ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN

Ledsagedokument til

Forslag til

EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV

om sammenlignelighed af gebyrer i forbindelse med betalingskonti, flytning af betalingskonti og adgang til at oprette og anvende betalingskonti med basale funktioner

1. Indledning

Alle borgere i Den Europæiske Union bør have adgang til basale banktjenester i hele EU uanset deres nationalitet og/eller bopælssted, da denne adgang er blevet en væsentlig forudsætning for deltagelse i det økonomiske og sociale liv. En sådan adgang gælder ikke for alle. Forbedret adgang til basale banktjenester ville gøre det muligt for alle forbrugere at få fuldt udbytte af det indre marked, f.eks. ved at tilskynde til fri bevægelighed for personer og lette køb af varer på tværs af grænserne.

Endvidere gør uklare oplysninger om bankgebyrer det vanskeligt for forbrugerne at træffe velinformerede valg med hensyn til, hvilken konto der er mest fordelagtig for dem. Da tilbuddene er vanskelige at sammenligne, er EU's forbrugere tilbøjelige til at undlade at skifte betalingskonto, f.eks. til en konto, som er bedre afpasset efter deres behov. Endelig hindres forbrugere i EU, der ønsker at erhverve banktjenester på tværs af grænserne, ofte af bestemmelser eller praksis på de indenlandske markeder, som forfordeler valutaudlændinge. Som følge heraf er konkurrencen i detailbanksektoren ofte hæmmet. Det er klart, at disse spørgsmål og deres virkninger er indbyrdes forbundet både for den enkelte og for økonomien som helhed. Denne konsekvensanalyse har til formål at tage disse problemer op og dermed:

i. Få det indre marked til at fungere bedre og undgå forstyrrelser af konkurrencen i detailbanksektoren. De ulige vilkår mellem markedsaktører fører til mindsket konkurrence og forspildte muligheder. Hvis der ikke gribes ind, er der fare for yderligere fragmentering af udbuddet af betalingskonti, hvilket truer den langsigtede markedsintegration.

ii. Styrke forbrugernes indflydelse ved at sætte dem i stand til at træffe velinformerede valg. I et konkurrencepræget og effektivt fungerende indre marked med et højt forbrugerbeskyttelsesniveau ville EU-borgerne få alle de nødvendige værktøjer og dermed mulighed for at finde det produkt, der er bedst afpasset efter deres behov, uanset om det er i deres egen eller en anden medlemsstat.

iii. Give alle EU-borgere mulighed for at udnytte det indre marked ved at fremme økonomisk og finansiel inklusion og skabe adgang til basale banktjenester i hele EU. Adgangen til basale banktjenester vil lette den finansielle inklusion og give alle forbrugere mulighed for at drage nytte af det indre marked (herunder dets digitale miljø). Forbedret adgang til denne nøgletjeneste udgør en foranstaltning under den europæiske platform mod fattigdom og social udstødelse (et Europa 2020-flagskibsinitiativ), der har til formål at bekæmpe social udstødelse[1].

Denne konsekvensanalyse fokuserer på betalingskonti tilhørende forbrugere. Konti tilhørende virksomheder, herunder små virksomheder eller mikrovirksomheder, ligger uden for denne konsekvensanalyses anvendelsesområde, medmindre der er tale om personlige konti. Denne konsekvensanalyse omfatter ikke opsparingskonti, der kan have mere begrænsede betalingsfunktioner.

2. Baggrund

Der er tidligere gjort bestræbelser på at løse disse spørgsmål. I 2007 anmodede Kommissionen European Banking Industry Committee (EBIC) om at gøre det lettere for forbrugerne at flytte deres konti fra én bank til en anden. Som reaktion herpå udarbejdede EBIC de fælles principper for flytning af bankkonti[2]. De nationale banksammenslutningers gennemførelse heraf skulle afsluttes senest ved udgangen af 2009. Forskning har dog vist, at deres gennemførelse er utilstrækkelig[3], og at de fælles principper ikke har formået at fjerne alle hindringer for grænseoverskridende mobilitet på korrekt vis.

I august 2010 anmodede Kommissionen EBIC om at forbedre klarheden, sammenligneligheden og gennemsigtigheden af kontogebyrer og sikre, at forbrugerne let kan få adgang til gebyroplysninger. Til trods for at der indtil udgangen af 2011 blev gjort betydelige bestræbelser på at nå til enighed om en principbaseret selvreguleringskodeks for betalingstjenesteudbydere, har initiativet ikke givet noget resultat.

I juli 2011 vedtog Kommissionen en henstilling om adgang til at oprette og anvende en basal betalingskonto[4], hvori der blev fastsat principper, som sikrer forbrugerne adgang til en konto i hele EU. Selv om medlemsstaterne blev anmodet om at efterleve henstillingen senest i januar 2012, har kun tre medlemsstater[5] indført en ramme i tråd med henstillingen. Adgang til kontotjenester er endvidere afgørende for bekæmpelse af social udstødelse[6].

På baggrund af disse mislykkede selvregulerings- og lovgivningsinitiativer har Det Europæiske Råd og Parlamentet understreget betydningen af at sikre, at det indre marked fungerer for alle borgere. Europa-Parlamentet opfordrede navnlig i sin beslutning om et indre marked for europæere[7] Kommissionen til pr. juni 2011 at fremlægge et lovforslag om sikring af adgang til visse basale banktjenester og til forbedring af gennemsigtigheden og sammenligneligheden af bankgebyrer ved udgangen af 2011. På mødet i marts 2012 hilste Det Europæiske Råd velkommen, at Kommissionen agter at foreslå en ny runde af foranstaltninger vedrørende betalingskonti med henblik på at åbne nye vækstområder i det indre marked. På tilsvarende måde anmodes Kommissionen i en nylig betænkning fra Europa-Parlamentet med henstillinger til Kommissionen om adgang til basale bankydelser[8] om at fremsætte et forslag til lovgivning på dette område senest i januar 2013.

