Rapportens retsgrundlag og omfang

I henhold til artikel 511 i forordning (EU) nr. 575/2013 (kapitalkravsforordningen eller CRR), som ændret ved forordning (EU) 2019/876 (i det følgende benævnt "CRRII"), skal Kommissionen senest den 31. december 2020 forelægge Europa-Parlamentet og Rådet en rapport om, hvorvidt:

a)det er hensigtsmæssigt at indføre et gearingsgradtillæg for andre systemisk vigtige institutter (O-SII'er),, og om, hvorvidt

b)definitionen og beregningen af det samlede eksponeringsmål, jf. artikel 429, stk. 4, i kapitalkravsforordningen, herunder behandlingen af centralbankreserver, er hensigtsmæssig.

Kommissionen skal tage hensyn til den internationale udvikling og internationalt vedtagne standarder i denne rapport og overveje at fremsætte et lovgivningsforslag.

Gearingsgradtillæg for andre systemisk vigtige institutter

Gearingsgradbufferkravet for G-SII'er er blevet indført i EU-lovgivningen i overensstemmelse med en aftale fra Baselkomitéen for Banktilsyn (BCBS) fra december 2017. Til dato findes der ikke et tilsvarende krav om en gearingsgradbuffer for de ca. 160 EU-institutter, der på nuværende tidspunkt er identificeret som O-SII'er.

Behovet for at vurdere hensigtsmæssigheden af at indføre en gearingsgradbuffer for O-SII'er skyldes, at der med CRRII blev indført et gearingsgradbufferkrav for institutter, der er udpeget som globale systemisk vigtige institutter (G-SII'er). I EU er der i øjeblikket otte G-SII'er. For disse institutter er bufferkravet fastsat til 50 % af deres risikobaserede G-SII-buffersats og finder anvendelse oven i det fremtidige minimumskrav til gearingsgraden (søjle 1-kravet) og kravet om yderligere kapitalgrundlag for at imødegå risikoen for overdreven gearing (søjle 2-kravet).

I henhold til CRRII skulle gearingsgradbufferen for G-SII'er finde anvendelse fra den 1. januar 2022. Forordning (EU) 2020/873 udsatte imidlertid anvendelsesdatoen for gearingsgradbufferen for G-SII'er med et år til den 1. januar 2023 for at give institutterne yderligere kapacitet til at reagere omgående og effektivt på konsekvenserne af covid-19. Dette var i overensstemmelse med den reviderede tidsplan for gennemførelsen, som Gruppen af Centralbankchefer og Tilsynschefer, som er tilsynsorganet for BCBS, nåede til enighed om.

Ifølge kapitalkravsforordningen skal Kommissionen overveje at indføre et gearingsgradbufferkrav for O-SII'er på to forskellige datoer. Ud over ovennævnte rapport, som skal foreligge ved udgangen af 2020, kan et sådant krav for O-SII'er undersøges som led i den omfattende 2022-revision af den makroprudentielle værktøjskasse inden for banksektoren, jf. artikel 513 i kapitalkravsforordningen. Denne revision skal ske senest den 30. juni 2022. I lyset af udsættelsen af anvendelsesdatoen for gearingsgradbufferen for G-SII'er mener Kommissionen, at indførelsen af et yderligere bufferkrav for O-SII'er snarere bør vurderes som en del af Kommissionens rapport i henhold til artikel 513 i kapitalkravsforordningen. I denne vurdering vil Kommissionen skulle tage hensyn til, at O-SII'er er en forskelligartet gruppe af institutter, hvor nogle har samme størrelse og aktivitet som G-SII'er, mens andre er betydeligt mindre og mere fokuserede på hjemmemarkedet. Denne heterogenitet i O-SII-gruppen berettiger en omhyggelig vurdering af, om det er hensigtsmæssigt at udvide gearingsgradbufferkravet for G-SII'er til også at omfatte denne gruppe.

En udvidelse af gearingsgradbufferen kan faktisk have bredere konsekvenser, som skal tages i betragtning i forbindelse med andre mulige ændringer af de makroprudentielle rammer for banksektoren, der kan anses for nødvendige, navnlig i lyset af erfaringerne fra den nuværende krise. Det er derfor mere hensigtsmæssigt at overveje at udvide gearingsgradbufferkravet til O-SII'er i forbindelse med den omfattende 2022-revision af den makroprudentielle værktøjskasse inden for banksektoren.

