BERETNING FRA KOMMISSIONEN - Stabiliserings- og associeringsprocessen for Sydøsteuropa - Første årsrapport [SEC(2002) 339] [SEC(2002) 340] [SEC(2002) 341] [SEC(2002) 342] [SEC(2002) 343]

INDHOLDSFORTEGNELSE

1. Indledning

2. Regionen: Et indviklet puslespil

3. Stabiliserings- og associeringsprocessen

4. Fremskridt og erfaringer

5. Den fortsatte udfordring

6. Vejen fremad

Bilag

A. Resuméer af rapporterne om de enkelte lande [SEC(2002)339],[SEC(2002)340],[SEC(2002)341],[SEC(2002)342],[SEC(2002)343]

B. EU-bistand 1991-2001

C. Tabel med oversigt over ratificering af menneskerettighedsinstrumenter

Resumé

I 2000 efter ti år med uroligheder i Balkanlandene besluttede de europæiske ledere, at vejen til stabilitet i regionen gik gennem en stadig snævrere associering med EU og udsigten til medlemskab. Denne politik, som går under betegnelsen stabiliserings- og associeringsprocessen, kombinerer udviklingen af privilegerede politiske og økonomiske forbindelser med regionens lande med et omfattende program for økonomisk bistand (CARDS).

Stabiliserings- og associeringsprocessen er allerede ved at kaste de ønskede resultater af sig. Der er ved at opstå en større stabilitet i området, og landene i området er gået i gang med ambitiøse politiske og økonomiske reformprogrammer baseret på EU-ret og -praksis. Disse resultater er beskrevet mere detaljeret i vedlagte landerapporter.

Stabiliserings- og associeringsprocessen er en langsigtet politik. Den støtter bæredygtige reformer, men tanken med den er også, at den skal være en fleksibel og dynamisk proces, der udvikler sig i takt med ændringerne i regionen, i EU og i verden, og som er i stand til at håndtere pludseligt opståede kriser. I de kommende år vil EU finde på nye måder til at bistå landene i regionen med at finde en løsning på de fortsatte problemer, der er knyttet til svaghederne i retssystemet og de demokratiske institutioner, korruption, truslen om en opblomstring i den ekstremistiske nationalisme, fattigdom og social udstødning, og vil desuden bistå dem med at samarbejde regionalt.

Stabiliserings- og associeringsprocessen kræver fortsat en udtalt vilje både fra EU's og fra Balkanlandenes side, hvis man stadig ønsker at følge en støt kurs og træffe de nødvendige forberedelser med henblik på landenes fulde integrering i EU.

1. Indledning

Ved århundredskiftet kunne man opleve en betydelig ændring af EU's approach til de vestlige Balkanlande [1]. EU's ledere besluttede, at en politik, der gik ud på akut genopbygning, inddæmning og stabilisering, ikke i sig selv var nok til at bringe varig fred og stabilitet til Balkanlandene. Kun reelle udsigter til integrering i de europæiske strukturer ville gøre dette muligt. På Det Europæiske Råds møder i Feira og Nice anerkendte man udtrykkeligt landenes status som "potentielle kandidater", og man talte om "klare udsigter til tiltrædelse", når de relevante betingelser var opfyldt. Stabiliserings- og associeringspolitikken er udformet, så den hjælper Balkanlandene med at gøre disse forhåbninger til en realitet og til at få opstillet strategiske rammer for deres forbindelser med EU.

[1] Albanien, Bosnien-Hercegovina, Kroatien, Forbundsrepublikken Jugoslavien og Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien (FYROM)

Stabiliserings- og associeringsprocessen kombinerer aftalemæssige forbindelser (stabiliserings- og associeringsaftaler) med et bistandsprogram (CARDS), som hjælper hvert land med at gøre fremskridt i dets eget tempo, så det når frem til at opfylde kravene til EU-medlemskab. Det er en langsigtet støtteplan for regionen, der indebærer en politisk indsats af betydelige dimensioner, betydelige økonomiske midler og en omfattende indsættelse af personale og ekspertise.

Stabiliserings- og associeringsaftalerne er retligt bindende internationale aftaler. De lægger sig tæt op ad Europaaftalerne med kandidatlandene og bygger på erfaringerne fra udvidelsesprocessen. Der er tale om ambitiøse, krævende aftaler, som bygger på de grundlæggende principper, der underbygger medlemskab af EU. Aftalerne kræver overholdelse af de demokratiske principper, menneskerettighederne og retsstatsprincipperne; der er i aftalerne forudset etablering af et frihandelsområde i EU, og de fastsætter rettigheder og forpligtelser på områder som konkurrence og statsstøtteregler, intellektuel ejendomsret og etablering, som vil gøre det muligt for regionens økonomier at begynde en integration med EU's.

Etableringen af stabiliserings- og associeringsprocessen er faldet sammen med - og har bidraget til - de betydelige fremskridt i Balkanlandene. Hvert land i regionen er nu et demokrati. Alle fem lande kører fremad med politiske, økonomiske og administrative reformer. Midt fremskridtene har der imidlertid også været tilbageskridt. At volden er genopblusset i Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien, viser, hvor skrøbelig regionen er, og hvor let dele af den kan falde tilbage i en krisetilstand. Alvorlige svagheder med hensyn til retsstatsprincipperne og de demokratiske institutioner, endemisk korruption, muligheden for en genopblussen af de mest ekstreme former for nationalisme samt fattigdom og social udstødelse udgør alle en alvorlig trussel. På disse fronter må der gøres en effektiv indsats, hvis stabiliseringsprocessen skal blive tilstrækkelig stabil til at muliggøre associering med EU.

Udfordringen for EU er at få styr på den politiske omskiftelighed og de institutionelle svagheder, samtidig med man fastholder en stabil kurs med retning mod det strategiske mål, der går ud på at integrere regionens lande i EU. Dette betyder, at man fastholder stabiliserings- og associeringsprocessen, og at man i nødvendigt omfang tilpasser den, så man hele tiden kan indrette sig efter de nye forhold og behov i regionen. Dette er et forehavende, som vil kræve mange års politiske og økonomiske investeringer.

I denne rapport ses der nærmere på den politiske og økonomiske udvikling i regionen, stabiliserings- og associeringsprocessen, dens stærke sider og resultater, dens svage sider og mangler, hvilke udfordringer regionen stadig står over, og på hvilken måde EU bør føre processen videre. Til dette dokument knytter der sig fem landerapporter [SEC(2002)339/343], som indeholder Kommissionens vurdering af de gjorte fremskridt eller mangelen på samme inden for centrale områder som politisk og økonomisk udvikling og evne til at deltage i stabiliserings- og associeringsprocessen. Under rimelig hensyntagen til specifikke forhold for hvert enkelt land vil der blive anvendt de samme kriterier for dem alle. Kommissionens vurdering ledsages af anbefalinger af, hvilken indsats der skal gøres i de kommende tolv måneder. Der vil blive udfærdiget en rapport hvert år, og det er meningen, at denne skal skabe øget forståelse hos regeringer, parlamenter, erhvervslivet og samfundsledere, medierne, det civile samfund og andre interesserede parter - både i EU og i regionen - for de krav, som stabiliserings- og associeringsprocessen stiller, ligesom det skal hjælpe dem med at koncentrere de politiske og økonomiske ressourcer om højt prioriterede områder.

2. Regionen: Et indviklet puslespil

Den tidligere Jugoslaviens sammenbrud, som blev ledsaget af flere års krig og undertrykkelse, har efterladt en meget splittet region. Et areal og en befolkning på 25 mio. mennesker - omkring det samme som Rumænien - er fordelt over fem lande i et indviklet etnisk puslespil af omfattende dimensioner. Krigen har øget de enorme økonomiske og sociale overgangsproblemer i de fleste dele af regionen. Alle landene har været nødt til at begynde at udvikle moderne statsinstitutioner helt forfra eller fra et meget lavt udgangspunkt. De fleste af de gamle politiske, økonomiske og infrastrukturbetingede netværker brød sammen. Albanien, som tidligere var isoleret fra resten af verden, er begyndt sin overgangsproces fra et endnu lavere udgangspunkt.

