Særberetning nr. 2/2001

om forvaltningen af den humanitære nødhjælp til ofrene for krisen i Kosovo (ECHO), med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2001/C 168/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

FORKORTELSER

ECHO Det Europæiske Fællesskabs Kontor for Humanitær Bistand

EU Den Europæiske Union

FAO De Forenede Nationers Levnedsmiddel- og Landbrugsorganisation

FN De Forenede Nationer

FPA Partnerskabsrammekontrakt

FRY Forbundsrepublikken Jugoslavien

FYROM Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien

IFRC Den Internationale Sammenslutning af Røde Kors og Røde Halvmåne

IRKK Den Internationale Røde Kors Komité

KFOR Fredsstyrken i Kosovo

NATO Den Nordatlantiske Traktats Organisation

NGO Ikke-statslig organisation

OSCE Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa

SCR Den Fælles Tjeneste for Eksterne Forbindelser

UNHCR De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge

UNMIK De Forenede Nationers midlertidige mission i Kosovo

USAID United States Agency for International Development

WFP Verdensfødevareprogrammet

>PIC FILE= "C_2001168DA.000301.EPS">

RESUMÉ

I. Krisen i Kosovo var ikke blot kendetegnet ved omfattende ødelæggelser, men også ved, at en stor del af befolkningen var på flugt i regionen mellem marts og juli 1999. Som reaktion på befolkningens behov stillede Den Europæiske Union (EU) gennem Det Europæiske Fællesskabs Kontor for Humanitær Bistand (ECHO) 400 millioner euro til rådighed til humanitær bistand (jf. punkt 1-4). I juni 1999 vendte næsten alle de flygtede kosovarer tilbage til Kosovo på én gang. Denne begivenhed, som ikke kunne være forudset, gjorde det nødvendigt at foretage en storstilet omlægning af det humanitære hjælpeprogram.

II. Sigtet med Rettens revision var først og fremmest at vurdere ECHO's forvaltning af EU's bistand til ofrene for Kosovo-krisen og vurdere de administrative rammer for bistanden. Retten udtog en stikprøve af de indgåede kontrakter og undersøgte, om nødhjælpen var ydet hurtigt og produktivt, om samarbejdet med de vigtigste partnere havde fungeret tilfredsstillende, om bistanden var tilpasset modtagernes behov, og om der blev ført ordentligt tilsyn med gennemførelsen af projekterne. Eftersom revisionen fandt sted mellem juli 1999 og februar 2000, har Retten ikke forsøgt at vurdere, hvilken effekt de finansierede projekter i sidste ende har fået (jf. punkt 5-6).

III. Rammerne for EU's ydelse af humanitær bistand gør det ikke let at reagere hurtigt på krisesituationer. Fællesskabets beslutningsproces og betalingsprocedurer giver ikke mulighed for, at der kan handles hurtigt. De kontraktlige procedurer, der gælder for gennemførelsen af ECHO's aktiviteter, tager kun i begrænset omfang højde for, at der kan være tale om en hastesituation. ECHO har selv identificeret mange af disse mangler og er gået i gang med at afhjælpe dem (jf. punkt 12-18 og 27).

IV. Den reviderede partnerskabsrammekontrakt (FPA), som regulerer forholdet mellem ECHO og dets partnere, er forbedret på en række punkter, men den har stadig mangler. FPA tager ikke hensyn til FN-organernes og Røde Kors' særlige karakteristika og mandater (jf. punkt 19-20).

V. Den aftale mellem Det Europæiske Fællesskab og FN, som blev undertegnet i august 1999, og som omfatter al EU-finansiering af FN-organer, har ikke løst alle de problemer, som har skabt spændinger i forholdet mellem de to organisationer. Den "projekt"-baserede fremgangsmåde, som anvendes, for at kontrakterne kan opfylde ECHO's krav, indebærer, at en stor del af arbejdet med at udforme, gennemgå og afregne ECHO-kontrakterne bliver en kostbar administrativ proces. Systemet gør det ikke altid muligt for Kommissionen at få en ordentlig redegørelse for, hvordan midlerne er blevet brugt (jf. punkt 21-25).

VI. ECHO's lokale kontorer var underbemandede. Eksperterne i de lokale kontorer havde mange problemer i forbindelse med gennemførelsen af projekterne, men de fik ingen støtte på stedet af tjenestemænd med beføjelser til at træffe beslutninger. Det skabte en kløft mellem ECHO i Bruxelles, som havde beslutningskompetencen, og de lokale kontorer. ECHO-eksperterne var nødt til at bruge meget tid på praktiske opgaver og administration i stedet for at udføre deres primære operationelle opgaver (jf. punkt 31-32).

VII. Generelt var det svært for ECHO's eksperter at udtale sig om gennemførelsen af foranstaltningerne. Kontrakterne indeholdt bestemmelser om, at ECHO's partnere skulle aflægge regnskab og udarbejde rapporter, men rapporterne forelå ikke tidligt nok til, at de kunne anvendes som overvågningsværktøjer. Der var ikke et system, der løbende kunne give ECHO et systematisk overblik over stillingen. FN's Højkommissariat for Flygtninge (UNHCR), Verdensfødevareprogrammet (WFP) og Den Internationale Røde Kors Komité/Den Internationale Sammenslutning af Røde Kors og Røde Halvmåne (IRKK/IFRC) havde problemer med at rapportere om den del af deres aktiviteter, der blev finansieret af ECHO (jf. punkt 40-46).

VIII. Det var vanskeligt at planlægge under krisen i Kosovo, fordi situationen udviklede sig hurtigt. En række foranstaltninger fortsatte imidlertid længere end oprindelig planlagt, fordi de blev iværksat for sent, fordi partnerne i nogle tilfælde ønskede at udnytte budgetterne for de indgåede kontrakter fuldt ud, eller fordi ECHO gerne ville sikre partnernes fortsatte tilstedeværelse på stedet (jf. punkt 27-30). I mange tilfælde var forskuddene til ECHO's partnere ikke opbrugt på det tidspunkt, hvor kontrakterne ifølge tidsplanen skulle udløbe. I nogle tilfælde kan det have været endnu en tilskyndelse til at forlænge kontrakterne (jf. punkt 47-48).

IX. ECHO's personale og eksperter udviste stort engagement i en ekstremt kompliceret krisesituation. Men det gældende regel- og proceduresæt og det forhold, at de lokale kontorer ikke havde beføjelser til at træffe beslutninger, bevirkede, at ECHO ikke kunne reagere hurtigt og effektivt på en situation, som hele tiden ændrede sig (jf. punkt 50-54).

X. ECHO's administrative procedurer bør kunne tilpasses efter, hvor akut en situation er. Finansieringen af FN's organer bør gribes mere realistisk og aktivt an, og EU bør deltage i beslutningsprocessen (jf. punkt 55-58).

INDLEDNING

1. Den spændte situation, som havde hersket mellem serbere og albanere i Kosovo, siden provinsens selvstyre blev ophævet i 1989, udviklede sig i marts 1998 til en væbnet konflikt. Da forsøg på at finde en løsning ad diplomatisk vej var slået fejl(1), greb NATO i marts 1999 militært ind og tvang de serbiske tropper til at trække sig helt ud af provinsen i juni 1999(2). Umiddelbart efter blev fredsstyrken (KFOR) indsat og FN's midlertidige mission i Kosovo (UNMIK)(3) oprettet.

2. Kampene sendte en stor del af befolkningen på flugt fra Kosovo til nabolandene (Albanien, Bosnien-Hercegovina og Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien (FYROM)), til de andre provinser i Forbundsrepublikken Jugoslavien (FRY) og til andre asyllande, og til sidst, så snart KFOR var blevet indsat, vendte flygtningene tilbage til Kosovo. Figur 1 viser flygtningestrømmenes omfang under de væsentligste etaper af krisen(4). I samme periode blev Kosovo udsat for omfattende ødelæggelser, som ramte boligsektoren, produktionskapaciteten og alle områder af provinsens økonomiske og sociale liv.

Figur 1

Befolkningsbevægelser fra Kosovo til nabolandene

>PIC FILE= "C_2001168DA.000501.EPS">

Kilde:

UNHCR.

3. Den humanitære krise i Kosovo var en af de kriser i moderne tid, som udviklede sig hurtigst, og var navnlig kendetegnet ved følgende:

a) Umiddelbart efter, at der var iværksat omfattende hjælpeprogrammer i nabolandene, vendte en stor del af flygtningene hurtigt og spontant tilbage til Kosovo i juni 1999. Det betød, at planerne for en gradvis tilbagevenden, der netop var blevet udarbejdet, ikke kunne følges, og at det var nødvendigt at lægge den humanitære bistand væsentligt om.

b) Albanien, det fattigste land i Europa, tog imod det største antal flygtninge. På grund af landets store fattigdom og forarmelse var det svært at skelne mellem behovet for hjælp til krisens ofre og behovet for hjælp til grundlæggende infrastruktur og til den albanske værtsbefolkning.

c) Da der ikke fandtes nationale myndigheder i Kosovo, overtog FN administrationen af provinsen i juni 1999; koordineringen af den humanitære bistand blev overladt til UNHCR.

d) Mange lande udviste stor interesse for at gøre en direkte humanitær indsats i tillæg til deres bidrag via de internationale organisationer og, for EU's vedkommende, via ECHO. Det medførte, at der var mange deltagere, og at en stor del af projekterne blev finansieret bilateralt.

4. Tabel 1 viser det internationale samfunds vigtigste bidrag til nødhjælp til ofrene for Kosovo-krisen i 1998 og 1999, i alt 1495 millioner euro, og de vigtigste kanaler, som bidragene blev formidlet gennem. ECHO's bidrag på 400 millioner euro tegnede sig for ca. en fjerdedel af disse bidrag. I tillæg til nødhjælpen afsatte EU i samme periode 100 millioner euro i budgetstøtte til Kosovo's nabolande(5) og 147 millioner euro for at få gang i genopbygningen af Kosovo.

Humanitær nødhjælp ydet af det internationale samfund som reaktion på Kosovo-krisenTallene er afrundet og går derfor ikke op.

Kilder:

ECHO 14 point fax system; USAID's website www.info.usaid.gov; FN-organernes reviderede fælles 1999-appel; ICRC.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

5. Sigtet med Rettens revision var at vurdere ECHO's forvaltning af den humanitære nødhjælp, som EU ydede til Kosovo-krisens ofre. Mere præcist var hovedmålet at undersøge, om de eksisterende procedurer og strukturer satte ECHO i stand til at reagere hurtigt og samarbejde effektivt med sine vigtigste partnere. Sigtet med revisionen var også at undersøge, om nødhjælpen blev ydet på det rette tidspunkt, om den blev ydet hensigtsmæssigt og i overensstemmelse med ofrenes behov, og om der blev ført ordentligt tilsyn med den. Revisionen blev foretaget mellem juli 1999 og februar 2000, mens næsten alle kontrakterne stadig var under gennemførelse. Sigtet med revisionen var derfor ikke at finde ud af, hvilken effekt udgifterne i sidste ende havde haft. I 1997 offentliggjorde Retten resultaterne af en omfattende revision af ECHO's forvaltning og virksomhed mellem 1992 og 1995 (særberetning nr. 2/97).

6. Som led i revisionen undersøgte Retten en stikprøve på 29 kontrakter, som dækkede 24 % af forpligtelsernes værdi og 32 % af værdien af de kontrakter, der var indgået pr. 31. december 1999. For at følge udviklingen i bistanden blev stikprøven udtaget på en måde, så den dækkede ECHO's vigtigste samarbejdspartnere, de vigtigste geografiske områder og interventionssektorer samt Kommissionens forskellige beslutninger (jf. bilag 1). I november 1999 blev der foretaget yderligere kontrol på stedet i Albanien, FYROM og Kosovo, og hos UNHCR, Verdensfødevareprogrammet og Røde Kors (IRKK og IFRC).

BAGGRUNDEN FOR BISTANDEN

Tildeling af midler

7. I 1998 blev der afsat 22 millioner euro til ofrene for den begyndende krise i Kosovo. Af de 378 millioner euro, som blev afsat i 1999, kom 32 millioner euro fra de almindelige ECHO-budgetposter, og 346 millioner euro blev hurtigt overført i to trancher fra reserven til nødhjælp.

