Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Status over de første tre år med reformen af den fælles landbrugspolitik« (97/C 89/14)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 26. oktober 1995 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3 at afgive udtalelse om »Status over de første tre år med reformen af den fælles landbrugspolitik«.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Landbrug og Fiskeri, som udpegede de Paul de Barchifontaine til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 9. januar 1997.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 342. plenarforsamling af 29.-30. januar 1997, mødet den 29. januar 1997, med 39 stemmer for, 5 imod og 16 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

»Ignoranti, quem portum petat, nullus ventus suus est.«

(Seneca)

1. Baggrunden for reformen

1.1. Indtil 1992 var en egentlig reform af den fælles landbrugspolitik ikke på tale. Kommissionens initiativer var rettet mod en forsigtig prispolitik og en sektorbestemt justeringsstrategi. Dette førte til fastlæggelse af foranstaltninger til begrænsning af vinproduktionen i 1984, indførelse af mælkekvoter i 1984, restriktioner i korninterventionen i 1986 og 1987, vedtagelse af en ny budgetdisciplin i 1988, som blev ledsaget af finansielle stabilisatorer for praktisk talt samtlige fælles markedsordninger samt foranstaltninger til fremme af jordudtagning.

1.2. De problemer, som nødvendiggjorde en reform af den fælles landbrugspolitik i 1992, var således i alt væsentlig:

- en stigning i produktionen ud over de grænser, der var forenelige med ressourcebevarelse;

- dannelsen af strukturelle overskud;

- den deraf følgende belastning af EF-budgettet;

- uligevægte mellem regionerne og de forskellige bedriftstyper ved fordelingen af de disponible finansielle midler;

- spændinger i de internationale relationer som følge af eksportrestitutionerne.

1.3. Der måtte gennemføres en reform, fordi udgifterne til den fælles landbrugspolitik gav faldende resultater, og fordi det var nødvendigt at sætte en stopper for usælgelige overskud.

1.3.1. De, der hovedsagelig drog fordel af denne situation inden for EF, var lagerindehaverne, og uden for EF, var det forbrugerne i de lande, hvor overskuddene blev afsat.

1.4. Visse produktionssektorer, som var præget af strukturelle overskud, og som følgelig vejede tungt på landbrugsbudgettet, blev underkastet begrænsninger. Dette gjaldt for korn, oliefrø, oksekød og mælk og mejeriprodukter (smør/mælkepulver).

1.5. 1992-reformen kom følgelig ikke til at omfatte alle sektorer, især blev nogle sydeuropæiske holdt uden for. Dette kunne ikke undgå at give anledning til samhørighedsproblemer, uanset den fælles erklæring Rådet og Kommissionen fremsatte den 20. september 1993:

»Hvad angår de sektorer, hvor de fælles markedsordninger ikke er blevet ændret forpligter Rådet og Kommissionen sig til at træffe de foranstaltninger der er nødvendige for at opretholde landbrugsindkomsterne og fællesskabspræferencen. I disse sektorer vil der blive taget hensyn til de samme landbrugspolitiske og finansielle principper og betingelser, som er blevet anvendt inden for hele landbrugssektoren. Der vil også blive taget hensyn til forhandlingerne inden for Uruguay-runden,.«

2. Reformens mål

2.1. Reformens mål fremgår af Kommissionen meddelelse »Den fælles landbrugspolitiks udvikling og fremtid« (KOM(91) 100 endelig udg. af 1. februar 1991):

- opretholdelse af beskæftigelsen for et tilstrækkeligt antal landmænd for at bevare miljøet i landdistrikterne og familiebrugene;

- produktionsstyring for at genskabe markedsligevægten og for at undgå dannelsen af overskud og en for stor udgiftsstigning;

- indførelse af ekstensive produktionsmetoder;

- skabelse af en mere konkurrencedygtig og effektiv sektor for at hjælpe landbruget i EU med at bevare sin internationale rolle;

- indførelse af en mere retfærdig fordeling af støtten, som indtil da havde været knyttet til produktionsmængden og ikke til driftens økonomiske situation.

