DA    DA DA 
 
DA    DA  KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
Bruxelles, den 13.11.2008 
SEK(2008) 2859 
  
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE  
Ledsagedokument til 
forslag til 
RÅDETS DIREKTIV 
om forpligtelse for medlemsstaterne til at opretholde minimumslagre af mineralolie 
og/eller mineralolieprodukter 
RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN  
   
{KOM(2008) 775} 
{SEK(2008) 2858} 
 
DA 2   DA Den konsekvensanalyse, der her fremlægges i resuméform, vedrører pkt. 2008/TREN/001 i 
Kommissionens arbejdsdokument. Den er udarbejdet i forbindelse med forberedelsen af et 
lovgivningsforslag om revisione n af EU's lovgivning om sikkerh edslagre af mineralolie. 
Konsekvensanalysen er baseret på en anal yse foretaget i Kommi ssionen med støtte fra 
forskellige strukturerede (Olieforsyningsgruppe n og Berlin-forummet) og uformelle høringer 
med interessenter og en formel høring af offentligheden. 
Baggrund  
Det Europæiske Råd understregede på sin samling i marts 2007 nødvendigheden af at øge 
forsyningssikkerheden for EU som helhed og for hver enkelt medlemsstat, bl.a. gennem 
udvikling af mere effektive krisestyrings mekanismer. Det understregede i denne 
sammenhæng nødvendigheden af at gennemgå EU's ordninger for olielagre med særligt 
hensyn til tilgængelighed i tilfælde af krise og overensstemmelse med Det Internationale 
Energiagenturs (IEA's) kriseberedskabsmekanisme. 
Problemanalyse  
De juridiske rammer for etableringen og anvende lsen af minimumslagre af mineralolie i EU 
er baseret på bestemmelser fra slutningen af 1960'erne og begyndelsen af 1970'erne. I de 
senere år har der af flere grunde  været en stigende risiko for fo rstyrrelser i olieforsyningen, 
bl.a. den øgede globale efterspørg sel i sammenhæng med den begrænsede 
reserveproduktionskapacitet, koncentrationen af forsyningen på  en håndfuld (ofte politisk 
ustabile) lande samt det stigende antal geopoli tiske konflikter og naturkat astrofer. De aktuelle 
globale tendenser er sammen  med EU's egen udvikling (såsom udvidelser, endelig 
gennemførelse af det indre marked og fald ende produktion) alt sammen faktorer, der 
underbygger behovet for at gennemgå EU's eksisterende lovgivning om lagre. 
Desuden afslører analysen af det nuværende system svagheder,  som kan hindre det i at virke 
hensigtsmæssigt i tilfælde af en  faktisk forsyningsafbrydelse. 
På nuværende tidspunkt kan medlemsstaterne frit  vælge deres egne lagerordninger. Det har 
resulteret i, at der nu findes store forskelle mellem systemer og praksis i EU. Der er tvivl om, 
hvorvidt alle nationale systemer kan sikre, at sikkerhedslagrene vil være fuldt tilgængelige og 
kunne udnyttes, hvis behovet skulle opstå. I nogle medlemsstater ser det f. eks. ud til, at det 
ifølge den nuværende praksis er muligt at kl assificere erhvervsdrivendes driftslagre som 
sikkerhedslagre. Flere medlemsst aters udstrakte brug af "tic kets" kan også så tvivl om, 
hvorvidt lagrene er ti l rådighed i praksis. 
Det Internationale Energiagentur, der blev oprettet i 1974, kører et parallelt system. Selvom 
de samme lagre generelt kan bruges til at overholde EU's og IEA's forpligtelser vedrørende lagre, medfører forskellene i beregningsmetoder og rapporteri ng store admini strative byrder 
for medlemsstater, der også er medlem af IEA.  
EU har ingen koordinerede interventionsprocedurer , hvilket i praksis gør det meget vanskeligt 
at træffe hurtige beslutninger og gribe effektivt ind, hvilket er afgørende i en krisesituation. 
EU-systemets rolle i forhold til IEA og dette organs procedurer er ikke klart fastlagt i den 
nugældende lovgivning. 
 
