UDTALELSE Nr. 6/95 fra Revisionsretten om Kommissionens beslutning om regnskabsafslutning for regnskabsåret 1991 (96/C 10/01)

REVISIONSRETTEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 43 og 188 C, stk. 4, andet led,

under henvisning til Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansieringen af den fælles landbrugspolitik (1), senest ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1287/95 af 22. maj 1995 (2), og Kommissionens forordning (EF) nr. 1663/95 af 17. juli 1995 om regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen (3),

under henvisning til Kommissionens forordning (EØF) nr. 1723/72 af 26. juli 1972 om regnskabsafslutningen for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen (4), senest ændret ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 295/88 af 1. februar 1988 (5),

under henvisning til Kommissionens beslutninger om regnskabsafslutning for regnskabsåret 1991 af 29. april 1994 (6) og af 21. december 1994 (7),

under henvisning til anmodning fra Europa-Parlamentets Budgetkontroludvalg af 30. marts 1995 om indgående oplysninger om troværdigheden af Kommissionens metode til evaluering af de beløb, der er medtaget i beslutningen, samt en udtalelse om de væsentligste beløb og om de områder, der ikke er omfattet af beslutningen om regnskabsafslutningen for regnskabsåret 1991, og

ud fra følgende betragtninger:

Regnskabsafslutningsproceduren er sidste led i proceduren for Kommissionens forvaltning af Fællesskabets midler udbetalt i henhold til bestemmelserne om EUGFL, Garantisektionen;

Kommissionen skal afslutte EUGFL, Garantisektionens regnskaber inden udgangen af det år, der følger efter det år, regnskaberne vedrører;

regnskaberne afsluttes på grundlag af medlemsstaternes årlige udgiftsanmeldelser, og beslutningen omfatter bestemmelse af »a) de udgifter, som hver medlemsstat har afholdt i løbet af det pågældende år, og som skulle afholdes af EUGFL, Garantisektionen,« samt bestemmelse af »b) de finansielle midler, der endnu er til rådighed i hver medlemsstat ved udgangen af det pågældende år, og som fremkommer ved forskellen mellem alle Fællesskabets finansielle midler, der er til rådighed ved årets begyndelse, eller som er blevet betalt som forskud i løbet af året, og det i litra a) omhandlede beløb« (8);

Kommissionen har fastlagt interne regler (9) for gennemførelsen af de undersøgelser, der skal foretages, for at ovenstående mål kan opfyldes;

Kommissionen har besluttet at overdrage revisionen af de udbetalende organers regnskaber til private revisionsfirmaer og koncentrere sine egne ressourcer om undersøgelse af transaktionernes overensstemmelse med Fællesskabets retsforskrifter;

Kommissionen har haft en række vanskeligheder i forbindelse med medlemsstaterne og særlig i forbindelse med overholdelsen af tidsplanen for regnskabsafslutningen, og den forelagde derfor den 1. juli 1994 et forslag (10) om ændring af Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970, som Retten afgav udtalelse om den 15. december 1994 (11);

den nye procedure gjaldt ikke for afslutningen af EUGFL, Garantisektionens regnskaber for regnskabsåret 1991;

Rådet vedtog forordning (EF) nr. 1287/95 om ændring af forordning (EØF) nr. 729/70 uden at ændre teksten som foreslået i Rettens udtalelse;

Retten forelagde resultaterne af undersøgelsen af virkningen af regnskabsafslutningen for mælkekvoter i Spanien og Italien (1 362,9 mio. ECU = 74,5 % (12) af samtlige ikke-anerkendte beløb i 1991) for Europa-Parlamentets Budgetkontroludvalg den 1. marts 1995;

denne udtalelse om Kommissionens beslutning om regnskabsafslutning af EUGFL, Garantisektionens regnskaber for 1991 bygger på revision i Kommissionen omfattende en undersøgelse af revisionsakter og rapporter om tjenesterejser, der var tilgængelige i Kommissionen, af den sammenfattende rapport for 1991 og selve beslutningerne, en undersøgelse af Kommissionens metoder og procedurer for bestemmelse af de pågældende beløb og endelig på Rettens eget revisionsarbejde vedrørende dette år -

VEDTAGET FØLGENDE UDTALELSE:

Kommissionens metode til efterprøvelse af EUGFL, Garantisektionens udgifter og revisionens dækningsgrad

1. De principper og metoder, der er fastlagt i Kommissionens interne manual, svarer til almindeligt anerkendte revisionsnormer og danner principielt grundlag for en forsvarlig revision. Ved efterprøvelsen af anvendelsen af de metoder, der er fastlagt i manualen, konstateres der dog mangler, som til dels skyldes alvorlig personalemangel. Dette problem er aldrig blevet løst hverken på kommissionsplan eller inden for GD VI (ca. 35 ansatte sammenholdt med de omkring 1 000 ansatte i GD VI). Retten har allerede henledt opmærksomheden på dette forhold i tidligere beretninger (13). Den tilsigtede dækningsgrad kunne derfor ikke nås, og der blev ikke udført tilstrækkeligt mange tests.

2. Retten konstaterede følgende konkrete mangler ved revisionen:

a) Det er umuligt at dække samtlige EUGFL-udgifter hvert år, og Kommissionen undersøger derfor udvalgte budgetposter (jf. bilag II, tabel 1) og udbetalende organer udvalgt på grundlag af risikoanalyse. Selv om denne metode i sig selv er forsvarlig, blev risikoanalysen svækket som følge af, at Kommissionen ikke har afsat tilstrækkelige ressourcer til at sørge for, at den regelmæssigt modtager og analyserer oplysninger om alle medlemsstaternes kontrolsystemer og eventuelle ændringer af disse systemer. Mangler og uregelmæssigheder identificeret ved efterprøvelser udført af andre end Kommissionens regnskabsafslutningsafdeling (dvs. som et led i undersøgelser af uregelmæssigheder og under Rettens revision) viser, at der er svagheder ved de oplysninger, der dannede grundlag for risikobedømmelsen. Eksterne revisorer påviste svagheder ved udbetalende organer, som Kommissionen anså for at være lavrisikoområder (f.eks. EF-Direktoratet i Danmark, Produktschap voor Zuivel i Nederlandene og Intervention Board i Det Forenede Kongerige).

b) På områder, der ikke var omfattet af 1991-regnskabsafslutningsarbejdet, viste Rettens eget revisionsarbejde vedrørende regnskabsåret 1991 væsentlige svagheder i de sektorer, der er omhandlet i bilag I.

c) Analytiske undersøgelser af medlemsstaternes årlige udgiftsanmeldelser (herunder krydskontrol af oplysninger og data fra forskellige kilder og som en obligatorisk del af regnskabsafslutningsarbejdet evaluering af kontrolberetninger om de udbetalende organer) omfattede ikke olie og fedtstoffer, for så vidt angår Belgien, og kun delvis sektoren for mælk og mejeriprodukter, for så vidt angår Spanien, Frankrig, Italien og Det Forenede Kongerige. I de tilfælde, hvor sådanne analytiske undersøgelser blev udført, burde de være bedre dokumenteret, og der burde have været ført bedre tilsyn hermed.

d) De årlige udgiftsanmeldelser blev ikke afstemt med medlemsstaternes faktiske regnskaber for samtlige budgetposters vedkommende, jf. bilag II, tabel 2-13. Det fremgik af beretninger fra eksterne revisorer, at tallene i de årlige udgiftsanmeldelser blev udtaget fra medlemsstaternes regnskaber. De gav ikke sikkerhed for, at de var korrekt opstillet og baseret på lovlige og formelt rigtige transaktioner.

