MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET - Bekæmpelse af menneskehandel og om bekæmpelse af seksuel udnyttelse af børn og børnepornografi; to forslag til rammeafgørelser

1. INDLEDNING

Menneskehandel og seksuel udnyttelse af børn, herunder børnepornografi, er afskyvækkende og stadigt mere foruroligende fænomener. Menneskehandel er ikke blot et sporadisk fænomen, der rammer nogle få enkeltpersoner, men er sat i system med vidtrækkende følger for vore samfunds sociale, økonomiske og organisatoriske struktur. Fænomenet fremmes af globalisering og moderne teknologier. Over hele verden handles der hvert år med titusindvis af mennesker, navnlig kvinder og børn, med henblik på udnyttelse af dem. Der meldes om utallige tilfælde af seksuel udnyttelse af børn og børnepornografi. Medlemsstaterne i Den Europæiske Union og ansøgerlandene er stærkt påvirket af disse samfundssvøber. Der er behov for forskellige foranstaltninger, herunder stærk og klar retsbeskyttelse af alle enkeltpersoner, og forebyggende foranstaltninger, såvel som foranstaltninger til sikring af tilstrækkelig beskyttelse af og bistand til ofrene. Foranstaltningerne bør være rettet mod hele handelskæden bestående af de personer, der rekrutterer, transporterer og udnytter, samt kunderne. Der bør tages fat på tilgrundliggende årsager til menneskehandel, f.eks. fattigdom, herunder feminisering af fattigdommen, diskriminering mod kvinder, arbejdsløshed og mangel på uddannelse og adgang til ressourcer, med henblik på fastlæggelse og opretholdelse af en vidtspændende politik. Navnlig er kvinder og børn udsatte for at blive ofre for handel, bl.a. på grund af manglende uddannelse og erhvervsmuligheder. En vidtspændende politik bør derfor omfatte et klart kønsaspekt.

På denne baggrund har Den Europæiske Union siden 1996 været aktivt engageret i udviklingen af en omfattende og tværfaglig metode til forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel og seksuel udnyttelse af børn. Det bør for eksempel huskes, at Rådet, med Kommissionens og Europa-Parlamentets aktive deltagelse, har iværksat tilskyndelses- og udvekslingsprogrammet STOP [1] og DAPHNE-programmet [2] til bekæmpelse af vold mod kvinder og børn. Navnlig STOP-programmet har udviklet en tværfaglig indfaldsvinkel, som alle relevante aktører er involveret i; ud over at der lægges vægt på politimæssigt samarbejde, tillægges ikke-statslige organisationer og deres afgørende rolle i en omfattende og vellykket indsats mod menneskehandel og seksuel udnyttelse af børn en særlig betydning. Betydningen af de ikke-statslige organisationer understreges også af DAPHNE-programmet, der er specielt udformet til at støtte en indsats, der fokuserer på de ikke-statslige organisationer og deres arbejde for at beskytte og bistå kvinder og børn, som er ofre for vold.

[1] EFT L 322 af 12.12.1996.

[2] Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 293/2000/EF af 24.1.2000; EFT L34 af 9.2.2000 s. 1.

Endvidere vedtog Rådet i februar 1997 en fælles aktion [3] om bekæmpelse af menneskehandel og seksuel udnyttelse af børn, hvori medlemsstaterne gik ind på at gennemgå deres relevante lovgivning med henblik på at sikre, at visse former for adfærd blev betragtet som strafbare, samt for at fremme retligt samarbejde. Den Europæiske Unions initiativer har også bidraget væsentligt til den stigende bevidsthed om disse fænomener og til handling på verdensplan, som det kan ses af den nylige, vellykkede indgåelse af De Forenede Nationers protokol om menneskehandel som supplement til konventionen om bekæmpelse af grænseoverskridende organiseret kriminalitet.

[3] EFT L 063 af 4.3.1997.

