KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER
Bruxelles, den 2.10.2001
KOM(2001) 531 endelig
GRØNBOG
om forbrugerbeskyttelse i Den Europæiske Union
(forelagt af Kommissionen)
2GRØNBOG
om forbrugerbeskyttelse i Den Europæiske Union
1. H ØRING OM FORBRUGERBESKYTTELSE I EU
Denne grønbog har til formål at iværksæ tte en omfattende offentlig høring om
forbrugerbeskyttelsens fremtidige udvikling i EU. Med henblik på at fremme en velinformeret
debat indeholder grønbogen en analyse af  den nuværende situation samt en række
valgmuligheder for fremtiden.
Kommissionen opfordrer interesserede til at fremsætte deres bemærkninger inden den 15.
januar 2002 og gerne til alle aspe kter ved grønbogen, men dog na vnlig til følgende spørgsmål:
/g183 Forbrugere og erhvervsdrivende støder på hindr inger. Det skyldes, at der er forskel på
nationale regler om rimelig handelspraksis i forbindelse med reklame og praksis for
forholdet mellem erhvervsdrivende og forb rugere før, under og efter kontraktens
indgåelse. Hvad er de største hindringer?
/g183 Mener De også, at det er nødvendigt med en reform af forbrugerbeskyttelsen med henblik
på dette aspekt ved det indre marked?
/g183 Bør der gennemføres en reform ved brug af den nuværende specifikke metode eller på
grundlag af den beskr evne blandede metode?
/g183 Hvilken cost/benefit-virkning kan de to metoder forventes at få for forbrugere og
erhvervsdrivende?
Hvis man vælger at anvend e den specifikke metode:
/g183 Hvad skal man priorite re at harmonisere?
Hvis man vælger at anve nde den blandede metode:
/g183 Hvilke centrale elementer skulle man i så fald lade indgå i den generelle regel, de
generelle tests og hoved reglerne for regulering af handelspraksis?
/g183 Hvad ville være bedst - et rammedirektiv med en generel regel, som tager udgangspunkt i
rimelig handelspraksis eller ude lukkende i vildledende og svigagtig praksis? Hvilken
metode er mest realistisk? Hvilken metode vil være bedst til at løse problemet medopsplitning på det indre marked til fordel for forbrugerne?
/g183 Ville det være nyttigt at lade  et rammedirektiv give muli ghed for selvregulering? Hvilke
centrale elementer skulle man i så fald  lade indgå i sådanne muligheder, og hvilke
kriterier skulle der opstilles som betingelse for at medtage dem?
/g183 Ville det være nyttigt at udarbejde ikke-binde nde vejledninger? Hvad ville i så fald være
bedst - vejledninger i form af henstillinger fra Kommissionen eller en liste - som bilag til
direktivet - over vejledende eksempl er på lovlig og ulovlig handelspraksis?
3/g183 Burde de berørte parter inddrages i udarbe jdelsen af ikke-bindende vejledninger?
/g183 Er det nødvendigt med retlige rammer for at forbedre samarbejdet mellem myndigheder,
som har til opgave at håndhæve bestemmelser om forbrugerbeskyttelse?
/g183 Hvad skal være de centrale aspe kter ved sådanne retlige rammer?
Bemærkningerne (med påtegnelsen "Grønbog om  forbrugerbeskyttelse i EU") bedes indsendt
til:
Europa-Kommissionen
Generaldirektoratet for Sundhed og ForbrugerbeskyttelseF101 06/52Rue de la Loi 200B-1049 BruxellesBelgien
eller med e-mail til c onsultsanco@cec.eu.int
Kommissionen har også til hensigt at arrangere en høring for de berørte parter samt at høre de
nationale myndigheder.
2. F
ORBRUGERBESKYTTELSE PÅ DET INDRE MARKED
2.1 Indledning
Hvis forbrugerne skal drage fordel af det indre marked, skal de have let adgang til de varer og
tjenesteydelser, der reklameres for, og som tilbydes og sælges på tværs af grænser. Da varerneog tjenesteydelserne bevæger sig på tværs af grænser, kan forbrugerne finde frem til godetilbud samt nyskabende produkter og  tjenesteydelser, og det sikr er, at de kan træffe bedre
beslutninger med hensyn til deres forbrug. Efterspørgslen på tværs af grænser øgerkonkurrencen på det indre marked og giver mulighed for et mere effektivt udbud af varer ogtjenesteydelser til konkurrencedygtige priser. Me n det er kun muligt at skabe "en god cirkel",
hvis de gældende rammebestemmelser tilskynder forbrugerne og erhvervsdrivende til handlepå tværs af grænser. Forskellige nationale retsforskrifter om handelspraksis mellemerhvervsdrivende og forbrugere ka n være til hinder for denne udvikling.
Begrebet forbrugerbeskyttelse (det vil i denne forbindelse sige beskyttelse af forbrugernes
økonomiske interesser og ikke deres sundhed og sikkerhed eller lignende) har haft en EU-
dimension i mere end femogtyve år. EF-t raktatens artikel 153 omhandler en række
forbrugerrettigheder - ret til oplysning, uddannelse og til at organisere sig. Nogle af disserettigheder er uddybet nærmere i EF-direktiver om forbrugerbeskyttelse, som i de flestetilfælde er baseret på EF-traktatens bestemmelser i artikel  95 (tidligere artikel 100 A) om det
indre marked. Andre EF-direktiver, som ikke ha r til hovedformål at beskytte forbrugerne, har
dog alligevel en direkte indvirkning på forb rugerbeskyttelsen. Nati onale bestemmelser og
retspraksis har også indvirkning på forb rugerbeskyttelsen på det indre marked.
Forbrugerbeskyttelsen på det indre marked er imidlertid kendetegnet ved en række vidt
forskellige bestemmelser og sp redt håndhævelse. Med udsigten til udvidelse er der risiko for
en yderligere opsplitning af det indre marked og flere problemer med håndhævelse. Nåreurosedlerne og -mønterne sættes i omløb fra januar 2002, bliver der rig lejlighed til at
udbygge forbrugernes indre marked. Hvis de nne chance ikke udnyttes, vil borgerne sidde
4tilbage med det indtryk, at EU's hovedprojekt - det indre marked - ikke har nogen betydning
for deres dagligdag og blot er et projekt,  som er udformet med he nblik på at imødekomme
erhvervsdrivendes interesser. Forbrugerbeskyttelse har til formål at tilvejebringe enregulering, som:
/g183 sikrer så højt et forbrugerbeskyttelsesniveau som muligt og samtidig holder udgifterne for
de erhvervsdrivende på et minimum
/g183 er så enkel som muligt og tilstrækkelig fleksibel til at reagere hurtigt på markedet, og som
inddrager de berørte så meget som muligt
/g183 giver retssikkerhed og sørger for effektiv og virksom håndhævelse, særlig i
grænseoverskridende sager.
Kommissionen har fået foretaget tre undersøgelser
1 med henblik på at tilvejebringe en samlet
oversigt over forbrugerbeskyttelsesbestemmelserne på nationalt plan og på EU-niveau. I defølgende punkter gives der en samlet an alyse af bestemmelsernes virkning.
2.2 Regulering og retspraksis på EU-niveau
EF-direktiverne om forbrugerbeskyttelse kan opdeles i to hovedkategorier: direktiver, som
finder generel anvendelse, og direktiver med bestemmelser om særlige sektorer ellersalgsmetoder. Direktivet om forbud indeholde r bestemmelser om hå ndhævelse. Nedenstående
kasse giver en kort oversigt ove r de gældende direktiver.
EF-direktiver om forbrugerbeskyttelse
Generelle regler - Direktiv om vildledende reklame
2, ændret ved direktiv om
sammenlignende reklame3. Direktiv om prisangivelser. Dire ktiv om urimelige kontraktvilkår i
forbrugeraftaler4. Direktiv om forbrugerkøb og garantier i forbindelse hermed5.
Regler om sektorer og salgsmetoder – Direktiver om levnedsmidler6, kosmetiske midler7,
betegnelser for tekstilprodukter8, humanmedicinske lægemidler9, pakkerejser10, aftaler indgået
uden for fast forretningssted11, forbrugerkredit12, aftaler vedrørende fjernsalg13,
måleinstrumenter14 og timeshare15.
Håndhævelse - Direktiv om forbud16.
Anden EU-lovgivning, som ikke har til hovedformål at beskytte forbrugerne, giver også en
vis beskyttelse eller regulerer de nationale myndigheders beføjelser til at indføre regler omforbrugerbeskyttelse. Direk tivet om elektronisk handel
17 omfatter f.eks.
informationssamfundstjenesteyderes reklame og  markedsføring i forhold til forbrugerne.
Direktivet om tv uden grænser18 koordinerer også visse aspekter ved kommercielle
kommunikationer via transmissionsmidler. Direk tivet omhandler ensartet beskyttelse på et
højt niveau, anvendelse af princippet om oprindelsesla nd, klart formulerede fælles
definitioner og entydige håndhævelseskrav.
Endvidere indeholder Brux elles-konventionen (nu knæ sat i en EF-forordning19) og Rom-
konventionen20 regler vedrørende retstvister i forbi ndelse med grænseoverskridende aftaler i
EU, og de fastlægger, i hvilken medlemsstat sagerne skal behandles (retternes kompetence),
og hvilken medlemsstats lovgivning der finder anvendelse på aftalerne (lovvalg). Endelig har
5EF-Domstolen skabt en vis retspraksis for, hv ilke nationale regler om forbrugerbeskyttelse,
der er forenelige med det indre marked21.