e) Analyse og evaluering af medlemsstaternes interne kontrolsystemer, herunder overensstemmelsestests af transaktioner, omfattede et ret begrænset antal foranstaltninger og udbetalende organer. Desuden omfattede sådan kontrol ikke altid anvisningsberettigede organer og kontrolorganer uden for de udbetalende organer i de tilfælde, hvor det udbetalende organ udbetaler på grundlag af dokumenter, der er påtegnet af sådanne eksterne organer. Undersøgelsen omfattede heller ikke altid en bedømmelse af, om medlemsstaternes kontrolsystemer er i overensstemmelse med fællesskabsforordningerne og opfylder kravene heri.

f) Der blev ofte ikke foretaget tilstrækkeligt mange substanstests med henblik på at sætte tal på de finansielle følger af systemsvagheder og dermed bestemme de beløb, der skal udelukkes fra EUGFL-finansiering, og de omfattede ikke altid transaktioner gennemført af anvisningsberettigede organer og kontrolorganer uden for det udbetalende organ. Der kunne derfor ikke drages nogen konklusion i disse tilfælde med hensyn til, om udgifter afholdt af de udbetalende organer var i overensstemmelse med EF-reglerne og ikke ansat for højt. Kun i tre tilfælde var der foretaget tilstrækkeligt mange substanstests i overensstemmelse med revisionsprogrammet, men Kommissionens revisorer kunne heller ikke komme frem til en begrundet overbevisning, fordi disse tests ikke var udvidet til at omfatte lokale myndigheder. Kommissionens revisorer kunne ikke udtale sig om samtlige tests af eksportrestitutionsudgifter (31,6 % af de samlede udgifter). Det skyldtes andre begrænsninger i revisionsdækningen som følge af det komplekse system og problemer med at bedømme varernes destination og ankomst til destination.

3. Regnskabsafslutning er en forvaltningsprocedure, og for hvert enkelt trin skal der foreligge omhyggeligt udarbejdet dokumentation i betragtning af den potentielle finansielle konsekvens for medlemsstaterne. I mange sager blev resultater, der fremgår af tjenesterejserapporterne, ikke medtaget i de revisionsskrivelser, der blev sendt til medlemsstaterne. Der forelå ingen dokumentation i dossiererne om, hvorfor sådanne resultater ikke var medtaget.

4. Der blev ikke uddraget formelle konklusioner af dokumentationen eller yderligere oplysninger fra medlemsstaterne om årsagerne til, at bestemte punkter i revisionsskrivelsen blev opgivet, og at andre blev ført videre til næste trin i proceduren, dvs. »dialogen« med medlemsstaterne (14).

5. Der forelå ingen formel begrundelse for, at en bemærkning, der var på dagsordenen for »dialogen«, var blevet ændret eller opgivet. At der var foretaget ændringer, kunne i nogle tilfælde fastslås ved en sammenholdelse af skrivelserne til medlemsstaterne, dagsordenen for »dialogen« og telexen til medlemsstaterne efter »dialogen«. I de få tilfælde, hvor sagsakterne indeholdt revisors notater på standardskemaer om resultaterne af »dialogen«, var der ikke bevis for, at disse noter blev behandlet. I telexerne gives der i nogle tilfælde argumenter for og konklusioner vedrørende ændringerne, mens de i andre indeholder anmodninger om yderligere oplysninger fra medlemsstaterne. Behandlingen af de nye svar fra medlemsstaterne er ligeså uklar som behandlingen af de oprindelige svar.

6. Kommissionen erkendte selv de stadig stigende vanskeligheder med at følge tidsplanen for regnskabsafslutningen og med det store antal finansielle korrektioner, som var en følge af disse forsinkelser. Pr. 1. juli 1994 foreslog Kommissionen ændringer til grundforordningen med henblik på at ændre regnskabsafslutningsproceduren. De blev endeligt vedtaget den 22. maj 1995 (15).

7. Retten afgav en udtalelse om Kommissionens forslag til ændring af proceduren (16), og den understregede her især, at Kommissionen skal kontrollere godkendelsen af eksterne revisorer, at revisionserklæringer skal udfærdiges på grundlag af konsekvente og troværdige arbejdsmetoder, at overensstemmelsesrevisionen skal omfatte kontrol af konkrete transaktioner, og endelig at Kommissionen før den 31. december 1998 skal forelægge Retten en evaluering af, hvordan det nye system fungerer. Retten udtalte sig ikke om ordningen med faste korrektioner, fordi Kommissionens oprindelige forslag ikke indeholdt bestemmelser herom (jf. punkt 9 og fodnote 16).

Evaluering af de væsentligste ikke-anerkendte beløb

8. Kommissionens regnskabsafslutningsarbejde vedrørende 1991 førte til korrektioner på 1 829 mio. ECU (jf. tabel 14) (ikke-anerkendte beløb, der skal tilbagebetales). Medlemsstaterne tilbagebetaler de ikke-anerkendte beløb ved at opføre dem som negative beløb i en månedlig anmeldelse, som anført i beslutningen om regnskabsafslutning. Ikke-anerkendte beløb for regnskabsåret 1991 reducerer dermed de samlede anmeldte udgifter over 1995-budgettet, med undtagelse af tilbagebetalingen i henhold til mælkekvoteordningen (Grækenland, Italien og Spanien), som er fordelt over fire regnskabsår indtil 1998 (jf. punkt 26).

9. De fleste korrektioner skyldes ikke fejl eller uregelmæssigheder, der er konstateret i regnskaberne eller i forbindelse med transaktionerne (»enkeltstående korrektioner«). På grund af den begrænsede og ikke-repræsentative substanstest af transaktioner kunne de faktiske finansielle konsekvenser af systemsvaghederne ikke fastslås. Kommissionen fastsatte derfor en intern skala, hvorefter 2 % af udgifterne ikke anerkendes, når systemet er behæftet med mindre svagheder, 5 %, når systemet er behæftet med svagheder af middelkarakter, og 10 %, når svaghederne anses for alvorlige. Sådanne faste korrektioner kan have en præventiv værdi og tilskynde medlemsstaterne til at forbedre deres kontrolsystemer. Såfremt procentsatsen af udgifter, der ikke anerkendes, er høj nok, anvendes regnskabsafslutningsproceduren dermed til et formål, som går langt ud over det oprindeligt fastsatte mål (17).

10. Selv om Kommissionen har udstukket retningslinjer for fastsættelse af finansielle korrektioner i forbindelse med kontrolsvagheder (18), er anvendelsen af de faste satser ikke tilstrækkeligt harmoniseret. Der foreligger ingen formel dokumentation, hvoraf fremgår den evaluering og de konklusioner, der har ført til den endelige fastsættelse af faste korrektioner i beslutningen om regnskabsafslutning. Det stod derfor ikke altid Retten klart, og det var ikke altid indlysende, hvorfor og på grundlag af hvilke procedurer og hvilke omstændigheder Kommissionen i sin endelige beslutning ikke medtog beløb, som oprindeligt var angivet som ikke-anerkendte i meddelelsen til medlemsstaterne. I nogle tilfælde skyldtes det oplysninger fra medlemsstaterne, som ikke var efterprøvet.

11. Der bør lægges hovedvægt på revisionsmetoder, der giver et objektivt grundlag for en korrektion, såsom ekstrapolation af resultater opnået ved statistisk stikprøveudvælgelse i overensstemmelse med almindeligt anerkendte revisionsnormer. Retten kunne ikke identificere korrektioner, der var foretaget på grundlag af denne metode. I de følgende afsnit redegøres der for den form for korrektioner, der foretages i dag. De illustrerer den beslutningsproces, der fører til bestemmelse af de beløb, der skal udelukkes fra finansieringen.

12. Nogle korrektioner var baseret på ekstrapolation af udvalgte, efterprøvede sager, som ikke udgjorde en repræsentativ stikprøve. Ekstrapolationen blev ikke desto mindre foretaget ved at anvende den procentdel for meget udbetalte beløb, der var konstateret i stikprøven, på den samlede betaling til det efterprøvede administrative område. (F.eks. Italien, præmien for endelig nedlæggelse af vinarealer, korrektion vedrørende budgetkonto B1-1 6 4 0: -7 314 669 876 LIT (-5 mio. ECU)).

