Udtalelse om Kommissionens forslag til Raadets direktiv om investeringsgarantiordninger (1) (94/C 127/01)

Raadet for De Europaeiske Faellesskaber besluttede den 13. december 1993 under henvisning til EF-traktatens artikel 198, at anmode om Det OEkonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennaevnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til OESU's Sektion for Industri, Handel, Haandvaerk og Tjenesteydelser, som udpegede Robert Pelletier til ordfoerer. Sektionen vedtog sin udtalelse den 5. januar 1994.

Det OEkonomiske og Sociale Udvalg vedtog paa sin 312. plenarforsamling, moedet den 26. januar 1994, enstemmigt foelgende udtalelse.

Den 10. maj 1993 vedtog Raadet direktiv 93/22/EOEF om investeringsservice i forbindelse med vaerdipapirer.

Samtidig tog Raadet til efterretning, at Kommissionen agtede at fremlaegge forslag om harmonisering af erstatningsordningerne i forbindelse med investeringsselskabers transaktioner senest den 31. juli 1993. Det foreliggende forslag er det forslag, som Kommissionen bebudede i forbindelse med vedtagelsen af investeringsservicedirektivet.

1. Indledning

1.1. I markedsoekonomier sker det ikke sjaeldent, at virksomheder bukker under. Naar der er tale om investeringsselskaber, er konkurser imidlertid forbundet med saerlige problemer, eftersom investeringsselskaber i forbindelse med deres investeringsservice er forpligtet til at tilbagelevere de finansielle instrumenter, der er betroet dem.

Blandt investeringsselskabernes kunder maa de private husholdninger beskyttes mod eventuelle tab i et socialt retfaerdigt og oekonomisk rimeligt omfang, hvis det finansielle system skal vaere sundt.

1.2. Det er ogsaa i investeringsselskabernes interesse, at investorerne nyder godt af en hensigtsmaessig beskyttelse og oplyses om betingelserne.

De tab, investorerne maatte lide i tilfaelde af et investeringsselskabs insolvens, giver genlyd i offentligheden. Saadanne haendelser kan bringe hele finanssektoren i en medlemsstat i miskredit.

1.3. Paa den baggrund er det meget forstaaeligt, at tilsynsmyndighederne og investeringsselskaberne selv oensker at traeffe foranstaltninger, som yder investorerne en vis beskyttelse.

Det er baggrunden for Kommissionens forslag til et direktiv om emnet. Hermed tages der hoejde for den mulighed, at et investeringsselskab kan komme i oekonomiske vanskeligheder, selv om det er underlagt meget strenge regler og et omhyggeligt tilsyn, idet konkurrencen paa det indre marked vil blive skaerpet som foelge af udviklingen inden for investeringsservice.

1.4. OESU vaerdsaetter den kvalitet og de grundige forberedelser, der kendetegner Kommissionens arbejde med dette emne. OESU tillaegger Kommissionens overvejelser stor betydning og vil med sin udtalelse gerne yde et konstruktivt bidrag, som genspejler erhvervs- og samfundsorganisationernes oensker og betaenkeligheder. Da der imidlertid ikke findes nogen form for komparative undersoegelser af de forskellige konkursretslige ordninger inden for international privatret, maa OESU stille sig meget forbeholden over for de detaljerede bestemmelser om direktivets anvendelse.

Som en logisk foelge af det enhedstilsyn, der udoeves af tilsynsmyndighederne i hjemlandet, synes det oenskeligt ogsaa at anvende enhedsprincippet i forbindelse med en konkurs, som saa gaelder for hele EF-omraadet. Det betyder, at der udstedes én enkelt konkurserklaering fra den kompetente domstol i hovedsaedets hjemland, og at denne konkurserklaering har virkning i alle medlemsstater.

2. Direktivforslaget

2.1. Direktivets maalsaetning

Formaalet med direktivet er at kraeve, at der i alle medlemsstater skal eksistere en (eller flere) investeringsgarantiordning(er), som alle investeringsselskaber, der har en EF-daekkende tilladelse i overensstemmelse med investeringsservicedirektivet, skal deltage i.

Denne ordning skal daekke den samlede maengde beloeb og de instrumenter, som investeringsselskabet ligger inde med i forbindelse med udoevelsen af investeringsvirksomhed, og som ikke kan tilbagebetales eller tilbageleveres til investor, hvis selskabet misligholder sine forpligtelser.

