[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 21.2.2007

SEK(2007) 216

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

Ledsagedokument til MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET, EUROPA-PARLAMENTET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET Højere kvalitet og produktivitet i arbejdet: en fællesskabsstrategi for sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen 2007-2012 Resumé af konsekvensanalysen {KOM(2007) 62 endelig}{SEK(2007) 214}{SEK(2007) 215}

1. Indledning

Denne konsekvensanalyse ledsager meddelelsen om en fællesskabsstrategi for sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen 2007-2012. Denne bygger på data fra Eurostat, arbejdsstyrkeundersøgelser, europæiske arbejdsmiljøundersøgelser, nationale og internationale undersøgelser og resultaterne af den foregående fællesskabsstrategi for perioden 2002-2006. Det er vanskeligt at vurdere virkningerne af den nye fællesskabsstrategi, idet størsteparten af indsatsen vil ske på lavere niveauer. Dette dokument vil derfor fokusere på at gøre rede for det, der ligger til grund for den nye fællesskabsstrategi, og på at vurdere de overordnede virkninger, strategien kan have, hvis alle aktører på de forskellige niveauer reagerer som ønsket.

2. Hvilke problemer skal politikken tage fat på?

2.1 . Problemets omfang set i et økonomisk og social perspektiv

Mange arbejdstagere i hele EU udsættes for forskellige risici på arbejdspladserne: kemiske, biologiske og fysiske agenser, negative ergonomiske forhold, komplekse blandinger af farer for ulykker og sikkerhedsrisici kombineret med diverse psykosociale risikofaktorer. Skønt der skete betydelige arbejdsmiljømæssige fremskridt i EU i det tidsrum, den foregående fællesskabsstrategi omfattede (2002-2006), kan der stadig ske store forbedringer.

Arbejdsulykker og erhvervsbetinget dårligt helbred udgør fortsat en stor belastning i socialt og økonomisk henseende, og en indsats for at forbedre arbejdsmiljøstandarder indebærer store gevinstmuligheder, ikke blot for arbejdsgiverne, men også for enkeltpersoner og for samfundet som helhed.

Antallet af arbejdsulykker illustrerer problemets omfang. I EU sker der årligt over 4 mio. arbejdsulykker. Hvis man dertil føjer ulykker, der ikke medfører arbejdsfravær eller højst 3 dages fravær, skønnes det samlede antal at udgøre over 6 mio. I 2004 var der ca. 4 400 dødelige arbejdsulykker.

Arbejdsulykker og erhvervsbetinget dårligt helbred har mange, forskelligartede konsekvenser. Eftersom arbejdsmiljørelaterede faktorer er skyld i ca. en tredjedel af sygefraværet, skulle det være muligt at nedbringe sygefraværet ved at forbedre arbejdsmiljøet.

De samlede udgifter til arbejdsulykker og erhvervsbetinget dårligt helbred fordeler sig ikke ligeligt mellem de forskellige aktører. For dem, der er ofre for arbejdsulykker, betyder fravær fra arbejdet lavere indkomst, navnlig hvis fraværet er langvarigt. Udgifterne som følge af indkomsttab skønnedes i 2000 i EU-15 at udgøre 1,18 mia. EUR, og de øvrige udgifter, f.eks. urefunderede udgifter til sundhedspleje eller rehabilitering, skønnedes at udgøre ca. 0,18 mia. EUR[1].

Arbejdsgiverne har udgifter i forbindelse med sygedagpenge, mindre produktivitet og erstatninger for fraværende arbejdstagere, hvilke kan have negative konsekvenser for selskabets konkurrencemæssige situation. Ulykker og dårlig helbred udgør en større belastning end blot udgifterne til fravær. Kun en lille del af de udgifter, der følger af en ulykke eller lignende, dækkes af forsikringen. Forholdet mellem den forsikringspræmie, der betales, og tab, forsikringen ikke dækker, ligger på fra 1:8 til 1:36[2]. Man har sammenlignet det med, at man normalt kun ser toppen af isbjerget, idet de fleste udgifter ikke dækkes af forsikringen eller er skjulte.

