[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 26.4.2007

SEK(2007) 506

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Ledsagedokument til

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET

Europæisk rumpolitik SAMMENFATNING AF KONSEKVENSANALYSEN {KOM(2007) 212 endelig}{SEK(2007) 504}{SEK(2007) 505}

INDHOLD

1. Retlig og politisk sammenhæng 3

2. Problemstilling 4

3. Målene for rumpolitikken 5

4. Politikløsninger med henblik på at nå disse mål 6

5. Sammenligning af de mulige konsekvenser af de forskellige løsninger 6

6. Overvågning og evaluering 8

RETLIG OG POLITISK SAMMENHÆNG

Denne konsekvensanalyse ledsager Kommissionens meddelelse om europæisk rumpolitik, som er udarbejdet under følgende retlige og politiske forhold.

Formålet med samarbejdet under rammeaftalen mellem Det Europæiske Fællesskab (EF) og Den Europæiske Rumorganisation (ESA) er "Den gradvise og samstemmige udformning af en overordnet rumpolitik [med henblik på] at sammenkæde efterspørgslen efter rumbaserede tjenester og applikationer, som støtter Fællesskabets politikker, med udbuddet af rumbaserede systemer og den nødvendige infrastruktur til at dække efterspørgslen."

Sideløbende fremlægger ESA's generaldirektør den europæiske rumpolitik for ESA-Ministerrådet. Rådet for Den Europæiske Union (konkurrenceevne) og ESA's Ministerråd, der samledes i "Rumrådet" i juni 2005 som led i rammeaftalen, fastsatte retningslinjer for form og karakter af den europæiske rumpolitik og det europæiske rumprogram. De indgår i en løbende proces, som allerede har haft indflydelse på programbeslutninger i EU, og kommer i forlængelse af tidligere grøn- og hvidbøger og Kommissionens meddelelse "Europæisk rumpolitik – foreløbige elementer".

Rumpolitikken fastlægger rammerne for den videre udvikling og indebærer ikke særlige udgifter eller lovgivningsmæssige foranstaltninger. Denne konsekvensanalyse står i et rimeligt forhold til rumpolitikkens karakter.

Konsekvensanalysen er blevet underbygget af en sideløbende faktuel undersøgelse[1] gennemført af konsulentfirmaet Risk & Policy Analysts Limited (RPA). Denne baserer sig så vidt muligt på eksisterende undersøgelser, og den analyserer mulige fremtidige markeds- og styringsscenarier for den institutionelle ramme, herunder hvordan de påvirker hinanden.

Der er blevet gennemført omfattende høringer af de berørte parter, som bl.a. gav udtryk for følgende synspunkter:

- EU skal drøfte rumpolitikken på højeste politiske plan og øge sit engagement, f.eks. ved i forfatningstraktaten at indføje EU's kompetencer på området.

- De institutionelle markeder skal udvides for at give industrien mulighed for at stå sig godt i konkurrencen på de kommercielle markeder.

- Uafhængig adgang til rummet har strategisk betydning.

- En koordinering af de nationale og europæiske programmer er nødvendig for at sikre finansieringen af driften af den globale miljø- og sikkerhedsovervågning (GMES); satellitter kan mindske de digitale skel.

- Internationalt samarbejde i rumsektoren er vigtigt og behøver ikke at underminere europæisk uafhængighed.

- Nye EU-medlemsstater er ivrige efter hurtigt at deltage i rumrelaterede aktiviteter.

- Rumpolitikken bør tage hensyn til satellitoperatørernes interesser.

Rumpolitikken og det tilhørende europæiske rumprogram er blevet udarbejdet i samråd med vigtige regeringsaktører i Gruppen på Højt Plan vedrørende Rumpolitik (HSPG). Gruppen har understreget, at industriel effektivitet ikke bør føre til, at politisk og strategisk motivation til investering tilsidesættes. Enhver beslutning om en nærmere associering mellem ESA og EU vil kun blive truffet efter grundige analyser.

