DA Den Europæiske Unions Tidende C 318/113

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om grønbog om modernisering af EU's politik for offentlige indkøb — Mod et mere effektivt europæisk marked for offentlige indkøb

KOM(2011) 15 endelig

2011/C 318/19

Ordfører: Joost van IERSEL

Medordfører: Miguel Ángel CABRA DE LUNA

Europa-Kommissionen besluttede den 27. januar 2011 under henvisning til artikel 304 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Grønbog om modernisering af EU's politik for offentlige indkøb — Mod et mere effektivt europæisk marked for offentlige indkøb

KOM(2011) 15 endelig.

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug, som vedtog sin udtalelse den 23. juni 2011.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 473. plenarforsamling den 13.-14. juli 2011, mødet den 13. juli, følgende udtalelse med 164 stemmer for, 1 imod og 4 hverken for eller imod:

Direktiv : Direktiv 2004/18/EF – fremgangsmåder ved indgåelse af offentlige indkøbskontrakter Myndigheder : Ordregivende myndigheder som defineret i artikel 1, stk. 9, i direktivet og som anvendt i direktivet Forsyningsvirksomheder : Ordregivere i henhold til direktiv 2004/17/EF Overregulering : Flere og skærpede regler ved direktivers gennemførelse i national lov (1)

1. Konklusioner og henstillinger

1.1 EØSU glæder sig over den debat, som Kommissionen har indledt med grønbogen om modernisering af EU's politik for offentlige indkøb for at opnå et mere effektivt og mere velfungerende indre marked, som er mere innovativt, grønnere og mere socialt. Udvalget planlægger at udarbejde et forslag til en supplerende udtalelse, når Kommissionen har evalueret de foreløbige virkninger af direktiv 2004/18/EF, så den nærværende udtalelse kan fuldstændiggøres i lyset af denne evaluering.

1.2 Direktiverne om offentlige indkøb (2) har bl.a. til formål at øge kvaliteten i forbindelse med offentlige indkøb. Den seneste gennemgribende revision af direktiverne fandt sted i 2004, og enhver yderligere revision må efter EØSU's opfattelse foretages med samme omhu og præcision som i 2004.

1.3 Det er afgørende, at der er foretaget en overordnet analyse af direktivets virkninger, hvordan det er gennemført i medlemsstaterne samt af Domstolens domme siden 2004, inden der foretages en revision. Der bør også tages hensyn til, at der først inden for de seneste år er opnået en bred erfaring med direktivet i Europa.

1.4 Unødvendigt bureaukrati skal mindskes for at sikre de bedste resultater for alle. Det skal sikres, at man undgår kompliceret lovgivning og udbredt overregulering (»goldplating«) i medlemsstaterne som følge af, at direktivet ikke gennemføres korrekt. Europa 2020-strategien forudsætter, at Kommissionens rolle som overvågningsorgan styrkes.

1.5 EØSU fremhæver, at principperne om åbenhed og gennemsigtighed samt effektivitet, retssikkerhed, valuta for pengene, konkurrence, SMV'ers og liberale erhvervs adgang til markedet, proportionalitet, flere kontrakter på tværs af grænserne, forhindring af forskelsbehandling og bestikkelse samt behovet for professionalisme er lige så gyldige nu som før.

1.6 EØSU understreger, at Europa 2020-strategiens innovative tilgange og miljømæssige og sociale aspekter har betydning for offentlige indkøb.

1.7 For at tilskynde medlemsstaterne til at sikre en korrekt gennemførelse af direktivet samt indarbejde Europa 2020-målene i offentlige indkøbskontrakter er det ifølge EØSU vigtigt at fokusere på dette spørgsmål og sætte det på dagsordenen i Rådet (konkurrenceevne) en gang om året.

1.8 Der er i medlemsstaterne en øget interesse i, hvilken rolle offentlige indkøb spiller i en intelligent økonomi. Nationale myndigheder opstiller i vekslende omfang miljømæssige og sociale kriterier, som køberen skal tage hensyn til. Der skal tages hensyn til de særlige krav til offentlige indkøb af tjenester, der ikke kan beskrives (3). Bedste praksis og erfaringer bør indgå i Rådets årlige drøftelse.

1.9 EØSU mener, at det er en alvorlig mangel, at grønbogen hverken berører behovet for tilstrækkelig professionalisme hos de offentlige myndigheder eller deres risikouvillighed. Professionalisering er afgørende for at fremme innovation. Der bør udarbejdes uddannelsesprogrammer for indkøbere i medlemsstaterne. Udvalget er fortaler for benchmarking og udveksling af bedste praksis.

1.10 Når der fastlægges karakteristika for bygge- og anlægsarbejder, varer eller tjenesteydelser, må indkøberen tage det fulde ansvar for de økonomiske, sociale og finansielle konsekvenser. Der kan her være tale om krav til tilbudsgiver om en »tro-og-love« erklæring eller erklæring om overholdelse af relevante nationale lovbestemmelser om f.eks. sociale aspekter, således at der kun kræves officielle certifikater fra vinderen.

1.11 I betragtning af behovet for at fremme bæredygtig udvikling går EØSU ind for, at man især ved større projekter og i det omfang, det er hensigtsmæssigt, anvender princippet om levetidsomkostninger.

1.12 EØSU mener, at der fortsat bør sondres mellem A- og B-tjenesteydelser, forudsat at det skaber retssikkerhed, og der er mulighed for at forlænge grænseoverskridende kontrakter om B-tjenesteydelser. EØSU anbefaler, at Kommissionen foretager en regelmæssig revision af listen over B-tjenesteydelser for at vurdere, om visse B-tjenesteydelser med fordel kunne flyttes over på listen over A-tjenesteydelser.

