Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Kommissionens grønbog om handel med emissioner af drivhusgasser inden for Den Europæiske Union"

(2000/C 367/07)

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 13. marts 2000 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om: "Kommissionens grønbog om handel med emissioner af drivhusgasser inden for Den Europæiske Union".

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, som udpegede J. Ignacio Gafo Fernández til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 26. juli 2000.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 375. plenarforsamling af 20.-21. september 2000, mødet den 20. september, med 90 stemmer for og 3 hverken for eller imod følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. I henhold til Kyoto-protokollen, som blev vedtaget i december 1998, har Den Europæiske Union forpligtet sig til i perioden 2008-2012 kollektivt at nedbringe sine drivhusgasemissioner med 8 % set i forhold til 1990-tallene.

1.2. I juni 1998 tog Rådet skridt til at fordele den indsats, som skulle gøres på et ikke-symmetrisk grundlag mellem de forskellige medlemsstater i form af "byrdefordelingsaftalen", hvor der tages hensyn til kriterier som emissioner pr. indbygger og individuelle indkomstniveauer for hvert enkelt land.

1.3. De første skøn, som byggede på de faktiske 1998-tal for drivhusgasemissioner, lod formode, at hvis de nuværende tendenser fortsatte, ville det blive svært for Den Europæiske Union at opfylde Kyoto-forpligtelsen.

1.4. I Kyoto-protokollen sondres der klart mellem bilag 1-lande (udviklede lande, som skulle opstille mål for nedsættelse af deres drivhusgasemissioner, enten individuelt eller i fællesskab i henhold til en regional integrationsaftale) og mindre udviklede lande, som på grund af deres historisk set lave emissionsniveau pr. indbygger blev fritaget for sådanne nedsættelser for ikke at bringe deres udviklingspotentiale i fare.

1.5. Protokollen indførte tre såkaldte "fleksible mekanismer", nemlig fælles gennemførelse, mekanismen for ren udvikling samt den mekanisme, som omhandles her, nemlig handel med emissioner.

1.6. De første to mekanismer, fælles gennemførelse og ren udvikling, har til formål at tilskynde industrilandene eller virksomheder fra i-lande til at tage skridt i andre lande - enten bilag 1-i-lande (fælles gennemførelse) eller mindre udviklede lande (ren udvikling) - for at reducere drivhusgasemissionerne og overføre emissionsrettighederne til det første land. Derimod søger man med handelen med emissioner at regulere salget af overskydende emissionsrettigheder, som er opnået af en virksomhed eller et andet organ - enten ved at reducere dets aktivitet eller igennem en mere effektiv udnyttelse af energien eller af processer - til en anden virksomhed, enten fra samme land eller fra et andet industriland, således at virksomhed nr. 2 får mulighed for at opfylde sine forpligtelser på området.

1.7. Målet med disse "fleksible mekanismer" er naturligvis at opfylde de samlede målsætninger om begrænsning af emissionerne ved at koncentrere indsatsen i områder, hvor forholdet mellem omkostninger og effektivitet er størst muligt på kort sigt. Der opereres derfor med en økonomisk indfaldsvinkel, hvor markedskræfternes frie spil sørger for at allokere ressourcerne. Dette bør dog ikke skjule det forhold, at denne optimering på mellemlang sigt vil medføre en forøgelse af marginaludgifterne til fremtidige foranstaltninger - medmindre teknologiske fremskridt gør det muligt at holde disse stigende udgifter i ave.

1.8. Ifølge Kyoto-protokollen kan de "fleksible mekanismer" anvendes på "parterne" (de medlemsstater, som har undertegnet aftalen) i 2008, hvor forpligtelserne om drivhusgasemissioner bliver bindende. Intet i det foreliggende forslag forhindrer imidlertid protokollens parter i at iværksætte fleksible mekanismer på et tidligere tidspunkt på et internt grundlag.

