Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Anden situationsrapport om økonomisk og social samhørighed"

(KOM(2003) 34 endelig)

(2003/C 234/12)

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 30. januar 2003 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som udpegede Paulo Barros Vale til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 23. juni 2003.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 401. plenarforsamling af 16. og 17. juli 2003, mødet den 16 juli, med 114 stemmer for, 1 imod og 3 hverken for eller imod følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Generelle bemærkninger

1.1.1. Kommissionen offentliggjorde den 30. januar 2003 den anden situationsrapport om økonomisk og social samhørighed, som indeholder et stort og interessant statistisk materiale, som giver et overblik over situationen i Europa, navnlig i relation til de indikatorer, der er relevante for analysen af dette vigtige emne.

1.1.2. Den anden situationsrapport om økonomisk og social samhørighed er et led i Kommissionens forberedelse af forslagene til den fremtidige samhørighedspolitik for perioden efter 2006. Første del af denne rapport indeholder en ajourføring af analysen om samhørighed præsenteret i den anden rapport om økonomisk og social samhørighed og i den første situationsrapport, og i anden del sammenfattes debatten i EU om den fremtidige samhørighedspolitik.

1.1.3. Udover de indsamlede og behandlede faktuelle data, som findes i bilaget til denne anden rapport, har Kommissionen gennemgået tendenserne i den aktuelle debat om den nuværende situation og fremtidsperspektiverne, hvilket er særlig vigtigt i opløbet til reformen af regionalpolitikken fra 2007.

1.1.4. I den seneste tid har der været mange bidrag fra forskellige aktører med henblik på udformningen af den fremtidige regionalpolitik. Der har været bidrag fra Rådet, Europa-Parlamentet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg, Regionsudvalget, og der har været afholdt tematiske seminarer om "EU's regionale prioritering", "Prioriteringerne på beskæftigelsesområdet og området social samhørighed", "Bjergområder" og "Byområder".

1.2. Økonomisk og social samhørighed: den aktuelle situation og tendenserne i det udvidede EU

1.2.1. Trods de seneste års fremskridt på samhørighedsområdet hedder det i rapporten, at skævhederne mellem medlemsstaterne og mere specifikt mellem regionerne fortsat er ganske betydelige og at de vil forværres betragteligt i et EU udvidet til 25 medlemsstater.

1.2.2. Oplysningerne i rapporten peger på en fordobling af indkomstforskellene mellem de henholdsvis rigeste og fattigste regioner. Forholdet mellem pr. capita-indkomsten i de 10 % rigeste regioner (defineret som de regioner, der har den højeste indkomst svarende til 10 % af befolkningen) og de 10 % fattigste regioner (defineret som dem, der har den laveste indkomst svarende til 10 % af befolkningen) er på 1:2,6 i et EU med 15 medlemsstater, og vil ligge på 1:4,4 i et EU med 25 medlemsstater og i et EU med 27 medlemsstater vil dette forhold stige til 1:6.

1.2.3. Ifølge rapporten har 48 regioner i de nuværende medlemsstater (svarende til 18 % af EU15's befolkning) et BNP pr. indbygger på under 75 % af EU15-gennemsnittet (i 2000-tal). I et udvidet EU med 25 medlemsstater vil i alt 67 regioner (svarende til 26 % af befolkningen) have en pr. capita-indkomst på under 75 %, og blandt de nuværende medlemsstater, vil kun 30 regioner (12 % af det nuværende EU15's befolkning) være omfattet af mål 1.

1.2.4. I et udvidet EU vil de regionale beskæftigelsesmæssige skævheder ligeledes forværres. Den gennemsnitlige ledighed vil ligge på 2,4 % for de 10 % af befolkningen, der bor i de rigeste regioner og på 22,6 % for de 10 % af befolkningen, der bor i de mindre gunstigt stillede regioner.

1.2.5. Også selve befolkningens aldring i visse europæiske lande vil skabe flere forandringer i den nye situation i det udvidede EU.

1.2.6. Optagelsen af ansøgerlandene vil føre til lavere ledighed i EU og vil have stor indvirkning på beskæftigelsens sektormæssige sammensætning. Landbrugets andel af beskæftigelsen vil stige fra 4,4 % i EU15 til 5,5 % i EU25 (7,6 % i EU27), mens servicesektorens andel vil falde og industriens være uændret.

