DA Den Europæiske Unions Tidende C 68/56

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om genetisk modificerede organismer i EU (tillægsudtalelse)

(2012/000/)

Ordfører: Martin SIECKER

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 16. marts 2011 i henhold til artikel 29, punkt A i gennemførelsesbestemmelserne til forretningsordenen at udarbejde en tillægsudtalelse om

Gmo'er i EU

(tillægsudtalelse).

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, der vedtog sin udtalelse den 21. december 2012.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 477. plenarforsamling af 18.-19. januar 2012, mødet den 18. januar, følgende udtalelse med 160 stemmer for, 52 imod og 25 hverken for eller imod:

1. Genetisk modificerede organismer i EU – retningslinjer for den fremtidige debat

1.1 Genetisk modificerede organismer (gmo'er) er et ømtåleligt spørgsmål. Genteknologien vækker stor interesse, men også stor bekymring. Debatten er ofte følelsesladet og polariseret, og når den er rationel, har både tilhængere og modstandere tendens til at omgå sandheden selektivt og være unuancerede i deres argumentation. Hertil kommer, at der udover uenighed om fordele og ulemper ved genteknologi synes at bestå mange uklarheder og antagelser, selv inden for EØSU, om arten og omfanget af den juridiske regulering af gmo'er i EU. Dette er beklageligt, da dette vigtige og politisk følsomme emne fortjener en bedre kvalitet i debatten.

1.2 Den eksisterende EU-retlige ramme for gmo gennemgår forandringer. I den forbindelse vil EØSU snart mere hyppigt afgive udtalelser om gmo-politik og –lovgivning. Som en rettesnor og forberedelse af denne fremtidige debat giver udtalelsen en opsummering af den aktuelle situation, gmo-debatten og lovgivningen i EU. Forskellige spørgsmål står på spil i denne sammenhæng herunder etiske, økologiske, teknologiske, (socio-)økonomiske, juridiske og politiske. Alle disse spørgsmål, som genteknologiens næsten ubegrænsede muligheder og den meget hurtige udvikling i gmo-anvendelsesmulighederne rejser, skal ses i en bred samfundsmæssig kontekst. Denne udtalelse er tænkt som en køreplan for en afbalanceret og relevant politisk debat om disse væsentlige spørgsmål.

1.3 Denne udtalelse fremhæver blot de vigtigste punkter i debatten og nævner kun nogle af de centrale dilemmaer vedrørende gmo'er og deres regulering i EU. Om mange af disse spørgsmål vil der være behov for detaljerede (sonderende) udtalelser fra EØSU's side, og det agter at udforske dette emne i den kommende periode. De prioriterede områder omfatter en evaluering af EU's nuværende gmo-lovgivning, den eventuelle revision heraf og afhjælpningen af de lovgivningsmæssige mangler, der afdækkes i denne udtalelse. EØSU forpligter sig til at følge op på disse vigtige spørgsmål i yderligere udtalelser i den nærmeste fremtid.

2. Genteknologien historisk set

2.1 Der er delte meninger selv om genteknologiens historie. Mens kritikere taler om en fundamentalt ny teknologi med visse risici og etiske forbehold, ser tilhængere genteknologien som en fortsættelse af århundredgamle traditioner for planteforædling og fremstillingsprocesser ved hjælp af gær, bakterier og svampe. Men de objektive kendsgerninger viser dog, at genteknologien er noget fundamentalt nyt og andet end disse historiske anvendelser. Den definitive skillelinje mellem »gammel« og »moderne« bioteknologi opstod med indførelsen af genetik. Med Watsons og Cricks opdagelse i 1953 af den dobbelte helix-struktur af DNA afsløredes den genetiske kode hos mennesker og alt plante- og dyreliv omkring os, hvilket gjorde det muligt for forskere at foretage revolutionerende manipulationer på det genetiske niveau – i selve livets byggesten.

2.2 Genteknologien blev grundlagt i 1973, da amerikanske forskere gennemførte de første succesfulde rekombinant-DNA (rDNA) eksperimenter med bakterier. Med muligheden for at identificere, isolere og transplantere specifikke gener over i en anden levende organisme blev forskere for første gang i stand til at foretage konkrete forandringer i de arvelige egenskaber i levende organismer på en måde, der ikke er mulig gennem reproduktion og/eller naturlig rekombination. Ved tidligere klassisk krydsning blev hele genomer (af artsfæller) kombineret for at forsøge at fastholde de gode egenskaber gennem (omvendt) udvælgelse. Selv om genteknologi således muliggør mere præcis manipulation, er indførelsen af gener i en anden organisme (eller art) en ustabil og usikker proces med mulige bivirkninger og konsekvenser for det modtagende genom og samspillet med det naturlige miljø, som er vanskelige at forudsige. Især er de langsigtede konsekvenser fortsat stort set ukendte.

