RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

Første statusrapport om Ruslands gennemførelse af de fælles skridt hen imod visumfri rejsetrafik med henblik på kortvarigt ophold for russiske borgere og EU-borgere inden for rammerne af visumdialogen mellem EU og Rusland

I. Baggrund

På topmødet mellem EU og Rusland, som blev afholdt i Skt. Petersborg i maj 2003, nåede parterne til enighed om at påbegynde en undersøgelse af betingelserne for gensidig visumfri rejsetrafik på lang sigt, og dermed var der banet vej for drøftelserne mellem EU og Rusland om visumfritagelse. I foråret 2007 blev visumdialogen mellem EU og Rusland derfor indledt. På samme måde som i visumdialogerne med andre tredjelande og i overensstemmelse med kravene i forordning (EF) nr. 539/2001 er visumdialogen mellem EU og Rusland bygget op omkring fire hovedområder (dokumentsikkerhed, herunder biometri, ulovlig indvandring, herunder tilbagetagelse, offentlig orden og sikkerhed samt eksterne forbindelser).

I perioden december 2007-marts 2010 blev der afholdt ekspertmøder i Moskva med det formål at undersøge status for EU's og Ruslands lovgivning og praksis inden for alle de områder, der hører under visumdialogens fire hovedområder.

På grundlag af konklusionerne fra disse ekspertmøder foreslog Kommissionen Rådet, at begge parter på Det Permanente Partnerskabsråd EU-Rusland om frihed, sikkerhed og retfærdighed (JLS PPC) i maj 2010 skulle blive enige om at påbegynde udarbejdelsen af et dokument om "Fælles skridt hen imod visumfri rejsetrafik", som skulle indeholde en fortegnelse over tekniske kriterier og krav til en visumfri ordning. Rådet accepterede denne tilgang.

På denne baggrund pålagde JLS PPC i maj 2010 de højtstående embedsmænd at drøfte, hvordan man skulle komme videre til den praktiske fase. På forslag fra de højtstående embedsmænd, der mødtes ved adskillige lejligheder i 2010, blev fælles skridt-metoden formelt godkendt på JLS-PPC-mødet i november 2010, og de højtstående embedsmænd blev opfordret til at udarbejde dokumentet.

EU's første udkast til en sådan fortegnelse blev tilsendt Rusland i marts 2011 med henblik på at indlede forhandlingerne. Proceduren varede til årets udgang, og de "Fælles skridt hen imod visumfri rejsetrafik med henblik på kortvarigt ophold for russiske borgere og EU-borgere" blev officielt godkendt af EU og Rusland på topmødet den 15. december 2011. På topmødet blev der ligeledes givet startskud til gennemførelsen af de fælles skridt.

Der blev afholdt et opstartsmøde mellem EU's og Ruslands eksperter vedrørende emnet i marts 2012. På dette møde drøftede og redegjorde begge parter for deres fortolkning af hvert af de fælles skridt og af den operationelle foranstaltning, som var nødvendig at medtage i drøftelserne for at kunne foretage en fuldstændig evaluering af den korrekte gennemførelse af skridtene.

Rusland og EU udarbejdede herefter deres respektive skriftlige rapporter om status for gennemførelsen af alle de fælles skridt. Rusland indsendte sin skriftlige rapport den 13. april 2012, mens EU indsendte sin den 31. maj 2012. Indtil september 2012 foregik der yderligere kommunikation i form af skriftlige udvekslinger og svar på supplerende spørgsmål fra begge sider.

Med afsæt i de skriftlige udvekslinger arrangerede begge parter ekspertmissioner i marken. Der blev gennemført fire missioner i Rusland med deltagelse af eksperter fra EU (både Moskva og en lang række regioner) i perioden september 2012-juli 2013 (én mission for hvert hovedområde). Tilsvarende gennemførte russiske eksperter fire missioner i EU i perioden december 2012-oktober 2013 (der blev arrangeret i alt 23 besøg i nærmere angivne medlemsstater).

Visumdialogen mellem EU og Rusland bygger på fuldstændig gensidighed mellem parterne. Vejen hen imod visumliberalisering afhænger af det fremskridt, der gøres med at gennemføre de fælles skridt, og der er ingen automatik i proceduren. Som anført i de afsluttende bestemmelser i de fælles skridt vil parterne først, når gennemførelsen af de fælles skridt er tilendebragt, beslutte at indlede forhandlingerne om en visumfritagelsesaftale mellem EU og Rusland i overensstemmelse med deres respektive nationale procedurer. En fuldstændig gennemførelse af aftalerne om henholdsvis lempelse af reglerne for visumudstedelse og tilbagetagelse er af meget stor betydning for visumdialogen.

I forbindelse med overvejelserne om gennemførelsen af de fælles skridt vil også udviklingen inden for og vurderingen af andre områder som anført i de afsluttende bestemmelser i de "fælles skridt" blive taget i betragtning (forbindelser mellem migrationstilstrømning og beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, antallet af afslag på visumansøgninger, af godkendte tilbagetagelsesanmodninger og af effektive tilbagesendelser, antallet af beslutninger om tilbagesendelse, af afvist indrejse ved grænseovergangen og af pågribelse af de respektive borgere, der ulovligt opholder sig på parternes respektive områder, samt ventetid ved grænseovergange mellem EU og Rusland).

Kommissionen har regelmæssigt foretaget indberetninger til både Rådet og Europa-Parlamentet om enhver udvikling inden for rammerne af visumdialogen. Kommissionen vil også, når tiden er moden, fremlægge en omfattende vurdering af bl.a. eventuelle indvirkninger på EU af migration, grænseforvaltning og sikkerhedsfaktorer samt indvirkningen af en fremtidig visumfri ordning mellem EU og Rusland på den regionale samhørighed.

Dette er den første statusrapport, som Kommissionen har fremlagt med en beskrivelse af status for Ruslands gennemførelse af de fælles skridt og en redegørelse for de problemer, der giver anledning til bekymring, samt anbefalinger.

II. Vurdering af gennemførelsen af de fælles skridt under hvert enkelt hovedområde

Hovedområde 1: Dokumentsikkerhed, herunder biometri

Generel vurdering

I løbet af de seneste par år har Rusland gjort store fremskridt på dette område. Dette omfatter indførelsen af det biometriske pas i 2006 og opdateringerne heraf i overensstemmelse med ICAO's standarder i 2010 og 2013. Fremstillingen, udstedelsen og personaliseringen af internationale biometriske pas er ret sikre og følger ICAO's relevante praksis og standarder. Hvis pas bliver stjålet eller bortkommer, indberettes dette, om end manuelt, til Interpols centrale database. Underliggende dokumenter (herunder interne pas – Ruslands væsentligste identitetsdokumenter (id)) er tilstrækkeligt sikre til formålet, og personaliserings- og udstedelsesprocedurerne afspejler de gældende standarder. Der bliver tilvejebragt undervisningsprogrammer, herunder foranstaltninger til bekæmpelse af korruption, selv om der endnu ikke er gennemført en analyse af effektiviteten heraf. Det bør ligeledes bemærkes, at den liberale lovgivning vedrørende navneændring kombineret med det forhold, at der ikke er noget centralt personregister, kan åbne mulighed for misbrug.

Særlige bemærkninger

Indførelse af biometriske pas, der opfylder ICAO's standarder, på grundlag af en omfattende og sikker identitetsforvaltning og under hensyntagen til det arbejde, der er indført inden for rammerne af ICAO, og tilstrækkelig beskyttelse af personoplysninger samt sikring af deres autenticitet, fremme af begge parters relevante myndigheders nøjagtige kontrol af pasindehaverens identitet.

Efter indførelsen af biometriske pas i 2006 er der siden den 1. marts 2010 blevet udstedt en opdateret version. Den opfylder ICAO's standarder og omfatter øgede sikkerhedselementer. Med virkning fra 2013 udstedes der en tredje generation af biometriske pas, som også indeholder oplysninger om fingeraftryk. Selv om efterspørgslen på ikke-biometriske pas er faldende, kan de stadig fås, og der er ingen planer om at ophøre med udstedelsen af dem.

De væsentligste beføjelser til at fremstille og udstede både internationale pas og underliggende dokumenter indehaves af: det statslige trykkeselskab Goznak, det statslige registerkontor (ZAGS) med sine regionale og lokale kontorer (ansvarligt for udstedelsen af kildecertifikater), den føderale migrationstjeneste (FMS) med sine regionale og lokale kontorer (ansvarlig for udstedelsen af internationale pas og russiske interne pas).

Den nuværende generation af biometriske pas er godt beskyttet mod forfalskning og opfylder ICAO's standarder. Udstedelsesprocessen er pålidelig og rimelig sikker, både når det drejer sig om kontrol af ansøgerens identitet, trykning og lagring af blankopas og personaliseringen heraf. Den sikkerhed, som omgærder de oplysninger, der bliver lagret i forbindelse med denne procedure, er reguleret i den føderale lov nr. 152-FZ af 27. juli 2006, "lov om personoplysninger".

De underliggende dokumenter (dvs. interne pas og kildecertifikater) er teknisk godt beskyttet mod forfalskning. Endvidere er den nye form for interne pas (der er blevet udstedt siden januar 2008) forsynet med yderligere sikkerhedselementer, og indholdet af dette pas er maskinlæsbart i overensstemmelse med ICAO's standarder. Blankopas fremstilles (centralt) og opbevares sikkert og effektivt. Personaliseringen og udstedelsen af disse dokumenter finder sted på regionalt plan, og de relevante procedurer afspejler de gældende standarder.

De centrale og lokalt beliggende lokaler, der blev besøgt, og som anvendes af de kompetente myndigheder, der håndterer både internationale pas og underliggende dokumenter, var godt sikrede. De administrative sikkerhedsprocedurer vedrørende adgang til og håndtering af dokumenter var på plads.

Der er intet centralt register. Kildecertifikaterne håndteres regionalt, og hver enkelt region har sit eget register og sin egen elektroniske database (i hvert tilfælde på de kontorer, som EU's eksperter besøgte). Høringer mellem regioner foregår administrativt i tilfælde af tvivl (via officielle anmodninger sendt pr. post). De russiske myndigheder henviste til planer om at oprettet et nyt, centralt elektronisk personregister, men der blev ikke oplyst en konkret dato. Et forslag til forbedring i denne henseende kunne være en sammenkoblingsportal mellem forskellige føderale agenturer og ministerier (SMEV), hvilket ville muliggøre elektronisk håndtering af anmodninger (efter sigende allerede operativ).

Reglerne for navneændring er tilsyneladende forholdsvis liberale og giver fortsat anledning til bekymring. Det forholder sig faktisk sådan, at der på nuværende tidspunkt ikke er fastlagt begrænsninger for borgere, som ønsker en navneændring. Som følge af manglen på et centralt register kan navneændringer desuden kun spores på regionalt plan eller på formel anmodning til et andet regionalt ZAGS-kontor, hvilket er tidskrævende og således muliggør misbrug.

Sikring af hurtig og systematisk indberetning til Interpol-databasen af bortkomne og stjålne pas.

Oplysninger om bortkomne og stjålne internationale pas er lagret i FMS' centrale database og indberettes herefter til det nationale centralbureau (NCB) i Interpol (som har til huse i indenrigsministeriet), således at det kan blive indarbejdet i træk-skub-informationssystemet vedrørende Interpols database over stjålne og bortkomne rejsedokumenter (SLTD). Der foretages dagligt manuelle overførsler til Interpols database.

Indenrigsministeriet har iværksat et udviklingsprojekt for at forbedre informationsudvekslingen mellem FMS og Interpols NCB gennem automatiske overførsler til SLTD (skal være gennemført i 2013).

Hidtil har Rusland ikke integreret bortkomne og stjålne interne pas eller underliggende dokumenter i Interpols SLTD-database, da disse dokumenter ikke kan benyttes i udlandet. Ikke desto mindre overvejer Rusland muligheden for ligeledes at inkludere disse dokumenter.

Opretholdelse af regelmæssig udveksling af prøveeksemplarer af pas og visumformularer, oplysninger om dokumentfalsk og samarbejde om dokumentsikkerhed.

Prøveeksemplarer af pas og visumformularer udveksles regelmæssigt via diplomatiske kanaler under udenrigsministeriet. FMS modtager prøveeksemplarer af udenlandske dokumenter fra indenrigsministeriet og videresender dem til underretning til FMS' områdekontorer.

Gennemførelse af uddannelsesprogrammer om metoder til dokumentbeskyttelse med udgangspunkt i ICAO's standarder, herunder om indførelse af biometriske parametre samt udveksling af oplysninger om metoderne og den respektive eventuelle videnskabelige forskning på området.

Embedsmænd i ZAGS og FMS modtager indledende undervisning, som følges op af regelmæssig efteruddannelse. Der tilvejebringes ligeledes e-læringsprogrammer. Udenrigsministeriets konsulære afdeling har oprettet et uddannelsescenter, som tilbyder kurser vedrørende den udstedelsesprocedure og de sikkerhedselementer, der knytter sig til biometriske pas.

