Særberetning EU’s bistand  
til UkraineDA 2016  nr. 32
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tlf. +352 4398-1
Kontakt:  eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren ( http://europa.eu )
Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2016
Print ISBN 978-92-872-6338-4 ISSN 1831-0796 doi:10.2865/420797 QJ-AB-16-031-DA-C
PDF ISBN 978-92-872-6342-1 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/561617 QJ-AB-16-031-DA-N
EPUB ISBN 978-92-872-6383-4 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/181518 QJ-AB-16-031-DA-E
© Den Europæiske Union, 2016
Eftertryk tilladt med kildeangivelse
Printed in Luxembourg
EU’s bistand  
til Ukraine
(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)SærberetningDA 2016  nr. 32
02
 Revisionsholdet
Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrø -
rende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og 
udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultat -
opnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den 
politiske og offentlige interesse.
Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling III — der ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsret -
ten — hvis speciale er udgiftsområderne foranstaltninger udadtil, sikkerhed og retfærdighed. Revisionsarbejdet blev 
ledet af Szabolcs Fazakas, medlem af Revisionsretten, med støtte fra attaché Márton Baranyi, ledende administrator 
Beatrix  Lesiewicz, fungerende ledende administrator Francis Joret, opgaveansvarlig Christian Geoffroy samt revisorerne 
Alina  Milasiute og Balazs Kaszap.
Fra venstre til højre:  B. Kaszap, B. Lesiewicz, F. Joret, S. Fazakas, C. Geoffroy, A. Milasiute, M. Baranyi

03
 Indhold
Punkt
 Forkortelser og akronymer
I-VIII  Resumé
1-10  Indledning
1-3 Geografisk og politisk baggrund
4-5 Økonomisk og finansiel situation
6-7 Rammerne for samarbejdet mellem EU og Ukraine
8-10  EU’s finansielle bistand
11-25  Særlige forhold, der gør sig gældende i forbindelse med EU’s bistand til Ukraine
11-16  Den ustabile politiske, økonomiske og administrative situation hæmmede samarbejdet mellem 
EU og Ukraine
11 Forhandlingerne om associeringsaftalen styrkede dialogen mellem EU og Ukraine
12-14  Politisk og administrativ ustabilitet sænkede tempoet i dialogen mellem EU og Ukraine og 
i reformprocessen
15-16  Siden 2010 har Kommissionen i stigende grad fremhævet risiciene ved det oligarkiske system
17-22  EU’s reaktion på krisen i Ukraine i 2014 kom omgående, men var en nødløsning
17-18  Kommissionens finansielle pakke fra marts 2014 bestod hovedsagelig af potentielle lån
19-20  Kommissionen anvendte særlige foranstaltninger for at afhjælpe krisen i Ukraine hurtigt
21-22  EU etablerede ad hoc-strukturer til at forvalte sit øgede engagement i Ukraine
23-25  Donorerne intensiverede deres koordinering for at opveje den ukrainske regerings svagheder på 
dette område
23-24  Den ukrainske regerings donorkoordinering var behæftet med svagheder
25 Siden 2014 har donorsamfundet forbedret sin interne koordinering
04 Indhold 
26-29  Revisionens omfang og mål
30-73  Bemærkninger
30-63  Del I — Effektiviteten af EU’s bistand til Ukraine med hensyn til at forbedre forvaltningen af de 
offentlige finanser og bekæmpelsen af korruption
31-37  Dialogen mellem EU og Ukraine om forvaltningen af de offentlige finanser er blevet forbedret betydeligt 
siden 2013, og dialogen om bekæmpelse af korruption er blevet forbedret siden 2011
38-44  Bistandens udformning gjorde det muligt hurtigt at foretage udbetalinger, men der blev ikke altid taget 
tilstrækkeligt hensyn til de reformer, der skulle nås
45-49  Overvågningen af gennemførelsen af EU’s bistand er blevet bedre
50-63  Resultaterne af EU’s bistand er fortsat skrøbelige
64-73  Del II — Effektiviteten af EU’s bistand med hensyn til at forbedre forvaltningen i gassektoren og 
EU’s gasforsyningssikkerhed via Ukraine
65-69  Indtil for nylig var dialogen mellem EU og Ukraine hæmmet af et svingende engagement og en 
inkonsekvent tilgang til reform
70 I den tidlige fase var betingelserne for EU’s bistand bredt formuleret
71-72  Indtil 2014 manglede EU-bistanden data af høj kvalitet
73 Indtil 2014 havde EU-bistanden begrænset indvirkning på gassektoren
74-84  Konklusioner og anbefalinger
 Bilag  —  Undersøgte programmer
 Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar
05
 Forkortelser og akronymer
BNP : Bruttonationalprodukt
EAMR : Rapporter om forvaltning af bistanden til tredjelande
EBRD : Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling
EIB: Den Europæiske Investeringsbank
ENI : Det europæiske naboskabsinstrument
ENPI : Det europæiske naboskabs- og partnerskabsinstrument
EUAM : EU’s rådgivende mission om civil sikkerhedssektorreform
EU-Udenrigstjenesten : Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil
FAC : Bekæmpelse af korruption
GD: Generaldirektorat
Greco : Sammenslutningen af Stater mod Korruption
IFI: Internationale finansielle institutioner
IMF : Den Internationale Valutafond
MFA : Makrofinansiel bistand
NABU : Ukraines nationale kontor for korruptionsbekæmpelse
OECD : Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling
PEFA : Offentlige udgifter og finansiel ansvarlighed
PFM : Forvaltning af offentlige finanser
06 Forkortelser og akronymer 
PSA : Partnerskabs- og samarbejdsaftale
SGUA : Støttegruppe for Ukraine
Sigma : Initiativ for støtte til forbedret regeringsførelse og forvaltning
Tacis : Faglig bistand til Samfundet af Uafhængige Stater og Georgien
07
 Resumé
I
Ukraine er en af Den Europæiske Unions største og politisk vigtigste direkte naboer. Landet er præget af institutio -
nel og politisk ustabilitet, problemer med hensyn til regeringsførelse og økonomiske og finansielle vanskeligheder. 
Konflikten i det østlige Ukraine har i høj grad øget de økonomiske og finansielle udfordringer. Ukraine har dog 
iværksat mange væsentlige reformer siden Maidan-begivenhederne i  2014.
II
Samarbejdet mellem EU og Ukraine er en del af den europæiske naboskabspolitik og dens østlige dimension, Det 
Østlige Partnerskab. Når den associeringsaftale, der efter langvarige forhandlinger blev undertegnet i  2014, træder 
i kraft, vil den helt erstatte partnerskabs- og samarbejdsaftalen fra 1994. Størstedelen af den bilaterale bistand er 
ydet under det europæiske naboskabs- og partnerskabsinstrument, som blev erstattet af det europæiske nabo -
skabsinstrument i 2014. I den periode, vi reviderede (2007-2015), bestod EU’s finansielle bistand i 1,6 milliarder euro 
i tilskud, hvoraf halvdelen blev ydet i form af EU-budgetstøtte, og 3,4 milliarder euro i makrofinansielle lån.
III
I størstedelen af den periode, som var omfattet af revisionen, har den ustabile politiske, lovgivningsmæssige og 
administrative kontekst begrænset effektiviteten af EU’s bistand. Samarbejdet mellem EU og Ukraine udviklede sig 
i kølvandet på Maidan-begivenhederne i  2014, men de udfordringer, som Ukraine står over for, påvirker stadig i  høj 
grad reformprocessen, og risiciene i relation til oligarkerne er forsat høje. EU’s reaktion på krisen i Ukraine i 2014 
(2014-2020-pakken på 11,2 milliarder euro) kom omgående, men var en nødløsning. EU var i stand til at tildele og 
udbetale store beløb hurtigt uden en på forhånd fastlagt strategi.
IV
Målet for revisionen var at vurdere, om Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens bistand var godt forberedt, og 
om den hensigtsmæssigt og effektivt støttede Ukraines udvikling hen imod at blive en velfungerende stat på områ -
derne forvaltning af offentlige finanser (PFM) og bekæmpelse af korruption (FAC) samt forvaltning af gassektoren 
i perioden 2007-2015. Revisionen omfattede alle EU-programmer for budgetstøtte og makrofinansiel bistand, der 
var iværksat siden 2007, samt finansielle instrumenter fra den pakke, Kommissionen iværksatte i  2014.
V
Generelt har EU’s bistand til Ukraine været delvis effektiv med hensyn til at støtte Ukraines udvikling hen imod at 
blive en velfungerende stat på de områder, der er nævnt i  punkt IV.
Resumé 08
VI
EU’s bistand til Ukraine var delvis effektiv med hensyn til at opnå konkrete og varige resultater på områderne 
forvaltning af offentlige finanser og bekæmpelse af korruption. Bekæmpelse af korruption fyldte kun lidt i dialo -
gen mellem EU og Ukraine i  størstedelen af perioden 2007-2013. Frem til 2014 udmøntede den ukrainske regerings 
begrænsede engagement i  reformprocessen sig i  ufuldstændige og forsinkede resultater. Bekæmpelsen af korrup -
tion blev styrket gennem handlingsplanen for visumliberalisering fra 2011 og yderligere fremskyndet gennem bedre 
samarbejde efter Maidan-begivenhederne. Til trods for, at der siden 2014 er blevet sat skub i  reformerne, er de hidtil 
opnåede resultater stadig skrøbelige. For så vidt angår politikken til bekæmpelse af korruption har man endnu ikke 
set resultaterne af den faktiske gennemførelse. Visse mangler i den måde, som betingelserne blev fastsat på, eller 
i den måde, hvorpå deres opfyldelse blev vurderet, indvirkede på udformningen af budgetstøtteprogrammerne og 
den makrofinansielle bistand. De fleste budgetstøtteprogrammer i Ukraine var udformet således, at der blev udbe -
talt en betydelig andel af det tildelte beløb i begyndelsen af programmet, når de generelle betingelser var blevet 
opfyldt. For at afhjælpe den kritiske situation i Ukraine i 2014 fokuserede Kommissionen på hurtig udbetaling af 
bistanden. Overvågningen af EU-bistandens gennemførelse var i  stor udstrækning effektiv. Ved at suspendere bud -
getstøttebetalinger lykkedes det at gøre forvaltningen af offentlige finanser til en prioritet i  perioden i  2011-2013.
VII
EU’s bistand til Ukraine var delvis effektiv med hensyn til at forbedre forvaltningen i gassektoren og sikre gasfor -
syningerne via Ukraine. Dialogen mellem EU og Ukraine om gas dækkede et bredt spektrum af emner, men blev 
påvirket af svingende ukrainsk engagement og divergerende opfattelser blandt EU’s aktører for så vidt angår EU’s 
gasforsyningssikkerhed via Ukraine. Den EU-bistand til forbedring af forvaltningen i  gassektoren og gasforsynings -
sikkerheden via Ukraine, som vi reviderede, omfattede en række betingelser, som var vage og vanskelige at vurdere. 
Ved overvågningen af gennemførelsen af EU’s bistand manglede der undertiden data af høj kvalitet, og EU’s og 
Ukraines fælles rapportering gav ikke altid en tilstrækkelig detaljeret redegørelse for vanskelighederne i  gassek -
toren. Indtil 2014 havde EU’s bistand begrænset effekt på den ukrainske gassektors funktion, og bistanden gav blan -
dede resultater hvad angår EU’s gasforsyningssikkerhed via Ukraine. Der er imidlertid siden blevet nået vigtige mile -
pæle, navnlig med vedtagelsen i april 2015 af en gaslov, der er i overensstemmelse med EU’s tredje energipakke.
VIII
Denne beretning indeholder fem anbefalinger, der har til formål at forbedre EU’s bistand til Ukraine.
09
 Indledning
Geografisk og politisk baggrund
01 
Ukraine dækker et areal på 603 000 km² og havde 44,3 millioner indbyggere 
i 2014. Landet opnåede fuld uafhængighed i  1991 efter Sovjetunionens sam -
menbrud. Siden udvidelsen af Den Europæiske Union mod Central- og Østeuro -
pa i 2004 er Ukraine blevet en af Unionens største og politisk vigtigste direkte 
naboer.
02 
Landet er præget af politisk og institutionel ustabilitet. Siden 2004 har der været 
tre vigtige begivenheder: den orange revolution i  2004, præsidentvalget i  2010 
(som i stor udstrækning blev afholdt demokratisk og fredeligt) og Maidan-revolu -
tionen1 i 2014.
03 
Siden begyndelsen af 2014 har Ukraines territoriale integritet været alvorligt tru -
et. På tidspunktet for revisionen var den ukrainske hær i konflikt med russiskstøt -
tede separatister i  visse områder i  regionerne Donetsk og Luhansk, og russiske 
styrker havde annekteret Krimhalvøen2.
Ükonomisk og finansiel situation
04 
Ukraine har oplevet en række dårlige økonomiske resultater siden uafhængighe -
den i 1991. De positive økonomiske vækstrater i begyndelsen af 2000’erne blev 
hårdt ramt af den globale krise i 2008, og landet har kæmpet for at komme på ret 
kurs lige siden. Ukraines offentlige finanser er blevet forringet i  årenes løb, ho -
vedsagelig på grund af dårlig forvaltning af offentlige midler. Desuden påvirkes 
indtægtssiden på statsbudgettet negativt af en betydelig skyggeøkonomi3. Trods 
reformbestræbelser opfattes Ukraine stadig som det mest korrupte land i Euro -
pa4. Særinteresser påvirker udformningen af offentlige politikker. De oligarkiske 
klaner, som har udviklet sig betydeligt, siden landet blev uafhængigt, fortsæt -
ter med at udøve en dominerende indflydelse på Ukraines økonomi, politik og 
medier.1 Der anvendes også andre 
betegnelser, f.eks. Euromaidan 
eller (Euro)Maidan-
begivenhederne, -protesterne, 
-demonstrationen eller 
-opstanden og 
værdighedsrevolutionen.
2 Rusland hævder, at Krim er del 
af Den Russiske Føderation på 
grundlag af en 
folkeafstemning, der blev 
afholdt den 16. marts 2014, og 
som den ukrainske regering, 
Den Europæiske Union, De 
Forenede Stater og FN’s 
Generalforsamling anså for at 
være regelstridig.
3 Det anslås, at Ukraines 
skyggeøkonomi, som er den 
største i Europa, tegner sig for 
ca. 44 % af BNP. Jf. Igor 
Vinnychuk og Serhii Ziukov, 
»Shadow Economy in Ukraine: 
Modelling and Analysis«, Yurii 
Fedkovych Chernivtsi National 
University, 2013.
4 Ukraine lå som nr. 130 ud af 
168 på Transparency 
Internationals liste i 2015 (og 
som nr. 142 ud af 175 i 2014) (jf. 
http://www.transparency.org/
cpi2015/#results-table ).
10 Indledning 
05 
Konflikten i det østlige Ukraine har i høj grad forværret den økonomiske og 
finansielle situation, fordi den lægger beslag på landets begrænsede økonomiske 
ressourcer og ødelægger landets vigtigste industriområde. I  begyndelsen af 2014 
angav Ukraines regering landets behov for udlandsbistand til at være på omkring 
35 milliarder USD i  perioden 2014-2015. Underskuddet i  det statsejede gasselskab 
Naftogaz udgør i stadig stigende grad en belastning for statens finanser, idet 
det steg fra 1,9 % af BNP i 2013 til 5,7 % af BNP i 2014, hvor det var større end det 
samlede offentlige underskud på 4,6 %5.
Rammerne for samarbejdet mellem EU og Ukraine
06 
Samarbejdet mellem EU og Ukraine er en del af den europæiske naboskabspolitik 
og dens østlige dimension, Det Østlige Partnerskab. Samarbejdet er hovedsa -
gelig baseret på undertegnelsen af partnerskabs- og samarbejdsaftalen i  1994, 
handlingsplanen for EU-Ukraine i  2005 og associeringsdagsordenen i  20096.
07 
I marts 2007 indledte EU og Ukraine forhandlinger om en »ny udvidet afta -
le« (siden 2008 kaldet associeringsaftalen), der skulle afløse partnerskabs- og 
samarbejdsaftalen. Forhandlingerne blev afsluttet i  december 2011, og aftalen 
blev paraferet. Som led i  forberedelserne til underskrivelse af aftalen på det 16. 
topmøde mellem EU og Ukraine i februar 2013 bekræftede Ukraine sin vilje til at 
opnå håndgribelige fremskridt på tre områder: foranstaltninger til at afhjælpe 
mangler i forbindelse med afholdelsen af valg, fremskridt med at tackle proble -
met med selektiv retfærdighed og forhindre, at det dukker op igen, og foranstalt -
ninger til at gennemføre de reformer, der er fastlagt i  associeringsdagsordenen. 
Den 21.  november 2013 besluttede Ukraine at suspendere forberedelserne til 
underskrivelsen af associeringsaftalen. Denne pludselige vending førte til den 
massive Maidan-demonstration til støtte for politisk associering og økonomisk 
integration med EU. I  kølvandet på Maidan-begivenhederne underskrev EU og 
Ukraine de politiske bestemmelser i associeringsaftalen den 21. marts 2014 og de 
øvrige bestemmelser den 27. juni 20147. Aftalen indeholder bestemmelser om en 
styrkelse af forbindelserne mellem EU og Ukraine inden for alle samarbejdsområ -
der og fungerer også som en reformdagsorden, der er baseret på et omfattende 
program, som har til formål at bringe Ukraines lovgivning i overensstemmelse 
med EU’s normer.5 IMF Country Report No 15/69, 
»Ukraine: Request for 
Extended Arrangement Under 
the Extended Fund Facility 
and Cancellation of Stand-By 
Arrangement Staff Report«, 
Den Internationale Valutafond, 
marts  2015.
6 
2009-associeringsdagsordenen 
blev opdateret i 2011, 2013 og 
2015.
7 I midten af april 2016 var 
associeringsaftalen blevet 
ratificeret af det ukrainske 
parlament (Verkhovna Rada), 
Europa-Parlamentet havde 
godkendt indgåelsen af 
aftalen og 27 medlemsstater 
havde også ratificeret den 
(Nederlandene har endnu ikke 
truffet den endelige afgørelse 
om ratifikationen efter det 
negative resultat af en 
national folkeafstemning). 
Dele af associeringsaftalen er 
blevet anvendt på midlertidig 
basis.
11 Indledning 
EU’s finansielle bistand
08 
Den finansielle bistand, som har form af tilskud, der skal hjælpe Ukraine med at 
gennemføre handlingsplanen, blev primært leveret ved hjælp af det europæiske 
naboskabs- og partnerskabsinstrument (ENPI)8, som blev erstattet af det euro -
pæiske naboskabsinstrument (ENI) i  20149. Den bilaterale ENPI-bistand til Ukraine 
blev programmeret via landestrategidokumentet for  2007-2013 og to nationale 
vejledende programmer for henholdsvis 2007-2010 og 2011-2013. Der er ikke 
siden blevet annonceret nye landestrategidokumenter eller nationale vejledende 
programmer på grund af den vanskelige situation. Størstedelen af ENPI-ENI-støt -
ten (65 %) blev ydet i form af sektorbudgetstøtte. Ukraine modtog også EU-til -
skud gennem instrumentet for samarbejde om sikkerhed på det nukleare område 
og instrumentet til fremme af stabilitet og fred.
