Regionsudvalgets perspektivrapport om "Nye styreformer og forenklingen af strukturfondene efter 2006"

(2003/C 256/01)

REGIONSUDVALGET HAR -

under henvisning til hvidbogen om nye styreformer, som Kommissionen fremlagde i 2001, og som opfordrer Regionsudvalget til at "spille en mere proaktiv rolle i forbindelse med sin overvågning af politikkerne, f.eks. ved at udarbejde forundersøgelser inden Kommissionen fremsætter sine forslag",

under henvisning til samarbejdsprotokollen af september 2001 mellem Kommissionen og Regionsudvalget, hvori "Kommissionen opfordrer Regionsudvalget til at udarbejde strategiske dokumenter, der behandler emner, Kommissionen anser for vigtige; sådanne 'perspektivrapporter' indeholder en dybtgående analyse af aktuelle problemer inden for de områder, hvor Regionsudvalget råder over de fornødne lokale informationskilder",

under henvisning til brev af 10. september 2002 fra kommissionsmedlem Loyola de Palacio til Regionsudvalgets formand, Albert Bore, hvori det foreslås, at Regionsudvalget udarbejder perspektivrapporter, effektrapporter og perspektivudtalelser,

under henvisning til brev af 23. juli 2002 fra kommissionsmedlem Michel Barnier til Regionsudvalgets formand Albert Bore, hvori Regionsudvalget anmodes om at afgive udtalelse om "Gennemførelse af de strukturfondsfinansierede programmer og forslag til forenkling af samhørighedspolitikkens forvaltning efter 2006" i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 265, stk. 1,

under henvisning til EF-traktatens artikel 161 om økonomisk og social samhørighed, der stipulerer: "Med forbehold af artikel 162 definerer Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed på forslag af Kommissionen og efter samstemmende udtalelse fra Europa-Parlamentet og efter høring af Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget, strukturfondenes opgaver, hovedmål og indretning, hvilket kan medføre en sammenlægning af fondene. Rådet fastsætter også efter samme fremgangsmåde de almindelige regler, der skal gælde for fondene, samt de nødvendige bestemmelser for at sikre disses effektivitet og samordningen mellem fondene indbyrdes og med andre eksisterende finansielle instrumenter",

under henvisning til præsidiets beslutning af 9. oktober 2002 og notatet om "Perspektivrapporter og effektrapporter: RU's prioriteter og arbejdsmetoder",

under henvisning til Regionsudvalgets udtalelse af 15. februar 2001 om "Den europæiske regionalpolitiks struktur og målsætninger i sammenhæng med EU-udvidelsen og globaliseringen: Åbning af debatten" (CdR 157/2000 fin)(1),

under henvisning til Kommissionens anden rapport om den økonomiske og sociale samhørighed af 31. januar 2001 (KOM(2001) 24 endelig) og Regionsudvalgets udtalelse herom (CdR 74/2001 fin)(2),

under henvisning til Kommissionens første situationsrapport om "Økonomisk og social samhørighed - Konklusioner og næste skridt" (KOM(2002) 46 endelig) og Regionsudvalgets udtalelse herom (CdR 101/2002 fin)(3),

under henvisning til Kommissionens anden situationsrapport om økonomisk og social samhørighed (KOM(2003) 34 endelig),

under henvisning til forslag til perspektivrapport (CdR 389/2002 rev. 1), som blev vedtaget af Underudvalget for Territorial Samhørighed den 30. april 2003 (med Raffaele Fitto, præsident for regionen Puglia (I, PPE) og Jean-Claude Van Cauwenberghe, ministerpræsident for den vallonske regering (B, PSE) som medordførere -

på sin 50. plenarforsamling den 2. og 3. juli 2003 (mødet den 2. juli) edtaget følgende perspektivrapport.

FØRSTE DEL - FREMGANGSMÅDE

1. Mål

Den politiske beslutning truffet af stats- og regeringscheferne om at udvide Den Europæiske Union med 10 nye medlemsstater stiller krav om en omformulering af Unionens politik for økonomisk og social samhørighed.

Samhørighedspolitikken, som den allerede er indskrevet i traktaten, er et instrument, der skal virkeliggøre principperne om solidaritet, samarbejde og omfordeling, og den er en bærende akse i integrationen af EU's folk og områder. I mere end to årtier har samhørighedspolitikken været et synligt politikinstrument, som har anskueliggjort medlemsstaternes fælles engagement med hensyn til at imødegå struktursvagheder. Den samlede virkning har været gennemgribende og positiv, som det vil fremgå af de samhørighedsrapporter, Kommissionen offentliggør med jævne mellemrum.

Dette til trods er der fortsat store skævheder mellem Unionens forskellige områder, mellem medlemsstater, mellem regioner og inden for regioner. Disse omfattende skævheder er en hæmsko for konkurrenceevnen i Unionen som helhed. Den forestående udvidelse vil skærpe de territoriale ubalancer i EU betydeligt. Dette taler overordnet kraftigt for, at man bevarer den europæiske samhørighedspolitik og forbedrer den.

Den aktuelle debat handler på én gang om udvidelsen, EU-Konventet og reformen af traktaterne, og heri ligger et krav om nye styreformer inden for samhørighedspolitikkerne.

Med henvisning til de nye bestemmelser i samarbejdsaftalen mellem Europa-Kommissionen og Regionsudvalget har kommissionsmedlem Michel Barnier anmodet Regionsudvalget om at udtale sig (i form af en perspektivrapport) om gennemførelsen af de strukturfondsfinansierede programmer og især om, hvordan forvaltningen af samhørighedspolitikken kan forenkles efter 2006.

Europa-Kommissionen vil støtte sig til denne rapport, når den skal udarbejde den tredje rapport om økonomisk og social samhørighed (planlagt til december 2003), som navnlig skal gøre rede for, hvordan samhørighedspolitikken skal forme sig fremover.

Målet med nærværende rapport er gennem den bredest mulige høring af regionerne og forvaltningsmyndighederne i EU at gøre status over, hvordan strukturfondsfinansierede programmer aktuelt gennemføres af især de regionale og lokale myndigheder, samt at drage konklusioner herudfra og fremsætte konkrete forslag med henblik på reformen af EU's samhørighedspolitik efter 2006.

2. Den anvendte metode

Nærværende rapport bygger på resultaterne af høringen/rundspørgen, som er gennemført ved hjælp af fire hovedinstrumenter, jf. nedenfor. Rapporten er ikke et resumé, men et proaktivt udspil fra Regionsudvalgets side, der med afsæt i undersøgelsesresultaterne søger at bibringe debatten om samhørighedspolitikkens fremtid i EU en afgørende merværdi.

2.1. Spørgeskema, som blev sendt til de politiske myndigheder, der har ansvaret for de myndigheder, der i dag forvalter EU's strukturfonde

Et spørgeskema blev sendt til præsidenterne for alle EU's "regioner" før årsskiftet 2002 Svarprocenten var høj: ca. 70 %, hvilket vidner om stor interesse for rundspørgen fra regionernes side.

