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Komité. Den Europæiske Unions kontor i Kosovo har ansvaret for gennemførelsen af IPA-bistanden, og siden februar 2012 har dets chef også fungeret som Den Europæiske Unions særlige repræsentant i Kosovo (jf. punkt 78).

REVISIONENS OMFANG OG REVISIONSMETODEN

17. Retten søgte svar på følgende overordnede spørgsmål:

"Er EU’s bistand til Kosovo på retsstatsområdet effektiv?"

Første del af beretningen fokuserer på, om EU’s bistand har givet de ønskede resultater, og hvordan den har bidraget til de fremskridt, der er gjort på forskellige dele af retsstatsområdet (politi, retsvæsen, toldvæsen og korruptionsbekæmpelse). Anden del af beretningen identificerer områder, hvor forbedringer i forvaltningen af EU’s bistand kunne gøre bistanden mere effektiv:

a) opstilling af mål

b) koordinering mellem EU’s institutioner og koordinering med andre donorer og de kosovoske myndigheder

c) forvaltning af EULEX

d) forvaltning af bistandsprojekter

e) politisk dialog og konditionalitet.

18. Revisionen omfattede dokumentgennemgang, interviews og tre revisionsbesøg i Kosovo i 2011 og 2012. Retten undersøgte en stikprøve på otte IPA-projekter udvalgt blandt de 20 IPA-projekter vedrørende retsstatsområdet, som EU bevilgede midler til fra 2007 til 2010, og som blev gennemført i perioden 2008-2011. Den undersøgte også et projekt, der blev finansieret af stabilitetsinstrumentet. De undersøgte projekter tegnede sig for 21 millioner euro af de i alt 85 millioner euro, som EU har brugt på projekter vedrørende retsstatsområdet. Endvidere undersøgte Retten en stikprøve på otte overvågnings-, vejlednings- og rådgivningsaktioner (MMA-aktioner), som blev gennemført af EULEX. EULEX havde oprindeligt iværksat 45 MMA-aktioner [15]. Der gives detaljerede oplysninger om stikprøven i bilag II, og de detaljerede revisionskriterier vises i bilag III.

19. Til sin vurdering af EU-bistandens effekt på sektorniveau brugte Retten andet revisionsbevis, herunder dokumentation fra andre projekter, som Kommissionen har finansieret vedrørende retsstatsområdet i Kosovo, og fra andre EULEX-ledede MMA-aktioner. Den gennemgik også rapporter fra de kosovoske myndigheder og fra andre donorer og interessenter, som er til stede i Kosovo, og foretog en gennemgang af den relevante litteratur (jf. litteraturlisten i bilag V). Endvidere interviewede Retten de relevante kosovoske myndigheder såvel som repræsentanter for det internationale samfund og civilsamfundet i Kosovo.

20. Retten gjorde brug af et rådgivende panel bestående af internationale eksperter for at få baggrundsoplysninger om situationen i Kosovo og afprøve relevansen af sine revisionsspørgsmål.

BEMÆRKNINGER

TRODS EU’S BISTAND ER DER KUN SKET BEGRÆNSEDE FORBEDRINGER PÅ RETSSTATSOMRÅDET, OG DER ER STADIG MEGET ORGANISERET KRIMINALITET OG KORRUPTION

21. I dette afsnit beskrives resultaterne af den stikprøve af IPA-projekter og EULEX-ledede MMA-aktioner, som Retten reviderede. Der gives også en vurdering af, hvordan EU’s bistand har bidraget til de fremskridt, der er gjort på retsstatsområdet med hensyn til politi, retsvæsen, toldvæsen og korruptionsbekæmpelse, herunder i det nordlige Kosovo. Endvidere vurderes det, om disse fremskridt kan forventes at være bæredygtige.

DET KOSOVOSKE POLITI: DE UNDERSØGTE EU-INTERVENTIONER FØRTE TIL SMÅ FREMSKRIDT, MEN DER ER STADIG STORE UDFORDRINGER, ISÆR I KAMPEN MOD ORGANISERET KRIMINALITET

EU’S BISTAND

22. Kommissionen og EULEX har siden 2007 støttet det kosovoske politi på mange måder (16 IPA-projekter til i alt 33 millioner euro og 36 MMA-aktioner). Retten reviderede to IPA-projekter [16] og fire MMA-aktioner [17].

23. Målet for begge de undersøgte IPA-projekter var at udvikle det kosovoske politis kapacitet til at varetage den nye opgave med at overvåge Kosovos grænser [18]. På grund af utilstrækkelig koordinering under projektudformningen støttede Kommissionen med sit ene projekt indførelsen af et særskilt efterretningssystem for grænsepolitiet, hvilket var i modstrid med EULEX’ målsætning om at skabe et samlet efterretningssystem for hele det kosovoske politi. Gennemførelsen af begge projekter var væsentlig forsinket, og navnlig blev udstyret leveret over et år for sent.

24. Det var et vigtigt element i udstyrsprojektet at erstatte det eksisterende grænseforvaltningssystem, der var finansieret af USA [19], med et nyt system, som fuldt ud opfylder EU-standarderne. Det forhold, at der oprindelig blev installeret et system, der ikke var kompatibelt med EU’s systemer, vidner om mangelfuld koordinering mellem Kommissionen og USA (jf. også punkt 86). Implementeringen af det nye system var vanskelig, fordi de kosovoske myndigheder foretrak at beholde det eksisterende system.

25. Twinningprojektet, som blev gennemført fra maj 2009 til november 2010, bidrog også til at udvikle grænsepolitiets arbejde i Kosovo ved hjælp af teknisk rådgivning og uddannelse. Det varede imidlertid kun 18 måneder, hvilket ikke var nok til at sikre, at de nye praksis, der blev indført som led i projektet, blev fuldt implementeret af det kosovoske politi.

26. MMA-aktionen "Border Police - Enhanced Planning" øgede grænsepolitiets planlægningskapacitet og supplerede de IPA-finansierede projekter vedrørende denne del af det kosovoske politi.

27. MMA-aktionen "Intelligence-led Policing" var alvorligt hæmmet af, at de kosovoske myndigheder ikke havde de nødvendige finansielle og personalemæssige ressourcer. Den EULEX-ledede MMA-aktion "Rationalise Kosovo Police Structure" bidrog til en ny politistruktur, som centraliserede hidtil adskilte funktioner vedrørende indsamling af efterretningsoplysninger. Trods bidragene fra disse to MMA-aktioner er det kosovoske politis samlede kapacitet med hensyn til strategisk planlægning og efterretningsbaseret politiarbejde stadig svag.

28. MMA-aktionen "Team Approach - Criminal Investigations" fokuserede på samarbejdet mellem politi og anklagere, men aktionen måtte suspenderes, fordi anklagerne valgte at prioritere efterforskningen af igangværende sager og dermed begrænsede ressourcerne til kapacitetsopbyggende aktioner (jf. punkt 95).

29. Der er således sket små fremskridt, navnlig med hensyn til overdragelse af ansvaret for grænsekontrollen fra KFOR til de kosovoske myndigheder, men den EU-bistand til politiet, som Retten undersøgte, har ikke ført til væsentlige forbedringer.

KAMPEN MOD ORGANISERET KRIMINALITET

30. Trods bistand fra EU og andre donorer er det kun i ringe grad lykkedes Kosovo at bekæmpe organiseret kriminalitet. I en strategisk trusselsvurdering fra 2010 med titlen "Organised Crime in Kosovo" konkluderer EU’s kriminalefterretningskontor (EUOCI) ligefrem, at situationen med hensyn til organiseret kriminalitet i Kosovo ikke har ændret sig væsentligt siden det internationale samfunds ankomst i sommeren 1999 [20]. Efterforskningen af alvorlige forbrydelser er stadig ineffektiv på grund af manglende erfaring hos politiet og politisk indblanding. De kosovoske myndigheder har heller ikke den nødvendige kapacitet til at bekæmpe finansiel og økonomisk kriminalitet samt hvidvaskning af penge.

31. En væsentlig hindring for samarbejdet mellem politi og anklagere er, at der mangler en fælles database, og at det derfor er umuligt at følge og koordinere efterforskningen af straffesager. Det har ført til situationer, hvor anklagere ikke kender til politiets efterforskninger og omvendt, og det hæmmer i høj grad kampen mod organiseret kriminalitet. Det forhold, at politi og anklagere ikke har truffet enkle foranstaltninger såsom at indføre fælles sagsnumre, vidner om manglende politisk vilje til at sikre et effektivt samarbejde.

32. Europol, den europæiske politienhed, har som mål at forbedre landenes effektivitet og samarbejde med hensyn til forebyggelse og bekæmpelse af organiseret kriminalitet. Eftersom nogle EU-medlemsstater ikke anerkender Kosovo, kan Europol ikke indgå operationelle og/eller strategiske aftaler [21] med de kosovoske myndigheder. Kosovo er således ikke opført på Rådets liste over tredjelande, som Europol kan indgå sådanne aftaler med [22]. Desuden kan Europol ikke indgå en aftale om direkte samarbejde med EULEX, da EULEX i lighed med alle andre FSFP-missioner ikke er en juridisk person (jf. punkt 93). For at omgå denne vanskelighed har Europol etableret en særlig ad hoc-mekanisme, som gør det muligt at udveksle relevante oplysninger med EULEX. Mekanismens funktion er imidlertid afhængig af medlemsstaternes vilje til at samarbejde. I øjeblikket deltager tre medlemsstater i denne mekanisme [23].

33. De kosovoske myndigheders begrænsede kapacitet til at beskytte hovedvidner i højtprofilerede sager og vanskelighederne med at flytte vidner til udlandet er væsentlige svagheder, da det rapporteres, at intimidering af vidner til stadighed hæmmer mulighederne for, at retsvæsenet kan fungere korrekt [24]. Der ydes ganske vist EU-bistand gennem et regionalt IPA-projekt for det vestlige Balkan [25], men effekten i Kosovo vil sandsynligvis være begrænset, fordi Kosovos enhed for vidnebeskyttelse har en svag finansiel og retlig ramme.

DET KOSOVOSKE RETSVÆSEN: DE UNDERSØGTE EU-INTERVENTIONER BIDROG TIL AT OPBYGGE KAPACITET, MEN DER ER STADIG GRUNDLÆGGENDE SVAGHEDER I RETSVÆSENET

EU’S BISTAND

34. Kommissionen og EULEX har finansieret 15 IPA-projekter og ét projekt under stabilitetsinstrumentet til i alt 58 millioner euro samt seks MMA-aktioner. Retten reviderede to projekter: "Support to the Vetting and Reappointment Process" (støtte til undersøgelses- og genudnævnelsesprocessen) (5,9 millioner euro finansieret af stabilitetsinstrumentet og IPA) og "Legal Education System Reform" (reform af det juridiske uddannelsessystem) (3,6 millioner euro). Den reviderede også to MMA-aktioner ("Judges in the Criminal and Civil Fields" (dommere på det strafferetlige og det privatretlige område) og "Prosecutors" (anklagere)).

35. Hensigten med undersøgelses- og genudnævnelsesprocessen var at identificere og anbefale egnede kandidater til stillinger i retsvæsenet [26]. Denne proces var et vigtigt skridt i retning af at skabe tillid til Kosovos retsvæsen. Ved projektets afslutning var 28 % af de ledige stillinger imidlertid stadig ikke besat (127 ud af 461). Det skyldtes delvis, at 31 kandidater, som blev anbefalet af de internationale kommissærer [27], ikke efterfølgende blev ansat af de kosovoske myndigheder [28]. Kun 33 % af de stillinger, der var forbeholdt minoriteter, blev besat. Samlet set er antallet af dommere og anklagere i Kosovo fortsat meget lavt [29].