EU-forbrugerbeskyttelse er særlig kendetegnet ved:
/g183 De gældende EF-direktiver om forbrugerbeskyttelse udgør i modsætning til de nationale
regler ikke en samlet lovgivningsramme for handelspraksis mellem erhvervsdrivende og
forbrugere, som netop er målet for forbrugerbeskyttelse. Nok er der gjort en målrettetindsats på nogle områder, men andre centra le områder omfattes i kke af EU-regler. Det
gælder navnlig markedsføringspraksis og praksis for aftaler, betaling og eftersalgsservice.
Ny handelspraksis og teknologi har endvidere  haft tendens til at udviske EU-reglernes
traditionelle skelnen mellem de forskellige stadier i transaktionen og har således skabtnogen uvished.
/g183 Nogle af direktiverne, navnlig de sektorspec ifikke, er udarbejdet som et meget detaljeret
svar på særlige problemer på et givet tid spunkt. Denne fremgangsmåde har forårsaget en
vis forældelse af bestemmelserne, efterh ånden som markedspraksis har ændret sig.
Endvidere går der lang tid me llem fremsættelse af forslag og til gennemførelse af EU-
foranstaltninger (forslaget til direktiv om fj ernsalg blev fremsat i juni 1992, men direktivet
skulle først være gennemført i juni 2000) . Denne fremgangsmåde kan gøre EU-regler
irrelevante, begrænse nyskabelser unødvendigt  eller give erhvervsd rivende, som bevæger
sig på kanten af loven, ret frit spillerum. Den tid, det tager at ændre sådanne direktiver forat tilpasse dem til de n teknologiske udvikling, samtidig  med at forbrugerbeskyttelsen
bevares, gør systemet endnu mere ufleksibelt.
Case study - direktivet om fjer nsalg og direktivet om timeshare
Direktivet om fjernsalg giver forbrugerne en række kontraktmæ ssige rettigheder, når de køber
varer eller tjenesteydelser fra  en leverandør, som de ikke møder personligt. Direktivet
indeholder navnlig en række krav om informati oner, som skal gives på "et varigt medium",
således at forbrugeren kan bevare vigtige kontraktmæssige informationer. Det giver ikke
anledning til problemer, hvis det medium, der anvendes ved transaktionen, enten er post eller
e-mail. Men sådanne krav, og de begrænsninger, der ligger  i den nuværende teknologi, kunne
komme til at hæmme udviklingen af fjernsalg via den nye mobiltele fonteknologi. Det kunne
bremse nyskabelser og underminere forbrugerbeskyttelsen.
Der er udviklet nye metoder til markedsføring af timeshare for at sikre, at metoderne i nogle
tilfælde ikke omfattes af direktivets anvendelsesområde og vigtigste krav. F.eks. tilbyder
nogle sælgere aftaler for en periode på under 3 år eller med en årlig anvendelsesperiode på
under 7 dage. Endvidere gives der tilbud om timesh are-lignende aftaler via forsikring eller
medlemsskab af klubber eller via point-ordni nger med det formål at udelukke sådanne
arrangementer fra direktivets anvendelsesområde.
/g183 EU-reglerne om forbrugerbeskyttelse har sa mmen med de øvrige nævnte foranstaltninger
skabt et kompliceret regelsæt, som det er vans keligt for erhvervsdrivende og forbrugere at
forstå.
/g183 EF-Domstolens retspraksis med hensyn til, om hindringer for varers og tjenesteydelsers
frie bevægelighed eventuelt er berettigede, fordi de beskytter forbrugerne, løser ikke
problemet, for retspraksis begrænser sig til særlige temaer i enkeltstående sager.
6/g183 Selvom der er en stigende te ndens til selvregulering ved hjæl p af adfærdskodekser i mange
medlemsstater, er denne form for regulering yderst begrænset på EU-plan. De forsøg, der
er gjort i den senere tid for at skabe selvre gulering på EU-niveau, har kun ført til blandede
resultater. Selvregulering har vist sig at kunne være et nyttigt supplement til regulering,
som kan mindske behovet for mege t detaljeret lovgivning og være til gavn for forbrugerne.
Selvregulering omtales specifikt flere steder  i EU-lovgivningen, men er dog ikke blevet
udnyttet til fulde på EU-niveau, fordi der er forskel på lovgivningen i medlemsstaterne.Endvidere hersker der usikkerhed omkring kode ksforpligtelsernes status og mulighederne
for at håndhæve dem.
/g183 Standardiseringsorganernes arbejde efter "den nye metode"
22 og arbejdsgiver- og
arbejdstagerrepræsentanternes sociale dialog om regulering af beskæftigelsen ligger i faste
rammer, men der findes ingen best emmelser om formel inddragel se af de berørte parter i
reguleringsprocessen på EU-plan. I takt med at markederne bliver mere forskelligartede,bliver der større behov for mere input fra ek sperter i forbindelse med regulering. Ved at
inddrage de berørte parter, kan det også blive lettere at vinde forståelse for beslutninger om
regulering. Forudsætningen for, at de berørte parter kan deltage på EU-plan, er, at de har
kompetente organer, som kan repræsentere interessegrupperne på en effektiv måde.
2.3 Regler og retspraksis for forbrugerbeskyttelse i medlemsstaterne
Medlemsstaternes regler finder anvendelse på de områder, som ikke  er omfattet af EU's
lovgivning eller retspraksis. De nationale regler kan afvige  fra hinanden, både hvad angår
indhold og anvendelse. De enke lte medlemsstater har et ret veludviklet reguleringssystem,
som enten specifikt tager sigte på forbrugerbeskyttelse, eller som på anden måde regulererhandelspraksis mellem erhvervsdrivende og forbrugere. Men i tillæg til den slags regler, somogså findes på EU-niveau, anve nder mange medlemsstater endvide re et generelt retsprincip -
som i nogle tilfælde er baseret på særlige love - til at regulere handelspraksis forerhvervsdrivende og forbrugere.
Generelle principper
Det generelle princip om contra bonos mores  (stridende mod a lmindelig hæderlighed)
optræder  i østrigsk23, græsk24, portugisisk25 og tysk26 lovgivning. Princippet om rimelig
handelspraksis  forekommer i belgisk27, italiensk28, luxembourgsk29 og spansk30 lovgivning.
Frankrig31 og Nederlandene32 anvender generelle bestemmelser fra erstatningsretten,
sidstnævnte under begrebet retsstridighed . Der er mange lighedspunkter med princippet om
god markedsføringsskik , som Danmark33, Finland34 og Sverige35 har indført. Der findes
endvidere lignende generelle re tsprincipper i mange tredjelande , navnlig i USA, Canada (hvor
forbrugerbeskyttelse reguleres lokalt) og Australien. Selvom der ikke findes sådanne
generelle retsstandarder for forholdet mellem fo rbrugere og erhvervsdrivende i Det Forenede
Kongerige og Irland, så har de to medlemsst ater dog tilsvarende principper inden for deres
egne retssystemer36.
Disse generelle principper er en ten udbygget via mere specifik  lovgivning, eller også har
deres videreudvikling været overladt til domstol ene i mange år, og domstolene har skabt en
samlet detaljere t retspraksis. Principperne har udvi klet sig forskelligt i de enkelte
medlemsstater afhængigt af retssystemerne og princippernes omfang og sigte. De generelleprincipper har forskellig oprindelse, også selvom  de nu anvendes til at regulere handelspraksis
mellem erhvervsdrivende og forbrugere. I Tyskland og Østrig er det generelle princip således
blevet udvidet fra at beskytte konkurrenter m od illoyal handelspraksis til også at beskytte
forbrugerne. I Frankrig og Spanien holdes disse to mål adskilt - forbrugerne beskyttes direkte
7ved hjælp af særlovgivning og i ndirekte i kraft af de generelle principper og regler, som tager
sigte på at beskytte konkurrenter. I Danm ark og Sverige har man derimod truffet
foranstaltninger, som specifikt tager sigte på be skyttelse af både forbrugere og konkurrenter. I
praksis er der stor forskel på, hvordan og i hvilket omfang nogle medlemsstater anvender
disse generelle regler om illoyal handelspraksis. Det skyldes, at reglernes mål og opbygninger forskellige. Sådanne forskelle kan virke so m en handelshindring og forvride konkurrencen,
da de resulterer i, at de n samme praksis behandles me get forskelligt i hele EU.
Endvidere giver EU-regler om forbrugerbesky ttelse normalt medlemsstat erne ret til enten at
træffe mere detaljerede eller strengere forholdsregler (ved hjælp af de såkaldte"minimumskrav") for at beskytte forbrugerne, eller til - hvad der er mere almindeligt - atbevare de gældende regler, forudsat at de er  strammere end EU-reglerne. Dermed bliver der
endnu større forskel på de nati onale regler, og det i tillæg til de  forskelle, som allerede findes
på de områder af forbrugerbeskyttelsen, hvor der ikke er sket en harmonisering.
Forholdet mellem de nati onale regler og EU-reglerne for det indre marked kan i hovedtræk
beskrives som følger:
/g183 Der er væsentlig forskel på reglerne om handelspraksis for erhvervsdrivende og forbrugere
på det indre marked, hvadenten  det skyldes særlige nationa le bestemmelser, forskellige
generelle principper eller forskellig retspraksis. Reklame reguleres forskelligt i denationale regler om "loyal reklame", og det samme gælder anprisninger (om
sundhedsmæssige ("mirakelprodukter"), miljømæssige  eller sociale fordele) og reklame
rettet mod børn (herunder sponsorering af unde rvisningsprogrammer, sportsbegivenheder
og markedsføring i skoler). De former for markedsføringspraksis, der er omfattet afforslaget til forordning om salgsfremmende foranstaltninger (dvs. rabatter, fradrag,godtgørelser, samlede tilbud, gaver, kuponer, værdibeviser samt konkurrencer og spil), og
andre foranstaltninger, f.eks. lotto og gambling, mock auktioner, pyramidesalg,markedsføring på flere niveauer og ‘ba it and switch’-markedsføring, er underlagt
forskellige nationale regler. Handelspraksis med hensyn til betaling, aftalegenstand,prisoverslag, gennemførelse, pr æstation, levering, behandling af klager og eftersalgsservice
(f.eks. brugerservice med overtaksering, garantie r, erstatning, reparation) er heller ikke den
samme. De nationale regler ad skiller sig hovedsagelig med hensyn til krav om information,
selvom en praksis, der kan være tilladt i nogle medlemsstater, kan være helt eller delvisforbudt i andre.
Case study:  Direkte salg på flere niveauer
Denne salgsform indebærer norma lt, at en leverandør opretter et  distributionsnetværk for sine
produkter og får sine kunder til at sælge til forb rugere, som de kender. Nogle lande anvender
generelle bestemmelser om svig til at regulere sådanne fremgangsmåder, mens andreanvender love om forbrugerbeskyttelse (f.eks. It alien og Nederlandene) og andre igen love om
illoyal konkurrence (f.eks. Østrig, Belgien, Fr ankrig, Tyskland og Spanien). De mange
forskellige nationale regler, so m omfatter alt fra direkte forbud mod dørsalg (som f.eks. i
Luxembourg) til detaljerede regler om forskellig e former for lovligt di rekte salg på flere
niveauer (som f.eks. i Spanien og Det Forenede  Kongerige), betyder, at virksomhederne inden
for denne sektor må ændre deres markedsføringsplaner og -materialer fra land til land for atsikre, at de overholder reglerne i de enke lte medlemsstater. Virksomheder, som anvender
direkte salg på flere niveauer, forhindres såle des i at skabe en egentlig pan-europæisk salgs-
og markedsføringsstrategi på grund af de ma nge afvigelser, der fi ndes mellem de nationale
lovgivninger i hele EU.
8/g183 Selvregulering og adfærdskodekser anvendes i meget forskelligt omfang i
medlemsstaterne. I Danmark, Sverige og Finland opfordrer man til at anvende
adfærdskodekser til at supplere de generelle regler. Forbrugerorganisationer, som har til
opgave at håndhæve de gældende bestemmelser , inddrages i højere grad i udarbejdelsen af
sådanne kodekser. Der gøres også i vidt omfang brug af kodekser i Det Forenede
Kongerige, Irland og Nederlandene, selvom fo rbrugerorganisationer, som har til opgave at
håndhæve de gældende bestemmelser, spiller en mere ufor mel rolle. Selvregulering som et
supplement til forskrifter er et mindre ve lkendt fænomen i andre medlemsstater.
Selvregulering lader til at være i fremmarch i EU, dog efter forskellige principper i de
enkelte medlemsstater (j f. nedenstående kasse).
Case study: Adfærdskodekser for e-handel
Adfærdskodekser har vist sig at  være særligt populære inden fo r e-handel. I Danmark, Sverige
og Finland bestræber man sig på at skabe en national adfærdskodeks for e-handel, og
erhvervs- og forbrugerorganisationer samarbejder med støtte fra regeringens side. I
Nederlandene, Det Forenede Kongerige og Tyskla nd har regeringerne i anerkendelse af, at der
udvikles mange adfærdskodekser for e-handel, samarbejdet med forbrugerne og erhvervslivet
i forbindelse med projekter, som går ud på at skabe kriterier for kodekser og uafhængige
organer, som kan føre tilsyn he rmed. Selvom de respektive kodeks er og kriterier har meget til
fælles, er de alle forskellige, fordi de afspejler forskellige nationale regler.
/g183 Disse forskelle vil sandsynligvis få større indvirkning på forbrugerne og erhvervslivet i takt
med, at der opstår nye former for handelspr aksis inden for "den nye økonomi". Disse nye
fremgangsmåder falder ikke ind under de gæld ende særregler, men er allerede omfattet af
generelle principper på nationalt plan og behandles på forskellig måde. Ny praksis forreklame, som sætter spørgsmålstegn ved de  trykte mediers skel nen mellem medieindhold
og reklame (f.eks. websted-sponsorering, me dlemskab, betalte søge redskaber, anvendelse
af metadata og links, henvisninger og anmeldelser) er et eksempel herpå. Nye
markedsføringsmetoder, som f.eks. cookies, "spidering", co-shopping og power shopping,
sætter også spørgsmålstegn ved de almindelige regler. Online-gambling og gaming,internet-valutaer, internet-a uktioner og anvendelse af teknol ogi vil også afsløre forskelle
mellem de nationale regler på det indre marked. Da internettet har skabt nye former forpraksis, som ikke omfattes af nationale regler, er de t sandsynligt, at handel via
mobiltelefoner vil gøre det samme.
Case studies
Powershopping (eller co-shopping) betegner det forhold, at en gruppe kunder samles via
internettet med det formål at købe varer eller tjenesteydelser fra en udbyder af varer eller
tjenesteydelser til nedsat pris, fordi der bestilles en tilstrækkelig mængde. Det står ikke klart,
hvordan denne praksis vil blive behandlet i alle medlemsstaterne. En tysk domstol,
Landgericht Köln, statuerede dog den 12. okt ober 2000, at "power shopping", hvorved online-
købere får større rabatter ved at optræde som en  gruppe, er i strid med tysk lovgivning om
illoyal konkurrence.
Nye betalingsteknikker , som f.eks. leverandørers brug af mobiltelefon eller andre former for
telefoner til fakturering af vare r og tjenesteydelser, er ved at dukke op. Disse teknikker kan
give forbrugerne nye muligheder, men de kan også udgøre en alvorlig risiko, særlig når de
anvendes af svigagtige personer, som bankerne har nægtet adgang til at betale med kreditkort.
Der er ved at opstå problemer af den slags i USA.
9***
Spørgsmål til høring
/g183 Forbrugere og erhvervsdrivende støder på hindr inger. Det skyldes, at der er forskel på
nationale regler om rimelig/god handelspraksis i forbindelse med reklame og praksis for
forholdet mellem erhvervsdrivende og forb rugere før, under og efter kontraktens
indgåelse. Hvad er de største hindringer?
3. FORBRUGERBESKYTTELSENS FREMTIDIGE UDVIKLING I EU
3.1 Behov for indsats
Den beskrevne situation har ef terhånden skabt et "forbruger nes indre marked", som hverken
har formået et udnytte de givne muligheder eller at leve op til udviklingen på det indre
marked for transaktioner mellem erhvervsdriven de. Forbrugerne deltager sjældent direkte i
det indre marked gennem grænseoverskridende handel. Forskellige holdninger i de enkeltemedlemsstater til ensartet handelspraksis virker afskrækkende på de erhvervsdrivende, særligsmå og mellemstore virksomheder, og få r dem til at afholde sig fra at udvikle
grænseoverskridende salg og udnytte det indre ma rked. I bedste fald er  der tale om manglende
vished og indsigt i femten sæt retlige forpligtelser. I værste fald får blot antallet af kravnæsten alle erhvervsdrivende til at give op på forhånd, lige med undtagelse af dem, der har
råd til at etablere sig i alle medlemsstaterne. For forbrugerne lægger manglende indsigt ogsikkerhed med hensyn til deres rettigheder en væsentlig dæmper på deres tillid og tiltro. Detindre marked afhænger ligesom alle markeder af forbrugernes tillid. Direktiver, somdirektivet om tv uden grænser, der er baseret på  regler om det indre marked, bevirker, at det
ikke er nødvendigt at anvende femten sæt nationale regler på  de områder, direktiverne
koordinerer, eftersom reglerne om oprindelsesla nd finder anvendelse. På den måde bliver det
også lettere for den ansvarlige myndighed at kontrollere udbyderen af tjenesteydelser.
Et velfungerende indre marked for forbrugerne kunne i høj grad bidrage til at nå EU's mål.
Det indre markeds største aktiv er, at det har den største samlede forbrugerefterspørgsel iverden - og denne fordel udnyttes ikke fuldt ud. Ved at give virksomhederne, og særlig de
små og mellemstore virksomheder, mulighed for at få adgang til dette potentiale ligeså letsom til de hjemlige markeder, kunne man i høj grad fremme konkurrenceevnen. En forenkling
af de gældende regler og om muligt en liberalisering ville også medvirke til at lette deuforholdsmæssigt store byrder, som erhvervslivet må bære. Forbrugerne ville få et størreudvalg og adgang til bedre priser. Grænseoverskr idende handel ville ikke  erstatte handelen på
de hjemlige markeder, men ville få en større i ndvirkning på markederne end den, der ligger i,
at en del af detailhandelen forsvinder. Erfaring erne med biler viser, at grænseoverskridende
handel kan have en kraftig i ndirekte indvirkning på konkurren cen på de hjemlige markeder,
når forbrugerne lægger pres på leverandørerne for at få dem til at tilp asse deres priser til
priserne andetsteds på det indre marked. Kommissionens unde rsøgelser viser i lighed med
andre undersøgelser af priser på det indre mark ed, at der også som i forbindelse med biler er
væsentlige prisforskelle inden for andre fo rbrugsgoder. I henhold til en af Kommissionens
seneste prisundersøgelser er de t ikke usædvanligt med pris forskelle på 30-40 % mellem de
medlemsstater, der har de laveste, og dem, de r har de højeste priser. Det gælder f.eks. i
forbindelse med el-mærkevarer (og forskelle ne kan ikke kun forklares med forskellige
indirekte skatter og afgifter)
37. Afvigelserne viser til dels kons ekvenserne af et indre marked
for forbrugere, som ikke fungerer hensigtsmæssigt.
10Denne situation er ikke ny. Me n der er grund til at gøre en yder ligere indsats for at færdiggøre
det indre marked for forbrugerne nu. Når eurose dlerne og -mønterne kommer i omløb fra den
1. januar 2002, forsvinder en af de store psykol ogiske hindringer for forbrugernes direkte
deltagelse i det indre marked. E- handelen har mulighed for at fjerne mange af de geografiske
og logistiske barrierer på forbrugernes indre ma rked. Det bliver lettere end nogensinde før for
små og mellemstore virksomheder og forbrugere i hver sin ende af de t europæiske fastland at
etablere handelsforbindelser. Denne mu lighed udnyttes stadig ikke fuldt ud38, for e-handelen
udgør en begrænset del af deta ilhandelen og foregår stort se t inden for nationale grænser.
Udsigterne til udvidelse fordrer også, at der gøres en yderligere indsats, for uden visse
reformer kan den retlige situation blive endnu mere kompliceret. Her er der endvidere
mulighed for at give kandidatlandene, so m ikke alle har en lang tradition for
forbrugerbeskyttelse, en række enkle og effektive regler .
De politiske begrundelser for reform er anerke ndt på højeste nivea u. I Lissabon opstillede Det
Europæiske Råd et nyt strategisk mål for EU, nemlig at Unionen skal "blive den mest
konkurrencedygtige og dynamiske videnbaserede økonomi i verden" . Det skal ske ved at
færdiggøre det indre marked, udarbejde logiske regler for e-handel og forenkle og forbedre
regelgivningen. Rådet (det indre marked/forbrugerpolitik) erkendte også på sit uformellemøde i Lund den 27.-28. april 2001, at det er  nødvendigt at fremme det indre markeds
forbrugerdimension.
Endelig kunne et velfungerende indre marked for forbrugerne komme til at udgøre et vigtigt
led i den strategi, som går ud på at bringe EU  nærmere borgerne. Det skal ske ved at fjerne
myten om det indre marked som et projekt for erhvervslivet og give borgerne håndgribelige
økonomiske fordele i deres dagligdag.
3.2 Generel metode
I tilfælde af hindringer for grænseoverskridende handel mellem virksomheder og forbrugere
er forudsætningen for, at der kan skabes et velfungerende indre marked for forbrugerne, at
reglerne for handelspraksis mellem erhvervsdrivende og forbrugere harmoniseres i højeregrad. Kommissionen erkendte allerede  i sin meddelelse om en strategi for tjenester i det indre
marked
39, at "der sandsynligvis vil blive brug for sådanne supplerende
harmoniseringsforanstaltninger på områder me d betydelige sundheds- og forbrugerhensyn".
Valget af metode står og falder derfor med, hvilken metode der kan sikre yderligere
harmonisering. Der er stort set to muligheder:
/g183 en specifik metode, som tager udgangspunkt i en række supplerende direktiver, eller
/g183 en blandet metode med et ra mmedirektiv, som i givet fald suppleres med særdirektiver.
3.3 Specifik metode
Det er muligt at sikre yderligere harmoni sering ved hjælp at en række supplerende
særdirektiver. Det er vanskeligt at opstille et  skøn over, hvor mange direktiver der er behov
for. Der kan blive tale om direktiver om reklame (bortset fra de reklameområder, som
omfattes af direktivet om tv uden grænser), markedsføringspraksis, betaling ogeftersalgsservice samt om visse sektorspecifikke direktiver.
Kommissionen har f.eks. allerede taget fat på  området kommercielle kommunikationer og har
sammen med medlemsstaternes re præsentanter i ekspertgruppen foretaget en tilbundsgående
11undersøgelse af mulighederne for at anvende princippet om gensidig anerkendelse på de
nationale regler inden for delområdet salgsfremmende foranstaltninger40. Denne form for
handelspraksis anvendes af erhvervsdrivende til at gøre reklame for deres varer ogtjenesteydelser og er underlagt detaljerede nationale regler e ller retspraksis, som varierer
meget fra medlemsstat til medlemsstat. Ekspertgruppens arbejde har vist, at fri bevægelighedfor sådanne tjenesteydelser med en høj grad af forbrugerbeskyttelse kun kan fremmes gennem
yderligere harmonisering. Disse tanker indgår i et forslag til forordning om salgsfremmendeforanstaltninger i det indre marked.
En sådan fremgangsmåde har mange fordele - de t er en kendt, troværdig metode, som har ført
til vedtagelse af de gældende re tsforskrifter. Endvidere er de t i princippet lettere at nå til
enighed om direktiver med et ret begrænset anvendelsesområde og indføre ændringer på en
bestemt måde over en  længere periode.
Men det er naturligvis noget tviv lsomt, om denne metode er tils trækkelig effektiv til at skabe
et egentligt indre marked. Da de gældende EU-regler om forbrugerbeskyttelse har etbegrænset anvendelsesområd e, har det været nødvendigt at anvende de såkaldte
minimumskrav i EF-direktiverne. Hvis man fortsat vil anvende denne metode med selektivspecifik lovgivning, vil det kræve en klar tilkendegivelse fra medlemsstaterne om, at de erparate til at ændre denne politik, både med hensyn til de gældende og nye direktiver.Endvidere vil det blive nødvendigt at ændr e mange af de gældende direktiver om
forbrugerbeskyttelse for at tage hånd om den forældelse, der er sket på grund af den nye
udvikling på markedet eller retlige krav, som tiden  er løbet fra. Alt dette  kræver et omfattende
langsigtet program, som det måske endd a ikke er realistisk at gennemføre.
3.4 Blandet metode
Alternativet ville være at udarbejde et overordnet EF-rammedirektiv, som er neutralt i forhold
til den teknologiske udvikling, for at harmonisere  nationale regler om rimelig handelspraksis
mellem erhvervsdrivende og forbrugere. Det ville blive baseret på modeller som dem, deranvendes i visse medlemsstater og  tredjelande for forbrugerbeskyttelse og på EU-niveau for
produktsikkerhed
41, eller den model, der er fo reslået for fødevaresikkerhed42. Et
rammedirektiv ville ikke tilsidesætte sektorspecifikke direktiver, som f.eks. direktivet om tvuden grænser og direktivet om urimelige kontrakt vilkår, og heller ikke fremtidig lovgivning,
som f.eks. forslaget til forordning om salgsfremmende foranstaltninger og fremtidigeændringer af sådan lovgivning (f.eks. direktivet om tv uden grænser). I tilfælde af hindringerfor grænseoverskridende handel ville rammedirektivet fungere som et sikkerhedsnet forforanstaltninger, som falder uden for de sektorspecifikke direktivers koordinerede
anvendelsesområder. Ra mmedirektivet ville om nødvendigt til sin tid blive ledsaget af en
reform af de gældende direktiver om forbrugerbeskyttelse for at sikre sammenhæng iforbrugerbeskyttelsessystemet som helhed. Reformen ville blive gennemført, nårrammedirektivet var indført, og man havde gjort sig visse erfaringer med det i praksis.
For at give den nødvendige vished ville rammedirek tivet skulle være mere  end blot et generelt
princip til regulering af handelspraksis mellem erhvervsdrivende og forbrugere. På den mådekunne man også forhindre, at de  nationale domstole fortolkede reglerne forskelligt. Direktivet
skulle omfatte de vigtigste forskelle mellem na tionale regler om handelspraksis, som påvirker
det indre marked, og indføre entydige  EU-bestemmelser via harmonisering.
Den største fordel ved en generel metode sa mmenlignet med en specifi k metode er, at den
generelle metode med sin overo rdnede beskaffenhed mindsker behovet for flere detaljerede
regler om forbrugerbeskyttelse. Når der a llerede findes generelle  benchmarks, kan man
12forholde sig til nye former for handelspraksis uden at skulle indføre nye regler. Der bliver
større vished omkring erhvervslivets nyskabelser, og illoyal handelspraksis kan tackles udenyderligere regulering. Den generelle metode gø r det endvidere muligt at forenkle de gældende
regler. Direktiverne om vildledende og sa mmenlignende reklame kunne f.eks. indgå i et
rammedirektiv. Da rammedirektiver er fleksible, ville det heller ikke længere være begrundetat anvende minimumskrav i EF-direktiver om forbrugerbeskyttelse.
Et rammedirektiv kunne endvi dere danne et solidt grundlag for selvregulering på
forbrugerbeskyttelsesområdet i hele EU og for udarbejdelse af ikke-bindende praktiskeretningslinjer. Begge redskaber kan eventuelt mindste behovet for detalje rede retsforskrifter.
Endelig kan et rammedirektiv danne grundlag fo r en vis form for form el inddragelse af de
berørte parter i reguleringsprocessen.
Men selvom det teoretisk set er lettere og hurtigere at forhandle sig frem til et enkelt
rammedirektiv end til en række særdirektiver , så må et enkelt ra mmedirektiv nødvendigvis
omfatte flere grundlæggende spørgsmål, og derfo r kan det være sværere at nå til enighed om
et rammedirektiv.
Spørgsmål til høring
/g183 Mener De også, at det er nødvendigt med en reform af forbrugerbeskyttelsen med henblik
på dette aspekt ved det indre marked?
/g183 Bør der gennemføres en reform ved brug af den nuværende specifikke metode eller på
grundlag af den beskr evne blandede metode?
/g183 Hvilken cost/benefit-virkning kan de to metoder forventes at få for forbrugere og
erhvervsdrivende?
/g183 Hvad skal man prioritere at harmonisere med en specifik metode?
4. F LERE SPØRGSMÅL
Hvis man vælger at anvende den blandede metode til at ændre forbrugerbeskyttelsen, så bliver
det nødvendigt at tage stilling til flere spørgsmål.
4.1 Generelle rammer for rimelig handelspraksis
Et rammedirektiv ville blive baseret på en generel regel om forholdet mellem forbrugere og
erhvervsdrivende. I den forbinde lse kunne man trække på de ek sisterende retlige modeller,
som tager udgangspunkt i "rimelig handelspraksi s" eller "god markedsføringsskik". Der ville
kort sagt blive tale om et krav om ikke at a nvende en urimelig handelsp raksis og et middel til
at foretage en generel test. Denne fremgan gsmåde kan sammenligne s med den metode, der
blev anvendt i forbindelse med direktivet om urimelige kontraktvilk år. Nationale regler
vedrørende handelspraksis, som ikke varetager forbrugerbeskyttelseshensyn, men som
udelukkende varetager alme ne interesser (f.eks. pluralisme , bevarelse af kultur, sundhed og
sikkerhed, anstændighed), og krav i national aftalelovgivning skulle ville være omfattet.
Den generelle regel skulle s uppleres med almindelige rimeligh edstests og specifikke regler
for at fjerne afvigelser melle m nationale regler om handels praksis. De kunne omfatte alle
aspekter af loyal forretningspraksis, f.eks.  videregivelse af oplysninger, vildledende og
13svigagtig praksis eller utilbørlig påvirkning samt regler om rimelig markedsførings- og
forretningspraksis i forbindelse med selv e aftalen om en given transaktion og
eftersalgsservice. Disse generelle principper og  regler ville løse de store problemer med
uvished og forskelle, og der ville blive trukket på:
/g183 EF-Domstolens retspraksis og de gælde nde EU-retsbegreber, særlig vedrørende
vildledende reklame og tests til prøve lse af urimelige kontraktvilkår, samt
/g183 nationale eksempler på vildledende og svigagtig praksis, utilbørlig påvirkning,
videregivelse af oplysninger, sårbare fo rbrugere, rimelige handler og god tro.
4.2 Generelle rammer for vildle dende og svigagtig praksis
I stedet for at være baseret på rimelig handelspraksis kunne rammedirektivet også tage
udgangspunkt i det mere restriktive begreb vildle dende og svigagtig praksis. Det ville sikkert
blive lettere at opnå enighed om et sådant ra mmedirektiv, fordi dette begreb på mange måder
er fællesnævner for begrebet illoyal forretningspraksis i hele EU. Dette generelle forbudanvendes allerede som test i direktivet om vildledende reklame. En fælles fremgangsmådeinden for EU i sådanne spørgsmål ville både yde et væsentligt bidrag tilforbrugerbeskyttelsen, men også til en forenklin g af regelgivningen. Den kunne også opfattes
som et første skridt i retning af et rammedirektiv baseret på rimelig handelspraksis.Rammedirektivets mere begrænsede anvendelsesområde ville dog ikke dække alle de forhold,som falder ind under en almindelig pligt til at  handle på rimelige vilkår (f.eks. utilbørlig
påvirkning ved salg). Derfor ville forskellige nationale metoder i forbindelse med forhold,som ikke omfattes af denne pligt, muligvis blive udbygget yderligere, og der villesandsynligvis blive behov for flere specifikke EU-regler.
4.3 Information
Almindelig oplysningspligt ville komme til at indgå som et vigtigt led i begge alternativer.
Det skyldes dels den betydning, som krav om oplysning har for forbrugerbeskyttelsen, dels
forbrugernes ret til oplysning i henhold til EF-traktatens artikel 153. Et af de vigtigste
aspekter i den forbindelse ville være et krav om, at erhvervsdrivende skal videregive alle
væsentlige oplysninger til forbrugerne i rette tid og på en letforståelig måde. På den mådekunne der tages fuld højde for forbrugernes tr aktatfæstede ret til oplysninger. I forbindelse
med rammedirektivet om rimelig handelspraksis ville det endvidere væ re muligt at udelukke
metoder, som f.eks. bevidst formidling af me get store informationsmængder og overdreven
brug af informationer "trykt med småt". Det ville desuden vise et andet vigtigt aspekt vedilloyal forretningspraksis, nemlig at udeladelser også kan være illoyal forretningspraksis.
4.4 Selv- og samregulering
Mange problemer kan ikke løse s på en hensigtsmæssig måde  ved hjælp af regler. Med
selvregulering er det muligt at sikre en vis forbrugerbeskyttelse, særlig inden forerhvervsgrene, som erkender, at de har en stor fælles interesse i at bevare forbrugernes tillid,og hvor gratister eller erhvervs drivende, som bevæger sig på kanten af loven, kan skade dette
tillidsforhold. Effektiv selvregulering, som indebærer, at erhvervsdrivende frivilligt indgårentydige forpligtelser, som binder dem i forhold til forbrugerne, og som håndhæves behørigt,kan mindske behovet for regulerin g eller samregulering. På i ndeværende tidspunkt er det ikke
muligt at sikre effektiv selvregulering på forbrugerbeskyttelsesområdet i hele EU. Man kunne
dog vælge at lade rammedirektivet løse dette problem og give de erhvervsdrivende adgang til
at følge én fælles adfærdskodeks  i stedet for femten. De nationa le regler adskiller sig ligesom
14de almindelige pligter så meget fra hinanden, at det ikke for nærværende er muligt at skabe
egentlige kodekser, som omfatter hele EU.
To helt centrale forudsætninger skal være til stede, for at selvregulering i hele EU kan
fungere. For det første skal en eventuel gene rel pligt definere manglende opfyldelse af en
forpligtelse, som erhvervsdrivende frivilligt har påtaget sig i forhold til forbrugerne, somenten vildledende eller illoyal forretningspraksis. På indeværende tidspunkt er det kun muligt
at træffe foranstaltninger i tilfælde af manglende opfyldelse af en frivillig forpligtelse, hvisforpligtelsen anføres i reklamer, for i det tilfælde kan direktivet om vildledende reklame findeanvendelse. Det ville måske være til fordel for erhvervslivet og forbrugerne, hvis der blevindført bestemmelser om, at ma nglende opfyldelse af forpligtelser i kraft af adfærdskodekser
eller andre frivillige forpligtelser kan få retlige  følger. Forbrugerne ville vide, at de kunne ty
til offentlige håndhævelsesorganer "som en sidste udvej". Med strengere håndhævelse af
forpligtelser via selvregulering ville det blive lettere at argumentere for færre regler. Strengereselvregulering ville endvidere gø re det muligt at løse problemet  med gratister, for domstolene
og håndhævelsesmyndighederne ville også kunne tage udgangspunkt i selvreguleringen, når
de skal tage stilling til erhvervsdrivende, som ikke er omfattet af sådanne aftaler.
For det andet ville den generelle pligt ikke alene skulle gælde for erhvervsdrivende, som
handler med forbrugere, men også for handelssa mmenslutninger og andre organisationer, som
udstikker retningslinjer om handelspraksis og udarbejder kodekser, etc. Det er på
indeværende tidspunkt tilfældet i forbindelse med direktivet om urimelige kontraktvilkår
(artikel 7). Da handelssa mmenslutninger har stor indflydelse på udviklingen af
markedspraksis, er det hensigtsmæssigt at give  dem et større ansvar for deres handlinger på
denne måde. Endelig ville der i kke foreligge bestemmelser om, at kodekserne skulle gøres til
genstand for udtrykkelig tilslutning eller godkendelse fra Kommissionens side. Det ville væreuhensigtsmæssigt. Der er nemlig mange mulig heder for at misbruge konkurrenceregler ved
hjælp af kodekser, og Kommissionen er forpligtet til at håndhæve reglerne.
I hvidbogen om nye styreformer
43, som blev offentliggjort for nylig, tilskyndede
Kommissionen til øget brug af "samreguleringsmekanismer" og "rammedirektiver". Derforskal forslag om forbrugerbeskyttelse, som omfatter samregulering, opfylde de betingelser forsamregulering, der er omhandlet i hvidbogen. De r kunne gøres en indsats for både at udbygge
og definere den rolle og det ansvar, kodeksindehaverne og de offentlige myndigheder har, nårde henholdsvis udfærdiger og håndhæver bestemmelserne. En kombination af et
rammedirektiv og et grundlag for selvreguleri ng i hele EU kunne opfa ttes som samregulering
i hvidbogens forstand, og der kan siges at væ re visse ligheder med "den nye metode".
4.5 Praktiske vejledninger
Et rammedirektiv ville give erhvervsdrivende og forbrugere en meget stor retssikkerhed, men
der ville fortsat være en vis - omend mindre - risiko for, at de nationale domstole fortolkededirektivet på forskellig måde. Et rammedirektiv kunne dog gøre  det lettere for EF-Domstolen
at løse disse problemer frem over. Supplerende direktiver kunne anvendes til at garantere
retssikkerheden, særlig i forbindelse med sektorspecifikke spørgsmål.
Endvidere kunne der træffes forans taltninger med henblik på at udarbejde letforståelige ikke-
bindende vejledninger til forbrugere eller erhvervsdrivende, dommere ogmyndighedspersoner, som skal håndhæve beste mmelserne. Selvom såda nne vejledninger ikke
ville være retligt binde nde, så kunne de øge sikkerheden og fjerne risikoen for opsplitning.
Vejledningerne kunne enten tage form af he nstillinger fra Kommissionen eller lister over
vejledende generelle og sektorspecifikke eksempler på handelspraksis. Sådanne lister ville -
15ligesom den, der anvendes i direktivet om urimeli ge aftalevilkår - have den fordel at være
mere formelt tilknyttet den tilgrundliggende lo vgivning. Man kunne også overveje at lade
Kommissionen og medlemsstaterne opdatere liste n ved hjælp af et forskriftsudvalg, for at
undgå forældelse. Under alle om stændigheder skulle vejledninge rne udarbejdes i al åbenhed
og med bredest mulig høring.
4.6 Inddragelse af de berørte parter
Indføres der ikke-bindende praktiske vejledninger, ville der også blive mulighed for at
inddrage de berørte parter i udarbejdels en af disse vejledninger. Kommissionen og
medlemsstaterne kunne opfordre de  berørte parter til at indgå af taler om sektorspecifikke dele
af vejledningerne inden en bestemt frist. Forudsætningen herfor er, at direktivet opstillerrammer for deltagelse og kriterier for de berørt e organer. Endvidere ville organer, som dækker
hele EU, skulle organiseres bedre og fungere mere professionelt end hidtil, og deresfinansiering ville skulle tages op til nærmere overvejelse.
Spørgsmål til høring
Hvis man vælger at anvende den blandede metode:
/g183 Hvilke centrale elementer skulle man i så fald lade indgå i den generelle regel, de
generelle tests og hoved reglerne for regulering af handelspraksis?
/g183 Hvad ville være bedst - et rammedirektiv med en generel regel, som tager udgangspunkt i
rimelig handelspraksis eller ude lukkende i vildledende og svigagtig praksis? Hvilken
metode er mest realistisk? Hvilken metode vil være bedst til at løse problemet med
opsplitning på det indre marked til fordel for forbrugerne?
/g183 Ville det være nyttigt at lade  et rammedirektiv give muli ghed for selvregulering? Hvilke
centrale elementer skulle man i så fald  lade indgå i sådanne muligheder, og hvilke
kriterier skulle der opstilles som betingelse for at medtage dem?
/g183 Ville det være nyttigt at udarbejde ikke-binde nde vejledninger? Hvad ville i så fald være
bedst - vejledninger i form af henstillinger fra Kommissionen eller en liste - som bilag til
direktivet - over vejledende eksempl er på lovlig og ulovlig handelspraksis?
/g183 Burde de berørte parter inddrages i udarbe jdelsen af ikke-bindende vejledninger?
5. HÅNDHÆVELSE
5.1 Håndhævelse i EU i dag
Alle reguleringsforanstaltninger skal være knyttet til hensigtsmæssige
håndhævelsesstrukturer, som sikr er, at de anvendes på ensartet måde. Markederne har behov
for letforståelige og entydige regler, men de kræver også, at reglerne håndhæves effektivt.
Forbrugernes tillid og et konkurrencedygtigt i ndre marked forudsætter, at lovgivningen
anvendes og håndhæves konsekve nt, uanset hvor forbrugerne eller de erhvervsdrivende
befinder sig. Uanset om man anvender en speci fik metode eller bruger et rammedirektiv som
reguleringsredskab, så skal rammerne være knyttet til håndhævelsesme kanismer, således at
16medlemsstaterne hurtigt kan indgå i et effek tivt og nyttigt samarbejde omkring håndhævelse
af regler på tværs af grænser.
Oprettelsen af det indre marked har allerede gjort det nødvendigt at skabe et vist samarbejde
omkring håndhævelse og koordinering. Der er f.ek s. indført formelle samarbejdsmekanismer i
forbindelse med den politik, der føres på det indre marked inden for beskatning, told ogafgifter, fødevare- og produktsikkerhed. På forbrugerbeskyttelsesområdet findes der for
nærværende en blanding af uf ormelle mekanismer og et enke lt retligt instrument. I henhold til
direktivet om forbud, kan nationale organer,  som har til opgave at håndhæve de gældende
bestemmelser om forbrugerbeskyttelse, og forbrugerorganisationer, der er udnævnt af
medlemsstaterne, anmode alle domstole i deres egen medlemsstat og i andre medlemsstaterom at nedlægge forbud for at forhindre erhvervsdrivende i at  overtræde EF-direktiverne om
forbrugerbeskyttelse. Det Internationale Netværk af Markedsføringstilsyn (IMSN) er ethalvårligt forum for uformelt samarbejde mellem personer fra hele verden, som har til opgaveat håndhæve de gældende best emmelser. En EU-undergruppe be stående af tjenestemænd, som
har til opgave at håndhæve de gældende be stemmelser, mødes to gange om året.
Kommissionen deltager aktivt i IMSN og har også drøftet det fremtidige samarbejde omkring
håndhævelse med medlemsstaterne. Kommissione n har i forbindelse med sin analyse af
håndhævelsen på det indre marked hæftet  sig ved følgende hovedkarakteristika ved
håndhævelsen af forbrugerbeskyttelse på det indre marked:
/g183 Selvom forbrugerne og forbrugerorganisationerne fortsat vil spille en afgørende rolle for
håndhævelse via domstolene, er  et velfungerende indre marked for forbrugerne også
afhængig af offentlige myndigheder, som ha r fået til opgave at håndhæve bestemmelserne
om forbrugerbeskyttelse i fællesskab, og som fungerer som "en sidste udvej". Det virker
meget tillidsvækkende på erhvervsdrivende og forbrugere, når offentlige myndigheder kangribe ind i tide og forebygge, at forbrugern e lider skade, når erhvervsdrivende optræder
svigagtigt, uærligt eller urimeligt, og kan overtale erhvervsdrivende til at ændre deresfremgangsmåder, uden at det er nødvendigt at gøre brug af tidskrævende retslige
procedurer. Et indre marked kræver koordineret markedstilsyn.
/g183 Det er særlig udviklingen inden for e-hand el, som øger behovet for samarbejde. Online-
miljøet giver svigagtige, uærlige eller urimelige erhvervsdrivende hidtil ukendte
muligheder for gøre en målrettet indsats over for forbrugere under en anden jurisdiktion og
undgå de myndigheder, som har til opgave at håndhæve de gældende  bestemmelser. I
henhold til artikel 19 i direktivet om elektronisk  handel sørger medlemsstaterne for at råde
over tilstrækkelige kontrol- og undersøgelses midler til en effektiv iværksættelse af
direktivet og samarbejder me d de øvrige medlemsstater.
/g183 Samarbejde mellem offentlige organer i forskellige medlemsstater er af afgørende
betydning for at bekæmpe erhvervsdrivende, som handler på tværs af grænser på en
svigagtig, uærlig eller ur imelig måde. Det nuværende ufor melle samarbejde har været
yderst vellykket. Man råder dog ikke - som på andre politikområder - over de nødvendige
samarbejdsredskaber.
/g183 Selvom direktivet om forbud l ukker et større smuthul og tjener som et vigtigt redskab for
forbrugerorganisationerne, så vil det sandsynligvis aldrig blive brugt som et almindeligt
middel til at løse disse problemer. Det er tvivlsomt, om cost/benefit-analyser af sager, somoffentlige myndigheder anlægger under fre mmed jurisdiktion med påstand om forbud,
nogensinde vil få et tilstrækkeligt positivt udfald til, at forbud bliver et almindeligt redskab
til håndhævelse.
17/g183 Der findes ingen rammer for sy stematisk udveksling - spontan eller efter anmodning - af
informationer ("gensidig bistand") om potentielt svigagtige, uærlige eller urimelige
erhvervsdrivende. Omfattende udv eksling af informationer er hovedhjørnestenen i et
effektivt markedstilsyn. Der findes ikke no get retsgrundlag for udveksling af fortrolige
oplysninger mellem organer, som har til opgave at håndhæve de gældende bestemmelser.
Der er f.eks. oprettet en database i IMSN /EU-undergruppens regi. Databasen kan dog kun
anvendes som et tilbageskuende historisk redskab og ikke som et "realtidsredskab" tilhåndhævelse, og det skyldes kravene til behandli ng af fortrolige oplysninger. Organer, som
har til opgave at håndhæve de gældende beste mmelser, handler kun på forbrugernes vegne
inden for deres egen jurisdiktion og ikke, som det indre marked kræver, på alle EU-
forbrugernes vegne. Der findes ingen ra mmer for koordineret håndhævelse i forhold til
erhvervsdrivende, som henvender sig til forbrugere i flere medlemsstater. Der findesorganer, som har til opgave at håndhæve de gældende bestemme lser, på mange niveauer i
medlemsstaterne - men der findes ikke et  enkelt kontaktpunkt, hvor myndigheder fra de
øvrige medlemsstater kan henvende sig, og he ller ikke tilstrækkelig intern koordinering i
de enkelte medlemsstater  til at kunne sikre et gnidningsløst samarbejde.
/g183 Da der ikke findes rammer for samarbejde  omkring håndhævelse inden for EU, kan EU
heller ikke indgå i et effektivt samarbejde med tredjelande. Udviklingen inden for e-
handel, med udsigt til grænseove rskridende handel på globa lt plan, nødvendiggør et sådant
samarbejde. Stillet over for denne udfordring har USA, Canada og Australien oprettet etformelt globalt samarbejdsnetv ærk - og EU, Japan og andre lande har fået tilbud om at
kunne deltage. Det globale netvær k har allerede løst de pr oblemer, som IMSN-EU er stødt
på med behandling af fortrolige oplysninger, og har oprettet en "realtidsdatabase". UdenEU-rammer for samarbejde kan EU ikke indgå i det globale netværk og få indflydelse på
dets videre udvikling.
/g183 Mangel på praktiske redskabe r til at kunne samarbejde omkring håndhævelse kendes fra
andre politikområder, men EU mangler også formelle rammer for samarbejde omkring
fælles projekter og udveksling af informatione r om den bedste praksis for uddannelse og
information af forbrugere og for forb rugerrepræsentation. Man videregiver ikke
systematisk gode ideer til andre, og der er kun gjort begrænsede eller enkeltstående forsøg
på at undgå overlapninger og samle ressourcer, og det til trods for, at samtligemedlemsstater kun har begræn sede ressourcer til rådighed  til håndhævelse, uddannelse,
oplysning og forbrugerrepræsentation.
/g183 Skal forbrugerne have et velfungerende indre marked, så forudsætter det, at de gældende
bestemmelser håndhæves mere eller mindre lige effektiv t i alle medlemsstaterne. Artikel
153 i EF-traktaten blev ændret ved Amst erdam-traktaten for at tydeliggøre, at
Kommissionen har til opgave at overvåge medlemsstaterne for at sikre, at de fører eneffektiv politik. På indevære nde tidspunkt findes der ingen nærmere bestemmelser om,
hvordan Kommissionen skal foretage denne ove rvågning og hjælpe med at forbedre
håndhævelsesstandarden på de t indre marked. Behovet for st øtte fra Kommissionens side
vil blive større i takt med udvidelsen, når lande uden en la ng tradition for håndhævelse af
forbrugerbeskyttelse tiltræder Fællesskabet.
/g183 Kommissionen hæmmes også i sine bestræbelser på at overvåg e forbrugernes indre marked
og den indvirkning, som forbrugerbeskyttelseslo vgivningen har, fordi den ikke systematisk
får feedback fra lokalt plan i medlemsstater ne. Det er især manglen på feedback fra
håndhævelsesmyndigheder og belæg fra forbrugerklager, som gør det vanskeligt at vurdereudviklingen på forbrugernes indre marked.
185.2 Muligheder for udvidet samarbejde om håndhævelse
Der er i høj grad behov for retlige rammer omkr ing et formelt samarb ejde mellem offentlige
myndigheder, hvis det indre marked for forbruge re skal udbygges, men selvom fremskridt på
dette område helt klart vil suppl ere enhver reform af de gældende regler, som beskrevet i
afsnit 3 og 4, så er der alligevel under alle  omstændigheder et tydeligt behov for sådanne
mekanismer. Fordelen ved retlige rammer er  - som det har vist sig inden for andre
politikområder - at håndhævelsesmyndighederne  får nye muligheder og redskaber. Men
yderligere foranstaltninger, som ikke kræver lovgivning, ville også betyde fremskridt på detteområde. Hvordan formelle eller uformelle redskaber skal anve ndes, kan afgøres med tiden og
efter behov, men det er en forudsætning, at redskaberne er til stede.
Retlige rammer omkring et samarb ejde ville give bonus for det indre marked i kraft af de
gældende EU-regler om forbrugerbeskyttelse, også uden nogen af de reformer afforbrugerbeskyttelsen, der er beskrevet ovenfor. Fordelene ved retlige rammer omkringsamarbejdet ville dog blive større, selv hvis blot én af mulighederne for reform blev udnyttet.Med et større fælles regelsæt, som sk al håndhæves, bliver det lettere for
håndhævelsesmyndighederne at skabe tillid og opbygge et samarbejde.
Under alle omstændigheder vil rammer omkring samarbejdet medvirke til at fremme
kommunikationen mellem de myndigheder, som skal henholdsvis håndhæve og føre tilsyn
med reglerne. Problemer med forbrugerbeskyttelse kræver i sagens natur ofte, at der gøres en
indsats på flere områder samtidig, således at udstedelse af nye bestemmelser kombineres medinitiativer, som tager sigte på håndhævelse, opl ysning og uddannelse. Derfor bør den daglige
styring af håndhævelse og regulering integreres bedre i fremtiden.
Retlige rammer for samarbejdet kunne og så omfatte følgende redskaber:
/g183 Hver medlemsstat udnævner kom petente myndigheder, som skal koordinere samarbejdet
mellem nationale, regionale og  lokale håndhævelsesorganer og fungere som den eneste
kontaktflade. Samarbej det omfatter ikke re tsligt samarbejde.
/g183 Der indføres regler om, at  medlemsstaterne skal yde hinanden gensidig bistand.
Rettighederne og forpligtelserne kunne omfatte  udveksling af oplysninger efter anmodning
eller spontant samt brug af hinandens beføje lser på nationalt plan i forbindelse med
notifikation, overvågning, undersøg else og beslaglæggelse. Der ville også i den forbindelse
være mulighed for at få knæsat princippet om, at nationale håndhævelsesorganer kan
handle på alle EU-forbrugeres vegne.
/g183 Der oprettes fælles databaser og kommunikati onsnetværk, som opfylder de krav, der stilles
i forbindelse med behandling af fortrolige oplysninger.
/g183 Medlemsstaterne forpligtes til at fremsende oplysninger (statistikker, klager, risikomønstre,
krisesituationer) til Kommissionen, som videregiver dem til de øvrige medlemsstater med
det formål at sikre en bedr e koordineringen af markedstilsynet. I den forbindelse kunne der
oprettes et EU-system til registrering af klager efter type og sektor. Kommissionenforpligtes til at føre tilsyn med og evalue re håndhævelsen på det indre marked og
gennemførelsen af nationale politikker samt til at koordinere  fælles projekter.
/g183 Medlemsstaterne får mulighed for at ge nnemføre koordinerede håndhævelsesaktioner
(sideløbende undersøgelser, forbud etc.), dog i henhold til nationale
håndhævelsesbeføjelser.
19/g183 Der bliver mulighed for at gennemføre fælles EU-projekter og nationale projekter, såsom
oprettelse af et informations- og komm unikationsnetværk og fælles databaser samt
gennemførelse af uddannelse, seminar er, udvekslinger og fælles inspektioner.
/g183 EU får mulighed for at indgå i et samarbej de med tredjelande om  håndhævelse og fælles
globale håndhævelsesnetvær k. Kandidatlande får mulighed for at deltage i
samarbejdsinitiativer, særlig fælles projekter.
Uanset hvilke redskaber man i sidste ende vælger at lade indgå i rammerne for samarbejdet,
så gør forvaltningen af disse redskaber det nødvendigt at nedsætte et udvalg med
repræsentanter for Kommissionen og medlem sstaterne i overensstemmelse med Rådets
afgørelse 1999/468/EF44. Udvalget vil få til opgave at gennemføre samarbejde og fungere
som et forum for analyse, tilsyn, problemløsning og ikke-lovgivningsmæssige tiltag.
Spørgsmål til høring
/g183 Er det nødvendigt med retlige rammer for at forbedre samarbejdet mellem myndigheder,
som har til opgave at håndhæve bestemmelser om forbrugerbeskyttelse?
/g183 Hvad skal være de centrale aspe kter ved sådanne retlige rammer?
                                                
1V.I.E.W. Study on the feasibility of a general legislative framework on fair trading.
http://europa.eu.int/comm/consumers; PriceWaterhouseCoopers study on consumer law and the
information society. http://europa.eu.int/comm/consumers og Lex Fori study to identify best practice in
the use of soft law and to analyse how this best practice can be made to work for consumers in the EU.http://europa.eu.int/comm/consumers
2Rådets direktiv 84/450/EØF af 10. september 1984 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes loveog administrative bestemmelser om vildledende reklame (EFT L 250 af 19.09.1984).
3Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/55/EF af 6. oktober 1997 om ændring af direktiv
84/450/EØF om vildledende reklame for at medtage sammenlignende reklame (EFT L 290 af
23.10.1997).
4Rådets direktiv 93/13/EØF af 5. april 1993 om urimelige kontraktvilkår i forbrugeraftaler (EFT L 95 af21.04.1993, s. 29-34).
5Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 1999/44/EF af 25. maj 1999 om visse aspekter af forbrugerkøbog garantier i forbindelse hermed (EFT L 171 af 07.07.1999, s. 12-15).
6Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/58/EF af 29. november 1995 om ændring af direktiv79/581/EØF om forbrugerbeskyttelse i forbindelse med angivelse af priser på levnedsmidler og direktiv88/314/EØF om forbrugerbeskyttelse i forbindelse med angivelse af priser på ikke-levnedsmidler (EFTL 299 af 12.12.1995, s. 11-12).
7Rådets direktiv 76/768/EØF af 27. juli 1976 om indb yrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning
om kosmetiske midler (EFT L 262 af 27.9.1976, s.169), ændret ved direktiv 79/661/EØF (EFT L 192 af
31.7.1979, s.35), direktiv 82/368/EØF (EFT L 167 af 15.6.1982, s.1), direktiv 83/574/EØF (EFT L 332
af 28.11.1983, s.38), direktiv 88/667/EØF (EFT L 382 af 31.12.1988, s. 46), direktiv 89/679/EØF (EFTL 398 af 30.12.89, s.25), direktiv 93/35/EØF (EFT L 151 af 23.6.1993, s.32) og direktiv 97/18/EF (EFTL 114 af 1.5.1997).
20                                                                                                                                                        
8Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 96/74/ EF af 16. december 1996 om betegnelser for
tekstilprodukter (EFT L 32 af 3.2.1997, s.38), ændret ved direktiv 97/37/EF (EFT L 169 af 27.6.1997,s.74).
9Rådets direktiv 92/28/EØF af 31. marts 1992 om reklame for humanmedicinske lægemidler (EFT L 113af 30.4.1992).
10Rådets direktiv 90/314/EØF af 13. juni 1990 om pakkerejser, herunder pakkeferier og pakketure (EFTL 158 af 23.06.1990, s. 59-64).
11Rådets direktiv 85/577/EØF af 20.  december 1985 om forbrugerbeskyttelse i forbindelse med aftaler
indgået uden for fast forretningssted -"dørsalg"-(EFT L 372 af 31.12.1985, s. 31-33).
12Rådets direktiv 87/102/EØF af 22. december 1986 om  indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love
og administrative bestemmelser om forbrugerkredit (EFT L 42 af 12.02.1987, s. 48-53). Ændret ved
Rådets direktiv 90/88/EØF af 22.02.1990 (EFT L 61 af 10.03.1990, s. 14-18) og Europa-Parlamentetsog Rådets direktiv 98/7/EF af 16.02.1998 (EFT L 101 af 01.04.1998, s. 17-23).
13Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/7/EF af 20. maj 1997 om forbrugerbeskyttelse i forbindelsemed aftaler vedrørende fjernsalg (EFT L 144 af 04.06.1997, s. 19-28).
14Rådets direktiv 90/384/EØF om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning vedrørende ikke-
automatiske vægte, EFT L 189 af 20.7.1990. s. 1-16.
15Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/47/EF af 26. oktober 1994 om beskyttelse af køber i
forbindelse med visse aspekter ved kontrakter om brugsret til fast ejendom på timeshare-basis (EFT L280 af 29.10.1994, s. 83-87).
16Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/27/EF af 19. maj 1998 om søgsmål med påstand om forbudpå området beskyttelse af forbrugernes interesser (EFT L 166 af 11.06.1998, s. 51-56).
17Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/31/EF af 8. juni 2000 om visse retlige aspekter afinformationssamfundstjenester, navnlig elektronisk handel, i det indre marked (Direktivet omelektronisk handel) EFT L 178/1 af 17.7.2000.
18Rådets direktiv 89/552/EØF af 3. oktober 1989 om samordning af visse love og administrativebestemmelser i medlemsstaterne vedrørende udøvelse af tv- radiospredningsvirksomhed (EFT L 298 af17.10.1989, s. 23), som ændret ved direktiv 97/36/EF.
19Rådets forordning (EF) nr. 44/2001 af 22. december 2000 om retternes kompetence og om anerkendelseog fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område (EFT L 12 af 16. 01. 2001, s.1).
2080/934/EØF: Rom-konventionen om, hvilken lov der skal anvendes på kontraktlige forpligtelser (EFT L266 af 09.10.1980).
21Eksemplerne omfatter sammenhængende ydelse af varer  (Oosthoek , C-286/81 [1982] Sml. 4575),
slavisk eftergørelse ( Industrie Diensten Groep mod Beele Handelmaastschzppij , C-6/81 [1982] Sml.
707), salg med tab ( Keck og Mithouard , C-267 & 268/91 [1993] Sml. I-6097), frie varebevægelser
(Dansk supermarked mod Imerco , C-58/80 [1981] Sml. 181), vildledende reklame ( Pall corp. mod
Dahlhausen , C-283/89 [1990] Sml. I-4827; Verband Sozialer Wettbewerb e.V mod Clinique
Laboratoires SNC og Estée Lauder Cosmetics GmbH , C-315/92 [1994] Sml. I-317; Mars , C-470/93
[1995] Sml. I923;  Commission mod Germany “Sauce Hollandaise” , C-51/94 [1995] Sml. I-3299;  Gut
Springenheide , C-210/96 [1998] Sml. I-4657 , Estée Lauder mod Lancaster , C-220/98 ikke trykt ),
prissammenligninger og tilskyndelse  (GB-INNO , C-362/88 [1990] Sml. I-667;  Yves Rocher , C-156/91
[1993] Sml. I-2361) og informationskrav ( Kommissionen mod Det Forenede Kongerige , C-207/83
[1985] Sml. 1201; Robertson , C-220/81 [1982] Sml. 2349).
21                                                                                                                                                        
22Rådets resolution af 7. maj 1985 om en ny metode i forbindelse med teknisk harmonisering og
standarder, EFT C 136 af 4.6.1985, s.1.
23Artikel 1 i Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb.
24Artikel 1 i Act on Unfair Competition.
25Artikel 260, stk. 1, i Codigo da Propriedade Industrial.
26§ 1 i Gesetz gegen unlautern Wettbewerb.
27Artikel 93 og 94 i Loi sur les pratiques du commerce et sur l’information et la protection duconsommateur.
28Artikel i 2598 Codice Civile.
29Artikel 16 i Loi du 27 novembre 1986 réglementant certaines pratiques commerciales et sanctionant la
concurrance déloyale.
30Artikel 5 i Ley Competencia Desleal og artikel 6(b) i Ley General de Publicidad.
31Artikel 1382-1384 i Code Civil.
32Artikel 6:162 i ‘Burgerlijk Wetboek’.
33§1 i Lov om Markedsføring.
34Kapitel 2 §1 i den finske lov om forbrugerbeskyttelse.
35Artikel 4, stk. 1, i den svenske lov om markedsføring.
36Engelsk sædvaneret har f.eks. skabt principper om "unconscionability" (ubillighed) og "equity"
(rimelighed) som et middel til at sikre ligevægt og retfærdighed i forbindelse med handelstransaktioner.I en rapport med titlen "Treating Customers fairly after the point of sale", som UK Financial ServicesAuthority udsendte for nylig (juni 2001), undersøges begrebet "fairness" (retfærdighed) i engelsklovgivning, og begrebet opdeles i en række identificerbare elementer, som tilsammen betyder "fair"
(retfærdig). Derudover undersøges forskellige adfærdsformer, som er kendetegnende for retfærdig
fremfærd (jf. Bilag 1).
37Single Market Scoreboard No 8 (28. maj 2001) s.17-21.
38Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Virkningerne af elektronisk handel på det indremarked (Markedsobservatoriet)" viser, at e-handelen i Europa på indeværende tidspunkt tegner sig formindre end 1% af de samlede endelige forbrugertransaktioner, dvs. mindre end almindelige forretninger
pr. postordre. (EFT C 123 af 25.04.01, s.1-10).
39Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet - En strategi for tjenester i det indre
marked, KOM(2000)888 endelig udg.
40Jf. ekspertgruppens udtalelse om – The regulation of cross-border discounts in the Community(Commercial Communications Journal, nr. 19, juni 1999) og ekspertgruppens udtalelse om - The
regulation of cross border free gifts and premium offers in the Community (Commercial
Communications Journal, nr. 24, oktober 2000).
41Rådets direktiv 92/59/EØF af 29. juni 1992 om produktsikkerhed i almindelighed, EFT L 228 af11.08.92, s. 24.
22                                                                                                                                                        
42Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om de generelle principper og krav i
fødevarelovgivning, om oprettelse af Myndigheden og om procedurer i fødevaresikkerhedsanliggender,KOM(2000)716 endelig udg. af 08.11.2000 (EFT C 96 af 27.03.2001, s.247).
43Nye styreformer i EU - En hvidbog (KOM(2001)428 endelig udg.).
44Rådets afgørelse af 28. juni 1999 om fastsættelse af de nærmere vilkår for udøvelsen af de
gennemførelsesbeføjelser, der tillægges Kommissionen (EFT L 184 af 17.07.1999, s.23).