DA    DA DA 
DA    DA  KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 20.5.2008 
SEK(2008) 1886 
  
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
knyttet til 
 
forslagene til 
 
RÅDETS FORORDNING om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger 
for direkte støtte til landbrugere og om fa stlæggelse af visse støtteordninger for 
landbrugere 
 
RÅDETS FORORDNING om ændringer af den fælles landbrugspolitik ved ændring af 
forordning (EF) nr. 320/2006, (EF) nr. 1234/ 2007, (EF) nr. 3/2008 og (EF) nr. /2008 
 
RÅDETS FORORDNING om ændring af Råde ts forordning (EF) nr. 1698/2005 om 
støtte til udvikling af landdistrikterne  fra Den Europæiske Landbrugsfond for 
Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) 
 
RÅDETS AFGØRELSE om ændring af afgør else 2006/144/EF om Fællesskabets 
strategiske retningslinjer for udvikling af landdistrikterne (programmeringsperioden 
2007-2013) 
 
Sammenfatning af konsekvensanalysen  
  
{KOM(2008) 306 endelig} 
{SEK(2008) 1885} 
DA 2   DA 1. INDLEDNING  
Formålet med at "sundhedstjekke" den fælles landbrugspolitik er at bedømme erfaringerne fra 
reformen i 2003 og at foretage justeringer, de r vil gøre landbrugspolitikken enklere og mere 
effektiv, samt gøre den smidigere over for nye udfordringer og de mulighe der, der i øjeblikket 
viser sig på markedet.  
Umiddelbart viser vurderingen af reformen fra 2003, at erfaringerne har været positive, og at 
en grundlæggende reform af landbrugspolitik ken i den tilbageværen de periode under de 
nuværende finansielle overslag (frem til 2013) hverken er nødvendig eller ønskelig. Derimod 
er der foregået andre udviklinger, sideløbende  på markedet og på politisk plan, som sammen 
med de hidtil indhøstede erfaringer med gennemfør elsen af reformen viser, at vilkårene for 
EU's landbrug ændrer sig med stor hast , og at der er beho v for justeringer i 
landbrugspolitikken, som ikke kunne forudses , da 2003-reformen blev gennemført. 
Således fokuserer tjekket på tre politiske hove dspørgsmål, svarende til landbrugspolitikkens 
tre grundforordninger: 
Forordning (EF) nr. 1782/2003 omhandler alle spør gsmål i forbindelse med det, der er det 
centrale i landbrugsstøtten i da g: enkeltbetalingsordningen. 
Forordning (EF) nr. 1234/2007 omfatter spørgsmå l vedrørende fusionsmarkedsordningen. 
Forordning (EF) nummer 1698/2005 omfatter s pørgsmål i forbindelse med politikken for 
udvikling af landdistrikterne. 
Konsekvensvurderingen behandl er ovennævnte spørgsmål og anal yserer, hvilke virkninger 
potentielle ændringer i den fælle s landbrugspolitik vil få. Til den ende er mange, både interne 
og eksterne undersøgelser  blevet gennemgået.  
Der har været holdt offentlige interessenthøringer, herunder to offentlige seminarer, et om den 
samlede fremlæggelse af sundhedstjekket og et  om mælkeområdets særlige problemer. 
Interessenterne er blevet bedt om at bidrage til forberedelsen af forslagene ved hjælp af et 
spørgeskema. Antallet af svar har været si gnifikant og rummer en br ed repræsentation af 
medlemsstater og interessenter. 
2. ENKELTBETALINGSORDNINGEN  
Med indførelsen af enkeltbetalingsordningen blev produktionsafkoblet landbrugsstøtte det 
centrale led i 2003-reformen af den fælles landbrugspolitik. Medlemsstaterne kunne vælge 
mellem to grundmodeller ved indførelsen af e nkeltbetalingsordningen: en historisk og en 
regional model. I den nuværende lovgivning er der ikke nogen "fortrydels esklausul", der giver 
medlemsstaterne mulighed for at tilpasse deres model. 