2.2. Direktivets anvendelsesomraade

De beroerte selskaber

Investeringsselskaber, der har tilladelse til at drive investeringsvirksomhed i henhold til investeringsservicedirektivet, samt kreditinstitutter, som har tilladelse til at praestere en af de tjenesteydelser, der er opfoert i afsnit A i bilaget til investeringsservicedirektivet.

Instrumenter, der omfattes af garantiordningen

Penge og de instrumenter, der er opfoert i afsnit B i bilaget til investeringsservicedirektivet, hvad enten de opbevares fysisk, administreres eller arrangeres for kunden i forbindelse med selskabets investeringsvirksomhed.

Investorer

Ved investor forstaas enhver person, der i forbindelse med investeringsvirksomhed har betroet penge eller instrumenter til et investeringsselskab. Medlemsstaterne kan dog fastsaette, at visse kategorier af investorer ikke daekkes af garantiordningen eller daekkes med et mindre beloeb.

Garantibeloebet

Medlemsstaterne skal sikre, at ordningen daekker mindst 20 000 ECU pr. investor i forbindelse med fordringerne.

3. Generelle bemaerkninger

3.1. Minimumsharmonisering af garantiordningen

Efter at der er indfoert en ordning, der sikrer en vis minimumsdaekning i forbindelse med kontantindskud (1), er det efter OESU's opfattelse ogsaa noedvendigt at vedtage en investeringsgarantiordning, omend forholdene her er noget anderledes. Det skyldes navnlig foelgende faktorer:

- investorer i vaerdipapirer og finansielle instrumenter har i sagens natur stoerre indsigt end kontantindskydere,

- investeringsservicedirektivet indeholder forskellige bestemmelser, der indebaerer, at det ikke har negative konsekvenser for investorerne, hvis et investeringsselskab misligholder sine forpligtelser.

For det foerste skal investeringsselskaberne paase, at investorernes ejendomsret til vaerdipapirerne bevares i tilfaelde af selskabets insolvens (i regnskabsmaessig henseende skal der f.eks. sondres skarpt mellem vaerdipapirerne og selskabets balance), og selskabet maa ikke for egen regning goere brug af investorernes vaerdipapirer. Eftersom vaerdipapirerne forbliver investors ejendom, vil hans krav ikke indgaa i konkursboet, hvormed han uden vanskeligheder kan faa sine vaerdipapirer tilbage.

For det andet er investeringsselskaber (bortset fra kreditinstitutter) underlagt et forbud mod for egen regning at goere brug af de beloeb, investorer har betroet dem. Disse beloeb holdes altsaa ogsaa adskilt fra investeringsselskabets midler og kan dermed tilbagebetales, hvis selskabet endnu ikke har udfoert ordren.

At disse bestemmelser findes, giver imidlertid ingen garanti for, at et investeringsselskab i vanskeligheder ikke overtraeder dem, eller at selskabet ikke udsaettes for bedrageri eller forsoemmelser, som indebaerer, at vaerdipapirerne saelges eller forsvinder.

I alle tilfaelde af bedrageri eller forsoemmelser er der risiko for, at investors fordring vil indgaa i konkursboet. Investor risikerer altsaa at miste sin investering, hvis aktiverne er utilstraekkelige, og han skal desuden afvente konkursbehandlingen.

En specifik garantiordning kan derfor godkendes.

Ikke desto mindre maa disse faktorer indgaa i overvejelserne om stoerrelsen af det garantibeloeb, der fastsaettes i direktivet.

3.2. Mulighederne for at indfoere en garantiordning, som omfatter baade indskud og vaerdipapirer

For ikke at skabe konkurrenceforvridninger i kraft af investeringsselskabernes forskellige vedtaegter, hvad enten der er tale om kreditinstitutter eller ej, finder OESU det oenskeligt, at én og samme garantiordning kan daekke baade indskud og investeringer i finansmarkedspapirer, og at minimumsdaekningsniveauet er det samme, dvs. 15 000 ECU for visse medlemsstater og 20 000 ECU for de oevrige til daekning af de to risikotyper (pengebeloeb og vaerdipapirer).

3.3. Sammenhaeng mellem direktivet om indskudsgarantiordninger og direktivet om investeringsgarantiordninger

For at garantiordningerne kan forvaltes effektivt, er det vaesentligt, at de to lovtekster stemmer overens paa alle punkter.

4. Saerlige bemaerkninger

OESU oensker at henlede Kommissionens opmaerksomhed paa forskellige punkter, som boer afklares eller aendres.

