[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 13.2.2008

SEK(2008) 154

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Ledsagedokument til

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET Forberedelse af de kommende faser af grænseforvaltningen i EU RESUME AF KONSEKVENSANALYSERAPPORTEN {KOM(2008) 69 endelig}{SEK(2008) 153}

INDLEDNING

Konsekvensanalysen af oprettelsen af et ind- og udrejsesystem ved EU's ydre grænser og lempelsen af reglerne for passage af grænserne for rejsende i god tro er baseret på de oplysninger, der er indsamlet gennem møder samt fra casestudies, pilotprojekter og gennemgang af relevant litteratur på området. Møderne blev hovedsageligt holdt med eksperter og vedrørte de allerede eksisterende ordninger i medlemsstaterne. Indsamlingen af oplysninger og en stor del af høringerne af de relevante myndigheder i medlemsstaterne blev gennemført via to eksterne undersøgelser, som Kommissionen bestilte i december 2006 og juni 2007. De eksterne undersøgelser og denne rapport er udarbejdet med input fra og efter løbende kontakt mellem Generaldirektoratet for Retfærdighed, Frihed og Sikkerhed og kontrahenterne. I november 2007 blev der holdt møde med andre tjenester, bl.a. Juridisk Tjeneste (SJ), Generaldirektoratet for Beskatning og Toldunion (TAXUD), Generaldirektoratet for Fiskeri og Maritime Anliggender (FISH), Generaldirektoratet for Erhvervspolitik (ENTR) og Generaldirektoratet for Eksterne Forbindelser (RELEX). Derudover skal det bemærkes, at GD TREN indgik som en del af styringsudvalget for den eksterne undersøgelse og var involveret i processen lige fra begyndelsen.

Konsekvensanalysen blev ændret for at tage hensyn til udtalelsen fra konsekvensanalyseudvalget den 4. og 14. december 2007.

DEN AKTUELLE SITUATION OG PROBLEMER

Passagerstrømmen ved EU's ydre grænser er hele tiden steget og vil stige yderligere fremover. De fleste passagerer er såkaldte rejsende i god tro, som får tilladelse til indrejse i overensstemmelse med de eksisterende forordninger og regler, men i tæt tilknytning til rejseaktiviteterne på tværs af grænserne følger også alvorlig kriminalitet i form af forfalskning af rejse- og identitetsdokumenter, menneskesmugling, menneskehandel og terrorisme. Ulovlig indvandring i EU udgør et problem for alle medlemsstater.

Det er derfor nødvendigt at nå to tilsyneladende modstridende mål, nemlig dels at sikre rejsende i god tro en gnidningsløs passage af grænserne, dels at sikre den interne sikkerhed i Schengenområdet.

EU's ydre grænser (EU-27) passeres ca. 300 millioner[1] gange om året ved grænseovergangsstederne. Det skønnes, at 160 millioner af disse grænsepassager foretages af EU-borgere, 60 millioner af tredjelandsstatsborgere, der ikke har visumpligt, og 80 millioner af tredjelandsstatsborgere med visumpligt.

Det vurderes, at der i 2006 var op mod 8 millioner ulovlige indvandrere i EU. Mere end halvdelen af de ulovlige indvandrere indrejste sandsynligvis på lovlig vis i EU, men opholdt sig der i længere tid, end de måtte, hvorfor opholdet blev ulovligt.

Enhver tredjelandsstatsborgers pas bør stemples manuelt, når den pågældende indrejser i eller udrejser fra Schengenområdet. Det tidsrum, en tredjelandsstatsborger har opholdt sig på medlemsstaternes område, beregnes på grundlag af disse stempler, der imidlertid ofte er svære at tolke, idet de kan være ulæselige eller forfalskede. Det er således både tidskrævende og besværligt at foretage en nøjagtig beregning af det tidsrum, tredjelandsstatsborgere har opholdt sig i Schengen-området på grundlag af stempler i rejsedokumenter. Derudover sker der ingen registrering af det tidsrum, tredjelandsstatsborgere opholder sig i Schengen-området. Som følge heraf findes der på nuværende tidspunkt ingen let anvendelige og pålidelige midler til at afgøre, om en tredjelandsstatsborger har opholdt sig længere end tilladt, ingen ensartet registrering af de rejsendes ind- og udrejse til og fra Schengenområdet, der kan være med til at forbedre forvaltningen af grænserne, sikkerheden og planlægningen, og der er ikke mulighed for at indsamle oplysninger om personer, der bliver længere, end de har tilladelse til.

