DA Den Europæiske Unions Tidende C 175/26

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs Udtalelse om »Proaktiv ret: endnu et skridt mod bedre lovgivning på EU-niveau«

(2009/C 175/05)

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 17. januar 2008 under henvisning til forretningsordenens artikel 29, stk. 2, at udarbejde en initiativudtalelse om:

Proaktiv ret: endnu et skridt mod bedre lovgivning på EU-niveau.

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug, som udpegede Jorge PEGADO LIZ til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 6. november 2008.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 449. plenarforsamling den 3.-4. december 2008, mødet den 3. december, følgende udtalelse med 155 stemmer for og 5 hverken for eller imod:

1. Konklusioner

1.1 Denne udtalelse bygger på den præmis, at ret og ikke den lovgivning, der er udtænkt af juridiske eksperter, afspejler den adfærd, der er accepteret og påkrævet i et givet samfund som en forudsætning for samfundets orden. Ret består ikke af formelle, evigtgyldige og fasttømrede begreber, men af skrevne og uskrevne regler og principper, der afspejler alle den enkelte borgers berettigede interesser på et bestemt tidspunkt i historien.

1.2 I ethvert retssystem har lovgiveren traditionelt til opgave at fortolke, hvad der er i samfundets fælles interesse og om nødvendigt fastlægge ved lov, hvad der forstås ved lovlig handlemåde og straffe adfærd, som er en overtrædelse heraf. Man har for længe siden erkendt, at sådanne vedtagne love ikke kun skal være retfærdige og rimelige, de skal tillige være forståelige, tilgængelige, acceptable og kunne håndhæves. Imidlertid er dette, som samfundet er indrettet i dag, ikke længere nok.

1.3 Alt for længe har man inden for juraen fokuseret på fortiden. Lovgivere og domstole har reageret ved at søge at løse problemer og afhjælpe mangler, tvister, overskredne frister og misligholdelse. Omkostningerne ved tvister, retssager og de retsmidler, der kan anvendes til at gennemtvinge overholdelsen af lovgivningen, er alt for store, og kan ikke udelukkende gøres op i penge.

1.4 EØSU maner til et paradigmeskift. Tiden er nu inde til, at man går bort fra det århundredegamle reaktive syn på ret til fordel for en tilgang baseret på proaktiv ret. Tiden er til et andet syn på ret og lovgivning: At se fremad i stedet for bagud, at fokusere på hvordan loven anvendes og virker i dagligdagen, og på hvordan den modtages i det lokalsamfund, den søger at regulere. Selv om det fortsat er vigtigt at reagere på og løse problemer, er det helt afgørende at forebygge, at årsagerne til problemerne opstår, samtidig med at loven skal opfylde borgernes og virksomhedernes behov og gøre den produktive kontakt mellem de to lettere.

1.5 Proaktiv ret handler om at skabe muligheder og ansvarliggøre, og realiseres af, i samarbejde med og for brugerne af loven, dvs. enkeltpersoner og virksomheder. Visionen er et samfund, hvor personer og virksomheder er bekendt med deres rettigheder og forpligtelser og kan udnytte lovens fordele. Det er tillige et samfund, hvor de kender deres retlige forpligtelser, og derfor, så vidt det er muligt, kan undgå problemer og på et tidligt tidspunkt løse uundgåelige konflikter ved hjælp af de mest hensigtsmæssige metoder.

1.6 Den proaktive ret søger at opnå de ønskede mål ved en kombination af metoder. Der fokuseres ikke udelukkende på de juridiske regler og deres formelle håndhævelse. For at kunne fastlægge de ønskede mål og sikre, at den mest hensigtsmæssige kombination af midler hertil anvendes, er det nødvendigt at inddrage de berørte parter på et tidligt tidspunkt, afstemme målsætninger, skabe en fælles vision og opbygge støtte og fastlægge retningslinjer for en vellykket gennemførelse tidligt i processen. EØSU er overbevist om, at denne nye måde at tænke på, som afspejles i den proaktive tilgang, generelt kan anvendes inden for juraen og i lovgivningsarbejdet.

1.7 Fællesskabets retssystem er på grund af dets særlige karakteristika netop et område, hvor man ved planlægningen, udfærdigelsen og gennemførelsen af love bør anlægge den proaktive tilgang. På den baggrund anfører EØSU, at regler og bestemmelser ikke er den eneste og ej heller altid den bedste metode til opnåelse af de ønskede mål. Nogle gange er den bedste metode til fremme af vigtige mål, at lovgiveren afstår fra at lovgive, og i det omfang det er hensigtsmæssigt, tilskynder selvregulering og samregulering. Hvor dette er tilfældet, får de grundlæggende principper om subsidiaritet, proportionalitet, forsigtighed og bæredygtighed en helt ny betydning og en ny dimension.

1.8 EØSU mener, at det ville være til stor gavn for det indre marked, hvis EU-retten og dens ophavsmænd — lovgivere og administratorer i bredest forstand — i stedet for at skue indad med fokus på retssystemet, regler og institutioner retter opmærksomheden udad mod brugerne af loven, dvs. samfundet, borgere og virksomheder, som er dem, retssystemet skal tjene.

1.9 Selv om omsætningen og gennemførelsen af lovene er vigtige skridt hen imod bedre lovgivning på EU-niveau, bør målestokken for, om lovgivningen virker, være, hvordan målene nås på det niveau, hvor lovene anvendes, dvs. EU's borgere og virksomheder. Lovene skal formidles på en måde, der giver mening for målgruppen, dvs. ikke kun for de relevante institutioner og administratorer, men først og fremmest for dem, hvis adfærd påvirkes af lovene.

1.10 I forbindelse med al lovgivning og gennemførelse af lovgivning i EU bør det automatisk overvejes, om den proaktive tilgang til ret bør anvendes. EØSU er overbevist om, at man ved ikke blot at gøre overvejelser om proaktiv ret til en del af dagsordenen om bedre lovgivning, men tillige til en prioritet for lovgivere og administratorer i EU ville kunne skabe et solidt juridisk fundament for enkeltpersoners og virksomheders trivsel.

2. Henstillinger

2.1 Retssikkerhed er en af de grundlæggende forudsætninger for et velfungerende samfund. Loven virker kun, hvis de, der skal bruge den, kender til og forstår den. Det er i den sammenhæng, EØSU gør opmærksom på proaktiv ret. Her fokuseres der på fremtiden, og målet er at fremme det, der er ønskeligt, og på forhånd skabe størst mulig chance herfor, samtidig med at problemer og risici reduceres til et minimum.

2.2 Ved at vedtage denne initiativudtalelse understreger EØSU, at sigtet med »bedre lovgivning« bør være den kombination af reguleringsmekanismer, der på mest effektiv vis fremmer målene for samfundet og velfungerende retlige betingelser, der tilgodeser såvel borgerne som virksomhederne.

2.3 Sigtet med denne udtalelse er at vise, hvordan man med udgangspunkt i proaktiv ret kan fremme bedre lovgivning ved at tænke i nye baner, der tager udgangspunkt i enkeltpersoners og virksomheders reelle behov og ambitioner.

2.4 Lovgiveren bør ved udfærdigelsen af love koncentrere sig om at fastlægge regler, der er effektive i praksis, afspejler virkelige behov og gennemføres på en sådan måde, at de endelige mål med reglerne nås.

2.5 Livscyklussen for en given lov begynder ikke med udfærdigelse af et forslag og ender ikke, når den er formelt vedtaget. Det er ikke loven, der er målet; det er derimod den vellykkede gennemførelse. Gennemførelse er heller ikke blot ensbetydende med institutionernes håndhævelse, det er tillige vedtagelse, accept og i det nødvendige omfang adfærdsændring hos de enkeltpersoner og organisationer, loven er rettet mod.

2.6 Vi må regne med, at denne tilgang vil have visse konsekvenser, bl.a. praktiske:

— Aktiv og reel inddragelse — og ikke blot høring — af de berørte parter såvel før som under udfærdigelsen af forslag og i hele beslutningsprocessen.

— Konsekvensanalyser skal inddrage ikke kun økonomiske, men tillige sociale og etiske aspekter, ligesom der ikke kun skal tages hensyn til erhvervslivet, men også til forbrugerne, og ikke kun til civilsamfundets meninger, men tillige til de anonyme borgeres.

— Foregribelse af løsninger snarere end problemer og anvendelse af loven til at opnå og gennemføre mål og realisere rettigheder og friheder inden for nogle givne kulturelle rammer.

— Udfærdigelse af lovene så enkelt som muligt og så tæt på brugerne som muligt, således at det sikres, at det anvendte sprog er let forståeligt og entydigt.

— Udryddelse af overflødige, modstridende, forældede og ikke-gældende love og harmonisering af den måde, hvorpå udtryk, definitioner, beskrivelser, begrænsninger og fortolkninger opfattes, i en fælles referenceramme.

— Øget behov for at indføre aftalefrihed, selvregulering og samregulering på nye områder og lade områder være reguleret af standarder eller adfærdskodekser på nationalt og europæisk niveau.

— Fokus på udfærdigelse af rammelove (»28. ordninger«) i stedet for på alt for udførlig og unødvendig fuldstændig harmonisering.

2.7 Dette kunne iværksættes via forskningsprojekter og dialog med de berørte parter om, hvilken specifik rolle denne proaktive tilgang til ret skal spille i hele en lovs livscyklus og på alle niveauer.

2.8 EØSU anbefaler derfor, at Kommissionen, Rådet og Europa-Parlamentet vælger den proaktive tilgang ved planlægningen, udarbejdelsen, revisionen og gennemførelsen af fællesskabsretten, og opfordrer medlemsstaterne til at gøre det samme i det omfang, det er hensigtsmæssigt.

3. Indledning: En smule retsteori

3.1 Når det gælder regler, dvs. »hvordan det bør være«, er det kendetegnende ved »juridiske« bestemmelser i forhold til moralske eller æstetiske regler, at de kan gennemtvinges, dvs. en domstol kan forlange, at de overholdes, og overtrædelse straffes. Et særligt kendetegn ved »jus cogens« eller »ufravigelig ret« er, at den kan »håndhæves«, principielt ved hjælp af en retlig mekanisme, der sikrer, at loven finder anvendelse, og hvor dette ikke er tilfældet, at de, der overtræder loven, straffes.

3.2 Kernen i »hvordan det bør være« er imidlertid, at overholdelse af loven generelt sker frivilligt, og at retlige procedurer er undtagelsen, »den sidste udvej«. Hvis ikke flertallet af borgerne generelt er indstillet på at overholde de forpligtelser, der følger af reglerne, vil reglernes virkning være uafhjælpeligt svækket.

3.3 Det er derfor lovgiverens ansvar at fastlægge love, som borgerne i det store og hele er tilskyndet til frivilligt at følge og overholde uopfordret. Dette er rent faktisk forudsætninger, som sikrer, at alle menneskers rettigheder respekteres, og at vi kan leve sammen. På den baggrund får »god lovgivning« og »bedre lovgivning« (1) en helt særlig betydning og indvirker i allerhøjeste grad på, hvordan lovene fortolkes, integreres og anvendes.

3.4 Loven skal derfor ikke kun være rimelig og »retfærdig« (2), men tillige

— forståelig

— tilgængelig

— acceptabel (3) og

— kunne håndhæves.

Hvis disse betingelser ikke er opfyldt, vil loven med stor sandsynlighed blive forkastet af dem, som den er rettet mod, ligesom den ikke vil blive gennemført af dem, der er forpligtet til at sikre dens overholdelse og ikke vil blive anvendt, hvorfor »justitsmagten« ikke vil kunne håndhæve den effektivt.

3.5 Selv om der her er tale om en problemstilling, der er vigtig i de nationale retssystemer, har den endnu større betydning i et retssystem som Den Europæiske Union, hvor de to sider af retsstatsprincippet normalt er adskilt, idet den i lovgivningen indbyggede »forpligtelse« er en fællesskabskompetence, mens anvendelsen og de dertil knyttede sanktioner i princippet beror på de nationale retssystemers tvangsbeføjelser.

3.6 Dette forklarer måske, hvorfor problematikken vedrørende »bedre lovgivning«, som findes i alle medlemsstater, på det seneste er blevet særlig vigtig for EU's institutioner, selv om det på ingen måde er en ny problematik.

3.7 Forudsigelighed, holdbarhed og påregnelighed er grundlæggende forudsætninger for velfungerende retlige rammer, der tilgodeser såvel borgere som virksomheder. De berørte parter har brug for et rimeligt mål af retssikkerhed for at kunne fastlægge mål, gennemføre deres planer og opnå forudsigelige resultater. Lovgiverne i ordets bredeste forstand bør bestræbe sig på at garantere denne sikkerhed og tilvejebringe stabile juridiske rammer og samtidig sikre, at lovgivningen opfylder sit formål.

3.8 Dette er baggrunden for denne initiativudtalelse, der har til formål at belyse et innovativt syn på regulering, som har sin oprindelse i Nordic School of Proactive Law og dens forgængere (4), og undersøge, i hvilken udstrækning det kunne være endnu et skridt i retning mod bedre lovgivning på EU-niveau. Alle EØSU's mange udtalelser om emnet, som allerede udgør en vigtig samling af læresætninger, har været taget i betragtning og brugt som et værdifuldt referencegrundlag ved udarbejdelsen af denne udtalelse.

4. Et kig på bedre lovgivning, bedre gennemførelse og bedre håndhævelse af EU-lovgivningen

4.1 Begrebet bedre lovgivning, hvor synsvinklen er brugerne af lovgivningens (5), omfatter en række principper, som har vundet terræn i de senere år: forudgående høring, bekæmpelse af lovgivningsmæssig inflation, ophævelse af forældede love og forslag, mindskelse af administrative byrder og omkostninger, forenkling af fællesskabsretten, bedre udfærdigelse af lovforslag med forudgående og efterfølgende konsekvensanalyser, nedskæring af lovgivningen til det væsentligste og fokusering på målene med og holdbarheden af lovgivningen, samtidig med at den skal være fleksibel.

4.2 Kommissionen (6), Europa-Parlamentet (7) og Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg (8) har længe været fortalere og argumenteret for bedre lovgivning, forenkling og formidling som nogle af de væsentligste politiske mål i forbindelse med gennemførelsen af det indre marked. Vi må ikke glemme den vigtige Molitor-rapport fra 1995, som var et af de første dokumenter om emnet, med 18 henstillinger, som stadig er aktuelle i dag (9).

4.3 Bedre lovgivning har tillige at gøre med proportionalitet og subsidiaritet, og de berørte aktører kan via selv- og samregulering og under nøje overvågning fra lovgiverens side inddrages i udfærdigelsen af lovgivningen, som det er fastlagt i den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning fra 2003 (10) og udviklet i senere årsberetninger fra Kommissionen.

4.4 Bedre lovgivning er ikke nødvendigvis ensbetydende med mindre lovgivning eller deregulering (11), og retssikkerhed er da også en af de væsentligste forudsætninger for et velfungerende indre marked (12).

4.5 Siden 2000 har EØSU's Observatorium for Det Indre Marked fokuseret på initiativer fra de berørte parter, som foregriber målet om bedre lovgivning set fra civilsamfundets side. EØSU har i sin egenskab af institutionelt forum for det organiserede civilsamfunds synspunkter nøje fulgt Kommissionens arbejdsprogram, og har gennem årene i en række udtalelser rådgivet Kommissionen om emner med relation til bedre lovgivning (13).

4.6 I samarbejde med Kommissionen har markedsobservatoriet udviklet en database for europæisk selv- og samregulering (14). Med udgangspunkt i de indsamlede data om selvreguleringsinitiativer påtænker observatoriet nu at arbejde med modeller (effektivitetsindikatorer, retningslinjer for overvågning og håndhævelse osv.) og danne en klynge med akademiske kredse, tænketanke, berørte parter og institutioner om selv- og samreguleringsspørgsmål.

5. Et gran forebyggelse: den proaktive tilgang

5.1 Traditionelt har man inden for juraen fokuseret på fortiden. Den juridiske forskning har overvejende beskæftiget sig med undladelser — mangler, forsinkelser og manglende overholdelse af lovgivningen.

5.2 Med den proaktive tilgang flyttes fokus til fremtiden. At være proaktiv er det modsatte af at være reaktiv eller passiv. Den særlige tilgang, der kaldes proaktiv ret, opstod i Finland i 1990'er. Nordic School of Proactive Law (NSPL) blev oprettet i 2004 for at opfylde behovet for at udvikle praktiske fremgangsmåder samt retsvidenskaben inden for dette nye område (15).

5.3 I ordet proaktiv ligger at handle foregribende, at beherske og tage eget initiativ (16). Disse elementer indgår alle i den proaktive tilgang til ret, som derudover definerer to andre elementer af proaktivitet, nemlig et fremmende element (fremme det, der er ønskeligt; tilskyndelse af god opførsel) og et forebyggende element (afværge det, der ikke er ønskeligt; undgå at juridiske risici opstår).

5.4 Udgangspunktet for proaktiv ret er opnåelse af succes i stedet for fiasko. Det handler om at tage initiativ, der fremmer og styrker faktorer, der fører til succes. Proaktiv ret har sin oprindelse i proaktiv kontrahering (17). Målet var oprindeligt at fastlægge nogle rammer for, hvordan juridisk forudseenhed kunne indarbejdes i den konkrete, daglige virksomhedsudøvelse og at integrere god juridisk, kontrakt-, projektforvaltnings-, kvalitets- og risikostyringspraksis.

5.5 Proaktiv ret er i høj grad inspireret af forebyggende ret (18), der imidlertid først og fremmest anskuer problemer med advokatens øjne ved at fokusere på forebyggelse af juridiske risici og tvister. I den proaktive ret er vægten lagt på at sikre succes og gøre det muligt at opnå de ønskede mål i den foreliggende situation. I analogi med sundhedspleje og forebyggende medicin kan proaktiv ret siges at forene faktorer, der fremmer sundheden, og faktorer, der forebygger sygdomme, med det formål at medvirke til, at enkeltpersoner og virksomheder forbliver »juridisk sunde« og undgår »sygdomme« som juridisk usikkerhed, tvister og retssager.

6. Hvordan bedre lovgivning, bedre gennemførelse og bedre håndhævelse af EU-lovgivningen kan fremmes yderligere via proaktiv ret

6.1 Et af Den Europæiske Unions grundlæggende mål er at skabe et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed uden interne grænser for borgerne; et område, som bygger på principperne om gennemsigtighed og demokratisk kontrol. Men retfærdighed opnås ikke ved blot at give adgang til domstolsprøvelse eller efterfølgende afhjælpning. Der er brug for et solidt juridisk fundament for at sikre fremgang for enkeltpersoner og virksomheder.

6.2 Enkeltpersoner og virksomheder forventer et rimeligt mål af sikkerhed, klarhed og konsekvens fra lovgiverens side, således at de kan fastlægge mål, gennemføre planer og opnå forudsigelige resultater.

6.3 Det bør helt sikkert være et anliggende for lovgiveren, hvis enkeltpersoner og virksomheder ikke er tilstrækkeligt orienteret om, hvornår de falder ind under lovgivningen, hvor de, hvis de ønsker det, kan finde yderligere oplysninger om deres retsstilling, eller hvordan de kan undgå tvister i det omfang, det er muligt, eller løse disse ved anvendelse af de mest hensigtsmæssige teknikker (19). Erfaring og forskning viser, at enkeltpersoner og virksomheder, forbrugere og navnlig SMV'er i dag ikke altid er tilstrækkeligt orienteret.

6.4 I den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning har Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen fastlagt nogle fælles forpligtelser og opstillet nogle mål for forbedring af kvaliteten af lovgivningen og fremme af enkelhed, klarhed og konsekvens ved udfærdigelsen af love og for gennemsigtighed i lovgivningsprocessen.

6.5 Det er imidlertid klart, at bedre lovgivning ikke alene kan opnås af de institutioner, der har indgået aftalen (20). Forenklingsprogrammer såvel som andre programmer skal udvikles og styrkes på nationalt og regionalt niveau. Der er behov for en koordineret indsats, hvori såvel de nationale, regionale og lokale myndigheder med ansvar for gennemførelse af EU-lovgivningen som brugerne af lovgivningen skal inddrages (21).

6.6 EU har allerede bevæget sig i retning mod proaktiv ret, således glæder EØSU sig over:

— beslutningen om at oprette det indre marked og efterfølgende den fælles valuta;

— arbejdsmarkedsparternes muligheder for i henhold til traktaten at forhandle om lovgivning på det sociale område;

— »Tænk småt først«/En »Small Business Act« for Europa (KOM(2008) 394 endelig, 25.6.2008) med bilaget Udveksling af god praksis inden for SMV-politik (22);

— eksemplerne på god praksis fra medlemsstaterne, der kan tjene som model for gennemførelsen af Small Business Act (23) for Europa, og de eksempler, der er indsamlet inden for rammerne af det europæiske charter for små virksomheder;

— den Europæiske Iværksætterpris, der belønner initiativer, der har fremmet regional iværksættervirksomhed;

— Kommissionens reviderede retningslinjer for konsekvensanalyser;

— online problemløsningsnettet SOLVIT;

— rådgivningstjenesten IPR (vedrørende intellektuelle ejendomsrettigheder);

— Kommissionens opfordring til udarbejdelse af europæiske standarder;

— EØSU's website og database for selv- og samregulering.

6.7 Hidtil forekommer disse foranstaltninger noget usammenhængende, ligesom der heller ikke synes at være nogen nævneværdig forskning eller udveksling af erfaringer på tværs af sektorer. Det ville være umagen værd at se nærmere på resultaterne af de trufne foranstaltninger og på, om de kan anvendes inden for andre områder, og hvad virkningerne og værdien deraf ville være. EØSU foreslår, at disse initiativer følges nøje og anvendes til at indkredse og udveksle bedste praksis.

6.8 Derudover viser en række nyere eksempler på unødvendige problemer og vanskeligheder, at en proaktiv tilgang er påkrævet:

— Direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked (også kendt som Bolkestein-direktivet) (24).

— Direktiv 2005/29/EF af 11. maj 2005 om urimelig handelspraksis (25).

— Direktiv 2008/48/EF af 23. april 2008 om forbrugerkredit (26), på trods af at næsten alle berørte parter allerede havde gjort anfægtelser (27).

— Hele pakken af forbrugerlovgivning (28), der generelt anses for ikke at være korrekt udfærdiget, hensigtsmæssigt omsat i national lovgivning og gennemført på rette måde (29).

— Arbejdet med en »fælles referenceramme«, hvis fornuftige formål er at forenkle aftaleretslovgivningen, men som har udmøntet sig i et monstrum på ca. 800 sider udelukkende vedrørende den generelle del (30)!

— Det seneste direktivforslag om indvandring (31).

— Den erkendte fiasko med finansielle tjenesteydelser i detailleddet og særligt gældsætning (32).

— Det stadigt voksende gennemførelsesunderskud i medlemsstaterne, som selv Kommissionen har erkendt (33).

6.9 Sigtet med denne udtalelse er at vise, hvordan man med udgangspunkt i proaktiv ret kan fremme bedre lovgivning ved at tænke i nye baner, hvor man i stedet for juridiske værktøjer og anvendelsen heraf tager udgangspunkt i enkeltpersoners og virksomheders reelle behov og ambitioner.

6.10 Dette betyder, at lovgiveren ved udfærdigelsen af love bør koncentrere sig om at fastlægge regler, der er effektive i praksis, afspejler virkelige behov og gennemføres på en sådan måde, at de endelige mål med reglerne nås. Reglerne skal formidles på en måde, der giver mening for målgruppen, således at de forstås og kan følges af dem, som de har virkning for.

6.11 Livscyklussen for en given lov begynder ikke med udfærdigelse af et forslag og ender ikke, når den er formelt vedtaget. Det er ikke loven, der er målet; det er derimod den vellykkede gennemførelse. Gennemførelse er heller ikke blot ensbetydende med institutionernes håndhævelse, det er tillige vedtagelse, accept og i det nødvendige omfang adfærdsændring hos de enkeltpersoner og organisationer, loven er rettet mod. Her viser forskning, at gennemførelsen er mere succesrig, når parterne har været med til at forhandle aftaler, som senere udmøntes i EU-lovgivning.

Vi må regne med, at denne tilgang vil have visse konsekvenser for beslutningsprocessen, herunder praktiske, i relation til udfærdigelsen, gennemførelsen og håndhævelsen af EU-lovgivningen.

6.12.1 For det første skal de berørte parter aktivt og reelt deltage såvel før som under udfærdigelsen af forslag og i hele beslutningsprocessen og ikke blot høres, således at det sikres, at der tages udgangspunkt i virkelige problemer, og hvordan de løses, og beslutningsprocessen antager form af en løbende dialog og gensidig læreproces om opnåelse af bestemte mål (34).

6.12.2 For det andet vil der i konsekvensanalyser skulle inddrages ikke kun økonomiske, men tillige sociale og etiske aspekter, ligesom der ikke kun skal tages hensyn til erhvervslivet, men også til forbrugerne som dem lovforanstaltningerne og –initiativerne i sidste ende er rettet mod. Det er heller ikke kun civilsamfundets meninger, der skal høres, men tillige de anonyme borgeres (35).

6.12.3 For det tredje er der tale om at foregribe løsninger snarere end problemer og anvende loven til at opnå og gennemføre mål og realisere rettigheder og friheder inden for nogle givne kulturelle rammer i stedet for at koncentrere sig om formbundne juridiske ræsonnementer (36).

6.12.4 Det drejer sig endvidere om, at lovene skal udfærdiges så enkelt som muligt og så tæt på brugerne som muligt, således at det sikres, at det anvendte sprog er let forståeligt og entydigt, og indholdet formidles på passende måde og således understøtter og vejleder gennemførelsen og håndhævelsen af lovgivningen i alle faser.

6.12.5 Derudover skal overflødige, modstridende, forældede og ikke-gældende love udryddes, og den måde, hvorpå udtryk, definitioner, beskrivelser, begrænsninger og fortolkninger opfattes, skal harmoniseres i en fælles referenceramme (37). Det er tillige meget vigtigt at sætte en stopper for skabelsen af nye termer eller »EU-jargon«, hvis betydning ikke er klar, og som ofte afvendes, uden at flertallet rigtig ved, hvad de betyder.

6.12.6 Der bliver endvidere et øget behov for at indføre aftalefrihed, selvregulering og samregulering på nye områder og lade områder være reguleret af standarder eller adfærdskodekser på nationalt og europæisk niveau (38) og for at indkredse og fjerne lovgivningsmæssige hindringer herfor.

6.12.7 Endelig skal der fokuseres på udfærdigelse af rammelove (»28. ordninger«) i stedet for på alt for udførlig og unødvendig fuldstændig harmonisering, hvilket vil give rig mulighed for at indføre selv- og samregulering, hvor dette er hensigtsmæssigt.

6.13 Dette kunne iværksættes via forskningsprojekter og dialog med de berørte parter om, hvilken specifik rolle denne proaktive tilgang til ret skal spille i hele en lovs livscyklus og på alle niveauer. Indledningsvis kunne der afholdes rundbordsdiskussioner eller seminarer med akademiske kredse, tænketanke, berørte parter og institutioner med henblik på at fastlægge nogle rammer og en handlingsplan for videre handling. Formålet hermed skulle være at indarbejde overvejelser om proaktiv ret på alle planer ikke ulig de overvejelser om subsidiaritet og proportionalitet, der altid indgår nu. Markedsobservatoriet kunne i lyset af dets fokus på bedre lovgivning være forummet for yderligere drøftelser af den proaktive tilgang til ret.

Bruxelles, den 3. december 2008 Mario SEPI Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg Martin WESTLAKE Generalsekretær for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Betydningen af »bedre lovgivning« som anvendt i EU's institutioner fremgår af EØSU's udtalelse om Bedre lovgivning, CESE, EUT C 24 af 31.1.2006, s. 39, ordfører: Daniel RETUREAU. Begrebets »juridiske« betydning fremgår af den interinstitutionelle aftale fra 2003 af EUT C 321 af 31.12.2003.

(2) Hvilket kan antage forskellig betydning afhængig af, hvilke værdier der er fremherskende i et givet samfund på et bestemt tidspunkt i historien. I mange græske tragedier behandles denne konflikt mellem »lovbestemt« ret og »retfærdig« ret.

(3) De to vigtigste betingelser, som lovgivningen skal opfylde for at være acceptabel er, at den skal være »relevant og forholdsmæssig« (jf. EØSU's udtalelse CESE EFT C 48 af 21.2.2002, s. 130 om Regelforenkling af 29.11.2001, punkt 1.6, ordfører Kenneth WALKER).

(4) For yderligere oplysninger se Helena HAAPIO, An Ounce of Prevention — Proactive Legal Care for Corporate Contracting Success, offentliggjort i det finske lovtidende JFT, Tidskrift utgiven av Juridiska Föreningen i Finland, nr. 1/2007 og Helena HAAPIO (red.): A Proactive Approach to Contracting and Law, Turku 2008 og Peter WAHLGREN & Cecilia MAGNUSSON SJÖBERG (red.): A Proactive Approach, Scandinavian Studies in Law, bind 49, Stockholm 2006, se http://www.cenneth.com/sisl/tom.php? choice = volumes&page = 49.html.

(5) Dette blev meget korrekt udtrykt i EØSU's udtalelse om Bedre lovgivning (EUT C 24 af 31.1.2006, s. 39, pkt. 1.1.2, ordfører: Daniel RETUREAU): »Bedre lovgivning er først og fremmest at sætte sig i brugeren af den bindende retsregels sted. Dette forklarer vigtigheden af at deltage aktivt, at afholde forudgående høringer og tage hensyn til civilsamfundsorganisationernes og arbejdsmarkedsparternes repræsentativitet …«.

(6) De væsentligste kommissionsdokumenter om emnet:

— En EU-strategi for bæredygtig udvikling, KOM(2001) 264 endelig

— Meddelelse om konsekvensanalyse, KOM(2002) 276 endelig

— Handlingsplan om »bedre og enklere lovgivningsmæssige rammer«, KOM(2002) 278 endelig

— Indhentning og udnyttelse af sagkyndig bistand, KOM(2002) 713 endelig

— Ajourføring og forenkling af fællesskabsretten, KOM(2003) 71 endelig

— Gennemførelse af Fællesskabets Lissabon-program: En strategi til forenkling af de lovgivningsmæssige rammer, KOM(2005) 535 endelig

— En strategisk gennemgang af programmet for bedre lovgivning i Den Europæiske Union, KOM(2006) 689

— Første statusrapport om strategien til forenkling af de lovgivningsmæssige rammer, KOM(2006) 690 endelig

— Anden statusrapport om strategien til forenkling af de lovgivningsmæssige rammer, KOM(2008) 33 endelig

— Fælles praktiske retningslinjer for udfærdigelse af EU-lovgivning (for personer i EU-institutionerne beskæftiget med udfærdigelse af lovgivning).

(7) Væsentligste dokumenter fra Europa-Parlamentet:

— Betænkning om bedre lovgivning 2004: anvendelse af nærhedsprincippet: 12. rapport, A6-0082/2006

— Betænkning om Kommissionens 21. og 22. årsberetning om kontrollen med gennemførelsen af fællesskabsretten (2003 og 2004), A6-0089/2006

— Betænkning om institutionelle og retlige virkninger af anvendelse af soft law-instrumenter, A6-0259/2007

— Betænkning om bedre lovgivning i Den Europæiske Union, A6-0273/2007

— Betænkning om minimering af de administrative omkostninger som følge af lovgivning, A6-0275/2007

— Betænkning om bedre lovgivning 2005 — anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet (13. rapport), A6-0280/2007

— Betænkning om undersøgelse af det indre marked — Tackling af barrierer og ineffektivitet ved hjælp af bedre gennemførelse og håndhævelse, A6-0295/2007

— Betænkning om Kommissionens 23. årsrapport om kontrollen med gennemførelsen af fællesskabsretten (2005), A6-0462/2007.

(8) Væsentligste EØSU-dokumenter:

— Initiativudtalelse om Regelforenkling i det indre marked, EFT C 14 af 16.1.2001, s. 1

— Sonderende udtalelse om Bedre og enklere lovgivningsmæssige rammer, KOM(2001) 726 endelig, EFT C 125 af 27.5.2002, s. 105

— Udtalelse om Ajourføring og forenkling af fællesskabsretten, KOM(2003) 71 endelig, EUT C 112 af 30.4.2004, s. 4

— Brochuren »What is the state of the enlarged Single Market? — 25 Findings by the Single Market Observatory«, EØSU C-2004-07-EN

— Informationsrapport om Samregulering og selvregulering i det indre marked — den nuværende situation, CESE 1182/2004 fin

— Brochuren »Improving the EU regulatory framework — upstream and downstream of the legislative process«, EØSU 2005-16-EN

— Sonderende udtalelse efter anmodning fra det britiske formandskab om Bedre lovgivning, EUT C 24 af 31.1.2006, s. 39.

— Initiativudtalelse om Metoder til at forbedre EU-lovgivningens gennemførelse og håndhævelse, EUT C 24 af 31.1.2006, s. 52

— Udtalelse om Gennemførelse af Fællesskabets Lissabon-program: En strategi til forenkling af de lovgivningsmæssige rammer, KOM(2005) 535 endelig, EUT C 309 af 16.12.2006, s. 18

— Sonderende udtalelse efter anmodning fra Kommissionen om Forenkling af de lovgivningsmæssige rammer for maskinsektoren, EUT C 10 af 15.1.2008, s. 8.

(9) Rapport fra gruppen af uafhængige eksperter om lovgivningsmæssig og administrativ forenkling (KOM(95) 0288 — C4-0255/95 — SEK(95)1379). Endvidere henvises der særligt til MANDELKERN-rapporten (november 2001) og henstillingerne deri, som er opsummeret i EØSU's udtalelse CES EFT C 125 af 27.5.2002, s. 105, ordfører Kenneth WALKER.

(10) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do? uri=OJ:C:2003:321:0026:0037:DA:PDF.

(11) Allerede i sin udtalelse CES EFT C 14 af 16.1.2001, s. 1, ordfører Bruno VEVER, erkendte EØSU, at »Der skal ikke slås til lyd for en brutal og perspektivløs deregulering, som både ville gå ud over produkternes og tjenesteydelsernes kvalitet og stride mod brugernes — dvs. erhvervslivets, arbejdstagernes og forbrugernes — fælles interesser. Hverken økonomien eller samfundet kan fungere uden regler, selv om man skal være opmærksom på følgende« (punkt 2.8). I udtalelsen om Bedre lovgivning (EUT C 24 af 31.1.2006, s. 39) anførte EØSU, at »forenkle er at gøre noget mindst muligt komplekst, men det betyder ikke, at fællesskabslovgivningen nødvendigvis skal begrænses på drastisk vis eller dereguleres. Det ville være i modstrid med civilsamfundets forventninger om sikkerhed og erhvervslivets, især den mindre industris, ønske om retssikkerhed og stabilitet«, og i udtalelsen om Revision af det indre marked (EUT C 93 af 27.4.2007, s. 25, ordfører Bryan CASSIDY), påpegede EØSU: »Mindre lovgivning er imidlertid ikke nødvendigvis ensbetydende med bedre lovgivning« (punkt 1.1.7).

(12) »Less (legislation) is more«, http://bre.berr.gov.uk/regulation/news/2005/050720_bill.asp.

(13) Desuden er udvalget ved flere lejligheder fremkommet med bidrag til EU's rådsformandskab i form af sonderende udtalelser EUT C 175 af 27.7.2007).

(14) http://eesc.europa.eu/self-and-coregulation/index.asp.

(15) Se http://www.proactivelaw.org.

(16) Ordbogsdefinitioner af ordet proaktiv fremhæver to væsentlige elementer: Et foregribende element, hvorved der menes handling forud for en fremtidig situation (i den engelske Merriam-Webster internetordbog defineret som »acting in anticipation of future problems, needs, or changes«) og et element af beherskelse af en situation og udvirkelse af forandringer (i proactive. Dictionary.com. WordNet® 3.0. Princeton University defineret som »controlling a situation by causing something to happen rather than waiting to respond to it after it happens«. — Ny forskning vedrørende proaktiv adfærd bygger på lignende definitioner. Parker et al.. (2006) definerer proaktiv adfærd som en persons foregribende handling på eget initiativ, der har til formål at ændre eller forbedre situationen eller vedkommende selv (»self-initiated anticipatory action that aims to change and improve the situation or oneself«). Se the Proactivity Research in Organisations Programme, http://proactivity.group.shef.ac.uk/.

(17) Den første bog om proaktiv kontrahering blev udgivet i Finland i 2002: Soile Pohjonen (red.): Ennakoiva sopiminen Helsinki, 2002.

(18) Louis M. BROWN var den første, der anvendte denne betegnelse i afhandlingen »Manual of Preventive Law«, Prentice-Hall, Inc., New York 1950.

(19) Se civil.justice.2000 — A Vision of the Civil Justice System in the Information Age 2000. http://www.dca.gov.uk/consult/meta/cj2000fr.htm#section1.

(20) Allerede i initiativudtalelse om Regelforenkling i det indre marked EFT C 14 af 16.1.2001, s. 1 gjorde ordføreren Bruno VEVER opmærksom på det forhold, »at stort set samtlige EU-regler hidrører fra den snævre kreds af EU-institutioner, som er udstyret med beslutnings- eller medbeslutningskompetence« og på, at »I stedet for en partnerskabskultur, hvor erhvervs- og samfundslivets aktører ikke bare bliver hørt, men i givet fald også er medbestemmende, har man således valgt en overvejende politisk og administrativ beslutningsstrategi, og dette betyder, at civilsamfundets aktører ikke i tilstrækkelig grad inddrages i og gives medansvar for forenklingspolitikken« (punkt 3.5)..

(21) Forbindelserne mellem EU og nationale og regionale myndigheder blev fremhævet EØSU's udtalelse CESE EUT C 325 af 30.12.2006, s. 3, ordfører Joost van IERSEL.

(22) EØSU's udtalelse EUT C 27 af 3.2.2009, s. 7, ordfører Claudio CAPPELLINI og EØSU's udtalelse, ordfører Henri MALOSSE (under udarbejdelse).

(23) Se bilag 1 til den ovennævnte meddelelse.

(24) EØSU's udtalelse CESE EUT C 175 af 27.7.2007, s. 14, ordfører: Karin ALLEWELDT.

(25) EØSU's udtalelse CESE EUT C 108 af 30.4.2004, s. 81, ordfører Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER.

(26) EUT L 133 af 22.5.2008, s. 66.

(27) EØSU's udtalelse EUT C 234 af 30.9.2003, s. 1, ordfører Jorge PEGADO LIZ.

(28) I hvert fald de 8 af de 22 direktiver, der er kendt som den væsentligste forbrugerbeskyttelseslovgivning om »forbrugerbeskyttelse i forbindelse med aftaler indgået uden for fast forretningssted« (direktiv 85/577/EØF af 20/12/1985), »pakkerejser, herunder pakkeferier og pakketure« (direktiv 90/314/EØF af 13/06/1990), »urimelige kontraktvilkår i forbrugeraftaler« (direktiv 93/13 af 05/04/1993), »timeshare« (direktiv 94/47/EF af 26/10/1994), »fjernsalg« (direktiv 97/7/EF af 20/05/1997), »angivelse af priser« (direktiv 98/6/EF af 16/02/1998), »forbud« (direktiv 98/27/EF af 19.05.1998) og »forbrugerkøb og garantier i forbindelse hermed« (direktiv 1999/44/EF af 25.5.1999).

(29) EØSU's udtalelse CESE EUT C 256 af 27.10.2007, s. 27, ordfører Richard ADAMS.

(30) Se. »EC Consumer Law Compendium — Comparative Analysis«, Bielefeld universitet, (12/12/2006), Prof. Hans SCHULTE-NOLKE, prof. Christian TWIG-FELSENER and Dr. Martin EBERS.

(31) EØSU's udtalelse CESE EUT C 44 af 16.2.2008, s. 91, ordfører Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS.

(32) Se statusrapporten 2006 for det indre marked for finansielle tjenesteydelser (»Single Market in Financial Services Progress Report 2006«) af 21/02/2007 og EØSU's udtalelser EUT C 151 af 17.6.2008, s. 1 om Grønbog om finansielle tjenesteydelser i detailleddet i det indre marked, ordfører: Edgardo Maria IOZIA og Reine Claude MADER-SAUSSAYE; EUT C 44 af 16.2.2008, s. 74 om Gældsætning og social udstødelse i overflodssamfundet, ordfører: Jorge PEGADO LIZ; EUT C 65 af 17.3.2006, s. 113 om Grønbog — Realkredit i EU, ordfører: Umberto BURANI; EUT C 27 af 3.2.2009, s. 18 om Hvidbog om integration af EU's realkreditmarkeder, ordfører: Angelo GRASSO.

(33) Se meddelelse fra Kommissionen om Et resultatorienteret Europa — Anvendelse af fællesskabsretten (KOM(2007) 502 endelig), EØSU's udtalelse om emnet EUT C 204 af 9.8.2008, s. 9, ordfører: Daniel RETUREAU og den fremragende artikel »Active Transposition of EU Legislation« af Dr. Michael KAEDING (EIPASCOPE 2007/03, side 27).

(34) I udtalelsen om Regelforenkling anførte EØSU, at »Den formelle høringsprocedure bør ikke begrænses til samtalepartnere udvalgt af Kommissionen. Det er nødvendigt at inddrage alle aktører i processen. (…) EØSU har allerede anbefalet, at høringsprocessen udvides ved at opfordre til bidrag fra alle interesserede parter, så høringsprocessen klart baseres på frivillighed.« (EUT C 133 af 6.6.2003, s. 5, pkt. 4.1 og 4.1.1.1, ordfører John SIMPSON).

(35) Se især EØSU's udtalelser om Bedre lovgivning (EUT C 24 af 31.1.2006, s. 39) og Arbejdsmarkedsparternes og de øvrige civilsamfundsaktørers syn på kvalitetsstandarder for sociale konsekvensanalysers indhold, procedurer og metoder (EUT C 175 af 27.7.2007, s. 21), ordfører på begge: Daniel RETUREAU.

(36) Som det allerede blev fremhævet i EØSU's udtalelse om Metoder til at forbedre EU-lovgivningens gennemførelse og håndhævelse (EUT C 24 af 31.1.2006, s. 52, ordfører Joost van IERSEL): »For at kunne håndhæve en lov er den nødt til at være tilstrækkelig klar, og for at være effektiv skal den indeholde en passende løsning på specifikke problemer. … Dårlig lovgivning fører til en hastig forøgelse af lovgivningen og alt for mange regler, som påfører virksomhederne unødige overensstemmelseskrav og forvirrer borgerne« (punkt 1.6).

(37) Et første skridt i den retning blev taget i Kommissionens meddelelse om Ajourføring og forenkling af fællesskabsretten (KOM(2003) 71 endelig), som blev behandlet i EØSU's udtalelse CESE EUT C 112 af 30.4.2004, s. 4, ordfører: Daniel RETUREAU.

(38) Udtalelse om Prioriteter for det indre marked 2005-2010 (EUT C 255 af 14.10.2005, s. 22, punkt 3), ordfører Bryan CASSIDY.