EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 14.10.2015 COM(2015) 510 final MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, DET EUROPÆISKE RÅD OG RÅDET Håndtering af flygtningekrisen: status over gennemførelsen af de prioriterede foranstaltninger i den europæiske dagsorden for migration



Håndtering af flygtningekrisen: status over gennemførelsen af de prioriterede foranstaltninger inden for rammerne af den europæiske dagsorden for migration I. Indledning I årets første ni måneder har over 710 000 mennesker - flygtninge, fordrevne personer og andre migranter - fundet vej til Europa. Det er en tendens, der vil fortsætte, og som sætter Den Europæiske Union på en prøve. I den europæiske dagsorden for migration, som Kommissionen fremlagde i maj 2015, redegøres der for behovet for en overordnet tilgang til migrationsstyring. Der er siden truffet en række vigtige foranstaltninger – bl.a. er der vedtaget to nødordninger med det formål at omfordele 160 000 mennesker med et klart behov for international beskyttelse fra de medlemsstater, hvor tilstrømningen er størst, til de øvrige EU-medlemsstater. Den aktuelle krise kræver imidlertid, at der straks træffes yderligere foranstaltninger. Med henblik på gennemførelsen af den europæiske dagsorden for migration fremlagde Europa-Kommissionen derfor den 23. september 2015 et sæt prioriterede foranstaltninger, som skal træffes inden for de kommende seks måneder. Blandt disse er både kortsigtede foranstaltninger, der skal stabilisere den aktuelle situation, og mere langsigtede foranstaltninger, der skal etablere et robust og fremtidssikret system. På listen over prioriterede foranstaltninger opstilles de væsentlige foranstaltninger, der straks må iværksættes: i) operationelle foranstaltninger ii) budgetmæssig støtte og iii) gennemførelsen af EU-retten. Listen blev godkendt på det uformelle møde mellem stats- og regeringscheferne den 23. september 2015. Tre måneder senere redegøres der nu i denne meddelelse for de fremskridt, der er ved at blive gjort for at gennemføre de prioriterede foranstaltninger (se bilag 1). Det Europæiske Råds møde denne uge giver stats- og regeringscheferne lejlighed til klart og utvetydigt at give deres tilsagn til målrettet at gennemføre en ny fase i EU's reaktion på flygtningekrisen. II. Operationelle foranstaltninger For at sikre en effektiv styring af migrationspresset mod bestemte dele af den fælles ydre Schengengrænse er det nødvendigt, at alle medlemsstater udviser ansvarlighed og solidaritet. Ved hurtigt at gennemføre "hotspottilgangen" ydes der støtte til de mest berørte medlemsstater, således at de kan sikre en ordentlig modtagelse, identificering og behandling af de ankomne flygtninge. Parallelt hermed har Kommissionen foreslået og Rådet vedtaget en række foranstaltninger med henblik på at omfordele 160 000 personer med et klart behov for international beskyttelse. Det vil medføre en væsentlig, om end kun delvis, mindskelse af presset på de mest berørte medlemsstater. Det er af afgørende betydning, at disse parallelle foranstaltninger nu fuldt ud gennemføres (optagelse af alle migranters fingeraftryk, øjeblikkelig udvælgelse og omfordeling af asylansøgere og hensigtsmæssig modtagelseskapacitet kombineret med foranstaltninger for at forhindre sekundære bevægelser og sikre øjeblikkelig tilbagesendelse til bestemmelseslandet for omfordelingen af omfordelte personer, der befinder sig i en anden medlemsstat). Det andet væsentlige element er en indsats for at sikre en hurtig tilbagesendelse, frivilligt eller tvangsmæssigt, af personer, der ikke har behov for international beskyttelse, og som derfor ikke indgår i omfordelingen. De prioriterede foranstaltninger, som Kommissionen har fastsat, fokuserer i høj grad på den praktiske gennemførelse af disse foranstaltninger. II.1 Gennemførelse af "hotspottilgangen" En velfungerende og effektiv migrationsstyring ved de ydre grænser, som er under mest pres, er altafgørende for at genskabe tilliden til det overordnede system, navnlig i Schengenområdet med fri bevægelighed og uden kontrol ved de indre grænser. Det centrale, hvad angår EU's strategi og troværdighed, er at vise, at det er muligt igen at få migrationssystemet til at fungere efter hensigten, navnlig ved brug af migrationsstyringsstøttehold, der indsættes i "hotspots" for at hjælpe de medlemsstater der er under størst pres, med at opfylde deres forpligtelser og ansvar. For at migrationsstyringsstøtteholdene kan arbejde, har de brug for en stærk kerne af EU-agenturer, et meget tæt samarbejde med myndighederne i Italien og Grækenland og støtte fra de øvrige medlemsstater. Kommissionen har sendt særlige udsendinge til både Italien og Grækenland, som skal forestå den praktiske koordinering og yde støtte. I Grækenland arbejder et særligt hold under ledelse af Kommissionens generaldirektør for Strukturreformtjenesten, og som rapporterer direkte til kommissionsformanden. Dette hold er enedes om en trinvis tilgang for at indkredse "hotspots", indsætte migrationsstyringsstøttehold, påbegynde omfordelingen, genoptage tilbagesendelserne og styrke grænsen. Den samme model med direkte støtte og koordinering i realtid er indført i Italien. Denne intensive fuldtidsstøtte fra Kommissionen har gjort en reel forskel, når det drejer sig om at hjælpe de to medlemsstater videre til fasen for gennemførelse af omfordelingen (se bilag 2 og 3). Både i Grækenland og Italien oprettes der migrationsstyringsstøttehold, som koordineres af europæiske regionale taskforcer, efter at agenturerne som fastsat i den europæiske dagsorden for migration i større grad er blevet anvendt i indsatsen. Frontex, Det Europæiske Asylstøttekontor (EASO), Europol og Eurojust deltager alle. Som følge heraf kan de straks reagere på behovene i de køreplaner, Italien og