DA

Bruxelles, den 12.7.2006

SEK(2006) 914

KOMMISSIONENS ARBEJDSDOKUMENT

Resumé af

KONSEKVENSANALYSE AF TEMASTRATEGIEN FOR BÆREDYGTIG ANVENDELSE AF PESTICIDER

{KOM(2006) 373 final}

{SEK(2006) 894}

Denne konsekvensanalyse er udarbejdet af Kommissionens tjenestegrene som støtte for temastrategien for bæredygtig anvendelse af pesticider. Analysen, der er baseret på en tilbundsgående undersøgelse udført af en ekstern kontrahent på Kommissionens vegne [1], består af en detaljeret undersøgelse af de økonomiske, sociale og sundheds- og miljømæssige konsekvenser af de foranstaltninger, der foreslås i strategien.

1. Problemet

Pesticider er aktivstoffer og produkter, der er udformet til at øve indflydelse på grundlæggende processer i levende organismer, og som derfor kan dræbe eller bekæmpe skadelige organismer. De anvendes i landbruget og til at hæmme plantevækst på ikke-landbrugsarealer (plantebeskyttelsesmidler) eller til andre formål (biocidholdige produkter). Da plantebeskyttelsesmidler både med hensyn til omfang og omsætning er langt den vigtigste gruppe, omfatter strategien indtil videre kun disse.

Der er betydelige økonomiske fordele forbundet med anvendelsen af plantebeskyttelsesmidler. De anvendes til at forbedre eller sikre afkastet ved at eliminere eller begrænse ukrudt og insektangreb, til at beskytte eller bevare planteprodukter ved angreb af skadelige organismer og til at forbedre eller beskytte afgrødernes kvalitet og reducere arbejdsmængden. Plantebeskyttelsesmidler spiller også en væsentlig rolle ved at sikre pålidelige leverancer af landbrugsprodukter hvert år, idet de bidrager til at forebygge udsving i det årlige udbytte. Herudover bidrager plantebeskyttelsesmidler til at sikre forsyninger af frugt og grøntsager af god kvalitet og til lave priser, der er overkommelige for alle forbrugere. Anvendelsen af plantebeskyttelsesmidler reducerer også behovet for jordareal til fødevareproduktion og giver mulighed for at producere et større udvalg af fødevarer regionalt, hvilket kan nedbringe transportomkostninger og gøre mere jordareal tilgængeligt til andre anvendelser, f.eks. fritidsaktiviteter, naturparker og beskyttelse af biodiversiteten. Reduceret og minimal jordbearbejdning, som nedbringer behovet for fossil energi i landbruget og begrænser erosion, og udvaskningen af næringsstoffer, er delvist afhængigt af brugen af herbicider. Sidst, men ikke mindst, er plantebeskyttelsesindustrien i Europa en vigtig økonomisk aktør på verdensmarkedet og en vigtig arbejdsgiver i Europa (ca. 26 000 ansatte i EU-25). Mange andre virksomheder er endvidere involveret i brugen af plantebeskyttelsesmidler (f.eks. producenter af sprøjteudstyr, virksomheder, der udfører sprøjtning fra luften, mv.).

Samtidig har pesticider imidlertid ofte skadelige egenskaber, og de frigives sædvanligvis i miljøet under anvendelsen, hvorved mennesker og miljøet kan udsættes for stofferne.

Truslen mod menneskers sundhed kan komme fra direkte eksponering (industriarbejdere, som fremstiller pesticider, og operatører - særlig landbrugere - som anvender dem) og fra indirekte eksponering (forbrugere, beboere og andre personer), navnlig under og efter brug i landbruget, i forbindelse med landskabspleje og andre aktiviteter. Risikoen ved hvert enkelt aktivstof i pesticiderne vurderes i forbindelse med de relevante godkendelsesprocedurer, men der finder ingen tilfredsstillende vurdering sted af de virkninger, eksponering for blandinger af kemikalier afstedkommer. Det er derfor umuligt at vurdere den samlede virkning på menneskers sundhed af alle de stoffer, der for tiden er i brug.

