Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Grønbog om en EF-procedure for betalingspåbud og om foranstaltninger til forenkling og fremskyndelse af søgsmål om krav af mindre værdi"

(KOM(2002) 746 endelig)

(2003/C 220/02)

Kommissionen besluttede den 20. december 2002 i henhold til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Grønbog om en EF-procedure for betalingspåbud og om foranstaltninger til forenkling og fremskyndelse af søgsmål om krav af mindre værdi".

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug, som udpegede Jörg von Fürstenwerth til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 4. juni 2003.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 400. plenarforsamling, den 18. og 19. juni 2003, mødet den 18. juni, enstemmigt følgende udtalelse.

1. Sammendrag af konklusionerne

1.1. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg hilser Kommissionens grønbog velkommen som et formålstjenligt initiativ, der ligger i logisk forlængelse af konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Tammerfors. Uden etablering af et fælles retssystem vil det ikke være muligt at virkeliggøre det indre marked(1). Etableringen af en hurtig, effektiv og retfærdig procedure for betalingspåbud, der er tilgængelig for borgere og virksomheder, udgør i denne forbindelse et vigtigt delaspekt af borgernes retsadgang(2). I et indre marked skal det være muligt for enhver borger og enhver virksomhed at gøre sin ret gældende både i en anden medlemsstat og i sin sædvanlige hjemstat med en overskuelig og rimelig udgiftsrisiko til følge.

1.2. I lyset af den viden, der er indhøstet under høringerne, tilskynder og opfordrer udvalget Kommissionen til at fremsætte et lovforslag om indførelse af en fælles EF-procedure for betalingspåbud.

1.3. Udvalget hilser Kommissionens bestræbelser i retning af at gøre civile søgsmål hurtigere og mere omkostningseffektive velkommen. Dette særligt i lyset af, at der netop i forbrugersager ofte er en skærende kontrast mellem kravets værdi og udgifterne til retsforfølgelse(3). Dette gælder også for SMV'er, som ofte ikke er villige eller ikke i stand til at lade et internationalt advokatfirma eller flere forskellige advokater forfølge deres krav. Udvalget bekræfter nødvendigheden af et instrument til anvendelse ved bestridte krav for ad denne vej hurtigt og med et rimeligt omkostningsniveau at kunne nå en eksigibel afgørelse i grænseoverskridende sager. Dette frem for alt i lyset af, at udsigten til høje sagsomkostninger og en langvarig proces for at opnå en retsafgørelse mod en debitor i en anden medlemsstat ligefrem afholder forbrugere og SMV'er fra at udnytte de grundlæggende rettigheder i det fælles marked.

1.4. Ved udformningen af en europæisk procedure om krav af mindre værdi drejer det sig først og fremmest om at finde egnede foranstaltninger til at fremskynde sager om krav af mindre værdi uden derved at anfægte parternes almindelige retsgarantier.

1.5. Med udgangspunkt i sine tidligere udtalelser om civilretligt samarbejde og om etableringen af et fælles retssystem gør udvalget opmærksom på, at sådanne lovgivningsmæssige foranstaltninger kun kan lykkes, hvis kendskabet til dem blandt forbrugerne og virksomhederne udbredes i tilstrækkelig grad. Udvalget er overbevist om, at civilsamfundets organisationer vil kunne spille en vigtig, praktisk og konkret rolle i denne forbindelse.

2. Indledning: Begrundelse for initiativet

2.1. Kommissionens grønbog danner grundlag for en høring af de interesserede parter om muligheden for udarbejdelse af en eller flere fællesskabsretsakter. Disse vedrører

- dels opstillingen af en EF-procedure for betalingspåbud, dvs. en særskilt hurtig og omkostningseffektiv procedure, som skal gælde i samtlige medlemsstater, for krav, som ikke forventes bestridt, og

- dels opstillingen af en procedure for civile søgsmål, som er særskilt rettet mod behovene ved sager om krav af mindre værdi, og som gennem en forenkling af procesreglerne kan udmønte sig i en fremskyndelse og begrænsning af omkostningerne ved forfølgelsen af sådanne krav.

2.2. Retspolitisk baggrund

2.2.1. Grønbogen skal ses i en bredere sammenhæng, der omfatter flere af Kommissionens aktiviteter på lovgivningsområdet, som allerede er gennemført eller planlagt eller befinder sig i støbeskeen. Udvalget har gentagne gange haft lejlighed til at fremsætte udtalelser om de enkelte forslag fra Kommissionen(4).

2.2.2. Først bør aktiviteterne vedrørende civile retsplejeregler nævnes, herunder især

- omdannelsen af Bruxelles-konventionen af 1968 til en forordning(5),

- forordningsforslaget om et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument for ubestridte krav(6),

- forordningen om forkyndelse i medlemsstaterne af retslige og udenretslige dokumenter i civile og kommercielle sager(7),

- forordningen om samarbejde mellem medlemsstaternes retter om bevisoptagelse på det civil- og handelsretlige område(8),

- Kommissionens henstilling om principper for udenretslige tvistbilæggelsesorganer(9),

- Rådets beslutning om oprettelse af et europæisk retligt netværk på det civil- og handelsretlige område(10).

2.2.3. Endvidere bør arbejdet vedrørende materielle lovkonfliktregler nævnes, herunder især

- forslaget til en ny forordning om lovkonfliktregler ved ikke-kontraktlige forpligtelser (Rom II)(11),

- offentliggørelsen af en grønbog om omdannelse af Rom-konventionen af 1980 om, hvilken lov der skal anvendes på kontraktlige forpligtelser, til en fællesskabsretsakt(12).

2.2.4. Sluttelig bør også arbejdet vedrørende den materielle civilret nævnes, herunder især

- meddelelsen fra Kommissionen om europæisk aftaleret af 11.7.2001(13),

- direktivet om forbrugerkredit(14),

- direktivet om urimelige kontraktvilkår i forbrugeraftaler(15).

2.2.5. Alle disse aktiviteter har to formål: Dels at fastlægge et retssystem, som sigter mod at gøre anvendelsen af det indre marked enklere og mere uproblematisk for alle de økonomiske aktører, og dels at forenkle retsadgangen for alle borgere i Europa.

2.2.6. Grønbogen helliger sig i sine indholdsmæssige beskrivelser to forskellige temaer, nemlig en EF-procedure for betalingspåbud og indførelsen af en procedure for krav af mindre værdi. Disse temaer hænger sammen på den måde, at begge foranstaltninger kan vise sig velegnede til at opnå hurtigere og mere omkostningseffektiv behandling af civilretlige søgsmål. Af praktiske grunde ville de være at foretrække, hvis der blev udarbejdet separate lovforslag om de to temaer.

3. EF-proceduren for betalingspåbud

3.1. Udvalget tilskynder og opfordrer Kommissionen til at fremsætte et forslag om indførelse af en EF-procedure for betalingspåbud, som udmønter sig i en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes i alle medlemsstater uden eksekvaturprocedure.

3.1.1. Kommentarer til udformningen

Anvendelighed (spørgsmål 1)

3.1.2. Betalingspåbud kendes og anvendes med godt resultat i mange EU-lande som et instrument til hurtig fuldbyrdelse af et krav, hvor kreditor ikke påregner nævneværdige indsigelser fra debitor. Sådanne procedurer sigter frem for alt mod - sammenlignet med ordinære civile søgsmål - hurtigt at opnå en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes, i sager, hvor debitors betalingsforpligtelse er ubestridt, men hvor denne slet og ret ikke honorerer dette krav. På grund af forbuddet mod selvhjælp, som gælder i alle medlemsstater, er kreditor dog også i disse tilfælde henvist til at søge fuldbyrdelse af sit krav hos en statslig legitimeret institution. Hertil behøver kreditor et grundlag i form af en afgørelse. Situationen er den samme, uanset om en sag indeholder grænseoverskridende elementer eller ej. Det vil derfor i grunden ikke være formålstjenligt, hvis der ud over den eksisterende lovgivning i medlemsstaterne indføres en yderligere EF-procedure med eget regelsæt, således at fremgangsmåden vil blive gjort afhængig af, om kravet har grænseoverskridende eller rent indenlandsk karakter. Udvalget anbefaler derfor en ensartet EF-procedure for betalingspåbud, der gælder, uanset om sagen vedrører grænseoverskridende eller rent indenlandske forhold. Udvalget er imidlertid ikke blind for, at der også kan være gode grunde til i første omgang kun at indføre en procedure for grænseoverskridende sager. Med en sådan europæiske model kunne der skabes et erfaringsgrundlag. Efterfølgende kunne modellen så også udstrækkes til nationale sager. Afgørelsen om, hvilken vej der er mest effektiv, skal træffes på grundlag af resultaterne af høringen om den foreliggende grønbog. I begge tilfælde er der hjemmel for EU's kompetence. Ud over EF-traktatens artikel 65, som vil dække en grænseoverskridende ordning, bør man navnlig også medtænke artikel 95 i EF-traktaten.

Valg af egnet retsakt (spørgsmål 2)

3.1.3. Men den europæiske lovgivningsmyndighed vælger en forordning eller et direktiv som retsakt er mindre afgørende set i forhold til de synspunkter, der blev fremsat i forrige afsnit. Der er ingen tvivl om, at en forordning ud fra et legislativt synspunkt vil være hurtigere at få på plads. Der bør tages højde for, at man ved anvendelse af et direktiv som retsakt tvinger den nationale lovgivningsmyndighed til at gennemføre direktivbestemmelserne i den nationale lovgivning. Derved skal det påses, at der foretages en gnidningsløs tilpasning af alle procedureforskrifter og -forudsætninger i den nationale lovgivning til europæiske lovgivning, således at der ikke opstår modsætningsforhold og konflikter. Denne risiko er særligt stor ved skabelsen af et ensartet retsområde, idet forskellene mellem de enkelte retskulturer er yderst markante. Anvendelsen af direktivet som retsakt betyder ikke nødvendigvis, at den europæiske lovgivningsmyndighed blot skal udstikke en generel ramme for den nationale lovgivningsmyndighed. Den europæiske lovgivningsmyndighed har også på dette område mulighed for at fastsætte forholdsvis detaljerede bestemmelser, som vil medføre, at proceduren og forudsætningerne herfor udformes grundlæggende ensartet i alle EU-medlemsstater. Hvilken retsakt, man vælger, må først og fremmest afhænge af det påtænkte anvendelsesområde. Hvis lovforslaget baseres på EF-traktatens artikel 65, går udvalget ind for, at man giver det forordningens form.

Status (spørgsmål 3)

3.1.4. Problemet omkring inddrivelsen af et stort antal krav, hvor domstolenes behandling som regel kun nødvendiggøres af debitors manglende betaling, hvorimod det egentlige krav ikke for alvor bestrides, kendes i alle medlemsstater. Teoretisk er det muligt, at sager af denne karakter hovedsageligt afgøres ved udeblivelsesdom, at man indfører særlige summariske procedurer, eller at man, som i Nederlandene, i udstrakt grad gør brug af fogedkendelser. Hvis debitor efter udstedelse af en fogedkendelse, hvori han tilpligtes at betale, ikke indgiver klage, kan et sådant betalingskrav faktisk hurtigt bringes til afslutning. I mange medlemsstater er der imidlertid blevet indført en særlig procedure for betalingspåbud. Om end der i detaljen er mange forskelle, har disse procedurer dog til fælles, at domstolen (eller en ansvarlig myndighed) træffer afgørelse i sagen uden debitors deltagelse. Afgørelsen forelægges debitor med påbud om enten at efterleve den eller at bestride kravet inden for en bestemt tidsfrist. Hvis debitor ikke gør nogen af delene, kan afgørelsen (betalingspåbuddet) tvangsfuldbyrdes. Kun hvis debitor bestrider kravet, går sagen videre til almindelig domstolsbehandling.

Det er klart, at denne procedureforenkling også er nyttig ved gennemførelsen af sandsynligvis ubestridte krav i sager af grænseoverskridende karakter. Dette bør især fremhæves i lyset af, at det er forbundet med særlige vanskeligheder for sagsøger (kreditor) at føre en sag i udlandet. Netop på dette område vil den enkle og hurtige sagsbehandling i EF-proceduren for betalingspåbud kunne vise sig særlig fordelagtig, hvis en sag, der er anlagt i én EU-medlemsstat, og den der trufne afgørelse uden yderligere materielle prøvninger ville kunne tvangsfuldbyrdes i enhver anden EU-medlemsstat. Med muligheden for at lade sagen overgå til et ordinært søgsmål, hvis debitor bestrider kravet, vil dennes rettigheder fortsat være beskyttet i fuldt omfang.

Genstand for proceduren for betalingspåbud (spørgsmål 4-6)

3.1.5. Proceduren for betalingspåbud er ideel til hurtig og effektiv gennemførelse af pengekrav. Andre krav, f.eks. om at foretage eller undlade en handling, om at overdrage en genstand (f.eks. levering af forudbetalte varer) eller lign., måtte forventes at anledning til særlige problemer, hvis de blev omfattet af proceduren for betalingspåbud, idet de er uegnede til standardisering. I sådanne tilfælde ville en fremskyndet småkravsprocedure være mere på sin plads. Udvalget anbefaler derfor at begrænse proceduren til kontraktlige pengekrav, som er klare, dokumenterede og eksigible.

3.1.6. Det bør være underforstået, at et krav, der er fremsat under proceduren om betalingspåbud, ikke kan gøres gældende, hvis dette krav afhænger af en modydelse fra kreditor, som endnu ikke er ydet.

3.1.7. Medmindre sikkerhedsgrunde eller manglende erfaring med det foreslåede instrument taler herfor, mener EØSU ikke, at det i forbindelse med denne procedure er nødvendigt at fastsætte nogen beløbsgrænse, hvis der er garanti for, at forkyndelsen faktisk finder sted, og garanti for indsigelsesret.

Obligatorisk eller frivillig EF-procedure for betalingspåbud (spørgsmål 7)

3.1.8. Betalingspåbudsproceduren skal ses ud fra to synsvinkler: Dels tjener den til at undgå, at de almindelige domstole tvinges til at behandle en myriade af søgsmål, hvor de forventelige omkostninger efter alt at dømme ikke vil kunne begrundes med hensynet til debitors beskyttelse. Den tjener imidlertid også til at lette inddrivelsen af kravet for kreditor og til at afkorte kreditors ventetid på en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes. Synspunkterne er uløseligt forbundet med hinanden. Hvis kreditor ønsker at gå den mindre lette vej og inddrive sit krav ved en almindelig retssag, bør denne mulighed være til stede. I alle EU-medlemsstater er der så vidt vides tilvejebragt civilretlige procedurer, som også giver mulighed for kortere og mindre krævende sagsbehandling ved de almindelige domstole, når debitor ikke bestrider det fremsatte krav. Udvalget anbefaler derfor, at anvendelsen af proceduren med betalingspåbud ikke gøres obligatorisk.

Kompetencespørgsmål (spørgsmål 8-10)

3.1.9. Ved en harmonisering af betalingspåbudsproceduren tillægges spørgsmålet om international kompetence afgørende betydning. For almindelige civile søgsmål reguleres dette spørgsmål i Rådets forordning om retternes kompetence og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område gennem et differentieret system, som afvejer og afbalancerer sagsøgers og sagsøgtes interesser mod hinanden. Det er i dette system, at en fælles EF-procedure for betalingspåbud bør integreres. I den forbindelse bør det være tilstrækkeligt, hvis den europæiske lovgivningsmyndighed alene beskæftiger sig med spørgsmålet om regulering af den internationale kompetence. Det synes ikke at være nødvendigt, at man herfra også fastlægger kompetenceregler for betalingspåbudsproceduren i de enkelte medlemsstater. Man kan i stedet benytte sig af etablerede kompetencer i medlemsstaterne. Det er ikke tydeliggjort, at der vil være ulemper for parterne forbundet hermed. Det samme gælder spørgsmålet om, hvilke kompetencer personen eller myndigheden, der udsteder EF-betalingspåbuddet, skal besidde. Også på dette område har medlemsstaterne allerede i dag gældende ordninger, eller det kan overlades til medlemsstaterne at udarbejde disse regler med udgangspunkt i deres egen retskultur.

Indhold og form af EF-betalingspåbud, bevisbyrde (spørgsmål 11-13)

3.1.10. Med hensyn til indholdet har Kommissionen allerede defineret en række aspekter, som skal være indeholdt i begæringen om EF-betalingspåbud. Udvalget tilslutter sig dette. Ét problem kan imidlertid være, med hvilken grad af udførlighed kravet skal dokumenteres. Da der med betalingspåbudsproceduren sigtes mod at indføre en hurtig, summarisk og omkostningseffektiv procedure, bør der under ingen omstændigheder stilles de samme krav som til en stævning ved et ordinært civilt søgsmål. En beskrivelse af kravet i stikordsform bør være tilstrækkeligt til at identificere kravet over for debitor og til, at anden domstol ved en eventuel yderligere forfølgelse af samme krav fastslå, at dette krav allerede er blevet gjort gældende efter betalingspåbudsproceduren.

3.1.11. Proceduren for betalingspåbud er en summarisk procedure, hvorfor der ikke finder bevisførelse sted. Da kreditor som hovedregel kun har interesse i en sådan procedure, når vedkommende går ud fra, at kravet ikke bestrides, er der fra denne synsvinkel heller ingen argumenter for at indføre beviselementer i betalingspåbudsproceduren. Debitors rettigheder er sikret i og med at kravet kan bestrides og sagen videreføres ved et ordinært civilt søgsmål, hvor der kan føres ethvert ved den kompetente domstol lovformeligt bevis. Derfor bør der i betalingspåbudsproceduren heller ikke kræves fremlæggelse af nogen form for dokumentation for kravet, men det står dog sagsøger frit for at fremlægge en sådan dokumentation, og den skal i givet fald forelægges sagsøgte sammen med betalingspåbuddet.

3.1.12. Den automatiske bearbejdning af begæringerne forudsætter anvendelse af standardformularer.

Computerteknologi og edb (spørgsmål 14)

3.1.13. Betalingspåbudsproceduren bør, så vidt dette er teknisk muligt, automatiseres. Dette opnås kun gennem anvendelse af edb-systemer. Først derigennem vil der kunne opnås en økonomisk gevinst. Kommunikationen mellem retten og parterne bør i videst muligt omfang ske via edb. Hvor det er muligt, skal der anvendes standardiserede tekstafsnit.

Berettigelseskontrol, delkrav, standardisering (spørgsmål 15-18)

3.1.14. En indholdsmæssig efterprøvning af kravene ville i urimelig grad belaste proceduren for betalingspåbud. Der ville som følge heraf ikke længere kunne sikres et hurtigt og effektivt procedureforløb. Debitors rettigheder sikres derved, at denne kan begære sagen behandlet som et almindeligt civilt søgsmål. Her tager en dommer stilling til kravets berettigelse. EF-instrumentet bør dog tage højde for de situationer, hvor kravet bliver foreløbigt afvist, f.eks. fordi de formelle betingelser ikke er opfyldt.

3.1.15. Eftersom udvalget anbefaler at standardisere proceduren og gennemføre denne ved hjælp af computerteknologi, bør også det endelige betalingspåbud standardiseres, dvs. gøres ens i alle medlemsstater, bl.a. for på denne måde at undgå forståelses- og oversættelsesproblemer i grænseoverskridende sager. Uden en sådan standardisering ville der blive sået tvivl om procedurens anvendelighed i grænseoverskridende sager. Betalingspåbudsprocedurens særlige karakter af summarisk og hurtig procedure udelukker, at dommeren i sagen foretager en indholdsmæssig kontrol af kravet. Kun på denne måde kan en maskinel bearbejdning sikres. Som følge heraf kan begæringen om betalingspåbud kun enten gives fuldt medhold eller afvises fuldstændigt. Udstedelse af et betalingspåbud for et delbeløb ville netop forudsætte en indholdsmæssig vurdering af kravet (differentiering i berettigede eller uberettigede dele).

3.1.16. Også i dette tilfælde skal kreditors og debitors rettigheder beskyttes. Kreditor skal have mulighed for at gøre indsigelse, hvis begæringen afvises. Hvis denne indsigelse afvises, bør kreditor af effektivitetshensyn ikke kunne gøre samme krav gældende endnu en gang ved begæring om udstedelse af EF-betalingspåbud. Debitor kan gøre indsigelse mod betalingspåbuddet og ad denne vej lade sagen overgå til det almindelige civilretlige system. Her har debitor alle forsvarsmidler til sin rådighed.

Proceduremæssige rettigheder og pligter, forkyndelse (spørgsmål 19-20)

3.1.17. Hvis der udstedes et EF-betalingspåbud, og dette forkyndes for debitor, skal denne gøres bekendt med muligheden for at gøre indsigelse mod betalingspåbuddet og derved lade sagen overgå til almindelig retsbehandling. Debitor bør endvidere gøres bekendt med fristen og formalitetskravene for indsigelsen. For at debitor kan gøre sin ret til indsigelse gældende, er det påkrævet, at denne meddeles adressen på den ret eller myndighed, som indsigelsen skal sendes til. For at sikre at debitor er klar over, hvad en indsigelse medfører, skal den pågældende have meddelelse om, at betalingspåbuddet kan tvangsfuldbyrdes, hvis kravet ikke bestrides inden for den angivne tidsfrist. Disse oplysninger skal gives i en form, som også den i retlig og forretningsmæssig henseende uerfarne forbruger kan forstå og vurdere betydningen af. Udvalget foreslår ligeledes, at retsinstrumentet præciserer konsekvenserne i tilfælde af, at denne oplysningspligt ikke respekteres.

3.1.18. Forkyndelsen af betalingspåbuddet for debitor er et centralt element i betalingspåbudsproceduren. Da et betalingspåbud skal kunne benyttes grænseoverskridende, er det en forudsætning, at reglerne om forkyndelse er ensartede i EU-medlemsstaterne, og at de giver fuld garanti for, at dokumenterne reelt bliver forkyndt for sagsøger. EØSU opfordrer Kommissionen til samtidigt at fremlægge forslag til en harmonisering af reglerne om forelæggelse og forkyndelse af sagsakter. Hvis dette ikke er muligt inden vedtagelsen af det foreliggende forslag, bør dette udvides med specifikke regler om forkyndelse af betalingspåbud, som sikrer, at sagsøgte reelt bliver gjort bekendt hermed.

Indsigelse, retskraft (spørgsmål 21-27)

3.1.19. For at give debitor en effektiv mulighed for at gøre indsigelse, bør der fastsættes en ensartet tidsfrist. En tidsfrist på 21 dage efter forkyndelsen synes tilstrækkelig. Af hensyn til den efterfølgende mulighed for kontrol og sikring af beviser bør indsigelsen foretages skriftligt. Hvis debitors indsigelse mod betalingspåbuddet og overgangen til almindelig retsbehandling skal give mening, er det værd at overveje, om ikke tvangsfuldbyrdelsen af betalingspåbuddet evt. først skal kunne træde i kraft efter udløb af indsigelsesfristen, eller om den skal sættes ud af kraft, når der gøres indsigelse. Det kan medtages i overvejelserne, om ikke det ville gøre proceduren ekstra effektiv, hvis indsigelsen automatisk medførte overgang til almindelig retsbehandling uden en yderligere begæring fra debitor. I den forbindelse må det sikres, at kreditor har mulighed for at fremlægge supplerende dokumentation og underbygge sin påstand.

3.1.20. Det ville ikke være foreneligt med de gængse retsprincipper i Europa, hvis en afgørelse, der træffes i en summarisk procedure som f.eks. betalingspåbudsproceduren, ikke kunne appelleres inden for en bestemt tidsfrist. Afgørelsen i betalingspåbudsproceduren skal derfor kunne gøres til genstand for en retlig vurdering. Denne mulighed er imidlertid allerede sikret derved, at debitor kan gøre indsigelse mod afgørelsen inden for en bestemt frist, og kreditor har retsmidler til sin rådighed til at bestride afvisningen af begæringen om udstedelse af et betalingspåbud. Yderligere retsmidler synes unødvendige, idet afgørelsen i den almindelige retsbehandling, der finder sted efter en indsigelse, på sin side normalt kan bestrides med andre retsmidler. Efter udvalgets mening bør man undersøge, hvordan man effektivt kan undgå, at der gøres indsigelse med det ene formål at trække betalingen yderligere i langdrag. I den forbindelse skal den nødvendige ret til et passende forsvar dog tilgodeses.

3.1.21. At en retlig afgørelse har (formel) retskraft betyder, at den ikke kan genoptages til retsbehandling med ordinære retsmidler. Dette er vigtigt for på et tidspunkt at kunne bringe en retstvist til endegyldig afslutning. Når fristen for indsigelse mod betalingspåbuddet er udløbet, skal en sådan formel retskraft indtræde.

Advokattvang, sagsomkostninger, foreløbig eksigibilitet (spørgsmål 28-31)

3.1.22. Retten til at lade sig repræsentere ved en advokat bør ikke begrænses. Der bør dog under ingen omstændigheder indføres advokattvang. Hvis fristen for debitor til at gøre indsigelse mod afgørelsen ikke gøres for lang, og man undlader at indføre en særlig tvangsfuldbyrdelsesafgørelse, vil afgørelsen (betalingspåbuddet) hurtigt kunne tvangsfuldbyrdes. Derfor synes det fornuftigt at give afkald på en særlig foreløbig eksigibilitet, som blot ville føre til, at der vil skulle findes afklaring på en række vanskelige spørgsmål. Eftersom kravets berettigelse ikke er blevet efterprøvet forud for udstedelsen af afgørelsen, ville det være rimeligt, at fuldbyrdelsen af afgørelsen ikke kan indledes eller fortsættes, såfremt der gøres indsigelse mod EF-betalingspåbuddet.

