Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

- "Forslag til Rådets og Europa-Parlamentets forordning om administrativt samarbejde vedrørende merværdiafgift", og

- "Forslag til Rådets og Europa-Parlamentets direktiv om ændring af Rådets direktiv 77/799/EØF om gensidig bistand mellem medlemsstaternes kompetente myndigheder inden for området direkte og indirekte skatter"

(2002/C 80/16)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 9. juli 2001 under henvisning til EF-traktatens artikel 95 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om de ovennævnte emner.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som udpegede Kenneth Walker til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 10. januar 2002.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 387. plenarforsamling af 16.-17. januar 2002, mødet den 16. januar 2002, følgende udtalelse med 89 stemmer for, 1 imod og 5 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Hvad angår merværdiafgift, eksisterer der to forskellige retsgrundlag, som giver mulighed for administrativt samarbejde mellem medlemsstaterne: Direktiv 77/799/EØF(1) om gensidig bistand mellem medlemsstaternes kompetente myndigheder inden for området direkte og indirekte skatter og forordning (EØF) nr. 218/92(2) om administrativt samarbejde inden for området indirekte skatter (moms). Da direktiv 77/799/EØF blev vedtaget, omfattede dets anvendelsesområde ikke merværdiafgift, men kun indkomst- og formueskatter. Udvidelsen til også at omfatte moms var en følge af direktiv 79/1070/EØF(3). Direktivet danner retsgrundlag for udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne. Denne udveksling skal dog foregå via de "kompetente myndigheder". Informationsudvekslingen kan således ikke foregå direkte mellem to forvaltninger i to forskellige medlemsstater.

1.1.1. Der er fastsat tre kategorier af informationsudveksling, nemlig udveksling af oplysninger om enkeltsager, automatisk udveksling af oplysninger og uopfordret udveksling af oplysninger. I direktivet er der ikke fastsat noget præcist om moms for så vidt angår de to første kategorier, idet blot muligheden for at indgå bilaterale aftaler mellem medlemsstater nævnes. Til dato er der imidlertid kun undertegnet ganske få bilaterale aftaler om tilrettelæggelse af en sådan udveksling af oplysninger inden for området moms. I direktivet er der desuden fastsat mulighed for, at medlemsstaterne kan tillade, at repræsentanter for den anmodende medlemsstat kan være til stede for at deltage i visse former for kontrol. Hidtil er det dog kun få medlemsstater, der har udnyttet denne mulighed.

1.1.1.1. Ophævelsen den 1. januar 1993 af de skattemæssige grænser mellem medlemsstaterne gjorde det nødvendigt at styrke det administrative samarbejde. Forordning (EØF) nr. 218/92 blev således vedtaget for at supplere bestemmelserne i direktivet fra 1977 og på den måde indføre et styrket system for udveksling af oplysninger om levering og erhvervelse af varer inden for Fællesskabet. Den vigtigste fornyelse af forordningen fra 1992 er indførelsen af en elektronisk database - VAT Information Exchange System (VIES) - og automatisk meddelelse til alle de andre medlemsstater om den samlede mængde leveringer inden for EU til afgiftspligtige, der er registreret i disse medlemsstater, samt de tilsvarende momsregistreringsnumre. Hvis det viser sig, at de oplysninger, der er til rådighed i databasen, ikke er tilstrækkelige, kan der anmodes om supplerende oplysninger i henhold til artikel 5 i forordningen. De bistandssøgte myndigheder har i så fald tre måneder til at svare.

1.2. Selv om VIES-systemet og det forstærkede administrative samarbejde, der blev indført ved forordning (EØF) nr. 218/92, efter de berørte embedsmænds opfattelse er gode kontrolredskaber, har de stadig nogle svagheder:

- De oplysninger, der udveksles automatisk eller på anmodning, og som stammer fra sammenfattende erklæringer fra de afgiftspligtige personer, foreligger ikke på et tilstrækkeligt tidligt tidspunkt og kan ikke udveksles så hurtigt, som det er nødvendigt for effektivt at bekæmpe svig.

- Da de oplysninger, der udveksles under VIES, først er tilgængelige efter seks måneder, kan de kun bruges til efterfølgende kontrol, og formålet med bestemmelserne i forordning (EØF) nr. 218/92 har aldrig været at behandle enkelttilfælde af svig, som pr. definition sker "her og nu".

- Forordningens anvendelsesområde dækker ikke alle transaktioner, som kan gøres til genstand for svig. Den omfatter kun leveringer og erhvervelser inden for Fællesskabet, mens de fleste momssvigsmekanismer kombinerer transaktioner inden for Fællesskabet med indenlandske transaktioner, hvorfor skatte- og afgiftsmyndighederne er nødt til at bruge andre retlige instrumenter.

1.3. Af disse årsager anvender medlemsstaterne primært direktiv 77/799/EØF som retsgrundlag for samarbejde i sager vedrørende svig. Dette direktiv blev imidlertid oprindelig udarbejdet med henblik på udveksling af oplysninger i forbindelse med direkte beskatning og ikke med det sigte at imødekomme det specifikke behov for et styrket samarbejde efter etableringen af overgangsordningen fra den 1. januar 1993. Det har således en række svagheder:

- Det samarbejde, direktivet lægger op til, er for centraliseret, for løst og for uklart.

- Der er for lidt direkte kontakt mellem de lokale kontorer og mellem de nationale kontorer.

- Reglen om, at kommunikation skal foregå via centrale forbindelseskontorer, undergraver effektiviteten og gør, at embedsmændene i for ringe grad udnytter de muligheder, de har, ligesom det skaber unødige forsinkelser.

- Ud over VIES-systemet er der alt for ringe automatisk eller uopfordret udveksling af oplysninger, som er relevante for afsløring og forebyggelse af svig i samhandelen inden for Fællesskabet.

- Der mangler endvidere klare regler for samarbejdet på en lang række områder (bl.a. hvad angår udenlandske embedsmænds tilstedeværelse ved kontrol, muligheden for at organisere multilateral kontrol og anvendelse af oplysninger, der meddeles af en anden medlemsstat).

1.4. Ud over disse utilstrækkeligheder og mangler har det i praksis vist sig, at to forskellige retsgrundlag for det administrative samarbejde på momsområdet i sig selv er en kilde til komplikationer. Forordningen gælder kun leveringer og erhvervelser af varer inden for Fællesskabet. Når det gælder levering af tjenesteydelser inden for Fællesskabet og andre momstransaktioner, er det nødvendigt at tage direktivets bestemmelser i brug. Der gælder imidlertid forskellige gennemførelsesbestemmelser for de to instrumenter. Fristerne for indgivelse af anmodning er forskellige, og den brug, der kan gøres af de modtagne oplysninger, er ikke den samme. I overensstemmelse med bestemmelserne i forordningen har medlemsstaterne endvidere oprettet centrale forbindelseskontorer, som primært har ansvar for udveksling af oplysninger i medfør af forordningen. I visse medlemsstater er det dog forskellige forvaltninger, der er ansvarlige for udveksling af oplysninger i henhold til direktivet. Det betyder, at der ikke er skabt synergi mellem forordningen og direktivet med henblik på momskontrol. Situationen forværres af, at visse transaktioner betragtes som tjenesteydelser i nogle medlemsstater, mens der i andre er tale om varer.

1.5. Den rapport, som Kommissionen fremlagde den 28. januar 2000 i henhold til artikel 14 i forordning (EØF) nr. 218/92 og artikel 12 i forordning (EØF) nr. 1553/89(4), og arbejdet i Rådets ad hoc-gruppe "Skattesvig" viser tydeligt, at den eksisterende ordning, hvis den skal opretholdes, må ledsages af en forpligtelse til at styrke midlerne og bestemmelserne om kontrol og administrativt samarbejde på en effektiv måde. Rådet opfordrede således af samme grund den 5. juni 2000 Kommissionen til at fremsætte forslag så hurtigt som muligt om alle de henstillinger, der er opnået enstemmighed om i ad hoc-gruppen.

1.6. Det siger lidt om problemets omfang og alvor, at medlemsstaterne ifølge oplysninger fra Kommissionen(5) skal overvåge momsfritagede transaktioner inden for Fællesskabet til en værdi af ca. 930 mia. EUR - transaktioner, der før 1993 var undergivet formel grænsekontrol, men nu skal kontrolleres af skatte- og afgiftsmyndighederne. Medlemsstaterne skal kontrollere ca. 24 mio. momsregistrerede virksomheder, som på årsbasis indsender ca. 100 mio. momsangivelser.

2. Kommissionens forslag

2.1. For at styrke det administrative samarbejde på momsområdet foreslår Kommissionen dels, at man styrker de retlige foranstaltninger i forordning (EØF) nr. 218/92, og dels, at man indføjer bestemmelserne fra direktiv 77/799/EØF i forordningen. Derved skabes én retlig ramme, som fastlægger klare og bindende regler for samarbejdet mellem medlemsstaterne. Denne ramme foreskriver navnlig mere direkte kontakter mellem forvaltninger i forskellige medlemsstater for at gøre samarbejdet mere effektivt og hurtigere. Den giver også mulighed for en hurtigere og mere effektiv udveksling af oplysninger mellem administrationerne indbyrdes og mellem disse og Kommissionen, således at svig kan bekæmpes mere effektivt.

2.2. Formålet med dette forslag er at udforme et effektivt system for gensidig bistand og udveksling af oplysninger, som kan sikre, at momsordningen fungerer korrekt. Forslaget giver Kommissionen en rolle som den, der skal drage omsorg for, at det administrative samarbejde fungerer godt, men det pålægger den ikke opgaver i praksis med hensyn til efterforskning og bekæmpelse af svig.

2.2.1. Efter Kommissionens opfattelse bør problemet med momssvig finde sin løsning på fællesskabsplan og imødegås gennem en fælles indsats fra medlemsstaternes og Kommissionens side. Hvor medlemsstaterne har det umiddelbare ansvar for, at det fælles merværdiafgiftssystem fungerer, ser Kommissionen det som sin opgave at optræde som koordinator og anspore til aktioner på området.

2.2.2. På grundlag af artikel 280 i EF-traktaten vil Kommissionen således fremlægge et særskilt forordningsforslag, som indeholder særlige bestemmelser angående svig, hvorefter Kommissionen skal optræde som koordinator på fællesskabsplan i forbindelse med udvekslingen af oplysninger.

2.3. Da det er nødvendigt at erstatte hele forordning (EØF) nr. 218/92 samt direktiv 77/799/EØF for så vidt angår moms, vil moms fremover være udelukket fra direktivets anvendelsesområde. Til gengæld udvides direktivet til også at omfatte visse afgifter på forsikringspræmier for at tage hensyn til det behov, som medlemsstaterne har givet udtryk for inden for rammerne af forhandlingerne i Rådet om forslaget vedrørende ændring af direktiv 76/308/EØF(6).

2.4. Dette forslag sigter mod at styrke samarbejdet mellem skatte- og afgiftsadministrationerne ved at give dem en effektiv retlig ramme, således at de har mulighed for at bekæmpe svindlerne på lige fod. Formålet med dette forslag er således ikke at ændre de afgiftspligtige personers forpligtelser og heller ikke at ændre reglerne vedrørende anvendelsen af momslovgivningen. Derfor fremsætter Kommissionen forslaget i henhold til traktatens artikel 95. Ved at vælge traktatens artikel 95 som retsgrundlag følger Kommissionen desuden sit forslag til forordning (EØF) nr. 218/92 af 19. juni 1990(7), hvor den allerede foreslog EF-traktatens artikel 100 A (den nuværende artikel 95) som et passende retsgrundlag.

3. Generelle bemærkninger

3.1. ØSU har ved adskillige lejligheder(8) peget på behovet for et tættere samarbejde mellem medlemsstaterne på momsområdet og i forbindelse med anden håndhævelse af regler. ØSU har gentagne gange gjort opmærksom på, at medlemsstaterne ved at undlade at udnytte de samarbejdsmekanismer, der allerede eksisterer, yderligere forværrer svaghederne i momsovergangsordningen og bidrager til udbredelsen af systematisk momssvig.

3.2. I Revisionsrettens årsberetning fra 1998(9) nævnes, at bekæmpelsen af svig generelt savner en samlet strategi. Der ligger en klar selvmodsigelse i, at der for transaktioner inden for Fællesskabet eksisterer et enhedsmarked for svig, men ikke for håndhævelse af reglerne. Revisionsretten har vurderet, at forskellen mellem den årligt indbetalte moms og det teoretiske momsprovenu, beregnet på et makroøkonomisk grundlag, beløber sig til ikke mindre end 70 mia. EUR om året, hvilket svarer til 21 % af det samlede provenu i medlemsstaterne. Der har været rejst tvivl om nøjagtigheden af dette tal, men selv hvis det korrekte tal kun er halvt så stort, er der tale om et kolossalt indtægtstab for medlemsstaterne og en skræmmende indikator for effektiviteten af medlemsstaternes momskontrol eller mangel på samme.

3.3. ØSU er enig med Kommissionen i, at det foreliggende forslag indebærer en betydelig forbedring, og at en effektiv implementering af det foreslåede direktiv vil stille momsmyndighederne i medlemsstaterne mere lige med de kriminelle elementer, der udnytter hullerne i det nuværende system. Med tidligere erfaringer in mente har ØSU dog sine stærke tvivl om, hvorvidt medlemsstaterne, når de selv har ansvaret, vil bruge beføjelserne mere, end de har gjort hidtil. ØSU gør opmærksom på, at forslagene i bund og grund er bemyndigelseslovgivning. Der er ingen eller kun meget begrænsede krav om, at medlemsstaterne absolut skal benytte sig af mulighederne i lovgivningen.

3.3.1. Der er almindelig enighed om, at de eksisterende samarbejdsinstrumenter ikke har været udnyttet fuldt ud og i visse tilfælde nærmest er blevet negligeret. Den manglende anvendelse kan bl.a. tilskrives langsomme procedurer, men også manglende kendskab til de eksisterende instrumenter, navnlig hos de lokale myndigheder. Selv om de fleste medlemsstater støtter idéen om øget udveksling af oplysninger, udveksles sådanne oplysninger i praksis sjældent. Denne situation vil ikke ændre sig, blot fordi nye lovgivningsinstrumenter tages i anvendelse. Hertil kræves en helt anden attitude og en ny prioritering hos administrationen i medlemsstaterne.

3.3.2. Kommissionen har peget på(10), at antallet af bistandsforespørgsler, der ikke er besvaret efter udløbet af den frist på tre måneder, der er fastlagt i forordning (EØF) nr. 218/92, fortsat udgør et - endog voksende - problem. Desuden har medlemsstaterne med enkelte undtagelser vist sig uvillige til at udnytte de muligheder, der ligger i forordningens artikel 12 om at uddelegere beføjelser til det operationelle niveau. Det er klart, at der skal opretholdes en balance mellem de lokale kontorers og centraladministrationens behov, men det er vigtigt, at de centrale forbindelseskontorer får en rolle som forbindelseskanaler og ikke bliver flaskehalse. De centrale forbindelseskontorer bør også spille en større rolle med hensyn til at informere embedsmændene om muligheden for at udveksle information, navnlig for så vidt angår kontrol af særlige mekanismer, godtgørelser i medfør af 8. direktiv og tjenesteydelser leveret i medfør af 6. direktivs artikel 9, stk. 2, litra e. En række centrale forbindelseskontorer har imidlertid givet udtryk for, at de hverken har beføjelser eller midler til at varetage denne opgave.

3.3.3. ØSU bifalder således Kommissionen forslag om, at Kommissionen skal have en koordinerende og ansporende funktion, og støtter dens intention om i henhold til artikel 280 at fremsætte et særskilt forordningsforslag, som indeholder særlige bestemmelser angående svig, hvorefter Kommissionen skal optræde som koordinator på fællesskabsplan i forbindelse med udvekslingen af oplysninger.

4. Særlige bemærkninger

4.1. ØSU noterer med tilfredshed, at medlemsstaterne i fremtiden skal udpege ét centralt forbindelseskontor til at stå for samordning, men frygter, at der fortsat vil være en kommunikationsbarriere, hvis disse organer fungerer på samme måde som hidtil. Ifølge artikel 3, stk. 4, er "bestemmelserne i denne forordning [...] ikke til hinder for, at andre embedsmænd [...] end dem, der er omhandlet i stk. 3, kontakter hinanden direkte [og] udveksler oplysninger" (under de centrale forbindelseskontorer). Her kunne ØSU have ønsket sig en mere positiv tilgang, hvor man kræver sådanne kontakter snarere end blot ikke forhindrer dem.

4.2. ØSU mener, at artikel 36 kan give medlemsstaterne for mange undskyldninger for ikke at tilvejebringe de ønskede oplysninger. Det vil begrænse virkningen af artikel 5, stk. 3, ifølge hvilken den bistandssøgte myndighed skal forholde sig på samme måde, som hvis den handlede på egne vegne eller efter anmodning fra en anden myndighed i sit hjemland.

4.3. ØSU noterer sig, at fristen for fremskaffelse af oplysninger ifølge artikel 10 forbliver tre måneder og i de tilfælde, hvor de pågældende oplysninger allerede er til den bistandssøgte myndigheds rådighed, nedsættes til én måned. I lyset af behovet for en hurtig indsats i forbindelse med efterforskning ved mistanke om svig mener ØSU, at længden af disse frister i mange tilfælde undergraver effektiviteten, hvorfor man bør overveje at forkorte dem.

4.4. ØSU noterer med tilfredshed, at den afgiftspligtige ikke længere skal godkende tilstedeværelsen af udenlandske embedsmænd under en kontrol. Derimod finder ØSU det uforståeligt, at udenlandske embedsmænd ifølge artikel 14 ikke må deltage i ransagninger eller i en formel afhøring af personer inden for straffelovens rammer. Disse restriktioner, som kun kan komplicere efterforskningen af grænseoverskridende momsbedrageri, forekommer overflødige.

4.5. Ifølge artikel 15 foretager medlemsstaterne på hver sit område og uafhængigt samtidig kontrol af situationen for en eller flere afgiftspligtige personer, "som er af fælles eller supplerende interesse". ØSU finder denne formulering for vag og mener, der er behov for en mere præcis definition af disse termer.

4.6. Artikel 22 har følgende ordlyd: "Medlemsstaternes kompetente myndigheder kan altid uden forudgående anmodning og uopfordret meddele hinanden de i artikel 1 omhandlede oplysninger, som de har kendskab til". ØSU ville foretrække formuleringen: "Medlemsstaternes kompetente myndigheder meddeler altid uden forudgående anmodning og uopfordret hinanden ...".

4.7. ØSU ser med tilfredshed på artikel 37, ifølge hvilken indgivne oplysninger - også i tilfælde, hvor der er tale om fortrolige oplysninger - kan bruges i forbindelse med retlige eller administrative procedurer, som kan medføre anvendelse af sanktioner, og som indledes på grund af overtrædelse af skattelovgivningen.

4.7.1. ØSU bifalder ligeledes artikel 37, stk. 3, ifølge hvilken det ikke længere kræves, at den bistandssøgende medlemsstat indhenter samtykke fra den bistandssøgte medlemsstat, inden oplysningerne stilles til rådighed for en tredje medlemsstat.

4.7.2. ØSU finder det positivt, at det ikke længere kræves, at en afgiftspligtig person, hvis forhold er genstand for efterforskning, skal informeres om udveksling af oplysninger.

4.8. ØSU noterer sig, at Kommissionen i stedet for hvert andet år nu skal forelægge Europa-Parlamentet og Rådet en rapport hvert tredje år. ØSU ville foretrække, at man bevarede toårsintervallet.

4.9. ØSU støtter Kommissionens anvendelse af artikel 95 som juridisk grundlag for dette forslag.

4.10. ØSU bemærker, at Kommissionen ikke har gennemført en konsekvensanalyse af forslaget. Normalt ser ØSU helst, at sådanne analyser gennemføres og offentliggøres helt rutinemæssigt, men anerkender, at usikkerheden i dette tilfælde med hensyn til, i hvilket omfang medlemsstaterne vil anvende de nye instrumenter, gør det vanskeligt at vurdere deres virkning.

5. Konklusioner

5.1. ØSU gentager sin bekymring over det hårrejsende indtægtstab, der sker pga. momssvig, og det manglende samarbejde mellem medlemsstaternes administrationer, som baner vej for og ligefrem ansporer til kriminel virksomhed. Fjernelsen af grænsekontrollen, som er et nødvendigt led i skabelsen af et indre marked, kræver omfattende kontrolprocedurer, som implementeres effektivt af medlemsstaternes skattemyndigheder, uanset hvilket skattesystem der er tale om. Det har det hidtil skortet på, og det er vanskeligt at komme uden om den konklusion, at det nuværende system for administrativt samarbejde ikke på tilfredsstillende vis erstatter den fysiske kontrol.

5.2. ØSU mener, at Kommissionens forslag udgør et skridt i den rigtige retning, men at de ikke er vidtgående nok til at kunne rette op på de åbenbare svagheder og huller, der er i det nuværende system. ØSU anerkender dog, at de formentlig repræsenterer det maksimum, der kan opnås politisk enighed om. ØSU bifalder således forslagene, men tvivler stærkt på, at de vil styrke bekæmpelsen af svig mærkbart, medmindre de ledsages af en helt ny attitude hos medlemsstaternes administrationer og skattemyndigheder. ØSU opfordrer medlemsstaterne til at gøre deres del af arbejdet med at dæmme op for de mistede indtægter ved at godkende disse forslag, indføre de nødvendige foranstaltninger og sikre deres effektive gennemførelse.

Bruxelles, den 16. januar 2002.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EFT L 336 af 27.12.1977, s. 15.

(2) EFT L 24 af 1.2.1992, s. 1.

(3) EFT L 331 af 27.12.1979, s. 8.

(4) KOM(2000) 28 endelig.

(5) KOM(2000) 28 endelig, punkt 5.5.

(6) KOM(98) 364 endelig udg. Og KOM(1999) 183 endelig udg.

(7) KOM(90) 183.

(8) Se f.eks. EFT C 116 af 20.4.2001.

(9) EFT C 349 af 17.11.1998, s. 15-17.

(10) EFT C 349 af 17.11.1998.