Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Koordination af den økonomiske politik som følge af ØMU'en"

(2001/C 139/13)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 2. marts 2000 i medfør af forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at udarbejde en udtalelse om "Koordination af den økonomiske politik som følge af ØMU'en".

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som udpegede Lars Nyberg til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 12. december 2000.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 379. plenarforsamling af 28. februar-1. marts 2001, mødet den 1. marts, følgende udtalelse med 87 stemmer for og 1 stemme imod.

1. Indledning

1.1. Via det indre marked og indførelsen af den fælles valuta har den økonomiske integration i EU gjort store fremskridt. Dette har også skabt nye muligheder for økonomisk fremgang. Efterhånden som disse politiske beslutninger begynder at få en vis effekt, bliver de tilbageværende problemer imidlertid tydeligere. Hvordan kan det indre marked og den fælles valuta få en optimal indvirkning på vækst og beskæftigelse?

1.2. Hvad angår det indre marked afgiver ØSU gennem sit særlige observatorium løbende udtalelser om udviklingen. Færdiggørelsen af det indre marked er en betingelse for, at alle øvrige politikker bliver en succes. En række udtalelser fra ØSU har også beskæftiget sig med forskellige aspekter af den fælles valuta. Disse har beskrevet de vanskeligheder, som er opstået under konvergensprocessen i form af bl.a. arbejdsløshed og udebleven vækst, men også de positive resultater med at nedbringe inflation og budgetunderskud. Sidstnævnte giver særdeles gode forudsætninger for at sikre langvarig vækst og øget beskæftigelse. Der er ikke længere konstante konflikter på grund af forskelle i valutakursernes udvikling i de nu 12 medlemsstater, hvilket har haft en positiv indvirkning på sammenholdet. I stedet diskuteres nu udviklingen i euroens valutakurs. Denne udtalelse har til formål at supplere tidligere udtalelser ved specifikt at behandle de behov for yderligere koordination af den makroøkonomiske politik, som opstår i og med indførelsen af euroen.

1.3. I udtalelser fra marts 1998(1) og marts 2000(2) beskriver ØSU de kurssvingninger, som dollaren og yenen har været igennem: "Over de sidste tyve år har kursen på ecu i forhold til dollar svinget mellem yderpunkterne 1,7 og 0,6. Heraf kan udledes, at den seneste udvikling langt fra er exceptionel. Ligesom amerikanerne sjældent diskuterer dollarkursen, må europæerne derfor også vænne sig til ændringer i eurokursen." Nedenstående diagram viser euroens hidtidige svingninger i forhold til dollaren. Selv om størrelsen af dollarens øgede værdi ikke er enestående, har stigningen været meget hurtig. Dette befatter denne udtalelse sig dog ikke med.

Diagram 1: Eurons värde i förhållande till den amerikanska dollarn

>PIC FILE= "C_2001139DA.006002.EPS">

Kilde:

ECB Monthly Bulletin (oktober 2000).

1.3.1. Et andet aspekt, der nævntes i udtalelsen fra 1998, var, at Den Monetære Union har den positive effekt, "at medlemslandenes afhængighed udadtil vil mindskes kraftigt, eftersom den væsentligste del af handlen vil finde sted i euro mellem de deltagende lande. Euroens kurs udadtil vil derfor være et langt mindre vigtigt problem". Dette konkretiseredes i en udtalelse om den økonomiske situation i år 2000(3), hvor det hedder, at man her skal "holde sig for øje, at det netop er karakteristisk for euroområdet, at det er så stærkt afhængigt af den interne efterspørgsel, som tegner sig for 90 % af BNP". Emnet blev videreudviklet i en udtalelse om "Europa som en økonomisk enhed - en politisk udfordring"(4).

1.3.2. Udtalelsen fra 2000(5) kommer også ind på Den Europæiske Centralbanks inflationspolitik på baggrund af den aktuelle situation, der har sænket "hastigheden i den gryende konjunkturforbedring, der var sat ind i nogle lande". Dette er udgangspunktet for vor diskussion om vigtigheden af en koordination af den økonomiske politik. Vi udgår også fra følgende: "Det altoverskyggende problem er efter ØSU's mening ledigheden. ØSU har tidligere givet udtryk for det synspunkt, at EU bør sætte sig et mellemfristet vækstmål på mindst 3,5 %, hvis der skal opnås en tilfredsstillende reduktion i ledigheden"(6). Vigtigheden af at koordinere de politiske processer(7) har ØSU formuleret som en "egnet makroøkonomisk policy-mix - omfattende finanspolitik, monetær politik og indkomstpolitik ... så der kan skabes et tillidsklima, der stimulerer forbruget og investeringerne og dermed sætter varig gang i beskæftigelsen"(8).

1.3.3. I en udtalelse om ØMU'en og samhørigheden(9) diskuteres, hvordan ØMU'en øger produktiviteten via den skærpede konkurrence, og at det indebærer en risiko for tab af arbejdspladser. "Men hvis det lykkes aktørerne i Den Europæiske Union at samordne den økonomiske politik, kan resultatet blive en efterspørgsel af en tilstrækkelig styrke. I det tilfælde kan nettoeffekten på beskæftigelsen blive positiv." Én følgevirkning af ØMU'en, der forbedrer medlemsstaternes muligheder for at føre en sådan aktiv politik, er, at den lave rente mindsker statens renteomkostninger og dermed forbedrer budgetbalancen.

2. Baggrund

2.1. Vort udgangspunkt er, at ØMU'en er en realitet. Vi diskuterer ikke mulige forandringer i forfatningen, f.eks. vedrørende magtfordelingen mellem ECB, Ministerrådet og Parlamentet. Ud fra Maastricht-traktatens regler og konvergenskriterier suppleret med stabilitets- og vækstpagten vil vi undersøge, hvordan den økonomisk-politiske samordning kan øge de positive effekter af ØMU'en(10). Vigtige i denne sammenhæng er også Amsterdam-traktaten og Lissabon-topmødet.