1.2.7. Rapporten påpeger også de betydelige skævheder, der fortsat gør sig gældende mellem lande og regioner i relation til forskellige faktorer, der er bestemmende for den reelle konvergens, og påviser klart en ugunstig situation i de nuværende samhørighedslande.

1.2.8. Således er den lavere pr. capita-indkomst knyttet til de lavere undervisnings- og uddannelsesmæssige niveauer og færre forsknings-, udviklings- og innovationsaktiviteter. Oplysningerne vedrørende antallet af patenter, patentansøgninger i hightechsektorerne og F& U-udgifterne afslører en uhyre stor forskel mellem de forskellige medlemsstater, som stiller landene i Sydeuropa meget ugunstigt, idet indikatorerne ligger lavere på en række områder. Hertil kommer, at skævhederne er endnu mere markante på regionalt plan.

1.2.9. Derudover fremhæver rapporten det udvidede EU's økonomiske potentiale i kraft af, at ansøgerlandene generelt har en højere vækstrate end de nuværende medlemsstater og at de betragtet under ét vil bidrage til at hæve det gennemsnitlige uddannelsesniveau i EU.

1.3. Debatten om den fremtidige samhørighedspolitik

1.3.1. Sammendraget af drøftelserne i rapportens anden del understreger betydningen af debatten om den fremtidige samhørighedspolitik.

1.3.2. De mest debatterede temaer vedrører især målene for samhørighedspolitikken samt de øvrige fællesskabspolitikkers bidrag til samhørigheden.

1.3.3. Der forekommer i debattens nuværende fase at være enighed om, at der skal gives høj prioritet til de mindst udviklede regioner ved at øremærke størsteparten af de finansielle midler til EU's politik på dette område. Denne prioritet er så meget desto vigtigere som størsteparten af de nye regioner efter udvidelsen vil befinde sig i kategorien "regioner med udviklingsefterslæb", dvs. de regioner, der ifølge de aktuelle kriterier (som stammer fra 1989), som der fortsat synes at være enighed om at bibeholde, opfylder kravet om højst at have et BNP pr. indbygger på 75 % af EU-gennemsnittet i købekraftsstandarder. I mellemtiden er der fremkommet forskellige forslag og ideer gående ud på i dette statistiske kriterium også at medtage f.eks. beskæftigelsessituationen, affolkningen, produktiviteten, den faktiske gennemførelsesgrad for bevillingerne, såvel som selve regionens afsides beliggenhed.

1.3.4. Den almindelige opfattelse er dog, at dette ikke bør føre til, at man opgiver de aktioner EU har gennemført uden for regionerne med udviklingsefterslæb. Det kan konstateres, at man i disse regioner har talt meget om den indsats, der skal gøres med fokus på f.eks. kriseramte byområder, visse landdistrikter i tilbagegang, og andre regioner, hvor behovet hidrører fra beskæftigelses-, innovations-, undervisnings-, uddannelses- og forskningsmæssige svagheder osv.

1.3.5. Efter EØSU's opfattelse indbefatter den fortsatte støtte til regioner uden for mål 1, udover at opfylde målet om "samhørighedsretfærdighed", en vigtig politisk målsætning om spredning af midlerne på forskellige lande, hvad enten de er nettomodtagere eller ej på EU's budget.

1.3.6. Det hedder i rapporten, at kun to(1) ud af de fire muligheder omtalt i den anden samhørighedsrapport, som skitserer forskellige løsninger på de vanskeligheder, der vil opstå efter udvidelsen, fik væsentlig støtte, og under debatten i 2002 støttede de fleste den første mulighed.

1.3.7. Ifølge Kommissionen mente repræsentanterne for regionerne i EU's yderste periferi, bjerg- og øregioner, at disse fortsat bør indbefattes i kategorien af mindre udviklede regioner, selv om deres indkomstniveau overstiger støtteberettigelsestærsklen. Man bør dog (navnlig når der i disse regioner er off-shore-virksomheder) være opmærksom på, at den genererede velstand er mere tilsyneladende end reel.