Uddannelsesprogrammernes effektivitet kan variere i forhold til det konkrete kontors størrelse, dets (mere eller mindre) fjerne beliggenhed og de menneskelige ressourcer, der er til rådighed. De embedsmænd, der var kontakt til under EU's ekspertmissioner på alle de relevante myndigheders lokaliteter, var fuldt ud bevidst om de relevante procedurer, deres forpligtelser og kompetencer.

Gennemførelse og, om nødvendigt, forbedring af korruptionsbekæmpelsesforanstaltninger, herunder etiske normer, målrettet embedsmænd i enhver offentlig myndighed, som beskæftiger sig med omfattende sikker identitetsforvaltning.

Ifølge de russiske myndigheder indgår korruptionsbekæmpelse som et element i det respektive personales grundlæggende uddannelse, og korruptionsbekæmpelsesindholdet ajourføres, når der er vedtaget ny relevant lovgivning. Ekspertmissionerne kunne imidlertid ikke som sådan kontrollere indholdet i og kvaliteten af uddannelsesforløbene eller uddannelseskravene (især med hensyn til ZAGS).

Som led i en generel korruptionsbekæmpelsespolitik vedtog FMS en etisk kodeks og adfærdskodeks for statsansatte (FMS' bekendtgørelse af 25. februar 2011), der er ved at blive gennemført for alle tjenestens medarbejdere. Nogle af bestemmelserne heri bliver udtrykkeligt indarbejdet i FMS' ansættelseskontrakter. FMS har ligeledes oprettet kommunikationskanaler i forhold til borgerne med det formål at bekæmpe korruption (websted, hotline osv.) og iværksætter forebyggende foranstaltninger.

Betydningen af korruptionsbekæmpelsesforanstaltninger inden for dokumentsikkerhed understreges især af, at korruption kan skabe flere muligheder for at opnå originale dokumenter på ulovlig vis, selv hvis ordningen for udstedelse af dokumenter er velfungerende, når det drejer sig om at forebygge forfalskning.

Det anbefales at tage følgende problemer og tiltag op i forbindelse med opfølgningen på hovedområde 1:

På grundlag af de ovenstående konklusioner har Kommissionen kortlagt følgende problemer, der kræver en yderligere drøftelse med de russiske myndigheder:

Reglerne for regulering af navneændringer i Rusland er temmelig liberale og kan i et vist omfang åbne mulighed for misbrug og hurtige identitetsændringer. Navnlig myndigheder i tredjelande, herunder EU's medlemsstater, ville få vanskeligt ved at opdage disse ændringer. Desuden indebar manglen på oplysninger om indholdet og resultatet af uddannelsesforløb og uddannelseskrav for embedsmænd i FMS og ZAGS, navnlig for så vidt angår korruptionsbekæmpelsesforanstaltninger, at det ikke var muligt for Kommissionen at foretage en fuldstændig evaluering af udviklingen inden for dette område. Afslutningsvis vil Kommissionen fortsat udveksle oplysninger med de russiske myndigheder angående videreudviklingen af et centralt personregister, det elektroniske system til sammenkobling af de føderale agenturer og ministerier (SMEV) og en automatisk ordning til indførelse af advarsler i Interpols SLTD-database.

Hovedområde 2: Ulovlig indvandring, herunder tilbagetagelse

Generel vurdering

I de senere år er der blevet foretaget omfattende ændringer i Ruslands indvandringspolitik. Det nye migrationspolitiske koncept, der blev vedtaget i 2012, er et synligt eksempel på den proces.

Faktisk har de russiske myndigheder taget hul på vidtgående overvejelser om migration, hvor der ligeledes bliver taget højde for de positive virkninger, som migrationsstrømme kan føre med sig i form af økonomisk udvikling. De russiske myndigheder har desuden anerkendt, at bureaukrati og ineffektivitet i migrationsprocedurerne ofte er årsagen til, at en stor del af den lovlige indvandring bliver ulovlig, og anerkender det presserende behov for at integrere indvandrere i det russiske samfund.

For så vidt angår visa og lovlige migrationskanaler, er FMS den centrale myndighed, der forvalter indvandring i Rusland og sikrer sammenhæng. Et fuldstændigt og omfattende regelsæt er på plads. Nogle regler er stadig temmelig indviklede (f.eks. om kvoter og arbejdstilladelser).

Visse ændringer til den føderale lov er allerede blevet vedtaget, navnlig i forbindelse med gennemførelsen af aftalen om lempelse af visumreglerne mellem EU og Rusland; forbedring af situationen for højt kvalificerede specialister; forenkling af migrationsregistrerings- og visumprocedurer og forenkling af adgangen til arbejdsmarkedet (der henvises til kvotaordningen og patentordningen). Der forventes yderligere ændringer, som især vedrører forbedringer af procedurerne for lovlig migration for også andre migrantgrupper.

Ulovlig migration er en udfordring, som de ansvarlige myndigheder er bevidste om. Der gøres stadig større bestræbelser på at sikre en effektiv tilbagesendelse af ulovlige migranter, som pågribes på russisk territorium, samt at sikre en generel håndhævelse af migrationsbestemmelserne. Opnåelsen af et velfungerende samarbejde med Hviderusland (som følge af statsunionen og den manglende grænsekontrol) og strømmene fra SNG-landene (herunder en egentlig paskontrol) udgør tilsyneladende en udfordring. Tilbagesendelsesprocedurerne er på plads, og et samarbejde med mange oprindelseslande om tilbagesendelser er i støbeskeen. Tilbagetagelsesaftalen mellem EU og Rusland fungerer tilfredsstillende.

Det voldte vanskeligheder at vurdere informationsindsamlingssystemet og navnlig risikoanalysen, også på regionalt plan, for så vidt angår ulovlig migration og grænseforvaltning. Indsamling af nærmere bestemte indikatorer (f.eks. om ulovlig grænsepassage, afslag på indrejse osv.) vedrørende nye ulovlige migrationskanaler, ruter og grænseoverskridende kriminalitet kunne øge grænsekontrollens effektivitet, forudsat at oplysningerne gøres tilgængelige for lokale enheder.

På asylområdet er de administrative strukturer og procedurer på plads, og de modtagelsescentre for asylansøgere, som EU's eksperter besøgte, opfyldte de grundlæggende krav og gældende standarder. Det kunne overvejes at give flere oplysninger ved grænseovergangssteder til potentielle asylansøgere samt at styrke og strukturere samarbejde mellem FMS og grænsevagttjenesten (en tjeneste under den føderale sikkerhedstjeneste, FSB). Det bør overvejes at indføre regler, som gør anerkendte flygtninges og asylansøgeres adgang til visse rettigheder betinget af deres registrering, samt at tilnærme den midlertidige asylstatus (subsidiær beskyttelse) flygtningestatus. Den nye asyllov ventes at medføre nogle forbedringer i denne henseende.

Grænseforvaltningsordningen og procedurerne ved grænseovergangsstederne svarer til standarden, selv om nogle forbedringer kunne gøre dem mere effektive. Udstyret ved grænseovergangsstederne undergår regelmæssige forbedringer. Grænsevagttjenesten er en professionel grænseforvaltnings- og retshåndhævelsesmyndighed med en veletableret placering blandt agenturerne.

Grænsevagttjenesten er i princippet forpligtet til at samarbejde med nabolandenes grænsekontrolmyndigheder og Frontex. Der er også gjort visse fremskridt i samarbejdet mellem grænsevagttjenesten og tredjelandes grænseforvaltningsmyndigheder, herunder med EU's medlemsstater. Samarbejdet med EU's medlemsstater på dette område skal nu udvides, og der skal udveksles flere strukturelle oplysninger og data.

Med hensyn til samarbejdet med andre relevante agenturer i Rusland skal grænsevagttjenesten bestræbe sig yderligere på en nærmere konkretisering af omfanget af samarbejdet med især FMS og det føderale toldvæsen (FCS).

Dataindsamling foregår regelmæssigt, og der er analyseenheder under de relevante agenturer (i det mindste i grænsevagttjenesten og FMS). Data indsamles stadig separat af de enkelte agenturer, hvilket udmønter sig i fragmenterede statistikker. Risikoanalysen gøres ikke tilgængelig, og selv i de tilfælde, hvor der bliver udarbejdet en risikoanalyse, hersker der en vis tvivl om fuldstændigheden heraf og den anvendte metode.

Ifølge de russiske myndigheder er uddannelsesprogrammerne, herunder for grænsevagter om dokumentsikkerhed, gennemarbejdede. Korruptionsbekæmpelsesforanstaltningerne er omfattet af disse programmer, og der foreligger etiske kodekser. Indholdet heraf blev imidlertid ikke forelagt EU's eksperter.

Særlige bemærkninger

2.1 Migrationsspørgsmål

Indgåelse mellem Rusland og alle de relevante EU-medlemsstater af gennemførelsesprotokollerne til aftalen mellem Den Russiske Føderation og Det Europæiske Fællesskab om tilbagetagelse af 25. maj 2006 samt sikring af en effektiv gennemførelse af denne aftale.

Tilbagetagelsesaftalen mellem EU og Rusland trådte i kraft den 1. juni 2007. Den overvåges regelmæssigt af Kommissionen i samarbejde med EU's medlemsstater (på vegne af EU) og af FMS (på vegne af Rusland). Det væsentligste forum for drøftelse af ethvert spørgsmål, der måtte opstå i forbindelse med gennemførelsen af aftalen, er det blandede tilbagetagelsesudvalg, der hidtil har afholdt møder to gange årligt (der har indtil videre været tilrettelagt 13 møder i Moskva og Bruxelles).

Alle tilbagetagelsesprocedurerne i aftalen er indført. Den generelle evaluering af aftalen er tilfredsstillende. Alle de tekniske spørgsmål behandles regelmæssigt på mødet i det blandede tilbagetagelsesudvalg. I lyset af det hidtil gode samarbejde blev det på det seneste møde i det blandede tilbagetagelsesudvalg besluttet at mindske mødefrekvensen til ét årligt møde.

FMS er det agentur på russisk side, som er hovedansvarligt for aftalens gennemførelse, og har en særlig enhed under sig, som behandler alle relaterede spørgsmål.

Grænsevagttjenesten er ansvarlig for den fremskyndede tilbagetagelsesprocedure ved grænseovergangsstederne. Grænsevagttjenestens grænsedelegerede er blevet udpeget til gennemførelsen af tilbagetagelsesproceduren ved grænsen. På møder ved nogle grænseovergangssteder bemærkede EU's eksperter imidlertid, at de lokale repræsentanter for grænsevagttjenesten ikke var fuldt ud bekendt med de nærmere procedureregler.

Gennemførelsesprotokollerne til aftalen (mellem Rusland og EU's medlemsstater) er næsten alle sammen indgået. Der er undertegnet protokoller med 23 EU-medlemsstater. Protokollen med Grækenland er blevet undertegnet, og ratificering ventes i den nærmeste fremtid. Rusland har oplyst, at det er åbent for yderligere forhandlinger med Kroatien. På adskillige møder i det blandede tilbagetagelsesudvalg har Rusland oplyst, at det er parat til at forhandle protokollen med Det Forenede Kongerige. Irland og Danmark er ikke bundet af aftalen.

Effektiv gennemførelse af aftalen mellem Den Russiske Føderation og Det Europæiske Fællesskab om lettelse af udstedelsen af visa til statsborgere i Den Russiske Føderation og Den Europæiske Union af 25. maj 2006.

Aftalen mellem EU og Rusland om lettelse af udstedelsen af visa trådte i kraft den 1. juni 2007 (sideløbende med tilbagetagelsesaftalen). Den bliver overvåget regelmæssigt af Kommissionen i samarbejde med EU's medlemsstater (på vegne af EU) og af det russiske udenrigsministerium (på vegne af Rusland). Det væsentligste forum for drøftelse af ethvert spørgsmål, der måtte opstå i forbindelse med gennemførelsen af aftalen, er det blandede visumlempelsesudvalg, der afholder møder med jævne mellemrum på en af parternes anmodning, hvilket almindeligvis er mindst én gang årligt (der har hidtil været afholdt ni møder i henholdsvis Moskva og Bruxelles).

For at sikre parternes fuldstændige, korrekte og harmoniserede gennemførelse af bestemmelserne i visumlempelsesaftalen har det blandede udvalg udarbejdet og vedtaget retningslinjer for gennemførelse af visumlempelsesaftalen. Begge parter opfatter møderne i det blandede udvalg som et forum for et konstruktivt samarbejde og en mulighed for at drøfte ethvert teknisk spørgsmål, der måtte opstå i forbindelse med anvendelsen af aftalen. Aftalen gennemføres på tilfredsstillende vis.

Kommissionen har ikke en detaljeret statistik over visa udstedt af Rusland i perioden 2007-2011. Den nøjagtige afslagsprocent for EU-borgere er ukendt, men Rusland skønner, at det drejer sig om kun ca. 0,01-0,02 % (ca. 200-300 årlige afslag). Der udstedes årligt ca. 1,25 millioner visa til EU-borgere, hvoraf omtrent 45 % er visa til flere indrejser med lang gyldighed.

