Udtalelse nr. 11/2002

om udkast til Kommissionens forordning om rammefinansforordning for de organer, der er omhandlet i artikel 185 i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 om finansforordningen vedrørende det almindelige budget

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2003/C 12/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

REVISIONSRETTEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 248, stk. 4, andet afsnit,

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Atomenergifællesskab, særlig artikel 160 C, stk. 4,

under henvisning til Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25. juni 2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (i det følgende benævnt "EF's finansforordning"), særlig artikel 185, stk. 1,

under henvisning til udkast til Kommissionens forordning om rammefinansforordning for de organer, der er omhandlet i artikel 185 i EF's finansforordning (SEK(2002) 836 endelig af 17. juli 2002, i det følgende benævnt "udkastet til rammefinansforordning"),

under henvisning til Kommissionens anmodning til Retten af 18. juli 2002 om at afgive udtalelse om dette udkast, og

ud fra følgende betragtninger:

I artikel 185, stk. 1, i EF's finansforordning er det fastsat, at "Kommissionen vedtager en rammefinansforordning for organer nedsat af Fællesskaberne, der er juridiske personer og rent faktisk modtager tilskud over budgettet".

I en erklæring til Rådets protokol forpligtede Kommissionen sig til at fremsende et udkast til Europa-Parlamentet, Rådet og Revisionsretten til høring inden vedtagelsen i medfør af artikel 185 af rammefinansforordningen for de organer, der er nedsat af Fællesskaberne -

VEDTAGET FØLGENDE UDTALELSE:

GENERELLE BEMÆRKNINGER

1. Retten konstaterer med tilfredshed, at Kommissionen har udarbejdet et forslag til udkast til en rammefinansforordning. Den minder om, at den har anmodet om en sådan fælles ramme for de forskellige fællesskabsorganers finansforordninger(1). Retten bemærker, at Kommissionen i medfør af artikel 185, stk. 1, i EF's finansforordning skal vedtage en rammefinansforordning for organer nedsat af Fællesskaberne, der er juridiske personer og rent faktisk modtager tilskud over budgettet. Denne bestemmelse pålægger på ingen måde Kommissionen at bruge bestemmelserne i finansforordningen vedrørende det almindelige budget eller en anden lovtekst af samme art som model, når den vedtager denne rammeforordning. I dette udkast til rammeforordning, som Retten skal afgive udtalelse om, kan Kommissionen således frit fastsætte nye finansielle bestemmelser, der er tilpasset de særlige behov i fællesskabsorganernes forvaltning.

2. Retten skal imidlertid minde om, at den i udtalelse nr. 2/2001(2) om forslag til Rådets forordning om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget opstillede tre principper, som lå til grund for udtalelsen om forslaget.

Det drejede sig om følgende principper(3):

a) Fællesskabets budgetordning bør følge budgetprincipperne, og kun absolut nødvendige undtagelser herfra bør accepteres

b) budgetordningen bør være så enkel som muligt

c) både budgetoverslaget, budgetgennemførelsen og årsregnskabet bør afspejle de faktiske transaktioner og Fællesskabernes faktiske finansielle stilling.

Retten kan ikke se nogen grund til ikke at holde fast ved disse tre principper i sin udtalelse om den tekst, som den nu har fået forelagt.

3. Retten skal dog fastslå, at der her ved "de gældende budgetprincipper" skal forstås både de principper, som EF's finansforordning er baseret på, og de principper, som fællesskabsorganernes finansielle bestemmelser i dag også er baseret på.

Det drejer sig om følgende principper:

a) enhedsprincippet

b) princippet om budgettets etårighed

c) princippet om, at budgettet opstilles i én regningsenhed

d) princippet om bruttoopgørelse - samtlige indtægter på budgettet skal dække samtlige betalingsbevillinger

e) ligevægtsprincippet

f) princippet om specificering af bevillingerne

g) princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning

h) princippet om at selve budgettet, regnskaberne og enhver handling i forbindelse med gennemførelsen af budgettet skal være gennemskuelige.

4. Efter Rettens opfattelse stilles der samme særlige krav til satellitorganerne, der blev oprettet til at forvalte De Europæiske Fællesskabers offentlige tjenester, som til offentlige enheder. Som uafhængige økonomiske enheder skal de naturligvis handle i overensstemmelse med principperne om enhed og produktivitet i forvaltningen. Fordi de er offentlige organer, skal de imidlertid overholde de budgetprincipper, der er opstillet i foregående punkt. For at sikre enhed og produktivitet i forvaltningen kan det være nødvendigt at fravige nogle af budgetprincipperne. Sådanne fravigelser kan imidlertid kun accepteres, når følgende betingelser er opfyldt:

a) de skal være tvingende nødvendige af hensyn til satellitorganernes særlige forvaltningsmæssige behov

b) fravigelserne skal stå i et rimeligt forhold til det forfulgte mål, uden at budgetprincippet om, at kun absolut nødvendige undtagelser kan accepteres, overtrædes.

