Henstilling med henblik på RÅDETS UDTALELSE i overensstemmelse med artikel 5, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om Finlands opdaterede stabilitetsprogram, 2003-2007

(forelagt af Kommissionen)

BEGRUNDELSE

Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker [1] fastsatte, at lande, der deltager i den fælles valuta, skulle forelægge stabilitetsprogrammer for Rådet og Kommissionen senest den 1. marts 1999. I overensstemmelse med artikel 5 i denne forordning skulle Rådet undersøge de enkelte stabilitetsprogrammer på grundlag af vurderinger foretaget af Kommissionen og det udvalg, Det Økonomiske og Finansielle Udvalg, der er nedsat ved traktatens artikel 114. Kommissionen vedtog en henstilling om hvert enkelt program. På grundlag af denne henstilling og efter at have hørt Det Økonomiske og Finansielle Udvalg afgav Rådet en udtalelse efter at have undersøgt programmet. Ifølge forordningen kan de opdaterede programmer, som skal forelægges hvert år, undersøges af Rådet efter de samme procedurer.

[1] EFT L 209 af 2.8.1997. De dokumenter, der henvises til i denne tekst, kan findes på følgende websted http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

Finlands første stabilitetsprogram, der dækkede perioden 1998-2002, blev forelagt den 7. september 1998 og vurderet af Rådet den 12. oktober 1998 [2]. Finland forelagde sit femte og seneste opdaterede stabilitetsprogram for perioden 2003-2007 den 27. november 2003.

[2] EFT C 372 af 2.12.1998

Kommissionens tjenestegrene har foretaget en teknisk gennemgang af dette opdaterede program under hensyntagen til de oplysninger, der er afgivet i overensstemmelse med adfærdskodeksen [3], efterårets prognoser samt efterfølgende evalueringer, den almindeligt anerkendte metode til vurdering af konjunkturjusterede balancer, henstillingerne i de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik og principperne i meddelelsen fra Kommissionen til Rådet af 27. november 2002 om bedre samordning af finanspolitikken [4]. Dette giver anledning til følgende vurdering:

[3] Det Økonomiske og Finansielle Udvalgs reviderede udtalelse om stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form, dokument EFC/ECFIN/404/01 - REV 1 af 27.6.2001, som godkendt af Ecofin-Rådet den 10.7.2001.

[4] KOM(2002) 668 endelig af 27.11.2002.

I den nye opdatering af det finske stabilitetsprogram præsenteres makroøkonomiske prognoser og prognoser for de offentlige finanser for perioden 2003-07. Opdateringen er stort set i overensstemmelse med den reviderede "adfærdskodeks for stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form".

I opdateringen af det finske stabilitetsprogram fra november 2003 regnes der med en væsentlig stigning i BNP-væksten til 2,7 % i 2004, hvilket er næsten dobbelt så højt som den forventede vækstrate i 2003. Mellem 2005 og 2007 forventes en vækst i nærheden af 2,5 % om året, hvilket overstiger den potentielle produktion med næsten 0,5 procentpoint. Derfor forventes det negative produktionsgab at indsnævres i det sidste år af programperioden i forhold til et gab på over 1,3 procentpoint i 2003 som følge af nedgangen i den økonomiske aktivitet. I denne femte opdatering af stabilitetsprogrammet antages der fra 2004 og fremover stort set samme produktionsprognoser som i det tidligere program. Forskellige efterspørgselskomponenters bidrag til væksten er blevet ændret en anelse, idet det eksterne bidrag lader til at være kraftigere i det nuværende program, mens bidraget fra den indenlandske efterspørgsel er lidt mindre. I 2003 har jobskabelsen været forholdsvis upåvirket af aktivitetsnedgangen. Arbejdsløsheden forventes derfor at ligge uændret på 9,1 % i 2003, og med en stigning i væksten forventes den at falde fra og med 2004. Inflationen forventes at flade ud ved 0,7 % inden 2004 [5] hovedsagelig som følge af afgiftssænkninger på alkoholholdige drikkevarer og fraværet af eksterne prisrystelser, og finder derefter sit tidligere leje omkring 2 %, efterhånden som økonomien ekspanderer og virkningen af afgiftssænkningerne faser ud. Bortset fra højere vækstforudsigelser for 2004 svarer programmets kortsigtede prognoser ganske godt til Kommissionens egen vurdering, særlig efterårsprognosen 2003.

[5] Som følge af udløbet af overgangsperioden for fri import af alkohol og tobak fra andre EU-lande og tiltrædelseslandene svarende til et anslået tab af afgiftsprovenu på omkring 0,4 % af BNP.