Men efterhånden som flere sektorer i takt me d landbrugsreformens gennemførelse inddrages i 
enkeltbetalingsordningen, bliver der umiddelb art færre og færre grunde  til at udelukke en 
sådan mulighed. Vi har analyseret fire alternative muligheder for at vurdere, hvilke virkninger 
det kunne have at tillade medlem sstaterne at gå over til en mere ensartet støttesats. 
DA 3   DA Overgang til en ensartet fast hektarstøtte over hele EU  ville være en grundlæggende reform 
og medføre en større omfordeling af stø tten mellem medlemsstater ne. At indføre den 
generelle arealbetalingsordning, de r praktiseres i de nye medlemsstater, som en permanent 
ordning i hele EU ville være i strid med se lve tanken bag den produktionsafkoblede støtte, 
fordi et sådant system ikke ville bygge på fa ste rettigheder. Tilbag e i vurderingen bliver 
dermed to muligheder for at tage et afmålt skridt hen imod en ensartet sats  ved at harmonisere 
betalingerne på regional basis, enten per ret tighed eller per hektar. De ville kunne løse 
problemerne med en rimelig fordeling af støtten og samtidig minimere de følger for jordværdierne, som større forskydninger i støtten kunne få.  
Analysen viser også, at artikel 69 i enkeltbetalin gsforordningen burde justeres. Denne artikels 
oprindelige formål var at lette  overgangen til afkoblet støtte, men den kan også gøre det 
lettere at imødekomme tilpasningsbehov, der følg er af sundhedstjekkets ændringsforslag. 
Udfordringerne består hovedsagelig i, at de n gradvise afvikling af  mælkekvoterne og den 
yderligere afkobling kan indebære risiko for no gle regioner, hvorfor der må tilrettelægges en 
politik, som tager højde for, at denne risiko skal håndteres. Denne revision kunne give 
medlemsstaterne mulighed for at bruge en del af  den enkeltbetalingsstøtte, de råder over, i 
bestemte sektorer og regioner med særlige økonomiske, sociale eller miljømæssige behov. 
Det ville kunne afbøde de negative indkomstvirkninge r, bidrage til, at landdistrikterne fortsat 
kan være levedygtige, og fremme et miljøvenligt landbrug. 
For at holde den fælles landbrugspolitiks overor dnede kurs mod afkobling må der fastsættes 
to delrammer under de nationale rammebeløb. Midlerne i den ene delramme kunne enten 
benyttes til at tilpasse den produktionsafkoblede støtte til højere faste betalingssatser i 
regioner, hvor mælkekvoterne udløber og yder lige afkobling kunne skabe problemer, eller til 
at indføre foranstaltninger til risikohåndtering, der opfylder kr iterierne i WTO's grønne boks. 
Det andet delrammebeløb kunne så bruges til målr ettet produktionskoblet støtte eller andre 
risikobegrænsende foranstaltninger. 
Med krydsoverensstemmelse opstår der en forb indelse mellem landbrugsrelevant støtte og 
landbrugsrelevant lovgivning. Derfor har vi  undersøgt, om de lovgivningsbestemte 
forvaltningskrav og betingelserne for god la ndbrugs- og miljømæssig stand kan gøres mere 
målrettede, om der kunne tages bedre klim a- og vandforvaltningshensyn, og om det 
miljømæssige udbytte af jordudtagning kunne fast holdes gennem krydsoverensstemmelse. Vi 
har undersøgt to muligheder. I den første id entificerede vi de krav, hvis ophævelse ville 
mindske den administrative byrde, men ikke fo rringe virkningerne af krydsoverensstemmelse 
i forhold til de nuværende ambitioner. Det vil ekse mpelvis sige krav, som i kke er direkte rettet 
mod landbrugsaktiviteterne og land brugsjorden, krav, hvis mangl ende opfyldelse ikke kan 
tilskrives den enkelte landbruger, men som er medlemsstatens og ikke landbrugerens ansvar 
og dermed vanskelige at styre ve d hjælp af krydsoverensstemmelse. 