2.3 Efter 1975 accelererer udviklingen af genteknologien. Allerede i 1982 blev de første kommercielle (medicinske) genmodificerede produkter bragt på markedet. I begyndelsen af 1990'erne blev dette fulgt op af transgene dyr og planter. I årenes løb er grænsen mellem sorterne også blevet nedbrudt. Således er et gen fra en gris blevet indført i en tomatsort, et ildflue gen i en tobaksplante og et menneskeligt gen i en tyr. Nedbrydelsen af de naturlige sortgrænser, de uforudsigelige konsekvenser på længere sigt og de uigenkaldelige potentielle (miljø)virkninger gør genmodificering til en fundamentalt ny og potentielt risikabel teknologi. Dette danner grundlaget for reguleringen af gmo'er i EU og dets medlemsstater, i mange tredjelande og i internationale traktater.

3. Berørte sektorer og samfundets holdning til gmo'er

3.1 De vigtigste sektorer for anvendelse af gmo er: landbrug og fødevaresektoren (hovedsagelig pesticidresistens), den medicinske og farmaceutiske sektor (lægemidler, gendiagnostik, genterapi), den (petro)kemiske industri og våbenindustrien. Disse sektorer beskrives også ofte som henholdsvis »grøn«, »rød« og »hvid« bioteknologi.

3.2 Genteknologien er ikke lige kontroversiel inden for alle disse sektorer. Politikkernes og offentlighedens bekymringer og forbehold synes i højere grad at blive skabt af specifikke anvendelser end af genteknologien i sig selv. Medicinske anvendelser modtages overvejende positivt, mens kritikken især koncentrerer sig om anvendelser på landbrugs- og fødevareområdet. Vægtningen af nytte og behov på den ene side og mulige risici og forbehold på den anden er her et vigtigt element. Således ser mange mennesker genteknologien som et vigtigt og lovende bidrag til behandlingen af alvorlige sygdomme hos mennesker, mens forbrugernes fordele ved (den nuværende generation af) landbrugs- og fødevaregmo'er er langt mindre indlysende (indtil nu rent udbytteforbedrende egenskaber til fordel for producenten). Sikkerhedskravene og de kliniske undersøgelser, der går forud for godkendelsen af medicinske anvendelser, har længe været langt strengere og mere omfattende end procedurerne forud for indførelsen af gmo'er i miljøet eller fødevarer.

3.3 Derudover er det såvel ud fra et samfundsmæssigt som lovgivningsmæssigt synspunkt væsentligt at skelne mellem genetisk modificering, der foregår i lukkede, isolerede rum såsom laboratorier, fabrikker og drivhuse, hvor effektiv indeslutning og sikkerhedsmæssige forholdsregler kan forhindre utilsigtede udslip og anvendelser, hvor genmodificerede planter eller dyr sættes fri i naturen, uden mulighed for indeslutning, som levende væsener, der kan formere sig og spredes ukontrolleret og irreversibelt i biosfæren med uforudsigelige konsekvenser for biodiversiteten og interaktion hermed.

3.4 Hvor plantearter udsættes i fri natur, bør der imidlertid skelnes mellem to situationer, nemlig for det første tilfælde, hvor der grundet tæt kontakt er mulighed for krydsbestøvning mellem den dyrkede art og vilde planter, og for det andet tilfælde, hvor krydsbestøvning ikke er mulig, fordi der ikke i nærmiljøet vokser vilde planter, der er beslægtet med den genmodificerede planteart. Det er vigtigt at tage hensyn til denne sondring ved udarbejdelsen af de lovgivningsmæssige rammebetingelser for udplantning af genmodificerede afgrøder i åbne landbrugsarealer.

3.5 Dette er ikke pr. definition en sondring mellem »rød« og »grøn« bioteknologi. I landbrugs- og fødevaresektoren kan videnskabelig grundforskning også gennemføres sikkert og innovativt i isolerede laboratorier på samme måde, som det længe har været accepteret inden for den medicinske bioteknologi. Gmo-enzymer anvendes også i udstrakt grad i fødevareproduktionen i isolerede miljøer, uden at disse er til stede som levende organismer i det færdige produkt eller frigives i miljøet. Sondringen mellem indesluttet anvendelse og udsætning i det åbne miljø samt sondringen mellem videnskabelig grundforskning og kommercielle anvendelser, er centrale aspekter af den politiske debat og af offentlighedens opfattelse af og forbrugernes reaktion på gmo'er.

3.6 Mange meningsmålinger herunder Eurobarometer (1) og videnskabelig litteratur viser konsekvent, at et stigende flertal af befolkningen er meget skeptisk om ikke afvisende over for gmo'er især i fødevarer, dyrefoder og inden for landbruget. Medlemsstaternes regeringer forfægter også divergerende synspunkter og politikker med hensyn til gmo'er. På den ene side er der faste modstandere som Østrig, Ungarn, Italien, Grækenland, Polen og Letland og på den anden erklærede fortalere som Holland, UK, Sverige, Spanien, Portugal og Tjekkiet. Endvidere er der mange medlemsstater, der afholder sig fra at tage stilling.

