Særberetning EU’s førtiltrædelsesbistand 
til SerbienDA 2014  nr. 19
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET
DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tlf. +352 4398-1
E-post: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren ( http://europa.eu )
Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2014
ISBN 978-92-872-1833-9
doi: 10.2865/59159
© Den Europæiske Union, 2014
Eftertryk tilladt med kildeangivelse
Printed in Luxembourg
EU’s førtiltrædelsesbistand 
til Serbien
(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)SærberetningDA 2014  nr. 19
02
 Indhold
Punkt
 Akronymer
I–VII  Resumé
1–6 Indledning
1–4 Baggrund
5–6 EU’s førtiltrædelsesbistand til Serbien
7–8 Revisionens omfang og revisionsmetoden
9–71 Bemærkninger
9–48 Første del - Kommissionens forvaltning af IPA-projekter
9–22 Finansieringsafgørelserne blev truffet på grundlag af relevante strategier
23–38 Kommissionen er begyndt at afhjælpe de svagheder i projektudformningen, som har bidraget til 
forsinkelser i gennemførelsen
39–48 IPA-projekterne leverede generelt de planlagte output, men de resultater, der går videre end output, 
er ikke nødvendigvis bæredygtige
49–71 Anden del - Kommissionens forvaltning af ikke-finansiel bistand til støtte for regeringsførelse
49–63 Kommissionen behandlede spørgsmål om regeringsførelse udførligt i sin dialog med Serbien med stadig 
mere positive virkninger
64–71 Ved godkendelse af Serbiens system til forvaltning af EU-midler tog Kommissionen ikke fuldt ud hensyn til 
Serbiens forvaltning af de offentlige finanser
03 Indhold
72–81 Konklusioner og anbefalinger
72–79 Konklusioner
80–81 Anbefalinger
 Bilag I  —  Liste over de reviderede IPA-projekter
 Bilag II  —  Liste over de IPA-projekter, som Retten gennemgik med henblik på at undersøge, om 
regeringsførelse og bekæmpelse af korruption var tværgående emner
 Kommissionens svar
04
 Akronymer
CSO : Civilsamfundsorganisation
DIS: Decentralt implementeringssystem
EP: Europa‑Parlamentet
EPD : Udvidet, løbende dialog
IA: Interimsaftale om handel og handelsanliggender 
IPA: Instrument til førtiltrædelsesbistand
MIFF : Flerårig vejledende finansiel ramme
MIPD : Flerårige vejledende planer
NAD : Behovsvurderingsdokument
NIPAC : National IPA‑koordinator
PAR : Reform af den offentlige forvaltning
PEFA : Offentlige udgifter og finansiel ansvarlighed
PFM : Forvaltning af offentlige finanser
ROM : Resultatorienteret overvågning
SAP : Stabiliserings ‑ og associeringsproces
SEIO : Republikken Serbiens europæiske integrationstjeneste
SIGMA : Støtte til forbedret regeringsførelse og forvaltning 
SMV : Små og mellemstore virksomheder 
SAA : Stabiliserings ‑ og associeringsaftale
05
 Resumé
I
Siden 2007 har EU’s finansielle støtte til Serbien 
gennem instrumentet til førtiltrædelsesbistand (IPA) 
beløbet sig til ca. 170 millioner euro om året. Rege ‑
ringsførelse, som Kommissionen har identificeret som 
det mest udfordrende område for Serbien, modtog en 
fjerdedel af IPA‑midlerne. EU supplerer IPA‑midlerne 
med ikke‑finansielle midler til at hjælpe Serbien med 
at forberede sig på EU‑medlemskab.
II
Målet for revisionen var at vurdere, om Kommissionen 
forvalter førtiltrædelsesbistanden til Serbien effektivt, 
og specielt støtten til det centrale område regerings ‑
førelse. Revisionen dækkede perioden 2007 ‑13, og 
revisorerne søgte svar på følgende to spørgsmål:
a) Har Kommissionen forvaltet IPA‑projekterne 
effektivt?
b) Har Kommissionen i sin støtte til regeringsførelse 
forvaltet den ikke‑finansielle bistand effektivt?
III
Ved revisionen undersøgtes IPA‑programmeringspro ‑
cessen og 15 IPA‑projekter finansieret under de årlige 
IPA‑programmer for Serbien for 2007, 2008 og 2009 
med særlig fokus på projektresultaterne. Den ikke‑fi ‑
nansielle bistand, der blev revideret, omfattede 
dialogen om regeringsførelse mellem EU og Serbien 
og samarbejdet med henblik på at forberede Serbien 
til decentraliseret forvaltning af EU‑midler. Retten 
gennemgik også en anden stikprøve på ti IPA‑projek ‑
ter fra de årlige programmer for 2010, 2011 og 2012 for 
at kontrollere, om regeringsførelse og bekæmpelse 
af korruption var tværgående emner for de projek ‑
ter, hvor god regeringsførelse ikke var en primær 
målsætning.IV
Revisorerne konstaterede, at Kommissionen generelt 
forvalter førtiltrædelsesbistanden til Serbien effektivt. 
Den finansielle førtiltrædelsesbistand til Serbien udgør 
sammen med andre former for bistand en effektiv 
støtte, der hjælper Serbien med at gennemføre sociale 
og økonomiske reformer og forbedre regeringsførel ‑
sen. På grundlag af erfaringerne fra andre lande, der 
har modtaget støtte under IPA, lægger Kommissionen 
i stigende grad vægt på spørgsmål om regeringsfø ‑
relse i planlægningen af sin finansielle og ikke‑finan ‑
sielle bistand til Serbien.
V
Kommissionen har forvaltet IPA‑projekterne effektivt. 
Programmeringen af IPA’s finansielle bistand er base ‑
ret på en sammenhængende strategisk ramme, og 
den metode, der anvendes til at udvælge de projekter, 
der er relevante for at forberede Serbien til tiltræ ‑
delse, bliver gradvist bedre. De reviderede projekter 
gav overordnet set det tilsigtede output, men der 
var svagheder ved deres udformning, gennemførelse 
og bæredygtighed. Ved udarbejdelsen af de seneste 
årlige IPA‑programmer tog Kommissionen skridt til 
at afhjælpe de mangler, som Retten havde påpeget 
i forbindelse med tidligere IPA‑projekter.
Resumé 06
VI
Kommissionen forvaltede den ikke‑finansielle bistand 
til Serbien på området regeringsførelse effektivt. 
Ved revisionen konstateredes det, at den struktu ‑
rerede dialog mellem EU og Serbien på passende 
vis dækkede de vigtigste områder inden for rege ‑
ringsførelse, og at den etablerede en forbindelse 
mellem de politiske prioriteringer og udformningen 
af politikker. Den vægt, der blev lagt på regeringsfø ‑
relse i dialogen, fremgik generelt ikke udtrykkeligt af 
projektudformningen, men de fleste af de projekter, 
Retten gennemgik, havde bidraget indirekte til bedre 
regeringsførelse og/eller bekæmpelse af korruption 
gennem deres aktiviteter vedrørende opbygning af 
administrativ kapacitet. Med hensyn til Serbiens for ‑
beredelse til decentraliseret forvaltning af EU‑midler 
konstaterede revisorerne, at Kommissionens metode 
effektivt støttede regeringsførelse, men kun inden for 
det begrænsede område, som IPA‑forvaltningsstruk ‑
turerne dækker. Det revisionsarbejde, Kommissionen 
udførte i forbindelse med de nationale IPA‑strukturer 
i medfør af IPA‑forordningen, indgik ikke i en samlet 
vurdering af forvaltningen af de offentlige finanser på 
landeniveau.VII
I beretningen fremsættes der konkrete anbefalinger 
om, hvordan programmeringen, udformningen og 
gennemførelsen af IPA‑projekterne i Serbien kan 
forbedres. I relation til den ikke‑finansielle bistand 
anbefaler Retten, at Kommissionen støtter de serbiske 
myndigheder med at rationalisere deres nationale 
strategier yderligere og med at færdiggøre en fuld ‑
gyldig køreplan for forvaltning af offentlige finanser, 
forbedrer mekanismerne for høring af civilsamfunds ‑
organisationerne, systematisk vurderer behovet for 
specifikke antikorruptionsforanstaltninger eller andre 
foranstaltninger med henblik på god regeringsførelse 
under projektudformningen og træffer foranstaltnin ‑
ger til at integrere Kommissionens revisionsarbejde 
vedrørende de nationale IPA‑strukturer i en lands ‑
dækkende vurdering af forvaltningen af offentlige 
finanser.
07
 Indledning
Baggrund
01 
Efter Slobodan Miloševićs regimes fald 
i oktober 2000 begyndte Serbien ‑ det 
største af landene på det vestlige Bal ‑
kan, både med hensyn til befolkning 
og areal1 ‑ vejen til EU‑førtiltrædelse 
inden for rammerne af stabiliserings ‑ 
og associeringsprocessen. Figur 1  
giver et overblik over de centrale 
begivenheder, der har markeret for ‑
holdet mellem EU og Serbien mellem 
1999 og 2014.1 Det serbiske territorium 
dækker 77 474 km2 med en 
befolkning på 7,2 millioner 
(2014 data, CIA World 
Factbook).Figur 1Centrale datoer i forholdet mellem EU og Serbien
2014•  21. januar - Den første regeringskonference (Rådet for Den Europæiske Union, Europa -Kommissionen og Serbien) finder sted, hvilket er 
signalet til den formelle start på Serbiens tiltrædelsesforhandlinger.
2013•  1. september - Stabiliserings- og associeringsaftalen mellem EU og Serbien træder i  kraft. Den analytiske undersøgelse af gældende EU -ret 
(screening) begynder.
•  28. juni - Det Europæiske Råd vedtager at indlede tiltrædelsesforhandlinger med Serbien.
2012 •  1. marts - Det Europæiske Råd bekræfter, at Serbien er et EU -kandidatland.
2011•  14. oktober - Kommissionen udsender sin udtalelse om Serbiens ansøgning om EU -medlemskab.
•  20. juli - Anholdelse af Goran Hadžić, den sidste mistænkte krigsforbryder, som var eftersøgt af Den Internationale Krigsforbryderdomstol 
vedrørende det Tidligere Jugoslavien (ICTY).
•  26. maj - Anholdelse af Ratko Mladić.
2010•  1. februar - Interimsaftale om handel og handelsanliggender (en del af stabiliserings- og associeringsaftalen mellem EU og Serbien) 
træder i  kraft.
2009•  22. december - Serbien ansøger om EU -medlemskab.
•  19. december - Borgere fra Serbien kan rejse visumfrit til Schengenområdet.
2008•  21. juli - Anholdelse af Radovan Karadžić.
•  29. april - Stabiliserings- og associeringsaftalen mellem EU og Serbien og interimsaftalen om samhandel og handelsrelaterede anliggen -
der undertegnes.
2006•  3. maj - EU suspenderer drøftelserne under stabiliserings- og associeringsaftalen mellem EU og Serbien og erklærer, at Serbien ikke samar -
bejder fuldt ud med Den Internationale Krigsforbryderdomstol vedrørende Det Tidligere Jugoslavien (ICTY).
2005•  1. oktober - Serbien indleder forhandlinger med EU om undertegnelsen af den internationale traktat kaldet stabiliserings- og 
associeringsaftalen.
2003 •  1. juni - Det Europæiske Råd i Thessaloniki bekræfter EU -perspektivet for landene i det vestlige Balkan.
2001 •  1. april - Anholdelse af Slobodan Milošević.
2000•  1. juni - På Det Europæiske Råd i Santa Maria da Feira bekræftes det, at alle landene i stabiliserings- og associeringsprocessen er potentiel -
le kandidater til EU -medlemskab.
1999•  26. maj - Kommissionen fremsætter et forslag vedrørende stabiliserings- og associeringsprocessen, dvs. EU’s politik over for landene i det 
vestlige Balkan, med henblik på fremtidigt EU -medlemskab.
08 Indledning
02 
Stabiliserings ‑ og associeringsproces ‑
sen, som EU iværksatte i 1999 efter 
ti år med uroligheder og væbnede 
konflikter i den tidligere Socialisti ‑
ske Føderative Republik Jugoslavien, 
byggede på tanken om, at kun en réel 
udsigt til integrering i EU kunne bringe 
varig fred, stabilitet og demokrati 
i Balkanlandene. Stabiliserings ‑ og 
associeringsprocessen kombinerer 
kontraktlige bånd i form af stabilise ‑
rings ‑ og associeringsaftaler (SAA’er), 
handelsforanstaltninger, der giver 
regionen fri adgang til EU’s markeder 
for næsten alle varer, og en betydelig 
finansiel bistand fra EU’s budget.
03 
EU insisterede på, at Serbien både skul ‑
le udlevere mistænkte krigsforbrydere 
til Den Internationale Straffedomstol 
i Haag og finde en varig løsning på sit 
forhold til Kosovo, inden landet kunne 
gøre betydelige fremskridt hen imod 
EU‑medlemskab. Serbien afleverede 
sin ansøgning om EU‑medlemskab 
den 22. december 2009 og blev den 
1. marts 2012 tildelt status som kan ‑
didatland af Det Europæiske Råd på 
grundlag af konklusionerne fra samlin ‑
gen i Rådet (almindelige anliggender) 
den 28. februar. I konklusionerne blev 
Serbiens fremskridt i dialogen med 
Kosovo2 specifikt nævnt. Serbiens 
fremskridt henimod opfyldelse af de 
politiske elementer i Københavnskri ‑
terierne3 og overdragelsen af adskil ‑
lige formodede krigsforbrydere til de 
retshåndhævende myndigheder var 
også afgørende faktorer, der bidrog til 
Rådets afgørelse.04 
Tiltrædelsesforhandlingerne med 
Serbien blev formelt indledt den 1. 
januar 2014. Europa‑Kommissionen 
havde tidligere angivet, at den anså re ‑
geringsførelse for at være den største 
udfordring for Serbien, og besluttet, at 
dette yderst vanskelige område skulle 
behandles tidligt i forhandlingerne, 
der fandt sted kapitel for kapitel4.2 Beograd‑Pristina‑dialogen 
blev bragt i stand af Unionens 
højtstående repræsentant for 
udenrigsanliggender og 
sikkerhedspolitik og 
viceformand 
i Europa‑Kommissionen 
Catherine Ashton med bistand 
fra Tjenesten for EU’s 
Optræden Udadtil.
3 Københavnskriterierne, som 
Det Europæiske Råd fastlagde 
i juni 1993, består af:
a)  Politiske kriterier: stabile 
institutioner, der sikrer 
demokrati, retsstat, 
menneskerettigheder og 
respekt for og beskyttelse 
af mindretal 
b)  økonomiske kriterier: 
landet skal have en 
fungerende 
markedsøkonomi samt 
kunne klare 
konkurrencepresset og 
markedskræfterne inden 
for EU 
c)  evnen til at påtage sig de 
forpligtelser, der følger af 
et medlemskab, herunder 
acceptere målet om en 
politisk, økonomisk og 
monetær union.
4 For at lette 
tiltrædelsesforhandlingerne er 
processen inddelt i 35 kapitler 
om EU‑politikker. 
Forhandlingerne om de 
forskellige kapitler handler 
ikke kun om regulerings ‑ og 
lovgivningsmæssige aspekter, 
men dækker også oprettelsen 
af de nødvendige 
administrative strukturer og 
de fremskridt, der er gjort med 
hensyn til at opbygge 
landenes 
forvaltningskapacitet. De 
kapitler, der fortrinsvis 
vedrører regeringsførelse, er 
kapitel 23 (retsvæsenet og 
grundlæggende rettigheder) 
og 24 (retfærdighed, frihed og 
sikkerhed).
09 Indledning
EU’s førtiltrædelsesbistand 
til Serbien
05 
I EU’s førtiltrædelsesbistand er bistand 
til modtagerlandene for at styrke 
deres administrative kapacitet og 
støtte vedtagelsen og gennemførel ‑
sen af EU‑lovgivningen5 prioriteret 
højt . For at styrke den administrative 
kapacitet finansierer Kommissionen 
aktiviteter som institutionsopbygning, 
oprettelse af forvaltningssystemer og 
videreuddannelse.06 
I perioden 2007‑13 ydede EU bistand 
til Serbien inden for området admini ‑
strativ kapacitet gennem komponent 
I (omstillingsstøtte og institutionsop ‑
bygning) under instrumentet til førtil ‑
trædelsesbistand (IPA)6. IPA‑finansie ‑
ringen ‑  i gennemsnit ca. 170 millioner 
om året ‑ er blevet fordelt næsten li ‑
geligt på en bred vifte af sektorer, som 
det fremgår af tabel 1 . En fjerdedel 
af finansieringen gik til regeringsfø ‑
relse ‑ »retlige og indre anliggender«, 
herunder bekæmpelse af korruption 
og reform af den offentlige administra ‑
tion, inklusive forvaltning af offentlige 
finanser, hvilket viser, at Kommissionen 
anerkender, at det er vigtigt at afhjæl ‑
pe mangler på dette område.5 EU‑lovgivningen omfatter en 
lang række principper, 
politikker, love, praksis, 
forpligtelser og mål, der er 
aftalt eller udviklet inden for 
Den Europæiske Union.
6 IPA blev oprettet ved Rådets 
forordning (EF) nr. 1085/2006 
af 17. juli 2006 om oprettelse af 
et instrument til 
førtiltrædelsesbistand (IPA) 
(EUT L 210 af 31.7.2006, s. 82) 
og Kommissionens forordning 
(EF) nr. 718/2007 af 12. juni 
2007 om gennemførelse af 
Rådets forordning (EF) 
nr. 1085/2006 om oprettelse af 
et instrument til 
førtiltrædelsesbistand (IPA) 
(EUT L 170 af 29.6.2007, s. 1).Tabel 1IPA-bistand til Serbien (2007 -13)
SektorTildeling
(millioner euro )Procentdel af de 
samlede tildelinger
Retlige og indre anliggender 117 9,7 %
Reform af den offentlige forvaltning 164 13,6  %
Social udvikling 171 14,2  %
Udvikling af den private sektor 109 9,1 %
Transport 146 12,1  %
Miljø, klimaændringer og energi 192 16,0  %
Landbrug og udvikling af landdistrikter 109 9,1 %
Andre aktiviteter vedrørende EU-lovgivningen og 
horisontale aktiviteter195 16,2  %
I alt 1 203
Kilde : Den flerårige vejledende plan for Serbien 2011 ‑2013.