3. Reformens hovedområder

3.1. For at løse disse problemer blev reformen af den fælles landbrugspolitik, der blev begrænset til markafgrøder, koncenteret om fire hovedområder:

- tilnærmelse af de interne priser til de internationale priser;

- indførelse af hektarstøtte som kompensation for nedsættelsen af de institutionelle priser;

- midlertidig braklægning, anvendelse af landbrugsjorder til skovrejsning eller til non-food produktion;

- ledsageforanstaltninger: miljøforanstaltninger, førtidspension, og den allerede nævnte skovrejsning.

4. Reformens resultater

4.1. Målet om at begrænse produktionen er blevet nået, især takket være braklægningen (på bedrifter af en vis størrelse) på 15 % (derefter 12 % og så 10 %) af arealerne med korn, oliefrø og proteinafgrøder (7,2 mio. ha i 1993/1994, 7,4 mio. ha i 1994/1995 og 7 mio. ha i 1995/1996). Som et resultat heraf var EU's dyrkede arealer i produktionsåret 1994/1995 8 % mindre i forhold til gennemsnittet i årene forud for braklægningen.

4.2. I 1994 nåede EU's kornproduktion igen niveauet for 1986, et fald på 11 % i forhold til 1991, hvor produktionen toppede. Dette produktionsfald er én af grundene til, at kornpriserne steg i 1995.

4.3. Inden for den animalske produktion fik indførelsen af begrænsninger i intervention og i ydelse af præmier modstridende konsekvenser. Umiddelbart førte de til en stigning i mælkeproduktionen, eftersom den enkelte landmand forsøgte at udnytte den bevilgede frist. På mellemlang sigt skulle det nye system dog stabilisere produktionen, omend på et relativt højt niveau.

4.4. Faldet i kornpriserne har muliggjort, at foderkorn i stigende grad anvendes til fremstilling af foder og til fodring af husdyr som forudset i reformen. Det er vanskeligt at sætte tal på, hvor langt man er nået, eftersom kilderne er meget forskellige. Det kan dog fastslås, at produktionen i EU i produktionsåret 1993/1994 steg med 5-7 mio. t og mellem 0-5 mio. t i 1994/1995; det skal dog understreges, at der gjorde sig forskelle gældende mellem medlemsstaterne. I samme periode steg verdensmarkedsprisen på substitutionsprodukter.

4.5. Følgerne for importen har været endnu tydeligere, eftersom gennemførelsen af landbrugsreformen faldt sammen med en klimatisk betinget nedgang i den amerikanske kornproduktion og en stigning i verdensmarkedspriserne.

4.5.1. Ligeledes har den systematiske nedsættelse af korn- og oliefrøpriserne fået de berørte offentlige eller private beslutningstagere (politikere, landmænd, olieproducenter, motorfabrikanter) til at lægge mere vægt på produktion af ethanol (af korn) og ester (af oliefrø). Braklægningsordningen har fremmet denne udvikling, idet den agroindustrielle braklægning - hovedsagelig til produktion af raps til diethylester - steg fra 264 000 ha i 1993 til 686 000 ha i 1994. Det kan følgelig fastslås, at der for øjeblikket investeres i produktion af ethanol og rapsester, og at den nye fælles landbrugspolitik lader til at have bidraget til denne udvikling, trods manglende konsekvens på området.

4.6. Gennemførelsen af reformen har haft betydelige administrative konsekvenser, idet den har medført høje administrations- og kontrolomkostninger, som ikke er faldet i særlig god smag hos landmændene og de berørte myndigheder. Endvidere har nogle definitioner givet anledning til temmeligt kraftige protester (f.eks. små brug, referenceperioder, regionale inddelinger, sanktionsforanstaltninger). Inspireret af nationale skrivelser har man i mellemtiden foretaget visse forenklinger og tilpasninger. Den fælles landbrugspolitik må tage den udfordring op, der består i dels at nå frem til en højere grad af forenkling og en minimering af de handicap, som vedrører konkurrenceevne og effektivitet, dels ikke at anfægte reformens varige og troværdige karakter.

5. Miljøbeskyttelse

5.1. De fælles markedsordninger, kædet sammen med en omfattende pris- og afsætningsgaranti, var før landbrugsreformen i 1992 én af hovedårsagerne til, at der skete en kraftig intensivering af produktionen inden for vigtige sektorer. Dette medførte bl.a., at udgifterne til forvaltning af overskuddene steg markant, samt at miljøet led skade.

