2008
EF’S UDVIKLINGSBISTAND 
TIL SUNDHEDSTJENESTER I AFRIKA SYD FOR SAHARADEN EUROPÆISKE 
REVISIONSRET
Særberetning  nr. 10I SIN SÆRBERETNING EF’S UDVIKLINGSBISTAND TIL SUNDHEDSTJENESTER I AFRIKA 
SYD FOR SAHARA UNDERSØGER RETTEN, OM TILDELINGEN AF FINANSIELLE OG MENNESKELIGE RESSOURCER TIL  SUNDHEDSSEKTOREN AFSPE JLEDE E F'S POLITISKE 
MÅLSÆTNINGER, OG OM KOMMISSIONEN HAR SAT TEMPOET FOR GENNEMFØRELSEN 
AF DENNE BISTAND OP OG ANVENDT DE FORSKELLIGE FINANSIERINGSTYPER EFFEKTIVT. SÆRBERETNINGEN INDEHOLDER EN RÆKKE ANBEFALINGER, SOM HAR TIL FORMÅL AT FORBEDRE EFFEKTIVITETEN AF EFBISTANDENS BIDRAG TIL AT FORBEDRE SUNDHEDSTJENESTERNE I AFRIKA SYD FOR SAHARA.
DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
DA
QJ-AB-08-010-DA-C
ISBN 978-92-9207-091-5
Hvordan får man fat i publikationer fra EU
Publikationer til salg:
• Via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)• Hos boghandleren; oplys titel, forlag og/eller ISBN-nummer•  Ved at kontakte et af vores salgssteder direkte. Adresser, telefonnumre osv. 
ﬁ ndes på følgende webadresse: http://bookshop.europa.eu, eller send en fax til 
+352 2929-42758 med anmodning om kontaktoplysninger.
Gratis publikationer:• Via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)•  Hos Europa-Kommissionens repræsentationer eller delegationer. Adresser, 
telefonnumre osv. ﬁ  ndes på følgende webadresse: http://ec.europa.eu, eller send 
en fax til +352 2929-42758 med anmodning om kontaktoplysninger.
EF’S UDVIKLINGSBISTAND 
TIL SUNDHEDSTJENESTER I AFRIKA SYD FOR SAHARASærberetning  nr. 10   2008
DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)
2
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaDEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
L – 1615 Luxembourg
Tlf. +352 4398-45410
Fax +352 4398-46430
E-post: euraud@eca.europa.eu
internet: http://www.eca.europa.eu
Særberetning nr. 10   2008
Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europa-serveren (http://europa.eu)
Bibliografiske data findes bagest i denne publikation
Luxembourg: Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer, 2009
ISBN 978-92-9207-091-5
doi: 10.2865/2060
© De Europæiske Fællesskaber, 2009
Eftertryk tilladt med kildeangivelse
Printed in Belgium
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaINDHOLD
Punkt 
 GLOSSAR
IVI  RESUMÉ
13 INDLEDNING
46 REVISIONENS OMFANG OG REVISIONSMETODEN
729   BEMÆRKNINGER OM TILDELING AF RESSOURCER OG UDBETALING 
AF MIDLER TIL SUNDHEDSSEKTOREN
720 KOMMISSIONENS TILDELING AF RESSOURCER TIL SUNDHEDSSEKTOREN
817 FINANSIELLE RESSOURCER
1820 MENNESKELIGE RESSOURCER
2129 HURTIGHEDEN AF EF'S FINANSIERING TIL SUNDHEDSSEKTOREN
2223 EUFINTERVENTIONER INDEN FOR SUNDHEDSSEKTOREN
2425 GENEREL BUDGETSTØTTE
2629 DEN GLOBALE FOND
3072  FORVALTNINGEN AF INSTRUMENTERNE OG DERES EFFEKTIVITET
3146 BUDGETSTØTTE
3134 KOMMISSIONENS ANVENDELSE AF BUDGETSTØTTE
3546 DEN GENERELLE BUDGETSTØTTES EFFEKTIVITET MED HENSYN TIL FORBEDRING AF SUNDHEDSTJENESTER
4755 PROJEKTER
4849 EUFPROJEKTER
50 AVSINTERNE PROJEKTER
5155 SUNDHEDSPROJEKTER FINANSIERET OVER POSTER I DET ALMINDELIGE BUDGET
5662 DEN GLOBALE FOND
5658 KOMMISSIONENS FORVALTNING AF STØTTEN TIL DEN GLOBALE FOND
5962 DEN GLOBALE FONDS EFFEKTIVITET
6372 SAMMENHÆNGENDE ANVENDELSE AF INSTRUMENTERNE OG INTEGRERING I SEKTORTILGANGE
6467 HAR KOMMISSIONENS FORVALTNING AF INSTRUMENTERNE VÆRET SAMMENHÆNGENDE?
6872 INTEGRERING AF INTERVENTIONER I SEKTORTILGANGE
7383  KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER
7378 RESSOURCER
7983 FORVALTNINGEN AF INSTRUMENTERNE OG DERES EFFEKTIVITET
 BILAG I  MILLENNIUMUDVIKLINGSMÅLENE: STATUS I 2007
 BILAG II  UDDRAG AF AVSSUNDHEDSMINISTRENES BRUXELLESERKLÆRING AF OKTOBER 2007 BILAG III  LANDEBESKRIVELSER BILAG IV  LISTE OVER UNDERSØGTE PROJEKTER
 KOMMISSIONENS SVAR
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaGLOSSAR
ACT : Artemisininbaseret kombinationsbehandling (for malaria) (Artemisinin-based 
 Combination Therapy)
AVS : Afrika, Vestindien og Stillehavet
Den Globale Fond : Den Globale Fond for bekæmpelse af aids, tuberkulose og malaria
ECHO : Generaldirektoratet for Humanitær Bistand 
EF: Det Europæiske Fællesskab
EUF : De europæiske udviklingsfonde
EuropeAid : Samarbejdskontoret EuropeAid 
Hiv/aids : Humant immundefektvirus/erhvervet immundefektsyndrom
IMF : Den Internationale Valutafond
ITN : Insekticidbehandlede sengenet (til beskyttelse mod malaria) (Insecticide Treated 
Bednets)
MDG : Millenniumudviklingsmål (Millennium Development Goal)
PEPFAR : USA’s aidsprogram (The United States President’s Emergency Plan for AIDS 
Relief)
PMTCT : Forebyggelse af mor til barn-smitte (Prevention of Mother to Child Transmission)
USD : US-dollar
VCT : Frivillig rådgivning og testning (for hiv/aids) (Voluntary Counselling and Testing)
WHO : Verdenssundhedsorganisationen
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaRESUMÉ
I.
Sigtet med Rettens revision var at vurdere, 
hvor effektivt EF’s bistand har bidraget til at 
forbedre sundhedstjenesterne i Afrika syd  
for Sahara inden for rammerne af EF’s mål-
sætninger om at nedbringe fattigdommen  
og støtte opfyldelsen af millenniumudvik-lingsmålene (MDG). Retten undersøgte, om 
tildelingen af finansielle og menneskelige  
ressourcer til sundhedssektoren afspejlede 
EF’s politiske målsætninger, og om Kommis-sionen havde sat tempoet for gennemførel-sen af denne bistand op. Retten undersøgte 
også, hvor effektivt Kommissionen havde  anvendt forskellige instrumenter i forbin-delse med sin bistand til sundhedssektoren, især budgetstøtte, projekter og Den Globale 
Fond for bekæmpelse af hiv/aids, tuberku-
lose og malaria (Den Globale Fond).
II.
Trods Kommissionens målsætninger om  
opfyldelse af millenniumudviklingsmålene  
og trods sundhedskrisen i Afrika syd for  
Sahara er sundhedssektorfinansieringen  
som andel af EF’s samlede udviklingsbistand ikke steget siden 2000. Kommissionen har  
ydet betydelig finansiering i forbindelse  
med oprettelsen af Den Globale Fond, men 
den har ikke i samme grad sørget for at  
styrke sundhedssystemerne, selv om det  skulle være dens prioritet (punkt 8-17).  
Kommissionen har ikke haft tilstrækkelig  
sundhedsekspertise til at sikre, at sund-
hedsfinansieringen anvendes så effektivt  
som muligt (punkt 18-20).
III.
Kommissionen har sat tempoet op for den  sundhedsbistand, som den selv forvalter.  Den Globale Fond har mobiliseret mange  
midler, men den har haft en langsommere  
udbetalingsrate end de europæiske udvik-lingsfonde (EUF). Der er behov for at gøre  
finansieringen fra samtlige instrumenter  
mere forudsigelig, så landene bedre kan  
budgettere med de ressourcer, der ydes til deres sundhedssektor (punkt 22-29).
7
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaRESUMÉ
IV.
Kommissionen har kun i ringe omfang  
anvendt sektorbudgetstøtte i sundheds-
sektoren, selv om dette instrument kunne  
bidrage væsentligt til at forbedre sundheds-
tjenesterne. Den har i langt større omfang 
gjort brug af generel budgetstøtte, men  denne støtte er mindre direkte knyttet til  
sundhedssektoren, og Kommissionen har ikke 
anvendt den særlig effektivt (punkt 32-46). 
Projekterne har samlet set vist sig at være  rimelig effektive, men bæredygtigheden har ofte været et problem (punkt 47-55). Kom-
missionen spillede en nøglerolle i forbin-delse med oprettelsen af Den Globale Fond, som allerede har leveret betydelige output, men Kommissionen kunne have gjort Den  
Globale Fond mere effektiv, hvis den havde 
involveret sig mere i fondens aktiviteter  i modtagerlandene (punkt 56-62).
V.
Kommissionen har ikke i tilstrækkelig grad sørget for, at de forskellige instrumenter  anvendes på en sammenhængende måde.  
Ved valget af instrumenter kunne den også 
tage mere hensyn til de enkelte landes situa-
tion og navnlig til, om de har en veldefineret 
politik for sundhedssektoren. En sådan poli-
tik har stor betydning for samtlige instru-
menters effektivitet, og Kommissionen bør derfor bidrage mere til politikudvikling og 
sørge for, at dens interventioner integreres 
i politikken (punkt 63-72). VI.
I sine vigtigste anbefalinger siger Retten, at Kommissionen:
i forbindelse med midtvejsevalueringen  –
af 10. EUF bør overveje at øge sin bistand 
til sundhedssektoren for at støtte sin  målsætning om opfyldelse af millenni-
umudviklingsmålene for sundhed
bør tage fordelingen af sin finansiering  –
til sundhedssektoren op til fornyet vur-dering for at sikre, at den primært afspej-ler den politiske prioritering af støtte til sundhedssystemerne
bør sikre, at hver delegation enten har   –
tilstrækkelig sundhedsekspertise selv  
eller kan trække på andre donorers  ressourcer
bør gøre mere brug af sektorbudgetstøtte  –
i sundhedssektoren og sørge for, at den 
generelle budgetstøtte har mere fokus  på forbedring af sundhedstjenesterne
bør fortsætte med at anvende projekter,  –
især i forbindelse med støtte til politik-
udvikling og kapacitetsopbygning, pilot-
interventioner og bistand til de fattigste 
regioner 
bør samarbejde tættere med Den Globale  –
Fond i modtagerlandene
bør udarbejde klarere vejledninger om,  –
hvornår de forskellige instrumenter bør 
anvendes, og hvordan de bedst kan  kombineres
bør gøre en større indsats for at bidrage  –
til, at modtagerlandene udvikler en vel-
defineret politik for sundhedssektoren.
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaSærberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaINDLEDNING
 1.  God sundhed er en vigtig forudsætning for økonomisk vækst og udvikling, 
hvorimod dårlig sundhed fører til fattigdom, og fattigdom fører til 
dårlig sundhed. Sundhedsaspektets centrale rolle i forbindelse med nedbringelse af fattigdom er anerkendt i millenniumudviklingsmålene 
(MDG), som i perioden 2000-2015 skal danne grundlag for det interna-
tionale udviklingssamarbejde. Tre af de otte millenniumudviklingsmål 
handler direkte om sundhed: MDG 4: at nedbringe børnedødelighe-
den, MDG 5: at forbedre mødresundheden og MDG 6: at bekæmpe  
hiv/aids, malaria og andre sygdomme. Det fremgår imidlertid af FN’s midtvejsrapport fra 2007 om status for opfyldelsen af millenniumud-
viklingsmålene
1, at Afrika syd for Sahara er længst bagud med hensyn 
til opfyldelsen, jf. bilag I . På topmødet i 2007 mellem AVS-landenes 
sundhedsministre blev der også givet udtryk for dyb bekymring med hensyn til andre sundhedsspørgsmål, som ikke er omfattet af millen-niumudviklingsmålene, men som udgør en stor udfordring for sund-hedstjenesterne (jf. bilag II ).
 2.  I 2000 gjorde Kommissionen nedbringelse af fattigdom til det overord-
nede mål for sin udviklingspolitik2 og forpligtede sig til at bistå udvik-
lingslandene, så de kan opfylde millenniumudviklingsmålene. Disse 
prioriteter blev også fremhævet i 2005 i den europæiske konsensus 
om udvikling. Kommissionens sundhedspolitik inden for rammerne af 
fattigdomsnedbringelse og millenniumudviklingsmål er blevet fast-lagt i to nøgleinitiativer:
I 2000 iværksatte Kommissionen en politik, som skulle sikre et  a) 
hurtigt indgreb mod hiv/aids, malaria og tuberkulose3. Kommis-
sionen fremhævede, at dens væsentligste langsigtede bidrag til forbedringen af sundhedstilstanden, herunder bekæmpelsen af  
disse sygdomme, bestod i »en større støtte til at styrke sundheds-
systemerne, således at de fattigste og mest sårbare grupper får 
bedre adgang til forebyggelse og behandling«. Men den under-
stregede også, at »krisen på verdensplan og i de enkelte lande, der er afført af disse tre sygdomme, [ikke kan] vente på en løs-ning, indtil sundhedssystemerne er blevet forbedret; der skal også samtidig sættes ind på andre områder uden for den traditionelle sundhedssektor«. Kommissionen foreslog derfor nye partnerskaber og hurtigere formidlingsmekanismer, og dette initiativ bidrog til 
oprettelsen af Den Globale Fond i 2001.1 »The Millennium Development 
Goals Report 2007«, FN, 
New York, 2007. 
2 Rådets og Kommissionens 
erklæring om Det Europæiske 
Fællesskabs udviklingspolitik, 
13458/00, af 16. november 2000. 
3 Meddelelse fra Kommissionen 
til Rådet og Europa-Parlamentet – 
Hurtigt indgreb mod overførbare 
sygdomme inden for rammerne 
af fattigdomslempelse 
(KOM(2000) 585 endelig 
af 20.9.2000). 
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara9
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaInitiativet fra 2000 fokuserede på hiv/aids, malaria og tuberkulose, b) 
men i 2002 fastlagde Kommissionen en ny samlet sundhedspolitik, 
som skulle afspejle udviklingspolitikkens mål om nedbringelse  af fattigdom
4. Kommissionen bevarede landeprogrammerne som 
det vigtigste fokus for EF’s investeringer i sundhed, og den gav 
høj prioritet til aktioner, der vedrører fremme af folkesundheden, 
styrkelse af sundhedssystemerne, fokusering af sundhedsfinan-
sieringen på de fattige, bekæmpelse af overførbare sygdomme  
samt fremme af sundhed og rettigheder på det reproduktive og seksuelle område.
Disse to politikker udgør stadig hovedgrundlaget for Kommis- c) 
sionens interventioner i sundhedssektoren, idet meddelelsen fra 2000 blev ajourført i 2004 med henblik på at dække perioden  2007-2011. Som det vigtigste yderligere initiativ til styrkelse af sundhedssystemerne blev der i 2005 udformet en EU-strategi for at afhjælpe den kritiske mangel på menneskelige ressourcer i udvik-lingslandenes sundhedssektorer.
 3.  I tabel 1  vises hovedkilderne til EF’s finansiering af sundhedsbistanden, kana-
lerne for denne finansiering og gennemførelsesinstrumenterne.
4 Meddelelse fra Kommissionen 
til Rådet og Europa-Parlamentet – 
Sundhed og fattigdomslempelse 
i udviklingslandene (KOM(2002) 129 endelig 
af 22.3.2002). 
Kilde : ECA.
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara10OVERSIGT OVER FINANSIERINGSMEKANISMER FOR EF’S SUNDHEDSBISTANDTABEL 1
De Europæiske UdviklingsfondePoster i det almindelige 
budget
Lande-
programmerRegionale 
programmerAVS-intern 
finansieringSamfinansiering 
med ngo’erSundheds-
bistand
Generel 
budgetstøtteSektorbudget-
støtteDen globale 
fond
Kilder Kanaler InstrumenterAVS-staterne og 
Kommissionen 
udarbejder 
landeprogrammer med 
en varighed, der svarer 
til de enkelte 
europæiske 
udviklingsfonde. 
Kommissionen vedtager 
en overordnet tildeling, 
og normalt vælges der 
to målsektorer, som 
bistanden skal fokusere 
på. Regionale programmer 
fungerer på samme 
måde som 
landeprogrammer, men 
dækker flere lande i en 
specifik region. De 
regionale programmer 
er dog kun i ringe 
omfang blevet anvendt 
til sundhedsbistand, og 
kun til finansiering af 
projekter.AVS-intern finansiering 
er i Cotonouaftalen 
(bilag IV, artikel 12) 
defineret som midler, 
»der er øremærket til 
regionale 
foranstaltninger, der 
skal afsættes til 
foranstaltninger, som 
er til fordel for mange 
eller alle AVS-stater«.Især forordning (EF)  
nr. 1568/2003 af 15. juli 
2003 om støtte til 
bekæmpelse af 
fattigdomsbetingede 
sygdomme (hiv/aids, 
tuberkulose og malaria) i 
udviklingslandene
og forordning (EF) 
nr. 1567/2003 af 15. 
juli 2003 om bistand til 
politikker og aktioner 
vedrørende reproduktiv 
og seksuel sundhed.Rådets forordning (EF) 
nr. 1658/98 af 17. juli 
1998 om 
samfinansiering med 
europæiske ikke-
statslige 
udviklingsorganisationer 
(ngo’er) af 
foranstaltninger på 
områder af interesse for 
udviklingslandene. Fra 
1998 til 2006 blev der på 
baggrund af denne 
forordning finansieret 
projekter på forskellige 
områder, herunder 
sundhedsområdet.
Projekter
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara11
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaREVISIONENS OMFANG 
OG REVISIONSMETODEN
 4.  Sigtet med Rettens revision var at vurdere, hvor effektivt EF’s bistand 
siden 2000 har bidraget til at forbedre sundhedstjenesterne i Afrika 
syd for Sahara inden for rammerne af fattigdomsnedbringelse. Revi-sorerne fokuserede på fire nøglespørgsmål:
Har tildelingen af ressourcer til sundhedssektoren afspejlet Kom- a) 
missionens politiske målsætninger?
Har Kommissionen sat tempoet op for sin finansiering af bistand b) 
til sundhedssektoren?Har Kommissionen anvendt de disponible instrumenter effektivt c) 
til at bidrage til at forbedre sundhedstjenesterne?Har Kommissionen anvendt de disponible instrumenter på en  d) 
sammenhængende måde til effektivt at bidrage til at forbedre  sundhedstjenesterne?
 5.  Med henblik på at besvare disse spørgsmål udførte revisorerne revisi-
onsarbejde, der omfattede følgende hovedelementer:
en gennemgang af dokumentationen om EF’s politik for  a) 
sundhedsbistand
en gennemgang af forpligtelser og betalinger vedrørende sund- b) 
hedssektoren over EUF, det almindelige budget og Den Globale 
Fondrevisionsbesøg på stedet i Kenya, Lesotho, Malawi, Mali og  c) 
Swaziland
skrivebordskontroller af sundhedsinterventioner i Burundi, Côte d) 
d’Ivoire og Etiopien
et spørgeskema om EF’s bistand til sundhedssektoren sendt til alle e) 
Kommissionens 41 delegationer i Afrika syd for Sahara
5. 
 6.  Revisionen var begrænset til de lande i Afrika syd for Sahara, som mod-
tager EUF-finansiering, da sundhedskrisen er værst i disse lande.  
Revisionen omfattede ikke en undersøgelse af, hvordan andre sek-torer, f.eks. vand og kloakering, har bidraget til at forbedre sund-hedstilstanden, eller hvordan sundhedsspørgsmål er blevet integreret i interventioner inden for andre sektorer. Revisionen omfattede heller ikke sundhedsinterventioner gennemført af Generaldirektoratet for Humanitær Bistand (ECHO).5 Takket være Kommissionens 
gode samarbejde modtog 
Retten besvarelser fra 37 af de 
41 kommissionsdelegationer i Afrika syd for Sahara. 
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaSærberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaBEMÆRKNINGER OM TILDELING 
AF RESSOURCER OG UDBETALING AF MIDLER TIL SUNDHEDSSEKTOREN
KOMMISSIONENS TILDELING AF RESSOURCER 
TIL SUNDHEDSSEKTOREN
 7.  I denne del af beretningen søges det besvaret, om Kommissionens tilde-
ling af ressourcer til sundhedssektoren afspejler dens politiske mål-
sætninger. Retten undersøgte Kommissionens politiske erklæringer, 
Europa-Parlamentets mål, de foretagne tildelinger samt årsagerne til 
og konsekvenserne af tildelingernes størrelse.
FINANSIELLE RESSOURCER
Kommissionen har politisk forpligtet sig stærkt 
til at støtte sundhedssektoren 
 8.  I sine politikker for sundhedsbistand har Kommissionen forpligtet sig 
stærkt til at støtte sundhedssektoren. I sit handlingsprogram vedrø-rende politikken fra 2000 om et hurtigt indgreb anførte Kommissio-nen, at den »inden for det samlede budget for udviklingssamarbejde [ville] prioritere sundheds-, aids- og befolkningsinterventioner i de næste fem år (2002-2006)«
6. Efterfølgende anførte den i sin 2003-sta-
tusrapport om handlingsprogrammet7, at målet var at afsætte 15 % af 
midlerne under 9. EUF til sundhed. I politikken fra 2002 om sundhed og nedbringelse af fattigdom blev det understreget, at verdenssam-
fundet var nødt til at støtte sundhedssektoren i meget større omfang, 
og at EF havde en vigtig rolle at spille i den forbindelse.
 9.  For at vise, hvor højt det prioriterede, at EF-bistanden blev anvendt til 
opfyldelse af millenniumudviklingsmålene for sundhed og uddan-
nelse, fastsatte Europa-Parlamentet i sine anmærkninger til budgettet 
for 2004 et mål for tildelingen af midler til alle de områder, hvor EF 
deltager i udviklingssamarbejde, herunder landene i Afrika, Vestin-
dien og Stillehavet (AVS-landene): »[Da] formålet med udviklingssam-arbejdet under denne budgetpost [primært er] dens bidrag til at nå millenniummålene for udvikling, [afsættes] mindst 20 % af de samlede årlige forpligtelser [...] til foranstaltninger inden for grundlæggende uddannelse og grundlæggende sundhed.«
8 I 2006 forpligtede Kommis-
sionen sig formelt til at prioritere disse sektorer i landeprogrammer, 
der var omfattet af det nye instrument for udviklingssamarbejde, og 
til at nå målet på 20 %9, blandt andet ved hjælp af budgetstøtte knyt-
tet til sektorerne. En sådan fremgangsmåde er vanskelig at anvende i forbindelse med EUF, som adskiller sig fra instrumentet for udvik-lingssamarbejde derved, at størstedelen af budgetstøtten gives som generel budgetstøtte, og at der ikke er nogen anerkendt metode til at øremærke bistanden til specifikke sektorer. Kommissionen for-pligtede sig ikke tilsvarende med hensyn til EUF, men Parlamentet har siden udtalt, at Kommissionens forpligtelse »bør gælde for alle udgifter som led i europæisk udviklingspolitik, herunder EUF, for at sikre konsekvens«
10. 6 Handlingsprogram: Hurtigt 
indgreb mod HIV/AIDS, malaria og 
tuberkulose inden for rammerne af 
fattigdomslempelse (KOM(2001) 96 
endelig af 21.2.2001). 
7 Ajourføring af 
EF-handlingsprogrammet: Hurtigt 
indgreb mod HIV/AIDS, malaria og 
tuberkulose inden for rammerne af 
fattigdomslempelse (KOM(2003) 93 
endelig af 26.2.2003). 
8 Den Europæiske Unions 
almindelige budget for 
regnskabsåret 2004 
(EUT C 105 af 30.4.2004, s. 1169). 
9 Meddelelse fra Kommissionen til 
Europa-Parlamentet vedrørende 
Rådets fælles holdning med 
henblik på vedtagelse af 
Europa-Parlamentets og Rådets 
forordning om etablering af 
et instrument til finansiering af udviklingssamarbejde 
(KOM(2006) 628 endelig 
af 24.10.2006), bilag om 
artikel 5, instrumentet 
for udviklingssamarbejde. 
10 Europa-Parlamentets 
betænkning om programmering 
af gennemførelsen af den tiende 
Europæiske Udviklingsfond 
(A6-0042/2008 af 20.2.2008). 
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara13
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaKommissionens samlede finansiering til sundhedssektoren 
ligger under dens benchmarks og politiske forpligtelser trods 
omfattende ny støtte til Den Globale Fond
 10.  Det fremgår af tabel 2 , at de midler under 9. EUF, som blev forpligtet 
direkte11 til sundhedssektorbistand i Afrika syd for Sahara, udgjorde 
5,5 % af de samlede EUF-forpligtelser, dvs. langt under målet på 15 % 
(jf. punkt 8). Der var dog sket en stigning fra 4,4 % under 8. EUF takket 
være omfattende ny finansiering til AVS-interne sundhedsinterven-tioner, primært i form af bidrag til Den Globale Fond.
EUFFORPLIGTELSERNE TIL SUNDHEDSSEKTOREN UNDER 8. OG 9. EUF 
SOM PROCENTDEL AF DE SAMLEDE EUFFORPLIGTELSER I AFRIKA SYD FOR SAHARA MILLIONER EURO PR. 31.12.2007
8. EUF 9. EUF
EUF-forpligtelser i alt 9 787,0 13 930,7
Type af støtte til sundhedEUF-forplig-
telser til sund-
hedssektorenProcent af de 
samlede EUF-
forpligtelserEUF-forplig-
telser til sund-
hedssektorenProcent af de 
samlede EUF-
forpligtelser
Sundhed 
i landeprogrammer369,3 3,8 % 351,2 2,5 %
Sundhed i regionale 
programmer13,1 0,1 % 19,7 0,1 %
Sundhed i AVS-internt 
ﬁ nansierede interventioner47,6 0,5 % 399,7 2,9 %
I alt 430,0 4,4 % 770,6 5,5 %TABEL 2
 11.  Det fremgår af tabel 3 , at de direkte forpligtelser til sundhedssektoren 
i landeprogrammerne i Afrika syd for Sahara har været meget små  
i forhold til Europa-Parlamentets mål (jf. punkt 9), da de er faldet fra 
5,1 % under 8. EUF til 3,6 % under 9. EUF, og under 10. EUF er der kun 
programmeret tildelinger svarende til 3,5 %. Dette til trods for, at det 
er Kommissionens politik at anvende landeprogrammerne som den vigtigste kanal for bistand til sundhedssektoren (jf. punkt 2). De små 
forpligtelser til sundhed blev ikke opvejet af større forpligtelser til 
uddannelse: De samlede forpligtelser til sundhed og uddannelse i lan-
deprogrammerne faldt fra 7,5 % under 8. EUF til 6,2 % under 9. EUF 
og er programmeret til at blive på dette niveau under 10. EUF.11 Ikke generel budgetstøtte 
(jf. punkt 12). 
