DA Den Europæiske Unions Tidende C 44/68

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om et regelsæt for genopretning og afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af Rådets direktiv 77/91/EØF, 82/891/EØF, 2001/24/EF, 2002/47/EF, 2004/25/EF, 2005/56/EF, 2007/36/EF og 2011/35/EU og af forordning (EU) nr. 1093/2010

COM(2012) 280 final — 2012/0150 (COD)

2013/C 44/12

Ordfører: Lena ROUSSENOVA

Europa-Parlamentet og Rådet besluttede henholdsvis den 5. og 10. juli 2012 under henvisning til artikel 114 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

»Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om et regelsæt for genopretning og afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af Rådets direktiv 77/91/EØF, 82/891/EF, 2001/24/EF, 2002/47/EF, 2004/25/EF, 2005/56/EF, 2007/36/EF og 2011/35/EF og af forordning (EU) nr. 1093/2010«

COM(2012) 280 final — 2012/0150 (COD).

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som vedtog sin udtalelse den 21. november 2012.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 485. plenarforsamling den 12.-13. december 2012, mødet den 12. december 2012, følgende udtalelse med 153 stemmer for, 1 imod og 3 hverken for eller imod:

1. Konklusioner og anbefalinger

1.1 EØSU bifalder lovgivningsforslaget om et regelsæt, som skal håndtere bankkriser forebyggende, bevare den finansielle stabilitet og mindske presset på de offentlige finanser ved at indføre nye forebyggende foranstaltninger, tidlig indgriben samt afviklingsredskaber. At sikre effektiv afvikling af nødlidende finansieringsinstitutter i Unionen er et væsentligt led i gennemførelsen af det indre marked. EØSU støtter indførelsen af disse redskaber, men så gerne en yderligere præcisering af de tiltag, som er nye og endnu ikke testet i systemiske kriser. EØSU håber, at indholdet af dette direktiv samordnes med bestemmelserne om bankunionen.

1.2 EØSU accepterer forslaget om, at afviklingsmyndighederne i samråd med de kompetente myndigheder skal udarbejde og ajourføre afviklingsplaner. Udvalget er overbevist om, at planlægningen og ajourføringen af såvel koncernafvikling som afvikling af individuelle institutter vil forløbe bedre, hvis bankerne også deltager i processen. Der bør i påkrævet fald også indhentes professionel rådgivning om relevante spørgsmål fra andre aktører, såsom forbrugerorganisationer, fagforeningsrepræsentanter osv., der kan blive berørt af afviklingsplanerne.

1.2.1 Centralbanker, herunder ECB, har de bedste forudsætninger for at vurdere spørgsmål af almen interesse, og EØSU anbefaler at inddrage dem i vurderingen af genopretnings- og afviklingsplaner med fuld respekt for deres uafhængighed.

1.3 Fortrolighedskravene vedrørende kreditinstitutter og deres genopretnings- og afviklingsplaner bør skærpes. Særlige bestemmelser i direktivet skal sikre, at alle myndigheder, institutter og aktører, som er med til at udarbejde, ajourføre og vurdere bankernes genopretnings- og afviklingsplaner, nøje respekterer den fortrolige karakter af den relevante information.

1.4 EØSU bifalder de foreslåede bestemmelser, som gør det muligt at indføre harmoniserede regler og betingelser for ydelse af koncernintern finansiel støtte, men henstiller samtidigt, at såvel erhververens som den overdragende enheds interesser og rettigheder bør beskyttes på en velafbalanceret måde, når der er uenighed mellem dem om støtten. Udvalget støtter fuldt ud bestemmelsen i artikel 19, stk. 1, og foreslår, at kravet i artikel 19, stk. 1, litra f), udvides til også at omfatte et hvilket som helst højere egenkapital- og likviditetskrav, som måtte blive pålagt af tilsynsmyndigheden i det land, hvor den overdragende enhed er etableret.

1.5 Det er op til de kompetente myndigheder at afgøre, om de udløsende kriterier for udpegelsen af en administrator er opfyldt. EØSU er enigt i, at de kompetente myndigheder har brug for visse skønsbeføjelser, men i betragtning af den store rolle og magt, som administratorerne får, vil udvalget gerne opfordre til at give institutterne større vished ved at opstille eksplicitte og mere klart definerede udløsende kriterier og mekanismer.

1.6 Udpegelsen af en administrator er en yderst påtrængende form for tidlig indgriben, som først må tages i anvendelse, når mildere indgreb er kommet til kort. Der kan dog være situationer, hvor der pludseligt indtræder en betydelig forværring af instituttets finansielle stilling, så en administrator må udpeges uden at afvente iværksættelsen af de mildere former for tidlig indgriben, der foreslås i artikel 23, stk. 1. I så fald bør det være muligt at udpege en administrator, selv om et af de udløsende kriterier, der er nævnt i artikel 24 (dvs. »… hvis andre foranstaltninger truffet i overensstemmelse med artikel 23 ikke er tilstrækkelige til at vende situationen…«), ikke er blevet opfyldt.