5. Retten konstaterer endvidere, at mange bestemmelser(4) i udkastet til rammefinansforordning er en tro gengivelse eller endog en tro kopi af tilsvarende bestemmelser i EF's finansforordning. Retten mener, at hvis den havde foretaget en vurdering af, om hver enkelt af disse bestemmelser var relevante, kunne det have skabt mere forvirring om Fællesskabets finansielle bestemmelser og ikke klarhed. Den har derfor valgt kun at fremsætte de bemærkninger, den har fundet absolut nødvendige.

BEMÆRKNINGER OM OVERENSSTEMMELSEN MED BUDGETPRINCIPPERNE

6. Retten bemærker, at det første princip i udkastet til rammefinansforordning er princippet om "budgettets enhed og korrekthed". Den bemærker endvidere, at det fremgår af indholdet af de relevante bestemmelser, at der ved budgettets korrekthed skal forstås, at enhver indtægt og udgift skal konteres en budgetpost. Samme princip med samme indhold er formuleret i EF's finansforordning. Retten skal dog understrege, at den i udtalelse nr. 2/2001 klart anførte, at budgetoverslaget og budgetgennemførelsen bør afspejle de faktiske transaktioner og den faktiske finansielle stilling(5). Retten havde dermed en langt mere konkret opfattelse af princippet om budgettets korrekthed end den opfattelse, der kommer til udtrykt i udkastet til rammefinansforordning og EF's finansforordning.

7. Retten konstaterer, at princippet om etårighed begrænses væsentligt i artikel 10, stk. 7, i udkastet, hvori det fastslås som en generel regel, at betalingsbevillinger, der ikke er udnyttet pr. 31. december i regnskabsår n, automatisk fremføres. Med denne regel ses der fuldstændigt bort fra princippet om etårighed for betalingsbevillinger, og den bør tages op til fornyet overvejelse i lyset af Rettens holdning i denne sag, jf. punkt 4. Retten skal minde om, at det kan accepteres, at de overordnede budgetprincipper tilpasses, når lovmæssige krav, som f.eks. forvaltningens enhed og produktivitet, skal opfyldes, men hvad angår selve indholdet kan de ikke fraviges. Retten erkender, at der altid er gode grunde til fravigelser af princippet om etårighed. Disse grunde skal imidlertid være absolut tvingende nødvendige, og de skal i hvert eneste tilfælde stå i et rimeligt forhold til målet.

8. Retten bemærker også, at artikel 10, stk. 7, i udkastet ikke er formuleret tilstrækkeligt klart. Selv om denne artikel - i modsætning til i EF's finansforordning - fastslår reglen om automatisk fremførsel af betalingsbevillinger, er EF's finansforordnings bestemmelser herom overtaget ordret. Det giver anledning til forvirring. Efter Rettens mening bør princippet om etårighed for budgetbevillinger fastslås på ny i teksten, som kun bør tillade undtagelser i særlige tilfælde, på samme måde som i EF's finansforordning.

9. I henhold til artikel 22 har man fuldstændigt fraveget specificeringsprincippet for betalingsbevillinger: direktøren vil fremover forvalte et enkelt generelt budget med en samlet bevilling til betalinger. Forpligtelsesbevillinger vil fortsat være underlagt specificeringsprincippet med de undtagelser, der er fastsat i artikel 23 og 24. Efter Rettens mening gælder specificeringsprincippet såvel for forpligtelsesbevillinger som for betalingsbevillinger. Dette princip har ikke kun til formål at sikre en fornuftig udgiftsforvaltning, men hænger direkte sammen med budgetmyndighedens privilegier som den myndighed, der definerer de særlige rammer, inden for hvilke den myndighed, som skal gennemføre budgettet, skal handle. I den forbindelse skal Retten endnu engang fastslå sin holdning i denne sag: fuldstændig fravigelse af et budgetprincip kan ikke tolereres. Det er kun muligt at fravige et princip, når det er nødvendigt og fravigelsen står i et rimeligt forhold til et legitimt mål.