Problemstilling

Rummet er en højrisikosektor med stort potentiale for innovation og behov for vedvarende investeringer i teknologi. Fra konceptvalidering til faktisk implementering og opsendelse i kredsløb kan der gå 10 år. Det er usandsynligt, at den private sektor selv vil være i stand til at påtage sig de teknologiske og finansielle risici.

Rummet er en strategisk sektor, der er afhængig af offentlige investeringer fra hele verden. Rumsystemer er både strategiske aktiver og kommercielle infrastrukturer, som økonomien er afhængig af. Regeringer kompenserer for markedsfejl, som kan føre til underinvesteringer i nye teknologier, hvilket gør rummet til en institutionsstyret industri. USA investerer lige så meget i civile rumaktiviteter som resten af verden tilsammen. Dets udgifter til rumforsvar overstiger de civile rumudgifter. Andre nationers (f.eks. Rusland, Kina og Indien) indflydelse er voksende. Der skal ved vurdering af disse landes budgetter tages hensyn til den lokale købekraft.

Europa har en mere markedsorienteret tilgang. Europæiske regeringer anvender næsten 90 % af deres rumbudget på 6,3 mia. EUR på civile aktiviteter og fremmer kraftigt kommercielle rumaktiviteter. To tredjedele af det europæiske rumsegments omsætning stammer fra institutionelle kunder, mens tallet for USA's vedkommende er 85 %. For europæiske producenter af satellitter og løfteraketter er det globale kommercielle marked yderst vigtigt for at opnå en kritisk masse.

ESA tegner sig for ca. to tredjedele af de 5,5 mia. EUR, som de europæiske civile rumudgifter anslås at udgøre. Det tildeler industrielle kontrakter i forhold til de enkelte medlemsstaters bidrag. Dette har været et stærkt investeringsincitament for de forskellige lande, men har begrænset specialiseringen. I 2003 konkluderede ESA-medlemsstaterne, at en uafhængig omkostningseffektiv europæisk løfteraket var af strategisk interesse for Europa og ikke burde kunne trues af svingninger på det kommercielle marked.

Kommercielle markeder er vigtige, men stærkt konjunkturfølsomme. De institutionelle markeder sikrer producenterne en vital og stabil indkomst. Værdikæden på rumområdet kan inddeles i tre kategorier: leverandører til rumsegmentet, leverandører til jordsegmentet og servicesektoren. De samlede indtægter for industrien som helhed blev i 2004 vurderet til 97,2 mia. USD, hvoraf størstedelen blev genereret af satellittjenester[2].

Der er en betydelig fragmentering i europæisk efterspørgsel og udbud. I Europa er brugen af rumsystemer til udvikling og gennemførelse af offentlige politikker begrænset sammenlignet med andre rummagter. Nogle af politiktiltagene er truffet på nationalt plan, navnlig for at opfylde krav til sikkerhed og forsvar, hvilket har ført til manglende interoperabilitet mellem de forskellige systemer. På leverandørsiden har systemintegratorer i Europa konsolideret sig, ligesom det er sket andre steder. For så vidt angår leverandører af udstyr og delsystemer karakteriserer ESA sektoren som temmelig fragmenteret[3].

Usikre reguleringsperspektiver for rumsektoren. Rumteknologi er i sagens natur følsom. Mange lande har vedtaget skrappe eksport- eller importkontrolregler, som kan hindre den frie teknologistrøm inden og uden for Europa og medføre omkostninger for industrien som følge af administrativ kompleksitet og forsinkelser. Indførelsen af frekvensafgifter og -auktioner kan indebære, at satellitoperatører skal betale for den samme frekvenstildeling i flere forskellige medlemsstater. Reguleringen af rumgenstande er omfattet af national lovgivning, som ikke er harmoniseret.

