regionsudvalgets udtalelse om "Kommissionens hvidbog 'Fair betaling for brug af infrastruktur: En model for trinvis indførelse af fælles afgiftsbestemmelser for transportinfrastrukturen i EU'"

(1999/C 198/04)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til Kommissionens hvidbog "Fair betaling for brug af infrastruktur: En model for trinvis indførelse af fælles afgiftsbestemmelser for transportinfrastruktur i EU" - KOM(1998) 466 endelig udg.,

under henvisning til præsidiets beslutning af 15. juli 1998 om at afgive udtalelse i henhold til artikel 198 C, stk. 4, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab og at henvise det forberedende arbejde til Underudvalg 3 "Europæiske Net, Transport, Informationssamfundet",

under henvisning til Underudvalg 3's forslag til Regionsudvalgets udtalelse (CdR 408/98 rev. 1) vedtaget den 22. januar 1999 med Wendelin Weingartner og Olga Bennett som ordførere,

under henvisning til grønbogen "Mod fair og effektiv prissætning på transportområdet - Politiske muligheder for at internalisere de eksterne omkostninger ved transport inden for Den Europæiske Union" KOM(95) 691 endelig udg.,

under henvisning til Regionsudvalgets resolution om "De lokale og regionale myndigheders europæiske CHARTER for en progressiv og bæredygtig transportpolitik" (CdR 347/97 fin)(1), under henvisning til de direktivforslag om udbygning af jernbanerne, som Kommissionen i mellemtiden har udarbejdet:

- ændring af direktiv 91/440/EØF om udvikling af Fællesskabets jernbaner,

- ændring af direktiv 95/18/EF om udstedelse af licenser til jernbanevirksomheder,

- forslag til Rådets direktiv om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkrævning af afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur samt sikkerhedscertificering, såvel som videreudviklingen af kombineret transport,

- ændring af direktiv 92/106/EØF om indførelse af fælles regler for visse former for kombineret godstransport mellem medlemsstaterne,

under henvisning til Regionsudvalgets udtalelse af 16. januar 1997 om Kommissionens grønbog "Mod fair og effektiv prissætning på transportområdet - Politiske muligheder for at internalisere de eksterne omkostninger ved transport inden for Den Europæiske Union" og om Kommissionens forslag til Rådets direktiv om afgifter på tunge godskøretøjer for benyttelse af visse infrastrukturer (CdR 364/96 fin)(2),

under henvisning til Regionsudvalgets udtalelse af 12. marts 1998 om "En alsidig og sammenhængende transportstrategi for de regionale og lokale myndigheder og EU" (CdR 255/97 fin)(3) -

på den 28. plenarforsamling den 10.-11. marts 1999 (mødet den 11. marts 1999) enstemmigt vedtaget følgende udtalelse:

1. Indledning

1.1. Hvidbogen "Fair betaling for brug af infrastruktur" er en konsekvent opfølgning af de forslag, som blev fremsat i grønbogen "Mod fair og effektiv prissætning på transportområdet"(4) [(KOM(95) 691 endelig udg.)]. Hvidbogen er derfor ligesom grønbogen en afgørende brik i Europa-Kommissionens strategi for mere effektive transportsystemer gennem etableringen af et marked, hvor bæredygtige transportsystemer og en holdbar trafikafvikling bl.a. sikres på langt sigt gennem en fair prissætning.

1.2. Ved siden af det yderligere arbejde, som Kommissionen har ladet udføre, f.eks. rapporten fra den højtstående gruppe om offentlige/private partnerskaber (1997) og rapporten fra det højtstående udvalg om afgifter på infrastruktur (1998), har miljø- og transportministrene også afholdt fælles rådsmøder. På disse møder har man bl.a. beskæftiget sig med optimal udnyttelse af den eksisterende infrastruktur og omlægning af trafikken til mere miljøvenlige transportformer, og man har krævet en reduktion af brændstofforbruget og emissionerne af skadelige stoffer og støj.