Grækenland har fremlagt. I deres arbejde er de imidlertid i høj grad afhængige af medlemsstaternes støtte. Frontex og EASO har begge lanceret indkaldelser af bidrag for at anmode om menneskelige ressourcer og teknisk udstyr fra medlemsstaterne. I begge tilfælde omfatter disse indkaldelser et hidtil uset antal bidrag sammenlignet med de anmodninger, agenturerne tidligere har fremsat, hvilket afspejler de ekstraordinære udfordringer, de mest berørte medlemsstater står over for. Det er vigtigt, at de øvrige medlemsstater reagerer positivt, konkret og hurtigt på disse indkaldelser. Frontex' seneste indkaldelse vedrørte 775 supplerende grænsevagter, screening- og debriefingeksperter samt tolke, som alle skal udføre de opgaver, der er helt nødvendige for at sikre en effektiv forvaltning af Den Europæiske Unions ydre grænser. Indkaldelsen var opdelt i 670 medarbejdere - hovedsagelig til direkte støtte til "hotspottilgangen" i Italien og Grækenland, hvilket dækker de skønnede behov frem til udgangen af januar 2016 - og 105 gæstemedarbejdere, der skal indsættes ved forskellige ydre landgrænser i Den Europæiske Union. EASO's seneste indkaldelse af over 370 eksperter skal dække behovene i Italien og Grækenland frem til tredje kvartal 2017. Disse eksperter skal bistå de to medlemsstaters asylforvaltningsmyndigheder med registreringen, informationsopgaver i forbindelse med omfordelingen og afsløring af potentielt svigagtige dokumenter. EU's stats- og regeringschefer erkendte på deres uformelle møde i september 2015 behovet for personale og udstyr og fastsatte en frist frem til november for at dække disse behov. Hidtil har medlemsstaternes tilsagn om personale og udstyr imidlertid ikke kunnet dække de reelle behov. Den 8. oktober havde kun seks medlemsstater reageret på EASO's indkaldelse af bidrag ved at stille 81 ud af de 374 eksperter, der er behov for, til rådighed. Hidtil har seks medlemsstater reageret på indkaldelsen fra Frontex ved at stille 48 grænsevagter til rådighed. Medlemsstaterne skal hurtigt yde deres bidrag for at dække de behov, der er ifølge agenturernes behovsvurdering. Italien har indkredset følgende "hotspots": Augusta, Lampedusa, Porte Empedocle, Pozzallo, Taranto og Trapani (se bilag 5). Det første migrationsstyringsstøttehold er oprettet og fungerer på Lampedusa. Det bygger videre på en europæisk regional taskforce, der blev oprettet i juni 2015 i Catania (Sicilien). Støtteholdet består på nuværende tidspunkt af to debriefinghold fra Frontex plus EASO-eksperter både i "hotspottet" og på et nærliggende center, der anvendes til omfordeling. Frontex har allerede indsat 42 gæstemedarbejderne, mens EASO har indsat 6 eksperter.

Hvis "hotspottilgangen" skal være effektiv, er det vigtigt at øge modtagelseskapaciteten for at kunne indkvartere asylansøgerne, inden de omfordeles. Der er også brug for en passende kapacitet til at tilbageholde irregulære migranter, inden afgørelsen om tilbagesendelse fuldbyrdes. Italien har udvidet sin modtagelseskapacitet og har nu centre for første modtagelse i de fire områder, der er indkredset som "hotspots", og som kan huse ca. 1 500 mennesker. Kapaciteten vil blive udvidet med yderligere 1 000 pladser inden årets udgang, således at den samlede kapacitet for første modtagelse af migranter bliver på op til 2 500. Grækenland har indkredset frem "hotspots", nemlig Lésvos, Khíos, Leros Sámos og Kos (se bilag 4). Den europæiske regionale taskforce, der har base i Piræus, er fuld operationel. Det første migrationsstyringsstøttehold vil få base omkring "hotspottet" på Lésvos. Frontex har allerede indsat 53 eksperter: på nuværende tispunkt er der en medarbejder fra EASO fast stationeret i Grækenland for at hjælpe med at organisere indsættelsen af EASO-eksperter. Grækenland har udvidet sin modtagelseskapacitet og har nu syv centre for første modtagelse, screeningcentre og midlertidige faciliteter i fire af de indkredsede hotspots (Lésvos, Khíos, Sámos og Leros), der kan huse ca. 2 000 mennesker. Kapaciteten er ved at blive yderligere udvidet. En del af behovet for modtagelsesfaciliteter i "hotspots" skyldes behovet for at identificere og registrere irregulære migranter, der ikke har et klart behov for international beskyttelse og derfor ikke er omfattet af en omfordeling. Det kræver, at der er tilstrækkelig kapacitet i faciliteterne, så det undgås, at irregulære migranter forsvinder. II.2 Den nye omfordelingsordning Den 14. september 2015 vedtog medlemsstaterne Kommissionens forslag til afgørelse om at omfordele 40 000 flygtninge med et klart behov for international beskyttelse fra Italien og Grækenland. Den blev en uge senere fulgt af endnu et forslag til afgørelse fra Kommissionen om omfordeling af 120 000 mennesker med et klart behov for international beskyttelse fra Italien, Grækenland og andre medlemsstater, der er direkte berørt af flygtningekrisen. Migrationsstyringsstøtteholdene udgør redskaber, der skal sikre, at omfordelingen kan ske ved EU's ydre grænser. Begge afgørelser kræver øjeblikkelig opfølgning fra EU-institutionerne, de medlemsstater, der er under pres, og de medlemsstater, der har forpligtet sig til at huse omfordelte migranter. Den 1. oktober samlede Europa-Kommissionen flere end 80 delegerede fra medlemsstaterne, EU-agenturerne, Den Internationale Organisation for Migration og FN's Højkommissariat for Flygtninge (UNHCR) i et omfordelings- og genbosætningsforum for at komme videre med den praktiske gennemførelse. Italien og Grækenland fremlagde deres køreplaner for omdelingen i forummet, hvori de redegjorde for en række foranstaltninger på området asyl, første modtagelse og tilbagesendelse samt de foranstaltninger, de vil træffe de kommende uger for fuldt ud at gennemføre omfordelingsordningen. De første omfordelinger af personer med et klart behov