36. Gennemførelsen af IPA-projektet "Legal Education System Reform" var væsentlig forsinket, hvilket delvis skyldtes problemer med at opnå medfinansiering fra de kosovoske myndigheder. De fleste af projektets mål blev i sidste ende opfyldt, men det er tvivlsomt, om resultaterne er bæredygtige. Projektet kunne ikke gennemføres i det nordlige Kosovo (jf. punkt 56).

37. EULEX’ dommere og anklagere varetager udøvende funktioner som en integrerende del af Kosovos retsvæsen. Dette begrænser den tid, de kan bruge på kapacitetsopbygning. Nogle MMA-aktioner er næsten gennemført, men andre kræver stadig en stor indsats, især de aktioner, der involverer anklagere. Begge de undersøgte MMA-aktioner bidrog til kapacitetsudvikling hos lokale dommere og anklagere. Det lokale retsvæsen kan dog stadig ikke håndtere bestemte typer alvorlige sager (organiseret kriminalitet, økonomiske forbrydelser og korruption samt krigsforbrydelser), fordi det mangler den nødvendige ekspertise og er udsat for trusler og intimidering.

RETSVÆSENETS FUNKTIONSMÅDE

38. De undersøgte EU-projekter har generelt bidraget til at opbygge retsvæsenets kapacitet, men der er stadig grundlæggende svagheder. Trods tilstedeværelsen af EULEX’ dommere og anklagere er politisk indblanding i retsvæsenet fortsat et stort problem i Kosovo. Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE) har i en rapport citeret en jurist for, at dommerne ikke er helt villige til at afsige dom udelukkende på grundlag af loven, men er tilbøjelige til på forhånd at rette sig efter forventede påvirkninger udefra [30]. I august 2011 stillede de kosovoske myndigheder et lovgivningsforslag om at begrænse EULEX’ udøvende beføjelser ved at gennemføre en reform af det såkaldte "Special Chamber", så EULEX’ dommere ikke længere har flertal ved første instans i den kosovoske højesterets "Special Chamber" [31].

39. Dommernes og anklagernes effektivitet er fortsat et centralt spørgsmål. Det enorme efterslæb af sager (211588 pr. 31. juli 2011) svækker tilliden til retsvæsenet og tilbøjeligheden til at gøre brug af det. En ny strategi, som blev iværksat i november 2010, havde ført til en reduktion på 46 % af efterslæbet fra før 2008 [32], men Kommissionen og EULEX kan ikke oplyse, om princippet om en retfærdig proces altid blev overholdt ved opnåelsen af dette resultat. Kommissionen og andre donorer har også finansieret supplerende projekter, som tager sigte på at reducere omfanget af domstolenes opgaver, for eksempel ved at oprette alternative tvistbilæggelsesordninger eller indføre notarerhvervet i Kosovo, men det er endnu for tidligt at vurdere disse projekters effekt på domstolenes arbejdsbyrde.

40. Tildelingen af sager til dommere og anklagere er ikke tilstrækkelig gennemsigtig, da den ikke altid foretages på grundlag af forud fastsatte objektive kriterier og retssikkerhedsgarantier. Dette er en væsentlig mangel, da den åbner for politisk indblanding i forbindelse med valget af dommer eller anklager. EU har finansieret projektet "Court Management Information System" (system til domstolsforvaltning), som blev iværksat i 2004 med henblik på at adressere dette spørgsmål, men projektet er endnu ikke operationelt.

41. Der er sket en del fremskridt med hensyn til reform af retsvæsenet (jf. punkt 62), men der er stadig store problemer med den faktiske implementering og håndhævelse af lovene. Kommissionen skønnede i 2011, at kun 40 % af dommene fra Kosovos domstole blev fuldbyrdet [33].

DET KOSOVOSKE TOLDVÆSEN: EU’S INTERVENTIONER HAR GENERELT OPBYGGET KAPACITET I DET KOSOVOSKE TOLDVÆSEN

42. Kommissionen og EULEX har ydet bistand til det kosovoske toldvæsen gennem to IPA-projekter til 2,7 millioner euro og fire MMA-aktioner. Retten undersøgte de to IPA-projekter "Preparation of Fiscal and Customs Blueprint" (udarbejdelse af en skitse for skatte- og toldområdet) og "Support to Customs and Taxation Administrations" (støtte til told- og skattemyndighederne) samt to MMA-aktioner, "Enhanced internal communication and data sharing" (forbedret intern kommunikation og udveksling af data) og "Implementation of the Integrated Border Management (IBM) Action Plan" (implementering af handlingsplanen for integreret grænseforvaltning (IBM)).

43. Trods lejlighedsvise problemer [34] har bistanden fra Kommissionen og EULEX generelt opfyldt målet om at opbygge kapacitet i det kosovoske toldvæsen.

44. Overordnet er der sket fremskridt på toldområdet. Det kosovoske toldvæsen øgede sine indtægter fra 527 millioner euro i 2007 til 700 millioner euro in 2010. Toldvæsenet har også deltaget aktivt i kampen mod hvidvaskning af penge, om end kontrollen bør foretages mere systematisk. Der er indført en ny toldforordning, som stort set er i overensstemmelse med EU-lovgivningen, selv om der stadig er mangler i gennemførelsen af den eksisterende toldforordning.

45. Trods de generelle forbedringer er koordineringen mellem det kosovoske toldvæsen og den offentlige anklagemyndighed fortsat dårlig, hvilket forhindrer effektiv efterforskning og retsforfølgelse i sager om alvorlige forbrydelser. Hertil kommer, at Kosovos borgere stadig anser det kosovoske toldvæsen for at være en af de mest korrupte offentlige tjenester [35], selv om kun få korruptionssager kommer for retten.

KORRUPTIONSBEKÆMPELSE: EU’S INTERVENTIONER HAR KUN I BEGRÆNSET OMFANG BIDRAGET TIL AT MODVIRKE KORRUPTIONEN, SOM STADIG GIVER ANLEDNING TIL STOR BEKYMRING

EU’S BISTAND

46. Kommissionen finansierede syv IPA-projekter vedrørende korruptionsbekæmpelse. Disse projekter beløber sig til 8,5 millioner euro. EULEX iværksatte ingen specifikke MMA-aktioner på dette område, men valgte at behandle korruption som et tværgående emne med relevans for alle EULEX-aktiviteter. Retten reviderede to IPA-projekter: "Support to Public Procurement Reform" (støtte til reform af offentlige indkøb) (2 millioner euro) og "Support to the Anti-Corruption Agency" (støtte til korruptionsbekæmpelsesagenturet (1 million euro).

47. Gennemførelsen af projektet "Support to Public Procurement Reform" blev påvirket af, at Kommissionen og de kosovoske myndigheder var uenige om, om en netop vedtaget lov om offentlige indkøb var i overensstemmelse med EU’s lovgivning og procedurer. Det medførte, at Kommissionen gav projektet fokus på bistand til udarbejdelse af en ny lov om offentlige indkøb, som var helt i overensstemmelse med EU’s lovgivning og procedurer. Dette var den tredje lov om offentlige indkøb på under tre år. Prioriteringen af denne opgave betød, at det stærkt påkrævede arbejde med sekundære retsakter og uddannelsestiltag til implementering af den nye lov måtte opgives.

48. Projektet for teknisk bistand "Support to the Anti-corruption Agency" omfattede en gennemgang af relevante lovgivningsforslag vedrørende korruptionsbekæmpelse. Dette førte til 35 anbefalinger. De kosovoske myndigheder fulgte imidlertid kun 14 af dem (40 %) [36]. I sin oprindelige form omfattede projektet en organisatorisk gennemgang af korruptionsbekæmpelsesagenturet, men dette projektelement blev fjernet til fordel for oprettelse af en ny mekanisme til udveksling af information mellem de kosovoske retshåndhævende myndigheder. Denne mekanisme er endnu ikke operationel. Hensigten med projektet var at forbedre agenturets kapacitet, men hele den nye korruptionsbekæmpelsesstrategi for perioden 2012-2016 blev udarbejdet af en ekstern ekspert. Projektet skulle også øge antallet af sager, der videresendes til anklagemyndigheden, men dette antal faldt fra 68 i 2009 til 29 i 2010 (jf. punkt 55).

49. EULEX’ dommere og anklagere har givet korruptionssager høj prioritet, men resultaterne lever ikke op til den kosovoske befolknings høje forventninger [37]. Dette skyldes især, at det er vanskeligt at få afsluttet komplicerede efterforskninger.

50. Samlet set har Kommissionens bistand og EULEX’ udøvende aktiviteter ikke givet de forventede resultater, om end de har bidraget til en del fremskridt i korruptionsbekæmpelsen.

KORRUPTIONSBEKÆMPELSE

51. Korruptionen er stadig fremherskende på mange områder, og den giver anledning til stor bekymring i den kosovoske befolkning [38]. På Transparency Internationals "Corruption Perceptions Index" for 2011 (indeks for opfattelse af korruption) får Kosovo karakteren 2,9 og klassificeres dermed som et samfund med gennemgribende korruption. Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD) har også rapporteret, at Kosovo fortsat er meget tolerant over for korruption på alle niveauer, hvilket indebærer en stor risiko for, at Kosovo kan blive (eller allerede er) en "fejlslagen stat" [39].

52. Trods begrænsede finansielle og menneskelige ressourcer har de kosovoske myndigheder valgt at etablere en kompleks institutionel ramme for korruptionsbekæmpelse. Der er oprettet tre organer med få beføjelser og overlappende ansvarsområder [40]. Hertil kommer, at korruptionsbekæmpelsesagenturet ikke kan efterforske kriminelle aktiviteter og slet ingen beføjelser har til at retsforfølge i sager om påstået korruption.

53. Overvågningen af offentlige indkøb finder sted inden for en tilsvarende kompleks ramme, hvor tre centrale organer er direkte involveret [41]. Hertil kommer, at der er over 150 ordregivende myndigheder i Kosovo. På grund af Kosovos størrelse (1,7 millioner indbyggere) øger denne kompleksitet og fragmentering risikoen for korruption [42]. Der er ikke truffet foranstaltninger med relation til dette spørgsmål som led i EU’s bistand, og EU’s politiske dialog har heller ikke sat det i fokus på politisk plan (jf. også punkt 97).

54. Den kosovoske forsamling har for nylig vedtaget nye love, der skal fremme gennemsigtighed og ansvarlighed i den offentlige forvaltning [43]. Lovgivningen er imidlertid skæmmet af mangler (jf. bilag IV), den er dårligt gennemført [44], og manglende overholdelse bliver ikke straffet [45].

55. Generelt har de kosovoske myndigheder ikke prioriteret korruptionsbekæmpelse højt. De kosovoske myndigheder har endnu ikke evalueret resultaterne og effekten af de to tidligere korruptionsbekæmpelsesstrategier (2004-2007 og 2009-2011), selv om de allerede har godkendt en ny strategi for perioden 2012-2016 (jf. punkt 48). 2012-handlingsplanen for det europæiske partnerskab omfatter fem korruptionsbekæmpelsesaktioner, men den samlede finansiering er kun på 17000 euro. Til sammenligning kan det nævnes, at foranstaltningen til fremme af energiøkonomisk kørsel i Kosovo finansieres med 25000 euro fra Kosovos budget.

DET NORDLIGE KOSOVO: EU-INTERVENTIONERNE HAR VÆRET MEGET BEGRÆNSEDE, OG DER ER NÆSTEN IKKE SKET FREMSKRIDT MED HENSYN TIL AT INDFØRE RETSSTATSFORHOLD

56. EU’s bistand, som gennemføres gennem IPA-retsstatsprojekter og MMA-aktioner, har ikke specifikt været rettet mod det nordlige Kosovo. Effekten af de IPA-projekter og MMA-aktioner, som skulle dække hele Kosovo, har generelt været ubetydelig i den nordlige del. Projektet "Support to Public Procurement Reform" bidrog for eksempel til uddannelse og certificering af indkøbsansvarlige, men projektet omfattede ingen ansatte fra de nordlige kommuner, hvor flertallet af indbyggerne er serbere. Tilsvarende bidrog projektet "Legal Education System Reform" til at forbedre jurastudiet ved universitetet i Pristina, men aktiviteterne omfattede ikke det serbiskkontrollerede universitet Pristina-Kosovska i Mitrovica (jf. punkt 36).