Regionen er en indviklet politisk og økonomisk blanding. I de seneste år er det lykkedes for Kroatien med relativt held lægge den nærmeste fortid bag sig. Andre finder det ekstremt vanskeligt at komme videre frem, dels på grund af de etniske problemer, dels på grund af et smadret politisk og økonomisk landskab. Under sådanne forhold har der været god grobund for korruption og organiseret kriminalitet, og dette hæmmer i alvorlig grad bestræbelserne på at indføre lov og orden.

Det økonomiske billede: Regionens økonomiske betydning er begrænset. Dens samlede BNP skønnes at ligge på 40 mia. EUR - igen svarende til Rumæniens. Det samlede BNP for de to nabolande Ungarn og Slovenien - med halvdelen af de vestlige Balkanlandes befolkning - ligger næsten 70% højere. Den samlede eksport fra regionen i 2000 var på 7,7 mia. EUR (mindre en tre fjerdedele af Rumæniens eksport), hvoraf over halvdelen går til EU (som også tegner sig for over halvdelen af regionens import). Der er en stabil vækst i handelen, om end den er ujævnt fordelt over regionen, men handelen inden for regionen ligger på et skuffende lavt niveau, ca. 7% af den samlede regionale handel. Kroatien, som har mindre end en femtedel af regionens befolkning, tegner sig for halvdelen af regionens samlede udenrigshandel. Desuden er handelshindringerne inden for staterne i regionen (f.eks. Bosnien-Hercegovina og Jugoslavien) lige så store, om ikke større, end dem, der findes mellem andre stater. Det forhold, at der ikke findes et internt marked, er heller ikke en hjælp i deres forsøg på at blive integreret med EU. BNP pr. indbygger varierer også betydeligt i regionen, fra 1 300 EUR i Albanien til 4 500 EUR i Kroatien. Men disse tal dækker også over betydelige fattigdomslommer og social armod.

Alle landene i regionen har gjort bemærkelsesværdige fremskridt til trods for, at det i begyndelsen ikke så alt for lovende ud. Siden de voldsomme begivenheder i 1997 har Albanien gjort fremskridt med at konsolidere lov og orden, reformere det økonomiske og sociale liv og åbne sig selv over for regionen og EU, selv om der var foruroligende tegn på indre politiske problemer i begyndelsen af 2002. Bosnien og Hercegovina er ved at begynde med at gøre op med arven efter en voldsom borgerkrig. Kroatien har taget beslutsomme skridt til at efterligne traditionelle europæiske demokratiske institutioner og praksis. Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien syntes også at bevæge sig i samme retning indtil den omfattende krise sidste år, som landet først nu er ved at komme ud af. Udsigterne til et demokratisk Jugoslavien, befriet for et despotisk regimes lænker, var et fjernt håb i 1999. Med Milosevics fald og overførsel til Haag, hvor han er anklaget ved Den Internationale Krigsforbryderdomstol (ICTY), har landet vist sin vilje til at bryde med sin nære fortid og forankre sig solidt i en politisk og økonomisk overgangsproces.

Ikke desto mindre har landene i regionen stadig en godt stykke vej, før de har nået EU's niveau for demokratisk stabilitet og socioøkonomisk udvikling. Opgaven med at få integreret regionens lande i europæiske strukturer er stadig et omfattende og langsigtet forehavende.

3. Stabiliserings- og associeringsprocessen

Siden den blev igangsat i maj 1999 [2], har stabiliserings- og associeringsprocessens mål været at udstyre disse vestlige Balkanlande lande med midler, baseret på europæisk praksis og standarder, så de kan opretholde stabile demokratiske institutioner, sikre retsstatsprincippernes overholdelse og understøtte åbne økonomier i fremgang. Til grund herfor ligger ønsket om at gentage succesen med de central- og østeuropæiske landes overgangsperiode før starten på forhandlingerne om tiltrædelse af EU. Stabiliserings- og associeringsprocessen er både bilateral og regional. Den skaber stærke bånd mellem hvert land og EU. Den er også en kraftig stimulans til regionalt samarbejde mellem landene selv og med nabolandene i regionen. EU's egne erfaringer med fordelene ved regionalt samarbejde har overbevist EU om, at de vestlige Balkanlande vil drage betydelige fordele af det snævrere samarbejde. Dette er en integrerende del af forberedelserne til integrering i de europæiske strukturer.

[2] Rådets konklusioner af 21. juni 1999 baseret på Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet om stabiliserings- og associeringsprocessen for landene i Sydøsteuropa KOM(99) 235 af 26.5.99].

I de sidste to og en halvt år er grundstene til stabiliserings- og associeringsprocessen blevet lagt. De består af:

Aftalemæssige bånd: Forberedelserne til og forhandlingerne om de aftalemæssige bånd, stabiliserings- og associeringsaftalerne, mellem EU og regionens lande er allerede kommet godt i gang. Der er undertegnet aftaler med Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien og med Kroatien. Der er foreslået et forhandlingsmandat for Albanien. For Bosnien og Hercegovina og Jugoslavien har oprettelsen af en rådgivende taskforce vist sig af være et effektivt middel til at hjælpe de nationale myndigheder til at fokusere på nationale og EU-orienterede reformer og til at indgå en varig dialog med dem for at sikre gennemførelsen af disse reformer med henblik på forhandlinger om en stabiliserings- og associeringsaftale.

Handelspræferencer: I november 2000 indrømmede EU på Kommissionens initiativ unilateralt næsten fri markedsadgang for varer fra Balkan. Målet var klart: at øge importen fra de vestlige Balkanlande, som hidtil har ligget på et lavt niveau, nemlig mindre end 0,6% af hele EU's import, og hermed opmuntre til økonomisk vækst i regionen. Handelsordningen tjener som en katalysator for udviklingen af et netværk af frihandelsaftaler mellem landene i stabiliserings- og associeringsprocessen og derudover. Stabiliserings- og associeringsaftalerne kræver, at de involverede lande bevæger sig i retning af frihandel med EU - og med hinanden - over en nærmere fastsat periode. EU's beslutning om at åbne sine markeder har allerede haft en stimulerende virkning på eksporten.

Økonomisk bistand: EU har ydet massiv økonomisk bistand til regionen (over 5 mia. EUR siden 1991). Denne bistand har med tiden ændret karakter, efterhånden som regionens behov har ændret sig. Der blev vedtaget en ny forordning i 2000, som lancerer en mere strategisk tilgang i ydelsen af bistand til regionens lande, og som styrker stabiliserings- og associeringsprocessens målsætninger. Efterhånden som hvert land involveres dybere i processen, vil bistanden fokusere på støtte til reformer og opbygning af institutioner, hvilket er nødvendigt for at gennemføre stabiliserings- og associeringsaftalernes forpligtelser. Der er aftalt støtte på 4,65 mia. EUR til regionen i perioden 2000-2006.

Der blev taget et kvalitativt spring fremad i programmeringen af CARDS-bistanden med den nylige vedtagelse af landestrategierne og den regionale strategi for 2002-2006. Disse programmer, som er udarbejdet i snævert samarbejde med partnerlandene, medlemsstaterne, relevante internationale institutioner og andre donorer, fokuserer for perioden 2002-2006 på stabiliserings- og associeringsprocessens prioriterede områder, hvilket går fra den allermest nødvendige genopbygning til målrettede foranstaltninger, der skal opbygge hvert lands institutionelle kapacitet, så der opstår et større kendskab til EU-rettens kerneelementer med det formål at sikre en bedre lovgivning herom og gennemførelse heraf. Endelig er målet at konsolidere de retsstatslige principper.

Denne forbedring af programmeringen følges op af en bedre gennemførelse. CARDS-bistanden leveres i det store og hele hurtigt og effektivt. Især har Det Europæiske Genopbygningsagentur siden etableringen i februar 2000 kunnet udvise en række imponerende resultater med at levere bistanden hurtigt og effektivt inden for sit operationsområde - i første omgang i Kosovo, men nu også i Serbien og Montenegro samt i Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien. Andre steder i regionen uddelegeres beslutningstagningen til delegationer på stedet, og deres bemanding øges for at styrke støtteindsatsen.