13. Andre korrektioner blev foretaget, når der blev konstateret kontrolsvagheder, og korrektionen var baseret på nationale statistikker. Statistikkernes troværdighed blev imidlertid ikke efterprøvet. Eftersom en af regionerne (Sardinien, Italien), hvor der blev konstateret svagheder, ikke skulle omfattes af korrektioner i henhold til disse nationale statistikker, blev der slet ikke foretaget korrektioner for denne region. I en anden region (Veneto, Italien) aflagde Kommissionens revisorer ikke besøg og kunne ikke komme frem til en begrundet overbevisning om kontrolsystemet. Denne region blev omfattet af korrektioner på grundlag af de nationale statistikker. (F.eks. Italien, moderfårspræmien, korrektion vedrørende budgetkonto B1-2 2 2 0: -67 595 110 851 LIT (-44 mio. ECU)).

14. Andre korrektioner blev foretaget under henvisning til beregninger baseret på et skønsmæssigt anslået beløb, fordi der ikke forelå korrekt dokumentation, hvilket skyldtes, at medlemsstaten ikke anvendte fællesskabsbestemmelserne korrekt. Sådanne korrektioner beløber sig til 1 319 mio. ECU. (F.eks. Spanien, tillægsafgiften for mælk, korrektion vedrørende budgetkonto B1-2 0 7 1: -71 870 823 240 PTA (-558 mio. ECU)).

15. Som omhandlet i punkt 9 anvendes der faste korrektioner, når der konstateres kontrolsvagheder, men hvor udvælgelsen af sagerne ikke var repræsentativ, og de konstaterede uregelmæssigheder ikke kunne ekstrapoleres på et objektivt grundlag. I nogle tilfælde anvendes sådanne korrektioner fortsat fra år til år efter udførelse af revision, når konklusionerne heraf var tilstrækkelig repræsentative til at kunne ekstrapoleres. Grundlaget herfor var, at det af senere bevis blev bekræftet, at tidligere identificerede problemer fortsat gjorde sig gældende. Et tilfælde, hvor det var muligt at sammenholde de faste korrektioner med resultaterne af substanstests, vedrører »den særlige præmie for oksekød« i Irland. Som et led i 1989-regnskabsafslutningen undersøgte Kommissionens revisorer et væsentligt antal betalinger af denne præmie i Galway og Cork. Revisorerne anså stikprøven for at være repræsentativ, og ved ekstrapolation fremgik det, at 50,5 % eller 1,6 mio. ECU af udgifterne var regelstridige. I den endelige beslutning om regnskabsafslutning for 1989, hvor skalaen for faste korrektioner endnu ikke blev anvendt, blev der imidlertid foretaget en korrektion på 10,5 % for de to grevskaber og yderligere en fast korrektion på 2 % for samtlige udgifter afholdt i Irland som følge af generelle svagheder ved kontrolsystemet (i alt kun 0,7 mio. ECU). Det fremgik af Kommissionens revisorers undersøgelser i Cork og Mayo med henblik på beslutningen om regnskabsafslutning for 1990, at forholdene kun var ændret i meget begrænset omfang, og at de detaljerede konklusioner i den sammenfattende rapport fra 1989 stadig var gældende. Imidlertid blev de faste korrektioner for 1990 (der nu var baseret på »skalaen«) fastsat til 5 %, eller 0,4 mio. ECU, for de to grevskaber med en yderligere samlet fast korrektion på 2 % af de samlede udgifter (0,9 mio. ECU) som følge af generelle kontrolsvagheder i Irland. Selv med en vis tvivl med hensyn til, om substanstesten var repræsentativ, viser eksemplet de potentielle omkostninger for Fællesskabet som følge af en mindre objektiv metode. For så vidt angår 1991 foretog Kommissionen af ovennævnte grunde en fast korrektion på 2 % for samtlige udgifter anmeldt af Irland for produktionsåret 1990 (0,8 mio. ECU).

16. Andre korrektioner blev foretaget på grundlag af Kommissionens skøn over, hvad der anses for at være rimelige behandlingsfrister i medlemsstaterne (f.eks. Irland, restitutioner for oksekød, korrektion vedrørende budgetkonto B1-2 1 0 0: -1 552 534,56 IRL (-2 mio. ECU)).

17. Med hensyn til korrektioner som følge af forsinkede udbetalinger kunne Retten ikke få oplyst nogen objektiv begrundelse for den anvendte procentsats, men den var enig med Kommissionen i, at systemet principielt sikrer ligebehanding af de udbetalende organer. Italien er imidlertid ud over den almindeligt anvendte »nedsættelse« på 4 % blevet indrømmet yderligere to måneders »henstand« for samtlige betalinger. Denne ekstra periode indrømmes for at tage hensyn til administrative forsinkelser som følge af udstedelsen af »anti-mafia«-attesteringer (19). Sådanne tilfælde tegner sig for 5 mio. ECU. (F.eks. Italien, kælvningspræmien, korrektion vedrørende budgetkonto B1-2 1 2 2; -4 145 203 155 LIT (-3 mio. ECU)).

18. Det er sket, at samtlige udgifter er blevet udelukket fra finansiering som følge af bestemte transaktioner (f.eks. Grækenland, udførsel af tobak til Albanien og Bulgarien, korrektion vedrørende budgetkonto B1-1 7 0 0: -602 363 307 DRA og budgetkonto B1-1 7 1 0: -2 929 195 731 DRA (i alt -16 mio. ECU)).

19. Der er også foretaget korrektioner som følge af Kommissionens kontrol af medlemsstaternes regnskaber for tillægsafgiften for mælk. (Tyskland, tillægsafgift, korrektion vedrørende budgetkonto B1-2 0 7 1: -91 266 039 DM (-44 mio. ECU)).

20. Andre korrektioner skyldes, at væsentlige betingelser under programmet for opkøb af mælkekvoter ikke blev overholdt. (F.eks. Italien, korrektion vedrørende budgetkonto B1-3 8 0 3: -103 161 494 560 LIT (-67 mio. ECU)).

21. Der foretages også korrektioner for administrative fejl i medlemsstaterne. (F.eks. Italien, støtte til forbrug af olivenolie. EIMA havde ikke anmodet støttemodtagerne om at forlænge sikkerhedsstillelserne, mens en undersøgelse stod på, således at sikkerheden i givet fald kunne inddrages. Budgetkonto B1-1220, korrektioner: -42 914 606 028 LIT (-28 mio. ECU).

22. Der forekom andre fejl, hvor Kommissionen ikke traf den korrekte beslutning eller overhovedet ikke traf nogen beslutning.

a) Grækenland, præmien for endelig nedlæggelse af vinarealer, budgetkonto B1-1 6 4 0: i konklusionen til tjenesterejserapporten af 4.3.1993 skriver Kommissionens revisorer, at udgifterne vedrørende Nomos Heraklion udgør 41 % af de samlede præmier udbetalt i Grækenland, dvs. 6 831 490 963 DRA (32 mio. ECU) og bør drages i tvivl. Konklusionen bygger på to bemærkninger:

i) svagheder ved kontrolsystemet som følge af, at der ikke findes en matrikelbog eller lignende dokumentation,

ii) svagheder ved inspektørernes anvendelse af kontrolsystemet; der bør iværksættes strengere kontrol.

