EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 20.12.2017 COM(2017) 835 final 2017/0360(NLE) BEGRUNDET FORSLAG I HENHOLD TIL ARTIKEL 7, STK. 1, I TRAKTATEN OM DEN EUROPÆISKE UNION VEDRØRENDE RETSSTATSPRINCIPET I POLEN Forslag til RÅDETS AFGØRELSE hvorved det fastslås, at der er en klar fare for, at Republikken Polen groft overtræder retsstatsprincippet



BEGRUNDELSE 1.Indledning (1)Den Europæiske Union bygger på et fælles sæt værdier, der er forankret i artikel 2 i traktaten om Den Europæiske Union (TEU), og som omfatter overholdelse af retsstatsprincippet. Udover at have til opgave at sikre overholdelsen af EU-lovgivningen er Kommissionen sammen med Europa-Parlamentet, medlemsstaterne og Rådet ansvarlig for at garantere Unionens fælles værdier. (2)Den Europæiske Unions Domstols og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis samt en række dokumenter, som Europarådet har udarbejdet, og som navnlig bygger på ekspertisen i Den Europæiske Kommission for Demokrati gennem Ret ("Venedigkommissionen"), indeholder en ikkeudtømmende liste over disse principper, hvori kernen i retsstatsprincippet defineres. Disse principper omfatter legalitetsprincippet, der indebærer en gennemsigtig, ansvarlig, demokratisk og pluralistisk procedure for vedtagelse af love, retssikkerhed, magtens tredeling, forbud mod vilkårlighed i den offentlige forvaltning, uafhængige og upartiske domstole, effektiv domstolsprøvelse, hvorved det bl.a. kontrolleres, at de grundlæggende rettigheder er overholdt, og lighed for loven. Ud over at sikre overholdelsen af disse principper og værdier er de statslige organer også forpligtet til at arbejde loyalt sammen. (3)Ifølge artikel 7, stk. 1, i TEU kan Rådet på begrundet forslag af en tredjedel af medlemsstaterne, Europa-Parlamentet eller Europa-Kommissionen med et flertal på fire femtedele af sine medlemmer efter godkendelse fra Europa-Parlamentet fastslå, at der er en klar fare for, at en medlemsstat groft overtræder de værdier, der er nævnt i artikel 2. Inden Rådet fastslår dette, hører det den berørte medlemsstat, og det kan efter samme fremgangsmåde rette henstillinger til denne medlemsstat. (4)I dette begrundede forslag redegøres der i henhold til artikel 7, stk. 1, i TEU for Kommissionens betænkeligheder med hensyn til overholdelsen af retsstatsprincippet i Polen. Rådet opfordres heri til med hjemmel i den samme bestemmelse at fastslå, at der er en klar fare for, at Polen overtræder retsstatsprincippet, som er en af de værdier, der henvises til i artikel 2 i TEU. (5)Kommissionens betænkeligheder vedrører følgende: 1)mangel på en uafhængig og legitim forfatningsændringsprocedure, 2)det polske parlaments vedtagelse af ny lovgivning vedrørende det polske retsvæsen, som giver anledning til alvorlig bekymring med hensyn til retsvæsenets uafhængighed og i betydelig grad øger den systemiske trussel mod retsstatsprincippet i Polen, a)loven om højesteret, der blev godkendt af senatet den 15. december 2017 b)loven om ændring af lov om de almindelige domstoles organisation ("loven om de almindelige domstoles organisation"), der blev offentliggjort i Polens statstidende den 28. juli 2017 og trådte i kraft den 12. august 2017 c)loven om ændring af lov om det nationale råd for retsvæsenet og visse andre love ("loven om det nationale råd for retsvæsenet") der blev godkendt af senatet den 15. december 2017 d)loven om ændring af lov om den nationale skole for retsvæsenet og statsadvokaturen, loven om de almindelige domstoles organisation og visse andre love ("loven om den nationale skole for retsvæsenet"), der blev offentliggjort i Polens statstidende den 13. juni 2017 og trådte i kraft den 20. juni 2017. 2. De faktiske omstændigheder og det hidtidige forløb (6)Siden november 2015 har Kommissionen nøje fulgt udviklingen vedrørende retsstatsprincippet i Polen og truffet foranstaltninger i den anledning. En fuld gennemgang af udviklingen vedrørende retsstatsprincippet i Polen og Kommissionens dialog med den polske regering inden for retsstatsrammen findes i Kommissionens henstilling (EU) 2016/1374, (EU) 2017/146 og (EU) 2017/1520. De væsentligste punkter er nævnt nedenfor. (7)Retsstatsrammen udstikker retningslinjer for en dialog mellem Kommissionen og medlemsstaten med henblik på at hindre, at der opstår en systemisk trussel mod retsstaten. Formålet med dialogen er at gøre det muligt for Kommissionen sammen med medlemsstaten at finde en løsning med henblik på at hindre, at der opstår en systemisk trussel mod retsstaten, som vil kunne føre til, "at der er en klar fare for, at en medlemsstat groft overtræder de værdier, der er nævnt i artikel 2", hvilket potentielt vil kunne udløse iværksættelsen af "proceduren i henhold til artikel 7 i TEU". Rammen skal aktiveres i situationer, hvor en medlemsstats myndigheder træffer foranstaltninger eller tolererer situationer, som systematisk og negativt vil kunne påvirke institutionernes integritet, stabilitet eller ordentlige funktion og de beskyttelsesmekanismer, der er oprettet på nationalt plan for at sikre retsstaten ("nationale mekanismer til beskyttelse af retsstaten"). Retsstatsrammen omfatter tre faser. I første fase ("Kommissionens vurdering") indsamler og undersøger Kommissionen alle relevante oplysninger og vurderer, om der er klare tegn på en systemisk trussel mod retsstatsprincippet. Hvis Kommissionen på grundlag af denne foreløbige vurdering finder, at der er en situation med en systemisk trussel mod retsstatsprincippet, vil den indlede en dialog med den pågældende medlemsstat ved at sende en "udtalelse vedrørende overholdelsen af retsstatsprincippet" og underbygge de problemer, den ser, idet medlemsstaten får mulighed for at svare. I anden fase ("henstilling vedrørende overholdelsen af retsstatsprincippet") kan Kommissionen, hvis der ikke er fundet en tilfredsstillende løsning, rette en henstilling vedrørende overholdelsen af retsstatsprincippet til medlemsstaten. I så tilfælde anfører Kommissionen årsagerne til sin bekymring og henstiller til, at medlemsstaten finder en løsning på de indkredsede problemer inden en fastsat frist og informerer Kommissionen om, hvilke foranstaltninger den har truffet med henblik herpå. I tredje fase ("opfølgning af henstillingen vedrørende overholdelsen af retsstatsprincippet") overvåger Kommissionen medlemsstatens opfølgning af henstillingen. Hele processen er baseret på en kontinuerlig dialog mellem Kommissionen og medlemsstaten. (8)De seneste to år har Kommissionen gjort omfattende brug af de muligheder, retsstatsrammen giver for en konstruktiv dialog med de polske myndigheder. I løbet af denne proces har Kommissionen altid begrundet sin bekymring på en objektiv og grundig måde. Kommissionen har afgivet en udtalelse efterfulgt af tre henstillinger vedrørende retsstatsprincippet. Den har udvekslet mere end 25 skrivelser om sagen med de polske myndigheder. Der er også blevet afholdt en række møder og har været en række kontakter mellem Kommissionen og de polske myndigheder både i Warszawa og Bruxelles, hovedsagelig inden den første henstilling vedrørende overholdelsen af retsstatsprincippet. Kommissionen har altid gjort det klart, at den var parat til at fortsætte den konstruktive dialog og har gentagne gange inviteret de polske myndigheder til yderligere møder med henblik herpå. 2.1.Iværksættelse af retsstatsrammen (9)Forud for parlamentsvalget til Sejm (det polske parlaments underhus) den 25. oktober 2015 udpegede den afgående lovgivende forsamling den 8. oktober 2015 fem personer, som skulle "udnævnes" til dommere ved forfatningsdomstolen af den polske præsident. Tre dommere skulle indtage de pladser, som var blevet ledige under den afgående lovgivende forsamlings valgperiode, mens to dommere skulle indtage de pladser, som ville blive ledige under den nye lovgivende forsamlings valgperiode, som begyndte den 12. november 2015. Efter parlamentsvalget vedtog Sejm den 19. november 2015 efter en hasteprocedure en ændring af loven om forfatningsdomstolen, som giver mulighed for at ophæve de dommerudnævnelser, som den afgående lovgivende forsamling havde foretaget, og udnævne fem nye dommere. Den 25. november 2015 vedtog Sejm et forslag, der ophæver de fem udnævnelser, som den forrige lovgivende forsamling havde foretaget, og den 2. december blev der udnævnt fem nye dommere.

(10)Afgørelserne fra både den forrige og den nye lovgivende forsamling blev indbragt for forfatningsdomstolen. Domstolen traf derefter to afgørelser, henholdsvis den 3. og den 9. december 2015. I sin dom af 3. december 2015 fastslog forfatningsdomstolen bl.a., at Sejms forrige lovgivende forsamling havde været berettiget til at udnævne tre dommere som erstatning for de dommere, hvis embedsperiode udløb den 6. november 2015. Samtidig gjorde domstolen det klart, at Sejm ikke havde været berettiget til at udnævne to dommere som erstatning for dem, hvis embedsperiode udløb i december. I afgørelsen blev der også specifikt henvist til, at den polske præsident er forpligtet til øjeblikkeligt at tage en dommer i ed, som er valgt af Sejm. Den 9. december 2015 underkendte forfatningsdomstolen bl.a. retsgrundlaget for de udnævnelser, som Sejms nye lovgivende forsamling havde foretaget af tre dommere til de pladser, som blev ledige den 6. november 2015, og som den forrige lovgivende forsamling allerede på lovlig vis havde udnævnt dommere til. (11)Den 22. december 2015 vedtog Sejm en lov om ændring af loven om forfatningsdomstolen, der berører domstolens funktionsmåde såvel som dommernes uafhængighed. (12)Den 23. december 2015 skrev Kommissionen til den polske regering og forespurgte, hvilke foranstaltninger man påtænkte at træffe i anledning af forfatningsdomstolens to ovennævnte domme. Kommissionen meddelte regeringen, at den forventede, at loven af 22. december 2015 ikke blev sat i kraft, før alle spørgsmål vedrørende dens virkning på forfatningsdomstolens uafhængighed og funktion er blevet fuldstændigt og korrekt vurderet. Kommissionen anbefalede, at de polske myndigheder arbejder tæt sammen med Venedigkommissionen. Den 11. januar modtog Kommissionen et svar fra den polske regering, der ikke fjernede de eksisterende betænkeligheder. (13)Den 23. december 2015 anmodede den polske regering Venedigkommissionen om en udtalelse om den lov, der blev vedtaget den 22. december 2015. Den polske regering afventede imidlertid ikke denne udtalelse, før den tog yderligere skridt, og loven blev offentliggjort i statstidende og trådte i kraft den 28. december 2015. (14)I december 2015 og januar 2016 vedtog Sejm en række nye, særligt kontroversielle love, flere af dem ved hjælp af en fremskyndet lovgivningsprocedure, herunder navnlig en medielov, en ny tjenestemandslov, en lov om ændring af politiloven og visse andre love samt en lov om den offentlige anklagemyndighed. (15)Den 13. januar 2016 havde Kommissionen en første orienterende drøftelse for at vurdere situationen i Polen. Kommissionen besluttede at undersøge situationen i henhold til retsstatsrammen og gav førstenæstformand Timmermans beføjelser til at indlede en dialog med Polens institutioner med henblik på at afklare problemstillingen og finde mulige løsninger. Samme dag orienterede Kommissionen den polske regering herom. (16)Den 19. januar 2016 skrev Kommissionen til den polske regering og tilbød at bidrage med ekspertise og drøfte spørgsmål vedrørende den nye medielov. Den 19. januar 2016 skrev den polske regering til Kommissionen og redegjorde for sine synspunkter i striden om udnævnelsen af dommere og henviste bl.a. til en forfatningsretlig tradition for udnævnelse af dommere. (17)Den 9. marts 2016 fastslog forfatningsdomstolen, at den lov, der blev vedtaget den 22. december 2015, var forfatningsstridig. Denne afgørelse er indtil videre ikke blevet offentliggjort af regeringen i Polens statstidende med den konsekvens, at den ikke har nogen retskraft. Regeringens officielle begrundelse for sin beslutning er, at forfatningsdomstolen ikke var beslutningsdygtig, da den afsagde dommen, således som det er foreskrevet i den lov, der blev erklæret forfatningsstridig. Forfatningsdomstolen var imidlertid kun beklædt med 12 lovligt udnævnte dommere, og tre øvrige dommere, som Sejm havde udnævnt i oktober 2015, var endnu ikke blevet taget i ed af Polens præsident. (18)Den 11. marts 2016 vedtog Venedigkommissionen en udtalelse om "ændringer af loven af 25. juni 2015 om forfatningsdomstolen". Hvad angår udnævnelsen af dommere blev det polske parlament i udtalelsen opfordret til at finde en løsning baseret på retsstatsprincippet under iagttagelse af domstolens afgørelser. Det blev bl.a. ligeledes påpeget, at det høje antal dommere, der skal være til stede for, at en afgørelse gyldigt kan træffes, kravet om, at domme kun kan afsiges med to tredjedeles flertal, og den strenge regel, der gør det umuligt at behandle hastesager, navnlig når disse krav ses under ét, ville have gjort domstolen ineffektiv. Endelig fremgår det af udtalelsen, at afvisningen af at offentliggøre dommen af 9. marts 2016 vil forværre den forfatningsmæssige krise i Polen. (19)Efter dommen af 9. marts 2016 genoptog forfatningsdomstolen sin judicielle virksomhed. Den polske regering deltog ikke i disse sager. Den polske regering afviste desuden at offentliggøre de domme, som forfatningsdomstolen efterfølgende afsagde. (20)Den 13. april 2016 vedtog Europa-Parlamentet en beslutning om situationen i Polen, hvori den opfordrede den polske regering til at efterkomme, offentliggøre og straks fuldt ud opfylde forfatningsdomstolens dom af 9. marts 2016 og til at opfylde dommene af 3. og 9. december 2015, ligesom den polske regering blev opfordret til fuldt ud at efterkomme Venedigkommissionens henstillinger. (21)Den 26. april 2016 afgav den polske højesterets præsidium en erklæring om, at forfatningsdomstolens afgørelser er retskraftige, selv om den polske regering afviser at offentliggøre dem i statstidende. 2.2.Udtalelsen vedrørende overholdelsen af retsstatsprincippet (22)Mellem februar 2016 og juli 2016 udvekslede Kommissionen og den polske regering en række skrivelser og afholdt flere møder. (23)Til trods for, at Kommissionen og den polske regering havde både detaljerede og konstruktive udvekslinger, var de ikke i stand til at fjerne Kommissionens betænkeligheder. Den 1. juni 2016 fremsatte Kommissionen en udtalelse vedrørende Polens overholdelse af retsstatsprincippet. Som opfølgning på den dialog med de polske myndigheder, som var pågået siden den 13. januar 2016, fandt Kommissionen det nødvendigt i den pågældende udtalelse formelt at give udtryk for sin vurdering af den aktuelle situation. I udtalelsen gav Kommissionen udtryk for sine betænkeligheder og forsøgte at målrette den igangværende dialog med de polske myndigheder mod at finde frem til en løsning. (24)Den 24. juni 2016 skrev den polske regering til Kommissionen og bekræftede modtagelsen af Kommissionens udtalelse af 1. juni 2016 vedrørende overholdelsen af retsstatsprincippet. I skrivelsen informerede den polske regering Kommissionen om den aktuelle situation med hensyn til det parlamentariske arbejde i Polen, herunder arbejdet med en ny lov om forfatningsdomstolen, og gav udtryk for den overbevisning, at parlamentets arbejde med en ny lov om forfatningsdomstolen var den rigtige måde at nå en konstruktiv løsning på. (25)Den 22. juli 2016 vedtog Sejm en ny lov om forfatningsdomstolen, der blev offentliggjort i Polens statstidende den 1. august 2016. Kommissionen har fremsat bemærkninger og drøftet indholdet af udkastet til denne lov med de polske myndigheder på forskellige stadier af lovgivningsprocessen. 2.3.Kommissionens henstilling (EU) 2016/1374 vedrørende retsstatsprincippet (1. henstilling) (26)Den 27. juli 2016 vedtog Kommissionen en henstilling vedrørende retsstatsprincippet i Polen. Kommissionen redegjorde i henstillingen for de omstændigheder, hvorunder den den 13. januar 2016 besluttede at undersøge situationen set i forhold til retsstatsrammen, og hvorunder den 1. juni 2016 fremsatte en udtalelse om Polens overholdelse af retsstatsprincippet. Det blev i henstillingen også forklaret, at kontakterne mellem Kommissionen og den polske regering ikke kunne fjerne Kommissionens betænkeligheder. Kommissionen lagde i sin henstilling til grund, at der var en systemisk trussel mod retsstaten i Polen, og anbefalede, at de polske myndigheder hurtigst muligt iværksatte passende tiltag for at imødegå denne trussel. Kommissionen henstillede navnlig til de polske myndigheder, at de: a) fuldt ud efterkommer forfatningsdomstolens domme af 3. og 9. december 2015, ifølge hvilke de tre dommere, som i oktober 2015 på lovlig vis blev udpeget af Sejm i 7. valgperiode, kan påbegynde deres retlige hverv ved forfatningsdomstolen, og at de tre dommere, der uden gyldigt retsgrundlag blev udpeget af Sejm i 8. valgperiode til embeder, der allerede var besat, ikke påbegynder deres hverv, b) offentliggør og fuldt ud opfylder forfatningsdomstolens domme af 9. marts 2016 og efterfølgende afgørelser og sørger for, at offentliggørelsen af kommende afgørelser sker automatisk og ikke er afhængig af en beslutning fra den udøvende eller den lovgivende magt, c) sikrer, at enhver reform af loven om forfatningsdomstolen er i overensstemmelse med forfatningsdomstolens afgørelser, herunder dommene af 3. og 9. december 2015 og 9. marts 2016, og tager fuldt hensyn til Venedigkommissionens udtalelse, og sikrer, at forfatningsdomstolens effektivitet i sin egenskab af garant for forfatningen ikke undergraves af krav, der strider mod retsstatsprincippet, d) sikrer, at forfatningsdomstolen kan prøve forfatningskonformiteten af den nye lov om forfatningsdomstolen, der blev vedtaget den 22. juli 2016, før den træder i kraft, og offentliggør og efterkommer domstolens afgørelse i denne henseende, og e) afstår fra handlinger og erklæringer, som kunne undergrave forfatningsdomstolens legitimitet og effektivitet. (27)Kommissionen opfordrede den polske regering til at løse de problemer, der var konstateret i henstillingen, inden for tre måneder, samt til at underrette Kommissionen om de tiltag, der ville blive iværksat med henblik herpå. Kommissionen bemærkede, at den fortsat var rede til at føre en konstruktiv dialog med den polske regering. I sit svar af 27. oktober 2016 afveg den polske regering på alle punkter fra den holdning, som der var givet udtryk for i henstillingen, og der blev ikke bebudet nogen nye foranstaltninger med henblik på at imødegå de betænkeligheder vedrørende overholdelsen af retsstatsprincippet, som Kommissionen nærede.

(28)Den 30. juli 2016 undertegnede Polens præsident loven af 22. juli 2016, der blev offentliggjort i statstidende den 1. august 2016. (29)Den 11. august 2016 traf forfatningsdomstolen en afgørelse om loven af 22. juli 2016. Domstolen fastslog i afgørelsen, at en række bestemmelser i denne lov, der alle blev identificeret som problematiske i Kommissionens henstilling af 27. juli 2016, var forfatningsstridige. Den polske regering anerkendte ikke gyldigheden af denne dom og offentliggjorde den ikke i statstidende. (30)Den 16. august 2016 offentliggjorte den polske regering 21 domme, som forfatningsdomstolen havde afsagt i perioden fra den 6. april 2016 til den 19. juli 2016. Regeringen offentliggjorde imidlertid hverken dommen af 9. marts 2016 eller dommen af 11. august 2016. (31)Den 14. september 2016 vedtog Europa-Parlamentet en beslutning om situationen i Polen og opfordrede bl.a. den polske regering til at samarbejde med Kommissionen i overensstemmelse med princippet om loyalt samarbejde som fastsat i traktaten. (32)Den 14. oktober 2016 fremsatte Venedigkommissionen sin udtalelse om loven af 22. juli 2016 om forfatningsdomstolen. Trods forbedringer i forhold til ændringsloven af 22. december 2015 bemærkedes det i udtalelsen, at den vedtagne lov om forfatningsdomstolen i væsentlig grad vil forsinke og hindre domstolens arbejde, sandsynligvis vil gøre dens arbejde ineffektivt samt undergrave dens uafhængighed gennem en overdreven parlamentarisk og administrativ kontrol med udøvelsen af dens funktion. I udtalelsen kritiserede Venedigkommissionen ligeledes den ordning, hvorefter ansøgere til embedet som formand for forfatningsdomstolen skal godkendes af Polens præsident, hvilket kan føre til en situation, hvor der udnævnes en ansøger, som ikke nyder støtte fra et betydeligt antal dommere. Det understreges desuden i udtalelsen, at problemet med udnævnelsen af dommere ikke er blevet løst som anbefalet, og at en implementering af bestemmelsen i loven af 22. juli 2016 om, at formanden for forfatningsdomstolen skal tildele sager til de tre dommere, der blev udnævnt i december, vil være i strid med forfatningsdomstolens afgørelser. Venedigkommissionen konkluderede, at det polske parlament ved at vedtage loven tillagde sig beføjelser til at foretage en revision af forfatningen, som den ikke har i sin egenskab af ordinær lovgivende forsamling. Den var endvidere af den opfattelse, at det polske parlament og den polske regering fortsat udfordrede forfatningsdomstolens position som den øverste domsmyndighed i forfatningsspørgsmål og tillagde sig selv denne myndighed. De skabte nye hindringer for, at forfatningsdomstolen kunne varetage sit hverv effektivt og tog skridt til yderligere at undergrave dens uafhængighed. Det var endelig anført i udtalelsen, at de ved at forlænge forfatningskrisen lagde hindringer i vejen for forfatningsdomstolen, der ikke kan udføre sin forfatningsmæssige rolle som vogter af demokratiet, retsstatsprincippet og menneskerettighederne. Den polske regering besluttede ikke at deltage i Venedigkommissionens møde den 14. oktober 2016, da den fandt, at udtalelsen fra Venedigkommissionen var ensidig og ikke tog hensyn til regeringens synspunkter. (33)Den 31. oktober 2016 gav FN's Menneskerettighedskomité udtryk for sin bekymring over lovgivningstiltagenes negative virkning, herunder ændringerne af loven om forfatningsdomstolen fra november og december 2015 og juli 2016, den manglende opfyldelse af forfatningsdomstolens domme, domstolens funktion og uafhængighed og gennemførelsen af den internationale konvention om borgerlige og politiske rettigheder. Komitéen opfordrede indtrængende Polen til straks at offentliggøre alle forfatningsdomstolens domme, afstå fra at træffe foranstaltninger, der hindrer dens effektive funktion, og sikre en gennemsigtig og upartisk proces ved udnævnelsen af dommerne og en garanti for deres uafsættelighed, der opfylder alle de krav, der gælder efter national ret og folkeretten. (34)Den 7. november 2016 afgjorde forfatningsdomstolen spørgsmålet om, hvorvidt bestemmelserne i loven af 22. juli 2016 om udvælgelse af formanden og næstformanden for forfatningsdomstolen, er forenelig med forfatningen, idet den erklærede, at forfatningen skal fortolkes således, at formanden for forfatningsdomstolen skal udnævnes af Polens præsident blandt de ansøgere, som har opnået flertal ved en afstemning i forfatningsdomstolens præsidium. (35)Den 1. og 2. december 2016 vedtog senatet loven af 30. november 2016 om retsstillingen for dommere ved forfatningsdomstolen ("loven om dommernes retsstilling") og loven af 30. november 2016 om forfatningsdomstolens organisation og de sager, den behandler ("loven om forfatningsdomstolens organisation og sagsbehandling"). (36)Den 14. december 2016 afholdt Europa-Parlamentet en debat om retsstatssituationen i Polen. Under denne debat opfordrede Kommissionen indtrængende de polske myndigheder til ikke at sætte de nye love i kraft, før forfatningsdomstolen havde haft lejlighed til at foretage en forfatningsmæssig prøvelse af dem. (37)Den 15. december 2016 vedtog senatet loven af 13. december 2016 om gennemførelse af loven om forfatningsdomstolens organisation og sagsbehandling og loven om dommernes retsstilling ("gennemførelsesloven"). (38)Den 19. december 2016 undertegnede Polens præsident de tre nye love om forfatningsdomstolens funktion, der blev offentliggjort i statstidende. Samme dag udnævnte Polens præsident dommer Julia Przyłębska, der var valgt af den nye Sejm, til stillingen som fungerende formand for forfatningsdomstolen. (39)Den 20. december 2016 tillod Julia Przyłębska, at de tre dommere, der blev udpeget af Sejm i 8. valgperiode uden et gyldigt retsgrundlag, påbegyndte deres hverv ved forfatningsdomstolen og indkaldte til et møde i præsidiet samme dag. På grund af det korte varsel var én dommer ikke i stand til at deltage og anmodede om, at mødet blev udsat til næste dag, hvilket dommer Julia Przyłębska afviste. Ud af de 14 dommere, der deltog i mødet, var det kun tre ulovligt udpegede dommere og tre dommere, der var udnævnt af den siddende regering, der afgav deres stemme. To ansøgere blev valgt: Julia Przyłębska og Mariusz Muszyński, der blev indstillet til udnævnelse af Polens præsident. Den 21. december 2016 udnævnte Polens præsident dommer Julia Przyłębska til stillingen som formand for forfatningsdomstolen. 2.4.Kommissionens henstilling (EU) 2016/146 vedrørende retsstatsprincippet (2. henstilling) (40)Den 21. december 2016 vedtog Kommissionen en anden henstilling vedrørende retsstatsprincippet i Polen. Kommissionen fandt, at selv om nogle af de problemer, der blev nævnt i dens forrige henstilling, var blevet løst, var en række vigtige spørgsmål fortsat uafklarede, og der var kommet nye betænkeligheder til i mellemtiden. Kommissionen var ligeledes af den opfattelse, at den procedure, der førte til udnævnelsen af en ny formand for forfatningsdomstolen, var stærkt betænkelig set i relation til retsstatsprincippet. Kommissionen konkluderede, at der fortsat var en systemisk trussel mod retsstaten i Polen, og opfordrede den polske regering til at løse de omhandlede problemer som en hastesag inden for to måneder. Kommissionen bemærkede, at den fortsat var rede til at føre en konstruktiv dialog med den polske regering med udgangspunkt i henstillingen. (41)Den 20. februar 2017 besvarede den polske regering ovennævnte henstilling. I svaret afviste den polske regering den vurdering, som Kommissionen havde foretaget i henstillingen, og der blev ikke bebudet nye foranstaltninger med henblik på at imødegå de betænkeligheder, som Kommissionen havde givet udtryk for. I svaret fremhævede regeringen, at udnævnelsen af den nye formand for forfatningsdomstolen den 21. december 2016 såvel som ikrafttrædelsen af de tre nye love om forfatningsdomstolens funktion har skabt det rette grundlag for domstolens virke efter en periode med stilstand på grund af politiske stridigheder fremkaldt af politikere fra oppositionen, som den tidligere formand for domstolen også var involveret i. (42)Den 10. januar 2017 blev næstformanden for forfatningsdomstolen forpligtet af den nyudnævnte formand for forfatningsdomstolen til at tage sin resterende ferie. Den 24. marts 2017 blev det tvungne fravær forlænget indtil slutningen af juni 2017 på trods af næstformandens ønske om at genoptage sit hverv som dommer i domstolen fra den 1. april 2017. Den 12. januar 2017 indledte justitsministeren en procedure ved forfatningsdomstolen til prøvelse af spørgsmålet om, hvorvidt valget i 2010 af tre dommere ved domstolen var i overensstemmelse med forfatningen. Efter denne procedure har disse tre dommere ikke fået tildelt nogen sager. Den 16. januar 2017 afgav formanden for Venedigkommissionen en erklæring, hvori han gav udtryk for sin bekymring over den forværrede situation i domstolen. (43)Den 20. januar 2017 bekendtgjorde den polske regering en omfattende reform af retsvæsenet, der omfatter en række love, herunder et forslag til lov om det nationale råd for retsvæsenet og til lov om de almindelige domstoles organisation, der skulle fremsættes i løbet af 2017. (44)Den 1. marts 2017 anmodede en gruppe på 50 medlemmer af Sejm forfatningsdomstolen om at fastslå, at bestemmelserne i loven om højesteret, på grundlag af hvilke præsidenten for højesteret var blevet valgt, er i strid med forfatningen. (45)Den 11. maj 2017 vedtog Sejm loven om den nationale skole for retsvæsenet, der blev offentliggjort den 13. juni 2017. (46)Den 16. maj 2017 underrettede Kommissionen Rådet om retsstatssituationen i Polen. Der var blandt deltagerne i rådsmødet bred enighed om, at retsstatsprincippet er i EU-institutionernes og medlemsstaternes fælles interesse, og at de bærer et fælles ansvar for at værne om det. Et markant flertal af medlemsstaterne støttede Kommissionens rolle og indsats for at løse dette problem. Medlemsstaterne opfordrede den polske regering til at genoptage dialogen med Kommissionen med henblik på at løse de udestående problemer og så frem til at blive holdt løbende orienteret i Rådet for Almindelige Anliggender.

(47)Den 23. juni 2017 godkendte Det Europæiske Råd generelt de landespecifikke henstillinger rettet til medlemsstaterne i forbindelse med det europæiske semester 2017. Henstillingerne til Polen indeholdt en betragtning, hvori det fremhæves, at "Retssikkerhed og tillid til kvaliteten og forudsigeligheden af lovgivningsmæssige, skattemæssige og andre politikker og institutioner er vigtige faktorer, som kunne muliggøre en stigning i investeringsniveauet. Retsstatsprincippet og et uafhængigt retsvæsen er også afgørende i den forbindelse. Det vil øge retssikkerheden, hvis der tages hånd om de alvorlige bekymringer vedrørende retsstatsprincippet". Den 11. juli 2017 blev de landespecifikke henstillinger vedtaget af Rådet. (48)Den 5. juli 2017, efter afslutningen af embedsperioden for den tidligere næstformand for forfatningsdomstolen, udnævnte Polens præsident en ny næstformand for forfatningsdomstolen, nemlig Mariusz Muszyński, selv om han var en af de tre dommere, der var blevet udnævnt ulovligt. (49)Den 12. juli 2017 fremsatte en gruppe af medlemmer af Sejm et lovforslag om højesteret, der bl.a. indeholdt bestemmelser om afskedigelse og tvungen pensionering af alle dommere ved højesteret bortset fra dem, som justitsministeren undtager. (50)Den 13. juli 2017 skrev Kommissionen til den polske regering for at give udtryk for sin bekymring over de seneste lovforslag om retsvæsenet og højesteret, idet den understregede, at det er vigtigt at afstå fra at vedtage disse forslag for at give mulighed for en meningsfuld dialog og inviterede den polske udenrigsminister og justitsminister til et møde herom snarest muligt. Den 14. juli 2017 skrev den polske regering til Kommissionen og gentog sine tidligere forklaringer om situationen i forfatningsdomstolen. (51)Den 15. juli 2017 vedtog senatet loven om det nationale råd for retsvæsenet og loven om de almindelige domstoles organisation. (52)Den 19. juli 2017 besvarede den polske regering Kommissionens skrivelse af 13. juli 2017, idet den henviste til de aktuelle lovgivningsinitiativer med henblik på at reformere det polske retsvæsen og anmodede Kommissionen om at redegøre for sine konkrete betænkeligheder i relation til den nye lovgivning for at kunne fortsætte drøftelserne. Kommissionen reagerede på den polske regerings skrivelser af 14. og 19. juli 2017 ved skrivelse af 28. juli 2017. (53)Den 22. juli 2017 vedtog senatet loven om højesteret, som sammen med loven om det nationale råd for retsvæsenet og loven om de almindelige domstoles organisation blev sendt til Polens præsident med henblik på dennes underskrift. (54)Den 24. juli 2017 afgav den polske præsident en erklæring om sin beslutning om at hjemvise loven om højesteret og loven om det nationale råd for retsvæsenet til Sejm til fornyet behandling. (55)Den 25. juli 2017 underskrev Polens præsident loven om de almindelige domstoles organisation. 2.5. Kommissionens henstilling (EU) 2017/1520 vedrørende retsstatsprincippet (3. henstilling) (56)Den 26. juli 2017 vedtog Kommissionen en tredje henstilling vedrørende retsstatsprincippet i Polen som supplement til henstillingerne af 27. juli og 21. december 2016. I denne henstilling tog Kommissionen hensyn til den udvikling i Polen, der havde fundet sted siden Kommissionens henstilling af 21. december 2016. Kommissionens betænkeligheder vedrørte følgende: 1)mangel på en uafhængig og legitim forfatningsændringsprocedure, 2)det polske parlaments vedtagelse af ny lovgivning vedrørende det polske retsvæsen, som giver anledning til alvorlig bekymring med hensyn til retsvæsenets uafhængighed og i betydelig grad øger den systemiske trussel mod retsstatsprincippet i Polen a)loven om ændring af lov om de almindelige domstoles organisation ("loven om de almindelige domstoles organisation"), der blev offentliggjort i Polens statstidende den 28. juli 2017 og trådte i kraft den 12. august 2017 b)loven om ændring af loven om den nationale skole for retsvæsenet og statsadvokaturen, loven om de almindelige domstoles organisation og visse andre love ("loven om den nationale skole for retsvæsenet"), der blev offentliggjort i Polens statstidende den 13. juni 2017 og trådte i kraft den 20. juni 2017, c)loven om ændring af lov om det nationale råd for retsvæsenet og visse andre love ("lov om det nationale råd for retsvæsenet"), der blev godkendt af senatet den 15. juli 2017; denne lov blev hjemvist til Sejm den 24. juli 2017 og trådte ikke i kraft, d)loven om højesteret, der blev godkendt af senatet den 22. juli 2017; denne lov blev hjemvist til Sejm den 24. juli 2017 og trådte ikke i kraft, (57)I sin tredje henstilling gav Kommissionen udtryk for den opfattelse, at den situation med en systemisk trussel mod retsstaten i Polen, der blev redegjort for i henstillingerne af 27. juli 2016 og 21. december 2016, var blevet væsentlig forværret. Navnlig gør følgende sig gældende: 1)Den retsstridige udnævnelse af formanden for forfatningsdomstolen, tiltrædelsen af de tre dommere, der blev udpeget af Sejm i 8. valgperiode uden gyldigt retsgrundlag, den omstændighed, at en af disse dommere er blevet udnævnt til næstformand for domstolen, den omstændighed, at de tre dommere, som på lovlig vis blev udnævnt af den forrige lovgivende forsamling i oktober 2015, ikke har været i stand til at tiltræde deres embede ved domstolen, samt den ovenfor beskrevne efterfølgende udvikling i domstolen har de facto ført til en fuldstændig omlægning af domstolen under tilsidesættelse af den i forfatningen fastsatte normale procedure for udnævnelse af dommere. Kommissionen fandt derfor, at forfatningsdomstolens uafhængighed og legitimitet er i alvorlig fare, og at der følgelig ikke længere er nogen effektiv garanti for, at den polske lovgivning er forenelig med forfatningen. De afgørelser, der træffes af forfatningsdomstolen under disse omstændigheder, kan ikke længere anses for at være resultatet af en effektiv forfatningsmæssig prøvelse. 2)Loven om den nationale skole for retsvæsenet, der allerede er i kraft, og loven om det nationale råd for retsvæsenet, loven om de almindelige domstoles organisation og loven om højesteret vil, hvis de skulle træde i kraft, strukturelt undergrave retsvæsenets uafhængighed i Polen og vil få en direkte og konkret indvirkning på retsvæsenets uafhængige funktion som helhed. Da den dømmende magts uafhængighed er et centralt element i retsstatsprincippet, øger disse nye love i betydeligt omfang den systemiske trussel mod retsstatsprincippet som beskrevet i tidligere henstillinger.

