Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

- "Kommissionens forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 91/440/EØF om udvikling af Fællesskabets jernbaner",

- "Kommissionens forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 95/18/EF om udstedelse af licenser til jernbanevirksomheder", og

- "Kommissionens forslag til Rådets direktiv om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkrævning af afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur samt sikkerhedscertificering"(1)

(1999/C 209/07)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 19. oktober 1998 under henvisning til EF-traktatens artikel 198 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om de ovennævnte emner.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Transport, Energi, Infrastruktur og Informationssamfundet, som udpegede Joël Decaillon til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 19. maj 1999.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 364. plenarforsamling af 26. og 27. maj 1999, mødet den 26. maj 1999, følgende udtalelse med 80 stemmer for, 15 imod og 14 hverken for eller imod.

1. Indledende bemærkninger

1.1. Der er tale om en pakke af forslag om betingelserne for brug af jernbaneinfrastruktur. Pakken er af både lovgivningsmæssig og konceptuel karakter.

1.2. Forslagene skal ses

- som et led i rækken af tekster og forslag om jernbanetransport

- som et led i rækken af tekster og forslag inden for rammerne af den overordnede transportpolitik

- som et led i rækken af tekster og forslag om forsyningspligttjenester

- som et led i EU's overordnede politik, hvor transporten spiller en stor rolle, både set i relation til temaerne "vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse" samt "bæredygtig udvikling" og i forbindelse med "udvidelsesprocessen".

1.3. Forslagspakken er et "skridt fremad", en fremskyndelse af de europæiske jernbaners moderniseringsproces.

1.4. Forslagene sigter mod at uddybe det indre marked og udvikle markedets konkurrencemekanismer.

2. Resumé af Kommissionens forslag

2.1. Ændring af direktiv 91/440/EØF

2.1.1. I forslaget stilles der krav om fuld og obligatorisk adskillelse af regnskaberne for henholdsvis infrastrukturforvaltningen og transportaktiviteterne (driftsregnskaber og balancer). Regnskaberne skal føres således, at forbudet mod at overføre statsstøtte fra én aktivitet til en anden kommer til udtryk i dem. Derudover kræver de foreslåede bestemmelser en organisatorisk adskillelse af de funktioner i jernbanevirksomhederne, der kunne føre til diskrimination med hensyn til udnyttelse af adgangsretten.

2.1.2. Definitionerne af "jernbanevirksomhed" og "infrastrukturforvalter" præciseres:

a) Ved begrebet "jernbanevirksomhed" præciseres det, at virksomheden "er forpligtet til at sørge for trækkraften".

b) Ved begrebet "infrastrukturforvalter" fastslås det, at der kan være tale om en offentlig eller privat virksomhed eller et offentligt organ.

2.1.3. Ansvaret for sikkerhedsreglerne skal overlades til "organer" eller "virksomheder", der er uafhængige af transportvirksomhederne.

2.1.4. Infrastrukturforvalterne skal være "uafhængige af staten", "frit kunne forvalte deres egne interne anliggender" og have "deres egne virksomhedsplaner".

2.1.5. Der stilles krav om "særskilte" driftsregnskaber og balancer for passagerbefordring og godstransport. Offentlige midler, der tilføres ét af disse to aktivitetsområder, skal figurere særskilt og må ikke overføres til det andet område.

2.1.6. Direktivet skal være gennemført senest et år efter dets ikrafttræden.

2.2. Ændring af direktiv 95/18/EF

2.2.1. Pendultrafik med vejkøretøjer gennem tunnelen under Kanalen og passagerbefordring, der udføres på et lokalt særskilt jernbanenet eller på sporveje eller light rail, er ikke omfattet af direktivet.

2.2.2. Licenser til jernbanedrift udstedes af et organ, der udpeges af staten. Organet må ikke selv udføre jernbanetransport og skal være uafhængigt af organer eller virksomheder, der udfører jernbanetransport.

2.2.3. De foreslåede ændringer af direktivet sigter ikke mod at skabe nye adgangs- eller transitrettigheder og skal heller ikke ændre rækkevidden af direktiv 91/440/EF.