En redegørelse for de blotlagte tendenser og fremlagte forslag er blevet givet på COTER's møde og er vedhæftet som bilag sammen med det anvendte spørgeskema og en liste over de regioner, der besvarede det.

2.2. Nationale fokusgrupper mellem de politiske myndigheder, der har ansvaret for forvaltningen af strukturfondene, i regi af de nationale delegationer i Regionsudvalget

I februar 2003 holdt de nationale fokusgrupper møde i næsten samtlige medlemsstater under ledelse af det pågældende lands medlem i COTER's arbejdsgruppe. Regionsudvalgets sekretariat koordinerede, medens et ekspertteam sikrede den fornødne tekniske og organisatoriske assistance. Af nøglepunkter i spørgeskemaet, der blev behandlet, skal nævnes:

- regionernes og det lokale selvstyres rolle med hensyn til udformning og implementering af programmer: subsidiaritet og ansvarsfordeling,

- de europæiske samhørigpolitikkers merværdi: strukturfondene og fællesskabsinitiativer,

- forvaltning af strukturfondene: ansvar og kontrol,

- daglig forvaltning af programmer.

En rapport over møderne i fokusgrupperne kan rekvireres i COTER. Endvidere er en sammenfatning af de tendenser, der fremstår på baggrund af fokusgruppernes aktiviteter, blevet udarbejdet af to ordførere. En redegørelse herfor blev givet på et møde i COTER (den 19. februar 2003) i nærvær af repræsentanter for Kommissionen og Europa-Parlamentet.

I bilaget er gengivet en skematisk oversigt over fokusgruppernes aktiviteter med tilhørende mødereferater.

2.3. Debat i COTER's arbejdsgruppe

Arbejdsgruppen ledes af de to ordførere. Hver af de 15 medlemmer af denne gruppe har stået for organisationen af mødet i fokusgruppen i deres eget land. Gruppen holdt sit første møde i Bruxelles i tilslutning til COTER-mødet den 19. februar 2003. Det var centreret om de problemstillinger, der rejses i spørgeskemaet, og om konklusionerne fra fokusgrupperne.

2.4. Regelmæssige kontakter mellem ordførerne og deres eksperter og mellem ordførerne og Kommissionen, navnlig de generaldirektorater, der forvalter strukturfondene

Informationsudvekslingen omfatter navnlig statiske oplysninger vedrørende iværksættelsen af strukturfondene. Ordførerne har gjort brug af disse informationer til formulering af deres forslag.

ANDEN DEL - RUNDSPØRGENS RESULTATER

Rapportens overvejelser, som fremgår af nedenstående, tager udgangspunkt i Regionsudvalgets udtalelse om Kommissionens første situationsrapport om økonomisk og social samhørighed (CdR 101/2002). Det hedder heri, at "samhørighedspolitikken, således som den er fastlagt i EF-traktaten, er et instrument til gennemførelse af principperne om solidaritet, samarbejde og omfordeling, og den er en af de bærende akser i integrationen mellem Europas folk og områder". Videre i udtalelsen understreger Regionsudvalget, "at medlemsstaterne og de lokale og regionale myndigheder i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet bør inddrages mere og bedre i udarbejdelsen af samhørighedspolitikker, uden at dette må føre til en 'renationalisering' af regionaludviklingsstrategierne".

"Regionernes" synspunkter, som de kommer til udtryk i analysen af rundspørgens resultater, refererer til synspunkter hos substatslige myndighedsniveauer (regionale myndigheder eller lokale myndigheder, der repræsenterer regionen), som via deres repræsentanter har deltaget i Regionsudvalgets arbejde.

Inden resultaterne af rundspørgen præsenteres, vil det være på sin plads at understrege deres grundlæggende budskab:

- Regionerne kræver større sammenhæng inden for strukturfondene:

a) en intern sammenhæng (mellem fondene, mellem Kommissionens forskellige tjenestegrene og mellem de statslige myndigheders tjenestegrene) og

b) en ekstern sammenhæng (vertikal og horisontal samordning af EU-programmer, nationale programmer og regionale programmer).

- Regionerne kræver ligeledes en bedre anvendelse af subsidiaritets- og proportionalitetsprincippet: det gælder om at vende tilbage til den oprindelige udformning af subsidiaritetsprincippet under hensyntagen til det enkelte nationale systems særlige forfatningsmæssige begrænsninger og om at drøfte betimeligheden af at indskrive regionernes rolle i EF-traktaten. I relation til strukturfondspolitikken er det regionale niveau klart det mest effektive, hvilket vil sige, at subsidiaritetsprincippet bør tage udgangspunkt i det regionale plan, især da de fleste europæiske regioner - delvis gennem en række EU-programmer - allerede nu opererer som "learning regions", en proces, der har gjort det muligt for de pågældende regioner at gå fremad i retning af en integreret regionaludvikling.

- Der synes dog at opstå et paradoks, idet en forbedring af de førte politikkers sammenhæng og effektivitet muligvis vil føre til en styrkelse af Kommissionens rolle, mens der til gengæld kun kan være tale om reel subsidiaritet, hvis der tages udgangspunkt i udøvelsen af beføjelser og ansvar på det myndighedsniveau, der er mest effektivt og tættest på borgerne.

For at mane dette fejlagtige paradoks i jorden, foreslår Regionsudvalget en ny styringsmodel for EU's regional- og samhørighedspolitik på grundlag af de i nærværende rapport fastsatte generelle principper og handlingsorienterede henstillinger.

I de følgende afsnit præsenteres de anvisninger, der er givet i løbet af undersøgelsen. Det er dog vigtigt ikke at glemme, hvor forskellige de pågældende regioner i EU er, når det gælder deres forfatning, lovgivningsbeføjelser og fordeling af programmeringsmål.

I. Regionernes rolle i strukturpolitikkernes styring

I.1. Regionernes inddragelse i strukturfondsprogrammeringen og i beslutnings- og forvaltningsorganerne

Et stort flertal af regionerne føler sig inddraget i alle faser af programmeringen, især i udformningen af strategier samt udformningen og gennemførelsen af programmer.

Dog skønnes regionernes inddragelse i beslutningen om programmer at være ringere og er klart ringere i de stærkt centraliserede medlemsstater, hvor regionerne kun har få institutionelle beføjelser. I disse lande ønsker regionerne også at blive mere direkte knyttet til de beslutninger, som medlemsstaten træffer sammen med EU-myndighederne.

I relation til deltagelsen i de forskellige beslutnings- og forvaltningsorganer viser det sig, at regionerne trods deres kritik af organernes indhold og funktion i væsentlig grad deltager i de årlige møder (i godt 3/4 af de bekræftende svar) i de medlemsstater, hvor regionerne har flere institutionelle beføjelser.

Det konstateres endvidere, at regionernes deltagelse i strukturfondsprogrammerne i høj grad fortsat er koncentreret om gennemførelsen af programmerne i overvågningsudvalgene, som regionerne udtrykker en stærk tilslutning til. En paradoksal situation bør dog bringes frem i lyset: der ses positivt på overvågningsudvalget og dets rolle, da det kan have en positiv indvirkning på dynamikken i regionaludviklingen gennem styrkelse af de regionale myndigheders og partnerskabers rolle i gennemførelsen af en integreret udviklingspolitik og udviklingen af en mere bred konsensus mellem aktørerne på udviklingsområdet. Ikke desto mindre gives der en negativ kritik af den måde, hvorpå overvågningsudvalget på nuværende tidspunkt fungerer, der anses for at være for fokuseret på forskriftsmæssige og tekniske spørgsmål. Derudover er der delte meninger om Kommissionens aktuelle rådgivende funktion i overvågningsudvalget.

I.2. Strukturfondspolitikkens interne sammenhæng på EU-niveau

På nuværende tidspunkt halter det noget på EU-niveau med sammenhængen mellem de politikker, der forfølges i de enkelte strukturfonde, og med samordningen mellem generaldirektoraterne, hvis normer og arbejdsgange er vidt forskellige - et skel som i visse tilfælde uddybes af en varierende praksis i medlemsstaterne. På denne baggrund giver et meget stort flertal udtryk for, at de gerne ser de tre strukturfonde samlet i en enkelt fond for at skabe sammenhæng i regionalpolitikken, som af natur er tværgående.

Mange regioner erkender, at de har vanskeligheder med at harmonisere de administrative procedurer for de tre fonde, som jo har hver sit mål. Regionerne går derfor ind for, at man fastholder en stor fleksibilitet i deres respektive forvaltning inden for rammerne af en enhedsstruktur.

Generelt vurderes den nuværende opdeling i tre fonde lidet tilfredsstillende i praksis. Der peges på store problemer med den måde, Den Europæiske Socialfond (ESF) fungerer på i øjeblikket, idet dens forvaltningsmetoder anses for at være ineffektive.

Ifølge regionerne bør strukturfondsmålene fremme en integreret territorial udviklingsstrategi og prioritere den strategi, EFRU har anlagt. De to andre fonde, ESF og EUGFL-Udviklingssektionen, bør kobles til denne strategi, navnlig ESF. Enkelte mener, og med god grund, at man ikke må glemme, at der også eksisterer uddannelsesbehov i områder, der ikke er støtteberettigede. Alle EU's regioner bør være omfattet af mål 3, men ESF's indsats bør forvaltes regionalt for således at stemme overens med den tværgående strategi for regionaludviklingen.

Samspillet mellem målene under EUGFL-Udviklingssektionen og EFRU er mindre problematisk, eftersom deres mål ligger tæt op ad hinanden. Adskillige går ind for, at der af hensyn til landdistrikterne kun arbejdes med én programmeringstype, der skal lægge sig op ad EFRU's programmering.

Det foreslås endvidere, at man fastlægger programmeringen ud fra en fælles regional udviklingsstrategi frem for at begrænse indsatsen til et særligt område inden for den enkelte region.

Regionerne ser endvidere positivt på det innovative element i EU-initiativerne, men konstaterer samtidig, at disse initiativer er udtænkt og iværksat uden nogen direkte forbindelse til de strategiske retningslinjer og prioriterede mål for strukturfondsprogrammerne. Dette fører til tab af effektivitet og synergi. Det lader desuden til, at det administrative og finansielle cost/benefit-forhold optager en større plads i EU-initiativerne end i "mainstream"-programmerne.

Endelig beklager regionerne det manglende samspil mellem Samhørighedsfonden og de øvrige strukturfonde såvel som manglen på en regional og territorial strategi i Samhørighedsfonden.

I.3. Ansvarsfordelingen mellem Kommissionen, medlemsstaterne og regionerne og regionernes fremtidige rolle i samhørighedspolitikken og strukturfondene

Regionerne udtrykte sig næsten enstemmigt og med stor tydelighed om den fremtidige ansvarsfordeling. De finder det nødvendigt at sikre en effektiv anvendelse af subsidiaritets- og proportionalitetsprincippet i den fælles håndtering af opgaverne mellem Kommissionen, den enkelte medlemsstat og regionerne ved at styrke det regionale beslutningsniveau.

Der blev anstillet følgende betragtninger:

- strukturprogrammerne skal sikre regionernes udvikling. Det regionale niveau og de regionale myndigheder vil i henhold til subsidiaritetsprincippet udgøre det bedst egnede beslutnings- og koordineringsniveau. Regionerne bør derfor behandles som Kommissionens direkte samarbejdspartnere på lige fod med medlemsstaterne;

- den enkelte region bør føre an i udformningen af territoriale projekter ved at fastlægge en strategi, der angiver, hvilke værktøjer og regionale, grænseoverskridende, nationale og tværnationale aktører der skal mobiliseres;

- regionerne bør spille en mere aktiv rolle i fastlæggelsen af den nye regionalpolitik efter 2006 ved at deltage i opstillingen af prioriteter, udformningen af lovgivningen, allokeringen af ressourcer og fordelingen af de forvaltningsmæssige og administrative opgaver. Medansvar kan ikke udøves unilateralt og begrænses til de enkelte indgåede forpligtelser, som det er tilfældet i dag. Kommissionen, medlemsstaterne og regionerne bør indgå en partnerskabsaftale.

Regionerne bør på denne baggrund formelt fremstå som ansvarlige for realiseringen af samtlige EU-programmer, der berører regionerne, og kompetence- og ansvarsfordelingen mellem de tre beslutningsniveauer bør fremgå klart.

I.4. Anvendelse af subsidiaritetsprincippet og dets indskrivning i EF-traktaten

Medlemsstaternes institutionelle struktur er i høj grad bestemmende for, hvordan subsidiaritetsprincippet anvendes i de forskellige lande, da dets anvendelse i henhold til EF-traktaten fortsat hører under de nationale myndigheders kompetence. Regionerne finder ikke denne situation tilfredsstillende, idet over halvdelen af regionerne mener, at den måde, deres medlemsstat anvender subsidiaritetsprincippet på, indebærer, at de inddrages i gennemførelsen af strukturpolitikkerne på en utilfredsstillende måde. De mest tilfredse regioner er dem, der har omfattende institutionelle beføjelser.

Det er derfor vigtigt at anerkende Europa som et regionernes Europa og erkende behovet for et klart og entydigt retsgrundlag. Regionernes rolle som en af aktørerne i udformningen af EU's samhørighedspolitik bør anerkendes udtrykkeligt og indskrives i EF-traktaten.

Argumenterne for en ændring af subsidiaritetsprincippets ordlyd i EF-traktaten varierer og er yderst relevante. Argumenterne er følgende:

- Anerkendelsen af regionernes Europa bør bekræftes i EU-sammenhæng, hvorfor der er behov for et klart og entydigt retsgrundlag. Regionernes rolle som en af aktørerne i udformningen af EU's samhørighedspolitik bør anerkendes udtrykkeligt.