DA 3   DA Skønt der i lovgivningen henstille s til, at der indføres "retfæ rdige og ikke-diskriminerende" 
lagre, indeholder den kun få konkrete best emmelser, hvilket skaber mulighed for 
konkurrencefordrejning mellem forskellige kategorier af markedsoperatører.  
Endelig afspejler sammensætni ngen af lagrene ikke nødvendigvis det reelle behov i en krise. 
På grund af disse mangler er det usikkert, om sy stemet kan levere de øn skede resultater i en 
krise, hvilket udsætter økonomien for at lide betydelig skade.  
Det nuværende system opfordrer også til "gratistadfærd": me dlemsstater med måske mindre 
pålidelige systemer kan forlade sig på lande med sunde ordninger. Dette kan imidlertid være til skade for EU's kriseberedskab som helhed. 
Målsætninger
 
Det overordnede mål med revision en er at styrke systemet, sa mtidig med at medlemsstaternes 
administrative forpligtelser optimeres. 
Beredskabssystemet skal i højere grad modsvare  EU's behov, for så vidt angår dets kapacitet 
til sikre en effektiv, fuldt koordineret reaktion på eventuelle afbrydelser i olieforsyningen. 
Systemet skal således mindske eller i det minds te afbøde de negative følger af en afbrydelse 
for EU's økonomi og samfund. 
Samtidig er målet at forenkle lovgivninge n mest muligt og mindske den byrde for 
medlemsstaterne og industrien, der er forbundet med at efterkomme regler. 
Politiske scenarier  
Fire politiske scenarier indgå r i konsekvensanalysen. De tager hovedsagelig udgangspunkt i 
problemet med lagrenes tilgængelighed: 
• Politisk scenarie 0: ingen politiske ændringer. 
• Politisk scenarie 1 vil ikke medføre ændrin ger af de nuværende lagerstørrelser, men 
derimod øget offentlig kontrol med sikkerhedslagrenes tilgængelighed og 
beredskabsmekanismer. Dette vil medføre re visioner og inspektioner af sikkerhedslagre, 
der skal udføres af eller på vegne af Kommissionen, og regelmæssig gennemgang af 
medlemsstaternes beredskabsprocedurer. 
• Politisk scenarie 2: alle sikkerhedslagre ti l dækning af 90 dages forb rug er statsejede og 
forvaltes af et agentur, eventuelt kontrollere t på EU-plan. Lagrene skal holdes adskilt fra 
kommercielle lagre, og mindst en del af lagrene skal være i form af produkter. 
• Politisk scenarie 3: medlemsstaterne skal have en obligatorisk del (til 30 dages forbrug) af 
sikkerhedslageret i form af specifikke lagre, de r ejes af staten eller agenturet. Disse lagre 
skal opbevares i form af produkter, der afsp ejler landets forbrugsmønstre. Hvis der 
indføres en forpligtelse for industrien, skal vi rksomhederne have ret til at uddelegere deres 
forpligtelse til staten eller agenturet. 
• Desuden vil der i scenarie 2 og 3 blive indf ørt visse restriktioner for anvendelsen af 
"tickets". 
 
DA 4   DA Da nogle af de afdækkede problemer ikke påvirk es af, hvilket af ovens tående scenarier der 
vælges, behandles de hver for sig: 
• Der skal fastlægges beredskabsprocedurer: i en IEA-aktion skal IEA-medlemsstaterne 
kunne deltage uden udtrykkelig godkendelse fra Kommissionen, mens Kommissionen skal 
koordinere bidrag fra ikke-IEA-medlemsstater. 
• Det foreslås at tilpasse lagerforpligtelsen til IEA's forpligtelse (baseret  på nettoimport) og 
opretholde en forpligtelse for store,  olieproducerende medlemsstater.  
• Efter visse ændringer kan det månedlige olie - og gas-spørgeskema, som IEA og Eurostat 
allerede bruger, erstattes af et specielt spørgeskema, der bruges til indberetning af 
sikkerhedslagre. 
Konsekvensanalyse  
Der er udarbejdet en detaljeret analyse af konsekvenserne af de fire politiske scenarier med 
en systematisk undersøgelse af følgerne for: 
• beredskabet, dvs. EU's evne til at klare en eventuel afbrydels e af olieforsyningen 
• den finansielle og administrative byrde for medlemsstaterne, industrien og Kommissionen. 
Andre (miljømæssige, sociale og økonomisk e) indvirkninger blev også undersøgt. 
Konsekvensanalysen af de enkelte scenarier bl ev vanskeliggjort af de store forskelle mellem 
medlemsstaternes lagersystemer. Indvirkningerne  vil nødvendigvis variere fra medlemsstat til 
medlemsstat og især afhænge af, om de nu værende lagre hovedsagelig opretholdes af 
offentlige agenturer/myndigheder eller indu strien. Den måde, de mulige scenarier 
gennemføres på, vil sandsynligvis også påvirke indvirkningerne, især i henseende til den finansielle byrdes størrelse og fokus. 
 