for beskyttelse har fundet sted, men der mangler endnu at bliver gjort meget for at sikre, at der herefter hurtigt sker en betydelig omfordeling af flere hundreder personer om måneden. Alle medlemsstaterne blev bedt om at angive deres nationale kontaktpunkter: Foreløbig har 21 medlemsstater gjort det. De er også blevet bedt om at sende forbindelsesofficerer til Italien og Grækenland, hvis det er relevant. Foreløbig har 22 medlemsstater gjort det. En vigtig forudsætning for, at omfordelingskæden kan fungere, er, at der findes passende modtagelseskapacitet i de modtagende medlemsstater til at indkvartere de omfordelte personer. Hidtil har kun seks medlemsstater givet meddelelse om den modtagelseskapacitet, de råder over til at huse omfordelte personer. Alle medlemsstaterne skal give meddelelse herom inden udgangen af oktober. Den første omfordeling i praksis af mennesker med et klart behov for international beskyttelse Den 9. oktober 2015 forlod det første fly Rom med 19 eritreere, der skulle starte et nyt liv i Sverige. Fem kvinder og 14 mænd forlod Ciampino lufthavn, hvor kommissær med ansvar for migration og indre anliggender, Dimitris Avramopoulos, Luxembourgs udenrigsminister, Jean Asselborn, og Italiens indenrigsminister, Angelino Alfano, var til stede. Det var et vigtigt symbolsk øjeblik, som markerede starten på en ny europæisk tilgang til den måde, hvorpå vi behandler asylansøgninger. Ud over det symbolske heri er det imidlertid nu nødvendigt, at omfordeling bliver en rutinesag i Italien og Grækenland. Det første fly var resultatet af de italienske og svenske myndigheders, Frontex' og andre EU-organers, lokale ngo'ers og Europa-Kommissionens særlige udsendinges intensive forberedende arbejde i marken. En utrættelig indsats har sikret, at systemet fungerer, og den nødvendige registrering og behandling af oplysninger kan ske i hver enkelt fase på vejen. Det opsøgende arbejde i det eritreiske miljø var vigtigt for at sikre, at denne første omfordeling blev vellykket. I begyndelsen tøvede asylansøgerne med at lade sig registrere, fordi de ikke stolede på systemet. Det krævede en større indsats i ugerne forud herfor for Kommissionens udsendinge i marken, som arbejder sammen med UNHCR og lokale ngo'er, at overbevise den første gruppe personer om, at de rent faktisk ville blive omfordelt. Tilliden til systemet er imidlertid stigende, især efter den første omfordeling. Der er nu køer af mennesker, der ønsker at lade sig registrere på Lampedusa og i Villa Sikania. Flere end 100 eritreere står allerede nu klar som kandidater til omfordeling. Det er nu afgørende, at der sker yderligere omfordelinger, navnlig for at undgå, at der opstår en "flaskehals" af kandidater til omfordeling. Den vellykkede overførsel af den første gruppe personer inden for rammerne af omfordelingsordningen udgør det første vigtige skridt. Det er nu nødvendigt at gøre omfordelingerne til rutine, så de foregår løbende og i tilstrækkeligt omfang. Alle medlemsstaterne skal nu give Kommissionen et klart tilsagn om, hvor mange mennesker de vil tage imod som led i omfordelingen fra nu og frem til årets udgang, idet det erindres, hvor presserende denne udfordring er. II.3 Genbosætning Genbosætningen af mennesker med behov for international beskyttelse direkte fra tredjelande både opfylder EU's humanitære forpligtelser og sikrer et sikkert alternativ for flygtninge i forhold til selv at tage den farlige rejse til Europa. I omfordelings- og genbosætningsforummet den 1. oktober bekræftede medlemsstaterne deres tilsagn fra juli om at tage imod over 20 000 flygtninge de kommende to år på denne måde. På en genbosætningsworkshop den 2. oktober blev der fundet praktiske løsninger til at sikre en effektiv anvendelse af genbosætning. De første genbosætninger har nu fundet sted . Medlemsstaterne skal nu give Kommissionen meddelelse om, hvor mange mennesker de vil tage imod som led i genbosætningen de kommende seks måneder og hvorfra. II.4 Tilbagesendelse og tilbagetagelse Et vigtigt element i EU's asylsystem er at sikre, at de migranter, der ikke har ret til international beskyttelse, rent faktisk også sendes tilbage. Hidtil er det alt for få afgørelser om tilbagesendelse, der er blevet fuldbyrdet i praksis, og nettene af menneskesmuglere udnytter det til at tiltrække migranter, som ikke har brug for international beskyttelse. Jo mere effektivt tilbagesendelsessystemet bliver, jo mindre chance har menneskesmuglerne for at overbevise mennesker om, at de ikke vil blive fanget i nettet, selv om det konstateres, at de ikke har brug for international beskyttelse. I oktober 2015 godkendte medlemsstaterne i Rådet (retlige og indre anliggender) EU's handlingsplan for tilbagesendelse af migranter, som Kommissionen havde fremsat forslag til. Der er nu fokus på en hurtig og effektiv opfølgning. Italien har for nylig gennemført to tilbagesendelsesoperationer - 28 tunesere blev sendt tilbage til Tunesien fra Italien, og 35 egyptere blev sendt tilbage til Egypten. I oktober er der planlagt en fælles tilbagesendelsesoperation, der koordineres af Frontex, fra Italien og to fra Grækenland. Det er nødvendigt at øge hyppigheden af disse operationer. Af sikre effektive tilbagesendelser er en central del af migrationsstyringsstøtteholdene i "hotspots". Det kræver også, at der findes effektive systemer internt i EU for vedtagelse og fuldbyrdelse af afgørelser om tilbagesendelse. Der er i løbet af den seneste måned blevet taget konkrete skridt til at udvikle et system for integreret forvaltning af tilbagesendelser og at anvende EU's informationsudvekslingssystemer til at omfatte afgørelser om tilbagesendelse og indrejseforbud. De myndigheder i medlemsstaterne, der har ansvaret for tilbagesendelser, skal også have de nødvendige ressourcer til at udføre deres opgaver.

