DA    DA DA 
 
DA    DA  EUROPA-KOMMISSIONEN 
Bruxelles, den 20.9.2010 
SEK(2010) 1041 endelig 
  
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN 
  
Ledsagedokument til 
EUROPA-PARLAMENTETS OG  RÅDETS FORORDNING 
 
om markedsføring og brug af sprængstofprækursorer 
  
COM(2010) 473 
 SEC(2010) 1040 
 
 
 
 
DA 2   DA ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN 
  
Ledsagedokument til 
EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING 
 
om markedsføring og brug af sprængstofprækursorer 
   
 
DA 3   DA 1. B AGGRUND  
I overensstemmelse med EU's handlingsplan  om øget sprængstofsikkerhed, som Rådet 
(retlige og indre anliggender) godkendte i ap ril 2008, og som opfordrede  Kommissionen til at 
nedsætte "et stående udvalg, der skal overvej e foranstaltninger og udarbejde henstillinger 
vedrørende reglerne for de prækursorer, som er tilgængelige på markedet, under hensyntagen 
til deres costbenefitvirkninger", vil Kommissi onen i september 2010 vedtage foranstaltninger 
om markedsføring og brug af  sprængstofprækursorer.  
Det overordnede formål med foranstaltningern e er at indføre en harmoniseret tilgang til 
begrænsning og brug af visse stoffer, som ofte bruges til ulovlig fremstilling af sprængstoffer, 
for at forebygge og ulovlig anvendelse og mi sbrug. Foranstaltningerne er et konkret led i 
forebyggelsesdelen i EU's terrorbekæmpels esstrategi, som Rådet (RIA) vedtog den 
1. december 2005. 
Den foreslåede politik bygger på arbejdet i og henstillingerne fra ekspertudvalget vedrørende 
prækursorer, som er et rådgivende ad hoc -udvalg bestående af eksperter fra EU-
medlemsstaternes myndigheder og repræsentanter  for den private sektor, og en omfattende 
analyse med titlen "Preparatory Study to In form an Impact Assessment of Potential 
Legislative and Non-legislative Restrictio ns on Chemical Precursors to Explosives" 
udarbejdet af en ekstern konsulent. De rappo rter, der blev udarbejdet i forbindelse med 
arbejdet med undersøgelsen, blev også drøftet regelmæssigt i ekspertudvalget vedrørende 
prækursorer og i en tværfaglig arbejdsg ruppe om sprængstoffer under Kommissionen.  
2. P ROBLEMSTILLING  
I de seneste år har både EU- og EØS-landene op levet et stort antal te rrorhandlinger og andre 
forbrydelser, hvor der er brugt sprængstoffer,  hjemmelavede sprængstoffer og improviserede 
eksplosive anordninger, og endnu flere angr eb, som blev afværget eller mislykkedes1. Der 
anvendes hyppigst hjemmelavede sprængstoffer til at udføre disse angreb.  
2.1. Vurdering af specifikke problemer 
 
Prækursorer er let tilgængelige på ma rkedet for den brede offentlighed 
På nuværende tidspunkt har den brede offentlighed nem adgang til en række prækursorer. Via 
internettet er det også nemt at købe prækur sorer. Endnu større mængder prækursorer kan 
indkøbes hos eller gennem erhvervsbrugere  eller andre lovlige slutbrugere. 
Prækursorers høje "risikopotentiale" 
Koncentrationsniveauerne for prækursorer i visse produkter, som offentligheden og lovlige 
slutbrugere har adgang til, er i mange tilfælde  tilstrækkelige til at fremstille sprængstoffer. 
 
 
                                                 
1 Som dokumenteret i Europols "EU Terrorism Situation and Trend Reports" . 
 
DA 4   DA  
Ulige konkurrencevilkår i EU 
Der findes flere lovgivningsmæssige og ikke -lovgivningsmæssige foranstaltninger på 
internationalt, europæisk og nationalt niveau, me n enten fokuserer de ikke specifikt på de 
sikkerhedsrisici, der er forbundet med visse ke mikalier, eller også dækker de ikke hele EU. 
Det vil sige, at prækursorer, hvis brug er be grænset eller kontr olleret i et land, let kan købes i 
et andet. Ud over sikkerhedskonsekvenser ne kan en sådan situation også medføre 
konkurrenceforvridning og således forhindre lig e konkurrencevilkår i EU på dette område. 
De hovedgrupper af prækursorer, hvor de r især skal gøres en indsats, er: 
Gruppe Kemikalie Vigtigste brug 
Ammoniumnitrat  
Kaliumnitrat 
Natriumnitrat 
Nitrater/kvælstofgødninger  
Calciumnitrat Ammoniumnitrat (blandet med et brændstof, 
f.eks. dieselolie (ANFO) eller sukker (ANIS) 
er de mest almindelige ingredienser i de fleste 
improviserede eksplosive anordninger. Andre nitrater kan også bruges som iltningsmiddel i 
improviserede eksplosive anordninger.
 