I den anden mulighed undersøges det, om kryds overensstemmelsens anvendelsesområde kan 
udvides med visse vigtige retsakter, der er rele vante for at landbrugsaktiviteterne, og om der 
på den måde kan ydes et bidrag til at imøde gå nye udfordringer og/eller opretholde det 
miljømæssige udbytte ved udtagning af produktions arealer. Det har også været overvejet, 
hvordan man kunne inddrage vandforva ltningen i anvendelsesområdet for 
krydsoverensstemmelse, f.eks. ved at medtag e vandforvaltning blandt  betingelserne for god 
landbrugs- og miljømæssig stand. For at fastholde det miljømæssige udbytte af jordudtagning ansås det for hensigtsmæssigt at tilføje en norm for bræmme r og at styrke den nuværende 
norm for bevaring af landskabstræk. 
DA 4   DA I nogle sektorer kan der ydes delvis produktio nskoblet støtte. Den t ilbageværende koblede 
støtte bør overgå til fuld afkobling, således at  markedsorienteringen og konkurrencen styrkes. 
I nogle tilfælde kan dette få følger for det m iljømæssige udbytte af de nuværende politiske 
virkemidler, foruden for landdistrikternes leve dygtighed. Analysen konkluderer, at den største 
virkning ville komme i de sektorer og regione r, hvor de pr oduktionskoblede præmier udgør en 
stor andel af landbrugernes fortjeneste, f.eks.  på områderne ammekøer og får. I kornsektoren 
og i andre oksekødsproducerende systemer v ille virkningerne blive knap så store. 
Hvad angår grænser for udbetalingernes størrelse,  er situationen i øjeblikket den, at et meget 
lille antal bedrifter får meget store udbetalinger og meget stort antal meget små udbetalinger. Vi har vurderet, hvilke mulighede r individuelle beløbs grænser ville give fo r at opnå en mere 
ligelig fordeling af udbetalingern e til landbrugerne. Analysen vise r, at en sådan foranstaltning 
ville påvirke et meget lille antal bedrifter i fo rholdsvis få medlemsstater, især i EU-10, og vil 
medføre betydelige nedskæringer i deres direkt e udbetalinger samt en risiko for, at man 
opdeler bedrifterne for at omgå de øvre beløbsgrænser. Progressive individuelle 
udbetalingslofter ville på den anden side give fo ranstaltningen en mere ge nerel karakter i hele 
EU, men virkningerne på nedskæringerne i direkt e betalinger og på de berørte bedrifters 
indtægter ville blive væsentlig mildere. 
Medlemsstaternes administrative byrder kunne le ttes, hvis man hævede den nedre grænse for 
udbetalinger, hvorfor den mulighed blev vurderet.  Afhængigt af hvor loftet sættes, kan der 
opstå store forskelle på, hvilken andel af modt agerne, der udelukkes fra betalinger, inden for 
medlemsstaterne. Ved at overlade det til medlemsst aterne at vælge enten et mindsteareal eller 
mindstebeløb bliver der bedre mulighed for at tilpasse ordningen til medlemsstaternes særlige behov. 
3. U
DNYTTELSE AF MULIGHEDER PÅ MARKEDET  
Vi har vurderet, hvad de foreslåede mulighe der for justering af korninterventionen og 
jordudtagningen ville bet yde for mulighederne for at forbedre konkurrencen og 
markedsorienteringen i sektoren, samtidig med at  interventionen bevares som et sikkerhedsnet 
i tilfælde af markedsforstyrrelser, la ndbrugernes muligheder for at reagere på 
markedsforholdene forbedres, og der findes frem til foranstaltninger, der kan give et lignende 
miljømæssigt udbytte som jordudtagning, i de tilf ælde, hvor afskaffelse jordudtagning giver 
risiko for, at det miljømæssige udbytte går tabt. 
