[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 23.10.2007

SEK(2007) 1393

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Ledsagedokument til

Forslag til RÅDETS DIREKTIV om en kombineret ansøgningsprocedure for en kombineret tilladelse til tredjelandsstatsborgere til at tage ophold og arbejde på en medlemsstats område og om et sæt fælles rettigheder for arbejdstagere fra tredjelande, der har lovligt ophold i en medlemsstat

SAMMENFATNING AF KONSEKVENSANALYSEN

{KOM(2007) 638 endelig}{SEK(2007) 1408}

1. Indledning

Det Europæiske Råd i Tammerfors i 1999 fastslog, at der er behov for at sikre en retfærdig behandling af tredjelandsstatsborgere, som opholder sig lovligt på medlemsstaternes område ved at indrømme dem rettigheder, der kan sidestilles med dem, der gælder for EU-borgere. Dette dokument er et resumé af rapporten om konsekvensanalysen, der med henblik på dette behov undersøger en række politiske alternativer for at sikre alle arbejdstagere fra tredjelande med lovligt ophold, der endnu ikke har opnået status som fastboende udlænding, et sæt af fælles rettigheder.

Rapporten er baseret på høringer af medlemsstaterne og andre interesserede parter. Oplysningerne stammer væsentligst fra høringer, casestudier og dokumentanalyser, der er gennemført inden for rammerne af en ekstern undersøgelse bestilt af Kommissionen. Undersøgelsen og rapporten blev udarbejdet med input fra Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Ligestilling samt en tværtjenstlig styringsgruppe, som var nedsat af Generaldirektoratet for Retfærdighed, Frihed og Sikkerhed.

2. Identifikation af problemet

2.1 . Baggrund

Politikplanen for lovlig migration[1] fastlægger en køreplan, definerer en række foranstaltninger og lovinitiativer og foreslår, at der åbnes særlige muligheder for lovlig migration (højt uddannede arbejdstagere, sæsonarbejdere, lønnede praktikanter og virksomhedsinternt udstationerede), og at der vedtages et generelt direktiv om rettigheder for arbejdstagere fra tredjelande. Sidstnævnte skal tjene som en ramme for særdirektiverne. Sagt med andre ord foreslås der ingen horisontal lovgivning om opholdsbetingelserne for tredjelandsstatsborgere i beskæftigelse. I stedet vil særdirektiver regulere indrejse for visse kategorier af migranter med afsæt i en horisontal fællesskabslovgivning, der fastsætter rettighederne for arbejdstagere fra tredjelande på EU-niveau.

2.2. Problem, der skal løses – forskelle i rettigheder og ineffektive nationale indrejseprocedurer

Forskelle i rettigheder

En analyse af de eksisterende fællesskabsregler og medlemsstaternes nationale lovgivning og internationale aftaler har vist, at der er forskelle i rettigheder mellem henholdsvis arbejdstagere fra tredjelande og EU-borgere/egne statsborgere og fastboende udlændinge.

På nuværende tidspunkt er det udelukkende de nationale lovgivninger, der sikrer ligebehandling af arbejdstagere fra tredjelande, hvad angår arbejdsvilkår og ret til sociale (sikrings)ydelser. Forskellige multilaterale aftaler indgået af Fællesskabet sikrer overholdelsen af dette princip for specifikke kategorier af arbejdstagere fra tredjelande. Nogle kategorier af arbejdstagere fra tredjelande kan afhængig af deres status (f.eks. fastboende udlændinge) eller deres nationalitet (dvs. fra lande, der har indgået multilaterale aftaler med EU og EU-medlemsstaterne, som f.eks. EFTA-landene og Tyrkiet) gøre krav på en mere privilegeret stilling i medfør af gældende fællesskabslov. Det er imidlertid ikke tilfældet for de fleste andre arbejdstagere fra tredjelande. Da der ikke findes horisontale fællesskabsforskrifter, kan tredjelandsstatsborgeres rettigheder derfor være meget forskellige afhængig af deres nationalitet og den medlemsstat, de opholder sig i. Det skaber retsusikkerhed for arbejdstagere fra tredjelande og stiller dem i en ulige situation i forhold til arbejdstagere, hvis rettigheder er klart defineret. En sådan situation svarer ikke til Tammerfors-målsætningerne, der tog sigte på at indrømme tredjelandsstatsborgere, der har lovligt ophold, rettigheder og pligter, der kan sidestilles med dem, der gælder for EU-borgere.

Komplekse og ineffektive indrejseprocedurer

Analysen viser, at selv i mangel af fællesskabslovgivning, har over halvdelen af medlemsstaterne allerede indført en kombineret ansøgningsprocedure eller har planer om at ændre deres nuværende procedure, og et mindretal anvender adskilte ansøgningsprocedurer for henholdsvis arbejds- og opholdstilladelser. Adskilte procedurer har vist sig at betyde længere behandlingstid og medfører større administrative byrder og omkostninger for arbejdsgiveren og den kommende vandrende arbejdstager (som følge af de adskilte procedurer).

2.3. Hvem er berørt i hvilke medlemsstater og i hvilket omfang? - Problemets omfang

Det er vanskeligt at fastslå, hvem der påvirkes af problemet med forskellige rettigheder og ineffektive indrejseprocedurer. Tredjelandsstatsborgere med lovligt arbejde i EU udgør en meget uensartet gruppe. På EU-niveau findes der ikke oplysninger om migrationsstrømme til medlemsstaterne fordelt på årsager til migration (f.eks. beskæftigelse eller familiesammenføring)[2]. Derfor er beskæftigelsessituationen for tredjelandsstatsborgere på EU's arbejdsmarked blevet analyseret i den europæiske arbejdsstyrkeundersøgelse (European Labour Force Survey), der opdeler arbejdstagere på det europæiske arbejdsmarked efter nationalitet.

Den kortfattede statistiske analyse fra 2005 viste, at:

- Tredjelandsstatsborgere udgør 3,6 % af EU's befolkning (16 mio. personer).

- De fleste af dem (ca. 12. mio.) bor i 5 medlemsstater (Tyskland, Frankrig, Spanien, Det Forenede Kongerige og Italien).

- De repræsenterede nationaliteter i medlemsstaterne afhænger navnlig af den geografiske nærhed og de historiske bånd med opholdsmedlemsstaten.

- Det ser ud til, at gruppen af arbejdstagere fra tredjelande er opdelt i en gruppe af højt uddannede og en større gruppe bestående af kort- eller mellemuddannede.

3. Målsætninger

De generelle politiske målsætninger er:

1) At efterkomme den anmodning, der først blev fremsat i Tammerfors, om at indrømme ensartede rettigheder og indføre princippet om ligebehandling af arbejdstagere fra tredjelande i hele EU.

2) At sikre et bedre fungerende EU-arbejdsmarked.

3) At beskytte EU-arbejdstagere mod illoyal konkurrence på arbejdsmarkedet.

De specifikke og operationelle målsætninger er:

1) At nå frem til en fælles fortolkning på EU-niveau af, hvem der indgår i gruppen af arbejdstagere fra tredjelande, der har lovligt ophold i EU, men endnu ikke har erhvervet status som fastboende udlænding.

2) At fastsætte et sæt rettigheder for arbejdstagere fra tredjelande.

3) At beskytte EU-borgere og fastboende udlændinge mod de mulige konsekvenser af konkurrence fra billig arbejdskraft og udnyttelse af arbejdskraft.

4) At gøre EU's arbejdsmarked mere gennemsigtigt for arbejdstagere fra tredjelande.

4. Politiske alternativer

Spørgsmålet er, hvor langt EU's indgriben skal gå. Forskellene i rettigheder i medlemsstaterne mellem arbejdstagere fra tredjelande og andre arbejdstagere er mest udtalt, hvad angår adgang til arbejdsmarkedet, adgang til social sikring (navnlig arbejdsløshedsdagpenge, familieydelser og social bistand), mulighed for overførsel af pensionsrettigheder og overførsel af sociale ydelser til udlandet, adgang til offentlige tjenester (adgang til arbejdsformidling og andre offentlige tjenester, herunder socialt boligbyggeri). Hvad angår komplekse og ineffektive nationale indrejseprocedurer, er spørgsmålet, hvordan de kan ændres.

- Alternativ 1 – Ingen tiltag

- Alternativ 2 – Andre foranstaltninger end lovgivning: kommunikation, koordinering og samarbejde: Der vedtages ikke ny lovgivning om rettigheder for vandrende arbejdstagere generelt. Rettighederne for visse arbejdstagere fra tredjelande præciseres yderligere i national lovgivning og dækkes kun på EU-niveau ved særdirektiver (f.eks. om højtkvalificeret arbejdskraft). I stedet vil der blive lagt vægt på supplerende og støttende foranstaltninger for at harmonisere medlemsstaternes lovgivningspraksis gennem indsamling og udveksling af viden og oplysninger.

- Alternativ 3a – Lovgivning i form af et direktiv med fokus på fælles træk: Dette alternativ sikrer ligebehandling af arbejdstagere fra tredjelande på alle beskæftigelsesrelaterede områder, undtagen social sikring, overførsel af sociale sikringsbidrag og pensionsrettigheder og adgang til offentlige tjenester

- Alternativ 3b – Lovgivning om ligebehandling i form af et direktiv: Dette alternativ sikrer ligebehandling af tredjelandsstatsborgere, der allerede har fået adgang til arbejdsmarkedet, på alle beskæftigelsesrelaterede områder, inklusive social sikring, overførsel af sociale sikringsbidrag og pensionsrettigheder og adgang til offentlige tjenester.

- Alternativ 4 – Supplerende lovgivning i form af et direktiv: En kombineret ansøgningsprocedure og en kombineret opholds-/arbejdstilladelse: Direktivet fokuserer på en kombineret ansøgningsprocedure, der forenkler proceduren både for indvandrere og offentlige myndigheder, og et kombineret dokument, der giver tredjelandsstatsborgere ret til at tage ophold og arbejde på en medlemsstats område. Disse bestemmelser kunne baseres på forordning nr. 1030/2002 om ensartet udformning af opholdstilladelser, der allerede sætter medlemsstaterne i stand til at indsætte bemærkninger om adgang til arbejdsmarkedet på tilladelsen. Dette alternativ kunne – i overensstemmelse med den rettighedsbaserede tilgang – omfatte proceduremæssige sikkerhedsforanstaltninger og garantier i relation til ansøgningen om en kombineret tilladelse.

- Alternativ 5 - Fuldt udbygget lovgivning i form af et direktiv om adgang til arbejdsmarkedet, der ligeledes sikrer ligebehandling af arbejdstagere fra tredjelande: Direktivet regulerer adgangen til arbejdsmarkedet i en medlemsstat for arbejdstagere fra tredjelande for at sikre ligebehandling, hvad angår adgang til beskæftigelse og mobilitet i den pågældende medlemsstat. For at give tredjelandsstatsborgere adgang til arbejdsmarkedet harmoniseres betingelserne for adgang til arbejdsmarkedet (økonomisk behovsundersøgelse osv.). Dette alternativ sikrer endvidere, at tredjelandsstatsborgere behandles på samme måde som medlemsstaternes egne statsborgere på alle de områder, der er anført i alternativ 3.

5. Sammenligning af alternativerne

De seks politiske alternativer (3a og 3b er forskellige alternativer) blev sammenlignet, hvad angår opnåelsen af de overordnede mål, den administrative byrde og andre sociale og økonomiske virkninger.

Analysen af, om de politiske alternativer fører til de overordnede mål, viste, at tre alternativer klart var de mest interessante, nemlig de lovgivningsmæssige alternativer 3b, 4 og 5.

Hvad angår deres virkninger i økonomisk henseende, er alternativ 4 det mest effektive, hvilket navnlig skyldes de potentielle omkostningsbesparelser på grund af en forenklet og standardiseret ansøgningsprocedure. Alternativerne 3b, 4 og 5 har en række økonomiske fordele, men de pålægger erhvervslivet og de offentlige myndigheder finansielle og administrative omkostninger. På den anden side har alternativerne 3b, 4 og 5 betydelige positive sociale virkninger, navnlig hvad angår social inddragelse, ligebehandling og adgang til social beskyttelse og offentlige tjenester. Alternativ 4 har fordele, der især skyldes, at den onde cirkel med forsinkelser som følge af forskellige ansøgningsprocedurer for henholdsvis opholds- og arbejdstilladelser brydes, og at procedurer og lovgivning forenkles og standardiseres.

Når man opstiller de politiske alternativer i rangorden i forhold til opnåelse af de overordnede mål og de økonomiske og sociale virkninger, fremstår alternativ 3b, 5 og 4 som de mest gunstige alternativer. Alternativ 3b har nogle ulemper, som f.eks. den forventede omkostningsstigning som følge af de rettigheder, der tillægges arbejdstagere fra tredjelande.

Alternativ 4 er blevet sammenlignet med de andre alternativer som et enkeltstående alternativ, men det hænger faktisk sammen med de øvrige alternativer og kan kombineres med et af de andre lovgivningsmæssige alternativer.

Hvad angår chancerne for vedtagelse, betragtes alternativ 5 på nuværende tidspunkt ikke som politisk realistisk i lyset af erfaringen med Kommissionens forslag[3] fra 2001, der blev trukket tilbage i 2006.

6. Det foretrukne alternativ

I betragtning af resultatet af sammenligningen af de politiske alternativer bør det foretrukne alternativ have følgende træk:

- Det brede anvendelsesområde i alternativ 3b, der sikrer ligebehandling på alle beskæftigelsesrelaterede områder – herunder adgang til social sikring, overførsel af pensionsrettigheder, adgang til generel uddannelse og erhvervsuddannelse, anerkendelse af eksamensbeviser, adgang til offentlige tjenester, navnlig arbejdsformidlingstjenester[4]

kombineret med

- Alternativ 4, der foreskriver indførelse af en kombineret ansøgningsprocedure for en kombineret arbejds-/opholdstilladelse og derved gør ligebehandling betinget af opnåelse af en sådan tilladelse (adgang til en medlemsstats arbejdsmarked).

En sådan tilgang synes at have de største fordele både i praktisk og politisk henseende.

De to alternativer kan let kombineres til ét alternativ, da de takler forskellige områder, men samtidig supplerer hinanden og derved bidrager til mere retssikkerhed og en bedre integreret arbejdsstyrke. Hvad angår forbindelserne mellem disse alternativer – mellem migranters rettigheder på den ene side og en kombineret ansøgningsprocedure/kombineret tilladelse på den anden – tager de begge sigte på en bedre forvaltning af migration gennem en retfærdig tilgang. Deres målsætninger er komplementære, idet begge alternativer bidrager til at forbedre arbejdsmarkedets virkemåde. En anden forbindelse mellem rettigheder og en kombineret tilladelse er, at rettigheder kun indrømmes personer, der har lovligt ophold og arbejde. Besiddelse af en kombineret tilladelse viser, at både ophold og arbejde er lovligt. Endelig giver både alternativ 3b og den kombinerede ansøgningsprocedure i alternativ 4 rettigheder og beskytter migranter gennem en mere effektiv og gennemsigtig indrejseprocedure, der giver dem proceduremæssige garantier.

Alternativ 3b og 4 har også forskellige virkninger på arbejdsmarkedet. Alternativ 3b kan sænke efterspørgslen efter lovlig arbejdskraft fra tredjelande og medføre sort arbejde, mens alternativ 4 nedbringer ulovligt og sort arbejde, væsentligst ved at bryde den onde cirkel med forsinkelser i forskellige ansøgningsprocedurer for henholdsvis opholds- og arbejdstilladelser takket være hurtigere og mere effektive procedurer.

6.1. Fordele og ulemper ved det foretrukne alternativ

Alternativ 3b vil sikre, at alle de overordnede mål nås, og beskytte og integrere arbejdstagere fra tredjelande på den mest optimale og fleksible måde. Samtidig er der en fælde ved tilgangen baseret på ligebehandling, idet Fællesskabet ikke har kompetence til at harmonisere, og de faktiske rettigheder i de enkelte medlemsstater derfor fortsat vil være forskellige fra medlemsstat til medlemsstat (f.eks. hvad angår varigheden af sociale sikringsydelser). Endnu en ulempe – hvad angår adgangen til sociale ydelser – er omkostningerne ved at udvide personkredsen for de nationale sociale sikringsordninger i de medlemsstater, hvor arbejdstagere fra tredjelande endnu ikke har ret til visse sociale ydelser.

Alternativ 4 foreskriver en kombineret tilladelse udstedt som led i en og samme ansøgningsprocedure. Det vil give hurtigere og mere enkle procedurer (kortere behandlingstid og færre formaliteter) for arbejdstagere fra tredjelande og deres arbejdsgivere og øge gennemsigtigheden og retssikkerheden. Endvidere kan én procedure i stedet for to forskellige betyde færre administrative byrder og omkostninger for de nationale forvaltninger på lang sigt, ét "kontaktkontor" i stedet for to. Endvidere vil en kombineret tilladelse nedbringe risikoen for at skabe uoverensstemmelser mellem to forskellige tilladelser og give et klarere overblik over tredjelandsstatsborgeres status og formålet med deres ophold i en given medlemsstat. Samtidig er det nødvendigt med en tæt intern koordinering mellem forvaltningerne, for at en kombineret ansøgningsprocedure kan virke tilfredsstillende. Hvis den eksisterende procedure skal omlægges, kan der påløbe yderligere engangsomkostninger på grund af ansættelse af specialiseret personale eller uddannelse af eksisterende personale. Hvad angår udformningen, skal det understreges, at en kombineret tilladelse bør bygge på den allerede eksisterende ensartede udformning af opholdstilladelser til tredjelandsstatsborgere[5]. Det vil sige, at medlemsstaterne ikke får udgifter til indførelse af nye tilladelser, men kan bruge den allerede eksisterende ensartede udformning, hvor de skal angive alle relevante oplysninger om adgang til arbejdsmarkedet (omfang, varighed osv.).

6.2 . Vurdering af de administrative omkostninger og implementeringsomkostningerne ved det fo

retrukne alternativ

Den kvalitative analyse viste:

- en stigning i udbetalingen af sociale sikringsydelser til arbejdstagere fra tredjelande og i udgifterne til offentlige ydelser til arbejdstagere fra tredjelande i de medlemsstater, hvor der endnu ikke er indført fuld ligebehandling, og

- omkostningsbesparelser i ansøgningsproceduren og ved udstedelsen af opholds- og arbejdstilladelser, der vedrører administrative omkostninger (mindre personale til at behandle ansøgninger og informere ansøgere), og øgede skatteindtægter (da arbejdstagere fra tredjelande kan få lønnet beskæftigelse på et tidligere tidspunkt).

Kvalitative analyser har yderligere vist, at det foretrukne alternativ kan have en positiv virkning for tredjelandsstatsborgeres socioøkonomiske bidrag og på den måde øge deres bidrag til skatter og sociale sikringsordninger, samtidig med at deres forbrug af sociale ydelser nedbringes. Derfor kan omkostningerne ved at udvide visse rettigheder til også at omfatte arbejdstagere fra tredjelande formodentlig opvejes af yderligere skatteindtægter på grund af tredjelandsstatsborgeres socioøkonomiske bidrag.

7. Overvågning og evaluering

Overvågning og evaluering kan tage form af en rapport fra Kommissionen baseret på medlemsstaternes rapporter tre år efter fristen for gennemførelsen af direktivet. Medlemsstaterne kan via direktivet forpligtes til at fremsende sammenligningstabeller, der viser gennemførelsen af direktivets bestemmelser i national lovgivning. På baggrund af disse rapporter beslutter Kommissionen, om der skal fremsættes forslag til ændring for i højere grad at nå de opstillede mål.

[1] SEK(2005) 1680.

[2] Ud over problemet med utilgængelige oplysninger, havde kun Tyskland oplysninger om de her omhandlede arbejdstagere fra tredjelande, nemlig tredjelandsstatsborgere der ikke har opnået status som fastboende udlænding.

[3] KOM(2001) 388 Forslag til Rådets direktiv om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på beskæftigelse som lønmodtagere og udøvelse af selvstændig erhvervsvirksomhed.

[4] Men som ikke giver rettigheder, hvad angår adgang til arbejdsmarkedet og mobilitet inden for EU.

[5] Rådets forordning (EF) nr. 1030/2002 af 13. 6.2002.