DA Den Europæiske Unions Tidende C 100/28

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs Udtalelse om Høring vedrørende udkast til Kommissionens retningslinjer for konsekvensanalyse

2009/C 100/05

Kommissionen besluttede den 29. maj 2008 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Høring vedrørende udkast til Kommissionens retningslinjer for konsekvensanalyse.

Den 8. juli 2008 henviste Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs præsidium det forberedende arbejde til Den Faglige Sektion for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug.

Som følge af sagens hastende karakter udpegede EØSU på sin 448. plenarforsamling den 21.-23. oktober 2008 (mødet den 22. oktober 2008) Daniel RETUREAU til hovedordfører og vedtog følgende udtalelse med 83 stemmer for og 4 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. I sin »årlige politikstrategi for 2008« (1) skriver Kommissionen: »at forenkle og forbedre de lovgivningsmæssige rammer for erhvervslivet og borgerne i EU har været et af Kommissionens vigtigste mål, siden... I 2007 vil systemet for konsekvensvurdering blive forbedret, der vil blive iværksat et handlingsprogram, der skal fjerne unødvendige administrative byrder, der skyldes EU's og medlemsstaternes lovgivning, og det opdaterede forenklingsprogram vil blive gennemført«. Desuden vil gennemførelsen af EU-retten blive overvåget. (2)»Gennemførelsen af disse foranstaltninger vil være det vigtigste mål i 2008«.

1.2. Strategien omsætter arbejdsprogrammet. Hver aktion og hvert forslag følger en køreplan, der besvarer en række konkrete spørgsmål. Svarene er som regel koncise. De afspejler de første resultater af konsekvensanalysen eller den orienterende analyse og vurderer aktioners og de enkelte forslags budgetmæssige konsekvenser.

1.3. Kommissionen har udarbejdet udkastet til interne retningslinjer for konsekvensanalysesystemet (3), som er genstand for denne udtalelse, på grundlag af den eksterne evaluering i 2007 af konsekvensanalysesystemet, som blev skabt i 2002 og forbedret i 2005. Den har taget hensyn til de erfaringer og den lære, som kunne uddrages af arbejdet i udvalget for konsekvensanalyse. Kommissionen ønsker at forbedre de generelle metoder, så de bliver veldefinerede, forudsigelige, gennemsigtige og kvantificerbare af hensyn til fællesskabsbudgettet (en konsekvensanalyse tager alt efter problemernes kompleksitet mellem 5 og 13 måneder at udføre og kræver ressourcer og bevillinger, som Kommissionen forventes at stille til rådighed for de berørte tjenestegrene med henblik på at opfylde målsætningerne i programmet for »bedre lovgivning« for så vidt angår konsekvensanalyserne).

1.4. De reviderede retningslinjer skal give generel vejledning i, hvordan man udfører konsekvensanalyser — fra den orienterende konsekvensanalyse til det tidspunkt, hvor generaldirektoratet, som har ansvaret for konsekvensanalysen, udarbejder de endelige forslag til Kommissionen. Kommissionen får på den måde et solidt grundlag, når den skal vælge mellem at udøve sin ret til at foreslå ny lovgivning, at foreslå et alternativ til nugældende lovgivning eller i forbindelse med den orienterende analyse beslutte slet ikke at foretage sig noget eller at udarbejde en meddelelse, der pr. definition ikke er normativ.

1.5. Hver eneste konsekvensanalyse er unik. Rammen for konsekvensanalyserne er de mål, som Kommissionen opstiller i sit årlige arbejdsprogram. Retningslinjerne definerer forløb, procedurer og arbejdsmetoder på en måde, der er tilstrækkelig fleksibel til at passe til mange forskellige situationer og problemer afhængigt af EU's kompetencer og krav, sådan som disse er fastsat i traktaterne, og under overholdelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet.