I det internationale samfund er det fortsat EU, der yder det største bidrag af menneskelige og financielle ressourcer. Bistanden til regionen har siden 1991 ligget på over 6 mia. EUR (for nærmere detaljer, se bilaget).

Disse byggesten - stabiliserings- og associeringsprocessens instrumenter - gør det muligt for EU at yde et varigt bidrag til opbygning af institutioner og bæredygtig udvikling i regionen. De sætter landene i regionen i stand til at bygge på praksis og erfaringer i EU, når de skal træffe beslutning om, hvordan de tilrettelægger deres lovgivning og administration for at lette den frie bevægelighed for varer, tjenesteydelser, kapital og personer på tværs af deres egne grænser inden for regionen og grænserne med EU for at fremme en bæredygtig vækst. Målet er at hjælpe disse lande med at blive leve- og funktionsdygtige stater, samtidig med at de tilpasser deres retlige og økonomiske systemer til EU's. F.eks. skal hvert land indføre en åben handelsordning. Dette kræver på sin side et funktionsdygtigt toldsystem - en toldlovgivning og personale, der er uddannet til at håndhæve denne lovgivning. For at kunne drive succesrig samhandel på et åbent EU-marked må landenes eksport nødvendigvis opfylde kvalitetsstandarder, som kan certificeres på grundlag af et pålideligt standardiserings- og certificeringssystem. Det er nødvendigt, at der findes et markedsovervågningssystem for at sikre, at de produkter, der sættes på markedet, er, hvad de foregiver at være. I bank- og finanssektoren vil landene ved at bruge EU-systemet som model få vejledning til at oprette en uafhængig centralbank med uddannet personale, der er i stand til at håndhæve bankforskrifter, herunder forsigtighedsregler, så man muliggør frie kapitalbevægelser, samtidig med at man sikrer, at borgernes opsparing beskyttes.

Stabiliserings- og associeringsprocessen er en langsigtet politik. Det, det drejer sig om, er at hjælpe landene med at skabe varige forandringer. Processen med at fastlægge politiske strategier, vedtage love, oprette institutioner og skabe funktionsdygtige administrationer kræver en langsigtet indsats. Den kræver et langsigtet engagement både fra regionens landes og fra EU's side. Den er ikke en snuptagsløsning på kriser eller pludselig indtrådte begivenheder. Fremskridtene under de forskellige trin i processen bør ske i takt med, hvor hurtigt der sker reelle forandringer i hvert land. Hvis man forcerer udviklingen på hvert enkelt trin, vil landene ikke blive i stand til at møde de udfordringer, der ligger forude, men en vellykket afslutning af hvert trin vil skabe grundlag for skrappere krav i næste trin. Stabiliserings- og associeringsprocessen bidrager i betydelig grad til konfliktløsning på en struktureret og holdbar måde, men kan ikke i sig selv løse kriser, når de opstår. Målet er at få rodfæstet de retsstatslige principper, respekten for individuelle rettigheder og nøje gennemtænkte principper for økonomisk forvaltning, således at udviklingen i retning af integrering med EU ikke kan vendes.

Stabiliserings- og associeringsprocessen er en ledsagepolitik. Det betyder ikke, at EU erstatter eller træder i stedet for nationale administrationer. Der er snarere tale om en politik, der støtter og ledsager landene i regionen i overgangsperioden. Kun på den måde kan man bryde den afhængighedskultur, der fortsat sætter sit præg på dele af det balkanske landskab.

4. Fremskridt og erfaringer

Processen har fungeret som en katalysator for demokratiske ændringer. Alle landene i regionen er gået i gang med at styrke de demokratiske processer og institutioner, respekten for retsstatsprincipperne og menneskerettighederne. Der er oplagte svagheder, men engagementet er til stede, og dette skyldes til en vis grad, at landene er blevet inddraget i stabiliserings- og associeringsprocessen. Processen åbnede EU-markedet for regionens lande og har hjulpet dem med at få gennemført økonomiske og erhvervsretlige love, som skulle skabe god grobund for handel, investeringer og vækst på lang sigt. Under forhandlingerne om stabiliserings- og associeringsaftalerne og forud for disse har EU været i kontakt med hvert enkelt land for i fællesskab med dette at få udpeget, hvad der er behov for, hvis man skal udvikle den lovgivningsmæssige og administrative kapacitet, så den kommer op på niveau med EU. Det er en proces, som i stadig stigende grad bringer regionens eksperter på en lang række vigtige politiske områder i snæver kontakt med deres kolleger i EU, som over en længere periode vil forklare, hvad der er den bedste EU-praksis, og fremlægge idéer om, hvordan der bedst gøres fremskridt i integrations- og tilpasningsprocessen. Stabiliserings- og associeringsprocessen har kort sagt hjulpet landene ind på et politisk, økonomisk og socialt reformspor. Den har udstyret landene med de redskaber, der skal til for at komme videre frem. Processen er fleksibel og avanceret nok til at gøre det muligt for alle fem lande at bevæge sig fremad i passende tempo i retning af samme mål. Hvert land kan finde sin plads i processen.

Der kan drages to vigtige konklusioner af erfaringerne med at gennemføre stabiliserings- og associeringsprocessen, nemlig at processen skal være afpasset efter de individuelle landes behov og særlige forhold, og at der skal ske en passende afvejning mellem stabilisering og associering. Med hensyn til førstnævnte er forskellene mellem landene med tiden blevet større, efterhånden som politiske, konstitutionelle og institutionelle kræfter har hvirvlet nogle af landene ind i en hurtigere udvikling end andre. Den hastighed, hvormed hvert land bevæger sig gennem stabiliserings- og associeringsprocessens faser, skal bedømmes i relation til dets evne til at påtage sig forpligtelserne ved en snævrere associering med EU. Processen har vist sig at være tilstrækkelig fleksibel til at tage hensyn til forskellige fremskridtsfaser. Når det f.eks. drejer sig om Bosnien og Hercegovina, blev der truffet beslutning om i EU-køreplanen fra marts 2000 at koncentrere sig om de vigtigste reformforudsætninger. Denne køreplan skønnedes at være den bedste metode til at sætte Bosnien og Hercegovina i stand til at gøre de nødvendige fremskridt for i sidste ende at indgå i meningsfyldte forhandlinger om stabiliserings- og associeringsaftalerne. Kroatien havde allerede opnået en høj grad af institutionel og administrativ modenhed, da landet gik ind i stabiliserings- og associeringsprocessen, hvilket satte det i stand til at gøre hurtige fremskridt. Dette var ikke tilfældet for Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien, som måske gik for hurtigt gennem forhandlingerne om en stabiliserings- og associeringsaftale uden at have tid til at opbygge det for en effektiv gennemførelse nødvendige fundament.

Begrebet "Stabiliserings- og associeringsprocessen" blev valgt med omhu, og det er en praktisk sondring. Begge elementer beskriver, hvad EU prøver at opnå, og de skal forløbe parallelt. Det er muligt at gøre fremskridt med hensyn til opfyldelse af de formelle forpligtelser i en associering, samtidig med at der stadig arbejdes på de fundamentale stabilitetsproblemer. Man har imidlertid kunnet lære heraf, at det er vanskeligt at komme særlig langt med associeringen, medmindre der er en vis stabilitet - respekt for retsstatsprincipperne og funktionsdygtige politiske og retslige institutioner.

Rækken af problemer, som Sydøsteuropa står over for, er enormt lang. Uanset hvor vellykket stabiliserings- og associeringsprocessen er og fortsat vil være, vil den ikke skabe en ændring af regionen på egen hånd. Der må bygges på et samarbejde - mellem landene selv og med alle de internationale aktører i regionen. En af EU's største sejre i de seneste to år har været at få de andre internationale aktører og donorer til at anerkende og acceptere, at det langfristede mål om integrering i EU og gennemførelsespolitikken i forbindelse hermed, nemlig stabiliserings- og associeringsprocessen, er et centralt element i den internationale indsats og drivkraften i overgangsprocessen. De indretter i stadig stigende omfang deres indsats efter at komplementere denne proces.