Resultaterne af konsekvensanalys en kan opsummeres som følger: 
Politisk scenarie 0 (ingen politisk forandring) medf ører af indlysende gr unde ingen yderligere 
finansiel eller administrativ byr de, men kan ikke sikr e et effektivt bere dskab på EU-plan. 
Svaghederne i det nuværende system vil ikke blive afhjulpet, hvilket skaber  en risiko for EU's 
evne til at reagere i tilfælde af afbrydelse af oliefors yningen. Det vækker bekymring, fordi der 
i fremtiden kan forventes flere og større afbr ydelser. I lyset af EU's  afhængighed af en 
konstant forsyning af olie og olieprodukter ka n sådanne afbrydelser få omfattende følger. 
Politisk scenarie 1 (styrkelse af kontrol- og koordinationsmekanismer i det eksisterende 
system) afhjælper ikke samtlige af de nuværend e mangler i systemet, og det bliver derfor 
umuligt at skabe et stabilt, robust system i hele EU.  
Revisioner, inspektioner og gennemgang v il få begrænsede budgetmæssige følger. 
Landeundersøgelser kan bidrage til at formid le god praksis, styrket kontrol vil bestemt 
medvirke til at afdække tilfælde af manglende overholdelse, men de bagvedliggende årsager 
til utilgængelige lagre vil ikke blive håndteret dire kte. I tilfælde af en alvorlig afbrydelse vil 
en stor indvirkning som under scen arie 0 stadig være sandsynlig. 
 
DA 5   DA Politisk scenarie 2 (indførelse af et centraliser et EU-system med frivillige statsligt/offentligt 
ejede sikkerhedslagre) vil sikre, at hele sikke rhedslageret til dækning af 90 dages forbrug er 
statsejet, forvaltes af et agentur, som kan være kontrolleret på EU-plan, og opbevares adskilt 
fra kommercielle lagre. Disse lagre vil utvi vlsomt være tilgængelig e i nødsituationer, men 
nogle af fordelene ved at blande sikkerhed slagre og kommercielle lagre (automatisk 
lageromsætning, lagrene tættere ved forb rugeren osv.) vil uundgåeligt gå tabt. 
De nuværende meget forskelligartede nationale systemer forsvinder, hvorved man fjerner den 
potentielle risiko for såkaldt gratistadfærd. Dette  scenarie vil også gøre det lettere at overvåge 
opbevarede og frigivne lagre.  
I dag er det i kun to medlemsstater, at staten ej er det samlede sikkerhedslager. Dette scenarie 
vil derfor indebære en betydelig ændring i de  fleste medlemsstaters nuværende lagersystemer 
og kræve betydelige offentlige investeringer i størrelsesordenen 55 mia. EUR (markedspriser, 
anden halvdel af oktober 2008). Det er ik ke nødvendigvis berettig et ud fra tidligere 
afbrydelser og kan drages i tvivl ud fra et hensyn til proportionalitet og subsidiaritet. 
Politisk scenarie 3 (etablering af specifikke EU -sikkerhedslagre inden for rammerne af en 
revideret udgave af det eksisterende system) vil resultere i, at der med si kkerhed vil være 
specifikke lagre til rådighed som supplement i til fælde af en afbrydelse. Det foreslåede niveau 
– dækning af 30 dages forbrug – vil være tilstrækkeligt til at klare de afbrydelser, der hidtil 
har været. Medlemsstaterne vil få stor fleksi bilitet til at vælge, hvordan den resterende 
lagerforpligtelse skal opfyldes på baggrund af  et skyldigt hensyn til deres geografiske 
situation, raffineringsanlæg og andre specifikke forhold. 
De fleste medlemsstater er rela tivt tæt ved at opfylde dette scenarie. De fem medlemsstater, 
der alene har baseret sig på frivillige industrila gre i dag, vil dog skul le gøre en betydelig 
indsats. De vil skulle etablere stats-/agentur lagre på 12,5 mio. t. Køb af disse lagre vil koste 
ca. 5 mia. EUR (markedspriser, anden halvde l af oktober 2008). De vil dog ikke nødvendigvis 
skulle købe lagrene, og den finansielle byrde vil afhænge af de prak tiske ordninger, de 
vælger. For så vidt angår driftsudgifter til lage ret, viser en undersøgels e af medlemsstaternes 
lageromkostninger, at lagre ejet af staten/age nturet kan betragtes som billigere, end hvis de 
ejes af erhvervslivet. 
Dette scenarie yder en rimelig beskytte lse mod forsyningsafbrydelser, men dets 
gennemførelse vil primært påhvile ganske få medlemsstater. 
I relation til den eventuelle  konkurrencefordrejning fjerne r scenarie 0 og 1 ikke de 
eksisterende forvridninger. I scenar ie 2 fjernes de frivil lige industrilagre he lt, og det bidrager 
derfor til at fjerne eventuelle konkurrencef ordrejninger mellem forskellige kategorier af 
markedsoperatører. I henhold til scenarie 3 få r virksomhederne ret til at uddelegere deres 
forpligtelse til staten eller agenturet. Dette ville i høj grad mindske den potentielle 
forskelsbehandling af markedsoperatører. Na vnlig kan små virksomheder, der ikke har 
adgang til tilstrækkelig lagerkap acitet, let og omkostningseffektivt kunne opfylde deres 
forpligtelse.  
Eventuelle følger for samfundet afhænger af de  enkelte scenariers evne til at reagere på 
afbrydelser. Hvis sikkerhedslagersysteme t ikke kan afbøde de negative økonomiske 
konsekvenser (f.eks. høje energipriser), vil de  mest sårbare dele af  samfundet sandsynligvis 
blive ramt hårdest.  
 
DA 6   DA Miljøet kan blive påvirket, hvis et politisk scen arie indeholder et krav om opførelse af nye 
lageranlæg. Da den samlede forpligtelse ikke ændr es særlig meget i de enkelte scenarier, vil 
der i princippet ikke blive behov  for yderligere lagerkapacitet. Hvis praksis med at blande 
sikkerheds- og industrilagre ophører som foresl ået under scenarie 2 og (for de specifikke 
lagres vedkommende) scenarie 3, kan det blive nødvendigt at opføre nye anlæg i nogle 
medlemsstater. 
De foreslåede ændringer i kris estyring, -beregning og -indberetning er uafhængige af de fire 
scenarier, og deres indvirkning bl ev derfor vurderet hver for sig. 
De foreslåede krisestyringsregler og -procedurer vil gøre det muligt for EU at bidrage mere til 
en IEA-aktion, fordi man derv ed undgår tidligere tiders forsi nkelser og forvirring, og det 
bliver muligt at koordinere og kanalisere ikke-IEA-medlemsstaters aktioner. 
Større overensstemmelse med IEA's internationalt  vedtagne regler vil ikke blot reducere den 
administrative byrde (i det mindste for IE A-medlemsstater), men vil også betyde, at 
anvendelsen af EU-lagre får en be dre indvirkning på en IEA-aktion. 
Et skift til MOS-spørgeskemaet som det væse ntligste rapporteringsværktøj vil reducere den 
administrative byrde og skabe et fælles  grundlag med IEA til at evaluere 
beredskabssituationen. Dette spørgeskema skal  dog stadig tilpasses,  så det stemmer helt 
overens med de ajourførte EU-bestemmelser, og så data kan være gyldige i tilfælde af 
eventuelle overtrædelsesprocedurer. Det skal  også afklares, om ra pporteringen kan ske 
hurtigere for at få mere ajourførte data om sikkerhedslagre (f.eks. ved at bruge JODI-
spørgeskemaet). 
Følgerne af en eventuel indfør else af ugentlig indberetning af kommercielle lagre indgik ikke 
i konsekvensanalysen. Disse vil blive behandle t i en særskilt analyse i forbindelse med 
udformningen af udkast til gennemførelsesbestemmelser for rapporteringen. 
Konklusion  
Da scenarie 1 ikke direkte af hjælper manglerne i det nuværende system, forventes det ikke at 
medføre en nævneværdig forbedri ng af tilgængelighede n af sikkerhedslagre . Scenarie 2 vil i 
høj grad forbedre beredskabet, men til en pris, det vil være vanskeligt at forsvare. Hvis fordele 
og ulemper vejes op, ser scenarie 3 ud til at være  det mest hensigtsmæssige valg, især hvis det 
suppleres med praktiske bestemmelser fo r tilsyn (revisioner,  gennemgange o.l.). 
Opmærksomheden bør dog rettes mod gennemf ørelsesomkostningernes uforholdsmæssigt 
store indvirkning, som kan gøre de tte politiske scenarie svær ere at acceptere for de få 
medlemsstater, der bliver hå rdest ramt af følgerne. 
 
DA 7   DA  Scenarie 0: Ingen 
politisk ændring  Scenarie 1: 
Styrket kontrol  Scenarie 2: 
Centraliseret system  Scenarie 3: Specifikke lagre til 30 dage  
90 dage  
Samlet forpligtelse  90 dage  90 dage  90 dage  
Mindst 30 dage  resten  
Beregningsgrundlag  forbrug  nettoimport  
Ejerskab af lagrene  ingen specifikke 
bestemmelser  ingen specifikke 
bestemmelser  stat  stat/agentur  ingen specifikke 
bestemmelser  
Lagerforvaltning  ingen specifikke 
bestemmelser  ingen specifikke 
bestemmelser  stat eller agentur  agentur eller specifik 
statslig kontrol  ingen specifikke 
bestemmelser  
Blanding med 
kommercielle lagre  ikke udtrykkeligt forbudt  tilladt  ikke tilladt  ikke tilladt  tilladt  
"Tickets"  ingen restriktion  ingen restriktion  begrænset  begrænset   "formidlet" (gennem 
agentur)  
Minimums-
produktandel  nej nej ja ja nej 
Regelmæssige 
kontroller og 
revisioner  nej ja nej nej nej 
Indberetning  månedlig, baseret på 
specielt spørgeskema  månedlig, baseret på MOS-/JODI-spørgeskema  
Krisestyring  høring i 
Olieforsyningsgruppen  supplement til IEA's beredskabspolitikker og -foransta ltninger, klare lagerfrigivelsesmekanismer, øget 
rolle til Olieforsyningsgru ppen ifm. krisestyring  
 
DA 8   DA Tabel 1: Resumé af det politiske scenarie
 
DA 9   DA Kriterier  Scenarie 0: Ingen politisk 
ændring  Scenarie 1: Styrket kontrol  Scenarie 2: Centraliseret 
system  Scenarie 3: Specifikke lagre 
til 30 dage  
Indvirkning på 
beredskab og 
tilgængelighed af 
lagre  Tvivl om tilgængelighed af 
lagre i visse lagersystemer  Lagertilgængelighed forventes 
at blive bedre efter 
gennemførelse af 
overtrædelsesprocedurer, men 
andre problemer løses ikke  Fuld tilgængelighed af 
sikkerhedslager som "frisk 
olie" i en nødsituation i alle 
MS Tilstrækkeligt specifikt 
sikkerhedslager til håndtering 
af afbrydelser iht. tidligere 
erfaringer  
Finansiel byrde  Ingen ændring  Supplerende udgifter for 
Kommissionen (for MS kun, 
hvis revision/kontrol afdækker 
manglende overholdelse)  Enorme supplerende udgifter 
for de fleste stater, ikke 
længere nogen byrde for 
erhvervslivet  Yderligere udgifter for 
stat/agentur i ca. halvdelen af 
MS, men lavere byrde for 
erhvervslivet  
Administrativ 
byrde  Ingen ændring  Kommissionens administrative 
byrde øges (revisioner, 
inspektioner/tilsyn)  Øget byrde for de fleste stater, 
ikke længere nogen byrde for 
erhvervslivet  Øget byrde for nogle stater (til 
etablering af lageragenturer)  
Miljøindvirkning  Eventuelt 
konkurrencefordrejning  Eventuelt 
konkurrencefordrejning  Forskelsbehandling af 
markedsaktører fjernes helt  Reduktion af 
konkurrencefordrejning  
Sociale 
indvirkninger  Øget risiko for sociale 
spændinger  Reduceret risiko for sociale 
spændinger  Reduceret risiko for sociale 
spændinger  Reduceret risiko for sociale 
spændinger  
Miljøindvirkning  Ingen indvirkning  Ingen indvirkning  Eventuelt behov for 
supplerende lagerkapacitet  Eventuelt behov for 
supplerende lagerkapacitet  
Tabel 2: Sammenligning melle m scenariernes indvirkning