- Anvendes subsidiaritetsprincippet korrekt, handler EU "kun hvis og i det omfang målene for den påtænkte handling ikke i tilfredsstillende grad kan opfyldes af medlemsstaterne og derfor, på grund af den påtænkte handlings omfang eller virkninger, bedre kan gennemføres på fællesskabsplan". I hvidbogen om nye styreformer i EU erkender Kommissionen i øvrigt, at de lokale og regionale myndigheder spiller en central rolle i gennemførelsen af EU's lovgivning og politikker, og overvejer at forsøge sig med trepartsmålkontrakter eller -overenskomster mellem Kommissionen, en medlemsstat og en regional eller lokal myndighed.

- Eftersom målet med strukturpolitikkerne er at fremme regionaludviklingen, er regionerne ikke blot det bedst egnede beslutningsniveau, men også det myndighedsniveau, der bedst formår at gennemføre interventionerne, idet det netop er regionen, der arbejder tæt sammen med aktørerne på græsrodsplan for at gennemføre de politikker, som den fører på sit område.

- Subsidiaritetsprincippet bør skabe balance mellem hensynet til de forskellige beslutningsniveauer og bestræbelserne for at bringe EU's politikker tættere på borgerne.

- Regionerne er bedre til selv at identificere de overordnede prioriteter for den territoriale udvikling end de øvrige myndighedsniveauer.

- Medlemsstatens rolle tilsidesættes dog ikke. I henhold til subsidiaritetsprincippet bør centralregeringen være det samlende og koordinerende organ mellem Kommissionen og regionerne under hensyntagen til den enkelte parts særlige beføjelser.

- Regionerne med omfattende institutionelle beføjelser mener, at det udelukkende er det regionale niveau, der bør indskrives i traktaten, ud fra den betragtning, at det lokale niveau er for lille, med undtagelse af større byer, og ikke vigtigt for gennemførelsen af en integreret territorial udviklingspolitik. De lokale myndigheder bør dog inden for rammerne af et partnerskab inddrages i situationer, der berører dem. Det regionale niveau er tilstrækkeligt tæt på de lokale forhold til at kende dem og tilstrækkeligt langt væk til bedre at kunne afveje de berørte lokale myndigheders forskellige interesser.

- Regionerne i de stærkt decentraliserede lande mener, at regionernes rolle bør styrkes, og at det bedste vil være udtrykkeligt at anerkende den i EF-traktaten.

I.5. Strukturfondspolitikkens eksterne sammenhæng

De fleste regioner finder, at der er stærk sammenhæng på det regionale niveau mellem de europæiske, nationale og regionale programmer, og at der i de seneste programmeringer i stigende grad er tilstræbt sammenhæng mellem regionale, nationale og europæiske anliggender og strategier. Det gælder om at fortsætte ad denne vej.

Der bør - afhængigt af deres betydning - især tages hensyn til sammenhængen i programmernes planlægningsfase og dernæst i gennemførelsesfasen.

I.6. EU-programmernes merværdi for regionernes udvikling

Strukturfondsinterventionernes tilførsel af merværdi anerkendes enstemmigt af regionerne. Det gælder ikke kun de finansielle bidrag, selv om disse klart er af afgørende betydning, men især "fællesskabsmetoden".

I prioriteret rækkefølge ligger EU-merværdien hovedsageligt i den regionale strategis indhold og i udformningen af programmerne. Dernæst kommer indvirkningen på forvaltningen af programmerne. Interventionernes indvirkning på indgåelsen af offentlig/private partnerskaber synes dog ikke at være afgørende.

II. Forvaltning og opfølgning af programmerne

II.1.1. Den organisatoriske del af programforvaltningen: resultatforpligtelser og Kommissionens kontrol

Regionerne mener, at det er mere vanskeligt for Kommissionen i sin rolle som garant for samhørighedspolitikken at varetage sin opgave med fastholdelse af projekternes strategiske sammenhæng end kontrollen med programmernes finansielle gennemførelse. Denne konstatering skal ses i tilknytning til, hvordan de årlige møder og overvågningsudvalgene fungerer, og hvilken rolle de forskellige aktører spiller ved disse begivenheder.

Der er som tidligere nævnt delte meninger om, at Kommissionen udelukkende må have en rådgivende funktion i overvågningsudvalgene. Et flertal bifalder denne situation, mens andre mener, at Kommissionen burde vende tilbage til en rolle som fuldgyldig partner i programforvaltningen på betingelse af, at anvendelsen af subsidiaritetsprincippet tages op til revision.

Der er næsten fuld enighed om, at de kontrolkrav, som medlemsstaterne skal opfylde i henhold til forordning 438/2001, er for stive og uklare. Kravene betragtes imidlertid som relativt effektive.

Hvad angår de revisioner, som Kommissionen og Revisionsretten foretager, er der en klar tendens til at mene, at de foretages tilstrækkeligt hyppigt, og at de er en stor byrde for administrationen. Deres effektivitet stilles der ikke spørgsmålstegn ved. I de fleste af besvarelserne betegnes de som effektive eller til dels effektive. Kritikken går hovedsageligt på de uklare kontrolforanstaltninger og den ringe forbindelse til nationale og regionale kontrolordninger.

II.1.2. Den organisatoriske del af programforvaltningen: den daglige forvaltning og opfølgning

Den daglige forvaltning og opfølgning af programmerne er nogle af regionernes vigtigste indsatsområder i strukturfondspolitikken, da næsten alle EU's regioner er direkte involveret i programmernes operationelle forvaltning.

Regionerne betragter koordinationen mellem de projektansvarlige og de forvaltende myndigheder som en afgørende faktor i den daglige forvaltning af strukturprogrammerne, men det er også her, de største vanskeligheder opstår. Generelt er det i koordinationen med de projektansvarlige, at forstyrrelser i programforvaltningen er mest fremtrædende på grund af den afstand, der er mellem lokale forhold, bestræbelserne for at sikre sammenhæng og de forskriftsmæssige og institutionelle rammer for forvaltningen af programmeringen. Disse forstyrrelser gælder navnlig beslutningsfrister og programmernes og projekternes effektivitet, procedurer og kriterier for udvælgelsen af projekter, vanskeligheder med at udvikle innovative projekter osv.

For alle regioner gælder, at de vigtigste vanskeligheder med den løbende kontrol med afviklingen af projekter skyldes fortolkningen af EU-reglerne og manglen på klare retningslinjer for kontrollen.

Problemerne med fortolkningen af reglerne vedrører de finansielle aspekter, navnlig på tre områder, i prioriteret rækkefølge: accepten af omkostninger, kontrollen med udgifter og reglerne for finansiel forvaltning.

II.1.3. Den organisatoriske del af programforvaltningen: evalueringer

Der sættes ikke spørgsmålstegn ved selve princippet om at foretage evalueringer af programmerne, men der er meget delte meninger om deres effektivitet. Hovedtendensen svinger dog mellem dem, der mener, at de til dels er effektive, og dem, der betragter dem som effektive.

Evalueringernes effektivitet bedømmes positivt, hvad angår omlægningen af programmer, midtvejsændringer og omlægning af programmer i fremtiden. De betragtes som delvist effektive i forbindelse med udformningen af programmer, gennemførelsen af programmer og udvælgelsen af programmer - i prioriteret rækkefølge.