5. Den fortsatte udfordring

Mens stabiliserings- og associeringsprocessen har haft succes med at hjælpe landene til at søsætte deres omfattende overgangsprogrammer, har den ikke kureret regionen for mange af dens presserende politiske, økonomiske og sociale problemer. Regionen er konfronteret med en række fælles udfordringer, som kræver en beslutsom indsats på det indenrigspolitiske område og i en regional samarbejdskontekst, hvis man ønsker at lægge fundamentet til moderne stater med velfungerende regeringer og et godt forhold til nabolandene. Stabiliserings- og associeringsprocessen kan ikke løse disse problemer for landene. Den kan imidlertid yde et betydeligt bidrag til at hjælpe landene til at hjælpe sig selv. Desuden kan stabiliserings- og associeringsprocessen strammes op på visse områder (f.eks. regionalt samarbejde), hvor den hidtil har spillet en begrænset rolle.

De vigtigste udfordringer, der endnu mangler at blive taget, er:

* Opbygningen af effektive, moderne stater: en udfordring

Skrøbelige konstitutionelle arrangementer. Omstridte eller skrøbelige konstitutionelle arrangementer er centrale træk ved det politiske landskab i tre lande, Bosnien og Hercegovina, Jugoslavien og Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien. I hvert tilfælde har dette en betydelig indvirkning på gennemførelsen af stabiliserings- og associeringsprocessen. EU har konsekvent ført en stram linje og fremhævet behovet for at respektere de forfatningsmæssige rammer og taget afstand fra enhver tanke om, at det ville støtte ændringer, som ville føre til en yderligere fragmentering i regionen. Instrumenterne i stabiliserings- og associeringsprocessen, især CARDS, rådgivende taskforces og stabiliserings- og associeringsaftalerne har været brugt til støtte for denne politik. I Jugoslaviens tilfælde spiller den rådgivende taskforce en central rolle med hensyn til at sikre, at alle dele af staten følger stort set den samme reformvej i retning af associering med EU. Dette skal bidrage med at bringe en grad af stabilitet i en ellers potentielt omskiftelig situation.

Problemer med anvendelse af retsstatsprincipperne. De vestlige Balkanlande har haft vanskeligheder med at skabe en kultur, hvor overholdelsen af loven styrer alle aspekter af det politiske og økonomiske liv. De nye stater skulle skabe nye institutioner og tilpasse forældede institutioner - hvor flertallet uundgåeligt er svage - og udrydde en godt forankret kultur, der bygger på organiseret kriminalitet, og som har været underlaget under enhver politisk aktivitet. Uden en forståelse i alle samfundslag for, hvad retsstatsprincippet betyder i det daglige, vil udviklingen i retning af EU-modeller og -standarder gå i stå. Korruption er et alvorligt problem i hele regionen og et grundlæggende træk ved det politiske landskab. Alene dens omfang og forbindelserne til den organiserede kriminalitet underminerer den offentlige tillid til den politiske og forfatningsmæssige orden i en region, hvor denne allerede står svagt af andre grunde. Det er også en hindring for udenlandske investeringer. I nogle lande bestræber man sig på at gøre noget ved dette, men disse bestræbelser har endnu ikke sat den nødvendige reaktion i gang, der kan overbevise politikerne om, at dette er en alvorlig hindring for at komme nærmere EU.

Svaghed i den administrative kapacitet. Trods betydelige variationer landene imellem er den administrative kapacitet stadig generelt svag i regionen. Generelt er den offentlige administration hverken veluddannet eller veludstyret. Der er en utilstrækkelig forståelse for det offentliges rolle i demokratiske markedsøkonomier. Mangelen på personale og driftsbudgetter betyder, at selv i de tilfælde, hvor der vedtages nye love, kniber det med gennemførelsen. Gennemførelsen af de nødvendige reformer, herunder reformer inden for statstjenesten og i lokalforvaltningerne, og styrkelsen af de menneskelige ressourcer er opgaver, der kun langsomt og vanskeligt lader sig udføre. Men de er af central betydning, hvis landene skal opstille de lovgivningsmæssige rammer og strukturer, de har behov for.

Tvivlsomme normer for den politiske adfærd. Regionens lande er forholdsvis nye demokratier. Deres demokratiske institutioner er stadig under opbygning. Denne proces gøres så meget desto vanskeligere, som der i hele regionen er en tendens til at anse alvorlige konfrontationer, politisk balancekunst og kriser som normer i det politiske liv. Det er helt almindeligt at presse institutionerne helt ud til den forfatningsmæssige grænse og ud over denne, og man indser ikke, at sådanne aktiviteter er til skade for den nationale interesse. Den nuværende situation i Albanien er et eksempel på dette. Denne adfærd er hverken holdbar eller sund. Det vil ikke kunne undgås, at EU's og andres vurderinger af stabiliteten i hvert land og dets demokratiske institutioner i meget høj grad vil bære præg af, hvilken politik der føres der.

Ekstreme former for nationalisme. En af den senere tids succeshistorier har været, at de destabiliserende former for ekstrem nationalisme i et vist omfang er blevet marginaliseret i de nuværende regeringer i de pågældende lande. Indsættelsen af moderate regeringer har skabt den nødvendige tillid til at fortsætte processen med at trække hvert af landene tættere på EU. Med tiden skulle den ekstreme nationalisme miste en stor del af sin tiltrækningskraft, efterhånden som det står klart, at deres politiske synspunkter er helt ude af trit med kravene til modernisering og reformer samt integrering i EU. Man kan imidlertid ikke udelukke, at de nationalistiske kræfter får et comeback ved de kommende valg i regionen.

Et svagt civilt samfund og svage medier. Et aktivt civilt samfund - især bestående af ikke-statslige organisationer (ngo'er) - og reelt uafhængige medier er af afgørende betydning for, at både statsmagten og det statslige administrationsapparat fremtræder som gennemskuelige størrelser, der er ansvarlige over for borgerne. Imidlertid kan ingen af landene i regionen endnu påstås at have skabt en vågen og kritisk presse og et aktivt civilsamfund, som de har brug for i fremtiden. Der skal fortsat ske forbedringer med adgangen til information, der skal gennemføres lovgivning, der letter ngo'ernes aktiviteter, og der skal opstille garantier for den frie presse.

* Udfordringen fra fattigdommen og social armod

De fleste makroøkonomiske indikatorer i regionen bevæger sig nu i den rigtige retning. Men ingen af økonomierne kan beskrives som sunde eller helt stabile. Alle landene i regionen står i forskelligt omfang over for en destabiliserende kombination af en betydelig grå økonomi, et utilstrækkeligt bredt skatteunderlag, et retligt og administrativt miljø, der ikke er befordrende for udenlandske direkte investeringer, små fremskridt med hensyn til strukturreformer og privatisering, stigende arbejdsløshed og i nogle tilfælde høje militærudgifter, der er ude af proportioner. Fattigdom og social armod ødelægger sammenhængskraften i befolkningen. Et af de mest nedslående problemer i mange dele af regionen er hjerneflugten af unge, uddannede mennesker, og det forhold, at uddannelseskulturen stadig bygger på etniske skillelinjer snarere end forsoning.

* Styrkelse af det regionale samarbejde: en udfordring

Stabiliserings- og associeringsprocessen har til stadighed understreget betydningen af det regionale samarbejde. Stats-/regeringscheferne for de fem lande i regionen og i EU blev på topmødet i Zagreb den 24. november 2000 enige om, at "tilnærmelse til Den Europæiske Union går hånd i hånd med denne proces for udvikling af det regionale samarbejde". Stabiliserings- og associeringsaftalerne udgør modellen for den form for samarbejde og omfanget heraf, som EU forventer få på plads med de fem lande i regionen. De stiller også krav om, at hver signatarstat indgår en bilateral konvention om regionalt samarbejde med de andre signatarstater for at støtte etableringen af forbindelser mellem partnerne i stabiliserings- og associeringsprocessen.

EU bygger på regionalt samarbejde. Det er de stiftende medlemsstaters og senere tiltrædende medlemsstaters erfaring, at politisk forståelse, økonomisk og social velstand afhænger af et snævert samarbejde med nabolande om så stort et antal aktiviteter som muligt. EU viser, hvordan folkeslag kan lægge hadet og stridighederne bag sig og gå sammen om en fælles sag. Integration med EU er kun muligt, hvis fremtidige medlemmer kan påvise, at de er villige og i stand til at indgå i et samarbejde med deres nabolande på samme måde, som EU-landene gør det. De fem lande står over for en række fælles trusler og udviklingsproblemer, som de kun kan håndtere, hvis de samarbejder med hinanden, med EU og med andre nabolande. Det kræver en stor indsats fra landene i regionen at påvise, at de har den modenhed, der er nødvendig for at komme i betragtning som fremtidige kandidatlande. EU har ingen interesse i at styrke eller genskabe et fælles Balkanområde for dets egen skyld, men har snarere en interesse i at dele sine egne erfaringer med et regionalt samarbejde og integration mellem stærke, men gensidigt afhængige nationalstater. Den frygt, der ofte kommer til udtryk, f.eks. i Kroatien, nemlig at det regionale samarbejde vil sinke dets integrering i Europa, er der ikke hold i: samarbejde med nabolande vil virke som en stimulans for yderligere udvikling og hjælpe landet til at udvikle arbejdsmetoder og fremgangsmåder, der er en integrerende del af EU-medlemskab.

Oprettelse af diplomatiske forbindelser og opnåelse af enighed om de retlige spørgsmål i tilknytning til statssuccessionen i det tidligere Jugoslavien viser, at der er opnået en vis normalisering i de bilaterale politiske relationer. Fra denne gode start bør der skabes et netværk af relationer baseret på tillid og fortrolighed. Dette vil gøre det muligt for regionen at mindske risiciene for interne og eksterne trusler mod stabiliteten og sikre, at de vanskelige bilaterale eller bredere spørgsmål såsom grænseforvaltning, afhængighed af energiforsyning, adgang til vandressourcer og havet samt flygtningens tilbagevenden behandles på en ansvarlig måde. Det er nødvendigt med en høj grad af tillid mellem regionens ledere, før det internationale samfund kan takle et spørgsmål som Kosovos fremtidige status. På lignende måde er en yderligere forsoning mellem Zagreb og Beograd en væsentligt forudsætning for stabilitet i regionen.

Regionalt samarbejde er af afgørende betydning for bekæmpelsen af den organiserede kriminalitet. Den organiserede kriminalitets netværk giver næring til nationalismen og ekstremismen i regionens lande og eksporterer sine ulovlige produkter til EU. To tredjedele af den heroin, der beslaglægges i EU, kommer via Balkan. Med fremkomsten af 5000 km nye og ofte vanskeligt kontrollerbare internationale grænser mellem regionens stater er det ikke en rationel anvendelse af ressourcerne, hvis hvert land i regionen går i kamp mod den organiserede kriminalitet på egen hånd. Det er afgørende, at de arbejder sammen gennem Interpol og Europol, gennem et velfungerende regionalt judicielt netværk og gennem samarbejde om asyl, visa og genindrejse.

Regionalt samarbejde er det eneste svar på spørgsmålet omkring flygtninge og hjemstavnsfordrevne, som der er over 1 mio. af i regionen. Ud over de humanitære og sociale bekymringer for disse mennesker, er et lands vilje til at sikre en ægte og holdbar integration af hjemvendte fra minoritetsgrupper en indikator for dets politiske og demokratiske modenhed.

Regionalt samarbejde hører nødvendigvis sammen med åbning af markedet. Landene i regionen har allerede givet tilsagn om at skabe markedsadgang for hinanden. I det aftalememorandum, der blev undertegnet i juni 2001 i stabilitetspagtens regi, blev alle fem lande (plus Rumænien og Bulgarien) enige om at underskrive WTO-kompatible frihandelsaftaler med hinanden før udgangen af 2002. Hvis dette ambitiøse mål nås, vil det sende et meget stærkt signal om regionens faste vilje til at arbejde sammen.

Landene har en oplagt strategisk interesse i på ny at skabe regionale transportkorridorer og energiværker indbyrdes og med resten af Europa. Den videre økonomiske udvikling af regionen og den fremtidige integration med EU og de overordnede transeuropæiske netværker (TEN) afhænger heraf. Det betyder, at man også skal støtte regionale programmer som det regionale elektricitetsmarked (REM) for Sydøsteuropa eller den regionale undersøgelse af transportinfrastrukturen (Transport Infrastructure Regional Study, TIRS). Sammen med partnerlandene og med hjælp fra de internationale finansielle institutioner (især EIB, EBRD og Verdensbanken) har Kommissionen udformet langsigtede strategier for transport og energi i regionen i 2001. Disse strategier er godkendt i stabilitetspagtens regi og komplementeres af en EBRD-strategi i vandsektoren. Efterhånden som gennemførelsen af disse strategier skrider frem, vil der være et stadig større behov for, at de fem lande arbejder sammen i en overordnet regional interesse, når der træffes beslutninger om grænseoverskridende internationale projekter og netværker.

Selv om dette ikke kan tages op udelukkende på regionalt niveau, gælder der lignende strategiske overvejelser for telekommunikation og informationssamfundet. Der skal gøres en indsats i hvert land for at skabe de rette betingelser for at tiltrække private investeringer. Reel konkurrence og bedre tilrådighedsstillelse af disse tjenester i mindre gunstigt stillede regioner ville være en vigtig drivkraft for den økonomiske udvikling i hele regionen. Det videnskabelige og tekniske samarbejde mellem de pågældende lande og EU kan ligeledes bidrage til den sociosøkonomiske udvikling i regionen.

Stabilitetspagten har sammen med EU en vigtig rolle at spille med hensyn til at hjælpe regionen med at føre disse ambitioner ud i livet og ved gennem sine aktiviteter at komplementere og styrke stabiliserings- og associeringsprocessen. Pagtens arbejde er i stigende grad rettet mod spørgsmål, hvor dens netværker og erfaringer kan producere målbare resultater. Kommissionen vil bidrage til opfyldelsen af de prioriterede målsætninger, der blev fastsat at den særlige koordinator på mødet i Rådet (almindelige anliggender) den 11. marts, hvis disse bidrager direkte til EU's strategi i stabiliserings- og associeringsprocessen.

6. Vejen fremad

Stabiliserings- og associeringspolitikken udgør et avanceret og privilegeret partnerskab med EU, hvis endemål er klart. Processen skal kunne udvikle sig og imødekomme alle fem landes behov og forhåbninger, herunder inden for rammerne af en udvidet Europæisk Union. Men hvis det skal lykkes på længere sigt, skal stabiliserings- og associeringsprocessen stadig have fuld opbakning og nye impulser fra landene i regionen og fra EU.

Engagement

Landene i regionen er nødt til at gøre en langsigtet indsats og afsætte betydelige investeringer for at få de fundamentale dele af EU-modellen på plads. De er nødt til gradvis at skabe sig en større forståelse for processens forpligtelser, og hvad gennemførelse af EU-systemet egentlig betyder. Der skal gøres en særlig og bevidst indsats for at få rodfæstet retsstatsprincipperne, da det er en absolut forudsætning for stabilitet og fremskridt for reformen. I betragtning af den organiserede kriminalitets omfang og de enorme problemer i forbindelse hermed er det afgørende, at der tages skridt til at styrke politiets kapacitet, og at retsvæsenet udstyres med virksomme retsmidler. Arbejdet med at få skabt et passende retsgrundlag for bekæmpelse af korruptionen bør fremskyndes.

EU bør fastholde sit engagement i stabiliserings- og associeringsprocessen som den eneste konsekvente, langsigtede og holdbare politiske tilgang til regionen. Der er behov for at modulere processen for hvert land og åbne mulighed for en udviklingstakt, der står i forhold til hvert lands kapacitet til at opfylde forpligtelserne. EU bør fortsat overvåge processen og landenes fremskridt i denne proces og vil fortsat gøre dette gennem den rådgivende taskforce og denne årlige rapport.

EU skal sikre, at de finansielle ressourcer, det har til rådighed til gennemførelse af stabiliserings- og associeringsprocessen (4,65 mia. EUR inden for CARDS-programmet), anvendes effektivt og 100% inden udgangen af indeværende finansperiode. Disse ressourcer bør komplementeres af og omhyggeligt koordineres med medlemsstaternes og andre internationale partneres bestræbelser.