2.2. I overensstemmelse med traktaten styres rentepolitikken nu af ECB. I praksis er det den korte rente, som påvirkes af ECB. Den rente skal fastsættes ud fra hensynet til inflationen, men også ud fra hensynet til vækst og beskæftigelse i det omfang, dette ikke har nogen negativ indvirkning på målet om prisstabilitet(11).

2.2.1. ECBS(12) disponerer over den fælles del af valutareserven og dermed euroens valutakursinstrument, men Rådet (Euro-12) skal informeres om anvendelsen af dette instrument. Hvordan dette samarbejde fungerer, kan være emne for en selvstændig diskussion andetsteds.

2.2.2. For at nå frem til den tredje fase i ØMU'en, indførelse af den fælles valuta, euroen, blev der fastlagt konvergenskriterier, som landene skulle opfylde. For de medlemsstater, som endnu ikke har indledt tredje fase, gælder kriterierne generelt fortsat.

2.3. For de 12 lande, som har indført euroen, er renteniveauet og inflationen imidlertid ikke længere blot en del af de nationale politiske mål. De fastlægges i stedet som gennemsnitsværdier af ECB. Ifølge ECB skal inflationen holdes under 2 procent. Rådet skal overvåge udviklingen i euroens valutakurs. Af konvergenskriterierne er der fortsat kriterierne om budgetbalance og offentlige gæld for den nationale politik. Kriterierne fastlægges nu via stabilitets- og vækstpagten. Hvad angår den offentlige gæld er kravet fortsat en øvre grænse på 60 % af BNP. For budgetbalancen er kravene blevet skærpet betydeligt. Det højst tilladte underskud er uforandret (- 3 % af BNP), men der er et ønske om, at der skal være balance eller overskud. Årsagen er klart angivet - at der skal være tilstrækkelige ressourcer til økonomiske incitamenter ved kommende lavkonjunkturer, så man ikke risikerer at nå grænsen på - 3 %. Egentlig fastlægger EU ikke noget mål for ligevægt på budgettet som sådan, men målet er at sikre tilstrækkelige ressourcer for økonomiske incitamenter under en lavkonjunktur.

2.4. Det formelle skridt hvad angår den økonomisk-politiske koordination anføres i traktatens artikel 99: "Medlemsstaterne betragter deres økonomiske politikker som et spørgsmål af fælles interesse og samordner dem i Rådet". Hvad angår landenes konjunkturpolitik, er der egentlig blot en nedre grænse (- 3 % af BNP), der udløser sanktionsmuligheder, med mindre der er tale om et exceptionelt fald i BNP. For overskud på budgettet skal målet være, at man, så snart den økonomiske situation tillader det, opbygger den nødvendige finansielle reserve. For dette findes ingen fastlagte kriterier eller sanktioner, hverken i traktaten eller i pagten. Den udvikling, som ønskes i det kommende år, formuleres i forbindelse med de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik. Der findes formelt ingen obligatoriske regler, men retningslinjerne er allerede blevet et middel i den økonomiske politik, som lægger et stærkt pres på medlemsstaterne.

3. Aktørerne og hvad de kan påvirke

3.1. I og med Maastricht-traktaten blev Økofin-Rådet den vigtigste aktør inden for økonomisk politik i EU. Gennem konvergenskriterierne fik det pålagt ansvaret for begge disse områder. Instrumenterne er BEPG og tilhørende konvergens- og stabilitetsprogrammer. Medlemsstaternes regeringer råder over de økonomisk-politiske instrumenter i form af statslige indtægter og udgifter; disse påvirker imidlertid ikke blot den økonomiske udvikling, men påvirkes også selv af den. Det indebærer, at en politik, der har til sigte at opfylde disse programmers mål, både kan skyde over eller under målet afhængigt af, hvordan den økonomiske konjunktur udvikler sig.

3.2. Fra den 1. januar 1999 har ECB overtaget det fulde ansvar for den monetære politik, der herved den formelt er blevet fælles. Det vigtigste redskab er den korte rente. Tilbage er dog den opsplittede ansvarsfordeling hvad angår valutakursen. Vi vender nedenfor tilbage til ECB's "magt" med hensyn til renten og den økonomiske udvikling.

3.3. Det tredje led i den samlede økonomiske politik er lønpolitikken. Denne er i hænderne på de nationale arbejdsmarkedsparter, somme tider i samarbejde med regeringerne. Der er flere eksempler på, hvordan man nationalt gennem f.eks. sociale pagter har skabt et fast grundlag for beskæftigelse og vækst. En indledning til en egentlig koordination mellem parterne findes også på EU-niveau. Selv om lønpolitikken fastlægges på nationalt niveau, har de europæiske organisationer en vigtig rolle at spille i diskussionerne med ECB, Økofin-Rådet og Europa-Parlamentet. Diskussionerne mellem regeringerne, ECB og arbejdsmarkedets parter er blevet formaliseret gennem Köln-processen, hvor samtalen både foregår på teknisk og politisk niveau.

3.4. Lønudviklingen i nabolandene er blevet vigtigere end tidligere. Det er ikke længere tilstrækkeligt med en god koordination i forhandlingerne mellem de forskellige aktører nationalt. Man må også tage hensyn til udviklingen på europæisk niveau.

