St 
Hil' 
II 
m 
ïf'4, 
•Kl 
ÏK KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 22.10.1996 
KOM(96) 500 endelig udg. 
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN 
GENNEMFØRELSE AF FÆLLESSKABETS 
MILJØLOVGIVNING 
fctP 
» 'i » 
li1, ' 
te 

MEDDELELSE OM GENNEMFØRELSE AF FÆLLESSKABETS MILJØLOVGIVNING 
Del I: Indledning 
Baggrund 
Nuværende situation for gennemførelsen af Fællesskabets 
mi 1j ølovgivnino; 
Den fælles miljølovgivnings særlige karakter 
Gennemførelsesbeføj eiser 
Anvendelsesområde og målsætninger 
Meddelelsens opbygning 
Del II: Nye aktionsområder 
Medlemsstaternes tilsynsopgaver 
Procedurer for miljøklager og -undersøgelser i medlemsstaterne 
Adgang til søgsmål 
Del III: Styrkelse af bestående systemer 
Kvaliteten af fællesskabslovgivning 
Lovgivningsprocessen 
Sanktioner med medlemsstatsplan 
Gennems igt ighed 
Samråd, der afholdes af Kommissionen 
Samråd, der afholdes af medlemsstaterne 
Informationsstrategi for Fællesskabets miljøpolitik og -
lovgivning 
Forbedret samarbejde 
Indberetning, overvågning og evaluering 
Evaluering af foranstaltningernes effektivitet 
Det Europæiske Miljøagentur 
Bedre viden om Fællesskabets miljølovgivning 
Fællesskabsfinansiering og gennemførelse af Fællesskabets 
mi1j ølovgivning 
Del IV: Konklusion 
Bilag I: Definitioner 
Bilag II: Problemer med gennemførelse i enkeltsektorer 
te 
DEL I: INDLEDNING 
Baggrund 
Fællesskabet befinder sig på et afgørende punkt i den fælles 
miljøpolitik. Første fase i denne politik, udarbejdelse af lov­
givning om de vigtigste miljøproblemer, Fællesskabet står 
overfor, har gennemløbet en betydelig udvikling som resultat af 
Fællesskabets indsats i de sidste tyve år med henblik på at 
tilvejebringe den juridiske ramme, der er nødvendig for at sikre 
et højt beskyttelsesniveau for alle miljøets aspekter. Der er 
vedtaget over 200 retsakter på miljøområdet, først og fremmest 
direktiver, som til at begynde med rejste spørgsmål i relation 
omsætning til national lovgivning og overensstemmelse, og som nu, 
hvor de fleste direktiver er omsat2 til national lov, rejser 
spørgsmål vedrørende praktisk gennemførelse3 og håndhævelse4. 
Spørgsmål i forbindelse med forordninger derimod drejer sig ude­
lukkende om praktisk anvendelse og håndhævelse. 
Vi bevæger os nu ind i næste fase, præget af indsatsen for at 
styrke og konsolidere fællesskabslovgivningen, med deraf følgende 
ændrede tendenser, praksis og holdninger. Der har for nyligt 
været foretaget en gennemgang af Det Femte Miljøhandlingsprogram 
om miljø og bæredygtig udvikling, og Kommissionen har foreslaet, 
at gennemførelsen af programmet fremskyndes5. Programmet fast­
sætter en række prioriteringer af miljøindsatsen - gennemførelse 
og håndhævelse gennem fælles ansvar er et af nøgleelementerne, 
sammen med revision og/eller forenkling af visse gældende 
retsakter og større udvalg af instrumenter gennem 
fællesskabsinitiativer i forbindelse med frivillige aftaler og 
fiskale og økonomiske instrumenter. 
Målsætningen om et højt beskyttelsesniveau kan kun nås, hvis de 
juridiske rammer anvendes ordentligt. Hvis den omfattende 
fællesskabslovgivning på miljøområdet ikke efterleves og 
håndhæves på samme made i alle medlemsstater, kan Fællesskabets 
fremtidige miljøpolitik ikke blive effektiv, og Traktatens 
målsætninger kan ikke opfyldes til fulde og til enhver tid. Enten 
vil miljøet være ubeskyttet, eller niveauet for miljøbeskyttelsen 
vil svinge fra land til land og fra region til region, med deraf 
følgende risiko for konkurrenceforvridning. 
Her skal det også bemærkes, at Kommissionen under forberedelsen 
af udvidelsen af Unionen arbejder nært sammen med myndigheder i 
ansøgerlandene for at bistå dem med vedtagelsen og gennemførelsen 
2 Se definitionen i bilaget. 
3 Se definitionen i bilaget. 
4 Se definitionen i bilaget. 
5 Konmissionens gennemgang af gennemførelsen af Det Europæiske Fællesskabs 
program for politik og handling i forbindelse med miljøet og bæredygtig udvikling 
"Mod en bæredygtig udvikling" (KOM(95) 624 endelig udg.) og forslag til 
beslutning fra Europa-Parlamentet og Rådet om revision heraf (KOM (95) 647 af 
24.1.1996). 
Al' 
af Fællesskabets miljøbestemmelser6. 
Nuværende situation for gennemførelsen af Fællesskabets mil-
j ølovgivning 
5. Der er svagheder i den nuværende gennemførelse af Fællesskabets 
miljølovgivning i størstedelen af Fællesskabet, og der må sættes 
kraftigere ind for at afhjælpe situationen. Kommissionens egen 
statistik om gennemførelse viser, at medlemsstaterne i 1995 kun 
havde notificeret gennemførelsesforanstaltninger for 91% af 
Fællesskabets miljødirektiver, og at der således er 20 eller 22 
direktiver, som i visse medlemsstater ikke er omsat til national 
lovgivning7. For samme år har Kommissionen registreret i alt 265 
tilfælde af formodet overtrædelse af fælles miljølovgivning, 
baseret på klager fra offentligheden, spørgsmål og andragender i 
Europa-Parlamentet, samt sager, som er opsporet af Kommissionen -
dvs. over 20% af alle overtrædelser, Kommissionen har 
registreret i det pågældende år8. I oktober 1996 var der over 600 
sager om klager samt om overtrædelser mod medlemsstaterne, hvoraf 
85 venter pa Domstolens afgørelse. 
6. Kommissionens traktatkrænkelsessager viser, hvorledes problemerne 
i forbindelse med gennemførelsen af lovgivning opstår i Fælles­
skabet. Nogle retsakter forårsager samme vanskeligheder i de 
fleste medlemsstater: Kommissionen har måttet iværksætte 
"horisontale" aktioner mod de fleste medlemsstater omkring i 
medfør af Habitatsdirektiv 92/43/EØF9 og omkring direktiv 
91/676/EØF om forurening med nitrater fra landbruget10. Andre 
sager viser forskellene i miljøproblemerne i Fællesskabet: skønt 
affaldsbortskaffelse har høj prioritet hos offentligheden i Den 
Europæiske Union og giver anledning til mange klager til 
Kommissionen, er hovedproblemet i nogle medlemsstater de 
ukontrollerede lossepladser, og i andre emissioner fra 
forbrændingsanlæg. Sagerne viser ligeledes, hvor vanskelige 
miljøproblemerne er: mange aktuelle sager vedrører direktiver, 
6 Onder PHARE-programmet ydes der årligt ca. 100 millioner ECU til 
miljøprojekter i Central- og Østeuropa som bistand til nationale og lokale 
myndigheder i deres arbejde med at indføre og gennemføre EU-lovgivning, gennem 
uddannelsesprogrammer og tilvejebringelse af infrastruktur. For så vidt angår 
Cypern og Malta, vil Kommissionen fortsat støtte harmoniseringen af lovgivningen 
pa miljøområdet inden for rammerne af fællesskabslovgivningen og forberedelse af 
deres tiltrædelse af Unionen. 
7 13. årsberetning om overvågning af anvendelsen af fællesskabslovgivning 
(1995), Bruxelles, 29.5.1996, (K0M(96) 600 endelig udg. 
8 Tallene for 1994 og 1993 er henholdsvis 359 og 383 tilfælde af formodede 
overtrædelser, svarende til 25% og 28,5% af alle tilfælde af registrerede 
formodede overtrædelser. Kilde: 12. årsberetning om overvågning af 
fællesskabslovgivning (1994), Bruxelles, 7.6.1995, K0M(95) 500 endelig udg. 
9 EFT L 206/7, 22.7.1992. 
10 EFT L 375/1, 31.12.1991. 
der blev vedtaget i 1970'erne: direktiv 76/16O/EØF om badevand11 
og direktiv 76/464/EØF om farlige stoffer i vandmiljøet12 er to 
eksempler på vedvarende problemer med håndhævelsen i visse 
medlemsstater. Andre eksempler på gennemførelsesproblemer i de 
enkelte sektorer er beskrevet nøjere i Bilag II til denne 
meddelelse. 
Den fælles miljølovgivnings særlige karakter 
Miljøbeskyttelsens særlige karakter skaber udfordringer, som er 
særegne for lovgivning på miljøområdet til forskel fra andre 
lovområder. Miljøbeskyttelse skal bygge på komplekse aspekter af 
indbyrdes afhængighed og samspil mellem miljømedierne (luft, 
vand, jord) og biologisk mangfoldighed - hvis man ikke passer på, 
kan indsatsen for at beskytte et medium indvirke negativt på et 
andet. Der skal tages hensyn til klimatiske, sæsonbestemte og 
geografiske variationer i miljøbetingelserne13 (en adfærd, der kan 
være sund i nogle områder af Fællesskabe, behøver ikke 
nødvendigvis at være det i andre) . Indsatsen skal afspejle en 
konstant ændret viden (ofte med behov for betydelig og 
presserende innovation, tilpasning og ændring af metoder). Pa 
grund af de potentielt meget alvorlige konsekvenser af manglende 
forudseenhed, skal indsatsen, både omkring formulering og 
fortolkning, hvile på det forebyggende princip og pa 
forsigtighedsprincippet14, ikke på afhjælpende foranstaltninger. 
Den skal inddrage en omfattende kreds af aktører, lige fra 
regering, industri og virksomheder, til offentligheden, med deraf 
følgende vanskelige afvejninger. Der er tale om spørgsmål af 
almen interesse, ofte med islæt af fælleseje (ren luft og vand, 
sundt miljø for dyr og planter), og det er derfor nødvendigt at 
anvende metoder til sikring af effektiviteten, som er forskellige 
fra dem, der egner sig på andre lovområder. 
Disse forhold hjælper til at forstå, hvor kompleks og ofte 
utilfredsstillende gennemførelsen og håndhævelsen af Fælles­
skabets miljølovgivning er. Sådanne særegne træk kan også findes 
i andre sektorer af fælles retsakter, men er særligt udtalt på 
miljøområdet. De er især forbundet med miljøspørgsmålenes 
juridiske og tekniske kompleksitet, som giver anledning til en 
mængde spørgsmål om fortolkning og teknisk gennemførelse og gør 
det vanskeligt at sikre passende samordning af de forskellige 
nationale myndigheder, som deltager i bestemmelsernes omsætning 
til national lov, deres praktiske anvendelse og håndhævelse. 
