DA    DA DA 
DA    DA  KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 8.7.2008 
SEK(2008) 2209 
  
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
 
Ledsagedokument til 
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TI L EUROPA-PARLAM ENTET, RÅDET, 
DET ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET 
 
En strategi for indregning af de ek sterne omkostninger i transportpriserne 
 
og til  
 
Forslag til  
 
EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV 
 
om ændring af direktiv 1999/62/EF om afgift er på tunge godskøretøjer for benyttelse af 
visse infrastrukturer 
 
Resume af konsekvensanalyse vedrø rende indregning af eksterne 
omkostninger i transportpriserne  
{KOM(2008) 435 endelig} 
{KOM(2008) 436 endelig} 
{SEK(2008) 2208} 
DA 2   DA ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE 
Konsekvensanalyse vedrørende 
indregning af eksterne omko stninger i transportpriserne 
Ved ændringen i maj 2006 af di rektiv 1999/62/EF, der handler om infrastrukturafgifter på 
tunge godskøretøjer, indsatte Europa-Parla mentet og Rådet følgende bestemmelse: "Senest 
den 10. juni 2008 fremlægger Kommissionen på baggrund af en undersøgelse af alle 
elementer, inklusive omkostningerne i forbinde lse med miljø, støjgener, trafikoverbelastning 
og sundhed, en almindeligt anvendelig, gennemskuelig og forståelig model til vurdering af alle eksterne omkostninger, som skal danne grundlag for fremtidige beregninger af 
infrastrukturbenyttelsesafgifter."  Bestemmelsen fortsætter: "Denne model suppleres med en 
konsekvensanalyse af internaliseringen af eksterne omkostninger for alle transportformer og 
en strategi for en trinvis anvendelse af denne model på alle transportformer. Rapporten og 
modellen ledsages af forslag til Europa-Parlam entet og Rådet med henblik på yderligere 
revision af direktivet."  
I denne konsekvensanalyse redegøres der fo r, hvordan eksterne om kostninger ved støj, 
luftforurening, klimaændringer, trængsel og ul ykker ved trafik med t unge lastbiler og andre 
transportmidler kan indregnes i transportprise rne ved brug af markedsbaserede virkemidler, 
som f.eks. afgifter, skatter eller omsættelige ti lladelser. Det analyseres, hvilke muligheder der 
er for at indregne de eksterne  omkostninger i vejafgifter for tunge lastbiler med henblik på 
ændring af direktiv 199 9/62/EF, og hvilke muligheder der er  for at indregne de eksterne 
omkostninger ved andre transportformer, so m f.eks. jernbaner, luftfart, søfart og 
indlandsskibsfart. 
1. P
ROBLEMSTILLING  
Transporten påfører omverdenen skadelige virk ninger, der har omkostninger for andre. Disse 
omkostninger er som regel eksterne, dvs. de afhol des ikke af dem, der forårsager dem, men 
overvæltes på andre trafikanter (trængsel , ulykker) og samfundet (miljøomkostninger). 
Transportens eksterne omkostninger på miljøområ det har allerede givet anledning til en række 
regulerende indgreb. Desude n er transporten pålagt  talrige skatter og af gifter, f.eks. på køb, 
besiddelse og brug af køretøjer, hvad der muligvi s alt i alt kompenserer - og i nogle tilfælde 
måske endda overkompenserer - for nogle af dens samfundsmæssige omkostninger. Der må 
således tages hensyn til den eksisterende situat ion for at undgå, at der opkræves betaling for 
den samme eksterne omkostning to gange. Spør gsmålet er imidlertid, i hvilket omfang de 
eksisterende foranstaltninger gør det muligt at indregne de eksterne omkostninger i 
transportprisen, med andre ord om prissignalern e fra disse bestående afgifter, skatter og 
subsidier, fungerer som incitamenter for udvik ling af ny teknologi og nye  transportmåder, og 
om de virker adfærdsregulerende på forbrugerne. 
Selvom der er visse forhold, der peger på, at ek sterne omkostninger alle rede til vis grad er 
indregnet i priserne, så er det ikke alle disse omkostninger, der påhviler transportbrugerne, 
eller også betales de på måder, der ingen forbin delse har med de eksterne omkostninger. I de 
fleste tilfælde er de statslige indgreb indbyrdes usammenhæng ende og ikke specielt rettet mod 
DA 3   DA disse markedssvigt. Problemet er, at den eksi sterende afgiftsstrukt ur ikke udsender et 
prissignal, der effektivt nok til at påvirke trafikadfærden. 