1.13 SMV'er, herunder sociale virksomheder, skal i højere grad deltage. På grund af divergerende meninger blandt de berørte parter går EØSU ikke ind for en ændring af tærsklerne. Forbedringer må opnås gennem en korrekt anvendelse af proportionalitetsprincippet, justering af fremgangsmåderne ved offentliggørelse, korrekt anvendelse af e-udbud og, hvis det er praktisk muligt, opdeling af kontrakter. EØSU anbefaler endvidere programmer til at støtte SMV'ernes ekspertise.

1.14 Et af direktivernes mål er at bekæmpe favorisering, svig og bestikkelse. I forbindelse med moderniseringen af direktiverne må der ikke slækkes på disse krav. Udvalget mener, at misbrug kan forebygges, hvis alle offentlige kontrakter bekendtgøres på forhånd via en e-udbudsprocedure.

1.15 Siden 1971 har et af hovedformålene med direktiverne været at fremme europæiske grænseoverskridende offentlige indkøbskontrakter. Resultaterne har været ringe. EØSU anbefaler, at der foretages en analyse af (bedste) praksis i og eksempler fra medlemsstaterne efterfulgt af foranstaltninger til at åbne op for markederne (4).

1.16 EØSU anbefaler, at der fra starten indføjes en bestemmelse om jurisdiktion i grænseoverskridende kontrakter.

2. Indledning

2.1 Offentlige indkøb er et af de tolv initiativer, som Kommissionen fremlægger som løftestænger for et grønnere, mere socialt og mere innovationsfremmende indre marked (5). I grønbogen understreger Kommissionen endvidere behovet for effektivitet og forenkling, nemmere adgang for SMV'er og fremme af grænseoverskridende kontrakter.

2.2 Der er en lang tradition for offentlige indkøb i EU. Det omhandler de måder og midler, hvorpå de offentlige myndigheder og forsyningsvirksomheder (6) opfylder deres behov ved at købe bygge- og anlægsarbejder, varer og tjenesteydelser. Et af hovedmålene var og er at skabe lige vilkår i Europa. Der indgås imidlertid stadig kun meget få grænseoverskridende kontrakter. Denne udtalelse har fokus på direktivet (7), hvori forbedringer, som anført i grønbogen, bør udmønte sig i de største relative fordele.

2.3 Direktivet er grundlæggende af proceduremæssig karakter og indeholder specifikke retlige bestemmelser og garantier, der er gældende for udbudsproceduren og tildelingen af kontrakter. Det er udelukkende den ordregivende myndighed, der kan bestemme indholdet af en kontrakt, der tildeles efter bestemmelserne i direktivet.

2.4 De oprindelige direktiver om offentlige indkøb og forsyningsvirksomheder fra henholdsvis 1972 og 1993 blev væsentligt moderniseret med 2004-udgaverne. Dette gælder især direktivet for myndigheder (2004/18/EF), mens ændringerne var mindre i det mere opdaterede forsyningsvirksomhedsdirektiv (2004/17/EF). Revisionen var et resultat af lange og dybtgående drøftelser mellem aktørerne. Gennemførelsen varierer fra land til land på grund af forskellige kulturelle baggrunde, forskellige retstraditioner og overregulering (»goldplating«).

2.5 Der blev taget højde for mange problemstillinger med henblik på at skabe et åbent, paneuropæisk og gennemsigtigt marked med retssikkerhed, omkostningsbevidsthed, valuta for pengene, kvalitet, bedre konkurrence, adgang til markedet for SMV'er, proportionalitet, innovation, bæredygtighed – nu Europa 2020 – levetidsomkostninger, forebyggelse af forskelsbehandling og svig, lige vilkår og grænseoverskridende kontrakter.

3. Udviklingen siden 2004

3.1 Siden direktiverne blev indført, er der foretaget mange ændringer i indkøbsprocedurerne generelt, og denne udvikling fortsætter. Grønbogen indeholder overvejelser om, hvorvidt visse elementer, der er helt almindelige i erhvervslivet og i forsyningsvirksomheder, bør indføres, muliggøres eller styrkes.

3.2 De vigtigste teknikker er innovation, forhandling og markedskendskab. Forsyningsvirksomheder anvender altid disse teknikker, og de kan også med visse begrænsninger bruges i forbindelse med udbudsprocedurer efter direktivet, men alligevel har de kun været anvendt i begrænset omfang. Hvor disse teknikker ikke anvendes, og erfaringsniveauet er for ringe, er der ingen samlet ekspertise, og dermed ingen realistiske udsigter til, at teknikkernes anvendelse bliver normen.

3.3 I et forsøg på at være på højde med moderne teknikker indeholder direktivet bestemmelser om andre teknikker såsom e-indkøb og omvendte auktioner. Mens førstnævnte er forholdsvist udbredt, er sidstnævnte kun egnet i udbud, hvor pris og levering er de eneste kriterier. EØSU gør opmærksom på behovet for at forbedre den elektroniske interoperabilitet på tværs af grænserne.

3.4 Det blev efter lange drøftelser om tjenesteydelser af almen interesse konkluderet, at disse ikke udgør indkøb som sådan, men tjenesteydelser, der leveres af eller på vegne af myndigheder. EØSU bekræfter atter, at myndighederne har helt frie hænder til selv at udføre alle eller enkelte af de dermed forbundne funktioner eller til at udlicitere en eller flere af disse funktioner, hvis de ønsker det. Samtidig må der tages hensyn til medlemsstater, hvis system er baseret på primærretlige principper om ligebehandling, ikke-diskrimination og gennemsigtighed, der indebærer, at tjenesteyderen tildeles en generel tilladelse til at levere ydelser. Selve tjenesteydelsen (8) er derfor i princippet ikke omfattet af direktivet, men enhver udlicitering eller ethvert indkøb foretaget af eller på vegne af myndigheden i forbindelse med en tjenesteydelse af almen interesse vil være underlagt direktivet.