11 EFT L 31/1, 5.2.1976. 
12 EFT L 129/23, 18.5.1976. 
13 Se Traktaten, artikel 130R, stk. 2 og 3 : "Fællesskabets politik på 
miljøområdet tager sigte på et højt beskyttelsesniveau under hensyntagen til de 
forskelligartede forhold, der gør sig gældende i de forskellige områder i 
Fællesskabet". "Ved udarbejdelsen af Fællesskabets politik på miljøområdet tages 
der hensyn til de miljømæssige forhold i de forskellige omrader i Fællesskabet". 
14 Se Traktatens artikel 13OR, stk. 2. Disse principper udvikles i lyset 
af de konkrete forhold og ny tværfaglig indsigt. 
9. Størsteparten af den fælles lovgivning om miljøbeskyttelse 
vedtages i form af direktiver, som skal omsættes til national 
lov, hvorved medlemsstaterne kan gennemføre bestemmelserne i den 
form, de finder bedst egnet til de nationale forhold. Uanset om 
den fælles lovgivning vedtages som direktiver eller ej, er det de 
kompetente myndigheder og institutioner, i administrationer, der 
primært er ansvarlige for den daglige anvendelse som sådan, såvel 
af umiddelbart gældende foranstaltninger (dvs. forordninger) og 
af national lovgivning til omsætning af fælles bestemmelser. Hvad 
enten medlemsstaterne er enhedsstater eller forbundsstater, deles 
kompetencen i relation til den praktiske gennemførelse og 
håndhævelse af den fælles miljølovgivning ofte mellem til 
forskellige niveauer af den offentlige administration eller 
uddelegeres helt. Decentraliseringen af gennemførelsen bidrager 
væsentligt til den kompleksitet, der præger gennemførelsen af 
fællesskabslovgivning på miljøområdet, og der er således behov 
for samordning gennem hele "reguleringskredsløbet"15, for at 
sikre, at bestemmelserne gennemføres fuldt ud og på korrekt måde. 
Kompleksiteten af tilsyns- og håndhævelsesfunktionerne, med 
overvågning af en mængde enkeltsager, kræver tilstrækkelige 
midler og personale med passende faglige kvalifikationer. Det er 
ikke i alle medlemsstaterne, disse krav er opfyldt. 
Gennemførelsesbeføjeiser 
10. Kommissionen, Traktatens vogter, er ansvarlig for at sikre, at 
Fællesskabets lovgivning anvendes16. Kommissionen udøver først og 
fremmest sit ansvar gennem sine beføjelser til at indlede 
traktatkrænkelsessager over for medlemsstaterne i medfør af 
Traktatens artikel 169. Som det fremgår af de ovennævnte tal for 
overtrædelser, er denne beføjelse et meget vigtigt og nødvendigt 
redskab for Kommissionen, og Kommissionen agter fortsat at 
udnytte de håndhævelsesbeføjeiser, den har i henhold til artikel 
169. 
11. I Maastricht-Traktaten tilstræbes det at øge effektiviteten af 
procedurerne efter artikel 169 gennem indførelse af bøder til 
medlemsstaterne (artikel 171), og denne bestemmelse anvendes nu 
mere og mere. Kommissionen agter også at bruge artikel 171 fuldt 
ud til at sikre, at medlemsstaterne opfylder deres forpligtelser 
på miljøområdet, således som de er defineret af Domstolen i 
sager, som er indbragt i medfør af artikel 169, med henblik på at 
opnå en kraftig afskrækkende virkning. Yderligere forbedring i 
anvendelsen af artikel 169 vil kunne opnås i kraft af de forslag, 
der er indeholdt i Kommissionens nylige gennemgang af interne 
regler om anvendelse af artikel 169 og 171". Denne gennemgang af 
15 Se definitionen i bilaget. 
16 Artikel 155: "For at sikre Fællesmarkedets funktion og udvikling skal 
Kommissionen . . . drage omsorg for gennemførelsen af de i denne Traktat indeholdte 
bestemmelser og af de bestemmelser, som med hjemmel i denne træffes af 
institutionerne..." 
17 Se også meddelelse vedrørende gennemførelse af Traktatens artikel 171, 
EFT C 242, 21.8.1996, S. 6. 
Kommissionens praksis og procedurer bør medføre en væsentlig 
hurtigere og mere effektiv anvendelse af Kommissionens beføjelser 
i medfør af disse artikler. 
12. Det må dog erkendes, at proceduren i henhold til artikel 169 kan 
være både langsommelig og formel, og den blev ikke udformet 
specielt med henblik på miljøsager. Grundlaget er beslutninger og 
aktioner, som allerede er truffet, og selv om endemålet er, at 
fællesskabsretten faktisk bliver håndhævet, er det ikke altid den 
bedste måde at hindre miljøødelæggelse eller -skade. 
13. Ud over de begrænsninger, der er nævnt ovenfor, er der også andre 
grundlæggende problemer forbundet med at anvende artikel 169 og 
171 som eneste middel til håndhævelse af den fælles miljøret. 
Mange miljøforordninger og -direktiver skal anvendes dagligt af 
mange mennesker ud over Fællesskabet. Det er hverken muligt eller 
praktisk, at alle retssager i den forbindelse kanaliseres gennem 
een håndhævelsesmyndighed, Kommissionen, og een domstol, EF-
Domstolen. Hertil kommer, at artikel 169 skaber en fælles 
"håndhævelsesmekanisme", som er møntet udelukkende på 
medlemsstaternes centrale myndigheder. Kommissionen kan ikke på 
det grundlag have overblik over gennemførelsen af de enkelte 
beslutninger (frivillige eller bindende) , som er nødvendig for at 
efterleve fællesskabsretten. 
14. Det er heller ikke muligt for et enkelt fællesskabsbaseret 
juridisk håndhævelsessystem at tage hensyn til de retslige og 
administrative strukturer på nationalt, regionalt og lokalt plan 
i medlemsstaterne, inden for hvilke fællesskabsretten udøves. 
Anvendelse af sådanne strukturer er essentielle for, hvorledes 
fællesskabsretten på miljøområdet indføjes i de nationale 
systemer og anvendes i praksis. Der er derfor behov for 
alternative håndhævelsesmetoder, som fuldt ud kan understøtte 
disse nationale og lokale forhold, som er vitale for en god 
miljøbeskyttelse. Mere ambitiøse løsninger end dem, der kan nås 
ved at ændre praksis og procedurer i henhold til artikel 169 og 
171, er nødvendige for at sikre passende gennemførelse af 
Fællesskabets miljøforanstaltninger. 
15. Endelig er der stor forskel på de tilsynsmekanismer, der bruges 
i medlemsstaterne. Selv om Kommissionen som Traktatens vogter 
skal sikre, at medlemsstaterne efterlever Fællesskabets mil­
jølovgivning, findes der ikke på fællesskabsplan generelt an­
vendelige mekanismer til overvågning af den praktiske gennem­
førelse i medlemsstaterne. Kommissionen har således kun be­
grænsede beføjelser til at overvåge, om fællesskabsretten 
efterleves korrekt. Den er afhængig næsten udelukkende af 
oplysninger, den får i konkrete sager i forbindelse med klager, 
andragender til og skriftlige og mundtlige forespørgsler fra 
Europa-Parlamentet, fra NGO'er, gennem medierne og fra medlems­
staterne. Selv om sådanne oplysninger i denne fase er værdifulde 
for Kommissionen, kan det pa langt sigt få yderst skadelige virk­
ninger for miljøet udelukkende at henholde sig til sådanne 
enkeltoplysninger og ukontrollerbare indberetningssystemer og 
informationskilder. 
Anvendelsesområde og målsætninger 
16. Som allerede nævnt18 og som det vil fremgå af Del II og III i 
denne Meddelelse, rejser de særlige forhold omkring Fællesskabets 
miljøret særlige vanskeligheder og udfordringer i forbindelse med 
gennemførelsen, og det er derfor nødvendigt særligt at overveje, 
hvilke løsninger der skal anvendes for at imødegå dem. 
Kommissionen er af den opfattelse, at effektiv gennemførelse af 
miljøretten er af afgørende betydning - i modsat fald vil 
troværdigheden over for borgerne omkring Fællesskabets fremtidige 
miljøpolitik kunne betvivles. 
17. Internationalt vil gennemførelsen af miljøret og -politik være et 
vigtigt diskussionsemne under revisionen af Agenda 21, som skal 
gennemføres i 1997 som opfølgning på topmødet i Rio. Hvis 
Fællesskabet skal bidrage effektivt til debatten, må det forinden 
have et fast greb om sin egen gennemførelsespolitik. 
18. Denne Meddelelse er Kommissionens første bidrag til fremme af 
Fællesskabets målsætning på området med henblik på at sikre, at 
miljøretten omsættes fuldt ud og korrekt i Fællesskabet på alle 
niveauer og gennemføres og håndhæves på samme måde i hele 
Fællesskabet, til sikring af Europas miljø. Opgaven for Kommis­
sionen, som Traktatens vogter i henhold til artikel 155, er 
gennem en overordnet indsats at forbedre gennemførelsen og 
håndhævelsen og fremlægge forslag til forbedringer på alle 
passende niveauer. Denne Meddelelse imødekommer således den 
politiske og offentlige opinions19 krav. Især Europa-Parlamentet 
har altid talt for en styrkelse af effektiviteten af Kommisssio-
nens indsats på dette område. Dette fremgår blandt andet af 
debatten på den fælles høring "Udfordringer til miljøbeskyt­
telsen: Hvordan får vi miljølovgivningen til at fungere", som 
blev arrangeret af Kommissionen og Parlamentet den 30.5.1996. 
Meddelelsen bygger på en bred metode. Den fremlægger det "globale 
billede" af gennemførelse, praktisk anvendelse og håndhævelse af 
Fællesskabets miljøret, og tager herunder hensyn til 
"reguleringskredsløbet", som for de enkelte faser viser, hvilke 
problemer gennemførelsen rejser (lovgivning, gennemførelse i 
medlemsstaterne, praktisk anvendelse, håndhævelse og revision). 
19. Formålet med Meddelelsen er at give en klar analyse af de 
spørgsmål, denne brede indgangsvinkel omfatter, og højne 
bevidstheden herom (på alle niveauer - borgere, NGO'er, regionale 
myndigheder, medlemsstaternes regeringer og Fællesskabets 
institutioner) . Ud fra denne analyse sigter Meddelelsen mod at 
styrke den forpligtelse, som de forskellige aktører i "regule­
ringskredsløbet" (Kommissionen, medlemsstaterne, regionale og 
18 Se ovenfor, afsnit 7 og 9. 
19 Betydningen af gennemførelsen af fællesskabsretten understreges af 
medlemsstaterne i den 19. erklæring til Traktaten om Den Europæiske Union og af 
Præsident Santer i tiltrædelsestalen til Europa-Parlamentet, samt i Kommissionens 
eget forslag til beslutning fra Europa-Parlamentet og Rådet om gennemgang af det 
Europæiske Fællesskabs handlingsprogram for politik og handling i forbindelse med 
miljøet og bæredygtig udvikling "Mod en bæredygtig udvikling". 
lokale myndigheder, industrien, borgerne og NGO'er) har i 
forbindelse med det fælles ansvar23^ for gennemførelsen af 
Fællesskabets miljøret, med henblik på en effektivisering af 
miljøpolitikken og dermed en forbedring af Europas miljø. 
Meddelelsen vil i det følgende fremlægge retningslinjer for, 
hvorledes man kan nå de løsninger, der kan forbedre gennem­
førelsen og håndhævelse af Fællesskabets miljøret pa alle 
relevante niveauer, og sikre opfyldelse af Traktatens mil-
j ømålsætninger. 