57. Denne situation skyldes hovedsagelig, at de kosovoske myndigheder, som er baseret i Pristina, ikke har kontrol over den nordlige del. Den har ry for at være et sikkert tilholdssted for organiseret kriminalitet [46], fordi den hverken har et stærkt politi eller et fungerende retsvæsen.

58. EULEX’ politi har gjort en stor indsats for at opretholde sine aktiviteter i det nordlige Kosovo. EULEX har opfordret til, at der i den nordlige del oprettes en multietnisk enhed til at styre folkemængder og gribe ind over for uroligheder, men forslaget har ikke vundet nævneværdig tilslutning. Politistationerne i den nordlige del, som i overvejende grad er bemandet med kosovoserbere, er i princippet integreret i det kosovoske politis kommandostruktur, men reelt er der kun begrænset kommunikation med hovedkvarteret i Pristina. Kosovos specialiserede folkemængde- og uropoliti består hovedsagelig af kosovoalbanere, og det giver anledning til spændinger, når enheder herfra indsættes i den nordlige del.

59. Det kosovoske toldvæsen, hvor minoriteter er underrepræsenteret, har også vanskeligt ved at arbejde i det nordlige Kosovo. For eksempel kan toldvæsenets ansatte ikke komme frem til to overgange på grænsen mellem Serbien og Kosovo [47] og er nødt til at blive fløjet ind. Ved disse overgange nøjes toldkontrollørerne fra EULEX og det kosovoske toldvæsen med at indhente oplysninger om erhvervsmæssig transit og opkræver ingen told.

60. Siden 2008 har ingen lokale dommere eller anklagere kunnet arbejde i det nordlige Kosovo. Vejspærringer har også indskrænket bevægeligheden for EULEX’ dommere og anklagere, som ikke kunne udøve deres hverv ved retten i Mitrovicë/Mitrovica fra juli 2011 til februar 2012. Parallelle domstole anvender serbisk lov, men de kosovoske myndigheder anfægter lovligheden af afgørelserne.

61. Siden 2011 har EULEX arbejdet på at blive mere synlig i det nordlige Kosovo og øget antallet af medarbejdere, som er bosat der, til 40. Der er også oprettet en særlig "Task Force Mitrovica", som skal efterforske straffesager i samarbejde med EU’s kriminalefterretningskontor og trække på ressourcer fra det kosovoske politi, det kosovoske toldvæsen, EULEX’ politi og EULEX’ toldvæsen. Problemerne i den nordlige del har imidlertid gjort det nødvendigt at flytte de af taskforcens kontrollører, der bor i den nordlige del, syd for floden Ibar.

EU-INTERVENTIONERNES UDSIGTER MED HENSYN TIL BÆREDYGTIGHED FORRINGES AF, AT DEN LOKALE POLITISKE STØTTE ER TVIVLSOM, AT DEN FINANSIELLE KAPACITET ER SVAG, OG AT CIVILSAMFUNDETS INDFLYDELSE ER BEGRÆNSET

62. De kosovoske myndigheders politiske støtte til styrkelsen af retsstatsområdet er en væsentlig forudsætning for, at resultaterne af EU-bistanden kan blive bæredygtige. De nationale myndigheders opbakning til de nye love er imidlertid tvivlsom. For eksempel blev der udarbejdet fire grundlæggende love [48] med minimal lokal deltagelse.

63. Der hersker tvivl om de kosovoske myndigheders finansielle kapacitet til at videreføre projektaktiviteterne, når EU-finansieringen ophører, og i det hele taget til at finansiere retsstatsområdet. Siden 2008 har de øgede offentlige udgifter ført til stadig større underskud. I juli 2010 blev der indgået en standbyaftale med Den Internationale Valutafond, men få måneder efter underskrivelsen opstod der problemer med den, fordi der blev givet store lønstigninger i den offentlige sektor.

64. Det forhold, at den finansielle kapacitet er svag, har især konsekvenser for retsvæsenet, fordi implementeringen af de nye love vil kræve ekstra midler. For eksempel har det fælles retsstatskoordinationsråd (jf. punkt 76) udtrykt betænkeligheder ved de store omkostninger i forbindelse med den nye lov om vidnebeskyttelse. Rettens gennemgang af IPA-projekter viste også, at den kosovoske regerings budget ikke ville tilstrækkeligt til at drive Kosovos højsikkerhedsfængsel og gennemføre reformen af ungdomsretsplejen.

65. Der er en risiko for, at de hyppige ændringer i det kosovoske politis øverste ledelse, som delvis sker på grund af politisk indblanding, kan underminere bestræbelserne på at opbygge bæredygtig kapacitet i forvaltningen [49]. Disse forhold underminerer også tilliden til retsstaten. Politisk indblanding i retsvæsenet underminerer retssikkerheden og tilliden til de demokratiske institutioner (jf. punkt 35, 37, 38 og 40). Europa-Kommissionen har udtrykt bekymring med hensyn til det store antal benådninger, som præsidenten giver uden passende begrundelse [50].

66. Civilsamfundet, herunder medierne, har en vigtig opgave i at sikre bevarelsen af forbedringerne på retsstatsområdet gennem overvågning og lobbyvirksomhed over for de kosovoske myndigheder. Civilsamfundet er imidlertid stadig skrøbeligt og udsat for politisk pres.

TRODS DE LØBENDE FORBEDRINGER ER DET STADIG MULIGT AT ØGE EFFEKTIVITETEN OG PRODUKTIVITETEN AF EU’S BISTAND VÆSENTLIGT

67. Som påpeget i indledningen har Kosovo i de senere år gennemgået en meget vanskelig tid, og landet har begrænsede erfaringer med selvstyre. Under disse omstændigheder er det klart, at en styrkelse af retsstatsprincippet til EU-standarder er en mellemlang- eller langsigtet proces. Ikke desto mindre identificerede Retten en række områder, hvor produktiviteten og effektiviteten af forvaltningen af EU’s bistand på retsstatsområdet kunne forbedres. I denne sektion sættes der fokus på disse områder.

MÅLENE ER IKKE BLEVET TILSTRÆKKELIGT KLART DEFINERET OG KOORDINERET

MÅLENE FOR OG ROLLERNE MED HENSYN TIL KAPACITETSOPBYGNING ER IKKE KLART DEFINERET

68. EULEX’ overordnede mission er at:

"bistå[r] Kosovoinstitutionerne, de retlige myndigheder og retshåndhævende myndigheder med at gøre fremskridt i retning af bæredygtighed og ansvarlighed og med yderligere at udvikle og styrke et uafhængigt multietnisk retssystem og et multietnisk politi og toldvæsen, idet den sikrer, at disse institutioner er fri for politisk indblanding og overholder internationalt anerkendte standarder og bedste europæiske praksis" [51].

EULEX’ operationskoncept (CONOPS) og operationsplan (OPLAN) [52], som er de grundlæggende planlægningsdokumenter for gennemførelsen af missionen, indeholder imidlertid ikke klare benchmark og objektivt verificerbare indikatorer, som gør det muligt at vurdere de fremskridt, der er gjort med hensyn til at nå disse mål.

69. EULEX udfører sine opgaver både gennem varetagelse af visse forvaltningsbeføjelser, som UNMIK tidligere var ansvarlig for, og gennem kapacitetsopbygningsaktiviteter på basis af MMA-foranstaltninger. Det er ikke klart defineret, hvordan disse to områder skal prioriteres indbyrdes.

70. Europa-Kommissionen har ydet kapacitetsopbygningsstøtte til Kosovo på retsstatsområdet siden 2000. Da Rådet tildelte EULEX opgaver på samme område, identificerede den ikke de komparative fordele eller mulighederne for synergi med Kommissionens projekter (jf. punkt 91).

EU’S MÅL FOR INDRE SIKKERHED ER IKKE TILSTRÆKKELIGT INTEGRERET I EU’S EKSTERNE MÅL FOR KOSOVO OG DET VESTLIGE BALKAN

71. Organiseret kriminalitet og korruption på det vestlige Balkan giver anledning til alvorlig bekymring i EU. Rådet har derfor gentagne gange opfordret til, at der etableres en sammenhængende og koordineret fremgangsmåde, som gør EU’s indre sikkerhed til en central prioritet i EU’s eksterne mål og foranstaltninger. Til trods for dette tages der i EU’s programmering af bistand til Kosovo ikke i tilstrækkelig grad hensyn til prioriteterne for EU’s indre sikkerhed.

72. For eksempel har stigningen i antallet af ofre for menneskehandel fra det vestlige Balkan [53] ikke ført til politikændringer fra Kommissionens eller EULEX’ side. Hverken Rådets fælles aktion om oprettelse af EULEX eller Kommissionens forskellige flerårige vejledende IPA-planlægningsdokumenter (MIPD) for Kosovo refererer eksplicit til de prioriteter, der er inkluderet i EU’s forskellige strategier for den eksterne dimension af retlige og indre anliggender.

73. EU’s mål for indre sikkerhed har tendens til at være vidtspændende og handlingsplanerne har i stor udstrækning fokuseret på aktiviteter og output frem for på kvantificerede resultater og virkninger. Manglen på specifikke og klare mål gør det vanskeligere for EULEX og EU’s kontor i Kosovo (EUO) at udforme interventioner, som adresserer de prioriteter, Rådet har fastlagt (jf. punkt 96). For eksempel har Europols trusselsvurderinger af organiseret kriminalitet gentagne gange fremhævet truslen mod EU fra kriminelle knudepunkter i det vestlige Balkan, herunder albansktalende organiserede kriminelle grupper, og fra heroin- og menneskehandel.

74. Rådet og Kommissionen har erkendt behovet for i højere grad at knytte de eksterne mål og målene for indre sikkerhed til hinanden. To relevante og nylige initiativer, som kunne imødekomme dette behov, er etableringen af en "EU-politikcyklus" [54] og udviklingen af en køreplan for styrkelse af forbindelserne mellem FSFP-området og området frihed, sikkerhed og retfærdighed (FSJ) [55]. Det er imidlertid for tidligt at vurdere effekten af disse initiativer.

KOORDINERINGEN MELLEM EU-INSTITUTIONERNE OG DISSES KOORDINERING MED DE KOSOVOSKE MYNDIGHEDER OG DET INTERNATIONALE SAMFUND ER STADIG UTILSTRÆKKELIG PÅ EN RÆKKE OMRÅDER

KOORDINERINGEN MELLEM EU-INSTITUTIONERNE BLIVER STADIG BEDRE, MEN DER ER FORTSAT EN RÆKKE FORHOLD, DER SKAL FORBEDRES, NAVNLIG BØR KOMMISSIONENS PROCEDURER I HØJERE GRAD TILPASSES FSFP-MISSIONSBEHOVENE

KOORDINERINGSMEKANISMER

75. Eksistensen af både et stort kommissionsforvaltet program for finansiel bistand i Kosovo og den største FSFP-mission nogensinde kræver effektive koordineringsmekanismer. I Rådets afgørelse om oprettelse af EULEX fastsættes det, at "[d]e nødvendige koordineringsordninger vil blive gennemført i EULEX KOSOVO’s område efter behov såvel som i Bruxelles" [56].

76. I 2008 etablerede EULEX et fælles retsstatskoordinationsråd (JRCB) sammen med Kosovos myndigheder. Koordinationsrådets formandskab varetages i fællesskab af EULEX’ missionschef og Kosovos vicepremierminister [57]. EUO var også repræsenteret, men med teknisk personale, og dets input var relativt begrænset. EUO har imidlertid kunnet spille en mere betydningsfuld rolle, siden EUO’s chef blev tredje medformand fra begyndelsen af 2011. Det har resulteret i, at koordinationsrådet har været mere fokuseret på at skabe fremskridt i den bredere stabiliserings- og associeringsproces.

