RAPPORT TIL RÅDET FRA KOMMISSIONEN om, hvorvidt Bosnien-Hercegovina er rede til at forhandle om en stabiliserings- og associeringsaftale med Den Europæiske Union

INDHOLDSFORTEGNELSE

A. Indledning

1. Formålet med rapporten

2. Baggrund: forbindelserne mellem Den Europæiske Union og Bosnien-Hercegovina

B. Centrale spørgsmål i forberedelserne til forhandling om en stabiliserings- og associeringsaftale

1. Politiske kriterier

1.1 Demokrati og retsstatsforhold

1.1.1 Præsidentskabet

1.1.2 Den lovgivende magt

1.1.3 Den udøvende magt

1.1.4 Offentlig forvaltning

1.1.5 Forbindelser med verdenssamfundet

1.2 Menneskerettigheder

1.2.1 Civile, politiske, sociale og økonomiske rettigheder

1.2.2 Mindretals rettigheder og flygtninge

1.3 Generel evaluering

2. Økonomiske kriterier

2.1 Den økonomiske situation og budgetbæredygtighed

2.2 Pris- og handelsliberalisering

2.3 Privatiseringsprocessen

2.4 Reform af den finansielle sektor

2.5 Generel evaluering

3. Evne til at påtage sig forpligtelserne ved en stabiliserings- og associeringsaftale

3.1 Politisk dialog

3.2 Regionalt samarbejde

3.3 Fri bevægelighed for varer

3.3.1 Handel med industrivarer

3.3.2 Handel med landbrugsprodukter

3.4 Arbejdskraftens bevægelighed, etablering, tjenesteydelser og kapital

3.4.1 Arbejdskraftens bevægelighed

3.4.2 Etablering

3.4.3 Handel med tjenesteydelser

3.4.4 Løbende betalinger og kapitalbevægelser

3.5 Tilnærmelse, gennemførelse og håndhævelse af lovgivning

3.5.1 Konkurrence

3.5.2 Intellektuel, industriel og kommerciel ejendomsret

3.5.3 Offentlige indkøb

3.5.4 Standardisering og overensstemmelsesvurdering

3.5.5 Forbrugerbeskyttelse

3.6 Retlige og indre anliggender

3.6.1 Styrkelse af institutioner og retsstaten

3.6.1.1 Politi

3.6.1.2 Retsvæsenet

3.6.1.3 Fængselssystemet

3.6.2 Visum, grænsekontrol, asyl og migration

3.6.3 Bekæmpelse af hvidvaskning af penge

3.6.4 Forebyggelse og bekæmpelse af kriminalitet, illegal handel og narkotikamisbrug

3.7 Samarbejdspolitikker

3.7.1 Økonomisk, monetært og statistisk samarbejde

3.7.2 Fremme og beskyttelse af investeringer, industrielt samarbejde, små og mellemstore virksomheder, turisme

3.7.3 Landbrug og agroindustri

3.7.4 Told og beskatning

3.7.4.1 Told

3.7.4.2 Beskatning

3.7.5 Beskæftigelse, socialpolitik, uddannelse og erhvervsuddannelse samt forskning og teknologisk udvikling (FTU)

3.7.5.1 Beskæftigelse og socialpolitik

3.7.5.2 Uddannelse, erhvervsuddannelse samt FTU

3.7.6 Kultur, det audiovisuelle område, telekommunikation, posttjenester og informationssamfundet

3.7.6.1 Kultur og det audiovisuelle område

3.7.6.2 Telekommunikation, informationssamfundet og posttjenester

3.7.7 Transport

3.7.8 Energi

3.7.9 Miljø

3.8 Økonomisk samarbejde

3.9 Generel evaluering

C Konklusion

Forkortelser

A. Indledning

1. Formålet med rapporten

Denne rapport er udarbejdet med henblik på at vurdere, hvilke fremskridt Bosnien-Hercegovina har gjort inden for stabiliserings- og associeringsprocessen. I 2000 indkredsede EU i sin køreplan 18 indledende skridt, som Bosnien-Hercegovina skulle tage som forberedelse til en gennemførlighedsundersøgelse om indledning af forhandlinger om en stabiliserings- og associeringsaftale. Disse skridt i henhold til køreplanen var i hovedsagen taget i september 2002. Europa-Kommissionen forelægger hermed resultaterne af sin undersøgelse. I rapporten behandles Bosnien-Hercegovinas aktuelle situation og de med en stabiliserings- og associeringsaftale forbundne krav, og det undersøges, hvorvidt Bosnien-Hercegovina har gjort tilstrækkelige fremskridt til, at det er rimeligt at forhandle om en sådan aftale, og den kan gennemføres korrekt.

2. Baggrund: forbindelserne mellem Den Europæiske Union og Bosnien-Hercegovina

Bosnien-Hercegovina er et af de fem lande i Sydøsteuropa, som deltager i stabiliserings- og associeringsprocessen. Processen skal støtte national og regional stabilisering ved gradvis at integrere hvert af de fem deltagende lande i europæiske strukturer og åbne mulighed for EU-medlemskab. I hvert tilfælde afhænger fremskridt med integration af omstændighederne i hvert enkelt land. Denne gennemførlighedsundersøgelse vedrører alene Bosnien-Hercegovina.

Forbindelserne mellem Bosnien-Hercegovina og EU har været i kraftig udvikling i de seneste år. Bosnien-Hercegovina har siden 1996 modtaget bistand fra Phare og Obnova. I 1997 fastlagde EU sin regionale tilgang, og Ministerrådet opstillede en række politiske og økonomiske betingelser for udviklingen af bilaterale forbindelser. I 1998 blev der i tilslutning til en EU-erklæring om de særlige forbindelser mellem EU og Bosnien-Hercegovina oprettet en rådgivende taskforce mellem EU og Bosnien-Hercegovina til at hjælpe med forberedelserne til aftaleforbindelser. I 1999 blev der som led i stabiliserings- og associeringsprocessen åbnet udsigt til integration i europæiske strukturer, og i 2000 blev det i EU-køreplanen fastsat, hvilke første skridt der skulle tages i den retning. Oprindeligt var der tale om et kortvarigt forehavende, men resultaterne forelå i hovedsagen først i september 2002. I mellemtiden blev der i 2000 med Fællesskabets autonome handelsforanstaltninger indrømmet toldfri adgang til EU-markedet for de fleste varer fra Bosnien-Hercegovina, og der kunne i henhold til Cards-forordningen leveres finansiel støtte skræddersyet til prioriteterne for stabiliserings- og associeringsprocessen. Det Europæiske Råd udtalte på sit møde i Feira i 2000, at Bosnien-Hercegovina i lighed med sine naboer var potentielt kandidat til medlemskab, hvilket igen blev bekræftet i Zagreb (i november 2000) og Thessaloniki (i juni 2003). Denne fremtidsmulighed fik således i Thessaloniki en praktisk drejning ved en udbygning med henblik på anvendelse på Vestbalkan af nogle af de instrumenter, der havde vist sig at have nyttevirkning i kandidatlandene i Central- og Sydeuropa.

Bosnien-Hercegovinas forbindelser med EU er af nyere dato men har været intense. Fra et begrænset udgangspunkt har forbindelserne hurtigt fået substans i en sådan grad, at kontakterne nu er rutine på både politisk plan og arbejdsplan. Målet skal nu være hurtigt at skabe grundlaget for aftalemæssige forbindelser på grundlag af en stabiliserings- og associeringsaftale.

B. Centrale spørgsmål i forberedelserne til forhandling om en stabiliserings- og associeringsaftale

1. Politiske kriterier

Respekten for de demokratiske principper og menneskerettighederne som stadfæstet i internationale dokumenter såsom verdenserklæringen om menneskerettighederne og respekten for de folkeretlige principper og retsstaten i almindelighed skal danne grundlaget for parternes interne og eksterne politik. Konsolidering af freden internationalt og regionalt samt stabilitet og udvikling af gode naboskabsforbindeser skal være et fælles mål for EU og Bosnien-Hercegovina i en stabiliserings- og associeringsaftale.

1.1 Demokrati og retsstatsforhold

Bosnien-Hercegovinas forfatning fastsætter (artikel I.2), at Bosnien-Hercegovina er en demokratisk stat, som bygger retsstatsprincippet, med frie og demokratiske valg. Den europæiske konvention om menneskerettighederne er indarbejdet i forfatningen. Demokratiet er begyndt at fungere i Bosnien-Hercegovina. Det vidner om, hvilke fremskridt der er gjort siden krigen i 1992-1995, hvor tusinder omkom, hvor halvdelen af befolkningen blev fordrevet, hvor offentlig og privat infrastruktur blev ødelagt, og hvor forholdet mellem de forskellige samfundsgrupper blev forgiftet. Der er gradvis blevet genskabt retsstatsforhold: situationen i landet er generelt fredelig, ytringsfriheden og retten til frit at deltage i fredelige forsamlinger respekteres. Bevægelsesfriheden er garanteret, og retten til ejendom er i de fleste tilfælde blevet håndhævet. Når man betænker, hvilke forhold der herskede for ikke så længe siden, må disse og andre rettigheder anses for at være en betydelig præstation.

Det forfatningsmæssige grundlag for demokratiet og retsstaten er bilag 4 til den almindelige rammeaftale om fred, som blev indgået i Dayton i december 1995. Ved bilag 4 til aftalen, som er Bosnien-Hercegovinas forfatning, skabes der en yderst decentraliseret stat, der er sådan udformet, at der gøres plads for dybt splittede befolkningsgruppers meget forskellige ønsker. I praksis har dette betydet, at der er skabt flere regeringer og dertil knyttede forvaltninger. Forfatningen omfatter også et system med kontrol og balancer; på grundlag heraf afbalanceres den lovgivende og den udøvende magt og garanteres hver etnisk gruppes rettigheder. Stats- og enhedsforfatningerne indeholder blokeringsmekanismer, som beskytter Bosnien-Hercegovinas konstituerende folks "vitale interesser". Denne blokeringsmekanisme kan garantere hvert folks rettigheder, men kan samtidig sinke lovgivningsprocessen og føre til dødvande. I henseende til europæisk integration er det imidlertid vigtigt, at partnerlandene er i stand til at fungere ordentligt; deres forskellige institutioner vil skulle yde den indsats, der forventes i et moderne demokratisk land. Den komplicerede eksisterende orden, der er skabt med Dayton-aftalen, kan gøre Bosnien-Hercegovina mindre funktionsdygtigt.

Det gældende system fra Dayton er hyppigt blevet kritiseret både inden for og uden for Bosnien-Hercegovina. Set ud fra et europæisk integrationsperspektiv kan man vanskeligt påstå, at den aktuelle forfatningsorden er optimal. Forfatningens artikel X åbner uanset argumenterne for og imod mulighed for ændringer. Nogle hævder faktisk, at Bosnien-Hercegovina allerede har givet sig i kast med disse anliggender i og med sagen om de "konstituerende folk" og gennem reform af den indirekte beskatning og forsvaret osv. Disse reformer antyder, at en gradvis reform af praktisk relevans kan blive vejen fremad. Forfatningen er under alle omstændigheder ingen uovervindelig hindring for reform eller europæisk integration.

1.1.1 Præsidentskabet

Bosnien-Hercegovina har et direkte valgt præsidentskab bestående af tre medlemmer. Præsidentskabet har ansvaret for bl.a. udenrigspolitikken, for at stille forslag til årsbudgetter og for at repræsentere Bosnien-Hercegovina i internationale og europæiske organisationer. I enhederne findes der også præsidentskaber, og siden forfatningsændringerne for enhederne i 2002 er der skabt embeder som vicepræsidenter (omend disse i nogle tilfælde har måttet kæmpe for at finde og spille en meningsfuld rolle).

Særlig i de første år efter krigen spillede Bosnien-Hercegovinas præsidentskab en indflydelsesrig rolle i sammenligning med andre institutioner på statsplan. Efterhånden som Ministerrådet har fået større autoritet, har præsidentskabet koncentreret sig mere om sine forfatningsdefinerede funktioner. Præsidentskabet har i almindelighed fungeret godt, men det afspejler dog uvægerligt nogle af Bosnien-Hercegovinas udfordringer og problemer. I modsætning til Ministerrådet, som har et fast formandskab, gælder der en ottemåneders turnusordning for præsidentskabet. Flere tidligere præsidentskabsmedlemmer har forladt hvervet på grund af virksomhed, som blev anset for at være uforenelig med Dayton-aftalen, og forbindelserne inden for præsidentskabet har til tider været anstrengt på grund af meningsforskelle vedrørende Bosnien-Hercegovinas forfatningsorden og fremtid. At der stadig tænkes i etniske baner ses derved, at præsidentskabet på et tidspunkt overvejede at genindføre særskilte (dvs. etnisk adskilte) sekretariater, hvilket er i strid med henstillingerne i køreplanen. Præsidentskabets udpegelse af ambassadører afspejler også stadig væk kriterier for etnisk balance.

Endelig skal det bemærkes, at Bosnien-Hercegovinas præsidentvalg til trods for en gradvis integration stadig (som krævet i forfatningen) er baseret på etniske/territoriale principper - dvs. at et bosnisk og kroatisk medlem vælges fra føderationens territorium og et serbisk medlem fra Republika Srpskas territorium (forfatningens artikel V). Denne fremgangsmåde er blevet kritiseret som utidssvarende og uforenelig med princippet om hvert folks identitet som "konstituerende folk".