ECHO's rolle

8. Da ECHO blev oprettet af Kommissionen i 1991, var det med følgende sigte:

a) at samle den ekspertise, der er nødvendig for at kunne klare nødsituationer og iværksætte egnede procedurer, i en enkelt administrativ enhed, så der sikres konsekvens i forvaltningen

b) at øge Fællesskabets tilstedeværelse på stedet og gøre det muligt at intervenere direkte på de forskellige stadier: fastlæggelse af behovene, mobilisering af personale og materiel til hjælpeaktionen, tilsyn og kontrol og efterfølgende evaluering

c) at sikre en bedre samordning med medlemsstaterne, andre donorer, ikke-statslige organisationer (ngo'er) og specialiserede internationale organer

d) at gøre det nemmere at få tilvejebragt de nødvendige budgetmidler, når der opstår alvorlige kriser(6).

9. ECHO fungerer som en aktiv donor, der finansierer programmer, som gennemføres af FN-organerne og andre internationale organisationer og ngo'er. ECHO påtager sig ansvaret for at evaluere og føre tilsyn med foranstaltningerne samt i nogle tilfælde at vurdere behovene, også i nødsituationer. I de første faser af Kosovo-krisen havde ECHO kun begrænset kapacitet til at vurdere behovene og føre tilsyn med foranstaltningerne. Det var hovedsageligt de store humanitære hjælpeorganisationer såsom UNHCR og Røde Kors samt ngo'erne, der vurderede behovene, og disse vurderinger blev lagt til grund for udviklingen af ECHO's strategi.

10. Figur 2 viser ECHO's placering i tilvejebringelsen af bistand til ofrene for krisen i Kosovo. Det fremgår af diagrammet, at der er mange parter involveret, og at forbindelserne mellem parterne er komplekse.

11. Mens krisen i Kosovo var på sit højeste, bad EU's medlemsstater ECHO om at udarbejde daglige situationsrapporter. Disse rapporter skulle beskrive begivenhederne i Kosovo, FYROM, Albanien, Serbien og Montenegro. ECHO var derfor nødt til at afsætte en del af sine sparsomme ressourcer til denne opgave.

Figur 2

ECHO's placering som bistandsyder

>PIC FILE= "C_2001168DA.000801.EPS">

NB:

Den private sektor (eksperter, leverandører, transportører osv.) er ikke nævnt.

Nødhjælpsprocedurer

12. Forordningen(7) åbner mulighed for, at Kommissionen hurtigt kan træffe afgørelser vedrørende beløb på op til 10 millioner euro. Endvidere gør forordningen det muligt for Kommissionen at fastlægge detaljerede gennemførelsesbestemmelser, hvilket den har gjort i den partnerskabsrammekontrakt, FPA, som Kommissionen indgår med de partnere, der gennemfører aktionerne.

13. Følgende almindelige betingelser i de kontrakter, der indgås inden for rammerne af FPA, vedrører krisesituationer:

a) ECHO kan beslutte at finansiere udgifter, som er afholdt af en partner, før denne har anmodet om bidrag (artikel 7.3)

b) under særlige, behørigt dokumenterede omstændigheder kan et uspecificeret beløb opføres på budgettet (artikel 10.6)

c) ECHO's partnere kan foretage indkøb uden at afholde udbud (artikel 16.3).

14. Procedurerne for godkendelse af foranstaltninger er centraliserede og følger Kommissionens sædvanlige arbejdsgange med hensyn til rundsendelse af dokumenter. Denne sagsbehandling tager lang tid og er ikke velegnet til forudfinansiering af nødhjælpsforanstaltninger. Problemet kan illustreres på følgende måde: Proceduren og den maksimale betalingsfrist (60 dage) er den samme, som gælder for EU's budgetforanstaltninger i almindelighed. I den undersøgte stikprøve gik der gennemsnitligt 28 dage, før forskuddene blev udbetalt. ECHO brugte selv ni dage (til vurdering af sagen), men derefter tog det 19 dage - det vil sige dobbelt så lang tid - før sagen var færdigbehandlet i Kommissionens administrative system. Eftersom ngo'er sjældent selv har midler til at forudfinansiere store foranstaltninger, betyder den lange sagsbehandling i Kommissionen, at iværksættelsen af foranstaltningerne forsinkes tilsvarende.

15. I artikel 10.6 i de almindelige betingelser er det fastsat, at et uspecificeret beløb under særlige, behørigt dokumenterede omstændigheder (der henvises ikke til krisesituationer) kan opføres på budgettet, på betingelse af at partneren forpligter sig til at fremlægge detaljerede oplysninger herom senest 15 dage efter, at varerne er afsendt, eller tjenesteydelserne leveret. ECHO havde vanskeligt ved fuldt ud at håndhæve dette over for nogle af sine partnere. Det var ikke klart fastlagt i FPA (dokument 8), hvornår og i hvilke tilfælde der skulle fremlægges mere detaljerede finansielle oplysninger om gennemførelsen af nødhjælpskontrakter i Kosovo. Det, at der er tale om nødhjælp, er ikke i sig selv nogen hindring for, at partnerne kan fremlægge detaljerede budgetter i god tid. ECHO's muligheder for selv at føre tilsyn svækkedes, fordi der ikke forelå tilstrækkeligt detaljerede finansielle oplysninger.

16. Ved ansættelsen af eksterne eksperter medvirker Den Fælles Tjeneste for Eksterne Forbindelser (SCR) og det eksterne selskab, som har ansvaret for eksperternes kontrakter, og proceduren tager mindst tre måneder. Det er for lang tid til, at ECHO kan reagere hurtigt på en krisesituation. Under Kosovo-krisen var ECHO i stand til at frigøre eksperter fra andre områder, så de kunne sendes til Kosovo i løbet af fire-seks uger.

17. ECHO erkendte, at Kosovo-krisen viste, at det havde store problemer med at kunne reagere på krisesituationer. I november 1999 arrangerede ECHO seminaret "Kosovo Crisis Lessons Learned Seminar" med det formål at kortlægge disse problemer og komme med forslag til, hvordan de kunne løses. Alle de internationale eksperter på stedet, de ledende medarbejdere med ansvar for landeprogrammerne og repræsentanter fra ECHO i Bruxelles deltog i seminaret. Det lykkedes blandt andet at identificere følgende strukturelle problemer i ECHO:

a) ECHO har ikke de nødvendige midler til at kunne reagere hurtigt på krisesituationer og yde omgående nødhjælp.

b) Der er ingen klare, utvetydige retningslinjer for håndtering af krisesituationer.

c) Medlemsstaternes indsats var ikke koordineret hverken indbyrdes eller med ECHO, og det resulterede i, at mange af foranstaltningerne overlappede hinanden, og at de ikke var produktive.

d) ECHO har ikke et "udrykningshold", som med kort varsel kan sendes til et kriseområde. De enkelte enheder må derfor improvisere, hver gang der opstår en ny situation. Det betyder, at der går meget tid tabt, før bistanden når frem, og at den ikke får den ønskede virkning(8).

18. Deltagerne i seminaret kom med forslag til, hvordan disse problemer kunne løses. ECHO er gået i gang med at afhjælpe de konstaterede mangler.

Partnerskabsrammekontrakten

19. Der blev indført en ændret udgave af partnerskabsrammekontrakten med virkning fra 1. januar 1999(9). Ændringen skulle styrke partnerskabsaspektet, højne kvaliteten og gøre foranstaltningerne mere produktive, forenkle kontraktbestemmelserne og gøre dem klarere og mere fleksible, samtidig med at ECHO fortsat skulle have kontrol med anvendelsen af midlerne. Selv om der er en række forbedringer i den ændrede FPA, viste det sig ikke desto mindre i forbindelse med Kosovo-krisen, at den stadig er mangelfuld, især med hensyn til den tid, det tager at få tilvejebragt midlerne, og til rapportering. Hertil kommer, at vigtige dele af brugervejledningen til FPA, herunder den, der omhandler indkøbsprocedurer(10), endnu ikke var udarbejdet ved udgangen af 1999. Det bevirkede, at en række aktiviteter, som blev gennemført af partnere, der endnu ikke foretog passende intern kontrol og havde relevant knowhow på dette område, ikke overholdt principperne om sparsommelighed og produktivitet. I to af de undersøgte sager havde ECHO's partnere således givet tilslag til underleverandører, hvis bud ikke var de økonomisk mest fordelagtige.

20. FPA tog ikke hensyn til FN-organernes og IRKK/IFRC's særlige karakteristika og mandater. ECHO's kontrakter med FN-organerne blev derfor udarbejdet ad hoc på grundlag af brevvekslinger og i henhold til den overordnede aftale mellem EF og FN.

Aftalen mellem EF og FN

21. FN's organer er multilaterale, og de er ansvarlige over for FN's medlemsstater, som har givet dem deres mandater. De modtager de fleste af deres midler fra FN's medlemsstater. EU yder store bidrag til FN, men er ikke medlem og kan derfor ikke drage FN's organer til ansvar.

22. I 1997 indledte Kommissionen og FN forhandlinger om en generel rammeaftale, som skulle omfatte al EU-finansiering af FN-organer(11). Disse forhandlinger resulterede i, at parterne den 9. august 1999 undertegnede en aftale om principperne for Fællesskabets finansiering eller medfinansiering af programmer og projekter, der forvaltes af FN. Hensigten med aftalen var at løse de problemer, som har skabt spændinger i forholdet mellem Kommissionen og FN-organerne(12). Som Retten påpeger i årsberetningen for regnskabsåret 1999, punkt 5.96, har aftalen imidlertid ikke løst alle disse problemer.

WFP og ECHO var ikke i stand til at indgå kontrakter, der overholdt den aftale, der blev undertegnet i august 1999. Man kunne således ikke nå til enighed om to forslag fra WFP, i alt 15 millioner euro, som blev forelagt ECHO den 2. juli 1999, selv om ECHO erkendte, at der var akut behov for projekterne, og midlerne allerede var afsat. 15 millioner euro til akut fødevarehjælp var således blokeret indtil december 2000 på grund af administrative problemer mellem ECHO og WFP.

Øremærkning af midler

23. Kommissionen mener, at dens bidrag bør dække specifikke aktiviteter ("projekter")(13), som er klart defineret og godkendt på forhånd, og at kontrahenten kun bør have yderst begrænsede muligheder for at ændre projektet uden forinden at have indhentet tilladelse fra Kommissionen. Finansieringsbidragene er ofte udtrykt i detaljerede lister over udgifter til bestemte modtagere i bestemte perioder - en metode, der kaldes "øremærkning". Målene for projekterne kan imidlertid kun nås, hvis kontrakterne virkelig stemmer overens med partnernes faktiske aktiviteter, og hvis partnerne fører et regnskab for hvert enkelt projekt, hvori hver enkelt udgift er kædet sammen med et bestemt finansieringsbidrag. Denne fremgangsmåde kan være i overensstemmelse med situationen i små ngo'er, som gennemfører specifikke projekter. Faktisk giver lederne af sådanne organer ofte udtryk for, at ECHO's detaljerede retningslinjer er en hjælp til at sikre, at projekterne forvaltes økonomisk forsvarligt.

24. Øremærkning er imidlertid mindre velegnet som metode til finansiering af de store, internationale hjælpeorganisationers aktiviteter. De udgifter, som er omfattet af ECHO's kontrakter med FN og Røde Kors er f.eks. normalt udgifter, som er udvalgt blandt disse organisationers store programmer, og derefter samlet, så de udgør et "projekt", der finansieres af ECHO. Dette er i overensstemmelse med ECHO's kontraktbestemmelser. "Projektet" er imidlertid ikke nødvendigvis en separat aktivitet, som forvaltes særskilt, og som der føres særskilt regnskab for inden for organisationens eget system. En stor del af arbejdet med at udforme, gennemgå og afregne ECHO-kontrakterne er derfor blevet en meget omkostningskrævende administrativ proces, hvis vigtigste formål var at give sikkerhed for, at sagsakterne opfyldte de formelle krav. Denne fremgangsmåde kan også have været en af årsagerne til, at midlerne blev stillet til rådighed for sent.

