Regionsudvalgets udtalelse om "Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet: Midtvejsrevision af den fælles landbrugspolitik"

(2003/C 73/07)

REGIONSUDVALGET HAR -

under henvisning til Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet: Midtvejsrevision af den fælles landbrugspolitik (KOM(2002) 394)),

under henvisning til Kommissionens anmodning af 10. juli 2002 om Regionsudvalgets udtalelse under henvisning til EF-traktatens artikel 265, stk. 1,

under henvisning til præsidiets beslutning af 14. maj 2002 om at henvise det forberedende arbejde til Underudvalget for Bæredygtig Udvikling,

under henvisning til Regionsudvalgets udtalelse om Kommissionens forslag til Rådets forordninger (EF) om reformen af den fælles landbrugspolitik (CdR 273/98 fin)(1),

under henvisning til forslag til Regionsudvalgets udtalelse (CdR 188/2002 rev.) vedtaget af Underudvalget for Bæredygtig Udvikling den 3. oktober 2002 (Ordfører: Robert Savy, præsident for regionalrådet i Limousine, F/PSE) -

på den 47. plenarforsamling af 20. og 21. november 2002 (mødet den 20. november) vedtaget følgende udtalelse med et flertal af stemmer for.

Regionsudvalgets synspunkter og henstillinger

1.1. Regionsudvalget godkender Kommissionens initiativ til ved midtvejsrevisionen at fremsætte forslag for at give stof til den brede debat, der foregår i medlemsstaterne, erhvervskredse og offentligheden, om den fælles landbrugspolitiks fremtid.

1.2. Der var opstået et behov for også at drøfte den videre udvikling af dette politikområde, som lægger beslag på næsten 50 % EU's ressourcer, og som berører alle landdistrikter i EU-15, på et tidspunkt, hvor en række vidt forskellige begivenheder kan komme til at påvirke og måske anfægte den.

- De seneste kriser omkring fødevaresikkerhed (BSE, mund- og klovsyge, dioxin), de gentagne advarsler om nitratindholdet i vand og bekymringerne om anvendelsen af GMO har slået skår i forbrugernes tillid til det europæiske landbrugs og den europæiske fødevareindustris evne til at levere sunde produkter af god kvalitet, som er fremstillet miljøvenligt. Landmændene er ligesom forbrugerne ofte selv ofre for misligheder på dette område.

- Åbningen i Doha af en forhandlingsrunde om handelsliberalisering, der også omfatter landbruget, kravet om reform af landbrugsstøtten i den udviklede verden, som G77-gruppen fremførte på verdenstopmødet i Johannesburg om bæredygtig udvikling, og USA's ensidige beslutninger (Farmbill) tvinger EU til at overveje, hvorledes den europæiske landbrugsmodel bedst kan forsvares, hvilket Regionsudvalget allerede i 1999 slog til lyd for (CdR 273/98 fin).

- Den umiddelbart forestående udvidelse af EU med nye medlemsstater, hvor landbruget ikke er kommet lige langt med forberedelserne til den fælles landbrugspolitiks mekanismer, gør det nødvendigt at overveje, hvordan de nye medlemsstater bedst kan forberede sig til EU's krav om fødevaresikkerhed, sporbarhed og miljøbeskyttelse. De fælles europæiske standarder gælder i princippet alle medlemsstater, og udvidelsen må hverken føre til en sænkning af de højere EU-standarder eller til anvendelse af forskellige standarder.

- De forandringer, der sker i landbruget i dag, får landmændene til at tænke over deres placering, rolle, samfundets syn på dem og landdistrikternes fremtid i det konkurrenceprægede forhold mellem regionerne.

2.1. På denne baggrund noterer Regionsudvalget med tilfredshed Kommissionens understregning af, at den fælles landbrugspolitiks skal føres videre uden tidsbegrænsning. Selvom der stadig kan gøres fremskridt inden for handelsliberalisering, er en fælles landbrugspolitik fortsat nødvendig for at bevare den europæiske landbrugsmodel og sætte landbruget og landdistrikterne i stand til at leve op til samfundets forventninger i dag.

