EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 17.5.2017 COM(2017) 242 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om evalueringen af den praktiske anvendelse af det fælles europæiske udbudsdokument (EPSD)



1Det fælles europæiske udbudsdokument (ESPD) og evaluering heraf ESPD, der som sit primære retsgrundlag har artikel 59 i direktiv 2014/24/EU, er udformet som en egenerklæring baseret på en standardformular, som vedtages af Kommissionen ved hjælp af en gennemførelsesretsakt efter undersøgelsesproceduren. Dokumentet udgør foreløbig dokumentation i form af en egenerklæring vedrørende udelukkelseskriterier (f.eks. domme for strafbare handlinger eller alvorlige forsømmelser i forbindelse med udøvelsen af erhverv) og udvælgelseskriterier (finansiel, økonomisk og teknisk formåen), således at den underliggende dokumentation (attester, certifikater osv.) i sin helhed normalt kun vil skulle fremlægges af tilslagsmodtageren (medmindre det, for at sikre en korrekt gennemførelse af proceduren, er nødvendigt at kontrollere visse bilag fra andre deltagere). Ordregivende enheder, som i forbindelse med udbud i overensstemmelse med direktiv 2014/25/EU anvender (nogle af) udelukkelses- og/eller udvælgelseskriterierne i direktiv 2014/24/EU, skal desuden benytte ESPD i overensstemmelse med direktivets artikel 80, stk. 3. I henhold til direktiv 2014/24/EU og direktiv 2014/25/EU udstedes ESPD udelukkende i elektronisk format. For at muliggøre overgangen til obligatorisk brug af elektroniske kommunikationsmidler i EU vil det dog indtil den 18. april 2018 være muligt at anvende både elektroniske og papirbaserede udgaver af ESPD. EU-lovgiveren fastsatte på grundlag af ESPD's betydning og innovative karakter, at Kommissionen skulle "evaluer[e] den praktiske anvendelse af ESPD under hensyn til databasernes teknologiske udvikling i medlemsstaterne og aflægg[e] rapport herom til Europa-Parlamentet og Rådet senest den 18. april 2017". 2Status over gennemførelsen i national ret af direktiverne om offentlige udbud og ESPD Fristen for gennemførelse af direktiv 2014/24/EU og 2014/25/EU udløb den 18. april 2016. En række medlemsstater var imidlertid bagud med gennemførelsen og afsluttede først denne flere uger eller måneder efter fristens udløb. Faktisk manglede 10 medlemsstater pr. 16. februar 2017 stadig at gennemføre og anmelde nationale foranstaltninger til fuldstændig gennemførelse af direktiv 2014/24/EU og 2014/25/EU. De relevante procedurer som følge af den ufuldstændige gennemførelse er iværksat. Eftersom ESPD er knyttet til gennemførelsen af direktiverne, er også tidsrummet og det geografiske anvendelsesområde, som vurderingen af den praktiske anvendelse af ESPD er baseret på, reduceret. Kommissionen har — ud over den papirbaserede udgave i bilaget til Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2016/7 og med henblik på at støtte medlemsstaterne i den indledende fase af gennemførelsen — udviklet en elektronisk udgave af ESPD ("e-ESPD"). ESPD er blevet stillet til rådighed for medlemsstaterne med fire forskellige gennemførelsesmetoder, som giver medlemsstaterne mulighed for forskellige grader af individuel tilpasning. Formålet med e-ESPD-tjenesten er udelukkende at yde støtte i en overgangsfase i medlemsstaterne, idet det er meningen, at ESPD's fulde potentiale skal udnyttes ved at integrere et "nationalt" ESPD og det offentlige e-udbudssystem samt registre eller databaser med certifikater/dokumentation i de enkelte medlemsstater. Dette vil gøre det muligt at nå tre forskellige mål: at opnå en højere grad af skræddersyning og tilpasning til nationale forhold, fremme digitaliseringen af den offentlige forvaltning og skabe grundlag for en forenkling af diverse procedurer via gennemførelse af engangsprincippet ("once-only"). Der findes allerede nationale ESPD-løsninger i Danmark, Finland, Nederlandene og Slovenien. Selv om e-ESPD udelukkende blev udviklet som et overgangsværktøj, rapporterede man for Kommissionens e-ESDP om en meget høj brugerfrekvens (jf. tabel 2 i bilaget til rapporten). 3Foranstaltninger til støtte for gennemførelse af ESPD i medlemsstaterne Europa-Kommissionen har, ud over de IT-værktøjer, der er nævnt ovenfor, iværksat ledsageforanstaltninger for at bistå medlemsstaterne med at gennemføre ESPD. ·Finansiering Der er afsat midler til fremme af integreringen af ESPD i de nationale offentlige e-udbudssystemer. Der er ydet tilskud på 4,9 millioner euro til ti konsortier omfattende enheder fra 17 lande fra Connecting Europe-faciliteten (CEF). Der vil blive offentliggjort yderligere forslagsindkaldelser i 2017 vedrørende et beløb på 4 millioner euro. ·Gennemførelsesworkshopper Der er blevet afholdt workshopper i de enkelte medlemsstater med det formål at analysere den aktuelle situation i landene, drøfte løsningsmodeller for gennemførelsen og yde bistand med henblik på at befordre gennemførelsen af ESPD. En bred vifte af relevante interessenter (offentlige myndigheder, registre over dokumentation, leverandører af løsninger inden for offentlige e-udbud, brugere osv.) deltog i møderne og bidrog til konstruktive drøftelser. Der er afholdt 18 workshopper fra august 2016 til den 28. februar 2017 (samtlige medlemsstater vil blive besøgt inden sommeren 2017). Workshopperne gav medlemsstaternes repræsentanter en større indsigt i ESPD og i Kommissionens e-ESPD-tjeneste, mens Kommissionen fik indsamlet oplysninger om de udfordringer, medlemsstaterne står over for i forbindelse med gennemførelsesarbejdet. På workshopperne fik man først og fremmest afklaret, hvilken rolle e-Certis spiller, samt mulighederne for at automatisere diverse processer ved at forbinde de nationale databaser med ESPD og udnytte den nationale digitale infrastruktur. Man drøftede på møderne tekniske, juridiske og proceduremæssige spørgsmål. Disse workshopper har sat fokus på, at det for at kunne fastlægge den optimale strategi for teknisk implementering af diverse IT-værktøjer er nødvendigt at kombinere juridiske og tekniske aspekter. Nogle parter fremførte, at der burde offentliggøres en klar køreplan for fremtidige tekniske versioner af ESPD-datamodellen for at gøre det muligt for medlemsstaterne at planlægge og fordele ressourcerne effektivt. Et andet punkt, som blev taget op, var kompatibiliteten mellem de nationale ESPD-implementeringer og EU-versionen.

·Teknisk bistand Medlemsstaterne er også blevet tilbudt teknisk bistand til gennemførelsen af ESPD. Der er afholdt møder i multistakeholder-ekspertgruppen om e-udbud (EXEP) tre gange om året; derudover er der oprettet et brugerfællesskab med det formål at forbedre e-ESPD under hensyntagen til forslag fra medlemsstaterne. Der er tillige regelmæssigt blevet afholdt webinarer med henblik på at oplære de ansatte i de offentlige forvaltninger, som arbejder på de centrale kontorer for offentlige udbud, i brugen af ESPD. Dette arbejde er blevet suppleret med foranstaltninger på nationalt plan til fremme af udbredelsen og forståelsen af ESPD. For eksempel har nogle medlemsstater afholdt kurser for at lette indførelsen og anvendelsen af ESPD. De offentlige myndigheder i forskellige medlemsstater (Danmark, Tyskland, Italien, Sverige og Det Forenede Kongerige) har udstedt særlige retningslinjer for udfyldelsen af ESPD for både tilbudsgivere og ordregivende myndigheder. 4Gennemførelse i medlemsstaterne Spørgeundersøgelse blandt medlemsstaterne Kommissionen anmodede med henblik på udarbejdelsen af denne rapport medlemsstaterne om at rapportere om anvendelsen af ESPD til offentlige udbudsprocedurer over tærskelværdierne. Til dette formål gennemførte man en online-spørgeundersøgelse: Undersøgelsen omfattede ti spørgsmål om medlemsstaternes anvendelse af ESPD i praksis og afspejlede situationen pr. 31. december 2016.



Anvendelsen af ESPD i medlemsstaterne Ifølge undersøgelsen er 22 medlemsstater begyndt at anvende ESPD, mens 6 oplyste, at det ikke var tilfældet hos dem, primært fordi direktivet endnu ikke var blevet gennemført i national ret. Dette gjaldt navnlig Østrig, Belgien, Cypern, Estland, Litauen og Sverige. De praktiske erfaringer med ESPD har været ret begrænsede i de fleste medlemsstater. Nogle medlemsstater oplyste, at der kun er tildelt meget få kontrakter i henhold til direktiv 2014/24/EU, i nogle tilfælde på grund af budgetmæssige begrænsninger, eller fordi det på tidspunktet for undersøgelsen ikke var ret længe siden, at direktivet var blevet gennemført i national ret. Figur 1 — Ibrugtagning af ESPD i medlemsstaterne Figur 2 nedenfor viser, hvilke af de metoder til gennemførelse af ESPD, der er stillet til rådighed for medlemsstaterne, de har valgt. Det fremgår, at de fleste medlemsstater har valgt at anvende mere end én gennemførelsesmetode parallelt. Især to gennemførelsesmetoder anvendes i langt højere grad end de andre: e-ESPD og papirudgaven er indtil videre medlemsstaternes foretrukne valg, idet de hver især anvendes af 15 medlemsstater. Disse resultater bekræfter, at det — fordi medlemsstaterne kun lige var begyndt at gennemføre ESPD — næppe er muligt at foretage en kvalitativ vurdering; medlemsstaterne erkender, at integreringen i deres nationale offentlige e-udbudssystem ville give samtlige interessenter større fordele, men det tager en vis tid at gennemføre en sådan integrering. Parallel anvendelse af flere forskellige gennemførelsesmetoder ses typisk i medlemsstater, hvor rammerne for elektronisk baserede offentlige udbud omfatter flere platforme, der opererer på nationalt, regionalt eller lokalt niveau, hvor myndighederne gennemfører ESPD på en anden måde; dette er f.eks. tilfældet i Italien, Sverige og Det Forenede Kongerige.

Figur 2 — Medlemsstaternes anvendelse af de forskellige ESPD-gennemførelsesmetoder Ordforklaring: Other/Local solution (Andet/Lokal løsning): webformular udviklet lokalt VCD: virtuelt virksomhedsdossier ESPD EC OS: open source ESPD EC Service: e-ESPD-tjenesten ESPD EC DM: datamodel Paper form: Papirudgave Direktiv 2014/24/EU giver medlemsstaterne mulighed for at anvende den papirbaserede udgave af ESPD indtil april 2018. De fleste steder, hvor e-ESPD anvendes (12 ud af 15 medlemsstater), anvendes den papirbaserede udgave parallelt hermed. Kun Frankrig, Ungarn og Irland oplyste, at ESPD anvendes i papirformat. Den papirbaserede udgave anvendes således stadig af over 80 % af de medlemsstater, der allerede er begyndt at anvende ESPD. Dette betyder, at de kun i meget ringe grad udnytter det forenklingspotentiale, der ligger i anvendelse af ESPD, som fremmer digitaliseringen af den offentlige udbudsprocedure. Man bør dog også holde sig for øje, at de tilgængelige data ikke er tilstrækkeligt detaljerede til, at det kan fastslås, for eksempel hvor mange ordregivende myndigheder der anvender en af de forskellige gennemførelsesmodaliteter. I to medlemsstater var anbefalingen fra de offentlige myndigheder at anvende det e-ESPD, som er udviklet af Kommissionen (Tyskland og Spanien). Selv om de ordregivende myndigheder i disse to medlemsstater tillader, at ESPD indgives i udbudsprocedurer, vælger størstedelen af de økonomiske aktører tilsyneladende ikke at gøre brug af dokumentet. For så vidt angår planer for gennemførelse af ESPD i de medlemsstater, der endnu ikke har gennemført ESPD, oplyste nogle af disse lande, at de i den indledende fase agter at bruge den tjeneste, der er udviklet af Kommissionen, eller open source-versionen heraf, og tre af landene vil udvikle en national løsning under anvendelse af datamodellen, som vil ligge klar i 2017. Ingen af medlemsstaterne i denne gruppe svarede, at de ville anvende den papirbaserede udgave. Anvendelse af ESPD til udbud under EU-tærskelværdierne eller koncessioner Figur 3 — Anvendelse af ESPD til procedurer under EU-tærskelværdierne eller koncessionskontrakter Direktiverne om offentlige udbud giver medlemsstaterne mulighed for at anvende ESPD under EU-tærskelværdierne eller til procedurer vedrørende koncessioner. Som vist i ovenstående graf har 61 % af medlemsstaterne ikke til hensigt at anvende ESPD til procedurer under EU-tærskelværdierne eller til koncessionskontrakter. En stor gruppe medlemsstater har dog valgt den modsatte tilgang. Især Bulgarien, Kroatien, Danmark, Letland, Litauen, Nederlandene, Rumænien har konsekvent eller i nogle tilfælde (f.eks. i forbindelse med procedurer under tærskelværdierne, hvor den ordregivende myndighed anmoder om oplysninger vedrørende udelukkelsesgrunde) gjort det obligatorisk at anvende ESPD, mens det i Ungarn, Italien, Slovenien, Slovakiet og Spanien er frivilligt. ESPD som en drivkraft for digitalisering af de offentlige udbudsprocedurer: engangsprincippet

Direktiv 2014/24/EU foreskriver, at der skal aflægges rapport om den praktiske anvendelse af ESPD under hensyntagen til databasernes teknologiske udvikling i medlemsstaterne. Én betydelig forenkling af de offentlige udbudsprocedurer består i at integrere ESPD med databaser og/eller et IT-system for prækvalifikation af leverandører. Sådanne systemer gør det muligt at kontrollere, om en leverandør opfylder udelukkelses- eller udvælgelseskriterier, der anvendes i offentlige udbudsprocedurer (f.eks. at kontrollere — eventuelt automatisk — om leverandøren er insolvent, og forsyne den ordregivende myndighed med de relevante oplysninger). Figur 4 nedenfor viser, at to tredjedele af medlemsstaterne (Belgien, Bulgarien, Cypern, Tjekkiet, Estland, Finland, Frankrig, Tyskland, Grækenland, Irland, Italien, Letland, Litauen, Malta, Polen, Portugal, Rumænien, Spanien og Det Forenede Kongerige) har planer om at gå videre med en sådan integrering, idet de anerkender betydningen af ESPD som en byggesten i digitaliseringen af den offentlige forvaltning. Figur 4 — Medlemsstater, der planlægger at integrere ESPD med et system for prækvalifikation af leverandører Undersøgelsen omfattede også købernes muligheder for at skaffe den dokumentation, der kræves i forbindelse med en offentlig udbudsprocedure, direkte gennem adgang til en national database (et nationalt udbudsregister, et virtuelt virksomhedsdossier, et elektronisk dokumentlagringssystem eller et prækvalifikationssystem). Dette kaldes også ofte engangsprincippet ("once-only"), hvilket betyder, at leverandører ikke (eller højst én gang) bør anmodes om at fremlægge oplysninger til dokumentation for, at de opfylder de krav, der er fastsat i en administrativ procedure, eftersom disse oplysninger allerede er tilgængelige i offentlige myndigheders databaser. Figur 5 — Er det muligt for ordregivende myndigheder at skaffe den dokumentation, der kræves i forbindelse med en offentlig udbudsprocedure, direkte gennem adgang til en national database? Ordforklaring: Y/F — Ja, for alle (kategorier af) ordregivende myndigheder Y/P — Ja, men begrænset til visse (kategorier af) ordregivende myndigheder (f.eks. kun den centrale politimyndighed, skattemyndighederne ...) No (Nej) — Ikke adgang til nationale databaser Medlemsstaterne blev spurgt, om de har til hensigt at integrere ESPD med nogle af ovennævnte IT-systemer. Størsteparten af medlemsstaternes svar (se figur 5) fordeler sig på to, meget forskellige situationer: På den ene side er der 11 medlemsstater, hvor det endnu ikke er muligt for ordregivende myndigheder at skaffe de dokumenter, der kræves i forbindelse med en offentlig udbudsprocedure, direkte gennem adgang til en national database. Dette lader formode, at andre dele af administrationen ikke har adgang til direkte søgning i eller sammenkobling med disse forvaltningers databaser; det tyder desuden på, at udviklingen af engangsprincippet her endnu ikke er påbegyndt. På den anden side har vi 11 medlemsstater, hvor alle ordregivende myndigheder har adgang til de nationale databaser, hvor de direkte kan hente en leverandørs dokumentation og certifikater. Dette er dog kun muligt for visse typer af dokumenter, f.eks. dokumenter vedrørende udelukkelsesgrunde (Finland, Tyskland, Letland, Litauen og Spanien), mens de øvrige dokumenter skal tilvejebringes af leverandøren. Dette synes at vise, at disse medlemsstater har indledt gennemførelsen af engangsprincippet med henblik på at reducere den administrative byrde for alle involverede parter. Især Letland og Litauen har allerede etableret et system, hvor det er muligt for alle købere automatisk at hente og kontrollere dokumentation for, at leverandøren opfylder visse typer af krav. Disse medlemsstater påtænker at forbinde ESPD med alle registre, således at alle punkter bliver omfattet, og derigennem forenkle kontrollen af oplysninger. De øvrige svar fra medlemsstaterne beskriver desuden en tredje situation, hvor adgangen er begrænset til visse kategorier af ordregivende myndigheder (f.eks. kun den centrale politimyndighed, skattemyndighederne el.lign.); dette er kun situationen i en lille gruppe af medlemsstater, nemlig 6 lande. Forventede og anslåede fordele ved indførelsen af ESPD I spørgeundersøgelsen blandt medlemsstaterne var formålet at indsamle en række data om virkningerne af brugen af ESPD i de første måneder efter ibrugtagning af dokumentet. For flere medlemsstaters vedkommende har ESPD dog kun været i brug i kort tid, hvorfor det er for tidligt at foretage en sådan vurdering. Samlet set omfatter denne gruppe Estland, Frankrig, Tyskland, Irland, Luxembourg, Malta og Slovenien. I sidste ende var det kun to medlemsstater, der fremlagde et kvantitativt skøn over virkningerne for virksomhederne: Ifølge Danmark beløber fordelene sig her til 12 millioner euro om året, mens Kroatien rapporterede om en reduktion af udgifterne til udarbejdelse af tilbud på 83 % for så vidt angår dokumentation. Endnu har ingen af medlemsstaterne forsøgt at kvantificere fordelene ved en reduceret administrativ byrde for køberne.

Workshopperne med medlemsstaterne viser, at medlemsstaterne begynder at se de potentielle fordele og at finde ud af, hvordan de kan forbedre deres nationale løsninger. De fleste medlemsstater gav dog en kvalitativ vurdering af virkningerne af ESPD, som er sammenfattet i tabellen nedenfor. Medlemsstaternes holdninger varierer i betydelig grad og afhænger af, hvor langt de enkelte lande er nået med gennemførelsen af ESPD. Overordnet betragtet var medlemsstaternes vurdering af virkningerne af ESPD's anvendelse positiv; de har givet udtryk for, at fordelene opnås, når ESPD forbindes med registre og databaser med dokumentation. En anden gruppe medlemsstater, herunder Danmark, Tyskland og Spanien, oplyste, at ESPD er blevet stærkt kritiseret af både virksomheder og købere. Andre, som f.eks. Irland, anerkender ganske vist det potentiale for forenkling, som udviklingen af en elektronisk løsning indebærer, men oplyste, at den indledende fase af gennemførelsen indtil videre har været en udfordring. I tabel 3 i bilaget til rapporten opregnes fordelene og ulemperne ved anvendelsen af ESPD som oplyst af medlemsstaterne. 5Spørgeundersøgelse blandt centrale interessenter I november 2016 iværksatte Kommissionen en målrettet spørgeundersøgelse blandt de vigtigste interessenter vedrørende den praktiske anvendelse af ESPD, som afsluttedes den 31. januar 2017. Undersøgelsen omfattede ti betydningsfulde europæiske sammenslutninger af købere og sælgere, som opererer i forskellige sektorer og repræsenterer forskellige interesser i forbindelse med offentlige udbud. De blev bedt om at konsultere deres nationale medlemmer. Følgende interessenter blev hørt: ·Den europæiske arkitektforening (Architects' Council of Europe (ACE)) ·Business Europe ·Europæiske Baners Fællesskab (CER) ·Europæiske Kommuners og Regioners Råd (CEMR) ·Netværket af indkøbscentraler ·European Association of Public eTendering Providers (EUPlat) ·Eurocities ·European Builders Confederation (EBC) ·Den europæiske entreprenørsammenslutning (European Construction Industry Federation (FIEC)) ·Den Europæiske Organisation for Håndværk og Små og Mellemstore Virksomheder (UEAPME). Figur 6 — Besvarelser til den målrettede høring af interessenter efter sammenslutning 48 interessenter fra 16 medlemsstater har deltaget i undersøgelsen. Ovenstående diagram viser besvarelserne fra de enkelte sammenslutninger/grupper. Kun halvdelen af de adspurgte svarede, at de anvender ESPD, idet den mest udbredte model er papirudgaven, efterfulgt af e-ESPD. Overordnet betragtet gav flere interessenter, som repræsenterer både købere og sælgere, udtryk for visse betænkeligheder ved brugen af ESPD, idet de fremhævede formularens kompleksitet. Dette kan dog også skyldes, at det er den papirbaserede udgave, der anvendes, eller — i visse tilfælde — en vis grad af manglende indsigt i systemet.