Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelseom "Forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 77/388/EØF om reglerne vedrørende leveringssteder for elektricitet og gas"

(KOM(2002) 688 endelig - 2002/0286 (CNS))

(2003/C 133/13)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 16. december 2002 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til EØSU's Faglige Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som udpegede Antonello Pezzini til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 6. marts 2003.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 398. plenarforsamling af 26. og 27. marts 2003, mødet den 26. marts, følgende udtalelse med 97 stemmer for, ingen imod og 4 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Efter at EU's indre marked er blevet til virkelighed, har man gradvist liberaliseret elektricitets- og gasmarkedet i medlemsstaterne med henblik på at øge effektiviteten inden for sektoren. På Det Europæiske Råd i Lissabon, der blev afholdt den 23. og 24. marts 2000, opfordredes til "en hurtig indsats" for at gennemføre det indre marked, og man tilskyndede "Kommissionen ... til ... at sætte mere skub i liberaliseringen" på områder som gas og elektricitet. Rådet (energi) den 30. maj 2000 opfordrede Kommissionen til "i tide at fremsætte forslag til den videre indsats".

1.2. Rådet (energi) gav den 25. november 2002 et yderligere skub til liberaliseringen af energi- og gasmarkederne ved at fastsætte, hvilke foranstaltninger medlemsstaterne skal træffe:

- åbne elektricitets- og gasmarkederne for erhvervskunder pr. 1. juli 2004;

- åbne markederne for private pr. 1. juli 2007;

- påse at netværksoperatørernes selskaber og energiproducenternes selskaber er juridisk adskilte;

- efterleve princippet om offentlige serviceforpligtelser (blandt andet udbyde energi til en overkommelig pris);

- indføre regler for prisfastsættelse hvad angår transporten gennem netværkene;

- indføre regler for fordeling af disponibel sammenkoblingskapacitet for grænseoverskridende elektricitetsudveksling.

1.2.1. EØSU erkender, at selvom størsteparten af medlemsstaterne går ind for at gennemføre liberaliseringen til tiden, er den nuværende situation langt fra ens. Desuden medfører de forskellige grader af liberalisering i medlemsstaterne, at der er store forskelle i den fulde gennemførelse af det indre marked.

1.2.2. EØSU støtter derfor alle tiltag, som sigter på at gennemføre et marked, der fungerer effektivt. Liberaliseringen af markedet sikrer ikke i sig selv, at markedet fungerer i praksis.

1.3. Liberalisering af disse markeder forudsætter øget deregulering og resulterer i en stigning i omfanget af den grænseoverskridende handel medlemsstaterne imellem. Nye bestemmelser på såvel fællesskabs- som nationalt plan medfører for tiden betydelige ændringer inden for disse markeder.

1.3.1. På det traditionelle elektricitetsmarked var de større elektricitetsproducenter, transmissionssystemselskaber og nationale og lokale distributionsselskaber i de fleste medlemsstater næsten 100 % statsejede. Generelt kan man sige, at elektricitetsmarkedet hovedsageligt var et nationalt marked, som var begrænset til handel inden for det enkelte lands grænser. Det samme var gældende for gasmarkedet.

1.4. Som følge af liberaliseringen er energimarkederne ikke længere rent nationale, og de fungerer nu i stigende grad på europæisk niveau. Dette har medført, at der er dukket nye aktører op på markedet, herunder energibørser, uafhængige energiproducenter, mæglere og traditionelle handelsfolk. De statsejede virksomheders (f.eks. de større producenters) dominerende position antager nu en anderledes form takket være privatisering og sammenslutninger. I de lande, hvor liberaliseringen er godt undervejs, kan man konstatere, at markedernes forretningsgange har ændret sig.

1.5. Den øgede liberalisering af gas- og elektricitetsdistributionssektoren har medført et presserende behov for revision af de gældende momsregler med henblik på at sikre, at de er forenelige med kravet om korrekt og ukompliceret beskatning af sådanne leverancer. De nye markeder medfører også nye problemstillinger, såsom spørgsmålet om beskatning af transmissionsomkostninger.

2. Problemer under de nuværende regler

2.1. Leveringssted

2.1.1. Under momsreglerne afgør "leveringsstedet", hvilken medlemsstat som har ret til at beskatte en transaktion. Det afgør derfor også den momssats, der skal benyttes, og (almindeligvis) hvilken medlemsstat leverandøren skal lade sig indregistrere i. Det er præcist defineret og er ikke nødvendigvis det sted, hvor leveringen rent fysisk kan siges at foregå.