1.1.2 Den lovgivende magt

Bosnien-Hercegovina er et parlamentarisk demokrati. Statsparlamentets beføjelser og procedurer er beskrevet i artikel IV i forfatningen. Der findes også parlamenter på andre niveauer såsom enhedsniveau, for byen Brcko og på kantonniveau.

Parlamentets arbejdsresultater på statsniveau har forbedret sig med årene. Sammenlignet med lovgivningsperioderne 1996-1998 og 1998-2000 stillede Ministerrådet i 2000-2002 tre gange så mange lovforslag. Statsparlamentet har gradvis udviklet en teknisk kompetence til trods for mangel på tekniske ressourcer og kvalificeret personale. Der er nedsat en række tekniske udvalg til at varetage specialiseret kontrol af lovgivning. Det skal særlig bemærkes, at der er nedsat et udvalg for europæisk integration, det første fælles udvalg for statsparlamentets to kamre. Den gradvise tendens til kompromisvillighed i parlamentet, som nogle observatører har rapporteret om, er også et positivt tegn. Hvis det bekræftes, at den "nulsumspolitik", som kendetegnede tiden umiddelbart efter krigen, er på retur, vil det blive til alle Bosnien-Hercegovinas folks fordel, og det vil være et velkomment skridt i retning af mere normal europæisk parlamentspraksis.

Naturligvis er der stadig mangler. Parlamentet mødes ofte mindre end to dage hver måned, og i de ti måneder indtil september 2003 vedtog Bosnien-Hercegovinas parlament kun 19 love eller lovændringer. Tempoet for og kvaliteten af lovgivningsarbejdet påvirkes af det langsomme tempo for oplæg fra Ministerrådet og mangel på en passende kvalificeret og organiseret parlamentsforvaltning. Der viser sig efterhånden ganske vist en større vilje til principielt kompromis, men det er på ingen måde reglen. Statsparlamentets medlemmer stemmer ofte stadig efter etnisk tilhørsforhold eller holder sig i første række til deres egen enhed, hvilket til tider fører til en blokering. Dette problem forværres ved, at der findes lovgivningsmyndigheder på enheds- og kantonniveau, som til tider konkurrerer med hinanden. Kun for nylig enedes stats- og enhedsparlamentsmedlemmerne i princippet om at nedsætte et stående tværparlamentarisk udvalg. Dette vil i fremtiden skulle sikre en bedre koordination af lovgivningsprogrammer mellem alle myndighedsniveauer.

Bosnien-Hercegovina har siden krigen afholdt flere valg. Der blev senest afholdt parlamentsvalg i oktober 2002 på basis af en valglov, der blev vedtaget så sent som i august 2001 efter et stærkt internationalt pres. Det er, hvad angår europæisk integration, signifikant, at alle større deltagende partier i dette valg efter sigende accepterede Bosnien-Hercegovina som en fælles stat, støttede "reform" og betragtede tiltrædelse af Den Europæiske Union som værende deres vigtigste politiske mål. For første gang i efterkrigstidens Bosnien-Hercegovina blev valget i 2002 tilrettelagt og gennemført ikke af OSCE men af Bosnien-Hercegovina selv. Det forløb effektivt og fredeligt uden forstyrrelse fra overdreven nationalisme. Denne vellykkede overdragelse til Bosnien-Hercegovina af ansvaret for afholdelse af valg viser, at Bosnien-Hercegovina har en latent kapacitet på dette område, og at det eventuelt kan være model for overdragelse af andet ansvar.

På minussiden skal nævnes, at valgdeltagelsen var lav, nemlig 54 % (omend valgtræthed er forståelig, når man betænker, at det var det sjette større valg på seks år). Det er betegnende, at Bosnien-Hercegovina ikke var i stand til selv at dække omkostningerne ved valget i 2002; det var afhængigt af international finansiering af ca. 70 % af de samlede omkostninger - og der er stadig ingen sikkerhed for, hvordan fremtidige valg skal finansieres, herunder kommunevalget i 2004. Demokratiets bæredygtighed i Bosnien-Hercegovina kan eventuelt blive draget i tvivl, hvis det finansielle grundlag bliver ved med at være så svagt.

1.1.3 Den udøvende magt

Uanset hvordan regeringen er sammensat partipolitisk, skal Bosnien-Hercegovina have en udøvende magt, der er i stand til at gennemføre reformer og give de reformistiske politikker, der er proklameret under successive valgkampagner, et indhold. Bosnien-Hercegovina har fra et beskedent udgangspunkt gjort visse fremskridt.

De første forvaltninger på statsniveau efter krigen var kendetegnet ved etnisk splittelse og var generelt ikke i stand til at gennemføre reformer. Det billede har ændret sig, men der forekommer endnu en række vigtige strukturbetingede mangler. I et land med 4 millioner indbyggere er der 14 regeringer: statsregeringen eksisterer side om side (og konkurrerer i nogle tilfælde) med to enhedsregeringer, en distriktsregering i Brcko og ti kantonregeringer i Føderationen Bosnien-Hercegovina. Til trods for de bestræbelser, som koordinationsorganet for økonomisk udvikling og europæisk integration og en række sektorspecifikke ad hoc-udvalg har udfoldet, er koordinationen mellem disse instanser langt fra optimal. Overlappende funktioner, dobbeltarbejde og ukoordinerede initiativer er fortsat et problem.

Statsregeringens resultater med hensyn til vedtagelse og videreformidling af lovgivning til parlamentsbehandling er ringe. Det skyldes somme tider manglende politisk vilje og divergerende nationale interesser, men også strukturbetingede svagheder såsom en for ringe evne til at udarbejde lovgivning og endnu ikke fuldt ud fungerende støttestrukturer. Ministerrådet har konsekvent ikke været i stand til at forelægge et årligt arbejdsprogram ved kalenderårets begyndelse, som det ellers skal. Nye ministerier, der er oprettet ved loven om ministerrådet, er stadig underudviklede. Til at afhjælpe disse og andre mangler vil i det mindste to faktorer være afgørende: bedre institutionel kapacitet og politisk vilje.

Med loven af 2002 om ministerrådet blev der introduceret en række vigtige institutionelle fornyelser. Hvervet som formand for ministerrådet er ikke længere gå på omgang hver ottende måned, men kan besættes for hele valgperioden. Formanden kan således udvikle en autoritet og blive en virkelig premierminister. Det burde befordre langsigtet planlægning og lette konsekvens i politikker. Der er ved loven også oprettet en række hjælpeorganer såsom et generalsekretariat, et lovkontor, et økonomisk udvalg og et udvalg for intern politik, som burde hjælpe til at forvalte regeringsanliggender mere effektivt. Men disse organer er endnu ikke bragt helt på fode. Der er oprettet nye statsministerier, herunder indenrigsministeriet og sikkerhedsministeriet (som er vigtige instanser i forbindelse med en fremtidig stabiliserings- og associeringsaftale). Man noterer sig specielt udskiftningen af ministeriet for europæisk integration med et direktorat for europæisk integration, som henhører direkte under formanden for ministerrådet.

Med hensyn til politisk vilje synes der også at være en bedring. Dog må man indrømme, at ikke alle støtter reformerne. Ministerrådet har dog arbejdet for at fremme en konsensus. Regeringerne på både stats- og enhedsniveau har deltaget i møderne i Fredsimplementeringsrådets (PIC's) styringskomité og har godkendt strategiske politikdokumenter ("reformdagsordener") vedrørende anliggender som retslig og økonomisk reform, offentlig forvaltning, uddannelse og forsvar. Regeringerne har for nylig omsat disse tilsagn og reformkravene som led i stabiliserings- og associeringsprocessen i en handlingsplan for gennemførelse af prioriterede reformer fra august 2003 til marts 2004. Dette vil kunne betragtes som en arbejdsplan for regeringen. Som sådan udgør den planlægning for en seksmåneders periode, men der er stadig behov for planlægning på mellemlang sigt og overvågningsredskaber. Bosnien-Hercegovina vil skulle fortsætte med at forbedre sin udøvende magts kapacitet, hvis det skal kunne gennemføre en stabiliserings- og associeringsaftale med held.

1.1.4 Offentlig forvaltning

Der forventes ikke samme administrative kapacitet i forbindelse med en stabiliserings- og associeringsaftale som af en EU-medlemsstat eller et land, der forhandler om medlemskab. Dog vil Bosnien-Hercegovina, hvis det skal gøre fremskridt i retning af en stabiliserings- og associeringsaftale, opbygge en stabil offentlig forvaltning på et distinkt lovgrundlag, som kan fungere effektivt, professionelt og uafhængigt.

Dér står Bosnien-Hercegovina over for en betydelig udfordring. I reformdagsordenen fra marts 2003 for reform af den offentlige forvaltning erkendte Bosnien-Hercegovinas regeringer, at Bosnien-Hercegovinas offentlige forvaltning endnu ikke levede op til borgernes forventninger. Forvaltningen er langsommelig, uberegnelig og bruger for mange offentlige midler. Den er mangedelt med (somme tider konkurrerende) bureaukratier på stats-, enheds- kanton- og kommuneniveau. Lønningssystemet kræver en overhaling og skal standardiseres. Personalet er dårligt uddannet og udstyret til at tage de nye udfordringer, som en stabiliserings- og associeringsaftale indebærer, op. I forvaltningen som i regeringen er den strategiske planlægnings- og koordinationskapacitet begrænset. Svaghederne understreges derved, at regeringerne har haft en tradition for at betragte den offentlige forvaltning som et middel til clientelisme. Begrebet om en professionel, apolitisk offentlig forvaltning med ansættelses- og karrierebetingelser, der baseres på erfaring og fortjeneste, har været svært at gennemtrumfe. Der er stadig i dag ikke nogen tilstrækkelig beskyttelse mod politisk indblanding i den offentlige forvaltning. Den offentlige forvaltnings uafhægighed skal desuden modsvares af ansvarligholdelse. Der findes ganske vist en lov om interessekonflikter som en første grundlag, men der mangler stadig en klar lovgivning om ansvar og systemer for ansvarligholdelse i den offentlige tjeneste.

Der er nu i Bosnien-Hercegovina en voksende forståelse for behovet for at opbygge den administrative kapacitet. Et væsentligt skridt i den retning blev taget med vedtagelsen af tjenestemandsloven på stats- og enhedsniveau, som udgør lovgrundlaget for den offentlige forvaltning. Der blev desuden oprettet tjenestemandsorganer med ansvar for rekruttering, uddannelse, disciplinering osv. på statsniveau og i Republika Srpska; i Føderationen Bosnien-Hercegovina er organet endnu ikke fuldt etableret. Der er gået en undersøgelse i gang af tjenestemandssituationen på statsniveau. I marts 2003 gav Bosnien-Hercegovinas regeringer fem tilsagn i PIC om reform af den offentlige forvaltning. I den deraf følgende dagsorden understreges behovet for en strukturreform, der kan føre til en effektiv, ikke-diskriminerende og ikke for bekostelig forvaltning. Det erkendes desuden i dagsordenen, at der er behov for at sammenholde eksisterende resultater med funktionsanalyser for at opstille en alsidig og omkostningsberegnet handlingsplan for reformen af den offentlige forvaltning inden efteråret 2004 - hvilken tidsplan bør overholdes. Til opfølgning heraf blev der oprettet en fælles taskforce på stats- og enhedsniveau. Denne har afholdt diverse møder til dato, men de praktiske resultater heraf har været begrænsede.

Der består særlige behov i forbindelse med europæisk integration. I almindelighed er der ringe forståelse for integrationsprocessen og i særdeleshed for kravene i henhold til en stabiliserings- og associeringsaftale. En stabiliserings- og associeringsaftale forudsætter koordination af en lang række ministerier. Her er det det nye direktorat for europæisk integration, der kommer til at spille en ledende rolle, og det fungerede til trods for, at det er lidet udviklet, godt i forbindelse med koordinationen af Bosnien-Hercegovinas svar på spørgeskemaet som led i gennemførlighedsundersøgelsen. Først i september 2003 fik direktoratet godkendt sit reglement. Det vil nu være muligt at reallokere og ansætte nyt personale, tage stilling til dets ansvar for strategiske analyser, lovharmonisering og bistandskoordination. Direktoratet for europæisk integration vil så hurtigt som muligt skulle formulere en overordnet politik for integration, forelægge andre ministerier en strategi og sikre en sammenhængende national tilgang på basis af en strategi for europæisk integration. Det er et stærkt presserende krav, at direktoratet sættes i stand til at fungere korrekt.

1.1.5 Forbindelser med verdenssamfundet

Verdenssamfundet har på basis af Dayton-mandatet været dybt involveret i Bosnien-Hercegovina siden krigen. En sikringsstyrke (IFOR) og senere en stabiliseringsstyrke (SFOR) under NATO's ledelse har arbejdet for militær stabilitet. OSCE tog sig af tillids- og sikkerhedsskabende foranstaltninger og opstillede et valgafholdelsesprogram. FN-organerne koncentrerede sig bl.a. om flygtninges tilbagevenden og reform af politiet. De internationale finansieringsinstitutioner støttede makroøkonomisk stabilisering og udvikling. Otte år efter krigens afslutning har nogle af de internationale organisationer fuldført deres mandat og har trukket sig tilbage. De, der stadig er tilbage, har tilpasset sig de ændrede og generelt forbedrede omstændigheder. I de fleste tilfælde har Bosnien-Hercegovinas input været positivt og bidraget i den generelle forbedring af situationen.