10
 Revisionens omfang og 
revisionsmetoden
07 
Målet for revisionen var at vurdere, om 
Kommissionen forvalter førtiltrædel ‑
sesbistanden til Serbien effektivt, og 
specielt støtten til det centrale område 
regeringsførelse. Revisionen behandle ‑
de to hovedspørgsmål:
a) Har Kommissionen forvaltet 
IPA‑projekterne effektivt?
b) Har Kommissionen i sin støtte til 
regeringsførelse forvaltet den 
ikke‑finansielle bistand effektivt?
08 
Revisionsarbejdet blev udført mellem 
maj 2013 og januar 2014 og omfattede:
a) En undersøgelse af 15 IPA‑finansie ‑
rede projekter med særligt fokus 
på projektresultaterne (jf. bilag I )7. 
Stikprøven omfattede otte projek ‑
ter vedrørende regeringsførelse 
for at afspejle revisionens fokus på 
regeringsførelse og syv projekter 
fra andre interventionsområder ‑  
social udvikling, transport, ener ‑
gi, udvikling af landdistrikter og 
udvikling af den private sektor.b) Skrivebordskontrol af en anden 
stikprøve på 10 IPA‑projekter ud ‑
valgt fra de årlige programmer for 
2010, 2011 og 2012 (jf. bilag II ) for 
at vurdere, om regeringsførelse og 
bekæmpelse af korruption var inte ‑
greret som tværgående emner i de 
projekter, hvor god regeringsførel ‑
se ikke var en primær målsætning.
c) En gennemgang af IPA‑program ‑
meringsprocessen, af dialogmeka ‑
nismerne om regeringsførelse og 
af de procedurer, der anvendes til 
at vurdere, om Serbien er klar til 
at forvalte et decentralt gennem ‑
førelsessystem (DIS) i forbindelse 
med IPA‑støtten.
d) Der blev aflagt revisionsbesøg fra 
den 17. til den 28. juni 2013 i Den 
Europæiske Unions delegation 
i Beograd og i de relevante serbi ‑
ske fagministerier og agenturer8, 
regionale eller lokale myndigheder 
samt i offentlige virksomheder. 
Der blev besøgt projekter i Beo ‑
grad, Horgos, Kragujevac, Kraljevo, 
Leskovac, Niš, Novi Sad, Obreno ‑
vac, Prokuplje, Subotica og Ušće.7 De 15 undersøgte 
IPA‑projekter var udvalgt fra 
de årlige IPA‑programmer for 
2007, 2008 og 2009 for 
Serbien, fordi disse projekter 
burde have opnået de 
forventede resultater, da 
revisionen fandt sted (medio 
2013). Det til dato eneste 
budgetstøtteprogram til 
Serbien blev finansieret under 
IPA for 2009 for 
100 millioner euro og indgik 
også i revisionen.
8 Navnlig Republikken Serbiens 
europæiske 
integrationstjeneste, 
antikorruptionsmyndigheden 
og kontoret for offentlige 
indkøb.
11
 Bemærkninger
Første del - 
Kommissionens 
forvaltning af 
IPA -projekter
Finansieringsafgørelserne 
blev truffet på grundlag af 
relevante strategier
09 
Retten undersøgte, om de strategiske 
dokumenter stemte overens med hin ‑
anden, indeholdt klare prioriteringer 
og resultatindikatorer, og om Kommis ‑
sionen og de serbiske myndigheder 
havde udviklet en proces, således at de 
mest relevante projekter blev udvalgt 
til IPA‑finansiering. Retten undersøgte 
også, om IPA‑bistanden til regeringsfø ‑
relse på passende vis inddrog civilsam ‑
fundets organisationer, og om donor ‑
koordinationen fungerede.
IPA-bistanden er baseret på 
et sammenhængende sæt 
strategiske dokumenter
10 
IPA‑programmeringsrammerne er 
komplekse og består af en lang række 
dokumenter, der definerer politiske 
mål og strategiske prioriteringer (jf. 
punkt 13, 14 og figur 3 ). Dokumen ‑
terne stemmer ikke desto mindre 
generelt overens i deres vurdering 
af landets behov og prioriteringer. 
IPA‑programmeringsdokumenter ‑
ne for Serbien stemmer også over ‑
ens med den nationale strategi for 
EU‑integration samt de nationale 
behovsvurderinger.11 
De serbiske myndigheder har udvik ‑
let mere end 70 nationale strategier 
og handlingsplaner for at afklare 
forskellige politiske og socioøko ‑
nomiske spørgsmål, men kvaliteten 
var svingende. Endvidere var der to 
områder, der er vigtige med hensyn 
til regeringsførelse, som ikke blev be ‑
handlet i den brede vifte af nationale 
strategier:
 — Den territoriale decentralisering 
i Serbien er politisk følsom, og 
derfor er decentraliseringsproces ‑
sen blevet gennemført uden en 
strategisk ramme for de nationale 
prioriteringer og uden en tidsplan 
for deres gennemførelse.
 — Der var ingen overordnet strategi 
til at koordinere implementeringen 
af reformen af forvaltningen af 
offentlige finanser (PFM).
12 
Den koalitionsregering, der sad mel ‑
lem juli 2012 og foråret 2014, gjorde en 
stor indsats for at styrke Serbiens stra ‑
tegiske rammer for forberedelserne til 
EU‑tiltrædelsen. Den vedtog således 
i december 2012 en handlingsplan til 
opfølgning af resultaterne i Kommis ‑
sionens statusrapporter og i februar 
2013 den nationale plan for tilnærmel ‑
se af lovgivningen til EU‑lovgivningen. 
I mellemtiden traf Kommissionen og 
Republikken Serbiens europæiske inte ‑
grationstjeneste (SEIO) også foranstalt ‑
ninger til at forbedre sammenhængen 
mellem de serbiske strategiske ram ‑
mer, f.eks. blev der gjort en indsats 
for at konsolidere de mange nationale 
strategier i behovsvurderingsdoku ‑
mentet for 2011‑13. De nationale stra ‑
tegier og IPA’s mål stemmer i endnu 
højere grad overens med hinanden på 
grund af den sektorbaserede tilgang, 
der har været anvendt siden 2012.
12 Bemærkninger
De strategiske dokumenter 
indeholdt relevante 
prioriteringer, og fastsættelsen 
af mål og resultatindikatorer 
blev gradvis forbedret
13 
Det seneste europæiske partnerskab 
med Serbien, der blev forberedt 
i 20079, tjente som politisk ramme for 
at fremme reformer, og fordi der var en 
betingelsesklausul, kunne det også an ‑
vendes som grundlag for en eventuel 
ophævelse af den finansielle bistand10. 
Partnerskabet indeholdt en meget 
bred vifte af kortsigtede og mellemsig ‑
tede prioriteter, der dækkede tiltræ ‑
delseskriterierne og håndhævelsen af 
EU‑standarder, men disse prioriteter 
var ikke sat ind i en prioriteringsræk ‑
kefølge, efter hvor vigtige de var for 
Serbiens tiltrædelse eller modtagelse 
af EU‑finansiering.
14 
De flerårige vejledende planer (MIPD), 
det serbiske behovsvurderingsdoku ‑
ment og de efterfølgende programme ‑
ringsdokumenter definerede en række 
mål og resultatindikatorer, men de var 
ofte for bredt formuleret. Det var der ‑
for vanskeligt at evaluere fremskridt på 
interventionsområderne objektivt11. De 
nyoprettede underudvalg vedrørende 
sektorovervågning (SMSC, jf. punkt 58) 
bekræftede problemets alvor. F.eks. 
rapporterede de to underudvalg, der 
overvågede retsstatsprincippet og 
den offentlige administration, begge 
i november 2012, at det generelt ikke 
var muligt at måle fremskridt på grund 
af de dårligt definerede indikatorer, 
og de anbefalede, at indikatorerne 
skulle defineres bedre i de fremtidige 
programmeringscyklusser12.15 
Med den gradvise overgang til en sek ‑
tortilgang blev der imidlertid introdu ‑
ceret ændringer i løbet af 2012 og 2013 
i IPA‑programmeringsprocesserne. 
I sektorarbejdsgrupper blev der aftalt 
RACER‑indikatorer13, baseline og mål 
for perioden frem til 2020 i tilknytning 
til det seneste serbiske behovsvur ‑
deringsdokument med henblik på at 
medtage dem i sektor ‑ og projektbe ‑
skrivelser for 201314.
Kommissionen har sammen 
med de serbiske myndigheder 
gradvist forbedret sin metode 
til udvælgelse af relevante 
projekter
16 
I første del af programmeringsperio ‑
den 2007‑13 hindrede den prioritering 
af projekter, som SEIO, EU og de cen ‑
trale tjenester i Kommissionen foretog, 
ikke, at der blev udvalgt umodne eller 
problematiske projekter. Disse pro ‑
jekter burde ikke have været udvalgt 
eller burde have været holdt i reserve 
til et efterfølgende årligt program15. 
De problemer vedrørende program ‑
meringen, som blev identificeret ved 
Kommissionens overvågningsarbej ‑
de, omfatter manglende støtte fra 
nationale myndigheder, manglende 
interinstitutionel koordinering, svagt 
projektdesign, dårligt defineret man ‑
dat, finansieringsløsninger, der ikke er 
bæredygtige, eller uegnet anvendelse 
af de indhøstede erfaringer fra tidlige ‑
re projekter.9 Rådets afgørelse 2008/213/EF af 
18. februar 2008 om principperne, 
prioriteterne og betingelserne for 
det europæiske partnerskab med 
Serbien, herunder Kosovo som 
defineret ved De Forenede 
Nationers Sikkerhedsråds 
resolution 1244 af 10. juni 1999, og 
om ophævelse af beslutning 
2006/56/EF (EUT L 80 af 19.3.2008, 
s. 46).
10 Bistand er betinget af, at der sker 
yderligere fremskridt med 
opfyldelsen af Københavnskriteri ‑
erne og med virkeliggørelsen af de 
specifikke prioriteter for det 
europæiske partnerskab (bilag 1, 
punkt 5, i Rådets afgørelse 
2008/213/EF).
11 Evalueringen af IPA‑bistanden til 
landbrug og udvikling af 
landdistrikter i perioden 2007‑11 
konkluderede, at målingen af de 
forventede resultater og den 
forventede effekt var et »område 
med vedvarende svagheder«, da 
der ikke fandtes egnede og 
målbare indikatorer i programme ‑
ringsdokumenterne ‑  Evaluerings ‑
rapport fra AESA Consortium, 
januar 2013.
12 Referat fra SMSC‑mødet 
vedrørende retsstatsområdet den 
15.11.2012 og SMSC‑mødet 
vedrørende reformen af den 
offentlige forvaltning den 
16.11. 2012.
13 RACER står for Relevant ‑ relevant 
‑ dvs. tæt forbundet med målene 
for interventionen; Accepted 
‑ accepteret af de berørte parter; 
Credible ‑  troværdig for ikke‑eks ‑
perter og let at fortolke ‑ Easy ‑ let 
at kontrollere dvs. at det er muligt 
at indhente data uden for høje 
omkostninger og Robust ‑  robust 
‑ dvs. vanskelig at manipulere.
14 Sektor ‑ og projektbeskrivelser er 
standardiserede dokumenter 
indsendt til Kommissionen af 
IPA‑modtagerlandet, for et givet år, 
efter drøftelser mellem Kommissio ‑
nen og modtagerlandet. 
Beskrivelserne skal klart angive, på 
sektor ‑ eller projektniveau, 
prioriteringsområderne, målene, 
de planlagte foranstaltninger, de 
forventede resultater og de 
relaterede indikatorer, som kan 
efterprøves objektivt, samt de 
planlagte gennemførelsesbestem ‑
melser, herunder milepæle.
15 I perioden fra maj 2009 til maj 2013 
anså EU‑delegationen i gennem ‑
snit 14 IPA‑projekter om måneden 
for at være problematiske.
13 Bemærkninger
17 
Omfanget af samfinansiering af pro ‑
jekter og den løftestangseffekt, der 
forventedes fra IPA‑midlerne, var ikke 
kriterier, der blev anvendt i udvæl ‑
gelsesprocessen. Frem til 2012 havde 
Europa‑Kommissionen ikke udstedt 
nogen retningslinjer om parallel sam ‑
finansiering i forbindelse med IPA. Ser ‑
bien forpligtede sig til at yde et bidrag 
på 289  millioner  euro til samfinansie ‑
ring af de årlige IPA‑programmer for 
2007 ‑12, dvs. 24 % af den nationale 
finansiering og EU’s IPA‑finansiering 
tilsammen16. Det var imidlertid van ‑
skeligt at kontrollere, om forpligtelsen 
til national samfinansiering var op ‑
fyldt, og der var ingen retningslinjer 
for, hvilke foranstaltninger der skulle 
træffes, hvis sådanne forpligtelser ikke 
var opfyldt.
18 
Både EU‑delegationen og de serbiske 
myndigheder har gjort en reel indsats 
for at løse de konstaterede problemer 
og tage hensyn til dem i den efterføl ‑
gende programmering. De forbedrin ‑
ger i udvælgelsesprocessen, der blev 
indført af Kommissionen sammen med 
SEIO under IPA‑programmerne for 
2012  og 2013, omfattede endvidere:
a) strengere krav til projekternes 
parathed
b) en aftale fra 2012 mellem Kommis ‑
sionen og de serbiske myndighe ‑
der om retningslinjer for parallel 
samfinansiering.IPA-finansieringen 
til regeringsførelse 
inddrog i stigende grad 
civilsamfundsorganisationer
19 
I den europæiske udvidelsesstrategi 
lægges der vægt på at styrke civilsam ‑
fundsorganisationerne (CSO) og deres 
inddragelse i den politiske udvikling. 
Fire projekter til støtte af civilsamfun ‑
det blev godkendt i de årlige IPA‑pro ‑
grammer for Serbien for 2007‑2010 for 
i alt 9 millioner euro.
20 
Siden 2007 er CSO’ernes status og 
regeringens samarbejde med dem 
blevet væsentligt bedre. CSO’erne 
i Serbien er nu meget aktive inden for 
regeringsførelse og bekæmpelse af 
korruption17. Generelt har det siden 
2010 været muligt med regelmæssige 
mellemrum at høre CSO’erne om IPA’s 
programplanlægning, men da revisi ‑
onen fandt sted, var anvendelsen af 
høringsordningen endnu ikke udbredt.16 Baseret på oplysninger i de årlige 
IPA‑programmer for Serbien. Det 
høje samfinansieringsniveau blev 
først og fremmest nået, fordi de 
serbiske myndigheder i 2011 
forpligtede sig til at tildele 
122 millioner euro til det 
kommunale investeringsprogram 
(tilskud/lån) (MEGLIP) inden for 
miljø, klimaændringer og energi.
17 Jf. f.eks. resultaterne af projekt 15 
»dialog med civilsamfundet« 
i tekstboks 8 .
14 Bemærkninger
Koordineringen med andre 
donorer var kun delvist 
effektiv, men er blevet bedre
21 
Trods en vis indsats var der ingen 
stram disciplin i koordineringen af de 
tidlige IPA‑projekter med andre dono ‑
rers projekter med henblik på at sikre 
komplementaritet og undgå overlap ‑
ninger, navnlig inden for retsstatsom ‑
rådet (jf. tekstboks 1 ).
18 Kommissionens partnerskab 
med internationale 
organisationer er ikke 
begrænset til frembringelse af 
oplysninger, der skal bruges 
i dialogen. En række 
IPA‑projekter gennemføres 
reelt med deltagelse af disse 
organisationer, f.eks. projektet 
vedrørende korridor X (2010) 
med Verdensbanken, 
projektet om god lokal 
forvaltning (2007) og projektet 
mod hvidvaskning af penge 
(2010) med Europarådet, 
projektet vedrørende et 
hospitalsinformationssystem 
(2008) med FN‑kontoret for 
projekttjenesteydelser; 
projektet støtte til 
civilsamfundet (2010) med 
OSCE; og projektet støtte til 
SMV‑udvikling (2012) med 
EBRD.Eksempler på mangler i koordineringen på retsstatsområdet
Projekt 3 »retsvæsenet« er et klart eksempel på dårlig koordinering fra udformning til gennemførelse. Det 
EU‑finansierede sagsforvaltningssystem løb således parallelt med et andet system, der finansieredes af USAID. 
Den manglende koordinering og det manglende lokale ejerskab med hensyn til IT‑spørgsmål på retsstatsom ‑
rådet fremgik ved, at der blev gennemført store IT‑investeringer under IPA uden en ordentlig IT‑strategi.Tekstboks 1
22 
Det fremgår dog af dokumentationen 
om IPA, at donorkoordinationen er ble ‑
vet bedre og mere systematisk siden 
implementeringen af sektormetoden. 
Donorerne høres nu regelmæssigt 
af sektorarbejdsgrupperne, og Kom ‑
missionen støtter sig i sin dialog med 
Serbien i vidt omfang til internationale 
organisationer, der deltager på deres 
specifikke ekspertiseområde, navnlig 
Verdensbanken (PEFA‑rapporter), Den 
Europæiske Bank for Genopbygning 
og Udvikling, Organisationen for 
Økonomisk Samarbejde og Udvikling 
(SIGMA‑vurderinger), Organisationen 
for Sikkerhed og Samarbejde i Europa, 
Europarådet og De Forenede Natio ‑
ners organisationer18.Kommissionen er begyndt 
at afhjælpe de svagheder 
i projektudformningen, som 
har bidraget til forsinkelser 
i gennemførelsen
23 
Retten undersøgte, om de 15 revide ‑
rede projekter (jf. bilag I ) forfulgte 
præcise mål og var baseret på specifik ‑
ke behovsvurderinger, og om projekt ‑
udformningen inkluderede relevante 
betingelser (konditionalitet). Retten 
undersøgte også, om projekterne blev 
gennemført i henhold til den fastsatte 
tidsplan og blev korrekt overvåget, og 
om der blev truffet korrigerende foran ‑
staltninger, når det var nødvendigt.
