MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN - Udvikling af det transeuropæiske transportnet: Nyskabende finansieringsformer Kompatibilitet mellem automatiske bompengesystemer

INDHOLDSFORTEGNELSE

DEL I: BEDRE FINANSIERINGSINSTRUMENTER OG MERE EFFEKTIV STYRING TIL GAVN FOR UDVIKLINGEN AF DET TRANSEUROPÆISKE TRANSPORTNET

1. Finansieringen af det transeuropæiske transportnet: den nuværende situation

1.1. Et net, der mangler finansiering

1.2. Offentlige midler, som må forvaltes bedre

1.3. Meget selektive offentlige investeringer

1.4. Rent privat finansiering

1.5. Fælles offentlig og privat finansiering

1.6. Finansiering, som forudsætter en bedre tilpasset ramme

2. Skitsering af en løsning

3. På vej mod en bedre samordning og synergier, som bygger på nye strukturer

3.1. Fondene

3.2. Strukturerne

3.3. Koordineringen af hvert enkelt projekt: Oprettelse af juridiske enheder af transnational karakter

3.4. Udvikling af nye fællesskabsfinansieringsinstrumenter

3.5. EU-garantier for de politiske risici i relation det transeuropæiske transportnet

DEL II - MOD VEJ MOD EN EUROPÆISK BOMPENGETJENESTE

BEGRUNDELSE

1. INDLEDNING

2. Status over standardiseringsarbejdet

3. Adgang til bompengesystemer i nye medlemsstater og situationen for lastvogne

4. Målet med direktivet

5. Gennemførelse af målet

6. Sammenkobling af satellitpositionsbestemmelse og mobil kommunikation med mikrobølgeteknologi på kort og mellem lang sigt med sigte på at udvælge den mest moderne teknologi på lang sigt.

7. En teknisk løsning på lang sigt med henblik på at etablere den europæiske tjeneste: satellitløsningen indføres fra 2008 for nye systemer, og den indføres generelt fra 2012.

8. Tidsplan for etablering af den europæiske tjeneste

9. Etableringen af den europæiske tjeneste: et forskriftsudvalg

EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV om udbredelse af og indbyrdes kompatibilitet mellem automatiske bompengesystemer i Fællesskabet

KONSEKVENSANALYSE FORSLAGETS KONSEKVENSER FOR VIRKSOMHEDERNE, HERUNDER ISÆR SMÅ OG MELLEMSTORE VIRKSOMHEDER (SMV'ER)

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN - Udvikling af det transeuropæiske transportnet: Nyskabende finansieringsformer Kompatibilitet mellem automatiske bompengesystemer

Der findes ingen konkurrencedygtige økonomier, som ikke har effektive transportnet. At få etableret et velfungerende transeuropæisk transportnet har været Fællesskabets erklærede politik de sidste ti år og er en afgørende forudsætning for det indre markeds succes og for bæredygtig mobilitet i et udvidet EU. På trods heraf lider transportnettet fortsat under en stærk, men meget skæv vækst i trafikken, samtidig med at det bliver stadigt mere nødvendigt både at sikre en bæredygtig udvikling og meget snart også at integrere de nye medlemslandes transportnet i det transeuropæiske net. Transportinfrastrukturerne er desuden fortsat underfinansierede, fordi der ikke kan skaffes de fornødne finansielle midler, og fordi der ikke er skabt tilstrækkeligt gunstige rammer for investeringerne.

Kommissionen har dog allerede i hvidbogen Den europæiske transportpolitik frem til 2010 - De svære valg [1] påpeget den indlysende skævhed mellem de opstillede mål og de finansielle midler, EU har til rådighed til formålet. Både medlemslandenes budgetter til udvikling af disse transportinfrastrukturer og de midler, der stilles til rådighed af EU, er helt utilstrækkelige. Det er paradoksalt, at Fællesskabet i henhold til traktaten har fået ansvaret for at fastlægge retningslinjerne for udviklingen af det transeuropæiske transportnet, uden at det samtidig har fået bevilget de fornødne finansielle midler til at kunne løfte opgaven.

[1] KOM(2001) 370 af 12.9.2001.

På kort sigt er det lidet sandsynligt, at der vil ske nogen mærkbar forøgelse af de offentlige midler til disse projekter i lyset af de samlede virkninger af den økonomiske afmatning og de stramme budgetter. Medlemslandene ønsker at anvende disse offentlige midler til andre prioriterede formål, på trods af at borgerne og erhvervslivet i EU hver eneste dag og helt konkret lider under konsekvenserne dels af de store skævheder mellem de forskellige transportformer, som bliver stadigt mere udtalte, dels af transportnettets manglende kapacitet til at imødekomme behovet for øget mobilitet. Til visse kategorier af projekter kan det overvejes at gøre brug af offentlige-private partnerskaber som supplement til den offentlige finansiering, men på nuværende tidspunkt er de projekter, der skal gennemføres - navnlig jernbaneprojekterne og de grænseoverskridende projekter - stadigvæk forbundet med alt for mange ubekendte, og det samme gælder de transportpolitiske valg. Den private sektor har ikke den fornødne tillid til at ville gå ind i finansieringen. I øvrigt har offentlige-private partnerskaber næsten altid behov for ganske omfattende offentlig finansiel støtte i form af tilskud eller garantier.

Det kan imidlertid ikke nægtes, at en af forudsætningerne for, at EU's udvidelse skal lykkes, er, at der etableres et net af effektive transportinfrastrukturer, som gør det muligt at udfylde de eksisterende trafikale huller i de femten nuværende medlemslande og de nye medlemslande og få den fulde fordel af det fælles europæiske område. Det kræver ikke blot moderniseringer og bygning af ny infrastruktur i de nye medlemslande, men også i de nuværende EU-lande, fordi der stadig er projekter, som endnu ikke er gennemført, fordi der vil opstå nye trafikstrømme, og fordi der er alt for få eksisterende forbindelseslinjer mellem de to zoner.

Finansieringen af disse nye infrastrukturer må anses for at være et af de vigtigste problemstillinger i forbindelse med udvidelsen

Samtidig med at alle disse projekter skal gennemføres, er man nødt til at sikre sig, at opkrævningen af betaling for brugen af infrastrukturerne ikke skaber problemer for trafikafviklingen. Det er derfor vigtigt, at de såkaldte bompengesystemer bliver indbyrdes kompatible.

I den foreliggende meddelelse redegøres der nærmere for situationen med hensyn til infrastrukturerne i det transeuropæiske transportnet og finansieringen af dem, og der peges på, hvor nødvendigt det er omgående at iværksætte en række supplerende foranstaltninger centreret omkring større effektivitet i anvendelsen af de midler, der er afsat til transeuropæiske infrastrukturer. Disse foranstaltninger skal bygge på to hovedelementer:

* en bedre koordinering af offentlig og privat finansiering af det transeuropæiske transportnet

* ledsaget af en effektiv europæisk bompengetjeneste.

Disse foranstaltninger skal bidrage til på længere sigt at gøre de politiske rammer, men også finansieringsvilkårene for de store projekter i det transeuropæiske net mere stabile. Med fremlæggelsen af et forslag om et lovgivningsinstrument gennem ændring af direktiv 1999/62/EF om afgifter på tunge køretøjer ("euro-vignetten") inden juni 2003 - som opfølgning på Det Europæiske Råd i Bruxelles den 20.-21. marts 2003 - skabes der mulighed for en fællesskabsløsning på spørgsmålet om betalingen for brugen af infrastruktur, og det vil samtidig fastlægge vilkårene for at gennemføre krydsfinansiering, sådan som det anbefales i hvidbogen om transport. Den "europæiske bompengetjeneste" skal tilbyde alle, der benytter de transeuropæiske vejnet, én enkelt abonnementsaftale, der sikrer brugerne nye tjenesteydelser.

