ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN

Ledsagedokument til

Forslag

til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV om ændring af direktiv 94/62/EF om emballage og emballageaffald med henblik på at mindske forbruget af letvægtsplastbæreposer

1. Problemformulering

Plastbæreposer[1] er et populært og praktisk produkt, der i vid udstrækning bruges til at bringe varer hjem fra forretningen. Det blev anslået, at hver EU-borger i 2010 brugte 198 sådanne poser, hvoraf 89 % var engangsposer. I et scenarie med uændret praksis forventes forbruget af dem at stige yderligere. De egenskaber, der har gjort plastposer til en forretningssucces – deres lave vægt og den omstændighed, at de er vanskeligt nedbrydelige – bidrager også til deres miljøbelastning. I 2010 blev mere end 8 mia. plastposer smidt på gaden og i naturen i EU. Endvidere afleverede kommunale eller private affaldsindsamlingssystemer i EU en meget betydelig mængde (49,7 % eller 710 000 ton om året) indsamlede plastposer til lossepladser, hvilket langt fra er optimalt ud fra et ressourceeffektivitetssynspunkt. Det meget høje forbrug af engangsplastbæreposer, deres uhensigtsmæssige bortskaffelse og den omstændighed, at de er vanskeligt nedbrydelige, skader vores miljø, herunder marine økosystemer.

I EU betragtes plastbæreposer som emballage i henhold til direktivet om emballage og emballageaffald (direktiv 94/62/EF[2]). Der findes imidlertid ingen EU-lovgivning eller politik, der er specifikt rettet mod plastbæreposer. Nogle medlemsstater har – med meget forskellige resultater – allerede udviklet politikker til reduktion af brugen af plastbæreposer ved hjælp af prisfastsættelsesforanstaltninger, aftaler med detailhandelssektoren eller bevidstgørelseskampagner. Efter nogle medlemsstaters forsøg på at forbyde plastbæreposer drøftede Rådet for Miljø spørgsmålet den 14. marts og opfordrede Kommissionen til at analysere mulige EU-foranstaltninger mod brugen af plastbæreposer.

2. Analyse af nærhedsprincippet og EU-merværdien

Et stort forbrug af plastbæreposer udgør både en generel og en grænseoverskridende udfordring for EU. Det er usandsynligt, at alle medlemsstater vil løse problemet effektivt uden indgriben fra EU's side. Merværdien af en EU-indsats vil ligge i skabelsen af en ramme, hvori der bliver fastlagt fælles mål, begreber og definitioner samt en tidsramme, mens det overlades til medlemsstaterne frit at træffe afgørelse om de nøjagtige gennemførelsesmetoder i overensstemmelse med nærhedsprincippet.

EU-indsatsen er fuldt i overensstemmelse med de to mål i emballagedirektivet, nemlig at forebygge og mindske miljøbelastningen af emballage og emballageaffald og at sikre sammenhæng i løsningen af et generelt og grænseoverskridende problem.

3. Mål

Det generelle mål med et EU-initiativ vedrørende plastbæreposer er at begrænse den negative indvirkning på miljøet, opfordre til forebyggelse af affald og en mere effektiv ressourceanvendelse, samtidig med at de negative socioøkonomiske konsekvenser begrænses.

Initiativets mål er specifikt:

· at begrænse miljøskader forårsaget af øget forbrug af plastposer i form af henkastning og ubæredygtig anvendelse af ressourcer ved senest i 2015 at mindske forbruget af engangsplastbæreposer pr. indbygger betydeligt

· at løse et generelt og grænseoverskridende problem på en koordineret og sammenhængende måde i hele EU.

I konsekvensanalysen vurderes de vigtigste miljømæssige, sociale og økonomiske virkninger af potentielle løsningsmodeller, som sigter mod at mindske brugen af engangsplastbæreposer. Tiltag på forskellige ambitionsniveauer vurderes og sammenholdes med et referencescenarie for at finde frem til de foranstaltninger, der minimerer omkostningerne og samtidig maksimerer fordelene.

4. løsningsmodeller

De løsningsmodeller, der fremlægges i analysen, fokuserer på forebyggende foranstaltninger mod engangsplastbæreposer.