I den forbindelse er der i den nuværende situation indkredset følgende hovedproblemer:

1. ulovlig indvandring,

2. terrorisme og alvorlig kriminalitet,

3. manglende oplysninger,

4. stigende passagerstrøm,

5. problemer med økonomisk migration.

STRATEGISKE MÅLSÆTNINGER

De generelle målsætninger for ind- og udrejsesystemet er i prioriteret rækkefølge som følger:

- At mindske antallet af ulovlige indvandrere (navnlig antallet af personer, der bliver længere, end de har tilladelse til).

- At bidrage til bekæmpelse af terrorisme og alvorlig kriminalitet.

- At sikre en endnu mere effektiv forvaltning af økonomisk migration (f.eks. sæsonarbejdere).

De generelle målsætninger for programmet vedrørende personer med status som registreret rejsende er i prioriteret rækkefølge som følger:

- At lette passagen af EU's ydre grænser for rejsende i god tro og samtidig sikre den overordnede sammenhæng i EU's grænsepolitik.

- At sikre en endnu mere effektiv forvaltning af økonomisk migration (f.eks. sæsonarbejdere).

Der er udformet specifikke og operationelle strategiske målsætninger i forbindelse med hvert af ovennævnte mål.

STRATEGISKE LØSNINGSMODELLER

Der er indkredset fire forskellige løsningsmodeller:

Løsningsmodel 1: Status quo

Denne løsningsmodel skal afspejle en lang række vigtige tiltag, der er på vej, såsom brugen af elektroniske rejsedokumenter og den fuldstændige gennemførelse af VIS. Der forventes desuden en væsentlig forbedring af infrastrukturen til forvaltning af strømmen på tværs af grænserne.

Løsningsmodel 2: Et ind- og udrejsesystem

Denne løsningsmodel indebærer registrering af det tidspunkt og det sted, tredjelandsstatsborgere, der krydser EU's ydre grænser, indrejser og udrejser. Det vil give bedre oplysninger om strømmen af tredjelandsstatsborgere, der passerer grænserne. Oplysningerne kan bruges til at afsløre personer, der bliver længere, end de har tilladelse til, og tage deres situation op til fornyet overvejelse. Oplysningerne vil også være nyttige til at planlægge brugen af ressourcerne til grænsekontrol og migrationsforvaltning. Denne løsningsmodel findes i to varianter, nemlig et ind- og udrejsesystem for tredjelandsstatsborgere med visumpligt (2a) og et ind- og udrejsesystem for tredjelandsstatsborgere uden visumpligt (2b).

Løsningsmodel 3: Foranstaltninger til lempelse af reglerne for passage af EU's ydre grænser

Denne løsningsmodel kan antage flere former og anvendes på forskellige kategorier af rejsende. Der er valgt tre varianter heraf, således at det ved hjælp af konsekvensanalysen er muligt at vurdere følgerne af de væsentligste forskelle. Varianten med et program vedrørende tredjelandsstatsborgere med status som registreret rejsende (3a) vil til dels være en løsning i lyset af de supplerende krav til og følger af passage af grænserne, som et ind- og udrejsesystem kan medføre. Tredjelandsstatsborgere, der har fået status som registreret rejsende, vil nyde godt af hurtigere automatisk kontrol. Vurderingen af de to varianter, der vedrører EU-borgerne viser forskellene i fremgangsmåderne mellem at indføre en fælles ordning for hele EU (3b) og indføre minimumsstandarder for udviklingen af en række ordninger (3c), der er skræddersyet til behovene i forbindelse med navnlig passage af grænser og grupper af EU-rejsende (f.eks. både en ordning vedrørende personer med status som registreret rejsende og automatisk grænsekontrol).

To andre løsningsmodeller med indførelse af forskellige forpligtelser for migranter for at få bekræftet, at de vil vende tilbage til oprindelseslandet og eventuelt kombineret med en kautionsordning blev overvejet, men skrinlagt. Disse to løsningsmodeller var for brede og komplekse – både rent politisk og med hensyn til den praktiske gennemførelse – til at blive gennemført på mellemlang sigt. Fremover vil de måske i en bredere kontekst komme til at indgå som en del af bredere strategiske overvejelser vedrørende forvaltningen af økonomisk migration og international udvikling.