EU skal gøre mere for at sikre en bedre forståelse af stabiliserings- og associeringsprocessen i regionen, men det samme gælder inden for EU og blandt de internationale partnere. Det opfattes alt for ofte stadig som en bureaukratisk øvelse, som ikke har noget at gøre med befolkningernes reelle behov. Der bør gøres en koordineret indsats fra både Kommissionens, medlemsstaternes og partnerlandenes regeringers side for at forklare processen og kommunikere dens resultater på en mere effektiv måde.

Nye impulser

Stabiliserings- og associeringsaftalerne formaliserer de eksisterende arrangementer for politisk dialog, som EU har for hvert land. Men EU skal yderligere udvikle sine mekanismer til styrket politisk dialog og regionalt samarbejde med deltagerne i stabiliserings- og associeringsprocessen. Kommissionen foreslår derfor, at der oprettes et nyt politisk forum Zagreb-processen, der bygger på succesen fra topmødet i Zagreb i november 2000. Herved kunne man bringe de politiske ledere i regionen og deres ministerkolleger i EU sammen på regelmæssigt grundlag for at drøfte centrale spørgsmål af fælles interesse. Målet vil være at uddybe deres forståelse af associeringsprocessen og bidrage til målsætningen om et mere avanceret regionalt samarbejde, sådan som det er formuleret i stabiliserings- og associeringsaftalerne. Sådanne møder ville også være et klart signal til offentligheden om, at der består et særligt privilegeret forhold deltagerne i stabiliserings- og associeringsprocessen og EU.

Der er visse aspekter af de intensive forberedelser, der er fælles for kandidatlandenes førtiltrædelsesproces, som med fordel kan "genbruges". F.eks. må der lægges særlig vægt på institutionsopbygning, så disse lande udformer politikker, love og former for praksis, som skaber tillid hos landene i EU. Dette vil kræve ekspertise fra medlemsstaternes administrationer, sådan som det allerede er tilfældet med de nuværende kandidatlande, et krav, der vil vokse med tiden. Erfaringerne i en førtiltrædelseskontekst med hensyn til grænsekontrol og -forvaltning kan med fordel benyttes af deltagerne i stabiliserings- og associeringsprocessen.

EU gennemgår en af sine mest udfordrende perioder i sin udvikling, nu hvor det forbereder sig på den største udvidelse i sin historie. Det vil tage tid at absorbere de nye medlemsstater og at skabe nye måder at arbejde på i en udvidet union. De vestlige Balkanlande står over for en lige så afskrækkende udfordring, som består i at få gennemført politiske og økonomiske reformer, som omfatter vidtrækkende bestræbelser med henblik på stats- og institutionsopbygning. Denne proces vil også kræve sin tid for at bære frugt. Ved at tage denne udfordring op og med bistand fra EU gennem stabiliserings- og associeringsprocessen er landene i regionen ved at udvikle sig til troværdige kandidater til medlemskab. Det hårde arbejde med at ændre de retlige og regulatoriske rammer, at udvikle funktionsdygtige og demokratisk ansvarlige offentlige administrationer og bevæge sig i retning af markedsøkonomi er en absolut forudsætning for fremtidigt medlemskab. Som det er tilfældet i den nuværende udvidelse er dette områder, hvor EU vil vurdere fremtidige kandidaters vilje og evne til at påtage sig medlemskabets forpligtelser. Det er derfor ændringernes tempo og omfang i hvert enkelt land, der vil være afgørende for deres udsigter til fremtidigt medlemskab, og ikke datoen for en eventuel ansøgning om medlemskab.

Graden af succes for stabiliserings- og associeringsprocessen i politisk henseende vil blive målt på, i hvilket omfang landene gradvis gør sig fri af deres afhængighed af eksterne kilder til militær, administrativ og finansiel støtte. Det internationale samfund som helhed bør til stadighed tage sin tilstedeværelse og virksomhed i regionen op til vurdering med henblik på at trække sig ud af områder, hvor landene er tilstrækkeligt forberedte til selv at påtage sig de forpligtelser, der påhviler en nation. EU's og regionens landes engagement i stabiliserings- og associeringsprocessen skulle gøre dette lettere.

BILAG A Resuméer af rapporterne om de enkelte lande

ALBANIEN

Stabiliserings- og associeringsrapport

RESUMÉ [SEC(2002)339]

Da Albanien begyndte sine reformer, lå landet meget langt fra det generelle udviklingsniveau i Vesteuropa. De tidlige bestræbelser på at indføre demokrati og opbygge en markedsøkonomi blev alvorligt undermineret af den socioøkonomiske krise og de uroligheder, der fulgte det finansielle sammenbrud i 1997. Manglen på demokratisk kultur, fraværet af dialog mellem de forskellige politiske retninger og en begrænset forståelse for begrebet national interesse blandt de politiske ledere har ofte stillet sig i vejen for, at der har kunnet udformes og gennemføres en sund politik, hvormed man kan tage fat på de mange spørgsmål, som Albanien står over for. Den spændte situation i regionen har også haft en negativ indflydelse på landets stabilitet. Alt dette betød, at situationen i begyndelsen af 1998 ikke var meget bedre end i reformens første år.

Siden 1998 har reformbestræbelserne i Albanien været mere produktive: Vedtagelsen af en moderne forfatning og lovgivningsmæssige rammer, en generel forbedring af den makroøkonomisk stabilitet og de offentlige finanser, en effektiv gennemførelse af privatiseringsprocessen, en betydelig styrkelse af told- og skatteadministrationerne og en forbedring af den sikkerhedsmæssige situation og den offentlige orden. Desuden har Albanien været konstruktiv i sit forhold til den nylige krise i Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien og Presevo. Alle disse relative fremskridt har bragt Albanien tæt på forhandlinger om en stabiliserings- og associeringsaftale med EU.

Imidlertid ligger det udgangspunkt, som alle disse resultater skal måles på grundlag af, på et uhyre lavt niveau, og der skal gøres meget for at sikre yderligere fremskridt for Albanien inden for stabiliserings- og associeringsprocessen. Indgåelse af en stabiliserings- og associeringsaftale er i sig selv afhængig af, at der præsteres en vedholdende reformindsats fra Albaniens side, og at landets administrative kapacitet styrkes for at sikre en korrekt gennemførelse af en sådan aftale.

Albanien er stadig plaget af en politisk kultur, hvor konfrontationerne hersker, og hvor individuelle interesser er vigtigere end generelle interesser med det resultat, at der hersker politisk ustabilitet, og at regeringsførelsen er mangelfuld. Valgene er endnu ikke nået op på international standard. Retsvæsenet er stadig et stort problem, da det stadig er dårligt forberedt på at håndhæve lovgivningen, den juridiske argumentation er ofte svagt funderet, og der er omfattende korruption. Den generelle gennemførelse af de lovgivningsmæssige rammer er ufuldstændig, og retssikkerheden er ikke stor nok til, at der kan tiltrækkes indgående investeringer i et omfang, der bidrager til en sund og bæredygtig økonomisk udvikling. Den offentlige administration er svag og er stadig underlagt politisk og finansiel indflydelse. På næsten ethvert område, hvor Albanien vil skulle påtage sig forpligtelser i henhold til en fremtidig stabiliserings- og associeringsaftale, er der en betydelig mangel på gennemførelseskapacitet. Trods økonomiske fremskridt i den seneste tid er de generelle socioøkonomiske forhold i Albanien så dårlige, at næsten en femtedel af befolkningen må klare sig for mindre end 1,2 EUR om dagen. Den grå økonomi er stadig for stor, den forhindrer konkurrence og hæmmer investeringslysten. Den nuværende energikrise udgør en trussel mod udsigterne til fortsat økonomisk vækst. Omfattende korruption og organiseret kriminalitet, især alle former for smuglertrafik, udgør stadig alvorlige problemer og underminerer både respekten for retsstatsprincipperne og selve samfundets fundament.

For at gøre større fremskridt i stabiliserings- og associeringsprocessen er det uhyre vigtigt, at Albanien hurtigst muligt skaber garanti for et stabilt politisk miljø med fuldt funktionsdygtige demokratiske institutioner. Den nye regering bør hurtigst muligt sørge for, at der igen fokuseres på de stærkt påkrævede reformer, og fremskynde gennemførelsen heraf.