Meddelelsens opbygning 
20. Spørgsmål vedrørende gennemførelse, anvendelse og håndhævelse er 
blevet gennemgået i lyset af den ramme, som reguleringskredsløbet 
frembyder. Analysen viser, at der er behov for et større udvalg 
af aktioner, også mede innovative aspekter, som skal sikre 
opfyldelse af særlige målsætninger, som de nuværende mekanismer 
ikke synes egnet eller effektive til, og der skal gøres for at 
styrke og effektivisere de eksisterende mekanismer. Del II og III 
i Meddelelsen behandler de innovative metoder og den styrkende 
indsats, som skal gøres for at nå den generelle målsætning, dvs. 
tilfredsstillende gennemførelse og håndhævelse af Fællesskabets 
milj ølovgivning. 
21. De nye områder, der er omtalt i Del II, skal drøftes, og, hvis de 
vælges, gøres operationelle gennem passende procedurer, der skal 
fastlægges senere. Det drejer sig om: 
udvikling af fælles mindstekriterier for de nationale 
myndigheders udførelse af tilsynsopgaver, 
anvendelse af procedurer for miljøklager og -undersøgelser 
i medlemsstaterne, som modtager og undersøger klager fra 
offentligheden om gennemførelsen af Fællesskabets 
miljøbestemmelser, 
øgede muligheder for, at miljøsager kan behandles ved 
nationale domstole, gennem udvidet søgsmålsret i sager om 
Fællesskabets miljølovgivning. 
22. Gennem en indsats på disse tre områder vil der kunne nås 
betydelige fremskridt mod ensartet anvendelse af fælles miljøret 
i alle medlemsstater, og borgerne i Europa vil få større adgang 
til oplysninger og veje til løsning af de problemer, de har pa 
miljøbeskyttelsesområdet. Det vil også gøre medlemsstaterne mere 
bevidste om deres ansvar for at sikre miljøet gennem effektiv 
anvendelse og håndhævelse af miljøretten. 
23. Også en styrkelse af det bestående system, især forhold, som 
omtales i Del III, prioriteres højt, fordi det er selve grund­
laget for rettidig og korrekt gennemførelse og håndhævelse af 
miljøkravene. Mange af de aktioner, som skal gennemføres, kan 
20 Det Europæiske Fællesskabs program for politik og handling i forbindelse 
med miljøet og bæredygtig udvikling "Mod en bæredygtig udvikling", EFT C 138/1, 
17.5.1993. Se også Kommissionens gennemgang af gennemførelsen af dette Femte 
Miljøhandlingsprogram, KOM(95) 624, endelig udg., 10.1.1996. 
8 
udføres af Kommissionen og/eller medlemsstaterne, uden 
gennemførelse af formelle regler. Kommissionen vil træffe 
passende initiativer for at igangsætte dem så hurtigt som muligt. 
DEL II: NYE AKTIONSOMRÅDER 
24. Når det drejer sig om direktiver, er omsætning til national 
lovgivning en meget vigtig fase i gennemførelsesprocessen. 
Størsteparten af den fælles lovgivning består af direktiver, som 
principielt ikke er umiddelbart anvendelige i medlemsstaterne, og 
som derfor kræver yderligere gennemførelsesforanstaltninger, der 
kun gælder som national ret, baseret på fællesskabsretten. 
Rettidig omsætning til national lov sikrer, at fællesskabsretten 
kommer til at gælde i alle medlemsstater mere eller mindre 
samtidigt, og indholdsmæssigt korrekt (overensstemmende 
gennemførelse sikrer, at nationale bestemmelser mere eller mindre 
indeholder det samme og når de resultater, de fælles direktiver 
foreskriver. 
25. I henhold til artikel 155 skal Kommissionen drage omsorg for 
rettidig og korrekt omsætning til national lovgivning, gennem 
politisk pres og om fornødent gennem domstolen i medfør af 
Traktatens artikel 169 og 171. Der kan også være behov for, at 
Kommissionen i almindelighed overvåger den praktiske anvendelse 
af lovgivningen og dens håndhævelse for at sikre en tilfreds­
stillende gennemførelse. Her er der imidlertid tale om en 
håndhævelsesmekanisme, som er rettet kun mod de centrale 
regeringer i medlemsstaterne. Kommissionen kan ikke overvåge de 
tusinder af enkeltafgørelser, der hvert år træffes i medfør af 
umiddelbart gældende lovgivning eller af bestemmelser, der er 
omsat til national lovgivning, i de forskellige omraden og på 
forskellige myndighedsniveauer i medlemsstaterne. Den daglige 
anvendelse og håndhævelse af sådanne bestemmelser skal sikres 
fuldt ud af medlemsstaternes myndigheder gennem mekanismer, som 
styrker håndhævelsen og samtidigt reducerer den kontrol med 
medlemsstaterne, Kommissionen skal udføre. 
Medlemsstaternes tilsynsopgaver 
26. Ifølge Traktatens artikel 5, som den fortolkes af Domstolen i sag 
68/8821, er medlemsstaterne forpligtet til at sørge for, at 
håndhævelsesmekanismerne er effektive, står i rimeligt forhold 
til overtrædelsen, og svarer til, hvad der gælder for med­
lemsstaternes nationale ret. Dette generelle princip for den 
fælles lovgivning har på trods af sin fundamentale karakter ført 
til vidt forskellige handhævelsesmyndigheder eller -mekanismer i 
medlemsstaterne, hvor nogle lægger betydelige ressourcer i velud­
byggede inspektorater eller andre organer, der fører tilsyn med 
praktisk anvendelse af fællesskabsmiljøretten, og andre ofrer 
mindre eller slet intet på opgaven. De anvendte mekanismer, er 
meget forskellige: tilsynsbeføjelserne udøves ikke altid af et 
enkelt nationalt organ, men er ofte decentraliseret eller ligger 
hos flere myndigedsniveauer (lokale, regionale, nationale organer 
osv.). Undertiden indgår miljøtilsynet blot som en del af de 
kompetente myndigheders opgaver. I nogle medlemsstater, som 
Denmark eller UK, træffer den kompetente myndighed ud over at 
21 Dom af 21.9.1989, sag 68/88 (1989) domssamling 2965, punkt 23 og 24, 
10 
føre tilsyn med overholdelsen også beslutning om godkendelser 
eller anlæggelse af sager om manglende overholdelse, mens disse 
opgaver i andre medlemsstater (f.eks. Nederlandene) holdes 
adskilt. 
27. I betragtning af målsætningen om korrekt og ensartet håndhævelse 
på fællesskabsplan kan disse forskelle ikke anses for 
tilfredsstillende. Det må sikres, at der udføres et minimum af 
tilsynsopgaver, f.eks. overvågning af den praktiske efterlevelse 
af kravene i den fælles miljølovgivning, især vedrørende 
industriens emissioner og miljøkvalitetskrav. Det må også sikres, 
at det sker i alle medlemsstater. 
28. Med de forskelle, der er mellem forholdene i medlemsstaterne, kan 
denne målsætning nås gennem fastlæggelse af retningslinjer, som 
giver medlemsstaterne mulighed for at vælge, hvilke strukturer og 
mekanismer de ønsker at anvende for at na målet. 
Kommissionen vil i samarbejde med medlemsstaterne fastlægge 
sådanne retningslinjer og fremkomme med anbefalinger herom. 
IMPEL-nettet, som beskrives nedenfor, vil også kunne bistå ved 
fastlæggelsen af mindstekrav for tilsynsfunktionen og ved den 
nødvendige kapacitetsopbygning, f.eks. i forbindelse med 
tilsynsopgaver. 
På dette grundlag vil der i de tilfælde, hvor der allerede findes 
inspektorater eller tilsvarende organer, således som 
retningslinjerne foreslår, ikke være behov for at ændre bestående 
strukturer. Hvis der ikke findes inspektorater, vil Kommissionen 
overveje eventuel passende bistand til opbygning heraf. 
29. Sådanne tilsynsmyndigheder kan udarbejde og offentliggøre 
årsrapporter om de erfaringer, de har indhøstet under udførelsen 
af deres opgaver, med nyttige oplysninger om problemer, som man 
har mødt og løst, og forbedringer der er opnået, og således danne 
et godt grundlag for den fremtidige indsats. 
Sådanne årsrapporter, som Kommissionen skal informeres om, kan 
bruges af Kommissionen til at afgøre, om målsætningen om ensartet 
gennemførelse er opfyldt, og vurdere, om der skal sættes 
yderligere ind, f.eks. gennem et særligt organ på 
fællesskabsplan, til revision af, om de nationale myndigheder 
opfylder deres tilsynsforpligtelser. 
Kommissionen vil overveje at fremkomme med henstillinger, der 
skal bistå medlemsstaterne i udførelsen af deres tilsynsopgaver, 
gennem fastlæggelse af retningslinjer med henblik på at begrænse 
de store forskelle, der i øjeblikket er mellem medlemsstaternes 
tilsyn. Det vil også blive overvejet, om der kan være behov for 
et fællesskabsorgan med revisionsbeføjelser. 
Procedurer for miljøklager og -undersøgelser i medlemsstaterne 
30. Der er på en række forskellige måder o indhøstet erfaringer på 
fællesskabsplan om gennemførelse og håndhævelse af den fælles 
miljøret. Fra borgere og miljøgrupper modtager Kommissionen mange 
11 
klager. Også Europa-Parlamentet er involveret i sådanne 
problemer: der sendes andragender til udvalget for andragender, 
og i flere og flere spørgsmål fra medlemmer af Parlamentet drejer 
sig om miljøklagesager. Klager sendes også til den europæiske 
ombudsmand, ofte om forhold, som allerede har været behandlet af 
Kommissionen og henvist til Parlamentet. Mange af de mil­
jøproblemer, der således henvises til Fællesskabets institutio­
ner, har deres oprindelse i mangel på oplysninger eller i 
misforståelser (enten hos borgerne eller hos administrative 
organer), især om proceduremæssige spørgsmål. De mekanismer, 
Fællesskabets institutioner har til rådighed til behandling af 
sådanne klager, er ikke nødvendigvis de mest velegnede til lige 
netop sådanne sager. Klagerne kunne også behandles mere effektivt 
i medlemsstaterne, på det lokale niveau, hvor de opstår, og hvor 
der er lettere adgang til konkrete oplysninger. 
31. Domstolsbehandling med henblik på at håndhæve miljølovgivningen 
i medlemsstaterne har også en række ulemper, som gør, at dette 
middel ikke bruges effektivt til at beskytte miljøet. Nogle af 
problemerne opstår i forbindelse med søgsmålsretten, som behand­
les i næste afsnit. Men selv når der bortses fra dette forhold, 
er der iboende problemer i det juridiske system, f.eks. om­
kostninger og frister, som gør den ubrugelig som redskab for 
enkeltpersoner i bestræbelsen for at håndhæve Fællesskabets 
miljøret: at gå rettens vej burde være den sidste udvej . En ikke-
judiciel undersøgelsesprocedure for miljøsager kunne forhindre 
disse iboende problemer og bidrage til en hurtig, mindre 
omkostningskrævende afgørelse af en sag, med lettere adgang for 
borgerne, og uden behov for juridisk bistand. 
32. Fordelene ved at behandle miljøspørgsmål lokalt frem for på 
fællesskabsplan, kombineret med hurtighed, lave omkostninger og 
let adgang for borgere og miljøorganisationer, kunne, hvis denne 
metode anvendes i hele Fællesskabet, sikre betydeligt mere 
korrekt gennemførelse af den fælles miljøret. Kommissionen vil 
derfor overveje, om der skal fastlægges mindstekriterier for en 
procedure til behandling af miljøklager og gennemførelse af 
undersøgelser (en funktion, der ligner de opgaver, der ligger hos 
en ombudsmand) i sager om problemer med den praktiske anvendelse 
og myndighedshandhævelse af den fælles miljøret. oSådanne opgaver 
kan udføres enten inden for medlemsstaternes bestående strukturer 
eller ved oprettelse af særlige organer. 
33. Retningslinjer for fastsættelse af sådanne mindstekriterier skal 
overvejes nøje. De kunne f.eks. dreje sig om beføjelser til at 
modtage klager (både fra enkeltpersoner og fra miljøgrupper) 
vedrørende procedurer for administrative beslutninger, der 
indvirker på miljøet, til at anmode om oplysninger fra admini­
strative organer til brug for behandling af klager, og til at 
fremlægge henstillinger (vejledende og ikke retsligt bindende) . 
I en sådan mekanisme vil der ikke skulle afgøres substantielle 
spørgsmål, som mere passende kan behandles enten i administrative 
organer eller ved domstolene, afhængigt af de administrative og 
retslige systemer i medlemsstaterne. 
34. I en række medlemsstater findes allerede procedurer svarende til 
12 
dette koncept. De to vigtigste modeller, som findes i medlems­
staterne, er den uafhængige ombudsmandsinstitution, og systemer 
for administrativ revision af afgørelser. Medlemsstater, der har 
sådanne systemer, vil i princippet ikke behøve at ændre dem. Kun 
medlemsstater, som ikke har sådanne mekanismer, skal oprette 
tilsvarende strukturer på grundlag af de mindstekriterier, der 
fastlægges i vejledningerne. 
35. I forbindelse med sådanne mekanismer for behandling af klager og 
undersøgelser kan der også gives beføjelser til at fremkomme med 
henstillinger med henblik på at løse problemer eller forbedre 
administrationen i relation til anvendelse af Fællesskabets 
miljølovgivning. Igen skal sådanne henstillinger ikke være 
bindende, men følges i kraft af deres stærke moralske autoritet. 
Kommissionen vil overveje at fremkomme med henstillinger om 
fastlæggelse af mindstekriterier for behandling af klager og 
gennemførelse af miljøundersøgelser i de medlemsstater, som ikke 
har sådanne mekanismer /procedurer. 
Adgang til søgsmål 
36. Domstolsprocessen er den sidste udvej til løsning af problemer. 
Et Fællesskab, der bygger på princippet om et retssamfund, skal 
imidlertid sikre, at lovene overholdes og om fornødent håndhæves. 
Domstolenes rolle er her afgørende, især i miljøsager, hvor 
kilden til problemet eller skaden er geografisk afgrænset, mens 
virkningerne kan være spredte. Adgang til domstolsafgørelser er 
i almindelig tilstrækkeligt sikret, hvis der er tale om økono­
miske interesser. Håndhævelsen af lovgivning, der skal skabe en 
ramme for erhvervslivets trivsel, f.eks. inden for industri, 
landbrug eller handel, vil sandsynligvis blive fremmet af 
økonomiske aktører med tilstrækkelige ressourcer til at kæmpe 
for, at loven overholdes. Dette gælder ikke nødvendigvis for 
miljøinteresser. De økonomiske aktører opfatter ikke sig selv som 
dem, der skal føre tilsyn med andre erhvervs overholdelse af mil-
j ølovgivningen. 
37. I modsætning til andre områder af fællesskabsretten, f.eks. det 
indre marked og konkurrence, påhviler håndhævelsen af miljølov­
givningen hovedsageligt de offentlige myndigheder og er afhængig 
af deres beføjelser, ressourcer og goodwill - faktorer, som alle 
kan begrænse evnen til at inddrage hensynet til miljøet. Det er 
derfor vigtigt, at der er andre udveje for at forbedre 
håndhævelsen af Fællesskabets miljølovgivning. Især kan søgsmål 
fra NGO'er og/eller borgere om anvendelse og håndhævelse af 
miljølove (i administrative og civile retter eller 
kriminalretter, afhængigt af den pågældende medlemsstats 
struktur) bidrage væsentligt til beskyttelsen af miljøet. 
38. Som allerede nævnt er det et vigtigt træk ved miljøretten, at der 
ofte ikke er private interesser til støtte for håndhævelsen. 
Miljøet karakteriseres ofte som "vor fælles arv". Det betyder 
også, at der ikke er privat ejendomsret til mange dele af 
miljøet, som luften, havet, den vilde flora og fauna. Derfor sker 
13 
det ofte, at miljøødelæggelser ikke fremkalder en øjeblikkelig 
reaktion, og selv når der opstår problemer, har enkeltpersoner 
ikke mulighed for at bruge loven til at afhjælpe problemet, eller 
der findes ikke egnede retsmidler. Selv for Fællesskabets 
miljølovgivning kan det ske, at vigtige generelle principper ikke 
kan håndhæves af enkeltpersoner (f.eks. forureneren-betaler­
princippet, princippet om forebyggelse eller 
forsigtighedsprincippet) . 
39. Betydningen af videre offentlig deltagelse i udformningen af 
miljøpolitikken som helhed erkendes bredt22, og alle medlemsstater 
har ikke-statslige organisationer, der har nogen ret til at tage 
del i miljøspørgsmål. Men offentlighedens evne til at deltage i 
søgsmål om anvendelse og håndhævelse af Fællesskabets 
miljølovgivning er meget forskellig i Fællesskabet, fra 
deltagelse i visse godkendelsesprocedurer, gennem anerkendte 
organisationers ret til omstødelse af administrative afgørelser, 
til søgsmålsadgang i miljøspørgsmål. Generelt kan det dog siges, 
at offentligheden og offentlige interessegrupper i miljøsager 
ikke har tilstrækkelig adgang til domstolene i medlemsstaterne. 
40. Bedre adgang til domstolene for NGO'er og enkeltpersoner vil have 
en række gavnlige virkninger for gennemførelsen af Fællesskabets 
miljølovgivning. For det første vil det gøre det mere 
sandsynligt, at konkrete sager om gennemførelse af fælles-
skabslove om fornødent løses i overensstemmelse med Fælles­
skabsretten. For det andet, og nok mere betydningsfuldt, vil det 
generelt forbedre den praktiske anvendelse og håndhævelse af 
Fællesskabets miljølovgivning, idet potentielle overtrædere vil 
forsøge at overholde bestemmelserne for at undgå den større 
sandsynlighed for søgsmål. 
41. Endelig vil adgang til medlemsstaternes domstole have den 
gunstige virkning, at søgsmål om håndhævelse af Fællesskabets 
miljølovgivning kanaliseres til det bedst egnede niveau, dvs. 
regionalt og nationalt. Brug af domstolene i medlemsstaterne til 
håndhævelse af Fællesskabets miljøforanstaltninger er ønskelig af 
en række årsager. For det første kan tidsmæssige og 
personalemæssige ressourcer i Kommissionen og Domstolen i 
Luxembourg umuligt kunne være tilstrækkelige til, at end ikke 
størsteparten af miljøsagerne i medlemsstaterne kan behandles 
gennem sager, som Kommissionen indbringer direkte for Domstolen. 
Hertil kommer, at domstolene i medlemsstaterne bedre end 
Domstolen under forhandlingerne kan inddrage de særlige 
juridiske, administrative og miljømæssige aspekter af miljøfor­
anstaltningen, som den gennemføres i de enkelte medlemsstater, og 
få et klarere billede af fakta gennem vidneforklaringer og 
udpegning af eksperter. Desuden kan de bedre påbyde midlertidige 
foranstaltninger, som er et yderst gavnligt instrument i be­
stræbelserne for at undgå skade på miljøet. 
22 Princip nr. 10 i Rio-erklæringen om miljø og udvikling siger bl.a., at 
miljøspørgsmål behandles bedst med deltagelse af alle involverede borgere på det 
relevante niveau... Der skal være effektiv adgang til juridiske instrumenter og 
administrative mekanismer, herunder retsmidler og andre foranstaltninger. 
14 
42. Begrænsningerne i adgangen til domstolene opstår på to måder. For 
det første fordi de retslige procedurer i medlemsstaterne skaber 
hindringer for anlæggelse af sager om håndhævelse af miljølovene. 
For eksempel skal der påvises en særlig interesse i sagens 
udfald. Ifølge den juridiske tradition er det normalt let for en 
ejer af en ejendom eller for en økonomisk aktør at opfylde dette 
krav om interesse, men mindre let for interessegrupper. Et andet 
eksempel er, at der måske ikke findes passende retsprocedurer til 
at sikre beskyttelsen af miljøinteresser: domstolsprocedurer, som 
hovedsageligt er beregnet til beskyttelse af økonomiske 
interesser, giver måske ikke passende grundlag for søgsmål og 
retsmidler, når det drejer sig om miljøproblemer. For det andet 
kan omkostningerne ved at anlægge sager om håndhævelse af mil­
jøinteresser være så store, at sagerne slet ikke indbringes. 
43. Kommissionen har en række muligheder for at indbringe sager om 
sådanne spørgsmål, herunder som et første skridt anlæggelse af 
"Soft-law" ("blød" tilgang). Tilsvarende forhold omkring søgs­
målsadgangen overvejes i forbindelse med Fællesskabets aktion 
vedrørende forbrugernes adgang til søgsmål23. Kommissionen har 
også fastlagt bestemmelser om adgang til retlig prøvelse i for­
skellige forslag til direktiver24. Nar man taler om at sikre mere 
effektiv håndhævelse af miljølovene25, er det nødvendigt at gå 
længere end til de direkte berørte enkeltpersoner, og også 
medtage repræsentative organisationer, der arbejder for at 
beskytte miljøet. En mulig måde at bedre gennemførelsen og 
håndhævelsen af den fælles miljøret vil derfor være at sikre, at 
NGO'er på miljøområdet, som er godkendt af medlemsstaterne, får 
den nødvendige adgang til at indlede retslig prøvelse, som så 
ville være rettet imod offentlige myndigheder i medlemsstaterne. 
Hvis en sådan ordning viser sig ønskelig, kan det første skridt 
være at henstille, at medlemsstaterne udvider NGO'ers adgang til 
domstolene. 
Kommissionen vil undersøge behovet for retningslinjer am repræ­
sentative organisationers adgang til søgsmål med henblik pa at 
fremme anvendelsen og håndhævelsen af Fællesskabets miljølov­
givning i lyset af subsidiaritetsprincippet, under hensyntagen 
til de forskellige retssystemer i medlemsstaterne. 
23 K0M(95) 712, endelig udg., EFT C 107, 13.4.96, s. 3 
24 Se f.eks. artikel 4 i direktiv 90/313/EØF om fri adgang til 
miljøoplysninger (EFT 1 158/56, 23.6.1990). 
25 Fællesskabsretten sikrer allerede, at parter, som berøres direkte og 
individuelt af en beslutning truffet af en fællesskabsinstitution, kan indbringe 
sagen for Domstolen, men i miljøsager er det ofte vanskeligt at finde frem til 
sådanne personer. 