2.1.2. I henhold til artikel 5, stk. 2, i det sjette momsdirektiv(1) betragtes elektricitet og gas som materielle goder. Da levering af dem betragtes som levering af goder, skal godets leveringssted fastsættes i overensstemmelse med artikel 8 i direktivet. Inden liberaliseringen af elektricitets- og gasmarkederne var spørgsmålet om, hvorvidt leveringen henhørte under artikel 8, stk. 1, litra a), eller artikel 8, stk. 1, litra b), levering henholdsvis med eller uden transport, ikke aktuelt, fordi produktion og distribution af og handel med elektricitet i næsten alle EU's medlemsstater var et nationalt anliggende, og der derfor ikke var tale om handel over grænserne. Lejlighedsvist forekommende leveringer hen over grænserne voldte ingen problemer, og i de tilfælde, hvor en distributør leverede til en anden medlemsstat, indregistrerede han sig i den pågældende medlemsstat.

2.1.3. På det nye liberaliserede marked forekommer der hyppigt grænseoverskridende transaktioner. På grund af elektricitets og gas' beskaffenhed er det i praksis næsten umuligt at følge deres fysiske bevægelser. Hvis en producent i det nordlige Europa sælger elektricitet til en forbruger i det sydlige Europa, betyder det ikke, at de elektroner, der produceres af producenten, rent faktisk bevæger sig fra nord til syd. Tilsvarende kan man ikke overføre idéen om transport til elektricitet og gas, og det er ikke logisk at anmode dem, som leverer disse goder hen over grænser, om at fremlægge dokumentation for forsendelse eller modtagelse.

2.1.4. Godernes fysiske bevægelser modsvarer ikke de betingelser, sælger og køber er enedes om i henhold til den af dem indgåede kontrakt.

2.1.5. De gældende regler kræver til tider, at en leverandør er nødt til lade sig momsregistrere i en anden medlemsstat end sin egen, hvilket volder besvær og er omkostningskrævende og kan hæmme udviklingen af det indre marked.

2.1.6. Der kan også være problemer på grund af forskellene i de civilretlige bestemmelser medlemsstaterne imellem, som medfører forskellige regler for fastsættelse af leveringssted og -tid.

2.2. Transmissionsomkostninger

2.2.1. I henhold til artikel 7 i direktiv 96/92/EF skal medlemsstaterne udpege en systemoperatør, som skal forestå driften, vedligeholdelsen og om nødvendigt udbygningen af transmissionssystemet i et givet område samt dets samkøringslinjer med andre systemer for at garantere forsyningssikkerheden. Systemoperatøren forvalter energistrømmene i systemet under hensyn til udvekslingerne med andre sammenkoblede systemer. Hvis der importeres elektricitet, er det systemoperatøren, der fordeler den disponible kapacitet.

2.2.2. Den nationale systemoperatør afholder omkostningerne i forbindelse med netværket. Dette netværk anvendes i forbindelse med national og international transport af elektricitet. Blandt transmissionssystemoperatørernes samlede omkostninger optræder der en post, der dækker omkostninger i forbindelse med nationale transmissionstjenester og grænseoverskridende handel med energi. Virksomheder på markedet, der eksporterer elektricitet, betaler et gebyr til dækning af de samlede netværksomkostninger. Dette gebyr er i momsmæssig sammenhæng en betalingspligtig tjeneste. Hvis gebyret opkræves hos en virksomhed, der er etableret i en anden medlemsstat end transmissionssystemoperatørerne, får leveringsstedet for disse tjenester betydning. Hvis gebyret betragtes som betaling for en transportydelse inden for Fællesskabet, skal momsen betales i den medlemsstat, hvor virksomheden er momsregistreret. Hvis man på den anden side antager, at gebyret opkræves som betaling for at få adgang til elektricitetsdistributionsnetværket, bliver beskatningsstedet i henhold til artikel 9, stk. 1, det land, hvor systemoperatøren er etableret. Usikkerhed om, hvordan artikel 9 i denne forbindelse skal anvendes, kan resultere i forskellige fortolkninger, hvilket kan føre til såvel dobbeltbeskatning som slet ingen beskatning.

3. Den foreslåede fremgangsmåde

3.1. Generel fremgangsmåde

3.1.1. Det gældende momssystem, og navnlig reglerne om levering mellem medlemsstaterne, skaber unødvendige problemer, når der anvendes gas og elektricitet. Nye regler om leveringssted tager hensyn til de pågældende goders særlige karakter og forenkler reglerne for det indre marked for energi. En af de grundlæggende momsregler, nemlig reglen om, at beskatning finder sted der, hvor goderne rent fysisk befinder sig, opretholdes ikke i forbindelse med disse goder, eftersom det i de fleste tilfælde er umuligt at kæde en transaktion sammen med de pågældende goders fysiske bevægelser.