25. Retten har tidligere adskillige gange bemærket, at bidragene med det nuværende system ikke kan stilles til rådighed hurtigt nok, og at systemet heller ikke altid giver Kommissionen mulighed for at få en ordentlig redegørelse for, hvordan midlerne er blevet brugt. Gennemgangen af de kontrakter, ECHO havde indgået med UNHCR i forbindelse med Kosovo-krisen, bekræftede endnu en gang dette.

I henhold til kontrakt 99/6001 med UNHCR (20 millioner euro) finansierede ECHO 44 delprojekter under fem forskellige UNHCR-projekter, som i alt havde et budget på ca. 180 millioner euro. Disse projekter ændrede sig i takt med udviklingen i området, og det førte til, at UNHCR den 8. oktober 1999 forelagde ECHO en anmodning om en omfordeling af midlerne, som ville få stor indvirkning på næsten alle aktiviteterne. ECHO's eksperter var ikke i stand til at udtale sig om, om anmodningen var berettiget, da der ikke forelå tilstrækkelige oplysninger om UNHCR-projekterne. I december 1999 viste UNHCR's finansielle forvaltningssystem imidlertid, at de fleste af de projekter, som ECHO var blevet anmodet om at finansiere, i virkeligheden var blevet finansieret af andre donorer, mens hovedparten af ECHO-midlerne (omkring 16 millioner euro) var blevet tildelt et andet projekt, som ECHO endnu ikke efterfølgende havde godkendt.

Hele det beløb, der indgik i ECHO-kontrakt 99/6108 (10 millioner euro), blev af UNHCR tildelt et projekt til en værdi af over 60 millioner euro. Projektet omfattede 55 delprojekter, og kontrakten blev ændret syv gange i løbet af 1999, så den afspejlede de aktiviteter, der faktisk blev gennemført. ECHO-kontrakten finansierede 16 % af dette store projekt, og bidragets fordeling på specifikke udgifter er rent teoretisk.

FORVALTNINGEN AF FORANSTALTNINGERNE

Mobilisering af midler

26. Kommissionen vedtog seks beslutninger om at sætte midler af til humanitær bistand. I alt var der 378 millioner euro til rådighed i 1999. Pr. 31. december 1999 var der kun indgået kontrakter for 299,5 millioner euro (79 %). Yderligere kontrakter til en værdi af 16,3 millioner euro var undertegnet pr. 6. marts 2000.

27. Den 15. april 1999 overførte Kommissionen 150 millioner euro fra reserven til uforudsete udgifter. Den 12. maj 1999 tog den beslutning om, hvordan midlerne skulle fordeles mellem dens partnere. Denne beslutning om 150 millioner euro skulle dække perioden fra 1. april til 30. september 1999. Beslutningen af 16. juli 1999 om 196 millioner euro skulle dække de mest presserende behov frem til 31. december 1999. Men i virkeligheden gik det langsomt med at få indgået kontrakter i disse perioder, og en del af midlerne blev først anvendt længe efter, at det var meningen. For eksempel var der kun indgået kontrakter for 61 % af de 196 millioner euro pr. 31. december 1999. Ifølge ECHO berettigede krisens kompleksitet og flygtningenes massive og uforudsete tilbagevenden til Kosovo, at de to beslutninger blev forlænget - beslutningen om 150 millioner euro frem til den 30. september 2000, og beslutningen om 196 millioner euro frem til den 31. august 2001. Figur 3 viser, at de perioder, der var fastsat i de to beslutninger, ikke svarede til de perioder, hvor kontrakterne blev gennemført(14). For hver beslutning viser det skraverede område den periode, hvor midlerne ifølge beslutningen skulle anvendes. Grafen viser den samlede værdi af kontrakter under gennemførelse. Det grå område viser forsinkelsen.

Figur 3

Planlagte og faktiske gennemførelsesperioder

(mio. EUR)

>PIC FILE= "C_2001168DA.001101.EPS">

Kilde:

ECHO.

(mio. EUR)

>PIC FILE= "C_2001168DA.001102.EPS">

Kilde:

ECHO.

28. I henhold til ECHO's almindelige betingelser for finansiering af humanitære aktiviteter kan den dato, fra hvilken der kan afholdes udgifter (støtteberettigelsesdatoen), ligge forud for den dato, hvor kontrakten er indgået. I 260 af de 318 kontrakter, der var indgået pr. 6. marts 2000, lå støtteberettigelsesdatoen forud for datoen for ECHO's undertegning af kontrakten. I syv tilfælde var der tale om mere end 100 dage. I praksis havde denne indgåelse af kontrakter med tilbagevirkende kraft imidlertid ikke nogen nævneværdig indflydelse på den faktiske gennemførelsesperiode, eftersom ngo'erne ikke indgik væsentlige forpligtelser, før de havde modtaget forskud, og Røde Kors og FN organerne startede deres projekter uden hensyntagen til ECHO's finansiering. Den kumulerede værdi af de kontrakter, ECHO har undertegnet, jf. figur 4, er derfor den eneste måde, hvorpå man kan måle gennemførelsen.

Figur 4

Kumuleret værdi af kontrakter indgået af ECHO

(mio. EUR)

>PIC FILE= "C_2001168DA.001201.EPS">

Kilde:

ECHO.

(mio. EUR)

>PIC FILE= "C_2001168DA.001202.EPS">

Kilde:

ECHO.

29. Situationen i Kosovo ændrede sig hurtigt, især i juni 1999. ECHO var længe om at få tilvejebragt midlerne, og nogle af aktiviteterne blev iværksat og dermed gennemført for sent. De pågældende foranstaltninger blev derfor mindre relevante, og der var mindre brug for dem.

Som reaktion på Røde Kors' samlede anmodning om midler af 7. april 1999 indgik ECHO seks kontrakter på i alt 15,5 millioner euro med IFRC og IRKK mellem den 24. juni 1999 og den 21. juli 1999. Da kontrakterne blev undertegnet, var aktiviteterne enten på et tidligt stadium, eller også var de ikke længere relevante på grund af den pludselige ændring af situationen i juni. Hovedparten af de varer, der blev finansieret med ECHO-midler i henhold til kontrakt 99/6084 med IFRC (3 millioner euro), var først klar til uddeling i Albanien i september 1999. På det tidspunkt var flygtningene rejst igen, så der var ikke længere brug for en del af varerne. Uddelingen af varer i henhold til kontrakt 99/6082 med IRKK (6,5 millioner euro, med udløbsdato den 31. juli 1999) begyndte først i august 1999. Af de varer, som var blevet indkøbt for 3,1 millioner euro, lå 26 % (beregnet efter værdi) stadig på lager ved udgangen af november 1999, herunder al den indkøbte tørmælk til en værdi af 0,4 millioner euro.

30. Hovedparten af de kontrakter, der oprindeligt skulle være afsluttet før udgangen af februar 2000, blev forlænget. At dømme ud fra de aktiviteter, som Retten har undersøgt, var de væsentligste årsager til, at kontrakterne blev forlænget, begrundet med ændringer i krisesituationen. I nogle tilfælde var kontrakterne dog også blevet forlænget og aktiviteterne udvidet eller omlagt med henblik på at bruge budgettet op i stedet for at beskære det; og i andre tilfælde var partnerne ivrige efter at få finansieret deres fortsatte tilstedeværelse i området, indtil der blev sat nye aktiviteter i gang. Det er tvivlsomt, om behovene på stedet fuldt ud berettigede alle disse forlængelser.

ECHO indvilligede i at ændre kontrakt 99/6050, så ngo'en kunne få dækket sine driftsomkostninger frem til udgangen af februar 2000 (en forlængelse på seks måneder) og gennemføre endnu en uddeling af gødning. Trods svingende resultater og et uklart projektforslag besluttede ECHO at dække disse driftsomkostningerne, så ngo'en kunne forblive i området.

ECHO's ressourcer og organisation

31. Oprindelig var ECHO's samlede budget for 1999 på ca. 500 millioner euro. De 346 millioner euro, som blev overført fra reserven til uforudsete udgifter på grund af Kosovo-krisen, skulle forvaltes ud over det oprindelige budget. ECHO måtte forvalte disse midler uden at få tilført ekstra personale. På grund af underbemanding, og fordi der ikke forelå skriftlige rapporter hverken fra ngo'erne eller fra ECHO, var det ikke altid muligt for de ansvarlige for landeprogrammerne i Bruxelles at finde frem til eventuelle problemer i forbindelse med gennemførelsen af projekterne på et tidligt tidspunkt og træffe de nødvendige korrigerende foranstaltninger. Når bortses fra ECHO-personalets tjenesterejser, blev de operationelle funktioner på stedet udelukkende varetaget af eksterne eksperter, mens det kun var særlige bemyndigede tjenestemænd i Bruxelles, som kunne træffe beslutninger, der forpligtede ECHO. ECHO var derfor ikke repræsenteret på stedet af personer med tilstrækkelige beføjelser til at træffe beslutninger, mens der var tale om en akut krisesituation.

32. I Pristina og Skopje brugte ECHO's eksperter en stor del af deres tid på logistiske opgaver såsom at indrette kontoret, anskaffe det nødvendige udstyr og forvalte driftsbudgettet. At lade eksperterne tage sig af disse praktiske ting var ikke en produktiv anvendelse af ressourcerne.

Bedømmelse af projekterne

33. For så vidt angår nødhjælpskontrakterne, var det ikke specificeret i de projektforslag, ngo'erne indsendte, hvor stor en del af beløbene, der var personaleomkostninger, og der er intet, der tyder på, at ECHO systematisk vurderede disse omkostninger, når kontrakterne blev godkendt, eller når det accepterede kontraktændringer, så der kunne overføres midler fra aktionsbudgettet til personaleomkostninger. Vurderingen af personaleomkostningerne blev yderligere besværliggjort af, at der ikke forelå detaljerede budgetoversigter. ECHO insisterede således ikke på, at alle ngo'er skulle ansætte personale nok til, at retningslinjerne for "best practice" kunne overholdes på stedet. For genhusningsprogrammets vedkommende vidste ECHO for eksempel på forhånd, hvilke faktorer der var afgørende for, at projekterne kunne lykkes, og man kunne have sikret sig, at der blev tildelt budgetmidler nok til, at uddelingen af materialer kunne forberedes og tilpasses de lokale behov.

Tilpasning til de lokale behov

34. ECHO overlod det til ngo'erne at vurdere de lokale behov og føre tilsyn med, om den ydede bistand tjente sit formål. Dette var en væsentlig forudsætning for, at aktiviteterne kunne tilpasses, så de tog højde for det stærkt svingende antal flygtninge og den usikre situation i Kosovo. I nogle af projekterne vurderede ngo'erne ikke behovene godt nok, hvilket i nogle tilfælde førte til, at midlerne blev anvendt uproduktivt.

Mængden af friske fødevarer, som blev leveret til to flygtningelejre i FYROM mellem juni og oktober 1999 (kontrakt 99/4006 på 2 millioner euro), blev ikke tilpasset efter, hvor mange flygtninge der reelt var i lejrene. Oprindelig var det hensigten at levere 2 kg friske fødevarer pr. uge pr. person, men der blev leveret gennemsnitlig 12 kg pr. uge pr. person i juli og 10 kg i august. Samtidig modtog flygtningene i en anden lejr i FYROM 0,2 kg pr. uge i juli og 0,4 kg i august.

I forbindelse med genhusningsprogrammet "emergency shelter programme" i Kosovo blev såkaldte "shelter kits" anvendt som en logistisk enhed. Nogle ngo'er vurderede skaderne på hvert enkelt hus og udleverede de ting fra sættet, som der var brug for, hvilket var en omkostningseffektiv fremgangsmåde. Andre ngo'er udleverede imidlertid ét enkelt sæt pr. hus uden at tage husets tilstand i betragtning. Denne fremgangsmåde var ikke i overensstemmelse med kravet om, at uddelingen af bistand skulle tilpasses behovene (skadens omfang og art, husets størrelse, antallet af personer i huset) og med de seneste befolkningsbevægelser.

35. Problemet med overskydende varer, som blev leveret, efter at flygtningene var vendt hjem, er især relevant i forbindelse med Røde Kors. Selv om man forsøgte at dirigere nødhjælpen hen til områder, hvor der var behov for den, var det logistiske system så ufleksibelt, at det ikke kunne lade sig gøre at afbryde eller omlægge foranstaltningerne i tide. ECHO var heller ikke i stand til at gribe ind for at forhindre en mobilisering af ressourcer, som der ikke var brug for.

I henhold til kontrakt 99/6082 med IRKK blev der indkøbt 26500 radioer, men på grund af den teknologiske situation under Kosovo-krisen fik de kun begrænset betydning. De blev leveret til flygtningene, efter at disse var vendt hjem, og de kom derfor aldrig til at fungere som et nødkommunikationsmiddel, sådan som det var hensigten. Radioerne blev ikke lagt på lager for at spare ECHO-midler. Det blev ikke taget under overvejelse, om de eventuelt kunne anvendes i andre krisesituationer.

Indkøb og uddeling

36. ECHO medfinansierede indkøb og distribution af basale fornødenheder og fødevarer gennem WFP og UNHCR, og denne del af programmerne blev gennemført på en produktiv måde. Varerne blev indkøbt centralt, og ngo'erne fik ansvaret for distributionen. I forbindelse med genhusningsprogrammet i Kosovo besluttede de tre største donorer imidlertid, at de alle ville operere over hele provinsen i stedet for, at de hver fik ansvar for ét bestemt område, eller at én af dem fik det samlede ansvar. ECHO fulgte samme fremgangsmåde som UNHCR og valgte syv ngo'er til at gennemføre programmet i de syv områder, som var blevet udpeget. Eftersom USAID også udpegede ngo'er, havde hver af de tre største donorer deres egen ngo i hver region. Det førte til overlapning og var ikke en produktiv måde at anvende ressourcerne på.

37. De syv ngo'er, som ECHO indgik kontrakter med, skulle hver især selv foretage indkøb. De skulle alle gennem hele proceduren med at vælge leverandører (hvilket ofte indebar adskillige udlandsrejser), indgå kontrakter, sørge for den komplicerede transport til Kosovo og finde lagerbygninger, som de kunne leje. Ngo'erne havde ikke den nødvendige ekspertise i at udføre sådanne opgaver, og de kunne heller ikke garantere leverancerne, hvilket førte til forsinkelser i gennemførelsen af programmet og problemer med koordineringen.

38. Denne ordning med syv primære og 13 sekundære distributører(15) var unødvendigt kompliceret. Retten fandt eksempler på, at sekundære distributører havde to primære distributører, eller at deres områder overlappede hinanden. Der var problemer med at fordele materialerne og med koordineringen mellem de primære og de sekundære distributører, især fordi materialerne blev leveret for sent. Hertil kom, at der kun kunne foretages prioriteringer lokalt og ikke regionalt.

39. I stedet for at overlade ansvaret til et enkelt organ fik seks forskellige organer til opgave at indkøbe og distribuere vintersæd og gødning (IRKK, tre ngo'er finansieret af USAID og to finansieret af ECHO). Det førte til forsinkelser, manglende omkostningseffektivitet og koordinering, samt dårlig kvalitet, problemer som Retten også konstaterede i forbindelse med byggematerialer. Da det kun var et begrænset antal leverandører, som var i stand til at levere den særlige sæd, der skulle anvendes, konkurrerede ngo'erne indbyrdes for at skaffe de mængder, som de hver især havde brug for. FN's Levnedsmiddel- og Landbrugsorganisation (FAO) var nødt til at gøre en stor indsats for at kontrollere, at den samme sæd ikke var blevet købt flere gange.

Rapporter om foranstaltningernes gennemførelse

40. Tilsynsrapporterne udarbejdes fortsat i henhold til den administrative tidsplan for projekterne, og alt for ofte udarbejdes der først en tilsynsrapport, når der anmodes om en kontraktændring, eller når de afsluttende rapporter forelægges. Der aflægges således ikke regelmæssigt rapport om, hvor langt fremme projekterne er, og der foretages derfor heller ingen generel vurdering af aktiviteterne.

41. Der var udarbejdet foreløbige rapporter vedrørende ca. halvdelen af de kontrakter, som Retten undersøgte. ECHO's kontrakter med UNHCR og Røde Kors er et generelt bidrag til en bred vifte af aktiviteter, som fiktivt er gjort til specifikke projekter (jf. punkt 24), og det gør det vanskeligt at udarbejde rapporter, både for partneren og for ECHO. Begge organisationer anmodede derfor om at blive fritaget for denne opgave.

42. Det er svært for ECHO's eksperter at vurdere og føre tilsyn med ECHO's bidrag til UNHCR- og WFP-programmer. UNHCR gennemfører sine programmer inden for de rammer, som er fastlagt i organisationens interne instrukser, og det er ikke altid muligt at foretage en særskilt vurdering af de resultater, der er opnået i forbindelse med ECHO-kontrakten, som bidrager til at finansiere programmerne. De gældende tilsynsprocedurer på stedet er ikke velegnede til dette, og det er procedurerne for opstilling af budgetter og regnskaber heller ikke.

Hverken ECHO i Bruxelles eller ECHO-kontoret i Pristina var i stand til at fremlægge oplysninger om gennemførelsen af kontrakt 99/07001 med WFP. Det var ikke muligt at få grundlæggende oplysninger om, hvad der var blevet leveret, og det kunne ikke engang oplyses, i hvilket land ECHO's humanitære bistand blev ydet. Eftersom ECHO ingen oplysninger havde om, hvordan WFP-midlerne var blevet anvendt, er der en risiko for, at bistanden overlappede med den hjælp, der ved beslutning af 6. marts blev ydet til fordel for ofrene for konflikten i det tidligere Jugoslavien(16). Midler fra denne beslutning anvendes også til ECHO-finansieret fødevarehjælp til de dårligst stillede befolkningsgrupper.

Finansielt tilsyn

43. Når Kommissionen skal måle, hvor langt fremme gennemførelsen af aktiviteterne er, sker det normalt ved at se på, hvor mange midler der er blevet udbetalt over fællesskabsbudgettet. Det afspejler imidlertid ikke, hvor langt man er kommet med gennemførelsen af ECHO-aktiviteterne, fordi der udbetales forskud, så snart en kontrakt er undertegnet (i forbindelse med Kosovo-krisen gennemsnitlig 65 % af kontraktbeløbet).

44. ECHO modtog i praksis ikke andre finansielle oplysninger om gennemførelsen af aktiviteterne end det endelige regnskab, som skal forelægges tre måneder efter, at kontrakten er udløbet. Der udarbejdes altså ingen finansielle situationsrapporter eller udgiftsoversigter, og i de tilfælde, hvor der udarbejdes operationelle situationsrapporter, giver de ikke altid et brugbart billede af, hvor langt fremme foranstaltningerne er, og om midlerne forvaltes forsvarligt. I flere af de undersøgte sager var midlerne blokeret uden grund, uden at det blev opdaget. Jo flere kontraktændringer og -forlængelser, der godkendes, desto længere bliver den periode, hvor ECHO ikke har nogen finansielle oplysninger om aktiviteterne.

45. Set fra et forvaltningssynspunkt er det ikke berettiget at adskille operationel og finansiel rapportering, og det forringer mulighederne for at føre tilsyn med aktiviteterne. I flere af de undersøgte sager fremlagde partnerne et detaljeret budget for aktiviteterne, når de anmodede om forlængelse af kontrakterne. ECHO bad imidlertid aldrig om ajourførte udgiftsoversigter, selv om sådanne oversigter er en forudsætning for, at situationen reelt kan vurderes, især når anmodningerne fremsættes i slutningen af den periode, som kontrakterne oprindelig dækkede.

ECHO's kontrakt 99/5009 om driften af Durres-lejren i Albanien udløb den 5. juli 1999. Først da det endelige regnskab blev forelagt den 3. november 1999, bemærkede ECHO, at der kun var anvendt 0,25 millioner euro af budgettet på 1 million euro, selv om 84 % af personalebudgettet var brugt. Det vil sige, at 0,6 millioner euro af det forskud på 80 %, som var udbetalt, ikke var blevet udnyttet. ECHO udstedte først en indtægtsordre i marts 2000.

Ledelsesinformationssystemer

46. I sine beslutninger afsætter Kommissionen vejledende rammebeløb til bestemte geografiske områder og regionale bevillinger, som hovedsagelig er beregnet til Røde Kors og FN's organer. ECHO's ledelsesinformationssystem indeholder imidlertid ikke en pålidelig beskrivelse af de aktiviteter, der gennemføres i hvert enkelt land (og hver enkelt provins i det tidligere Jugoslavien), og det er der hovedsagelig følgende årsager til:

a) De geografiske områder svarer ikke til interventionsområderne. Selv om Serbien, Montenegro og Kosovo er særskilte interventionsområder i Kommissionens beslutninger og også i praksis, refereres der i ledelsesinformationssystemet kun til det tidligere Jugoslavien.

b) Der føres tilsyn med gennemførelsen af aktiviteterne på grundlag af de enkelte kommissionsbeslutninger, som også omfatter bistand, der ikke er nødhjælp, for eksempel den bistand, der ydes til Albanien. Det er derfor ikke muligt at få et samlet overblik over Kosovo-krisen.

c) Aktiviteter, der var anført som regionale, blev faktisk gennemført i et bestemt geografisk område, som ikke var registreret i informationssystemet.

d) Mange aktiviteter var blevet omlagt geografisk, uden at det blev registreret.

Den regionale kontrakt 99/6029 med Dansk Røde Kors (1,25 millioner euro - undertegnet den 21. juni 1999) skulle komme fordrevne mennesker i Albanien, det tidligere Jugoslavien og FYROM til gode. Da situationen uventet ændrede sig i juni, blev hele projektet reelt gennemført i Serbien. Dette var ikke blevet registreret i ECHO's ledelsesinformationssystem.

Forskuddenes berettigelse

47. For 48 % af alle de kontrakters vedkommende, som blev indgået i henhold til 1999-beslutningerne om krisen i Kosovo, udbetalte ECHO ved undertegnelsen et forskud på 80 %, og ved undertegnelsen af de øvrige kontrakter udbetalte ECHO et forskud på 50 %. For otte(17) af de undersøgte kontrakters vedkommende var der pr. kontraktens oprindelige udløbsdato afholdt udgifter for mindre end forskudsbeløbet. Der kan være acceptable operationelle årsager til at forlænge kontrakter. I situationer, hvor det første forskud på grund af ændrede omstændigheder viste sig at være for stort, fremgik det imidlertid ikke altid klart af sagsakterne, at kontraktforlængelserne var berettigede.

En af ngo'erne modtog et forskud på 80 %, men pr. den dato, hvor aktiviteterne oprindelig skulle være afsluttet, var der kun afholdt direkte udgifter svarende til 25 % af budgettet. Efter at flygtningene var vendt tilbage, godkendte ECHO ngo'ens forslag om at omlægge sine aktiviteter, selv om UNHCR, som var ansvarlig for koordineringen af disse aktiviteter, allerede havde indgået kontrakter med lokale organisationer om at gennemføre dem.

48. Det er fastsat i artikel 21.3 i de almindelige betingelser for ECHO-kontrakter, at der udbetales et forskud på 50 %, og der åbnes mulighed for, at der kan udbetales yderligere 30 %, når partneren har dokumenteret, at en bestemt del af projektet er gennemført. Ifølge artikel 21.2 i de almindelige betingelser kan der kun udbetales forskud på 80 % i stedet for 50 %, hvis det er berettiget på grund af aktiviteternes art, eller hvis der foreligger en forfaldsplan for udgifterne. I sagsakterne vedrørende kontraktvurdering er der ikke bilag, der berettiger udbetalingen af sådanne forskud.

Afregning

49. ECHO er for lang tid om at beregne og udbetale restbeløbene, når aktiviteterne er afsluttet. Retten konstaterede ved en gennemgang af de aktiviteter, som var afsluttet ved udgangen af februar 2000, at 51 ud af de 64 kontrakter, som var afsluttet før november 1999, dvs. mere end tre måneder tidligere, endnu ikke var afregnet. Det beløb, der skulle afregnes vedrørende disse kontrakter, var 54 millioner euro. ECHO og dets partnere mistede en del dokumenter, der omhandlede aktiviteter, som var under forberedelse før evakueringen af Kosovo i marts 1999, og det forsinkede udarbejdelsen af de afsluttende regnskaber for disse aktiviteter.

Kontrakt 98/2002 med IRKK udløb den 17. februar 1999, og den afsluttende rapport blev forelagt den 15. juni 1999, men det endelige regnskab var endnu ikke udarbejdet i begyndelsen af marts 2000.

KONKLUSIONER

Samlet vurdering

50. Et meget stort antal mennesker flygtede meget hurtigt, og det skabte sammen med de uventede ændringer i situationen i Kosovo problemer for alle de store humanitære hjælpeorganisationer, som var ansvarlige for at formidle det internationale samfunds omfattende hjælp til ofrene for Kosovo-krisen. De væsentligste problemer var, at det var svært at reagere omgående på de store behov (jf. punk 26-32), at det var svært at koordinere indsatsen fra de mange donorer, som alle lagde vægt på deres egne prioriteter (jf. punkt 36-39), og at den bistandsmekanisme, der blev opbygget, derfor var kompliceret og fungerede trægt (jf. punkt 34-35).

51. ECHO's personale og eksperter udviste stort engagement i arbejdet med at udvælge og godkende et stort antal humanitære bistandsaktiviteter. Ressourcerne kunne imidlertid ikke mobiliseres og fordeles hurtigt, effektivt og produktivt nok på grund af et regel- og proceduresæt, som ikke var velegnet til hastesituationer (jf. punkt 12-20) og til samarbejde med FN's organer, som spillede en stor rolle i hjælpeindsatsen (jf. punkt 21-22).

52. ECHO's praksis med at øremærke midlerne gjorde det vanskeligt at integrere dets bidrag i hjælpeindsatsen, selv om der var tale om betydelige beløb (jf. punkt 23-25).

53. ECHO havde ikke ressourcer til at føre ordentligt tilsyn med aktiviteterne og var derfor ikke i stand til at kontrollere foranstaltningernes udvikling på stedet tilstrækkeligt under de stadigt skiftende forhold. Arbejdet med at evaluere projekterne og indgå kontrakterne blev prioriteret højest (jf. punkt 40-46).

54. I krisesituationer fungerer ECHO som en aktiv donor med de forpligtelser, der følger med denne funktion (jf. punkt 9-11). Da Kosovo-krisen opstod, var der ikke etableret systemer, som gjorde det muligt at mobilisere menneskelige og finansielle ressourcer hurtigt (jf. punkt 27-32) og at drage erfaringer af tidligere krisesituationer. Det forringede ECHO's evne til at reagere hurtigt på krisen.

Anbefalinger

55. De administrative procedurer (beslutninger, godkendelse af aktiviteter og betalinger) bør kunne tilpasses efter, hvor akut en situation er. For at gøre ECHO's indsats mere troværdig og sikre, at bistanden kan mobiliseres hurtigere, bør der iværksættes hensigtsmæssige procedurer for beslutningstagning på stedet i akutte krisesituationer. Desuden bør de operationelle enheder, der forvalter nødhjælpskontrakterne, tilføres tilstrækkeligt personale, ledelsesinformationssystemerne bør udvikles, og de lokale kontorer bør sikres den fornødne logistiske støtte.

56. Hvis Den Europæiske Union fortsat skal kanalisere store dele af ECHO's nødhjælp gennem FN's organer, er man nødt til at udvikle en mere realistisk og aktiv metode til finansiering af disse. I betragtning af, hvor meget Fællesskabet bidrager til finansieringen af FN-organerne, burde det reelt deltage i programmeringen og være repræsenteret i de administrative organer og medvirke i revisionsarbejdet (jf. årsberetningen for 1999(18)).

57. FN- og Røde Kors-programmer bør behandles i deres helhed, hvis der skal føres ordentligt tilsyn med gennemførelsen på stedet, hvilket de gældende regler ikke giver mulighed for. ECHO bør undersøge, om det er muligt at gå bort fra den nuværende metode med at måle input, hvilket ikke altid afspejler den faktiske situation, og i stedet måle output på grundlag af kvantificerede resultatindikatorer.

58. Når ECHO finansierer store indkøbsprogrammer, bør det sikre sig, at dets partnere kan yde den nødvendige logistiske støtte. ECHO bør overveje, om specialiserede organer kan yde denne form for støtte hurtigere, billigere og bedre koordineret, end hvis programmerne gennemføres af ngo'er, der handler hver for sig.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 21. og 22. marts 2001.

På Revisionsrettens vegne

Jan O. Karlsson

Formand

(1) I oktober 1998 blev der indgået en aftale med regeringen i Beograd om tilbagetrækning af en del af de jugoslaviske styrker og indsættelse af et korps på 2000 OSCE-inspektører, som blev evakueret den 19. marts 1999, efter at Rambouillet-forhandlingerne om provinsens status var brudt sammen.

(2) I overensstemmelse med fredsaftalen af 10. juni 1999 trak de jugoslaviske styrker sig helt tilbage før den 20. juni 1999.

(3) På grundlag af De Forenede Nationers resolution nr. 1244 af 10. juni 1999 vedtog Sikkerhedsrådet at oprette en international civil mission og indsætte en international sikkerhedsstyrke under FN's myndighed. Den civile mission (UNMIK) blev opdelt i fire grene: en civil administration (ledet af FN), humanitær bistand (koordineret af UNHCR), genopbygning (taskforce oprettet af EU) og styrkelse af institutionerne (OSCE). NATO valgte at deltage med en international styrke (KFOR), som skulle garantere sikkerheden.

(4) Der findes forskellige skøn over, hvor stor Kosovos befolkning var før krisen. Jugoslaviens Statistiske Kontor angav i 1992 indbyggertallet til 1,96 millioner, mens andre skøn lød på 1,5 millioner og 2,1 million. Den 9. juni 1999 anslog FN, at der var ca. 500000 mennesker tilbage i Kosovo. Foruden de befolkningsbevægelser, som er beskrevet herover, søgte flere end 130000 indbyggere i Kosovo asyl uden for regionen efter februar 1998, især i Tyskland og Schweiz, og 91000 flygtninge i FYROM blev evakueret midlertidigt som led i UNHCR's humanitære evakueringsprogram.

(5) 62 millioner euro til Albanien, 25 millioner euro til FYROM og 13 millioner euro til Montenegro.

(6) Kommissionens mandat til ECHO af 6. november 1991.

(7) Artikel 13 i Rådets forordning (EF) nr. 1257/96 af 20. juni 1996 om humanitær bistand bemyndiger Kommissionen til i nødsituationer at træffe afgørelse om foranstaltninger, der beløber sig til højst 10 millioner euro, uden forinden at indhente udtalelse fra udvalget for humanitær bistand.

(8) ECHO-notat: "OHRID seminar 6-7 November, preliminary summary impression and conclusion".

(9) Jf. årsberetningen for 1998(EFT C 349 af 3.12.1999), punkt 5.85, 5.86 og 5.89.

(10) Dokument 14 og 15 vedrørende indkøbsprocedurer.

(11) Aftalen mellem EF og FN behandles i en større sammenhæng i Rettens årsberetning for 1999(EFT C 342 af 1.12.2000), punkt 5.94-5.103.

(12) Kommissionen udtalte i sin meddelelse til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om strategiske mål for perioden 2000-2005, KOM(2000) 154 endelig udg. af 9. februar 2000: "Vi er en af de store aktører på verdensplan og er ledende inden for handel og bistand og på det finansielle område. Men EU er ikke fuldt ud repræsenteret i de internationale finansielle institutioner eller i FN's organisationer. Dette må der rådes bod på." Og i et forslag til beslutning opfordrer Europa-Parlamentet "Kommissionen og medlemsstaterne til at støtte bestræbelserne på at sikre, at Den Europæiske Unions indflydelse i de internationale organisationer i højere grad afspejler Unionens politiske vægt og omfanget af dens bistand til humanitære aktiviteter" (PE 286.789, punkt 15).

(13) Jf. aftalens punkt 1.6.

(14) Gennemførelsesperioden løber fra den dato, hvor udgifterne er godkendt som støtteberettigede, til den dato, hvor aktionen er afsluttet. De angivne datoer er dem, der er opført i ECHO's regnskab den 6. marts 2000.

(15) Primær distribution er fra leverandøren til et lokalt lager, sekundær distribution fra det lokale lager til modtageren.

(16) echo/tps/214/1999/01000; 69 millioner euro.

(17) 99/4006, 99/5006, 99/6007, 99/6049, 99/6050, 99/6082, 99/6100 og 99/6108.

(18) Årsberetningen for 1999 (EFT C 342 af 1.12.2000), punkt 5.102.

Bilag

OVERSIGT OVER DE 29 UNDERSØGTE KONTRAKTER

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

Kommissionens svar

RESUMÉ

I. Kommissionen vil gerne understrege, at det budget på 400 mio. EUR, der blev anvendt i forbindelse med Kosovo-krisen, udgjorde næsten en fordobling af ECHO's oprindelige budget, med stort set ingen ekstra tildeling af personale. Det betød i praksis, at ECHO måtte forvalte 12 ekstra afgørelser og 500 ekstra kontrakter.

II. Kommissionen anerkender, at den stikprøve af kontrakter, der er blevet undersøgt af Revisionsretten, afspejler ECHO's vigtigste partnere (forstået som de partnere, der havde kontrakter med omfattende enkeltbudgetter) og de vigtigste geografiske interventionsområder og interventionssektorer. Dog kan dette have medført, at der kun i utilstrækkeligt omfang blev fokuseret på ECHO's ngo-partnere, som tilsammen i sidste ende modtog mere end halvdelen af midlerne.

Under alle omstændigheder mener Kommissionen, at en nærmere gennemgang af den indsats, der blev ydet af alle de organisationer, der var involveret i krisen, vil vise, at ECHO's samlede indsats i det mindste svarede til andre lignende donororganisationers indsats. Kommissionen noterer sig desuden, at en af de konklusioner, der blev draget i den uvildige evaluering af ECHO's indsats, der blev afleveret i april 1999 i henhold til artikel 20 i forordningen om ydelse af humanitær bistand, gik ud på, at "ECHO leverer for øjeblikket humanitær bistand på en lige så god måde som enhver anden organisation og måske endda bedre og på en mere omkostningseffektiv måde end nogen anden sammenlignelig international organisation".

III. Med hensyn til de rammer, inden for hvilke EU's humanitære bistand gennemføres, og med hensyn til følgerne heraf for gennemførelsestempoet må ECHO som tjenestegren under Kommissionen sikre sig, at den primære humanitære opgave løses, samtidig med at ECHO praktiserer en forsvarlig finansiel forvaltning, en forpligtelse, der udtrykkeligt fremhæves i traktaterne. I mellemtiden har ECHO taget en række skridt med henblik på en yderlige strømlining af procedurerne.

IV. FN's særlige kendetegn er der taget hensyn til i kontrakterne derved, at FN-instanserne er enige om at respektere betingelserne i partnerskabsrammekontrakten for hver enkelt kontrakts vedkommende under forudsætning af, at de enkelte EF-FN-aftaler går forud herfor, for så vidt angår de særlige spørgsmål, der er omfattet af disse aftaler.

V. I FN-EF-aftalen erkendtes det, at visse punkter forblev uløste, og at de krævede yderligere drøftelser mellem FN og EF, som nu er blevet indledt, men endnu ikke er afsluttet. Kommissionen er enig i, at det er vigtigt at fortsætte disse drøftelser.

Med hensyn til udformningen af de projektbaserede budgetter til FN er der tilfælde, hvor Revisionsretten har helt ret, når den siger, at dette ikke havde megen betydning for de pågældende programaktiviteter. I andre tilfælde har projektet sin egen klare identitet, som muliggør en særskilt styring, og i mange tilfælde udgør de dele af programmer, der er udformet i samråd med ECHO.

Kommissionen overvejer under alle omstændigheder muligheden af at finansiere dele af programmer og drøfter nu dette spørgsmål med FN, men den er dog af den opfattelse, at der er mange følgevirkninger af en sådan ændring, og der er også andre, dertil knyttede spørgsmål, der samtidig skal drøftes (f.eks. FN's ansvarliggørelse for de deraf følgende resultater, hvis kontrollen med input svækkes, og Kommissionens inddragelse i FN's regnskabsordning). Kommissionen mener, at en sådan ændring kan skabe lige så mange problemer, som den løser, hvis den ikke bliver omhyggeligt styret.

Selv om disse spørgsmål blev løst, mener Kommissionen dog, at en sådan ændring kun ville kunne ske efter en revision af finansforordningen, så man opnår mere fleksibilitet i de finansielle arrangementer, som Kommissionen kan indgå med internationale organisationer, herunder FN. Kommissionen har udarbejdet forslag, der går i denne retning.

VI. En række ansatte ved ECHO's hovedkvarter foretog rent faktisk tjenesterejser til diverse steder i Kosovo for at bistå med de operationelle og administrative anliggender, hvilket betød, at i de fleste tilfælde frembød kommunikationen mellem Bruxelles og medarbejderne ude i marken ikke noget problem. Den eneste mangel, som Kommissionen må erkende, drejer sig om, at der i visse tilfælde opstod forsinkelser som følge af nødvendigheden af at få de kontraktmæssige godkendelser fra Bruxelles. ECHO, som har erkendt nødvendigheden af at rette op herpå, har nu udpeget et særligt personale inden for organisationen, som er på "standby" med henblik på om nødvendigt at udføre disse opgaver i tiden fremover.

VII. På baggrund af krisens omfang, sammensathed og hurtige udvikling i Kosovo ville det have været mærkeligt, om ikke ECHO's eksperter var løbet ind i de overvågningsproblemer, som Revisionsretten omtaler. Det er nødvendigt at se realistisk på, i hvilket omfang en regelmæssig, systematisk overvågning er mulig under en sådan omfattende og sammensat krise, såfremt en donor eller en hjælpeorganisation ønsker at opnå en rimelig virkning inden for en hensigtsmæssig tidsramme.

VIII. Med hensyn til videreførelsen af kontrakterne i længere tid end oprindeligt planlagt ønsker Kommissionen at understrege, at for det meste blev visse kontrakter forlænget som følge af krisens sammensathed og forløb, og den mener, at disse afgørelser var baseret på operationelle behov.

Under alle omstændigheder ville det helt klart være ineffektivt, hvis ECHO afsluttede kontrakter, som havde medført betragtelige udgifter, hvis ECHO ved at forlænge kontrakterne kunne opnå væsentlige, konkrete fordele for meget beskedne ekstraudgifter.

IX. Kommissionen mener, at ECHO's indsats faktisk var præget af en effektiv timing, men at den hurtigt skiftende situation medførte, at en stor del af indsatsen måtte nyorienteres. Kommissionen anerkender, at det kan være vanskeligt både at få finansieret humanitære aktioner rettidigt og samtidig at føre den nødvendige finansielle kontrol. Dette er en konstant udfordring, som ECHO og alle større donororganisationer inden for den offentlige sektor kommer ud for.

Visse af Kommissionens foranstaltninger med henblik på at forenkle de forskriftsmæssige og proceduremæssige rammer er allerede blevet omtalt ovenfor, især de foreslåede ændringer af finansforordningerne og ændringer af beslutningsprocessen. Kommissionen er glad for Revisionsrettens tilslutning til tanken om, at det er nødvendigt at ændre nogle af disse forhold.

X. Efter anmodning fra ECHO har Kommissionen allerede godkendt princippet om nye rammer for beslutningsproceduren i hastende tilfælde, så man kan takle sådanne situationer med større fleksibilitet. Denne nye beslutningsprocedure vil snart blive gennemført.

Med hensyn til de fremtidige forbindelser til FN har Kommissionen opfordret til afholdelse af møder med både FN og Revisionsretten til drøftelse af disse spørgsmål. For så vidt angår muligheden for fremover at finansiere dele af programmer snarere end hele projekter, er Kommissionen i fuld gang med at overveje dette, men mener, at følgerne heraf må undersøges omhyggeligt, og at det vil kræve en ændring af finansforordningen, hvilket allerede er blevet foreslået.

INDLEDNING

5. Under alle omstændigheder mener Kommissionen, at en gennemgang af alle de i krisen involverede organisationers indsats vil vise, at ECHO's samlede indsats i det mindste stod mål med andre lignende donororganisationers indsats. Kommissionen bemærker desuden, at en af de konklusioner, der blev draget ved den uvildige evaluering fra ECHO fra 1996-1998, som blev afleveret i april 1999 i henhold til artikel 20 i forordning om humanitær bistand, gik ud på, at "ECHO finansierer for øjeblikket leveringen af humanitær bistand mindst lige så godt som enhver anden organisation, og sandsynligvis bedre og på en mere omkostningseffektiv måde end nogen anden sammenlignelig international organisation."

6. Kommissionen anerkender, at den stikprøve af projekter, der er blevet undersøgt af Revisionsretten, afspejler ECHO's vigtigste partnere (forstået som de partnere, der har kontrakter med betydelige enkeltbudgetter) og de vigtigste geografiske områder og interventionssektorer. Dette kan have ført til, at der ikke blev lagt tilstrækkelig vægt på ECHO's ngo-partnere, som i sidste ende modtog over halvdelen af midlerne.

BAGGRUNDEN FOR BISTANDEN

ECHO's rolle

11. Komissionen er enig i, at kravet til ECHO om at udarbejde daglige situationsrapporter betød en administrativ byrde, og at et tilsvarende resultat sandsynligvis kunne være opnået gennem en mere forenklet proces.

Nødhjælpsprocedurer

12. Kommissionen bestræber sig generelt for at forenkle sine beslutningsprocesser som led i reformprocessen. Desuden overvejer Kommissionen vedrørende ECHO at uddelegere beføjelser til ECHO's direktør med henblik på at træffe beslutninger øjeblikkeligt i et vist økonomisk omfang og på forhånd fastlagte nødsituationer.

13. De tre særlige FPA-forhold, som omhandles af Revisionsretten, og i forbindelse med hvilke der kan afviges fra reglerne i nødsituationer, er i praksis de nøgleområder, hvor det er nødvendigt med fleksibilitet.

14. For at fremskynde udbetalingsproceduren for ECHO har denne organisation anmodet GD AUDIT om at gøre en tjenestemand særlig ansvarlig for hurtig godkendelse af ECHO-udbetalinger.

ECHO deler Revisionsrettens opfattelse af, at ngo'er kun sjældent kan tilvejebringe midler til at forudfinansiere større foranstaltninger. Det er en af grundene til, at forskud på 80 % i forbindelse med mange kontrakter blev anset for nødvendige under Kosovo-krisen.

15. Med hensyn til mangelen på mere detaljerede finansielle oplysninger i forbindelse med kontrakter om nødhjælpsaktiviteter er det rigtigt, at ECHO havde problemer med visse af partnerne med henblik på at opfylde denne betingelse. Der må foretages en afklaring af spørgsmålet om, hvornår der skal fremlægges mere detaljerede finansielle oplysninger i tilknytning til FPA. Ved den næste revision agter ECHO at gøre det til et udtrykkeligt krav, at partneren fremlægger supplerende oplysninger inden for en nærmere angiven tidsfrist.

Desuden bør det bemærkes, at det kun var en mindre del af kontrakterne under Kosovo-krisen, der var af så hastende karakter, at der opstod et sådant problem.

16. Med hensyn til den tid, det tager at få ansat eksperter, er ECHO i gang med at undersøge muligheden for at indføre en rammekontrakt med henblik på at få opstillet en liste med navne på eksperter på "standby", hvilket skulle muliggøre en hurtigere udsendelse af dem.

17. For så vidt angår Revisionsrettens kommentarer til resultaterne af det seminar, som ECHO afholdt på eget initiativ i FYROM, vil Kommissionen gerne knytte følgende bemærkninger hertil:

a) ECHO's evne til at reagere hurtigt på krisesituationer skulle nu være forbedret i og med, at ECHO's personale forøges, og at det fra år 2001 og frem foreslås, at direktøren for ECHO vil få tillagt beføjelser til at træffe beslutninger inden for visse finansielle rammer og i på forhånd fastlagte krisesituationer.

b) ECHO's betænkeligheder vedrørende krisesituationer har ikke primært drejet sig om behovet for politiske retningslinjer, men snarere om, hvorvidt dens procedurer var tilstrækkeligt tilpasset til at tackle sådanne situationer. Som følge heraf og siden udnævnelsen af en ny direktør for ECHO i marts 2000 er der gennemført adskillige ændringer af ECHO's opbygning og af procedurerne.

c) ECHO bestræbte sig meget på at koordinere aktiviteterne under Kosovo-krisen, herunder levering af daglige opdateringer af foranstaltningerne til medlemsstaterne. Kommissionen mener ikke, at hverken Kommissionen eller ECHO primært kan klandres for nogen mangel på koordinering mellem eller med medlemsstaterne.

d) ECHO er for øjeblikket ved at undersøge muligheden for at offentliggøre et udbud med henblik på at tilvejebringe et "udrykningshold" af faglige bistandsmedarbejdere specielt til brug i krisesituationer.

18. Med hensyn til gennemførelsen af foranstaltninger til løsning af de problemer, der blev indkredset på ECHO's seminar, vedtog ECHO i juni 2000 en ny organisationsstruktur, der tager sigte på en aktivitetsbaseret styring gennem en rationalisering af organisationen og en klarlæggelse af opgaverne. Denne nye struktur førte til en omfordeling af de menneskelige ressourcer, så over 60 % af personalet nu er koncentreret om udførelse af ECHO's centrale aktiviteter.

Disse faktorer har også foranlediget ECHO til at fastlægge sine programmeringsprincipper for 2001, så man tilstræber mere afbalancerede tildelinger pr. støttemodtager, så man fokuserer mere på ustabile situationer efter løsning af en krise, så man gør mere systematisk brug af indhøstede erfaringer og af evalueringer, og så man fortsat intervenerer i "glemte kriser".

Hvidbogen om reformen har også foranlediget ECHO til at træffe en række foranstaltninger. Disse har bl.a. omfattet en styrkelse af ECHO's budgetstab, oprettelse af en selvstændig revisionsstab sammen med SCR (foranstaltning 81) og en gennemgang og vurdering af de nuværende interne kontrol- og finansieringsprocesser (foranstaltning 84).

Partnerskabsrammekontrakten

19. Ud fra erfaringerne i 1999 og 2000 med den ændrede udgave af FPA er ECHO nu i gang med en yderligere opdatering og tilpasning af partnerskabsrammekontrakten. Det er meningen at afslutte denne proces inden for en kortere tidsfrist end den forudgående øvelse. Resultaterne af den første tekniske fase trådte i kraft den 1. februar 2001. Den anden fase, der skal være afsluttet ved udgangen af det første halvår af 2001, vil tage sigte på et begrænset antal mere dybtgående spørgsmål; ECHO vil under denne proces holde samråd med sine partnere.

Aftalen mellem EF og FN

21. Eftersom EU ikke er medlem af FN, må regnskabspligten for EU-bidrag etableres på grundlag af kontrakter i hvert enkelt tilfælde. Den i 1999 indgåede rammeaftale om finansiering mellem EF og FN har lettet samarbejdet med FN-systemet.

22. Kommissionen er enig i, at endnu er ikke alle problemer i forholdet mellem EF og FN blevet løst, og i FN-EF-aftalen af 9. august 1999 indkredsedes da også udtrykkeligt visse områder, som krævede en yderligere drøftelse. Det er meget vigtigt, at man finder en gensidigt tilfredsstillende løsning på de problemer, man er stødt på ved den konkrete anvendelse af visse dele af EF-FN-aftalen, såsom rapportering. Kommissionen tror i al fald, at både FN og Kommissionen vil være nødt til at ændre visse ting, og at disse ændringer vil kræve megen omtanke.

Det mislykkede forsøg på at indgå kontrakter med Verdensfødevareprogrammet (WFP) på et tidligere tidspunkt skyldtes i vid udstrækning WFP's oprindelige, direkte forbud mod at give ECHO adgang til de originale dokumenter i forbindelse med et verifikationsbesøg i juli 1999. Dette førte til en midlertidig suspendering af betalingerne i 2000. Der var også problemer med de omtalte særlige kontrakter som følge af WFP's afslag på flere anmodninger om at fremlægge budgetmæssige detailoplysninger. Med tilslutning fra Den Juridiske Tjeneste og GD AUDIT fortsatte ECHO med at opretholde kontakt til WFP for at finde frem til en løsning på problemerne. Sluttelig stillede WFP de anmodede oplysninger til rådighed både med henblik på verificering og med hensyn til budgetterne, i overensstemmelse med ECHO's oprindelige anmodning. Siden da er det lykkedes for WFP og ECHO at finde anvendelse for de pågældende midler.

Øremærkning af midler

24. I visse tilfælde har Revisionsretten ret i, at de projekter, som de større internationale organisationer fastlægger inden for deres programmer med henblik på indgåelse af kontrakter med ECHO, kan være noget teoretiske. Det er dog ikke altid tilfældet, da projekterne sommetider har deres egen tydelige kontur og kan forvaltes særskilt. Under alle omstændigheder er ECHO ofte sammen med partnerne inddraget i den primære udformning af programmet, så i praksis kan ECHO's rolle være mere omfattende end blot finansiering af selve projektet, der er omtalt i kontrakten.

I alle tilfælde bør de udgiftsposter, der indgår i et ECHO-projekt, kædes logisk sammen og ikke blot være en tilfældig række udgifter, som skal afholdes inden for rammerne af programmet.

25. Revisionsretten har ret i, at FN ikke altid forsyner ECHO med de nødvendige oplysninger om organisationens egen indsats på projektniveau. Men en ændring af grundlaget for forbindelsen mellem de to instanser, så ECHO indgår kontrakt på programplan i stedet for projektplan, kunne skabe andre problemer, såfremt denne ændring ikke blev styret med omhu. Spørgsmål, som må overvejes nærmere, er bl.a. nødvendigheden af at gå fra kontrol med input til kontrol med output og en mulig inddragelse af Kommissionen i FN's regnskabsplan.

Kommissionen mener også, at en sådan fremgangsmåde ikke ville være helt i overensstemmelse med den nuværende finansforordning. En revision af finansforordningen er undervejs, og i den sammenhæng har Kommissionen foreslået en ændring, der ville gøre det muligt for den at forhandle om passende gennemførelsesbetingelser med internationale organisationer, hvis de pågældende ændringer vedtages.

FORVALTNINGEN AF FORANSTALTNINGERNE

Mobilisering af midler

26. Med hensyn til det omtalte eksempel på, at UNHCR anvender ECHO-midler, har det tydeligvis været vanskeligt for FN at spore ændringer af projektniveauet i organisationens bogføringssystemer, men forhåbentlig vil denne vanskelighed bliver overvundet med det forbedrede software og det finansielle rapporteringssystem, der nu indføres hos UNHCR.

27. Med hensyn til procenten af de anvendte midler i 1999 som helhed er der en række faktorer, der tæller:

a) Af de 378 mio. EUR udgjorde 50 mio. EUR en reserve, der var forbeholdt senere brug - dvs. for 91 % af de særligt tildelte midler (undtagen denne reserve) blev der aflagt regnskab i form af de inden den 31. december 1999 indgåede kontrakter.

b) Et større problem udgjorde den måde, hvorpå krisens art ændredes fuldstændigt, da kosovarerne alle vendte tilbage til Kosovo pludseligt og uventet, efter at KFOR rykkede ind i området.

c) Et af de problemer, som ECHO kom ud for, var at få fremlagt forslag fra partnerne, som svarede til ECHO's strategi, eftersom mange partnere var mere optaget af at genopbygge infrastrukturer end at yde humanitær nødhjælp.

På baggrund af de daværende omstændigheder, de tidsmæssige rammer og de ressourcer, der stod til rådighed for ECHO, må den kendsgerning, at der blev indgået kontrakter for 91 % af de særligt tildelte midler, regnes for en betydelig præstation.

28. Den relativt langsomme brug af midler midt på året skyldtes primært den uforudsigelige, hurtige, massive og spontane tilbagevenden af flygtninge til Kosovo i juni 1999. Alle de humanitære bistandsorganisationer var på dette tidspunkt tvunget til at bruge nogen tid på en omvurdering af behovene og en ændring af deres kontrakter.

29. Tidsrammerne for udgifternes støtteberettigelse blev aftalt med partnerne i forbindelse med hver enkelt kontrakt. Det er almindeligt, at partnerne anmoder om datoer med tilbagevirkende kraft, selv om også ECHO selv kan foreslå udnyttelse af en sådan mulighed.

Forsinkelser i forbindelse med foranstaltningernes opstart og undertegnelsen af kontrakter var naturligvis også kædet sammen med de vanskeligheder, der var med situationen ude i marken.

30. Kommissionen er af den opfattelse, at forsinkelserne ved anvendelsen af midler i 1999 ikke konkret mindskede relevansen og nytten af de af Kommissionen finansierede aktiviteter, og faktisk var der allerede i april 1999 indgået kontrakter for 53,6 mio. EUR til humanitær bistand. På baggrund af krisens kompleksitet mener Kommissionen ikke, at forsinkelserne var urimelige, eller at der forelå nogen alternativ løsning.

Med hensyn til de vanskeligheder, som IFRC og IRKK stødte på, var flygtningenes tilbagevenden i juni 1999 spontan, massiv og hurtig, og som følge heraf var de omfattende bistandsprogrammer, der var ved at blive etableret i nabolandene, og som var blevet planlagt ud fra en forventning om en gradvis tilbagevenden af flygtninge, baseret på falske forudsætninger. ECHO's foranstaltninger afspejlede også andre humanitære instansers tiltag.

ECHO's ressourcer og organisation

31. Kommissionen er af den opfattelse, at den udvidelse af kontraktperioden, der nævnes i Revisionsrettens eksempel, var fuldt ud berettiget af operationelle grunde. Under alle omstændigheder er det værd at beskrive det dilemma, som hyppigt opstår, når man skal tage stilling til, hvorvidt en kontrakt skal forlænges eller ej, især i så usikre situationer som under Kosovo-krisen. De fleste af de kontrakter om humanitær bistand, der undertegnes af ECHO, realiseres i to faser. En uforholdsmæssig stor del af de samlede kontraktmæssige udgifter (f.eks. indkøb af basale levnedsmidler) afholdes i den første fase. Den anden fase finder sted ude i marken, hvor partnerne foretager distribution, rehabilitering osv. I den anden fase kan der være mange uforudselige årsager til, at foranstaltningerne midlertidigt må suspenderes, eller til at de gennemføres meget langsomt. Selv hvis man ser bort fra de humanitære årsager, vil det - på baggrund af de mange midler, der gives ud i den første fase - normalt være stik imod principperne for fornuftig finansiel styring at modsætte sig en forlængelse af en kontrakt, hvis man med forlængelsen vil kunne opnå mærkbare resultater til lave grænseomkostninger - selv om resultaterne sommetider er mere beskedne end det, man til at begynde med havde tilsigtet.

Med hensyn til den nævnte kontraktændring, som Revisionsretten mener, ECHO aftalte med ngo'erne med henblik på at sikre deres tilstedeværelse i marken uden tilstrækkelig berettigelse, er den operationelle baggrund den, at projektet oprindeligt var et kortfristet projekt vedrørende levering af levnedsmidler, men efter at kosovarerne var vendt tilbage til deres hjem, ændredes dette projekt til et mere langfristet projekt med det formål at levere landbrugsinput. Kommissionen mener, at ændringen var berettiget af følgende grunde: For det første ved den, at der blev fremlagt klare forslag både til det oprindelige og det ændrede projekt. For det andet, og som følge af projektets ændrede beskaffenhed, løb det ændrede projekt over en længere periode end det oprindelige projekt, hvilket medførte et velbegrundet behov for at bevare personalet i felten. For det tredje er det sandt, at i lighed med de fleste andre partnere kom den pågældende ngo ud for visse forsinkelser med leveringerne som følge af logistiske problemer i lokalområdet; og i henhold til den pågældende ECHO-eksperts feltrapport, der også indeholdt bistandsmodtagernes opfattelse af sagen, mente eksperten, at det endelige resultat af projektet var, at det blev "effektivt" og "sammenhængende" udført.

Bedømmelse af projekterne

33. Medlemmer af ECHO's finansforvaltning tilbragte flere uger i Pristina for at bistå med løsningen af logistiske anliggender. I praksis mener ECHO ikke, at der dengang var nogen alternativ løsning hertil, andet end at reagere på denne måde. Siden hen er der blevet udnævnt regionale administrative medarbejdere i Côte d'Ivoire pr. 1. juli 1999, på Afrikas Horn pr. 1. september 2000 og i Skopje pr. 18. september 2000 med henblik på at skabe større fleksibilitet vedrørende dette spørgsmål, og visse medlemmer af ECHO's finansforvaltning er vedvarende på "standby" med henblik på udsendelse i sådanne situationer.

Tilpasning til de lokale behov

34. De fleste projektforslag rummede tilstrækkeligt med detaljer til at muliggøre en forudgående kontrol af de personalemæssige ressourcer, selv om det ikke var tilfældet med visse presserende kontrakter. En af måderne til at fremskynde gennemførelsen af nødhjælpskontrakterne på var at acceptere, at der ikke kunne forlanges fyldestgørende enkeltheder i den forudgående fase. Under alle omstændigheder vil Kommissionen gerne gør opmærksom på de reelle forhold, der gælder for nødhjælpsaktioner. Der foreligger altid en række usikkerhedsfaktorer: vanskeligheder med at forudsige, hvorledes krisen vil udvikle sig, vanskeligheder med at indkredse behovene, vanskeligheder med at koordinere bistanden med andre donorer og bistandsorganisationer, vanskeligheder med at finde frem til erfarent personale og erfarne leverandører osv. Man må finde frem til en afvejning af den tid, der kræves til at overholde de procedure- og forskriftsmæssige rammer, inden for hvilke offentlig humanitær bistand skal ydes, og den bydende humanitære nødvendighed af at imødekomme behovene ude i marken.

35. Kommissionen må erkende, at visse ngo'ers tilsyn med foranstaltningerne var utilstrækkelig, og at dette må have ført til en vis ineffektiv brug af ressourcer. Det er dog ikke ganske overraskende at konstatere, at nogle ngo'er kom ud for vanskeligheder på dette område i denne komplekse krise, hvor tingene ændrede sig meget hurtigt.

Selv om leveringen af fødevarer i FYROM måske ikke har været optimal, fremgår det ikke klart, at levnedsmidler rent faktisk skulle være gået til spilde.

Selv om udleveringen af "shelter kits" i Kosovo måske ikke har været optimal, er det ikke godtgjort, at nogle af disse sæt rent faktisk var spildt. I visse tilfælde fik ECHO indkredset dette problem i tide og anmodede ngo'erne om en bedre tilpasning af deres sæt til de foreliggende behov.

Indkøb og uddeling

36. IFRC var kun én bistandsorganisation blandt mange, der var dårligt forberedt ved den uforudsete tilbagevenden af flygtninge.

Leveringen af radioer til flygtningene efter deres hjemvenden var utvivlsomt mindre nyttig, end den ville have været i Albanien, men på baggrund af den fortsat yderst usikre situation og den skrøbelige infrastruktur havde disse radioer en vis værdi for de hjemvendte flygtninge. En del af problemet bestod i vanskelighederne med at få et hurtigt svar fra IRKK på daværende tidspunkt med henblik på en tilpasning af de kontraktmæssige aftaler.

37. Med hensyn til opdelingen af den logistiske operation vedrørende genhusning i syv regioner så fungerede UNHCR faktisk som koordinator mellem UNHCR, OFDA og ECHO, og alle de ngo'er, der blev finansieret af en af disse donorer, fik tildelt en liste over landsbyer, som de ansvaret for, og for hvilke der fandt en effektiv koordinering sted en gang om ugen. Det er sandsynligt, at visse ngo'er med en uafhængig finansiering gennemførte genhusningsprogrammer, som de ikke koordinerede under UNCHR's samlede koordineringsindsats.

38. Der henvises til Kommissionens besvarelse af punkt 40.

39. Der henvises til Kommissionens besvarelse af punkt 40.

Rapporter om foranstaltningernes gennemførelse

40. Med hensyn til sekundære distributører og indgåelse af de mange kontrakter om indkøb, så kunne ikke alle de vanskeligheder, som ngo'erne stødte på i forbindelse med indkøbene, forudses, og selv om de kunne være forudset, kunne de ikke nødvendigvis være undgået. Under alle omstændigheder er det ikke helt klart, om der vil have været nogen direkte omkostningseffektivitet at hente ved, at al vintersæd blev indkøbt af én enhed, men benyttelsen af flere ngo'er gav ECHO et lavere risikoniveau og en noget større fleksibilitet, end hvis ECHO kun havde anvendt en eller to organisationer.

Det forbliver et hypotetisk spørgsmål, hvorvidt anvendelsen af en eller to organisationer havde været mest effektiv.

41. I henhold til FPA-kontrakterne skulle der med regelmæssige mellemrum udarbejdes tilsynsrapporter, og i mange tilfælde er dette også sket. I de tilfælde, hvor ngo'er ikke meddelte disse oplysninger, forsøgte ECHO at sikre sig de ønskede oplysninger.

42. ECHO har haft vanskeligheder med at få fremskaffet foreløbige rapporter om foranstaltningerne fra visse af dets væsentlige partnere. Dette er et spørgsmål, der til stadighed drøftes mellem de forskellige parter. Revisionsrettens bemærkninger i ovenstående punkt 40 viser, hvilke vanskeligheder der kan opstå, når sådanne foreløbige rapporter ikke udarbejdes.

Finansielt tilsyn

43. ECHO-eksperternes vanskeligheder med at føre tilsyn med de foranstaltninger, der blev gennemført af nogle af de større partnere, må ses i sammenhæng med de mere generelle problemer, der kendetegner sådanne forbindelser, og tillige i sammenhæng med ECHO's forpligtelse til at øremærke sine midler til bestemte projekter; Kommissionen er nu i færd med at udarbejde forslag til en tilpasning af denne forpligtelse.

Med hensyn til mulige overlapninger af udbetalte midler i forbindelse med WFP-kontrakter kan det anføres, at dette begrænsede problem opstod som følge af vanskelighederne med at skaffe oplysninger fra WFP om gennemførelsen af disse kontrakter.

44. I forbindelse med de fleste kontrakter er forskudsbeløbene normalt opbrugt meget hurtigt efter, at de er blevet udbetalt. Som følge af Kosovo-krisens komplicerede karakter gjaldt dette sandsynligvis i mindre høj grad i dette tilfælde end i de fleste andre.

45. For standardkontrakternes vedkommende kræves der af ECHO's partnere en kvartalsmæssig rapportering i henhold til dokument 4 i FPA. Heri forlanges det af partneren, at denne meddeler finansielle enkeltoplysninger med hensyn til budgettets gennemførelsesprocent, angiver eventuelle ændringer i forhold til det oprindelige og/eller ændrede budget samt angiver den foreslåede omallokering af de ubrugte beløb. Da det ikke drejer sig om nogen detaljeret rapport, er dette en nyttig finansiel information.

Kontrakter vedrørende krisesituationer vil normalt have en kort løbetid, og derfor er der ikke nogen basis for at udarbejde foreløbige rapporter.

I alle de tilfælde, hvor partnerne anmoder om en budgetændring eller en supplerende udbetaling, kræver ECHO en detaljeret, foreløbig finansiel rapport.

Ledelsesinformationssystemer

46. ECHO's partnere er altid forpligtet til at fremlægge finansielle rapporter i alle de tilfælde, der vedrører en omallokering af kontraktmæssige budgetter eller supplerende udbetalinger. Dette princip bør nok udstrækkes til også at omfatte kontraktforlængelser.

Med hensyn til den beskedne anvendelse af midler til Durres-lejren, som Kommissionen blev opmærksom på i november 1999 via den pågældende ngo's afsluttende finansielle rapport, kontaktede Kommissionen ngo'en for at skaffe sig yderligere detailoplysninger og en vis indsigt i situationen. Den 10. marts 2000 blev der udstedt en indtægtsordre, og partneren betalte beløbet tilbage den 29. maj 2000.

Forskuddenes berettigelse

47. Det er mere vanskeligt at udarbejde data om humanitære kriser, såfremt disse kriser omfatter flere forskellige geografiske regioner, og flygtningene selv måske krydser flere landegrænser. Oplysningerne kan dog altid indhentes, blot kræver det mere manuelt arbejde i de mere komplekse krisesituationer end i de mindre sammensatte. ECHO er for øjeblikket ved at forbedre sine ledelsesinformationssystemer, som med tiden vil gøre det lettere at indhente sådanne oplysninger.

48. På baggrund af det høje udgiftsniveau i den tidlige fase af hver enkelt foranstaltning og den kendsgerning, at langt de fleste af ECHO's partnere har virket igennem mange år og dermed udgør et lavere risikoniveau, kan forskud på op til 80 % anses for forsvarlige.

For kontrakter, der blev undertegnet mellem ECHO og dets større FN-partnere, efter af EF-FN-aftalen var trådt i kraft i august 1999, blev et forskud på 80 % mere almindeligt. Faktisk kan forskud til FN-instanser med fuld berettigelse andrage op til 95 %.

Der henvises også til Kommissionens svar på nedenstående punkt 49.

Afregning

49. Spørgsmålet om, hvorvidt der bør udbetales et forskud på 50 % eller 80 %, overvejes altid nøje af såvel den ansvarshavende tjenestemand som af ECHO's finansforvaltning. Det er rigtigt, at deres overvejelser ikke systematisk noteres i sagsakterne, men den kendsgerning, at de fleste kontrakter kun har opnået 50 % i forskud, viser, at der finder sådanne overvejelser sted.

Med hensyn til alle kontrakter, der blev undertegnet med FN-partnerne, efter at EF-FN-aftalen var trådt i kraft i august 1999, var det hensigten, at et forskud på 80 % skulle blive mere almindeligt, med mulighed for forskud på op til 95 % i de tilfælde, hvor det var velbegrundet.

KONKLUSIONER

Samlet vurdering

50. ECHO's kontrakter med diverse partnere indeholder en bestemmelse om, at den afsluttende finansielle rapport, som kræves til støtte for deres anmodning om de sidste kontraktmæssige udbetalinger, bør indgives senest tre måneder inden projektets afslutning. I praksis medgår for de fleste af partnerne disse tre måneder (og sommetider mere), inden de får indsendt deres rapporter. Efter modtagelsen heraf har Kommissionen behov for at foretage en vis kontrol af rapporternes rigtighed, førend den kan foretage den endelige udbetaling og afslutte kontrakten, hvorefter den indleder selve afregningsprocessen. Det er derfor ikke overraskende, at de endelige udbetalinger for kontrakter, der udløb ved udgangen af november 1999, først fandt sted i løbet af februar 2000.

Den forsinkede afvikling af kontrakt 98/2002 skyldtes en række faktorer: De medlemmer af den operationelle enhed, der havde ansvar for evalueringen af de afsluttende rapporter, var overbebyrdede; denne kontrakt og en række andre kontrakter, der var blevet undertegnet inden evakueringen af Kosovo i marts 1999, fik en forsinket afvikling, eftersom ECHO's og IRKK's lokale kontorer blev gennemrodet, og dokumenter gik tabt; IRKK påstod, at den havde bedt ECHO i Bruxelles om en ændring af denne kontrakt, men der kunne ikke findes noget spor af en sådan anmodning om ændring. Kontrakten kom til endelig afregning ved udgangen af juni 2000.

51. Kommissionen er enig med Revisionsretten i, at der var mange helt usædvanlige træk ved denne særlige krise, som gjorde det særdeles vanskeligt at styre indsatsen.

Der henvises til Kommissionens detaljerede svar på punkt 28 og 30, 41, 38 og 42.

52. Der er udfoldet og udfoldes fortsat betydelige bestræbelser af Kommissionen med henblik på en stadig forbedring af ECHO's indsats og med henblik på at overvinde helt unødvendige vanskeligheder. Det sker dog altid vel vidende, at for at beskytte offentlige midler mod misbrug kræves der nødvendigvis visse procedurer.

Der henvises til Kommissionens detaljerede svar på punkt 14, 15 og 17-20 samt 20-22.

53. At ændre gældende praksis, hvor man øremærker midler til særlige projekter, har mange konsekvenser, som kræver omhyggelig overvejelse. F.eks. er Kommissionen stadig ikke overbevist om, at FN's programrapporteringsprocedurer (som fortsat tager sigte på input i stedet for output og resultater) gør det berettiget at mindske det kontrolelement, som ECHO for øjeblikket opnår ved at operere med projektfinansiering. Kommissionen er i færd med at overveje dette, og under alle omstændigheder udarbejder den et forslag til forenkling af finansforordningen på dette punkt. Den er dog af den opfattelse, at en ændring af den hidtidige fremgangsmåde kræver omhyggelige overvejelser og forhandlinger.

Der henvises til Kommissionens detaljerede svar på punkt 25-28 og 30.

54. Med hensyn til tilsynet med brugen af midler er dette et af de vanskeligste led i processen. Selv om kontrollen med evaluering af projekter og kontraktundertegnelse spillede en mere fremtrædende rolle under Kosovo-krisen, blev der også udfoldet betydelige anstrengelser - der sommetider var nytteløse - for at føre tilsyn med foranstaltningerne, og faktisk havde Kommissionen udstationeret ni eksperter til overvågning af arbejdet ude i marken, da krisen var på sit højeste.

Der henvises til Kommissionens detaljerede svar på punkt 46 og 49-51.

Anbefalinger

55. Kommissionen mener, at der er gjort en væsentlig indsats for at tilpasse procedurerne med henblik på at opnå hurtige og effektive reaktioner, og disse bestræbelser vil blive videreført.

Der henvises til Kommissionens detaljerede svar på punkt 9 og 35, 36 samt resuméet.

I Kommissionens svar på ovenstående resumé af Revisionsrettens foreløbige bemærkninger opregnes nogle af de mange forbedringer af ordningerne, som ECHO og Kommissionen har foretaget siden tidspunktet for revisionen for at blive i stand til at reagere endnu mere effektivt på krisesituationer. Dog erkender Kommissionen, at denne løbende forbedring af procedurerne må fortsætte.

Samtidig mener Kommissionen, at krisens meget store omfang og den fart, hvormed tingene ændrede sig ude i marken, medførte flere genvordigheder under Kosovo-krisen end EHCO's eller Kommissionens procedurer.

56. For så vidt angår den videre udvikling af EU's rolle i samspillet med FN, har Kommissionen i det forløbne år taget initiativ til at styre dialogen med FN, og den afventer nu et svar fra FN vedrørende en dato for indledning af forhandlinger om nogle af de udestående problemer i tilknytning til EF-FN-aftalen.

57. Kommissionen har allerede internt og over for FN indledt diskussionen om, hvorvidt der bør fokuseres på program eller projekt, selv om det vil tage nogen tid at overveje alle de mange følger af en sådan ændring, bl.a. fordi det vil kræve en ændring af både Kommissionens og FN's fremgangsmåder, og hvis en sådan ændring ikke styres på forsvarlig måde, kan den medføre mere arbejde for begge parter.

Kommissionen tager med glæde imod Revisionsrettens henstilling om at få undersøgt, om det ikke er hensigtsmæssigt at gå over fra en fokusering på input til en måling af output, baseret på resultatindikatorer.

58. Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt specialiserede forsyningsagenturer kunne yde logistisk støtte, er dette spørgsmål allerede rejst af ECHO i dets FYROM-rapport. Der findes en række internationale aftaler vedrørende offentlige instansers indkøb. Disse aftaler må først undersøges nærmere, førend Kommissionen kan gå i gang med at udarbejde rammeaftaler, der skal indgås med specialiserede organisationer med henblik på varetagelse af indkøbs-, transport- og forsyningsfunktioner. Men Kommissionen hilser Revisionsrettens understøttelse af denne idé velkommen.