15 
DEL III: STYRKELSE AF BESTÅENDE SYSTEMER 
44. Forslagene i de følgende afsnit af Meddelelsen sigter mod at 
forbedre visse omrader af Fællesskabets miljølovgivning og 
miljøpolitik, hvor nuværende praksis ikke lever op til den høje 
standard, der kræves for en effektiv miljøbeskyttelse: kvaliteten 
af lovgivning, gennemsigtighed, samarbejde på fællesskabsplan og 
i medlemsstaterne, overvågning og vurdering af virkningerne af 
lovgivningen, viden om Fællesskabets miljøret hos parter, der 
arbejder med den i praksis, samt integrering af fællesskabs­
finansiering i gennemførelsen af Fællesskabets miljølovgivning. 
Kvaliteten af fællesskabslovgivning 
Den lovgivende proces 
45. Klar udformning af lovgivningen er en forudsætning for, at 
bestemmelserne kan omsættes rettidigt og korrekt til national 
lovgivning, idet klare forpligtelser lader sig let og præcist 
omsætte. Tvetydige, uklare eller komplicerede bestemmelser giver 
forsinkelser, problemer med overensstemmelsen og med den 
praktiske anvendelse, som igen medfører ufuldstændig eller 
uensartet gennemførelse i Fællesskabet. Kommissionen har eneret 
på initiativer vedrørende fælles miljølovgivning og er derfor i 
stand til at tage højde for de eventuelle vanskeligheder, som 
medlemsstaterne kan få med at omsætte fællesskabsforanstalt­
ningerne til national lov. Hvis bestemmelserne udformes med dette 
for øje og på et gennemsigtigt grundlag, bliver omsæt­
ningsprocessen lettere for medlemsstaterne. Kommissionen kan for 
eksempel sikre, at lovgivning, der bygger på senere vedtagelse af 
tekniske foranstaltninger, udformes således, at forsinkelse i 
vedtagelsen af de tekniske bestemmelser ikke giver frister for 
gennemførelse i medlemsstaterne, som er umulige at overholde, 
således som det nyligt skete med de tekniske bestemmelser om 
genetisk modificerede organismer26. De nye retningslinjer om 
reguleringspolitik, som blev vedtaget af Kommissionen i januar 
1996, og som supplerer Kommissionens regler om udformning af 
lovgivning ("Règles de technique législative"), vil give bedre 
sammenhæng i dette arbejde i Kommissionen. Det er afgørende, at 
disse regler og retningslinjer efterleves strengt. 
46. Det er især vigtigt, at man ved udarbejdelse af forslag gør den 
oprindelige tekst så klar som muligt. Kompliceret eller uklar 
formulering vil vanskeliggøre forhandlingerne om forslaget og 
efter al sandsynlighed bevirke, at den endelige retsakt bliver 
uklar og vanskeliggør gennemførelsen i medlemsstaterne. Det 
gælder bade for forhandlinger i Rådet og for ændringsforslag fra 
Europa - Parlamentet. Selv om ansvaret for udformning og 
fremlæggelse af direktivforslag ligger hos Kommissionen, sker der 
i den efterfølgende lovgivningsproces en videre udvikling, både 
i Rådet og i Europa-Parlamentet. Uklar og tvetydig formulering af 
26 Kommissionens retningslinjer om klassificering vedtaget i medfør af 
direktiv 94/51/EØF cm indesluttet anvendelse af genetisk modificerede 
mikroorganismer. 
16 
miljølovgivning er ofte et resultat af kompromiser på rådsniveau 
eller efter forhandlinger i Europa-Parlamentet^7. Også på disse 
senere trin skal Kommissionen sikre sammenhæng, effektivitet og 
praktisk gennemførlighed, om fornødent gennem ændring af egne 
forslag eller ved tilbagetrækning af forslag, som ikke længere 
opfylder de ønskede mål. 
47. Et sidste vigtigt punkt er, at bestemmelserne i sig selv skal 
bidrage til gennemsigtigheden af gennemførelsesprocessen. Det kan 
ske ved i retsakterne at indføje bestemmelser om, at oplysninger 
om gennemførelsen skal offentliggøres enten af medlemsstaterne 
eller af Kommissionen. En række krav af denne art er allerede 
indført, f.eks. om offentliggørelse af rapporter eller om 
offentlig adgang til oplysninger om gennemførelse af foran­
staltningen28. For at sikre maksimal gennemsigtighed i gennem­
førelsen af Fællesskabets miljølovgivning kan det dog være 
passende i sådanne tekster at indføje bestemmelser om, at 
medlemsstaterne skal offentliggøre yderligere oplysninger om 
gennemførelsen, så som parallelopstillinger national lovgivning 
til gennemførelse af de tilsvarende bestemmelser i direktiverne. 
Kommissionen vil sikre, at alle forslag til ny fællesskabsfor­
anstaltninger eller ændringer af eksisterende foranstaltninger 
udformes i overensstemmelse med principperne om størst mulig 
klarhed, gennemsigtighed og sikkerhed, med henblik på at forenkle 
og fremskynde gennemførelsesprocessen. Under lovgivningsprocessen 
vil Kommissionen søge at samarbejde med Rådet for Den Europæiske 
Union og Europa-Parlamentet om spørgsmål vedrørende udformningen, 
og vil stille egne forslag omo ændringer, som måtte blive 
nødvendige som resultat af spørgsmål, som rejses, eller ændringer 
i den oprindelige tekst, som er foretaget under forhandlingerne. 
Sanktioner på medlemsstatsplan 
48. I medfør af EU-Traktatens artikel 5, som fortolket af Domstolen, 
skal medlemsstaterne iværksætte sanktioner, som er effektive, 
står i en rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende 
virkning, som sikrer, at fællesskabsretten efterleves. Selv om 
det giver medlemsstaterne mulighed for efter eget skøn at 
beslutte, hvilke sanktioner der skal indføres, skal de svare til 
dem, derefter national ret gælder for overtrædelser af til­
svarende art29. Som Kommissionen fremførte i Meddelelsen til Rådet 
og Europa-Parlamentet om tvangsmidler ved gennemførelse af 
Fællesskabets lovgivning om det indre marked30, skal de nationale 
27 Disse problemer forstærkes af kravet om, at fællesskabslovgivning skal 
være til rådighed og have saimie retskraft på alle 11 sprog: kompromiser, som er 
forhandlet igennem på ét sprog, kan være vanskelige at oversætte 
tilfredsstillende til alle de øvrige sprog. 
28 For eksempel rapporten om gennemførelse af direktiv 85/337/EØF, artikel 
11, stk. 3. 
29 Dom af 21.9.1989, sag 68/88 (1989) ECR 2965, punkt 23 og 24. 
30 KOM(95) 162, 3.5.1995. 
17 
sanktionssystemer ved manglende overholdelse af forpligtelser i 
medfør af fællesskabslovgivning være gennemsigtige. 
Gennemsigtighed er ikke alene nøglen til gensidig tillid, men gør 
det også muligt for Kommissionen at vurdere systemerne og 
begrænse Fællesskabets handling på dette område til det strengt 
nødvendige. 
49. Kommissionen besluttede derfor i forslag til retsakter om det 
indre marked at indføje udtrykkelige bestemmelser om, at der i 
medfør af nationale gennemførelsesforanstaltninger skal være 
mulighed for sanktioner, som medlemsstaterne iværksætter over for 
enkeltpersoner eller juridiske personer ved manglende 
overholdelse af direktivets bestemmelser, og at lovgivning i 
forbindelse med disse sanktioner skal notificeres over for 
Kommissionen. Sådanne forpligtelser bør udvides til at omfatte 
miljøet, således at alle medlemsstater har adgang til passende 
sanktioner, det være sig administrative, civile eller straf­
feretlige, og at de anvendes i praksis og sikrer ensartet 
håndhævelse af Fællesskabets miljølovgivning. Offentlighed 
omkring anvendelsen af sådanne sanktioner i medlemsstaterne og på 
fællesskabsplan vil øge deres afskrækkende virkning. 
50. Der er allerede indført generelle krav om sanktioner i visse 
retsakter på miljøområdet, f.eks. i forordningerne om gennem­
førelse af Washington-konventionen om handel med udryddelses­
truede arter, og Basel-konventionen om grænseoverskridende 
overførsel af farligt affald. Mere specifikke bestemmelser, 
f.eks. administrativ mekanismer som tilbagekaldelse af til­
ladelser, kan også efter behov indføjes i Fællesskabets miljø­
foranstaltninger . 
Kommissionen kan i forslag om miljøforanstaltninger indføje en 
bestemmelser am, at nationale gennemførelsesforanstaltninger skal 
indeholde passende afskrækkende sanktioner i tilfælde af 
manglende overholdelse af kravene i det pågældende direktiv. 
Gennemsigtighed 
Høring, der gennemføres af Kommissionen 
51. Kommissionen er klar over behovet for under udformningen af 
miljølovgivning at sikre en åben proces med samråd i faserne 
forud for og under udformningen af forslag. Dette kan gøres på 
forskellige måder, blandt andet gennem grønbøger, f.eks. 
Grønbogen om afhjælpning af miljøskader31, høringer med formelle 
og uformelle netværk, f.eks. det rådgivende forum32, den mil­
jøpolitiske revisionsgruppe33, IMPEL34, møder med eksperter fra 
31 
32 Se kapitel 9 i Det Femte Miljøhandlingsprogram (fodnote 20 heri) 
33 Se kapitel 9 i Det Femte Miljøhandlingsprogram (fodnote 20 heri) 
34 Se afsnit 55 heri, 
18 
medlemsstaterne og med NGO'er for drøftelse af den politiske 
udvikling, offentliggørelse af arbejdsprogrammet, og afholdelse 
af offentlige høringer, enten for sig selv, f.eks. Kommissionens 
fremtidige vandpolitik den 28. og 29. maj 1996, eller sammen med 
Parlamentet, f.eks. "Udfordringer for miljøbeskyttelsen: Hvordan 
får vi miljølovgivningen til at fungere" den 30. maj 1996. 
Kommissionen skal sikre, at sådanne høringer gennemføres mere 
systematisk med alle personer og organisationer med interesse i 
de pågældende forslag. Det er vigtigt, at Kommissionen i disse 
inddrager Det Europæiske Miljøagentur, som kan give værdifulde 
oplysninger og teknisk rådgivning om miljøtilstanden i Europa 
samt om virkningerne af Fællesskabet foranstaltninger for at 
beskytte miljøet. 
Kommissionen vil i så vid udstrækning som muligt holde høringer 
am udformningen af nye forslag til fælles foranstaltninger på 
miljøområdet, Samrådene skal omfatte alle aktører, som vil blive 
berørt af den pågældende foranstaltning. 
Høringer, der gennemføres af medlemsstaterne 
52. Gennemførelsen af Fællesskabets miljølovgivning vil med stor 
sandsynlighed indvirke på en lang række aktører: hvis der ikke 
gennemføres konsultationer i medlemsstaterne, risikerer man, at 
de parter, der berøres af forslaget, enten er uvidende herom 
eller ikke føler, at det afspejler deres behov og ønsker. Det er 
således mere sandsynligt, at de vil modarbejde en korrekt og 
rettidig omsætning og gennemførelse af foranstaltningen i med­
lemsstaterne. Dette forhold kan i nogen grad afhjælpes gennem 
omfattende høring om foranstaltningen i medlemsstaten straks 
efter vedtagelsen af fællesskabsforanstaltningen. Hvis der ikke 
gennemføres høring, eller kun i utilstrækkeligt omfang, kan 
omsætningen til national lovgivning vanskeliggøres af protester, 
som kommer i en senere fase. Mere systematiske indledende 
kontakter mellem Kommissionen og interesserede parter 
(medlemsstater, IMPEL, NGO'er, industrien osv.) under udarbej­
delsen af forslag vil kunne reducere disse problemer og således 
fremme gennemførelsen, men der vil nok stadig være behov for 
høring på medlemsstatsniveau om den endeligt vedtagne tekst. 
' Tilbundsgående oplysninger om et forslags anvendelsesområde og 
virkning, som gives i den begrundelse, der allerede nu ledsager 
Kommissionens forslag, vil gøre det lettere for medlemsstaterne 
at håndtere de efterfølgende konsultationer. 
Medlemsstaterne skal sikre, at de råder over mekanismer til 
samordning, som muliggør passende høring forud for vedtagelsen af 
nationale foranstaltninger til omsætning af fællesskabslov­
givning. Som bistand til medlemsstaterne vil Kommissionen i 
begrundelsen, der ledsagere forslag til retsakter, behandle det 
potentielle anvendelsesområde for forslaget og dets virkning i 
medlemsstaterne. 
Informationsstrategi for Fællesskabets miljøpolitik og mil­
jølovgivning 
19 
53. En betydelig del af oplysningerne om Fællesskabets diplomatiske, 
politiske og regulerende aktiviteter gives til offentligheden 
gennem den almindelige beretning om Den Europæiske Unions 
aktiviteter og årsberetningen om kontrollen med gennemførelsen af 
fællesskabsretten. Kommissionen udsender sektorrapporter om 
konkurrencepolitik og om det indre marked, sidstnævnte er særlig 
relevant, idet den også omhandler miljøspørgsmål, for så vidt som 
de er nært forbundne med opnåelsen af det indre marked. Den 
månedlige Bulletin giver bl.a. oplysninger om ny lovgivning og 
overtrædelsesprocedurer i alle sektorer omfattet af fælles­
skabsretten. For at fuldstændiggøre oplysningerne om 
gennemførelsen af den fælles miljølovgivning, som gives i 
Kommissionens årsberetning om kontrollen med gennemførelsen af 
fællesskabsretten, skal rapporten også indeholde følgende 
oplysninger (fra 14. udgave, som dækker 1996): 
oplysninger om lovgivning, som medlemsstaterne har 
notificeret som foranstaltninger til omsætning af mil­
jødirektiver til national lovgivning, herunder gennem-
førelsesoversigter, der viser, hvorledes lovgivningen 
omsætter direktivernes krav på grundlag af oplysninger fra 
medlemsstaterne, 
oplysninger om medlemsstaternes aktioner for at anvende 
Fællesskabets miljølovgivning, herunder spørgsmål som 
notif icering af kompetente myndigheder, tilvejebringelse og 
notificering af programmer i medfør af fælles mil­
jølovgivning, og opnåede resultater. 
Kommissionens årsberetning om kontrollen med gennemførelsen af 
fællesskabsretten skal (fra og med 14. udgave vedrørende 1996) 
også omfatte oplysninger om love, som medlemsstaterne har 
notificeret i forbindelse med gennemførelse af Fællesskabets 
miljølovgivning, og aktioner, som medlemsstaterne gennemfører for 
at anvende lovene. De punkter, som er omfattet af denne 
Meddelelse, men som ikke vedrører kontrollen af fællesskabsretten 
og overtrædelsesprocedurer, så som spørgsmål om politik og 
procedurer, kan behandles i en efterfølgende "Årsoversigt". 
Forbedret samarbejde 
54. Godt samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne er 
afgørende for, at målene for Fællesskabets miljøpolitik kan nås. 
På nationalt plan skal de lovgivende organer arbejde tæt sammen 
med gennemførelses- og håndhævelsesmyndighederne for at sikre et 
operativt og effektivt system. Dette gælder også for Kommissionen 
og de nationale kompetente myndigheder, som skal forbedre 
samarbejdet med henblik: på øget effektivitet i det fælles ansvar 
for gennemførelsen. Direkte samarbejde mellem nationale 
myndigheder i medlemsstaterne vil også blive hilst velkomment i 
forbindelse med grænseoverskridende problemer med håndhævelse af 
miljøbestemmelser, som ulovlig trafik med farligt affald eller 
udryddelsestruede arter. 
55. Medlemsstaternes indsats for at sikre sammenligneligheden af 
standarder for anvendelse og håndhævelse af Fællesskabets 
miljølovgivning i de forskellige lande førte i 1992 til op-
20 
rettelse af et uformelt net af nationale miljømyndigheder, med 
navnet Chester-nettet. Parallelt hermed blev det i Det Femte 
Miljøhandlingsprogram erkendt, at der var et uopfyldt behov for 
ordentlig opfølgning af Fællesskabets miljølovgivning gennem 
oprettelse af et gennemførelsesnet med repræsentanter for 
relevante nationale myndigheder og Kommissionen omkring den 
praktiske gennemførelse af fællesskabsforanstaltninger35. Chester-
nettet blev senere ændret til det uformelle EU net til 
gennemførelse og håndhævelse af miljølovgivning IMPEL. IMPEL 
består af repræsentanter for medlemsstaterne, formandskabet 
varetages i fællesskab af Kommissionen og den medlemsstat, der er 
formand for Rådet for Den Europæiske Union. IMPEL har et bredt 
mandat for gennemførelse af miljølovgivning, herunder især 
spørgsmål om, hvorledes nationale, regionale og lokale 
myndigheder kan bedre håndhævelsesfunktionen. Den nuværende vægt 
pa håndhævelse kunne udvides til at omfatte gennemførelse og 
retspolitiske forhold. Blandt det arbejde, der hidtil er udført, 
skal følgende nævnes36: 
Sammenligning af tekniske standarder for forurenings­
kontrolteknologi for forskellige typer anlæg i hver af 
medlemsstaterne, som forarbejde til tekniske retningslinjer 
for de regulerende myndigheder for en række sektorer, 
f.eks. kraftværker, forbrændingsanlæg, raffinaderier, 
cement-, glas- og papfremstilling. 
Udveksling af oplysninger og sammenligning af erfaringer 
med godkendelse af industrianlæg i medlemsstaterne, og 
undersøgelse af anvendelsen af EU-lovgivning i medlems­
staterne, praktiske aspekter af reguleringsprocessen, 
f.eks. rapporter om vurdering, på tværs af sektorer, af de 
miljømæssige virkninger af industrianlæg, og anvendelse af 
EU-direktiver på kommunale forbrændingsanlæg og store 
forbrændingsanlæg. 
Sammenligning af håndhævelsesordninger i medlemsstaterne, 
med vurdering og tilsyn med overholdelse, der er planlagt 
offentliggørelse af en rapport i anden halvdel af 1996 om 
medlemsstaternes lovgivning, organisation og mekanismer for 
tilsyn, overvågning og håndhævelse, med statistik, 
tilsynsbesøg og håndhævelsesaktioner. 
Udvekslingsprogrammer for tilsynsmedarbejdere med henblik 
på grundig forståelse af reguleringssystemet i medlems­
staterne og bedre udveksling af oplysninger mellem 
inspektorater i fremtiden, udarbejdelse af manualer til 
tilsynsmedarbejdere om kvalifikationer og styring, som 
dækker såvel den regulerende proces og tilsynet. 
Undersøgelse af og offentliggørelse af en rapport om over­
vågnings- og håndhævelsesmekanismer omkring grænseoversk­
ridende transport af farligt affald i EU. 
56. IMPEL kan spille en vigtig rolle i arbejdet med at forbedre 
35 EFT C 138, 17.5.1993, S. 80 
36 Publikationer fra IMPEL distribueres gennem IMPEL-sekretariatet, som 
varetages af Kommissionen, DG XI. 
21 
samarbejdet om gennemførelsesspørgsmål mellem Kommissionen og 
medlemsstaterne og inden for medlemsstaterne, men kan også fremme 
samarbejdet mellem de forskellige håndhævelsesmyndigheder i de 
enkelte lande gennem intern koordination af medlemsstaternes 
holdninger inden for IMPEL. Svarende til behovet for koordinering 
på fællesskabs- og medlemsstatsplan er der ofte også behov for 
samordning inden for medlemsstaterne. Net af denne type kan 
bidrage til at reducere problemer, der opstår som følge af 
decentral gennemførelse og håndhævelse af Fællesskabets 
miljølovgivning37. Hvis der fandtes sådanne net38, eller hvis de 
blev oprettet i hver af medlemsstaterne af de nationale 
regeringer i samarbejde med kompetente nationale eller regionale 
myndigheder, kan IMPEL bruges til koordinering af 
medlemsstaternes net på fællesskabsplan, med henblik på optimal 
udnyttelse af ressourcerne på alle relevante niveauer i 
medlemsstaterne. I betragtning af, at håndhævelse på miljøområdet 
finansieres næsten udelukkende af offentlige midler, vil en sådan 
samordning give store besparelser og bidrage til maksimering af 
det udbytte, der kan høstes af de enkelte landes erfaringer. 
Hertil kommer, at udpegning af focal points i de nationale net 
forventes at kunne bedre kommunikationen mellem Kommissionen og 
de forskellige relevante myndigheder. 
Kommissionen vil undersøge den nuværende stilling for det 
uformelle IMPEL-net som et nyttigt redskab for samarbejde og 
kapacitetsopbygning, og vil fremlægge forslag om forbedring, 
udvikling og omorganisering af opgaverne. Kommissionen vil 
opmuntre til skabelse af nationale samordningsnet, som skal 
kobles til IMPEL gennem de nationale koordinatorer. 
Indberetning, overvågning og evaluering 
Evaluering af foranstaltningernes effektivitet 
57. Det er bemærkelsesværdigt, at der trods de mange miljøforan­
staltninger, Fællesskabet har iværksat, på visse områder ikke er 
indtrådt forbedringer af miljøet med den ønskede hastighed, og at 
miljøforholdene pa andre områder endog kan være forværret. 
Tidligere aktioner til overvågning af effektiviteten af fælles­
skabsforanstaltninger er blevet hæmmet af mangel på viden om den 
faktiske gennemførelse. Det kan være vanskeligt at vide, om 
manglende fremskridt på en bestemt område skyldes ineffektiv 
gennemførelse i medlemsstaten eller manglende effektivitet i det 
pågældende direktivs bestemmelser. En vurdering af en 
foranstaltnings effektivitet i praksis bygger derfor i første 
række på oplysninger om gennemførelsen af bsstemmelsen. Når først 
den viden er indhentet, kan man afgøre, om bestemmelsen i foran­
staltningen er effektiv, og, hvis den ikke er, om der skal ske en 
stramning af gældende bestemmelser, eller om der er alternative 
37 Se afsnit 13 og 14 heri. 
38 I den forbindelse skal det undersøges, om EIONET-nettet under Det 
Europæiske Miljøagentur kan spille en gavnlig rolle i forbindelse med 
gennemførelse. 
22 
metoder til løsning af problemet. 
58. Der indføjes oftere og oftere en revisionsklausul i Fællesskabets 
miljølovgivning, med stor nyttevirkning i form af erfaring og 
forbedringer af den lovgivningsmæssige ramme. Erfaringerne med 
anvendelsen af indberetningskravene, f.eks. den første rapport, 
Kommissionen offentliggør i medfør af rapporteringsdirektivet, 
som handler om vandsektoren, og offentliggøres i juni 1997, vil 
så vise, om de praktiske arrangementer for medlemsstaternes 
indsamling af oplysninger er operative, og om de indsamlede data 
er pålidelige. En grundig vurdering af virkningerne af en 
foranstaltning kan kun ske på grundlag af relevante oplysninger, 
data og erfaringer. Direktivet om rapportering39 og det nye net 
vedrørende miljøoplysninger, som er oprettet på fællesskabsplan 
og koordineres af Det Europæiske Miljøagentur^0 kan vise sig at 
være et nyttigt instrument, navnlig i betragtning den rolle, den 
videnskabelig og tekniske vurdering spiller ved vurdering af 
effektiviteten af miljølovgivningen. Også andre midler til at 
sikre tilbagemelding til Kommissionen fra medlemsstaterne og fra 
parter, der berøres af lovgivningen, bør undersøges. 
Kommissionen vil gennem effektiv anvendelse af rapporterings -
direktivet og i nært samarbejde med Det Europæiske Miljøagentur 
sikre adgang til den bedst mulige information om effektiviteten 
af Fællesskabets miljøforanstaltninger, som skal danne grundlag 
for udformningen af Fællesskabets politik på miljøområdet. 
Kommissionen vil igangsætte og samordne case-studies til 
vurdering af udvalgte fælles miljøbestemmelsers omsætning til 
national lov, deres anvendelse og håndhævelse. Den vil bestræbe 
sig på at sikre omfattende udbredelse af resultaterne fra disse 
case-studies. 
Det Europæiske Miljøagentur 
59. Det Europæiske Miljøagentur41 blev oprettet i 1990 med sigte på 
at forsyne Fællesskabet og medlemsstaterne med objektive, 
pålidelige og sammenlignelige oplysninger på europæisk plan, som 
vil sætte dem i stand til at træffe de nødvendige foran­
staltninger for at beskytte miljøet, vurdere resultaterne af 
foranstaltningerne, og sikre at offentligheden er ordentligt 
informeret om miljøets tilstand. Agenturet spiller således en 
afgørende rolle i tilvejebringelsen af oplysninger, som danner 
grundlag for vurderingen af effektiviteten af Fællesskabets 
miljøindsats. Denne rolle er af lige så stor betydning i 
forbindelse med Kommissionen arbejde med formulering, vedtagelse 
og gennemførelse af fælles miljølovgivning: oplysninger og 
39 Rådets direktiv 91/692/EØF af 23.12.1991 om standardisering og 
rationalisering af rapporterne om gennemførelse af en række miljødirektiver (EFT 
L 377 af 31.12.1991, s. 48). 
40 Rådets forordning (EØF) 1210 af 7.5.1990 om oprettelse af Det Europæiske 
Miljøagentur og Det Europæiske Miljøoplysnings- og Miljøovervågningsnet (EFT L 
120 af 7.5.1990, s. 1). 
41 Rådets forordning (EØF) 1210/90 af 7.5.1990 (se foregående fodnote). 
23 
teknisk rådgivning om Kommissionens nye forslag om miljøbeskyt­
telse. Agenturet er et vigtigt led i reguleringskredsløbet, idet 
det forbinder slutningen af kredsløbet i relation til vedtagne og 
gennemførte foranstaltninger, med starten på kredsløbet i 
relation til foranstaltninger til opfølgning af tidligere 
lovgivning, og om fornødent ændrer den, så den mere effektivt 
beskytter miljøet. Agenturet kan også inddrages mere aktivt i 
vurdering og opfølgning af rapporter fremlagt i medfør af 
rapporteringsdirektivet og andre direktiver med særlige ind-
beretningskrav (f.eks. fugledirektivet). 
Kommissionen vil inddrage Agenturet tæt i vurderingen af 
virkningerne af fælles foranstaltndLnger og sikre, at oplysninger, 
viden og ekspertise,o som Agenturet råder over, udnyttes bedst 
muligt til at bistå Kommissionen i arbejdet med at udforme 
forslag til nye fælles miljøforanstaltninger og revidere 
eksisterende retsakter. 
Bedre viden om Fællesskabets miljølovgivning 
60. Gennemførelse bygger på viden om de bestemmelser, der skal 
gennemføres. Fællesskabsdirektiverne anvendes ofte på grundlag af 
nationale omsætningsbestemmelser, de offentlige myndigheder 
normalt har godt kendskab til, og i en form, de kender. Rettidig 
og korrekt omsætning til national lovgivning er således afgørende 
for den praktisk anvendelse af et direktiv. Det skal også sikres, 
at de nationale gennemførelsesbestemmelser henviser til 
oprindelsen i Fællesskabet, for at sætte de nationale dommere i 
stand til at fortolke dem i overensstemmelse hermed og sikre, at 
Fællesskabets foranstaltninger har fortrinsret over for eventuelt 
modstridende nationale bestemmelser. Situationen er imidlertid 
anderledes, hvis omsætningsbestemmelserne enten helt mangler, er 
ufuldstændige eller forkerte. Som domstolen sagde i sagen 
Costanzo/Milano42, skal ikke kun de nationale domstole, men også 
nationale myndigheder anvende umiddelbart anvendelige 
bestemmelser fra fællesskabsretten frem for uforenelige 
bestemmelser i national lovgivning. Det er, som det er blevet 
sagt af generaladvokaten i konklusionerne til ovennævnte sag, en 
vanskelig opgave. Selv om de kompetente myndigheder har kendskab 
til de relevante bestemmelser, kan der være en tendens til at 
undgå at anvende dem. Selv om europæisk lov har fortrinsstilling 
i forhold til national lov og er en del af de nationale 
retsbestemmelser, kan der blandt aktørerne være modstand mod at 
anvende love, som har en form, der er forskellig fra den, der 
normalt anvendes i medlemsstaterne. 
Kommissionen vil overveje at igangsætte initiativer for økonomisk 
og faglig bistand til at øge kendskabet til den fælles miljøret, 
især hos dommere, advokater og embedsmænd i medlemsstaterne. 
Fællesskabsfinansiering inden for rammerne af "LIFE 2" kan også 
bidrage til horisontale foranstaltninger, som telematiknettet 
eller uddannelse i relation til forbedret anvendelse og 
håndhævelse af miljølovgivning. 
42 Dom af 22.6.1989, C-103/88, (1989) Domssamlingen 1839 (1870) 
24 
Fællesskabsfinansiering og gennemførelse af Fællesskabets 
miljølovgivning 
61. Der findes forskellige kilder til fælles finansiering af aktioner 
på miljøområdet. Finansiering under "LIFE"43 bidrager udelukkende 
til udvikling og gennemførelse af miljøpolitik, mens andre 
finansielle instrumenter yder væsentlige bidrag til miljøet, selv 
om de ikke udtrykkeligt sigter herpå. Under Samhørighedsfonden44, 
som yder projektstøtte til miljø og transportinfrastruktur, kan 
der gives støtte til projekter, der skal sikre overholdelse af 
fælles miljølovgivning især i tre sektorer: vandforsyning og 
vandkvalitet, spildevandsrensning samt fast affald. I 
medlemsstater, som er berettiget til støtte fra fonden, kan denne 
finansiering være et vigtigt element i arbejdet med at anvende og 
håndhæve Fællesskabets miljølovgivning. Herudover kan støtte 
under Strukturfondene45, som hovedsageligt består i 
samfinansiering af operationelle programmer og nationale 
støtteordninger, også omfatte projekter med miljømæssige 
aspekter. 
62. Fællesskabsfinansiering46 skal i overensstemmelse med integra-
tionsprincippet tage hensyn til Fællesskabets miljølovgivning47 
Kommissionen bør heller ikke samfinansiere projekter med negativ 
virkning på miljøinteresser, som beskyttes under 
fællesskabslovgivning, f.eks. særlige bevaringsområder under 
Habitatdirektivet, med mindre projektet principielt og i praksis 
efterlever de beskyttelseskrav, direktivet stiller. Det er også 
vigtigt, at al fællesskabsstøtte ydes i en passende politisk 
sammenhæng. Ikke kun Fællesskabets miljølovgivning, men også dets 
miljøpolitik skal ligge til grund for støtte fra Fællesskabets 
fonde48. Forslag om fællesskabsfinansiering skal vurderes ud fra 
og efterleve Fællesskabets miljøpolitik og lovgivning. 
43 Rådets forordning (EØF) 1973/92 af 21.5.1992 om oprettelse af et 
finansielt instrument for miljøet (EFT L 206 af 22.7.1992) . 
44 Rådets forordning (EF) 566/94 af 16.5.1994 om oprettelse af en 
samhørighedsfond (EFT 1 72 af 16.3.1994). De finansielle perspektiver for 
miljøprojekter i 1996 beløber sig til ca. 1,7 milliarder ECU. 
45 Rådets forordning (EØF) 2081/93 af 20.7.1993 om ændring af forordning 
(EØF) 2052/88 om strukturfondenes opgaver og effektivitet samt om samordningen 
af deres interventioner indbyrdes såvel som med interventionerne fra Den 
Europæiske Investeringsbank og de øvrige eksisterende finansielle instrumenter 
(EFT L 193 af 31.7.1993). 
46 Omfatter også til interventioner fra EUGFL, som vedrører 
strukturfinansiering, dvs. fondens udviklingsektion. 
47 Fællesskabet skal f.eks. i princippet ikke finansiere 
kloakeringsprojekter, hvis den medlemsstat, der modtager støtte, ikke har omsat 
direktivet om byspildevand til national lovgivning, eftersom det retslige 
grundlag for den praktiske gennemførelse af de enkelte projekter i så fald ikke 
er til stede. 
48 Se f.eks. artikel 8, stk. 1 i Rådets forordning (EF) 1164/94 om 
oprettelse af en samhørighedsfond (EFT L 130/1 af 25.5.1994). 
25 
63. Når der er truffet beslutning om at yde fællesskabsstøtte, skal 
det sikres, at kravene i fællesskabets miljøpolitik og -lov­
givning efterleves. I fællesskabsbestemmelser om finansiel støtte 
skal de kompetente myndigheder som princip sikre, at støttemod­
tagerne efterlever kravene i Fællesskabets miljøpolitik og -
lovgivning. Princippet gælder, uanset om der er igangsat 
traktatkrænkelsessag i forhold til det projekt, der skal støttes 
gennem fællesskabsmidler, idet det er selve Kommissionens 
støttetilsagn, der * indeholder krav om efterlevelse af 
Fællesskabets miljølovgivning og -politik. Muligheden for at 
suspendere udbetalingerne eller anmode om tilbagebetaling er et 
vigtigt redskab til sikring af, at Fællesskabets miljølovgivning 
og -politik efterleves i forbindelse med fællesskabsfinansiering 
af projekter. Kommissionen skal øge kontrollen med og 
overvågningen af, at fællesskabsfinansierede projekter overholder 
kravene. 
Kommissionen vil overveje yderligere foranstaltninger for at 
sikre, at Fællesskabets miljømålsætninger og kravene i Det 
Europæiske Fællesskabs miljølovgivning integreres fuldt ud i 
beslutninger om ydelse af finansiel støtte til medlemsstater og 
i overvågningen af projekter, der finansieres af Fællesskabet 
000OOO000 
DEL IV: KONKLUSION 
64. Kommissionen mener, at foranstaltninger til forbedring af 
gennemførelsen af fællesskabsretten skal prioriteres højt i takt 
med, at Fællesskabet tager fat på konsolideringen af den 
fællesskabsret, der indtil nu er tilvejebragt på miljøområdet. 