15 Bemærkninger
I projekt- og 
kontraktudformningen var 
Kommissionen i begyndelsen 
ikke tilstrækkelig opmærksom 
på den præcise definition af 
projektmål, den specifikke 
behovsvurdering og 
erfaringerne fra tidligere 
projekter
24 
Alle de undersøgte projekter var 
i overensstemmelse med de prioriteter, 
der var angivet i IPA‑strategidokumen ‑
terne, men ca. halvdelen forfulgte mål, 
der var for vage eller urealistiske (jf. 
tekstboks 2 ). Samtidig var Kommissio ‑
nen fleksibel med hensyn til at justere 
listen over mål og forventede delresul ‑
tater, når den lange tidsperiode ‑  op 
til fire eller fem år ‑ mellem projektud ‑
formningen og den faktiske levering af 
output gjorde det nødvendigt19. Denne 
fleksibilitet opvejede i høj grad ‑ men 
ikke fuldstændigt ‑ den negative effekt 
fra oprindeligt vage eller urealistiske 
projektmål.25 
Nogle reviderede projekter blev udfor ‑
met og gennemført uden henvisning 
til en præcis behovsvurdering, hvilket 
i nogle tilfælde har ført til en ineffektiv 
tildeling af IPA‑midler (jf. tekstboks 3 ). 
I 2012 begyndte Kommissionen at 
indføre foranstaltninger, hvor der blev 
lagt mere vægt på behovsvurdering 
i interventionsudformningen, hvilket 
fremgår af Rettens gennemgang af 
IPA‑projekt ‑ og sektorbeskrivelser fra 
2012.19 De lange gennemførelsestider 
blev også bemærket i CONT’s 
udkast til rapport om 
EU‑førtiltrædelsesmidler, ref.: 
2011/2033(INI), 20.6.2013, 
artikel 11, s. 25.
Eksempler på svage behovsvurderinger
I projekt 14 »udvikling af landdistrikter« blev 40 % af det leverede IT‑udstyr ikke anvendt, og noget af udstyret 
lå stadig på betalingsorganets lager, da revisionen fandt sted.Eksempler på vage eller urealistiske projektmål
Da der ikke blev udleveret benchmarkdata, var det vanskeligt at vurdere, i hvilket omfang projektmålene blev 
opfyldt, f.eks. målet om »at styrke sundhedsministeriets rolle« i projekt 10 »akutmedicinske tjenester« eller 
målet om »at styrke tiltrædelsesprocessen gennem fremme og forbedring af gensidigt kendskab og forståelse 
af Serbiens EU‑integrationsproces« i projekt nr. 15 »Serbien ‑ EU dialog med civilsamfundet«.
Projekt 7 »kontoret for offentlige indkøb« omfattede et e‑indkøbselement, der efterfølgende viste sig at være 
urealistisk.Tekstboks 3 Tekstboks 2
16 Bemærkninger
26 
I udformningen af de reviderede 
projekter var der kun i begrænset 
omfang gjort brug af erfaringerne fra 
gennemførelsen af tidligere projekter. 
Rubrikken »indhøstede erfaringer« 
i projektbeskrivelserne var snarere en 
formalitet. Dertil kom, at der i ingen 
af de reviderede projektbeskrivelser 
nævntes specifikke erfaringer fra 
tilsvarende projekter i andre modta ‑
gerlande. De mekanismer i Kommis ‑
sionen, der skulle bruges til at tage 
indhøstede erfaringer i betragtning, 
byggede fortrinsvis på resultaterne af 
evalueringer på makroniveau, nogle 
gange flere år efter at begivenheder ‑
ne havde fundet sted, og de var ikke 
gearet til at give en tidstro reaktion på 
projektudformningsniveau.
Svaghederne i konditionaliteten 
(de tilknyttede betingelser) 
i forbindelse med iværksættelse 
af projekter og i planlægningen 
af aktionernes rækkefølge blev 
efterhånden afbødet
27 
Utilstrækkeligt fokus på konditionalitet 
og rækkefølge i projektudformningen 
medførte ofte risiko for, at IPA‑projek ‑
terne ikke kunne gennemføres smidigt 
og rettidigt (jf.  tekstboks 4 ).28 
Kommissionen kontrollerede normalt, 
om den nationale lovgivning var på 
plads, for at sikre, at interventionen 
var effektiv. Nogle elementer i to af 
de reviderede projekter var imidler ‑
tid ikke tilstrækkeligt tilpasset til den 
nuværende eller kommende serbiske 
lovgivning og var derfor ubrugelige 
(jf. tekstboks 5 ).
29 
I de projekter, der bestod af supple ‑
rende kontrakter vedrørende vare ‑
indkøb og kapacitetsopbygning, var 
det ikke fastsat i betingelserne, at der 
skulle foretages en grundig forbere ‑
dende analyse af markedet, end ikke 
når det drejede sig om specialiseret 
eller følsomt udstyr. Der blev ikke 
krævet nogen markedsanalyse, f.eks. 
i forbindelse med projekt 1 »politire ‑
form«. Mangler i leveringskontrakten 
påvirkede i væsentlig grad relevansen 
og effektiviteten af den supplerende 
twinningkontrakt.
Eksempler på utilstrækkelig konditionalitet og forkert rækkefølge i projekterne
Rækkefølgen af de to tjenesteydelseskontrakter, der udgjorde projekt 9 »regional udvikling«, var dårligt 
planlagt. De regionale udviklingsstrategier blev udformet før den nationale plan for regional udvikling, og de 
måtte derfor efterfølgende omformuleres for at passe til den.
I projekt 12 »Žeželj‑broen« var indhentelse af de nødvendige byggetilladelser ikke en forudsætning, men en 
aktivitet i projektet. Det viste sig at blive et problem, da det tager lang tid at indhente byggetilladelser i Serbi ‑
en. Projektet startede i marts 2011, men kontrahenterne fik først de nødvendige tilladelser i april 2012, hvilket 
følgelig forsinkede projektet.Tekstboks 4
17 Bemærkninger
30 
Til gengæld var der i indkaldelserne 
af forslag fastsat hensigtsmæssige 
betingelser, der blev omhyggeligt 
implementeret, f.eks. i projekt 15 
»Serbien‑EU ‑ dialog med civilsam ‑
fundet«, som havde den fordel, at 
civilsamfundsorganisationerne og 
deres projektpartnere i høj grad var 
engagerede heri.
31 
Sammenlignet med IPA‑programme ‑
ringsdokumenterne for 2007  og 2008 
afspejler programmeringsdokumenter ‑
ne efter 2012, at der lægges øget vægt 
på konditionalitet. Nogle projektfor ‑
slag blev udsat, fordi der manglede til ‑
ladelser20, eller blev nedjusteret, fordi 
den krævede feasibilityundersøgelse 
ikke var gennemført.Der var forsinkelser 
i gennemførelsen af de 
reviderede projekter, 
men Kommissionen 
vurderede, at den samlede 
absorptionskapacitet under IPA 
var god
32 
Alle de reviderede projekter blev gen ‑
nemført med forsinkelser, som til tider 
var væsentlige, hvilket kan tyde på, at 
kapaciteten hos nogle af de serbiske 
projektpartnere, som skulle gennem ‑
føre foranstaltningerne, var overvurde ‑
ret. Der opstod ofte flaskehalse i rela ‑
tion til absorptionskapaciteten i store 
infrastrukturprojekter, f.eks. projekt 12 
»Žeželj‑broen« (jf. punkt 43). Bedre 
absorption af IPA‑midler var afspejlet 
i de vellykkede indkaldelser af forslag, 
navnlig under den tilskudsordning, 
der blev brugt i projekt 5 »kommunalt 
støtteprogram«, hvor over 200 projek ‑
ter blev forelagt og 67 finansieret, og 
de fleste af disse projekter fuldførte 
deres aktiviteter inden for den planlag ‑
te tidsramme.20 F.eks. det intermodale 
transportprojekt, som er 
blevet udsat i flere 
programmeringsår efter IPA 
for 2011, da der manglede 
tilladelser.Eksempler på juridiske uoverensstemmelser
Et element i projekt 1 »politireform« måtte opgives, da støttemodtageren hævdede, at det i henhold til ser ‑
bisk lovgivning ikke var tilladt at foretage integritetstest af politiet.
I projekt 10 »akutmedicinske tjenester« er de hjertestartere, der blev bestilt til at stå fremme til offentlig be ‑
nyttelse, stort set ikke blevet brugt, da det i henhold til serbisk lov er forbudt for andre end medicinsk perso ‑
nale at anvende hjertestartere.Tekstboks 5
18 Bemærkninger
33 
Det store omfang af kontraktindgå ‑
elser og betalinger, som EU‑delega ‑
tionen har indberettet for hele pro ‑
grammeringscyklussen 2007‑13, tyder 
dog på, at absorptionskapaciteten er 
temmelig høj på nationalt plan for hele 
IPA‑ordningen trods forsinkelser og 
omkostningsfrie forlængelser i kon ‑
trakterne i den reviderede stikprøve.
IPA-interventionerne blev 
overvåget på kontraktniveau, 
men ikke på projektniveau
34 
IPA‑interventionerne blev ikke syste ‑
matisk overvåget på projektniveau. 
Styringsudvalgene, der vildledende 
blev kaldt for »projektstyringsudvalg«, 
var kun ansvarlige for bestemte kon ‑
trakter og ikke for det samlede projekt.
35 
Praksis med hensyn til EU‑delega ‑
tionens kontrol på stedet varierede 
i begyndelsen, men EU‑delegationen 
forbedrede den generelle situation 
i 2011 ved at indføre en formel intern 
overvågningsmekanisme. Det resul ‑
tatorienterede overvågningssystem 
(ROM), som blev taget i brug i 2009, er 
nu en fremherskende mekanisme for 
ekstern overvågning af kapacitetsop ‑
bygningsprojekter. Retten konstatere ‑
de, at ROM‑rapporterne om de revi ‑
derede projekter generelt indeholdt 
tilstrækkelige oplysninger om gen ‑
nemførelsen af projekterne.36 
I de projekter, hvor der både er et 
national element og et IPA‑kompo ‑
nent, f.eks. projekt 6 »støtte til told ‑
myndighederne«, blev de to elementer 
forvaltet separat uden nogen formel 
informationsstrøm mellem de serbiske 
myndigheder og EU‑delegationen. 
De tidsmæssige begrænsninger, der 
gælder for nationale elementer, var 
også mindre stramme end dem, der 
gjaldt for IPA‑komponenterne. Siden 
2012 har den aftale om parallel sam ‑
finansiering, der er indgået med de 
serbiske myndigheder, givet Kommis ‑
sionen mulighed for at gøre en større 
indsats for at afhjælpe denne mangel 
på samordning (jf. punkt 17 og 18).
Kommissionen har kun 
i temmelig begrænset 
omfang anvendt korrigerende 
foranstaltninger
37 
De korrigerende foranstaltninger, 
Kommissionen om nødvendigt traf 
under gennemførelsen, afhjalp ikke de 
vanskeligheder, der medførte forsin ‑
kelser (jf. punkt 16). Foranstaltningerne 
bestod hovedsagelig i en fleksibel 
forlængelse af kontraktvarigheden 
uden yderligere omkostninger eller en 
ændring af kontraktaktiviteterne. Hvis 
et projekt f.eks. var blokeret på grund 
af utilstrækkeligt engagement fra de 
serbiske myndigheders side, blev de 
IPA‑finansierede ressourcer fordelt på 
andre nye aktiviteter. Kommissionen 
overvejede ikke en voldsommere re ‑
aktion, som f.eks. at udsætte gennem ‑
førelsen, til problemerne var løst, eller 
endda at aflyse projektet.
19 Bemærkninger
38 
De betingelser, der var medtaget 
i projektudformningen, var generelt 
ikke restriktive nok til automatisk at 
føre til korrigerende foranstaltninger 
(jf. punkt 27 ‑29)21. Samtidig har EU‑de ‑
legationen behandlet og løst vigtige 
problemer med hensyn til støttemod ‑
tageren, der ville kunne udgøre en 
risiko for udbuds ‑, kontraktindgåel ‑
ses‑ og gennemførelsesprocesserne. 
Problemer, der ikke kunne løses på 
EU‑delegationsniveau, blev behand ‑
let højere oppe i overvågningsud ‑
valgene og i sidste ende i det fælles 
IPA‑overvågningsudvalg.
IPA -projekterne leverede 
generelt de planlagte 
output, men de resultater, 
der går videre end output, 
er ikke nødvendigvis 
bæredygtige
39 
Retten undersøgte, om de planlagte 
output og andre resultater var opnået, 
og om udbuds‑  og indkøbsprocedu ‑
rerne var gennemført korrekt. Retten 
undersøgte også, om der var sandsyn ‑
lighed for, at projekternes output og 
andre resultater også ville være bære ‑
dygtige efter IPA‑finansieringen.
40 
Tabel 2  giver for projekter vedrø ‑
rende regeringsførelse, og tabel 3  
for projekter på andre områder end 
regeringsførelse, et detaljeret overblik 
over Rettens revisionsresultater med 
hensyn til projekternes output og 
andre resultater. I sin vurdering tog 
Retten om muligt hensyn til relevan ‑
te konklusioner fra rapporterne fra 
den resultatorienterede overvågning 
(ROM) og evalueringer22.IPA-projekterne leverede de 
fleste af de planlagte output 
og en række resultater, der går 
videre end output
41 
Trods systematiske forsinkelser hav ‑
de de reviderede projekter, der var 
afsluttet på revisionstidspunktet, 
leveret størstedelen af de output, der 
oprindeligt var planlagt, eller som 
var planlagt i overensstemmelse med 
ændringer i løbet af projektgennem ‑
førelsen. Levering af output var reelt 
en forudsætning for, at Kommissionen 
kunne afholde de endelige betalinger, 
hvilket forklarer, hvorfor der kun var 
meget få tilfælde, hvor der ikke var 
leveret fuldstændigt output, da projek ‑
tet var gennemført (jf. tekstboks 7 , 9 
og 10). Nogle af revisionsresultaterne 
rejste dog tvivl om, hvorvidt nogle, 
ofte relativt små, projektoutput var 
nyttige på mellemlang eller lang sigt 
(jf. punkt 48).
42 
Projekterne opnåede generelt gode 
resultater, endda resultater, der gik 
ud over de planlagte output, hvilket 
bidrog til opnåelsen af målene for 
IPA‑bistanden. Generelt har de otte 
reviderede IPA‑projekter vedrørende 
regeringsførelse bidraget til at øge de 
støttemodtagende institutioners ka ‑
pacitet og/eller forbedre de nationale 
retlige rammer (jf. tekstboks 6 ). Retten 
identificerede væsentlige mangler 
med hensyn til resultater i fire projek ‑
ter vedrørende regeringsførelse (jf. 
tekstboks 7 ).21 Dette bekræftes 
i evalueringen af 
retsstatsområdet, der blev 
gennemført og finansieret af 
IPA og andre donorer i Serbien 
(»Evaluation of the rule of law 
sector implemented and 
financed by IPA and other 
donors in Serbia«) (dækkende 
perioden 2007 ‑11), udkast fra 
maj 2013: »It is always a sign of 
poor design if a project is 
commenced under 
circumstances which are 
premature for proper delivery 
of its activities« (s. 24) og 
»Conditionality should be 
introduced, with the possible 
sanction of suspending the 
implementation of the 
project« (s. 59).
22 Navnlig den foreløbige 
evaluering og 
metaevalueringen af 
IPA‑bistand, landerapporten 
for Serbien, Ecorys, august 
2013. Jf. også de evalueringer, 
som der henvises til 
i fodnote 22, 24, 28 og 30.
20 Bemærkninger
Eksempler på håndgribelige resultater i forbindelse med projekter vedrørende 
regeringsførelse
Projekt 2 »bekæmpelse af korruption« støttede med godt resultat styrkelsen af antikorruptionsagenturets 
administrative kapacitet, navnlig ved levering af IT‑løsninger. Det forbedrede også de retlige og institutionelle 
rammer for bekæmpelse af korruption ved at bidrage til udarbejdelsen af en revideret strategi for bekæmpel ‑
se af korruption med tilhørende handlingsplan.
Projekt 5 »Kommunale støtteprogrammer« bidrog til at styrke de lokale administrationers kapacitet og 
forbedre kvaliteten af tjenesterne til borgerne. Retten fik bekræftet dette ved sine revisionsbesøg på stedet 
i Kraljevo (geografisk informationssystem) og Niš (callcenter og center for byggetilladelser). Projektet bidrog 
også til at forbedre kommunikationen og samarbejdet mellem kommunerne og de offentlige forsyningssel ‑
skaber for disse kommuner.
Eksempler på blandede resultater i forbindelse med projekter vedrørende 
regeringsførelse
Inden for rammerne af projekt 5 »kommunalt støtteprogram« var der opnået begrænsede resultater med det 
specifikke modul, der støttede initiativet med kommuneobligationer. Serbiens stående konference af byer og 
kommuner (SCTM) tilskyndede til anvendelse af kommuneobligationer som alternativ til traditionelle banklån, 
men mødte modstand fra bankernes side og modvilje mod forandringer fra kommunernes side. Der blev ud ‑
stedt meget få kommuneobligationer. I midten af 2013 havde kun to byer udstedt kommuneobligationer, Novi 
Sad for 35 millioner euro og Pančevo for 1 million euro. Det sekundære marked, der finansieredes af IPA, kom 
aldrig til at fungere på grund af det lave antal udstedelser.