1.9. Indførelse af individuelle emissionsrettigheder forudsætter naturligvis, at der fastsættes individuelle emissionstilladelser for virksomheder i en række sektorer. I Den Europæiske Union må det anses for naturligt at koble disse individuelle emissionsgrænser sammen med kriterierne for "den bedste tilgængelige teknik" (BAT - Best Available Technology), som er fastsat i direktiv 96/61/EF om integreret forureningsforebyggelse og -kontrol. (IPPC-direktivet). Dette volder imidlertid to problemer: for det første dækker direktivet ikke samtlige sektorer, som udsender drivhusgasemissioner, og ikke engang samtlige produktionssektorer. For det andet vil der ikke være BAT-kriterier til rådighed for en række sektorer før i 2003-2004.

1.10. Endvidere kan udformning af en ordning med emissionsrettigheder inden for Den Europæiske Union muligvis forvride konkurrencen, fordi der kan blive tale om uensartet anvendelse i forskellige sektorer og på forskellige virksomheder inden for et og samme land eller mellem flere lande indbyrdes.

1.11. Der fremlægges derfor to alternativer på dette stadium. Det første består i at udforme en harmoniseret ramme inden for EF med fastlæggelse af sektorer og gennemførelsesforanstaltninger, men med risiko for en forvridning på grund af den forskellige vægt, som emissioner tillægges i de enkelte medlemsstater. Det andet går ud på at gennemføre en individuel analyse af hvert enkelt nationalt system (i de lande, som har besluttet at indføre et sådant) for at verificere dets overensstemmelse med konkurrencereglerne (ordningen med indirekte statsstøtte) eller med det indre marked (emissionsrettigheder er varer, som er genstand for fri bevægelighed i det mindste mellem de lande, som har et nationalt system).

1.12. Iværksættelse af et system af denne type beror selvsagt på en indfaldsvinkel, som bygger på iagttagelse af en række historiske emissionsrettigheder ("grandfathering") - dog under hensyntagen til BAT-kriterierne for energieffektivitet. Dette rejser endnu et problem med hensyn til tildeling af emissionsrettigheder til nye aktiviteter og deres sammenhæng med nationale emissionsgrænser.

1.13. For nye virksomheder, hvis aktiviteter svarer til andre virksomheder, som allerede er omfattet af direktivet om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening, indebærer systemet, at der skal benyttes de samme BAT-energieffektivitetskriterier som for andre virksomheder, der befinder sig i en tilsvarende situation. For nye aktiviteter, som kræver et stort energiforbrug (selvom dette er et usandsynligt scenario), kan der dog opstå det problem, at sådanne aktiviteter ikke findes i noget andet EU-land, og at der derfor ikke er BAT-kriterier på området. Et andet problem kan være de enkelte medlemsstaters divergerende holdning til tilladelse af nye energikrævende eller emissionsintensive aktiviteter, idet de jo er nødt til at efterleve nationale emissionslofter.

2. Generelle bemærkninger

2.1. ØSU støtter fuldt ud Kommissionens initiativ, der tager sigte på at nedbringe emissionerne af drivhusgasser gennem oprettelse af et EU-system med emissionsrettigheder, som er helt i overensstemmelse med det tilsvarende system, der er defineret i Kyoto-protokollen. Man bør dog huske på, at handel med emissionscertifikater ikke i sig selv er et instrument til nedsættelse af emissionerne. ØSU opfordrer Kommissionen til i en detaljeret meddelelse at beskrive, hvilke mekanismer der skal anvendes for at opnå sådanne nedsættelser.

2.2. Kommissionens grønbog indeholder ingen præcise retningslinjer for tre centrale elementer i udformningen af denne ordning, såsom tildeling af emissionsniveauer til individuelle virksomheder (og mulige emissionsrettigheder baseret herpå), sammenhængen mellem de enkelte virksomheders individuelle lofter og den nationale reduktionsindsats og endelig de niveauer, der tildeles nye virksomheder, som påbegynder deres drift på indeværende tidspunkt.

Som samlet svar på disse udestående problemer bør ordningen efter ØSU's mening baseres på følgende grundtanker:

- Tildeling af individuelle emissionsniveauer til virksomhederne kan kun foretages på et velbegrundet videnskabeligt grundlag og ud fra kriterier, der fastlægges på EU-plan. Derfor går ØSU ind for anvendelse af BAT-kriterier på de områder, hvor deres anvendelse er reguleret af EU-bestemmelser, eller - som en alternativ mulighed blandt andre - et system med international benchmarking.

- En medlemsstats samlede emission af drivhusgasser defineres som emissionerne af alle seks drivhusgasser fra alle emissionskilder, dvs. punktvise (f.eks. nogle af de førnævnte) og diffuse kilder (trafik). Selvom anvendelsen af BAT-kriterier i sig selv kan reducere CO2-emissionerne, kan det nationale reduktionsmål således ikke ensidigt og udelukkende opfyldes gennem reduktion af punktvise emissioner fra et bestemt antal industrisektorer.

- Tildelingen af emissionsrettigheder til nye aktiviteter (som er omfattet af BAT-kriterier) kan følgelig foregå automatisk, proportionelt og ikke-diskriminatorisk med udgangspunkt i lignende allerede eksisterende aktiviteter. Naturligvis skal der i hver enkelt medlemsstat kompenseres for denne øgede emission af drivhusgasser gennem sideløbende, mindst lige så store reduktioner i andre sektorer eller inden for andre aktiviteter.

2.3. Derfor bør ordningen med handel med emissionsrettigheder efter ØSU's mening baseres på følgende grundprincipper:

- Systemet bør konsekvent baseres på "forureneren betaler"-princippet.

- EU-systemet skal være i fuld overensstemmelse med den mekanisme, der er fastsat i Kyoto-protokollens artikel 17, således at det kan indføjes efter protokollens eventuelle iværksættelse.

- Systemet bør have en EU-dimension og være af tværsektoriel rækkevidde.

- Det bør være et progressivt system, der først indføres i et begrænset antal sektorer, som dog har meget stor vægt på grund af deres CO2-emissioner.

- Systemet bør baseres på en EU-forordning, dvs. en retsakt, som er fuldt ud bindende, og som vedtages af Rådet og Europa-Parlamentet på forslag af Kommissionen.

- En sådan forordning bør skabe en fælles, harmoniseret lovramme, som fastsætter, hvilke sektorer der er omfattet, samt de konkrete bestemmelser med udgangspunkt i Rådets beslutning 1999/296/EF om en overvågningsmekanisme for emissionen af drivhusgasser og direktivet om store fyringsanlæg.

- Systemet bør begrænse de negative, konkurrenceforvridende følger til et minimum, og det bør være så fleksibelt, at ingen kan monopolisere den første gavnlige effekt af systemet.

- Det skal være frivilligt for virksomhederne i de omfattede sektorer at tilslutte sig systemet og bruge det.

- Derfor bør der fastsættes en foreløbig, men rimelig frist for systemets ikrafttræden, f.eks. 1. januar 2005.

- Endvidere bør det være en betingelse for systemets ikrafttræden, at det teoretisk omfatter en vis minimumsandel af en medlemsstats samlede emissioner.

- Systemet bør være åbent over for frivillig tilslutning fra de ansøgerlande, som er opført i bilag 1 til Kyoto-protokollen, samt landene i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde.

2.4. Endelig bør systemet være et supplement og ikke træde i stedet for foranstaltninger, som medlemsstaterne agter at indføre for at overholde deres nationale emissionskvote i overensstemmelse med byrdefordelingen.

3. Særlige bemærkninger

I dette afsnit kommer ØSU ind på den række af spørgsmål, som Kommissionen stiller i sin grønbog:

3.1. Spørgsmål nr. 1:

3.1.1. Nødvendigheden af et harmoniseret grundlag for fastlæggelsen af emissionskvoter for de enkelte virksomheder, der er omfattet af systemet, indebærer, at de kun kan defineres ud fra BAT-energieffektivitetskriterierne og - i hvert fald i første omgang - anvendes på de anlæg, som er omfattet af direktivet om store fyringsanlæg.