3)Afskedigelsen af højesteretsdommere, deres mulige genudnævnelse og andre foranstaltninger, der er indeholdt i loven om højesteret, vil i meget høj grad forværre den systemiske trussel mod retsstatsprincippet. 4)De nye love giver anledning til alvorlige betænkeligheder for så vidt angår deres forenelighed med den polske forfatning som fremhævet i en række erklæringer, navnlig fra højesteret, det nationale råd for retsvæsenet, den polske ombudsmand, advokatsamfundet og advokatrådet samt andre relevante interessenter. Som ovenfor anført er en effektiv forfatningsmæssig prøvelse af disse love imidlertid ikke længere mulig. 5)Endelig har diverse handlinger og udtalelser fra den polske regering og fra parlamentsmedlemmer tilhørende det regerende flertal rettet mod polske dommere og domstole skadet tilliden til retssystemet som helhed. Kommissionen mindede om princippet om loyalt samarbejde mellem statslige organer, der – som understreget i Venedigkommissionens udtalelser – er en forfatningsretlig forudsætning i en demokratisk stat, der hviler på retsstatsprincippet. (58)Kommissionen opfordrede den polske regering til at løse de problemer, der var konstateret i den pågældende henstilling, senest en måned efter modtagelsen heraf og til at underrette Kommissionen om de tiltag, der iværksættes med henblik herpå. Kommissionen henstillede navnlig til de polske myndigheder, at de: 1)genopretter forfatningsdomstolens uafhængighed og legitimitet som garant for den polske forfatning 2)offentliggør og fuldt ud opfylder forfatningsdomstolens afgørelser af 9. marts 2016, 11. august 2016 og 7. november 2016 3)sikrer, at loven om det nationale råd for retsvæsenet, loven om de almindelige domstoles organisation og loven om højesteret ikke træder i kraft, og at loven om den statslige skole for retsvæsenet trækkes tilbage eller ændres for at sikre dens overensstemmelse med forfatningen og europæiske standarder for domstolenes uafhængighed 4)afholder sig fra enhver foranstaltning, der griber ind i højesteretsdommernes embede og deres funktion 5)sikrer, at enhver reform af retsvæsenet opretholder retsstatsprincippet, er forenelig med EU-retten, i overensstemmelse med de europæiske standarder for domstolenes uafhængighed og er udarbejdet i tæt samarbejde med retsvæsenet og alle berørte parter 6)afstår fra handlinger og erklæringer, som yderligere kan undergrave legitimiteten af forfatningsdomstolen, højesteret, de almindelige domstole, dommerne, individuelt eller kollektivt, eller retsvæsenet som helhed. (59)Kommissionen anmodede desuden de polske myndigheder om ikke at træffe nogen foranstaltninger med henblik på at afskedige eller pensionere højesteretsdommere, da disse foranstaltninger i væsentlig grad vil forværre den systemiske trussel mod retsstaten. Kommissionen anførte, at skulle de polske myndigheder træffe foranstaltninger af denne karakter, ville den være rede til straks at aktivere artikel 7, stk. 1, i TEU. (60)Den 31. juli 2017 blev Sejm formelt underrettet om den polske præsidents beslutning om at nedlægge veto mod loven om ændring af loven om det nationale råd for retsvæsenet og loven om højesteret. (61)Den 4. og den 16. august 2017 anmodede den polske regering skriftligt Kommissionen om visse præciseringer af henstillingen af 26. juli 2017, som Kommissionen besvarede ved skrivelse af henholdsvis den 8. og den 21. august 2017. (62)Den 28. august 2017 besvarede den polske regering henstillingen af 26. juli 2017. I svaret afviste den polske regering de vurderinger, som Kommissionen havde foretaget i henstillingen, og der blev ikke bebudet nye foranstaltninger med henblik på at imødegå de betænkeligheder, som Kommissionen havde givet udtryk for. (63)Den 30. august 2017 konkluderede OSCE Kontoret for Demokratiske Institutioner og Menneskerettigheder (ODIHR) i sin udtalelse, at den suspenderede lov om højesteret ikke er i overensstemmelse med de internationale standarder for retsvæsenets uafhængighed. (64)Den 11. september 2017 indledte den polske regering en kampagne under sloganet "Retfærdige Domstole" for at sikre sig befolkningens opbakning til den igangværende reform af retsvæsenet. Det nationale råd for retsvæsenet og de almindelige domstole udsendte adskillige meddelelser for at modsige de påstande, der blev rettet mod domstolene, dommerne og rådet selv i løbet af kampagnen. (65)Den 11. september 2017 erklærede forfatningsdomstolen bestående af et panel på fem dommere nogle bestemmelser i den civile retsplejelov, hvorefter de almindelige domstole og højesteret har mulighed for at bedømme lovligheden af udnævnelsen af formanden og næstformanden for forfatningsdomstolen, for forfatningsstridige. (66)Den 13. september 2017 begyndte justitsministeren at udøve de beføjelser til at afskedige retsformænd og næstformænd, som er fastsat i loven om de almindelige domstoles organisation. (67)Den 15. september og den 18. oktober 2017 kritiserede det nationale råd for retsvæsenet justitsministerens beslutning om at afskedige retsformænd. Rådet anførte, at disse vilkårlige beføjelser, som er tildelt justitsministeren, er i strid med det forfatningsmæssige princip om domstolenes uafhængighed og risikerer at påvirke dommernes upartiskhed negativt. (68)Den 15. september 2017 udnævnte Sejm en person til en allerede besat dommerstilling i forfatningsdomstolen, og den polske præsident tog vedkommende i ed den 18. september 2017.

(69)Den 15. september 2017 vedtog Sejm loven om det nationale frihedsinstitut – center for udvikling af civilsamfundet, som centraliserer beslutninger om fordeling af midler, herunder til civilsamfundsorganisationer. (70)Den 22. september 2017 drøftede FN's Menneskerettighedsråd de rapporter om Polen, som blev indgivet som led i den tredje regelmæssige vurdering, og som indeholder anbefalinger vedrørende retsvæsenets uafhængighed og retsstaten. (71)Den 25. september 2017 underrettede Kommissionen Rådet om retsstatssituationen i Polen. Der var bred enighed om, at retsstatsprincippet er af fælles interesse og et fælles ansvar, og om nødvendigheden af, at Polen og Kommissionen indleder en dialog med henblik på at finde en løsning. (72)Den 26. september 2017 fremsendte den polske præsident to nye lovforslag til Sejm om højesteret og det nationale råd for retsvæsenet. (73)Den 3. oktober 2017 sendte Sejm præsidentens to lovforslag om højesteret og det nationale råd for retsvæsenet til høring hos de berørte parter, herunder ombudsmanden, højesteret og det nationale råd for retsvæsenet. (74)Den 6. og 25. oktober 2017 offentliggjorde højesteret sine udtalelser om de to nye lovforslag om højesteret og det nationale råd for retsvæsenet. I udtalelserne anføres det, at lovforslaget om højesteret i betydelig grad undergraver dets uafhængighed, og at lovforslaget om rådet for retsvæsenet ikke kan forenes med ideen om en demokratisk stat, som styres efter retsstatsprincippet. (75)Den 11. oktober 2017 vedtog Europarådets Parlamentariske Forsamling en resolution om nye trusler mod retsstaten i Europarådets medlemsstater, hvori det også udtrykte bekymring over udviklingen i Polen, som bringer overholdelsen af retsstatsprincippet og særligt retsvæsenets uafhængighed og princippet om magtens tredeling i fare. (76)Den 13. oktober 2017 offentliggjorde Det Europæiske Netværk af Domstolsadministrationer (ENCJ) en udtalelse om det nye lovforslag om det nationale råd for retsvæsenet, hvori det understregede den manglende overensstemmelse med de europæiske standarder for nationale råd for retsvæsenet. (77)Den 23. oktober 2017 anmodede De Forenede Nationers højkommissær for menneskerettigheder efter den tredje universelle regelmæssige gennemgang de polske myndigheder om at acceptere De Forenede Nationers henstillinger om at garantere retsvæsenets uafhængighed. (78)Den 24. oktober 2017 erklærede forfatningsdomstolen bestående af et panel, der omfattede to ulovligt udnævnte dommere, nogle bestemmelser i loven om højesteret, hvorefter bl.a. den nuværende førsteformand for højesteret var blevet udnævnt, for forfatningsstridige. (79)Den 24. oktober 2017 erklærede forfatningsdomstolen bestående af et panel, der omfattede to ulovligt udnævnte dommere, at bestemmelserne i de tre love vedrørende forfatningsdomstolen fra december 2016, herunder bestemmelserne på grundlag af hvilke de to ulovligt udnævnte dommere, som var med til at træffe afgørelse i sagen, havde fået beføjelse til at pådømme ved forfatningsdomstolen, for at være i overensstemmelse med forfatningen. Den polske ombudsmands begæring om at erklære de to ulovligt udnævnte domme inhabile i sagen var blevet afvist af forfatningsdomstolen. (80)Den 27. oktober 2017 fremsatte FN's særlige rapportør om dommeres og advokaters uafhængighed, Diego García-Sayán, sine foreløbige bemærkninger, ifølge hvilke de to lovforslag om højesteret og det nationale råd for retsvæsenet giver anledning til adskillige betænkeligheder for så vidt angår retsvæsenets uafhængighed. (81)Den 31. oktober 2017 vedtog det nationale råd for retsvæsenet en udtalelse om lovforslaget om det nationale råd for retsvæsenet, som var blevet fremlagt af den polske præsident. Rådet bemærker, at lovforslaget i alt væsentligt er i strid med den polske forfatning, idet det tillægger Sejm beføjelse til at udnævne de dommere, der er medlem af rådet, og giver mulighed for at bringe de nuværende dommer-medlemmers forfatningssikrede embedsperiode til ophør før tid. (82)Den 10. november 2017 vedtog Europarådets rådgivende dommerkomité (CCJE) en erklæring, hvori den udtrykte betænkeligheder ved retsvæsenets uafhængighed i Polen. (83)Den 11. november 2017 sendte ombudsmanden et brev til den polske præsident med en vurdering af de to nye lovforslag om højesteret og det nationale råd for retsvæsenet og en henstilling om ikke at vedtage dem, da de ikke vil sikre den dømmende magts uafhængighed fra den udøvende magt, eller at borgerne kan udøve deres forfatningsmæssige ret til adgang til en uafhængig domstol. (84)Den 13. november 2017 vedtog OSCE-ODIHR en udtalelse om det nye lovforslag om højesteret, hvori det anførte, at de ændrede bestemmelser er uforenelige med de internationale standarder for retsvæsenets uafhængighed. (85)Den 15. november 2017 vedtog Europa-Parlamentet en beslutning om situationen for retsstaten og demokratiet i Polen, hvori det bakkede op om Kommissionens henstillinger og om traktatbrudsprocedurerne og anførte, at den nuværende situation i Polen udgør en klar fare for en grov overtrædelse af værdierne i artikel 2 i TEU. (86)Den 24. november 2017 opfordrede Rådet for Advokater i Den Europæiske Union (CCBE) de polske myndigheder til ikke at vedtage de to lovforslag om højesteret og om det nationale råd for retsvæsenet, da de risikerer at undergrave det princip om magtens tredeling, der er garanteret ved den polske forfatning. Den 29. november 2017 udsendte dommerforeningen "Iustitia", Helsinki-komitéen for menneskerettigheder og Amnesty International en fælles erklæring, hvori de kritiserede den lovgivningsprocedure, der lå til grund for de to præsidentielle lovforslag. (87)Den 5. december 2017 vedtog Det Europæiske netværk af Domstolsadministrationer ENCJ en yderligere udtalelse, hvori det kritiserede lovforslaget vedrørende det nationale råd for retsvæsenet for manglende overensstemmelse med ENCJ's standarder. (88)Den 8. december 2017 vedtog Venedigkommissionen på anmodning af Europarådets Parlamentariske Forsamling en udtalelse om lovforslaget om det nationale råd for retsvæsenet, lovforslaget om højesteret og loven om de almindelige domstoles organisation samt en udtalelse om den offentlige anklagemyndighed. Venedigkommissionen gennemgik præsidentens forslag til lov om almindelige domstoles organisation, til lov om det nationale råd for retsvæsenet og til lov om højesteret. Den nåede til den konklusion, at loven og lovforslagene, især når de betragtes samlet og i lyset af loven fra 2016 om den offentlige anklagemyndighed, giver den lovgivende og udøvende magt omfattende beføjelser til at gribe afgørende ind i retsplejen, og at de dermed udgør en alvorlig trussel mod retsvæsenets uafhængighed som et centralt element i retsstaten. Den opfordrer den polske præsident til at trække forslagene tilbage og til at indlede en dialog, før lovgivningsproceduren bringes videre. Den opfordrer ligeledes det polske parlament til at tage de seneste ændringer af loven om de almindelige domstoles organisation op til fornyet overvejelse.