1.6. Konsekvensanalyser kan udarbejdes på et af følgende tre officielle EU-sprog: tysk, engelsk eller fransk. I realiteten udarbejdes næsten alle konsekvensanalyser på engelsk af praktiske grunde. Dette letter nemlig kommunikationen i og mellem generaldirektoraterne såvel som med verden uden for Kommissionen, især i forbindelse med høringen af de interesserede parter. Et resumé og en fuldstændig konsekvensanalyse på engelsk vedlægges altid som bilag til alle lovforslag i det årlige arbejdsprogram (nummereret efter formlen »(SEC(årstal), tal)«). Lovforslag understøttes således af konsekvensanalyser og forklaringer på Kommissionens valg.

2. Generelle bemærkninger

2.1. Ethvert lovforslag udløser en procedure for forhåndsevaluering, som kan involvere tidspunkter eller etaper, hvor nødvendigheden af det pågældende forslag vurderes, eller man gør sig overvejelser angående de interne eller eksterne konsekvenser fra forskellige synsvinkler.

2.2. Lovteknikken, dvs. lovgivningens praktiske aspekt, som søger at fastsætte de bedste bestemmelser for udarbejdelse, formulering, udstedelse og håndhævelse af normer (4), sætter ikke de samme grænser for de lovgivende organer i medlemsstaterne som for EU's lovgivende institutioner. Sidstnævnte befinder sig i realiteten længere væk fra borgerne og (nogle gange) også fra de bekymringer, der optager borgerne mest. Derfor skal EU redegøre klart for sine initiativer, formidle information og fremme forskellige former for inddragelse for at styrke deltagelsesaspektet af unionsborgerskabet, som er ubrydeligt forbundet med det nationale borgerskab. Set på denne særlige politiske baggrund bliver konsekvensanalyser en vigtig integreret del af Kommissionens normative arbejde og aktioner.

2.3. Blandt teoretiske og praktiske spørgsmål knyttet til lovgivningsprocessen i EU, som det ville være nytteløst at gennemgå i detaljer og debattere i denne udtalelse, der fokuserer på lovgivningspraksis i EU, bør man som et minimum fremhæve, at de lovgivende institutioner arbejder under uomgængelige begrænsninger: de stiftende traktater, de generelle retsprincipper, der gælder i de i økonomisk henseende veludviklede demokratiske samfund, som er medlemmer af EU (eller ønsker at blive det), herunder forfatningsmæssige principper og juridiske fortolkninger af såvel primærretten som den afledte ret (5).

2.4. Alle befolkninger i EU stræber nu efter demokrati, fredelig løsning på konflikter, mere samarbejde og større solidaritet, fremme af individuelle og kollektive rettigheder, samt en realistisk lovgivning af høj kvalitet, der er klart i overensstemmelse med traktaterne og de generelle retsprincipper, som er gældende i alle medlemsstater. De politiske beslutninger og lovgivningen skal ses i en global ramme, som godt kan betegnes som »konstitutionel«, eftersom den definerer de politiske institutioners demokratiske natur og sætter grænser for henholdsvis de politiske, lovgivende, administrative og dømmende institutioners beføjelser. Denne »konstitutionelle ramme«, der skelner mellem fællesskabspolitikker, som er baseret på enekompetence, og politikker, som deles med medlemsstaterne, samt de retlige procedurer, som skal følges af en regering, der producerer lovgivning og regler, bør muliggøre evaluering af lovgivningens håndhævelse, kontrol af dens effektivitet og sikring af en god udnyttelse af de bevillinger og øvrige ressourcer, som er blevet stillet til rådighed. Den skal desuden gøre det muligt at tage lovgivningen op til fornyet vurdering med regelmæssige mellemrum med henblik på eventuelle justeringer eller ændringer eller for at konstatere, om de opstillede mål er nået.

2.5. Ovenstående korte opregning tegner umærkeligt et billede af kompleksiteten af de kompetencer, det ansvar og de opgaver, som er overdraget til EU's forskellige aktører.