I det opdaterede program forventes et betydeligt fald i det offentlige overskud fra 4,2 % af BNP i 2002 til 1,7 % i 2004. Dette skyldes dels konjunkturbestemte faktorer, som svækker det offentliges finansielle stilling, og dels øgede udgifter i den nye regerings program. Ifølge programmet vil en øget ekstern skattekonkurrence desuden betyde en vis udhuling af skattegrundlaget. I 2005 og fremefter forventes overskuddet kun at kravle en smule op og stabilisere sig lidt over 2 % af BNP til trods for en vækst, som overstiger potentialet. Den forventede udvikling i den offentlige balance viser dog, at de offentlige finanser i Finland rummer en tilstrækkelig sikkerhedsmargen som sikring mod en overskridelse af referenceværdien på 3 % af BNP i hele programperioden. Den væsentligste årsag til den faldende tendens i overskudskvoten er forværringen i de offentlige finanser, hvor der forventes et underskud fra 2003. Derfor forventes det i det opdaterede program, at regeringens mål om at få balance i de offentlige finanser ved udløbet af dens embedsperiode i 2007, ikke vil blive nået. Desuden forventes de kommunale finanser fortsat at udvise underskud i hele programperioden. Ifølge programmet skyldes det offentlige overskud i 2003-2007 nemlig alene overskuddet fra de sociale fonde og fra de indtægtsbestemte pensionsfonde, som forbereder sig på det finansielle pres, der skyldes en aldrende befolkning. Den konjunkturjusterede balance forventes at falde med over 0,5 procentpoint af BNP i

2003-2005. Ifølge programmet forventes det konjunkturjusterede budgetoverskud dog fortsat at ligge over 2 % af BNP i hele programperioden. Dette bør være en tilstrækkelig margen ved normale aktivitetsudsving. Det konjunkturjusterede overskud forventes at falde med 0,2 procentpoint af BNP mellem 2005 og 2007. Dette er stort set i overensstemmelse med Kommissionens konjunkturjusterede balanceberegninger.

I det seneste program forventes det offentliges gæld at falde noget mere (-0,3 procentpoint) mellem 2003 og 2004 end i 2002-programmet, selv om gældskvoten var mindre gunstig end det mål, der blev sat i 2002. I modsætning til det foregående program forventes der imidlertid en stigning i gældskvoten i 2004-2006, hvilket skyldes et lidt lavere skøn over det nominelle BNP og et underskud i de offentlige finanser [6]. Desuden hæmmes gældsafviklingen af finansielle transaktioner, dvs. den igangværende diversificering af de sociale sikringsinstitutioners aktiver væk fra statsobligationer og akkumuleringen af statens aktiver inden for indtægtsbestemte pensionsfonde.

[6] Der er sket en teknisk ændring i klassificeringen af den offentlige gæld, idet repoporteføljen, dvs. den offentlige gæld, som statskassen selv har til gode, er taget ud af statskassens balance, fordi den ikke længere var nødvendig i forbindelse med betjeningen af den offentlige gæld. Som følge deraf er gældskvoten steget med 3,2 procentpoint i 2003 i forhold til det foregående program.

Regeringsprogrammet indeholder en plan om at nedsætte indkomstskatten med mindst 1,12 mia. EUR eller 0,8 % af BNP i dens embedsperiode med henblik på at øge jobskabelsen. Ifølge opdateringen er størstedelen af disse skattenedsættelser fordelt således, at de falder i begyndelsen af den periode, der er omfattet af budgetforslaget for 2004. Dette kan retfærdiggøres på baggrund af konjunkturnedgangen og den hurtigere opnåede sunde budgetstilling og en høj generel skat på arbejde. Desuden er skattelettelserne ledsaget af stramme flerårige udgiftslofter i de offentlige finanser i 2004-2007.

I opdateringen forventes de offentlige udgifter fortsat at ligge ret konstant på 48,75 % af BNP mellem 2003 og 2007. Samtidig med at de stigende sociale overførsler og den offentlige finansiering vil medføre et opadgående pres, er det meningen, at de flerårige udgiftsgrænser, der er indført af den nye regering, skal sikre en streng kontrol med udgifterne. Ifølge opdateringen er de offentlige udgifter i budgetforslaget for 2004, ekskl. rentebetalinger, steget med 4 % i faste priser i forhold til 2003. Halvdelen af overskridelsen skyldes bevillingsforhøjelser, som er nødvendiggjort af den gældende lovgivning, samt beslutninger truffet af den forrige regering, og den anden halvdel skyldes udgiftsstigninger og kompensationer, som er indeholdt i den nye regerings program. Budgetforslaget for 2004 er i overensstemmelse med henstillingen, idet de offentlige udgifter forventes at ligge under de udgiftslofter, der blev aftalt i maj 2003.

Ifølge den lovgivning, der blev vedtaget for nylig, skal kommunerne holde deres budgetter i balance i en treårig planlægningsperiode. Ifølge programmet forventes de kommunale finanser imidlertid at udvise overskud i hele perioden fra 2003-2007. Derfor må regeringen styrke gennemførelsen af lovgivningen ved nøje overvågning [7] af de kommunale finanser.

[7] I Finland er kommunerne administrativt set forholdsvis uafhængige.

Det opdaterede program for 2003 indeholder et detaljeret afsnit om de offentlige finansers holdbarhed, suppleret med nationale budgetprognoser for de offentlige udgifter og indtægter frem til 2050. Heraf fremgår det, at udgifter på grund af en aldrende befolkning ventes at stige med omkring 6 procentpoint af BNP mellem 2005 og 2050, mens indtægterne forventes at stige med ca. 1 procentpoint af BNP i samme periode. De offentlige finanser i Finland ser imidlertid ud til at være godt rustet til at klare de budgetmæssige konsekvenser af en aldrende befolkning. Dette afspejles i høj grad af det vedvarende budgetoverskud, som fører til en forholdsvis hurtig gældsreduktion på længere sigt. Selv om det offentlige overskud forventes at falde noget i løbet af programperioden, vil bruttogælden fortsat falde i de næste to årtier som resultat af et klart politisk mål. Derudover styrkes de offentlige finansers holdbarhed af et pensionssystem, der i vid udstrækning allerede er finansieret [8]. De seneste reformer [9] af pensions- og arbejdsløshedsforsikringssystemerne forventes at begrænse udgiftstrykket på længere sigt [10]. Visse af resultaterne ser imidlertid ud til først at ville indfinde sig længe efter.

[8] Markedsværdien af de lovpligtige indtægtsbestemte pensionsfonde var ca. 51 % af BNP i 2002.

[9] F.eks. ophør af visse førtidspensionsordninger, incitamenter til at få ældre arbejdere til at blive på arbejdsmarkedet og mekanismer til justering af pensionsrettigheder som følge af ændringer i den forventede levetid.

[10] Der er planer om yderligere initiativer, herunder ændring af pensionssystemerne i den offentlige sektor.

På længere sigt kan det medføre problemer, at de offentlige finansers forventede holdbarhed er baseret på en antagelse om et skattetryk på tæt ved 44 % af BNP i de kommende årtier. Et samlet skattetryk af den størrelse vil imidlertid være ret højt i forhold til andre industrialiserede lande. Bortset fra de nuværende betænkeligheder med hensyn til de høje arbejdsomkostningers hindringer for jobskabelsen kan der også opstå tvivl om, hvorvidt det er hensigtsmæssigt at have et så højt skattetryk på længere sigt som følge af, at produktionsfaktorerne (og dermed skattegrundlaget) bliver mere mobilt i takt med globaliseringen.

Det opdaterede program holder sig i høj grad til Rådets henstillinger i de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik for 2003-2005, idet regeringen har indført flerårige udgiftsgrænser for at kontrollere budgetudgifterne og præsenteret foranstaltninger, som skal reducere strukturarbejdsløsheden og øge konkurrencen. Der er desuden truffet foranstaltninger til at forbedre effektiviteten af den offentlige sektor.

På grundlag af denne vurdering har Kommissionen vedtaget vedlagte henstilling med henblik på Rådets udtalelse om Finlands opdaterede stabilitetsprogram og fremsender den hermed til Rådet.

Henstilling med henblik på RÅDETS UDTALELSE i overensstemmelse med artikel 5, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om Finlands opdaterede stabilitetsprogram, 2003-2007

RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,

under henvisning til Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker [11], særlig artikel 5, stk. 3,

[11] EFT L 209 af 2.8.1997. De dokumenter, der henvises til i denne tekst, kan findes på følgende websted http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

under henvisning til Kommissionens henstilling,

efter høring af Det Økonomiske og Finansielle Udvalg -

AFGIVET FØLGENDE UDTALELSE:

Den [20. januar 2004] gennemgik Rådet Finlands opdaterede stabilitetsprogram, der dækker perioden 2003-2007. Det opdaterede program er stort set i overensstemmelse med oplysningskravene i den reviderede "adfærdskodeks" for stabilitets- og konvergensprogrammernes indhold og form.

Den budgetstrategi, der ligger til grund for opdateringen, er baseret på, at forholdet mellem udgifter og BNP skal fastholdes uændret i hele programperioden, mens indtægtskvoten efter et midlertidigt fald i 2004 igen skal stige gradvist hen imod slutningen af programperioden. Målet for regeringens budgetstrategi er at opnå balance i de offentlige finanser inden 2007, men ifølge programmet vil dette mål ikke blive nået med de nuværende prognoser på mellemlang sigt.

I det makroøkonomiske scenario i det opdaterede stabilitetsprogram for 2003 forudses der en styrkelse af den økonomiske aktivitet fra 1,4 % i 2003 til 2,7% i 2004, hvilket lader til at være underbygget af de seneste data. Derefter forventes væksten i BNP at nå sin trendrate på gennemsnitlig 2,5 % mellem 2005 og 2007. Beskæftigelsen, som faldt med 0,2 % i 2003, forventes at stige med 0,3 % i gennemsnit i 2004-2007. Inflationen forventes at stige gradvis fra 1 % i 2003 til 1,8 % i 2007. De kortsigtede prognoser er stort set i overensstemmelse med Kommissionens prognose fra efteråret 2003. På baggrund af antagelsen om et gunstigt eksternt miljø repræsenterer den forventede stabilisering af væksten i BNP i de sidste år af programmet en ret forsigtig opfattelse.

I programmet forventes der en væsentlig nedgang i det offentlige underskud fra 4,2 % af BNP i 2002 til 2,3 % i 2003 og under 2 % i 2004 [12]. I de senere år i programmet skal der genetableres et overskud på 2 % eller derover i overensstemmelse med de for nylig definerede udgiftslofter. Både de centrale myndigheder og i mindre grad de kommunale myndigheder er ansvarlige for den svækkede tendens i den finansielle stilling mellem 2003 og 2007, mens de sociale sikringsfonde opretholder overskuddet på centralt plan. Den forventede nedgang i det konjunkturbaserede overskud på 0,6 procentpoint af BNP mellem 2003 og 2005 skyldes delvis direkte (indkomst) og indirekte (alkohol) skattesænkninger og lavere indtægter fra selskabsskatter. Det konjunkturjusterede overskud vil falde fra 4,3 % af BNP i 2002 til 3,0 % i 2003 og yderligere i 2004 til 2,4 %. I 2005 og derefter vil det konjunkturjusterede overskud stabiliseres over 2 % af BNP. Dette er stort set i overensstemmelse med Kommissionens konjunkturjusterede balanceberegninger. Til trods for det højere end forventede resultat i 2002 forventes gældskvoten fortsat at falde beskedent fra 45,1 % af BNP i 2003 til 44,6 % af BNP i 2007.

[12] Bortset fra 2002 er de offentlige overskud blevet nedjusteret for hele programperiodens vedkommende.

Til trods for de forventede vedvarende mindre underskud i de centrale og kommunale myndigheders finanser, skulle programmets budgetpolitiske mål om et pænt offentligt overskud give en tilstrækkelig sikkerhedsmargen mod en overskridelse af referenceværdien på 3 % af BNP for det offentlige underskud under normale konjunktursvingninger.

Faldet i det offentlige overskud skyldes hovedsagelig højere end planlagte indkomstskattesænkninger i 2000-2004 og højere end planlagte diskretionære udgifter på centralt plan i 2001-2003. De tidligere høje overskud har givet en vis yderligere skattemæssig manøvrefrihed, således at under plausible makroøkonomiske og budgetmæssige antagelser skulle det mellemfristede mål om en budgetstilling tæt på balance eller i overskud kunne fastholdes igennem programperioden. En systematisk tendens til at overskride de mellemfristede retningslinjer for udgifterne, således som det tidligere er konstateret, udgør imidlertid en risiko for regeringens budgetstrategi. Derfor bør de flerårige udgiftsgrænser, der er indført af den nye regering, anses for at være mere bindende med henblik på at holde udgifterne under kontrol.

I stabilitetsprogrammet fokuseres der på holdbarheden af de offentlige finanser. På grundlag af den nuværende politik synes de offentlige finanser at være tilstrækkelig holdbare til at imødekomme omkostningerne i forbindelse med den aldrende befolkning; denne udvikling støttes af gentagne budgetoverskud og et reformeret pensionssystem, der i høj grad allerede er finansieret. Holdbarheden bør også understøttes af såvel planlagte som igangværende reformer, hvis formål er at øge beskæftigelsesgraden, og de finske myndigheder bør gå videre med gennemførelsen heraf inden for den tidsramme, der er anført i stabilitetsprogrammet.

Den samlede skattebyrde i Finland er høj i forhold til andre industrialiserede lande. De seneste skattesænkninger og en række yderligere planlagte foranstaltninger tager ikke blot sigte på at fremme beskæftigelsen og jobskabelsen, men også på at standse udhulingen af skattegrundlaget som følge af produktionsfaktorernes (arbejde og kapital) stigende internationale mobilitet. For at fastholde de seneste ti års succes med at få de offentlige finanser ind på en holdbar vej, vil det være så meget desto mere vigtigt at sikre en streng overholdelse af de nyligt fastlagte udgiftslofter.

De økonomiske politikker, der præsenteres i det opdaterede program, er stort set i overensstemmelse med de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik, hvor det for Finlands vedkommende bl.a. blev henstillet, at der indføres flerårige udgiftsgrænser, og at den høje strukturarbejdsløshed nedbringes.