ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Resumé af konsekvensanalysen Ledsagedokument til Kommissionens meddelelse om en EU-strategi for tilpasning til klimaændringer /* SWD/2013/0131 final */





ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Resumé af konsekvensanalysen Ledsagedokument til Kommissionens meddelelse om en EU-strategi for tilpasning til klimaændringer 1. Procedure og høring af berørte parter EU's tilpasningsstrategi indgår i Kommissionens arbejdsprogram 2013[1]. Den er baseret på hvidbogen "Tilpasning til klimaændringer: et europæisk handlingsgrundlag"[2]. Generaldirektoratet for Klima har udarbejdet konsekvensanalysen. Udvalget for Konsekvensanalyse har bidraget med anbefalinger. Udarbejdelsen af rapporten har omfattet høring af styringsgruppen for virkninger og tilpasninger, som består af repræsentanter fra medlemsstaterne og berørte parter, en offentlig onlinehøring og forskellige workshops med deltagelse af medlemsstaterne og andre parter. Generelt var de berørte parter positive over for yderligere EU-støttede tilpasningstiltag, men de erkender, at de fleste virkninger af klimaændringer skal afhjælpes på lokalt plan. Alle mener, at mainstreaming af tilpasning i alle EU-nøgleinitiativer skal prioriteres, og det samme gælder tilvejebringelse af de rammer, informationsværktøjer og EU-midler, der er nødvendige for effektivt at integrere tilpasningsspørgsmål på alle offentlige niveauer. Nogle medlemsstater vil modsætte sig en EU-retsakt, der har til formål at fremme vedtagelsen af nationale tilpasningsstrategier. 2. Problemafgrænsning, politisk kontekst og nærhedsprincippet 2.1. Baggrunden Selv hvis alle drivhusgasemissioner ophørte i dag, ville der stadig ske alvorlige klimaændringer. Vi har derfor intet andet valg end at afhjælpe de uundgåelige virkninger og deres økonomiske, miljømæssige og sociale omkostninger. En tidlig indsats vil spare omkostninger senere. Styring af risiciene i forbindelse med klimaændringer kræver, at afbødningsforanstaltninger kombineres med tilpasning, fordi resultaterne af de afbødningsforanstaltninger, der gennemføres i dag, vil afgøre det omfang af tilpasning, der kræves i fremtiden. Samtidig skal det via afbødning forhindres, at de negative indvirkninger når op på et niveau, hvor de ikke kan afhjælpes via tilpasning. Tilpasning til klimaændringer er et horisontalt spørgsmål, som i forskellig grad berører alle økonomiske sektorer, miljøsystemer og borgere. På grund af Europas forskelligartethed varierer konsekvenserne af klimaændringerne og sårbarheden fra region til region, og de afhænger også i høj grad af de lokale forhold. 2.2. Politisk baggrund Hvidbogen om tilpasning fra 2009 omfattede 33 tiltag. De fleste tiltag er nu blevet gennemført. Der kræves yderligere tiltag for at afhjælpe videnskløfter og sikre mainstreaming alle steder, hvor tilpasning skal integreres i EU's nøglepolitikker. Inden januar 2013 har 15 EU-medlemsstater indført en tilpasningspolitik (strategi og/eller plan). Selv om disse strategier og handlingsplaner uden tvivl er et godt udgangspunkt for tilpasningstiltag, omsættes de i mange tilfælde ikke eller kun delvist i konkrete handlinger. I Kommissionens forslag fra 2011 om den næste flerårige finansielle ramme for 2014-2020 anerkendes mainstreaming som den foretrukne tilgang til at tilvejebringe det nødvendige bidrag til en kulstoffattig og klimaresistent økonomi[3]. 2.3. Specifikke problemer og specifik merværdi ved EU-tiltag Der er mulighed for at intensivere EU's tilpasningsindsats ved at tage fat om følgende områder: EU kan bidrage til beslutningsprocessen i forbindelse med tilpasning på alle niveauer ved at tilføre merværdi og stordriftsfordele ved udfyldning af videnskløfter og udveksling af viden. EU kan støtte tilpasningstiltag på nationalt og/eller regionalt plan for at dække hele EU's område. Endelig skal EU integrere tilpasning i sine egne politikker og finansielle programmer. 