Inden den endelige beslutning om undertegningen af den ajourførte visumlempelsesaftale træffes, skal der foretages en vurdering af aftalen på baggrund af det generelle forhold mellem EU og Rusland.

Ændring af den ovenstående visumlempelsesaftale for yderligere at forenkle visumkravene til kortvarige ophold.

Affattelsen af den ajourførte visumlempelsesaftale er blevet godkendt og vil bl.a. indeholde en gensidig visumfritagelse for personale inden for civil luftfart og midlertidig anvendelse af aftalen fra tidspunktet for undertegnelsen heraf. Dermed vil der blive sat punktum for den nuværende skævhed, hvor alle EU's medlemsstater fritager russisk personale inden for civil luftfart for visumpligten, mens Rusland stadig fastholder visumpligten for de medlemsstater, med hvem det ikke har indgået bilaterale visumfritagelsesaftaler for denne personkategori (BE, CZ, EE, EL, FI, IE, LV, LT, PT, SI, SK).

Ét spørgsmål er fortsat uafklaret, nemlig visumfritagelsen for indehavere af biometriske tjenestepas som fordret af Rusland. EU gransker fortsat, hvilke beskyttelsesbestemmelser der skal ledsage denne visumfritagelse.

Arbejde med at sikre lempelse, yderligere forenkling og gennemsigtig anvendelse af de respektive regler om registrering af statsborgere, der opholder sig lovligt på den anden parts område, om udstedelse af tilladelser til lovligt ophold/lovlig bopæl og udøvelse af erhvervsaktivitet med sigte på en forkortelse i praksis af varigheden af administrative procedurer og en mindskelse af byrden for borgerne, samt regelmæssig udveksling af oplysninger om de respektive visumpolitikker.

Rusland har et omfattende regelsæt om lovlig migration, som er indeholdt i adskillige føderale love og efterfølgende ændringer. FMS er den myndighed, som er hovedansvarlig for gennemførelsen af dette regelsæt.

Der er blevet indført mange ændringer med hensyn til registreringen af udlændinge, som er obligatorisk på hvert enkelt opholdssted i Rusland. På nuværende tidspunkt påhviler denne forpligtelse den pågældende udlænding (uanset opholdets varighed), og registrering skal ske inden for syv (tidligere tre) hverdage på FMS' regionalkontor. Denne periode kan forlænges i henhold til bilaterale aftaler, som det er tilfældet for eksempelvis Frankrig (10 dage) eller Kasakhstan (30 dage).

Desuden er tredjelandsstatsborgere, der opholder sig i landet som højt kvalificerede specialister (se nedenfor), og deres familiemedlemmer berettiget til at opholde sig i Rusland i op til 90 eller 30 dage (afhængig af omstændighederne) uden at foretage migrationsregistrering.

Migrationsregistreringsprocedurerne foretages af værtsparten (lovgivningen indeholder en tydelig definition af sidstnævnte) til FMS. Hvis det drejer sig om en turist, skal denne opgave udføres af hotellet eller af den person, der har inviteret den pågældende til Rusland. Tredjelandsstatsborgeren er ikke forpligtet til at have nogen, i det mindste direkte, specifik kontakt med FMS. Værtsparten kan fremsende de dokumenter, der er nødvendige for registreringen (herunder kopier af pas og migrationskort), direkte eller pr. post.

Desuden er tredjelandsstatsborgere ikke længere ansvarlige for tilsidesættelse af forpligtelsen til at foretage migrationsregistrering, og sanktioner kan udelukkende pålægges værtsparten (tidligere blev tredjelandsstatsborgeren ligeledes gjort ansvarlig).

Registreringsprocedurer finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere med lovligt ophold i Rusland i en længere periode (i forbindelse med arbejde, studier osv.). Der er også sket nogle forbedringer af denne procedure, navnlig med hensyn til metoder til indsendelse af registreringsanmodningen. Når dette er sagt, er det krav om ledsagende dokumentation, som ansøgeren skal vedlægge, nogle gange vanskeligt at opfylde (f.eks. dokumentation for ejendomsret til ejendommen eller en erklæring fra ejeren), på trods af at det drejer sig om en deklaratorisk procedure. Da migranters adgang til adskillige sociale rettigheder forudsætter en gyldig registrering, kan proceduren udgøre en de facto-hindring for adgangen til disse rettigheder.

De to hyppigste former for tilladelse, der udstedes til lovligt ophold for tredjelandsstatsborgere, er midlertidige og permanente opholdstilladelser.

Tredjelandsstatsborgere, der er interesserede i at få en midlertidig opholdstilladelse i Rusland, skal ansøge herom hos FMS' relevante områdekontor eller hos Ruslands relevante diplomatiske mission eller konsulat i hjemlandet. Hvis ansøgningen imødekommes, bliver der udstedt et indrejsevisum med fire måneders gyldighed. Ansøgningen kan indgives personligt eller elektronisk sammen med de påkrævede ledsagende dokumenter, herunder en attest, hvorpå det bekræftes, at ansøgeren ikke er smittet med hiv eller afhængig af narkotika. De russiske myndigheder har seks måneder til at behandle ansøgningen. Begrundelserne for afslag er nøje beskrevet i lovgivningen.

Det er tilsyneladende kun tilladt tredjelandsstatsborgere, der opholder sig i Rusland med en midlertidig opholdstilladelse, at arbejde i den region og i den stilling, som er anført i arbejdstilladelsen (hvis gyldighed almindeligvis er et år). Hvis arbejdstilladelsen desuden kun er begrænset til en enkelt region, kan forretningsrejser internt i Rusland højest have en varighed af 10 dage. Disse regler synes forholdsvis restriktive.

Den midlertidige opholdstilladelse har en gyldighed på tre år og kan fornys på tredjelandsstatsborgerens anmodning ved indgivelse af den samme række dokumenter (herunder vedrørende hiv-smitte og narkotikamisbrug), hvis tredjelandsstatsborgeren har forladt landet og er vendt tilbage til Rusland. Hvis ansøgeren har opholdt sig i Rusland uden ophør i tre år, kan han ligeledes ansøge om en permanent opholdstilladelse (se nedenfor).

Højt kvalificerede specialister har en privilegeret retsstilling i Ruslands lovgivning om indvandring af arbejdskraft. For at tiltrække højt kvalificerede specialister til det russiske arbejdsmarked har de russiske myndigheder lempet deres ansættelses- og opholdsbestemmelser. Højt kvalificerede specialister er ikke omfattet af kvotaer og er sammen med deres familiemedlemmer berettiget til visa til flere indrejser i deres ansættelseskontrakters gyldighedsperiode (op til tre år) og til gentagne fornyelser af deres tilladelser med op til tre år pr. gang. Hvis de udøver erhvervsaktiviteter i to eller flere regioner, er den udstedte tilladelse endvidere gyldig i disse regioner. I tilfælde af skift af arbejdsplads, har de 30 hverdage til at finde en ny arbejdsplads. Højt kvalificerede specialister er ligeledes berettigede til at ansøge om en permanent opholdstilladelse uden først at gennemføre proceduren for midlertidige opholdstilladelser og har sammen med deres familiemedlemmer omfattende samfundsøkonomiske rettigheder.

Der kan udstedes en permanent opholdstilladelse til en tredjelandsstatsborger, når denne har været bosiddende i landet med en midlertidig opholdstilladelse i mindst ét år. Opholdstilladelsen udstedes for en periode på op til fem år og kan fornys et ubegrænset antal gange.

Den pågældende tredjelandsstatsborger skal indgive en ansøgning til FMS' relevante områdekontor mindst seks måneder før udløbet af den midlertidige opholdstilladelse. Ansøgningen skal ledsages af en meget lang række dokumenter, som svarer til dem, der kræves til en midlertidig opholdstilladelse. Begrundelserne for afslag på udstedelsen af en permanent opholdstilladelse svarer til dem, der gives i forbindelse med midlertidige opholdstilladelser.

Retsstillingen for en udenlandsk statsborger, der er i besiddelse af en permanent opholdstilladelse, er meget lig en russisk statsborgers retsstilling, herunder fritagelsen fra kvotaer og pligt til arbejdstilladelse.

Udenlandske statsborgere kan udelukkende udøve erhvervsaktiviteter på grundlag af en arbejdstilladelse, medmindre de er omfattet af en af de undtagelser, der er opført i føderal lov nr. 115-FZ fra 2001.

For at opnå en arbejdstilladelse skal den pågældende tredjelandsstatsborger indgive en ansøgning hos FMS' områdekontor på opholdsstedet og indsende ansøgningsblanketten og de påkrævede ledsagende dokumenter. Arbejdstilladelsen udstedes inden for 10 hverdage efter modtagelsen af ansøgningen. Hvis arbejdstilladelsen skal udstedes inden for 30 dage, skal tredjelandsstatsborgeren indsende lægeattester (herunder en bekræftelse på ikke at være hiv-smittet, narkotikamisbruger eller bærer af alvorlige infektionssygdomme), da ansættelseskontrakten ellers kan bringes til ophør. De medicinske test må kun foretages på nærmere angivne (og et begrænset antal) steder, hvilket nogle gange giver anledning til praktiske vanskeligheder.

Det antal arbejdstilladelser, som årligt må udstedes til tredjelandsstatsborgere, er begrænset af en kvoteordning, der fastlægges af beskæftigelses- og socialministeriet i samarbejde med udenrigsministeriet og andre institutioner. Hele proceduren er temmelig indviklet, tidskrævende og stringent. Kvoterne fastsættes forlods for det kommende år for hver enkelt region på grundlag af prognoser indsamlet fra arbejdsgivere. Der er risiko for, at denne metode kan skabe problemer og forsinkelser, og effektiviteten heraf er tvivlsom. Det virker som om, de russiske myndigheder er klar over dette, eftersom de overvejer at revidere kvotebestemmelserne.

Sideløbende med kvote- og arbejdstilladelsesordningen findes der en "patentordning", som er forbeholdt udenlandske statsborgere, der rejser til Rusland inden for rammerne af en visumfritagelsesordning og især fra SNG-lande (med undtagelse af Turkmenistan). Der bliver udstedt et patent inden for 10 hverdage på anmodning fra en russisk (værts)borger. Patentet tillader udførelse af erhvervsaktivitet til dækning af en persons personlige, husholdningsmæssige eller tilsvarende behov på grundlag af en arbejdsaftale eller en civil kontrakt (barnepiger, hushjælp mv.). Et patent kan udstedes for en periode på én til tre måneder og forlænges op til ét år. Efter den periode kan der udstedes et nyt patent. Antallet af udstedte patenter er ubegrænset.

Oprindelig havde Rusland ingen integrationspolitik for migranter. I den senere tid er en sådan imidlertid blevet nødvendig efter den stærke tilstrømning af tredjelandsstatsborgere (fra især SNG-lande), hvilket ligeledes blev anerkendt i det migrationspolitiske koncept (se nedenfor). Der bliver gennemført en række foranstaltninger, herunder undervisning i russisk, historie og kulturelle traditioner, kurser i oprindelseslandet inden afrejsen for kommende vandrende arbejdstagere, som rejser til Rusland, erhvervsuddannelse og lektioner i russisk indvandrerlovgivning og sprog. To pilotprojekter inden for dette område er blevet gennemført i Tadsjikistan og Kirgisistan. Desuden har FMS angiveligt oprettet en specialenhed, som beskæftiger sig med integration. En omfattende integrationsstrategi er stadig ikke fuldt ud på plads.

Alle visumrelaterede procedurer reguleres i henhold til statslige regulativer, som ligeledes er i overensstemmelse med bestemmelserne i visumfritagelsesaftalen mellem EU og Rusland.

For at få udstedt enhver type visum skal udenlandske statsborgere indgive en ansøgning til Ruslands diplomatiske mission eller det russiske konsulat og indsende de nødvendige (tydeligt angivne og forholdsvis standardiserede) dokumenter, herunder en invitation. Visa til længerevarende ophold kan nødvendiggøre nogle yderligere dokumenter. På dette grundlag vil der blive udstedt et visum i overensstemmelse med rejsens formål. Visumansøgningen kan blive afvist af udenrigsministeriet med en af de i lovgivningen anførte begrundelser. Der er ikke pligt til at begrunde afslag.

Manglende overensstemmelse mellem det anførte indrejseformål og det faktiske indrejseformål anses for at udgøre en overtrædelse af indrejse- eller opholdsbestemmelserne og er strafbar (bøde, udvisning og/eller indrejseforbud).

Indehavere af visa har pligt til at forlade russisk område ved udløbet af den tilladte opholdsperiode, der er anført i det pågældende visum. Den samlede varighed af en udenlandsk statsborgers ophold i Rusland på grundlag af et visum til flere indrejser af kort varighed (forretningsvisum) må ikke overstige 90 dage inden for hver periode på 180 dage. Visa til længerevarende ophold udstedes specifikt med angivelse af længden af det påtænkte ophold i Rusland.