09 
Ud over tilskud har EU støttet Ukraine med makrofinansiel bistand, dvs. lån, som 
frigives i  flere rater (»trancher«), når betingelser vedrørende den makroøkono -
miske situation og sektorreformer er blevet opfyldt. Tabel 1  viser, hvordan EU’s 
finansielle bistand til Ukraine fordelte sig på tilskud og lån i perioden 2007-2015.8 Europa-Parlamentets og 
Rådets forordning (EF) 
nr. 1638/2006 af 24. oktober 
2006 om almindelige 
bestemmelser om oprettelse 
af et europæisk naboskabs- og 
partnerskabsinstrument (EUT 
L 310 af 9.11.2006, s. 1).
9 Europa-Parlamentets og 
Rådets forordning (EU) 
nr. 232/2014 af 11. marts 2014 
om oprettelse af et europæisk 
naboskabsinstrument (EUT 
L 77 af 15.3.2014, s. 27).Tabel 1EU’s bilaterale bistand til Ukraine, 2007-2015, fordelt på instrumenter (millioner euro)
Samlede tildelinger1
Beløb Andel
EU-bistand i alt til Ukraine (inklusive makrofinansiel bistand) 5 019 100 %
Tilskud i alt 1 609 32 %
ENPI/ENI21 330 27 %
heraf
Budgetstøtte3,4794 16 %
Andre ENPI-/ENI-tilskud 536 11 %
Instrumentet til fremme af stabilitet og fred 54 1 %
Instrumentet for samarbejde om sikkerhed på det nukleare område 225 4 %
Makrofinansiel bistand i form af lån (MFA) i alt 3 410 68 %
MFA I 610 12 %
MFA II 1 000 20 %
MFA III 1 800 36 %
1 Data frem til 30. november 2015.
2 Det europæiske naboskabs- og partnerskabsinstrument/det europæiske naboskabsinstrument.
3 Inklusive statsopbygningskontrakt.
4 Eksklusive 29  millioner  euro, som blev tildelt til komplementære foranstaltninger (teknisk bistand).
Kilde: CRIS (Det fælles Relex-informationssystem) og GD for Økonomiske og Finansielle Anliggenders hjemmeside (MFA).
12 Indledning 
10 
I marts 2014 bebudede Kommissionen en vejledende støttepakke til Ukraine på 
11,2 milliarder euro, inklusive op til 8 milliarder euro i lån fra EIB (Den Europæiske 
Investeringsbank) og EBRD (Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvik -
ling) for perioden 2014-2020 for at støtte reformprocessen (jf. punkt 17-18).
13
 Særlige forhold, der gør 
sig gældende i forbindelse 
med EU’s bistand til Ukraine
Den ustabile politiske, økonomiske og administrative 
situation hæmmede samarbejdet mellem EU og 
Ukraine
Forhandlingerne om associeringsaftalen styrkede dialogen 
mellem EU og Ukraine
11 
I den periode, revisionen omfattede, blev dialogen mellem EU og Ukraine ført 
inden for en bredt struktureret ramme, der var formet på baggrund af forhandlin -
gerne og den efterfølgende midlertidige anvendelse af associeringsaftalen. Det 
nuværende samarbejde mellem EU og Ukraine er styret af den associeringsaftale, 
der blev undertegnet i  2014, og associeringsdagsordenen fra 2015. Samarbejdet 
på højt niveau blev drøftet på de årlige topmøder mellem EU og Ukraine og på 
møderne i  Samarbejdsrådet/Associeringsrådet EU-Ukraine. Samarbejdsudval -
get/Associeringsudvalget EU-Ukraine blev nedsat for at bistå Samarbejdsrådet/
Associeringsrådet og fik sammen med syv underudvalg ansvaret for at overvåge 
gennemførelsen af handlingsplanen og associeringsdagsordenen10. Besøg af 
kommissærer og højtstående embedsmænd bidrog også til dialogprocessen. 
Forvaltning af offentlige finanser, bekæmpelse af korruption og energispørgsmål 
blev formelt medtaget i  dialogprocessen.
Politisk og administrativ ustabilitet sænkede tempoet 
i dialogen mellem EU og Ukraine og i reformprocessen
12 
Den politiske ustabilitet i Ukraine indvirkede i høj grad på samarbejdet mellem 
EU og Ukraine og på gennemførelsen af EU’s bistand. Mellem 2004 og 2014 skete 
der tre store politiske ændringer i Ukraine (jf. punkt 2), hvilket førte til væsentlige 
ændringer i  landets politiske orientering, især med hensyn til landets ambitioner 
om EU-medlemskab. Disse ændringer har haft stor betydning for lovgivningen, 
f.eks. ved at vedtaget lovgivning blev trukket tilbage eller ændret, og for stabili -
teten i den offentlige forvaltning, særligt på mellemhøjt og højt niveau.
13 
I den periode, revisionen omfattede, gennemgik Ukraines offentlige forvaltning 
flere omstruktureringsforsøg (f.eks. i  2010-2011). Indtil 2014 var omstrukture -
ringsprocessen hæmmet af manglende politisk vilje til at overholde EU’s forvalt -
ningsstandarder Den blev gennemført på en ineffektiv måde, og det har påvirket 
gennemførelsen af EU-programmer på stedet. Vi konstaterede, at der, da revisi -
onen blev gennemført, var en stærk politisk vilje til at reformere den offentlige 
forvaltning. Rotationen af ansatte på mellemhøjt og højt niveau indvirkede imid -
lertid negativt på de EU-støttede reformer og på resultaternes bæredygtighed, 
samtidig med at lave lønninger skabte et muligt incitament til korruption.10 Da revisionen fandt sted, var 
man ved at oprette de nye 
samarbejdsenheder, der skulle 
etableres i  henhold til 
associeringsdagsordenen.
14
Særlige forhold, der gør sig gældende i forbindelse med 
EU’s bistand til Ukraine
14 
Vi konstaterede, at samarbejdet i kølvandet på Maidan udviklede sig på en række 
områder, som havde været stagnerende i  hele perioden 2007-2013 (f.eks. reform 
af offentlige indkøb og omorganisering i  energisektoren). De økonomiske og 
geopolitiske udfordringer, som Ukraine står over for, indvirker imidlertid i  alvorlig 
grad på regeringens prioriteter og på de offentlige tjenesters aktiviteter.
Siden 2010 har Kommissionen i stigende grad fremhævet 
risiciene ved det oligarkiske system
15 
Vi konstaterede, at Kommissionen siden 2010 har været mere direkte med hensyn 
til risiciene ved det oligarkiske system i  Ukraine, f.eks. dårligt fungerende offent -
lige myndigheder, topstyret korruption og offentlige finanser, der anvendes til at 
fremme private mål11. Kommissionen vurderede, at risikoen for interessekonflikter 
var meget høj på alle niveauer i den ukrainske administration, og søgte at mind -
ske risikoen ved hjælp af formel dialog og suspension af budgetstøttebetalinger. 
Der blev også fæstnet lid til gennemførelsen af strategierne for reform af forvalt -
ningen af de offentlige finanser (2013) og for bekæmpelse af korruption (2014)12. 
Hvad angår privatiseringer omfattede EU’s programmer for budgetstøtte og 
makrofinansiel bistand ikke betingelser til at sikre, at fremtidige privatiseringer 
vil være åbne og fair. Kommissionen støttede imidlertid IMF’s (Den Internationale 
Valutafonds) privatiseringsmål ved at henvise til gennemførelsen af IMF-pro -
grammet i  betingelserne vedrørende makrofinansiel bistand.
16 
De lovgivningsmæssige initiativer siden begyndelsen af 2015 har tilstræbt at 
mindske oligarkernes indflydelse på Ukraines politik og økonomi. Risikoniveauet 
er imidlertid fortsat højt (jf. tekstboks 1 ), og de konkrete resultater lever stadig 
ikke op til forventningerne (jf. punkt 63).11 »External Action Monitoring 
Reports« 2010, 2011, 2012 (ikke 
offentligt tilgængelige).
12 Europa-Kommissionens 
risikoforvaltningsramme for 
Ukraine, risikoregister 
2012-2014 (ikke offentligt 
tilgængelig).Tekstboks 1Aktivering af de ukrainske myndigheders kampagne mod oligarki
I 2015 iværksatte den ukrainske regering i overensstemmelse med EU’s krav en kampagne for at løsne oligar -
kernes greb om landets politiske og økonomiske system. Der blev iværksat forskellige efterforskninger og 
retsforfølgninger som led i dette initiativ, og en række oligarkers aktiver blev undersøgt nærmere, især 
i energisektoren. Disse foranstaltninger var imidlertid sporadiske og kontroversielle og blev mødt med stærk 
modstand fra tidligere og nuværende oligarker. Nogle af oligarkerne fremsatte på eget initiativ forslag til 
reformer i  Ukraine13.
13 F.eks. agenturet for modernisering af Ukraine — en ikkestatslig organisation med hovedkvarter i Wien, som finansieres af en ukrainsk oligark, der 
er aktiv i energisektoren. Agenturet blev lanceret i marts 2015 for at forelægge en specifik separat handlingsplan for modernisering af Ukraine og 
etablere en genopretningsfond. Agenturet ansatte personer, som tidligere havde spillet en fremtrædende rolle på EU- og medlemsstatsniveau. 
Da agenturets aktiviteter i vid udstrækning er de samme som de ukrainske myndigheders og EU’s aktiviteter, er der en risiko for, at de forveksles 
med EU’s officielle bistand til Ukraine.
15
Særlige forhold, der gør sig gældende i forbindelse med 
EU’s bistand til Ukraine
EU’s reaktion på krisen i Ukraine i 2014 kom 
omgående, men var en nødløsning
Kommissionens finansielle pakke fra marts 2014 bestod 
hovedsagelig af potentielle lån
17 
Den 5.  marts 2014 annoncerede Kommissionen en vejledende pakke på 11,2  mil -
liarder  euro for perioden 2014-2020 (jf. tabel 2 ) for at hjælpe med at stabilisere 
den økonomiske og finansielle situation i Ukraine, bistå landet med overgangs -
processen, tilskynde til politiske og økonomiske reformer og støtte inklusiv ud -
vikling14. I lyset af den presserende situation, da pakken blev annonceret (5. marts 
2014), sammensatte Kommissionen denne pakke uden at foretage en omfattende 
analyse af den måde, støtten var beregnet på, eller af samarbejdsordningerne 
med andre donorer, og de finansielle risici for EU blev hverken behørigt overvejet 
eller dokumenteret. Analyse og dokumentation kom senere sammen med Kom -
missionens forslag til retsakter.14 Jf. http://europa.eu/rapid/
press-release_IP-14-219_
en.htm . For yderligere 
oplysninger henvises til http://
europa.eu/rapid/
press-release_MEMO-14-
159_en.htm .Tabel 2EU’s støtte til Ukraine — Vejledende pakke for perioden 
2014-2020 som bebudet den 5. marts 2014
FinansieringskildeVejledende beløb 
(millioner euro)
I. EUROPA-KOMMISSIONEN (2014-2020)
I.1 Samlet udviklingsbistand (tilskud) 1 565
Bilateral tildeling (især det europæiske naboskabsinstrument):
— Årligt handlingsprogram for 2014 140-200
— Årlige handlingsprogrammer (gennemsnit) for 2015-2020 780
Paraplyprogram (»mere for mere«) for 2015-2020. 240-300
Naboskabsinvesteringsfaciliteten 200-250
Instrumentet til fremme af stabilitet og fred (IcSP) 20
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) 15
I.2 Makrofinansiel bistand (lån)11 610
II INTERNATIONALE FINANSIELLE INSTITUTIONER
EIB op til 3 000
EBRD 5 000
TILSAMMEN 11 175
1 Derudover blev der ydet et nyt MFA-lån (MFA III) på 1,8 milliarder euro i 2015.
Kilde:  Europa-Kommissionen.
16
Særlige forhold, der gør sig gældende i forbindelse med 
EU’s bistand til Ukraine
18 
Den finansielle pakke fra marts 2014 bestod i sig selv primært (71,5 %) af poten -
tielle lån til Ukraine fra EIB og EBRD. Det er ikke sikkert, at EIB’s og EBRD’s tilde -
linger vil blive udbetalt fuldt ud15. Pakken øgede tilskuddene fra ca. 140 millio -
ner euro pr. år i perioden 2007-2013 til omkring 220 millioner euro om året indtil 
2020. Tilskuddene under paraplyprogrammet (der er baseret på princippet om 
»mere for mere«) er ikke garanteret, da de er betingede af beviselige fremskridt 
i styrkelsen af demokratiet og respekten for menneskerettighederne. På den an -
den side har udbetalingerne i forbindelse med makrofinansiel bistand (2,21 mil -
liarder  euro ud af 3,41  milliarder  euro) allerede oversteget det vejledende beløb 
for den pakke, der blev bebudet i marts 2014. Vi konstaterede, at instrumentet 
for makrofinansiel bistand, der forvaltes af Kommissionen, var det mest effektive 
middel til hurtigt at udbetale den støtte, der var lovet til Ukraine til at håndtere 
den vanskelige finansielle situation (jf. punkt 43).
Kommissionen anvendte særlige foranstaltninger for at 
afhjælpe krisen i Ukraine hurtigt
19 
EU’s politik over for Ukraine bygger på en række strategiske dokumenter, der fast -
sætter de vigtigste mål og prioriteter, og som tager sigte på at gøre EU’s politik 
mere konsekvent og effektiv. Disse strategiske dokumenter var imidlertid ikke 
udformet til at styre politikudformningen i  krisesituationer som den, der opstod 
i Ukraine i november 2013. Kommissionen var nødt til at håndtere radikale æn -
dringer hurtigt og uden en på forhånd fastlagt strategi.
20 
Som følge af krisen blev den flerårige programmeringsprocedure for Ukraine sat 
i bero. Kommissionen kunne ikke anvende sin faste fælles støtteramme, hvor de 
prioriterede sektorer for tildeling af bistand for 2014 og 2015 var skitseret på et 
flerårigt grundlag. Som fastsat i  forordningen16 indgik Kommissionen forpligtelser 
om bistanden i  form af årlige særlige foranstaltninger.15 Siden 2014 har EIB og EBRD 
har indgået kontrakter om 
projektlån for henholdsvis ca. 
940 og 870 millioner euro 
(vejledende beløb ved 
udgangen af juli 2015).
16 Artikel 2, stk. 5, og artikel 2, stk. 
1, i Europa-Parlamentets og 
Rådets forordning (EU) 
nr. 236/2014 af 11. marts 2014 
om fælles regler og 
procedurer for gennemførelse 
af instrumenterne til 
finansiering af Unionens 
optræden udadtil (EUT L 77 af 
15.3.2014, s. 95).
17
Særlige forhold, der gør sig gældende i forbindelse med 
EU’s bistand til Ukraine
EU etablerede ad hoc-strukturer til at forvalte sit øgede 
engagement i Ukraine
21 
Sideløbende med den betydelige forøgelse af EU’s bistand til Ukraine i 2014 
oprettede EU nye enheder med yderligere ekspertise til at rådgive Ukraine om 
reformprocessen. De to mest bemærkelsesværdige initiativer er støttegruppen 
for Ukraine (SGUA) fra Kommissionen og EU’s rådgivende mission om civil sikker -
hedssektorreform (EUAM)17. Såvel SGUA som EUAM styrker i høj grad samarbejdet 
mellem EU og Ukraine. De yder ekspertbistand i  udvalgte sektorer, der allerede 
modtager støtte fra EU-delegationen. Vi konstaterede, at der derfor var en risiko 
for overlapning med EU-delegationens aktiviteter, og for, at det ville give anled -
ning til forvirring hos de ukrainske myndigheder, især på området bekæmpelse 
af korruption, som hører under alle tre parters kompetenceområde. I  2015 traf 
Kommissionen foranstaltninger til at afhjælpe denne risiko18.
22 
For at sikre, at den øgede EU-støtte blev brugt, planlagde Kommissionen i juni 
2014 også at oprette et fælles, uafhængigt organ sammen med de ukrainske 
myndigheder for at undersøge sager om svig og korruption19. Ved udgangen af 
2015 var dette fælles organ endnu ikke blevet oprettet.
Donorerne intensiverede deres koordinering for at 
opveje den ukrainske regerings svagheder på dette 
område
Den ukrainske regerings donorkoordinering var behæftet 
med svagheder
23 
De ukrainske myndigheders donorkoordinering var mangelfuld. Der var begræn -
set kommunikation mellem ministerier, ingen kontaktperson på ukrainsk side 
og en uklar ansvarsfordeling. I  2006- og 2011-vurderingerne af offentlige udgif -
ter og finansiel ansvarlighed (PEFA) (jf. punkt 46) blev strømmene af finansielle 
oplysninger om ekstern bistand mellem den ukrainske regering og donorerne 
også vurderet kritisk. Den ukrainske regering gjorde et forsøg på at centralisere 
donorkoordineringen i  2008-2009, men der blev ikke tildelt klare mandater, og 
den politiske støtte flyttede hurtigt, hvilket betød, at initiativet mislykkedes.17 EUAM er en ikke-udøvende, 
ubevæbnet mission under 
den fælles sikkerheds- og 
forsvarspolitik (FSFP), der 
støtter, rådgiver og 
gennemfører 
mentoraktiviteter for politiske 
og institutionelle aktører 
i Ukraine om reform af den 
civile sikkerhedssektor (CSSR) 
på et strategisk niveau.
18 For at begrænse 
overlapninger var den 
midlertidige løsning f.eks., at 
EUAM skulle arbejde på at 
oprette et kontor til 
bekæmpelse af korruption, 
mens SGUA skulle beskæftige 
sig med reformer 
i justitsministeriet til 
bekæmpelse af korruption.
19 Meddelelse af 25. juni 2014 om 
Europa-Kommissionens støtte 
til Ukraine http://europa.eu/
rapid/
press-release_MEMO-14-
279_en.htm .
18
Særlige forhold, der gør sig gældende i forbindelse med 
EU’s bistand til Ukraine
24 
Siden 2014 har ministeriet for økonomisk udvikling og handel taget en række 
donorkoordineringstiltag, men resultaterne og bæredygtigheden er på dette 
tidspunkt fortsat usikre20. Processen med at udforme loven om international tek -
nisk bistand, som blev indledt i 2012, har været suspenderet siden 2014.
Siden 2014 har donorsamfundet forbedret sin interne 
koordinering
25 
Det øgede donorengagement i  Ukraine rejser yderligere udfordringer med hen -
syn til koordinering inden for donorsamfundet og forringer den allerede ringe 
absorptionskapacitet på stedet. Kommissionen har siden 2014 holdt hyppige 
møder med andre større donorer. Sammen har de udarbejdet og ajourfører et 
kort over bistanden til Ukraine. Vi bemærkede, at donorkortet viste parallelle 
aktiviteter såsom EU’s og USAID’s (De Forenede Staters statslige bistandsorga -
nisation (United States Agency for International Development)) projekter på det 
retlige område. Selv om Kommissionen ikke deltager i  EBRD’s multidonorfond, er 
der etableret mekanismer, der kan benyttes til at hjælpe EBRD med at koordine -
re de forskellige program- og projektafgørelser med Kommissionens relevante 
tjenester.20 På tidspunktet for revisionen 
var mandaterne for 
donorkoordinering endnu 
ikke blevet tildelt, og der var 
endnu ikke opstillet en klar 
politik for donorkoordinering 
i Ukraines regering. Der blev 
afholdt et møde på højt plan 
for at koordinere den 
internationale støtte til 
Ukraine (med repræsentanter 
fra flere donorlande, EU, andre 
vigtige internationale 
institutioner og 
donororganisationer) den 
8. juli 2014 i Bruxelles. Der blev 
indkaldt til en donor- og 
investorkonference i  efteråret 
2014 for at undersøge 
gennemførelsen af Ukraines 
dagsorden for økonomisk 
genopretning og vækst for 
2014-2016. Den blev erstattet 
af en international konference 
om støtte til Ukraine, som blev 
afholdt for donorsamfundet/
erhvervslivet og 
civilsamfundet i  april 2015.