1.3.8. Nogle støtter tilmed behovet for at opretholde støtten til regioner uden udviklingsefterslæb, enten fordi der fortsat er omstillings- og økonomiske udviklingsproblemer i mange områder, eller fordi strukturfondene vil udgøre et vigtigt instrument for støtte til den potentielle regionaludvikling i hele EU. Nogle forslag går i retning af større decentralisering af de nuværende samhørighedspolitiske instrumenter.

1.3.9. Vidensdeling via samarbejde og udveksling af erfaringer er også omtalt som en afgørende faktor for de opnåede forbedringer på de forskellige niveauer af gennemførelsen af samhørighedspolitikken, men især som en måde at sikre spredningen af god praksis og gode løsninger, som al deres mangfoldighed, realiseres de fleste steder i EU.

1.3.10. Spørgsmålet om disponible finansielle midler er afgørende, navnlig i forbindelse med udvidelsen, og der synes allerede at være enighed om at opfatte tærsklen på 0,45 % af EU's BNP til budgettet til regionalpolitikken som udgangspunkt for nye krav eller eventuelt som mindstetærskel.

1.3.11. Som et almindeligt politisk mål for EU fortjener tanken om, at samhørighedspolitikken skal gennemføres i samvirke med alle elementer i "Lissabon-strategien" bred støtte som en fælles ambition om udvikling af det europæiske samfund.

1.3.12. Endelig understreger rapporten behovet for at forenkle forvaltningen af EU-programmerne under efterlevelse af principperne om ansvar, effektivitet og sund finansiel forvaltning, at videreføre aktioner, der sigter på grænseoverskridende og interregionalt samarbejde med henblik på en mere afbalanceret udvikling af EU's territorium samt styrke de øvrige EU-politikkers bidrag til målet om økonomisk og social samhørighed.

1.3.13. Dette at overvinde den manglende sammenhæng med andre EU-politikker og forsøge med de eksisterende midler at sikre en effektiv konvergens mellem aktioner og instrumenter for at nå den samme målsætning, synes at være det mål, man bør gå efter. Der mangler dog stadig meget, før vi kan sige, at f.eks. landbrugs- fiskeri- konkurrence- og forskningspolitikken er perfekte eksempler på et sådant samvirke, som man i lang tid har efterlyst.

2. EØSU's bemærkninger

2.1. EØSU bifalder den måde, hvorpå rapporten er redigeret og opbygget, idet den er let at læse og analysere og dertil objektiv, koncis og klar. Kommissionen har helt klart bestræbt sig på at producere en rapport af stor teknisk og statistisk kvalitet.

2.2. EØSU ser positivt på de resultater, der i de seneste år er opnået, hvad angår økonomisk og social samhørighed i EU.

2.3. De statistikker, der fremlægges i rapporten viser klart, at EU's samhørighedspolitik har spillet en central rolle, hvilket især fremgår af de store økonomiske fordele, der er opnået i de tre mindst velstående medlemsstater (Portugal, Grækenland og Spanien), hvor den gennemsnitlige pr. capita-indkomst er steget fra 67,8 % af EU-gennemsnittet i 1988 til 78,1 % i 2001.

2.4. Man må heller ikke glemme den succeshistorie, som Irland repræsenterer på det samhørighedspolitiske område med sin bemærkelsesværdige fremgang på alle niveauer, ikke mindst mht. udviklingen i BNP set i forhold til EU-gennemsnittet.

2.5. Trods de opnåede fremskridt er EØSU bekymret over, at der fortsat er betydelige regionale forskelle inden for EU, og især over, at disse forskelle vil blive endnu større efter udvidelsen.

2.6. Det forekommer rimeligt, at der ved den fremtidige tildeling af budgetmidler tages særligt hensyn til de regioner, der har den største arbejdsløshed.

2.7. EØSU anser det også for vigtigt, at der afsættes betydelige bevillinger til produktive og produktionsskabende områder, således at bæredygtig økonomisk vækst styrkes gennem støtte til centrale økonomiske aktiviteter.