EUF-traktatens artikel 14 og protokol nr. 26 om tjenesteydelser af almen interesse anerkender de offentlige tjenesters særlige karakter og betydning, og de nationale, regionale og lokale myndigheders vide beføjelser til at afgøre, hvordan disse tjenesteydelser leveres, udlægges og tilrettelægges. Dette inkluderer internt samarbejde og samarbejde mellem offentlige organisationer. Sikring af et højt kvalitetsniveau, sikkerhed, overkommelige priser, ligebehandling og fremme af universel adgang og brugerrettigheder har afgørende betydning.

3.5 Direktivet indeholder ingen angivelse af, hvad en myndighed bør eller ikke bør indkøbe eller udlicitere. Det fastsætter udelukkende procedurerne for dette indkøb eller denne udlicitering. Det er EØSU's holdning, at denne frihed ikke må forringes.

3.6 Forhandling

3.6.1 EØSU henstiller til Kommissionen, at den i direktivet præciserer, under hvilke omstændigheder en myndighed kan tildele en kontrakt direkte til en enhed, som er underlagt en kontrol, der svarer til den, myndigheden har over sine egne interne afdelinger. EØSU opfordrer til, at direktivet ændres, således at det fremgår, på hvilke betingelser der kan dispenseres fra kravene.

3.6.2 Grundet det øgede fokus på innovative forslag og »resultatbaserede« specifikationer er det meget vigtigt, at der finder drøftelser sted mellem indkøbere og tilbudsgivere i løbet af udbudsproceduren. Der er derfor behov for et generelt udbud med forhandling efter modellen i forsyningsvirksomhedsdirektivet eller svarende til den konkurrenceprægede dialog, men uden at begrænse den til »ekstraordinært komplekse« udbud. Dette gælder tillige de allerede eksisterende regler for offentlige indkøb af tjenesteydelser, der ikke kan beskrives.

3.6.3 Det er blevet anført, at tilbudsgiverne under en sådan procedure ville skulle fremlægge deres forslag, som indkøberen så ville kunne udvælge de bedste elementer fra (håndplukning) og derefter udbyde den deraf resulterende specifikation som et nyt udbud, der kan gennemføres uden »forhandling«. Der er imidlertid tale om et falsk koncept. Tilbudsgiverne skal have mulighed for til enhver tid at beskytte deres intellektuelle ejendom – uagtet om den er patenteret eller ej – og deres idéer bør derfor ikke udbydes til andre leverandører, heller ikke i begrænset omfang, uden deres udtrykkelige samtykke.

3.6.4 Forhandling af kontrakter, især komplekse kontrakter, kræver naturligvis gode forhandlingsevner hos indkøberen. Indførelsen af et generelt udbud med forhandling skal ledsages af foranstaltninger, der sikrer, at der på indkøbssiden er personer med de nødvendige færdigheder og den nødvendige erfaring.

3.7 Innovation

3.7.1 Grønbogen ser nærmere på innovation i forbindelse med offentlige kontrakter. I forbindelse med indkøb kan innovation generelt ses på tre niveauer:

— Vilje til at acceptere en ny løsning på et traditionelt krav

— Deltagelse i udviklingen af en løsning

— Sponsorering af et udviklingsprojekt.

3.7.2 Det nemmeste og sandsynligvis mest produktive aspekt er viljen til at acceptere en ny løsning. EØSU anbefaler, at der gøres en indsats for at øge indkøberens åbenhed over for nye løsninger, og fremhæver, at indkøberen bør råde over tilstrækkelige kompetencer. Indkøberen bør derfor være villig til at overveje alternativer, medmindre andet udtrykkeligt er angivet. Offentlige embedsmænd er imidlertid ofte tøvende med at gøre dette, hvilket i højere grad skyldes risikouvillighed end administrative eller retlige hindringer.

3.7.3 Selv konceptet med alternative forslag er underlagt hindringer. I praksis bliver det meget nemmere at fremlægge innovative forslag, hvis indkøberen anfører sine krav ud fra problemet frem for at tage udgangspunkt i løsningen. Denne fremgangsmåde giver tilbudsgiveren mulighed for at anvende sine færdigheder til at foreslå den bedste løsning, hvad enten den er traditionel eller innovativ.

3.7.4 Hvis en myndighed deltager i en innovativ løsning, f.eks. udvikling af et stort databasesystem, er det afgørende, at myndigheden deltager og yder støtte på alle niveauer. Sker dette ikke, er der en stor risiko for, at løsningen slår fejl.

3.7.5 Det foreslås med modellen prækommercielle indkøb (9), at myndigheder sponsorerer nye udviklinger og som nogle af de første vælger de alternative løsninger. Muligheden for, at det slår fejl, gør det til en risikofyldt fremgangsmåde. Erfaringen viser, at kun få myndigheder har den rette sammensætning, organisation eller erfaring til at vælge denne form for indkøb, som kræver forsigtighed.

3.7.6 Bæredygtig produktion og bæredygtigt forbrug prioriteres højt. Det er almindeligt anerkendt, at innovation på området bæredygtig udvikling har enorm betydning for målet om at fremme bedre arbejdspladser og virksomheder i EU inden for rammerne af Europa 2020-strategien. Hvis det lykkes, er der store økonomiske fordele at hente. Ved mange indkøb er det nødvendigt at tage højde for levetidsomkostninger. Disse omkostninger omfatter kvalitet, den oprindelige pris, vedligeholdelse, drift og måske også endelig bortskaffelse. En kvalitetsorienteret tilgang fremmer innovation, god arbejdspraksis og gode arbejdsbetingelser, som fører til øget effektivitet og besparelser på lang sigt. Metoderne til at foretage disse vurderinger er veletablerede. EØSU anbefaler, at der træffes foranstaltninger til at tilskynde offentlige indkøbere til at indføre og anvende disse metoder.