2.2. Kommissionens meddelelse er i princippet baseret på en proces, der blev indledt for ti år siden, og det er dens sigte at fuldføre og langtidssikre denne proces, men den indeholder også nogle helt nye elementer for den fælles landbrugspolitik. Det drejer sig om at finde den bedst mulige ligevægt mellem vanskeligt forenelige, men samtidigt grundlæggende behov. Agenda 2000 har opstillet nogle mål, hvorom der er opnået en konsensus, som Kommissionen ikke ønsker at rokke ved.

- Tilpasning af interventionsmekanismerne for at styrke deres rolle som sikkerhedsnet med det mål at reducere eksportrestitutionerne, som kritiseres i hele verden. Der bør dog træffes passende foranstaltninger for at bevare europæisk landbrugs gode muligheder på de nationale og internationale markeder uden at gøre situationen vanskeligere for ulandene.

- Orientering af landbrugsproduktionen mod de produkter og tjenester, offentligheden efterspørger, snarere end mod de områder, hvor de økonomiske incitamenter er størst, især gennem støtte til traditionelle, særligt miljøvenlige produktionsmetoder.

- Støtte til og stabilisering af landbrugsindkomsterne for at sikre landbobefolkningen en rimelig levestandard og opretholde den størst mulige mangfoldighed af bedriftstyper og bedriftsstørrelser. Den fælles landbrugspolitik skal fremme generationsskiftet i landbruget ved at tilbyde unge landmænd attraktive og økonomisk stabile vilkår. Regionsudvalget henviser i denne forbindelse til retningslinjerne i sin udtalelse (projekt "unge ind i landbruget") af 13. juni 2001 samt til sin støtte til Europa-Parlamentets, Regionsudvalgets og Det Økonomiske og Sociale Udvalgs fælles erklæring om de unge landmænds fremtid, som blev vedtaget den 6. december 2001.

- Hensyntagen i den fælles landbrugspolitik til målene om fødevaresikkerhed, sporbarhed, miljøbeskyttelse, opretholdelse af beskæftigelsen i landbruget og arealudnyttelse.

2.3. Det er ud fra disse betragtninger, at Regionsudvalget vil formulere sin holdning til Kommissionens retningslinjer.

3.1. Kommissionens meddelelse præciserer ikke tilstrækkeligt de enkelte foranstaltninger, der foreslås, så det er svært nøjagtigt at vurdere deres rækkevidde. Deres konkrete udmøntning og gennemførelse kan radikalt ændre deres betydning. Der er kun tale om et oplæg til en debat i EU, medlemsstaterne, visse produktionssektorer og regioner. Det er ved afslutningen af denne debat, at der kan blive brug for politiske kompromiser.

3.2. Regionsudvalget efterlyser en større anerkendelse af de lokale og regionale myndigheders betydning for fremme af landdistriktsudviklingen i en reformeret fælles landbrugspolitik. Baggrunden herfor er, at de lokale og regionale myndigheder har et juridisk ansvar for gennemførelsen af en række obligatoriske og fakultative foranstaltninger i landdistrikterne, som har direkte tilknytning til Kommissionens forslag, såsom strategisk arealforvaltning og fremme af landbosamfundenes økonomiske, sociale og miljømæssige velfærd.

3.3. Regionsudvalget tilslutter sig en række af de foreslåede retningslinjer. Det bifalder og kræver fortsat, at landmændene kompenseres for deres indtægtstab gennem direkte støtte og er enig i, at der bør satses mere på landdistriktsudvikling, som er den anden søjle i den fælles landbrugspolitik. Det finder det på sin plads, at der i højere grad tages hensyn til miljø- og dyrebeskyttelseskrav i et omfang, som er økonomisk acceptabelt for landmændene, og således at der ydes kompensation for ekstraomkostningerne. Det har også forståelse for, at Kommissionen tilstræber en reduktion af interventionspriserne. Samtidig bør man dog efter Regionsudvalgets opfattelse kraftigt overveje, om afkoblingen af de direkte betalinger fra landbrugsproduktionen, arten og omfanget af den "dynamiske støttegraduering" af de direkte betalinger under markedsordningerne samt måden, hvorpå supplerende miljøkrav gøres til en betingelse samt kontrolleres, rent faktisk tjener til at opfylde målsætningerne. Her er det påkrævet med yderligere og omhyggelige undersøgelser af de skitserede foranstaltninger.