Særlig hårdt ramt af udgifterne til ulykker er små og mellemstore virksomheder, idet de tegner sig for 82 % af alle arbejdsulykker og 90 % af alle dødsulykker[3]. Virkningerne rammer hårdere set i forhold til sammenlignelige større virksomheder, idet man ikke nemt eller hurtigt kan erstatte centralt placerede arbejdstagere, og kortvarige afbrydelser i virksomheden kan medføre tab af kunder eller vigtige kontrakter.

En del af byrden, f.eks. udgifter til sundhedspleje, rehabilitering og udbetaling af socialsikring til ofre for ulykker, tager samfundet som helhed sig af. De samlede udgifter til arbejdsulykker for EU-økonomien skønnes for det seneste år, man råder over nærmere oplysninger for (2000), at udgøre 55 mia. EUR, hvilket svarer til 0,64 % af BNP for EU-15 i 2000[4]. Dette skøn omfatter kun arbejdsulykker. Andre erhvervsbetingede sundhedsproblemer er ikke medregnet. Undersøgelser har vist, at sådanne problemer er skyld i endnu større tab af arbejdstid og udgifter til sundhedspleje. Makroøkonomisk set udgør udgifterne til arbejdsulykker og erhvervssygdomme i EU-15 fra 2,6 % til 3,8 % af BNP. Ifølge nogle undersøgelser udgør de anslåede udgifter til erhvervsbetinget sygdom pr. arbejdstager mindst 3 gange mere end udgifterne til den forebyggende indsats[5].

Erhvervsbetingede skader og sygdomme har desuden en række forskellige sociale konsekvenser. Skader som følge af ulykker og erhvervsbetinget dårligt helbred kan medføre midlertidig eller permanent uarbejdsdygtighed. Ifølge ad hoc-modulet fra 1999 i forbindelse med arbejdsstyrkeundersøgelsen kan ca. 5 % af personer, der er blevet restitueret efter en arbejdsulykke, ikke vende tilbage til samme job. Når der er begrænsede jobmuligheder, har det ofte betydning for den pågældendes funktioner på arbejdspladsen og for psykologiske og adfærdsmæssige reaktioner, der fører til social udstødelse, hvilket har konsekvenser på mange planer og øger udgifterne for socialsikringsordningerne. Dertil kommer, at visse grupper, f.eks. midlertidigt ansatte, immigranter, handicappede samt unge og ældre arbejdstagere, har større risiko for at lide under dårlige arbejdsmiljøvilkår.

2.2. Hvilke risici er forbundet med den oprindelige situation?

Der er blevet peget på to tendenser, der udgør de primære risici i den nuværende situation. Den første er knyttet til det faktum, at reduktionen af erhvervsbetingede risici ikke er homogen. Visse kategorier af arbejdstagere, f.eks. unge arbejdstagere, er overeksponeret for erhvervsbetingede risici, visse kategorier af virksomheder, f.eks. SMV'er, er mere sårbare end andre, og visse sektorer har høj frekvens af arbejdsulykker og erhvervssygdomme[6].

[pic]

[pic]

[pic]

Kilde: Eurostat.

Den anden tendens er knyttet til de erhvervsbetingede risicis omskiftelige karakter, der skal ses i lyset af det stigende tempo for innovation og forandringer i arbejdslivet.

Hvad angår den praktiske gennemførelse af EU's arbejdsmiljøregler er der fortsat betragtelige forskelle mellem medlemsstaterne. Som fælles svage punkter i mange medlemsstater har man desuden peget på mangler med hensyn til opstilling af mål og med hensyn til overvågning af, hvordan det går med at nå de fastsatte mål.

2.3. Hvad ville der ske, hvis politikken ikke blev ændret?

Hvis man bevarede status quo og man ikke gjorde noget særligt ved de eksisterende udfordringer, ville reaktionen over for de nye risikotrends, for så vidt angår overordnet indsats og specifikke forebyggelsesforanstaltninger, måske ikke være tilstrækkelig. Man ville kunne forvente stagnering eller, som worst-case-scenarie, en stigning i arbejdsulykkefrekvensen (især i højrisikosektorer som bygge og anlæg, landbrug, transport samt sundheds- og socialtjenester), idet man ville forpasse lejligheden til at lette den sociale og økonomiske byrde, som arbejdsulykker og erhvervssygdomme udgør for EU.

En videreførelse af forskellene i den praktiske gennemførelse af EU-direktivernes minimumskrav i hele EU ville forhindre fælles spilleregler for virksomheder i EU og kunne indebære konkurrence baseret på lave standarder for arbejdsvilkår.

2.4. Hvad er drivkraften bag indsatsen?

En af de centrale målsætninger i Lissabon-strategien er at øge beskæftigelse og produktivitet ved at styrke konkurrenceevnen, og det forudsætter en intensiveret indsats fra alle parters side for at skabe bedre arbejdsmiljø i EU. Arbejdsmiljøspørgsmålet er af stor betydning for at forbedre erhvervslivets konkurrenceevne og produktivitet ved at nedbringer udgifterne til ulykker, uønskede hændelser og dårligt helbred og ved at højne arbejdsstyrkens motivation. Erhvervsbetingede risikofaktorer er skyld i 8,8 % af den samlede dødelighed og 8,1 % af DALY[7], der skyldes utilsigtede skader på verdensplan[8]. Erhvervsbetinget dårligt helbred udgør en overvældende byrde, og der er mange og komplekse årsager hertil. Problemets omfang gør det nødvendigt med en integreret, koordineret og strategisk reaktion og udformning af nationale politikker i fællesskab mellem de vigtigste aktører i EU.

3. Hvad er de vigtigste målsætninger, politikken forventes at opfylde?

Formålet med den nye fællesskabsstrategi er fortsat at inddrage alle parter i indsatsen for at opnå et moderne og effektivt arbejdsmiljø i EU, som vil nedbringe antallet af ulykker og sygdomme og være til gavn for beskæftigelsesevnen og erhvervslivet. Det primære mål for den nye strategi er at opnå en kontinuerlig, bæredygtig og homogen reduktion af antallet af arbejdsulykker og erhvervssygdomme i EU ved at:

- fremme udformning og gennemførelse af sammenhængende nationale strategier

- gøre det gældende regelsæt fortsat egnet i et arbejdsliv under forandring

- stimulere engagement og motivation hos flere arbejdsgivere og arbejdstagere

- vedtage en ny indfaldsvinkel til bedriftssundhed set i lyset af de demografiske tendenser

- forbedre overvågningen af fremskridtene.

Den overordnede målsætning er, at reducere frekvensen af arbejdsulykker og erhvervssygdomme med 25 % på EU-plan i perioden 2007-2012.

4. Hvad er de vigtigste alternativer for at opfylde målsætningerne?

For at konsolidere en risikoforebyggelseskultur og opfylde de strategiske målsætninger er det nødvendigt at kombinere et bredt udvalg af politiske instrumenter (f.eks. lovgivning, social dialog, progressive foranstaltninger og bedste praksis, virksomhedens sociale ansvar, økonomiske incitamenter og mainstreaming). Den nye fællesskabsstrategi forudsætter en indsats fra aktører på alle niveauer: på EU-niveau, på nationalt og lokalt niveau og på arbejdspladsen. Når medlemsstaterne udformer deres nationale strategier, bør de opstille mål og prioriteringer for deres nationale indsats og vælge relevante politiske instrumenter på grundlag af en dybtgående flerdimensional analyse, der tager hensyn til sociale, økonomiske og miljømæssige faktorer.

Da der i forvejen findes omfattende fællesskabsbestemmelser, vil indsatsen på fællesskabsniveau primært fokusere på at ajourføre og forenkle eksisterende forskrifter, dog uden at forringe de eksisterende beskyttelsesstandarder. Denne indsats bør ledsages af lignende initiativer fra medlemsstaternes side med henblik på at forenkle deres egen arbejdsmiljølovgivning. For at lette gennemførelsen af lovgivningen i praksis vil Kommissionen arbejde videre med at opstille ikke-bindende retningslinjer. Den vil fremme et stærkere samarbejde om håndhævelse med bistand fra Udvalget af Arbejdstilsynschefer (SLIC), der vil fortsætte med at udveksle god praksis og erfaringer og i højere grad fokusere på at kortlægge praktiske gennemførelsesproblemer af betydning for diverse medlemsstater.

For at øge arbejdsgivernes og arbejdstagernes motivation er det nødvendigt at udforme politikker, der fokuserer på at skabe en holdningsændring ved at lade sundhed og sikkerhed indgå som en integreret del af uddannelse og videreuddannelse. Der bør endvidere ydes målrette bistand til SMV'er. Det er desuden nødvendigt at sikre bedre oplysning og tilvejebringe større viden på arbejdspladsen ved at udveksle bedste praksis på området.

En ny indfaldsvinkel til bedriftssundhed set i lyset af demografiske tendenser bør omfatte foranstaltninger, der sikrer, at man ikke overser særlige behov hos visse grupper i arbejdsstyrken. Medlemsstaterne opfordres til at udforme arbejdsmiljøpolitiske instrumenter, der tilskynder til at uarbejdsdygtige vender tilbage til arbejdsmarkedet, der værdsætter både ældre og yngre ansattes bidrag, og som opfylder vandrende arbejdstageres særlige behov.

5. Virkningerne af strategien

5.1 . Økonomiske virkninger

Strategiens virkninger på det økonomiske plan bør udmønte sig i lavere direkte og indirekte udgifter i forbindelse med ulykker og erhvervsbetingede sundhedsproblemer for arbejdstageren, arbejdstagerens familie, arbejdsgivere og samfundet som helhed.

Strategien er et dokument om den politiske indsats og indebærer som sådan ikke nogen nye konkrete arbejdsmiljøkrav, og den medfører derfor ingen ekstraudgifter til overholdelse af reglerne for virksomhederne. Den henstiller til bedre gennemførelse og håndhævelse af den eksisterende lovgivning. En gennemførelse af de minimumskrav, der er fastsat i EU-direktiverne, i hele EU vil give fælles spilleregler og forebygge konkurrence baseret på lave standarder for arbejdsvilkår.

Det er vanskeligt at vurdere, hvilke virkninger den nærmere vil få, idet størsteparten af indsatsen vil ske på lavere niveauer og afhænger af, i hvor høj grad aktører på de forskellige niveauer inddrages. Da strategiens overordnede målsætning imidlertid er en reduktion på 25 % af arbejdsulykkefrekvensen, vil de forventede økonomiske resultater primært omfatte en reduktion af de samlede udgifter i forbindelse med ulykker, fravær og dårligt helbred (udgifter til behandling og hospitalsindlæggelse). Hvis man opfylder målsætningen, vil man undgå et tab på over 137,5 mio. arbejdsdage som følge af arbejdsulykker og erhvervssygdomme. Mindre fravær betyder færre udgifter for ansatte, arbejdsgivere og forsikringsselskaber/sygekasser. Det har en direkte virkning for økonomien på nationalt plan som følge af udgifterne til sundhedspleje og socialsikring og mindre produktion på grund af reduktion i arbejdsstyrken.

En sammenligning mellem de anslåede udgifter som følge af erhvervsbetinget sygdom og udgifterne til forebyggelse viser, at der er særdeles gode muligheder for positive økonomiske virkninger af en reel forebyggelsesindsats på arbejdsmiljøområdet. Ifølge nogle undersøgelser udgør de anslåede udgifter som følge af erhvervsbetinget sygdom pr. arbejdstager mindst 3 gange mere end udgifterne til den forebyggende indsats. Dertil kommer, at godt arbejdsmiljø vil være profitabelt for mange virksomheder. En positiv arbejdsmiljøkultur er et vigtigt element i indsatsen for at styrke personalet engagement over for virksomheden. Den vil samtidig være medvirkende til et godt image og gode relationer til forretningsforbindelser.

5.2. Sociale virkninger

Hvad det sociale aspekt angår, er en politik, der er fastlagt som led i en strategi, med til at ændre arbejdstageres og arbejdsgiveres risikoopfattelse takket være læringsprocessen og større viden om problemerne og om, hvordan de kan løses. Den deraf følgende bedre forståelse for arbejdsmiljøets rolle og et oprigtigt engagement fra arbejdstageres og arbejdsgiveres side vil gøre arbejdsmiljø til mere end blot et spørgsmål om at overholde lovgivningen, nemlig en mulighed for at skabe bedre jobtilfredshed og trivsel på arbejdspladsen.

Strategien sociale virkninger for beskæftigelse og social integration for forskellige grupper i arbejdsstyrken er primært følgende:

- Uarbejdsdygtige: Gode arbejdsmiljøprocesser kan medvirke til, at ulykkesofre eller kronisk syge beholder deres job eller vender tilbage til arbejdslivet. Rehabilitering på rette tid kombineret med en hurtig indsats forebygger en forværring af den tilskadekomne arbejdstagers tilstand og tab af kvalifikationer/motivation.

- Vandrende arbejdstagere: Arbejdsmiljø har potentiale til at blive en central platform for integrering af vandrende arbejdstagere. Det er af afgørende betydning, at denne samfundsgruppe har gavn af alle arbejdsmiljøstandarder på lige fod, idet det vil have positive konsekvenser, f.eks. ved at skabe en følelse af ligebehandling og inddragelse, og det vil være med til at undgå social udstødelse af vandrende arbejdstagere.

- Aldrende arbejdsstyrke: Godt arbejdsmiljø vil have en positiv effekt for en forlængelse af arbejdslivet ved at øge jobtilfredsheden og reducere belastende og monotone arbejdsvilkår, der betyder, at arbejdstagere på et tidligt tidspunkt får forringet helbred og derfor må forlade arbejdsmarkedet tidligt.

- Unge arbejdstagere: Større viden og opmærksom hos den del af de unge arbejdstagere, der ofte er mindre godt orienteret om erhvervsbetingede risici, vil have virkninger i form af bedre tilpasning til og større deltagelse på arbejdsmarkedet fra deres side.

5.3. Miljømæssige virkninger

Arbejdsmiljøpolitikken kan have betydning ikke blot på arbejdspladsen, men også for miljøet. Når enkelttiltag eller praktiske løsninger bliver udformet, vil man i høj grad tage mulige interaktioner i betragtning, og de potentielle synergier vil blive styrket som led i udformningsprocessen.

6. Hvordan vil resultaterne og virkningerne af forslaget blive overvåget efter gennemførelsen?

Kommissionen vil etablere et omfattende overvågningssystem for at evaluere og måle, hvordan de aktiviteter, medlemsstaterne og andre, der er involveret i gennemførelsen af strategien, har iværksat, skrider frem. Kommissionen vil sammen med Det Rådgivende Udvalg for Sikkerhed, Hygiejne og Sundhedsbeskyttelse på Arbejdspladsen udforme et fælles system til indsamling og udveksling af oplysninger om indholdet af de nationale strategier, om, hvordan det går med at opfylde målsætningerne, og om, hvor effektive forebyggelsesstrukturerne er.

Endvidere vil Kommissionen overvåge politikken ved hjælp af de eksisterende statistiske indikatorer, der anvendes i forbindelse med ESAW[9]- og EODS[10]-projekter, arbejdsstyrkeundersøgelsen og arbejdsmiljøundersøgelserne. Desuden vil Kommissionen overveje muligheden for at udvikle nye kvalitative indikatorer for at måle indsatsen vedrørende gennemførelsen af initiativer under de nationale strategier.

[1] Statistical analysis of socio-economic costs of accidents at work in the European Union, Eurostat.

[2] http://www.hse.gov.uk/costs/costs_overview/costs_overview.asp.

[3] http://sme.osha.europa.eu/.

[4] Statistical analysis of socio-economic costs of accidents at work in the European Union, Eurostat.

[5] The cost of poor working conditions, Det Europæiske Institut til Forbedring af Leve- og Arbejdsvilkårene.

[6] En standardiseret frekvens beregnes ved at give en erhvervsgren samme vægt på nationalt plan som på EU-plan. Jf. metodologibeskrivelsen i European Statistics at Work (ESAW) Methodology – 2001.

[7] DALY – Disability-Adjusted Life Years. DALY for en sygdom er summen af potentielle leveår som følge af for tidlig død i befolkningen og antal erhvervsaktive år, der går tab som følge af uarbejdsdygtighed som følge sygdom og lignende.

[8] Moving Knowledge of Global Burden into Preventive Action, Gerry J.M. Eijkemans, Jukka Takala, American Journal of Industrial Medicine.

[9] European Statistics on Accidents at Work (europæiske arbejdsulykkestatistikker).

[10] European Occupational Diseases Statistics (europæiske statistikker over erhvervssygdomme).