Ruslands visumpolitik er i meget høj grad reguleret af specifikke bilaterale aftaler. Rusland har indgået mere end 100 aftaler om enten visumfri rejsetrafik med henblik på kortvarigt ophold (med Israel og Tyrkiet som de væsentligste aftaleparter) eller om visumlempelse (med f.eks. EU og USA). Desuden er visumfritagelsesordninger gældende i forhold til næsten alle SNG-landene (bortset fra Turkmenistan). Ifølge Ruslands oplysninger er det muligt, at der vil blive indgået andre visumfritagelsesaftaler med Japan, Sydkorea og Indien.

Udveksling af oplysninger, herunder inden for rammerne af Ruslands og EU's dialog om migration, om et regelkompleks samt om forvaltningsstrukturer, herunder deres respektive kompetencer og arbejdsmetoder, og om infrastruktur (herunder asylcentre) med sigte på en effektiv generel migrationsforvaltning og især med sigte på en effektiv udarbejdelse af metoder til national afsløring og udvisning af ulovlige migranter, samt de nuværende strømme, statistikker og risikoanalyser vedrørende ulovlig migration og tæt samarbejde om bekæmpelse af kriminalitet i tilknytning til ulovlig migration og håndtering af eventuelle mangler.

Det nye migrationspolitiske koncept (konceptet) for perioden 2012-2025 er udarbejdet af FMS og blev vedtaget af præsidenten for Den Russiske Føderation i juni 2012. Det er det vigtigste politiske dokument om migration i Rusland. Formålet med konceptet er at fremme migration til Rusland for nogle grupper tredjelandsborgere, især højt kvalificerede specialister og store investorer, studerende, landsmænd og kvalificeret arbejdskraft (nemlig fra SNG-landene) i overensstemmelse med efterspørgslen på markedet. Med henblik herpå indeholder konceptet foranstaltninger til fremme af migration, som f.eks. skabelse af betingelser for sammenføring af familier, gradvist forenklede procedurer for indrejse og ophold i forretningsøjemed, og med beskæftigelse (forbedring af kvoteordningen) og uddannelsesmæssige og videnskabelige formål for øje, procedurer vedrørende registrering af bopæl og lægehjælp, udvikling af cirkulær migration osv. I konceptet fokuseres der på de positive virkninger af lovlig indvandring, som betegnes som en nødvendig løsning på den demografiske nedgang. Der er ved at blive udarbejdet gennemførelsesbestemmelser på føderalt plan. I konceptet lægges der samtidig vægt på, at tredjelandsstatsborgere skal overholde migrationsbestemmelserne, og at der skal dæmmes op for ulovlig migration.

FMS er den myndighed i Rusland, som har flest migrationsrelaterede beføjelser. Siden 2012 har FMS refereret direkte til den russiske regering, og chefen for FMS er for nylig blevet forfremmet til føderal minister. FMS er et førende føderalt udøvende organ bestående af regionale kontorer, interregionale strukturer og kontaktpunkter i udlandet. FMS er den ansvarlige myndighed for udarbejdelse og gennemførelse af den føderale migrationspolitik og for forvaltningen af aktiviteter vedrørende både lovlig og ulovlig migration.

En anden aktør, der beskæftiger sig med migrationsforvaltning, er grænsevagttjenesten, som er ansvarlig for grænsekontrol og grænseovervågning. Andre ministerier og agenturer deltager ligeledes i migrationskontrollen og -forvaltningen inden for deres kompetenceområde (undervisnings- og videnskabsministeriet, beskæftigelses- og socialministeriet, udenrigsministeriet osv.).

Ifølge de russiske myndigheder samarbejder FMS med grænsevagttjenesten på grundlag af en årlig samarbejdsplan og regionale planer, selv om FMS ikke foretager kontrol i grænseområdet. På trods af disse oplysninger kunne EU's eksperter under missionen ikke bekræfte FMS' operative samarbejde med grænsevagttjenesten. FMS er ikke til stede på grænseovergangsstederne, selv om kommunikationskanalerne mellem grænsevagttjenesten og det regionale FMS-kontor er åbne.

Ruslands internationale samarbejde om migrationsspørgsmål omfatter hovedsagelig kontakt mellem FMS og migrationsagenturer fra SNG-landene på grundlag af 1992-aftalen, der indebærer udveksling af forbindelsesofficerer. Aktiviteterne er koncentreret om bekæmpelse af ulovlig migration. Operativ-forebyggende foranstaltninger og specialoperationer til bekæmpelse af ulovlig migration og menneskehandel gennemføres angiveligt også inden for rammerne af Collective Security Treaty Organisation og involverer fra russisk side FMS, indenrigsministeriet, FSB og Rosfinmonitoring.

Med udgangspunkt i bilaterale aftaler gennemføres der yderligere samarbejde om tilbagetagelse. Ud over med EU som aftalepart har Rusland bl.a. indgået aftaler af denne art med Danmark, Island, Norge, Schweiz, Kina, Tyrkiet, Ukraine, Armenien, Kasakhstan, Kirgisistan, Usbekistan, Moldova, Hviderusland og Vietnam. Der føres tilbagetagelsesforhandlinger med bl.a. Aserbajdsjan, Turkmenistan, Tadsjikistan, Indien, Hviderusland, Montenegro, Makedonien og Bosnien-Hercegovina. Fra russisk side meddeles det, at alle de gældende aftaler fungerer tilfredsstillende.

Migrationsdialogen mellem EU og Rusland blev indledt i 2011, og der er blevet afholdt adskillige møder om både ulovlig og lovlig migration. Der blev navnlig afholdt to møder om ulovlig migration og ét om lovlig migration i Bratislava, Kaliningrad og Budapest (vedrørende lovlig migration udvekslede parterne statistikker over mangel på arbejdskraft, kvoter og visa samt bedste praksis om integrationspolitikker, og vedrørende ulovlig migration blev der udvekslet statistikker over tilbagesendelser). Migrationsdialogen er et nyttigt forum for drøftelse og udveksling af bedste praksis vedrørende de respektive migrationspolitikker.

Statsunionen mellem Rusland og Hviderusland og den manglende grænsekontrol mellem de to lande kræver intensiv kontakt og samarbejde mellem de relevante myndigheder. De to lande har ikke en fælles visumpolitik, og indrejse i Rusland er ikke ensbetydende med indrejsetilladelse til Hviderusland og omvendt.

Både den russiske grænsevagttjeneste og FMS samarbejder efter sigende med de hviderussiske migrationsmyndigheder i grænseområdet. Når dette er sagt, foreligger der tilsyneladende ingen håndgribelige redskaber (databaser, informationsudveksling) til brug i dette samarbejde (bortset fra den gensidige anerkendelse af migrationskort).

FMS ligger inde med meget omfattende og detaljerede statistikker over lovlige migranters indrejse og ophold i Rusland (især takket være de velfungerende databaser for indrejse/udrejse). Nogle af de mest bemærkelsesværdige tal viser, at der årligt er 13-14 mio. tredjelandsstatsborgere, som rejser ind i Rusland. Hovedparten (70 %) kommer navnlig fra SNG-landene og kun 10 % fra EU. Under 5 % af de indrejsende tager ophold i Rusland i længere tid.

FMS er bekendt med sammensætningen af de ulovlige migrationsstrømme til Rusland, men der blev ikke fremlagt mere detaljerede statistikker. Ifølge de tilgængelige oplysninger stammer de ulovlige migranter (skønnet til ca. 4 mio. personer) hovedsagelig fra SNG-landene (80 %) og er migranter, som oprindelig er indrejst på lovlig vis, men som derefter er forblevet på russisk område efter udløbet af deres tilladelses gyldighedsperiode. FMS og grænsevagttjenesten har tilsyneladende ingen fælles statistikker om ulovlig migration, og hvert enkelt agentur indsamler sine egne oplysninger (FMS indsamler oplysninger om den nationale situation, og grænsevagttjenesten indsamler oplysninger om pågribelser ved grænsen). Dette bidrager ikke til at skabe et fuldt overblik over tilstrømningen af ulovlige migranter i Rusland. Der er således ingen af agenturerne, som udarbejder en omfattende og struktureret risikovurdering, eller en sådan blev i hvert fald ikke forelagt EU's eksperter under missionen.

De bestemmelser om ulovlig migration, som er udtrykkelig fastsat i lovgivningen, er ifølge FMS' oplysninger blevet evalueret med det formål at skærpe sanktionerne for organisering af ulovlig migration. Bestemmelserne om transportselskabers juridiske ansvar for befordring af passagerer uden nødvendig tilladelse med henblik på indrejse i Rusland er fastlagt i loven om mindre alvorlige overtrædelser. FMS samarbejder desuden med jernbaneoperatører, som har fået adgang til databasen med personoplysninger, således at de kan opdage personer, der står anført på listen over personer med indrejseforbud.

FMS, der er ansvarlig for sporingen af ulovlig migration i Rusland, men som ikke er en retshåndhævelsesmyndighed, gennemfører sine kontrolforanstaltninger i samarbejde med politiet og om nødvendigt med andre myndigheder. FMS har tydelig fokus på kontrol på arbejdspladser. De regelmæssige kontroller kræver forudgående planlægning (ét års varsel) samt offentliggørelse. Uanmeldte kontroller skal have anklagemyndighedens tilladelse.

En indrejse-/udrejsedatabase blev oprettet af FMS i samarbejde med grænsevagttjenesten. I denne database indsamles der oplysninger om tredjelandsstatsborgeres indrejse i, udrejse fra og ophold i Rusland. Der er ligeledes ved at blive udviklet en anden ordning som et pilotprojekt, hvor målet er elektronisk udfyldning af migrationskort, som skal indsendes af alle tredjelandsborgere, der rejser ind i Rusland (undtagen hviderussiske statsborgere). Denne ordning er allerede indført i lufthavnene i Moskva, og den skal på længere sigt udvides til også at omfatte alle grænseovergangssteder (der er imidlertid ikke tilvejebragt konkrete oplysninger).

Personer, der bliver pågrebet, mens de opholder sig ulovligt i Rusland, kan administrativt blive pålagt en bøde, og/eller der kan blive truffet en udsendelsesafgørelse. Denne udsendelsesafgørelse kan endvidere ledsages af et indrejseforbud for den pågældende person, og dette forbud kan i de tilfælde, hvor det drejer sig om gentagne overtrædelser af migrationsbestemmelserne, være tidsubegrænset. Oplysninger om personer med indrejseforbud bliver registreret i en særlig database.

Hvis den pågældende person bliver pågrebet for første gang, vil den eneste sanktion tilsyneladende oftest være en administrativ bøde (som ikke ledsages af en udsendelsesafgørelse). Dette indebærer imidlertid en uklar situation, for så vidt angår personens retsstilling i Rusland. Der bliver ligeledes taget fingeraftryk af de pågrebne personer, og deres oplysninger bliver lagret i en database.

Der findes to former for tilbagesendelsesprocedurer, nemlig udvisning og deportation. Regelkomplekset og proceduren for begge disse er fastlagt i føderal lov nr. 115-FZ og i en bekendtgørelse udstedt af indenrigsministeriet.

Administrative udvisninger kan foregå både frivilligt og ufrivilligt, og kendelsen herom bliver afsagt af retten. Den bliver fuldbyrdet af den føderale fogedmyndighed eller af politiet. Deportationer anvendes over for udenlandske borgere, der ikke har forladt russisk område i overensstemmelse med migrationsbestemmelserne (f.eks. ved ophævelse eller annullering af en tilladelse, visumudløb, afslag på asylansøgning osv.). Beslutninger om deportation træffes af chefen for FMS' områdekontor eller af chefen for FMS. Begge typer afgørelser kan appelleres af den pågældende inden for 10 dage.

I forbindelse med faktiske tilbagesendelser vil personen blive omfattet af reglerne om tilbagetagelse, hvis Rusland har indgået en tilbagetagelsesaftale med oprindelseslandet.

Der er to former for asylcentre, nemlig centre for personer, der står til at blive udvist eller deporteret, og centre for personer, hvis tilbagesendelse til oprindelseslandet er omfattet af en tilbagetagelsesaftale. Sidstnævnte forvaltes af FMS. Førstnævnte forvaltes af indenrigsministeriet, men vil fra 2014 også blive forvaltet af FMS. Personer kan blive anbragt på et asylcenter på grundlag af en retskendelse, der kan appelleres inden for 10 dage. I loven om mindre alvorlige overtrædelser er der ikke fastsat en tidsmæssig begrænsning for tilbageholdelsen.

Nogle af de centre, der er beregnet til migranter, som afventer tilbagetagelse, er blevet bygget med støtte fra EU's Aeneas-projekt i kølvandet på indgåelsen af tilbagetagelsesaftalen mellem EU og Rusland. Det er konstateret, at de centre for ulovlige migranter, der afventer tilbagetagelse, og som EU's eksperter har besøgt (Moskva-regionen, Rostov-on-Don og Pskov) overholder EU's generelle standarder.

2.2 Asylspørgsmål

· Fastlæggelse af utvetydige og gennemsigtige asylprocedurer, der reelt er tilgængelige for asylansøgere.

· Sikring af en særlig retsstilling, herunder rettigheder og pligter, for personer med et anerkendt behov for international beskyttelse i overensstemmelse med parternes forpligtelser i henhold til international ret, herunder konventionen om flygtninges retsstilling fra 1951 og protokollen om flygtninges retsstilling fra 1967.

