Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Den Europæiske Investeringsbanks (EIB) rolle i den europæiske regionalpolitik"

(2000/C 367/04)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 2. marts 2000 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at afgive udtalelse om: "Den Europæiske Investeringsbanks (EIB) rolle i den europæiske regionalpolitik"(1).

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som udpegede Roy Donovan til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 5. september 2000.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 375. plenarforsamling af 20.-21. september 2000, mødet den 20. september, følgende udtalelse med 101 stemmer for, to imod og to hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Denne udtalelse består af tre dele. I første del gives der en kort beskrivelse af begrebet regionalpolitik eller i EIB's terminologi "konvergens og regional udvikling". I anden del beskrives den prioritering, som EIB giver regionalpolitikken, og der rejses en del spørgsmål om gennemførelsen af samme politik ved hjælp af de forskellige lånetransaktioner. I tredje del gives konklusioner og henstillinger.

2. Hvad er regionalpolitik, og hvorfor er den et ønskeligt mål?

2.1. Sædvanligvis anses det for ønskeligt, at indkomstspredningen mellem geografiske områder, lande eller regioner og ligeledes i landområder reduceres. De vigtigste argumenter for dette synspunkt kan deles op i følgende punkter:

1) Retfærdighed i fordelingen af indkomst, levestandard og livsvalg.

2) Vedligeholdelse af kulturel mangfoldighed.

3) Bevarelse af livskvalitet.

4) Beskyttelse af miljøet ved at undgå stor belastning, forurening osv. i de lande og regioner, der økonomisk set er længst fremme.

5) Undgåelse af skadelige virkninger af faglige aktioner, som f.eks. for høje lønkrav i en relativt fattig region affødt af højere levestandard i en mere produktiv region.

6) Udnyttelse af den komparative fordel i individuelle lande og regioner.

7) I en monetær union er der et behov for at undgå chok, der skader ét land mere end andre, fordi det berørte land ikke kan anvende valutakursinstrumentet/-erne (eller renteinstrumentet/-erne) til løsning af de pågældende problemer. Sådanne "asymmetriske" chok ville ikke finde sted i samme grad, hvis der fandtes en betydelig grad af økonomisk konvergens. (Dette er en del af baggrunden for strategien for struktur- og samhørighedsfondene og andre EU-initiativer, hvori EIB spiller en væsentlig rolle).

2.2. Disse argumenter er overbevisende, men det bør bemærkes, at regionalpolitik kan medføre udgifter. Hvis en regering f.eks. af kulturelle eller miljømæssige grunde tilskynder folk til at blive boende i relativt underudviklede regioner frem for at flytte til byområder er det klart, at en sådan politik skal finansieres af det offentlige. Selv om en regering eller et organ etablerer produktions- eller andre virksomheder i de mindre udviklede regioner, kan der stadig være brug for en del støtte. Ikke desto mindre ser det ud til, at mange regeringer og organer hælder til det synspunkt, at det kan betale sig at påtage sig sådanne udgifter. Det er muligt, at IT-revolutionen ved at reducere afhængigheden af byer og behovet for at "klumpe sig sammen" kan give regionalpolitikken et stort skub fremad med meget ringe, om overhovedet nogen, udgifter for staten.

2.3. Det hævdes ofte, at automatiske finanspolitiske overførsler er nødvendige for, at en økonomisk union kan fungere (og især en monetær union). Det er denne "finanspolitiske føderalisme"-model, der anvendes i USA og i visse lande i Europa. Såfremt en stat et år lider et indkomsttab, får den overført midler fra forbundsbudgettet i form af arbejdsløshedsunderstøttelse, tilskud osv. På trods heraf har det imidlertid vist sig, at visse stater er forblevet "relativt fattige" i mange år.

