EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 30.6.2015 COM(2015) 314 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om implicitte forpligtelser med potentielle virkninger for de offentlige budgetter



RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om implicitte forpligtelser med potentielle virkninger for de offentlige budgetter INDHOLDSFORTEGNELSE 1. Baggrund 2. Oversigt over Eurostats dataindsamling i forbindelse med Rådets direktiv 2011/85/EU 2.1. Indberetning i henhold til artikel 14, stk. 3, i Rådets direktiv 2011/85/EU 2.2. Aktualitet 2.3. Beskrivelse af indikatorer 2.3.1. Statsgarantier 2.3.2. Ikke-balanceførte OPP'er 2.3.3. Misligholdte lån ydet af den offentlige forvaltning og service 2.3.4. Forpligtelser for offentligt kontrollerede enheder, der ikke henregnes til den offentlige sektor (offentlige selskaber) 3. Resultater af Eurostats første dataindsamling om eventualforpligtelser 3.1. Dataenes fuldstændighed og dækning 3.1.1. Statsgarantier 3.1.2. Ikke-balanceførte OPP'er 3.1.3. Misligholdte lån 3.1.4. Forpligtelser for offentligt kontrollerede enheder, der ikke henregnes til den offentlige sektor 3.2. Dataenes sammenlignelighed

4. Andre Eurostat-dataindsamlinger 4.1. Offentlige eventualforpligtelser over for finanssektoren 4.2. Andre Eurostat-datakilder 5. Konklusioner

1.Baggrund Kommissionen skal i henhold til artikel 11 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 549/2013 af 21. maj 2013 om det europæiske national- og regionalregnskabssystem i Den Europæiske Union (ENS 2010) senest i 2014 forelægge Europa-Parlamentet og Rådet en rapport, der indeholder eksisterende oplysninger om offentlig-private partnerskaber (OPP'er) og andre implicitte forpligtelser, herunder eventualforpligtelser, uden for den offentlige sektor. Disse forpligtelser kaldes eventualforpligtelser, fordi der i sagens natur kun er tale om potentielle og ikke faktiske forpligtelser. Det fremgår udtrykkeligt af ENS 2010, punkt 5.11, at det er vigtigt at indsamle denne type oplysninger: "Selv om eventualaktiver og -passiver ikke bogføres i regnskaberne, er de vigtige i forbindelse med politikker og analyser; og der skal derfor indsamles oplysninger om dem, og disse skal forelægges som supplerende data. Selv om det viser sig, at der ikke skal foretages betalinger i forbindelse med eventualaktiver og -passiver, kan store eventualposter være tegn på et uforholdsmæssigt stort risikoniveau hos de enheder, der tilbyder dem." Det skal også understreges, at eventualforpligtelser ikke indgår i den offentlige gæld som defineret i Rådets forordning (EF) nr. 479/2009 af 25. maj 2009 om gennemførelse af den protokol om proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, der er knyttet som bilag til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab. Denne rapport indeholder en oversigt over de oplysninger, som Eurostat er i besiddelse af. Den fokuserer først og fremmest på de data om eventualforpligtelser, der blev indsamlet af Eurostat i forbindelse med styrkelsen af EU's økonomiske styring i 2011 (den såkaldte sixpack) og navnlig i forbindelse med Rådets direktiv 2011/85/EU af 8. november 2011 om krav til medlemsstaternes budgetmæssige rammer. Der var i dette direktivs artikel 14, stk. 3, fastsat nye statistiske krav til medlemsstaterne: "Medlemsstaterne offentliggør for alle delsektorer i sektoren offentlig forvaltning og service relevante oplysninger om eventualforpligtelser med potentielt betydelige virkninger for de offentlige budgetter, herunder statsgarantier, nødlidende lån og forpligtelser i forbindelse med