Under projekt 8 »offentlig intern finanskontrol« var etableringen af en central harmoniseringsenhed i finans ‑
ministeriet forløbet godt, men da revisionen fandt sted, fokuserede enheden alle sine ressourcer på uddan ‑
nelsesaktiviteter og havde endnu ikke andre af en central harmoniseringsenheds traditionelle ansvarsområder 
som f.eks. udvikling af interne revisionsstrategier og standarder. Den centrale harmoniseringsenhed havde 
endnu ikke ydet de ansatte, der varetog finansforvaltningen, og de interne revisorer støtte til risikovurdering 
og styring af risikoen for svig. Der var formelt indført interne revisionsenheder som planlagt, men der var 
problemer med menneskelige ressourcer. Det lykkedes dog projektet at udvikle en certificeringsordning for 
interne revisorer.
Eksempler på gode resultater i forbindelse med IPA -projekter, der ikke vedrørte 
regeringsførelse
De IPA‑finansierede elementer i projekt 13 »Serbiens elektricitetsværk« havde opnået de forventede resultater 
vedrørende kapacitetsopbygning med hensyn til indkøb og installation af antiforureningssystemer, der var 
i overensstemmelse med EU‑lovgivningen.
De korruptionsrelaterede tilskud til civilsamfundsorganisationer i projekt 15 »civilsamfundsdialog« gav bære ‑
dygtige resultater som f.eks. udviklingen af praktiske metoder til bekæmpelse af korruption i sundhedssekto ‑
ren og borgernes overvågning af offentlige indkøbsprocedurer og gennemførelsen af en undersøgelse af det 
nationale integritetssystem.Tekstboks 6 Tekstboks 7 Tekstboks 8
21 Bemærkninger
43 
Fire af de syv projekter, der blev 
revideret inden for området interven ‑
tioner, der ikke vedrører regerings ‑
førelse, havde opnået eller var langt 
fremme med at opnå de planlagte 
resultater, der gik videre end output 
(jf. tekstboks 8 ), og to blev vurderet 
som værende delvis effektive (jf. tekst -
boks 9 ). Det syvende projekt, projekt 
12 »Žeželj‑broen«, var i gang, da revisi ‑
onen fandt sted, og man regnede med, 
at det ville blive 18 måneder forsinket. 
De store infrastrukturprojekter er frem ‑
herskende på listen over flaskehalse og 
afslører et tilbagevendende problem 
med bremset fremskridt og overskred ‑
ne frister23. EU havde tidligere finan ‑
sieret to andre projekter om støtte til 
genopbygningen af Žeželj‑broen: et 
CARDS‑projekt24 fra 2004 til at finan ‑
siere de detaljerede konstruktionsspe ‑
cifikationer og et IPA‑projekt fra 2008 
vedrørende tilsyn med genopbyg ‑
ningen. Trods betydelige EU‑midler og 
teknisk bistand er de serbiske myn ‑
digheders planlægning og gennem ‑
førelse af investeringsprojekter stadig 
behæftet med svagheder. Opnåelse af 
byggetilladelser er fortsat et alvorligt 
problem, som Kommissionen er i færd 
med gradvist at løse i IPA‑programme ‑
ringen (jf. punkt 31).23 Evaluering af effektiviteten og 
produktiviteten af 
udviklingsbistand til 
Republikken Serbien pr. 
sektor, Maxima Consulting, 
reference SWE14/OC01 ‑18, 
2014, s. 80.
24 I perioden 2000 ‑06 blev de 
programmer, som støtter 
Serbien, hovedsagelig 
finansieret under CARDS, jf. 
Rådets forordning (EF) 
nr. 2666/2000 af 5. december 
2000 om bistand til Albanien, 
Bosnien‑Hercegovina, 
Kroatien, 
Forbundsrepublikken 
Jugoslavien og Den Tidligere 
Jugoslaviske Republik 
Makedonien samt om 
ophævelse af forordning (EF) 
nr. 1628/96 og om ændring af 
forordninger (EØF) nr. 3906/89 
og (EØF) nr. 1360/90 og 
beslutningerne 97/256/EF og 
1999/311/EF (EUT L 306 af 
7.12.2000, s. 1). CARDS står for 
fællesskabsbistand til 
genopbygning, udvikling og 
stabilisering.
Eksempler på delvist effektive IPA -projekter, der ikke vedrørte regeringsførelse
Der blev til dels opnået de forventede resultater med projekt 11 »den private sektors konkurrenceevne« med 
hensyn til at styrke institutionerne: på regeringsniveau er det nødvendigt at omforme klyngestrategien, og 
det er nødvendigt at udvikle effektive støtteforanstaltninger for udviklingen af lokale kæder. Det blev også 
konstateret, at målene for internationalisering kun blev delvis opfyldt, idet kun fem ud af otte mål var opfyldt.
Projekt 14 »udvikling af landdistrikter« var også delvis effektivt. Der var oprettet et betalingsorgan og et 
forvaltningsorgan, men deres godkendelse var blevet forsinket (1,5 år på tidspunktet for revisionen) som følge 
af hændelser, der var uden for projektets kontrol. Betalingsorganet var ikke i stand til at absorbere de planlag ‑
te projektaktiviteter, navnlig faglig uddannelse. Det andet projektelement (Leader) havde også kun opnået 
delvise resultater. Bestræbelserne på at danne de planlagte lokale strukturer var vellykkede, men projektet var 
ikke i stand til at udvikle en kritisk masse af uddannet personale.Tekstboks 9
22 Bemærkninger
Udbuds- og 
indkøbsprocedurerne var 
generelt effektive
44 
Retten fandt, at udbuds ‑ og indkøbs ‑
procedurerne generelt kunne sikre 
rettidig levering af de forventede out ‑
put25. I fire af de reviderede projekter 
var der dog alvorlige problemer med 
erhvervelsen af hele eller en del af det 
planlagte udstyr, navnlig når det dre ‑
jede sig om specialiseret og følsomt 
udstyr (jf. tekstboks 10 ).
45 
Kommissionen krævede ikke at få ud ‑
leveret et kortfattet overvågningsdo ‑
kument vedrørende fejlslagne udbud, 
og den analyserede ikke, hvorfor nogle 
udbud mislykkedes, endda gentagne 
gange. Der blev ikke fundet bevis for, 
at bestemmelserne i IPA‑programme ‑
ringsvejledningen fra 2008 om specia ‑
liseret udstyr, blev fulgt26.IPA-projekternes udsigt til 
bæredygtighed var ikke fuldt 
tilfredsstillende
46 
I to tredjedele af de reviderede pro ‑
jekter konstaterede Retten problemer 
med hensyn til bæredygtigheden af 
visse individuelle output og andre 
resultater. Bæredygtigheden af de 
fordele, som de indkøbte varer skulle 
give, var særligt i fare, når der ikke 
blev truffet vigtige afgørelser, eller 
når modtageren havde utilstrækkelige 
budgetmidler og var donorafhængig 
(jf. tekstboks 11 ). Bæredygtigheden 
for de projekter, der vedrørte rege ‑
ringsførelse, led navnlig under pro ‑
blemer med menneskelige ressourcer, 
der blev forværret af de spareforan ‑
staltninger, som Serbiens regering traf 
i kølvandet på den globale krise (jf. 
tekstboks 12 ).25 Da EU‑delegationen 
gennemførte 
indkøbsprocedurerne under 
central forvaltning, kan der 
ikke drages nogen konklusion 
for projekterne vedrørende de 
serbiske myndigheders 
administrative kapacitet med 
hensyn til indkøbsprocedurer.
26 For investeringsprojekter eller 
elementer af projekter, der 
dækker specialiseret udstyr, 
eller hvortil der er øremærket 
et væsentligt beløb, vil den 
endelige godkendelse af den 
dertilhørende 
projektbeskrivelse være 
betinget af en forudgående 
fremlæggelse af en passende 
markedsundersøgelse. 
Eventuelle nødvendige 
undtagelser fra denne regel 
skal begrundes skriftligt af den 
nationale IPA‑koordinator til 
Europa‑Kommissionen (del 7.2 
i IPA‑programvejledningen).
Eksempler på problemer med udbud og indkøb
I projekt 1 »politireformen« var der ikke tid nok til at gennemføre udbudsproceduren for det udstyr, der var 
nødvendigt til diskret overvågning, og de tildelte midler blev til sidst frigjort. Det lykkedes således ikke at 
erhverve udstyret, og det har undermineret støttemodtagerens engagement og skader stadig afdelingen for 
intern kontrols kapacitet til effektivt at bekæmpe korruption i politistyrken, hvilket var det centrale mål for 
projektet.
I projekt 6 »støtte til toldmyndighederne« blev anden del af det IPA‑finansierede udstyr (tøj) til sidst udeladt 
af udbuddet på grund af vanskeligheder med overholdelsen af EU’s oprindelsesregler, og den er blevet finan ‑
sieret direkte af Serbien.Tekstboks 10
23 Bemærkninger
Eksempler på personalespørgsmål i forbindelse med projekter, der vedrørte 
regeringsførelse
Bæredygtigheden af resultaterne i projekt 8 »offentlig intern finanskontrol (PIFC)« afhænger af finansministe ‑
riets mulighed for at skabe en tilstrækkelig og permanent pulje af højtuddannede interne revisorer i den of ‑
fentlige sektor. Da finansministeriet her konkurrerer med den private sektor og det nationale revisionsorgan, 
har det haft svært ved at få gennemført sin ansættelsesplan og begrænse personaleudskiftninger28.
Personaleudskiftninger udgør også en risiko for den institutionelle kapacitet for de nye organer, der har til op ‑
gave at implementere IPA‑komponentet vedrørende udvikling af landdistrikter, der blev finansieret i projekt 
14 »udvikling af landdistrikter«29.
28 De interne revisionsenheder, revisorerne besøgte under revisionen, havde personaleproblemer. I justitsministeriet var der to (ikke certificerede) 
interne revisorer i stedet for de otte planlagte. I finansministeriet var kun én intern revisor (kontorchefen) aktiv ud af de tre, der er planlagt.
29 Jf. ’Evaluation of Agriculture and Rural development Sector implemented and financed by IPA programme and other donors’, januar 2013, 
sektorevaluering s. 37‑39.Eksempler på risici med hensyn til bæredygtighed
Med hensyn til bæredygtigheden af projekt 3 »retsvæsenet« havde de serbiske myndigheder endnu ikke 
truffet den afgørende beslutning om, hvilket system (EU SAPS eller US AVP) der skulle bruges til det serbiske 
domstolsnetværk, da revisionen fandt sted. Det var uklart, om der var midler til finansiering af et landsdæk ‑
kende projekt, og der ville sandsynligvis blive problemer med software‑levetiden og med utilstrækkeligt eller 
forældet hardware. Omkring 70 % af IT‑budgettet til retsvæsenet i Serbien blev ydet gennem IPA eller andre 
donorer, mens de resterende 30 % kom fra statsbudgettet, hvilket ikke er en holdbar løsning for IT‑udvikling 
og sikring af støttemodtagernes ejerskab.
Det største problem med hensyn til bæredygtighed i projekt 9 »regional udvikling« var den regionale ud ‑
viklingspolitiks uklare organisatoriske struktur både på nationalt og regionalt niveau. Der var ingen klar 
konsensus om omfanget af decentraliseringen eller om, hvordan regionaliseringen ville passe ind27. Der var 
en betydelig risiko for, at de støttede regionale udviklingsagenturer ikke kunne overleve uden klare roller og 
ansvarsområder. De havde også betydelige økonomiske problemer og var stadig afhængige af donorer.
Der var ingen planlægning af og tidsplan for udskiftningen af de IPA‑finansierede ambulancer, der snart var 
udtjente, og hvis vedligeholdelsesomkostninger var konstant stigende. Det var derfor ikke sikkert, om den 
styrkede kapacitet, som projekt 10 »akutmedicinske tjenester« medførte, kunne opretholdes på lang sigt.
27 Forudgående evaluering af den nationale plan for regional udvikling og de regionale udviklingsstrategier, IBF International Consulting, juli 2012, 
s. 7.Tekstboks 12 Tekstbogs 11
24 Bemærkninger
47 
Mens lovgivningen har vist sig at 
være en hindring for effektiviteten af 
visse projektelementer (jf. punkt 28), 
har den i nogle tilfælde medvirket til 
at fremme bæredygtigheden af hele 
projekter. Den nye serbiske lov om of ‑
fentlige indkøb har f.eks. sikret bære ‑
dygtigheden af mange af resultaterne 
af projekt 7 »offentlige indkøb« og af 
en del af den indsats, der blev finan ‑
sieret af den aktivitetsstøtte, der blev 
revideret under projekt 15 »dialog med 
civilsamfundet«. Tabel 2IPA-projekter, der vedrører regeringsførelse - Vurdering af output og andre 
resultater
RevisionskriterierProjekt1. Politireform
2. Bekæmpelse af 
korruption
3. Retsvæsenet
4. Anklagere og 
strafferets- systemet
5. Kommunalt 
støtteprogram
6. De serbiske 
toldmyndigheder
7 . Kontoret for offentlige 
indkøb
8. Offentlig intern finans -
kontrol (PIFC) fase 3
De planlagte output blev leveret.
Der forventes resultater, der går videre end output…
i gang
Udbuds- og indkøbsprocedurerne var ordentligt for -
beredt for at sikre rettidig levering af de forventede 
output.
Den nationale lovgivning, der er nødvendig for at 
sikre, at interventionen er effektiv, var på plads.
Projektet havde gode udsigter til bæredygtighed 
efter afslutningen af IPA-finansieringen, navnlig 
var der sikret finansiering efter IPA, og støttemod -
tageren havde ejerskab og kapacitet til at sikre 
projektets kontinuitet.
Tilfredsstillende
Delvist tilfredsstillende
Ikke tilfredsstillende
25 Bemærkninger
48 
Der er ikke blevet fulgt tilstrækkeligt 
op på bæredygtighed. Effekten og 
nytten af en kontrakt vurderes sjæl ‑
dent, når kontrakten er afsluttet. Der 
er endnu ikke foretaget efterfølgende 
resultatorienteret overvågning i Serbi ‑
en med henblik på at kontrollere, om 
IPA‑projekternes resultater er bære ‑
dygtige på mellemlang og lang sigt. 
Projekterne/kontrakterne er ikke selv 
ansvarlige for den mellemlange eller 
langsigtede virkning eller for bære ‑
dygtigheden af de planlagte resultater. Et sådant ansvar ophører, når de 
kontraherede aktiviteter afsluttes. 
Der mangler især en egnet opfølg ‑
ningsmekanisme, når den praktiske 
nytteværdi af visse leverancer først kan 
vurderes flere år efter projektet, f.eks. 
i forbindelse med politikdokumenter, 
protokoller, procedurer, manualer, 
analyser, forskellige studier osv., eller 
når det specifikt er angivet som f.eks. 
i projekt 1 »politireform« og 10  »akut ‑
medicinske tjenester «.Tabel 3IPA-projekter, der ikke vedrører regeringsførelse - Vurdering af output og andre 
resultater
RevisionskriterierProjekt9. Regionalt 
udviklingspro -
gram
10. Akutmedi -
cinske tjenester
11. Den private 
sektors konkur -
renceevne
12. Žeželj-broen 
13. Ministeriet 
for elforsyning 
i Serbien 
14. Politik for 
udvikling af 
landdistrikterne 
15. Civilsamfundet
De planlagte output blev leveret.…
i gang
Der forventes resultater, der går videre end output…
i gang
Udbuds- og indkøbsprocedurerne var ordentligt for -
beredt for at sikre rettidig levering af de forventede 
output.
Den nationale lovgivning, der er nødvendig for at 
sikre, at foranstaltningen er effektiv, var på plads.…
Projektet havde gode udsigter til bæredygtighed 
efter afslutningen af IPA-finansieringen, navnlig 
var der sikret finansiering efter IPA, og støttemod -
tageren havde ejerskab og kapacitet til at sikre 
projektets kontinuitet.
Tilfredsstillende
Delvist tilfredsstillende
Ikke tilfredsstillende
26 Bemærkninger
Anden del - Kommissio -
nens forvaltning af ikke -fi-
nansiel bistand til støtte 
for regeringsførelse
Kommissionen behandlede 
spørgsmål om regeringsfø -
relse udførligt i sin dialog 
med Serbien med stadig mere 
positive virkninger
49 
Retten undersøgte, om dialogen mel ‑
lem EU og Serbien eksplicit tog centra ‑
le spørgsmål vedrørende regeringsfø ‑
relse op og medtog dem i opstillingen 
af indsatsområder og opfølgningen 
heraf. Den undersøgte også, om der 
var taget hensyn til politiske prioriteter 
i udformningen af politikker og projek ‑
ter. Retten gennemgik ti IPA‑projekter, 
der for nylig er gennemført i andre 
sektorer end regeringsførelse (jf. bi-
lag II ), for at vurdere, i hvilket omfang 
regeringsførelse og bekæmpelse af 
korruption var integreret som tværgå ‑
ende emner i disse projekter.
Dialogen om regeringsførelse 
mellem Kommissionen og 
Serbien var struktureret
50 
Stabiliserings ‑ og associeringsaftalen 
(jf. punkt 2) indeholder bestemmelser 
om dialogen mellem EU og Serbien 
om politiske emner og samarbejds ‑
politikker30. Kommissionen har indført 
et kompliceret system af officielle og 
mindre formelle møder og dokumen ‑
ter på flere niveauer for at gøre det 
muligt at føre en løbende dialog med 
de serbiske partnere. De strukturer, der 
findes inden for rammerne af den ud ‑
videde løbende dialog (EPD), dialogen 
under interimsaftalen og IPA‑dialogen 
på højere plan, er beskrevet i  figur 2 . 