77. Rådet fastlagde holdningen for Den Europæiske Unions særlige repræsentant i Kosovo for at søge at sikre politisk koordinering og politiske retningslinjer inden for EU [58]. Alligevel har EU’s særlige repræsentant indtil for nylig ikke ydet et væsentligt bidrag til styrkelsen af koordineringen mellem EUO og EULEX, og den særlige repræsentant deltog ikke i møderne i koordinationsrådet, selv om de fandt sted på højt politisk niveau, og han havde mandat til at yde EULEX politisk rådgivning. Han var heller ikke repræsenteret på de månedlige møder, som EUO afholdt med medlemsstaterne og andre donorer (kendt som "Member States Plus"-møder), selv om det var nødvendigt at sikre, at der var sammenhæng mellem de politiske prioriteter og den finansielle støtte.

78. Sammenlægningen i 2012 af rollen som EU’s særlige repræsentant og rollen som chef for EUO vil sandsynligvis forbedre koordineringen væsentligt. Ikke desto mindre er det stadig muligt at integrere EU’s særlige repræsentants rolle bedre i EULEX [59].

KOORDINERING AF PROJEKTPROGRAMMERINGEN OG -GENNEMFØRELSEN

79. IPA-projekter kan anvendes til at støtte EULEX’ MMA-aktiviteter ved at finansiere udstyr og infrastruktur. Den tid, det tager at få et IPA-projekt godkendt og få afsluttet udbudsprocessen, er imidlertid ofte for lang til at kunne opfylde EULEX’ operationelle behov. Det skyldes, at IPA-projektforslagene generelt skal være færdige i god tid før det år, som de finansieres i.

80. EULEX kan selv indkøbe udstyr til sine operationer, men den skal følge de udbudsprocedurer, som er fastlagt i finansforordningen. Disse procedurer er ikke udformet til FSFP-missioner som EULEX, hvor der nogle gange er behov for en hurtig og fleksibel reaktion.

81. EULEX’ CONOPS og OPLAN omfatter ikke en exitstrategi, selv om EULEX’ mandater er begrænsede til kun to år ad gangen, dog med mulighed for forlængelse. Kommissionens engagement er derimod tidsubegrænset. Rådet har i princippet erkendt, at en FSFP-missions mål efter dens afslutning kan forfølges via kommissionsstyrede projekter [60], men Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten er endnu ikke blevet enige om, hvornår og hvordan dette skal ske i det specifikke tilfælde Kosovo.

DE KOSOVOSKE MYNDIGHEDER HAR BEGRÆNSET KAPACITET TIL AT SIKRE KOORDINERING, OG DER ER FORTSAT UDFORDRINGER I KOORDINERINGEN MED ANDRE INTERNATIONALE DONORER

82. Ved udgangen af 2011havde de kosovoske myndigheder endnu ikke etableret effektive koordineringsmekanismer på retsstatsområdet, selv om Kommissionen og de øvrige donorer understregede, at dette var vigtigt [61]. På det tidspunkt havde der kun været et møde i arbejdsgruppen vedrørende retsstatssektoren, og de tre planlagte delsektorarbejdsgrupper (om retsvæsenet, om bekæmpelse af korruption og organiseret kriminalitet og om visum-, asyl- og grænseforvaltning, toldmyndigheder og politi) var endnu ikke operationelle.

83. EULEX og de kosovoske myndigheder har begrænset deltagelsen i det fælles retsstatskoordinationsråds møder (jf. punkt 76) til få centrale aktører, hvilket forhindrer, at dette forum kan anvendes til koordinering af bistand til styrkelse af retsstatsprincippet [62]. Hertil kommer, at koordinationsrådet har fokus på emner på højt politisk plan snarere end på tekniske forhold. Koordinationsrådet har drøftet nedsættelse af arbejdsgrupper for at forbedre koordineringen på teknisk plan, men de er endnu ikke blevet nedsat.

84. EUO har regelmæssigt afholdt "Member States Plus"-møder (jf. punkt 77) for at give oplysninger om programmeringen af sin IPA-bistand. Medlemsstaterne derimod udvekslede kun relativt begrænsede oplysninger om deres programmer, selv om en detaljeret informationsudveksling kunne være et første skridt på vejen mod en fælles programmering af bistanden.

85. Den NATO-styrede KFOR [63] er en central partner for EULEX. EULEX og KFOR arbejder generelt tæt sammen på operationelt og taktisk plan, selv om der ikke er en formel aftale mellem EU og NATO. EULEX har imidlertid vanskeligt ved at opfylde sine forpligtelser over for KFOR efter en ensidig reduktion på 50 % af det folkemængde- og uropoliti, som medlemsstaterne havde stillet til rådighed for EULEX (jf. punkt 90). EULEX var derfor ikke i stand til at udfylde sin rolle effektivt under de alvorlige uroligheder, der fandt sted i den nordlige del af Kosovo i sommeren 2011, og den var i stedet nødsaget til at forlade sig på KFOR. Denne situation og begivenhederne på stedet har betydet, at KFOR er blevet forhindret i at gå videre med næste fase af sine troppereduktioner og har måttet indsætte sin operative reservestyrke i det seneste år.

86. EU-institutionerne har gjort en stor indsats for at koordinere deres aktioner med USA, som er den største bilaterale donor i Kosovo. Ikke desto mindre er det vanskeligt at sikre fuldstændig koordinering, fordi der er så mange forskellige amerikanske aktører, der er involveret i støtte til retsstatsområdet i Kosovo [64]. Koordinering er navnlig en udfordring i forbindelse med udformning af lovgivning, hvor USA er meget aktiv til trods for, at Kosovo er interesseret i at overtage gældende EU-ret, og at Kosovos lovgivningsmæssige rammer er baseret på lovgivningen i det kontinentale Europa. For eksempel blev der til den nye lov om domstole udarbejdet ca. 50 udkast fra 2004 og fremover, og loven blev først vedtaget af forsamlingen i august 2010, hvor regeringen hævdede, at den store forsinkelse skyldtes uenighed mellem EUO og USAID.

EULEX’ PRODUKTIVITET OG EFFEKTIVITET HAR LIDT UNDER RESSOURCEMÆSSIGE BEGRÆNSNINGER

87. Da revisionen fandt sted, var EULEX kun i stand til at operere på ca. 75 % af sin bevilgede styrke på grund af problemer med at rekruttere personale, navnlig udstationeret personale fra medlemsstaterne [65], som er Rådets foretrukne rekrutteringsform. Medlemsstaterne gav tilsagn om færre ansatte, end der var godkendt, og udstationerede derefter færre, end de oprindeligt havde givet tilsagn om [66] (jf. tabel 2). I seks indkaldelser af bidrag, der blev gennemført i 2010 og 2011, stillede medlemsstaterne færre ansøgere til rådighed til udstationerede stillinger, end der var ledige stillinger. Som følge heraf blev kun 47 % af de ledige stillinger besat med nyt udstationeret personale [67]. Det var navnlig vanskeligt at rekruttere personale til specialiserede stillinger som for eksempel retsembedsmænd.

88. Et yderligere handicap for EULEX’ operationer er udstationeringernes korte varighed. Den typiske tidsramme på et år er ikke tilstrækkelig for nøglepositioner som højtstående rådgivere, retsembedsmænd og efterforskere af organiseret kriminalitet. I nogle tilfælde bliver de ansatte først fuldt operationelle efter 12 måneder. Den store udskiftning af centrale rådgivere er ikke fremmende for en effektiv videnoverførsel til de kosovoske myndigheder og underminerer effektiviteten af MMA-foranstaltningerne.

TABEL 2

EULEX’ INTERNATIONALE PERSONALE I FORHOLD TIL VEJLEDENDE TILSAGN

Kilde: CPCC og EULEX’ operationsplan (OPLAN).

Personalets oprindelse | Internationale stillinger i henhold til OPLAN [3333] | Oprindelige tilsagn | Gennemsnitligt antal ansatte (2010) | Ændrede tilsagn (2011) | Gennemsnitligt antal ansatte (2011) | 31.12.2011 |

Udstationeret af medlemsstater | I alt: 2042 | 1405 | 1203 | 1145 | 1137 | 939 |

Udstationeret af andre bidragydere | 142 | 166 | 183 | 184 | 148 |

Subtotal udstationerede | 1547 | 1369 | 1328 | 1321 | 1087 |

Internationale kontraktansatte | 310 | 330 | 360 | 327 | 302 |

I alt internationalt personale | 1857 | 1699 | 1688 | 1648 | 1389 |

89. Kvaliteten af det personale, der udstationeres til EULEX, giver også anledning til bekymring. Retten konstaterede, at elleve medlemsstater stillede ukvalificerede kandidater til rådighed i forbindelse med mindst én af de ti udvælgelsesprocedurer, den gennemgik. Hertil kommer, at selv om EULEX-ansatte skal have erfaring i projektforvaltning og have bløde færdigheder [68] for at kunne varetage deres MMA-ansvar, vurderer medlemsstaterne generelt ikke kandidaterne på disse områder under screeningen eller giver tilstrækkelig uddannelse i dem inden udstationeringen.

90. EULEX’ missionschef kan ikke flytte rundt på personalet, når behovene ændrer sig. I stedet kræver det en forudgående godkendelse fra Den Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Komité eller endda fra medlemsstaterne [69]. Som følge heraf har der været væsentlige ubalancer i personaleressourcerne både mellem og i de forskellige komponenter. Mens EULEX mangler personale i retskomponenten, har den for tiden mere personale end nødvendigt i toldkomponenten og generelt i politikomponenten. På den anden side har dele af politikomponenten lidt under betydelig underbemanding, navnlig folkemængde- og uropolitiet efter ensidig tilbagetrækning fra visse medlemsstaters side (jf. punkt 85).

91. EULEX har ikke et egnet system til overvågning og analyse af den tid, personalet anvender på individuelle MMA-aktioner og på ledelsesfunktioner. Hertil kommer, at EU-Udenrigstjenesten ikke indsamler oplysninger om de betalinger, som medlemsstaternes administrationer afholder til EULEX’ udstationerede ansatte, og derfor ikke kan fastslå de samlede omkostninger til EULEX, som afholdes af EU, herunder af medlemsstaterne. Det er derfor ikke muligt at vurdere, hvor omkostningseffektiv EULEX er sammenlignet med andre former for EU-bistand til kapacitetsopbygning.

92. EULEX er i lighed med alle andre FSFP-missioner ikke en juridisk person. Det har været et stort handicap, eftersom det betyder, at driften af hele organisationen, som består af 2500 ansatte, afhænger af det mandat, som en enkel person har modtaget. Dette betyder, at det er missionschefen selv, der kan indledes retslige skridt over for, eftersom EULEX ikke har nogen status foran domstolene.

93. EULEX kan heller ikke underskrive aftaler, der forpligter missionen, eftersom enhver aftale, som underskrives af missionschefen, kun forpligter ham selv og ikke EULEX som enhed. Denne begrænsning har for eksempel forhindret indgåelsen af en permanent aftale om udveksling af oplysninger med Europol [70] (jf. punkt 32).

94. I juni 2012 udsendte Kommissionen en meddelelse om den finansielle forvaltning af FSFP-missionerne. Meddelelsen indeholdt en anmodning til Rådet om at give missionerne status som juridiske personer, klart at fastslå deres status som enheder oprettet ved en rådsakt, og at gøre dem ansvarlige over for Kommissionen for de midler, de har fået betroet [71].