4.1. Artikel 1, stk. 3

Medlemsstaterne boer have mulighed for at udelukke sofistikerede instrumenter saa som finansielle futures, optioner, fremtidige renteaftaler (FRA-kontrakter), renteswaps ... Disse instrumenter anvendes af et kyndigt klientel, og deres nominelle beloeb overstiger langt det fastsatte erstatningsbeloeb. Erstatningsproceduren i forbindelse med saadanne instrumenter er i oevrigt meget tung, saa der er risiko for, at erstatningsfristerne forlaenges.

Det er klart, at hvis saadanne instrumenter ikke er omfattet af investeringsgarantiordningen, skal selskaberne vaere forpligtede til at oplyse investorerne udtrykkeligt herom.

4.2. Artikel 2, stk. 2, foerste afsnit

Forordningsforslagets bestemmelse om, at garantiordningen daekker investorer, naar et investeringsselskab maa formodes ikke at kunne indfri sine forpligtelser, boer efter OESU's mening udgaa.

En tilsynsmyndighed, som frygter en kritik af tilsynets kvalitet og effektivitet, kunne saaledes foranledige en utidig erstatning.

Det ville vaere oenskeligt at overtage begrebet »indisponibelt indskud«, som figurerer i artikel 1, litra c), i Raadets faelles holdning til Kommissionens forslag til Raadets direktiv om indskudsgarantiordninger, og at undersoege, om det kan udvides til at omfatte vaerdipapirer.

Artikel 2, stk. 2, foerste led

Her naevnes: »tilbagebetaling af beloeb, der tilhoerer investorer og opbevares for dem i forbindelse med investeringsvirksomhed«. Dette indebaerer, at der kun vil ske en tilbagebetaling af beloeb, for hvilke der afventes en placering eller en tilbagebetaling. Man udelukker her udtrykkeligt sigtindskud, som et investeringsselskab - i modstrid med sine vedtaegter og under overtraedelse af kreditinstitutternes monopol - maatte bruge for egen regning til at udfoere kredittransaktioner eller bankforretninger i al almindelighed.

Andet og tredje led i artikel 2, stk. 2, boer omformuleres.

Naar der er tale om instrumenter, maa ét af foelgende to forhold vaere gaeldende:

- enten foreligger instrumenterne in natura. Investor bevarer sin ejendomsret til disse instrumenter, han kan kraeve dem tilbage og maa ogsaa kunne faa dem udleveret (se begrundelsen, side 4, punkt a). Instrumenternes udlevering til deres retmaessige ejer beroerer ikke garantiordningen,

- eller ogsaa har selskabet tilegnet sig investors instrumenter, hvormed de ikke kan udleveres. Investor kan da goere erstatningskrav gaeldende. Hvis selskabets aktiver (som det er sandsynligt i et saadant tilfaelde) er utilstraekkelige til at daekke investors krav, vil investeringsgarantiordningen traede til (se begrundelsen, side 4, pkt. b).

Under alle omstaendigheder vil garantiordningen skulle daekke krav, hvad enten der er tale om ikke-tilbagebetalte beloeb eller erstatningskrav som foelge af ikke-udleverede vaerdipapirer.

Denne bemaerkning er vigtig i forbindelse med en vurdering af ordningens anvendelse paa kreditinstitutter.

Erstatningen fungerer som en form for forsikring. Den er ikke afhaengig af nogen form for retssag, det vaere sig en civilretlig likvidationsprocedure eller en straffesag mod personer, der anklages for uretmaessig tilegnelse eller anden overtraedelse (se begrundelsen, side 8 nederst).

Ved beregningen af kravets stoerrelse (artikel 2, stk. 4) maa der tages udgangspunkt i vaerdien paa det tidspunkt, hvor den i artikel 2, stk. 2, omhandlede afgoerelse traeffes, og ikke det tidspunkt, hvor forpligtelsen til at tilbagebetale midlerne eller tilbagelevere instrumenterne opstaar. Eftersom der for det meste er tale om krav paa sigt, opstaar der allerede paa indskudstidspunktet en forpligtelse til at tilbagebetale beloebet eller tilbagelevere instrumenterne.

4.3. Artikel 2, stk. 3

Intet krav vedroerende beloeb, der tilhoerer investorer og opbevares for dem i forbindelse med investeringsvirksomhed, giver ret til godtgoerelse fra baade indskudsgarantiordningen og investeringsgarantiordningen.