Derudover blev en række tekniske løsningsmodeller vedrørende ind- og udrejseordningen for tredjelandsstatsborgere overvejet, men i vurderingen blev der fokuseret på en ordning, der gør brug af tiltagene i forbindelse med status quo, navnlig VIS.

SAMMENLIGNING AF LØSNINGSMODELLERNE

De strategiske løsningsmodeller blev vurderet i lyset af generelle, specifikke og operationelle målsætninger samt andre relevante kriterier som f.eks. robusthed i forbindelse med indholdsmæssige og politiske forandringer og konsekvenserne for de grundlæggende rettigheder, navnlig retten til privatlivets fred og databeskyttelse.

I tabel 1 og 2 nedenfor ses vurderingen af status quo og en sammenlignende vurdering af de øvrige strategiske løsningsmodeller og varianter heraf i lyset af de generelle mål for ind- og udrejseordningen og programmet vedrørende personer med status som registreret rejsende.

Tabel 1 - Vurdering af status quo

Strategisk løsningsmodel (forventede virkninger lige fra - (negativt bidrag til målsætningen) til √√√√√ (målet nås fuldt og helt) |

Mål, der skal nås/problem, der skal løses | Strategisk løsningsmodel 1 (status quo) |

Strategisk målsætning: At mindske antallet af ulovlige indvandrere (navnlig antallet af personer, der bliver længere, end de har tilladelse til). | √√ |

Strategisk målsætning: At lette passagen af EU's ydre grænser for rejsende i god tro og samtidig sikre den overordnede sammenhæng i EU's grænsepolitik. | - |

Strategisk målsætning: At bidrage til bekæmpelse af terrorisme og alvorlig kriminalitet. | √ |

Strategisk målsætning: At sikre en endnu mere effektiv forvaltning af økonomisk migration (f.eks. sæsonarbejdere). | √ |

Relative omkostninger | Ikke relevant |

Anmærkning: Status quo er blevet vurderet i lyset af den nuværende situation.

Tabel 2 - Sammenlignende vurdering af andre strategiske løsningsmodeller og varianter heraf (2a-3c)

Sammenlignende vurdering af strategiske løsningsmodeller og varianter heraf |

Strategiske løsningsmodeller (forventede virkninger lige fra - (negativt bidrag til målsætningen) til √√√√√ (målet nås fuldt og helt) |

Mål, der skal nås/problem, der skal løses | Løsningsmodel 2a | Løsningsmodel 2b | Løsnings-model 3a | Løsnings-model 3b | Løsnings-model 3c |

Strategisk målsætning: At mindske antallet af ulovlige indvandrere (navnlig antallet af personer, der bliver længere, end de har tilladelse til). | √√ | √√√ | √ | √ | √ |

Strategisk målsætning: At lette passagen af EU's ydre grænser for rejsende i god tro og samtidig sikre den overordnede sammenhæng i EU's grænsepolitik. | √ | -/0 | √√√ | √√ | √ |

Strategisk målsætning: At bidrage til bekæmpelse af terrorisme og alvorlig kriminalitet. | 0/√ | √ | - | - | - |

Strategisk målsætning: At sikre en endnu mere effektiv forvaltning af økonomisk migration (f.eks. sæsonarbejdere). | √√ | √ | √ | 0/√ | 0/√ |

Relative omkostninger[2] | Lav | Middel | Lav – middel | Middel | Lav |

Den foretrukne løsningsmodel | √ | √ | √ | √ |

Anmærkning: Udgangssituationen, der sammenlignes med, indebærer, at de tiltag, status quo omfatter, gennemføres med succes (tabel 1). Andre strategiske løsningsmodeller (2a-3c) er blevet vurderet i lyset heraf. F.eks. er løsningsmodel 2a med 2 √√ (middelstor virkning) mere effektiv til at "mindske den ulovlig indvandring (navnlig antallet af personer, der bliver længere, end de har tilladelse til) end udgangssituationen.

Anmærkning: Strategisk løsningsmodel 2a = ind- og udrejsesystem for visumpligtige tredjelandsstatsborgere. 2b = ind- og udrejsesystem for ikke-visumpligtige tredjelandsstatsborgere. 3a = program vedrørende tredjelandsstatsborgere med status som registreret rejsende. 3b = harmoniseret program vedrørende EU-borgere med status som registreret rejsende. 3c = der etableres minimumsstandarder for ordninger for EU-borgere med status som registreret rejsende og et automatisk grænsekontrolsystem for EU-borgere.

