Indholdsfortegnelse

I............ Baggrund.. 2

II........... Behov for handling. 2

1........... Hvad er problemstillingen?. 2

2........... Hvad kan der forventes af initiativet?. 3

3........... Hvad er merværdien ved tiltag på EU-niveau?. 3

III......... Løsninger. 4

1........... Hvilke lovgivningsmæssige og ikke-lovgivningsmæssige løsningsmodeller er taget i betragtning? Foretrækkes en løsningsmodel frem for andre? Hvorfor?. 4

2........... Hvem støtter hvilken løsningsmodel?. 4

IV.......... De forskellige løsningsmodellers virkninger. 5

1........... Hvad er fordelene ved løsningsmodellerne?. 5

2........... Hvilke omkostninger er forbundet med løsningsmodellerne?. 5

3........... Hvordan påvirker det virksomheder, små og mellemstore virksomheder og mikrovirksomheder?. 5

4........... Vil det have stor indvirkning på de nationale budgetter og myndigheder?. 6

5........... Vil der være andre væsentlige følger?. 6

V........... Sammenligning af løsningsmodellerne. 7

VI.......... Opfølgning. 8

I. Baggrund

USA har inden for det seneste årti været vidne til en rivende udvikling inden for ukonventionelle gas‑ og olieressourcer. Ordet "ukonventionel" henviser primært til kendetegnene for de geologiske reservoirer eller klippeformationer, der indeholder kulbrinterne, og som afviger fra de konventionelle reservoirer. Disse ukonventionelle formationer strækker sig ofte over meget store arealer og er kendetegnet ved et lavt energiindhold pr. volumen klippe og ved lav eller meget lav permeabilitet. De vigtigste former for ukonventionelle fossile brændstoffer er gas i lavpermeable reservoirer, skifergas, methan fra kulforekomster, methanhydrater, olie i lavpermeable reservoirer, skiferolie, olieskifer og olieholdigt sand. Skifergas er tilsyneladende den af de ukonventionelle kulbrinter, der har størst udviklingspotentiale i Europa, og efterforskes allerede i visse medlemsstater.

Væksten i skifergasproduktionen i USA har sænket de indenlandske amerikanske gaspriser og har haft positive virkninger på den amerikanske økonomi. Disse ændringer i den amerikanske økonomi har også haft indvirkning på de internationale energimarkeder. For eksempel er udbuddet af flydende naturgas (LNG) på globalt plan blevet større, hvilket indirekte har haft indflydelse på EU's gaspriser[1]og fået eksporten af kul til EU til at stige.

I EU er en række medlemsstater i færd med at tildele koncessioner og/eller tilladelser til prospektering/efterforskning eller har gjort det inden for de seneste tre år. Det gælder Danmark, Tyskland, Ungarn, Nederlandene, Polen, Portugal, Rumænien, Spanien, Sverige og Det Forenede Kongerige[2]. Ikke alle tilladelsesindehavere har dog indledt konkrete prospekterings‑ eller efterforskningsaktiviteter. På nuværende tidspunkt har sådanne aktiviteter (i prospekterings‑ eller efterforskningsfasen) fundet sted eller finder sted i Danmark, Tyskland, Polen, Rumænien, Sverige og Det Forenede Kongerige. Hidtil har der ikke været nogen kommerciel produktion af skifergas i Europa, selv om der allerede er gennemført enkelte prøveboringer efter skifergas i f.eks. Polen. Den kommercielle produktion vil i visse medlemsstater (f.eks. Polen og Det Forenede Kongerige) kunne indledes i 2015-2017.

II. Behov for handling

1. Hvad er problemstillingen?

De teknikker, der bruges i forbindelse med skifergasudvinding, nemlig hydraulisk højvolumenfrakturering kombineret med retningsbestemt boring gennem klippeformationer, er forbundet med en række miljøvirkninger og -risici. Der er meget begrænset erfaring med disse teknikker i EU. Den gældende europæiske lovgivning er ikke fuldt ud gearet til at håndtere de deraf følgende miljøvirkninger og ‑risici (f.eks. forurening af overfladevand og grundvand og emissioner til luften, herunder drivhusgasemissioner). Det er afgørende at sikre juridisk klarhed og forudsigelige lovgivningsmæssige rammer med henblik på at fremme investeringer på området og forsikre befolkningen om, at de virkninger og risici, der er forbundet med sådanne aktiviteter, forebygges, eller, hvis det ikke kan lade sig gøre, i det mindste afbødes eller forvaltes forsvarligt. Uden handling forventes disse problemer at vare ved. De primære berørte interessenter er virksomheder, der ønsker at investere i efterforskning og udvinding af skifergas, vandrelaterede sektorer, der ønsker at sikre, at vandkvaliteten beskyttes, ansvarlige myndigheder i medlemsstaterne og EU-borgere.

De fleste eksperter mener, at de vigtigste miljøvirkninger og ‑risici, der er forbundet med skifergasprojekter, primært vedrører brug og forurening af vand, emissioner til luften (herunder flygtige organiske forbindelser og methan – en meget stærk drivhusgas) og samfundsmæssige virkninger (f.eks. med hensyn til fysisk planlægning, biodiversitet, støj og trafik).

Hovedårsagerne til sådanne virkninger og risici er som følger:

- Aktiviteter fordelt over meget store arealer

- Geologiske forhold (f.eks. dybe grundvandsmagasiner, nedlagte brønde, eventuelle forkastninger, der kan være forureningsveje eller øge seismiciteten)

- Kumulative virkninger af flere brønde

- Brug af typisk farlige kemikalier

- Stort vandforbrug, hvoraf en del ikke genvindes

- Affaldsmængder og ‑karakteristika

- Udslip og afbrænding under boringsudbygning.

2. Hvad kan der forventes af initiativet?

Det overordnede mål er at sikre, at udvindingen af ukonventionelle fossile brændstoffer, særlig skifergas, sker med de rette klima‑ og miljømæssige beskyttelsesforanstaltninger og med størst mulig juridisk klarhed og lovgivningsmæssig forudsigelighed for de ansvarlige myndigheder, borgerne og aktørerne på området, således at sektoren får mulighed for at udvikle sig. Det første specifikke mål er at sikre, at de miljøvirkninger og ‑risici, der er forbundet med de teknikker, som anvendes i forbindelse med efterforskning og udvinding, både på individuelt projektniveau og med hensyn til den samlede udvinding, identificeres og forvaltes på en fornuftig måde. Det andet specifikke mål er at præcisere EU's lovgivningsmæssige rammer, således at investeringer i skifergasudvinding i EU kan foregå inden for forudsigelige rammer.

3. Hvad er merværdien ved tiltag på EU-niveau?

Geologiske vurderinger viser, at flere skifergasforekomster strækker sig hen over medlemsstaternes grænser. Miljøvirkninger og ‑risici holder sig desuden ikke inden for de nationale grænser: Virkninger i ét land kan give anledning til eller forværre forureningsproblemer i andre lande. Det gælder især overfladevand og grundvand, luftkvalitet og drivhusgasemissioner. Der er derfor brug for handling på EU-niveau. Europa-Parlamentet, Regionsudvalget, størstedelen af dem, der afgav svar i forbindelse med den offentlige høring, og flere medlemsstater har også opfordret til tiltag på EU‑niveau.

III. Løsninger

1. Hvilke lovgivningsmæssige og ikke-lovgivningsmæssige løsningsmodeller er taget i betragtning? Foretrækkes en løsningsmodel frem for andre? Hvorfor?

Ud over referencescenariet er fire løsningsmodeller blevet analyseret nærmere.

Løsningsmodel A er en henstilling til medlemsstaterne om forvaltningen af miljøaspekter af skifergasefterforskning og ‑produktion, herunder retningslinjer for fortolkning af miljølovgivning (f.eks. om vand og affald). Derudover tilskyndes sektorens aktører til at indgå frivillige aftaler.

Løsningsmodel B er ændringer af en del af den gældende EU-miljølovgivning med henblik på at præcisere, hvilke regler der gælder for sektoren (kombineret med elementer af løsningsmodel A).

Løsningsmodel C er et rammedirektiv med en række overordnede mål, herunder fremlæggelse af oplysninger om anvendte kemikalier og håndtering af samlede virkninger, idet den gældende miljølovgivning ændres som i løsningsmodel B.

Løsningsmodel D er et direktiv med specifikke krav, som omfatter alle de identificerede spørgsmål.

Der fremhæves ikke én enkelt foretrukken løsningsmodel, da der må foretages en afvejning mellem de forskellige virkninger: Konsekvensanalysen skal bidrage til, at der kan træffes en informeret politisk beslutning.

2. Hvem støtter hvilken løsningsmodel?

Ifølge Eurobarometerundersøgelser støtter størstedelen af EU's borgere en harmoniseret og konsekvent tilgang på EU-niveau. Holdningerne hos de enkeltpersoner, der afgav svar i forbindelse med den offentlige høring, er delte, når der ikke foretages nogen vægtning af svarene. Når der foretages en vægtning af svarene i forhold til et lands befolkning (fem lande tegnede sig for over 90 % af besvarelserne fra enkeltpersoner), støtter et stort flertal omfattende rammer på EU-niveau. Ngo'er på miljøområdet støtter lovgivning for at styrke de miljømæssige beskyttelsesforanstaltninger. Olie‑ og gasindustrien foretrækker som hovedregel blødere foranstaltninger, men kan dog forestille sig en ændring af den gældende EU-lovgivning. Visse aktører og servicevirksomheder uden for olie‑ og gassektoren har udtrykt interesse for omfattende og specifik EU-lovgivning. Ifølge uformelle tilkendegivelser ville én medlemsstat foretrække udelukkende at anvende nationale bestemmelser, mens en række medlemsstater oplever et behov for tiltag på EU-niveau – fra retningslinjer over ændring af gældende EU-lovgivning til særskilt lovgivning. Europa-Parlamentet har opfordret til "harmoniserede bestemmelser for beskyttelse af menneskets sundhed og miljøet" og har understreget behovet for "de højeste sikkerheds‑ og miljønormer". Regionsudvalget har opfordret til en "klar og juridisk bindende lovgivningsramme i EU, helst i form af et direktiv".

IV. De forskellige løsningsmodellers virkninger

1. Hvad er fordelene ved løsningsmodellerne?

Alle løsningsmodellerne (A‑D) sigter mod at håndtere de miljørisici og ‑virkninger, der er forbundet med skifergasaktiviteter (om end i forskellig grad), sikrer øget juridisk klarhed og sikkerhed og tager højde for befolkningens bekymringer, hvilket er den største fordel ved initiativet. De sundhedsmæssige påvirkninger, der håndteres med initiativet, er direkte påvirkninger med hensyn til emissioner til luften og indirekte påvirkninger med hensyn til potentiel vandforurening med kemikalier, hvoraf nogle vides at være kræftfremkaldende. Referencescenariet håndterer ikke miljørisiciene og ‑virkningerne effektivt, skaber ikke juridisk klarhed/sikkerhed og gør heller ikke befolkningens bekymringer mindre. Løsningsmodel B, C og D håndterer med stigende effektivitet de identificerede virkninger og risici, giver samtidig investorerne klarere og mere forudsigelige lovgivningsmæssige rammer og beroliger befolkningen. Løsningsmodel A er den mindst effektive af de analyserede politiske løsningsmodeller, fordi den ikke er bindende. En præcisering af de lovgivningsmæssige krav til skifergasaktiviteter ville skabe et sikrere klima for investorer og dermed fremme skifergasudvinding. De løsningsmodeller, der indebærer lovgivning (B, C og D), kan ved at fremme skifergasproduktion i EU medføre et mindre fald i gaspriserne - eller forhindre en stigning- hvilket vil være til gavn for EU's økonomi på kort til mellemlang sigt. I lyset af den usikkerhed, der er forbundet med vurderingen af omfanget af skifergasressourcer i Europa, og de mange variabler i fastsættelsen af gaspriserne er virkningerne dog usikre. USA vil desuden fortsat have en konkurrencefordel i form af lavere gaspriser. Skifergasudvinding i EU ville i bedste fald erstatte den faldende produktion af konventionel gas. Det ville ikke ændre på EU's nuværende afhængighed af gasimport, men kan potentielt forbedre EU's forhandlingsposition over for eksterne energileverandører.

2. Hvilke omkostninger er forbundet med løsningsmodellerne?

For skifergasaktører vil de årlige overholdelsesomkostninger til de politiske løsningsmodeller B, C og D beløbe sig til 1,4‑1,6 % af de forventede årlige indtægter, og løsningsmodel D (den mest omkostningstunge) vil lægge omkring 8 % til de absolutte omkostninger i forbindelse med aktiviteterne. Aktørernes omkostninger i forbindelse med løsningsmodel A vil afhænge af, hvorvidt de gennemfører frivillige foranstaltninger eller ej.

3. Hvordan påvirker det virksomheder, små og mellemstore virksomheder og mikrovirksomheder?

På grund af det investeringsniveau, der er nødvendigt for efterforskningen og udvindingen af skifergas, er aktørerne primært store virksomheder. Små og mellemstore virksomheder og mikrovirksomheder forventes kun at blive berørt indirekte, nemlig gennem dermed forbundne øgede aktiviteter (f.eks. udstyr, catering og transport) og en eventuel påvirkning på energipriserne af EU's skifergasaktiviteter. I lyset af den usikkerhed, der er forbundet med vurderingen af omfanget af skifergasressourcer i Europa, og de mange variabler i fastsættelsen af gaspriserne er virkningerne dog usikre.

4. Vil det have stor indvirkning på de nationale budgetter og myndigheder?

Løsningsmodel B, C og D giver i forskellig grad anledning til ændring af den gældende miljølovgivning, mens løsningsmodel A ikke ændrer lovgivningen. De nationale myndigheder ville forventes at tilpasse sig til ændringerne. Visse elementer af ændringerne - f.eks. indførelse af fælles rammer eller de krav, der foreslås under løsningsmodel C og D - kan føre til en mindre administrativ byrde end i dag. Ellers forventes initiativet ikke at have nogen betydelig indvirkning på offentlige myndigheder.

5. Vil der være andre væsentlige følger?

Hvis den valgte løsningsmodel medfører omfattende skifergasproduktion i EU, kan konkurrenceevnen blive påvirket, navnlig for energiintensive industrier, der bruger gas eller eventuelle biprodukter som råstof. I givet fald kan det have indflydelse på gaspriserne i EU og potentielt mindske forskellen mellem gaspriserne i henholdsvis EU og USA. Det er dog usikkert, eftersom gaspriserne afhænger af en lang række variabler. Selv i det bedst tænkelige scenarie forventes EU's gaspriser i 2035 fortsat at være dobbelt så høje som gaspriserne i USA.

De økonomiske virkninger for medlemsstaterne og regionerne vil afhænge af flere faktorer, bl.a. udsigterne for skifergasudvinding, medlemsstaternes nuværende energimiks og importafhængighed, udviklingsniveauet for deres gasinfrastrukturer, deres økonomis energieffektivitetsniveau og deres administrative situation.

V. Sammenligning af løsningsmodellerne

Løsnings­modeller || Effektivitet med hensyn til || Økonomiske omkostninger (EUR) (groft overslag) || Økonomiske gevinster || Nyttevirkning (effektivitet/ omkostninger) || Sociale virkninger || Rettidig gennemførelse || Enkel hånd­hævelse || Overens­stemmelse med relevante EU-mål || Overordnet vurdering

nedbringelse af miljøvirkninger og ‑risici || juridisk klarhed/ sikkerhed || hensyntagen til befolkningens bekymringer

Reference­scenarie || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0

A || + || + || + || 0‑595 000 || + || + || 0 || ++++ || Ikke relevant || + || +

B || +++ || ++/+++ || +++ || 595 000 || ++ || ++ || + || +/++ || ++ || ++ || ++

C || ++++ || ++++ || ++++ || 595 000‑ 643 000 || ++ || +++ || + || ++ || +++ || +++ || +++

DD D || +++++ || +++++ || +++++ || 643 000 || ++ || ++++ || + || +++ || ++++ || ++++ || +++/++++

VI. Opfølgning

Kommissionen vil inden for en passende periode efter iværksættelsen af den foretrukne løsningsmodel aflægge rapport om initiativets gennemførelse og virkning. Varigheden af rapporteringsperioden afhænger af den foretrukne løsningsmodel: Perioden vil være længere, hvis løsningsmodellen indebærer lovgivning (med henblik på at give tilstrækkelig tid til gennemførelsesforanstaltninger), og kortere, hvis løsningsmodellen ikke indebærer lovgivning. Kommissionen foreslår, at der indsamles data vedrørende en række indikatorer til kontrol af initiativets gennemførelse.

[1] Rapport fra Det Fælles Forskningscenter, Institut for Energi og Transport, "Unconventional Gas: Potential Energy Market Impacts in the EU", september 2012.

[2] Tilladelser tildelt af Bulgarien og Frankrig er efterfølgende trukket tilbage som følge af lovgivning, der forbyder hydraulisk frakturering.