driften af offentlige selskaber, herunder omfanget heraf. Medlemsstaterne offentliggør også oplysninger om indskud fra sektoren offentlig forvaltning og service i private og offentlige virksomheders kapital for så vidt angår økonomisk betydelige beløb." De data, der er indsamlet i henhold til ovennævnte direktiv, udgør den vigtigste kilde til oplysninger om offentlige eventualforpligtelser i medlemsstaterne. Hertil kommer en række andre Eurostat-dataindsamlinger (supplerende skema vedrørende finanskrisen, spørgeskema vedrørende EDP osv.), som tilvejebringer begrænsede og/eller fortrolige oplysninger om visse former for eventualforpligtelser. Det vil også fremgå af denne rapport, hvor dækkende oplysningerne fra disse kilder er. 2. Oversigt over Eurostats dataindsamling i forbindelse med Rådets direktiv 2011/85/EU 2.1.Indberetning i henhold til artikel 14, stk. 3, i Rådets direktiv 2011/85/EU Eurostat har i samarbejde med medlemsstaterne og Generaldirektoratet for Økonomiske og Finansielle Anliggender (GD ECFIN) nedsat en taskforce, der skal hjælpe medlemsstaterne med at opfylde de nye statistiske krav i dette direktiv. Dens endelige rapport indeholder bl.a. en række modeller og dertil hørende noter med angivelse af metoderne, omfanget af obligatoriske oplysninger samt hyppigheden og fristerne for medlemsstaternes og Eurostats offentliggørelse af data om eventualforpligtelser. Det præciseres heri, at Eurostat indsamler og offentliggør udvalgte indikatorer vedrørende eventualforpligtelser, dvs. statsgarantier, ikke-balanceførte offentlig-private partnerskaber (OPP'er), forpligtelser for offentligt kontrollerede enheder, der ikke henregnes til den offentlige sektor (offentlige selskaber), og misligholdte lån (offentlige aktiver). Medlemsstaterne bør offentliggøre de samme indikatorer på nationalt plan og desuden offentliggøre data om offentlige indskud i virksomheders kapital. De nødvendige ændringer i Eurostats indsamlingssystemer blev foretaget ved hjælp af et tillæg til EDP-spørgeskemaet i henhold til artikel 8, stk. 2, litra d), i Rådets forordning (EF) nr. 479/2009. Modellerne og gennemførelsesvejledningen var indeholdt i Eurostats beslutning af 22. juli 2013 med titlen Supplement on contingent liabilities and potential obligations to the EDP related questionnaire. Det fremgår også af denne beslutning, at data om forpligtelser for offentligt kontrollerede enheder, der ikke henregnes til den offentlige sektor (offentlige selskaber), udarbejdes af Eurostat på grundlag af oplysninger, som allerede er indsamlet ved hjælp af det nye spørgeskema fra 2011 om offentligt kontrollerede enheder, der ikke henregnes til den offentlige sektor . Alle indikatorer indberettes til Eurostat i mio. i national valuta fordelt på offentlige delsektorer. Der skal ud over dataene fremsendes metadata om fuldstændighed, definitioner, eventuelle skøn eller dataenes aktualitet til Eurostat. 2.2.Aktualitet Den nationale statistikmyndighed bør indsende årlige data om eventualforpligtelser til Eurostat inden den 31. december i det følgende år (T+12 måneder) sammen med spørgeskemaet om offentligt kontrollerede enheder, der ikke henregnes til den offentlige sektor. De første data blev indsendt i december 2014 og dækkede året 2013, hvorimod dataene for 2010-2012 blev indberettet på frivillig basis. Det var obligatorisk at fremlægge data vedrørende garantier for de foregående år. Det er hensigten, at der skal ske en gradvis opbygning af tidsserier, og at den regelmæssige indberetning med tiden skal dække de fire seneste år for alle de indikatorer, der indgår heri.