TRODS BEGRÆNSET PERSONALE I EUO I KOSOVO BLEV IPA-PROJEKTERNE GENERELT FORVALTET HENSIGTSMÆSSIGT

95. Den strategiske betydning for EU af en styrkelse af retsstaten i Kosovo afspejles ikke i det personale, der er afsat til at forvalte den finansielle bistand til dette område i EUO. Operationsholdene består kun af fem ansatte. Dette gør det umuligt for projektledere at specialisere sig på forskellige områder såsom politi- eller retsforhold. Det betyder også, at der er begrænset kapacitet på centrale områder som for eksempel it-applikationer med relation til retsstatsområdet. Personalemanglen har også resulteret i, at EUO i høj grad gør brug af eksterne konsulenter til overvågning af projekter.

96. Trods personalemanglen forvaltede Kommissionen generelt IPA-retsstatsprojekterne hensigtsmæssigt under anvendelse af veletablerede procedurer. De vigtigste mangler, der blev konstateret under revisionen, var følgende:

a) De reviderede projekter fokuserede på yderligere reformer og en ny primær lovgivning snarere end på at sikre, at der blev fastlagt en sekundær lovgivning, og at den blev håndhævet, samt at der blev etableret nye systemer, der fungerede (jf. punkt 47).

b) Projekterne var ikke målrettet effektivt til at opfylde EU’s mål for indre sikkerhed (jf. punkt 73).

c) De fleste projekter indeholdt ikke SMART-mål [72], baselinedata og objektivt verificerbare indikatorer til at vurdere de fremskridt, der var sket.

d) Dokumenterne vedrørende IPA-projekt-forberedelsen indeholdt ikke en fyldestgørende risikovurdering, herunder en formulering af risikoreduktionsstrategier [73]. Navnlig blev risiciene for korruption og for politisk indblanden på politi-, rets- og toldområderne ikke taget tilstrækkeligt i betragtning.

KOMMISSIONEN OG EU-UDENRIGSTJENESTEN HAR IKKE I TILSTRÆKKELIG GRAD GJORT BRUG AF POLITISK DIALOG OG KONDITIONALITET TIL AT STYRKE RETSSTATEN

97. Den formelle ramme for den politiske dialog mellem EU og Kosovo er stabiliserings- og associeringsprocessen (SAP). Der afholdes imidlertid kun et møde om året på teknisk plan [74]. Kommissionen erkendte for nylig dette problem og iværksatte i maj 2012 en såkaldt struktureret retsstatsdialog ("Structured Rule of Law Dialogue") på politisk niveau. Den indebærer, at der skal afholdes to yderligere retsstatsmøder mellem EU og Kosovo om året med fokus på korruption, organiseret kriminalitet og retsvæsenet.

98. De tilskyndelsesforanstaltninger og den konditionalitet, som Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten hidtil har anvendt, har heller ikke vist sig at være særlig anvendelige med hensyn til at fremme fremskridt på retsstatsområdet i Kosovo.

99. I modsætning til resten af det vestlige Balkan svækkes incitamentet med potentiel EU-tiltrædelse i Kosovos tilfælde ved, at der ikke er en fælles EU-holdning om Kosovos uafhængighed (jf. punkt 6). På kort sigt kan muligheden for visumliberalisering være et incitament, eftersom køreplanen for visumliberalisering indeholder betingelser, der er knyttet til retsstatsprincippet. Der er imidlertid 95 krav, der skal opfyldes for at opnå visumliberalisering, hvilket risikerer at underminere incitatmentvirkningen [75].

100. EU’s bistand til Kosovo er i princippet betinget af, at der sker fremskridt i opfyldelsen af de prioriteter, der er fastsat i det europæiske partnerskab [76]. Partnerskabet indeholder imidlertid hele 79 prioriteter alene om retsstatsprincippet. Hertil kommer, at partnerskabet ikke er blevet opdateret siden 2008. Der er medtaget specifikke betingelser i de årlige IPA-programmer, men de er generelt af teknisk art og ikke knyttet til bredere politiske hensyn.

101. Den eneste betingelse, EULEX formelt har fastsat i sin OPLAN, er, at dens tilstedeværelse i Kosovo vil være baseret på fortsat samarbejde og støtte fra de kosovoske myndigheder. De kosovoske myndigheder forsøger imidlertid i stadig højere grad afslutte "den overvågede uafhængighed" (jf. punkt 5 og 11). EULEX anvender ikke konditionalitet i forbindelse med individuel MMA.

KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

KONKLUSIONER

102. Rettens revision viste, at EU’s bistand til Kosovo på retsstatsområdet ikke har været tilstrækkelig effektiv. Bistanden har kun i ringe omfang bidraget til opbygningen af det kosovoske politis kapacitet, og der er kun sket begrænsede fremskridt med hensyn til bekæmpelse af organiseret kriminalitet. Inden for retsvæsenet har bistanden været nyttig, men retsvæsenet lider stadig under politisk indblanden, ineffektivitet og manglende gennemsigtighed og retshåndhævelse. EU’s interventioner har kun i begrænset omfang bidraget til at modvirke korruptionen, som stadig er fremherskende på mange områder. De fleste fremskridt skete på toldområdet. Der er næsten ikke sket fremskridt med hensyn til at indføre retsstatsforhold i det nordlige Kosovo. Generelt er bæredygtigheden af de resultater, der opnået via bistanden, forringet af, at der mangler politisk vilje, at den finansielle kapacitet er svag, og at civilsamfundets indflydelse er begrænset.

103. For det første kan EU-bistandens begrænsede effektivitet forklares med de særlige forhold, der kendetegner Kosovo: det lave udgangspunkt ved uafhængigheden for opbygningen af en retsstat, og de nye kosovoske myndigheders utilstrækkelige prioritering af retsstatsprincippet. Hertil kommer, at incitamentet med EU-tiltrædelse svækkes af, at der ikke er en fælles EU-holdning om anerkendelse af Kosovo.

104. Ikke desto mindre konstaterede revisorerne, at der var væsentlige områder, hvor EU’s bistand kunne have været mere effektiv, hvis Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens forvaltning havde været bedre. Dette til trods for de forbedringer, som de har gennemført i den periode, revisionen dækkede.

105. Der blev ikke foretaget en dækkende vurdering og benchmarking af Kommissionens og EULEX’ respektive mål for og roller med hensyn til kapacitetsopbygningsaktiviteter under EULEX-missionens planlægningsfase. EU’s mål for indre sikkerhed vedrørende Kosovo er ikke tilstrækkeligt koordineret med målene for EU’s eksterne politik for Kosovo.

106. Koordineringen mellem Kommissionens aktioner og FSFP-operationer har været en stor udfordring. Programmerings- og udbudsprocedurer står stadig i vejen for et effektivt samarbejde. EU har ikke fastlagt en exitstrategi, som vil kunne føre til, at Kommissionen overtager EULEX’ kapacitetopbygningsfunktioner. Siden 2012 har EU’s særlige repræsentant spillet en stadig større rolle med hensyn til at sikre koordinering, men den kunne stadig integreres bedre i forvaltningen af FSFP-operationerne. Generelt er donorkoordineringen i Kosovo blevet hæmmet af de kosovoske myndigheders begrænsede kapacitet til at påtage sig lederskab. EU’s og USA’s enheder i Kosovo bør styrke deres koordinering, hvor det er muligt.

107. Selv om EULEX er langt den største FSFP-mission, der nogensinde er blevet gennemført, er dens effektivitet med hensyn til at styrke retsstatsprincippet blevet reduceret af personalemæssige begrænsninger. Medlemsstaterne har ikke udstationeret tilstrækkeligt personale til EULEX. Dertil kommer, at personalet ofte udstationeres for for korte perioder og ikke besidder de nødvendige færdigheder inden for kapacitetsopbygning. EULEX er også blevet hæmmet af, at den ikke er en juridisk person.

108. Det antal EUO-ansatte, der er afsat til at overvåge Kommissionens støtte til retsstatsområdet, afspejler ikke vigtigheden af dette område. Trods dette blev IPA-projekterne generelt forvaltet hensigtsmæssigt.

109. EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen har ikke gjort tilstrækkelig brug af politisk dialog og betingelser sammen med den ydede bistand for at bidrage til at nå målene på retsstatsområdet i Kosovo. Den "strukturerede retsstatsdialog", som for nylig blev iværksat på politisk niveau, og køreplanen for visumliberalisering kunne være vigtige fremskridt på dette område.

ANBEFALINGER

ANBEFALING 1

Rådet og Kommissionen bør sikre, at målene på retsstatsområdet for Kosovo knyttes til konkrete benchmark, som gør det muligt at måle fremskridtene, og at der tages hensyn til målene for EU’s indre sikkerhed.

ANBEFALING 2

For at forbedre koordineringen bør EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen gennemgå Kommissionens programmerings- og udbudsprocedurer for at sikre, at de opfylder EULEX’ operationelle behov, og udarbejde en exitstrategi for EULEX, som vil resultere i, at Kommissionen overtager EULEX’ kapacitetsopbygningsfunktioner.

ANBEFALING 3

EU-Udenrigstjenesten bør samarbejde med medlemsstaterne for at sikre, at fremtidige FSFP-missioner fungerer med det fulde antal godkendte ansatte, at de udstationeres for det nødvendige tidsrum, og at de har de nødvendige kvalifikationer til at kunne være effektive.

ANBEFALING 4

Rådet og Kommissionen bør sikre, at kommende FSFP-missioner får status som juridiske personer.

ANBEFALING 5

EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen bør sikre, at det personale, der tildeles EU’s kontor i Pristina til forvaltning af bistand på retsstatsområdet, afspejler den høje prioritet, som EU tillægger dette område.

ANBEFALING 6

Rådet, EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen bør sikre, at deres politiske dialog med Kosovo navnlig har fokus på at styrke retsstatsprincippet, og at den er knyttet til tilskyndelsesforanstaltninger og prioriterede betingelser.

Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Karel PINXTEN, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 16. oktober 2012.

På Revisionsrettens vegne

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Formand

[1] Denne betegnelse er med forbehold for holdninger til status og i overensstemmelse med FN’s Sikkerhedsråds resolution 1244 og ICJ’s udtalelse om Kosovos uafhængighedserklæring.

[2] De andre republikker i det tidligere Jugoslavien var Bosnien-Hercegovina, Kroatien, Makedonien, Montenegro og Slovenien. Der var én anden autonom provins, Vojvodina, også i Republikken Serbien.

[3] Denne betegnelse er med forbehold for holdninger til status og i overensstemmelse med FN’s Sikkerhedsråds resolution 1244 og ICJ’s udtalelse om Kosovos uafhængighedserklæring.

[4] Pr. 8. juni 2012 har 91 lande anerkendt Kosovo.

[5] Cypern, Grækenland, Rumænien, Slovakiet og Spanien.

[6] "Statusneutral" betyder, at Den Europæiske Union hverken støtter eller modsætter sig Kosovos uafhængighed.

[7] Rådet har udtalt, at EU er rede til at "støtte den økonomiske og politiske udvikling af Kosovo gennem et klart europæisk perspektiv i overensstemmelse med regionens europæiske perspektiv" (Rådets konklusioner fra 2011 om udvidelsen og stabiliserings- og associeringsprocessen, 18195/11, 5.12.2011).

[8] Bilag I og II til Rådets forordning (EF) nr. 1085/2006 af 17. juli 2006 om oprettelse af et instrument til førtiltrædelsesbistand (IPA) (EUT L 210 af 31.7.2006, s. 82).

[9] I en optælling fra 2011 anslås det, at ca. 5 % af Kosovos befolkning på 1,7 millioner er serbere. De lever fortrinsvis i den nordlige del af Kosovo.

[10] Det statistiske kontor i Kosovo, BNP 2010.