Der er meget delte meninger om effektiviteten af evalueringer efter programmernes afslutning, der skal vurdere programmernes indvirkning på regionens udvikling. Regionerne nærer et stærkt ønske om at blive inddraget i disse evalueringer, således at de særlige regionale kendetegn integreres i vurderingen af programmernes indvirkning.

De fleste regioner giver udtryk for, at de har været inddraget i forhåndsevalueringerne og de løbende evalueringer. Et stort flertal mener også, at Kommissionen i højere grad burde inddrages i disse evalueringer.

II.2.1. Den finansielle forvaltning af programmerne: kompatibiliteten mellem de nationale (herunder de regionale) finanssystemer og EU's

Der vurderes at være ringe kompatibilitet mellem de nationale finanssystemer og EU's, hvilket er kilde til mange forstyrrelser.

Et stort flertal mener, at problemerne med inkompatibilitet ikke er uoverstigelige. På dette niveau hæmmer de nationale systemers særtræk og forskelle dog mulighederne for at forenkle de forskellige systemer. Det er derfor nødvendigt at gå frem land for land, men det ideelle ville være, hvis der indførtes en fælles EU-referenceramme.

II.2.2. Den finansielle forvaltning af programmerne: EU's finansieringsmåder

Vurderingen af medfinansieringsordningen, der bygger på additionalitetsprincippet, er også meget forskellig. De to hovedtendenser er at opfatte ordningen som tilfredsstillende eller som delvis tilfredsstillende. Her skinner de særlige nationale forhold igennem.

Hvad angår N+2-reglen (automatisk frigørelse, artikel 31, stk.2), er der næsten enstemmig modstand mod den. Regionerne mener, at den ikke tager tilstrækkeligt hensyn til den tid, der kræves for at sikre en god forvaltning af programmerne, navnlig når afslutningen af programmerne nærmer sig, og at den forårsager væsentlige forstyrrelser i den løbende forvaltning af programmerne og udelukker innovative fremgangsmåder samt projekter, der medfører nyskabelser og forandringer. Ifølge det store flertal af besvarelserne bør denne regel justeres.

Endelig betragtes reglen om acontorefusion efter formlen "beslutningsdato + 18 måneder" i henhold til artikel 32, stk. 2, som tilfredsstillende af et lille flertal af regioner, mens de resterende ønsker ændring af formlen til "dato + 30 måneder".

TREDJE DEL - EN NY STYRINGSMODEL FOR SAMHØRIGHEDSPOLITIKKEN: FORSLAG OG HENSTILLINGER

Vi fortolker den store mobilisering af regionerne i forbindelse med denne rapports tilblivelse samt det grundlæggende budskab, der ligger i resultaterne, som en opfordring til at indføre en ny styringsmodel for samhørighedspolitikken - i erkendelse af, at regionerne nu spiller en hovedrolle som omdrejningspunktet for de strategier, der skal sikre en integreret fysisk udvikling.

Den nye model skal bygges op som et integreret system af begreber som subsidiaritet, medansvar, intern og ekstern sammenhæng, fleksibilitet, forenkling af procedurerne, additionalitet og partnerskab.

Den nye styringsmodel for samhørighedspolitikken skal bygge på fem principper.

Første princip: Samhørighedspolitikken skal fortsat være en EU-politik.

Samhørighedspolitikken er en politik, der stiller sig solidarisk med regioner, der har strukturelle eller specifikke problemer. Den skal gøre det muligt for dem at få det fulde udbytte af EU-medlemskabet og hjælpe dem med at realisere de vigtige EU-mål: afbalanceret udvikling, god konkurrenceevne og vækst.

For at få held med dette foretagende er det nødvendigt at fastlægge fælles retningslinjer, som styrker konvergensen i de regioner, der modtager støtte i henhold til denne politik.

Uden fælles retningslinjer ville EU blot være en "kasse", hvor enhver kunne hente sit tilgodehavende og derefter føre sin egen politik. Det er klart, at en sådan handlemåde ville indebære risiko for øgede forskelle mellem de rigeste og de fattigste regioner, bryde kontinuiteten i langsigtede foranstaltninger og friste medlemsstaterne til at anvende de regionale støttemidler til andre formål.

Den økonomiske og sociale samhørighedspolitiks EU-karakter retfærdiggøres desuden af den kendsgerning, at der i de aktuelle medlemsstater fortsat er en tendens til stærke regionale skævheder. Det viser netop nødvendigheden af en EU-politik, der kan stabilisere og reducere de skævheder, som de nationale politikker ikke evner at rette op på.

"Renationalisering" af samhørighedspolitikken ville således være et tilbageskridt for den europæiske politik som helhed og en faktor, der ville uddybe de regionale skævheder i EU.

Andet princip: Der kan ikke føres samhørighedspolitik i fremtiden med reducerede midler.

EU-politikkernes merværdi er ubestridelig. Udvidelsen vil desuden øge behovet for økonomisk og social samhørighed i EU. De midler, der i dag afsættes til denne politik, bør derfor betragtes som et minimum. Hvis man sætter spørgsmålstegn ved de 0,45 % af EU's BNP, vil det så tvivl om EU's essens og troværdighed. Man må også passe på, at udvidelsen ikke får negative følger for regioner med udviklingsefterslæb, som stadig har brug for støtte, og regioner, der berøres af den statistiske effekt. Denne holdning betyder ikke, at man skal undlade at gennemføre reformer. Men de skal tage sigte på at øge strukturpolitikkens gavnlige effekt også for alle de andre regioner med strukturproblemer.

Det vil også sige, at samhørighedspolitikken skal være retfærdig og tage højde for de støttemodtagende regioners absorberingsevne. For at kunne styrke de elementer, der skaber EU-merværdi, er det vigtigt dels at sikre en rimelig fordeling af midlerne mellem EU's regioner, dels at gøre det muligt for de enkelte regioner at absorbere de tildelte midler fuldt ud. Dette princip skal især udmøntes i opretholdelsen af den nuværende begrænsning af de midler, der kan tildeles fra strukturfondene (4 % af det nationale BNP).

Tredje princip: Sektorpolitikkerne skal bidrage til samhørighedspolitikken.

Samhørighedspolitikken skal ikke kun beskæftige sig med regionaludvikling. Samhørighedsmålet, som er udtryk for solidaritet mellem regionerne i EU, angår alle EU's politikker (transport, miljø, forskning, landbrug, konkurrence osv.).

Særlig vigtig i denne sammenhæng er den fælles landbrugspolitik på grund af landbrugets og skovbrugets territoriale indvirkning. Dens endelige udformning vil blive afgørende for, om det vil lykkes at puste nyt liv i landdistrikterne, eller de vil blive affolket - i hvert fald de svageste - hvilket vil ødelægge den harmoniske balance mellem land og by i de berørte egne.