5.1.1. Med 1992-reformen blev der iværksat vigtige foranstaltninger, som har gjort det muligt at mindske produktionen, men også at gøre landbruget mere ekstensivt. Yderst vigtige i denne forbindelse er foranstaltningerne i forordning (EØF) nr. 2078/92, der er blevet anvendt i praktisk talt alle medlemsstaterne, og som har bidraget til at skabe en lidt mere miljøvenlig produktion.

5.1.2. Der er gjort fremskridt på miljøområdet (gennem ekstensivering for planteafgrøders vedkommende og forædling af husdyravlens produkter på grundlag af kreaturenhedskvoter).

5.1.3. Miljøforanstaltningerne inden for landbruget kan ikke modvirke de byrder, der lægges på landbruget, som skyldes prisforvridningen inden for foderstoffer (græsbaseret foder eller kraftfoder). Dette har en dramatisk indflydelse på landbrugets interne organisation og arealudnyttelse og vanskeliggør derfor EU's forsøg på at dreje landbruget i en anden retning. Med landbrugsreformen forsøger man samtidig via arealudnyttelse, begrænsninger i dyrepræmierne samt andre fremmetiltag at føre en aktiv miljøpolitik.

5.1.4. Reformen har via sine ekstensiveringskonsekvenser samt via visse indkomstoverførsler til de ugunstigt stillede regioner bidraget til at opretholde et landbrug i hele EU.

6. Reformens sociale konsekvenser

6.1. På et tidspunkt hvor EU står over for massearbejdsløshed og voksende fattigdom, som på ingen måde skåner landdistrikterne, må man ved enhver status, der gøres over omfattende økonomiske reformer - hvortil reformen af den fælles landbrugspolitik helt klart hører - ligeledes se på:

- konsekvenserne for beskæftigelsen og indkomsterne; her tænkes der på såvel bedriftsejerne som på landbrugets lønmodtagere;

- hvorvidt forskellene landmændene indbyrdes samt mellem de forskellige regioner i EU er blevet mindre eller større.

6.2. Mens der sker en hurtig fremkomst af store produktions- og distributionsvirksomheder inden for jord- og kvægbrug, står mange små og mellemstore landbrugsbedrifter over for voksende økonomiske og finansielle vanskeligheder, og nogle er sågar på fallittens rand.

6.2.1. Disse bedrifters vanskeligheder afspejles i tabet af arbejdspladser, navnlig inden for de små familiebrug og og brug med ansatte medhjælpere.

6.2.2. Landbrugsreformen har ikke kunnet standse denne udvikling. I 1990 udgjorde de beskæftigede i landbruget i EU-12 - samtlige personer med en lønnet beskæftigelse, eller som arbejder for egen regning samt ulønnede familiemedlemmer - 6,5 % af den samlede civile arbejdsstyrke. I 1993, kort efter reformen, var tallet på 5,7 %; i 1994 var det faldet til 5,5 % og i 1995 til 5,3 % (EU-15), dvs. et tab i forhold til 1994 på 205 000 fuldtidsjob.

6.3. Landbrugets lønmodtagere er overset i fællesskabslovgivningen, hvilket naturligvis ikke er uden konsekvenser for dem.

6.3.1. I de seneste år er nedgangen i landbrugsmedhjælpernes beskæftigelse blevet stadig større i Middelhavsregionerne (især i Italien), i Sverige og, som følge af bl.a. Tysklands forening, i de nye tyske Länder. Desuden er beskæftigelsen blev langt mere ustabil (sæsonarbejde, deltidsarbejde), og der kan konstateres en alarmerende, ja sågar mafialignende udvikling (illegalt arbejde).

6.4. De europæiske landbrugsmedhjælperes stilling er blevet forringet, både i henseende til indkomster (der hører til de laveste og mest usikre i EU) og i henseende til arbejdsvilkår (en følge af den kraftige intensivering af landbruget). Endvidere er landbrugsmedhjælpere stort set ikke omfattet af den førtidspensionsordning, der blev indført med 1992-reformen.

6.5. Landbrugsreformens omstrukturerings- og ledsageforanstaltninger har ikke gjort det muligt at standse tilbagegangen i mange landdistrikter. Dette kommer til udtryk i et demografisk fald, en stor arbejdsløshed og/eller afvandring og i sidste instans i en »ørkendannelse« med betydelige økonomiske, sociale og økologiske konsekvenser.

6.5.1. Det er ikke udelukkende gennem den fælles landbrugspolitik, at der kan pustes nyt liv i landdistrikterne og opretholdes et minimalt befolkningstal i de områder, som er udsat for ørkendannelse, men gennem en koordineret og integreret anvendelse af de forskellige former for politik (regional, social, transport, håndværk, små og mellemstore industrier osv.), dvs. udnyttelse og integreret udvikling af alle ressourcerne i det pågældende område.

6.5.2. Skal disse områders tilbagegang standses, må der føres en aktiv politik til fremme af etablering af unge landmænd samt ydes en egentlig støtte til initiativer, som kan skabe arbejdspladser i landbruget og i landdistrikterne generelt.

6.5.2.1. Man må desuden seriøst stille sig det spørgsmål, om reformen har medvirket til at fremme unge landmænds motivation og styrke deres stilling. ØSU henviser her til sin udtalelse om »Unge landbrugere og generationsskiftet i landbruget« (). ØSU udtrykker sin skuffelse over, at Kommissionens rapport om dette spørgsmål er blevet fremlagt med to års forsinkelse.

6.6. Mens det ville være at gå lidt for vidt at give reformen skylden for, at antallet af bedriftsejere og landbrugsmedhjælpere er gået ned, er det en kendsgerning, at 1992-reformen ikke har været i stand til at bremse tilbagegangen i landbrugets arbejdsstyrke.

7. Indkomst

7.1. Reformforanstaltningerne (kraftig nedgang i de institutionelle priser og kompensation i form af støtte pr. ha eller pr. kreaturenhed) har medført en stærk stigning i den direkte støtte til landbrugsindkomsterne. Efter adskillige år med undertiden betydelige indkomsttab har reformen og gunstige internationale konjunkturer generelt muliggjort en stabilisering, ja sågar en forbedring af landbrugsindkomsterne. Reformens positive konsekvenser for indkomsterne er imidlertid blevet undermineret af valutaudsving i nogle medlemsstater og er med BSE-krisen for øjeblikket bragt i fare for kvægavlernes vedkommende.

7.1.1. Det er nu en kendsgerning, at reformen af den fælles landbrugspolitik (der er begrænset til markafgrøder) har genskabt ligevægten på markederne for korn og oliefrø uden at gøre indhug i landmændenes indkomster.

7.1.1.1. På den ene side er de institutionelle priser faldet, og på den anden side har udligningsstøtten betydet en forbedring af landbrugsindkomsterne.

7.1.1.2. Inden for eksempelvis kornsektoren faldt gennemsnitsindkomsten baseret på markedspriser fra ca. 500 ecu pr. ha i 1992 til 330 ecu i 1995. Hvis man hertil føjer udligningsstøtten, beløber gennemsnitsindkomsten sig til 570 ecu svarende til en reel stigning på 14 %.

8. Afsluttende bemærkninger

8.1. Der kan fremsættes en række bemærkninger om de hidtidige konsekvenser af reformen af den fælles landbrugspolitik:

- Reformen går ud på at styre udbuddet via en begrænsning af EU's produktionspotentiale af såvel interne som eksterne grunde, idet tiden er inde til at fremme en mere markedsorienteret politik og forberede landmændene på landbrugets tiltagende internationalisering.

- Denne politik har øget uligevægten i støtteniveauet for de forskellige produkter, idet overgangen fra markedsstøtte til direkte indkomststøtte kun vedrører halvdelen af EF-produktionen.

- Gennemførelsen af 1992-reformpakken har rejst nye administrative krav, som er en for stor byrde for producenterne.

- Afkoblingen af støtten har - der hvor den er blevet indført - endnu ikke været helt effektiv, for så vidt som den direkte støtte, i det mindste til dels, stadig har indflydelse på produktionsniveauet, og - hvad der er vigtigere i nogle analytikeres øjne - den bør i højere grad være rettet mod de landmænd, der har de største indkomstproblemer.