Den foretrukne løsningsmodel

På grundlag af vurderingerne blev de løsningsmodeller udvalgt, ved hjælp af hvilke det er muligt at nå målene, og som det er realistisk at forvente kan gennemføres på mellemlang sigt under hensyntagen til de grundlæggende rettigheder og databeskyttelsen.

Den foretrukne løsningsmodel er således en kombination af et ind- og udrejsesystem for alle tredjelandsstatsborgere (variant 2a og 2b), programmet vedrørende tredjelandsstatsborgere med status som registreret rejsende (variant 3a) og minimumsstandarder for ordninger for EU-borgere med status som registreret rejsende og et automatisk grænsekontrolsystem for EU-borgere (variant 3c).

Den foretrukne løsningsmodel giver en række fordele og bidrager til at nå målene, selv om potentialet for så vidt angår bekæmpelse af terrorisme og alvorlig kriminalitet er beskedent. Denne løsning afhænger imidlertid i vid udstrækning af, at tiltagene i forbindelse med status quo gennemføres med succes.

For så vidt angår ind- og udrejsesystemet ud fra et teknisk perspektiv forfølges der forskellige mål med VIS og SIS II, og det er derfor ikke muligt effektivt at sikre overordnet synergi i den forbindelse, selv om der kan skabes teknisk synergi. VIS-systemet kan anvendes med henblik på ind- og udrejsesystemet til registrering af ind- og udrejseoplysninger om tredjelandsstatsborgere, der er visumpligtige, samt til at kontrollere biometriske identifikatorer. For så vidt angår ikke-visumpligtige tredjelandsstatsborgere er der brug for mindst delvis adskilte systemer, men som kan opbygges på samme tekniske platform som VIS og benytte det samme biometriske matchsystem (BMS). Det vil gøre det muligt at udnytte synergien med de eksisterende biometriske systemer, holde omkostningerne nede og sikre interoperabilitet.

For så vidt angår programmet vedrørende tredjelandsstatsborgere med status som registreret rejsende vil der være behov for særskilt datalagring. Det er muligt at etablere et fælles centraliseret ind- og udrejsesystem og en fælles database for programmet for registrering af rejsende. I så tilfælde vil der kun være behov for én ny database. Kommissionen vil i begyndelsen af 2008 fremlægge et særskilt dokument fra Kommissionens tjenestegrene vedrørende de tekniske løsningsmodeller i forbindelse med ind- og udrejsesystemet og programmet for registrering af rejsende.

I henhold til udkastet til endelig rapport vedrørende den tekniske feasibility-undersøgelse af ind- og udrejsesystemet skønnes det, at udgifterne til et centraliseret ind- og udrejsesystem og et centraliseret program vedrørende personer med status som registreret rejsende vil være på ca. 20 mio. EUR fordelt over 2-3 år, og at den årlige vedligeholdelse og driftsomkostningerne vil beløbe sig til ca. 6 mio. EUR. Udgifterne på tværs af alle medlemsstater vil være ca. 35 mio. EUR, men det kan i høj grad variere afhængig af antallet af automatiske kontrolposter ved grænserne. En automatisk kontrolpost koster ca. 35 000 EUR. Fonden for De Ydre Grænser vil støtte medlemsstaterne i forbindelse med deres indkøb af det nødvendige udstyr. Tredjelande vil ikke få udgifter.

OVERVÅGNING OG EVALUERING

I konsekvensanalysen anføres mulige indikatorer til at overvåge, i hvor høj grad de specifikke og operationelle strategiske målsætninger er blevet opfyldt. De væsentligste informationskilder er databaserne i forbindelse med ind- og udrejseordningen og programmerne for registrering af rejsende.

[1] Egenberegning fra Eurostats database vedrørende turisme. Tallet er baseret på skøn over antal overnatninger på hoteller og i kollektive indlogeringsfaciliteter eller private turistindlogeringssteder. Personer, der opholder sig hos familie og venner er ikke medregnet. Overnatningerne registreres efter de rejsendes opholdsland.

[2] Der vil blive redegjort for omkostningerne til den tekniske gennemførelse i et særskilt arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene vedrørende de tekniske løsningsmodeller, der forventes i begyndelsen af 2008.