Det er imidlertid nødvendigt at identificere de instrumenter og midler, hvormed de enkelte EU-politikker bidrager til samhørighedspolitikken.

Man bør således sikre et snævert samspil mellem konkurrencepolitikken og politikken for økonomisk og social samhørighed. Der skal stadig under hensyntagen til traktatens konkurrencebestemmelser gives statsstøtte for at tage hensyn til de forskellige udviklingsniveauer, som regioner, lokalområder eller områder inden for de enkelte regioner befinder sig på.

Man kan i denne situation ikke forestille sig, at der ikke skulle være geografiske forbindelser eller sammenhæng mellem regioner, der modtager strukturstøtte, og områder, der får statsstøtte til regionale formål.

Fjerde princip: Samhørighedspolitikken bør tage udgangspunkt i det regionale niveau og reelt anvende subsidiaritets- og proportionalitetsprincipperne.

Udvidelsen vil gøre det nødvendigt i højere grad at koncentrere midlerne på de områder, hvor der er størst behov for dem, og den vil skabe krav om en mere effektiv anvendelse af strukturfondene.

Et af midlerne til at sikre denne koncentration og effektivitet er at prioritere den regionale indfaldsvinkel ved tildelingen af midler - på grundlag af klare kriterier og i tråd med EU's politiske mål.

Kommissionens rapporter viser, at den regionale virkelighed i de enkelte medlemsstater ofte er præget af skævheder, som ikke afspejles i anvendelsen af nationale kriterier. En systematisk differentiering af støtten på grundlag af regionale kriterier kan løse dette problem.

Ud fra en sund fortolkning af subsidiaritetsprincippet er de regionale myndigheder i samarbejde med de lokale myndigheder desuden de bedst egnede til at træffe afgørelse om projekter, emner og lokalisering af EU-interventionerne. Denne regionale tilgang - både som tildelingskriterium og måde at gennemføre programmerne på - er udtryk for god styring og effektivitet.

Anvendelsen af subsidiaritets- og proportionalitetsprincipperne skal i højere grad legitimere Kommissionens rolle som garant for "fællesskabsmetoden" og de generelle principper end som "kontrollør" af procedurerne. Endvidere bør det regionale niveau medtages i subsidiaritetsprincippets institutionelle ramme gennem en ændring af EF-traktatens artikel 5, og artikel 274 skal revideres i konsekvens heraf.

Femte princip: Regionalpolitikken for økonomisk og social samhørighed skal være meget fleksibel som følge af de meget forskellige situationer: regionerne hvad angår institutionelle beføjelser, geografiske aspekter (især i de nye medlemslande) og målsætninger.

Reguleringen skal derfor kun beskæftige sig med de generelle principper, som kræver ensartet anvendelse og en gennemsigtig, sammenhængende og stabil juridisk ramme. Gennemførelsesbestemmelserne bør knyttes til medlemsstaternes specifikke forhold gennem samregulering og trepartsaftaler (eller topartsaftaler(4)). Det bliver således muligt at organisere det nationale og regionale forvaltningsniveau på en måde, der passer til den enkelte medlemsstat. De mest direkte anvendelsesområder kunne findes inden for kontrol, finansiel forvaltning, støtte til udgifter samt uddannelse og programforvaltning.

Disse fem principper, som skaber grundlag for forenkling af samhørighedspolitikken, samtidig med at den styrkes og effektiviseres, kan udmøntes i følgende henstillinger:

Henstilling 1: Forenkling af procedurerne: sammenhængen i strukturfondene

Hovedpunkter: fleksible regler, regional indfaldsvinkel(5), evaluering af resultaterne (i stedet for procedurekontrol), sammenlægning af fondene (med differentierede modeller til brug i forskellige sammenhæng), udnyttelse af EU-initiativernes dynamik.

Henstilling 2: Styrkelse af medansvarsbegrebet: handling på det niveau, hvor det er mest effektivt

Det er relevant at overveje trepartsaftaler(6)og større hensyntagen til regionernes centrale rolle som herrer over deres egne strategier for fysisk udvikling, hvilket ville svare til en reel decentralisering af ansvaret. Det er den fremgangsmåde, der bør følges, især hvad angår forenkling af kontrollen.

Henstilling 3: Den europæiske merværdi: sammenhængen mellem målene

Sammenhængen mellem målene er den vigtigste ekstraværdi, som Den Europæiske Union kan tilføre samhørighedspolitikken. Kun en europæisk institutionel ramme kan sikre komplementaritet mellem sektorpolitikkerne, de finansielle instrumenter og de procedurer, der skal følges for at opfylde samhørighedsmålsætningen og finde den rette balance mellem solidaritet og konkurrencedygtighed.

Henstilling 4: Det regionale samarbejdes fremtid som integrationsredskab

Styrkelsen af samhørighedspolitikkerne kræver en mere udbredt anvendelse af regionalt samarbejde, såvel inden for EU's grænser som med henblik på at støtte integrationen af de kommende medlemsstater.

KONKRETE FORSLAG

På grundlag af disse fem principper og fire henstillinger fremsættes følgende mere konkrete forslag.

I. Regionernes rolle i strukturpolitikkernes styring

I.1. Anvendelse af subsidiaritetsprincippet og dets indskrivning i EF-traktaten

Vi foreslår, at subsidiaritetsprincippet anvendes i sin oprindelige udformning, dvs. at man respekterer, at hhv. det lokale, det regionale, det nationale niveau og EU-niveauet griber til handling og bærer ansvaret alt efter deres respektive beføjelser. Traktaten skal derfor ændres, så det regionale og lokale niveau udtrykkeligt nævnes i den relevante artikel om subsidiaritetsprincippet.

I.2.1. Regionernes deltagelse i strukturfondspolitikken

På baggrund af det velkonsoliderede samarbejde med de lokale myndigheder bør regionernes deltagelse i alle faser af strukturfondsforvaltningen (programmering, forhandling, opfølgning - årlige møder og overvågningsudvalg - gennemførelse og evaluering) betragtes som et væsentligt led i strukturfondspolitikkens behandling af de regionale problemer. Den kendsgerning, at man råder over et enhedsprogrammeringsdokument for alle strukturfondsprogrammer i hele støtteperioden, styrker legitimiteten af en specifik regionalpolitik, der indgår i en helhed. På den anden side giver Kommissionens fastlæggelse af retningslinjer og prioriteter for hele programmeringen et vigtigt fingerpeg om den vej, regionerne bør følge, ikke kun for at tage hensyn til de særlige regionale vilkår, men også i tråd med en EU-tilgang til samhørighedsmålene, der dog skal søges gennemført på en mere fleksibel måde på baggrund af den regionale situation, som Kommissionen måske ikke helt har forståelse for.

Regionernes deltagelse i beslutningsprocessen er det vigtigste trin i den proces, der knytter dem til programmeringen af strukturfondene. Derefter er det vigtigt at genoverveje betingelserne for denne deltagelse, som langt fra er sikret, eftersom det ud fra EU's synspunkt er kontakten mellem Kommissionen og medlemsstaten, der er hovedreglen. Denne situation står i et skærende misforhold til den kendsgerning, at de fleste regioner i forbindelse med programforvaltningen har et stort ansvar for programmernes gennemførelse.