Kompleksiteten af den overordnede 
politiske dialog og IPA‑programmerin ‑
gen illustreres i  figur 3 .51 
Den udvidede løbende dialog tillagde 
reformen af den offentlige forvaltning 
og reformen af retsvæsenet, herun ‑
der bekæmpelse af korruption, stor 
betydning som en del af de politiske 
kriterier. Disse områder blev kon ‑
sekvent behandlet udførligt i både 
EPD‑plenarforsamlingerne og ud ‑
pegede underudvalg under EPD. At 
reformen af retsvæsenet og bekæm ‑
pelse af korruption fortsat er vigtigt 
for Serbiens status som kandidatland 
fremgår af, at de relaterede kapitler 
(23 og 24) om gældende EU‑ret be ‑
handles tidligt i forhandlingsprocessen 
på grund af erfaringerne fra tidligere 
tiltrædelsesrunder.30 Navnlig afsnit II og VIII 
i stabiliserings ‑ og 
associeringsaftalen.
27 Bemærkninger
Strukturerne i dialogen mellem EU og Serbien (frem til september 2013)Figur 2
IPAInterim Agreement (IA)
Dialogue Structure
Kun 
EU-medlemsstater
Serbiens 
regeringKommissionenEU-medlemsstater
Serbiens 
regering 
(NIPAC & 
SEIO)KommissionenÅrligt 
IPA-udvalg
Serbiens 
regeringKommissionenÅrligt 
IA-udvalg
Transport
Det Indre 
Marked og konkurrence
Handel, told og 
beskatning
Landbrug og 
ﬁskeri
StatistikkerIA-underudvalgSAA
Årligt EPD-
plenarmøde EPD 
Retfærdighed, 
frihed og sikkerhed
Transport, energi, 
miljø og regionalpolitik
Det indre markedSocialpolitik, 
informations-sam-fundet, audiovis-uel forskning og udvikling
Økonomiske og 
ﬁnansielle spørgsmål, statistikker
Landbrug, ﬁskeri, 
fødevaresikkerhed
IndustriEPD-underudvalg Fælles 
IPA-overvågn
ings-udvalg
Sektorarbejdsgrup-
per/sektorovervågn-
ings-underudvalg
RetsstatsprincippetReform af den 
oﬀentlige forvaltning
CSO & medierØkonomisk 
udvikling
TransportSocial udviklingLandbrug og 
udvikling af landdistrikter
Miljø og energiStabiliserings- og associeringsaftalen 
(SAA)
Den udvidede løbende dialog (EPD) 
Kilde:  Revisionsretten på grundlag af oplysninger fra Kommissionen og EU‑Udenrigstjenesten.
28 Bemærkninger
Centrale elementer i den politiske og IPA -relaterede dialog mellem EU og SerbienFigur 3
Politisk dialog Politikdialog Implementering og opfølgning
Revisionsberetning Evalueringer ROM-rapporterKommissionens årlige 
statusrapporterInterimkontrakt og 
endelige rapporterKommissionenRapportering, overvågning og evalueringProjektforslagSerbienSerbisk 
behovsvurderingSerbisk 
EU-integrationsprogram
Årligt 
IPA-programFinansieringsaf-
gørelseMIPD MIFFSerbien
KommissionenKommissionenKommissionens 
meddelelserUdvidelsesstrate-
gidokumentRådets 
konklusionerEP-rapporterEuropæisk 
partnerskabIA SAA
Kontrakttilpasninger Udbud, indkøbBeslutning om at lancere 
kontraktenKommissionenProjekt/kontraktgennemførelseIPA-planlægningPolitisk strategiramme
Serbiske nationale 
handlingsplanerSerbiske nationale 
strategier
Kilde:  Revisionsretten på grundlag af oplysninger fra Kommissionen og EU‑Udenrigstjenesten.
29 Bemærkninger
52 
Forvaltningen af offentlige finanser 
(PFM) blev sædvanligvis behandlet på 
EPD‑plenarmøder under emnet reform 
af den offentlige forvaltning, men der 
blev lagt noget mindre vægt herpå 
end på andre områder under rege ‑
ringsførelse. Imidlertid er specifikke 
emner under forvaltning af offentlige 
finanser ‑ f.eks. det statslige revisions ‑
organ, offentlig intern finansiel kontrol 
(PIFC), den centrale harmoniseringsen ‑
hed, intern revision og loven om bud ‑
getsystemet ‑  behandlet mere detalje ‑
ret på et underniveau under EPD.
53 
Kommissionen havde en yderligere 
mulighed for at drøfte spørgsmål 
om forvaltning af offentlige finanser 
med Serbien ved udformningen af 
programmet for generel budgetstøt ‑
te til Serbien under IPA‑komponent 
I for 2009. Programmet sigtede på at 
støtte makrofinansiel stabilitet i Ser ‑
bien på kort sigt og gøre det muligt 
for landet at fortsætte med at gen ‑
nemføre strukturreformer trods den 
økonomiske krise31. I betingelserne for 
udbetaling blev der navnlig lagt vægt 
på, om de finansielle og administrative 
procedurer i Serbien var pålidelige, 
den serbiske regerings fremsættelse 
af en ny budgetlov og vedtagelsen af 
et strategidokument om finanskontrol 
i den offentlige sektor. En anden betin ‑
gelse var lanceringen af en PEFA‑op ‑
datering med henblik på at forberede 
en køreplan for forvaltning af offent ‑
lige finanser. Kommissionen anså alle 
disse betingelser for at være opfyldt 
ved udgangen af 2010. Serbien havde 
ikke forberedt en specifik køreplan for 
forvaltning af offentlige finanser, men 
Retten konstaterede, at Serbien tager 
nogle af spørgsmålene om forvaltning 
af offentlige finanser op i sin strategi 
for reform af den offentlige forvaltning 
for 2013 ‑16. Desuden har den lov om 
offentlige indkøb, der blev vedtaget 
i 2012, afhjulpet en række af de mang ‑
ler, der blev konstateret i de foregåen ‑
de år.Dialogen omfattede 
systematisk fastlæggelse af 
indsatsområder vedrørende 
god regeringsførelse og 
opfølgning heraf
54 
Strukturerne på mange niveauer 
(jf. figur 2  og 3) gav et solidt grund ‑
lag for en åben dialog med henblik 
på at nå til enighed om at fastlægge, 
følge op på og overvåge prioriteter. 
Indsatsområderne i forbindelse med 
vigtige spørgsmål om regeringsfø ‑
relse blev specifikt taget op hvert 
år både på EPD’s plenarmøder og 
underudvalgsmøder.
55 
Kommissionens overvågningsproces 
munder ud i de årlige statusrapporter. 
Rettens analyse viste, at Kommissio ‑
nens statusrapporter indeholder en 
realistisk vurdering af fremskridtene 
på de centrale områder i regerings ‑
førelsen i Serbien. Ifølge rapporterne 
har der i 2007‑13 været nogle hånd ‑
gribelige resultater i bekæmpelsen af 
korruption, lige fra indførelse af insti ‑
tutionelle rammer ‑ med involvering af 
IPA‑bistand ‑  over civilsamfundsorga ‑
nisationernes stigende deltagelse og 
til undersøgelser af nogle højt profile ‑
rede korruptionstilfælde. Endvidere er 
der sket fremskridt i reformen af den 
offentlige forvaltning og i finanskon ‑
trolelementet i reformen af forvaltnin ‑
gen af de offentlige finanser, og der 
er også sket betydelige fremskridt på 
området offentlige indkøb. Reformen 
af retsvæsenet var det område blandt 
de vigtigste områder under god rege ‑
ringsførelse, hvor der var de største 
mangler, da der kun er sket begrænse ‑
de fremskridt siden 2007.31 Der blev afsat 
100 millioner euro af 
IPA‑tildelingen til Serbien fra 
2009 til budgetstøtte. Dette 
supplerede et ændret 
IMF‑program på 
2,9 milliarder euro og et lån 
som led i udviklingspolitikken 
fra Verdensbanken.
30 Bemærkninger
56 
Serbiens nationale handlingsplaner 
for gennemførelsen af Kommissionens 
anbefalinger fra 2010 og derefter 
indeholder klare mål og opgaver og til ‑
strækkelig overvågning samt en syste ‑
matisk og letsammenlignelig oversigt 
over opfølgningsforanstaltninger.
Gennem dialogen etableredes 
der forbindelser mellem 
de politiske prioriteter og 
udformningen af politikker
57 
De vigtigste IPA‑programmerings ‑
dokumenter for Serbien32 fra årene 
2007 ‑2013 ‑ der i det store og hele 
bygger på de grundlæggende centrale 
dialogdokumenter ‑ dækkede i til ‑
strækkelig grad centrale områder med 
hensyn til regeringsførelse, selv om 
der blev lagt noget mindre vægt på 
reformen af forvaltningen af offentlige 
finanser. Dialogen henviser jævnligt til 
IPA‑bistand generelt eller til specifikke 
IPA‑projekter som vigtige redskaber til 
forbedring af regeringsførelsen i Serbi ‑
en. Det fælles IPA‑overvågningsudvalg 
(jf. figur 2 ), der blev oprettet i 2008, 
behandlede specifikke gennemførelse ‑
saspekter i dialogen på højt niveau og 
dækkede også det strategiske niveau 
af finansiel bistand33.58 
I 2012 begyndte otte underudvalg 
vedrørende sektorovervågning at fun ‑
gere under det fælles overvågnings ‑
udvalg. Deres primære fokus er den 
kontekst, som IPA‑bistanden leveres i. 
De administreres af Kommissionen og 
Serbien (SEIO), har en gennemsigtig 
struktur og har indført et effektivt og 
let sammenligneligt overvågnings ‑
værktøj. Disse underudvalg har også 
i høj grad forbedret koordineringen 
mellem national behovsidentifikation 
og IPA‑bistand. F.eks. tog projekter 
på området reform af den offentlige 
forvaltning under de seneste nationale 
IPA‑programmer næsten alle fat på 
prioriteter, som var blevet defineret 
i afsnittet om reform af den offentlige 
forvaltning i det serbiske behovsvur ‑
deringsdokument for 2011 ‑1334.
Den vægt, som der blev lagt på 
regeringsførelse i dialogen og 
i programmeringsprocessen, 
fremgik generelt ikke direkte af 
projektudformningen
59 
IPA‑programmeringen på højt plan 
medtog specifikt god regeringsførelse, 
hvilket til dels skyldtes de problemer 
med regeringsførelse, der havde været 
i de tidligere tiltrædelsesrunder, og 
som blev anset for at være en indikator 
på, at de pågældende lande ikke var 
tilstrækkeligt forberedt. Den vægt, 
som der blev lagt på regeringsførelse, 
blev dog ikke generelt afspejlet ud ‑
trykkeligt på projektplanlægningsni ‑
veau af Kommissionen og de serbiske 
myndigheder.32 Stabiliserings‑  og 
associeringsaftalen, 
Kommissionens 
udvidelsesstrategier, 
europæisk partnerskab, MIPD 
og de årlige nationale 
IPA‑programmer.
33 Formandskabet for det fælles 
IPA‑overvågningsudvalg 
varetages i fællesskab af højt 
placerede repræsentanter for 
Kommissionen (på 
direktørniveau) og den 
nationale IPA‑koordinator, 
som i øjeblikket er ministeren 
for europæisk integration.
34 Dertil kommer, at øget 
opmærksomhed på 
regeringsførelse 
i politikformuleringen 
afspejles i EU’s 
udvidelsesstrategi for 2013 ‑14, 
hvor der planlægges en 
væsentlig yderligere indsats 
for at udvikle den økonomiske 
forvaltning og kontrollen af 
den offentlige sektor.
31 Bemærkninger
60 
Under halvdelen af projektudform ‑
ningsdokumenterne for 2007 ‑12 
indeholdt specifikke referencer til god 
regeringsførelse. I forbindelse med 
projekter, hvor regeringsførelsesaspek ‑
ter er relevante, men ikke blandt de 
primære mål, henvistes der for det me ‑
ste i projektdokumentationen generelt 
til behovet for gennemsigtighed. Kun 
i nogle få projektudformningsdoku ‑
menter har Kommissionen og de ser ‑
biske myndigheder henvist specifikt til 
risikoen for korruption eller potentielle 
interessekonflikter. Fra 2011 nævnes 
god regeringsførelse dog i højere grad 
i projektudformningen.
61 
Listen over tværgående emner i pro ‑
jektudformningen omfattede ikke god 
regeringsførelse eller bekæmpelse 
af korruption. Projektudformnings ‑
dokumenterne for perioden 2007‑11 
begrænsede sig reelt til tre tværgåen ‑
de kriterier: lige muligheder, miljø og 
minoriteter. Civilsamfundet og inddra ‑
gelse af interessenter blev tilføjet som 
et fjerde tværgående emne i 2012.
62 
Ingen af de undersøgte projekter 
(jf. bilag II ) medtog i deres udform ‑
ning en formel vurdering af behovet 
for foranstaltninger til bekæmpelse af 
korruption eller andre foranstaltninger 
vedrørende god regeringsførelse, der 
var specifik for støttemodtagersekto ‑
ren, med undtagelse af projekt E om 
styrkelse af lovgivningen på centralt 
plan, hvor projektbeskrivelsen i be ‑
grænset omfang vedrørte korruption, 
og projekt I om støtte til udvikling 
af SMV, der specifikt havde til formål 
at bekæmpe korruption og uformel 
økonomi gennem indførelsen af 
e‑tjenester.63 
Selv om hverken bekæmpelse af 
korruption eller god regeringsførelse 
specifikt er nævnt i projektudformnin ‑
gerne, har de fleste af de undersøgte 
projekter dog indirekte bidraget til 
bekæmpelsen af korruption og til 
bedre regeringsførelse. Aktiviteter ‑
ne i nogle af de projekter, der har 
bidraget til spredning af viden om 
og anvendelse af god praksis med 
hensyn til indkøb og kontrakter (f.eks. 
projekt A »kommunal infrastruktur« 
og B »overvågning af vejbyggeri langs 
korridor X«), var også i overensstem ‑
melse med den nationale strategi til 
bekæmpelse af korruption. Projekt 
A »kommunal infrastruktur« støttede 
også god regeringsførelse gennem 
aktiviteter, der vedrørte økonomisk 
forvaltning, kontrol og revision på 
lokalt niveau, og aktiviteter, der gik ud 
på at opbygge en reserve af projekter 
i overensstemmelse med EU‑standar ‑
derne. Projekter, der støtter admini ‑
strativ kapacitetsopbygning i miljø ‑ og 
energisektoren (projekt D »styrkelse 
af miljøinspektoratet« og H »ener ‑
giagenturet«) og i landbrugssektoren 
(projekt C »effektiv landforvaltning« 
og J »støtte til landbruget«), kan også 
anses for at have en effekt med hensyn 
til at begrænse korruptionen.
32 Bemærkninger
Ved godkendelse af Serbiens 
system til forvaltning af 
EU-midler tog Kommissionen 
ikke fuldt ud hensyn til 
Serbiens forvaltning af de 
offentlige finanser
64 
Retten undersøgte, om Kommissionen 
systematisk vurderede risici i IPA‑gen ‑
nemførelsesorganerne, om de serbiske 
myndigheder traf egnede afbødende 
foranstaltninger og om nødvendigt 
fulgte op på dem, og om denne proces 
var en del af Kommissionens omfatten ‑
de vurdering af PFM‑spørgsmål.
Der blev gennemført 
systematisk risikoanalyse af 
IPA-gennemførelsesorganerne, 
men der var ikke en dækkende 
vurdering af forvaltningen 
af de offentlige finanser 
inden decentraliseringen af 
forvaltningen af EU -midlerne
65 
IPA‑forordningen indeholder bestem ‑
melser om, at forvaltningen af EU‑mid ‑
ler så vidt muligt skal decentraliseres 
fra Kommissionen til kandidatlandene 
for at styrke modtagerlandets ejerskab 
til forvaltningen af EU’s bistand. Dette 
sker gennem nye nationale organer, 
under ét kaldet det decentrale gen ‑
nemførelsessystem, der gennemfører 
førtiltrædelsesbistanden. Før Kommis ‑
sionen træffer beslutning om at over ‑
drage forvaltningsbeføjelser35 til et 
modtagerland, bør den sikre sig, at det 
pågældende land opfylder de fastsatte 
betingelser, især med hensyn til dets 
forvaltnings ‑ og kontrolsystemer36.66 
For at kunne indføre decentral for ‑
valtning, først med og efterfølgende 
uden Kommissionens forudgående 
kontroller, følger Serbien en detaljeret 
køreplan med vejledende benchmark 
og frister. Som led i køreplanen blev 
der systematisk gennemført risiko ‑
vurderinger af IPA’s gennemførel ‑
sesstrukturer37 som led i de serbiske 
myndigheders og Kommissionens 
godkendelse heraf. Godkendelsespro ‑
cessen vedrørte dog kun de strukturer, 
der var etableret for decentraliseret 
forvaltning af IPA‑midler. Der var intet 
lovkrav om, at der skulle gennemføres 
en dækkende vurdering af de samlede 
fremskridt med forvaltningen af de 
offentlige finanser og forebyggelsen 
og bekæmpelsen af korruption i Serbi ‑
en. Godkendelsesproceduren for det 
decentrale implementeringssystem 
var derfor kun effektiv med hensyn 
til at støtte regeringsførelse inden for 
det begrænsede område, som IPA‑for ‑
valtningsstrukturerne dækker, men 
den var ikke en del af en overordnet 
strategi for forvaltningen af offentlige 
finanser på landeniveau.
67 
En tilstrækkeligt udviklet intern revi ‑
sionsfunktion i finansministeriet og 
i fagministerierne forventes at yde et 
positivt bidrag til det forvaltnings ‑ og 
kontrolsystem, der er nødvendigt for 
decentral forvaltning. Der er sket visse 
fremskridt i den sidste tid38, men den 
nationale interne revisionsfunktion er 
stadig i opstartsfasen, når det kommer 
til at yde effektiv støtte til den decen ‑
traliserede forvaltning af EU‑midler. 