3.2. De nye regler

3.2.1. De nedenfor opstillede "regler" er forsøgt formuleret i et mere frit, men tilstrækkelig nøjagtigt sprog.

3.2.2. Første regel

3.2.2.1. Levering af elektricitet eller gas til en person i samme medlemsstat som sælgerens er afgiftspligtig i pågældende medlemsstat, og det er sælgeren, som hæfter for afgiftens erlæggelse. Salg til en person uden for EU skal der ikke betales EU-moms for. I begge tilfælde er dette en fortsættelse af gængs praksis.

3.2.3. Anden regel

3.2.3.1. Levering af elektricitet eller gas til en person i en anden medlemsstat end sælgerens vil, såfremt køberen erhvervsmæssigt videresælger dette gode, være afgiftspligtig i køberens medlemsstat. Det er køberen, som hæfter for afgiftens erlæggelse. Sælgeren behøver ikke at lade sig indregistrere i køberens medlemsstat.

3.2.4. Tredje regel

3.2.4.1. Levering af elektricitet eller gas til en person i en anden medlemsstat end sælgerens vil, såfremt køberen IKKE erhvervsmæssigt videresælger godet, være afgiftspligtig i den medlemsstat, hvor energien forbruges. Sælgeren hæfter for afgiftens erlæggelse og skal lade sig indregistrere i den pågældende medlemsstat.

3.2.4.2. Hvis køberen af energi imidlertid er momsregistreret i den medlemsstat, hvor energien forbruges, kan myndighederne i denne medlemsstat vælge at overføre momspligten fra sælger til køber; så behøver sælgeren ikke at blive registreret i pågældende medlemsstat.

3.2.4.3. I praksis forbruges energien dér, hvor el- og gasmåleren befinder sig.

3.2.5. Fjerde regel

3.2.5.1. Indkøb af elektricitet eller gas fra lande uden for EU bliver ikke direkte behandlet. Holdningen synes at være følgende:

- Hvis køberen erhvervsmæssigt videresælger det pågældende gode, skal der erlægges afgift for købet i køberens medlemsstat, og det er køberen, som hæfter for afgiftens erlæggelse.

- Hvis køberen ikke erhvervsmæssigt videresælger godet skal der erlægges afgift for købet i den medlemsstat, hvor energien forbruges. Det er sælgeren, som primært hæfter for erlæggelse af afgiften, men hvis han ikke er indregistreret i pågældende medlemsstat, kan myndighederne gøre brug af deres ret til at overføre momspligten på køberen, hvis han er indregistreret dér.

3.2.6. Femte regel

3.2.6.1. Den nuværende usikkerhed vedrørende afgifter for elektricitetstransmission vil forsvinde, hvis følgende fastsættes:

- hvis den person, der leverer tjenesten, og hans kunde befinder sig i samme medlemsstat, er tjenesten som i dag afgiftspligtig i denne medlemsstat, og den person, som hæfter, er den person, som leverer tjenesten.

- Hvis de to personer befinder sig i forskellige medlemsstater, er kunden momspligtig over for sin medlemsstat.

- Hvis leverandøren befinder sig uden for EU, er kunden momspligtig over for sin medlemsstat.

4. Bemærkninger

4.1. Generelle bemærkninger

4.1.1. Dette forslag fra Kommissionen om at ændre momsreglerne af hensyn til liberaliseringen af energimarkedet vil spille en værdifuld rolle i den videre liberalisering af dette marked ved at fjerne begrænsninger for industrien, som ikke kunne forudses, da elektricitet og gas hovedsagelig var statsmonopoler, som ikke fungerede uden for landegrænserne. Industrien har anmodet om sådanne ændringer og støtter generelt de foreliggende forslag. I dag er der omkring 200 virksomheder, som leverer elektricitet eller gas til en anden medlemsstat; antallet forventes at stige, måske til det tidobbelte, i løbet af de kommende år.

4.1.2. Selv om EØSU stiller sig positivt til forslaget, fremsætter udvalget samtidig to forbehold og et forslag, som gennemgås i de følgende tre punkter.