Kommissionens revisorers konklusion om svaghederne svarer til dem, Rettens revisorer har uddraget under en stedlig revision i samme »nomos«. Der redegøres for de svagheder, Rettens revisorer konstaterede, i Rettens årsberetning for regnskabsåret 1993 (20). Svaret fra det græske landbrugsministerium på Kommissionens bemærkninger indeholder blot en beskrivelse af, hvordan kontrolprocedurerne burde fungere. Derefter forsvinder bemærkningerne fra dokumentationen i den senere regnskabsafslutningsprocedure. Rettens revisorer fandt i Kommissionen ingen tegn på, at der var foretaget en evaluering af eller uddraget en konklusion vedrørende det græske svar, og det kunne derfor ikke fastslås, hvorfor bemærkningerne forsvandt, og hvem der traf beslutningen. Svaghederne ved kontrolsystemet forekommer stadig, og der burde have været foretaget yderligere revision med henblik på at fastslå de finansielle konsekvenser heraf. Der blev ikke anvendt nogen fast sats, og den eneste korrektion skyldtes manglende overholdelse af en frist i forbindelse med to enkeltstående betalinger, i alt 733 908 DRA (3 404 ECU).

b) Danmark og Irland, budgetkonto: B1-2 1 1 1, 2 1 1 2, 2 1 1 3 og 2 1 1 4. Der var ikke taget stilling til udgifterne i forbindelse med en række udbud (21) vedrørende Irland og Danmark, eftersom tilbuddene blev anset for at være spekulative. I revisionsskrivelsen til Frankrig blev samme spørgsmål rejst. GD VI og Finanskontrollen erkendte denne mangel i Frankrig. Revisionssagsakterne indeholdt ingen forklaring på, hvorfor der ikke blev taget hensyn til denne mangel i beslutningen om regnskabsafslutning. Den eneste (mundtlige) forklaring, Retten kunne få, var, at manglen var mindre væsentlig i Frankrig end i Irland og Danmark. Det fremgik også af den sammenfattende rapport (22), at der var ved at blive foretaget lignende undersøgelser i andre medlemsstater. Der forefandtes imidlertid intet bevis for en formel igangsætning af disse undersøgelser, som automatisk ville have ført til et forbehold i beslutningen om regnskabsafslutning.

c) Spanien, den særlige præmie for oksekød, budgetkonto B1-2 1 2 1: det fremgik af en undersøgelse af sagsakterne, at kontrolsystemerne var mangelfulde i årene 1988-1991. Kommissionen indrømmede Spanien »henstand« for ansøgninger indgivet før 1991. En sådan enkeltstående »henstand« er i strid med princippet om ligebehandling af medlemsstaterne. Udgifterne i den pågældende periode (1988-1990) var på 13,2 mio. ECU.

d) Grækenland, moderfårspræmien, budgetkonto B1-2 2 2 0: ifølge den sammenfattende rapport blev der foretaget kontrol af dokumenterne vedrørende udgifter for 1991. Samtidig blev der i to nomos gennemført en systemanalyse på grundlag af 1992-betalinger. Det fremgik af systemanalysen, at 10,53 % af ansøgningerne vedrørende 1992 burde have været afvist (1,4 mio. ECU). Eftersom Kommissionen lå inde med 1992-resultaterne, og eftersom det af undersøgelsen af sagsakterne for 1991 fremgik, at der overhovedet ikke var foretaget kontrolbesøg i de to nomos, burde korrektionerne ikke have været på kun 5 % af 1991-udgifterne (0,7 mio. ECU).

e) Portugal er med hensyn til sektoren for mælk og mejeriprodukter blevet indrømmet »henstand« på grund af landets uhensigtsmæssige kontrolsystemer i det første år, den gældende forordning anvendes (5 mio. ECU). Dette er et eksempel på forskelsbehandling i forhold til de medlemsstater, der har gode kontrolsystemer.

f) Et lignende eksempel blev konstateret i Irland vedrørende 1991, hvor der som følge af ikke-anerkendte udgifter vedrørende den særlige præmie for oksekød burde have været tilbagesøgt 2,3 mio. ECU fra 6 000 landbrugere. Kommissionen imødekom i 1994 til sidst en anmodning, den irske landbrugsminister fremsatte i 1991, og gav Irland yderligere et års henstand til at få kontrolsystemet bragt i overensstemmelse med kravene.

23. En anden korrektion vedrørte et særligt tilfælde af svig. I produktionsåret 1991/1992 var bomuldshøsten i Grækenland meget større end anslået. Såvel Kommissionen som de nationale myndigheder iværksatte undersøgelser af det græske kontrolsystem. Undersøgelserne er endnu ikke afsluttet, men der er konstateret mange uregelmæssigheder. Kommissionen har endnu ikke fastslået det nøjagtige tab for Fællesskabet. Den nuværende korrektion på -16 735 309 160 DRA (-78 mio. ECU) er en fast korrektion på 25 % af den støtte, der er udbetalt i Grækenland for produktionsåret 1991/1992. Kommissionen har dog mulighed for at nedsætte den faste sats til 10 %, hvis de græske myndigheder skærper kontrolsystemet for bomuld og genetablerer samarbejdet med Kommissionen før den 31. 12. 1995. Ingen af disse betingelser har reelt indflydelse på, om udgifterne i 1991 var formelt rigtige og korrekte.

24. Beslutningen om regnskabsafslutning omfatter også korrektioner som følge af undersøgelser vedrørende uregelmæssigheder uden for regnskabsafslutningsproceduren. De to væsentligste eksempler er følgende:

a) En korrektion på 56 692 508,70 DM (28 mio. ECU) skyldes uregelmæssigheder i forbindelse med eksport af kvæg i årene 1981-1987. Én tysk eksportvirksomhed er involveret. De samlede regelstridige betalinger blev af de nationale myndigheder oprindeligt fastsat til 152 373 540,85 DM. Kommissionen har ikke på stedet efterprøvet oplysningerne fra medlemsstaten. Det ikke-anerkendte beløb er på 47 035 774 DM. Kommissionen pålagde endvidere en sanktion på 9 656 734,70 DM for forsinket forelæggelse af oplysninger fra de tyske myndigheder, og det samlede korrektionsbeløb er således på 56,7 mio. DM. Den efterprøvede imidlertid ikke på stedet de oplysninger, medlemsstaten havde indsendt, og som førte til ikke-anerkendelse af udgifter.

b) En korrektion på 54 275 090,69 DM (26 mio. ECU) skyldes uregelmæssigheder i forbindelse med eksport af kvæg til Polen. Den endelige beslutning om korrektionen er baseret på oplysninger forelagt af medlemsstaten efter Kommissionens revisionsbesøg. Kommissionen efterprøvede ikke disse endelige oplysninger på stedet i medlemsstaten. Korrektionen er et nettobeløb, hvori der er taget hensyn til et beløb på 4 986 855 DM anmeldt i henhold til forordning (EØF) nr. 595/91. Beløbet er endnu ikke tilbagebetalt og krediteret EUGFL og behandles efter proceduren i artikel 8 i forordning (EØF) nr. 729/70 (23), hvorefter fristen kan forlænges.

25. Ved udgangen af 1994 drog Kommissionens regnskabsafslutningsafdeling følgende konklusion om sit eget arbejde vedrørende 1991: Efterprøvelsen af, om der var truffet alle nødvendige foranstaltninger for at forebygge og konstatere uregelmæssigheder, var helt klart utilstrækkelig (24). Kommissionens finansinspektør anførte i påtegningen af udkastet til beslutning om regnskabsafslutning (25), at det i hver enkelt medlemsstat kun var muligt for et begrænset antal foranstaltninger at efterprøve, om udgifterne var afholdt i overensstemmelse med reglerne. Det var derfor gennem den finansielle revision, EUGFL-afdelingen havde gennemført i en årsrække, at man kunne opnå en vis sikkerhed for, at samtlige anmeldte udgifter var korrekte. Det er også årsagen til, at den sektorbestemte og geografiske dækning af kontrollen af de samlede udgifter under EUGFL, Garantisektionen, for regnskabsåret 1991 ikke kunne være fuldstændig sammenlignelig med tidligere års dækning, men at den dog gav et acceptabelt grundlag for beslutningen om afslutning af regnskaberne (26). Retten har vanskeligt ved at acceptere dette under hensyntagen til de svagheder, der er identificeret i medlemsstaternes kontrolsystemer.

Budgetforvaltning

26. Beslutningen om at fordele tilbagebetalingerne vedrørende mælkekvoteordningen på 1 592 mio. DRA, 31 020 mio. PTA og 488 800 mio. LIT over fire regnskabsår frem til 1998 er som angivet i beslutningen resultatet af et kompromis mellem Rådet og Kommissionen, men det er ikke desto mindre et klart brud på budgetreglerne for EUGFL, Garanti-udgifter. Her gælder reglerne for ikke-opdelte bevillinger, i forbindelse med hvilke der ikke kan indgås flerårige forpligtelser. Overholdelsen af reglen om etårige budgetter og budgetanmærkningerne vedrørende artikel B1-3 7 0 medfører, at de pågældende beløb regnskabsføres i det regnskabsår, hvori regnskabsafslutningen finder sted (1995), og ikke at de kan indgå i medlemsstaternes månedlige udgiftsanmeldelser, der svarer til senere regnskabsår (1995-1998).

27. Eftersom de positive beløb i beslutningen om regnskabsafslutning reelt svarer til budgetindtægter, der skal inkasseres, burde proceduren i finansforordningens artikel 28 (27) og artikel 29 (28) følges, hvorved praksis med negative udgifter, som Retten gentagne gange har kritiseret, ikke vil kunne anvendes. Var en sådan procedure anvendt, kunne de skyldige beløb i henhold til tidligere beslutninger om regnskabsafslutning endvidere have været opført på regnskabsårets balance, hvorved Fællesskabernes regnskaber ville have været mere gennemsigtige.

Konklusion

28. Kommissionen havde allerede kendskab til og i vidt omfang anerkendt de generelle svagheder ved regnskabsafslutningsproceduren, da den foreslog en reform i 1994. Fordi Rettens henstillinger i udtalelsen om denne reform (jf. punkt 7) ikke blev efterkommet, vil forholdene ikke forbedres væsentligt. Selv om Kommissionen har taget skridt til at ændre proceduren, indtager Retten stadig en kritisk holdning til validiteten af beslutningen om regnskabsafslutning for 1991. De svagheder, der er identificeret i Kommissionens regnskabsafslutningsprocedurer, gør, at disse procedurer er et dårligt grundlag for beslutningerne. Det er derfor umuligt at komme frem til en begrundet overbevisning om, i hvilket omfang de kan betragtes som korrekte og retvisende for såvel medlemsstaterne som Fællesskabet. Som det fremgår af bilagene, er der ikke et eneste beløb, hvor beregningsgrundlaget ikke er behæftet med en eller flere svagheder. Den eneste mulige konklusion er, at de fleste af de beløb, der er baseret på faste nedsættelser, i realiteten er resultatet af kompromiser med medlemsstaterne og ikke resultatet af en revision, der tager sigte på at fastslå de korrekte beløb, der skal opføres i EUGFL-regnskaberne. Denne konklusion nåede Retten allerede frem til i beretningen om gennemførelsen af konklusionerne fra Det Europæiske Råd af 18. juni 1983 (29). I den nye tekst til den ændrede forordning (EØF) nr. 729/70 gives der imidlertid en mere upræcis definition af betingelserne for fremtidig udelukkelse fra finansiering, især i fjerde led af artikel 5, stk. 2, litra c), hvorved denne procedure legaliseres.

29. Retten er særdeles foruroliget over det forhold, at fordi Kommissionen ikke har afsat tilstrækkelige ressourcer, er den fastsatte regnskabsafslutningsprocedure i vidt omfang erstattet med en ordning med faste korrektioner, som ikke bygger på dybtgående substanstests. Selv om denne ordning nu er blevet legaliseret ved de nye bestemmelser i forordning (EF) nr. 1287/95 af 22. maj 1995, er den ikke i overensstemmelse med opfattelsen af regnskabsafslutningen som en afsluttende forvaltnings- og regnskabshandling, der bygger på dybtgående og repræsentativ revision.

30. Retten bemærker og erkender, at der er væsentlige svagheder ved medlemsstaternes interne kontrolsystemer, og den fastholder, at procedurerne for pålæggelse af sanktioner i tilfælde af sådanne svagheder bør strammes, og at de relevante retsforskrifter bør indeholde bestemmelser om sanktionsprocedurer.

Vedtaget af Revisionsretten på mødet den 21. september 1995

På Revisionsrettens vegne

André J. MIDDELHOEK

Formand

(1) EFT L 94 af 28. 4. 1970.

(2) EFT L 125 af 8. 6. 1995.

(3) EFT L 158 af 8. 7. 1995.

(4) EFT L 186 af 16. 8. 1972.

(5) EFT L 30 af 2. 2. 1988.

(6) EFT L 120 af 11. 5. 1994, s. 59.

(7) EFT L 352 af 31. 12. 1994, s. 82.

(8) Artikel 8 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1723/72 af 27. juli 1972, EFT C 186 af 16. 8. 1972, s. 1.

(9) Manuel opérationnel relatif aux comptes du FEOGA, section »garantie«, doc. VI/359/89.

(10) KOM(94) 240 af 1. 7. 1994, EFT C 284 af 12. 10. 1994, s. 5.

(11) EFT C 383 af 31. 12. 1994, s. 31.

(12) Omregningskurser anvendt i den 21. finansberetning om EUGFL, Garantisektionen, for 1991, Dok. VI/400/91 af 1. 9. 1992.

(13) a) Årsberetninger:

- Bemærkninger om regnskabsafslutningsproceduren:

- Årsberetning for regnskabsåret 1986, punkt 5.26 (EFT C 336 af 15. 12. 1987)

- Årsberetning for regnskabsåret 1988, punkt 5.1-5.32 (EFT C 312 af 12. 12. 1989)

- Bemærkninger om medlemsstaterne:

- Årsberetning for regnskabsåret 1989 (EFT C 313 af 12. 12. 1990)

- Årsberetning for regnskabsåret 1990 (EFT C 324 af 13. 12. 1991)

- Årsberetning for regnskabsåret 1991 (EFT C 330 af 15. 12. 1992)

- Årsberetning for regnskabsåret 1992 (EFT C 309 af 16. 11. 1993)

- Årsberetning for regnskabsåret 1993 (EFT C 327 af 24. 11. 1994)

b) Særberetninger:

- Nr. 2/89 om markedsordningen for friske og forarbejdede frugter og grønsager (EFT C 128 af 24. 5. 1989)

- Nr. 2/90 om forvaltning af og kontrol med eksportrestitutioner (EFT C 133 af 31. 5. 1990)

- Nr. 2/92 om revision af eksportrestitutioner til udvalgte større eksportører inden for mejerisektoren (EFT C 101 af 22. 4. 1992)

- Nr. 4/93 om kvoteordningen til styring af produktionen af mælk og mejeriprodukter (EFT C 227 af 23. 8. 1993)

- Nr. 7/93 om kontrol af svig og uregelmæssigheder på landbrugsområdet (EFT C 53 af 19. 2. 1994)

- Nr. 8/93 om den fælles markedsordning for råtobak (EFT C 65 af 2. 3. 1994).

(14) Ifølge denne procedure kan medlemsstaterne indsende yderligere dokumenter og oplysninger for at dokumentere de beløb, Kommissionen anfægter. Det er ikke den samme procedure som den, der er fastsat ved Kommissionens beslutning 94/442/EF af 1. juli 1994 (EFT L 182 af 16. 7. 1994), i henhold til hvilken der er oprettet et forligsorgan.

(15) Der er nu hjemmel herfor i artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning (EF) nr. 1287/95 om ændring af forordning (EF) nr. 729/70, som er gældende for regnskabsafslutningen for regnskabsåret 1996. Denne artikel fandtes ikke i den udgave af Kommissionens forslag, som Retten fik forelagt til udtalelse.

