EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 3.4.2019 COM(2019) 163 final MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, DET EUROPÆISKE RÅD OG RÅDET Yderligere styrkelse af retsstatsprincippet i Unionen













Status og eventuelle næste skridt



I. INDLEDNING Retsstaten er en de værdier, som Den Europæiske Union bygger på , samt en afspejling af vores fælles identitet og fælles forfatningsmæssige traditioner. Den er i alle medlemsstaterne grundlaget for det demokratiske system, som er nødvendigt for at sikre beskyttelsen af grundlæggende rettigheder. Den har også central betydning for et velfungerende EU som et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed og et indre marked, hvor lovgivning anvendes effektivt og ensartet, og hvor budgetter gennemføres i overensstemmelse med gældende regler. Retsstaten sikrer, at medlemsstaterne og deres borgere kan arbejde sammen i en ånd af gensidig tillid, idet tillid til offentlige institutioner, herunder retssystemet, er af afgørende betydning for velfungerende demokratiske samfund. Retsstatsprincippet er også et af de vejledende principper for EU's optræden udadtil . Overordnet er det et fast princip, der er veldefineret i sin centrale betydning, og som kan vurderes objektivt, således at mangler kan identificeres på et solidt og stabilt grundlag. Hvad er retsstatsprincippet? Retsstatsprincippet er fastsat i artikel 2 i traktaten om Den Europæiske Union (TEU) som en af de værdier, Unionen bygger på. I henhold til retsstatsprincippet skal alle offentlige myndigheder altid handle inden for lovens grænser, i overensstemmelse med de demokratiske værdier og grundlæggende rettigheder og under uafhængige og upartiske domstoles kontrol. Retsstatsprincippet omfatter bl.a. principperne om legalitet, der indebærer en gennemsigtig, ansvarlig, demokratisk og pluralistisk lovgivningsproces, retssikkerhed, forbud mod vilkårlighed i den offentlige forvaltning, effektiv retsbeskyttelse ved uafhængige domstoles side, effektiv domstolsprøvelse, herunder overholdelse af grundlæggende rettigheder, magtens tredeling og lighed for loven . Disse principper er anerkendt af Den Europæiske Unions Domstol (i det følgende benævnt "Domstolen") og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol . Selve Den Europæiske Union hviler på retsstatsprincippet, og enhver handling fra Unionens side sker i henhold til traktater, der er blevet godkendt på frivillig og demokratisk vis af alle medlemsstater. Retsstatsprincippet er i betragtning af sin betydning for borgernes tillid til Unionen og den effektive gennemførelse af dens politikker særlig relevant for Europas fremtid. Der kan konstateres en voksende anerkendelse af retsstatsprincippets centrale betydning for, hvordan EU fungerer, og der er bred enighed om behovet for at forbedre den måde, hvorpå overholdelsen af retsstatsprincippet sikres i EU . Herudover har Domstolens seneste retspraksis ydet et uundværligt bidrag til styrkelsen af retsstatsprincippet, hvilket på ny bekræfter EU som et værdifællesskab . Formålet med denne meddelelse er at bidrage til debatten om en yderligere styrkelse af retsstatsprincippet inden for Unionen samt opfordre alle berørte parter til at gøre sig overvejelser og fremsætte bemærkninger om spørgsmålet. På grundlag heraf vil Kommissionen i juni fremsætte sine egne konklusioner. Europæisk integration har i sig selv ydet et vigtigt og varigt bidrag til en regelbaseret orden i Europa. EU har gradvist opbygget et område med frihed, samarbejde og stabilitet, inden for hvilket medlemsstater, borgere og virksomheder kan fæste lid til forudsigelige og rimelige retsregler og et system af effektive retsmidler. Under disse omstændigheder er det muligt at sikre fred, blomstrende demokratier og erhvervslivets trivsel. Ikke desto mindre har der i de seneste år været en voksende erkendelse af, at Unionens grundlæggende værdier og principper, herunder retsstatsprincippet, er under pres og kræver særlig opmærksomhed. Det er således blevet klart, at der skal gøres en større indsats for at sikre, at retsstatsprincippet styrkes og overholdes i hele Unionen. Hvis retsstaten ikke beskyttes tilstrækkeligt i alle medlemsstater, skades Unionens fundament af solidaritet og samhørighed og den tillid, som er nødvendig for den gensidige anerkendelse af nationale afgørelser og et velfungerende indre marked som helhed. Mangler på retsstatsområdet kan også indvirke på økonomien, ligesom effektive retssystemer og robuste rammer for bekæmpelse af korruption er afgørende for et velfungerende erhvervsklima og sunde offentlige finanser . Et problem på retsstatsområdet i én medlemsstat berører Unionen som helhed, så selv om nationale kontrolmekanismer altid bør være den første afhjælpende foranstaltning, har EU en fælles interesse i at løse problemer på retsstatsområdet, uanset hvor de opstår. Nylige udfordringer på retsstatsområdet i visse medlemsstater har rejst tvivl om Unionens evne til at håndtere sådanne situationer. Tiltroen til, at mangler kan udbedres, vil bidrage til at styrke tilliden mellem medlemsstaterne såvel som mellem medlemsstaterne og EU-institutionerne. EU har derfor opbygget en række instrumenter til støtte for håndhævelsen af retsstatsprincippet. Disse går videre end artikel 7 i TEU, som er den primære mekanisme til beskyttelse af alle fælles værdier, selv om den kun anvendes undtagelsesvis. En forebyggende retlig ramme har været på plads siden 2014 . Der pågår i øjeblikket drøftelser om andre idéer, bl.a. Kommissionens forslag til støtte for beskyttelsen af EU's finansielle interesser i tilfælde af generaliserede mangler med tilknytning til retsstatsprincippet , og oprettelsen af en europæisk anklagemyndighed burde også kunne bidrage til at fremme samordnede retlige tiltag over for sådanne risici på tværs af medlemsstaterne . Alle disse instrumenter beror på en fælles forståelse af, hvad der forstås ved retsstatsprincippet, hvad dets vigtigste karakteristika er, og hvor der kan opstå mangler. Kort sagt udgør retsstatsprincippet en vigtig søjle i vores vision for Europas fremtid. Som led i overvejelserne i forbindelse med Det Europæiske Råds uformelle møde i Sibiu den 9. maj 2019 og Det Europæiske Råds næste strategiske dagsorden gøres der i denne meddelelse status over de seneste års erfaringer, og der fremsættes forslag til mulige overvejelser om fremtidige tiltag. Meddelelsen bygger på den aktuelle offentlige debat om retsstatsprincippet i EU og udgør en opfordring til EU-institutionerne og medlemsstaterne samt andre berørte parter til at bidrage med idéer til, hvilke midler der fremover kan tages i brug til beskyttelse af retsstaten . II. EKSISTERENDE MIDLER TIL BESKYTTELSE AF RETSSTATEN 1.Artikel 7 i TEU og retsstatsrammen Artikel 7 i TEU er fortsat et helt særligt — om end det mest symbolske — middel, som EU kan anvende i tilfælde af alvorlige tilsidesættelser af retsstatsprincippet i en medlemsstat . Proceduren for påberåbelse af, at der er en klar fare for en grov overtrædelse i henhold til artikel 7, stk. 1, i TEU, er indtil videre blevet iværksat to gange, nemlig i december 2017 af Kommissionen over for Polen og i september 2018 af Europa-Parlamentet over for Ungarn . Til trods for, at de fulde konsekvenser af den i artikel 7 i TEU fastsatte procedure er meget alvorlige, og at dialogen med den pågældende medlemsstat inden for rammerne af artikel 7 i TEU i sig selv har en iboende værdi, kunne Rådets fremskridt i disse to tilfælde godt have været mere meningsfulde. Rådet har været nødt til at indføre nye procedurer for i praksis at kunne anvende artiklen, og det har endnu ikke vist sig, om de er fuldt ud effektive. Retsstatsrammen blev fastlagt af Kommissionen i 2014 , og dens rolle er blevet anerkendt af Domstolen . Den indebærer en trinvis dialog med en medlemsstat med udtalelser og henstillinger fra Kommissionen. Målet er at hindre, at der opstår en systemisk trussel mod retsstaten, som kræver, at den i artikel 7 i TEU fastsatte procedure vil skulle iværksættes. Første — og indtil videre eneste — gang, at retsstatsrammen er blevet taget i brug, var, da der blev indledt dialog med Polen i januar 2016 . Selv om dialogen var med til at afdække problemer og strukturere drøftelserne, udbedrede den ikke de mangler, der var konstateret på retsstatsområdet, hvorfor Kommissionen i december 2017 iværksatte den i artikel 7, stk. 1, i TEU fastsatte procedure. 2.Traktatbrudssager og præjudicielle afgørelser Kommissionen har som reaktion på alvorlige problemer på retsstatsområdet med tilknytning til en overtrædelse af EU-retten indledt adskillige traktatbrugssager, en mulighed for EU-tiltag, som i stigende grad har vundet fodfæste gennem nylige afgørelser fra Domstolen. Effektiv retsbeskyttelse ved uafhængige domstole er påkrævet i henhold til artikel 19, stk. 1, i TEU som et konkret udtryk for værdien af en retsstat. Denne bestemmelse er kernen i en række præjudicielle forelæggelser fra nationale domstole og traktatbrudssager, som Kommissionen har indledt ved Domstolen. Allerede i 2006 fastslog Domstolen, at begrebet "uafhængig domstol" er et selvstændigt EU-retligt begreb, og at det indebærer, at dommere beskyttes mod enhver form for indgreb udefra, der kan bringe deres uafhængige bedømmelse i fare . Dette blev i 2018 fulgt op af en række vigtige domme. Først fastslog Domstolen, at medlemsstaterne i henhold til EU-retten er forpligtet til at sikre, at deres domstole opfylder kravene om effektiv retsbeskyttelse, hvilket er et konkret udtryk for retsstatsprincippet, og at de nationale domstoles uafhængighed er afgørende for at sikre en sådan retsbeskyttelse . I andre domme har Domstolen nærmere defineret kravene til sikring af uafhængighed og upartiskhed, idet den understregede disse to elementers afgørende betydning for både et velfungerende retligt samarbejde, der omfatter den præjudicielle forelæggelsesmekanisme fastsat i artikel 267 i TEUF, og afledte retsakter baseret på princippet om gensidig tillid . Domstolen har også truffet foreløbige foranstaltninger for at suspendere nationale reformer, der ville bringe retsvæsenets uafhængighed i fare . Der verserer i øjeblikket andre sager for Domstolen, som er indbragt af nationale domstole og Kommissionen. Den stadige udvikling i Domstolens retspraksis viser også, hvordan systematiske problemer på retsstatsområdet kan have en særlig indvirkning på området for Unionens finanser .

3.Andre mekanismer og rammer Der er en række andre mekanismer og rammer til støtte for tacklingen af retsstatsproblemer i medlemsstaterne, enten på en helhedsorienteret måde gennem målrettede instrumenter eller gennem andre foranstaltninger til overvågning af nationale politikker eller anvendelsen af EU-retten. Disse mekanismer og rammer spiller en vigtig rolle hvad angår tidlig varsling og forebyggelse, eftersom de gør det muligt at håndtere retsstatsproblemer i medlemsstaterne, inden det bliver nødvendigt at anvende artikel 7. ·I forbindelse med det europæiske semesters cyklus for samordning af den økonomiske politik, finanspolitikken og socialpolitikken foretages der landespecifikke analyser og fremsættes henstillinger om vækstfremmende strukturreformer. Analysen under dette instrument omfatter bekæmpelse af korruption, sikring af effektive retssystemer og reform af den offentlige forvaltning. Når der i de individuelle landerapporter konstateres alvorlige udfordringer på disse områder, vedtager Rådet målrettede landespecifikke henstillinger. ·Med EU's årlige resultattavle for retlige anliggender ses der nærmere på en række indikatorer til vurdering af de nationale retssystemers uafhængighed, kvalitet og effektivitet. Dette sammenligningsværktøj suppleres af landespecifikke vurderinger, som fremlægges i landerapporterne, hvilket muliggør en mere dybtgående analyse ud fra den nationale retlige og institutionelle kontekst. ·Mekanismen for samarbejde og kontrol blev oprettet som en særlig mekanisme for Bulgarien og Rumænien, da de tiltrådte EU i 2007, for at bistå de to medlemsstater med at afhjælpe de resterende mangler på områderne retsreform og bekæmpelse af korruption og — for Bulgariens vedkommende — organiseret kriminalitet . Denne mekanisme er en overgangsforanstaltning, der vil blive afsluttet, så snart de deri fastsatte benchmarks er blevet opfyldt på tilfredsstillende vis. Den her opnåede erfaring er relevant, når det gælder om at tackle udfordringer på retsstatsområdet i alle medlemsstater. ·Kommissionens Strukturreformtjeneste yder teknisk støtte til gennemførelse af strukturreformer i medlemsstaterne, bl.a. på områder af relevans for en øget overholdelse af retsstatsprincippet som f.eks. offentlig forvaltning, retssystemet og bekæmpelse af korruption. Støtten ydes på anmodning af medlemsstaterne og er skræddersyet til at imødekomme behov, der afspejler fastlagte reformprioriteter . ·De europæiske struktur- og investeringsfonde og fondene til støtte for rets- og sikkerhedspolitikken bistår ligeledes medlemsstaterne med at styrke den offentlige forvaltning og retsvæsenet samt med at øge medlemsstaternes kapacitet til at bekæmpe korruption. Fondene har endvidere bidraget til at forbedre de offentlige myndigheders institutionelle kapacitet og effektivisere den offentlige forvaltning gennem anvendelse af forhåndsbetingelser (i finansieringsperioden 2014-2020, som vil blive efterfulgt af "grundforudsætninger" inden for rammerne af den flerårige finansielle ramme for perioden 2021-2027) . Dette styrker de rammer, der skal være på plads, for at retsstatsprincippet kan anvendes. ·Som led i forslagene til den næste flerårige finansielle ramme har Kommissionen foreslået en ny mekanisme til beskyttelse af Unionens budget, når generaliserede mangler i medlemsstaterne for så vidt angår retsstatsprincippet påvirker eller risikerer at påvirke budgettet . Overholdelsen af retsstatsprincippet er en afgørende forudsætning for overholdelsen af principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning og beskyttelsen af Unionens budget. Forslaget til forordning vil gøre det muligt for Unionen at træffe passende og forholdsmæssige foranstaltninger til håndtering af disse spørgsmål. ·Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) afslører og undersøger svig, korruption og andre lovovertrædelser, der er til skade for EU's finansielle interesser, og fremsætter henstillinger, der giver de nationale myndigheder mulighed for at indlede administrative eller retslige procedurer. Oprettelsen af Den Europæisk Anklagemyndighed (EPPO) udgør en afgørende udvikling i de institutionelle rammer på EU-plan og i bekæmpelsen af lovovertrædelser, der påvirker Unionens finansielle interesser. EPPO indleder sit arbejde i slutningen af 2020 med beføjelse til at foretage strafferetlig efterforskning og retsforfølgelse i sager om kriminelle handlinger til skade for Unionens budget. Den vil arbejde tæt sammen med OLAF. ·Som et vigtigt element i EU's udenrigspolitik har retsstatsprincippet gradvis indtaget en mere central rolle i EU-tiltrædelsesprocessen og naboskabspolitikken. Styrkelsen af nøgleinstitutioner som f.eks. retsvæsenet samt en øget indsats mod korruption er blevet stadig vigtigere spørgsmål i EU's bestræbelser på at fremme reformer, når det gælder om at opfylde Københavnskriterierne for tiltrædelse . Retsstatsprincippet er desuden fast forankret i tiltrædelsesforhandlingerne, idet det overordnede tempo i forhandlingerne afhænger af fremskridt på dette område . I strategien over for det vestlige Balkan fra februar 2018 lægges der stadig større vægt på retsstatsreformer og på overholdelsen af retsstatsprincippet som en afgørende forudsætning for EU-tiltrædelse. III. DEN BREDERE DEBAT OM RETSSTATSPRINCIPPET Retsstatsprincippets stigende betydning som et fælles anliggende er i vid udstrækning blevet drøftet i EU's institutioner og organer samt i andre fora . I oktober 2016 vedtog Europa-Parlamentet en beslutning om en EU-mekanisme for demokrati, retsstatsprincippet og grundlæggende rettigheder . I beslutningen opfordredes Kommissionen til at indføre en omfattende overvågning af alle medlemsstater og EU-institutioner med årlige rapporter og henstillinger. Denne opfordring blev gentaget i 2018 . Herudover har Europa-Parlamentet vedtaget beslutninger vedrørende retsstatsprincippet i flere medlemsstater. Rådet har ud over sin klare institutionelle rolle i henhold til artikel 7 i TEU indført en årlig "dialog" om retsstatsprincippet i Det Almindelige Råd, hvor der hvert år fokuseres på et særligt emne. Der er under det finske formandskab i efteråret 2019 planlagt en gennemgang af denne proces. En række nationale parlamenter har også bidraget til overvejelserne om retsstatsprincippet ved at vedtage beslutninger og afholde debatter om dette emne . Uden for EU har Europarådet spillet en afgørende rolle i udviklingen af definitioner og normer med betydning for retsstatsprincippet. I præamblen til den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder nævnes retsstatsprincippet som en fælles arv. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har i sine domme bidraget væsentligt til at definere, fremme og styrke retsstatsprincippet samt understreget det tætte forhold mellem retsstaten og det demokratiske samfund. Europarådets Venedigkommission offentliggjorde i 2016 en liste over retsstatskriterier . Europarådet har også anvendt denne tilgang i specifikke sager vedrørende medlemsstater ved at gøre brug af ekspertise fra Venedigkommissionen og Europarådets Sammenslutning af Stater mod Korruption (GRECO) samt ved at foretage specifik overvågning. Det Europæiske Retlige Netværk, ekspertgrupper og advokatforeninger samt civilsamfundsorganisationer har også bidraget til udviklingen af en fælles forståelse på europæisk og nationalt plan og spiller en vigtig rolle, nær det gælder om at fremme fælles normer og bedste praksis. IV. VURDERING AF ERFARINGEN INDTIL VIDERE Erfaringen indtil videre tyder på visse fællestræk, som kan danne grundlag for fremtidige overvejelser med afsæt i en række centrale principper. For det første har både EU og samtlige medlemsstater en legitim interesse i, at hver enkelt medlemsstat har en velfungerende retsstat. For det andet må det frem for alt være den enkelte medlemsstats ansvar at sikre retsstaten, og den første afhjælpende foranstaltning bør altid være de nationale søgsmålsmekanismer, idet det ikke kun er EU's retsorden, der skal respekteres, men også de nationale retsordener. For det tredje skal Unionen på dette område forholde sig objektiv, behandle alle medlemsstater ens og støtte sig på bidrag fra alle sine institutioner i overensstemmelse med deres respektive institutionelle roller. Endelig må målet ikke være at pålægge en sanktion, men at finde en løsning, der på grundlag af samarbejde og gensidig støtte beskytter retsstatsprincippet. Behovet for at fremme retsstatsnormer

I Domstolens og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis fastlægges de vigtigste EU-krav og -normer, som EU og medlemsstaterne skal overholde for at beskytte retsstaten. Europarådet har også udviklet normer og udsteder udtalelser og henstillinger, der indeholder relevant vejledning, når det gælder om at fremme og værne om retsstaten . Disse krav og normer udgør fundamentet for overholdelsen af retsstatsprincippet i alle medlemsstater, uanset deres forfatningsmæssige strukturer. Nøgleprincipper som f.eks. domstolenes uafhængighed og magtens tredeling bør forankres i medlemsstaternes politiske kultur. Når en generel europæisk norm kan tages i anvendelse, kan den betragtes som benchmark til vurdering af en eventuel mangel såvel som rettesnor for bestræbelserne på at finde en løsning. Erfaringen har imidlertid vist, at kendskabet til denne retspraksis og disse principper og normer ikke altid er tilstrækkeligt på nationalt plan. Er der ikke tilstrækkeligt kendskab til normerne, kan de hverken udgøre et relevant informationsgrundlag for nationale politikker eller yde et tilstrækkeligt bidrag til debatten om nationale reformer, og de vil muligvis blive anfægtet i dialogen med EU-institutionerne. Genkendelse af advarselssignaler Der kan være mange fordele ved på et tidligt tidspunkt at genkende advarselssignaler på retsstatsområdet. Hvis et problem, der potentielt kan berøre EU, kan afsløres tidligt og anerkendes af den berørte medlemsstat, kan det pågældende problem på mere hensigtsmæssig vis rejses på EU-plan, hvilket kan være tilstrækkeligt til at iværksætte nationale kontrolmekanismer uden yderligere formel handling fra EU's side. Denne tidlige advarsel fungerer på forskellige måder. Tilbagevendende problemer kan lettere identificeres hurtigt. En central forudsætning for retsstaten er, at alle offentlige myndigheder til enhver tid er underlagt fastlagte værdier, regler og procedurer. Når offentlige myndigheder og valgte flertal i en medlemsstat tilsidesætter gældende love eller procedurer, er dette et meget tydeligt advarselssignal. For eksempel har mange nylige sager, der er taget op på EU-plan, drejet sig om domstolenes uafhængighed. Domstolene udgør kernen i retsstaten, og politiske aktørers forsøg på at undergrave deres uafhængighed og retskraften af deres afgørelser ved at udøve politisk eller anden form for pres på de enkelte dommere, ved at blande sig i specifikke sager, ved ikke at respektere retsafgørelser eller ved at genåbne endelige retsafgørelser er temaer, der går igen. Andre nylige eksempler omfatter svækkede forfatningsdomstole eller andre former for kontrol af regeringstiltag eller de love, som parlamentet vedtager, eller øget brug af regeringsdekreter. En uklar lovgivningsproces kan gøre det lettere for politiske flertal at svække eller omgå kontrolmekanismer. Gentagne offentlige angreb fra én del af den statslige forvaltning på en anden undergraver det grundlæggende princip om magtens tredeling. Et problem på et af disse områder udgør derfor et advarselssignal om, at der potentielt er ved at opstå et retsstatsproblem, hvorved der på et tidligt tidspunkt gives mulighed for dialog og potentielt afhjælpende foranstaltninger. Mere generelt er korruption på højt niveau og embedsmisbrug forbundet med situationer, hvor politisk magt går ud på at tilsidesætte retsstatsprincippet. Strukturelle svagheder kan også skabe situationer med øget risiko for problemer på retsstatsområdet. Strukturelle svagheder i retssystemerne, f.eks. utilstrækkelige garantier for domstolenes uafhængighed, medfører en øget risiko for pres på retsvæsenet. På samme måde kan generelle mangler i den offentlige forvaltning skabe grundlag for vilkårlige afgørelser og muligheder for korruption samt omstændigheder, under hvilke embedsmænd kan finde det vanskeligere at modstå pres. Sådanne problemer fungerer som indikatorer for eventuelle brister på retsstatsområdet. Hvad angår brister på retsstatsområdet kommer de første tegn oftest fra aktører i den berørte medlemsstat. Ytrings- og informationsfrihed og mediefrihed og mediernes pluralisme er en anden af Unionens grundlæggende værdier. Civilsamfundet og uafhængige medier er nødvendige vagthunde i sunde demokratier og spiller således en central rolle, når det gælder om at drage magthavere til ansvar, deltage i den offentlige debat og anfægte offentlige afgørelser. Forsøg på at svække eller lægge pres på sådanne aktører udgør derfor et andet advarselssignal. Uddybning af medlemsstatsspecifik viden Graden af bevidsthed om sådanne signaler og dermed Unionens evne til at håndtere dem i god tid afhænger af den viden, som Kommissionen, de øvrige institutioner og medlemsstaterne ligger inde med. Visse advarselssignaler kan kun identificeres ved at tilegne sig grundig forståelse af medlemsstaternes praksis gennem dialog med myndigheder og berørte parter. En sådan landespecifik viden er af afgørende betydning for at bidrage til forebyggelsen af mulige trusler mod retsstaten og for om nødvendigt at reagere effektivt på dem. Det er også vigtigt at sikre, at de reformer, som medlemsstaterne gennemfører, fuldt ud overholder EU's retlige krav og de europæiske retsstatsnormer. Endelig er det nødvendigt at videreudvikle den landespecifikke viden for at fastslå, hvordan EU's midler og tekniske bistand bedst kan gavne retsstaten i medlemsstaterne. Retfærdighed, objektivitet og ligebehandling skal være en del af ethvert system til opretholdelse af retsstatsprincippet i Unionen. For at sikre, at der i vurderingerne tages fuldt hensyn til nationale traditioner, samtidig med at det tydeligt identificeres, hvor der er problemer, er teknisk ekspertise og analytisk kapacitet på EU-plan af afgørende betydning. Det europæiske semester suppleret med EU's resultattavle for retlige anliggender har vist sig at være en god ramme for udvikling af specifik viden om retsstatssituationen i de enkelte lande, og det kunne overvejes, hvorvidt deres potentiale kan udnyttes yderligere. Forbedring af EU's evne til at reagere på problemer på retsstatsområdet De seneste års erfaringer og den bredere dialog om dette spørgsmål har klart påvist behovet for at forbedre EU's evne til at reagere på alvorlige udfordringer på retsstatsområdet. Den erfaring, der er indhentet i forbindelse med igangværende procedurer i henhold til artikel 7 i TEU, har f.eks. fremhævet behovet for yderligere overvejelser om, hvordan denne procedure kan gennemføres på mest effektiv vis. Desuden kræver de mange forskellige udfordringer på retsstatsområdet forskellige reaktioner på EU-plan. EU bør derfor gribe ind på forskellige måder. Selv en uformel underretning om potentielle vanskeligheder på et tidligt tidspunkt kan give nationale myndigheder mulighed for at tænke sig om igen eller iværksætte nationale kontrolmekanismer. Dialog spiller en vigtig rolle, men hvis den indgår i en struktureret proces øges muligheden for, at de deraf følgende tiltag har det fokus og den retning, som kræves. Mange problemer på retsstatsområdet er tidsfølsomme, og jo længere tid, det tager at løse dem, jo større risiko er der for, at problemerne forankrer sig og gør skade på EU og den berørte medlemsstat. Der er fordele ved at træffe midlertidige foranstaltninger, der står i forhold til problemets alvor, og som er mindre omfattende end tiltag inden for rammerne af artikel 7 i TEU. Når der er truffet sådanne foranstaltninger, kan kontrol og efterfølgende overvågning også være nyttigt. Erfaringen viser, at anvendelsen af forhåndsbetingelser for adgang til EU-midler har fungeret som et vigtigt incitament, men at der er risiko for tilbagevenden til tidligere politik og strukturer, når først der en enkelt gang er givet grønt lys. EU-tiltag får også større vægt, hvis samtlige institutioner påtager sig et ansvar i processen i overensstemmelse med deres forskellige roller. Et EU-indgreb i krisetilfælde er et politisk følsomt emne og vil altid have større indvirkning, hvis det understøttes af en fælles tilgang. Europa-Parlamentets og Rådets opbakning til foranstaltninger truffet af Kommissionen samt stærkere interne procedurer inden for institutionerne for håndtering af retsstatsproblemer i medlemsstaterne kan være en effektiv fremgangsmåde til at understrege behovet for, at en medlemsstat reagerer, og øge incitamenterne til at finde løsninger. Afhjælpning af mangler på lang sigt gennem strukturreformer EU har også spillet en stadig større rolle, når det gælder om at styrke kapaciteten og arbejdsgangen i de nationale myndigheder og institutioner, der er inddraget i de nationale kontrolmekanismer. EU's fonde har ydet et vigtigt bidrag til opbygning af kapacitet i offentlige institutioner til støtte for retsstatsprincippet. I programmeringsperioden 2014-2020 anvendte knap halvdelen af medlemsstaterne strukturfondene til støtte for reformer af retssystemet og den offentlige forvaltning eller bekæmpelsen af korruption. Denne indsats tjener også som eksempel på, at EU foruden at udtrykke bekymring bidrager med praktiske afhjælpende foranstaltninger. For eksempel kan Kommissionens Strukturreformtjeneste inden for rammerne af støtteprogrammet for strukturreformer samarbejde med de nationale institutioner for at bistå dem med gennemførelsen af relevante reformer på retsstatsområdet. Anvendelsen af EU-midler og -programmer til styrkelse af retsstatsprincippet vil desuden være mere effektiv, hvis den også suppleres af henstillinger om strukturreformer inden for rammerne af det europæiske semester.

Generelt kan Unionens politik inden for f.eks. offentlige indkøb, bedre regulering og samarbejde i straffe- og civilretlige sager bidrage til at sikre en konsekvent anvendelse af europæiske normer af relevans for retsstatsprincippet. V. MULIGE VEJE FREM Den effektive håndhævelse af retsstatsprincippet i Unionen hviler på tre søjler. For det første at fremme retsstatsprincippet, hvilket indebærer en større fælles indsats for at udbrede kendskabet til retsstatsprincippet i Europa. For det andet at forebygge problemer på retsstatsområdet med kapacitet til at gribe ind på et tidligt tidspunkt og undgå risiko for eskalering. For det tredje evnen til i fællesskab at reagere effektivt ved konstatering af et tilstrækkeligt alvorligt problem. Fremme: Opbygning af viden og en fælles retsstatskultur En robust politisk kultur og retskultur til støtte for retsstatsprincippet i alle medlemsstater er den bedste garant for retsstaten. Unionen respekterer medlemsstaternes politiske og forfatningsmæssige strukturer, men de forpligtelser, der følger af EU-medlemsskab, og den demokratiske arv i Europa betyder, at medlemsstaternes regler og strukturer skal afspejle EU's retsstatsstandarder og -normer som en fælles EU-værdi samt være i overensstemmelse med retsstatsgarantierne i EU's primære og afledte ret. Det kan endvidere være nyttigt at fremme den brede offentligheds bevidsthed om retsstatens betydning i et demokrati samt støtte kommunikationsaktiviteter til oplysning af borgerne. For at uddybe og fastholde en sådan politisk kultur og retskultur i alle medlemsstater er det vigtigt at fremme viden om retspraksis og normer på retsstatsområdet, så evalueringer og udtalelser fra organer som Venedigkommissionen og GRECO f.eks. kan drøftes på nationalt plan. Således har alle parterne forudsætningerne for at vide, hvad der forventes af dem, og hvordan institutioner og love bør afspejle de grundlæggende principper. Fælles tilgange på disse områder kan bidrage til at fremme en stærk retsstatskultur på tværs af alle relevante institutioner og erhverv. Fælles tilgange, standarder og normer indebærer ikke, at de skal gennemføres på samme måde. Men når der er en klar fælles tilgang, er det lettere at benchmarke særlige nationale systemer og have tillid til, at de er egnede til formålet. Dette er navnlig relevant, fordi overholdelsen af retsstatsprincippet ikke kun afhænger af eksistensen af lovgivning og institutionelle strukturer, men også af institutionel praksis. Venedigkommissionen har f.eks. gjort opmærksom på betydningen af loyalt samarbejde mellem institutioner som en grundsten i retsstaten (dvs. at én del af den statslige forvaltning skal acceptere, at andre dele har legitime funktioner, som skal respekteres). Dette loyale samarbejde kan komme under pres, selv når det er fastsat ved lov eller i forfatningen. Udveksling af ekspertise mellem retlige aktører i forskellige medlemsstater såsom dommere, anklagere og eksperter i bekæmpelse af korruption kan bidrage til at skabe en følelse af, hvad dette betyder i praksis. Andre centrale elementer i retsstatsprincippet og respektfuld regeringsførelse i praksis omfatter gennemsigtighed i den politiske beslutnings- og lovgivningsproces. Dette betyder grundlæggende, at de statslige myndigheder holdes ansvarlige og underlægges begrænsninger, der skal overholdes i et demokratisk samfund. EU er i sig selv en unik platform for udvikling og fremme af bevidstgørelsen om udfordringer på retsstatsområdet. Som foreslået af Europa-Parlamentet kan disse bestræbelser række ud over EU-institutionerne for at inddrage nationale parlamenter og andre vigtige aktører på nationalt plan. Civilsamfundet er særlig vigtigt, herunder på regionalt og lokalt plan. Kommissionen har allerede foreslået at øge midlerne og støtten til et velfungerende civilsamfund og til fremme af mediepluralisme og netværkssamarbejde mellem berørte parter på retsstatsområdet samt støtten til EU-dækkende organisationer, organer og enheder, der forfølger et mål af almindelig europæisk interesse på rets- og retsstatsområdet . Forbindelserne mellem EU og Europarådet er særlig relevante, når det drejer sig om at fremme retsstatsprincippet. EU-institutionerne og medlemsstaterne kan videreudvikle disse forbindelser med henblik på at fremme en retsstatskultur i Europa. EU kan også undersøge nærmere, hvordan Europarådets arbejde med fælles retsstatsnormer bedst kan fremmes. Bestræbelserne på at fremme retsstatsnormer kan også gå i retning af peerevalueringer, hvilket nogle medlemsstater specifikt har foreslået. Eventuelle spørgsmål til yderligere overvejelser ·Hvordan kan EU bedre fremme de gældende EU-retlige krav og europæiske normer vedrørende retsstatsprincippet, navnlig på nationalt plan? ·Hvordan kan EU bedst tilskynde centrale netværk, civilsamfundet og den private sektor til at indlede græsrodsdrøftelser om retsstatsspørgsmål, bl.a. den økonomiske dimension heraf, og fremme de normer, der ligger til grund for retsstatsprincippet? ·Kan medlemsstaterne gøre mere for at fremme drøftelserne om retsstatsprincippet på nationalt plan, bl.a. ved hjælp af f.eks. debatter i nationale parlamenter, erhvervsmæssige fora og oplysningsaktiviteter rettet mod den brede offentlighed? ·Hvordan bør EU og medlemsstaterne intensivere samarbejdet med Europarådet og andre internationale organisationer, der værner om retsstatsprincippet, bl.a. gennem støtte til Europarådets arbejde og Europarådets evalueringer og henstillinger? ·Hvordan kan EU bygge videre på Europarådets arbejde og fremme fælles EU-tilgange? Kan peerevalueringer mellem medlemsstaterne bidrage til denne proces? ·Hvordan kan de eksisterende foranstaltninger, som Europa-Parlamentet og Rådet har truffet, forbedres og videreudvikles? Kan politiske grupper og nationale parlamenter inddrages i højere grad? Forebygge: Samarbejde og støtte for på nationalt plan at styrke retsstatsprincippet Det er frem for alt medlemsstaternes eget ansvar at sikre overholdelsen af retsstatsprincippet på nationalt plan. Unionen kan dog yde medlemsstaterne betydelig støtte til at opbygge en langsigtet tilgang, som hjælper med at sikre, at de nationale kontrolmekanismer kan tage udfordringen op — og at Unionen i sidste ende ikke havner i en situation, hvor den skal gribe ind for at afhjælpe en retsstatskrise i en medlemsstat. Dette indebærer støtte til at opbygge modstandsdygtighed i centrale systemer og institutioner, så de er klar til tider med politiske spændinger.