Regionerne skal inddrages fuldt ud i alle beslutninger i alle faser af beslutningsprocessen.

I de medlemsstater, hvor retssystemet eller forfatningen ikke tillader, at de regionale myndigheder eller de lokale myndigheder, som repræsenterer regionen, deltager, bør de associeres som særligt priviligerede partnere, især i programmerings- og opfølgningsfasen. Trepartsaftaler er den bedst egnede løsning.

I.2.2. Regionernes deltagelse i strukturfondsprogrammeringens beslutningsorganer

De årlige møder bør fokusere på tre målsætninger:

- man bør behandle de grundlæggende spørgsmål med henblik på sammenhængen mellem de iværksatte programmer og de strategiske retningslinjer og kravene om territorial samhørighed samt samspillet mellem de forskellige fonde,

- møderne bør være et diskussions- og samrådsforum mellem de tre partnere, så der kan findes fælles løsninger på de overordnede problemer, som programmernes udvikling rejser, og ikke blot en teknisk instans,

- møderne skal afvikles mere professionelt: dagsorden, forberedelse af de beslutninger, der skal træffes, identifikation af strategiske spørgsmål osv.

Regionerne bør som ansvarlige for programmernes operationelle forvaltning være til stede på de årlige møder for bedre at belyse programmernes virkninger regionalt og lokalt, set i forhold til disses overordnede målsætninger.

I de mest centraliserede stater bør de regionale myndigheder eller de lokale myndigheder, som repræsenterer regionen, medinddrages, så de bedre kan forstå Kommissionens krav og henstillinger. På den baggrund ville tilstedeværelsen af en repræsentant fra de subregionale myndigheder i lige så høj grad være nødvendig.

Med en mere effektiv arbejdsgang i kraft af de årlige møder, kontakten med de ansvarlige forvaltninger og med Kommissionen bør overvågningsudvalget være et organ, hvor selve substansen og ikke kun de finansielle aspekter drøftes, og som sikrer, at der er sammenhæng mellem projekterne og programmernes strategier. Derfor bør overvågningsudvalget tildeles flere beføjelser, mere beslutningskapacitet og mere autonomi.

I.2.3. Strukturfondenes programmeringsdokumenter

Programmeringsdokumentet bør være enkelt og skal kunne ændres. Der kan foretages en "step by step"-justering af programmeringsdokumentet efter midtvejsrevisionen ud fra enkle og relevante indikatorer. I den forbindelse bør programstillægget blive et fleksibelt instrument, som kun skal bruges i forbindelse med forvaltningen af programmet i dets løbetid.

I.3. Den indre sammenhæng og indholdet i strukturfondspolitikken på EU-plan

Vore forslag gælder det korte sigt og fremtidsudsigterne efter 2006.

På kort sigt mener vi, at man bør efterstræbe en bedre samordning mellem strukturfondene på EU-plan. I lyset heraf bør der i Kommissionen oprettes en intern struktur, der koordinerer de tre fondes interventioner, hvilket allerede er tilfældet på regionalt plan i mange lande. Vi foreslår således, at Generaldirektoratet for regionalpolitik får styrket sin koordinerende rolle i forhold til de andre berørte generaldirektorater.

Denne samordning bør som minimum omfatte harmonisering af de forskellige fondes funktionsregler. Det er meget ofte således, at de meget tekniske regler, der styrer de enkelte fonde, fører til, at de sagsbehandlende tjenestegrene og de tjenestegrene, der er ansvarlige for gennemførelsen af de samlede programmeringsdokumenter, har en tendens til at specialisere sig i en enkelt fond, og det afstedkommer alt for ofte et manglende overblik over strukturfondsinterventionerne både inden for rammerne af et og samme program og mellem de forskellige strukturfondsprogrammer iværksat på regionalt plan. Derudover er selve det forhold, at der eksisterer forskellige fonde reguleret af forskellige regler, en hæmsko for den ønskede intregrerede tilgang til projekterne.

Man burde bevæge sig i retning af en finansiel regulering og et identisk overordnet regelsæt for de tre fonde. Vi foreslår i den henseende at indføre ét enkelt system af forvaltningsregler for alle fondene, både i relation til den finansielle forvaltning (f.eks. udbetalinger eller anmodninger om refusion) og i relation til overvågningen af programmernes operationelle afvikling (f.eks. rapporter, evalueringer osv.).

Man bør i den forbindelse sikre sig, at det regelkorpus, der skal styre alle strukturfondene, ikke blot er totalsummen af de enkeltregler, der styrer de nuværende fonde, men at der sker en rationalisering på basis af den mindste fællesnævner.

Hvis man ser på tidshorisonten efter 2006, foreslår vi at gennemføre "enkeltfonds"-programmer og sammenlægge strukturfondene i én enkelt fond. Denne løsning foreslås som et mere konsekvent middel til at integrere og samordne EU-interventionerne med henblik på at fremme en EU-regionalpolitik. Den ville kunne frigøre synergi og komplementaritet mellem fondene og i øvrigt lette forvaltningen og forenkle samordningsopgaverne.

Regionsudvalget foreslår også, at der fastsættes klare regler for, hvilke udgifter der kan komme i betragtning, og at Kommissionen svarer klart og hurtigt på anmodningerne for at lette den daglige forvaltning.

I den forbindelse og på baggrund af de oplysninger, der er indkommet gennem de fire hovedinstrumenter, som har været brugt til høringen, tegner der sig et behov for at videreføre tre indbyrdes uadskillelige prioriteter efter 2006:

- det regionale udviklingsefterslæb skal indhentes: denne politik vedrører i forlængelse af det nuværende mål 1 regioner med BNP/pr. capita under 75 % af gennemsnittet, idet man bør være særlig opmærksom på regioner, der som følge af udvidelsen oplever et kunstigt fald i dette gennemsnit. Ligeledes skal de mest afsidesliggende og tyndtbefolkede egne i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 299, stk. 2, fortsat vises særlig opmærksomhed.

- den økonomiske og sociale genopretning i vanskeligt stillede regioner skal videreføres: denne politik skal omfatte de nuværende mål 2 og 3 ud fra objektive kriterier knyttet til beskæftigelses- og ledighedstallene på regionalt plan. Regionerne kunne i samarbejde med de lokale myndigheder i så fald beslutte på hele eller dele af deres territorium, med et krav om et vist støtteniveau pr. indbygger, at bruge den modtagne støtte til at realisere de geografiske (by-, industri- og landdistriktområder) og tematiske (beskæftigelse, uddannelse, miljø, naturbetingede risici) EU-retningslinjer, som de har lagt sig fast på,

- endelig bør man bevare EU-initiativernes nyskabende karakter og inden for den ramme søge og navnlig intensivere det (grænseoverskridende, tværnationale og tværregionale) regionale samarbejde, satse på et bedre samspil mellem disse initiativer og den samlede regionale udviklingsstrategi, uden dog at mindske deres uafhængighed i forhold til det samlede programmeringsdokument.

