Det Økonomiske og Sociale Udvalgs Udtalelse om "Kommissionens forslag til Rådets direktiv om modtagefaciliteter i havne for driftsaffald og lastrester fra skibe"(1)

(1999/C 138/04)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 31. juli 1998 under henvisning til EF-traktatens artikel 84, stk. 2, at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Transport, Energi, Infrastruktur og Informationssamfundet, som udpegede Eduardo Chagas til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 9. marts 1999.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 362. plenarforsamling af 24.-25. marts 1999, mødet den 24. marts 1999, følgende udtalelse med 91 stemmer for og 3 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Marpol-konventionen, der blev vedtaget af Den Internationale Søfartsorganisation (IMO) i 1973 og suppleret med en protokol i 1978 og 1997, var den første internationale konvention med retningslinjer for forebyggelse af forurening fra skibe. Den er blevet ændret ved flere lejligheder, hvor dens bestemmelser er blevet opdateret og forbedret.

1.2. Marpol 73/78 indeholder en række krav og bestemmelser om forebyggelse af forureningaf havet med olie (bilag I), kontrol med forurening fra skadelige væsker, der transporteres i bulk (bilag II), farlige stoffer i emballeret form (bilag III), kloakaffald (IV), affald (V) samt om forebyggelse af luftforurening fra skibe (bilag VI)(2).

1.3. Med Marpol-konventionen er det for første gang blevet gjort obligatorisk for alle skibe, og ikke blot tankskibe, at have adskilte olietanke; endvidere er begrebet "særlige områder" blevet indført. Disse områder anses for at være så sårbare, at enhver form for udtømning her er forbudt. De vigtigste særlige områder er Middelhavet, Østersøen, Det Sorte Hav, Det Røde Hav og Antarktis.

1.4. Marpol 73/78 kræver, at de kontraherende parter sikrer passende havnefaciliteter til modtagelse af de forskellige former for affald, der er anført i de fem bilag til konventionen, især olie (bilag I), skadelige væsker (bilag II) og skibsaffald (bilag V).

1.5. Konvention søger at finde en balance mellem behovet for at beskytte havmiljøet og for at undgå forpligtelser, som vil gøre søtransport for dyr.

1.6. Marpol 73/78 søger endvidere at skabe en miljømæssig balance mellem interesserne i flagstaterne og i de kyststater, hvis farvande skibene sejler i, ved at fastlægge dels de enkelte staters rettigheder og forpligtelser, dels driftskravene til skibene. Flagstaterne har altid krævet ene-jurisdiktion over deres skibe, medens kyststaterne mener, at de bør have beføjelse til at sikre, at konventionen overholdes af alle skibe, der sejler langs deres kyster.

1.7. Et andet element i Marpol-ordningen er, at de kontraherende parter skal føre kontrol med udtømningen af affald fra skibe. Trods alle de regler og procedurer, der er blevet indført, er det imidlertid stadig vanskeligt at identificere samtlige skibe, der overtræder dem, fordi de nødvendige midler og også mange staters interesse for at kontrollere deres farvande mangler. Kontrollen foregår hovedsagelig, når skibene ligger i havn, da det er vanskeligere at kontrollere illegale udtømninger, når de er til søs.

1.8. Marpol 73/78 betragtes ikke desto mindre som et nyttigt instrument i bekæmpelsen af havforurening og dækker ca. 90 % af verdens handelsflåde.

1.9. EU har allerede et omfattende affaldsforvaltningssystem, som det foreliggende direktivforslag vil komme til at indgå i.

2. Kommissionens forslag

2.1. Direktivforslaget har til formål at begrænse udtømning af driftsaffald og lastrester i havet, især ulovlig udtømning, fra skibe, som anløber havne i EU. Dette søges gjort ved at forbedre disponibiliteten og anvendelsen af havnefaciliteter til modtagelse af driftsaffald og lastrester og dermed give havmiljøet større beskyttelse.