BOSNIEN-HERCEGOVINA

Stabiliserings- og associeringsrapport

RESUMÉ [SEC(2002)340]

Bosnien-Hercegovina står over for en mangfoldighed af indbyrdes forbundne udfordringer. Nogle af de mest presserende, sådan som de er defineret i den generelle rammeaftale for fred (GFAP - Dayton-aftalen), er der fundet en løsning på med international bistand: de militære fjendtligheder er standset, et betydeligt antal flygtninge er vendt hjem, og de institutioner, der er forudset i forfatningen, er begyndt at fungere. Dette er imidlertid kun en begyndelse. Bosnien-Hercegovina må nu se frem til en fremtid som en uafhængig og selvhjulpen europæisk stat ved at prioritere et målrettet reformprogram, som vil sætte landet i stand til at indtage sin plads i en større europæisk orden.

Med hensyn til politiske reformer må Bosnien-Hercegovina blive en selvstændig og selvhjulpen stat, der er baseret på retsstatsprincipperne. Dette er en forudsætning for yderligere fremskridt. Hvis landet skal kunne klare sig selv, må der i alle lag af den bosniske befolkning være en erkendelse af, at de har en fælles fremtid inden for Bosnien-Hercegovinas rammer. Alle parter har en interesse i at opbygge en stat, som kan klare sig uden international bistand og kontrol. Alle samfund i Bosnien-Hercegovina må derfor lægge den polarisering bag sig, som ofte har gjort det vanskeligt at indgå kompromiser og bygge konstruktivt på de grundstene, der blev lagt i Dayton. I nogle tilfælde kan det, hvis man ønsker at nå målet om at skabe bæredygtighed og integrering i Europa, betyde, at nogle af delstaternes beføjelser overdrages til staten. Især Republika Sprska (RS) må tage i betragtning, at en stærk stat er forenelig med en stærk delstat, og at førstnævnte faktisk er en forudsætning for sidstnævnte. National og delstatslig bæredygtighed kan kun bygge på, at staten Bosnien-Hercegovina tegner sig for reformprocessen.

Også med hensyn til den økonomiske politik er parolen bæredygtighed. Blandt de mange udfordringer er der to på kort og mellemlang sigt, der skal fremhæves. For det første har Bosnien-Hercegovina nydt godt af massiv, men unormal og nu faldende tilførsel af udenlandsk bistand. Bosnien-Hercegovina må i stigende grad erstatte denne bistand med egen vækst. I betragtning af de begrænsede indenlandske ressourcer er det afgørende, at Bosnien-Hercegovina skaber de betingelser, der er nødvendige for at tiltrække udenlandske direkte investeringer - og dette vil kun være muligt, hvis der allerede forefindes en systemisk og institutionel stabilitet som nævnt ovenfor. En særlig vigtig etape i skabelsen af økonomisk bæredygtighed er udviklingen af et velfungerende indre marked i Bosnien-Hercegovina. For det andet må Bosnien-Hercegovina få bragt sine offentlige finanser i ligevægt. Uden statslige ressourcer til at matche statens ansvarsområder vil bæredygtigheden af selv de reformer, der er indført, stadig være tvivlsom.

Endelig må Bosnien-Hercegovina, hvis landet skal nå sit erklærede mål om integrering i de europæiske strukturer, viljefast arbejde for fremskridt med hensyn til stabiliserings- og associeringsprocessen (SAP) i løbet af de næste tolv måneder. Forsinkelser med hensyn til gennemførelse af køreplanen afspejler kompleksiteten i de indre forhold i Bosnien-Hercegovina, men måske også en udtalt vilje hos nogle til at gemme sig bag denne kompleksitet. Beklageligvis har dette betydet forsinkelser, som har gjort, at Bosnien-Hercegovina er sakket agterud i forhold til sine naboer. Køreplanen skal være afsluttet hurtigt i 2002. Det er vigtigt, at køreplanen og SAP-dagsordenen ikke stiller yderligere krav til landet ud over dem, der følger af de politiske og økonomiske reformer. Det er snarere sådan, at de fastlægger de mest påtrængende prioriteringer og angiver retningen ved at sætte reform og målet om bæredygtighed ind i en sammenhæng med integrering i EU's strukturer.

Siden 1995 har Bosnien-Hercegovina gjort fremskridt. Der må bygges på disse fremskridt, for at der kan opnås en selvbærende stabilitet. Dette er afgørende, for det er kun med uafhængige og selvstændige stater (ikke delstatslige enheder eller lokale myndigheder), at EU kan føre forhandlinger eller opretholde aftalemæssige bilaterale forbindelser.

KROATIEN

Stabiliserings- og associeringsrapport

RESUMÉ [SEC(2002)341]

Det politiske klima i Kroatien ændredes radikalt, da der kom en ny ledelse i begyndelsen af 2000. Den nye regering har udvist en udtalt vilje i sine bestræbelser på at skabe et fuldt udbygget demokrati og en politik, hvor man respekterer retsstatsprincipperne. Dette forhold og de skridt, der er taget indtil nu, har bragt Kroatiens politiske og økonomiske isolation til ophør, hvilket har ført til en hurtig forbedring af de bilaterale forbindelser mellem Kroatien og EU.

Regeringen står nu over for to store udfordringer: demokratiet skal konsolideres for at skabe et fast grundlag under den langsigtede politiske og sociale stabilitet, og der skal gennemføres et omfattende program for strukturreformer for at sikre den politiske og økonomiske overgang. Skal det lykkes, kræver det engagement og aktiv deltagelse fra alle dele af den offentlige administration. Også det civile samfund vil være nødt til at spille en mere effektiv rolle.

Der er sket en omfattende ændring i den nuværende regerings tilgang på områder som demokratisering, respekt for menneskerettighederne, herunder mindretalsrettigheder, og overholdelse af forpligtelserne i henhold til fredsaftalerne. Der er gjort betydelige fremskridt. Imidlertid er den mest vidtrækkende potentielle trussel mod opnåelse af økonomiske, politiske og sociale reformer den fortsatte svaghed i retsvæsenet og de heraf følgende problemer med retshåndhævelsen. Pres fra nationalistisk side har stadig en del indflydelse på reformtempoet. Det gælder især for processen for flygtninges tilbagevenden og de facto-integreringen af det serbiske mindretal. Disse forhold har også været en faktor i håndteringen af samarbejdet med ICTY. Desuden påvirker nationalistiske pres regeringens holdning til øget regionalt samarbejde. Selv om der på det bilaterale, praktiske niveau er taget en række betydelige skridt i den rigtige retning, er der en vedholdende tendens til at overpolitisere og overvurdere virkningen af og hensigterne bag regionalt samarbejde. Kroatien må i sidste ende komme ud over de regionale og historiske gnidninger og gå ind i en mere åben dialog med sine naboer om at finde en løsning på udestående politiske spørgsmål.

De makroøkonomiske indikatorer viser, at der er ved at ske en forbedring af økonomien. Regeringen har indledt en proces, der skal føre til økonomiske og strukturelle reformer. Denne proces skrider frem i et langsommere tempo end forventet, men der forventes resultater på mellemlang sigt og allerede i løbet af 2002. Den høje arbejdsløshed giver stadig anledning til store bekymringer.

Undertegnelsen af stabiliserings- og associeringsaftalen (SAA) var en indikator for de stadig bedre forbindelser mellem Kroatien og EU. Troværdigheden i Kroatiens stræben efter at blive accepteret som kandidat til EU-medlemskab afhænger i første omgang af, med hvor stort held landet gennemfører SAA, som tilbyder en klart afmærket vej, der kan bringe landet tættere på europæiske standarder. Aftalen har haft en direkte og konkret indvirkning på det indenlandske reformprogram. Regeringen gør sig alvorlige bestræbelser på at få de nødvendige lovgivningsmæssige rammer. Imidlertid er gennemførelsen af den vedtagne lovgivning stadig

en stor udfordring, og administrationen er nødt til at se på sin egen kapacitet til at gennemføre reformerne og gøre noget ved de mangler, den konstaterer. Selv om regeringen synes at være klar over dette, fokuserer den fortsat for meget på de politiske målsætninger i Kroatiens Europapolitik, som danner overskrifter, snarere end på den enorme indsats, som kræves for at nærme sig de europæiske standarder.

