Regionsudvalgets udtalelse om »Kommissionens grønbog om vertikale begrænsninger i EU's konkurrencepolitik« (97/C 244/08)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til Kommissionens grønbog om vertikale begrænsninger i EU's konkurrencepolitik (KOM(96) 721 endelig udg.),

under henvisning til Kommissionens beslutning af 30. januar 1997 om at høre Regionsudvalget om dette emne, i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 198 C, stk. 1,

under henvisning til sin beslutning af 8. marts 1996 om at henvise forberedelsen af udtalelsen til Arbejdsgruppe 1 »Finansielle Spørgsmål på Lokalt og Regionalt Plan«,

under henvisning til forslag til udtalelse (CdR 114/97 rev.) vedtaget af Arbejdsgruppe 1 den 14. maj 1997 med Luigi Ricca som ordfører,

under henvisning til artikel 85-90 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab -

på den 18. plenarforsamling den 11.-12. juni 1997 (mødet den 12. juni) enstemmigt vedtaget følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. Grønbogen fokuserer især på vertikale begrænsninger i distributionskæden, men behandler ikke problemerne i tilknytning til motorkøretøjer, handelsagenter eller licenser på intellektuel ejendomsret, da der allerede er eller bliver truffet særlige foranstaltninger på disse områder.

1.2. Ved vertikale begrænsninger forstås aftaler mellem producenter og forhandlere om markedsadgang. Sådanne aftaler kan anvendes til gavn for konkurrencen, når de fremmer markedsintegrationen og en effektiv distribution, eller til skade for konkurrencen, når de forhindrer integration og konkurrence.

1.3. Uddrag af EF-traktatens artikel 85:

»1. Alle aftaler mellem virksomheder, ..., der kan påvirke handelen mellem medlemsstater, og som har til formål eller til følge at hindre, begrænse eller fordreje konkurrencen inden for fællesmarkedet, er uforenelige med fællesmarkedet og er forbudt ...

3. Bestemmelserne i stk. 1 kan dog erklæres uanvendelige på enhver aftale ..., som bidrager til at forbedre produktionen eller fordelingen af varerne eller til at fremme den tekniske eller økonomiske udvikling ...«

1.4. Ligesom de vertikale begrænsninger enten kan fremme eller hindre etableringen af et egentligt indre marked, kan de også være enten gavnlige eller skadelige for den internationale handel, eftersom EU er verdens største handelsblok.

2. Den nuværende situation

2.1. Aftaler, der falder ind under forbuddet, har ingen retsvirkning (EF-traktatens artikel 85, stk. 2), medmindre de fritages fra forbuddet efter bestemmelserne i artikel 85, stk. 3.

2.2. Kommissionen har eneret til at meddele fritagelse og har indført et system for anmeldelse til Kommissionen af aftaler, for hvilke der anmodes om fritagelse eller negativattest (dvs. en attestering af, at aftalen ikke medfører en overtrædelse af artikel 85).

2.3. Da antallet af anmeldelser er så højt, at Kommissionen kun er i stand til at behandle en begrænset del af dem, har den besluttet at benytte sig af gruppefritagelser for at skabe retssikkerhed for virksomheder, der indgår vertikale aftaler.

2.4. Der er således defineret en række kategorier af aftaler, som generelt opfylder betingelserne i EF-traktatens artikel 85, stk. 3, og dermed automatisk er fritaget.

2.5. Kommissionen har afgrænset forskellige typer distributionssystemer og vedtaget forordninger om gruppefritagelser for hver af dem.

2.6. De gældende forordninger omhandler:

- eneforhandlingsaftaler (forordning (EØF) nr. 1983/83) ();

- eksklusive købsaftaler (med særlige bestemmelser om øl og benzin) (forordning (EØF) nr. 1984/83) () og

- franchiseaftaler (forordning (EØF) nr. 4087/88) ().

Når en aftale af en af de nævnte typer opfylder betingelserne i gruppefritagelsen, er det ikke nødvendigt at indgive en anmeldelse til Kommissionen for at opnå fritagelse.

2.7. Kommissionen har afgrænset endnu en type distribution, nemlig selektiv distribution. Ved denne form for aftaler, hvor der ikke er tale om noget »masseproblem«, træffes der individuelle beslutninger.

2.8. Kommissionen, der lægger stor vægt på, at konkurrencen ikke fordrejes, har hidtil håndhævet artikel 85, stk. 1, stringent. Der er imidlertid behov for at tage denne politik op til revision, dels fordi forordningerne om vertikale begrænsninger snart udløber, dels fordi der er sket større ændringer i distributionsmetoderne. Det må derfor overvejes, hvorvidt det vil være hensigtsmæssigt at ændre tilgangen til dette problem.

