Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Meddelelse fra Kommissionen - Mod et indre marked for supplerende pensioner - Resultater af høringerne i forbindelse med grønbogen om supplerende pensioner i det indre marked"

(1999/C 368/18)

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 18. maj 1999 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug, som udpegede Harry Byrne til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 7. oktober 1999.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 367. plenarforsamling af 20.-21. oktober 1999, mødet den 21. oktober 1999, følgende udtalelse med 89 stemmer for, 5 imod og 5 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Pensionsydelser udgør en vigtig del af medlemsstaternes sociale sikringsordninger. Udgifterne til de statslige pensionsordninger tegner sig næsten for halvdelen af de samlede sociale udgifter; de svarer for øjeblikket til mellem 9 % og 15 % af bruttonationalproduktet og vil sandsynligvis stige forholdsvis stærkt som følge af demografiske faktorer.

1.2. Pensionssystemerne er baserede på en kombination af tre søjler:

- den første søjle består af sociale sikringsordninger,

- den anden af erhvervspensionsordninger, og

- den tredje af personlige pensionsordninger.

Den almindelige betegnelse for søjle 2 og 3 er supplerende pensionsordninger.

1.2.1. Hvor stor vægt hver søjle skal have, afgøres udelukkende af medlemsstaterne, men Kommissionen vil gerne sikre, at hindringerne for at udvikle supplerende ordninger fjernes i overensstemmelse med vilkårene for det indre marked.

1.3. På nuværende tidspunkt svarer værdien af aktiverne i ordninger under søjle 2 til 23 % af EU's BNP og i ordninger under søjle 3 til 35 %.

1.4. Kommissionens meddelelse er en opfølgning af høringerne om grønbogen om supplerende pensioner i det indre marked(1), der blev offentliggjort i juni 1997, og som ØSU afgav udtalelse om den 10. december 1997(2).

2. Kommissionens meddelelse

2.1. Kommissionen gentager kort de vigtigste punkter i grønbogen og nævner især det demografiske pres, der lægger op til, at forholdet mellem arbejdstagere og pensionister, som i dag er 4 til 1 på EU-plan, i 2040 vil være reduceret til 2 til 1(3).

2.2. Meddelelsen fokuserer på de supplerende ordninger, dvs. søjle 2 og 3, i relation til tre specifikke områder, som der var bred enighed om under høringsprocessen:

2.2.1. Kapitel 2: Tilsynsregler for pensionsfonde - disse fonde er de eneste finansielle instrumenter af større betydning, der ikke i medfør af EU-lovgivning er omfattet af det indre markeds friheder. Dette skyldes delvist, at sådanne ordninger er udviklet inden for rammerne af medlemsstaternes lovgivning, men behovet for et EU-initiativ er især relevant i forbindelse med gennemførelsen af det indre marked. Ethvert forslag bør tage sigte på at sikre størst mulig beskyttelse af fondsmedlemmernes rettigheder - hvilket kræver, at der ligesom i bank- og forsikringssektorerne udvikles en hensigtsmæssig tilsynsramme. Forslaget bør også åbne mulighed for gensidig anerkendelse af eksisterende tilsynsregler (hvilket er en ufravigelig betingelse for medlemskab på tværs af grænserne) og forhindre vedtagelse af investeringsbestemmelser, der er overdrevent restriktive og uforenelige med brugen af euroen.

2.2.2. Kapitel 3: Fjernelse af hindringer for arbejdskraftens mobilitet i EU - mens der er EU-regler om socialsikringspensioner for vandrende arbejdstagere, er reglerne for supplerende pensionsordninger yderst begrænsede. Meddelelsen betyder derfor høringer om erhvervelse af rettigheder, der fremmer den frie bevægelighed, tilnærmelse af nationale regler om overførsel af rettigheder samt om, hvilke vilkår der skal være opfyldt, for at fondene kan forvalte ordninger i flere forskellige medlemsstater. Meddelelsen foreslår, at der oprettes et "pensionsforum" for at skabe konsensus om disse spørgsmål.

2.2.3. Kapitel 4: Koordinering af de nationale beskatningsordninger - det foreslås i meddelelsen, at man afskaffer skattemæssig forskelsbehandling af produkter, som tilbydes af pensionsfonde og forskringsselskaber, der er etableret i en anden medlemsstat end den, hvori medlemmet eller den potentielle forsikringstager bor. Meddelelsen foreslår et første tiltag i form af lovgivning om den skattemæssige behandling af bidrag, som vandrende arbejdstagere indbetaler til erhvervspensionsordninger på tværs af grænserne.

3. Generelle bemærkninger

3.1. Selv om Kommissionens meddelelse kun behandler supplerende pensionsordninger, anser ØSU det for vigtigt at genfremsætte sine tidligere bemærkninger om statspensioner (søjle 1)(4).

3.1.1. Det blev påpeget i grønbogen, at 88 % af alle pensioner, som udbetales i EU, for øjeblikket er statspensioner, og at disse fortsat vil udgøre hovedparten af pensionsbetalingerne.

3.1.2. Da søjle 1-ordningerne således har stor betydning, har ØSU allerede anbefalet medlemsstaterne at undersøge, hvordan man kan sikre opretholdelsen af disse ordninger.

3.1.3. ØSU har påpeget, at en eventuel omlægning af ordningerne fra et system baseret på løbende finansiering vil kræve flere ressourcer til pensionsbetalinger, uanset hvor gradvis denne omlægning er. Man bør derfor sikre, at ethvert initiativ under søjle 2 og 3 kan gennemføres uden at underminere de pensionsrettigheder, der er blevet opnået via forpligtelserne under søjle 1.

3.2. ØSU hilser det velkommen, at Kommissionen har taget initiativ til denne meddelelse om tre vigtige områder i relation til supplerende pensioner, et emne som også er blevet behandlet i to nylige ØSU-udtalelser(5).

3.3. ØSU er også enig i vigtigheden af at skabe lige vilkår mellem pensionsordninger og pensionsaftaler, der indgår i en livsforsikring, men har påpeget den grundlæggende forskel mellem de to. Manglen på EU-regler om pensionsfonde rummer ikke blot potentielle risici for de pensionsberettigede, men kan faktisk besværliggøre udviklingen af sådanne ordninger. ØSU har derfor tidligere understreget behovet for at fastlægge en juridisk holdbar ramme for alle supplerende pensionsordninger(6).

3.4. ØSU ser positivt på Kommissionens forskellige forslag til, hvordan man kan sikre ligebehandling af pensionsfonde og livsforsikringsaftaler med hensyn til investeringsreglerne. På grund af erhvervspensionernes specifikke karakteristika og forskellige former i medlemsstaterne har ØSU allerede anbefalet, at der bør gælde separate forsigtighedsregler baseret på pensionsproduktets grundlæggende karakter. For at sikre at forsikringsselskaberne ikke lider skade som følge af konkurrencefordrejninger i relation til deres pensionsinvesteringer, kunne de medlemsstater, som har fastlagt strenge kvantitative restriktioner for visse kategorier af aktiver, herunder forsikringstekniske reserver (f.eks. aktier), overveje, hvordan man kan sænke disse lofter for forsikringsselskabernes erhvervspensioner uden nødvendigvis at øge risiciene.

3.5. ØSU er enig i, at gensidig anerkendelse af eksisterende tilsynsordninger er den bedste vej fremad, og håber, at man derigennem kan bane vej for hurtige fremskridt. Denne fremgangsmåde skulle også sikre, at veletablerede nationale kontrolsystemer, der tager højde for de forskellige nationale pensionssystemers karakter og særlige behov, ikke bliver genstand for unødvendige ændringer.

3.6. ØSU bemærker især, at multinationale arbejdsgivere i EU har betydelige omkostninger til administration osv. ved at forvalte mange og yderst forskellige pensionssystemer, der er underlagt lige så forskellige regler. ØSU håber, at Kommissionen snarest muligt fremsætter forslag til, hvordan man kan fremme etableringen af tværeuropæiske erhvervspensionsordninger (under søjle 2) som en logisk forlængelse af det indre marked og især i lyset af indførelsen af den fælles valuta. I mellemtiden vil ØSU især støtte en hurtig omlægning til et system med gensidig anerkendelse for at hjælpe sådanne arbejdsgivere, såfremt dette ikke indebærer en forringelse af pensionsrettighedernes eller den lovgivningsmæssige beskyttelses kvalitet.

3.7. Som nævnt i ØSU's tidligere udtalelser(7) er ØSU enig i, at EU's potentielle økonomiske fordele ved pensionsfondsinvesteringer er betragtelige. Dog mener også ØSU, at dette bør betragtes som en sekundær virkning og ikke som det primære formål med en sådan investering.

4. Særlige bemærkninger

4.1. Kapitel 2: Tilsynsregler for pensionsfonde, der er forenelige med det indre marked og euroen

4.1.1. Kommissionens tilgang falder i tråd med grønbogen, som fik opbakning fra de fleste høringsdeltagere, herunder ØSU(8).

4.1.2. ØSU noterer sig med tilfredshed, at dets opfordring til at udarbejde et bredt direktiv er blevet hørt. Dette bør indeholde et minimum af fælles regler om supplerende pensionsordninger for at sikre bedst mulig beskyttelse af medlemmernes rettigheder, men samtidig fremme fair konkurrence mellem finansielle operatører om levering af ydelser.

4.1.3. ØSU er enig i de grundlæggende tilsynskrav for pensionsfonde, som Kommissionen opregner, forudsat at et yderligere led indføjes: "hver pensionsordning udpeger en uafhængig aktuar". Derudover understreger ØSU, at ikke alene skal pensionsfondens aktiver holdes adskilt fra den pensionstegnende virksomheds aktiver, de bør også være uden for arbejdsgiverens kontrol. De bør overdrages til en uafhængig instans, f.eks. en formueforvaltningsbestyrelse, hvor medlemmer af supplerende ordninger som en ekstra sikkerhedsforanstaltning bør have ret til at udpege op til 50 % af medlemmerne.

4.1.4. Eftersom ØSU mener, at en fleksibel tilgang til investeringsregler sandsynligvis er den bedste måde at optimere medlemmernes udbytte på, opfordrer det til, at der ikke stilles krav om minimumsinvesteringer i bestemte kategorier af aktiver, og at krav om valutakongruens ikke må overstige, hvad forsigtighedsprincippet byder. Investeringer i den pensionstegnende virksomhed må ikke overstige 5 %, og der skal oprettes en afbalanceret og diversificeret beholdning af værdipapirer. ØSU vil dog gerne understrege, at forsigtighedsprincippet skal fastholdes, og at investeringsfriheden ikke må svække den nødvendige risikokontrol.

4.1.5. ØSU er enig i, at en nød-"garanti", som træder i kraft i tilfælde af pensionsfondens insolvens, kan være et vigtigt sikkerhedsnet, så længe det ikke fører til, at der slækkes på kravet om forsigtige investeringer. Der er flere muligheder at vælge mellem, f.eks. den britiske pensionskompensationsordning og den tyske obligatoriske insolvensforsikring for pensionsfondsreserver, som arbejdsgiverne opbygger. Efter ØSU's mening gælder det først og fremmest om at have effektive bestemmelser til rådighed, så enhedsmarkedet kan blive en realitet på tværs af landegrænserne. Det kan derfor blive nødvendigt at udvikle fælles minimumsstandarder.

4.2. Kapitel 3: Fremme af arbejdstagernes frie bevægelighed

4.2.1. Kommissionen gør opmærksom på, at EU allerede har effektive fællesskabsbestemmelser, som koordinerer pensionsordninger under søjle 1 for vandrende arbejdstagere. Den begrænsede rækkevidde af sådanne bestemmelser for supplerende pensionsordninger udgør en reel barriere for den frie bevægelighed i EU for de borgere, som er omfattet af ordningerne.

4.2.2. ØSU bifalder Kommissionens forslag om at fjerne nationale hindringer, som står i vejen for, at arbejdstagerne kan nyde de fundamentale frihedsrettigheder, som traktaten garanterer.

4.2.3. ØSU accepterer, at den mest praktiske måde at gå til værks på er at følge den ordning, som lovfæstedes gennem forordning (EØF) nr. 1408/71(9), der snarere bygger på samordning end på harmonisering af de nationale ordninger.

4.2.4. Kommissionen regner med, at hindringerne vil blive ryddet af vejen lidt efter lidt, og henviser til det tiltag, som allerede er taget med direktiv 98/49/EF(10) om udstationerede arbejdstagere. ØSU udtrykte støtte til direktivforslaget i sin udtalelse af 25. marts 1998(11) og tilskyndede Kommissionen til at fortsætte sit arbejde på området.

4.2.5. Hvis man udvider kategorien af arbejdstagere, som er omfattet af direktiv 98/49/EF, bør man efter ØSU's mening fastholde kravet om, at de omfattede arbejdstagere ikke både kan være dækket af værtslandets socialsikringsordning og forblive medlem af hjemlandets supplerende ordning - eller omvendt.

4.2.6. Mens de foreslåede ordninger formentlig vil dække langt størsteparten af de vandrende arbejdstagere, er der en lille, sandsynligvis voksende gruppe, som flytter meget, og som derfor i praksis ikke har noget hjemland at vende tilbage til. Det bør overvejes, om ikke man kan finde en fælleseuropæisk ordning for vandrende arbejdstagere af denne art.

4.2.7. I sin tidligere udtalelse fokuserede ØSU især på nødvendigheden af fremskridt på følgende tre områder:

a) betingelser, der skal være opfyldt for at erhverve rettigheder - særlig den lange periode, som er nødvendig i nogle medlemsstater,

b) problemer med at overføre erhvervede pensionsrettigheder fra en medlemsstat til en anden,

c) situationen for arbejdstagere, der er midlertidig ansat i en anden medlemsstat uden at være udstationeret,

og ØSU bifalder derfor forslagene herom i meddelelsen. ØSU vil dog i den forbindelse gerne minde Kommissionen om yderligere to forhold, som det har peget på i sine tidligere udtalelser om emnet:

- direktivforslaget fører til, at medlemmer af erhvervstilknyttede ordninger stilles anderledes end personer med private ordninger,

- muligheden for at udforme en standardiseret europæisk erhvervstilknyttet pensionsordning.

4.2.8. ØSU er især tilfreds med, at det anerkendes, at lange uforfaldbarhedsperioder kan være en kilde til indirekte diskrimination af kvindelige arbejdstagere, eftersom de sjældent opnår lige så lang ubrudt tjenestetid som mænd.

4.2.9. ØSU medgiver, at de vanskeligheder, som Kommissionen beskriver, udgør et praktisk problem i forbindelse med overførsel af pensionsrettigheder til og fra ordninger på grundlag af regnskabsmæssige reserver. Det mener dog samtidig, man skal sikre sig, at virksomheder, der vælger denne ordning i forbindelse med ansættelser, ikke derved får en uretfærdig fordel i forhold til deres konkurrenter. Navnlig kunne et system med opretholdelse og revurdering af pensionsrettigheder mellem fratrædelsen og pensionen fungere som et effektiv alternativt sikkerhedsnet.

4.2.10. Gruppen på højt niveau om fri bevægelighed har foreslået, at spørgsmålet om, hvordan man skal behandle arbejdskraftens frie bevægelighed i forhold til de supplerende pensionsordninger, skal drøftes i et særligt pensionsforum. I udtalelsen(12) om grønbogen stiller ØSU sig tøvende over for oprettelsen af et nyt organ, men ØSU har noteret sig den støtte, som forslaget, der stammer fra arbejdsmarkedets parter, har fået. Det lader til, at forummet først og fremmest skal beskæftige sig med spørgsmål med relation til de supplerende pensionsordninger, men ØSU foreslår, at enhver henstilling skal samordnes med bestemmelserne for ordninger under søjle 1. ØSU vil meget gerne deltage i forummets arbejde.

4.3. Kapitel 4: Mod en bedre koordinering af de nationale beskatningsordninger

4.3.1. På grund af de forskellige og komplekse nationale beskatningsregler mener Kommissionen, at det er bedst at overlade det til Gruppen vedrørende Skattepolitik at udforme et passende lovgivningsinitiativ. Det er endvidere blevet besluttet at nedsætte en teknisk undergruppe til at bistå Gruppen vedrørende Skattepolitik.

4.3.2. ØSU er klar over, at der er tale om komplekse problemer, og at det er vanskeligt at forlige medlemsstaternes divergerende holdninger. Men de problemer, som vandrende arbejdstagere konfronteres med, er reelle og presserende; uden en eller anden form for samordning af beskatningen vil hindringerne for den frie bevægelighed bestå i praksis uanset direktiv 98/49/EF og de senere ændringer hertil. ØSU håber derfor ikke, at ambitionen om at have formuleret et første lovinitiativ om de første aspekter i 1999/2000 er for optimistisk.

4.3.3. ØSU noterer sig, at den bagvedliggende tilgang er baseret på tre principper:

- ingen harmonisering - i stedet opereres med en samordning,

- ingen diskrimination - med andre ord må en alt for restriktiv beskatning af transaktioner over grænserne ikke kunne lægge hindringer i vejen for fri bevægelighed for arbejdstagere,

- ingen provenunedgang - dvs. medlemsstaternes skatteprovenuer skal sikres.

4.3.4. ØSU forstår godt den pragmatiske holdning, der ligger til grund for denne tilgang, men det er bange for, at en "ingen skal miste noget"-tilgang kan blive en alvorlig hæmsko for fremskridt.

4.3.5. ØSU har hæftet sig ved den indflydelsesrige position, EF-Domstolen indtager som garant for borgernes traktatfæstede rettigheder, både hvad angår pensioner, og hvad angår livsforsikring. Det håber, at det politiske system vil vise sig lige så lydhørt.

4.3.6. Specielt med hensyn til meddelelsens diskussion af de alternative muligheder: beskatning af pensionsbidrag (TEE-systemet) eller beskatning af pensionen, når den udbetales (EET-systemet), går ØSU ind for systemet, hvor pensionerne beskattes ved udbetalingen.

5. Konklusioner

5.1. ØSU udtrykker tilfredshed med, at Kommissionen så hurtigt har fulgt drøftelserne af grønbogen op, og støtter generelt indholdet i meddelelsen.

5.2. ØSU mener, at rollen som repræsentativt organ giver en god udgangsposition for at hjælpe Kommissionen på dette område. Det erklærer sig villigt til at deltage i fuldt omfang i kommende høringer om emnet.

5.3. ØSU håber, at den nye Kommission hurtigt vil gå i gang med arbejdet inden for den ramme, som er beskrevet i meddelelsen, så processen ikke taber fart.

5.4. Efter ØSU's mening falder målsætningen om koordinering af pensionsordninger og grundlæggende friheder fint i tråd med EU-borgernes forventninger til enhedsmarkedet.

5.5. ØSU støtter en fleksibel tilgang til investeringsregler, forudsat at disse opvejes af effektive tilsynsregler, så risikoen er under kontrol, og at der regelmæssigt gennemføres uafhængige risikovurderinger ved aktuarer.

5.6. ØSU erkender desuden, at medlemmerne af en pensionsordning kan opnå yderligere sikkerhed gennem et garantisystem og opfordrer Kommissionen og medlemsstaterne til at undersøge, hvordan dette kan gennemføres.

5.7. ØSU støtter forslagene om at oprette et pensionsforum til at undersøge hindringer for arbejdstagernes frie bevægelighed samt en teknisk undergruppe, der skal bistå Gruppen vedrørende Skattepolitik. Dette synes at være den mest praktiske måde at løse de komplekse problemer på.

5.8. Hvis de supplerende pensioner kommer til at udgøre en større del af det samlede pensionsbillede på EU-niveau, er det efter ØSU's mening så meget desto mere påkrævet at sikre et stabilt miljø for effektiv forvaltning af supplerende pensionsordninger.

5.9. Endelig støtter ØSU fuldt ud initiativerne vedrørende supplerende pensioner, men anmoder samtidig om, at man fortsat er opmærksom på behovet for at styrke søjle 1-ordningernes bæredygtighed.

Bruxelles, den 21. oktober 1999.

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) KOM(97) 283 af 10.6.1997.

(2) EFT C 73 af 9.3.1998, s. 114.

(3) ØSU udarbejder for øjeblikket en udtalelse om "Den demografiske situation og de demografiske perspektiver i EU".

(4) EFT C 73 af 9.3.1998, s. 114.

(5) EFT C 73 af 9.3.1998, s. 114 og EFT C 157 af 25.5.1998, s. 26.

(6) EFT C 73 af 9.3.1998, s. 114 og EFT C 157 af 25.5.1998, s. 26.

(7) EFT C 73 af 9.3.1998, s. 114 og EFT C 157 af 25.5.1998, s. 26.

(8) EFT C 73 af 9.3.1998, s. 114.

(9) Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, EFT L 149 af 5.7.1971, s. 2.

(10) Rådets direktiv 98/49/EF af 29. juni 1998 om beskyttelse af supplerende pensionsrettigheder for arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende, der flytter inden for Fællesskabet, EFT L 209 af 25.7.1998, s. 46.

(11) EFT C 157 af 25.5.1998, s. 26.

(12) EFT C 73 af 9.3.1998, s. 114.