Rusland tiltrådte både 1951-konventionen om flygtninges retsstilling og 1967-protokollen i 1993, da den første flygtningelov også blev vedtaget. Loven gælder for såkaldt midlertidigt asyl (subsidiær beskyttelse). Der er efterfølgende blevet foretaget mange ændringer i lovgivningen. Der er ydermere ved at blive udarbejdet en helt ny flygtningelov, som skulle muliggøre besvarelse af mange udestående spørgsmål.

I princippet skal enhver asylansøgning indgives på grænseovergangsstedet ved indrejse på russisk område. I praksis kan en sådan ansøgning imidlertid også indgives af den pågældende person, når denne allerede er indrejst, det være sig lovligt eller ulovligt, på russisk område. Asylansøgninger behandles af FMS' områdekontorer.

Det bør i denne forbindelse bemærkes, at FMS ikke er repræsenteret ved grænseovergangsstederne. Denne situation forudsætter et tæt samarbejde mellem grænsevagttjenesten og FMS samt tilstrækkelig undervisning af grænsevagter i international beskyttelse. Oplysningerne om de relevante procedurer bør ligeledes være tilgængelige på grænseovergangsstederne.

Under EU-eksperternes besøg på grænseovergangsstederne havde potentielle asylansøgere adgang til meget få oplysninger om international beskyttelse og procedurer. Grænsevagttjenesten påpegede, at grænsevagternes grunduddannelse også omfatter undervisning i international beskyttelse. FMS oplyste ligeledes, at den tilrettelægger uddannelsesforløb for grænsevagttjenesten om dette emne. I praksis er der tilsyneladende tale om et ad hoc-samarbejde mellem grænsevagttjenesten og FMS. I nogle situationer kan dette måske føre til, at en person, der anmoder om asyl ved grænseovergangsstedet, bliver nægtet indrejse. Et af formålene med det nye forslag til en asyllov er da også at revidere grænseprocedurerne.

Når en ansøgning er indgivet, skal det inden fem dage kontrolleres, om den opfylder betingelserne for behandling. I den mellemliggende periode bliver der imidlertid ikke udstedt noget dokument til ansøgeren, hvilket i nogle tilfælde kan indebære risiko for refoulement. Ifølge FMS bliver behandlingen af ansøgningen kun afvist, hvis ansøgeren er genstand for en straffesag, og asylansøgningen kan i så tilfælde først behandles efter afgørelsen af denne. Angiveligt er det kun 1-2 % af ansøgningerne, der ikke kan antages til behandling. Afgørelser om afvisning kan påklages for en domstol.

Hvis en ansøgning opfylder betingelserne for behandling, foretager tjenestemændene på FMS' områdekontorer en grundig vurdering af ansøgningen og gennemfører interview med den pågældende ansøger (som også skal udfylde særlige spørgeskemaer). Der bliver almindeligvis ydet gratis tolkebistand, selv om der kan være nogle problemer forbundet hermed, når det drejer sig om mindre udbredte sprog.

I forbindelse med behandlingen af asylansøgninger anvender FMS forskellige informationskilder, herunder egne kilder og udenrigsministeriets kilder. Der bliver angiveligt også indsamlet oplysninger, som hidrører fra anmodninger om oplysninger, der med jævne mellemrum sendes til UNHCR, og fra ngo'er med speciale i menneskerettigheder. FMS synes imidlertid ikke at have en håndgribelig og struktureret ordning for oplysninger om oprindelseslande (COI), som kunne bidrage til en mere systematisk tilgang ved vurderingen af hver enkelt sag.

Afgørelsen om en ansøgning skal foreligge inden tre måneder (perioden kan forlænges med yderligere tre måneder).

Enhver afvisning af en asylansøgning kan ankes til en domstol inden for én måned. En anke har opsættende virkning for tilbagesendelsesproceduren. Der er ingen særlig ankeinstans eller -domstol, som behandler asylsager. Ankesager af denne art behandles i det almindelige retssystem. FMS oplyste, at den tilrettelægger regelmæssig uddannelse for dommere om international beskyttelse. Når dette er sagt, var det ikke muligt at verificere effektiviteten af denne uddannelse eller andelen af ankesager, hvor der bliver givet medhold, da de relevante myndigheder afslog at mødes med EU's eksperter. Ifølge ikke-statslige kilder bliver så godt som ingen administrative afgørelser i sådanne sager omstødt ved retsafgørelser. En person, der har fået afslag på sin ansøgning, har pligt til at forlade russisk område inden tre dage fra underretningen om afgørelsen.

Personer, der anerkendes som flygtninge, får tildelt flygtningestatus i en ubegrænset periode. Dette er resultatet af en ændring fra 2013, idet det tidligere forholdt sig sådan, at flygtningestatus blev tildelt for en periode på tre år, som kunne fornys efter forudgående ansøgning og evaluering. Anerkendte flygtninge er i henhold til russisk lovgivning beskyttet mod refoulement. Personer, der er anerkendt som flygtninge, får udstedt et biometrisk id-kort (siden juli 2013). De har de samme samfundsøkonomiske rettigheder som russiske borgere (herunder fri bevægelighed, adgang til beskæftigelse, uddannelse, sundhedsydelser). I praksis afhænger muligheden for at udøve disse rettigheder imidlertid kraftigt af, hvorvidt den pågældende person har en gyldig registrering på en adresse i Rusland, hvilket for nogle personer (især dem, der opholder sig uden for modtagelsescentrene) kan udgøre en hindring. Adgangen til rettigheder kan være endnu mere kompliceret for personer, der har fået tildelt såkaldt midlertidigt asyl (en form for subsidiær beskyttelse), da deres retsstilling er ringere end flygtninges (de har de samme rettigheder som asylansøgere, og deres status er gyldig i et år). Med det nye lovforslag om international beskyttelse indføres der ligestilling mellem personer med flygtningestatus og personer med midlertidigt asyl, hvilket er positivt.

For så vidt angår modtagelsesbetingelserne for asylansøgere, driver FMS en række modtagelsescentre for asylansøgere, hvor disse har mulighed for, men ikke er forpligtet til, at opholde sig. Bortset fra disse centre bliver der ikke ydet anden bistand som f.eks. lommepenge eller madkuponer til dem, og dette gælder også, hvis asylansøgerne ikke ønsker at opholde sig på centrene.

Asylansøgere er beskyttet mod refoulement i den periode, hvor deres ansøgning bliver behandlet. De har ret til at arbejde og har adgang til sundhedsydelser og uddannelse. Adgangen til disse rettigheder forudsætter imidlertid registrering, og dem, der ikke bor på et modtagelsescenter, kan have vanskeligt ved at opfylde dette krav. Når man ser på statistikkerne, er andelen af anerkendte asylansøgninger tilsyneladende meget lav. I perioden 2006-2011 blev kun 7 % af ca. 13 000 ansøgere (9 % i 2011) anerkendt som flygtninge. 40 % af ansøgerne fik imidlertid tildelt midlertidigt asyl. Ansøgerne stammede hovedsagelig fra Afghanistan, Georgien og i den senere tid Syrien.

· Tæt samarbejde om asylrelaterede spørgsmål inden for rammerne af Ruslands og EU's dialog om migration.

Den 14. december 2011 blev der i Moskva afholdt et udvidet temamøde om international beskyttelse inden for rammerne af Ruslands og EU's dialog om migration. På dette møde udvekslede parterne oplysninger, statistiske data og erfaring vedrørende alle aspekter af tildelingen af asyl, herunder international og national lovgivning, og drøftede mulighederne for et udvidet samarbejde mellem Rusland og EU på dette område. De næste specialmøder om international beskyttelse skulle afholdes i forbindelse med migrationsdialogen i december 2013 i Stockholm og i 2014.

Desuden er adskillige EASO-undervisningsmoduler (om inklusion, COI, interviewteknikker og udkast og beslutningstagning) blevet oversat til russisk inden for rammerne af Prag-processens målrettede initiativ og det pilotprojekt, der ledsager dette, samt i forbindelse med UNHCR's kvalitetsinitiativ, det østeuropæiske projekt, som begge er projekter, der støttes af Det Europæiske Asylstøttekontor (EASO) og finansieres af EU. Rusland blev opfordret til at deltage i begge projekter.

· Udveksling af oplysninger om de respektive forvaltningsstrukturer med kompetence til behandling af asylsager, herunder om modtagelsesfaciliteter for asylansøgere, og drøftelse af eventuelle mangler.

FMS er den myndighed, der er ansvarlig for modtagelsen og behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse. Ifølge Ruslands oplysninger har FMS' områdekontorer særskilte flygtningeafdelinger, der behandler asylansøgninger, og disse afdelinger modtager flere gange årligt ad hoc-undervisning af FMS og af eksperter fra UNHCR.

FMS samarbejder løbende med UNHCR på asylområdet. En række ngo'er er aktive på dette område og samarbejder også med FMS og UNHCR.

EU's eksperter besøgte to modtagelsescentre for asylansøgere i henholdsvis Ochyor og Vishnyi Volochek, og deres vurdering var positiv, om end centrene var beliggende i forholdsvis afsidesliggende områder. Ingen af centrene var fuldt belagt.

De to modtagelsescentre, som blev besøgt, havde en "sundhedsenhed" med mindst to uddannede sygeplejersker på vagt. Et af centrene havde også en ansat psykolog. Centrene havde ikke tolke ansat. Der kan om nødvendigt tilkaldes tolkebistand udefra.

Centrenes personale får tilsyneladende ingen særlig uddannelse i at håndtere asylansøgeres og flygtninges, eller generelt sårbare personers, specifikke behov. De myndigheder, der var til stede på begge centre, oplyste, at de foretrak en individuel behandling, således at den enkelte ansøger får den pleje og hjælp, som vedkommende har behov for.

· Udvikling af en omfattende udveksling af information om deres respektive politikker vedrørende integration og tilpasning af anerkendte flygtninge og personer under international beskyttelse og afhjælpning af eventuelle mangler.

Der er tilsyneladende ingen særskilt politik, som omhandler spørgsmålet om integration og tilpasning af personer under international beskyttelse i det russiske samfund. I praksis findes der imidlertid nogle initiativer, som svarer til dem, andre migranter får tilbudt. Hovedparten af disse initiativer bliver tilbudt flygtninge, der vælger at opholde sig i et af de statslige asylcentre. Dem, der bor uden for centrene, får ikke tilbudt særlige integrationsprogrammer eller bistand.

Qua de rettigheder, der er sikret flygtninge, er der fastlagt et vist integrationsniveau, herunder uddannelse eller muligheden for at opnå russisk statsborgerskab. Flygtninge har formelt ret til også at "invitere" deres familiemedlemmer. Disse skal imidlertid gennemføre samme anerkendelsesprocedure.

2.3 Grænseforvaltningsspørgsmål

· Optimering af passende samarbejdsmekanismer, der sikrer et tættere samarbejde og en mere intensiv kontakt og informationsudveksling mellem grænsekontrolmyndighederne i Rusland og i EU's medlemsstater, især ved grænseovergangssteder mellem stater, og effektiv gennemførelse af ordningen for samarbejde mellem Det Europæiske Agentur for Forvaltning af det Operative Samarbejde ved EU-medlemsstaternes Ydre Grænser ("Frontex") og Den Russiske Føderations føderale sikkerhedstjenestes grænsevagttjeneste.

Grænsevagttjenesten indledte et samarbejde med Frontex i 2006, da der blev undertegnet en samarbejdsordning. Siden da er der blevet vedtaget adskillige handlingsplaner med det formål at opnå en gradvis udvidelse af samarbejdet, og den seneste af disse handlingsplaner, som omhandler perioden 2013-2015, blev vedtaget i oktober 2013. Dette samarbejde omfatter hele Frontex' vifte af aktiviteter, men der er lagt særlig vægt på operationer og risikoanalyse. Der er opnået nogle positive resultater. På området for udveksling af oplysninger og analyseaktiviteter er der imidlertid stadig plads til forbedringer, hvilket ikke kun gælder den aftalte, definerede og løbende udveksling af statistiske data, men ligeledes på området for fælles analyse, idet en sådan kunne bidrage til en bedre forståelse af situationen med hensyn til ulovlig migration i regionen.

Samarbejdet mellem grænsevagttjenesten og grænsekontrolmyndighederne i de EU-medlemsstater, der grænser op til Rusland, er tilfredsstillende og fungerer på både centralt, regionalt og lokalt plan. Dette samarbejde omfatter også deployeringen af grænsedelegerede, som varetager den direkte daglige kontakt. Der bliver desuden udvekslet bedste praksis og tilrettelagt fælles uddannelsesforløb. Når dette er sagt, er omfanget af informationsudvekslingen fortsat begrænset, især for så vidt angår overtrædelse af grønne grænser, dokumentfalsk opdaget ved grænseovergangssteder og kødannelse ved grænseovergangssteder.

· Iværksættelse af de nødvendige skridt til at udvide samarbejdet mellem det føderale agentur til udvikling af Den Russiske Føderations statsgrænsefaciliteter (Rosgranitsa) og Det Europæiske Agentur for Forvaltning af det Operative Samarbejde ved EU-medlemsstaternes Ydre Grænser ("Frontex").

