På denne baggrund foreslår Kommissionen at tilføje overtrædelsen af Unionens restriktive foranstaltninger til de kriminalitetsområder, der er fastsat i artikel 83, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde ("TEUF"). Når Rådet er nået til enighed, og Europa-Parlamentet giver sit samtykke til at tilføje overtrædelsen af Unionens restriktive foranstaltninger til de kriminalitetsområder, der er fastsat i artikel 83, stk. 1, i TEUF, vil Kommissionen kunne foreslå et direktiv efter den almindelige lovgivningsprocedure, som kan tilnærme definitionen af strafbare handlinger og sanktioner.

Som det vil blive drøftet nærmere i afsnittene nedenfor, er der i mangel af harmonisering på EU-plan betydelige forskelle mellem de nationale systemer for så vidt angår kriminalisering af overtrædelsen af Rådets forordninger om Unionens restriktive foranstaltninger ("overtrædelse af Unionens restriktive foranstaltninger"). Systemerne for strafferetlige sanktioner er ligeledes meget forskellige.

Artikel 215 i TEUF giver Rådet hjemmel til at vedtage de "nødvendige foranstaltninger" i tilfælde af vedtagelse af Unionens restriktive foranstaltninger. Retsgrundlaget for vedtagelsen af restriktive foranstaltninger giver imidlertid ikke mulighed for tilnærmelse af strafferetlige definitioner og typer og niveauer af strafferetlige sanktioner.

·andre forpligtelser, navnlig til at rapportere om de skridt, der er taget for at gennemføre de restriktive foranstaltninger (f.eks. ved at indberette mængden af indefrosne aktiver til myndighederne).

I denne henseende indeholder EU-forordninger systematisk en bestemmelse, der pålægger medlemsstaterne at vedtage nationale regler, der fastsætter effektive, forholdsmæssige og afskrækkende sanktioner for overtrædelse af bestemmelserne i disse forordninger.

Unionen har i øjeblikket over 40 ordninger med restriktive foranstaltninger. Nogle af disse gennemfører De Forenede Nationers restriktive foranstaltninger. Andre vedtages selvstændigt af Unionen. Ud over ordninger til håndtering af landespecifikke situationer har Unionen også vedtaget horisontale ordninger rettet mod spredning og brug af kemiske våben, cyberangreb, menneskerettighedskrænkelser og terrorisme. Restriktive foranstaltninger er bindende for EU-medlemsstaterne og for enhver person eller enhed omfattet af medlemsstaternes jurisdiktion (EU-operatører). Inkonsekvent håndhævelse af restriktive foranstaltninger undergraver deres effektivitet og EU's evne til at tale med én stemme. Gennemførelsen og håndhævelsen af Unionens restriktive foranstaltninger er primært medlemsstaternes ansvar. De kompetente myndigheder i medlemsstaterne skal vurdere, om der er sket en overtrædelse af Rådets relevante forordning, der er vedtaget i henhold til artikel 215 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde ("TEUF"), og træffe passende foranstaltninger.

For at bevare disse værdier kan Unionen indføre restriktive foranstaltninger over for tredjelande, enheder eller enkeltpersoner. Disse foranstaltninger omfatter målrettede individuelle foranstaltninger, dvs. målrettede finansielle sanktioner (indefrysning af aktiver) og restriktioner for indrejse (rejseforbud) samt sektorspecifikke foranstaltninger, dvs. våbenembargoer eller økonomiske og finansielle foranstaltninger (f.eks. import- og eksportrestriktioner samt restriktioner for levering af visse tjenesteydelser såsom banktjenesteydelser). Bevarelse af international fred og sikkerhed er særlig relevant i den nuværende situation med Ruslands invasion af Ukraine. Unionen har indført en række restriktive foranstaltninger over for russiske og hviderussiske enkeltpersoner og virksomheder, hvoraf nogle går tilbage til 2014. I den forbindelse nedsatte Kommissionen en taskforce vedrørende "indefrysning og beslaglæggelse" for at styrke koordineringen på EU-plan i forbindelse med håndhævelsen af disse restriktive foranstaltninger. Ud over at sikre koordinering mellem medlemsstaterne og EU-agenturer såsom Europol og Eurojust søger den at undersøge samspillet mellem restriktive foranstaltninger og strafferetlige foranstaltninger.

Restriktive foranstaltninger er et vigtigt redskab til at fremme målet for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik ("FUSP") som fastsat i artikel 21 i traktaten om Den Europæiske Union ("TEU"). Disse mål omfatter beskyttelse af Unionens værdier, opretholdelse af international fred og sikkerhed samt konsolidering af og støtte til demokratiet, retsstatsprincippet og menneskerettighederne.

For så vidt angår fængselsstraffe er deres maksimale varighed i 14 medlemsstater mellem 2 og 5 år, mens der i otte medlemsstater er mulighed for maksimale straffe på mellem 8 og 12 år. Den maksimale bødestørrelse, der kan pålægges for overtrædelse af Unionens restriktive foranstaltninger — enten som en strafbar handling eller en administrativ overtrædelse — varierer meget fra medlemsstat til medlemsstat, fra 1 200 EUR til 500 000 EUR. Fjorten medlemsstater fastsætter, at juridiske personer kan drages til ansvar for overtrædelse af Unionens restriktive foranstaltninger. Tolv medlemsstater fastsætter administrative sanktioner, navnlig bøder, der kan pålægges juridiske personer, når deres ansatte (eller i det mindste ledelsen) overtræder sanktionerne. Den maksimale bødestørrelse for juridiske personer varierer fra 133 000 til 37, 5 mio. EUR.

BE, BG, CZ, DE, EE, IE, EL, IT, LT, AT, PL, RO, SI

På grundlag af svarene på et spørgeskema udsendt af Folkedrabsnetværket, dets yderligere høringer og yderligere undersøgelser foretaget af Kommissionen med henblik på dette forslag kan det konkluderes, at overtrædelsen af Unionens restriktive foranstaltninger i 13 medlemsstater kan udgøre enten en administrativ overtrædelse eller en strafbar handling. De kriterier, i henhold til hvilke adfærden er omfattet af den ene eller den anden ordning, er forskellige i de enkelte medlemsstater, men kriterierne er normalt knyttet til grovheden (alvorlig karakter) eller er fastsat kvalitativt (forsæt, grov uagtsomhed) eller kvantitativt (skadesomfang). I 12 medlemsstater er overtrædelse af Unionens restriktive foranstaltninger kun en strafbar handling. I to medlemsstater kan den specifikke overtrædelse af Unionens restriktive foranstaltninger imidlertid kun føre til administrative sanktioner.

Personer, der er involveret i ulovlig praksis vedrørende Unionens restriktive foranstaltninger, kan drage fordel af, at medlemsstaterne har meget forskellige definitioner af og sanktioner for overtrædelse af Unionens restriktive foranstaltninger i henhold til deres administrative og/eller strafferetlige lovgivning. Nogle medlemsstater anvender brede definitioner såsom "overtrædelse af FN's og EU's sanktioner" eller "overtrædelse af EU-bestemmelser". Andre medlemsstater har mere detaljerede bestemmelser, f.eks. en liste over forbudt adfærd.

Da der ofte ikke er nogen direkte ofre for overtrædelse af restriktive foranstaltninger, afhænger deres efterforskning og retsforfølgning af, at de nationale kompetente myndigheder opdager dem. Desuden spiller indberetninger fra whistleblowere eller klager fra civilsamfundsorganisationer en vigtig rolle i indberetningen af overtrædelser af restriktive foranstaltninger.

Overtrædelser af Unionens restriktive foranstaltninger har ofte en grænseoverskridende karakter. En virksomhed kan f.eks. købe udstyr via en udenlandsk tredjemand vel vidende om, at de egentlige sælgere er lande, enheder og enkeltpersoner, der er omfattet af restriktive foranstaltninger. I forbindelse med indefrysning af aktiver kan en international bank f.eks. lette overførslen af en "indefrosset" yacht, der ejes af en person, der er opført på listen. En sådan forbudt overførelse kan involvere et advokatfirma, der hjælper med at begå forbrydelsen ved at udarbejde papirerne til salg af yachten, og i visse tilfælde en korrupt embedsmand, der giver mulighed for, at den kan skifte ejer. Metoder som hvidvaskning af penge og/eller skuffeselskaber kan også hjælpe med at skjule oprindelsen af betalingen for yachten.

På trods af de positive tendenser i nogle medlemsstater synes der kun at være få, hvor der er verserende retssager vedrørende overtrædelse af Unionens restriktive foranstaltninger. Dette kan være et tegn på, at efterforskning og retsforfølgning af overtrædelser af Unionens restriktive foranstaltninger ikke prioriteres tilstrækkeligt i mange medlemsstater. Desuden står de retshåndhævende myndigheder over for betydelige forhindringer på grund af den specifikke kategori af lovovertrædere, ofre og den komplekse karakter af (kombinationen af) de pågældende lovovertrædelser.

I denne forbindelse er en rapport fra 2021 fra det europæiske net af kontaktpunkter vedrørende personer, som er ansvarlige for folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden og krigsforbrydelser ("Folkedrabsnetværket"), af særlig relevans. På grundlag af en sammenlignende vurdering af situationen i medlemsstaterne påpeges det i rapporten fra Folkedrabsnetværket, at meget få personer eller juridiske personer, der er ansvarlige for overtrædelsen af Unionens restriktive foranstaltninger, i praksis reelt holdes ansvarlige. Den bemærker imidlertid også, at der for nylig kan konstateres en positiv tendens i antallet af iværksatte håndhævelsesforanstaltninger og stigningen i de sanktioner, der pålægges af visse nationale myndigheder.

I takt med at Unionen har vedtaget flere og flere restriktive foranstaltninger i løbet af de seneste årtier, er der ligeledes opstået ordninger til at unddrage sig dem. Nogle af bagmændene bag disse ordninger er omfattet af restriktive foranstaltninger, og de har rigelige ressourcer og kan benytte sig af "formidlere" (advokater, notarer osv.) og "redskaber" (komplekse retlige strukturer til at skjule det reelle ejerskab af aktiverne f.eks.) for at unddrage sig de restriktive foranstaltningerne.

I afsnittene nedenfor gennemgås de problemer, som det nuværende forslag søger at løse, sammen med de underliggende årsager og de negative konsekvenser, som den nuværende situation forårsager. Dette vil blive efterfulgt af en præsentation af forslagets mål og dets merværdi, herunder årsagerne til, at det opfylder kriterierne for at tilføje et kriminalitetsområde til artikel 83, stk. 1, i TEUF.

I betragtning af det presserende behov for at drage personer og enheder, der har deltaget i en overtrædelse af Unionens restriktive foranstaltninger, til ansvar, vedtager Kommissionen i dag også en meddelelse med et bilag, der indeholder de vigtigste elementer, som et kommende direktiv om strafferetlige sanktioner for overtrædelse af Unionens regler om restriktive foranstaltninger kan indeholde.

I mangel af retshåndhævende myndigheder og retlige myndigheder, der har de rette værktøjer og ressourcer til rådighed til at forebygge, opdage, efterforske og retsforfølge overtrædelsen af Unionens restriktive foranstaltninger, er udpegede enkeltpersoner og juridiske personer, hvis aktiver indefryses, fortsat i praksis i stand til at få adgang til deres aktiver og kan støtte regimer, som Unionens restriktive foranstaltninger er rettet mod. Det forhold, at medlemsstaterne har meget forskellige definitioner af og uensartede sanktioner for overtrædelser af Unionens restriktive foranstaltninger i henhold til deres administrative og/eller strafferetlige lovgivning, tyder desuden på, at den samme overtrædelse kan straffes med forskellige sanktioner og på forskellige håndhævelsesniveauer. Politisk svækker dette håndhævelsen af Unionens restriktive foranstaltninger og underminerer troværdigheden af Unionens mål. Endelig kan indtægter fra udnyttelsen af varer og naturressourcer, der handles i strid med Unionens restriktive foranstaltninger, også gøre det muligt for de enheder eller enkeltpersoner, der er omfattet af disse restriktive foranstaltninger, at købe våben, med hvilke de kunne begå deres forbrydelser. Overtrædelsen af importrestriktionerne kan desuden bidrage til ulovlig udnyttelse af varer og naturressourcer i det land, som disse restriktive foranstaltninger er rettet mod, med efterfølgende skadelige konsekvenser på det miljømæssige og sociale område.

(5)Formål med forslaget

På denne baggrund og i betragtning af det presserende behov for at sætte en stopper for straffriheden for overtrædelser af restriktive foranstaltninger efter Ruslands invasion af Ukraine har dette forslag til formål at indlede proceduren fastsat i artikel 83, stk. 1, tredje afsnit, i TEUF. I overensstemmelse med denne procedure kan Rådet på grundlag af udviklingen inden for kriminalitet vedtage en afgørelse om udpegning af andre kriminalitetsområder, der opfylder kriterierne angivet i artikel 83, stk. 1, i TEUF. De bør være "områder med kriminalitet af særlig grov karakter, der har en grænseoverskridende dimension som følge af overtrædelsernes karakter eller konsekvenser eller af et særligt behov for at bekæmpe dem på fælles grundlag". Rådet træffer afgørelse med enstemmighed efter Europa-Parlamentets godkendelse. Artikel 83, stk. 1, i TEUF giver på nuværende tidspunkt ikke mulighed for at fastsætte minimumsregler vedrørende definition af og sanktioner for overtrædelsen, herunder omgåelse, af Unionens restriktive foranstaltninger, eftersom overtrædelsen af Unionens restriktive foranstaltninger som sådan endnu ikke er omfattet af de kriminalitetsområder, der er anført i førnævnte artikel. De kriminalitetsområder, der i øjeblikket er opført på listen, er terrorisme, menneskehandel og seksuel udnyttelse af kvinder og børn, ulovlig narkotikahandel, ulovlig våbenhandel, hvidvaskning af penge, korruption, forfalskning af betalingsmidler, edb-kriminalitet og organiseret kriminalitet. Overtrædelsen af Unionens restriktive foranstaltninger kan dog vedrøre strafbare handlinger, der er omfattet af nogle af de anførte kriminalitetsområder, såsom terrorisme og hvidvaskning af penge. De kriterier, der er omhandlet i artikel 83, stk. 1, i TEUF, vedrørende den grænseoverskridende dimension af et kriminalitetsområde, nemlig karakteren eller konsekvenserne af strafbare handlinger og det særlige behov for at bekæmpe dem på et fælles grundlag, er indbyrdes forbundne og bør ikke vurderes isoleret. I tilfælde af en overtrædelse af Unionens restriktive foranstaltninger er disse kriterier opfyldt, fordi:

·For det første bør overtrædelsen af Unionens restriktive foranstaltninger betragtes som et kriminalitetsområde for at sikre en effektiv gennemførelse af Unionens politik om restriktive foranstaltninger. Et flertal af medlemsstaterne har allerede kategoriseret overtrædelsen af restriktive foranstaltninger som en strafbar handling. Blandt de medlemsstater, der kategoriserer overtrædelsen af restriktive foranstaltninger som en strafbar handling, har nogle brede definitioner, såsom "overtrædelse af FN's og EU's sanktioner" eller "overtrædelse af EU-bestemmelser", mens andre har mere detaljerede bestemmelser, f.eks. en liste over forbudt adfærd. De kriterier, i henhold til hvilke adfærden er omfattet af straffelovgivningen, er forskellige i de enkelte medlemsstater, men kriterierne er normalt knyttet til grovheden (alvorlig karakter), enten fastsat kvalitativt (forsæt, grov uagtsomhed) eller kvantitativt (skadesomfang).

·For det andet er der tale om et særligt alvorligt kriminalitetsområde, der har en lignende alvor som de kriminalitetsområder, der allerede er anført i artikel 83, stk. 1, TEUF, eftersom det kan fastholde trusler mod den internationale fred og sikkerhed, underminere konsolideringen af og støtten til demokratiet, retsstaten og menneskerettighederne og medføre betydelige økonomiske, sociale, samfunds- og miljømæssige skader. Udpegede enkeltpersoner og juridiske personer, hvis aktiver indefryses, har fortsat i praksis adgang til deres aktiver og kan støtte regimer, der er omfattet af restriktive foranstaltninger. På tilsvarende vis kan penge fra udnyttelsen af naturressourcer, der handles i strid med Unionens restriktive foranstaltninger, også gøre det muligt for de regimer, der er omfattet af disse restriktive foranstaltninger, at købe våben, med hvilke de kan begå deres forbrydelser. Overtrædelsen af Unionens restriktive foranstaltninger kan desuden bidrage til ulovlig udnyttelse af varer og naturressourcer inden for det regime, som disse restriktive foranstaltninger er rettet mod.

·For det tredje har overtrædelser af Unionens restriktive foranstaltninger en klar, og til tider endda iboende, grænseoverskridende dimension. Overtrædelser begås normalt af fysiske personer og juridiske enheder, der opererer på globalt plan, og i nogle tilfælde forbyder Unionens restriktive foranstaltninger, såsom import- og eksportrestriktioner og restriktioner for banktjenesteydelser, endda grænseoverskridende transaktioner. Derfor er denne overtrædelse pr. definition en grænseoverskridende adfærd, der kræver en fælles grænseoverskridende reaktion på EU-plan.

·For det fjerde antyder det forhold, at medlemsstaterne har meget forskellige definitioner af og sanktioner for overtrædelser af Unionens restriktive foranstaltninger i henhold til deres administrative og/eller strafferetlige lovgivning, desuden, at den samme overtrædelse kan straffes med forskellige sanktioner og på forskellige håndhævelsesniveauer. Dette undergraver Unionens mål om at beskytte international fred og sikkerhed og værne om Unionens fælles værdier. Der er derfor et særligt behov for en fælles indsats på EU-plan for at håndtere overtrædelsen af Unionens restriktive foranstaltninger ved hjælp af straffelovgivningen.

·For det femte udgør de forskellige definitioner af og uensartede sanktioner for overtrædelse af Unionens restriktive foranstaltninger i henhold til medlemsstaternes administrative og/eller strafferetlige lovgivning en hindring for en konsekvent anvendelse af Unionens politik om restriktive foranstaltninger. De kan endda føre til forumshopping hos lovovertrædere og i sidste ende straffrihed, fordi de kan vælge at udføre deres aktiviteter i de medlemsstater, der har mildere konsekvenser for overtrædelse af Unionens restriktive foranstaltninger. Harmonisering vil også øge sanktionernes afskrækkende virkning for overtrædelse af Unionens restriktive foranstaltninger.

Ud over at opfylde de kriterier, der er omhandlet i artikel 83, stk. 1, i TEUF, vil en fælles indsats på EU-plan ikke blot bidrage til lige konkurrencevilkår mellem medlemsstaterne, men også bidrage til lige konkurrencevilkår på globalt plan og samarbejde om retshåndhævelse og retligt samarbejde med henblik på at bekæmpe overtrædelsen af restriktive foranstaltninger.

Som det vil blive drøftet yderligere nedenfor, supplerer forslaget om at tilføje overtrædelsen af Unionens restriktive foranstaltninger til de kriminalitetsområder, der er fastsat i artikel 83, stk. 1, i TEUF, Kommissionens forslag, der har til formål at revidere direktivet om indefrysning og konfiskation af redskaber og udbytte fra strafbart forhold i Den Europæiske Union og Rådets afgørelse om kontorer for inddrivelse af aktiver. Det foreslåede nye direktiv om inddrivelse og konfiskation af aktiver vil finde anvendelse på overtrædelser af Unionens restriktive foranstaltninger, for så vidt som disse overtrædelser vil være harmoniseret i henhold til EU-retten.

Når Rådet efter at have opnået Europa-Parlamentets godkendelse indvilliger i at tilføje overtrædelsen af Unionens restriktive foranstaltninger som et kriminalitetsområde i henhold til artikel 83, stk. 1, i TEUF, vil Kommissionen kunne foreslå et direktiv om overtrædelse af Unionens restriktive foranstaltninger efter den almindelige lovgivningsprocedure. Som nævnt vedtager Kommissionen i dag også en meddelelse med et bilag, der indeholder de vigtigste elementer, som et kommende direktiv om strafferetlige sanktioner for overtrædelse af Unionens regler om restriktive foranstaltninger kan indeholde.

•Sammenhæng med de gældende regler på samme område