1.7 Afviklingsmyndighedernes beføjelser og ansvar trænger til at blive yderligere afgrænset og afklaret. Mens de kompetente myndigheder/tilsynsmyndigheder har ansvaret for tidlig indgriben, er det op til afviklingsmyndighederne at udvælge og anvende afviklingsredskaberne. I nogle tilfælde er der dog visse beføjelser, som udøves af såvel tilsynsmyndigheder som afviklingsmyndigheder. Afhængigt af de valg, som medlemsstaterne træffer, vil tilsynsmyndighederne kunne udføre nogle af afviklingsmyndighedernes opgaver, men de to funktioner bør adskilles for at mindske risikoen for tilbageholdenhed. EØSU vil gerne opfordre til en klar afgrænsning mellem tilsyns- og afviklingsmyndighedernes opgaver med en klar tidsplan for deres indgriben.

1.8 Det foreslås i direktivet, at et instituts ledelse skal underrette den kompetente myndighed, hvis den vurderer, at instituttet er nødlidende eller forventeligt nødlidende. EØSU mener, at hvis det helt overlades til bankens ledelse at tage initiativet, kan afviklingsmyndighedens beslutning blive truffet for sent. Det bør klart fremgå af direktivet, at tilsynsmyndighederne har ret til og mulighed for at informere afviklingsmyndigheden uden at afvente underretning fra bankens ledelse, hvis de vurderer, at de udløsende kriterier for afvikling er opfyldt, men underretningen lader vente på sig. Direktivet bør pålægge medlemsstaterne at idømme bankernes ledelse store bøder for enhver overtrædelse af de fagetiske regler.

1.9 Den brede vifte af beføjelser, som afviklingsmyndighederne udstyres med – hvortil kommer en begrænset regresret for tredjeparter – rejser tvivl om det foreslåede regelsæts juridiske fundament. I mange medlemsstater, især dem, hvis retssystemer bygger på sædvaneret, vil domstolene nok værne om deres egne beføjelser til at behandle sager om prøvelse af lovligheden af en beslutning truffet af en administrativ myndighed, når en privatperson eller gruppe kan godtgøre, at de har lidt tab som følge af den beslutning. Hvis nogen mener, at afviklingsmyndigheden eller administratorerne har udvist grov embedsforseelse, er det kun dommerne, som nyder godt af en slags immunitet for afgørelser truffet i retten, men ingen lov eller forordning kan udvide dette privilegium til en administrativ myndighed såsom afviklingsmyndigheden, der i så fald kan blive holdt juridisk ansvarlig for tab.

1.10 Bail in-værktøjet bør beskrives nærmere og afklares. For at modvirke usikkerhed blandt investorer mest muligt bør der indføres klare regler for nedskrivningsrelevante passiver og tærskelkriterier for bail-in.

1.11 EØSU bifalder indførelsen af harmoniserede finansieringsregler baseret på forudgående bidrag til indskudsgarantifonde og afviklingsfonde. Kriterierne for afviklingsfinansiering synes at være korrekte og realistiske i den nuværende situation. De økonomiske og finansielle vilkår kan dog uventet ændre sig, som vi har set i de seneste år. EØSU foreslår, at der indføres en bestemmelse, hvorefter kriterierne for ex ante-bidrag kan revideres fra tid til anden.

1.12 Selv om der kan være potentielle fordele ved den mulige synergi i en fælles indskudsgaranti- og afviklingsfond, ser udvalget positivt på Kommissionens tilgang, som lader det være op til hver enkelt medlemsstat at afgøre, om den vil have en eller to finansieringsordninger (fonde). Under alle omstændigheder bør direktivet – under hensyntagen til de kommende regler for bankunionen – indeholde realistiske bestemmelser for at sikre, at indskudsgarantifonden til enhver tid kan opfylde sin vigtigste funktion, nemlig at beskytte private indskydere.

1.13 EØSU bifalder den nye mulighed for effektiv afvikling af nødlidende finansieringsinstitutter i EU, som er et væsentligt element i gennemførelsen af det indre marked. Et europæisk system af finansieringsordninger vil sikre, at alle institutter er omfattet af lige effektive ordninger for afviklingsfinansiering, og samtidigt bidrage til stabiliteten i det indre marked og til sikringen af lige konkurrencevilkår. Udvalget så gerne, at der hurtigst muligt opstilles en realistisk køreplan for fastlæggelsen af det fremtidige system af finansieringsordninger.

1.14 Under alle omstændigheder håber EØSU, at direktivet bidrager til målet om, at lovgivningen – til en start i landene i euroområdet – afpasses og samordnes bedre.

