Ændret forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING om overførsel af affald (forelagt af Kommissionen i henhold til EF-traktatens artikel 250, stk. 2)

2003/0139 (COD)

Ændret forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING om overførsel af affald

1. BAGGRUND

Forelæggelse af forslaget for Rådet og Europa-Parlamentet [KOM(2003)379 endelig - 2003/0139(COD)] i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 175, stk. 1: 30. juni 2003.

Udtalelse fra Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg: Udtalelse vedtaget den 28. januar 2004.

Udtalelse fra Regionsudvalget: Der vil ikke blive afgivet nogen udtalelse.

Den 19. november 2003 stemte Europa-Parlamentet ved førstebehandlingen om de ændringsforslag, der var blevet fremsat om forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om overførsel af affald [KOM(2003) 379 endelig af 30. juni 2003].

2. FORMÅL MED KOMMISSIONENS FORSLAG

Forslaget har fire hovedmål:

* Gennemførelse af OECD-Rådets beslutning C(2001) 107 af 14. juni 2001 i fællesskabslovgivningen.

* Behandling af problemer i forbindelse med gennemførelsen, forvaltningen og håndhævelsen af forordningen af 1993 og større retlig klarhed.

* Videreførelse af indsatsen hen imod en global harmonisering på området grænseoverskridende overførsel af affald.

* Forbedring af strukturen i forordningens artikler.

For at opfylde disse mål ændres forskellige afsnit og aspekter i Rådets forordning (EØF) nr. 259/93 i forbindelse med revisionen. Dette omfatter:

* Ændringer af strukturen.

* Ændringer og tydeliggørelser med hensyn til definitioner og tydeliggørelse af anvendelsesområdet (Afsnit I).

* Ændringer og tydeliggørelser med hensyn til de procedurer, som anvendes i forbindelse med overførsel af affald (Afsnit II-VI):

- mellem medlemsstater (Afsnit II)

- i medlemsstater (Afsnit III)

- for eksport fra og import til Fællesskabet (Afsnit IV, V og VI).

* Ændringer i andre af forordningens bestemmelser (Afsnit VII).

3. KOMMISSIONENS UDTALELSE OM DE ÆNDRINGER, EUROPA-PARLAMENTET HAR VEDTAGET

Den 19. november 2003 vedtog Europa-Parlamentet 103 ændringer til forslaget.

Kommissionen afviser størstedelen af disse ændringer, da de søger nationale løsninger på visse affaldshåndteringsproblemer i forbindelse med affald bestemt til nyttiggørelse. Dette er ikke i overensstemmelse med Kommissionens overordnede mål - nemlig harmonisering på fællesskabsplan. Kommissionens svar på dette spørgsmål er således en langsigtet løsning på EU-plan. Desuden ville de i omfattende grad begrænse overførsler af affald.

Kommissionen kan ikke acceptere ændringer, der medfører ændringer i bestemte poster på affaldslisterne i bilagene til forslaget. Ikke fordi Kommissionen indholdsmæssigt er uenig, men snarere fordi det ikke er det rette forum. Ændringer i listerne over affald skal foretages i lovgivningen fra de fora, hvor de er lavet. Desuden ville sådanne ændringer modarbejde forslagets hovedmål, nemlig en international harmonisering af affaldslister.

Kommissionen kan imidlertid acceptere nogle ændringer, fordi de forbedrer eller tydeliggør Kommissionens forslag.

I det følgende gives en mere detaljeret beskrivelse af Kommissionens holdning til Europa-Parlamentets ændringer:

3.1. Ændringer, som Kommissionen accepterer fuldt ud

Ændring 2, 3, 107, 108, 110, 109, 6, 7 og 8 om tilføjelse af betragtninger kan Kommissionen tilslutte sig, da de tilføjer relevante henvisninger til beslutninger, resolutioner og strategier om affaldshåndtering eller tilføjer faktiske oplysninger.

Ændring 10, 12, 15, 22, 24, 29, 30 31, 39, 57, 67, 100 101, 103 og 126 vedrørende tekniske tydeliggørelser kan accepteres.

Ændring 113, der tilføjer en udtrykkelig henvisning til "territoriale farvande" i definitionen på "transitland", kan accepteres som en tydeliggørelse.

Ændring 122, der tillader de kompetente myndigheder at se bort fra kravet om finansiel sikkerhed, hvis overførsel af affald foretages af "en offentlig virksomhed, en kommunal virksomhed eller en regional virksomhed under en offentlig myndighed", kan accepteres, eftersom anvendelsesområdet er blevet væsentligt indskrænket og den åbne henvisning til "enhver anden virksomhed" som foreslået i ændring 25 er blevet fjernet.

Ændring 125 om mindre strenge procedurer i forbindelse med overførsler af affald i forbindelse med "regionalt samarbejde om håndtering af kommunalt affald" kan også accepteres, da anvendelsesområdet er blevet betydeligt klarere sammenlignet med ændring 60.

Ændring 115, hvormed tillades indsigelser mod overførsler bestemt til bortskaffelse, fordi medlemsstater "ønsker at udøve deres ret i medfør af Basel-konventionens artikel 4, stk. 1, til at forbyde import af farligt affald og af affald opført i konventionens bilag II" kan Kommissionen acceptere. Medlemsstaterne har imidlertid allerede omfattende beføjelser til at gøre indsigelser mod overførsler til bortskaffelse - principperne om tilstrækkelig egenkapacitet og nærhed finder anvendelse - så ændringen tilføjer i realiteten intet til disse beføjelser.

Ændring 81, hvori tillades indsigelser mod overførsler med henblik på nyttiggørelse af blandet husholdningsaffald, kan accepteres.

Ændring 53, der lader hele artiklen udgå om forhåndsgodkendte nyttiggørelsesanlæg kan accepteres. Ordningen skulle lette bureaukratiet i forbindelse med behandling af anmeldelser til forhåndsgodkendte anlæg. Det kan imidlertid påstås, at fordelene er meget begrænsede, eftersom myndighederne under alle omstændigheder skal vurdere andre elementer af anmeldelsen og derfor stadig måtte gøre indsigelse mod overførsel af affald til et forhåndsgodkendt anlæg.

Ændring 56, der begrænser artikel 20's anvendelsesområde - hvad angår forudgående oplysninger i forbindelse med overførsler af affald til laboratorieanalyse som beskrevet i artikel 3, stk. 4 - til farligt affald, kan accepteres som en hensigtsmæssig begrænsning af artiklens anvendelsesområde.

Ændring 75, 76 og 77, der tilføjer nogle internationalt vedtagne retningslinjer til bilag IX, kan ligeledes accepteres. ILO- og IMO-retningslinjerne for genanvendelse af skibe og OECD-retningslinjerne for pc'er tilføjes. De forskellige dele af bilaget burde imidlertid omnummereres for at indeholde fire sidestillede dele, nemlig fire dele med henholdsvis Basel-konventionens retningslinjer, IMO-retningslinjer, OECD-retningslinjer og ILO-retningslinjer. Ændring 74 om tydeliggørelse af retningslinjernes anvendelsesområde kan også accepteres.

3.2. Ændringer, som Kommissionen accepterer i princippet

Ændring 93 om tilføjelsen til definitionen på "transitland" støttes i princippet. Havne opfattes imidlertid i alle tilfælde som del af transitlandet (eftersom de ikke udtrykkeligt er undtaget).

Ændring 59, der fastlægger, at Kommissionen kan beslutte at indføre et loft for administrative omkostninger, der pålægges anmelderen, kan accepteres i princippet.

Ændring 61 om miljømæssig forsvarlig håndtering i forbindelse med eksport af affald fra Fællesskabet kan accepteres i princippet.

Ændring 69 og 70 om inddeling af listerne med affald i bilag V (tilknyttet forbud mod eksport af farligt affald) med henblik på at give EU-listen over farligt affald forrang for Basel-listen over ikke farligt affald (begge anført i bilaget) kan i princippet accepteres.

Ændring 84 og 88, der tydeliggør, at afslutning af overførslen kræver, at affaldet er blevet endeligt bortskaffet eller endeligt nyttiggjort i bestemmelseslandet, kan accepteres i princippet. Det menes dog, at dette allerede er tydeliggjort i artikel 5, stk. 6.

Ændring 92 om tydeliggørelse af definitionen på "afsendelsesland" kan støttes i princippet, da det kunne vise sig at være nyttigt i forbindelse med skibe på åbent hav. Der burde imidlertid tilføjes et afsnit med en prioritering af de forskellige muligheder for, hvilket land der skal anses for at være afsendelsesland i tilfælde af konflikt. Kommissionen foreslår derfor, at artikel 2, pkt. 15, affattes således:

"afsendelsesland": et land, hvorfra en overførsel af affald er planlagt påbegyndt eller påbegyndes; i tilfælde af skrotskibe eller -fartøjer kan afsendelsesland også omfatte havnestater, stater med jurisdiktion over ejeren eller indehaveren eller flagstater i denne prioriterede rækkefølge".

Ændring 25 om eventuelle undtagelser fra kravet om finansiel sikkerhed i forbindelse med bestemte offentlige virksomheder kan accepteres i princippet, forudsat at anvendelsesområdet indskrænkes. Jf. ovenfor bemærkningerne til ændring 122.

Ændring 60 om mindre strenge procedurer i forbindelse med specifikke geografiske forhold kan accepteres i princippet, forudsat anvendelsesområdet indskrænkes væsentligt. Ændring 125 om samme emne er omskrevet for at tage højde herfor og kan derfor accepteres fuldt ud (jf. ovenfor).

Ændring 66 om offentligt tilgængelige anmeldelser kan accepteres i princippet. Det menes imidlertid, at forpligtelserne burde nedfældes i en separat artikel og burde henvise til overholdelse af fortrolighedsreglerne fastlagt i nationale bestemmelser og/eller fællesskabslovgivningen. Kommissionen foreslår derfor en ny artikel 53 a, der affattes således (stk. 2 er nyt):

"1. Den kompetente myndighed i den eksporterende eller importerende medlemsstat skal gøre alle anmeldelser af overførsler, som den har givet samtykke til, samt alle relaterede dokumenter, offentligt tilgængelige på hensigtsmæssig vis, f.eks. via internet, senest 7 dage efter at der er givet samtykke.

2. Medlemsstaterne skal, når de opfylder forpligtelserne i stk. 1, behandle de forelagte oplysninger i forbindelse med anmeldelser fortroligt i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen og national lovgivning."

3.3. Ændringer, som Kommissionen delvis accepterer

Første del af ændring 58, hvori fremhæves samarbejde og harmonisering mellem de kompetente myndigheder i tilfælde af elektronisk dataudveksling, kunne være en nyttig tilføjelse. Anden del, der opdeler dataudveksling mellem kompetente afsendelsesmyndighed og bestemmelsesmyndighed, forekommer imidlertid ikke berettiget.

3.4. Ændringer, som Kommissionen ikke kan acceptere

Ændring 1 og 83, der foreslår at ændre retsgrundlaget fra miljø og handel (175 og 133) til kun miljø (175) kan ikke accepteres.

Ændring 4, 5 og 111 vedrørende yderligere betragtninger kan ikke accepteres af formelle grunde, primært fordi de er i modstrid med Kommissionens initiativret. Det samme gælder andre ændringer, nemlig ændring 112, 20, anden del af 114, 28 og 46.

Ændring 9 om udelukkelse af import til Fællesskabet af (militært) affald, der opstår under en 'out-of-area'-operation udført af en del af en medlemsstats militær fra det pågældende område til den pågældende medlemsstat, kan ikke accepteres. Det menes, at overvejelserne bag denne ændring er omfattet af artikel 2, pkt. 11, iii) - ved at tillade de kompetente myndigheder i tilfælde, hvor der ikke er udpeget nogen, ligeledes at være "den regeludstedende myndighed i henholdsvis det pågældende land eller den pågældende region". Hermed vil den militære myndighed kunne gøre det ud for kompetent myndighed. Der er således ikke behov for den foreslåede udelukkelse. Lignende ændringer 62, 63, 64 og 65 om samme spørgsmål kan heller ikke accepteres.

Ændring 11 om fjernelse af artikel 1, stk. 6, der muliggør eventuel udelukkelse af animalske biprodukter fra forordningens anvendelsesområde, kan ikke accepteres. For at lette den administrative byrde ved at anvende to procedureordninger og i det omfang, veterinærlovgivningen fastsætter lignende eller strengere procedurebestemmelser for animalsk biproduktsaffald, bør sådant affald udelukkes.

Ændring 13 og 14, der omdefinerer "nyttiggørelse" og "bortskaffelse" til kun at omfatte slutoperationerne, kan ikke accepteres. Definitionen fra affaldsrammedirektivet 75/442/EØF med ændringer bør anvendes. Tilsvarende kan Kommissionen ikke acceptere ændring 21, der forbyder overførsler af affald til behandlinger, der ikke er endelige, og deraf følgende ændringer i forbindelse med kontrakten i ændring 26, finansiel sikkerhed i ændring 27 og 85, samtykke i anden del af ændring 87, indsigelserne i ændring 34 og 41 og særbestemmelserne om midlertidige nyttiggørelses- og bortskaffelsestiltag i ændring 91.

Ændring 16 og 79 kunne være baseret på en misforståelse, da kommunalt/usorteret husholdningsaffald allerede er omfattet af proceduren med forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke.

Ændring 17 og 18 foreslår at omfatte ikke farligt affald som anført i bilag III af forudgående skriftlig anmeldelse, men ikke samtykke. Dette krav er ikke berettiget og ville være i modstrid med OECD-beslutningen og kan derfor ikke accepteres. Tilsvarende kan ændring 55, der kræver forudgående underretning af de kompetente myndigheder, heller ikke accepteres. (Artikel 19, stk. 5, bør i denne forbindelse ligeledes tages i betragtning).

Ændring 105, der fjerner forpligtelsen til at fremvise en kopi af kontrakten på anmodning af de berørte kompetente myndigheder i forbindelse med overførsler af ikke farligt affald bestemt til nyttiggørelse (forpligtelsen gælder den person, der står for overførslen), kan ikke accepteres. Af hensyn til kontrol er det vigtigt, at der kan anmodes om en kontrakt. Det skal understreges, at fortrolige oplysninger i kontrakten er beskyttet, eftersom dette kunne være den egentlige årsag til ændringen.

Ændring 19, der tilføjer overførsler bestemt til "forskning/forsøg" som overførsler, der er udelukket fra anmeldelsesproceduren, kan ikke accepteres. Sådanne overførsler er forbundet med den samme risiko som overførsler af alt andet affald og bør derfor følge den normale fremgangsmåde. Følgelig kan ændring 94 om forøgelse af de affaldsmængder, der kan overføres til laboratorieanalyse uden anmeldelse fra højst 25 kg til 30 gange 25 kg, heller ikke accepteres.

Første del af ændring 114, der - udover affald indeholdende POP - fastlægger, at også overførsler af affald, der består af, indeholder eller er kontamineret med asbest - skal underkastes de samme bestemmelser som overførsler af affald til bortskaffelse. Artiklen bør kun være begrænset til de stoffer, der er fastlagt i henhold til Stockholm-konventionen.

Ændring 95 og 98, der foreslår at tillade stiltiende samtykke fra alle kompetente myndigheder (og ikke kun transitmyndighederne) i forbindelse med overførsler af affald til nyttiggørelse, kan ikke accepteres af forskellige grunde; primært fordi det er i modstrid med Basel-konventionen. Der bør bevares en forsigtighedstilgang i forbindelse med bestemte overførsler af farligt affald. Det er desuden i strid med målet med forenklinger, da der genindføres tre fremgangsmåder i stedet for de to foreslåede og derfor betyde, at der vil gælde forskellige regler for overførsler inden for OECD og overførsler inden for EU. Endelig er skriftligt samtykke tydeligere og lettere at håndhæve.

Ændring 23, der tilføjer, at anmeldelses- og transportdokumenter kan udstedes i henhold til specifikke bestemmelser, der er indført af medlemsstaterne, kan ikke accepteres. Det bør udelukkende være den kompetente afsendelsesmyndigheds opgave at udstede anmeldelses- og transportdokumenter, og harmonisering på dette område er nødvendig. Spørgsmålet om trykning af formularerne er et andet spørgsmål, der ikke kræver specifikke lovbestemmelser.

Ændring 96 og 97 fastsætter, at den finansielle sikkerhed kun skal være stillet og retligt bindende, inden overførslen påbegyndes, i stedet for på anmeldelstidspunktet kan ikke accepteres. Det er af hensyn til håndhævelse og effektivitet vigtigt, at retligt bindende bevis art foreligger allerede på anmeldelsestidspunktet. Anvendelsen er imidlertid først nødvendig, når den faktiske overførsel finder sted.

En del af ændring 86 og 87 begrænser gyldigheden af skriftligt og stiltiende samtykke fra et kalenderår til 180 dage, og det kan ikke accepteres. Det er i modstrid med OECD-beslutningen og vil modarbejde målet med forenkling af procedurerne, da det vil blive nødvendigt at anvende forskellige tidsfrister for overførsler inden for OECD og overførsler inden for EU.

Anden del af ændring 86 og 87, der fjerner muligheden for at samtykke først udløber efter to år i tilfælde af overførsler, der omfatter midlertidig behandling, kan ikke accepteres. Ændringerne skal ses i konteksten af og som følge af de ændringer, der forbyder midlertidig behandling. Kommissionen kan ikke acceptere sådanne ændringer og følgelig heller ikke ændring 86 og 87. Det er tillige i modstrid med OECD-beslutningen og vil modarbejde målet med forenkling af procedurerne, da det vil blive nødvendigt at anvende forskellige tidsfrister for overførsler inden for OECD og overførsler inden for EU.

Ændring 32 og 33 om efterfølgende kontrol og overensstemmelsescheck af anmeldelsen skulle være omfattet af artikel 53 om håndhævelse og kan ikke støttes.

Ændring 35 og 80 om flere grunde, der kan berettige indsigelse mod en overførsel af affald til bortskaffelse, kan ikke accepteres. Ændring 37, der fjerner henvisningen til tilstrækkelig egenkapacitet på fællesskabsplan og således kun henviser til nationalt plan, må ligeledes afvises. Det er nødvendigt at fremme samarbejdet mellem nabolande og/eller mindre lande, bl.a. gennem en henvisning til tilstrækkelig egenkapacitet på fællesskabsplan. Ændring 38 tilføjer, at der kan gøres indsigelse mod en overførsel på basis af national lovgivning, hvis der ikke findes forpligtelser om bortskaffelse på fællesskabsplan. En sådan bestemmelse kunne blive misbrugt og medføre fordrejning af det indre marked og må derfor afvises.

Ændring 116 og 117 om yderligere grunde, der kan berettige en indsigelse mod en overførsel af affald til nyttiggørelse, kan ikke accepteres, da det vil være en overtrædelse af OECD-beslutningen og muligvis også af EF-traktaten. Ændring 42 kan ikke accepteres. Ændring 43 og 44 om henvisning til kommunalt blandet husholdningsaffald og nærhed og tilstrækkelig egenkapacitet på nationalt plan kan ikke accepteres. Principperne om tilstrækkelig egenkapacitet og nærhed gælder i øjeblikket kun for overførsler bestemt til bortskaffelse og ikke for overførsler til nyttiggørelse; det bør ikke ændres. (Ændring 81 kan imidlertid accepteres i omskrevet udgave, jf. ovenfor). Ændring 45, 49, 82, 89, 90, 118, 120, 123, 124 og 119 om fastlæggelse af nogle kriterier i forbindelse med nyttiggørelse kan ikke accepteres. Sådanne kriterier kunne optræde blandt adskillige andre, der skønnes relevante for skelnen mellem nyttiggørelse og bortskaffelse generelt og i forbindelse med rammedirektivet om affald 75/442/EØF, og de bør ikke fastlægges i forbindelse med denne forordning. Ændring 47 og 48, der tilføjer, at der kan gøres indsigelse mod en overførsel på grundlag af national lovgivning, hvis der ikke findes forpligtelser om nyttiggørelse eller genbrug på fællesskabsplan, kan heller ikke accepteres. De søger nationale løsninger på nogle affaldsforvaltningsproblemer i forbindelse med affald bestemt til nyttiggørelse. Dette er ikke i overensstemmelse med Kommissionens overordnede mål for affaldsforvaltningspolitikken - nemlig harmonisering på fællesskabsplan. Kommissionens svar på dette spørgsmål er en langsigtet løsning på EU-plan, hvis hovedelementer først og fremmest er fastlæggelse af standarder på EU-plan gennem udvidelse af IPPC-direktivet, og for det andet fastlæggelse af retningslinjer for 'skinnyttiggørelse' og en tydeligere skelnen mellem de forskellige nyttiggørelses- og bortskaffelsestiltag.

Ændring 40 og 50 fjerner muligheden for, at de berørte kompetente myndigheder kan blive enige med anmelderen om ikke at kræve en ny anmeldelse for det tilfælde, at problemer i forbindelse med indsigelser ikke er blevet løst inden for en bestemt tidsfrist. At insistere på en anmeldelse, hvis alle berørte parter er enige om noget andet, forekommer ikke nødvendigt eller berettiget, og ændringen kan derfor ikke accepteres.

Ændring 51 og 52 kan ikke accepteres, da det anses for en gentagelse af artikel 14, stk. 7, der fastlægger, at alle forordningens andre bestemmelser gælder for samlede anmeldelser.

Ændring 99 om en forenklet procedure i forbindelse med tilbagetagningsordninger kan ikke accepteres, da anvendelsesområdet er for upræcist.

Ændring 54, der forkorter fristen for udstedelse af attest for endelig behandling til 7 og 180 i stedet for 30 og et kalenderår (efter henholdsvis afslutning og modtagelse af det anmeldte affald) kan ikke accepteres. Det er i modstrid med OECD-beslutningen og vil modarbejde målet med at forenkle procedurerne, eftersom der i givet fald ville gælde forskellige tidsfrister for overførsler inden for OECD og overførsler inden for EU, hvis ændringen accepteres.

Ændring 102, der ændrer forslaget således, at hvis de kompetente afsendelses- og bestemmelsesmyndigheder er uenige om klassifikationen af affaldsbehandlingen, der er anmeldt som værende bortskaffelse eller nyttiggørelse, har bestemmelsesmyndighedernes opfattelse forrang, kan ikke accepteres. Kommissionens forslag fastsætter, at bestemmelserne om bortskaffelse skal gælde i sådanne tilfælde. Det er nødvendigt at bevare forsigtighedsprincippet ved valg af fremgangsmåde i tilfælde af uenighed. Det bør ligeledes bemærkes, at Den Europæiske Domstol har bekræftet, at begge myndigheder er kompetente til at klassificere behandlingen som nyttiggørelse eller bortskaffelse.

Ændring 121, der tilføjer en yderligere betingelse i forbindelse med indførsel til Fællesskabet af affald med henblik på nyttiggørelse således, at den kompetente afsendelsesmyndighed uden for Fællesskabet på forhånd skal forelægge en behørigt begrundet anmodning, hvoraf det fremgår, at "de ikke har og ikke har nogen rimelig mulighed for at skaffe sig de tekniske muligheder og de nødvendige faciliteter til at kunne bortskaffe det pågældende affald på en miljømæssigt forsvarlig måde", kan ikke accepteres. Når det drejer sig om OECD-lande vil en sådan bestemmelse være en overtrædelse af OECD-beslutningen. Når det drejer sig om lande, der ikke er parter i Basel-konventionen og heller ikke OECD-lande, gælder dette krav allerede. Når det drejer sig om lande, som ikke er omfattet af OECD-beslutningen, men som er parter i Basel-konventionen, kunne det eventuelt overvejes. Det kan imidlertid påstås, at behandling i Fællesskabet i de fleste tilfælde er "bedre" set fra et miljøperspektiv. Yderligere begrænsninger anses derfor ikke for berettigede af miljøhensyn.

Ændring 78, 106, 68, 71, 72 og 73 har alle med ændringer til de specifikke poster i listerne over affald i bilagene at gøre og kan ikke accepteres. Ikke fordi Kommissionen indholdsmæssigt er uenig, men snarere fordi det ikke er det rigtige forum. Ændringer i listerne over affald skal ske der, hvor lovgivningen kommer fra (Basel-konventionen, OECD-beslutningen og EU's affaldsliste). Desuden ville sådanne ændringer modarbejde forslagets hovedformål, nemlig en international harmonisering af affaldslister.

3.5. Ændret forslag

Under henvisning til EF-traktatens artikel 250, stk. 2, ændrer Kommissionen sit forslag som vist i det foregående.