Ved at sætte interventionsloftet til nul for a lt foderkorn gøres det le ttere om nødvendigt at 
støtte hele kornmarkedet (eftersom kornpris erne bevæger sig parallelt), uden at bygs 
konkurrenceevne undermineres kunstigt. Ved at  indføre licitation kunne man forenkle 
korninterventionsreglerne og harmonisere dem med de andr e fælles markedsordninger. 
Den sandsynlige virkning af at afskaffe udtagningsfo rpligtelsen ville være at bringe et område 
svarende til ca. halvdelen af det, der nu pga . pligten er taget ud af produktion, tilbage i 
produktion igen. Der har været forslag om at bevare det miljømæssige udbytte af udtagningen 
ved at indføre en fast procentdel af det sa mlede område som et "miljøkompensationsområde" 
eller "miljøprioriteret område", der inde holdt visse landskabelige træk. En sådan 
foranstaltning ville dog være et forsøg på at lø se et potentielt problem på samme måde i alle 
medlemsstater, selvom dets fordeling over medl emsstaterne i øjeblikket meget forskellig, og 
dermed ville miljømæssige tab ikke nødvendigvis blive udlignet der, hvor de forekommer. Hvis den faste andel jordudtagning for alle landbrugere afløses af nye normer, der skal 
afspejle de ovennævnte landskabstræk, vil en udvidet liste i betingelserne for god landbrugs- 
DA 5   DA og miljømæssig stand beskytte disse trække bedre, end det i øjeblikket sker i 
medlemsstaterne. Desuden vil en  styrket jordudtagning inden fo r søjle II gøre det muligt at 
tilvejebringe det miljømæssige udbytte der, hvor der er mest behov for det, men effekten vil afhænge af de pågældende bestemmelser i medlemsstaternes eksisterende programmer for 
udvikling af landdistrikterne. 
Mælkekvoterne hæmmer sektorens udvikling frem  mod landbrugsreformens mål, eftersom de 
er et svar på problemer, der var aktuelle for ty ve år siden, og ikke sv arer til de nuværende 
muligheder. Vi har vurderet, hv ad der vil ske ved en gradvis afvikling af mælkekvoterne, og 
de forskellige muligheder er sat i forhold til en videreførelse af mælkekvoterne. Ved uændret 
videreførelse vil produktionsloft er med samtidig voksende efte rspørgsel føre til stigende 
mælkepriser, men både producenternes og fora rbejdernes orienterin g mod markedet og 
konkurrencen hæmmes. 
Lader man på den anden side mælkekvoterne løbe ud, vil produktione n, når kvoterne ophæves 
i 2015/16, stige pludseligt for at  imødekomme efterspørgslen, og de rmed føre til et drastisk 
prisfald. I begge scenarierne med gradvis af vikling forløber prisfaldene og produktionens 
reaktioner mere jævnt, men der er forske l på justeringernes omfang. Små årlige 
kvotestigninger giver en jævnere pristilpas ning i hele overgangsperioden, men i begge 
udfasningsscenarierne falder smørpr isen til interventionsprisniveau. 
Overgangen til en gradvis afvik ling af mælkekvoterne får social e og miljømæssige følger. En 
gradvis overgang i afviklingsscenarierne fo rebygger en hurtig strukturomlægning og giver 
mulighed for at udarbejde og tilpasse ledsageforanstaltninger til løsning af de sociale og miljømæssige problemer, der kunne opstå.  
Endelig vil en videreførelse af status quo for en række sm å støtteordningers vedkommende 
stride mod retningen i la ndbrugsreformen fra 2003 med hensyn til konkurrence- og 
markedsorientering og forenkling af støtteordni ngerne. Selvom fuld afkobling ville påvirke 
landbrugsindtægterne positivt i de fleste regi oner pga. den direkte støtte og større 
overførselseffektivitet, er der fare for, at visse regione r, hvor den lokale  produktion er 
afgørende for den lokale produktionskæde fra la ndbrug til fødevarer eller for miljøet, vil blive 
negativt berørt, hvad der tyder på, at erhvervet s sektorer har behov for forskelligt modulerede 
overgangsforanstaltninger. 