(16) Dok. VI/216/93 rev.1 af 12.9.1994, »Evaluation des conséquences financières lors de la préparation de la décision d'apurement des comptes du FEOGA-GARANTIE«.

(17) Ifølge italiensk lov skal der udføres mere indgående kontrol med henblik på overvågning af mistænkelige pengebevægelser.

(18) EFT C 327 af 24. 11. 1994, punkt 3.46-3.48.

(19) Dvs. at disse udgifter blev holdt uden for beslutningen om regnskabsafslutningen, indtil der var foretaget yderligere undersøgelser.

(20) En intern rapport, som beslutningen om regnskabsafslutning bygger på. Dok. VI/320/94 af 21. 12. 1994.

(21) Udkast til meddelelse til Kommissionen med henblik på beslutningen om regnskabsafslutning for regnskabsåret 1991, Dok. VI-BG/vim/N94/0082.

(22) Dok. VI/358/94 - rev. 1 af 21. 11. 1994.

(23) Dok. XX.C.1(94) D/6991 af 5.12.1994, Indledning.

(24) Forslagene fremsendes til finansinspektøren til påtegning og til regnskabsføreren til promemoria-registrering.

(25) Behandlingen af indtægtsordrerne.

(26) EFT C 287 af 24.10.1983, punkt 2.2.8.c).

BILAG I

Rettens revision vedrørende regnskabsåret 1991 omfattede en række foranstaltninger, som ikke var omfattet af Kommissionens regnskabsafslutningsarbejde. Retten konstaterede fejl eller kontrolsvagheder, som burde have ført til korrektioner i beslutningen om regnskabsafslutning:

Grækenland

- Producentstøtte for hård hvede (1)

- Monetære udligningsbeløb i forbindelse med eksportrestitutioner (2).

Det Forenede Kongerige

- Moderfårspræmien (3).

Irland

- Mælkekvote og tillægsafgift (4)

- Ordningen for endeligt ophør med mælkeproduktion (5)

- Ordningen for midlertidig suspension af mælkekvoter (6).

Belgien

- Mælkekvoter og tillægsafgift (7)

- Ordningen for endeligt ophør med mælkeproduktion (8)

- Ordningen for midlertidig suspension af mælkekvoter (9).

Frankrig

- Den særlige præmie for oksekød (10).

(1) Årsberetningen for regnskabsåret 1991, EFT C 330 af 15. 12. 1992.

(2) Særberetning om kvoteordningen for styring af produktionen af mælk og mejeriprodukter, EFT C 12 af 15. 1. 1994.

BILAG II

Tabel 1-14 skal læses under hensyntagen til følgende noter:

Definitioner

a) »Dækning« betyder de beløb under de pågældende budgetposter, der har været omfattet af regnskabsafslutningsarbejde. »Dybde« betyder dækningsgrad.

b) Revisionen med henblik på regnskabsafslutningen udføres i overensstemmelse med fastlagte programmer:

P1: Regnskabsanalytisk revision af medlemsstaternes årlige anmeldelser og samtlige de oplysninger, der skal indsendes i henhold til forordningerne. Krydskontrol af sådanne oplysninger med andre oplysninger og data. En del af dette arbejde udføres af GD VI-G-2, som er ansvarligt for GD V's forvaltningsregnskaber.

P2: Evaluering og efterprøvelse af samtlige disponible oplysninger og beretninger eller rapporter om de udbetalende organer, der er omfattet af undersøgelsen.

P3: Afstemning af de årlige anmeldelser og de udbetalende organers bøger.

P4: Analyse og evaluering af interne kontrolsystemer og bestemmelse af den interne kontrols pålidelighedsgrad.

P5: Substanstests af poster i de årlige anmeldelser og formulering af kvantitative konklusioner om udgifterne.

Generelle noter (1)-(5)

c) Når der ikke er anført fodnoter, gælder følgende generelle noter:

(1) P3 Udført af ekstern revisor

(2) P5 Stikprøver blev ikke udvalgt efter en udvælgelsesmetode, som kan sikre repræsentativitet og pålidelighed i overensstemmelse med almindeligt anerkendte revisionsnormer.

(3) Renten er beregnet med en fast sats på 10 %. Den korrekte sats er den nationale diskonto + 3 % i den periode, der er tale om.

(4) Korrektioner for forsinket betaling er beregnet på grundlag af faste satser. Der er ingen begrundelse for at anvende denne metode.

(5) Kommissionens revision gav ikke grundlag for at fastslå størrelsen af tabene for fællesskabsbudgettet. Den anvendte faste sats er et skøn over tabet.

Specifikke noter

Fra og med fodnote (6) er fodnoterne anført under de relevante tabeller.

Kilder til tabellerne

Tallene i tabel 1-13 stammer fra den 21. finansberetning om EUGFL, Garantisektionen, for 1991 og fra Kommissionens »Rapport de synthèse« (jf. fodnote 20).

Tallene i tabel 14 stammer fra Kommissionens beslutninger (jf. fodnote 6 og 7).

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>

TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>

TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

KOMMISSIONENS SVAR

Indledende bemærkninger

Revisionsretten har efter anmodning fra Europa-Parlamentet afgivet udtalelse om Kommissionens beslutning af 21. december 1994 om regnskabsafslutning for regnskabsåret 1991. Hovedparten af det forberedende arbejde forud for denne beslutning blev udført mellem marts 1992 og midten af 1993. Kommissionens regnskabsafslutning for det år bør ikke ses uafhængigt af hverken de fremskridt, Kommissionen har gjort for at forbedre de metoder, den benytter til at foretage undersøgelser i forbindelse med regnskabsafslutningen, eller den reform af regnskabsafslutningsprocessen, der er indledt såvel på det praktiske plan som på lovplan.

Mange af Rettens kritiske kommentarer angår problemer, som længe har været kendt af Kommissionen, hvis Belle-arbejdsgruppe fik til opgave at finde årsagerne til og at foreslå praktiske løsninger på disse problemer. Denne arbejdsgruppes konklusioner og forslag blev fremlagt i oktober 1992 og godkendt af Kommissionen i marts 1993. Efter lange indgående drøftelser med medlemsstaterne og efter at have indhentet udtalelser fra Europa-Parlamentet og Revisionsretten vedtog Rådet den 23. maj 1995 retsgrundlagene for denne reform, og Kommissionen vedtog den 7. juli 1995 detaljerede regler. Reformen får virkning fra regnskabsåret 1996.

Regnskabsafslutningen i årene indtil da må nødvendigvis finde sted på det uændrede retsgrundlag, dog med en gradvis indførelse af de reformprincipper, der kan anvendes uden ændringen af de juridiske rammer.

Reformen vil specielt gøre det muligt for Kommissionen at foretage grundigere undersøgelser af udvalgte områder i stedet for at sprede ressourcerne for at få en overfladisk dækning af alle sektorer i hvert enkelt regnskabsår, hvilket er en urealistisk opgave, der er årsag til mange af de mangler, som Retten konstaterede vedrørende regnskabsafslutningen for 1991.

Kommissionens metode til efterprøvelse af udgifter

1. Kommissionens interne manual giver dens revisorer god vejledning, men følges ikke nøje i alle undersøgelser. Nogle revisioner overflødiggøres af det arbejde, som udføres af de eksterne revisionsfirmaer, som Kommissionen har kontrakt med, og andre revisioner er irrelevante, f.eks. når det er umuligt at foretage en stikprøvekontrol af dokumenter under undersøgelser af medlemsstaternes kontrolprocedure som forebyggende foranstaltning, inden betalingerne foretages. Revisorerne må nødvendigvis tilpasse manualens principper til de enkelte undersøgelsers særlige målsætninger.

Det er imidlertid korrekt, at det arbejde, der er planlagt for hver enkelt undersøgelse, på grund af sparsomme menneskelige ressourcer ikke altid kan blive udført. Kommissionen har erkendt, at der er behov for yderligere ca. 15 personer i det kontor, der har ansvaret for regnskabsafslutningen, men de har ikke kunnet ansættes i mangel af budgetmidler hertil.

2. a) Kommissionen kan ikke foretage en systematisk analyse og evaluering af alle instrukser og procedurer vedrørende hver enkelt af de foranstaltninger, der finansieres af EUGFL, Garantisektionen. Den svarer på specifikke forespørgsler fra medlemsstaterne og evaluerer de procedurer, der er udvalgt i dens årlige arbejdsplan. Manglerne og de påviste uregelmæssigheder er faktorer, der påvirker de risikosatser, der hæftes på hver enkelt foranstaltning i arbejdsplanen for det efterfølgende år.

2. b) Retten har siden udgangen af 1994 tilsendt Kommissionen kopier af sine skrivelser til medlemsstaterne, som gør det muligt for Kommissionen at træffe passende foranstaltninger, herunder en finansiel korrektion under regnskabsafslutningen, såfremt den deler Rettens fortolkning af forordningerne, og medlemsstaterne ikke anfægter de rapporterede forhold.

2. c) Den enkelte revisors arbejde overvåges af en holdleder, der har ansvaret for 3-4 revisorer. Dokumentationen vil blive forbedret på baggrund af Revisionsrettens bemærkninger.

2. d) Der er blevet foretaget afstemninger for alle væsentlige budgetudgiftskonti på nær to. Det er korrekt, at de eksterne revisorers arbejde udtrykkeligt ikke omfattede en undersøgelse af udgifternes overensstemmelse med EF-reglerne, men deres arbejde gik videre end blot en revision af, at de årlige anmeldelser var blevet udtaget fra regnskaberne: de reviderede og evaluerede også de udbetalende organers kontrolsystemer, som tager sigte på at sikre betalingernes lovformelighed, inden de foretages. I nogle tilfælde konkluderede de eksterne revisorer, at kontrolsystemerne ikke gav den ønskede sikkerhed.

2. e) og f) Det er korrekt, at ikke alle kontrolsystemer undersøges hvert år, og at visse revisioner koncentreres om ét element i en kontrolprocedure (f.eks. toldkontrol af udførte varer) og ikke om aktiviteterne i alle de organer, der er involveret i administrationen af en foranstaltning. For så vidt angår 1991, blev 12 udbetalende organer undersøgt af eksterne revisiorer: dette tal blev fordoblet de efterfølgende år. På baggrund af det store antal udbetalende organer (over 150) og det langt større antal tjenestegrene med ansvar for kontrol og godkendelse af ansøgninger er Kommissionen tvunget til at være meget selektiv, når den foretager undersøgelser. Selv efter reformen af regnskabsafslutningsproceduren vil Kommissionen stå over for en regnskabsafslutning for over 100 udbetalende organer, som de nationale myndigheder i decentraliserede lande som Tyskland og Spanien ikke har nogen kontrolbeføjelser over.

3. og 4. Rapporterne og skrivelserne med Kommissionens resultater til medlemsstaterne indeholder en lang række bemærkninger af meget forskelligartet betydning. Meget ofte er medlemsstaternes svar tilfredsstillende, og det fremgår klart af svarene, hvorfor der ikke fremsættes bemærkninger. Når dette ikke er tilfældet, kan der gøres en større indsats for at registrere den oplysning, Retten søger.

5. Dialogen med den enkelte medlemsstat er en lejlighed for dens repræsentanter til at fremlægge forventede oplysninger og forklaringer, som endnu ikke er modtaget på dette tidspunkt, eller til at konstatere de endnu uafklarede punkter. Der foregår en drøftelse af de foreløbige konklusioner vedrørende disse resultater, og medlemsstaterne har en bedre mulighed for at argumentere ved sådanne møder end gennem skrivelser. Der udarbejdes referater af de enkelte møder, som sendes til medlemsstaten via telex. De endelige konklusioner vedtages efter yderligere bilaterale drøftelser og konsultationer mellem tjenestegrenene.

Evaluering af de væsentligste ikke-anerkendte beløb

9. Kommissionen mener, at der er et behov for mere repræsentative stikprøver og har derfor indført avancerede edb-redskaber, som gør det muligt at gennemgå medlemsstaternes betalingsbilag, at identificere uregelmæssigheder og at udvælge stikprøver baseret på risikoanalyse og statistisk pålidelige stikprøvemetoder. Disse redskaber, der blev introduceret i 1993, anvendes nu generelt. Det er imidlertid sjældent, at nogen af EUGFL's tab kan bestemmes ved ekstrapolation af resultaterne fra gennemgangen af udvalgte dokumenter. En svaghed i kontrollen indebærer ikke, at alle transaktioner har været uregelmæssige, men risikoen for, at der er uregelmæssigheder, som kontrolmyndigheden ikke afslører, øges. Af denne grund har Kommissionen i sådanne tilfælde anvendt korrrektionssatser, som er baseret på dens evaluering af de tab, som skyldes denne svaghed.

10. Risikoevalueringen er baseret på kriterier for kontrolmangler og deres art. Den pågældende medlemsstat underrettes om de påviste mangler. Risikovurderingen skal til at begynde med foretages af den revisor, der er på stedet, og derefter afsluttes i samråd med alle involverede tjenestegrene. Fra og med regnskabsafslutningen for 1992 kan det forligsorgan, som er oprettet ved Kommissionens beslutning 94/442/EF, på medlemsstatens anmodning undersøge den foreslåede korrektion og meddele sine konklusioner om den anvendte sats.

Det er korrekt, at de disponible midler ikke giver Kommissionen mulighed for at efterprøve alle medlemsstaternes forklaringer, men der anmodes så vidt muligt om støttedokumenter, som undersøges.

11. Som beskrevet i punkt 9 ovenfor er Kommissionen nu i stand til at foretage stikprøver på et statistisk grundlag, hvilket gør det muligt at foretage pålidelige ekstrapolationer.

13. Kommissionen har efter sine revisioner i seks udvalgte regioner konkluderet, at Italiens kontrol af moderfårspræmien var utilstrækkelig som følge af uhensigtsmæssige nationale instrukser og manglende overvågning af kontrollens gennemførelse. Disse svagheder er i mange år ikke blevet korrigeret. De nationale statistikker er blevet udarbejdet af et organ, der er uafhængigt af det udbetalende organ, og de viste, at antallet af får og geder i Italien var væsentligt lavere end det antal, for hvilket der var ansøgt om præmie. Det blev derfor anset for rimeligt at afvise udgifter på grundlag af forskellen mellem de to tal.

15. En fast korrektion på 2 % blev anset for passende med hensyn til risikoen ved det nationale irske system, som omfattede en sats for revision på stedet på indtil 100 %, alt efter hvordan dette system blev anvendt i de besøgte regioner.

16. I det af Retten nævnte tilfælde havde Irland undladt at kræve sikkerhedsstillelse for langvarigt udestående forudbetalinger.

17. Kommissionen har bestræbt sig på ikke at straffe Italien for de virkninger på landbrugsudgifterne, som landets bestræbelser på at bekæmpe den organiserede kriminalitet har.

18. I tilfældet med udførsel af tobak fra Grækenland havde Kommissionen beviser for, at den manglende kontrol havde ført til store uregelmæssigheder vedrørende udførsler af tobak til Albanien og Bulgarien. Korrektionen blev på 100 % af de tilskud, der var udbetalt for udførsel af tobak til disse destinationer.

22. a) Mangelen på matrikelregister og midler til at måle markerne nøjagtigt er fælles for alle støtteordninger i Grækenland. Der kræves store investeringer til at afhjælpe disse strukturmangler. Efter pres fra Kommissionen er der med EF-medfinansiering blevet indledt pilotundersøgelser med henblik på en identifikation af marker, og kortlægningsarbejdet foregår nu i næsten alle landområder i Grækenland. På denne baggrund blev en finansiel korrektion ikke anset for hensigtsmæssig.