2.2.4. Direktivet skal være gennemført senest et år efter dets ikrafttræden.

2.3. Forslag til direktiv, som erstatter bestemmelserne i direktiv 95/19/EF

2.3.1. Dette direktiv skal finde anvendelse på "hovedlinjeinfrastruktur, der anvendes til indenlandsk og international jernbanetransport".

2.3.2. Direktivet indeholder en række konceptuelle og operationelle definitioner og indfører nye kategorier.

2.3.3. Direktivet fastlægger principper og regler for tildeling af infrastrukturkapacitet og procedurer for fastsættelse og opkrævning af afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur, og det præciseres, at det organ, der er ansvarligt for kapacitetstildelingen, skal være uafhængigt af virksomheder, der udfører jernbanetransport.

2.3.4. Disse principper, regler og procedurer skal gøre det muligt for infrastrukturforvalteren at sikre en optimal udnyttelse af kapaciteten på nettene og undgå enhver form for forskelsbehandling.

2.3.5. Direktivet lægger op til separat regnskabsføring for gods- og passagertrafik.

2.3.6. Direktivets afgiftsberegningsprincip bygger på begrebet sociale marginalomkostninger og påligning af de eksterne omkostninger.

2.3.7. Direktivet afgrænser statens og andre offentlige myndigheders rolle i forbindelse med fastlæggelsen, udformningen og finansieringen af infrastrukturen, fastlæggelsen af adgangs- og certificeringsprincipperne, sikkerhedsreglerne, systemerne for kompensation for eksterne omkostninger og den konkrete forsyningspligt.

2.3.8. I direktivets bilag præciseres begrebet tjenesteydelser i forbindelse med adgang til jernbaneinfrastruktur.

2.3.9. Fristen for direktivets gennemførelse er fastsat til den 1. januar 2000.

3. Generelle bemærkninger til pakken af forslag

3.1. De foreslåede ændringer til de tre direktiver (91/440/EØF, 95/18/EF og 95/19/EF) udgør et samlet hele, der skal uddybe og fremskynde den gennemgribende omstrukturering af det europæiske jernbanesystem.

3.2. I betragtning af:

- de forskellige undersøgelser om de tre direktivers gennemførelse, anvendelse og virkninger i de femten EU-lande (f.eks. er direktiv 95/19/EF først blevet gennemført for nylig og endnu ikke i alle medlemsstater),

- de konkrete, ajourførte data om situationen inden for jernbanetransport og andre transportformer i de forskellige medlemsstater, EU's partnerlande (især Norge og Schweiz) samt i lande, der søger snarlig optagelse i EU, og

- jernbanenettenes voksende efterslæb og vanskeligheder, når det gælder deres tilpasning til udviklingen på transportområdet,

så ØSU gerne, at der blev udarbejdet en grundig, samlet statusopgørelse over nettene, transportaktørerne, brugerne og arbejdsmarkedets parter, som ville give de forskellige medlemsstater mulighed for at foretage en nøje vurdering af:

- jernbanernes faktiske, aktuelle situation (økonomisk sanering, deres andel af de forskellige markedssegmenter, udviklingspotentiale, aftaler, partnerskaber, samarbejde, sociale vilkår, flaskehalse, infrastrukturprojekter, fremskridt med hensyn til interoperabilitet og multimodalitet osv.),

- den sammenhæng, der bør skabes mellem de hidtidige resultater af de tre direktiver, jernbanernes situation i de forskellige medlemsstater og EU som helhed samt de nye foranstaltninger, Kommissionen foreslår,

- den faktiske anvendelse af de forskellige retningslinjer i Kommissionens hvidbog og grønbøger og de hidtidige resultater set i relation til målet om at fremme en global, sammenhængende og afbalanceret politik for bæredygtig udvikling i hele transportsystemet.

3.3. På grundlag af en sådan statusopgørelse bør Kommissionen klart præcisere de tilstræbte mål, de konkrete, forventede resultater samt de forventede eller skønnede (økonomiske, kommercielle, finansielle, sociale, organisatoriske og driftsmæssige) virkninger af de nye forslag.

3.4. ØSU har gentagne gange understreget(2), at den omstrukturering, modernisering og effektivisering, der er nødvendig for jernbanetransportens udvikling og sanering, forudsætter, at en række kriterier overholdes, herunder:

- en liberaliseringsproces, der forløber progressivt og etapevist,

- transportområdets særlige karakter, idet der er tale om et meget specielt marked, der kun kan anskues som en helhed, dvs. som et intermodalt system, hvilket forudsætter afbalancerede, ensartede konkurrencevilkår transportformerne imellem, især hvad angår økonomiske og sociale vilkår samt arbejds- og sikkerhedsvilkår,

- de tætte bånd mellem jernbanetransportens godsandel og passagerandel og især den rolle, jernbanetransporten spiller for leveringen af tjenester af almen interesse, og de betydelige forskelle mellem de forskellige transportformers eksterne omkostninger og trafiksikkerhed,

- nødvendigheden af at udvikle de transeuropæiske net(3), fremme infrastrukturer af fælles interesse og øge den kombinerede transports markedsandel,

- det forhold, at jernbanerne opererer på netbasis og derfor er en vigtig strukturskabende faktor, en afgørende integrationsfaktor og et væsentligt element i tilvejebringelsen af økonomisk og social samhørighed. Dette gælder ikke kun for EU, men også for ansøgerlandene. Relationerne mellem udvidelsesprocessen og jernbanernes liberaliseringsproces bør derfor analyseres grundigt.

4. Særlige bemærkninger

4.1. Fremgangsmåden

4.1.1. ØSU insisterer på, at de tidligere direktiver skal gennemføres fuldt ud i alle medlemsstater. Indføres der ændringer før gennemførelsen, risikerer man generelt at skabe en ustabil retssituation samt usikre institutionelle og organisatoriske forhold, som skader jernbanevirksomhedernes omstrukturering, aktivitetsfremgang og indbyrdes samarbejde.

4.1.2. På den ene side er er det tredje direktivforslag om infrastrukturafgifter meget detaljeret og komplekst og ofte uigennemskueligt, og på den anden side er der meget generelle målsætninger, anvendelsesområder og begreber, der skaber stor usikkerhed. Dette kan være kilde til modsætningsforhold, tvetydigheder og forvirring og risikerer at medføre:

- meget varierende udlægninger samt

- store gennemførelses- og anvendelsesproblemer, som ØSU har peget på i mange udtalelser(4).

4.1.3. Dette indebærer, at Kommissionens nye forslag risikerer at være i modstrid med principper som progressivitet, sammenhæng og balance mellem transportformerne, principper som ØSU har behandlet i talrige udtalelser(5).

4.2. Indholdet

4.2.1. Visse nye kategorier og begreber i den foreslåede lovgivning bør præciseres og begrundes nærmere, så man undgår alt for varierende udlægninger. Det er et af de vigtige punkter, der fremgår af de høringer, ØSU har gennemført. Det gælder bl.a.:

- definitionen af "godkendte ansøgere" og deres status og funktioner, som rejser mange spørgsmål blandt både jernbaneoperatører, arbejdstagerrepræsentanter og repræsentanter for brugere af jernbanetransport;

- definitionen og afgrænsningen af begrebet "tjenesteydelser" inden for jernbanetransport, som både af natur og i medfør af hvidbogens og grønbøgernes målsætninger er et begreb, der udvikler sig stærkt i både tid og rum, og som derfor ikke bør afgrænses for nøje og fastlægges én gang for alle;

- relationerne mellem de forskellige organisatoriske, regulatoriske og operative instanser inden for jernbanetransport og instansernes præcise funktioner, især med hensyn til fastlæggelse, gennemførelse og kontrol af sikkerhedsnormer;

- definitionen af begrebet "kompensation", tildelingsprocedurerne, gennemsigtighed, ansvar, kontrol af berettigelsen og selve mekanismerne;

- den ophobning af instrumenter, mekanismer, instanser, funktioner og organisationsformer, som de nuværende forslag fra Kommissionen risikerer at indebære, og som ville modarbejde de fastlagte mål ved at gøre området mere komplekst og uigennemskueligt og ved at gøre jernbanesystemerne mere bureaukratiske i de enkelte medlemsstater og dermed endnu mere på EU-plan.

4.2.2. De foreslåede regler for tildeling af kanaler, reservationsprocedurer og prissætning bør præciseres og forenkles, og de bør tilpasses bedre til de forskellige jernbanenets faktiske situation og subsidiaritetsprincippet.

4.2.3. I deres nuværende form synes Kommissionens forslag således at være meget bindende og globale, og det minder næsten mere om en ensretning (som i givet fald skulle foretages via en EU-forordning) end om den harmonisering og tilnærmelse, som direktiver sigter mod.

4.2.4. Det understreges i de fleste høringer, at Kommissionens forslag er forbundet med en række problemer med hensyn til:

a) forslagenes gennemførelse i de forskellige medlemsstater og

b) forslagenes forenelighed med:

- den fleksibilitet, der er nødvendig som følge af efterspørgselens segmentering, komplekse karakter og udvikling; kravet om et dynamisk, tilpasningsdygtigt og differentieret udbud af jernbaneydelser; jernbanevirksomhedernes pligt til at sikre både kommerciel drift og offentlig tjeneste; kravet om udvikling af samarbejdet og partnerskabet på europæisk plan;

- jernbanevirksomhedernes og infrastrukturforvalternes selvforvaltningsret og ansvar;

- strukturelle forskelle mellem jernbanenettene, alt efter deres udviklingsniveau og -potentiale samt deres geografisk betingede situation (randstater, rent kontinentale lande, transitlande);

- de politikområder, emner og myndigheder, der er afgørende for de forskellige nationale transportpolitikker.

4.2.5. Det prissætningssystem, Kommissionen foreslår, er forbundet med særlige problemer. En forbedring af selve jernbanemarkedet ved at indføre infrastrukturafgifter, der bygger på de marginale brugsomkostninger, er ikke i sig selv nok til at sikre en optimering af transportmarkedet som helhed eller af de andre markeder. Det gælder så meget desto mere, som Kommissionens forslag kun omfatter en del af infrastrukturen, nemlig "hovedlinjeinfrastruktur, der anvendes til indenlandsk og international jernbanetransport". De samlede jernbaneinfrastrukturer danner imidlertid et system, lige som alle transportformer tilsammen danner et system.

De mangler, der er ved det foreslåede system, må imidlertid ikke tjene som påskud for ikke at foretage sig noget og dermed lamme bestræbelserne på at sikre en bedre tildeling af jernbaneinfrastruktur eller af vej-, havne-, flod- og kanal- samt luftfartsinfrastrukturer.

4.2.6. Der er også andre problemer af mere praktisk karakter, som gør det meget vanskeligt at anvende det foreslåede system i samtlige medlemsstater:

- afgiftsfastsættelse på grundlag af de marginale brugsomkostninger er et kortsigtet instrument, som gør det vanskeligt at integrere omkostningerne ved infrastrukturudvikling i brugsomkostningerne og tage højde for investeringerne og deres finansiering;

- jernbanetransport er forbundet med høje faste omkostninger, mens de variable omkostninger kun stiger beskedent ved brug af de faste installationer. De marginale omkostninger ved brug af jernbaneinfrastrukturen er derfor relativt lave, og jo større infrastrukturkapaciteten er, jo lavere er disse omkostninger. Forholdet mellem faste omkostninger og marginale brugsomkostninger varierer derfor stærkt fra transportform til transportform og skaber betydelige konkurrenceforvridninger.

4.2.7. Høringerne viser, at der - især fra jernbanevirksomhedernes og fagforbundenes side - næres nogen bekymring over virkningerne af Kommissionens nye forslag:

- der risiko for er, at de nye godkendte ansøgere "skummer fløden" af de bedste forbindelser;

- der er risiko for, at konkurrencen "skævtrækkes" mellem kravet om offentlig tjeneste og de kommercielle krav;

- der er risiko for, at nettenes rolle og funktion "reduceres" til en ren trækkraftsfunktion, når transportorganisatorens rolle bliver stadig vigtigere;

- man frygter en "automatik", som bevirker, at den "regnskabsmæssige adskillelse" af passagerbefordring på hovedlinjer og i forstadsområder på den ene side og af godstransport på den anden side bliver kimen til en "organisk adskillelse" af de to aktiviteter.

5. Konklusioner

5.1. På baggrund af sine tidligere udtalelser og de høringer, ØSU har gennemført, mener ØSU følgende:

- Det er både nødvendigt og presserende, at jernbanernes aktiviteter og forvaltning moderniseres, harmoniseres og gøres mere dynamisk. Der er især behov for:

- en bedre tildeling og udnyttelse af de eksisterende infrastrukturer samt de nye infrastrukturer, der er nødvendige for etableringen af egentlige transeuropæiske net,

- en forbedring af banernes stilling på markedet samt deres kommercielle og økonomiske forhold,

- et bredere samarbejde mellem jernbaneselskaberne indbyrdes og mellem disse selskaber og de andre transportoperatører (kanal- og flodtransport, vej-, luft- og søtransport),

- større fleksibilitet og øget gennemsigtighed samt en bedre service til brugere og afladere,

- en mere bæredygtig udvikling af transportsystemerne, idet de eksterne omkostninger internaliseres inden for de forskellige transportformer, og den kombinerede transport konsolideres og videreudvikles,

- øget harmonisering af konkurrencevilkårene mellem de forskellige transportformer, især med hensyn til sociale vilkår, arbejdsvilkår og sikkerhed.

- Kommissionen bør:

- fremlægge et gradueret overslag over de økonomiske, kommercielle, finansielle og sociale resultater, de nye direktiver forventes at få,

- udarbejde en bedre definition af visse foreslåede begreber, funktioner, strukturer og ansvarsforhold og ligeledes af de indbyrdes relationer mellem de forskellige aktører inden for jernbanetransport,

- underbygge pakken af forslag bedre ved at tage udgangspunkt i de forskellige jernbanesystemers faktiske situation samt de opnåede fremskridt og resultater,

- forenkle afgiftsordningen og ordningen for tildeling af infrastrukturkapacitet, forvaltning, regeludstedelse, voldgift i forbindelse med fastlæggelse, anvendelse og kontrol af sikkerhedsnormer samt sanktioner på området.

Bruxelles, den 26. maj 1999.

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EFT C 321 af 20.10.1998, s. 6-8-10.

(2) Jf. ØSU's udtalelser om udstedelse af licenser til jernbaneforetagender (EFT C 393 af 31.12.1994), om udvikling af jernbanerne og adgang til infrastrukturer (EFT C 153 af 28.5.1996, s. 16), og om en strategi for et effektivt og moderne jernbanesystem i EU (EFT C 206 af 7.7.1997, s. 23).

(3) Jf. ØSU's udtalelse om transeuropæiske hurtigruter for godstog (EFT C 95 af 30.3.1998, s. 21).

(4) Jf. bl.a. ØSU udtalelser om "Fair betaling for brug af infrastruktur: En model for trinvis indførelse af fælles afgiftsbestemmelser for transportinfrastrukturen i EU", (EFT C 101 af 12.4.1999), og om "En strategi for et effektivt og moderne jernbanesystem i EU" (EFT C 206 af 7.7.1997, s. 23).

(5) Jf. bl.a. ØSU udtalelser om "Fair betaling for brug af infrastruktur: En model for trinvis indførelse af fælles afgiftsbestemmelser for transportinfrastrukturen i EU", (EFT C 101 af 12.4.1999), og om "En strategi for et effektivt og moderne jernbanesystem i EU" (EFT C 206 af 7.7.1997, s. 23)..