(89)Den 8. december 2017 udsendte Europarådets menneskerettighedskommissær en erklæring med en beklagelse over Sejms vedtagelse af lovene om højesteret og om det nationale råd for retsvæsenet, som vil undergrave retsvæsenets uafhængighed yderligere. (90)Den 8. december 2017 vedtog Sejm de to lovforslag. Den 15. december 2017 blev de to love godkendt af Senatet. 3.Manglen på en uafhængig og legitim forfatningsændringsproces (91)I løbet af en etårig periode har parlamentet vedtaget seks på hinanden følgende love om den polske forfatningsdomstol. Disse nye love har givet anledning til en række betænkeligheder for så vidt angår retsstatsprincippet, som er opregnet nedenfor og nærmere beskrevet i Kommissionens henstillinger vedrørende retsstatsprincippet i Polen. Kommissionen understreger i den forbindelse, at når et retssystem er forankret i forfatningen, er dets effektivitet et centralt element i retsstaten. 3.1. Forfatningsdomstolens sammensætning (92)Til trods for de domme, der er nævnt i punkt 10 ovenfor, har de tre dommere, som den forrige lovgivende forsamling udnævnte, ikke påbegyndt deres hverv ved forfatningsdomstolen, og Polens præsident har ikke taget dem i ed. Omvendt har de tre dommere, der blev udnævnt af den nye lovgivende forsamling uden gyldigt retsgrundlag, aflagt ed for Polens præsident den 20. december 2016, og efter udløbet af embedsperioden for den tidligere formand for forfatningsdomstolen tillod den fungerende formand for forfatningsdomstolen, at de tiltrådte deres dommerembede (se nedenfor). (93)I sine tre henstillinger har Kommissionen henstillet til, at de polske myndigheder fuldt ud opfylder forfatningsdomstolens domme af 3. og 9. december 2015, ifølge hvilke de tre dommere, som på lovlig vis blev udnævnt af den forrige lovgivende forsamling i oktober 2015, kan tiltræde deres hverv som dommere ved forfatningsdomstolen, og at de tre dommere, der er udnævnt af den nye lovgivende forsamling uden gyldigt retsgrundlag, ikke pådømmer sager, så længe de ikke er lovligt valgt til embedet. (94)Den polske regering gav i sit svar af 27. oktober 2016 udtryk for den opfattelse, at det i forfatningsdomstolens afgørelser af 3. og 9. december 2015 ikke var præciseret, hvilke dommere der skulle tiltræde deres embede, og at Sejms nye lovgivende forsamling på lovlig vis havde udpeget fem dommere i december 2015. Denne argumentation rejser alvorlig tvivl om overholdelsen af retsstatsprincippet, da de to domme fra december derved frakendes enhver retsvirkning og den argumentation, som forfatningsdomstolen gentagne gange har fremført, imødegås, herunder i dommen af 11. august 2016. I denne dom fastslog forfatningsdomstolen, at en bestemmelse i loven af 22. juli 2016 om forfatningsdomstolen, som ville gøre det muligt for de tre dommere, som den nye lovgivende forsamling havde udpeget uden gyldigt retsgrundlag, at påbegynde deres hverv, idet man besatte de ledige stillinger, til hvilke Sejms forrige lovgivende forsamling allerede på lovlig vis havde udpeget tre dommere. Det medgives i svaret, at forfatningsdomstolen i præmisserne til dommen af 3. december 2015 fremhævede præsidentens pligt til straks at tage en dommer, som Sejm har udpeget til forfatningsdomstolen, i ed. Det hævdes imidlertid i svaret, at denne dom ikke kan forpligte andre myndigheder til at anvende de relevante bestemmelser på den måde, der er angivet i en konkret sag. Denne fortolkning begrænser virkningen af afgørelserne af 3. og 9. december 2015 til en simpel forpligtelse for regeringen til at offentliggøre dem, men tillægger dem ingen yderligere retlig eller praktisk virkning, navnlig med hensyn til præsidentens pligt til tage de pågældende dommere i ed. Denne fortolkning strider mod princippet om loyalt samarbejde mellem statslige organer, der – som understreget i Venedigkommissionens udtalelser – er en forfatningsretlig forudsætning i en demokratisk stat, der hviler på retsstatsprincippet. (95)Venedigkommissionen er ligeledes af den opfattelse, at en løsning på den aktuelle konflikt vedrørende forfatningsdomstolens sammensætning "skal være baseret på forpligtelsen til at overholde og fuldt ud opfylde forfatningsdomstolens afgørelser", og at "alle statslige organer, navnlig Sejm, opfordres til fuldt ud at overholde og opfylde afgørelserne". (96)Endelig bemærkede den, at de tre dommere, som på lovlig vis blev udnævnt af den forrige lovgivende forsamling i oktober 2015, endnu ikke har været i stand til at tiltræde deres embede ved forfatningsdomstolen. De tre dommere, der blev udnævnt af Sejm i 8. valgperiode uden gyldigt retsgrundlag, fik derimod af den fungerende formand for domstolen tilladelse til at påbegynde deres hverv. Som følge heraf har de polske myndigheder endnu ikke fuldt ud efterkommet forfatningsdomstolens domme af 3. og 9. december 2015. 3.2. Offentliggørelse af forfatningsdomstolens domme (97)Den polske regering har afvist at offentliggøre visse af forfatningsdomstolens domme, navnlig dommen af 9. marts 2016, hvorved loven af 22. december 2015 om ændring af loven om forfatningsdomstolen blev erklæret forfatningsstridig. (98)Den polske regering har bestridt dommens lovlighed, eftersom forfatningsdomstolen ikke anvendte den procedure, som er fastsat i den lov, der blev vedtaget den 22. december 2015. Loven af 22. december 2015 var imidlertid selv genstand for en forfatningsmæssig prøvelse, som forfatningsdomstolen foretog. Kommissionen anførte derfor i sin henstilling af 27. juli 2016, at forfatningsdomstolen med rette undlod at følge den procedure, der er fastsat i den lov, der blev vedtaget den 22. december 2015. Venedigkommissionen var af samme opfattelse. Kommissionen er af den opfattelse, at afgørelsen af 9. marts 2016 er bindende og skal overholdes. (99)Den polske regering har også afvist at offentliggøre andre domme, navnlig dommen af 11. august 2016 om loven af 22. juli 2016 om forfatningsdomstolen og dommen af 7. november 2016 om bestemmelserne i loven af 22. juli 2016 om udvælgelse af ansøgere til stillingen som formand for forfatningsdomstolen. Disse to domme er af særlig betydning for forfatningsdomstolens legitimitet og funktion: i den første dom tiltræder domstolen den argumentation, at de tre dommere, der blev udpeget af den nye lovgivende forsamling uden et gyldigt retsgrundlag, ikke kan tiltræde deres embede som dommer, mens den anden dom vedrører et formelt krav til udnævnelsen af formanden for forfatningsdomstolen, der ikke blev opfyldt ved udnævnelsen af den nuværende formand. (100)Regeringens manglende vilje til at offentliggøre forfatningsdomstolens afgørelser rejser alvorlig tvivl om overholdelsen af retsstatsprincippet, idet overholdelse af endelige retsafgørelser er en afgørende forudsætning, der er iboende i retsstatsprincippet. Navnlig i tilfælde, hvor offentliggørelsen af en afgørelse er en forudsætning for dens ikrafttræden, og hvor en sådan offentliggørelse påhviler en anden statslig myndighed end den ret, som har truffet afgørelsen, er denne statslige myndigheds efterfølgende kontrol af afgørelsens lovlighed uforenelig med retsstatsprincippet. Afvisningen af at offentliggøre dommen er ensbetydende med, at man i praksis fratager en retskraftig og endelig dom sin automatiske retsvirkning og er i strid med legalitetsprincippet og princippet om magtens tredeling. (101)Kommissionen henstillede i sine tre henstillinger til, at de polske myndigheder offentliggør og fuldt ud efterkommer forfatningsdomstolens domme og sørger for, at fremtidige afgørelser offentliggøres automatisk, idet offentliggørelse ikke kan betinges af, at den udøvende eller lovgivende magt træffer en beslutning herom. De tre vigtige domme, der er nævnt ovenfor, er imidlertid endnu ikke blevet offentliggjort. 3.3. Udnævnelsen af formanden for forfatningsdomstolen og udviklingen herefter (102)I 2016 blev der vedtaget tre love, som i væsentlig grad ændrede proceduren for udnævnelse af formanden for forfatningsdomstolen. Lovene blev vedtaget med henblik på at afslutte den tidligere retsformands embedsperiode i december 2016. Ved lovene blev der indført en særlig overgangsordning, hvorved der blev indført en ny stilling som fungerende formand for domstolen, indtil en ny formand kunne udnævnes. Den fungerende formands opgave skulle være at gennemføre den nye udvælgelsesprocedure med henblik på at udnævne den nye formand. Næstformandens rolle (hvis embedsperiode ikke var udløbet) blev begrænset i kraft af en række lovændringer. (103)Efter sin udnævnelse traf den nye fungerende retsformand straks en række vigtige beslutninger, idet hun navnlig tillod de tre dommer, der i december 2015 var blevet ulovligt udpeget af Sejms nye lovgivende forsamling, at tiltræde embedet og at deltage i processen, hvilket gjorde hele udvælgelsesprocessen forfatningsstridig. (104)Som anført i henstillingen af 21. december 2016 er Kommissionen af den opfattelse, at den procedure, der førte til udnævnelsen af en ny formand for forfatningsdomstolen, er grundlæggende forkert set i relation til retsstatsprincippet. Proceduren blev igangsat af en fungerende formand, hvis udnævnelse gav anledning til alvorlige betænkeligheder med hensyn til princippet om magtens tredeling og den dømmende magts uafhængighed, således som disse principper er beskyttet i den polske forfatning. Endvidere gjorde den omstændighed, at proceduren gjorde det muligt for de tre dommere, der i december 2015 på ulovlig vis blev udnævnt af Sejms nye lovgivende forsamling, at deltage i processen, hele udvælgelsesprocessen forfatningsstridig. På samme måde påvirkede den omstændighed, at de dommere, der på lovlig vis blev udvalgt i oktober 2015, ikke kunne deltage i processen, også resultatet og fordrejede derfor processen. Endvidere giver det korte varsel, hvormed præsidiet blev indkaldt, og afvisningen af anmodningen om at udsætte mødet anledning til alvorlige betænkeligheder. Endelig er den omstændighed, at ansøgerne kun blev udvalgt af seks dommere, uforenelig med forfatningsdomstolens dom af 7. november 2016, ifølge hvilken forfatningens artikel 194, stk. 2, skal forstås således, at formanden for forfatningsdomstolen skal udnævnes af Polens præsident blandt de ansøgere, som har opnået flertal ved afstemningen i forfatningsdomstolens præsidium.

(105)Kommissionen har ligeledes noteret sig, at udviklingen efter udnævnelsen af formanden for forfatningsdomstolen på en række punkter yderligere har undermineret forfatningsdomstolens legitimitet. Navnlig gør følgende sig gældende: næstformanden for forfatningsdomstolen, hvis stilling er anerkendt i forfatningen, blev af den nyudnævnte formand for domstolen pålagt at anvende sin resterende ferie indtil udløbet af sin embedsperiode; som følge af en sag anlagt af statsadvokaten for at anfægte gyldigheden af valget i 2010 af tre dommere ved forfatningsdomstolen blev disse dommere efterfølgende udelukket fra domstolens judicielle virksomhed; den nye formand for forfatningsretten ændrede sammensætningen af dommerkollegierne i verserende sager, og visse sager blev overført til dommerkollegier, der til dels bestod af ulovligt udnævnte dommere; henstillinger navnlig fra ombudsmanden om, at ulovligt udpegede dommere fjernes fra de dommerkollegier, der træffer afgørelse i de sager, der indbringes for forfatningsdomstolen, blev afvist; et betydeligt antal domme blev afsagt af afdelinger, der talte ulovligt udpegede dommere; efter udløbet af næstformandens embedsperiode blev en ulovligt udnævnt dommer udnævnt til ny næstformand for forfatningsretten. (106)Denne udvikling har de facto medført en fuldstændig ny sammensætning af forfatningsdomstolen uden for rammerne af den normale forfatningsmæssige procedure for udnævnelse af dommere. (107)De polske myndigheders svar på Kommissionens supplerende henstilling af 21. december 2016 mindskede ikke Kommissionens betænkeligheder, og der blev ikke bebudet nogen konkrete foranstaltninger med henblik på at finde en løsning af de foreliggende problemer. I svaret tages ikke hensyn til dommen af 7. november 2016, hvori det blev fastslået, at det efter forfatningen kræves, at formanden for forfatningsdomstolen skal udnævnes af Polens præsident blandt de ansøgere, som har opnået flertal ved afstemningen i forfatningsdomstolens præsidium. I svaret så man også bort fra den omstændighed, at næstformandens stilling udtrykkeligt er anerkendt i forfatningen, og at han eller hun udvælges efter samme procedure som domstolens formand. For så vidt angår udnævnelsen af en fungerende formand for forfatningsdomstolen henvises der ikke i svaret til noget retsgrundlag i forfatningen, idet det anføres, at der var tale om en exceptionel tilpasningsmekanisme, som var dikteret af ekstraordinære omstændigheder. De polske myndigheders svar på Kommissionens supplerende henstilling af 26. juli 2017 mindskede heller ikke Kommissionens betænkeligheder. (108)Kommissionen gjorde i sine henstillinger ligeledes rede for andre problemstillinger vedrørende de tre love, der blev vedtaget i december 2016. Lovene indeholder en række bestemmelser, der ikke er forenelige med forfatningsdomstolens tidligere domme, og som gav anledning til nye betænkeligheder, der navnlig vedrører disciplinærsager, muligheden for førtidspensionering, de nye krav til dommere ved forfatningsdomstolen, de betydelige ændringer i forfatningsdomstolens interne organisation. 3.4. Den kombinerede virkning for domstolens legitimitet og uafhængighed (109)Kommissionen er af den opfattelse, at forfatningsdomstolens legitimitet og uafhængighed – som følge af den lovgivning, der blev vedtaget i 2016, og udviklingen efter udnævnelsen af den fungerende retsformand – i væsentligt omfang er blevet undermineret, og at polske loves overensstemmelse med forfatningen ikke længere kan sikres effektivt. (110)I sin henstilling af 26. juli 2017 henstillede Kommissionen navnlig til de polske myndigheder, at de iværksætter følgende tiltag: - genopretter forfatningsdomstolens uafhængighed og legitimitet i dennes egenskab af garant for den polske forfatning ved at sikre, at dennes dommere, dennes formand og dennes næstformand er lovligt valgt og udnævnt og fuldt ud efterkommer forfatningsdomstolens afgørelser af 3. og 9. december 2015, hvorefter det kræves, at de tre dommere, som på lovlig vis blev udnævnt af den forrige lovgivende forsamling i oktober 2015, kan tiltræde deres embede ved forfatningsdomstolen, og at de tre dommere, der blev udnævnt af den nye lovgivende forsamling uden gyldigt retsgrundlag, ikke længere træffer afgørelse uden at være blevet lovligt valgt - offentliggør og fuldt ud efterkommer forfatningsdomstolens domme. (111)Ingen af de foranstaltninger, som Kommissionen har anbefalet, er blevet truffet: 1)De tre dommere, som på lovlig vis blev udnævnt af den forrige lovgivende forsamling i oktober 2015, har endnu ikke været i stand til at tiltræde deres embede ved forfatningsdomstolen. De tre dommere, der blev udnævnt af Sejm i 8. valgperiode uden gyldigt retsgrundlag, fik derimod af den fungerende formand for domstolen tilladelse til at påbegynde deres hverv. 2)Tre vigtige domme, som forfatningsdomstolen afsagde den 9. marts 2016, den 11. august 2016 og den 7. november 2016, er endnu ikke blevet offentliggjort. 3)Efter udløbet af embedsperioden for den forhenværende formand for forfatningsdomstolen er en ny formand endnu ikke blevet forskriftsmæssigt udnævnt. Den tidligere formand blev ikke erstattet af næstformanden for domstolen, men af en fungerende formand og efterfølgende af den person, som blev udnævnt som formand for domstolen den 21. december 2016. Udnævnelsen af den nye formand for forfatningsdomstolen fandt sted, før en effektiv prøvelse af loven om retsstillingen for dommere ved forfatningsdomstolen, loven om forfatningsdomstolens organisation og sagsbehandling og gennemførelsesloven kunne finde sted. (112)Den omstændighed, at der ikke længere er sikkerhed for, at en effektiv prøvelse af polske loves overensstemmelse med forfatningen kan finde sted, er særligt bekymrende set i forhold til overholdelse af retsstatsprincippet, da en række særligt betænkelige love – som nævnt i Kommissionens henstillinger af 27. juli og 21. december 2016 – er blevet vedtaget af det polske parlament, f.eks. en ny tjenestemandslov, en lov om ændring af loven om politiets virksomhed og af visse andre love, samt love om statsadvokaturen, en lov om ombudsmandens virksomhed og om ændring af visse andre love, en lov om det nationale råd for medievirksomhed og en lov om terrorbekæmpelse. (113)Den negative påvirkning af retsstatsprincippet, der er forårsaget af manglen på en uafhængig og legitim forfatningsprøvelse i Polen, er betydeligt forværret som følge af, at forfatningskonformiteten af de nye love vedrørende det polske retsvæsen, som nævnt ovenfor i punkt 5 nr. 2) og analyseret yderligere nedenfor i afsnit 4, ikke længere kan prøves og sikres af en uafhængig forfatningsdomstol. 4.Truslen mod de almindelige domstoles uafhængighed (114)Loven om højesteret, loven om det nationale råd for retsvæsenet, loven om de almindelige domstoles organisation og loven om den nationale skole for retsvæsenet indeholder en række bestemmelser, der giver anledning til alvorlig bekymring for så vidt angår princippet om retsvæsenets uafhængighed og om magtens tredeling. 4.1.Loven om højesteret 4.1.1. Afskedigelse og tvungen pensionering af nuværende højesteretsdommere (115)Loven om højesteret sænker den almindelige pensionsalder for højesteretsdommere fra 70 til 65 år. Denne foranstaltning finder anvendelse på alle nuværende dommere. Dommere, der er fyldt 65 år eller vil nå denne alder inden 3 måneder fra lovens ikrafttrædelse, vil blive pensioneret.