Pesticideksponering kan både forårsage akutte og kroniske sundhedsvirkninger. Kroniske lidelser skyldes lav, men konstant eksponering og har virkninger på lang sigt (f.eks. kræft, fosterskader, reproduktionsproblemer, overfølsomhed). Indirekte eksponering af personer, der bor eller færdes i nærheden af brugsstedet (via aerosolspredning), og forbrugere (via restmængder i landbrugsprodukter eller i vandet) kan forværres for særlig sårbare befolkningsgrupper, f.eks. børn og ældre, eller andre særlige risikogrupper og arbejdstagere. Der er ikke tilstrækkelig viden om konsekvenserne for børn.

Truslen mod miljøet som følge af utilsigtede eller for store tilførsler af kemikalier til vand, luft og jord medfører negative virkninger for planter, vilde dyr og planter, miljømediernes kvalitet og biodiversiteten i almindelighed. Navnlig aerosolspredning, udvaskning og afstrømning kan føre til forurening af jord, overfladevand og grundvand. Pesticidforureningen af råvand er meget alvorlig i lavlandsfloder, hvor tærskelværdien på 0,1 µg/l ofte overskrides, og hvor vandet derfor skal renses for pesticider, inden det kan bruges til drikkevand. Der kræves konstant overvågning af overfladevand og grundvand som følge af risikoen for forurening.

Hvad angår risikoen for menneskers eksponering og direkte udledning i miljøet, er anvendelsesfasen og de efterfølgende faser de farligste i pesticidernes livscyklus. Da det i sidste ende er brugerne, der ved al anvendelse af pesticider træffer beslutningen om ‘hvorfor’, ‘hvad’, ‘hvornår’ og ‘hvordan’, spiller de selvsagt en afgørende rolle, når det drejer sig om at begrænse forureningen af miljøet.

Behovet for tiltag på EU-plan

Fællesskabets lovgivning om plantebeskyttelsesmidler er navnlig fokuseret på markedsføringen af disse produkter og på enden af deres livscyklus. De mest relevante retsakter er direktiv 91/414/EØF om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler og forordning (EF) nr. 396/2005 om maksimalgrænseværdier for pesticidrester i fødevarer og foderstoffer. En af manglerne ved den nuværende lovgivning om pesticider er, at fokus ikke i tilstrækkelig grad er rettet mod den egentlige anvendelsesfase, som er nøglen til en vurdering af den samlede risiko ved pesticider.

Den nuværende situation for pesticidanvendelsen i medlemsstaterne er præget af store udsving, ikke blot i det samlede brug, men også i de fremherskende tendenser. Det kan til dels forklares ved forskellene i landbrugssektorens struktur og i klimaforholdene (der resulterer i forskellige behov for plantebeskyttelse), men også ved forskellene i den indsats, der gøres for at mindske anvendelsen af og risikoen ved pesticider. Dette skaber en situation med ulige spilleregler for pesticidbrugerne og pesticidindustrien. Det medfører endvidere, at beskyttelsesniveauet for menneskers sundhed og miljøet ikke er det samme i alle dele af Fællesskabet. Hvis der ikke sættes ind på EU-plan, må denne udvikling i retning af større afvigelser i medlemsstaterne ventes at fortsætte.

2. Mål

Strategien skal ses i sammenhæng med det sjette miljøhandlingsprogram, hvori dens overordnede og konkrete mål er afstukket.

Det overordnede mål for strategien er at nedsætte pesticidernes virkninger på sundhed og miljø og mere generelt at opnå en mere bæredygtig anvendelse af pesticider samt en betydelig samlet nedsættelse af risikoen ved og af anvendelsen af pesticider, under skyldig hensyntagen til behovet for afgrødebeskyttelse.

Temastrategiens specifikke mål er:

i) at minimere farer og risici for sundhed og miljø i forbindelse med pesticidanvendelse

ii) at forbedre kontrollen med anvendelsen og distributionen af pesticider

iii) at nedbringe koncentrationerne af farlige aktivstoffer, bl.a. ved at substituere de farligste stoffer med sikrere (herunder ikke-kemiske) alternativer

iv) at tilskynde til begrænset pesticidanvendelse eller pesticidfri dyrkning, navnlig ved at øge forbrugernes bevidsthed, fremme brugen af kodekser for god praksis og fremme overvejelser om eventuel anvendelse af finansielle instrumenter

v) at indføre et gennemskueligt system for rapportering og overvågning af fremskridtene hen imod strategiens mål, herunder udvikling af passende indikatorer.