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara14
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara 12.  En vurdering af Kommissionens støtte til sundhedssektoren bør ikke kun 
omhandle den direkte finansiering til sundhedssektoren i Afrika syd for Sahara, men også tage hensyn til den generelle budgetstøtte, selv om den er meget svær at kvantificere i praksis:
Under 7. og 8. EUF indgik Kommissionen forpligtelser for  a) 
3 240 mio. euro til budgetstøtteprogrammer. Indtil 2000 blev  
counterpartmidler fra programmerne tildelt direkte til de nati-onale sundheds- og uddannelsesbudgetter, så der i perioden  
1990-1999 blev givet ca. 800 mio. euro (80 mio. euro pr. år, 35 % 
counterpartmidler) til sundhedssektoren
Under 9. EUF beløb forpligtelserne til generel budgetstøtte sig  b) 
til ca. 2 000 mio. euro, men de var ikke længere øremærket til  bestemte sektorer. Det er ikke muligt at sige, hvor mange mid-
ler der blev tildelt til sundhedssektoren, men det skønnes, at  
der var tale om færre midler end under de to foregående EUF.  
Hvis det antages, at landene bruger deres budgetstøtte i over-
ensstemmelse med sektorbudgetternes relative størrelse, skulle der være brugt ca. 200 mio. euro til sundhed (33 mio. euro pr.  
år), eftersom sundhedsbudgettet gennemsnitlig udgør 9-10 % af 
det samlede nationale budget i Afrika syd for Sahara. Denne pro-
centdel er meget lavere end de 35 %, som Kommissionen tidligere 
øremærkede til sundhed. Dertil kommer, at landene i gennemsnit 
sparer op til 70 % af denne bistand for at mindske deres budge-
tunderskud, som påvist i Den Internationale Valutafonds (IMF’s) 2007-evaluering af budgetstøtten til Afrika syd for Sahara
12. Der 
er derfor grund til at tro, at noget mindre end 200 mio. euro af 
midlerne under 9. EUF’s generelle budgetstøtte faktisk blev brugt 
til de nationale sundhedsbudgetter
Under 10. EUF er der programmeret ca. 3 300 mio. euro i gene- c) 
rel budgetstøtte. Selv om det er en stigning i forhold til 9. EUF, 
medfører det sandsynligvis ikke, at der kanaliseres lige så mange ressourcer til sundhedsområdet som under 7. og 8. EUF.EUFFORPLIGTELSERNE TIL SUNDHEDSSEKTOREN UNDER 8. OG 9. EUF 
SOM PROCENTDEL AF DE SAMLEDE EUFLANDEPROGRAMMER I AFRIKA SYD FOR SAHARA MILLIONER EURO PR. 31.12.2007 
8. EUF 9. EUF
EUF-landeprogrammer i alt 7 268,6 9 793,8
Sundhed i landeprogrammer 369,3 5,1 % 351,2 3,6 %Uddannelse i landeprogrammer 175,5 2,4 % 255,8 2,6 %Sundhed og uddannelse 
i landeprogrammer i alt544,8 7,5 % 607 6,2 %TABEL 3
12 »The IMF and Aid to Sub-Saharan 
Africa«. IMF’s Independent 
Evaluation Office, 2007. 
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara15
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara 13.  En anden kilde til finansiering af sundhedsbistand er posterne i det almin-
delige budget (jf. tabel 1 ). I perioden 2003-2006 steg beløbene på 
disse poster betydeligt til gennemsnitlig 109 mio. euro pr. år, hvoraf ca. en tredjedel blev forpligtet direkte til Afrika syd for Sahara. Der 
var tale om en stor fremgang i forhold til perioden 1997-2002, hvor 
der blev tildelt 22 mio. euro pr. år, men i perioden 2007-2013 er bud-
gettet sat ned til 84 mio. euro pr. år.
 14.  Det er ekstremt vanskeligt at beregne nøjagtigt, og en rent inputba-
seret metode har sine begrænsninger, men Rettens analyse peger  
på, at der i perioden under 9. EUF omtrent er blevet tildelt mellem 1 100 mio. euro og 1 200 mio. euro til sundhedssektoren i Afrika syd for Sahara, inklusive generel budgetstøtte og finansiering over poster 
i det almindelige budget. Det anslås, at der i absolutte tal var tale 
om en stigning på op til 30 % i forhold til perioden under 8. EUF.  
Men eftersom de samlede forpligtelser steg med over 40 % fra 8. til 9. EUF, udgjorde den del af EF-finansieringen, der var afsat til sund-
hedssektoren i Afrika syd for Sahara, en mindre procentdel af den  
samlede EF-finansiering. Under 10. EUF er de finansielle tildelinger 
60 % højere end under 9. EUF, men tildelingerne til sundhedssekto-
ren skønnes at være på omtrent det samme beløb som under 9. EUF. 
De lave tildelinger i landeprogrammerne til direkte interventioner  
i sundhedssektoren i Afrika syd for Sahara står i skarp kontrast til  EF-tildelingerne til lande i Asien, hvor 14 % af midlerne under de  
flerårige vejledende programmer for 2007-2010 er afsat til grundlæg-
gende sundhed. Dette på trods af, at landene i Asien er betydeligt 
tættere på at opfylde millenniumudviklingsmålene for sundhed.
Der mangler international bistand til styrkelse 
af sundhedssystemerne
 15.  Fra og med 9. EUF har Kommissionen og EU’s medlemsstater forsøgt 
at finde en hensigtsmæssig indbyrdes arbejdsdeling på grundlag af deres respektive traditionelle ekspertiser og formodede komparative fordele. Arbejdsdeling mellem donorer er et sundt forvaltningsprin-cip, men i dette tilfælde sikrer det ikke, at der tildeles tilstrækkelige ressourcer til landene i Afrika syd for Sahara, så de kan få et minimum af sundhedstjenester og gøre væsentlige fremskridt med hensyn til at 
opfylde millenniumudviklingsmålene for sundhed. Analyser foretaget 
af Kommissionen, EU-medlemsstater og Verdenssundhedsorganisa-tionen (WHO) har peget på vigtige problemer vedrørende sundheds-
finansieringens samlede niveau og fordeling, som verdenssamfundet 
er nødt til at forsøge at løse (jf. tekstboks 1). Det har bidraget til disse 
problemer, at en stor donor som Kommissionen stort set ikke er aktiv 
på området
13, og Europa-Parlamentet har givet udtryk for, at princip-
pet om arbejdsdeling ikke giver Kommissionen en gyldig grund til at 
undlade at spille en væsentlig rolle i sundhedssektoren14.13 Europa-Kommissionen, Det 
Forenede Kongerige, Frankrig, 
USA og Verdensbanken er de 
fem største donorer til Afrika syd for Sahara. 
14 Europa-Parlamentets 
beslutning af 24. april 2007 
med bemærkningerne, der er en integrerende del af afgørelsen 
om decharge for gennemførelsen 
af budgettet for 6., 7., 8. og 
9. Europæiske Udviklingsfond for 
regnskabsåret 2005, punkt 29. 
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara1616
TEKSTBOKS 1
Sundhedseksperter i såvel EU’s medlemsstater som Kommissionen konkluderede i 2006, at de 6,6 % af EU’s samlede 
udviklingsbistand, der blev brugt til sundhed, var utilstrækkelige, og at EU’s sundhedsbistand ikke var tilpasset lan-
denes udækkede behov for sundhedsﬁ  nansiering.
Generaldirektoratet for Udvikling har skønnet, at hvis 32 lande i Afrika syd for Sahara skulle levere minimale sund-
hedstjenester16, ville de samlet have et udækket behov for sundhedsﬁ  nansiering på 9 767 mio. euro, selv om de opfyldte 
det mål, som de afrikanske statsledere vedtog på Abuja-topmødet i 2001, og afsatte 15 % af deres nationale budget 
til sundhed.
I en undersøgelse af sundhedsbistand identiﬁ  cerede WHO en række »donor orphans«, dvs. lande, der var glemt af 
donorerne, og konkluderede, at der ikke var nogen klar sammenhæng mellem et lands sundhedssituation og den 
mængde sundhedsbistand, det modtog. Der gives mere sundhedsbistand til lande med en høj forekomst af hiv/aids, selv om den samlede sundhedssituation i andre lande er lige så dårlig eller værre
17.VIGTIGE PROBLEMER VEDRØRENDE SUNDHEDSFINANSIERINGENS SAMLEDE 
NIVEAU OG FORDELING 16.  I EU-adfærdskodekset om komplementaritet og arbejdsdeling i udvik-
lingspolitik fra 200715 fremhæves det, at der skal findes en løsning 
på problemet med »donor orphans«, som ofte er skrøbelige stater og postkriselande. Udviklingspolitikkerne fra både 2000 og 2005 aner-
kender, at Kommissionen har en komparativ fordel med hensyn til at 
spille en rolle i sådanne lande. Både fordi den oftere end EU’s med-
lemsstater er repræsenteret i disse lande, og fordi den støtter reha-
bilitering og udvikling efter afslutningen af nødhjælpsaktioner, der 
gennemføres af ECHO. Eftersom en stor del af ECHO’s interventioner er sundhedsrelaterede, er der et særligt behov for at sikre opfølgende 
sundhedsinterventioner. Kun i nogle få af disse lande var sundhed valgt som en målsektor under 10. EUF (Angola, Burundi, Côte d’Ivoire, Den Demokratiske Republik Congo, Liberia og Zimbabwe).
 17.  Kommissionens forholdsvis store finansiering af sygdomsspecifikke 
interventioner sammenlignet med finansieringen af sundhedssyste-mer (jf. punkt 10) afspejler det forhold, at Kommissionen i perioden 
2000-2005 gjorde en stor indsats for at udarbejde og gennemføre  
handlingsprogrammer i forbindelse med sit politiske tiltag ved-
rørende hiv/aids, malaria og tuberkulose. Til gengæld gjorde den  
mindre for at gennemføre sin bredere sundhedspolitik. Det fald, der 
siden 2000 har været i Kommissionens bistand til landeprogrammer 
(jf. punkt 11), er del af en mere generel tendens til, at verdenssam-fundet fokuserer på sygdomsspecifikke interventioner i stedet for at 
16 WHO’s Commission on Macroeconomics and Health anslog i 2001, at det kræver 30 USD pr. indbygger pr. år at levere absolut 
minimale sundhedstjenester. Dette omfatter ikke vigtige elementer såsom familieplanlægning, tertiære hospitaler og skadestuer. 
17 De lande i Afrika syd for Sahara, der i WHO-undersøgelsen betegnes som »donor orphans« med hensyn til sundhedsbistand, er 
Côte d’Ivoire, Den Centralafrikanske Republik, Den Demokratiske Republik Congo, Etiopien, Nigeria, Sudan, Togo og Zimbabwe. 15 Rådet for Den Europæiske Unions 
note 9558/07 af 15. maj 2007. 
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara1717
PROBLEMATISKE PERSONALEFORHOLD KONSTATERET 
UNDER RETTENS REVISIONSBESØGTEKSTBOKS 2
I Burundi havde delegationen ingen sundhedsekspertise, selv om sundhed var en vigtig sektor under 9. EUF og er en 
målsektor under 10. EUF. Da en national sundhedsekspert fra en medlemsstat forlod delegationen i Kenya i august 
2006, kunne den ikke få en aﬂ  øser, fordi der ikke var en stilling til rådighed. I Swaziland havde delegationen en tje-
nestemand med en sundhedsuddannelse, men han havde arbejdet med andre sektorer, eft  ersom sundhed ikke var en 
målsektor i Swaziland under 9. EUF.styrke sundhedssystemerne18. Ifølge besvarelserne af Rettens spørge-
skema fra Kommissionens delegationer i Afrika syd for Sahara mente 
23 ud af 27 delegationer, at der var for megen sygdomsspecifik finan-siering. Med hensyn til Etiopien og Mali, som havde en forholdsvis lav 
forekomst af hiv
19, konstaterede Retten, at den eksterne bistand til 
bekæmpelse af hiv/aids var større end hele deres nationale sundheds-
budget. I 2007 fremhævede FN’s udviklingsprogram i sin midtvejseva-
luering af millenniumudviklingsmålene, at svage sundhedssystemer 
er en alvorlig hindring for opfyldelsen af målene.
MENNESKELIGE RESSOURCER
Kommissionen har ikke tilstrækkelig sundhedsekspertise
 18.  I 2004 anerkendte Kommissionen selv, at den manglede sundhedseks-
pertise, og at det var en af grundene til de begrænsede finansielle tildelinger til sundhedssektoren
20. Retten konstaterede, at dette pro-
blem fortsat eksisterer, og at der ikke er udviklet en strategi for men-
neskelige ressourcer til at løse det. Fordelt på 13 af de 37 delegationer 
i Afrika syd for Sahara, som besvarede Rettens spørgeskema, er der 
i alt 18 ansatte med universitetsgrader inden for sundhedsrelate-
rede områder21. Kun fire af disse ansatte er tjenestemænd, og kun én 
af disse arbejder fuld tid med sundhed22. Retten konstaterede flere 
problematiske forhold under sit revisionsarbejde på stedet (jf. tekst-
boks 2). Det er meget vigtigt, at der er sundhedsekspertise i delegatio-
nerne i de lande, hvor sundhed er en EUF-målsektor, men det er også 
vigtigt for andre delegationer at have adgang til sundhedsekspertise, så de kan:
forvalte sundhedsaspekterne af programmerne for generel  a) 
budgetstøtte
støtte og overvåge Den Globale Fonds aktioner i landet b) 
føre bedre tilsyn med sundhedsprojekter finansieret over poster c) 
i det almindelige budget og AVS-interne projektersikre, at hiv/aids-spørgsmål er integreret i alle Kommissionens  d) 
interventioner.18 Som eksempel kan nævnes 
USA’s aidsprogram »The United 
States President’s Emergency Plan 
for AIDS Relief« (PEPFAR), der blev iværksat i 2003 og over fem 
år skulle yde 15 milliarder USD 
i bistand til bekæmpelse af 
hiv/aids i 15 fokuslande, heraf 
12 lande i Afrika syd for Sahara (inklusive Sydafrika). 
19 Ifølge den demografi- og 
sundhedsundersøgelse, som 
blev foretaget i 2005, er 
1,4 % af Etiopiens befolkning 
smittet med hiv. I Mali er 1,9 % af befolkningen smittet. 
20 »Second Progress Report on 
the EC Programme for Action« 
(SEC(2004) 1326 af 26.10.2004). 
21 Fire tjenestemænd, fem lokalt 
ansatte, syv kontraktansatte 
og to junioreksperter. 
22 Hertil kommer fem lokalt 
ansatte (alle på fuld tid), syv kontraktansatte (tre på fuld tid, fire 
på deltid) og to junioreksperter 
(begge på deltid), som også 
arbejder med sundhed. 
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara18
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara 19.  Kommissionens hovedsæde har ikke den nødvendige ekspertise til at 
bakke delegationerne i Afrika syd for Sahara op. I Generaldirektora-
tet for Udvikling arbejder tre tjenestemænd (hvoraf kun den ene har en sundhedsfaglig baggrund) og tre udstationerede/multilaterale  
eksperter med sundhedspolitiske spørgsmål vedrørende alle udvik-
lingslande og programmeringsspørgsmål i AVS-lande. I Samarbejds-kontoret EuropeAid er kun to sundhedsuddannede ansvarlige for at yde støtte til alle de 41 delegationer i Afrika syd for Sahara.
 20.  For at afhjælpe manglen på sundhedsekspertise i delegationerne  
udnævnte Kommissionen for nylig en regional hiv/aids-rådgiver for det sydlige Afrika med base i delegationen i Pretoria, men denne  positive foranstaltning er et isoleret tilfælde. I postkonfliktlande er det også muligt for delegationerne at samarbejde mere med ECHO’s regionalt baserede sundhedsrådgivere. Nogle delegationer har for-søgt at trække på andre donorers sundhedsekspertise, herunder EU-medlemsstaters, men denne form for samarbejde er stadig begrænset og generelt ikke formaliseret, hvilket medfører, at Kommissionens  mandat til medlemsstaterne ikke defineres klart nok og ikke sikrer, at Kommissionen bevarer sit ansvar.
HURTIGHEDEN AF EF’S FINANSIERING 
TIL SUNDHEDSSEKTOREN
 21.  Det er et vigtigt aspekt af Kommissionens sundhedspolitik siden 2000, 
at den har forpligtet sig til at sætte tempoet for sin bistand til sund-
hedssektoren op, især for at bekæmpe fattigdomsrelaterede syg-
domme (jf. punkt 2). Det er også blevet vigtigt at gøre finansieringen forudsigelig, så modtagerlandene kan forbedre budgetteringen og 
gennemførelsen af den eksterne bistand. I denne del af beretningen gennemgås Rettens undersøgelse af de forskellige instrumenters  udbetalingsrate og af de faktorer, der påvirker deres hurtighed og 
forudsigelighed.
EUFINTERVENTIONER INDEN FOR SUNDHEDSSEKTOREN
EUF’s bistand til sundhedssektoren er blevet hurtigere under 9. EUF
 22.  Gennemførelsen af interventioner inden for sundhedssektoren i Afrika 
syd for Sahara har været væsentlig hurtigere under 9. EUF end under 
8. EUF (jf. tabel 4 ). En vigtig årsag til den hurtigere udbetalingsrate 
er dekoncentration. Ifølge Rettens spørgeskemaundersøgelse mente 
77 % af delegationerne, at dekoncentration havde gjort gennemfø-relsen af EUF-projekter hurtigere.
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara19
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara 23.  Kommissionen tildeler midler for hele den periode, der er omfattet af 
dens landestrategidokumenter, og det er et godt grundlag for en  
forudsigelig finansiering. Retten konstaterede imidlertid, at de kom-
plekse procedurer for indkøb (af arbejdsydelser, tjenesteydelser og 
leverancer) og for godkendelse og gennemførelse af arbejdsprogram-merne trods dekoncentrationen stadig begrænser såvel hurtigheden 
som forudsigeligheden af finansieringen til EUF-interventioner på  
sundhedsområdet.
GENEREL BUDGETSTØTTE
Kommissionen udbetaler hurtigt, men der er problemer med forudsigeligheden
 24.  Under både 8. og 9. EUF viste den generelle budgetstøtte sig at være et 
instrument med hurtig udbetaling, som det fremgår af tabel 5 . Det 
bidrager desuden til forudsigeligheden, at programmerne generelt 
varer tre år, og at der er fastsat vejledende tildelinger for seks år  
i landestrategidokumenterne.TABEL 4
UDBETALINGSPROCENT FOR EUFINTERVENTIONER 
PÅ SUNDHEDSOMRÅDET I AFRIKA SYD FOR SAHARA 
I DE FEM FØRSTE ÅR UNDER 8. OG 9. EUF 
Kumuleret udbetalingsprocent af EUF-forpligtelserne til 
sundhedsområdet i EUF’s fem første år
8. EUF 9. EUF1
År 1 0 % 0 %År 2 1 % 3 %År 3 3 % 13 %År 4 8 % 25 %År 5 18 % 39 %
1 Overførsler til den globale fond er ikke medregnet (jf. punkt 26).
UDBETALING AF FORPLIGTELSERNE TIL GENEREL BUDGETSTØTTE 
I DE FEM FØRSTE ÅR UNDER 8. OG 9. EUF 
Kumuleret udbetalingsprocent af forpligtelserne til generel 
budgetstøtte i EUF’s fem første år
8. EUF 9. EUF
År 1 12 % 5 %År 2 22 % 18 %År 3 31 % 38 %År 4 55 % 57 %År 5 71 % 74 %TABEL 5
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara2020
 25.  Retten konstaterede imidlertid, at hurtigheden og forudsigeligheden 
blev begrænset af:
at lande indsendte berettigede betalingsanmodninger med forsin- a) 
kelse – hovedsagelig på grund af deres problemer med at indsamle 
data til resultatindikatorerne (f.eks. Burundi, Kenya og Mali)at nogle lande mistede deres berettigelse til generel budgetstøtte, b) 
så støtten blev suspenderet, og der derfor var mindre bistand til rådighed for sundhedsbudgetterne. Dette var tilfældet i fire af de seks lande, der var omfattet af Rettens revision på stedet og skri-vebordskontroller (Etiopien, Kenya, Lesotho og Malawi), om end Retten konstaterede, at verdenssamfundet havde fundet en effek-tiv alternativ mekanisme, som sikrede fortsat finansiering til sund-hedssektoren og andre vigtige sektorer i Etiopien (jf. tekstboks 3). En af fordelene ved at anvende sektorbudgetstøtte parallelt med generel budgetstøtte er, at den under nogle omstændigheder kan anvendes, selv om den generelle støtte suspenderes.
DEN GLOBALE FOND
Den Globale Fond har udbetalt mange midler, men dens udbetalingsrate har været langsommere end EUF’s
 26.  Et af formålene med at oprette Den Globale Fond var at etablere en 
hurtigere formidlingsmekanisme (jf. punkt 2). Kommissionens bidrag 
til Den Globale Fond, som begyndte under 9. EUF, har gjort Kommis-sionens samlede udbetaling af EUF-forpligtelser til sundhed hurtigere 
(jf. tabel 6 ), men udbetalingen til Den Globale Fond er kun det første 
skridt på bistandens vej til den endelige støttemodtager.
TEKSTBOKS 3
Den generelle budgetstøtte til Etiopien blev suspenderet i 2005 på grund af den politiske situation. For at sikre fortsat 
ekstern bistand til vigtige tjenester, bl.a. sundhed, oprettede verdenssamfundet et nyt multisektorprogram til beskyt-
telse af grundlæggende tjenester, som skulle yde direkte støtte til de regionale myndigheder. En sådan metode gør 
det muligt at reducere risikoen for, at en langsigtet indsats til forbedring af sundhedstjenesterne bliver afb  rudt, fordi 
den generelle budgetstøtte suspenderes.BUDGETSTØTTE TIL ETIOPIEN
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara21
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaEFFEKTEN AF DEN GLOBALE FONDS UDBETALINGER 
PÅ UDBETALINGSRATEN FOR EUFFORPLIGTELSERNE TIL SUNDHED 
Kumuleret udbetalingsprocent af EUF-forpligtelserne til sundhed 
i EUF’s fem første år
8. EUF9. EUF 9. EUF
(uden  den globale fond) ( med  den globale fond
År 1 0 % 0 % 22 %År 2 1 % 3 % 24 %År 3 3 % 13 % 31 %År 4 8 % 25 % 46 %År 5 18 % 39 % 55 %TABEL 6
 27.  Den Globale Fond har været effektiv med hensyn til at øge de samlede 
udbetalinger til bekæmpelse af hiv/aids, malaria og tuberkulose, idet 
dens udbetalinger i Afrika syd for Sahara beløb sig til 2 931 millioner 
USD i 2002-2007. Men som det fremgår af tabel 7 , er Den Globale  
Fonds udbetalingsrate i landene i Afrika syd for Sahara lavere end  
udbetalingsraten i forbindelse med EUF’s interventioner på sund-
hedsområdet. Ved afslutningen af den fem år lange gennemførelses-
periode for den første runde af tilskud fra 2002 var der kun udbetalt 
73 % af budgettet. Rettens analyse tydede ikke på, at der var sket en 
forbedring af udbetalingsraten for tilskuddene fra Den Globale Fond 
i de efterfølgende år.
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara22
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara 28.  Ud over Den Globale Fonds berettigede fokus på resultatbaseret  
finansiering, som betyder, at den reducerer udbetalingerne vedrø-rende mindre effektive tilskud, er der to faktorer, som har påvirket udbetalingsraten:
Nogle modtagere af støtte fra Den Globale Fond har haft svært a) 
ved at etablere finans-, indkøbs- og overvågningssystemer af den 
standard, som Den Globale Fond kræver, og udbetale midlerne  
hurtigt. Der er ydet støtte fra nye finansieringskilder såsom PEPFAR til  b) 
lande, hvor tilskud fra den globale var under gennemførelse, og 
det har reduceret landenes absorptionskapacitet.
 29.  I modsætning til EUF-støtten godkendes tilskud fra Den Globale Fond på 
grundlag af årlige finansieringsrunder. Landene ved ikke på forhånd, 
om deres anmodninger om finansiering bliver godkendt, og i givet fald hvor stort et beløb de får. I Den Globale Fonds første seks år var 
det således kun 39 % af de indsendte tilskudsansøgninger, der blev godkendt. TABEL 7
KUMULATIV UDBETALINGSGRAD FRA DEN GLOBALE FOND OG FRA EUF’S 
INTERVENTIONER PÅ SUNDHEDSOMRÅDET I AFRIKA SYD FOR SAHARA 
Den globale fondEUF’s interventioner på 
sundhedsområdet
År 1 2 % 1 %År 2 13 % 25 %År 3 26 % 36 %
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara23
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara 30.  Retten undersøgte de tre vigtigste instrumenter, der anvendes til at 
forbedre sundhedstjenester: budgetstøtte, projekter og Den Globale 
Fond. I denne del af beretningen vurderes det, hvor godt Kommis-sionen har forvaltet disse instrumenter, hvor effektive de har været, 
og i hvor høj grad Kommissionens anvendelse af dem har været sam-
menhængende. Bilag III  er en oversigt over interventioner i de fem 
lande, Retten besøgte.
BUDGETSTØTTE
KOMMISSIONENS ANVENDELSE AF BUDGETSTØTTE 
Budgetstøtten har potentialet til at spille en nøglerolle i forbindelse med forbedring af sundhedstjenester
 31.  Budgetstøtten har potentialet til at spille en nøglerolle i forbindelse med 
forbedring af sundhedstjenester, fordi den giver modtagerlandene 
ekstra midler på sundhedsbudgettet, så de kan udbygge tjenesterne, 
hvilket er en forudsætning for at opfylde millenniumudviklingsmå-
lene. Desuden giver budgetstøtten mulighed for at styrke de politiske 
og institutionelle rammer gennem politisk dialog og faglig bistand. Kommissionen, som er en af de største ydere af budgetstøtte, define-
rer denne støtte som overførsel af finansielle ressourcer fra et eksternt 
finansieringsorgan til statskassen i et partnerland, når dette land har 
opfyldt de aftalte betingelser for betaling
23. Kommissionen klassifi-
cerer budgetstøtte som enten generel budgetstøtte eller sektorbud-
getstøtte, men i praksis er skellet mellem de to ikke så skarpt:
  Budgetstøtte kan bedst beskrives som et spektrum. I den ene ende af 
spektret er der den generelle budgetstøtte, hvor dialogen og betin-gelserne fokuserer på makrospørgsmål og tværgående emner. I den anden ende er der sektorbudgetstøtten, som kun har fokus på sektor-
specifikke emner. Imellem disse to er der generel budgetstøtte med sektorrelaterede betingelser og dialog samt aktioner i forbindelse  
med sektorbudgetstøtte, som omfatter makrorelaterede og tværgå-
ende betingelser og dialog
24.
