Forslag til EUROPA-PARLAMANTETS OG RÅDETS FORORDNING om oprettelse af en fond for erstatning for olieforurening i europæiske farvande og dertil knyttede foranstaltninger

(forelagt af Kommissionen)

BEGRUNDELSE

GENEREL INDLEDNING

1 Nuværende situation og problemer

Erstatning til ofre for ulykker med olieudslip forårsaget af olietankskibe udgør et vigtigt aspekt af den samlede lovgivningsramme vedrørende olieforurening til søs og er derfor et emne, der er af stor betydning for Europa-Kommissionen. Som understreget i Kommissionens meddelelse om sikkerhed til søs og olietransport af 21. marts 2000 (KOM(2000)142 endelig), finder Kommissionen, at den nuværende internationale ansvars- og erstatningsordning udviser en række mangler, selv om den har tjent sit formål relativt godt i de seneste årtier. Det mest presserende spørgsmål er de nuværende utilstrækkelige grænser for ansvar og erstatning. Nogle af de seneste ulykker, nok mest bemærkelsesværdig Erikas forlis og det deraf følgende olieudslip i december 1999, har klart vist, at de eksisterende grænser er utilstrækkelige, og har de følger, at ofre for et olieudslip muligvis ikke får fuld erstatning for skaden og at udbetalingen af erstatning også sker med store forsinkelser. På denne baggrund har Kommissionen besluttet at handle særligt hurtigt for at skabe en ordning til forhøjelse af erstatningsgrænserne, så det sikres, at der vil blive udbetalt passende erstatning for fremtidige olieudslip i Europa. De øvrige mangler skal også ændres, men Kommissionen finder, at de kan behandles over en lidt længere periode. Ud over spørgsmålet om ansvar og erstatning fremsætter Kommissionen også forslag om indførelse af en strafferetlig sanktion, når der er konstateret grov forsømmelighed fra enhver persons side, der er involveret i olietransport ad søvejen.

2 Baggrund

Transport af olie ad søvejen er en aktivitet, der rummer en iboende fare, som i væsentlig grad truer havmiljøet. Det fulde omfang af truslerne mod miljøet som følge af den hurtige vækst i tankskibstrafikken og skibenes størrelse blev tydeligt i marts 1967, da den 120 000 tons dødvægt liberisk indregistrerede tanker Torrey Canyon løb på grund på Seven Stones revet ud for Land's End, UK. Ulykken forårsagede et olieudslip på 119 000 tons råolie, som medførte alvorlig forurening langs kysterne i Sydvestengland og Nordfrankrig.

Denne ulykke fik hurtigt det internationale samfund til gennem Den Internationale Søfartsorganisation (IMO) at udarbejde en række instrumenter, der skulle forbedre olietankskibes sikkerhed og øge beskyttelsen af havmiljøet, herunder to konventioner, som indeholdt detaljerede regler for ansvar og erstatning for olieforureningsskader forårsaget af olietankskibe.

Den internationale konvention om det privatretlige ansvar for skader ved olieforurening fra 1969 (CLC) og den internationale konvention om oprettelse af en international fond for erstatning af skader ved olieforurening fra 1971 (Fondskonventionen) trådte i kraft i henholdsvis 1975 og 1978. De to konventioner oprettede et todelt ansvarssystem, som bygger på et objektivt men begrænset ansvar for den registrerede skibsejer og en fond, som finansieres af oliemodtagere, som yder supplerende erstatning til skadelidte ved olieforureningsskader, som ikke kan opnå fuld erstatning for skaden fra skibets ejer.

Denne ordning er kun blevet revideret en enkelt gang i begyndelsen af 1980'erne. Den revision resulterede i 1984 i protokoller til de to konventioner, som aldrig trådte i kraft, som følge af at der ikke var tilstrækkeligt mange oliemodtagende stater, der ratificerede dem. I begyndelsen af 1990'erne blev der gjort et nyt forsøg på at gennemføre ændringerne. De deraf resulterende 1992-protokoller omfattede de fleste af 1984-ændringerne, men ændrede kravene om ikrafttrædelse. Disse protokoller til CLC-konventionen og fondskonventionen trådte i kraft i 1996. Alle EU-medlemsstater med en kystlinje er nu parter i de to 1992-protokoller med undtagelse af Portugal, som stadig er ved at afslutte ratificeringsprocedurerne.

USA deltager ikke i denne internationale ansvars- og erstatningsordning. Exxon Valdez-ulykken i Alaska i 1989 bragte drøftelserne om en eventuel amerikansk tilslutning til ordningen til ende. I stedet besluttede USA inden for rammerne af 1990-olieforureningsloven, at skabe en særskilt føderal ansvarsordning, med mulighed for at de enkelte stater kunne indføre strengere lovgivning.

3 Oversigt over den internationale ansvars- og erstatningsordning fra 1992

1992-ordningen dækker forureningsskade forårsaget af olieudslip fra tankskibe i de deltagende staters kystfarvande (op til 200 sømil fra kystlinjen). Det tab og den skade, som ordningen dækker, omfatter ejendom og i en vis grad økonomiske tab og udgifter ved genoprettelse af miljøet samt forebyggende foranstaltninger, herunder oprensningsudgifter.

Første del af ansvaret, som er den registrerede skibsejers ansvar, styres af CLC. Skibsejerens ansvar er objektivt og således uafhængigt af fejl eller forsømmelighed fra hans side. Ejeren har normalt lov til at begrænse sit erstatningsansvar til et beløb, som afhænger af skibets bruttotonnage, og som i øjeblikket udgør maksimalt 90 mio. EUR for de største skibe, og i Erikas tilfælde kun ca. 13 mio. EUR. Skibsejeren mister kun retten til at begrænse sit ansvar, hvis det kan bevises, at forureningsskaden "skyldes hans personlige handling eller undladelse begået i den hensigt at forvolde sådan skade, eller hensynsløst og vel vidende at en sådan skade sandsynligvis ville blive forvoldt". CLC kræver også, at skibsejeren har en ansvarsforsikring, og giver skadelidte ret til at sagsøge forsikringsselskabet direkte op til grænserne for skibsejerens ansvar. Ved udelukkende at "kanalisere" ansvaret over på den registrerede skibsejer, beskyttes mange andre parter, herunder skibets leder eller drifdtsleder og befragteren udtrykkeligt mod ansvarskrav, medmindre deres uagtsomhed svarer til, hvad der bevirker, at skibsejeren mister retten til at begrænse sit ansvar, som anført ovenfor.

CLC-ordningen suppleres af den internationale fond for erstatning af skader ved olieforurening (IOPC-fonden), som blev oprettet ved fondskonventionen for at yde erstatning til skadelidte, hvis skibsejerens erstatningsansvar er begrænset til et beløb, som ikke er tilstrækkeligt til at dække skaden. Der kan gøres brug af fonden i tre tilfælde. Det drejer sig hyppigst om tilfælde, hvor skaden overstiger det beløb, der svarer til skibsejerens maksimale erstatningspligt. Dernæst drejer det sig om tilfælde, hvor skibsejeren kan påberåbe sig en af de undtagelsesbestemmelser, der er fastsat i CLC [1]. Endelig drejer det sig om tilfælde, hvor skibsejeren ikke er i stand til at opfylde sine økonomiske forpligtelser. Det maksimale erstatningsbeløb, der kan ydes af IOPC-fonden andrager ca. 200 mio. EUR. IOPC-fonden finansieres via afgifter fra selskaber eller andre enheder, der modtager olie ad søvejen. I forbindelse med olieudslip vil således alle oliemodtagere i hele verden, som er etableret i de stater, der er parter til fondskonventionen, bidrage til erstatningen samt til fondens administrative udgifter, uanset hvor forureningsskaden indtræffer. IOPC-fonden vil ikke udbetale erstatning, hvis forureningsskaden skyldes krigshandlinger eller hidrører fra et udslip fra et krigsskib. Det skal også bevises, at olien stammede fra et tankskib.

[1] I henhold til artikel III.3 i CLC er skibsejeren fritaget for ansvar, hvis han beviser, at skaden:

Skadelidte ved olieudslip kan gøre deres krav gældende direkte overfor IOPC-fonden, og i det omfang, kravene er berettigede og opfylder de relevante kriterier, vil fonden yde erstatning direkte til skadelidte. Hvis summen af de berettigede krav overstiger det loft, der er fastsat for IOPC-fondens forpligtelser, vil samtlige krav blive reduceret forholdsmæssigt. Hvis skadelidte og fonden ikke kan nå til enighed, kan skadelidte indbringe sagen for domstolene i den stat, hvor skaden er sket. Siden IOPC-fonden blev oprettet i 1978, har den behandlet ca. 100 sager, hvoraf de fleste har ligget inden for erstatningsgrænserne, og der er således blevet ydet fuld erstatning i henhold til fondens egen vurdering med hensyn til kravenes rimelighed.

4 Vurdering af den internationale ansvars- og erstatningsordning

4.1 Vurderingskriterier

I Kommissionens meddelelse om sikkerhed til søs og olietransport opstillede den tre kriterier, som kan anvendes ved vurderingen af, om ordningen for erstatningsansvar er fuldt tilfredsstillende:

(1) Erstatningen til ofrene skal falde omgående, uden at skadelidte først skal igennem langvarige retssager.

(2) Niveauet for det maksimale erstatningsbeløb skal være tilstrækkeligt højt til at dække berettigede krav hidrørende fra enhver potentiel katastrofe forårsaget af en olietankskibsulykke.

(3) Ordningen får tankskibsoperatører og afskibere til at afholde sig fra at transportere olie i noget som helst andet end tankskibe af upåklagelig kvalitet.

Efter Erika-ulykken var Kommissionen nødt til at undersøge det eksisterende internationale system i form af CLC og fondskonventionerne på grundlag af disse kriterier. Det er Kommissionens vurdering, at det internationale system opfylder nogle af disse kriterier, men ikke alle.

4.2 Erstatningsprocedurer

Med hensyn til den hurtighed, hvormed erstatningen udbetales, og ordningens generelle funktion erkender Kommissionen, at den eksisterende internationale ordning for ansvar og erstatning for olieforurening har nogle væsentlige fordele, som bl.a. består i, at de sikrer en hurtig erstatning for hændelser, som potentielt omfatter en række parter under forskellige retssystemer. Den måde ordningen er opbygget på gør, at skadelidte generelt ikke har vanskeligt ved at identificere den ansvarlige part, eller at de skal bevise fejl eller undladelser fra skibsejerens side for at opnå erstatning. Spørgsmål vedrørende skibets nationalitet eller dets ejer og ejerens finansielle situation er tilsvarende ikke knyttet til muligheden for at opnå erstatning inden for grænserne, takket være kravet om obligatorisk forsikring og retten til at sagsøge forsikringsselskabet. Disse forhold bidrager til en hurtigere afvikling af krav og letter den generelle administration af ordningen.

Med hensyn til fondens finansiering er der også blevet fastlagt en relativ direkte mekanisme for bidrag fra personer, der har interesse i lasten. IOPC-fondens udgifter deles kollektivt mellem de vigtigste modtagere af råolie og/eller tung brændselsolie i de deltagende stater i forhold til de mængder olie, som hvert modtagende selskab har modtaget. Regeringerne i de stater, der er parter i IOPC-fonden, indberetter, hvilke mængder olie der er modtaget, hvorefter fonden direkte opkræver afgifterne hos oliemodtagerne, baseret på et skøn over udgifterne for det kommende år. Regeringerne er således ikke ansvarlige for disse betalinger, medmindre de frivilligt har accepteret et sådant ansvar. Generelt har denne ordning fungeret tilfredsstillende, og det har normalt været muligt at indsamle de nødvendige midler inden for et rimeligt tidsrum. Der er imidlertid stadig et problem med nogle stater, som ikke indberetter, hvilke mængder olie der er modtaget, og det medfører vanskeligheder for IOPC-fonden med hensyn til at indsamle afgifter fra oliemodtagere i de pågældende stater.

I betragtning af den store opfindsomhed der har været udvist i forbindelse med udviklingen af den internationale ansvars- og erstatningsordning for olieudslip har den generelt set vist sig at være meget anvendelig. Størsteparten af ca. 100 erstatningssager og olieudslip, som IOPC-fonden har behandlet, er blevet løst tilfredsstillende, på den måde, at procedurerne med vurdering og udbetaling af krav er forløbet relativt let. De skadelidte har normalt valgt at få deres krav dækket direkte gennem fonden, uden om domstolene, hvilket viser, at der har været en betydelig grad af godkendelse med hensyn til de vurderinger af krav, som IOPC-fonden har foretaget.

Imidlertid er det på ingen måde alle sager, der har været hurtige og lette at gå til. I de fleste, hvis ikke alle tilfælde af olieudslip, som har truet med at overstige den maksimale erstatningsgrænse, har der været væsentlige forsinkelser i udbetalingen af erstatning, fordi der var usikkerhed omkring de endelige omkostninger ved olieudslippet. Hvis det viser sig, at den samlede sum af de anerkendte krav overstiger det samlede erstatningsbeløb, vil det resultere i en "prorata" opdeling af de anerkendte krav, dvs. at skadelidte kun vil få udbetalt en vis procentdel af deres erstatning, indtil alle potentielle krav i forbindelse med hændelsen er blevet forelagt og vurderet, hvilket normalt vil tage flere år. Desuden er der tendens til, at store olieudslip og deraf følgende utilfredshed med erstatningsprocedurerne øger de nationale domstoles rolle i afviklingsprocessen, hvilket ofte fører til yderligere vanskeligheder og forsinkelser. Derfor har erstatningsprocedurerne ved store olieudslip normalt været både indviklede og langsommelige. En række store europæiske olieudslip i 1990'erne som f.eks. Aegean Sea (Spanien, 1992), Braer (UK 1993), Sea Empress (UK, 1996) stødte på sådanne problemer, og de skadelidte fra disse olieudslip ved stadigvæk ikke om og hvornår de vil få fuld erstatning. Der er ikke tegn på, at Erika-olieudslippet vil være anderledes i denne forbindelse.

Kommissionen finder, at så lange forsinkelser i forbindelse med udbetalingen af erstatning er uacceptable. Den anerkender imidlertid, at der er en stærk forbindelse mellem længden af sagsbehandlingen og risikoen for at nå grænsen for den maksimalt til rådighed stående erstatning. I betragtning af de virkninger der er ved, at den maksimale grænse er ved at blive nået som anført ovenfor, er det Kommissionens opfattelse, at de uacceptabelt lange forsinkelser ved udbetaling af erstatning hovedsagelig skyldes de utilstrækkelige beløbsgrænser for erstatning snarere end mangler i forbindelse med selve erstatningsprocedurerne. Nogle andre forhold ved ordningen, som kan bidrage til at forsinke udbetalingerne eller som på anden vis gør erstatningsudbetalingen til skadelidte indviklet, er på nuværende tidspunkt ved at blive undersøgt i en arbejdsgruppe inden for IOPC-fonden [2]. Kommissionen deltager i dette arbejde og håber, at det vil føre til nogle yderligere foranstaltninger, der kan forbedre udsigterne til en retfærdig og hurtig erstatning til skadelidte. Kommissionen finder derfor som konklusion, at det eksisterende internationale erstatningssystem, bortset fra nogle vigtige undtagelser, opfylder det første kriterium i forbindelse med vurderingen af, om procedurerne for erstatning til skadelidte ved olieudslip er tilfredsstillende.

[2] De spørgsmål der er blevet taget op til drøftelse i denne forbindelse omfatter spørgsmålet om prioriteret behandling af visse krav og en mere generel gennemgang af procedurerne i forbindelse med forelæggelse af og behandling af krav.

4.3 Beløbsgrænser

Efter Kommissionens opfattelse er den vigtigste mangel ved det internationale system de utilstrækkelige erstatningsbeløb. De for lave beløbsgrænser bevirker, at ofrene for et omfattende olieudslip risikerer ikke at få fuld erstatning, selv om det er fastslået, at deres krav er fuldt berettigede. Ud fra et principielt synspunkt er dette problematisk. Desuden som forklaret ovenfor bidrager utilstrækkelig beløbsgrænser næsten uundgåeligt til, at udbetalingen af krav bliver usikker og forsinket. De utilstrækkelige beløbsgrænser bevirker derfor, at skadelidte ved et stort olieudslip højst sandsynligt vil få udbetalt erstatning senere og forholdsvis mindre end en person, som har været ude for en lignende skade forårsaget af et mindre olieudslip. Kommissionen finder, at det er svært at retfærdiggøre dette.

Af de ca. 100 olieudslip, som IOPC-fonden hidtil har behandlet, har der i ca. 10 tilfælde været mere alvorlig tvivl med hensyn til, om beløbsgrænserne var tilstrækkelige og/eller at kravene blev imødekommet tilstrækkeligt hurtigt. Det ser måske ikke ud af meget, især når det erindres, at en stor del af verdens olieudslip fra tankskibe ikke bevirker, at IOPC-fonden træder i aktion, da de bliver afgjort med skibsejeren i henhold til CLC-konventionen, hvis det samlede beløb, der kræves, ikke overstiger grænserne for skibsejerens ansvar. Det er også rigtigt, at de fleste af de problematiske tilfælde fandt sted under den "gamle" ordning, inden 1992-protokollerne trådte i kraft, hvilket mere end fordoblede det maksimalt til rådighed stående erstatningsbeløb.

Sådanne statistikker er imidlertid stort set irrelevante, hvis man ligesom Kommissionen er af den opfattelse, at der bør udbetales tilstrækkelig og hurtig erstatning for alle former for olieudslip. Det er ikke acceptabelt, at borgere og andre ofre, som har lidt skade i forbindelse med de dramatiske virkninger af store olieudslip ikke får fuld erstatning. De maksimale beløbsgrænser bør derfor dække enhver tænkelig ulykke. Afstanden mellem dette mål og den nuværende situation fremgår af det forhold, at begge de store olieudslip (Nakhodka, Japan, 1997 og Erika, Frankrig, 1999), som er indtruffet siden 1992-ordningen trådte i kraft, har rejst alvorlig tvivl om, hvorvidt de nye beløbsgrænser er tilstrækkelige, på trods af at der ved begge lejligheder var tale om, at det var ret begrænsede mængder brændselsolie der slap ud [3]. Kravene i forbindelse med Erika-ulykken vil sandsynligvis langt overstige de pågældende beløb, hvilket betyder, at ofrene vil være henvist til frivillige tiltag fra statens og de berørte olieselskabers side for blot at opnå den vigtigste erstatning. Kommissionen finder, at det er vanskeligt at se, hvordan sådanne grænser for erstatningen kan opfylde kriteriet om at være tilfredsstillende.

[3] Nakhodka-ulykken resulterede i et udslip på ca. 6 200 tons fyringsolie, medens udslippet fra Erika skønnes at være på omkring 19 000 tons tung fyringsolie.

Det er ikke overraskende, at de eksisterende beløbsgrænser er utilstrækkelige, når man tager i betragtning, at disse grænser blev udarbejdet i begyndelsen af 1980'erne, og således først trådte i kraft i Europa ca. 12 - 20 år senere, afhængig af medlemsstaternes ratifikationstidspunkt. Efter Erika-ulykken er processen allerede igangsat, således at de eksisterende grænser for CLC og fondskonventionerne vil blive øget i henhold til en særlig forenklet ændringsprocedure, der er fastsat i konventionerne. Den maksimale stigning i henhold til denne procedure afhænger af en række faktorer og vil på nuværende tidspunkt ikke muliggøre en stigning på mere end ca. 50% af de nuværende grænser. Den første beslutning om at godkende denne stigning blev truffet i oktober 2000, og ændringerne vil, hvis de vedtages endeligt, tidligst kunne anvendes fra 1. november 2003.

Kommissionen finder, at en 50% forhøjelse af de eksisterende grænser, hvilket betyder en samlet erstatningssum på 300 mio. EUR, som vil træde i kraft om tre år, er utilstrækkelig til at garantere en passende beskyttelse af ofre for en potentiel stor olieudslipsulykke i Europa. Som allerede anført finder den, at enhver tænkelig forureningsulykke bør kunne dækkes fuldt ud gennem erstatningssystemet, ikke kun i dag men også i nogen tid ud i fremtiden. Den foreslåede forhøjelse vil sandsynligvis ikke engang kunne dække de samlede krav i forbindelse med Erika-ulykken.

Vurderingen af om beløbsgrænserne er tilstrækkelige skal også ses i forhold til, hvilken form for skade der er omfattet af ordningen. Hvis den række skader, der er omfattet, udvides, må beløbene naturligvis øges tilsvarende. Da det er Kommissionens opfattelse, som anført ovenfor, at erstatningen for miljøskader bør udvides, følger det, at en væsentlig forhøjelse af de samlede grænser yderligere er berettiget.

Den finder, at et generelt loft på 1 mia. EUR ville være tilstrækkeligt til at dække en hvilken som helst potentiel katastrofe. Denne beløbsgrænse svarer både til det loft, der er fastsat i De Forenede Staters lovgivning om erstatningsansvar i tilfælde af olieforurening, og til gældende forsikringspraksis i henseende til skibsejeres civilretlige ansvar for skader forårsaget af olieforurening, som kan komme i betragtning, hvis begrænsningen i henhold til CLC ikke finder anvendelse.

Som konklusion kan det anføres, at de eksisterende maksimale beløb i CLC og fondskonventionerne langt fra er tilfredsstillende. For at sikre en rimelig erstatning til europæiske borgere efter et olieudslip, og en større overensstemmelse med erstatningerne i henhold til USA's Oil Spill Liability Trust Fund, bør det maksimale beløb fastsættes til 1 mia. EUR. Argumentet om, at sådanne ulykker højst sandsynligt kun vil indtræffe meget sjældent, kan efter Kommissionens opfattelse ikke tjene som begrundelse for at fastsætte grænserne lavere end omkostningerne ved fuldt ud tænkelige olieforureningsulykker, således at der alvorligt mangler mulighed for at give ofrene en passende erstatning.

4.4 Ansvar og erstatning

4.4.1 Generelt

For at et givet ansvars- og erstatningssystem kan anses for at være tilfredsstillende, skal det ikke kun yde tilstrækkelig erstatning, men også afspejle en rimelig ligevægt mellem de berørte aktørers ansvar og deres mulighed for at pådrage sig ansvar. Desuden bør en ansvarsordning så vidt muligt bidrage til at afskrække aktørerne fra frivilligt at tage risici, som kan være ødelæggende for beskyttelsen af liv og miljøet.

Kommissionen finder, at den internationale ordning for ansvar og erstatning for olieforureningsskader har en række mangler i så henseende. Den måde, som ansvarsordningen er konstrueret på, giver aktørerne få incitamenter til at sikre sig, at olien kun fragtes om bord på tankskibe af upåklagelig kvalitet. Det faktum, at skibe, der befinder sig i en elendig forfatning, fortsat anvendes til transport af olie i Europa og andre steder, viser, at hverken rederne eller befragterne i tilstrækkelig grad afskrækkes fra at opgive deres utålelige praksis med bevidst at vælge skibe af ringe kvalitet til transport af olie ad søvejen.

Desuden omfatter disse mangler følgende forhold, som alle ikke stemmer overens med den senere udvikling i miljøansvarsspørgsmålene på internationalt og EU-niveau:

4.4.2 Grænsen for at miste retten til at begrænse sit erstatningsansvar

Skibsejerens ret til at begrænse sit erstatningsansvar er praktisk taget umulig at anfægte. Som allerede nævnt mister skibsejeren ikke retten til at begrænse sit ansvar, medmindre det godtgøres, at skaden "skyldes dennes personlige handling eller undladelse begået i den hensigt at forvolde sådan skade, eller hensynsløst og vel vidende, at en sådan skade sandsynligvis ville blive forvoldt." Uagtsomhed eller endog grov uagtsomhed fra ejerens side opfylder ikke disse kriterier, og det er klart, at i de fleste tilfælde vil det være meget vanskeligt at anfægte denne grænse. Det er sandt, at den anførte sætning også indgår i nogle andre konventioner om ansvar til søs, men Kommissionen kan ikke se nogen begrundelse for at kopiere en sådan uangribelig grænse for tab af retten til begrænsning af ansvaret i ordningen om ansvar for olieforurening. Den finder, at de ekstraordinært store risici, der er i forbindelse med transport af olie ad søvejen, bør afspejles i, at skibsejeren i højere grad udsættes for et ubegrænset ansvar.

