FORKLARENDE RAPPORT VEDRØRENDE KONVENTIONEN OM BESKYTTELSE AF DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS FINANSIELLE INTERESSER (Tekst godkendt af Rådet den 26. maj 1997) (97/C 191/01)

KONVENTION om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser

I. BAGGRUND

Beskyttelsen af Fællesskabernes finansielle interesser er et område, som medlemsstaternes regeringer og parlamenter samt fællesskabsinstitutionerne i mange år har beskæftiget sig med. Der er derfor siden 1960'erne blevet truffet en række foranstaltninger på området. Den 10. august 1976 forelagde Kommissionen et udkast til traktat (1) om ændring af traktaterne om oprettelse af De Europæiske Fællesskaber med henblik på indførelse af fælles regler for strafferetlig beskyttelse af Fællesskabernes økonomiske interesser samt for retsforfølgning af overtrædelser af bestemmelserne i disse traktater; dette udkast blev drøftet intenst i løbet af 1980'erne.

Siden slutningen af 1980'erne er foranstaltningerne på området blevet intensiveret, og spørgsmålet om retlig - såvel fællesskabsretlig som nationalretlig - beskyttelse har været genstand for mange overvejelser.

Den 21. september 1989 fastslog Domstolen i sin dom i sag 68/88 (2), at medlemsstaterne er forpligtede til at sidestille beskyttelsen af Fællesskabernes interesser med beskyttelsen af deres egne budgetmæssige interesser og til at indføre sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har en afskrækkende virkning.

Rådet (justitsministrene) fastslog i resolution af 13. november 1991 (3), at »det gensidige samarbejde mellem medlemsstaterne med hensyn til forebyggelse og bekæmpelse af svig til skade for Fællesskabernes økonomiske interesser bedst vil kunne fremmes ved forenelighed mellem normerne i de af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, hvormed sådan praksis straffes«, og opfordrede Kommissionen til »at foretage en sammenlignende undersøgelse af ovennævnte love og administrative bestemmelser i medlemsstaterne for at se, om der bør træffes forholdsregler for at nå frem til større overensstemmelse mellem bestemmelserne« (den såkaldte Delmas Marty-rapport).

Inden da havde Kommissionen på eget initiativ allerede foretaget en sammenlignende undersøgelse af medlemsstaternes ordninger med hensyn til administrative og strafferetlige sanktioner og af de generelle principper i EF's sanktionsordninger. Resultatet af denne undersøgelse, som viste, at der var behov for lovgivningstiltag på begge områder, blev fremsendt til Rådet og Europa-Parlamentet i juli 1993 (4).

I oktober 1992 forelagde det britiske formandskab et udkast til erklæring fra medlemsstaternes regeringer om bekæmpelse af svig til skade for Fællesskabernes finansielle interesser for Ad hoc-gruppen vedrørende Fællesskabsret og Strafferet under Det Europæiske Politiske Samarbejde.

Det Europæiske Råd understregede på mødet i København den 21. og 22. juni 1993 klart behovet for at styrke beskyttelsen af Fællesskabernes finansielle interesser i henhold til de nye bestemmelser i traktaten om Den Europæiske Union og »anmodede Kommissionen om senest i marts 1994 at forelægge sådanne forslag«.

Ved resolutionen om beskyttelse af Fællesskabets økonomiske interesser, som blev vedtaget den 29.-30. november 1993 på den første samling efter unionstraktatens (5) ikrafttræden, erklærede Rådet (retlige og indre anliggender), at det burde »undersøges, hvilke foranstaltninger der eventuelt bør træffes for at skabe større overensstemmelse mellem medlemsstaternes love og administrative bestemmelser med henblik på bekæmpelse af svig til skade for Fællesskabernes økonomiske interesser«.

Gruppen vedrørende strafferet/fællesskabsret, som blev nedsat ved et uformelt justitsministermøde i november 1990 i Rom for netop at se nærmere på den retlige beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser, gennemgik i løbet af første halvår 1994 indgående de 17 henstillinger i Delmas Marty-rapporten.

Bestræbelserne på retligt at beskytte Fællesskabernes finansielle interesser mod svig blev samtidig konkretiseret i artikel 209 A i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, som omhandler beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, og i afsnit VI i traktaten om Den Europæiske Union, som vedrører samarbejdet om retlige og indre anliggender.

I den forbindelse fremlagde Det Forenede Kongerige den 3. marts 1994 et udkast til fælles aktion vedrørende beskyttelse af Fællesskabernes økonomiske interesser, hvori det på grundlag af bestemmelserne i afsnit VI i traktaten om Den Europæiske Union udviklede de idéer, der var indeholdt i det tidligere omtalte udkast til erklæring fra det britiske formandskab.

Det Europæiske Råd anmodede på mødet den 24.-25. juni 1994 på Korfu - i forlængelse af det græske formandskabs rapport om gennemgangen af henstillingerne i Delmas Marty-rapporten - Rådet (retlige og indre anliggender) om »at nå til enighed om en løsning med hensyn til de kriminelle aspekter af svig og aflægge rapport på dets næste møde« i Essen.

Sideløbende hermed fremlagde Kommissionen den 11. juli 1994 et udkast (6) til Rådets retsakt om oprettelse af en konvention om beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser. Dette udkast blev ledsaget af et forslag til Rådets forordning om beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser under EF-traktaten.

I sin resolution af 6. december 1994 (7), som blev vedtaget under det tyske formandskab, opfordrede Rådet til, at der - med udgangspunkt i det britiske udkast til fælles aktion og Kommissionens udkast til konvention - blev udarbejdet et retsinstrument, som kunne sikre beskyttelsen af Fællesskabernes finansielle interesser inden for den nationale strafferet, idet et sådant instrument skulle bygge på en række principper, som Rådet nærmere specificerede i resolutionen.

På grundlag af denne resolution opfordrede Det Europæiske Råd på mødet i Essen den 9.-10. december 1994 Rådet (retlige og indre anliggender) til »at gå aktivt videre med drøftelserne, således at der i første halvår af 1995 kunne træffes beslutning om en fælles aktion eller konvention«.

Rådet (retlige og indre anliggender) konstaterede på samlingen den 9.-10. marts 1995, at der var politisk enighed om det hensigtsmæssige i i første omgang at udarbejde et »autonomt juridisk instrument«, som omfattede visse væsentlige spørgsmål, og »at arbejdet derefter skulle fortsættes med henblik på at udarbejde et mere komplet juridisk instrument« (8). Dette instrument skulle indeholde en definition af svig samt bestemmelser om, at det skal være strafbart at begå svig, og at der skal indføres strafferetlige sanktioner, der står i et rimeligt forhold til overtrædelsen; endvidere skulle instrumentet indeholde regler for fastlæggelse af medlemsstaternes straffemyndighed samt bestemmelser om udlevering og om virksomhedsledernes strafferetlige ansvar.

Gruppen vedrørende strafferet/fællesskabsret har fortsat arbejdet under det græske, det tyske og franske formandskab på grundlag af de to tidligere omtalte udkast (det britiske udkast til fælles aktion og Kommissionens udkast til konvention) suppleret med kompromisforslag fra det tyske og det franske formandskab.

Som følge af de kompromiser, som blev udarbejdet på samlingen i Rådet (RIA) i Luxembourg den 20. og 21. juni 1995, konstaterede Det Europæiske Råd i Cannes den 26.-27. juni 1995, at der var enighed om konventionens tekst.

II. KONVENTIONENS PRINCIPPER

Konventionen er affødt af den konstatering, at svig til skade for Fællesskabets budget antager et stadig mere foruroligende omfang.

Som eksempel kan nævnes, at Kommissionen i forbindelse med beretningen for 1994 om bekæmpelsen af svig til skade for Fællesskabernes finansielle interesser understregede, at denne svig er af alvorligt omfang og indebærer store tab for Fællesskabernes budget. Fællesskabets budget for 1995 beløber sig til over 70 mia. ECU. Den svig, der er konstateret i kraft af de foreskrevne indberetninger og andre informationskilder, beløb sig i 1994 til 1,033 mia. ECU, svarende til 1,5 % af det samlede budget for 1994.

Ganske vist påhviler det i første række medlemsstaterne at bekæmpe denne svig, idet de skal træffe de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at sådan svig forebygges og bekæmpes effektivt, og at de beløb, der er gået tabt som følge af uregelmæssigheder og svig, tilbagebetales.

Det påhviler således de nationale myndigheder at opkræve indtægterne og forvalte størstedelen af udgifterne. I henhold til EF-traktatens artikel 5 skal medlemsstaterne gennemføre fællesskabsretten og sikre opfyldelsen af de forpligtelser, som følger af traktaten.

Endvidere står der i traktatens artikel 209 A følgende:

»Medlemsstaterne træffer de samme foranstaltninger til bekæmpelse af svig, der skader Fællesskabets finansielle interesser, som til bekæmpelse af svig, der skader deres egne finansielle interesser.

Med forbehold af andre bestemmelser i denne traktat samordner medlemsstaterne deres optræden med henblik på at beskytte Fællesskabets finansielle interesser mod svig. Med henblik herpå tilrettelægger de med hjælp fra Kommissionen et snævert, løbende samarbejde mellem de kompetente tjenester i deres administrationer.«

I artikel 209 A knæsættes således det sidestillelsesprincip, som blev slået fast af Domstolens dom i sag 68/88, og det fastsættes udtrykkeligt som princip, at medlemsstaterne løbende skal arbejde snævert sammen med hjælp fra Kommissionen med henblik på at beskytte Fællesskabets finansielle interesser mod svig.

Derudover står der i indledningsafsnittet og i nr. 5 i artikel K.1 følgende:

»Med henblik på virkeliggørelsen af Unionens målsætninger, navnlig den frie bevægelighed for personer, og uden at det i øvrigt berører Det Europæiske Fællesskabs beføjelser, betragter medlemsstaterne følgende områder som spørgsmål af fælles interesse:

- Bekæmpelse af svig på internationalt plan i det omfang, dette område ikke er dækket af nr. 7, 8 og 9.« (strafferetligt samarbejde, toldsamarbejde og politisamarbejde).

I artikel K.1, nr. 7, tilføjes strafferetligt samarbejde som et spørgsmål af fælles interesse.

Imidlertid er det nødvendigt at styrke medlemsstaternes midler til bekæmpelse af svig, da en meget stor del af svigen er af transnational karakter, og da den finansielle kriminalitet udvikler sig gennem kriminelle organisationer, som forstår at udnytte hullerne i de forskellige retssystemer samt at organisere og fordele deres ulovlige virksomhed på samtlige medlemsstater og på tredjelande.

Selv om der i medlemsstaterne på talrige områder allerede findes strafferetlige bestemmelser, som gør det muligt at beskytte Fællesskabernes finansielle interesser, er der ved de gennemførte sammenlignende undersøgelser ikke desto mindre konstateret huller og uoverensstemmelser, som skader bekæmpelsen af svig og det strafferetlige samarbejde mellem medlemsstaterne.

Formålet med denne konvention er derfor - under iagttagelse af den nuværende kompetencefordeling mellem medlemsstaterne og Fællesskaberne - at sikre større overensstemmelse mellem medlemsstaternes strafferetlige bestemmelser gennem fastsættelse af strafferetlige minimumsforskrifter, således at bekæmpelsen af svig mod Fællesskabernes finansielle interesser kan gøres mere effektiv og virke endnu mere afskrækkende, og således at det strafferetlige samarbejde mellem medlemsstaterne kan blive styrket.

Ved denne konvention forpligter medlemsstaterne sig således i princippet til på grundlag af en fælles definition af svig at betragte svig over for Fællesskabernes budget som en strafbar handling (artikel 1) og til at fastsætte strafferetlige sanktioner, herunder frihedsstraf, som kan medføre udlevering, i det mindste i grove tilfælde af svig (artikel 2).

Endvidere skal medlemsstaterne træffe de nødvendige foranstaltninger, for at virksomhedsledere eller beslutningstagere i visse tilfælde kan erklæres strafferetligt ansvarlige (artikel 3).

I denne konvention fastsættes reglerne for fastlæggelsen af medlemsstaternes straffemyndighed (artikel 4), og der fastsættes tillige helt nye regler om udlevering og retsforfølgning (artikel 5).

I konventionen knæsættes derudover klart princippet om øget strafferetligt samarbejde mellem medlemsstaterne, navnlig i tilfælde af svig af tværnational karakter (artikel 6).

Artikel 7 indeholder bestemmelser om anvendelse af »ne bis in idem«-princippet.

I artikel 8 fastsættes, under hvilke omstændigheder De Europæiske Fællesskabers Domstol er kompetent til at bilægge tvister mellem medlemsstaterne og mellem medlemsstaterne og Kommissionen.

I artikel 9 knæsættes princippet om, at konventionen ikke er til hinder for, at medlemsstaterne i deres interne retssystem kan indføre bestemmelser, som er mere vidtgående end konventionens bestemmelser.

I artikel 10 indføres der en ordning vedrørende underretning mellem medlemsstaterne og Kommissionen.

Som det er tilfældet for konventioner udarbejdet på grundlag af artikel K.3, stk. 2, litra c), i traktaten om Den Europæiske Union, kan der ikke tages andre forbehold end dem, der udtrykkeligt er fastsat i konventionen.

III. BEMÆRKNINGER TIL ARTIKLERNE

1. Artikel 1: Definition af svig og svig som en strafbar handling

I konventionens artikel 1 fastsættes for første gang mellem medlemsstaterne en definition af svig til skade for Fællesskabernes finansielle interesser (i det følgende benævnt »svig«), som skal være fælles for dem alle. At dette er at betragte som et meget vigtigt resultat, understreges af, at der i betragtningerne i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (9) henvises til denne artikels definition af svigagtig adfærd.

Med forbehold af artikel 2, stk. 2, pålægges medlemsstaterne i henhold til artikel 1 generel pligt til at betragte den deri beskrevne svigagtige adfærd som en selvstændig strafbar handling for at sikre, at der overalt indføres minimumssanktioner for svig begået af økonomiske beslutningstagere i de forskellige medlemsstater. På denne måde sikres det, at bekæmpelsen af svig får den fulde afskrækkende virkning.

1.1. Stk. 1

For at kunne tage højde for de forskellige former for svig, fastsættes der i artikel 1, stk. 1, to forskellige, men homogene definitioner, en for svig for så vidt angår udgifter og en for svig for så vidt angår indtægter.

Ved udgifter forstås ikke blot tilskud og støtte, der forvaltes direkte over Fællesskabernes almindelige budget, men også tilskud og støtte, der er opført på budgetter, der forvaltes af eller for Fællesskaberne. Det drejer sig fortrinsvis om tilskud via Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, men også om tilskud og støtte fra strukturfondene: Den Europæiske Socialfond, Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Udviklingssektionen, Det Finansielle Instrument til Udvikling af Fiskeriet, Samhørighedsfonden. Det drejer sig endvidere om Udviklingsfonden, som forvaltes af Kommissionen og Den Europæiske Investeringsbank. Det drejer sig også om visse fonde, som ikke er opført på budgettet, og som forvaltes særskilt af fællesskabsorganer, der ikke har status som institution, som f.eks. Det Europæiske Center for Udvikling af Erhvervsuddannelse eller Det Europæiske Miljøagentur. Disse forskellige tilskud og denne støtte, som ikke ydes personligt, tager generelt sigte på at finansiere den fælles landbrugspolitik, bidrage til en strukturomlægning inden for den økonomiske, sociale eller kulturelle sektor eller styrke samhørigheden inden for Unionen.

