[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 19.12.2007

SEK(2007) 1724

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

Ledsagedokument til FORSLAG FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om en forordning med henblik på at nedbringe personbilers CO 2 -emissioner resumé af konsekvensanalysen {COM(2007)856 final}{SEC(2007)1723}

1. PROBLEMAFGRÆNSNING

Det overordnede problem , der peges på i meddelelserne om CO2 og biler, og CARS21[1], består i, at politikkerne med sigte på at nedbringe CO2-emissionerne og forbedre brændstoføkonomien for nye biler, der sælges i EU, ikke er omsat i de fremskridt, der er nødvendige for at nå EU's mangeårige mål om at begrænse bilparken af nye bilers gennemsnitlige emissioner til 120 g CO2/km. Kommissionen besluttede derfor at foreslå en lovramme for gennemførelse af en "integreret tilgang" med henblik på at nå ned på 120 g CO2/km i 2012, og hvor vægten er lagt på pligtige reduktioner for at nå målet om gennemsnitlige emissioner på 130 g CO2/km for bilparken af nye biler ved hjælp af forbedringer af bilmotorteknologien og en yderligere reduktion på 10 g CO2/km eller tilsvarende hvis teknisk nødvendigt gennem andre teknologiske forbedringer og gennem en øget anvendelse af biobrændstoffer. Det specifikke problem består i at udforme et retsinstrument, som afspejler de af Kommissionen skitserede principper i ovennævnte meddelelser.

2. MÅLSÆTNINGER

2.1. Politiske målsætninger

Med meddelelsen forfølges følgende generelle målsætninger:

- Der sikres et højt miljøbeskyttelsesniveau i Den Europæiske Union og bidrages til at opfylde EU's Kyoto-mål.

- EU's energiforsyningssikkerhed forbedres.

- Den europæiske automobilindustris konkurrenceevne fremmes, og der tilskyndes til forskning i teknologier vedrørende brændstoføkonomi.

De specifikke målsætninger omfatter følgende:

- Det søges at mindske følgerne af klimaændringerne og forbedre personbilers brændstoføkonomi ved at begrænse den gennemsnitlige emissionsværdi til 130 g CO2/km for nye solgte biler.

De operationelle målsætninger omfatter følgende:

- Der opstilles en lovramme til gennemførelse af det gennemsnitlige mål for bilparken af nye biler, hvorved der sikres konkurrenceneutrale og socialt acceptable reduktionsmål, som er upartiske for alle Europas forskellige automobilfabrikanter, og som forhindrer unødig konkurrenceforvridning mellem automobilfabrikanterne. Lovrammen vil kunne forenes med det overordnede mål om at opfylde EU's Kyoto-mål.

2.2. Overensstemmelse med Den Europæiske Unions horisontale mål

De politiske målsætninger fremmer innovation og teknologisk udvikling og sætter dermed den europæiske industri i stand til at indtage en førende rolle på verdensplan inden for teknologier vedrørende brændstoføkonomi med udsigten til olieknaphed og andre landes brændstoføkonomilovgivning, og de bidrager desuden til dagsordenen for vækst og beskæftigelse og skaber flere højt kvalificerede job i Europa. De politiske målsætninger er i overensstemmelse med den nye strategi for bæredygtig udvikling, som Det Europæiske Råd præciserede i juni 2006, som enstemmigt stadfæstede[2], at " nye biler skal overholde målet om gennemsnitlige CO 2 -emissioner på 140 g/km inden 2008/2009 og 120 g/km inden 2012 i overensstemmelse med EU-strategien om CO 2 -emissioner fra personbiler ".

3. POLITISKE LØSNINGSMODELLER

1. Unuanceret mål: der fastsættes en fælles CO2-emissionsbegrænsning for hver fabrikant gældende for gennemsnittet af deres nye biler, der sælges i 2012. For at kunne fungere må dette alternativ baseres på en handelsmekanisme, som tilvejebringer den fornødne fleksibilitet af hensyn til diversiteten af automobilfabrikanternes aktuelle produktporteføljer.

2. Grænsekurve som funktion af en nytteparameter: med en lineær funktion fastlægges CO2-begrænsningen som en funktion af køretøjernes nytte (masse eller fodaftryk). Anvendes massen, må der gøres nogle antagelser om den fremtidige udvikling med hensyn til den autonome masseforøgelse (Autonomous Mass Increase - AMI) for at tage højde for udviklingen af bilparken. Der er opstillet fire scenarier: 0 %, 0,82 %, 1,5 % og 2,5 % pr. år AMI. Den lineære funktions hældning ("%-vis hældning") vil påvirke byrdefordelingen mellem fabrikanterne og det miljømæssige udbytte.