Da det er vanskeligt at sondre mellem almindelige bankindskud og kontantbeloeb, som skal bruges til koeb af vaerdipapirer eller hidroerer fra salget heraf, er det vaesentligt, at det overlades til medlemsstaterne at beslutte, om saadanne fordringer falder ind under direktivet om investeringsgarantiordninger eller direktivet om indskudsgarantiordninger.

Det boer dog fastsaettes i artiklen, at et kreditinstitut kan opfylde det foreslaaede direktivs krav enten ved at tilslutte sig en investeringsgarantiordning eller ved at udvide indskudsgarantien til ogsaa at omfatte investorer.

4.4. Artikel 2, stk. 4

Den juridiske forpligtelse til at tilbagebetale beloeb eller tilbagelevere instrumenter, der tilhoerer investor, opstaar paa det tidspunkt, hvor investeringen er foretaget. Derfor boer de instrumenter, investeringsselskabet ikke kan tilbagelevere, vaerdiansaettes paa »det tidspunkt, hvor den i artikel 2, stk. 2, anfoerte afgoerelse traeffes«, og ikke, som det ogsaa foreslaas (1), paa det tidspunkt, hvor selskabet er juridisk forpligtet til at tilbagelevere vaerdipapirerne.

Sidstnaevnte mulighed boer udgaa.

4.5. Artikel 3, stk. 1

For at skabe overensstemmelse mellem det foreliggende direktivforslag og forslaget til direktiv om indskudsgarantiordninger boer medlemsstater, som paa det tidspunkt, hvor direktivet vedtages, ikke daekker investeringer med op til 20 000 ECU, have mulighed for at begraense daekningen til 15 000 ECU i en overgangsperiode.

Direktivet boer aabne mulighed for at fastsaette et loft over garantiordningen, saa udgifterne til den hverken kan true de tilsluttede selskabers solvens eller det finansielle system i EF som helhed. I 23. betragtning i Raadets faelles holdning vedroerende forslag til direktiv om indskudsgarantiordninger er det anfoert, at »udgifterne til finansiering af saadanne ordninger« ikke maa bringe stabiliteten i den paagaeldende medlemsstats banksystem i fare. Dette boer indarbejdes i det foreliggende forslag i form af en juridisk bindende bestemmelse.

OESU foreslaar, at der indsaettes et nyt stykke i artikel 3, som udelukker daekning af investorer, der afgiver urigtige erklaeringer med henblik paa at udnytte investeringsgarantiordningen. Man maa ogsaa ekskludere personer, der begaar bedrageri, som specifikt vedroerer garantiordningen eller de love og forskrifter, der gaelder for investeringsselskaber eller omhandler forholdet mellem investeringsselskaber og deres kunder.

4.6. Artikel 4, stk. 1

I dette stykke boer det ogsaa fastsaettes, at det daekningsniveau, som hjemlandets garantiordning yder investorerne i de filialer, deres investeringsselskaber har oprettet i en anden medlemsstat, ikke maa overstige det niveau, der i oevrigt er gaeldende i dette vaertsland.

Dette princip er anvendt i forslaget til direktiv om indskudsgarantiordninger.

4.7. Artikel 4, stk. 2

Artiklen maa ikke begraenses til objektive bestemmelser, men skal forhindre forskelsbehandling. Det ville vaere hensigtsmaessigt at udarbejde et bilag II svarende til det, der findes i Raadets faelles holdning til Kommissionens forslag om indskudsgarantiordninger. Bilaget skulle indeholde de overordnede retningslinjer vedroerende betingelserne for at tilslutte sig en ordning i et vaertsland med henblik paa at opnaa supplerende daekning.

4.8. Artikel 5, stk. 2

I dette tilfaelde synes de kompetente myndigheders udtrykkelige samtykke ikke at vaere paakraevet.

4.9. Artikel 5, stk. 3

Hvis et investeringsselskab ekskluderes fra en garantiordning, daekkes investorernes penge og instrumenter fortsat i 12 maaneder at regne fra eksklusionstidspunktet. Efter OESU's mening boer det fastsaettes, at kun de investorer, der har foretaget investeringer hos investeringsselskabet foer eksklusionstidspunktet, har ret til erstatning. Fra eksklusionstidspunktet skal investorerne underrettes om, at de ikke laengere vil vaere daekket af ordningen.