4.2. Første forbehold

4.2.1. De bestemmelser, som vi har beskrevet ovenfor som "Tredje regel", indfører et usikkerhedsmoment i systemet. En leverandør i en medlemsstat kan have mange kunder i en anden medlemsstat, som ikke sælger energi, men bruger den. Myndighederne i kundernes medlemsstat kan vælge at omlægge momspligten i forbindelse med en kunde, men ikke en anden; endvidere kan de ændre holdning for den enkelte kundes vedkommende og træffe den modsatte beslutning ved senere leveringer og tilmed atter engang ændre holdning. Leverandøren kan have kunder i andre medlemsstater og opleve samme usikkerhed dér.

4.2.2. Kommissionen forklarer ikke i sin meddelelse, hvorfor den vælger denne ordning, som strider mod princippet om, at beskatning bør være sikker og frem for alt ikke diskretionær, især når det gælder et så vigtigt spørgsmål som hvem der skal betale.

4.2.3. Kommissionen har forsøgt at imødegå vores indvendinger med:

- En leverandør, som har flere kunder i en anden medlemsstat, vil sikkert være momsregistreret dér, hvorfor der ikke vil være nogen problemer.

- En medlemsstat, som ønsker at overføre momspligten, bør gøre dette gældende i forbindelse med alle leverandører og varer.

4.2.3.1. Vedrørende det første svar fra Kommissionen pointerer EØSU, at det udmærket kan tænkes, at leverandører har mere end én kunde i en andet medlemsstat uden selv at være indregistreret dér.

4.2.3.2. Hvad angår det andet svar fra Kommissionen er EØSU i overensstemmelse med direktivet af den opfattelse, at medlemsstaten kun skal have lov til at overføre momspligten for visse varer. Vi ser gerne, at Kommissionen skriftligt forsikrer os om, at alle medlemsstater accepterer denne fortolkning.

4.2.4. Den bestemmelse, som synes at have forrang, dvs. som finder anvendelse, hvis momspligten ikke omlægges, kræver, at leverandøren lader sig indregistrere uden for sin egen medlemsstat, en byrde som det nye direktiv bør sigte på at reducere.

4.2.5. Vi foreslår, at den "tredje regel" affattes således:

4.2.5.1. Den tredje regel, forslag til ny version.

4.2.5.2. Levering af elektricitet eller gas til en person i en anden medlemsstat end sælgerens bør, såfremt køberen IKKE erhvervsmæssigt videresælger godet, være afgiftspligtig i den medlemsstat, hvor energien forbruges. Køberen bør hæfte for afgiftens erlæggelse, hvis han er momsregistreret i pågældende medlemsstat. Hvis han ikke er indregistreret dér, bør den, som hæfter, være sælgeren, som er nødt til at lade sig indregistrere dér.

4.3. Andet forbehold

4.3.1. De nye regler afhænger af, om videresalg af elektricitet eller gas er køberens virksomhedsområde eller ej. Hvad angår EØSU's spørgsmål om, hvad situationen er for en bykommune, som køber elektricitet og sælger noget af energien til kommunens borgere og bruger noget af den til sine egne kontorer og til gadebelysning, svarer Kommissionen, at man bør kende køberens hensigt med handelen. Hvis det er køberens hensigt at videresælge hovedparten af elektriciteten, vil købet hører ind under den anden regel, ifølge hvilken der skal erlægges afgift for købet i køberens medlemsstat, og det er køberen, som hæfter for afgiftens erlæggelse. I modsat fald gælder tredje regel.

4.3.2. EØSU mener, at "hensigten" er et vanskeligt kriterium at verificere og uhensigtsmæssig på skatteområdet, ligesom ordet "hovedparten" er alt for upræcist. Med flere præciseringer i denne bestemmelse vil man kunne undgå problemer i forbindelse med gennemførelsen af direktivforslaget.

4.4. Forslag

4.4.1. Hvis man forestiller sig, at en italiensk virksomhed hos en fransk producent køber gas, som fuldstændigt udnyttes til elproduktion og -salg, vil gaskøbet i dag, ifølge Kommissionens direktivforslag, falde ind under tredje regel. EØSU vurderer dog, at det vil være mere rimeligt ifølge direktivets egne principper, hvis det falder ind under anden regel.

5. Konklusion

5.1. Udvalget er enig i forslagets mål og visse af dets bestemmelser, men kan ikke godkende det, før man har fået et tilfredsstillende svar på de i punkt 4.2 og 4.3 beskrevne forbehold.

Bruxelles, den 26. marts 2003.

Roger Briesch

Formand for

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EFT L 145 af 13.6.1977, s. 1.