Strategiens foranstaltninger er valgt af hensyn til de bedst mulige økonomiske, sociale og miljø- og sundhedsmæssige konsekvenser og er derfor i fuld overensstemmelse med Lissabon-målene for vækst og beskæftigelse.

Desuden er målet om at mindske alvorlige trusler som følge af pesticidanvendelse helt i tråd med det ledende forsigtighedsprincip for bæredygtig udvikling.

3. Metodik

Som følge af den helhedsorienterede tilgang, der følges i temastrategiernes behandling af konkrete emner, er der lagt stor vægt på, at strategiens foranstaltninger indarbejdes i allerede eksisterende politikker og lovgivning. Temastrategien for bæredygtig anvendelse af pesticider består af en række individuelle foranstaltninger, der i tråd med denne tilgang enten vil blive gennemført gennem eksisterende lovgivning eller, hvis dette ikke er muligt, blive foreslået som ny lovgivning.

Den grundlæggende tilgang er således trestrenget:

– inkorporering af en række foranstaltninger i allerede eksisterende retlige og politiske rammer (den fælles landbrugspolitik, revisionen af direktiv 91/414/EØF og ændring af maskindirektivet)

– nye lovgivningsforslag: et rammedirektiv om bæredygtig anvendelse af pesticider, som inkorporerer alle foranstaltninger, hvor en lovgivningsmæssig løsning skønnes påkrævet, men som ikke kan indarbejdes i eksisterende lovgivning. Herudover vil der blive foreslået en forordning om indsamling af statistiske oplysninger om pesticidanvendelsen

– henstilling til medlemsstaterne om i givet fald at træffe visse yderligere foranstaltninger i tilfælde, hvor handling på EU-plan ikke skønnes hensigtsmæssig.

Konsekvensanalysen fokuserer på foranstaltninger og dertil knyttede valgmuligheder, som ikke kan indarbejdes i den eksisterende lovgivning/politik, eller som ventes at få stor betydning for opfyldelsen af temastrategiens mål, eller som var stærkt kontroversielle under høringsprocessen.

For hver af de foranstaltninger, der nøje er gennemgået i konsekvensanalysen, blev der udarbejdet flere gennemførelsesløsninger. Disse går fra en løsning uden indgreb (status quo) til stærkt præskriptive, juridisk bindene løsninger. Status quo-løsningen er gennemgået systematisk og skal forstås i snæver forstand: ingen forbedring af den eksisterende ramme, men heller ikke tilpasning efter den laveste fællesnævner. Derfor svarer ’omkostningerne ved en løsning uden indgreb’, i absolutte tal, til de forventede fordele ved den foreslåede strategi, men med omvendt fortegn.

Alle løsningsmulighederne er blevet analyseret som følger:

– beskrivelse og dokumentering af den nuværende situation (status quo) i medlemsstaterne, set i forhold til de vigtigste foranstaltninger og løsninger,

– kortlægning af årsagssammenhængene

– vurdering af virkningerne af de forskellige løsningsmuligheder

– anbefaling af de mest hensigtsmæssige løsninger.

Virkningerne blev vurderet med hensyn til:

– de økonomiske konsekvenser (om muligt målt i ekstra omkostninger eller ekstra indtægter for de berørte aktører i forhold til status quo)

– sociale konsekvenser (om muligt målt i antallet og kvaliteten af job, baseret på gennemsnitlige korrelationer indkomst/job eller omkostninger/job)

– miljøkonsekvenser (hovedsagelig vurderet ud fra den forventede reduktion i forbruget af plantebeskyttelsesmidler beregnet i ton, under hensyntagen til de mulige virkninger af substitution og andre konsekvenser, som ikke hænger sammen med mindsket brug, men som alligevel mindsker risikoen, f.eks. pesticidfri randzoner til beskyttelse af vandmiljøet)

– sundhedskonsekvenser (ikke kvantificeret, men vurderet kvalitativt ud fra den undgåede negative sundhedsbelastning af operatører, forbrugere, beboere m.fl. som følge af mindsket eksponering eller færre uheld).

4. De foreslåede foranstaltninger

I lyset af resultaterne af konsekvensanalysen blev det anbefalet, at følgende foranstaltninger blev medtaget i strategien:

– Uddannelses- og kvalifikationskrav til distributører og professionelle pesticidbrugere i alle medlemsstaterne, baseret på mindstekrav fastsat på EU-plan

– Obligatoriske certificeringssystemer for nyt sprøjteudstyr, der skal markedsføres, samt regelmæssig inspektion af ibrugværende udstyr i alle medlemsstaterne

– Generelt forbud mod sprøjtning fra luften, idet medlemsstaterne dog kan indrømme undtagelser, hvis det kan bevises, at luftsprøjtning indebærer klare fordele og miljøgevinster i forhold til andre sprøjtemetoder, eller hvis der ikke er brugbare alternativer

– Foranstaltninger til at forbedre beskyttelsen af vandmiljøet ved at udlægge pesticidfri randzoner og reducere aerosolspredning ved hjælp af egnet teknisk udstyr

– Indførelse af juridisk bindende regler om udpegning af zoner med reduceret eller helt uden anvendelse af plantebeskyttelsesmidler. Medlemsstaterne og Kommissionen skal i samarbejde udarbejde specifikke retningslinjer og bedste praksis for disse områder

– Foranstaltninger med henblik på sikker opbevaring og håndtering af pesticider og af emballager og rester. De organisatoriske detaljer bør overlades til medlemsstaterne

– Oprettelse af nationale indsamlingsordninger for data om markedsføring og anvendelse af plantebeskyttelsesmidler. Det bør overlades til medlemsstaterne at afgøre, hvordan de bedst kan organisere dataindsamling, da dette i høj grad vil afhænge af landbrugssektorens struktur

– Skabelse af en fælles ramme for integreret bekæmpelse af skadegørere (IPM) ved at anvende løsningsmuligheden "Harmonisering af de generelle minimumskrav gennem en ændring af definitionen på integreret bekæmpelse i direktiv 91/414/EØF", kombineret med løsningsmuligheden "Udarbejdelse af specifikke retningslinjer for IPM".

Som følge af konsekvensanalysen afvistes både juridisk bindende kvantitative mål for reduktion i anvendelsen og indførelse af skatter/afgifter på EU-plan.

5. De forventede omkostninger og fordele

De foreslåede foranstaltninger sigter mod at nedbringe miljø- og sundhedsrisikoen ved anvendelse af plantebeskyttelsesmidler, uden at dette medfører udbyttetab for landbrugerne. De forskellige konsekvenser, som en begrænsning af risikoen ved anvendelse af plantebeskyttelsesmidler vil få, vil komme samfundet som helhed til gode og især operatørerne, forbrugerne og miljøet. Ved at ekstrapolere fra en omfattende undersøgelse, der er foretaget i Tyskland, kan det konkluderes, at optimal anvendelse af pesticider skulle kunne give EU en årlig gevinst på over 200 millioner € som følge af reduktionen i de eksterne omkostninger, såsom skaderne på miljøet og menneskers sundhed. Mange flere deldata fra Det Forenede Kongerige og Nederlandene indeholder yderligere dokumentation for omkostningerne ved pesticidforureningen af vandforsyningerne.

Udlægningen heraf er, at tabene (for pesticidindustrien og for landbrugere, der betaler for uddannelse og for certificering og vedligehold af sprøjteudstyr) og fordelene (for mindre forbrugende landbrugere og for virksomheder, der tilbyder uddannelse, vedligeholdelse og certificering) går lige op. Den forventede samlede nettovirkning, som svarer til de ovennævnte mindskede eksterne omkostninger (da det er den eneste fordel, som ikke modsvares af et tab), er således klart positiv.

De samlede omkostninger og fordele ved gennemførelsen af strategiens foranstaltninger er anført i tabel 1. Det er af forskellige årsager meget vanskeligt at kvantificere fordelene for mennesker og miljø: (i) mangel på relevante data, (ii) nogle fordele har kun en kvalitativ og relativ værdi og (iii) der findes ikke altid egnede kvantificeringsmetoder.

Skønt dette ikke er noget mål i sig selv, ventes foranstaltningerne at mindske det samlede forbrug med 11% til 16% (dvs. 31 000 til 44 000 ton aktivstoffer) pr. år. De tilsvarende besparelser for landbrugerne kan ventes at beløbe sig til mellem 770 og 1100 mio. €, hvilket også vil betyde en mindre omsætning for pesticidindustrien.

Selv om de samlede omkostninger ved foranstaltningerne (bortset fra de 40 til 80 mio. €, der kræves til oprettelse af håndteringsordninger for containere, som logisk set burde afholdes af pesticidindustrien) overlades til landbrugerne, vil nettofordelene stadig være betydelige, i størrelsesordenen 380 til 710 mio. € (inkl. støtte som led i landdistriktsudvikling). Omkostningerne kan opdeles i ca. 250 mio. € til uddannelse, 90 mio. € til afprøvning og inspektion af sprøjteudstyr, 40 mio. € til vedligehold af udstyr, 2-4,5 mio. € ekstra omkostninger til indkøb af certificeret nyt udstyr, 2 mio. € til detaljeret journalføring og rapportering om pesticidanvendelse. Yderligere omkostninger i form af ekstra arbejdstid (ca. 210 mio. €) og øget brug af konsulenttjenester (ca. 130 mio. €) vil kunne kompenseres som led i landdistriktsudviklingsprogrammet under den fælles landbrugspolitik. Indsamling af data om salg og brug af pesticider, som ventes at koste omkring 9 mio. € om året, var den eneste betydelige administrative byrde for medlemsstaternes myndigheder, som kunne vurderes og kvantificeres.

Hvad beskæftigelse angår, ventes balancen at blive stærkt positiv, nemlig en samlet stigning i antallet af job på ca. 3000. Et tab på 1700 til 2000 (i værste fald) job i fremstillings- og distributionsindustrien vil blive udlignet med skabelsen af nye job i andre sektorer: 200 i forbindelse med containerhåndteringsordningerne, 2500 i forbindelse med uddannelse og certificering, 1000 i forbindelse med afprøvning og inspektion af sprøjteudstyr, 500 i forbindelse med vedligehold af udstyr og 900-1300 job i konsulenttjenester i landbruget. Endvidere vil strategien fremme forskning og innovation inden for udvikling af mere selektive aktivstoffer. Dette kan blive en markedsmulighed for de mest innovative virksomheder og vil være helt i tråd med Lissabon-strategien.

Da situationen er forskellig fra land til land, ventes det, at virkningerne i ni af medlemsstaterne vil blive små til mellemstore, i otte medlemsstater mellemstore og i andre otte medlemsstater mellemstore til store.

Tabel 1: De samlede omkostninger og fordele ved temastrategien

| Fordele | Omkostninger | Balance |

Landbrugere | 1110 til 1440 mio. €/årMindskede sundhedsskader | 725 mio. €/år | +380 til 710 mio. €/årMindskede sundhedsskader |

Industri | + 3000 job | 300 til 670 mio. €/år(vil kunne begrænses ved flere konsulenttjenester og udvikling af mere innovative produkter) | - 670 til - 300 mio. €/år+ 3000 jobØget konkurrenceevne |

Medlemsstaternes myndigheder | 200 mio. €/år (besparelser til sundheds- og miljøudgifter)+ 180 jobPositive virkninger for mennesker og miljø | 9 mio. €/år | + 191 mio. €/år+ 180 jobPositive virkninger for mennesker og miljø |

[1] Kommissionen iværksatte høringen efter vedtagelsen af meddelelsen ‘På vej mod en tematisk strategi for bæredygtig anvendelse af pesticider’ (KOM (2002) 349 endelig. Alle høringsfaserne og de relevante dokumenter kan findes på: http://europa.eu.int/comm/environment/ppps/home.htm

--------------------------------------------------