2.3.Beskrivelse af indikatorer I dette afsnit gennemgås ordninger og definitioner vedrørende offentliggørelse af data om eventualforpligtelser. Det beskrives i afsnit 3, hvordan medlemsstaterne har anvendt disse ordninger og definitioner i forbindelse med de data, de har leveret til Eurostat. 2.3.1.Statsgarantier Eurostat indsamler oplysninger om det udestående beløb af de garantier, der er stillet af den offentlige forvaltning og service. Indberetningen omfatter kun garantier til enheder, der ikke henregnes til den offentlige sektor. Dataene fordeles på delsektorer (med undtagelse af sociale kasser og fonde). Oplysningerne angives for den samlede garantimasse uden medregning af den gæld, der allerede er overtaget af det offentlige, som opført i ENS 2010-regnskaberne. Dataene indberettes til nominel værdi. Dataene omfatter både enkeltstående og standardiserede garantier. En enkeltstående garanti er en individuel garanti, hvor garantistillerne ikke kan foretage en pålidelig beregning af risikoen for krav om indfrielse. Enkeltstående garantier er knyttet til gældsinstrumenter (f.eks. lån eller obligationer). Der foretages yderligere opdeling for enkeltstående garantier, som ydes til offentlige selskaber og finansielle selskaber. Standardiserede garantier er garantier, der udstedes i stort antal – som regel mod en forholdsvis beskeden betaling – efter ensartede retningslinjer. Det er ikke muligt at vurdere misligholdelsesrisikoen ved det enkelte lån præcist, men det er muligt at vurdere, hvor mange lån der vil blive misligholdt ud af et større antal lån. Garantier for realkreditlån og studielån er eksempler på standardiserede garantier. 2.3.2.Ikke-balanceførte OPP'er Når offentlig-private partnerskaber (OPP'er) ikke opføres på de offentlige statuskonti, betyder det, at aktiverne ikke anses for at være offentligt ejet i økonomisk forstand, og at faste bruttoinvesteringer ikke registreres som offentlige udgifter på det tidspunkt, hvor de finder sted. Eurostat indsamler data om samtlige udestående passiver, der ikke er opført på balancen. De bør udtrykkes ved en korrigeret kapitalværdi svarende til den oprindelige kontraktlige kapitalværdi, som gradvist reduceres med beløbet af den "økonomiske afskrivning", der beregnes på grundlag af skøn eller faktiske data. Den korrigerede kapitalværdi angiver aktivets aktuelle værdi på indberetningstidspunktet. Beløbet udgør et skøn over de faste bruttoinvesteringer og gældsvirkningen, såfremt den offentlige sektor bliver nødt til at overtage aktiverne i kontraktens løbetid. Dataene indsamles for den offentlige forvaltning og service, fordeles på alle delsektorer og indberettes til nominel værdi. 2.3.3.Misligholdte lån ydet af den offentlige forvaltning og service Der indsamles oplysninger om beholdningen af misligholdte lån (offentlige aktiver), der er ydet af den offentlige forvaltning og service. Et lån er misligholdt, hvis forfaldsdatoen for renter eller afdrag er overskredet med 90 dage eller derover, eller hvis renter for 90 dage eller derover er blevet kapitaliseret, refinansieret eller forsinket efter aftale, eller betalingsfristen er overskredet med mindre end 90 dage, men der er andre gode grunde (f.eks. debitors indgivelse af konkursbegæring) til at betvivle, at det fulde beløb vil blive betalt. Dataene indberettes til nominel værdi. Der fremlægges et samlet tal for den offentlige forvaltning og service og specifikke tal vedrørende delsektorer. 2.3.4.Forpligtelser for offentligt kontrollerede enheder, der ikke henregnes til den offentlige sektor (offentlige selskaber) Offentligt kontrollerede enheder er enheder, hvis generelle politik eller strategi kan bestemmes af den offentlige sektor (ENS 2010, punkt 20.18). Disse offentligt kontrollerede enheder henregnes i de fleste tilfælde ikke til den offentlige sektor, fordi de handler som markedsmæssige enheder. Forpligtelser for offentligt kontrollerede enheder, der ikke henregnes til den offentlige sektor (offentlige selskaber), defineres som beholdningen af passiver ved årets udgang baseret på selskabers