Vi har også analyseret, hvordan der bedst kan ta ges hensyn til, at den stigende påvirkning fra 
klimaforandringerne og den større mark edsorientering øger la ndbrugernes behov for 
risikohåndteringsværktøj. Ny t risikohåndteringsværk tøj bør bidrage til at stabilisere 
landbrugets indkomster uden at medføre unødigt  tunge administrative byrder eller store 
budgetudgifter. 
Prismæssige risici synes tilstrækkeligt dækket ind med sikkerhedsnetintervention og med den 
smidighed, som afkoblingen giver. Derfor er der ikke brug for mere værktøj til at håndtere 
prisrisici. En udvidelse af enke ltbetalingsordningen til sektor er, som i øjeblikket ikke er 
omfattet af den, kunne også bidrage positivt til at afbøde prisudsving for landbrugssamfundet. 
DA 6   DA Hvad angår det potentielt stigende behov for at imødegå produktionsrisici, kan en EU-
dækkende ordning ikke i øjeblikket anses for rea listisk. En sådan ordn ing ville være meget 
dyr og sandsynligvis give både landbrugerne og medlemsstaterne  mere administration. Da de 
risici og kriser, der forekommer i EU, er meget forskelligartede, synes forskelligartede foranstaltninger at være den mest velegne de løsning på landbrugernes behov for hjælp i 
krisesituationer. EU-h armonisering af de støtteordninge r, der i øjeblikket fungerer som 
statsstøtte, kunne bidrage til øget gennemskue lighed i forholdet mellem medlemsstaterne og 
samtidig forbedre den fælles landbrugspolitiks mulighed for at nå målet om at bidrage til 
indkomststabilitet for landbrugsbefolkningen. 
Nye værktøjer til risikoforvaltning kunne indf øres budgetneutralt for EU's budget som helhed 
som en mulighed i en revideret artikel 69 blandt de eksisterende virkemidler i den fælles 
landbrugspolitik. Det nationale bi drag vil afhænge af medlemsst aternes præferencer, men det 
ville under alle omstændigheder være frivilligt at indføre foranstaltningen. Dertil kommer, at 
programmer for udvikling af land distrikterne indeholder forans taltninger, der er direkte 
forbundet med risikoforvaltning i land- og skovbrug, og som giver mulighed for at yde 
supplerende støtte til en forebyggende indsats fo r fysiske investeringer eller investeringer i 
opbygning af menneskelig kapital. 
4. R
EAKTION PÅ NYE UDFORDRINGER  
I meddelelsen om sundhedstjekket peges der på  en række nye og fortsatte udfordringer for 
den fælles landbrugspolitik (klimaændringer, bioene rgi, vandforvaltning og biodiversitet), og 
udvikling af landdistrikterne anses for at væ re et centralt virkemiddel over for disse 
udfordringer. Gennemgangen af programmerne for udvikling af landdistrikt erne viser, at de 
eksisterende foranstaltninger allerede nu rummer svar på de nye udfordringer, og at 
medlemsstaterne allerede har i ndføjet et betydeligt antal relevante fora nstaltninger i deres 
programmer for landdistriktudvik ling for perioden 2007-13. 
Analysen af, hvordan de foreslåede muligheder for at besvare de "nye udfordringer" via 
foranstaltninger i politikken for landdistriktudv ikling vil virke, har koncentreret sig om en 
forbedring af EU's evne til at reagere på nye udfordringer i kraft af mere udbredt ibrugtagning 
af foranstaltninger under søjle II i medlemsstater ne. Vi har undersøgt fire muligheder med det 
sigte at udnytte gradueringen ti l at målrette flere midler mod eksisterende foranstaltninger 
med relevans for "nye udfordringer", id et der indføres pligt til indberetning  om ny 
finansiering og indikatorer for foranstaltninger i områder, hvor der har været tale om "nye 
udfordringer". 