3.4.1. Med en fælles monetær politik er der ved en afvigende udvikling for konjunkturen i ét land større krav om fleksibilitet i løndannelsen. Der er eksempler på, at arbejdsmarkedets parter har truffet aftaler om fonde for sådanne situationer, og til disse fonde overføres der i gode år penge fra "lønmarginen" med henblik på anvendelse i dårlige år. Med gode statsfinanser er der også en anden mulighed: Staten kan via midlertidige bidrag til socialsikringssystemet understøtte arbejdsmarkedets parter, så lønniveauet også opretholdes i dårlige tider.

3.4.2. I forbindelse med mere langvarige ændringer i et lands konkurrenceevne fandtes der tidligere en mulighed for at devaluere. Det er, når denne mulighed ikke længere eksisterer, at behovet for at udvikle nye metoder opstår. En anden mulighed kunne være lavere lønforhøjelser end i andre lande. I et område med en fælles valuta har dette dog samme negative effekt, som en devaluering havde - byrden af den nødvendige tilpasning skydes delvist over på andre lande. Hvis der opstår en situation, hvor flere lande med konkurrerende lave lønstigninger søger at genvinde deres konkurrenceevne, ville vi være tilbage i en situation med konkurrerende devalueringer. Noget sådant må for alt i verden undgås.

3.5. Skal lønpolitikken bidrage til fortsat vækst, må den tværtimod være både ansvarlig og dynamisk. Det eneste passende grundlag for fastsættelse af lønninger er derfor produktiviteten. Højere produktivitetsstigning end gennemsnittet i euroområdet tilsiger i en bedre lønudvikling. En ringere produktivitetsstigning på lang sigt må ligeledes få gennemslag i lønningerne i forhold til andre lande. I den situation er politikforanstaltninger, som kan øge produktiviteten, naturligvis ønskelige. Uddannelsespolitik og øgede investeringer er centrale elementer i en sådan politik. Med den højere grad af politisk samordning som kræves i takt med, at EU-landenes økonomier vokser sammen, synes en mere decentraliseret lønfastsættelse - set på denne baggrund - at være den forkerte vej fremad.

4. ØMU'en og rentepolitikken

4.1. Renten og pengemængden påvirker efterspørgslen i økonomien. Centralbanken skal regulere disse gennem at ændre sine renteniveauer. Jo højere rente, desto mindre efterspørgsel og vice versa. ECB's vigtigste målestok for den økonomiske aktivitet er inflationsniveauet. Med årets store olieprisforhøjelse er der opstået et dilemma for ECB, eftersom den samlede inflation ikke længere er en målestok for den indenlandske aktivitet.

4.2. Foruden den indenlandske direkte virkning via renteændringer kan udenlandske finansielle investorer lokkes til at investere, hvis renten er høj, og afkastet dermed også er højt. For at kunne gøre dette køber de euro. Resultatet bliver, at valutakursen stiger. Det omvendte er tilfældet, når renterne falder i forhold til andre valutaområder. På den måde er også valutakursen knyttet til renter og pengemængde. Hvis pengemængden er for stor, opstår der inflationstendenser med det resultat, at markedets aktører forsøger at komme af med deres beholdninger af euro, og valutakursen falder. Arbejdskraft, varer og tjenester bliver billigere for landene uden for EU, men vi får samtidig højere importpriser.

4.3. På kort sigt reagerer nominelle priser og lønninger meget trægt. I stedet kan ECB's refi-rente effektivt anvendes til at stimulere eller begrænse efterspørgslen i økonomien, eftersom den direkte påvirker de korte markedsrenter. Som det fremgår af nedenstående figur, er der en kraftig korrelation mellem refi-rentens og de korte renters niveau.

Diagram 2: Den korte rente og ECB's refi-rente

>PIC FILE= "C_2001139DA.006301.EPS">

* Pengemarkedsrenten 01/99 og 04/99 er angivet som årsgennemsnit. 09/00 refererer til refi-renten fra og med den 6. september og markedsrenten fra og med den 8. september.

Kilde:

ECB Monthly Bulletin (september 2000).

4.4. De lange renter påvirkes af forventningerne til de korte renter fremover og forventningerne til pengepolitikken. Som det fremgår af nedenstående figur, hænger refi-rentens niveau ikke sammen med de lange renter på samme måde som ovenfor. I visse måneder er de lange renter tværtimod faldet, samtidig med at refi-renten er steget. Dette tyder på, at de finansielle markeder finder det sandsynligt, at pengepolitikken vil blive strammet for at undgå inflationstendenser. Dermed sænkes risikopræmien og renterne bliver lavere, end de ville have været, hvis man havde forventet en lempelig pengepolitik med større risiko for inflation og overophedning.

Diagram 3: Den lange rente og ECB's refi-rente

>PIC FILE= "C_2001139DA.006401.EPS">

* Pengemarkedsrenten 01/99 og 04/99 er angivet som årsgennemsnit. 09/00 refererer til referencerenten fra og med den 6. september og markedsrenten fra og med den 8. september.

Kilde:

ECB Monthly Bulletin (september 2000).

4.5. Selv om ECB formelt er selvstændig, kan den i praksis ikke agere selvstændigt. Verdens valutamarkeder domineres af den amerikanske dollar, samtidig med at det internationale kapital uden videre kan flyttes omkring. En forskel mellem Europa og USA hvad angår investeringers afkast har en direkte effekt på kapitalstrømmene. ECB kan derfor ikke udelukkende fastlægge sin rentepolitik ud fra, hvad den økonomiske situation i EU kræver. Lavere rente og lavere afkast af kapital i EU end i USA flytter investeringskapital til USA(13). I Diagram 4 kan man se, hvordan forskellene i realrente mellem USA og euroområdet har udviklet sig i den senere tid. Virkningen af finansielle markeders stærke internationale afhængighed må afvejes mod det ønske om økonomisk stimulering, der ligger bagved en lav rente, eftersom der er brug for investeringskapital til at tilvejebringe den økonomiske stimulering.