22. b) Konklusionerne af de igangværende undersøgelser i medlemsstaterne, undtagen Irland og Danmark, vil blive fastlagt som led i regnskabsafslutningen for 1992.

22. c) Alle medlemsstater har vanskeligheder med at gennemføre nye ordninger, og Spanien blev medlem af EF lige inden, at der i 1987-89 opstod de første vanskeligheder med at administrere oksekødspræmien. For at råde bod på disse vanskeligheder overgik Spanien i 1989 til en slagtningsordning og rådede bod på manglerne i denne ordning, så snart Kommissionen havde udpeget dem. I betragtning af Spaniens resolutte handling blev det ikke anset for hensigtsmæssigt at anvende korrektioner for perioder forud for meddelelsen af Kommissionens resultater.

22. d) Resultaterne af Kommissionens gennemgang af kontrollerne i 1992 vil blive behandlet under regnskabsafslutningen for 1992. Der fandt ikke kontrolbesøg sted i de to præfekturer på grund af lokale banders huseren.

22. e) og f) Kommissionen erkender, at medlemsstaterne har vanskeligheder med at anvende nye foranstaltninger, og den tager behørigt hensyn hertil ved regnskabsafslutningen og det på en måde, der sigter på at undgå forskelsbehandling.

23. Ud over at have foretaget en væsentlig forbedring af kontrollen i bomuldssektoren i indeværende og kommende produktionsår er Grækenland også blevet opfordret til at iværksætte en efterfølgende kontrol af udvalgte støttemodtagende egreneringsvirksomheder. Denne kontrols gennemførelse overvåges af Kommissionens tjenestegrene, og sidst i 1995 vil der blive fremlagt en evaluering af kontrollens effektivitet. Det vil herefter bedre være muligt at vurdere de reelle tab som følge af uregelmæssigheder, og der vil endvidere foreligge oplysninger om de beløb, som de græske myndigheder har inddrevet fra støttemodtagerne.

24. a) De tyske myndigheder har fremlagt de detaljerede oplysninger, som Kommissionen længe havde ønsket, seks måneder efter udløbet af den frist for fremsendelse af oplysninger, der gælder for alle medlemsstater. Efter at have tøvet med at anerkende de for sent afleverede oplysninger, har Kommissionen anvendt en korrektion, som afspejler størrelsen af tidsfristens overskridelse.

24. b) Der er ikke personale nok til at efterprøve alle de af medlemsstaterne forelagte oplysninger på stedet.

25. Ved vedtagelsen af beslutningen om regnskabsafslutning for 1991 havde Kommissionen fundet, at der ikke kunne gives større sikkerhed for regnskaberne med de disponible midler. Beslutningen havde til følge, at der fra medlemsstaterne blev inddrevet over 1 500 mio. ECU (1), hvilket er 5 % af de samlede anmeldte udgifter.

Budgetforvaltning

26. Rådets og Kommissionens fælles konklusioner af 21. oktober 1994 har gjort det muligt at løse uenigheden mellem Kommissionen og visse medlemsstater.

Derefter vedtog Kommissionen den 30. november 1994 en beslutning om ændring af beslutningen om regnskabsafslutning for regnskabsårene 1989 og 1990. Beslutningen om at dele udgifterne for medlemsstaterne i fire lige store årlige afdrag i regnskabsårene 1995-98 er ikke i strid med princippet om étårighed.

Fordelingen på flere regnskabsår af de beløb, der skal inddrives, kan ikke siges at være en overtrædelse af reglen om étårige budgetter, da regnskabsafslutningens provenu som følge af sin uberegnelighed ikke er genstand for hverken overslag eller opførelse på budgettet (undtagen når det er formålsbestemt og for beløb, der ikke omfatter de supplerende inddrivelser, der vil kunne foretages).

Endvidere indebærer finansforordningens artikel 102, stk. 3, ikke længere den pligt, der tidligere gjaldt til at bogføre regnskabsafslutningens resultater under det regnskabsår, hvori beslutningen blev truffet.

I øvrigt findes der heller ikke bestemmelser herom i de øvrige retsakter vedrørende regnskabsafslutningen, bl.a. forordning (EØF) nr. 729/70 om finansiering af den fælles landbrugspolitik og (EØF) nr. 1723/72 om regnskabsafslutning.

27. De beløb, der stilles til rådighed af medlemsstaterne, svarer ikke til indbetaling af en egen indtægt. Da det drejer sig om resultatet af en regnskabsafslutning, skal beløbene bogføres efter bestemmelserne i finansforordningens artikel 102, stk. 3. Det hedder heri, at »resultatet af beslutningen om regnskabsafslutning .... opføres under én artikel som plus- eller minusudgift.«

Konklusion

28. og 29. Der er i lovteksterne taget hensyn til de fleste af Rettens henstillinger i dennes udtalelse om reformen af regnskabsproceduren. Da udtalelsen blev modtaget meget sent, er henstillingerne især afspejlet i de detaljerede regler frem for i Rådets forordning.

Når korrektionerne er baseret på faste procentsatser, er der en objektiv vurdering af arten og antallet af de kontrolmæssige svagheder, som indebærer, at uregelmæssigheder kan forblive upåagtede til skade for Fællesskabets midler. Der findes næppe en bedre metode til at foretage en efterfølgende evaluering af Fondens reelle tab som følge af uregelmæssigheder, og, som Retten påpeger, er denne fremgangsmåde blevet formaliseret gennem en ændring af forordning (EØF)nr. 729/70.

30. De største hindringer for Kommissionens regnskabsafslutning er det store antal tjenestegrene i medlemsstaterne, som er ansvarlige for revision og godkendelse af udgifter, især når der ikke er nogen national myndighed, som fører effektivt tilsyn med disse tjenestegrene, enten fordi de er uafhængige (de tyske delstater, de spanske selvstyrende samfund og i stigende grad de britiske nationer og de belgiske regioner), eller fordi der mangler kontrolinfrastrukturer (Grækenland og Italien). På denne baggrund kan Kommissionen ikke forlade sig på medlemsstaternes kontrolsystemer og blot acceptere de nationale udgiftsanmeldelser, men må selv foretage sine egne undersøgelser i så mange af de uafhængige organer, som midlerne tillader det.

Siden vedtagelsen af reformen af regnskabsafslutningsproceduren har medlemsstaterne skullet sikre et passende niveau af finanskontrol samt koordinere og begrænse antallet af udbetalende organer. Når denne reform er gennemført, kan Kommissionen forvente at opnå et rimeligt sikkerhedsniveau uden at yde en uforholdsmæssig stor indsats til gengæld herfor. Imidlertid må Kommissionen nødvendigvis evaluere effektiviteten af de kontrolinstrumenter, som medlemsstaterne skal indføre, samt godkendelsen af de udbetalende organer og af deres regnskaber for at kunne vurdere den sikkerhed, disse giver, og den vil siden fortsat foretage undersøgelser for at sikre, at de ca. 100 udbetalende organers udbetalinger er i overensstemmelse med de gældende bestemmelser.

Kommissionen havde til hensigt at oprette 15 nye stillinger for at styrke det kontor, der varetager regnskabsafslutningen, men den har ikke haft budgetmidler hertil. Disse yderligere stillinger og ansættelsen af kvalificerede eksperter, der har bestået en udvælgelsesprøve afholdt sammen med Revisionsretten, ville gøre det muligt at klare opgaven med en rimelig sikkerhed for, at Garantisektionens udgifter er lovlige og korrekte. På baggrund af den nuværende personalesituation må Kommissionen blot håbe på, at alle medlemsstater lever op til deres nye ansvar som følge af reformen af regnskabsafslutningsproceduren.

(1) 1995-valutakurser.