SIGMA‑rapporten fra 201339 indikerede, 
at der ikke var vedtaget nogen politik 
vedrørende svig og uregelmæssighe ‑
der i den økonomiske forvaltning, og 
at den centrale harmoniseringsenhed40 
i finansministeriet ikke havde ydet 
tilstrækkelig metodologisk støtte til de 
ansatte, der varetog finansforvaltnin ‑
gen, og de interne revisorer, for så vidt 
angik risikovurdering og svig.35 Ved decentral forvaltning 
overdrager Kommissionen 
forvaltningen af visse aktioner 
til modtagerlandet, samtidig 
med at den beholder det 
overordnede endelige ansvar 
for gennemførelsen af det 
almindelige budget.
36 Artikel 56, stk. 2, i Rådets 
forordning (EF, Euratom) 
nr. 1605/2002 af 25. juni 2002 
om finansforordningen 
vedrørende De Europæiske 
Fællesskabers almindelige 
budget (EFT L 248 af 16.9.2002, 
s. 1) og artikel 11 og 19 
i gennemførelsesforordningen 
for IPA, forordning (EF) 
nr. 718/2007.
37 Ved decentral forvaltning skal 
Serbien indføre strukturer for 
offentlige indkøb og 
kontraktindgåelse, betalinger, 
overvågning og rapportering 
om IPA‑programmer.
38 Jf. konklusionerne vedrørende 
projekt 8 »Offentlig intern 
finanskontrol« i  tekstboks 7  
og 12.
39 SIGMA‑vurdering af Serbien, 
april 2013, koordinering af 
reformen af den offentlige 
forvaltning, gennemførelse og 
prioriteringer.
40 Det er den centrale 
harmoniseringsenheds rolle at 
udvikle og harmonisere de 
offentlige tjenesters interne 
revisionskapacitet. Jf. også 
tekstboks 7  og 12.
33 Bemærkninger
68 
I sin udvidelsesstrategi fra 2013 tog 
Kommissionen skridt i den rigtige 
retning, idet den understregede, at det 
med hensyn til udvidelseslandene var 
nødvendigt at tage fat på de grund ‑
læggende elementer først. Den nævn ‑
te udtrykkeligt, at det er nødvendigt 
at styrke systemerne til forvaltning af 
offentlige finanser betydeligt for at 
nedsætte risikoen for svig og korrupti ‑
on. Endvidere er IPA‑sektorbudgettet 
betinget af, at de nødvendige stan ‑
darder for forvaltningen af offentlige 
finanser opfyldes.
Der blev truffet 
foranstaltninger til at begrænse 
risiciene, og der blev fulgt op 
herpå
69 
De foranstaltninger, der er truffet for 
at begrænse de risici, der er identifice ‑
ret hos IPA‑gennemførelsesorganerne, 
er relevante, og Kommissionen har 
fulgt op på deres gennemførelse. Når 
forvaltningsbeføjelserne er overdraget 
til Serbien, fortsætter Kommissionen 
med at overvåge systemet ved at følge 
op på uafklarede spørgsmål (f.eks. de 
resterende revisionsresultater med 
middel eller lav risiko). Kommissionen 
kan tilbagekalde eller suspendere 
overdragelsen af forvaltningsbeføjel ‑
ser i tilfælde af, at kravene ikke læn ‑
gere er opfyldt, hvilket er en vigtig 
risikobegrænsende faktor.70 
Risici relateret til personaleudskift ‑
ning41 og politiske ændringer under 
gennemførelsen af decentraliseret 
forvaltning, der kan føre til tab af 
erfaring og synergier, er vanskelige af 
takle ved overdragelsen af forvaltnin ‑
gen og kræver aktiv opfølgning. Dertil 
kommer, at når der er blevet ansat 
personale, deltager dette personale 
fortrinsvis i videreuddannelse og har 
kun begrænset mulighed for at få 
praktisk erfaring, fordi der endnu ikke 
er nogen transaktioner. Det medfører 
yderligere risiko for demotivering og 
stor personaleudskiftning.
71 
En anden risiko, der er forbundet 
med IPA‑strukturerne er begrænsnin ‑
gen i den nuværende beskyttelse af 
informanter (whistleblowere), hvilket 
erkendes i den nationale strategi for 
bekæmpelse af korruption fra 2013 ‑18. 
De serbiske myndigheder er i gang 
med at udarbejde ny lovgivning om 
rapportering af uregelmæssigheder 
(whistleblowing) for at vinde tillid 
blandt potentielle informanter.41 Ifølge SIGMA‑rapporten for 
2013 er procentsatsen 15‑20 % 
pr. år. Det fremgår også, at 
regeringsændringer fører til 
større personaleudskiftning, 
især i ledende stillinger.
34
 Konklusioner og 
anbefalinger
Konklusioner
72 
Generelt har Kommissionen forvaltet 
førtiltrædelsesbistanden til Serbien 
effektivt. Den finansielle førtiltrædel ‑
sesbistand til Serbien hjælper sammen 
med andre former for bistand effektivt 
Serbien med at gennemføre sociale 
og økonomiske reformer og med at 
forbedre regeringsførelsen i landet. 
På grundlag af erfaringerne fra andre 
lande, der modtager støtte under IPA, 
lægger Kommissionen i stigende grad 
vægt på spørgsmål om regeringsførel ‑
se i planlægningen af sin finansielle og 
ikke‑finansielle bistand til Serbien.
Har Kommissionen forvaltet 
IPA -projekterne effektivt?
73 
Generelt har Kommissionen forvaltet 
IPA‑projekterne i Serbien effektivt. 
Programmeringen af IPA‑bistanden 
er baseret på en sammenhængende 
strategisk ramme, og den metode, der 
anvendes til at udvælge projekter, der 
er relevante med henblik på at forbe ‑
rede Serbien på tiltrædelse, er gradvis 
blevet bedre (jf. punkt 9 ‑22).
74 
De reviderede projekter, både inden 
for regeringsførelse og på andre om ‑
råder end regeringsførelse, leverede 
i det store og hele de planlagte output 
(jf. punkt 39 ‑43), men der har været 
problemer med hensyn til:a) deres udformning. Der er ikke lagt 
tilstrækkelig vægt på fastlæggel ‑
sen af mål, evalueringen af behov, 
erfaringerne fra tidligere projekter 
og betingelserne for iværksættel ‑
sen af projekter og planlægnin ‑
gen af aktiviteternes rækkefølge 
(jf. punkt 24 ‑31)
b) deres gennemførelse. De revi ‑
derede projekter fra de tidlige 
IPA‑programmer var nogle gange 
væsentligt forsinket. Interventio ‑
nerne blev systematisk overvåget 
på kontraktniveau, men ikke på 
projektniveau, og de korrigerende 
aktioner, Kommissionen traf, blev 
i høj grad begrænset til ændringer 
i aktiviteterne. Nogle individuelle 
udbuds‑  og indkøbsprocedurer var 
ikke fuldt ud produktive eller ef ‑
fektive (jf. punkt 32 ‑38, 44 og 45), 
og
c) deres bæredygtighed. To tredjede ‑
le af projekterne havde resultater 
med tvivlsomme udsigter til bæ ‑
redygtighed, og navnlig bæredyg ‑
tigheden af projekter vedrørende 
regeringsførelse var i fare på grund 
af personalemæssige forhold (jf. 
punkt 46 ‑48).
75 
Kommissionens fleksible forvaltnings ‑
tilgang afbødede virkningerne af nog ‑
le af disse svagheder i udformningen, 
og da de seneste årlige IPA‑program ‑
mer blev udformet, havde Kommis ‑
sionen taget skridt til at afhjælpe de 
mangler, der var identificeret i de 
tidligere IPA‑programmer (jf. punkt 27 ‑
31 og 38).
35 Konklusioner og anbefalinger
Har Kommissionen i sin 
støtte til regeringsførelse 
forvaltet den ikke -finansielle 
bistand effektivt?
76 
Kommissionen har generelt forvaltet 
den ikke‑finansielle bistand til Serbien 
på området regeringsførelse effektivt. 
Den anvendte sin dialog med Serbien 
effektivt til at tage spørgsmål vedrø ‑
rende regeringsførelse og bekæm ‑
pelse af korruption op. Den forbed ‑
rede sin metode gradvist for at tage 
disse forhold med i formuleringen af 
politikken og i projektudformningen. 
Kommissionen støttede regeringsfø ‑
relse effektivt inden for rammerne af 
EU‑finansieringen, men den tog ikke 
national offentlig finansiering fuldt ud 
i betragtning (jf. punkt 50 ‑71).
77 
Kommissionen har etableret en 
struktureret dialog med Serbien om 
spørgsmål vedrørende regeringsfø ‑
relse. Dialogen dækker de centrale 
områder vedrørende regeringsførelse 
tilstrækkeligt, omfatter fastlæggel ‑
se af indsatsområder og opfølgning 
herpå og skaber forbindelsen mellem 
politiske prioriteter og udformningen 
af politikker. EU’s udvidelsesstrategi og 
den reviderede IPA‑forordning lægger 
i stigende grad vægt på finansiel og 
økonomisk styring i tiltrædelseslande ‑
ne (jf. punkt 50 ‑58).78 
Retten konstaterede, at der ikke 
i samme grad blev lagt vægt på rege ‑
ringsførelse i projektudformningen 
som i dialogen og programmerings ‑
processen. Der blev kun i begrænset 
omfang eller slet ikke taget hensyn 
til risici vedrørende regeringsførelse 
i de dele af projektdokumentationen, 
der vedrørte konditionalitet, og heller 
ikke hverken til tidligere erfaringer 
eller de tværgående aspekter. Selv om 
der ikke specifikt nævnes et behov 
for foranstaltninger til bekæmpelse af 
korruption eller andre foranstaltninger 
med henblik på god regeringsførelse 
i størstedelen af de nyeste projekter, 
den undersøgte, fandt Retten, at de 
fleste af disse projekter havde bidraget 
indirekte til bekæmpelsen af kor ‑
ruption og til bedre regeringsførelse 
gennem deres aktiviteter med henblik 
på opbygning af den administrative 
kapacitet (jf. punkt 59 ‑63).
79 
I forbindelse med godkendelsen af det 
decentrale implementeringssystem 
vurderede Kommissionen Serbiens 
strukturer til at forvalte EU‑midler. 
Den vurderede systematisk risici inden 
for IPA‑strukturerne og overvågede 
de foranstaltninger, der var truffet 
for at afbøde dem. I overensstem ‑
melse med bestemmelserne vedrørte 
godkendelsesprocessen imidlertid kun 
IPA‑gennemførelsesorganerne, hvilket 
betød, at det decentrale implemen ‑
teringssystem ikke var omfattet af en 
forudgående dækkende vurdering af 
forvaltningen af offentlige finanser og 
bekæmpelse af korruption på nationalt 
plan (jf. punkt 65 ‑71).
36 Konklusioner og anbefalinger
Anbefalinger
80 
For at forbedre programmeringen, 
udformningen og gennemførelsen af 
IPA‑projekterne bør Kommissionen:
a) gøre prioriteringen af projekter 
og udvælgelsesprocesserne mere 
transparente og sikre mere sy ‑
stematisk dokumentation heraf, 
således at de enkelte stadier i en 
begrundet projektprioritering 
afspejles
b) forbedre processen med indhø ‑
stede erfaringer ved at udvikle en 
specifik database over tidligere 
projekter i Serbien og andre rele ‑
vante modtagerlande. I de indhø ‑
stede erfaringer bør medtages en 
historik eller typologi over fejlslag ‑
ne udbud eller udbud, der er 
afholdt flere gange. Man bør også 
overveje at indlæse væsentlige an ‑
befalinger fra de endelige rappor ‑
ter om kontrakterne i databasen. 
Databasen kunne opdeles efter de 
vigtigste sektorer, der anvendes 
i IPA‑programmeringen.
c) systematisk dokumentere de 
behovsvurderinger, der ligger til 
grund for projekternes og kon ‑
trakternes forventede resultater, 
navnlig for at styrke støttemodta ‑
gernes ejerskab til de identificere ‑
de behov.d) styrke konditionalitetsprincippet. 
Navnlig bør støttemodtagerens 
evne til at gøre, hvad der skal til 
for at gennemføre et projekt af høj 
kvalitet, kontrolleres i forvejen og 
på grundlag af specifikke og må ‑
lelige begreber, og det skal også 
kontrolleres, om projektelemen ‑
terne er i overensstemmelse med 
det nationale retsgrundlag, og om 
det er muligt at få de nødvendige 
byggetilladelser. Stærkere konditi ‑
onalitet burde bidrage til at redu ‑
cere antallet af projekter, der ikke 
er parat til gennemførelse, navnlig 
store infrastrukturprojekter.
e) oprette et system for udarbejdelse 
af korte statusrapporter med re ‑
gelmæssige mellemrum for at sikre 
et passende revisionsspor for hele 
projektet i stedet for blot de enkel ‑
te kontrakter. Oversigtrapporterne 
bør omfatte en fuldstændig liste 
over de kontrakter, der hører under 
et bestemt projekt/en bestemt 
sektor.
f) indføre et system til at kontrollere, 
om projekternes output (bl.a. un ‑
dersøgelser, analyser, procedurer, 
protokoller og uddannelsesmate ‑
rialer) er nyttige på mellemlang 
og lang sigt. Hvis der lægges mere 
vægt på den egentlige nytteværdi, 
burde det bidrage til at flytte fokus 
fra levering af output og opfyldel ‑
se af måltal for indgåelse af kon ‑
trakter og afholdelse af betalinger 
og til mere varige resultater.
37 Konklusioner og anbefalinger
Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsretten, 
i Luxembourg på mødet den 21. oktober 2014.
 På Revisionsrettens vegne
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 Formand
81 
I forbindelse med sin strukturerede 
dialog med Serbien om spørgsmål 
vedrørende regeringsførelse og 
processen med henblik på det de ‑
centrale implementeringssystem bør 
Kommissionen:
a) gøre opmærksom på, at det er 
nødvendigt, at de serbiske myn ‑
digheder rationaliserer deres 
nationale strategier yderligere og 
færdiggør en fuldgyldig køreplan 
for forvaltning af offentlige finan ‑
ser, og om nødvendigt yde teknisk 
bistand med henblik derpå.
b) træffe foranstaltninger i IPA‑pro ‑
grammeringen for at styrke 
mekanismen for høring af civilsam ‑
fundsorganisationer, der er aktive 
på området regeringsførelse.c) udstede retningslinjer for at sikre, 
at behovet for sektorspecifikke 
foranstaltninger til bekæmpelse 
af korruption eller andre foran ‑
staltninger med henblik på god 
regeringsførelse, hvor det er rele ‑
vant, vurderes i forbindelse med 
projektudformningen.
d) i sin vurdering af de landsdæk ‑
kende reformer af forvaltningen 
af offentlige finanser, sikre, at det 
revisionsarbejde, som Kommissi ‑
onen udfører inden for rammerne 
af godkendelsesprocessen med 
henblik på det decentrale imple ‑
menteringssystem, tages fuldt ud 
i betragtning.
38
 Bilag
Liste over de reviderede IPA -projekter
Nr. TitelNationalt program/  
projekt nr.Budget 
(millioner euro )1
Projekter vedrørende regeringsførelse
Retlige og Indre Anliggender - Bekæmpelse af korruption og Administrativ kapacitet
1. Politireform: Indre Anliggender 2007 /6 1,0
2. Bekæmpelse af korruption 2008 /5 2,5
3. Forbedring af retsvæsenets effektivitet og gennemsigtighed 2007 /4 2,6
4.Forbedring af gennemsigtighed og effektivitet (anklagere og 
strafferetssystemet)2008 /8 4,5
Reform af den offentlige forvaltning
5. Kommunalt støtteprogram 2007 /2 22,5
6.Harmonisering af de serbiske toldmyndigheders toldhåndhævelse med 
standarderne, organisationen og den operationelle metodologi i EU's 
retshåndhævende myndigheder2008 /6 4,4
Forvaltning af offentlige finanser
7. Støtte til kontoret for offentlige indkøb 2007 /7 2,0
8. Støtte til udvikling af offentlig intern finanskontrol (PIFC), fase 3 2008 /2 2,0
Projekter, der ikke vedrører regeringsførelse
Social udvikling
9. Regionalt, økonomisk og socialt udviklingsprogram 2007 /13 23,3
10. Reform af sundhedssektoren - akutmedicinske tjenester 2007 /16 10,0
Udvikling af den private sektor
11. Støtte til den private sektors konkurrenceevne 2007 /22 3,5
Transport
12. Žeželj-broen - Genopbygning af serbiske infrastrukturer 2009 /4 30,0
Miljø, klimaændringer og energi
13. Miljøbeskyttelse på Serbiens elektricitetsværk 2008 /17 11,0
Landbrug og udvikling af landdistrikter
14.Kapacitetsopbygning med henblik på gennemførelse af politikkerne 
vedrørende udvikling af landdistrikterne i overensstemmelse med 
EU-standarderne 2007 /32 4,4
Andre aktiviteter vedrørende EU-lovgivningen og tværgående aktiviteter
15.Støtte til civilsamfundet I
Støtte til civilsamfundet II2007 /12
2008 /112,0
2,5
I alt 128,4
1 National samfinansiering ikke medregnet.Bilag I
39 Bilag Bilag IIListe over de IPA -projekter, som Retten gennemgik med henblik på at undersøge, 
om regeringsførelse og bekæmpelse af korruption var tværgående emner
Nr. TitelNationalt program/  
projekt nr.Budget
(millioner euro )
A. Støtteprogram vedrørende kommunal infrastruktur - MISP 2010 2010 /3 31,1
B.Overvågning af vejbyggeri langs korridor X (Grdelica - Vladicin Han og 
Pirot - Ciflc-sektionerne)2010 /15 10,0
C.Institutionel kapacitetsopbygning og støtte til landbrug og udvikling af 
landdistrikter i Serbien2010 /20 2,8
D. Styrkelse af det serbiske miljøinspektorat og relevante interessenter 2010 /23 2,5
E.Styrkelse af kapaciteten inden for lovgivning, politik og koordinering på 
centralt plan2011 /3 6,5
F. Socioøkonomisk udvikling i Donauregionen 2011 /13 18,5
G. Kommunalt investeringsprogram (tilskud/lån) inden for miljø (MEGLIP) 2011 /17 19,1
H. Kapacitetsopbygning for energiagenturet 2011 /19 1,5
I. Støtte til udvikling af SMV'er 2012 /7 6,2
J.Støtte til landbrug og udvikling af landdistrikter (navnlig foranstalt -
ning 1.4 og 2).2012 /10 15,6
I alt 113,8
40
11 Første led
Den – begrænsede – støtte, som IPA ydede til 
decentraliseringsprocessen, var baseret på den 
strategi for reform af den offentlige administration 
(PAR), som den serbiske regering vedtog i 2004, og 
de tilhørende handlingsplaner. De særlige områder, 
hvor der er ydet IPA‑støtte, stammer direkte fra 
handlingsplanerne for PAR‑strategien. Det udvalgte 
projekt 5 (kommunalt støtteprogram) fokuserede 
på at opbygge de lokale myndigheders kapacitet 
på prioriterede områder inden for EU‑integration. 