Diagram 4: Realrenten i henholdsvis euroområdet og USA

>PIC FILE= "C_2001139DA.006501.EPS">

Kilde:

Economic Outlook 67, OECD 2000.

4.5.1. Det, som kan læses ud af den daglige statistik, og som synes at skabe mest bekymring, er den efterfølgende effekt på valutakursen. Denne har både betydning for den overordnede konkurrencesituation og for inflationen på grund af højere importpriser. Hvis man ser på tidligere perioder, har der været tale om endnu større udsving mellem den amerikanske dollar og de europæiske valutaer end i det seneste år. Det betyder dels, at udsvingene normalt er stort, og at de ofte hurtigt ændrer retning, dels at effekten på inflationen kan blive følelige.

4.5.2. På denne måde påvirkes ECB's muligheder for at styre den økonomiske aktivitet af den økonomiske situation og den økonomiske politik i andre lande, hovedsagelig i USA. Der er med andre ord ikke tale om tre, men mindst fire aktører - ECB, Økofin-Rådet, arbejdsmarkedets parter og tilsvarende aktører i USA. Stadig flere slår til lyd for, at der indføres tiltag, som kan gøre økonomierne mindre påvirkelige over for det internationale finansielle markeds voldsomme udsving.

4.6. Men renten er ikke blot afgørende for den fremtidige inflation - den er også en af de afgørende faktorer, som påvirker den økonomiske aktivitet. Der er en tæt sammenhæng mellem inflation og konjunktur. Hvis samtlige medlemsstater havde samme inflation og konjunktursituation, ville en rentepolitik, som holdt inflationen på det ønskede niveau, også passe ind i konjunkturpolitikken i samtlige lande.

4.6.1. Sådan er situationen ikke. Varierende inflation og konjunktur i de forskellige medlemsstater er hovedårsagen til, at ØMU'en med en fælles monetær politik kun kan fungere optimalt, hvis man samtidig koordinerer den økonomiske politik. Den økonomiske politik er nødvendig for at foretage en konjunkturpolitisk justering af en fælles monetær politik. Hvilken politik en sådan koordination bør resultere i, afhænger fuldstændig af de aktuelle forskelle landene imellem.

4.6.2. Den store forskel i forhold til tidligere, med en nu fælles monetær politik, er, at den monetære politik i stedet for at blive baseret på det nationale inflationsniveau, baseres på det gennemsnitlige inflationsniveau (afvejet ud fra de respektive landes BNP).

4.6.3. Den allerværste måde at koordinere på ville være, hvis man også for den økonomiske politik fastlagde en fælles og ens politik i alle lande. Med en sådan harmonisering ville de problemer, som den fælles monetære politik afføder ved varierende inflations og konjunktur forværres.

4.6.4. I stedet må man med koordination komme overens om de forskelle i den økonomiske politik landene imellem, som bedst kan modvirke en fælles monetær politiks fejleffekter for afvigende lande. Hvis man blot lod hvert land handle, som det finder bedst ud fra en givet fælles monetær politik, ville der sandsynligvis opstå konflikter som følge af, at ét lands politik på grund af de nære økonomiske relationer inden for EU også påvirker de øvrige lande. Man må derfor i forbindelse med koordinationen kunne formulere henstillinger for hvert enkelt land, hvor man også tager hensyn til denne politiks sandsynlige indvirkning på øvrige lande. Politikken må udvikles, så der snarere er tale om en egentlig koordination end et fuldstændigt frivilligt samarbejde.

5. Det indre markeds store betydning

5.1. Som Kommissionen og Rådet ligesom ØSU har konstateret, er op til ca. 90 % af EU-områdets BNP internt. I forbindelse med udvidelsen vil den EU-eksterne handel blive mindsket yderligere som andel af BNP. På langt sigt er relationen til resten af verden gennem udviklingen af den internationale konkurrenceevne - som afgør de 10 procent, der udgør handelen med resten af verden - af afgørende betydning. For den mere kortsigtede mulighed for via den økonomiske politik at korrigere visse effekter af den fælles monetære politik, viser de 90 procent mulighederne ved koordination.

5.1.1. For euroområdet har Kommissionen udført beregninger ("Økonomisk årsberetning 1999") for at belyse åbenhedsgraden over for resten af verden og de daværende 11 landes gensidige afhængighed. I dette tilfælde indgår de fire lande, som i 1999 var uden for euroområdet i "resten af verden". Af eurolandenes samlede BNP udgør 13 procent handel med resten af verden. En lige så stor del af deres BNP udgøres af handel mellem de 11 lande, der ud fra et euro-perspektiv kan betragtes som intern handel. Forskellene landene imellem er dog betydelige. Afhængigheden af intern handel er altså mere et EU- end et euro-fænomen.

5.2. Afhængigheden af den samlede handel inden for EU er meget stor. Af EU-områdets BNP udgør den interne grænseoverskridende handel ca. 16 ("eksport") respektive 15 ("import") procent. Andelen varierer kraftigt mellem landene, hvor de fleste små lande af naturlige årsager har den største andel.

Tabel 1: Handel inden for EU, % af BNP

>TABELPOSITION>

Kilde:

European Economy No 69.

5.3. Kombinationen af ekstern uafhængighed og intern afhængighed fører til, at den økonomiske politik i ét EU-land i meget beskedent omfang påvirker resten af verden. Hvad angår handelsmønstre er også påvirkningen udefra på de fleste lande lille. Men på den anden side har et lands økonomiske politik stor indvirkning på de øvrige EU-lande.