Problemerne i forbindelse med de næsten uanfægtelige rettigheder forværres yderligere af de metoder, hvorved skibsejerens ansvar opgøres. Det beregnes udelukkende på grundlag af skibets størrelse, og der ses bort fra faktorer som lastens art og hvor stor en mængde olie, der er løbet ud. Ejeren af Erika kunne således f.eks. regne med en begrænsning af sit ansvar til ca. 13 mio. EUR, med en meget begrænset risiko for at miste denne ret på grund af enhver potentiel adfærd fra hans side, uanset om det var før eller under hændelsen.

I mange af de ordninger om miljøansvar, som blev udviklet i 1990'erne, har tendensen været at afskaffe begrænsning af ansvaret. Det gælder også den ordning for miljøansvar, som Fællesskabet er ved at udarbejde, som anført i Kommissionens Hvidbog om Miljøansvar (KOM(2000) 66 endelig udg.). Imidlertid er sådanne bestemmelser om ubegrænset ansvar ikke koblet sammen med kravet om obligatorisk forsikring. Dette er ikke noget problem ved landbaserede forureningskilder, da der normalt ikke vil være vanskeligheder med at identificere den ansvarlige person eller hvilken jurisdiktion han hører ind under. Sagen stiller sig anderledes i forbindelse med havforurening, da forureneren kan have en hvilken som helst nationalitet og i højere grad er vanskelig at efterspore. Obligatorisk forsikring og ret til direkte at anlægge sag mod forsikringsselskabet hjælper derfor med til at sikre beskyttelse af ofrene. Imidlertid betyder det potentielt ubegrænsede ansvar ikke nødvendigvis, at hele ansvaret skal dækkes via forsikring. Det er også muligt at opstille en ordning, hvor forsikringskravet begrænses til beløbsgrænserne for det formelle ansvar, medens det culpa-baserede, ubegrænsede ansvar dækkes af ejeren selv. Et eksempel i denne henseende er den for nyligt vedtagne ansvarsprotokol til Basel-konventionen om kontrol med grænseoverskridende transport af farligt affald og dettes bortskaffelse [4]. Det er desuden værd at notere, at selv inden for selve det internationale olieudslipserstatningssystem blev der indtil 1996 via CLC-konventionen fra 1969 anvendt en væsentlig lavere tærskel for tab af ret til begrænsning, dvs. "ejerens fejl eller forsømmelse". Så vidt vides gav denne ordlyd ikke anledning til væsentlige komplikationer inden for den internationale olieforureningsansvarsordning i de 25 år, den var gældende.

[4] Basel-protokollen fra 1999 om ansvar og erstatning for skader hidrørende fra grænseoverskridende transport af farligt affald og dettes bortskaffelse indeholder bestemmelser om objektivt ansvar op til visse minimumsgrænser, som skal dækkes via forsikring. Protokollens artikel 5 indeholder bestemmelser om, at ud over det objektive ansvar er enhver person ansvarlig for skade, som skyldes denne persons manglende overholdelse af bestemmelserne om gennemførelse af konventionen eller som denne person ved sin handling eller undladelse med det formål at forvolde skade, eller forsætligt eller uagtsomt har forårsaget eller bidraget til. Artikel 12, stk. 2 fortsætter med, at der ikke er nogen beløbsgrænse for ansvaret i henhold til artikel 5.

Kommissionen finder derfor, at de nuværende grænser for tab af retten til at begrænse ansvaret bør sænkes, så de kommer på linje med andre tilsvarende ordninger. I det mindste bør bevis for grov uagtsomhed fra skibsejerens side medføre ubegrænset ansvar. En sådan foranstaltning ville skabe en tættere sammenhæng mellem ansvarspådragelse og skibsejerens opførsel, og ville således både have en præventiv og afstraffende virkning.

4.4.3 Beskyttelse af andre parter end den registrerede skibsejer

Ansvaret for olieforureningsskader er udelukkende pålagt den registrerede skibsejer. Det at en specificeret person bliver pålagt ansvaret, har nogle fordele, idet der skabes klarhed med hensyn til den ansvarlige part, og det bliver således nemmere at identificere den person, som erstatningskravet skal rejses over for. Kanalisering af ansvaret er også en måde at undgå flerforsikring på og bidrager således til højere teoretiske niveauer for det ansvar, der skal forsikres imod. Imidlertid går den form for kanalisering, som finder sted under CLC nogle skridt videre ved udtrykkeligt at forbyde, at der rejses krav imod en række andre aktører (herunder ledere, driftsledere, befragtere), som meget vel kan udøve lige så meget kontrol over transporten som den registrerede ejer af skibet. Disse personer er beskyttet imod ethvert krav om erstatning, medmindre skaden "hidrører fra deres personlige handling eller undladelse begået med den hensigt at forvolde sådan skade, eller hensynsløst og vel vidende, at en sådan skade sandsynligvis ville blive forvoldt" (hvilket er den samme prøve som i forbindelse med skibsejerens tab af ret til begrænsning af sit ansvar). En sådan beskyttelse af en række nøgleaktører medfører, at de pågældende personer kan handle under en næsten sikker beskyttelse mod krav om erstatning efter en olieforureningshændelse.

Kommissionen finder, at denne beskyttelse af nøgleoperatørerne modarbejder bestræbelserne på at skabe en følelse af ansvar inden for alle dele af søfartserhvervet. Det er derfor dens opfattelse, at forbud mod at kunne rejse erstatningskrav mod en række nøgleoperatører i transport af olie ad søvejen bør fjernes fra CLC-konventionen, og at tærkslen i det omfang beskyttelse af visse aktører anses for at være nødvendig, for at systemet kan fungere, i det mindste bør sænkes, så den svarer til det, der foreslås for skibsejeren ovenfor. Med hensyn til om en sådan foranstaltning kan gennemføres, skal det bemærkes, at den ordning, som var gældende indtil 1996, da 1992-protokollerne trådte i kraft, indeholdt bestemmelser om en meget løsere kanalisering ved kun at udelukke skibsejerens ansatte eller agenter, og selv for dem kun i det omfang, hvor skaden ikke skyldtes deres egen fejl eller forsømmelse.

4.4.4 Miljøskade

Den form for skade, som den eksisterende CLC/IOPC-fondsordning dækker, er hovedsagelig centreret omkring skade på eller tab af ejendom og økonomisk tab. Hvad angår miljøskade, dækker den forebyggende foranstaltninger, som omfatter udgifter til oprensning, og "rimelige forholdsregler for genanskaffelse, der allerede er eller vil blive taget". Det tab, som selve miljøet lider, er således ikke genstand for erstatning, og hovedårsagen hertil er, at det er vanskeligt at vurdere og kvantificere denne form for skade.

Kommissionen indrømmer, at der er problemer i forbindelse med at dække skade mod selve miljøet og finder, at vurdering af en sådan skade bør være kvantificerbar, verificerbar og forudsigelig, så der undgås en lang række fortolkninger mellem de forskellige parter i ordningen. Imidlertid er det også vigtigt, at der er en vis sammenhæng med erstatning for miljøskade fra andre forureningskilder. Ud fra Fællesskabets synspunkt kan det ikke retfærdiggøres, at erstatningen for miljøskade er så forskellig, afhængig af om forureneren var et olietankskib, et andet skib eller en fabrik på land [5]. I forbindelse med det kommende forslag til et direktiv om miljøansvar er Kommissionen i færd med at gennemføre en undersøgelse af evalueringen af miljøskade, som vil kunne give gavnlige input til vurdering af skaden i det pågældende direktiv. Uanset hvordan et fremtidigt forslag i forbindelse med en generel EU-dækkende miljøansvarsordning kommer til at se ud, finder Kommissionen, at den nuværende dækning af udgifter til genopretning bør udvides til i det mindste at omfatte udgifter til vurdering af hændelsens skade på miljøet såvel som udgifter til indførelse af komponenter i miljøet, der svarer til de komponenter, der er blevet beskadiget, som et alternativ, såfremt genopretning af det forurenede miljø ikke anses for at være mulig [6]. Kommissionens holdning vil blive taget op til fornyet overvejelse på baggrund af det kommende forslag om en miljøansvarsordning, der omfatter hele Fællesskabet.

[5] I Kommissionens hvidbog om miljøansvar angiver Kommissionen at den har til hensigt at dække "skader på biodiversiteten" i et senere dokument. Denne form for skade kunne vedrøre væsentlig skade på EF-beskyttede naturressourcer i Natura 2000-områder. I denne forbindelse anses det for nødvendigt at indføre en ordning til vurdering af naturressourcer (punkt 4.5.1 i KOM(2000) 66 endelig udg.).

[6] I denne sammenhæng defineres "foranstaltninger til genopretning" i artikel 2.8 i Europarådets konvention fra 1993 om civilretligt ansvar for skade som følge af farlige aktiviteter for miljøet på følgende måde: Enhver rimelig foranstaltning, der går ud på at genoprette beskadigede eller ødelagte komponenter i miljøet eller, hvor det er rimeligt, at indføre ækvivalenten til disse komponenter i miljøet. Det kan fastsættes i national lovgivning, hvem der er berettiget til at træffe sådanne foranstaltninger.

4.5 Konklusion

Ovennævnte vurdering får Kommissionen til at konkludere, at den internationale ansvars- og erstatningsordning opfylder det første vurderingskriterium, medens der er væsentlige mangler med hensyn til de to øvrige. Manglerne bliver så meget mere alvorlige, som den internationale ordning udtrykkeligt forbyder, at der rejses yderligere erstatningskrav uden for konventionens ordning. Det betyder, at det ville være meget vanskeligt for Fællesskabet at lægge yderligere privatreglige ansvar over på skibsejerne eller nogen af de beskyttede parter, uden at det derved kom i konflikt med de internationale konventioner. Såfremt sådanne privatretlige ansvar blev indført på fællesskabsplan, ville medlemsstaterne således være nødt til at opsige konventionerne, inden de bliver i stand til at gennemføre sådanne fællesskabsregler.

Kommissionen indrømmer, at en international ansvars- og erstatningsordning har væsentlige fordele, både fordi der er tale om ensartede og direkte anvendelige regler og fordi udgifterne ved olieudslip, uanset hvor de indtræffer, fordeles blandt oliemodtagere i hele verden. Den konkluderer derfor, at indførelse af foranstaltninger, som ville gøre det nødvendigt, at medlemsstaterne opsiger den internationale ordning ville være uhensigtsmæssig på dette stadium. Som anført i rapporten til Det Europæiske Råd i Biarritz (KOM(2000) 603 endelig) er det Kommissionens opfattelse, at der må gøres en alvorlig indsats for at ændre konventionerne efter de retningslinjer, der er anført ovenfor, samtidig med at de utilstrækkelige nuværende beløbsgrænser behandles som en øjeblikkelig prioritet på fællesskabsplan.

5. Foreslået indsats

Der er behov for en række foranstaltninger til forbedring af den eksisterende ansvars- og erstatningsordning. Nogle af dem kræver foranstaltninger fra Fællesskabets side, medens andre skal behandles inden for de internationale rammer.

5.1 Skabelse af en supplerende erstatningsfond i Europa

Det umiddelbart største behov består i at hæve erstatningsgrænserne i det nuværende system, da det mest direkte forbundet med en passende erstatning til ofre for et olieudslip. For at afhjælpe dette foreslår Kommissionen, at den nuværende totrinsordning suppleres med skabelsen af en europæisk supplerende tretrinsfond, som kan yde erstatning for internationalt anerkendte krav i forbindelse med olieudslip i europæiske farvande, som overstiger IOPC-fondens beløbsgrænser.

Fonden for Erstatning for Olieforurening i Europæiske Farvande (COPE-fonden) vil således "blive lagt oveni" de finansielle midler i IOPC-fonden i de tilfælde hvor krav, der anses for at være anerkendte i henhold til IOPC-ordningen, ikke kan opnå fuld erstatning som følge af utilstrækkelige midler. Erstatning fra COPE-fonden vil således blive baseret på de samme principper og regler som det nuværende IOPC-fondssystem, men bliver omfattet af et loft, som anses for at være tilstrækkeligt for enhver potentiel ulykke, dvs. 1 mia. EUR.

COPE-fonden vil blive finansieret af europæiske oliemodtagere i henhold til procedurer, som svarer til procedurerne for afgifter til IOPC-fonden. De kombinerede finansielle midler fra afgifterne fra de europæiske oliemodtagere vil således blive stillet til rådighed til at dække forureningsskade i enhver medlemsstat. Formålet med COPE-fonden er at yde europæiske borgere en garanti for, at de vil få passende erstatning, indtil beløbsgrænserne i den internationale ordning er blevet sat op til et tilstrækkeligt højt niveau. Udover at midlerne i COPE-fonden vil betyde en femdobling af det til rådighed stående erstatningsbeløb, kan fonden også anvendes til at fremskynde udbetalingen af fuld erstatning til skadelidte ved et europæisk olieudslip. Ved hjælp af disse midler kan der udbetales fuld erstatning til fordringshavere, så snart deres krav er blevet anerkendt som gyldige, uden at de behøver at afvente resultatet af den tidsrøvende proces med at fastslå de endelige udgifter ved ulykken og det deraf følgende pro rata-problem i den international ordning, som beskrevet i afsnit 4.2. På denne måde kan skadelidte opnå fuld erstatning tidligere, og den finansielle afregning ved udgangen af sagen, når de samlede udgifter kendes, vil blive afgjort bilateralt mellem IOPC-fonden og COPE-fonden. Som COPE-fonden er udformet, vil den kun blive aktiveret, når der har fundet et udslip sted i EU-farvande, som overstiger eller truer med at overstige de internationale maksimale beløbsgrænser.

5.2 De øvrige mangler ved det internationale system under IMO

For at skabe en tættere forbindelse mellem de berørte parters pådragelse af ansvar og deres opførsel, finder Kommissionen, at der samtidig bør foretages en grundig gennemgang af den eksisterende ordning.

Afhjælpning af de mangler, der er beskrevet i afsnit 4, kan efter Kommissionens vurdering behandles inden for det internationale samfund, og de første skridt i denne retning er også allerede blevet taget. Kommissionen finder, at dette arbejde bør munde ud i ændringer af de nuværende retsinstrumenter, så der indføres væsentligt højere beløbsgrænser samt gøres fremskridt med hensyn til de mangler, der er anført i afsnit 4.4 ovenfor, samtidig med at man bevarer systemets "brugervenlighed" over for skadelidte, der anmodes om erstatning.

Kommissionen anmoder derfor Rådet om at fremme denne sag så hurtigt som muligt med henblik på at gennemføre en grundig revision af den internationale ansvars- og erstatningsordning. I særdeleshed bør Fællesskabet forelægge Den Internationale Søfartsorganisation (IMO) eller IOPC-fonden en anmodning med henblik på at opnå følgende ændringer af ansvarskonventionen:

- Skibsejerens ansvar skal være ubegrænset, hvis det bevises, at forureningsskaden skyldes grov uagtsomhed fra hans side;

- Forbudet mod erstatningskrav for forureningsskade mod enhver befragter, leder eller driftsleder af skibet, bør fjernes fra artikel III, stk. 4, litra c) i ansvarskonventionen;

- Erstatning for skade mod miljøet bør revideres og udvides i forhold til sammenlignelige erstatningsordninger, der er fastlagt i henhold til fællesskabslovgivningen.

Udover foranstaltningerne til at forbedre den eksisterende internationale ansvarsordning for olieforurening er det nødvendigt at der sker fremskridt med hensyn til ordningen for ansvar og erstatning for farlige og skadelige stoffer. Der blev i 1996 vedtaget en international konvention om dette emne, men den er endnu ikke blevet retificeret af nogen medlemsstat og er ikke i kraft [7]. Forliset af kemikalietankskibet Ievoli Sun ud for Kanaløerne den 31. oktober 2000 var den seneste hændelse, der viste, hvor yderst utilfredsstillende den lovgivningsmæssige situation er med hensyn til ansvar og erstatning for andre farlige stoffer end olie. Dette spørgsmål bør behandles som en prioritet på internationalt og europæisk niveau.

[7] Følgende stater har undertegnet den internationale konvention om ansvar og erstatning for skade i forbindelse med transport af farlige og skadelige stoffer ad søvejen: Canada, Danmark, Finland, Tyskland, Nederlandene, Norge, Sverige og Det Forenede Kongerige. Kun den Russiske Føderation har ratificeret den.

Hvis der ikke sker en passende forbedring af de internationale ansvars- og erstatningsregler, vil Kommissionen fremsætte et forslag om vedtagelse af fællesskabslovgivning, som indfører en ansvars- og erstatningsordning for havforurening for hele Europa.

5.3 Sikring af at grov uagtsomhed sanktioneres gennem medlemsstaternes lovgivning

Kommissionen erkender, at erstatningsregler i sig selv har visse begrænsninger med hensyn til deres virkninger på det personlige ansvar hos de aktører, der er involveret i olieforureningsulykker. Det er især tilfældet, hvis ansvaret kan dækkes via forsikring, hvilket normalt er tilfældet.

For at supplere de foranstaltninger, der er beskrevet ovenfor inden for ansvar og erstatning, foreslår Kommissionen derfor, som anført i stk. 5.b.iv) i meddelelsen om sikkerhed til søs og olietransport (KOM(2000) 142 endelig udg.), at der i denne forordning indføjes en artikel om finansielle straffe eller sanktioner for konstateret grov uagtsomhed fra enhver persons side, som er involveret i transport af olie ad søvejen. Denne foranstaltning er af strafferetlig karakter, og hører derfor ikke sammen med erstatningen for skade. Formålet er snarere at sikre, at der på fællesskabsplan anvendes en sanktion med afskrækkende virkning over for personer, der er involveret i transport af olie ad søvejen.

BEGRUNDELSE FOR EN FORORDNING

Traktaten indeholder bestemmelser om gennemførelse af en fælles transportpolitik og de foranstaltninger, som skal gennemføre en sådan politik, omfatter foranstaltninger til forbedring af transportsikkerheden og miljøbeskyttelse ved transport ad søvejen. Passende erstatning til ofre for olieudslip på havet og indførelse af sanktioner for grov uagtsomhed ved transport af olie til søs udgør en integrerende del af sådanne foranstaltninger.

Medens der er internationale konventioner, som regulerer ansvar og erstatning ved olieudslip, og som alle relevante medlemsstater i nær fremtid er eller vil blive parter til, har de seneste ulykker, især Erika's forlis i 1999, understreget, at de mekanismer, som skal sikre, at ofrene får passende erstatning, er utilstrækkelige.

Forordningen indebærer oprettelse af en fond for erstatning ved olieforurening i europæiske farvande (COPE-fonden). Det er kun medlemsstater, der har en havkystlinje og havne, som vil blive direkte berørt af fonden. Østrig og Luxembourg vil kun indirekte og på afstand blive berørt af denne del af forslaget.

Da der allerede findes en relativt velfungerende international ordning for erstatning for olieudslip, er den mest effektive løsning til forhøjelse af erstatningsbeløbsgrænserne at bygge ovenpå og supplere det internationale system, således at man undgår dobbeltarbejde og overdreven administration. COPE-fonden er derfor hovedsagelig baseret på procedurer og vurdering, som gennemføres inden for det internationale system. Det er underforstået, at en vis udveksling af oplysninger mellem den foreslåede europæiske fond og den eksisterende internationale fond for erstatning af skader ved olieforurening, enten på et mere permanent grundlag eller fra sag til sag, vil blive nødvendig, hvis systemet skal fungere effektivt.

Et olieudslip kan potentielt forårsage enorm skade. Ved ulykker, hvor de internationale erstatningsbeløbsgrænser overskrides, vil ofrene for så vidt angår den nuværende internationale ordning ikke opnå fuld erstatning. En fællesskabsindsats på dette område vil i høj grad forbedre mulighederne for at yde erstatning til ofre for et europæisk olieudslip, i form af at der oprettes en fond, hvortil oliemodtagere i alle berørte medlemsstater bidrager. Det til rådighed stående beløb for maksimal erstatning vil blive forhøjet fra de nuværende 200 mio. EUR til 1 mia. EUR. Desuden vil udgifterne ved olieudslip i Den Europæiske Unions farvande blive fordelt på alle kyststater i EU.

Den konkrete værditilvækst ved den foreslåede foranstaltning er således en femdobling af det til rådighed stående erstatningsbeløb sammenlignet med de eksisterende beløb, en meget større garanti for, at der rent faktisk vil være passende erstatning til rådighed, og at risikoen for olieudslip fordeles på alle medlemsstater med en kystlinje. En anden fordel er, at de supplerende midler kan anvendes til en hurtigere udbetaling af erstatning til ofre for europæiske olieudslip i den internationale fond for erstatning af skader ved olieforurening, idet der udbetales forskudsudbetalinger, så snart kravene er blevet vurderet og godkendt af IOPC-fonden.

Oprettelsen af en erstatningsfond for olieudslip kræver en lovgivningsmæssig foranstaltning. De parter, som skal yde bidrag til fonden, dvs. de europæiske oliemodtagere, vil højst sandsynlig ikke bidrage med potentielt større beløb, med mindre de skal gøre det i henhold til lovgivningen. Desuden vil kravene om bidrag til og udbetaling af erstatning fra fonden ikke kunne gennemføres på en ensartet og harmoniseret måde, medmindre de er de samme for alle medlemsstater og berørte enheder. Harmoniserede regler er derfor en måde, hvorpå man kan sikre ensartet gennemførelse af forpligtelserne. Det er derfor nødvendigt at sikre en ensartet anvendelse af disse bestemmelser i form af en forordning.

FORORDNINGENS INDHOLD

Den foreslåede forordning supplerer den eksisterende internationale totrinsordning om ansvar og erstatning for skader ved olieforurening forårsaget af tankskibe, som ydes gennem CLC og fondskonventionerne, ved at der oprettes en supplerende europæisk fond, den såkaldte COPE-fond, som skal yde erstatning til ofre for olieudslip i europæiske farvande. COPE-fonden vil kun yde erstatning til ofre, hvis krav er blevet anerkendt, men som stadig ikke har kunnet opnå fuld erstatning gennem den internationale ordning som følge af utilstrækkelige erstatningsbeløbsgrænser.

Erstatning fra COPE-fonden vil således blive baseret på de samme principper og regler som for det nuværende internationale fondssystem, men der vil være et loft, som anses for at kunne dække en hvilken som helst potentiel katastrofe, dvs. 1 mia. EUR.

COPE-fonden vil blive finansieret af de europæiske oliemodtagere. Enhver person i en medlemsstat, som modtager mere end 150 000 t råolie og/eller tung brændselsolie pr. år vil skulle betale afgifter til COPE-fonden i forhold til den mængde olie, de har modtaget. På denne måde vil olieindustrien og derved måske indirekte forbrugerne af olieprodukter, snarere end skatteyderne, skulle bære omkostningerne ved kostbare olieudslip i Europa.

COPE-fonden vil kun blive aktiveret, når der i EU-farvande indtræffer en ulykke, som overstiger eller truer med at overstige maksimalgrænsen i henhold til IOPC-fonden. Hvis der ikke indtræffer en sådan ulykke, er det ikke nødvendigt, at der udbetales afgifter til COPE-fonden.

Kommissionen vil repræsentere COPE-fonden. Kommissionen vil, bistået af COPE-fondsudvalget, som er et forvaltningsudvalg i henhold til artikel 4 i Rådets afgørelse 1999/468/EF.

Den foreslåede forordning indeholder endelig en artikel, som indfører finansielle sanktioner for grov uagtsomhed fra enhver persons side, som er involveret i transport af olie ad søvejen.

SÆRLIGE BETRAGTNINGER

Artikel 1

Formålet med forordningen er sikre passende erstatning for skader ved olieforurening i EU-farvande som følge af hændelser, der involverer olietankskibe. Det meste af forordningen omhandler derfor det, som Kommissionen anser for at være det mest umiddelbare problem ved den nuværende internationale ansvars- og erstatningsordning for olieforurening, nemlig de utilstrækkelige beløbsgrænser for erstatningen. Andre mangler ved systemet vil blive behandlet ved andre fremgangsmåder i det mindste i begyndelsen inden for de internationale rammer. Et særligt formål med forordningen er at indføre en finansiel sanktion for simpel eller grov uagtsomhed eller undladelser, som medfører olieforureningshændelser, som fastlagt i artikel 10.

Artikel 2

Denne artikel definerer forordningens geografiske anvendelsesområde. Den dækker forureningsskader i et område på op til 200 sømil fra kystlinjen. Anvendelsesområdet svarer til, hvad der er gældende i den internationale ordning, hvilket er væsentligt, i betragtning af den tætte forbindelse mellem forordningen og den pågældende ordning.

Artikel 3

Artikel 3 indeholder definitionerne på nøglebegreber i forordningen, som stort set afspejler de mest relevante definitioner i Den Internationale Konvention om det Privatretlige Ansvar for Skader ved Olieforurening, 1992 og Den Internationale Konvention om Oprettelse af En International Fond for Erstatning af Skader ved Olieforurening, 1971, senest ændret ved 1992-protokollen hertil.

Det kan fremføres, at nogle af disse definitioner er unødvendige, idet det andetsteds i forordningen er fastlagt, at der er en nær forbindelse mellem den foreslåede foranstaltning og det internationale erstatningssystem. Af hensyn til den juridiske klarhed er de internationale definitioner i forbindelse med de vigtigste involverede parters ansvar blevet gentaget i artikel 3.

Artikel 4

COPE-fonden oprettes ved artikel 4 og dens vigtigste ansvarsområder er anført her.

Artikel 5

Denne artikel fastlægger under hvilke omstændigheder samt hvornår og hvordan COPE-fonden skal udbetale erstatning, og er således en af de vigtigste artikler i forordningen.

I stk. 1 og 2 fastslås den nære forbindelse til Den Internationale Fond for Erstatning af Skader ved Olieforurening (IOPC). Konkret betyder denne forbindelse, at der kun vil blive udbetalt erstatning fra COPE-fonden, når ofre for et olieudslip fra et tankskib i europæiske farvande har fået deres krav godkendt af IOPC-fonden, men ikke har kunnet opnå fuld erstatning, på grund af at summen af de anerkendte krav overstiger det samlede til rådighed værende erstatningsbeløb i henhold til fondskonventionen.

Stk. 3 sikrer, at Kommissionen, bistået af COPE-fondsudvalget først skal godkende enhver beslutning om at udbetale erstatning gennem COPE-fonden. Hvis Kommissionen ikke kan godkende kravene, vil der ikke blive udbetalt erstatning.

Det er imidlertid planen, at skadelidte, som opfylder kriterierne i stk. 1 og 2, vil kunne opnå erstatning fra COPE-fonden. Den væsentligste undtagelse er anført i stk. 4, idet Kommissionen er berettiget til et vist skøn med hensyn til, i hvilket omfang de mest direkte involverede i ulykken vil kunne opnå erstatning for deres udgifter. Dette er en mekanisme, som skal sikre, at der skabes en forbindelse mellem de involverede parters faktiske adfærd og deres ret til erstatning. På den anden side anses det også for vigtigt at bevare muligheden for at yde erstatning for de krav, som rejses af personer, som er mest indblandet i hændelsen. Ellers ville skibsejere, lastejere og andre vigtige parter, som normalt er velplaceret til at kunne handle umiddelbart efter en hændelse, blive afskrækket fra at bidrage til en begrænsning af skaden.

Stk. 5 fastsætter det maksimale erstatningsbeløb fra COPE-fonden til 1 mia. EUR, inkl. den del som er udbetalt gennem CLC- og fondskonventionerne. Dette skønnes at være tilstrækkeligt til at dække en hvilken som helst potentiel katastrofe med et olietankskib, og det svarer til det nuværende maksimale erstatningsbeløb fra den amerikanske erstatningsfond for olieudslip.

Stk. 6 fastlægger, at det højst usandsynlige tilfælde, hvor dette maksimumsbeløb på 1 mia. EUR overstiges, vil erstatningen være "pro rata". I praksis betyder dette, at den enkelte fordringshaver kun vil modtage en vis procentdel af sit anerkendte krav. Procentdelen vil være den samme for alle fordringshavere.

Artikel 6

Artikel 6 omhandler COPE-fondens indtægtsside. Afgifter til COPE-fonden vil kun blive opkrævet efter en hændelse i EU-farvande, som er så alvorlig, at den overstiger eller truer med at overstige de maksimale erstatningsbeløb fra IOPC-fonden.

På linje med den eksisterende praksis for afgifter til IOPC-fonden, som har vist sig at være let anvendelige, fastlægger forordningen en symmetri mellem de personer, der er bidragsydere til IOPC-fonden og de personer, der skal bidrage til COPE-fonden. Afgiftssystemet er baseret på den mængde olie, som hver modtager har modtaget, og afgifterne til COPE-fonden er derfor proportionale med de modtagne mængder olie. Oliemodtagerne indbetaler afgifterne direkte til Kommissionen.

Der er en relativ kort tidsgrænse for opkrævning af afgifter, hvilket begrundes i, at det er vigtigt at få de nødvendige midler til rådighed så hurtigt som muligt, efter at uheldet er indtruffet og IOPC-fonden har påbegyndt vurderingen af fordringer i forbindelse med den pågældende ulykke.

For at sikre at COPE-fonden ikke ulovligt opkræver penge, er det i stk. 9 fastsat, at et eventuelt overskydende afgiftsbeløb, som er opkrævet for en særlig hændelse, og som ikke er blevet anvendt til erstatning for skade i forbindelse med den pågældende hændelse eller ethvert umiddelbart relateret formål, skal tilbagebetales til de personer, som betalte afgiften.

Stk. 10 fastsætter, at medlemsstater, som ikke opfylder deres forpligtelser over for COPE-fonden, skal yde COPE-fonden erstatning for ethvert derved opstået tab.

Artikel 7

COPE-fondens ret til at indtræde i rettigheder er fastlagt i artikel 7. Denne bestemmelse fastlægger, at COPE-fonden har mulighed for at få i det mindste en del af sine udgifter dækket via regresret over for forskellige parter, som har været involveret i hændelsen, i det omfang en sådan aktion ikke er forbudt i de internationale konventioner.

Artikel 8

Artikel 8 indeholder bestemmelse om, at Kommissionen skal varetage repræsentationen af COPE-fonden. Den pålægger Kommissionen en række specifikke opgaver i den forbindelse, som er nødvendige for at udføre fondens funktioner.

Artikel 9

COPE-fondsudvalget bistår Kommissionen med driften af fonden, på den måde, at de vigtigste beslutninger vedrørende driften af COPE-fonden træffes af Kommissionen i overensstemmelse med de fastlagte udvalgsprocedurer. COPE-fondsudvalget er et forvaltningsudvalg i henhold til artikel 4 i Rådets afgørelse 1999/468/EF [8]. Artiklen fastsætter det tidsrum, hvor Rådet kan træffe anden afgørelse til en måned, idet der er behov for, at COPE-fondsudvalget kan træffe hurtige beslutninger.

[8] Rådets afgørelse af 28. juni 1999 om fastsættelse af de nærmere vilkår for udøvelsen af de gennemførelsesbeføjelser, der tillægges Kommissionen (EFT L 184 af 17.7.99, s. 23.

Artikel 10

Artikel 10 indeholder finansielle straffe eller sanktioner for de tilfælde, hvor det godtgøres, at enhver person, der har været involveret i transporten af olie ad søvejen har opført sig groft uagtsomt. Denne foranstaltning er af strafferetlig art og derfor ikke knyttet sammen med erstatningen for skade. Da denne artikel omfatter enhver hændelse, hvor der er tale om olieforurening til søs, dækker den i modsætning til resten af forordningen olieforurening fra ethvert skib, uanset om der er tale om et olietankskib eller ej. Det specificeres ikke nøjagtigt, hvilken form for sanktioner, der skal anvendes (strafferetlige, administrative, "afskrækkende" osv. sanktioner), så medlemsstaterne har mulighed for at anvende den form for sanktioner, som bedst passer ind i deres retssystem.

Artikel 11

Ingen bemærkninger.

2000/0326 (COD)

Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING (EF) Nr. .../.... om oprettelse af en fond for erstatning for olieforurening i europæiske farvande og dertil knyttede foranstaltninger

EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 80, stk. 2 og artikel 175, stk. 1,

under henvisning til forslag fra Kommissionen [9],

[9] EFT C [...], [...], s. [...].

under henvisning til udtalelse fra Det Økonomiske og Sociale Udvalg [10],

[10] EFT C [...], [...], s. [...].

under henvisning til udtalelse fra Regionsudvalget [11],

[11] EFT C [...], [...], s. [...].

i henhold til proceduren i traktatens artikel 251 [12], og

[12] EFT C [...], [...], s. [...].

ud fra følgende betragtninger:

(1) Der er behov for at sikre, at der ydes passende erstatning til personer, der lider skade forårsaget af forurening hidrørende fra olie, der udflyder eller udtømmes fra olietankskibe i europæiske farvande.

(2) Den internationale ordning for erstatningsansvar for olieforurening fra skibe, som fastlagt ved den internationale konvention om det privatretlige ansvar for skader ved olieforurening fra 1992 og den internationale konvention om oprettelse af en international fond for erstatning af skader ved olieforurening fra 1971, senest ændret ved 1992-protokollen hertil, yder visse væsentlige garantier i så henseende.

(3) Den maksimale erstatning, der ydes gennem den internationale ordning, anses for at være utilstrækkelig til fuldt ud at kunne dække omkostningerne ved potentielle olietankskibshændelser i Europa.

(4) Et første skridt i retning af at forbedre beskyttelsen af skadelidte i tilfælde af olieudslip i Europa vil være at indføre en væsentlig forhøjelse af det maksimale erstatningsbeløb, der er til rådighed for sådanne udslip. Det kan gøres, ved at den internationale ordning suppleres gennem oprettelse af en europæisk fond, som yder erstatning til skadelidte, som ikke har kunnet opnå fuld erstatning i henhold til den internationale erstatningsordning, fordi det samlede beløb for anerkendte krav overstiger det erstatningsbeløb, der er til rådighed efter fondskonventionen.

(5) En europæisk fond for erstatning for olieforurening bør bygge på de samme regler, principper og procedurer som IOPC-fonden, så der ikke opstår usikkerhed for skadelidte, der ansøger om erstatning, og der undgås ineffektivitet eller gentagelse af arbejdet inden for IOPC-fonden.

(6) På baggrund af princippet om, at "forureneren betaler", bør udgifterne ved olieudslip bæres af det erhverv, der er involveret i transport af olie ad søvejen.

(7) Harmoniserede fælles foranstaltninger med henblik på at yde supplerende erstatning for europæiske olieudslip vil betyde en fordeling af udgifterneved sådanne olieudslip på alle medlemsstater, der er kyststater.

(8) En erstatningsfond (COPE-fonden), der omfatter hele Fællesskabet, og som bygger på den eksisterende internationale ordning, er den mest effektive måde, hvorpå disse mål kan nås.

(9) COPE-fonden skal have mulighed for at tilbagekræve sine udgifter fra de parter, der er indblandet i olieforureningshændelser, i det omfang dette er tilladt efter international lovgivning.

(10) Da de for gennemførelsen af nærværende forordning nødvendige foranstaltninger er forvaltningsforanstaltninger efter artikel 2 i Rådets afgørelse 1999/468/EF af 28. juni 1999 om fastsættelse af de nærmere vilkår for udøvelsen af de gennemførelsesbeføjelser, der tillægges Kommissionen [13], bør de vedtages efter forvaltningsproceduren i artikel 4 i nævnte afgørelse.

[13] EFT L 184 af 17.07.1999, s. 23.

(11) Da en passende erstatning til skadelidte ved olieudslip ikke nødvendigvis er et tilstrækkeligt afskrækkende middel til at få individuelle operatører inden for olietransport ad søvejen til at handle fornuftigt, er der behov for en særskilt bestemmelse om en finansiel sanktion, som idømmes enhver person, som ved en handling eller undladelse, som kan henføres til den pågældende som forsætlig eller groft uagtsom, har bidraget til en hændelse.

(12) På baggrund af subsidaritetsprincippet er Europa-Parlamentets og Rådets forordning det bedst egnede retsinstrument, da den er bindende i alle enkeltheder og gælder direkte i alle medlemsstater, og derfor mindsker risikoen for, at dette instrument anvendes forskelligt i medlemsstaterne.

(13) Samtidig med de foranstaltninger, der er indeholdt i denne forordning, bør der foretages en revision af den eksisterende internationale erstatningsansvarsordning for olieforurening, så der skabes en tættere forbindelse mellem de i olietransport ad søvejen involverede parters ansvar og handlinger og deres erstatningsansvar. I særdeleshed bør skibsejerens erstatningsansvar være ubegrænset, hvis det godtgøres, at forureningsskaden skyldtes grov uagtsomhed fra dennes side, og erstatningsordningen skulle ikke udtrykkeligt beskytte en række andre nøglepersoner, der er beskæftiget med olietransport ad søvejen, og erstatningen for skaden på miljøet som sådan bør revideres og udvides på baggrund af tilsvarende erstatningsordninger, der er gennemført i henhold til fællesskabslovgivningen -

UDSTEDT FØLGENDE FORORDNING:

Artikel 1 Mål

Formålet med denne forordning er at sikre en passende erstatning for forureningsskader i EU-farvande som følge af olietransport ad søvejen ved på fællesskabsplan at supplere den eksisterende internationale erstatningsansvarsordning og indføre en finansiel sanktion, der skal pålægges enhver person, som er blevet kendt skyldig i at have bidraget til en olieforureningshændelse ved en handling eller undladelse, som kan henføres til den pågældende som forsætlig eller groft uagtsom.

Artikel 2 Anvendelsesområde

Denne forordning finder anvendelse:

1. på forureningskade, som er indtruffet:

(a) på en medlemsstats terrritorium, herunder søterritoriet, og

(b) inden for en kontraherende stats eksklusive økonomiske zone oprettet i overensstemmelse med international lovgivning eller, hvis en kontraherende stat ikke har oprettet en sådan zone, på et område fastlagt af staten i overensstemmelse med international lovgivning, hvilket område ligger udover eller grænser op til denne stats søterritorium, og ikke strækker sig længere end 200 sømil fra de basislinjer, hvorfra bredden af dens søterritorium måles;

2. forebyggende forholdsregler, hvor de end tages, for at forhindre eller formindske sådan skade.

Artikel 3 Definitioner

I denne forordning anvendes følgende definitioner:

1. "Ansvarskonventionen": den internationale konvention om det privatretlige ansvar for skader ved olieforurening 1992.

2. "Fondskonventionen": den internationale konvention om oprettelse af en international fond for erstatning af skader ved olieforurening 1971, med de ændringer, der fulgte af 1992-protokollen hertil.

3. "Olie": enhver bestandig mineralsk olie, der indeholder kulhydrat, såsom råolie, brændselsolie, tung dieselolie og smøreolie, hvad enten den medtages om bord i skibet som last eller i skibets brændselstank.

4. "Afgiftspligtig olie": Råolie og brændselsolie således som defineret under a) og b) nedenfor:

(a) "Råolie": enhver blanding af flydende kulhydrater, der forekommer i naturlig tilstand i jorden, uanset om den er behandlet med henblik på at gøre den egnet til transport. Udtrykket omfatter også råolier, hvorfra visse destillationsprodukter er blevet fjernet (undertiden benævnt "topped crudes") eller hvortil visse destillationsprodukter er blevet tilsat (undertiden benævnt "spiked crudes" eller "reconstituted crudes").

(b) "Brændselsolie": tunge destillater eller rester af råolie eller blandinger af sådanne produkter bestemt til brug som brændsel med henblik på frembringelse af varme eller kraft og af en kvalitet svarende til »American Society for testing and materials Specifikation for Number Four Fuel Oil (Designation D 396-69)» eller tungere.

5. "Ton": når det anvendes i forbindelse med olie, en metrisk ton.

6. "Terminal": ethvert anlæg for oplagring af olie i bulk, som kan modtage olie, der er transporteret ad søvejen, herunder enhver ikke land-baseret installation, der er forbundet med et sådant anlæg.

7. "Hændelse": enhver begivenhed eller række af begivenheder, som har samme oprindelse, og som forårsager forureningsskade eller fremkalder alvorlig og overhængende fare for at forårsage en sådan skade. Hvor en hændelse består af en række af begivenheder, skal den anses for at være indtruffet på tidspunktet for den første af disse begivenheder.

8. "Person" enhver fysisk person eller sammenslutning af personer eller enhver juridisk person på det offentligretlige eller privatretlige område, herunder medregnet en stat og dens politiske underafdelinger.

9. "IOPC-fonden": den fond, der er oprettet ved fondskonventionen.

Artikel 4 Oprettelse af en fond for erstatning for olieforurening i europæiske farvande

Hermed oprettes en fond for erstatning for olieforurening i europæiske farvande, i det følgende betegnet "COPE-fonden«. Den skal have følgende formål:

(a) at yde erstatning for forureningsskade i det omfang den beskyttelse, som gives ved ansvarskonventionen og fondskonventionen, er utilstrækkelig og

(b) at virke for de beslægtede formål, som er anført i denne forordning.

Artikel 5 Erstatning

1. COPE-fonden skal yde erstatning til enhver person, der er berettiget til erstatning for forureningsskade i henhold til fondskonventionen, såfremt den pågældende ikke har kunnet opnå fuld eller passende erstatning for skaden i henhold til denne konvention, på grund af at summen af de anerkendte krav overstiger det samlede til rådighed værende erstatningsbeløb i henhold til fondskonventionen.

2. Bedømmelsen af, hvorvidt en person er berettiget til erstatning i henhold til fondskonventionen, afgøres efter bestemmelserne i fondskonventionen og udføres i overensstemmelse med de procedurer, der er fastlagt deri.

3. COPE-fonden udbetaler først erstatning, når Kommissionen har godkendt den i stk. 2 nævnte relevante bedømmelse, idet den handler i overensstemmelse med artikel 9, stk. 2.

4. Uanset stk. 1 og 2 kan Kommissionen beslutte, at den ikke vil udbetale erstatning til ejeren, lederen eller driftslederen af det skib, der er indblandet i hændelsen eller til deres repræsentanter. Tilsvarende kan Kommissionen beslutte, at den ikke vil udbetale erstatning til enhver person, der er i et kontraktligt forhold med transportøren i forbindelse med den transport, hvor hændelsen indtraf eller enhver anden person, som direkte eller indirekte er involveret i den pågældende transport. Kommissionen, der handler i overensstemmelse med artikel 9, stk. 2, fastsætter, hvilke fordringshavere der eventuelt falder ind under disse kategorier og træffer tilsvarende beslutning.

5. Det samlede erstatningsbeløb, som COPE-fonden skal udbetale for hver enkelt hændelse, begrænses således, at summen af dette beløb og det erstatningsbeløb, som faktisk er betalt i henhold til ansvarskonventionen og fondskonventionen for forureningsskade inden for denne forordnings anvendelsesområde, ikke overstiger 1 mia EUR.

6. Såfremt summen af de anerkendte krav overstiger det samlede erstatningsbeløb, som skal betales ifølge stk. 5, skal det til rådighed værende beløb fordeles på en sådan måde, at forholdet mellem hvert anerkendt krav og det erstatningsbeløb, som fordringshaver faktisk modtager i henhold til denne forordning, skal være det samme for alle fordringshavere.

Artikel 6 Afgifter fra modtagere af olie

1. Enhver person, som modtager afgiftspligtig olie i årlige mængder, der tilsammen overstiger 150.000 tons, der har været transporteret til søs til havne eller terminaler på en medlemsstats område, og som skal betale afgift til IOPC-fonden, skal betale afgift til COPE-fonden.

2. Afgifterne opkræves kun efter en hændelse, der hører unden denne forordnings anvendelsesområde, og som overstiger eller truer med at overstige IOPC-fondens maksimale erstatningsgrænser. Kommissionen træffer afgørelse om det samlede afgiftsbeløb, der skal opkræves for hver af sådanne hændelser, i overensstemmelse med artikel 9, stk. 2. På grundlag af denne afgørelse beregner Kommissionen for hver af de i stk. 1 omhandlede personer den pågældendes afgiftsbeløb på grundlag af et fast beløb pr. ton afgiftspligtig olie, som disse personer har modtaget.

3. De i stk. 2 omhandlede beløb fremkommer ved at dividere det samlede afgiftsbeløb, som kræves, med den samlede mængde af afgiftspligtig olie, der er modtaget i alle de medlemsstater i det pågældende år.

4. Enhver medlemsstat skal sørge for, at enhver person, der modtager afgiftspligtig olie inden for dens område i sådanne mængder, at han er afgiftspligtig til COPE-fonden, bliver optaget på en liste, der oprettes og holdes a jour af Kommissionen i overensstemmelse med nedenstående bestemmelser i denne artikel

5. Hver medlemsstat meddeler Kommissionen navn og adresse på enhver person, som i denne stat er afgiftspligtig til COPE-fonden i henhold til denne artikel såvel som oplysninger om de mængder af afgiftspligtig olie, der i det forudgående kalenderår er modtaget af hver sådan person.

6. Ved afgørelse af, hvilke personer der på et givet tidspunkt er afgiftspligtige til COPE-fonden og, i påkommende tilfælde, ved fastsættelsen af de mængder olie, der skal medtages i beregningen for hver sådan person ved beregningen af afgiftens størrelse, skal de på listen optagne oplysninger anses som rigtige, indtil andet bevises.

7. Afgifterne indbetales til Kommissionen, og opkrævningen skal være fuldstændig afsluttet senest et år efter, at Kommissionen har besluttet at opkræve afgifterne.

8. De afgifter, der henvises til i denne artikel, skal udelukkende anvendes til erstatning for forureningsskade som anført i artikel 5.

9. Et eventuelt overskydende afgiftbeløb, som er opkrævet for en særlig hændelse, og som ikke er blevet anvendt til erstatning for skade i forbindelse med den pågældende hændelse eller ethvert umiddelbart relateret formål, skal returneres til den person, som betalte afgiften, senest 6 måneder efter afslutningen af erstatningsbehandlingen af den pågældende hændelse.

10. Hvis en medlemsstat ikke opfylder sine forpligtelser over for COPE-fonden, og dette medfører et økonomisk tab for COPE-fonden, skal den pågældende medlemsstat erstatte COPE-fonden dette tab.

Artikel 7 Indtræden i rettigheder

COPE-fonden indtræder med hensyn til ethvert erstatningsbeløb, som fonden har betalt i henhold til artikel 5, i de rettigheder, som den person, der således har modtaget erstatning, måtte have ifølge ansvarskonventionen eller fondskonventionen.

Artikel 8 Repræsentation og administration af COPE-fonden

1. Kommissionen er repræsentant for COPE-fonden. I denne forbindelse udfører den de opgaver, der er fastlagt i denne forordning eller som på anden måde er nødvendige, for at COPE-fonden kan virke og fungere korrekt.

2. Følgende beslutninger i forbindelse med COPE-fondens virksomhed træffes af Kommissionen, der handler i overensstemmelse med proceduren i artikel 9, stk. 2:

a. fastsættelse af de afgifter, der skal opkræves i henhold til artikel 6;

b. godkendelse af den endelige betaling af krav i overensstemmelse med artikel 5, stk. 3 og beslutningstagning vedrørende fordelingen blandt fordringshavere af det til rådighed værende erstatningsbeløb i henhold til artikel 5, stk. 6;

c. afgørelse om udbetaling til fordringshavere, som anført i artikel 5, stk. 4; og

d. fastsættelse af de vilkår og betingelser, hvorpå der skal foretages midlertidige udbetalinger vedrørende krav med henblik på at sikre, at skadelidte får udbetalt erstatning så hurtigt som muligt.

Artikel 9 Udvalg

1. Kommissionen bistås af et COPE-fondsudvalg, der består af repræsentanter for medlemsstaterne, og som har Kommissionens repræsentant som formand.

2. Når der henvises til nærværende stykke, finder den i artikel 4 i afgørelse 1999/468/EF omhandlede forvaltningsprocedure anvendelse i overensstemmelse med samme afgørelses artikel 7 og artikel 8.

Det i artikel 4, stk. 3, i afgørelse 1999/468/EF omhandlede tidsrum er på en måned.

Artikel 10 Sanktioner

1. Medlemsstaterne skal fastlægge et system med finansielle sanktioner, som idømmes enhver person, som ved en domstol er blevet kendt skyldig i ved en handling eller undladelse, som kan henføres til den pågældende som forsætlig eller groft uagtsom, at have bidraget til en hændelse, der har forårsaget eller har truet med at forårsage olieforurening i et område, der er nævnt i artikel 2, stk. 1.

2. De i stk. 1 nævnte sanktioner berører ikke de berørte parters privatretlige ansvar, som anført i denne forordning eller andetsteds og er uden forbindelse med den skade, som hændelsen har forårsaget. De fastsættes på et tilstrækkeligt højt niveau til at få personen til at afholde sig fra at begå eller fortsætte med at begå en overtrædelse.

3. Der kan ikke tegnes forsikring mod de i stk. 1 nævnte sanktioner.

4. Den tiltalte skal have ret til at appellere de i stk. 1 nævnte sanktioner.

Artikel 11 Ikrafttræden

Denne forordning træder i kraft på tyvendedagen efter offentliggørelsen i De Europæiske Fællesskabers Tidende. Den anvendes fra den [12 måneder efter ikrafttrædelsesdatoen].

Denne forordning er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat.

Udfærdiget i Bruxelles, den ...

På Europa-Parlamentets vegne På Rådets vegne

Formand Formand

[...] [...]

FINANSIERINGSOVERSIGT

1. Foranstaltningens betegnelse

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om oprettelse af en fond for erstatning for skade ved olieforurening i europæiske farvande og dertil knyttede foranstaltninger.

2. Budgetpost

B2-702: Forberedelse, evaluering og fremme af transportsikkerhed.

3. Retsgrundlag

Sikkerhed inden for søfart og miljøbeskyttelse: artikel 80, stk. 2, i traktaten.

4. Beskrivelse af foranstaltningen

4.1 Foranstaltningens generelle formål

Ydelse af passende erstatning til ofre for forureningsskade forårsaget af olietankere i europæiske farvande og indførelse af en afskrækkende finansiel sanktion for personer, der er involveret i forsyning og brug af skibe, der er substandard.

4.2 Foranstaltningens varighed og nærmere bestemmelser for dens forlængelse/fornyelse

Ubestemt tid

5. Klassifikation af udgifterne/indtægterne

5.1 Ikke-obligatoriske udgifter

5.2 Opdelte bevillinger

5.3 Indtægtstype:

Formålsbestemt indtægt (afgifter til COPE-fonden)

6. Udgifternes/indtægternes art

Driftsudgifter og administrative udgifter til opfølgning og overvågning af forordningens gennemførelse.

Hovedparten af driftsudgifterne (betaling af erstatning til ofre for olieudslip i Europa) og indtægterne (afgifter fra oliemodtagere) til COPE-fonden vil gå over budgettet som formålsbestemt indtægt. COPE-fondens virksomhed er udformet på en sådan måde, at indtægterne vil svare til udgifterne.

Desuden kan der opstå nogle udgifter som følge af møder med branchens eksperter og udførelse af en evalueringsundersøgelse om virkningen, gennemførelsen og udformningen af en mulig europæisk olieforureningsansvars - og erstatningsordning.

7. Finansielle virkninger

7.1 Beregningsmetode for de samlede omkostninger ved foranstaltningen (forholdet mellem omkostningerne pr. enhed og de samlede omkostninger)

De individuelle omkostninger består af et årligt beløb på 5 000 EUR til afholdelse en gang om året af et etdagsmøde med branchens eksperter. Endvidere agter Kommissionen at kontrahere en evalueringsundersøgelse om virkning, gennemførelse og udformning af en mulig europæiske olieforureningsansvars- og erstatningsordning. Omkostningerne til en sådan undersøgelse anslås til 100 000 EUR.

7.2 Driftsudgifter til undersøgelser, eksperter osv. i budgettets del B

Forpligtelsesbevillinger i mio. EUR (løbende priser)

>TABELPOSITION>

7.3 Vejledende forfaldsplan for forpligtelses- og betalingsbevillinger

mio EUR

>TABELPOSITION>

8. Foranstaltninger til forebyggelse af svig

Kontrol med overholdelse af procedurerne for indkaldelse af medlemsstaternes eksperter til COPE-fondsudvalgets møder.

9. Oplysninger om cost/effectiveness

9.1 Specifikke og kvantificerbare mål, målgruppe

Oprettelse af en fond for erstatning for olieforurening i europæiske farvande (COPE-fonden), der skal yde passende erstatning til ofre for forureningsskader, der er forårsaget af olietankere i europæiske farvande.

Oprettelse af en ordning med finansielle sanktioner, der pålægges enhver person, som ved en domstol er blevet blevet kendt skyldig i ved en personlig handling eller undladelse med den hensigt at forvolde skade, har bidraget til en hændelse der har forvoldt eller har truet med at forvolde olieforurening i europæiske farvande.

Der er ikke tale om noget finansielt bidrag fra Fællesskabet i dette forslag.

COPE-fonden vil blive finansieret af oliemodtagere i Europa. Modtagerne af ydelser fra denne fond er ofre, som har lidt skade som følge af et europæisk olieudslip, men som ikke har været i stand til at opnå fuld erstatning via den internationale ansvars- og erstatningsordning som følge af utilstrækkelige erstatningsgrænser. Alle afgifter, der er indsamlet, og som ikke er blevet anvendt til dette formål, vil blive returneret til oliemodtagerne.

9.2 Begrundelse for foranstaltningen

Fordelen ved på EF-niveau at etablere en olieforureningserstatningsfond er en femdobling af det til rådighed stående erstatningsbeløb sammenlignet med eksisterende beløb, en stærk garanti for at der vil være passende erstatning til rådighed og en deling af risikoen for olieudslip mellem alle medlemsstater med en kyststrækning.

Fordelen ved at bygge på procedurer og fremgangsmåder fra den eksisterende internationale erstatningsordning er, at man undgår en parallel organisation, som udfører samme arbejde som de internationale organer

De forventede afledte virkninger og multiplikatoreffekter er, at en EF-ramme kan anerkendes på verdensplan og tjene som udløser for en indsats på internationalt niveau med henblik på at øge erstatningsniveauerne inden for den internationale ansvars- og erstatningsordning for olieforurening, som blev oprettet af Den Internationale Søfartsorganisation.

Det vigtigste usikkerhedsmoment er, hvor ofte der vil ske ulykker, som vil udløse erstatning fra COPE-fonden (f.eks. ulykker, som forårsager skade i EU-farvande, hvor omkostningerne til de samlede fordringer overstiger det maksimale til rådighed stående erstatningsbeløb i henhold til den internationale ordning, dvs. 200 mio. EUR). Sådanne ulykker vil sandsynligvis ikke ske ofte, da det kun er nogle få ulykker, der har truet med at overstige de maksimale grænser i de 22 år, hvor IOPC-fonden har opereret. Desuden blev de maksimale grænser mere end fordoblet i 1996, da 1992-protokollerne til CLC og fondkonventionerne trådte i kraft. Desuden er der for nylig taget skridt til at øge den maksimale internationale til rådighed stående erstatning med yderligere 50% fra 200 mio. EUR til 300 mio. EUR. På baggrund af de erfaringer, der er gjort, er det kun én olietankskibsulykke hidtil, nemlig Erika i 1999, der ville have udløst COPE-fonden, hvis den havde været oprettet. På den anden side var den type og de mængder af olie, der tømtes fra Erika ikke usædvanlige og det er fuldt ud muligt, at der vil kunne ske en gentagelse af denne ulykke.

9.3 Overvågning og evaluering af foranstaltningen

Den vigtigste virkningsindikator vedrørende COPE-fonden er den hyppighed, hvormed den aktiveres og i hvilken udstrækning den kan yde passende erstatning til ofre for olieudslip. Medlemsstaternes rapportering vil blive taget i betragtning ved målingen af medlemsstaternes evne til at anvende sanktioner for grov uagtsomhed i forhold til enhver person, der er indblandet i transport af olie ad søvejen.

Hvor ofte, der er behov for evalueringer, er afhængig af COPE-fondens aktiviteter. Først når en ulykke, der har fremkaldt indsats fra COPE-fonden, er blevet afsluttet, vil der være behov for evaluering.

Hvad angår sanktioner for personer, der er involveret i ulykker i europæiske farvande, er der imidlertid behov for hyppigere evalueringer. De vil bestå i, at medlemsstaterne regelmæssigt skal rapportere om, i hvor høj grad gennemførelsen af artikel 10 i forordningen har fundet sted.

10. Udgifter til administration (afsnit III, budgettets del A)

10.1 Indvirkning på antallet af stillinger

Virkningen af dette forslag på budgettets del A er generelt set begrænset. Når der indtræffer et olieudslip, som udløser COPE-fonden, vil selv Kommissionens personale blive betydeligt berørt heraf, i form af forskellige opgaver i forbindelse med at repræsentere fonden, forberede møder i COPE-fondsudvalget, foretage undersøgelser og give information, koordinering med IOPC-fonden osv. Da sådanne højdepunkter i aktiviteten højst sandsynligt kun vil indtræffe relativt sjældent, forbliver den samlede virkning på antallet af stillinger imidlertid begrænset.

>TABELPOSITION>

10.2 Samlede finansielle virkning af yderligere humane ressourcer

108 000 EUR pr. år

10.3 Forøgelse af andre administrative udgifter som følge af foranstaltningen

EUR

>TABELPOSITION>

Ovenstående udgifter under post A 7 dækkes over DG TREN's globale budget.

KONSEKVENSANALYSE FORSLAGETS KONSEKVENSER FOR VIRKSOMHEDERNE, HERUNDER ISÆR SMÅ OG MELLEMSTORE VIRKSOMHEDER (SMV'ER)

Forslagets titel

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om en fond for erstatning for olieforurening i europæiske farvande og dertil knyttede foranstaltninger.

Dokumentets referencenummer

KOM(....)......endelig

Forslaget

1. Hvorfor er der i betragtning af nærhedsprincippet behov for EF-lovgivning på dette område og hvad er de vigtigste målsætninger-

Traktaten fastsætter oprettelse af en fælles transportpolitik, og de påtænkte foranstaltninger til at gennemføre en sådan politik omfatter foranstaltninger til at øge sikkerhed og miljøbeskyttelse inden for søfart. Passende erstatning af ofre for olieudslip i havet og indførelse af finansielle sanktioner for grov uagtsomhed ved transport af olie ad søvejen udgør en integrerende del af sådanne foranstaltninger.

Mens der er internationale konventioner, der regulerer ansvar og erstatning for olieudslip, som alle relevante medlemsstater er parter i, eller i nær fremtid vil være parter i, har de seneste ulykker, især Erika, der sank i 1999, understreget, at de mekanismer, som skal sikre, at ofrene får passende erstatning, er utilstrækkelige.

Forordningen omfatter oprettelse af en fond for erstatning for olieforurening i europæiske farvande (COPE-fonden). I betragtning af at der allerede findes en relativ velfungerende international ordning for erstatning for olieudslip, er den mest effektive løsning til at øge erstatningsgrænserne at bygge på og supplere den internationale ordning, så der undgås dobbeltarbejde og overdreven administration. COPE-fonden er derfor i vid udstrækning baseret på procedurer og vurdering, som udføres inden for den internationale ordning.

Et olieudslip kan potentielt forårsage omfattende skade. I ulykker, hvor de internationale erstatningsgrænser overskrides, vil ofrene for så vidt angår den eksisterende internationale ordning, ikke få fuld erstatning. En indsats på fællesskabsplan på dette område vil i høj grad forbedre mulighederne for fuldt ud at yde erstatning til ofre for et europæisk olieudslip, ved at der oprettes en fond, hvortil oliemodtagere i alle berørte medlemsstater bidrager. Det til rådighed stående beløb for maksimal erstatning vil blive øget fra de nuværende 200 mio. EUR til 1 mia. EUR. Desuden vil udgifterne til olieudslip i Den Europæiske Unions farvande blive spredt ud på alle EU's kyststater. Den konkrete merværdi ved den foreslåede foranstaltning er derfor en femdobling af det til rådighed stående erstatningsbeløb sammenlignet med de eksisterende beløb, en meget stærkere garanti for, at der rent faktisk vil være en passende erstatning til rådighed og en deling af risikoen ved olieudslip mellem alle kystmedlemsstater. En mere indirekte fordel er, at garantien for at der vil være yderligere fondsmidler til rådighed vil fremskynde erstatningen for europæiske olieudslip i Den Internationale Fond for Erstatning af Skader ved Olieforurening, selv for udslip, som ikke når op på det samlede maksimale erstatningsbeløb fra den pågældende fond.

Oprettelsen af en erstatningsfond for olieudslip kræver regulering. De parter, der er ansvarlige for at bidrage til fonden, dvs. de europæiske oliemodtagere, vil højst sandsynligt ikke bidrage med potentielt store beløb, medmindre lovgivningen kræver, at de gør det. Desuden vil krav om bidrag til og erstatningsbetalinger fra fonden ikke kunne gennemføres på en ensartet og harmoniseret måde, medmindre reglerne er identiske for hver enkelt medlemsstat og hver enhed. Harmoniserede regler er derfor afgørende for at sikre en ensartet gennemførelse af forpligtelserne. Det er derfor nødvendigt at sikre en ensartet anvendelse af de pågældende bestemmelser i form af en forordning.

Endelig omfatter forslaget en artikel, hvori det fastsættes, at medlemsstaterne skal pålægge finansielle sanktioner for grov uagtsom opførsel fra enhver persons side, som er involveret i transport af olie ad søvejen. En sådan foranstaltning kræver i sig selv regulering, og en EU-omfattende bestemmelse er den bedste måde, hvorpå man kan sikre en harmoniseret brug af sådanne sanktioner i hele Fællesskabet.

Virkningen for virksomhederne

2. Hvem påvirkes af forslaget-

- hvilke erhvervssektorer

- hvor store virksomheder (de små og mellemstore virksomheders andel)

- er disse virksomheder koncentreret i bestemte geografiske områder i Fællesskabet

De virksomhedssektorer, der påvirkes mest af dette forslag, er virksomheder, som er etableret i Fællesskabet, og som modtager mere end 150 000 tons tung brændselsolie og/eller råolie ad søvejen. Der vil blive benyttet de procedurer, som allerede eksisterer på internationalt niveau, og disse modtagere vil derfor betale afgifterne til COPE-fonden.

Det vil være sådan, at på grund af arten af bidrag til COPE-fonden, indebærer det, at virkningerne er koncentreret på store olieimportører og forhandlere, mens små og mellemstore virksomheder kun berøres i det omfang, de overstiger disse grænser. Tilsvarende er det kun virksomheder, der er etableret i medlemsstater med oliehavne og terminaler, som vil blive direkte berørt.

Det andet formål med forslaget, nemlig etablering af en fællesskabsbaseret finansiel sanktion for groft uagtsom opførsel fra enhver persons side, som er involveret i transport af olie ad søvejen, omfatter et større spektrum af aktører inden for søfartsverdenen. Skibsejere, lastejere, befragtere, klassifikationsselskaber, ledere og driftsledere kan alle pålægges et ansvar og således skulle betale en sådan bøde, men kun hvis det ved en domstol er blevet godtgjort, at der var tale om grov forsømmelse.

3. Hvilke foranstaltninger skal virksomhederne træffe for at overholde forslaget-

Forslaget vil ikke få nogen indflydelse på erhvervet, medmindre der indtræffer en omfattende olieulykke i europæiske farvande, eller medmindre virksomhederne ved dom anses for at have udvist grov forsømmelse.

Hvis der indtræffer en stor olieforureningsulykke, skal oliemodtagerne betale deres afgifter til COPE-fonden. Kommissionen vil fastsætte afgifternes størrelse, bistået af COPE-fondsudvalget, og oliemodtagerne vil blive faktureret direkte af COPE-fonden på grundlag af de oplysninger om afgiftspligtig olie, som medlemsstaterne fremsender.

4. Hvilke økonomiske virkninger forventes forslaget at få-

- for beskæftigelsen

- for investeringer og oprettelse af nye virksomheder

- for virksomhedernes konkurrenceevne

I betragtning af at afgifterne til COPE-fonden er baseret på de årligt modtagne mængder af tung brændselsolie og/eller råolie, vil det krævede afgiftsbeløb være meget forskellig afhængig af medlemsstat og den enkelte virksomhed. De største modtagere vil betale de største afgifter, mens mindre selskaber vil betale mindre i henhold til deres andel af den samlede mængde olie, der er modtaget i den pågældende medlemsstat.

Et værste tilfælde-scenario ville være, at der indtraf en olieforureningsulykke i europæiske farvande, som kunne forårsage skade på mere end 1 mia. EUR. Hvis en sådan ulykke indtraf inden de nuværende maksimale grænser for IOPC-fonden er blevet hævet fra 200 mio. EUR til 300 mio. EUR, ville den andel, som COPE-fonden skulle dække, være maksimumbeløbet på 800 mio. EUR.

Den økonomiske virkning af en sådan ulykke for oliemodtagerne kan skitseres således. Det samlede beløb, som COPE-fonden opkræver (EUR 800 mio.) skal deles blandt importører af 623 mio. tons afgiftspligtig olie (se tabel nedenfor). Dette ville indebære en ekstra omkostning på 1,28 EUR pr. ton modtaget olie (hvilket svarer til 0,18 EUR pr. tønde). Hvad angår olieprisen, ville det betyde en midlertidig stigning på 0,5% af de løbende oliepriser (hvis det beregnes ud fra 35 EUR pr. tønde). I betragtning af den række faktorer, der indgår i fastlæggelsen af oliepriserne, vil dette højst sandsynligt ikke få nogen virkning for olieprisen.

Når det er sagt, vil den finansielle virkning på de individuelle modtagere kunne være mere omfattende. Der foreligger ikke tal over mængden af olie, som individuelle selskaber har modtaget. Imidlertid giver de generelle tal om afgiftspligtig olie, der er modtaget i EU/EØS-medlemsstater et fingerpeg om andelen af de samlede afgifter til COPE-fonden, som selskaber, der er etableret i de pågældende medlemsstater, skal yde. Følgende tal for 1999 er baseret på de seneste oplysninger om (de tilsvarende) bidrag fra afgiftspligtig olie til IOPC-fonden.

>TABELPOSITION>

Sandsynligheden for værste tilfælde-scenario ulykken, som anført ovenfor, er imidlertid ikke stor, på baggrund af omkostningerne ved de hidtidige olieuheld. Af de hundrede olieforureningsulykker, som IOPC har behandlet i de 25 år, den har opereret, er der kun en, nemlig Erika, som alvorligt har oversteget den nuværende maksimale erstatningsgrænse på 200 mio. EUR, og selv de samlede omkostninger ved Erika vil sandsynligvis blive på under EUR 400 mio. COPE-fonden vil ikke få nogen finansiel virkning for oliemodtagere, førend der indtræffer en olieforureningsulykke i europæiske farvande, som overstiger de internationale erstatningsgrænser. I betragtning af den begrænsede mulighed for ulykker, som vil aktivere COPE-fonden, sammen med de potentielt meget store virkninger af sådanne ulykker, kan det tænkes, at europæiske oliemodtagere vil beslutte sig for at fordele deres risiko ved hjælp af forsikring. I så fald vil forslaget også få nogle virkninger for den europæiske forsikringssektor.

Ud over de ovennævnte virkninger er det usandsynligt, at forslaget vil få betydelig virkninger for beskæftigelsen eller investeringer, idet forslaget bygger på strukturer og procedurer, som allerede eksisterer inden for rammerne af den internationale olieforureningserstatningsordning.

5. Indeholder forslaget foranstaltninger, som går ud på at tage hensyn til små og mellemstore virksomheders særlige situation (begrænsede eller afvigende krav osv.)-

Da afgifterne til COPE-fonden som forklaret ovenfor er afhængige af de mængder olie, der er modtaget, vil resultatet automatisk være, at større modtagere bidrager mere, mens små oliemodtagere vil få en meget begrænset finansiel byrde. Selskaber, som modtager mindre end 150 000 tons afgiftspligtig olie pr. år, vil slet ikke betale nogen afgift.

Høring

6. Liste over organisationer, som er blevet hørt om forslaget, og som har fremført særlige synspunkter.

- European Shippers' Council (ESC)

- Federation of European Private Port Operators (FEPORT)

- European Sea Ports Organisation (ESPO)

- Det Europæiske Fællesskabs Rederisammenslutning (European Community Shipowners' Association (ECSA)

- Transportarbejdersammenslutningen i EF (European Transport Workers' Federation (ETF)

- Comité européen des assurances (CEA)

- Den Internationale Sammenslutning af Klassifikationsselskaber (International Association of Classification Societies (IACS)

- International Group of Protection & Indemnity Clubs

- International Association of Independent Tanker Owners (Intertanko)

- Oil Companies International Marine Forum (OCIMF)

- Det Internationale Skibsfartskammer (International Chamber of Shipping (ICS)

- International Underwriters Association (IUA)

- International Union of Marine Insurers (IUMI)

- International Tanker Owners' Pollution Federation Limited (ITOPF)

Branchen og erhvervsorganisationer er blevet hørt vedrørende de væsentlige målsætninger og principper i forslaget. Samtidig med at branchen og erhvervsorganisationer generelt vurderer, at der er behov for at træffe foranstaltninger til forbedring af erstatningen til ofre for olieforureningsulykker, sætter de også spørgsmålstegn ved behovet for en regional foranstaltning på dette område. De fleste af disse organisationer støtter imidlertid fremgangsmåden med at bygge ovenpå det eksisterende internationale system, i stedet for at bygge et fuldstændigt nyt system, som ville indebærer en europæisk opsigelse af CLC- og fondskonventionerne.

Især foretrækker rederier (ICS, Intertanko & ECSA), P&I Clubs og olieselskaberne (OCIMF) klart, at debatten omkring forbedring af ansvars- og erstatningsordningen for ofre for olieforurening, placeres i IMO. De henviser til, at den eksisterende ordning har fungeret godt, og at der er ligevægt mellem rederiers og lastejeres interesser, og de sætter derfor spørgsmålstegn ved behovet for en fællesskabsforanstaltning på dette område.

The European Shippers' Council (ESC) er enig i Kommissionens analyse af manglerne ved det internationale system men finder, at oprettelsen af en tredjetrinsfond ikke er svaret på denne analyse. Transportarbejdersammenslutningen i EF (ETF) støtter Kommissionens løsning.

Mere specifikt synes der med hensyn til skabelsen af COPE-fonden at være enighed om at dette er en af de få foranstaltninger, som kan gennemføres på EU-niveau samtidig med at man fortsat udbygger og bevarer den eksisterende internationale ansvars- og erstatningsordning.

OCIMF og ESC går imidlertid imod, at hele byrden ved "garantifonden" udelukkende placeres på oliemodtagere, som efter deres opfattelse ikke er ansvarlige for ulykker.