3.7 Denne splittelse har resulteret i en omstridt og langvarig demokratisk beslutningsproces vedrørende gmo. Godkendelser gives generelt ensidigt af Kommissionen på grund af medlemsstaternes manglende evne til gennem komitologiproceduren med kvalificeret flertal at tage beslutning om gmo-tilladelser. Selv om der var et de facto-moratorium for gmo-godkendelser mellem 1999 og 2004, lykkedes det ikke i denne periode at gennemføre en indgående debat for at komme frem til en mere konsensusbaseret tilgang til gmo i EU. Antallet af medlemsstater, der forbyder gmo på deres område, er steget i de seneste år. Kommissionens nylige forslag om større spillerum på (sub)nationalt niveau til at træffe beslutning om at forbyde dyrkningen af gmo-afgrøder har rejst megen kritik fra medlemsstaterne, Europa-Parlamentet, forskellige civilsamfundsorganisationer og industrien samt i en udtalelse for nylig fra EØSU (2). Det er utilfredsstillende ud fra ethvert synspunkt, at der er udsigt til et politisk dødvande om et så vigtigt emne som gmo'er.

3.8 Forskellige civilsamfundsorganisationer og interessenter har udtrykt deres modstand mod gmo'er af forskellige årsager som miljø, dyrevelfærd, forbrugernes interesser, landmænd, biavlere, landdistrikternes og den globale udvikling, etik, religion osv. Europa-Parlamentet har også ofte udtalt sig kritisk om gmo'er og deres regulering i lighed med EØSU og nationale, regionale og lokale myndigheder samt uafhængige forskere. Tilhængerne er især store virksomheder med gmo-patenter og andre interessenter, herunder visse landmænd og forskere samt internationale handelspartnere med stærk økonomisk interesse i en mere fleksibel lovgivning om gmo i EU. Nogle af de vigtigste fremførte fordele ved gmo'er gennemgås i kapitel 5.

3.9 Også uden for EU er der udbredt (politisk og samfundsmæssig) modstand mod gmo'er i fødevarer og miljø, især i lande som Japan, Schweiz, Korea, New Zealand, Mexico, Filippinerne og forskellige afrikanske lande. Men i nogle lande dyrkes gmo'er i udstrakt grad: i 2010 blev der dyrket gmo-afgrøder af over 15 mio. landmænd på ca. 150 mio. ha. land (primært soja, majs og bomuld). Det er imidlertid værd at bemærke, at dyrkningen af 90 % af dette samlede areal foregik i kun 5 lande: USA, Canada, Argentina, Brasilien og Indien. Trods denne udbredelse er gmo'er ikke ukontroversielt i disse lande. Tværtimod synes den offentlige kritik på det seneste at være vokset hovedsagelig på grund af hændelser med utilsigtet spredning af gmo-afgrøder som majs og ris samt domsafgørelser om sameksistens. Det er vigtigt at bemærke, at mærkning i disse lande ikke er lovpligtigt, hvilket betyder, at forbrugerne er uvidende om brugen af gmo og derfor ikke kan foretage et informeret valg.

4. Økonomiske interesser, intellektuel ejendomsret og markedskoncentration

4.1 De potentielle økonomiske interesser i forbindelse med anvendelsen af gmo inden for sektoren for planteavl er store. Det årlige globale salg af frø er nået op på mere end 35 milliarder euro og danner grundlag for et endnu større produktmarked med en omsætning på flere hundrede milliarder euro.

4.2 Genteknologien og kommercialiseringen heraf har udviklet sig med svimlende hastighed med betydelige konsekvenser for forholdene inden for sektoren. I mere end et halvt århundrede har den intellektuelle ejendomsret vedrørende planteforædling været underlagt den »sortsbeskyttelse«, der er fastlagt i internationale aftaler. En undtagelse herfor er den midlertidige eneret for udviklere af nye sorter, den såkaldte »planteavlerfritagelse«. Dette gør det muligt for andre avlere at benytte beskyttede sorter med henblik på at udvikle nye, yderligt forbedrede sorter uden tilladelse fra den oprindelige rettighedshaver. Denne undtagelse forekommer ikke i andre brancher og bygger på den erkendelse, at nye sorter ikke kan skabes ud af ingenting.

4.3 Udviklingen af den molekylære biologi, som opstod uden for landbrugssektoren, førte til, at patentrettigheder blev indført i planteavlssektoren. Patentrettigheden og sortsbeskyttelsen strider af flere årsager mod hinanden. For det første fordi patentretten ikke kender til fritagelser for avlere. Dette betyder, at patenthaveren kan påberåbe sig eneret til det genetiske materiale og forhindre andre i at bruge det eller pålægge det dyre licenser. I modsætning til sortsbeskyttelsen fører patentretten ikke til åben innovation og kombinerer ikke de økonomiske incitamenter til innovation med beskyttelsen af andre offentlige samfundsmæssige interesser.

4.4 Men kampen om rettigheder går endnu videre. EU-direktivet fra 1998 om patentering af bioteknologiske opfindelser (3) tillader patentbeskyttelse af opfindelser relateret til planter. Plantegener og gensekvenser kan patenteres, men ikke plantesorter. Der hersker dog ikke enighed om denne fortolkning. Ledende multinationale selskaber inden for planteavl, hævder, at eftersom genetiske egenskaber kan patenteres, så er sorten indirekte dækket af patentlovgivningen (4). Er dette tilfældet, kan sorter, der er omfattet af et patent, ikke længere bruges af andre til yderligere innovation. Dette er til skade for landbrugets biodiversitet og betyder, at planter med interessante egenskaber, ikke er til rådighed for andre til yderligere innovation. Udviklingen inden for den medicinske bioteknologi viser de potentielle negative konsekvenser heraf: streng beskyttelse af patenter og høje priser resulterer i, at nye produkter kun bliver solgt til mennesker, der har råd til dem, mens de dårligst stillede, der behøver dem mest, ikke har adgang til dem. De samme uønskede konsekvenser kan forekomme inden for planteavlssektoren.

4.5 I de sidste årtier har man hovedsagelig som følge af patentbeskyttelse og lovgivningsmæssige krav oplevet en enorm markedskoncentration inden for planteavlssektoren. Mens der tidligere var hundredvis af aktive forædlingsvirksomheder, domineres det globale marked nu af kun en håndfuld store aktører. I 2009 kontrollerede kun ti virksomheder næsten 80 % af verdensmarkedet for frø og de største tre sågar 50 %. De samme multinationale virksomheder kontrollerede også 75 % af den globale agro-kemiske industri. Det er ikke længere virksomheder, der kun er involveret i planteforædling, men globale selskaber, der også er aktive inden for fødevare-, pesticid-, kemi-, energi- og medicinsektoren. De producerer også ofte komplementære produkter, såsom genetisk modificerede planter, der er gjort resistente over for et bestemt pesticid, der markedsføres af samme virksomhed. Denne konsolidering betyder, at en lille gruppe af multinationale selskaber udøver betydelig kontrol over hele produktionskæden af fødevarer og relaterede produkter, hvilket kan udgøre en trussel mod valgfriheden, betalbarheden, en åben innovation og den genetiske mangfoldighed. En sådan grad af markedskoncentration og monopolisering er på ingen måde ønskelig, især inden for så fundamentale sektorer som landbrug og fødevareforsyning og fortjener EØSU's og EU's umiddelbare opmærksomhed.

5. Andre spørgsmål i forbindelse med gmo'er

5.1 Der er mange forskellige spørgsmål i forbindelse med gmo'er. Der er meget delte meninger om fordelene og ulemperne, og debatten er stærk polariseret og meget følelsesladet. Denne udtalelse er for kort til en detaljeret analyse af denne debat, men en række centrale punkter fortjener opmærksomhed. Hyppige argumenter for brugen af gmo'er er den nødvendige bekæmpelse af sult og den hurtigt voksende verdensbefolknings forsyning med fødevarer samt bekæmpelse af klimaforandringen. Der er et stort behov for uafhængig videnskabelig forskning på alle disse områder, og EØSU understreger nødvendigheden af (fortsat) EU-strukturfondsstøtte til sådan forskning, ikke kun for at fremme videnskabelig og kommerciel innovation, men også for at studere socioøkonomiske, miljømæssige og andre konsekvenser af teknologiske fremskridt.

5.2 Genmodificerede planter kan aldrig være løsningen på problemerne vedrørende sult og fattigdom i verden. En forbedring af produktiviteten er ikke ensbetydende med en bedre fordeling af fødevarerne. For at løse det alvorlige problem med fødevaresikkerhed på en effektiv måde er det desværre nødvendigt at forbedre adgangen til jorden, fremme en mere retfærdig fordeling af rigdommen, styrke handelsaftalers bæredygtighed og mindske råvarernes prisudsving. Selvom bioteknologi naturligvis ikke er nogen mirakelkur, har FN's Levnedsmiddel- og Landbrugsorganisation (FAO) i de seneste rapporter understreget, at bioteknologi udgør betydelige agronomiske og økonomiske fordele for landmænd i tredjelande, særligt for mindre landbrug. Lige fra gm-teknologiens spæde begyndelse har dens fortalere fremført, at genmodificerede planter er afgørende for at bekæmpe sult og fattigdom i verden. Det blev forudsagt, at planter beriget med vitaminer eller næringsstoffer ville hjælpe med at bekæmpe sult og sygdom i den tredje verden. Potentielle egenskaber som resistens over for tørke, saltholdighed, frost og andre stressfaktorer ville gøre det muligt at dyrke afgrøder, hvor det tidligere var umuligt, og større høstudbytte blev også forudsagt. Trods årtiers lovende løfter er ingen af disse output-fremmende egenskaber imidlertid blevet udviklet kommercielt. Det økonomiske incitament til at udvikle sådanne afgrøder er også begrænset, da deres fordele er rettet mod de dårligst stillede og mest sårbare grupper af verdens befolkning. Selv om de fremtidige generationer af gmo'er opfylder løftet om større udbytte og bedre stresstolerance, er dette ikke en løsning på sulten i verden, eftersom de fleste landbrugsarealer i udviklingslandene anvendes til at fremstille luksuseksportvarer til de velhavende lande. Hertil kommer, at de fleste gmo-afgrøder, der nu er på markedet, anvendes til foder for at dække vores vesterlandske forbrug af kød- og mejeriprodukter (90 % af EU's sojaimport) eller til biobrændstof og plast. Som følge af den stigende anvendelse af afgrøder til andet end fødevarer er verdenspriserne på råstoffer og fødevarer blevet presset i vejret på globalt plan, hvilket kun har forværret fødevareusikkerheden og fattigdommen (5).

5.3 Det globale fødevaredilemma er ikke så meget et produktionsproblem som et distributionsproblem (verdensproduktionen er mere end 150 % af det globale forbrug) og kræver derfor mere en politisk og økonomisk løsning end agrarisk innovation. EØSU erkender, at den globale fødevaresikkerhed vil blive yderligere presset af den hurtige befolkningstilvækst. Internationale organisationer som FN's Levnedsmiddel- og Landbrugsorganisation (FAO), større ngo'er som Oxfam og den seneste panelrapport fra FN's autoritative landbrugsvidenskabsorgan International Assessment of Agricultural Knowledge, Science and Technology for Development (IAASTD) peger alle på vigtigheden af et bæredygtigt landbrug for at garantere fødevaresikkerhed og autonomi. Disse autoritative vurderinger understreger behovet for bæredygtige og økologiske landbrugsmetoder og -teknikker og forudser ikke nødvendigvis en rolle for gmo'er, men snarere for alternative teknikker. Det mest fremtrædende eksempel på sådanne alternative teknikker som fremført af IAASTD og andre er »markørassisteret selektion«, som anvender genetiske markører til specifikt og effektivt at vælge egenskaber, men uden at det indebærer en risikabel og uforudsigelig genetisk manipulation eller overførsel af gener. Da denne teknologi beviseligt er effektiv og billigere end genteknologi, kunne det være et ukontroversielt alternativ til gmo'er, mens de lavere omkostninger kunne mindske problemet med patenter og markedskoncentration. Selv om gmo'ers fremtidige potentiale ikke bør udelukkes, kunne en bevidst beslutning om at udvikle ikke-gmoteknikker og bæredygtige landbrugsmetoder give EU en betydelig konkurrencefordel, som er gået tabt i forbindelse med gmo'er. Intensiv investering i bæredygtigt landbrug kunne give EU en enestående og innovativ lederposition på verdensplan med positive virkninger for økonomien og beskæftigelsen, innovationen og EU's konkurrenceevne. Desuden ville det være mere på linje med den planlagte landbrugsmodel til gavn for den biologiske mangfoldighed, som forudses i EU's fremtidige fælles landbrugspolitik.

5.4 Fortalere for genteknologi ser det også som et potentielt redskab til både at tilpasse sig og afbøde klimaændringerne. Men også her gælder det, at den nuværende generation af kommercialiserede gmo-afgrøder ikke har nogen nyttige egenskaber. En af de mest højtprofilerede anvendelser, produktionen af biobrændstoffer på grundlag af gmo-afgrøder, har allerede en negativ indvirkning på de globale priser og udbuddet af råvarer og fødevarer og indebærer stadig stærk afhængighed af fossile brændstoffer.

5.5 Det kan bestemt ikke udelukkes, at gmo'er kan være med til at bekæmpe globale farer som sult, fattigdom, klimaforandring og miljøproblemer, men realiteten er, at den nuværende generation af gmo'er ikke er egnet og bestemt hertil. Deres egenskaber er til dato begrænset til »input«-fordele for producenterne såsom resistens mod pesticider. Om disse afgrøder har ført til mindre snarere end mere brug af pesticider er genstand for en (videnskabelig) kappestrid, men gmo'ers bidrag synes ikke at være entydigt positiv. Flere og flere undersøgelser peger på de langsigtede effekter, herunder en stigning i intensiv monokultur, udvikling af pesticidresistens, forurening af grundvand, alvorlige skader på den lokale biodiversitet og risici for menneskers sundhed som følge af langvarig udsættelse for visse pesticider, der har tilpasset sig gmo'er. Selv om nogle af disse konsekvenser kan tilskrives dårlige landbrugsmetoder som sådan, da den nuværende generation af gmo'er sælges som samlede pakkeprodukter sammen med de pesticider, de afhænger af, skal disse produkter og deres miljømæssige og samfundsmæssige virkninger ligeledes vurderes under et (6).

5.6 Et andet stort problem med gmo'er er forbrugernes og landmændenes frie valg. Denne problematik gælder såvel inden som uden for EU. I udviklingslandene skaber de høje priser for patenterede frø, kombineret med købsforpligtelser og forbuddet mod den traditionelle praksis med at gemme frø fra tidligere sæsoner, et stort socioøkonomisk og kulturelt dilemma for landmændene, især de fattige småbønder. I lande hvor gmo-dyrkning er udbredt, navnlig i USA, Canada, Argentina og Brasilien er diversiteten i afgrøder faldet drastisk. Globalt er næsten 80 % af al soja gmo-produceret, hertil kommer 50 % af bomulden, over 25 % af majsen og over 20 % af rapsen. I EU formodes forbrugernes og landmændenes valg at være sikret på grund af mærkningskravene. Opretholdelsen af denne valgfrihed for både landmænd og forbrugere kræver dog en fuldstændig og pålidelig adskillelse af produktionskæder med og uden gmo'er. Et vigtigt aspekt af denne adskillelse er indførelsen af stram lovgivning om sameksistens, herunder effektive regler for ansvar og erstatning for miljø- og/eller økonomisk skade som følge af utilsigtet kontaminering, produktkædecertificering og adskillelsesordninger samt renheds- og mærkningskrav vedrørende forekomsten af gmo-materiale i ikke gmo-frø og afledte produkter.

6. Lovgivning og revision af politikken

6.1 Siden 1990 har EU fastlagt en omfattende rammelovgivning om gmo'er, der ligesom teknologien har været under konstant udvikling og gennemgået mange revisioner. Dette har resulteret i et kompleks kludetæppe af direktiver og forordninger, hvor de vigtigste elementer er:

— direktiv 2001/18/EF om bevidst udsætning af gmo'er i miljøet (7),

— forordning (EF) 1829/2003 om gmo-fødevarer og -foderstoffer (8),

— forordning (EF) 1830/2003 om sporbarhed og mærkning af gmo'er samt sporbarhed af fødevarer og foder fremstillet af gmo'er (9),

— forordning (EF) 1946/2003 om grænseoverskridende overførsel af gmo-organismer (gennemførelse af den internationale Cartagena-protokol om biosikkerhed til konventionen om den biologiske mangfoldighed) (10) og

— direktiv 2009/41/EF om indesluttet anvendelse af genmodificerede mikroorganismer (11).

6.2 De gældende regler for godkendelse og anvendelse af gmo'er er baseret på en række (juridiske) principper, især:

— uafhængig, videnskabeligt funderet godkendelse forud for indførelsen,

— højt niveau for beskyttelse af menneskers, dyrs og miljøets sundhed og trivsel i overensstemmelse med forsigtighedsprincippet og forureneren betaler-princippet,

— valgfrihed og gennemsigtighed i hele fødekæden og beskyttelse af andre forbrugerinteresser, bl.a. gennem oplysning og offentlig deltagelse,

— hensyntagen til det indre marked og internationale forpligtelser,

— retssikkerhed og

— subsidiaritet og proportionalitet.

6.3 Der er dog stadig visse huller i den specifikke EU-lovgivning eller -politik om vigtige aspekter i forbindelse med indførelsen af gmo'er, især følgende:

— sameksistensen mellem gmo, økologisk og konventionelt landbrug,

— regler for ansvar og erstatning for miljømæssig og/eller økonomisk skade som følge af indførelsen af gmo eller utilsigtet kontaminering af økologiske eller konventionelle produkter og kompensationsordninger for udgifter som følge af sameksistens- og produktionskædecertificering for at forhindre sammenblanding,

— renheds- og mærkningskrav vedrørende forekomsten af gmo-materiale i gmo-fri frø og plantemateriale,

— krav til mærkning, især af kød og mejeriprodukter fra dyr, som fodres med gmo-foder, og harmoniserede normer for mærkning af gmo-frie produkter,

— generel stramning af gmo-mærkningskravene for at sikre forbrugernes valgfrihed, herunder juridisk afklaring af »utilsigtet tilstedeværelse« og mulig skærpelse af tærskelværdier,

— regler for transgene og klonede dyr og deraf afledte (fødevare)produkter især med hensyn til godkendelse og mærkning,

— en robust juridisk ret i medlemsstaterne og/eller autonome regioner til at nedlægge et delvist eller fuldt forbud mod dyrkning af gmo af forskellige grunde som miljømæssige, socioøkonomiske, etiske og andre hensyn.

6.4 Selv om Kommissionen fremsatte et lovforslag i juli 2010 om at tillade (sub)nationale begrænsninger eller forbud mod gmo-dyrkning, synes forslaget at have rejst flere spørgsmål end det har besvaret, hovedsagelig på grund af flere juridiske uklarheder og selvmodsigelser i teksten og udelukkelsen af bl.a. miljømæssige problemer som begrundelse for restriktioner. Mens den grundlæggende ide om at øge den (sub)nationale suverænitet over gmo-dyrkning har fået bred opbakning, har det aktuelle mangelfulde forslag ført til en kritisk førstebehandling med væsentlige forslag til ændringer i Europa-Parlamentet og en kritisk udtalelse fra EØSU (12). Rådet drøfter i øjeblikket forslaget, men har hidtil ikke været i stand til at nå frem til en fælles holdning. EØSU betragter dette som en meget vigtig sag, der fortjener at blive prioriteret og bestemt også at blive taget i betragtning i forbindelse med en fremtidig revision af den generelle juridiske ramme for gmo'er. EØSU opfordrer Kommissionen til i en konstruktiv dialog med Europa-Parlamentet og Rådet at samarbejde aktivt om at tilvejebringe et forsvarligt retsgrundlag for (sub)nationale myndigheders beslutning om gmo-dyrkning baseret på legitime årsager herunder miljømæssige, socioøkonomiske, etiske og kulturelle overvejelser i bredeste forstand. Dette bør ledsages af en retlig forpligtelse af medlemsstaterne og/eller regionerne til at vedtage bindende sameksistensregler for at forhindre utilsigtet kontaminering mellem gmo- og konventionelle afgrødeområder.

6.5 EØSU har i de sidste år gentagne gange opfordret til vedtagelsen af EU-lovgivning om sameksistens, ansvarlighed og omfattende mærkning af genmodificerede produkter (13). Endvidere blev vigtigheden af at lukke de resterende huller i lovgivningen med en harmoniseret EU-politik for nylig gentaget af EU-Domstolen i en dom af 6. september 2011 i forbindelse med sameksistensspørgsmålet som følge af et tilfælde, hvor honning utilsigtet blev forurenet med pollen fra genmodificeret majs. Domstolen bekræftede, at der gælder absolut nul tolerance i EU-lovgivningen for en sådan uautoriseret tilstedeværelse af gmo (14). Denne dom understreger betydningen af at have en effektiv, sammenhængende og stringent politik for sameksistens og adskillelse i produktionskæden for at forebygge sammenblanding af gmo-produkter med gmo-frie produkter kombineret med passende regler for ansvar og erstatning for skade og kompensation for omkostninger forbundet med sameksistensforanstaltninger og forsyningskædecertificering samt muligheden for via zoneinddeling i visse regioner (f.eks. til honningproduktion) at forbyde gmo-dyrkning i det åbne miljø.

6.6 Selv om Kommissionens henstilling om sameksistens af juli 2010 er mere fleksibel end den tidligere henstilling fra 2003, understreger EØSU udtrykkeligt, at ingen af de to henstillinger er juridisk bindende, og de kan derfor hverken pålægge en juridisk bindende begrænsning af det brede nationale mandat for sameksistenspolitik eller fastsætte de forpligtelser, der er nødvendige for sameksistensnormer. Den forestående indførelse af non-food gmo-planter sammen med gmo-fødevareafgrøder (f.eks. til farmaceutiske og industrielle formål og til biobrændsel) vil endda yderligere øge behovet for effektiv regulering af spørgsmålet om sameksistens og ansvar, og EØSU mener, at det er vigtigt at foregribe og tage fat på disse spørgsmål nu på et tidligt stadium.

6.7 I december 2008 opfordrede Rådet (miljøministrene) til, at den nuværende retlige ramme for gmo'er blev styrket og gennemført bedre. Især syntes der bl.a. at være behov for forbedringer i relation til: EFSA's vurdering af miljørisici og efterfølgende indførelse af kontrol, overvågningsprotokoller med en større rolle for den eksterne ekspertise fra medlemsstaterne og uafhængige forskere, vurdering af de sociale og økonomiske konsekvenser af indførelsen og dyrkningen af gmo'er, tærskelværdier for mærkning af gmo-spor i såsæd samt bedre beskyttelse af følsomme og/eller beskyttede områder herunder mulighed for at etablere gmo-frie zoner på lokalt, regionalt eller nationalt plan.

6.8 Selv om Kommissionen har taget initiativer på nogle af disse områder, lever de konkrete resultater slet ikke op til Rådets krav. EØSU understreger vigtigheden af, at der på hvert af disse punkter og for ovennævnte lovgivningsmæssige huller hurtigst muligt tages konkrete materielle skridt til at indføre en passende lovgivning og politik. I relation til procedurerne for risikovurdering og risikostyring og gmo-godkendelser anbefaler EØSU i lighed med Rådet og Europa-Parlamentet, at ikke blot naturvidenskabsfolk, men også samfundsforskere, jurister, etikere og repræsentanter for civilsamfundsorganisationer inddrages, således at man i beslutningsprocessen ikke kun tager hensyn til den videnskabelige vurdering af risici for mennesker og miljø, men også til andre »legitime faktorer« som f.eks. socioøkonomiske, kulturelle og etiske overvejelser og samfundsmæssige værdier. Dette kunne også bidrage til at løse de samfundsmæssige kontroverser omkring gmo'er og overvinde det politiske dødvande i beslutningsprocessen.

6.9 Et væsentligt projekt, der er blevet forsinket, er evalueringen af de nuværende retlige rammer for gmo'er og gmo-fødevarer og –foderstoffer, som Kommissionen indledte i 2008 på Rådets anmodning, og hvis resultater skulle have været præsenteret i begyndelsen af 2011. Kommissionen har lovet Rådet, at der inden 2012 vil blive taget initiativer til at revidere lovgivningen, og EØSU understreger betydningen af, at denne målsætning holdes. Ovenstående lovgivningsmæssige mangler skal under alle omstændigheder behandles i forbindelse med denne revision. Som et første skridt skal Kommissionen og organisere en omfattende offentlig høring på grundlag af den nu offentliggjorte evalueringsrapport (15) for at sikre et samfundsmæssigt bidrag til revisionen af de lovgivningsmæssige rammer. På den måde vil man helt sikkert bedre kunne imødegå offentlighedens bekymringer og eventuelt øge tilliden til myndighederne.

6.10 Et aspekt, som uundgåeligt vil være på den fremtidige dagsorden, er definitionen af gmo'er. Selv om videnskaben og anvendelsesmulighederne af genteknologien har udviklet sig ekstremt hurtigt i løbet af de sidste årtier, er den juridiske definition af en gmo forblevet uændret, siden den første EU-lovgivning blev vedtaget i 1990. Ifølge den gældende definition er en gmo »en organisme med undtagelse af et menneskeligt væsen, hvori det genetiske materiale er blevet ændret på en måde, der ikke kan forekomme på naturlig vis ved formering og/eller naturlig rekombination.« (16) Visse genteknologiske teknikker er dog udtrykkeligt undtaget og er derfor ikke underlagt bestemmelserne i de retlige rammer for gmo'er.

6.11 I årenes løb er der blevet udviklet mange nye planteforædlingsteknikker, som man endnu ikke havde forudset, da den nuværende lovgivningsmæssige ramme blev fastlagt. Et eksempel er cisgenese, hvor gener overføres mellem organismer af samme art ved hjælp af rekombinant DNA. Sådanne nye teknikker rejser spørgsmålet om, hvorvidt disse falder ind under den nuværende definition af genteknologi og dermed også, hvorvidt organismer opnået på denne måde er underlagt den nuværende retlige ramme om gmo. I betragtning af den administrative byrde, for ikke at nævne den politiske og offentlige stigmatisering af genteknologien, er det af stor økonomisk betydning for planteforædlingsindustrien, at den undtages for denne lovgivning. Det gør det muligt at bringe innovationer på markedet tidligere, uden at mærkningskravene fremprovokerer negative reaktioner hos forbrugerne. Men disse teknikker rejser de samme etiske, økologiske, socioøkonomiske og politiske betænkeligheder som den nuværende generation af gmo'er, da de hovedsagelig anvender samme genteknologi samtidig med, at erfaringen hermed stadig er begrænset og usikkerheden stor.

6.12 For at sikre en ensartet reguleringsstrategi i alle medlemsstater i forbindelse med disse nye teknikker til forædling af planter og de deraf følgende produkter, nedsatte Kommissionen i 2008 en videnskabelig arbejdsgruppe, der skal følges op af en politisk gruppe, til at rådgive om den juridiske tilgang. Rapporterne fra de to arbejdsgrupper skulle være klar inden sommeren 2011 og skal tages i betragtning i 2012-revisionen af den retlige ramme. EØSU finder det nødvendigt at opretholde EU's nuværende procesbaserede reguleringsstrategi og dermed, at disse nye planteforædlingsteknikker i princippet bør være underlagt den EU-retlige ramme for gmo på grundlag af den anvendte genteknologi (rDNA), også selv om de resulterende planter eller afledte slutprodukter som sådan ikke er mærkbart forskellige fra konventionelle ækvivalenter.

Bruxelles, den 18. januar 2012 Staffan NILSSON Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Seneste Eurobarometerundersøgelse: »Europeans and Biotechnology in 2010« http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_341_winds_en.pdf

(2) CESE, EUT C 54 af 19.2.2011, s. 51.

(3) Direktiv 98/44/EF af 6. juli 1998 om retlig beskyttelse af bioteknologiske opfindelser, EFT L 213/13.

(4) Jf. C-428/08, Monsanto Technology.

(5) Som det blev fremført under høringen om »The Agricultural biotechnology: genetically modified food and feed in the EU«, EØSU, den 20. oktober 2011 i Bruxelles.

(6) Jf. fodnote 5.

(7) EFT L 106 af 17.4.2001, s. 1.

(8) EUT L 268 af 18.10.2003, s. 1.

(9) EUT L 268 af 18.10.2003, s. 24.

(10) EUT L 287 af 5.11.2003, s. 1.

(11) EUT L 125 af 21.5.2009, s. 75.

(12) Se fodnote 2.

(13) Jf. endvidere CESE, EUT C 54 af 19.2.2011, s. 51; CESE, EUT C 157 af 28.6.2005, s. 155; CES, EFT C 125 af 27.5.2002, s. 69; CES, EFT C 221 af 17.9.2002, s. 114-120 etc.

(14) Sag C-442/09, Bablok e.a. t. Freistaat Bayern og Monsanto.

(15) http://ec.europa.eu/food/food/biotechnology/index_en.html

(16) Jf. artikel 2, stk. 2 i direktiv 2001/18/EF, og artikel. 2(b) i direktiv 2009/41/EF. Organisme defineres som »enhver biologisk enhed, der kan formere sig eller overføre genetisk materiale«.