10. I medfør af artikel 23 i udkastet kan direktøren overføre bevillinger fra artikel til artikel inden for hvert kapitel. Direktøren kan foreslå bestyrelsen, at der overføres bevillinger fra afsnit til afsnit eller fra kapitel til kapitel inden for hvert afsnit. Har bestyrelsen ikke truffet afgørelse om en sådan overførsel inden for en måned, betragtes overførslen som vedtaget. Endelig kræves det kun, at disse overførselsforslag ledsages af relevante og detaljerede begrundelser med redegørelse for bevillingsanvendelsen og de anslåede behov. Retten bemærker, at bestemmelserne i artikel 23 i udkastet er meget fleksible i forhold til de tilsvarende bestemmelser i EF's finansforordning. Der er ingen tvivl om, at direktørerne for satellitorganerne - i betragtning af hvor vanskeligt det er for bestyrelserne at træde sammen - gennem ovennævnte bestemmelser har fået beføjelse til at ændre tildelingen af alle forpligtelsesbevillinger i budgettet, uden at særlige betingelser skal opfyldes.

11. Retten kan kun konkludere, at hvis bestemmelserne i artikel 22 og 23 skulle blive vedtaget, som de er formuleret i udkastet, vil princippet om, at alle bevillinger skal specificeres, ikke længere gælde i praksis for satellitorganerne.

12. Bortset fra de tilfælde, der er omhandlet i punkt 6-11, konkluderer Retten, at de gældende budgetprincipper er overholdt.

BEMÆRKNINGER OM GENNEMFØRELSEN AF BUDGETTET

13. I artikel 35 i udkastet til rammefinansforordning hedder det, at det er enhver finansiel aktør forbudt at træffe en foranstaltning til gennemførelse af budgettet, hvor der kan være en konflikt mellem hans egne interesser og fællesskabsorganets interesser, og at den pågældende har pligt til at afholde sig fra at foretage handlingen og til at forelægge sagen for "den kompetente myndighed". Det er nødvendigt at fastsætte, hvad der forstås ved "den kompetente myndighed", og her bør tilfælde, hvor direktørens interesser kan komme i konflikt med fællesskabsorganets interesser, også tages i betragtning.

14. I artikel 46 i udkastet er fastsat følgende bestemmelse: "For at undgå alvorlige følger for fællesskabsorganets finansielle interesser, kan bestyrelsen beslutte at suspendere direktøren fra funktionen som fællesskabsorganets anvisningsberettigede. Bestyrelsen udnævner en midlertidig anvisningsberettiget, som forbliver tjenstgørende, indtil den har truffet en endelig afgørelse". Denne bestemmelse giver bestyrelsen beføjelse til at suspendere direktøren fra funktionen som anvisningsberettiget, samtidig med at den lader ham beholde sine øvrige funktioner. Efter Rettens opfattelse kan en direktør, der er suspenderet fra sin funktion som anvisningsberettiget, ikke have autoritet til at udøve sine øvrige funktioner. Der bør indføres sammenhængende og omfattende regler for forholdet mellem direktøren og bestyrelsen i grundforordningen for hvert enkelt fællesskabsorgan(6).

15. I artikel 48, stk. 4, i udkastet til rammefinansforordning er det fastsat, at "den instans, Kommissionen har oprettet i overensstemmelse med artikel 66, stk. 4, i den generelle finansforordning, for at kunne fastslå, om der foreligger en finansiel uregelmæssighed og dennes eventuelle konsekvenser, udøver over for fællesskabsorganet de samme beføjelser som dem, den er tildelt over for Kommissionens tjenestegrene". Retten vil ikke sætte spørgsmålstegn ved selve forslaget, men den er ikke sikker på, om artikel 66 eller artikel 185 i EF's finansforordning beføjer Kommissionen til at overdrage beføjelser vedrørende et fællesskabsorgan til en intern instans i Kommissionen.

16. I udkastets artikel 48, stk. 5, i afsnittet "Bestemmelser for den anvisningsberettigede og anvisningsberettigede bemyndiget ved delegation eller subdelegation" fastsættes det, at det af enhver ansat kan kræves, "at denne delvis eller fuldstændigt godtgør en skade, som fællesskabsorganet har lidt på grund af alvorlige personlige fejl, som den ansatte måtte have begået ved udøvelsen eller i forbindelse med udøvelsen af sin funktion. Ansættelsesmyndigheden træffer en motiveret afgørelse efter at have overholdt de formaliteter, som vedtægten foreskriver på det disciplinære område". Retten bemærker, at denne bestemmelse hverken gælder for:

- de finansielle aktører

- eller for handlinger i forbindelse med opstillingen og gennemførelsen af budgettet.

