ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN

Ledsagedokument til

Meddelelse fra Europa-Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om et europæisk system til sporing af finansiering af terrorisme (TFTS)

1. Indledning

Da Den Europæiske Union i 2010 indgik aftalen med De Forenede Stater om behandling og overførsel af finansielle betalingsdata fra den Europæiske Union til De Forenede Stater i forbindelse med programmet til sporing af finansiering af terrorisme (TFTP-aftalen mellem EU og USA), anmodede Rådet og Europa-Parlamentet Kommissionen om at finde et tilsvarende system, der vil gøre det muligt at udtrække data på EU's område. Et sådant europæisk system nævnes i en bestemmelse i TFTP-aftalen mellem EU og USA, idet det fastslås, at Kommissionen vil foretage en undersøgelse af, om det er muligt at indføre et tilsvarende EU-system.

På grund af spørgsmålets juridiske og tekniske kompleksitet og dets følsomhed med hensyn til konsekvenserne for de grundlæggende rettigheder, navnlig beskyttelsen af personoplysninger, besluttede Kommissionen i juli 2011 at offentliggøre en meddelelse indeholdende flere løsninger for at vise, hvilken udformning et sådant system vil kunne have.

De efterfølgende drøftelser og tilbagemeldinger viste, at hverken medlemsstaterne eller Europa-Parlamentet havde en klar præference for nogen af løsningsmulighederne. Kommissionen besluttede derfor at se på alle løsninger i denne konsekvensanalyse og uddybe dem ved at udvikle forskelle delløsninger.

Siden Kommissionen blev bedt om at foreslå en ramme for et europæisk system til sporing af finansiering af terrorisme (TFTS), har den økonomiske situation i medlemsstaterne og EU ændret sig, og medlemsstaterne er i stigende grad blevet bevidst om muligheden for at drage fordel af den dataudveksling, der finder sted på grundlag af TFTP-aftalen mellem EU og USA takket være aftalens klausuler om gensidighed. Der er taget højde for denne udvikling og disse faktorer i sammenligningen mellem indførelsen af et nyt system og bevaring af status quo, idet denne status quo ikke er den samme som i 2010.

2. Definition af problemet

Finansiering af terrorisme er et grænseoverskridende problem, der gør det vanskeligt at spore og handle mod finansiering af terrorisme

Ifølge Europols seneste TE-SAT-rapport fra 2012 står medlemsstaterne fortsat over for en alvorlig terrortrussel, det være sig religiøst inspireret/islamistisk, etnisk-nationalistisk og separatistisk eller venstre- eller højreorienteret anarkistisk terrorisme. For at fratage terroristerne mulighederne for at udøve terror er det en vigtig del af EU's strategi for bekæmpelse af terrorisme at forhindre terrorister og enheder i at indsamle, overføre og få adgang til midler. Bekæmpelse af finansiering af terrorisme betyder, at økonomisk støtte til terrorisme eller til dem, der opfordrer til, planlægger eller udøver terrorisme, bliver forhindret.

Terroristaktiviteter er meget ofte af grænseoverskridende karakter. De omfatter ikke blot aktiviteter, der planlægges i ét land og udføres i et andet, men indebærer også indsamlingsaktiviteter og pengeoverførsler på tværs af landegrænser. Grænseoverskridende aktiviteter gør det muligt for terroristerne at skjule, hvor pengene kommer fra, hvordan de flyttes, og hvad de skal bruges til. Grundet terrorismens grænseoverskridende karakter er det utrolig vanskeligt at standse finansieringen heraf. Det er derfor altafgørende med internationalt samarbejde på området. EU har følgelig indvilliget i at samarbejde med USA, hvilket især TFTP-aftalen mellem EU og USA er udtryk for.

Udover en række retlige instrumenter er der også en række internationale organer og EU‑organer, som deltager aktivt i kampen mod finansiering af terrorisme og er med til at fremme samarbejdet på internationalt plan og EU-plan. Der er tale om Den Finansielle Aktionsgruppe (FATF), udvalget til forebyggelse af hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme, Platformen for EU's finansielle efterretningsenheder (FIU), Eurojust og Europol. For at øge samarbejdet mellem EU's medlemsstater er der vedtaget en række retsakter som bl.a. en afgørelse om samarbejdsordninger mellem medlemsstaternes finansielle efterretningsenheder.