Endvidere blev et lovgivningsinitiativ om bankkonti i EU inden for rammerne af akten for det indre marked II, der blev vedtaget den 3. oktober 2012, anerkendt som en af 12 prioriterede foranstaltninger, der skal generere reelle virkninger på stedet og gøre borgerne og virksomhederne fortrolige med at udnytte det indre marked til deres fordel[9]. Formålet er "at give alle EU-borgere adgang til en basal betalingskonto, sikre, at bankkontogebyrer er gennemsigtige og sammenlignelige, og gøre det nemmere at skifte bankkonto"[10]. Endvidere meddelte Kommissionen, at den ville fremsætte forslag vedrørende gennemsigtigheden og sammenligneligheden af bankgebyrer og flytning af konti som led i Kommissionens arbejdsprogram for 2013[11].

3. Problemformulering 3.1. Adgang til basale banktjenester

På grundlag af forskning skønnes det, at mellem 30 og 68 mio. EU-borgere ikke har nogen betalingskonto[12]. Mange af de personer, der ikke har en betalingskonto, har ikke behov for eller ønsker ikke en[13]. Dette kan til dels skyldes psykologiske faktorer, da mange forbrugere ganske enkelt kan blive afskrækket af prisen, bureaukratiske komplikationer i forbindelse med konti osv. Det anslås dog, at ca. halvdelen af dem, der ikke har en konto, gerne vil have en[14]. Der er forskellige grunde til, at forbrugerne ikke kan få adgang til en konto.

Ineffektiv, usammenhængende eller manglende lovgivning

Selv om medlemsstaterne blev bedt om at efterleve henstillingen om adgang til at oprette og anvende en basal betalingskonto[15] senest i januar 2012, og selv om Kommissionen har bebudet en revision medio 2012, sådan som det fremgår af rapporter/betænkninger fra Europa-Kommissionen og Parlamentet[16], har mislykkede lovgivningsinitiativer betydet, at henstillingen ikke er blevet anvendt optimalt, og at den ikke har haft nogen virkninger på markedet.

Visse grupper af forbrugeres begrænsede rentabilitet for bankerne

Dårligt afpassede incitamenter mellem kontoudbyderen og forbrugeren fører til afvisning af forbrugerens ansøgning om en betalingskonto. Dette er især tilfældet for både sårbare forbrugere, der af bankerne kan blive opfattet som urentable, og mange mobile forbrugere, som der ikke findes ret mange oplysninger om.

Begrænset og dyrere adgang til produkter og tjenester

En forbruger, der ikke har en konto, kan finde det vanskeligere og dyrere at købe et andet finansielt produkt, da betalingskonti ofte fungerer som port til andre finansielle produkter og tjenester, f.eks. boligforsikring. Disse forbrugere har begrænsede muligheder for at benytte e-handel, da de fleste transaktioner kræver et kreditkort eller en bankoverførsel. Andre betalingsmidler er normalt dyrere og mere besværlige at bruge[17]. En undersøgelse viser således, at 22 % af nye bankkunder har foretaget indkøb pr. telefon eller internet, siden de åbnede deres konto[18].

Ringe bevidsthed om adgang til basale betalingskonti

I de medlemsstater, hvor der findes basale betalingskonti, markedsføres de ofte ikke aktivt på grund af dårligt afstemte incitamenter mellem udbydere og forbrugere.

Diskriminerende regler om adgang til betalingskonti

Den vigtigste grund til, at forbrugerne får afslag på ansøgningen om en konto, er manglende regelmæssig indkomst; 40 % af de forbrugere, der fik afslag, anførte dette som grund. Andre almindelige grunde til afslag er, at de er valutaudlændinge, samt utilstrækkelig dokumentation.

Ringe forbrugertillid til det finansielle system

Nogle sårbare forbrugere vil måske afholde sig fra at åbne en konto på grund af risikoen for, at en eventuel positiv saldo vil blive beslaglagt, hvis de skylder banken penge.

Begrænsninger i brugen af basale betalingstjenester

De forskelligartede træk ved en basal betalingskonto skaber en hindring for det indre marked, f.eks. kan en basal betalingskonto kun bruges til "indenlandske" overførsler eller i "indenlandske" pengeautomater. For mobile eller sårbare forbrugere, der bor i grænseområder, eller som arbejder og bor i mere end én medlemsstat, er dette et betydeligt problem.

3.2. Præsentation og let sammenligning af bankgebyrer

Betalingskonti og deres prisstruktur er i sagens natur forbundet med en vis kompleksitet, som fører til forskelligartede oplysninger og hindrer forbrugernes valg og konkurrence mellem udbyderne.

En bred vifte af tjenester og gebyrer

Betalingskonti omfatter en bred vifte af tjenester, og gebyrstrukturerne kan være komplekse. Gebyrernes kompleksitet indvirker på forbrugernes evne til at forstå, hvad gebyrerne dækker. Det er imidlertid er en forudsætning for at sammenligne forskellige tilbud, at man forstår gebyrerne.

Prisfastsættelsesmodeller

Nogle prisfastsættelsesmodeller har tilsyneladende enklere gebyrstrukturer (f.eks. pakkebaseret, indirekte indkomstbaseret) end andre (transaktionsbaseret, kontobaseret). Selv om én prisfastsættelsesmodel ofte er mere udbredt end andre på de nationale markeder, benyttes der mere end én model i en række medlemsstater. Denne mangfoldighed indebærer et større udvalg af produkter og er ikke et negativt træk, men den gør det vanskeligere at vælge et egnet produkt.

Enkle og gennemsigtige gebyrer

Anvendelsen af forskellig terminologi for den samme type af tjenester kan gøre det vanskeligt at sammenligne banktilbud. Forskning[19] viser, at mens to tredjedele af de finansielle institutioner gav oplysninger om gebyrer på deres websteder, gav 69 % af bankerne ikke klare oplysninger, og at der var behov for yderligere kontakt for at få præciseret de offentliggjorte gebyrer.

Prisspredning med hensyn til betalingskonti i og mellem medlemsstaterne

Der er blevet iagttaget store prisforskelle mellem betalingskonti, hvilket skaber tvivl om graden af priskonkurrence på markedet. Prisforskelle giver også næring til den opfattelse, at betalingskonti ikke er rimeligt prissat og skader forbrugertilliden og tilliden til sektoren.

Prisdiskrimination mellem kunder

Prisdiskrimination forekommer mellem forskellige kunder, sådan at deres omkostninger for et produkt med sammenlignelige funktioner ikke er de samme. Endvidere udgør introduktionspristilbud en yderligere hindring for klare og sammenlignelige banktilbud og gør det vanskeligere for en forbruger at forstå de langsigtede omkostninger, der er forbundet med at have en konto.

Ineffektiv, usammenhængende eller manglende lovgivning

Den nuværende lovgivning varierer meget fra medlemsstat til medlemsstat i omfang og detaljeringsgrad. Selv om kreditinstitutterne skal oplyse kunderne om aftalevilkår og -betingelser, når de åbner en konto, fastsætter mange medlemsstater ikke specifikke præsentationskrav. Kravene til efterfølgende oplysninger varierer også meget. Ukoordinerede nationale tiltag fører til ulige vilkår i det indre marked, hvilket betyder, at EU-borgerne ikke nyder samme forbrugerbeskyttelse.

3.3. Flytning af betalingskonti

Potentiel og reel forbrugermobilitet skaber konkurrence mellem udbyderne og tilskynder dem til at tilbyde bedre kvalitet og billigere produkter. Forskning[20] har dog vist, at dette ikke er tilfældet for betalingskonti. De faktorer, der for øjeblikket begrænser flytning af konti, er følgende:

Utilstrækkelig information

De fælles principper[21] kræver, at der oplyses om flytningsprocessen, men dette sker ikke. Forskning[22] viser, at selv om oplysningerne i 86 % af tilfældene blev givet enten i en bankfilial, online eller pr. telefon, varierede mængden af oplysninger stærkt. En tredjedel af undersøgelserne viste, at der ingen oplysninger fandtes om flytning af konti på bankens websted. I 45 % af tilfældene blev der ikke givet detaljerede oplysninger om processen, og i 80 % af tilfældene blev der ikke givet nogen forklarende dokumentation.

Kompleks flytningsproces

Vanskeligheder med at overføre stående ordrer og direkte debiteringer er en af de største hindringer for at flytte konti, og forskning[23] viser, at forbrugerne i to tredjedele af tilfældene fik at vide, at banken ikke kunne bistå dem med at overføre stående ordrer. Det koster forbrugerne tid og anstrengelser at flytte konti. I 2009 flyttede ca. 21 mio. forbrugere ikke konti, fordi det indebar for store omkostninger og for store anstrengelser[24]. Det er ofte uklart, hvor lang tid processen vil tage, og hvad der vil ske med direkte debiteringer/krediteringer i "overgangsperioden". Forskning viser også, at fristerne i de fælles principper ikke overholdes[25].

Direkte finansielle omkostninger

Forbrugere, der flytter anfordringskonti, afholder de direkte finansielle omkostninger såsom omkostningerne ved at have to konti, så længe flytningen varer. Andre direkte omkostninger, som kan påløbe, er et gebyr for overførsel af kontoens saldo og omkostninger til korrespondance.

Psykologiske faktorer

Forbrugernes opfattelse kan afholde dem fra at flytte deres konti. I Nederlandene er der kun få flytninger, selv om et kontoomdirigeringssystem har eksisteret siden 2004. En af grundene er, at der fortsat hersker en opfattelse af, at processen er besværlig, til trods for at de, der har flyttet konto ved hjælp af omdirigeringstjenesten, fandt det let[26].

Begrænset flytning på tværs af grænserne

De fælles selvreguleringsprincipper finder ikke anvendelse på flytning af konti på tværs af grænserne, der fortsat er kendetegnet ved separate procedurer for åbning og lukning af konti, som de, der flytter konti, skal afholde omkostningerne ved. En grænseoverskridende flytningsservice ville imidlertid have betydelige fordele. Ca. 12,3 mio. EU-borgere over 15 år bor permanent i en anden medlemsstat, og en flytningsservice ville lette deres mobilitet. I betragtning af den store prisspredning mellem betalingskonti ville alle forbrugere – mobile som ikkemobile – have mulighed for at shoppe rundt og spare penge ved at åbne en betalingskonto i en anden medlemsstat.

4. Indbyrdes forbindelser

Adgang til en betalingskonto er vigtig i den moderne økonomi. I et velfungerende indre marked bør der være adgang på tværs af indenlandske grænser overalt i EU. Hvis en EU-borger fra Polen flytter til Det Forenede Kongerige, men ikke er i stand til at åbne en konto, vil gennemsigtige oplysninger om gebyrer og en effektiv flytningsproces ikke have nogen værdi for ham.

Konklusionen på Kommissionens undersøgelse af detailbanksektoren[27] var, at en lav grad af forbrugermobilitet hang direkte sammen med større rentabilitet for bankerne, og at virkningen af forbrugermobiliteten på markedet for betalingskonti for markedets styrke (målt i forhold til detailbanksektorens samlede rentabilitet) var således, at en stigning i kundeafgangen ("churn rate")[28] på markedet på 1 % førte til et tilsvarende fald i bankernes rentabilitet før skat.

Uigennemsigtige gebyrstrukturer skaber hindringer for en gnidningsløs flytningsproces, som gør det vanskeligt eller – i tilfælde af sammenligninger på tværs af grænserne – endog umuligt at finde et bedre produkt. Den faktiske flytning af konti kan først finde sted, når forbrugeren har valgt et produkt baseret på gennemsigtige og letforståelige gebyroplysninger. Hindringer for flytning kan derfor være den dråbe, der får bægeret til at flyde over efter en lang proces. Sagt på en anden måde kan gennemsigtige gebyrer for grænseoverskridende transaktioner og/eller flytningsmekanismer ikke være virkelig effektive, medmindre hindringerne for adgang til markedet på tværs af grænserne fjernes for forbrugerne.

Samlet set udelukker de problemer, der er afdækket på disse tre områder, finansielt visse forbrugere og hæmmer forbrugermobiliteten, konkurrencen og effektiviteten på markederne for betalingskonti. De skaber dog også nogle meget praktiske problemer i henseende til tid, anstrengelser og finansielle omkostninger for såvel forbrugere som virksomheder, der ønsker at flytte inden for EU, idet de skaber hindringer for vækst og undergraver økonomiens fleksibilitet.

5. Mål

Det overordnede mål med dette initiativ er at skabe et effektivt og konkurrencedygtigt indre marked (artikel 114, stk. 1, i traktaten) med et højt forbrugerbeskyttelsesniveau (artikel 114, stk. 3, i traktaten), der fremmer afbalanceret økonomisk vækst med større økonomisk inklusion. Målene med denne konsekvensanalyse er beskrevet i nedenstående tabel.

Generelle mål

· At forbedre forbrugertilliden · At give forbrugerne større valgmulighed både med hensyn til kvaliteten af de disponible produkter og prisnedsættelser · At lette den finansielle inklusion og derefter forbrugermobiliteten · At lette den grænseoverskridende aktivitet for udbydere af betalingskonti · At sikre lige vilkår mellem markedsaktørerne

Specifikke mål || Operationelle mål

Adgang til basale kontotjenester

At lette adgangen til basale kontotjenester (ikke forpligte alle til at have en betalingskonto) || § At mindske antallet af europæere, som ikke har en bankkonto, med 6,4 mio. inden 2020[29] § At sikre adgang til alle basale betalingsmidler for alle forbrugere med basale betalingskonti § At lette grænseoverskridende adgang til basale banktjenester for 3,5 mio. forbrugere inden 2020[30] § At øge forbrugernes bevidsthed om basale betalingskonti

Præsentation og let sammenligning af bankgebyrer

At sikre, at forbrugerne i EU modtager klare, fuldstændige og sammenlignelige oplysninger om bankgebyrer || § Forbrugerne er i stand til at forstå tilbud fra banker og vurdere, hvor de får mest for pengene § De betalingskonti, der tilbydes, skal være lette at sammenligne § At hjælpe forbrugerne med at vælge det tilbud, der svarer bedst til deres behov § At øge forbrugernes bevidsthed om de faktiske gebyrer § At mindske besværet ved at flytte for forbrugerne

Flytning af betalingskonti

At sikre, at EU's forbrugere kan flytte betalingskonti let og rettidigt. || § Flytning skal være en gnidningsløs og let proces § At bistå og oplyse forbrugerne om flytningsprocessen på passende vis § Antallet af fejlbetalinger eller betalinger, som ikke er blevet udført under flytningsprocessen, skal reduceres til mindre end 5 % af de tilbagevendende transaktioner § De direkte finansielle omkostninger for forbrugerne ved at flytte skal mindskes § Varigheden af flytningsprocessen skal være på højst fjorten dage § At øge mobiliteten for brugere af betalingskonti

6. Behov for tiltag på EU-plan

Da betalingskonti er den finansielle tjeneste, som med størst sandsynlighed vil blive købt på tværs af grænserne[31], er det afgørende at finde passende løsninger på de problemer, der er skitseret ovenfor. Konsekvenserne af manglende indgriben er alvorlige, herunder hindring af udviklingen af et velfungerende indre marked med betydelige følger for forbrugerne, erhvervslivet og økonomien som helhed.

De regulerings- og selvreguleringsinitiativer, der er omhandlet i afsnit 2 ovenfor, er mislykkedes. Til trods for at det er blevet meddelt offentligt, at der var en revision af kontomarkedet på vej[32], er der kun få, om nogen, initiativer under forberedelse på nationalt plan til forbedring af situationen. Kommissionen har lovet at gribe ind, såfremt disse initiativer mislykkes.

I overensstemmelse med nærhedsprincippet kan EU kun gribe ind, hvis de påtænkte mål ikke kan nås af medlemsstaterne alene. Selv om det ikke nødvendigvis er let at løse nogle af de mere uhåndgribelige problemer ved at udbyde banktjenester på tværs af grænserne, såsom sprog eller afstand, med indgriben fra EU's side, er en sådan indgriben berettiget for at nå de skitserede mål af flere grunde:

At få det indre marked til at fungere bedre og undgå forstyrrelser af konkurrencen i detailbanksektoren

Et EU-initiativ kan bedst tage hånd om faktorer, der forhindrer udøvelsen af virksomhed i en anden medlemsstat eller øger omkostningerne herved i forhold til de omkostninger, som indenlandske udbydere skal afholde. Dette vil maksimere effektiviteten, forhindre skabelsen af nye hindringer og styrke det finansielle detailmarked. De nuværende ulige vilkår mellem markedsaktørerne fører til mindsket konkurrence og forspildte muligheder. Dette forværres yderligere af lav kundemobilitet og ineffektive flytningsmekanismer, som skaber hindringer for, at udbydere, som kommer ind på markedet, kan tiltrække nye kunder. Handling eller manglende handling fra medlemsstaternes side alene vil sandsynligvis resultere i forskellige regelsæt, der fører til ikkekonkurrencedygtige markeder og ulige forbrugerbeskyttelsesniveauer i EU. Endelig er der behov for en fælles strategi for fastlæggelse af krav til præsentationen af bankgebyrer på en sammenlignelig måde, der både omfatter indenlandske og grænseoverskridende markeder, da separate standarder, som kun fokuserer på grænseoverskridende aktivitet, kan fragmentere de indenlandske markeder yderligere.

At styrke forbrugernes indflydelse ved at sætte dem i stand til at træffe velinformerede valg og drage fordel af det indre marked

De afdækkede problemer skader forbrugerne som følge af lav forbrugertillid, højere omkostninger og mindsket kundemobilitet både på indenlandsk og grænseoverskridende plan og udgør således en omkostning for samfundet som helhed. I et konkurrencedygtigt og effektivt fungerende indre marked med et højt forbrugerbeskyttelsesniveau vil alle EU-borgerne få alle de nødvendige værktøjer til at finde det produkt, der er bedst afstemt efter deres behov, uanset hvor i EU de befinder sig.

At give alle EU-borgere adgang til basale tjenester og mulighed for at drage nytte af det indre marked ved at fremme økonomisk og finansiel inklusion

Uden indgriben fra EU's side vil det være vanskeligt at sikre, at fordelene ved det indre marked kommer alle EU-borgere til gode. Lige vilkår på EU-plan vil bidrage til, at forbrugerne kan udnytte fordelene ved integrationen af den europæiske finanssektor fuldt ud ved at lette finansiel inklusion og gøre det muligt for alle forbrugere at få fuldt udbytte af det indre marked (f.eks. ved at deltage i e-handel og dermed i det digitale marked, herunder gennem adgang til mere konkurrencedygtige grænseoverskridende varer og tjenesteydelser). Adgang til basale tjenester, herunder basale kontotjenester[33], bidrager til aktive inklusionsstrategier, som sigter mod at reintegrere de mennesker, der er længst væk fra arbejdsmarkedet. Derfor indgår dette i gennemførelsen af de tiltag, der er anerkendt af den europæiske platform mod fattigdom og social udstødelse – et af Europa 2020-flagskibsinitiativerne, som har til formål at opnå inklusiv vækst i EU.

Et initiativ baseret på artikel 114 i TEUF ville bidrage til at nå målet om etablering af et velfungerende indre marked med et højt forbrugerbeskyttelsesniveau og undgå konkurrencefordrejning på detailbankområdet. Nærheds- og proportionalitetsprincippet vil blive respekteret, da det er klart, at de påtænkte mål ikke kan nås af medlemsstaterne alene. Indgriben fra EU's side på betalingskontoområdet er berettiget på dette grundlag.

7. Løsningsmodeller, konsekvensanalyse og sammenligning

Løsningsmodellerne er sammenfattet i nedenstående tabeller. De valgte modeller er fremhævet.

7.1 Adgang til basale kontotjenester

Model || Sammenfatning

1 || Ingen indgriben fra EU's side

2 || Sikring af, at bestemmelserne i henstillingen anvendes

3 || Ændring af bestemmelserne i henstillingen vedrørende modtagerne A: Indførelse af en universel ret til en basal betalingskonto B: Indførelse af en ret til en basal betalingskonto for valutaindlændinge C: Indførelse af en ret til en basal betalingskonto for valutaudlændinge med et link til det land, hvor de ønsker at åbne en konto

4 || Forbedring af den basale betalingskontos funktioner A: Udvidelse af listen over basale tjenester, så den kommer til at omfatte netbanktjenester og onlinekøb B: Udvidelse af listen over basale tjenester, så den kommer til at omfatte en mindre kreditfacilitet C: Angivelse af en minimumssaldo, der ikke kan beslaglægges D: Sikring af, at betalingskontoens funktioner ikke er diskriminerende.

Det er af afgørende betydning at sikre adgang til en basal betalingskonto for alle borgere, navnlig sårbare forbrugere. Indførelsen af model 2 ville være mest effektiv for både valutaindlændinge og valutaudlændinge. Det antages, at model 4A, B og C ville tiltrække en række kunder, som ikke har nogen bankkonto, og forbedre adgangen til forskellige betalingsmidler, fordi de hver især føjer en yderligere funktion til kontoen. Model 4A ville højst sandsynligt tiltrække yderligere kunder, og model 4D ville også tiltrække mange kunder, som ikke har nogen bankkonto, navnlig mobile forbrugere, da den ville gøre det muligt at benytte kontoen på samme måde overalt i EU. Kombinationen af model 2, 4A og 4D er mest effektiv, når det drejer sig om at løse problemerne på markedet og nå målene. Model 4A og 4D er i overensstemmelse med Europa-Parlamentets henstillinger: "Lovgivningen bør sætte basiskontobrugeren i stand til at foretage alle væsentlige betalingstransaktioner som f.eks. modtagelse af indkomst eller ydelser, betaling af regninger eller afgifter og køb af varer og tjenesteydelser via fysiske eller fjerne kanaler ved anvendelse af konventionelle nationale systemer"[34].

7.2 Præsentation og let sammenligning af bankgebyrer

Model || Sammenfatning

1 || Ingen indgriben fra EU's side

2 || Indførelse af en standardprisliste som led i procedurerne for åbning af en konto. Gebyrer, som er fælles for alle medlemsstater, ville blive kortlagt på EU-plan og suppleret på nationalt plan med henblik på at dække de 20 mest repræsentative gebyrer eller mindst 80 % af de vigtigste gebyrer, der pålægges.

3 || Indførelse af krav om udarbejdelse af glossarer over bankgebyrterminologi A: Ikkeharmoniseret terminologi B: Ikke baseret på fuldt harmoniseret terminologi

4 || Indførelse af krav om oprettelse af uafhængige websteder til sammenligning af gebyrer på medlemsstatsplan A: Ét officielt websted i hver medlemsstat B: Sammenligningswebsteder oprettet på licens under en akkrediteringsordning

5 || Indførelse af krav om, at der skal gives repræsentative eksempler på omkostningerne ved at have en betalingskonto A: Bankerne opstiller selv repræsentative eksempler B: Medlemsstaterne stiller krav om repræsentative eksempler

6 || Udarbejdelse af kundebrugerprofiler og tilvejebringelse af en omkostningssimulering for kommende personlige indehavere af en anfordringskonto A: Bankerne udarbejder selv kundeprofiler B: Medlemsstaterne stiller krav om kundeprofiler

7 || Indførelse af standardiserede EU-formularer til fremlæggelse af forhåndsoplysninger om gebyrer

8 || Indførelse af en forpligtelse for bankerne til efterfølgende at fremlægge oplysninger om de gebyrer, der er pålagt

9 || Indførelse af standardiserede EU-formularer til fremlæggelse af efterfølgende oplysninger om gebyrer

Ifølge model 2 skal der tilvejebringes lister over kontogebyrer. Disse skal opstilles på EU-plan og suppleres på nationalt plan ved hjælp af standardiseret terminologi. Dette ville lette sammenligningen af forskellige tilbud og sætte forbrugerne i stand til at undersøge, forstå og sammenligne gebyrer. Det ville bidrage til at skabe lige vilkår mellem udbydere, som konkurrerer på markedet, da alle EU-udbydere skal overholde de samme krav. Model 8 anses for effektiv, især hvis den kombineres med model 2, da den indebærer efterfølgende oplysninger om de samme gebyrspørgsmål, hvilket vil sætte forbrugerne i stand til at forstå de gebyrer, de pålægges, og træffe de rette valg. Med de oplysninger, der gives gennem model 2 og 8, mindsker model 4B, dvs. webstedsværktøjet til sammenligning, forbrugernes omkostninger til søgning af oplysninger og flytning og sætter dem i stand til at sammenligne kontotilbud. Model 4B er mere effektiv for medlemsstaterne end model 4A, da den ikke forpligter medlemsstaterne til at oprette et nyt websted, men styrker de eksisterende websteder.

7.3 Flytning af betalingskonti

Model || Sammenfatning

1 || Ingen indgriben fra EU's side

2 || Sikring af, at flytningsservicen følger de fælles principper

3 || Forbedring af effektiviteten af de fælles principper A: Forbedring af de eksisterende principper på nationalt plan B: Udvidelse af anvendelsesområdet for de forbedrede fælles principper til at omfatte grænseoverskridende flytning i hele EU

4 || Indførelse af en automatisk omdirigeringstjeneste for alle ind- og udgående betalinger A: På nationalt plan B: På EU-plan

5 || Indførelse af portabilitet for betalingskonti A: På nationalt plan B: På EU-plan

Det mest effektive sæt af langsigtede løsninger ville være model 3B kombineret med model 5B. Dette ville være et effektivt skridt i retning af et mere integreret, velfungerende indre marked. Der skal dog foretages yderligere undersøgelser for at analysere de tekniske muligheder og risici i forbindelse med indførelsen af model 5B. Derfor kunne der gives mandat til Den Europæiske Banktilsynsmyndighed til at foretage en yderligere analyse med henblik på at udarbejde en teknisk gennemførlig og effektiv løsning inden en vis tidsfrist. Den model, der foretrækkes på nuværende tidspunkt, er model 3B.

8. Pakken af løsningsmodeller

Begrundelsen for at vælge en "pakke" af løsningsmodeller, der dækker de tre områder, som er omfattet af denne konsekvensanalyse, er i bund og grund tæt knyttet til de generelle mål. Kun en kombination af tiltag på de tre områder kan sikre EU-borgernes ret til en basal betalingskonto, tilvejebringe fælles standarder til sikring af gennemsigtige og sammenlignelige bankkontogebyrer og gøre det lettere at flytte bankkonti (på tværs af grænserne). I konsekvensanalysen indgår fire pakker, der samler løsningsmodeller, som afspejler forskellige grader af indgriben fra EU's side. Den heraf følgende foretrukne pakke samler de foretrukne sæt af løsningsmodeller, der er indkredset for hvert af de tre områder, i afsnit 7 ovenfor. Blandt de vurderede modeller anses denne pakke for at være den, der bedst styrker det indre markeds funktion, sikrer et højt og ens forbrugerbeskyttelsesniveau for alle EU-borgere og fremmer økonomisk vækst samtidig med større finansiel inklusion.

En pakke af modeller, hvor selv et af disse elementer er udeladt, risikerer at skabe et indre marked, som ikke er tilgængeligt for alle EU-borgere, at cementere fragmenteringen af markedet yderligere, bringe konkurrencen i fare og begrænse effektiviteten.

9. Kumulative virkninger

Nedenstående tre tabeller giver en opdelt oversigt over omkostninger og fordele ved de foretrukne modeller på hvert af de tre områder. Flere typer af omkostninger, som det foretrukne sæt af modeller medfører for kreditinstitutter og medlemsstater, forventes at være kumulative (f.eks. opdatering af it-systemer og kumulering af tilbagevendende omkostninger i forbindelse med ekstra personale for at overholde bestemmelserne). Den metode, der benyttes til at vurdere modellernes effektivitet, omfatter både kvantificerede og ikkekvantificerede omkostninger og fordele for interessenterne som beskrevet i dette afsnit.

Samlede omkostninger for EU (mio. EUR om året) || Model 2 || Model 4(A) || Model 4(D)

Forbrugere: || 108-542 || 22-108 || 22-108

Engangsomkostninger || 0 || 0 || 0

Tilbagevendende årlige omkostninger || 108-542 || 22-108 || 22-108

Betalingstjenesteudbydere: || 71-356 || 15-74 || 19-94

Engangsomkostninger || Nej || 0 || 0

Tilbagevendende årlige omkostninger || 71-356 || 15-74 || 19-94

Medlemsstater: || 3,02 || 0 || 0,38

Engangsomkostninger || 1,13 || 0 || 0,14

Tilbagevendende årlige omkostninger || 1,89 || 0 || 0,24

Virksomheder: || 0 || 0 || 0

Adgang til at en basal betalingskonto

Samlede fordele for EU (mio. EUR om året) || Model 2 || Model 4(A) || Model 4(D)

Forbrugere: || 542-2711 || 236-1179 || 68-339

Engangsfordele || Ikke kvantificerbart

Tilbagevendende årlige fordele || 542-2711 || 236-1179 || 68-339

Betalingstjenesteudbydere: || 18-89 || 2-11 || -1,8 til -9

Tilbagevendende årlige fordele || 18-89 || 2-11 || -1,8 til -9

Medlemsstater: || 18-89 || 2-11 || 2-11

Engangsfordele || Ikke kvantificerbart

Tilbagevendende årlige fordele || 18-89 || 2-11 || 2-11

Virksomheder || 32-160 || 16-80 || 4-20

Tilbagevendende årlige fordele || 32-160 || 16-80 || 4-20

Samlede fordele for EU (mio. EUR for 2013-2022) || Model 3B

Forbrugere: Ændring af adfærd med hensyn til flytning Reduktion af direkte/indirekte omkostninger Kreditinstitutter: Grænseoverskridende besparelser Forretningsmuligheder || 3 655,4 Marginalt Ikke kvantificerbart

Samlede omkostninger for EU (mio. EUR) ||

Kreditinstitutter: Engangsomkostninger Tilbagevendende omkostninger Medlemsstater: Engangsomkostninger Tilbagevendende omkostninger || 67 – 129 2 041 – 2 649 3 19

Let sammenligning af bankgebyrer og krav til præsentation Flytning af betalingskonti

Samlede fordele for EU (mio. EUR for 2013-2022) || Model 2 || Model 4.B || Model 8

Fordele for forbrugerne: Ændring af adfærd med hensyn til flytning Bedre kontostyring Kreditinstitutter: Grænseoverskridende besparelser Forretningsmuligheder || 584,87 Ikke kvantificerbart || 731,08 Ikke kvantificerbart || 1 462,16 2 702,57 Ikke kvantificerbart

Samlede omkostninger for EU (mio. EUR for 2013-2022) || || ||

Kreditinstitutter: Engangsomkostninger Tilbagevendende omkostninger Medlemsstater: Engangsomkostninger Tilbagevendende omkostninger || 95,95-163,03 183,17-245,40 0,05-0,08 0,06-1,17 || 0,32-0,65 4,77-9,53 0,36-0,66 3,48-6,74 || 192,42-326,31 260,37-492,45 0,07-0,11 0,81-1,59

Ved vurderingen af et foretrukket politisk instrument faldt valget på et bindende politisk instrument for alle områder. Denne vurdering ændres ikke, når de foretrukne modeller samles i pakker. På kumulativ basis supplerer de tre sæt foretrukne modeller hinanden og fører ikke til forskelligartede virkninger.

Pakken af foretrukne modeller vil gøre en reel forskel for forbrugerne. Foranstaltningerne vedrørende adgang vil reducere antallet af borgere, som ikke har nogen bankkonto, og samtidig skabe et velfungerende indre marked for betalingskonti, som er effektivt og konkurrencedygtigt. Forbrugerne vil få lettere adgang til deres midler uanset deres geografiske placering, opleve øget sikkerhed som følge af færre kontanttransaktioner, et større udvalg af varer og tjenesteydelser, når elektronisk betaling er obligatorisk, mulighed for lettere adgang til beskæftigelse og bolig og en følelse af, at de er mindre udstødt finansielt, økonomisk og socialt. En stærk positiv indvirkning på forbrugertilliden vil understøtte efterspørgslen efter betalingskonti og fremme forbrugermobiliteten både nationalt og på tværs af grænserne.

De forventede virkninger af konkurrencen vil omfatte omkostningseffektivitet for kreditinstitutterne (eftersom de kan implementere de samme it-systemer, personaleuddannelsesprocedurer osv. i alle de medlemsstater, hvor de opererer, med stordriftsfordele til følge), lettere markedsadgang for udenlandske udbydere og større potentiale for konkurrencedygtige udbyderes markedsekspansion. Ikkekvantificerbare fordele for kreditinstitutter vil omfatte: et større kundegrundlag for markedsføring af andre produkter (f.eks. boligforsikring), færre omkostninger og risici i forbindelse med kontantbetalinger og de fordele, der følger af et bidrag til kapital og finansiering.

De foretrukne løsningsmodeller vil medføre omkostninger for kreditinstitutterne, men den samlede virkning vil være rimelig. På kort sigt forventes udbyderne at få flere omkostninger – eller i det mindste kvantificerbare omkostninger – end fordele. Disse omkostninger vil blive begrænset af flere faktorer. For det første er løsningsmodellerne allerede gennemført i flere medlemsstater. For det andet forventes der væsentlige synergier mellem de forskellige løsningsmodeller (f.eks. tilpasning af it-systemer, intern kommunikation og personaleuddannelse). For det tredje vil udbyderne kunne dække deres omkostninger ved at tilpasse priserne for betalingskonti. For det fjerde gælder, at jo flere konti, der åbnes over tid, desto lavere bliver meromkostningerne i forbindelse med adgang, flytning og gennemsigtighed.

Medlemsstaterne og samfundet som helhed vil kunne reducere omkostningerne til betaling af sociale sikringsydelser og opleve mindre svig i forbindelse med ydelser og skat. Mere generelt ville fremme af konkurrencedygtige bankmarkeder forbedre effektiviteten af det indre marked, hvilket i en økonomisk krisetid ville være særdeles værdifuldt. Disse fordele ville forstærke hinanden og forbedre og øge forbrugernes og erhvervslivets tillid og dermed stimulere væksten.

Dette forslag har ingen virkninger for EU's og EU-agenturernes budget. Denne pakke vil være til stor gavn for EU's virksomheder. De ville sandsynligvis ikke skulle afholde nogen omkostninger, men vil kunne få væsentlig gavn af en forbedret adgang til betalingskonti. De foretrukne modeller vil skabe betingelser for et større marked for deres varer og tjenesteydelser. Endvidere vil ikkediskriminerende instrumenter og onlinefaciliteter i relation til betalingskontotjenester udløse en potentiel stigning i den grænseoverskridende handel.

Den største administrative byrde vil opstå ved, at kreditinstitutternes interne processer skal tilpasses for at tage hensyn til oplysningskravene for såvel forbrugere som myndigheder. Dette omfatter primært omkostninger til tilpasning af informationssystemer og materiale. Medlemsstaterne skal afholde omkostninger til tilrettelæggelse og afvikling af oplysningskampagner for at øge forbrugernes bevidsthed om deres rettigheder. Den administrative byrde for forbrugerne skulle blive mindre, da de ikke længere behøver at fremlægge så meget dokumentation for at åbne en konto.

10. Konklusion

En lovgivningspakke om betalingskonti, der tager hensyn til de nationale særtræk og samtidig sikrer adgang til basale betalingstjenester, sammenlignelige og gennemsigtige kontogebyrer og gør det lettere at flytte betalingskonti, vil opfylde de mål, der er redegjort for i denne konsekvensanalyse, og overholde Europa-Parlamentets beslutninger og opfordringen til handling i akten for det indre marked II. Kommissionen bør evaluere hensigtsmæssigheden og effektiviteten af pakken efter dens gennemførelse. En sådan evaluering kunne omfatte en offentlig høring, prøvekøb og analyse af forbrugerklager. Der bør også tages hensyn til indikatorer såsom antallet af forbrugere, der ikke har en bankkonto, brugen af elektroniske betalingsmetoder og antallet af forbrugere, som flytter konti.

[1] Den europæiske platform mod fattigdom og social udstødelse: En europæisk ramme for social og territorial samhørighed [KOM(2010) 758] og ledsagedokument [SEK(2010) 1654].

[2] De fælles principper for flytning af bankkonti: http://www.eubic.org/Position%20papers/2008.12.01%20Common%20Principles.pdf.

[3] Forbrugermarkedsundersøgelse af forbrugernes erfaringer med flytning af bankkonti med henvisning til de fælles principper for flytning af bankkonti, GfK, januar 2012, BEUC og nationale undersøgelser i Det Forenede Kongerige, Irland og Østrig.

[4] Kommissionens henstilling 2011/442/EU af 18. juli 2011.

[5] Belgien, Frankrig og Italien.

[6] KOM(2010) 758 og SEK(2010) 1654.

[7] Europa-Parlamentets beslutning 2010/2278 (INI).

[8] Europa-Parlamentets beslutning 2012/2055 (INI).

[9] http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/barnier/headlines/news/2012/10/20121003_en.htm.

[10] "Akten for det indre marked II – Sammen om fornyet vækst", COM(2012) 573 af 3. oktober 2012, s. 16.

[11] "Kommissionens arbejdsprogram 2013", COM(2012) 629 af 23. oktober 2012, bilag I, s. 5.

[12] Undersøgelse af omkostninger og fordele ved politiske tiltag med henblik på at sikre adgang til basale konti – Endelig rapport (CSES, juli 2010, s. 14) – og beregninger baseret på det særlige Eurobarometer om finansielle detailtjenester (Europa-Kommissionen, februar 2012).

[13] Særligt Eurobarometer om finansielle detailtjenester, Europa-Kommissionen, februar 2012, s. 31.

[14] Beregninger foretaget af Kommissionens tjenestegrene på grundlag af Eurostats Measuring Financial Inclusion (måling af finansiel inklusion), Global Findex Database, Verdensbanken, april 2012, og Special Eurobarometer on Retail Financial Services (særligt Eurobarometer om finansielle detailtjenester), Europa-Kommissionen, februar 2012.

[15] Kommissionens henstilling 2011/442/EU af 18.7.2011.

[16] Europa-Parlamentets beslutning 2012/2055 (INI).

[17] Banking services and poorer households (banktjenester og mindrebemidlede husholdninger), Financial Services Taskforce, december 2010.

[18] Intet er gratis: en undersøgelse af de sociale omkostninger ved de vigtigste betalingsinstrumenter i Ungarn, National Bank of Hungary, s. 27.

[19] Forberedelse af overvågningen af virkningen af det fælleseuropæiske betalingsområde (SEPA) for forbrugerne, Van Dijk Management Consultants, 2008.

[20] Forbrugermarkedsundersøgelse af forbrugernes erfaringer med flytning af bankkonti med henvisning til de fælles principper for flytning af bankkonti, GfK, januar 2012, og undersøgelser foretaget af BEUC og på nationalt plan (Det Forenede Kongerige, Irland og Østrig).

[21] http://ec.europa.eu/internal_market/finservices-retail/docs/baeg/switching_principles_en.pdf.

[22] Forbrugermarkedsundersøgelse af forbrugernes erfaringer med flytning af bankkonti med henvisning til de fælles principper for flytning af bankkonti, GfK, januar 2012.

[23] Ibid.

[24] Forbrugernes syn på skift af tjenesteudbyder, Eurobarometer 243, Europa-Kommissionen, s. 18.

[25] Jf. fodnote 21, Tarifs et mobilité bancaires: le désolant palmarès des Banques, UFC Que Choisir, 2010; Kontowechsel: Wie funktioniert er?, VKI, marts 2010.

[26] ICB Final report recommendations (anbefalinger i den endelige rapport), ICB, september 2011, s. 220.

[27] Report on the retail banking sector inquiry (rapport om undersøgelsen af detailbanksektoren), SEC(2007) 106, Europa-Kommissionen, 31.1.2007: http://ec.europa.eu/competition/sectors/financial_services/inquiries/sec_2007_106.pdf

[28] Defineret som den andel af forbrugerne, der skiftede udbyder i et givet år.

[29] EU's 2020-strategi sigter mod at mindske antallet af fattige og socialt udstødte med mindst 20 mio. inden 2020, bl.a. ved at forbedre adgangen til basale tjenester og bekæmpe finansiel udstødelse:

http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=751&langId=da.

[30] Ibid.

[31] Jf. fodnote 9.

[32] Jf. fodnote 4.

[33] Sammen med forskellige støttetjenester såsom sundhedsydelser, børnepasning, sociale boliger eller livslang uddannelse.

[34] Jf. fodnote 15.