[11] Dette udtalte Kommissionens formand, José Manuel Barroso, efter et møde med Hashim Thaçi, Kosovos premierminister, i Pristina den 20. maj 2011. Ifølge Kommissionens data har Kosovo modtaget mere EU-bistand pr. indbygger end nogen anden modtager siden 1999. I bilag I vises den EU-bistand pr. indbygger, der i 2011 blev tildelt de relevante lande i den vestlige Balkanregion.

[12] Den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik (FSFP) (tidligere kendt som den europæiske sikkerheds- og forsvarspolitik — ESFP) blev vedtaget på Det Europæiske Råds møde i Köln i juni 1999 som en integrerende del af Unionens fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP).

[13] Rådets afgørelse 2012/291/FUSP af 5. juni 2012 om ændring og forlængelse af fælles aktion 2008/124/FUSP om Den Europæiske Unions retsstatsmission i Kosovo, EULEX KOSOVO (EUT L 146 af 6.6.2012, s. 46).

[14] Rådets afgørelse 2012/291/FUSP.

[1111] EU’s almindelige budget har kun indeholdt detaljerede EULEX-tal siden 2011. I denne tabel har Retten brugt 2011-budgettets tal for årene 2009, 2010 og 2011 og tal fra Kommissionens interne regnskabssystem (ABAC) for de foregående år.

[2222] Ud over projekter vedrørende politi og retsvæsen er IPA-projekter på "retsstatsområdet i almindelighed" projekter vedrørende korruptionsbekæmpelse, toldvæsen og reform af forvaltningen af de offentlige finanser.

[15] EULEX iværksatte oprindelig 36 MMA-aktioner vedrørende politi, 5 vedrørende retsvæsen og 4 vedrørende toldvæsen.

[16] "Border and Boundary Police Equipment" (udstyr til grænsepolitiet) (flere vareindkøbskontrakter, 3 millioner euro) og "Border and Boundary Police" (grænsepolitiet) (et twinningprojekt med eksperter fra EU-medlemsstater, 2,6 millioner euro).

[17] "Border Police - Enhanced Planning" (grænsepolitiet - forbedret planlægning), "Intelligence-led Policing" (efterretningsbaseret politiarbejde), "Rationalise Kosovo Police Structure" (rationalisering af strukturen i det kosovoske politi) og "Team Approach — Criminal Investigations" (holdbaseret arbejde - efterforskning af straffesager).

[18] Udtrykket "boundary" bruges om Kosovos grænse til Serbien, mens udtrykket "border" bruges om Kosovos grænse til Albanien, Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien og Montenegro. Udtrykket "border" anvendes i denne beretning, uden at dette berører medlemsstaternes holdning til status.

[19] "Personal Identification Secure Comparison and Evaluation System" eller "PISCES", finansieret af USA’s udenrigsministerium.

[20] "Strategic Threat Assessment — Organised Crime in Kosovo", november 2010, EU’s kriminalefterretningskontor (EUOCI).

[21] Aftaler, der muliggør udveksling af informationer (strategiske aftaler), herunder personoplysninger (operationelle aftaler).

[22] Rådets afgørelse 2009/934/RIA af 30. november 2009 om vedtagelse af gennemførelsesbestemmelserne vedrørende Europols forbindelser med partnere, herunder udveksling af personoplysninger og klassificerede informationer (EUT L 325 af 11.12.2009, s. 6).

[23] Det bemærkes i den europæiske pagt vedrørende bekæmpelse af international narkotikahandel, at udvekslingen af oplysninger mellem Europol og EULEX bør forbedres, fordi Kosovo er en af de vigtigste adgangsruter for narkotika til Vesteuropa.

[24] Generalsekretærens rapport om FN’s midlertidige administrative mission i Kosovo, 31. januar 2012, s. 7.

[25] "Cooperation in Criminal Justice: Witness Protection in the Fight against Serious Crime and Terrorism (WINPRO)" (strafferetssamarbejde: vidnebeskyttelse i kampen mod alvorlig kriminalitet og terrorisme (WINPRO)), et IPA-projekt fra 2009 til en værdi af 4 millioner euro.

[26] Genudnævnelsesprocessen var en enkeltstående, omfattende egnethedsundersøgelse af samtlige ansøgere til faste stillinger som dommere og offentlige anklagere i Kosovo, og den blev finansieret af internationale donorer. Den var et af elementerne i Ahtisaari-forslaget (artikel 3, bilag IV).

[27] Det uafhængige domstols- og anklageråd.

[28] Dette står i modsætning til en lignende proces i Bosnien-Hercegovina, hvor det høje domstols- og anklageråd, som undersøgte dommeres og anklageres integritet og faglige kompetencer, også havde ansvaret for at udnævne dem, så genudnævnelsesprocessen var sikret fuld uafhængighed.

[29] Kosovo har 14 dommere for hver 100000 indbyggere, mens dette tal for andre lande er: Montenegro 51, Kroatien 41, Ungarn 27. Antallet af anklagere er endnu lavere: 3,7 i Kosovo mod 13,4 i Montenegro, 7,3 i Bosnien-Hercegovina og 17,3 i Ungarn. Jf. "EULEX Programme report 2011", s. 34.

[30] OSCE: "Independence of the Judiciary in Kosovo, Institutional and Functional Dimensions", januar 2012, s. 7.

[31] FN’s generalsekretær har udtrykt alvorlig bekymring for, at denne lovgivning ikke blot vil begrænse EULEX’ deltagelse i den retlige overvågning af privatiseringsprocessen, men at den også i væsentlig grad vil svække sikkerhedsgarantierne vedrørende anvendelsen af provenuet fra privatiseringen (jf. punkt 31 i generalsekretærens rapport om UNMIK, 31. oktober 2011).

[32] Strategien tager sigte på at reducere det efterslæb på 161273 sager, der blev indledt før den 31. december 2008 og endnu ikke var afgjort ved udgangen af 2010. Pr. april 2010 var 87914 af disse sager stadig ikke afgjort. Kosovos domstolsråd: "Progress on the work achieved by Kosovo Judiciary in implementation of the National Backlog Reduction Strategy", 25. april 2012.

[33] Det andet plenarmøde i SAP-dialogen, 1. juli 2011.

[34] Undtagelsen var MMA-aktionen vedrørende "IBM-handlingsplanen", hvor målet om at nå op på EU-niveau ikke var realistisk inden for den begrænsede tidsramme. MMA-aktionen bidrog til at forbedre samarbejdet mellem det kosovoske toldvæsen og det kosovoske politi, men samarbejdet har endnu ikke den standard, som er nødvendig for at sikre en effektiv, integreret grænseforvaltning.

[35] FN’s udviklingsprogram (UNDP): "Public Pulse Poll report: Fast Facts III", 11. december 2011, s. 6.

[36] Kommissionen og EULEX anså alle anbefalingerne for at være relevante. De kosovoske myndigheder gav ingen forklaring på, hvorfor de ikke accepterede de fleste af dem.

[37] Den kosovoske befolkning forventede, at EULEX’ tilstedeværelse ville sætte øget fokus på bekæmpelse af korruption og organiseret kriminalitet. Nogle af EULEX-personalets offentlige udtalelser gav næring til denne forventning.

[38] Det fremgår af et rundspørge foretaget af FN’s Kontor for Bekæmpelse af Narkotika og Kriminalitet (UNODC) i 2010, at korruption fortsat giver anledning til stor bekymring hos almindelige borgere i Kosovo. Til rundspørget oplyste 11 % af befolkningen, at de havde bestukket en offentlig ansat i det forløbne år. Rapport fra UNODC: "Corruption in the Western Balkans, bribery as experienced by the population", 2010.

[39] "SIGMA Assessment Report Kosovo 2011", OECD, 2011, s. 15.

[40] Korruptionsbekæmpelsesagenturet, korruptionsbekæmpelsesrådet og kontoret for god forvaltningspraksis.

[41] Agenturet for offentlige indkøb, kontrolkommissionen for offentlige indkøb og indkøbstilsynsmyndigheden.

[42] I 2011 forvaltede 158 ordregivende myndigheder i Kosovo et marked for offentlige indkøb på under 800 millioner euro. Når der ses bort fra en enkelt usædvanlig kontrakt på 236 millioner, var det gennemsnitlige kontraktbeløb på under 45000 euro. Jf. årsrapporten for 2011 fra kontrolkommissionen for offentlige indkøb, s. 31.

[43] Heriblandt loven om angivelse af formueforhold, loven om forebyggelse af interessekonflikter under udøvelse af offentlige hverv og loven om indsigt i offentlige dokumenter.

[44] OECD har også rapporteret, at Kosovo er i gang med at vedtage et bemærkelsesværdigt sæt af love, som tager sigte på at forebygge og bekæmpe korruption og organiseret kriminalitet, samtidig med at den institutionelle struktur er under opbygning, men at manglen på klare resultater gør det relevant at stille sig spørgende til, om der er tilstrækkelig kapacitet til at absorbere lovgivningen, om viljen til at implementere den reelt findes, og om institutionerne og deres ansatte har de nødvendige forudsætninger. "SIGMA Assessment Report Kosovo 2011", s. 14.

[45] "EU anti-corruption requirements: measuring progress in Albania, Kosovo, FYR Macedonia and Turkey", Transparency International, s. 6.

[46] Rådet for Den Europæiske Union: "Regional report on Western Balkans", 11791/11, 20. juni 2011, s. 29.

[47] Overgangene ved port 1 (Jaringe) og port 31 (Brnjak).

[48] Disse fire love omhandlede domstolene, anklagemyndigheden, det kosovoske domstolsråd og det kosovoske anklageråd. Lovene blev vedtaget i 2010.

[49] I løbet af 2010 og 2011 var der fire forskellige generaldirektører.

[50] I 2011 blev 103 fanger (delvis) benådet af den fungerende præsident. Mange af dem afsonede straffe for alvorlige forbrydelser. SEC(2011) 1207 final — "Kosovo 2011 Progress Report", s. 13.

[51] Artikel 2 i Rådets fælles aktion 2008/124/FUSP af 4. februar 2008 om Den Europæiske Unions retsstatsmission i Kosovo (EULEX KOSOVO) (EUT L 42 af 16.2.2008, s. 92).

[52] Disse dokumenter er klassificerede og derfor ikke umiddelbart tilgængelige.

[53] Rådets dokument 11678/11 af 4. juli 2011 Fjerde rapport om gennemførelsen af strategien for RIA-politikkens eksterne dimension: global frihed, sikkerhed og retfærdighed, der er udarbejdet af Generalsekretariatet for Rådet (Gruppen vedrørende RIA-Relex) - Referenceperiode: januar 2010 til juni 2011.

[54] Den for nylig etablerede "EU-politikcyklus" kan føre til en større sammenhæng mellem de interne og eksterne sikkerhedspolitikker via sit kaskadesystem af trusselsvurderinger (foretaget af Europol), prioriteter, strategiske mål, operationelle handlingsplaner og resultatindikatorer (3043. møde i Rådet (retlige og indre anliggender), Bruxelles, 8. og 9. november 2010).

[55] Rådets dokument 18173/11 af 5. december 2011 "Strengthening Ties between CSDP and FSJ — Draft Road Map" (styrkelse af forbindelserne mellem aktører inden for FSFP og på området med frihed, sikkerhed og retfærdighed — udkast til køreplan.

[56] Jf. artikel 17 i Rådets fælles aktion 2008/124/FUSP.

[57] Justitsministeren, indenrigsministeren og finans- og økonomiministeren deltager også i møderne.-

[58] Rådets fælles aktion 2008/123/FUSP af 4. februar 2008 om udnævnelse af Den Europæiske Unions særlige repræsentant i Kosovo (EUT L 42 af 16.2.2008, s. 88).

[59] Den Europæiske Unions Planlægningsgruppe (EUPT), der blev oprettet for at forberede EULEX’ mission, foreslog i sin vurderingsrapport fra september 2006 en forsøgsstruktur, hvori FSFP-(EULEX) missionschefen skulle rapportere til EU’s særlige repræsentant. Rådet godkendte et CONOPS og en OPLAN, som ikke fulgte dette forslag.

[60] Rådets konceptdokument "Concept paper on procedures for the termination, extension and refocusing of an EU civilian crisis management operation" af 9. januar 2006.

[61] Efter Kosovos uafhængighedserklæring i februar 2008 afholdt Kommissionen en donorkonference vedrørende Kosovo i juli 2008. Opfølgningen på donorkonferencen bekræftede, at Kosovo i overensstemmelse med principperne i Pariserklæringen om bistandseffektivitet fra 2005 burde påtage sig en ledende rolle med hensyn til udvikling af politikker og koordinering af donorbistand.

[62] USA deltog i møderne i det fælles retsstatskoordinationsråd, men ikke andre berørte parter som for eksempel EU-medlemsstaterne eller internationale organisationer, der er involveret i støtte til retsstatsområdet.

[63] KFOR er oprettet i henhold til en FN’s sikkerhedsrådsresolution for at sikre fri bevægelighed og et sikkert miljø i Kosovo.

[64] Disse omfatter den amerikanske ambassade, US Agency for International Development (USAID), International Criminal Investigative Training Assistance Programme (ICITAP) og Office of Overseas Prosecutorial Development, Assistance and Training (OPDAT). De eksisterende koordineringsfora er ikke effektive til koordinering med USA, eftersom de generelt kun accepterer en repræsentant pr. donor.

[65] Ved udgangen af 2011 var ca. 78 % af EULEX’ internationale personale udstationerede ansatte primært fra medlemsstaterne (94 %). Canada, Kroatien, Norge, Schweiz, Tyrkiet og USA har også udstationeret personale til EULEX.

[66] Medlemsstaterne meddeler via såkaldte tilsagn ("pledges") CPCC, hvor mange ansatte de vil udstationere til missionen. Hvis der ikke er et tilstrækkeligt antal ansøgere til de udstationerede stillinger, kan stillingerne fyldes med kontraktansatte, men dette er dyrere, fordi EULEX i så fald betaler deres lønninger.

[67] Indkaldelserne omfattede 2396 ledige stillinger til udstationeret personale. 47 % blev besat med nyt udstationeret personale og 5 % med nye kontraktansatte. 13 % blev besat med personale, der allerede var ansat i EULEX, hvilket betød, at deres tidligere stillinger blev ledige.

[3333] EULEX’ bevilgede styrke var et internationalt personale på 2042 ansatte indtil oktober 2010, da den blev reduceret til et internationalt personale på 1950 ansatte.

[68] Eksampler på relevante bløde færdigheder for MMA-rådgivere er færdigheder med hensyn til kommunikation, forhandling, facilitering, indflydelse, holdarbejde og mentoring samt omstillingsevne.

[69] Ændringer i jobbeskrivelser godkendes af Den Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Komité. Medlemsstaterne skal nå til enighed om en omplacering af udstationeret personale.

[70] Rådet er blevet informeret om, at FSFP-missionernes manglende status som juridiske personer hæmmer informationsudvekslingen (Rådets dokument 5620/11 af 25. januar 2011 "Tightening links between the external and internal aspects of EU security").

[71] C(2012) 4052 endelig af 26. juni 2012.

[72] SMART er et akronym for: Specifikke — Målelige — Attraktive — Realistiske — Tidsbestemte.

[73] Kaldet projektdokumenter, "project fiches", af Kommissionen.

[74] EUO deltager også i formandskabet for mødet, der har deltagelse af repræsentanter for GD for Udvidelse, GD for Retlige Anliggender, GD for Indre Anliggender, EULEX, EU’s særlige repræsentant og EUO. I 2010 og 2011 var møderne under delt formandskab med Kommissionens landeansvarlige.

[75] I juni 2012 forelagde Kommissionen de kosovoske myndigheder en køreplan for de reformer, som Kosovo skulle gennemføre for at opnå visumliberalisering, herunder retsstatsreformer (Reference: Mødedokument 012-12 Rev 3 fremsat af Kommissionen).

[76] I bilag 1, artikel 5, til det europæiske partnerskab hedder det: "Bistand til Vestbalkanlandene er betinget af, at landene gør tilstrækkelige fremskridt med at opfylde Københavnskriterierne og de specifikke prioriteter i dette europæiske partnerskab. Opfyldes disse betingelser ikke, kan Rådet træffe passende foranstaltninger".

--------------------------------------------------

BILAG I

EU’S FINANSIELLE BISTAND PR. INDBYGGER (DET VESTLIGE BALKAN)

Kilde: Rettens analyse af Kommissionens data.

Modtager | 2011 Ydet IPA-bistand (euro) | 2011 Ydet FSFP-bistand [1111] (euro) | Befolkning [2222] | EU-bistand pr. indbygger (euro) |

Albanien | 94428286 | | 3069275 | 31 |

Bosnien-Hercegovina | 107428286 | 17600000 | 3843998 | 33 |

Kroatien | 156528286 | | 4290612 | 36 |

Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien | 98028286 | | 2048619 | 48 |

Kosovo | 68700000 | 132566667 | 1733872 | 116 |

Montenegro | 34153943 | | 625266 | 55 |

Serbien | 201879600 | | 7120666 | 28 |

[1111] FSFP-udgifterne til Kosovo (EULEX) og Bosnien-Hercegovina (EUPM) er blevet beregnet på basis af de udgifter, som er godkendt af Rådets fælles aktioner, og fordelt på en pro rata-basis (for EULEX 165 millioner euro til at dække udgifter fra 15. oktober 2010 indtil 14. december 2011, og 72,8 millioner euro fra 15. december 2011 indtil 14. juni 2012).

[2222] Befolkningsdataene kommer fra resultaterne af en folketælling foretaget i 2011, undtagen for Bosnien-Hercegovina og Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien, hvor de er baseret på 2009-overslag udarbejdet af GD for Udvidelse.

--------------------------------------------------

BILAG II

STIKPRØVE

Projekter under instrumentet til førtiltrædelsesbistand (IPA) |

Kontrakt (CRIS-reference) | Projekttitel | Budget (euro) |

2009/209-712 | Border and Boundary Police, Twinning (grænsepolitiet, twinning) | 2000000 |

2008/172-158 | Border and Boundary Police Equipment (udstyr til grænsepolitiet) | 412506 |

2008/172-282 | 635210 |

2010/250-987 | 480238 |

2010/248-943 | 1967353 |

2010/253-575 | 372948 |

2009/215-030 | Legal Education System Reform (reform af det juridiske uddannelsessystem) | 3600000 |

2010/241-467 | Completion of re-appointment of Judges and Prosecutors (færdiggørelse af genudnævnelsen af dommere og anklagere) (IPA/stabilitetsinstrumentet) | 876460 |

2008/169-890 | Support to Public Procurement Reform (støtte til reform af offentlige indkøb) | 1912373 |

2008/169-230 | Support to Anti-Corruption Institutions in Kosovo (støtte til korruptionsbekæmpelsesinstitutioner i Kosovo) | 997260 |

2009/202-640 | Preparation of Fiscal and Customs Blueprint exercise in Tax and Customs Administrations of Kosovo (udarbejdelse af en skitse for skatte- og toldområdet i Kosovos told- og skattemyndigheder) (UNSCR 1244) | 102876 |

2009/211-402 | Support to Customs and Taxation Administrations (støtte til told- og skattemyndighederne) | 2639500 |

Projekter under stabilitetsinstrument |

Kontrakt (CRIS-reference) | Projekttitel | Værdi (euro) |

2008/154-134 | Re-appointment of Judges and Prosecutors in Kosovo (genudnævnelse af dommere og anklagere i Kosovo) | 5000000 |

MMA-aktioner (overvågning, vejledning og rådgivning) |

Komponent | EULEX-reference | MMA-titel |

Politi | PSD05/2009 | Team Approach - Criminal Investigations (holdbaseret arbejde - efterforskning af straffesager) |

Politi | PSD10/2009 | Intelligence-led policing (efterretningsbaseret politiarbejde) |

Politi | PSD19/2009 | Border Police: Enhanced Planning (grænsepolitiet: forbedret planlægning) |

Politi | PSD24/2009 | Rationalise Kosovo Police Structure (rationalisering af strukturen i det kosovoske politi) |

Retsvæsenet | - | Judges in the criminal and civil field (dommere på det strafferetlige og det privatretlige område) |

Retsvæsenet | - | Prosecutors (anklagere) |

Toldvæsenet | CC/06/2009 | Enhanced internal communications and data sharing, specifically intelligence communication and dissemination (forbedret intern kommunikation og udveksling af data, specifikt efterretningsrelateret kommunikation og formidling) |

Toldvæsenet | CC/09/2009 | Implementation of the IBM Action Plan, specifically including upgrading of infrastructure and equipment at Customs stations (implementering af handlingsplanen for integreret grænseforvaltning, specifikt inklusive opgradering af infrastruktur og udstyr på toldstationerne) |

--------------------------------------------------

BILAG III

DETALJEREDE REVISIONSSPØRGSMÅL OG REVISIONSKRITERIER

Med henblik på at besvare revisionsspørgsmålet delte Retten det op i underspørgsmål om interventionernes effektivitet og effekt samt om forvaltningsforhold. Hvert emne blev gennemgået ved at besvare de detaljerede spørgsmål, som er gengivet i dette bilag, med udgangspunkt i de revisionskriterier, som Retten anvendte.

Har EU’s bistand været effektiv? Har den samlede EU-bistand på retsstatsområdet givet de ønskede resultater?

Ved besvarelsen af dette spørgsmål blev følgende kriterier taget i betragtning:

a) EU’s situationsrapporter har meldt om tilfredsstillende fremskridt.

b) De prioriteter, der er fastsat i det europæiske partnerskab, er blevet opfyldt.

c) De mål, der er fastsat i de flerårige vejledende programmeringsdokumenter og Rådets fælles aktion om EULEX, er blevet opfyldt.

d) Projektaktiviteterne gennemføres rettidigt i overensstemmelse med planerne, og støttemodtagerne tager ejerskab og er involverede i gennemførelsen af projekterne/aktionerne.

e) De mål, der er fastsat i profilen for projektet/MMA-aktionen, er opfyldt.

Kan de kosovoske myndigheder forvalte retsstatsområdet på en bæredygtig måde uden donorintervention?

Ved besvarelsen af dette spørgsmål blev følgende kriterier taget i betragtning:

a) Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten/EULEX vurderer, at de kosovoske myndigheder kan forvalte retsstatsområdet uden donorintervention.

b) De kosovoske myndigheder har ejerskab til reformprocessen på retsstatsområdet og har den tekniske og finansielle kapacitet til at forvalte retsstatsområdet på en bæredygtig måde.

Findes der en veldefineret og samlet EU-strategi for retsstatsområdet i Kosovo, og er de forskellige organers specifikke mål klart beskrevet?

Ved besvarelsen af dette spørgsmål blev følgende kriterier taget i betragtning:

a) EU’s strategi for retsstatsområdet i Kosovo indgår i en klar samlet strategi for Kosovo.

b) EU’s strategi for retsstatsområdet i Kosovo er integreret med de relaterede EU-politikker vedrørende retsstaten.

c) De EU-organer, der er ansvarlige for at implementere strategien, har klare mandater, og deres mål overlapper ikke hinanden.

d) Der er et rimeligt begrænset antal mål, og disse mål er prioriteret og SMART (specifikke, målelige, attraktive, realistiske og tidsbestemte).

Bliver EU’s bistand til Kosovo på retsstatsområdet godt koordineret af EU-organerne?

Ved besvarelsen af dette spørgsmål blev følgende kriterier taget i betragtning:

a) Den generelle koordinering ved hjælp af kommunikation og rapportering mellem EU-organerne er rettidig og sammenhængende.

b) De forskellige EU-organers programmering og gennemførelse bliver koordineret.

c) Den specifikke kommunikation og rapportering mellem EU-organerne er rettidig og sammenhængende.