2.4. ØMU'en følger ikke denne model. Faktisk betragtes struktur- og samhørighedsfondene som erstatning for finanspolitisk føderalisme - men mange vil hævde, at disse fonde er en temmelig ringe erstatning, og overførsler herfra sker naturligvis ikke automatisk. Det kan derfor blive vanskeligt for visse medlemmer af ØMU'en at nå op på det gennemsnitlige ØMU-indkomstniveau pr. capita.

2.5. Nogle hælder imidlertid til det synspunkt, at der tværtimod er en automatisk tendens til, at lande med en fornuftig infrastruktur, retlige rammer og virksomhedskulturer tilnærmer sig deres bedre stillede partnere.

2.6. Selvom der historisk set har været en del undtagelser fra denne konvergensproces, bør følgende vigtige spørgsmål stadig stilles: Såfremt konvergensen foregår automatisk, er der overhovedet behov for særlige foranstaltninger og institutioner til at gennemføre den eller fremskynde processen? Svaret er sandsynligvis: "Ja", navnlig i en monetær union, hvor der ikke findes finanspolitisk føderalisme.

3. Hvorledes EIB gennemfører regionalpolitik

3.1. Den Europæiske Investeringsbank, der blev oprettet i 1958, er først og fremmest en bank. Dens mål er beskrevet i Årsberetningen for 1998, side 11, som følger(2):

"Som Den Europæiske Unions finansieringsinstitution har Den Europæiske Investeringsbank til hovedopgave at yde langfristede lån, der styrker integrationen, en afbalanceret udvikling samt den økonomiske og sociale samhørighed i EU. Ved løsningen af denne opgave koncentrerer den sig især om udjævning af regionale uligheder og regionaludvikling. Samtidig fremmer den dog også de øvrige økonomiske mål, som styrelsesrådet har fastlagt, idet den især finansierer transeuropæiske net, energiprojekter samt mindre og mellemstore virksomheder eller stimulerer væksten og beskæftigelsen ved at fremme projekter i uddannelses- og sundhedssektoren.

Bankens lån, der er forbeholdt samfundsøkonomisk motiverede projekter, stilles derfor til rådighed for projekter i forbindelse med kommunikationsnet, energi, miljøbeskyttelse, forbedring af bymiljøet, industri, tjenesteydelser, uddannelse og sundhed. (Fremhævelse tilføjet.)".

3.1.1. Banken er således tæt knyttet til EU's regionalpolitik. I den forbindelse vedtog bestyrelsen i januar 1999 Bankens første forretningsplan på grundlag af de strategiske rammer, som blev fastlagt af styrelsesrådet i juni 1998.

3.1.2. I forretningsplanen fastsættes det, at der i Unionen gives topprioritet til mål, som indebærer "fremme af regionudviklingsbestræbelserne og styrkelse af samhørigheden i Unionen, især gennem et nært samarbejde med Europa-Kommissionen om udmøntningen af Agenda 2000".

3.1.3. EIB må imidlertid bringe sin institutionelle karakter i overensstemmelse med de effektivitetsprincipper, der kræves af en bank, som opererer på kapitalmarkederne.

3.2. Selvom Bankens vigtigste mål er at fremme konvergens og regional udvikling, er det klart, at den også har adskillige andre mål. Der er henvist til nogle af disse i afsnittet ovenfor, men der nævnes også andre mål og målsætninger andetsteds i årsberetningen, som f.eks.:

- at støtte en vellykket lancering og konsolidering af Den Monetære Union og den fælles valuta

- at udvikle de kapitalmarkeder, der domineres af euroen

- at gennemføre programmet til støtte for vækst og beskæftigelse i Europa(3)

- udlån til stærkt arbejdskraftforbrugende investeringer

- byfornyelse

- bevaring af miljøet

- at bevare europæisk industris konkurrenceevne

- at støtte lande, der ansøger om medlemskab af Den Europæiske Union(4)

- at styrke den økonomiske og sociale struktur i Unionen

- at støtte Unionens politik vedrørende støtte til og samarbejde med tredjelande i over 120 lande i hele verden.

3.3. På overfladen virker denne liste over mål uhåndterlig og uden fokus. I praksis er det imidlertid ikke helt sådan, fordi en temmelig stor del af det samlede udlån går til de mindre heldigt stillede regioner.

3.4. EIB's samlede udlån i 1999 så således ud:

>PIC FILE= "C_2000367DA.001601.EPS">

3.5. De 1,6 mia. EUR, der er afsat til "andre lande", er fordelt på næsten 100 lande med få midler til hvert land og vil have ringe, om overhovedet nogen, virkning på vækstraten eller konvergenstendenserne i de pågældende lande. Administrationsbyrden i forbindelse med denne del af EIB's låneprogram må være meget høj i forhold til de fordele, det giver de pågældende lande.

3.6. De 2,4 mia. EUR, der er afsat til de 10 ansøgerlande og Cypern, må sandsynligvis anses for at være lige i underkanten, da disse lande nærmest pr. definition bliver nødt til at konvergere ret hurtigt for at være parate til medlemskab af EU.

3.7. På den anden side er det beløb på 27,8 mia. EUR, der går til de nuværende 15 EU-medlemslande, sandsynligvis for højt. De fleste af disse lande er allerede højt udviklede, og deres egne virksomheder og halvofficielle offentlige organer ville ikke have særligt vanskeligt ved at få adgang til udviklingsmidler. Selvom det er vanskeligt at få adgang til virksomhedsdata, er der en del beviser på, at disse lande allerede konvergerer. EIB's bidrag til denne proces vil blive taget op senere.

3.8. De 15 medlemslande i EU er inddelt i cirka 150 underregioner (dvs. 23 i Frankrig, 21 i Italien, 4 i Belgien osv.), hvorimod Irland og Luxembourg hver betegnes som en individuel region. De data for BNP pr. capita, der blev brugt til fastsættelse af, hvilke underregioner der ligger over eller under EU-gennemsnittet, stammer fra 1995 og er således forældede, men viser dog, at forskellene er temmelig store. For eksempel har Hamburg et BNP pr. capita, der er næsten dobbelt så stort som EU-gennemsnittet, hvorimod tallet for Andalusien kun er ca. halvt så stort. Den rigeste region i Europa er således fire gange mere velhavende end den fattigste, men på grund af de knappe data er det stadig vanskeligt at sige, om disse forskelle bliver mindre med tiden, eller om EIB's fokusering på underregionerne gør en væsentlig forskel for konvergensprocessen.

3.9. Det er imidlertid temmelig overraskende at se, at EIB yder ret store lån til de højest udviklede lande i EU. Tabellerne i bilaget viser betalingerne både på lands- og regionsplan. Det bør ligeledes bemærkes, at mange af de underregioner, som lå over EU's gennemsnitlige BNP pr. capita, modtog en betydelig finansiering. Dette skyldes, at støtten til de transeuropæiske net og til energi er inkluderet i Bankens overførte betalinger, som det fremgår af følgende projekter:

- konstruktion af motorvej i det nordlige Bayern i Tyskland

- sporvognslinje i Orléans i Frankrig

- elektricitetsværk i nærheden af Torino i Italien

- udvikling af gasfelter i Nordsøen (Det Forenede Kongerige)

- udvidelse af mobiltelefoninettet i Det Forenede Kongerige.

3.10. Disse og lignende projekter kunne sandsynligvis ikke være blevet gennemført uden EIB's hjælp. Det bør ligeledes huskes, at der, når produktive projekter befinder sig i allerede udviklede regioner, sandsynligvis vil være synergieffekter, stordriftsfordele og så videre. Dette hjælper naturligvis på vækst og beskæftigelse i det pågældende land, men har, ceteris paribus, en tendens til at gøre de regionale forskelle større - og ikke reducere dem.

3.10.1. Det er spørgsmålet, om de fattigere regioner er i stand til på egen hånd at fremlægge solide projekter eller ej. Det ser ud til, at finansieringen ikke vil være tilstrækkelig i mange af disse områder uden støtte fra alle de øvrige fællesskabsinitiativer, hvorfor en høj grad af samarbejde og koordinering af aktiviteterne mellem EIB, EU og de sociale partnere er altafgørende.

3.11. Det særlige Amsterdam-handlingsprogram, der blev udarbejdet som svar på Det Europæiske Råds resolution om vækst og beskæftigelse (Amsterdam, juni 1997), satte Banken i stand til at påtage sig nye opgaver med hensyn til mobilisering af yderligere ressourcer, der skulle bidrage til økonomisk vækst og stimulering af beskæftigelsen.

3.11.1. Dette program, der oprindeligt skulle løbe over tre år (september 1997-2000), består af tre dele(5):

- et "lånevindue for små og mellemstore virksomheder" skal tilbyde nye finansieringsordninger på grundlag af venturekapital med henblik på finansiering af højteknologiske små og mellemstore virksomheder med betydelige vækstmuligheder. Risiciene forbundet med sådanne transaktioner imødegås ved hjælp af en reserve på 1 mia. fra Bankens driftsoverskud(6)

- udvidelse af Bankens finansiering til at omfatte sundheds- og uddannelsesområdet, da disse er blevet nye målområder i sig selv (i juli 1999)(7)

- intensivering af Bankens allerede væsentlige støtte til investeringer i transeuropæiske og andre omfattende infrastrukturelle netværk, samt til investering i by- og landmæssig fornyelse og miljøbeskyttelse(8). Denne støtte kan ligeledes være finansiering af foreløbige undersøgelser eller konsekvensundersøgelser af projekter vedrørende transeuropæiske net inden for transport og miljø.

4. Konklusioner og henstillinger

4.1. Det ser ud til, at regionalpolitik (der fører til konvergens) er et ønskeligt mål, navnlig inden for ØMU'en, hvor der ikke findes finanspolitisk føderalisme, og hvor asymmetriske chok bør reduceres. Selvom der er nogle automatiske tendenser til, at lande konvergerer, og selvom IT-revolutionen og det nye økonomiparadigme kan styrke denne proces, spiller organer som f.eks. EIB stadig en vigtig rolle.

4.2. Det ser imidlertid ud til, at der er blevet tilføjet mange yderligere (ikke-væsentlige) opgaver til EIB's bemyndigelsesområde i årenes løb med det resultat, at hensigtserklæringen nu er temmelig uklar og bankens udlånsvirksomhed for spredt, især i tredjelande.

4.3. Det kunne overvejes at omstrukturere hensigtserklæringen, således at der fokuseres mere på regionalpolitik og konvergens. I praksis kunne dette medføre mindre udlån til de industrialiserede EU-lande (og nogle af deres underregioner) og mere til ansøgerlandene. EIB kunne muligvis også spille en rolle ved udviklingen af EU's adgangskriterier for nye medlemsstater. Dette kunne ses som et quid pro quo for den øgede finansiering.

4.4. Det er tvivlsomt, om adgang til langfristet udviklingsfinansiering er et problem i de industrialiserede EU-lande - det er bestemt ikke så stort et problem, som det var i 1958, da EIB blev grundlagt. Regeringerne i mange af EU-landene har deres egne ordninger til finansiering (for ikke at glemme støtte) af små og mellemstore virksomheder.

4.5. Der findes også alternativer til bankfinansiering, som f.eks. aktier, obligationer, tilbageholdt overskud osv. Begrænsningen i de fleste industrialiserede lande ligger ikke så meget i finansieringen som i gennemtænkte projektidéer. Ville det være muligt for EIB at sætte mere ind på projektrådgivning, især inden for ny teknologi, hvor Europa generelt er betydeligt bagud i forhold til USA? Bør der til stadighed være EIB-rådgivere i de fattigste underregioner for at sikre en maksimal projektudvikling og konvergens?

