Udtalelse nr. 1/2001

om forslag til Rådets forordning om ændring af forordning (EF) nr. 1258/1999 om finansiering af den fælles landbrugspolitik og af forskellige andre forordninger om denne politik

(artikel 279 EF)

(2001/C 55/01)

REVISIONSRETTEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 248, stk. 4, og artikel 279,

under henvisning til finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget(1), senest ændret ved Rådets forordning (EF, EKSF, Euratom) nr. 2673/1999 af 13. december 1999(2), særlig artikel 4, artikel 19, stk. 6, og artikel 102, stk. 3,

under henvisning til forslag til Rådets forordning om ændring af forordning (EF) nr. 1258/1999 om finansiering af den fælles landbrugspolitik og af forskellige andre forordninger om denne politik(3),

under henvisning til Rådets anmodning af 13. september 2000 om at afgive udtalelse om dette forslag, som Revisionsretten modtog den 19. september 2000 -

VEDTAGET FØLGENDE UDTALELSE:

Kommissionens forslag

1. De negative udgifter på landbrugsområdet kan opdeles i fem kategorier, nemlig beløb, der er inddrevet efter bedragerier og uregelmæssigheder, korrektioner af forskud på grundlag af artikel 7, stk. 4, i forordning (EF) nr. 1258/1999, "overskud", der kan stamme fra salg fra offentlige lagre, tillægsafgiften på overskudsproduktionen af mælk og de finansielle følger af beslutningerne om regnskabsafslutningerne(4).

2. De negative udgifter for regnskabsåret 1999 beløb sig ifølge Kommissionen til i alt 1576 millioner euro, hvilket svarer til 3,9 % af landbrugsudgifterne og 1,7 % af det samlede budget(5).

3. Kommissionen har til hensigt fremover at behandle sådanne negative udgifter som formålsbestemte indtægter og opføre dem samlet under EUGFL. Disse midler vil så kunne anvendes til finansiering af alle udgifter, uanset art, der kan henføres til Garantisektionen.

De negative udgifter

4. I 1997 bemærkede Retten bl.a.: "Budgettet omfatter en række (...) negative udgifter, som i virkeligheden er indtægter. Nogle af disse negative beløb er der lovhjemmel for i den gældende finansforordning, f.eks. afslutningen af EUGFL, Garantisektionens regnskaber (artikel 102, stk. 3). Andre er blevet oprettet inden for rammerne af budgetproceduren, uden at der er nogen lovhjemmel for dem i finansforordningen, f.eks. medansvarsafgiften, som opkræves i henhold til nogle markedsordninger (...)".

5. "Ethvert negativt beløb gør budgettet mindre gennemsigtigt og vanskeligere at læse og forstå. Når disse negative beløb desuden er formålsbestemte og anvendes til at reducere beløb i de positive rubrikker, er der tale om modregning mellem bestemte indtægter og bestemte udgifter og dermed brud på budgetreglen om bruttoopgørelse (...) Det bør derfor slet ikke være muligt at opføre negative beløb på budgettet(6)".

6. Kommissionens forslag om at afskaffe de negative udgifter under EUGFL løser derfor en del af problemet med de negative udgifter, som Retten tidligere har peget på.

Øremærkede indtægter

7. Artikel 268 EF knæsætter brutto- og enhedsprincipperne, dvs. principperne om, at alle indtægter og udgifter samles i ét budget, at midlerne ikke er formålsbestemte, og at der ikke kan foretages modregninger mellem indtægter og udgifter.

8. I artikel 4, stk. 2, i finansforordningen er det i overensstemmelse med traktaten fastsat, at "samtlige indtægter skal anvendes til finansiering af samtlige bevillinger til betalinger". I samme artikel er imidlertid eksplicit anført en række undtagelser fra denne bestemmelse. Listen er ikke udtømmende, og ud over disse eksplicitte undtagelser er der andre, som kan udledes af finansforordningens artikel 7 (indtægter i form af acontobeløb tilbagebetalt af modtagere af fællesskabsstøtte) og artikel 27 (bevillinger, der kan genanvendes). Hertil kommer andre øremærkede indtægter, som er omhandlet i specifikke forordninger(7).

9. For at afskaffe den nuværende praksis med negative udgifter, som gør budgettet og regnskaberne mindre gennemsigtige, foreslår Komissionen altså, at der indføres nye undtagelser fra princippet om bruttoopgørelse.

