DA Den Europæiske Unions Tidende C 12/87

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet — En ny æra for luftfarten — Luftfartsmarkedet åbnes for civil anvendelse af fjernstyrede luftfartøjssystemer på en sikker og holdbar måde«

COM(2014) 207 final

(2015/C 012/14)

Ordfører: Jan Simons

Den 15. maj 2014 besluttede Kommissionen under henvisning til artikel 304 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

»Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet — En ny æra for luftfarten — Luftfartsmarkedet åbnes for civil anvendelse af fjernstyrede luftfartøjssystemer på en sikker og holdbar måde«

COM(2014) 207 final.

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Transport, Energi, Infrastruktur og Informationssamfundet, der vedtog sin udtalelse den 1. oktober 2014.

Den Rådgivende Kommission for Industrielle Ændringer bidrog med en supplerende udtalelse (Ordfører: Jan Simons, medordfører: Marcel Philippe), som blev vedtaget den 16. september 2014.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 502. plenarforsamling den 15.—16. oktober 2014, mødet den 15. oktober, følgende udtalelse med 168 stemmer for og 8 hverken for eller imod:

1. Konklusioner og anbefalinger

1.1 Europa har ekstraordinært gode forudsætninger for at drage fordel af udviklingen i industrien for fjernstyrede luftfartøjssystemer (RPAS), der fremmer beskæftigelsen og bekræfter Europas rolle som et videnscenter for teknologi og udvikling. Den allerede eksisterende SMV-finansiering i EU kan styrke udviklingen i RPAS-industrien yderligere.

1.2 Betegnelserne RPAS og UAV (Unmanned Aerial Vehicle) følger ICAO's internationale regler (Organisationen for International Civil Luftfart). Betegnelsen drone anvendes ikke i ICAO, men er i mellemtiden blevet den populære betegnelse i offentligheden. Med henblik på at forebygge juridisk uklarhed, også omkring erstatningsansvar og forsikring, anbefales det, at EU anvender ICAO-terminologien.

1.3 Der hersker generel enighed om, at det er nødvendigt at integrere RPAS fuldt ud i de eksisterende former for luftfart, hvilket omfatter anerkendelse og identifikation af hvert enkelt luftfartøj. Især i Europa spiller den voksende interesse for kommercielle anvendelser af mindre (< 150 kg) RPAS også en rolle.

1.4 Den kommercielle udnyttelse af navnlig mindre RPAS vil kræve yderligere justeringer (f.eks. en større begrænsning af erstatningsansvaret over for tredjepart, indførelse af lavere vægtkategorier for RPAS under 500 kg, tilpasning af risikoniveauerne for meget små RPAS's flyveegenskaber mm.).

1.5 En grundlæggende forudsætning for brugen af mindre RPAS er harmoniserede regler for især RPAS-operatørerne på områderne sikkerhed og uddannelse kombineret med regler og hensigtsmæssige bestemmelser for beskyttelse af privatlivets fred, databeskyttelse, erstatningsansvar og forsikring. Dette kræver nye eller skærpede standarder, der bør gælde for såvel privat som kommerciel brug, som f.eks. identifikation af mindre RPAS, beskyttelse mod hacking og mod, at kontrollen overtages af en tredjepart. Det anbefales, at Kommissionen spiller en proaktiv rolle i den henseende.

1.6 Udvalget støtter fuldt ud formålet med meddelelsen (1), som er at kortlægge, hvordan der i EU kan skabes et fremragende investeringsklima for RPAS-aktiviteter inden for både industri og operative aktiviteter. EØSU fremhæver ligeledes den positive indvirkning på den direkte og indirekte beskæftigelse og stigningen i produktiviteten i almindelighed.

1.7 Med henblik på fremtiden er det nødvendigt, at EU koordinerer den civile og militære udvikling på dette område og nyder godt af synergieffekter, hvor det er muligt.

1.8 Der er behov for at tegne et så realistisk billede som muligt af luftfarten inden for RPAS i forhold til alle luftfartøjer på markedet. Hertil skal der gøres brug af hensigtsmæssige metoder.