Hydrogenperoxid  Hydrogenperoxid og 
acetone  
Acetone (propanon)  Bruges af flere terrorgrupper til fremstilling af triacetontriperoxid (TATP).
 
Nitromethan  Nitromethan og hexamin  
Hexamin (methenamin)  Nitromethan: bruges af ETA og formodentlig 
andre grupper. Sprængstof i kombination med 
ammoniumnitrat eller salpetersyre.  
Hexamin: bruges til fremstilling af sprængstoffer i kombination med hydrogenperoxid.
 
Salpetersyre  
Saltsyre  
Stærke syrer  
Svovlsyre  Salpetersyre bruges til fremstilling af hjemmelavede sprængstoffer som 
urinstofnitrat.
 
Natriumchlorat  
Natriumperchlorat  
Kaliumchlorat  
Chlorater og perchlorater  
Kaliumperchlorat  Bruges som iltningsmiddel / oxygengenerator 
til fremstilling af hjemmelavede sprængstoffer. En blanding af chlorater kan i 
sig selv være et hjemmelavet sprængstof, uden 
at der er behov for en detonator / tændkæde. Chlorater kan også bruges som detonatorer.
 
2.2. Nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet 
EU er ikke sikrere end det svageste led. Det er derfor nødvendigt med foranstaltninger på EU-
niveau og en samordnet EU-tilgang, som vil væ re til gavn for alle relevante aktører. 
Nærhedsprincippet  er derfor overholdt, da målene for de påtænkte foranstaltninger vedrørende 
 
DA 5   DA sprængstofprækursorer ikke kan opfyldes af nogen medlemsstat alene og derfor bedre kan nås 
på EU-plan.  
De mange angreb eller forsøg på angreb, som Europol har dokumen teret, understreger 
problemets omfang og hastende karakter. 
Endvidere er det i relation til det indre mark ed særdeles berettiget at vedtage en EU-
forordning , da den nuværende situation, som pålæ gger den kemiske industri forskellige 
reguleringer, er konkurrenceforvridende og pålægger den private sektor ekstra 
tilpasningsomkostninger. I den situation overholder EU-forordningen om markedsføring og brug af sprængstofprækursorer proportionalitetsprincippet. 
3. M
ÅL  
I lyset af de identificerede problemer præs enteres de politiske mål, der følger af 
problemformuleringen, nedenfor i tabel 3. 
Tabel 3: Generelle, sp ecifikke og operationelle mål  
Generelt mål Specifikke mål Operationelle mål 
1.1.1 At begrænse den brede 
offentligheds adgang til visse 
prækursorer på forbrugermarkedet  1.1 At begrænse den brede offentligheds 
adgang til visse prækursorer  1.1.2 At begrænse visse forsyningskanaler / måder til at få 
adgang til prækursorer
 
1.2.1 At udvikle passende 
tilsætningsstoffer og fremme brugen af disse tilsætningsstoffer for at 
forebygge brug af prækursorer i 
sprængstoffer
 1.2 At begrænse pålideligheden og styrken af hjemmelavede sprængstoffer eller komponenter fremstillet til 
skadelige eller kriminelle formål 
 1.2.2 At reducere 
koncentrationsniveauet for visse 
prækursorer, som den brede 
offentlighed har adgang til  
1.3.1 At øge kontrollen og overvågningen af transaktioner og 
salg af visse prækursorer 
 
1.3.2 At øge kontrollen og 
overvågningen af transport, distribution, import / eksport osv.
 At nedbringe antallet og styrken 
af terrorangreb og 
andre kriminelle 
handlinger i EU, 
der udføres ved hjælp af 
sprængstoffer, ved 
at afskrække terrorister og andre 
kriminelle fra at 
bruge prækursorer til at fremstille 
sprængstoffer og 
forhindre dem i at få adgang til 
prækursorer. 
 