3. Mål – EU-tilpasningsstrategiens overordnede formål er at bidrage effektivt til at gøre EU mere klimaresistent. Der lægges særlig vægt på spørgsmål af grænseoverskridende karakter og på sektorer, der er stærkt integreret på EU-niveau gennem fælles politikker. Det betyder, at følgende specifikke mål skal opfyldes. Beslutningstagning på et mere velinformeret grundlag: EU's tilpasningsstrategi bør øge forståelsen af tilpasning, forbedre og udvide vidensgrundlaget og styrke udbredelsen af oplysninger om tilpasning. Operationelt mål 1a: Prioriterede videnskløfter udpeget i 2013 er afhjulpet inden 2020. Operationelt mål 1b: Kommunikationsværktøjer giver beslutningstagere, herunder medlemsstater, lokale myndigheder og virksomheder, lettere adgang til information om tilpasning til klimaændringer inden 2020. Forbedring af EU's modstandsdygtighed: EU's tilpasningsstrategi bør fremme tilpasningstiltag på niveauer under EU-niveau samt støtte og fremme udveksling og koordinering. I den forbindelse bør strategien omhandle grænseoverskridende klimavirkninger og tilpasningsforanstaltninger. Operationelt mål 2a: Inden 2017 har alle medlemsstater vedtaget tilpasningsstrategier, der i relevante tilfælde suppleres af regionale eller lokale tilpasningsstrategier. Operationelt mål 2b: Inden 2020 har byer med over 150 000 indbyggere vedtaget en tilpasningsstrategi. Forbedring af modstandsdygtighed i centrale sårbare sektorer: EU's tilpasningsstrategi bør udvikle initiativer, der kan sikre konsistent og omfattende integration af hensyn til tilpasning til klimaændringerne i sektorer, der er stærkt integreret på EU-niveau gennem fælles politikker. Operationelt mål 3a: Hensyn til tilpasning er mainstreamet på en konsistent og omfattende måde i centrale EU-politikker inden 2020. Operationelt mål 3b: Nye større infrastrukturinvesteringer er klimasikre inden 2020. 4. Politiske løsningsmodeller De politiske løsningsmodeller omfatter en lang række potentielle interventionsværktøjer, der strækker sig fra bløde foranstaltninger til lovgivning, og som omfatter direkte intervention. Tabel 1: Modeller beskrevet i denne konsekvensanalyserapport Problem || Drivkræfter || Specifikt mål || Operationelt mål || Modeller Levering af oplysninger og retningslinjer || Direkte intervention || Regelfastsættelse Videns­kløfter og manglende adgang til information || Ukoordinerede forsknings­aktiviteter || Beslutnings­tagning på et mere velinformeret grundlag || Prioriterede videnskløfter udpeget i 2013 er afhjulpet inden 2020 || 1A: Udvikling af en fælles klimasårbarheds­vurdering i EU || 1B: Udvikling af strategi mod videnskløfter || Ufuldstændige instrumenter til formidling af viden || Kommunikations­værktøjer giver beslutningstagere lettere adgang til information om tilpasning til klimaændringer inden 2020 || 1C: Forbedring af Climate-ADAPT ud over business as usual || 1D: Støtte til udveksling mellem forskere og politikere inden for tilpasning || 1E: Forslag om obligatorisk etablering af nationale informations­platforme for tilpasning Kløfter i tilpasnings­tiltag på niveauer under EU-niveau || Vidensmæssige, finansielle og politiske hindringer Manglende hensyn til grænseover­skridende virkninger || Forbedring af EU's modstands­dygtighed || Inden 2017 har alle medlemsstater vedtaget en tilpasningsstrategi || 2A: Retningslinjer for udvikling af nationale tilpasnings­strategier || 2B: Brug af Life+-midler til at støtte udarbejdelsen af tilpasnings­strategier og fyrtårnsprojekter vedrørende tilpasning || 2C: Kommissionens forslag om vedtagelse af nationale tilpasningsstrategier. Tre delmodeller: i) ingen juridisk krav; ii) lovgivning senere; iii) lovgivning nu Inden 2020 har alle større byer og regioner vedtaget en tilpasningsstrategi || 2D: Støtte til UNISDR-kampagnen "Making Cities Resilient" i EU-byer || 2E: Integration af tilpasning i borgmesteraftalen || Kløfter i indførelse af tilpasnings­tiltag i centrale sektorer || Ufuldstændig og uensartet mainstreaming Finansielle og informations­mæssige hindringer for modstands­dygtige investerings- og forretnings­mæssige beslutninger || Forbedring af modstands­dygtighed i centrale sårbare sektorer: || Omfattende og konsistent mainstreaming af tilpasning i EU's politikker er opnået inden 2020 || 3A: Retningslinjer for klimasikring af samhørigheds­politikken og den fælles landbrugspolitik || 3B: Angivelse af mainstreamingprioriteter i EU-politikker og inddragelse af centrale berørte parter || 3C: Fastsættelse af ny tidsplan for revision af central EU-lovgivning som led i mainstreamingen Nye større infrastruktur­investeringer er klimasikre inden 2020 || 3D: Retningslinjer til projektudviklere for klimasikring af sårbare investeringer || 3E: Øget integration af hensyn til tilpasning til klimaændringer i relevante infrastruktur­standarder || 3F: Forslag til obligatoriske krav til infrastruktur­projekters klimamodstands­dygtighed 5. Analyse af virkninger og sammenligning af modeller 5.1. Modeller i den foretrukne løsningsmodel er anført i kursiv. 5.2. Muligheder vedrørende fremme af beslutningstagning på et mere velinformeret grundlag Model 1A – udvikling af en fælles klimasårbarhedsvurdering alene vil ikke gøre det muligt at udnytte de mange tilgange og metoder, der findes i dag, og vil ikke være tilstrækkelig under specifikke omstændigheder. Model 1B – vedtagelse af en strategi mod videnskløfter indbefatter samarbejde med berørte parter med henblik på at udpege prioriteter for forskning i tilpasning for de næste syv år. Dette vil styrke udviklingen af viden, navnlig i forbindelse med de nuværende politiske behov, der kommer til udtryk på nationalt og sektoralt plan, og det vil sikre bedre strømlining af de eksisterende midler. Model 1C – forbedring af samspillet mellem Climate-ADAPT og andre databaser medvirker til at skabe bedre beslutningsprocesser ved at sikre, at oplysninger formidles, og er specifikt målrettet mod forbedret datastyring og integration af data og tjenester. Effektivitetsgevinster forventes for slutbrugere, der kan få adgang til en "one-stop-shop", når Climate-ADAPT bliver kontaktpunkt for oplysninger om tilpasning i Europa. Model 1D – støtte til udveksling mellem forskere og politikere bidrager til forbedret videnformidling. Det muliggør meget direkte udveksling mellem medlemsstaterne, Kommissionen og berørte parter, som kan øge kapacitetsopbygning og bidrage til en bedre forståelse af tilpasningsproblematikken. Model 1E – obligatoriske nationale tilpasningsportaler vil kun have begrænsede virkninger sammenlignet med "business as usual". 5.3. Modeller for fremme af tilpasning på niveauer under EU-niveau Omkostningsbesparelser forventes for hver medlemsstat, hvis forskellige værktøjer og informationskilder vedrørende alle forhold, der skal omhandles i forbindelse med udarbejdelsen af tilpasningsstrategier, tilvejebringes under model 2A – EU-retningslinjer for tilpasningspolitikker. Forebyggelsesaktiviteter vil styrke landenes evne til at håndtere situationen og reducere de potentielle skadesomkostninger. Retningslinjerne vil dog ikke i sig selv fjerne alle hindringer for effektiv tilpasning, herunder f.eks. de finansielle begrænsninger for medlemsstaternes eller de regionale myndigheders udvikling af tilpasningsstrategier. Model 2B – brug af Life+ vil direkte bidrage til yderligere tilpasningstiltag ved at fremme erfaringsudveksling mellem medlemsstater og de tilgrundliggende tilpasningsstrategier. Denne model vil desuden sikre bedre beslutningsprocesser ved at udpege og støtte relevante tværsektorale og grænseoverskridende fyrtårnsprojekter. Effektiviteten af og sammenhængen mellem de tre tilgange under model 2C – Kommissionens forslag om vedtagelse af nationale tilpasningsstrategier – ingen juridiske krav, lovgivning senere og lovgivning nu – skal overvejes i forbindelse med gennemførelsen af model 2A – retningslinjer og model 2B, som er beskrevet ovenfor. Den ikke-juridiske tilgang er en fortsættelse af den tilgang, der er beskrevet i hvidbogen fra 2009. Dens yderligere effektivitet forventes at være ringe. Lovgivning senere vil give medlemsstaterne mulighed for at udnytte retningslinjerne og Life+-finansiering, når de udformer deres tilpasningsstrategi, samtidig med at modellen tilvejebringer politisk incitament til tilpasningstiltag, navnlig for at sætte skub i processen i de medlemsstater, der i øjeblikket gennemfører tilpasningstiltag. Der er dog risiko for, at det politiske incitament for de medlemsstater, som er inaktive med hensyn til tilpasning, vil være utilstrækkeligt til at gennemføre tilpasningstiltag på nuværende tidspunkt. Hvis modellen med lovgivningsforslag nu kombineres med vedtagelsen af retningslinjer og brugen af Life+-finansiering, vil det øge sandsynligheden for, at alle medlemsstater har udviklet en tilpasningsstrategi inden 2017. Nogle medlemsstater har dog gjort indsigelse mod brugen af lovgivning, idet de hævder, at en lovgivningstilgang vil foregribe begivenhedernes gang, eftersom mange af dem allerede er i gang med at udvikle arbejdsprogrammer og iværksætte nationale tiltag. Model 2D – fremme af UNISDR-kampagnen "Making Cities Resilient" vurderes at være mindre effektiv med hensyn til at fremme tilpasningsaktiviteter på tværs af alle byer i EU end model 2E – integration af tilpasning i borgmesteraftalen. Sidstnævnte vil medvirke til at øge modstandsdygtigheden på lokalt plan, således at der skabes synergier med modvirkningsmål. Borgmesteraftalen har allerede bevist sin effektivitet med hensyn til løfter om afbødning af drivhusgasemissioner. 5.4. Modeller for fremme af tilpasning i centrale sektorer Model 3A – retningslinjer for klimasikring af samhørighedspolitikken og den fælles landbrugspolitik vil lette integrationen af hensyn til tilpasning til klimaændringer i operationelle udviklingsprogrammer og programmer til udvikling af landdistrikterne i overensstemmelse med Kommissionens forslag til den næste flerårige finansielle ramme. Dette vil medvirke til at forøge modstandsdygtigheden i centrale sårbare sektorer, som f.eks. landbrug, skovbrug, energi, transport samt byggeri og anlæg. For at være fuldt effektiv skal denne tilgang suppleres af yderligere tiltag fra forvaltningsmyndigheder på både regionalt og lokalt plan og fra Kommissionens side med henblik på at øge kapacitetsopbygningen. Model 3B – angivelse af mainstreamingprioriteter og inddragelse af centrale berørte parter hjælper med at udpege de områder og sektorer, hvor der er behov for yderligere mainstreaming, som f.eks. sundhed, energi, transport, forsikring, infrastruktur, fiskeri, handel, turisme, uddannelse og socialpolitik. Øget inddragelse af finans- og forsikringssektoren vil øge bevidstheden om tilpasning og hjælpe med at formidle oplysninger om tilpasning. Det kan være vanskeligt at gennemføre model 3C – en ny tidsplan for revision af central EU-lovgivning, i betragtning af modellens politiske karakter. Som det bekræftes af udviklingen inden for vandpolitik i EU, kan frivillige tiltag overflødiggøre behovet for revision af lovgivning i en tidligere fase. – Model 3D – retningslinjer til projektudviklere og model 3E – integration af hensyn til tilpasning i infrastrukturstandarder er vigtige første skridt for at styrke modstandsdygtigheden i centrale infrastrukturinvesteringer. Mainstreaming af klimaændringer i CEN-CENELEC-standarder vil kun være effektiv, hvis standarderne endelig ændres, så de afspejler de potentielle indvirkninger af klimaændringer. Dette kræver tid og yderligere interaktion med berørte parter inden for de berørte sektorer. Usikkerheden ved klimaberegninger og den potentielle mangel på data/information om klimavirkningerne for specifikke projektområder gør det vanskeligt at anvende model 3E – obligatorisk tilgang i praksis. 6. Diskussion Tilpasning kræver input fra forsknings- og udviklingsprogrammer, og dette input er nødvendigt allerede i dag, for at vi kan imødegå de nuværende virkninger af klimaændringer, men også for at der kan planlægges og træffes beslutninger på kort og mellemlang sigt. En yderligere indsats for at fremme koordineringen med henblik på udvikling og formidling af viden (model 1B og 1D) vil i høj grad effektivisere anvendelsen af de EU-midler, der stilles til rådighed for forskning i tilpasning til klimaændringer. Dette vil afhjælpe videnskløfterne hurtigere og lette beslutningsprocessen. Hvis model 1C gennemføres, vil Climate-ADAPT blive den primære kilde til information om tilpasning i Europa. Tilpasningsbeslutninger vil være sundere og have en positiv indvirkning på modstandsdygtigheden i de økonomiske, sociale og miljømæssige systemer. Tilvejebringelse af værktøjer til støtte for udviklingen af tilpasningsstrategier i alle medlemsstater vil sikre, at der er adgang til de meste grundlæggende værktøjer, som kan forbedre Europas modstandsdygtighed, at der gennemføres en minimumsvurdering af risici og sårbarheder, og at der planlægges tilpasningstiltag for hele EU. Problemer med godkendelse ville hæmme vedtagelsen af et lovgivningsforslag på nuværende tidspunkt. Kombinationen af retningslinjer (model 2A) og Life+-finansiering (model 2B) kan dog sikre den nødvendige støtte til medlemsstater, der er villige til at iværksætte tilpasningstiltag, herunder især medlemsstater, der allerede er begyndt at udvikle deres egne tilpasningsrammer. Fasen for revision af tilpasningsstrategien vil medvirke til at afgøre, om der bør anvendes en retsakt til at fremme overholdelsen af de overordnede mål i EU's tilpasningsstrategi. EU vil også støtte lokale og regionale tiltag og lette både erfaringsudveksling og udbredelse af innovative løsninger via grænseoverskridende og tværsektorale demonstrationsprojekter, især i de mest sårbare områder og sektorer. De centrale roller, som byer skal spille i forbindelse med tilpasning til klimaændringer, fremhæves også, og EU vil bidrage til at fremme og lette tilpasning på lokalt plan (model 2D). Inden 2020 vil alle relevante EU-politikker, som er blevet revideret, omfatte hensyn til tilpasning til klimaændringer, og Kommissionen vil samarbejde med centrale berørte parter med henblik på at sikre, at hensyn til tilpasning mainstreames (model 3B), selv uden revision. EU-midler vil fremme investeringer, der er modstandsdygtige mod klimaændringer, især inden for landbrug, energi, transport samt byggeri og anlæg (model 3D og 3E), hvilket vil bidrage til en bæredygtig og modstandsdygtig EU-økonomi (model 3A). Yderligere samarbejde med forsikrings- og finanssektoren vil gøre markedet mere velfungerende og øge de europæiske virksomheders tilpasningskapacitet. 7. Overvågning og evaluering Der er planlagt en revision af EU's tilpasningsstrategi inden 2018, hvor det vurderes, om der er behov for yderligere tiltag for at opfylde strategiens mål. [1] COM(2012) 629 final Vol. 2/2. [2] KOM(2009) 147 endelig. [3] http://ec.europa.eu/budget/reform/commission-proposals-for-the-multiannual-financial-framework-2014-2020/index_en.htm.