EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 30.11.2020 COM(2020) 768 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET Evaluering af EU's forordninger om narkotikaprækursorer



1.Kontekst Fremstilling af ulovlige stoffer som heroin, kokain og amfetamin kræver anvendelse af kemikalier. Disse kemikalier har dog primært store og varierede lovlige anvendelsesformål, f.eks. i forbindelse med fremstilling af lægemidler, kosmetik, plast og parfumer. Disse kemikalier benævnes narkotikaprækursorer. Narkotikaprækursorer fremstilles sjældent af de kriminelle, der har til hensigt at bruge dem til ulovlig fremstilling af narkotika, da produktion af dem ofte kræver omfattende infrastruktur. De kriminelle forsøger derfor at anvende stofferne fra den lovlige handel ulovligt. Dette mønster (som hidtil har været genstand for international lovgivning og EU-lovgivning om narkotikaprækursorer) er præget af forandringer med indførelsen af de såkaldte designer-prækursorer (se s. 4 ff.). Handelen med narkotikaprækursorer er ikke i sig selv forbudt grundet deres vigtige lovlige anvendelsesformål. Effektiv overvågning og kontrol af den lovlige handel med disse kemikalier er den bedste måde at bekæmpe ulovlig fremstilling af narkotika på. Med henblik herpå er der blevet etableret en specifik lovgivningsmæssig ramme både på internationalt plan og på EU-plan. På internationalt plan blev FN's konvention fra 1988 mod ulovlig handel med narkotika og psykotrope stoffer (i det følgende benævnt "FN-konventionen af 1988") vedtaget i Wien den 19. december 1988 og indeholder bestemmelser, der har til formål at forhindre ulovlig anvendelse af stoffer, der ofte anvendes til ulovlig fremstilling af narkotika. På EU-plan er Rådets forordning (EF) nr. 111/2005 af 22. december 2004 om regler for overvågning af handel med narkotikaprækursorer mellem Fællesskabet og tredjelande ("forordningen om ekstern handel") og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 273/2004 af 11. februar 2004 om narkotikaprækursorer ("forordningen om handel inden for EU") og deres fælles delegerede retsakter og gennemførelsesforordninger vedtaget med henblik herpå. Disse benævnes i det følgende "forordningerne". Foranstaltninger til bekæmpelse af ulovlig anvendelse af og handel med narkotikaprækursorer er en væsentlig del af EU's narkotikahandlingsplan 2017-2020, der er udarbejdet i henhold til EU's samlede narkotikastrategi for perioden 2013-2020. Kontrol med narkotikaprækursorer er en af de prioriteter, der er fastlagt i kapitlet om begrænsning af narkotikaudbuddet. Bekæmpelse af ulovlig anvendelse af og handel med narkotikaprækursorer er også et af målene for EU's narkotikadagsorden og -handlingsplan 2021-2025. De pågældende foranstaltninger er omfattet af den overordnede strategiske prioritering af øget sikkerhed gennem forstyrrelse af narkotikamarkederne. Denne rapport viser resultaterne af evalueringen af forordningerne, der blev gennemført mellem 2017 og 2019. Den blev støttet af en undersøgelse bestilt af Kommissionen fra en ekstern kontrahent. Der er også gennemført høringer af interessenter og offentlige høringer, interviews og en workshop for interessenter. Evalueringen vedrører kravet i begge forordninger om, at der senest den 31. december 2019 skal forelægges "en rapport til Europa-Parlamentet og Rådet om gennemførelsen og funktionen af denne forordning og navnlig om det eventuelle behov for yderligere foranstaltninger med hensyn til at føre tilsyn med og kontrollere mistænkelige transaktioner med ikkeregistrerede stoffer". 2.Resultater af evalueringen I evalueringen vurderes gennemførelsen, effektiviteten, relevansen, sammenhængen og EU-merværdien af forordningerne. 