I.4. Ansvarsfordelingen mellem Kommissionen, medlemsstaterne og regionerne og regionernes fremtidige rolle i samhørighedspolitikken og strukturfondene

Vi minder om, at det drejer sig om at sikre en effektiv anvendelse af subsidiaritets- og proportionalitetsprincipperne i den fælles håndtering af opgaverne mellem Kommissionen, den enkelte medlemsstat og regionerne ved at styrke det regionale beslutningsniveau.

Regionerne bør på den baggrund formelt fremstå som ansvarlige for realiseringen af samtlige EU-programmer, der berører regionerne, og kompetence- og ansvarsfordelingen mellem de tre beslutningsniveauer bør fremgå klart.

Det, der navnlig bør gøres, er at fastlægge ægte samforvaltningsregler mellem de forskellige regionale, nationale og EU-partnere, navnlig via indgåelsen af trepartsaftaler mellem Kommissionen, medlemsstaten og regionerne. Derudover bør der på et mere praktisk plan skabes mere direkte forbindelser mellem Kommissionen og regionerne. Sådanne instrumenter er som allerede anført identificeret i trepartsaftalerne(7) (tillidspagt, ansvar osv.), hvorved der kan skabes overordnede regler for specifikke nationale forhold.

I.5. Strukturfondspolitikkens eksterne sammenhæng

I et mere fremadrettet perspektiv bør man bedre afgrænse, hvorledes samspillet mellem på den ene side de nationale og regionale programmer og på den anden side EU-programmerne i fremtiden kommer til udtryk. Det skal klarlægges, om der er behov for at integrere dem i programudformningsfasen, om deres tidsplan skal afstemmes med EU-programmernes gennemførelsesfase, og om der skal anvendes ensartede regler for at gøre en sådan integration mulig.

Forsøget på at skabe sammenhæng mellem de tre typer programmer skal gennemføres med meget stor fleksibilitet, dvs. ikke nødvendigvis ved hjælp af stive og ensartede regler for alle programtyper.

II. Forvaltning og opfølgning af programmerne

II.1.1. Den organisatoriske del af programforvaltningen: resultatforpligtelser og Kommissionens kontrol

Angående ambitionen om strategisk sammenhæng mellem programmerne bør der udvikles en arbejdsgang, der giver Kommissionen mulighed for at leve op til sit ansvar over for Europa-Parlamentet, når det gælder om at sikre sammenhæng mellem EU's samhørighedsmål og programmerne. Med dette formål for øje bør den være i stand til at vurdere en regions trumfkort og de projekter, der er en udmøntning heraf, og sætte dem i forbindelse med den samlede samhørighedspolitik.

Angående gennemførelsen af forordning 438/2001 og Kommissionens og Revisionsrettens revisioner bør der udformes klare retningslinjer og normer for kontrolforanstaltninger, og inden for hver kontekst bør der identificeres en enkel og effektiv funktionsmodel, så man undgår overlapning mellem kontrolforanstaltninger og kontrollører.

Kommissionens revisioner skal primært ske i anden fase af programmeringsperioden, i lyset fra resultaterne af første fase.

Kontrolforanstaltningerne skal udformes således, at de undersøger, om udgifterne er støtteberettigede og om EU-normerne er overholdt. Dog skal man undgå at gå ind i tilsyn med gennemførelsesprocedurerne, som er fastlagt i programmeringssupplementet (udvælgelseskriterier, osv.).

II.1.2. Den organisatoriske del af programforvaltningen: den daglige forvaltning og opfølgning

På disse områder bør man i større grad anerkende den rolle, de regionale og lokale myndigheder spiller i gennemførelsen af forvaltningen af strukturfondene, og i højere grad anspore til, at der indgås kontrakter eller aftaler mellem Kommissionen, medlemsstaten og regionerne.

Sideløbende hermed bør man forsøge at definere klare og enkle forvaltningsregler og etablere en ægte, dynamisk koordinationsstruktur for alle fondene og alle programmer på regionalt plan.

Forenklingen af reglerne skal skabe balance mellem de nødvendige garantier for gennemsigtighed i forvaltningen og fondenes effektivitet ved at give de programansvarlige og operatørerne et mere smidigt og fleksibelt forvaltningssystem at arbejde med.

Desuden skal informationsindsatsen over for de projektansvarlige forbedres.

II.1.3. Den organisatoriske del af programforvaltningen: evalueringer

De efterfølgende evalueringer sker for sent til, at der kan tages højde for dem i den følgende programperiode. Der bør findes en mindre tung metode, så man hurtigst muligt kan drage lære af den nuværende programmering med henblik på 2006. En løsning ville være at kombinere evalueringen af den endelige rapport med forhåndsevalueringen for den efterfølgende periode.

Tilsvarende drejer det sig om under udformningen af programmeringsdokumenterne bedre at indarbejde resultaterne af tidligere programmeringer og generelt bedre definere, hvad den efterfølgende evaluering mere præcist skal omfatte. Den skal gøre det muligt at foretage en samlet vurdering af effekten på regionen af samtlige EU-interventioner i programperioden og skal gennemføres i snævert samarbejde med regionerne.

II.2.1. Den finansielle forvaltning af programmerne: kompatibiliteten mellem de nationale (herunder de regionale) finanssystemer og EU's

Oprettelsen af én enkelt juridisk ramme og oprettelsen af én enkelt regionalfond for EU-finansieringer, som ikke går via statens budget, kunne føre til forenkling. Denne løsning er ved at blive realiseret i visse lande, men det er for tidligt at bedømme dens reelle effektivitet.

Man bør ligeledes styrke harmoniseringen og smidiggørelse af de procedurer, der gælder for betalingerne.

II.2.2. Den finansielle forvaltning af programmerne: EU's finansieringsmåder

N+2-reglen bør ændres: anvendelsen af N+2-reglen kan hindre realiseringen af store projekter, som er tidskrævende, og få forvaltningsmyndighederne til at give forrang til projekter, der er mindre strukturerende men som hurtigere opbruger de disponible budgetter. En regel om N+36 måneder fra godkendelsen af programmeringsdokumentet at regne ville gør det muligt at undgå sådanne vanskeligheder, samtidig med at man bevarer reglens tvingende karakter.

I analogi hermed bør reglen om refusion af forskuddet tilpasses efter konceptet N+30 måneder.

Bruxelles, den 2. juli 2003.

Albert Bore

Formand for

Regionsudvalget

(1) EFT C 148 af 18.5.2001, s. 25.

(2) EFT C 107 af 3.5.2002, s. 27.

(3) EUT C 66 af 19.3.2003, s. 11.

(4) Topartsaftaler mellem Kommissionen og regionen, når det drejer sig om regioner med enekompetence på det pågældende område.

(5) Jf. nedenfor, afsnit 1.3, 2. led, s. 28.

(6) eller "topartsaftaler", se ovenstående fodnote.

(7) eller "topartsaftaler", se ovenstående fodnote.