(116)Ved at sænke pensionsalderen og lade dette gælde for de nuværende højesteretsdommere medfører loven, at embedsperioden for et betydeligt antal nuværende højesteretsdommere bringes til ophør, og at disse potentielt pensioneres: Ifølge højesteret drejer det sig om 31 ud af 83 (37 %). Indførelsen af en lavere pensionsalder for de nuværende højesteretsdommere har særligt stærke negative virkninger for navnlig denne ret, som består af dommere, som i sagens natur er i slutningen af deres karriere. En sådan tvungen pensionering af et betydeligt antal af de nuværende højesteretsdommere muliggør en omfattende og umiddelbar ændring af højesterets sammensætning. Denne mulighed giver anledning til bekymring for så vidt angår magtens tredeling, navnlig i kombination med de samtidige reformer af det nationale råd for retsvæsenet. Følgende gør sig gældende: Som følge af nedsættelsen af pensionsalderen vil alle nye dommere blive udnævnt af den polske præsident efter indstilling fra det nysammensatte nationale råd for retsvæsenet, som i høj grad vil blive domineret af politisk udpegede personer. Den tvungne pensionering af de nuværende højesteretsdommere giver også anledning til bekymring for så vidt angår princippet om dommeres uafsættelighed, som ifølge EU-Domstolens og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis samt europæiske standarder er et centralt element i deres uafhængighed. Venedigkommissionen understregede i sin udtalelse om lovforslaget om højesteret, at førtidig pensionering af de nuværende dommere undergraver både deres sikkerhed i ansættelsen og domstolenes uafhængighed i almindelighed. (117)Dommere bør beskyttes mod afskedigelse derved, at der findes effektive garantier mod utilbørlige indgreb eller pres fra andre dele af statsmagten. Forudsætningen for domstolenes uafhængighed er, at der foreligger en tilstrækkelig garanti for beskyttelsen af den person, som har til opgave at udøve dømmende myndighed. Det forhold, at dommere ikke kan afsættes i løbet af deres embedsperiode, er en følge af deres uafhængighed og dermed omfattet af artikel 6, stk. 1, i den europæiske menneskerettighedskonvention (EMRK). Dommere må derfor kun afskediges individuelt, hvis det sker efter en disciplinærsag vedrørende deres individuelle handlinger, og som frembyder alle garantier for retten til forsvar i et demokratisk samfund. Dommere kan ikke afskediges kollektivt, og dommere kan ikke afskediges med en generel begrundelse, der ikke vedrører den enkeltes adfærd. Ovennævnte garantier og beskyttelsesforanstaltninger foreligger ikke i dette tilfælde, og de omhandlede bestemmelser udgør et åbenlyst indgreb i højesteretsdommernes uafhængighed, en tilsidesættelse af princippet om magtens tredeling og dermed af retsstatsprincippet. (118)Herudover vil den nuværende førstepræsidents embedsperiode på seks år, som er fastsat i forfatningen, blive bragt til ophør før tid (ifølge forfatningen udløber den i 2020). Hvis førstepræsidentens embedsperiode bringes til ophør, vil den polske præsidents udnævnelse af en "fungerende førstepræsident" ske uden for den normale procedure: Ifølge forfatningen skal førstepræsidenten udnævnes af den polske præsident blandt kandidater, der foreslås af højesterets præsidium. En sådan førtidig afslutning af en i forfatningen fastsat embedsperiode udgør en alvorlig tilsidesættelse af princippet om dommeres uafsættelighed og sikkerhed i ansættelsen. Udnævnelsen af en fungerende førstepræsident i henhold til en ad hoc-procedure uden inddragelse af retsvæsenet giver anledning til alvorlig bekymring, hvad angår princippet om magtens tredeling. (119)Ifølge begrundelsen for loven er en ændring af højesterets sammensætning nødvendig på grund af den måde, hvorpå højesteret håndterede sagerne om "afkommunisering" efter 1989, og fordi der stadig er dommere ved retten, som enten arbejdede for eller traf afgørelser under det tidligere styre. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har tydeligt understreget, at en renselsesproces skal være individualiseret (f.eks. skal der sondres mellem de forskellige grader af involvering i det tidligere styre), og den finder, at renselsesforanstaltninger, der træffes lang tid efter det kommunistiske styres fald, i mindre grad kan være begrundede i lyset af den stadig mindre risiko, de berørte personer udgør for de nyligt skabte demokratier. Der findes andre forholdsmæssigt afpassede foranstaltninger, som staten kan træffe for at løse problemet med individuelle dommere, der har en kommunistisk baggrund (som kunne omfatte gennemsigtige procedurer i individuelle sager ved upartiske organer, der fungerer på grundlag af ved lov forud fastsatte kriterier). (120)Venedigkommissionen anfører i sin udtalelse om forslaget til loven om højesteret, at det er svært at forstå, hvorfor en person, der i blev anset for at kunne udføre sine officielle opgaver i mange flere år, pludselig anses for ikke at kunne det. Begrundelsen for loven kan tolkes således, at som følge af reformen vil de fleste ældre dommere, hvoraf mange har arbejdet for det tidligere styre, gå på pension. Hvis denne tolkning er korrekt, er denne fremgangsmåde uacceptabel: hvis myndighederne er i tvivl om individuelle dommeres loyalitet, bør de anvende de eksisterende disciplinær– eller renselsesprocedurer og ikke ændre pensionsalderen. (121)Venedigkommissionen konkluderer, at den førtidige fjernelse af en lang række højesteretsdommere (herunder førstepræsidenten) ved med øjeblikkelig virkning at lade en lavere pensionsalder gælde for dem indebærer en tilsidesættelse af deres individuelle rettigheder og bringer hele retsvæsenets uafhængighed i fare; de bør kunne fortsætte i embedet, indtil de når den nugældende pensionsalder. Venedigkommissionen understreger i sin udtalelse om lovforslaget vedrørende højesteret navnlig, at tidlig pensionering af de nuværende dommere undergraver både deres sikkerhed i ansættelsen og højesterets uafhængighed i almindelighed. (122)Endelig giver disse bestemmelser anledning til bekymring ud fra et forfatningsretligt synspunkt. Som højesteret og ombudsmanden har påpeget, udgør afskedigelsen og den tvungne pensionering af de nuværende højesteretsdommere en tilsidesættelse af princippet om domstolenes uafhængighed og påvirker direkte retten til adgang til en uafhængig domstol. Ombudsmanden bemærker, at indførelsen af en fungerende førstepræsident for højesteret udgør en tilsidesættelse af retsstatsprincippet, idet det er i strid med princippet om, at statsmagten ikke må overtage beføjelser, princippet om magtfordeling og magtbalance samt princippet om domstolenes uafhængighed. 4.1.2. Beføjelse til at forlænge højesteretsdommeres embedsperiode (123)Ifølge loven kan højesteretsdommere, der er omfattet af den lavere pensionsalder, og som ønsker at forlænge deres igangværende embedsperiode, anmode den polske præsident herom. (124)Hvad angår den polske præsidents beføjelse til at beslutte at forlænge højesteretsdommeres igangværende embedsperiode, indeholder loven ingen kriterier eller en frist herfor og heller ingen bestemmelser om domstolskontrol. En dommer, der har anmodet om en forlængelse af sin embedsperiode, er "prisgivet" den polske præsidents afgørelse. Desuden vil den polske præsident kunne træffe afgørelse om en forlængelse to gange (hver gang for en periode på 3 år). Disse forhold påvirker sikkerheden i ansættelsen og vil gøre det muligt for den polske præsident at øve indflydelse på højesteretsdommere. Denne ordning er i strid med Europarådets henstilling fra 2010, som fastslår, at afgørelser om dommeres udnævnelse og karriereforløb bør være baseret på objektive kriterier, som er forud fastsat ved lov, og at der bør være en uafhængig og kompetent myndighed, der i overvejende grad er sammensat af personer fra retsvæsenet, der har beføjelse til at fremsætte henstillinger eller udtalelser, som den relevante ansættelsesmyndighed i praksis følger. Den fastslår også, at de pågældende dommere har ret til at anfægte afgørelsen om deres karriereforløb. (125)Den nye pensionsordning har en negativ indvirkning på dommernes uafhængighed. De nye regler skaber et ekstra værktøj, som den polske præsident kan bruge til at øve indflydelse på de enkelte dommere. De manglende kriterier for forlængelse af embedsperioden indebærer navnlig en utilbørlig skønsmargen, hvilket bringer princippet om dommeres uafsættelighed i fare. Loven nedsætter pensionsalderen, men gør det samtidig muligt for dommerne at få deres embedsperiode forlænget af den polske præsident i op til 6 år. Der gælder heller ingen frist for den polske præsident for at træffe afgørelse om at forlænge embedsperioden, hvilket giver præsidenten mulighed for at bevare sin indflydelse på de berørte dommere i deres resterende embedsperiode. Selv inden pensionsalderen er nået, kan alene udsigten til at skulle anmode præsidenten om en sådan forlængelse lægge pres på de berørte dommere. (126)Venedigkommissionen understreger i sin udtalelse om lovforslaget om højesteret, at den polske præsident som følge af disse beføjelser får alt for stor indflydelse på de højesteretsdommere, der nærmer sig pensionsalderen. Venedigkommissionen konkluderer derfor, at den polske præsident som en folkevalgt politiker ikke bør have skønsmæssig beføjelse til at forlænge en højesteretsdommers embedsperiode ud over pensionsalderen. (127)De nye regler giver også anledning til bekymring ud fra et forfatningsretligt synspunkt. Ifølge udtalelserne fra højesteret og ombudsmanden tilsidesætter den nye mekanisme for forlængelse af dommeres embedsperiode legalitetsprincippet og princippet om magtens tredeling. 4.1.3. Ekstraordinær appel (128)Med loven indføres der en ny form for domstolskontrol af endelige og bindende domme og afgørelser, ekstraordinær appel. Højesteret vil inden tre år efter lovens ikrafttrædelse fuldt ud eller delvis kunne omstøde alle endelige domme afsagt af polske domstole de seneste 20 år, herunder domme afsagt af højesteret, dog med visse undtagelser. Beføjelsen til at appellere tilkommer bl.a. den offentlige anklager og ombudsmanden. Begrundelserne for at appellere er mange: der kan indgives begæring om ekstraordinær appel, hvis det er nødvendigt at sikre retsstatsprincippet og social retfærdighed, og hvis afgørelsen ikke kan ophæves eller ændres ved hjælp af andre ekstraordinære retsmidler, og 1) den enten tilsidesætter enkeltpersoners og borgeres forfatningsmæssige rettigheder og friheder eller forfatningssikrede principper, eller 2) den udgør en åbenlys overtrædelse af loven som følge af en urigtig fortolkning eller anvendelse, eller 3) der er tydelig uoverensstemmelse mellem den nationale domstols afgørelse og de bevismidler, der er indsamlet. (129)Denne nye procedure for ekstraordinær appel giver anledning til bekymring med hensyn til retssikkerhedsprincippet, som er et centralt element i retsstaten. Som bemærket af EU-Domstolen bør der i såvel EU's retsorden som i de nationale retssystemer tages hensyn til betydningen af princippet om retskraft: "Såvel hensynet til at sikre en stabil retstilstand og stabile retlige relationer som retsplejehensyn gør det påkrævet, at retsafgørelser, der er blevet endelige, efter at de hjemlede appelmuligheder er udnyttet, eller efter at appelfristerne er udløbet, ikke længere kan anfægtes". Som bemærket af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol bør en ekstraordinær efterprøvelse ikke være en "skjult appel", og blot muligheden for, at der kan være to forskellige syn på sagen, danner ikke grundlag for efterprøvelse. (130)Venedigkommissionen understregede i sin udtalelse om lovforslaget om højesteret, at proceduren for ekstraordinær appel bringer stabiliteten i den polske retsorden i fare. I udtalelsen bemærkes det, at det vil være muligt at genåbne alle sager, der er truffet afgørelse om inden for de sidste 20 år på så godt som ethvert grundlag, og at systemet risikerer at skabe en situation, hvor ingen domme nogen sinde vil være endelige. (131)Den nye ekstraordinære appel giver desuden anledning til bekymring ud fra et forfatningsretligt synspunkt. Ifølge højesteret og ombudsmanden påvirker loven princippet om stabil retspraksis og om dommes retskraft, princippet om at værne om tilliden til staten og lovgivningen samt retten til at få prøvet en sag inden for en rimelig frist. 4.1.4. Andre bestemmelser (132)Som det understreges i Venedigkommissionens udtalelse og i udtalelserne fra andre organer, giver en række bestemmelser i loven om højesteret anledning til bekymring for så vidt angår principperne om retsvæsenets uafhængighed og magtens tredeling.