4.6. Det kunne ligeledes overvejes at se på overlapning og dobbeltarbejde i forskellige låneorganer (EIB, EBRD, de nationale udviklingsbanker osv.), således at hver enkelt institution kunne udnytte sine ressourcer fuldt ud.

4.7. Et af de største problemer i EU vedrørende økonomi er mangel på strukturelle reformer. Kan EIB gøre noget for at fremskynde denne proces? Det er sandsynligt, at mange gennemtænkte projektlån og globale lån ikke er så produktive, som de kunne være, på grund af en forvridende manglende fleksibilitet på markedet. Det er klart, at EIB ikke kan stille betingelser til de nationale regeringer, men kan den gøre noget for at frigøre markeder på underregionalt plan? Den økonomiske konvergensproces omfatter "kreativ ødelæggelse", som kan være smertefuld på kort sigt, og som regeringerne ofte arbejder imod, medmindre de går ind for strukturreformer. I mange tilfælde er sidstnævnte vigtigere for konvergensprocessen end udviklingsfinansieringen per se.

4.8. Er der fare for, at EIB's aktiviteter på miljøområdet kan være ineffektive? Det hævdes i visse kredse, at beskatning og andre sanktioner mod forurening er langt mere effektive end finansiering af miljøprojekter som sådan. Begge metoder kan formodentlig anvendes sideløbende, men der kan være tilfælde, hvor forebyggelse (ved hjælp af sanktioner) er bedre end helbredelse (ved hjælp af projektfinansiering).

4.9. De nøjagtige metoder til projektvurdering er ikke videre indlysende, skønt kriterier som tilbagebetalingstid og cost/benefit-forhold øjensynligt undersøges. Der kan imidlertid være behov for at udarbejde et system til vurdering af, om, og i hvilket omfang, den ydede finansiering i realiteten medfører større konvergens. Opfølgningsundersøgelser af denne art er vigtige for en undersøgelse af, om en institutions vigtigste opgave reelt udføres.

4.10. Bankens lancering af "Innovation 2000-initiativet" for nylig er et hurtigt og velkomment svar på Rådets (marts 2000) Lissabon-retningslinjer for udvikling af "videnbaserede samfund styret af innovation". Dette initiativ er beregnet til at kanalisere EIB's finansiering ind på fem områder:

1) skabelse af menneskelig kapital

2) forskning og udvikling

3) information og kommunikation

4) spredning af fremskridt inden for teknologinet

5) udvikling af små og mellemstore virksomheder og iværksætteri.

Der er afsat 12-15 mia. EUR over de næste tre år til dette initiativ, men Det Økonomiske og Sociale Udvalg mener, at beløbet bør forhøjes, og at det bør anvendes hurtigere.

4.11. Endelig bør EIB i vurderingen af konvergens ikke udelukkende begrænse sig til økonomiske indikatorer, men bør udvide parametrene til at omfatte sociale indikatorer, således som det allerede er fastsat af FN.

Bruxelles, den 20. september 2000.

Beatrice Rangoni Machiavelli

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EFT C 133 af 16.5.1994.

(2) Årsberetning 1998, s. 11.

(3) Som svar på det særlige Amsterdam-handlingsprogram.

(4) Ved hjælp af førtiltrædelseslånefaciliteten.

(5) En udførlig beskrivelse findes på s. 16 og 17 i Årsberetningen 1998.

(6) Resultaterne gennemgås i afsnittet "Fremme af små og mellemstore virksomheder" på s. 28 og 29 i Årsberetningen 1999.

(7) Omtalt i særskilt underafsnit på s. 16 i Årsberetningen 1999.

(8) Transaktioner, der svarer til disse forskellige mål, er beskrevet på s. 19-24 i Årsberetningen 1999.