2. Indledning

2.1 Kommissionen foreslår et direktiv (1), som fastlægger et effektivt regelsæt, der kan håndtere nødlidende banker på en velordnet måde og forhindre afsmitning til andre institutter ved at give de relevante myndigheder fælles, effektive værktøjer og beføjelser til forebyggende håndtering af bankkriser, således at den finansielle stabilitet bevares og skatteyderne i mindst muligt omfang påføres tab. I det foreliggende forslag gør Kommissionen nærmere rede for sine synspunkter om rammen for krisestyring i finanssektoren, som den har fremsat tidligere i en af sine meddelelser (2). Det nye regelsæt er udformet som et alternativ til de gældende procedurer for insolvensbehandling i medlemsstaterne og især til redningspakkerne og ligger på linje med de karakteristiske nøgleelementer i effektive afviklingsordninger for finansieringsinstitutter, som Rådet for Finansiel Stabilitet (FSB) (3) har udviklet, samt med de principper, der er opnået enighed om på G20-møderne.

2.2 Redningspakker lægger enorme byrder på de offentlige finanser, skaber konkurrenceforvridning, øger moralsk hasard og anses nu generelt for at være en utilfredsstillende løsning i en situation, hvor en banklukning risikerer at få en dominoeffekt. Det foreslåede regelsæt forventes at: — mindske skatteydernes tab i forbindelse med bankredninger — give offentlige myndigheder de nødvendige beføjelser i hænde til at gribe forebyggende ind tidligt og gennemføre afvikling af banker, der er i krise — indføre afviklingsværktøjer, herunder bail in-værktøjet, som vil give afviklingsmyndighederne beføjelse til at nedskrive usikrede kreditorers fordringer på et nødlidende institut og konvertere gældsfordringer til egenkapital.

2.3 Den 12. september foreslog Kommissionen oprettelse af en fælles tilsynsmekanisme, som dækker bankerne i euroområdet. I sidste ende vil ansvaret for specifikke tilsynsopgaver vedrørende den finansielle stabilitet blandt alle banker i euroområdet ligge hos Den Europæiske Centralbank (ECB). De nationale tilsynsmyndigheder vil fortsat spille en vigtig rolle i det daglige tilsyn og i forberedelsen og gennemførelsen af ECB's beslutninger. ECB vil kunne træffe foranstaltninger til tidlig indgriben, når en bank ikke længere opfylder eller risikerer ikke at opfylde lovpligtige kapitalkrav. Når der er opnået enighed om de eksisterende indskudsgarantiordninger og forslaget til direktiv om genopretning og afvikling af kreditinstitutter, vil Kommissionen udarbejde et forslag til en fælles afviklingsmekanisme, som skal have til opgave at koordinere anvendelsen af afviklingsredskaber på banker i bankunionen.

3. Generelle bemærkninger

3.1 Begivenhederne gennem de allerseneste år har vist, at bankkriser skal tackles tidligt for at forebygge bankkrak, så vidt det er muligt. Den triste lærestreg af den første krise i 2007 er, at et stort individuelt krak næsten altid fører til en systemisk krise med de velkendte sociale og økonomiske konsekvenser. Afvigelser fra de fastlagte og almindeligt anerkendte principper for konkurslovgivning er på den baggrund berettigede i offentlighedens interesse.

3.2 I dag er procedurerne for afvikling af kreditinstitutter ikke harmoniseret på EU-plan, og EØSU bifalder lovgivningsforslaget om et regelsæt, som skal tackle bankkriser forebyggende, bevare den finansielle stabilitet og mindske presset på de offentlige finanser ved at indføre nye redskaber og procedurer. Udvalget er klar over, at de nye forebyggende foranstaltninger, tidlig indgriben og afviklingsredskaber og -procedurer næppe alene kan løse systemiske kriser, men hvis de anvendes hensigtsmæssigt og konsekvent, kan de måske medvirke til at forebygge dem. EØSU støtter indførelsen af genopretnings- og afviklingsredskaber, men advarer om, at nogle af dem (bail in) ikke er blevet testet i systemiske kriser, og at der ikke er nok erfaring med deres anvendelse, så de skal håndteres med særlig forsigtighed.

3.3 EØSU bifalder dette forsøg på at fastlægge et regelsæt for håndtering af nødlidende banker på en velordnet måde og accepterer, at »på grund af denne systemiske risiko og institutternes vigtige økonomiske rolle kan almindelig insolvensbehandling i nogle tilfælde være uhensigtsmæssig…« (4). Udvalget erkender også, at når der i offentlighedens interesse skal foretages en velordnet afvikling af en nødlidende bank, må styringen overdrages til en særlig afviklingsmyndighed ved siden af den retslige myndighed. Afviklingsmyndigheden er faktisk en administrativ myndighed med beføjelser, som traditionelt er forbeholdt retslige myndigheder, og derfor kræver overførslen af beføjelser visse lovændringer. Denne overførsel af beføjelser kan få konsekvenser: — Afviklingsmyndighedernes beføjelser fastlægges i EU i form af rammebestemmelser. — På grundlag af EU-rammebestemmelserne fastlægges afviklingsmyndighedernes beføjelser af de nationale parlamenter, som samtidigt giver tilladelse til og regulerer overførslen af beføjelser fra retsmyndighederne til bankmyndighederne. — Tredjeparters rettigheder er fastlagt i konkurslovgivningen. Den må ændres for at give plads for en særlig bankordning, eller de nationale parlamenter må vedtage en særskilt lovgivning. — Under alle omstændigheder anerkender Kommissionen, at en ændret lovgivning skal være i overensstemmelse med Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder og navnlig ejendomsretten, retten til effektive retsmidler og til en upartisk domstol.