2.8. EØSU er enigt i, at der er behov for at styrke det grænseoverskridende, tværnationale og tværregionale samarbejde for at fremme en mere afbalanceret udvikling i hele Europa, styrke synergien mellem samhørighedspolitikken og EU's øvrige politikker og sikre, at de supplerer hinanden, således at de alle bidrager til målet om økonomisk og social samhørighed, uden naturligvis at tabe deres egentlige mål af syne.

2.9. Efter EØSU's mening viser rapportens data om nationale og regionale skævheder klart, at der er behov for at sætte endnu mere ind på at skabe samhørighed i et udvidet EU. EØSU støtter derfor Kommissionens forslag om, at samhørighedspolitikken fortsat skal prioritere regioner med udviklingsefterslæb.

2.10. EØSU går ind for en samhørighedspolitik, som imødekommer de specifikke behov i de dårligst stillede regioner i kandidatlandene og samtidig tager hensyn til de behov for økonomisk udvikling, som fortsat vil bestå i de dårligst stillede regioner i det nuværende EU15, skønt disse kan forekomme at være mindre alvorlige relativt set. EØSU anbefaler også, at der som led i den fremtidige samhørighedspolitik tages højde for de særlige vilkår, der gør sig gældende i regioner med permanente geografiske handicap.

2.11. EØSU glæder sig over, at de muligheder, der blev peget på under debatten i 2002 mht. kriterierne for opnåelse af status som mål 1-region, gik i retning af opretholdelse af støtteberettigelseskriterierne ledsaget af en særlig ordning for de regioner, der statistisk set som følge af udvidelsen (hvor der optages lande med et BNP, som ligger under det nuværende EU-gennemsnit for BNP) ikke længere er støtteberettigede under dette mål, skønt de stadig er langt bagud mht. økonomisk udvikling.

2.12. EØSU mener, at debatten om, hvorvidt det er nødvendigt at supplere de nuværende støtteberettigelseskriterier for at tage højde for særlige situationer, fortjener nærmere overvejelse, ikke mindst i lyset af de mål, der blev fastlagt på topmødet i Lissabon, og de nuværende tendenser på arbejdsmarkedet, især den omstændighed, at arbejdsløsheden i nogle af de nuværende mål 1-regioner vil fortsætte med at stige i de kommende år.

2.13. Bortset fra spørgsmålet om tærsklen for støtteberettigelse under mål 1, mener EØSU, at hvis der fastsættes et loft på 0,45 % af EU's BNP for bevillingerne til samhørighedspolitikken, vil der muligvis ikke være tilstrækkelige midler til at støtte de nye tiltrædelseslande og de nuværende medlemsstater, som endnu ikke har nået et højt udviklingsniveau.

2.14. Måske vil der kun blive afsat 80 mia. EUR ekstra til dækning af behovene i 10 nye lande. Skønt nogle regioner ikke længere vil være støtteberettigede, vil 340 mia. EUR (mod 260 mia. EUR for perioden 2000-2006) efter EØSU's mening sandsynligvis ikke være tilstrækkelige til at opfylde målet om en forbedring af samhørighedspolitikken som helhed, hverken for regionerne i de nuværende medlemslande eller i de kommende.

2.15. EØSU går altså ind for en forhøjelse af de finansielle midler til et niveau svarende til eller over det nuværende loft på 0,45 % af EU's BNP, for at afværge risikoen for en kraftig reduktion i EU-støtten til de mest ugunstigt stillede regioner fra 2007.

2.16. Hvis minimumsgrænsen på 0,45 % af EU's BNP fastholdes på et tidspunkt, hvor der er brug for mange finansielle midler til at imødegå de forværrede regionale skævheder, der følger med udvidelsen, vil det betyde, at de mest ugunstigt stillede regioner i EU15 kan komme til at bære alle omkostningerne ved udvidelsen på det samhørighedspolitiske område, fordi EU-støtten til dem nedskæres.

2.17. Hertil kommer, at en betydelig del af støttemidlerne til de svageste regioner kanaliseres tilbage til de rigeste regioner, idet varer og tjenesteydelser til gennemførelsen af projekterne ofte leveres af de rigeste lande/regioner (som er nettobidragydere til strukturfondene). Mens de rige lande på den ene side kanaliserer midler til strukturfondene, får de på den anden side en del af disse midler tilbage i form af ordrer på varer og tjenesteydelser, når støttemodtagerne gennemfører projekterne.