2.1.Gennemførelse Forordningerne om narkotikaprækursorer finder direkte anvendelse i medlemsstaterne. Det er derfor ikke nødvendigt, at medlemsstaterne omsætter dem til national lovgivning. De vigtigste aktører i forebyggelsen af ulovlig anvendelse er de erhvervsdrivende, der driver den lovlige handel (producenter, distributører, mæglere, importører, eksportører og grossister). Lovgivningen kræver, at de træffer foranstaltninger mod tyveri, kontrollerer, om kunderne er i god tro, registrerer mistænkelige transaktioner og advarer myndighederne. Et effektivt partnerskab mellem virksomheder og myndigheder er derfor hjørnestenen i gennemførelsen af de lovgivningsmæssige rammer. Forordningerne finder anvendelse på narkotikaprækursorer, der defineres som "registrerede stoffer", og som er medtaget i bilagene til forordningerne. De indeholder imidlertid også nogle bestemmelser, der gælder for "ikkeregistrerede stoffer", navnlig behovet for at indberette mistænkelige transaktioner til myndighederne. Ikkeregistrerede narkotikaprækursorer er stoffer, der, selv om de ikke er opført i EU-lovgivningen om narkotikaprækursorer, kan anvendes til ulovlig narkotikaproduktion. De hyppigst anvendte ikkeregistrerede stoffer indgår i EU's liste over ikkeregistrerede stoffer, der frivilligt overvåges. Denne liste er fortrolig og uddeles kun til pålidelige erhvervsdrivende. De skal indberette mistænkelige transaktioner vedrørende stofferne på listen til myndighederne. Kemikalierne er "registrerede" — dvs. formelt medtaget i forordningerne — når omkostningerne i forbindelse med registreringen for erhvervsdrivende og kompetente myndigheder ikke overstiger fordelene ved en strengere kontrol, eller fordi stoffet let kan forveksles med ulovligt fremstillet narkotika. Kravene i forordningerne moduleres alt efter stoffernes egnethed til og betydning for den ulovlige fremstilling af narkotika, som er inddelt i flere kategorier (tre kategorier for handel inden for EU og fire kategorier for ekstern handel). Evalueringen har vist, at gennemførelsen af forordningerne varierer betydeligt mellem medlemsstaterne. Dette er bl.a. et resultat af de forskellige mængder af menneskelige ressourcer, der er afsat til disse opgaver i forskellige medlemsstater, de betydelige forskelle i hyppigheden af kontroller på stedet af indehavere af tilladelser eller registreringer, de forskellige fortolkninger af definitionen af blandinger, der indeholder narkotikaprækursorer, de sanktioner, der finder anvendelse på overtrædelser af forordningerne, samt de store forskelle i antallet af underretninger om mistænkelige transaktioner i forskellige medlemsstater. En væsentlig grad af variation kan forklares ved, at der foreligger særlige omstændigheder på medlemsstatsniveau. Der er f.eks. store forskelle mellem medlemsstaterne med hensyn til omfanget og udviklingen af den kemiske industri. Desuden er omfanget af ulovlig narkotikaproduktion meget forskellig fra medlemsstat til medlemsstat, og dette har en indvirkning på den betydning, der er forbundet med politikken for narkotikaprækursorer. Desuden er der også store forskelle med hensyn til, hvilke ulovlige stoffer der forårsager de mest sundhedsmæssige eller sociale problemer, og medlemsstaterne gør derfor opmærksom på, at de lægger særlig vægt på overvågning af visse narkotikaprækursorer. F.eks. prioriterer en medlemsstat, hvor fremstilling eller forbrug af ulovlig metamfetamin er ikkeeksisterende eller marginal, måske ikke overvågning af de narkotikaprækursorer, der er brug for til fremstilling af ulovlig metamfetamin, særligt højt. Ikke desto mindre kan nogle af disse forskelle, f.eks. den betydelige ændring af sanktionerne for overtrædelser af EU's lovgivning om narkotikaprækursorer, kræve yderligere opmærksomhed, navnlig for at vurdere, om de har afskrækkende virkning, er effektive og står i et rimeligt forhold til overtrædelsen. 2.2.Effektivitet Analyser med udgangspunkt i mistanke om ulovlig narkotikafremstilling

For at vurdere den samlede effektivitet af forordningerne skelnes der mellem de vigtigste typer narkotikaprækursorer, som er relevante for EU's politik og de regioner, hvor de typisk anvendes til ulovlig narkotikafremstilling.



a) Fremstilling af syntetisk narkotika i EU (hovedsagelig MDMA og amfetamin) Vigtige narkotikaprækursorer De vigtigste narkotikaprækursorer — som i fremstillingsprocessen helt eller delvist integreres i stoffets molekyle (dvs. det færdige produkt) og dermed er helt eller delvist ansvarlige for de psykotrope virkninger, som brugeren søger — fremstilles generelt ikke i EU og indføres således lovligt eller ulovligt i EU. Evalueringen viser, at disse narkotikaprækursorer ikke "anvendes ulovligt" på traditionel vis. Vigtige narkotikaprækursorer til fremstilling af amfetamin og MDMA i EU er nu næsten udelukkende designer-prækursorer. Designer-prækursorer er nære kemiske slægtninge til en registreret prækursor, som er fremstillet med det formål at omgå myndighedernes kontrol, og de har som regel ikke noget kendt lovligt forbrug. Derudover fremstilles metamfetamin også ofte i EU på grundlag af de vigtigste prækursorer ephedrin og pseudoephedrin. I mange tilfælde udvindes de af lægemidler, der indeholder disse stoffer, og som er lovligt købt hos apoteker i visse medlemsstater. Med andre ord bliver disse prækursorer heller ikke "anvendt ulovligt" i traditionel forstand. For så vidt angår udbuddet af vigtige kemikalier til ulovlig fremstilling af syntetiske stoffer i EU kan vi derfor konkludere, at forebyggelsen af ulovlig anvendelse af narkotikaprækursorer generelt har været effektiv. En vellykket forebyggelse af ulovlig anvendelse kombineret med fremkomsten af nye fremstillingsteknikker, der ikke kræver registrerede stoffer, har sandsynligvis fået narkotikahandlerne til i stigende grad at bruge designer-prækursorer (jf. Relevans). Supplerende narkotikaprækursorer Ud over de vigtigste narkotikaprækursorer kræver fremstilling af syntetisk narkotika i EU også store mængder og forskellige typer supplerende narkotikaprækursorer, såsom reagenser, opløsningsmidler, separerings- eller dispergeringsmidler, der anvendes i forbindelse med en kemisk syntese, men som ikke indgår i narkotika. Evalueringen viser, at mange af disse supplerende narkotikaprækursorer traditionelt er blevet anvendt ulovligt i EU. Dette understøttes af, at EU's toldmyndigheder næsten aldrig pågriber supplerende narkotikaprækursorer ved EU's ydre grænser, hvilket tyder på, at de stammer fra EU. Disse kemikalier, hvoraf mange er "bulkkemikalier", fremstilles og handles typisk i meget store mængder, hvilket gør det særligt vanskeligt at forebygge ulovlig anvendelse. Der er kun behov for en mindre procentdel af den samlede mængde, der fremstilles og handles, til at forsyne de ulovlige producenter af syntetisk narkotika. Det betyder, at selv om langt de fleste erhvervsdrivende fuldt ud overholder forordningerne, kræver det kun et meget begrænset antal skødesløse eller korrupte erhvervsdrivende at forsyne de ulovlige narkotikaproducenter med de nødvendige supplerende narkotikaprækursorer. Dette tyder dog på, at forebyggelsen af ulovlig anvendelse af narkotikaprækursorer ikke har været effektiv i EU i forbindelse med fremstillingen af syntetisk narkotika i EU og for hjælpekemikalier. b) Fremstilling af heroin, typisk i Central- og Sydøstasien Eddikesyreanhydrid (AA) anvendes som acetylationsmiddel til at forarbejde morfin til heroin og er omfattet af international kontrol med narkotikaprækursorer på grund af denne afgørende rolle i fremstillingen af heroin. Det er en af de narkotikaprækursorer, som myndighederne verden over er mest opmærksom på, fordi heroin er et af de mest vanedannende stoffer og skyld i en uforholdsmæssig stor del af de sundhedsproblemer og dødstal, der er forbundet med brug af narkotika, og også fordi heroinproduktionen i Afghanistan mistænkes for at være knyttet til finansiering af terrorisme. Den globale lovlige fremstilling og handel med eddikesyreanhydrid er stor og vokser, og dette kombineret med, at der er behov for forholdsvis små mængder til ulovlig fremstilling af heroin (ca. 0,01 %), gør det til en meget udfordrende opgave at forhindre omdirigering til ulovlige formål. I december 2013 styrkede EU sin lovgivning om prækursorer ved at indføre et krav om registrering af slutbrugere af eddikesyreanhydrid med henblik på at mindske ulovlig anvendelse i EU. På trods af den strenge kontrol sker der dog stadig ulovlig anvendelse af eddikesyreanhydrid i EU. Især Tyrkiet beslaglægger regelmæssigt eddikesyreanhydrid, som angiveligt kommer fra EU, og som er på vej til Afghanistan. Endvidere har de seneste rapporter fra Det Internationale Kontroludvalg for Narkotiske Midler henledt opmærksomheden på dette problem og opfordret myndighederne i EU til at træffe passende foranstaltninger. Desuden er der i visse EU-medlemsstater fundet ulovlige laboratorier, der fremstiller heroin fra morfin. Grunden til dette atypiske produktionssted — som regel fremstilles heroin tættere på de regioner, hvor de planter, hvorfra det fremstilles, nemlig valmuer, vokser — er ifølge eksperterne, at det er billigere og lettere at få adgang til eddikesyreanhydrid i EU end i Afghanistan eller andre traditionelle heroinproducerende regioner. Dette tyder på, at forebyggelsen af ulovlig anvendelse af eddikesyreanhydrid i EU ikke har været effektiv.



Analyse med udgangspunkt i antallet af beslaglæggelser og opbragte forsendelser En analyse af beslaglæggelser og opbragte forsendelser over tid kan også give et indblik i forløbet med ulovlig anvendelse og effektiviteten af EU's politik vedrørende narkotikaprækursorer. Beslaglæggelse er forsendelser, der tilbageholdes på grundlag af en instruks udstedt af en domstol eller en kompetent myndighed. Opbragte forsendelser er forsendelser, som tilbageholdes permanent på initiativ af en erhvervsdrivende eller de kompetente myndigheder, fordi der er rimelig grund til at antage, at transaktionen kan udgøre et forsøg på ulovlig anvendelse af narkotikaprækursorer. Der er foretaget en sådan analyse i forbindelse med denne evaluering. Men praktisk taget den eneste generelle konklusion, der kan drages, er, at de fortsatte, om end uberegnelige, beslaglæggelser af næsten alle registrerede prækursorstoffer viser, at der fortsat sker ulovlig anvendelse. Hertil kommer, at selv om styrkelsen af nogle af forordningerne (f.eks. omklassificeringen i 2013 af eddikesyreanhydrid som kategori 2A med forpligtelser for slutbrugere til registrering og erhvervsdrivende) har resulteret i en styrket kontrol, har der stadig været betydelige beslaglæggelser efter gennemførelsen af disse ændringer. En anden metode til at se nærmere på dette er via beslaglæggelser af vigtige kemikalier, som normalt er registreret i kategori 1, sammen med de ikkeregistrerede stoffer, der kan anvendes i deres sted. Dette er sket i en nylig rapport fra de nederlandske toldmyndigheder. Ifølge denne rapport blev der i 2017 og 2018 beslaglagt mindst 189 ton vigtige kemikalier i EU. Omkring 170 mio. MDMA-tabletter og 103 ton amfetamin kan fremstilles på grundlag af de 189 ton vigtige kemikalier. Det reelle omfang af den ulovlige anvendelse eller smugling er dog sandsynligvis meget større. Dette kan udledes af de mange tomme emballager, der findes i de ulovlige laboratorier, og de mange deponeringsanlæg for brugte kemikalier. Ifølge det europæiske indberetningsinstrument om lokaliteter med relation til syntetisk fremstilling (ERISSP) er der i 2018 blevet indberettet 311 deponeringsanlæg.

En yderligere konsekvens af denne store produktion af syntetisk narkotika i EU, som kan udledes af de store mængder af vigtige kemikalier, der er blevet opdaget, er, at endnu flere hjælpestoffer (opløsningsmidler, reagenser osv.) på en eller anden måde skal have nået de ulovlige laboratorier — og derfor skal de være blevet omdirigeret til ulovlig anvendelse. Ifølge efterretninger fra de retshåndhævende myndigheder indkøbes de fleste af hjælpestofferne i de ulovlige laboratorier inden for EU, da toldmyndighederne næsten aldrig har beslaglagt dem ved EU's ydre grænser. Det kan konkluderes, at antallet af tilfælde af ulovlig anvendelse af hjælpestoffer inden for EU er meget højt i EU. Dette bekræfter ovennævnte konklusion om, at forebyggelse af ulovlig anvendelse af hjælpestoffer i EU ikke har været effektiv. 2.3.Virkningsfuldhed Virkningsfuldheden vedrører generelt forholdet mellem de ressourcer, der anvendes til et indgreb, og de ændringer, der skabes deraf. I forbindelse med lige netop denne evaluering var det ikke muligt at etablere et klart forhold. Der er ingen metode med en rimelig grad af stringens, der gør det muligt at foretage en monetær kvantificering af virkningerne i form af reduceret forsyning af stoffer, ud over at det undgås, at de prækursorer, der er nødvendige for at fremstille dem, anvendes ulovligt til dette. Selv om det ikke er muligt at værdisætte den største fordel (forebyggelse af ulovlig anvendelse), giver evalueringen tilstrækkeligt belæg for, at der ikke er tvivl om forordningernes virkningsfuldhed. De omkostninger, de medfører for både myndigheder og operatører, kan ikke betragtes som urimelige, og deres bidrag til at opnå betydelige fordele (selv om de ikke kan kvantificeres) er bredt anerkendt. Evalueringen har imidlertid også vist, at der kan være plads til forbedring af virkningsfuldheden, navnlig inden for ekstern handel, ved at forkorte fristerne for forudgående eksportanmeldelser og indføre tærskler for en række forpligtelser og et elektronisk system for import- og eksporttilladelser (eLicensing) og automatisere de nationale toldmyndigheders validering af disse tilladelser inden for rammerne af EU's kvikskranke på toldområdet. 2.4.Relevans Da det ulovlige narkotikamarked er meget dynamisk med konstante ændringer i de ulovlige stoffer, der er til rådighed, og de prækursorer, der anvendes til at fremstille dem, bestemmes relevansen af lovgivningen om narkotikaprækursorer, i det omfang det fortsat begrænser leveringen af prækursorer til ulovlig fremstilling af narkotika og derved bidrager til at begrænse mængden af ulovligt fremstillet narkotika, som produceres og efterfølgende leveres til vores samfund. Hastighed, hvormed nye narkotikaprækursorer kan indgå i forordningerne Siden revisionen af lovgivningen i 2013 kan der tilføjes stoffer til forordningerne (også kaldet "registrering") via en delegeret kommissionsforordning. Dette har reduceret den tid, det tager at tilpasse forordningerne, til 12-15 måneder. Selv om situationen er blevet væsentligt forbedret i forhold til perioden før 2013, hvor der kun kunne foretages tilføjelser via den almindelige lovgivningsprocedure (som ofte tog flere år), anses 12-15 måneder stadig for at være for længe. Dette giver narkotikakriminelle en betydelig periode, hvor de fortsat relativt let kan anvende stoffet til ulovlig narkotikafremstilling og desuden udvikle alternativer, samtidig med at processen for registrering af nye stoffer afsluttes. Det kan således konkluderes, at forordningerne i et vist omfang er i stand til at håndtere fremkomsten af nye stoffer, der anvendes til ulovlig fremstilling af narkotika, men at det også er nødvendigt at undersøge, hvordan planlægningsprocessen kan fremskyndes i betragtning af den hastighed og den lethed, hvormed ulovlige narkotikaproducenter kan udvikle nye stoffer, der falder uden for forordningernes anvendelsesområde. Er det muligt at håndtere den øgede anvendelse af ikkeregistrerede stoffer, navnlig "designer-prækursorer"? Som tidligere nævnt anvender producenter af ulovlige syntetiske stoffer i EU i øjeblikket næsten udelukkende designer-prækursorer. De retshåndhævende myndigheder og specialister inden for kemi forklarer, at der stort set ikke er nogen begrænsninger for innovationen hos producenter af designer-prækursorer. Med andre ord vil de kriminelle, hver gang der er tale om et nyt stof, være i stand til at "ændre nogle molekyler" og fremkomme med en ny designer-prækursor. Dette tager kun kort tid og under alle omstændigheder ofte kortere tid end den tid, det tager at registrere et nyt stof. Derfor vil myndighederne aldrig være i stand til at reagere hurtigt nok til at løse dette problem inden for de eksisterende lovgivningsmæssige rammer. For at illustrere denne mekanisme kan vi se på udviklingen i den vigtigste prækursor i EU til fremstilling af amfetamin inden for de seneste 10 år. Inden 2010 var den ulovlige fremstilling af dette stof i EU hovedsagelig baseret på det registrerede prækursorstof BMK. Tilsyneladende på grund af myndighedernes effektive kontrol- og overvågningsforanstaltninger søgte ulovlige narkotikaproducenter imidlertid alternativer. Dette førte til den efterfølgende udvikling af APAAN, siden APAA og endelig MAPA. Disse er alle designer-prækursorer, der anvendes i stedet for BMK ved fremstilling af amfetamin. I mellemtiden er der tegn på, at mængden af amfetamin, der produceres ulovligt i EU, fortsætter med at stige. Denne proces viser klart de begrænsninger og udfordringer, der er forbundet med en tilgang til kontrol med narkotikaprækursorer, som hovedsagelig er baseret på registrering af de enkelte stoffer. Det bør også bemærkes, at traditionelle teknikker til "forebyggelse af ulovlig anvendelse af stoffer", der har en lovlig anvendelse, således er blevet forældede og i denne sammenhæng er langt mindre effektive. Et særligt samarbejde med den kemiske industri via forpligtelsen til at anmelde mistænkelige transaktioner, som er et nøgleelement i EU's tilgang til narkotikaprækursorer, er problematisk. De erhvervsdrivende, der er involveret i fremstillingen af disse designer-prækursorer, driver sandsynligvis bevidst ulovlig virksomhed og vil således aldrig samarbejde med myndighederne eller underrette om mistænkelige transaktioner. I forbindelse med revisionen af lovgivningen i 2013 var lovgiverne allerede opmærksomme på dette problem (fremkomsten af APAAN, der fandt sted før 2013), og de vedtog derfor de såkaldte bredtfavnende bestemmelser i forordningerne. Formålet med disse bestemmelser var at gøre det muligt for de kompetente myndigheder at gribe ind i tilfælde, hvor ikkeregistrerede stoffer, herunder designer-prækursorer, er blevet handlet eller er blevet smuglet med henblik på ulovlig fremstilling af narkotika. Den bredtfavnende bestemmelse i forordningen om ekstern handel forpligter de kompetente myndigheder i EU's medlemsstater til at forbyde indførsel af forsendelser af ikkeregistrerede stoffer til EU's toldområde eller udførsel derfra, hvis der foreligger tilstrækkelige beviser for, at disse stoffer er bestemt til ulovlig fremstilling af narkotika eller psykotrope stoffer. I forordningen om handel inden for EU kan hver enkelt EU-medlemsstat vedtage de foranstaltninger, der er nødvendige for at sætte de kompetente myndigheder i stand til at kontrollere og overvåge mistænkelige transaktioner, der omfatter ikkeregistrerede stoffer, og navnlig om nødvendigt tilbageholde og beslaglægge forsendelser for at forhindre anvendelse af specifikke ikkeregistrerede stoffer til ulovlig fremstilling af narkotika eller psykotrope stoffer. De erfaringer, der er gjort, siden disse bestemmelser trådte i kraft, har dog vist, at de fleste medlemsstater ikke anvender eller ikke kan anvende disse bredtfavnende bestemmelser, hovedsagelig på grund af manglende klarhed med hensyn til, hvad der udgør "tilstrækkelige beviser". EU's ekspertgruppe vedrørende narkotikaprækursorer har i de senere år drøftet problemerne med de bredtfavnende bestemmelser og mulige måder at overvinde dem på. Alle eksperter og de retshåndhævende myndigheder er enige om, at der er et absolut og presserende behov for en metode, der effektivt kan behandle spørgsmålet om ikkeregistrerede stoffer, navnlig designer-prækursorer, uden at det er nødvendigt at registrere de pågældende stoffer. Det bør dog også bemærkes, at selv om der er behov for at udvikle alternative metoder til at tackle den udfordring, der er forbundet med designer-prækursorer, er "forebyggelse af ulovlig anvendelse" af traditionelle vigtige kemikalier såsom safrol, BMK og PMK fortsat relevant, fordi narkotikahandlere altid vil benytte sig af den letteste vej. En eventuel lempelse fra myndighedernes side vil straks blive udnyttet af de kriminelle, og producenterne af ulovlig narkotika vil derfor gå tilbage til at anvende safrol, BMK, PMK osv.

Det kan således konkluderes, at den nuværende ordning for kontrol og tilsyn med narkotikaprækursorer ikke længere er i stand til at opfylde de overordnede behov i samfundet, som den skulle tage sig af. I denne forbindelse bør det bemærkes, at ulovlig anvendelse af narkotikaprækursorer og ulovlig narkotikahandel er et globalt fænomen, der også kræver internationalt samarbejde. På multilateralt plan er retsgrundlaget herfor fastsat i FN's konvention fra 1988, og det er FN's Narkotikakommission (CND) og taskforcen for prækursorer under Det Internationale Kontroludvalg for Narkotiske Midler (INCB), der giver dette samarbejde form. For så vidt angår problemet med designer-prækursorer, er alle parter enige om, at der ikke findes en klar tilgængelig løsning, og at der vil være behov for nye tilgange, herunder via internationalt samarbejde. Derudover har EU indgået aftaler om narkotikaprækursorer med 11 tredjelande som f.eks. Kina, USA, Mexico, Colombia og Tyrkiet. Samarbejdet med Kina er på nuværende tidspunkt det vigtigste, fordi alle de prækursorer, der anvendes til ulovlig fremstilling af narkotika i EU, så vidt vides har oprindelse i Kina. Vurderingen af internationalt samarbejde er dog ikke omfattet af denne evaluering. Det skal bemærkes, at den igangværende evaluering af aftalen mellem EU og Kina om samarbejde og gensidig bistand i toldspørgsmål gør det nødvendigt at styrke toldsamarbejdet mellem EU og Kina om narkotikaprækursorer. Er forordningerne i stand til at håndtere misbrug af onlinehandelsplatforme En bekymring, der blev fremhævet af interessenter fra industrien i forbindelse med evalueringen, var den manglende kontrol over onlinehandelsplatforme. Sådanne handelsplatforme kan antage forskellige former: Nogle giver kun oplysninger om køber og leverandør mod gebyr eller gratis og er ikke involveret i transaktioner. Andre fungerer som handelsplatforme og er direkte involveret i salg, og producenterne sælger ofte deres produkter via deres virksomhedswebsteder. På nuværende tidspunkt er der imidlertid meget få pålidelige oplysninger om dette emne. Hvorvidt disse onlinehandelsplatforme skal reguleres med særlige bestemmelser i forordningerne, er et vanskeligt spørgsmål og afhænger også af den præcise form, de tager, eller de tjenester, de leverer. Det er nødvendigt at analysere dette yderligere. I denne forbindelse er det vigtigt at sikre sammenhæng med den europæiske digitale strategi. 2.5.Sammenhæng Evalueringen af sammenhængen med forordningerne om narkotikaprækursorer har omfattet flere aspekter. Hvor godt forordningerne fungerer internt og i forhold til hinanden De offentlige og målrettede høringer, der blev gennemført, gav mulighed for at finde frem til en række konkrete kritikpunkter i den interne sammenhæng i den lovgivning, der blev evalueret. De henviste til: definitionen af blandinger, at kategori 4-stoffer (opført i bilaget til forordningen om ekstern handel) ikke også er omfattet af forordningen om handel inden for EU og det ønskværdige i at fusionere de eksisterende to forordninger. Analysen af denne kritik (som kun lyder fra et mindretal af de adspurgte) førte til den konklusion, at de ikke i sig selv rejser tvivl om forordningernes indre sammenhæng som sådan. Problemerne i forbindelse med definitionen af blandinger kan ikke tilskrives selvmodsigelser eller tvetydigheder i lovteksterne, men snarere en uensartet gennemførelse. Fraværet af kategori 4-stoffer fra forordningen om handel inden for EU hindrer ikke på nogen måde effektiviteten af de relevante bestemmelser i forordningen om ekstern handel, da sidstnævnte kun fastsætter forpligtelser vedrørende disse stoffer i forbindelse med eksport, dvs. hvis virkninger mærkes uden for EU. For så vidt angår en eventuel sammenlægning af de to forordninger, blev alle de grunde, der er anført for en sådan afgørelse, begrundet i bekvemmelighedshensyn, idet der ikke er afdækket særlige bestemmelser, som giver anledning til usikkerhed, med hensyn til hvilken fremgangsmåde der er nødvendig, eller som er i modstrid med hinanden. Hvordan relaterer forordningerne til andre tiltag på EU-plan Ved at træffe foranstaltninger for at undgå, at vigtige kemikalier anvendes ulovligt til narkotikafremstilling, bidrager forordningerne til at opfylde et af de fem mål i EU's narkotikastrategi 2013-2020, nemlig "at bidrage til en forstyrrelse af det ulovlige narkotikamarked og en målelig begrænsning af tilgængeligheden af ulovlig narkotika". Antallet af beslaglæggelser og opbragte forsendelser af narkotikaprækursorer viser, at den eksisterende lovgivning om narkotikaprækursorer fører til en begrænsning af udbuddet af ulovlige kanaler med narkotikaprækursorer og dermed til en reduktion af udbuddet af ulovlige stoffer. Det er imidlertid ikke muligt at sætte tal på den nøjagtige indvirkning af denne lovgivning på den samlede reduktion af narkotikaprækursorer, der omdirigeres til ulovlige kanaler. Ikke desto mindre vil det fortsat være vigtigt, at EU's politik for narkotikaprækursorer er i fuld overensstemmelse med EU's narkotikadagsorden og -handlingsplan. Et særligt vigtigt aspekt i denne forbindelse er den støtte, som Det Europæiske Overvågningscenter for Narkotika og Narkotikamisbrug (EMCDDA) kan yde med hensyn til indsamling, konsolidering og analyse af data om narkotikaprækursorer. Kan forordningerne eksistere uden spændinger side om side med relaterede nationale indgreb, der er tilladt i EU-traktaterne Et potentielt problem med sammenhæng skyldes, at et stof, gamma-butyrolacton (GBL), både er en narkotikaprækursor og et selvstændigt stof. Stoffets tvetydige status har ført til en situation, hvor det reguleres på meget forskellige måder i medlemsstaterne. Der er også identificeret en række stoffer, der er planlagt som et lægemiddel i lovgivningen om narkotika på medlemsstatsniveau og som en narkotikaprækursor i forordningerne. Disse spørgsmål påvirker ikke i sig selv forordningernes effektivitet, men i specifikke tilfælde kan de volde problemer for integriteten af EU's indre marked. Dette skyldes imidlertid ikke bestemmelserne i forordningerne selv, og det er heller ikke muligt at fjerne denne trussel ved at ændre forordningerne. De stoffer, der indgår i tabellerne i FN's konvention fra 1988, skal indgå i forordningen om narkotikaprækursorer, uanset om nogle af dem anses for (og behandles) som stoffer af nogle medlemsstater. Med hensyn til forordningerne er det vigtigt at sikre, at registreringen af stoffer sker efter kriterier, der anvendes konsekvent, selv om dette ikke kan sikres med fuld sikkerhed i betragtning af de bindende forpligtelser, der følger af teksten til FN's konvention fra 1988. Forordningernes forenelighed med internationale forpligtelser Forordningerne indeholder de forpligtelser, som FN's konvention fra 1988 pålægger de undertegnende parter, herunder navnlig forpligtelsen til at træffe foranstaltninger til at forhindre, at bestemte stoffer, der er opført i konventionen, anvendes til ulovlig fremstilling af narkotika (konventionens artikel 12, stk. 1), og forpligtelsen til at indføre og opretholde et system til overvågning af international handel med bestemte stoffer, der er opført på listen (artikel 12, stk. 9, litra a)). Med hensyn til de stoffer, som disse forpligtelser gælder for, er der visse forskelle mellem de stoffer, der er opført i tabel I og II i FN's konvention fra 1988, og de stoffer, der er fastsat i forordningerne. Disse forskelle findes imidlertid, fordi EU-lovgivningen, samtidig med at alle stoffer, der er opført i FN's konvention fra 1988, skal registreres, omfatter yderligere stoffer, der blev registreret for at løse specifikke problemer, der er konstateret i EU. Som sådan synes der ikke at være nogen sammenhængsmæssige problemer med FN's konvention fra 1988. Ud over de forpligtelser, der følger af FN's konvention fra 1988, vedtager CND regelmæssigt resolutioner om kontrol med og overvågning af narkotikaprækursorer. Disse resolutioner er ikke bindende, og i mange tilfælde er EU desuden i gang med at gennemføre de henstillinger, der er indeholdt i resolutionerne, allerede inden de vedtages, da EU ofte er hurtig til at vedtage "god praksis" eller innovative tilgange til politikken for narkotikaprækursorer.