Sektorbudgetstøtten er kun blevet anvendt i ringe omfang, 
og den generelle budgetstøttes rolle med hensyn til at forbedre sundhedstjenester har ikke været klar
 32.  Fordi sektorbudgetstøtten fokuserer på en enkelt sektor, har den et sær-
ligt potentiale i forbindelse med bistand til sundhedssektoren. Selv 
om det siden 2000 har været Kommissionens politik at øge anven-
delsen af denne støtteform, var der i praksis kun to lande i Afrika syd for Sahara (Mozambique og Zambia), der modtog sektorbudgetstøtte 
til sundhedssektoren under 9. EUF. En af grundene er, at Kommis-
sionen generelt kun har anvendt sektorbudgetstøtte, hvis sundhed 
er en målsektor i det pågældende land, og det er kun tilfældet i et 
begrænset antal lande. En anden grund er, at et af støttekriterierne 
er, at der skal være en veldefineret politik for sundhedssektoren, og 
nogle lande har stadig ikke en sådan politik.FORVALTNINGEN 
AF INSTRUMENTERNE OG DERES EFFEKTIVITET
23 Europa-Kommissionen: 
»Guidelines on the Programming, 
Design & Management of General Budget Support«, 2007, s. 10. 
24 Note om sektorbudgetstøtte 
fra en workshop, der blev afholdt 
i november 2005 i Dublin af 
»Strategic Partnership for Africa«, 
som er en gruppe af bilaterale og multilaterale donorer. 
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara24
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara 33.  Kommissionen har ydet generel budgetstøtte i langt større omfang end 
sektorbudgetstøtte, nemlig til 21 lande i Afrika syd for Sahara under 
9. EUF. Det har været Kommissionens foretrukne form for budget-støtte, og Kommissionen tillader, at den generelle budgetstøtte  
i modsætning til sektorbudgetstøtten anvendes ud over støtte til to 
målsektorer. Endvidere er flere lande berettigede til den generelle budgetstøtte, fordi den ikke forudsætter en specifik sektorpolitik,  men kun en overordnet national politik, selv om effektiviteten af en 
national politik i høj grad afhænger af, hvor stærke sektorpolitikkerne 
er. Den generelle budgetstøtte har en bredere vifte af mål end sek-torbudgetstøtten, men den kan bidrage til at forbedre sundhedstje-
nesterne, hvis den har en sektorspecifik dimension (jf. punkt 31). Det 
har traditionelt været tilfældet i programmerne for generel budget-
støtte, hvor Kommissionen som led i sin prioritering af sundheds- og 
uddannelsessektorerne har stillet betingelser vedrørende sundheds-sektoren og indført bestemmelser om en sundhedspolitisk dialog med regeringerne.
 34.  Ikke desto mindre konstaterede Retten, at der i Kommissionens tjeneste-
grene var uenighed om, i hvilket omfang den generelle budgetstøtte 
bør have en sektorspecifik dimension – især var der uenighed mellem 
makroøkonomerne og de sundhedsuddannede. Det fremgik af Ret-tens spørgeskemaundersøgelse, at de fleste delegationer opfattede 
forbedring af sundhedstjenester som et vigtigt mål for instrumentet 
(jf. tabel 8 ). I den reviderede 2007-håndbog om generel budgetstøtte 
er instrumentets sektorspecifikke dimension til gengæld væsentlig 
reduceret i forhold til den tidligere håndbog fra 2002, så der er mindre 
fokus på at forbedre sundhedstjenester.
TABEL 8
DELEGATIONERNES OPFATTELSE AF VIGTIGHEDEN AF MÅLENE 
FOR DEN GENERELLE BUDGETSTØTTE 
12345 v.i. Gennemsnit Mål for den generelle budgetstøtte
1 1 1 7 18 2 4,43 Nedbringelse af fattigdom
1 0 1 10 16 2 4,43Forbedring af forvaltningen af de 
oﬀ entlige ﬁ  nanser
1 1 3 11 12 2 4,14 Sikring af makroøkonomisk stabilitet1 2 4 14 7 2 3,86 Harmonisering af bistandsprocedurer1 0 8 12 7 2 3,86 Sikring af mere forudsigelig ﬁ  nansiering
1458 1 0 2 3,79 Forbedring af sundhedstjenester
14689 2 3,71 Forbedring af uddannelsestjenester
3 5 0 9 10 3 3,67Reduktion af transaktionsomkostningerne 
i forbindelse med bistand
(1 = ikke vigtigt, 5 = meget vigtigt, v.i. = ved ikke)
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara25
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaDEN GENERELLE BUDGETSTØTTES EFFEKTIVITET 
MED HENSYN TIL FORBEDRING AF SUNDHEDSTJENESTER
 35.  Det er almindelig anerkendt, at det er meget svært at vurdere den gene-
relle budgetstøttes effektivitet. Den fælles donorevaluering af den 
generelle budgetstøtte, som blev offentliggjort i 2006, var et vigtigt skridt i evalueringen af instrumentet, men den havde visse begræns-ninger, og Kommissionen arbejder stadig på at udarbejde en anven-
delig evalueringsmetode. I sin vurdering af instrumentets effektivitet 
fokuserede Retten på
25:
om finansieringen førte til øgede tildelinger til og udbetalinger a) 
fra de nationale sundhedsbudgetter, og om det var sandsynligt, 
at finansieringen ville blive brugt efter hensigten 
om de politiske og institutionelle rammer i sundhedssektoren  b) 
bidrog til effektiv levering af tjenesterom delegationerne var i dialog med sundhedssektoren for at bidrage c) 
til en mere effektiv anvendelse af den generelle budgetstøtte 
om der i betingelserne for den generelle budgetstøtte var fastsat d) 
passende mål for resultatindikatorerne på sundhedsområdet, og 
om de blev opfyldt.
Finansiering: I de fleste af de undersøgte lande har den generelle budgetstøtte ikke ført til en forøgelse 
af ressourcerne på sundhedsbudgettet 
 36.  Retten konstaterede, at den generelle budgetstøtte i de fleste af de 
undersøgte lande ikke førte til, at der blev kanaliseret flere ressour-
cer gennem det nationale sundhedsbudget (jf. tekstboks 4). En vigtig årsag til dette er, at modtagerlandene i nogle tilfælde vælger ikke at 
øge budgetudgifterne i et givet regnskabsår med det beløb, som de modtager i budgetstøtte, men i stedet bruger midlerne til at mindske deres budgetunderskud (jf. punkt 12 b)). Desuden har Kommissionen 
ikke systematisk forsøgt at tilskynde landene til at forhøje deres natio-nale sundhedsbudget ved i finansieringsaftalerne om den generelle 
budgetstøtte at fastsætte resultatindikatorer for sådanne forhøjelser. 
Kun i forbindelse med 5 af de 12 undersøgte lande var tildelingen til 
sundhedsbudgettet en resultatindikator.25 Rettens vurdering bygger 
primært på programmerne for 
generel budgetstøtte i Burundi, 
Etiopien, Kenya, Lesotho, Malawi 
og Mali. Den tager også hensyn 
til relevant revisionsarbejde, 
som Retten har udført i andre lande med henblik på sin 
revisionserklæring om EUF, især 
Ghana, Guinea-Bissau, Madagaskar, 
Mozambique, Niger og 
Sierra Leone. 
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara26
DEN GENERELLE BUDGETSTØTTE OG DENS EFFEKT PÅ SUNDHEDSBUDGETTETTEKSTBOKS 4
I Burundis nationale plan for udvikling af sundhedssektoren i perioden 2006-2010 er det fastsat, at den nationale budget-
tildeling til sundhed skal stige fra 3,6 % til 15 % i 2010, men i 2007 faldt budgettildelingen til sundhed til kun 2 %.
I Etiopien var budgettildelingerne og udgift  erne til sundhed konstant lave i den undersøgte periode (2002-2007), hvilket 
betyder, at sundhedstjenesterne er stærkt underﬁ  nansieret. I PRBS 2-programmet (for budgetstøtte til nedbringelse 
af fattigdom) var det fastsat som mål, at sundhedsområdets andel af budgettet skulle stige fra 6,8 % i 2003 til 7,3 % 
i 2004, men i stedet faldt den til 6,5 %. De samlede faste udgift  er til bekæmpelse af fattigdom steg betydeligt i Etiopien 
eft er 2000, men det gjaldt ikke udgift  erne til sundhed, som kun udgør 15 % af disse udgift  er. 
I ﬁ nansieringsaft  alen om den generelle budgetstøtte til Mali var det fastsat, at sundhedsområdets andel af det nationale 
budget for faste udgift  er skulle stige fra 10,5 % til 11,5 % i perioden 2002-2005, men det gjorde den ikke, og i 2005 
faldt den til 10,2 %.
Tildelingen til sundhedsbudgettet i Kenya steg til 9 % i 2005-2006 fra 7 %-7,5 % i de foregående år, men udgift  erne 
i 2005-2006 var helt nede på 5,7 % eft  er at være faldet hvert år siden 2001-2002, hvor de udgjorde 9 % af de samlede 
statslige udgift  er.
I de to første år eft  er genoptagelsen af den generelle budgetstøtte (2005-2007) valgte regeringen i Malawi at prioritere 
betaling af intern gæld, og sundhedsbudgettet blev holdt på kun 10,7 %, hvilket var lavere end visse tidligere år. En 
stor budgetforhøjelse var dog planlagt for 2007-2008.
I Lesotho blev sundhedsudgift  erne holdt på samme niveau som tidligere år trods den eskalerende sundhedskrise.Kommissionens »dynamiske fortolkning« af kriterierne 
for generel budgetstøtte udgør en risiko mod den effektive 
anvendelse af midler til forbedring af sundhedstjenester 
 37.  Den generelle budgetstøttes effektivitet med hensyn til forbedring af 
sundhedstjenester afhænger ikke kun af, hvor mange midler der kana-liseres til sundhedsområdet, men også af, om de relevante offentlige finansforvaltningssystemer er velfungerende. Som følge af det, Kom-
missionen betegner som en »dynamisk fortolkning« af støttekrite-
rierne, kan lande i Afrika syd for Sahara være berettiget til generel budgetstøtte, selv om deres kapacitet til forvaltning af de offentlige 
finanser generelt er lav, og det indebærer en høj risiko for, at de  
offentlige udgifter bliver uproduktive og ineffektive. De midler, der 
kanaliseres til sundhedssektoren, er særlig sårbare, fordi finansie-
ringens vej til de direkte ydere af sundhedsydelser er kompleks og generelt går gennem flere administrative lag. Retten konstaterede, at undersøgelser og revisioner, som kortlægger de offentlige udgifters vej til de endelige modtagere, har påvist eksempler på, at offentlige 
midler beregnet til andre sundhedsudgifter end lønninger i stort  
omfang lækker ud af systemet, hvilket kan få alvorlige konsekvenser 
for leveringen af sundhedstjenester
26. Sådanne undersøgelser og revi-
sioner foretages dog sjældent. Det er desuden almindelig anerkendt, at indkøb af lægemidler gennem centrale lægemiddelforsyninger er 
forbundet med høj risiko.26 Jf. f.eks. Bernard Gauthier: 
»Public Expenditure Tracking 
Surveys – Quantitative Service 
Delivery Surveys in Sub-Saharan 
Africa: A Stocktaking Study«. 
HEC Montreal, september 2006, bestilt af Verdensbanken. 
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara27
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara 38.  Der er ikke taget tilstrækkelig højde for disse risici i programmerne for 
generel budgetstøtte. I 2002-håndbogen om generel budgetstøtte  
var det fastsat, at man som supplement til den indledende vurde-ring af kvaliteten af forvaltningen af de offentlige finanser navnlig 
i socialsektorerne skulle foretage finansiel revision og overensstem-
melsestest under gennemførelsen. Sådanne kontrolforanstaltninger er især nødvendige, når de nationale overordnede revisionsorganer har en lav kapacitet, og det er generelt tilfældet. I praksis blev der 
imidlertid ikke foretaget kontroller af den nævnte slags, og Kom-
missionen fjernede kravet om dem fra sin 2007-håndbog. Heri hed-der det, at når Kommissionen har overført midlerne til statskassen, 
følger den ikke op på, hvordan de bliver brugt. Dette står i kontrast 
til Kommissionens politik vedrørende sektorbudgetstøtte, hvor den 
undersøger anvendelsen af finansieringen meget nøjere og ser på  
resultatkæden fra input over output til resultater/udfald
27. Retten  
mener ligesom Europa-Parlamentet, at dette er endnu en fordel ved sektorbudgetstøtten, som potentielt gør den mere effektiv end den 
generelle budgetstøtte
28.
Når man har anvendt generel budgetstøtte, har man ikke 
i tilstrækkeligt omfang sørget for at styrke de politiske 
og institutionelle rammer med henblik på forbedring af sundhedstjenester 
 39.  Retten konstaterede i to af de besøgte lande, Malawi og Mali, at effekti-
viteten af den generelle budgetstøtte, der blev kanaliseret til sund-
hedssektoren, sandsynligvis ville blive forøget af, at der fandtes en 
velfungerende politik for sundhedssektoren, som donorerne støttede 
gennem en sektortilgang (Sector Wide Approach – SWAp). Ifølge Ret-tens spørgeskemaundersøgelse var der imidlertid endnu ikke etable-
ret en sektortilgang i ca. halvdelen af de lande, som havde modtaget generel budgetstøtte under 9. EUF, eller som ifølge programmeringen skal modtage generel budgetstøtte under 10. EUF. Det tyder på, at 
Kommissionen ikke er tilstrækkelig opmærksom på, at det er vigtigt at sikre, at der etableres sektortilgange, så den generelle budgetstøtte 
kan bidrage effektivt til at forbedre sundhedstjenesterne.
 40.  Sundhedsministeriet er typisk et af de svagere ministerier, især på regio-
nalt niveau og distriktsniveau, og nogle lande har i stort omfang  dekoncentreret beføjelser til disse niveauer. Denne begrænsning af den institutionelle kapacitet hæmmer såvel udviklingen som gennem-førelsen af velfungerende sundhedspolitikker. Det har været Kommis-sionens politik at yde faglig bistand til styrkelse af ministerier med ansvar for prioriterede sektorer samt finansministerier, og ca. 10 % af midlerne under den generelle budgetstøtte har været reserveret til dette formål
29. I de 12 undersøgte lande, som modtog generel bud-
getstøtte, fandt Retten imidlertid kun et enkelt tilfælde (Niger), hvor der var afsat midler til specifik faglig bistand til sundhedsministeriet. 
I 2007-håndbogen om generel budgetstøtte er det ikke længere fast-
sat, at der skal ydes faglig bistand til sektorministerier.27 «European Commission Support 
to Sector Programmes Guidelines» 
fra juli 2007. 
28 Europa-Parlamentets 
beslutning af 22. april 2008 
med bemærkningerne, der er en 
integrerende del af afgørelsen 
om decharge for gennemførelsen 
af Den Europæiske Unions almindelige budget for 
regnskabsåret 2006, Sektion III – 
Kommissionen, punkt 225. 
29 Meddelelse fra Kommissionen 
til Rådet og Europa-Parlamentet – 
EF’s støtte til programmer for økonomiske reformer 
og strukturtilpasning: status 
og perspektiver (KOM(2000) 58 
endelig af 4.2.2000). 
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara28
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaKommissionen har ikke draget fuld fordel af mulighederne 
for at forbedre den generelle budgetstøttes effektivitet 
gennem dialog med sundhedssektoren
 41.  En af de potentielle fordele ved budgetstøtte er, at dens effektivitet 
kan forbedres gennem politisk dialog mellem donorerne og modta-
gerlandene. Ifølge Rettens spørgeskemaundersøgelse førte langt de fleste delegationer en direkte dialog med sundhedssektoren, men  Retten konstaterede svagheder med hensyn til dialogens dybde og kvalitet:
Delegationernes sundhedsekspertise er begrænset (jf. punkt 18), a) 
og det er ikke befordrende for en dialog af høj kvalitet. Kommissio-
nen har forsøgt at skaffe økonomiske ekspertise til arbejdet med 
den generelle budgetstøtte, men har ikke med henblik på sådanne programmer sammensat bredere hold, som i givet fald også skulle 
omfatte sundhedseksperter (og uddannelseseksperter). Under  
nogle omstændigheder kan Kommissionen lade sig repræsentere 
af en anden donor, men det skete kun i to delegationer, og der 
var ikke givet et formelt, skriftligt mandat (jf. punkt 20).
Det er uklart, hvor dyb en sektordialog delegationerne forventes b) 
at føre i forbindelse med generel budgetstøtte (jf. punkt 34).Drøftelser om opfyldelsen af målene for resultatindikatorerne  c) 
skal efter hensigten danne grundlag for en bredere dialog med 
sundhedssektoren, men Retten konstaterede en tendens til, at  
dialogen i for høj grad havde fokus på de specifikke indikatorer 
i stedet for på de bredere sundhedsspørgsmål og i for høj grad havde fokus på størrelsen af den variable tranche, der skulle beta-les for hver indikator, i stedet for på de underliggende faktorer, der indvirkede på resultaterne.
Kun halvdelen af målene for resultatindikatorerne blev opfyldt,
og der er svagheder i de mekanismer, der gælder 
for anvendelsen af målene
 42.  Et positivt aspekt af Kommissionens politik for generel budgetstøtte 
siden 2000 er, at der har været fokus på resultater. Det betyder, at ca. 
30 % af den generelle budgetstøtte betales i variable trancher, hvis 
størrelse afhænger af, om målene for resultatindikatorerne er opfyldt. 
Indikatorerne er i stigende grad blevet valgt ud fra modtagerlande-
nes strategioplæg til nedbringelse af fattigdom for at sikre, at de er relevante, og for at fremme nationalt ejerskab. Behovet for at måle 
resultaterne har også ført til, at der er gjort en betydelig indsats for 
at styrke de nationale statistiksystemer. 
 43.  Retten undersøgte, i hvor høj grad målene for de resultatindikatorer, der 
var fastsat for sundhedssektoren i Kommissionens finansieringsafta-
ler, var blevet opfyldt. Retten konstaterede, at samlet set kun 50 % af 
målene for sundhedsindikatorerne var nået. Det rejser spørgsmål om, 
hvor effektive programmer for generel budgetstøtte er med hensyn til at forbedre sundhedstjenesterne.
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara29
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara 44.  Retten fandt flere faktorer vedrørende anvendelsen af resultatindi-
katorerne for sundhed, som også reducerede effektiviteten af den  
generelle budgetstøtte med hensyn til at bidrage til forbedringer af sundhedstjenesterne:
Resultatmålenes incitamentværdi kunne være reduceret, både  a) 
fordi der var forholdsvis små beløb knyttet til hver indikator, og fordi det var Kommissionens politik at stille de ubrugte midler til rådighed i forbindelse med andre former for EUF-bistand til det pågældende land, når de variable trancher ikke blev betalt på  
grund af manglende målopfyldelse.
Incitamentet for modtagerlandene og forbindelsen til den gene- b) 
relle budgetstøtte var svækket, når man havde valgt indikatorer, 
som modtagerlandene ikke havde tilstrækkelig kontrol over.
Ofte var de anvendte data ikke pålidelige, så det var somme tider c) 
svært at vide, om et mål var opfyldt eller ej, især når indikatorerne 
blev målt over forholdsvis korte perioder på 12 måneder, og det 
derfor kunne være svært at påvise ændringer.
De fastsatte mål var somme tider under- eller overambitiøse. d) 
Indikatorerne tog ikke tilstrækkeligt hensyn til sundhedsplejens e) 
kvalitative aspekter.
 45.  Retten undersøgte også, om den generelle budgetstøtte specifikt havde 
været effektiv med hensyn til at forbedre sundhedstjenesterne for  
de fattigste befolkningsgrupper. En WHO-analyse af sundhedspoli-
tikkerne i strategioplæggene til nedbringelse af fattigdom har vist, 
at de nationale sundhedspolitikker generelt har begrænset fokus  på fattigdom. Dette blev bekræftet af det mere omfattende mate-riale, som Retten indsamlede, og som viste en høj koncentration af sundhedspersonale og sundhedstjenester i byområderne. Desuden 
havde Kommissionens resultatindikatorer for sundhed sjældent en  
fattigdomsdimension, som kunne have koncentreret forbedringerne 
af sundhedstjenesterne om de fattigste dele af befolkningen og/eller 
de fattigste dele af landet.
 46.  I sit spørgeskema spurgte Retten delegationerne, hvordan de opfattede 
den generelle budgetstøttes effektivitet med hensyn til at forbedre 
sundhedstjenester og opfylde andre mål. Svarene bekræftede Rettens 
mistanke om, at den generelle budgetstøtte – som den gennemføres 
nu – ikke er effektiv med hensyn til at forbedre sundhedstjenester. På 
en skala fra 1 (lav) til 5 (høj) gav delegationerne støttens effektivitet med hensyn til at forbedre sundhedstjenester karakteren 2,77, som er 
den laveste af de effektivitetskarakterer, der gives vedrørende otte 
forskellige mål for den generelle budgetstøtte (jf. tabel 9 ).
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara30
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaDELEGATIONERNES OPFATTELSE AF DEN GENERELLE BUDGETSTØTTES 
EFFEKTIVITET MED HENSYN TIL AT FORBEDRE SUNDHEDSTJENESTER 
12345 v.i. Gennemsnit Mål for den generelle budgetstøtte
11589 5 3,96 Sikring af makroøkonomisk stabilitet
0 0 6 15 3 5 3,88Forbedring af forvaltningen af de 
oﬀ entlige ﬁ  nanser
1 1 5 13 5 4 3,80 Harmonisering af bistandsprocedurer
2 1 6 10 5 5 3,63Reduktion af transaktionsomkostningerne 
i forbindelse med bistand
15793 4 3,32 Sikring af mere forudsigelig ﬁ  nansiering
17662 7 3,05 Nedbringelse af fattigdom
17842 7 2,95 Forbedring af uddannelsestjenester
38452 7 2,77 Forbedring af sundhedstjenester
(1 = ikke vigtigt, 5 = meget vigtigt, v.i. = ved ikke)TABEL 9
PROJEKTER
 47.  Traditionelt har Kommissionen brugt projekter som det vigtigste instru-
ment til at gennemføre sin udviklingsbistand. Siden 2000 har budget-
støtte imidlertid været Kommissionens foretrukne gennemførelsesform. 
Det har medført, at Kommissionen i sine støttehåndbøger anbefaler, at 
projekter de facto kun anvendes som en sidste udvej, når andre instru-menter ikke kan anvendes. Retten undersøgte en stikprøve af projekter for at vurdere deres effektivitet, dvs. om de havde opfyldt deres mål, eller om det var sandsynligt, at de ville opfylde dem. Projekternes effek-
tivitet blev klassificeret som »tilfredsstillende«, når målene var blevet 
opfyldt eller sandsynligvis ville blive opfyldt, »delvis tilfredsstillende«, 
når der havde været problemer, og kun en del af målene var blevet 
opfyldt, og »utilfredsstillende«, når der havde været store problemer, og kun få af de fastsatte mål var blevet opfyldt eller sandsynligvis 
ville blive opfyldt. Bilag III  er en kort beskrivelse af de projekter, der 
blev undersøgt under revisionsbesøgene på stedet, og bilag IV  er en 
fuldstændig liste over de projekter, som revisionen omfattede.
EUFPROJEKTER
Samlet set har EUF-projekterne været rimelig effektive, men i de fleste tilfælde er bæredygtigheden tvivlsom
 48.  I EUF-projekter kan man kombinere faglig bistand med levering af infra-
struktur og udstyr. Retten undersøgte effektiviteten af 12 EUF-sund-
hedsprojekter i 12 lande og vurderede, at projekternes effektivitet var 
tilfredsstillende eller delvis tilfredsstillende i to tredjedele af landene, selv om interventioner i sundhedssektoren er forholdsvis komplekse. 
Rettens vurdering af EUF-projekternes effektivitet stemte stort set overens med opfattelsen i Kommissionens delegationer. I Rettens spør-geskemaundersøgelse gav delegationerne karakteren 3,11 for projek-
ternes effektivitet på en skala fra 1 (lav) til 5 (høj). EUF-projekterne havde de positive aspekter, at de bidrog til at forbedre politikkernes 
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara31
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Saharakvalitet og leveringen af tjenester. Til gengæld var de projekter, der 
blev undersøgt af Retten, i de fleste tilfælde ikke målrettet mod de 
fattigste befolkningsgrupper, selv om de havde potentialet til at få en effekt på regionalt niveau og distriktsniveau. I de fleste projekter var 
mulighederne for bæredygtighed desuden ikke gode.
 49.  Retten konstaterede under sin revision, at følgende er de vigtigste faktorer, 
der indvirker negativt på EUF-sundhedsprojekternes resultater, og at nogle 
af dem også findes i forbindelse med EUF-projekter i andre sektorer:
Især i postkonfliktsituationer var der en tendens til, at projekterne a) 
var for ambitiøse. Det kom til udtryk dels ved, at nogle projekter 
omfattede en bred vifte af aktiviteter og dækkede et stort geogra-
fisk område, dels ved, at der var for høje forventninger til, hvad 
projekterne kunne opnå uden støtte fra andre instrumenter. Tidsrammen for projektgennemførelsen var generelt for kort, for b) 
det første fordi indkøbs- og godkendelsesprocedurerne var lang-
varige (jf. punkt 23), og for det andet fordi det tog tid, før de  
ændringer, der blev indført i forbindelse med projekterne, var  
indarbejdet i modtagerorganisationerne og blev bæredygtige.
Den faglige bistand, der blev indgået kontrakt om til disse projek- c) 
ter, var af meget svingende kvalitet, og det havde stor betydning for projektresultaterne.
Også kapaciteten til at levere sundhedstjenester og arbejde med EUF- d) 
projekterne svingede meget, især på provins- og distriktsniveau. 
Det forhold, at der manglede en velfungerende national sundheds- e) 
politik, begrænsede projekternes effektivitet og navnlig mulig-hederne for at opnå bæredygtighed.Delegationerne havde ofte ingen sundhedsekspertise, og mere generelt f) 
var presset på dem ofte for stort til, at de kunne sikre den grad af tilsyn, 
der var nødvendig for at maksimere projektets chancer for succes.
AVSINTERNE PROJEKTER
Komplekse ordninger for udformning og gennemførelse gør AVS-interne projekter mindre effektive end andre typer projekter
 50.  De AVS-interne projekter dækker hver især en række lande i forskellige 
regioner i Afrika syd for Sahara, og under 9. EUF blev de som oftest gen-
nemført af FN-organer. Retten reviderede fem projekter og vurderede, 
at effektiviteten var tilfredsstillende i ét projekt, delvis tilfredsstillende i to projekter og utilfredsstillende i to projekter. Som eksempler på de 
faktorer vedrørende forvaltningen af denne type projekter, der førte 
til de generelt beskedne resultater, kan følgende nævnes:
Projekterne var udformet på en måde, så de generelt omfattede et a) 
stort antal lande, der hver modtog forholdsvis små beløb til et stort 
antal aktiviteter. Det reducerede projekternes potentielle effekt.
Kommissionens delegationer var kun i ringe omfang involveret i disse b) 
centralt forvaltede projekter, og Kommissionens hovedsæde havde svært ved at overvåge projekterne, som ofte dækkede mange lande.
Det var vanskeligt for Kommissionen og FN-organerne at nå til  c) 
enighed om regler for planlægning og rapportering, og efterføl-
gende havde FN-organerne svært ved at følge disse regler.