(133)Med den nye lov indføres der et nyt disciplinærsystem for højesteretsdommere. Der indføres to former for disciplinærembedsmænd: en disciplinærembedsmand ved højesteret, som udpeges af højesterets kollegium for en periode på fire år, og en særlig disciplinærembedsmand, som udpeges fra sag til sag af den polske præsident blandt højesteretsdommere, almindelige dommere, dommere ved militærdomstolen og anklagere. I henhold til polsk ret kan kun disciplinærembedsmænd træffe beslutning om at indlede disciplinærsager mod dommere. Den polske præsident udpeger den særlige disciplinærembedsmand uden at inddrage retsvæsenet, og dette svarer til at fremsætte en anmodning om at iværksætte en indledende undersøgelse. Hvis der udpeges en særlig disciplinærembedsmand i en verserende disciplinærsag, vil disciplinærembedsmanden ved højesteret blive udelukket fra sagsbehandlingen. Det forhold, at den polske præsident (og i nogle tilfælde også justitsministeren) kan øve indflydelse på disciplinærsager mod højesteretsdommere ved at udpege en disciplinærembedsmand til at behandle sagen, hvilket udelukker disciplinærembedsmanden ved højesteret fra en verserende sag, giver anledning til bekymring for så vidt angår princippet om magtens tredeling, og det risikerer at påvirke retsvæsenets uafhængighed. Der blev givet udtryk for lignende bekymring i OSCE-ODIHR's og højesterets udtalelser. (134)Med loven afskaffes desuden nogle proceduremæssige garantier i disciplinærsager mod almindelige dommere og højesteretsdommere: det er muligt at anvende bevismateriale, der er indsamlet i strid med loven, mod en dommer, det er under visse betingelser muligt at se bort fra det bevismateriale, som den berørte dommer fremlægger, forældelsesfristen for disciplinærsager suspenderes under behandlingen af sagen, hvilket betyder, at en dommer kan være genstand for undersøgelse på ubestemt tid, og endelig kan disciplinærsagen føres videre selv uden dommerens tilstedeværelse (også hvis hans manglende tilstedeværelse er begrundet). Det nye disciplinærsystem giver desuden anledning til bekymring med hensyn til, om det opfylder kravene til en retfærdig rettergang i artikel 6, stk. 1, i EMRK, som finder anvendelse ved disciplinærsager mod dommere. (135)Med loven ændres højesterets interne struktur, idet der tilføjes to nye kamre. Et nyt kammer for ekstraordinær kontrol og offentlige anliggender vil vurdere sager, der indbringes efter den nye procedure for ekstraordinær appel. Kammeret vil hovedsageligt bestå af nye dommere, og det vil få til opgave at fastslå gyldigheden af parlamentsvalg og lokalvalg og undersøge stridigheder i forbindelse med valg, herunder stridigheder i forbindelse med valg til Europa-Parlamentet. Derudover vil et nyt uafhængigt disciplinærkammer, som udelukkende består af nye dommere, få til opgave at behandle disciplinærsager mod højesteretsdommere i første og anden instans. Disse to nye overvejende uafhængige kamre bestående af nye dommere giver anledning til betænkeligheder for så vidt angår magtens tredeling. Selv om de begge er en del af højesteret, er de som bemærket af Venedigkommissionen i praksis hævet over de øvrige kamre, hvilket skaber risiko for, at hele retssystemet domineres af disse to kamre bestående af nye dommere, der er udpeget under afgørende indflydelse fra det regerende flertal. Venedigkommissionen understreger desuden, at domstolskontrollen af stridigheder i forbindelse med valg som følge af loven vil være særlig udsat for politisk indblanding, hvilket udgør en alvorlig trussel mod et velfungerende demokrati i Polen. (136)Med loven indføres der lægdommere, som skal udnævnes af det polske senat, og som skal deltage i behandlingen af ekstraordinære appelsager og disciplinærsager ved højesteret. Som påpeget af Venedigkommissionen risikerer indførelsen af lægdommere i højesterets to nye kamre at skade effektiviteten og kvaliteten af retssystemet. 4.2. Det nationale råd for retsvæsenet (137)Ifølge den polske forfatning er det nationale råd for retsvæsenet garant for dommernes uafhængighed. Det nationale råd for retsvæsenet har direkte betydning for dommernes uafhængighed, navnlig for så vidt angår forfremmelse, forflyttelse, disciplinærsager, afskedigelse og førtidspensionering. Forfremmelse af en dommer (f.eks. fra en distriktsret til en regionalret) forudsætter eksempelvis, at den polske præsident atter udnævner dommeren, og dermed skal proceduren til bedømmelse og indstilling af dommere, der involverer det nationale råd for retsvæsenet, følges på ny. Dommerfuldmægtige, som allerede varetager en dommers opgaver, skal ligeledes bedømmes af det nationale råd for retsvæsenet, før den polske præsident udnævner dem til dommere. (138)Det er derfor særligt vigtigt, at de medlemsstater, der har oprettet et sådant råd, sikrer dets uafhængighed for at undgå, at regeringen eller parlamentet udøver utilbørlig indflydelse på dommernes uafhængighed. (139)Loven vedrørende det nationale råd for retsvæsenet øger bekymringen for så vidt angår retsvæsenets overordnede uafhængighed, idet den indeholder bestemmelser om at bringe embedsperioden for alle dommermedlemmer af det nationale råd for retsvæsenet til ophør før tid, samt om oprettelse af en helt ny ordning for udpegelse af disse medlemmer, som giver mulighed for en høj grad af politisk indblanding. (140)I henhold til artikel 6 i loven om det nationale råd for retsvæsenet vil embedsperioden for alle dommermedlemmer af rådet blive bragt til ophør før tid. Den lovgivende magts mulighed for at gøre dette vækker bekymring med hensyn til rådets uafhængighed og magtens tredeling. Parlamentet vil få afgørende indflydelse på rådets sammensætning på bekostning af dommernes egen indflydelse. Denne ændring af sammensætningen af det nationale råd for retsvæsenet vil allerede kunne ske halvanden måned efter lovens offentliggørelse. Denne førtidige afslutning af dommermedlemmernes embedsperiode er også betænkelig set ud fra et forfatningsretligt synspunkt som fremhævet i udtalelsen fra det nationale råd for retsvæsenet, højesteret og ombudsmanden. (141)Den nye ordning for udnævnelse af dommermedlemmer af det nationale råd for retsvæsenet vækker også alvorlig bekymring. Veletablerede europæiske standarder, navnlig henstillingen fra 2010 fra Europarådets Ministerkomité, fastsætter, at mindst halvdelen af medlemmerne [af de nationale råd for retsvæsenet] skal være dommere, der er valgt af ligestillede fra alle niveauer i retsvæsenet med respekt for pluralismen i retsvæsenet. Det tilkommer medlemsstaterne at indrette deres retssystemer, herunder at afgøre, om de vil oprette et råd for retsvæsenet. I de medlemsstater, hvor et sådant råd er oprettet, hvilket er tilfældet i Polen, skal dets uafhængighed sikres i overensstemmelse med europæiske standarder. (142)Før loven om det nationale råd for retsvæsenet blev vedtaget, var den polske retsorden helt i overensstemmelse med disse standarder, da det nationale råd for retsvæsenet var sammensat af et flertal af dommere, der var valgt af andre dommere. Artikel 1, stk. 1, og artikel 7 i lov om ændring af loven om det nationale råd for retsvæsenet vil ændre denne ordning radikalt, idet det foreskrives, at de 15 dommere, der er medlemmer af rådet, vil blive udnævnt og kan genudnævnes af Sejm. Der er desuden ingen garanti for, at Sejm i henhold til den nye lov vil udnævne dommere til rådet, som er godkendt af dommerstaben, eftersom kandidaterne til embedet ikke alene kan opstilles af grupper af 25 dommere, men også af grupper af mindst 2 000 borgere. Den endelige liste over kandidater, som Sejm skal godkende i sin helhed, er desuden fastlagt på forhånd af et udvalg i Sejm. De nye regler for udnævnelse af dommere til det nationale råd for retsvæsenet vil i betydelig grad øge parlamentets indflydelse på rådet og vil påvirke rådets uafhængighed negativt i strid med europæiske standarder. Det forhold, at medlemmerne af rådet udnævnes af Sejm med et flertal på 3/5, mindsker ikke disse betænkeligheder, idet medlemmerne under alle omstændigheder ikke vælges af deres ligestillede. Samtidig gælder det, at hvis det ikke er muligt at nå et flertal på 3/5, udnævner Sejm medlemmerne af rådet med absolut flertal. (143)Denne situation giver anledning til bekymring for retsvæsenets uafhængighed. En dommer ved en distriktsret, som skal træffe afgørelse i en politisk følsom sag, samtidig med at han eller hun har ansøgt om at blive forfremmet til dommer i en regionalret, kan eksempelvis være tilbøjelig til at tiltræde den holdning, der indtages af det politiske flertal, for ikke at sætte sine chancer for forfremmelse over styr. Selv om dette scenarie ikke bliver til virkelighed, indeholder den nye ordning ikke tilstrækkelige garantier for, at domstolene fremstår som værende uafhængige, hvilket er afgørende for at bevare den tillid, som domstolene i et demokratisk samfund bør indgyde befolkningen. Dommerfuldmægtige vil desuden skulle bedømmes af et politisk præget nationalt råd for retsvæsenet, før de kan udnævnes til dommere. (144)Venedigkommissionen konkluderer, at det forhold, at parlamentet udvælger de 15 dommermedlemmer af det nationale råd for retsvæsenet, sammenholdt med det forhold, at de nuværende medlemmer udskiftes med det samme, vil medføre en omfattende politisering af organet. Venedigkommissionen anbefaler, at dommermedlemmerne af det nationale råd for retsvæsenet i stedet udvælges af deres ligestillede, som det er tilfældet i den nuværende lov. Den bemærker også, at loven svækker rådets uafhængighed i forhold til flertallet i parlamentet, og at den er med til at svække retsvæsenets uafhængighed generelt set. (145)Højesteret, det nationale råd for retsvæsenet og ombudsmanden fremhævede i deres udtalelser vedrørende lovforslaget en række betænkeligheder med hensyn til den nye ordnings overensstemmelse med forfatningen. Navnlig bemærker det nationale råd for retsvæsenet, at rådet i henhold til den polske forfatning fungerer som modvægt til parlamentet, som har en forfatningssikret ret til at træffe afgørelse om loves indhold. Den politiske udnævnelse af dommermedlemmer af rådet og den førtidige afslutning på de nuværende dommermedlemmers embedsperiode udgør derfor en tilsidesættelse af principperne om magtens tredeling og om retsvæsenets uafhængighed. Som forklaret i de foregående henstillinger er det på nuværende tidspunkt ikke muligt at foretage en effektiv forfatningsmæssig prøvelse af disse bestemmelser. 4.3. Loven om de almindelige domstoles organisation 4.3.1. Pensionsalder og beføjelse til at forlænge dommeres embedsperiode (146)I artikel 1, stk. 26, litra b) og c), og artikel 13, stk. 1, i lov om de almindelige domstoles organisation er det fastsat, at pensionsalderen for almindelige dommere vil blive nedsat fra 67 til 60 år for kvindelige dommere og fra 67 til 65 år for mandlige dommere, og at justitsministeren gives beføjelse til at forlænge deres embedsperiode (til 70 år) på grundlag af vage kriterier. Indtil justitsministeren har truffet afgørelse, forbliver de pågældende dommere i embedet. (147)Den nye pensionsordning vil have en negativ virkning for dommernes uafhængighed. De nye regler skaber et ekstra værktøj, som justitsministeren kan bruge til at øve indflydelse på de enkelte dommere. De vage kriterier for forlængelse af embedsperioden giver navnlig mulighed for en utilbørlig skønsmargen, hvilket bringer princippet om dommeres uafsættelighed i fare. Den nedsatte pensionsalder gør det muligt for dommerne at få deres embedsperiode forlænget af justitsministeren i op til ti år for kvindelige dommeres vedkommende og fem år for mandlige dommeres vedkommende. Der gælder heller ingen frist for justitsministeren for at træffe afgørelse om at forlænge embedsperioden, hvilket giver ministeren mulighed for at bevare indflydelse på de berørte dommere i deres resterende embedsperiode. Selv inden pensionsalderen er nået, kan alene udsigten til at skulle anmode justitsministeren om en sådan forlængelse lægge pres på de berørte dommere. (148)Ved at nedsætte pensionsalderen for dommere, samtidig med at en forlængelse af deres embedsperiode betinges af en afgørelse truffet af justitsministeren, undergraver de nye regler princippet om dommeres uafsættelighed, som ifølge EU-Domstolens og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol praksis er et centralt element i deres uafhængighed. Blandt kravene til en uafhængig domstol har Domstolen fremhævet, at dommere bør nyde personlig og funktionel uafhængighed under udøvelsen af deres hverv, og at de bør være beskyttet mod afskedigelse derved, at der findes effektive garantier mod utilbørlige indgreb eller pres fra den udøvende magt. De omhandlede bestemmelser er heller ikke i overensstemmelse med de europæiske standarder, hvoraf det følger, at dommere bør have garanti for ansættelsen, indtil de når den obligatoriske pensionsalder, hvis en sådan findes. Venedigkommissionen deler Kommissionens bekymring. (149)Kommissionen bemærker, at de nye regler også giver anledning til bekymring set ud fra et forfatningsretligt synspunkt. Det fremgår af højesterets udtalelse, at den omstændighed, at justitsministeren får mulighed for at beslutte, om en dommers embedsperiode skal forlænges, sammenholdt med at dommernes pensionsalder nedsættes, er i strid med princippet om dommeres uafsættelighed, jf. forfatningens artikel 180, stk. 1. Som forklaret ovenfor minder Kommissionen om, at det på nuværende tidspunkt ikke er muligt at foretage en effektiv forfatningsmæssig prøvelse af disse bestemmelser.

(150)De polske myndigheders svar på Kommissionens henstilling af 26. juli 2017 mindsker ikke Kommissionens bekymring, og der bebudes ingen konkrete foranstaltninger til løsning af de problemer, som Kommissionen har gjort opmærksom på. I svaret ses der bort fra det pres, som justitsministeren kan udøve over for individuelle dommere, før ministeren giver sit samtykke til, at de pågældende dommere kan forblive i deres embede, efter at de har nået pensionsalderen. 4.3.2. Retsformænd (151)I det polske retssystem har retsformændene en dobbelt funktion: de har ikke blot et ansvar som ledere af rettens arbejde, de udfører også dømmende funktioner. Loven om de almindelige domstoles organisation giver anledning til bekymring med hensyn til retsformændenes personlige uafhængighed under udøvelsen af deres dømmende funktioner. Beføjelse til at afskedige (152)Artikel 17, stk. 1, og artikel 18, stk. 1, i loven om de almindelige domstoles organisation indeholder regler om afskedigelse og udnævnelse af retsformænd og næstformænd. I en periode på seks måneder efter lovens ikrafttrædelse vil justitsministeren have beføjelse til at afskedige retsformænd uden at være bundet af konkrete kriterier, uden nogen begrundelsespligt og uden mulighed for, at retsvæsenet kan blokere disse afgørelser. Der er desuden ikke mulighed for at få prøvet en afgørelse om afskedigelse truffet af justitsministeren ved domstolene. (153)Kommissionens bekymring vedrører justitsministerens beføjelser i denne seksmåneders periode. Efter de seks måneder vil justitsministeren i henhold til artikel 1, stk. 7, stadig kunne afskedige retsformænd, men skal høre det nationale råd for retsvæsenet, som vil kunne blokere for den planlagte afskedigelse ved en resolution vedtaget med to tredjedeles flertal. Beføjelse til at udnævne (154)I henhold til artikel 1, stk. 6, i loven om de almindelige domstoles organisation har ministeren beføjelse til at udnævne retsformænd. De eneste kriterier, der finder anvendelse er, at retsformænd skal udnævnes blandt dommere ved appelretter eller regionalretter for at blive retsformand for en appelret, blandt dommere ved appelretter, regionalretter eller distriktsretter for at blive retsformand for en regionalret og blandt dommere ved regionalretter eller distriktsretter for at blive retsformand for en distriktsret. Justitsministeren skal ikke høre retsvæsenet for at træffe en sådan afgørelse. Det er først efter udnævnelsen af retsformanden, at ministeren præsenterer den nye retsformand for præsidiet af dommere ved den relevante ret. Justitsministerens beføjelse til således at udnævne en retsformand ændres ikke efter udløbet af perioden på seks måneder. Virkningerne af beføjelserne til at afskedige og udnævne (155)Da retsformænd også fungerer som dommere, giver ovennævnte beføjelser til i en seksmåneders periode vilkårligt at afskedige og at udnævne retsformænd justitsministeren mulighed for at øve indflydelse på retsformændene, hvilket kan påvirke deres personlige uafhængighed, når de varetager deres dømmende funktioner. En retsformand, der skal træffe afgørelse i en følsom sag, der er anlagt mod staten, kan f.eks. føle sig presset af justitsministeren til at frifinde staten for at undgå at blive afskediget som retspræsident snarere end at dømme uafhængigt i sagen på grundlag af dens realiteter. En forudsætning for en retsinstans uafhængighed er, at den ikke er underlagt noget andet organs instruktionsbeføjelser, når den pådømmer sager, og at den er beskyttet mod indgreb og pres udefra, der kan bringe dens uafhængige bedømmelse af de tvister, den får forelagt, i fare. (156)Også for dommere, der ønsker at blive retsformænd, kan justitsministerens skønsmæssige beføjelser påvirke den måde, hvorpå de træffer afgørelser i retssager, navnlig i politisk følsomme sager, for at ikke at mindske deres chancer for at blive udnævnt til retsformand. Deres personlige uafhængighed vil som følge heraf ligeledes blive påvirket, når de træffer afgørelse i retssager. (157)Det bør også bemærkes, at retsformænd i deres egenskab af ledere af rettens arbejde har betydelige beføjelser over for andre dommere. Justitsministerens skønsmæssige beføjelser til at afskedige og udnævne retsformænd kan påvirke den måde, hvorpå retsformænd anvender disse beføjelser som ledere af retter og for andre dommere. Dette kan føre til, at disse dommeres personlige uafhængighed antastes. Justitsministerens beføjelser vil derfor også have indirekte indflydelse på de dommeres uafhængighed, som er under retsformændenes autoritet, idet sidstnævnte selv er udsat for justitsministerens påvirkning. Retsformænd har f.eks. beføjelse til at udskifte dommere i deres funktion som ledende dommer i et dommerkollegium eller i en afdeling af retten, beføjelse til at afgive skriftlige advarsler til disse dommere, som kan kombineres med en mindskelse af stillingstillægget til disse i tilfælde af forsømmelser, og beføjelse til at forflytte dommere uden deres samtykke inden for den rets struktur, som de er retsformand for (hvilket omfatter en given rets relevante retskreds og kan omfatte arbejdssteder i forskellige byer). (158)Venedigkommissionen understregede i sin udtalelse, at den nye lov giver den lovgivende og den udøvende magt omfattende beføjelser til at gribe afgørende ind i retsplejen, og at de dermed udgør en alvorlig trussel mod retsvæsenets uafhængighed som et centralt element i retsstaten. Loven beskytter ikke i tilstrækkelig grad retsformænd mod vilkårlig afskedigelse, og justitsministerens beslutning om at udnævne/afskedige en retsformand bør godkendes af det nationale råd for retsvæsenet eller af præsidiet af dommere ved den relevante ret med simpelt flertal af de afgivne stemmer. Ifølge procesreglementet har justitsministeren desuden beføjelse til at fastsætte detaljerede regler for fordelingen af sager og metoden for vilkårlig fordeling af sager og kan herudover fastsætte særlige regler, når det ikke er muligt eller effektivt at foretage en vilkårlig fordeling af sager. Som understreget af Venedigkommissionen kan disse beføjelser anvendes til at gribe ind i systemet med vilkårlig fordeling af sager. At fastsætte metoden til fordeling af sager bør ikke henhøre under justitsministerens skønsmæssige beføjelser. (159)Derudover påpegede højesteret, det nationale råd for retsvæsenet og ombudsmanden, at de pågældende bestemmelser giver anledning til bekymring ud fra et forfatningsretligt synspunkt. Den omstændighed, at justitsministeren får mulighed for at afskedige retsformænd, tilsidesætter i særlig grad princippet om retsvæsenets uafhængighed og princippet om magtens tredeling. I den nuværende situation kan forfatningskonformiteten af disse bestemmelser ikke længere kontrolleres og sikres af en uafhængig forfatningsdomstol. (160)Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har fastslået, at der er en klar sammenhæng mellem afskedigelse af retsformænd og retsvæsenets uafhængighed. I Baka-sagen fandt Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, at den for tidlige fjernelse af ansøgeren fra stillingen som højesteretspræsident modarbejdede snarere end tjente selve formålet med at opretholde retsvæsenets uafhængighed, også selv om ansøgeren forblev i dommerembedet. (161)Ifølge de foreliggende oplysninger har justitsministeren hidtil afskediget 24 og udnævnt mindst 32 retsformænd (dette tal omfatter også udnævnelser i forbindelse med almindelige ledige stillinger). (162)De polske myndigheders svar på Kommissionens henstilling af 26. juli 2017 mindsker ikke Kommissionens bekymring, og der bebudes ingen konkrete foranstaltninger til løsning af de problemer, som Kommissionen har gjort opmærksom på. I svaret afvises det, at justitsministerens beføjelser griber ind i retsformændenes uafhængighed, når de som dommere dømmer i sager, og det understreges, at ministerens beføjelser kun vedrører retsformændenes administrative aktiviteter. I svaret ses der imidlertid bort fra, at ministerens beføjelser til vilkårligt at afskedige retsformænd i løbet af en seks måneders periode gør det muligt for denne at bevare sin indflydelse over retsformændene hvilket kan påvirke disses personlige uafhængighed, når de pådømmer sager. 4.3.2. Andre betænkeligheder (163)Justitsministeren kan sende retsformanden for en lavere ret "skriftlige bemærkninger" vedrørende dennes påståede dårlige forvaltning af retten. Som følge af sådanne "skriftlige bemærkninger" kan retsformanden for den lavere ret få mindsket sit stillingstillæg med op til 50 % i op til seks måneder. Ministeren selv kan sende en "skriftlig meddelelse" til retsformanden eller viceformanden for appe