3.4. Regionsudvalget er navnlig af den opfattelse, at Kommissionens forslag nok udgør et godt diskussionsgrundlag for videreudviklingen af den fælles landbrugspolitik efter udløbet af Agenda 2000, men at de mest vidtrækkende af disse forslag af hensyn til landbrugsvirksomhedernes planlægningssikkerhed ikke bør gennemføres før udløbet af Agenda 2000. Det vil også være nødvendigt at fastlægge en retlig og støttemæssig ramme for den fælles landbrugspolitik, som løber over længere tid end den nuværende ramme (6 år), for at give producenterne tilstrækkelig sikkerhed og tillid inden for den gældende lovramme til at planlægge driften på mellemlang sigt.

4.1. Der er fordele ved at afkoble støtten fra enhver reference til produktionen og indføre en enhedsindkomstbetaling pr. bedrift. Princippet om at kompensere prisnedsættelser med direkte støtte til landmændene stadfæstes. Princippet om enhedsstøtte kan forenkle forvaltningen af den fælles landbrugspolitik. Afkoblingen er udtryk for viljen til at styrke markedets produktionsstyrende funktion og give landmændene handlekraft, så deres beslutninger ikke længere afhænger af offentlige incitamenter, men i første række af markedspriserne. Regionsudvalget støtter tillige princippet om afkobling som et middel til at beskytte EU's og medlemsstaternes offentlige finanser. Direkte produktionsuafhængig støtte bør tage hensyn til behovet for at opretholde beskæftigelsen i landbruget, så arbejdsløsheden ikke stiger i visse regioner.

4.2. Regionsudvalget ønsker dog at påpege risiciene ved den foreslåede fremgangsmåde for afkobling, som vil fastfryse de nuværende regionale skævheder. Det foreliggende forslag fastholder den nuværende situation, hvor de landmænd, som producerer mest, får langt større hektarstøtte end dem, der producerer mindre. Støtte uden basis i produktionen kan forvride konkurrencevilkårene mellem landmændene og destabilisere nogle produktioner. Dette vil være tilfældet, hvis en bedrift, som får støtte, kan opgive sin tidligere produktion og - uden at miste sin støtte - gå over til en mere indbringende produktion til skade for bedrifter, som har levet af den pågældende produktion, men hidtil uden offentlig støtte.

4.3. Det foreslåede system kan medføre nogle ulemper, som bør undersøges nærmere, f.eks.:

- Landmændenes beslutninger om at gå ind i nye produktionsområder kan føre til overkapacitet på visse markeder, der i dag kun får begrænset støtte, med deraf følgende prisfald og måske nedlæggelse af visse bedrifter. Kommissionen indrømmer det i øvrigt, når den i punkt 2.5 siger, at afkobling kan "skabe et pres til at opgive visse marginale arealer".

- Produktionsændringer kan give forsyningsvanskeligheder i visse brancher af forarbejdningsindustrien og føre til udflytning af virksomheder (f.eks. til de havne, hvor importerede landbrugsprodukter indføres) til skade for aktivitetsniveauet i landdistrikterne.

- Dette system kan få priserne på landbrugsjord til at stige der, hvor referencen til "historiske betalinger" giver ret til en høj enhedsstøtte. Det deraf følgende pres på landbrugsjord kan fremme store bedrifter og gøre det vanskeligt for nye landmænd at etablere sig. Omvendt kan afkoblingen få jordpriserne til at falde endnu mere i visse områder.

- Det nye system omfatter hverken kompensationsmekanismer eller støtte til unge landmænds etablering.

4.4. Regionsudvalget stiller spørgsmålstegn ved det hensigtsmæssige i den måde, hvorpå enhedsindkomststøtten foreslås beregnet. Den vil blive baseret på niveauet for den samlede støtte, som bedriften hidtil har fået, uden at dette præciseres nærmere. Dette rejser tre spørgsmål, som bør undersøges nærmere:

- Kan enhedsstøtten opfylde landbrugspolitikkens mål, hvis den sammenkædes med erhvervede rettigheder?