2.2. Direktivet skal gælde for alle havne i medlemsstaterne, herunder marinaer, og for alle skibe, uafhængigt af flag, som anløber eller opererer i en havn i en medlemsstat, med undtagelse af krigsskibe, marinehjælpeskibe eller andre skibe, der ejes eller drives af en medlemsstat til ikke-kommercielle formål. Hver havn skal udarbejde og gennemføre en passende plan for affaldsmodtagelse.

2.3. Kommissionen foreslår forskellige foranstaltninger for at sikre, at havnemodtagefaciliteterne anvendes. Disse omfatter princippet om obligatorisk aflevering af affald og et krav om, at havnene indfører systemer til dækning af omkostninger, som opmuntrer til anvendelse af faciliteterne.

2.4. Medlemsstaterne må sikre, at omkostningerne ved infrastrukturerne i havne og deres drift dækkes ved opkrævning af en afgift fra skibene.

2.4.1. Alle skibe, der anløber en havn i en medlemsstat skal yde et væsentligt bidrag til de pågældende omkostninger, uafhængig af den reelle anvendelse af faciliteterne, ved betaling af en afgift. Denne afgift kan enten inkluderes i havneafgifterne eller opkræves som en separat affaldsafgift.

2.4.2. Yderligere afgifter kan pålægges under hensyntagen til de mængder og typer af affald, skibet reelt afleverer.

2.4.3. De opkrævede afgifter skal være gennemsigtige, ikke-diskriminerende og af en passende størrelse. Havnens brugere skal have adgang til information om beløbet og beregningsgrundlaget.

2.5. For at sikre samarbejdet mellem skibet og myndighederne og de involverede personer, skal skibsføreren forud for ankomst til næste anløbshavn give meddelelse om oplagringskapacitet og affaldsmængde ombord, samt om han har til hensigt at anvende modtagefaciliteterne.

2.6. Driftsaffaldet skal før afsejling afleveres til en modtagefacilitet i havnen, medmindre skibsføreren kan bekræfte, at der er tilstrækkelig lagerkapacitet under skibets planlagte sejlads.

2.7. Medlemsstaterne kan bevilge undtagelser for skibe i rutefart, hvis der er tilstrækkeligt bevis for, at der foreligger en ordning for aflevering af driftsaffald i en anden havn langs skibets rute.

2.8. Hovedinstrumentet til at sikre, at skibene overholder direktivet, er stikprøver, som medlemsstaternes myndigheder foretager. Sådanne inspektioner kan ligeledes gennemføres i henhold til direktiv 95/21/EF (havnestatskontrol) (3).

2.9. Myndighederne skal videresende oplysninger om overtrædelse af bestemmelserne til andre havne i EU, som de pågældende skibe kan tænkes at anløbe.

2.10. Medlemsstaterne skal fastlægge et sanktionssystem for overtrædelse af direktivets bestemmelser. Disse sanktioner skal være effektive, stå i forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning. Medlemsstaterne skal også fastsætte kompensationsprocedurer for skibe, som forsinkes unødigt, fordi modtagefaciliteterne er utilstrækkelige.

3. Generelle bemærkninger

3.1. Med forbehold af nedenstående bemærkninger godkender ØSU direktivforslaget, som indgår i EU's affaldspolitik.

3.2. EU's miljøpolitik tager sigte på et højt beskyttelsesniveau og bygger på forsigtighedsprincippet og principperne om, at forureneren betaler, og om forebyggende indsats(4).

3.3. I sin udtalelse fra 1993 om "Meddelelse fra Kommissionen: En fælles politik for sikkerhed til søs"(5) påpegede ØSU, at mangelen på affaldsmodtagefaciliteter gør lovgivningen om forureningsforebyggelse ineffektiv, og at et stort antal deltagere i Marpol-konventionen ikke opfylder deres forpligtelser i henhold til konventionen.

3.3.1. ØSU understregede endvidere, at omkostningerne i forbindelse med driften af sådanne faciliteter bør holdes på et rimeligt niveau, og foreslog, at der blev afsat EF-midler til indretning af de nødvendige faciliteter i EF's havne.

3.4. Rådet inkluderede i sin resolution af 8. juni 1993 om en fælles politik for sikkerhed til søs(6) bedre disponibilitet og udnyttelse af modtagefaciliteter i Fællesskabet blandt sine prioriterede foranstaltninger. I henhold til direktiv 95/21/EF får skibe, som udgør en urimelig trussel mod havmiljøet, ikke lov til at stå til søs.

3.5. For at forbedre forureningsforebyggelsen og undgå konkurrenceforvridning bør miljøkravene i det foreliggende forslag gælde for alle EU-havne og alle skibe, der anløber disse havne, uanset hvilket flag de fører.

3.6. For at bekæmpe den havforurening, der skyldes skibes udtømning af driftsaffald, er det nødvendigt, dels at der stilles tilstrækkelige modtagefaciliteter til rådighed i havnene, dels at kibene anvender dem.

3.7. Kommissionen har valgt at sondre mellem driftsaffald og lastrester fra skibe, og forslaget er kun rettet mod udtømning og modtagelse af driftsaffald. Lastrester vil fortsat være omfattet af bestemmelserne i Marpol-konventionen.

3.7.1. ØSU mener, at man bedre kan nå målet om at bekæmpe havforurening forårsaget af skibe ved at lade Konventionens bilag II og IV indgå i direktivet og ikke skelne mellem lastrester og driftsaffald. ØSU er dog klar over de praktiske vanskeligheder, der er forbundet hermed, og forstår derfor godt Kommissionens valg.

3.8. Det foreliggende direktivforslag har nøjagtig samme formål som Marpol 73/78, dvs. at beskytte havmiljøet mod driftsforurening fra skibe, uafhængigt af flaget. I stedet for at fastsætte bestemmelser for skibes udtømning på havet, hvilket er formålet med bestemmelserne i Marpol 73/78, fokuserer man her på kontrol med skibsoperationer i EU-havne ved at gøre det obligatorisk at aflevere affaldet til modtagefaciliteter i havne.

3.9. Der er generel enighed om, at hovedproblemet med den eksisterende internationale ordning for bekæmpelse af forurening, der skyldes driftsaffald fra skibe, ikke kan tilskrives utilstrækkelige krav, men snarere utilstrækkelig gennemførelse og håndhævelse.

3.10. For at være effektiv skal EU's ordning først og fremmest fastsætte mere specifikke krav om havnenes og havnestaternes forpligtelse til at stille tilstrækkelige modtagefaciliteter til rådighed. Mangelen på sådanne faciliteter eller manglende kendskab til deres eksistens kan betyde, at affald udtømmes ulovligt i havet.

3.11. Da de europæiske havne opererer med forskellige afgiftsordninger for modtagelse og behandling af driftsaffald, lægger Kommissionens forslag sig ikke fast på, hvilken model der skal vælges i de enkelte tilfælde. ØSU støtter denne indfaldsvinkel. Det er dog vigtigt, at havnene fører en gennemsigtig afgiftspolitik, hvor afgifterne er korrekte og modsvarer de ydelser, der reelt præsteres.

3.11.1. ØSU minder endvidere om, at der for nylig blev vedtaget en udtalelse om "Afgiftsbestemmelser for transportinfrastrukturen"(7), og opfordrer Kommissionen til ligeledes at tage hensyn til konklusionerne deri.

3.12. Et fundamentalt element i direktivforslaget er forpligtelsen til at udarbejde affaldsmodtagelses- og håndteringsplaner i alle havne, som skal offentliggøres. For at gøre disse planer mere effektive bør det sikres, at brugerne af faciliteterne og de ansatte høres i forbindelse med udarbejdelsen af planerne.

3.12.1. Det er ligeledes vigtigt, at der i affaldsmodtagelsesplanerne indgår passende uddannelse af de arbejdstagere, der er beskæftiget på området.

3.13. ØSU noterer sig, at forpligtelsen i henhold til Marpol 73/78 om ikke at forsinke skibene unødigt forbliver uændret.

3.14. Det ligger i sagens natur, at havforurening har grænseoverskridende virkninger. En forebyggende indsats på dette område vil derfor være mere effektiv, hvis den foregår på EU-plan, idet de kontraherende parter ikke er i stand til at iværksætte passende og effektive foranstaltninger alene. Det skal ligeledes understreges, at en streng afleveringsordning som den her foreslåede kræver et betydeligt samarbejde mellem nabostater såvel i som uden for EU om information og kontrolprocedurer. Kun en generel anvendelse af det foreliggende direktiv kan sikre neutrale konkurrencevilkår.

3.14.1. ØSU foreslår således, at projekter på dette område evt. kan finansieres under programmer som MEDA, Phare, TACIS eller Lomé-konventionen.

4. Særlige bemærkninger

4.1. Artikel 4 (Modtagefaciliteter i havne)

4.1.1. Forpligtelserne for skibe er klart defineret, men dem, der pålægges havne, er for vage og bør præciseres.

4.1.2. Samarbejdet mellem nabohavne bør fremmes for at mindske omkostningerne. Dette er særlig vigtigt for små havne, som ligger i nærheden af andre og bedre udstyrede havne.

4.1.3. Der bør ligeledes advares mod de tekniske og økonomiske problemer, som kunne gøre det vanskeligt at implementere direktivet. Det bliver nemlig nødvendigt med en række forskellige faciliteter for at adskille inkompatible stoffer.

4.2. Artikel 6 (Meddelelse)

ØSU mener, at det vil være en fordel for både skibe og medlemsstater, hvis der udpeges en bestemt modtager i hver havn, som bliver ansvarlig for at videresende oplysningerne til alle berørte parter.

4.3. Artikel 7 (Aflevering af driftsaffald fra skibe)

Trods kravet i denne artikel om, at skibsføreren skal aflevere al driftsaffald, bør der også tages højde for de tilfælde, hvor en havn ikke er passende udrustet til at modtage affald.

4.4. Artikel 8 (Afgifter for driftsaffald fra skibe)

4.4.1. Kravet om, at alle skibe skal betale en afgift, uanset om de har anvendt modtagefaciliteterne i havnen, går ud over de små havne, da de sandsynligvis ikke kan vælte omkostningerne ved modtagelse og behandling af affald over på brugerne af havnene pga. den lave udnyttelsesgrad.

4.4.2. Beregningen af den afgift, der skal opkræves, vil variere fra havn til havn, og amortiseringen af omkostningerne ved affaldshåndteringsfaciliteter vil blive vanskelig, fordi mange af disse faciliteter er private og beliggende uden for havneområdet.

4.4.2.1. Når en medlemsstat fastslår, at en facilitet for affaldsmodtagelse og -håndtering ikke kan drives rentabelt og objektivt set ikke lever op til søtransportens krav, bør den kunne dispensere fra bestemmelsen om etablering af en sådan facilitet og følgelig fra den dertil hørende afgiftsbetaling.

4.4.3. Afgiften kunne bestå af to elementer, nemlig et fast grundbeløb og et andet beløb, som er proportionelt med den affaldsmængde og -type, skibet rent faktisk afleverer.

4.5. Artikel 9 (Undtagelser)

4.5.1. ØSU bifalder, at medlemsstaterne i henhold til artikel 9 har mulighed for at give undtagelser. Skibe, som regelmæssigt anløber de samme havne, og skibe, der regelmæssigt bortskaffer deres driftsaffald i andre havne, bør ikke være pligtige til at betale standardafgiften for affaldsmodtagelse og -håndtering i hver ny havn, de anløber.

4.5.2. Når et skib sejler i rutefart mellem havne i medlemsstaterne og havne i tredjelande, og driftsaffald beviseligt regelmæssigt bortskaffes i tredjelandehavne, bør det fritages for affaldsafgiften i medlemsstaternes havne.

4.6. Artikel 10 (Aflevering af lastrester)

I modsætning til driftsaffald er lastrester lastejerens ejendom. Denne artikel bør følgelig gøre denne ansvarlig for afholdelse af omkostningerne ved aflevering af disse rester.

4.7. Artikel 11 (Håndhævelse)

4.7.1. Håndhævelsen af bestemmelserne i dette direktiv vil kraftigt øge arbejdsbyrden i forbindelse med havnestatskontrollen, da det først og fremmest er alle skibe, som ikke opfylder meddelelseskravene i artikel 6, eller hvis oplysninger indeholder unøjagtigheder, der må inspiceres. Effektive inspektioner er afgørende for en ordentlig gennemførelse af direktivet, og ØSU tvivler på, at den nuværende ramme for havnestatskontrol i EU kan garantere dette.

4.7.2. Artikel 11, stk. 3 indeholder et forbud mod at laste, losse eller indskibe passagerer i de tilfælde, hvor procedurerne jf. artikel 11, stk. 1 og stk. 2 har bekræftet, at der er tale om en overtrædelse. Ordlyden bør dog revideres for at tydeliggøre dette.

4.7.2.1. Det skal nævnes, at direktivforslaget kun forudser sanktioner for skibe, som ikke opfylder deres forpligtelser. For havne, der ikke opfylder deres forpligtelser, vil der ikke være sanktioner. Dette forekommer ikke rimeligt.

4.7.2.2. Når et skib ikke fuldt ud opfylder artikel 7 eller 10, vil en tilstrækkelig sanktion være at bede næste anløbshavn på dets rute om at inspicere logbøgerne, affaldsmængde og øvrige forhold, og eventuelt idømme en bøde for overtrædelse af bestemmelserne. Det virker overdrevet at tilbageholde skibet som fastsat i artikel 11, stk. 2.

5. Konklusion

5.1. Behovet for at udstyre havne med affaldsmodtagefaciliteter er anerkendt i Marpol-konventionen 73/78. Lige siden konventionens ikrafttræden har dette spørgsmål været kontroversielt, dels fordi der ikke er tilstrækkelige faciliteter i havnene, dels fordi skibene ikke overholder de relevante bestemmelser.

5.2. ØSU mener, at gennemførelsen af direktivforslaget kan medføre en kraftig forbedring af forholdene i EU's havne, som også bør gennemføres i andre søfartsregioner i verden, så at man i samtlige havne opnår ensartede vilkår med skrappe standarder for havforureningskontrollen.

5.3. ØSU godkender direktivforslagets mål. Ved vedtagelsen af en sådan fællesskabsordning bør der tages hensyn til ovennævnte bemærkninger vedrørende behovet for at præcisere kravene til affaldsmodtagefaciliteterne i havne, beregningen af de afgifter, der skal opkræves, og en garanti for, at bestemmelserne kan håndhæves.

Bruxelles, den 24. marts 1999.

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EFT C 271 af 31.8.1998, s. 79.

(2) Bilag IV og VI er endnu ikke trådt i kraft.

(3) Rådets direktiv 95/21/EF af 19. juni 1995 om håndhævelse over for skibe, der anløber Fællesskabets havne og sejler i farvande under medlemsstaternes jurisdiktion, af internationale standarder for skibets sikkerhed, for forureningsforebyggelse samt for leve- og arbejdsvilkår om bord (havnestatskontrol) (EFT L 157 af 7.7.1995, s. 1 - korrigendum i EFT L 291 af 14.11.1996, s. 42); ØSU's udtalelse: EFT C 393 af 31.12.1994, s. 50.

(4) Artikel 130 R, stk. 2, i traktaten.

(5) KOM(93) 66 endelig udg. - ØSU's udtalelse: EFT C 34 af 2.2.1994, s. 47.

(6) EFT C 271 af 7.10.1993, s. 1.

(7) EFT C 101 af 12.4.1999.