Statusrapport om gennemførelsen af Kommissionens meddelelse "Intensivering af kampen mod cigaretsmugling og andre former for ulovlig handel med tobaksvarer – En samlet EU-strategi (COM(2013) 324 final af 6.6.2013)"

Afsnit A: Indledning

Cigaretsmugling har været et stort problem i Europa i nogen tid. Ulovlig handel med tobak gør cigaretter tilgængelige til lavere priser end dem, der er fastsat for at afholde folk fra at ryge. Samtidig overholder de ulovlige produkter typisk ikke produktbestemmelserne, f.eks. bestemmelserne om mærkning. Ulovlig handel med tobak indebærer også, at staten mister betydelige indtægter. Hvis alle cigaretter, der sælges på det sorte marked, blev solgt lovligt, ville EU's og medlemsstaternes budget få tilført over 10 mia. EUR om året. Sidst, men ikke mindst, er cigaretsmugling en indtægtskilde for organiserede kriminelle grupper fra Europa og tredjelandene, og cigaretsmugling har i nogle tilfælde også været sat i forbindelse med finansiering af terrorisme. Bekæmpelse af ulovlig handel med tobak er således også vigtig for at beskytte sikkerheden i EU.

I 2013 fremlagde Kommissionen en omfattende strategi for at intensivere kampen mod ulovlig handel med tobak. Strategien var baseret på en detaljeret analyse af smuglingsfænomenet i EU og de faktorer, der ligger bag, og den indeholdt forslag til, hvordan man kan bekæmpe ulovlig handel med tobak ved at tage udgangspunkt i en tidligere handlingsplan til bekæmpelse af cigaret- og alkoholsmugling ved EU's østlige grænse. 2013-strategien blev ledsaget af en ny handlingsplan med 50 punkter, som Kommissionen og/eller medlemsstaterne skulle gennemføre. Rådet godkendte strategien og handlingsplanen i sine konklusioner den 10. december 2013. Europa-Parlamentet har for nylig understreget nødvendigheden af at intensivere kampen mod ulovlig handel med tobak, især når det gælder "cheap whites".

Med denne rapport opfyldes det løfte, som Kommission gav i 2013 om at overvåge gennemførelsen af strategien og handlingsplanen, navnlig hvad angår de specifikke faktorer, som ligger bag problemet. Afsnit B i rapporten giver et overblik over de vigtigste initiativer, der er taget siden 2013-strategiens fremlæggelse. Afsnit C beskriver kort den nuværende situation med det ulovlige marked. Afsnit D omhandler de erfaringer, man har gjort sig siden da, og indeholder nogle forslag til yderligere overvejelse.

Afsnit B: De vigtigste initiativer, der er blevet gennemført siden 2013

I 2013-strategien blev der opfordret til målrettede interne og eksterne foranstaltninger for at intensivere kampen mod grænseoverskridende smugling af cigaretter og andre tobaksvarer. Det overordnede mål med disse foranstaltninger var at sikre den lovlige forsyningskæde, styrke håndhævelsen og tackle incitamenterne til den ulovlige handel. Endelig anerkendte man i strategien, at man på grund af den nationale lovgivnings territoriale grænser – ud over de foranstaltninger, der træffes på nationalt plan – kun vil kunne tackle dette globale fænomen i tilstrækkelig grad ved hjælp af en koordineret indsats på europæisk og internationalt plan. Med dette for øje er der blevet truffet flere vigtige foranstaltninger siden 2013.

1. Ændringer af de lovgivningsmæssige og politiske rammer

a) På globalt plan har Kommissionen lige fra starten gået forrest i arbejdet med protokollen til udryddelse af den ulovlige handel med tobaksvarer til WHO's rammekonvention om tobakskontrol ("FCTC-protokollen") (foranstaltning 2.1 og 2.2). Protokollen har til formål at sikre forsyningskæden med ægte cigaretter, navnlig ved at give parterne pligt til at oprette et følge- og sporingssystem for tobaksvarer senest fem år efter protokollens ikrafttrædelse. Protokollen tager også højde for godkendelsen af visse aktiviteter, regler om fornøden omhu for producenterne samt regler for internetsalg, toldfrit salg og frihandelszoner. Desuden støtter protokollen det internationale samarbejde mellem de håndhævende myndigheder.

Protokollen udgør i dag det internationale samfunds vigtigste respons på den grænseoverskridende ulovlige handel med tobak. EU viste sin opbakning til protokollen ved at være en af de første parter, der ratificerede den, i juni 2016. Protokollen skal ratificeres af 40 parter, før den kan træde i kraft. Pr. 31. december 2016 havde 25 parter ratificeret den, herunder seks EU-medlemsstater .

Kommissionen gør en aktiv indsats for at fremme protokollen i EU og på verdensplan, og den gør brug af sin diplomatiske indflydelse i de internationale forbindelser, bl.a. i de institutionelle rammer med nabolandene (foranstaltning 3.2.12) og Østasien (foranstaltning 3.2.1). I denne sammenhæng hjalp Kommissionen FCTC's sekretariat med afholdelsen af en regional workshop i Myanmar i december 2014. På den 7. konference mellem parterne i WHO-rammekonventionen i november 2016 indledte EU globale drøftelser om den fremtidige gennemførelse af protokollen (foranstaltning 3.2.13). Kommissionen har også ydet anden finansiel støtte til processen lige fra starten .

b) Sideløbende hermed har EU ajourført og styrket sin lovgivning om tobakskontrol. Det reviderede tobaksvaredirektiv (TPD) blev vedtaget i 2014. Når det gælder ulovlig handel med tobak, har TPD til formål at sikre forsyningskæden på baggrund af et følge- og sporingssystem, som omfatter hele EU, og manipulationssikrede sikkerhedsfeatures på enkeltpakningsniveau. Ved at gennemføre de relevante forpligtelser i TPD, hvad følge- og sporingssystemet angår, vil medlemsstaterne også overholde de tilsvarende bestemmelser i FCTC-protokollen. Cigaretter, der fremstilles i eller til EU's indre marked, vil blive fulgt og sporet i henhold til TPD fra maj 2019. Kommissionen er i øjeblikket ved at udarbejde den lovgivning, der er nødvendig for at indføre EU's kommende følge- og sporingssystem (foranstaltning 2.3 og 2.4).

c) EU har ligeledes styrket sine efterforskningsredskaber for at spore told- og afgiftssvig via reformen af Rådets forordning (EF) nr. 515/97 om gensidig bistand mellem medlemsstaternes administrative myndigheder i toldspørgsmål . Den nye forordning gør det muligt for efterforskerne at sammenligne fysiske containerbevægelser med import- og transitdata og med eksportdata for punktafgiftspligtige varer, navnlig cigaretter. Den gør det ligeledes lettere at bruge beviser fra andre EU-jurisdiktioner i nationale administrative og retlige procedurer. Når den nye EU-toldkodeks er gennemført fuldstændigt, vil den skabe et IT-miljø, som bidrager til mere effektive, risikobaserede toldkontroller, bl.a. på området for cigaretsmugling.

På samme måde vedtog Kommissionen i 2014 en EU-strategi og -handlingsplan for toldrisikostyring for at beskytte EU's og EU-borgernes sikkerhed, interesserne hos de virksomheder, der driver lovlig handel, og EU's finansielle interesser, samtidig med at man sikrer en gnidningsløs handel. I juli 2016 vedtog Kommissionen en statusrapport om foranstaltningernes gennemførelse .

d) Desuden er Kommissionen i øjeblikket ved at foretage en konsekvensanalyse af den mulige revidering af afgiftsrammerne, nemlig direktiv 2011/64/EU om punktafgiftsstrukturen og -satserne for forarbejdet tobak. En ekstern evalueringsrapport har hjulpet med at identificere mulighederne for at reducere administrative byrder og omkostninger for både medlemsstaterne og de erhvervsdrivende med det formål at mindske fordrejninger på det indre marked og reducere incitamenterne til ulovlig handel med tobak. Kommissionen undersøger i øjeblikket indvirkningen af disse muligheder, og i denne sammenhæng ser den også på definitionerne og den afgiftsmæssige behandling af tobaksvarer i hele EU (foranstaltning 1.1). Kommissionen overvejer endvidere, hvorvidt råtobak bør medtages under anvendelsesområdet for punktafgiftspligtige varer i direktiv 2011/64/EU, hvilket ikke er tilfældet nu. Derfor er det i øjeblikket ikke muligt at bruge de vigtigste redskaber til bekæmpelse af svig (dvs. administrativt samarbejde, informationsudveksling og Systemet til Verifikation af Punktafgiftspligtige Varers Omsætning eller EMCS), når det gælder råtobak.

Kommissionen har i den forbindelse overvejet at harmonisere antiforegribelsesforanstaltningerne i EU (foranstaltning 1.3). Medlemsstaterne anså dog ikke dette for at være hverken muligt eller ønskeligt. Hvad angår de tilladte mængder for rejsende (i henhold til direktiv 2007/74/EF om fritagelse for merværdiafgift og punktafgifter på varer, der indføres af rejsende fra tredjelande), konkluderede Kommissionen, at dette spørgsmål kunne tages op ved hjælp af ikkelovgivningsmæssige foranstaltninger (foranstaltning 1.2).

e) Direktiv (EU) 2015/849 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme (det "fjerde antihvidvaskdirektiv") udgjorde et vigtigt skridt mod en mere effektiv indsats fra EU's side for at bekæmpe hvidvask af penge fra kriminelle aktiviteter og imødegå finansieringen af terroraktiviteter. Det sætter høje standarder for at forebygge hvidvask af penge og kræver f.eks., at medlemsstaterne opretter nationale registre over reelle ejere af virksomheder og udpegede truster. Dette vil bidrage til en bedre sporing af pengestrømme til f.eks. ulovlig handel med tobak og hindre kriminelle i at hvidvaske udbyttet fra sådanne aktiviteter.

Herudover har Kommissionen vedtaget en omfattende handlingsplan med henblik på at styrke bekæmpelsen af finansiering af terrorisme . Et af planens mål er at indføre foranstaltninger til kriminalisering af hvidvask af penge ved at vedtage en fælles definition af strafbare handlinger og sanktioner, for så vidt angår hvidvask af penge, i hele EU .

f) Kommissionen har desuden taget initiativ til en tilnærmelse af sanktionerne for toldrelaterede strafbare handlinger, herunder cigaretsmugling. Den har med dette formål for øje stillet et lovgivningsforslag , som Rådet og Europa-Parlamentet i øjeblikket behandler. Efter den politiske aftale mellem medlovgiverne om et nyt direktiv om strafferetlig bekæmpelse af svig rettet mod Den Europæiske Unions finansielle interesser vedtog Rådet sin holdning ved førstebehandlingen i april 2017.

Samtidig har Kommissionen sponsoreret en undersøgelse af effektiviteten af de sanktioner, der anvendes i medlemsstaterne for strafbare handlinger relateret til ulovlig handel med tobak (foranstaltning 3.3.1). Undersøgelsen bekræfter, at de eksisterende sanktioner for cigaretsmugling og den måde, som den relevante lovgivning anvendes på i praksis ved domstolene, varierer betydeligt mellem medlemsstaterne.