4. Grunde til yderligere modernisering

4.1 Retlige aspekter

4.1.1 En god gennemførelse i national lovgivning er altafgørende, men er stadig et ømtåleligt emne og burde have været behandlet eksplicit i grønbogen. Tendensen er, at for få medlemsstater gennemfører direktiver, som de skal. Korrekt gennemførelse er i samtlige aktørers interesse. Overregulering resulterer i øgede administrative byrder og bureaukrati og skaber unødvendige hindringer, navnlig for SMV'er (begrebet SMV'er og henvisningen til virksomheder må omfatte alle former for aktører, hvad enten de har et erhvervsmæssigt eller almennyttigt formål, som konkurrerer på loyale vilkår og overholder reglerne), samt stigende omkostninger for myndigheden. Direktivet er tydeligt og ikke særlig kompliceret. Selvom retssystemer og fremgangsmåder er forskellige, bør det undgås, at der indføres yderligere krav og formaliteter. Kommissionen bør efter EØSU's opfattelse overvåge gennemførelsesprocessen mere aktivt og tilskynde til enkelhed og klarhed i den nationale lovgivning.

4.1.2 Der er et systemisk problem med anvendelsen af direktivet om klageprocedurer i forbindelse med grænseoverskridende kontrakter. Det fremgår ikke tydeligt af grænseoverskridende kontrakter, hvor der er værneting – hos indkøberen eller leverandøren. EØSU anbefaler, at der fra starten indføjes en bestemmelse herom i grænseoverskridende kontrakter.

4.1.3 Der kan i forbindelse med visse kontrakter, navnlig kontrakter med lang løbetid, indtræffe omstændigheder, der kræver ændringer af nogle af kontraktens bestemmelser. Selvom disse situationer ikke altid kan undgås, øger de risikoen for bestikkelse. Direktivet begrænser muligheden for at ændre i rammeaftaler (artikel 32), men kommer i øvrigt ikke ind på spørgsmålet. EØSU mener, at risikoen for bestikkelse og/eller manglen på kontraktsikkerhed, hvis reglerne lempes for at give mere fleksibilitet, vil have skadelige virkninger. Direktivet bør derfor ikke ændres på dette punkt.

4.1.4 Tjenesteydelser inddeles i direktivet i to kategorier: A og B. En tjenesteydelse i kategori A skal overholde reglerne, mens B-tjenesteydelser generelt er omfattet af mere lempelige bestemmelser. Der sættes i grønbogen spørgsmålstegn ved, om denne inddeling stadig er relevant i lyset af, at mange former for tjenesteydelser får en stadig mere grænseoverskridende karakter. EØSU mener, at der fortsat bør sondres mellem A- og B-tjenesteydelser, forudsat at det skaber retssikkerhed, og der er mulighed for at flytte grænseoverskridende B-tjenesteydelser over på listen over A-tjenesteydelser. Udvalget anbefaler, at Kommissionen foretager en regelmæssig revision af listen over B-tjenesteydelser for at vurdere, om nogle af dem med fordel kunne flyttes over på listen over A-tjenesteydelser.

4.2 Praksis

4.2.1 En væsentlig hindring for fremskridt hen imod velfungerende offentlige indkøb er, at de offentlige myndigheder ikke har den nødvendige professionalisme og ekspertise. Det er en mangel, at grønbogen ikke kommer ind på denne grundlæggende forudsætning for offentlige indkøb. Incitamenterne til at rette op herpå er for få. EØSU anbefaler kraftigt, at der iværksættes programmer for uddannelse af embedsmænd – navnlig på lokalt og regionalt plan – i forhandlingsteknik og indgåelse af rentable kontrakter (10).

4.2.2 Derudover er det nødvendigt at ændre kulturen i forbindelse med offentlige indkøb. Indkøb er ikke blot en skrivebordsøvelse, og alle ledelsesniveauer og -grene må inddrages i det omfang, kontrakten kræver det, sådan som det også er tilfældet i mange erhvervsvirksomheder. En forudsætning for succes er anvendelsen af moderne indkøbspraksisser, navnlig risikostyring, på alle niveauer i myndigheden. Den praksis, der anvendes af ordregivere, der er underlagt forsyningsvirksomhedsdirektivet, udgør gode eksempler herpå.

4.2.3 Indkøbsfunktionen i den offentlige sektor skal gøres mere professionel gennem intern udvikling og rekruttering af fagfolk for derigennem at styrke funktionens rolle og profil. I en række sager har to yderligere foranstaltninger givet gode resultater: ansættelse af erfarne indkøbere fra andre industrier samt oprettelse af indkøbsagenturer, der kan bistå myndigheden med ekspertise under udbudsproceduren. Kvaliteten af indkøbere varierer fra land til land. EØSU er fortaler for benchmarking og udveksling af bedste praksis.

4.2.4 En myndigheds seniorindkøbere eller projektledere bør holde sig orienteret om, hvad der på det pågældende tidspunkt er tilgængeligt på markedet, inden udbudsbetingelserne udarbejdes. Denne markedsundersøgelse omfatter typisk tekniske magasiner, erhvervsudstillinger og kontakt med leverandører på det pågældende område.

4.2.5 Der er endvidere et behov for øget professionalisering i SMV'erne. Særlige kurser og medarbejdere med erfaring med udbud kan bidrage til at opgradere en virksomheds kvalifikationer og viden.

4.2.6 Et eksempel på uvilligheden til at løbe risici er den overdrevne brug af »laveste pris« som tildelingskriterium. Mens prisen – og måske levering – ved nogle indkøb er det eneste realistiske kriterium, har størsteparten andre nyttige karakteristika, som bidrager til at sikre et bedre resultat. Kriteriet »laveste pris« forhindrer innovation og vanskeliggør bestræbelserne på at sikre bedre kvalitet og værdi, som er blandt kravene i Europa 2020-strategien, og giver ikke nødvendigvis større værdi.