1.3. Hvidbogen henviser på ny til den europæiske transportinfrastrukturs store betydning for økonomisk vækst, arbejdskraftens bevægelighed, konkurrenceevnen og borgernes livskvalitet, men slår samtidig fast, at det bliver stadig vanskeligere at etablere denne infrastruktur og at bruge den så effektivt som muligt. Regionsudvalget konstaterer, at de nuværende tendenser i trafikmønstre og trafikmængden sammen med den stigende trafikale overbelastning og forurening sår tvivl om transportens bæredygtighed. Regionsudvalget ser positivt på, at Kommissionen anerkender dette i hvidbogen.

2. Vigtige temaer og hovedlinjer

Regionsudvalget tilslutter sig følgende hovedlinjer i hvidbogen:

2.1. Den grundlæggende beskrivelse af de enkelte elementer i infrastrukturomkostningerne er hensigtsmæssig og nyttig, idet det klart fremgår, hvordan infrastrukturomkostningerne er sammensat, uanset transportmiddel. Det er desuden vigtigt, at såvel de faste omkostninger (der er uafhængige af trafikstrømmen) som de variable (der faktisk ændrer sig i takt med trafikniveauet) omfatter "interne" og "eksterne" elementer. Ved at medtage disse elementer sikres en fuldstændig samfundsmæssig costbenefitanalyse for tilvejebringelse af infrastruktur.

Som påpeget i rapporten fra den højtstående gruppe bør alle potentielle omkostningselementer endvidere identificeres, inden man beslutter, hvilke elementer der skal danne grundlag for brugerafgifter.

2.2. De nuværende skatter og afgifter på transportsektoren er sjældent baseret på reelle omkostningsberegninger, hvilket - i hvert fald delvis - er årsagen til de aktuelle transportproblemer:

- konkurrenceforvridning mellem medlemsstater

- konkurrenceforvridning mellem transportformer

- ingen overvejelse over samfundsmæssige og økologiske aspekter

- vanskeligheder ved at finansiere investeringer i infrastruktur.

Hertil kommer, at forskelle i afgiftssystemerne i medlemsstaternes i øvrigt sammenlignelige rammebetingelser forvrider costbenefitsituationen yderligere (f.eks. bevirker forskelle i brændstofafgifterne, at man helst tanker dér, hvor det er billigst, og ikke dér, hvor man kører).

Formålet med de nye afgiftsstrukturer bør være at fremme såvel en effektiv udnyttelse af eksisterende infrastruktur som effektiv tilvejebringelse af ny infrastruktur.

2.3. En EU-metode til beregning af afgifter på infrastruktur skal udvikles under hensyntagen til subsidiaritetsprincippet. Selv om de samme principper bør lægges til grund for afgiftsberegningen for alle vigtige transportformer i alle medlemsstater, kan det ikke undgås, at de konkrete strukturer og afgiftsniveauer af forskellige økonomiske og sociale grunde vil variere fra transportform til transportform og fra sted til sted i regionerne. De lokale og regionale myndigheder bør inddrages i beslutningsprocessen vedrørende gennemførelsen af afgifterne med henblik på at skabe balance mellem behovet for at undgå konkurrenceforvridninger i EU og de lokale/regionale økonomiske, miljømæssige og samfundsmæssige interesser.

2.4. En fremtidig EU-metode til beregning af infrastrukturafgifter skal anvendes i alle medlemsstater på grundlag af de samme principper, sammenlignelige rammebetingelser og i overensstemmelse med forureneren-betaler-princippet og territorialprincippet (betaling for omkostningerne dér, hvor de opstår) - men samtidig skal der tages hensyn til lokale forhold, så der indbygges en vis fleksibilitet i Fællesskabets indsats.

2.5. I det foreslåede system tages det for givet, at en afgiftsberegning på grundlag af de sociale marginalomkostninger er en god løsning. Marginalomkostninger defineres som de variable omkostninger, der opstår, når et ekstra køretøj eller en ekstra transportenhed bruger infrastrukturen. Uden at tage stilling til enkelthederne i denne metode til beregning af afgifter her skal det fremhæves som positivt, at man herigennem også skaber betingelser for at finansiere infrastruktur via brugerbetaling - endda sådan at forstå, at indtægter fra én transportform kan anvendes til at finansiere infrastrukturforanstaltninger for en anden. Krydsfinansiering vil gøre det muligt at tilvejebringe transportinfrastrukturer, der både skaber betingelser for intermodalitet og for konkurrence mellem de forskellige transportformer. Regionsudvalget mener dog også, man bør tage andre kriterier i betragtning ved prisfastsættelsen end de sociale marginalomkostninger, f.eks. knaphed.

2.6. Det er bedst at overlade til medlemsstaterne at beslutte, hvordan de vil anvende indtægterne fra det foreslåede afgiftssystem, ikke mindst hvad angår internaliseringen af de eksterne sociale omkostninger, eftersom indtægterne herfra i så fald kan anvendes til at udbedre skader på stedet; derfor er det af hensyn til subsidiariteten også vigtigt at sikre regionernes medvirken på dette felt.

2.7. Kommissionens forslag til en afgiftsberegning, der er baseret på marginalomkostninger og gælder for hele transportinfrastrukturen, dvs. for alle transportformer, terminaler, informations- og kommunikationssystemer, imødekommer det krav, som Regionsudvalget fremsatte i sin udtalelse om grønbogen "Mod fair og effektiv prissætning på transportområdet" (CdR 364/96 fin). Kommissionens grønbog (KOM(95) 691) fokuserede på road pricing og trafikproblemer. Regionsudvalget ser med tilfredshed på, at debatten nu er udvidet til at omfatte hele transportinfrastrukturen.

2.8. Også den gradvise indførelse af den nye fælles afgiftsberegningsmetode afspejler Regionsudvalgets ønsker - jf. kravet herom i udtalelsen om grønbogen "Mod fair og effektiv prissætning på transportområdet". Det er i den forbindelse særlig vigtigt at nå til enighed om metoder til at beregne marginalomkostninger - hvilket også allerede blev påpeget i ovennævnte udtalelse. Dette skulle man kunne klare i løbet af den første forberedende fase (3 år: 1998-2000).

2.9. Omlægningen af den eksisterende skatte- og afgiftsstruktur i transportsektoren i anden fase er nødvendig af hensyn til gennemførelsen af den nye afgiftsberegning. Eftersom omlægningen af skatte- og afgiftsstrukturen i transportsektoren også er direkte knyttet til udviklingen af den generelle afgiftspolitik, er tidsplanen for gennemførelsen af afgiftssystemet underordnet i forhold til medlemstaternes udvikling af afgiftssystemet. Det betyder, at det nye afgiftssystems anden fase ikke kan gennemføres, hvis f.eks. de generelle forudsætninger på skatteområdet ikke er opfyldt.

2.10. Uden at komme ind på gennemførelsesforanstaltningerne for de enkelte transportformer anser Regionsudvalget det for vigtigt at gøre opmærksom på, at hvidbogen først og fremmest indeholder prioriterede aktioner for fase I og II.

2.11. I de tilfælde, hvor de nødvendige analyser og det nødvendige grundlag for at udarbejde en omkostningsvurdering ikke foreligger, må man i første omgang koncentrere sig om at fremskaffe det. Det synes hensigtsmæssigt at lade et udvalg af eksperter fra medlemsstaterne overvåge dette arbejde. Regionsudvalget anmoder om at blive passende repræsenteret i udvalget.

2.12. Man skal helst finde frem til en fælles afgiftsberegningsmetode for alle transportformer. Kravene om gennemsigtig bogføring, herunder regnskaber for transportomkostninger og -indtægter, såvel som kravet om bedre transportstatistikker får dog én til at frygte, at arbejdet ikke kan færdiggøres så hurtigt, at de nødvendige grundlæggende oplysninger kan være disponible til tiden.

2.13. Med hensyn til de nødvendige ændringer i beskatningspolitikken for transportsektoren henvises endnu engang til de dermed forbundne tidsproblemer (se pkt. 2.9).

2.14. Et væsentligt element i et nyt fælles afgiftssystem, som garanterer fair betaling for benyttelse af infrastruktur, er forskrifter for statsstøtte, fordi den direkte influerer på konkurrencen. Det er derfor hensigtsmæssigt, at man i tilknytning til udviklingen af det nye afgiftssystem også reviderer de relevante forordninger. Anlæggelse af infrastruktur i fjerntliggende og tyndtbefolkede egne vil afgjort gøre det nødvendigt med fleksibilitet i reglerne om statsstøtte.

3. Forslag og krav

3.1. I forlængelse af Regionsudvalgets udtalelse af 16. januar 1997 om grønbogen "Mod fair og effektiv prissætning på transportområdet" (CdR 364/96 fin) udtrykkes der på ny tvivl om, at man skulle kunne ændre på folks valg af transportform udelukkende gennem afgifter og priser. Efterspørgslen efter de enkelte transportformer kan kun i nogen grad styres og den ønskede holdningsændring kun i utilstrækkelig grad fremmes via priserne, fordi adfærden også bestemmes af en række andre faktorer (f.eks. psykologiske, historiske, sociologiske og geografiske). Regionsudvalget foreslår at ændre brugernes adfærd ved hjælp af andre metoder, såsom at afskaffe frynsegoder i det private erhvervsliv, der tilskynder til biltransport, f.eks. skattefordele og gratis parkering. De lokale og regionale myndigheder bør i henhold til subsidiaritetsprincippet have flere beføjelser til at gennemføre foranstaltninger, der kan ændre brugernes adfærdsmønstre alt efter omstændighederne i det pågældende område eller i den pågældende region.

3.2. Herudover må det endnu engang pointeres, at afgifter og priser kun kan ændre folks valg af transportmiddel, hvis der er brugbare alternativer for hånden, som er lige så effektive og konkurrencedygtige. Hvor det er relevant, må der altså også stilles alternative transportinfrastrukturer til rådighed (f.eks. TEN-net); denne hvidbog indeholder for så vidt en ansats til løsning, eftersom afgiftsberegningsmetoden også indeholder betingelser for en finansiering af infrastruktur gennem brugerbetaling, idet man undtagelsesvis også kan opkræve afgifter, der ligger over marginalomkostningerne.

3.3. Det bør dog fremhæves, at man praktisk taget ikke har gjort fremskridt i retning af større omkostningsægthed. Kommissionen har gennem en lang række forslag til direktiver, forordninger, grøn- og hvidbøger forsøgt at tage initiativ til en transportpolitik, som er tilpasset de aktuelle behov, og som naturligvis også omfatter foranstaltninger vedrørende transportafgifter og -priser. Gennemførelsen af forslagene har dog hidtil lidt ynkeligt skibbrud, dels fordi de transportformer, der ville blive ramt, har udviklet og gennemtrumfet modstrategier, dels fordi nationale interesser har stukket en kæp i hjulet for vedtagelsen i Rådet.

3.4. I håbet om, at beslutningstagerne omsider skifter grundlæggende mening, fremsætter Regionsudvalget følgende iagttagelser, bemærkninger og krav:

3.4.1. Regionsudvalget hilser hvidbogen velkommen som et vigtigt grundlag for videreførelsen af den betydningsfulde diskussion om infrastrukturomkostninger og forventer, at de emner og løsningsforslag/foranstaltninger, som behandles i hvidbogen, bidrager til gennemførelsen af en bæredygtig transportpolitik.

3.4.2. Hvidbogens foranstaltninger for de enkelte transportformer forudsætter en ændret skatte- og afgiftsstruktur i transportsektoren. EU's regioner og kommuner går ud fra, at de bliver passende hørt i forbindelse med omlægningen af skattestrukturen, og at de bliver inddraget i beslutningsprocessen.

3.4.3. Regionsudvalget er enig med Kommissionen i, at et nyt system for beregning af transportomkostninger kun kan indføres trinvis, navnlig da et sådant system er nødt til at tage hensyn til både de forskellige transportformers juridiske udgangsposition og de komplicerede problemer, som indførelsen af nye afgifter vil medføre. Regionsudvalget deler dog også den opfattelse, at det første skridt i retning af beregning af de eksterne omkostninger skal kunne tages allerede i første fase, navnlig hvis det er påkrævet på grund af miljøbelastningen og trafikstrømmen.

3.4.4. Regionsudvalget insisterer på, at et nyt afgiftsberegningssystem skal skrues sammen på en sådan måde, at betalingen for trafikinfrastruktur erlægges dér, hvor den bruges. Det er i overensstemmelse med det såkaldte territorialprincip. Først da bliver princippet om at internalisere de eksterne omkostninger klart. De direkte berørte regioner skal kunne inddrages ved udformningen af det nye afgiftsberegningssystem.

3.4.5. Regionsudvalget kræver, at det nye afgiftssystem også skal indeholde økonomiske incitamenter til fremme af natur- og miljøvenlige teknologier, eftersom de negative eksterne omkostninger kan nedbringes ved hjælp af disse teknologier.

3.4.6. Regionsudvalget er enig med Kommissionen i, at beslutningen om, hvad indtægter fra skatter og afgifter på transportsektoren skal bruges til, fortsat skal ligge hos medlemsstaterne - med den tilføjelse, at anvendelsen af indtægterne efter Regionsudvalgets opfattelse så vidt muligt bør være et anliggende for regioner og kommuner.

3.4.7. Regionsudvalget tager for givet, at det nye afgiftssystem også skal bygge på forureneren-betaler-princippet. For at gøre dette klart for borgerne bør man udarbejde systemet så enkelt og gennemskueligt som muligt og informere offentligheden gennem et passende formidlingsarbejde.

3.4.8. Regionsudvalget er også enig med Kommissionen i, at man ved afgiftsberegningen inden for vejtransport primært skal operere med kilometerbaserede afgifter for tunge erhvervskøretøjer. Man skal endvidere sørge for, at det regionale afgiftssystem er kompatibelt med afgiftsystemet i byområderne. Afgiftssystemerne skal skrues sammen, så det sikres, at situationen for tung trafik i fjernt beliggende områder ikke forværres.

3.4.9. Regionsudvalget kræver, at der inden for jernbanetransporten tages behørigt hensyn til de lokale og regionale behov, navnlig i forbindelse med kapacitets- og kanaltildeling.

3.4.10. Regionsudvalget kræver ligeledes, at der tages mere hensyn til den regionale flytransport, der er særlig vigtig for kommuner og regioner, navnlig i forbindelse med tildeling af slots og fastsættelsen af lufthavnsgebyrer.

3.4.11. Da søtransport er de andre transportformer, f.eks. fly- og vejtransporten, overlegen hvad angår energiudnyttelse, bør såvel afgiftssystemet som beskatningspolitikken søge at fremme et skift over til short sea shipping og transport ad de indre vandveje. Herved vil man ifølge Kommissionens meddelelse om transport og CO2 (KOM(1998) 204 endelig udg.) kunne opnå en betydelig reduktion i CO2-emissionerne fra transport.

Samtidig må man ved udformningen af afgiftssystemet og beskatningspolitikken i søtransportsektoren bestræbe sig på at mindske de negative virkninger for fjerntliggende egne, som er afhængige af søtransport, mest muligt.

3.4.12. Regionsudvalget vil gerne repræsentere regionernes og kommunernes interesser på EU-plan i det planlagte rådgivende udvalg af eksperter fra medlemstaterne.

3.4.13. Regionsudvalget er enig med Kommissionen i, at det skal undersøges nøjere, hvordan en ændret afgiftsberegning i transportsektoren vil virke på perifere og ugunstigt stillede egne. Da det her drejer sig om infrastruktursvage områder, hvor transportsystemet kun i ringe grad belastes, må afgifterne kunne holdes på et lavere niveau, og der må åbnes op for fleksibilitet i foranstaltninger, der sigter mod at opfylde lokale og regionale behov. Det er afgørende, at de lokale og regionale myndigheder deltager i henhold til subsidiaritetsprincippet, når der træffes beslutninger, som vedrører lokale forhold.

3.4.14. Regionsudvalget opfordrer til, at man ud over den nævnte forskning også iværksætter principielle undersøgelser af, om eller i hvilket omfang brugeradfærd kan styres gennem afgifter og priser samt af, hvilke andre faktorer der især påvirker brugeradfærden. Regionsudvalget frygter, at enkeltafgifter eller afgifter for en enkelt benyttelse af infrastruktur både i økonomisk og i social henseende bliver urimeligt høje, og derfor ikke kan gennemføres i praksis.

3.4.15. Regionsudvalget tilskynder til, at de sociale marginalomkostninger overvåges løbende, fordi forskellige foranstaltninger (f.eks. ændringer i personale- og ledelsesstrukturen ved jernbanerne) formentlig tilsammen vil resultere i lavere afgifter og dermed ændre de sociale marginalomkostninger.

4. Konklusioner

4.1. Regionsudvalget glæder sig over Kommissionens hvidbog og bifalder principperne om bæredygtighed og effektivitet såvel som målsætningerne om at reducere emissionerne af drivhusgasser fra transport, som f.eks. CO2. Gode transportinfrastrukturer i overensstemmelse med disse nøgleprincipper er af afgørende betydning for Europas økonomiske og sociale udvikling.

4.2. Sigtet med forslagene i Kommissionens hvidbog er at tilvejebringe et skift væk fra (i miljømæssig henseende) mindre effektive transportformer som vej- og flytransport og at fremme intermodalitet med (i miljømæssig henseende) mere effektive transportformer som transport ad jernbane, til søs eller ad de indre vandveje, hvilket vil modvirke færdselstætheden og reducere drivhusgasemissionerne. Med henblik på at gøre jernbanetransporten mere effektiv, så den bliver et reelt alternativ til vejtransport, er det dog nødvendigt at liberalisere markedet. Et fælles marked for jernbanetransport ville åbne den indbyrdes adgang mellem forskellige net, og Regionsudvalget tilskynder til, at de transeuropæiske net og transeuropæiske hurtigruter for godstog videreudvikles, hvilket i høj grad vil øge effektiviteten.

4.3. Det er klart, at de nuværende beskatnings- og afgiftssystemer i Europa er vigtige faktorer bag forvridningerne i transportsektoren og den deraf følgende ineffektivitet, færdselstæthed og forurening. Regionsudvalget ser med tilfredshed på forslagene om et afgiftssystem baseret på principperne om sociale marginalomkostninger, forureneren betaler, territorialitet og internalisering af de eksterne omkostninger. Regionsudvalget understreger betydningen af en fuldstændig samfundsmæssig costbenefitanalyse for tilvejebringelse af infrastruktur og af de data og forskningsresultater, der er nødvendige for at beregne marginalomkostningerne.

4.4. De foranstaltninger, som vil blive truffet, når afgiftssystemet er indført, vil medføre betydelige ændringer for transportbrugerne. Lokale og regionale myndigheder har en vigtig rolle at spille i forbindelse med fremme af en bedre udnyttelse af transportmidlerne. Et enkelt og fair afgiftssystem i tråd med forureneren-betaler-princippet, der formidles godt, vil finde støtte hos befolkningen og ændre holdninger og adfærd.

4.5. Målet med Kommissionens forslag er at fremme anvendelsen af en mere effektiv transportinfrastruktur, der muliggør brugsmønstre, som er ønskværdige af samfundsmæssige og miljømæssige årsager. Regionsudvalget støtter dette mål.

Bruxelles, den 11. marts 1999.

Manfred DAMMEYER

Formand for

Regionsudvalget

(1) EFT C 251 af 10.8.1998, s. 7.

(2) EFT C 116 af 14.4.1997, s. 58.

(3) EFT C 180 af 11.6.1998, s. 1.

(4) KOM(95) 691 endelig udg.