Målene for rumpolitikken

For at afhjælpe virkningerne af de faktorer, der er beskrevet i det foregående kapitel, skal europæisk rumpolitik:

- sikre uafhængig og omkostningseffektiv adgang til rummet

- fortsat investere kraftigt i rumbaseret videnskab

- sikre en stærk og konkurrencedygtig rumindustri, der skaber innovation, vækst og muligheder for kommerciel udnyttelse af satellitsystemer

- bidrage til udvikling og udnyttelse af rumapplikationer, der opfylder målsætningerne for EU's politikker og de europæiske virksomheders og borgeres behov

- udvikle de rumaktiver, der er nødvendige for at opfylde de europæiske borgeres sikkerheds- og forsvarsbehov.

Realiseringen af dette indebærer:

- fastsættelse af klare prioriteringer, gennemførelse af en skræddersyet industripolitik og optimering af offentlige ressourcer

- fastsættelse af de bedst mulige reguleringsmæssige rammer

- tilvejebringelse af finansiering til udvikling af strategisk vigtige systemer og teknologier

- udvikling af et afbalanceret internationalt samarbejde med udvalgte strategiske partnere.

Alle politiktiltag bør også tage hensyn til rumpolitikkens merværdi for en række andre EU-politikker.

Politikløsninger med henblik på at nå disse mål

Der peges på fire mulige løsninger.

Ingen europæisk rumpolitik. Denne mulighed indebærer, at man opgiver målet om at samle alle europæiske aktørers politiske engagement og aktioner. Det kan ske ved at bryde tendensen til øgede EU-investeringer i, og bedre udnyttelse af, rumsystemer, eller ved at fastfryse de nuværende ordninger og undlade at forbedre dem i en overskuelig fremtid. Medlemsstaterne vil gennemføre deres egne rumprogrammer uden klar koordinering, hvilket vil fragmentere det institutionelle marked og bevirke, at hvert land indtager sit eget separate standpunkt over for tredjelande.

Øget koordinering og stigende brug af rumapplikationer med henblik på realisering af europæiske politikker. Alle europæiske aktører er enige om, at systematisk udveksling af informationer om rumrelaterede programmer er nødvendig for at opnå et sammenhængende europæisk institutionelt rummarked, der giver industrien mulighed for at reagere på ændringer i efterspørgslen og investere i teknologi. Et vigtigt kridt i den retning vil være at samle de europæiske politikbehov i et europæisk rumprogram. Langfristede finansieringsforpligtelser vil blive krævet af alle aktører, herunder forslag til finansiering og forvaltning af operationelle GMES-tjenester. Der vil blive indført mekanismer til koordinering af civile og militære programmer under hensyntagen til institutionelle kompetencer. Teknologiprogrammer vil tage sigte på beskyttelse af ruminfrastrukturer.

En ændring af de politiske rammer for rummet i Europa vil indebære, at mellemstatslige aktiviteter indgår i rammerne for Den Europæiske Union. Dette vil stadig give medlemsstaterne mulighed for at vælge at deltage i programmer under mellemstatslige finansieringsordninger, men åbner samtidig mulighed for, at aktiviteter kan tildeles midler fra budgetter, der forvaltes efter de retningslinjer, der anvendes i EU. Passende administrative ordninger vil være nødvendige for de af ESA's medlemsstater, der ikke er medlemmer af EU. Det kan struktureres således, at aktiviteter på tværs af søjlerne muliggøres for at styrke den civile/militære koordinering.

Radikal ændring – fællesskabsrammer, betydelig budgetforøgelse. En mere radikal mulighed vil være at lade rumaktiviteter indgå i rammerne for Det Europæiske Fællesskab og sætte kraftigt skub i ruminvesteringer. Dette indebærer overførslen af eksisterende budgetter for nationale civile rumaktiviteter til EF-budgettet og en forpligtelse vedrørende nye EF-midler. I hvidbogen antages det, at stigningen i de samlede rumudgifter i hele Europa vil være i størrelsesordenen 23-35 % eller 1,25-2 mia. EUR pr. år.

Sammenligning af mulige konskevenser af de forskellige løsninger

Politiske hensyn sætter grænser for, hvilke løsningsmodeller der kan komme i betragtning på kort sigt.