Der er naturligvis stadig nogle spørgsmål, som kræver opmærksomhed. Arbejdet ved Den Internationale Krigsforbryderdomstol for det tidligere Jugoslavien (ICTY) fortsætter. Bosnien-Hercegovinas samarbejde med ICTY har været alt andet end tilfredsstillende. I Føderationen Bosnien-Hercegovina er der konstateret alvorlige mangelfuldheder for de bosniske kroaters vedkommende. I Republika Srpska har der været en vis men stadig utilstrækkelig adgang til dokumenter og personer. Republika Srpska har til dato ikke lokaliseret eller arresteret så meget som én eftersøgt på flugt. Karadzic og andre er stadig på flugt og har efter sigende et udbredt og velorganiseret støttenetværk.

Politireformen forløber godt under den FN-ledede internationale politistyrke, og med et godt samarbejde fra Bosnien-Hercegovinas side udbygges den med arbejdet i den europæiske politimission.

Efterhånden som Bosnien-Hercegovina gør fremskridt i retning af en stabiliserings- og associeringsaftale, skal det bevise, at verdenssamfundets rolle dér ændrer sig i retning af en rolle, som er mere typisk for andre lande under omstilling. Dette krav er yderst relevant i tilfældet med den høje repræsentants kontor, hvis leder med sin dobbelte funktion som den høje repræsentant og EU's særlige repræsentant spiller en særlig rolle i Bosnien-Hercegovina. Foruden de ansvarsopgaver, der er tillagt den høje repræsentant ved Dayton-aftalen (bilag X), blev det på et møde i PIC i december 1997 besluttet at give ham beføjelse til at træffe retligt bindende beslutninger i Bosnien-Hercegovina. Der er i praksis gjort brug af denne mulighed på tre måder: i) til at iværksætte lovgivning, ii) til at afskedige tjenestemænd og iii) til at gennemføre andre bindende beslutninger. Beslutninger, der træffes inden for rammerne af Bonn-beføjelserne, har været medvirkende til reformer, som eventuelt ellers ville være blevet forsinket eller aldrig gennemført. Antallet og indholdet af disse beslutninger viser, at Bosnien-Hercegovina vedvarende er uvillig eller ude af stand til at gøre fremskridt efter egne procedurer. Det rejser så sandelig spørgsmålet, om Bosnien-Hercegovina er i stand til at gennemføre en stabiliserings- og associeringsaftale. "Bonn-beføjelserne" kan ikke siges at være et normalt fænomen blandt EU's partnerstater, men den omstændighed, at de findes i Bosnien-Hercegovina, udelukker dog ikke, at landet søger mod forhandlinger om en stabiliserings- og associeringsaftale. Med henblik herpå skal Bosnien-Hercegovina bevise, at beføjelserne efterhånden mister deres relevans, og at der gøres mindre brug af dem på nøgleområder for en stabiliserings- og associeringsaftale.

I perioden fra 1997 til sidst på sommeren 2003 traf den høje repræsentant næsten 500 beslutninger. Kulminationen indtraf i 2002 med 153 beslutninger. (Det skal dog bemærkes, at det absolutte antal beslutninger ikke nødvendigvis er retningsgivende - en politikbeslutning kræver ofte flere gennemførelsesbeslutninger for forskellige forvaltningsniveauer). Det er interessant at notere, at der i perioden juni 2002 til januar 2003 blev truffet i alt 101 beslutninger, men kun 68 i de følgende otte måneder (februar-september 2003), uden at reformtempoet dermed ændrede sig mærkbart. Det er en betydelig nedgang i forhold til de foregående otte måneder. Et vigtigt element er, at Bosnien-Hercegovina i stigende grad synes at arbejde sammen med den høje repræsentant i stedet for blot at tage imod ordrer. Det fremgår bl.a. af de ugentlige møder mellem formanden for ministerrådet og den høje repræsentant, de daglige koordinationsmøder mellem de to kontorer og endog de multilaterale møder mellem de berørte politiske ledere og den høje repræsentant om specifikke anliggender (f.eks. reform af ministerrådet). Dette samarbejde har betydet en gradvis omstilling til 'bløde' beslutninger, dvs. beslutninger, som blot er en opfølgning af på forhånd aftalt politik. Der er desuden nylige tegn på, at Bosnien-Hercegovina nu benytter den høje repræsentants beslutninger til at løse hjemlige problemer. Den høje repræsentants beslutning om at oprette en kommission for indirekte beskatning og en forsvars- og efterretningskommission har f.eks. gjort, at de berørte parter i Bosnien-Hercegovina kan udarbejde lovgivning, som alle parter kan tilslutte sig. Hvis parlamentet snart vedtager denne lovgivning, vil det være et vigtigt signal om, at der efterhånden er ved at installere sig en kultur af politisk konsensussøgning.

En stabiliserings- og associeringsaftale forudsætter en generel kompetence til at træffe beslutninger, men det er særlig vigtigt, at den nationale beslutningsproces dominerer i nøglesektorer for en stabiliserings- og associeringsaftale såsom handel, enhedsmarkedet og retlige og indre anliggender. Det er betegnende, at der er truffet færre beslutninger udefra om økonomisk reform. Den voksende forståelse i Bosnien-Hercegovina for behovet for økonomisk reform sammen med et internationalt pres fra EU, de internationale finansieringsinstitutioner og andre synes at have været nok til af afføde i det mindste en moderat reform. I denne henseende er Bosnien-Hercegovina ikke meget anderledes end mange andre lande under omstilling. Den høje repræsentants kontors optegnelser viser, at bortset fra beslutninger om blokering af bankkonto tilhørende personer, der er mistænkt for at hjælpe eftersøgte krigsforbrydere, blev der i de første ni måneder af 2003 kun truffet tre beslutninger på det økonomipolitiske område. Med berøring til retsstaten var antallet af beslutninger moderat med 21 mellem januar og begyndelsen af oktober 2003, idet omkring halvdelen heraf vedrørte udpegelsen af internationale dommere og/eller anklagere. Der skal her bemærkes, at der med reformen skabes en politisk uafhængig struktur, som i mange tilfælde vil behandle spørgsmål, der er relevante for en stabiliserings- og associeringsaftale. Efterhånden som den konsolideres, vil politikerne, erhvervslivet og den almindelige borger i stigende grad skulle underordne sig ordensprocedurerne og retsstatsprincippet. Behovet for indgreb fra den høje repræsentants kontors side f.eks. til at eliminere kriminelle organisationer burde derfor også falde.

For at blive en kompetent partner i en stabiliserings- og associeringsaftale vil Bosnien-Hercegovina skulle bevise, at Bonn-beføjelserne hurtigt bliver overflødige, således at den høje repræsentant højst optræder som formidler eller mægler. Der er i øjeblikket noget, der antyder, at det er ved at ske, og at Bonn-beføjelsernes "push" gradvis vil blive erstattet med de europæiske (og euro-atlantiske) institutioners "pull". Bosnien-Hercegovina må nu sørge for, at hvis den høje repræsentants kontor skal træffe beslutninger, skal der være tale om "bløde" beslutninger, og de skal gradvis nedtrappes.

1.2 Menneskerettigheder

Formelt nyder Bosnien-Hercegovinas borgere alle de menneskerettigheder og friheder, der er omhandlet i den europæiske konventionen om beskyttelse af menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder samt protokollerne hertil. Ifølge Bosnien-Hercegovinas forfatning (artikel II.2) gælder disse direkte i Bosnien-Hercegovina og går forud for anden lovgivning. Ligestilling af mænd og kvinder er ligeledes sikret ved lov. Bosnien-Hercegovina har ratificeret en række internationale konventioner om menneskerettighederne (dog skal det nævnes, at dets indberetninger herom til de internationale tilsynsorganer er for ringe). I 2002 tiltrådte Bosnien-Hercegovina Europarådet. Dette vidner om, at der er gjort fremskridt med indførelse af demokrati og sikring af retsstaten, men til tiltrædelsen var der knyttet krav, som skulle indfries efter tiltrædelsen, og som Bosnien-Hercegovina stadig arbejder på. Det er bekymringsværdigt, at Republika Srpskas forfatning (artikel 11) i strid med Bosnien-Hercegovinas forpligtelser tillader dødsstraf. Det er ikke foreneligt med EU's politik.

1.2.1 Civile, politiske, sociale og økonomiske rettigheder

Krigen i Bosnien-Hercegovina affødte massive menneskerettighedskrænkelser. Otte år efter krigen er tusindvis af tilfælde af menneskerettighedskrænkelser, herunder forsvindinger, stadig ikke undersøgt, og de skyldige går ustraffet. Men gradvis rettes der med flygtninges tilbagevenden og gennemførelsen af lovgivning om fast ejendom op på de uretfærdigheder, der blev begået under krigen.

I en skelsættende afgørelse i sommeren 2000 besluttede forfatningsdomstolen, at der skulle foretages ændringer af enhedernes forfatninger for at beskytte Bosnien-Hercegovinas konstituerende folks rettigheder. Efterfølgende blev der introduceret forfatningsmekanismer i enhederne til at ligestille og beskytte hvert af de konstituerende folks rettigheder. Hvert af dem burde nu nyde ligestilling og proportional repræsentation i det politiske liv, forvaltningen og retsvæsenet. Den høje repræsentant indførte lovgivning om disse ændringer i 2002, men ingen af enhederne har faktisk endnu gennemført de fornødne ændringer; bestemmelserne om proportional repræsentation i offentlige organer er ofte blevet tilsidesat. Dette kan fortolkes som et tegn på utilstrækkelig tilslutning fra de regionale myndigheders side til forfatningsfæstede civile og politiske rettigheder.

Også Dayton-aftalen indeholder institutionelle bestemmelser om beskyttelse af rettigheder: en international ombudsmand, et menneskerettighedskammer og en kommission til behandling af krav vedrørende fast ejendom. Ifølge ombudsmandens rapporter vedrører de hyppigste menneskerettighedskrænkelser lighed for loven, ejendomsret og ret til arbejde. Der er blandede resultater med efterlevelsen af menneskerettighedsinstitutionernes afgørelser: Føderationen Bosnien-Hercegovina opviser de bedste resultater, medens myndighederne i Republika Srpska stadig ikke gennemfører afgørelserne på tilfredsstillende måde. Menneskerettighedsorganisationerne har i længere tid haft svært ved at skaffe indenlandsk finansiering. Det mandat, der er tillagt menneskerettighedskammeret og kommissionen til behandling af krav vedrørende fast ejendom, udløber ved udgangen af 2003. Sidstnævntes database vil blive overtaget af statsministeriet for menneskerettigheder og flygtninge, og ikke-afgjorte krav vil blive behandlet af indenlandske instanser. Hvad angår menneskerettighedskammeret, vil ansvarsopgaverne blive overdraget til forfatningsdomstolen (som, nota bene, vil få brug for yderligere finansiering til at kunne påtage sig sit nye ansvar). Den internationale ombudsmand vil ligeledes blive erstattet i 2004 med en institution bestående af tre statsborgere fra Bosnien-Hercegovina og med finansieringsmidler fra Bosnien-Hercegovinas budget. Det forventes, at enhedernes ombudsmænd vil blive slået sammen med statens ombudsmand.

Bosnien-Hercegovinas borgeres sociale og økonomiske rettigheder begrænses stadig af den vedvarende svage økonomi. Indtil 40 % af befolkningen er officielt uden arbejde. Ca. 20 % lever under fattigdomsgrænsen og endnu 30 % tæt på denne grænse. Dette afspejler til dels de (ganske vist rudimentære) socialsikringssystemers manglende evne til at dække de fattigste befolkningsgruppers behov. Retten til medlemskab af uafhængige fagforeninger overholdes, men fagforeningerne er blevet svækket af krigen, etnisk splittelse og høj arbejdsløshed. Der har været mange strejker, for det meste på grund af ikke-betalt løn eller pension. Sundhedssektoren i begge enheder er stadig skrøbelig med utilstrækkelig finansiering. Mange mennesker har ingen sygeforsikring, og selv for dem, der har, er dækningen upålidelig. Mange landdistrikter er uden ordentlige medicinske faciliteter. Der findes fortsat parallelle sundhedssystemer i Føderationen Bosnien-Hercegovina.

Bosnien-Hercegovina har en lov om informationsfrihed, som tvinger de offentlige myndigheder til at oplyse befolkningen. Trods enkelte isolerede episoder respekteres mediernes uafhægighed og ytringsfriheden i almindelighed. De elektroniske medier overvåges af en uafhængig kommunikationstilsynsmyndighed (som imidlertid har lidt under knaphed på finansieringsmidler og personale). De trykte medier er selvregulerende og fungerer i vid udstrækning efter etniske linjer. Misbrug af politisk indflydelse er begrænset, men kan forekomme i form af pengegaver til imødekommende presseorganer og retssager mod fjendtligtsindede organer. Det politisk motiverede misbrug af injurielovgivningen mod kritiske journalister er først blevet begrænset med nye civile love om ærekrænkelse.

Krigen og de økonomiske svagheder efter krigen har standset udviklingen af civilsamfundet. Efter krigen har sektoren udviklet sig mest på et regionalt grundlag og tjent lokale behov snarere end behov på landsplan. De ikke-statslige organisationer (ngo'er) er talrige, men opererer sædvanligvis kun lokalt og er ofte afhængige af international finansiering. Manglende evne til at forsvare interesser begrænser deres gennemslagskraft og dermed deres indflydelse på regeringen. På den anden side er en række snævertsynede ngo'er af tvivlsom herkomst blevet anklaget for at støtte terrorvirksomhed. Ved deres deltagelse i konsultationerne om strategidokumentet om fattigdomslempelse beviste ngo'erne, at de var i stand til at samarbejde. Tænketankes rolle og indflydelse er fortsat ringe.

1.2.2 Mindretals rettigheder og flygtninge

Et særligt kendetegn ved Bosnien-Hercegovina som samfund er, at ingen af dets konstituerende folk (bosniere, serber, kroater og andre) udgør mere end 50 % af befolkningen. Til beskyttelse af bosniernes, serbernes og kroaternes "vitale interesser" er der fastsat komplicerede forfatningsbestemmelser; der findes ingen sådanne bestemmelser for de "andre". Blandt Bosnien-Hercegovinas "andre" kan specielt nævnes romaer og jøder. Romaerne er den største gruppe. De har længe lidt under modgang og udelukkelse, men med loven af 2002 om nationale mindretals rettigheder og oprettelsen af rådgivende fora burde deres rettigheder kunne beskyttes, deres deltagelse i det politiske liv lettes og minoritetssprogene beskyttes.

Bosnien-Hercegovina er desuden kendt for at have sikret flygtninges og fordrevnes personers ret til at tilbagekræve og/eller vende tilbage til deres ejendom efter krigen. Der er en vis modstand mod tilbagevendende personer i visse områder, men Bosnien-Hercegovina har kunnet opvise de bedste resultater med hensyn til flygtninges tilbagevenden i regionen. 14 % er stadig internt fordrevet, og virkningerne af den etniske udrensning mærkes endnu i nogle områder, men ca. en million flygtninge og internt fordrevne personer er vendt tilbage til deres hjem fra før krigen. Af disse tilhører lige under halvdelen minoritetsgrupper. Det er en løbende udfordring at skabe bæredygtige økonomiske og sociale vilkår for disse hjemvendte. Over 90 % af alle krav på ejendom er nu afviklet (idet Republika Srpska haler ind på Føderationen Bosnien-Hercegovina). Alle sådanne krav skulle således være behandlet ved udgangen af 2003.

I januar 2003 forelagde Bosnien-Hercegovina PIC en strategi vedrørende bilag VII til Dayton-aftalen med en detaljeret redegørelse for overdragelsen af ansvaret for flygtninges tilbagevenden til indenlandske institutioner. Politisk vilje og tilstrækkelig finansiering er en forudsætning for, at strategien kan gennemføres og hjemvendingsprocessen kan blive bæredygtig. Det er betænkeligt, at en række frister for lovgivningsarbejdet er blevet overskredet, hvilket f.eks. påvirker oprettelsen af en fond for hjemvendte i Bosnien-Hercegovina. En anden afgørende faktor er af regionalt tilsnit: flygtningene lever stadig spredt ud over regionen og i nogle tilfælde hæmmes fordrevne personers tilbagevenden til deres hjem i Bosnien-Hercegovina af tilstedeværelsen af flygtninge fra andre lande. Det er vigtigt, at hjemvendingsprocessen lykkes for Bosnien-Hercegovina - både af moralske grunde og i landets egen interesse. Sker dette ikke, kunne det opfattes, som om Bosnien-Hercegovina ikke var i stand til eller havde vilje til at beskytte ejendom og investeringer.

1.3 Generel evaluering

Bosnien-Hercegovina har mange svagheder, som let lader sig opgøre. Den splittelse, der så tydeligt og så tragisk kom til udtryk under krigen fra 1992 til 1995, er endnu ikke helt overvundet. At håndtere denne splittelse og sikre en velfungerende stat er vigtigt i forbindelse med en stabiliserings- og associeringsaftale, da kun kohærente, fungerende stater med held kan forhandle om en aftale med EU. Forhandlingerne om en stabiliserings- og associeringsaftale vil tvinge Bosnien-Hercegovina til internt at forhandle om sine mål og præferencer for at kunne præsentere en enkelt, sammenhængende national stillingtagen for sin EU-modpart. Det understreger, at Bosnien-Hercegovina vil skulle skabe en intern konsensus og så hurtigt som muligt og beslutsomt fortsætte med yderligere reform af regering og forvaltning.

Hvis reformerne har været langsomme i tidligere tid, har det skyldtes mangel på politisk vilje og mangel på "ejerskab" til reformerne. Det er ikke helt tydeligt, om dette problem er løst, men der er noget, der tyder på, at en ny dynamik er på vej frem i Bosnien-Hercegovinas politiske liv. Bosnien-Hercegovinas bidrag til denne gennemførlighedsundersøgelse har vist en målbevidsthed og en vilje, som tidligere syntes at mangle. Hvis arbejdet i reformkommissionerne om indirekte beskatning og andre spørgsmål skulle blive kronet med held og modtage lovgivernes godkendelse, kunne det være et tegn på en spirende kultur af politisk konsensus. Det er en forudsætning for en selvbærende reform, som Bosnien-Hercegovina selv styrer.

2. Økonomiske kriterier

Respekten for de markedsøkonomiske principper bør danne grundlag for den aftaleparternes interne og eksterne politik. Det befordrer et stabilt makroøkonomisk klima, som understøttes af pålidelige makroøkonomiske institutioner, en alsidig liberalisering af priser og handel og skabelse af en stærk privat sektor på et stabilt lovgrundlag.

2.1 Den økonomiske situation og budgetbæredygtighed

Efter krigen, hvor Bosnien-Hercegovina stod tilbage med et BNP på omkring 20 % af BNP før krigen, indtraf der et betydeligt genopsving. Mellem 1996 og 1999 var BNP-væksten i faste priser som følge af den eksterne bistand til genopbygning på omkring 5 mia. EUR på i gennemsnit 30 %. Bosnien-Hercegovina har imidlertid været ude af stand til at mobilisere passende indenlandske vækstkilder, særlig aktiviteter i den private sektor, og siden 2000 er væksten faldet til omkring 5 %. For 2003 anslås den at blive 3,5 % med et BNP stadig på omkring 60 % af niveauet før krigen. Selvom man går ud fra en gennemsnitlig vækst på 6 % om året, vil BNP-niveauet før krigen først blive nået i 2011. Bosnien-Hercegovinas økonomiske data bør derfor fortolkes med forsigtighed, da statistikkerne er upålidelige, og da en udbredt uformel økonomi fordrejer billedet.

Eksternt set har Bosnien-Hercegovinas økonomi siden krigen i høj grad været i ubalance. Mellem 1996 og 1999 udgjorde handelsunderskuddet omkring 50 % af BNP og ca. 34 % mellem 2000 og 2002. I en genopbygningsperiode kan et sådant underskud begrundes med import i tilslutning til genopbygningsbistand. Men en vedvarende stor ubalance antyder, at der er et strukturproblem, f.eks. en uegnet produktions- og eksportkapacitet. Der er også stadig underskud på de løbende poster: i gennemsnit over 25 % af BNP i 1996-1999 og 16 % af BNP i 2000-2002 til trods for store pengeoverførsler fra udlandet (ca. 10 % af BNP om året). I 2003 burde underskuddet på de løbende poster blive på omkring 17,5 % af BNP som følge af en vis pengepolitisk stramning, der er aftalt med Den Internationale Valutafond. Bosnien-Hercegovina har ikke tidligere kunnet tiltrække nogen større strøm af udenlandske direkte investeringer (kun ca. 100 mio. EUR om året indtil 2001); men det seneste forsøg på at forbedre investeringsklimaet ved at øge gennemsigtigheden og mindske de administrative hindringer har ført til en fordobling af de udenlandske direkte investeringer (til ca. 200 mio. EUR), og dette burde fortsætte i 2003.

Der blev i 1997 i overensstemmelse med Dayton-aftalen indført en fastkursordning. Det har modereret inflationspresset og ført til en generel accept af den fælles mønt, den konvertible mark (KM), som er knyttet til euroen. Inflationen i Bosnien-Hercegovina anslås til omkring nul i 2003. Der var en meget stor forskel mellem enhedernes inflationsrate, som nu er mere sammenfaldende og ligger på et lavt niveau: i Føderationen Bosnien-Hercegovina har inflationen været på under 2 % i de sidste tre år, og den har været konstant faldende i Republika Srpska som følge af øget økonomisk integration mellem enhederne. Fastkursordningen vil i overensstemmelse med det aktuelle IMF-program blive opretholdt.

Budgetpolitikken har udviklet sig positivt. Efter et stort underskud på statsfinanserne, dårlige indtægtsresultater, store udgifter uden for budgettet, betalingsrestancer og betydelige militærudgifter har Bosnien-Hercegovina (hovedsagelig enhederne) nu opnået en betydelig budgetkonsolidering. Det konsoliderede budgetunderskud (inkl. gavebistand) faldt fra 7,8 % af BNP i 1998 til 2,2 % i 2002, og i 2003 forventes der næsten en balance. Den udenlandske finansiering af budgettet, for det meste med gavebistand og lån på lempelige vilkår, faldt fra 17 % til 9 % af BNP i samme periode (idet det dog stadig er den største andel på Vestbalkan). De offentlige udgifter udtrykt i procent af BNP var fortsat meget høje i 2002 med 51 %, men er dog faldende. Enhedernes indtægtsgrundlag er meget snævert, og indtægterne hidrører for det meste fra indirekte beskatning (salg og told). Skattebyrden er en af de højeste i Europa. Statsbudgettet, som savner egne indtægter, er i vid udstrækning afhængigt af overførsler fra enhederne til at kunne indfri sin hovedforpligtelse, nemlig betaling af renter og afdrag på udlandsgælden.

Hvad angår de offentlige finanser, har reformen af skatte- og toldforvaltningerne med støtte fra Kontoret for Skatte- og Toldmæssig Bistand bidraget til at forbedre opkrævningen og ført til en harmonisering af afgiftssatserne. Der er gjort en vis indsats for at bekæmpe korruption men langt fra nok. Forvaltningen af de offentlige udgifter er blevet forbedret. I 1999 blev der indført et system med en mellemfristet udgiftsramme (hvilket imidlertid tydeliggjorde, hvor underudviklet programmeringskapaciteten var). Lukningen af betalingskontorerne i 2001 banede vejen for en gradvis indførelse af et finansforvaltningssystem, der i øjeblikket implementeres og udvides til forvaltningsniveauer under enhederne, og de øverste revisionsinstanser, som blev oprettet i 2000 på alle niveauer, har gradvis forbedret gennemsigtigheden i budgetinstansernes transaktioner. Budgetsituationen er dog fortsat skrøbelig og kræver yderligere opmærksomhed. Der findes stadig skatteindtægter og udgifter, som ikke budgetføres, særlig i kantonerne og kommunerne. Der forekommer stadig betalingsrestancer, og den yderst decentraliserede administrative struktur er både besværlig og bekostelig. Der blev i rapporter fra de øverste revisionsinstanser for nylig påvist svagheder ved nogle af de interne kontrolfunktioner i budgetprocessen; de vil skulle afhjælpes. Den institutionelle kapacitet til budgetplanlægning på mellemlang sigt (flerårig planlægning) vil skulle styrkes.

2.2 Pris- og handelsliberalisering

Prisliberaliseringen, som er en opgave for enhederne, er skredet frem. De fleste priser, herunder rentesatser men ikke visse udvalgte offentlige ydelser og essentielle produkter (som f.eks. hvede og medicin), er blevet givet fri. Over 95 % af priserne på varer og tjenesteydelser sættes tilsyneladende af markedet. Der blev med fastkursordningen indført fuldstændig valutakurskonvertibilitet i 1998.

Handelsliberaliseringen er fortsat. Bosnien-Hercegovina anmodede i maj 1999 om medlemskab af WTO, og tiltrædelsesprocessen er i gang. Bosnien-Hercegovina har også indgået bilaterale frihandelsaftaler med alle landene på Vestbalkan plus Slovenien, Rumænien, Bulgarien og Moldova (og der overvejes drøftelser med FN-missionen i Kosovo). EU er landets største handelspartner, som tegner sig for over halvdelen af Bosnien-Hercegovinas udenrigshandel.

2.3 Privatiseringsprocessen

De institutionelle og lovgivningsmæssige rammer for privatisering, som forvaltes på enhedsplan, var klar så tidligt som i maj 1998. Men privatiseringen tog dog først fart i 2000, og de fleste aktiviteter har haft berøring til mindre virksomheder. I 2002 var 70 % af virksomhederne i Føderationen Bosnien-Hercegovina solgt og 47 % i Republika Srpska. Metoden med kuponprivatisering anvendes nu ikke længere. Privatiseringen af større virksomheder (med over 50 ansatte eller omkring 260 000 EUR) har været langsommere: ved udgangen af 2002 kun 24 % i Føderationen Bosnien-Hercegovina og 42 % i Republika Srpska. Det største problem har været de store strategiske virksomheder (minedrift, raffinaderier, tobaksfabrikker, automobildele). Uanset international støtte var der ved udgangen af 2002 kun solgt 17 ud af 56 strategiske virksomheder i Føderationen Bosnien-Hercegovina og 4 ud af 52 (80, hvis man medregner holdingselskaber) i Republika Srpska. Manglende politisk vilje, sociale betragtninger, stor virksomhedsgæld, problemer med selskabsstyring og korruption har alt sammen bidraget til at afskrække potentielle udenlandske investorer (som har været mere tiltrukket af potentiel privatisering i Kroatien eller Serbien og Montenegro). Følgelig var i 2001 kun 40 % af BNP på private hænder, hvilket er betydeligt mindre end gennemsnittet på 53 % for Vestbalkan. Det forklarer også, hvorfor væksten ikke stimuleres af kræfter indefra i Bosnien-Hercegovina.

2.4 Reform af den finansielle sektor

Reformen af banksektoren forløb langsomt i begyndelsen, men er for nylig skredet frem i et hurtigere tempo. Lovgivningen om privatisering og likvidation af insolvente banker har eksisteret siden 1998, men mest på grund af politisk modstand og begrænset interesse fra udenlandske investorers side blev målet med privatisering af alle (63) banker inden august 2000 ikke nået (og fristen blev forlænget til udgangen af 2002 og igen til august 2003). Betalingskontorerne blev nedlagt i januar 2001. Bankprivatiseringen er nu tilendebragt i Republika Srpska, medens de resterende seks statsejede banker i Føderationen Bosnien-Hercegovina i øjeblikket er under likvidation. På grund af konsolidering og øget konkurrence tæller banksektoren nu 37 banker (27 i Føderationen Bosnien-Hercegovina og 10 i Republika Srpska). Mange udenlandske banker opererer i sektoren (ca. to tredjedele af den samlede private kapital i Føderationen Bosnien-Hercegovina), navnlig fra Østrig, Kroatien og Slovenien. Lovgivningen om, reguleringen af og tilsynet med banksektoren er blevet forbedret i forhold til udgangspunktet i 2001 med en gradvis forhøjelse af minimumskravene til kapitalgrundlag for at sikre levedygtighed og siden oprettelsen af det statslige indskudsforsikringsagentur, der har været operativt siden august 2002.

Trods disse opmuntrende resultater er den langfristede långivning til den private sektor stadig meget begrænset, hvilket til dels skyldes, at indlånene er kortfristede. Bankernes formidlerrolle er således stadig lidet udviklet, selvom deres potentiel er betydeligt. Rentesatserne er faldet, men de er fortsat høje i forhold til europæiske standarder, og forskellen mellem ind- og udlånsrenterner er stor (ca. fire gange så stor som i EU og dobbelt så stor som i kandidatlandene). De høje bankomkostninger afspejler en stærk risikoopfattelse og antyder, at banksektoren kunne gøres mere effektiv. I begyndelsen af 2002 blev der åbnet børser i begge enheder, men markedskapitaliseringen er fortsat ubetydelig.

2.5 Generel evaluering

Bosnien-Hercegovina har generelt udviklet forsvarlige makroøkonomiske politikker og gjort et vist fremskridt med strukturreform. Men risikoen for den makroøkonomiske stabilitet er der stadig. Efterhånden som den udenlandske bistand mindskes, vil store underskud på de løbende poster og en vedvarende mangel på selvbærende indenlandsk vækst (som hæmmes af en svag selskabsstyring og et stift arbejdsmarked) kunne bringe valutastabiliteten i fare med potentielle virkninger for inflationen og gældsbetjeningens bæredygtighed. På budgetfronten koncentreres de offentlige udgifter stadig om løbende udgifter snarere end investering. Den offentlige udlandsgæld er på vej ned, men den offentlige indlandsgæld, som omfatter betalingsrestancer, krigsskader og indefrosne valutaindlån, er endnu ikke helt blevet kvantificeret.

Otte år efter afslutningen på krigen har Bosnien-Hercegovina endnu ikke nået samme BNP-niveau som før krigen. BNP er med ca. 1 300 EUR pr. indbygger stadig et af de laveste i regionen næst efter Kosovo. Den største udfordring i de kommende år er at opnå en selvbærende økonomisk udvikling på basis af en stærk privat sektor, øget eksport og en yderligere budgetkonsolidering, særlig efterhånden som den udenlandske bistand forsvinder. Økonomisk vækst sammen med en mindskelse af ødsle udgifter vil kunne skaffe ressourcerne til den institutionelle reform, som Bosnien-Hercegovina har brug for. Selvom Bosnien-Hercegovina endnu ikke er en fuldt fungerende markedsøkonomi, har det taget vigtige skridt til økonomisk reform og til at opfylde nogle af forudsætningerne for indledning af forhandlinger om en stabiliserings- og associeringsaftale.

3. Evne til at påtage sig forpligtelserne ved en stabiliserings- og associeringsaftale

Stabiliserings- og associeringsprocessen har været i gang i Bosnien-Hercegovina siden 1999. Bosnien-Hercegovinas oprindelige reaktion på processen var langsom og diskret. Bosnien-Hercegovina havde selv svært ved at følge den ret så fordringsløse køreplan. I nogle tilfælde blev vedtaget lovgivning ikke ordentligt gennemført. For nylig synes der at kunne registreres en ny beslutsomhed. Bosnien-Hercegovina synes at tage årsberetningerne om stabiliserings- og associeringsprocessen alvorligt og henstillingerne deri vedrørende prioriterede områder, som kræver opmærksomhed. Der er gjort fremskridt med at efterkomme henstillingerne.

3.1 Politisk dialog

Den politiske dialog inden for rammerne af en stabiliserings- og associeringsaftale skal sigte mod at skabe et større sammenfald mellem EU's og Bosnien-Hercegovinas udenrigspolitik og fremme fælles stillingtagen til sikkerheden og stabiliteten i Europa.

På mange udenrigspolitiske områder er EU's og Bosnien-Hercegovinas holdninger allerede lig hinanden og forenelige. Bosnien-Hercegovina og EU har samme holdning til større aktuelle spørgsmål som regional sikkerhed og udvikling, bekæmpelse af terrorisme osv. Der vil kunne forventes en yderligere overensstemmelse i betragtning af de løbende parlamentskontakter og beslutningen i Thessaloniki i juni 2003 om at skabe et forum på højt niveau for EU-Vestbalkan og opfordringen til Bosnien-Hercegovina og andre til at tilslutte sig EU-demarcher, -erklæringer og fælles holdninger. I september 2003 blev der også til opfølgning af forslagene fra Thessaloniki vedtaget en fælleserklæring om politisk dialog mellem EU og Bosnien-Hercegovina. Den vil bidrage til at intensivere de politiske forbindelser og sikkert også styrke overensstemmelsen mellem holdninger. Der vil blive en række substansspørgsmål at drøfte.

For nylig er der opstået uoverensstemmelser over politikken over for Den Internationale Straffedomstol. Bosnien-Hercegovina er part i aftalen om domstolen, men i juni 2003 indgik landet også en bilateral aftale med USA, hvorved der indrømmes alle amerikanske borgere og alt tjenestegørende og tidligere amerikansk militærpersonel i Bosnien-Hercegovina (også ikke-amerikanske statsborgere) immunitet mod udlevering til Den Internationale Straffedomstol. Aftalen opfylder ikke kravene i den relevante fælles EU-holdning fra september 2002. Politiske valg af denne type, som ikke følger den etablerede EU-politik, vil være vanskelig at forlige med den privilegerede stilling, som en stabiliserings- og associeringsaftale giver.

Andre udviklinger vil i fremtiden blive inddraget i dialogen. I 2002 blev det konstateret, at Republika Srpskas militær foretog illegal overvågning af SFOR; Føderationen Bosnien-Hercegovinas efterretningstjeneste mistænkes for lignende virksomhed. I 2002 og 2003 blev det klart, at Republika Srpska i strid med FN's våbenembargo havde handelskontakter med det irakiske styre. Disse kontakter var både i strid med eksisterende forpligtelser og uforenelige med Bosnien-Hercegovinas bredere politiske og diplomatiske strategier. Det antyder, at Bosnien-Hercegovinas ubestridelige officielle vilje til at samtykke i EU-standpunkter nok stadig trænger til en styrkelse i form af en struktur- og systemtilpasning. Det er sammenfald i holdninger i hvert enkelt tilfælde snarere end simple erklæringer, som vil vise, i hvilket omfang Bosnien-Hercegovina er rede til at afpasse sig efter EU's fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.

3.2 Regionalt samarbejde

I henhold til en stabiliserings- og associeringsaftale skal Bosnien-Hercegovina forpligte sig til at fremme regionalt samarbejde. Landet vil inden for to år efter undertegnelsen af en stabiliserings- og associeringsaftale med alle andre lande, der har indgået en sådan aftale med EU, skulle indgå bilaterale konventioner med bestemmelser om frihandel, politisk dialog, gensidige indrømmelser vedrørende arbejdskraftens bevægelighed og levering af tjenesteydelser, samarbejde om retlige og indre anliggender osv.

Som en lille stat omgivet af nabolande, som i tidligere tid har haft fordringer på dets territorium, og med hvilke det deler etnisk set identiske befolkninger, er Bosnien-Hercegovinas interne politik usædvanlig følsom over for regionale holdninger og udviklinger. Bosnien-Hercegovina drager velsagtens i højere grad end andre stater fordel af et positivt regionalt klima, men lider samtidig under et negativt sådant. Der er ingen tvivl om, at Milosevic- og Tudjman-regimernes sammenbrud har skabt et gunstigere makroklima for Bosnien-Hercegovina. Det er ikke overraskende, at 'en aktiv og konstruktiv udvikling af forbindelserne med nabolandene' med fokus på Serbien og Montenegro og Kroatien er en af Bosnien-Hercegovinas udenrigspolitiske prioriteter. Bosnien-Hercegovina kan i denne sammenhæng med rette påberåbe sig fremskridt: der er en klar tendens mod en normalisering. I juli 2002 fandt det første topmøde mellem statscheferne for Bosnien-Hercegovina, Kroatien og Forbundsrepublikken Jugoslavien sted i Sarajevo. Mødet udmundede i en fælleserklæring med en bekræftelse af grænsernes uforanderlighed og yderligere bestræbelser på at udvikle det regionale samarbejde.

Systemændringen i Serbien og Montenegro har hjulpet til at forbedre forbindelserne med Beograd. Begge lande mødes nu med regelmæssige mellemrum i et mellemstatsligt samarbejdsråd. De er nået til enighed om anliggender som økonomisk samarbejde, infrastruktur, beskyttelse af borgernes rettigheder og dobbelt statsborgerskab. Der foreligger en frihandelsaftale, som befæster Serbien og Montenegros stilling som en førende handelspartner. Det kan dog ikke overraske, at der stadig forekommer spændinger: der verserer stadig en sag ved Den Internationale Domstol mod Forbundsrepublikken Jugoslavien (nu Serbien og Montenegro) om påstået folkemord, og førende serbiske politikere har (trods topmødet i Sarajevo i 2002) fra tid til anden stillet spørgsmålstegn ved Bosnien-Hercegovinas territoriale integritet. Der består fortsat et "særligt parallelt forhold" mellem Republika Srpska og Serbien, men det synes ikke at hæmme de mellemstatslige forbindelser. Efter mordet på den serbiske premierminister Djindjic i 2003 opstod der spændinger mellem Beograd og Banja Luka over efterfølgeren. Det bidrog til en voksende forståelse for, at Beograds og Banja Lukas interesser ikke er de samme.

Forbindelserne med Kroatien er lige så vigtige. Et tegn på sammenbindingen, den gensidige afhængighed og den regionale dynamik kan ses derved, at ca. 21 000 kroatiske serbere med flygtningestatus stadig er bosat i Bosnien-Hercegovina og optager ejendom i Republika Srpska. Disse flygtninges tilbagevenden til Kroatien ville lette en løsning på problemerne med de resterende internt fordrevne personer i Bosnien-Hercegovina. Generelt er forbindelserne med Kroatien blevet stabiliseret og gradvis forbedret. Kroatien har opgivet alle territorialkrav på Bosnien-Hercegovina (også enhver form for "særligt parallelt forhold") og har modvirket separatistiske tendenser blandt Bosnien-Hercegovinas kroater. Kroatien har indtaget en robust og understøttende holdning til retsforfølgelse af korruption (jf. Hercegovacka Banka). Der trådte i januar 2001 en frihandelsaftale med Kroatien i kraft, som tegner sig for 25 % af Bosnien-Hercegovinas eksport. Et endnu uløst spørgsmål vedrører havnen i Ploce og transit gennem Neum.

Lignende forbedringer kan registreres i forbindelserne med de andre lande i det tidligere Jugoslavien. Bosnien-Hercegovina har indfriet sin forpligtelse i henhold til stabilitetspagten til at forhandle om frihandelsaftaler med alle sine naboer på Vestbalkan inden december 2002 - og opfylder dermed allerede et fremtidigt krav i en stabiliserings- og associeringsaftale (skønt manglende teknisk kapacitet stadig kan skabe vanskeligheder - jf. punkt 3.3). Andre krav i forbindelse med en stabiliserings- og associeringsaftale, navnlig kravet om regionalt samarbejde, burde ikke give anledning til større problemer, da Bosnien-Hercegovina flittigt har arbejdet for at fremme samarbejdet inden for regionen. I 2003 overtog Bosnien-Hercegovina formandskabet for den sydøsteuropæiske samarbejdsproces og lægger særlig vægt på anliggender vedrørende retsvæsen og retsstaten. Bosnien-Hercegovina deltager også i det syøsteuropæiske samarbejdsinitiativ, det centraleuropæiske initiativ og andre regionale initiativer.

3.3 Fri bevægelighed for varer

Et af de overordnede mål for en associeringsaftale med EU er at sikre varernes frie bevægelighed. Inden for rammerne af en fremtidig stabiliserings- og associeringsaftale vil Bosnien-Hercegovina gradvis skulle etablere et frihandelsområde med EU inden for en overgangsperiode, der skal fastsættes under forhandlingerne. Frihandelsområdet vil skulle være i overensstemmelse med de relevante WTO-bestemmelser. Bosnien-Hercegovina vil især skulle afskaffe alle kvantitative restriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning og gradvis nedsætte tolden på praktisk taget al handel med EU. Bosnien-Hercegovina skal være i stand til at overvåge og beskytte handelsordningen.

Bosnien-Hercegovina skal give afkald på at indføre nogen form for nye afgifter, restriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning på handelen med EU. Inden for rammerne af de autonome EU-handelspræferencer, der i øjeblikket gælder for Bosnien-Hercegovina, er landet allerede underlagt en standstill-forpligtelse med hensyn til importafgifter og foranstaltninger med tilsvarende virkning. Bosnien-Hercegovina vil også skulle afskaffe enhver form for indenlandsk skatte- og afgiftsforanstaltning eller -praksis, som udgør en direkte eller indirekte diskrimination mod EU-produkter. Desuden vil Bosnien-Hercegovinas handelsordninger med tredjeparter skulle gennemføres på en sådan måde, at de ikke giver anledning til nogen diskrimination mod EU.

Den frie bevægelighed for varer har mindst to dimensioner for Bosnien-Hercegovina, nemlig en intern og en ekstern dimension. Det er bemærkelsesværdigt, at næsten alle Bosnien-Hercegovinas politiske ledere går ind for adgang til EU-markedet, men at der er nogle, som har været mindre entusiastiske med at fremme integrationen af Bosnien-Hercegovinas eget indre marked. Fjernelse af alle handelshindringer mellem enhederne var et af kravene i køreplanen, men man har kun kunnet konstatere en meget langsom udvikling i etableringen af et integreret marked i Bosnien-Hercegovina. De groveste fysiske handelshindringer er blevet fjernet, men der er behov for en yderligere indsats for at tage fat om problemer som f.eks. flere forskellige toldordninger, forskellige tekniske krav, dobbelte registreringskrav og forskellige tekniske specifikationer.

Handelsforbindelserne med EU er i øjeblikket omfattet af EU's autonome handelsforanstaltninger fra september 2000 (Rådets forordning (EF) nr. 2007/2000). Det betyder, at over 95 % af al import (herunder import af landbrugsprodukter) med oprindelse i Bosnien-Hercegovina kan indføres i EU uden told og kontingenter. På nogle måder befinder Bosnien-Hercegovina sig i en udmærket position til at etablere et frihandelsområde med EU: siden 1999 har man anvendt en ensartet toldtarif, de fleste kvantitative restriktioner er fjernet, og Bosnien-Hercegovinas varenomenklatur er fuldt ud harmoniseret med EU's varenomenklatur. Toldtariffens struktur består af fire kategorier (fra 0 % til 15 %) med et enkelt gennemsnit på 6,4 %. På baggrund af de frihandelsaftaler, Bosnien-Hercegovina allerede har indgået, og den omstændighed at en stabiliserings- og associeringsaftale vil blive indgået med et udvidet EU, vil 90 % af Bosnien-Hercegovinas handel i praksis være liberaliseret ved udløbet af overgangsperioden for stabiliserings- og associeringsaftalen. (Toldindtægterne vil følgelig blive mindsket betydeligt, medmindre der træffes foranstaltninger for at differentiere indtægtsgrundlaget). Til trods for ovenstående fremgår det af de foreliggende data, at handelen med EU i perioden 2001-2002 var forholdsvis statisk: Bosnien-Hercegovinas eksport til EU beløb sig til en værdi af ca. 0,6 mia. EUR, og EU's eksport til Bosnien-Hercegovina til ca. 1,3 mia. EUR. Med andre ord har Bosnien-Hercegovina i disse år været ude af stand til fuldt ud at udnytte fordelene ved EU's liberaliserede handelsordning og øge sin eksport.

En del af problemet er den tekniske kapacitet. Bosnien-Hercegovina kan ikke på passende vis certificere, at de potentielle eksportvarer opfylder EU's minimumsstandarder. Selv i forbindelse med de frihandelsaftaler, der allerede er undertegnet, vil Bosnien-Hercegovina kunne have problemer. I nogle tilfælde er der i disse aftaler specificeret WTO-standarder og en statslig certificeringskapacitet, som Bosnien-Hercegovina endnu ikke råder over. Der kræves andre tekniske tilpasninger: Bosnien-Hercegovina vil skulle fuldføre sin reform af toldvæsenet (jf. punkt 3.7.4.1) og forbedre sin kapacitet til at sikre, at dets oprindelsescertifikater er ægte. Det vil skulle gennemføre TIR-aftalen, som det undertegnede midt i 1990'erne. Der vil skulle tages fat om yderligere uoverensstemmelser i formuleringen og gennemførelsen af lovgivning; der skal findes en løsning på problemet med de undertiden indbyrdes modstridende bestemmelser i lovene om udenrigshandelspolitik, toldpolitik og frizoner. Bosnien-Hercegovina må sikre, at frizonerne ikke længere udgør en ureguleret bagdørsindgang til Bosnien-Hercegovinas marked, da det kan risikere at underminere enhver form for præferenceadgang, der tilstås EU.

Mere generelt mangler Bosnien-Hercegovina stadig en klar og bred handelspolitik. Der mangler ordentlige analyser, fordi der ikke findes nogen pålidelige data om indenlandsk produktion, forsyningsbehov osv. Der er tilsyneladende også en meget begrænset forståelse af følgerne af WTO-medlemskab. Ministeriet for handel og eksterne økonomiske forbindelser mangler menneskelige og materielle ressourcer. Koordinationen af handelspolitikken med enhederne er uhensigtsmæssig. Bosnien-Hercegovina vil skulle gøre betydelige yderligere fremskridt for at opfylde de strenge standarder, en stabiliserings- og associeringsaftale indebærer.

3.3.1 Handel med industrivarer

Bosnien-Hercegovina har et underskud på handelsbalancen i forhold til EU. En nedgang i forarbejdningsindustrien har medført faldende eksportkapacitet endog inden for de traditionelle produkter som beklædningsgenstande, tekstilvarer, læder og træprodukter. Da Bosnien-Hercegovinas eksportvarer overvejende har en lavere værditilvækst og primært er koncentreret om råvarer, er landet udsat for de globale ændringer i råvarepriserne, som det kun har lidt eller ingen indflydelse på. Omvendt forværres handelsbalanceunderskuddet af den begrænsede indenlandske produktion, der er af dårlig kvalitet. Dette har kombineret med den kraftige indenlandske efterspørgsel fået importen til at stige.

Den omstændighed, at Bosnien-Hercegovina selv med de asymmetriske autonome handelsforanstaltninger ikke har været i stand til fuldt ud at udnytte fordelene ved den liberaliserede samhandel med EU, viser, hvor stor en udfordring Bosnien-Hercegovina står over for. Ud over at rette op på ovennævnte tekniske svaghed er Bosnien-Hercegovina nødt til at forbedre sin industrielle konkurrenceevne gennem bedre virksomhedsstyring, bedre adgang til finansiering og bedre kvalifikationer. Landet har brug for infrastruktur til at stille information og støttetjenester til rådighed for potentielle eksportører. Som andre lande i overgang har det også behov for at gennemføre en strukturel ændring hen imod en økonomi med højere værditilvækst for eksportvarer og tjenesteydelser, især i den indbyrdes industrisamhandel med EU-selskaber.

3.3.2 Handel med landbrugsprodukter

Landbruget er en vigtig komponent i Bosnien-Hercegovinas økonomi, som tegner sig for ca. 12 % af BNP. Bosnien-Hercegovina burde med sine gunstige klimatiske forhold og frugtbare jord være i stand til at udvikle et betydeligt eksportpotentiale. Desværre er landbrugsinfrastrukturen imidlertid svag, kvaliteten af mange af Bosnien-Hercegovinas produkter lav og markedsføringskapaciteten begrænset. Disse vanskeligheder er indtil for nylig blevet forværret af mangelen på et statsligt veterinærkontor; der er nu oprettet et sådant, men det er endnu ikke fuldstændigt operationelt. Rammerne og systemet for gennemførelsen af sundheds- og plantesundhedsmæssige standarder er svag. Eftersom Bosnien-Hercegovina har været ude af stand til at opfylde EF's Levnedsmiddel- og Veterinærkontors anbefalinger, har det ikke kunne eksportere dyr eller animalske produkter til EU.

For at kunne løfte udfordringerne i forbindelse med en stabiliserings- og associeringsaftale i landbrugssektoren må Bosnien-Hercegovina gennemføre et strukturtilpasningsprogram baseret på en kohærent landbrugspolitik, der identificerer og prioriterer en reform. For at udnytte sit eksportpotentiale og EU's åbne marked må Bosnien-Hercegovina hurtigt tilpasse sin dyre- og plantesundhedslovgivning til EU's. Det kræver laboratorier og certificeringsorganer, der er i stand til at certificere, at landbrugsprodukterne overholder gældende EU-ret på dette område. I lyset af de igangværende forberedelser til WTO-tiltrædelsen må Bosnien-Hercegovina også sikre sig, at det kan leve med et minimumstoldniveau ved import af følsomme landbrugsprodukter i overensstemmelse med WTO-reglerne, samtidig med at det udvikler sin egen landbrugssektor.

3.4 Arbejdskraftens bevægelighed, etablering, tjenesteydelser og kapital

3.4.1 Arbejdskraftens bevægelighed

En stabiliserings- og associeringsaftale vil krævet, at både EU og Bosnien-Hercegovina sikrer, at der ikke forekommer diskrimination med hensyn til arbejdsbetingelser, aflønning og afskedigelse af arbejdstagere, der er lovligt etableret i deres respektive områder. En i EU eller Bosnien-Hercegovina lovligt beskæftiget arbejdstagers lovligt bosiddende ægtefælle og børn skal have adgang til arbejdsmarkedet i den periode, arbejdstageren har opholdstilladelse. Desuden vil EU skulle anvende regler for koordination af socialsikringssystemer for statsborgere fra Bosnien-Hercegovina, som er lovligt beskæftiget i EU, og for de familiemedlemmer, der lovligt bor sammen med dem. Hvad angår visse regler, vil Bosnien-Hercegovina skulle tilstå EU-borgere, der er lovligt beskæftiget i Bosnien-Hercegovina, samt de familiemedlemmer, der bor sammen med dem, en tilsvarende behandling.

Ifølge de autonome enheders særskilte love kan udlændinge, der er lovligt bosiddende i Bosnien-Hercegovina, få adgang til beskæftigelse. Ikke desto mindre kan en sådan adgang gøres betinget af, at der opnås arbejdstilladelse, og i de fleste tilfælde foretrækkes landets egne borgere. Bosnien-Hercegovina opfylder således endnu ikke helt reglerne om ikke-diskrimination af EU-arbejdstagere, der er lovligt bosiddende i Bosnien-Hercegovina. Desuden kan kravet om at anvende koordinerede regler for socialsikring af EU-arbejdstagere vise sig at blive en udfordring, da Bosnien-Hercegovinas socialsikringssystem fortsat er rudimentært og fragmenteret.

3.4.2 Etablering

Bosnien-Hercegovina vil inden for rammerne af en stabiliserings- og associeringsaftale skulle give EU-selskaber ret til at etablere sig. Denne ret vil være gensidig. EU-selskaber, der er etableret i Bosnien-Hercegovina, bør tilstås enten national behandling eller MFN-behandling, alt efter hvilken behandling der er den mest fordelagtige. Efter en overgangsperiode skal man undersøge muligheden for at udvide disse rettigheder til at omfatte statsborgere fra EU eller Bosnien-Hercegovina, som ønsker at etablere sig som selvstændige. Uanset de bestemmelser, der i henhold til aftalen gælder for arbejdstagernes frie bevægelighed, kan der eventuelt indføres særlige etableringsbestemmelser for "personale i nøglestillinger".

Formelt har Bosnien-Hercegovina en liberal ordning for etablering. EU-selskaber kan allerede etablere sig og udøve virksomhed i Bosnien-Hercegovina på samme vilkår som nationale selskaber. De har ret til at erhverve jord og ejendom på samme vilkår som Bosnien-Hercegovinas nationale selskaber. Den omstændighed at der ikke er flere EU-selskaber, som har etableret sig i landet, afspejler den vedvarende bekymring over stabiliteten, en opfattelse af, at der mangler forretningsmuligheder, og den kendsgerning, at det er kompliceret at registrere en virksomhed - for alle. I dagsordenen for "job og retfærdighed"-reformen bebudede Bosnien-Hercegovina, at man ville få virksomhedsregistreringen ned på 15 dage ved at etablere et samlet virksomhedsregistreringssystem. Denne reform skal suppleres af andre reformer som f.eks. indførelse af et harmoniseret matrikelsystem, som kan skabe tillid til ejerskabsforholdene.

En stabiliserings- og associeringsaftale vil kunne omfatte bestemmelser, der gør det muligt for et fremtidigt stabiliserings- og associeringsråd at fastlægge retningslinjer for en udvidelse af etableringsretten til at omfatte begge parters statsborgere, herunder udøvelse af økonomiske aktiviteter som selvstændige. Under de eventuelle forhandlinger om denne rettighed bør der tages hensyn til migrationspresset.

3.4.3 Handel med tjenesteydelser

En fremtidig stabiliserings- og associeringsaftale skal indeholde bestemmelse om en gradvis og gensidig liberalisering af handelen med tjenesteydelser, der er forenelig med de relevante WTO-regler, særlig artikel V i GATS. Selskaber, der ikke er etableret på den anden parts område, vil gradvis opnå retten til at levere tjenesteydelser i overensstemmelse med GATS-bestemmelserne og navnlig i betragtning af fremskridtene i tilnærmelsen af lovgivningerne på de pågældende områder. Gennemførelsen af denne liberalisering vil blive overvåget under aftalen, navnlig hvad angår finansielle tjenesteydelser.

I Bosnien-Hercegovinas lov om udenrigshandelspolitikken fastsættes det, at udenlandske leverandører af tjenesteydelser på Bosnien-Hercegovinas marked skal nyde national behandling, selv om dette kan være underlagt kravet om at etablere en juridisk person i landet. Etablerede udenlandske leverandører af tjenesteydelser er imidlertid omfattet af samme forskrifter og beskatningsordninger som Bosnien-Hercegovinas egne tjenesteydelsesleverandører. Den eneste anden formelle indskrænkning af udenlandske investeringer i tjenesteydelser vedrører medierne (hvor den udenlandske andel er begrænset til højst 49 %). Bosnien-Hercegovinas relativt liberale tilgang til levering af tjenesteydelser afspejles af omfanget af udenlandsk bankvirksomheder og udenlandske selskaber i transport- og kurértjenestesektoren i landet.

Levering af tjenesteydelser er i teorien liberaliseret, men i praksis kompliceres den af en økonomi, der i visse sektorer stadig er opdelt efter de autonome enheder. F.eks. findes der et statsligt banktilsynsorgan og et uafhængigt indskudsgarantiorgan for hele Bosnien-Hercegovina, men ikke noget fælles kapitalmarked. Endvidere er forsikringsmarkedet fragmenteret: Føderationen Bosnien-Hercegovina har et uafhængigt forsikringstilsynskontor, mens tilsynet i Republika Srpska varetages af finansministeriet. Bosnien-Hercegovina vil skulle finde en løsning på disse begrænsninger, hvis man vil opnå en fuldt ud operationel stabiliserings- og associeringsaftale.

3.4.4 Løbende betalinger og kapitalbevægelser

Inden for rammerne af en stabiliserings- og associeringsaftale vil Bosnien-Hercegovina skulle gennemføre en gradvis liberalisering af både ind- og udgående kapitalbevægelser, især til direkte investeringer. Beskyttelse af investorer med hensyn til afvikling og hjemtagelse af investeringer og overskud vil også skulle være omfattet. Efter en overgangsperiode vil stabiliserings- og associeringsrådet kunne fastlægge de nærmere bestemmelser for en fuldstændig anvendelse af EU-reglerne for kapitalbevægelser.

De udenlandske investeringer i Bosnien-Hercegovina er omfattet af loven om politikken for udenlandske direkte investeringer. Ifølge denne lov skal hindringerne for de fleste investeringer i Bosnien-Hercegovina afskaffes, med undtagelse af reglen om, at udenlandsk kapital højst må besidde 49 % af aktiekapitalen i selskaber i relation til militæret eller mediesektoren. Disse resterende restriktioner vil ikke være et problem i en stabiliserings- og associeringsaftalekontekst (og ovenstående restriktion er en lovlig undtagelse fra den respektive frihed i EU). Desuden er de udenlandske investeringer i Bosnien-Hercegovina omfattet af en "stabilitetsklausul", som giver investorerne mulighed for at vælge den lovgivning, der skal gælde for dem i tilfælde af ændringer af love eller forskrifter om udenlandske investeringer. Det sikrer, at investorernes rettigheder ikke kan ophæves, kun udvides.

Clearingsystemet i Bosnien-Hercegovina er blevet udviklet i en sådan grad, at det nu er sammenligneligt med clearingsystemet i den moderne internationale bankverden. Indenlandske betalingstransaktioner i Bosnien-Hercegovina gennemføres via forretningsbanker med centralbanken som afregningsorgan. Udenlandske transaktioner gennemføres via forretningsbanker. Der eksisterer en række begrænsninger for enkeltpersoners og ikke-bosiddende personers udenlandske transaktioner, mens juridiske personer kan foretage overførsler til udlandet og overføre midler efter en delvis eller fuldstændig afvikling af investeringer i Bosnien-Hercegovina - selv om der i så tilfælde stilles krav om "den nødvendige dokumentation". Desuden synes det er være ulogisk, at valutakurspolitikken fastsættes af centralbanken, mens valutakontroltilladelserne kun gælder for de enkelte enheder. I forhandlingerne om en stabiliserings- og associeringsaftale vil dette komplicere arbejdet med at indkredse, hvilke transaktioner der er liberaliseret, og hvilke der ikke er det.

3.5 Tilnærmelse, gennemførelse og håndhævelse af lovgivning

En stabiliserings- og associeringsaftale vil skulle omfatte bestemmelser om en gradvis tilnærmelse af Bosnien-Hercegovinas eksisterende og fremtidige lovgivning til EU-retten. Bosnien-Hercegovina skal sikre, at tilnærmelsen fra datoen for undertegnelsen af stabiliserings- og associeringsaftalen vil begynde at omfatte alle de elementer af EU-retten, som der henvises til i aftalen. Det vil især gælde for nøgleområder af lovgivningen for det indre marked og handelsområdet. Bosnien-Hercegovina vil således skulle fastsætte bindende frister for harmoniseringen på områder som f.eks. konkurrence, intellektuel, industriel og kommerciel ejendomsret, offentlige indkøb, standarder og certificering og forbrugerbeskyttelse.

Selv om Bosnien-Hercegovina allerede har udtrykt, at det er vil tilnærme sin lovgivning til og gennemføre og håndhæve EU-lovgivningen, kompliceres dets kapacitet til at gøre dette af opsplitningen af beføjelser mellem stat, enheder og kantoner. For at kunne gennemføre en stabiliserings- og associeringsaftale korrekt vil Bosnien-Hercegovina skulle sikre, at der eksisterer en passende mekanisme for samarbejde og koordination mellem enhederne på de ansvarsområder, der ikke varetages af staten. Der vil i hvert enkelt tilfælde være behov for en samlet holdning i forhold til EU. Gennemførelsen og håndhævelsen skal være effektiv og kohærent i alle dele af Bosnien-Hercegovina.

3.5.1 Konkurrence

I en stabiliserings- og associeringsaftale vil Bosnien-Hercegovina skulle afholde sig fra at gennemføre foranstaltninger, der vil kunne påvirke en fair konkurrence i negativ retning. Det vil navnlig skulle forbyde i) alle aftaler mellem virksomheder og samordnet praksis, der forhindrer, begrænser eller forvrider konkurrence, ii) en eller flere virksomheders misbrug af en dominerende stilling og iii) enhver form for offentlig støtte, der forvrider eller truer med at forvride konkurrencen ved at favorisere visse virksomheder eller produkter. Bosnien-Hercegovina vil skulle forpligte sig til at sikre åbenhed omkring statslig (dvs. offentlig) støtte bl.a. ved at etablere en omfattende fortegnelse over støtteordninger og ved hvert år at aflægge rapport om den samlede udbetalte støtte og fordelingen heraf. Desuden vil det også efter anmodning skulle fremlægge oplysninger om særlige tilfælde.

Gennemførelsen af konkurrencelovgivningen har været på Bosnien-Hercegovinas dagsorden mindst siden begyndelsen af 2000, da der i køreplanen blev anbefalet en vedtagelse af konkurrencelovgivningen. Den pågældende lov, der nu er forenelig med EU-modellerne, blev endelig vedtaget i december 2001. Siden da har loven imidlertid været inoperativ, fordi man endnu ikke har fået oprettet konkurrencerådet og dertil knyttede organer i de enkelte enheder.

Hvad angår statsstøtte (offentlig støtte), opfylder Bosnien-Hercegovina langt fra de fremtidige krav i en stabiliserings- og associeringsaftale. Den gældende konkurrencelov indeholder ingen bestemmelser om statsstøtte - og der ydes faktisk ingen støtte på statsplan. Ikke desto mindre yder enhederne offentlig bistand til enten virksomheder eller sektorer (f.eks. minedrift i føderationen Bosnien-Hercegovina og landbrug i Republika Srpska). Hidtil har der ikke været nogen myndighed, som har ført tilsyn med denne bistand, ingen støttefortegnelse og ingen systematisk rapportering. Det vil der skulle rettes op på inden for rammerne af en stabiliserings- og associeringsaftale.

3.5.2 Intellektuel, industriel og kommerciel ejendomsret

Bosnien-Hercegovina vil inden overgangsperiodens udløb skulle sikre en effektiv beskyttelse og håndhævelse af intellektuelle, industrielle og kommercielle ejendomsrettigheder, herunder beskyttelse mod forfalskning og piratkopiering. Bosnien-Hercegovina vil skulle sikre et beskyttelsesniveau svarende til det, der findes i EU. Bosnien-Hercegovina vil ligeledes skulle tiltræde en række multilaterale konventioner, som EU-medlemsstaterne er parter i, eller som de facto anvendes i EU.

Selv om Bosnien-Hercegovina allerede har tiltrådt en række internationale konventioner (f.eks. Verdensorganisationen for Intellektuel Ejendomsret (WIPO)), opfylder det i øjeblikket slet ikke kravene i en fremtidig stabiliserings- og associeringsaftale. Landet har love om industriel ejendomsret og om ophavsret og dermed beslægtede rettigheder og også et institut for standarder, metrologi og intellektuel ejendomsret, som er delvis operationelt. Ikke desto mindre er forfalskning og piratkopiering vidt udbredt. En ugunstig almindelig udbredt attitude til piratkopiering, unøjagtigheder i den eksisterende lovgivning, mangel på kvalificeret institutionelt personale (i øjeblikket er der ingen, som tager sig af spørgsmål om ophavsret), begrænsede tekniske ressourcer, mangel på specialiserede domstole og ringe koordination med håndhævelsesorganerne - alt dette betyder, at Bosnien-Hercegovina aktuelt ikke er i stand til at sikre en acceptabel beskyttelse på dette område. Disse svagheder forværrer i forvejen Bosnien-Hercegovinas vedvarende manglende evne til at tiltrække udenlandske investeringer. Som forholdene er nu, vil Bosnien-Hercegovina få vanskeligt ved at opfylde kravene i en stabiliserings- og associeringsaftale.

3.5.3 Offentlige indkøb

En stabiliserings- og associeringsaftale vil indeholde krav om, at Bosnien-Hercegovina skal sikre, at EU-selskaber kan byde på offentlige kontrakter på samme grundlag som bosnisk-hercegovinske virksomheder. Bosnien-Hercegovina vil gradvist skulle tilpasse sin lovgivning om offentlige indkøb til EU's lovgivning. Bosnien-Hercegovina skal også styrke de relevante institutioner og retsvæsenet, så de offentlige indkøbsprocedurer gennemføres korrekt.

Bosnien-Hercegovina mangler stadig en statslig lovgivning om offentlige indkøb. I øjeblikket gennemføres indkøb på grundlag af separate lovgivninger for henholdsvis staten, enhederne og Brcko-distriktet. De separate retsinstrumenter med forskellig retlig status betyder, at Bosnien-Hercegovinas rammer for offentlige indkøb ikke er tilstrækkeligt solide til at skabe klare, regelbaserede vilkår, der er i overensstemmelse med EU-retten. Man er imidlertid ved at forberede en statslig lov om offentlige indkøb, som er forenelig med EU-lovgivningen. Det forudses i loven, at der skal etableres et agentur for offentlige inkøb og et kontrolorgan i relation til de offentlige indkøb. På dette område vil Bosnien-Hercegovina skulle sikre, at lovgivningen kompletteres af passende finansielle og tekniske ressourcer, som kan sikre en effektiv gennemførelse. Det er nødvendigt med uddannet personale til både agenturet og kontrolorganet. Det vil også være nødvendigt med et hensigtsmæssigt uddannet og specialiseret retsvæsen.