2. Indledning

2.1 RPAS har været almindeligt anvendt på både det militære og det civile område i mange år. En tilbundsgående debat om de kommercielle anvendelser heraf og disses integration med den øvrige civile luftfart og de dertil knyttede sikkerhedsrelaterede spørgsmål vedrørende lovgivning, certificering og uddannelse samt privatlivets fred, erstatningsansvar og forsikringsaspekter er først for nylig kommet i gang. Anvendelsen kan føre til omvæltninger i samfundet, der i en vis grad kan sammenlignes med internettet, hvis anvendelse — med et militært udgangspunkt — blev tilpasset og demokratiseret, og som herefter ændrede indholdet i mange job og skabte nye fagområder.

2.2 Anvendelsen af navnlig civile RPAS er vokset eksponentielt både hvad angår antal, størrelse og vægt samt de stadig flere anvendelsesområder. For nærværende er der kortlagt fem store markeder: fritidsaktiviteter, nyhedsformidling og medier, kontrol og inspektion (elektricitet, rørledninger, industrianlæg), geologi (landbrug, miljø) og civilt beredskab (eftersøgnings- og redningstjenester, forurening, politiopgaver, crowd control mm.).

2.3 Tilgængeligheden af billigere, yderst fleksible og mindre indgribende RPAS vil kun delvist udgøre en erstatning for bemandede luftfartøjer, herunder helikoptere. Den største anvendelse af RPAS vil opstå som følge af de mange nye måder at anvende små, yderst alsidige og omkostningsbesparende luftbårne redskaber på. Dette vil resultere i nye anvendelser med de dertil knyttede direkte og indirekte beskæftigelsesmæssige og samfundsøkonomiske virkninger, såsom øget produktivitet.

2.4 Spørgsmålet er da heller ikke længere om, men hvordan og hvornår, RPAS vil blive integreret i den eksisterende luftfart. Især i Europa spiller den voksende interesse for kommercielle anvendelser af mindre (< 150 kg) RPAS også en rolle.

2.5 Der må derfor rettidigt tages højde for disse elementer i strategien for integration af RPAS i såvel europæisk som ICAO-sammenhæng. Sikkerhed og beskyttelse af privatlivets fred vil i kombination med en harmoniseret hensigtsmæssig lovgivning spille en afgørende rolle for offentlighedens accept af RPAS i Europa og resten af verden.

2.6 Kommissionens meddelelse (2) giver et godt og næsten fuldstændigt overblik over de eksisterende udfordringer både hvad angår status quo for anvendelsen af navnlig mindre RPAS i Europa og de planlagte lovgivningsinitiativer fra Kommissionens side.

3. Resumé af Kommissionens meddelelse

3.1 Det vurderes, at der inden 2050 vil være mange forskellige flytyper til rådighed i den civile luftfart. Nogle af disse fly vil være bemandede, andre ikke. Det er derfor vigtigt at etablere et europæisk marked for RPAS, også kendt som »droner«. Droner udgør en del af den bredere kategori af systemer for ubemandede luftfartøjer (UAS), som omfatter luftfartøjer, der kan programmeres til at flyve autonomt. RPAS derimod fjernstyres af en pilot.

3.2 Denne teknologi har udviklet sig hastigt og kan nu også bruges uden for en militær kontekst. Derfor bør RPAS kunne flyve i et ikke-opdelt luftrum, således at disse luftfartøjer kan indgå i den normale civile luftfart. Indtil nu har teknologien været brugt til f.eks. fotografering eller overvågning af infrastruktur, men i fremtiden kan der være tale om transport af varer eller personer.

3.3 I denne meddelelse redegøres for Kommissionens holdning til, hvordan RPAS kan indgå i en politisk ramme på EU-niveau, og hvordan dette marked kan udvikles på en måde, der beskytter den almene interesse. Lovgivning samt forskning og udvikling skal bygge på eksisterende initiativer fra en række aktører: — Det Europæiske Luftfartssikkerhedsagentur (EASA); — de nationale civile luftfartsmyndigheder; — Den Europæiske Organisation for Udstyr til den civile luftfart (EUROCAE); — Eurocontrol; — Joint Authorities for Rulemaking on Unmanned Systems (JARUS).