1.3 At øge sikkerheden og bevidstgøre 
hele forsyningskæden for prækursorer 
 
1.3.3 At gøre aktørerne i 
forsyningskæden mere bevidst om 
risici generelt og om mistænkelige 
transaktioner  
 
DA 6   DA 1.4 At forhindre terrorister og andre 
kriminelle i at udnytte mindre kontrol og 
færre restriktioner for kemikalier i nogle lande
 1.4.1 At indføre fælles 
foranstaltninger på EU- / 
internationalt niveau  
 
De politiske mål er helt i overensstemmelse med EU's terrorbekæmpelsesstrategi, EU's 
handlingsplan for øget sprængstofsikkerhed og Stockholmprogrammet2, som fastslår, at "der 
bør udvikles en lovgivningsramme til tackling af de farer, der er forbundet med prækursorer".   
4. P OLITISKE LØSNINGSMODELLER  
De relevante politiske løsningsmodeller fremlægge s i tabel 4. De politiske løsningsmodeller 0 
– 4 vedrører udelukkende salg  til den brede offentlighed  og vil derfor ikke direkte påvirke 
erhvervsmæssig brug. Dem, der bruger de iden tificerede prækursorer erhvervsmæssigt, kan 
blive indirekte påvirket, da de nu og da gør brug af de almindelige detailsalgskanaler, som 
ifølge de politiske løsningsmodeller kan bliv e genstand for visse restriktioner. Kun den 
politiske løsningsmodel 5 dækker et breder e spektrum af aktører i forsyningskæden.  
Tabel 4: Oversigt o ver løsningsmodellerne  
Politisk løsningsmodel 
0 – Status quo  Ingen foranstaltninger. Det betyder, at den nuværende 
situation ikke ændres. Denne lø sningsmodel er baseret på en 
kombination af eksistere nde politikker og lovgivning, 
frivillige foranstaltni nger og andre relevante 
foranstaltninger. 
Politisk løsningsmodel 1  Et totalt forbud mod salg af stoffer til den brede offentlighed 
uanset koncentrationsniveauer. 
Politisk løsningsmodel 2 Et forbud mod salg af sto ffer i alle konc entrationer og 
mængder via internettet. 
Politisk løsningsmodel 3 Et forbud mod salg af stoffer til den brede offentlighed, hvis 
det pågældende stofs koncentrationsniveau er over en vis grænse.  
Politisk løsningsmodel 4 Løsningsmodel 3 plus yderligere foranstaltninger. 
Politisk løsningsmodel 
4a Et forbud mod salg til mindreårige. 
Politisk løsningsmodel 
4b Salg af stoffer i højere koncentrationer end dem, der er 
tilladt ifølge løsningsmodel 3 gennem en handlende eller et 
licenssystem. 
                                                 
2 17024/09. 
 
DA 7   DA Politisk løsningsmodel 
4c Indførelse af et indberet ningssystem for mistænkelige 
transaktioner. 
Politisk løsningsmodel 4d En ordning for mærkning af prækursorer med en kode, der 
angiver, at købet kan blive re gistreret, og et system, der 
registrerer købers identitet (ogs å for salg via internettet). 
Registreringerne skal gøres t ilgængelige for de kompetente 
retshåndhævende myndigheder. 
Politisk løsningsmodel 5 Foranstaltninger for at øge overvågningen af lovlig og 
erhvervsmæssig brug, herunder alternativer som følgende: 
Udarbejdelse af en adfærdskodeks Uddannelse Oplysning af personalet  Foranstaltninger specielt for mellemstore / små brugere 
5. D EN FORETRUKNE LØSNINGSMODEL  
Den foretrukne politiske løsningsmodel kan formuleres som følger: 
Fastsættelse af koncentrationsgrænser for salg af  visse prækursorer til den brede offentlighed 
og et system til indberetning af mistænkelige transa ktioner for visse prækursorer. Indførelse af 
et licenssystem for salg af høj ere koncentrationer. Frivillige foranstaltninger for at støtte 
indberetningen af mistænkelige transaktioner og  indførelsen af licen ssystemet samt andre 
relevante foranstaltninger for at øge bevi dstheden om problemet i forsyningskæden.  
5.1. De vigtigste konsekvenser af den foretrukne løsningsmodel 
5.1.1. Finansielle og økonomiske konsekvenser  
Værdien af varer over de foreslåede koncentr ationsgrænser, der på nuværende tidspunkt 
sælges årligt til den brede offentlighed, anslås til omkring 450-1 150 mio. EUR. Halvdelen af 
disse varer vil stadig blive solgt og købt mod fr emvisning af personlige licenser. Forbrugerne 
vil også kunne gå over til erst atningsprodukter, som er tilgæ ngelige. Faldet i salg til 
forbrugere anslås til højst 115-280 mio. EUR.  
Da der ikke indføres et totalt forbud, og da det samlede ikke-e rhvervsmæssige forbrug af de 
omhandlede prækursorer kun andrager omkring 1-5 % af det samlede EU-forbrug af disse 
kemikalier, vil virkningen fo r producenter af basiskemikalier være meget begrænset. 
Hvad angår erhvervslivets og de offentlige m yndigheders overholdelse af bestemmelserne i 
den foretrukne politiske løsningsmodel, vi l de samlede maksimale omkostninger for den 
nødvendige tilpasning andrage omkring 100-140 mio. EUR om året (hvoraf omkring 65 mio. EUR oppebæres af de offentlige myndi gheder) plus yderligere engangsomkostninger 
på 80-126 mio. EUR. Lovlige brugere vil få vi sse administrative omkostninger i forbindelse 
med kravet om identifikation og bevis for lovlig brug: licensering, registrering eller 
fremvisning af selskabsdokumenter kan kræves . Forbrugerne vil imidlertid normalt have 
 
DA 8   DA adgang til mindre koncentrerede stoffer eller – hv is det ikke er muligt – passende alternativer 
(bortset fra få produkter, som f.eks. hexaminsprittabl etter), hvis de vælger ikke at søge om en 
licens.  
Alle omkostningsberegninger er foretaget ud fra den forudsætning, at resu ltaterne ligger i den 
øverste ende af skalaen, sålede s at de faktiske omkostninger kan blive betydeligt lavere.  
5.1.2. Sociale konsekvenser  
Foranstaltningerne i den foretr ukne løsningsmodel forventes ikke at få alvorlige sociale 
konsekvenser. Dog er der ingen tvivl om, at den overordnede positive sociale virkning af at 
imødegå truslen om angreb ved hjælp af hjemme lavede sprængstoffer er større sikkerhed både 
med hensyn til en reduktion af ulykker, færre la ngsigtede helbredsproblemer, mindre frygt og 
en større følelse af tryghed. 
På den anden side kan restriktionerne medføre visse ulemper for forbrugerne, som stadig vil 
have adgang til prækursorer i højere koncentrationer mod fremvi sning af en licens. Der er 
også en begrænset risiko for, at sælgerne for hurtigt vil betragte en transaktion som 
mistænkelig og vil afvise at sælge. Den situation kan imidlertid undgås gennem klar 
vejledning og uddannelse. Der er også en risi ko for, at de kompetente myndigheder kan 
beslutte ikke at acceptere licenser fra personer,  som ikke har lovligt ophold i det land, hvor de 
pågældende ønsker at købe produktet, da myndighederne ikke har adgang til de relevante 
oplysninger om personen. Endvidere bør sy stemet med indberetning af mistænkelige 
transaktioner ikke føre til "nidkære" diskriminerende reaktioner fra virksomhedernes side, f.eks. baseret på særlige fysisk e træk eller udenlandske accenter. 
5.1.3. Konsekvenser for de grundlæggende rettigheder  
Den foretrukne politiske løsningsmodel kr æver behandling af personoplysninger og 
videreformidling af disse til tredjeparter (f.eks. retshåndhævende myndigheder) i tilfælde af mistænkelige transaktioner. Det ka n indebære et alvorligt indgreb  i privatlivets fred og retten 
til beskyttelse af personoplysninger og kræver  derfor overholdelse af international og 
europæisk lovgivning om beskyttelse af pe rsonoplysninger og national lovgivning om 
beskyttelse af personoplysninger, der gennemf ører EU's lovgivning om personoplysninger.  
Retten til at oprette og drive egen virksomhed vi l ikke blive berørt, da virksomhederne stadig 
vil kunne handle med alle prækursorer (med  visse undtagelser som producenter af 
hexaminsprittabletter), selv om der også her vil gælde visse begrænsninger, da de skal indføre et nyt indberetningssystem og foretage yderlig ere kontrol af dispensationer. Ejendomsretten 
vil ikke blive påvirket, da håndtering, salg og be siddelse af prækursorer stadig vil være mulig.  
5.2. Fordele ved den foretrukne løsningsmodel 
5.2.1. At begrænse den brede offentligheds adgang til visse prækursorer  
Forbrugerne vil få fri adgang til kemiske sto ffer under et vist koncen trationsniveau. Adgang 
til højere koncentrationer vil ikke bliv e forbudt, men begrænset og kontrolleret.  
 
DA 9   DA 5.2.2. At begrænse pålideligheden og styrken af hjemmelavede sprængstoffer eller 
komponenter fremstillet til skadeli ge eller kriminelle formål  
Fastsættelse af koncentrationsgrænser vil i de t mindste gøre det vanskeligere at fremstille 
pålidelige og kraftige hjemmelavede spræ ngstoffer. Indberetning af mistænkelige 
transaktioner og et licenssystem vil have en afskrækkende virkning og forbedre chancerne for 
at pågribe terrorister og kriminelle, før de får mulighed for at fremstille hjemmelavede sprængstoffer.  
5.2.3. At øge sikkerheden og bevidstgøre he le forsyningskæden for prækursorer  
De forskellige bestanddele i denne politiske løsningsmodel vil sammen få en stærk positiv 
virkning på sikkerheden og bevidstheden om problemet i hele  forsyningskæden for 
prækursorer. Sammenlignet med eksister ende EU-foranstaltn inger og nationale 
foranstaltninger vil der være mere fokus på sikkerhedsrisici (i mods ætning til sikkerhed i 
forbindelse med brug og håndtering). 
5.2.4. At forhindre terrorister og andre kriminelle  i at udnytte mindre kontrol med og færre 
restriktioner for kemikalier i nogle lande   
De samlede virkninger af lavere  koncentrationsniveauer i det frie salg kombineret med et 
system til indberetning af mistænkelige transa ktioner og kontrol af salg af produkter med 
højere koncentrationsniveauer vil skabe lig e konkurrencevilkår i EU, da man både undgår 
konkurrenceforvridning på det indr e marked og forhindrer personer med ulovlige hensigter i 
at udnytte lempeligere regl er i andre medlemsstater. 
5.3. EU-merværdi 
Formålet med de foreslåede foranstaltninger er  at udvikle en samlet tilgang på EU-niveau og 
minimere de nuværende forskelle i nationale tilg ange. Det vil få det indre marked til at 
fungere bedre og forhindre terrorister og andre kriminelle i at udnytte lempeligere regler i 
visse medlemsstater. Endvidere vil foranstaltni ngerne styrke EU's fokus på sikkerhed for 
prækursorer (i modsætning til sikkerhed i fo rbindelse med brug og håndtering, som det har 
været tilfældet hidtil) og bidrage til at øge bevidstheden om problemet både i forsyningskæden og hos forbrugerne. Uddanne lse vil støtte gennemførelsen af de 
foranstaltninger, der følger af den foretrukne politiske løsningsmodel. Forskning vil bidrage 
til at gøre prækursorer mindre sk adelige. Sidst men ikke minds t vil en fælles EU-tilgang til 
udvikling og gennemførelse af sådanne foransta ltninger give medlemsstaterne mulighed for at 
udveksle erfaringer og oplysninger. 
5.3.1. Forventet anvendelse blandt relevante aktører  
Medlemsstaternes eksperter var alle positive over for den kombination af foranstaltninger, der 
følger af den foretrukne politiske løsningsmodel,  selv om de ikke gav udtryk for en formel 
politisk holdning. De mente, at den politiske løsningsmodel stort set var i overensstemmelse 
med de foranstaltninger, der alle rede var indført i flere medlem sstater, og som havde været en 
succes, eller foranstaltninger som nylig var indført som følge af et behov for at øge 
sikkerheden for prækursorer. Alle var enige om, at  en tilgang på EU-niveau ville bidrage til at 
skabe lige konkurrencevilkår i EU. 
Erhvervslivet understregede, at man generelt gik ind for frivillige foranstaltninger, men 
støttede også den kombination af foranstaltninger, der følger af den politiske løsningsmodel.