10. Den foreslår også, at disse undtagelser ikke nævnes i selve finansforordningen, men i særforordninger, og den giver følgende begrundelse: Da de negative udgifter kun udskiftes med formålsbestemte indtægter i forbindelse med landbruget, og denne udskiftning kræver ændringer af forskellige landbrugsforordninger, bør de formålsbestemte indtægter ikke omhandles i finansforordningen, men i de omtalte landbrugsforordninger(8).

11. Retten må derfor konstatere, at det foreliggende forslag ikke bidrager til at forenkle de finansielle bestemmelser for EUGFL, Garantisektionen, som ellers allerede er vanskelige nok at anvende.

Konsekvenser af Kommissionens forslag

Budgetneutralitet

12. Kommissionen henviser til punkt 10 i den interinstitutionelle aftale af 6. maj 1999 indgået mellem Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen om budgetdisciplin og forbedring af budgetproceduren(9). I henhold til dette punkt tages der i de finansielle overslag ikke hensyn til de budgetposter, der finansieres af indtægter, der falder ind under artikel 4 i den gældende finansforordning. Kommissionen tilføjer: "De negative udgifter kan derfor afvikles, uden at budgetneutraliteten berøres".

13. For så vidt angår landbrugsudgifterne er problemet imidlertid, at princippet med de nye øremærkede indtægter ikke vil blive indføjet i artikel 4 i finansforordningen, men i særforordninger, og at det ikke er bestemte poster, men en undersektion i budgettet, som vil blive øremærket.

14. I forslaget til omarbejdning af finansforordningen anfører Kommissionen derfor: "Den foreslåede afskaffelse af de negative udgifter vil således ikke volde problemer i forbindelse med finansieringen af landbruget", men den tilføjer, at Europa-Parlamentet og Rådet af klarhedshensyn opfordres til at vedtage en fortolkende erklæring, som bekræfter, at punkt 10.2 i aftalen finder anvendelse på de således nyindførte øremærkede indtægter(10).

15. Men hvis det er et spørgsmål om at sikre, at der føres tilsyn med landbrugsindtægterne, så man kan beregne de nettobeløb, der er behov for til finansiering af landbrugspolitikken, kunne der etableres en egnet overvågnings- og rapporteringsordning, uden at man behøvede at tilsidesætte princippet om bruttoopgørelse og indføre øremærkede indtægter.

Arten af de udgifter, der vil kunne finansieres med øremærkede indtægter

16. Kommissionen begrunder, hvorfor den har valgt at anvende teknikken med øremærkede indtægter, på følgende måde: "For at der ikke skal ske udligning på medlemsplan mellem udgifterne over Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen, og de indtægter, der er formålsbestemt til finansiering af disse udgifter, er det nødvendigt, at de pågældende indtægter indbetales til anvendelse i forbindelse med den fælles landbrugspolitik"(11).

17. I praksis vil forslaget bl.a. medføre, at de nye øremærkede indtægter vil kunne anvendes til delvis finansiering af både markedsudgifter (obligatoriske udgifter) og foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne (ikke-obligatoriske udgifter), eftersom udgifterne til udvikling af landdistrikterne finansieres over EUGFL, Garantisektionen. På samme måde vil indtægter, der kan henføres til en bestemt fælles markedsordning, kunne øremærkes til finansiering af landbrugsudgifter, der hører under en anden markedsordning.

18. Hvis indtægterne øremærkes på denne måde, vil det give Kommissionen en fleksibel margin, der kan anvendes til finansiering af landbrugsudgifterne, ikke mindst fordi det ikke er præciseret i forslaget, hvor stor en del af disse indtægter der vil skulle anvendes til finansiering af udgifterne til den fælles landbrugspolitik, og hvor stor en del der skal gå til finansiering af foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne og ledsageforanstaltninger.

Budget- og regnskabsprocedurer

19. Ordlyden "... indbetales til Fonden", som bl.a. anvendes i artikel 1, stk. 3, i forslaget, er uegnet, eftersom EUGFL hverken har status som juridisk person eller har sit eget budget. EUGFL er kun en del af sektionen "Kommissionen" i det almindelige budget.