De begrænsninger i budgettet for landdistriktudvikling, der blev indført, da de finansielle 
overslag blev vedtaget i 2005, er dog en hindring for gennemførelse af mål under søjle II i den nuværende budgetperiode. Der skal  også bruges flere budgetmidler  til den påkrævede større 
indsats over for de nye udf ordringer, som meddelelsen om sundhedstjekket peger på. 
DA 7   DA Vi har analyseret alternative gradueringsni veauers virkninger fo r nettobudgetoverførslerne 
mellem medlemsstaterne og for størrelsen af de res midler til udviklin g af landdistrikterne 
samt virkningerne for landbrugets  indkomster i de berørte bedrif ter og sektorer. Da det endnu 
ikke er afgjort, hvordan de graduerede midler  skal fordeles mellem medlemsstaterne, når de 
nye medlemsstater kommer med i systemet, sigter analysen mod at illustrere de analyserede muligheders potentielle virkninger.  I de opstillede scenarier antages det i alle tilfælde, at 
gradueringen vil blive forøget, og at det vil ske med ensartede årli ge skridt fra 2009 og 
fremefter, men der gøres forske llige antagelser om de nye me dlemsstaters bidrag. Den valgte 
mulighed er en variant af den ide, som Europa -Parlamentet støtter, og som går ud på at 
indføre et progressivt element i gradueringen på grundlag af fors kellige betalingstærskler, idet 
der tages fordelingsmæssige hensyn i forbindels e med gradueringens stør relse for de enkelte 
producenter. 
5. K
ONKLUSIONER  
Gennemgangen af den nuværende udvikling af de n fælles landbrugspolitik viser, at de 
politiske rammer, sådan som de blev reformer et i 2003, bidrager positivt til at opfylde 
hovedmålene for den fælles landbrugspolitik. Analys en peger på områder, hvor justeringer af 
den nuværende politik ville føre til mere optimale løsninger. 
Gennemførelsen af enkeltbetalingsordningen og  den gradvise udvidels e af afkoblingen til 
flere sektorer medfører et behov for at tillade  medlemsstaterne at ju stere deres model for 
enkeltbetalinger, så der i højere  grad bliver tale om betali nger efter fast sats. En sådan 
udvikling vil være et svar på de samfundsmæssi ge betænkeligheder ved den ulige fordeling af 
betalinger mellem landbrugerne. 
Fortsat afkobling samt videreførelse af overga ngen til producentstøtte i sektorer, der endnu 
ikke er omfattet af enkeltbetalingsordningen, rummer mulighed for en væsentlig styrkelse af den fælles landbrugspolitiks markedsorienteri ng, men i nogle sektorer kan afkoblingen 
medføre et behov for overgangsforanstaltninge r, der kan afbøde økonomiske, sociale eller 
miljømæssige vanskeligheder. Løsningerne kunne findes ved at revidere artikel 69 og ved 
overgangsperioder. 
En ændring af krydsoverensstemmelsens anvendelsesområde ville bidrage til at lette den 
administrative byrde og til at tage udfordringe r op, som ikke forelå i 2003. Desuden kunne det 
miljømæssige udbytte ved udtagning af agerjo rd opretholdes ved en kombination af 
justeringer af krydsoverensstemmelse og forans taltninger til udvikli ng af landdistrikter. 
Hvad angår landbrugsmarkederne, vil en gradvis afvikling af mælkekvoter ne og afskaffelse af 
jordudtagningen give landbrugerne bedre muli gheder for at reagere på markedssituationen. 
Endelig har en gennemgang vist, at det nuvære nde sæt af virkemidler i programmerne for 
udvikling af landdistrikterne synes at være ti lstrækkeligt over for de nye udfordringer. Den 
bedste måde at give disse foranstaltninger større betydning på inden for politikken for 
udvikling af landdistrikter syne s at være at etablere meka nismer, der kan sikre, at 
medlemsstaterne udnytter den i høje re grad, samt at tilvejebringe  flere finansieringsmidler i 
kraft af progressiv graduering.