3.4 EØSU accepterer Kommissionens konklusion om, at de omkostninger, regelsættet afstedkommer, er forbundet med en eventuel stigning i institutternes finansieringsomkostninger på grund af bortfaldet af den implicitte sikkerhed i form af statsstøtte og med udgifterne til afviklingsfonde. Udvalget deler Kommissionens bekymring for, at disse øgede omkostninger kan blive væltet over på kunderne eller aktionærerne ved at sænke renten på indskud, hæve udlånsrenten (5) og bankgebyrerne eller reducere aktieafkastet. Konsekvensanalysen, som Kommissionen har udarbejdet, fastslår, at skønt bankerne vil opleve en vis stigning i driftsomkostningerne, vil de samlede omkostninger ved drift og udarbejdelse af genopretnings- og afviklingsplaner være ubetydelige eller ikke af væsentlig betydning (6).

3.5 Bankernes bekymring for, at omkostningerne langt fra vil være ubetydelige, er blevet imødegået af såvel Kommissionen som arbejdsmarkedets parter. Udvalget deler Kommissionen synspunkt om, at regelsættet har potentielle fordele på langt sigt. Omkostningerne for alle berørte parter på kort og mellemlangt sigt skal nøje evalueres og tages med i betragtning af de enkelte medlemsstater, når de udformer deres nationale regler, som må tage hensyn til deres egne specifikke behov og forhold.

3.6 EØSU hilser Kommissionens forslag om at oprette en bankunion med en fælles tilsynsmekanisme velkommen og mener, at det foreliggende regelsæt for genopretning og afvikling bør tilpasses den nye mekanisme. Samtidigt er udvalget klar over, at en kombination af et europæisk tilsyn og lokal afvikling nok ikke vil fungere godt, især ikke i tilfælde af, at systemisk vigtige kreditinstitutter, som opererer i flere medlemsstater, går konkurs. Ideelt set bør EU's kompetence på området bankregulering og -tilsyn suppleres med en EU-kompetence vedrørende afvikling og indskudsgaranti, (7). Kommissionen agter at foreslå en fælles afviklingsmekanisme (8), men i dag er det svært at vurdere, hvornår dette kan realiseres.

4. Særlige bemærkninger

4.1 Genopretnings- og afviklingsplaner

4.1.1 Man bør være særligt opmærksom på behovet for menneskelige ressourcer. Udarbejdelse af genopretnings og afviklingsplaner er et højt specialiseret job, og fagfolk med den nødvendige ekspertise og erfaring er ikke let at finde blandt personalet i banker eller offentlige myndigheder. Et stort problem for tilsyns- og afviklingsmyndigheder vil være at skaffe tilstrækkelige menneskelige ressourcer med specifikke, højtudviklede faglige kvalifikationer. Dette problem kommer man ikke udenom, eftersom planernes pålidelighed og tilliden til ethvert passende indgreb beror på den høje faglige kvalitet af hele konstruktionen.

4.1.2 EØSU accepterer forslaget om, at afviklingsmyndighederne i samråd med de kompetente myndigheder skal udarbejde og ajourføre afviklingsplaner mindst én gang årligt. Disse myndigheder skal opstille modeller for anvendelse af afviklingsværktøjerne. EØSU er overbevist om, at planlægningen og ajourføringen af afviklingen vil blive bedre, hvis bankerne også inddrages i processen som foreslået af Kommissionen i dens meddelelse COM(2010) 579 final (9) og konsekvensanalysen, som ledsager forslaget til direktiv (10), skønt det ikke udtrykkeligt nævnes i selve direktivet. Der bør i påkrævet fald også indhentes professionel rådgivning om relevante spørgsmål fra andre aktører, såsom forbrugerorganisationer, fagforeningsrepræsentanter osv., der kan blive berørt af afviklingsplanerne.

4.1.3 Det er ikke nok at inddrage tilsyns- og afviklingsmyndighederne sammen med kreditinstitutterne, når planer skal vurderes i lyset af almene hensyn. Centralbankerne har de bedste forudsætninger for at udføre vurderinger af denne art. Vurderingen af, om individuelle genopretnings- og afviklingsplaner for flere institutter kan iværksættes samtidigt i systemiske situationer og, hvorvidt de individuelle løsninger vil påvirke det finansielle system som helhed i en national eller grænseoverskridende kontekst, kræver en makroprudentiel tilgang. I kraft af deres ekspertise og erfaring har centralbanker de bedste forudsætninger for at anlægge denne tilgang, og EØSU anbefaler at inddrage dem i vurderingen af genopretnings- og afviklingsplaner, hvis almene hensyn er berørt, idet deres uafhængighed skal respekteres fuldt ud. I fremtiden kan ECB måske i dens egenskab af både centralbank og fælles tilsynsmyndighed også foretage lignende vurderinger af bankplaner.