3.1.23. Et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument vil kun udgøre en forenkling i grænseoverskridende sager, hvis eksekvaturproceduren kan bortfalde (tvangsfuldbyrdelseserklæring) i den medlemsstat, hvor fuldbyrdelsen skal finde sted. Også et krav om, at retten i oprindelseslandet skal attestere, at afgørelsen kan tvangsfuldbyrdes i udlandet, ville være i grundlæggende modstrid med ønsket om at opnå en hurtig og enkel procedure. Omvendt udgør den i artikel 4 i forslaget til Rådets forordning om indførelse af et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument for ubestridte krav(16) anførte attestering i oprindelseslandet om gyldigheden som europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument en sikring af bestemte procesretlige garantier for debitor. Hvis man ønsker, at attesteringen i oprindelseslandet skal bortfalde, skal man optage procesgarantier, som modsvarer de i kapitel 3 i forslaget til forordning anførte garantier vedrørende ubestridte krav, i retsakten om EF-betalingspåbuddet.

4. Den europæiske småkravsprocedure

4.1. Udvalget bifalder Kommissionens bestræbelser på at gøre civile søgsmål hurtigere, billigere og mere effektive. Udvalget er tilhænger af at etablere en EF-procedure, der vil forenkle og fremskynde søgsmål om krav af mindre værdi.

4.1.1. Kommentarer til udformningen af en småkravsprocedure

Generelle overvejelser

4.1.2. Baggrunden for ideen om at skabe en småkravsprocedure tager udgangspunkt i to aspekter: For det første hersker der i medlemsstaterne utilfredshed med de etablerede almindelige civilprocesformer: De opfattes som værende langsommelige, dyre og besværlige. Dette gælder ikke mindst ved anlæggelsen af sager om krav af mindre værdi, hvor procedurens omfang ofte ikke står i forhold til kravbeløbets størrelse. For det andet regnes der med en stigning i antallet af grænseoverskridende sager på grund af udviklingen af det indre marked. I sådanne sager er det endnu vanskeligere end ved hjemlige sager at føre en hurtig, billig og effektiv proces. Den europæiske lovgivningsmyndighed har til opgave at sikre, at håndhævelsen af rettigheder i det europæiske retsområde ikke begrænses som følge af uoverensstemmelser mellem medlemsstaternes retssystemer. I mange medlemsstater er der ikke tilvejebragt en særlig procedure for krav af mindre værdi. I Spanien, Irland, Sverige og Det Forenede Kongerige er der indført særlige forenklede procedurer for tvister om krav af mindre værdi.

4.1.3. Det egentlige problem ved etableringen af en småkravsprocedure vil bestå i at finde en ligevægt mellem på den ene side kravet om hurtig og effektiv sagsbehandling og på den anden at sikre en retfærdig procedure, der er baseret på retsstatsprincipper. Med sidstnævnte principper for øje vil man være nødsaget til som et minimum at indrømme parterne retten til enten at kræve sagen overført til ordinær domstolsbehandling med alle dertil hørende procesretlige garantier eller til at kunne appellere den afgørelse, der træffes efter småkravsproceduren.

Anvendelsesområde (spørgsmål 34-36)

4.1.4. Der skal fastlægges en beløbsgrænse for kravets værdi. Det ville ikke være foreneligt med kravet om retssikkerhed at basere afgørelsen om, hvorvidt en forenklet procedure kan gennemføres, på et skøn i den enkelte sag. Beløbsgrænsen skal harmoniseres, da det kun på denne måde vil være muligt at realisere målet om en forenkling af grænseoverskridende sager. I de medlemsstater, som allerede har en forenklet procedure, er der fastsat meget forskellige beløbsgrænser, der i enkelte tilfælde endda overskrider 8000 EUR. En konkret svar på dette spørgsmål kan først gives, når udformningen af småkravsproceduren kendes i grove træk.

4.1.5. I de medlemsstater, som allerede har en forenklet procedure, er denne som regel ikke begrænset til en bestemt kravtype. Det ville bidrage til forenklingen af disse procedurer, om de blev begrænset til kun at omfatte økonomiske krav. Dette vil imidlertid føre til, at kravet om retlig beskyttelse i dagligdags småkonflikter ikke ville blive opfyldt, da disse konflikter ikke udelukkende er af økonomisk karakter. Der bør drages omsorg for, at småkravsproceduren begrænses til at omfatte tvister, som i alle medlemsstater hører ind under de almindelige domstoles kompetenceområde.

Overgang til ordinært søgsmål (spørgsmål 37)

4.1.6. Hvis Kommissionen vælger at gå ind for indførelsen af en obligatorisk småkravsprocedure, skal der være mulighed for at lade sagen behandle som ordinært søgsmål. Kun på denne måde kan det sikres, at parternes ret til en procesform, der fuldt ud imødekommer de almindelige retsstatslige principper med alle dertil hørende procesretlige garantier, ikke begrænses.

