EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 16.10.2015 COM(2015) 508 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET REFIT

En ny kurs: Kvalitetskontrol af EU's lovgivning om sikkerhed for passagerskibe {SWD(2015) 197 final}



1.Indledning 1.1.Hvorfor en kvalitetskontrol af lovgivningen om sikkerhed for passagerskibe? Da 23 ud af 28 medlemsstater er kyststater, og fire er østater, spiller passagerskibe en vigtig rolle for EU's borgeres mobilitet. Det vurderes, at der hvert år gennemsnitlig passerer 400 mio. mennesker igennem EU's havne. 120 mio. passagerer transporteres med passagerskibe i indenrigsfart, dvs. skibe, der sejler mellem havne i samme medlemsstat. EU's lovgivning om sikkerhed for passagerskibe er blevet indført over en periode på 15 år primært som en reaktion på ulykker. Dette er mundet ud i en række direktiver, som er drevet og formet af de omstændigheder, de blev skabt under. Selv om de tjener det samme overordnede mål, dvs. at sikre et fælles højt sikkerhedsniveau for passagerskibe, danner de ikke en fuldstændigt sammenhængende ramme. Hvert direktiv har sit eget anvendelsesområde og finder anvendelse på forskellige typer skibe og sejladser. Og endnu vigtigere er det, at nogle af de eksisterende bestemmelser er forældede og unødigt byrdefulde som følge af de sidste ti års teknologiske udvikling. Tidligere evalueringer og høringer har ikke givet tilstrækkelig dokumentation til at kaste lys over gennemførelsen og har afsløret, at de foreliggende data er utilstrækkelige, navnlig med hensyn til nationale flåder af passagerskibe og sikkerhedsstatistikker. Kommissionen har derfor sammen med Det Europæiske Agentur for Søfartssikkerhed (EMSA), de nationale myndigheder og en ekstern kontrahent foretaget en mere systematisk og omfattende kvalitetskontrol af rammelovgivningen. Selv om der med tiden er kommet flere data, har denne kvalitetskontrol også været en lejlighed til at indsamle yderligere oplysninger og gennemføre flere høringer, skrivebordsanalyser og casestudier. For første gang er der indsamlet omfattende kvantitative data på en pålidelig og forholdsmæssig måde. Selv om de tilgængelige data ikke gav mulighed for at foretage en fuldstændig cost-benefit-analyse for hvert enkelt lovkrav, anses de dog for at være et informativt bidrag til analysen af kvalitetskontrollen og et tilstrækkeligt grundlag for den efterfølgende gennemgang og overvågning, som Kommissionen foreslår at foretage. 1.2.Omfanget af kvalitetskontrollen Sikkerhed for passagerskibe i EU reguleres på tre plan: internationalt, på EU-plan og nationalt. Formålet med EU's lovgivning om sikkerhed for passagerskibe er at imødegå potentielle sikkerhedsrisici, som skyldes, at de internationale standarder ikke finder anvendelse på indenrigsfart, eller at de er utilstrækkelige. Den omhandler vanskeligheder i forbindelse med eftersøgning og redning af passagerskibe i nød, skaber et fælles sikkerhedsniveau og sikrer, at sikkerhedsstandarderne anvendes korrekt. For skibe i udenrigsfart (herunder mellem to EU-medlemsstater, hvilket indebærer, at de er underlagt havnestatskontrol) finder de internationale konventioner og visse EU-regler anvendelse. For skibe i indenrigsfart (dvs. mellem havne i samme medlemsstat) finder EU's og nationale regler anvendelse. Den mest omfattende EU-retsakt er direktiv 2009/45/EF, der omfatter passagerskibe, som er bygget af stål eller tilsvarende materiale, og højhastighedsfartøjer. Hvor det er hensigtsmæssigt og muligt, er retsakten baseret på internationalt vedtagne standarder, nemlig den internationale konvention om sikkerhed for menneskeliv på søen (SOLAS). Derudover indeholder direktiv 2003/25/EF, 1999/35/EF og 98/41/EF specifikke fællesskabsbestemmelser, som finder anvendelse på ro-ro-passagerskibe (eller ro-pax-passagerskibe), højhastighedsfartøjer og registrering af ombordværende. Retsakternes struktur er kompleks og kræver moderne, omfattende og bedre reguleringsværktøjer som f.eks. kvalitetskontrol. Nedenstående tabel giver et overblik over de fire EU-direktiver, som er valgt til denne kvalitetskontrol, og som repræsenterer en række vigtige sikkerhedsstandarder og -krav til passagerskibe, der sejler i EU's farvande: Tabel 1: EU's rammelovgivning om sikkerhed for passagerskibe: Direktiver inden for kvalitetskontrollens anvendelsesområde Indhold Anvendelsesområde Sejlads Skibe Anvendelse Direktiv 2009/45/EF Sikkerhedsstandarder Syn (Generelt) Indenrigsfart a) Passagerskibe bygget af stål og tilsvarende materiale b) Højhastighedsfartøjer Alle skibe, uanset størrelse (fleksibilitet for skibe med en længde på under 24 m) Klasser (A, B, C, D) Direktiv 2003/25/EF Sikkerhedsstandarder (Specifikt: stabilitetskrav til ro-pax) Indenrigs- og udenrigsfart Ro-ro-passagerskibe Udenrigsfart: fast rutefart Indenrigsfart: klasse A, B og C. Direktiv 1999/35/EF Syn (Specifikt: ro-pax og højhastighedsskibe i fast rutefart) Indenrigs- og udenrigsfart a) Ro-ro-passagerskibe b) Højhastighedsfartøjer Kun fast rutefart Indenrigsfart: Klasse A Direktiv 98/41/EF Sikkerhedsstandarder Syn (Specifikt: registrering af ombordværende) Indenrigs- og udenrigsfart Alle passagerskibe Sejladsens længde (under 20 sømil kun optælling af ombordværende) Kilde: Kommissionen 2015 1.3.Hvad siger interessenterne?

Interessenterne er enige om, at rammelovgivningen om sikkerhed for pasagerskibe er vigtig for at forbedre sikkerheden og samtidig sikre lige vilkår. I den seneste offentlige høring om havstrategi var 59 % af interessenterne enige i, at den eksisterende internationale rammelovgivning og EU's rammelovgivning om sikkerhed for skibe er tilstrækkelig (idet 26 % ikke udtalte sig). Ikke desto mindre fremhævede interessenterne en række problemer i forbindelse med den uensartede gennemførelse af rammelovgivningen om sikkerhed for passagerskibe, idet de pegede på kompleksiteten og den manglende klarhed i en række definitioner og krav, overlapninger og forældede rapporteringskrav. Interessenterne stillede endvidere spørgsmålstegn ved proportionaliteten og tilstrækkeligheden af sikkerhedskravene til små stålskibe og utilsigtede konsekvenser for skibe, der ikke er omfattet af den nuværende rammelovgivnings anvendelsesområde. Dette medførte et forslag om at forbedre den nuværende rammelovgivning ved at forenkle reglerne og dermed lette forvaltningen og håndhævelsen af lovgivningen og fjerne unødige omkostninger. 2.Centrale evalueringsspørgsmål 2.1.Er EU-rammelovgivningen om sikkerhed for passagerskibe egnet til formålet? EU-rammelovgivningen om sikkerhed for passagerskibe er i store træk egnet til formålet. Den har medført øget sikkerhed for menneskeliv om bord på passagerskibe, der sejler i EU's farvande, og den har bidraget til at udvikle det indre marked inden for søtransport. Sikkerhedsniveauet, effektiviteten og proportionaliteten af nogle af lovkravene kan dog stadig forbedres. De passagerskibe i indenrigsfart, som er omfattet af EU's sikkerhedssandarder, udgør omkring 30 % med hensyn til antal fartøjer i indenrigsfart i EU's farvande, men over 60 % af den samlede passagerkapacitet. Størstedelen af passagererne rejser derfor på skibe, der overholder de fælles sikkerhedsstandarder, hvilket sikrer et fælles sikkerhedsniveau. En tredjedel af de passagerer, der rejser på skibe, som er certificeret i henhold til nationale standarder, er primært mindre skræddersyede skibe fremstillet af kompositmaterialer eller træ (henholdsvis ca. 12 % og 18 %). Ud af de 408 registrerede ulykker, der inden for de seneste fire år har involveret passagerskibe i indenrigsfart, har kun en enkelt medført et dødsfald for en passager . Den tilsvarende risiko pr. passagertime er derfor lavere end for skibe i udenrigsfart. Selv om konsekvenserne af ulykker i EU's indenrigsflåde var mindre alvorlige end for passagerskibe i udenrigsfart, var ulykkesfrekvensen højere. Dette er ikke overraskende i lyset af, at trafikken i kystområderne er mere tæt, og der er flere områder med lavt vand, hvor skibene kan gå på grund. EU's lovgivning om sikkerhed for passagerskibe fremmede også den frie bevægelighed for skibe mellem EU's medlemsstater. Det er dokumenteret, at der siden 1998 er sket en stigning i antallet af flagskift på 400 %. Selv om der uden tvivl også var andre årsager til denne stigning (som f.eks. øget efterspørgsel efter og tilgængelighed af fartøjer på markedet for brugte fartøjer), har EU's lovgivning helt sikkert bidraget til denne tendens. Selv om visse af medlemsstaternes myndigheder gjorde opmærksom på, at EU's lovgivning kan have medført en stigning i byggeriet af andre skibe end stålskibe som følge af mindre stringente nationale sikkerhedsstandarder, er det ikke blevet påvist, at dette var tilfældet. Tværtimod foreslog andre interessenter det stik modsatte og opfordrede til, at der udarbejdes harmoniserede EU-sikkerhedsstandarder for skibe, som ikke aktuelt er omfattet af EU's lovgivning (dvs. skibe bygget af andre materialer end stål eller tilsvarende materialer som komposit). 2.2.Hvad fremmer og hindrer effektiv EU-lovgivning om sikkerhed for passagerskibe? Da sikkerhedsstandarderne for skibe løbende skal forbedres, bliver EU's lovgivning om sikkerhed for passagerskibe også løbende ajourført på baggrund af erfaringer og videnskabelige fremskridt. En regelmæssig gennemgang sikrer også, at sikkerhedsstandarderne anvendes på samme måde og svarer til risikoniveauet. Effektiviteten af EU's lovgivning om sikkerhed for passagerskibe hindres af dens kompleksitet og tvetydige anvendelse (nemlig med hensyn til de skibe, der hører under dens anvendelsesområde), forældede rapporteringsforpligtelser (der gøres ikke brug af moderne digital overvågning og moderne informationssystemer), uklar forelæggelse af tekniske sikkerhedsstandarder samt langsomme og besværlige ajourførings- og undtagelsesprocedurer. Disse svagheder gjorde overvågningen, gennemførelsen og håndhævelsen af sikkerhedsstandarderne suboptimal og unødvendigt vanskelig. Endvidere var passagernes viden om EU's lovgivning om sikkerhed for passagerskibe og dens fordele ringere end forventet. Dette kan hænge sammen med det relativt lave organisationsniveau blandt passagerer inden for søtransport. 2.3.Er der taget effektivt og forholdsmæssigt hånd om risiciene? Som ulykkesstatistikkerne vidner om, er der med den eksisterende lovgivning opnået et højt sikkerhedsniveau for passagerer. De lovgivningsmæssige omkostninger i forbindelse med EU's sikkerhedsstandarder har ikke været omfattende sammenlignet med de nationale standarder, som der ellers ville have været behov for. Den anslåede forskel på de lovgivningmæssige omkostninger udgør kun en lille del af de samlede bygge-, drifts- og vedligeholdelsesomkostninger.

For eksempel kan de samlede supplerende omkostninger til den kvantificerbare del af brandbekæmpelse, redningsmidler og førstegangssynet udgøre helt ned til 100 000 EUR for et stort skib, mens byggeomkostningerne er i størrelsesorden op til flere hundrede millioner EUR. Relativt set gælder det samme for små skibe. Forskellen i omkostningerne ved at ajourføre sikkerhedsstandarder på nationalt plan i forhold til EU-plan er ligeledes bemærkelsesværdig. En ajourføring af den nationale lovgivning foretaget af den enkelte berørte medlemsstat ville omfatte samlede vurderingsomkostninger for medlemsstaternes myndigheder på 150 000-200 000 EUR. Dette er omkring 10 gange mere end i dag, hvor standarderne ajourføres på EU-plan. På den anden side betyder overlapninger og inkonsekvens mellem de forskellige inspektionsregler for ro-ro-passagerskibe i EU (dvs. ro-pax-inspektioner, flagstatssyn og havnestatskontrol), at medlemsstaternes myndigheder ikke kan optimere deres inspektionsarbejde fuldt ud. Desuden kan den tid, hvor skibet udnyttes kommercielt, ikke maksimeres. Hvis de forskellige typer af inspektioner så vidt muligt blev sammenlagt, kunne der spares 770 enkeltstående ro-pax-inspektioner hvert år for hele EU (hvis de samme ruter/skibe fortsatte i drift som i dag). Godkendelse af passagerregistreringssystemer, som medfører en betydelig arbejdsbyrde for visse af medlemsstaternes myndigheder (f.eks. 4 250 arbejdstimer i Grækenland sammenlignet med 100 arbejdstimer i Italien), har vist sig at være meget byrdefuld. Man har vurderet, at denne arbejdsbyrde er uforholdsmæssigt stor og de tilsvarende omkostninger alt for høje. Endelig er de komplekse regler og de overlappende krav, som er spredt ud på forskellige retsakter, et stort irritationsmoment og en betydelig omkostningsfaktor for alle involverede. 2.4.Overholdes nærhedsprincippet, dvs. nås målene bedre, hvis medlemsstaterne handler på egen hånd? Generelt overholder EU's lovgivning om sikkerhed for passagerskibe nærhedsprincippet. Det er dog påvist, at de eksisterende standarder for små stålskibe med en længde på under 24 m skal vurderes yderligere i forhold til de identificerede mål for sikkerhed og det indre marked. Da små skibe primært bygges af andre materialer end stål, er størstedelen af denne flåde aktuelt ikke omfattet af harmoniserede EU-sikkerhedsstandarder (96 %). Dette betyder, at de fleste af fartøjerne med en længde på under 24 m allerede er certificeret i henhold til medlemsstaternes lovgivning. De ulykker, som er registreret for små skibe uden for EU-standardernes anvendelsesområde, giver ikke anledning til særlige sikkerhedsmæssige bekymringer (fem dødsfald over de sidste fire år, som alle var arbejdsulykker). Endvidere er der selv for de skibe, som er omfattet af EU-standarderne, praktisk talt ikke nogen flagændringer mellem medlemsstaterne. De mange formål, som disse fartøjer er bygget til (f.eks. daglige eller natlige sejladser, daglig turistsejlads, anløb i havne med særlige forhindringer eller infrastrukturer), har ført til en lang række design og tekniske løsninger. Dette gør det ekstremt udfordrende at opstille et fælles sæt detaljerede regler, der passer til så mange forskellige formål for små fartøjer. Medlemsstaterne forventes derfor at være bedre i stand til at vurdere disse skibes følsomhed over for de lokale og meget forskellige driftsforhold i EU. På den anden side fremhævede nogle skibsværfter, at nye EU-standarder for alle små skibe (dvs. uanset hvilket materiale de er bygget af) ville gøre det muligt for dem at sælge deres produkter let og hurtigt i alle EU's medlemsstater. 2.5.Ville internationale sikkerhedsstandarder have været mere effektive eller virkningsfulde end de nuværende EU-standarder? For så vidt angår indenrigsfart ville internationale standarder sandsynligvis ikke have været mere effektive eller produktive end de nuværende EU-standarder. Internationale IMO-standarder finder ikke anvendelse. Hvis der ikke fandtes EU-standarder, skulle medlemsstaterne enten udarbejde deres egen lovgivning eller vedtage internationale regler, som dog ikke ville være helt hensigtsmæssige med hensyn til indenrigsfart og derfor skulle tilpasses i overensstemmelse dermed. Dette ville skabe et behov for løbende ajourføringer for at holde trit med den nyeste teknologiske udvikling inden for skibsbyggeri. Under alle omstændigheder ville det ikke skabe et fælles sikkerhedsniveau eller fremme det indre marked. Derudover indeholder EU-standarderne regler om adgang for personer med nedsat mobilitet, hvilket anbefales, men ikke er noget krav i de internationale standarder. For udenrigsfart er situationen en anden. Det ville være mere effektivt og virkningsfuldt udelukkende at anvende de relevante internationale standarder, forudsat at de kan garantere et passende sikkerhedsniveau. Dette er dog ikke altid tilfældet. Mere stringente krav til f.eks. stabilitet ved havari for ro-ro-passagerskibe, der sejler til eller fra EU's havne , anses derfor for den bedste løsning. Dette giver et passende sikkerhedsniveau for denne type skibe, som er udbredt i EU. Endelig er de eksisterende EU-inspektionsregler for passagerskibe i såvel indenrigs- som udenrigsfart fortsat et krav, så længe der ikke findes en håndhævelsesmekanisme på internationalt plan, for at bevare en høj sikkerhedsstandard for menneskeliv for passagerskibe og fjerne skibe af dårlig kvalitet. 3.Resultatet af kvalitetskontrollen Denne kvalitetskontrol viste, at de vigtigste mål med EU's lovgivning om sikkerhed for passagerskibe vedrørende passagersikkerhed og det indre marked fortsat er relevant. Den viste imidlertid også, at disse mål i visse tilfælde kan nås på en mere enkel og klar måde.

På visse områder har det vist sig muligt at forenkle, præcisere og ophæve en række tvetydige, forældede eller overlappende krav: Kompleksitet og administrativ byrde: Obligatoriske syn, der skal sikre en sikker drift af ro-ro-færger i fast rutefart, har vist sig at overlappe væsentligt med andre typer syn og inspektion (nemlig flagstatssyn og havnestatskontrolinspektioner). Medlemsstaterne har gennemført disse krav på pragmatisk vis, hvilket betyder, at den nuværende rammelovgivning ikke længere afspejler den aktuelle situation. EU's komplekse lovgivning om sikkerhed for passagerskibe forværres af et forældet format for sikkerhedsstandarderne for passagerskibe i indenrigsfart , som med tiden er blevet yderst vanskelige at sammenligne med de eksisterende internationale krav. Tvetydighed og manglende gennemsigtighed: Kvalitetskontrollen afslørede, at en række bestemmelser, definitioner og krav er så tvetydige, at de i visse tilfælde kan være til hinder for en effektiv gennemførelse af lovgivningen. De omhandler navnlig anvendelsesområdet og anvendelsen af de harmoniserede EU-standarder som f.eks. hvilken type skibe, der er omfattet, eller inspektionshyppigheden. Uforholdsmæssige krav: Små skibe defineres som skibe med en længde på under 24 m. Denne definition anses for at være mest hensigtsmæssig, når der skal defineres almindeligt anvendte tekniske sikkerhedsstandarder. Eftersom små skibe er følsomme over for lokale driftsforhold, forventes medlemsstaterne at være bedre placeret til at kunne vurdere de konkrete risici og definere tilsvarende sikkerhedsstandarder. Endvidere besejler små skibe i modsætning til store skibe ofte den samme medlemsstat hele deres driftslevetid, og de overføres kun sjældent til en anden medlemsstat. Det er vurderet, at de foreskrevne EU-standarder, der kun finder anvendelse på små stålskibe (dvs. at de kun omfatter ca. 60 ud af 1 900 små skibe), er uforholdsmæssige og ikke giver tilstrækkelig EU-merværdi til at blive fastholdt. Men for i højere grad at give EU-producenter adgang til det bredere EU-marked, foreslog visse interessenter, at der blev udarbejdet retningslinjer eller en kodeks for alle små fartøjer. Ud over forenklingspotentialet afslørede kvalitetskontrollen også en række spørgsmål, som reducerer effektiviteten af eftersøgnings- og redningsoperationer unødigt meget: Forældet støtte til eftersøgnings- og redningsoperationer: Selv om erfaringen viser, at en effektiv eftersøgnings- og redningsoperation kræver øjeblikkelig adgang til præcise oplysninger om de ombordværende, er dette ikke altid muligt. Ifølge de nuværende krav skal oplysningerne opbevares i virksomhedens system og til enhver tid kunne sendes til den kompetente myndighed med ansvar for eftersøgning og redning. Dette krav, som stammer tilbage fra 1998, tager ikke højde for udviklingen af systemer som SafeSeaNet og det nationale enstrengede system og betyder, at den nationale kompetente myndighed i nødstilfælde er nødt til at kontakte rederiet. Endvidere omfatter de registrerede oplysninger ikke altid nationaltet (dvs. ud over navn, alder og køn), hvilket gør det unødigt besværligt at hjælpe ofre og deres pårørende. Operatører, som allerede sender sådanne oplysninger til SafeSeaNet eller det nationale enstrengede system, udsættes for to sæt rapporteringsregler. Endelig afdækkede kvalitetskontrollen en række andre, vigtige spørgsmål vedrørende tilstrækkeligheden og proportionaliteten af de eksisterende sikkerhedsstandarder. Sikkerhedsrelaterede spørgsmål, som kræver yderligere vurdering: Disse spørgsmål kræver yderligere vurdering og samråd med eksperter. De omfatter de forskellige sikkerhedskrav til skibe i forskellige klasser og tilsvarende havområder, bredere anvendelse af ro-pax-inspektionsreglerne og muligheden for at udarbejde harmoniserede standarder for skibe bygget af andre materialer end stål eller tilsvarende materialer, som for indeværende ikke er omfattet af EU's rammelovgivning. Det er vigtigt at bemærke, at det kan være bedre først at behandle nogle af disse spørgsmål på internationalt plan, inden der træffes yderligere foranstaltninger på EU-plan, navnlig med hensyn til revisionen af gældende krav til stabilitet ved havari. 4.Opfølgende foranstaltninger 4.1.Første trin Kommissionen vil med støtte fra EMSA og i samarbejde med medlemsstaterne og interessenterne overveje at foreslå en mere enkel EU-rammelovgivning om sikkerhed for passagerskibe og vil støtte en opgradering af standarderne for stabilitet ved havari på internationalt plan. Mere enkel EU-rammelovgivning om sikkerhed for passagerskibe: Uden at ændre de politiske mål og de vigtigste leveringsmekanismer vil Kommissionen overveje forslag om at fjerne de forældede, tvetydige eller overlappende krav, som er afdækket i denne kvalitetskontrol, navnlig ved at: fjerne overlapninger mellem de specifikke syn i henhold til direktiv 1999/35/EF, de udvidede havnestatskontrolinspektioner og de årlige flagstatssyn præcisere, at i direktiv 2009/45/EF: a) er aluminium et materiale svarende til stål (i henhold til præciserede tilsvarende brandisoleringskrav), og b) falder offshore-servicefartøjer og traditionelle skibe ikke ind under direktivets anvendelsesområde præcisere definitionerne af krav til passagerregistrering i direktiv 98/41/EF såsom rutefart og længde af sejladsen forenkle definitionen af havområde i direktiv 2009/45/EF forenkle bilaget til direktiv 2009/45/EF for at gøre det mere læsevenligt.