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara32
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaSUNDHEDSPROJEKTER FINANSIERET OVER POSTER 
I DET ALMINDELIGE BUDGET
De projekter, der er finansieret over poster i det almindelige 
budget, har for det meste været effektive, undtagen de centralt 
forvaltede projekter, men bæredygtigheden er ofte tvivlsom
 51.  Sundhedsprojekter finansieret over poster i det almindelige budget gen-
nemføres hovedsageligt af ngo’er og andre ikke-statslige aktører.  
Retten undersøgte ni sådanne projekter i Kenya, Malawi og Mali og vurderede, at effektiviteten var tilfredsstillende i tre projekter og  
delvis tilfredsstillende i de andre seks. Kommissionens delegationer 
havde også en forholdsvis positiv opfattelse af denne type projekter, 
eftersom de i Rettens spørgeskemaundersøgelse gav dem karakteren 
3,52 for effektivitet på en skala fra 1 (lav) til 5 (høj). Retten under-søgte desuden fire projekter, der medfinansieres af ngo’er, i Lesotho, 
Malawi, Mali og Swaziland, og de viste sig at være lige så effektive: 
Effektiviteten blev bedømt som tilfredsstillende i ét projekt og delvis 
tilfredsstillende i de andre tre. 
 52.  Som særlig positive aspekter af disse typer projekter kan følgende 
nævnes:
De var målrettet mod fattigdomsrelaterede spørgsmål og leverede a) 
ofte grundlæggende tjenester i fjerntliggende områder, hvor de 
statslige tjenester var svagere repræsenteret.
Med hensyn til følsomme emner såsom hiv/aids ville mange men- b) 
nesker – især unge – hellere have hjælp af ngo’er end af de stats-lige sundhedstjenester.Fordi alle projektaktiviteterne var omfattet af en enkelt ngo-kon- c) 
trakt, var det lettere for Kommissionen at føre tilsyn med disse 
projekter end med større EUF-projekter, og risikoen for forsinkel-
ser var derfor mindre.
Projekterne gav stor synlighed for forholdsvis små midler. d) 
 53.  Som bemærket i en nylig evaluering af budgettets sundhedsposter30 er 
det generelt bæredygtigheden og den bredere effekt, der er disse  
projekters svage punkt, og det har følgende årsager:
Selv om bestemmelserne vedrørende sundhedsposterne i det  a) 
almindelige budget har til formål at fremme innovative projekter, blev sandsynligheden for projekternes integrering i de nationale 
politikker forringet af, at Kommissionens procedurer ikke omfatter 
involvering af embedsmænd i det nationale sundhedsvæsen.
Kommissionen har ikke etableret et system, som sikrer, at erfarin- b) 
gerne fra vellykkede projekter systematisk videreformidles.Vellykkede projekter kunne være blevet udbygget ved hjælp af  c) 
EUF-finansiering, men det ville kræve, at sundhed var valgt som en 
målsektor, og at delegationerne og de nationale embedsmænd var 
godt underrettet om projekterne på programmeringstidspunktet. Ingen af delene var generelt tilfældet.30 »Appraisal of the Two Legal Bases 
on Health, AIDS and Population«, 
Ecorys Research and Consulting, november 2006. 
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara3333
 54.  Et andet problem er, at projekterne ganske vist selv har fokus på fattig-
dom, men at der ved tildelingen af projekter ikke tages tilstrækkeligt 
hensyn til de forskellige landes fattigdomsniveauer. Ved hjælp af  forordningen om samfinansiering med ngo’er har man forsøgt at løse 
dette problem ved at reducere antallet af støtteberettigede lande. 
 55.  Retten undersøgte også fem centralt forvaltede sundhedsprojekter finan-
sieret over poster i det almindelige budget. Hvert projekt dækkede 
mindst to – men generelt adskillige – lande, som ikke grænsede op til 
hinanden. Retten vurderede, at disse projekter ligesom de AVS-interne projekter gav dårligere resultater end de projekter, der udføres i et 
enkelt land. Det skyldtes både, at ngo’erne havde svært ved at gen-
nemføre de ofte komplekse projekter i flere lande i forskellige regio-
ner, og at Kommissionens hovedsæde havde svært ved at overvåge 
projekterne. 
DEN GLOBALE FOND
KOMMISSIONENS FORVALTNING AF STØTTEN 
TIL DEN GLOBALE FOND 
Kommissionen spillede en vigtig rolle i forbindelse 
med oprettelsen af Den Globale Fond, men har ikke gjort meget 
for at støtte den eller føre tilsyn med den på landeniveau
 56.  Inden for rammerne af sin politik om et hurtigt indgreb (jf. punkt 2) har 
Kommissionen bidraget væsentligt til oprettelsen af Den Globale  Fond. Den er repræsenteret i bestyrelsen og har således mulighed  for at påvirke de overordnede principper for fondens virksomhed  (jf. tekstboks 5). Den Globale Fond er hurtigt blevet en vigtig aktør 
i bekæmpelsen af hiv/aids, tuberkulose og malaria, og i 2007 havde 
den godkendt tilskud til 136 lande på i alt 8 947 millioner USD, heraf 
næsten 60 % til Afrika syd for Sahara.
PRINCIPPER FOR DEN GLOBALE FONDS VIRKSOMHEDTEKSTBOKS 5
Fonden drives som et ﬁ  nansielt instrument, ikke som et gennemførelsesinstrument. • 
Fonden stiller ﬁ  nansielle ressourcer til rådighed og fungerer som løft  estang for yderligere ﬁ  nansielle ressourcer. • 
Fonden støtter programmer, der afspejler nationalt ejerskab.• 
Fonden drives med afb  alanceret hensyntagen til forskellige regioner, sygdomme og interventioner. • 
Fonden har en integreret og afb  alanceret tilgang til forebyggelse og behandling. • 
Fonden vurderer forslag ved hjælp af uafh  ængige undersøgelsesprocedurer. • 
Fonden etablerer en forenklet, hurtig og innovativ procedure for ydelse af tilskud og drives på gennemsigtig og • 
ansvarlig vis.
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara34
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara 57.  I perioden 2001-2007 udbetalte Kommissionen i alt 622,5 mio. euro 
til Den Globale Fond. Beløbet blev taget fra EUF-midlerne til AVS-
interne foranstaltninger (330 mio. euro) og fra sundhedsposterne  i det almindelige budget (292,5 mio. euro) og udgjorde 8,1 % af de 
samlede bidrag til Den Globale Fond, hvilket gjorde Kommissionen 
til den fjerdestørste bidragyder. En nylig evaluering af forvaltningen af Den Globale Fond viser imidlertid, at fonden kan have svært ved at absorbere de stigende bidrag, som donorerne giver tilsagn om
31. 
Det skyldes både, at nogle lande ikke har kapacitet til at udarbejde 
tilskudsansøgninger af en acceptabel standard, som er tilpasset deres behov for bistand, og at de efterfølgende ikke formår at udbetale de 
tilskud, de modtager. 
 58.  Den vigtige rolle, som Kommissionens hovedsæde spillede i forbindelse 
med oprettelsen af Den Globale Fond, og de betydelige ressourcer, som den har givet den, står i kontrast til den begrænsede rolle, som de fleste af Kommissionens delegationer spiller i forhold til fonden. I de vejledende noter fra Kommissionens hovedsæde blev delegationerne 
ikke pålagt at støtte Den Globale Fonds aktioner, men kun opfordret 
til det. Delegationerne har ikke spillet en aktiv rolle på et eneste af 
de tre hovedområder, som Kommissionens hovedsæde havde udpeget 
for deres involvering:
 a) Aktiv deltagelse i Den Globale Fonds landekoordinationsmekanismer 
og bidrag til at styrke dem:  Ifølge Rettens spørgeskemaundersøgelse 
deltager kun 35 % af delegationerne i landekoordinationsmeka-
nismerne. De mest almindelige begrundelser for ikke at deltage 
var, at delegationerne ikke havde tilstrækkeligt personale, og at 
sundhedssektoren ikke var en målsektor for Kommissionen. b) Rapportering om aspekter af Den Globale Fonds funktion i landet:  
Ifølge Rettens spørgeskemaundersøgelse rapporterede kun 8 % af delegationerne regelmæssigt til Kommissionens hovedsæde, 59 % rapporterede lejlighedsvis, og en tredjedel havde aldrig rappor-
teret. Kommissionen sidder i Den Globale Fonds bestyrelse, men manglen på feedback fra delegationerne om Den Globale Fonds 
aktioner har reduceret dens muligheder for på dette niveau at  
gøre en indsats for at forbedre aktionernes effektivitet.
 c) Faglig bistand i forbindelse med udarbejdelse af tilskudsansøgninger 
og bistand i forbindelse med gennemførelse:  På grund af de natio-
nale myndigheders manglende kapacitet til at udarbejde tilskuds-ansøgninger og derefter gennemføre projekterne (jf. punkt 57) har Den Globale Fond specifikt fremhævet behovet for, at verdens-samfundet yder faglig bistand i Afrika syd for Sahara for at løse dette problem, men Kommissionen har ikke reageret.31 »Evaluation of the Organisational 
Effectiveness and Efficiency of 
the Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria«. Macro 
Consultancy, oktober 2007. 
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara35
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaTABEL 10
RESULTATINDIKATORER FOR DEN GLOBALE FONDS TRE REGIONER I AFRIKA 
SYD FOR SAHARA PR. 31. DECEMBER 2007 
Hiv/aids % af målet Aktiviteter
Antiretroviral behandling 93 % 1 100 000 mennesker kom i behandlingHivrådgivning og -testning 101 % 16 millioner mennesker blev rådgivet og testet
Forebyggelse af mor til barn-
smitte (PMTCT)64 %100 000 hivpositive gravide kvinder modtog 
et fuldt kursus i forebyggelse af mor til barn-smitte
Støtte til forældreløse 116 % 2 millioner forældreløse ﬁ  k pleje og støtte
TuberkuloseDOTS-behandling 86 % 800 000 mennesker kom i behandlingMalariaInsekticidbehandlede net (ITN) 63 % 35 millioner net blev uddeltMalariabehandling (ACT) 43 % 37 millioner malariabehandlinger blev givetAndre indikatorer
Pleje og støtte 107 % 1,7 millioner mennesker ﬁ  k pleje og støtte
Uddannelse 105 %1,8 millioner mennesker blev uddannet til at 
levere tjenester
Kilde:  Den globale fond.DEN GLOBALE FONDS EFFEKTIVITET 
Den Globale Fond har bidraget væsentligt til at bekæmpe 
hiv/aids, malaria og tuberkulose, men den kan kun blive mere 
effektiv, hvis donorerne yder komplementær, langsigtet støtte 
til sundhedssystemerne
 59.  Et vigtigt instrument til måling af Den Globale Fonds effektivitet er de out-
putindikatorer, som fonden bruger i forbindelse med de programmer, 
den støtter. Disse indikatorer omfatter ikke kun output fra programmer, der udelukkende finansieres af Den Globale Fond, men også fra program-
mer, som Den Globale Fond samfinansierer med nationale regeringer 
og andre ydere af ekstern bistand. Det gør det vanskeligt at afgøre, 
hvilke output der specifikt kan tilskrives Den Globale Fond
32. Det står 
ikke desto mindre klart, at Den Globale Fond har bidraget væsentligt til de output, der er anført i tabel 10 . I de fem besøgte lande bemærkede 
Retten især Den Globale Fonds bidrag til at øge antiretroviral behandling og hivrådgivning og -testning, mens det på grund af personalemangel og kulturelle spørgsmål var svært at gennemføre forebyggelse af mor til barn-smitte (Prevention of Mother to Child Transmission – PMTCT). En del af gavebistanden vedrørende malaria blev forsinket i forbindelse med indkøb af insekticidbehandlede sengenet (Insecticide Treated Bednets – ITN) og artemisininbaseret kombinationsbehandling (Artemisinin-based 
Combination Therapy – ACT). Nærmere detaljer om de af Den Globale 
Fonds interventioner, som Retten undersøgte, kan ses i bilag III .32 På Den Globale Fonds websted 
ligger der resultatrapporter for de 
forskellige finansierede tilskud, og ud fra disse er det tilsvarende 
vanskeligt at afgøre, hvordan Den 
Globale Fond specifikt har bidraget 
til de rapporterede output. 
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara36
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara 60.  Den Globale Fond har skullet tage stilling til, om den skulle anlægge en snæver 
fortolkning af sit mandat og udelukkende fokusere på de tre sygdomme, 
eller om den skulle vælge en bredere tilgang og også finansiere støtte til sundhedssystemerne. I 2007 fastlagde fonden som sin nye politik, at 
den vil finansiere styrkelse af sundhedssystemerne inden for de generelle 
rammer af sin finansiering af fagligt forsvarlige forslag med fokus på de tre sygdomme
33. Det står dog endnu ikke klart, hvordan dette koncept 
skal gennemføres i praksis, da det er vanskeligt at isolere specifikke dele af sundhedssystemerne. Den Globale Fond har imidlertid understreget, at hovedparten af støtten til styrkelse af sundhedssystemerne bør komme fra andre donorer. Ifølge fonden er der et påtrængende behov for, at donorerne i deres strategier prioriterer omfattende og langsigtet styr-kelse af sundhedssystemerne og infrastrukturen og afsætter yderligere midler
34. Disse midler er vigtige for, at der kan opnås en bedre balance 
mellem sygdomsspecifikke interventioner og interventioner til fordel for sundhedssektoren, og for, at Den Globale Fonds støtte kan gøres mere effektiv, eftersom svage sundhedssystemer kan være en flaskehals, som reducerer landenes evne til at absorbere tilskud fra Den Globale Fond.
 61.  Den Globale Fonds mandat er at bekæmpe de tre sygdomme, og derfor 
afspejler mængden af støtte til de forskellige lande snarere sygdoms-
byrden end den generelle fattigdom. Det skal dog bemærkes, at Den Globale Fond har haft fokus på fattigdom inden for landene. Især har 
den i kraft af sit omfattende samarbejde med lokalt baserede orga-
nisationer forsøgt at intervenere i de fattigste dele af landene, hvor 
de statslige sundhedstjenesters dækning er svagere. 
 62.  Kommissionen har ikke i tilstrækkelig grad beskæftiget sig med Den Globale 
Fonds rolle i forbindelse med styrkelse af sundhedssystemer og ned-bringelse af fattigdom, hverken i bestyrelsen eller på landeniveau. Det 
skyldes delegationernes generelt begrænsede involvering i Den Globale Fonds operationer og det forhold, at Kommissionens hovedsæde ikke har prioriteret delegationernes involvering højt nok (jf. punkt 58).
SAMMENHÆNGENDE ANVENDELSE AF INSTRUMENTERNE 
OG INTEGRERING I SEKTORTILGANGE
 63.  Inden for rammerne af den samlede sundhedspolitik gjorde Kommissionen 
budgetstøtte til det vigtigste instrument i sin strategi for bistand til sundhedssektoren, men den fremhævede også, at andre instrumenter stadig er relevante. Den understregede endvidere, at det er vigtigt, at der findes en velfungerende national sundhedspolitik, og at man arbejder inden for rammerne af den:
  »Både budgetstøtten, støtten til den sociale sektor, program- og projektstøt-
ten kan være komplementære, så længe de begge støtter en national politik. Hvor det ikke er egnet at yde budgetstøtte, rettes Fællesskabets finansiering mod programmer og projekter inden for nationale rammer og fokuseres på kapacitetsopbygning. Hvor de nationale rammer ikke er på plads, vil Fællesskabet lette en udvikling i retning af en sektorspecifik tilgang. I de fleste udviklingslande vil Fællesskabet, så længe opbyg-ningen af kapacitet og tillid står på, tilbyde en blandet portefølje«
35. 33 Referat af Den Globale Fonds 
bestyrelsesmøde i november 2007. 
34 Den Globale Fond: »Partners in 
Impact – Results Report 2007«. 
35 Meddelelse fra Kommissionen 
til Rådet og Europa-Parlamentet: 
»Sundhed og fattigdomslempelse 
i udviklingslandene« (KOM(2002) 129 endelig 
af 22.3.2002).
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara373737
TEKSTBOKS 6
FORBINDELSER MELLEM SUNDHEDSPROJEKTER OG GENEREL BUDGETSTØTTE
Retten konstaterede, at projektet for støtte til sundhedssektoren (PASS) under 8. EUF øgede eﬀ  ektiviteten af den 
generelle budgetstøtte i Mali ved at styrke sundhedsministeriets kapacitet, selv om PASS-projektet ikke speciﬁ  kt var 
udformet med henblik på at komplementere den generelle budgetstøtte. Til gengæld medførte manglende koordinering 
af de to instrumenter, at Kommissionen ikke forlængede et 8. EUF-projekt vedrørende ledelsesinformationssystemer til sundhedssektoren i Lesotho, selv om svagheder i sundhedsdataene var en af grundene til, at den generelle budget-
støtte til Lesotho blev standset under 8. og 9. EUF.HAR KOMMISSIONENS FORVALTNING 
AF INSTRUMENTERNE VÆRET SAMMENHÆNGENDE?
Kommissionen har ikke udarbejdet vejledninger om sammenhængende 
forvaltning af de forskellige instrumenter i sundhedssektoren
 64.  Kommissionen har ikke udarbejdet vejledninger om, hvornår det er mest 
hensigtsmæssigt at anvende henholdsvis generel budgetstøtte, sek-torbudgetstøtte og en kombination af disse for at reagere så effektivt som muligt på situationen i et givet land. I sin håndbog om sektor-budgetstøtte omtaler Kommissionen faktisk fordelene ved at anvende en kombination af generel budgetstøtte og sektorbudgetstøtte, og det har reduceret effektiviteten af den generelle budgetstøtte, at  antallet af programmer for sektorbudgetstøtte i Afrika syd for Sahara er meget begrænset (jf. punkt 36 og 46).
 65.  Der mangler også vejledning i, hvordan projekter på sektorniveau kan 
forbindes med den generelle budgetstøtte for at gøre Kommissionens 
interventioner mere effektive. Retten konstaterede tilfælde, hvor EUF-
projekter havde styrket programmer for generel budgetstøtte, selv 
om de to interventioner ikke var koordineret, og også tilfælde, hvor 
en forbedret koordinering med EUF-projekter ville have gavnet inter-ventionerne under den generelle budgetstøtte (jf. tekstboks 6).
 66.  Sundhedspolitikken fra 2002 lægger vægt på, at de forskellige instru-
menter kan være komplementære, men den henviser ikke direkte til 
forbindelserne mellem Den Globale Fond og de instrumenter, der  
forvaltes af Kommissionen. Retten konstaterede, at delegationernes 
manglende involvering i Den Globale Fonds aktioner (jf. punkt 58) havde medført, at Kommissionen fortsatte med at finansiere EUF-
projekter vedrørende hiv/aids. Hvis Kommissionen havde ladet Den Globale Fond finansiere sådanne projekter, ville den have kunnet yde støtte til projekter med bredere fokus på sundhedssystemerne, som 
lå uden for Den Globale Fonds mandat.
 67.  Når det gælder dens generelle budgetstøtte, har Kommissionen visse interes-
ser til fælles med Den Globale Fond, navnlig med hensyn til anvendelse 
af resultatindikatorer for sundhedssektoren og forbedring af de rele-vante overvågnings- og evalueringssystemer, men også med hensyn til finansielle systemer og indkøbssystemer. Kommissionen har imidlertid ikke sørget for samarbejde mellem instrumentet generel budgetstøtte 
og Den Globale Fond på disse områder, og i instrumentets finansierings-
aftaler henvises der generelt ikke til Den Globale Fond. 
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara38
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaINTEGRERING AF INTERVENTIONER I SEKTORTILGANGE 
Integrering af Kommissionens interventioner i sektortilgange 
har stor betydning for deres effektivitet, men Kommissionen 
har ikke i tilstrækkelig grad støttet sektortilgange 
 68.  Når det skal afgøres, hvilken kombination af instrumenter der passer 
bedst til et bestemt land, har det meget at sige, om landet har en  veldefineret sektorpolitik. Rettens spørgeskemaundersøgelse viste, at situationen var meget forskellig fra land til land: 10 lande havde allerede sektortilgange, 10 lande var ved at udarbejde sektortilgange, og i 14 lande havde delegationerne konstateret, at sundhedspolitik-ken ikke var defineret godt nok. 
 69.  Selv om en sektortilgang er en vigtig forudsætning for at forbedre den 
generelle budgetstøttes effektivitet (jf. punkt 39) og samtidig et af støttekriterierne i forbindelse med sektorbudgetstøtte (jf. punkt 32), 
har Kommissionen ikke prioriteret bistand til udarbejdelse af sektor-
tilgange. Ifølge Rettens spørgeskemaundersøgelse havde man således 
kun i otte delegationer (22 %) bidraget til udarbejdelse af en sektor-
tilgang for sundhedssektoren inden for rammerne af projekter for  
faglig bistand under 9. EUF. 
 70.  Lande med en sektortilgang for sundhedssektoren er stadig i mindretal, 
men antallet er steget siden 2000. Der er derfor flere muligheder  
for at yde sektorbudgetstøtte inden for rammerne af sektortilgange 
under 10. EUF end under 9. EUF, men det har ikke ført til en væsentlig 
stigning i den sektorbudgetstøtte, der er programmeret for denne  
periode. 
 71.  Et væsentligt problem i forbindelse med den projektbaserede tilgang er 
projekternes bæredygtighed (jf. punkt 48 og 53). Bæredygtigheden er afhængig af, at projekterne integreres i veldefinerede sektorpolitikker med tilstrækkelig finansiering, og Kommissionen bør derfor prioritere kapacitetsopbygningsprojekter under EUF, så den kan hjælpe med at etablere sådanne politikker.
 72.  For Den Globale Fond er det en stor udfordring at få bragt sine proce-
durer i overensstemmelse med de nationale procedurer, især i for-bindelse med resultatbaseret finansiering. Ved udgangen af 2007  deltog Den Globale Fond kun i sektortilgange for sundhedssekto-ren i to lande, Malawi og Mozambique, men i henhold til fondens  2007-strategi ønsker den at deltage mere i denne slags finansiering, når der findes tilstrækkelige nationale sundhedsstrategier. Hvor ofte man kan anvende en sektortilgang, afhænger af, hvordan man defi-nerer en »tilstrækkelig« strategi, og af, hvilken støtte landene får af verdenssamfundet – herunder Kommissionen – til at udvikle sådanne strategier. 
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara39
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaKONKLUSIONER OG 
ANBEFALINGER
RESSOURCER
NIVEAUET OG FORDELINGEN AF DE FINANSIELLE RESSOURCER 
TIL SUNDHEDSSEKTOREN AFSPEJLER IKKE I TILSTRÆKKELIG 
GRAD KOMMISSIONENS POLITISKE MÅLSÆTNINGER, OG DER 
ER IKKE TILSTRÆKKELIG SUNDHEDSEKSPERTISE
 73.  Trods Kommissionens målsætninger om opfyldelse af millenniumudvik-
lingsmålene og trods sundhedskrisen i Afrika syd for Sahara er de  
finansielle tildelinger til sundhedssektoren i Afrika syd for Sahara  som andel af Kommissionens samlede udviklingsbistand ikke steget 
siden 2000. De finansielle tildelinger lever heller ikke op til Europa-
Parlamentets benchmark om, at 20 % skal afsættes til grundlæggende 
sundhed samt primær og sekundær uddannelse i landeprogrammer. 
 74.  Kommissionen har mobiliseret betydelig ekstrafinansiering som bidrag 
til Den Globale Fond for bekæmpelse af hiv/aids, tuberkulose og  
malaria. Men Kommissionen har haft mere fokus på bekæmpelse af 
disse tre sygdomme end på støtte til sundhedssystemerne, som er  
dens politiske prioritet. 
 75.  Kommissionen har ikke sundhedsekspertise nok til at gennemføre sin 
sundhedspolitik i tilstrækkelig grad, og den har ikke systematisk sør-
get for, at den kan trække på andre ekspertisekilder. 
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara40
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaANBEFALINGER OM RESSOURCETILDELING
Nr. 1:  Inden for rammerne af sin politik om at støtte opfyldelsen af  
millenniumudviklingsmålene bør Kommissionen i forbindelse med  
midtvejsevalueringen af 10. EUF overveje at øge sin støtte til sund-hedssektoren, især i:
a)  skrøbelige stater, eftersom Kommissionen anses for at have en 
komparativ fordel i disse lande
b)  lande, hvor ECHO har gennemført aktioner, så forbindelsen mel-
lem nødhjælpsfasen og rehabiliterings- og udviklingsfasen kan styrkes i disse lande
c)  lande, som har vist sig at være »donor orphans« med hensyn til 
sundhedsbistand.
Nr. 2:  Kommissionen bør tage fordelingen af sin finansiering op til for-
nyet vurdering for at sikre, at den afspejler den politiske prioritering af støtte til sundhedssystemerne.
Nr. 3:  Kommissionen bør sikre, at den har sundhedsekspertise nok til 
at gennemføre sine sundhedspolitikker og -interventioner i tilstræk-
kelig grad og spille en effektiv rolle i dialogen med sundhedssektoren. Til det formål bør den som minimum sørge for, at alle delegationer  
i lande, hvor sundhed er en målsektor, har sundhedsspecialister. Den 
bør vurdere, om følgende tiltag kan gennemføres for at sikre tilstræk-
kelig støtte til de andre delegationer:
a)  opbyggelse af sundhedsekspertise i regionale delegationer, som 
kan støtte delegationer uden sundhedsspecialister
b)  tættere samarbejde med ECHO’s sundhedsrådgivere  
i postkonfliktlande
c)  tættere partnerskaber med WHO’s landekontorer for at kunne  
trække på deres ekspertise
d)  formelle aftaler med EU-medlemsstater om at gøre brug af deres 
ekspertise, f.eks. aftaler på grundlag af et mandat, som sikrer, at 
Kommissionen bevarer ansvaret, og klart definerer reglerne for 
samarbejdet.
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara41
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaGENNEMFØRELSEN AF EUFINTERVENTIONER INDEN 
FOR SUNDHEDSSEKTOREN ER BLEVET HURTIGERE. 
DEN GLOBALE FOND HAR UDBETALT MANGE MIDLER, MEN DENS UDBETALINGSRATE ER FORHOLDSVIS LANGSOM. 
DET ER STADIG EN UDFORDRING FOR ALLE INSTRUMENTER 
AT GØRE STØTTEN FORUDSIGELIG
 76.  EUF-interventionernes gennemførelseshastighed er steget betydeligt, 
hvilket i hvert fald delvis skyldes dekoncentration.
 77.  Det er lykkedes Den Globale Fond at udbetale mange midler, men dens 
faktiske udbetalingsrate har været forholdsvis langsom, hovedsagelig 
på grund af lav absorptionskapacitet i de fleste modtagerlande.
 78.  Det er stadig et problem i forbindelse med alle instrumenterne, herunder 
den generelle budgetstøtte, at gøre finansieringen forudsigelig, fordi lande, som har fået deres støtteberettigelse under dette instrument 
suspenderet, får færre ressourcer til deres sundhedsbudget.
ANBEFALINGER OM HURTIGHED OG FORUDSIGELIGHED
Nr. 4:  Med henblik på at sætte tempoet for gennemførelsen af sine  
programmer op bør Kommissionen samarbejde tættere med Den Glo-
bale Fond om at yde faglig bistand til modtagerlandene i forbindelse 
med både udarbejdelse af tilskudsansøgninger og gennemførelse af tilskudskontrakter.
Nr. 5:  Kommissionen bør gøre sin budgetstøtte til sundhed mere 
forudsigelig ved at sikre sig, at den er klar til at intervenere  med andre instrumenter, når lande mister deres berettigelse til  budgetstøtte.