4.1.4 Fortrolighedskravene vedrørende kreditinstitutter og deres genopretnings- og afviklingsplaner bør skærpes. Særlige bestemmelser i direktivet bør sikre, at alle myndigheder, institutter og aktører, som er med til at udarbejde, ajourføre og vurdere bankernes genopretnings- og afviklingsplaner, nøje respekterer den fortrolige karakter af den relevante information.

4.2 Koncernintern finansiel støtte

4.2.1 EØSU bifalder de foreslåede bestemmelser, som gør det muligt at indføre harmoniserede regler og betingelser for ydelse af koncernintern finansiel støtte, men henstiller samtidigt, at såvel erhververens som den overdragende enheds interesser og rettigheder bør beskyttes på en velafbalanceret måde, når der er uenighed mellem dem om støtten. EØSU støtter fuldt ud bestemmelsen i artikel 19, stk. 1, og påpeger, at kravet i artikel 19, stk. 1, litra f), bør udvides til også at omfatte et hvilket som helst højere egenkapital- og likviditetskrav, som måtte blive pålagt af tilsynsmyndigheden i det land, hvor den overdragende enhed er etableret.

4.3 Administration

4.3.1 Det er som fastsat i artikel 24, stk. 1, de kompetente myndigheder, der afgør, om de udløsende kriterier for udpegelsen af en administrator er opfyldt (11). EØSU anerkender behovet for blødere udløsningsmekanismer og større fleksibilitet, som vil give de kompetente myndigheder en vis skønsmargen, men i betragtning af den store rolle og magt, som administratorerne får, vil vi gerne opfordre til at give institutterne større vished ved at opstille eksplicitte og mere klart definerede udløsende kriterier og mekanismer. Erfaringen har vist, at tidlige advarselssignaler ofte er af kvalitativ art, og om de opdages afhænger ikke så meget af computere og nøgletal, men derimod af tilsynsmyndighedernes erfaring og viden eller af effektiv overvågning. I sådanne tilfælde vil tilsynsmyndighederne i mangel af klart definerede regler, som fritager dem for ansvar for deres bedømmelse af situationen, måske tøve med at tage initiativet og dermed gå glip af en værdifuld mulighed for rettidig tidlig indgriben. Klart definerede udløsende kriterier og mekanismer er afgørende, også fordi tredjeparter i tilfælde af reel eller påstået dårlig forvaltning ikke alene kan holde administratoren personligt ansvarlig, men anlægge sag mod tilsynsmyndighederne for fejlbedømmelse af situationen i forbindelse med deres beslutning om tidlig indgriben eller deres valg af administrator.

4.3.2 Direktivet fastlægger en bestemt rækkefølge i iværksættelsen af de forskellige former for tidlig indgriben. Udpegelsen af en administrator er en yderst påtrængende form for tidlig indgriben, som først må tages i anvendelse, når mildere indgreb er kommet til kort. Der kan dog være situationer, hvor der pludseligt indtræder en betydelig forværring af instituttets finansielle stilling, så en administrator må udpeges uden at afvente iværksættelsen af de mildere former for tidlig indgriben, der foreslås i artikel 23, stk. 1. I så fald bør det være muligt at udpege en administrator, selv om en af de udløsende kriterier, der er nævnt i artikel 24 (dvs. »…hvis andre foranstaltninger truffet i overensstemmelse med artikel 23 ikke er tilstrækkelige til at vende situationen…«), ikke er blevet opfyldt.

4.3.3 Udvalget vil gerne opfordre Kommissionen til at overveje et scenarium, hvor udpegelsen af en administrator risikerer at udløse stormløb på banker, og foreslå passende foranstaltninger for at forebygge sådanne. I visse tilfælde og situationer kan udpegelsen af en administrator være et signal til markedet om, at banken har alvorlige finansielle problemer, og dermed udløse stormløb på bankens indeståender. Situationen kan være endnu vanskeligere, hvis udpegelsen af flere administratorer for forskellige banker finder sted samtidigt på nationalt eller grænseoverskridende plan, og sektoren udsættes for stormløb og en tillidskrise. Udvalget er overbevist om, at der må indføjes visse bestemmelser i direktivet for at forhindre, at sådanne situationer opstår i fasen for tidlig indgriben. Den fremtidige fælles tilsynsmyndighed skulle være godt placeret og passende udstyret til effektivt at tackle sådanne situationer rettidigt.

4.4 Afvikling

4.4.1 Afviklingsmyndighedernes beføjelser og opgaver trænger til at blive yderligere afklaret. Mens de kompetente myndigheder/tilsynsmyndigheder har ansvaret for tidlig indgriben, er det op til afviklingsmyndighederne at udvælge og anvende afviklingsværktøjerne. I nogle tilfælde er der dog visse beføjelser, som udøves af såvel tilsynsmyndigheder som afviklingsmyndigheder. For eksempel hedder det i artikel 27, stk. 1, litra a), at »…(hvis) … den kompetente myndighed eller afviklingsmyndigheden har fastslået, at instituttet er nødlidende eller forventeligt nødlidende«. Afhængigt af de valg, som medlemsstaterne træffer, vil tilsynsmyndighederne kunne udføre afviklingsmyndighedernes opgaver, men de to funktioner bør adskilles for at mindske risikoen for tilbageholdenhed (12). Udvalget vil gerne opfordre til en klar afgrænsning mellem tilsynsmyndighedernes og afviklingsmyndighedernes opgaver og ansvar og tidspunkterne for deres indgriben. Udvalget mener, at procedurerne for vurdering og underretning om betingelserne for afvikling bør baseres på klare afgrænsninger af de forskellige involverede myndigheders opgaver, og de bør forenkles for at fremskynde afgørelsen og gennemførelsen af afviklingen.