- Er det acceptabelt, at landmænd, som har valgt en mere ekstensiv og mere bæredygtig produktionsform, via dette system får mindre støtte?

- Er det rimeligt ikke at pålægge støttemodtageren nogen forpligtelser mht. produktionen.

4.5. Uden på forhånd at forkaste afkoblingsprincippet ønsker Regionsudvalget at, der ikke træffes nogen beslutninger, før risiciene er blevet grundigt undersøgt, og at det overvejes, hvorledes man kan undgå denne uheldige udvikling. Det af Kommissionen foreslåede system kan skabe problemer på visse områder, som bør undersøges nærmere.

5.1. Regionsudvalget tager Kommissionens forslag om at indføre dynamisk støttegraduering i alle medlemsstaterne ledsaget af et loft og en frigrænse til efterretning. Dette er måske en måde at rette op på ulighederne i den nuværende støttefordeling, hvor 80 % af EU-støtten går til 20 % af bedrifterne.

5.2. Indførelse af en frigrænse giver mulighed for at fritage mindre og/eller meget arbejdskraftintensive bedrifter for graduering. Frigrænsen imødekommer delvist Regionsudvalgets tidligere udtrykte ønske (CdR 273/98 fin) om at fremme familiebrug og beskæftigelse i landdistrikterne. Der bør også tages hensyn til de særlige strukturelle forhold, såsom bedrifternes størrelse og landbrugets karakter i de forskellige regioner, ikke mindst for at undgå tab af arbejdspladser. Det må dog overvejes at:

- forhøje frigrænsen;

- indføre yderligere frigrænser på op til 100 % af støtten for unge landmænd, bedrifter i bjergområder og på øerne samt bedrifter med en rent økologisk produktion;

- forbedre de nationale medfinansieringsmuligheder ved at hæve EU's medfinansieringssatser for alle foranstaltninger under forordning (EF) nr. 1257/1999 til 75 % for områder, der ikke falder ind under mål 1, og til 90 % for mål 1-områder.

5.3. EU's forslag om loft over den direkte støtte bør udformes under hensyntagen til de forskellige ejendomsforhold og bedriftsstørrelser i medlemsstaterne. Et ensartet loft på 300000 EUR er helt sikkert ikke nogen god løsning, som er velegnet for EU som helhed. Et sådant loft kan i visse tilfælde tilskynde til bedriftskoncentrationer på op til 800 eller 1000 ha og dermed ødelægge en tidligere familiebedriftsstruktur og i andre tilfælde gå ud over beskæftigelsen og store bedrifters konkurrenceevne.

5.4. Regionsudvalget ønsker, at gennemførelsesbestemmelserne for disse regler tager hensyn til regionernes forskelligartethed.

6.1. Regionsudvalget godkender Kommissionens forslag om at konsolidere og styrke landdistriktsudviklingen som den anden søjle i den fælles landbrugspolitik. Det bifalder de nye ledsageforanstaltninger, som sigter mod at få landmændene til at deltage i ordninger for kvalitetssikring og certificering, herunder ordninger vedrørende geografiske betegnelser, oprindelsesbetegnelser, dyrevelfærd, miljøbeskyttelse og økologisk landbrug.

6.2. Regionsudvalget beklager imidlertid, at Kommissionen hovedsageligt ser landdistriktsudvikling som en forlængelse af landbrugsdrift. Men i de fleste landdistrikter er landbruget i dag ikke længere hovedaktiviteten: turisme, håndværk, serviceydelser, små industrivirksomheder og kulturelle aktiviteter er nu sammen med landbruget alt sammen elementer i en integreret udvikling. Ud fra erfaringerne med Leader-programmerne ønsker Regionsudvalget, at man finder frem til, hvorledes landdistrikterne kan udvikles gennem en overordnet strategi, som udarbejdes i de enkelte regioner af de lokale aktører selv. Det ser desuden gerne, at reglerne for anvendelse af EUGFL-Garantisektionen lempes for at sætte landdistrikterne i stand til at finde nye veje til udvikling.