At lade situationen fortsætte uæ ndret ville være ensbetydende me d, at transporten fortsat ville 
forårsage skadevirkninger, der ikke bæres af transportbrugerne. Det betyder dog ikke, at der 
slet ingen ændringer ville ske, for der finde s andre midler til bekæmpelse af eksterne 
omkostninger, midler der enten allerede er i brug (bilskatter, EURO-k lasser) eller er under 
drøftelse i EU-institutione rne (kvotehandel i luftfart en, regler om bilers CO 2-emissioner). 
Men hvis ikke de eksterne omkostninger regnes med, vil transportprise rne fortsat sende et 
forkert signal til brugerne, som så ikke får tilstrækkelige inc itamenter til at bruge renere 
køretøjer og til at undgå overbelastede veje i myldretiden. 
2. F ORMÅL  
EU's overordnede mål er at "sikre, at vores transportsystemer opfylder samfundets 
socioøkonomiske behov og samtidig har færrest mulige skadelige virkninger for økonomien, samfundet og miljøet". 
Denne konsekvensanalyse handler dog kun om  Kommissionens konkrete mål, som i 
overensstemmelse med de lovgivende instansers pr æcise anvisninger er at foreslå en strategi 
for, hvordan transportens eksterne omkostni nger kan indregnes i transportpriserne. Det 
forventes, at indregningen af eksterne omkos tninger i transportpriserne vil medføre, at 
transportbrugerne udsættes for de rigtige pri ssignaler, som gør det muligt at effektivisere 
udnyttelsen af infrastrukturen og bidrage til, at de negative ek sterne effekter som trængsel, 
ulykker og miljøforurening mindskes. Indsatsen fo r at nå denne målsætning bør ikke hæmme 
økonomiens konkurrenceevne og ikke pålægge transporten urimelige byrder. 
De afledte operationelle mål er: – at foreslå en trinvis strate gi for, hvordan indregningen i priserne af de eksterne 
omkostninger kan fremmes i alle transportformer,  således at brugerne får incitamenter til at 
udnytte transportinfrastrukturen effektivt 
– som et første skridt og under hensyntagen til, at  der i forvejen er stillet forslag om at 
indføre emissionshandel inden fo r lufttransporten, at gøre det muligt for medlemsstaterne 
og at tilskynde dem til at indføre vejbenyttelsesafgifter på motorveje og andre veje på en sammenhængende måde, som gør trafikken me re bæredygtig. Det betyder, at direktiv 
1999/62/EF må ændres. 
3. H
ANDLEMULIGHEDER  
Analysen har set på en række handlemuligheder og herunder benyttet sig af økonomiske 
modeller. 
Referencescenariet  (ingen nye initiativer) undersøger ikke noget nyt forslag til, hvordan 
indregning af eksterne omkostninger i priserne kan sikres, men tager hensyn til de foranstaltninger for at reducere miljøskaderne, der er undervejs. Disse foranstaltninger vedrører hovedsagelig eksterne omkostninger, de r følger af klimaændringerne, men de indgår 
ikke i en samlet strategi for indregning af  eksterne omkostninger og omfatter ikke alle 
transportformer. 
DA 4   DA I det andet scenarie  analyseres det, hvordan det vil virke at prissætte de eksterne 
omkostninger inden for lastbiltransporten. Denn e handlemulighed munder ud i en ændring af 
direktiv 1999/62/EF. Vi ha r undersøgt tre varianter: 
- at indføre afgifter til dæ kning af omkostninger forårsaget  af luftforurening og støj 
- at indføre afgifter til dækning af omkostnin ger forårsaget af luftforurening, støj og CO 2-
emission 
- at indføre afgifter til dækning af omkostninger forårsaget af lu ftforurening, støj og trængsel. 
Efter et tredje scenarie  skulle der ikke kun kunne opkræv es afgifter for eksterne 
omkostninger inden for vejtransporten, sådan som i handlemulighed 2, men også inden for 
alle andre transportformer, dvs. je rnbaner, luftfart, søfart og indl andsskibsfart, således at alle 
transportformer behandles lige. He r har vi undersøgt to varianter: 
- at indføre afgifter til dækning af omkostninger forårsaget af luftforurening og støj inden for 
alle transportformer, og afgifter for CO 2-emissioner inden for søfart, indlandsskibsfart og 
jernbaner 
- at indføre afgifter til dækning af omkostnin ger forårsaget af luftforurening, støj og CO 2-
emission inden for alle transportformer. 
4. K ONSEKVENSANALYSE  
I ingen af handlemulighederne vil indregningen  af de eksterne omkostninger i priserne 
hæmme mobiliteten i Europa, men indførelsen af afgifter ændrer  transportbrugernes valg og 
påvirker transportarbejdets fordeling mellem transportformerne. Det viser sig imidlertid, at trængselsafgifter inden for vejtransporten giver fl ere positive virkninger, fo rdi de bidrager til, 
at der spares tid, og samtidig nedsætter brændstofforbruget og miljøskaderne. 
De økonomiske virkninger af at dække de ekster ne omkostninger over priserne er negative på 
kort sigt, fordi stigningen i transportomkostninge r vejer tungere end de andre virkninger. Men 
hvor stor en andel, transportomkostningerne udg ør, varierer efter erhvervsgren, og resultatet 
vil sandsynligvis blive, at godstransporten effek tiviseres. Alt i alt er der grund til at tro, at 
færre eksterne omkostninger - trængsels- og miljøomkostninger - og færre trafikofre vil 
forbedre Europas samlede konkurrenceevne, eftersom disse omkostninger i den nuværende situation bæres af det europæiske samfund som helhed. Dertil kommer, at trængselsafgifter 
medfører tidsbesparelser, so m omsættes til produktivitetsgevinster i erhvervslivet. 
Ved at gennemføre en afgiftsordning vil man opnå en samlet besparelse i de eksterne 
miljøomkostninger på omkring 1 mia. EUR om året. Den kraftige nedgang i CO
2-emissioner, 
som trængselsafgifter medfører, skyldes hoveds agelig det nedsatte brændstofforbrug. Der 
findes undersøgelser, som viser, at brændsto fforbruget stiger med cirka 10-30 %, når 
trængslen er stor. 
De fordelingsmæssige virkninger  af at dække de eksterne omkostninger over priserne er 
ganske beskedne og bidrager ikke til at øge uligheden. Det kan skylde s, at befolkningsgrupper 
med lavere indkomster er mere tilbøjelige til at br uge den kollektive traf ik og derfor ikke 
rammes af afgifter på privat bilismen. Et forhold, som modelle rne ikke kan indfange, er de 
positive virkninger af at reducere de eksterne  sundhedsomkostninger. Mindre luftforurening 
DA 5   DA vil få positive sundhedsmæssige vi rkninger, især i tæt befolked e områder og i alpine og andre 
beboede dale i bjergområder. 
I forhold til provenuet fra vejafgifter i de forskellige handlemuligheder vil 
driftsomkostningerne variere mellem 12 % og 25 % i EU25. Disse overslag vedrører ikke de 
eksisterende ordninger. I lande som Tyskland, Østrig og Tjekkiet findes der allerede et 
elektronisk system, og her ligger driftsomkos tningerne mellem 15 % og 20 % af provenuet. 
De ovenfor omtalte overslag kan derfor vise sig at være for høje for nogle medlemsstaters 
vedkommende. 
Hvad provenuet fra afgifter til dækning af ekster ne omkostninger skal br uges til, bør afgøres 
under hensyntagen til de fordele, Fællesskabet  har af den internationale trafik. For 
vejgodstransportens vedkommende udgør den in ternationale trafik 27 % af den samlede 
lastvognstrafik i EU27. I syv medl emsstater ligger den dog over 50 %, og de højeste andele 
finder man i Estland med 84 % og Luxem bourg med 77 %. Den internationale 
vejgodstransport stiger, og dens andel af trafikken i EU27 forventes at nå op på 33 % med en 
højeste andel på 90 % i Estland. Hvis ikke provenuet øremærkes, vil medlemsstaterne være tilbøjelige til at maksimere dere s nationale velstand uden at tage fuldt hensyn til det udbytte, 
som bæredygtig mobilitet på fællesskabsplan kan resultere i. 
Hvis ikke systemerne bliver gennemskuelige og kontrollérbare, vil der i nogle tilfælde være 
risiko for, at den internationa le transport pålægges uforholds mæssigt store afgifter, hvad der 
igen kan få negative virkninger for mobiliteten,  den frie bevægelighed og det indre marked. 
Uforholdsmæssigt store afgifter kan også få negative virkninger på lokalt plan. For eksempel 
blev Ungarns første forsøg med betalingsmo torveje i 1990'erne ikke vellykkede, fordi 
afgifterne blev sat højere, end br ugernes betalingsevne rakte til. 
De vigtigste af de bestemmelser i det nuværende direktiv, der skal sikre, at 
infrastrukturomkostningerne bliver kontrollérbare , er fastlæggelsen af en fælles metode for 
beregning af omkostningerne og vedtagelsen af fælles principper for afgifternes størrelse. 
Medlemsstaterne kan vedtage kun at indkræve n ogle af de omkostninger, som de når frem til 
ved beregninger efter denne fælles metode. En tilsvarende fremgangsmåde bør benyttes for afgifter til dækning af eksterne omkostninger. 
5. S
AMMENLIGNING AF HANDLEMULIGHEDERNE  
Den kvantitative og kvalitative analys e synes at vise, at løsningen med trængselsafgifter, giver 
de bedste resultater. For det første påvirker  det lavere tidsforbrug økonomien positivt, fordi 
godstrafikken glider lettere. For det andet medfør er trængselsafgifter en  kraftig reduktion af 
de eksterne omkostninger. De friere trafikstrø mme påvirker brændstofforbruget, som så igen 
medfører færre CO 2-emissioner. Af disse grunde er velsta ndsvirkningerne også større i dette 
scenarie. 
Når alle transportmåder pålægges afgifter, opretholdes mobiliteten i det store hele, men 
emissionerne til miljøet og antallet af trafikofre falder. Trængslen er ikke blevet analyseret, og 
derfor indeholder denne analyse ikke alle de positive virkninger af trængselsafgifter. Hvad angår befolkningens accept, har den offentlige høri ng vist, at der er stærk opbakning til, at alle 
transportformer skal betale afgifter. Dog skal det internationale aspekt af sø- og luftfart 
undersøges nærmere, før man kan gennemføre en strategi for dækning af eksterne 
omkostninger over priserne. Dertil kommer, at beskæftigelsesvirkningen i handlemulighed 3 
er stærkt afhængig af, hvordan provenuet bruges. 
DA 6   DA Foretrukne handlemuligheder: Strategi fo r dækning af eksterne omkostninger over 
priserne i alle transportformer  
Det eneste rimelige ville være at dække de ekst erne omkostninger over priserne inden for alle 
transportformer. De internationalt gældende re gler for søfart, luftfa rt og indlandsskibsfart 
betyder dog, at en sådan strategi  må udvikles på længere sigt. 
Ved at sammenligne scenarierne får man et vist indt ryk af, hvilken handlemulighed der er den 
bedste. Mulighed 3B omfatter an dre transportformer og indebære r, at eksterne omkostninger 
ved luftforurening, støj og CO 2 dækkes over priserne i de andre transportformer. Hvis de 
eksterne omkostninger dækkes over prisen også inden for de andr e transportformer, forbedres 
den samlede bæredygtighed. 
På det grundlag bør der udarbejdes et arbejdsp rogram, hvor der tages hensyn til, at også de 
andre transportformers eksterne om kostninger (luftfor urening, støj, CO 2) bør betales via 
priserne. 
På jernbaneområdet nævner konsekvensanalyse n, at afgifter til dækning af eksterne 
omkostninger allerede er en mulighed i den eksisterende EU-lovgivning (direktiv 
2001/14/EF). Når eurovignette-direktivet først er  ændret, således at det tillader dækning af 
eksterne omkostninger over priserne, skulle je rnbanerne få flere muligheder for at gøre det 
samme. 
På luftfartsområdet er indførelsen af em issionshandelsordningen et vigtigt skridt til 
bekæmpelse af CO 2-emissioner. I forbindelse med det ig angværende arbejde på at reducere 
NO X-emissionerne bliver der mulighed for at analys ere, hvordan en prismekanisme ville virke 
på dette felt. 
Hvad angår søtransporte n, viser stigningen i CO 2-emissioner og luftforure ning, at der er grund 
til at gribe ind på dette område. Søfartens in ternationale aspekter gør det nærliggende at 
forestille sig, at analysen vil pege på  emissionshandelsordningen som en løsning. 
Endelig vil der også blive tænkt på de indre vandveje under hensyntagen til, at de i mange 
tilfælde har deres egne særlige regul ering, f.eks. i Mannheim-konventionen. 
Foretrukne handlemuligheder: Revision  af direktiv 1999/62/EF i juni 2008  
Som nævnt skyldes en stor del af  de eksterne omkostninger lastbi ltransporten. Derfor er det en 
afgørende komponent i den breder e strategi at få inddraget di sse omkostninger i dækningen af 
de eksterne omkostninger over priserne i alle tr ansportformer, og det for udsætter, at direktiv 
1999/62/EF ændres. 
Lastbiltransportens eksterne om kostninger er ikke de første til at blive taget op inden for 
denne bredere strategi, for der er allerede stillet forslag om at inddrage luftfarten under 
emissionshandelsordningen. I øvrigt må direktiv  1999/62/EF også ændres for at løse op for 
den lovgivningsmæssige hårdknude, der hindr er, at jernbanetran sportens eksterne 
omkostninger betales over priserne. 
Det ville ikke påvirke udviklingen i de ekst erne omkostninger negativt at begynde med 
vejtransporten, mens man arbejder på at tilre ttelægge politikken for de andre transportformer, 
for en sådan fremgangsmåde ville være i overensstemmelse med en relativt højere afgift på den transportform, der har de største eksterne omkostninger. 
DA 7   DA Denne analyse synes at vise, at den beds te kombination med hensyn til mobilitet og 
bæredygtighed ligger i de handlemuligheder de r indebærer, at der lægges afgifter på 
lastbiltransporten baseret på luftforurening, st øj og trængsel. En diffe rentieret afgiftsordning 
baseret på omkostningerne ved luftforurening og  støj giver mulighed for at tage hensyn til 
lokale miljøomkostninger. Ved at integrere trængselsafgifter i sådanne ordninger opnår man tidsbesparelser, der påvirker økonomien som he lhed positivt. Trængselsafgifter er mere 
effektive, hvis de omfatter både person- og godstransport, som konkurrerer om de samme 
infrastrukturanlæg. Dette element var der opba kning til i den offentlige høring, som gik ind 
for "afgifter på last- og personbiler". Dertil komme r, at nedsat rejsetid  også bidrager til at 
nedbringe CO
2-emissionerne. Interessant nok fører afgi fter på last- og personbiltrafikken til, 
at miljøomkostningerne reduceres nogenlunde li ge så meget som ved de handlemuligheder, 
der omfatter et specifikt pristillæg for CO 2-emissioner. 
Det er i analysen forudsat, at afgifterne indføres i alle medl emsstater. Men fordele og ulemper 
ved en obligatorisk ordning over for en or dning med valgmuligheder og bemyndigelse er 
blevet undersøgt sammen med forholdet til subsidiaritetsspørgsmålene. Forskellige betragtninger gør det nærliggende først at overveje en bemyndigelsesordning: 
- Der kan stadig være nogen usikkerhed med hensyn til omkostninger, udbytte og 
gennemførelse af de nødvendige systemer for opkrævning af afgifterne  på vejnettet i nogle 
medlemsstater, hvor trafikken ikke er særlig st or, og de eksterne omkostninger derfor små. 
- En bindende ordning med obligatoriske afgifter ville være en radikal ændring i forhold til 
det nuværende direktiv og kan dårligt påtænkes uden en overgangsperiode. 
- Medlemsstaterne har traditionelt fulgt forske llige fremgangsmåder, hvad angår afgifter på 
infrastruktur, og derfor er deres erfaringer med den opkrævningsteknologi, der skal til, ikke 
lige omfattende. Der er stadig pr oblemer med interoperabiliteten. 
- En fleksibel og gradvis indfas ning ville gøre det muligt at afpr øve de nye afgiftsordninger og 
den nye opkrævningsteknik i de medlemsstater, h vor de geografiske forhold egner sig bedst. 
- Den faktiske gennemførelse og den driftserfa ring, der indhøstes i pion ermedlemsstater, ville 
gøre det muligt at gøre grundig stat us på senere tidspunkt . Derefter kan der foretages en fælles 
vurdering af fordele og ulemper ved at gøre opkrævning af afgifter obligatorisk i alle 
medlemsstater og af, hvor høj en grad  af EU-samordning der er nødvendig. 
En sådan fremgangsmåde, der bygger på bemyndige lse, vil betyde, at det første skridt i 
strategien for at dække de eksterne omkostninge r over prisen må være at revidere direktiv 
1999/62/EF. De vigtigste ændringer vil være at till ade, at vejafgifter beregnes på grundlag af 
eksterne omkostninger forårsaget af luftforu rening, støj og trængsel , og at differentiere 
afgifterne i overensstemmelse hermed. Sådanne af giftsordninger ville skulle opfylde en række 
betingelser, for at de kan blive mere effektive og få større chancer for at lykkes, f.eks. at der 
skal bruges elektronisk opkrævning af bompe nge, der ikke sinker trafikken, men letter 
gennemførelsen ved at reducere omkostningerne og de lokale gener, og som gør muligt senere 
at udvide ordningen til alle veje . Subsidiaritetshensyn gør, at di rektivet ikke vil komme til at 
omfatte personbiler, men trængselsafgifter bliver mere effektive, hvis også trafikanter, der ikke falder inden for dette direktivs anvendelsesområde, omfattes af en tilsvarende ordning, og denne positive virkning bør anerkendes.