Forbundsrepublikken Jugoslavien

Stabiliserings- og associeringsrapport

RESUMÉ

[SEC(2002)343]

I løbet af 2001 har man kunnet konstatere en stærk, udtalt reformvilje og tydelige fremskridt i Forbundsrepublikken Jugoslavien (Republikken Serbien, Kosovo og Republikken Montenegro). De "klassiske" problemer, der gør sig gældende for et land i en overgangsfase, bliver yderligere forstærket af de uløste spørgsmål i forbindelse med forfatningsmæssig status og den, indtil for nylig, mindre samarbejdsvillige holdning hos en af republikkerne, som underminerer statens funktion. Det er af vital betydning, at disse forhold ikke kommer i karambolage med reformbestræbelserne, da disse reformer under alle omstændigheder er påkrævet i hele landet, og at der ikke som følge heraf skabes ustabilitet uden for Jugoslaviens grænser.

Med hensyn til de politiske reformer er det generelle indtryk positivt. I den forholdsvis korte periode, siden den nye regering trådte til, har Beograd udvist en klar politisk vilje til at igangsætte de nødvendige reformer. Respekten for de fundamentale principper er blevet større, selv om det er påkrævet med bedre koordinering og implementering. Jugoslavien har fortsat sine bestræbelser på at opbygge bilaterale og multilaterale forbindelser i hele regionen og uden for denne. Jugoslaviens respekt for de internationale forpligtelser (ICTY) skal forbedres, hvis dette ikke skal blive en hindring for integreringen i de europæiske strukturer. Der har også været fremskridt i Kosovo med fortsatte internationale bestræbelser på at opbygge demokratiet og skabe respekt om retsstatsprincipperne, og der har været politiske ændringer i form af udformningen af en forfatningsmæssig ramme samt de vellykkede valg til selvstyrets nye midlertidige institutioner. Overførslen af beføjelser til de valgte repræsentanter ville kunne være sket lidt hurtigere, hvis de havde udvist lidt større lederskab. Man kunne have forventet flere fremskridt i Montenegro efter tre år med demokratisk styre. I hele Jugoslavien er det vigtigt, at rytmen i de vanskelige politiske reformer ikke bremses på grund af udfordringerne forude, og at de faktorer, der potentielt kan bremse fremskridtene - såsom korruptionen - takles hurtigst muligt.

Der er gjort betydelige fremskridt på den økonomiske front - der er kommet en afslutning på isoleringen af Jugoslavien, der er afholdt en vellykket donorkonference, og der er ydet betydelige mængder bistand, der er fundet en løsning på problemet med landets udlandsgæld, og der er sket en hurtig udvikling fra genopbygningsfasen efter konflikterne frem til overgangsperioden. Der er en klar international konsensus om, at Beograd allerede har støbt det rette fundament for økonomisk reform og udvikling i sit første overgangsår. På det makroøkonomiske plan er der taget de rette finansielle og fiskale skridt. Den økonomiske udvikling i Kosovo er, om end fra et lavt udgangspunkt, fortsat med donorstøtte og vejledning. Der burde dog have været mere tydelige fremskridt i gennemførelsen af de økonomiske reformer i Montenegro i landets tredje overgangsår. Gennemførelsen af de økonomiske reformer begyndte at gå langsommere i begyndelsen af 2001, men efter valgene i april blev der gjort yderligere fremskridt i nogle sektorer, selv om budgetfinansieringen fortsat er vanskelig.

Efterhånden som tempoet i overgangsprocessen øges i 2002, skulle der blive tale om mere dybtgående reformer i hele Jugoslavien - så man går fra vedtagelses- til gennemførelsesfasen for reformerne, så alle dele af Jugoslavien bringes op på samme niveau, hvorved det bliver muligt for staten at bevæge sig videre fremad. Myndighederne vil også stå over for den udfordring, at den skal fastholde offentlighedens støtte til de vanskelige og nødvendige reformer forude. For at det kommer alle dele af Jugoslavien til gode og med henblik på, at Jugoslavien kommer tættere på EU, bør man - især på det økonomiske område, men ikke kun der - tillægge det høj prioritet, at der inden for statens rammer genskabes et fælles økonomisk område, der fungerer godt, og at der gennemføres EU-kompatible reformer i hele staten.

Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien

Stabiliserings- og associeringsaftale

RESUMÉ [SEC(2002)342]

I 2001 stod Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien over for den mest alvorlige politiske og sikkerhedsmæssige krise i sin historie. Dette har haft en stor indvirkning på økonomien, de demokratiske institutioner og administrationens evne til at føre reformprocessen videre. Med betydelige politiske og økonomiske investeringer fra EU og resten af det internationale samfund har landet udvist vilje til at komme gennem krisen, men det er nødt til at fastholde sine bestræbelser for at sikre stabiliteten. Krisen afslørede alvorlige svagheder i landets demokratiske institutioner og understregede behovet for en gennemgribende indsats for at sikre stabiliteten i landets demokratiske institutioner, så demokratiet sikres, retsstatsprincipperne respekteres, og mindretal beskyttes. Ændringerne i forfatningen i november 2001 og vedtagelsen af loven om lokalt selvstyre i januar 2002 var et positivt skridt i denne retning. Den fulde gennemførelse af rammeaftalen fra august 2001 er afgørende for at få opbygget den nødvendige landsomfattende politiske konsensus og stabilitet, der er nødvendig for reformbestræbelserne forude.

Den økonomiske situation blev forværret i løbet af 2001, hovedsagelig som følge af den sikkerhedsmæssige krise. Den makroøkonomiske stabilitet kunne ikke opretholdes, og de fleste indikatorer bevægede sig i den forkerte retning. Gennemførelsen af landets strukturreformprogram har højeste prioritet og vil kræve en betydelig politisk og administrativ indsats. Privatisering af de statsejede virksomheder og salg eller likvidation af store tabsgivende virksomheder er uheldigvis blevet udsat. Man har ikke sikret gennemsigtighed i privatiseringsprocessen. Trods forbedringer i regelsættet for banktilsyn er sundhedstilstanden i banksektoren stadig kritisk. Reformerne er stærkt påkrævede, hvis landet skal være i stand til at leve op til de konkurrencemæssige pres og markedskræfterne, som vil blive et resultat af den fulde gennemførelse af interimsaftalen.

Med hensyn til administrationens struktur og funktion var vedtagelsen af de retlige rammer for decentraliseringen af den offentlige administration et vigtigt skridt fremad, som også skulle bidrage til bredere stabilitet i landet. Generelt skal der imidlertid ske en hel del i den offentlige administration, før den i tilstrækkeligt omfang kan varetage alle de opgaver, som kræves af den i et funktionsdygtigt demokrati, der er baseret på retsstatsprincipperne. Det svage retsvæsen og de heraf følgende vanskeligheder for retshåndhævelsen består stadig. Korruptionen giver anledning til alvorlige bekymringer, og det er yderst vigtigt, at regeringen tager fat om dette problem i form af en handlingsplan bestående af specifikke foranstaltninger.

Undertegnelsen af stabiliserings- og associeringsaftalen (SAA) i april 2001 og interimsaftalens ikrafttrædelse den 1. juni 2001 var et vigtigt skridt i Makedoniens bestræbelser på at bevæge sig tættere på EU. Men en omhyggelig og grundig gennemførelse af disse forpligtelser vil være den eneste virkelige indikator for fremskridt. Den politiske krise har imidlertid sænket tempoet i processen for de institutionelle og lovgivningsmæssige ændringer, som er nødvendige, hvis Makedonien skal komme tættere på de europæiske strukturer. Det er vigtigt, at der gøres enhver bestræbelse i 2002 for igen at få lagt fokus på gennemførelsen af interimsaftalen.

BILAG B

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

BILAG C

Menneskerettighedskonventioner, som er ratificeret af Albanien, Bosnien-Hercegovina, Kroatien, Forbundsrepublikken Jugoslavien og Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien

pr. 31. januar 2002

>TABELPOSITION>

R = ratificeret

S = undertegnet

O = hverken ratificeret eller undertegnet