I tilfaelde, hvor et investeringsselskab ikke er i stand til at opfylde sine forpligtelser over for en investor inden for disse tolv maaneder, fremgaar det ikke klart af den foreslaaede lovtekst, om instrumenternes vaerdi beregnes paa grundlag af markedsvaerdien paa det tidspunkt, hvor fordringen opstaar, saaledes som det er anfoert i artikel 2, stk. 4, eller paa det tidspunkt, hvor investeringsselskabet ekskluderes fra ordningen. OESU henstiller, at teksten praeciseres paa dette punkt.

4.10. Artikel 6, stk. 1

Der tales her om »valuta«, medens forslaget til direktiv om indskudsordninger giver mulighed for at udelukke indskud, der ikke lyder paa en medlemsstats valuta eller ecu (bilag I, nr. 13). Det ville vaere oenskeligt, om medlemsstaterne kunne udelukke vaerdipapirer, der ikke lyder paa en medlemsstats valuta eller ecu.

4.11. Artikel 7, stk. 1

I bemaerkningerne til artikel 7 understreger Kommissionen, at det er vanskeligt at fastlaegge en stram tidstabel for udbetaling af garantisummen til investorerne. I artiklen fastsaettes det derfor blot, at en investors krav skal indfries hurtigt, dvs. inden for tre maaneder fra det oejeblik, hvor firmaet misligholder sine forpligtelser, dog under forudsaetning af, at beloebsstoerrelsen og kravets berettigelse er endeligt fastslaaet.

OESU mener imidlertid, at denne frist kan vaere for kort til, at en investors krav kan indfries. Der skal tages hoejde for den tid, det kraever at vaerdiansaette de instrumenter, der ligger til grund for kravet. OESU skoenner, at fristen boer forlaenges til seks maaneder. Der boer i oevrigt indfoejes en supplerende bestemmelse, som giver de kompetente myndigheder mulighed for at forlaenge denne frist yderligere, hvis det skulle vise sig noedvendigt.

4.12. Artikel 7, stk. 2, andet afsnit

Det er forstaaeligt, at en investor ikke kan naegtes daekning, hvis han paa grund af fravaer eller anden gyldig aarsag ikke har kunnet fremsaette sit krav inden for en frist paa seks maaneder fra det tidspunkt, hvor investeringsselskabet ikke laengere kan opfylde sine forpligtelser. Der boer dog fastsaettes en maksimumsfrist, inden for hvilken en investor kan goere sit krav gaeldende. Efter OESU's mening ville en maksimumsperiode paa 12 maaneder vaere passende. Der boer indfoejes et stykke i artikel 7, som giver garantiordningen mulighed for at udsaette tilbagebetalingen af et krav, som en investor har gjort gaeldende, saafremt kravet er genstand for en retssag om lovovertraedelser, som direkte eller indirekte vedroerer hvidvaskning af penge, saaledes som dette er defineret i artikel 1 i Raadets direktiv 91/308/EOEF. Udsaettelsen boer gaelde indtil dommens afsigelse.

4.13. Artikel 8, stk. 1

Kommissionen praeciserer, at investeringsselskabets ledelse skal give nuvaerende og fremtidige investorer oplysninger om investeringsgarantiordningen. Dette ansvar boer paahvile investeringsselskabet som enhed. Ordet »ledelse« boer derfor udgaa, og artiklen boer omformuleres i lyset af denne aendring.

4.14. Bilag 1 - Nyt punkt 15

Medlemsstaterne kan udelukke instrumenter, der ikke lyder paa en medlemsstats valuta eller paa ecu.

4.15. Bilag 1 - Nyt punkt 16 og 17

Medlemsstaterne kan fastsaette, at visse kategorier af investorer ikke daekkes af garantiordningen eller daekkes med et mindre beloeb. Direktivet tager sigte paa at beskytte smaainvestorer i tilfaelde af et investeringsselskabs konkurs. OESU mener, at det ikke boer vaere obligatorisk, at ordningen skal daekke professionelle investorer eller virksomheder. Denne eksklusionsmulighed kan passende daekkes ved tilfoejelse af to nye punkter til bilag I:

Punkt 16 - »Andre professionelle investorer«

Punkt 17 - »Juridiske personer«

Medlemsstaterne vil dermed faa mulighed for at ekskludere investorer, der kan betragtes som professionelle, samt virksomheder, der har status som juridisk person.

Bryssel, den 26. januar 1994.

Susanne TIEMANN

Formand for

Det oekonomiske og sociale Udvalg

(1) EFT nr. C 321 af 27. 11. 1993, s. 15.

(2) EFT nr. C 332 af 16. 12. 1992, s. 13.

(3) EFT nr. C 332 af 16. 12. 1992, s. 13.