virksomhedsregnskaber. Medlemsstaterne kan vælge, om de vil anvende ordningen for virksomhedsregnskaber (hvilket omfatter alle passiver i selskabets regnskaber) eller nationalregnskaber (med undtagelse af andre ikke-betalte mellemværender) i forbindelse med indberetningen. Der kan også indberettes data om forpligtelser vedrørende Maastricht-gældsposter, hvis der foreligger sådanne data. Dataene omfatter offentligt kontrollerede enheder, som indberetter forpligtelser på over 0,01 % af BNP, og som i henhold til ENS 2010 klassificeres i sektorerne ikke-finansielle selskaber, finansielle selskaber og udlandet. Der indberettes data for individuelle enheder og ikke for konsoliderede koncernregnskaber. Dataene fordeles på forpligtelser for enheder, der beskæftiger sig med finansielle aktiviteter , og forpligtelser for enheder, der beskæftiger sig med andre aktiviteter, herunder tabsgivende ikke-finansielle enheder. Den kontrollerende offentlige delsektor fremgår også af dataene. 3.Resultater af Eurostats første dataindsamling om eventualforpligtelser I december 2014 indsamlede Eurostat data om eventualforpligtelser for første gang. Samtlige medlemsstater leverede data til Eurostat omkring fristen for indberetning. Den 10. februar 2015 offentliggjorde Eurostat tallene i mio. i national valuta og i procent af BNP i sin database sammen med de tilhørende metadata og landespecifikke fodnoter . Der blev samtidig udsendt en pressemeddelelse . De vigtigste resultater vises i bilag 1 til denne rapport. 3.1.Dataenes fuldstændighed og dækning Alle medlemsstater fremsendte det udfyldte tillæg om eventualforpligtelser og potentielle forpligtelser og en besvarelse af spørgeskemaet om offentligt kontrollerede enheder, der ikke henregnes til den offentlige sektor. Dataene er ikke lige fuldstændige for alle indikatorer og medlemsstater. 3.1.1.Statsgarantier

Alle medlemsstater fremlagde tal vedrørende samtlige statsgarantier for den offentlige forvaltning og service for perioden 2010-2013. For Frankrig, Kroatien og Slovenien omfatter dette aggregat ikke delsektoren kommunal forvaltning og service, som der ikke foreligger data om. For Danmark foreligger der kun data om kommunal forvaltning og service fra og med 2013. Med hensyn til standardiserede garantier mangler der data om alle offentlige delsektorer for Belgien, Kroatien og Portugal. For Danmark, Frankrig og Polen foreligger der ikke data om standardiserede garantier vedrørende delsektoren kommunal forvaltning og service. For Italien er dataene om kommunal forvaltning og service ikke opdelt, men omfatter både enkeltstående og standardiserede garantier. For Tyskland foreligger der kun data om den samlede beholdning af lån, der er omfattet af standardiserede garantier, for så vidt angår den største garantiordning, der tilrettelægges af den statslige forvaltning og service. Der foreligger ikke data om de lån, der er omfattet af to andre ordninger for standardiserede garantier. 3.1.2.Ikke-balanceførte OPP'er Alle lande fremlagde data om ikke-balanceførte OPP'er for 2013. Langt de fleste lande indberettede også tal for perioden 2010-2012. Dataene er ikke udtømmende for Østrig, hvor de ikke omfatter den statslige forvaltning og service, og for Det Forenede Kongerige, hvor der ikke foreligger data om kommunal forvaltning og service. For Tyskland opføres aktiver for alle OPP-projekter på de offentlige statuskonti. 3.1.3.Misligholdte lån 23 ud af 28 lande fremlagde oplysninger for 2013 om misligholdte lån ydet af den offentlige forvaltning og service. Det gjaldt dog ikke for Belgien, Frankrig, Kroatien, Cypern og Slovakiet. Dataene er ikke udtømmende for Spanien, hvor de ikke omfatter delsektoren kommunal forvaltning og service, og for Italien og Finland, hvor indberetningen ikke omfatter misligholdte lån ydet af den offentlige forvaltning og service eller af sociale kasser og fonde. En række lande foretog også frivillig indberetning af data om misligholdte lån for perioden 2010-2012. Det drejede sig om følgende lande: Grækenland, Letland, Luxembourg, Malta, Nederlandene, Polen, Portugal, Sverige og Det Forenede Kongerige. 3.1.4.Forpligtelser for offentligt kontrollerede enheder, der ikke henregnes til den offentlige sektor Alle lande besvarede Eurostats spørgeskema om offentligt kontrollerede enheder, som anvendes til beregning af dataserier vedrørende forpligtelser for offentligt kontrollerede enheder, der ikke henregnes til den offentlige sektor. For de fleste lande vedrører dataene 2013, men for Tyskland, Cypern og til dels Irland vedrører de 2012. De fleste lande fremlagde udtømmende data, der omfattede alle kontrollerende offentlige sektorer. Dataene fra visse medlemsstater er imidlertid ikke udtømmende, eftersom de ikke omfatter forpligtelser for finansielle institutioner og/eller forpligtelser for enheder, der kontrolleres af den kommunale forvaltning og service. Det gælder bl.a. for Grækenland og Irland, hvor dataene kun omfatter offentlige selskaber, der kontrolleres af den statslige forvaltning og service. Grækenland og Cypern har heller ikke indberettet data om visse enheder, der kontrolleres af den statslige forvaltning og service. For Polen omfatter dataene ikke enheder med mindre end ti ansatte. For Belgien og Cypern er dækningen af den kommunale forvaltning og service ikke fuldstændig. Nogle lande (Belgien, Grækenland, Spanien, Cypern og Luxembourg) fremlagde desuden ingen eller kun visse tal om offentligt kontrollerede finansielle institutioner. 3.2.Dataenes sammenlignelighed Data om eventualforpligtelser er i sagens natur landespecifikke og tæt forbundet med de nationale karakteristika, der kendetegner landets økonomiske, finansielle og retlige struktur. Dataene er som beskrevet ovenfor og som angivet i de landespecifikke fodnoter, der er offentliggjort sammen med dataene, ikke fuldstændig dækkende for alle medlemsstater. Dataene bør derfor fortolkes med forsigtighed. Overordnet set er sammenligneligheden tilfredsstillende for statsgarantier, misligholdte lån og ikke-balanceførte OPP'er, men begrænset for offentlige selskabers forpligtelser. Med hensyn til denne indikator er dataene fra visse medlemsstater som nævnt ikke fuldstændige, eftersom de ikke omfatter forpligtelser for finansielle institutioner og/eller forpligtelser for enheder, der kontrolleres af den kommunale forvaltning og service. Det fremgår bl.a. af dataene, at der er store forskelle mellem lande, der dækker finansielle institutioners forpligtelser fuldt ud (f.eks. Tyskland, Irland, Nederlandene og Slovenien), og lande, der kun har fremlagt delvise data eller slet ingen data (Belgien, Grækenland, Spanien, Cypern og Luxembourg). De data, der er indberettet om offentlige selskabers forpligtelser, er i øvrigt ikke konsoliderede, hvilket betyder, at en del af denne gæld kan være gæld til enheder i samme virksomhedskoncern (de indberettede data viser ikke, hvornår der er tale om gæld mellem enheder i samme koncern). Der er endvidere kun indsamlet data om enhedernes passiver, som ikke sættes i forhold til aktiverne. Dette aspekt er meget vigtigt for finansielle institutioner, der normalt har store beholdninger af såvel passiver som aktiver. For visse medlemsstater er størstedelen af de forpligtelser, der er indberettet af finansielle institutioner, desuden relateret til indskud. Det skal også understreges, at medlemsstaterne i forbindelse med beregningen af offentlige selskabers forpligtelser kunne vælge at anvende ordningen for virksomhedsregnskaber eller ordningen for nationalregnskaber til indberetning af data. De lande, der rettede sig efter definitionerne for virksomhedsregnskaber, medregnede alle forpligtelser fra selskabernes regnskaber, dvs. også forpligtelser vedrørende posten "andre ikke-betalte mellemværender". De fleste lande indberettede forpligtelser på denne måde. Andre lande (Belgien, Spanien, Nederlandene, Portugal og Slovakiet) anvendte ordningen for nationalregnskaber (med undtagelse af posten "andre ikke-betalte mellemværender") eller indberettede Maastricht-gældsposter, dvs. sedler og mønt samt indskud, gældsværdipapirer og lån. 4.Andre Eurostat-dataindsamlinger 4.1.Offentlige eventualforpligtelser over for finanssektoren