Definition og beregning af det samlede eksponeringsmål

CRRII ændrede beregningen af gearingsgraden for at bringe den europæiske ramme i overensstemmelse med den reviderede internationale standard som indeholdt i Basel III's lovgivningsmæssige reformpakke efter krisen fra 2017. Disse ændringer blev bl.a. indført for at sikre lige vilkår på internationalt plan for institutter, der er etableret i Unionen, men som også opererer uden for Unionen.

Siden vedtagelsen af CRRII har BCBS yderligere revideret et specifikt aspekt af sin ramme for gearingsgrad. For at lette leveringen af kundeclearingtjenester blev behandlingen af kundeclearede derivater med henblik på gearingsgrad ændret i juni 2019. I henhold til de reviderede regler er behandlingen af disse derivater generelt tilpasset den behandling, der er omhandlet i standardmetoden for modpartskreditrisiko (SA-CCR) i den risikobaserede ramme. Ændringen gør det muligt for institutterne at udligne genanskaffelsesomkostningerne og den potentielle fremtidige eksponering for kundeclearede derivater med kontante og ikke-kontante former for adskilt initialmargin samt kontant og ikke-kontant variationsmargin modtaget fra en kunde.

Markedsdeltagerne har knyttet den tidligere behandling af kundeclearede derivater til den øgede koncentration i leveringen af clearingtjenester. Derfor anses en revision for at være af afgørende betydning, da den fjerner et incitament for institutterne til at tilbyde kundeclearingtjenester ved at sænke deres variable omkostninger uden at have en væsentlig indvirkning på deres samlede modstandsdygtighed. Ændringen bør lette leveringen af clearingtjenester, hvilket er i overensstemmelse med målet med de reformer, der blev vedtaget efter den globale finanskrise, for at skabe incitamenter til centralt at cleare over-the-counter-derivater.

Den reviderede BCBS-bestemmelse om clearing af kunder finder anvendelse fra den 1. januar 2023. I modsætning til BCBS's behandling skal ikke-kontante variationsmarginer i henhold til den reviderede europæiske ramme for gearingsgrad, som finder anvendelse fra den 28. juni 2021, stadig ikke anvendes til at udligne genanskaffelsesomkostningerne. For at give europæiske institutter samme incitament til at tilbyde kundeclearingtjenester og sikre lige vilkår på internationalt plan bør behandlingen af kundeclearede derivater iht. kapitalkravsforordningen bringes i overensstemmelse med den reviderede internationale standard. For at sikre en rettidig tilpasning agter Kommissionen at medtage revisionen i det kommende lovgivningsforslag, der tager sigte på at gennemføre de sidste elementer i Basel III-reformen.

Som anført i begyndelsen af denne rapport har Kommissionen i henhold til artikel 511 i kapitalkravsforordningen også mandat til at rapportere om hensigtsmæssigheden af behandlingen af centralbankreserver med henblik på gearingsgraden. På grundlag af den reviderede Basel-standard fra 2017 havde CRRII indført en skønsbeføjelse i den europæiske ramme for gearingsgrad for midlertidigt at udelukke visse centralbankeksponeringer fra et instituts samlede eksponeringsmål under ekstraordinære omstændigheder. Denne skønsbeføjelse har til formål at lette en effektiv transmission af pengepolitiske foranstaltninger. I henhold til den oprindelige udligningsmekanisme, der er fastsat i CRRII, skulle enhver virkning af udelukkelsen af centralbankreserver neutraliseres fuldt ud ved en strengt forholdsmæssig stigning i et instituts individuelle gearingsgradkrav.

Covid-19-krisen har gjort det klart, at en sådan udligningsmekanisme ville have været for restriktiv, og at dens anvendelse ikke ville have lettet en effektiv transmission af pengepolitikken. Eftersom undtagelsen for centralbankreserver ville være blevet fuldstændig neutraliseret af en stigning i gearingsgradkravet, ville institutterne have været begrænset med hensyn til omfanget af stigningen i deres centralbankreserver. Dette kan til gengæld have afholdt institutterne fra at trække på centralbankernes likviditetsfaciliteter i en stresssituation i det omfang, det er nødvendigt, hvilket har hæmmet den effektive transmission af pengepolitiske foranstaltninger. På grund af deres begrænsede råderum til at kontrollere omfanget af centralbankens reserver under en krise kunne instituttet have været tvunget til at nedgeare ved at sælge aktiver eller reducere udlånsniveauet til realøkonomien, eller begge dele.