Løsningsmodel 1 ("referencescenariet") går ud på ikke at gøre noget, hvorved status quo opretholdes. Der vil ikke være nogen supplerende politikker og foranstaltninger, der sigter mod at begrænse forbruget af engangsplastbæreposer på EU-plan og nationalt plan.

Løsningsmodel 2 ("frivilligt tilsagn fra en betydelig del af EU's detailhandelssektor om ikke at stille engangsplastbæreposer til rådighed") indebærer, at en betydelig del af EU's detailhandelssektor indvilliger i at ophøre med at stille engangsplastbæreposer til rådighed. Ifølge konsekvensanalysen vil en sådan aftale føre til en reduktion af mængden af engangsplastbæreposer på 55 %.

Løsningsmodel 3 ("fastlæggelse af et forebyggelsesmål på EU-plan for engangsplastbæreposer kombineret med økonomiske foranstaltninger og ledsaget af muligheden for, at medlemsstaterne kan indføre handelsrestriktioner som en undtagelse fra artikel 18 i emballagedirektivet") består af tre komplementære elementer: et forebyggelsesmål, en prisfastsættelsesforanstaltning og muligheden for, at medlemsstaterne kan indføre handelsrestriktioner som en undtagelse fra artikel 18 i emballagedirektivet. Forebyggelses- eller reduktionsmålet for engangsplastbæreposer fastsættes på EU-plan og vil føre til en reduktion af det gennemsnitlige forbrug af engangsplastposer i EU på 80 %.

Løsningsmodel 4 ("indførelse af et EU-forbud mod engangsplastbæreposer"), der forbyder at stille engangsplastbæreposer til rådighed i detailhandelen, vil føre til en reduktion af forbruget af engangsplastbæreposer i EU på 100 %.

5. Konsekvensanalyse

Vurderingen fokuserer på de supplerende virkninger, som løsningsmodel 2-4 har i forhold til referencescenariet.

Alle modeller, der sigter mod at mindske brugen af engangsplastbæreposer, har de samme typer virkninger, mens kun omfanget af disse virkninger afviger fra den ene model til den anden.

· Miljøindvirkninger

De vigtigste miljømæssige fordele er knyttet til nedgangen i affaldsmængden og antallet af poser, der henkastes, hvilket fører til lavere udgifter til fjernelse af affald og formel affaldshåndtering (indsamling, genanvendelse og bortskaffelse). Disse omkostninger forventes at blive reduceret markant i takt med, at forbruget af engangsplastposer mindskes. Et lavere forbrug af engangsplastposer vil også resultere i en mere effektiv ressourceanvendelse og lavere drivhusgasemissioner.

· Økonomiske og sociale virkninger

Foranstaltninger til reduktion af forbruget af engangsplastbæreposer, herunder navnlig lovgivningsmæssige foranstaltninger, vil sandsynligvis medføre nogle administrative byrder til sikring af gennemførelsen og håndhævelsen både for den offentlige og den private sektor. Den administrative byrde vil afhænge af den endelige udformning af de gennemførelsesforanstaltninger, som medlemsstaterne har valgt.

Nettovirkningen for producenterne forventes at være positiv. Selv om de foreslåede foranstaltninger medfører et fald i aktiviteten hos producenterne af engangsplastposer, vil producenter af plastposer, der kan anvendes flere gange, drage nytte af ændringerne. I EU importeres 70 % af engangsplastbæreposerne, hvilket begrænser de negative virkninger for de europæiske producenter. Et mindre udbud af engangsplastbæreposer vil delvist blive opvejet af, at man går over til genanvendelige plastbæreposer, der primært fremstilles i EU.

Nettovirkningerne for detailhandlerne forventes også at være positive, selv om disse i begyndelsen kan få nogle omkostninger til gennemførelse af nogle af de foreslåede foranstaltninger (f.eks. bevidstgørelseskampagner, administrative omkostninger, øgede omkostninger til tilvejebringelse af andre gratis alternativer). Disse omkostninger kan opvejes af det øgede salg af genanvendelige alternativer og den samlede reduktion af forbruget af engangsplastbæreposer, der for øjeblikket ofte stilles til rådighed gratis. Nogle detailhandlere kan endog få økonomisk gavn af foranstaltninger til reduktion af forbruget af engangsplastbæreposer.