På europæisk plan kom der mere skred i tingene ved Amsterdam-traktatens artikel 29, der eksplicit refererer til menneskehandel og overgreb mod børn. Wien-handlingsplanen [4] om gennemførelse af traktatens bestemmelser om et område med sikkerhed, frihed og retfærdighed behandler således også disse anliggender. Endvidere blev der i konklusionerne fra Det Europæiske Råd i Tammerfors den 15.-16. oktober 1999 (punkt 23 og 48) anmodet om konkrete initiativer på disse områder. Det Europæiske Råd gav navnlig udtryk for sin beslutsomhed vedrørende to aspekter. For det første i forbindelse med aktioner mod dem, der beskæftiger sig med menneskehandel og økonomisk udbytning af migranter. Rådet blev opfordret til inden udgangen af 2000 at vedtage en lovgivning med henblik på hårde sanktioner mod disse alvorlige forbrydelser. For det andet mener Rådet, at bestræbelserne på at vedtage fælles definitioner, fælles regler for, hvad der er strafbart, og fælles sanktioner i første omgang bør koncentreres om blandt andet menneskehandel, seksuel udnyttelse af børn og højteknologikriminalitet. Herefter opfordrede Det Europæiske Råd i Santa Maria da Feira den 19.-20. juni 2000 det kommende franske formandskab og Kommissionen til hurtigt at gå videre med Tammerfors-konklusionerne på dette område.

[4] EFT C 19 af 23.1.1999.

I Resultattavlen [5] vedrørende fremskridt hen imod oprettelsen af et område med sikkerhed, frihed og retfærdighed i Den Europæiske Union gav Kommissionen for sin del udtryk for vilje til at fremsætte forslag inden udgangen af 2000 med henblik på vedtagelse af foranstaltninger navnlig til fastsættelse af fælles regler for, hvad der er strafbart i forbindelse med menneskehandel og seksuel udnyttelse af børn, med særlig reference til børnepornografi på Internettet. Europa-Parlamentet har også i adskillige beslutninger opfordret til sådanne initiativer [6].

[5] KOM(2000) 167 endelig af 24.3.2000.

[6] F.eks. beslutning af 19. maj 2000 om meddelelsen «Fremtidige initiativer i kampen mod handel med kvinder» (A5-0127/2000) og lovgivningsmæssig beslutning af 11. april 2000 om initiativ fra Republikken Østrig til vedtagelse af Rådets afgørelse om bekæmpelse af børnepornografi på Internettet (A5-0090/2000).

Ud over lovgivningsmæssige initiativer agter Kommissionen at fortsætte en række aktioner i kampen mod menneskehandel og seksuel udnyttelse af børn. Programmerne STOP og DAPHNE står centralt i denne politik, og Kommissionen har for nylig fremsat et forslag til Rådets beslutning om at forlænge STOP-programmet med to år. Dette skulle give mulighed for en særlig koncentreret indsats med deltagelse fra ansøgerlandene såvel som ved samarbejde med tredjelande og internationale organisationer for at forhindre og bekæmpe menneskehandel og seksuel udnyttelse af børn. I tråd med tidligere dokumenter om retningslinjerne [7] vil man også anvende budgetposter rettet mod ansøgerlande og tredjelande til støtte for aktioner som f.eks. oplysningskampagner med det formål at forhindre menneskehandel samt til afhjælpning af de tilgrundliggende årsager til handelen. Et konkret eksempel herpå er det europæiske initiativ for demokrati og beskyttelse af menneskerettighederne, der yder støtte til ikke-statslige og internationale organisationer, som arbejder for at fremme menneskerettighederne for kvinder, børn og andre udsatte grupper i tredjelande. På området børnepornografi vil handlingsplanen om bekæmpelse af ulovligt og skadeligt indhold på de globale net [8] blive anvendt. I overensstemmelse med Rådets henstilling 98/560/EF af 24. september 1998 [9] om udvikling af den europæiske industris konkurrenceevne inden for audiovisuelle tjenester og informationstjenester gennem fremme af nationale rammer, der tager sigte på at opnå en sammenlignelig og effektiv beskyttelse af mindreårige og menneskets værdighed, undersøger Kommissionen også de foranstaltninger, der træffes af medlemsstaterne, navnlig med hensyn til selvregulering, således at der opstår et klima af tillid til kampen imod distribution af ulovligt indhold, når det drejer sig om menneskets værdighed i audiovisuelle og online tjenester.

[7] KOM(96)567 endelig af 20.11.1996 og KOM(98)726 endelig af 9.12.1998.

[8] EFT L 33 af 6.2.1999.

[9] EFT L 270 af 7.10.1998.

2. KOMMISSIONENS FORSLAG

Siden emnerne menneskehandel og seksuel udnyttelse af børn er blevet placeret højt på Den Europæiske Unions politiske dagsorden, er der noteret fremskridt i medlemsstaternes politikker og lovgivning. Men på trods af denne positive udvikling gør de faktiske forskelle og afvigelser det vanskeligt i praksis at udvikle et effektivt retligt og politimæssigt samarbejde på disse områder. Under udarbejdelsen af nærværende forslag har Kommissionen ment, at den væsentligste årsag til, at gennemførelsen af den fælles aktion af februar 1997 ikke opfyldte sin målsætning, skal findes i mangelen på fælles vedtagne definitioner, fælles regler for, hvad der er strafbart, og fælles sanktioner i medlemsstaternes straffelovgivning. Formålet med Kommissionens nærværende forslag til bekæmpelse af menneskehandel og seksuel udnyttelse af børn er at afhjælpe denne utilfredsstillende situation.

For så vidt angår forslaget til en rammeafgørelse om bekæmpelse af menneskehandel, ønsker Kommissionen at understrege, at målsætningen er at dække ikke alene lovovertrædelser i forbindelse med menneskehandel med henblik på seksuel udnyttelse, men også lovovertrædelser i forbindelse med menneskehandel med henblik på udnyttelse som arbejdskraft. Eftersom det er af afgørende betydning at skride ind over for de forskellige former for ulovlig flytning af mennesker, der styres af internationale forbryderorganisationer, bør det også understreges, at Kommissionens forslag vedrørende menneskehandel til udnyttelsesformål skal ses som et supplement til de væsentlige initiativer, der er forelagt af det franske formandskab [10] om hjælp til ulovlig indrejse og ulovligt ophold.

[10] EFT C 253 af 4.9.2000; forslagene er endnu ikke vedtaget.

Med hensyn til Kommissionens nærværende forslag til en rammeafgørelse om bekæmpelse af seksuel udnyttelse af børn og børnepornografi er målsætningen navnlig at forbedre bestemmelserne i den fælles aktion af februar 1997 ved at forhindre, at der findes sikre tilflugtssteder for børnesexforbrydere, som mistænkes for at have begået en forbrydelse i et andet land end deres eget.

Endvidere er hensigten med forslaget hurtigst muligt at tage fat på det foruroligende emne børnepornografi på Internettet med henblik på at vise Den Europæiske Unions vilje til at gennemføre fælles straffebestemmelser på dette område og bidrage til at give Internet-brugere et trygt og ukriminelt miljø.

Endelig ønsker Kommissionen at understrege det faktum, at dens forslag, hvor det er hensigtsmæssigt, har inkorporeret det arbejde, der afspejles på internationalt plan ved De Forenede Nationers protokol om menneskehandel og af den fremtidige konvention om kriminalitet på Internettet, der er udarbejdet af Europarådet. Kommissionen mener, at det er vigtigt, at Den Europæiske Union, gennem Rådets snarlige vedtagelse af nærværende forslag, klart viser sin vilje til at tage kampen op mod disse uacceptable krænkelser af menneskerettigheder og menneskets værdighed ved at skabe en fælles holdning til kriminallovgivning og et yderligere udviklet politimæssigt og retligt samarbejde.

Bilag til denne meddelelse er:

* et forslag til en rammeafgørelse om bekæmpelse af menneskehandel,

* et forslag til en rammeafgørelse om bekæmpelse af seksuel udnyttelse af børn og børnepornografi.