Rosgranitsa deltager i adskillige multilaterale internationale samarbejdsfora. Agenturet har ligeledes indledt et samarbejde (inden for sine kompetenceområder) med de EU-medlemsstater, som er nabolande, og i denne forbindelse foreligger der samarbejdsprotokoller med myndighederne i Letland og Estland.

Under ekspertmissionen gentog Rosgranitsa sit tilbud fra 2010 om at udarbejde og undertegne et fælles memorandum/en fælles aftale med Frontex om et samarbejde om udviklingen af grænseovergangssteder, især gennem udveksling af bedste praksis. I mellemtiden har Rosgranitsa deltaget i adskillige arrangementer tilrettelagt af Frontex, navnlig på området for forskning og udvikling vedrørende fremtidens automatiske grænsekontrolsystemer.

· Tilstedeværelsen af egnet personale, ressourcer, teknisk udstyr og infrastruktur ved de relevante strækninger langs statsgrænsen samt effektiv gennemførelse af grænsekontrolprocedurer og bedste praksis ved fælles grænseovergangssteder mellem landene for at sørge for et sikkert miljø til passage af grænsen mellem EU og Den Russiske Føderation sideløbende med bekæmpelsen af grænseoverskridende kriminalitet, forbedring af effektiviteten af kontrollen af passager af denne art og lettelse af passagen af de fælles grænser samt reduktion af ventetiden.

EU's eksperter besøgte på deres hovedområde 2-mission mange grænseovergangssteder på forskellige strækninger langs den russiske grænse, dvs. grænsen til Kasakhstan (Karaozek-Kotyayevka), Ukraine (Matveyev Kurgan, Kuibyshev, Krasnodon, Belgorod, Naumovka, Nehotyeyevka og Troebortnoe), Hviderusland (ingen grænseovergangssteder, da der ikke foretages grænsekontrol), Letland (Terehova-Burachki og Zilupe-Sebeza) og Estland (Narva-Ivangorod og Kunichina-Gora) samt forskellige lufthavne (Domodedovo, Sheremetyevo, Vnukovo, Rostov-an-Don og Astrakhan) og havne (Skt. Petersborg og Astrakhan).

Rosgranitsa er den russiske myndighed, der er ansvarlig for indkøb af udstyr og udvikling af infrastruktur til grænseovergangssteder. Myndigheden ejer det grundlæggende udstyr og infrastrukturen ved de nuværende 372 internationale og 259 lokale grænseovergangssteder langs hele den russiske grænse. Den er også ansvarlig for udviklingen af disse eksisterende grænseovergangssteder. En særlig finansplan omhandler udelukkende opførelsen af faciliteter og infrastruktur ved grænseovergangssteder i Rusland, som forvaltes af Rosgranitsa. På nuværende tidspunkt er disse forbedringer prioriteret således: området omkring Sotji, søgrænser og internationale togforbindelser. Det anbefales, at grænsen mellem EU og Rusland bliver omfattet af disse prioriterede områder.

Forbedringer og ændringer af infrastruktur ved alle grænseovergangssteder vedtages af særlige koordineringsråd, der er nedsat med dette formål for øje. De sammenfører de væsentligste aktører på alle grænseovergangsstederne, nemlig Rosgranitsa, grænsevagttjenesten og FCS.

Det er tydeligt, at der bliver ydet en stor og målrettet indsats for at forbedre de nuværende grænseovergangssteder. Nogle af de grænseovergangssteder, der blev besøgt, var helt nye. Samtidig var de tidligere grænseovergangssteder (der stadig var i drift) på disse steder meget utidssvarende, og EU's eksperter fik reelt ingen adgang til disse faciliteter. Nogle af de nye grænseovergangssteder havde allerede de faciliteter, som er nødvendige for udførelsen af grænsekontrol ved de fælles grænser (f.eks. ved grænsen til Ukraine og Kasakhstan).

Der gøres ligeledes bestræbelser på at begrænse ventetiden ved de travleste grænseovergangssteder (især dem mellem Rusland og EU). Rosgranitsa er fuldt ud klar over problemet. Der blev opført nogle terminaler (f.eks. ved grænseovergangssteder til Letland) for at fremskynde lastbilkontrollen, og adskillige andre projekter har til formål at øge kapaciteten på andre grænseovergangssteder mellem Rusland og EU's medlemsstater. Der er også ved at blive gennemført nogle foranstaltninger, som skal lette passagen, som f.eks. websteder med webkameraer, der giver oplysninger i realtid ved grænseovergangsstederne. Der kunne i denne forbindelse indføres nogle proceduremæssige forbedringer, især for så vidt angår den nuværende klare fordeling af opgaverne mellem FCS (kun godskontrol) og grænsevagttjenesten (kun personkontrol) og begge disse agenturers meget formelle tilgang til disse procedurer. Den 12. september 2013 klassificerede FCS godstransporter fra en medlemsstat i den højeste risikokategori, hvilket er ensbetydende med, at der skal gennemføres fysisk kontrol af alle lastbiler, der passerer grænsen fra den pågældende medlemsstat. De langvarige kontroller medførte, at hele køretøjet skulle aflæsses, hvilket er en meget dyr og genererende procedure. Hverken Kommissionen eller den pågældende medlemsstat blev underrettet på forhånd. Ventetiden ved de relevante grænseovergangssteder blev betydeligt forlænget som følge af denne praksis. Praksis ved disse grænseovergangssteder er blevet normaliseret. Situationen vil fortsat blive fulgt nøje.

Lovgivningen og praksis vedrørende grænsekontrol er i overensstemmelse med de gældende standarder. Procedurerne er i det store og hele ensrettede i hele landet. Det største problem synes at være metoden til kontrol af personer ved grænsen. I denne kontrol ligger hovedvægten tilsyneladende på kontrollen af personens identitet. Der bliver praktisk talt slet ikke skelet til rejsens formål, selv om grænsevagterne har fuld hjemmel i loven til at interviewe de rejsende og afvise indrejse, hvis der hersker tvivl om, hvorvidt den rejsende er i god tro. Der bliver ikke benyttet profilering af rejsende i forbindelse med personkontrollen, heller ikke i de store lufthavne, hvor udformningen af båsene sågar gør det umuligt at screene personen visuelt, før de står foran grænsevagten.

Udstyret på grænseovergangsstederne svarer nogenlunde til standarden. Betjentene i den indledende kontrol har en paslæser, en computer, der som minimum har adgang til databasen om indrejseforbud og eftersøgte personer, og et grundlæggende sæt værktøjer til kontrol af dokumenters ægthed. Dette kan anses for at være tilstrækkeligt. Den indgående efterfølgende dokumentkontrol blev kun fremvist for EU's eksperter i lufthavnen Sheremetyevo og ved havnen i Skt. Petersborg. Kvaliteten af disse indgående efterfølgende kontroller, som blev demonstreret, var tilstrækkelig. Når det drejer sig om de øvrige steder, må det antages, at disse efterfølgende kontroller ikke bliver foretaget. Denne situation bekræftes tilsyneladende af den praksis, der indebærer, at den indgående efterfølgende kontrol foretages af EU's grænsevagter ved grænseovergangssteder mellem Rusland og EU's medlemsstater. Kombineret med, at der ikke findes nogen database om dokumentfalsk eller foreligger oplysninger om sådanne dokumenter ved grænseovergangsstederne, kan ovenstående måske begrænse grænsekontrollens effektivitet.

I nogle lufthavne er der gjort forberedelser til fuldautomatisk kontrol (den såkaldte ABC), og nogle gates er allerede klargjort (selv om de endnu ikke er operative). Grænsekontrollen i tog eller på skibe gennemføres ved hjælp af mobilt udstyr, der sikrer den samme kvalitetskontrol som på de faste grænseovergangssteder.

Der fandtes også udstyr til godskontrol ved grænseovergangsstederne (røntgen, sensorer osv.), men EU's eksperter blev nægtet at tage det i nærmere øjesyn. Som følge af toldunionen med Kasakhstan er grænseovergangsstederne mellem de to lande selvfølgelig kun målrettet personkontrol.

Statsunionen med Hviderusland og den manglende grænsekontrol indebærer, at der ikke er etableret grænseovergangssteder mellem Rusland og Hviderusland. Dette forudsætter et tæt samarbejde mellem myndighederne, hvilket EU's mission ikke rigtig så eksempler på.

En anden særegenhed er SNG-borgeres adgang til Rusland, som kun kræver, at de fremviser deres interne pas (id-kort). Dette problem er tilsyneladende blevet afhjulpet som følge af det nylige krav om, at SNG-borgere skal være i besiddelse af et internationalt pas ved indrejse i Rusland. Dette krav træder i kraft i 2015.

Visa bliver ikke udstedt ved grænsen, bortset fra i ganske ekstraordinære situationer. Grænsevagterne har dog beføjelse til at forlænge visa med op til tre dage ved udrejse fra Rusland. Baggrunden for dette er oftest, at en person har overskredet sit visums gyldighedsperiode med op til tre dage.

Med hensyn til overvågningen af grønne og blå grænser fik EU's eksperter oplyst, at der er tilvejebragt tilstrækkelige ressourcer og udstyr. De russiske myndigheder afviste imidlertid at uddybe disse oplysninger yderligere. Det er derfor ikke muligt at drage nogen konklusioner desangående.

· Udveksling af oplysninger om deres passende grænserelaterede forvaltningsstrukturer, fortsættelse af samarbejdet mellem deres grænsekontrolmyndigheder, retshåndhævelsesmyndigheder og andre kompetente agenturer og afhjælpning af eventuelle mangler.

Grænsevagttjenesten er den myndighed, der er ansvarlig for grænseovervågningen af alle Ruslands ydre grænser til lands og til vands og for grænsekontrollen ved alle grænseovergangssteder. Agenturet udøver sine aktiviteter på føderalt, regionalt og lokalt plan (grænseovergangssteder). Grænsevagttjenesten har været en integreret del af FSB siden 2003, men har sit eget budget. Et andet agentur, der beskæftiger sig med grænseforvaltning, er Rosgranitsa, som er ansvarligt for indkøb og forvaltning af udstyr til grænseovergangsstederne. Toldmyndighederne er ligeledes repræsenteret ved alle grænseovergangssteder for at gennemføre godskontrol.

De relevante myndigheder bekræftede, at det operationelle samarbejde mellem de russiske retshåndhævelsesagenturer, dvs. grænsevagttjenesten, FMS, politiet/indenrigsministeriet og FCS, fungerer upåklageligt. De interinstitutionelle aftaler er angiveligt på plads, og der afholdes møder på centralt, regionalt og lokalt plan. EU's eksperter kunne ikke bekræfte rigtigheden af denne vurdering, idet de ikke havde adgang til en skriftlig samarbejdsaftale eller -protokol. Den klare opgavefordeling og anvendte praksis i henholdsvis grænsevagttjenesten og FCS udgør ikke en reel bekræftelse af samarbejdet mellem disse to agenturer.

· Udvikling af dataindsamlings- og analyseordning, som gør det muligt at foretage en regelmæssig risikoanalyse i forbindelse med grænseforvaltningen.

Inden for grænsevagttjenesten (og FMS) er der enheder og personale med speciale i indsamling af omfattende grænserelaterede oplysninger, statistikker og risikoanalyser på centralt og regionalt plan. Der blev imidlertid rejst tvivl om formidlingen af de indsamlede oplysninger internt i grænsevagttjenesten (fra hovedkvarteret til grænseovergangsstederne og omvendt). Desuden bør udvekslingen af information mellem de forskellige retshåndhævelsesmyndigheders analyseenheder intensiveres. På nuværende tidspunkt udarbejder de enkelte agenturer deres egne statistikker i overensstemmelse med egne behov og indikatorer, hvilket f.eks. resulterer i mangel på harmoniserede statistikker om ulovlig migration. Dertil kommer, at statistikkontoret (Rosstat) ikke har beføjelse til at indsamle statistikker om ulovlig migration.

Både grænsevagttjenesten og FMS har oprettet forskellige databaser, som opfylder de væsentligste behov. Den indbyrdes sammenkobling af nogle af databaserne kunne imidlertid også forbedres, da søgninger i nogle af dem kun kan foretages via agenturernes respektive regionale kontorer eller som led i en officiel administrativ anmodning (f.eks. FMS' ind-/udrejsesystem).

Endvidere var det umuligt at vurdere kvaliteten af og metoden til risikoanalyse. EU's eksperter fik ikke lov til at se eksempler på risikoanalyser, som angiveligt udarbejdes regelmæssigt månedligt, kvartalsvist og årligt.

Samarbejdet med de af EU's medlemsstater, der grænser op til Rusland, om indsamling og analyse af data er på plads. Den informationsudveksling, der sker som led i samarbejdsordningen mellem grænsevagttjenesten og Frontex, er blevet beskrevet ovenfor.