Virkningen for beskæftigelsen vil sandsynligvis være en anelse negativ ved alle de foreslåede løsningsmodeller.

Forbrugerne kan komme til at opleve øgede omkostninger i begyndelsen i forbindelse med alle løsningsmodeller, da den anbefalede brug af økonomiske foranstaltninger vil indebære, at de bliver bedt om at betale for plastbæreposer. Disse omkostninger vil dog falde i takt med, at forbrugerne går over til genanvendelige alternativer, som medfører omkostningsbesparelser i det lange løb.

Alle løsningsmodeller vil øge bevidstheden om miljøindvirkningen af engangsplastposer og ressourceeffektivitetsaspekter og bidrage til at fremme mere bæredygtige forbrugsmønstre. Alle foranstaltninger har potentiale til at påvirke forbrugernes adfærd mere generelt og udstikke retningslinjer for producenternes og detailhandlernes forretningsmodeller.

6. Sammenligning af løsningsmodellerne

De fire løsningsmodeller er blevet vurderet kvantitativt og kvalitativt. Den kvantitative analyse fokuserer på tre miljøindvirkninger (ressourceanvendelse, affaldsprocenter og virkningerne for de offentlige udgifter til affaldshåndtering og affaldsindsamling) og på seks økonomiske og sociale virkninger (administrative byrder, virkninger for EU-producenterne, virkninger for detailhandlerne i EU, virkninger for forbrugerne, virkninger for beskæftigelsen og bevidstgørelse over for offentligheden).

Tabel 1: Kvantitativ sammenligning af de vigtigste miljøindvirkninger af de foreslåede løsningsmodeller i 2020

Indikatorer for miljøindvirkninger || Reference-scenarie (uændret praksis) || Frivillig aftale med detail­handlerne || Forebyggelsesmål + økonomisk foranstaltning || Forbud

Ton plastbæreposer i alt (reduktion i %) || 0 || 13 || 20 || 24

Ton engangsplastbæreposer (reduktion i %) || 0 || 55 || 82 || 100

Antal plastbæreposer i alt (reduktion i %) || 0 || 47 || 70 || 85

Antal engangsplastbæreposer (reduktion i %) || 0 || 55 || 80 || 100

Olie (kt sparet) || 0 || 463 || 693 || 842

Emissioner (mio. ton CO2-ækvivalenter sparet) || 0 || 81,2 || 121,4 || 147,6

Reduktion af antal henkastede poser (mia. i 2015) || 0 || 4,1 || 5,3 || 6,4

Tabel 2: Kvantitativ sammenligning af de vigtigste økonomiske virkninger af de foreslåede løsningsmodeller som et gennemsnit for perioden 2015-2020 i forhold til referencescenariet (uændret praksis)

Indikatorer for økonomiske virkninger (mio. EUR pr. år) || Reference-scenarie (uændret praksis) || Frivillig aftale med detail­handlerne || Forebyggel­sesmål + økonomisk foranstaltning || Forbud

Omkostningsreduktion for detailhandlerne || 0 || 412,5 || 649,8 || 791,7

Fortjeneste for EU's poseproducenter || 0 || 5,7 || 3,8 || 4,2

Reduktion i omkostningerne til indsamling af henkastede poser || 0 || 34,0 || 46,3 || 54,2

Reduktion i omkostningerne til affaldshåndtering || 0 || 25,8 || 39,8 || 49,5

Samlede besparelser og fordele || 0 || 478,0 || 739,8 || 899,5

Tabel 3: Kvantitativ sammenligning af de vigtigste sociale virkninger af de foreslåede løsningsmodeller i forhold til referencescenariet (uændret praksis)

Indikatorer for sociale virkninger || Reference-scenarie (uændret praksis) || Frivillig aftale med detailhandlerne || Forebyggel­sesmål + økonomisk foranstaltning || Forbud