2.18. Den situation er efter EØSU's mening uholdbar såvel ud fra et politisk som økonomisk synspunkt, da det er stik imod ethvert princip om ligelig fordeling af omkostningerne ved udvidelsen.

2.19. I såvel den første som den anden Delors-pakke blev bevillingerne fordoblet, selv om der ikke var tale om nogen udvidelse. Set i lyset af udvidelsen forekommer Kommissionens holdning ret beskeden.

2.20. Behovet for økonomisk vækst må dog ikke glemmes, for kun derigennem kan mindstemålet om 0,45 % af BNP opfyldes. Man bør efter EØSU's mening være særligt opmærksom på dette spørgsmål og skabe de rette betingelser for, at økonomisk vækst inden længe kan blive en realitet.

2.21. Kort sagt vil en af de største udfordringer, som EU kommer til at stå over for i den nærmeste fremtid, være videreførelsen af en politik for økonomisk, social og territorial samhørighed, der imødekommer såvel de specifikke behov i de mest ugunstigt stillede regioner i kandidatlandene som de behov for økonomisk udvikling, der fortsat vil være i de mindre gunstigt stillede regioner i det nuværende EU15, skønt deres velstand statistisk set vil syne større i et udvidet EU.

2.22. Skønt rapporten peger på nogle væsentlige aspekter, er debatten om samhørighedspolitikkens fremtid efter EØSU's mening langt fra overstået. Eftersom samhørighedspolitikken er en hovedhjørnesten i integrationen mellem EU's befolkninger og regioner, er det klart, at den skal have passende finansielle midler stillet til rådighed for at kunne dække de behov, der følger med den nye situation, og være troværdig.

2.23. EØSU anser det for yderst vigtigt, at man i spørgsmål vedrørende samhørighed er særligt opmærksom på, at erhvervs- og fagorganisationerne inddrages i gennemførelsen af denne vigtige politik. Dette er et område, hvor der ikke er sket særlige fremskridt, og hvor der stadig er meget tilbage at gøre, så meget mere som det er civilsamfundsorganisationerne, der har de bedste forudsætninger for at tilpasse den politiske beslutningstagning til den virkelighed, som de arbejder for at forbedre.

2.24. Betydningen af et sådant partnerskab er i øvrigt blevet anerkendt af Kommissionen, som allerede har bedt EØSU udarbejde en sonderende udtalelse om, hvorledes partnerskabet fungerer i praksis ved gennemførelsen af strukturfondsinterventionerne.

2.25. EØSU er også optaget af problematikken omkring procedurernes funktion, forenkling og gennemsigtighed. I dets arbejde på dette område bør der også indgå en analyse uden fortilfælde af de udfordringer, der sandsynligvis vil følge med udvidelsen, og en indkredsning af udviklingstendenserne i de parametre, der er afgørende for opnåelsen af reel konvergens, især de såkaldte dynamiske konkurrenceevnefaktorer, og af hvorledes de kan stimuleres.

2.26. Endelig er det efter EØSU's mening af vital betydning, at Kommissionen alvorligt overvejer det scenarie, at der ikke vil være tilstrækkelige midler til at videreføre EU's samhørighedspolitik på det nuværende niveau, hvilket kan medføre, at indsatsen på dette område kommer til at strække sig over meget længere tid med deraf følgende højere omkostninger og nogle resultater, som vil være meget mindre synlige for offentligheden.

Bruxelles, den 16. juli 2003.

Roger Briesch

Formand for

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) En af mulighederne er at opretholde den nuværende grænse på 75 % af BNP-gennemsnittet i EU i det udvidede EU med en overgangsordning, som er differentieret for de regioner, der som følge af deres konvergens ikke kan opfattes som værende mindre udviklede i et EU25, og en mere generøs ordning for alle de regioner, der rammes af automatisk udelukkelse. Den anden mulighed består i fastsættelse af en støtteberettigelsestærskel på over 75 %, som vil reducere eller helt fjerne følgerne af den statistiske effekt.