DA Den Europæiske Unions Tidende C 128/122

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om hvidbog »Tilpasning til klimaændringer: et europæisk handlingsgrundlag«

KOM(2009) 147 endelig

(2010/C 128/23)

Ordfører: Frederic Adrian OSBORN

Kommissionen besluttede den 1. april 2009 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Hvidbog »Tilpasning til klimaændringer: et europæisk handlingsgrundlag«

KOM(2009) 147 endelig.

Det forberedende arbejde henvistes til EØSU's Faglige Sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, som udpegede Frederic Adrian Osborn til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 13. oktober 2009.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 457. plenarforsamling af 4.-5. november 2009, mødet den 5. november, med 183 stemmer for, 3 imod og 6 hverken for eller imod følgende udtalelse:

1. Konklusioner og henstillinger

1.1. Klimaændringerne er en af verdens største udfordringer i det 21. århundrede. Foranstaltninger, der skal begrænse disse ændringer ved at nedbringe udledningen af drivhusgasser, er højeste prioritet. Ikke desto mindre er det også vigtigt i god tid at træffe foranstaltninger, der kan sikre en tilpasning til de ændringer, der ikke kan forhindres.

1.2. Kommissionen offentliggjorde i 2007 en grønbog om tilpasning. Efter en bred høring om dette dokument og yderligere analyser har Kommissionen nu offentliggjort en hvidbog med titlen »Tilpasning til klimaændringer: et europæisk handlingsgrundlag«, som EØSU er blevet anmodet om at afgive udtalelse om.

1.3. I sin tidligere udtalelse om grønbogen (1) anbefalede EØSU, at der fastlægges en overordnet europæisk rammestrategi for tilpasningsforanstaltninger, der bør træffes på EU-niveau, nationalt niveau og af andre aktører. Hvidbogen foreslår nu netop sådan en ramme, og EØSU bifalder den overordnede indfaldsvinkel.

1.4. EØSU mener dog, at nogle af de tiltag, Kommissionen foreslår, hverken er hastende eller specifikke nok. EØSU slår navnlig til lyd for:

— En stærkere rolle til den koordinerende europæiske strategi ved at samle en række nationale tilpasningsstrategier.

— En strammere tidsplan for videreudvikling af strategien med særligt fokus på de emner eller områder, der måtte have mest akut brug for iværksættelse af tilpasningsforanstaltninger.

— Nedsættelse af en uafhængig komité eller et uafhængigt organ på højt plan til at overvåge udviklingen, hvad angår afbødning og tilpasning i Europa, og til at henlede offentlighedens opmærksomhed på områder, hvor udviklingen ikke er tilfredsstillende.

— En tidlig indsats for at beregne, hvor store tilpasningsudgifter der må forventes at være behov for i Europa (i stil med den beundringsværdige indsats, Kommissionen allerede har gjort for at beregne udviklingslandenes behov i denne sammenhæng).

— Et mere intenst samarbejde i det mindste på OECD-plan, men allerhelst på internationalt plan, da tilpasningen skal være global.

— Større indsats for at inddrage offentligheden og civilsamfundet i at udarbejde tilpasningsplaner og –tiltag.

2. Hvidbogen og dens baggrund

2.1. Klimaændringerne er en af verdens største udfordringer i det 21. århundrede. Foranstaltninger, der skal begrænse disse ændringer ved at nedbringe udledningen af drivhusgasser, skal være højeste prioritet for verden og for det kommende UNFCCC-møde i København. Det er imidlertid også vigtigt i god tid at træffe foranstaltninger, der kan sikre en tilpasning til de ændringer, der ikke kan forhindres.

2.2. Kommissionen offentliggjorde i 2007 en grønbog om tilpasning. Efter en bred høring om dette dokument (heriblandt en udtalelse fra EØSU) har Kommissionen nu offentliggjort en hvidbog med titlen »Tilpasning til klimaændringer: et europæisk handlingsgrundlag«, som EØSU er blevet anmodet om at afgive udtalelse om. Mange af punkterne i EØSU's tidligere udtalelse er i vid udstrækning afspejlet i hvidbogen.

2.3. Hvidbogen lægger ud med at erkende, at der allerede sker omfattende klimaændringer i verden, og at der vil komme væsentlig flere, hvilket for mange sektorer vil have alvorlige konsekvenser, som man allerede nu må indstille sig på. Der hersker en del usikkerhed om virkningernes omfang og deres geografiske fordeling, da det delvist afhænger af effektiviteten af det internationale samfunds bestræbelser på at afbøde klimaændringerne ved at mindske udledningerne af drivhusgasser. Men selv med det mest optimistiske scenarium for afbødningsbestræbelserne vil man skulle tilpasse sig til store ændringer, og det er man nødt til at tage med i planlægningen nu.