7.1. Regionsudvalget godkender retningslinjerne i Kommissionens meddelelse om fremme af mere miljøvenlige produktionsmetoder. Især glæder det sig over opstramningen af normerne på dette område, kontrolordningen, som reelt vil gøre støtten afhængig af, at miljønormerne overholdes, samt den midlertidige tilpasningsstøtte til landmændene.

7.2. Regionsudvalget peger dog på, at det er vanskeligt for producenterne både at overholde miljøkravene og være konkurrencedygtige på et liberaliseret marked. Det mener, at det både i WTO-regi og ved import til EU bør undersøges, om reglerne om miljø, fødevaresikkerhed, arbejdsvilkår og dyrevelfærd reelt er blevet overholdt, da de europæiske producenter ellers vil blive stillet ringere uden nogen synderlig indvirkning på den globale økologiske ligevægt.

8.1. Endelig mener Regionsudvalget, at den fælles landbrugspolitiks fremtid skal defineres i lyset af de store udfordringer, som EU generelt står over for. EU skal fremstå som en stormagt, der kan gøre sine værdier og interesser gældende på verdensplan.

8.2. Europa er en verdensmagt og bør have indflydelse på reglerne for den internationale handel med landbrugsvarer, så de på én gang tilgodeser europæiske interesser og værdier. Den nye fælles landbrugspolitik bør derfor være realistisk og tage højde for den nye internationale situation, som den amerikanske enegang har skabt, og sammen med udviklingslandene få etableret et afbalanceret og retfærdigt handelssystem. Disse to uadskillelige mål fremtræder ikke tilstrækkeligt klart i Kommissionens meddelelse.

8.3. Den umiddelbart forestående udvidelse af EU må ikke føre til en gradvis opløsning af den europæiske model på det sociale og landbrugsmæssige område i et stort åbent marked, hvor den fælles politik på forskellige områder langsomt smuldrer. Regionsudvalget glæder sig derfor over, at Kommissionen ønsker at stå fast på en stærk fælles landbrugspolitik. Kommissionen præciserer dog ikke, hvordan landbruget i de nye medlemslande skal kunne opfylde kravene til konkurrenceevne, kvalitet, sporbarhed og fødevaresikkerhed, eller hvilke konsekvenser denne tilpasning kan få for de pågældende lande. Regionsudvalget mener, at kravene til fødevaresikkerhed og dyrevelfærd bør bevares, selv i et udvidet EU. Det er den sociale og regionale sammenhængskraft, der står på spil her, og der er endnu ikke foretaget nogen afbalanceret vurdering af den fælles landbrugspolitiks positive og/eller negative konsekvenser for de enkelte regioner i EU. Det er derfor vigtigt at inddrage kandidatlandene i drøftelserne om midtvejsrevisionen. Regionsudvalget ser gerne, at Kommissionen i sit forslag præciserer, hvilken støtte der vil blive ydet til landmændene i kandidatlandene for at sætte dem i stand til efterhånden at opfylde disse krav.

8.4. Regionsudvalget er utilfreds med, at Kommissionen ikke kæder reformen af den fælles landbrugspolitik sammen med reformen af regionalpolitikken. Desuden er analysen af de foreslåede foranstaltningers regionale konsekvenser mangelfuld. Netop nu, hvor der er to sideløbende debatter i gang om EU-politikken på de to tungeste områder, bør man gribe denne lejlighed til at anskue dem som komplementære, for at ingen af dem skal betragtes som en variabel til justering af den anden.

9.1. I denne udtalelse har Regionsudvalget ikke set sig i stand til at komme ind på de specifikke problemer, der gør sig gældende inden for den fælles markedsordning for de store produktionskategorier. Dels giver den fastlagte tidsplan ikke Regionsudvalget mulighed for i tide at høre de forskellige parter, dels bør det først præciseres, hvorledes de store retningslinjer for reformen skal prioriteres, og eventuelle uklarheder bortvejres. Regionsudvalget vil gerne høres om de særlige foranstaltninger, når forslagene foreligger.

9.2. Endelig undrer Regionsudvalget sig over, at de regionale aspekter af den fælles landbrugspolitik slet ikke omtales. Dette er særligt beklageligt, fordi landbrugspolitikken er ved at få en stadig mere fremtrædende strukturel dimension, som direkte vedrører de regionale myndigheder, og disse må i stadig højere grad bidrage til finansieringen af visse ledsageforanstaltninger under den fælles landbrugspolitik. Regionsudvalget opfordrer derfor Kommissionen til at fremlægge forslag, som går i denne retning, for at de regionale myndigheder kan indtage den plads og spille den rolle, som tilkommer dem, især mht. afbødning af de strukturelle ulemper, som visse bjerg- eller øregioner i EU lider under.

9.3. På nuværende tidspunkt vil Regionsudvalget understrege behovet for, at der ved gennemførelsen af den fælles landbrugspolitik tages højde for forskellene mellem regioner, kulturer og produktionsmetoder i EU: ifølge traktatens mål om samhørighed skal EU-reglerne tage hensyn til denne forskelligartethed for at mindske forskellen mellem de forskellige områders udviklingsniveauer og reducere udviklingsefterslæbet for de mindst begunstigede områder eller øer. Der skal også være plads til følgende produktionstyper, hvilket ikke er tilfældet i det foreliggende forslag:

- den skandinaviske og den mediterrane landbrugsproduktion;

- landbrugsproduktionen i regioner, som lider under permanente strukturelle ulemper, som skyldes deres ø- eller bjergkarakter.

For visse produktioners vedkommende kan regulering via markedet utvivlsomt ikke opfylde den fælles landbrugspolitiks mål, og mekanismer som dem, der i dag anvendes for sukker og mælk bør ikke principielt afvises.

9.4. Regionsudvalget mener, at bæredygtig landdistriktsudvikling kun kan opnås ved fuld inddragelse af de lokale og regionale myndigheder i den nærmere gennemførelse af de endelige reformer. Midtvejsevalueringen er en god start på landbrugspolitikkens reformproces, idet det erkendes, at støtte til landbruget må modsvares af klare foranstaltninger til at fremme levedygtige landdistrikter. En reformeret fælles landbrugspolitik har afgørende betydning for et udvidet EU's fremtid. Regionsudvalget erkender tillige, at det er vigtigt at få udformet disse reformer rigtigt, snarere end at nå til enighed om nogle halvhjertede løsninger.

9.5. Regionsudvalget mener, at den kommende debat skal være åben og fordomsfri med det mål at finde en balance mellem markedsregulering og EU-regulering, uden at den europæiske landbrugsmodel bringes i fare. Der står så meget på spil, at parterne i EU må tage sig al den tid, der er nødvendig.

9.6. I denne forbindelse glæder Regionsudvalget sig over, at Det Europæiske Råd i Bruxelles, den 24. og 25. oktober 2002 ikke stiller spørgsmålstegn ved behovet og de overordnede mål for en gennemgribende reform af den fælles landbrugspolitik.

Regionsudvalget noterer sig Rådets vilje til at se på landbrugets fremtid på lang sigt (2013) og glæder sig over, at Rådet bekræfter nødvendigheden af at bevare et alsidigt landbrug i alle Europas regioner og tage hensyn til landmændenes behov i ugunstigt stillede egne.

Regionsudvalget håber, at Det Europæiske Råd efter al den tid, det har taget at få denne reform på plads, også giver sig tid til grundigt at undersøge konsekvenserne af støttens afkobling fra produktionen, tage højde for landmændenes forskellige vilkår i Europas forskellige regioner gennem tilpasning af støtten og skaffe de finansielle midler til finansiering af den udvikling af landdistrikterne, som er absolut nødvendig for den territoriale samhørighed inden for EU.

Endelig ønsker Regionsudvalget at blive underrettet om udviklingen i Kommissionens arbejde med reformen af den fælles landbrugspolitik og at blive hørt om de lovgivningsmæssige forslag, den fremlægger.

Bruxelles, den 20. november 2002.

Albert Bore

Formand for

Regionsudvalget

(1) EFT C 93 af 6.4.1999, s. 1.