3.4 Sikkerhed er en prioritet i EU's luftfartspolitik. Den nuværende lovgivning hæmmer udviklingen af et europæisk marked, idet nationale godkendelser ikke er omfattet af gensidig anerkendelse medlemsstaterne imellem og dermed i hele Europa. Den retlige ramme skal tage højde for de meget forskellige flytyper og bør i første omgang tage udgangspunkt i allerede færdigudviklede teknologier. Der kan gradvist indføres mere detaljerede regler, hvilket i sidste ende skal resultere i, at der gives tilladelse til mere komplekse RPAS-operationer.

3.5 En række af de centrale teknologier til på sikker vis at integrere RPAS står endnu ikke til rådighed. Derfor må de forskellige instansers forsknings- og udviklingsindsats også målrettes mod en videreudvikling af disse teknologier. Det drejer sig først og fremmest om styring og kontrol, detektions- og undvigeteknologier, beskyttelse mod forskellige former for angreb, gennemsigtige og harmoniserede beredskabsprocedurer, beslutningskapacitet til at sikre en forudsigelig adfærd under en flyvning og menneskelige faktorer.

3.6 Det er naturligvis også vigtigt, at sikkerheden af de informationer, der går til og fra RPAS, garanteres. Også de oplysninger, som de forskellige operatører udveksler med henblik på at garantere et velfungerende system, skal kunne overføres på sikker vis.

3.7 RPAS-operationer må ikke føre til, at grundlæggende rettigheder krænkes, herunder retten til privatliv. Hvis der skal indsamles oplysninger, skal bestemmelserne om databeskyttelse som fastlagt i databeskyttelsesdirektivet 95/46/EF og rammeafgørelse 2008/977 overholdes. En åbning af RPAS-markedet indebærer dermed også, at der ses nærmere på foranstaltningerne til sikring af, at de grundlæggende rettigheder overholdes.

3.8 Set i lyset af at der altid vil ske ulykker, skal forsikrings- og erstatningsordninger også indgå i overvejelserne. Kommissionen vil undersøge, om det er nødvendigt at ændre de nuværende regler. Den vil støtte det nye RPAS-marked og fremme konkurrenceevnen for de virksomheder, der er aktive i sektoren, herunder mange SMV'er og nystartede virksomheder.

4. Generelle bemærkninger

4.1 Selvom militære og civile RPAS har været i brug i længere tid, og væksten især har været intensiv i de senere år, er debatten om international og national lovgivning og overvågning først kommet i gang for nylig.

4.2 Den nuværende nomenklatur for ubemandede civile eller militære luftfartøjer spænder vidt: drone, ubemandet luftfartøj (UAV), ubemandet luftfartøjssystem (UAS), fjernstyrede luftfartøjssystemer (RPAS) eller fjernstyrede luftfartøjer (RPA). Disse betegnelser giver ikke altid et indblik i de forskellige fartøjer og systemers særlige karakteristika. Ordet »drone« er af militær oprindelse, men anvendes også sommetider om luftfartøjer, der bruges civilt.

4.3 Betegnelserne RPAS og RPA tager udgangspunkt i ICAO's bestemmelser (Organisationen for International Civil Luftfart), hvorved der søges tilknytning til den eksisterende lovgivning om pilotbemandede luftfartøjer. ICAO's RPAS-håndbog henviser til RPA som en særlig form for ubemandede luftfartøjer. Alle ubemandede civile luftfartøjer hører ind under bestemmelserne i Chicago-konventionens artikel 8 (3). Betegnelsen drone anvendes ikke i ICAO. Med henblik på at forebygge uklarhed, også omkring erstatningsansvar og forsikring, anbefales det, at EU anvender ICAO-terminologien.

4.4 I forlængelse af Kommissionens meddelelse anvendes betegnelsen UAV i denne udtalelse om et ubemandet autonomt fungerende luftfartøj. Et RPAS er et fjernstyret luftfartøjssystem, der styres af en tredjepart. Den almindelige populære betegnelse for alle typer er »droner«. For at undgå juridisk forvirring er det dog mere hensigtsmæssigt at anvende den formelle terminologi i lovgivning.