3.1.2. Følgelig vil de sektorer, der bliver omfattet af dette system, være dem, som er anført i direktivet om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening, forudsat at der i 2005 er fastlagt energieffektivitetsnormer på dette område ud fra BAT-kriterierne, og at anlæggene er omfattet af direktivet om store fyringsanlæg. Hvis sådanne effektivitetsnormer ikke ligger klar, er det en forudsætning, at industrien har defineret foreløbige emissionsnormer på grundlag af frivillige aftaler, som er godkendt af Kommissionen og blandt andet baseret på et internationalt benchmarking-system.

3.2. Spørgsmål nr. 2

3.2.1. Der bør indføres en fælles harmoniseret ramme for de sektorer, som det aftales, at EU-systemet skal gælde for, hvilket forudsætter, at alle virksomheder i de pågældende sektorer er med i ordningen. Imidlertid bør begrebet "obligatorisk"(1) aldrig fortolkes som en forpligtelse til salg af emissionsrettigheder, i særdeleshed ikke når deres værdi på markedet er for lav. Dog er virksomhederne naturligvis forpligtet til at nedbringe deres emissioner til de niveauer, der fastsættes.

3.2.2. Retssikkerheden må garanteres gennem fastlæggelse af visse minimumsbestemmelser for denne handel, der f.eks. i første række kan bestå i en foreløbig - ikke for lang - frist for indgåelse af de nævnte aftaler om overdragelse af emissionsrettigheder mellem virksomheder, således at markedet konsolideres, og de frie markedskræfter kommer til at fungere tilfredsstillende uden at blive hæmmet af et for lavt transaktionsniveau.

3.3. Spørgsmål nr. 3

3.3.1. Selv om tilvalgs-/fravalgs-ordning i teorien er forenelig med det indre marked (omvendt national diskriminering), vil den være forbundet med to ulemper. For det første vil den forringe konkurrenceevnen for virksomheder i medlemsstater, som ikke tilslutter sig ordningen, hvilket før eller senere vil nødvendiggøre kompensationsordninger. Og for det andet vil de pågældende medlemsstater og virksomheder gå glip af den praktiske erfaring med gennemførelsen af en sådan ordning forud for dens obligatoriske ikrafttræden i henhold til Kyoto-protokollen.

3.4. Spørgsmål nr. 4

3.4.1. Der kunne gives mulighed for, at medlemsstaterne kan medtage flere sektorer i deres nationale handelsordninger, end dem, der er med i ordningen på fællesskabsplan, forudsat at to betingelser er opfyldt:

- gennemførelsesbestemmelserne (beregnings- og kontrolmetoderne) for de emissionsrettigheder, der opstilles for sektorer under fællesskabsordningen, skal overholdes,

- handel med emissionsrettigheder, der tildeles de sektorer, som er dækket på nationalt plan, men ikke harmoniseret for Fællesskabet som helhed, må ikke underkastes nogen restriktioner, hvad angår muligheden for, at virksomheder fra andre lande erhverver dem.

3.5. Spørgsmål nr. 5

3.5.1. BAT-kriterierne, som skal anvendes til fastsættelse af den tilladte emissionsmængde for den enkelte virksomhed/sektor, er af en sådan karakter, at der ikke er behov for at fastsætte samlede kvoter pr. sektor. Sådanne kvoter ville rejse uløselige problemer på såvel nationalt som EU-plan.

3.6. Spørgsmål nr. 6

3.6.1. Det samme gælder for tildeling af emissionsrettigheder til de enkelte virksomheder. Med anvendelse af BAT-kriterierne er det muligt at tildele en historisk emissionsværdi (baseret på tidligere produktionsniveauer og ganget med effektiviteten ved anvendelse af drivhusgasser). For de følgende år vil denne historiske kvote blive fastsat i overensstemmelse med BAT-niveauer og under hensyntagen til den reelle produktionsmængde.

3.7. Spørgsmål nr. 7

3.7.1. Fællesskabssystemet er efter sin hidtidige definition baseret på "downstream"-systemet eller punktvise forureningskilder. Det forekommer både hensigtsmæssigt og nødvendigt, at hver enkelt medlemsstat som led i sit nationale program for opfyldelse af byrdefordelingsforpligtelserne under Kyoto-protokollen på en og samme tid sætter ind over for disse sektorer og over for de sektorer, der er ansvarlige for diffuse emissioner af drivhusgas.

3.7.2. Det er på grund af de forskellige erhvervsstrukturer ikke muligt at fastsætte samme emissionsniveauer for alle medlemsstater.

3.8. Spørgsmål nr. 8

3.8.1. De tre nævnte systemer (energibeskatning, frivillige miljøaftaler og handel med emissioner) er supplerende foranstaltninger. Frivillige aftaler, der går videre end de fastsatte normer, tjener til at gøre fremskridt på sektorplan. Energibeskatning og især beskatning af CO2-emissioner (forslag til CO2-energiafgift) straffer diffuse emissionskilder og gennem den planlagte godtgørelsesordning også de virksomheder, som ikke overholder bestemte BAT-kriterier for emission. Endelig skal handel med emissionsrettigheder bidrage til at gøre anstrengelserne for at bringe emissionerne ned på et lavere niveau end det, BAT-kriterierne opstiller, økonomisk rentable. Det skal dog gøres klart, at en sådan kraftigere indsats til emissionsnedbringelse under ingen omstændigheder må medføre, at godtgørelsen af CO2-miljøafgiften sættes ned, således som der lægges op til i det direktivforslag, der for tiden er til behandling i Rådet.

3.9. Spørgsmål nr. 9

3.9.1. Såvel overvågnings- som overtrædelsesprocedurerne er teoretisk set tilstrækkelige. De bør dog finpudses, især gennem en forbedring af overvågningssystemerne i kontrolfasen, og i særdeleshed i verifikationsfasen på EU-plan. Desuden må det sikres, at disse procedurer er fuldt ud forenelige med de mekanismer, der senere vil blive indført i medfør af Kyoto-protokollen.

3.9.2. Det samme gælder for overtrædelsesprocedurerne, selv om en klage indgivet til Domstolen i Luxembourg generelt har en tilstrækkelig stor virkning på den offentlige opinion i den pågældende medlemsstat. De bøder, en medlemsstat og ikke en konkret virksomhed skal betale, kan dog kun få den virkning, grønbogen tilstræber, hvis de er uforholdsmæssigt store.

3.10. Spørgsmål nr. 10

3.10.1. Selv om der i stk. 2 i denne udtalelse slås til lyd for en EU-forordning, dvs. et juridisk bindende instrument, som ikke først skal omsættes i national ret, er det klart, at mange aspekter af dette system bør fastlægges af de nationale og lokale myndigheder. Opgaverne kunne fordeles som følger:

3.10.2. På EU-plan

Fastlæggelse af de generelle bestemmelser for systemets anvendelse: berørte sektorer, verifikationssystem, harmoniserede bestemmelser for drift af emissionshandelsbørser, BAT-baserede kriterier for tildeling af individuelle emissionskvoter, verifikation af nøjagtigheden af de oplysninger, medlemsstaterne indsender.

3.10.3. På nationalt og lokalt plan

Tildeling af emissionskvoter til de enkelte virksomheder, emissionsovervågning, fastlæggelse af de sektorer, som - ud over dem, der defineres på et harmoniseret EU-grundlag - skal omfattes af ordningen med emissionstilladelser.

Bruxelles, den 20. september 2000.

Beatrice Rangoni Machiavelli

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Kun den spanske sprogversion af grønbogen anvender denne betegnelse, som i de øvrige (bortset fra den græske) modsvares af "fælles" (o.a.).