4.2.6.1 Det bør derfor være undtagelsen og ikke reglen, at kriteriet laveste pris anvendes. Hvis kriteriet »det økonomisk mest fordelagtige bud« udvides til også at omfatte en vurdering af det miljømæssigt mest fordelagtige bud, vil myndighederne kunne opnå optimal bæredygtig miljømæssig, social og økonomisk værdi. EØSU opfordrer myndigheder til at anvende beregninger af levetidsomkostninger, når det er muligt og hensigtsmæssigt.

4.2.7 I betragtning af det store antal mellemstore og især små kommuner bør disse opfordres, hvis ikke forpligtes, til at samarbejde om større projekter for at sikre en større grad af professionalisme, effektivitet og finansielt udbytte. EØSU anmoder om, at der rettes særlig opmærksomhed på dette aspekt, og anbefaler udveksling af bedste praksis samt en præcisering af reglerne for offentlige indkøb i denne henseende.

4.2.8 Statistiske analyser viser, at især SMV'er er underrepræsenterede i offentlige indkøb over EU's tærskelværdier. EØSU støtter indførelsen af lige vilkår i forbindelse med offentlige indkøb, således at SMV'er kan sikres en »rimelig andel« af offentlige kontrakter. EØSU støtter ikke positiv forskelsbehandling af SMV'er, hvilket bl.a. skyldes, at det vil føre til kunstige konstruktioner og deraf følgende risiko for bestikkelse. Ikke desto mindre bør myndighederne, hvor det er praktisk muligt, opfordres til at opdele kontrakter i delkontrakter, så SMV'ernes muligheder bliver mere synlige og dermed mere tilgængelige.

4.2.9 Der er modstridende holdninger til tærsklerne. De blev indført efter omfattende drøftelser og grundige overvejelser og er i overensstemmelse med de tærskler, der er fastsat i GPA-aftalen, og er med jævne mellemrum blevet justeret i takt med inflationen og valutakurssvingningerne. Der er både blevet opfordret til, at tærsklerne hæves og til, at de sænkes. Men ingen af argumenterne har været særligt overbevisende, og EØSU anbefaler, at tærsklerne, som de er nu i praksis, bevares. Under disse tærskler er det de nationale procedurer, der finder anvendelse, i overensstemmelse med de traktatlige forpligtelser. Det er hensigtsmæssigt, at der er størst mulig overensstemmelse mellem tærsklerne og de procedurer, der fastsættes i direktivet, for at forhindre, at der opstår tvivlsspørgsmål og forvirring, og således at indkøberne kun skal anvende et enkelt sæt procedurer.

4.2.10 For at fremme gennemsigtighed og begrænse fejl anbefaler EØSU, at alle offentlige kontrakter, uden undtagelse, bekendtgøres på forhånd. Bekendtgørelse af kontrakter under tærsklerne og for B-tjenester bør ske via en enkel formular på et EØS-dækkende websted for e-udbud (11).

4.2.11 Bestræbelsen på at øge professionalismen kan også bidrage til at forenkle de nationale procedurer, som på nuværende tidspunkt ofte resulterer i uforholdsmæssigt store omkostninger. Der er store forskelle mellem de konkrete situationer, og forvirring og strid om fortolkning bør undgås. Mere enkle og klare nationale procedurer kan tjene som eksempel for andre.

4.2.12 Myndighedernes tendens til at kræve finansielle garantier, forsikringer og opfyldelsesgarantier udgør også en hindring for SMV'er. Derudover er det i dag generelt sværere at få adgang til finansielle ressourcer, og det er uhensigtsmæssigt, at SMV'erne skal anvende deres begrænsede midler til at stille sådanne garantier. Myndighederne skal mindes om, at de i stedet for at sætte deres lid til garantier har en forpligtelse til at undgå uforholdsmæssigt strenge kvalifikations- og finansieringskrav.

4.2.13 Der er taget initiativer på disse områder for at forbedre situationen i medlemsstaterne. EØSU støtter stærkt, at der udarbejdes en liste over bedste praksis, og at der, sådan som det er tilfældet i visse medlemsstater, nedsættes egentlige paneler af ordregivende myndigheder og erfarne eksperter på EU-plan.

4.2.14 For at hjælpe SMV'er kunne myndigheder oprette elektroniske portaler for at:

— øge adgangen til oplysninger om muligheder for offentlige indkøb under EU's tærskler;

— give SMV'er mulighed for at tilkendegive interesse i at indgå partnerskaber med andre interesserede SMV'er og

— udvikle et sikkert afsnit på et centralt websted for e-udbud, hvor SMV'er kan oploade og redigere/ajourføre administrative oplysninger til brug for de ordregivende myndigheder.

5. Samspillet mellem indkøb og andre dagsordener

5.1 Ud over målet om at udnytte de offentlige midler mere effektivt (12) anmodes der i grønbogen om holdninger til et øget samspil mellem offentlige indkøb og andre dagsordener, navnlig dagsordenerne vedrørende innovation og miljø og på det sociale område.

5.2 Siden 2004 har bæredygtig udvikling og inklusiv vækst været prioriterede områder på linje med øget konkurrencedygtighed, hvilket blev bekræftet med Europa 2020-strategien. Disse aspekter bør også indgå ved tildelingen af offentlige indkøbskontrakter.

5.3 EØSU er enig i, at nationale og regionale myndigheder bør opfordres til at tage højde for samfundsmæssige aspekter, hvilket betyder, at der i forbindelse med udarbejdelsen af kontrakter bør gives plads til at indarbejde sådanne elementer.

5.4 ILO-konventionen C94 om arbejdsklausuler i offentlige indkøbskontrakter, der blev vedtaget i 1949, er i dag bindende i 10 EU-medlemsstater, medens den i andre – herunder Irland – anvendes frivilligt ved offentlige indkøb. EØSU noterer sig principperne i konventionen og foreslår, at medlemsstaterne opfordres til at ratificere den og følge dens principper.