2.4. For det europæiske område indkredser hvidbogen adskillige sektorer, som sandsynligvis vil blive særligt ramt:

— Landbruget og skovene

— Fiskeri- og akvakultursektorerne, kysterne og de marine økosystemer

— Infrastrukturen og dens sårbarhed over for ekstreme hændelser og et stigende vandstandsniveau

— Turisme

— Folkesundhed og plantesundhed

— Vandressourcer

— Økosystemer og biodiversitet.

2.5. Hvidbogen peger på, at de mest effektive strategier sandsynligvis vil tage udgangspunkt i at arbejde med naturens kapacitet til at absorbere eller begrænse virkninger frem for blot at fokusere på fysisk infrastruktur. Der henvises til en grøn infrastruktur-approach, der er beskrevet i konsekvensanalysen.

2.6. Hvidbogen siger, at uafhængig tilpasning hos enkeltpersoner og virksomheder, der er påvirket af disse virkninger, med stor sandsynlighed ikke vil være optimal. Hvidbogen ser en klar fordel ved en forebyggende indsats for at foregribe uhensigtsmæssige aktioner (dårlige tilpasninger) og sikre de økonomiske, sociale og miljømæssige fordele ved en tidlig snarere end sen indsats.

2.7. Hvidbogen anerkender, at de fleste foranstaltninger vil skulle træffes på nationalt, regionalt eller lokalt plan. Den mener imidlertid, at EU har en klar rolle at spille på områder, hvor problemerne overskrider de nationale grænser, og i sektorer hvor der allerede er veludviklede EU-kompetencer og aktiviteter, der i sig selv kan have en betydelig indflydelse på tilpasningen.

2.8. Hvidbogen foreslår nu et handlingsgrundlag i to faser. For første fase (2009-2012) foreslås fire indsatsområder og et sæt tiltag for EU og medlemsstaterne under hver af disse overskrifter:

— Udvikling af et solidt videngrundlag

— Integrering af tilpasningskrav i EU's vigtigste politikområder

— Anvendelse af et mix af policyinstrumenter til at sikre effektiv gennemførelse af tilpasning

— Styrkelse af internationalt samarbejde om tilpasning.

2.9. For den anden fase, der starter i 2013, påtænkes en mere omfattende tilpasningsstrategi, men hvidbogen giver ingen detaljer om strategiens mulige anvendelsesområde.

3. Generelle bemærkninger

3.1. I sin tidligere udtalelse om grønbogen (NAT 368) anbefalede EØSU, at der fastlægges en overordnet europæisk rammestrategi for tilpasningsforanstaltninger, der bør træffes på EU-niveau, nationalt niveau og af andre aktører. Hvidbogen foreslår nu netop sådan en ramme, som omfatter mange af de punkter, udvalget anbefalede i sin tidligere udtalelse. EØSU ser naturligvis positivt på dette såvel som på den generelle indfaldsvinkel, der beskrives i hvidbogen.

Under mange af overskrifterne er den foreslåede indsatsform imidlertid ret uklar. Flere af de foreslåede tiltag skal undersøges, overvejes, vurderes eller fremmes. Ingen af dem skal forlanges eller pålægges, og der synes ikke at være nogen umiddelbare planer om lovgivning på området. I betragtning af at virkningerne af klimaændringerne bliver mere og mere alvorlige, og det er vigtigt, at EU tager teten på dette område, mener EØSU, at EU bør bevæge sig hurtigere i retning af en mere bindende strategi med nogle mere specifikke målsætninger. I det efterfølgende opstilles nogle nøgleelementer af en stærkere strategi, som udvalget mener, at EU bør arbejde henimod.

3.2.1. - Selv om meget af det praktiske arbejde, der kræves for at tilpasse sig til klimaændringerne, er nødt til at foregå på lokalt, regionalt og nationalt plan, er EØSU enigt med Kommissionen i, at der også er behov for et væsentligt EU-engagement. Der er en række grunde til dette:

— En analyse af de sandsynlige ændringer og virkninger vil kræve en omfattende forsknings- og overvågningsindsats, som ville nyde gavn af koordinering på EU-plan.

— Nogle af de problemer, der vil opstå, vil overskride de nationale grænser og vil kræve en samlet løsning.

— Virkningerne vil være markant forskellige i de enkelte dele af Europa, og nogle af de fattigere regioner risikerer at være blandt de hårdest ramte, hvilket peger på, at der er behov for at dele byrderne via samhørighedsfonden eller andre mekanismer.

— Adskillige af Kommissionens nøglepolitikker og –programmer, inklusive den fælles landbrugsordning og strukturfondene, vil skulle tilpasses til klimaændringerne for at gøre dem mere formålstjenlige.

— Hvis man ser ud over Europas grænser, vil der være behov for en større international indsats for at hjælpe de mindst udviklede lande på den sydlige halvkugle, som sandsynligvis vil blive hårdere ramt af klimaændringerne og har mindre kapacitet til at tilpasse sig tilstrækkeligt. EU er bedst placeret til at koordinere en europæisk indsats på dette område.

— Frem for alt vil udfordringen med at tilpasse sig tilstrækkeligt og i god tid til de kommende ændringer i vort klima kræve, at Europas politiske ledere arbejder sammen i et fælles projekt, der rækker ud over de nationale grænser.

Af alle disse grunde er EØSU helt og holdent enigt i, at der er behov for at udvikle en stærk europæisk tilpasningsstrategi og opfordrer indtrængende Kommissionen til snarest muligt at udvikle strategien mere beslutsomt og med flere specifikke målsætninger.

Som følge af klimaændringernes globale karakter bør tilpasningsprogrammerne ligeledes følge en global tilgang, navnlig fordi det er de mindst udviklede og på nuværende tidspunkt de mest sårbare lande, der vil blive hårdest ramt af ændringerne. I den forbindelse har OECD igangsat et omfattende initiativ, og det vil også være en god idé i videst muligt omfang at koordinere de europæiske rammer og programmer.

Samtidig med udviklingen af tiltag på europæisk plan er det også afgørende at fremme mere dynamiske tiltag på nationalt, regionalt og lokalt plan. De informationer, hvidbogen bygger på, viser, at der findes mange forskellige indfaldsvinkler på nationalt plan på nuværende tidspunkt, og at nogle medlemsstater har gjort meget større fremskridt end andre, hvad angår analyse af deres egen situation og udvikling af passende tilpasningsstrategier. For at sætte yderligere skub i tilpasningsprocessen påpeger EØSU, at det på nuværende tidspunkt ville være en hjælp, hvis et europæisk initiativ stillede krav om fælles parametre og tidsfrister for udvikling af nationale tilpasningsstrategier.

3.2.2. – Kommissionen foreslår et forløb i to faser, hvor den første strækker sig fra 2009 til 2012, og i løbet af hvilken man vil skulle styrke videngrundlaget, integrere tilpasningskravene i EU's politikområder, udvikle foranstaltninger og styrke det internationale samarbejde. En altomfattende tilpasningsstrategi vil først skulle udvikles i den anden fase, der starter i 2013.

3.2.3. EØSU forstår logikken bag denne tilgang i to tempi. Udvalget er imidlertid bange for, at tempoet muligvis er for langsomt i forhold til problemets presserende karakter. Virkningerne af klimaændringerne er allerede ved at slå igennem i Europa, og de er endda mere markante i andre dele af verden. Selv hvis der efter mødet i København gennemføres effektive begrænsningsforanstaltninger verden over, vil koncentrationen af drivhusgasser i atmosfæren nødvendigvis fortsætte med at stige i adskillige årtier fremover med mere og mere drastiske klimaændringer til følge. Tilpasningsforanstaltninger skal iværksættes nu og ikke på mellemlang sigt en gang ude i fremtiden. Tilsvarende bør indsatsen for at forhindre uhensigtsmæssige udviklinger og investeringer (for at undgå »dårlige tilpasninger«) indledes så hurtigt som muligt.

3.2.4. EØSU opfordrer derfor Kommissionen til i sin analyse af de kommende tre år at være særligt opmærksom på at forbedre metoderne til at forudse, hvilke kortsigtede (1-5 år) virkninger der kan forventes at kræve de mest akutte tilpasningsforanstaltninger og -tiltag i den pågældende periode. Hvilke kystlinjer er mest sårbare og kræver de mest presserende beskyttelsesforanstaltninger? Hvor kan vandmanglen forventes at blive værst, og hvilke løsninger kan der findes? Hvilke sundhedskonsekvenser er umiddelbart forestående, og hvordan kan vi bedst forberede os på den situation?

3.2.5. Tilsvarende bør Kommissionen hurtigst muligt søge at finde ud af, hvor der er størst risiko for, at der foretages uhensigtsmæssige investeringer (dårlig tilpasning), og hvordan man bedst kan forhindre den slags fejltagelser. Et eksempel er fortsat udvikling af områder, som i fremtiden vil være mere udsatte for omfattende oversvømmelser.

3.2.6. De vigtigste institutioners kapacitet til at udarbejde analyser og prognoser bør hurtigst muligt bringes op på et niveau, hvor de kan give brugbar vejledning til beslutningstagerne om den slags vanskelige spørgsmål. Desuden bør der ske en konstant overvågning af CO2-niveauet på forskellige repræsentative steder i EU og i resten af verden, og der bør holdes øje med klimaændringerne og de klimatiske konsekvenser af atmosfærens CO2-indhold.

3.2.7. – Hvidbogen foreslår, at der oprettes to nye fælleseuropæiske redskaber – en styringsgruppe for virkninger og tilpasning for at forbedre samarbejdet om tilpasning, og et clearingcenter, som skal tjene som et IT-værktøj og database for klimaændringsvirkninger, sårbarhed og bedste praksis angående tilpasning. Begge forslag ser som sådan nyttige ud, men efter EØSU's mening er det ikke sandsynligt, at de alene vil kunne skabe den form for synlighed og politisk momentum, der kræves for at sætte gang i tilpasningsforanstaltninger i det nødvendige omfang og tempo.

3.2.8. EØSU gentager derfor sin anbefaling fra udtalelsen om grønbogen og foreslår, at EU etablerer en uafhængig kontrolinstans med en uafhængig formand, der skal have til opgave at evaluere fremskridtene i hele klimaændringsstrategien (både tilpasning og bekæmpelse). Et sådant uafhængigt organ vil skulle udarbejde regelmæssige og offentlige rapporter om udviklingen i hele Europa og udsende tidlige varsler, hvis det halter bagefter med foranstaltninger, eller hvis der på tilpasningsområdet ikke træffes passende foranstaltninger til at tilpasse sig umiddelbart forestående klimaændringsvirkninger.

3.2.9. Siden udvalget første gang fremsatte denne anbefaling har det uafhængige klimaudvalg i Storbritannien udsendt en række udfordrende anbefalinger, som har banet vejen for yderligere tiltag i landet, og det har med stort held bevist værdien af et sådant organ. Et tilsvarende organ på EU-plan kunne spille en værdifuld rolle med at opretholde kravet om handling på det niveau.

3.2.10. – I forbindelse med København-forhandlingerne har Europa et akut behov for at fastlægge dels, hvilke finansielle midler der vil være nødvendige for at støtte tilpasnings- (og afbødnings-)foranstaltningerne i udviklingslandene dels, hvilket bidrag Europa bør yde i den sammenhæng. Kommissionen har i en særskilt meddelelse, KOM(2009) 475/3 skønnet, at det samlede finansieringsbehov til tilpasnings- og afbødningsforanstaltninger i udviklingslande vil være omkring 100 mia. EUR årligt i 2020. Kommissionen har også anslået, hvor stor en andel heraf Europa muligvis vil skulle dække med offentlige midler. EØSU bifalder disse tidlige anbefalinger og opfordrer institutionerne til omgående at overveje dem, så de for alvor kan være med til at sikre et effektivt resultat i København.

3.2.11. Det er i forbindelse med København forståeligt, men ikke desto mindre skuffende, at der hidtil synes at herske langt mindre klarhed omkring de eventuelle tilpasningsudgifter i Europa selv. Det er skuffende, at hvidbogen ikke indeholder tal, der viser de forventede tilpasningsudgifter i Europa, men blot taler om på et senere tidspunkt at vurdere tilpasningsomkostningerne for forskellige politiske områder. EØSU mener, at det bør gøres til en hastesag at foretage et foreløbigt skøn over, hvor mange ressourcer der kan forventes at være behov for i Europa. Dette overordnede skøn vil så efterfølgende skulle inddeles i underafsnit med de højeste prioriteringer, der vil være udgiftskrævende inden for de første fem år, og dernæst mindre hastende udgifter, der vil skulle tages op på et senere tidspunkt. Et sådant skøn vil skulle se på, hvilke udgifter der med rimelighed kunne overlades til den private sektor, hvilken del forsikringsbranchen med rimelighed kunne forventes at dække, og hvor der sandsynligvis vil være behov for offentlige midler. Det ville også være nødvendigt at overveje, hvordan den offentlige udgiftsbyrde bedst fordeles mellem de nationale budgetter og EU's budget.

3.2.12. Sådanne skøn er naturligvis ikke lette at foretage. Hvis det imidlertid kan lade sig gøre at lave dem for udviklingslandene, må det i sagens natur også være muligt, når det gælder Europa selv. Efter EØSU's mening bør dette spørgsmål i højere grad behandles som en hastesag, og der bør udvises større forståelse for det mulige omfang af de fremtidige problemer, end hvidbogen lægger op til. Verden er på vej ind i et uudforsket område, og planer vedrørende udgifter til foregribende foranstaltninger eller tilpasningsforanstaltninger kan ikke baseres på tidligere erfaringer eller på så gammeldags benchmarks som at sørge for tilstrækkelig beskyttelse til at modstå enhver form for naturkatastrofe undtaget dem, der kun sker en gang hvert hundrede år. I fremtiden vil naturkatastrofer, der tidligere kun skete en gang hvert hundrede år, ske meget hyppigere. Kriterier og retningslinjer vedrørende beredskabsplanlægning og de dertil knyttede midler til forebyggende foranstaltninger vil skulle tilpasses de nye vilkår og indarbejdes i de relevante budgetter.

3.2.13. Efterhånden som virkningerne af klimaændringerne bliver mere og mere alvorlige i de kommende år, vil udgifterne til tilpasning nødvendigvis udgøre en stadigt større andel af udgifterne i den offentlige og private sektor, og de vil spille en større rolle i forhold til forsikringspræmier og -betalinger. Alle hidtidige undersøgelser peger på, at hvad angår tilpasning og afbødning vil der sandsynligvis være fordele i at reagere omgående og træffe de nødvendige foranstaltninger frem for at reagere for sent, når først der er sket alvorlige skader.

3.2.14. Hvis indsatsen omvendt sættes ind i god tid og samordnes effektivt med andre politiske foranstaltninger, skulle der i hvert fald i visse tilfælde være mulighed for win-win-foranstaltninger, som kan forbedre et områdes eller en funktions modstandsdygtighed mod virkningerne af klimaændringer og samtidig fremme andre politiske målsætninger. Vi bør hurtigst muligt begynde med at lede efter disse muligheder for synergi, og vi bør sørge for at få de samlede tilpasningsudgifter lagt på bordet, så de kan blive diskuteret og justeret.

3.2.15. - Klimaændringerne vil påvirke mange forskellige økonomiske sektorer og mange forskellige virksomheder og enkeltpersoner. Det er vigtigt, at der skabes bred indsigt i disse virkninger, og at alle føler sig involverede i gennemførelsen af de ændringer, der kræves for at takle de pågældende virkninger. På nuværende tidspunkt er der en tendens til, at det offentlige engagement i spørgsmålet om klimaændringer primært handler om, hvad enkeltpersoner, grupper eller organisationer kan gøre for at bidrage til afbødningsbestræbelserne gennem de beslutninger de træffer vedrørende deres eget liv og deres virksomheder.

3.2.16. Sideløbende hermed vil det dog snart være nødvendigt for den brede offentlighed at tage stilling til tilpasningsspørgsmål, som eventuelt vil berøre dem, som f.eks.:

— Hvor skal man bo, arbejde og holde ferie i lyset af klimaændringsmønstret?

— Hvordan skal forvaltningen af længelevende træer og skove kunne modstå klimatiske forhold, der konstant er i forandring?

— Hvilke planter og træer vil trives i haver under foranderlige betingelser, og hvordan kan kulturlandskaber i alle dele af EU bevares?

— Hvordan vil fordelingen af sundhedsrisici eventuelt ændres, og hvilke forholdsregler bør der træffes?

— Hvordan vi muligvis vil være tvunget til at ændre vore fødevarer og kost?

Det vil være vigtigt at holde den brede offentlighed og de mest udsatte grupper helt opdateret med den seneste analytiske indsigt i denne type klimaændringsvirkninger, efterhånden som de opstår, og om de yderligere ændringer, der eventuelt venter fremover. Samtidig vil offentligheden og de mest udsatte grupper have behov for hjælp til at gennemtænke, hvilken type tilpasningsforanstaltninger der ligger inden for deres egen formåen. Europa kunne spille en stor rolle med at fremme denne form for offentlig debat og med at sprede forståelse. EØSU ser gerne, at Kommissionen er mere opmærksom på dette aspekt.

Bruxelles, den 5. november 2009 Mario SEPI Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EUT C 120 af 16.5.2008, s. 38.