MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET i henhold til EF-traktatens artikel 251, stk. 2, andet afsnit vedrørende Rådets fælles holdning med henblik på vedtagelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om insiderhandel og kursmanipulation (markedsmisbrug)

2001/0118 (COD)

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET i henhold til EF-traktatens artikel 251, stk. 2, andet afsnit vedrørende

Rådets fælles holdning med henblik på vedtagelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om insiderhandel og kursmanipulation (markedsmisbrug)

1. BAGGRUND

Forslag forelagt Europa-Parlamentet og Rådet (dok. KOM(2001) 281 endelig - C5/2001/262 - 2001/0118(COD)) [1]: // 1. juni 2001

[1] EFT C 240 E af 28.8.2001, s. 265.

Udtalelse fra Det Økonomiske og Sociale Udvalg [2]: // 17. januar 2002

[2] EFT C 80 af 3.4.2002, s. 61.

Udtalelse fra Europa-Parlamentet efter førstebehandling [3]: // 14. marts 2002

[3] EFT C ... af ..., s. ...

Vedtagelse af den fælles holdning [4]: // 19. juli 2002

[4] EFT C ... af ..., s. ...

2. FORMÅLET MED KOMMISSIONENS FORSLAG

Formålet med direktivforslaget er at sikre de europæiske finansmarkeders integritet, at fastlægge og gennemføre fælles standarder for bekæmpelse af markedsmisbrug i EU og at fremme investorernes tillid til markederne.

Værdipapirmarkederne i EU spiller en stadig større rolle for virksomhedernes finansiering og for økonomien som helhed. Værdipapirvurderingen har stor betydning for fastlæggelse af kreditmarkedets omkostninger og omfang og sikkerhedsstillelsen i forbindelse med banklån. Virksomheder med høj vækst er afhængige af finansmarkedernes effektivitet og gennemsigtighed, når de skal skaffe kapital. Det er en forudsætning for en bæredygtig økonomisk vækst og velstand, at finansmarkederne fungerer gnidningsløst, og at offentligheden har tillid til dem. Markedsmisbrug øger ikke blot virksomhedernes finansieringsomkostninger, men skader også finansmarkedernes integritet og offentlighedens tillid til handelen med værdipapirer og derivater, samtidig med at det virker afskrækkende på nye investorer og kan få alvorlige konsekvenser. Markedsmisbrug underminerer derfor den økonomiske vækst og den økonomiske politik i EU. De seneste begivenheder i USA har påvist disse parametres store betydning.

De eksisterende EU-regler for beskyttelse af markedsintegriteten er ufuldstændige:

- På EU-plan findes der ingen fælles bestemmelser om kursmanipulation. Direktivet om insiderhandel (89/592/EØF) [5] forhindrer kun misbrug af intern viden.

[5] EFT L 334 af 18.11.1989, s. 30-32.

- Medlemsstaterne har vidt forskellige regler om markedsmisbrug. Retskravene varierer alt efter de forskellige jurisdiktioner.

Af hensyn til en tilfredsstillende beskyttelse af EU's integrerede finansmarkeder er der behov for fælles regler for at forhindre, afsløre, undersøge og forfølge markedsmisbrug. Sådanne regler skal skabe sikkerhed blandt markedsdeltagerne om begreber og retshåndhævelse og derved skabe lige konkurrencevilkår for alle økonomiske aktører i samtlige medlemsstater.

Direktivet har derfor til hovedformål:

- at etablere en EU-dækkende virkningsbaseret ordning for bekæmpelse af markedsmisbrug

- at gøre professionelle aktører forpligtede med hensyn til gennemsigtighed og ligebehandling

- at etablere en enkelt administrativ myndighed i hver medlemsstat

- at indføre minimumsbeføjelser for de administrative myndigheder

- at indføre administrative sanktioner i hver medlemsstat

- at skabe omfattende rammer for de kompetente myndigheders samarbejde.

3. BEMÆRKNINGER TIL DEN FÆLLES HOLDNING

3.1 Generelle bemærkninger til den fælles holdning

Det belgiske og det spanske formandskab har behandlet Kommissionens forslag til et direktiv om insiderhandel og kursmanipulation som et højt prioriteret spørgsmål. Efter at Europa-Parlamentet (førstebehandling) havde afgivet betænkning den 14. marts 2002, vedtog Rådet (ECOFIN) en fælles holdning den 19. juli 2002. Europa-Kommissionen kan acceptere den fælles holdning. På Det Europæiske Råds møde i Barcelona fastslog stats- og regeringscheferne, at dette direktiv burde vedtages inden årets udgang.

3.2 Særlige bemærkninger til de enkelte bestemmelser

- Betragtningerne

I betragtning 6, 9, 40 og 41 har Rådet indarbejdet Europa-Parlamentets ændringsforslag om udvalgsproceduren (ændringsforslag 1, 2 delvis, 16, 17 og 69). Betragtning 34 og 35 er i overensstemmelse med Europa-Parlamentets ændringsforslag om én kompetent myndighed (ændringsforslag 11 og 12). Betragtning 36 og 37 omfatter Europa-Parlamentets ændringsforslag om sanktioner (ændringsforslag 13 og 14). I betragtning 38 og 42 har Rådet indarbejdet Europa-Parlamentets ændringsforslag om henholdsvis samarbejde (ændringsforslag 15) og overholdelse af menneskerettighederne (ændringsforslag 18). Betragtning 14 er i overensstemmelse med Europa-Parlamentets ændringsforslag om terrorangreb (ændringsforslag 3). Betragtning 22, 23, 24 og 25 omfatter Europa-Parlamentets ændringsforslag om åbenhed, ligebehandling og præventive foranstaltninger (ændringsforslag 5, 6 og 78). Betragtning 17, 19 og 29 er i overensstemmelse med Europa-Parlamentets ændringsforslag om insiderhandel (ændringsforslag 8, 9 og 77). Betragtning 27 er i overensstemmelse med Europa-Parlamentets ændringsforslag om virksomhedsovertagelser (ændringsforslag 7 og 30). Betragtning 33 omfatter elementerne i Europa-Parlamentets ændringsforslag om direktivets geografiske anvendelsesområde (ændringsforslag 10). Endelig tages der i betragtning 18 hensyn til Europa-Parlamentets ønske om at lade "frontrunning" være omfattet af dette direktiv (ændringsforslag 19, sidste punktum).

- Artikel l, nr. 1

Med hensyn til den generelle definition af 'intern viden', der gælder for alle finansielle instrumenter, foreslog Europa-Parlamentet under førstebehandlingen, at der indføres en særlig definition i forbindelse med råvarederivater (ændringsforslag 19).

- Artikel 1, nr. 2

Hvad angår definitionen af 'kursmanipulation', tager den fælles holdning hensyn til Europa-Parlamentets ønske (ændringsforslag 79/ændr.) om at indskrænke en virkningsbaseret definitions brede anvendelsesområde ved indførelse af to kumulative fleksibilitetselementer (legitim begrundelse og accepteret markedspraksis).

Med hensyn til underdefinitionen af 'udbredelse af urigtige eller vildledende oplysninger', foreslår Europa-Parlamentet (ændringsforslag 79/ændr.), at der indføres som kriterium, at de involverede havde kendskab dertil eller udbytte deraf. Rådet indarbejdede dette forslag i definitionen, således at kendskabskriteriet gælder for enhver, mens udbyttekriteriet kun gælder for journalister. Derfor blev medlemsstaternes mulighed for at fritage journalister, som oprindeligt foreslået i artikel 5, ophævet. Kommissionen mener, at dette kompromisforslag er i fuld overensstemmelse med formålet med Europa-Parlamentets ændringsforslag.

Den fælles holdning tager også hensyn til Europa-Parlamentets ændringsforslag 79/ændr. og 74, ved at de eksempler på kursmanipulation, der oprindeligt var angivet i bilaget som en ikke udtømmende liste, er indarbejdet i selve artiklen.

- Artikel 1, nr. 3

Med hensyn til definitionen af 'finansielt instrument' tager den fælles holdning hensyn til Europa-Parlamentets ønske (ændringsforslag 23 og 73) om at indarbejde den liste over finansielle instrumenter, der oprindeligt var anført som bilag, i selve artiklen og udvide den til også at omfatte ethvert andet instrument, der i fremtiden vil blive optaget til handel på et reguleret marked.

- Artikel 1, nr. 5

Den fælles holdning tager i vid udstrækning hensyn til Europa-Parlamentets bemærkninger til definitionen af 'markedspraksis' (ændringsforslag 81).

- Artikel 1, nr. 6 og 7

Den fælles holdning omfatter Europa-Parlamentets forslag til definition af 'person' og 'kompetent myndighed' (ændringsforslag 24 og 25).

- Artikel 1, sidste punktum

Den fælles holdning efterkommer fuldt ud Europa-Parlamentets ønske med hensyn til udvalgsproceduren (ændringsforslag 86).

- Artikel 2

Som følge af begivenhederne den 11. september lader den fælles holdning 'primære insidere' omfatte personer, der begår strafbare handlinger, som foreslået af Europa-Parlamentet under førstebehandlingen (ændringsforslag 28).

Den fælles holdning er i overensstemmelse med Europa-Parlamentets ændringsforslag 27 og 29, medtager forsøg og undtager transaktioner, der gennemføres for at opfylde en forpligtelse, som er baseret på en aftale, der er indgået, før der er opnået intern viden. Kommissionen mener, at denne tilføjelse vil bidrage til at holde lovlig erhvervsudøvelse klart adskilt fra ulovlig insiderhandel.

- Artikel 3, 4 og 5

I artikel 3, 4 og 5 har Rådet indarbejdet Europa-Parlamentets ændringsforslag 31, 32, 33 og 34.

- Artikel 6, nr. 1

For at indskrænke omfanget af den interne viden, som udstedere af finansielle instrumenter skal offentliggøre, begrænser den fælles holdning denne forpligtelse til kun at omfatte viden, som direkte vedrører disse udstedere (ændringsforslag 35).

I den fælles holdning indføres også Europa-Parlamentets ændringsforslag 36 om, at udstederne skal lade den interne viden figurere på deres websted.

- Artikel 6, nr. 2

Med hensyn til udsættelse af offentliggørelsen af intern viden, besluttede Rådet til dels at følge Europa-Parlamentets ændringsforslag 41 om, at udstederen omgående skal underrette den kompetente myndighed derom. Europa-Parlamentet havde foreslået, at det blev obligatorisk at indberette denne udsættelse til den kompetente myndighed. Den fælles holdning overlader det derimod til medlemsstaternes skøn, om de vil kræve en sådan indberetning. Kommissionen finder, at der her er tale om et fornuftigt kompromis mellem Europa-Parlamentets ønsker og Kommissionens oprindelige forslag (ingen bestemmelser herom).

- Artikel 6, nr. 3

Den fælles holdning er i overensstemmelse med Europa-Parlamentets ændringsforslag 37 og 38, afklarer den situation, hvor reglen om offentliggørelse ikke finder anvendelse, og ophæver den oprindeligt foreslåede undtagelse for kreditvurderingsbureauer. Kommissionen finder, at disse ændringer forbedrer det oprindelige forslag.

- Artikel 6, nr. 4

Den fælles holdning overtager i store træk Europa-Parlamentets ændringsforslag om obligatorisk offentliggørelse af transaktioner, der gennemføres af insidere med overordnet ansvar i et selskab (ændringsforslag 40).

- Artikel 6, nr. 5

I overensstemmelse med Europa-Parlamentets ændringsforslag 85 giver den fælles holdning medlemsstaterne mulighed for at tage særlige regler (herunder selvregulering) i betragtning for at sikre, at oplysningerne fremsættes korrekt, og for at afsløre interesser eller interessekonflikter.

- Artikel 6, nr. 6

Den fælles holdning overtager princippet i Europa-Parlamentets ændringsforslag 80, nemlig at markedsaktørerne skal træffe strukturelle forholdsregler for at forebygge og afsløre kursmanipulation. Der er dog ikke længere tale om nogen forpligtelse til at opnå et bestemt resultat (kun en forpligtelse til at benytte bestemte midler). Kommissionen foreslog ikke oprindeligt en sådan bestemmelse, men finder, at der er tale om et fornuftigt kompromis, da markedsaktørerne ikke kan garantere på forhånd, at der ikke opstår kursmanipulation.

- Artikel 6, nr. 7

I den fælles holdning har Rådet indarbejdet Europa-Parlamentets ændringsforslag 43 og indført en generel bestemmelse om, at de kompetente myndigheder skal gribe ind for at sikre, at offentligheden modtager korrekte oplysninger. Kommissionen mener, at indførelsen af denne bestemmelse vil øge markedsdeltagernes normer for gennemsigtighed.

- Artikel 6, nr. 8

Den fælles holdning følger delvis Europa-Parlamentets ændringsforslag 82 og gør offentlige institutioner forpligtede til at udsende statistikker på en fair og gennemsigtig måde. Europa-Parlamentets forslag om at sikre lige adgang til sådanne statistikker er dog ikke udtrykkeligt medtaget i den fælles holdning. Selv om den fælles holdning ikke overtager dette særlige aspekt ordret, mener Kommissionen, at det væsentlige i Europa-Parlamentets ændringsforslag er medtaget.

- Artikel 6, nr. 9

Den fælles holdning har ikke medtaget Kommissionens forslag om at forbyde finansielle formidlere at gennemføre mistænkelige transaktioner. I stedet har den fælles holdning medtaget Europa-Parlamentets ændringsforslag 45 om, at formidlere har pligt til at underrette den kompetente myndighed om mistænkelige transaktioner. Kommissionen mener dog, at dens formål er bibeholdt, nemlig at få markedsdeltagerne til at medvirke ved bekæmpelsen af markedsmisbrug.

- Artikel 6, nr. 10

Den fælles holdning tager hensyn til Europa-Parlamentets ændringsforslag om udvalgsproceduren (ændringsforslag 46).

- Artikel 7

Rådet har i den fælles holdning indarbejdet Europa-Parlamentets ændringsforslag, der går ud på at udvide undtagelsen fra direktivet til at omfatte lokale administrative enheder, når det gælder styringen af deres offentlige gæld (ændringsforslag 47).

- Artikel 8

Den fælles holdning tager hensyn til Europa-Parlamentets ændringsforslag om udvalgsproceduren for at afgrænse anvendelsen af lovlige transaktioner (ændringsforslag 48).

- Artikel 9

I overensstemmelse med Europa-Parlamentets ændringsforslag 49 er der i den fælles holdning indføjet en bestemmelse om, at udstedere, der ikke har anmodet om eller fået godkendt en optagelse af deres finansielle instrumenter til handel på et reguleret marked i en medlemsstat, er fritaget for at offentliggøre intern viden. Kommissionen erkender, at det er vanskeligt at pålægge udstedere, der ikke er børsnoterede, frivilligt at overholde strenge regler om offentliggørelse af oplysninger.

- Artikel 10

I overensstemmelse med Europa-Parlamentets ændringsforslag 50 afklarer den fælles holdning det geografiske anvendelsesområde for de kompetente myndigheders beføjelser.

- Artikel 11

Den fælles holdning tager hensyn til Europa-Parlamentets ændringsforslag 51 om den kompetente myndigheds høring af markedsdeltagerne.

Desuden er det udtrykkeligt anført i den fælles holdning, i overensstemmelse med Europa-Parlamentets ændringsforslag 51, at retsmyndighedernes kompetence ikke er omfattet af direktivet.

Kommissionen mener ikke, at denne afklaring afviger fra dens oprindelige forslag.

Den fælles holdning følger ikke udtrykkeligt ordlyden i Europa-Parlamentets ændringsforslag 51 om tilstrækkelige finansielle midler til de kompetente myndigheder. Kommissionen mener dog, at det væsentlige i dette ændringsforslag er medtaget i en erklæring til Rådets mødeprotokol [6].

[6] Rådet erklærer, at det med henblik på oprettelsen af et effektivt system for tilsyn med værdipapirmarkeder er nødvendigt, at der gives de kompetente myndigheder tilstrækkelige midler, således at de på behørig vis kan efterkomme deres retlige forpligtelser.

- Artikel 12

I overensstemmelse med Europa-Parlamentets ændringsforslag 52, fastsættes det i den fælles holdning, at den kompetente myndigheds tilsyns- og undersøgelsesbeføjelser kan uddelegeres til andre virksomheder eller myndigheder.

Den fælles holdning omfatter, i overensstemmelse med Europa-Parlamentets ændringsforslag 53, yderligere to beføjelser i forhold til Europa-Kommissionens oprindelige forslag, nemlig en beføjelse til at indføre påbud og til at suspendere handelen. Den er også i overensstemmelse med Europa-Parlamentets ændringsforslag 54, 55, 56 og 57.

Kommissionen mener, at disse tilføjelser styrker dens oprindelige forslag.

-Artikel 13

Den fælles holdning tager hensyn til ånden i Europa-Parlamentets ændringsforslag 59.

- Artikel 14

Som foreslået af Europa-Parlamentet (ændringsforslag 60) fastslår den fælles holdning, at medlemsstaterne fortsat har ret til at pålægge strafferetlige sanktioner, men at disse ikke er omfattet af direktivet (subsidiaritetsprincippet).

I overensstemmelse med Europa-Parlamentets ændringsforslag 61 pålægger den fælles holdning Kommissionen at udarbejde en informerende fortegnelse over administrative foranstaltninger og sanktioner. Kommissionen mener, at en sådan fortegnelse kan bidrage til at opnå mere ensartede europæiske standarder.

Som foreslået af Europa-Parlamentet (ændringsforslag 62) fastsættes det i den fælles holdning, at administrative foranstaltninger eller sanktioner ikke offentliggøres, hvis der er alvorlig fare for finansmarkederne. Kommissionen mener, at dette ændringsforslag bibeholder indholdet i dens oprindelige forslag.

- Artikel 16

Hvis en kompetent myndighed undlader at samarbejde med den kompetente myndighed i en anden medlemsstat, kan sagen efter den fælles holdning drøftes i Det Europæiske Værdipapirtilsynsudvalg. Selv om Europa-Parlamentets forslag (ændringsforslag 83 og 84) om at indføre en voldgiftsordning, ikke er medtaget, mener Kommissionen, at den fælles holdning har fundet et rimeligt kompromis, som øger presset på de kompetente myndigheder for at efterkomme samarbejdskravene.

Som foreslået af Europa-Parlamentet (ændringsforslag 66) afklarer den fælles holdning forbindelserne mellem de kompetente myndigheder i grænseoverskridende sager. Kommissionen mener, at denne afklaring kan gøre det grænseoverskridende samarbejde mellem de forskellige kompetente myndigheder mere effektivt.

- Artikel 17

Med hensyn til anvendelsen af udvalgsproceduren medtager den fælles holdning Europa-Parlamentets ændringsforslag 69, der går ud på, at direktivets væsentligste bestemmelser ikke må ændres gennem udvalgsproceduren, og indfører desuden en udløbsordning, der indebærer drøftelser mellem de tre institutioner (Europa-Parlamentets ændringsforslag 70).

- Artikel 19

Den fælles holdning er i overensstemmelse med Europa-Parlamentets ændringsforslag 71 med hensyn til ordninger for oversøiske europæiske territorier.

- Artikel 20

Den fælles holdning medtager Europa-Parlamentets ændringsforslag om ophævelse af en række regler i eksisterende direktiver (ændringsforslag 72).

3.3 Nye bestemmelser indført af Rådet

- Artikel 18

Den fælles holdning har forlænget medlemsstaternes gennemførelsesfrist fra 12 til 18 måneder. Kommissionen erkender, at en række medlemsstater har behov for en længere gennemførelsesfrist af forfatningsmæssige årsager.

4. KONKLUSION

Kommissionen mener, at den fælles holdning, som Rådet vedtog den 19. juli 2002, er i overensstemmelse med målsætningerne og ånden i Kommissionens forslag af 30. maj 2001. Kommissionen mener desuden, at den fælles holdning opfylder Europa-Parlamentets vigtigste ønsker og følger de væsentligste dele af Parlamentets ændringsforslag. Kort sagt mener Kommissionen, at den fælles holdning er et udmærket kompromis. Kommissionen håber, at direktivet kan vedtages inden årets udgang, som fastsat af stats- og regeringscheferne på Det Europæiske Råds møde i Barcelona. Hvis dette er muligt - og det skal det være - vil det fjerne en række huller i de europæiske regler for de finansielle markeder og øge investorernes tillid til disse markeder. Dette har aldrig før været så vigtigt som nu.

Kommissionen anbefaler derfor Europa-Parlamentet at vedtage denne fælles holdning.