5.5 EØSU understreger, at direktivet danner ramme om et sæt procedureregler, som regulerer forholdet mellem de kontraherende parter i forbindelse med offentlige indkøb. Kommissionen har i tidligere dokumenter på baggrund af omfattende høringer sammenfattet, hvordan ordregivende myndigheder kan tage hensyn til innovative produkter/tjenesteydelser/processer samt miljømæssige og sociale mål, når de udarbejder kontrakter (13) eller foretager prækommercielle indkøb.

5.6 Når der tales om innovation og offentlige indkøb, er det også værd at nævne den banebrydende Aho-rapport og »lead market«-initiativet (14). Innovation vedrører en bred vifte af områder: højteknologi, lavemissionsteknologi, lavenergiteknologi, nye og alternative metoder inden for sundhedspleje og socialforsorg, byggeri, transport, infrastruktur og andet. EØSU understreger, at efterspørgslen kan være en vigtig drivkraft for innovation (15), men at denne faktor igennem mange år er blevet ignoreret eller nedtonet. Efterspørgslen kan indirekte være med til at skabe interesse på universiteter og i F&U-centre samt sikre fortsat innovation f.eks. gennem SMV'er og aktører inden for den sociale økonomi.

5.7 Som svar på de spørgsmål, der stilles i grønbogen, understreger EØSU, at det primære ansvar for offentlige indkøb påhviler de nationale, regionale, lokale og europæiske myndigheder, som fra sag til sag og inden for direktivernes rammer skal tage stilling til den rette kombination af samfundsmæssige krav af enhver art – dvs. aspekter vedrørende innovation, miljø og sociale forhold (16) (herunder sociale bestemmelser i forbindelse med handicappede) og effektivitet, produktionsperioder, omkostninger, antal leverandører, mulige resultater af kontrakter osv.

5.8 Myndighederne kan frit fastsætte specifikke krav, herunder miljømæssige og sociale krav. Dette gør de i en række sager, hvor det er et krav i henhold til EU-lovgivningen og/eller den nationale lovgivning, f.eks. når der er fastlagt generelle eller sektorspecifikke miljøstandarder. I andre tilfælde kan sådanne krav knyttes til gennemførelsen af konkrete projekter, som f.eks. store infrastrukturarbejder.

5.9 Tekniske specifikationer bør udvides til at omfatte produktions-/procesforhold. Det vil medføre forenkling og højere gennemsigtighed for ordregivende myndigheder, når der skal tages vigtige beslutninger til fremme af bæredygtige mål, herunder miljømæssig bæredygtighed, håndhævelse af kollektive overenskomster, arbejdsstandarder, arbejdsvilkår og lige løn for lige arbejde. Sagen om grøn elektricitet er et klart eksempel på, hvordan og hvorfor produktionsforhold bør angives som tekniske specifikationer og ikke blot henvises til at være opfyldelseskrav (17).

5.10 EØSU anbefaler, at Kommissionen, hvis det er nødvendigt, udarbejder et konsolideret dokument indeholdende direktivet og den relevante retspraksis fra Domstolen. Et sådant dokument vil øge tilgængeligheden og være til stor hjælp i bestræbelserne på at tilvejebringe en enkelt kilde, der kan fremme retssikkerheden.

5.11 På linje med den overordnede debat om behovet for en intelligent europæisk økonomi pågår der i medlemsstaterne intense drøftelser om den rolle, som offentlige indkøb spiller i denne proces (18). Medlemsstaterne udarbejder i forskellig grad miljøkriterier og i mindre grad sociale kriterier, som indkøberne skal tage højde for. Kollektive overenskomster og de nationale lovgivninger er meget forskellige fra medlemsstat til medlemsstat. Det er det enkelte lands ansvar at sikre, at landets egne relevante love overholdes.

5.12 EØSU anbefaler, at denne vedvarende proces drøftes hvert år i Rådet (konkurrenceevne). Der bør sættes fokus på bedste praksis og erfaringer. En stadig større grad af ensartet praksis vil også bidrage til at forbedre vilkårene for grænseoverskridende kontrakter.

5.13 Uanset hvilke sociale eller miljømæssige krav der lægges til grund som tildelingskriterier, skal de kunne evalueres og vægtes i forhold til andre kriterier.

5.14 Den ordregivende myndighed skal inden for rammerne af sin indkøbskompetence sikre sig, at tilbudsgiverne ud over de kriterier, der er fastsat i artikel 44 til 51 i direktivet (19), opfylder de sociale bestemmelser (bl.a. vedrørende integration af handicappede (20)), da det vil være i strid med europæisk og national lovgivning, hvis de offentlige myndigheder indgår kontrakter med enheder, som ikke overholder lovgivningen.

5.15 Medlemsstaterne bør stille krav om, at tilbudsgiveren afgiver en »tro-og-love« erklæring eller en erklæring om, at den gældende lovgivning i hver enkelt stat er overholdt, for så vidt angår integrering af handicappede på arbejdsmarkedet såsom forpligtelsen til at ansætte et bestemt antal eller en bestemt procentdel handicappede, i de lande hvor der eksisterer en sådan retlig forpligtelse.

5.16 Et andet krav af social karakter må klart bestå i, at de tekniske specifikationer i de tilfælde, hvor det er relevant, defineres således, at der indgår kriterier om adgang for handicappede, og om at designet skal være tilpasset alle brugere.

5.17 For at sikre lige muligheder for alle og af hensyn til integrationen i samfundet er et andet vigtigt aspekt vurderingen af kontrakter forbeholdt beskyttede værksteder for handicappede. Denne mulighed er udtrykkeligt fastlagt i betragtning 28 og artikel 19 i direktiv 2004/18. EØSU mener, at Kommissionen udtrykkeligt bør henstille til, at denne type kontrakter bør tegne sig for en bestemt procentdel eller et bestemt antal i de medlemsstater, hvor det er berettiget, f.eks. hvor handicappede, der er i stand til at arbejde, i stort antal ikke er i beskæftigelse.

5.18 Et specifikt spørgsmål, som må tages op, er de komplicerede bestemmelser om offentlige indkøb af sociale tjenesteydelser af almen interesse. Grønbogen (afsnit 4.4) stiller spørgsmålet, om de gældende tærskler for denne type tjenesteydelser bør hæves, så det bliver muligt at tage større hensyn til de særlige forhold i forbindelse med sociale tjenesteydelser. Udvalget ser frem til at følge det igangværende arbejde på dette område tæt, navnlig meddelelsen (KOM)2011 206 endelig, og er bevidst om, at det ikke er hensigtsmæssigt med selektive ændringer af tærsklerne.

5.19 I henhold til Europa 2020-strategien bør Kommissionen gives beføjelse til at overvåge denne moderniseringsproces i medlemsstaterne nøje. Dette arbejde ville helt sikkert fremmes, hvis alle bekendtgørelser om indgåede aftaler uanset værdi offentliggøres på et websted og også indeholder oplysninger om, hvilken type selskab der har fået tildelt kontrakten (mikro, SMV eller stor), og om værdien af kontrakten.

6. Utilfredsstillende praksisser

6.1 Et af direktivets mål er at bekæmpe favorisering, svig og bestikkelse. Disse praksisser er ikke særegne for offentlige indkøb, men manglen på kommercielle vilkår udgør, som anført i grønbogen, en ekstra dimension, idet staten ikke altid fører tilsyn med de praksisser, som dens egne agenturer anvender. Direktivet er ikke en erstatning for lovgivning om bestikkelse eller konkurrence, men udgør med sine strenge proceduremæssige regler en ekstra forsvarslinje.

6.2 EØSU mener, at der er behov for at styrke foranstaltningerne vedrørende udliciteringsaftaler. Flere niveauer af udlicitering skaber vanskeligheder, når kollektive overenskomster, arbejdsvilkår og sundheds- og sikkerhedsregler skal håndhæves. Offentlige myndigheder bør have større mulighed for at få indflydelse på, at kontrakten lever op til kvalitetsmæssige, sociale og miljømæssige målsætninger. Når der anvendes underleverandører, bør alle oplysninger herom afgives, inden kontrakten tildeles, og den offentlige myndighed bør fastsætte ansvarsgrundlag og forpligtelser for at muliggøre effektivt tilsyn og kontrol med kontrakten. Der bør være oprettet ordninger, så offentlige myndigheder kan gennemgå og afvise underleverandører, hvor de har betænkeligheder.

6.3 En kontrakt gives sædvanligvis til en hovedkontrahent, der er kvalificeret til og har erfaring med det arbejde, den forsyning eller tjenesteydelse, der efterspørges. Hovedkontrahenten er ansvarlig for hele kontraktens opfyldelse og gennemførelse over for den ordregivende myndighed. Dette ansvar omfatter bl.a. forvaltning af køb af materialer og af mulige udliciteringsaftaler, som måtte indgås. Procedurerne for at straffe og udelukke tilbudsgivere under artiklen om unormalt lave tilbud bør forenkles, navnlig i forbindelse med overholdelsen af de gældende regler vedrørende jobbeskyttelse og arbejdsbetingelser. På nuværende tidspunkt skal man igennem en obligatorisk og kompliceret skriftlig procedure, før et tilbud kan afvises. Man bør også revidere bestemmelserne vedrørende information om den økonomiske side af byggeprocessen, fremstillingsprocessen eller tjenesteydelserne. Der bør fastlægges obligatoriske krav til tilbudsgiverne om at stille oplysninger til rådighed for de ordregivende myndigheder, snarere end at myndighederne skal finde frem til disse oplysninger selv. Direktiverne bør ændres med dette for øje for at fremme ordentligt arbejde, ligebehandling af arbejdstagere og sikre en bred bæredygtighed.

6.4 Ifølge de forskellige vidnesbyrd er favorisering den mest udbredte utilfredsstillende praksis og dækker over tilfælde, hvor den ordregivende myndighed tildeler kontrakter, undertiden uden at bekendtgøre sin intention herom, til en foretrukken leverandør. Denne form for skjulte aktiviteter er vanskelig at afdække, idet de først bliver tydelige, når de har fundet sted. EØSU mener, at en e-udbudsprocedure, hvor alle offentlige kontrakter bekendtgøres på forhånd, vil være en hjælp til at forhindre dette misbrug uden at pålægge de offentlige myndigheder urimelige byrder.

6.5 EØSU påpeger, at der bør gøres en større indsats for at fremme tilsynet med overholdelsen af kontraktens bestemmelser, efter at den er blevet tildelt, herunder kontraktopfyldelsesbestemmelserne. Myndigheder er på nuværende tidspunkt under stigende økonomisk og ressourcemæssigt pres på grund af finanskrisen, og samtidig skæres der ned på de organer, der fører tilsyn med sundhed og sikkerhed, arbejdsnormer og miljøbeskyttelse. Eftersom det kan være meget dyrt at annullere et udbud og udskrive et nyt, kan de offentlige myndigheder virke magtesløse, når de står over for en leverandør, der ikke opfylder forpligtelserne eller misligholder kontrakten. Udgifterne til at sikre kontraktopfyldelse bør indregnes i de offentlige indkøbsbudgetter, og man bør også overveje at indføre en række andre sanktioner for leverandører, der ikke overholder betingelserne i kontrakten.

6.6 Der er behov for strenge regler i virksomhederne for at forebygge bestikkelse. For at fremme dette bør man støtte virksomhedens foranstaltninger til »selvrenselse« efter overtrædelser. Virksomheder, som opfører sig upåklageligt, bør have adgang til markedet igen, når en sådan sag er afsluttet positivt. De strenge krav for dette bør fastsættes i direktivet, så man undgår de mange forskellige metoder, der anvendes i medlemsstaterne på nuværende tidspunkt.

7. Den eksterne dimension

7.1 Den eksterne dimension af EU's offentlige indkøb kan ikke se bort fra EU's forpligtelser til at fremme ordentligt arbejde, lighed, respekt for de grundlæggende rettigheder, friheder og arbejdsnormer samt miljøbeskyttelse og energieffektivitet i tredjelande. Dette er ikke principper, som vi giver afkald på, når vi bevæger os uden for EU's grænser. En revision af reglerne for offentlige indkøb skal styrke disse principper både internt og eksternt. Der skal gøres en større indsats på EU-niveau for at forbedre de sociale og miljømæssige standarder i forsyningskæderne, og samtidig skal problemet også bekæmpes handelspolitisk. Kommissionen skal samarbejde med hovedaktørerne på området, herunder fagforeninger og ngo'er, om at udvikle velfungerende strategier og strukturer.

7.2 Aftalen om offentlige indkøb (GPA) udgør rammen og platformen for skabelse af lige vilkår for offentlige indkøb i hele verden. Så mange lande som muligt bør opfordres til at tilslutte sig den.

7.3 Åbne internationale markeder for offentlige indkøb er en fordel for europæiske tilbudsgivere, idet mange europæiske virksomheder, herunder SMV'er, er markedsførende på globalt plan inden for byggeri, offentlige bygge- og anlægsarbejder, alternativ energi og miljøbeskyttelse (21). EØSU insisterer på, at EU må bestræbe sig på at forbedre adgangen til de offentlige markeder i tredjelande. Det skal sikres, at der er gensidighed. (22)

7.4 EØSU mener, at det er meget vigtigt, at (statsejede) virksomheder i tredjelande overholder de samme regler for offentlige indkøb som europæiske virksomheder, navnlig for så vidt angår forbudt direkte eller indirekte statsstøtte, prisberegning samt en forsigtig beregning af omkostninger og risici, når de byder på offentlige kontrakter i EU. Det er ikke nemt at håndhæve overholdelsen af disse bestemmelser. Der må findes en tilfredsstillende løsning på problemet i forbindelse med revisionen af direktivet fra 2004 (23).

Bruxelles, den 13. juli 2011 Staffan NILSSON Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Se EØSU's udtalelser i EUT C 93/25 af 27.4.2007, s. 25, og EUT C 24 af 31.1.2006, s. 52.

(2) Se det klassiske direktiv 2004/18/EF og forsyningsvirksomhedsdirektivet 2004/17/EF. Denne udtalelse omhandler først og fremmest det klassiske direktiv, herefter benævnt direktivet.

(3) Uafhængig erhvervsmæssig virksomhed, hvis genstand er en opgave, der ikke på forhånd kan beskrives klart og udtømmende.

(4) Se betragtning 2 i direktivet: »… garantere en effektiv konkurrence ved tildeling af offentlige kontrakter.«

(5) Meddelelse fra Kommissionen: Akten for det indre marked. Tolv løftestænger til at skabe vækst og øget tillid. »Sammen om fornyet vækst«, KOM(2011) 206 endelig, afsnit 2.12. Offentlige kontrakter.

(6) Enheder inden for vand- og energiforsyning, transport og posttjenester.

(7) 2004/18/EF (direktivet om offentlige indkøb).

(8) Se art. 14 og 106 i EUF-traktaten og protokol nr. 26 i EUF-traktaten.

(9) »Prækommercielle indkøb: vedvarende høj kvalitet i offentlige tjenester i Europa gennem øget innovation«, KOM(2007) 799 endelig.

(10) Et godt eksempel herpå er den nederlandske forening PIANNO. I samme øjemed har det nederlandske industriråd og sammenslutningen af nederlandske kommuner planer om en bred fælles, landsdækkende kampagne rettet mod de embedsmænd, der er ansvarlige for offentlige indkøb.

(11) Se vedrørende e-indkøb EUT C 248 af 25.8.2011, s. 149.

(12) Grønbogen, side 4, afsnit 3.

(13) Se fodnoter i grønbogen, side 34. Se også vejledningen »Build for All«, november 2006, om at indarbejde adgangskriterier i de offentlige indkøbsprocedurer.

(14) Se Aho-gruppens rapport »Mod et innovativt Europa«, 2006 og et »lead market-initiativ«, Kommissionen - oktober 2010.

(15) Se bl.a.: »Public procurement and innovation – Resurrecting the demand side«, Jakob Edler, Luke Georghiu, www.sciencedirect.com, forskningspolitik (2007) 949-963.

(16) Se håndbogen »Buying Social - A Guide to taking account of social considerations in public procurement«, SEK(2010) 1258, udarbejdet af Kommissionen i oktober 2010.

(17) Se sag C-448/01 EVN AG mod Republikken Østrig (2003) ECRI – 14527 (EVN-Wienstrom).

(18) Få et bredt overblik i »Corporate Social Responsibility, National Public Policies in the European Union«, november 2010.

(19) Artikel 44: Egnethedsundersøgelse samt artikel 45-51: Kriterier for kvalitativ udvælgelse.

(20) »Den europæiske handicapstrategi 2010-2020« - KOM(2010) 636 endelig.

(21) Se EØSU's udtalelser »Internationale offentlige indkøb« (EUT C 224 af 30.8.2008, s. 32) og »Statsejede virksomheder fra tredjelande på EU's marked for offentlige indkøb« (EUT C 218 af 23.7.2011, s. 31).

(22) Hvad angår de sociale aspekter henvises til den nyligt vedtagne udtalelse om en industripolitik for en globaliseret tidsalder, punkt 6.29 og 6.30, om ILO-standarder og virksomhedernes sociale ansvar (EUT C 218 af 23.7.2011, s. 35.)

(23) EUT C 218 af 23.7.2011, s. 31.