BEGRUNDELSE

1.BAGGRUND FOR FORSLAGET

•Forslagets begrundelse og formål

Ukraine har siden 2014 udviklet et stærkt partnerskab med Den Europæiske Union, der går videre end blot bilateralt samarbejde og udvikler sig i retning af en gradvis politisk associering og økonomisk integration. Associeringsaftalen mellem EU og Ukraine, som trådte i kraft den 1. september 2017 og omfatter et vidtgående og bredt frihandelsområde, er det vigtigste redskab til at bringe Ukraine og EU tættere på hinanden. Ud over at fremme dybere politiske bånd, stærkere økonomiske forbindelser og respekt for fælles værdier har aftalen skabt en solid ramme for en ambitiøs reformdagsorden med fokus på bekæmpelse af korruption, et uafhængigt retssystem, retsstatsprincippet og et bedre erhvervsklima. EU har vedvarende støttet disse reformer, som er afgørende for at tiltrække investeringer, øge produktiviteten og hæve levestandarden på mellemlang sigt. EU har — blandt andre instrumenter — støttet Ukraine gennem fem på hinanden følgende makrofinansielle bistandstransaktioner, som beløb sig til i alt 5 mia. EUR i lån i perioden 2014-2021.

Uanset den strategiske langsigtede politiske orientering og viljen til at gennemføre reformer står Ukraine dog fortsat over for betydelige udfordringer. Siden udbruddet af covid-19-pandemien har mere end 3,8 mio. smittede resulteret i næsten 100 000 dødsfald. Genoprettelsen af den økonomiske vækst i 2021 var langsom, primært drevet af detail- og byggesektoren, og udsigterne er forbundet med betydelige risici. Inflationen steg og nåede op på 10 % ved udgangen af 2021. De voksende geopolitiske spændinger ved landets grænse til Rusland har haft betydelige afledte virkninger for tilliden, navnlig hos udenlandske investorer. Den nationale valuta har mistet 9 % af sin værdi i forhold til dollaren siden midten af november 2021, til trods for at Ukraines centralbank har grebet ind for ca. 1,6 mia. USD i samme periode, hvorved beholdningen af officielle reserver er nedbragt med 5,5 %.

I den forbindelse steg obligationsrenterne på ukrainske euroobligationer til et ekstremt højt niveau i midten af januar 2022. Privat finansiering af Ukraines underliggende betalingsbalanceunderskud er således ikke længere muligt på holdbare vilkår. På grundlag af de seneste fremskrivninger fra Den Internationale Valutafond i den første gennemgang af programmet, som blev afsluttet den 8. november og godkendt den 22. november 2021, vil den manglende adgang til kapitalmarkederne indebære en stigning i landets finansieringsbehov på mindst 2,5 mia. USD i 2022. Desuden har de eskalerende geopolitiske spændinger en skadelig indvirkning på Ukraines allerede usikre økonomiske og finansielle stabilitet. Vedvarende sikkerhedstrusler har allerede udløst en betydelig udstrømning af kapital. Den negative indvirkning på fremtidige investeringer, hvor Ukraine allerede halter bagefter sammenlignelige lande i regionen, mindsker yderligere landets modstandsdygtighed over for både økonomiske og politiske chok. Desuden lægger de mange trusler, som Ukraine i øjeblikket står over for, et stort pres på de statslige institutioner for at beskytte borgerne, hvilket skaber betydelige yderligere risici for landets generelle stabilitet og samfundet som helhed.

På baggrund af den mistede adgang til de internationale kapitalmarkeder som følge af den øgede geopolitiske usikkerhed og virkningen heraf på den økonomiske situation i Ukraine forelægger Kommissionen Europa-Parlamentet og Rådet et forslag om at yde en ny makrofinansiel bistand på 1,2 mia. EUR i form af lån til fremme af stabiliteten i Ukraine.

Den planlagte ekstraordinære makrofinansielle bistand, der skal yde hurtig støtte i en akut krisesituation og styrke landets modstandsdygtighed, vil have en varighed på 12 måneder og omfatte to udbetalinger. Under forudsætning af at de politiske forudsætninger er opfyldt, og at IMF-programmet gennemføres på tilfredsstillende vis, vil den første tranche blive frigivet hurtigt efter godkendelsen af dette forslag, når aftalememorandummet vedrørende de specifikke strukturpolitiske foranstaltninger, der indgås mellem Europa-Kommissionen på vegne af EU og Ukraine, er trådt i kraft. Udbetalingen af den anden tranche vil være knyttet til en fortsat tilfredsstillende gennemførelse af både IMF-programmet og de politiske foranstaltninger, der er vedtaget i aftalememorandummet. Det aftalememorandum, der vil ligge til grund for denne ekstraordinære makrofinansielle bistandstransaktion, vil formodentlig fokusere på et begrænset antal gennemførlige kortsigtede politiske tiltag på de mest presserende områder, f.eks. styrkelse af den økonomiske modstandsdygtighed og stabilitet, forvaltning og retsstatsprincippet samt energi. Et efterfølgende mere langsigtet aftalememorandum kunne fokusere på mere end blot den umiddelbare krisesituation og indeholde et bredere sæt reformprioriteter. Gennemførelsen af det foreslåede tiltag forventes at gå hånd i hånd med støtten gennem budgettransaktioner, som finansieres over instrumentet for naboskab, udviklingssamarbejde og internationalt samarbejde (NDICI). Den bebudede yderligere tildeling på 120 mio. EUR i NDICI-tilskud vil spille en vigtig rolle med hensyn til en yderligere styrkelse af Ukraines bestræbelser på at opbygge staten og øge modstandsdygtigheden. EU vil desuden arbejde tæt sammen med Ukraine med henblik på at følge op på landets anmodning om efterfølgende regelmæssige makrofinansielle bistandstransaktioner, når situationen er blevet mere stabil.

Som nærmere beskrevet i arbejdsdokumentet fra Kommissionens tjenestegrene, der ledsager dette forslag, finder Kommissionen, bl.a. på grundlag af EU-Udenrigstjenestens vurdering af den politiske situation, at de politiske og økonomiske forudsætninger for den foreslåede makrofinansielle bistandstransaktion er opfyldt.

•Generel baggrund

Risiciene i forbindelse med de nuværende geopolitiske spændinger og de sikkerhedsmæssige uroligheder ved grænsen har været tiltagende siden midten af november. De har i betydelig grad påvirket investortilliden, hvilket også fremgår af den støtte kapitaludstrømning og presset på den officielle valutareserve. Gryvnaen er blevet svækket til trods for den ukrainske centralbanks regelmæssige indgreb for at støtte den nationale valuta, og dette har sammen med statens mistede adgang til kapitalmarkederne betydeligt øget risiciene for Ukraines makroøkonomiske udsigter. Efter en recession på kun 4 % i 2020, som var mindre end ventet, faldt bruttonationalproduktet med 2,2 % i første kvartal 2021 i forhold til første kvartal året før. Stigningen på 5,7 % i andet kvartal i forhold til samme kvartal året før var skuffende i betragtning af omfanget af den tidligere nedgang, og væksten aftog efterfølgende til kun 2,7 % i tredje kvartal. Den svage vækst skyldes både den aktuelt vanskelige situation som følge af pandemien (hvor antallet af covid-19-tilfælde er stigende, og vaccinationsraten lå forholdsvis lavt på 33 % i januar 2022) og konsekvenserne for tilliden af de tiltagende spændinger og strukturelle faktorer, som hæmmer udviklingen, såsom en kronisk lav investeringsrate. Blandt de største strukturelle hindringer for investering kan nævnes den stadig udbredte korruption og den mangelfulde reform af forvaltningen af det tætte net af statsejede virksomheder – begge prioriteter for den fremtidige politiske indsats.

I lyset af den stigende pengemængde og den stigende inflation hævede den ukrainske centralbank den toneangivende rente med 400 basispoint til 10 % mellem juni 2021 og januar 2022. Efter en betydelig afdæmpning i inflationen i første halvdel af 2020 var den begyndt at stige igen i november 2020. Den gennemsnitlige stigning i priserne på forbrugsgoder nåede op på 11 % i september 2021, før den faldt en smule til 10 % i december. Til gengæld stiger priserne på kapitalgoder fortsat, og prisinflationen nåede op på spektakulære 62,2 % i december 2021. Selv om den ukrainske centralbank mener, at inflationen har nået sit højeste niveau, kan der ventes yderligere pengepolitiske stramninger i løbet af 2022, navnlig for at bringe inflationen inden for målet på 4-6 %. I den nuværende situation med gradvis global stramning af finansieringsvilkårene er Ukraine – som er et vækstmarked – også eksponeret for yderligere skrøbelighed som følge af en revurdering af de globale risici.

På baggrund af en tilbagevenden til vækst og højere skatteindtægter anslås det offentlige underskud i 2021 at udgøre 3,1 % af bruttonationalproduktet, hvilket er 200 basispoint lavere end oprindeligt ventet. De offentlige indtægter steg med 24 % i 2021, hvilket er 2,8 procentpoint mere end planlagt, mens udgifterne steg med 11 %, hvilket er 1,5 procentpoint mindre end planlagt. De offentlige finanser udviklede sig således positivt sidste år. Budgetunderskuddet for 2022 anslås i øjeblikket at udgøre 3,5 % af bruttonationalproduktet, men der er stadig stor usikkerhed om dets reelle omfang, og det kan vise sig at blive langt større og vil navnlig afhænge af, hvordan den internationale geopolitiske situation udvikler sig.

Efter genoptagelsen af den økonomiske vækst vendte det betydelige overskud på betalingsbalancens løbende poster i 2020 – som afspejlede efterspørgselspresset – til et underskud i 2021. Efter at have udvist et overskud på 5,3 mia. USD i 2020 ændrede stillingen på de løbende poster sig til et underskud på 830 mio. USD, svarende til 0,5 % af bruttonationalproduktet, i perioden januar til august 2021. I samme periode steg eksporten og importen af varer med henholdsvis 36 % og 30 % i forhold til samme periode sidste år, hvilket resulterede i et handelsunderskud på 3 mia. USD. På tjenestebalancen blev der registreret en stigning i eksporten og importen på henholdsvis 12 % og 21 %, hvilket svarer til et overskud på 2,3 mia. USD. Der var et betydeligt underskud på 3 mia. USD på kontoen for allokering af primær indkomst sammenlignet med et overskud på 3,2 mia. USD i perioden januar til august 2020, selv om indbetalingerne steg med 18 % til 8,9 mia. USD. Der skete også en markant bedring af beholdningen af udenlandske direkte investeringer i første halvdel af 2021, navnlig som følge af reinvesteret indtjening.

Den officielle valutareserve var forholdsvis stabil gennem hele pandemien i 2020 og nåede endda et rekordhøjt niveau på 31,6 mia. USD i august 2021, inklusive IMF's ekstra tildeling af særlige trækningsrettigheder svarende til 2,73 mia. USD. Til trods for et mindre fald i september 2021 fortsatte reserven med at stige og lå tæt på 31 mia. USD i december sidste år, hvilket er 6 % højere end i det foregående år. Som følge af den seneste udvikling i investortilliden og centralbankens indgreb på valutamarkedet for mere end 700 mio. USD i begyndelsen af 2022 forventes den officielle reserve dog at være aftaget.

•Sammenhæng med de gældende regler på samme område

Afgørelse (EU) 2020/701 om makrofinansiel bistand til Ukraine (som del af EU's makrofinansielle bistandspakke til udvidelses- og naboskabspartnerlande i forbindelse med covid-19-pandemien) for et beløb på 1,2 mia. EUR i lån blev vedtaget af Europa-Parlamentet og Rådet den 25. maj 2020. Denne bistand blev udbetalt i sin helhed i 2020-2021.

•Sammenhæng med Unionens politik på andre områder

Den foreslåede makrofinansielle bistand er i overensstemmelse med målene i den europæiske naboskabspolitik. Den bidrager til at støtte Den Europæiske Unions målsætninger om økonomisk stabilitet og udvikling i Ukraine og mere generelt modstandsdygtighed i det østlige naboskabsområde. Ved at støtte myndighedernes indsats for at skabe en stabil makroøkonomisk ramme og gennemføre ambitiøse strukturreformer øger den foreslåede transaktion merværdien af EU's samlede engagement i Ukraine og forbedrer effektiviteten af andre former for finansiel bistand, som EU yder landet, herunder budgetstøtte og tilskud, som er til rådighed gennem eksterne finansielle instrumenter under den nuværende flerårige finansielle ramme 2021-2027. Den foreslåede ekstraordinære makroøkonomiske bistand indgår i en EU-pakke, der også indeholder et gavebistandselement bestående i en yderligere tildeling på 120 mio. EUR under instrumentet for naboskab, udviklingssamarbejde og internationalt samarbejde – et globalt Europa, og er således en integrerende del af den overordnede internationale støtte til Ukraine. Den makrofinansielle bistand vil vedblive med at supplere bistanden fra andre multilaterale og bilaterale donorer.