2.6. Konsekvensanalyser er fra starten tænkt som et redskab til at forbedre kvaliteten og sammenhængen i lovgivningsprocessen i forbindelse med udformningen af politikker, der skal bidrage til et effektivt lovgivningsmiljø med gode resultater og en sammenhængende gennemførelse af processen hen imod bæredygtig udvikling. De støtter den politiske kompetence uden at erstatte den. De har til formål at muliggøre identifikationen af sandsynlige positive eller negative følger af et lovgivningsforslag og at skabe konsensus omkring realiseringen af konkurrerende mål. I praksis blev konsekvensanalyser først anvendt på de allervigtigste forslag, dernæst på alle forslag, der blev fremlagt af Kommissionen i dens årlige politikstrategi eller i arbejdsprogrammet. I bilaget til meddelelsen fra juni 2002 redegøres for hovedelementerne i konsekvensanalysemetoden. De tekniske gennemførelsesbestemmelser blev offentliggjort særskilt i efteråret 2002 (6). En revision af retningslinjerne fandt sted i 2005 og igen fra slutningen af 2007, til det foreliggende forslag kom i maj 2008.

2.7. Siden de første bestræbelser i retning af bedre lovgivning har Det Europæiske Økonomisk og Sociale Udvalg (herefter »udvalget«) støttet Kommissionens forslag på området. Det støtter også generelt forslagene til forbedring af konsekvensanalysernes udførelse og fremlæggelse, der har fået voksende betydning i forbindelse med udarbejdelsen af lovforslag og andre praktiske foranstaltninger som kodifikationer og forenklinger af formuleringer (i det omfang det er muligt) samt ikke mindst kvalitet og klarhed i de juridiske begreber, som anvendes. Udvalget gør også opmærksom på, at kvaliteten af oversættelserne af teksterne og overvågningen af gennemførelsen af fællesskabsretten er væsentlige for mere ensartede lovbestemmelser og deres overholdelse.

2.8. Der opereres med tre hovedkategorier af konsekvenser:

— sociale konsekvenser

— økonomiske konsekvenser

— miljømæssige konsekvenser.

Udvalget gør opmærksom på, at kategorien »sociale konsekvenser« dækker over et meget stort antal spørgsmål, som man hellere skulle behandle i to adskilte kategorier: 1) egentlige social- og arbejdsmarkedspolitiske problemer og 2) samfundsmæssige problemer (kampen mod terrorisme, sikkerhed, retsvæsen m.m.). De egentlige social- og arbejdsmarkedspolitiske spørgsmål hænger sammen med økonomiske spørgsmål og vedrører arbejdsmarkedets parter, de kollektive forhandlinger og arbejds- og ansættelsesvilkår, hvorimod samfundsspørgsmålene vedrører andre instanser (domstole, politi osv.) og i højere grad involverer de politiske aktører der har med samfundet som helhed at gøre.

2.9. I økonomiske konsekvensanalyser lægges vægt på costbenefitanalyser og analyser af konkurrenceforhold. Men i lyset af behovet for en bæredygtig udvikling ønsker udvalget at understrege, at data vedrørende kvalitative konsekvenser og hensyntagen til økonomiske kalkulationer bør ses i et langt perspektiv. Hvad konkurrenceevnen angår, minder udvalget om, at denne er et middel ikke et endemål. Industripolitikkens behov og behovet for økonomiske og finansielle aktører af internationalt format for at overleve i en global konkurrencesituation bør også tages med i betragtning. Verdensøkonomien og økonomisk samarbejde med tredjelande udgør en samlet ramme for de økonomiske og finansielle konsekvensanalyser.

2.10. Til grund for de miljømæssige konsekvensanalyser lægges en række indikatorer baseret på regelmæssige observationer og informationer, som indsamles under sammenlignelige tekniske og situationelle vilkår (luftkvalitet i bymiljøet, opvarmning af atmosfæren osv.). Det gælder navnlig om at kombinere kvalitative analyser og costbenefitanalyser i den slags konsekvensanalyser. Udvalget mener ikke nødvendigvis, at man skal vægte resultaterne af costbenefitanalyser højere end resultaterne af kvalitative analyser. Det skal også være muligt at fremlægge begge typer resultater og at fastsætte prioriteringskriterier, f.eks. hvad angår konsekvenser af visse typer forurening for helbredet. Det er praktisk taget umuligt at omregne ekstra leveår som følge af de foreslåede foranstaltninger i penge, men denne form for data er sammenlignelig over tid, selv om der er mange faktorer, som har betydning for helbredet, og selv om sammenligninger over tid altid er behæftet med betydelige fejlmarginer, især fordi der er andre faktorer end luftkvalitet, som influerer på helbredet (livsstil, kost, forebyggende politikforanstaltninger osv.).

2.11. Det er ekstremt vigtigt at høre de interesserede parter og deres repræsentative europæiske organisationer, herunder ikke mindst Regionsudvalget og Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg, der repræsenterer civilsamfundet og det politiske liv på lokalt plan. Knaphed på tid og den omstændighed, at konsekvensanalyserne skal udarbejdes på et hovedsprog, giver problemer for mange organisationer, især på nationalt niveau. Derfor har EU's rådgivende organer et særligt ansvar for konsekvensanalysernes kvalitet og for høringsprocessen i henhold til de interinstitutionelle samarbejdsaftaler. Det er vigtigt, at denne første høring ikke kommer til at stå i vejen for høringen i forbindelse med de senere konkrete lovforslag — en høring, som er langt mere interessant i politisk henseende.

2.12. Udvalget bifalder den gennemarbejdede tilgang til konsekvensanalyser. På horisontalt plan, fordi adskillige generalsekretariater inddrages på kort, mellemlangt og langt sigt. I lyset af den ex post-evaluering, der fandt sted i 2007, er det ikke utænkeligt, at udvalget for konsekvensanalyse indarbejder ex post-kontrol i proceduren for udarbejdelse af konsekvensanalyser med henblik på mere indgående overvejelser over indikatorer og deres relevans såvel som over evalueringernes gyldighed, hvad enten der er tale om costbenefitanalyser eller kvalitative vurderinger. Efter udvalgets mening skal man især udvikle spørgsmålet om indikatorer i retningslinjerne for konsekvensanalyser med afsæt i de statistiske data, som Eurostat indsamler, eller specifikke rundspørger udført af Kommissionens tjenestegrene. Det samme gør sig gældende for indikatorer udviklet af andre organisationer, især FN's organer (f.eks. De Forenede Nationers udviklingsprogram), og indikatorer, som er udviklet på grundlag af forskning på universiteterne eller i de nationale ministerier.

2.13. Almene og gennemgående spørgsmål behandles godt i anden del af udkastet til retningslinjer: tidshorisont, reduktion af de administrative byrder, risiko for undervurdering af konsekvenser, som ikke lader sig måle i en costbenefitanalyse, og samspillet mellem forskellige faktorer, der influerer på konsekvenserne. Der bør tages hensyn til effekten af andre lovforslag, der enten allerede er vedtaget eller befinder sig på konsekvensanalysestadiet, især hvis der er tale om en lovpakke eller generelle EU-mål (Lissabon-strategien, respekt for grundlæggende rettigheder, EU's energistrategi og målsætningen om bæredygtig udvikling). Endelig må man heller ikke glemme de ydre konsekvenser.

2.14. Konsekvenserne for små og mellemstore virksomheder og industrier, f.eks. i form af øgede omkostninger og administrative byrder, der rammer små virksomheder hårdere end store, bør evalueres særskilt. Udvalget bifalder, at små og mellemstore virksomheders og industriers særlige situation tages op, og støtter Kommissionens henstilling om at træffe foranstaltninger med henblik på at reducere disse konsekvenser, når konsekvensanalysen viser, at de er overdrevne og ude af proportioner.

2.15. Endelig bør de valgmuligheder, som fremlægges i konsekvensanalyserne, ikke være kunstige eller søgte, men reelle, troværdige og operationelle alternativer, som gør det muligt at træffe det bedste politiske valg.

3. Kritiske overvejelser

3.1. Kommissionen udvikler procedurer og frister for samtlige konsekvensanalyser i detaljer. Disse procedurer og frister er ikke desto mindre tilstrækkelig fleksible til at klare mange forskellige enkeltsituationer.

3.2. Enhver konsekvensanalyse er en unik ad hoc-opgave, selv om visse regler og vilkår ikke er til at komme uden om såvel for den orienterende analyse som for de mere fuldstændige konsekvensanalyser. Man kan som eksempel nævne høringen mellem tjenestegrene, fristen for gennemførelsen af en undersøgelse udført af en ekstern konsulent, budgetplanlægningen eller Kommissionens arbejdsprogram.

3.3. Det fælles forskningscenter, hvor forskere ofte arbejder sammen med et universitet eller eksperter på grundlag af data fra Eurostat, er det organ, som oftest medvirker i forbindelse med udarbejdelsen af konsekvensanalyser. Forskerne kan dog, om nødvendigt, foretage deres egne sammenligninger af de tilgængelige data for at afgrænse et bestemt problem eller tage matematiske eller budgetmæssige metoder i brug og anvende fælles indikatorer. De kan i den forbindelse gennemføre spørgeundersøgelser med henblik på at supplere standardprocedurerne for samråd.

3.4. En bemærkelsesværdig tendens ved konsekvensanalyser, der opfylder bilagets metodemæssige krav (det drejer sig i realiteten om en manual eller vejledning i udarbejdelse af konsekvensanalyser), består i at udtrykke konsekvenserne af de forskellige valgmuligheder i euro og cent for at kunne træffe afgørelse på dette grundlag.

3.5. Men selv om f.eks. de miljømæssige konsekvenser (7) kan gøres op i omkostninger eller besparelser, bør man på trods af omkostninger holde fast ved bestemte faktorer, som har mere overordnet værdi og er af kvalitativ art: konsekvenser for klimaforandringerne, respekten for grundlæggende rettigheder, etiske spørgsmål og følger for sundheden på kort eller langt sigt.

3.6. De kvalitative kriterier bør ofte have forrang, fordi de stemmer overens med Unionens mål og politikker. De kan godt tage form af økonomiske omkostninger (erstatning til ofre for asbest f.eks.), men forebyggelse opfylder etiske krav. Selv om asbest var en effektiv og billig løsning til isolering af bygninger, maskiner og rør, har omkostningerne ved at fjerne asbest fået de kortsigtede fordele til at fordufte. Regnestykket ender i minus, og det er ikke nødvendigvis forureneren, der betaler. Forsigtighedsprincippet bør understreges kraftigt i konsekvensanalyserne, uden at dette dog må bruges om påskud til stilstand.

3.7. Set på afstand bliver det klart, at de vigtigste problemer er knyttet til høringen af de berørte parter. Visse synspunkter er af individuel art. Synspunkterne kan være udtrykt af ejeren af en mindre virksomhed eller andre selvstændige erhvervsdrivende, hvis betydningsfulde erfaring man ikke må affærdige til fordel for veletablerede og aktive lobbyer, der nogle gange er i stand til at fremskaffe netop de ekspertudtalelser og informationer, der er brug for (8).

3.8. I forbindelse med meget komplicerede projekter kan det være særlig vanskeligt at sætte tal på (f.eks. i forbindelse med REACH). Beskyttelse af arbejdstagerne og brugere af produkter har vejet tungest, selv om det er lykkedes industrisektoren at opnå politisk støtte til at begrænse lovgivningens rækkevidde.

3.9. Dette er dog langt fra unormalt. De berørte grupper forsvarer deres interesser, men lovgiveren må give forrang til almene interesser på bekostning af kortsigtede særinteresser. Visse kortsigtede »krav« kan blive til komparative fordele på mellemlangt sigt, hvis der f.eks. fastsættes europæiske normer, som, fordi der er tale om de teknologiske fremskridt, opnår universel status (emissionsgrænser for bilmotorer, bestræbelser i retning af mere miljøvenlige og mere bæredygtige alternative energiformer).

3.10. Offentliggørelse af grønbøger og hvidbøger som forberedelse på lovgivning er et effektivt middel til at skabe offentlig debat, til at erfare de interesserede parters synspunkter og mere generelt få kendskab til holdningen i det organiserede civilsamfund via EØSU eller specialiserede ikke-statslige organisationer på europæisk plan. En intern debat giver lovgiveren tid til at søge et dynamisk kompromis.

3.11. EØSU må til gengæld konstatere, at hastværk eller ideologi kan påvirke projekter, så de ender med at blive forkastet eller kraftigt ændret, hvorimod en mindre brutal tilgang ville kunne føre til resultater, som alle parter ville kunne acceptere (som det var tilfældet med direktivforslaget vedrørende havnetjenester, der blev udarbejdet i huj og hast af en afgående Kommission, som ikke brugte den nødvendige tid på at afholde høringer og finde frem til kompromisser).

3.12. Den nuværende krise bør mane til stor forsigtighed over for forudfattede meninger og andre autoritative principper. Et praktisk godkendelseskriterium er vigtigt for opbyggelsen af en kollektiv erfaring med hensyn til konsekvensanalyser, der både er klog og kreativ. Denne tilgang kolliderer med pseudovidenskabelige begreber, f.eks. den opfattelse, at et ikke-reguleret marked er mere effektivt end en regulering, der er tilpasset, så den sikrer gennemsigtighed og hindrer misbrug og svig, eller at alle former for statsstøtte i sig selv er negative. En realistisk og velafbalanceret indfaldsvinkel bør have forrang for mere forenklede økonomiske og finansielle tilgange.

4. Konklusioner

4.1. Udvalget mener, at konsekvensanalyserne reelt kan bidrage til at forbedre lovgivningen, og erklærer sig fuldt ud rede til at stille sine kompetencer og materielle og menneskelige ressourcer til rådighed til dette formål. Det drejer sig jo om en vigtig politisk udfordring, nemlig hvordan man bedst muligt sikrer accept af EU-retten i den nationale ret. Man skal bl.a. sikre sig, at lovgivningsprocessen, hvad enten der er tale om bindende lovgivning (hard law) eller ikke-bindende foranstaltninger (soft law), gøres så let forståelig for borgerne som mulig. Repræsentative ikke-statslige organisationer kan inddrages i EU's procedure gennem den traditionelle metode med spørgeskemaer.

4.2. Udvalget pointerer, at Kommissionens generaldirektorater altid skal være lydhøre over for disse høringer. Det er således hændt mere end én gang, at der ikke er blevet taget tilstrækkeligt hensyn til de forbehold, som er blevet udtrykt over for visse lovforslag. Det har i nogle tilfælde ført til, at de pågældende lovforslag har måttet gennemgå en gennemgribende omarbejdning efter stribevis af ændringsforslag eller simpelthen er blevet forkastet af en af de lovgivende institutioner (Rådet eller Europa-Parlamentet), som har været mere lydhøre over for civilsamfundets reaktioner og synspunkter. Deltagelsesdemokratiet gør det muligt at undgå sådanne situationer, som i sidste ende kan blive meget bekostelige budgetmæssigt som politisk.

4.3. De lovgivende EU-institutioners funktion kan kun forbedres gennem en moderne og effektiv metode til udarbejdelse af lovbestemmelser.

4.4. Endelig glæder udvalget sig over, at man igennem flere år har brugt ressourcer på at sikre en bedre lovgivning – et område, som er altafgørende for en Union, som baserer sig på et retssystem, og opfordrer Kommissionen til at fortsætte hermed.

Bruxelles, den 22. oktober 2008. Mario SEPI Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) KOM(2007) 65 endelig fra februar 2007.

(2) Jf. EØSU's udtalelse CESE, EUT C 204 af 9.8.2008, s. 9.

(3) Kommissionens arbejdsdokument fra maj 2008 »Impact assessment guidelines« (unummereret), (http://ec.europa.eu/governance/impact/consultation/ia_consultation_en.htm).

(4) Chevallier, J. (1995), »L'évaluation législative: un enjeu politique«, i Delcamp A. et al., Contrôle parlementaire et évaluation, Paris, 1995, s. 15.

(5) Man bør desuden tage hensyn til forskellige tragiske historiske erfaringer, hvor retsbegrebet generelt og personretten i særdeleshed er blevet krænket i en så uhyrlig grad, at det nogle gange er vanskeligt at forestille sig.

(6) KOM(2002) 276 endelig af 5.6.2002.

(7) Punkt 9.3.4. i bilaget »Miljøvurderingsmodeller«.

(8) Dette aspekt illustreres af høringen om patentering af opfindelser, som appliceres over computeren (høringsdokument udarbejdet af tjenestegrenene under GD for Det Indre Marked den 19.10.2000).