DEL I: BEDRE FINANSIERINGSINSTRUMENTER OG MERE EFFEKTIV STYRING TIL GAVN FOR UDVIKLINGEN AF DET TRANSEUROPÆISKE TRANSPORTNET

INDLEDNING

Politikken vedrørende de transeuropæiske net blev føjet til Fællesskabets kompetenceområder med Maastricht-traktaten, som trådte i kraft i 1993; formålet var at fremme sammenhængen og kompatibiliteten mellem nettene, for at Europa fuldt ud kunne udnytte de fordele, der er forbundet med et område uden grænser. I denne sammenhæng fik Fællesskabet til opgave at opstille et sæt retningslinjer, som skulle omfatte mål og prioriteter samt hovedlinjerne i de aktioner, der påtænktes gennemført for de transeuropæiske net [2]. Dette er blevet konkretiseret, bl.a. i 1996 med vedtagelsen af beslutning nr. 1692/96 [3] om Fællesskabets retningslinjer for udvikling af det transeuropæiske transportnet. Hovedformålet med denne politik var - og er fortsat - at udfylde de eksisterende huller i de store infrastrukturnet, som hindrer den frie bevægelighed for varer og personer (transport), elektricitet og gas (energi) og idéer (telekommunikation). Den foreliggende meddelelse omhandler dog kun det transeuropæiske transportnet (TEN-T), fordi problemerne her er markant forskellige fra dem, der gør sig gældende i energi- og telesektoren.

[2] Artikel 155.

[3] Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 1692/96 af 23. juli 1996 (EFT L 228 af 9.9.1996).

De huller, der præger nettet, skyldes primært, at planlægningen indtil for ganske nylig var et nationalt anliggende, og der blev ikke altid taget behørigt hensyn til de transeuropæiske aspekter. Denne manglende transeuropæiske vision har betydet, at der fortsat består hindringer for det indre marked [4]. I denne forbindelse fremgår det af hvidbogen [5], at forsinkelserne i gennemførelsen af de planlagte projekter på det transeuropæiske transportnet er en af de vigtigste årsager til ineffektiviteten og overbelastningen på de store hovedfærdselsårer, der udgør nettet. EU's kommende udvidelse, som uundgåeligt vil medføre en markant forøgelse af trafikmængden [6] på vej- og jernbaneinfrastrukturer, som i mange tilfælde er forældede, eller som langtfra har kapacitet til at dække behovene, gør det således kun endnu mere påtrængende nødvendigt at få udfyldt de eksisterende huller i nettet. Ti år efter, at Maastricht-traktaten er trådt i kraft, og næsten lige så længe efter Essen-topmødet er udviklingen af det transeuropæiske transportnet stagneret. Grundene hertil er mangfoldige og skyldes hovedsageligt:

[4] Lukningen af Mont Blanc-tunnelen efter ulykken den 24. marts 1999 og de utilstrækkelige alternative muligheder, navnlig i relation til jernbanetrafikken, er et typisk eksempel på denne situation, som har haft negativ indvirkning på økonomien i Valle d'Aosta (og i hele Italien i øvrigt) i relation til bruttonationalindkomsten. Denne påvirkning er for perioden 1999 til begyndelsen af 2002 beregnet til mellem 3 og 3,2 mia EUR i alt, hvoraf en tredjedel tilskrives en stigning i transportomkostningerne og resten et underskud i eksporten til de øvrige EU-lande (kilde: Dipartimento per lo Svilupo delle Economie Territoriali della Presidenza del Consiglio, 2003).

[5] KOM(2001) 370.

[6] I hvidbogen forudses en tendentiel forøgelse af personbefordringen med 24% og godstransporten med 38% i perioden 1998-2010 for de 15 lande i det nuværende EU. Forøgelsen af lastvognstrafikken - hvis der ikke gøres noget for at fordele efterspørgslen bedre - forventes at blive tæt ved 50%. Stigningen vil let kunne blive det dobbelte i de nye EU-lande og for trafikken mellem det nuværende EU og de nye medlemslande, bl.a. på grund af flytningen af stærkt arbejdskraftkrævende industrivirksomheder til disse lande.

- manglende politisk vilje hos medlemsstaternes beslutningstagere, som ikke i tilstrækkelig grad har taget hensyn til deres projekters transeuropæiske dimension

- utilstrækkelige finansielle ressourcer afsat til det transeuropæiske net fra offentlige (nationale og Fællesskabet) og private kilder - mulighederne for offentlige-private partnerskaber er ikke udnyttet fuldt ud

- den manglende samordning af de projektansvarlige enheder, hvilket resulterer i alvorlige vanskeligheder i forbindelse med koordineringen af ressourcer og projektstyringen.

Formålet med det foreliggende dokument er at gøre status over situationen med hensyn til finansieringen af transportinfrastrukturer, udforske forskellige muligheder for at gøre finansieringen mere effektiv og få de berørte parter til igen at drøfte, hvilke midler der fremover må anvendes for at sikre transportnettets effektivitet, som konkurrenceevnen i det udvidede EU i stort omfang vil afhænge af i løbet af de kommende årtier.

1. FINANSIERINGEN AF DET TRANSEUROPÆISKE TRANSPORTNET: DEN NUVÆRENDE SITUATION

Fællesskabet har fået nye beføjelser med hensyn til planlægningen af de transeuropæiske net, men de er imidlertid ikke ledsaget af de fornødne finansielle bevillinger til at etablere disse net. Samtidig har medlemslandene - stik imod hensigten - på grund af de budgetmæssige begrænsninger svært ved at skaffe midler til at finansiere de infrastrukturer, som er udvalgt i Europa-Parlamentets og Rådets beslutning om retningslinjerne for udviklingen af det transeuropæiske transportnet, navnlig de strækninger, der krydser landegrænser. Der er behov for mere hensigtsmæssige rammer til løsning af de finansieringsproblemer, der er forbundet med etableringen af disse infrastrukturer. De disponible midler - navnlig de offentlige (inklusive fællesskabsmidlerne), som i mange tilfælde er dårligt koordineret, hvilket gør dem mindre effektive, men også de private investeringer, som er meget selektive - er fortsat helt utilstrækkelige til at dække de finansielle behov i forbindelse med nettets gennemførelse.

1.1. Et net, der mangler finansiering

Det største problem for gennemførelsen af de transeuropæiske transportprojekter er at få dem finansieret. De anslåede omkostninger alene ved det transeuropæiske transportnet udgør tæt ved 350 mia. EUR for alle de projekter, der skal gennemføres inden 2010, hvortil skal føjes over 100 mia. EUR til projekterne i de nye medlemslande. EU har med rette sat sig ambitiøse mål for udviklingen af disse net, men resultaterne lever langt fra op til forventningerne, når der ved udgangen af 2001 ikke engang var afholdt 25% af de samlede forventede udgifter til de højest prioriterede projekter på transportområdet. Kun 3 af de 14 projekter, som stats- og regeringscheferne på Det Europæiske Råd i Essen i december 1994 udpegede officielt som prioriterede projekter [7], er fuldført, og blandt de 11 resterende projekter er der stadig nogle, som ikke er nået længere end til det rent forberedende stade. De største forsinkelser kan konstateres på de afsnit af projekterne, der krydser landegrænser - de er mindre rentable og prioriteres lavere end de nationale strækninger. Denne situation rammer især projekterne i Alperne og Pyrenærerne [8].

[7] Den faste Øresundsforbindelse mellem Sverige og Danmark, lufthavnen Milano-Malpensa og jernbanelinjen Cork-Dublin.

[8] Jf. betænkning fra Europa-Parlamentets Budgetudvalg om Kommissionens forslag om at ændre finansforordningen for de transeuropæiske net. Betænkning udarbejdet af F. Turchi.

Medlemslandene, som i 1980'erne investerede gennemsnitligt 1,5% af BNP i bygningen af transportinfrastruktur, investerer nu under 1% [9]. Medlemsstaternes bidrag til de forskellige transeuropæiske transportprojekter udgør således ca. 15-20 mia. EUR om året. Det er helt klart ikke nok til inden 2010 at få gennemført alle de planlagte projekter, og med investeringer af den størrelsesorden tages der i realiteten heller ikke hensyn til de nye behov, der vil opstå med EU's udvidelse. Denne manglende interesse for finansieringen af transportinfrastruktur kan overraske, når man betænker det stærkt stigende behov for mobilitet, der samtidig har kunnet konstateres, og transportens betydning for, at hele økonomien kan fungere.

[9] Alle former for transportinfrastruktur under ét.

Ud over medlemslandenes egen finansiering deltager også Fællesskabet i finansieringen af det transeuropæiske transportnet. Oven i opgaven med at fastlægge de forskellige elementer i det transeuropæiske net omfatter Fællesskabets beføjelser nu også de finansielle aspekter. Der er således afsat et særligt budget til de transeuropæiske net, som i forbindelse med gennemførelsen ledsages af Rådets forordning (EF) nr. 2236/95 ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1655/1999 om generelle regler for Fællesskabets finansielle støtte inden for transeuropæiske net, herefter benævnt "TEN-finansforordningen", hvormed projekter af fælles interesse, undersøgelser eller anlægsarbejder støttes. Denne medfinansiering har primært form af direkte tilskud, men TEN-finansforordningen åbner også mulighed for lånegarantier og rentegodtgørelser. Sideløbende hermed deltager Fællesskabet også i finansieringen af nettene via strukturfondene (Samhørighedsfonden og EFRU). Førtiltrædelsesinstrumentet til finansiering af strukturforanstaltninger tages i anvendelse til at finansiere forbindelseslinjerne inden for de nye medlemslande for at få udbygget nettene i disse lande. I alt udgør fællesskabsbidraget i EU (alle finansieringsinstrumenter under ét ekskl. lån fra Den Europæiske Investeringsbank) ca. 20 mia. EUR i hele perioden 2000-2006 [10]. Det fremgår således klart, at det kun dækker en (meget) begrænset del af de finansielle behov og er helt utilstrækkeligt til at kunne bidrage til udviklingen af nettene.

[10] Budgettet for det transeuropæiske transportnet opererer kun med en rammebevilling på 4,17 mia. EUR for perioden 2000-2006, hvilket slet ikke står mål med de faktiske behov.

På baggrund af ovenstående er det indlysende, at det budget, medlemslandene har afsat til investeringer i det transeuropæiske net, og de midler, EU stiller til rådighed, er helt utilstrækkelige. Sagt med andre ord vil det med det nuværende investeringstempo tage næsten tyve år at færdiggøre det, der efter planen skulle stå færdigt i 2010. Blandt de nye prioriterede projekter, som er kommet til siden starten, er alle projekterne i forbindelse med udvidelsen, som ikke blot vil kræve en (om)bygning eller modernisering af nettene i de nye medlemslande, men også af nettene i de nuværende EU-lande og af forbindelseslinjerne mellem de to zoner. Et nyt element, der er værd at fremhæve, er, at det er nødvendigt at arbejde på at få overført en mærkbar del af trafikken til mere miljøvenlige transportformer, således som Det Europæiske Råd i Göteborg opfordrede til, ved at rette investeringerne mod netop disse transportformer. Hertil kommer behovet for at bidrage til realiseringen af vidensamfundet ved at udnytte den nye teknologi i forbindelse med transportnettene, således som det f.eks. er gjort med Galileo-projektet.

Samtidig med at behovet for mobilitet vokser, synes anlæggelsen af ny transportinfrastruktur, navnlig på tværs af grænserne, at være gået mere eller mindre i stå. Denne transportpolitik, som har ambitiøse målsætninger for bygningen af ny infrastruktur, er slet ikke blevet fulgt op med de nødvendige finansielle midler til at realisere disse ambitioner. Som det blev gjort klar i hvidbogen om transportpolitikken, vil en sådan situation - hvis den får lov at vare ved - kunne få alvorlige konsekvenser både for sikkerheden, miljøet og livskvaliteten for den berørte befolkning og for hele produktionssystemets konkurrenceevne i det kommende udvidede EU.

1.2. Offentlige midler, som må forvaltes bedre

Ud over behovet for at finde nye finansieringskilder er et af de mest markante aspekter i forbindelse med gennemførelsen af disse store projekter utvivlsomt den manglende koordinering mellem de forskellige offentlige finansieringskilder. Denne koordinering volder problemer, fordi det på regionalt niveau, nationalt niveau og fællesskabsniveau er nødvendigt at etablere en vanskelig balance mellem forskellige prioriteter, som ikke nødvendigvis er sammenfaldende.

For det første gælder det for fællesskabsbidraget, at strukturfondene (EFRU), Samhørighedsfonden og ISPA har det fortrin at kunne yde betydelige bidrag til projekter - ofte med støttesatser på over 50 % af de samlede projektomkostninger - hvilket giver fællesskabsinstanserne markant vægt i deres gennemførelsesprogram under fuld overholdelse af subsidiaritetsprincippet. Denne mulighed, der fremmer udviklingen af TEN, er dog hovedsagelig begrænset til de såkaldte samhørighedslande og udviklingsmæssigt tilbagestående regioner.

Støtten fra budgettet for det transeuropæiske transportnet er i teorien beregnet til at fungere som "katalysator" i projekternes startfase for at demonstrere deres økonomiske og finansielle værdi og levedygtighed. Denne støtte kan også fungere som "løftestang" for mobiliseringen af andre finansieringskilder, såvel offentlige som private, og gøre det lettere at optage lån, men denne mulighed udnyttes kun sjældent. I betragtning af at projekterne er meget komplekse og bliver stadigt dyrere, er den gældende TEN-finansforordning, som begrænser støtten til 10 % af de samlede omkostninger, ikke tilstrækkeligt effektiv til at kunne mobilisere den fornødne kapital i startfasen for visse af projekterne. Under disse omstændigheder er budgettet for det transeuropæiske transportnet blevet stadigt mindre velegnet til at fungere som katalysator og løftestang.

For det andet viser erfaringerne også, at myndighederne i EU-landene - når de søger om finansiel støtte - foretrækker at sprede fællesskabsressourcerne på mange projekter i stedet for at koncentrere dem på nogle færre, hvor fællesskabsfinansieringen kan få en reel katalysatorvirkning. Det forhold, at der ikke er tale om målrettet udvælgelse af prioriterede projekter, er således stærkt ødelæggende for disse midlers samlede effektivitet. Det er grunden til, at Kommissionen i sin forvaltning af budgettet for det transeuropæiske net ikke accepterer, at midlerne spredes på mange mindre projekter, men forlanger, at de koncentreres på de prioriterede projekter i hvidbogen (flaskehalse, short sea shipping og bedre adgangsforhold til perifert beliggende regioner).

Hertil kommer, at det finansielle bidrag fra Den Europæiske Investeringsbank til forskel fra fællesskabsstøtten fra budgettet for de transeuropæiske net eller Samhørighedsfonden, der har form af direkte tilskud (en form for gavebistand), ydes som lavt forrentede lån [11], som medlemsstaterne i mange tilfælde stiller garanti for. Den Europæiske Investeringsbank er således en af de vigtigste donorer, når det gælder de store transeuropæiske infrastrukturprojekter, og bankens lånepolitik er baseret på egne evalueringskriterier og et uafhængigt forvaltningssystem. Den procentvise andel af lån til jernbanesektoren (24% af de samlede lån til transportområdet mellem 1997 og 2001 [12]) er således væsentligt mindre end den del af de direkte tilskud fra budgettet for det transeuropæiske transportnet, der går til jernbaneinfrastruktur (ca. to tredjedele i 2000). Broderparten af Den Europæiske Investeringsbanks lån på transportområdet går således fortsat til vejtransportsektoren (35% fra 1997 til 2001).

[11] Den Europæiske Investeringsbank kan yde lån med 20 års løbetid eller mere til en favorabel rente på grund af Bankens AAA-rating.

[12] Af de 24% er en del beregnet til indkøb af transportmateriel og dækker også infrastruktur, som ikke indgår i de transeuropæiske net. Det betyder, at de transeuropæiske jernbaneinfrastrukturers andel i virkeligheden er endnu mindre. Til gengæld opererer Den Europæiske Investeringsbank med en anden konto for lån til større infrastrukturer (6% af det samlede lånebeløb) for alle transportformer under ét, hvoraf en betydelig del går til jernbanerne.

Endelig gælder det på det nationale plan, at planlægningen af transeuropæisk transportinfrastruktur ofte er mere præget af et stigende antal dårligt koordinerede projekter [13] end af konsekvent udvælgelse af prioriterede projekter, der imødekommer behovene i forbindelse med de stigende trafikstrømme inden for EU og mellem EU og dets vigtigste partnere (og de nye medlemslande).

[13] Som ikke altid er sikret den fornødne finansiering.

Medlemsstaternes indsats for at fremme udviklingen af det transeuropæiske transportnet afhænger ligeledes af visse faktorer som f.eks. deres geografiske beliggenhed, navnlig hvor langt de befinder sig fra den centrale del af EU. Den afhænger også af, om de i forbindelse med planlægningen af infrastrukturen er tilhængere af en traditionel fremgangsmåde, som har en tendens til at hindre nyskabende metoder, idet den næsten udelukkende bygger på offentlig finansiering.

1.3. Meget selektive offentlige investeringer

I betragtning af de udtalte budgetmæssige begrænsninger, der gør sig gældende i EU-landene, og det store behov for ny infrastruktur - navnlig med henblik på udvidelsen - forekommer det stadigt mere illusorisk at tro, at denne infrastruktur på mellemlang sigt kan finansieres med rent offentlige midler. Hvis man udelukkende satser på denne form for finansiering, opstår der risiko for forsinkelser - med uacceptable konsekvenser - i etableringen af nettene, hvilket i øvrigt også påpeges i hvidbogen.

1.4. Rent privat finansiering

Erfaringerne viser, at rent privat finansiering af transportinfrastruktur ikke er den bedste løsning, når det gælder gennemførelsen af store projekter. Et af de sjældne markante eksempler fra nyere tid er tunnelen under Kanalen, som, når man ser bort fra den ubestridelige tekniske succes, på det finansielle plan næppe kan tjene som model for investorer, som har mod på at kaste sig ud i gennemførelsen af den slags infrastrukturprojekter. Større transportinfrastrukturer har på grund af de problemer, der altid vil være forbundet med dem, vist sig at være uegnede til rent privat finansiering. Ud over det forhold, at sådanne infrastrukturprojekter involverer meget betydelige beløb, er driftsrisiciene og risiciene i forbindelse med selve anlægsfasen, afskrivningsperioden for infrastrukturen og usikkerheden omkring forrentningen [14] også på lang sigt alt sammen noget, som taler imod rent privat finansiering. Det falder således ikke de offentlige administrationer naturligt at søge løsninger med en blandet (offentlig-privat) finansiering. Denne traditionelle fremgangsmåde afskrækker dermed de private investorer.

[14] Navnlig på grund af vedligeholdelsesomkostningerne, der skal lægges oveni anlægsomkostningerne.

1.5. Fælles offentlig og privat finansiering

De budgetmæssige begrænsninger hæmmer således i høj grad mulighederne for offentlig finansiering, men der findes dog midler til at give den offentlige finansiering en større løftestangseffekt med hensyn til at tiltrække privat kapital, f.eks. indgåelse af koncessionsaftaler [15], som allerede har vist sig at fungere godt. Koncessionsaftaler om jernbanenettene lå til grund for opsvinget i jernbanetransporten i hele det 19. århundrede som bevis på, at det på daværende tidspunkt var tilstrækkeligt attraktivt og rentabelt at deltage i finansieringen, selv om det i langt de fleste lande var et kongeligt prærogativ, således at de private investorer kun stod for lægning af skinnerne og forvaltning af infrastrukturen. I nyere tid er koncessionsaftaler om motorveje og lufthavne blevet almindelig praksis i ganske mange lande, hvor systemet har bevist, at det virker [16]. De franske, italienske og spanske motorvejsnet er i vidt omfang anlagt fra 1950'erne og frem på grundlag af koncessioner, som har muliggjort en hurtig udvikling af denne infrastruktur, uden at det har medført massiv gældsætning for staten.

[15] Eller andre former for offentlige-private partnerskaber, som bygger på princippet om deling af risici og overskud mellem den offentlige og den private sektor.

[16] Via enten reelle eller fiktive bompengesystemer (Shadow Tolls).

Offentlige-private partnerskaber er i dag en reel mulighed, når det gælder finansiering af transportinfrastruktur i Europa, men er forbundet med mange hindringer af økonomisk, juridisk og i visse tilfælde politisk art. Kommissionen mener, at man bør udbrede god praksis og på lidt længere sigt ajourføre de gældende fællesskabsregler på området for at gøre denne form for partnerskaber endnu mere attraktive, navnlig for de private investorer. Denne revision af den traditionelle forvaltningslovgivning på koncessionsområdet er allerede indledt i visse medlemsstater.

Kommissionen vil i denne sammenhæng udarbejde en grønbog om offentlige-private partnerskaber og fællesskabslovgivningen om offentlige kontrakter. Formålet med grønbogen er at iværksætte en omfattende offentlig høring om hurtig udvikling af de forskellige former for offentlige-private partnerskaber og det fællesskabsretlige grundlag for offentlige kontrakter. Grønbogen skal for at skabe en debat på et velinformeret grundlag indeholde en analyse af den aktuelle situation, afdække de områder, hvor der kan være usikkerhed omkring lovgivningen, og præsentere de forskellige fremtidige muligheder. Høringen skal give Kommissionen mulighed for at vurdere, om lovgrundlaget bør forbedres og/eller suppleres for at give de økonomiske operatører bedre adgang til de forskellige offentlige-private partnerskabsoperationer i EU. I forbindelse med det transeuropæiske transportnet skal de offentlige-private partnerskaber opfylde en række grundlæggende betingelser:

(1) Det pågældende projekt skal være klart og tydeligt defineret.

(2) Der skal være en klar og vedholdende politisk vilje til stede, så der ikke rejses tvivl om de igangsættende beslutninger.

(3) De deltagende aktører skal arbejde på at sikre et partnerskab af høj kvalitet.

(4) Der skal være fuld åbenhed omkring omkostninger, koncessionsvilkår og driftsvilkår og hele projektet mere generelt. Det drejer sig navnlig om at sikre, at private investorer ikke tvinges til at skulle dække en række meromkostninger i forhold til de overslag, de baserede sig på på det tidspunkt, de blev udvalgt til at deltage i partnerskabet.

(5) Der skal foreligge klart formulerede finansielle garantier og et detaljeret og stabilt juridisk grundlag.

(6) Projektet skal være veldimensioneret ud fra et økonomisk synspunkt.

(7) Projektet skal have kapacitet til at give afkast inden for rimelig tid, evt. også via andre aktiviteter i tilknytning til projektet.

(8) Projektet skal operere med deling af indtægterne ud over et på forhånd fastsat beløb - minimumsbeløbet for det af staten garanterede afkast (uden at dette afkast dog skal kunne sidestilles med skjult støtte).

(9) Projektet skal også operere med klar og detaljeret deling af risiciene på en sådan måde, at den enkelte partner får kontrollen med den risiko, han er bedst i stand til at påtage sig.

Disse betingelser er ikke altid opfyldt i praksis. Det, disse projekter kan tilbyde, er en (lav) finansiel forrentning på lang sigt og en til tider høj risiko i forbindelse med anlægsfasen og driften (trafikken). Den komplekse karakter af offentlige-private partnerskaber resulterer også i en situation, hvor de ovennævnte kriterier, som er nødvendige for succes, sjældent er korrekt overholdt i relation til alle elementer i et større projekt inden for det transeuropæiske transportnet. Hvad angår de grænseoverskridende dele af et givet projekt samt veldefinerede strækninger på et transeuropæisk transportnet, er det ikke desto mindre i praksis muligt at respektere disse betingelser, og det vil uden tvivl vække interesse hos private investorer.

Samtidig skal man heller ikke undervurdere de øvrige begrænsninger, der gør sig gældende i denne proces:

(1) En vis tilbageholdenhed hos nogle medlemslande med hensyn til at give opbakning til offentlige-private partnerskaber.

(2) De stadigt længerevarende forhandlinger om denne type projekter, som afholder mange private fra at deltage.

(3) Omkostningerne ved at deltage i udbud, som normalt er proportionale med projektets størrelse og kompleksitet.

(4) Ønsket om et afkast på kort sigt, på trods af at det som regel drejer sig om langsigtede - eller endog meget langsigtede - projekter.

(5) Den politiske situation, der til tider er omskiftene, hvilket skaber usikkerhed, som påvirker projektets rentabilitet og kan afskrække private investorer.

De offentlige-private partnerskaber er et attraktivt redskab, som benyttes i stadigt højere grad i mange sektorer, men hvis succes afhænger af tilstedeværelsen af en række faktorer eller forudsætninger: der skal være tale om projekter af begrænset omfang og projekter, hvor afkast og risici let lader sig beregne, typisk motorveje, broer eller lufthavne. Sådanne partnerskaber kan også være nyttige, når private investorers deltagelse giver mulighed for at maksimere resultaterne og opnå en bedre styring af omkostningerne, end det er tilfældet med tilsvarende projekter, der forvaltes af det offentlige. Derimod er denne løsning sjældent neutral med hensyn til prisen, som i mange tilfælde er højere end prisen ved en rent offentlig finansiering på grund af de højere transaktionsomkostninger [17] og kapitalomkostninger for de private investorer. Det er klart, at offentlige-private partnerskaber ikke må betragtes som et "mirakelmiddel" for den offentlige sektor i en situation med meget stramme budgetter. Erfaringerne viser tværtimod, at et dårligt forberedt offentligt-privat partnerskab kan medføre ganske høje omkostninger for den offentlige sektor. De tekniske karakteristika, den strukturbetingede kompleksitet og de politiske usikkerhedsmomenter, der indvirker på driftsvilkårene for jernbaneprojekterne i det transeuropæiske transportnet, gør denne type projekter specielt vanskelige i forhold til de eksisterende eksempler på offentlige-private partnerskaber. Derfor bør man meget nøje følge det eksperiment, den franske og den spanske regering har sat i gang i form af en koncessionsaftale med et privat konsortium om driften og bygningen af den internationale strækning Perpignan-Figueras på det prioriterede projekt nr. 3, TGV Syd. Generelt vil den åbning af jernbanemarkedet for konkurrence, som allerede er påbegyndt på EU-plan, medføre en forbedring af jernbaneselskabernes kommercielle tjenester og gøre det endnu mere attraktivt at investere i denne type projekter.

[17] Navnlig i tilknytning til afdækning, deling og dækning af risici.

1.6. Finansiering, som forudsætter en bedre tilpasset ramme

Erfaringerne med finansiering af projekter via offentlige-private partnerskaber er typisk begrænset til infrastrukturer, hvortil udgifterne er langt mindre end de forventede udgifter til de store transeuropæiske infrastrukturprojekter, som i øjeblikket er på undersøgelsesstadiet [18]. Jo mere den private sektor deltager i sådanne projekter, jo mere nødvendigt bliver det at indføre garantiordninger, og bl.a. de seneste offentlige-private partnerskaber omfatter garanti for finansiel kompensation til koncessionshaveren, såfremt den faktiske trafik bliver mindre end forventet, hvilket i visse tilfælde kan vise sig at blive særdeles dyrt for staten. I denne forbindelse kan man tilsyneladende vanskeligt forestille sig én enkelt model for offentlige-private partnerskaber, når man betænker, hvor forskelligartede projekter der er tale om, og det forekommer mere hensigtsmæssigt at operere med løsninger, som i højere grad er skræddersyede til det enkelte projekt. Der bør imidlertid satses på at udvikle offentlige-private partnerskaber på transeuropæisk plan, som er rettet mod helt specifikke projekter eller dele af projekter [19], som giver mulighed for at finde løsninger på disse problemer (veje - lufthavne [20] - terminaler - havne). Der er behov for nytænkning, nyskabende aftaler og en ny og bredere fortolkning af begrebet "offentlig" for at støtte denne udvikling på fællesskabsplan. Koordineringen mellem de forskellige aktører i et projekt (de være sig offentlige eller private) har vist sig at være et af de aspekter, som er mest afgørende for et projekts succes, navnlig når det drejer sig om infrastruktur på tværs af landegrænser. Det er således et særdeles kompliceret forehavende at få oprettet en struktur, der kan forvalte projektet og påtage sig ansvaret for dets finansiering.

[18] Som eksempel kan nævnes, at alene den internationale strækning på projektet Lyon-Torino forventes at komme til at koste over 6,5 mia. EUR, medens udgifterne til Brenner-strækningen kommer til at ligge tæt på 5 mia. EUR.

[19] HSL Zuid er et typisk eksempel. 20% af projektet svarende til suprastrukturerne finansieres med privat kapital, medens de offentlige midler anvendes til bygning af infrastrukturer og dækning af samtlige risici ved projektet.

[20] I Grækenland er den nye lufthavn, Athen Spata, opført og samfinansieret af et konsortium af private virksomheder og banker samt af strukturfondene. For at sikre tilstrækkelige indtægter indeholdt koncessionsaftalen en bestemmelse om, at den eksisterende lufthavn skulle lukkes, når den nye lufthavn åbnede.

Transportnettet er karakteriseret ved, at det er meget forskelligartede projekter, der skal gennemføres, med en livscyklus, som i visse tilfælde spænder over flere århundreder, og som er forbundet med meget store risici (finansielle, tekniske, miljømæssige og politiske) og dermed også stor usikkerhed omkring forrentningen. Det kan derfor ikke nytte at søge en enkelt fælles løsning på problemet omkring finansiering af infrastruktur. Man skal tværtimod gøre brug af mange forskellige instrumenter, som skal kunne kombineres indbyrdes, og som skal være tilpasset de enkelte kategorier af projekter. I den sammenhæng er det væsentligt at oprette fælles strukturer til forvaltning af projekter, og de skal være i stand til at overvinde både finansielle og administrative bindinger.

I en situation, som er præget af knappe ressourcer, skal målet være at skabe nogle rammer, som er mere velegnede til finansiering af større transportinfrastrukturer ved primært at gøre brug af de eksisterende instrumenter, som dog bør udbygges og styrkes.

Med hensyn til rammerne for f.eks. offentlige-private partnerskaber har Kommissionen allerede i vidt omfang imødekommet dette krav for mere end fire år siden med offentliggørelsen af en meddelelse om finansiering af projekter inden for det transeuropæiske transportnet ved hjælp af offentlige-private partnerskaber [21], som opstiller en række klare forudsætninger for etableringen af offentlige-private partnerskaber i forbindelse med infrastrukturprojekter. Også TEN-finansforordning nr. 1655/1999 indeholder bestemmelser om støtte til at rejse risikovillig kapital (højst 1% af budgettet for det transeuropæiske transportnet) - med Den Europæiske Investeringsbank som initiativtager - for at medvirke til etableringen af partnerskaber mellem den offentlige og den private sektor i forbindelse med transeuropæiske transportnetprojekter.

[21] KOM(97) 453, meddelelse fra Kommissionen om offentlige/private partnerskaber med henblik på transeuropæiske transportnetprojekter.

Fællesskabet råder i realiteten over fire budgetinstrumenter, der kan anvendes til finansiering af større transeuropæiske transportinfrastrukturer: EFRU, Samhørighedsfonden, førtiltrædelsesinstrumentet til finansiering af strukturforanstaltninger (ISPA) [22] og den særlige budgetpost for de transeuropæiske net, hvorfra der kan ydes støtte i form af tilskud. Der står allerede nu i forordningen om Samhørighedsfonden, at "Kommissionen støtter med henblik herpå de støttemodtagende medlemsstaters bestræbelser på, at støtten fra Fonden i videst muligt omfang virker som løftestang, ved at tilskynde til øget anvendelse af private finansieringskilder". I realiteten kan Fællesskabet via EFRU eller Samhørighedsfonden medfinansiere projekter baseret på et offentligt-privat partnerskab [23]. Det kan lade sig gøre på grund af den høje støttesats, disse fonde opererer med. Efter udbytterige drøftelser mellem Kommissionen og Grækenland har sidstnævnte besluttet at etablere offentlige-private partnerskaber for visse græske vejprojekter, så de midler, der derved "spares", kan anvendes til jernbaneprojekter.

[22] Kommissionens tjenestegrene er i færd med at undersøge, hvilke modeller for offentlige-private partnerskaber, der vil kunne støttes med ISPA-midler. GD REGIO, Guidelines for Successful Public-Private Partnerships (marts 2003).

[23] Det er hensigten, det også skal gælde for ISPA.

Det er desuden vigtigt at understrege, at der de seneste år er gjort store fremskridt med hensyn til de økonomiske og lovgivningsmæssige rammer samt finansieringsinstrumenterne, således at det i dag - i hvert fald rent teoretisk - er blevet lettere at etablere offentlige-private partnerskaber. I denne forbindelse skal der henvises til Kommissionens tidligere initiativer på området:

- I en fortolkende meddelelse af 29. april 2000 redegjorde Kommissionen for de gældende fællesskabsregler på koncessionsområdet. I øjeblikket er koncessioner ikke omfattet af direktiverne om offentlige kontrakter (med undtagelse af koncessioner på anlægsarbejder, som skal opfylde visse bestemmelser i direktiv 93/37/EØF). Kommissionen redegjorde i den fortolkende meddelelse for de principper, der er afledt af EF-traktatens bestemmelser om de grundlæggende frihedsrettigheder, navnlig forpligtelsen til at sikre fri konkurrence og ligebehandling. Domstolen har bekræftet denne fortolkning bl.a. i Telaustria-dommen [24].

[24] Sag C-324/98, dom af 7. december 2000.

- I forbindelse med omarbejdelsen af direktiverne om offentlige kontrakter [25] benyttede Kommissionen lejligheden til at indføre en ny procedure for indgåelse af kontrakter, den såkaldte "konkurrenceprægede dialog". Denne procedure gælder for komplekse kontrakter, navnlig når den ordregivende myndighed ikke er i stand til at definere, hvilken teknisk løsning der bedst tilfredsstiller behovet, eller hvilke juridiske og/eller finansielle vilkår der er mest velegnede til et givet projekt. Denne procedure tillader, at der sideløbende føres dialog med forskellige tilbudsgivere på det indledende stadium. Når først den ordregivende myndighed kan angive, hvilken eller hvilke løsninger der bedst imødekommer behovene, "lukkes" dialogen, hvorefter der afgives bud, og buddene gennemgås og evalueres.

[25] KOM(2000) 275 endelig.

- I juli 2000 vedtog Kommissionen ligeledes et forslag til forordning om ændring af den tidligere forordning om statsstøtte (Rådets forordning (EØF) nr. 1107/70) for at tillade visse former for statsstøtte til etableringen af offentlige-private partnerskaber.

- Den fælles valuta indebærer betydelige fordele, når det gælder finansieringen af grænseoverskridende projekter, ved bl.a. at eliminere kursrisikoen.

2. SKITSERING AF EN LØSNING

Der er behov for en helt ny løsningsmodel for at fremme en ny finansieringskultur for transportinfrastruktur i Europa i overensstemmelse med artikel 155 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (Fællesskabet kan støtte medlemsstaternes finansielle indsats, og Kommissionen kan i snævert samarbejde med medlemsstaterne tage ethvert egnet initiativ for at fremme denne (finansielle) samordning), samtidig med at det bliver lettere at skabe synergi mellem den offentlige og den private sektor.

Man skal huske på, at transportinfrastrukturen har afgørende betydning for en effektiv økonomi, fordi den giver mulighed for at øge vækstpotentialet gennem stordriftsbesparelser og netbesparelser [26]. Alle de forskellige muligheder bør udforskes for at opnå en mere effektiv forvaltning af de begrænsede ressourcer og finde eventuelle nye finansieringskilder. Det forudsætter bl.a., at der indføres fælles forvaltningsinstrumenter for hvert enkelt projekt. Den nye foreslåede løsningsmodel bygger således på en hel vifte af muligheder:

[26] Den ekstra afledte trafik og de muligheder for nye trafikforbindelser, et net får, når der tilføjes et nyt knudepunkt. De manglende led skaber ekstraordinære netvirkninger (som eksempel kan nævnes højhastighedslinjen syd om Paris). Et net skal op på en kritisk masse for at klare sig i konkurrencen og har derfor behov for omfattende og samordnet finansiering. Der er derfor behov for en mere omfattende og samordnet finansiering.

1. Bedre synergi mellem de offentlige investeringer: Uanset hvilken finansierings form, der vælges som den primære - offentlig eller privat - gør de vigtigste transeuropæiske transportprojekters størrelse, kompleksitet og grænseoverskridende karakter det ekstra nødvendigt at fastlægge en prioritering og koordinere de finansielle midler.

2. Etablering af juridiske og finansielle forvaltningstrukturer, der er baseret på modellen for den europæiske selskabsret: Etableringen af sådanne strukturer, som er udformet specifikt med henblik på hvert enkelt større projekt, og som tilgodeses i lovgivningen om Det Europæiske Selskab, vil kunne sikre den åbenhed og koordinering - af såvel juridisk som finansiel art - der savnes i mange af de finansielle konstruktioner, som anvendes i forbindelse med sådanne infrastrukturprojekter.

3. En aktiv indsats for at inddrage private investorer vil kræve nyskabende og mere smidige regler og politisk mod til at fjerne de krav og begrænsninger, der er nævnt i punkt 1.5. Blandt de muligheder, som allerede er afprøvet i praksis, bør følgende fremhæves:

a) Koncessionsordninger, som overlader hovedparten af risiciene til den private investor; sådanne ordninger bygger på en aktiv styring af efterspørgslen.

b) Forskellige ordninger, der giver de private partnere mulighed for at intervenere allerede i projekteringsfasen, det gælder f.eks. den ordning, der er baseret på det private initiativ, og den konkurrencebaserede ordning, der tager udgangspunkt i generelle funktionelle krav ("output specifications").

c) Brug af kvalitetsindikatorer og klausuler vedrørende projektets forløb, som giver den private investor mulighed for at få forrentet den indledende investering i hele projektets levetid.

d) Muligheden for at udbygge disse metoder i forbindelse med flere indbyrdes sammenhængende projekter (eventuelt på tværs af landegrænserne).

Det er vigtigt at sikre, at disse løsninger er forenelige med kravene om åbenhed og ligebehandling. F.eks. viser erfaringen således, at medlemslandene ofte har problemer med at forene det private initiativ med kravet om åbenhed og ligebehandling af alle potentielle tilbudsgivere. Visse medlemslande hævder oven i købet, at det, såfremt initiativet kommer fra den private sektor, ikke længere er nødvendigt at sikre konkurrence, hvilket helt klart er i strid med traktaten.

4. Et stabilt og forudsigeligt regelsæt på fællesskabsplan vedrørende betalingen for brugen af infrastrukturerne. Det vil sikre en mere effektiv udnyttelse af infrastrukturerne og dermed gøre dem mere rentable og tiltrækkende for investorerne. Det vil samtidig medvirke til at forbedre servicekvaliteten, når der på denne måde skaffes ressourcer til at finansiere vedligeholdelsesudgifterne. Det mere nøjagtige billede af de deraf følgende transportomkostninger vil i visse veldefinerede tilfælde gøre det muligt at refundere investeringerne. Med fremlæggelsen af et forslag om et lovgivningsinstrument gennem ændring af direktiv 1999/62/EF om afgifter på tunge køretøjer ("euro-vignetten") inden juni 2003 - som opfølgning på Det Europæiske Råd i Bruxelles den 20.-21. marts 2003 - skabes der mulighed for en fællesskabsløsning på spørgsmålet om betalingen for brugen af infrastruktur, og det vil samtidig fastlægge vilkårene for at gennemføre krydsfinansiering, sådan som det anbefales i hvidbogen om transport.

5. Endelig kan det også overvejes at forøge de øremærkede midler til det transeuropæiske transportnet og optage lån eller stille fællesskabsgarantier for andre lån, som tager specifikt sigte på de prioriterede projekter i det transeuropæiske transportnet.

3. PÅ VEJ MOD EN BEDRE SAMORDNING OG SYNERGIER, SOM BYGGER PÅ NYE STRUKTURER

3.1. Fondene

Europa-Parlamentet [27] taler i sin beslutning om hvidbogen om en fælles transportpolitik til fordel for, at der "oprettes en europæisk transportfond, som skal være et finansielt instrument med betydelige budgetbevillinger og finde anvendelse i alle EU's medlemsstater inden for alle transportformer". Foruden dette forslag, hvis rækkevidde og indhold endnu ikke er fastlagt præcist, er det fortsat vigtigt at samordne forvaltningen af alle offentlige og private fonde, der er øremærket til det transeuropæiske transportnet. De offentlige midler - det være sig nationale midler eller fællesskabsmidler - synes ikke at blive udnyttet optimalt i praksis. Disse midler bliver i forbindelse med det transeuropæiske transportnet i mange tilfælde spredt på et stort antal projekter, uden at der tages hensyn til nogen egentlig prioriteringsrækkefølge. Denne spredning af ressourcerne har i visse tilfælde en negativ indvirkning på udviklingen af det transeuropæiske transportnet, hvilket de store forsinkelser i gennemførelsen af disse projekter vidner om.

[27] Beslutning af 12. februar 2003. Ordfører Juan de Dios Izquierdo Collado. Punkt 82.

Kommissionens forslag om at forhøje sin maksimale andel i finansieringen af transeuropæiske transportnetprojekter fra 10 til 20% er udtryk for et ønske om at koncentrere midlerne på et begrænset antal prioriterede projekter med høj transeuropæisk merværdi. Det forhold, at der således lægges vægt på bestemte infrastrukturer, som samtidig skal have øgede offentlige fællesskabsmidler, vil også være et kraftigt signal til de markeder, hvor det offentlige er stærkt involveret, om disse projekters betydning, hvilket skulle gøre det lettere også at skaffe ressourcer fra andre kilder til de pågældende projekter.

3.2. Strukturerne

Hvad angår aktiv fremme og samordning af grænseoverskridende projekter inden for det transeuropæiske net kunne idéen om at skabe en europæisk struktur, som kunne spille en rolle som initiativtager og katalysator for disse projekter, med fordel videreudvikles.

3.3. Koordineringen af hvert enkelt projekt: Oprettelse af juridiske enheder af transnational karakter

Europæiske Økonomiske Firmagrupper (EØFG) kan være velegnede til at udfylde denne funktion i projektets indledende faser (forundersøgelser), men har vist sig at være langt mindre fleksible i selve anlægsfasen, fordi partnerne i EØFG har et ubegrænset ansvar, der ikke blot svarer til deres deltagelse. Netop fordi der er så mange aktører involveret i gennemførelsen af et europæisk projekt, og det kræver så store finansielle midler og teknisk ekspertise, er det vigtigt, at de midler, der anvendes til projektet, administreres samordnet i hele gennemførelsesfasen og ikke kun i den indledende fase. Det er derfor afgørende nødvendigt at finde et juridisk instrument, der giver mulighed for en mere effektiv koordinering på et transnationalt niveau.

Rådets godkendelse den 8. oktober 2001 af statutten for Det Europæiske Selskab er et skridt på vejen til en løsning. Med direktivets ikrafttræden i 2004 vil der gælde enklere regler og kunne opnås betydelige stordriftsbesparelser, når der skal oprettes selskaber til at forvalte projekter på tværs af landegrænser. Inden for rammerne af sådanne Europæiske Selskaber og i fuld overensstemmelse med fællesskabslovgivningen om offentlige kontrakter bliver det muligt at oprette projektforetagender for hvert enkelt større grænseoverskridende transeuropæiske transportnetprojekt ved at gøre brug, om ikke af selve strukturen, så i det mindste af ånden i et joint venture som Galileo.

En sammenhængende juridisk struktur er en afgørende forudsætning for at sikre projekternes succes, navnlig med hensyn til at skaffe den nødvendige finansiering til de projekter, der går på tværs af landegrænser. I denne sammenhæng har Det Europæiske Selskab den afgørende fordel, at der er tale om en enkelt juridisk person, som kan operere i flere forskellige medlemslande. Dette aspekt blev i øvrigt allerede fremhævet af Eurotunnel som en fordel, som betød, at man kunne undgå at skulle overholde både de britiske og de franske lovbestemmelser og forskrifter "oven i hinanden". I denne henseende vil Det Europæiske Selskab have en yderligere psykologisk fordel: hvis f.eks. et fransk selskab fusioneres med et italiensk, bliver det nye selskab ikke italiensk, men europæisk.

Det Europæiske Selskab vil være undergivet en fællesskabslovgivning, som gælder direkte i alle medlemslandene, eller i givet fald af lovgivningen i det land, hvor selskabet er registreret.

- I denne sammenhæng vil oprettelsen af sådanne europæiske foretagender til at forvalte hvert enkelt større transeuropæiske transportnetprojekt kunne vise sig at indebære ganske betydelige fordele. Hvis man beslutter at lade et selskab forvalte et transeuropæisk transportnetprojekt, vil selskaber, som er etableret i mere end én medlemsstat, kunne gå sammen og operere i hele EU og navnlig i de to lande, der berøres af projektet.

- Ud fra et finansielt synspunkt kan oprettelsen af et selskab give de forskellige involverede aktører mulighed for at få et helt klart billede af projektets økonomiske og finansielle situation, hvilket næppe lader sig gøre, hvis man gør brug af flere selskaber, som er undergivet forskellig lovgivning.

- Den kendsgerning, at der kun skal oprettes ét selskab, vil også gøre det muligt at nedbringe de administrative og juridiske omkostninger. Sådanne besparelser er normalt ganske store, når det drejer sig om et multinationalt konsortium.

- Spørgsmålet om valg af beskatningssted er formentlig et af de vigtigste emner og er hidtil ikke blevet behandlet tilstrækkeligt indgående, især ikke når man betænker, at det er et spørgsmål, der kræver enstemmighed i Rådet. Her gælder det, at foretagenderne bør være frit stillet til at vælge, hvilken lovgivning der skal gælde, hvis blot de har en afdeling i det pågældende land. Det Europæiske Selskab vil dermed kunne gøre det mere attraktivt for private investorer at deltage i sådanne projekter [28]. Navnlig vil oprettelsen af et Europæisk Selskab ved en fusion ikke medføre omgående beskatning af en endnu ikke frigjort værditilvækst, hvilket vil være en fordel i forhold til den normale lovgivning.

[28] Bortset fra helt specifikke tilpasninger af den gældende skattelovgivning er der endnu ikke fundet en løsning på problemet omkring beskatningsreglerne for Det Europæiske Selskab, således som det er tilfældet for alle andre virksomheder med afdelinger i flere lande. Foreløbig er det planen, at selskabet selv skal kunne vælge sit skattemæssige hjemsted, hvis blot det har mindst én afdeling i det land, hvor det ønsker at operere. Formålet på længere sigt er at operere med ét enkelt konsolideret skattemæssigt hjemsted på EU-plan i relation til selskabsskatten.

- En bedre koordinering skal give mulighed for stordriftsbesparelser og give projekterne tilstrækkelig pondus til, at der kan optages lån på kapitalmarkederne. Således vil det forhold, at der kun er tale om ét enkelt selskab, f.eks. gøre det lettere at indgå en samlet finansieringsaftale om projektet på grundlag af et konkurrencebaseret udbud.

- Det vil også gøre det lettere at fordele opgaver, ansvar og risici mellem de forskellige aktører, navnlig mellem aktørerne fra den offentlige og den private sektor. Det vigtigste er at sikre, at opgaverne for denne type selskab er klart defineret. Selskabets hovedopgave skal være at gennemføre det transnationale projekt så effektivt som muligt ved at samle de offentlige [29] og eventuelt private midler. For at garantere fuld åbenhed omkring disse selskaber bliver det nødvendigt at indføre en tilsynsordning, så der er sikkerhed for, at de beslutninger, der træffes, også afspejler de retningslinjer, der er fastlagt af de offentlige myndigheder, dvs. både de nationale myndigheder og fællesskabsmyndighederne. I denne sammenhæng vil Det Europæiske Selskab med sin smidige struktur give mulighed for at gøre brug af såvel det monistiske system (med en bestyrelsesformand i spidsen for en bestyrelse) som det dualistiske system (med en direktion og et tilsynsorgan).

[29] Jf. Øresundskonsortiet.

Det skal også understreges, at Det Europæiske Selskab giver mulighed for i højere grad at inddrage medarbejderne i kontrollen med selskabets virke enten via arbejdsmarkedsforhandlinger eller via de minimumsforskrifter, som allerede nu er fastsat i forordningen. Disse aspekter er særligt vigtige i forbindelse med jernbanetransportinfrastruktur, som er et område, hvor arbejdsmarkedets parter i de fleste medlemslande stadigvæk lægger stor vægt på foretagendets tilknytning til det offentlige.

3.4. Udvikling af nye fællesskabsfinansieringsinstrumenter

Næsten ti år efter offentliggørelsen af Kommissionens hvidbog, Vækst, Konkurrenceevne og Beskæftigelse, der indeholder forslag om fællesskabslån til finansiering af de transeuropæiske net, fremgår det med al ønskelig tydelighed, at de eksisterende finansierings- og budgetinstrumenter er helt utilstrækkelige, når man betænker de stadigt større forsinkelser i gennemførelsen af programmet for det transeuropæiske transportnet og navnlig de prioriterede projekter. Det er i denne forbindelse værd at erindre om, at Det Europæiske Råd (forsamlet i Bruxelles i december 1993) vedtog, at der skulle sikres supplerende finansiering i fornødent omfang, så de prioriterede projekter ikke blev bremset af finansielle hindringer, som kunne spænde ben for gennemførelsen. Til dette formål opfordrede Det Europæiske Råd Rådet (økofin) til i samarbejde med Kommissionen og Den Europæiske Investeringsbank at undersøge mulighederne for at tilvejebringe yderligere op til 8 mia. ECU om året i form af lån til de operatører, der arbejdede med anlæggelsen af disse net. Den mulighed, der her blev åbnet op for, måtte dog ikke gå imod bestræbelserne på at nedbringe det offentliges gæld i medlemslandene og sikre stabiliteten på kapitalmarkederne.

Den omlægning og omprogrammering af de finansielle ressourcer, Det Europæiske Råd i Berlin traf beslutning om, den anden- igangværende - revision af de overordnede retningslinjer for det transeuropæiske transportnet (alle transportformer under ét) og udformningen af et transeuropæisk net for konkurrencebaseret jernbanegodstransport er led i et nyt politisk fremstød for det transeuropæiske transportnet i det udvidede EU. Det er alt sammen noget, der bør lægges stor vægt på i forbindelse med den kommende revision af de finansielle overslag.

Det er i den forbindelse vanskeligt at forestille sig, hvordan EU kan komme uden om at drøfte en væsentlig forøgelse af fællesskabsstøtten til gennemførelsen af det transeuropæiske transportnet. Dette foregriber på ingen måde det igangværende arbejde vedrørende de nye finansielle overslag, men illustrerer det transeuropæiske nets særlige vilkår, hvor tidshorisonten langt overskrider de finansieringsperioder, der traditionelt regnes med. En fremtidig forøgelse af fondsmidlerne, der er afsat til etableringen af transeuropæiske net, kunne gøre det muligt at anlægge hovedfærdselsårerne, som danner forbindelsesled mellem de forskellige lande i det udvidede EU.

3.5. EU-garantier for de politiske risici i relation det transeuropæiske transportnet

Garantier er et meget vigtigt element i udlånsvirksomhed, fordi de giver dækning for den til lånet knyttede risiko, også selv om de ikke er offentligt synlige på samme måde som lån. Det skal understreges, at reglerne om overvågning af de offentlige underskud ikke vedrører lånegarantier fra statslige og regionale myndigheders side. Det betyder, at der med sådanne offentlige garantier vil kunne skabes den fleksi bilitet, der er nødvendig for at imødegå de nuværende budgetmæssige bindinger.

Afsnit XV i traktaten [30] omhandler muligheden for en fællesskabsaktion i form af en garanti for transeuropæiske transportnetprojekter. Denne mulighed, som er formuleret meget klart, er hidtil kun blevet anvendt en sjælden gang i finansforordningen for det transeuropæiske transportnet til f.eks. støtte til dækning af udgifterne til gebyrer for de lånegarantier, finansieringsinstitutterne stiller, når:

[30] Traktaten indeholder også andre henvisninger til garantier. I artikel 103, stk. 1, står der således: "En medlemsstat hæfter ikke for og påtager sig ikke forpligtelser indgået af ... en anden medlemsstat, idet dette dog ikke gælder for gensidige finansielle garantier for gennemførelsen af et bestemt projekt i fællesskab". Den Europæiske Investeringsbank kan også stille garantier i henhold til artikel 267, selv om den sjældent gør brug af denne mulighed.

- projektet anses for rentabelt

- der i forvejen er skaffet offentlige og private midler til projektet

- der er bevilget fællesskabsmidler til projektet

- projektet finansieres delvist med provenuet af brugerbetalingen.

Hvis disse betingelser er opfyldt, burde det kunne overvejes at gøre brug af fællesskabsgarantier eller fællesskabslån [31].

[31] Samme tanke lå bag oprettelsen af Den Europæiske Investeringsfond (EIF) i 1994. I 2000 overtog Den Europæiske Investeringsbank, som også har den fornødne ekspertise på området, ansvaret for denne form for transaktioner.

For aktioner i forhold til tredjelande findes der en garantifond [32], hvis aktiviteter dækkes med bevillinger fra fællesskabsbudgettet. Denne garantifond, som er opført på fællesskabsbudgettet, stiller også garantier for Den Europæiske Investeringsbanks lån til tredjelande. I øjeblikket dækker disse garantier politisk betingede risici, dvs. risiko for manglende overførsel af valuta, ekspropriation, væbnede konflikter og interne uroligheder samt forretningsmæssige risici. Rådet har dog opfordret Den Europæiske Investeringsbank til kun at dække den forretningsmæssige risiko med garantier på højst 30% af lånebeløbet.

[32] Rådets forordning (EF/EURATOM) nr. 2728/94. I forordningens artikel 3 står der: "Fondens midler skal være af passende størrelse, i det følgende benævnt "målbeløbet". Målbeløbet fastsættes til 10% af Fællesskabets samlede forpligtelse (hovedstol og forfaldne, ikke betalte renter) i forbindelse med hver enkelt transaktion". I forordningens artikel 4, stk. 1, står der: "De tilførsler til Fonden, der er omhandlet i artikel 2, første led, udgør 14% af transaktionsbeløbet, indtil Fonden når op på målbeløbet". Hvilket vil kræve en ændring af forordningerne om disse fonde.

Med udgangspunkt i disse muligheder på EU-plan kunne man fortolke den politiske beslutning om ikke at gennemføre et projekt som en risiko af politisk karakter begrundet i miljøhensyn, budgethensyn eller lignende; denne fortolkning kunne udvides til også at omfatte manglende gennemførelse af beslægtede projekter på nettet, som er af afgørende betydning for økonomien i et projekt (netrisikoen), og manglende opfyldelse af EU's formelle forpligtelser (åbning af markederne). EU kunne stille garantier til projekter i fællesskab med de medlemsstater, der berøres af disse projekter, og med Den Europæiske Investeringsbank. Disse garantiers væsentligste funktion er at tilkendegive EU's interesse for og tiltro til et bestemt projekt. Det drejer sig om fælles garantier, hvor hovedvægten påhviler de medlemsstater, der får gavn af projektet. EIB's deltagelse i disse garantier ville tilvejebringe teknisk troværdighed, da sidstnævnte vil skulle evaluere projektets sårbarhed over for de dækkede risici, bl.a. i tilfælde af, at en medlemsstat ikke opfylder sine forpligtelser med hensyn til etableringen af transportinfrastruktur eller ændrer sine prioriteter uden forudgående samråd med de øvrige stater eller berørte parter. Eksempelvis kunne det evalueres, hvilken økonomisk risiko projektet Lyon-Torino påføres ved etableringen af en ny trafikforbindelse i Alperne (en fordobling af Fréjus-vejtunnelen og en boret tunnel gennem Mercantour). For at dække disse garantier kunne der oprettes en gensidig risikofond for de forskellige transeuropæiske transportnetprojekter. Som det er tilfældet for alle forsikringssystemer, handler det om at skabe gensidig dækning af risikoen for det størst mulige antal projekter.

Der kunne oprettes en reservefond på vilkår, der fastlægges i samarbejde med EIB, og indbetalingerne til denne foretages af de deltagende virksomheder og de interesserede offentlige myndigheder, heriblandt EU.

Denne reserve bør have et omfang, som modsvarer sandsynligheden for, at risiciene i begrænset omfang indtræffer. Bidragene fra fællesskabsbudgettet til denne reserve tilvejebringes fra TEN-budgetposten, uden at det er nødvendigt at ændre den gældende forordning, eller eventuelt fra bidrag fra strukturfondene og Samhørighedsfonden. De konkrete konsekvenser af en sådan fremgangsmåde bør undersøges i forbindelse med arbejdet vedrørende de nye finansielle overslag.

KONKLUSIONER

Finansieringen af det transeuropæiske transportnet i det udvidede EU vil kræve, at der fremover sættes ind på følgende områder:

- Øget inddragelse af privat kapital med nyskabende metoder, så man kommer ud over problemet med de nuværende usmidige betingelser, som gør det vanskeligt at etablere offentlige-private partnerskaber.

- Sikring af den fornødne sammenhæng og komplementaritet mellem de strukturer, der skal forvalte denne type projekter, bl.a. med fælles metoder og forvaltningsværktøjer og oprettelsen af nye transnationale enheder.

- Inden for de allerede førte drøftelser om de fremtidige finansielle overslag genoverveje fællesskabsfinansieringens omfang.

DEL II - MOD VEJ MOD EN EUROPÆISK BOMPENGETJENESTE