EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 8.1.2021 COM(2021) 3 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET ANDEN RAPPORT OM PERSPEKTIVERNE FOR REN LUFT



Anden rapport om perspektiverne for ren luft 1.Indledning Som det udtrykkes i den europæiske grønne pagt, kræver etablering af et giftfrit miljø flere tiltag til forhindring af, at der genereres forurening, samt foranstaltninger til rensning og afbødning heraf. Med henblik på at beskytte Europas borgere og økosystemer skal EU blive bedre til at overvåge, rapportere, forhindre og afbøde forurening af luft, vand, jord og forbrugerprodukter. Dette vil også bidrage til realiseringen af verdensmålene for bæredygtig udvikling. Det Europæiske Miljøagentur, EEA, udsendte i november 2020 rapporten om luftkvalitet i Europa "Air quality in Europe — 2020 report", der viser, at luftforurening fortsat er et væsentligt problem, selv om der er opnået emissionsreduktioner af de fleste luftforurenende stoffer i EU gennem de seneste årtier (se figur 1). Luftforurening generelt er årsag til ca. 400 000 for tidlige dødsfald i EU hvert år og til, at omkring to tredjedele af økosystemområderne i EU er udsat for eutrofiering. Luftforurening forårsager også betydelige økonomiske omkostninger i form af øgede sundhedsudgifter, lavere produktivitet, for eksempel på grund af tabte arbejdsdage, og lavere udbytte i landbruget. EU har gennem årtier arbejdet med at forbedre luftkvaliteten ved at begrænse udledningerne af skadelige stoffer i atmosfæren og ved at indarbejde miljøbeskyttelseskrav i transport-, industri-, energi-, landbrugs- og byggesektorerne. Målet er at reducere luftforureningen til niveauer, der minimerer den skadelige effekt på menneskers sundhed og miljøet i hele EU. EU's indsats for at forbedre luftkvaliteten er inddelt i tre søjler. Den første søjle dækker de luftkvalitetsnormer, der er fastsat i luftkvalitetsdirektiverne for indholdet ved jordoverfladen af ozon, partikler, nitrogenoxider, farlige tungmetaller og en række andre forurenende stoffer. Hvis de fastsatte grænseværdier overskrides, er EU-landene forpligtede til at vedtage luftkvalitetsplaner med angivelse af de foranstaltninger, der skal gennemføres for at gøre perioden med overskridelse så kort som muligt. Den anden søjle dækker de nationale emissionsreduktionsforpligtelser, der er fastsat i direktivet om nationale emissionsreduktionsforpligtelser (NEC-direktivet) for de vigtigste grænseoverskridende luftforurenende stoffer: svovldioxid, nitrogenoxider, ammoniak og andre flygtige organiske forbindelser end metan og partikler. EU-landene skulle udarbejde nationale programmer for bekæmpelse af luftforurening (NAPCP'er) senest i 2019 med beskrivelse af de foranstaltninger, de planlægger at gennemføre for at overholde deres emissionsreduktionsforpligtelser. Den tredje søjle dækker emissionsnormerne for de primære forureningskilder lige fra emissioner fra køretøjer og skibe til energisektoren og industrien. Normerne er fastsat på EU-niveau i områdespecifikke retsakter. I denne anden rapport om perspektiverne for ren luft vurderes mulighederne for at opfylde NEC-direktivets målsætninger frem til 2030 under hensyntagen til ambitionen i den europæiske grønne pagt om nulforurening og målsætningen i programmet ren luft i Europa om at halvere luftforureningens sundhedsskadelige effekter frem til 2030 sammenlignet med 2005. Denne anden rapport om perspektiverne for ren luft indeholder en ajourføring af analyserne og konklusionerne i de første perspektiver for ren luft, der blev offentliggjort i 2018, og tager samtidig højde for de mange udviklingstiltag som følge af NEC-direktivet og andre relevante bestemmelser og politiske tiltag. Denne udgave indeholder også en gennemgang af klimapolitikkens betydning for at nå målsætningerne. Det bemærkes, at hvis vi opfylder klimamålene for 2030, vil det være et afgørende bidrag til målet om at halvere luftforureningens sundhedsskadelige effekt inden 2030. Den anden rapport om perspektiverne for ren luft supplerer Kommissionens første rapport om gennemførelse af NEC-direktivet, der blev offentliggjort i juni 2020, ved at give en fremadrettet vurdering af den sandsynlige udvikling i luftforureningen og de sandsynlige afvigelser i forhold til forpligtelserne til at nedbringe luftforureningen frem til 2030. Konklusionerne skal danne grundlag for den kommende 2021-handlingsplan for nulforurening, der har til formål at bringe EU på rette kurs frem mod de mål om nulforurening og et giftfrit miljø, som er fastsat i den europæiske grønne pagt. Endelig omhandler denne udgave også luftforureningens effekt på økosystemerne. Oplysningerne i denne rapport og fra den overvågning af økosystemerne, som der stilles krav om i NEC-direktivet, vil danne grundlag for den analyse, der skal ligge til grund for gennemførelsen af biodiversitetsstrategien, da luftforurening er en vigtig årsag til tab af biodiversitet. Ved udarbejdelse af analysen bag denne anden rapport om perspektiver for ren luft har det endnu ikke været muligt at inddrage den effekt på luftforureningen, som det lavere økonomiske aktivitetsniveau som følge af covid-19-pandemien har haft. Det bør bemærkes, at virkningerne af de lavere udledninger af visse forurenende stoffer har været ulige fordelt under nedlukningsperioderne, og at udledningerne generelt kan stige igen til de tidligere niveauer efter en genopretning af økonomien. 2.Status på udledning af luftforurenende stoffer og luftkvalitet og indsatsen for at nå målene 2.1.Den nuværende situation vedrørende udledning af luftforurenende stoffer og luftkvaliteten Siden 2005 (referenceår for emissionsreduktioner i henhold til NEC-direktivet) og også tidligere er udledningen af luftforurenende stoffer i EU blevet nedbragt markant som følge af den lovgivning, som EU og de enkelte lande har vedtaget. Siden 2000 er BNP i EU steget med ca. 30 %, og samtidig er udledningerne af de vigtigste luftforurenende stoffer reelt faldet med 10 % til 70 %, afhængigt af stoffet. Figur 1: Udvikling i udledningerne i EU-28, 2000-2018 (% i forhold til 2005-niveauerne) (kilde: EEA)

Den faldende tendens skal fastholdes med en fortsat indsats, navnlig vedrørende de forurenende stoffer, hvor reduktionen har været lavere. Udledningerne af ammoniak har for eksempel ligget stabilt siden 2005 og er endda steget i nogle EU-lande i de seneste år. Trods det generelle fald i udledningerne af luftforurenende stoffer skaber forurening fortsat problemer for livskvaliteten i særligt stærkt forurenede områder i nogle EU-lande, fordi normerne for luftkvalitet stadig ikke er opfyldt. Forholdene er særligt alvorlige i byområder, hvor hovedparten af europæerne lever. Et for højt antal borgere i EU udsættes stadig for koncentrationer af visse luftforurenende stoffer, der ligger over grænsen eller de tærskelværdier, der er fastsat i luftkvalitetsdirektiverne, og et endnu større antal udsættes for niveauer, der overskrider anbefalingerne i Verdenssundhedsorganisationens (WHO) retningslinjer for luftkvaliteten. I 2018 blev ca. 4 % af befolkningen i byerne i EU-28 udsat for PM2.5-niveauer, der lå over EU's årlige grænseværdi, og over 70 % blev udsat for koncentrationer, der lå over værdierne i WHO's retningslinjer for luftkvalitet. Luftforurening er stadig den største miljøafledte sundhedsrisiko i EU og forårsager både kroniske og alvorlige sygdomme som astma, hjerte-kar-sygdomme og lungekræft, og den er stadig et alvorligt sundheds- og miljøproblem for EU-borgerne. De lavere sociale grupper, ældre, børn og personer med dårligt helbred påvirkes særligt negativt af luftforureningen i forhold til befolkningen generelt. 2.2.Indsatsen for at nå målene De nationale emissionsreduktionsforpligtelser i henhold til NEC-direktivet trådte i kraft i 2020, og Kommissionens rapport om gennemførelsen af direktivet viste, at næsten alle EU-lande omgående skal nedbringe deres udledninger væsentligt af som minimum nogle af de forurenende stoffer for at opfylde deres forpligtelser. Det gælder særligt ammoniak. Det samme fremgår af analysen af spændet mellem de senest indberettede emissioner (der dækker 2018), og det emissionsniveau, der er tilladt i henhold til NEC-direktivet for perioden 2020-2029. Analysen viser, at mange EU-lande skal nedbringe emissionerne med op til 10 % på under to år. For PM2.5 og NOx skal henholdsvis seks og fem EU-lande nedbringe deres emissioner med op til 30 % eller mere. EU-landene skal øge indsatsen yderligere for at opfylde de endnu mere ambitiøse emissionsreduktionsforpligtelser frem til 2030, som NEC-direktivet fastsætter. Sammenlignet med emissionsniveauerne i 2018 skal fem EU-lande halvere deres udledning af PM2.5, og 15 EU-lande skal nedbringe deres udledning af NOx med over 30 % sammenlignet med 2018. Derudover skal henholdsvis 15 og 13 EU-lande nedbringe deres udledning af NMVOC og ammoniak med op til 30 % eller mere. Kommissionen vil overvåge de næste trin i gennemførelsen af NEC-direktivet og vil fortsat støtte EU-landenes gennemførelsestiltag, men den vil også gøre brug af sine juridiske beføjelser til at sikre, at lovgivningen bliver håndhævet. Med hensyn til luftkvaliteten er der sket markante forbedringer i de seneste ti år, men der er fortsat store problemer med overskridelse af EU's grænseværdier, som er fastsat i luftkvalitetsdirektiverne. For 2019 har 23 EU-lande indberettet overskridelse af mindst én luftkvalitetsnorm, for mindst ét luftforurenende stof, for mindst ét område — heraf har 17 EU-lande overskredet EU's luftkvalitetsnormer for NO2, 14 for PM10, fire for PM2.5 og et EU-land for SO2. Pr. den 1. december 2020 er der i alt 31 igangværende sager mod 18 EU-lande vedrørende overtrædelse af værdierne for PM10, PM2.5, NO2 eller SO2 koncentrationsniveauer eller mangelfuld overvågning. Ti af sagerne er forelagt EU-Domstolen, og heraf er der afsagt kendelse i fem sager. I sin meddelelse om "Ren luft til alle" understregede Kommissionen i maj 2018 vigtigheden af en fortsat håndhævelse. 2.3.Opfølgning på kvalitetskontrollen vedrørende luftkvalitetsdirektiverne I november 2019 offentliggjorde Kommissionen resultaterne af en kvalitetskontrol af EU's to luftkvalitetsdirektiver. Kommissionen konkluderer, at selv om EU's luftkvalitetsnormer har haft den effekt, at overskridelserne og dermed eksponeringen af befolkningerne er faldet, er den resterende afstand til opfyldelse af luftkvalitetsnormerne fortsat for stor i nogle tilfælde. Derudover konkluderes det, at de nuværende luftkvalitetsnormer for nogle forurenende stoffer ikke er lige så ambitiøse som WHO's anbefalinger, især for fint partikelstøv (PM2.5). Efterfølgende blev det i den europæiske grønne pagt fastsat, at Kommissionen vil trække på erfaringerne fra kvalitetskontrollen og navnlig foreslå en revidering af luftkvalitetsnormerne, så de i højere grad bliver afstemt efter WHO's anbefalinger. Kommissionen foreslår endvidere en stramning af bestemmelserne om overvågning, modellering og luftkvalitetsplaner for at hjælpe de lokale myndigheder med at opnå en bedre luftkvalitet. 3.Gennemførelse af NEC-direktivet og den tilhørende EU-lovgivning 3.1.Ændringer i lovgivningen, der bidrager til ren luft Der er foretaget flere ændringer af både politikken og lovgivningen, siden de første perspektiver for ren luft blev offentliggjort. Især er ambitionsniveauet for klimaindsatsen blevet øget med ikrafttrædelsen af de højere målsætninger i december 2018. En af konklusionerne af de første perspektiver for ren luft er blevet endnu mere relevant, nemlig at synergieffekterne mellem politikken for ren luft og klimapolitikken kan gøre det nemmere at nå målsætningerne for begge politikker. For at se reelle resultater skal lovgivningen dog gennemføres rettidigt. Der er endvidere vedtaget supplerende EU-lovgivning for at begrænse luftforureningen ved kilden, f.eks. Euro 6-normen for dieselbiler. EU-landene skulle desuden for første gang indsende deres programmer for bekæmpelse af luftforurening i april 2019 med beskrivelse af den politik og de foranstaltninger, de vil gennemføre for at opfylde emissionsreduktionsforpligtelserne fastsat i NEC-direktivet. Modelleringsrammen bag analysen i denne anden rapport om perspektiver for ren luft har i videst muligt omfang indarbejdet disse politikker og foranstaltninger. Detaljeringsgraden varierer dog meget fra land til land, og det forhindrer i nogle tilfælde indarbejdning i de kvantitative analyser. De øgede klimaambitioner om at reducere drivhusgasemissionerne med 55 % inden 2030, som Kommissionen fremlagde i 2020, og som stadig indgår i de interinstitutionelle forhandlinger, er ikke medtaget i referenceværdierne for denne analyse til den anden rapport om perspektiver for ren luft men afspejles i et politisk scenarie. 3.2.Mulighederne for at indfri NEC-direktivets emissionsreduktionsforpligtelser for 2030 og frem

EU-landene forpligtede sig i december 2018 til klima- og energimål for 2030, som kræver tilpasning af både politikker og foranstaltninger for at blive gennemført. Med disse foranstaltninger og anvendelse af den eksisterende lovgivning om bekæmpelse af luftforurening ved kilden vil de reduktioner af luftforurenende udledninger, som NEC-direktivet stiller krav om for hele EU, kunne opfyldes for perioden fra 2030 og frem, med undtagelse af ammoniak. Det dækker dog over forskelle mellem EU-landene med hensyn til at indfri de nationale forpligtelser. Forpligtelsen til at nedbringe udledningen af SO2 frem mod 2030 kan alle EU-landene på nær ét opfylde, hvis hele lovgivningen gennemføres fuldt ud. De foranstaltninger, der er fremsat i de nationale programmer for bekæmpelse af luftforurening bidrager hertil. Vedrørende NOx, PM2.5 og NMVOC kan to EU-lande ikke nå at opfylde deres forpligtelser, selv med de foranstaltninger, der fremgår af deres nationale program for bekæmpelse af luftforurening, og de har derfor behov for at indføre yderligere foranstaltninger. Ammoniak udgør et stort problem, da den eksisterende lovgivning ikke er tilstrækkelig til at opfylde reduktionsforpligtelserne for 2030 i 22 EU-lande. Selv om EU-landene i de nationale programmer for bekæmpelse af luftforurening har angivet, at de vil indføre yderligere foranstaltninger for at reducere udledningen af ammoniak, vil det i 15 EU-lande stadig ikke være tilstrækkeligt til at opfylde deres forpligtelser vedrørende ammoniak frem til 2030. Generelt skal EU-landene gennemføre al eksisterende lovgivning fuldt ud samt de foranstaltninger, de har meddelt, så hurtigt som muligt. For de 15 EU-lande, der vil få vanskeligt ved at opfylde deres forpligtelser vedrørende ammoniak, selv om de gennemfører de foranstaltninger, der er planlagt i deres nationale programmer for bekæmpelse af luftforurening, skal yderligere foranstaltninger udarbejdes omgående. Det er også et krav i henhold til NEC-direktivet, hvis et EU-land ikke forventes at kunne opfylde en af emissionsreduktionsforpligtelserne. Modelleringen i denne rapport om perspektiver for ren luft viser de mest omkostningseffektive foranstaltninger til bekæmpelse af luftforurening, der kan gøre det muligt for alle EU-lande at opfylde deres forpligtelser i henhold til NEC-direktivet, også uden at medregne synergi med klimaindsatsen. Vedrørende SO2, PM2.5 og NOx drejer det sig hovedsageligt om foranstaltninger for industrielle processer og forbrændingsprocesser. For at reducere NMVOC vil størstedelen af de omkostningseffektive foranstaltninger være rettet mod udledninger fra forbrænding af biomasse til opvarmning af boliger samt i mindre omfang brug af opløsningsmidler. Alle foranstaltningerne til nedbringelse af ammoniakudledningerne på den mest omkostningseffektive måde vedrører landbruget og er i stort omfang rettet mod fodringsmetoder, håndtering af staldgødning og brug af kunstgødning. 4.Udsigt til opfyldelse af de langsigtede målsætninger Vedrørende målet om at halvere luftforureningens negative sundhedseffekter frem til 2030 sammenlignet med 2005 blev det i de første perspektiver for ren luft konkluderet, at de negative sundhedseffekter (udtrykt i antal for tidlige dødsfald på grund af luftforurening) reelt ville blive reduceret med mere end 50 % frem til 2030, hvis EU-landene gennemførte al den lovgivning, der er vedtaget i perioden 2014-2017 til nedbringelse af luftforurenende emissioner. Analysen medregnede også effekten af foranstaltninger, der ville påvirke flere forurenende stoffer på samme tid. De første perspektiver for ren luft var dog mindre positive med hensyn til effekten på økosystemerne, da ingen af de nye foranstaltninger, der blev indført i perioden 2014-2017, var rettet mod udledning af ammoniak fra landbruget, som er den primære kilde til luftforurening, der påvirker økosystemerne. Den metode, der anvendes i den anden rapport om perspektiver for ren luft tager højde for udviklingen i politikken og lovgivningen siden 2018 (om EU's klimapolitik og yderligere forureningsbekæmpelse) og information (f.eks. bedre emissionsopgørelse og bedre viden om emissionernes sundhedseffekt og deres økonomiske værdi), som ikke indgik i de første perspektiver om ren luft. Derfor er det ikke muligt at lave en direkte sammenligning mellem resultaterne af de to rapporter om ren luft. Det er dog stadig nyttigt at vurdere de seneste resultater med hensyn til at opfylde målsætningerne i programmet ren luft i Europa og udlede de fremskridt, der er sket på den baggrund. 4.1.Baggrundskoncentration af forurenende stoffer Hvis EU-landene gennemførte al eksisterende sektorlovgivning om bekæmpelse af luftforurening og de foranstaltninger, der er nødvendige for at opfylde klima- og energimålene for 2030, der blev aftalt i december 2018, ville udledningerne af luftforurenende stoffer blive reduceret tilstrækkeligt til at opfylde kravene i NEC-direktivet på EU-niveau i 2030 for alle forurenende stoffer på nær ammoniak. Derudover ville ingen luftkvalitetszoner overskride en baggrundskoncentration på 25 mikrogram PM2.5 pr m3. I 2019 var der udpeget fjorten luftkvalitetszoner i fire medlemsstater. Antallet af zoner, hvor det beregnede niveau for baggrundskoncentrationen af PM2.5 ville opfylde den nuværende værdi i WHO's retningslinjer på 10 µg/m³, forventes at stige fra 41 % af alle zoner i 2015 til 90 % i 2030, igen under antagelse af, at al eksisterende lovgivning bliver gennemført fuldt ud. Hvis alle teknisk mulige foranstaltninger til bekæmpelse af luftforurening blev indført, ville andelen stige til 98 %. I den mest ambitiøse situation, både i henhold til luft- og klimapolitikken (med indførelse af livsstilsændringer til bekæmpelse af klimaforandringerne og indførelse af alle teknisk mulige foranstaltninger til bekæmpelse af luftforurening), ville man reducere baggrundskoncentrationen for alle zoner til under værdien i WHO's nuværende retningslinjer i 2050. Tendensen ses også i udviklingen i eksponeringen af EU's befolkning for luftforurening. Den befolkningsandel, der i EU lever i områder med en baggrundskoncentration for PM2.5 under værdien i WHO's retningslinjer på 10 µg/m³ ville blive mere end fordoblet i perioden 2015-2030, hvis al vedtaget lovgivning vedrørende ren luft og klimaindsatsen blev gennemført (figur 2). I 2030 ville 12 % af EU's befolkning altså stadig blive eksponeret for fint partikelstøv på niveauer, der ligger over værdien i WHO's retningslinjer. Med den mest ambitiøse politik for ren luft (hvor alle teknisk mulige afhjælpningsforanstaltninger blev gennemført), ville andelen blive nedbragt til 4 %. Den resterende andel skyldes luftforurening fra lande uden for EU (nabolande og international skibsfart) og af naturlig oprindelse. De positive tendenser vedrører dog kun baggrundskoncentrationen og omfatter ikke mulige områder med stærk forurening, herunder de zoner hvor forureningen ligger over WHO's anbefalede værdier. Der vil stadig være behov for at udvikle en løsning til dem. Figur 2: Fordeling af befolkningens eksponering for PM2.5 i nøglescenarierne, EU-27 (kilde: IIASA) NB: MTFR står for "maksimale teknisk mulige foranstaltninger til reduktion af luftforurenende udledninger". 4.2.Sundhedseffekt For tidlige dødsfald på grund af PM2.5 fremskrives til at falde med ca. 55 % i perioden 2005-2030, hvis alle politikker, som EU-landene allerede har aftalt, bliver gennemført i fuldt omfang. Det vil bevirke et fald på 28 % i det estimerede antal for tidlige dødsfald i perioden 2020-2030. Foranstaltningerne i de nationale programmer for bekæmpelse af luftforurening vil øge faldet i perioden 2020-2030 til 31 %. Hvis de maksimale foranstaltninger til bekæmpelse af luftforurening bliver gennemført, vil antallet af for tidlige dødsfald falde med 44 % i perioden 2020-2030. Der vil dog stadig være over 130 000 for tidlige dødsfald årligt i EU alene på grund af PM2.5-forurening. Når man anskuer problemet ud fra antal mistede leveår på grund af PM2.5-forurening, er det samlede billede uændret (se figur 3). Ud over de vigtige afledte fordele af klimaindsatsen forventes også væsentlige fordele ved yderligere foranstaltninger for ren luft.

Figur 3: Antal mistede leveår på grund af eksponering for PM2.5 i EU-27 (kilde IIASA) Det vil resultere i estimerede omkostninger på ca. 1,4 mia. EUR årligt i EU at gennemføre de politikker og foranstaltninger, som EU-landene har fremsat i de nationale programmer for bekæmpelse af luftforurening (foranstaltninger fremsat med tilstrækkelig detaljeringsgrad i de nationale programmer for bekæmpelse af luftforurening, og som derfor kan tilskrives en omkostning). De øgede sundhedsfordele (både i form af lavere dødelighed og sygelighed) overstiger dog de øgede omkostninger i alle de tilfælde, der er blevet analyseret (afsnit 4.4 indeholder yderligere oplysninger om de økonomiske effekter). De sundhedsfordele, som er afledt af foranstaltningerne i de nationale programmer for bekæmpelse af luftforurening , anslås til mellem 8 mia. og 43 mia. EUR årligt for EU , og der er dermed en samlet samfundsgevinst ved at gennemføre foranstaltningerne. Boks 1: Metode til vurdering og værdifastsættelse af luftforureningens sundhedseffekt Analysen inddrager WHO's forskning i luftforurenings sundhedseffekter (Sundhedsrisici som følge af luftforurening i Europa — HRAPIE). Det er konservative estimater, da nye forskningsresultater er blevet tilgængelige i artikler om epidemiologi efter udgivelsen af HRAPIE (2013), der påviser effekten af et større antal sundhedsmæssige følger af luftforurening (for eksempel den bredere effekt af ultrafint partikelstøv). Den metode, der anvendes til vurdering af sundhedseffekterne i denne rapport, adskiller sig i et vist omfang fra den metode, der anvendes af EEA. Det gælder primært detaljeringsgraden i de underliggende data om luftkvalitet samt det koncentrationsniveau, hvor de forurenende stoffer begynder at have en sundhedseffekt. Vedrørende værdifastsættelse af sundhedseffekterne er de data, der anvendes her, blevet opdateret siden udarbejdelsen af de første perspektiver for ren luft med hensyn til prisindeksåret (2015 i stedet for 2005 i de første perspektiver for ren luft). Denne analyse giver endvidere en mere opdateret værdifastsættelse af liv, mistede leveår og sygelighed, hvor OECD og andre kilder er anvendt. Derfor kan tallene i denne rapport ikke direkte sammenlignes med de tal, der er oplyst af EEA, eller med tallene fra de første perspektiver for ren luft på grund af de ovennævnte metodemæssige betragtninger. Tallene udtrykker dog nogle anvendelige størrelsesforhold og giver nyttig information til sammenligning af de forskellige situationer, hvor samme metode er anvendt. Detaljerede oplysninger om de anvendte metoder fremgår af rapporten fra IIASA.

4.3.Indvirkning på økosystemerne De nylige forbedringer med hensyn til luftforureningens indvirkning på økosystemerne fremskrives til at fortsætte fremover i alle scenarierne. Trods de positive tendenser er situationen dog stadig bekymrende, da niveauerne for kvælstofnedfald fortsat ligger væsentligt over den kritiske belastning og dermed truer biodiversiteten, især i Natura 2000-områderne. Når al den vedtagne lovgivning er gennemført, vil omfanget af Natura 2000-områder, hvor den kritiske belastning for eutrofiering er overskredet, falde med 8 % i perioden 2020-2030. Når alle foranstaltninger, som EU-landene har fremsat i de nationale programmer for bekæmpelse af luftforurening, også er gennemført, vil faldet være på 15 %. Over halvdelen (58 %) af Natura 2000-områderne vil dog fortsat være i fare for eutrofiering. Hvis alle teknisk mulige foranstaltninger til bekæmpelse af luftforurening bliver gennemført, vil andelen falde til 46 % i 2030, og hermed er det betydelige potentiale for forbedringer påvist (se figur 4). Luftforureningen indvirker på alle økosystemer, herunder landbrugsafgrøder og skove, og reduceret luftforurening vil være meget gavnligt for alle økosystemer i form af mindre eutrofiering, forsuring og ozonudslip. For alle truslerne vil kombinationen af tiltag på områderne ren luft, energi og klima give de største fordele i 2050.

4.4. Økonomiske virkninger Luftforureningen er direkte sundhedsskadelig for mennesker og har negativ indvirkning på landbrugsafgrøder, udbyttet af skovdrift, økosystemer og bygninger, og den har samtidig en indirekte indvirkning på økonomien, dvs. i form af tabte arbejdsdage på grund af sygdom. I alle de tilfælde, der indgår i analysen, giver yderligere foranstaltninger til at nedbringe forureningen en nettogevinst for samfundet, hvor fordelene ved ren luft altid overstiger omkostningerne til gennemførelse af foranstaltningerne. Figur 5 viser, at alene gennemførelse af foranstaltningerne i de nationale programmer for bekæmpelse af luftforurening i 2030 kan give ekstra nettofordele til en værdi af ca. 7 mia. EUR årligt i EU. Hvis alle foranstaltninger, der er teknisk mulige, bliver gennemført, vil nettofordelene i 2030 være på ca. 21 mia. EUR årligt. En lavere dødelighed (her estimeret ved virkningen af reduceret PM2.5) er langt den vigtigste fordel afledt af foranstaltningerne for ren luft, efterfulgt af lavere sygelighed. Generelt er de sundhedsmæssige fordele størst i de første gennemførelsesår og ligger derefter stabilt fra 2030, hvorimod omkostningerne til foranstaltningerne falder fra 2030. Mere ambitiøse foranstaltninger for ren luft og til bekæmpelse af klimaforandringerne vil øge nettofordelene for samfundet i alle de analyserede situationer. Hvis en mere ambitiøs klimapolitik blev gennemført (med klimaneutralitet i 2050), ville foranstaltningerne til bekæmpelse af luftforurening være omkostningsfrie sammenlignet med referencescenariet. De anslåede omkostningsbesparelser kombineret med markedsfordelene afledt af foranstaltninger for ren luft ville øge EU's BNP med 0,15 % i 2050 i det mest gunstige scenarie. I et sådant scenarie, og hvis de seneste empiriske analyser af mulige produktivitetsgevinster af ren luft indregnes, ville BNP stige med helt op til 1,3 % i 2050 sammenlignet med referencescenariet.

Figur 5: Ændringer i nettogevinster af foranstaltninger for ren luft ved forskellige scenarier for politik for luftkvalitet og klimapolitik sammenlignet med referencescenariet, i mia. EUR årligt (EU-27), baseret på en konservativ værdifastsættelse af alle virkninger (kilde: JRC, i rapport fra IIASA)

5.Vekselvirkning med klimaforandringerne og klimapolitikken 5.1.Forventede udledninger af klimafaktorer med kort levetid (metan og sod) Metan og sod bidrager både til luftforurening og global opvarmning. Metan er ikke kun en meget kraftig drivhusgas men også en vigtig prækursor for ozon ved jordoverfladen, som er meget sundhedsskadelig. Sod er en del af partikelforureningen og bidrager samtidig markant til den globale opvarmning. Med de målsætninger og den lovgivning, der aktuelt er vedtaget på områderne ren luft, klima og energi (referencescenariet), vil de beregnede metanudledninger falde med ca. 20 % i perioden 2020-2050, og kun meget ubetydelige fordele vil være afledt af de foranstaltninger, som EU-landene har fastsat i nationale programmer for bekæmpelse af luftforurening. Med de øgede klimaambitioner, som Kommissionen fremsatte forslag om i 2020, vil faldet dog være på 44 % i den samme periode. I reduktionen medregnes ikke virkningen af de tiltag, der for nylig er blevet vedtaget i metanstrategien, og som yderligere vil kunne forstærke den faldende tendens. Vedrørende sod vil den eksisterende politik og i meget mindre omfang de tiltag, der er meldt ud i de nationale programmer for bekæmpelse af luftforurening, kunne reducere de samlede udledninger i EU med ca. 80 % i perioden 2020-2050. Den største reduktion af sod kan opnås, når foranstaltningerne til begrænsning af udledninger i luften kombineres med en mere ambitiøs klimapolitik, hvor der netop kan opnås synergi via foranstaltningerne til nedbringelse af udledning af sod. 5.2.Fælles fordele og udligningseffekt mellem politikker En række klimascenarier er blevet analyseret med hensyn til deres indvirkning på luftforureningen i den modellering, der udgør grundlaget for denne rapport om perspektiver for ren luft. Nogle af scenarierne er baseret på de scenarier, der blev udarbejdet til Kommissionens "langsigtede vision for en fremgangsrig, moderne, konkurrencedygtig og klimaneutral økonomi". Ifølge visionen er målet at nå en kulstofneutral økonomi i 2050 ad forskellige veje. Ét scenarie tager udgangspunkt i den cirkulære økonomi og livsstilsændringer, og et andet i teknologiske løsninger. Et yderligere scenarie modsvarer det nye forslag om at nedbringe drivhusgasudledningen med 55 % inden 2030. Det giver mulighed for at afdække virkningerne af forskellige tiltag på EU-niveau på de luftforurenende udledninger frem til 2030 og 2050. Figur 6 viser, at tiltag til bekæmpelse af klimaforandringerne altid på lang sigt (2050) bidrager til at nedbringe de luftforurenende udledninger (det mindste bidrag er for PM2.5 — mulige forklaringer fremgår af tekstboks 2 herunder). Klimascenariet, der indebærer en omlægning til cirkulær økonomi og livsstilsændringer, bidrager mest til at nedbringe de luftforurenende udledninger. Figur 6: Fremskrivning af emissioner for de vigtigste forurenende stoffer i EU-27 i forskellige scenarier og de maksimale mulige reduktioner ved foranstaltninger til bekæmpelse af luftforurening og klimapolitikken (kilde: IIASA) Som det fremgik af afsnit 4.4 medfører foranstaltninger til bekæmpelse af luftforurening de største omkostninger, når de gennemføres isoleret, sammenlignet med en samtidig gennemførelse af foranstaltningerne til afhjælpning af klimaforandringerne. Nogle foranstaltninger medfører klart fordele for begge politikområder, og de skal sættes i fokus, hvorimod foranstaltninger bør undgås, der udligner hinanden. Foranstaltninger, der øger energiforbrugets andel af brændselsfri vedvarende energi, som forbedrer bygningers energieffektivitet og fremmer bæredygtige opvarmnings- og køleløsninger og øger energieffektiviteten generelt, og foranstaltninger, der fremmer ren transport, giver i særdeleshed fordele. På den anden side er foranstaltninger, der øger forbruget af bioenergi til enheder, hvor der ikke findes passende teknologi til at nedbringe udledningerne, skadelige for luftkvaliteten og skal undgås. Boks 2: EEA's analyse af virkningerne på luftforurening af øget brug af vedvarende energikilder

6.Den grænseoverskridende og internationale dimension Derudover viser analysen, at nabolandene uden for EU også i varierende grad bidrager til baggrundskoncentrationen af luftforurenende stoffer, afhængigt af EU-landets geografiske beliggenhed. Det understreger behovet for, at EU skal øge de bilaterale tiltag (især på områderne tiltrædelse og naboskabspolitik og desuden gennem opbygning af stærkere internationale partnerskaber) og indsatsen i internationale fora såsom FN/ECE's konvention om grænseoverskridende luftforurening over store afstande. Det er en hovedprioritet, at alle parter skal ratificere og gennemføre konventionen, især nabolandene mod øst, der ikke allerede har gjort det. Et vigtigt skridt mod at opfylde målsætningen er, at alle EU-lande skal ratificere den ændrede Göteborgprotokol til luftforureningskonventionen, samt de ændrede protokoller om tungmetaller og persistente organiske miljøgifte. I de fleste tilfælde vil hovedparten af bestræbelserne på at reducere baggrundskoncentrationen af luftforurenende stoffer dog høre under de enkelte EU-landes indenlandske indsats ved at nedbringe deres egne udledninger. Den andel er ofte højere i de store EU-lande, hvor mindst halvdelen af indsatsen skal ske ved at nedbringe de indenlandske udledninger. Små og mere isolerede EU-lande kan i større omfang få fordele ved henholdsvis lavere udledninger fra nabolandene og den internationale skibsfart (især for øerne). 7.Konklusion Denne rapport bekræfter, at hvis de fulde fordele høstes af al den lovgivning, der er vedtaget frem til 2018, og hvis EU-landene gennemfører de foranstaltninger, der er fastsat i de nationale programmer for bekæmpelse af luftforurening, vil EU samlet kunne nå målene for nedbringelse af luftforurenende udledninger, der modsvarer forpligtelserne i NEC-direktivet frem til 2030. For alle forurenende stoffer undtaget ammoniak vil målene endda kunne overskrides. Der er dog store forskelle mellem EU-landene, og rapporten slår klart fast, at det fortsat er en fjern fremtidsudsigt, da de fleste EU-lande stadig skal gøre en væsentlig indsats for at opfylde deres forpligtelser for perioden 2020-2029 i henhold til NEC-direktivet (selv om forpligtelserne er mindre lempelige end for 2030). Rapporten illustrerer tydeligt, at EU-landene skal videreføre, intensivere og udvide bestræbelserne og gennemføre foranstaltninger til at nedbringe luftforurening og udledning af drivhusgasser på måder, der er gensidigt understøttende. De prioriteter og tiltag, der er fastsat i den europæiske grønne pagt, og mulighederne i kraft af det langsigtede budget for perioden 2021-2027 samt NextGenerationEU kan sikre den ønskede synergi. "En renoveringsbølge for Europa" og andre lignende initiativer, strengere normer for køretøjers luftforurenende emissioner, revideringen af direktivet om industrielle emissioner samt alle tiltag, der bidrager til en klimaneutral og en ressourceafkoblet økonomi i 2050, bidrager til at indarbejde tiltag til reduktion af luftforureningen i alle sektorer. Nye initiativer såsom den europæiske kræfthandlingsplan og programmet EU4Health giver mulighed for i højere grad at udnytte sammenhængene mellem miljø og sundhed. De nye finansielle instrumenter bag NextGenerationEU kombineret med fondene under samhørighedspolitikken kommer til at støtte indsatsen for renere luft både nationalt, regionalt og lokalt. Den nye fælles landbrugspolitik, der stadig indgår i de interinstitutionelle forhandlinger, bliver også afgørende for at tilskynde EU-landene til at nedbringe luftforureningen i landbrugssektoren.