De eksisterende instrumenter/foranstaltninger er utilstrækkelige til at kunne følge terroristernes finansielle spor

Selvom samarbejdet mellem EU-medlemsstaterne konstant forbedres, herunder samarbejde baseret på indførelsen af nye retlige instrumenter såsom den europæiske bevissikringskendelse, er informationsudvekslingen af finansielle data stadig begrænset. Gensidige instrumenter vedrørende retshjælp eller samarbejde mellem EU's finansielle efterretningsenheder er ikke egnet eller beregnet til at kortlægge og profilere en mistænkt, eller hurtigt at afdække alle eksisterende konti og relaterede finansielle transaktioner, der tilhører en mistænkt person (og virksomheder og andre organisationer i hans/hendes navn) i hele verden og flere år tilbage i tiden. Bortset fra TFTP er der for øjeblikket ikke noget instrument, som lige fra begyndelsen af en undersøgelse og inden for meget kort tid kan generere oplysninger om den mistænkte og gøre det muligt for efterforskerne at fokusere på bestemte kategorier af finansielle transaktioner, bestemte lande og/eller bestemte tidsperioder for at fastlægge en tidslinje for den mistænktes færden. TFTP er imidlertid et værktøj, som udelukkende betjenes af USA, dvs. at det først og fremmest tjener til at dække USA's sikkerhedsbehov.

Problemårsager

Den nuværende mekanisme til analyse af finansielle betalingsdata styres af et tredjeland og tjener følgelig ikke EU's specifikke interesser fuldt ud

I EU kommer terrortruslen primært fra separatistiske, religiøst inspirerede, venstre- eller højreorienterede og anarkistiske terrorister. Disse trusler forekommer "cykliske" hvad angår deres intensitet og den risiko, de udgør, og er på mange måder anderledes end truslerne mod USA. I USA kommer truslen hovedsagelig fra islamistiske terrorister, der slet ikke eller kun i begrænset omfang opholder sig i USA.

Hovedformålet med TFTP er at undersøge terroraktiviteter, der er forbundet med den trussel, som USA står overfor. Ikke desto mindre er medlemsstaterne i stigende grad begyndt at anvende aftalens klausul om gensidighed og muligheden for dataudveksling med USA. Problemårsagen ændrer sig altså over tid, og dens vigtighed aftager i takt med, at medlemsstaterne høster flere erfaringer med anvendelse af aftalen og TFTP til håndtering af trusler mod EU.

Den nuværende mekanisme til analyse af finansielle betalingsdata omfatter kun én leverandør af oplysninger om betalingsdata og én type meddelelser

Eftersom der er tale om et amerikansk program med et globalt fokus, er det kun finansielle meddelelsesdata, som passerer igennem SWIFT-netværket (Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication), der er en del af TFTP. Finansielle meddelelsesdata er en meddelelsestype skabt af SWIFT, hvormed finansielle oplysninger overføres fra en finansiel institution til en anden. Udover SWIFT-overførsler er der imidlertid en række andre vigtige elektroniske betalingssystemer, ligesom der er talrige andre udbydere på markedet, herunder Automated Clearing Houses og elektroniske pengeoverførsler. Disse kontrolleres p.t. ikke af TFTP og vil følgelig kunne bruges af terrorister eller terrorenheder til at overføre midler uden at blive genstand for kontrol.

Den nuværende mekanisme til analyse af finansielle betalingsdata vækker bekymring med hensyn til beskyttelse af europæernes privatliv og personoplysninger

Kritikken går i høj grad på, at TFTP tilsyneladende ikke er i overensstemmelse med retten til respekt for privatliv og familieliv (artikel 7 i chartret om grundlæggende rettigheder) og retten til beskyttelse af personoplysninger (artikel 8 i chartret om grundlæggende rettigheder og artikel 16 i TEUF) såvel som forpligtelserne i databeskyttelsesdirektivet (direktiv 95/46/EF). Der er udtrykt tvivl om nødvendigheden af og proportionaliteten i forbindelse med overførsel af data om EU-borgere til et tredjeland og om de kontrol- og godkendelsesprocesser, der gør overførsel af sådanne data mulig.

De to fælles undersøgelser om anvendelsen af TFTP-aftalen mellem EU og USA bekræftede, at de omfattende sikkerhedsforanstaltninger, der er fastsat i aftalen, er gennemført korrekt, herunder foranstaltninger vedrørende beskyttelse af personoplysninger. Da EU og USA nu anvender aftalen i praksis og har høstet erfaringer i den forbindelse, er problemårsagen sat ind i en kontekst og viser, at der via en række effektive sikkerhedsforanstaltninger er taget hånd om de oprindelige vanskeligheder.

Hvis der ses bort fra TFTP-aftalen mellem EU og USA, er der ikke tilstrækkelige teknisk og retlig kapacitet i EU og medlemsstaterne til at konstatere finansielle forbindelser med henblik på at spore og kortlægge terrornetværk

På EU-niveau er der intet tilsvarende separat system, som vil kunne afsløre finansielle forbindelser med henblik på at spore og kortlægge terrornetværk. De eksisterende retlige og operationelle instrumenter, der er fastsat på EU-niveau og i medlemsstaterne, eller som EU og medlemsstaterne deltager i (f.eks. FIU-platformen), hverken kan eller er skabt til at kunne tilbyde de samme fordele som TFTP hvad angår hastighed og effektivitet. F.eks. analyserer de finansielle efterretningsenheder, inden for rammerne af det forebyggende system, som er baseret på det tredje hvidvaskningsdirektiv, finansielle transaktioner fra sag til sag ved at forfølge mistænkelige transaktioner, der indrapporteres af forpligtede enheder såsom finansielle institutioner. EU's ordning med fastfrysning af midler til finansiering af terrorisme kræver en af Rådet godkendt formel liste over personer og enheder, der har forbindelse til terrorisme, for at forhindre finansielle transaktioner foretaget af personer og enheder på denne liste. Der findes dog ikke noget system, der anvender data, som kan vise et fuldstændigt mønster for personer eller organisationer mistænkt for terrorisme eller finansiering heraf, hvad angår deres finansielle adfærd og forbindelser.

Basisscenariet

I basisscenariet vil der på nuværende tidspunkt ikke blive etableret et TFTS-system i EU. Den eksisterende TFTP-aftale mellem EU og USA vil fortsat blive anvendt. Der vil kun være én udpeget udbyder, som er forpligtet til at fremlægge relevante finansielle data, og kun finansielle meddelelser vil være omfattet. Medlemsstaterne såvel som Europol og Eurojust vil fortsat være i stand til at anvende TFTP-aftalens klausul om gensidighed. Denne klausul gør det muligt for EU's myndigheder at indhente relevante finansielle data direkte fra det amerikanske finansministerium, hvilket gør EU's bekæmpelse af terrorisme og finansiering heraf mere effektiv. Derudover vil det amerikanske finansministerium - uden nogen specifik anmodning - fortsat rapportere om mulige terrortrusler til medlemsstaterne og Europol, jf. artikel 9 i TFTP-aftalen mellem EU og USA. Det nuværende niveau for beskyttelse af personoplysninger vil blive opretholdt, og mængden af indsamlede data vil samtidig ikke blive øget. De to fælles undersøgelser om TFTP-aftalen har bekræftet, at TFTP fungerer korrekt, og at de solide kontrolforanstaltninger, der er etableret for at sikre, at sikkerhedsforanstaltningerne, herunder beskyttelse af personoplysninger, bliver behørigt iagttaget.

Omkostninger til etablering af et nyt system, heriblandt de indledende investeringer og årlige driftsomkostninger, vil kunne undgås. Der vil ikke ske en yderligere eksponering af personoplysninger, og ulig de andre løsninger for et EU-system vil der ikke være en varierende grad af risici, der skal minimeres.

3. Mål og løsninger

Mål

Terrorhandlinger påfører mennesker alvorlig skade, medfører store økonomiske tab i stort omfang og undergraver følelsen af sikkerhed, uden hvilken personer ikke kan udøve deres ret til frihed og deres individuelle friheder effektivt. Det vil derfor være EU-TFTS's overordnede og vigtigste mål at afskære terroristernes adgang til finansiering og spore finansielle transaktioner forbundet med terrorisme med henblik på at øge sikkerheden i EU.

Kommissionen har med dette mål for øje udpeget fem specifikke mål, nemlig 1) at sikre, at systemet er skræddersyet til EU's efterretningsbehov gennem anvendelse af vurderinger af truslen mod EU, 2) bevare et effektivt samarbejde med USA og andre tredjelande i kampen mod terrorisme, 3) sikre, at analysen af finansielle betalingsdata dækker de mest relevante tjenesteudbydere og meddelelsestyper, 4) sikre fuld beskyttelse af retten til privatlivets fred og databeskyttelse for de europæiske borgere, når de finansielle meddelelsesdata behandles, og 5) øge EU's og medlemsstaternes adgang til og analyse af finansielle meddelelsesdata og deres kapacitet til at identificere forbindelser mellem enkeltpersoner/grupper, der er involveret i terrorisme eller finansiering heraf. Den ramme, inden for hvilken de forskellige løsninger er overvejet, suppleres af operationelle mål, som er knyttet til problemårsagerne.

Løsninger

Hvad angår politiske løsninger udpeger konsekvensanalysen fire løsningsniveauer, hvoraf det første og det andet vedrører sporingssystemets struktur, det tredje formålet og det fjerde anvendelsesområdet: "Intet EU-TFTS-system", "EU-TFTS med flere delløsninger for strukturen", "løsninger for så vidt angår formålet med EU-TFTS" og "løsninger for så vidt angår anvendelsesområdet for EU-TFTS". På hvert niveau er der opregnet delløsninger, som bliver nærmere beskrevet. Fire delløsninger er blevet kasseret, eftersom de tydeligvis vil forværre den nuværende situation, være afhængige af aftalen med et tredjeland eller have en markant negativ virkning på medlemsstaternes budgetter. De resterende løsninger er:

- Basisscenariet – status quo

- Tre hybridsystemer for etablering af et EU-TFTS, som går fra en meget høj til en meget lav grad af EU-engagement:

1. Koordinationstjenesten og den analytiske tjeneste under EU-TFTS, som indebærer oprettelse af en central TFTS-enhed på EU-plan, hvor de fleste opgaver og funktioner gennemføres på EU-plan. Medlemsstaterne kan dog også foretage egne søgninger via udpegede nationale TFTS-eksperter, som befinder sig samme sted som EU-TFTS-enheden.

2. EU’s TFTS-tjeneste for udtræk af data vil skabe en central TFTS-enhed, der har til opgave at anmode om rådata fra de udpegede udbydere. Medlemsstaterne vil have ret til at anmode om, at der foretages søgninger på deres vegne.

3. Koordinationstjenesten under FIU indebærer oprettelse af en ad hoc-myndighed på EU-niveau, som udgøres af alle medlemsstaternes FIU'er, og hvor opgaverne fordeles mellem denne centrale enhed og de nationale FIU'er.

- To lagrings- og udtrækningssystemer:

1. Den første model er et lagringssystem, hvor de(n) udpegede udbyder(e) skal lagre de relevante data på sin/deres server i en vis periode

2. Den anden model ligner den første med den tilføjelse, at der etableres en søgefacilitet hos de(n) udpegede udbyder(e).

- To løsninger for så vidt angår formålet med EU-TFTS, hvor den første begrænser systemet til at bekæmpe terrorisme, mens den anden også omfatter grov organiseret kriminalitet.

- To løsninger hvad angår systemets anvendelsesområde, hvor den første begrænser systemet til den nuværende udpegede udbyder SWIFT, mens den anden omfatter flere forskellige udpegede udbydere.

4. vurdering af konsekvenserne

En vurdering af løsningernes økonomiske konsekvenser må nødvendigvis bygge på skøn og antagelser. Det er ikke nemt at måle de økonomiske fordele, omend Europa-Kommissionen er bevidst om, at det i andre sammenhænge, f.eks. i forbindelse med sundhedsspørgsmål, vil kunne lade sig gøre ved hjælp af metoden for kvalitetsjusterede leveår. Med hensyn til terrorisme virker det imidlertid umuligt og ude af proportioner at forsøge at sætte tal på værdien af de menneskeliv, der vil kunne reddes ved, at terrorangreb bliver forhindret. Det er heller ikke muligt at give en detaljeret prognose for de økonomiske fordele ved et sådant system, som skal hjælpe med at forhindre terroraktivitet og de skader, den forvolder på økonomien eller på statsejet eller privat ejendom, eftersom omfanget af angrebene og de deraf følgende skader afhænger af en lang række uforudsigelige variabler. Det er ligeledes vanskeligt at kvantificere terrorangrebenes sociale og psykologiske virkninger.

Det skal også påpeges, at den nuværende mekanisme er tænkt som et sikkerhedspolitisk instrument. De tilgængelige data behandles i den forbindelse strengt fortroligt for at forhindre dem, som instrumentet er rettet imod, i at omgå det eller tilpasse deres kriminalitet og terrorhandlinger, så systemet ikke vil være i stand til at spore det. Det begrænser nærværende konsekvensanalyses mulighed for samme detaljeringsgrad med hensyn til identifikation, vurdering og sammenligning af virkningerne, som det normalt er tilfældet ved lignende aktiviteter på andre politikområder. Endelig stammer en stor del af de analyserede oplysninger fra en kilde i et tredjeland (USA), der har praktisk erfaring med et tilsvarende system til bekæmpelse af terror og finansiering heraf. Oplysningerne er i vid udstrækning fortrolige, da de er afgørende for USA's sikkerhedssituation. Selvom oplysningerne ikke kan offentliggøres i denne vurdering, har Europa-Kommissionen været i stand til at inddrage vigtige dele heraf i sin analyse af emnet.

Hvad angår de forventede omkostninger ved de forskellige løsninger er der vedlagt en detaljeret beregning som bilag til konsekvensanalysen. Bortset fra de økonomiske virkninger er de forskellige løsningers effektivitet (f.eks. hvorvidt de er beregnede til målet) en anden vigtig virkning. Derudover er der for hver løsning foretaget en vurdering af de sociale rettigheder og menneskerettigheder såvel som de politiske virkninger, herunder virkningen på forholdet til tredjelandene, navnlig USA. Hvad angår andre virkninger overvejes det nøje i konsekvensanalysen, hvorvidt de planlagte foranstaltninger kan gennemføres, og hvorvidt foranstaltningen vil blive accepteret af de forskellige interessenter og af offentligheden.

5. Konklusion

Efter at have udpeget og analyseret de mulige løsninger for etablering af et EU-TFTS, og efter at have foretaget en vurdering af de forskellige løsningers virkninger er det Kommissionens opfattelse, at den foretrukne og mest hensigtsmæssige løsning på nuværende tidspunkt er at bevare status quo. Et EU-system vil være indgribende med hensyn til data og vil derfor kræve solide garantier og sikkerhedsforanstaltninger for databeskyttelsen. Det vil være omkostningskrævende og teknisk og driftsmæssigt krævende at oprette og vedligeholde et sådant system.

Basisscenariet har ændret sig over tid. Medlemsstaterne gør i stigende grad brug af klausulen om gensidighed og drager fordel af dataoverførslen til USA med henblik på at øge sikkerheden i EU og forhindre terrorisme. Det viser, at den vigtigste målsætning med etableringen af et EU-TFTS er ved at blive nået via et allerede eksisterende system, nemlig TFTP-aftalen mellem EU og USA. På baggrund af denne udvikling kan det i Kommissionens optik p.t. ikke forsvares at etablere et nyt europæisk system til sporing af finansiering af terrorisme med alle de påviste konsekvenser såsom yderligere indsamling af personoplysninger og ekstra omkostninger i forbindelse med etablering og vedligeholdelse.