Ikke at have en europæisk rumpolitik vil være i modstrid med medlemsstaternes ministres udtrykte ønske og kan føre til: at GMES ikke bringes i operationel stand; fortsat mangel på koordinering inden for civile rumaktiviteter i Europa; underudnyttelse af civile og militære synergier og fortsat mangel på interoperabilitet; underudnyttelse af rumsystemer i forbindelse med de europæiske offentlige politikker, hvilket gør, at mulighederne for at øge effektiviteten forpasses. I undersøgelsen, der supplerer konsekvensanalysen, er løsningen "ingen ændringer" brugt som grundscenarium, i forhold til hvilket andre løsninger vurderes.

En ændring af de politiske rammer for rumaktiviteter i Europa , således at aktiviteterne fuldstændig flyttes over i EU-regi, vil muliggøre en mere effektiv koordinering, herunder dobbelt anvendelse ("dual use"), og give alle medlemsstater en reel mulighed for at deltage i rumaktiviteter. Det vil skabe nogle klarere programrammer for alle aktører. Rammerne skal udformes således, at man undgår at skulle forhandle hvert program med Kommissionen. Analysen i den supplerende undersøgelse til konsekvensanalysen viser, at ud fra et givet vurderingskriterium vil den løsningsmodel, der indebærer oprettelsen af et EU-agentur under anden søjle, opnå gode resultater, uanset hvilket scenarium for efterspørgsel der opstilles.

Der er dog en række usikkerhedsfaktorer, der stadig skal mindskes. Rumaktiviteter berører også første søjle. Retsgrundlaget for et agentur på tværs af søjlerne med mulighed for variabel deltagelse i hvert enkelt program kræver yderligere undersøgelser. Det er nødvendigt med yderligere analyse af, om det er nødvendigt at ændre ESA's finans- og industripolitiske bestemmelser, hvis dets aktiviteter bliver mellemstatslige i henhold til traktaten. Medlemsstaterne har klart tilkendegivet, at rumpolitikken ikke bør foregribe resultat af den supplerende analyse.

Radikal ændring – fællesskabsrammer, betydelig budgetforøgelse vil især være kendetegnet af følgende to forhold: en overførsel af aktiviteter fra nationale og mellemstatslige rammer til en fællesskabsramme og en forøgelse af de europæiske civile rumudgifter på mellem en fjerdedel og en tredjedel.

Dette vil give Kommissionen mulighed for at udvikle en langsigtet strategi for udviklingen og anvendelsen af rumsystemer til gavn for EF-politikkerne og for ressourcerne til gennemførelse heraf. Det vil kun være ét enkelt sæt beslutningstagende organer. Industrien vil få nogle sikrere rammer for investeringer. Dette forudsætter dog, at støtteprocenten for FoU-projekter fortsætter på nuværende niveau, i mange tilfælde 100 %.

Af en analyse i den supplerende undersøgelse til konsekvensanalysen fremgår det, at ud fra de givne vurderingskriterier vil den løsningsmodel, der indebærer indførelsen af et fællesskabsprogram forvaltet af et fællesskabsagentur, opnå gode resultater, uanset hvilket scenarium for efterspørgsel der opstilles.

Den radikale løsning vil indebære, at alle medlemsstater bakker klart op om en styrkelse af ruminvesteringerne og øger investortilliden. Det vil betyde, at mellemstatslige og nationale udgifter på over 6 mia. EUR hvert år overføres til fællesskabsbudgettet, samtidig med at beslutningstagningen om prioriteringer samles på ét sted. Alt tyder på, at medlemsstaterne ikke på nuværende tidspunkt ønsker at følge denne fremgangsmåde. I den foreslåede forfatningstraktat hedder det, at "udøvelsen af [Fællesskabets] kompetence ikke kan føre til, at medlemsstaterne forhindres i at udøve deres kompetence". Desuden har høringer af medlemsstaterne vist, at de er på vagt over for en udvikling i den retning uden en grundig analyse.

Øget koordinering og stigende brug af rumapplikationer med henblik på realisering af europæiske politikker vil sætte fokus på Europas institutionelle programmer og bane vejen for en bedre koordinering af disse. Processen med at gøre ESA-bestemmelserne mere fleksible kan gøre den europæiske industri mere effektiv, specialiseret og konkurrencedygtig.

Galileo-projektet er et godt eksempel på fordelene ved et samarbejdsprojekt, der er afhængigt af udvikling af dedikerede teknologier, opbygning af en ruminfrastruktur via den europæiske rumindustri og europæisk brugerpolitiks langfristede forpligtelse til finansiering og drift.

De samfundsmæssige virkninger af rumbaserede systemer er store. De anvendes til overførsel af data, tale og video og spiller en afgørende rolle ved indsamling og spredning af informationer. Deres store betydning fremgår tydeligt, hvis man ser på følgerne af en lukning af en del af vores ruminfrastruktur. En sådan lukning vil have vidtrækkende konsekvenser, fastfryse en betydelig del af økonomien og vanskeliggøre tilrettelæggelsen af nødtjenester betydeligt.

Løsningen med øget koordinering vil accelerere processen med at kæde EU-politikkerne sammen med rumsystemers mulige fordele. Satellitforbindelser kan være den eneste måde, hvorpå man kan få uddannelse ud til fjerntliggende regioner og/eller regioner, der mangler jordbaseret infrastruktur. Satellitapplikationer kan også anvendes til at forbedre lægehjælpen i udviklingslande.

Øget koordinering vil påvirke miljøet i form af systematisk overvågning via GMES. Fordelene ved GMES er blevet evalueret i en omfattende undersøgelse[4] gennemført af PricewaterhouseCoopers. Undersøgelsen dækker 25 år. For at sikre disse fordele er det nødvendigt med investeringer i GMES-tjenester og -infrastruktur, men også i hvert af de udpegede politikområder. GMES er derfor en nødvendig, men ikke tilstrækkelig forudsætning, og de relevante omkostninger skal beregnes nøjagtigt som led i en særlig cost-benefit-analyse. De samlede fordele vil indtil 2030 bl.a. omfatte: effektivitetsbesparelser på ca. 310 mio. EUR pr. år; fordele, der kræver nye politikker på europæisk plan, svarende til 2,9 mia. EUR pr. år; fordele, der kræver nye globale aftaler og samarbejde fra 2025, forventes at beløbe sig til i alt 7 mia. EUR pr. år.

Satellitter bidrager til sikkerheds- og forsvarspolitikken. Rumaktiviteters bidrag til europæisk sikkerheds- og forsvarspolitik omfatter bl.a. ubegrænset adgang til potentielle eller aktuelle operationsområder, dokumentering af ulovlige aktiviteter og kristestyringsoperationer. Øget koordinering vil fremme deling og sammenlægning af ressourcer vedrørende de europæiske civile og militære rumprogrammer; man vil kunne benytte teknologier til flere formål ("multiple use") og fælles standarder.

Overvågning og evaluering

Generaldirektoratet for Erhvervspolitik vil med 2-3 års mellemrum gennemføre en opdateret undersøgelse af sektoren. Rammeaftalens virkemåde vil blive evalueret som grundlag for en beslutning om dens forlængelse. Endvidere vil de vigtigste mulige omkostningseffektive scenarier for optimering af rumaktiviteter i Europa blive bedømt.

[1] "Impact assessment relating to the Economic and Governance Evolution of Space in Europe", RPA februar 2007, udarbejdet for Generaldirektoratet for Erhvervspolitik.

[2] RPA februar 2007.

[3] "AGENDA 2007 – A Document by the ESA Director General" (BR–213 oktober 2003).

[4] "PricewaterhouseCoopers, juli 2006: Socio-Economic Benefits Analysis of GMES", udarbejdet for ESA.