Procedurespørgsmål (spørgsmål 38-42)

4.1.7. Anvendelsen af en standardformular ville yderligere bidrage til at gøre proceduren ensartet; på den anden side kunne det forenkle proceduren endnu mere, hvis den blev indledt med en mundtlig erklæring. Hverken parternes ret til advokatbistand eller den ret, som forbrugerne i nogle medlemsstater har til rådgivning eller juridisk repræsentation fra forbrugerorganisationer, bør begrænses. Udvalget foreslår, at man i denne forbindelse undersøger, om der findes tilfælde, hvor det også inden for rammerne af småkravsproceduren kunne være rimeligt at operere med kollektiv anmeldelse af krav (f.eks. i form af gruppesøgsmål). Hvis parterne ikke repræsenteres ved en advokat, har retten pligt til at være ekstra behjælpelig, samtidig med at dens upartiskhed dog skal være tilsikret. Der bør derfor fastlægges regler for rettens oplysnings- og vejledningspligt, hvorved det sikres, at parternes optræden ikke forsinker proceduren unødigt, og at parterne ikke mister deres rettigheder som følge af manglende viden. Om og i hvilket omfang retten efterkommer sin oplysnings- og vejledningspligt må i hvert enkelt tilfælde overlades til rettens eget skøn. Der bør ikke gives mulighed for, at parterne kan repræsenteres af lægfolk i sagen. Det er ikke klart, hvordan dette på nogen måde ville kunne være i parternes eller rettens interesse eller bidrage til at gøre proceduren mere effektiv.

4.1.8. I mange medlemsstater har virksomhedsbrancher - undertiden med store omkostninger - etableret alternative konfliktløsningsinstitutioner. Disse er som regel blevet vel modtaget i befolkningen. Kommissionen har selv været engageret i arbejdet for at skabe positive rammebetingelser for sådanne institutioner(17). Ikke mindst af denne grund har konfliktløsningsinstitutionerne vist sig effektive også i grænseoverskridende sager. Derfor synes det overflødigt, at den europæiske lovgivningsmyndighed udfører yderligere konfliktløsningsmodeller som forstadium til småkravsproceduren. Praktiske erfaringer har desuden vist, at konfliktløsningsmodeller, som er et obligatorisk forstadium til selve proceduren, ikke i alle tilfælde fører til en afkortning af proceduren. På dette område er frivillighed stadig den bedste vej.

4.1.9. Mere fleksible retsplejeregler kan bidrage til en forenkling af småkravsproceduren. F.eks. kunne der udvises fleksibilitet med hensyn til bevisførelsen. Eventuelle betænkeligheder ved en sådan udvikling kan imødegås, hvis den europæiske lovgivningsmyndighed beslutter sig for en frivillig småkravsprocedure, skaber mulighed for efterfølgende overgang til et ordinært søgsmål eller tillader brugen af alle appelmuligheder mod afgørelsen i småkravsproceduren. Dog bør det ved lempelser af retsplejereglerne til stadighed påses, at de retsstatslige mindstestandarder overholdes.

4.1.10. En skriftlig procedure kan føre til vanskeligheder og forsinkelser. Parterne kan (i grænseoverskridende sager) ganske vist undgå at skulle møde op i retten, men en skriftlig procedure vækker alligevel betænkeligheder, særligt hvis debitoren - som det ofte er tilfældet - ikke i fyldestgørende grad formår at præsentere sin sag skriftligt. Den personlige samtale med parterne giver retten langt bedre mulighed for at opfylde sin oplysnings- og vejledningspligt. En skriftlig procedure bør derfor ikke være obligatorisk. Hvis begge parter er enige, bør der dog ikke kunne lægges hindringer i vejen for brug af skriftlig procedure.

Retsafgørelse, sagsomkostninger, appelmuligheder (spørgsmål 43-45)

4.1.11. For at forenkle og fremskynde sagsbehandlingen kunne det være fristende at lempe kravene til en afgørelse i småkravsproceduren. I det omfang afgørelsen kan appelleres, er præmisser imidlertid nødvendige, idet det først med præmisserne er muligt at efterprøve afgørelsen. Dette gælder uafhængigt af, om én af parterne rent faktisk appellerer afgørelsen. At træffe beslutning herom forudsætter i sig selv, at parterne kan vurdere chancerne for succes i en appelsag, hvilket kun er muligt, hvis man har kendskab til de sagsforhold, retten har fundet relevante, samt til rettens vurdering af sagen.

4.1.12. Den europæiske lovgivningsmyndighed bør afholde sig fra at fastsætte en frist for procedurens afslutning. For det første kan der på denne måde ikke tages højde for procedurernes varierende kompleksitet, og for det andet kan man forestille sig årsager til en forsinkelse af proceduren, som hverken skyldes parterne eller retten. Tidsfrister for forkyndelse af afgørelsen er derimod en mulighed. Det synes fornuftigt at pålægge parterne og retten en generel forpligtelse til at afvikle proceduren så hurtigt som muligt. Man bør dog ikke forledes til at tro, at virkningen af en sådan forpligtelse generelt er mere end en moralsk appel, medmindre der indføres sanktioner ved manglende overholdelse.

4.1.13. Vedrørende begrænsningen af appelmulighederne i småkravsproceduren bør der skelnes mellem indførelsen af en obligatorisk og en frivillig procedure. Gøres proceduren obligatorisk, vil en begrænsning af appelmulighederne mod en afgørelse ikke være mulig, idet det ikke er foreneligt med de almindelige retsstatsprincipper at fratage parterne dele af de retsgarantier, som tilsikres ved et ordinært søgsmål. Dette gælder i særlig grad, hvis en overgang til et ordinært søgsmål udelukkes. Også ved indførelsen af en frivillig småkravsprocedure skal det fortsat være op til parterne at afgøre, om appelmulighederne skal anvendes. I modsat fald kan det føre til, at parterne alene af denne årsag vælger et ordinært søgsmål. Hvis der lægges begrænsninger for godtgørelsen af omkostninger, kan procederende parter føle sig afskåret fra gøre krav under en bestemt beløbsgrænse gældende efter denne procedure. Hvis proceduren er frivillig, kan parterne beslutte sig for et ordinært søgsmål alene på grund af manglende omkostningsgodtgørelse.

Bruxelles, den 18. juni 2003.

Roger Briesch

Formand for

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Dette har udvalget allerede peget på flere gange, senest i sin udtalelse om forslag til Rådets forordning om indførelse af et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument for ubestridte krav [KOM(2002) 159 endelig - 2002/0090 (CNS)]. EFT C 85 af 8.4.2003, s. 1.

(2) Jf. udvalgets udtalelse om Kommissionens grønbog om forbrugernes klagemuligheder og om bilæggelse af tvister på forbrugerområdet inden for enhedsmarkedet. EFT C 295 af 22.10.1994, s. 1f.; udvalgets udtalelse om forslag til Rådets forordning om retternes kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område. EFT C 117 af 26.4.2000, s. 6.

(3) Jf. Europa-Parlamentets beslutning om Kommissionens meddelelse om en "Handlingsplan vedrørende forbrugernes klagemuligheder og bilæggelse af tvister på forbrugerområdet i det indre marked" (KOM(96) 13 endelig). EFT C 362 af 2.12.1996, s. 275.

(4) Jf. nedenstående fodnoter.

(5) Rådets forordning (EF) nr. 44/2001 af 22. december 2000 om retternes kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område, EFT L 12 af 16.1.2001, s. 1. Udvalgets udtalelse: EFT C 117 af 26.4.2000, s. 6.

(6) Forslag til Rådets forordning om indførelse af et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument for ubestridte krav, KOM(2002) 159 endelig af 18.4.2002, EFT C 203 E af 27.8.2002, s. 86. Udvalgets udtalelse: EFT C 85 af 8.4.2003, s. 1.

(7) Rådets forordning (EF) nr. 1348/2000 af 29. maj 2000 om forkyndelse i medlemsstaterne af retslige og udenretslige dokumenter i civile og kommercielle sager, EFT L 160 af 30.6.2000, s. 37. Udvalgets udtalelse: EFT C 368 af 20.12.1999, s. 47.

(8) Rådets forordning (EF) nr. 1206/2001 af 28. maj 2001 om samarbejde mellem medlemsstaternes retter om bevisoptagelse på det civil- og handelsretlige område, EFT L 174 af 27.6.2001, s. 1. Udvalgets udtalelse: EFT C 139 af 11.5.2001, s. 10.

(9) Kommissionens henstilling af 30. marts 1998 om de principper, der finder anvendelse på organer med ansvar for udenretlig bilæggelse af tvister på forbrugerområdet (98/257/EF), EFT L 115 af 17.4.1998, s. 31.

(10) Rådets afgørelse af 28. maj 2001 om oprettelse af et europæisk retligt netværk på det civil- og handelsretlige område (2001/470/EF), EFT L 174 af 27.6.2001, s. 25. Udvalgets udtalelse: EFT C 139 af 11.5.2002, s. 6.

(11) (Kommentaren kendes indtil videre kun i internetudgave).

(12) Kommissionens grønbog om omdannelse af Rom-konventionen af 1980 om, hvilken lov der skal anvendes på kontraktlige forpligtelser, til en fællesskabsretsakt (KOM(2002) 654 endelig).

(13) Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet om europæisk aftaleret (2001/C 255/01), EFT C 255 af 13.9.2001, s. 1. Udvalgets udtalelse: EFT C 241 af 7.10.2002, s. 1.

(14) EFT L 61 af 10.3.1990, s. 14. Udvalgets udtalelse: EFT C 337 af 31.12.1988, s. 1.

(15) EFT L 95 af 21.4.1993, s. 29. Udvalgets udtalelse: EFT C 159 af 17.6.1991, s. 34.

(16) Forslag til Rådets forordning om indførelse af et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument for ubestridte krav, KOM(2002) 159 endelig af 18.4.2002.

(17) Jf. EØSU's udtalelse om grønbogen om alternative konfliktløsningsmetoder på det civil- og handelsretlige område, EFT C 85 af 8.4.2003.