Rusland sigter mod at indsamle data om passagerer, der ankommer til, udrejser af og er på gennemrejse i Rusland, uanset transportmiddel (i luften, til vands eller til lands). Den 1. december 2013 påbegyndtes den gradvise gennemførelse af lovgivningen, hvorved transportoperatører er forpligtede til at tilvejebringe forhåndsinformation om passagerer. Formålet med denne foranstaltning synes at være sikkerhedsrelateret snarere end relateret til ulovlig migration. Rusland har meddelt, at formålet med lovgivningen er begrænset til forhåndsinformation om passagerer. Den relevante lovgivning er blevet ændret. Den tilsigtede dataindsamling i forbindelse med overflyvninger vækker fortsat stor bekymring i EU. Situationen vil blive fulgt nøje.

· Tilstræbelse af foranstaltninger til forebyggelse og afskaffelse af dokumentfalsk og anvendelsen af forfalskede dokumenter til passage af grænser, bl.a. gennem uddannelse af personale ved retshåndhævelsesmyndigheder, grænsekontrolmyndigheder og toldmyndigheder.

Alle de besøgte grænseovergangssteder var i besiddelse af det grundlæggende materiale til opdagelse af dokumentfalsk. Personalet er blevet uddannet i anvendelsen af udstyret på kurser, seminarer og workshopper.

Alle grænsevagterne i den indledende kontrol bliver undervist i dokumentsikkerhed på et af grænsevagttjenestens kursuscentre. De gennemfører desuden opkvalificeringskurser hvert femte år. Grænseovergangsstedernes chefer er ansvarlige for supplerende undervisning på stedet. Personalet på grænseovergangsstederne skal årligt bestå en prøve. Der bliver almindeligvis tilrettelagt genopfriskningskurser på ad hoc-basis.

Mistænkelige dokumenter bliver undersøgt grundigere i forbindelse med den indgående efterfølgende kontrol (hvis en sådan forefindes på det pågældende grænseovergangssted – se ligeledes ovenstående bemærkninger om indgående efterfølgende kontrol af dokumenter). De betjente, der foretager den indgående efterfølgende kontrol, har ikke nogen særlig uddannelse, men bliver rekrutteret blandt det mere erfarne personale.

Der findes ingen databaser over forfalskede dokumenter, og intet særligt materiale med eksempler på dokumentfalsk er tilgængeligt på grænseovergangsstederne. De materialer, der hyppigst forefindes på grænseovergangsstederne, er eksempler på internationale rejsedokumenter med en beskrivelse af deres væsentligste sikkerhedselementer. Nyheder om forfalskninger bliver formidlet ad hoc (f.eks. ved vagtskifte).

· Tilrettelæggelse af uddannelsesprogrammer og gennemførelse af korruptionsbekæmpelsesforanstaltninger, herunder etiske normer, særlig målrettet tjenestemænd i statslige grænserelaterede myndigheder, og afhjælpning af eventuelle mangler.

EU's eksperter besøgte grænsevagttjenestens akademi og et af de institutter, hvor betjentene bliver uddannet. Der blev foretaget en positiv vurdering af betjentenes uddannelsesordning, som angiveligt er i overensstemmelse med Bologna-processen. Den akademiske tilgang og videnskabelige forskning indgår som integrerede elementer i undervisningen. Foranstaltninger til korruptionsbekæmpelse og etik er omfattet af betjentenes grunduddannelse.

Instituttet tilrettelægger ligeledes ajourføringskurser for grænsevagttjenestens tjenestemænd. Disse kurser er obligatoriske for alle tjenestemænd hvert femte år, og de er af én til to måneders varighed. Grænsevagternes og seniorsergenternes uddannelsesprogrammer blev imidlertid ikke forelagt missionens deltagere.

Korruptionsbekæmpelsesforanstaltninger og etiske normer er angiveligt indbefattet i grunduddannelsen for grænsevagttjenestens betjente. EU's eksperter fik oplyst, at hverken FMS eller grænsevagttjenesten tilbyder supplerende kurser i korruptionsbekæmpelse. EU's eksperter fik ikke lov til at se grænsevagttjenestens korruptionsbekæmpelseskodeks. Det blev oplyst, at forskellige former for interne og eksterne kontrolforanstaltninger, herunder spørgeskemaer til rejsende, hotlines og kameraer, er tilgængelige ved grænseovergangsstederne for at opdage og forebygge forsøg på korruption.

Det anbefales at tage følgende problemer og tiltag op i forbindelse med opfølgningen på hovedområde 2:

På grundlag af de ovenstående konklusioner har Kommissionen kortlagt følgende problemer, der kræver en yderligere drøftelse med de russiske myndigheder:

· Betingelserne for ophold i henhold til en midlertidig opholdstilladelse og/eller arbejdstilladelse, især for så vidt angår forretningsrejsers varighed, registreringsproceduren, kvoteordningen, proceduren for forlængelse og de dertilhørende helbredsundersøgelser, synes at være unødvendigt komplicerede.

· En omfattende integrationsstrategi, der også omfatter personer under international beskyttelse, er ikke fuldt ud på plads, hvilket begrænser mulighederne for en effektiv forvaltning af den lovlige migrationsstrøm.

· Beslutningerne om tildeling af international beskyttelsesstatus bliver tilsyneladende ikke truffet på grundlag af et sammenhængende informationssystem om oprindelseslande, som ellers kunne udgøre et solidt grundlag for myndighedernes viden om den reelle situation i ansøgernes oprindelseslande. Dette kan have indvirkning på konsekvensen i disse beslutninger.

· Den manglende grænsekontrol mellem Rusland og Hviderusland muliggør fri bevægelighed mellem de to lande (herunder eventuel sekundær bevægelighed for personer med ulovligt ophold). For effektivt at hindre et eventuelt misbrug skal der indledes et konkret og struktureret samarbejde mellem FMS/grænsevagttjenesten og de relevante myndigheder i Hviderusland.

· En effektiv migrationsforvaltning kræver et godt samarbejde mellem de myndigheder, der kontrollerer grænsen (dvs. grænsevagttjenesten), og de myndigheder, der tager hånd om den interne situation (FMS), f.eks. ved hjælp af en eventuel sammenkobling af databaser, tilstedeværelse af tjenestemænd fra FMS ved nogle grænseovergangssteder og formidling af information om asylprocedurer. Dette sikrer ikke blot et godt overblik over situationen (f.eks. statistikker om pågribelse af ulovlige migranter både internt i Rusland og ved grænsen), men også en reel adgang til internationale beskyttelsesmekanismer ved grænsen.

· I nogle tilfælde bliver der ikke truffet en udsendelsesafgørelse i forhold til de pågrebne personer, der opholder sig ulovligt i Rusland, men blot tildelt en administrativ bøde. Dette kan forårsage en juridisk gråzone, hvor den pågældende person ikke har ret til at opholde sig i Rusland, men heller ikke har pligt til at forlade landet.

· Mange af grænseovergangsstederne mellem Rusland og EU har ikke tilstrækkelig kapacitet til en effektiv håndtering af personstrømmen, hvilket således bidrager til en lang ventetid. Desuden er infrastrukturen ved nogle af grænseovergangsstederne mellem Rusland og SNG-landene utidssvarende. Dette kan afhjælpes både ved at udbygge de relevante grænseovergangssteder og forbedre forskellige myndigheders kontrolprocedurer ved grænseovergangsstederne. Det bør i denne forbindelse ligeledes bemærkes, at myndighederne benytter så godt som ingen profilering eller risikoanalyse i deres kontrol af personer ved grænseovergangsstederne. Hvis de gjorde dette, kunne effektiviteten af disse kontroller blive yderligere forbedret.

Der anbefales følgende tiltag med sigte på en yderligere forbedring af gennemførelsen af de relevante fælles skridt:

· Fuldstændig gennemførelse af den fremskyndede procedure inden for rammerne af tilbagetagelsesaftalen mellem EU og Rusland ved at informere grænsevagterne om og uddanne dem i de opgaver, som de skal udføre i denne forbindelse.

· Vedtagelse af det nye lovforslag om asyl, herunder grænseproceduren, tilnærmelse af de rettigheder, der er tildelt personer under subsidiær beskyttelse, til flygtninges rettigheder, adgang til rettigheder uanset registrering, udstedelse af behørig dokumentation til asylansøgere, også i de indledende undersøgelsesprocedurer.

· Da en væsentlig del af asylansøgerne i EU stammer fra Rusland, bør der tilrettelægges informationskampagner i de mest relevante regioner om de rettigheder og pligter, der gælder for personer under international beskyttelse, eller for personer, der har ansøgt herom i EU.

· Forbedring af udvekslingen af relevante, harmoniserede, indikatorbaserede og regelmæssige statistiske oplysninger og forbedring af det analytiske arbejde, der bliver udført i samarbejde med Frontex inden for rammerne af den samarbejdsordning, som grænsevagttjenesten har indgået.

· Indførelse af indgående efterfølgende dokumentkontrol ved som minimum de travleste grænseovergangssteder og tilvejebringelse af relevante materialer om mulige forfalskningsteknikker til grænseovergangsstederne, således at de har bedre mulighed for at opdage dokumentfalsk.

Som følge af manglen på tilstrækkelige oplysninger var Kommissionen ikke i stand til at foretage en fuldstændig evaluering af udviklingen med hensyn til følgende spørgsmål, der er relevante for hovedområde 2:

· Overvågningsstrategien for grønne og blå grænser (udstyr, teknikker osv.).

· Indholdet af grænsevagternes uddannelse og det etiske kodeks for grænsevagter.

· Effektiviteten af det retslige appelsystem i forbindelse med asyl (statistikker, uddannelse osv.).

· De eventuelle risikoanalyserapporter om ulovlig migration og grænseforvaltning.

· Indholdet af interinstitutionelle samarbejdsaftaler mellem grænsevagttjenesten og andre retshåndhævelsesmyndigheder om grænseforvaltning.

Hovedområde 3: Offentlig orden, sikkerhed og retsligt samarbejde

Generel vurdering

Med sin fuldt udviklede forvaltningsstruktur og retshåndhævelsesmyndighedernes kapacitet har Rusland i de senere år ydet en aktiv indsats i bekæmpelsen af grænseoverskridende kriminalitet, terrorisme og korruption. Det store antal agenturer har imidlertid den ulempe, at deres kompetenceområder kan overlappe hinanden. En sammenkobling af de relevante databaser kunne ligeledes være en hjælp i kontakten mellem de respektive myndigheder. Selv om Rusland er åbent for internationalt samarbejde og i den forbindelse har banet vej for adskillige kanaler inden for disse områder, er proceduren dog meget centraliseret og integreret i de relevante agenturers hovedkvarterer. Dette indebærer store forsinkelser i behandlingen af anmodninger fra tredjelande. Dette samarbejde kunne udvides yderligere ved at undertegne den operative aftale med Europol. Den politireform, der er blevet gennemført over en årrække, bør forbedres yderligere, da nogle af reformens oprindelige mål tilsyneladende ikke er nået.

Rusland har udviklet en omfattende ordning til bekæmpelse af hvidvaskning af penge/finansiering af terrorisme (AML/CFT). De mangler, som Den Finansielle Aktionsgruppe vedrørende Hvidvaskning af Penge (FATF) har kortlagt, bliver afhjulpet i kommende lovændringer. De russiske myndigheder fører også en global strategi fornarkotikabekæmpelse, hvor formålet er at begrænse både udbud og efterspørgsel. Rusland har erkendt, at de data om menneskehandel, som bliver indsamlet i Rusland, ikke afspejler problemets omfang. Selv om der iværksættes tiltag for at bekæmpe de kriminelle aspekter af menneskehandel, er det nødvendigt med en tydelig ramme for en overordnet strategi for behandlingen (herunder krisecentre) af ofrene. Rusland har også en omfattende strategi for terrorbekæmpelse, der er i overensstemmelse med international praksis, og hvor der er lagt tydelig vægt på truslen fra den nordlige Kaukasus-region. Der er imidlertid kun gjort begrænsede bestræbelser inden for de ovenstående områder på at udarbejde risikoanalyser vedrørende oprettelsen af toldunionen (med Kasakhstan og Hviderusland) og en eventuel visumfritagelsesordning mellem Rusland og EU.

Rusland har for nylig iværksat mange strategiske og lovgivningsmæssige foranstaltninger til korruptionsbekæmpelse og har nu ratificeret alle de væsentligste internationale konventioner, herunder FN's, OECD's og Europarådets konventioner, og Rusland er følgelig omfattet af deres overvågningsmekanismer. Rusland er tilsyneladende indstillet på at gennemføre de henstillinger, som er blevet udarbejdet i forbindelse med disse overvågningsaktiviteter. Der er utvivlsomt stadig adskillige problemer i denne henseende, herunder for så vidt angår samarbejdet med civilsamfundet, domstolenes uafhængighed og offentlige indkøb.

Med hensyn til det retslige samarbejde har Rusland ratificeret de to Haag-konventioner om henholdsvis barnebortførelser og beskyttelse af børn. Førstnævnte er (med nogle små eventuelle forbedringer) klar til gennemførelse, selv om spørgsmålet om alle EU-medlemsstaternes accept på vegne af EU af Ruslands tiltræden stadig er uafklaret. Sidstnævnte konvention trådte i kraft for kort tid siden, og selv om den centrale myndighed er blevet udpeget, er gennemførelsesbestemmelserne stadig under udarbejdelse. For så vidt angår straffesager, har Rusland undertegnet Europarådets væsentligste konventioner, hvilket skaber grundlag for et effektivt samarbejde. Det retlige samarbejde i straffesager er imidlertid (som på området for retshåndhævelse) yderst centraliseret, hvilket forsinker besvarelsen af forskellige anmodninger. Desuden er nogle EU-medlemsstater stødt på problemer med deres anmodninger, da disse ikke er blevet besvaret inden for seks måneder, hvis de overhovedet er blevet besvaret.

Vedrørende databeskyttelse har Rusland ratificeret Europarådets konvention fra 1981, som er blevet gennemført i adskillige føderale love og andre gennemførelsesbestemmelser. Ratificeringen af tillægsprotokollen er imidlertid endnu ikke gennemført, og Kommissionen anser ikke den udpegede tilsynsmyndighed (Roskomnadzor) for at være uafhængig.

Særlige bemærkninger

3.1 Bekæmpelse af grænseoverskridende organiseret kriminalitet, terrorisme og korruption

· Overholdelse af de relevante internationale standarder i forbindelse med bekæmpelsen af hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme, herunder især effektiv overholdelse af de relevante henstillinger, som Den Finansielle Aktionsgruppe vedrørende Hvidvaskning af Penge (FATF) har udarbejdet.

Rusland har siden vedtagelsen af sin første lovgivning på området i 2001 udviklet en omfattende ordning til bekæmpelse af hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme. Det vigtigste retsgrundlag på dette område er den føderale lov nr. 115-FZ. Nogle af bestemmelserne i straffeloven og i loven om mindre alvorlige overtrædelser finder ligeledes anvendelse i denne forbindelse. Den føderale lov er blevet ændret adskillige gange, hvilket hovedsagelig er begrundet i nødvendigheden af at tilpasse den til de internationale standarder.

Den centrale myndighed på dette område er den føderale tjeneste for finansielt tilsyn (Rosfinmonitoring) i sin egenskab af Ruslands finansielle efterretningsenhed. Denne myndighed blev i maj 2012 placeret direkte under præsidentens myndighed. Rosfinmonitoring er en professionel, veludstyret og tilstrækkelig bemandet myndighed (i såvel hovedkvarteret som på de regionale kontorer).

Rosfinmonitoring leder den nationale samordningsmekanisme til bekæmpelse af hvidvaskning af penge og deltager i den nationale mekanisme til bekæmpelse af terrorisme. I juni 2013 fik myndigheden desuden til opgave at udarbejde et udkast til en national strategi til bekæmpelse af hvidvaskning af penge, og den 5. juli 2013 fremlagde Rosfinmonitoring en handlingsplan for øget gennemsigtighed og forebyggelse af misbrug af virksomheder og andre juridiske personer. I 2014 skal Rosfinmonitoring udarbejde den første nationale trusselsvurdering nogensinde på området for bekæmpelse af hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme. Rosfinmonitoring driver også et internationalt center for uddannelse og metode, som på årsbasis gennemfører relevante uddannelsesforløb for 3 000 deltagere. Der er ligeledes adgang til onlinekurser i forbindelse med selvstudier. Adskillige retshåndhævelsesagenturer forestår den strafferetlige efterforskning i sager om hvidvaskning af penge, som bliver indberettet af Rosfinmonitoring, mens sager om finansiering af terrorisme bliver efterforsket af FSB efter Rosfinmonitorings indberetning.

Rosfinmonitoring deltager aktivt i det internationale samarbejde ved navnlig at huse sekretariatet for Den Eurasiske Gruppe (EAG) og overtage formandskabet for FATF i juli 2013. I 2011 blev der foretaget 1 200 udvekslinger af information med udenlandske finansielle efterretningsenheder.

Den russiske ordning for bekæmpelse af hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme er inden for de senere år blevet grundigt evalueret af internationale aktører (FATF og Europarådet/Moneyval). Som led i overholdelsen af de henstillinger, som FATF havde udarbejdet i sin seneste rapport, der blev offentliggjort i 2012, er et lovforslag med en række ændringsforslag til den nationale lovgivning blevet forelagt den russiske Statsduma med henblik på vedtagelse. Når denne lov er trådt i kraft, skulle det væsentligste tilbageværende spørgsmål være juridiske personers strafansvar, som stadig er ikke er reguleret i russisk lovgivning.

Missionen konstaterede væsentlige fremskridt, hvilket stemmer overens med andre internationale aktørers vurderinger. Ifølge EU's eksperter opfylder hovedparten af Ruslands institutionelle og lovgivningsmæssige ramme de internationale standarder. Statistikkerne om de gennemførte aktiviteter under EU's mission er indeholdt i "Second Third Round Written Progress Report", som er fremsendt til Moneyval.

For så vidt angår finansieringen af terrorisme, har de russiske myndigheder rapporteret om en stadig tættere forbindelse mellem terrorisme og organiseret kriminalitet samt om, at udbytte fra afpresning, tyverier og røverier bliver anvendt til at finansiere terroraktiviteter. Myndighederne er udmærket bekendt med risiciene inden for dette område.

Det interne samarbejde mellem Rosfinmonitoring og FSB er tilsyneladende veletableret og velfungerende.

· Øget informationsudveksling og samarbejde mellem begge parternes relevante myndigheder for at sikre en effektiv bekæmpelse af ulovlig handel med narkotika, psykotrope stoffer og prækursorer samt effektiv gennemførelse af samarbejdsordningen mellem Det Europæiske Overvågningscenter for Narkotika og Narkotikamisbrug (EMCDDA) og Den Russiske Føderations relevante myndigheder.

Strategien for Ruslands politik for narkotikabekæmpelse, der blev udarbejdet af Den Russiske Føderations narkotikabekæmpelsestjeneste (FDCS) blev vedtaget i 2010 og er gældende indtil 2020. De centrale punkter i denne strategi er en begrænsning af efterspørgslen, begrænsning af udbuddet og internationalt samarbejde.

Den hovedansvarlige myndighed for bekæmpelsen af narkotikarelateret kriminalitet, herunder for strategiens gennemførelse, er FDCS. I 2007 blev der nedsat en central narkotikabekæmpelseskomité med regionale komitéer i hele Rusland, som har til formål at samordne arbejdet og tiltagene inden for dette område. Denne komité ledes af FDCS, og de øvrige medlemmer omfatter angiveligt andre retshåndhævelsesagenturer.

I forbindelse med begrænsningen af efterspørgslen er hovedvægten lagt på unge mennesker, som endnu ikke har erfaringer med narkotikamisbrug. Der tilbydes behandling og afvænning, og der er et samarbejde med skole, forældre og ngo'er. Der bliver foretaget investeringer i oprettelsen af behandlingscentre, selv om de ikke på nuværende tidspunkt opfylder behovet (f.eks. mangel på pladser til behandling af hiv). I behandlingsprogrammerne bliver der tilsyneladende kun fokuseret på én sygdom pr. program, hvilket ikke muliggør en holistisk og altomfattende behandling af personerne.

Indsatsen på efterspørgselssiden gennemføres af mange retshåndhævelsesagenturer. FDCS spiller en central rolle. Den strafferetlige efterforskning kan imidlertid blive foretaget af politiet, FDCS, FSB og undersøgelseskomitéen (afhængig af situationen og sagens faktiske omstændigheder). Det er som følge af antallet af retshåndhævelsesagenturer (herunder FCS i forbindelse med grænsekontrollen) samt disses beføjelser nødvendigt med en præcisering og tydeligere opdeling. Denne situation har tilmed indvirkning på effektiviteten af det internationale samarbejde. Problemet med syntetiske stoffer (designer drugs) og især tøven med hensyn til at tilføje nye narkotikakombinationer på listen over forbudte stoffer anses for at være et fælles problem.

Statistikker om narkotikasituationen bliver udarbejdet med data indsamlet fra distrikterne, mens den nationale komité er ansvarlig for den overordnede gennemførelse og rapporteringen til præsidenten. Der foreligger imidlertid ingen analyser vedrørende de potentielle risici for narkotikasmugling efter oprettelsen af toldunionen med Kasakhstan og Hviderusland samt den eventuelle visumfritagelsesordning mellem Rusland og EU.

De vigtigste partnere i det internationale samarbejde omfatter de centralasiatiske lande. Andre vigtige partnere er Pakistan, Afghanistan, USA og EU's medlemsstater (herunder på grundlag af internationale aftaler). Rusland deltager også aktivt i internationale og regionale fora, som f.eks. Pompidou-Gruppen og Østersørådet (CBSS). Det meste samarbejde er centraliseret og forudsætter kontakt mellem hovedkvartererne, såfremt der anmodes om samarbejde. Dette indebærer store forsinkelser på svar. Selv om de russiske myndigheder påpegede nogle direkte samarbejdsmekanismer på området, bør den anvendte praksis forbedres.

Samarbejdet mellem FDCS og EMCDDA er på plads og bygger på det aftalememorandum, der blev undertegnet den 26. oktober 2007. I denne forbindelse har EMCDDA og FDCS oprettet en stabil og permanent kommunikationskanal, som gør det muligt for dem at udveksle oplysninger om forskellige emner af fælles interesse. FDCS og EMCDDA har ligeledes udvekslet invitationer til tekniske møder og invitationer til ekspertmøder. EMCDDA modtager med jævne mellemrum anmodninger om oplysninger om national lovgivning og EU-lovgivning om narkotikabekæmpelse.

Aftalen mellem EU og Rusland om bekæmpelse af narkotikaprækursorer blev undertegnet på topmødet i juni 2013. Aftalen træder i kraft, når begge parters ratifikationsprocedurer er tilendebragt.

· Udveksling af oplysninger om respektive strategier og lovgivning vedrørende bekæmpelse af menneskehandel, herunder beskyttelse af ofre for menneskehandel, i overensstemmelse med parternes forpligtelser i henhold til FN's konvention om bekæmpelse af grænseoverskridende kriminalitet og den tilhørende protokol om menneskehandel, og afhjælpning af eventuelle mangler.

Ruslands strafferamme for menneskehandel blev for første gang fastsat i den føderale lov nr. 162-FZ fra 2003 om ændring af Ruslands straffelov. I 2004 ratificerede Rusland ligeledes både FN's konvention om bekæmpelse af grænseoverskridende kriminalitet og den tilhørende protokol om menneskehandel.

Rusland er oprindelsesland, transitland og bestemmelsesland for menneskehandel. Hovedformålene er seksuel udnyttelse og udnyttelse som arbejdskraft. Selv om det fremgår af de officielle (og forholdsvis forenklede) statistikker, at menneskehandel kun udgør 0,1 % af alle lovovertrædelser, siger selv myndighederne, at det reelle tal er meget højere (ca. 8 %). Hovedparten af ofrene kommer fra Centralasien og staterne i det sydlige Kaukasus. Der var ikke adgang til specifikke statistikker om ofre for menneskehandel.

Den hovedansvarlige myndighed for efterforskningen af menneskehandel er indenrigsministeriet, der har en særlig afdeling inden for dette område. FSB beskæftiger sig med strafbare forhold, der omfatter nationale trusler og omfattende organiserede aktiviteter i tilknytning til ulovlig indvandring. Undersøgelseskomitéen foretager derimod den strafferetlige efterforskning i sager, der omhandler mindreårige eller tjenestemænd. Selv om FMS ikke har beføjelser til at efterforske disse sager, er agenturet ansvarligt for enhver ulovlig migrants situation og vil som minimum arbejde sammen med ofrene for menneskehandel. Som det er tilfældet inden for andre områder, kan sammenfaldende beføjelser også her give problemer. Regeringen har intet organ, der overvåger dens indsats til bekæmpelse af menneskehandel og udarbejder periodiske vurderinger til måling af resultaterne. Indenrigsministeriet udarbejdede en køreplan for sin reform, som omfattede nedsættelsen af et tværfagligt udvalg for bekæmpelse af menneskehandel med deltagelse af anklagemyndigheden, udenrigsministeriet, FMS, FSB, undersøgelseskomitéen og andre myndigheder.

Rusland har ikke en særlig handlingsplan til bekæmpelse af menneskehandel, som indeholder en sammenfattende belysning af emnet. Menneskehandel bliver stadig hovedsagelig anskuet fra den kriminelle vinkel, dvs. bekæmpelse af de netværk, der organiserer menneskehandel. På denne baggrund er der ingen særlige bemærkninger, bortset fra problemet med sammenfaldende beføjelser som nævnt i det ovenstående. Når dette er sagt, findes der ingen særlig lovgivning om beskyttelse af ofre for menneskehandel, og de eneste gældende bestemmelser er tilsyneladende bestemmelserne om beskyttelsesprogrammer for ofre for og vidner til enhver lovovertrædelse. Denne strategi bør forbedres, navnlig i lyset af situationen for ofre for menneskehandel, som ikke med sikkerhed kan omfattes af generelle ordninger. Krisecentrene for ofre forvaltes almindeligvis af ngo'er eller internationale organisa