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara42
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaFORVALTNINGEN AF INSTRUMENTERNE OG DERES
EFFEKTIVITET
BUDGETSTØTTEN HAR ENDNU IKKE BIDRAGET EFFEKTIVT 
TIL AT FORBEDRE SUNDHEDSTJENESTERNE. PROJEKTER 
KAN SPILLE EN VIGTIG ROLLE I FORBINDELSE MED STØTTE TIL SUNDHEDSSEKTOREN. DEN GLOBALE FOND HAR LEVERET BETYDELIGE OUTPUT
 79.  I sin nuværende udformning har den generelle budgetstøtte forbindelser 
til sundhedssektoren, men disse forbindelser er ikke blevet udnyt-tet tilstrækkeligt i gennemførelsen. Den generelle budgetstøtte har altså potentialet til at være et vigtigt instrument til forbedring af  sundhedstjenester, men for nærværende er den ikke effektiv i denne henseende, og den har ikke haft fokus på de fattigste befolknings-gruppers behov. Sektorbudgetstøtten, som fokuserer på sundheds-sektoren, har Kommissionen kun i ringe omfang anvendt i Afrika syd for Sahara.
 80.  Selv om projektinstrumentet har svagheder, især med hensyn til bære-
dygtigheden, har projekter udgjort en nyttig del af bistanden til sund-
hedssektoren. De mest problematiske projekter har generelt været dem, der dækker flere lande, da de er vanskelige at forvalte.
 81.  Den Globale Fond har bidraget væsentligt til at bekæmpe aids, malaria 
og tuberkulose. Selv om Kommissionen spillede en vigtig rolle i for-
bindelse med oprettelsen af Den Globale Fond, har den imidlertid ikke 
gjort meget for at bidrage til fondens effektivitet på landeniveau.
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara43
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaANBEFALINGER OM FORVALTNINGEN AF INSTRUMENTERNE  
OG DERES EFFEKTIVITET
Nr. 6:  Sektorbudgetstøtte bør anvendes i større omfang. Den gene-
relle bestemmelse om, at sektorbudgetstøtte kun kan anvendes, hvis sundhed er en målsektor, bør tages op til fornyet overvejelse, og Kom-missionen bør tage sin nuværende fordeling af ressourcerne til sektor-budgetstøtte og generel budgetstøtte op til fornyet vurdering.
Nr. 7:  Med henblik på at styrke den generelle budgetstøttes sektor-
specifikke dimension bør Kommissionen:
a)  ved hjælp af resultatindikatorer og dialog med sundhedssektoren 
tilskynde landene til at opfylde deres forpligtelse til på sigt at 
afsætte 15 % af deres nationale budget til sundhed
b)  foretage operationelle og finansielle undersøgelser for at finde 
ud af, om ressourcerne på sundhedsbudgettet bliver brugt efter hensigten
c)  finansiere faglig bistand med budgetstøtte for at styrke sundheds-
sektorpolitikken, opbygge institutionel kapacitet i sundhedssek-
toren og afhjælpe specifikke svagheder vedrørende forvaltningen 
af de offentlige finanser og indkøb i sundhedssektoren
d)  forbedre kvaliteten af input i dialogen med sundhedssektoren 
ved at øge sundhedsekspertisen i Kommissionens tjenestegrene 
eller ved at gøre brug af andre donorers ekspertise på grundlag 
af klare mandater
e)  gøre mere for at sikre, at resultatindikatorerne er baseret på  
velfungerende statistiksystemer, afspejler regeringens kapacitet 
til at påvirke resultaterne og tager hensyn til målene om fattig-domsnedbringelse og kvalitet.
Nr. 8:  Kommissionen bør påtage sig større ejerskab af Den Globale Fond 
på landeniveau. Delegationerne bør dels give modtagerlandene mere 
støtte i forbindelse med udarbejdelse og gennemførelse af kontrak-ter, der finansieres med midler fra Den Globale Fond, dels rapportere 
tilbage til hovedsædet, så Kommissionen kan optræde mere effektivt 
på bestyrelsesniveau.
Nr. 9:  Kommissionen bør i større omfang anvende projektinstrumen-
tet til at yde politisk og faglig støtte og rådgivning (EUF-projek-ter), finansiere pilotinterventioner (sundhedsprojekter finansieret over poster i det almindelige budget) og levere sundhedspleje  i de fattigste regioner, der ikke er dækket tilstrækkeligt af sund-hedstjenesterne (projekter finansieret over ngo-budgetkontoen). Anvendelsen af projekter finansieret over poster i det almindelige 
budget, der omfatter flere lande, og AVS-interne projekter bør  tages op til fornyet vurdering.
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara44
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaKOMMISSIONEN HAR IKKE UDARBEJDET VEJLEDNINGER 
MED HENBLIK PÅ AT SIKRE EN SAMMENHÆNGENDE 
ANVENDELSE AF DE FORSKELLIGE INSTRUMENTER I FORBINDELSE MED BISTAND TIL SUNDHEDSSEKTOREN, 
OG DEN HAR HELLER IKKE I TILSTRÆKKELIG GRAD 
INTEGRERET SINE INTERVENTIONER I SEKTORTILGANGE
 82.  Kommissionen har ikke tilstrækkelig klart defineret, hvilken rolle de 
forskellige instrumenter kan spille i sundhedssektoren, og hvordan 
de bør kombineres for at opnå maksimal synergi.
 83.  Eftersom velfungerende sektortilgange har betydning for effektiviteten af alle 
instrumenterne, er der brug for en styrket indsats med henblik på at støtte 
og bidrage til udformningen og gennemførelsen af sådanne tilgange.
ANBEFALINGER OM SAMMENHÆNGENDE  
ANVENDELSE AF INSTRUMENTERNE
Nr. 10:  Kommissionen bør udarbejde og udsende klare vejledninger om, 
hvornår de forskellige instrumenter bør anvendes, og hvordan de kan 
kombineres for at opnå maksimal synergi. Blandt andet bør den:
a)  definere, hvornår der bør anvendes generel budgetstøtte, hvor-
når der bør anvendes sektorbudgetstøtte, og hvornår de to  
instrumenter bør anvendes sammen
b)  sørge for øget og mere effektiv anvendelse af projektinstrumentet 
med det formål at støtte budgetstøtteinterventioner og interventio-
ner finansieret af Den Globale Fond inden for sundhedssektoren
c)  sørge for, at der tages hensyn til Den Globale Fonds aktioner, når 
Kommissionen planlægger en intervention inden for sundheds-
sektoren, herunder med generel budgetstøtte.
Nr. 11:  Ved valget af instrumenter bør der tages mere specifikt  
hensyn til landets situation, og navnlig til, om det har en veldefi-
neret sektorpolitik.
Nr. 12:  Kommissionen bør i højere grad sørge for at bringe sine  
interventioner inden for sundhedssektoren, herunder Den Globale Fonds interventioner, i overensstemmelse med sektortilgangene. I lande, hvor der endnu ikke findes sektortilgange, bør sådanne  udarbejdes med støtte fra Kommissionen.
  Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 19. november 2008. 
  På Revisionsrettens vegne
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Formand
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara45
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara
Kilde : ECA.
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara46
BILAG I
MILLENNIUMUDVIKLINGSMÅLENE: STATUS I 2007
MålAfrika Asien
Nordafrika Syd for Sahara Østasien Sydøstasien Sydasien Vestasien
MDG 1 | Afskaﬀ  else af ekstrem fattigdom og hungersnød
Nebringelse af ekstrem fattigdom til 
det halvelav fattigdommeget høj 
fattigdommoderat fattigdom moderat fattigdommeget høj 
fattigdomlav fattigdom
Nedbringelse af hungersnød til det halvemeget lav 
hungersnødmeget høj 
hungersnødmoderat 
hungersnødmoderat 
hungersnødhøj hungersnødmoderat 
hungersnød
MDG 2 | Sikring af grundskoleundervisning for alle
Grundskoleundervisning for alle høj adgang lav adgang høj adgang høj adgang høj adgang moderat adgang
MDG 3 | Fremme af ligestilling mellem kønnene og kvinders selvbestemmelse
Samme adgang til grundskolen for piger 
som for drengetæt på samme 
adgangnæsten tæt på 
samme adgangsamme adgang samme adgangtæt på samme 
adgangtæt på samme 
adgang
Kvinders andel af lønnet beskæftigelse lille andel middelstor andel høj andel middelstor andel lille andel lille andel
Samme antal kvinder som mænd 
i det nationale parlamentmeget lavt antal lavt antal moderat antal lavt antal lavt antal meget lavt antal
MDG 4 | Mindskelse af børnedødeligheden
Nedbringelse af dødeligheden for børn 
under fem år med to tredjedelelav dødelighedmeget høj 
dødelighedlav dødelighedmoderat 
dødelighedhøj dødelighedmoderat 
dødelighed
Mæslingevaccination høj dækning lav dækning moderat dækning moderat dækning lav dækning høj dækning
MDG 5 | Forbedring af mødres sundhed
Nedbringelse af dødeligheden for mødre 
med tre fj  erdedelemoderat 
dødelighedmeget høj 
dødelighedlav dødelighed høj dødelighedmeget høj 
dødelighedmoderat 
dødelighed
MDG 6 | Bekæmpelse af hiv/aids, malaria og andre sygdomme
Standse spredningen af hiv/aids og vende udviklingenlav forekomstmeget høj 
forekomstlav forekomst lav forekomst moderat forekomst lav forekomst
Standse spredningen af malaria og vende 
udviklingenlav risiko høj risiko moderat risiko moderat risiko moderat risiko lav risiko
Standse spredningen af tuberkulose 
og vende udviklingenlav dødelighed høj dødelighedmoderat 
dødelighedmoderat 
dødelighedmoderat 
dødelighedlav dødelighed
MDG 7 | Sikring af et bæredygtigt miljø
Standse skovtab og vende udviklingen lille skovdækningmiddelstor 
skovdækningmiddelstor 
skovdækningstor skovdækningmiddelstor 
skovdækninglille skovdækning
Nedbringelse af andelen af borgere uden 
forbedret drikkevand til det halvehøj dækning lav dækning moderat dækning moderat dækning moderat dækning høj dækning
Nedbringelse af andelen af borgere uden 
sanitet til det halvemoderat dækning meget lav dækning meget lav dækning lav dækning meget lav dækning moderat dækning
Forbedring af levevilkårene for 
slumbeboeremoderat andel af 
befolkningenmeget stor andel af 
befolkningenstor andel af 
befolkningenmoderat andel af 
befolkningenstor andel af 
befolkningenmoderat andel af 
befolkningen
MDG 8 | Indførelse af et verdenspartnerskab for udvikling
Ungdomsarbejdsløshedmeget høj 
arbejdsløshedhøj arbejdsløshed lav arbejdsløshed høj arbejdsløshedmoderat 
arbejdsløshedmeget høj 
arbejdsløshed
Internetbrugere moderat adgang meget lav adgang moderat adgang moderat adgang lav adgang moderat adgang
Kilde:  FN.
Målet er allerede nået eller næsten nået.
Målet forventes nået i 2015, hvis den nuværende udvikling fortsætter, eller det problem, 
som målet vedrører, er ikke længere væsentligt i regionen.
Målet forventes ikke nået i 2015.
Der er ikke sket fremskridt, eller situationen er forværret.
Mål
MDG 1 | Afskaﬀ  else af ekstrem fattigdom og hungersnød
Nebringelse af ekstrem fattigdom til 
det halve
Nedbringelse af hungersnød til det halve
MDG 2 | Sikring af grundskoleundervisning for alle
Grundskoleundervisning for alle
MDG 3 | Fremme af ligestilling mellem kønnene og kvinders selvbestemmelse
Samme adgang til grundskolen for  piger 
som for drenge
Kvinders andel af lønnet beskæftigelseSamme antal kvinder som mænd i 
det nationale parlament
MDG 4 | Mindskelse af børnedødeligheden
Nedbringelse af dødeligheden for børn under fem år med to tredjedele
Mæslingevaccination
MDG 5 | Forbedring af mødres sundhed
Nedbringelse af dødeligheden for mødre 
med tre fj  erdedele
MDG 6 | Bekæmpelse af hiv/aids, malaria og andre sygdomme
Standse spredningen af hiv/aids og vende 
udviklingen
Standse spredningen af malaria og vende 
udviklingen
Standse spredningen af tuberkulose 
og vende udviklingen
MDG 7 | Sikring af et bæredygtigt miljø
Standse skovtab og vende udviklingen
Nedbringelse af andelen af borgere uden 
forbedret drikkevand til det halve
Nedbringelse af andelen af borgere uden 
sanitet til det halve
Forbedring af levevilkårene for 
slumbeboere
MDG 8 | Indførelse af et verdenspartnerskab for udvikling
Ungdomsarbejdsløshed
Internetbrugere
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara47
OceanienLatinamerika og 
CaribienFællesskabet af Uafhængige Stater
Europa Asien
— moderat fattigdom lav fattigdom lav fattigdom
moderat 
hungersnødmoderat 
hungersnødmeget lav 
hungersnødhøj hungersnød
moderat adgang høj adgang høj adgang høj adgang
tæt på samme 
adgangsamme adgang samme adgang samme adgang
middelstor andel stor andel stor andel stor andel
meget lavt antal moderat antal lavt antal lavt antal
moderat 
dødelighedlav dødelighed lav dødelighedmoderat 
dødelighed
lav dækning høj dækning høj dækning høj dækning
høj dødelighedmoderat 
dødelighedlav dødelighed lav dødelighed
moderat forekomst moderat forekomst moderat forekomst lav forekomst
lav risiko moderat risiko lav risiko lav risiko
moderat 
dødelighedlav dødelighedmoderat 
dødelighedmoderat 
dødelighed
stor skovdækning stor skovdækning stor skovdækning stor skovdækning
lav dækning høj dækning høj dækning moderat dækninglav dækning moderat dækning moderat dækning moderat dækning
moderat andel af 
befolkningenmoderat andel af 
befolkningenlav andel af 
befolkningenmoderat andel af 
befolkningen
lav arbejdsløshed høj arbejdsløshed høj arbejdsløshed høj arbejdsløshed
lav adgang høj adgang moderat adgang moderat adgang
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara48
BILAG II
UDDRAG AF AVSSUNDHEDSMINISTRENES 
BRUXELLESERKLÆRING FRA OKTOBER 2007
N. der anerkender, at sundhedsforvaltningen i AVS-landene står 
med aktuelle udfordringer, herunder mangel på menneskelige res-sourcer, svagheder i systemerne for varsling og overvågning af syg-domme, utilstrækkelige ledelsesinformationssystemer til brug ved beslutningstagning i sundhedssektoren, sundhedspleje af dårlig  kvalitet, især med hensyn til almindelige sundhedsforanstaltnin-ger, blodtransfusion og laboratoriekapacitet, beskeden indenlandsk/operationel forskning og udvikling med relation til endemiske og overførbare sygdomme såsom hiv og aids, tuberkulose og malaria, kroniske sygdomme såsom diabetes, forhøjet blodtryk og astma  samt sygdomme, der opstår som følge af vold, traumer og ulykker, begrænset beredskab med henblik på epidemier med ebola og andre sygdomme samt begrænset bekæmpelse af disse, ekstremt høje priser på lægemidler og mangel på tilstrækkelig finansiering af sundheds-sektoren over det årlige budget
O. der fremhæver,  at det er vigtigt, at sundhedssystemerne i AVS-
landene beskæftiger sig med forebyggelse, behandling og bekæmpelse 
af tropesygdomme, som er forsømt i epidemiologisk sammenhæng, såsom trypanosomiasis (sovesyge), denguefeber, spedalskhed, fila-
riasis (tropisk trådormesygdom), onchocerciasis (flodblindhed), schistosomiasis (sneglefeber) og trachom (ægyptisk øjensygdom), af kroniske sygdomme og livsstilssygdomme såsom forhøjet blodtryk, kræft, seglcelleanæmi og diabetes, af nye og genopståede sygdomme såsom Burulisår, hæmoragisk feber, abekoppevirus, pest og rabies, 
samt af psykiske sygdomme, nervesygdomme, cerebral meningitis, indvoldsorm, diarré hos spædbørn og andre sygdomme
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara49
BILAG III
LANDEBESKRIVELSER
SWAZILAND
OVERSIGT OVER SUNDHEDSSITUATIONEN
Swaziland har verdens højeste forekomst af hiv/aids, idet 34 % af 
befolkningen er smittet. Tæt knyttet til dette har landet også verdens højeste forekomst af tuberkulose, idet antallet af smittede steg fra 
856 pr. 100 000 indbyggere i 2000 til 1 182 pr. 100 000 indbyggere 
i 2006. Den forventede levetid er faldet fra 60 år i 1998 til kun 31 år 
i 2004. Der skønnes at være 130 000 forældreløse og sårbare børn 
i en samlet befolkning på én million mennesker.
Både spædbørnsdødeligheden og dødeligheden for børn under fem 
år er steget fra henholdsvis 78 og 106 dødsfald pr. 1 000 levende 
fødsler i 1997 til henholdsvis 85 og 120 i 2006. Hiv/aids er årsag til 
47 % af dødsfaldene hos børn under fem år. Mødredødeligheden er steget hurtigt fra 230 dødsfald pr. 100 000 levende fødsler i 1999 
til 370 i 2006. Én af hovedårsagerne er hiv/aids, men en anden er 
sundhedssystemets begrænsninger. Sundhedstjenesterne har stadigt 
sværere ved at bære den store nye sygdomsbyrde, som øges yderli-
gere af en stigning i ikke-overførbare sygdomme, der ikke får megen opmærksomhed. 
EUFPROJEKTER
Program for forebyggelse og behandling af hiv/aids (HAPAC)
Målene for HAPAC I (2001-2005, 2,25 mio. euro) blev stort set nået 
for så vidt angår udvikling af nye tjenester med tilbud om frivil-
lig rådgivning og testning (Voluntary Counselling and Testing – VCT), opbygning af det hjemmeplejebaserede netværk i den ene 
af Swazilands fire regioner og støtteforanstaltninger til at styrke 
behandlingen af seksuelt overførte infektioner. Det vigtigste resultat 
af HAPAC II (2006-2008, 2 mio. euro) har været videreførelsen af 
de tjenester, der blev oprettet under HAPAC I, men den beskedne 
udvidelse af tjenesterne, som var planlagt i forbindelse med dette 
opfølgningsprojekt, er kun opnået i begrænset omfang. HAPAC II 
blev finansieret, fordi HAPAC I’s bæredygtighed endnu ikke var sikret, men bæredygtigheden er fortsat et stort problem, og man 
forventede, at nogle VCT-centre ville lukke ved afslutningen af  
projektet i 2008. Hvis Kommissionen havde sørget for bedre koor-
dinering med Den Globale Fond, kunne fonden have overtaget pro-
jektets aktioner ved afslutningen af HAPAC I.
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara50
DET ALMINDELIGE BUDGETS KONTO TIL
NGOSAMFINANSIERING
Integreret hiv/aids- og erhvervsprojekt
Hensigten med dette projekt er at yde hjemmebaseret pleje til men-
nesker med hiv/aids samt til forældreløse og sårbare børn og hjælpe dem til at opnå højere fødevaresikkerhed ved at dyrke deres egne fødevarer. Projektet var stadig på et tidligt stadium. Målene var meget relevante, men de lod til at være for ambitiøse for et projekt med en varighed på lidt over tre år. 
DEN GLOBALE FOND
Swaziland er indtil videre det land i verden, der har modtaget mest støtte pr. indbygger fra Den Globale Fond (105 millioner USD,  ca.100 USD pr. indbygger). Langt den største del af finansieringen er gået til hiv/aids-bekæmpelse. Den beskedne finansiering til bekæm-pelse af tuberkulose står ikke mål med problemets omfang. 
Resultaterne af de programmer, Den Globale Fond har finansieret, er 
temmelig blandede. Der er generelt gjort gode fremskridt i kompo-nenter vedrørende pleje og støtte til familier og lokalsamfund, der er 
ofre for hiv/aids, VCT-tjenester og hjemmebaseret pleje. Til gengæld har dele af komponenterne vedrørende antiretroviral behandling og overvågning, PMTCT-støtte og forebyggende arbejde blandt unge været mindre effektive. Den Globale Fonds rapporteringskrav har været katalysator for en forbedring af overvågnings- og evaluerings-
systemerne samt datapålideligheden.BILAG III
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara51
LESOTHO
OVERSIGT OVER SUNDHEDSSITUATIONEN
Lesothos forekomst af hiv/aids er en af de højeste, idet 23 % af  
befolkningen er smittet. Tæt knyttet til dette har landet også en ekstremt høj forekomst af tuberkulose. Hiv/aids og tuberkulose er de vigtigste årsager til, at den forventede levetid siden midten af 
1990’erne er faldet fra 60 år til kun 41 år. Der skønnes at være  180 000 forældreløse og sårbare børn, hvilket vil sige, at de udgør 
ca. 10 % af befolkningen. Der findes ikke malaria i Lesotho, men 
af andre problemer kan nævnes den stigende forekomst af ikke-
overførbare sygdomme. 
Delvis som følge af hiv/aids er spædbørnsdødeligheden steget  
kraftigt fra gennemsnitlig 75 dødsfald pr. 1 000 levende fødsler  
i perioden 1995-1999 til gennemsnitlig 91 i perioden 2000-2004. 
Samtidig er mødredødeligheden steget dramatisk fra 282 dødsfald 
pr. 100 000 levende fødsler i 1993 til 762 i 2004. Den negative  udvikling med hensyn til sundhedsindikatorerne afspejler også den 
faldende kvalitet i sundhedstjenesterne, som har svært ved at bære 
den øgede sygdomsbyrde. Der er ikke afsat flere budgetressourcer 
til at afhjælpe denne situation, og uforholdsmæssig mange af res-
sourcerne anvendes på sekundær og tertiær pleje og på byområder. Landet mister sundhedsarbejdere, enten fordi de flytter til andre 
lande, eller fordi de dør af hiv/aids.
GENEREL BUDGETSTØTTE
Generel budgetstøtte har ikke været et effektivt instrument til at forbedre sundhedstjenesterne. Programmet under 8. EUF blev stand-
set af Kommissionen på grund af regeringens manglende vilje til at 
reformere forvaltningen af de offentlige finanser, og der var også problemer med at fremlægge pålidelige data vedrørende program-
mets resultatindikatorer. Af disse årsager blev støtten under 9. EUF 
ikke tildelt, selv om den var programmeret.BILAG III
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara52
EUFPROJEKTER
Projektet for støtte til sundhedssektorreformen under 8. EUF  
(1,8 mio. euro) bidrog væsentligt til decentraliseringen af Lesothos 
sundhedssektor, både i form af støtte til den overordnede planlæg-ning af processen og i form af pilotforsøg med decentralisering i tre distrikter, selv om pilotfasen på ni måneder var for kort. Lesothos 
regering har siden udvidet decentraliseringen til alle ti distrikter 
trods store problemer med kapacitet- og ressourcemangel.
NGOSAMFINANSIERINGSPROJEKT: HJEMMEBASERET 
PLEJE TIL MENNESKER MED HIV/AIDS ELLER DØDELIGE SYGDOMME SAMT TIL FORÆLDRELØSE OG SÅRBARE BØRN
Samlet set er dette et vellykket projekt, hvor 600 mennesker er  
blevet uddannet som plejearbejdere med gennemsnitlig ti patienter 
hver, men støtten til forældreløse og sårbare børn er begrænset. 
Der er iværksat et opfølgningsprojekt med fokus på fødevaresik-kerhed og indkomstskabende aktiviteter, som skal gøre projektet 
bæredygtigt, men varigheden på tre år er muligvis for kort til, at 
dette kan opnås. 
DEN GLOBALE FOND
Inden for rammerne af hovedtilskuddet (hiv/aids, runde 2) er det indtil videre lykkedes at få over 15 000 mennesker i antiretrovi-
ral behandling – målet var 12 500 – ved hjælp af nogenlunde lige 
stor finansiering fra Den Globale Fond og regeringen. Det er dog muligt, at overvågningssystemet medregner personer, der har for-
ladt behandlingsprogrammet, og personer, der er døde, mens de 
var i behandling. Kun ca. 30 % af de mennesker, der har brug for 
antiretroviral behandling, bliver behandlet. Antallet af VCT-centre er steget kraftigt, men antallet af mennesker, der bliver testet for 
hiv, er 20 % lavere end forventet. Det afspejler generelle problemer 
i gennemførelsen af Lesothos »kend din status«-kampagne. Hvad 
angår pleje og støtte til forældreløse og sårbare børn var det ikke 
klart defineret, hvad støttepakken skulle omfatte, og det var svært 
at finde ud af, hvad børnene havde modtaget. Der blev uddelt flere 
kondomer end planlagt, men kun delvis ved hjælp af finansiering fra 
Den Globale Fond, og der var behov for at sikre, at de kondomer, der blev uddelt til sundhedscentrene, faktisk blev hentet og brugt af 
de unge. Der er gjort nogle fremskridt med hensyn til at undervise 
unge om forebyggelse af hiv/aids. PMTCT-støtte var det mest pro-
blematiske område, idet kun ét af de seks indikatormål blev nået. Det 
er delvis en konsekvens af, at der mangler sundhedspersonale.BILAG III
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara53
KENYA
OVERSIGT OVER SUNDHEDSSITUATIONEN
I 1990’erne var der en negativ udvikling med hensyn til alle de vig-
tigste sundhedsindikatorer, og denne tendens fortsatte under den første nationale strategiplan for sundhedssektoren (1999-2004).  Dødeligheden for børn under fem år steg f.eks. fra 11,2 % til 11,5 %. 
Det er svært at beregne mødredødeligheden, men indikatorerne  peger ikke på en forbedring. Den eneste klare forbedring blev kon-
stateret med hensyn til hivforekomsten, som faldt fra 13 % i 1994 
til 6 % i 2005.
Den negative udvikling med hensyn til de vigtigste sundhedsindi-
katorer afspejler, at anvendelsen af tjenester i offentlige sundheds-
institutioner er faldet, at der er for få sundhedsarbejdere, og at de 
er ulige fordelt mellem by og land og mellem den offentlige og den 
private sektor, samt at tildelingerne til sundhed fra det nationale 
budget er stagneret. Den anden nationale strategiplan for sundheds-sektoren (2005-2010), som støttes af donorer gennem fælles arbejds- 
og finansieringsplanlægning, skal vende denne udvikling. 
GENEREL BUDGETSTØTTE 
Udgifterne til sundhed er stadig forholdsvis lave, der er svagheder i forvaltningssystemerne for sundhedsområdet og den almindelige 
forvaltning af de offentlige finanser, og kun ét af de fire resulta-tindikatormål blev nået, så man kan ikke sige, at den generelle  budgetstøtte har været særlig effektiv med hensyn til at forbedre sundhedstjenesterne i Kenya. 
EUFPROJEKTER
Projektet for udvikling af distriktssundhedstjenester og -systemer under 8. EUF har bidraget væsentligt til at skabe bedre adgang til og højere kvalitet i de offentlige og private tjenester i de centrale og østlige regioner, med særligt fokus på udsatte mennesker og på lokalsamfund. Hvis projektet havde varet længere end de planlagte tre år og ikke var blevet begrænset af forsinkelser, ville resultaterne dog have været endnu bedre. BILAG III
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara54
PROJEKTER FINANSIERET OVER POSTER I DET
ALMINDELIGE BUDGET
Initiativ vedrørende seksuel og reproduktiv sundhed for unge
I dette projekt blev der gjort betydelige fremskridt med hensyn til 
at skabe bedre adgang til hiv/aids-forebyggelse og plejetjenester for de mest sårbare og marginaliserede unge ved hjælp af mobile VCT-tjenester rettet mod unge og øget opmærksomhed om dette initiativ i lokalsamfundene.