19
 Revisionens omfang og mål
26 
For perioden 2007-2015 undersøgte vi, om Kommissionens21 og EU-Udenrigstje -
nestens bistand, i  det følgende benævnt EU’s bistand22, var effektiv med hen -
syn til at støtte Ukraines udvikling hen imod at blive en velfungerende stat. Vi 
fokuserede på området forvaltning af offentlige finanser (PFM) og bekæmpelse af 
korruption (FAC) og på gassektoren og energieffektivitet. Disse områder er særlig 
vigtige for Ukraines reformproces og har modtaget betydelig EU-bistand. Formå -
let var at styrke forvaltningen ved at fremme brugen af internationale standarder 
og bedste praksis23.
27 
Revisionen omfattede alle EU’s ENPI- og ENI-budgetstøtteprogrammer og 
programmer for makrofinansiel bistand, der var iværksat siden 2007, samt 
instrumenterne fra Kommissionens finansielle pakke, der blev iværksat i  2014 
som reaktion på krisen i Ukraine. Bilaget  indeholder en liste over de undersøgte 
programmer.
28 
Vi gennemførte revisionen mellem juni 2014 og december 2015. Revisionen hav -
de fokus på:
— effektiviteten af EU’s bistand til Ukraine med hensyn til at forbedre forvalt -
ningen af de offentlige finanser og bekæmpelsen af korruption
— effektiviteten af EU’s bistand til Ukraine med hensyn til at forbedre forvalt -
ningen i  gassektoren og EU’s gasforsyningssikkerhed.
29 
Revisionen var baseret på samtaler og udveksling af korrespondance med 
Kommissionen, EU-Udenrigstjenesten og EU’s delegation i  Ukraine, de ukrainske 
myndigheder og agenturer, civilsamfundsorganisationer, EU-medlemsstater24, 
internationale finansielle institutioner og Det Internationale Energiagentur samt 
gennemgang af dokumenter, herunder politik- og strategidokumenter og andre 
relevante rapporter fra tænketanke og civilsamfundsorganisationer. Revisionen 
omfattede også en uges besøg i Kiev i marts 2015.21 Primært GD for 
Naboskabspolitik og 
Udvidelsesforhandlinger, GD 
for Økonomiske og Finansielle 
Anliggender og GD for Energi.
22 Frem til udgangen af 2010 var 
Europa-Kommissionen 
ansvarlig for at udvikle 
ENP-tilgangen og dernæst for 
at programmere og 
gennemføre bistanden og den 
overordnede ENP-
samarbejdsramme. Efter 
etableringen af EU-
Udenrigstjenesten 
i december 2010 er EU-
Udenrigstjenesten blevet 
ansvarlig for 
politikudviklingen og den 
overordnede 
samarbejdsramme, og 
EU-Udenrigstjenesten og 
Kommissionen deler ansvaret 
for programmeringen af 
bistanden. Kommissionen er 
fortsat ansvarlig for at 
gennemføre bistanden.
23 Eksempler er: For så vidt angår 
forvaltningen af offentlige 
finanser at gennemføre 
INTOSAI’s standarder og 
metoder, harmonisere landets 
standarder med internationale 
standarder for offentlig intern 
kontrol og arbejde hen imod 
tilnærmelse til EU’s regelværk 
inden for offentlige indkøb. 
For så vidt angår bekæmpelse 
af korruption at ratificere og 
gennemføre FN’s konvention 
til bekæmpelse af korruption 
og Europarådets 
strafferetskonvention om 
korruption.
24 Frankrig, Italien, Ungarn, 
Slovenien og Sverige.
20
 Bemærkninger
Del I — Effektiviteten af EU’s bistand til Ukraine med 
hensyn til at forbedre forvaltningen af de offentlige 
finanser og bekæmpelsen af korruption
30 
Vi undersøgte, om dialogen mellem EU og Ukraine var effektiv med hensyn til at be -
handle spørgsmål i  relation til forvaltningen af offentlige finanser og bekæmpelsen 
af korruption, om EU’s bistand var udformet og blev overvåget på en sådan måde, 
at den bidrog effektivt til at forbedre forvaltningen af de offentlige finanser og be -
kæmpelsen af korruption, og om den har givet konkrete og bæredygtige resultater 
på disse områder. Den vigtigste dokumentation, som blev brugt til underbygning af 
vores revisionsresultater og drøftet med de reviderede enheder, var interne kilder 
som f.eks. Kommissionens interne forvaltningsrapporter  — overvågningsrapporter, 
årlige statusrapporter og rapporter om overholdelse  — og eksterne kilder såsom 
PEFA-rapporter og rapporter fra Sigma, OECD og civilsamfundsorganisationer.
Dialogen mellem EU og Ukraine om forvaltningen af de 
offentlige finanser er blevet forbedret betydeligt siden 
2013, og dialogen om bekæmpelse af korruption er blevet 
forbedret siden 2011
Dialogen mellem EU og Ukraine om forvaltningen af de offentlige 
finanser: En fragmenteret tilgang og ingen pålidelig strategi for 
reform af forvaltningen af de offentlige finanser indtil 2013
31 
Forvaltning af offentlige finanser og bekæmpelse af korruption blev formelt med -
taget i dialogprocessen (jf. punkt 11). Forvaltningen af offentlige finanser spillede 
imidlertid kun en begrænset rolle i dialogen mellem EU og Ukraine i det meste 
af den undersøgte periode. De centrale dokumenter i  dialogen mellem EU og 
Ukraine havde fokus på et begrænset antal aspekter af forvaltningen af offentlige 
finanser25. Forvaltningen af offentlige finanser og bekæmpelsen af korruption var 
næsten ikke omhandlet i landestrategidokumentet for 2007-2013 og i de to natio -
nale vejledende programmer for henholdsvis 2007-2010 og 2011-2013.
32 
2010-evalueringen af Europa-Kommissionens samarbejde med Ukraine26 var 
meget kritisk over for den måde, hvorpå spørgsmål vedrørende forvaltningen 
af offentlige finanser blev behandlet i Ukraine, og det blev anført, at der ikke 
var fastlagt rammer for en indgående politisk dialog med Ukraines regering om 
disse spørgsmål. Der var ingen underudvalg, som specifikt beskæftigede sig med 
forvaltning af offentlige finanser som helhed. Udvalgte aspekter af forvaltningen 
af offentlige finanser (f.eks. revision, finanskontrol og offentlige indkøb) blev 
drøftet i  de forskellige relevante underudvalg. Hverken de fælles overvågnings -
grupper, der var nedsat til at vurdere fremskridtene med gennemførelsen af 
programmerne for sektorbudgetstøtte, eller underudvalget for økonomiske og 
sociale anliggender, finanser og statistikker, der kun mødtes én gang om året og 
dækkede et meget bredt spektrum af emner, blev i evalueringen vurderet til at 
være en passende eller tilstrækkelig struktur til dette formål27.25 De udvalgte aspekter af 
forvaltningen af offentlige 
finanser var offentlige indkøb, 
beskatning og — i meget 
mindre grad — offentlig 
intern finanskontrol, ekstern 
revision og 
budgetplanlægning.
26 »Evaluation of the European 
Commission’s Cooperation 
with Ukraine«, evaluering 
foretaget for Europa-
Kommissionen af ADE 
(Analysis for Economic 
Decisions), december  2010.
27 Ibid., s. 87.
21 Bemærkninger 
33 
Et gammelkendt problem var manglen på en troværdig strategi for reform af for -
valtningen af de offentlige finanser. I 2007 vedtog Ukraines regering en strategi 
for forvaltning af de offentlige finanser, som var blevet udarbejdet med bistand 
fra Verdensbanken. EU fremsatte forslag til et budgetstøtteprogram inden for 
forvaltning af offentlige finanser i  den undersøgte periode, i  2007 og 2010. 
Begge forslag blev annulleret, fordi et projekt fra Verdensbanken til 50 millioner 
US-dollar, der blev iværksat i  januar 2008, forventedes at behandle spørgsmålene 
vedrørende forvaltningen af offentlige finanser tilstrækkeligt indgående. Ver -
densbankens projekt for modernisering af systemer til forvaltning af offentlige 
finanser opfyldte imidlertid ikke sine mål28. Fra og med 2010 blev svaghederne 
i den ukrainske strategi for forvaltning af offentlige finanser påpeget i flere cen -
trale undersøgelser og evalueringer29.
34 
Som reaktion på denne kritik blev EU fra 2011 langt mere eksplicit i sit krav om 
reform af forvaltningen af offentlige finanser30. I 2012 nedsatte finansministeriet 
en arbejdsgruppe om forvaltning af de offentlige finanser med det formål at 
udarbejde en reformstrategi, der gjorde det muligt at genoptage den budget -
støtte, som var blevet suspenderet i 2011 som følge af de langsomme fremskridt 
i forvaltningen af de offentlige finanser, især i  forbindelse med offentlige ind -
køb. Kommissionen bistod — navnlig via EU’s delegation i Kiev — i vidt omfang 
finansministeriet med at udvikle en acceptabel reformstrategi og handlingsplan 
for forvaltningen af de offentlige finanser forud for topmødet i Vilnius i 2013.
Dialogen mellem EU og Ukraine om bekæmpelse af korruption: 
En langsom start, begrænsede fremskridt trods EU’s bestræbelser 
i størstedelen af den periode, som var omfattet af revisionen, og 
en ny fremdrift i kølvandet på Maidan-begivenhederne
35 
Bekæmpelse af korruption blev nævnt i  handlingsplanerne vedrørende partner -
skabs- og samarbejdsaftalen mellem EU og Ukraine fra 1994 og var på dagsor -
denen for dialogen med Ukraine. Efter den orange revolution i  2004 har Ukraine 
forsøgt på at styrke bekæmpelsen af korruption ved at skabe en ny ramme, 
som er baseret på analyser og henstillinger fra internationale organisationer. EU 
opfordrede Ukraine til at tilslutte sig Europarådets Sammenslutning af Stater 
mod Korruption (Greco) og gennemføre dens henstillinger og til at ratificere FN’s 
konventioner mod korruption. Ukraine blev medlem af Greco i 2006 og ratificere -
de FN’s konventioner i  2009. Fremskridt med hensyn til gennemførelse af interna -
tionale henstillinger gik langsomt indtil 201031.
36 
I december 2010 ophævede det nyvalgte ukrainske parlament lovpakken til 
bekæmpelse af korruption og en række andre foranstaltninger, der var blevet 
vedtaget i  2009, men som aldrig var blevet gennemført. Som reaktion herpå har 
EU siden 2011 indføjet mål, som vedrører antikorruptionslovgivning og antikor -
ruptionsorganer i  handlingsplanen for visumliberalisering.28 Den endelige 
projektvurdering fra 2015 
bedømmer samlet set 
resultatet til at være 
utilfredsstillende: Resultat: 
Målsætningernes relevans 
vurderes at være væsentlig 
i betragtning af regeringens 
dagsorden for reform af 
forvaltningen af de offentlige 
finanser. Udformningens 
relevans vurderes at være 
beskeden, fordi det ikke 
fremgår klart, at projektets 
planlagte aktiviteter var rettet 
mod målet om 
gennemsigtighed. 
Opfyldelsen af målet om at 
styrke forvaltningen af de 
offentlige finanser med 
hensyn til operationel 
effektivitet vurderes at være 
beskeden. Opfyldelsen af 
målet om at styrke 
forvaltningen af de offentlige 
finanser med hensyn til 
gennemsigtighed vurderes at 
være ubetydelig. 
Effektiviteten vurderes at være 
beskeden. Disse vurderinger 
tyder på væsentlige 
svagheder i  projektets 
forberedelse og 
gennemførelse, og derfor 
bedømmes resultatet til at 
være utilfredsstillende. (Jf. 
http://documents.worldbank.
org/curated/
en/2015/12/25709407/
ukraine-public-finance-
modernization-project ).
29 I den Sigmaundersøgelse, der 
blev offentliggjort i 2011, blev 
det bemærket, at strategien 
hovedsagelig var rettet mod 
målene i  Verdensbankens 
projekt for forvaltning af 
offentlige finanser, mens 
dækningen af andre områder 
i relation til forvaltningen af 
offentlige finanser var 
overfladisk. Strategiens 
omfang blev også kritiseret 
i undersøgelsen om 
spørgsmål i  relation til 
forvaltningen af offentlige 
finanser i  udvalgte lande i  det 
europæiske 
naboskabsområde (»Study on 
PFM issues in Selected 
Countries in the European 
Neighbourhood region«) og 
i 2010-evalueringen af 
Europa-Kommissionens 
samarbejde med Ukraine 
(»2010 Evaluation of the 
European Commission’s 
Cooperation with Ukraine«).
30 Efter topmødet den 
19. december 2011 gav 
kommissæren for udvidelse 
og naboskabspolitik Ukraines 
første vicepremierminister et 
22 Bemærkninger 
37 
I kølvandet på Maidan-revolutionen tog EU yderligere skridt til at styrke sine 
henstillinger vedrørende bekæmpelse af korruption. Efter undertegnelsen af as -
socieringsaftalen i  2014 blev der på associeringsdagsordenen EU-Ukraine fra 2015 
anført flere specifikke prioriteter på kort sigt, herunder særlig gennemførelsen af 
den lovpakke til bekæmpelse af korruption, der var blevet vedtaget den 14. ok -
tober 2014, og oprettelsen og sikringen af effektiviteten af både det nationale 
kontor for bekæmpelse af korruption og det nationale agentur for forebyggelse 
af korruption. Civilsamfundets organisationer blev i  højere grad involveret i  dia-
logen, da de blev anset for at være et centralt element med hensyn til at mindske 
risikoen for, at reformerne til bekæmpelse af korruption gik i stå.
Bistandens udformning gjorde det muligt hurtigt at foretage 
udbetalinger, men der blev ikke altid taget tilstrækkeligt 
hensyn til de reformer, der skulle nås
De betingelser vedrørende forvaltningen af offentlige finanser og 
bekæmpelse af korruption, som indgik i budgetstøtteprogrammer 
og makrofinansiel bistand, var mangelfulde på flere områder
38 
Reform af forvaltningen af de offentlige finanser er en del af de generelle betin -
gelser for budgetstøtte32, der skal være opfyldt, inden støtten udbetales. Disse 
generelle betingelser er de eneste betingelser, der skal opfyldes for udbetalin -
gen af de faste »trancher«. En positiv vurdering af forvaltningen af de offentlige 
finanser afhænger af, at der er sket tilfredsstillende fremskridt med at gennem -
føre strategien for reform af forvaltningen af de offentlige finanser33. Det fremgik 
imidlertid ikke altid klart af de finansieringsaftaler, der var indgået i  forbindelse 
med budgetstøtteprogrammerne i Ukraine, hvilke trin — på grundlag af speci -
fikke milepæle eller output  — der var det krævede niveau for »tilfredsstillende 
fremskridt«34.
39 
Ud over de generelle betingelser vedrørende forvaltningen af de offentlige finan -
ser, der gælder for udbetalingen af samtlige trancher, og ud over de projekter, 
som vedrører forvaltningen af offentlige finanser og bekæmpelse af korruption, 
omfattede nogle programmer specifikke indikatorer vedrørende forvaltningen af 
offentlige finanser og bekæmpelse af korruption, som skulle opfyldes forud for 
udbetalingen af de variable trancher. Indikatorerne tegnede sig for en betydelig 
del (i alt 10-20 %) af de relevante variable trancher. Den relativt beskedne opfyl -
delsessats for de specifikke indikatorer afspejlede den begrænsede merværdi af 
denne fremgangsmåde i  reformen af forvaltningen af de offentlige finanser (jf. 
punkt  50).uofficielt dokument med de 
krav vedrørende forvaltningen 
af de offentlige finanser, der 
skulle opfyldes, for at 
budgetstøtten kunne 
genoptages. Kravene 
omfattede blandt andet 
nedsættelse af en 
arbejdsgruppe om forvaltning 
af offentlige finanser, 
etablering af en strategi for 
forvaltning af offentlige 
finanser og opstilling af en 
handlingsplan for forvaltning 
af offentlige finanser.
31 Jf. OECD Anti-corruption 
Network for Eastern Europe 
and Central Asia, Istanbul 
Anti-Corruption Action plan, 
»Second Round of Monitoring, 
Ukraine, Monitoring Report«, 
december 2010 ( https://www.
oecd.org/corruption/acn/
istanbulactionplancountryre -
ports.htm ).
32 Programmer for 
sektorbudgetstøtte er normalt 
en blanding af faste og 
variable rater (trancher). 
Udbetalingen af faste trancher 
er betinget af opfyldelsen af 
de generelle betingelser, mens 
de variable trancher desuden 
er knyttet til fremskridt målt 
i forhold til specifikke 
indikatorer. De generelle 
betingelser gælder 
i forbindelse med udbetaling 
af alle trancher og omfatter 
nationale/sektorspecifikke 
politikker og reformer 
(»offentlige politikker«), en 
stabil makroøkonomisk 
ramme, forvaltning af de 
offentlige finanser, og  — siden 
2012 — gennemsigtighed i og 
kontrol med budgettet.
33 F.eks. indeholder 
budgetstøtteprogrammet 
vedrørende grænseforvaltning 
en betingelse, der kun kræver 
»gradvis forbedring 
i udviklingen af den 
finanspolitiske ramme på 
mellemlang sigt«. 
Budgetstøtteprogrammet 
Energi II fra 2012 indeholder 
også en meget bredt 
formuleret betingelse 
vedrørende forvaltningen af 
offentlige finanser, hvor der 
nævnes et ikke nærmere 
specificeret program til 
forbedring af forvaltningen af 
offentlige finanser.
34 Jf. Rettens særberetning 
nr. 11/2010 »Kommissionens 
forvaltning af generel 
budgetstøtte i AVS-stater og 
lande i Latinamerika og Asien« 
(http://eca.europa.eu )
23 Bemærkninger 
40 
Under programmer for makrofinansiel bistand åbner finansieringsaftalerne ikke 
mulighed for, at Kommissionen udbetaler trancherne i  forhold til graden af over -
holdelse af de betingelser, der er fastsat i  programmet. Den har derfor en skøns -
margen med hensyn til at fortolke betingelsernes ordlyd og vurdere, i hvilket 
omfang de er opfyldt. Denne margen viste sig imidlertid i visse tilfælde at være 
bred (jf. tekstboks 2 )
Udbetalingen af sektorbudgetstøtten blev generelt fremrykket 
på trods af relativt dårlige resultater i forbindelse med de 
strukturelle reformer
41 
Programmerne for sektorbudgetstøtte var normalt udformet således, at der blev 
udbetalt en stor af det tildelte beløb ved programmets begyndelse. Den frem -
rykkede budgetstøtte, dvs. hvor den første faste tranche udbetales fuldt ud og 
generelt med det samme, udgjorde fra 31 % til 49 % inden 2012 (jf. tabel 3 ).Tekstboks 2Fleksibilitet ved fastlæggelsen og vurderingen af opfyldelsen af betingelser 
vedrørende makrofinansiel bistand
 οNogle betingelser vedrørende forvaltningen af offentlige finanser, som blev forhandlet i  forbindelse med 
MFA I fra 2013, blev formuleret i generelle vendinger, således at der var en betydelig margen til at vurdere, 
hvor langt man var nået med gennemførelsen35 (dette gælder også for de energirelaterede betingelser 
i relation til MFA I, jf. punkt 70).
 οEndvidere omfatter alle MFA-lån til Ukraine betingelser, hvor flere delbetingelser slås sammen i  én betin -
gelse med henblik på at vurdere fremskridt. Dette kan vanskeliggøre vurderingsprocessen, hvis kun en del 
af den overordnede betingelse er opfyldt36.
 οI forbindelse med betingelser vedrørende makrofinansiel bistand varierede de udtryk, der blev anvendt til 
at betegne opfyldelsen af betingelserne, fra program til program37, og der var ingen klare skæringspunkter 
for delvurderinger.
35 Eksempler på meget generel formulering i MFA I: »fortsætte med at gøre fremskridt med hensyn til etablering af et system for offentlige indkøb«, 
»passende stigning i revisionernes antal og kvalitet« og »gøre betydelige fremskridt hen imod en styrkelse af momsforvaltningssystemet«.
36 MFA I 2. tranche — betingelse 1, 2, 4 (forvaltning af offentlige finanser), 11 (energi), MFA II betingelse 4 (bekæmpelse af korruption), MFA III 2. 
tranche — betingelse 5 (forvaltning af offentlige finanser), 6 (bekæmpelse af korruption) og 8 (statsejede virksomheder), MFA III 3. tranche — 
betingelse 7 (bekæmpelse af korruption), 13 (energi), 18 (handel), 19 (retsområdet). Der er i alt 12 sammensatte betingelser, der udgør 17 % af alle 
Ukraines MFA-betingelser.
37 Opfyldt (MFA I og II), opfyldt i øjeblikket (MFA I), stort set opfyldt (MFA I og II), delvis opfyldt — fremskridt opnået (MFA II), ikke opfyldt, men gode 
fremskridt (MFA II).
24 Bemærkninger 
42 
Fremrykningen af de sektorbudgetstøtteprogrammer, der var udformet i  pe-
rioden 2007-2010, lå ganske vist inden for de generelle rammer, der er fastlagt 
i retningslinjerne for budgetstøtte38, men de stod i kontrast til de svage resultater, 
der var opnået med reformen af politikgennemførelsen i  Ukraine39 (jf. også figur 
1 og 2) og den relativt ringe opfyldelse af betingelserne for de variable trancher. 
Udformningen af de to sidste programmer (Energi II og Regionaludvikling), hvor 
den oprindelige faste tranche er mindre, tager i  højere grad højde for risikoen for, 
at høje faste trancher kan mindske incitamentet til at gennemføre de reformer, 
som udbetalingen af de efterfølgende, og mindre, variable trancher er betinget af.38 F.eks. er der i retningslinjerne 
for budgetstøtte fastsat en 
blanding mellem faste og 
variable trancher i  forholdet 
60-40 % med højere variable 
trancher for lande med højere 
risici og ringere 
gennemførelsesresultater.
39 For eksempel på grundlag af 
årlige statusrapporter, 
EAMR-rapporter og analyser 
af rapporter om vurdering af 
resultater inden udbetalingen 
af sektorbudgetstøtte.Tabel 3Ukraine: fremrykning af sektorbudgetstøtte (oprindeligt 
tildelte beløb)
Programmer1I alt Faste trancherVariable 
trancherFaste trancher
i millioner euro i %
Energieffektivitet (2008) 63 31 32 49 %
Energi I (2007) 82 40 42 49 %
Miljø (2009) 35 15 20 43 %
Grænseforvaltning (2010) 60 25 35 42 %
Transport (2009) 65 27 38 42 %
Handel (2008) 39 12 27 31 %
Regionaludvikling (2013) 50 6,5 43,5 13 %
Energi II (2012) 45 5 40 11 %
1 Beløbene omfatter kun budgetstøttekomponenten og ikke den supplerende støttekomponent 
(i alt 24 millioner euro til Energi I, Handel, Energieffektivitet og Grænseforvaltning).
Kilde:  Europa-Kommissionen.
25 Bemærkninger 
I 2014 og 2015 var udformningen af EU’s bistand koncentreret om 
muligheden for hurtig udbetaling
43 
For at adressere Ukraines kritiske betalingsbalance og finansielle stilling har EU’s 
finansielle bistand siden 2014 primært bestået af hurtigt godkendt og udbetalt 
generel budgetstøtte (statsopbygningskontrakt) og makrofinansiel bistand 
i form af lån (MFA-lån) (jf. tabel 4 ). MFA-lån (2,21  milliarder  euro udbetalt) udgør 
i dag den største del af EU’s udbetalinger til Ukraine og overskygger alle andre 
former for EU-støtte, herunder den samlede budgetstøtte. Denne voldsomme 
stigning i MFA-lån er heller aldrig set før i GD for Økonomiske og Finansielle 
Anliggender, idet den langt overstiger GD’ets samlede kumulative MFA-udbeta -
linger fra 2002-2014.
44 
Fremrykningen af MFA II-lånet til Ukraine og fastsættelsen af mindre strenge 
betingelser end dem, der gjaldt for MFA I, var en reaktion på risikoen for økono -
misk og i  sidste ende politisk sammenbrud. Tilsvarende udbetalte Kommissionen 
250 millioner euro eller 70 % af beløbet til statsopbygningskontrakten i juni 2014, 
inden for en måned efter undertegnelsen40, hvilket efterlader 105  milliarder  euro 
(30 % af det samlede beløb) til den variable tranche, hvor der er temmelig mange 
betingelser (8 betingelser og 29 indikatorer).40 Kilde:  http://europa.eu/rapid/
press-release_IP-14-676_
en.htm .Tabel 4Ukraine: hurtig udbetaling af makrofinansiel bistand og 
beløb vedrørende statsopbygningskontrakten i 2014 og 
2015 (pr. 31.12.2015)
StøtteProgrammer  
(underskrivelsesår)I altudbetalt 
i 2014udbetalt 
i 2015udestående
i millioner euro
Makrofinansiel 
bistand i form 
af lånMFA I  (2013) 610 360 250 0
MFA II (2014) 1 000 1 000 … 0
MFA III (2015) 1 800 … 600 1 200
I alt MFA 3 410 1 360 850 1 200
BudgetstøtteStatsopbygningskontrakt 
(2014)355 250 0 105
Tilsammen 3 765 1 610 850 1 305
Kilde:  Europa-Kommissionen.
26 Bemærkninger 
Overvågningen af gennemførelsen af EU’s bistand er blevet 
bedre
EU og forskellige internationale organisationer vurderede 
regelmæssigt situationen med hensyn til forvaltningen af 
offentlige finanser og bekæmpelsen af korruption i Ukraine
45 
I hele den periode, revisionen omfattede, har forskellige EU-organer og internati -
onale organisationer/instrumenter vurderet forvaltningen af offentlige finanser41 
og bekæmpelsen af korruption42 i Ukraine. Status for forvaltningen af offentlige 
finanser og bekæmpelsen af korruption var også kendt som følge af de gennem -
førte projekter og EU-delegationens årlige rapporter om forvaltning af bistanden 
til tredjelande (EAMR). Statusrapporterne om EU’s naboskabspolitik har også 
bidraget aktivt til udformningen af EU’s bistand til Ukraine, selv om de kun speci -
fikt har omhandlet spørgsmålet om budgettets gennemsigtighed siden 2015.
Overvågningsrammen for budgetstøtte er blevet forbedret, men 
der er ingen systematisk strategi for uafhængige evalueringer af 
budgetstøtte
46 
2006- og 2011-rapporterne om offentlige udgifter og finansiel ansvarlighed var 
en vigtig referencekilde for Kommissionens positive vurderinger af forvaltningen 
af offentlige finanser. Dette til trods for Ukraines middelmådige PEFA-resultater43 
og visse elementer af selve PEFA-vurderingen: PEFA-vurderinger foretages ikke 
ofte nok til at overvåge anvendelsen af EU-midler, og PEFA-indikatorer dækker 
ikke fuldstændigt de prioriteter for forvaltningen af offentlige finanser, der ind -
går i EU’s politikker. Retningslinjerne for budgetstøtte44 udpeger stadig PEFA som 
det foretrukne instrument til vurdering af forvaltningen af offentlige finanser 
på højt niveau, men siden 2010 har Kommissionen også anvendt sin egen årlige 
rapport om forvaltningen af offentlige finanser til at vurdere de årlige fremskridt.
47 
Siden 2012 har Kommissionen ligeledes styrket sin overvågningsramme for bud -
getstøtte ved at etablere en tværtjenstlig styringsgruppe for budgetstøtte og 
fastsætte en ramme for risikostyring.41 De vigtigste 
referencedokumenter om 
forvaltningen af offentlige 
finanser var: to operationelle 
vurderinger fra GD for 
Økonomiske og Finansielle 
Anliggender (2009 og 2014), 
EU-delegationens årlige 
rapporter om forvaltningen af 
offentlige finanser siden 2010, 
to fælles PEFA-vurderinger fra 
Verdensbanken og EU (2006 
og 2011, jf. punkt 0) og 
vurderingen fra Sigma 
(initiativ for støtte til forbedret 
regeringsførelse og 
forvaltning), som blev 
offentliggjort i  2011.
42 De vigtigste 
referencedokumenter for 
bekæmpelse af korruption var 
statusrapporterne om 
handlingsplanen for 
visumliberalisering siden 2011, 
2013-rapporten fra FN’s Kontor 
for Narkotikakontrol og 
Kriminalitetsbekæmpelse, 
Grecorapporter, rapporter fra 
Europarådet og OECD 
(Organisationen for 
Økonomisk Samarbejde og 
Udvikling), Transparency 
Internationals undersøgelser 
og Istanbulhandlingsplanen til 
bekæmpelse af korruption.
43 I begge PEFA-vurderinger var 
forholdet mellem stærke 
indikatorer (A og B) og 
gennemsnitlige og svage 
indikatorer (C og D) ca. 
40 %-60 %, med en stigende 
andel D’er i beretningen for 
2011. Blandt de centrale 
spørgsmål var omfanget af 
ikke-indberettede offentlige 
aktiviteter, tilsynet med den 
samlede finanspolitiske risiko 
fra andre offentlige enheder, 
effektiviteten af 
lønningskontrollen og ekstern 
revision. Kilde:  Verdensbanken, 
2012. »Ukraine — Public 
financial management 
performance report«, 
Washington, DC: 
Verdensbanken. http://
documents.worldbank.org/
curated/en/2011/01/16461565/
ukraine-public-financial-
management-performance-
report
44 Retningslinjer for 
budgetstøtte for 2007 og 
2012.
27 Bemærkninger 
48 
Vi konstaterede, at EU’s budgetstøtte i Ukraine ikke evalueres systematisk. 
I forbindelse med hvert enkelt program kan Kommissionen fastlægge evalue -
ringsrammen i  finansieringsaftalen. Kommissionen planlagde kun midtvejseva -
lueringer for tre programmer for sektorbudgetstøtte i  Ukraine: Energi I, Energi -
effektivitet og Grænseforvaltning. Der er aldrig blevet gennemført en endelig 
efterfølgende evaluering, men vurderingen af de samlede budgetstøttetransakti -
oner i Ukraine blev endelig afsluttet i 201445.
Kommissionens suspension af EU-støttebetalinger fremmede 
prioriteterne inden for forvaltningen af offentlige finanser
49 
Suspensionen af budgetstøttebetalinger var effektiv som et »sidste forsøg« på 
at fremme EU’s prioriteter inden for forvaltning af offentlige finanser. Kommis -
sionen har anvendt denne fremgangsmåde to gange siden 2011. I  2014 og 2015 
var udsættelsen af MFA-udbetalingerne også med til at sikre, at visse betingelser 
i tilknytning til programmet blev gennemført korrekt (jf. tekstboks 3 ).45 IBF International Consulting, 
»Evaluation and Budget 
Support Operations in 
Ukraine, Final Evaluation 
Report«, september 2014.Tekstboks 3Eksempler på betalinger, der tilbageholdes for at fremme reformer
 οI februar 2011 blev udbetalingerne under alle budgetstøtteprogrammer suspenderet, fordi den internati -
onalt accepterede indkøbslov fra 2010 blev trukket tilbage. Suspensionen blev først ophævet i september 
2011, efter at Ukraines parlament i juli 2011 havde vedtaget en lov om offentlige indkøb, som blev anset for 
at være forenelig med international god praksis.
 οSom reaktion på, at samarbejdet mellem EU og Ukraine var stagneret, og der længe ikke havde været en 
troværdig strategi for reform af forvaltningen af de offentlige finanser, blev alle de budgetstøttebetalinger, 
som der blev anmodet om i  2011, suspenderet i  december 2011. Den 27.  november 2013, efter den officielle 
vedtagelse af den accepterede reformstrategi og handlingsplan for forvaltningen af de offentlige finanser, 
blev de forsinkede budgetstøttebetalinger (9 trancher på i  alt 87,9  millioner  euro) udbetalt.
 οDet viste sig at være vanskeligt at påvise tilstrækkelige fremskridt med hensyn til opfyldelsen af betin -
gelserne for de MFA-trancher, der blev udbetalt i  2014 og 2015. Kommissionen udsatte udbetalingen af 
den sidste MFA I-tranche til april 2015. Den udsatte også udbetalingen af den anden MFA II-tranche til 
december 2014, hvor den var i stand til at vurdere, om den ukrainske modpart havde gjort tilstrækkelige 
fremskridt.
28 Bemærkninger 
Resultaterne af EU’s bistand er fortsat skrøbelige
Begrænsede fremskridt i retning af reform og modvilje hos de 
ukrainske myndigheder indvirkede på opfyldelsen af specifikke 
betingelser vedrørende forvaltningen af offentlige finanser og 
bekæmpelse af korruption og forsinkede gennemførelsen af 
budgetstøtten
50 
I størstedelen af den periode, revisionen omfattede, afspejlede den ufuldstændi -
ge opfyldelse af budgetstøtteprogrammernes generelle og specifikke betingel -
ser vedrørende forvaltningen af offentlige finanser og bekæmpelse af korruption 
primært de ukrainske myndigheders manglende vilje til at gennemføre konkrete 
reformer af regeringsførelsen. De første trancher blev forsinket flere gange, 
primært fordi de generelle betingelser vedrørende forvaltningen af offentlige 
finanser ikke var blevet opfyldt (jf. punkt 49). Udbetalingssatsen for de variable 
trancher, som var underlagt specifikke betingelser vedrørende forvaltningen 
af offentlige finanser og bekæmpelse af korruption, varierede fra 67 % i Energi 
I-programmet til kun 25 % i programmerne Energieffektivitet og Grænseforvalt -
ning. Den omstændighed, at den anden tranche i  programmer med flere variable 
trancher generelt havde en lavere opfyldelsesgrad end den første, afspejlede 
også det manglende momentum i  reformprocessen.
51 
Reformtempoet er også langsommere, fordi de ukrainske myndigheder kanali -
serer den sektorbudgetstøtte, der udbetales af EU, gennem en budgetfond, der 
ligger uden for budgettet. Budgetstøttemidlerne betragtes som indtægter i  en 
særlig fond og udbetales ved hjælp af en omstændelig 11-trinsprocedure. Det 
tog to år at afslutte proceduren for første tranche af Energi I. Dette blev kritise -
ret både i  midtvejsevalueringen af Energi I-programmet og i  2014-evalueringen 
af budgetstøtteprogrammerne i  Ukraine. Ifølge sidstnævnte evaluering var kun 
omkring halvdelen af de udbetalte budgetstøttemidler blevet overført til bud -
getgennemførelse medio 2014.
De fleste af betingelserne vedrørende forvaltning af offentlige 
finanser blev i forbindelse med makrofinansiel bistand vurderet til 
at være stort set opfyldt til trods for mangler i gennemførelsen
52 
I forbindelse med MFA I  og II vurderede Kommissionen med hensyn til forvalt -
ningen af offentlige finanser, at halvdelen af betingelserne stort set var opfyldt, 
og at kun én betingelse ikke var opfyldt. Kommissionen anvendte imidlertid sine 
skønsbeføjelser med henblik på udbetalingen og vurderede adskillige betingel -
ser vedrørende forvaltningen af offentlige finanser positivt, selv om gennemfø -
relsen på stedet var behæftet med mangler (jf tekstboks 4 ).
29 Bemærkninger 
Den ukrainske regering nåede en række lovgivningsmæssige 
mål for forvaltningen af de offentlige finanser, men der er stadig 
mange spørgsmål af langsigtet karakter
53 
Kommissionen anser generelt 2013-reformstrategien og handlingsplanen for 
forvaltningen af offentlige finanser for at være de vigtigste resultater på området 
i den periode, revisionen omfattede46. Finansministeriet har vist et relativt stort 
engagement i  strategien. Men de gennemførte reformers bæredygtighed og 
synligheden og den fortsatte relevans af strategien afhænger direkte af fortsat 
politisk engagement fra Ukraines side. Figur 1  giver et overblik over udviklingen 
på de vigtigste områder af forvaltningen af offentlige finanser i  den periode, 
revisionen omfattede.
54 
På trods af, at de betingelser, der var knyttet til EU’s og andre donorers bistand, 
ikke var opfyldt fuldt ud, blev der vedtaget en række lovgivningsmæssige be -
slutninger vedrørende forvaltningen af offentlige finanser mellem 2010 og 2012. 
Den ukrainske regering lagde imidlertid ikke tilstrækkelig vægt på, at de blev 
håndhævet korrekt: Den relevante nationale lovgivning var af dårlig kvalitet, der 
var ikke tildelt tilstrækkelige midler, og der blev gennemført kontroversielle og 
regressive lovændringer. Den umiddelbare gennemførelse var derfor generelt 
ikke nogen succes. Fremskyndelsen af reformerne af forvaltningen af de offent -
lige finanser blev i  denne periode yderligere vanskeliggjort af, at der indtil 2013 
ikke fandtes nogen struktureret strategi for reform af forvaltningen af de offentli -
ge finanser (jf. punkt 34).46 Baseret på interview med 
ansatte i Kommissionen og 
årlige statusrapporter.Tekstboks 4Eksempler på mangler i opfyldelsen af betingelser vedrørende forvaltning af 
offentlige finanser i forbindelse med MFA-lån
MFA I  anden tranche:
 οBetingelse 2: Antimonopoludvalget blev operationelt, men dets budget for 2015 var usikkert, og der er 
stadig en risiko for betydelige ressourcebegrænsninger.
 οBetingelse 4: Der var vedtaget en uddannelsesstrategi for tjenestemænd med ansvar for intern kontrol for 
alle forvaltningsniveauer, men strategien havde svagheder (ikke tilstrækkelig udførlig, dårligt udformet, 
ingen specifik tidsplan, manglende oplysninger om finansiering, ingen kvantitative kriterier og svage 
forbindelser til reform af forvaltningen af de offentlige finanser). Der var ikke blevet indført certificering 
i intern revision.
MFA II anden tranche:
 οBetingelse 1: Et betydeligt antal indkøbsorganer og ordregivende myndigheder offentliggjorde deres 
indkøbsplaner til tiden, men de fleste af dem var ikke tilstrækkelig udførlige. Desuden var forbindelsen 
mellem behovene for offentlige indkøb og statens budget tvivlsom i  betragtning af den sene vedtagelse 
af statsbudgettet for 2015 (29. december 2014).
30 Bemærkninger Figur 1Udviklingen i forvaltningen af offentlige finanser i Ukraine, 2010-2015
Forvaltningen af 
offentlige finanserUdviklingen i  forvaltningen af offentlige finanser i  perioden 
2010-2013Udviklingen i  forvaltningen af 
offentlige finanser i  perioden 
2014-2015Forbedringer Udfordringer/svagheder
Offentlige indkøb •2010/2011 — Nye, forholdsvis 
progressive indkøbslove
 •2010 — Nedsættelse af et 
antimonopoludvalg •Kontroversielle og regressive 
lovændringer, der krævede 
indgribende EU-interventioner.
 •Antimonopoludvalget manglede 
midler. •Ny lov om offentlige indkøb, antallet 
af undtagelser blev reduceret og 
antallet af ikkekonkurrencemæssige 
tildelinger faldt.
 •Antimonopoludvalget er 
operationelt, men der er betydelige 
begrænsninger og budgetmæssig 
usikkerhed.
Skatteforvaltning  •2010 — Ny skattelov •Donorsamfundet og erhvervslivet 
anså den nye skattelov for at være af 
ringe kvalitet. •Ny reform af skattesystemet.
 •Der er færre momsrestancer, men 
der er stadig en risiko for stigning.
 •Elektronisk momssystem 
implementeret i  2015.
Offentlig intern 
finanskontrol •Lovudkast fremlagt i 2008
 •2011 — Retsgrundlag for 
standarder for offentlig intern 
finanskontrol
 •2012  — Etisk kodeks/metodologiske 
anbefalinger
 •Fra 2012 — Interne 
revisionsenheder i  ministerier og 
andre offentlige organisationer •Gennemførelsen af loven om 
offentlig intern finanskontrol blev 
udsat flere gange. •Bestemmelserne om offentlig 
intern finanskontrol er præciseret 
yderligere, men ikke helt 
i overensstemmelse med EU's 
standarder for offentlig intern 
finanskontrol.
 •Ny strategi for uddannelse af 
tjenestemænd med ansvar for intern 
kontrol og revision.
Ukraines 
revisionskammer •2010 — Revisionskammerets 
kompetenceområde var betydeligt 
begrænset, idet det ikke længere 
omfattede indtægter. •Revisionskammerets 
kompetenceområde blev udvidet til 
igen at omfatte indtægter.
 •Nye bestemmelser om 
revisionskammeret udvidede 
kammerets kompetenceområde til 
at dække statsejede virksomheders 
transaktioner med staten.
 •Nedskæring af personalet fra 550 
til 386.
Budgetgennemsig -
tighed •Overskredne frister og manglende 
offentlig høring om statsbudgettet 
for 2015.
Budgetlov  •2010 — Ny budgetlov •Vurderedes at have en række 
svagheder. •Ændret budgetlov: fokus på 
budgetdecentralisering.
 •Konsolidering af 3 sociale fonde 
uden for budgettet.
Kilde:  Den Europæiske Revisionsret.
31 Bemærkninger 
55 
Reformerne fik ny fremdrift i 2014 og 2015, primært fordi der blev vedtaget en 
række supplerende lovgivningsmæssige beslutninger, som blev efterfulgt af syn -
lige forbedringer i  forvaltningen af offentlige indkøb, indtægtsforvaltningen og 
statsbudgetprocedurerne. I  forbindelse med offentlige indkøb begyndte antallet 
af undtagelser og andelen af kontrakter, der blev tildelt på et ikkekonkurrence -
mæssigt grundlag, f.eks. at falde i 2014. I samarbejde med IMF udviklede Ukraines 
regering en strategi for reform af indtægtsforvaltningen, som den begyndte at 
gennemføre. Endvidere blev der i  2015 taget de første skridt i  retning af resultat -
orienteret budgetlægning og planlægning på mellemlang sigt.
56 
Der blev opnået store fremskridt i  budgetovervågningen med vedtagelsen af 
en ny lov om det ukrainske revisionskammer (ACU, Ukraines overordnede revi -
sionsorgan), som trådte i kraft den 9. august 2015. Revisionskammerets mandat 
blev udvidet for at opfylde de betingelser, der var fastsat af EU, Verdensbanken 
og andre donorer. Paradoksalt nok kræver loven om revisionskammeret også en 
reduktion i  organisationens ressourcer47.
57 
Trods de fremskridt, der er nået siden 2014, er der stadig flere spørgsmål af lang -
sigtet karakter: risikoen for tilbagefald (for eksempel med hensyn til fritagelser 
inden for offentlige indkøb og budgetmæssig gennemsigtighed), manglen på 
midler til antimonopoludvalget, risikoen for øgede momsrestancer og svagheder 
i tilgangen til offentlig intern finanskontrol.
Der blev først truffet væsentlige skridt til bekæmpelse af 
korruption efter Maidan-revolutionen, men der er stadig brug for 
yderligere konsolidering af rammerne for korruptionsbekæmpelse 
samt håndgribelige resultater
58 
Figur 2  er en oversigt over EU’s vigtigste foranstaltninger i  den periode, revisio -
nen omfattede, med hensyn til at bistå Ukraine med at oprette retlige og institu -
tionelle rammer for bekæmpelse af korruption.47 Revisionskammerets 
ressourcer var et centralt 
emne, som Kommissionen 
drøftede med de ukrainske 
myndigheder i  januar 2015 
forud for beslutningen om at 
udbetale den tredje tranche af 
MFA I. Lovudkastet krævede, 
at organisationens ressourcer 
blev reduceret ved, at der blev 
indført et personaleloft (højst 
250 ansatte). Dette loft blev 
forhøjet væsentligt 
(sammenlignet med det 
oprindelige udkast) til 386 
i den endelige udgave af loven 
om revisionskammeret, efter 
at Kommissionen havde 
grebet ind, da den gennemgik 
opfyldelsen af 
MFA-betingelserne.
32 Bemærkninger Figur 2De vigtigste tiltag med hensyn til bekæmpelse af korruption i Ukraine, 2006-2015
EU-foranstaltningerLovgivningsmæssige beslutninger og 
institutionelle ændringerBemærkninger
2015
2014 •MFA II og III — betingelser
 •Statsopbygningskontrakt
 •EU's rådgivende mission om civil 
sikkerhedssektorreform (EUAM)
 •Støttegruppe for Ukraine 
(SGUA) — bistand til 
Justitsministeriet
 •Igangværende handlingsplan 
for visumliberalisering •Oprettelse af en specialiseret anklagemyndighed for 
korruptionsbekæmpelse (november 2015).
 •Love, som skal styrke de lovgivningsmæssige rammer for 
inddrivelse af aktiver (november 2015).
 •Love om forebyggelse og bekæmpelse af politisk korruption 
og finansiering af politiske partier (oktober 2015).
 •Koordineringsorgan: det nationale råd om 
korruptionsbekæmpelsespolitik (oktober 2014).
 •Lovpakke til bekæmpelse af korruption (oktober 2014) med 
etablering af: (1) en strategi for korruptionsbekæmpelse 
for 2014-2017, (2) Ukraines nationale kontor for 
korruptionsbekæmpelse (NABU) og (3) det nationale agentur 
for forebyggelse af korruption.
 •Straffelov om korruption (juni 2014). •Regeringen blokerede loven 
om forebyggelse af korruption 
i 9 måneder.
 •Output i  overensstemmelse 
med prioriteterne for 
bekæmpelse af korruption 
i 2015-associeringsdagsorden.
 •Den langsigtede virkning vil 
afhænge af, om lovgivningen 
reelt bliver håndhævet.
2013
2012 •Igangværende handlingsplan 
for visumliberalisering •Flere lovgivningsmæssige ændringer, f.eks. vedrørende 
overtrædelser i  relation til korruption og konfiskering af 
udbytte af korruption. •Visse fremskridt med hensyn 
til at tilpasse bekæmpelsen af 
korruption til internationale 
standarder.
2011 •Handlingsplan for 
visumliberalisering
 •Budgetstøtteprogram for 
reform af den offentlige 
forvaltning •Lov om bekæmpelse af korruption vedtaget i april 2011 
(erstatter delvist den antikorruptionspakke, der blev 
tilbagekaldt i  december 2010).
 •Budgetstøtteprogrammet for reform af den offentlige 
forvaltning blev ikke gennemført , fordi den krævede 
tjenestemandslov ikke levede op til EU's grundlæggende 
principper. •Lovene om bekæmpelse af 
korruption opfylder ikke 
fuldt ud de internationale 
standarder.
 •Budgetstøtteprogrammet 
trukket tilbage i 2013.
2010 •MFA I  — betingelser
 •Projektstøtte til reformer af 
retsvæsenet (komponent 5: 
retsvæsenets uafhængighed og 
komponent 6: forebyggelse og 
bekæmpelse af korruption)
 •Budgetstøtteprogram 
vedrørende grænseforvaltning •Strategi for korruptionsbekæmpelse for 2014-2017
 •Støtte til oprettelse af Ukraines nationale kontor for 
korruptionsbekæmpelse (NABU) i  2014.
 •Utilfredsstillende resultater fra programmet 
Grænseforvaltning ( ingen fremskridt påvist for så vidt angår 
korruptionsniveauet i  Ministeriet for Indtægter og Told ).Forsinkelser i  gennemførelsen:
 •MFA I iværksat i 2014;
 •Projektstøtte til reformer på 
retsområdet iværksat i  2013.
2009-2006 •2006 Tacisprojekt til 
bekæmpelse af korruptionOutput i relation til
 •etablering af en strategisk og institutionel ramme for 
bekæmpelse af korruption
 •styrkelse af kapaciteten til forebyggelse af korruption
 •styrkelse af lovgivningen vedrørende 
korruptionsbekæmpelse •Ringe effekt, fordi det 
nye parlament afskaffede 
den eksisterende 
antikorruptionspakke 
i december 2010.
Kilde:  Den Europæiske Revisionsret.
33 Bemærkninger 
59 
Bekæmpelse af korruption var sat på dagsordenen for dialogen mellem EU og 
Ukraine (jf. punkt 35-37), men blev sjældent taget i betragtning i bistandspro -
grammerne inden 2010. Det overambitiøse48 projekt til bekæmpelse af korrupti -
on i Ukraine, der i 2006 blev iværksat under Tacis (faglig bistand til Samfundet af 
Uafhængige Stater og Georgien) i kølvandet på den orange revolution, har haft 
ringe effekt, fordi politiske årsager i december 2010 foranledigede Ukraines par -
lament til at tilbagekalde den første pakke af love til bekæmpelse af korruption, 
som var blevet vedtaget i 200949.
60 
Fra og med 2011 har EU fremmet lovgivningsmæssige reformer ved at inkludere 
benchmarks i  den handlingsplan for visumliberalisering, der blev forelagt for 
Ukraine i december 2010. Den lovgivning til bekæmpelse af korruption, der blev 
vedtaget i  april 2011, og de efterfølgende lovændringer, der blev vedtaget i  2012 
og 2013, var en positiv udvikling, da de bragte Ukraines love om bekæmpelse af 
korruption i  overensstemmelse med henstillinger fra Kommissionen og Greco. 
Selv om der blev gjort betydelige fremskridt i 2013, er det stadig nødvendigt 
med yderligere forbedringer for at udfylde rammerne for korruptionsbekæmpel -
se50. Kommissionen gjorde navnlig opmærksom på den dårlige kvalitet af Ukra -
ines lovgivningsproces og på, at reformerne manglede en dækkende strategisk 
tilgang51. De institutioner for bekæmpelse af korruption, der fandtes indtil 2014, 
dvs. det nationale udvalg til bekæmpelse af korruption og den offentlige enhed 
med ansvar politikken for korruptionsbekæmpelse, fungerede ikke godt og var 
ikke i stand til at udøve deres mandat ordentligt.
61 
I 2014 begyndte den ukrainske regering at arbejde tæt sammen med civilsam -
fundet om antikorruptionslovgivningen. Der blev vedtaget vigtige love i 2014 og 
2015. De lovgivningsmæssige og institutionelle fremskridt fortsatte i december 
201552. Der skete også fremskridt i forbindelse med oprettelsen af nye institu -
tioner i 2014 og 2015, nemlig korruptionsbekæmpelseskontoret (NABU)53, den 
specialiserede anklagemyndighed for korruptionsbekæmpelse, som fører tilsyn 
med NABU’s undersøgelser, det nationale agentur for forebyggelse af korruption 
og det nationale råd om korruptionsbekæmpelsespolitik.
62 
I 2015 vurderede Kommissionen og OECD, at Ukraines antikorruptionsramme var 
nøje tilpasset internationale standarder og EU’s benchmarks. Samtidig var der 
fortsat en række yderligere resultater, som skulle nås for at gøre reglerne effekti -
ve, bl.a. skulle54:
— der afsættes de nødvendige budgetmidler til at sikre, at institutionerne med 
ansvar for korruptionsbekæmpelse fungerer godt, og at strategien for kor -
ruptionsbekæmpelse og de relevante handlingsplaner gennemføres48 Baseret på 
overvågningsrapporter.
49 OECD, »Anti-corruption 
reforms in Ukraine«, 
»Monitoring of the Istanbul 
Anti-corruption Action Plan«, 
marts 2015, s. 17. Den første 
pakke af love til bekæmpelse 
af korruption bestod af 1) 
loven om principper for 
forebyggelse og bekæmpelse 
af korruption, (2) loven om 
juridiske personers ansvar for 
korruptionsforbrydelser og (3) 
loven om ændringer af 
bestemte retsakter i Ukraine 
vedrørende ansvar for 
korruption.
50 COM(2013) 809 final af 
15. november 2013, s. 11, 
»Tredje rapport om Ukraines 
gennemførelse af 
handlingsplanen for 
visumliberalisering«.
51 Ibid., s. 14.
52 SWD(2015) 705 final af 
18. december 2015, s. 6, »Sjette 
statusrapport om Ukraines 
gennemførelse af 
handlingsplanen for 
visumliberalisering«.
53 Kontoret er et undersøgende 
organ, der beskæftiger sig 
med korruption blandt 
højtstående embedsmænd og 
korruption, som involverer 
betydelig bestikkelse, selv om 
der ikke er offentlige ansatte 
på højt niveau involveret. 
Kontoret er formelt en 
national retshåndhævende 
myndighed, som ikke er 
underlagt statslig kontrol.
54 Jf. SWD(2015) 705 final og 
OECD, »Monitoring of the 
Istanbul Anti-corruption 
Action Plan, progress 
updates«, 7.-9. oktober 2015.
34 Bemærkninger 
— der foretages yderligere forbedringer af den retlige ramme med henblik på at 
sikre, at den specialiserede anklagemyndighed for korruptionsbekæmpelse 
har fuld uafhængighed og integritet
— bestemmelserne vedrørende det nationale kontor for inddrivelse af aktiver 
og formueforvaltningskontoret forbedres
— de specifikke opgaver til bekæmpelse af korruption, som udføres af instituti -
oner såsom Ukraines sikkerhedstjeneste og det ukrainske revisionskammer, 
præciseres og koordineres
— der være effektiv overvågning og koordinering af det nationale råd om 
korruptionsbekæmpelsespolitik.
63 
Sammen med oprettelsen af passende strukturer er de vigtigste udfordringer 
at sørge for reel retshåndhævelse og sikre retsvæsenets uafhængighed. Ved 
udgangen af 2015 havde den politiske vilje til at bekæmpe korruption, som 
regeringen efter Maidan-begivenhederne havde proklameret, endnu ikke ført til 
overbevisende resultater for så vidt angår efterforskninger og sanktioner i  sager 
om korruption på højt plan. Eksperter påpeger, at bekæmpelsen af korruption 
i Ukraine gik i stå, fordi de retshåndhævende institutioner ikke var tilstrækkeligt 
uafhængige af regeringen, og fordi oligarker udøvede indflydelse på de politiske 
partier55. Ukraines dårlige resultater med hensyn til bekæmpelse af korruption på 
højt niveau er ved at bringe landets internationale redningspakke i fare56.55 Jf. f.eks. »National Integrity 
System Assessment Ukraine 
2015« (vurdering af Ukraines 
nationale integritetssystem), 
Transparency International, 
2015, der blev udarbejdet som 
led i det EU-finansierede 
projekt »National Integrity 
System Assessment in the 
European Neighbourhood 
East region«.
56 Jf. f.eks. udtalelsen fra 
Christine Lagarde, 
administrerende direktør for 
Den Internationale Valutafond 
(IMF), i  pressemeddelelse 
nr. 16/50 af 10. februar 2016.
35 Bemærkninger 
Del II — Effektiviteten af EU’s bistand med hensyn til 
at forbedre forvaltningen i gassektoren og EU’s 
gasforsyningssikkerhed via Ukraine
64 
Vi undersøgte, om dialogen mellem EU og Ukraine behandlede spørgsmål ved -
rørende gas og energieffektivitet på en effektiv måde, om EU’s støtte til forbed -
ring af forvaltningen i  gassektoren og EU’s gasforsyningssikkerhed via Ukraine 
var hensigtsmæssigt udformet og overvåget, og om den har givet konkrete og 
bæredygtige resultater. Vi vurderede forvaltningsmæssige aspekter i gassekto -
ren og sammenholdt dem med EU’s mål om at udvikle et konkurrencedygtigt, 
gennemsigtigt og ikkediskriminerende marked, der er i  overensstemmelse med 
EU’s regler og standarder57. Dette omfatter forbrugeroplysning og  -beskyttelse, 
prisgennemsigtighed, ansvarliggørelse af forsyningsselskaber, gennemsigtig 
rapportering på gasmarkedet og fremme af energieffektivitet. Den vigtigste 
dokumentation, som blev brugt til underbygning af vores revisionsresultater og 
drøftet med de reviderede enheder, var EU’s og Ukraines fælles rapporter om 
gennemførelsen af aftalememorandummet om energisamarbejde, Rådets kon -
klusioner og Europa-Parlamentets rapporter, Kommissionens strategi- og pro -
grammeringsdokumenter samt Kommissionens forvaltningsrapporter. Rapporter 
fra eksterne kilder, som f.eks. Det Internationale Energiagentur, Oxford Institute 
for Energy Studies, Verdensbanken, IMF og civilsamfundsorganisationer, blev 
også anvendt.
Indtil for nylig var dialogen mellem EU og Ukraine hæmmet 
af et svingende engagement og en inkonsekvent tilgang til 
reform
Dialogen om gassektoren var bred, men af begrænset effektivitet
65 
I aftalememorandummet om energisamarbejde, som blev underskrevet af EU og 
Ukraine i  2005, opstilles der køreplaner, og der tages fat på de vigtigste energi -
spørgsmål58 i Ukraine. Vi mener, at det er et vigtigt fremskridt, at Ukraine blev 
kontraherende part i  energifællesskabstraktaten59 i februar 2011. Desuden har 
landet siden 2014 bestræbt sig på at opfylde sine forpligtelser i  henhold til trakta -
ten, navnlig ved at gennemføre EU’s 3. energilovgivningspakke60, som er en vigtig 
prioritet i  energisamarbejdet mellem EU og Ukraine.57 Baseret på kapitel I i afsnit V i 
associeringsaftalen.
58 For gassektorens 
vedkommende blandt andet 
prisreformer, sociale 
sikkerhedsnet, 
energieffektivitet, 
diversificering af udbuddet og 
modernisering af 
infrastrukturer.
59 Energifællesskabstraktaten 
blev underskrevet i 2006. 
Parterne forpligter sig til at 
liberalisere deres 
energimarkeder og 
gennemføre vigtige 
EU-retsakter inden for 
områderne elektricitet, gas, 
miljø og vedvarende energi.
60 Den seneste runde af EU’s 
energimarkedslovgivning, den 
såkaldte tredje pakke, blev 
gennemført i EU i 2009 for at 
forbedre det indre 
energimarkeds funktion og 
løse strukturelle problemer.
36 Bemærkninger 
66 
Indtil 2014 var dialogen på højt niveau mellem EU og Ukraine om energisamar -
bejde af begrænset effektivitet med hensyn til omstrukturering af gassektoren, 
fordi de ukrainske partnere ikke viste reelt engagement. Mange af de samme 
vigtige spørgsmål dukkede op i perioden 2007 til 2015, og fremskridtene med 
hensyn til at modernisere gastransitsystemet var begrænsede. Kommissionens 
bestræbelser på at bringe Ukraines energipriser op på et økonomisk berettiget 
niveau eller reducere Naftogaz’ underskud mislykkedes i  perioden 2007-2013. Det 
lykkedes imidlertid Kommissionen at undgå større afbrydelser i  EU’s gasforsynin -
ger i 2014 og 2015 på trods af krisen mellem Ukraine og Rusland (jf. punkt 68).
Dialogen i gassektoren blev hæmmet af EU-aktørernes 
divergerende synspunkter og det svingende ukrainske 
engagement
67 
Der var divergerende opfattelser medlemsstaterne imellem samt mellem med -
lemsstater og Kommissionen med hensyn til prioriteterne for EU’s gasforsynings -
sikkerhed via Ukraine og behovet for øjeblikkelig handling. Trods Kommissionens 
bestræbelser var det derfor fortsat en udfordring at få EU til at tale med én stem -
me i  forbindelse med sådanne prioriteter. EU’s kommunikation på højt niveau 
understregede den strategiske karakter af Ukraines gastransit. Samtidig var kom -
munikationen ikke eksplicit med hensyn til, hvordan den svækkede økonomiske 
og finansielle situation både i landet og i det statsejede energiselskab Naftogaz, 
som blev forværret af systemisk korruption i gassektoren, kunne påvirke Ukraines 
troværdighed som gastransitland.
68 
Gastransitten gennem Ukraine er yderst vigtig for forsyningssikkerheden i  Cen -
tral-, Syd- og Østeuropa, og den har også store økonomiske, finansielle og sociale 
konsekvenser for Ukraine selv. I 2014 reagerede EU hurtigt, da Gazprom standse -
de gasleveringen til Ukraine, og der opstod en potentiel trussel for sikringen af 
gastransit gennem Ukraine: EU tilbød alternative løsninger for gasforsyningen til 
Ukraine ved at muliggøre tilbagestrømning og støtte nye sammenkoblinger for 
at sikre fortsat transit gennem landet.
69 
Den fortsatte mangel på en tilstrækkelig stabil ukrainsk energistrategi (undtagen 
for Ukraines rolle som gastransitland) og den svingende politiske vilje gjorde det 
vanskeligere for Kommissionen at vedtage en sammenhængende tilgang til dia -
logen mellem EU og Ukraine på gasområdet i en kompleks geopolitisk kontekst.
37 Bemærkninger 
I den tidlige fase var betingelserne for EU’s bistand bredt 
formuleret
70 
Nogle af de betingelser, der indgik i  2007-budgetstøtteprogrammet Energi I, var 
ikke præcise nok til at undgå, at der opstod fortolkningsuoverensstemmelser med 
de ukrainske myndigheder61. På grund af denne manglende præcision og det for -
hold, at programmet kun tillod tre forskellige gennemførelsesrater for opfyldelse 
af betingelsen (0-50-100  %), var Kommissionen undertiden nødt til at være lempe -
lig i sin vurdering62. På grund af presserende makroøkonomiske og politiske over -
vejelser blev mange af de betingelser, der blev aftalt mellem Kommissionen og de 
ukrainske myndigheder på energiområdet i  MFA I, ligeledes defineret bredt63.
Indtil 2014 manglede EU-bistanden data af høj kvalitet
71 
Brugsklare og pålidelige data, selv under ugunstige forhold, er af afgørende be -
tydning for en velbegrundet, evidensbaseret beslutningstagning. Indtil 2014 var 
det problematisk at få adgang til brugsklare og pålidelige data, f.eks.:
— data om de gasstrømme, der hver dag passerer gennem Ukraine
— regelmæssige oplysninger om de gebyrer, som Ukraine reelt opkræver på 
transit af gas64
— dækkende statistikoversigter over faktiske stigninger i gas- og 
varmetarifferne.
Der blev konstateret visse forbedringer i  2014 for så vidt angår Kommissionens adgang 
til data om transit af gas gennem Ukraine, og siden 2015 har Ukraines transmissionssy -
stemoperatør dagligt stillet oplysninger om gastransitstrømme til rådighed online.
72 
EU’s og Ukraines fælles årlige statusrapporter om gennemførelsen af 2005-afta -
lememorandummet om energi var et nyttigt forum for en regelmæssig politisk 
dialog om centrale udfordringer på energiområdet. Vi fandt imidlertid, at de ikke 
var tilstrækkelig kritiske og ikke fuldt ud afspejlede Kommissionens synspunkt.
Indtil 2014 havde EU-bistanden begrænset indvirkning på 
gassektoren
73 
Indtil begyndelsen af 2015 lykkedes det ikke med EU’s bistand at få et gennem -
brud i den ukrainske gassektor65, men vigtige delmål/fremskridt er siden blevet 
nået (jf. også figur 3 ):61 Jf. for eksempel betingelsen 
om, at der ikke må være en 
stigning i det kvasifiskale 
underskud i  energisektoren 
i forhold til 2006. 
Kommissionen og de 
ukrainske partnere fortolkede 
betingelsen forskelligt og 
foreslog en sats på 
henholdsvis 0 % og 100 %.
62 F.eks. for indikator 6 
(færdiggørelse af 
finansieringsaftalerne om 
prioriterede 
infrastrukturprojekter med de 
internationale finansielle 
institutioner (IFI)), indikator 5.3 
(præsentation med henblik på 
ibrugtagningen af 
gasmetrologilinjen i det 
regionale målingscenter 
i Boyarka) og indikator 8 
(projektering og opførelse af 
en international 
gasmålestation ved et 
indgangspunkt til Ukraines 
gastransitsystem).
63 Eksempler herpå er 
»væsentligt forøgelse af 
Naftogaz’s samlede 
indsamlingsgrad«, »opnåelse 
af betydelige fremskridt 
i gennemførelsen af Ukraines 
forpligtelser i  henhold til 
energifællesskabstraktaten«, 
»betydelige fremskridt hen 
imod at opnå status som 
overensstemmende med EITI 
(gennemsigtighedsinitiativet 
for udvindingsindustrien 
(Extractive Industries 
Transparency Initiative))«, 
»målrettet styrke det sociale 
sikkerhedsnet« og »udbrede 
anvendelsen af individuelle 
gasmålere væsentligt«.
64 Opkrævningen af gebyr kan 
beregnes, men kun i teorien 
ved hjælp af en formel, der er 
baseret på 
gastransitkontrakter.
65 For at illustrere dette punkt 
skal det nævnes, at de 
tilhørende EU-
budgetstøttebetingelser for 
energisektoren (Energi I  og 
Energieffektivitet) kun blev 
delvis opfyldt med en 
opfyldelsesgrad på 59  %. 
Kommissionen og de 
ukrainske myndigheder var 
i mange tilfælde uenige om de 
faktiske opfyldelsesgrader.
38 Bemærkninger Figur 3Udviklingen i energi- og gassektoren i Ukraine, 2007-2015
Områder/delområder Udviklingen i 2007-2013 Udviklingen i 2014-2015 Bemærkninger
a) Reform af 
gassektorenGaslov •Trinvise fremskridt uden 
gennembrud.
 •Bedre integration af Ukraine 
i EU's energimarked fremmes 
af Ukraines tiltrædelse af 
energifællesskabstraktaten. •Vedtagelse af en omfattende 
handlingsplan for reform af 
gassektoren (marts 2015) og den 
ukrainske gaslov i  april 2015. •2015 var et positivt vendepunkt 
i reformen af gassektoren. Efter 
vedtagelsen af gasloven i april 
2015 begyndte forberedelserne 
til opdelingen af Naftogaz 
i overensstemmelse med EU's 
tredje energipakke.
Gas- og 
varmepriser •Utilstrækkelige stigninger 
mellem 2007 og 2013 (trods EU's 
og IMF's krav). •Priserne på forsyningsydelser 
steg betydeligt. •Yderligere væsentlig stigning 
i gaspriserne i april 2016.
 •Ingen reduktion af Naftogaz' 
underskud. •Underskuddet i Naftogaz blev 
betydeligt reduceret i  2015. •Underskuddet i Naftogaz bør 
være elimineret i  2017.
Socialt 
sikkerhedsnet •Mislykkede forsøg på at 
etablere et solidt system til 
at kompensere samfundets 
fattigste for stigende 
energipriser. •Den sociale 
kompensationsordning blev 
forbedret for at opveje de 
mange energiprisstigninger 
i 2015. •Det er endnu ikke klart, hvor 
robust godtgørelsesordningen 
er.
Måling 
gennem hele 
gasforsynings-
kæden •Betydelige fremskridt med 
installation af gasmålere i de 
enkelte husstande. •2015-handlingplanen for 
gassektoren sigter mod at 
forbedre målingen i  hele 
gaskæden. •Installation af gasmålere 
for alle resterende tællerfri 
husholdninger og mindst én 
varmemåler pr. bygning senest 
i april 2017.
b) Energieffektivitet •Ikke en prioritet i det ukrainske 
energireformprogram (til trods 
for Kommissionens indsats). •En række nylige positive 
udviklinger (nye EU-projekter og 
programmer med støtte fra EU). •Større indsats på dette område 
siden 2015.
c) Modernisering af 
gastransitsystemet •Ingen modernisering udløst 
af EU-bistanden (de ukrainske 
partnere opfyldte ikke 
lånevilkårene). •Det indledende 
moderniseringsarbejde på 
rørledningen skal påbegyndes 
i 2016 (finansiering sikret delvist 
af EU). •Gazprom truer med at sætte en 
stopper for transit af russisk gas 
gennem Ukraine i  2019.
d) Gasforsyningssikkerhed via 
Ukraine •Krisesituationer i 2005-2006, 
2009. •Vanskeligheder i  2014-2015, 
men transit af gas og leverancer 
opretholdes takket være EU's 
indsats (via sammenkoblinger, 
tilbagestrømning og mægling 
mellem Gazprom og Naftogaz). •Andre konkurrerende 
transitprojekter forsøger at 
omgå Ukraine.
 •Forbedret forvaltning 
i gassektoren og bedre 
integration i  EU's energimarked.
Kilde:  Den Europæiske Revisionsret.
39 Bemærkninger 
a) Reform af gassektoren: Trods EU’s bestræbelser har fremskridtene mellem 
2007 og 2013 været langsomme. Gennemførelsen af de bistandsbetingelser, 
som EU og dets partnere har fastsat, har dog siden 2014 givet nyt liv til refor -
men af gassektoren (jf. tekstboks 5 ):
b) Energieffektivitet: De ukrainske myndigheder overvejede ikke at gøre energi -
effektivitet til en prioritet i  deres energireformprogram, på trods af at ener -
gieffektivitet spiller en fremtrædende rolle i  2005-aftalememorandummet 
mellem EU og Ukraine om energisamarbejde. Siden 2015 har de ukrainske 
myndigheder lagt mere vægt på energieffektivitet.
c) Modernisering af gastransitsystemet: Fra og med 2006 forsøgte Kom -
missionen at skaffe finansiering gennem lån fra internationale finansielle 
institutioner (IFI) til at modernisere gastransitsystemet. I 2012 finansiere -
de Kommissionen en forberedende undersøgelse, som konkluderede, at 
moderniseringen ville koste mellem 2,5 og 5,3  milliarder  euro, afhængigt 
af de forskellige gasforsyningsscenarier. Først i  december 2014, da Ukra -
ine blev anset for at have gjort tilstrækkelige fremskridt med hensyn til 
opfyldelsen af centrale betingelser, som var aftalt i  den fælles erklæring 
fra 2009, var EIB og EBRD i stand til at underskrive de første IFI-låneafta -
ler med Ukrtransgaz67 — for 150 millioner euro for hver af de to finansielle 
institutioner68. Arbejdet vil blive påbegyndt i 2016 og forventes afsluttet 
i 2018 under den første fase af et omfattende projekt til modernisering af 
Urengoy-Pomary-Uzhgorod-transitrørledningen.67 Datterselskab under Naftogaz 
med ansvar for transmission 
og lagring af gas.
68 EIB’s lån er dækket af en 
samlet EU-garanti.Tekstboks 5Udvikling i gassektoren siden 2014
 οDer blev vedtaget en omfattende handlingsplan for reform af gassektoren med specifikke tidsbundne 
foranstaltninger samt en ny gaslov.
 οEfter utilstrækkelige forsøg i en vanskelig periode med økonomisk krise og en stigning i prisen på russisk 
gas steg priserne i begyndelsen af 2015 med ca. 300-600 % for gas til husholdninger og med ca. 70 % for 
fjernvarme. Stigningerne forventes at fortsætte frem til 2017, indtil priserne når paritetsniveauet for marke -
det. Naftogaz’ underskud blev reduceret betydeligt i 2015 og bør være elimineret i 201766.
 οI 2015 blev en eksisterende social kompensationsordning forlænget for at kompensere de fattigste i  sam -
fundet for de enorme energiprisstigninger. Der er imidlertid behov for yderligere gradvise forbedringer  — 
eller en reform — for at klare fremtidige prisforhøjelser og for at skabe mere effektive incitamenter for 
energieffektivitet.
 ο2015-handlingplanen for gassektoren sigter mod at forbedre målingen i  hele gaskæden.
66 Et IMF-mål.
40 Bemærkninger 
d) Gasforsyningssikkerheden via Ukraine:
i) I den periode, revisionen omfattede, var EU’s gasforsyningssikkerhed 
via Ukraine stadig i fare på grund af landets politiske, administrative og 
økonomiske ustabilitet. Dette forværrede yderligere krisesituationerne 
i 2005-2006 og 2009, og der opstod yderligere vanskeligheder i 2014-
2015. Det er desuden usikkert, om gas fortsat vil blive transporteret til 
EU-lande gennem ukrainsk territorium: Gazprom truer med at sætte en 
stopper for den ukrainske transit af russisk gas i 2019, når den nuværende 
kontrakt mellem Gazprom og Naftogaz udløber. Endvidere er der alterna -
tive gastransitprojekter (f.eks. Nord Stream II, Turkstream, Southstream), 
der har forsøgt eller forsøger at omgå landet. Det er imidlertid EU’s mål at 
fastholde transit af gas gennem Ukraine.
ii) Kommissionens nylige bestræbelser på at opretholde transit af gas 
gennem Ukraine i 2014-2015 var vellykkede, idet de i væsentlig grad har 
øget EU’s og Ukraines gasforsyningssikkerhed via sammenkoblinger og 
tilbagestrømning og gennem mægling mellem Naftogaz og Gazprom 
i forhandlingerne om den såkaldte »vinterpakke« for 2014-2015. Ukraines 
lagerfaciliteter, der er nødvendige for at sikre gasforsyningen til den østli -
ge del af EU, blev med succes fyldt op i 2015-2016-vinterpakken ved hjælp 
af Naftogaz’ egne ressourcer og også en IFI-lånefacilitet69.
iii) Reformen af gassektoren forventes at forbedre forvaltningen i  gassek -
toren i  Ukraine og dermed mindske forvaltningsrisikoen i  relation til 
sikringen af den ukrainske gastransit. En anden succes for Kommissionen 
var Ukraines tiltrædelse af energifællesskabstraktaten i 2011, som har til 
formål at integrere landet mere i EU’s energimarked og dermed bidrage 
til at stabilisere Ukraines gassektor på lang sigt.69 Der blev ydet 300 millioner 
USD af EBRD, som blev støttet 
af en ukrainsk statsgaranti, og 
som skulle følges af facilitet fra 
Verdensbanken på op til 520 
millioner USD, som garanteres 
af EIB og dermed af EU.
41
 Konklusioner 
og anbefalinger
74 
På grundlag af vores revision konkluderer vi, at EU-bistanden til Ukraine samlet 
set har været delvis effektiv med hensyn til at støtte landets udvikling hen imod 
at blive en velfungerende stat inden for områderne forvaltning af offentlige 
finanser, bekæmpelse af korruption og forvaltning af gassektoren.
Effektiviteten af EU’s bistand til Ukraine med hensyn 
til at forbedre forvaltningen af offentlige finanser og 
bekæmpelsen af korruption
75 
EU’s bistand til Ukraine var delvis effektiv med hensyn til at forbedre forvaltnin -
gen af offentlige finanser og bekæmpelsen af korruption.
76 
I størstedelen af den periode, som var omfattet af revisionen, fyldte forvaltnin -
gen af offentlige finanser kun lidt i dialogen mellem EU og Ukraine. Men fra 2011 
blev EU mere krævende med hensyn til reformer af forvaltningen af de offentlige 
finanser, og EU hjalp Ukraine til at udvikle en reformstrategi og handlingsplan 
for forvaltningen af de offentlige finanser i 2013 (jf. punkt 31-34). Bekæmpelse af 
korruption har regelmæssigt været på dagsordenen for dialogen mellem EU og 
Ukraine. Området blev styrket med handlingsplanen for visumliberalisering fra 
2011 og yderligere fremskyndet gennem bedre samarbejde efter Maidan-begi -
venhederne (jf. punkt 35-37).
Anbefaling 1 — Lægge større vægt på forvaltningen af 
offentlige finanser i dialogen med Ukraine
For at fastholde det reformmomentum, der blev skabt ved vedtagelsen af 
2013-strategien for forvaltningen af de offentlige finanser, bør Kommissionen og 
EU-Udenrigstjenesten styrke den politiske dialog om spørgsmål i  relation til for -
valtningen af offentlige finanser. Kommissionen bør også undersøge muligheden 
for at iværksætte et specifikt program til at sikre, at reformen af forvaltningen af 
de offentlige finanser gennemføres effektivt så hurtigt som muligt.
42 Konklusioner og anbefalinger 
77 
Udformningen af EU’s bistand var delvis effektiv med hensyn til at bidrage til 
forbedringer i  forvaltningen af de offentlige finanser og i  bekæmpelsen af kor -
ruption. Kommissionen indarbejdede behovet for at styrke forvaltningen af de 
offentlige finanser og bekæmpelsen af korruption i udformningen af budgetstøt -
teprogrammerne og den makrofinansielle bistand til Ukraine, men nogle gange 
var der mangler i den måde, hvorpå betingelserne blev fastsat, eller i den måde, 
hvorpå deres opfyldelse blev vurderet (jf. punkt 38-40). De fleste budgetstøtte -
programmer i Ukraine var udformet således, at der blev udbetalt en stor del af 
det tildelte beløb i  begyndelsen af programmet, når de generelle betingelser var 
opfyldt. Denne tilgang kan mindske incitamentet til at gennemføre de reformer, 
som de efterfølgende mindre betalinger afhænger af. For at afhjælpe den kritiske 
situation i Ukraine fokuserede Kommissionen i 2014 på hurtig udbetaling af støt -
te (jf.  punkt  41-44).
Anbefaling 2 — Forbedre udformningen af betingelserne for 
og udbetalingen af finansiel bistand
Kommissionen bør bygge videre på de erfaringer, den har høstet i  Ukraine, for at 
forbedre udformningen af fremtidig bistand:
a) I forbindelse med betingelserne for budgetstøtte og makrofinansiel bistand 
i form af lån bør alle udvalgte indikatorer defineres klart for at undgå eventu -
elle uoverensstemmelser i  vurderingsprocessen.
b) Fremtidige låne- og bistandsbetingelser bør supplere og indbyrdes styrke 
hinanden.
c) Når der forhandles og fastlægges betingelser, bør Kommissionen arbejde tæt 
sammen med andre donorer, navnlig internationale finansielle institutioner, 
med henblik på at øge incitamenterne til reformer.
d) Programmerne bør tilstræbe en rimelig balance mellem politisk indflydelse 
og behovet for at udbetale bistanden hurtigt. For så vidt angår budgetstøtte 
bør de beløb i  variable trancher, der er knyttet til opfyldelsen af betingelser 
vedrørende forvaltningen af offentlige finanser og bekæmpelse af korrupti -
on, være betydelige nok til at sikre, at betingelserne opfyldes.
78 
Overvågningen af den måde, hvorpå EU’s bistand blev gennemført, var generelt 
effektiv og blev bedre i løbet af den periode, revisionen vedrørte. EU og interna -
tionale organisationer vurderer regelmæssigt situationen inden for forvaltningen 
af offentlige finanser og bekæmpelse af korruption i Ukraine, og siden 2012 har 
Kommissionen styrket sin overvågningsramme for budgetstøtte. Der er dog in -
gen systematisk tilgang til evaluering af budgetstøtteprogrammer (jf. punkt 45-
48). Suspensioner af budgetstøttebetalinger fremmede prioriteter med hensyn til 
forvaltningen af offentlige finanser i perioden i 2011-2013 (jf. punkt 49).
43 Konklusioner og anbefalinger 
Anbefaling 3 — Styrke overvågningen af gennemførelsen af 
EU’s bistand
Med henblik på at udbygge og fremskynde reformerne af forvaltningen 
af de offentlige finanser og bekæmpelsen af korruption bør Kommissio -
nen styrke sin overvågning på en række områder og lægge større vægt på 
modtageransvarlighed:
a) Kommissionen bør strømline sin tilgang til evaluering af de budgetstøttepro -
grammer, der gennemføres i  Ukraine.
b) I betragtning af de resultater, der er opnået ved suspension af betalinger, 
bør Kommissionen, når det er behørigt begrundet som følge af manglende 
tilfredsstillende fremskridt i  reformerne, gøre brug af muligheden for at sus -
pendere budgetstøttebetalinger.
79 
EU’s bistand var delvis effektiv med hensyn til at opnå konkrete og bæredyg -
tige resultater inden for forvaltningen af offentlige finanser og bekæmpelsen 
af korruption. Frem til 2014 afspejlede den ukrainske regerings begrænsede 
engagement i  reformprocessen sig i  en ufuldstændig og forsinket opfyldelse 
af de forventede resultater (jf. punkt 50-51). Siden 2014 er der blevet sat skub 
i reformerne, men de hidtil opnåede resultater er stadig skrøbelige. I program -
merne for makrofinansiel bistand anvendte Kommissionen sin skønsmargin til 
at konkludere, at størstedelen af betingelserne i  relation til forvaltningen af de 
offentlige finanser stort set var opfyldt på trods af en række mangler i gennem -
førelsen (jf. punkt 52). For så vidt angår forvaltningen af de offentlige finanser og 
bekæmpelse af korruption har de fleste af de opnåede resultater form af lovgiv -
ningsmæssige og institutionelle ændringer (jf. punkt 53-63). For så vidt angår 
politikken til bekæmpelse af korruption har man endnu ikke set resultaterne af 
den faktiske gennemførelse.
Anbefaling 4 — Lægge større vægt på reformernes effektive 
gennemførelse og bæredygtighed
Ud over at slå til lyd for lovgivningsmæssige ændringer bør Kommissionen, i sam -
arbejde med civilsamfundsorganisationer, gøre yderligere EU-bistand betinget 
af effektiv gennemførelse af centrale reformer af forvaltningen af de offentlige 
finanser og bekæmpelsen af korruption. Dette gælder især for reformstrategien 
og handlingsplanen for forvaltningen af de offentlige finanser og den finansielle 
bæredygtighed af de operationelle uvildige organer, der bekæmper korruption. 
Udbetalingsvilkårene bør overvåges nøje.
44 Konklusioner og anbefalinger 
EU’s bistand til forbedring af forvaltningen 
i gassektoren og EU’s gasforsyningssikkerhed via 
Ukraine
80 
Generelt var EU’s bistand til Ukraine delvis effektiv med hensyn til at forbedre 
forvaltningen i  gassektoren og EU’s gasforsyningssikkerhed via Ukraine.
81 
Dialogen mellem EU og Ukraine om energispørgsmål blev indtil for nylig påvirket 
af svingende ukrainsk engagement og divergerende opfattelser blandt EU’s ak -
tører for så vidt angår EU’s gasforsyningssikkerhed via Ukraine. De samme vigtige 
spørgsmål dukkede op i perioden 2007 til 2015 (jf. punkt 65-69).
82 
I den EU-bistand vedrørende gassektoren og gasforsyningssikkerheden via Ukra -
ine, som revisionen omfattede, indgik der i  den tidlige fase visse betingelser, som 
var vage og vanskelige at vurdere (jf. punkt 70).
83 
Overvågningen af gennemførelsen af EU-bistanden manglede frem til 2014 data 
af høj kvalitet, og EU’s og Ukraines fælles rapportering gav ikke altid hele bag -
grunden for vanskelighederne i  gassektoren (jf. punkt 71 og 72).
84 
Indtil 2014 havde EU’s bistand begrænset effekt på den ukrainske gassektors 
funktion, og bistanden gav blandede resultater hvad angår EU’s gasforsyningssik -
kerhed via Ukraine. Der er nået vigtige milepæle siden 2014 (jf. punkt 73).
45 Konklusioner og anbefalinger 
Anbefaling 5 — Træffe foranstaltninger til at gøre EU’s 
bistand til Ukraine på gasområdet mere effektiv
Kommissionen bør straks tage skridt til at forbedre overvågningen af EU’s stra -
tegiske gassamarbejde med Ukraine og gøre det mere effektivt. Navnlig bør der 
lægges større vægt på indsamling, verifikation og analyse af data. Kommissionen 
bør systematisk indsamle mere præcise og kontrollerbare oplysninger, selv under 
ugunstige forhold. Dette er af afgørende betydning for en velfunderet, evidens -
baseret beslutningstagning.
Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsretten, 
i Luxembourg på mødet den 8.  november  2016.
 På Revisionsrettens vegne
 Klaus-Heiner LEHNE
 Formand

46
 Bilag
Undersøgte programmer
Tabel 1 — Ukraine: Budgetstøtteprogrammer, 2007-2015
Tildelt Udbetalt
(i millioner euro)
Sektorbudgetstøtteprogrammer1 (forkortelse, vedtagelsesår) 588 259
Støtte til gennemførelsen af Ukraines energipolitik (Energi I, 2007) 87 73
Støtte til gennemførelsen af Ukraines strategi inden for energieffektivitet og vedvarende energikilder 
(Energieffektivitet, 2008)70 52
Fremme af gensidig handel ved fjernelse af tekniske handelshindringer mellem Ukraine og EU (Handel, 2008) 45 29
Støtte til gennemførelse af en miljøstrategi i Ukraine (Miljø, 2009) 35 24
Støtte til gennemførelsen af Ukraines transportstrategi (Transport, 2009) 65 27
Støtte til grænseforvaltningspolitikken i  Ukraine (Grænseforvaltning, 2010) 66 49
Fortsat støtte til gennemførelsen af Ukraines energistrategi (Energi II, 2012) 45 5
Sektorspecifikt politikstøtteprogram — støtte til Ukraines regionalpolitik (Regionalpolitik, 2013) 55 0
Reform af Ukraines administrative regelsæt og offentlige tjeneste (2011) 70 annulleret
Budgetstøtte til Ukraines regionaludviklingspolitik (2012) 50 annulleret
Statsopbygningskontrakt2355 250
1 Beløbet omfatter supplerende støtte (teknisk bistand, revision, undersøgelser og evalueringer af programmer).
2 Af de 355 millioner euro til statsopbygningskontrakten var 232 millioner euro nye midler og 123 millioner euro kom fra bevillingerne 
til det årlige handlingsprogram for 2013 (fra to nye sektorspecifikke politikstøtteprogrammer for fjernelse af handelshindringer og for 
gennemførelse af en miljøstrategi i Ukraine (55 millioner euro hver) og 13 millioner euro fra en budgetstigning, der oprindeligt var beregnet 
til miljøsektoren).
Kilde:  CRIS pr. 31.12.2015.
Tabel 2 — Ukraine: Oversigt over EU’s makrofinansielle bistand i perioden 2007-2015
Beslutning vedtaget RevisionsforkortelseTildelt Udbetalt
(i millioner euro)
2002MFA I1106102010 500
2014 MFA II 1 000 1 000
2015 MFA III 1 800 600
I alt 3 410 2 210
Kilde:  GD for Økonomiske og Finansielle Anliggender pr. 31.12.2015, 
http://ec.europa.eu/economy_finance/international/neighbourhood_policy/ukraine_en.htmBilag
47 Bilag 
Tabel 3 — Ukraine: Undersøgte projekter vedrørende perioden 2007-2015
Titel (kontraktår)Tildelt Udbetalt
(i millioner euro)
Forvaltning af offentlige finanser (PFM)
Twinningprojekt om styrket håndhævelse af konkurrenceloven og -politikken i Ukraine (2007) 1 0,9
Twinningprojekt om bistand til det overordnede kontrol- og revisionsorgan (KRU) i forbindelse med 
gennemførelsen af den nye ordning for offentlig intern finanskontrol (2007)1,1 1,1
Harmonisering af systemerne for konkurrence og offentlige indkøb i  Ukraine med EU-standarderne (2008) 4,4 4,4
Styrkelse af den ukrainske nationalbanks potentiale gennem en tilnærmelse til EU’s standarder for 
centralbanker (2009)1,1 0,6
Støtte til Ukraines finansministerium på områderne offentlig gældsforvaltning og budgetoverslag (2010) 1,7 1,5
Udvikling af skemaet til brug ved twinningprojektet om risikobaseret tilsyn med finansielle institutioner, 
der ikke er banker (2011)0,1 0,1
Levering af IT-udstyr til integrationen af Ukraines antimonopolkomités regionale netværk til støtte for 
projektet om harmonisering af systemerne for konkurrence og offentlige indkøb i Ukraine med EU-
standarderne fra 2006-handlingsplanen for EU og Ukraine (2010)0,2 0,2
Kontrakt om forlængelse af kontrakt 147-509 om harmonisering af systemerne for konkurrence og 
offentlige indkøb med EU-standarderne (2011)1,1 1,1
Udvikling af tre twinningprojekter inden for forvaltning af offentlige finanser i  Ukraine (2013) 0,1 0,1
Harmonisering af Ukraines system for offentlige indkøb med EU-standarderne (2013) 4 2,7
Hvad koster staten: Fremme af offentlig overvågning af statsbudgetprocessen (2013) 0,3 0,2
Civilsamfundet og medier for gennemsigtige lokale budgetter (2013) 0,3 0,1
Etablering og gennemførelse af det »åbne budgetsystem« til overvågning af brugen af offentlige midler 
(2013)0,3 0,2
Uafhængig overvågning af ressourcer og finansielle strømme fra udviklingen af konventionelle og 
ukonventionelle kulbrinter i  Ukraine inden for produktionsdelingsaftalen (2013)0,2 0,2
I alt PFM 15,9 13,4
Bekæmpelse af korruption (FAC)
Støtte til god regeringsførelse: projekt for bekæmpelse af korruption i Ukraine (2006) 1,5 1,4
Projekt til støtte for reformer af retsvæsenet i Ukraine (2013) 8,6 2,4
I alt FAC 10,1 3,8
Kilde:  CRIS pr. 31.12.2015.Bilag
48 Kommissionens og EU-
Udenrigstjenestens svar
Resumé
III
De dramatiske begivenheder i Ukraine i slutningen af februar 2014, nemlig afsættelsen af den tidligere ukrain -
ske præsident Yanukovich den 28. februar 2014 og den ulovlige russiske annektering af Krim i de følgende dage, 
krævede en målrettet og hurtig reaktion for så vidt muligt at mindske virkningerne af en meget alvorlig og uventet 
situation.
Selv om dette var tilfældet, havde Kommissionen ikke tilstrækkelig tid til at udvikle en forud fastlagt langsigtet 
strategi inden annonceringen af en vigtig hjælpepakke til Ukraine i  marts 2014. Den langsigtede planlægning blev 
påbegyndt umiddelbart herefter, og siden har der fundet mange strategiske drøftelser sted, som også har involve -
ret internationale partnere.
V
Kommissionen mener, at selv om EU’s bistand var delvist effektiv, er vigtige strukturreformer på næsten alle de 
områder, der er beskrevet i afsnit IV, blevet udløst eller støttet af EU-programmer.
VI
Kommissionen var nødsaget til at forhandle og vurdere makrofinansiel bistand (MFA) og betingelser vedrørende 
budgetstøtte i en usædvanlig politisk, økonomisk og finansiel sammenhæng i Ukraine.
De fleste budgetstøtteprogrammer omfatter en fast tranchekomponent, der skal udbetales i  begyndelsen af pro -
grammet efter opfyldelse af de generelle betingelser for budgetstøttetransaktioner.
VII
Samarbejdet med Ukraine inden for energisektoren har i  de seneste 10 år været baseret på aftalememorandummet 
mellem Den Europæiske Union og Ukraine om samarbejde på energiområdet fra 2005 og fokuseret på at sikre gas -
forsyningssikkerheden til Europa via det ukrainske rørledningssystem samt indførelsen af vidtrækkende reformer 
i energisektoren.   Dette var også hovedformålet med den fælles erklæring om moderniseringen af Ukraines gastran -
sitsystem fra marts 2009. Gaskrisen i 2009 øgede relevansen og aktualiteten af dette initiativ yderligere, selv om 
gennemførelsen heraf var vanskelig på grund den komplekse politiske situation i landet og de fortsatte geopolitiske 
spændinger.  
Fremskridt i  processen gjorde det muligt for Den Europæiske Investeringsbank (EIB) og Den Europæiske Bank for 
Genopbygning og Udvikling (EBRD) at underskrive den første række lån til moderniseringen af gastransitsystemet 
i december 2014. Bestræbelserne på at forbedre forvaltningen af gassektoren i  Ukraine samt den generelle for -
syningssikkerhed blev indtil 2014 påvirket negativt af Ukraines afhængighed af russiske energileverancer.   Siden 
dengang har de væsentlige fremskridt, der er opnået med hensyn til gasmarkedsreformer i  Ukraine, vundet bred 
anerkendelse.
Siden marts 2015 har man været i gang med at gennemføre en vidtrækkende reformplan for gassektoren.  Ud over 
den nye gaslov vedtog regeringen planen for udskillelsen af Naftogaz fra transmissionssystemoperatøren i  juli 2016, 
der bør gennemføres senest i  2017.   
Kommissionen vil sammen med energifællesskabets sekretariat og andre partnere fortsætte med at skubbe på 
i forhold til gennemførelsen af reformer i  gassektoren, forbedre gennemsigtigheden og sikre konkurrencevilkårene, 
herunder nye aktørers adgang til markedet samt øge gasforsyningssikkerheden og pålideligheden i  forbindelse 
med Ukraines transitsystem.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 49
Indledning
04
Siden midten af 2015 har Ukraines økonomi vist tegn på økonomisk stabilisering efter en særlig dyb recession, som 
primært var drevet af det tillidstab og den skade på produktionskapaciteten, der var forbundet med den væbnede 
konflikt i  det østlige Ukraine. Stabiliseringen afspejlede en kombination af faktorer, f.eks. en stærk makroøkonomisk 
politisk reaktion, der blev brugt til at adressere langsigtede ubalancer og international finansiel og teknisk støtte 
i stor skala, hvilket bidrog afgørende til at mindske tillidskrisen.
Efter et fald på 6,6 % i 2014 og 9,9 % i 2015 forventes der igen vækst i økonomien (1-2 %) i 2016 i kølvandet på grad -
vist forbedret forbruger- og investortillid. BNP steg med 0,1 % i faste priser i 1. kvartal 2016 og med 1,3 % i 2. kvartal.
08
På grund af situationen i Ukraine har ENI-bistand siden 2014 været ydet i form af årlige »særlige foranstaltninger«. 
Forberedelserne er nu i  gang i  forhold til at genindføre flerårig programmering i  form af en fælles støtteramme fra 
og med 2018.
13
Kommissionen er enig i, at de ukrainske myndigheders reformbestræbelser er blevet markant forbedret siden 2014. 
Navnlig udviser den nuværende ukrainske regering et stærkt engagement i  forhold til reformen af den offentlige 
forvaltning (PAR).
Kommissionen bygger videre på og opmuntrer til dette momentum i  reformprocessen. Der arbejdes på at udforme 
et stort EU-bistandsprogram på dette område for at støtte og fastholde gennemførelsen af dette tilsagn om refor -
mer. Det tredje MFA-program indeholder også PAR-tilsagn vedrørende både lovgivning og gennemførelse.
15
I forbindelse med den makrofinansielle bistand er der ikke tale om at kopiere IMF’s betingelser, men om at supplere 
dem. Makrofinansiel bistand kan kun udbetales, hvis det supplerende IMF-program forløber som planlagt, og der 
fortsat gennemføres IMF-revisioner. Det indebærer, at modtageren fortsat skal opfylde IMF-betingelserne for at 
modtage MFA-udbetalinger.
Tekstboks 1 — Aktivering af de ukrainske myndigheders kampagne mod oligarki
Kommissionen mener, at den rolle, som agenturet for modernisering af Ukraine spiller, og dets betydning er over -
vurderet, og at der ikke er nogen risiko for forveksling med EU’s officielle bistand til Ukraine.
17
De dramatiske begivenheder i Ukraine i slutningen af februar 2014, nemlig afsættelsen af den tidligere ukrain -
ske præsident Yanukovich den 28. februar 2014 og den ulovlige russiske annektering af Krim i de følgende dage, 
krævede en målrettet og hurtig reaktion for så vidt muligt at mindske virkningerne af en meget alvorlig og uventet 
situation.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 50
Selv om dette var tilfældet, havde Kommissionen ikke tilstrækkelig tid til at udvikle en forud fastlagt langsigtet 
strategi inden annonceringen af en vigtig hjælpepakke til Ukraine i  marts 2014. Den langsigtede planlægning blev 
påbegyndt umiddelbart herefter, og siden har der fundet mange strategiske drøftelser sted, som også har involve -
ret internationale partnere.
Desuden blev der efter annonceringen af hjælpepakken, hvilket havde stor politisk betydning, omhyggeligt udar -
bejdet specifikke EU-støtteprogrammer under hensyntagen til og med dokumentation for finansielle risici samt 
andre donorers aktiviteter.
18
Formålet med den finansielle pakke fra marts 2014 var at sende et kraftigt signal om politisk støtte og samtidig at 
mobilisere kortsigtede budgetmæssige og finansielle samt mere langsigtede investeringer og rådgivningsbistand. 
Den adresserede således både kort-, mellem- og langsigtede behov, hvoraf sidstnævnte virkelig var genstand for en 
vedholdende reformindsats fra de ukrainske myndigheders side.
Det bør bemærkes, at kun 1,61 mia. EUR af den makrofinansielle bistand var en del af den finansielle pakke fra 
marts 2014 (MFA I og MFA II kombineret). Forslaget om en tredje MFA-transaktion til Ukraine (i en størrelsesorden af 
1,8 mia. EUR) blev vedtaget af Kommissionen i januar 2015, dvs. den supplerede pakken fra marts 2014 baseret på 
en omfattende vurdering af den bistand, der var ydet indtil dette tidspunkt, dens indvirkning på den økonomiske 
og finansielle stabilitet i Ukraine siden krisens begyndelse og i lyset af den dårligere finansielle situation i Ukraine 
i starten af 2015.
20
Den flerårige programmering i  form af en fælles støtteramme forventes genindført fra og med 2018. Det forbere -
dende arbejde er allerede startet.
21
Mens der indledningsvis kan have været visse koordinationsudfordringer, bliver aktiviteterne i  EU’s delegation 
i Kiev, støttegruppen for Ukraine og EU’s rådgivende mission i  Ukraine nu nøje koordineret og supplerer hinanden 
fuldt ud. Det fremgår f.eks. af den fælles udformning af et nyt antikorruptionsstøtteprogram, som blev vedtaget 
tidligere i år (juni 2016).
22
Initiativet er ikke blevet forfulgt yderligere. Kommissionen støtter desuden Ukraine i  dets bekæmpelse af korruption 
og svig gennem andre initiativer, herunder f.eks. støtte til Ukraines nye antikorruptionsorganer via det antikorrupti -
onsprogram, der er nævnt i svaret til punkt 21, og støtte til reformen af retsvæsenet.
24
Donorkoordineringen fra de ukrainske regeringers side lå på et relativt lavt niveau i  det meste af den reviderede 
periode. Den nuværende ukrainske regering tager imidlertid skridt til at adressere og forbedre situationen, og det 
begynder at have positive resultater.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 51
25
Kommissionen har fra starten koordineret med EBRD’s multidonorfond og har nu også vedtaget en afgørelse (i juli 
2016) om at bidrage til fonden.
Bemærkninger
34
EU har været meget aktiv i sin støtte til udviklingen af en PFM-strategi (strategi for forvaltningen af offentlige 
finanser) i 2012 og 2013, hvilket resulterede i vedtagelsen af et dokument af god kvalitet inden topmødet i Vilnius. 
I øjeblikket arbejdes der på  — igen med hjælp fra EU og OECD SIGMA-eksperter  — en opdatering og yderligere 
forbedring af PFM-strategien.
38
Betingelser vedrørende forvaltning af de offentlige finanser og bekæmpelse af korruption var i centrum for en 
række EU-støtteprogrammer, f.eks. kontrakten om opbygning af staten. Kommissionen vil fortsætte med at for -
bedre den måde og de kriterier, der anvendes i  forbindelse med vurderingen af PFM-fremskridt.
40
Kommissionen mener, at den har anvendt sin skønsmargin hensigtsmæssigt i betragtning af de usædvanlige politi -
ske og økonomiske omstændigheder i  Ukraine.
Tekstboks 2 — Fleksibilitet ved fastlæggelsen af og vurderingen af opfyldelsen af 
betingelser vedrørende makrofinansiel bistand
Aftalememorandummet for MFA I blev hovedsagelig forhandlet på plads i 2010-2012 med en langt mindre reform -
orienteret ukrainsk regering og først ratificeret af det ukrainske parlament i  2014. Til trods for vanskelige forhandlin -
ger formåede Kommissionen stadigvæk at indføre nogle generelle PFM-betingelser i  dette aftalememorandum.
Tilgangen med at inkludere mere end én foranstaltning i en betingelse gør det muligt at angive et overordnet mål 
på et specifikt reformområde med henblik på at yde strategisk vejledning samtidig med, at der skabes klarhed om 
og sker en præcisering af de forventede politiske foranstaltninger.
Fælles svar på punkt 41 og 42.
Kommissionen vurderer, at andelen af fremrykket sektorbudgetstøtte (faste trancher) forblev inden for de grænser, 
der var anbefalet i retningslinjerne for budgetstøtte, og var berettiget på baggrund af situationen i Ukraine.
43
Efter Kommissionens opfattelse var Ukraine i 2014 på randen af et økonomisk og i sidste ende politisk kollaps. 
Parallelt med IMF og andre internationale donorer reagerede EU hurtigt på den økonomiske krise i  Ukraine, navn -
lig i 2014 og første halvdel af 2015. I betragtning af alvoren af den økonomiske krise i Ukraine og landets størrelse 
(langt det største af EU’s østlige nabolande) var det nødvendigt at yde betydelige beløb i makrofinansiel bistand.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 52
46
Budgetstøttebetalingerne har især siden 2010 været baseret på en omfattende PFM-vurdering, som tager højde for 
alt relevant analysemateriale, herunder PEFA-vurderinger.
48
Kommissionen mener, at 2014-evalueringen af budgetstøttetransaktionerne i  Ukraine gav en omfattende og sam -
menlignende oversigt og vurdering.
51
Kommissionen er opmærksom på dette problem, hvilket også blev fremhævet i  forbindelse med evalueringen af 
budgetstøtten, og råder finansministeriet til at finde bedre måder at kanalisere EU-midlerne på.
52
Kommissionen finder, at dens vurdering »generelt opfyldt« betyder, at selv om ikke alle aspekter af MFA-betingel -
sen er gennemført, er reformmålet for den pågældende betingelse opnået i  en udstrækning, så det ikke kan retfær -
diggøres at forsinke den relaterede MFA-udbetaling.
Kommissionens fælles svar på punkt 67-69.
I hele den reviderede periode fastholdt Kommissionen en sammenhængende politik i  lyset af den strategiske rolle, 
som det ukrainske gastransitsystem spiller, og i  relation hertil behovet for grundlæggende reformer i  gassektoren.
Medlemsstaterne støttede i  vid udstrækning Kommissionens bestræbelser. Kommissionen anerkender imidlertid, at 
nogle medlemsstaters prioriteter ikke altid var i  overensstemmelse med Kommissionens med hensyn til samarbejde 
i gassektoren.
Efter krisen i  2006 og 2009 gennemførte Kommissionen interne risikovurderinger og søgte at vurdere de erfaringer, 
som man havde indhøstet i  forbindelse med brud på gasleverancer, i  et arbejdsdokument (Kommissionens arbejds -
dokument {COM(2009) 363} SEC(2009) 977).
Kommissionen mener, at afbrydelser i gastransitstrømmen i 2006 og 2009 var et direkte resultat af en handelsretlig 
tvist mellem Gazprom og Naftogaz, der blev påvirket og forværret af de politiske spændinger mellem Ukraine og 
Rusland.
Kommissionen skulle tage hensyn til følsomheden i  de relaterede oplysninger og mener, at den under disse 
omstændigheder ikke kunne have været tydeligere.
70
Kommissioner erkender, at udformningen af bistandsprogrammerne vedrørende gassektoren i  nogle tilfælde kunne 
have været bedre, men peger i retning af den svage administrative kapacitet i de pågældende ukrainske ministerier 
i forbindelse med formuleringen af bistandsprogrammerne.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 53
71
Kommissionen vurderer, at adgangen til data blev gradvist forbedret i  løbet af den reviderede periode. Siden 2015 
har offentligheden haft adgang til data vedrørende gastransitstrømme og markedsoplysninger vedrørende den 
ukrainske gassektor takket være samarbejdet mellem ukrainske myndigheder, Kommissionen og ENTSO-G (det 
europæiske net af transmissionssystemoperatører for gas).
73
Kommissionen mener, at der allerede blev gjort fremskridt i  2014, herunder f.eks. regeringens udarbejdelse af den 
nye gaslov, som muliggjorde underskrivelsen af de første EIB-/EBRD-låneaftaler i  forbindelse med moderniseringen 
af gastransitsystemet i december 2014.
c)
Kommissionens bestræbelser på at hjælpe Ukraine med moderniseringen af gastransitsystemet affødte først større 
konkrete investeringsbeslutninger hen imod slutningen af 2014, hvilket hovedsagelig skyldtes det faktum, at tidli -
gere regeringer ikke havde formået at sætte skub i gennemførelsen af vigtige reformer, der var aftalt i den fælles 
erklæring fra 2009.
d) i)
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten mener, at EU’s gasforsyningssikkerhed via Ukraine også var i  fare på grund 
af eksterne aktører (Rusland).  
Konklusioner og anbefalinger
74
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten mener, at EU’s bistand spillede en central rolle med hensyn til at fremme 
Ukraines politiske associering og økonomiske integration med EU. Siden krisens start i 2014 har EU’s bistand også 
spillet en central rolle med henblik på at stabilisere situationen i Ukraine og udløse vigtige strukturreformer på 
tværs af en lang række områder og sektorer.
76
Kommissionen mener, at bekæmpelse af korruption og forvaltning af de offentlige finanser er centrale spørgsmål 
i EU’s dialog med Ukraine. Som en konsekvens heraf er der i de senere år blevet søsat en række vigtige reformer, 
som har vist betydelige resultater.
Anbefaling 1 — Lægge større vægt på forvaltningen af offentlige finanser i dialogen 
med Ukraine
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten accepterer anbefalingen.
Et specifikt PFM-bistandsprogram er i  øjeblikket under overvejelse som en særlig 2017-foranstaltning. PFM-spørgs -
mål er allerede en vigtig del af alle igangværende budgetstøtteprogrammer, og der er en opdatering af PFM-strate -
gien på vej med hjælp fra EU og OECD-SIGMA-eksperter.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 54
77
Kommissionen mener, at hurtig mobilisering og udbetaling af bistand i  2014 og 2015 var afgørende på grund af 
den alvorlige situation i  Ukraine. Alle budgetstøttebetalinger var baseret på en grundig vurdering for at sikre, at de 
generelle betingelser for budgetstøtte var opfyldt.
De fleste budgetstøtteprogrammer omfatter en fast tranchekomponent, der skal udbetales i  begyndelsen af pro -
grammet efter opfyldelse af de generelle betingelser for budgetstøttetransaktioner.
Anbefaling 2 — Forbedre udformningen af betingelserne for og udbetalingen af 
finansiel bistand
Kommissionen accepterer anbefalingen.
a)
Kommissionen er allerede begyndt at definere politiske mål på en mere præcis og målrettet måde, som det fremgår 
af det aftalememorandum, der blev udarbejdet sammen med Ukraine, navnlig mellem MFA II og III. Kommissionen 
vil bestræbe sig yderligere på at opnå klarhed og præcision i fremtiden.
Betingelserne for den makrofinansielle bistand er imidlertid altid et resultat af en forhandling med modtagerlandet. 
Navnlig hvis disse forhandlinger finder sted i en usædvanlig geopolitisk og finansiel kontekst, kan Kommissionen 
også i  fremtiden være nødsaget til at finde en balance mellem presserende overvejelser samt den udvidede tids -
ramme for bistand på den ene side og præcision og klarhed på den anden side.
c)
Kommissionen vil i  forbindelse med alle sine MFA-programmer, som den altid har gjort tidligere, også fremover 
koordinere tæt med IMF og andre donorer.
d)
Kommissionen vil også fortsat bestræbe sig på at opnå en rimelig balance mellem udnyttelse og udbetalingsha -
stighed. I 2014 retfærdiggjorde den usædvanlige geopolitiske og finansielle situation i Ukraine til tider at være 
tilbageholdende med hurtig udbetaling af den makrofinansielle bistand. Efterhånden som der begyndte at ske 
en økonomisk stabilisering i  Ukraine i  slutningen af 2015, stillede Kommissionen større krav til gennemførelsen af 
MFA-betingelserne. Dette understreges af det faktum, at den anden MFA II-tranche har været sat i  bero siden okto -
ber 2015, da betingelserne endnu ikke var gennemført fuldt ud.
Kommissionen vil fortsætte med at overvåge gennemførelsen tæt med henblik på bedst mulig udnyttelse af løf -
testangsvirkningen af dens bistand. Samtidig kan det fremover ikke udelukkes, at der vil blive udbetalt MFA-tran -
cher i  forbindelse med generelt gode resultater med gennemførelsen, selv om et mindre antal betingelser ikke er 
opfyldt.
78
Kommissionen mener, at 2014-evalueringen af budgetstøttetransaktionerne i  Ukraine gav en omfattende og sam -
menlignende vurdering.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 55
Anbefaling 3 — Styrke overvågningen af gennemførelsen af EU’s bistand
Kommissionen accepterer anbefalingen.
Kommissionen vil fortsat arbejde på at styrke overvågningen af gennemførelsen af EU’s bistand og vil anvende alle 
til rådighed værende værktøjer for at bidrage til fremskridt i  reformerne.
79
Kommissionen finder, at dens vurdering »generelt opfyldt« betyder, at selv om ikke alle underliggende detaljerede 
aspekter af MFA-betingelsen er gennemført, er reformmålet for den pågældende betingelse opnået i  en udstræk -
ning, så det ikke kan retfærdiggøres at forsinke den relaterede MFA-udbetaling.
Anbefaling 4 — Lægge større vægt på reformernes effektive gennemførelse og 
bæredygtighed
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten accepterer anbefalingen.
I forbindelse med den makrofinansielle bistand vil Kommissionen ved vurderingen af udbetalingsbetingelserne 
begrænse sig til vurderingskategorierne »opfyldt«, »generelt opfyldt« og »ikke opfyldt«.
80
Samarbejdet med Ukraine inden for energisektoren har i  de seneste 10 år fokuseret på at sikre forsyningssikkerhe -
den af gas (og olie) til Europa via det ukrainske rørledningssystem. Bestræbelserne på at forbedre forvaltningen af 
gassektoren i  Ukraine samt den generelle forsyningssikkerhed blev påvirket negativt af Ukraines afhængighed af 
russiske energileverancer. Med hensyn hertil var den energidialog på højt niveau, der fandt sted i  forbindelse med 
aftalememorandummet fra 2005, et væsentligt og nyttigt forum.
81
I hele denne periode fastholdt Kommissionen en sammenhængende politik i  lyset af den strategiske rolle, som det 
ukrainske gastransitsystem spiller, og behovet for grundlæggende reformer i gassektoren. Dette er også blevet 
anerkendt af Rådet i  en række konklusioner i  forbindelse med sagen. Mens medlemsstaterne i  stor vid udstrækning 
støttede Kommissionens bestræbelser, var nogle medlemsstaters prioriteter ikke altid i  overensstemmelse med 
Kommissionens med hensyn til samarbejde i  gassektoren.
82
Til trods for mangler vurderer Kommissionen, at både budgetstøtteprogrammerne og relaterede tekniske bistands -
projekter gjorde det muligt at opnå visse fremskridt på den vigtige reformdagsorden i  gassektoren samt i  forhold til 
at øge forsyningssikkerheden til trods for ofte ugunstige politiske vilkår. Se også Kommissionens svar på punkt 70.
83
Kommissionen finder, at kommunikationen og adgangen til data gradvist blev forbedret, efterhånden som energi -
dialogen udviklede sig (se også Kommissionens svar på punkt 71). Kommissionen behandlede hovedudfordringerne 
for gassektoren i  sin regelmæssige energidialog, selv om den fælles rapportering ikke altid gav den fulde baggrund.
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar 56
Anbefaling 5 — Træffe foranstaltninger til at gøre EU’s bistand til Ukraine på 
gasområdet mere effektiv
Kommissionen accepterer anbefalingen og er allerede ved at gennemføre den.
Der er allerede truffet væsentlige skridt til at gøre EU’s bistand mere effektiv, herunder etableringen af et team af 
energieksperter inden for rammerne af støttegruppen for Ukraine, forbedret og tættere koordinering af bistand 
med energifællesskabets sekretariat samt andre interessenter (donorer, ENTSO-G osv.).
Kommissionen er i  gang med at opgradere sit aftalememorandum vedrørende samarbejdet på energiområdet med 
Ukraine og påtænker at underskrive en aftale om et energipartnerskab inden udgangen af 2016 med henblik på at 
intensivere sin energidialog med Ukraine yderligere og øge effektiviteten af samarbejdet i  energisektoren.
Kommissionen fortsætter også sine mæglingsbestræbelser i  den løbende gasstrid mellem Rusland og Ukraine, 
herunder gennem en tæt overvågning af gastransitstrømmene. Der er etableret et system for tidlig varsling under 
associeringsaftalen med Ukraine.
Der vil blive truffet yderligere foranstaltninger for at forbedre kvaliteten af de indsamlede statistiske data om Ukra -
ine, navnlig via den statistiske komponent i EU4Energy-projektet, der blev lanceret i juni 2016 sammen med Det 
Internationale Energiagentur og energifællesskabet.
SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU
Gratis publikationer:
  et eksemplar:  
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  /f_lere eksemplarer eller plakater/kort:  
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)  
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)  
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)  
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).
(*)  Oplysningerne er gratis ligesom de /f_leste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve  
penge for opkaldet).
Betalingspublikationer:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Begivenhed Dato
Revisionsplanens vedtagelse/revisionens start 7.10. 2014
Officiel fremsendelse af udkastet til beretning til Kommissionen (eller en anden revide -
ret enhed)20.7.2016
Vedtagelse af den endelige beretning efter den kontradiktoriske procedure 8.11.2016
Modtagelse af Kommissionens (eller en anden revideret enheds) officielle svar på alle 
sprog24.11.2016
I denne beretning undersøger Revisionsretten, om 
Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens bistand 
effektivt støttede Ukraines udvikling hen imod at blive en 
velfungerende stat på områderne forvaltning af offentlige 
finanser og bekæmpelse af korruption samt forvaltning af 
gassektoren i perioden 2007-2015.
Generelt har EU’s bistand til Ukraine været delvis effektiv 
på disse tre områder. Indtil 2014 havde EU’s bistand 
begrænset effekt. Siden 2014 er der blevet sat skub 
i reformerne, men de hidtil opnåede resultater er stadig 
skrøbelige. Denne beretning indeholder fem anbefalinger, 
der har til formål at forbedre EU’s bistand til Ukraine.
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET