Henstilling med henblik på RÅDETS UDTALELSE i overensstemmelse med artikel 5, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om Østrigs opdaterede stabilitetsprogram, 2003-2007

(forelagt af Kommissionen)

BEGRUNDELSE

Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker [1] fastsatte, at lande, der deltager i den fælles valuta, skulle forelægge stabilitetsprogrammer for Rådet og Kommissionen senest den 1. marts 1999. I overensstemmelse med artikel 5 i forordningen skulle Rådet undersøge hvert enkelt stabilitetsprogram på grundlag af vurderinger foretaget af Kommissionen og det ved traktatens artikel 114 (tidligere artikel 109 C) nedsatte udvalg (fra 1. januar 1999 Det Økonomiske og Finansielle Udvalg). Kommissionen vedtog en henstilling om hvert enkelt program. På grundlag af denne henstilling og efter at have hørt Det Økonomiske og Finansielle Udvalg afgav Rådet udtalelse efter at have undersøgt programmet.

[1] EFT L 209 af 2.8.1997. De dokumenter, der henvises til i denne tekst, kan findes på følgende websted http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

Østrigs første stabilitetsprogram for perioden 1998-2002 blev forelagt den 30. november 1998 og vurderet af Rådet den 18. januar 1999 [2].

[2] EFT C 42 af 17.2.1999, s. 5.

Østrig forelagde sit femte og seneste opdaterede stabilitetsprogram for perioden 2003-2007 den 18. november 2003. Kommissionens tjenestegrene har foretaget en teknisk gennemgang af dette opdaterede program under hensyntagen til de oplysninger, der er afgivet i overensstemmelse med adfærdskodeksen [3], efterårets prognoser samt efterfølgende evalueringer, den almindeligt anerkendte metode til vurdering af konjunkturjusterede balancer, henstillingerne i de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik og principperne i meddelelsen fra Kommissionen til Rådet af 27. november 2002 om bedre samordning af finanspolitikken [4]. Dette giver grundlag for følgende vurdering:

[3] Det Økonomiske og Finansielle Udvalgs reviderede udtalelse om stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form, dokument EFC/ECFIN/404/01 - REV 1 af 27.6.2001, som godkendt af Økofin-Rådet den 10.7.2001.

[4] KOM(2002) 668 endelig af 27.11.2002

Det opdaterede stabilitetsprogram er stort set i overensstemmelse med den reviderede "adfærdskodeks for stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form". For så vidt angår indholdet, er de fleste foranstaltninger beskrevet tilstrækkelig detaljeret. Med hensyn til den mangelfulde præsentation i det forrige program er der imidlertid ikke sket de store forbedringer. Helt konkret er der et detaljeret kendskab til de foranstaltninger, der er indeholdt i det dobbelte budget 2003/2004, og det ville have været både nyttigt og muligt at medtage konkrete overslag over deres budgetmæssige virkninger. I de alternative vækstscenarier, der præsenteres i opdateringen, anvendes der endvidere implicitte budgetelasticiteter, som varierer fra det ene år til det andet, hvilket er en økonomisk usandsynlig antagelse, og fra det ene scenario til det andet. Selv om der blev peget på overslagsteknikkerne i den sidste vurdering, er de ikke blevet ændret i tilstrækkelig grad.

Budgetfremskrivningerne i programmet er baseret på et makroøkonomisk scenario, hvor det forventes, at der igen kommer gang i den økonomiske aktivitet efter den nuværende konjunktursvækkelse. Prognfoserne for væksten i det reale BNP indtil 2005 svarer til Kommissionens prognose fra efteråret 2003, mens væksten i det nominelle BNP og beskæftigelsesforventningerne i opdateringen er betydeligt højere. I det store og hele ser det makroøkonomiske scenario i opdateringen troværdigt ud, om end det hælder til den optimistiske side. Stigningen i væksten i beskæftigelsen til 0,6 % (ESA95-definition) i 2004 forekommer ret voldsom, da det normalt varer et stykke tid, før efterspørgslen på arbejdskraft reagerer på et konjunkturbestemt opsving i aktiviteten. Selv om væksten i det reale BNP for 2006 og 2007 skulle ligge over potentialet, forekommer den implicitte indsnævring af produktionsgabet efter en periode med langsom vækst ikke usandsynlig som følge af den positive virkning af de seneste og de igangværende strukturreformer og udvidelsen, eftersom der ikke findes makroøkonomiske ubalancer i den østrigske økonomi.

I det opdaterede stabilitetsprogram fastholdes budgetmålene fra det foregående program. Underskuddene fremskrives over hele programperioden og vil i tre ud af fem år overstige 1 % af BNP med et gennemsnit på 1 % af BNP i hele fremskrivningsperioden 2003-2007. Prognoserne for underskuddet er baseret på en uændret budgetstrategi, hvor der planlægges betydelige strukturelle besparelser kombineret med store skattesænkninger, som tager sigte på at reducere skattebyrden fra højdepunktet på 45,4 % i 2001 til 43 % af BNP inden 2006.

For 2002 er der sket en betydelig justering af de budgetmæssige data og nationalregnskabsdataene. De offentlige finanser svækkedes, men forblev tæt på balance i modsætning til tidligere tal, der viste en betydelig udvidelse af underskuddet. Fra et overskud på 0,3 % af BNP i 2001 forværredes budgetstillingen til et mindre underskud på 0,1 % af BNP (opjusteret fra 0,6 %). Tre faktorer ligger til grund for denne nedjustering på 0,5 procentpoint: offentliggørelse af nationalregnskabstal, som i betydelig grad opjusterer væksten i det reale BNP i 2002, statistiske faktorer og større overskud på lavere administrativt plan. Den konjunkturjusterede balance, som er beregnet af Kommissionen, faldt med 0,4 procentpoint til -0,1 % af BNP.

Ifølge fremskrivningerne i opdateringen vil det offentlige underskud vokse betydeligt til 1,3 % i 2003. I konjunkturjusterede termer svarer dette til en stigning i underskuddet på 0,8 procentpoint i forhold til en stigning på 0,5 procentpoint i det foregående program. Mens den mindre forværring, der forventedes i det foregående program, kunne tilskrives de budgetmæssige virkninger af oversvømmelseskatastrofen i sommeren 2002, nedjusteres den oversvømmelsesrelaterede indvirkning på budgettet for 2003 i de seneste overslag med næsten 0,3 procentpoint. På den baggrund kunne det synes rimeligt at forvente et bedre budgetresultat i konjunkturjusterede termer, men alligevel forventes der i opdateringen en betydelig større stigning, uden at der gives nogen forklaring. Kommissionens tjenestegrene forventede i deres prognose fra efteråret 2003 et bedre end forventet underskud på 1 % af BNP, som kunne blive endnu lavere i lyset af de tilgængelige tal ved udgangen af november. Efter et midlertidigt fald i 2004 vil underskuddet stige markant til 1,5 % i 2005 som følge af store indkomstskattesænkninger. Skønt det derefter vil falde, vil de offentlige finanser først nå en stilling tæt på balance i 2007, når det konjunkturjusterede underskud falder med det fornødne halve procentpoint til 0,5 % af BNP.

På baggrund af den konstaterede forholdsvis lave elasticitet i budgetresultatet i forhold til konjunkturerne i Østrig skulle den forventede udvikling i de offentlige finanser kunne give en tilstrækkelig sikkerhedsmargen til at forhindre, at underskuddet overstiger referenceværdien på 3 % af BNP i tilfælde af en normal konjunkturnedgang. Risikoen for et makroøkonomisk fald synes at gå lige op med sandsynligheden for et bedre end forventet budgetresultat i 2003 med afsmittende virkninger på de efterfølgende år. Underskudsprognoserne afhænger imidlertid i høj grad af en vellykket gennemførelse af de planlagte besparingsforanstaltninger. Derfor udgør en asymmetrisk gennemførelse af foranstaltningerne på udgifts- og indtægtssiden den største risiko for regeringens strategi. Hvis de planlagte besparelser kun skulle kunne blive delvis realiseret, og hvis skattelempelserne skulle blive implementeret fuldt ud, vil Østrig ikke have et tilstrækkeligt budgetmæssigt spillerum i 2005 til at lade de automatiske stabilisatorer få fuld virkning i tilfælde af en normal konjunkturnedgang.

Den offentlige bruttogæld blev kraftigt opjusteret i 2001 og 2002 og bevægede sig i små sæt op til 66,7 % af BNP i 2002. Det forventede fald i gældskvoten til marginalt under referenceværdien på 60 % i 2007 vil derfor indtræffe på et meget senere tidspunkt. Denne forudsigelse er stærkt afhængig af optimistiske antagelser om væksten i det nominelle BNP og især af store indtægter fra planlagte privatiseringer. Skulle nogen af disse faktorer ikke opfylde forventningerne, selv i mindre grad, vil gældskvoten fortsat ligge over referenceværdien på 60 % også i 2007. I et scenario, hvor underskuddet i 2003 viser sig at være lavere end officielt forventet, lig med eller lidt under 1 % af BNP, vil den offentlige gæld ligeledes fortsat ligge over 60 % i tilfælde af en lidt lavere vækst.

Strategien indebærer en betydelig indkomstskattelettelse på i alt 1,3 % af BNP, som ikke vil blive kompenseret af tilsvarende udgiftsnedskæringer. Tidligere erfaringer har vist, at skattesænkninger uden tilsvarende udgiftsbegrænsninger er en risikabel strategi. Det er problematisk med anden fase af skattelettelsen i 2005, som forventes at øge det konjunkturjusterede underskud markant med et helt procentpoint. Mens en betydelig reduktion af den høje samlede skattebyrde [5] principielt er velkommen, vil det være hensigtsmæssigt med mere afgørende udgiftssænkninger, hvis det skal lykkes at forhindre underskuddet i at vokse. Det forventede konjunkturopsving, hvorefter den østrigske økonomi vil ekspandere hurtigere end potentialet inden 2005 med en indsnævring af produktionsgabet, bekræfter behovet for en yderligere udgiftsbegrænsning, som vil være den bedst egnede metode til at forhindre procykliske virkninger. Selv om skattereformen vil forbedre vækstbetingelserne på udbudssiden, vil forhøjelsen af skattefradragene eller indførelsen af særligt gunstige skatteordninger måske modvirke den seneste tids bestræbelser på at udvide skattegrundlaget og bidrage til at komplicere skattesystemet yderligere.

[5] De overordnede retningslinjer for den økonomiske politik (2003) - Landespecifik henstilling: "[...] henstiller det til Østrig, at: 1. gennemføre foranstaltninger, der fører til strukturelle besparelser, også på lavere administrativt plan, således at det høje skattetryk sænkes, mens der sikres et konjunkturjusteret budget, som er tæt på at udvise balance (GR 1)".

Hvad angår den mellemfristede målsætning, er det kun i 2004 og 2007, at de offentlige regnskaber i konjunkturjusterede termer forventes at ligge tæt på balance. I de øvrige år af programmet udvides det konjunkturjusterede underskud enten med en betydelig margen, eller det forbedres ikke med mindst 0,5 % af BNP. Ifølge mere realistiske antagelser om væksten i det nominelle BNP er det endvidere højst sandsynligt, at selv om den offentlige gæld falder i alle år i fremskrivningsperioden, vil den fortsat ligge over referenceværdien på 60 % af BNP selv i 2007.

For så vidt angår den seneste politiske udvikling er den mest bemærkelsesværdige begivenhed den gennemgribende revision af pensionssystemet, som blev vedtaget i juni 2003. Foranstaltningerne vil forbedre den aktuarmæssige rimelighed af ordningen med løbende indbetalinger og hæve den faktiske pensionsalder samt øge ældre arbejdstageres deltagelse i arbejdsstyrken.

Når der tages højde for virkningen af pensionsreformen for 2003, mener Kommissionen med hensyn til holdbarheden på langt sigt, at Østrig ser ud til at være i en situation, hvor det uden større problemer kan afholde de budgetomkostninger, der er forbundet med befolkningens aldring. Den budgetstrategi, der er beskrevet i programmet, er forenelig med en forbedring af holdbarheden af de offentlige finanser. Ifølge Kommissionens vurdering vil gældskvoten også på længere sigt forblive under 60 %, når først dette niveau er nået, såfremt de aldersrelaterede udgifter udvikler sig som forventet. Pensionsreformen fra 2003 vil korrigere udviklingen i pensionsudgifterne og reducere toppunktet med omkring 1,5 % af BNP i forhold til tidligere prognoser. De forventede resultater bør imidlertid tages med et vist forbehold. For det første øger 10 %-loftet på reformrelaterede pensionsydelsestab indtil 2032 usikkerheden omkring reelle besparelser i de næste 30 år. For det andet er resultaterne stærkt afhængige af den antagne stigning i beskæftigelsesgraden blandt ældre arbejdstagere som følge af pensionsreformen. Eftersom det opdaterede programs strategi hovedsagelig er baseret på gennemførelsen af pensionsreformen og dens indvirkning på adfærden på arbejdsmarkedet, er en streng overvågning af udviklingen i pensionsudgifterne og et bedre kendskab til faktorerne bag de planlagte besparelser af altafgørende betydning. Derfor må visse aspekter af pensionsreformen, såsom 10 %-loftet og en alt for lang overgangsperiode for afskaffelse af førtidspensionering, revideres for at skabe mere sikkerhed omkring udsigterne på lang sigt.

Den økonomiske politik som den afspejles i opdateringen er kun delvis i overensstemmelse med henstillingerne i de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik. Henstillingen om "et konjunkturjusteret budget, som er tæt på at udvise balance", overholdes således kun delvis. Endvidere overholdes den generelle retningslinje om at "undgå procykliske politikker" ikke i 2005. Selv om den planlagte reduktion af den høje skattebyrde principielt er et passende skridt til at gøre vilkårene på udbudssiden mere vækstfremmende, bør indtægtssænkningerne ledsages af en tilsvarende udgiftstilbageholdenhed. For så vidt angår Länder og kommuner siger opdateringen intet om "strukturelle besparelser, (også) på lavere administrativt plan", som er nødvendige for at opnå permanente overskud, hvilket er en af forpligtelserne i en national stabilitetspagt.

På grundlag af denne vurdering har Kommissionen vedtaget vedlagte henstilling med henblik på Rådets udtalelse om Østrigs opdaterede stabilitetsprogram og fremsender den hermed til Rådet.

Henstilling med henblik på RÅDETS UDTALELSE i overensstemmelse med artikel 5, stk. 3, Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om Østrigs opdaterede stabilitetsprogram, 2003-2007

RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,

under henvisning til Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker [6], særlig artikel 5, stk. 3,

[6] EFT L 209 af 2.8.1997, s. 1. De dokumenter, der henvises til i denne tekst, kan findes på følgende websted http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

under henvisning til Kommissionens henstilling,

efter høring af Det Økonomiske og Finansielle Udvalg -

AFGIVET FØLGENDE UDTALELSE:

Den [20. januar 2004] gennemgik Rådet Østrigs opdaterede stabilitetsprogram for perioden 2003-2007. Programmet blev forelagt den 18. november 2003 og er stort set i overensstemmelse med den reviderede "adfærdskodeks for stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form" [7]. Det ville imidlertid have været nyttigt med flere kvantitative oplysninger, som indeholdt i dobbeltbudgettet 2003/2004, med detaljerede overslag over de enkelte budgetforanstaltninger, og disse oplysninger burde have været medtaget.

[7] Det Økonomiske og Finansielle Udvalgs reviderede udtalelse om stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form. Dokument EFC/ECFIN/404/01 - REV 1 af 27.6.2001 som godkendt af Økofin-Rådet den 10.7.2001.

Budgetstrategien i det opdaterede program forbliver uændret, med særlig fokus på den langsigtede strategi. Samtidig med at store strukturelle besparelser kombineret med betydelige skattesænkninger medfører en midlertidig vækst i det konjunkturjusterede underskud i 2005, vil de føre til et støt fald i udgifts- og indtægtskvoterne og i gældskvoten.

I det store og hele ser det makroøkonomiske scenario i opdateringen troværdigt ud, om end det hælder til den optimistiske side. Stigningen i væksten i beskæftigelsen til 0,6 % (ESA95-definition) i 2004 forekommer ret voldsom, da det normalt varer et stykke tid, før efterspørgslen på arbejdskraft reagerer på et konjunkturbestemt opsving i aktiviteten. Endvidere vil væksten i det reale BNP for 2006 og 2007 ligge over potentialet. Den implicitte indsnævring af produktionsgabet forekommer imidlertid ikke usandsynlig efter en periode med langsom vækst som følge af den positive virkning af de seneste og de igangværende strukturreformer og udvidelsen, eftersom der ikke findes makroøkonomiske ubalancer i den østrigske økonomi.

I opdateringen fastholdes budgetmålene fra det foregående program. Den konjunkturjusterede balance, som er baseret på Kommissionens beregninger i henhold til den almindeligt anerkendte metode, vil forværres med 0,9 procentpoint til 1,0 % af BNP i 2003 og, efter en midlertidig forbedring, med 1,0 procentpoint til 1,4 % af BNP i 2005 som følge af nedskæringer i de direkte skatter. Til trods for en efterfølgende indsnævring vil det konjunkturjusterede underskud først falde til 0,5 % af BNP i 2007. Det konjunkturjusterede underskud ligger således kun tæt på balance i årene 2004 og 2007.

Budgetstillingen i det opdaterede program skulle give en tilstrækkelig sikkerhedsmargen til at forhindre, at underskuddet overstiger loftet på 3 % af BNP under normale makroøkonomiske svingninger. Ifølge plausible makroøkonomiske og budgetmæssige antagelser vil det mellemfristede mål om en budgetstilling tæt på balance måske ikke blive nået i løbet af programperioden. Selv om risikoen for en makroøkonomisk forværring synes at gå lige op med sandsynligheden for et bedre end forventet budgetresultat i 2003 med afsmittende virkninger på de efterfølgende år, er risikoen i forbindelse med de forventede besparelser og overskud på lavere administrativt plan ikke uvæsentlig. Hvis de bebudede udgiftsbesparelser endvidere kun skulle blive delvis realiseret eller ikke realiseret som ønsket, kan den planlagte midlertidige afvigelse fra det mellemfristede mål vise sig at blive permanent. Den offentlige bruttogæld forventes at falde støt fra 66,7 % af BNP i 2002 til lige under 60 % i 2007. Denne prognose er stærkt afhængig af optimistiske antagelser om væksten i det nominelle BNP og store indtægter fra planlagte privatiseringer. Skulle nogen af disse faktorer ikke opfylde forventningerne, selv i mindre grad, vil gældskvoten fortsat ligge over referenceværdien på 60 % også i 2007.

Efter pensionsreformen fra 2003 ser det ud til, at Østrig langt bedre end tidligere vil være i stand til at afholde budgetomkostningerne i forbindelse med en aldrende befolkning. Denne vurdering skal imidlertid bekræftes af den faktiske udvikling. For det første antages det i prognoserne, at reformen vil resultere i en stærk stigning i beskæftigelsesgraden. For det andet betyder 10 %-loftet på ydelsestab i forhold til status quo ante, at de langsigtede budgetvirkninger er ret usikre. Desuden forsinkes de aflastende virkninger for de offentlige finanser unødigt som følge af en uforholdsmæssig lang overgangsperiode for afskaffelse af førtidspensionen indtil 2017.

Den økonomiske politik, som den afspejles i opdateringen er kun delvis i overensstemmelse med henstillingerne i de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik. Henstillingen om "et konjunkturjusteret budget, som er tæt på at udvise balance", overholdes således kun delvis. Endvidere overholdes den generelle retningslinje om at "undgå procykliske politikker" ikke i 2005. Selv om den planlagte reduktion af den høje skattebyrde principielt er et passende skridt til at gøre vilkårene på udbudssiden mere vækstfremmende, bør indtægtssænkningerne ledsages af en tilsvarende udgiftstilbageholdenhed. For så vidt angår Länder og kommuner siger opdateringen intet om "strukturelle besparelser, (også) på lavere administrativt plan", som er nødvendige for at opnå permanente overskud, hvilket er en af forpligtelserne i en national stabilitetspagt.