Desuden var projektet, i overensstemmelse med 
handlingsplanen for PAR‑strategien, beregnet til at 
støtte udarbejdelsen af decentraliseringsstrategien, 
sådan som det ministerium, der på daværende tids ‑
punkt havde ansvaret for decentralisering, havde 
krævet. Projektet led dog under manglen på politisk 
opbakning. Resultaterne af de forskellige dele af 
dette projekt anvendes dog nu af det nyoprettede 
decentraliseringsråd, som mødtes igen i efteråret 
2013 for at fortsætte udarbejdelsen af strategien. 
I den nye regering ligger opgaven med at udar ‑
bejde decentraliseringsstrategien hos ministeriet 
for regionaludvikling og lokalt selvstyre.
Kommissionen er enig i, at yderligere støtte til 
decentralisering under IPA II skal baseres på en klar 
national decentraliseringsstrategi og en tilhørende 
handlingsplan.
11 Andet led
Kommissionen erkender, at der ikke var nogen over ‑
ordnet strategi for forvaltningen af de offentlige 
finanser, som omfattede alle de vigtigste aspek ‑
ter af PFM. I stedet er forskellige aspekter af PFM 
blevet dækket af specifikke strategier, såsom den 
finanspolitiske strategi og strategien for offentlig 
intern finanskontrol (PIFC), således at der fand ‑
tes et strategisk grundlag for at støtte specifikke 
IPA‑projekter, selv om der ikke fandtes en formel Resumé
IV
IPA fokuserer på behov, og prioriteringerne er base ‑
ret på vurderinger af, i hvor høj grad de EU‑relate ‑
rede kriterier, som navnlig indgår i Kommissionens 
udvidelsesstrategidokument og årsrapporterne, 
er opfyldt. Tildelingskriterierne tager hensyn til 
Serbiens evne til at udnytte og forvalte midlerne og 
overholdelsen af tiltrædelsesvilkårene. IPA er såle ‑
des forbindelsesleddet mellem den politiske ramme 
for udvidelsen og EU’s budgetproces.
VI
Kommissionen erkender, at processen med det 
decentraliserede implementeringssystem (DIS) er 
opbygget med henblik på forvaltning af IPA‑mid ‑
ler. Serbien er nu i gang med at udarbejde et 
omfattende reformprogram for forvaltningen af 
de offentlige finanser (PFM), som bygger på en 
detaljeret diagnose af PFM‑delsystemerne. Der vil 
derfor blive foretaget en vurdering af de offentlige 
udgifter og den finansielle ansvarlighed (PEFA).
Bemærkninger
11
Kommissionen har allerede hjulpet regeringen med 
at forbedre dens strategiske dokumenters kvalitet 
gennem en række afhjælpende foranstaltninger, 
som finansieres via IPA. Kommissionen har i det 
seneste år foretaget en række sektorevalueringer 
af den tidligere bistand fra IPA og andre donorer 
i Serbien for at støtte forberedelserne til IPA II, hvor 
målet er at støtte gennemførelsen af sammenhæn ‑
gende sektorstrategier/programmer gennem en 
sektorbaseret tilgang.Kommissionens  
svar
Kommissionens svar 41
16
Kommissionen erkender, at visse projekter under 
de tidligere IPA‑programmer blev valgt på grund af 
deres betydning for Serbien på grundlag af rege ‑
ringens forsikringer om, at de ville blive gennem ‑
ført gnidningsløst. Der er allerede blevet indført 
meget strengere krav til projekternes parathed 
under IPA‑programmerne for 2012 og 2013, og 
disse krav vil blive håndhævet endnu mere syste ‑
matisk under IPA II. Kommissionen har gennem 
IPA‑bistanden støttet udviklingen af en ny metode 
til udvælgelse af investeringsprojekter, som vil 
komme til at indgå i den nationale samlede reserve 
af projekter. Metoden sigter mod at hjælpe den 
serbiske regering med at vurdere a) prioriteringen 
og b) modenheden af projekterne/programmerne 
i infrastruktursektorerne.
20
Kommissionen er enig i, at civilsamfundsorganisa ‑
tionerne er vigtige, og vil fortsætte med at fremme 
og støtte deres deltagelse i IPA‑programmeringen.
Tekstboks 3
Leverancerne blev synkroniseret med inputtet fra et 
parallelt partnerskab til støtte for den institutionelle 
udviklingsplan for betalingsorganet. Betalingsorga ‑
net havde fået tildelt 105 stillinger i landbrugsmi ‑
nisteriets systematisering. Mens dette projekt blev 
gennemført, blev regeringen omdannet tre gange, 
hvilket medførte afbrydelser i de planlagte ansæt ‑
telser i betalingsorganet.
26
Der er truffet foranstaltninger til at forbedre mulig ‑
hederne for at gøre brug af de tidligere indhøstede 
erfaringer og dermed forbedre programmerings ‑
processen for IPA II (2014 ‑2020). De indhøstede 
erfaringer og anbefalingerne fra sektorvurderingen 
af IPA‑komponent I i Serbien er blevet anvendt ved 
udformningen af IPA‑programmet for 2014. Der er 
blevet indført en tabel med anbefalinger for hver 
enkelt sektor og for programmeringen som helhed, 
som sektorarbejdsgrupperne har brugt som et nøg ‑
ledokument i forbindelse med programmeringspro ‑
cessen for 2014.ordordnet PFM‑strategi. Den nye udvidelsesstrategi 
fra oktober 2013, ifølge hvilken der skal tages fat på 
de grundlæggende elementer først, lægger særlig 
vægt på økonomisk styring og forvaltning af de 
offentlige finanser og fastslår, at udvidelseslandene 
skal udarbejde specifikke PFM‑handlingsplaner. 
Støtten under IPA II på dette område vil derfor være 
baseret på en mere sammenhængende PFM‑ramme 
end tidligere. Det er vigtigt at bemærke, at den nye 
serbiske PAR‑strategi for perioden 2013 ‑2016 også 
omfatter PFM. Det er en vigtig forbedring i forhold 
til tidligere, fordi det understreger, at PFM vedrører 
alle budgetbrugere og ikke kun finansministeriet, 
og at der er behov for koordinering af og sammen ‑
hæng i gennemførelsen. Den planlagte PEFA‑vurde ‑
ring vil desuden være med til at give et overordnet 
billede af de eksisterende PFM‑systemer.
13
Formålet med de europæiske partnerskaber har 
været at tilvejebringe en generel referenceramme 
snarere end en politisk ramme, at angive de prio ‑
riterede reformområder og at udstikke generelle 
retningslinjer for finansiel bistand på disse priorite ‑
rede områder, idet det forventes, at landet overhol ‑
der de principper og prioriteringer, som fremhæves 
i partnerskabet. Disse principper er konsekvent 
blevet aftalt med Serbien og var afspejlet i de 
nationale programmer i IPA‑programmeringens 
første år. Der er indført en mere specifik og tiltræ ‑
delsesrelevant ramme i form af den årligt opdate ‑
rede udvidelsesstrategi og de landespecifikke årlige 
statusrapporter.
14
Kommissionen har erkendt behovet for bedre 
indikatorer ved programmeringen af IPA‑bistand og 
har rettet op på problemet i forbindelse med IPA II. 
De vejledende landestrategidokumenter, hvori de 
langsigtede strategiske retningslinjer for IPA‑finan ‑
sieringen for hvert land fastlægges, indeholder et 
bilag, som specificerer indikatorerne for forskellige 
niveauer. Der er bl.a. også indikatorer vedrørende 
økonomisk styring og bekæmpelse af korruption.
Kommissionens svar 42
ikke ville eksistere uden den pågældende støtte, og 
kommunerne ville fortsat skulle betale høje renter 
af banklån. Støtten til kommuneobligationer var 
derfor et vigtigt udgangspunkt for et lånemarked 
for lokale myndigheder i Serbien, for finansieringen 
af kommunale infrastrukturer og for besparelser på 
de lokale budgetter.
Tekstboks 7  – Svar på andet afsnit
Den finansielle støtte fra IPA hjælper regeringen 
med at opfylde EU’s kriterier og supplerer den poli ‑
tiske dialog. Kommissionen har påpeget manglerne 
i forbindelse med den centrale harmoniseringsen ‑
heds aktiviteter og personalet i de interne revisions ‑
enheder i de relevante strukturer i dialogen med 
de serbiske myndigheder, specielt i det relevante 
underudvalg under stabiliserings ‑ og associerings ‑
aftalen samt i screeningsrapporten vedrørende 
kapitel 32. Der forventes derfor forbedringer på kort 
sigt inden for rammerne af tiltrædelsesforhandlin ‑
gerne. Selv om projektet fra 2008 ikke var nok til at 
løse alle vanskelighederne, bidrog det i høj grad til, 
at man nåede op på et forberedelsesniveau, som 
ville gøre det muligt for Kommissionen at foreslå at 
åbne kapitel 32.
43
Der kan ikke drages generelle konklusioner om 
EU‑støttens effektivitet i forbindelse med offentlige 
arbejder på grundlag af dette specifikke projekt. 
Ingeniøren har vurderet, at hovedparten af forsin ‑
kelserne kan tilskrives kontrahenten. Desuden løses 
denne type problemer nu gennem de forbedrede 
forbindelser mellem de politiske elementer og pro ‑
grammeringen, især fra og med IPA 2011.
45
Kommissionen erkender, at der ikke forelå et 
kortfattet overvågningsdokument vedrørende 
fejlslagne udbud. Grundene til, at et udbud annulle ‑
res eller slår fejl, analyseres imidlertid i hvert enkelt 
tilfælde og medtages i overvejelserne om en even ‑
tuel fornyet iværksættelse.27
Siden IPA‑programmeringen for 2012 har konditio ‑
naliteterne været brugt på en målrettet måde, og 
de er klart defineret i sektor ‑ og projektdatabladene 
på en målelig måde og håndhæves under gennem ‑
førelsen. En lang række projekter er blevet udsat 
i programmeringen, hvis de afgørende forudsæt ‑
ninger ikke var opfyldt. Kommissionen har dog 
planer om at håndhæve konditionaliteterne stren ‑
gere og har gjort det klart for den serbiske regering, 
at det kun er fuldstændig modne projekter, der 
vil kunne komme i betragtning i forbindelse med 
programmeringen.
33
Det fremgår ganske rigtigt af Kommissionens 
rapporter fra den ved subdelegation bemyndigede 
anvisningsberettigede, at der over en årrække har 
været en høj opfyldelse af målene og høje kontrakt ‑
indgåelsesprocenter, hvilket viser, at der er en høj 
absorptionskapacitet.
37
Kommissionen reagerede, især i de første overvåg ‑
ningsudvalg, for at sikre en vellykket gennemførelse 
af de igangværende projekter, hvilket resulterede 
i en fleksibel kontraktforvaltning. Denne proces har 
udviklet sig til stærkere overvågningsmekanismer 
og strengere afgørelser, når der opstår problemer 
under gennemførelsen i de enkelte sager.
Tekstboks 7 – Svar på første afsnit
Med sin store mængde kommuneobligationer 
tegner Novi Sad sig for det næststørste kommu ‑
nale lån i Serbien. De resultater, som er opnået 
under dette program, påvirker stadig markedet 
i 2014, hvor det bl.a. overvejes at indføre yderligere 
kommuneobligationer i Sabac og Stara Pazova. 
Den permanente konference af byer og kommu ‑
ner modtager fortsat anmodninger om støtte til 
udstedelse af kommuneobligationer, som udgør et 
alternativ til lån. Kommissionen mener, at markedet 
for kommuneobligationer i Serbien formodentlig 
Kommissionens svar 43
Tekstboks 11 – Svar på tredje afsnit
Projektet kan betragtes som statslig engangs ‑
støtte til kommunale strukturer, som først på det 
tidspunkt er blevet ansvarlige for vedligeholdelse 
og indkøb af udstyr og infrastrukturer i deres 
sundhedsinstitutioner.
Da ambulancerne blev indkøbt, havde sundheds ‑
ministeriet til hensigt at erhverve flere køretøjer til 
dækning af yderligere behov (flåden skulle have 
været på 1 000, og Serbien havde kun knap 400 
inklusive de 252 køretøjer, som EU havde doneret). 
De finansielle midler er imidlertid mere og mere 
knappe, og de kommunale budgetter dækkede kun 
reparationer og sporadiske indkøb.
De indkøb, som EU foretog, kunne betragtes som 
akut rehabiliteringsbistand, da der ikke var foreta ‑
get sådanne indkøb før 1991, og systemet havde et 
presserende behov for disse køretøjer. Ellers ville 
det have fået alvorlige følger for leveringen af tjene ‑
steydelser og befolkningens sundhed.
Disse køretøjer er stadig de nyeste, som findes i lan ‑
det, og de udnyttes fortsat til det yderste, og den 
øgede kapacitet, som projektet medførte, forefin ‑
des derfor stadig. Fornyelsen af køretøjerne afhæn ‑
ger af landets fremtidige økonomiske udvikling.
Tekstboks 12 – Svar på første afsnit
Kommissionen er enig i, at det er vanskeligt at 
rekruttere internt revisionspersonale i visse ministe ‑
rier. Serbien har dog meddelt Kommissionen, at der 
er oprettet en intern revisionsfunktion i 76 budget ‑
brugere (55 i centraladministrationen, 21 i de lokale 
myndigheder). Disse brugere tegner sig for 90 % af 
de offentlige midler. Alle ministerierne har oprettet 
interne revisionsenheder, men i to ministerier er 
der stadig ubesatte stillinger. De mindre budget ‑
brugere kan i mellemtiden enten oprette en fælles 
intern revisionsenhed eller indgå en aftale med 
budgetbrugere, der har en intern revisionsfunktion, 
og bruge deres revisorer.Tekstboks 10 – Svar på første afsnit
Udbudsproceduren for projektet vedrørende 
politireformen slog fejl, fordi den eneste ansøgning 
blev indsendt efter udløbet af den formelle frist. 
Efter at udbudsproceduren var slået fejl, støttede 
modtageren (afdelingen for interne anliggen ‑
der i indenrigsministeriet) stadig projektet, men 
problemerne med afdelingens manglende selv ‑
stændighed, tilstrækkeligt personale og støtte fra 
den øverste ledelse i indenrigsministeriet berørte 
fortsat den interne kontrolafdelings evne til effek ‑
tivt at bekæmpe korruption inden for politiet. Disse 
spørgsmål er blevet taget op i specifikke breve, 
som delegationschefen og samarbejdspartnerens 
ambassadør har sendt til ministeren.
Tekstboks 11 – Svar på første afsnit
Kommissionen anvender allerede de erfaringer, der 
er høstet fra dette projekt. I IPA‑programmet for 
2012 omfatter it‑aspektet for retsvæsenet en behov ‑
sanalyse som den første aktivitet. Der kan først ydes 
yderligere bistand, når denne behovsanalyse er 
afsluttet.
Tekstboks 11  – Svar på andet afsnit
Kommissionen er enig i, at manglen på en klar 
regionalpolitisk ramme udgjorde en risiko for 
bæredygtigheden. Der fandtes dog ikke nogen 
fælles EU‑model, som kunne have været anvendt, 
da de organisationsmæssige aspekter skal define ‑
res på nationalt plan som en politisk beslutning fra 
den serbiske regering. Der opstod bekymring om 
bæredygtigheden, da det viste sig, at Serbien ikke 
ville få indført en regionalpolitisk og lovgivnings ‑
mæssig ramme og klare finansieringsmekanismer 
tidligt i processen. Kommissionen vil gerne påpege, 
at alle de EU‑finansierede regionale udviklingsagen ‑
turer har fortsat deres arbejde, efter at projektet og 
EU‑finansieringen er afsluttet. De afhænger stadig 
i vidt omfang af projekter, men de fleste af dem 
har opnået regional anerkendelse og nyder godt af 
programmer for grænseoverskridende samarbejde, 
nationale midler, midler fra bilaterale donorer og 
private indtægter fra forskellige tjenesteydelser til 
virksomheder. En vigtig lære, som kan drages af 
programmet, er, at aktiviteterne skal gennemføres 
i en bestemt rækkefølge, således at vedtagelsen 
af den strategiske/lovgivningsmæssige ramme for 
eksempel er en forudsætning for, at der kan ydes 
yderligere støtte.
Kommissionens svar 44
66
Serbien er nu i gang med at udarbejde et omfat ‑
tende reformprogram for forvaltningen af de 
offentlige finanser (PFM), som bygger på en 
detaljeret diagnose af PFM‑delsystemerne. Der vil 
derfor blive foretaget en vurdering af de offentlige 
udgifter og den finansiele ansvarlighed (PEFA). Et 
omfattende og pålideligt PFM‑reformprogram er et 
af hovedkravene i Serbiens tiltrædelsesforhandlin ‑
ger med Den Europæiske Union og er samtidig et af 
hovedelementerne i planlægningen og gennemfø ‑
relsen af langsigtede reformer.