Ved indtægter forstås indtægter, der udgør provenuet af de to første kategorier af egne indtægter i artikel 2, stk. 1, i Rådets afgørelse 94/728/EF af 31. oktober 1994 om ordningen for De Europæiske Fællesskabers egne indtægter (10), nemlig dels afgifter, der er pålagt handelen med tredjelande inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik, samt afgifter, der er fastsat inden for rammerne af den fælles markedsordning for sukker, dels told, der opkræves i handelen med tredjelande. De omfatter ikke de indtægter, der udgør provenuet af anvendelsen af den ensartede sats på medlemsstaternes momsberegningsgrundlag, idet moms ikke er en egen indtægt, som opkræves direkte til Fællesskaberne. De omfatter heller ikke indtægter, der udgør provenuet af anvendelsen af en ensartet sats på summen af medlemsstaternes BNI.

Definitionen af de to former for svig har til fælles, at der skal være tale om en forsætlig handling eller undladelse, og for begge former opregnes de vigtigste handlinger, der betragtes som svigagtig adfærd.

Forsætligheden gælder alle lovovertrædelsens elementer, såvel selve handlingen som dens følger.

Svigagtig handling består fortrinsvis i anvendelse af falske dokumenter, manglende indberetning af en oplysning ved tilsidesættelse af en specifik oplysningspligt, der følger af særlige lovbestemmelser, eller uretmæssig anvendelse af midler.

Sondringen mellem svig for så vidt angår udgifter og svig for så vidt angår indtægter fremstår først og fremmest i følgen af den svigagtige handling: »uretmæssig oppebærelse eller tilbageholdelse af midler« for udgifters vedkommende og »uretmæssig formindskelse af indtægterne« for indtægters vedkommende.

Endvidere er det for udgifters vedkommende ikke påkrævet at nævne følgen (uretmæssig oppebærelse eller tilbageholdelse af midler) under uretmæssig anvendelse af midler; dette skyldes, at den uretmæssige anvendelse består i en forkert anvendelse af midler, der - om end antageligt bevilget retmæssigt - siden hen er blevet ødet bort eller anvendt til andre formål end dem, de oprindelig var afsat til. En sådan uretmæssig anvendelse kan betragtes som svarende til uretmæssig tilbageholdelse.

1.2. Stk. 2

I artikel 1, stk. 2, pålægges det medlemsstaterne, gennem fornødne, egnede foranstaltninger, at sikre, at den i stk. 1 omhandlede adfærd betragtes som en strafbar handling i deres nationale strafferet. Medlemsstaterne skal derfor efterprøve, om deres nuværende straffelovgivning faktisk dækker alle de svigagtige handlinger, der er omhandlet i stk. 1. Er det ikke tilfældet, skal medlemsstaterne sørge for, at denne lovgivning kommer til at operere med en eller flere strafbare handlinger, der karakteriseres ved den pågældende adfærd. De får mulighed for at gøre sådan adfærd strafbar gennem en speciallovgivning eller ved at indføje bestemmelser herom under bedrageri i den generelle straffelovgivning.

For så vidt angår mindre omfattende tilfælde af svig som omhandlet i konventionens artikel 2, stk. 2, har medlemsstaterne fortsat mulighed for ikke at fastsætte strafferetlige sanktioner.

1.3. Stk. 3

I henhold til artikel 1, stk. 3, skal det være strafbart forsætligt at udfærdige eller levere falske, unøjagtige eller ufuldstændige erklæringer eller dokumenter med de i stk. 1 omhandlede følger.

Principielt skal sådanne handlinger være strafbare som selvstændige lovovertrædelser, hvilket vil sige, at personer, som formodes at have begået sådanne handlinger, skal retsforfølges som gerningsmænd eller medgerningsmænd.

I den udstrækning medlemsstaterne ikke gør sådanne handlinger strafbare som selvstændige handlinger, skal personer, som formodes at have begået dem, i det mindste kunne retsforfølges for medvirken eller anstiftelse til eller forsøg på svig. Medvirken eller anstiftelse til eller forsøg på svig forstås i denne henseende ud fra definitionerne i de nationale straffelovgivninger.

Forsætligheden skal gælde alle lovovertrædelsens elementer, såvel selve handlingen som dens følger.

1.4. Stk. 4

Faktiske, objektive omstændigheder kan være bevis for, at en handling har været forsætlig; denne bestemmelse, som bygger på artikel 3, stk. 3, i FN's konvention om ulovlig handel med narkotika og psykotrope stoffer vedtaget i Wien den 16. december 1988 og på artikel 1 i Rådets direktiv 91/308/EØF af 10. juni 1991 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge (11), omhandler bevisførelsen.

2. Artikel 2: Sanktioner

Blandt de forskellige mulige sanktioner fremstår strafferetlige sanktioner i kraft af deres eksemplariske, afskrækkende karakter som det mest effektive middel til at bekæmpe økonomisk kriminalitet. Derfor knæsættes i artikel 2 et af konventionens grundlæggende principper, nemlig at medlemsstaterne har pligt til at fastsætte strafferetlige sanktioner for svig, der skader Fællesskabernes finansielle interesser, som omhandlet i artikel 1.

Denne pligt berører ikke medlemsstaternes mulighed for endvidere at fastsætte administrative sanktioner.

I overensstemmelse med EF-Domstolens retspraksis skal disse sanktioner være effektive, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsen og have en afskrækkende virkning. Medlemsstaterne bevarer imidlertid et spillerum med hensyn til at fastsætte beløbsstørrelsen for sådanne strafferetlige sanktioner og sanktionernes form.

