MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET, EUROPA-PARLAMENTET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET om evalueringen af Det Europæiske Arbejdsmiljøagentur

BAGGRUND

Efter Kommissionens fremlæggelse af sit program på området sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen, opfordrede Rådet i sin resolution af 21. december 1987 [1] Kommissionen til dels at "undersøge, hvorledes udvekslingen af informationer og erfaringer inden for det område, der er omfattet af denne resolution, kan forbedres, navnlig for så vidt angår indsamling og udbredelse af oplysninger" dels undersøge, "om der bør indføres en fællesskabsmekanisme, der gør det muligt at undersøge konsekvenserne på nationalt plan af fællesskabsforanstaltninger vedrørende sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen".

[1] EFT C 28 af 3.2.1988, s. 1.

Rådet oprettede ved sin forordning (EF) nr. 2062/94 af 18. juli 1994 [2] et europæisk arbejdsmiljøagentur (i det følgende benævnt Agenturet). Denne forordning, der blev ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1643/95 [3] af 29. juni 1995, indeholder i artikel 23 en revisionsklausul, som fastsætter følgende: "Senest fem år efter denne forordnings ikrafttræden skal Rådet på grundlag af en beretning fra Kommissionen, der i givet fald er ledsaget af et forslag, og efter høring af Europa-Parlamentet tage forordningen, herunder de nye opgaver, som det måtte vise sig nødvendigt at give Agenturet, op til revision".

[2] EFT L 216 af 20.8.1994, s. 1.

[3] EFT L 156 af 7.7.1995, s. 1.

Eftersom Agenturet først blev fuldt ud operationelt efter september 1996, hvor dets direktør tiltrådte, forelagde Kommissionen den 23. marts 2001 Rådet en statusrapport [4] om dets drift. Denne første rapport var en generel redegørelse for arbejdet med etableringen af det europæiske arbejdsmiljøagentur snarere end en detaljeret evaluering af, hvorvidt de opnåede resultater var i overensstemmelse med de opstillede mål. Det blev oplyst, at Rådet ville blive forelagt en præcis evaluering af disse resultater samt af effekten af Agenturets oplysningsaktiviteter efter Kommissionens gennemgang og analyse af resultaterne af en mere dybtgående evaluering. Kommissionen meddelte desuden, at Agenturets bestyrelse på dennes anmodning havde truffet afgørelse om at få foretaget en ekstern evaluering. Denne evaluering skulle suppleres med en undersøgelse af visse mere langsigtede aspekter, der skulle gøre det muligt at tage Agenturets kommunikationsstrategi op til fornyet overvejelse.

[4] "Meddelelse fra Kommissionen til Rådet vedrørende Kommissionens beretning om Arbejdsmiljøagenturet", KOM(2001) 163 af 23.3.2001.

Den 11. marts 2002 fremlagde Kommissionen i en meddelelse [5] henvendt til de berørte parter retningslinjerne i sin nye strategi for trivsel på arbejdspladsen. I dette dokument beskriver Kommissionen forudsætningerne for anvendelse af en egentlig global tilgang baseret på forebyggelse, en kombination af forskellige politiske redskaber og etablering af partnerskaber mellem alle aktørerne på området. Den understreger i den forbindelse den vigtige rolle, som Agenturet bør spille med hensyn til at fremme forebyggelse, indsamling og videreformidling af oplysninger, herunder ved oprettelse af et "observatorium for risikoovervågning". Denne "nye strategi" blev meget vel modtaget af Rådet [6] og Parlamentet [7], som på ny gav udtryk for deres støtte. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg udtalte sig ligeledes positivt om strategien.

[5] "Tilpasning til ændringerne i arbejdslivet og i samfundet: en ny fællesskabsstrategi for sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen 2002-2006", KOM(2002)118 endelig af 11.3.2002,

[6] Rådets resolution af 3.6.2002 (EFT C 161 af 5.7.2002, s. 1).

[7] Parlamentets beslutning af 23.10.2002, EP-dok. PE 323.680, s. 9.

EKSTERN EVALUERING

Inden konklusionerne i Kommissionens beretning af 23. marts 2001 forelå, havde Agenturet bedt en ekstern ekspert om at udarbejde en evalueringsrapport om dets aktiviteter.

Denne rapport blev forelagt Kommissionen og bestyrelsen på et seminar afholdt i Bilbao i marts 2001. Rapportens vigtigste konklusioner er følgende:

* Agenturet har på tilfredsstillende måde etableret en infrastruktur til videreformidling af information om sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen, både hvad angår formidlingsteknikker og netværksstruktur.

* Agenturet har til dels nået sit mål mht. at imødekomme brugernes behov.

* Agenturet har kun i begrænset omfang formået at skabe værditilvækst i forhold til oplysningerne fra de nationale netværk.

* Under hensyn til den tid, der har været til rådighed, og opgavernes kompleksitet har Agenturet i rimeligt omfang nået de mål, der er fastsat i Rådets forordning (EF) nr. 2062/94.

Den eksterne konsulents rapport indeholdt desuden følgende anbefalinger:

- Der bør ske en mærkbar forbedring af kommunikationen med de forskellige kunder, navnlig de små og mellemstore virksomheder.

- Der bør udvikles innovative begreber inden for sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen under hensyn til de ændringer, der finder sted på arbejdspladserne.

- Agenturets netværk bør videreudvikles under større hensyntagen til de nationale netværk og kundernes behov.

- Agenturets forvaltningsstruktur og dets strategi bør udvikles, idet der gøres bedre brug af trepartsmulighederne i bestyrelsen; rent konkret skal der foretages en langsigtet øremærkning af ressourcer til Agenturet.

- Agenturets interne kapacitet bør øges ved at forbedre den interne kommunikation gennem fleksible procedurer, ved at sikre et højt kompetenceniveau hos de ansatte og ved bedre forvaltning af de menneskelige ressourcer.

AGENTURETS SVAR

Agenturet fremhævede i sit svar (maj 2001) på alle disse kommentarer, at konsulenten under hensyntagen til den korte frist og opgavens kompleksitet havde udført et tilfredsstillende evalueringsarbejde. Det bemærkede, at evalueringen havde påvist 5 hovedområder, hvor der kan gennemføres forbedringer. Det konkluderede også, at der i første række burde foretages en prioritering af at afhjælpe kommunikations- og netværksmanglerne, inden der kunne opstilles operationelle prioriteter på grundlag af de tilgængelige midler.

INTERESSEGRUPPERNES UDTALELSE

Bortset fra denne evaluering, der blev lavet af en ekstern konsulent i 2001, har de berørte interessegrupper (arbejdsgivere, arbejdstagere og repræsentanter for regeringerne) efterfølgende fremsat deres egne bemærkninger og anbefalinger. Mange af disse bemærkninger er sammenfaldende med konsulentens, selv om visse problemer opfattes meget forskelligt fra den ene gruppe til den anden.

Regeringernes repræsentanter med kompetence inden for sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen har fra starten anmodet om en gennemgribende revision af forordningen vedrørende Agenturet, navnlig med hensyn til dens rækkevidde. De ønsker at få klarlagt dets opgaver og ansvar og at få fastlagt klarere bestemmelser om sammensætningen og reglerne for udpegning af medlemmer til dets bestyrelse og forretningsudvalg, og de ønsker ligeledes at få klarlagt Kommissionens rolle i forbindelse med opstilling af prioriteter. Man ønsker desuden, at Agenturets ledelse, personale og netværk omstruktureres, og at der sikres værditilvækst gennem sammenfatning af oplysninger, således at de i højere grad får et europæisk tilsnit. Hvad angår de nationale knudepunkter, er der fremsat ønsker om institutionalisering af trepartsstrukturer svarende til den, der findes i Agenturets bestyrelse, med et selvstændigt retligt grundlag og tilstrækkelige midler til at fremlægge, indsamle og formidle information på nationalt plan.

Hos repræsentanterne for arbejdsgiverne var holdningen generelt, at Agenturet ikke fuldt ud varetog de opgaver, som det var pålagt i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 2062/94. I mere specifikke kommentarer efterlyses der bl.a. en bedre kommunikation med kunderne. Denne gruppe af repræsentanter foreslår, at servicen forbedres ved, at informationen præsenteres på en sådan måde, at den umiddelbart besvarer de spørgsmål, som især stilles af små og mellemstore virksomheder.

Denne gruppe støtter ligeledes den eksterne konsulents anden anbefaling, dvs. udvikling af nye begreber inden for sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen under hensyn til de ændringer, der finder sted på arbejdspladserne.

Hvad angår Agenturets rolle i forhold til medlemsstaternes knudepunkter, mener gruppen af arbejdsgivere ikke, at det er Agenturets opgave at pålægge dem opgaver, men at behandle den information, det modtager fra disse knudepunkter, endnu en gang, således at den bliver umiddelbart anvendelig for alle kunder.

Med henblik på at forbedre Agenturets struktur og forvaltning og for at øge tilfredsheden hos kunderne, som denne gruppe mener er forholdsvis ringe, foreslår dens repræsentanter endelig at styrke bestyrelsens rolle og at give forretningsudvalget en mere aktiv rolle.

Arbejdstagerrepræsentanterne understregede for deres vedkommende, at evalueringsrapporten ikke gav tilstrækkeligt detaljerede svar vedrørende anvendelsen af alle bestemmelserne i forordningen om oprettelse af Agenturet: rapporten viser ikke, i hvilket omfang procedurerne og det anvendte netværks struktur er effektive. Rapporten giver kun et globalt svar på, hvordan de forskellige produkter reelt opfylder de forskellige krav hos brugerne. Denne gruppe benytter desuden lejligheden til at anmode om, at agenturbestyrelsens trepartsordning også anvendes af de nationale knudepunkter, hvilket er sammenfaldende med regeringsrepræsentanternes ønsker.

Blandt de forslag, der er fremkommet, kan man fremhæve forslaget om at udbygge Agenturets strategi til også at omfatte opfølgningsaktiviteter på højrisikoområder og særlige punktuelle aktiviteter som f.eks. sikkerhedskampagner.

Gruppen nævner sin særlige interesse for adgangen til Agenturets informationskilder og den merværdi, der kan opnås ved fastlæggelse af en metode til søgning, behandling og tematisk lagring af informationen. Denne gruppe lægger naturligvis vægt på, at Agenturet tildeles tilstrækkelige ressourcer med henblik på at kunne varetage sine opgaver.

UDTALELSE FRA DET RÅDGIVENDE UDVALG FOR SIKKERHED, HYGIEJNE OG SUNDHEDSBESKYTTELSE PÅ ARBEJDSPLADSEN [8]

[8] Trepartsudvalg nedsat ved Rådets afgørelse af 27.6.1974 (74/325/EØF, EFT L 185 af 9.7.1974).

Det Rådgivende Udvalg for Sikkerhed, Hygiejne og Sundhedsbeskyttelse på Arbejdspladsen (Det Rådgivende Udvalg), som formelt er sammensat af repræsentanter for de tre ovennævnte grupper, har også taget stilling til spørgsmålet. På sit plenarmøde den 15. maj 2003 afgav udvalget en udtalelse, hvori:

|| Det fastholder, at det er nødvendigt at ændre Rådets forordning (artikel 3 og 4) og ikke lade sig nøje med uformelle henstillinger, der har vist deres begrænsninger. Formålet med denne revision burde være at præcisere Agenturets formål og opgaver, hvordan oplysningerne skal behandles, aktørernes rolle, og hvordan Agenturet skal fungere.

Udvalget ønsker derfor, at Kommissionen tager følgende i betragtning:

* Agenturets aktivitet bør indgå som et led i "fællesskabsstrategien for sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen 2002-2006", og det skal ikke kun indsamle, men også behandle og formidle visse oplysninger;

* det er hensigtsmæssigt at omformulere opgaverne, så vigtige aktioner såsom et "SMV-program" eller en "europæisk arbejdsmiljøuge" utvetydigt falder ind under Agenturets retlige og finansielle ramme, og så projekter af typen "database" eller "observatorium" finder deres naturlige plads;

* det er nødvendigt at præcisere de nationale knudepunkters art og rolle og afklare, om der er bred enighed om den opfattelse, at knudepunkterne skal anvende trepartsmodellen, at de faktisk ikke gør det, og at det er et åbent spørgsmål, om knudepunkterne falder ind under Agenturets kompetenceområde og derfor skal finansieres af Agenturets midler, eller om det er nationale organer, så Agenturet ikke kan give dem et ubegrænset antal opgaver;

* udvalget ønsker ikke at udvide Agenturets kompetence til at omfatte lovgivningsspørgsmål, som henhører under EU's institutioner (Kommissionen, Rådet og Parlamentet), de europæiske arbejdsmarkedsparter, Det Rådgivende Udvalg og medlemsstaterne.

|| Ledelse

Udvalget har den opfattelse, at det er væsentligt og uopsætteligt at ændre Rådets forordning på alle de i den fælles resolution af 20. december 2002 indeholdte punkter (fælles trepartsudtalelse for de tre agenturer i Bilbao, Dublin og Thessaloniki [9]) om ledelse. Det mener, at denne resolution skal anvendes i sin helhed og have forrang, og at den på disse punkter erstatter henstillingerne i Det Rådgivende Udvalgs udtalelse af 29. november 2001.

[9] Det Europæiske Arbejdsmiljøagentur, Det Europæiske Institut til Forbedring af Leve- og Arbejdsvilkårene og Det Europæiske Center for Udvikling af Erhvervsuddannelse.

|| Praktisk drift

Udvalget fremhæver på ny, at de oplysninger, Agenturet ligger inde med, skal være tilgængelige for det størst mulige antal slutbrugere i flere lande ad gangen. Det er et hovedpunkt i evalueringen.

I den forbindelse er det af den opfattelse, at sprogspørgsmålet skal afklares snarest. Evalueringen viser nemlig, at brugerne kun kan få gavn af oplysningerne, hvis de er tilgængelige på deres modersmål. I betragtning af, at al information ikke kan være tilgængelig på alle sprog, er det udvalgets ønske, at de nationale knudepunkter og arbejdsmarkedsparter skal spille en aktiv rolle i forbindelse med udvælgelse af oplysninger, der skal oversættes.

SAMMENFATNING OG ANALYSE PÅ BAGGRUND AF RÅDETS FORORDNING (EF) NR. 2062/94

Følgende kan konkluderes på baggrund af kommentarerne til forordningen om oprettelse af Agenturet:

Agenturets formål, således som det er beskrevet i artikel 2, anfægtes ikke af evaluatorerne, selv om de mener, at det har løst sine opgaver i varierende grad. Agenturets formål er derfor stadig det samme:

Det har "til formål at give fællesskabsinstanserne, medlemsstaterne og de berørte kredse alle relevante tekniske, videnskabelige og økonomiske informationer inden for sikkerhed og sundhed på arbejdspladsen med henblik på at forbedre navnlig arbejdsmiljøet for at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og sundhed i overensstemmelse med traktaten og de successive handlingsprogrammer om sikkerhed og sundhed på arbejdspladsen."

Kommissionen mener imidlertid, at Agenturets formål kunne præciseres med en udtrykkelig henvisning til fællesskabsstrategierne.

Hvad angår Agenturets opgaver (artikel 3) og deres varetagelse, påpeger alle evaluatorerne to forhold, som ikke er helt tilfredsstillende: for det første tilførslen af værditilvækst til de leverede "produkter", således at de bliver nyttige og umiddelbart anvendelige for de interesserede parter, især de små og mellemstore virksomheder, og for det andet, Agenturets kommunikation med kunderne.

Kommissionen har den opfattelse, at disse to kritikpunkter ikke har at gøre med manglende efterlevelse af forordningens artikel 3, men derimod vedrører varetagelsen af Agenturets nuværende opgaver. Den nuværende tekst gør det muligt at tage hensyn til de anmodninger, Det Rådgivende Udvalg har fremsat. Kommissionen mener således, at artikel 3 tydeligt definerer det aktivitetsområde, Rådet har fastlagt for Agenturet, og muliggør de udviklingstiltag, der foreslås af evaluatorerne, navnlig de aktiviteter, der er beskrevet i "fællesskabsstrategien for sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen 2000-2006", herunder rollen som "risikoobservatorium". Teksten kunne dog være klarere med hensyn til Agenturets stilling i forhold til dets partnere, og hvis den præciserede behovet for brugsklare produkter til brugerne. Kommissionen foreslår derfor, at ændringerne begrænses til et par mindre justeringer.

Forordningens artikel 4 omhandler de rammer, inden for hvilke Agenturet skal oprette sit netværk.

Der er tydelige meningsforskelle med hensyn til denne artikels rækkevidde og dens anvendelse, specielt med hensyn til de nationale knudepunkters rolle, stilling og struktur. F.eks. er arbejdsgiverrepræsentanterne imod på nogen måde at blive underlagt Agenturet. Efter Kommissionens opfattelse fastsætter forordningens artikel 4 tydeligt, at de nationale knudepunkter er en del af de nationale informationsnetværk, og de kan derfor hverken underlægges Agenturet eller finansieres af dette ud over de arrangementer, der er fastsat i artikel 5 i samme forordning. Gennem oprettelsen af Agenturet ved forordning (EF) nr. 2062/94 har medlemsstaterne utvetydigt påtaget sig det ansvar at oprette knudepunkter med de nødvendige midler til at samarbejde med Agenturet og de tematiske centre. Kommissionen mener derfor, at de nationale knudepunkters struktur-, funktions- og finansieringsproblemer skal løses af medlemsstaterne, og at forordningens bestemmelser herom skal forblive uændrede.

En anden problematik mht. artikel 4 går på, at de eksperter, der repræsenterer arbejdstagerne og landenes regeringer, mener, at de nationale knudepunkter bør have en trepartsstruktur svarende til den, som Agenturets bestyrelse har. Ifølge Kommissionen bør der tilføjes en anmærkning om nødvendigheden af at tage hensyn til disse synspunkter i overensstemmelse med national lovgivning og praksis.

Artikel 6 ("Aktindsigt") og 7 ("Status som juridisk person") giver ikke anledning til kommentarer, og evaluatorerne har i øvrigt ikke fremsat bemærkninger hertil.

Under hensyn til de erfaringer, der er gjort i løbet af de første år af Agenturets eksistens, og de tidligere nævnte bemærkninger fra forskellig side er der behov for en betydelig omarbejdning af artikel 8 ("Bestyrelsen"): konsekvenserne af udvidelsen, trepartsstrukturerne i medlemsstaterne, interaktionen med Det Rådgivende Udvalg og forretningsudvalgets eksistens bør være omhandlet i teksten, og bestyrelsens og Kommissionens rolle bør tydeliggøres.

Artikel 9 ("Observatører") behøver ikke at blive omarbejdet, men det gør artikel 10 ("Årligt arbejdsprogram - Årsberetning") og artikel 11 ("Direktør"), som bør afspejle de ændringer, der foretages i artikel 8.

Ikrafttrædelsen af den nye finansforordning [10] og rammefinansforordningen [11] for de organer, der er omhandlet i artikel 185 i finansforordningen, har gjort det nødvendigt at foretage en ændring af artikel 12-15 i forordningen om Agenturet, som vedrører budgetmæssige aspekter og finansiel forvaltning. Revisionen af disse artikler har udgjort en del af den generelle ændring af finans- og budgetbestemmelserne for alle EU-agenturer, og den blev vedtaget af Rådet den 18. juni 2003 [12].

[10] Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25. juni 2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget, EFT L 248 af 16.9.2002.

[11] Kommissionens forordning (EF, Euratom) nr. 2343/2002 af 23. december 2002 om rammefinansforordning for de organer, der er omhandlet i artikel 185 i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget.

[12] Hvad angår Det Europæiske Arbejdsmiljøagentur, se Rådets forordning (EF) nr. 1654/2003, EFT L 245 af 29.9.2003, s. 38.

KONKLUSIONER

Kommissionen:

* har gennemgået den eksterns konsulents rapporter og udtalelserne fra regeringseksperterne, arbejdsmarkedets parter og Det Rådgivende Udvalg,

* har bemærket sig, at Agenturets aktivitetsrapporter blev offentliggjort med stor regelmæssighed mellem 1996 og 2002, som er den periode, evalueringen vedrører, og at det ikke har været genstand for alvorlig kritik fra tilsynsmyndighedernes side,

* mener, at der i en indkøringsperiode nødvendigvis vil være mangler og forhold, der kan forbedres; i det foreliggende tilfælde kvaliteten af oplysningerne til kunderne, især de små og mellemstore virksomheder, og kvaliteten af kommunikationen med disse,

* har på ny gennemgået teksten om oprettelse af Agenturet på baggrund af den fremsatte kritik og de opgaver, Agenturet skal varetage inden for rammerne af "den nye strategi for sikkerhed og sundhed på arbejdspladsen 2002-2006",

* har taget den nye finansordning og de nye specifikke bestemmelser for "de europæiske kontorer" i betragtning, og

finder at:

* Agenturet kan og bør fortsætte som hidtil samtidigt med, at det bestræber sig på at afhjælpe de ovenfor nævnte mangler, navnlig hvad angår forbedring af tilgængelighed, værditilvækst og udnyttelse af de tilvejebragte oplysninger,

* alle Agenturets nuværende aktiviteter, herunder dem, der er omhandlet i den nye fællesskabsstrategi for sikkerhed og sundhed på arbejdspladsen 2002-2006, bortset fra analyse af de tilvejebragte oplysninger, er omfattet af bestemmelserne i forordning (EF) nr. 2062/94,

* forordning (EF) nr. 2062/94 tydeligt angiver, at de nationale knudepunkters status og drift udelukkende henhører under medlemsstaternes ansvar, og at der ikke er nogen bydende grund til at ændre herved,

* der imidlertid er behov for præciseringer og tilpasninger for at tydeliggøre visse aspekter ved forordningen, navnlig artikel 8, for bl.a. at tage hensyn til udvidelsens konsekvenser, bestyrelsens trepartsstruktur, forretningsudvalgets eksistens, og således at der bør fremsættes forslag i den henseende.