Denne bestemmelse vedrører i virkeligheden det civilretlige ansvar, som de ansatte i fællesskabsorganerne har over for deres arbejdsplads for de handlinger, de begår under udøvelsen af deres funktioner. I henhold til samme bestemmelse er det endvidere ansættelsesmyndigheden, dvs. en myndighed, der ikke nødvendigvis er involveret i de finansielle procedurer, der er kompetent, hvis der skal ydes godtgørelse for den skade, fællesskabsorganet har lidt. Retten vil ikke sætte spørgsmålstegn ved bestemmelsen i dens helhed, men den er ikke sikker på, om der er retsgrundlag for en sådan bestemmelse i artikel 185, stk. 1, i EF's finansforordning.

BEMÆRKNINGER OM DEN INTERNE REVISOR

17. Efter Rettens mening bør forslaget være mere præcist, for så vidt angår de decentrale organers mulighed for at udnævne deres egen interne revisor. Retten mener, at de decentrale organer bør have denne mulighed.

BEMÆRKNINGER OM REGNSKABSAFLÆGGELSEN OG REGNSKABSFØRINGEN

18. Artikel 128 og 129 i afsnit VII, "Regnskabsaflæggelse og regnskabsføring" i EF's finansforordning indeholder bestemmelser om proceduren for, hvordan foreløbige og endelige regnskaber skal aflægges, og om Revisionsrettens rolle i denne procedure. Disse artikler finder anvendelse på andre institutioner end Kommissionen og på "de organer, der er omhandlet i artikel 185". Udkastets artikel 83 og 84 omhandler samme procedure og supplerer den. Efter Rettens opfattelse kan artikel 128 og 129 i EF's finansforordning, der også finder direkte anvendelse på de "øvrige institutioner", ikke suppleres af bestemmelser, der forklarer eller præciserer dem, og som er vedtaget inden for rammerne af de lovgivningsbeføjelser, der blev delegeret til Kommissionen i medfør af artikel 185, stk. 1, i ovennævnte forordning. Sådanne tilføjelser gør opgaven vanskeligere og ikke lettere for den person, der skal gennemføre finansforordningen. Her skal Retten minde Kommissionen om princippet om, at "budgetordningen bør være så enkel som muligt".

19. Artikel 133 i EF's finansforordning har følgende ordlyd: "1. Kommissionens regnskabsfører fastsætter efter høring af regnskabsførerne for de andre institutioner og for de i artikel 185 omhandlede organer de regnskabsregler og -metoder og den harmoniserede regnskabskontoplan (...). 2. Ved fastsættelsen af de regler og metoder, der er omhandlet i stk. 1, tager Kommissionens regnskabsfører udgangspunkt i de internationalt anerkendte regnskabsstandarder, der anvendes i den offentlige sektor, men kan afvige herfra, når den særlige karakter af Fællesskabernes virksomhed berettiger det". I artikel 86-88 medtages ovennævnte bestemmelser, eller der er opstillet generelle regnskabsregler og -metoder for Fællesskabets satellitorganer. Efter Rettens opfattelse er reglerne i artikel 133 i EF's finansforordning, i denne artikels forstand, fuldstændige, og giver ikke mulighed for tilføjelser. Endvidere har Kommissionen ikke fået tildelt lovgivningsbeføjelser i medfør af artikel 185, stk. 1, i EF's finansforordning til at ændre samme finansforordnings artikel 133.

20. Bilaget til denne udtalelse indeholder yderligere bemærkninger af mere teknisk karakter og Rettens ændringsforslag.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 25. og 26. september 2002.

På Revisionsrettens vegne

Juan Manuel Fabra Vallés

Formand

(1) Jf. punkt 72 i udtalelse nr. 2/2001 (EFT C 162 af 5.6.2001, s. 1).

(2) EFT C 162 af 5.6.2001, s. 1.

(3) Jf. punkt 4 i udtalelse nr. 2/2001.

(4) Artikel 3, 6, 7, 9, 11, 12, 15, 17, 18, 20, 21, 26, 35, 37, 38, 40, 41, 43, 44, 45, 47, 49, 50, 53, 55, 56, 63, 64, 65, 68, 69, 71, 78, 79, 80, 81, 82, 85, 87, 88, 89, 90, 91 og 93.

(5) Jf. punkt 4 c) i udtalelse nr. 2/2001.

(6) Jf. punkt 8 i udtalelse nr. 10/2002 om Kommissionens forslag til ændring af forordningerne om oprettelse af fællesskabsagenturerne efter vedtagelsen af den nye finansforordning.

BILAG

>TABELPOSITION>