4.4.2 Kravet om, at et instituts ledelsesorgan skal underrette den kompetente myndighed, hvis den vurderer, at instituttet er nødlidende eller forventeligt nødlidende, ville have været ganske rimeligt, hvis der ikke havde været tvivl om tidspunktet for ledelsesorganets underretning af den kompetente myndighed. Tidligere erfaringer har vist, at underretningen kan blive forsinket af forskellige grunde, såsom tvivl om, hvorvidt kapitalkravsreglerne er opfyldt. EØSU mener, at hvis det helt overlades til bankens ledelse at tage initiativet, kan afviklingsmyndighedens beslutning blive truffet for sent. Artikel 74 bør gøre det helt klart, at tilsynsmyndighederne har ret til og mulighed for at informere afviklingsmyndigheden uden at afvente underretning fra bankens ledelse, hvis de vurderer, at de udløsende kriterier for afvikling er opfyldt, men underretningen lader vente på sig. Artikel 101, stk. 1, litra (d), og stk. 2, bør pålægge medlemsstaterne at idømme bankernes ledelse store bøder for enhver overtrædelse af bestemmelserne i artikel 74, stk. 1, og ikke artikel 73, stk. 1, som det fremgår af direktivet.

4.4.3 Artikel 27, stk. 1, litra c), omhandler situationer, hvor »en afviklingsforanstaltning er nødvendig ud fra almene hensyn«. Vurderingen af almene hensyn er noget, som centralbanker har de bedste forudsætninger for at bidrage til i kraft af deres ekspertise og erfaring med at vurdere finansiel stabilitet, videreførelse af væsentlige ydelser, beskyttelse af offentlige midler og beskyttelse af indskydere. Det er på sin plads at medtage dem blandt de myndigheder, som skal vurdere, om udløsningskriterierne er blevet opfyldt, men dette bør kunne ske på et tidligere stade, især når der foretages vurderinger af flere institutter i en national eller grænseoverskridende kontekst. Måske vil ECB i den fremtidige bankunion – i tæt samarbejde med Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici – være bedre placeret og bedre udstyret til at foretage lignende vurderinger i lyset af almene hensyn i dens egenskab af både centralbank og fælles tilsynsmyndighed. Den mulige indførelse af en fælles afviklingsmekanisme vil være særligt nyttig i denne forbindelse.

4.4.4 I offentlighedens interesse bør der i tilfælde af, at en bank får finansielle problemer, foretages en anden allokering af tab end den gængse ved insolvensbehandling. Derfor opstiller forslaget et specifikt hierarki over krav, hvor aktionærerne kommer først, fulgt af usikrede kreditorer i en faldende orden som fastsat i artikel 43. EØSU har ingen indvendinger mod det foreslåede hierarki for krav, men vil gerne gøre opmærksom på, at »kreditorer« også – teknisk og juridisk set – er samtlige indskydere/kunder. Bortset fra »berørte kreditorer« giver artikel 2 ingen definition af »kreditorer« og »indskydere« i deres forskellige former. EØSU så gerne klare definitioner af disse begreber, især når det betænkes, at prioriteringen af indskydere i kreditorrækkefølgen i dag ikke er harmoniseret i medlemsstaterne.

4.4.5 Offentlige indskud behandles forskelligt i medlemsstaterne. De kan indgå i eller være udelukket fra de nedskrivningsrelevante passiver, der kan være omfattet af bail in, alt efter, om de hører med i de dækkede indskud – op til et vist beløb – og alt efter, om de er securiserede. Desuden er offentlige indskud, som er nedskrivningsrelevante og kan være omfattet af bail in, faktisk skatteydernes penge. Men hvordan kan en bail in-foranstaltning, som bruger offentlige midler, egentlig defineres som »bail in«?

4.4.6 Forslaget giver afviklingsmyndigheden vide beføjelser til at fastlægge, i hvilken rækkefølge passiverne skal afvikles. Afviklingsmyndigheden har endda beføjelse til at nedskrive kommercielle handelskreditter, hvis de bedømmes som ikke værende »væsentlige for den daglige drift af instituttets aktiviteter« (artikel 38, stk. 2, litra e), ii), hvilket betyder, at en cateringleverandør eller et hotel kan få deres krav nedskrevet, hvis afviklingsmyndigheden fastslår, at sådanne tjenester ikke er »væsentlige«. Lige vilkår for kreditorer er en hovedhjørnesten i alle insolvensprocedurer og skal også respekteres i dette tilfælde.