20. Endvidere indeholder Kommissionens forslag et paradoks, for samtidig med, at der indføres en undtagelse fra princippet om bruttoopgørelse, vil en indtægt ansat til 1,7 % af fællesskabsbudgettet blive øremærket og kunne anvendes til finansiering af udgifter, som tilsammen tegner sig for ca. 43 % af dette budget.

21. Hertil kommer, at det hverken i begrundelsen eller i selve forslagets ordlyd er præciseret, efter hvilke regler sådanne "øremærkede indtægter" vil skulle opføres på budgettet, og heller ikke, efter hvilke procedurer de vil skulle fastlægges.

22. Selv om det ikke på forhånd kan udelukkes, at der ved regnskabsårets udgang vil være en indtægtssaldo på budgettet, anfører Kommissionen ikke de bestemmelser, som vil skulle vedtages for at undgå en sådan situation, og den angiver end ikke, hvordan eventuelle saldi vil skulle behandles.

Passende budget- og regnskabsmæssig behandling af de pågældende beløb

23. De pågældende beløb kan sammenlignes dels med de landbrugsafgifter, som Fællesskaberne oppebærer i forbindelse med vareudvekslinger med ikke-medlemsstater, dels med de afgifter, der opkræves for produktion og oplagring af sukker, isoglukose og inulin. Selv om disse indtægter er landbrugsindtægter, anvendes de til finansiering af alle former for fællesskabsudgifter.

24. De indtægter, der sigtes til her, kan imidlertid ikke sidestilles med "de traditionelle egne indtægter", som omfatter landbrugs- og sukkerafgifterne. Der er nemlig direkte sammenhæng mellem de inkasseringer, som Kommissionen vil gøre til øremærkede indtægter, og de forpligtelser eller udgifter, EUGFL har indgået eller har givet anledning til i det indeværende eller i foregående regnskabsår. Det gælder både, når der er tale om regnskabsafslutning, som først og fremmest vedrører korrektioner af udgifter vedrørende tidligere regnskabsår, og opkrævede beløb vedrørende bøder, sanktioner og morarenter eller fortabte garantier og sikkerhedsstillelser.

25. Tillægsafgifterne på mælk udgør et specielt tilfælde. De skal sikre ligevægten i den fælles markedsordning for mælk og mælkeprodukter. De negative indtægter vedrørende tillægsafgiften er gang på gang blevet bogført med betydelige forsinkelser, og derfor er det ikke muligt at sikre, at de udgifter i et produktionsår, der henhører under et bestemt regnskabsår, og de tilsvarende indtægter altid er opført på samme budget.

26. De korrektioner af forskud, der foretages på grundlag af artikel 13 i beslutningen om budgetdisciplin, består i, at forskuddene midlertidigt indstilles eller nedsættes. Nedsættelsen foretages automatisk og er midlertidig, men kan anfægtes. Sådanne korrektioner er ikke indtægter. Selv om Kommissionen udbetaler et mindre beløb til medlemsstaten, end denne har anmodet om (nedsætter forskuddene), eller ikke udbetaler forskud (midlertidigt indstiller udbetaling af forskuddene), er de uudnyttede bevillinger stadig til rådighed, og i princippet burde der hverken være beløb, der skal tilbagesøges, eller beløb, der skal genanvendes. I praksis er det poster, som stryges på budgettet for det igangværende regnskabsår, og de vil derfor helt lovligt kunne behandles som udgiftskorrektioner.

27. De kreditsaldi på kontiene for offentlig oplagring, som er opført under hvert af de berørte kapitler, fremkommer for størstedelens vedkommende ved, at eventuelle første nedskrivninger pr. opkøbstidspunktet og yderligere nedskrivninger beregnet pr. 30. september er ansat for højt. De fleste af disse nedskrivninger er udgiftsført i de foregående regnskabsår, og det ville derfor være helt logisk at opføre fortjenesten ved salg af lagre, som kan sidestilles med tilbageførsler af hensættelser, som diverse indtægter, eftersom de udgifter, som har givet disse indtægter, vedrører tidligere regnskabsår. Det samme ræsonnement kan anvendes på regnskabsafslutningen samt på de fleste af de beløb, der er inddrevet efter bedragerier og uregelmæssigheder.

28. Den korrekte løsning, som overholder budgetreglerne, ville derfor være at opføre de pågældende landbrugsindtægter i den almindelige oversigt over indtægter. Sådanne indtægter kunne opføres under artikel 613 og konto 7001 i den almindelige oversigt over indtægter under forudsætning af, at teksten og anmærkningerne til disse poster ændres tilsvarende. For at lette udarbejdelsen af og tilsynet med de finansielle overslag kunne budgetmyndigheden i givet fald, hvis den finder det hensigtsmæssigt, tilføje en ekstra indtægtskategori på kontoplanen.

Konklusion

29. Retten mener, at de landbrugsindtægter, som indtil nu har været opført i budgettet som negative udgifter, fremover bør opføres i den almindelige oversigt over indtægter. Denne løsning kræver ikke, at finansforordningen ændres, men kun at de bestemmelser i forordning (EF) nr. 1258/1999, (EØF) nr. 3950/92, (EØF) nr. 3492/90 og (EØF) nr. 352/78, som omhandler de negative udgifter, ophæves eller tilpasses i overensstemmelse hermed.

30. Det er ikke nødvendigt, at der vedtages nye bestemmelser for at sikre, at de nuværende negative udgifter kommer til at indgå i beregningen af de finansielle overslag.

31. Under særlige omstændigheder kan institutionerne måske have specifikke indtægter, som ikke hører under EUGFL, til rådighed til dækning af tilsvarende udgifter på lignende områder, uden at de derfor behøver en ny godkendelse af disse udgifter. Undtagelser af denne art fra principperne for Fællesskabets offentlige finanser bør indføjes i finansforordningen, og ikke andre steder, og kun hvis de er fuldt berettigede.

32. Retten tager Kommissionens forslag om tilpasning af forordningen efter vedtagelsen af Rådets afgørelse 1999/468/EF af 28. juni 1999 om fastsættelse af de nærmere vilkår for udøvelsen af de gennemførelsesbeføjelser, der tillægges Kommissionen(12), til efterretning.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 24. og 25. januar 2001.

På Revisionsrettens vegne

Jan O. Karlsson

Formand

(1) EFT L 356 af 31.12.1977, s. 1.

(2) EFT L 326 af 18.12.1999, s. 1.

(3) Kommissionens dokument 2000/0204 (CNS) - KOM(2000) 494 endelig udg.

(4) Punkt 1 i begrundelsen til Kommissionens dokument 2000/0204 (CNS) - KOM(2000) 494 endelig udg., s. 2.

(5) Begrundelsen til forslaget om ændring af forordning (EF) nr. 1258/1999, punkt 1, og forvaltningsregnskab og balance vedrørende budgettransaktionerne for regnskabsåret 1999 - bevillinger til forpligtelser for regnskabsåret 1999.

(6) Udtalelse nr. 4/97 om forslag til Rådets forordning (Euratom, EKSF, EF) om ændring af finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget, bilaget, punkt 1.11-1.14 (EFT C 57 af 23.2.1998, s. 9).

(7) For så vidt angår undtagelserne fra princippet om bruttoopgørelse anbefaler Kommissionen i forslaget til omarbejdning af finansforordningen, at man delvist holder op med at operere med tilbagebetalte acontobeløb, og at man i de fleste af de tilfælde, hvor indtægterne kan genanvendes, i stedet øremærker midlerne. Og Kommissionen opererer fortsat med øremærkede indtægter på en række andre områder. Ifølge forslaget vil der således "fremover være to kategorier af øremærkede indtægter, nemlig dem, der er defineret i selve finansforordningen, og dem, der er omhandlet i specifikke forordninger, såsom de nuværende negative udgifter". Om dette emne henvises til forslag til Rådets forordning (EF, EKSF, Euratom) om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget, Kommissionens dokument 2000/0203 (CNS) - KOM(2000) 461 endelig udg., s. 11.

(8) Fjerde betragtning i forslaget om ændring af forordning (EF) nr. 1258/1999, Kommisionens dokument 2000/0204 (CNS) - KOM(2000) 494 endelig udg., s. 4.

(9) EFT C 172 af 18.6.1999, s. 1.

(10) Op. cit.: KOM(2000) 461 endelig udg., s. 14. Der er faktisk tale om punkt 10.3.

(11) Femte betragtning i forslaget, KOM(2000) 494 endelig udg.

(12) EFT L 184 af 17.7.1999, s. 23.