Nettoændring i beskæftigelsen inden for fremstilling af poser i EU i 2015 (fuldtidsbeskæftigede) || 0 || -860 || -1340 || -1641

Et forbud mod engangsplastposer vil give de bedste resultater i forhold til de miljømæssige og økonomiske indikatorer efterfulgt af et forebyggelsesmål (reduktion på 80 %) og en frivillig aftale med detailhandelssektoren (reduktion på 55 %), mens scenariet med uændret praksis giver det dårligste resultat. Et forbud vil give de største negative virkninger for beskæftigelsen efterfulgt af et forebyggelsesformål og en frivillig aftale, mens scenariet med uændret praksis ikke vil føre til nettoændringer i beskæftigelsen.

Seks andre spørgsmål (der er vanskeligere at kvantificere) supplerer analysen kvalitativt:

Medlemsstaternes fleksibilitet med hensyn til at træffe afgørelse om særlige politikforanstaltninger. Et forebyggelsesmål vil fastsætte et mål, men give alle medlemsstater fleksibilitet til at bestemme, hvilke foranstaltninger der virker bedst under deres nationale forhold – en betingelse, der hverken vil blive opfyldt i tilfælde af en frivillig aftale på EU-plan med detailhandelssektoren eller i tilfælde af et forbud.

Gennemførelsesomkostninger. Ændringer i institutionelle ordninger, som er nødvendige for at gennemføre en eventuel ny foranstaltning, kan medføre administrative omkostninger og personaleomkostninger.

En frivillig aftale med en del af EU's detailhandelssektor vil medføre lavere gennemførelsesomkostninger for de offentlige myndigheder end et forebyggelsesmål eller et forbud. På den anden side indebærer en frivillig aftale også risici hvad angår mulig gratistadfærd og problemet med at pålægge sanktioner i tilfælde af manglende overholdelse.

De administrative omkostninger i forbindelse med et forebyggelsesmål ledsaget af et prisfastsættelsesinstrument vil afhænge af de nøjagtige foranstaltninger, der vedtages af de enkelte medlemsstater. De offentlige myndigheder vil sandsynligvis skulle afholde omkostninger til overvågning (navnlig for at sikre, at detailhandlerne overholder rapporteringsforpligtelserne), men dette vil være en lille del af de omkostninger, som medlemsstaterne allerede afholder i forbindelse med indberetningen af eksisterende mål for emballage og emballageaffald. I tilfælde af et forebyggelsesmål vil omkostninger til overvågning og håndhævelse sandsynligvis være lavere end i tilfælde af et forbud.

De medlemsstater, der allerede har gennemført foranstaltninger til reduktion af brugen af plastposer, og som allerede har nået gennemsnitsmålet pr. indbygger, vil ikke blive påvirket yderligere.

– Mulighed for indtægtsskabelse. De økonomiske foranstaltninger, der ifølge anbefalingerne skal ledsage et forebyggelsesmål for engangsplastposer, vil skabe indtægter, som kan være til gavn for de offentlige myndigheder eller detailhandlerne. Hvis der tilflyder de offentlige myndigheder indtægter, kan de blive brugt til at opveje (en del af) de administrative omkostninger til gennemførelse og håndhævelse.

– Accept af foranstaltningen. Såfremt der kommer en frivillig aftale i stand, vil mange mindre detailforretninger ikke deltage, da detailhandlerne i EU's Detailforum kun tegner sig for 55 % af det samlede forbrug af engangsplastposer i EU. Dette risikerer ikke blot at forvirre forbrugerne, da tilgængeligheden af engangsplastposer varierer fra forretning til forretning, men rejser også spørgsmål vedrørende lige vilkår for detailhandlere i EU. Endvidere er der en risiko for, at individuelle detailhandlere, der er omfattet af Detailforummet, ikke accepterer aftalen.

– Øget bevidsthed om bæredygtigt forbrug. Hvis engangsplastposer bliver gjort mindre tilgængelige, og der bliver indført økonomiske foranstaltninger, kan det bidrage til at øge forbrugernes bevidsthed om (ikke)bæredygtige forbrugsmønstre generelt og ikke kun om forbruget af plastposer. Denne virkning er mindre sandsynlig i tilfælde af en frivillig aftale med kun en del af EU's detailhandelssektor.

