Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Meddelelse fra Kommissionen til Rådet, Europa-Parlamentet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget: Globaliseringen og informationssamfundet - Der må stærkere international samordning til« (98/C 284/03)

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 6. februar 1998 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Industri, Handel, Håndværk og Tjenesteydelser, som udpegede Umberto Burani til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 3. juni 1998.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 356. plenarforsamling, mødet den 1. juli 1998, følgende udtalelse med 143 stemmer for og 2 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. I sin videre behandling af problemkredsen vedrørende informationssamfundet () undersøger Kommissionen i denne meddelelse aspekterne ved en kommunikationssituation, der er »globaliseret« af en grænseløs informationsstrøm, og som derfor kræver harmoniserede tekniske og juridiske rammer på verdensplan.

1.2. Allerede på europæisk plan er problemerne alt andet end enkle; de bliver endnu vanskeligere i en global kontekst. Emnet er kompliceret i sig selv på grund af dets tekniske karakter, de forskellige fagområder, der skal findes rammer for, og aktørernes forskellige erfaringer og behov, og emnet kompliceres yderligere af det store antal internationale organer, der i forskellig henseende har - eller mener at have - kompetence på området.

1.3. I meddelelsen er det hensigten at redegøre for følgende ():

- behovet for internationale rammer, der kan fremme udviklingen af det verdensomspændende elektroniske marked;

- en foreløbig analyse af de tekniske, forretningsmæssige og juridiske hindringer, der står i vejen for udviklingen af sådanne rammer;

- et forslag til omgående indsats for at samordne initiativerne til fjernelse af de vigtigste hindringer;

- et forslag til et internationalt charter, for at de relevante parter kan opnå enighed.

2. De nye politiske udfordringer

2.1. I meddelelsen ridses situationen op: Den Europæiske Union bidrager på internationalt plan til udarbejdelse af aftaler i forskellige fora: WTO, ITA (aftale om takster for informationsteknologiske produkter) osv.; der er mange lovinitiativer og -aktioner i gang på nationalt plan, både i de europæiske lande og i andre dele af verden. Det bliver bydende nødvendigt at samordne og skabe sammenhæng mellem initiativerne. Medlemsstaterne bør foretage en kritisk analyse af deres egne politikker for at tilpasse sig til de nye krav, uden at »deres nationale eller regionale traditioner og kulturer må give fortabt«.

2.2. Hvis EU handler »hurtigt og dristigt«, vil den bidrage til fastlæggelsen af et nyt helhedssyn, og i denne forbindelse bør EU give det internationale samfund et signal. Kommissionen fremlægger derfor forslag til, hvordan man kan indkredse de områder, hvor et udbygget internationalt samarbejde er nødvendigt, og understreger, at det nu er på tide at arbejde for en international aftale om de procedurer, der skal følges i fremtiden for at skabe et virkelig verdensomspændende marked uden grænser.

2.3. ØSU minder om, at man i en række tidligere meddelelser, både nyere og ældre, længe har fremhævet nødvendigheden af et internationalt samarbejde og det presserende behov for samordning på europæisk plan. At gentage dette giver den mindre velinformerede læser indtryk af, at der kun er gjort få fremskridt i denne forbindelse; med andre ord: fra det øjeblik, hvor behovet viste sig, og til i dag har man tilsyneladende spildt kostbar tid. Uanset hvilke vendinger der bruges, forstærkes dette indtryk - også hos den velinformerede læser - af de betragtninger, der anstilles i det følgende. I mellemtiden har forskellige medlemsstater taget isolerede og ikke-koordinerede initiativer.

2.4. EU-myndighederne og de berørte parter er udmærket klar over såvel de juridiske problemer som problemerne vedrørende standardisering, kryptografi, elektroniske underskrifter, konkurrence og beskatning. Bortset fra beskatningsaspektet er problemerne nu veldefinerede, også fordi de berørte parter til stadighed høres. For at fremskynde sagen bør Kommissionen hurtigst muligt tilkendegive sit eget syn på forskellige problemer og således skabe basis for konkrete initiativer, der skal gennemføres som hastesager.

3. Nødvendigheden af driftskompatible tekniske løsninger

3.1. I meddelelsen understreges det, at samarbejdet mellem myndigheder, forbrugere og standardiseringsorganer historisk set har fungeret godt på forskellige områder, som f.eks. telekommunikation, mobiltelefoni osv. På det teknologiske område er vi i dag vidne til et omsving: i stedet for en officiel og institutionel ramme udvikler der sig en spontan selvregulering som på Internettet, der har skabt et eget samfund med egne regler og egne strukturer.

3.2. Kommissionen kritiserer ikke dette fænomen, men begrænser sig til at konstatere, at Internet-samfundet opbygger åbne standarder (protokoller), der overholder principperne om driftskompatibilitet og konkurrence; den tilføjer dog, at man i foranstaltningerne til fremme af Internettets videreudvikling og vækst bør tage hensyn til denne »åbne« strategi. ØSU vil i den forbindelse gerne understrege, at man skal holde et vågent øje med, at selvreguleringen ikke fører til diskrimination af social karakter eller adgangsbegrænsninger til skade for bestemte brugergrupper. Med ungdommen i tankerne må der dæmmes op for, at selvreguleringen åbner adgang til upassende eller anstødeligt materiale.

3.3. ØSU mener, at disse bemærkninger giver anledning til følgende overvejelse: Internettet var oprindeligt baseret på nøje fastlagte standarder og udviklede sig dernæst uden specifikke regler, fordi myndighederne på grund af deres langsomme beslutningsprocesser ikke var i stand til at regelgive i tide. Heldigvis for alle blev der i forbindelse med selvreguleringen taget hensyn til de generelle fundamentale regler, der ligger til grund for internationalt samvær: driftskompatibilitet, ikke-diskriminering og overholdelse af konkurrencereglerne.

3.4. Af disse konstateringer bør der drages en konklusion eller snarere en lære: den teknologiske udvikling kan ikke presses ind i nøje regulerede rammer, der nødvendigvis bygger på fortiden: det er nok med få faste holdepunkter for de generelle principper og en effektiv kontrol med adfærd, der afviger herfra. Internationale aftaler i denne ånd skulle kunne indgås uden større indholdsog tidsmæssige vanskeligheder. Vanskeligt bliver det imidlertid, når man ikke modstår fristelsen til at give detaljerede regler for et sagsområde, der er i stadig og hurtig udvikling.

4. Foranstaltninger til sikring af markedsadgang og konkurrence

4.1. Med hensyn til markedsadgang nævner Kommissionen en vigtig hindring, nemlig de store udgifter til telekommunikation, men samtidig erkender den i punkt 2.1, at der allerede er sket »betydelige prisnedsættelser« som følge af faldende omkostninger og stigende konkurrence.

4.2. Spørgsmålet er ikke uvæsentligt: er udgifterne til telekommunikation »for« store, og bremser de derfor fremskridtet og belaster Europa konkurrencemæssigt i forhold til USA, eller er de »rimeligt« store uden dog at skræmme de mindre begunstigede fra at være med og uden at have en markant virkning på den europæiske konkurrenceevne?

4.3. I meddelelsen nævnes dette problem i kapitlets anden del, der indirekte omhandler konkurrencen: priserne for en transatlantisk telefonopringning udgør i dag kun 1,5 % af priserne for 60 år siden, og inden år 2010 vil prisen falde med yderligere to tredjedele; dette vil gøre det muligt for SMV og forbrugerne at få adgang til et marked, der ikke længere er forbeholdt de store selskaber.

4.4. ØSU har allerede i forskellige tidligere udtalelser advaret mod overdreven begejstring; dels kan SMV ganske vist drage fordel af informationssamfundet, men de kan også meget vel tabe terræn i forhold til dygtigere og mere øvede konkurrenter, dels skal forbrugerne være klar over de risici, de løber på et integreret verdensmarked, hvor deres sikkerhed endnu ikke er garanteret på ensartet måde.

4.5. Der er dog ikke tvivl om, at fordelene ved en nedsættelse af telekommunikationspriserne langt vil opveje de mulige ulemper og farer. Men med hensyn til den nuværende situation mener ØSU under alle omstændigheder, at det må henlede myndighedernes opmærksomhed på et iøjnefaldende forhold: telekommunikationspriserne varierer - undertiden betydeligt - fra et land til et andet og også mellem forskellige selskaber i ét og samme land. Denne situation er resultatet af en konkurrence, der er gavnlig for brugerne, og må vurderes positivt; ØSU bemærker dog, at taksterne for de forskellige medier (fast- og mobiltelefoni, tilslutninger til Internettet osv.) ofte er opstillet på en detaljeret og kompliceret måde, hvilket gør det vanskeligt at sammenligne dem. Det er derfor vanskeligt for forbrugerne og SMV at foretage bevidste valg.

4.6. ØSU er klar over, at det ikke påhviler myndighederne at regulere priserne; det bør overlades til den frie konkurrence; på den anden side er det myndighedernes pligt at sikre, at man overholder gennemsigtighedsprincipperne (hvilket bl.a. forudsætter, at der er mulighed for at sammenligne priser og tjenesteydelser) og reglerne for konkurrence og dominerende markedsstillinger.

5. En sammenhængende juridisk ramme; de afgørende elementer

5.1. Nødvendigheden af at skabe en international juridisk ramme er allerede nævnt i forskellige andre meddelelser fra Kommissionen. I den seneste, »Sikkerhed og tillid i elektronisk kommunikation« (), understreges det, at det er bydende nødvendigt at opnå løsninger i forbindelse med certificering og autentificering af underskrifter.

5.2. Den juridiske ramme vedrørende elektronisk kommunikation som helhed er meget omfattende og omhandler en række forskellige aspekter, som Kommissionen forsøger at opstille en ikke-udtømmende liste over: moms, kompetencekonflikter med hensyn til jura og retspraksis, arbejdsret, ophavsret, beskyttelse af data og varemærker, forbrugerrettigheder, kontrakters gyldighed, bekæmpelse af svig og kriminalitet osv. Problemet vedrørende kommunikationens indhold er ikke nævnt, men er sandelig ikke af mindre betydning, navnlig med hensyn til beskyttelse af mindreårige (). ØSU bemærker, at den juridiske ramme generelt ikke skal erstatte selvreguleringen, men derimod fastlægge de »grænser«, inden for hvilke parterne kan udfolde sig frit.

5.3. ØSU kan kun give Kommissionen ret i, at det er nødvendigt at give sig i kast med disse problemer og løse dem hurtigst muligt. Påstanden om, at man bør opstille en prioriteret liste over hindringerne for informationssamfundets udvikling vækker imidlertid undren. Det skyldes to forhold: for det første er disse hindringer velkendte for lovgiverne og aktørerne; synspunkterne kan variere med hensyn til løsningerne, men der er fuld enighed om hindringernes karakter. Det andet forhold vedrører metoden: at prioritere forskellige aspekter efter deres hastende karakter (og sandsynligvis efter betydning) betyder, at et globalt problemkompleks splittes op i en mængde særskilte delløsninger.

5.4. Konceptuelt og ud fra et praktisk synspunkt synes der nok umiddelbart at være holdepunkter for en strategi baseret på »prioriteter«: til syvende og sidst er problemerne af forskellig karakter og vedrører forskellige fagområder. Men man glemmer det helt afgørende, at en juridisk »ramme«, netop fordi den er en ramme, ikke kan skabes med særskilte komponenter og i forskellige tidsafsnit. Sagen er ifølge sin natur tværfaglig, men der er nære forbindelser mellem de forskellige emner.

5.5. Det er derfor ifølge ØSU nødvendigt, at der findes en politisk vilje til på forholdsvis kort tid at skabe en europæisk juridisk ramme, der er koordineret og præget af generelle enhedsprincipper, og hvor man tager hensyn til det, der allerede er foretaget i de enkelte medlemsstater, uden dog at lade sig binde heraf. Principielt er der intet til hinder for, at forskellige emner drøftes særskilt og sideløbende af forskellige organer og eksperter med en central koordinering. ØSU er klar over, at dette er lettere sagt end gjort: de mange interessekonflikter er en hindring, men de mangfoldige internationale institutioner og de hævdvundne traditionelle forhandlingsprocedurer, der faktisk burde revideres og effektiviseres, er endnu mere problematiske (jf. punkt 6.1 nedenfor).

5.6. Europæiske regler er hensigtsmæssige, fordi 90 % af samhandelen sker på fællesskabsniveau. Eftersom informationssamfundet af natur er globalt, må den europæiske juridiske ramme nødvendigvis udformes realistisk: jo mere detaljeret den er, jo færre muligheder vil den få for at blive anerkendt i tredjelande. Med andre ord bør man ved udformningen af reglerne nøjes med at fastsætte grundlæggende, alment acceptable principper. Dette er naturligvis ikke til hinder for, at der kan udformes mere detaljerede regler, der kun gælder for forbindelserne mellem europæiske leverandører, forbrugere og administratorer.

6. Styrkelse af den internationale samordning

6.1. Kommissionen fremhæver nødvendigheden af samordning, men dens beskrivelse af igangværende og planlagte initiativer er ikke beroligende. For kun at nævne et af informationssamfundets aspekter, elektronisk handel, nævnes ikke færre end tolv møder eller konferencer, der har fundet sted fra 1995 indtil begyndelsen af 1998 på initiativ af lige så mange statslige eller ikke-statslige organisationer. Hvis det er sandt, at »man allerede har nået meget i WTO, herunder med GATT, GATS og TRIPS-aftalen«, burde skabelsen af en global juridisk ramme ikke have lange udsigter.

6.2. Virkeligheden synes imidlertid at være en anden: den frie levering og adgang til edb-tjenesterne er endnu ikke kodificeret; konkurrencereglerne, der drøftes af en WTO-arbejdsgruppe, bør »efterhånden« styrkes, men det er velkendt, hvor lang tid det tager, og hvilke forbehold der må overvindes, før en WTO-aftale omsættes i lovgivning. Kommissionen selv indrømmer, at »selv om der er gjort gode fremskridt, består de forståelser og aftaler, man er nået frem til i disse fora, enten af principper, som ikke nødvendigvis er forenelige, eller de dækker ikke alle elementer i en helhedsramme. ... et stigende antal hastende spørgsmål (venter) på en løsning.« Hertil kan man kun sige, at hvis antallet af hastende spørgsmål stiger med tiden, må man konstatere, at de mekanismer, der findes til løsning af spørgsmålene, åbenbart ikke er på højde med situationen.

6.3. På grundlag af Kommissionens egne udtalelser bemærker ØSU, at såfremt dette er resultaterne af flere års drøftelser i snesevis af forskellige grupperinger, blandt hundredvis af statslige og ikke-statslige eksperter, om et allerede velkendt emne, hvis problemer har været fremme i årevis, må man få alvorlig tvivl om de internationale hørings- og beslutningsmekanismers effektivitet. Denne situation skaber uro og frustration på markedet, navnlig blandt de små og mellemstore virksomheder og forbrugerne.

6.4. Taget enkeltvis dokumenterer hvert organ sin eksistensberettigelse ved at fremvise resultaterne af sin indsats: at have forsvaret egne interesser eller samordnet forskellige interesser eller også at have tilbudt et diskussionsforum for forskellige parter. I det samlede billede tynger og komplicerer den overdrevne mangfoldighed - eller overflod, om man vil - af organer beslutningsprocessen. Mere generelt bør man altså stille sig det spørgsmål, hvilke omkostninger hver enkelt afgørelse har for samfundet.

6.5. ØSU er fuldt ud klar over, at det er nytteløst at fremsætte forslag om at mindske antallet af internationale organer, der har vundet hævd og er umulige at afskaffe. ØSU vil bare gøre de nationale, europæiske og internationale myndigheder opmærksomme på, at det er nødvendigt at revidere procedurerne med henblik på større effektivitet, hurtig beslutningstagning og færre udgifter for skatteyderne. Det er klart, at myndighederne også skal være opmærksomme på deres egne interne procedurer.

6.6. Bemærkningerne i punkt 6.4 og 6.5 er generelle og vedrører ikke specielt emnet i denne udtalelse. Med hensyn til det foreliggende spørgsmål bemærkes det, at Kommissionen i 1998 agter at afholde en rundbordssamtale med eksperter for at give dem lejlighed til at udtrykke alle berørte parters synspunkter samt - eventuelt - en international ministerkonference for at fastlægge prioriteterne, jf. punkt 5.3 ovenfor. ØSU udtrykker ønsket om, at dets forslag til metode i punkt 5.4 og 5.5 bliver tilgodeset, og håber, at arbejdet fremover vil blive inspireret af de generelle overvejelser i denne udtalelse.

7. Udvikling af en samordningsmetode: et internationalt charter

7.1. ØSU's overvejelser i punkt 6.5 - som kan anses for provokerende - deles implicit af Kommissionen (), der i betragtning af, »at antallet af involverede aktører og organer er stigende«, stiller sig selv det spørgsmål, hvorledes de vil kunne »samarbejde i fremtiden«. Det foreslås derfor, at der indgås en aftale mellem parterne om, »hvordan man bedst udvikler fælles løsningsmodeller for problemerne«, og om udvikling af samordningsmetoder mellem offentlige og private interesser. En sådan aftale - eller »charter« - skulle være juridisk ikke-bindende, anerkende det igangværende arbejde og bidrage til større »gennemskuelighed« i reguleringen.

7.2. Også i dette tilfælde må ØSU undre sig. I sig selv har forslaget naturligvis mening, men de indviklede procedurer, der skal til for at nå frem til undertegnelsen af et »charter«, viser igen problemerne fra før: de alt for mange parter, kompetencekonflikter og lange tidsforløb. Og alt dette blot for at nå frem til en »[ikke-bindende] fælles opfattelse af, hvordan en styrket international samordningsproces bør organiseres«. Samordningen er allerede nødvendig for at nå frem til en undertegnelse af »chartret«: hvor meget tid og hvor mange kræfter vil være nødvendige for at opnå dette resultat, som blot er en indledende øvelse? ØSU forholder sig skeptisk, ikke til forslaget som sådan, men til mulighederne for hurtigt at opnå positive resultater.

8. De næste skridt

8.1. I meddelelsens sidste kapitel redegøres der for Kommissionens program for den nærmeste fremtid: Kommissionen vil

- søge at nå til enighed med medlemsstaterne om fremgangsmåden;

- fortsætte drøftelsen med de internationale partnere;

- afholde en rundbordssamtale med eksperter for at danne sig et mere fuldstændigt billede af problemerne;

- søge at fremme et »aktivt« europæisk »bidrag« til konsensusdannelsen mellem den private og offentlige sektor;

- indbyde alle berørte parter til at indsende deres kommentarer inden den 31. marts 1998.

8.2. ØSU påskønner disse initiativer og opmuntrer Kommissionen til at fortsætte sin indsats for på rimelig kort tid at nå frem til at skabe rammer for dette komplicerede emne. Denne indsats vanskeliggøres yderligere af langvarige og besværlige procedurer, der ikke kan ændres, hvis man ikke begriber det grundlæggende problem: teknologierne og deres anvendelser udvikles længe før reglerne. En effektivisering af procedurerne bør indgå i de overvejelser, som institutionerne på internationalt og EU-plan bør betragte som deres vigtigste pligt over for samfundet.

Bruxelles, den 1. juli 1998.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() Se især meddelelserne: »Et europæisk initiativ inden for elektronisk handel« (KOM(97) 157 endelig udg.); »Oplysninger med ulovligt og skadeligt indhold på Internettet« (KOM(96) 487 endelig udg.); »Sikkerhed og tillid i elektronisk kommunikation« (KOM(97) 503 endelig udg.) og »Grønbogen om beskyttelse af mindreårige og den menneskelige værdighed« (KOM(96) 483 endelig udg.).

() Se punkt 4 i meddelelsen: De næste skridt.

() EFT C 157 af 25.5.1998.

() EFT C 287 af 22.9.1997 og EFT C 214 af 10.7.1998.

() Se meddelelsen, punkt 3.3.