4.4.7 EØSU forstår behovet for at sikre, at kreditinstitutter på deres statuskonti har en tilstrækkelig mængde nedskrivningsrelevante passiver, som kan være omfattet af bail in-beføjelserne. Udstedelsen af nedskrivningsrelevante gældsinstrumenter kan være en vanskelig opgave, eftersom forskellen mellem efterstillet gæld og usikret foranstillet gæld vil blive udvisket. På mindre udviklede markeder kan det være endnu vanskeligere, dyrt og endda umuligt i krisetider, især under systemiske kriser. Udvalget anbefaler, at forslaget om harmoniseret anvendelse af minimumskravet for gældsnedskrivningsrelevante passiver på EU-niveau, som skal fastlægges af Kommissionen ved hjælp af delegerede retsakter, bør overvejes nøje og vurderes under hensyntagen til udviklingen af det lokale kapitalmarked i hver medlemsstat.

4.4.8 Bail in-værktøjet bør beskrives nærmere og afklares. For at modvirke usikkerhed blandt investorer mest muligt bør der indføres klare regler for nedskrivningsrelevante passiver og tærskelkriterier for bail-in.

4.5 Juridiske spørgsmål: tredjeparters rettigheder

4.5.1 Tredjeparters rettigheder synes at være blevet nedprioriteret i forhold til de rettigheder, de har i henhold til insolvenslovgivningen i de fleste medlemsstater. Den betragtning, at offentlighedens interesse har forrang frem for beskyttelsen af private rettigheder og allokeringen af tab, følger en anden logik. Artikel 78 gør det muligt at anmode om domstolsprøvelse af afviklingsmyndighedernes beslutning, men kun for så vidt angår lovligheden af beslutningen om afvikling, måden hvorpå den pågældende beslutning er blevet gennemført og størrelsen af en eventuel kompensation. Afviklingsmyndighedernes beslutninger kan ikke stoppes eller gøres til genstand for nogen form for automatisk suspendering. Selv hvis en afviklingsbeslutning annulleres, er tredjeparters rettigheder begrænset til kompensation for det tab, de har lidt (artikel 78, stk. 2, litra d)).

4.5.2 I hastesager, hvor der f.eks. er fare for, at en bank bliver nødlidende, er den almindelige insolvensbehandling ikke nogen god løsning, men den brede vifte af beføjelser, som afviklingsmyndighederne udstyres med – hvortil kommer en begrænset regresret for tredjeparter – rejser tvivl om det foreslåede regelsæts juridiske fundament. I mange medlemsstater, især dem, hvis retssystemer bygger på sædvaneret, vil domstolene nok værne om deres egne beføjelser til at behandle sager om prøvelse af lovligheden af en beslutning truffet af en administrativ myndighed, når en privatperson eller gruppe kan godtgøre, at de har lidt tab som følge af den beslutning.

4.5.3 Den bekymring, der udtrykkes i ovenstående punkt, er blevet imødegået i forskellige kredse, både med juridiske og sociale argumenter. Derfor vil EØSU overlade dette spørgsmål til lovgivningsinstansernes vurdering. Dog henledes opmærksomheden på et aspekt af en vis betydning: Hvis nogen mener, at afviklingsmyndigheden eller administratorerne har optrådt med grov embedsforseelse, er det kun dommerne, som nyder godt af en slags immunitet for afgørelser truffet i retten, men ingen lov eller forordning kan udvide dette privilegium til en administrativ myndighed såsom afviklingsmyndigheden, der i så fald kan blive holdt juridisk ansvarlig for tab. I så fald vil ethvert beløb, der udbetales i erstatning, være offentlige midler.

4.6 Afviklingsfinansiering

4.6.1 Kommissionen har allerede behandlet afviklingsfinansiering i to meddelelser – om Bankafviklingsfonde og om En EU-ramme for krisestyring i finanssektoren (13). Det foreliggende forslag til direktiv udbygger forslagene i de to tidligere meddelelser. EØSU har allerede fremsat sine synspunkter om disse meddelelser i to udtalelser (14). I begge tilfælde har udvalget givet sin støtte til Kommissionens forslag om at indføre et harmoniseret netværk af nationale afviklingsfonde baseret på ex ante-bidrag og har anbefalet at konstruere netværket forsigtigt under hensyntagen til de specifikke forhold i hver medlemsstat.

4.6.2 Direktivet foreslår, at afviklingsomkostninger, som ikke betales af aktionærer og kreditorer, skal dækkes af banksektoren gennem tilførsel af yderligere midler. Indskudsgarantifonden kan blive bedt om at træde til om nødvendigt. EØSU bifalder indførelsen af harmoniserede finansieringsregler baseret på ex ante-bidrag til indskudsgaranti- og afviklingsfonden. Kriterierne for ex ante-finansiering af afvikling synes at være passende og realistiske i den nuværende situation. De økonomiske og finansielle vilkår kan dog uventet ændre sig, som vi har set i de seneste år. I betragtning af, at en afviklingsfond vil være ti år om at dække omkostningerne fuldt ud, foreslår EØSU, at der indføres en bestemmelse om, at kriterierne for ex ante-bidrag kan revideres fra tid til anden.