– Andre emner. Et forbud og et forebyggelsesmål vil måske påvirke mindre forretninger mere end større, fordi det kan dæmpe gående kunders impulskøb. For større detailhandlere, igennem hvilke distributionen af plastposer til kunderne primært finder sted, vil impulskøb sandsynligvis tegne sig for en mindre del af salget.

7. Den Foretrukne løsningsmodel

Et forebyggelsesmål for hele EU med en udtrykkelig anbefaling om at benytte økonomiske foranstaltninger og muligheden for, at medlemsstaterne kan anvende handelsrestriktioner som en undtagelse fra artikel 18 (løsningsmodel 3 som omhandlet i afsnit 3.2.3 i konsekvensanalysen), har det største potentiale til at opnå ambitiøse miljøresultater samt positive økonomiske virkninger, begrænse de negative miljøindvirkninger, sikre offentlig accept og bidrage til øget bevidsthed om bæredygtigt forbrug.

Yderligere overvejelser af de løsningsmodeller, der er blevet gennemgået i denne konsekvensanalyse i forbindelse med Kommissionens høring af andre tjenestegrene, har dog ført til den konklusion, at det for øjeblikket vil være vanskeligt at udforme og gennemføre et reduktionsmål for hele EU på grund af de nuværende meget store forskelle mellem forbruget af engangsplastposer i medlemsstaterne. I stedet for at opstille et fælles EU-mål er det derfor mere hensigtsmæssigt at indføre et krav i artikel 4 i direktiv 94/62/EF om at alle medlemsstater skal mindske forbruget af engangsplastbæreposer, mens de selv fastsætter deres nationale reduktionsmål og vælger foranstaltningerne til virkeliggørelse af disse mål. På et senere tidspunkt kan det dog overvejes at opstille et reduktionsmål for hele EU.

8. Overvågning og evaluering

Medlemsstaterne forventes at gennemføre direktivet 12 måneder efter dets ikrafttrædelse og at gennemføre foranstaltninger, der mindsker forbruget af engangsplastposer senest to år efter ikrafttrædelsen. De underretter Kommissionen om den nationale lovgivning, der er gennemført for at nå målet, hvorefter Kommissionen foretager en overensstemmelsesvurdering.

Den centrale indikator for fremskridtene med at nå de mål, der er fastsat for dette initiativ, er "antallet af markedsførte engangsplastbæreposer".

Overvågning af reduktionen af forbruget af engangsplastbæreposer kombineret med økonomiske foranstaltninger og ledsaget af muligheden for, at medlemsstaterne kan indføre handelsrestriktioner som en undtagelse fra artikel 18 i emballagedirektivet, bør være forholdsvis ukompliceret på grund af de overvågningsinstrumenter, der allerede findes for gennemførelsen af emballagedirektivet og affaldsrammedirektivet.

Medlemsstaterne er ansvarlige for gennemførelsen, overvågningen og håndhævelsen af deres nationale foranstaltninger til opfyldelse af kravene i det initiativ, der foreslås i denne analyse. Derfor vil de nøjagtige dataindsamlingsmetoder afhænge af den enkelte medlemsstats interne organisation og arten af de valgte gennemførelsesinstrumenter. Nye foranstaltninger til mindsket brug af engangsplastbæreposer vil ikke medføre større ændringer af de eksisterende overvågningsforpligtelser, da disse allerede er omfattet af forpligtelserne i affaldsrammedirektivet og emballagedirektivet.

Kommissionen tilskynder til deling af bedste dataindsamlingspraksis fra lande, der har gennemført sådanne initiativer på vellykket vis, sådan som den har gjort i forbindelse med andre direktiver om affaldsstrømme.

[1] Bilag II til konsekvensanalysen i sin fulde ordlyd (arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene, COM(2013) XXX final) indeholder en definition af plastbæreposer.

[2] EFT L 365 af 31.12.1994, s. 10-23.