Er EU’s bistand blevet godt koordineret med andre interessenter?

Ved besvarelsen af dette spørgsmål blev følgende kriterier taget i betragtning:

a) Der findes en omfattende vurdering af Kosovos behov på retsstatsområdet og en analyse af, hvilke ressourcer der er nødvendige.

b) Der findes en aftale med førende donorer om arbejdsfordelingen i Kosovo på retsstatsområdet.

c) Programmeringen af EU-bistanden er blevet koordineret med andre donorer, og der findes mekanismer, som har sikret en koordineret gennemførelse af bistanden.

Har EU i tilstrækkelig grad vurderet og begrænset de risici, som finansieringen er udsat for?

Ved besvarelsen af dette spørgsmål blev følgende kriterier taget i betragtning:

a) Risiciene i forbindelse med anvendelsen af EU-midlerne er blevet identificeret og vurderet.

b) Der er udviklet og implementeret tilstrækkelige strategier til risikobegrænsning og risikostyring.

Er de finansielle og menneskelige ressourcer, som EU har afsat til indsatsen på retsstatsområdet i Kosovo, blevet fordelt i overensstemmelse med prioriteterne for EU-bistanden på dette område og med en klar tidsramme for gennemførelsen?

Ved besvarelsen af dette spørgsmål blev følgende kriterier taget i betragtning:

a) Der er fastsat klare delmål for gennemførelsen af EU-strategien (fra iværksættelse til afslutning), og der foreligger en vurdering af, hvilke ressourcer der er behov for på hvert enkelt trin.

b) De finansielle ressourcer, der er afsat til interventionerne, er fordelt i overensstemmelse med EU’s prioriteter.

c) De ansatte, der arbejder med interventionerne, har den nødvendige ekspertise og er til stede i et rimeligt omfang.

Er der gjort effektiv brug af andre input (dialog, konditionalitet og overvågning) med henblik på at opfylde målene for EU’s bistand?

Ved besvarelsen af dette spørgsmål blev følgende kriterier taget i betragtning:

a) EU’s politiske dialog adresserer de væsentligste svagheder/reformbehov på retsstatsområdet, og der stilles hensigtsmæssige forslag.

b) EU har støttet opfyldelsen af sine mål på retsstatsområdet ved hjælp af hensigtsmæssige konditionalitetsbestemmelser.

c) EU har et tilstrækkeligt system til overvågning af bistanden på retsstatsområdet.

--------------------------------------------------

BILAG IV

ANALYSE AF MANGLER I GENNEMFØRELSEN AF RELEVANTE KORRUPTIONSBEKÆMPELSESLOVE

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

Retsakt | Vurdering af mangler | Virkning |

Loven om korruptionsbekæmpelse og straffelovens aktuelle bestemmelser om korruption | Kosovos korruptions bekæmpelses-agentur har kun mandat til at efterforske ikke-kriminelle aktiviteter, og det kan ikke iværksætte retsforfølgelse. Korruption er defineret forskelligt i loven om korruptionsbekæmpelse og den foreløbige straffelov. | Agenturet har ikke mandat til at efterforske og retsforfølge nogen form for kriminel korruption. |

Straffelovens og strafferetsplejelovens aktuelle bestemmelser om beslaglæggelse af økonomiske gevinster opnået ved kriminelle aktiviteter | Kun meget få aktiver er blevet beslaglagt, og der lader til at være manglende vilje til at anvende de gældende bestemmelser i sager om meget kompleks korruption, hvor højtstående embedsmænd er indblandet. | Dømte kriminelle beholder de økonomiske gevinster, de har opnået ved deres ulovlige aktiviteter. |

Loven om højtstående embedsmænds pligt til at oplyse om aktivers og gavers oprindelse (loven om angivelse af formueforhold) | Svage sanktionsbestemmelser, f.eks. er det ikke strafbart at afgive falske erklæringer. | Der er fortsat uoverensstemmelser mellem formueerklæringernes oplysninger om aktiver og de reelle indkomstforhold. |

Loven om forebyggelse af interessekonflikter under udøvelse af offentlige hverv | Loven om interessekonflikter mangler relevante rapporteringskrav, og den fastsætter kun, at Kosovos korruptions-bekæmpelses agentur bør opfordre embedsmanden til at undgå en konflikt. | Interessekonflikter bliver ikke afværget. |

Loven om indsigt i offentlige dokumenter | Denne lov fastsætter bøder for overtrædelse, men det er uklart, om de skal betales af institutionen eller den ansvarlige embedsmand. | Den mangelfulde gennemsigtighed fører til mindre overvågning af det offentliges aktiviteter og skaber flere muligheder for korruption. |

Loven om finansiering af politiske partier | Loven indeholder hverken forbud mod eller stramme regler for donationer fra juridiske personer, som leverer varer eller tjenester til offentlige myndigheder. | De politiske partiers finansieringspraksis er ikke gennemsigtige. |

--------------------------------------------------

BILAG V

LITTERATURLISTE

"Adapting the EU’s approach to today’s security challenges - the Review of the 2003 European Security Strategy". European Union Committee/House of Lords, London, 2008.

"Assessment Kosovo (under UNSCR 1244/99)". SIGMA Support for Improvement in Governance and Management, OECD, 2010, 2011.

Ball, N.: Promoting security sector reform in fragile states. USAID, 2005.

Blockmans, S.; Wouters, J.; Ruys, T.: The European Union and Peacebuilding, Policy and Legal Aspects. ISBN: 9789067043298, 2010.

Briscoe, I.; Price, M.: Kosovo’s new map of power: governance and crime in the wake of independence. Netherlands Institute of International Relations "Clingendael", 2011.

Chivvis, Ch.-S.: EU Civilian Crisis Management: the record so far. RAND Corporation, 2010.

"Communicate, Coordinate and Cooperate. A series of papers on the A-Z of cohering EU Crisis Management in the post-Lisbon Era". ISIS Europe, 2011.

"Corruption Cases Report Kosovo". Advocacy and Legal Advice Centre, Transparency International, 2009.

"Corruption in Kosovo, implications for USAID". USAID, 2006.

"Corruption in the Western Balkans: bribery as experienced by the population". UNODC Statistics and Surveys Section (SASS), UN OFFICE ON DRUGS AND CRIME, 2011.

Dari, E.; Price, M.; Van der Wal, J.; Gottwald, M.; Koenig, N.: CSDP Missions and Operations: Lessons learned Processes. Europa-Parlamentet, Generaldirektoratet for Eksterne Politikker, 2012.

Derks, M.; More, S.: The European Union and Internal Challenges for Effectively Supporting Security Sector Reform - An Overview of the EU’s set-up for SSR support anno spring 2009. Netherlands Institute of International Relations "Clingendael", 2009.

Derks, M.; Price M.: The EU and Rule of Law Reform in Kosovo. Netherlands Institute of International Relations "Clingendael", 2010.

"EU Anti-Corruption requirements: Measuring progress in Albania, Kosovo, FYR Macedonia and Turkey". Transparency International, CIMAP, ISBN: 9783935711777, 2011.

"EULEX – The first ten years (1999-2009) - The rule-of-law mission in Kosovo". European Union Institute for Security Studies, Paris, 2009.

"EULEX: Still in search of Identity". IPOL - Balkan Policy Institute, Pristina, 2010.

"European Security and Defence Policy: the first ten years (1999-2009)". Institute for Security Studies (EUISS), 2009.

"Fighting corruption in security sector reform". Peacebrief nr. 32, United States Institute of Peace, 2010.

Hobbing, P.: CEPS - Customs cooperation in the Area of Freedom, Security and Justice: the Role of Customs in the Management of the EU’s external border. 2011.

"Indicators of the spread of corruption in Kosovo’s Judicial System". Kosovo Democratic Institute, Transparency International, Pristina, 2009.

Jones, S.-G.; Wilson, J-M.; Rathmell, A.; Riley, K-J.: Establishing Law and Order after conflict. RAND Corporation, 2005.

King, I.; Mason, W.: Peace at any Price. How the world failed Kosovo. ISBN: 9780801445392, 2006.

Korski, D.; Gowan, R.: Can the EU Rebuild Failing States? A Review of Europe’s Civilian Capacities. European Council on Foreign Relations, 2009.

"Kosovo and Serbia: A little goodwill could go a long way". International Crisis Group, Pristina, Beograd, Bruxelles, 2012.

"Kosovo Justice Support Program QR, October-December 2009". USAID.

"Kosovo: Time for EULEX to prioritize War Crimes". Amnesty International, 2012.

Lehne, S.: Kosovo and Serbia: Toward a normal relationship. Carnegie Endowment for International Peace, 2012.

Malešič, M.: Crisis Management in the EU: International Coordination and Civil-Military Cooperation. Faculty of Social Sciences, University of Ljubljana.

"Mission in Kosovo - 6 years onwards: putting the Helsinki Final Act into action". OSCE, 2005.

"Mission in Kosovo: Independence of the Judiciary in Kosovo, Institutional and Functional Dimensions". OSCE, 2012.

Montanaro, L.: The Kosovo Statebuilding Conundrum: Addressing Fragility in a Contested State. FRIDE, 2009.

"Nato presence in Kosovo, Implications of KFOR troop reduction and essential political processes", NATO, Open Society Foundations, Friedrich Ebert Stiftung, Foreign Policy Club, Pristina, 2011.

"North Kosovo: Dual Sovereignty in Practice". Europe Report nr. 211, International Crisis Group, Pristina, Mitrovica, Bruxelles, 2011.

Philips, D.-L.: Realizing Kosovo’s Independence. National Committee on American Foreign Policy, 2010.

Poston, M.: UK assessment and proposed support in the RoL sector in Kosovo. Department for International Development (DFID), 2008.

"Public perceptions of safety and security in Kosovo: Time to act". Safer world, London, 2011.

Qosaj, A.; Mustafa: Strengthening Rule of Law in Kosovo: the Fight against corruption and organised crime. Kosovar Institute for Policy Research and Development (KIPRED), Policy Paper 2010/8, Pristina, 2010.

Rathmell, A.; Oliker, O.; Kelly T.-K.; Brannan, D.; Crane, K.: Developing Iraq’s security sector, RAND Corporation. 2005.

Rehrl, J.; Weisserth, H.-B.: Handbook on CSDP - The Common Security and Defence Policy of the European Union. European Security and Defence College.

"Rule of Law tools for post-conflict states: monitoring legal systems". United Nations Rule of Law, 2006.

Sadiku, L.: Civil Society against Corruption: Report Kosovo. Hertie School of Governance, 2010.

"Securing peace and development: the role of the UN in supporting security sector reform". Report of the SG, UN - General Assembly, 2008.

"Security Reform and Governance". DAC reference document, OECD, 2005.

Simonen, K.: The state versus the Individual, the Unresolved Dilemma of Humanitarian Intervention. ISBN13: 9789004202917, 2011.

"Situation in Kosovo. Information note from Mr. Von Sydow". Europarådets Parlamentariske Forsamling, 2010.

"Special Report: The EU’s experience with Security Sector Governance". United States Insitute of Peace, 2011.

Summers, J.: Kosovo: A precedent? The declaration of Independence, the Advisory Opinion and Implications for Statehood, Self-Determination and Minority Rights. ISBN13: 9789004175990, 2011.

"The Rule of Law in Independent Kosovo", Europe Report nr. 204, International Crisis Group, Pristina, Bruxelles, 2010.

"The Corruption Monitor: Monitoring Report on Institutional Activities in the Fight Against Corruption September-October 2011". FOL, 2011.

"The Fragile Triangle - Police, judges and prosecutors coordination during criminal proceedings response in Kosovo". Kosovar Institute for Policy Research and Development (KIPRED), Pristina, 2010.