Adgang til og anvendelse af grundlæggende og omfattende
barselspleje af høj kvalitet
Projektet har til formål at give kvinder og børn bedre adgang til 
barselspleje og neonatal pleje i ti måldistrikter. Projektindikatorerne 
viser, at en større andel af de direkte fødselskomplikationer i måldi-
strikterne er blevet behandlet på klinikker for nødbarselspleje, og at 
en større del af fødslerne er foregået med en jordemoder til stede.
Samlet tilgang for at nå de mennesker, der er mest udsat 
for og lider mest under hiv/aids
Dette kapacitetsopbygningsprojekt skal sætte organisationen Marie 
Stopes Kenya i stand til at bidrage til Kenyas nationale aidsstrate-giplan (2005-2010). Der er gjort gode fremskridt i den indledende fase. 
Uzazi Bora – mor og barn-tjenester – hivaktiviteter
Projektet skulle forbedre forebyggelsen af mor til barn-smitte og 
tjenesterne for antenatal pleje, intrapartumpleje og postnatal pleje i to distrikter. Projektets mål blev delvis nået, og resultaterne kunne især have været bedre med hensyn til de postnatale tjenester.
DEN GLOBALE FOND
Kenya er en stor modtager af midler fra Den Globale Fond, men tilskuddene er blevet gennemført med store forsinkelser, så de fle-ste mål bliver ikke nået, og budgetterne er blevet reduceret efter fase 1.BILAG III
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara55
MALAWI
OVERSIGT OVER SUNDHEDSSITUATIONEN
Malawis forekomst af hiv/aids er en af de højeste i verden (ca. 14 % 
af befolkningen er smittet). Den høje forekomst af hiv/aids har ført til en stor stigning i forekomsten af tuberkulose, så antallet af smit-tede er fordoblet fra 1994 til 2004. Landet er desuden hårdt plaget 
af malaria, som er den hyppigst rapporterede dødsårsag hos både voksne og børn. Malawis mødredødelighed er også stadig en af de 
højeste i verden med 984 dødsfald pr. 100 000 levende fødsler, selv 
om der er sket en forbedring siden 2000. Der er gjort fremskridt 
med hensyn til at nedbringe børnedødeligheden, som er faldet til 
76 dødsfald pr. 1 000 levende fødsler, men også dén er stadig et stort problem. Sundhedstjenesterne i Malawi har slet ikke haft ressourcer nok til at håndtere disse problemer, og de meget få sundhedsarbej-dere er i høj grad koncentreret i byområderne. 
GENEREL BUDGETSTØTTE
Retten konstaterede, at den generelle budgetstøtte ikke havde haft en væsentlig effekt med hensyn til at forbedre sundhedstjenesterne 
i midten af 2007. Siden 2005, hvor den generelle budgetstøtte blev 
genoptaget, havde regeringen fokuseret på at bruge budgetstøttemid-lerne til at forbedre resultaterne af den finansielle forvaltning i ste-
det for at øge budgetudgifterne til fordel for de fattige. Ved hjælp af den generelle budgetstøttes løftestangseffekt har Kommissionen dog bidraget til at sikre, at regeringen fortsat afsætter mindst 10,7 % af det nationale budget til sundhed. Nu, hvor HIPC-afslutningspunktet er nået, vil der være mulighed for større diskretionære udgifter, 
herunder udgifter til sundhed. 
EUFPROJEKTER
I forbindelse med projektet under 8. EUF var der oprettet en natio-
nal blodtransfusionstjeneste, som dækkede mellem en tredjedel og 
halvdelen af det nationale behov. Det var mindre end angivet i finan-
sieringsaftalen, men der var ikke desto mindre tale om et betydeligt 
fremskridt i betragtning af de store kulturelle og organisatoriske 
vanskeligheder, projektet skulle overvinde.BILAG III
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara56
PROJEKTER FINANSIERET OVER POSTER 
I DET ALMINDELIGE BUDGET
Udbygning af tjenester vedrørende seksuel og reproduktiv 
sundhed samt hiv/aids-tjenester for unge
Dette projekt arbejder gennem ngo’er og ungdomsklubber for at 
sikre større anvendelse af SRH-tjenester rettet mod unge og større 
udbredelse af praksis for sikker sex. Eftersom der opstod forsinkelser i begyndelsen, vil det måske ikke være muligt at nå alle projektets 
mål.
Fremme af adfærdsændringer og bedre adgang til tjenester 
vedrørende seksuel og reproduktiv sundhed i Thyolodistriktet
Et værdifuldt projekt, især med hensyn til at skabe bedre adgang 
til et sammenhængende tilbud om hivpleje, -støtte og -behandling, 
PMTCT-tjenester og VCT-tjenester i dette fattige distrikt i det syd-
lige Malawi.
Unges og børns sundhed i Malawis centrale og sydlige regioner
Dette projekt giver gode resultater, idet antallet af unge, der mod-
tager frivillig rådgivning og testning i de involverede ungdoms- og 
sundhedscentre, er steget, og antallet af graviditeter hos skolepiger 
er faldet. 
DEN GLOBALE FOND
Samlet set skaber Den Globale Fond væsentlige resultater. Navn-lig har den muliggjort en kraftig udvidelse af den antiretrovirale 
behandling – fra et par tusind patienter i 2004 til 110 000 patienter i midten af 2007. Efter nogle forsinkelser var man på vej mod gode 
resultater i de fleste andre komponenter i runde 1-projektet vedrø-
rende hiv/aids, herunder komponenten for støtte til sundhedssyste-
merne, som ydede støtte til uddannelse af et stort antal ansatte, især sundhedsarbejdere på lokalt plan. De største problemer knyttede sig til PMTCT-komponenten.BILAG III
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara57
MALI
OVERSIGT OVER SUNDHEDSSITUATIONEN
Mali har en meget høj mødredødelighed (1 200 dødsfald  
pr.100 000 levende fødsler) og børnedødelighed (219 pr. 1 000  levende fødsler i 2004). Forekomsten af hiv/aids er forholdsvis lav (1,9 %), men tuberkulose er meget udbredt (578 tilfælde pr. 100 000 indbyggere), og malaria er fortsat en af hovedårsagerne til børnedø-
deligheden. Af andre hyppigt forekommende sygdomme kan nævnes 
akutte åndedrætsinfektioner, diarré, guineaorm, schistosomiasis 
og tiltagende problemer med kroniske sygdomme såsom diabetes og hjertesygdomme.
Der er foretaget betydelige investeringer i sundhedsinfrastruktur, 
og adgangen til sundhedstjenesterne er generelt forbedret, men der 
er stadig alvorlige problemer. Der findes ikke en velfungerende  
politik for menneskelige ressourcer, hvilket medfører, at der ikke 
er personale nok, at de ansattes geografiske fordeling er uhensigts-mæssig, og at deres kvalifikationer, deres motivation og deres etiske 
standarder ikke er på et tilstrækkelig højt plan. Decentraliserings-
processen er ikke blevet ledsaget af en tilstrækkelig overførsel af 
menneskelige og finansielle ressourcer. Samlet set er sundhedstje-nesternes kvalitet stadig lav, og de fattigste indbyggere har ikke råd 
til sundhedstjenester. 
GENEREL BUDGETSTØTTE
Regeringen forhøjede ikke sundhedsområdets andel af budgettet, selv om den havde forpligtet sig til det i finansieringsaftalen om den 
generelle budgetstøtte, og de offentlige midlers fordeling på regio-nerne er stadig urimelig. Desuden er forvaltningen af de offentlige finanser fortsat svag, idet de offentlige udgifter er kendetegnet ved 
høj risiko (fiduciary risk) og lav produktivitet og effektivitet.BILAG III
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara58
EUFPROJEKTER
PASS-projektet under 8. EUF har gjort fremskridt med hensyn til 
sit mål om at styrke Sundhedsministeriets kapacitet, men ikke med 
hensyn til sit mål om at forbedre sundhedstjenesternes kvalitet. Projektet kunne ikke skabe forbedringer, da det ville kræve vedta-gelse af store strukturreformer.
PROJEKTER FINANSIERET OVER POSTER 
I DET ALMINDELIGE BUDGET
Forbedring af kvinders reproduktive sundhed i det
nordlige Mali
Dette projekt bidrog betydeligt til forbedret uddannelse af sund-
hedsarbejdere og levering af udstyr, men projektet var for kortvarigt 
til at få reel indvirkning på mødredødeligheden. 
Biomaliaktionen
Et projekt til forbedret konstatering af hiv/aids, tuberkulose og  
malaria i Mali, som har ført til oprettelse af et netværk af labora-torier, men der opstod forsinkelser, da personalet skulle uddannes i at bruge det leverede udstyr. Det var problematisk at føre tilsyn med, om der blev konstateret flere sygdomstilfælde. 
Inddragende tilgang til forbedring af adgangen til 
sundhedspleje for tuberkulosepatienter
Dette regionale projekt, som også dækkede Benin, Burkina Faso og 
Senegal, bidrog til en forbedring af tuberkulosekonstateringen og 
den senere opfølgning.BILAG III
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara59
Styrkelse af den lokale kapacitet til at bekæmpe hiv/aids
Formålet med dette projekt, som stadig er i en tidlig fase, er at redu-
cere seksuel overførsel og mor til barn-smitte i de fattigste regioner 
i det nordlige Mali ved i højere grad at inddrage civilsamfundet og ved at forbedre sundhedstjenesternes kvalitet.
DEN GLOBALE FOND
Malariatilskuddet havde bidraget til levering af sengenet og uddan-nelse af sundhedspersonale. Hiv/aids-tilskuddet bidrog til, at  antallet af mennesker i antiretroviral behandling steg fra 600 til 12 800 i perioden 2005-2007. Tuberkulosetilskuddets behandlings-komponent var mere vellykket end dets forebyggelseskomponent. I komponenten for styrkelse af sundhedssystemerne var der proble-
mer, især med hensyn til opførelse og udrustning af det nationale 
laboratorium.BILAG III
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara60
LISTE OVER UNDERSØGTE PROJEKTERBILAG IV
Land Projekttitel Projektbeløb Vurdering
EUF-PROJEKTER
Angola Program for støtte til sundhedssektoren 25,0 Utilfredsstillende
Benin Støtte til sundhedssektoren 10,2 Delvis tilfredsstillende
Burundi Overgangsstøtte til sundhedssektoren 4,1 UtilfredsstillendeTchad Støtte til sundhedspolitik 42,0 UtilfredsstillendeCôte d’Ivoire Nødhjælps- og rehabiliteringsprogram, fase 1 34,0 Tilfredsstillende
Kenya Udvikling af distriktssundhedstjenester og -systemer 15,0 Tilfredsstillende
Lesotho Støtte til sundhedssektorreformen 1,8 Delvis tilfredsstillendeMalawi Malawis blodtransfusionstjeneste 9,4 Delvis tilfredsstillendeMali Program for støtte til sundhedssektoren 10,5 Delvis tilfredsstillendeSierra Leone Program for støtte til sundhedssektoren 28,0 Utilfredsstillende
Swaziland Program for forebyggelse og behandling af hiv/aids 4,3 Delvis tilfredsstillende
Uganda Udvikling af menneskelige ressourcer til sundhedssektoren 17,0 Tilfredsstillende
AVS-INTERNE PROJEKTER
8 lande EF-AVS-WHO-partnerskab om millenniumudviklingsmålene for sundhed 25,0 Delvis tilfredsstillende
14 lande WHO’s program for udryddelse af polio 26,8 Delvis tilfredsstillende
41 lande EF-AVS-WHO-partnerskab om lægemiddelpolitik 24,6 Utilfredsstillende22 lande EF-AVS-UNFPA-IPPF-projekt om seksuel og reproduktiv sundhed 32,0 Tilfredsstillende3 lande Udvikling af multicenterforsøg med malariavaccine 7,0 Utilfredsstillende
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara61
Land Projekttitel Projektbeløb Vurdering
SUNDHEDSPROJEKTER FINANSIERET OVER POSTER I DET ALMINDELIGE BUDGET
Kenya Initiativ vedrørende seksuel og reproduktiv sundhed for unge 2,6 Delvis tilfredsstillende
KenyaØget adgang til og anvendelse af grundlæggende og omfattende 
barselspleje af høj kvalitet2,2 Tilfredsstillende
KenyaSamlet tilgang for at nå de mennesker, der er mest udsat for og lider 
mest under hiv/aids4,4 Delvis tilfredsstillende
Kenya Uzazi Bora – mor og barn-tjenester – hivaktiviteter 1,3 Delvis tilfredsstillendeMalawiUdbygning af tjenester vedrørende seksuel og reproduktiv sundhed 
samt hiv/aids-tjenester for unge 2,25 Delvis tilfredsstillende
MalawiFremme af adfærdsændringer og bedre adgang til tjenester vedrørende 
seksuel og reproduktiv sundhed1,35 Tilfredsstillende
MaliForbedring af sundhedstjenester vedrørende reproduktiv sundhed i det 
nordlige Mali1,6 Tilfredsstillende
Mali Biomaliaktionen 3,6 Delvis tilfredsstillendeMaliInddragende tilgang til forbedring af kvaliteten af og adgangen til 
sundhedspleje for tuberkulosepatienter4,5 Delvis tilfredsstillende
Burundi, Kenya, 
MozambiqueProgram for bekæmpelse af aids 2,0 Utilfredsstillende
Burundi, Guinea,
HaitiGensidig styrkelse af de primære private og oﬀ  entlige aktører på 
områderne beskyttelse af rettigheder, forebyggelse af smitte og levering af komplet sundhedspleje til mennesker, der lever med hiv/aids3,9 Delvis tilfredsstillende
Benin,
DR CongoProgram for udvikling af integreret hivpleje til tuberkulosepatienter, der 
lever med hiv/aids4,3 Utilfredsstillende
Zambia, Sydafrika Opbygning af lokal kapacitet og ejerskab til hivvacciner i Sydafrika 3,0 Utilfredsstillende 
Malawi, Sydafrika Øget forebyggelse og behandling af tuberkulose 4,5 Delvis tilfredsstillende
SUNDHEDSRELATEREDE PROJEKTER FINANSIERET OVER DET ALMINDELIGE BUDGETS KONTO TIL NGO-SAMFINANSIERING
LesothoHjemmebaseret pleje til mennesker med hiv/aids eller dødelige 
sygdomme samt til forældreløse og sårbare børn0,7 Delvis tilfredsstillende
Mali Styrkelse af den lokale kapacitet til at bekæmpe hiv/aids 1,0 Delvis tilfredsstillende
Malawi Unges og børns sundhed i Malawis centrale og sydlige regioner 0,75 Tilfredsstillende
Swaziland Integreret hiv/aids og erhvervs-projekt 0,75 Delvis tilfredsstillendeBILAG IV
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaKOMMISSIONENS SVAR
RESUMÉ
I. 
Kommissionen takker Den Europæiske Revi-
sionsret for dens arbejde med EF’s udvik-lingsbistand til sundhedstjenester i Afrika  syd for Sahara. Særberetningen indeholder en interessant analyse med resultater og  erfaringer, der giver Kommissionen lejlig-hed til at præcisere en række temaer, som  udspringer af Rettens revision. 
II. 
I Kommissionens politik erkender man, at  støtte til fremskridt i retning af bedre sund-hed kræver en generel strategi til løsning  af de eksisterende problemer ved hjælp af de mest hensigtsmæssige instrumenter og  arbejdsdeling med andre donorer. Derfor vil Fællesskabet »på landeplan […] iværksætte en lang række komplementære interventio-ner, herunder makroøkonomisk støtte i til-knytning til bedre sundhedsresultater, støtte til sektorer, som har en bred indflydelse på sundhedsresultaterne, og direkte støtte til sundhedssektoren« (meddelelse om sund-hed og fattigdomslempelse).
I henhold til sine politiske forpligtelser har 
Kommissionen fortsat taget hensyn til, at det 
er vigtigt at styrke sundhedssystemerne, idet 
den har fastholdt sin direkte finansiering af 
sundhedssektoren på landeplan samt øget  
den generelle budgetstøtte og sit bidrag til 
globale initiativer.
Sundhedsekspertisen inden for Kommissio-
nen holdes inden for de grænser, der fastsæt-tes ved allokeringsbeslutninger. Mekanismer som fonden for teknisk samarbejde på lan-
deplan eller mere specifikt ekstern teknisk 
ekspertise til hovedkvarterer kan yde teknisk 
bistand til Kommissionens tjenestegrene  i forbindelse med specifikke opgaver.
63
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaIII. 
Kommissionen fortsætter sine bestræbelser 
på at øge tempoet og forbedre forudsigelig-heden af sin bistand til sundhedssektoren: Her giver man sektortilgangen (SWAp) og  sektorbudgetstøtten forrang, når forholdene giver mulighed for det, men satser også på en mere forudsigelig og langsigtet type  generel budgetstøtte (kontrakt om millen-niumudviklingsmålene) i lande, der opfylder kravene.
IV. 
Kommissionen deler Rettens syn på sektor-budgetstøttens potentielle rolle. Sektorbud-getstøtten er en forholdsvis ny bistandsform, som Kommissionen ifølge de foreliggende  oplysninger er den største bruger af i Afrika. Kommissionen har allerede anvendt sektor-budgetstøtte til at støtte sundhedssektoren i Mozambique, Zambia og Sydafrika.
Kommissionen opfatter generel budget-
støtte som et supplement til målrettede  
og ikke-målrettede interventioner på sund-
hedsområdet og lægger vægt på at forbedre dette redskabs effektivitet i almindelighed 
og i forbindelse med sektorspørgsmål. Kom-
missionen bemærker imidlertid, at effektivi-
teten af den generelle budgetstøtte bedre 
kan vurderes på længere sigt, da det tager 
tid at skabe fremskridt på nationalt plan,  
fordi det kræver forbedringer af store syste-
mer, og dette kan derfor ikke sammenlignes med resultatforbedringer inden for mindre 
og klart definerede befolkningsgrupper. 
V. 
I landestrategidokumentet for et land, hvor der ydes støtte til sundhedssektoren, skitse-
rer Kommissionen de forskellige former for støtte, som ligger i dens politik for forbed-
ring af resultaterne inden for sundhedssek-toren, under hensyn til kendetegnene ved  det pågældende land. Kommissionen vil fort-sat styrke synergierne mellem de forskellige foranstaltninger på landeplan.Sundhedspolitikken/de strategiske rammer 
er blevet kraftigt forbedret i landene syd  for Sahara i de seneste ti år med støtte fra WHO (Verdenssundhedsorganisationen) og alle andre større udviklingspartnere (her-under Kommissionen). Men disse politikker skal løbende revideres og forbedres. For  eksempel bringer de fælles årlige revisio-ner af sundhedssektoren, som Kommissionen ofte deltager i, nye udviklingstendenser ind i politikken.
VI.
Kommissionen vil overveje sektorstøtte  i henhold til de retningslinjer, der skal udar-bejdes med henblik på midtvejsevaluerin-gen af 10. EUF. Heri vil man understege de landespecifikke målsætninger, de opnåede resultater og principperne om landenes ejer-skab og arbejdsdeling. Der vil også blive  taget hensyn til, at resultaterne af millen-niumudviklingsmålene på sundhedsområdet kan nås på forskellige måder, herunder gen-nem investeringer uden for sundhedssekto-ren (vand og sanitet, uddannelse, udvikling af landdistrikter, forvaltning osv.) og ikke  udelukkende gennem direkte støtte til  
sundhedstjenesterne.
Kommissionen vil fortsat yde støtte til sund-
hedssystemer og, hvor det er muligt, yde  
støtte til sektorprogrammer. Udvikling af  
og fastholdelse af menneskelige ressour-
cer i sundhedssektoren samt finansiering  af sundhedssystemer er områder, som Kom-
missionen vil følge nøje og støtte.
64
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaKommissionen er enig i, at det er vigtigt  –
med hensigtsmæssig ekspertise til de  
delegationer, der spiller en aktiv donor-rolle inden for sundhedssektoren. Når  
sundhedsområdet er en målsektor, vil  
Kommissionen undersøge, hvordan den rette ekspertise kan stilles til rådighed  for delegationen. I andre tilfælde, herun-
der ved generel budgetstøtte, kan man 
forestille sig passive partnerskaber og  uddelegering af ansvar til andre donorer 
i forbindelse med arbejdsdelingen. Man 
kan også overveje pragmatiske meto-
der som f.eks. EU-samarbejde mellem  
eksperter.
Sektorbudgetstøtten vil vokse fra næsten  –
9 % under 9. EUF til 16 % under 10. EUF 
for alle samarbejdssektorer under ét.  
Når betingelserne er til stede, vil dette 
være den foretrukne støtteform i lande, 
der har programmeret støtte til sund-hedssektoren. Kommissionen vil fortsat 
bestræbe sig på at gøre sit instrument for 
generel budgetstøtte mere effektivt med 
hensyn til gennemførelsen af målene,  
bl.a. ved iværksættelse af kontrakter om millenniumudviklingsmålene. 
Kommissionen vil fortsat anvende pro- –
jekter til at udvikle og styrke sundheds-systemerne, navnlig i lande, hvor disse  systemer er skrøbelige. 
I de lande, hvor man benytter sektortilgan-
gen, ydes der også støtte til den politiske  
udvikling gennem en sektorpolitisk dialog  
(deltagelse i specifikke arbejdsgrupper, del-tagelse i fælles revisioner af sundhedssekto-ren foretaget af regeringen og af donorer) samt projekter. Der bør sigtes mod en stigende kapacitets-
opbygning i henhold til Accra-handlings-
planen (september 2008) gennem samling  af midlerne til styrkelse af den nationale  
kapacitet, idet man maksimerer brugen af  
lokal ekspertise. 
Efter Rettens revision er der nedsat en   –
særlig tværtjenstlig gruppe, der skal  
fastlægge, hvad Kommissionen bør gøre på landeplan for at sikre en mere effektiv 
anvendelse af den globale fonds økono-
miske ressourcer. 
Denne vejledning i den specifikke brug  –
af de forskellige instrumenter inden  
for sundhedssektoren, herunder kom-
bineret anvendelse af disse, vil blive  
revideret i de »retningslinjer for pro-
grammering på sundhedsområdet«,  
som i øjeblikket ajourføres for at tage  
hensyn til den overordnede udvikling af EF’s instrumenter (f.eks. kontrakter om  
millenniumudviklingsmålene).
Kommissionen er enig i og overbevist   –
om, at det er særdeles ønskværdigt, at  der fastlægges en robust sundhedspo-
litik og en strategisk ramme for at sikre en effektiv udvikling af sundhedssyste-met. Den vil fortsat fremme udviklingen og indførelsen af veldefinerede sund-hedspolitikker med alle de supplerende 
interventioner, der planlægges inden for denne politik.
65
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaINDLEDNING
1. 
Afrika syd for Sahara halter bagefter med gen-
nemførelsen af de fleste millenniumudvik-lingsmål og navnlig de sundhedsrelaterede.
Fremskridt inden for de sundhedsrelaterede 
millenniumudviklingsmål kræver forbedrin-ger på forskellige fronter (uddannelse, vand og sanitet, fødevaresikkerhed osv.). Støtte  
til fremskridt i retning af bedre sundhed  kræver derfor en generel strategi til løsning 
af de eksisterende problemer ved hjælp af 
de mest hensigtsmæssige instrumenter og  
arbejdsdeling med andre donorer.
BEMÆRKNINGER OM TILDELING 
OG UDBETALING AF RESSOURCER TIL SUNDHEDSSEKTOREN
7. 
Kommissionen ønsker at bringe revisionen af EF-udviklingsbistanden til sundhedstje-
nester i Afrika syd for Sahara i sammen-
hæng med den overordnede tilgang til  
udviklingsbistand.
I Kommissionens politik erkender man, at  
støtte til fremskridt i retning af bedre sund-hed kræver en generel strategi til løsning  af de eksisterende problemer ved hjælp af de mest hensigtsmæssige instrumenter og  arbejdsdeling med andre donorer. Derfor vil 
Fællesskabet »på landeplan […] iværksætte en lang række komplementære interventio-
ner, herunder makroøkonomisk støtte i til-
knytning til bedre sundhedsresultater, støtte 
til sektorer, som har en bred indflydelse på sundhedsresultaterne, og direkte støtte til sundhedssektoren« (meddelelse og sundhed og fattigdomslempelse).Selv om Kommissionen har påtaget sig omfat-
tende forpligtelser på sundhedsområdet,  
har den aldrig formelt fastsat et mål i form af en bestemt procentdel af ressourcerne,  
der skal gå til sundhedsområdet, inden for 
EUF. Desuden mener Kommissionen, at mål baseret på økonomiske ressourcer bliver sta-dig mindre egnede til at afspejle de nuvæ-
rende forpligtelser inden for dagsordenen  
for bistandseffektivitet og Kommissionens  konkrete indflydelse på partnerlandenes  
politikker.
Kommissionens grundlæggende metode på 
udviklingsområdet er fokuseret på fattig-domslempelse og i denne sammenhæng på 
forbedringer inden for de sociale sektorer. 
Kommissionen koncentrerer sig dermed om 
at opnå udviklingsresultater målt ved hjælp 
af resultatindikatorer. Hvorvidt disse resulta-
ter/indikatorer nås ved hjælp af større eller 
mindre, direkte eller indirekte økonomiske ressourcer, er underordnet.
Kommissionen er enig i, at der ikke findes  
nogen anerkendt metode for tildeling af  
generel budgetstøtte til specifikke sektorer. Kommissionen noterer sig derfor revisions-
metoden og resultaterne deraf. Den ønsker dog at understrege, at både målrettet og  ikke-målrettet budgetstøtte bidrager til  finansiering af hele budgettet og ikke kun  en del af det, eftersom midlerne er gensi-
digt udskiftelige. Deres beregnede bidrag til finansiering af sundhedssektoren bør derfor 
være det samme. Da der ikke findes nogen 
internationalt anerkendt metode for tilde-
ling af generel budgetstøtte til specifikke  sektorer, behandler Kommissionen ingen  specifikke konklusioner med hensyn til øko-nomiske ressourcer, men har til hensigt at  arbejde hen imod en rapporteringsmetode, 
hvor man fokuserer på resultatindikatorer og bistandseffektivitet i henhold til Accra-hand-
lingsplanen og Paris-principperne (ejerskab, 
tilpasning, harmonisering, forvaltning med 
henblik på udviklingsresultater og gensidig ansvarlighed).
66
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara12.
b) 
Kommissionen bemærker, at den andel på  »70 %«, som Retten udleder af den eva-
luering, der er foretaget af IMF’s evalu-
eringskontor, kun vedrører udnyttelsen af  supplerende støtte, men uden hensyn til  form og sektorer. Denne andel vedrører  
derfor ikke det samlede budgetstøttebeløb 
eller de samlede bistandsstrømme. Budget-støtte tages altid i betragtning ved fastlæg-
gelsen af de offentlige udgifter, herunder  
udgifter på sundhedsområdet, og deres opti-
male finansiering. Når dette indebærer en  
formindskelse af den offentlige gæld eller  en forhøjelse af reserverne, vil den støtte,  
der ikke udnyttes umiddelbart, forøge den 
fremtidige udgiftskapacitet, blandt andet på 
sundhedsområdet.
15. 
Kommissionen bemærker, at der er mangel på international bistand til udviklingslandene, 
især i Afrika syd for Sahara. Dette påvirker alle 
områder, herunder sundhedssystemerne. 
Donorernes programmeringsvalg er i sti-
gende grad udtryk for internationale aftaler om principper for bistandseffektivitet som f.eks. landenes ejerskab og arbejdsdelingen mellem donorerne. En uforholdsmæssig frag-mentering af støtten fører til øgede admi-
nistrationsomkostninger, idet forvaltningen 
af støtten bliver særdeles kompliceret og  undergraver partnerlandenes systemer.
Kommissionen og medlemsstaterne lægger 
stor politisk vægt på arbejdsdeling, hvilket kommer til udtryk i EU’s adfærdskodeks fra 2007 om komplementaritet og arbejdsdeling inden for udviklingspolitikken. Programmeringen af EUF-midlerne foregår  
i samarbejde med partnerlandene og i sam-
råd med medlemsstaterne: Landestrategi-erne for 10. EUF blev forelagt EUF-udvalget 
og af medlemsstaterne anset for at være  
relevante svar på partnerlandenes proble-mer under hensyntagen til støtten fra andre udviklingspartnere. I konklusionerne fra Det 
Europæiske Råds møde af 24. juni 2008 om 
EU-dagsordenen om millenniumudviklings-målene har EU kollektivt forpligtet sig til  
at øge EU-støtten til sundhed i forhold til  
udsigterne til øget udviklingsbistand fra EU 
(8 mia. euro inden 2010, 6 mia. euro til Afrika 
syd for Sahara). I denne forbindelse vil EF’s samlende rolle med hensyn til arbejdsdelin-
gen spille en central rolle.
16. 
Under 10. EUF vil Kommissionen yde direkte 
støtte til sundhedssektoren i 15 lande syd  
for Sahara, hvoraf de otte befinder sig i en udsat situation. Antallet af sådanne lande, 
der modtager direkte støtte til deres sund-
hedssektor fra Kommissionen, er steget en 
smule fra syv i 9. til otte i 10. EUF.
17. 
De globale partnerskaber (f.eks. den glo-bale fond, GAVI (Global Alliance for Vaccines and Immunization)) har tiltrukket betydelig finansiering, men det er nogle gange sket  på bekostning af styrkelsen af de nationale 
sundhedssystemer. 
De har ikke desto mindre bidraget til massive 
leverancer af lægemidler, vacciner og andre 
præventive/kurative midler til bekæmpelse af aids samt meget udbredte sygdomme som f.eks. malaria, tuberkulose og mæslinger.
67
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaUd over sit bidrag til den globale fond har 
Kommissionen også medvirket til at styrke 
de nationale sundhedssystemer gennem  forskellige foranstaltninger med henblik  
på at afhjælpe krisen inden for menneske-
lige ressourcer på sundhedsområdet, for-bedre adgangen til og nedsætte priserne  på lægemidler eller styrke finansieringen  
af sundhedsområdet. I de lande, hvor sund-
hedssektoren støttes gennem det nationale vejledende program, er styrkelsen af sund-
hedssektoren naturligvis det centrale mål for 
EF-støtten, helst gennem en sektortilgang.
18. 
Når Kommissionen er indirekte involveret  
i sundhedssektoren, navnlig gennem generel 
budgetstøtte knyttet til de sociale sektorer 
eller budgetkonti samt finansiering inden for 
AVS-landene, skal der indgås passive part-
nerskaber med andre (EU-) donorer i samme 
ånd som adfærdskodeksen om komplemen-taritet og arbejdsdeling, samtidig med at  
koordineringen inden for gruppen af dono-
rer af budgetstøtte sikres.
Delegationerne kan også støttes af hoved-
kvartererne. Generaldirektoratet for Eks-terne Forbindelser har omgrupperet sin  sundhedsekspertise omkring sundhedshold inden for DEV og AIDCO. Det har resulte-ret i en langt bedre teknisk bistand til  
delegationerne, i den politiske dialog med 
partnerlandene samt ved identificering/for-mulering/gennemførelse af foranstaltninger 
på sundhedsområdet.
a) 
Det sker ikke blot for at støtte den glo-bale fonds »operationer», men også for  at tilskynde fonden til at integrere sine  aktiviteter i nationale politikker og styrke  sundhedssystemerne.d) 
I lande, hvor hiv-infektioner er meget  
udbredte, tager delegationerne forholdsreg-ler for at sikre, at alle fagfolk, der beskæf-
tiger sig med et givet projekt/program,  
kan indarbejde hiv/aids i deres eksperti-seområde, selvom de ikke er sundhedsspe-cialister. EF-delegationerne i det sydlige  
Afrika er f.eks. i færd med at udarbejde en 
vejledning om »indarbejdelse af hiv- og  aids-spørgsmål i sektorer og programmer«. 
Adskillige delegationer (f.eks. Botswana)  
har allerede gennemført specifikke kurser  
for deres medarbejdere i indarbejdelsen af 
hiv- og aids-spørgsmål. 
20. 
Kommissionen undersøger, i hvilken udstræk-
ning arbejdsdelingen vil give mulighed for 
en fælles udnyttelse af ekspertise. Problemet 
er, at EU’s medlemsstater også skærer ned 
på deres sektorekspertise, og de kan være  tøvende over for at indgå formelle og bin-
dende aftaler. 
Selvom det er ønskeligt med et øget sam-
arbejde med ECHO’s sundhedsrådgivere, er der grænser for, i hvilken udstrækning de  
kan udnyttes til udformning af politikker,  fordi deres faglige profil normalt kræver, at de skal kunne forvalte humanitær bistand  i nødsituationer, hvilket adskiller sig fra den faglige profil for en sundhedspolitisk analy-
tiker og rådgiver, der arbejder med styrkelse af sundhedssystemer.
24. 
Kommissionen glæder sig over Rettens  bemærkning om tempoet og forudsigelig-heden af den generelle budgetstøtte under 9. EUF. Den bemærker, at den under 10. EUF planlægger at forbedre forudsigeligheden af 
sit instrument for generel budgetstøtte gen-nem brug af kontrakter om millenniumud-
viklingsmålene, når betingelserne for dette 
er til stede.
68
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara25.
a) 
Kommissionen vil fortsat styrke sundheds-informationssystemerne i partnerlandene  
(f.eks. Zambia) for at øge deres kapacitet til 
at indsamle data i tilknytning til resultatba-serede udbetalinger.
b) 
Betingelserne for at kunne modtage støtte kan påvirke budgetstøttens forudsigelighed, 
men frembyder grundlæggende garantier  
i form af budgetstøttens effektivitet. Udbe-
taling af sektorbudgetstøtte, når et program 
for generel budgetstøtte er forsinket eller  midlertidigt suspenderet, er kun mulig, når 
en forringelse af de makroøkonomiske ram-
mer udgør en overtrædelse af berettigelsen 
til generel budgetstøtte, men ikke af Kom-
missionen anses for at bringe de sektorbe-
stemte mål i fare. 
Af de 26 programmer for generel budgetstøtte, 
der blev finansieret under 9. EUF, blev 19 % 
ramt af forsinkelser eller suspensioner. 
29. 
Den omstændighed, at kun et lille antal af de ansøgninger, der indsendes til den globale fond, udvælges, gør ikke koordineringen af bistanden fra donorsamfundet lettere. Som Revisionsretten bemærkede, havde den glo-
bale fond i sin 7. runde afsat 33 mio. USD til 
forældreløse og sårbare børn i Lesotho, mens der i landestrategidokumentet for Lesotho 
allerede var afsat en betydelig støtte til  
denne gruppe (på et tidspunkt, hvor der  
ikke var nogen garanti for, at ansøgningen til fonden ville give resultat).
31. 
Kommissionen glæder sig over Revisionsret-
tens anerkendelse af, at budgetstøtte poten-tielt kan spille en central rolle i forbedringen 
af sundhedstjenesterne.Forskellen mellem generel budgetstøtte  
og sektorbudgetstøtte fremgår klart af den 
eksisterende internationale definition, der er fastlagt af OECD (Organisationen for  
Økonomisk Samarbejde og Udvikling)/DAC 
(Komitéen for Udviklingsbistand). Denne  definition anvendes ikke altid konsekvent  af alle overalt
1, men EF’s retningslinjer og  
praksis er fuldt på linje med den. 
32. 
Sektorbudgetstøtte er en relativt ny støt-
teform, der blev indledt under 9. EUF med  
de første forpligtelser i 2003 efter offent-
liggørelsen af retningslinjer for generel  budgetstøtte (2002) og for støtte til sektor-
programmer (2003). Mens budgetstøtten til 
sundhedssektoren indtil videre har været  
begrænset til et lille antal lande, fremgår  
det af de tilgængelige data for Afrika
2, at  
Kommissionen er den største bruger af sek-
torbudgetstøtte inden for alle sektorer.
På grund af det store tekniske engagement 
i udformning og gennemførelse af sektor-
politik inden for en målrettet dialog med en 
bred række aktører, som kræves i forbindelse med sektorbudgetstøtte, mener Kommis-
sionen, at så krævende bestræbelser på at  anvende sektorbudgetstøtte bør fokusere på målsektorer. Hvor der fandtes tilgængelige ressourcer, er sektorbudgetstøtte dog alle-rede blevet anvendt inden for andre sektorer 
end målsektorer (Ghana, Mozambique). 
33. 
Generel budgetstøtte kan supplere målsek-
torerne, fordi den frembyder en enestående mulighed for at indgå i en dialog om partner-landets overordnede politiske prioriteringer. Sektorbudgetstøtte er en metode til at yde støtte til målsektorer og andre sektorer. 
1 Strategic Partnership with Africa, Survey of Budget 
Support 2007.
2 Ibid.
69
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara34. 
Kommissionen har en helt klar opfattelse af 
(og praksis for) forholdet mellem generel  budgetstøtte og støtte til den sociale sek-
tor. Dette fremgår klart af de aktuelle ret-
ningslinjer, der ikke gør den sociale sektors dimensioner mindre relevante
3. Kommissio-
nen fremmer de ansattes opmærksomhed på forbindelsen mellem budgetstøtte og sociale tjenester.
35. 
Kommissionen har bidraget til den eva-
lueringsmetode, der er udviklet, og som  
anvendes i forbindelse med DAC’s fælles eva-luering (2006), og den arbejder nu sammen 
med andre donorer af budgetstøtte inden for 
DAC om udvikling af en bedre metode, der 
tager hensyn til de indhøstede erfaringer.
3 »I et program for generel budgetstøtte, der er udformet 
med henblik på at støtte en national politik eller strategi, vil der dog blive lagt særlig vægt på visse nøglesektorer 
eller -områder. Disse sektorer anses for at være af særlig 
betydning for støtten til den nationale strategi. I de lande, 
hvor der ydes støtte til strategioplæg til nedbringelse 
af fattigdom, er det normalt at fokusere på de sociale 
sektorer uddannelse og sundhed som centrale elementer 
i nedbringelse af indkomstfattigdom og anden fattigdom end indkomstfattigdom« (retningslinjerne, side 50/51).36. 
I et givent år tages der i budgetbeslutnin-
gerne vedrørende samlede udgifter, for-deling af disse på sektorer, underskuddets 
størrelse og sammensætningen af finansie-
ringen hensyn til de aktuelle og fremtidige makroøkonomiske begrænsninger og den  forventede størrelse og fordeling af alle  
bistandsstrømmene. Derfor er der eller skal 
der normalt ikke være nogen direkte forbin-delse mellem øget budgetstøtte og stigende 
sundhedsudgifter i et bestemt år. Med tiden 
vil budgettildelingerne dog medvirke til at 
skabe det fiskale spillerum, der er nødven-
digt for stigende udgifter. Gennem dialog  og fastsættelse af betingelser har EF’s bud-
getstøtte ofte presset på for højere budget-
tildelinger til sundhed. Dette betragtedes  
dog ikke altid som den mest presserende  
prioritet, når problemer med budgetgen-
nemførelsen ville mindske virkningerne af  
højere tildelinger. Derfor foretrækker Kom-missionen generelt at fokusere på resulta-
tindikatorer, der viser forbedringerne på  
støttemodtagerniveau. 
37. 
Ved at fremme en styrkelse af de offentlige finansforvaltningssystemer støtter Kom-missionens »dynamiske fortolkning« af de  betingelser for støtteberettigelse, der gæl-der for både generel budgetstøtte og sek-
torbudgetstøtte, lokale bestræbelser på at 
forbedre den faktiske udnyttelse af budget-midlerne. På denne måde bidrager generel 
budgetstøtte til bæredygtige svar på inef-
fektive offentlige udgifter (til sundhed  
såvel som til andre sektorer), der vil være til gavn for alle de støtteformer, der anvendes i partnerlandet.
Analyser med henblik på sporing af offent-
lige udgifter er meget illustrative, men har vist sig at have begrænset betydning som  
redskaber til at engagere landenes myndig-
heder i et program for reformering af den  
offentlige finansforvaltning.
70
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara38. 
Programmer for generel budgetstøtte tager 
de risici, som Revisionsretten har nævnt, op på flere måder. 
Den første er en regelmæssig gennemførelse 
af vurderingsrammen for offentlige udgifter (PEFA), der omfatter indikatorer om det pri-mære udgiftsniveau inden for sundhed og  
uddannelse (resultatindikator nr. 23). Den  anden er den gradvise inddragelse af decen-
trale og spredte udgifter i programmerne  
for reformering af den offentlige finans-
forvaltning. Kommissionen er efter aftale  
med andre budgetstøttedonorer parat til at anvende finansielle revisioner og overens-
stemmelsestest, når disse anses for at være 
de mest nyttige redskaber til at fremme pro-
cessen med reformering af den offentlige  
finansforvaltning. 
Under alle omstændigheder skal den måde, 
hvorpå Kommissionen forvalter disse risici, 
være forenelig med den omstændighed, at 
Kommissionens midler, når de en gang er  
overført til den nationale statskasse, blan-
des med nationale ressourcer og ikke kan  spores specifikt og revideres. Dette gælder 
både generel budgetstøtte og sektorbudget-støtte, der ikke er øremærket. 
I forbindelse med sektorbudgetstøtte læg-
ges der vægt på hele resultatkæden og på  
tildelingen og gennemførelsen af sektorstøt-ten. Dette kan underbygges med dialog eller 
betingelser afhængigt af sammenhængen og 
de specifikke mål med et bestemt program 
for sektorbudgetstøtte.
39. 
Generel budgetstøtte bidrager til en styr-kelse af den overordnede politik og den  institutionelle ramme, der er nødvendig for en bæredygtig og omfattende forbedring af leveringen af sundhedsydelser. Kommissio-nen er enig i, at veldefinerede sundheds-politikker øger effektiviteten af alle former for støtte til sektoren, og har aktivt støttet fastlæggelsen af sundhedspolitikker siden  1990’erne (Senegal, Zambia, Ghana osv.). Sektortilgange (SWAp), nationale sundheds-
politikker og deres forbindelse med gene-
rel budgetstøtte bør dog ikke forveksles.  Sektortilgange er ordninger, der tilpasser  
donorernes støtte til en eksisterende sund-
hedspolitik. Sektortilgange er en positiv  udvikling, selv om de normalt ikke er fuld-stændigt sidestillet med landenes budget-
støttesystemer, men de bør ikke være en  
forudsætning for tildeling af generel budget-støtte. Når de kombineres med en passende 
politisk dialog, kan budgetstøttesystemerne 
rent faktisk resultere i indførelsen af sektor-
tilgange (f.eks. Madagaskar). 
Ved at fokusere på strategioplæg til ned-
bringelse af fattigdom fremmer generel bud-
getstøtte endelig fremskridtene i retning af 
en realisering af millenniumudviklingsmå-
lene ved at skabe efterspørgsel efter bedre 
definerede sektorpolitikker. Af de 22 lande 
i Afrika syd for Sahara, der regelmæssigt har modtaget EF’s generelle budgetstøtte under 
9. EUF, gennemfører hele 14 regelmæssige 
fælles revisioner af sundhedssektoren og  
tager resultaterne heraf i betragtning i for-
bindelse med den fælles årlige revision af  den generelle budgetstøtte. I de resterende 
lande udvikles disse gradvist. 
40. 
Brugen af midler til kapacitetsopbygning  fra den generelle budgetstøtte til støtte af sektorministerier forbydes ikke i retningslin-jerne fra 2007 for generel budgetstøtte. For at undgå en alt for stor opsplitning anven-des midlerne til kapacitetsopbygning fra den generelle budgetstøtte hovedsageligt til at styrke de offentlige finansforvaltningssyste-mer og overvågningsrammerne for strategi-oplæg til nedbringelse af fattigdom. Det er dog vigtigt, at dette kan omfatte decentrale offentlige finansforvaltningssystemer, der  i mange lande er direkte relevante for leve-ringen af sundhedsydelser. 
Mere omfattende teknisk bistand til sund-
hedssektoren ydes af donorer, der er aktive inden for sektoren, inden for rammerne af  sektorprogrammer. 
71
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara41. 
Kommissionen glæder sig over Revisions-
rettens konstatering af, at størstedelen af  delegationerne deltager direkte i dialogen 
med sundhedssektoren.
a) 
Når Kommissionen er indirekte involveret  i sundhedssektoren, navnlig via generel  budgetstøtte knyttet til de sociale sekto-rer, må der indgås passive partnerskaber  med andre (EU-) donorer i samme ånd som adfærdskodeksen om komplementaritet og arbejdsdeling, samtidig med at koordinerin-gen inden for gruppen af donorer af bud-getstøtte sikres. Delegationerne kan også  
modtage støtte fra de sundhedseksperter,  
der findes i hovedkvarteret.
b) 
Et voksende antal lande forvalter budget-
støtten via rammer for vurdering af resulta-ter (Performance Assessment Frameworks)  
(8 i 2006, 12 i 2008). Disse matricer, der er 
fastlagt i fællesskab, definerer klart de refe-
renceværdier, der anvendes til vurdering  
af landenes resultater, herunder inden for  sundhedssektoren. Det er op til hver enkelt 
delegation at beslutte graden og omfanget af dens engagement i den sektorpolitiske  dialog. Jf. også punkt 39 ovenfor vedrørende opdelingen mellem generel budgetstøtte og sektorevalueringer. 
c) 
Den generelle budgetstøttes merværdi  
består i at tilskynde sektordialogen til at  
knytte politik samt tekniske og finansielle  input sammen med resultater i kritiske sek-torer. Kommissionen vil i overensstemmelse hermed fortsætte sine bestræbelser på at  sikre, at den generelle budgetstøttes resul-
tatindikatorer integreres ordentligt i sektor-dialogen og processerne. I drøftelserne af de 
faktiske resultater skal der dog være balance 
mellem dette mål og behovet for at sikre en 
omfattende verifikation af betingelserne for udbetaling.43. Ifølge Kommissionens data var 83 ud af  
138 fastsatte mål for sundhed omfat-tende udbetalingsbeslutninger i perioden  
2003-2007 fuldt realiseret (dvs. 60 %). 
Derudover blev målene i yderligere 15 % af 
tilfældene delvist nået. 
Overambitiøse mål kan også have bidraget 
til disse resultater.
44.
a) 
Den finansielle vægt, der tillægges de  enkelte mål, er kun en af de måder, hvorpå 
budgetstøtten sigter mod at fremme bedre 
resultater. Blandt de øvrige måder kan  
nævnes kontrol, politisk dialog og intern  
ansvarlighed.
b) 
Kommissionen benytter nogle inputindikato-
rer (typisk rammebeløb og gennemførelse), 
men fokuserer hovedsageligt på resultatin-
dikatorer (f.eks. assisterede fødsler). 
Disse er ikke under direkte regeringskontrol, 
men de er dog fortsat under indirekte rege-ringskontrol. I modsætning til input- eller  outputindikatorer (antal hospitaler) er de  et udtryk for målene for regeringens poli-tikker og deres indvirkning på de berørte  
befolkningsgrupper. 
c) 
Selv om datapålidelighed udgør en begræns-
ning, fremmer og støtter Kommissionen en forbedring af dataene ved at anvende eksi-sterende data.
72
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Saharad) 
Det er vanskeligt at fastsætte ambitiøse og 
realistiske mål, og det kan kun ske i tilfreds-stillende omfang efter adskillige års erfaring 
med resultatbaseret forvaltning, når sek-
torprocesserne beherskes ordentligt. For-bedring af partnerlandenes kapacitet til at gennemføre forvaltning gennem udvikling  
af resultater er et af målene med Kommis-
sionens indfaldsvinkel til budgetstøtte. 
e) 
Der udfoldes bestræbelser på at tage større 
hensyn til behandlingens kvalitet. Eksempel-
vis har indikatoren om bistand ved fødsler gradvist udviklet sig fra »institutionelle«  
fødsler (hvor ikke alle i et sundhedscenter  
er uddannet i at yde bistand ved fødsler) til 
»faglært« bistand. 
45. 
Selv om Revisionsretten har ret i sin kon-statering af, at indikatorerne ikke direkte er 
rettet mod de allerfattigste, skal følgende  
bemærkes: 
definitionen af nogle indikatorer afspejler  –
en fattigdomsdimension (f.eks. assiste-rede fødsler i basale sundhedscentre)
fattigdomssatserne i de lande, der mod- –
tager budgetstøtte, ligger på mellem 30 og 60 % af befolkningen: Målene for de fleste indikatorer har overhalet andelen 
af den ikke-fattige befolkning. 
Derudover er der en voksende tendens til  
at anvende indikatorer, der er opdelt efter 
de fattigste regioner, marginalområder eller 
køn.
46. 
Det skal bemærkes, at andre mål for generel budgetstøtte kan have en positiv indirekte indflydelse på sundhedssektoren.47. 
Selv om projekter (som tilgang eller gen-
nemførelsesinstrument i et sektorpolitisk  støtteprogram) ikke er Kommissionens fore-
trukne metode til gennemførelse af bistand, 
står det klart, at projekter fortsat er et vig-tigt instrument til gennemførelse af vores  udviklingsbistand.
En foreløbig vurdering af de oprindelige  
tildelinger til nationale vejledende pro-grammer/beløbsramme A til landene syd  for Sahara (ekskl. Sydafrika) under 10. EUF  viser eksempelvis, at budgetstøtte (herunder generel budgetstøtte og sektorbudgetstøtte) udgør omkring 48 % af de beløb, der hidtil er 
afsat. De resterende 52 % vil derefter hoved-
sageligt blive brugt via projekter.
48. 
Kommissionen har med henblik på at over-
våge og drage erfaringer fra de projek-ter, den finansierer, og som supplement  
til midtvejsevalueringerne og de endelige  
evalueringer indført et resultatorienteret  
overvågningssystem (ROM), som dækker alle 
regioner og sektorer, der modtager fælles-skabsstøtte. ROM-systemet fokuserer især  
på udformningskvalitet, effektivitet til dato, forventningerne til indvirkning og potentiel bæredygtighed. De resultater, der er opnået via ROM for EUF’s sundhedsinterventioner  i perioden 2001-2007, viser rent faktisk en 
utilstrækkelig bæredygtighed.
49.
a) 
Situationen er ved at blive bedre, da Kom-missionen bestræber sig på at opnå en bedre »sammenkobling af nødhjælp, rehabilitering og udvikling« (LRRD). 
73
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Saharac) 
Kommissionen vil i forlængelse af Revisions-
rettens særberetning om »effektiviteten af den tekniske bistand, der ydes til kapaci-
tetsopbygning« (2007) inden udgangen af  
november 2008 færdiggøre sine nye »ret-ningslinjer for teknisk samarbejde og pro-gramgennemførelsesordninger«; målet er at 
yde teknisk samarbejde af høj kvalitet, der 
støtter programmer styret af landene, samt støtte via partnerejede projektgennemførel-
sesordninger med anvendelse af langt færre 
parallelle projektgennemførelsesenheder.  
Dette skulle bidrage til en bedre kvalitet af 
det tekniske samarbejde, ejerskab og øget kapacitet. 
e) 
De fleste lande i Afrika syd for Sahara har  
udviklet nationale sundhedspolitikker med 
støtte fra WHO og hele donorsamfundet,  
herunder også EF. Der er dog ofte behov for en bedre overensstemmelse mellem politik-
ker og ressourcer (budget afsat til sundhed, 
menneskelige ressourcer i sundhedssekto-
ren osv.). 
Kommissionen bidrager til forbedringen  
af disse sundhedspolitikker via projekter  (f.eks. 25 mio. euro til et støtteprogram for sundhedssektoren i Angola), »sektorstøtte-programmer« (f.eks. budgetstøtte til sund-hedssektoren i Zambia og Mozambique)  
eller endog via sin deltagelse i de »fæl-les årlige revisioner af sundhedssektoren«  
(f.eks. Benin, Madagaskar, Mozambique og  
Zambia).
f) 
Se svarene til afsnit VI (3. led) og 18.50.
b) 
Delegationerne holdes informeret om de  centrale projekter, der berører deres lande. 
Dette er hensigtsmæssigt med henblik på  
strømlining af EF’s interventioner og med  henblik på at undgå mulige overlapninger  mellem aktioner, der gennemføres på lan-
deplan eller regionalt plan, og aktioner, der 
gennemføres på internt AVS-niveau. Derud-over informeres EF-delegationerne regel-
mæssigt om centralt forvaltede programmer, 
når der afholdes regionale seminarer. For  
yderligere information har de ligeledes  
adgang til CRIS (EuropeAids lokale informa-tionssystem) og til EuropeAids intranet.
c) 
Det er hensigten, at FN’s og EF’s fælles ret-
ningslinjer for indberetning skal overvinde 
disse vanskeligheder. 
53.
a) 
Normalt finansierer Kommissionen kun disse 
sundhedsprojekter under generelle bud-
getposter, som foreslås og gennemføres af ngo’er og andre ikke-statslige aktører, hvis 
de er tilstrækkeligt forenelige med sund-hedspolitikkerne og -planerne i de lande,  hvor de gennemføres. Disse projekter gen-nemføres ofte i samarbejde med det lokale sundhedssystem. 
b) 
I perioden 2004-2005 afholdt Kommissio-
nen 4 tematiske seminarer (Addis Abeba,  
Dakar, Maputo og Bangkok) med de støt-teberettigede i kontrakter, det civile sam-funds organisationer og andre partnere som f.eks. WHO for at drøfte og udveksle erfarin-ger fra aktioner finansieret under tematiske 
sundhedsbudgetposter. 
c) 
Den innovative karakter og potentialet for at 
øge interventionerne gælder ikke kun for de nationale sundhedsprogrammer i et bestemt 
land, men også for andre lande, der står over 
for tilsvarende udfordringer, og globale ini-
tiativer til finansiering af sundhedsinterven-
tioner i disse områder.
74
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara54. 
Indkaldelserne af forslag under de tematiske budgetposter for sundhed er rettet mod de 
mindst udviklede lande og andre lav- og mel-
lemindkomstlande og i disse lande mod de 
dårligst stillede grupper i befolkningen. Det 
anerkendes, at fattige og marginaliserede  
befolkningsgrupper selv i mere avancerede udviklingslande har behov for støtte; dette 
gælder navnlig hiv/aids og reproduktive  
sundhedsbehov blandt grupper som f.eks.  
stofmisbrugere, vandrende arbejdstagere,  
flygtninge, sexarbejdere, mænd, der har sex 
med andre mænd, osv. Endvidere tages der 
i forbindelse med evalueringen af indkaldel-serne af forslag hensyn til, hvor relevant den 
foreslåede aktion er for landets/regionens/
befolkningens behov og begrænsninger. 
58. 
I forlængelse af Revisionsrettens revision  
har Kommissionen besluttet at nedsætte en 
særlig tværtjenstlig gruppe med følgende  
opgaver:
at fastlægge Kommissionens delegations  –
funktion og ansvarsområder i relation  
til den globale fond (f.eks. deltagelse  i nationale koordineringsmekanismer  
(CCM) og indberetning). Der kan udvik-
les forskellige former for delegationer  
afhængigt af kriterier såsom antallet af hiv-smittede i landet, om sundhedssek-toren er en målsektor i landestrategido-kumentet osv. 
at finde ud af, hvordan delegationerne   –
kan opfylde deres nye opgaver under  
hensyntagen til deres begrænsede res-
sourcer, og
at afgøre, hvordan hovedkvarteret kan   –
støtte delegationerne, og hvordan såvel 
GD DEV som AIDCO kan samarbejde om at yde bistand til delegationerne.c) 
Landenes evne til at udarbejde forslag af  god kvalitet bliver generelt bedre. I sidste 
runde af forslagsindkaldelserne (lanceret  
den 1. marts 2008) blev der anmodet om det 
hidtil højeste beløb (6,1 mia. USD), men der 
var også det højeste antal forslag nogen-
sinde, der blev anbefalet af det tekniske  evalueringspanel: 54 %.
Kommissionen undersøger nu sammen med 
UNAIDS, hvordan man kan opbygge lande-
nes kapacitet til at bekæmpe aids (udvikling 
og gennemførelse af en handlingsplan for  
»kapacitetsopbygning«).
60. 
Der findes effektive sundhedssystemer, der 
kan omdanne støtte fra den globale fond og 
PEPTAR (den amerikanske præsidents nød-plan for aids-bistand) til sundhedstjenester 
for den del af befolkningen, der er ramt af 
hiv/aids, tuberkulose og malaria.
Kommissionen støtter ligeledes hove-
delementer i sundhedssystemerne som  
f.eks. »Human Resources for Health«:  DCI/»Investing in People«, hvor der er afsat 
40 mio. euro til menneskelige ressourcer  
i sundhedssektoren (HRH) (2007-2013). EUF 
støtter HRH-aktiviteter og -programmer  i Angola, Mozambique, Uganda, Zambia og Zimbabwe, og HRH-indikatorer anvendes nu i variable trancher inden for generel budget-
støtte og budgetstøtte til sundhedssektoren. 
Kommissionen samarbejder også med WHO 
om at yde støtte til lægemiddelpolitikker  
(25 mio. euro) og bedre sundhedsplanlæg-
ning og -budgettering (25 mio. euro) i AVS-
landene.
62. 
Kommissionen er klar over, at effektive sund-
hedssystemer er en forudsætning for, at vig-
tige sygdomsspecifikke programmer såsom 
den globale fond kan være produktive. For at skabe en bedre forståelse af dette forhold er 
GD DEV i øjeblikket i færd med at udarbejde 
strategiske og tekniske retningslinjer for,  
hvordan sådanne sygdomsspecifikke pro-
grammer kan styrke sundhedssystemerne. 
75
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara64. 
Kommissionen bemærker, at spørgsmålet  især bliver relevant, når der er behov for  
en kombination af generel budgetstøtte  
og sundhedsområdet som målsektor , og  
i mindre grad når sektorbudgetstøtte er et 
hensigtsmæssigt gennemførelsesværktøj for 
sundhedssektoren som målsektor eller ikke-målsektor. 
Det er Kommissionens opfattelse, at en vel-
defineret sundhedspolitik og et sundheds-
sektorprogram, der støttes af donorer, og  
ikke nødvendigvis sektorbudgetstøtte, der 
finansieres af Kommissionen, vil bidrage til at forbedre effektiviteten af generel budget-
støtte til sundhedssektoren.
65. 
I overensstemmelse med Kommissionens  holdning til komplementaritet mellem  
instrumenter er den enig med Retten i, at  
projekter kan styrke budgetstøtten, men  
bemærker, at det modsatte bestemt også er 
tilfældet.
66. 
Det er ikke let at sikre komplementaritet  
med den globale fond. Forudsigeligheden  
er lav (ifølge Retten har fonden kun imøde-
kommet 39 % af forslagsansøgningerne fra forslagsindkaldelsernes runde 1-7). Desuden er det en helt anden tidsplan, der gør sig  gældende, når man skal planlægge og forbe-
rede en intervention for både Kommissionen 
og den globale fond. 
67. 
Kommissionen er enig i, at der er en poten-
tiel synergi, som kunne udnyttes bedre af  
både budgetstøttedonorerne og den globale fond. 
68. 
Hvis der findes et sektorprogram
4 i et land, 
og hvis Kommissionen er involveret i dette lands sundhedssektor, vil den som regel  
støtte gennemførelsen af det. 
4 Hvis en regering følger en sektortilgang, vil den gradvist 
udvikle et sektorprogram . Et sektorprogram består af 
tre dele: en sektorpolitik og -strategi , et sektorbudget 
og dets perspektiver på mellemlangt sigt samt en 
sektorkoordineringsmekanisme.Som bekræftelse på denne holdning under-
skrev Kommissionen i september 2007 »Inter-national Health Partnership« (IHP), som  
genindfører sektortilgangen i sundhedssek-
toren. I forlængelse heraf har Kommissionens 
delegationer i Etiopien og Mozambique for 
nylig underskrevet en »IHP-aftale« (betin-
gelser for anvendelse af IHP i et specifikt  land) sammen med forskellige regeringer og 
udviklingspartnere.
69. 
Kommissionen støtter aktivt udviklingen og 
gennemførelsen af et sektorprogram via en 
sektortilgang, især i lande, hvor den yder  støtte til sundhedssektoren. Indtil nu har  
Kommissionen været involveret i flere sek-
torprogrammer (f.eks. i Ghana, Mozambique, 
Senegal, Uganda og Zambia).
70. 
For at der kan ydes sektorbudgetstøtte til  
sundhedssektoren, skal følgende kriterier  
være opfyldt: 
1.  inddragelse af støtte til sundhed i lan-
destrategidokumenterne som mål- eller 
ikke-målsektorer er vigtigt i sammenhæng med landets ejerskab og arbejdsdeling
2.  betingelserne for at kunne modtage sek-
torbudgetstøtte (veldefineret sektorpo-
litik, sektorkoordineringsmekanisme,  makroøkonomisk stabilitet og forbed-ring af den offentlige finansforvaltning) er opfyldt. 
I mange af landene Afrika syd for Sahara  
er disse betingelser imidlertid ikke opfyldt 
endnu.
72. 
De politiske/strategiske rammer er blevet  
kraftigt forbedret i landene syd for Sahara 
i de seneste ti år med støtte fra WHO og  
alle andre større udviklingspartnere. Disse 
politikker skal dog løbende forbedres (der  
skal f.eks. skabes større overensstemmelse mellem sundhedsbehov og ressourcer). De 
fælles årlige revisioner af sundhedssektoren, 
som Kommissionen ofte deltager i, bringer 
nye udviklingstendenser ind i de sundheds-
politiske /-strategiske rammer.
76
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaKONKLUSIONER OG ANBEFALINGER
73. 
Kommissionen har i tråd med sine politiske 
forpligtelser fastholdt sin direkte finan-
siering af sundhedssektoren på landeplan  samt øget den generelle budgetstøtte og sit 
bidrag til globale initiativer. 
Forpligtelsen med de 20 % (» Kommissionen  
[vil] bestræbe sig for at sikre, at en vejledende  andel på 20 % af den allokerede bistand under de landeprogrammer, der dækkes af instru-mentet for udviklingssamarbejde inden 2009  afsættes til foranstaltninger inden for grund-læggende og sekundær uddannelse og grund-læggende sundhed gennem støtte til projekter, programmer eller budgetstøtte i tilknytning  
til disse sektorer , idet disse mål skal nås som  
et gennemsnit for samtlige geografiske områ-
der…« , art. 5 i instrumentet for udviklings-
samarbejde) gælder ikke for AVS-lande.
74. 
Effektive sundhedssystemer kan omdanne  støtte fra den globale fond og PEPFAR til  
sundhedstjenester for folk, der er ramt af  
hiv/aids, tuberkulose og malaria.
Kommissionen støtter også hovedelemen-
ter i sundhedssystemerne såsom »Human  Resources for Health«: DCI / »Investing in  People«, hvor der er afsat 40 mio. euro til  sundhedspersonale (HRH) (2007-2013). EUF støtter HRH-aktiviteter og -programmer  
i Angola, Mozambique, Uganda, Zambia og 
Zimbabwe. Der bruges nu HRH-indikatorer  i variable trancher for generel budgetstøtte 
og budgetstøtte til sundhedssektoren.  
Kommissionen samarbejder også med WHO 
om at yde støtte til lægemiddelpolitikker  (25 mio. euro) og bedre sundhedsplanlæg-ning og -budgettering (25 mio. euro) i AVS-landene.75. 
Kommissionen tager Rettens bemærkning til 
efterretning og vil søge at finde løsninger  vedrørende supplerende ekspertise, enten  
i Kommissionen eller via aftaler med f.eks. 
medlemsstaternes bistandsinstanser i de  pågældende lande. 
ANBEFALINGER 
OM RESSOURCETILDELING
Nr. 1: Kommissionen vil overveje sektor-
støtte i henhold til de retningslinjer, der  
skal udarbejdes med henblik på midtvejs-evalueringen af 10. EUF. Disse vil sand-
synligvis understege de landespecifikke  
målsætninger, de opnåede resultater og  
principperne om landenes ejerskab og  
arbejdsdeling. Der vil også blive taget  
hensyn til, at resultaterne af millennium-
udviklingsmålene på sundhedsområdet kan nås på forskellige måder, herunder gennem 
investeringer uden for sundhedssektoren  
(vand og sanitet, uddannelse, udvikling  
af landdistrikter, forvaltning osv.) og ikke  
udelukkende gennem direkte støtte til  sundhedstjenesterne.
a) Kommissionen erkender, at der kan læg-
ges større vægt på sundhed i sårbare stater, som ofte overses af donorerne, og yder alle-rede eller vil yde direkte støtte til sundheds-
sektoren under 10. EUF til 15 lande i Afrika  syd for Sahara, hvoraf de otte befinder  
sig i en udsat situation (Burundi, Tchad,  
Congo, Den Demokratiske Republik Congo,  
Guinea, Elfenbenskysten, Liberia og Zim-babwe). Antallet af sårbare lande, hvis  
sundhedssektor modtager støtte fra Kom-
missionen, er steget fra syv under 9. til otte  
under 10. EUF.
77
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara76. 
Kommissionen glæder sig over Rettens  
bemærkning om, at gennemførelsen af EUF-sundhedsinterventioner er blevet hurtigere 
under 9. EUF, og er enig med Retten i, at  
dette til dels skyldes dekoncentration.
77. 
Resultaterne af den første femårige løbende 
evaluering af den globale fond vil foreligge inden årets udgang. Her kan der findes  
detaljeret information og analyse af den  
faktiske gennemførelse af de forslag, som  
fonden finansierer. Kommissionen følger  
omhyggeligt denne evaluering og vil tage  hensyn til dens konklusioner. Kommissionen 
følger også op på konklusionerne i Rettens 
revision. 
78. 
Kommissionen er enig i, at større forudsi-
gelighed i finansieringen vil gøre støtten  mere effektiv. Fra og med 10. EUF har Kom-
missionen derfor udviklet kontrakten om  
milleniumudviklingsmålene for at øge for-
udsigeligheden af budgetstøtten i de part-
nerlande, der klarer sig godt. Kommissionen bemærker dog, at visse udsving i bistanden 
er berettigede, når forudsætningerne for en effektiv bistand ikke længere er til stede,  f.eks. når betingelserne for tildeling af bud-getstøtte ikke længere er opfyldt.Nr. 2: Under midtvejsevalueringen af 10. EUR 
vil Kommissionen se på fordelingen af sin  finansiering for at sikre, at den afspejler  
de politiske prioriteringer for sundheds-
sektoren og andre sektorer på baggrund  af gennemførelsen af 10. EUF. Styrkelse af  sundhedssystemer er en af Kommissionens  
vigtigste prioriteringer.
Nr. 3: Kommissionen erkender grænserne  
for allokeringsbeslutninger henset til den  
generelle personalesituation og undersøger 
nu, hvordan den kan sikre en bedre adgang  
til den ekspertviden om folkesundhed, der  findes i delegationerne. Når Kommissionen  er indirekte involveret i sundhedssektoren,  navnlig gennem generel budgetstøtte knyt-
tet til de sociale sektorer eller budgetkonti  
samt finansiering inden for AVS-landene,  
skal der indgås passive partnerskaber  
med andre (EU-) donorer i samme ånd som  adfærdskodeksen om komplementaritet  
og arbejdsdeling, samtidig med at koor-
dineringen inden for gruppen af donorer  
af budgetstøtte sikres. Når sundhed er en  
målsektor, vil Kommissionen undersøge,  
hvordan den rette ekspertise kan stilles til  
rådighed for delegationen.
a) Muligheden af at oparbejde sundheds-
ekspertise i regionale delegationer har  været drøftet i nogen tid. Kommissionen  skal foretage en nærmere afvejning af for-dele og ulemper ved en sådan anbefaling,  før den træffer en beslutning .
c) Det allerede omfattende samarbejde med 
WHO vil klart kunne styrkes i forhold til  WHO’s landekontorer, når dette er muligt.
78
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara79. 
Kommissionen glæder sig over Rettens aner-kendelse af, at global budgetstøtte kan være 
et vigtigt instrument, der fremmer bedre  
sundhedspolitikker. Kommissionen under-
streger imidlertid, at effektiviteten af den  
generelle budgetstøtte bedre kan vurderes 
på længere sigt, da det tager tid at skabe  fremskridt på nationalt plan, fordi det kræ-
ver forbedringer af store systemer, og dette 
kan derfor ikke sammenlignes med resultat-
forbedringer inden for mindre og klart defi-
nerede befolkningsgrupper. Der forventes  
flere forbedringer under gennemførelsen af 
10. EUF, hvilket skyldes, at der indføres kon-trakter om milleniumudviklingsmålene, og  
at sektorbudgetstøtten bliver det foretrukne 
instrument ved gennemførelsen af den plan-
lagte sektorstøtte. Kommissionen arbejder 
fortsat på at effektivisere sine budgetstøtte-instrumenter (bl.a. ved i højere grad at bruge 
indikatorer, der er opdelt efter de fattigste 
regioner, marginalområder eller køn).
80. 
Projekttilgangen – som enkeltstående pro-
jekter eller gennemførelse af et SPSP (sektor-støtteprogram) – vil fortsat være et vigtigt 
element i Kommissionens støtte til sund-
hedssektoren. Kommissionen søger løbende 
at forbedre udvælgelsen af projekter med  deltagelse af flere lande.
81. 
Inddragelse af delegationerne afhænger også 
af deres kapacitet i sektoranliggender.
Der er i overensstemmelse med Rettens  
beretning nedsat en tværtjenstlig gruppe,  
der skal fastlægge, hvad Kommissionen bør 
gøre på landeplan for at sikre en mere effek-tiv anvendelse af den globale fonds økono-
miske ressourcer. ANBEFALINGER OM HURTIGHED OG 
FORUDSIGELIGHED
Nr. 4: Kommissionen undersøger nu sammen 
med UNAIDS, hvordan man kan opbygge  
landenes kapacitet til at bekæmpe aids  
(udvikling og gennemførelse af en hand-lingsplan for »kapacitetsopbygning«).  
Nr. 5: Kommissionen søger under 10. EUF at 
gøre sin generelle budgetstøtte mere for-
udsigelig og vil indgå kontrakter om mil-
leniumudviklingsmålene i lande, der klarer  
sig godt. Kommissionen mener, at truslen  om at suspendere udbetalinger er et inci-
tament, der kan sikre, at tildelingskrite-
rierne opfyldes i hele forløbet. Dette ville  
blive undermineret, hvis der var automatisk 
adgang til alternative instrumenter for at  
sikre konstant tilførsel af midler. Kommis-
sionens træffer sine beslutninger fra sag til  sag og tager i den forbindelse især hensyn  
til, at det er vigtigt ikke at straffe de fattige 
unødigt hårdt.
79
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for SaharaANBEFALINGER OM FORVALTNINGEN 
AF INSTRUMENTERNE 
OG DERES EFFEKTIVITET
Nr. 6: Kommissionen bestræber sig på at sikre 
den bedst mulige udnyttelse af sektorbud-
getstøtte til målrettede og ikke-målrettede sundhedsinterventioner, når betingelserne  er til stede. I overensstemmelse med pro-grammeringsretningslinjerne betragter  
Kommissionen generel budgetstøtte som et 
supplement til målrettede sektorinterventio-
ner, også når disse gennemføres ved hjælp 
af sektorbudgetstøtte.
Nr. 7 a): Kommissionen vil fortsat bruge  
resultatindikatorer for generel budgetstøtte 
og forbindelserne mellem denne støtte og  
dialogen med sektoren (herunder fælles  
revision af sektorer og løbende dialog, hvis 
der foreligger en sektortilgang) for at til-skynde landene til at nå deres milleniumud-
viklingsmål på sundhedsområdet og andre 
mål på en bæredygtig måde. Det betyder,  
at man i hvert land skal anvende den mest 
hensigtsmæssige blanding af resultat- og  inputindikatorer (såsom budgetandele og  
gennemførelsesprocenter). Der kan medtages 
en facilitet for teknisk bistand i interventio-
ner med generel budgetstøtte for at opfylde specifikke behov i henseende til sektorer  med indikatorer for generel budgetstøtte  (f.eks. sundhedsinformationssystemer).
b) På sektorniveau handler de årlige revisioner 
typisk om gennemførelsen af sektorpolitikken 
og sektorbudgettet. Der tages også hensyn til 
resultaterne af revisioner af offentlige udgifter og undersøgelser med henblik på sporing af 
offentlige udgifter, når disse foreligger. Af de 
22 lande i Afrika syd for Sahara, der regelmæs-
sigt har modtaget EF’s generelle budgetstøtte 
under 9. EUF, gennemfører hele 14 regelmæs-
sige fælles revisioner af sundhedssektoren og 
tager resultaterne heraf i betragtning i for-bindelse med den fælles årlige revision af den 
generelle budgetstøtte. I de resterende lande 
udvikles og fremmes disse gradvist som led 
i dialogen om generel budgetstøtte. Kommis-
sionen foretrækker dog generelt at benytte sig af generel budgetstøtte og eventuel dertil knyttet sikkerhed som middel til at styrke mere systemiske komponenter i partnerlandets  forvaltning af offentlige midler og også til at opbygge kapaciteten inden for forvaltning af menneskelige ressourcer. Den foretræk-ker derfor at styrke de nationale ansvarlige 
organers kapacitet til at udføre revisioner som 
de foreslåede snarere end selv at udføre dem 
direkte. En sådan tilgang kan forstærke den 
generelle budgetstøttes indvirkning og redu-cere risikoen for, at redskabet overbelastes, og den er mere egnet til at bidrage til gen-nemførelsen af de mange målsætninger for 
generel budgetstøtte.
c) Jf. ovenfor (punkt b i den indrammede  
tekst).
d) Inden for de generelle rammer for Kom-
missionens budget for menneskelige ressour-
cer og indsatsen for at sikre arbejdsdeling  
vil Kommissionen gøre sit yderste for at for-
bedre kvaliteten af input til sundhedssektor-
dialogen som beskrevet ovenfor.
e) Forbedringen af de indikatorer, den  
anvender i sine budgetstøtteinterventio-
ner, er et af Kommissionens gennemgående 
indsatsområder.
Nr. 8: Kommissionen har besluttet at ned-
sætte en tværtjenstlig gruppe med følgende 
opgaver:
1) at fastlægge Kommissionens delegations 
funktion og ansvarsområder i relation til den globale fond (f.eks. deltagelse i nationale  
koordineringsmekanismer og indberetning). 
Der kan udvikles forskellige former for delega-
tioner afhængigt af kriterier såsom antallet af 
hiv-smittede i landet, om sundhedssektoren er en målsektor i landestrategidokumentet osv.
2) at finde ud af, hvordan delegationerne kan 
opfylde deres nye opgaver under hensynta-
gen til deres begrænsede ressourcer, og
3) at afgøre, hvordan hovedkvarteret kan  
støtte delegationerne, og hvordan såvel GD 
DEV som AIDCO kan samarbejde om at yde 
bistand til delegationerne.
Herudover undersøger Kommissionen nu  
sammen med UNAIDS, hvordan man kan  
opbygge landenes kapacitet til at bekæmpe 
aids (udvikling og gennemførelse af en hand-
lingsplan for »kapacitetsopbygning«).
80
Særberetning nr. 10/2008 – EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara82. 
Kommissionen vil forbedre sin indsats for at 
udnytte synergien mellem sine interventio-ner, begyndende med den løbende revision 
af sundhedsvejledningen. 
83. 
For at støtte gennemførelsen af sektorpro-grammer ajourførte Kommissionen i 2007  sine retningslinjer for EF-støtte til sektorpro-grammer og har desuden afholdt en række kurser vedrørende denne gennemførelses-form. Den har også iværksat og sammen  med Danmark og Nederlandene forvaltet det fælles læringsprogram om sektortilgange,  et initiativ, som donorsamfundet har sat  stor pris på. Kommissionen vil fortsat støtte oprettelsen og gennemførelsen af sektorpro-grammer, både direkte i lande, hvor sund-hedsområdet indgår i samarbejdsstrategien, og indirekte gennem resultatvurderinger af generel budgetstøtte og fælles revisionspro-cesser på andre områder.Nr. 9: Selv om projekter (som tilgang eller  
gennemførelsesinstrument i et sektorpoli-tisk støtteprogram) ikke er Kommissionens  
foretrukne metode til gennemførelse af  
bistand, står det klart, at projekter fortsat  er et vigtigt instrument til gennemførelse  af vores udviklingsbistand. En foreløbig  
vurdering af de oprindelige tildelinger til  
nationale vejledende programmer/beløbs-ramme A til landene syd for Sahara (ekskl.  
Sydafrika) under 10. EUF viser eksempel-
vis, at budgetstøtte (herunder generel  
budgetstøtte og sektorbudgetstøtte) udgør  
omkring 48 % af de beløb, der hidtil er afsat. De resterende 52 % vil derefter hovedsage-ligt blive brugt via projekter og øremær-kede programmer. Kommissionen kan dog  
ikke tilslutte sig anbefalingen om at bruge  
projektstøtte til at »levere sundhedspleje  
i de fattigste regioner, der ikke er dækket  
tilstrækkeligt af sundhedstjenesterne«, da  der i mindst 30 lande er begrænset adgang  
til sundhedstjenester. Den bedste måde at  
takle denne udfordring på er at sikre til-
strækkelig, forudsigelig og tilpasset statslig 
udviklingsbistand snarere end den foreslå-
ede ngo-finansiering.ANBEFALINGER OM SAMMENHÆNGEDE 
ANVENDELSE AF INSTRUMENTERNE 
Nr. 10 a): Kommissionen vil på baggrund af  
de indhøstede erfaringer vurdere, om der  er behov for at revidere anvisningerne om,  hvornår man skal anvende generel budget-
støtte og sektorbudgetstøtte, og hvordan  
man kombinerer dem bedst muligt, hvil-ket i øjeblikket indgår i Kommissionens  
retningslinjer for programmering, generel  
budgetstøtte og sektorbudgetstøtte.
b) Vejledningen i den specifikke brug af de  
forskellige instrumenter inden for sund-hedssektoren (inklusive projekter), her-
under kombineret anvendelse af disse,  
vil blive revideret i de »retningslinjer for  
programmering på sundhedsområdet«,  
som i øjeblikket ajourføres for at tage  
hensyn til den overordnede udvikling af  EF’s instrumenter (f.eks. kontrakter om  
milleniumudviklingsmålene).
c) Kommissionens nye tværtjenstlige gruppe 
om samarbejde med den globale fond vil  
arbejde med, hvordan man kan sikre større  
komplementaritet med den globale fond  med baggrund i forudsigelighed i relation  
til denne fonds interventioner og de for-skellige tidshorisonter for Kommissionens  og den globale fonds foranstaltninger.
Nr. 11: Kommissionen bestræber sig på at  
udnytte sektorbudgetstøtte som sin fore-
trukne gennemførelsesmetode i forbindelse 
med sundhedsinterventioner, når forhol-dene såsom eksistensen af en veldefineret  sektorpolitik tillader det.
Nr. 12: Kommissionen vil fortsat støtte  
oprettelsen og gennemførelsen af sektor-
programmer, både direkte i lande, hvor  
sundhedsområdet indgår i samarbejdsstra-
tegien, og indirekte gennem resultatvur-deringer af generel budgetstøtte og fælles  
revisionsprocesser på andre områder.


Den Europæiske Revisionsret
Særberetning nr. 10/2008
EF’s udviklingsbistand til sundhedstjenester i Afrika syd for Sahara
Luxembourg: Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer2009 – 80 s. – 21 x 29,7 cmISBN 978-92-9207-091-5doi: 10.2865/2060

Hvordan får man fat i publikationer fra EU
Publikationer til salg:
• Via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)• Hos boghandleren; oplys titel, forlag og/eller ISBN-nummer•  Ved at kontakte et af vores salgssteder direkte. Adresser, telefonnumre osv. 
ﬁ ndes på følgende webadresse: http://bookshop.europa.eu, eller send en fax til 
+352 2929-42758 med anmodning om kontaktoplysninger.
Gratis publikationer:• Via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)•  Hos Europa-Kommissionens repræsentationer eller delegationer. Adresser, 
telefonnumre osv. ﬁ  ndes på følgende webadresse: http://ec.europa.eu, eller send 
en fax til +352 2929-42758 med anmodning om kontaktoplysninger.
2008
EF’S UDVIKLINGSBISTAND 
TIL SUNDHEDSTJENESTER I AFRIKA SYD FOR SAHARADEN EUROPÆISKE 
REVISIONSRET
Særberetning  nr. 10I SIN SÆRBERETNING EF’S UDVIKLINGSBISTAND TIL SUNDHEDSTJENESTER I AFRIKA 
SYD FOR SAHARA UNDERSØGER RETTEN, OM TILDELINGEN AF FINANSIELLE OG MENNESKELIGE RESSOURCER TIL  SUNDHEDSSEKTOREN AFSPE JLEDE E F'S POLITISKE 
MÅLSÆTNINGER, OG OM KOMMISSIONEN HAR SAT TEMPOET FOR GENNEMFØRELSEN 
AF DENNE BISTAND OP OG ANVENDT DE FORSKELLIGE FINANSIERINGSTYPER EFFEKTIVT. SÆRBERETNINGEN INDEHOLDER EN RÆKKE ANBEFALINGER, SOM HAR TIL FORMÅL AT FORBEDRE EFFEKTIVITETEN AF EFBISTANDENS BIDRAG TIL AT FORBEDRE SUNDHEDSTJENESTERNE I AFRIKA SYD FOR SAHARA.
DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
DA
QJ-AB-08-010-DA-C
ISBN 978-92-9207-091-5