3. De nationale konkurrencemyndigheders rolle

3.1. Der er betydelige forskelle mellem de nationale konkurrencelovgivninger.

Ni medlemsstater (Belgien, Frankrig, Grækenland, Irland, Italien, Luxembourg, Portugal, Spanien og Sverige) har valgt at følge EU's tilgang til spørgsmålet og vedtaget nationale bestemmelser, der svarer til artikel 85, som indeholder et generelt forbud og en fritagelsesbestemmelse.

Flere af disse medlemsstater anvender imidlertid den nationale lovgivning efter andre kriterier end dem, Kommissionen har vedtaget.

I de øvrige seks medlemsstater (Østrig, Danmark, Finland, Tyskland, Nederlandene og Det Forenede Kongerige) ligner lovgivningen om konkurrencebegrænsninger ikke EU-retten.

I USA er målet med konkurrencelovgivningen ikke at fremme en markedsintegration, men at forbedre forbrugerens velfærd.

Hverken i USA eller Canada - og ej heller i visse medlemsstater - findes der et system for anmeldelse af konkurrencebegrænsende aftaler, idet vertikale aftaler på forhånd antages at være tilladte.

4. Distributionsstrukturen

4.1. Distributionsstrukturen varierer betydeligt fra den ene sektor til den anden, ikke blot når det gælder koncentrationsgraden, men også rent organisatorisk. Desuden er der store forskelle mellem medlemsstaterne med hensyn til størrelse og struktur, selv inden for samme sektor.

4.2. Distributionssektoren er en meget dynamisk sektor, som beskæftiger 22 mio. personer og omfatter ca. 4,5 mio. virksomheder, heraf 3,4 mio. inden for detailhandel og 1,1 mio. inden for engroshandel.

4.3. Der er en tendens til øget koncentration i distributionssektoren svarende til, hvad der allerede er tilfældet i produktionsleddet. I det meste af Nordeuropa tegner store detailhandlere sig for over 50 % af detailsalget, men mens der er kraftig vækst i hypermarkederne i Sydeuropa, er deres vækst aftagende i Nordeuropa.

4.4. Distributionen som sådan er blevet ændret som følge af informationsteknologiens hastige fremmarch. Denne teknologi danner informationsgrundlaget for en forbedring af detailhandlernes administration og letter den direkte kontakt mellem producenten, leverandøren og detailhandelens salgsinformationssystemer.

5. Benzin og øl

5.1. Antallet af benzinstationer er faldende, samtidig med at deres gennemsnitsstørrelse vokser. Det stiller krav om større investeringer (stationernes størrelse, miljøbeskyttelse og større serviceudbud). Samtidig er salget af andet end benzin- og olieprodukter steget (salg af en lang række forbrugsvarer ud over biltilbehør og smøremidler).

5.2. Bryggeristrukturen varierer betydeligt fra den ene medlemsstat til den anden; i traditionelt »øldrikkende« lande er distributionsaftaler et klassisk handelsmiddel, men det skal dog siges, at anvendelsen af eksklusive købsaftaler i medlemsstaterne hverken har indvirkninger på medlemsstaternes samhandel med øl eller på adgangen til markederne.

Importen af øl til lande, hvor der anvendes en begrænsning, er af samme størrelsesorden som ølimporten i medlemsstater, hvor der ikke anvendes en begrænsning.

5.3. Selv om der i visse medlemsstater er en stigende tendens i salget ud af huset (øl til forbrug hjemme), er der fortsat et højt forbrug af fadøl, som i visse tilfælde er selve »rygraden« i forbruget på udskænkningssteder.

5.4. Aftalerne indebærer et snævert og langsigtet samarbejde mellem aftaleparterne, som gør det muligt for dem at forbedre kvaliteten af de omfattede varer og kundeserviceydelser. Endvidere gør aftalerne det muligt at foretage de betydelige investeringer, det kræver at tilpasse udskænkningsstedernes og tankstationernes indretning til kundernes ønsker.

6. Grønbogens løsningsforslag

6.1. I grønbogen fremlægges fire løsningsforslag med henblik på en revision af reglerne:

Løsningsforslag I: Videreførelse af det nuværende system (inklusive de særlige ordninger for øl og benzin).

Løsningsforslag II: Videreførelse af det nuværende system, dog med visse ændringer i gruppefritagelsesforordningernes bestemmelser, idet anvendelsesområdet udvides, fleksibiliteten øges, og antallet af tilfælde, hvor der kræves anmeldelse, mindskes. De særlige bestemmelser for øl og benzin vil fortsat være i kraft.

Løsningsforslag III: Mere målrettede gruppefritagelser og begrænsning af fritagelsen til virksomheder med en markedsandel på under en bestemt tærskel (40 %).

Løsningsforslag IV: Indførelse af en »negativattestformodning« for parter med en markedsandel på under 20 %. Overskrides denne tærskel anvendes enten løsningsforslag II eller løsningsforslag III.

7. Generelle bemærkninger

7.1. Når Regionsudvalget skal vurdere et så indviklet emne, må det nødvendigvis sætte sig i de aktørers sted, der står det nærmest, nemlig forbrugerne, og tage fat på de centrale evalueringselementer, som er bedst egnede til at afgøre, om virkningerne af en eventuel begrænsende adfærd styrker eller tværtimod skader konkurrencestrukturerne på markedet, og hvorvidt de således er til fordel eller til skade for forbrugerne.

7.2. I den forbindelse kan vertikale aftaler ikke siges at være konkurrenceforvridende pr. definition. Nogle vertikale aftaler er konkurrenceforvridende, mens andre derimod har en positiv indflydelse på konkurrencen på markedet og på kvaliteten af det slutprodukt, der tilbydes forbrugerne.

7.3. De vertikale aftalers konkurrencebegrænsende virkninger er givetvis minimale på konkurrenceprægede markeder, hvor de tværtimod styrker den økonomiske effektivitet til gavn for forbrugerne.

8. De store detailhandlere

8.1. Er koncentrationsprocessen gavnlig i sig selv? Koncentrationen medfører, at distributionssektorens stilling styrkes i forhold til leverandørerne, og at distributionsvirksomhederne tilskyndes til at udvikle deres egne varemærker.

8.2. Indgåelsen af indkøbsalliancer på nationalt, europæisk eller endog internationalt plan har skabt vækst i de store distributionskoncerner, hvad enten de er integrerede eller ej, og i visse tilfælde skabt problemer i forholdet mellem producenter og distributionsvirksomheder.

8.3. Har de store distributionsvirksomheder via egentlige magtkoncentrationer interesse i at beskytte forbrugerne, eller søger de på længere sigt at kvæle konkurrencen og fremme koncentrationsprocessen i detailsektoren?

8.4. Den stærke koncentration fortrænger de små detailhandlere, der udgør 95 % af handelsvirksomhederne i EU, og medfører sociale ulemper, som - selv om de ikke umiddelbart kan måles - indebærer sociale omkostninger på følgende områder:

- de store detailhandlere forlægger normalt handelen fra byernes historiske centre til periferien (bedre adgang og parkeringsfaciliteter, men også en øget koncentration af motorkøretøjer);

- de historiske centre tømmes for forretninger, og med mindsket forretningsaktivitet forringes basisinfrastrukturen;

- de svageste grupper (f.eks. de ældre) rammes hårdt, idet deres adgang til distributionssystemet vanskeliggøres;

- den direkte kontakt mellem handlende og forbrugere svækkes;

- det er tænkeligt, at varernes kvalitet forringes, og at givne varer ikke længere er inden for rækkevidde;

- kundeservicen kan blive forringet, dels eftersalgsservicen, dels rådgivningen i købssituationen.

9. Aftaler om ølleverancer

9.1. EU-landenes indbyrdes samhandel med øl viser, at markedet fungerer godt, idet omsætningen fra 1985 til 1994 steg fra ca. 10 mio. hl til mere end 20 mio. hl, hvilket svarer til 51,3 % af EU's samlede øleksport (39 mio. hl). Anvendelsen af eksklusive købsaftaler har altså ikke rejst barrierer på det europæiske marked for ølprodukter.

9.2. I ølsektoren er de faste investeringer høje: forholdet investeringer/omsætning ligger på ca. 2, medens forholdet investeringer/bruttooverskud andrager 15-20. Bryggerierne kalkulerer derfor med, at investeringerne er tilbagebetalt på mellemlang til lang sigt, og satser derfor på permanente, stabile lokale afsætningsmarkeder.

9.3. Disse investeringer gør det muligt at opretholde et net af udskænkningssteder, som ikke blot giver arbejdspladser, men også hidfører »livskvalitet«, idet de danner rammen om et socialt samvær og fællesskab, som er særdeles vigtige i landdistrikter. Samtidig bidrager de til at bevare visse traditioner (den franske café ville forsvinde uden de investeringer, der støttes af begrænsningerne i købsaftaler om øl, som udgør rygraden i udskænkningsstedernes omsætning).

9.4. Forbrugeren er sikret et udvalg af friske kvalitetsprodukter på flaske, fad og anker til rimelige priser og med en god service.

9.5. Med støtten fra bryggerierne (som spænder fra økonomisk støtte via forpagtning af lokaler og udstyr til ølleverancer på kredit) får forhandlerne - uden de garantier, kreditinstitutterne normalt forlanger - mulighed for at etablere en lille virksomhed med en begrænset økonomisk risiko. Disse virksomheder er samtidig en vigtig økonomisk faktor. Derudover begrænses risikoen for mindre hæderlige finansieringskilder (eller endog åger).

9.6. Aftalen om øldistribution giver de små og mellemstore bryggerier et område, hvor de er synlige og kan konkurrere på stedet uden at måtte bruge penge på bekostelige og ineffektive reklamefremstød i medierne.

9.7. Ændringer i de eksisterende regler kunne bevirke, at kun de økonomisk mest rentable salgssteder bevares, så arbejdspladser går tabt, forbrugernes valgmuligheder mindskes, og en af de vigtigste sociale faktorer degraderes.

10. Selektive distributionsaftaler

10.1. Det forekommer nødvendigt at tage højde for den kumulative virkning af parallelle selektive distributionsnet, som svækker konkurrencen.

I nogle tilfælde (f.eks. kosmetika) opstår der en situation, hvor forbrugerne tvinges til at betale ekstremt høje priser for et produkt, der kun findes på ganske få salgssteder, som ikke konkurrerer indbyrdes. I så fald betaler forbrugerne også for den selektive faktor.

11. Konklusioner

11.1. Spørgsmålet om vertikale begrænsninger i EU's konkurrencepolitik har så mange facetter, at det efter Regionsudvalgets opfattelse er vanskeligt at lægge sig fast på én enkelt løsning, som ikke ville støde på modstand i den ene eller den anden sektor.

11.2. Det er overordentligt vigtigt at sikre, at artikel 85 fortsat anvendes konsekvent og ensartet overalt i EU i forbindelse med vertikale begrænsninger, således som det er tilfældet nu.

11.3. Aftaler (som i ølsektoren), der giver fordele i form af øget effektivitet og markedsdækning, bør bevares (uanset, hvilken løsning der vælges), da de sikrer en mere konkurrencedygtig distribution af produktet som følge af omfattende investeringer.

11.4. Frem for at vurdere aftalernes formelle aspekter bør man analysere deres indvirkning på markedet.

11.5. Man bør overveje mulighederne for at behandle vertikale begrænsninger mere lempeligt, når der samtidig foretages betydelige investeringer.

11.6. Det ville være interessant at inddrage en anden part end producenterne og distributionsvirksomhederne i vurderingen af de fordele, aftalerne giver forbrugerne, nemlig forbrugerne selv. Kunne man forestille sig en form for rådgivende forbrugernævn? [Der henvises i den forbindelse til udtalelsen om Kommissionens meddelelse om de vigtigste emner for forbrugerpolitikken 1996-1998 ().]

11.7. Samtidig med, at der indføres et rådgivende forbrugernævn bl.a. i forbindelse med vertikale begrænsninger, bør der også udvikles en overvågningsmekanisme og egnede evalueringskriterier.

11.8. Hvad angår løsningsforslag III og IV, skal det understreges, at indførelsen af tærskler for markedsandelen kun vil være hensigtsmæssig, hvis tærsklerne gælder for hele EU-markedet og ikke varierer fra den ene medlemsstat til den anden, så man (i modsætning til nu) sikrer samme regler i alle medlemslande og dæmmer op for skævheder mellem de forskellige lande.

11.9. Alt i alt skønner Regionsudvalget, at det vil være hensigtsmæssigt at vælge løsningsforslag I, altså at videreføre det nuværende system i lyset af de fordele, der er illustreret i grønbogen, idet det dog anbefales, at:

- der er mere fleksibilitet og mindre regulering, og at der anlægges en bredere synsvinkel, når gruppefritagelserne fastlægges;

- aftalernes økonomiske virkninger vies større opmærksomhed;

- reglerne om selektiv distribution tages op til fornyet overvejelse, dels hvad angår gennemsigtigheden og objektiviteten af adgangskriterierne samt vilkårlighed i producenternes handlemåde, dels med hensyn til den fortsatte anvendelse af selektiv distribution i forbindelse med produkter, hvor det ikke længere er berettiget, og endelig med hensyn til den kumulative virkning af, at parallelle selektive distributionsnet griber om sig;

- de små og mellemstore virksomheders interesser beskyttes;

- der ikke indføres nogen generelle ændringer i EU-reglerne om vertikale aftaler mellem bryggerier og deres salgssteder.

Bruxelles, den 12. juni 1997.

Pasqual MARAGALL i MIRA

Formand for Regionsudvalget

() EFT L 173 af 30. 6. 1983, s. 1.

() EFT L 173 af 30. 6. 1983, s. 5.

() EFT L 359 af 28. 12. 1988, s. 46.

() EFT C 337 af 11. 11. 1996, s. 49.