Det er kun muligt at gennemføre tilbagesendelser, hvis der er indgået en aftale med oprindelseslandene om tilbagetagelse af de pågældende personer. Tilbagetagelse er en nødvendig del af en effektiv migrationspolitik. De personer, der sendes tilbage, skal tages tilbage i deres oprindelsesland. Det kræver et tæt partnerskab med tredjelande med brug af alle de redskaber, vi har til rådighed. Medlemsstaterne og Kommissionen skal arbejde sammen om at finde den rette balance mellem pression og incitament i deres forbindelser med tredjelande for derved at øge antallet af tilbagesendelser. For at bistå med denne proces er medlemsstaterne enedes om at indsætte europæiske migrationsforbindelsesofficerer i elleve lande inden udgangen af 2015, men det er endnu ikke sket. Den højtstående repræsentant/næstformanden har indledt den første dialog på højt niveau med vigtige oprindelseslande, hvorfra der kommer irregulære migranter, og dette vil blive fulgt op af en række bredere dialoger med Etiopien, Somalia, Den Afrikanske Union og Sahel-landene. Den øjeblikkelige prioritet er at sikre, at de eksisterende tilbagetagelsesaftaler anvendes effektivt i praksis. Anvendelse af tilbagetagelsesaftalen: praktisk samarbejde med Pakistan EU indgik i 2012 en tilbagetagelsesaftale med Pakistan. I lyset af det store antal migranter herfra (se bilag 9) - i mange år var Pakistan det land, hvorfra der kom fjerde flest tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold i EU - har denne aftale særlig stor betydning. Det skønnes imidlertid, at kun ca. 54 % af de pakistanske statsborgere, der er omfattet af en afgørelse om tilbagesendelse i EU, rent faktisk sendes tilbage. Hvor effektiv gennemførelsen af denne aftale er, varierer betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat. Der er blevet konstateret en særlig blokering i Grækenland som følge af tvister vedrørende dokumentation. De særlige drøftelser vedrørende tilbagetagelser mellem Kommissionen, Grækenland og de pakistanske myndigheder i denne måned har til formål at sætte gang i tilbagesendelsesprocessen igen: Drøftelserne om anvendelsen af tilbagesendelsesaftalen mellem EU og Pakistan fandt sted i Athen mellem Kommissionen, Grækenland og pakistanske embedsmænd. Kontakterne mellem EU-delegationen i Islamabad og det pakistanske udenrigsministerium fandt sted samme dag. Kommissær Dimitris Avramopoulos rejser til Islamabad den 29. oktober for at drøfte en fælles plan vedrørende migration. Resultatet heraf skulle gerne være som følger: En fælles forståelse vedrørende anvendelsen af EU's tilbagetagelsesaftale mellem Grækenland og Pakistan. Frontex vil gennemføre fælles tilbagesendelsesoperationer for pakistanere fra Grækenland i november. Kommissionen vil på nuværende tidspunkt fremlægge en operationel handlingsplan for en bedre migrationsstyring med Pakistan. II.5 Andre måder at støtte medlemsstaterne på Medlemsstaterne har flere andre muligheder for at anmode EU om støtte og bistand til grænseforvaltning og migrationsstyring, som endnu ikke er blevet fuldt udnyttet. Medlemsstaterne kan anmode om indsættelse af hurtige grænseindsatshold for straks at få støtte til grænsebevogtning i tilfælde af et pludseligt eller voldsomt migrationspres. Kommissionen er af den opfattelse, at den situation, Grækenland har stået over for de seneste måneder, svarer nøjagtig til den, som disse indsatshold var tiltænkt. Hverken Grækenland eller Italien har gjort brug af denne mulighed. EU-civilbeskyttelsesmekanismen kan aktiveres af et land, hvis det finder, at det ikke kan klare en krisesituation alene. Denne mekanisme er baseret på frivillige bidrag fra medlemsstaterne (bl.a. ekspertbistand, udstyr, indkvartering og medicinsk udstyr). Medlemsstaterne blev i sidste måned anmodet om at give Kommissionen meddelelse om, hvilke ressourcer de kan holde i beredskab og indsætte for at hjælpe flygtninge. Kun otte medlemsstater har givet meddelelse om, at de har - begrænsede - civilbeskyttelsesressourcer eller eksperter, som de vil være villige til at indsætte allerede i år, hvis de blev anmodet herom. Kommissionen gentager derfor, at det er nødvendigt, at medlemsstaterne støtter mekanismen gennem betydelige bidrag. I 2015 blev EU's civilbeskyttelsesmekanisme aktiveret to gange for at bistå Ungarn og én gang for at bistå Serbien med at opfylde presserende behov som følge af en hidtil uset tilstrømning af flygtninge og migranter. Det skal også påpeges, at medlemsstaterne via Frontex' fælles operationer Triton og Poseidon fortsat yder daglig støtte til forvaltningen af de ydre grænser og derved redder tusindvis af migranter og flygtninge. På nuværende tidspunkt stiller 17 medlemsstater ressourcer til rådighed til Triton og 18 medlemsstater til Poseidon. De ressourcer, der stilles til rådighed, dækker imidlertid stadig ikke behovene. Fremskridt Det første "hotspotcenter" fungerer på Lampedusa (Italien). Det første "hotspotcenter" på Lésvos (Grækenland) vil blive taget i brug i løbet af de kommende dage. Omfordelingen til andre medlemsstater er begyndt. Migrationsstyringsstøtteholdene arbejder. De første genbosætninger har nu fundet sted. Frontex støtter tilbagesendelsesoperationer. Næste skridt I alt seks "hotspotcentre" skal være sat i drift i Italien inden årets udgang. I alt fem "hotspotcentre" skal være sat i drift i Grækenland inden årets udgang. Medlemsstaterne skal reagere på indkaldelser af eksperter og udstyr til støtte for migrationsstyringsstøtteholdene, således at de fuldt ud kan indsættes. Medlemsstaterne skal give meddelelse om, hvor mange omfordelings- og genbosætningspladser, de kan stille med, og specificere deres modtagelseskapacitet. Tilbagesendelserne fra Grækenland til Pakistan skal påbegyndes. Medlemsstaterne skal stille de fornødne ressourcer til rådighed for Frontex' fælles operationer Triton og Poseidon. III. Budgetstøtte For tre uger siden gav Kommissionen tilsagn om øjeblikkeligt at øge den finansielle støtte. Siden da har den fremsat forslag til ændringsbudgetter for at øge de finansielle ressourcer, der skal gå til håndtering af flygtningekrisen, med yderligere 1,7 mia. EUR i 2015 og 2016. Dette omfatter: Supplerende nødbistand allerede i 2015 inden for rammerne af Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden og Fonden for Intern Sikkerhed - Grænser (100 mio. EUR) (se bilag 8). Styrkelse af de tre vigtige agenturer med 120 stillinger (60 stillinger til Frontex, 30 til EASO og 30 til Europol). Supplerende midler til det europæiske naboskabsinstrument (300 mio. EUR) og omfordeling af andre EU-midler, således at EU-trustfonden for Syrien når op på mindst 500 mio. EUR i år. En forøgelse af midlerne til humanitær bistand med 500 mio. EUR (200 mio. EUR i 2015 og 300 mio. EUR i 2016) for at hjælpe flygtninge direkte, navnlig via UNHCR, Verdensfødevareprogrammet og andre relevante organisationer, som dækker flygtningenes basale behov såsom mad og husly. 600 mio. EUR i supplerende forpligtelser i 2016 for at øge nødfinansieringen af migrationspolitikken (94 mio. EUR), støtte omfordelingspakken (110 mio. EUR), øge de menneskelige og finansielle ressourcer til Frontex, EASO og Europol (ca. 86 mio. EUR til bistand til tilbagesendelser og i "hotspotområder" samt styrkelse af agenturerne) og øge midlerne til at bistå de medlemsstater, der er mest berørt af flygtningekrisen (310 mio. EUR). Det betyder, at de samlede midler, der er til rådighed til at håndtere flygtningekrisen, beløber sig til 9,2 mia. EUR i 2015 og 2016. Europa-Parlamentet og Rådet har handlet hurtigt for at vedtage disse ændringer af budgettet for 2015. Kommissionen har nu vedtaget ændringerne af budgettet for 2016 og opfordrer budgetmyndigheden til på samme måde at hastebehandle budgettet for 2016.

Det er vigtigt, at de nationale bidrag nu tages i brug for at styrke den overordnede europæiske indsats som supplement til denne betydelige forøgelse af de migrationsrelaterede midler på EU-budgettet. EU's stats- og regeringschefer erkendte dette den 23. september og fremhævede behovet for, at de nationale regeringer bidrager og modsvarer EU's midler i bestræbelserne for at: Bidrage til at dække flygtningenes presserende behov gennem UNHCR, Verdensfødevareprogrammet og andre organisationer med mindst 1 mia. EUR. Da der via EU-budgettet ydes en yderligere støtte på 200 mio. EUR i år og 300 mio. EUR næste år, kræves der forpligtelser på 500 mio. EUR fra de nationale budgetter. Siden 23. september har ti medlemsstater givet tilsagn om yderligere bidrag på i alt ca. 275 mio. EUR. Reelt er det dog alene to medlemsstater, nemlig Det Forenede Kongerige og Tyskland, der har givet tilsagn om over 80 % af dette beløb. Der mangler stadig 225 mio. EUR. Bidrage til en væsentlig forøgelse af EU's regionale trustfond som reaktion på krisen i Syrien. Kommissionen opfordrer medlemsstaterne til at modsvare de 500 mio. EUR fra EU-budgettet. Selv om den aktuelle krise først og fremmest skyldes situationen i Syrien, og denne trustfond udgør et fleksibelt instrument til brug ved hurtige indsatser, har reaktionen fra medlemsstaterne hidtil været beskeden, idet kun to medlemsstater har givet tilsagn om støtte, nemlig Italien med 3 mio. EUR og Tyskland med 5 mio. EUR. Der mangler næsten i alt 492 mio. EUR. Bidrage med national støtte til nødtrustfonden for stabilitet og håndtering af de grundlæggende årsager til ulovlig migration og til, at personer drives på flugt i Afrika. Kommissionen finder, at medlemsstaterne bør bidrage med lige så meget som de 1,8 mia. EUR fra EU-budgettet. Igen har støtten været ubetydelig, idet kun tre medlemsstater (Luxembourg, Tyskland og Spanien) hidtil har givet tilsagn om hver 3 mio. EUR. Seks medlemsstater har uformelt bekræftet deres bidrag, men uden at fremlægge klare oplysninger om beløb. Fire andre har udtalt, at det er "meget sandsynligt", at de vil bidrage, og fire overvejer stadig at gøre det. To ikke-EU-lande har uformelt antydet, at de kunne tænke sig at bidrage med i alt 9 mio. EUR. Det betyder, at der stadig mangler så meget som 1 791 mio. EUR. Finansielle midler er en forudsætning for, at vi kan både tackle flygtningenes øjeblikkelige behov og begynde at tage fat på de bagvedliggende årsager. Det er af afgørende betydning, at forskellen mellem de behov, som Det Europæiske Råd fastslog, og de midler, som bare nogle få medlemsstater hidtil har givet tilsagn om, hurtigt dækkes (se bilag 7). Fremskridt Europa-Parlamentet og Rådet har vedtaget Kommissionens forslag om at stille yderligere 800 mio. EUR til rådighed til støtte for flygtninge- og migrationspolitikken i 2015. Næste skridt Europa-Parlamentet og Rådet skal vedtage de ændringer af budgettet for 2016, som Kommissionen har foreslået. Medlemsstaterne er nødt til at supplere tilsagnene om 500 mio. EUR i støtte til humanitær bistand til flygtninge, således at det samlede beløb når op på 1 mia. EUR. Medlemsstaterne skal modsvare de 500 mio. EUR, der stilles til rådighed på EU-budgettet til EU's trustfond for Syrien og de 1,8 mia. EUR i EU-midler til EU's trustfond for Afrika. I den forbindelse er der rejst spørgsmål om, hvordan udgifter til håndtering af flygtningekrisen skal behandles inden for rammerne af stabilitets- og vækstpagten. Kommissionen har bekræftet, at hvis den modtager en specifik anmodning fra en medlemsstat, vil den undersøge, om og hvordan disse udgifter er forenelige med stabilitets- og vækstpagtens gældende regler. Det omfatter den fleksibilitet, der indgår i pagten for at reagere på uforudsete omstændigheder og usædvanlige begivenheder. Det vil være nødvendigt at foretage denne vurdering i hvert enkelt tilfælde som en del af analysen af de nationale finanspolitiske dokumenter. Vurderingen skal baseres på dokumentation for de påløbne nettoomkostninger i overensstemmelse med den aftalte metodologi for anvendelsen af pagten. IV. Gennemførelse af EU-retten Det fælles europæiske asylsystem har til formål at hjælpe mennesker med behov for international beskyttelse og sende migranter uden ret til at opholde sig på EU's område tilbage. For at kunne gennemføre dette har EU nu et sæt fælles regler vedrørende asyl og irregulær migration. Disse regler er imidlertid ikke blevet anvendt korrekt. Et eksempel på Kommissionens indsats for at sikre en effektiv gennemførelse af reglerne er på tilbagesendelsesområdet, hvor Kommissionen har hjulpet medlemsstaterne med at forstå, hvilke konsekvenser reglerne har. Den har haft særlige dialoger med medlemsstaterne for at fremhæve de foranstaltninger, det er nødvendigt at træffe for at opfylde forpligtelsen til at fuldbyrde afgørelser om tilbagesendelse. Medlemsstaterne skal sikre, at en irregulær migrant fysisk er til stede med henblik på tilbagesendelse, og anvende frihedsberøvelse som en lovlig sidste udvej, hvis det er nødvendigt for at undgå, at den irregulære migrant forsvinder. Så længe der er rimelig sandsynlighed for, at en migrant bliver tilbagesendt, bør udsigterne hertil ikke undermineres af, at frihedsberøvelsen slutter for tidligt. Desuden kan det have stor indflydelse på virkningerne af den praktiske fuldbyrdelse af afgørelser om tilbagesendelse, at der hurtigt træffes afgørelse, og at der er personale og tilstrækkelig detentionskapacitet til rådighed. Kommissionen har siden august sendt administrative skrivelser til fem medlemsstater vedrørende Eurodac-forordningen om fingeraftryk og til ti medlemsstater om korrekt gennemførelse af direktivet om tilbagesendelse. Alle de berørte medlemsstater har svaret, hvad angår Eurodac-forordningen, og Kommissionen er nu ved at vurdere svarene for at se, om de er tilstrækkelige, eller om der skal indledes traktatbrudssager. Hvad angår direktivet om tilbagesendelse, har Kommissionen hidtil kun modtaget ét svar. Den afventer de resterende svar og vil hurtigt foretage en vurdering af situationen. Derudover er der sendt endnu en administrativ skrivelse til en medlemsstat vedrørende overholdelsen af direktivet om asylprocedurer, direktivet om modtagelsesforhold og Schengengrænsekodeksen. Hvad angår Kommissionens beslutning i september om at vedtage 40 afgørelser vedrørende potentielt eller faktisk traktatbrud i forbindelse med direktivet om asylprocedurer, direktivet om modtagelsesforhold og kvalifikationsdirektivet foruden de 34 sager, der blev indledt inden da, har Kommissionen hidtil ikke modtaget nogen svar. I lyset af den særlige betydning, denne lovgivning har, opfordres medlemsstaterne kraftigt til at svare hurtigst muligt inden for svarfristen på to måneder. Kommissionen vil fortsætte med hurtigt og effektivt at indlede traktatbrudssager, når det er nødvendigt, for at sikre fuld overholdelse af EU-retten på dette område (se bilag 6). De prioriterede foranstaltninger, der blev indkredset i september, understregede behovet for at give Grækenland særlig opmærksomhed. Medlemsstaterne har ikke kunnet sende asylansøgere tilbage til Grækenland siden 2010-2011. I 2010 fastslog Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, at der havde været en række tilsidesættelser af den europæiske menneskerettighedskonvention. Domstolen bekræftede derved, at man ikke kan gå ud fra, at medlemsstaterne overholder asylansøgernes grundlæggende rettigheder, hvis de sender dem tilbage til Grækenland inden for rammerne af Dublinordningen. Som anført ovenfor har Kommissionen afsat betydelige ressourcer til at bistå Grækenland. Medlemsstaterne er nu begyndt at bidrage hertil. Der er blevet gjort betydelige fremskridt inden for kort tid. Med indsættelsen af migrationshåndteringsstøtteholdene er der taget fat på de vigtigste mangler, som gjorde, at Dublinordningen i praksis ophørte med at fungere, idet modtagelsesfaciliteterne er ved at blive udvidet, og man er ved at vende tilbage til et robust system for behandling af asylansøgninger.

De hidtidige fremskridt har været opmuntrende og skal fortsætte. På det grundlag vil Kommissionen vurdere situationen den 30. november 2015, og hvis alle betingelser er opfyldt, vil den på Det Europæiske Råds møde i december 2015 eller i marts 2016 anbefale, at overførslerne til Grækenland inden for rammerne af Dublinordningen genoptages. Flere medlemsstater har for nylig midlertidigt genindført grænsekontrollen i medfør af Schengengrænsekodeksen. Dette kan begrundes i ekstraordinære krisesituationer og navnlig i tilfælde af alvorlige trusler mod den offentlige orden eller den nationale sikkerhed i en medlemsstat. Det må dog aldrig blive mere end en kortvarig foranstaltning, indtil situationen er stabil. Kommissionen er på nuværende tidspunkt ved at afslutte sin vurdering af situationen og vedtage en udtalelse vedrørende forlængelsen af den midlertidige grænsekontrol i Tyskland, Østrig og Slovenien på grundlag Schengengrænsekodeksen. Fremskridt Kommissionen har taget fat på manglerne i medlemsstaternes fuldstændige gennemførelse og anvendelse af EU-retten. Modtagelsesfaciliteterne er ved at blive udvidet, og der er nu ved at blive skabt forudsætninger for at sikre et korrekt fungerende asylsystem og en korrekt behandling af asylansøgninger i Grækenland. Næste skridt Kommissionen vil sikre en aktiv og hurtig opfølgning af alle traktatbrudssager vedrørende asyl og tilbagesendelse. Kommissionen vil inden 30. november 2015 vurdere situationen med hensyn til overførsler af migranter til Grækenland inden for rammerne af Dublinordningen. V. Den eksterne dimension I den europæiske dagsorden for migration blev det understreget, at migrationspolitikken skal fungere efter hensigten både uden for og inden for EU. Europa har altid taget imod mennesker med behov for beskyttelse. Det er imidlertid i alles interesse, at der tages fat om roden til de kriser, der tvinger flygtninge til at forlade deres hjem og rejse under stor fare. I forbindelse med de prioriterede foranstaltninger og den fælles meddelelse fra Kommissionen og den højtstående repræsentant/næstformanden i sidste måned var en af prioriteterne at sætte migration højst på listen over EU's udenrigsanliggender. Det har udmøntet sig i tildelingen af ekstra midler, jf. ovenfor. Den diplomatiske offensiv, der er i gang, har også sat migration i centrum for bilaterale, regionale og multilaterale dialoger. Tyrkiet er en vigtig partner. Sammen med Libanon og Jordan har landet taget det største ansvar for den humanitære indsats for at huse syriske flygtninge. Dets geografiske beliggenhed gør det til en vigtig rute, der benyttes af migranter, der ankommer til landene i Vestbalkan. Tyrkiet har vist, at det er i stand til at gøre en stor indsats for at bekæmpe menneskesmugling. I den deltaljerede handlingsplan vedrørende migration, som kommissionsformand Jean-Claude Juncker gav præsident Recep Tayyip Erdoğan den 5. oktober, fastsættes en række konkrete foranstaltninger, der omfatter både støtte til flygtninge, migranter og deres værtssamfund og en styrkelse af samarbejdet om at forhindre irregulær migration. Der fastsættes heri en række foranstaltninger på kort, mellemlang og lang sigt. Kommissionen har på nuværende tidspunkt gang i en aktiv dialog med de tyrkiske myndigheder om at færdiggøre handlingsplanen. Samarbejdet med Tyrkiet var også et af de vigtigste aspekter ved højniveaukonferencen om ruten over det østlige Middelhavsområde og det vestlige Balkan, der blev afholdt den 8. oktober af den højtstående repræsentant/næstformanden og det luxembourgske formandskab. På mødet blev der opnået enighed om en række praktiske foranstaltninger for at fremme et mere effektivt samarbejde med partnerlande langs ruten, bl.a. støtte til de lande, hvor der først søges om asyl, og til transitlandene samt foranstaltninger for at tackle de bagvedliggende årsager og bekæmpe menneskesmugling . Den højtstående repræsentant/næstformanden har været involveret i omfattende diplomatiske kontakter med henblik på at finde en løsning på krisen i Libyen. Denne politiske og finansielle indsats er sket til støtte for FN-generalsekretærens særlige repræsentant, Bernardino Léon, som den 8. oktober fremlagde slutteksten til den libyske politiske aftale for alle deltagerne i den politiske dialog. Der fokuseres nu på at få parterne til at godkende denne aftale, hvorefter EU øjeblikkelig står parat med en betydelig støttepakke til den nye nationale enhedsregering, hvilket vil være til gavn for den libyske befolkning. Rådet (udenrigsanliggender) vedtog på sit møde den 12. oktober en række konklusioner i den henseende. Den 7. oktober gik EU's militæroperation i det sydlige Middelhav - EUNAVFOR MED Operation SOPHIA - ind i sin anden fase i internationale farvande, efter at den med succes havde opfyldt målene for første fase (overvågning og vurdering af menneskesmugler- og menneskehandelsnetværkene) og været med til at redde over 3 000 mennesker. Den vil nu kunne gennemføre bording, ransagning, beslaglæggelser og omdirigering på åbent hav af fartøjer, der mistænkes for at blive anvendt til menneskesmugling eller menneskehandel, og vil bidrage til at få de mistænkte smuglere indbragt for domstolene. Det er et vigtigt skridt i nedbrydningen af menneskesmuglernes/menneskehandlernes forretningsmodel, og FN's Sikkerhedsråd gav stor politisk opbakning hertil ved vedtagelsen af resolution 2240 den 9. oktober. Under ledelse af den højtstående repræsentant/næstformanden vedtog Rådet (udenrigsanliggender) den 12. oktober konklusioner om krisen i Syrien. EU vil på grundlag heraf øge sit engagement i støtten til den FN-ledede internationale indsats for at finde en politisk løsning på konflikten. Den højtstående repræsentant/næstformanden er aktivt involveret heri sammen med alle de vigtige regionale og internationale aktører, bl.a. Rusland, USA, Saudi Arabien, Iran, Tyrkiet og Irak. EU-Udenrigstjenesten har truffet foranstaltninger for at øge støtten til den politiske opposition i og uden for Syrien som en part i overgangsprocessen og fortsætte med at forsøge at få de mange politiske og militære segmenter til at nærme sig hinanden og stå samlet bag en fælles strategi. Den 7. og 9. september gennemførte EU-Udenrigstjenesten sammen med FN's særlige udsending, Staffan de Mistura, detaljerede konsultationer med fagfolk inden for fredsmægling, navnlig fra Rusland, Iran, Egypten og Saudi Arabien samt syriske udsendinge fra medlemsstaterne. EU er også aktiv i nogle af de arbejdsgrupper, der er nedsat af den lille gruppe af den globale koalition mod IS, nemlig om stabilisering, udenlandske krigere og bekæmpelse af finansiering af terrorisme. EU's regionale strategi for Syrien og Irak samt for truslen fra IS er ved at blive gennemført. Migration var et af hovedemnerne i drøftelserne mellem repræsentanter for EU-institutionerne og medlemsstaterne på FN's 70. generalforsamling i slutningen af september. I den forbindelse blev det understreget, at der er brug for en mere proaktiv indsats og et større engagement fra det internationale samfund for at imødegå udfordringerne ved migration og menneskelig mobilitet, navnlig i lyset af den syriske flygtningekrise. EU's handlingsplan for bekæmpelse af smugling af migranter, der blev fremlagt i maj, er nu ved at blive gennemført - samtidig med en række håndhævelsesaktioner både inden for og uden for EU - der er f.eks. kampagner på vej i Etiopien og Niger for at forhindre menneskesmugling ved kilden. I forbindelse med den nye opprioritering af migrationsspørgsmål vil der i næste måned blive særlig fokus på topmødet om migration i Valletta (11.-12. november). Dette møde er ved at blive grundigt forberedt sammen med afrikanske partnere. Det vil være en lejlighed til at vise, at både EU og dets afrikanske partnere er i stand til at gøre en håndgribelig indsats for at tage fat om de grundlæggende årsager til irregulær migration og sikre en ordentlig, sikker, regulær og ansvarlig migration og menneskelig mobilitet. Det er afgørende for sådanne partnerskaber, at EU yder støtte til sine partnere - i form af finansiel bistand og ekspertbistand samt en tillid, der gør det muligt at samarbejde og gøre en fælles indsats. Hvor vellykket topmødet bliver, hænger uløseligt sammen med den fælles indsats, der gøres for at sikre et større finansielt bidrag til EU's nødtrustfond for Afrika (se ovenfor under punkt III). Fremskridt Den højtstående repræsentants/næstformandens og kommissærernes række af møder på højt niveau har sat gang i den nye diplomatiske offensiv på migrationsområdet. EUNAVFOR MED operation Sophia har opfyldt målene for første fase. Næste skridt Færdiggørelse af handlingsplanen med Tyrkiet. Den højtstående repræsentant/næstformanden har planlagt en række dialoger på højt niveau med Etiopien, Den Afrikanske Union og Somalia den 20.-21. oktober. EUNAVFOR MED operation Sophia er ved at opfylde målene for anden fase. EU skal støtte den nye enhedsregering i Libyen. EU skal øge sit engagement i støtten til den FN-ledede internationale indsats for at finde en politisk løsning på konflikten i Syrien. Topmødet om migration i Valletta. VI.Konklusion De operationelle og budgetmæssige foranstaltninger, der er redegjort for ovenfor, har til formål at sikre den støtte, der er nødvendig for at få EU's migrationssystem til igen at fungere under ordnede forhold, hvor reglerne anvendes korrekt, og systemet er robust nok til at reagere på de uundgåelige store udsving i migrationen. En forudsætning for at genskabe stabilitet er bl.a., at forvaltningen af de ydre grænser fungerer. Dette er helt centralt i Kommissionens tilsagn om inden årets udgang at fremlægge en række forslag med henblik på at udvikle et fuldt operationelt europæisk grænse- og kystvagtsystem i erkendelse af, at det nødvendigt at støtte medlemsstaterne mere i de udfordringer, de står over for ved forvaltningen af EU's ydre grænser. Resumé af de specifikke konklusioner Medlemsstaterne skal hurtigt indgive deres bidrag til at dække de af EU-agenturerne skønnede behov for at gennemføre "hotspottilgangen". Italien og Grækenland skal øge deres modtagelseskapacitet. Medlemsstaterne skal give meddelelse om deres kapacitet til at modtage omfordelte personer. Medlemsstaterne skal give klare tilsagn om, hvor stort et antal personer de ønsker at tage imod som led i omfordelingen fra nu og frem til årets udgang. Medlemsstaterne skal nu give Kommissionen meddelelse om, hvor mange mennesker de vil tage imod som led i genbosætningen de kommende seks måneder og hvorfra. Medlemsstaterne skal nu hurtigt gennemføre EU's handlingsplan om tilbagesendelse af migranter, som Kommissionen fremsatte forslag til, for at sikre et effektivt tilbagesendelsessystem på EU-plan. EU skal indsætte europæiske migrationsforbindelsesofficerer i elleve tredjelande inden udgangen af 2015. Medlemsstaterne skal støtte EU's civilbeskyttelsesordning med betydelige bidrag. Medlemsstaterne skal stille de fornødne ressourcer til rådighed for Frontex' fælles operationer Triton og Poseidon. Medlemsstaterne skal bidrage og modsvare EU-midlerne i bestræbelserne for at støtte UNHCR, Verdensfødevareprogrammet og andre internationale organisationer, EU's trustfond for Syrien og EU's trustfond for Afrika. Europa-Parlamentet og Rådet skal vedtage det forslag til ændring af budgettet for 2016, som Kommissionen har fremsat. Kommissionen vil fortsætte med hurtigt og effektivt at gennemføre traktatbrudsprocedurer, når det er nødvendigt, for at sikre fuld overholdelse af EU-retten på asyl- og tilbagesendelsesområdet. Kommissionen vil vurdere situationen inden den 30. november 2015, og hvis alle betingelser er opfyldt, vil den på Det Europæiske Råds møde i december 2015 eller i marts 2016 anbefale, at overførslerne til Grækenland inden for rammerne af Dublinordningen genoptages. Kommissionen er på nuværende tidspunkt ved at afslutte sin vurdering af situationen og vedtage en udtalelse vedrørende forlængelsen af den midlertidige grænsekontrol i Tyskland, Østrig og Slovenien på grundlag af Schengengrænsekodeksen. Kommissionen vil færdiggøre handlingsplanen med Tyrkiet.