3.5.4 Standardisering og overensstemmelsesvurdering

For at overholde en stabiliserings- og associeringsaftale vil Bosnien-Hercegovina gradvist skulle opnå overensstemmelse mellem sin lovgivning og EU's tekniske forordninger og med praksis inden for europæisk standardisering, metrologi, akkreditering og overensstemmelsesvurdering. Landet vil navnlig skulle i) fremme udviklingen af standarder, certificering og kvalitetsinfrastruktur, ii) fremme anvendelsen af tekniske forskrifter og procedurer for overensstemmelsesvurdering, der er forenelige med EU's regler og procedurer, iii) fremme sin deltagelse i arbejdet i relevante europæiske og internationale organisationer og iv) når det er hensigtsmæssigt, indgå aftaler med EU og Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS) om overensstemmelsesvurdering og produktgodkendelse.

Bosnien-Hercegovina har nedarvet en del lovgivning fra det tidligere Jugoslavien, men efter uafhængigheden udarbejdede enhederne i begyndelsen love og forskrifter og etablerede nye, indbyrdes uafhængige institutioner. Bosnien-Hercegovina har nu en metrologilov, der bygger på europæiske modeller, der er indført en statslig lov om måleenheder, og i kraft af den statslige lov om standardisering er der skabt et retsgrundlag for standarder. Inden for rammerne af disse love har Bosnien-Hercegovina etableret et nyt institut for standarder, metrologi og intellektuel ejendomsret. Instituttet tager sig af certificering og overensstemmelsesvurdering, men har hverken faciliteter eller beføjelser til at varetage et markedstilsyn, og det er stadig underudviklet i organisatorisk henseende. Det har endnu ikke nogen fast direktør, og ressourcerne og personalet er begrænset i alle sektorer. Det er nødvendigt, at der indføres en statsdækkende lov om overensstemmelsesvurdering og dertil knyttede forskrifter.

Det rapporteres, at kun fire bosnisk-hercegovinske selskaber aktuelt har kapacitet til at påføre det EF-mærke, der er nødvendigt ved eksport af industrivarer til EU. Andre bruger oprindelige EU-direktiver og overensstemmelsesvurderingsinfrastrukturer i EU-medlemsstaterne. Bosnien-Hercegovina har brug for at udvikle den tekniske kapacitet på dette område.

3.5.5 Forbrugerbeskyttelse

Der bør opnås en effektiv beskyttelse af forbrugeren for at sikre, at markedsøkonomien fungerer korrekt, og at dens fordele kommer forbrugerne mest muligt til gode. Det forudsætter, at der udvikles en administrativ infrastruktur, som kan sikre markedstilsynet og lovhåndhævelsen. For at opfylde forpligtelserne inden for rammerne af en stabiliserings- og associeringsaftale vil Bosnien-Hercegovina skulle: i) udvikle aktive forbrugerbeskyttelsespolitikker i overensstemmelse med EU-retten, ii) harmonisere lovgivningen om forbrugerbeskyttelse, iii) etablere uafhængige og effektive administrative strukturer og håndhævelsesbeføjelser til at sikre, at væsentlige sundheds- og sikkerhedskrav overholdes, og iv) sikre forbrugerrepræsentation og -oplysning.

Bosnien-Hercegovina har på statsplan haft forbrugerbeskyttelseslovgivning siden 2002 - det var et krav i køreplanen. Ikke desto mindre er effektiv forbrugerbeskyttelse fortsat snarere et ønske end et faktum, eftersom den nødvendige organisatoriske og administrative infrastruktur stadig er ufuldstændig. Det råd, der i henhold til 2002-lovgivningen skulle nedsættes, er endnu ikke etableret. Der er imidlertid ved at dukke forbrugerorganisationer op.

3.6 Retlige og indre anliggender

Bosnien-Hercegovina er med betydelig internationalt input og støtte begyndt at tage fat om forskellige svage punkter inden for retlige og indre anliggender. I for lang tid har etniske og geografiske aspekter samt personlige kontakter været de mest afgørende elementer i et splittet retssystem. Såvel opportunistisk som organiseret kriminalitet er blevet meget omfattende, og korruptionen har dybe rødder i samfundets sociale, økonomiske og politiske struktur. Den fuldstændige gennemførelse af de lov- og retsreformer, der i øjeblikket er i gang, vil vise, om Bosnien-Hercegovina kan etablere en retsstat med retfærdig rettergang. En stabiliserings- og associeringsaftale kan kun fungere effektivt, hvis det sikres, at de juridiske forhold er pålidelige og forudsigelige.

3.6.1 Styrkelse af institutioner og retsstaten

Inden for rammerne af en stabiliserings- og associeringsaftale vil de kontraherende parter skulle lægge særlig vægt på en konsolidering af retsstaten og en styrkelse af institutionerne på alle forvaltningsniveauer i almindelighed og i forbindelse med lovhåndhævelse og retsvæsenets funktion i særdeleshed.

3.6.1.1 Politi

Politistyrkerne i Bosnien-Hercegovina er organiseret på forskellige niveauer: der er 10 politistyrker på kantonniveau i Føderationen Bosnien-Hercegovina, en politistyrke for Føderationen Bosnien-Hercegovina og en politistyrke for Republika Srpska, statsgrænsetjenesten (SBS), det statslige informations- og beskyttelsesagentur (SIPA), kriminalpolitiet og bagmandspolitiet. I et land med mindre end fire millioner indbyggere råder man således over en politistyrke på ca. 17 000 mand, der koster ca. 180 mio. EUR om året. Det er klart, at det komplekse system med mange forskellige politistyrker øger omkostningerne og komplicerer koordinationen og effektiviteten. Politisamarbejdet er blevet bedre (f.eks. ydede Republika Srpska et udmærket politisamarbejde med hensyn til at indbringe en vigtig sag om illegal handel for statsdomstolen), men der er stadig mange operationelle vanskeligheder; politistyrkerne i en enhed har ikke ret til at fortsætte politijagter ind på den anden enheds område; der findes ingen central database og de forskellige styrker i enhederne bruger forskellige informationssystemer. Omkostningerne er høje på grund af fordoblinger på områder som f.eks. uddannelse og udstyr. De finansielle og tekniske problemer begrænser kriminalitetsbekæmpelseskapaciteten.

I begge enheder og i Brcko-distriktet er der politireformer i gang. Siden januar 2003 har en EU-politimission (EUPM) arbejdet på at etablere og konsolidere bæredygtige politiarrangementer under Bosnien-Hercegovinas ejerskab og i overensstemmelse med den bedste europæiske og internationale praksis. EUPM-rådgiverne overvåger og kontrollerer med henblik på at styrke den ledelsesmæssige og operationelle kapacitet i politiet. Det overvåges, om der føres passende politisk kontrol med politiet. I operationel henseende er EUPM's prioriteter at udvikle en efterretningsbaseret tilgang til at bekæmpe den organiserede kriminalitet og styrke sikkerheden for de tilbagevendende. Som følge heraf er Bosnien-Hercegovinas politi blevet forbedret: professionalismen er øget, ledelseskapaciteten er vokset, og samarbejdet mellem politi og andre håndhævende organer (f.eks. SBS og toldmyndighederne) er blevet udviklet. Oprettelsen i 2003 af et nyt statsligt sikkerhedsministerium er også positivt. Ministeriet, der endnu er sin første spæde fase, vil få ansvaret for statslige anliggender som f.eks. grænsekontrol og bekæmpelse af terrorisme (dvs. SBS, SIPA og Interpol). Ministeriet bør lette samarbejdet mellem enhederne; det bør hurtigt sikres, at det opnår fuld operationel kapacitet.

For at bekæmpe kriminaliteten er det imidlertid nødvendigt med yderligere reformer og en styrkelse af håndhævelseskapaciteten på statsniveau. Efterretningskapaciteten skal forbedres, f.eks. ved hurtigt at gøre SIPA fuldt ud operationelt. Bosnien-Hercegovina skal nu også overveje en yderligere omstrukturering og rationalisering af politiet for at øge effektiviteten og forbedre kapaciteten til at bekæmpe kriminalitet.

Man er ved at forberede en reform, der skal føre til oprettelsen af en statslig efterretnings- og sikkerhedstjeneste.

3.6.1.2 Retsvæsenet

Retsvæsenet i Bosnien-Hercegovina har længe været under standarden. Sammenlignet med Brcko-distriktet, hvor hele retssystemet relativt hurtigt blev grundigt gennemgået, har både Føderationen Bosnien-Hercegovina og Republika Srpska vedvarende lidt under inkompetence og korruption i deres retssystemer. Dommere og anklagere har været udsat for pres fra både politiske ledere og kriminelle. De grundlæggende retsinfrastrukturer har været ringe og manglet korrekt udstyr, retsprotokoller og adgang til information og moderne retspraksis. Eftersom Bosnien-Hercegovina er blevet opdelt i enhederne og Brcko, har det desuden været let at omgå retssystemet; de retsafgørelser, der er blevet truffet i en jurisdiktion, er sjældent blevet håndhævet i en anden.

Man er begyndt at gennemføre en reform. I februar 2002 blev der fremlagt en omfattende strategi for reform af retsvæsenet. Trods en forfatningsmæssig udfordring fra nationalforsamlingen i Republika Srpska blev der etableret et højtstående rets- og statsanklagerråd på stats- og enhedsniveau med både nationale og udenlandske medlemmer med den opgave at kontrollere udnævnelsen af retspersonale. Samtidig blev der indledt en reform af domstolsstrukturen og af statsanklagerembedet med en nedskæring af antallet af domstole og dommere. Bosnien-Hercegovina skal, hvis det ønsker at vise sit fulde ejerskab over denne reform, gå videre og oprette et enkelt højtstående rets- og statsanklagerråd for hele Bosnien-Hercegovina og på behørig vis støtte de centre, der tager sig af uddannelse af dommere og statsanklagere.

En anden vigtig reform var oprettelsen af en statsdomstol og statsanklagermyndighed for hele Bosnien-Hercegovina (igen oprindeligt fremprovokeret af Republika Srpska). Statsdomstolen har afdelinger for kriminelle og administrative sager og appelsager og en række specialpaneler, herunder panelerne for organiseret kriminalitet, økonomisk kriminalitet og korruption. Den er bemandet af både nationale og internationale dommere. De første sager er allerede blevet indbragt for domstolen. Domstolen vil udfylde en juridisk lakune ved at behandle spørgsmål (f.eks. asyl- og indvandringssager), som hører under statens kompetence. Den bør også skabe større sammenhæng mellem enhedernes retssystemer. Oprettelsen i 2003 af et statsligt justitsministerium, som skal sikre det internationale retlige samarbejde og det indbyrdes retlige samarbejde mellem enhederne, er ligeledes betydningsfuldt, selv om ministeriet også mangler personale og ressourcer.

Den højeste retslige myndighed er Bosnien-Hercegovinas forfatningsdomstol. Trods anbefalingerne i køreplanen har forfatningsdomstolen vedvarende manglet ressourcer, og den var inaktiv i mere end ét år, fordi Republika Srpska ikke udnævnte serbiske medlemmer. Til trods for disse vanskeligheder har domstolen stor myndighed og er blevet en respekteret ret.

Da EU er et samfund, som bygger på retsstatsprincippet, er det væsentligt, at Bosnien-Hercegovina inden for rammerne af en stabiliserings- og associeringsaftale er i stand til at sikre, at det råder over et velfungerende, effektivt og upartisk retssystem. Den igangværende reform må derfor forsynes med passende ressourcer og hurtigt fuldføres på vellykket vis.

3.6.1.3 Fængselssystemet

Retsstatsprincipperne kan kun overholdes, hvis Bosnien-Hercegovina råder over et pålideligt sanktionssystem. Fængsling er i øjeblikket den eneste virkelige sanktion, der er forudset i Bosnien-Hercegovina, selv om man er i færd med at overveje alternativer som f.eks. samfundstjeneste. Trods oprettelsen af en statsdomstol, der behandler kriminalitet på statsniveau, findes der ingen fængselsordninger på statsniveau.

3.6.2 Visum, grænsekontrol, asyl og migration

Bosnien-Hercegovina vil både bilateralt og på regionalt niveau have brug for samarbejdsrammer på områderne visum, grænsekontrol, asyl og (lovlig og ulovlig) migration. Et centralt element i samarbejdet inden for forebyggelse og kontrol af illegal indvandring vil være indførelse af bestemmelser om tilbagetagelse.

I sommeren 2003 vedtog Bosnien-Hercegovina en ny lov om udlændinges ind- og udrejse, ophold og asyl, som trådte i stedet for en uklar lov om indvandring og asyl fra 1999. Hvis lovgivningen skal gennemføres effektivt, forudsætter det, at der under sikkerhedsministeriet oprettes en enhed eller sektor med ansvar for at behandle disse anliggender. I den nuværende visumordning fastsættes det, i hvilke lande statsborgerne skal/ikke skal have visum for at komme ind i Bosnien-Hercegovina. I øjeblikket er der 38 lande, hvis statsborgere kan rejse ind i Bosnien-Hercegovina ved blot at forevise almindeligt pas. Andre nationaliteter kan kommer ind under ordninger med midlertidig indrejse uden visum, som bl.a. tager sigte på at fremme turismen i sommermånederne. Generelt er Bosnien-Hercegovinas visumpolitik gradvist blevet tilpasset EU's visumliste (f.eks. indførelse af visumkrav for Iran og Saudi-Arabien), selv om der stadig er nogle væsentli