3. Mål baseret på %-vis nedsættelse: en fast nedsættelse svarende til forskellen mellem 2006-niveauet på 160 g CO2/km og målet på 130 g CO2/km i 2012 (ca. 19 %) pålægges alle fabrikanter på grundlag af deres 2006-niveauer.

På fleksibilitetssiden ses der nærmere på mulighederne for en sammenlægning af fabrikanter (pooling) og fri handel mellem fabrikanterne. For alle alternativer er der på grundlag af omkostningsskønnene i den ledsagende undersøgelse overvejet niveauer for afgifter for emissionsoverskridelse (excess emission premium - EPP) på 7 EUR/g, 10 EUR/g, 25 EUR/g, 95 EUR/g og 150 EUR/g, herunder muligheden for et gradvist stigende afgiftsniveau henover tiden.

4. KONSEKVENSANALYSE

4.1. Økonomiske virkninger

De økonomiske virkninger for samfundet udspringer hovedsagelig af de mål, som Kommissionen opstillede i sine tidligere meddelelser og konsekvensanalyser[3]. Selv om alternativ 2 danner grundlag for de laveste samlede omkostninger for fabrikanterne - med en hældning på 123 % - varierer omkostningsforøgelsen pr. bil ikke betydeligt for andre hældninger eller alternativer, når en gennemsnitsberegning af bilparken tillades. Der kan dermed vælges andre alternativer end alternativet med de optimerede omkostninger for derigennem at opfylde andre målsætninger. Alternativ 1 vil med et unuanceret mål på 130 g CO2/km for alle fabrikanter indebære, at fabrikanter af mindre biler får lettere ved at opfylde målene end fabrikanter af større biler. Dette kan bringe diversiteten af de europæiske automobilfabrikanter i fare og er ikke konkurrenceneutral, idet fabrikanter af større biler straffes, medens fabrikanterne af mindre biler i fraværet af et handelssystem ikke tilskyndes tilstrækkeligt til at begrænse deres CO2-emissioner yderligere under 130 g/km. Alternativ 2 giver den mest jævne salgsvægtede fordeling[4] målt på den relative detailhandelsprisstigning pr. fabrikant, for hældninger på 74 % - 80 % for masse, og 64 % - 68 % for fodaftryk; den mest jævne uvægtede fordeling målt på den relative detailhandelsprisstigning pr. fabrikant opnås med hældninger på 39 % - 47 % for masse, og 18 % - 27% for fodaftryk (afhængig af AMI). Ved alternativ 3 er de gennemsnitlige omkostninger lavere end ved alternativ 1 og 2, og fordelingen af den relative detailhandelsprisstigning for alle fabrikanterne er tilsyneladende jævn. Men det fastlåser fabrikanter af små køretøjer i deres nuværende markedsposition, medens fabrikanter af store køretøjer kan opfylde deres mål ved at udvide deres udbud på markedet. Det vil også indebære højere omkostninger for dem, der er på forkant med udviklingen. Handel udligner fordelingen af relative prisstigninger og fører til, at fabrikanternes følsomhed over for alternativ 2 mindskes. Der er dog ingen sikkerhed for markedets likviditet, og transaktionsomkostningerne forventes at blive højere, end det er tilfældet med pooling.

4.2. Arbejdsmarkedsmæssige virkninger

Med hensyn til beskæftigelsen , under antagelse af priselasticiteter for salg af nye biler mellem 0 og -1 (dvs. forholdsvis uelastisk), vil en 6 % prisstigning føre til mindre end 6 % fald i salget - dvs. salgets samlede værdi vil stige lidt. Et lavere salg af motorkøretøjer i EU vil derfor ikke nødvendigvis medføre tab af arbejdspladser i automobilindustrien, og det kunne føre til en stigning i den direkte beskæftigelse afhængig af, hvilken andel af de ekstra omkostninger der omsættes i ekstra arbejdskraft. Den direkte indflydelse forekommer at være relativt marginal. Desuden spiller leverandører en stadig vigtigere rolle i værdikæden. Højere priser forventes at frembringe en stærk positiv multiplikatoreffekt højere oppe i forsyningskæden, og en del af denne forventes omsat i ekstra beskæftigelse. Udflytning af produktionskapacitet fra Europa som reaktion på højere omkostninger kunne give anledning til betænkeligheder. Imidlertid placerer automobilfabrikanter i reglen nye produktionsfaciliteter på de markeder, hvor køretøjerne afsættes, og alle fabrikanter, indenlandske som udenlandske, vil skulle opfylde lovgivningen. I henseende til social retfærdighed vil stigningen i køretøjets detailhandelspris mere end opvejes af besparelser i brændstofudgifter henover produktlevetiden. Med hensyn til prisernes overkommelighed ved alternativ 1 er den relative detailhandelsprisstigning for små køretøjer af nogenlunde samme størrelsesorden som for store køretøjer, men stadig større end stigningen for køretøjer i mellemklassen. Denne betingelse er for dieselkøretøjers vedkommende opfyldt med alternativ 1 og 2 . På fabrikantniveauet, for alternativ 2 og for hældninger under 80 %, vil op til 80 % eller derover af solgte køretøjer i Europa blive udsat for en gennemsnitlig relativ detailhandelsprisstigning pr. fabrikant, som ligger under eller omkring gennemsnitsværdien. For massen konstateres der en indflydelse på nogle fabrikanter af små biler ved hældninger på mere end 70 %. For det enkelte køretøj indebærer hældninger under 60 % og uden mulighed for gennemsnitsberegning af bilparken/med krydssubsidiering, at små benzinbilers relative detailhandelsprisstigninger er lavere, end det er tilfældet for mellemstore og store benzinbiler. For alternativ 3 er den relative detailhandelsprisstigning højere for fabrikanter af små og lette biler med lav CO2-udledning, hvilket giver anledning til betænkeligheder angående prismæssig overkommelighed og retfærdighed.

4.3. Miljøpåvirkninger

For alternativ 1 hænger miljøresultatet sammen med markedets likviditet og overholdelsesmekanismens effektivitet, fordi målet pr. definition er det samme for alle fabrikanter (130 g). Det vides ikke, om markedet vil fungere efter hensigten, dvs. om der vil være tilstrækkelige kreditter at handle med. Ser man videre end markedsstrategier, er afgiftsniveauet afgørende for ordningens effektivitet. I forbindelse med alternativ 2 “nytteparameter” er antagelser vedrørende AMI afgørende for definitionen af den lineære funktion med henblik på at sikre, at målet på 130 g CO2/km vil blive virkeliggjort og hverken vil ligge højere eller lavere end dette. For at undgå at give fabrikanterne et incitament til at øge massen (for at opnå en lempeligere CO2-forpligtelse) bør hældningen på den massebaserede grænsefunktion desuden ligge under 80 %. I forbindelse med alternativ 3 “%-vis nedsættelse” vil opnåelsen af det ønskede miljøresultat hovedsagelig hænge sammen med afgiftsniveauet under den antagelse, at de forskellige fabrikanters markedsposition ikke ændrer sig målt på segmentering og markedsandel. Men hvis markedet undergår gennemgribende ændringer, kunne automobilfabrikanterne opfylde deres CO2-forpligtelse, uden at det overordnede mål på 130 g CO2/km virkeliggøres.

4.3.1. Overholdelsesmekanismen: afgifter og det miljømæssige udbytte

Figur 1 illustrerer de valgte afgiftsscenarioniveauers mulige indflydelse på automobilindustrien under ét under den antagelse, at målet ikke opfyldes, men overskrides i størrelsesorden 1 - 10 g CO2/km. Figur 2 illustrerer bilparkens gennemsnitlige CO2–emissioner for forskellige afgiftsniveauer.

Figur 1 - Kumulerede årlige afgiftsbetalinger (industrisektorens regnskaber er brugt som kilde for tal over fortjeneste)

[pic]

Figur 2 – Bilparkens gennemsnitlige CO2–emissioner for forskellige afgiftsniveauer

[pic]

5. SAMMENLIGNING AF ALTERNATIVERNE

5.1. Sammenligning af de tre alternativer

Alternativ 1 Unuanceret mål | Alternativ 2 Nyttetilgang | Alternativ 3 %-vis nedsættelse |

Nedbringelse af CO2-emissioner | 624 mio. t CO2-ækv. | 634 - 638 mio. t CO2-ækv. | 626 mio. t CO2-ækv. |

Omkostningseffektivitet[5] | 16 - 46 EUR/t CO2 | 32 - 40 EUR/t CO2 | 29 - 34 EUR/t CO2 |

Konkurrencemæssig upartiskhed/ forebyggelse af uberettiget konkurrenceforvridning | ( Fabrikanter af køretøjer med lav CO2-udledning er vindere, og de, som udleder store mængder, er tabere, eftersom målet er ens for alle | (/( Hældninger på 74-80 % for masse og 64-67 % for fodaftryk giver den mest jævne fordeling af den salgsvægtede, gennemsnitlige detailhandelsprisstigning. Den mest jævne uvægtede fordeling fremkommer ved hældninger på 39-47 % for masse og 18-27% for fodaftryk. For masse kunne kurven resultere i reduktionskrav, der ligger under 130 g CO2/km, afhængig af de antagelser om udviklingen i bilparkens masse, som ligger til grund for fastlæggelsen af kurven | ( Fabrikanter af små køretøjer fastlåses i deres nuværende markedsposition, medens fabrikanter af større køretøjer enten kan mindske CO2-udledningen fra deres nuværende bilpark eller øge salget af små og mellemstore biler |

Social retfærdighed | (/( Dette alternativ belønner fabrikanter af små og mellemstore biler med lav CO2-udledning og sikrer således, at de mest solgte køretøjer i Europa fortsat er prismæssigt overkommelige. Med veludviklede muligheder for gennemsnitsberegning af bilparken/uden krydssubsidiering kan små benzinbilers relative detailhandelsprisstigninger blive relativt høje | (/( For hældninger under 80 % vil de fleste gængse fabrikanter af små/mellemstore biler, der udgør 80 % af salget på markedet, blive udsat for detailhandelsprisstigninger, som ligger under gennemsnitsværdien. For massen konstateres der en indflydelse på nogle fabrikanter af små biler over en hældning på 70 %. For det enkelte køretøj indebærer hældninger under 60 % og uden mulighed for gennemsnitsberegning af bilparken/med krydssubsidiering, at små benzinbilers relative detailhandelsprisstigninger er lavere, end det er tilfældet for mellemstore og store benzinbiler | ( Da alle fabrikanter vil skulle levere samme relative begrænsning, må fabrikanter af små biler (som allerede har en lav CO2-udledning) imødese relativt høje omkostninger |

Bæredygtighed/forenelighed med Kyoto-mål | (/( Med målet på 130 g CO2/km for alle fabrikanter afhænger opfyldelsen af, om handelssystemet vil fungere gnidningsløst i praksis, og af niveauet for de finansielle afgifter | (/( For hældninger under 80 % undgås det at skabe potentielle uhensigtsmæssige incitamenter til at øge motorkøretøjernes masse. Men for masse kunne kurven resultere i reduktionskrav, der ikke opfylder målet på 130 g CO2/km, afhængig af de antagelser om udviklingen mht. bilparkens masse, som ligger til grund for fastlæggelsen af kurven | (/( Resultatet afhænger af udviklingen i de forskellige fabrikanters markedsandele, som det ikke er muligt at kontrollere |

Upartiskhed over for Europas forskellige automobilfabrikanter | ( Se bemærkning om konkurrencemæssig upartiskhed | ( Gunstig fremgangsmåde, hvor virkningen styrkes med pooling | ( Gunstig fremgangsmåde, hvor virkningen styrkes med pooling |

Alternativ 2 virker mest lovende med forbehold af en række nærmere betingelser angående de antagelser, som ligger bag opstillingen af kurven, dens hældning og funktion af den valgte nytteparameter.

5.2. Nytteparameter (alternativ 2)

Masse | Fodaftryk | Debat |

Godt mål for nytte | = | + | Masse er en tilnærmelse for andre nytteparametre såsom køretøjets størrelse og særlige kendetegn. Fodaftryk hænger direkte sammen med nytten (f.eks. familiebiler i forhold til små bybiler) |

Rådighed over data | ++ | =/- | Data for masse er let tilgængelig og rapporteres. Fodaftryk defineret som arealet inden for hjulene rapporteres endnu ikke. Fodaftryk defineret som samlet areal (længde gange bredde, også kaldet karrosseristørrelse) er tilgængelig, men indberettes endnu ikke. |

Konsekvenser for fabrikanter | = | = | Begge parametre resulterer i sammenlignelige konsekvenser målt på relativ prisstigning pr. fabrikant. Masse giver samlet set en bedre byrdefordeling mellem fabrikanterne. Fodaftryk er en anelse mere gunstigt for fabrikanter af små biler. |

Er parameteren let at forstå | + | =/- | Fodaftryk defineret som arealet inden for hjulene er vanskeligere at forstå. |

Undgå uhensigtsmæssige virkninger/spekulation | - | = | Uhensigtsmæssige virkninger af valget af masse kan forebygges ved at vælge en hældning under 80 %. Det skønnes mindre sandsynligt, at der vil blive manipuleret med fodaftryk. |

International forenelighed | + | = | Masse anvendes til personbiler i Kina og Japan, medens fodaftryk anvendes i USA til små lastbiler. |

Åbner for alle relevante reduktionsteknikker | --/- | ++ | Reduktion af masse gør det muligt at nedbringe CO2-udledningen. En del af "reduktionspotentialet" vil gå tabt med en kurve, som bygger på masse. Dette afhænger af linjens hældning. |

Foreløbige konklusioner peger på en præference for et masse-baseret system under den forudsætning, at uhensigtsmæssige virkninger undgås, og at der tages hensyn til den fremtidige udvikling af AMI.

5.3. Vurdering af forskellige hældninger med de operative mål for øje

Den billigste løsning er kurven med en hældning på 123 %, dvs. at mindre biler yder mere end store biler - fordi det "samlet set" er billigere at yde mere for små biler, selv om dette vil skabe problemer med den prismæssige overkommelighed. I absolutte tal er prisvariationerne for forskellige hældninger små, og andre kriterier kunne derfor gøre det berettiget at vælge en anden hældning. I henseende til konkurrencemæssig upartiskhed opnås den mest jævne salgsvægtede fordeling målt på den relative detailhandelsprisstigning pr. fabrikant med hældninger på 74 % - 80 % for masse, og 64 % - 68 % for fodaftryk (afhængig af antagelserne mht. AMI). Den mest jævne uvægtede fordeling målt på den relative detailhandelsprisstigning pr. fabrikant opnås med hældninger på 39 % - 47 % for masse, og 18 % - 27% for fodaftryk (afhængig af antagelserne mht. AMI). Hvad angår bæredygtighed , undgås uhensigtsmæssige incitamenter i forbindelse med masse for hældninger under 80 %, og antagelserne vedrørende AMI er afgørende for at undgå at over- eller underskride 130 g CO2/km. For så vidt angår social retfærdighed hældninger under 80 % vil de gængse fabrikanter af små/mellemstore biler, der udgør 80 % af salget på markedet, blive udsat for detailhandelsprisstigninger, som ligger under gennemsnitsværdien. For massen konstateres der en indflydelse på nogle fabrikanter af små biler ved en hældning på 70 %. For det enkelte køretøj indebærer hældninger under 60 %, og når der ikke er mulighed for gennemsnitsberegning af bilparken/med krydssubsidiering, at små benzinbilers relative detailhandelsprisstigninger er lavere, end det er tilfældet for mellemstore og store benzinbiler. Automobilfabrikanternes diversitet respekteres i kraft af konkurrencemæssig upartiskhed og ved at tillade pooling. Anvendelsen af disse kriterier peger ud fra den første analyse på, at der på nuværende tidspunkt bør foretages en yderligere overvejelse af en hældning mellem 50 % og 80 % for at ramme en balance mellem fabrikanterne.

6. OVERVÅGNING OG EVALUERING

Overvågnings- og evalueringsordningen kunne bygge på to kilder af data og administreres af Kommissionen. Medlemsstaterne rapporterer fortsat data (som det var tilfældet i medfør af beslutning 1753/2000/EF). Fabrikanterne kunne også pålægges at rapportere data.

[1] KOM(2007) 19 af 7.2.2007 og KOM(2007) 22 af 7.2.2007.

[2] EU's nye strategi for bæredygtig udvikling, juni 2006.

[3] CO2 og motorkøretøjer: SEK(2007) 60 af 7.2.2007; CARS21: SEK(2007) 77 af 22.3.2007.

[4] Med undtagelse af Porsche og Subaru i lyset af deres bilparks særlige karakter – benzinbiler med stor CO2-udledning – hvilket gør optimeringen meningsløs.

[5] Beregninger af omkostningseffektivitet bygger på perioden 2006-2020.