4.5 Den europæiske RPAS-køreplan (4) beskriver, hvordan civile RPAS kan udvikles og integreres i et fælles luftrum inden for en tidshorisont på 15 år. Køreplanen beskriver tre specifikke elementer: (1) forskning og udvikling; (2) sikkerhedsregler og tekniske standarder, herunder supplerende foranstaltninger vedrørende beskyttelse af privatlivets fred og databeskyttelse; og (3) forsikring og erstatningsansvar. Forslagene vedrørende etablering af et fælles luftrum med civile RPAS er møntet på 2016 og årene derefter.

4.6 Samtidig er ICAO begyndt arbejdet med at opstille de længe ventede regler for integrationen af ubemandede luftfartøjer (UAV'er). ICAO's UAS-studiegruppe udarbejdede i 2011 et cirkulære (328) om UAS (ubemandede luftfartøjssystemer) og foreslog ændringer til bilag 2, 7 og 13 under Chicago-konventionen vedrørende brugen af RPAS i den internationale civile luftfart. Der forventes en ny RPAS-håndbog i løbet af 2014 omhandlende emner som betingelserne for certificering af luftdygtighed, operationel godkendelse af RPAS, certifikater til operatører og nye krav til luftdygtighed, vedligeholdelse og drift.

4.7 ICAO har planer om at indføre SARP (standarder og anbefalet praksis) og PAN (procedurer for luftfartstjenester) for RPAS i perioden 2016-2018 møntet på luftfartøjer, brugere, certificering, »sense-and-avoid«, kommunikation og regler om flyvekontrol. Som annonceret i UAS-studiegruppen vil ICAO have offentliggjort alle regler vedrørende RPAS i 2018.

4.8 Drøftelserne om regelsættet føres i både ICAO og EU. I den forbindelse spiller debatten i JARUS (Joint Authorities for Rulemaking on Unmanned Systems), der er en international ekspertgruppe bestående af nationale civile luftfartsmyndigheder og regionale luftfartssikkerhedsorganer, en vigtig rolle. Der bør i den forbindelse fokuseres på sikkerhed og foranstaltninger mod kriminelt misbrug af både større og mindre systemer.

4.9 I forbindelse med behandlingen af emnet RPAS er det hensigtsmæssigt, at der både fokuseres på de generelle aspekter ved større fjernstyrede luftfartøjer og den hurtigst voksende variant heraf i Europa: de mindre RPAS-systemer. Udover de mere offentlige funktioner i tilknytning til håndhævelse, katastrofehjælp og opsporing er den kommercielle anvendelse af (meget) små systemer til observation, fotografering, overvågning og kontrol på nationalt niveau steget spektakulært. Det er derfor vigtigt at etablere et europæisk marked for denne brug af RPAS.

4.10 Beskyttelsen af grundlæggende rettigheder, herunder fotos og oplysninger hørende under privatlivets fred, stod allerede på dagsordenen i forbindelse med brugen af bemandede fly og helikoptere. Det er det øgede antal luftfartøjer, der skyldes brugen af mindre RPAS, som gør det særlig nødvendigt at skærpe og håndhæve beskyttelsen af person- og virksomhedsoplysninger, privatlivets fred og de grundlæggende rettigheder. Passende regler er fortsat et krav. Hvad angår den trinvise introduktion af sådanne regler og den dertil hørende læreproces kan midlertidige regler og en adfærdskodeks eller et charter om privatlivets fred for virksomheder spille en vigtig rolle.

5. Særlige bemærkninger

5.1 Støtte til det europæiske marked.

5.1.1 Udvalget fastslår med tilfredshed, at Kommissionen også er opmærksom på de kommercielle interesser hos operatører af mindre RPAS. Europa har ekstraordinært gode forudsætninger for at drage fordel af udviklingen i RPAS-industrien. En stærk RPAS-sektor fremmer beskæftigelsen og bekræfter Europas rolle som et videnscenter for teknologi og udvikling.

5.1.2 Sektorens fragmentering, og den sandsynlige konsolidering, betyder, at kun de mest innovative virksomheder og de virksomheder, der finansielt set er de stærkeste og/eller støttes af store koncerner, vil komme styrkede ud af kampen. Derfor er det vigtigt, at virksomhederne tilbydes de forudsætninger, samt den gennemsigtighed og lovgivningsmæssige stabilitet, som er nødvendige for, at de kan imødegå udfordringerne og udnytte udviklingsmulighederne i denne sektor. Øverst på listen over nødvendige forudsætninger står kapacitet til innovation samt forskning og udvikling, hvilket kræver adgang til finansiering. Det er også nødvendigt, at brugen af de lovgivningsmæssige redskaber forenkles for de berørte virksomheder. Det kan være hensigtsmæssigt at fremme gensidige tjenesteydelser mellem flere aktører.

5.1.3 For at udnytte mulighederne på EU's indre marked skal lovgiverne tage udfordringen op og udarbejde en klar, men samtidig fleksibel, juridisk ramme, der baner vejen for investeringer i ny RPAS-teknologi og anvendelser såsom 3D-printere og det industrielle internet. I den henseende kan den allerede eksisterende SMV-finansiering i EU styrke udviklingen i RPAS-industrien yderligere. På samme vis udgør det eksisterende SESAR-fællesforetagende en glimrende platform for øget finansiering af forskning og udvikling møntet på en videre integration af RPAS. SESAR 2020 og Horisont 2020-programmet må i tilstrækkelig grad afspejle dette.

5.1.4 Fabrikanterne må gå over fra den nuværende produktion af mindre serier til at producere større serier, hvilket betyder, at de må tilpasse deres produktionsmidler. Denne tilpasning må ikke gå ud over den høje kvalitet af deres produkter og skal afstemmes med videreudviklingen af deres kommercielle strategi. For andre modeller derimod kan innovation og skræddersyet produktion stimulere etablering af og vækst i virksomheder, navnlig SMV'er.

5.1.5 Den ventede udvikling i den civile brug af droner vil skabe vigtige forandringer. For at forebygge tab af arbejdspladser og støtte oprettelsen af nye fag bør det på forhånd vurderes, hvordan denne udvikling påvirker beskæftigelsen. Arbejdsmarkedets parter må fra starten inddrages i dette arbejde. Der må gennemføres analyser og pilotundersøgelser, herunder af mulighederne for at finde frem til bæredygtige og miljøvenlige løsninger og imødegå elektronisk forurening. Uddannelses- og efteruddannelsessektoren skal foregribe disse ændringer på effektiv vis.

5.1.6 RPAS-industriens kommercielle interesser vil ligeledes være tjent med, at EU indtager en proaktiv holdning i ITU-forhandlingerne om tildelingen af frekvenser og arbejder for at forebygge illoyal konkurrence fra tredjeparter. Dette er især vigtigt set i lyset af de igangværende frihandelsforhandlinger med USA.

5.2 Ansvar og forsikring

5.2.1 En grundlæggende forudsætning for brugen af RPAS er en passende, eksisterende eller ny, lovgivning, der fastlægger ansvarsområder og erstatningsansvar over for tredjepart hos operatører og brugere af RPAS. Der hersker generel enighed om, at erstatningsansvaret over for tredjepart for RPAS skal tage udgangspunkt i bestemmelserne vedrørende bemandede luftfartøjer.

5.2.2 Pilotuddannelse: Alt efter hvilke omstændigheder der gælder for brugen af civile RPAS, kan der være — i visse tilfælde store — risici forbundet hermed for såvel brugere som eventuelle ofre, og der kan forårsages materiel skade. Med henblik på at skabe optimale betingelser for anvendelsen er det nødvendigt, at der i samarbejde med de lovgivende myndigheder og de faglige sammenslutninger for civile RPAS eller lignende organisationer etableres en lovgivningsramme for uddannelse af piloter og operatører, der fjernstyrer luftfartøjer, samt for licensudstedelse. Dette vil reducere usikkerheden vedrørende forsikringsaspekter og det civilretlige erstatningsansvar.

5.2.3 Set i lyset af den høje automatiseringsgrad er det rimeligt, at operatøren af et RPAS er direkte ansvarlig. Den nuværende erstatningsansvarsordning for luftfartsselskaber og operatører af luftfartøjer fastlægges bl.a. i forordning (EF) Nr. 785/2004. Denne forordning tager for nærværende ikke højde for de særlige erstatningsansvars- og forsikringsaspekter, der gælder for RPAS.

5.2.4 Den kommercielle udnyttelse af navnlig mindre RPAS vil kræve yderligere justeringer (f.eks. en større begrænsning af erstatningsansvaret over for tredjepart, indførelse af lavere vægtkategorier for RPAS under 500 kg, tilpasning af risikoniveauerne for meget små RPAS's flyveegenskaber mm.).

5.2.5 Der findes forsikringer for RPAS, men da de fleste RPAS-missioner for øjeblikket gennemføres af statsluftfartøjer, er efterspørgslen lav. Beregningen af forsikringspræmierne baseres hovedsageligt på bemandede flyvninger (startvægt). Dette system må også tilpasses mindre RPAS.

5.3 Privatlivets fred

5.3.1 Den kommercielle anvendelse af mindre RPAS (< 150 kg), der kan indsamle mange oplysninger og meget billedmateriale, skal fra starten være ledsaget af klare garantier for beskyttelsen af privatlivets fred. I den forbindelse kan der bl.a. være tale om at sløre fotos, slå kameraet til og fra eller beskytte billed- og andre oplysninger. Der er et klart behov for nye eller skærpede standarder, der bør gælde for såvel privat som kommerciel brug, og som f.eks. også gør det muligt at identificere mindre RPAS og sikre sig mod hacking og mod, at kontrollen overtages af en tredjepart.

5.3.2 Forslag om tilpasning af den eksisterende fællesskabslovgivning om beskyttelse af personoplysninger er nu langt fremme i beslutningsprocessen. Forslagene skaber bl.a. klarhed om de ansvarsområder og forpligtelser, der gælder for fabrikanter og brugere af RPAS. Også set i lyset af spørgsmålet, om hvorvidt sådanne standarder bør indføres og håndhæves på EU- eller nationalt niveau, er forventningerne om en proaktiv tilgang fra Kommissionens side berettigede.

5.4 Civilt/militært samarbejde

5.4.1 Bemandede og ubemandede luftfartøjers civile og militære brug af luftrummet og de dertil knyttede sikkerhedsstandarder vil øge belastningen af flyvekontroltjenesterne. Kommissionens hensigt om at tage initiativer på området støttes derfor, hvilket også gælder for samspillet mellem civile og militære aktiviteter, hvor kommercielle anvendelser og fornyelser kan testes, og synergieffekter udnyttes om muligt. Derudover skal der uden tvivl også fokuseres på lovgivningsmæssige prioriteter og forholdet mellem EU- og international lovgivning.

Bruxelles, den 15. oktober 2014 Henri MALOSSE Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) En ny æra for luftfarten — Luftfartsmarkedet åbnes for civil anvendelse af fjernstyrede luftfartøjssystemer på en sikker og holdbar måde; COM(2014) 207 final af 8.4.2014.

(2) Ibid.

(3) Artikel 8 Luftfartøjer uden fører:

Intet luftfartøj, der kan flyves uden fører, må uden fører flyves over en kontraherende stats territorium uden at have særlig tilladelse fra denne stat og at være i overensstemmelse med vilkårene i en sådan tilladelse. Hver af de kontraherende stater forpligter sig til at garantere, at flyvning med sådanne luftfartøjer uden fører over områder, der er åbne for civile luftfartøjer, bliver kontrolleret på en sådan måde, at fare for civile luftfartøjer forebygges.

(4) Roadmap for the integration of civil Remotely-Piloted Aircraft Systems into the European Aviation System; Final report European RPAS Steering Group — June 2013.