I.Indledning

Unionens regelsæt på området for finansielle tjenesteydelser har udviklet sig betydeligt efter finanskrisen. Der er vedtaget flere retsakter for at indføre regler på tidligere uregulerede områder og for at revidere den eksisterende lovgivning. Det overordnede mål var at løse de problemer og svagheder, der dukkede op under finanskrisen, og reducere risikoen for, at der igen opstår (systemiske) kriser.

I 2014 blev der i den forbindelse indført et harmoniseret minimumsregelsæt på EU-niveau med henblik på bankkriser bestående af direktivet om genopretning og afvikling (BRRD). Forordningen om den fælles afviklingsmekanisme (SRMR) supplerer den harmoniserede ramme. Disse retsakter giver effektive værktøjer til at afvikle banker, der er "nødlidende eller forventeligt nødlidende". Mens BRRD skulle gennemføres i national ret af de enkelte EU-medlemsstater, finder SRMR direkte anvendelse og centraliserer visse afviklingsfunktioner og -afgørelser for bankunionen. Begge retsakter fastlægger dermed i fællesskab Unionens afviklingsramme.

Ved BRRD og SRMR indførtes princippet om, at når en bank er nødlidende eller forventeligt nødlidende, kan afviklingsmyndigheden konkludere, at der er en almen interesse i at sætte banken under afvikling i stedet for at begære insolvensbehandling i henhold til national ret. En sådan almen interesse kan f.eks. skyldes, at banken tilbyder funktioner, der anses for at være af kritisk betydning for økonomien, og som ikke kan afbrydes uden negative virkninger for den finansielle stabilitet. Hvis der ikke er nogen almen interesse i at anvende afviklingen, skal banken afvikles efter insolvensregler i henhold til national ret.

Som hovedregel skal en bank erklæres for nødlidende eller forventeligt nødlidende, hvis den har behov for ekstraordinær finansiel støtte fra det offentlige til at bevare sin levedygtighed, likviditet eller solvens, og kun i særlige ekstraordinære tilfælde kan en bank modtage støtte fra det offentlige uden at udløse denne afgørelse. Disse ekstraordinære tilfælde omfatter forebyggende rekapitalisering samt statsgarantier til dækning af likviditetsfaciliteter, der stilles til rådighed af centralbankerne samt statsgarantier for nyligt udstedte passiver.

Rammen sikrer, at aktionærer og kreditorer effektivt dækker tab, og indfører en række afviklingsværktøjer, således at myndighederne kan håndtere banker under afvikling. Afhængigt af det konkrete tilfælde kan myndighederne beslutte at anvende virksomhedssalgsværktøjet, oprette en brobank eller et porteføljeadministrationsselskab samt gennemføre bail-in.

Rammen fastsætter også regler for ydelse af ekstern finansiel støtte fra det offentlige til banker under afvikling. For at mindske risikoen for redningsforanstaltninger, der finansieres af skatteyderne, er det nødvendigt at oprette nationale afviklingsfinansieringsordninger og Den Fælles Afviklingsfond, — som skal finansieres af alle banker på markedet — som er den vigtigste kilde til ekstern finansiel støtte til banker under afvikling.

SRMR etablerer derudover Afviklingsinstansen, som har til opgave at forberede og gennemføre afviklingen af banker, der er etableret i de medlemsstater, som deltager i bankunionen, såvel som at forvalte Den Fælles Afviklingsfond.

Artikel 129 i BRRD og artikel 94 i SRMR kræver, at Kommissionen evaluerer gennemførelsen af afviklingsrammen og forelægger Europa-Parlamentet og Rådet en rapport. Rapporterne om gennemførelsen af disse retsakter skulle ligge klar senest i henholdsvis juni og december 2018. Det er som følge af det tætte forhold mellem disse retsakter hensigtsmæssigt at evaluere dem sammen. For at gennemføre evalueringen er det derudover nødvendigt at afvente vedtagelsen af bankpakken (nærmere beskrevet nedenfor), som ændrede nogle vigtige elementer i afviklingsrammen, særlig reglerne om minimumskrav til kapitalgrundlag og nedskrivningsegnede passiver (MREL).

II.Overblik over status med hensyn til anvendelse og fuldførelse af afviklingsrammen

A.Status over gennemførelsen af BRRD

Fristen for at gennemføre BRRD i de nationale lovgivninger blev fastsat til den 31. december 2014. Kun to medlemsstater meddelte fuldstændig gennemførelse af BRRD inden for tidsfristen, og derfor blev der indledt traktatbrudssager vedrørende manglende meddelelse mod de resterende medlemsstater.

Alle medlemsstater har på nuværende tidspunkt meddelt fuldstændig gennemførelse. Kommissionen har kontrolleret, at alle medlemsstater fuldt ud har gennemført BRRD, og har lukket alle de respektive traktatbrudssager vedrørende manglende meddelelse.

Kommissionen er i færd med at kontrollere korrektheden af de nationale gennemførelsesforanstaltninger.

B. Status over afviklingsmyndighedernes gennemførelse af afviklingsrammen

Gennemførelsen af BRRD er i gang i EU. En række medlemsstater har fastsat afviklingsstrategier og MREL-mål for alle banker under deres direkte ansvarsområde. Dette har gjort det muligt for bankerne at begynde at fjerne hindringerne for disse strategier og opbygge MREL-ressourcer. Siden indførelsen af BRRD er der oprettet en række afviklingskollegier med det formål at skabe enighed om afviklingsplaner, vurderinger af afviklingsmuligheder og MREL mellem hjem- og værtsmyndigheder med ansvar for afvikling af bankkoncerner i EU.

I bankunionen gennemfører Afviklingsinstansen proceduren til udarbejdelse af afviklingsplaner for banker under dens ansvarsområde. Derudover har Afviklingsinstansen udarbejdet en vejledning om kritiske funktioner og operationaliseringen af bail-in og arbejder stadig med en række emner, særlig operationel kontinuitet og ledelsesinformationssystemer. Afviklingsinstansen har tidligere offentliggjort en "introduktion til afviklingsplanlægning" og er ved at udarbejde en mere detaljeret afviklingsplanlægningsvejledning, som skal offentliggøres eksternt.

For så vidt angår MREL har Afviklingsinstansens tilgang udviklet sig fra at være baseret på informative mål i 2016 til i 2017 at medtage bindende krav for de største og mest komplekse banker samt bankspecifikke justeringer, der omfatter både kvalitet og mængde af MREL. Vejledningen for 2018 om Afviklingsinstansens anvendelse af de lovgivningsmæssige bestemmelser om MREL blev udstedt af Afviklingsinstansen i slutningen af 2018. Generelt set befinder bankerne sig i en overgangsfase, og de er på vej mod at opfylde målene inden for de tidsrammer, der er fastsat af Afviklingsinstansen, selv om nogle banker på nuværende tidspunkt stadig står over for manglende opfyldelse af MREL.

C.Ændringer af MREL i bankpakken