Der vil således ikke nødvendigvis i alle tilfælde blive tale om frihedsstraf; sanktionerne kan bl.a. bestå i formuestraf eller i en kombination af de to former for straf.

Det fastsættes imidlertid i konventionen, at medlemsstaterne i hvert fald i grove tilfælde af svig skal fastsætte frihedsstraf, der kan medføre udlevering. Ud over tilfælde af svig vedrørende et minimumsbeløb, der skal fastsættes i hver medlemsstat, og som ikke må være på over 50 000 ECU, overlader konventionen det til medlemsstaterne med udgangspunkt i deres egen retspraksis at fastsætte, hvilke faktiske omstændigheder der vil kunne indebære, at visse former for svigagtig adfærd kan betegnes som grov svig.

Disse faktiske omstændigheder kan f.eks. være: at der er tale om gentagelsestilfælde, at der i større eller mindre grad er tale om organiseret svig, at den involverede person tilhører en forbryderorganisation eller en organiseret bande, at den involverede bestrider et offentligt hverv eller er national tjenestemand eller EU-tjenestemand, at der er tale om bestikkelse af tjenestemand, at der er voldt skade for et beløb, som overstiger et nærmere bestemt beløb i ecu. Hver enkelt medlemsstat kan dog frit fastsætte frihedsstraf i andre tilfælde af svig.

Disse sanktioner idømmes ved en domstol. Dog er visse administrative myndigheder i Østrig kompetente til i visse begrænsede tilfælde at idømme strafferetlige sanktioner som f.eks. frihedsstraf. Det østrigske system kan i sin helhed anses for at opfylde kravet i artikel 2, stk. 1.

Også medvirken eller anstiftelse til eller forsøg på svig skal være underlagt strafferetlige sanktioner. Hvordan de tre begreber skal defineres, fastsættes i medlemsstaternes straffelovgivning. Generelt dækker medvirken og anstiftelse den hjælp og bistand, som forsætligt ydes i forbindelse med end lovovertrædelse, eller forledelse eller tilskyndelse til at begå en lovovertrædelse.

Artikel 2, stk. 2, indeholder som en undtagelse fra princippet i stk. 1 en bestemmelse, som giver en vis fleksibilitet, eftersom medlemsstaterne i mindre tilfælde af svig kan fastsætte sanktioner af en anden art end strafferetlig; det drejer sig fortrinsvis om administrative sanktioner.

I henhold til konventionen kan mindre tilfælde af svig kun vedrøre et samlet beløb på under 4 000 ECU, og de må ikke være af specielt alvorlig karakter. Hvorvidt der er tale om »specielt alvorlig karakter«, afgøres ud fra national lovgivning og retspraksis.

De medlemsstater, som benytter sig af undtagelsen i stk. 2 og kun fastsætter administrative sanktioner i mindre tilfælde af svig, har ikke pligt til at straffe medvirken, anstiftelse eller forsøg forbundet med sådan svig.

3. Artikel 3: Virksomhedslederes strafferetlige ansvar

I artikel 3 fastsættes det princip, at ledere, som har juridiske eller faktiske beføjelser i en virksomhed, ikke automatisk skal kunne unddrage sig enhver form for strafferetligt ansvar, når underordnede på virksomhedens vegne har begået svig til skade for Fællesskabernes finansielle interesser.

I henhold til denne artikel skal medlemsstaterne således træffe de foranstaltninger, som de finder nødvendige, for at der, når det er muligt i henhold til principperne i medlemsstaternes nationale lovgivning, kan gøres et strafferetligt ansvar gældende over for virksomhedsledere eller andre personer med beslutnings- eller kontrolbeføjelser i en virksomhed, når f.eks. en underordnet har begået svig.

Konventionen giver medlemsstaterne stort spillerum til at fastlægge, på hvilket grundlag lederne kan drages strafferetligt til ansvar.

I henhold til artikel 3 kan medlemsstaterne gøre et strafferetligt ansvar gældende over for virksomhedsledere eller beslutningstagere for handlinger, som disse selv har begået (som gerningsmænd, medgerningsmænd, medskyldige eller bagmænd), men medlemsstaterne har endvidere mulighed for at gøre et sådant ansvar gældende over for de pågældende på et andet grundlag.

Således vil en medlemsstat i henhold til artikel 3 kunne gøre et strafferetligt ansvar gældende over for ledere, når disse har tilsidesat en tilsyns- eller kontrolforpligtelse (culpa in vigilando).

Virksomhedslederes strafferetlige ansvar vil ligeledes kunne gøres gældende med hjemmel i en national lovbestemmelse uden forbindelse med bestemmelserne om svig i sig selv, som gør det strafbart i tilsidesætte en tilsyns- eller kontrolforpligtelse.

Uagtsomhed eller uduelighed vil også kunne danne grundlag for at gøre et strafferetligt ansvar gældende over for ledere.

Endelig forhindrer denne artikel ikke medlemsstaterne i at fastsætte, at der kan gøres et objektivt strafferetligt ansvar gældende for andres handlinger over for virksomhedsledere og beslutningstagere, uden at der er behov for at bevise, at de har gjort sig skyld i forseelse, uagtsomhed eller manglende tilsyn.

4. Artikel 4: Reglerne for fastlæggelse af medlemsstaternes straffemyndighed

I konventionen fastsættes en række regler, som giver medlemsstaternes domstole mulighed for at indlede retsforfølgning og pådømme lovovertrædelser bestående i svig, der skader Fællesskabernes finansielle interesser, herunder navnlig lovovertrædelser, som kun delvis er begået på medlemsstaternes territorium.

I henhold til artikel 4 har den enkelte medlemsstat pligt til at fastsætte, at dens nationale domstole er kompetente i følgende tre tilfælde:

1) Når svig, medvirken til svig eller forsøg på svig begås helt eller delvis på dens territorium. Dette tilfælde omfatter svig, hvor fortjenesten er opnået på dens territorium.

2) Når en person på dens territorium forsætligt har gjort sig skyldig i medvirken eller anstiftelse til svig på en anden medlemsstats eller et trejdelands territorium. Som det fremgår af bemærkningerne til artikel 2, skal begreberne »medvirken« og »anstiftelse« forstås ud fra de nationale lovgivninger.

Visse medlemsstater vil dog kunne have en mere vidtrækkende definition; Det Forenede Kongerige har f.eks. præciseret, at det agter at fortolke udtrykket »assist« (medvirker til) med udgangspunkt i begrebet »conspiracy« (sammensværgelse).

Det bør ligeledes præciseres, at visse medlemsstater kan kræve, at der skal foreligge dobbelt strafbarhed, for at der kan indledes strafforfølgning for medvirken eller anstiftelse til svig, når svigen er begået i et tredjeland, dvs. at svigen også skal være strafbar i henhold til tredjelandets lovgivning.

Endvidere erkendes det, at visse medlemsstater ud fra hensigtsmæssighedsovervejelser eller juridiske overvejelser kun vil kunne indlede retsforfølgning for medvirken eller anstiftelse til svig, når det ved en endelig retsafgørelse afsagt af den kompetente domstol i medlemsstaten eller tredjelandet er fastslået, at der faktisk er begået svig.

3) Når gerningsmanden er statsborger i den pågældende medlemsstat, uanset hvor lovovertrædelsen er begået (medlemsstat eller tredjeland).

En medlemsstat kan for at fastlægge sin straffemyndighed kræve, at der skal foreligge dobbelt strafbarhed.

Sådan eksterritorial kompetence har ikke vundet hævd i visse medlemsstaters retspraksis. Det fastsættes derfor i artikel 4, stk. 2, at medlemsstaterne kan fravige denne bestemmelse ved at deponere en erklæring.

5. Artikel 5: Regler vedrørende udlevering og retsforfølgning

De tre regler vedrørende udlevering, som artikel 5 indeholder, er ment som et supplement for så vidt angår beskyttelsen af Fællesskabernes finansielle interesser til de bestemmelser om udlevering af egne statsborgere og om fiskale lovovertrædelser, som gælder mellem medlemsstaterne, og som er et resultat af bilaterale eller multilaterale aftaler om udlevering.

a) Udlevering af en medlemsstats statsborgere:

En række medlemsstater udleverer ikke egne statsborgere. Artikel 5 indeholder visse bestemmelser, som tager sigte på at undgå, at personer, der formodes at have begået svig til skade for Fællesskabernes interesser, kan gå fuldstændigt ustraffede som følge af denne principielle holdning.

Begrebet »statsborger« skal i denne artikel forstås på grundlag af de erklæringer, som stater, der er kontraherende parter i den europæiske konvention om udlevering af 13. december 1957, måtte have fremsat i henhold til artikel 6, stk. 1, litra b), i nævnte konvention.

I henhold til artikel 5 skal en medlemsstat, der ikke udleverer egne statsborgere, i første række træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at fastsætte sin straffemyndighed med hensyn til de strafbare lovovertrædelser, som er omhandlet i artikel 1 og artikel 2, stk. 1, i nærværende konvention, når disse begås af en af medlemsstatens egne statsborgere uden for dens territorium. Lovovertrædelsen kan være begået i en anden medlemsstat eller i et tredjeland.

Denne bestemmelse gælder ikke for mindre tilfælde af svig, som i visse medlemsstater i henhold til artikel 2, stk. 2, kun kan straffes med administrative sanktioner.

Endvidere fastsættes det i artikel 5, at den anmodede medlemsstat skal forelægge sagen for sine kompetente myndigheder med henblik på retsforfølgning, når sådan svig er begået på en medlemsstats territorium af en anden medlemsstats statsborger, som ikke kan udleveres af den pågældende medlemsstat udelukkende med den begrundelse, at den ikke udleverer egne statsborgere. I artikel 5, stk. 2, fastslås således klart princippet »aut dedere, aut judicare«. Hensigten med denne bestemmelse er dog ikke at indvirke på de nationale regler med hensyn til straffesagens forløb.

For at dette princip kan føres ud i livet, forpligter den begærende medlemsstat sig til at oversende akter, oplysninger og bevismidler vedrørende lovovertrædelsen til den medlemsstat, der indleder retsforfølgningen af sin egen statsborger. Den begærende medlemsstat skal holdes underrettet om retsforfølgningen og resultaterne heraf.

Artikel 5 indeholder ikke nogen betingelser, som skal være opfyldt, før den anmodede stat indleder retsforfølgningen. Den begærende stat behøver således ikke at fremsætte en formel anmodning til den anmodede stat, for at denne indleder straffesagen.

b) Fiskale lovovertrædelser:

Ifølge denne konvention kan udlevering ikke nægtes blot med den begrundelse, at anmodningen om udlevering vedrører overtrædelse af afgifts- og toldlovgivningen.

Dette indebærer for parterne i den europæiske konvention om udlevering, at der sker en indskrænkning af artikel 5 i nærværende konvention. Orddelen »afgifts-« dækker indtægter (skatter og afgifter i den europæiske konvention om udlevering).

6. Artikel 6: Samarbejde mellem medlemsstaterne

Da visse tilfælde af svig er meget komplicerede og foregår på tværs af grænserne, er samarbejdet mellem medlemsstaterne af fundamental betydning. Et styrket samarbejde mellem medlemsstaterne skal gøre det lettere at afsløre og bekæmpe svig og at samle retsforfølgningen for samme tilfælde af grænseoverskridende svig i én enkelt medlemsstat så ofte som muligt.

Når en eller flere medlemsstater er berørt af samme tilfælde af svig, der skader Fællesskabernes interesser, skal medlemsstaterne først og fremmest arbejde effektivt sammen på alle stadier i proceduren, navnlig under efterforskningen, retsforfølgningen og fuldbyrdelsen af den afsagte straffedom.

De forskellige former for samarbejde, der er nævnt i artikel 6, stk. 1, er at betragte som eksempler. Formålet med ordene »f.eks.« i denne bestemmelse er at tage højde for forholdene i visse stater, som ikke er parter i alle europæiske konventioner af relevans for det strafferetlige samarbejde. Det drejer sig om gensidig retshjælp på det strafferetlige område, udlevering, overførsel af retsforfølgning eller fuldbyrdelse af straffedomme afsagt i udlandet; alle er anført som vejledende eksempler, således at der i hvert enkelt tilfælde kan vælges det bedst egnede samarbejdsmiddel. Gældende konventioner mellem medlemsstaterne på dette område berøres ikke af denne konvention.

Artikel 6, stk. 2, omhandler det tilfælde, hvor flere medlemsstater er kompetente til at indlede retsforfølgning for en lovovertrædelse på grundlag af de samme forhold.

Medlemsstaterne pålægges i bestemmelsen at samarbejde indbyrdes i et sådant tilfælde for at afgøre, hvilken stat der skal være kompetent til at indlede retsforfølgningen. Formålet med bestemmelsen er af effektivitetshensyn i videst muligt omfang at samle retsforfølgningen i én enkelt medlemsstat.

For at afgøre sådanne kompetencekonflikter vil medlemsstaterne f.eks. kunne tage følgende elementer i betragtning: omfanget af den svig, som er begået på deres territorium, stedet, hvor de uretmæssige beløb er opnået, stedet, hvor de involverede personer er blevet anholdt, hvilken nationalitet de pågældende har, hvorvidt der tidligere har været foretaget retsforfølgning mv.

7. Artikel 7: Ne bis in idem

I artikel 7, stk. 1, knæsættes »ne bis in idem«-princippet.

Dette princip er af ganske særlig betydning, når der er tale om tilfælde af svig af tværnational karakter, hvor flere medlemsstaters domstole vil kunne blive inddraget i sagen, hvis det ikke har været muligt at samle retsforfølgningen i en enkelt stat efter princippet i artikel 6, stk. 2.

Stk. 2 overtager fra de konventioner, som er udarbejdet, eller som gælder mellem visse medlemsstater, muligheden for at afgive erklæringer, der begrænser anvendelsen.

I stk. 4 præciseres det, at de principper, der allerede gælder i forholdet mellem visse medlemsstater, og erklæringer i henhold til bilaterale eller multilaterale aftaler ikke berøres.

De medlemsstater, som for øjeblikket er kontrahenter eller parter i sådanne instrumenter, skal genfremsætte de erklæringer, som de allerede har deponeret i forbindelse med de pågældende instrumenter.

Det bør ligeledes understreges, at sådanne stater ikke har mulighed for at fremsætte andre erklæringer end dem, de allerede har afgivet i forbindelse med disse konventioner.

De medlemsstater, der ikke er parter i ovennævnte konventioner, kan ligeledes, såfremt de ønsker det, ved deponeringen af den notifikation, der er omhandlet i konventionens artikel 11, stk. 2, fremsætte erklæringer, som udelukkende vedrører de undtagelser, der er nævnt i artikel 7, stk. 2.

8. Artikel 8: Domstolens kompetence

Det præciseres i artikel 8, stk. 1, under hvilke omstændigheder De Europæiske Fællesskabers Domstol er kompetent til at bilægge tvister mellem medlemsstaterne om konventionens fortolkning eller anvendelse.

Ifølge dette stykke behandles tvisten i første omgang af Rådet efter proceduren i afsnit VI i traktaten om Den Europæiske Union med henblik på bilæggelse. Såfremt det efter en frist på seks måneder ikke har været muligt at nå frem til en bilæggelse, har de medlemsstater, der er parter i tvisten, mulighed for at indbringe spørgsmålet for Domstolen, for at denne kan bilægge tvisten.

Ifølge artikel 8, stk. 2, skal enhver tvist mellem en eller flere medlemsstater og Kommissionen om artikel 1 eller 10 i konventionen først søges bilagt ved forhandling.

Hvis denne forhandling ikke lykkes, kan tvisten indbringes for Domstolen.

De tvister mellem en eller flere medlemsstater og Kommissionen vedrørende artikel 1 og 10, som kan indbringes for Domstolen, er tvister vedrørende den måde, hvorpå en medlemsstat har vedtaget de nødvendige retsakter, for at visse former for adfærd kan betragtes som strafbare handlinger, eller den måde, hvorpå medlemsstaten har opfyldt sin pligt til at meddele Kommissionen visse oplysninger.

Domstolen har under ingen omstændigheder kompetence til at anfægte afgørelser, der er truffet af nationale domstole (i sager vedrørende overtrædelse af konventionen eller af nationale bestemmelser om konventionens gennemførelse).

De høje kontraherende parter kan, hvis de ønsker det, senere i en tillægsprotokol præcisere reglerne for Domstolens kompetence til at træffe præjudiciel afgørelse om fortolkningen af konventionens bestemmelser (12).

9. Artikel 9: Bestemmelser i national ret

Konventionen indeholder minimumsbestemmelser. Derfor knæsættes i artikel 9 det princip, at intet i konventionen er til hinder for, at medlemsstaterne i deres nationale ret kan indføre strengere bestemmelser, som er mere vidtrækkende end de forpligtelser, der er fastsat i konventionen, eller indgå aftaler i medfør af artikel K.7 i traktaten om Den Europæiske Union.

Således vil medlemsstaterne f.eks. kunne udvide definitionen i artikel 1, stk. 1, til også at omfatte grov uagtsomhed, eller de vil kunne undlade at kræve, at de følger, der er beskrevet i artikel 1, stk. 1, litra a) og b), skal foreligge, for at der kan indledes retsforfølgning for den fuldbyrdede lovovertrædelse.

Endvidere vil medlemsstaterne for så vidt angår sanktionerne kunne beslutte, at der i alle tilfælde af svig vil kunne idømmes frihedsstraf.

10. Artikel 10: Underretning

I artikel 10 indføres der en ordning, hvorefter medlemsstaterne skal underrette Kommissionen. I henhold til stk. 1 skal medlemsstaterne underrette Kommissionen om de bestemmelser, som omsætter deres forpligtelser i medfør af konventionen til national lov.

I stk. 2 fastsættes det, at medlemsstaterne, uden at det berører forpligtelserne i henhold til EF-forordninger og i overensstemmelse med artikel K.3, stk. 2, litra c), i traktaten om Den Europæiske Union, indbyrdes eller med Kommissionen skal udveksle de oplysninger om anvendelsen af konventionen, som fastlægges i Rådet, hvor også de nærmere regler for oplysningernes fremsendelse fastlægges.

Det er blevet besluttet, at de høje kontraherende parter skal træffe afgørelse herom med to tredjedeles flertal. Der vil navnlig kunne tages hensyn til nationale forskrifter med hensyn til forundersøgelsens fortrolighed, tavshedspligt og beskyttelse af edb-personoplysninger.

11. Artikel 11: Ikrafttrædelse

I artikel 11 fastsættes det, at konventionen træder i kraft i overensstemmelse med de regler, der er fastlagt af Rådet. Konventionen træder i kraft 90 dage efter, at den sidste medlemsstat har givet den notifikation, som er nævnt i artikel 11, stk. 2.

12. Artikel 12: Tiltrædelse

I artikel 12 fastsættes det, at konventionen er åben for tiltrædelse af enhver stat, der bliver medlem af Den Europæiske Union, og artiklen indeholder tillige de nærmere regler for en sådan tiltrædelse.

Hvis konventionen allerede er trådt i kraft på det tidspunkt, hvor en ny medlemsstat tiltræder, træder konventionen i kraft over for denne stat 90 dage efter, at den har deponeret sit tiltrædelsesinstrument. Hvis konventionen derimod ikke er trådt i kraft ved udløbet af perioden på 90 dage efter den tiltrædende stats tiltrædelse, træder den i kraft over for denne på det tidspunkt, hvor den generelt træder i kraft efter artikel 11.

Det bemærkes, at hvis en stat bliver medlem af Den Europæiske Union, inden konventionen generelt træder i kraft, og hvis den pågældende stat ikke straks tiltræder konventionen, træder denne alligevel i kraft, så snart alle de stater, der var medlem af Unionen på det tidspunkt, hvor Rådet vedtog retsakten om udarbejdelse af konventionen, har deponeret deres ratifikationsinstrumenter.

(1) EFT nr. C 222 af 22. 9. 1976, s. 2.

(2) Samling af Domstolens afgørelser, 1989, s. 2965.

(3) EFT nr. C 328 af 17. 12. 1991, s. 1.

(4) Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene: SEK(93) 1172 af 16. juli 1993.

(5) EFT nr. C 224 af 31. 8. 1992, s. 2.

(6) KOM(94) 214 endelig udg. af 15. juni 1994.

(7) EFT nr. C 355 af 14. 12. 1994, s. 2.

(8) En første protokol til konventionen blev udarbejdet den 27. september 1996 (EFT nr. C 313 af 23. 10. 1996, s. 1).

(9) EFT nr. L 312 af 23. 12. 1995, s. 1.

(10) EFT nr. L 293 af 12. 11. 1994, s. 9.

(11) EFT nr. L 166 af 28. 6. 1991, s. 77.

(12) Rådet har på sin samling den 28. og 29. november 1996 vedtaget retsakten om udarbejdelse af en protokol på grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europæiske Union, om præjudiciel fortolkning ved De Europæiske Fællesskabers Domstol af konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (dok. 11899/96 JUR 348 COUR 21 + COR 1 (d), COR 2 (em), REV 1 (gr)).