4.6.3 EØSU forstår behovet for solidaritet og godtager forslaget om låntagning mellem finansieringsordninger (artikel 97) og gensidiggørelse af nationale finansieringsordninger i tilfælde af afvikling af koncerner (artikel 98). Imidlertid vil det være vanskeligt at gennemføre forslaget om gensidiggørelse af finansieringsordninger, førend disse har nået deres målkapacitet og en vis grad af harmonisering. De fleste medlemsstater kan gå med til, at deres afviklings- og indskudsgarantifonde baseres på ex ante-finansiering, men ex post-finansiering foretrækkes stadig af nogle medlemsstater. Bestemmelserne i artikel 97, stk. 2, og artikel 98 vil være problematiske for lande, hvor det ikke er tilladt for centralbankerne at yde lån i henhold til artikel 96 og 98. Udvalget vil gerne opfordre Kommissionen til at tage initiativ til specifikke tiltag og henstillinger for at overvinde problemerne og sætte tempoet i harmoniseringsprocessen op.

4.6.4 Selv om der kan være potentielle fordele ved den mulige synergi i en fælles indskudsgaranti- og afviklingsfond, vil dette nok være en vanskelig opgave for nogle medlemsstater i dag, hvor mange indskudsgarantifonde er underfinansierede. Udvalget ser positivt på Kommissionens tilgang, som lader det være op til hver enkelt medlemsstat at afgøre, om den vil have en eller to finansieringsordninger (fonde). Samtidigt anbefaler EØSU, at direktivet indfører bestemmelser, som kan sikre, at indskudsgarantifonden til enhver tid kan opfylde sin vigtigste funktion, nemlig at beskytte private indskydere.

4.6.5 EØSU glæder sig over Kommissionens indsats for at oprette et europæisk system af finansieringsordninger, som skal sikre, at alle kreditinstitutter i EU er omfattet af lige effektive regler om afviklingsfinansiering. Sikring af effektiv afviklingsfinansiering på samme vilkår i alle medlemsstater er i hver enkelt medlemsstats bedste interesse og til gavn for det indre finansielle marked, eftersom det bidrager til stabilitet og lige konkurrencevilkår. Udvalget vil gerne opfordre til, at der hurtigst muligt opstilles en realistisk køreplan for fastlæggelsen af det fremtidige system af afviklingsfinansieringsordninger.

Bruxelles, den 12. december 2012 Staffan NILSSON Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) COM(2012) 280 final.

(2) COM(2010) 579 final.

(3) Se dokumentet fra FSB »Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions«, oktober 2011.

(4) COM(2012) 280 final, Begrundelse, s. 4.

(5) Kommissionen har vurderet, at højere finansieringsomkostninger kan få indvirkning på investeringerne og reducere BNP-væksten med 0,1-0,4 % årligt. Se Kommissionens konsekvensanalyse, SWD(2012) 166, s. 26, og SWD(2012) 167, s. 64 (foreligger ikke på dansk).

(6) Idem, s. 68.

(7) Se ESRB, »Reports of the Advisory Scientific Committee, Forbearance, resolution and deposit insurance«, Nr. 1/juli 2012, s. 23.

(8) Se COM(2012) 510 final.

(9) Se COM(2010) 579 final, En EU-ramme for krisestyring i finanssektoren, s. 6.

(10) Se Kommissionens konsekvensanalyse, SWD(2012) 166, s. 26, og SWD(2012) 167, s. 64 (foreligger ikke på dansk).

(11) De kompetente myndigheder skal vurdere, om der er sket en »betydelig forværring af et instituts finansielle situation«, »alvorlige overtrædelser af love…«, »alvorlige administrative uregelmæssigheder, og … andre foranstaltninger truffet i overensstemmelse med artikel 23 ikke er tilstrækkelige til at vende situationen…«.

(12) COM(2010) 579 final forklarer, at hver medlemsstat skal udpege en afviklingsmyndighed, som skal udøve afviklingsbeføjelserne. På den måde kan medlemsstaterne beholde de eksisterende nationale ordninger, i henhold til hvilke finansministeriet, centralbanken eller indskudsgarantiordningen kan være ansvarlige for afvikling. Kommissionen har dog konstateret, at i mange jurisdiktioner er afviklingsmyndighederne tilstrækkeligt adskilt fra tilsynsmyndighederne, og mener, at en sådan adskillelse er vigtig for at mindske risikoen for tilbageholdenhed. Afviklingsmyndighederne bør være administrative og ikke retlige organer.

(13) Se COM(2010) 254 final og COM(2010) 579 final.

(14) Se EØSU's udtalelse om Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Den Europæiske Centralbank om Bankafviklingsfonde, EUT C 107 af 6.4.2011, s. 16, og EØSU's udtalelse om Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg, Regionsudvalget og Den Europæiske Centralbank om En EU-ramme for krisestyring i finanssektoren, EUT C 248 af 25.8.2011, s. 101.