RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

i henhold til artikel 85, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 648/2012 af 4. juli 2012 om OTC-derivater, centrale modparter og transaktionsregistre som ændret ved forordning (EU) nr. 834/2019 til vurdering af, hvorvidt der er udviklet levedygtige tekniske løsninger til pensionsordningers overførsel af kontant og ikkekontant sikkerhed som variationsmarginer, samt om behovet for eventuelle foranstaltninger, der kan lette sådanne løsninger

1.INDLEDNING

Forordning (EU) nr. 648/2012 (forordningen om europæisk markedsinfrastruktur, EMIR) fastsætter en midlertidig undtagelse fra den centrale clearingforpligtelse for enheder, der forvalter pensionsordninger, for så vidt angår visse typer OTC-derivater. Den midlertidige undtagelse har til formål at tage hensyn til de specifikke kendetegn ved forretningsmodellen for sådanne enheder og den virkning, som obligatorisk clearing kunne have på pensioner: Enheder, der forvalter pensionsordninger, afsætter typisk mindst muligt i kontante midler for at maksimere afkastet for deres forsikringstagere. Der er derfor en risiko for, at et krav om, at pensionsordninger skal cleare OTC-derivataftaler centralt, kan føre til, at pensionsordningerne frigør en betydelig del af deres aktiver til kontante midler for at opfylde centrale modparters (CCP'er) marginkrav med en potentiel negativ indvirkning på pensionisternes pensionsindkomst. Hensigten med den midlertidige undtagelse er at give pensionsordninger, CCP'er og clearingmedlemmer tid til at finde en egnet teknisk løsning, som ville gøre det muligt for pensionsordningerne at cleare centralt hos CCP'er og hindre væsentlige negative virkninger for pensionisternes indkomst.

EMIR Refit, der trådte i kraft i juni 2019, forlængede undtagelsen indtil juni 2021 med yderligere potentielle forlængelser to gange via Kommissionens delegerede retsakter, hver gang med maksimalt et år. Forordningens ultimative mål er imidlertid fortsat central clearing for pensionsordninger så hurtigt som muligt. CCP'er, clearingmedlemmer og pensionsordninger skal gøre deres bedste for at bidrage til udviklingen af levedygtige løsninger.

Som krævet under EMIR Refit nedsatte Kommissionen en ekspertgruppe, der består af repræsentanter for CCP'er, clearingmedlemmer, pensionsordninger og andre relevante parter, med henblik på at overvåge deres indsats og evaluere de fremskridt, der er gjort hen imod at finde levedygtige tekniske løsninger. Ekspertgruppen, der også omfatter repræsentanter for centralbanker, Den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA) og Den Europæiske Tilsynsmyndighed for Forsikrings- og Arbejdsmarkedspensionsordninger (EIOPA), mødtes i oktober 2019 og i april og november 2020.

Artikel 85 i EMIR Refit kræver, at Kommissionen udarbejder årlige rapporter, indtil den endelige forlængelse af undtagelsen foreligger, som giver en vurdering af, hvorvidt der er udviklet levedygtige tekniske løsninger til pensionsordningers overførsel af ikkekontant sikkerhed som variationsmarginer, såvel som behovet for eventuelle foranstaltninger, der kan lette en sådan løsning. I henhold til forordningen skal ESMA i samarbejde med Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA), EIOPA og ESRB forelægge årlige rapporter for Kommissionen, som vurderer problemet.

ESMA forelagde den første rapport for Kommissionen i april 2020. Kommissionens første rapport, der blev offentliggjort i september 2020, indeholdt en omfattende analyse af problemerne i forbindelse med pensionsordningernes centrale clearing.

ESMA afholdt en offentlig høring fra april til juni 2020 for at indsamle en bred vifte af synspunkter og data om emnet. Resultaterne af den offentlige høring indgik i ESMA's anden rapport til Kommissionen i december 2020, som blev udarbejdet i samarbejde med EBA, EIOPA og ESRB.

Dette er Kommissionens anden rapport i henhold til artikel 85 i EMIR Refit. Den beskriver de fremskridt, der er gjort, på grundlag af drøftelserne i Kommissionens ekspertgruppe og input fra de europæiske tilsynsmyndigheder (ESA'er) og ESRB gennem deres rapportering til Europa-Kommissionen.

2.BAGGRUND

Landskabet for pensionsordninger i EU er diversificeret. Ifølge data fra udgangen af 2018 findes de største pensionsordningsmarkeder i EU i Nederlandene med et gennemsnitligt forhold mellem aktiver og BNP på 173,3 % og i Danmark med et forhold på 198,6 %. Irland har lignende ordninger. Ifølge data fra ESMA tegnede de nederlandske pensionsordninger sig for 70-80 % af den fiktive værdi af derivater fra alle EU's pensionsfonde pr. udgangen af marts 2020. Pensionsordninger anvender i vid udstrækning derivater til at sikre deres passiver mod en række risici.

Kommissionens første rapport gjorde status over situationen vedrørende pensionsordningernes centrale clearing. Den viste, at behovet for at stille variationsmarginen i kontanter, som det fremgik af drøftelserne i Kommissionens ekspertgruppe, kan være problematisk for pensionsordninger, navnlig under stressede markedsforhold, hvor CCP'ers variationsmargincalls kan være betydelige. I den senere tid er nogle pensionsfonde begyndt at foretage frivillig clearing af en central del af deres derivatportefølje, typisk som kunder hos clearingmedlemmerne. Nogle af dem begyndte også at anvende løsninger, der var udformet af visse CCP'er, for at lette den centrale clearing af pensionsordninger, nemlig såkaldte "forenklede" adgangsmodeller til deres clearede platforme for genkøbsaftaler. Sådanne modeller bør forbedre pensionsordningernes evne til at anvende genkøbsaftalemarkedet til deres likviditetsbehov. Overgangen til central clearing har også været stigende på grund af de krav, der gælder for bilaterale handler, som forventes at øge den likviditet, der er til rådighed i det centrale clearingområde i forhold til det bilaterale .

Rapporten fremhævede også de vanskeligheder, som pensionsordningerne kan have med at få adgang til repomarkedet for at tilvejebringe likviditet i stresssituationer, hvilket også kan skyldes, at clearingmedlemmer ikke altid er villige til eller i stand til at levere tjenester med omdannelse af sikkerhedsstillelse til pensionsordninger under stressede markedsforhold.

3.DE VIGTIGSTE RESULTATER AF ESMA'S OFFENTLIGE HØRING OG YDERLIGERE DRØFTELSER MED INTERESSENTER

3.1Resultaterne af ESMA's offentlige høring

Resultaterne af den offentlige høring, som ESMA afholdt, bekræftede i det store og hele den overordnede analyse i Kommissionens første rapport og gav yderligere mulighed for at supplere resultaterne med flere kvantitative data. ESMA modtog svar fra en bred vifte af interessenter, herunder bl.a. kapitalforvaltere (hvis kunder er pensionsordninger), brancheorganisationer og CCP'er. Der var mange forskellige interessenter, som deltog i høringen, hvilket gjorde det muligt at indsamle en bred vifte af synspunkter på forskellige aspekter af de mulige løsninger. Ifølge ESMA's analyse bekræfter høringssvarene, at et stort flertal af interessenterne ser frem til en situation, hvor pensionsordninger vil være i stand til at cleare centralt, og at et flertal af pensionsordningerne ønsker at cleare.