5.4. For at få et billede af, i hvor stor udstrækning der er tale om en sammenhæng, har vi bedt det danske "Arbejderbevægelsens Erhvervsråd"(14) om at anvende sin velrenommerede økonometriske model på euroområdet. I følgende tabel har man derfor udregnet, hvilke virkninger en forøgelse af de offentlige investeringer med én procent af BNP får.

Tabel 2: Forøgelse af de offentlige investeringer

Den samlede virkning i det tredje år (2000-2002)

(Østrig, Irland, Portugal og Luxembourg er ikke inkluderet i modellen)

>TABELPOSITION>

Kilde:

Arbejderbevægelsens Erhvervsråd.

Tallene viser virkningen på BNP og beskæftigelse efter tre år. Desværre kunne kun 7 af de 12 eurolande inkluderes i undersøgelsen. Hvis alle 12 havde været med, ville virkningerne have været større. Når hvert land handler alene, viser del A i tabellen resultatet for det eget land. Del B viser derefter virkningerne af investeringsforøgelsen i hvert af de øvrige 6 lande i undersøgelsen. En tysk investeringsforøgelse hæver f.eks. BNP i de øvrige lande med gennemsnitlig 0,2 %. Endelig indeholder del C tallene for en koordineret ekspansion, hvor alle 7 lande samtidig øger deres offentlige investeringer. Virkningerne på BNP bliver da omkring dobbelt så store, som når det enkelte land agerer.

5.5. Selv om man ikke skal sætte alt for stor lid til tallenes nøjagtighed, giver tabellen et tydeligt billede af, hvordan politikken bliver mere effektiv gennem koordinerede aktioner. Den viser også, at den økonomiske politik i et land kan være til gavn for andre lande i samme konjunkturfase, men til skade for lande, som befinder sig i en anden konjunkturfase.

6. Koordinationen øger hurtigt

6.1. Det Europæiske Råd har ved flere lejligheder tilkendegivet, at man ønsker en styrket koordination af den økonomiske politik. Da Fællesskabets budget er meget begrænset, set som andel af den samlede BNP, er der meget meget lidt plads til økonomisk stabilisering via dette. Der er dog situationer, hvor EU kan hjælpe lande med svære økonomiske problemer(15).

6.2. De grundlæggende principper for koordination af den nationale politik er efter topmødet i Helsingfors (december 1999): 1) Subsidiaritet - selv om budgetpolitikken skal føres i henhold til traktaten og stabilitets- og vækstpagten, skal der være plads til nationale politiske beslutninger. 2) De forskellige aktører er uafhængige - ECB, arbejdsmarkedets parter og regeringerne. 3) Medlemsstaterne skal betragte den økonomiske politik som et spørgsmål af fælles interesse (artikel 99).

6.3. Koordinationen begrænser sig til politikkens overordnede rammer og dette indebærer, at man må undgå skadelig konkurrence. På den anden side er "god praksis" et vigtigt led i processen med at lære af hinandens succeser og fejltagelser.

6.4. Der findes allerede en lang række metoder til at koordinere: informationsudveksling, diskussion om "god praksis", fælles grundregler for politikken, "peer review" og fælles aktioner. Mulighederne for de forskellige metoder afhænger af, hvilket politikområde det gælder. Det, som mangler, er større kontrol med alle foranstaltninger via et fastlagt fælles mål for politikken.

6.5. De økonomiske retningslinjer i henhold til traktatens artikel 99 er i dag udgangspunktet for koordination. Disse retningslinjer skal også integrere andre processer (Luxembourg, Cardiff og Köln), og begge afslutter et års politiske proces og indleder næste års. I løbet af årene er de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik blevet mere konkrete og målrettede mod strukturelle spørgsmål. Via de rapporter, som Kommissionen har fremlagt i forbindelse med alle disse processer, især fastlæggelsen af de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik, eksisterer der allerede et grundlag for, hvordan en økonomisk politik kan gennemføres. Bedre og hurtigere input af økonomiske fakta fra medlemsstaterne er nødvendig for at forbedre disse forudsætninger for politikken.

6.6. Ud over hvad der officielt er blevet fastlagt i traktat og pagt gennemgår Euro-12-ministrene regelmæssigt deres hensigter vedrørende budgetpolitikken. ØSU anser det for vigtigt, at man tydeliggør Euro-12-ministrenes rolle som den instans, der leder indsatsen gennem denne politik.

6.7. Cardiff-processens resultater indbygges i de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik, og i 2000 har man forbedret koordinationen med arbejdsmarkedsministrenes arbejde med Luxembourg-processen, så disse ministre også kan diskutere de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik. Via den makroøkonomiske politik er der åbnet muligheder for diskussion, så monetær, økonomisk og lønrelateret politik kan koordineres bedre. Endvidere er der blevet skabt et nyt led via topmødet i Lissabon med årlige topmøder, hvor man først og fremmest skal fortsætte diskussionen om beskæftigelse og videnssamfund.

6.8. En rapport fra Økofin-Rådet til Det Europæiske Råd i Helsingfors beskriver forskellige tiltag med henblik på at forbedre koordinationen via bl.a. såkaldte indikatorer og benchmarks. Det første skridt er at afsætte mere tid til at nå frem til en fælles forståelse af de cykliske og strukturelle dele af budgetpolitikken. Mere pålidelige data er en forudsætning herfor.

6.9. Mere konkrete overordnede retningslinjer for den økonomiske politik, der desuden er mere fokuserede på langsigtede mål og gennemførelsen, er det næste skridt. De konkrete planer for hvert land skal være detaljerede og sammenlignelige, så man kan følge realiseringen af dem. Når de nationale budgetter fremlægges på et andet tidspunkt end konvergens- og stabilitetsplanerne, bør det sikres, at de kobles så tæt sammen med disse planer som muligt. Konsekvenserne af den aldrende befolkning må kædes sammen med disse planer og budgetter. En effektiv koordination må også bygge på åbenhed og villighed til at tage imod råd og ændre politikken.

6.10. Disse henstillinger er væsentlige for at udvikle effektive metoder til at følge politikken i de enkelte lande.

7. Forskelle i konjunktursituation

7.1. I diskussionen om, hvilke problemer der kan opstå inden for et område med fælles valuta, har spørgsmålet om "asymmetriske chokpåvirkninger" domineret(16). Selvfølgelig kan man forestille sig sådanne, men de seneste årtiers udvikling viser snarest, at de chokpåvirkninger (f.eks. olieprisforhøjelser), som finder sted, rammer de fleste lande, dvs. de er symmetriske, og at der kun er små forskelle i, hvor kraftigt de rammer. Bortfaldet af Ruslandshandelen, som ramte Finland, er nok det nærmeste, man kommer et asymmetrisk chok. De ekstreme situationer, hvor et eller et par lande rammes, men ikke de øvrige, garderes der desuden imod via den EU-støtte, som den nævnte artikel 100, stk. 2, åbner mulighed for.

7.2. Hvis det er usædvanligt med asymmetriske chok, er afvigelserne mellem landene i konjunkturudviklingen af stor betydning. De spiller en central rolle i behovet for økonomisk-politisk koordination via en fælles monetær politik. For at kunne afgøre, hvilken type koordination der behøves, og hvilken typer der kan være mest effektive, er der brug for mere viden om konjunkturernes faktiske afvigelser.

7.3. Vi har undersøgt de seneste års konjunkturforskelle mellem EU-landene. Dels kan man undersøge, hvor store forskellene er normalt, f.eks. om disse forskelle er store eller små, dels kan man se på variationerne mellem forskellige lande. Er det altid bestemte lande, som ligger forrest i konjunkturforløbet, og er der visse, som altid afviger mest fra de øvrige? Man kan forestille sig forskellige måder at måle konjunktursituationen i et land på. Vi har valgt den enkleste, nemlig ændringen i BNP.

7.4. Nedenstående diagram, der bygger på tal fra OECD, viser, at de økonomiske konjunkturer i eurolandene i løbet af de senere år, har haft tendens til at nærme sig hinanden. Nogle lande afviger dog fra dette, f.eks. Irland, Finland og - i forbindelse med genforeningen - Tyskland. Tilnærmelsen skyldes formentlig det indre marked og konvergenskriterierne, hvilket viser deres betydning for en fremtidig økonomisk politik, hvor økonomisk politik og koordination kan føre til højere vækst og beskæftigelse.

Diagram 5a: Reel BNP-forandring

>PIC FILE= "C_2001139DA.006901.EPS">

Diagram 5b: Reel BNP-forandring

>PIC FILE= "C_2001139DA.006902.EPS">

Kilde:

OECD.

8. Automatiske stabilisatorer

8.1. Hvis man i et land med afvigende konjunkturudvikling ikke tager nogen nye politiske beslutninger, vil landets økonomi alligevel efterhånden tilpasse sig de øvrige gennem en indbygget tilpasningsmekanisme. Problemet er, at det tager for lang tid og har negative sideeffekter i mellemtiden. Ved en højkonjunktur fører større økonomisk aktivitet til inflation. Gennem afhængigheden af de internationale markeder forværres konkurrenceevnen, hvilket efterhånden fører til, at den økonomiske aktivitet bliver mindre. For EU-landene sker en sådan tilpasning først og fremmest via det indre marked. Desuden ville en tilpasning via prisniveauerne i euroområdet føre til en supplerende, strammere monetær politik, hvilket dæmper den økonomiske aktivitet generelt.

8.2. Eftersom en sådan prismekanisme fungerer via negative effekter på beskæftigelse og vækst, og eftersom effekterne i stor udstrækning sker via andre lande, er en sådan tilpasning ikke acceptabel. Traditionelt anvendes derfor i stedet forøgelser og reduktioner i den offentlige sektors indtægter og udgifter for at fremskynde processen og holde konjunkturerne på et "normalt niveau". Gennem udviklingen af vore økonomiske systemer er der dog blevet indbygget forskellige faktorer, der, hvis de får lov til at fungere fuldt ud, automatisk klarer tilpasningen ved mindre ændringer i konjunktursituationen. Nogle vigtige eksempler er:

- Arbejdsløshedsforsikringen. Muligheden for, at arbejdsløse under arbejdsløshedsperioder bevarer en del af deres tidligere disponible indkomst, begrænser den negative indvirkning på efterspørgslen, når arbejdsløsheden vokser.

- Arbejdsmarkedsprogram for at aktivere de arbejdsløse med henblik på at fastholde deres færdigheder udjævner de negative virkninger på markedet i perioder med arbejdsløshed. Udbud af arbejdskraft og beskæftigelsesgrad er grundlæggende forudsætninger for vækst, hvorfor det er vigtigt at sikre arbejdsudbuddet til den dag, konjunkturen vender.

- Progressiv beskatning og socialt sikkerhedsnet. Disse reducerer udstødelsen fra arbejdsmarkedet og mindsker dermed nedgangen i købekraft. De holder efterspørgslen tilbage, når der er højkonjunktur, ved at overføre ressourcer til den offentlige sektor.

- Indkomstbaserede bidrag og f.eks. lav brugerbetaling for børnepasning bidrager også til at opretholde købekraften under lavkonjunkturer og mindsker statens udgifter under højkonjunkturer.

- Uddannelsesniveau. Ved strukturændringer er det lettere for veluddannet arbejdskraft at omskole sig med sigte på erhverv, der mangler arbejdskraft, så der ved højkonjunktur er tilstrækkeligt med uddannet arbejdskraft.

- Formålet med reservefonde, som disse er udformet i Finland (hvor de er arbejdsmarkedsparternes ansvar), er, at de skal opbygges i gunstige perioder og anvendes i dårlige. Dette sker ved, at en del af "lønmarginen" anvendes til at opbygge fondene under højkonjunktur for at finansiere en vis del af arbejdskraftsomkostningerne under lavkonjunktur. Fordelene ved et sådan system er, at man på sigt får en mere jævn reallønsstigning, uden at der opstår inflationstendenser.

9. Det økonomisk rigtige er ikke altid det politisk mulige

9.1. Med ØMU'en påvirkes rentepolitikken ikke af nært forestående parlamentsvalg. Uden en rentepolitik, der på denne måde er frigjort fra de daglige politiske afgørelser, især op til parlamentsvalg, er det sjældent muligt at føre en konjunkturpolitisk korrekt rentepolitik. Ved højkonjunktur og parlamentsvalg har en regering inden for den økonomiske politik begrænsede muligheder for at indføre de økonomisk-politiske stramninger, som konjunktursituationen stiller krav om. Politikerne mener, at det er vigtigere at vinde valget end at styre økonomien korrekt og tabe valget. Den opposition, som i den situation ikke udnytter muligheden for at kritisere en stram økonomisk politik, er nok svær at finde. Hvis alle parlamentsvalg fandt sted under lavkonjunkturer, ville det politisk ønskelige også være det økonomisk bedste. Men sådan er virkeligheden ikke. Når flere EU-lande nu har balance på budgetterne eller til og med overskud, kan det være politisk fristende op til valg at gennemføre skattesænkninger uden hensyn til den almindelige økonomiske situation. Af disse årsager er der behov for mere kraftige incitamenter fra Rådet til, hvad der på det pågældende tidspunkt er en positiv politisk udvikling.

9.2. Efter Det Europæiske Råds møde i Lissabon har Kommissionen præsenteret et antal mulige regler for den økonomiske politik i den aktuelle økonomiske situation. Der har længe været talt meget om behovet for skattesænkninger. I disse regler siger Kommissionen, at den øjeblikkelige økonomiske situation måske ikke er det rette tidspunkt til at gennemføre sådanne ændringer, men hvis der alligevel er planer om sådanne, bør visse af Kommissionens retningslinjer følges. Under den gunstige konjunktur kan økonomierne næppe klare nogen større incitamenter, uden at det fører til inflation. I denne situation er der kraftige argumenter for at arbejde for det langsigtede mål om at opbygge statsfinanserne, så der er mulighed for økonomiske stimulanser i en senere, ringere konjunktursituation. Selv i en anderledes økonomisk situation må især sænkninger af indkomstskatten ses i sammenhæng med statsgælden og den fremtidige demografiske udvikling fremover. Sådanne skatteændringer kan kun indgå i en pakke med reformer af socialsikringssystemerne. Alt dette ifølge Kommissionens rapport om de offentlige finanser, der i skrivende stund ikke er blevet behandlet formelt i Rådet.

10. Retningslinjer for koordination

10.1. Der er altså mange grunde til at styrke koordinationen af den økonomiske politik, og der er behov for et fælles principielt grundlag for alle de metoder, man kan vælge at bruge til at koordinere. ØSU mener, at en sådan koordination bør have følgende mål:

10.2. For det første er "målet" - en stram eller lempelig politik - det vigtige, ikke nøjagtig hvilke foranstaltninger, der vedtages. I én og samme konjunktursituation kan en indkomstændring være såvel den økonomisk som politisk rette foranstaltning for staten i ét land, mens en statslig udgiftsændring i den anden retning kan være mere formålstjenligt i et andet land. Hvis en skattesænkning foretrækkes i to lande, kan det være mest effektivt med en sænkning af indkomstskatten i det ene land og en sænkning af momsen i det andet. Kursen er altså det primære, mens de nøjagtige foranstaltninger kommer i anden række.

10.3. For det andet er der foruden målet behov for yderligere fælles overvejelser, inden man kommer ind på de konkrete foranstaltninger, nemlig i hvilken udstrækning forskellige foranstaltninger påvirker de øvrige medlemsstater. De nøjagtige konjunkturforhold afgør, om man skal vælge foranstaltninger, som påvirker andre meget, eller sådanne, som kun påvirker i beskedent omfang. Hvis de fleste lande befinder sig i samme situation, bør koordinationen gå ud på, at man vælger foranstaltninger, der har stor indvirkning på andre lande. En ændring af momsen kan f.eks. i den situation være mere effektiv, eftersom en justering af momssatsen direkte påvirker det private forbrug (via effekten på den disponible indkomst) og dermed også importen fra andre lande. En ændring i de fleste offentlige udgifter påvirker på den anden side kun indirekte og i mindre udstrækning privatforbruget og importen. Hvis et land derimod er "ude af fase" med de øvrige, kan man f.eks. vælge sådanne udgiftsændringer, som kun i ringe udstrækning påvirker andre lande.

10.4. For det tredje bør man efter disse overvejelser overlade det til medlemsstaterne selv at diskutere valg af foranstaltninger. Fraværet af fælles beslutninger behøver dog ikke at indebære et fravær af fælles diskussioner i Rådet. Sådanne bør i stedet udgøre kernen i den praktiske udformning af en koordineret økonomisk politik. Eftersom det er betydeligt vanskeligere politisk at formalisere dette via en tilføjelse til traktaten, bør det kunne gennemføres inden for den eksisterende struktur. Det formelle er af mindre betydning end koordinationens praktiske indhold. Desuden må der opbygges grundlæggende viden om effektiviteten af forskellige foranstaltninger i alle konjunktursituationer, og Rådet bør i sine drøftelser tage ved lære af såvel de gode og dårlige erfaringer i de enkelte lande.

10.4.1. Det er i den forbindelse vigtigt at notere, at et instrument kan være effektivt i ét land, men måske ikke i alle andre. Den økonomiske struktur i erhvervslivet, velfærdssystemets opbygning og struktur, omfanget af økonomiske skævheder m.m. er faktorer, som kan gøre en foranstaltning effektiv inden for visse økonomiske rammebetingelser, men ikke andre.

10.5. For det fjerde er det indvirkningen på den faktiske konjunktur, der er det vigtige, når koordinationen af den økonomiske politik skal forstærke den monetære og økonomiske politiks samlede indvirkning på stabilitet, vækst og beskæftigelse. Eventuelle ønsker om mere ensartede økonomiske systemer af andre årsager bør der ikke primært tages hensyn til i reglerne for den årlige koordination af den økonomiske politik. Det gælder bl.a. skatteniveau, udgiftsniveau og fordelingen mellem forskellige skatter og forskellige typer udgifter. Sådanne forandringer hører altså kun hjemme i den faste struktur for koordination, som vi slår til lyd for her, hvis de tager direkte sigte på den aktuelle konjunkturpolitik.

10.6. Sådanne sammenhænge findes. Hvis man f.eks. vil mindske forskellene i momssatser og dermed også mulighederne for at svindle med momsen, kan man udnytte uligheder i forskellige landes konjunktursituation for at opnå dette successivt. Et land, der er ene om at befinde sig i en højkonjunktur og som har et momsniveau, der ligger under gennemsnittet, bør i den situation hæve niveauet. Modsat bør et land, der er ene om at befinde sig i en lavkonjunktur og som har et højt momsniveau, benytte lejligheden til at sænke dette. Dette og andre eksempler viser, at en koordineret økonomisk politik også kan få langsigtede konsekvenser for den samlede økonomiske koordination og derved reducere de uligheder, som bl.a. kan medføre problemer for det indre marked.

10.6.1. Et område, hvor forskelle i økonomisk situation især bør udnyttes til at udjævne uligheder, er skatter, hvis skattegrundlag let kan flyttes mellem forskellige lande. Et land med en ekstra kraftig konjunktur og lave skatter på kapitalindtægter, virksomhedsfortjenester, men også på miljøbelastende aktiviteter, bør udnytte dette til at udjævne disse skatteforskelle. I modsætning hertil bør et land med høje skatter på disse områder i en dårligere konjunktur benytte lejligheden til at sænke dem. En mere ensartet konkurrencesituation og mere ensartede konjunktursvingninger fremover bliver positive bivirkninger af sådanne politikforskydninger.

10.7. Endelig bør det påpeges endnu en gang, at alle disse overvejelser om koordination af den økonomiske politik forudsætter tilbageholdenhed i gode tider. Uden en sådan tilbageholdenhed vil vi være tilbage i 90'ernes situation, hvor kravene om sanering af offentlige finanser umuliggjorde en offensiv indsats i en lavkonjunktur. Tilbageholdenhed må dog ikke drives ad absurdum. De muligheder for vækst, som der er i en højkonjunktur, skal udnyttes. Det må ske ved en balancegang, hvor man udnytter mulighederne for ekspansion og samtidig undgår, at der opstår flaskehalse, så inflationspreset øges.

10.8. Vi opfordrer aktørerne inden for den økonomiske politik - regeringerne, ECB, Kommissionen, arbejdsmarkedets partnere - til med udgangspunkt i ovenstående analyse og henstillinger at udvikle koordinationen inden for den økonomiske politik i EU, så man kan opnå den fulde effekt på vækst og beskæftigelse ud fra de gode forudsætninger, som ØMU'en har skabt.

Bruxelles, den 1. marts 2001.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EFT C 157 af 25.5.1998, s. 65.

(2) EFT C 117 af 26.4.2000, s. 23.

(3) EFT C 140 af 18.5.2000, s. 44.

(4) EFT C 284 af 14.9.1998, s. 60.

(5) EFT C 117 af 26.4.2000, s. 23.

(6) EFT C 140 af 18.5.2000, s. 44.

(7) Cardiff-processen vedrørende strukturpolitikken, Luxembourg-processen vedrørende arbejdsmarkedspolitikken og Köln-processsen vedrørende den makroøkonomiske dialog.

(8) EFT C 209 af 22.7.1999, s. 53.

(9) EFT C 368 af 20.12.1999, s. 87.

(10) Denne pagt består formelt af en rådsresolution fra Det Europæiske Råd i Amsterdam i juni 1997 og af forordningerne om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker (1466/97) samt om proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud (1467/97).

(11) Artikel 105 i traktaten: "Hovedmålet for ECSB er at fastholde prisstabilitet. Uden at målsætningen om prisstabilitet derved berøres, støtter ESCB de generelle økonomiske politikker i Fællesskabet med henblik på at bidrage til gennemførelsen af Fællesskabets mål som fastsat i artikel 2."

(12) Det Europæiske System af Centralbanker.

(13) Se også ØSU's udtalelse om "De finansielle markeder og de udfordringer, ØMU'en stiller dem over for", EFT C 367 af 20.12.2000.

(14) O.a.: Denne fodnote er ikke relevant i den danske oversættelse.

(15) Artikel 100, stk. 2: "I tilfælde af vanskeligheder eller alvorlig risiko for store vanskeligheder i en medlemsstat som følge af usædvanlige begivenheder, som den ikke selv er herre over, kan Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed på forslag af Kommissionen, på bestemte betingelser yde den pågældende medlemsstat finansiel støtte fra Fællesskabet".

(16) EFT C 368 af 20.12.1999.