PEFA‑vurderingen vil give den serbiske regering et 
billede af de generelle PFM‑resultater, som vil gøre 
det muligt at vurdere den nuværende status på en 
række vigtige områder og at indkredse, hvor der er 
begrænsninger og risici i processen hen imod en 
ny PFM‑reformstrategi. Der vil også blive foreta ‑
get en vurdering af IPA‑strukturerne i de serbiske 
myndigheder.
67
Kommissionen er enig i, at der er behov for en yder ‑
ligere indsats for at beskytte EU’s finansielle interes ‑
ser. Den interne revisionsfunktion er blevet oprettet 
gradvis på en måde, der gør det muligt at håndtere 
et decentraliseret grundlag for forvaltningen. Antal ‑
let af interne revisorer og gennemførte revisioner er 
steget i tidens løb. Det er dog stadig nødvendigt at 
indføre et effektivt og funktionelt internt revisions ‑
system i overensstemmelse med kravene i loven om 
budgetsystemet for mange budgetmyndigheder og 
støttemodtagere. Den interne kontrol fokuserer på 
efterfølgende kontrol af, at lovgivningen overhol ‑
des, og opdagelse af eventuelle uregelmæssighe ‑
der, som det fremgår af det arbejde, som de interne 
revisorer, de centraliserede budgetinspektører og 
den statslige revisionsinstitution har udført. I over ‑
ensstemmelse med princippet om ledelsesansvar 
bør der imidlertid gradvis fokuseres mere på at give 
lederne ansvaret for at oprette og anvende pas ‑
sende strukturer for finansiel forvaltning og kontrol 
med støtte fra en intern revisionsfunktion for at 
forebygge uregelmæssigheder.Dette spørgsmål vil blive behandlet under kapi ‑
tel 32 i forhandlingerne, og det forventes derfor, at 
der vil ske fremskridt, som vil blive overvåget nøje, 
inden kapitlet afsluttes.
Tekstboks 12  – Svar på andet afsnit
Kommissionen erkender, at vanskelighederne med 
at holde på kvalificeret personale i vigtige admini ‑
strative strukturer udgør en horisontal udfordring 
i kandidatlandene. Dette spørgsmål vil blive over ‑
våget på alle områder under forhandlingerne, da et 
kapitel først kan afsluttes, når lovgivningen fuldt ud 
er bragt i overensstemmelse med EU‑lovgivningen, 
og den administrative kapacitet anses for at være 
tilstrækkelig til, at EU’s politikker kan gennemføres.
48
Der er allerede truffet foranstaltninger til at 
afhjælpe svaghederne vedrørende bæredygtighed. 
Tidsplanen for ROM‑overvågningen i 2014 omfatter 
en række efterfølgende ROM‑kontroller, der har til 
formål at undersøge, om IPA‑projekternes resultater 
er bæredygtige på mellemlang og lang sigt.
59
Under den formelle indledning af forhandlingerne 
om Serbiens tiltrædelse i januar 2014, som startede 
med kapitlerne vedrørende retsstaten (kapitel 23 
om retsvæsenet og grundlæggende rettigheder 
og kapitel 24 om retfærdighed, frihed og sikker ‑
hed), blev der lagt stor vægt på behovet for at sikre 
et solidt og forudseeligt retsstatsligt klima, som 
fremmer en generel forbedring af det forvaltnings ‑
mæssige miljø. Det betyder især, at en effektiv og 
afskrækkende bekæmpelse af korruption på alle 
niveauer og i alle sektorer må prioriteres højt, også 
på projektniveau.
61
I alle programmeringsperioderne blev tværgående 
emner medtaget under de mere generelle emner 
om retsstatsprincippet. Selv om det ikke er udtryk ‑
keligt anført de foregående år, behandler Kommis ‑
sionen disse emner på en tværgående måde, men 
den anerkender, at udtrykkelige henvisninger kan 
give større klarhed på dette område.
Kommissionens svar 45
74 b)
Kommissionen erkender, at der har været en række 
enkeltstående problemer med gennemførelsen 
af de tidligere projekter; den ordregivende myn ‑
dighed har rettet op på disse problemer for at 
garantere, at kontrakterne gennemføres, og sikre 
en forsvarlig finansiel adfærd i forbindelse med 
forvaltningen af kontrakter. Kompleksiteten og de 
teknisk krævende udbudsprocedurer har medført, 
at en række udbud slog fejl og blev ophævet, da der 
blev foretaget et fornyet udbud.
74 c)
Kommissionen erkender, at vanskelighederne 
med at ansætte og holde på kvalificeret personale 
i administrative strukturer udgør en tværgående 
udfordring i alle kandidatlandene. Dette spørgsmål 
vil blive overvåget under forhandlingerne, da et 
kapitel først kan afsluttes, når lovgivningen fuldt ud 
er bragt i overensstemmelse med EU‑lovgivningen, 
og den administrative kapacitet anses for at være 
tilstrækkelig til, at EU’s politikker kan gennemføres.
76
Serbien er nu i gang med at udarbejde et omfat ‑
tende reformprogram for forvaltningen af de 
offentlige finanser (PFM), som bygger på en 
detaljeret diagnose af PFM‑delsystemerne. Der vil 
derfor blive foretaget en vurdering af de offentlige 
udgifter og den finansielle ansvarlighed (PEFA). Et 
omfattende og pålideligt PFM‑reformprogram er et 
af hovedkravene i Serbiens tiltrædelsesforhandlin ‑
ger med Den Europæiske Union og er samtidig et af 
hovedelementerne i planlægningen og gennemfø ‑
relsen af langsigtede reformer.
78
I alle programmeringsperioderne blev tværgående 
emner medtaget under de mere generelle emner 
vedrørende retsstatsprincippet. Selv om det ikke 
er udtrykkeligt anført de foregående år, behand ‑
ler Kommissionen disse emner på en tværgående 
måde, men den anerkender, at udtrykkelige henvis ‑
ninger kan give større klarhed på dette område.70
Kommissionen har indført en række foranstaltnin ‑
ger for at mindske risikoen for en stor personale ‑
udskiftning. Medarbejderne deltager aktivt i de 
opgaver, som udføres i delegationen i den nuvæ ‑
rende centraliserede struktur, så de kan få praktisk 
erfaring med konkrete sager, før de selv skal gen ‑
nemføre transaktionerne, når den decentraliserede 
struktur på et tidspunkt indføres. Disse opgaver 
omfatter deltagelse som observatør i evaluerings ‑
udvalg, deltagelse i kontrol på stedet og kontrolbe ‑
søg i forbindelse med projekter.
71
En styrkelse af beskyttelsen af informanter er 
et vigtigt element, som allerede er medtaget 
i screeningsrapporten om kapitel 23. Udviklingen af 
et velfungerende system til beskyttelse af informan ‑
ter bør have en fremtrædende plads i den hand ‑
lingsplan, som Serbien er i gang med at udarbejde 
for at kunne opfylde åbningsbenchmarket for dette 
kapitel. Der er blevet udarbejdet et lovforslag om 
informanter, som nu skal vedtages.
Konklusion og anbefalinger
74 a)
Kommissionen erkender, at der er en række mangler 
i udformningen, specielt for tidlige IPA‑projekter. 
Kommissionen har derfor forbedret sine sektordata ‑
blade på dette område. De IPA‑finansierede sekto ‑
revalueringer bygger på erfaringerne med gen ‑
nemførelsen af IPA I (2007 ‑2012). Anbefalingerne fra 
disse vurderinger er blevet gennemgået i en række 
arbejdsgrupper og vil blive afspejlet i IPA II‑pro ‑
grammeringen. Nogle af de specifikke anbefalinger, 
som fremsættes i sektorevalueringerne, er allerede 
medtaget i den nye IPA II‑forordning (forordning 
(EU) nr. 231/2014), den fælles gennemførelsesforord ‑
ning (forordning (EU) nr. 236/2014) og udkastene til 
de rammeaftaler, som skal indgås med de enkelte 
støttemodtagere.
Kommissionens svar 46
af en ramme for overvågning og rapportering, der 
skal gøre det muligt at opfylde de rapporterings ‑
krav, som følger af den retlige ramme for IPA II, 
undersøge, om der kan indføres et effektivt og 
omkostningseffektivt rapporteringsredskab, som 
også kan anvendes i udbudsprocessen, eventuelt på 
grundlag af eksisterende redskaber. Derudover vil 
der i overensstemmelse med de for nyligt opda ‑
terede politiske retningslinjer for evalueringer fra 
GD for Udvidelse blive foretaget en gennemgang 
af den nuværende overvågningspraksis og de 
nuværende overvågningsredskaber, og synergien 
mellem evalueringen og overvågningsfunktionerne 
vil blive styrket, hvilket vil medvirke til at sikre en 
konsekvent opfølgning af tidligere resultater og 
anbefalinger.
80 c)
Kommissionen accepterer denne anbefaling og vil 
tage hensyn til den ved at forbedre den logiske 
ramme for interventioner i aktionsdokumenterne 
under IPA II, specielt hvad angår resultaterne og 
outputtet af aktiviteterne, og ved yderligere at 
forbedre dokumentationen vedrørende behovs ‑
vurderingerne, der vedlægges som bilag til 
aktionsdokumenterne.
80 d)
Kommissionen accepterer denne anbefaling. I prak ‑
sis tages der allerede i vidt omfang hensyn til den, 
da konditionaliteterne siden IPA‑programmeringen 
for 2012 har været brugt på en målrettet måde; de 
er klart defineret i sektor ‑ og projektdatabladene 
på en målelig måde og håndhæves under gennem ‑
førelsen. En lang række projekter er blevet udsat 
i programmeringen, hvis de afgørende forudsætnin ‑
ger ikke var opfyldt. Kommissionen har dog planer 
om at håndhæve konditionaliteterne strengere og 
har gjort det klart for den serbiske regering, at det 
kun er fuldstændig modne projekter, der vil kunne 
komme i betragtning i forbindelse med program ‑
meringen. Denne politik vil på infrastrukturområdet 
blive støttet yderligere ved, at der oprettes en sam ‑
let reserve af projekter, som vil omfatte en indivi ‑
duel vurdering af alle projekternes modenhedsni ‑
veau (og opfyldelsen af konditionaliteterne).80 a)
Kommissionen accepterer anbefalingen. Priorite ‑
rings ‑ og udvælgelsesprocessen er allerede blevet 
forbedret under IPA I. Der forventes yderligere 
fremskridt i forbindelse med IPA II‑projekter takket 
være den nyudviklede metode og overgangen til en 
sektortilgang, som vil øge forbindelserne mellem 
de politiske prioriteringer og programmeringen af 
bistanden. De vigtigste politiske prioriteringer for 
programmeringen vil blive afspejlet i landestra ‑
tegidokumentet, og manglerne vil hvert år blive 
vurderet i Kommissionens strategidokument og sta ‑
tusrapporter. Efter at tiltrædelsesforhandlingerne er 
blevet indledt, bør programmeringen i hver sektor 
være knyttet direkte til de prioriteringer, som er 
indkredset i de relevante kapitler, først i screenings ‑
rapporterne og senere i åbnings‑  og afslutnings ‑
benchmarkene, når det er relevant. En anden klar 
forbedring vedrørende investeringer forventes at 
følge af udviklingen af en samlet national reserve af 
strategiske projekter inden for transport ‑, energi ‑, 
miljø ‑ og erhvervsinfrastruktur, som skal vedtages 
af regeringen og anvendes som et fælles grundlag 
for IPA‑støtte til infrastrukturprojekter.
80 b)
Kommissionen accepterer anbefalingen. I forbin ‑
delse med de tematiske sektorevalueringer udveks ‑
ler man allerede de erfaringer, som er indhøstet 
i forbindelse med projektgennemførelsen, og som 
er relevante for flere lande eller sektorer; bl.a. har 
man i forbindelse med en række IPA‑finansierede 
sektorevalueringer udnyttet erfaringerne fra gen ‑
nemførelsen af IPA I (2007 ‑2012). Som følge heraf er 
nogle af de specifikke anbefalinger, som fremsættes 
i sektorevalueringerne, allerede medtaget i den nye 
IPA II‑forordning (forordning (EU) nr. 231/2014), den 
fælles gennemførelsesforordning (forordning (EU) 
nr. 236/2014) og udkastene til de rammeaftaler, som 
skal indgås med de enkelte støttemodtagere. De 
afspejles også i IPA II‑programmeringen, når det er 
relevant. Med henblik på den interne overvågning 
og rapportering udarbejdes der en specifik tabel, 
som viser udviklingen i de foranstaltninger, der 
træffes for at gennemføre de vigtigste resultater og 
anbefalinger fra tidligere evalueringer vedrørende 
både sektorerne og de forskellige bistandsformer. 
Kommissionen vil desuden som led i oprettelsen 
Kommissionens svar 47
81 b)
Kommissionen accepterer denne anbefaling og 
hilser en større deltagelse fra civilsamfundsorgani ‑
sationernes side i udarbejdelsen af politikkerne og 
programmeringen velkommen. Faktisk mener den, 
at disse foranstaltninger allerede i vidt omfang er 
indført. Kommissionen har allerede ydet IPA‑støtte 
til oprettelsen af et kontor for samarbejde med 
civilsamfundet. Kontoret blev oprettet i 2010. 
I 2010 indførte de nationale myndigheder også en 
ordning, kaldet SECO (sektorspecifikke civilsam ‑
fundsorganisationer), som inddrager civilsamfundet 
i planlægningen, programmeringen og overvåg ‑
ningen af IPA‑bistanden. SECO‑ordningen er opdelt 
i en række sektorer. For hver sektor har man regi ‑
streret en række repræsentative civilsamfundsor ‑
ganisationer. Der er ydet IPA‑støtte i form af teknisk 
bistand til udformningen af SECO‑ordningen og 
støtte, der skal give ordningen større indflydelse 
på politikudformningen i bred forstand. Selv om 
civilsamfundsorganisationerne jævnligt er blevet 
hørt om programmeringen af IPA, har de hidtil kun 
udnyttet denne ordning i begrænset omfang.
81 c)
Kommissionen accepterer denne anbefaling og vil 
udstede retningslinjer for at sikre, at behovet for 
foranstaltninger til bekæmpelse af korruption eller 
andre foranstaltninger med henblik på god rege ‑
ringsførelse, hvor det er relevant, vurderes i forbin ‑
delse med projektudformningen.
81 d)
Kommissionen accepterer denne anbefaling og vil 
sørge for, at der i forbindelse med PFM‑reformpro ‑
cessen tages hensyn til det revisionsarbejde, som 
udføres inden for rammerne af beslutningen om 
godkendelse og overdragelse af forvaltningen fra 
marts 2014.80 e)
Kommissionen accepterer denne anbefaling. Det er 
planen, at et forbedret revisionsspor for hele pro ‑
jektet skal medtages i rapporten fra den ved sub ‑
delegation bemyndigede anvisningsberettigede for 
2014, dvs. for de kontrakter, der indgår i den årlige 
revisionsstrategi for 2014, og for revisionsplanen fra 
og med 2014. Resultaterne og anbefalingerne fra 
revisionerne og overvågningen på stedet vil blive 
fremlagt i oversigtsrapporterne, som indeholder 
oplysninger om hele projektet/sektoren. Disse 
rapporter vil blive forbedret for at efterkomme de 
fremsatte anbefalinger.
80 f)
Kommissionen accepterer denne anbefaling og har 
til hensigt at indføre et system, som gør det muligt 
at medtage stikprøver af sådanne kontroller i dens 
årlige revisionsplaner og planer for kontrol på 
stedet.
81 a)
Kommissionen accepterer anbefalingen. Kommissi ‑
onen støtter på nuværende tidspunkt en vurdering 
af de offentlige udgifter og den finansielle ansvar ‑
lighed for at give den serbiske regering et bredt 
billede af PFM‑resultaterne. Denne vurdering vil 
gøre det muligt at evaluere situationen på en række 
vigtige områder og indkredse, hvor der er begræns ‑
ninger og risici i arbejdet med at indføre en ny 
PFM‑reformstrategi. Der vil også blive foretaget en 
vurdering af IPA‑strukturerne i de serbiske myndig ‑
heder. Serbien er nu i gang med at udarbejde et 
omfattende reformprogram for forvaltningen af de 
offentlige finanser (PFM), som bygger på en detalje ‑
ret diagnose af PFM‑delsystemerne. Fremskridtene 
vil omhyggeligt blive styret og overvåget under 
forhandlingerne inden for rammerne af kapitel 32 
om finanskontrol.

SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU
Gratis publikationer:
•  et eksemplar: 
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
•  flere eksemplarer eller plakater/kort: 
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)  
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)  
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)  
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).
(*)  Oplysningerne er gratis ligesom de fleste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve  
penge for opkaldet).
Betalingspublikationer:
• via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Betalingsabonnementer:•  via Den Europæiske Unions Publikationskontors salgskontorer  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_da.htm).
QJ-AB-14-019-DA-N  ISSN 1977-5636
I beretningen vurderes det, om EU‑bistanden — 
ca. 1,2 milliarder euro i perioden 2007‑2013 — 
var effektiv med hensyn til at forberede Serbien 
til EU‑medlemskab. De reviderede projekter gav 
de tilsigtede output, men der var svagheder ved 
deres udformning, gennemførelse og 
bæredygtighed. Generelt konkluderer Retten, 
at Kommissionen med rette lægger stor vægt på 
spørgsmål om regeringsførelse i planlægningen 
af sin bistand til Serbien, og at EU‑bistanden 
effektivt hjælper Serbien med at gennemføre 
strukturreformer og med at forbedre 
forvaltningen af offentlige finanser. 
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET