Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om fremme af en mere inklusiv og bæredygtig bankunion gennem forbedring af de europæiske bankers bidrag til den lokale udvikling og opbygning af et socialt ansvarligt internationalt og europæisk finansielt system

(initiativudtalelse)

(2020/C 364/02)

Ordfører: Giuseppe GUERINI

Plenarforsamlingens beslutning 20.2.2020 Retsgrundlag Forretningsordenens artikel 32, stk. 2 Initiativudtalelse Kompetence Sektionen for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed Vedtaget i sektionen 24.6.2020 Vedtaget på plenarforsamlingen 16.7.2020 Plenarforsamling nr. 553 Resultat af afstemningen (for/imod/hverken for eller imod) 205/6/6

1. Konklusioner og anbefalinger

1.1. De regler, der i de senere år er blevet indført på internationalt og europæisk plan, har ikke altid taget fuldt ud højde for de forskellige former for banker, der findes i Europa, og som bidrager til sektorens diversitet. Dette har haft betydelige konsekvenser for de mindre banker og de regionale banker, som ofte er andelsbanker og især findes i medlemsstater som Italien og Spanien.

1.2. De forskellige modeller, der sikrer alsidigheden og diversiteten i det europæiske banksystem, er ikke blevet berørt på samme måde af lovindgrebene efter finanskrisen. I nogle tilfælde er det de banker, der bidrog mindst til krisen i 2008, som er blevet hårdest ramt af de bestemmelser, der blev indført som reaktion på denne krise.

1.3. EØSU anerkender, at Kommissionen ved at tage hensyn til de mindste og mindst komplekse banker i sine seneste lovindgreb har gjort fremskridt, men er af den opfattelse, at bankreglerne bør være endnu mere forholdsmæssige afhængigt af karakteren af de banker, der reguleres, dog således at det ikke går ud over tilsynskravenes effektivitet. På den anden side må de generelle principper og målsætninger, som ligger til grund for de foranstaltninger, der er blevet indført siden finanskrisen, ikke bringes i fare eller undergraves, da de har vist sig at være både nødvendige og effektive. Det finansielle systems sikkerhed, stabilitet og robusthed er altafgørende.

1.4. EØSU bifalder den nylige beslutning om at udsætte gennemførelsen af Basel III-aftalerne og mener, at den nye bestemmelse om kapitalkrav, når tid er, bør gennemføres, så der tages tilstrækkeligt hensyn til de forskellige bankforretningsmodeller i Europa og deres bidrag til en diversificeret og modstandsdygtig bankunion.

1.5. EØSU ønsker, at det i højere grad anerkendes, at de lokale og regionale banker, der i nogle medlemsstater som Italien og Spanien ofte er organiseret som andelsbanker, spiller en særlig rolle i forhold til familier og SMV'er på lokalt plan. Undertiden er de den vigtigste, hvis ikke den eneste, kilde til lån for tusindvis af europæiske borgere og virksomheder.

1.6. EØSU opfordrer endvidere til en ordentlig anerkendelse af det bidrag, de større andelsbanker i lande som Tyskland, Østrig, Nederlandene og Frankrig leverer til det europæiske banksystem. I de tilfælde hvor de bidrager til systemiske risici, skal dette tages behørigt i betragtning i forbindelse med regulering og tilsyn.

1.7. Det er også vigtigt at være opmærksom på den vigtige rolle, de spiller for det økonomiske demokrati, idet de fremmer inddragelsen af deres interessenter, som ikke blot er aktionærer eller kunder, men andelshavere, der med én stemme hver kan deltage i ledelsesbeslutningerne, som således får mere fokus på interessentværdi end på aktionærværdi.

1.8. Efter EØSU's opfattelse kommer de europæiske banker, herunder de regionale banker og andelsbankerne, til at spille en central rolle for den økonomiske genopretning efter covid-19-krisen, når det gælder om at støtte økonomien og beskæftigelsen.

1.9. Et diversificeret banksystem, som inddrager en lang række interessenter, og som er rodfæstet i regionerne og lokalsamfundene, er også en vigtig garanti for et fortsat fælles, deltagelsesbaseret socialt ansvar mellem borgere, SMV'er og de enkelte erhvervsdrivende med et stærkt engagement i realøkonomien.

2. Generelle bemærkninger

2.1. Denne initiativudtalelse er EØSU's bidrag til en bankunion, som opfylder de mål for bæredygtig udvikling og social inklusion, der er forudsætninger for Den Europæiske Unions fremtidige konkurrenceevne i lyset af den lange række af globale udfordringer. På den baggrund ønsker EØSU at gøre det klart, at en inklusiv, diversificeret og bæredygtig bankunion er i civilsamfundets interesse.

2.2. Dette bidrag kommer i kølvandet på en række andre udtalelser fra EØSU om de lokale bankers og andelsbankernes rolle ( 1 ) . En rolle, som er blevet endnu vigtigere i dag, hvor vi står midt i en global sundhedsmæssig, humanitær, økonomisk, beskæftigelsesmæssig og social krise som følge af covid-19-udbruddet.

2.3. Den til stadighed mere og mere omfattende EU-regulering af bankerne, som igennem årene gradvist er blevet mere restriktiv, har ikke altid taget højde for de forskellige bankmodeller, der bidrager til banksektorens diversitet i Europa, ligesom de regler, der er blevet udviklet, heller ikke altid har været forholdsmæssige og dermed velegnede for de mindre regionale banker.

2.4. Nedenstående punkter vedrører først og fremmest de lokale banker, som ofte er små med en forenklet ledelsesstruktur. De vedrører ligeledes de forskellige typer og størrelser af andelsbanker i Europa. I nogle lande som Italien og Spanien er der mange små og rent lokale banker af denne type. I andre medlemsstater som Tyskland, Østrig og Nederlandene er de derimod vigtige aktører, men som andelsbanker, er de kendetegnet af det samme som andre andelsbanker, nemlig ønsket om interessentværdi snarere end (overvejende) aktionærværdi. Andelsbanker, der indgå i en bankkoncern, der er børsnoteret, ligner på adskillige områder andre børsnoterede selskaber.

2.5. Forståelse af bankreguleringen kræver, at vi med et kritisk blik ser tilbage på de begivenheder, der igennem årene har sat deres præg på de reguleringsmæssige rammer i EU, og at vi har et skarpt blik for den udvikling, vi ønsker.

2.6. Hvad tilbageblikket angår, skal det understreges, at den gældende regulering i høj grad er en reaktion på krisen i 2008. EU-lovgiveren ønskede at ændre reglerne for at afhjælpe de mangler, som blev afdækket af krisen, og ikke mindst gøre bankerne bedre rustede og mere solide i tilfælde af kommende kriser.

2.7. Selv om formålene med de gennemførte reformer var og er fornuftige, er der ingen tvivl om, at den tilgang, som banktilsynsmyndigheden hidtil har fulgt, har haft asymmetriske konsekvenser for de forskellige sektorer af banksystemet.

2.8. De forskellige modeller, der sikrer alsidigheden og diversiteten i det europæiske banksystem, er ikke blevet berørt på samme måde af de gennemførte reformer. I nogle tilfælde er det de forretningsmodeller, der bidrog mindst til krisen i 2008, såsom lokale banker, der ofte er små og i nogle medlemsstater andelsbanker, der er blevet hårdest ramt af reglerne.

2.9. Til dels fordi reguleringen pålagde en stadig mere uholdbar byrde på en række områder, blev de små og mellemstore lokale banker udsat for et stadig større reguleringsmæssigt pres for at gå sammen i større koncerner og fusionere eller blive tvunget ud af markedet med deraf følgende mindre diversitet i det europæiske banksystem.

3. Lokale banker og bankregulering: generelle betragtninger

3.1. De forskellige standarder, der i de senere år er blevet indført for at gennemføre internationale aftaler og EU-lovgivning, har gjort det vanskeligt for de små og mellemstore banker, navnlig andelsbanker, regionale banker og gensidige banker af tre årsager: a) overholdelsesomkostninger, der skyldes en omfattende, kompleks og meget detaljeret regulering, som konstant ændres b) begrænset anerkendelse af, at de lokale banker har en anden systemisk indvirkning i forhold til risici c) de store systemiske banker er bedre stillede, når det gælder finansieringsomkostninger.

3.2. EØSU mener derfor, at lovgiveren straks må gribe ind for at sikre, at bankreguleringen i højere grad er strukturelt forholdsmæssig og tilpasset de enheder, der reguleres. Lovgiveren bør sigte mod at nå tre mål: a) mindske kunstig konkurrenceforvridning som følge af regler, der ikke er forholdsmæssige eller tilpasset de særlige forhold, herunder fastlæggelsen af forretningsmål, der kendetegner de regulerede enheder b) sikre en diversificeret europæisk banksektor, der dermed er bedre i stand til at komme igennem fremtidige finansielle og økonomiske kriser c) øge (ikke mindske) kreditstøtten til SMV'er, som har afgørende betydning for økonomien i Europa.

3.3. EØSU støtter den nylige beslutning om at udsætte datoen for gennemførelse af Basel III-aftalerne og er af den klare overbevisning, at de, når tid er, bør omsættes til EU-lovgivning på en sådan måde, at der tages tilstrækkeligt hensyn til de forskellige bankforretningsmodeller i Europa.

3.4. Med henblik på gennemførelsen af de nye reformer i Baselaftalerne mener EØSU, at det vil være hensigtsmæssigt at opregne og følge de syv principper, som Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici fastsatte i juni 2019, og som blev udarbejdet inden ESRB tog hul på høringsvurderingen ( 2 ) , nemlig a) Fleksibilitet : Den finansielle regulering bør kunne udvikle sig sammen med det finansielle system og må ikke hindre innovation. Det betyder, at den ikke må skabe væsentlige hindringer for nye bankers adgang til sektoren, og at den ikke må modvirke udviklingen af nye forretningsmodeller eller bevarelsen af alternative bankmodeller, der er blevet etableret over tid, såsom andelsmodellen. b) Diversitet : Diversiteten i de finansielle institutioner og forretningspraksisser bør bevares, eftersom denne diversitet udgør en effektiv beskyttelse mod systemisk ustabilitet. Det er vigtigt, at de regulerede virksomheder og aktiviteter ikke bliver alt for homogene. F.eks. øger evnen til at udvikle »antistoffer« og diversificerede former for reaktion på eller modstandsdygtighed over for negative økonomiske cyklusser den samlede stabilitet i finanssektoren og mere generelt i økonomien. c) Forholdsmæssighed : Reguleringsbyrden bør stå i forhold til vigtigheden af den markedsdefekt, der skal afhjælpes, og den systemiske betydning af de regulerede enheder. d) Afviklingsmuligheder : Reguleringen må sikre, at ikkerentable institutioner kan forlade systemet uden fare for den systemiske stabilitet. Det er dog nødvendigt at vedtage politikker, der tager højde for de pågældende institutioners interne struktur og kompleksitet. e) Systemisk perspektiv : Den finansielle regulering bør have til formål at sikre, at der fortsat leveres vigtige finansielle tjenester til samfundet som helhed. En reguleringsramme, der fremmer koncentration af aktiviteter i et begrænset antal finansielle institutioner, kan være mere sårbart, da det er afhængigt af en håndfuld institutioners overlevelse. f) Tilgængelighed af oplysninger : De informationsstrømme fra bankerne til reguleringsmyndighederne, der er nævnt i sektorbestemmelserne, bør gøre det muligt hurtigt at identificere smittekanaler og sårbare områder. g) Ikkelovbestemt regulering : Blot fordi der findes regulering, må det ikke forhindre, at der findes løsninger, som har været afprøvet uden for de strengt reguleringsmæssige rammer.

4. Konkrete forslag til gennemførelse af de nye bestemmelser i reguleringsrammen for bankunionen

4.1. Der er rimelig grund til at antage, at Kommissionen i mandatperioden 2019-2024 vil revidere sit lovgivningsprogram som følge af covid-19-krisen. Indtil vi kender det nye program, bør følgende nøgleprincipper efter EØSU's opfattelse være retningsgivende for tilpasningen af reguleringen af det europæiske banksystem.

4.2. Baselaftalerne (der blev indgået i december 2017) skal omsættes i lovgivningen og den fortolknings- og skønsmargen, der er, bør i højere grad udnyttes, end det var tilfældet i forbindelse med Basel II- og Basel III-rammerne. Generelt bør det anerkendes, at Kommissionen har taget nogle skridt i den rigtige retning for at forenkle reglerne for de mindste og ikkekomplekse banker på forskellige områder såsom indberetningskrav, tilsyn og kapitalkrav (SMV-støttefaktoren). Det er dog nødvendigt at arbejde videre i den retning og så vidt muligt tilpasse reglerne til de forskellige forretningsmodeller, uden at det går ud over effektiviteten af tilsynsbestemmelserne.

4.3. Især anerkender EØSU, at de lokale og regionale banker, der i nogle medlemsstater som Italien og Spanien ofte er organiseret som andelsbanker, spiller en særlig rolle i forhold til SMV'er og familier. EØSU anerkender endvidere det bidrag, de større andelsbanker i lande som Tyskland, Østrig og Nederlandene leverer til det europæiske banksystem. I de tilfælde hvor de bidrager til systemiske risici, skal dette tages behørigt i betragtning i forbindelse med regulering og tilsyn.

4.4. Det ville være godt for Europas økonomi og banksystem, hvis man gik bort fra princippet (fastsat i artikel 40 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 468/2014 ( 3 ) ) om, at banker, der er en del af en »signifikant« koncern, selv skal betragtes som »signifikante«, selv om de reelt har en meget beskeden størrelse, rolle og eksponering for de såkaldte systemiske risici, med det formål at anerkende de former for proportionalitet, der blev indført i maj 2019 med CRD V og CRR II (den såkaldte »bankpakke«). Med artikel 84, stk. 4, i CRD V og artikel 4, stk. 1, nr. 145), i CRR II indføres begrebet »lille og ikkekomplekst institut«, for hvilke der skal være lempeligere krav, især oplysningskrav.

4.5. EØSU mener, at definitionen af »lille og ikkekomplekst institut« baner vej for en systematisk tilgang til forholdsmæssighed. Forenklede krav til et lille og ikkekomplekst institut bør ikke være begrænset til oplysningskravene. Det bør være muligt at udvide forenklingen til andre tilsyns- og overvågningskrav. F.eks. bør et lille og ikkekomplekst institut ikke være underlagt samme tilsyn som et »signifikant« institut, når det er forbundet til en »signifikant« koncern, som efter national ret er underlagt et sådant tilsyn. En sådan situation kunne i praksis udmønte sig i en form for dobbelt tilsyn af de mindre banker på forskellige niveauer med betydelige negative virkninger både for bankernes overholdelsesomkostninger og for bankmyndighedernes reguleringsomkostninger.

4.6. EØSU opfordrer også til en revision af de regler og mekanismer, der gælder for bankers afvikling og likvidation, metoden til beregning af MREL ( 4 ) og de alternative foranstaltninger, der kan træffes af bestemte indskudsgarantifonde ( 5 ) , som nogle banker og andelsbanker har oprettet på grundlag af EU-Domstolens dom af 19. marts 2019 i Tercas-sagen ( 6 )

4.7. Den nye primære regulering og tilsynsbestemmelserne for bæredygtig finansiering må ikke udløse flere omkostninger til overholdelse og deraf følgende tilsynsmodeller, der ikke er bæredygtige for små banker og andelsbanker.

4.8. EØSU bifalder de forslag, som Europa-Parlamentets Økonomi- og Valutaudvalg fremsatte i 2019 vedrørende indførelsen af en »grøn og social støttefunktion« for at reducere kapitalabsorberingen ved finansiering til virksomheder inden for den sociale økonomi og til virksomheder, der reelt deltager i programmer, som fremmer en bæredygtig og inklusiv udvikling. Med tanke på vigtigheden af en robust og stabil finansiel sektor bør muligheden for at udvikle en grøn og social støttefaktor derfor undersøges og evalueres grundigt.

4.9. EØSU mener, at der med den nye regulering vedrørende bankunionen må indføres instrumenter, som anerkender, at bankinvesteringer i aktiviteter med en positiv social og miljømæssig indvirkning må fremmes, bl.a. med særbehandling i forhold til de tilsynsmæssige bagstopperordninger, som EBA kræver.

4.10. En sådan reguleringsmæssig responsivitet underbygges også af data, der viser en mindre risiko ved investeringer foretaget af socialøkonomiske virksomheder, idet disse virksomheders misligholdte lån har nærmest umærkelig virkning for det europæiske banksystem.

4.11. Medlovgiverne nåede frem til et kompromis i foråret 2019, hvor de efter høring af Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici (CERS) gav EBA (artikel 501 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013 ( 7 ) (CCR)) til opgave at vurdere, på grundlag af de disponible data og konklusionerne fra Kommissionens Ekspertgruppe på Højt Plan vedrørende Bæredygtig Finansiering, om en særlig tilsynsmæssig behandling af eksponeringer vedrørende aktiver eller aktiviteter, som i væsentlig grad er forbundet med miljømæssige og/eller sociale mål, er berettiget. EØSU har tillid til, at denne vurdering bliver grundig og positiv.

5. Bankkoncerner og tilsyn

5.1. I henhold til den europæiske regulering kan lokale og regionale banker slutte sig sammen og etablere andelsbankkoncerner for at skabe en større kritisk masse for deres aktiviteter, hvilket navnlig sker i lande som Italien og Spanien. I den situation bør de regionale banker kunne forvalte kapitalabsorberingen af kapitalandele i deres respektive moderselskab på en hensigtsmæssig måde, så man undgår en alt for stor indskrænkning af den kapital, der er til rådighed for långivning.

5.2. Den retlige ramme, som følger af EU-reguleringen af bankkoncerner, bygger for øjeblikket på tre artikler i CCR-forordningen: a) Artikel 10: bankkoncerner bestående af banker, som er fast tilknyttet et centralt organ, med krydsgarantier og ledelses- og koordineringsbeføjelser (Italien, Nederlandene, Finland, Portugal og Luxembourg) b) Artikel 113, stk. 6: koncerner med ledelses- og koordineringsbeføjelser under moderselskabet eller stærkt integrerede systemer (Frankrig) c) Artikel 113, stk. 7: institutionelle sikringsordninger (IPS): Tyskland, Østrig, Spanien og den selvstyrende provins Bolzano i Italien.

5.3. Inden for disse tre forskellige rammer er det i praksis ikke muligt at anerkende nogle af de aspekter, der kendetegner aktiviteterne i de andelsbanker, der har været nødt til at tilslutte sig andelsbankkoncerner eller institutionelle sikringsordninger efter bankunionens indførelse.

5.4. Kravet om, at andelsbanker skal overholde gensidighedsbestemmelser, kravet om, at de skal begrænse deres aktiviteter til de regioner, hvor de er etableret, deres demokratiske ledelse, den manglende målsætning om, at den enkelte bank skal give overskud, lofterne for udbyttefordeling og kapitalens udelelighed er ikke forenelige med de aktuelle reguleringsrammer.

5.5. Dette risikerer at svække deres traditionelle og godt fungerende rolle som regionale udviklingsbanker, der har en dokumenteret kontracyklisk funktion.

6. Situationen efter covid-19

6.1. Konsekvenserne af covid-19-pandemien ses nu med al tydelighed. Vi skal vænne os til at leve med en meget større offentlig gæld, og hele det finansielle system skal i en fælles og samlet indsats mellem offentlige myndigheder og private aktører bringes i spil for at sikre, at ressourcerne i rette tid kanaliseres derhen, hvor der er brug for dem.

6.2. Med eftervirkningerne af covid-19 in mente har det fra officielt hold lydt, at de europæiske banker skal blive katalysatorer for den offentlige politik med henblik på at støtte økonomien og beskæftigelsen efter sundhedskrisen. Følgelig må hverken regulering eller deraf følgende bestemmelser stå i vejen for, at der kan skabes det nødvendige råderum på bankernes balancer ( 8 )

6.3. Det er for tidligt at sige, hvordan covid-19-krisen vil ramme økonomien, og hvilke konsekvenser der i sidste ende bliver for bankerne, men vi er nødt til at gøre os overvejelser i lyset af den aktuelle og fremtidige situation. a) Reguleringsmæssigt var det vigtigste mål efter finanskrisen i 2008 at mindske risikoen på bankernes balancer. Efter covid-19-udbruddet og i en ikke nærmere defineret periode vil bankernes balancer bære kraftigt præg af de risici, der tages af landene og i realøkonomien. b) Den fælles tilsynsmekanisme, EBA og ESMA har indført en række foranstaltninger ved at anvende den fleksibilitetsmargen, der er i reguleringsrammen, med henblik på at suspendere visse forpligtelser eller lempe nogle af tilsynskravene. c) Hvis krisens økonomiske og finansielle virkninger stadig er meget synlige i bankernes balancer i fremtiden, vil dette skulle tages i betragtning i forbindelse med gennemførelsen af Baselaftalerne fra december 2017 i EU. d) Hvis bankerne skal kunne tackle pandemiens følgevirkninger, er Baselkomitéens beslutning om at udsætte gennemførelsen af aftalen fra 2017 uden tvivl hensigtsmæssig og nødvendig både med henblik på at tage højde for, hvordan covid-19-krisen indvirker på bankernes finansielle situation, og for at tage større hensyn til diversiteten i banksektoren i Europa.

Bruxelles, den 16. juli 2020. Luca JAHIER Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EØSU har allerede afgivet flere udtalelser om bankunionen (Andelskreditinstitutters og sparekassers rolle i territorial samhørighed), men der er endnu ikke blevet fulgt op på deri formulerede anbefalinger. I 2014 fremsatte EØSU som reaktion på forslaget til forordning om strukturelle foranstaltninger til forbedring af modstandsdygtigheden i kreditinstitutter i EU, (COM(2014) 43 final — 2014/0020 (COD)) anbefalinger vedrørende støtte til den lokale økonomi og nødvendigheden af en banklovgivning, der er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. I 2018 offentliggjorde EØSU en studie med titlen Europe's cooperative banking models (ISBN: 978-92-830-4024-8, Catalogue number: QE-01-18-233-EN-N), som beskriver situationen og perspektiverne for andelsbanksystemet i Europa.

(2) Rapporter fra Advisory Scientific Committee — Regulatory Complexity and the Quest for Robust Regulation, No 8, juni 2019.

(3) EUT L 141 af 14.5.2014, s. 1.

(4) MREL (minimumskrav til kapitalgrundlag og nedskrivningsegnede passiver) er et krav, der blev indført med direktivet om genopretning og afvikling af banker (BRRD), som har til formål at sikre, at bail-in-mekanismen fungerer, som den skal, ved at øge bankens tabsabsorberingskapacitet.

(5) Bl.a. Banche Cooperative Italiane Consorziate (BCC-CR) har oprettet en sådan fond for at garantere indskud. Det er et godt eksempel på en indskudsgarantiordning, der finansieres fuldt ud af bankens egne midler med en gensidig og kooperativ mekanisme. Fonden griber ind i tilfælde af tvangslikvidation af en medlemsbank, og hvis der er tale om de forbundne regionale andelskreditbanker, som findes i Italien, såfremt tilhørslandets garantiordning er blevet aktiveret; i tilfælde af medlemsbankernes afvikling; i forbindelse med afhændelse af aktiviteter, indskudspassiver, virksomheder, forretningsområder, aktiver og retsforhold, der kan identificeres under ét; og for at bringe en medlemsbank ud af en tilstand som nødlidende eller fjerne risikoen for at blive nødlidende.

(6) Denne dom ophæver reelt Kommissionens beslutning om, at støtte fra et privatretligt konsortium til fordel for et af sine medlemmer udgør statsstøtte.

(7) EUT L 176 af 27.6.2013, s. 1.

(8) Se f.eks. argumenterne fra ECB's tidligere formand Mario Draghi i Financial Times den 26. marts 2020.