65. Kommissionen konkluderer på grundlag af hidtidige erfaringer, at 
de nuværende gennemførelsesmekanismer, som først og fremmest 
bygger på proceduren i medfør af Traktatens artikel 169 og 171, 
selv om de er både vigtige, kraftfulde og nødvendige, har vist 
sig ikke at være tilstrækkeligt hurtige og egnede til at sikre, 
at Fællesskabets miljøret ikke overtrædes. Nogle af problemerne 
i relation til de særlige træk ved miljølovgivningen kan ganske 
vist løses ved at udvide udvalget af miljøinstrumenter, men der 
er herudover behov for større diversitet og decentralisering af 
kontrolmekanismerne. 
66. Kommissionen introducerer derfor i denne Meddelelse en ny bred 
metode, som omfatter hele reguleringskredsløbet og alle relevante 
sektorer. Der fremlægges en række nye forslag til, hvorledes 
gennemførelsen af fællesskabsretten på miljøområdet kan forbedres 
på alle niveauer. 
67. Kommissionen forventer med denne Meddelelse at øge kendskabet på 
alle niveauer til det samlede billede af gennemførelse og hånd­
hævelse, og at gøre fuld brug af sin ret til at tage initiativer 
i lyset af reaktionerne på Meddelelsen og debatten om, hvad der 
skal gøres for at forbedre situationen, som skal foregå blandt 
alle berørte aktører på alle niveauer. 
26 
BILAG 1: DEFINITIONER 
"Reguleringskredsløbet" er den proces, hvorunder lovgivningen 
planlægges, udtænkes, udformes, vedtages, gennemføres og 
håndhæves, og til effektiviteten er blevet vurderet. Det er et 
værktøj, der gør det muligt at anvende en holistisk metode til 
udvikling af de miljøpolitiske instrumenter. 
"Qnsætning til national lov" betyder i denne Meddelelse love 
eller administrative foranstaltninger af bindende karakter, som 
en kompetent myndighed iværksætter for i den nationale ret at 
indføje de forpligtelser, rettigheder og opgaver, som er 
nedfældet i Fællesskabets miljødirektiver. Cmsætning til national 
lov indebærer således ikke blot gengivelse af et direktiv i en 
national lov, men også eventuelle yderligere bestemmelser, som 
f.eks. ændringer eller ophævelse af uforenelige nationale 
bestemmelser, som er nødvendige for at sikre, at den nationale 
ret som helhed på passende måde afspejler et direktivs 
bestemmelser. I nogle medlemssstater skal foranstaltninger til 
omsætning til national^ lov kun vedtages på nat ionalt/centralt 
plan, medens det i andre er de regionale myndigheder, der har 
beføjelser på visse miljøpolitiske områder (f.eks. henhører 
naturbeskyttelse under de tyske og østrigske delstaters 
kompetenceområde) . Undertiden skal myndigheder pa begge niveauer, 
som deler kompetencen, træffe omsætningsforanstaltninger. 
"Praktisk anvendelse" defineres som den anvendelse af fælles­
skabsretten, som sker gennem de kompetente myndigheders konkrete 
beslutninger, f.eks. meddelelse af tilladelser eller udformning 
af udførende planer eller programmer. Fællesskabets lovgivning 
anvendes umiddelbart af de nationale myndigheder i forbindelse 
med forordninger og umiddelbart anvendelige bestemmelser i 
direktiver. Når et direktiv en gang er omsat til national lov, 
anvendes den gennem de nationale omsætningsforanstaltninger. 
Udtrykket omfatter desuden tilvejebringelse af infrastruktur og 
bestemmelser, der skal sætte de kompetente myndigheder i stand 
til at udføre deres opgaver i medfør af fællesskabsretten og at 
træffe passende afgørelser. 
"Håndhævelse" defineres bredt som alle de metoder, de kompetente 
myndigheder anvender for at tilskynde eller tvinge andre til at 
overholde gældende lovgivning (f.eks. overvågning, tilsyn, 
sanktioner og påbud om afhjælpende foranstaltninger), med henblik 
på at forbedre resultaterne af miljøpolitikken og dermed nå det 
egentlige mål, at forbedre den generelle miljøkvalitet. 
27 
BILAG II: PROBLEMER MED GENNEMFØRELSE I ENKELTSEKTORER 
Problemer med gennemførelse og håndhævelse opstår i alle 
sektorer, hvor Fællesskabet har vedtaget miljølove. I dette bilag 
gives en nærmere redegørelse for de typer af gennemførelses- og 
håndhævelsesproblemer, som opstår i fire sektorer: vand, affald, 
naturbeskyttelse og vurdering af virkningerne på miljøet. 
Vand 
Omfanget og kompleksiteten af de forpligtelser på vandkvali­
tetsområdet, som følger af den traditionelle fællesskabslov­
givning på dette område, baseret hovedsageligt på fastlæggelse af 
kvalitetsmålsætninger, rensningsprogrammer, goakendelsessystemer 
og udarbejdelse af rapporter, giver stadig anledning til 
betydelige problemer for medlemsstaternes myndigheder. Nogle af 
medlemsstaterne har store vanskeligheder med at anvende 
fællesskabsdirektiver på vandområdet pa tilfredsstillende måde. 
Direktiv 76/464/EØF om farlige stoffer, der udledes til 
Fællesskabets vandmiljø, er et godt eksempel. Kommissionen har 
indledt traktatkrænkelsessager mod mange medlemsstater på grund 
af manglende notificering af programmer til begrænsning af 
forurening med stoffer i direktivets bilag II. Også anvendelsen 
af direktiv 76/16O/EØF om badevand giver fortsat problemer i 
flere medlemsstater. 
Hvad angår direktiv 91/676/EØF om nitrater fra landbruget, har 
flere medlemsstater endnu ikke notificeret foranstaltninger til 
at omsætte direktivet til national lov. De fleste af medlems­
staterne har vanskeligheder med at anvende direktivet (manglende 
udpegning af sårbare områder, manglende kodeks for god 
landbrugspraksis, manglende overvågningsprogrammer, manglende 
fremlæggelse for Kommissionen af rapporter i medfør af direkti­
vets artikel 10) . Kommissionen følger nøje problemerne med 
anvendelse af direktivet i medlemsstaterne, og indleder i givet 
fald traktatkrænkelsessager. 
Kommissionen modtager også klager om kvaliteten af drikkevand 
(direktiv 80/778/EØF), som ofte udspringer af mangel på teknisk 
infrastruktur. Kommissionens opgave med at sikre, at fælles­
skabskravene efterleves, vanskeliggøres undertiden af de metoder, 
nogle af medlemsstaterne bruger til at håndhæve 
vandkvalitetskravene. 
Affald 
Fællesskabslovgivning om affaldsforvaltning gælder for en lang 
række genvindings- og bort skaf felsesaktiviteter, som udføres af 
de økonomiske aktører. Disse opgaver skulle normalt udføres i 
overensstemmelse med Fællesskabets af faidslovgivning og national 
lov til omsætning af direktiverne. Affaldsbehandlingsanlæg er 
omfattet af et tilladelsessystem, og genvindingsanlæg bør som 
mindstekrav registreres. Også transport af affald mellem 
medlemsstaterne er reguleret i en forordning. 
28 
Hele systemet afhænger således i vidt omfang af, hvorledes de 
nationale, regionale og/eller lokale myndigheder udfører de 
forskellige opgaver, der er nødvendige for at behandle de mange 
ansøgninger, meddele tilladelser i medfør af love og bekendt­
gørelser, overvåge de økonomiske aktørers overholdelse af 
tilladelsen og dens vilkår, og, i tilfælde af manglende over­
holdelse, iværksætte afhjælpende foranstaltninger og sanktioner. 
De kompetente myndigheder er også ansvarlige for at håndhæve 
af falds lovgivningen i forhold til aktiviteter, der i sig selv er 
ulovlige, fordi de ikke er blevet tilladt (ulovlig deponering af 
affald) . 
De fleste større problemer med gennemførelse af love i affalds­
sektoren har deres oprindelse i manglende anvendelse i medlems­
staterne: ulovlig deponering, dårlige bortskaffelsesmetoder, og 
vandforurening som følge af direkte udledninger af affald til 
vand. For at sikre effektiviteten skal hele systemet decentra­
liseres til et net af kompetente myndigheder, som udfylder deres 
rolle aktivt. Decentralisering er det mest effektive svar på de 
miljømæssige udfordringer, affaldet stiller, fordi dybtgående 
kendskab til den konkrete situation i lokalområdet er nødvendig 
for at kunne anvende loven effektivt og korrekt i forhold til de 
faktiske omstændigheder. 
Naturbeskyttelse 
De vigtigste fællesskabsinstrumenter på naturområdet er direktiv 
79/409/EØF om beskyttelse af vilde fugle og direktiv 92/43/EØF om 
bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter. Disse 
direktiver giver anledning til store problemer med gennemførelsen 
og tilsammen til et betydeligt antal klager. 
Kommissionen har et godt udgangspunkt for at sikre vedtagelse og 
forenelighed af national lovgivning og opnåelsen af vigtige 
fælles mål, f.eks. gennem Natura 2000 (fællesskabsnet af 
beskyttede områder). Størsteparten af klagerne mod disse to 
direktiver vedrører imidlertid trusler mod konkrete områder, og 
det giver Kommissionen betydelige vanskeligheder. Klager om 
bestemte områder kræver ofte overvejelser om komplekse lokale 
faktorer og vedrører desuden ofte forhold i hastig forandring 
(f.eks. skadelige projekter, der allerede er i gang) . Den centrale 
håndhævelsesmekanisme, Kommissionen i øjeblikket råder over, er 
ikke egnet til at behandle sådanne klager, især hvad angår 
behandlingstider, brug af eksperter med lokalkendskab, og besøg 
på stedet. 
Vurdering af virkningerne på miljøet 
Direktiv 85/337/EØF om vurdering af virkningerne på miljøet er en 
af de hyppigste årsager til klager, andragender, spørgsmål i 
Europa-Parlamentet og overtrædelsesprocedurer. 
Overtrædelsesprocedurer indledes ofte af Kommissionen som følge 
af ukorrekt omsætning til national lov: der er stadig problemer 
med foreneligheden i flere medlemsstater, mest i forbindelse med 
omsætning til national lov af projekter i de kategorier, der er 
29 
anført i direktivets bilag II. 
Klager og andragender drejer sig mest om kvaliteten af WM-
undersøgelser, undersøgelse af alternative projekter, og 
myndighedernes manglende hensyntagen til de meninger, der på 
lovlig vis kommer frem under offentlige høringer. Det er 
vanskeligt for Kommissionen at undersøge og træde ind i sådanne 
sager, idet direktivet først og fremmest er af proceduremæssig 
karakter og ikke giver Kommissionen hjemmel til at undersøge 
kvaliteten af vurderingerne og overvåge resultaterne af vur­
deringsprocessen . 

ISSN 0254-1459 
KOM(96) 500 endelig udg. 
DOKUMENTER 
DA 14 06 
Katalognummer : CB-CO-96-540-DA-C 
ISBN 92-78-10639-9 
Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer 
L-2985 Luxembourg