- Som helhed begynder landbrugsreformens første virkninger at kunne mærkes tre år efter iværksættelsen.

- Lagerbeholdningerne af korn og mejeriprodukter er faldet stærkt. Det samme gælder for oksekød som følge af BSE-krisen.

- En stabilisering, ja endog en forbedring af landmændenes indkomster har været mulig. Dog må man ikke overse valutakursudsvingene og ændringerne på verdensmarkederne, især for korns vedkommende.

- Tendensen til øget koncentration inden for landbrugsproduktionen er det dog ikke lykkedes at få vendt, og beskæftigelsen inden for landbruget fortsætter derfor også med at falde.

- Prisfaldene, tillige med udligningsgodtgørelserne i henhold til ledsageforanstaltningerne i forordning (EØF) nr. 2078/92, har allerede gjort det muligt at reducere produktionsintensiteten.

- Målet om at stabilisere budgetudgifterne er nået, når bortses fra udgifterne i kølvandet på BSE-krisen.

- De præmier, man har besluttet at tildele som kompensation for faldet i de institutionelle priser, har affødt en bedre fordeling af budgetudgifterne til landbruget, og den direkte indkomststøttes andel er taget mærkbart til.

- Det sæt foranstaltninger, der er iværksat som led i 1992-reformen, har medført store udgifter til administration og kontrol. Man mangler stadig at gøre fremskridt i retning af forenkling.

- Reformen er i vid udstrækning kommet forbrugerne til gavn, bl.a. i kraft af korn- og oksekødsprisfaldet, som har resulteret i stærkt faldende priser.

8.2. Det skal dog her præciseres, at Kommissionen, udover principerklæringer, altid har været klar over vanskelighederne ved en målrettet anvendelse af udligningsgodtgørelserne. Det er af denne grund, at den lige fra starten har valgt ikke at gøre den direkte støtte til et instrument for genskabelse af ligevægten i landmændenes indkomster.

8.2.1. 1992-reformen har radikalt ændret landbrugsindkomsternes sammensætning og den måde, hvorpå de fordeles mellem de forskellige økonomiske aktører. Den direkte støtte er således ved at blive et vigtigt element i landmændenes indkomster. Dette vil næsten helt sikkert svække bestræbelserne på at opnå en højere grad af selvstændig landbrugsdrift, selv på de mest effektive brug.

8.3. Selv om den nuværende politik er mangelfuld (den er en blanding af instrumenter til udbudsstyring, reduktion af de institutionelle priser, eksportstøtte, direkte kompensationer og forædlingsstøtte), bør den ikke desto mindre videreføres, men i en ændret form, således at den i højere grad end tilforn kan medvirke til økonomisk og social samhørighed i EU som helhed og især til opretholdelse af beskæftigelsen for selvstændige landmænd og lønmodtagere inden for landbruget samt være i forbrugernes interesse.

8.3.1. Man kan derfor sætte spørgsmålstegn ved, om det er attraktivt at drive et erhverv, som i stigende grad er afhængigt af tildeling af produktionsrettigheder, og hvis indkomst beror på offentlig støtte, hvis legitimitet ikke er helt indlysende.

8.3.2. Ud fra et rent økonomiske synspunkt må det imidlertid tilføjes, at den nuværende fase i politikken kunne have været kortere og en lang række af de nuværende regionale og indkomstrelaterede uligevægte kunne være forsvundet, hvis man var gået mere beslutsomt til værks med hensyn til de finansielle forpligtelser, fremme og udvikling af strukturforanstaltninger, og hvis man havde været mere opmærksom på at få genskabt ligevægten i støtten til forskellige produktionssektorer.

8.3.3. Samtidig nødvendiggør begrænsningen af den subsidierede eksportmængde et instrument til regulering af den subsidierede produktion. Uden et sådant instrument vil der nemlig igen opstå overskud eftersom de europæiske producenter ofte ikke kan eksportere uden støtte. Valget af instrumenter inden for den fælles landbrugspolitik vil således fremover i stort omfang være afhængig af, hvilke muligheder og begrænsninger GATT-aftalen rummer.

8.3.4. Kort sagt betyder GATT-aftalen, at landbruget underlægges de normale regler for international handel. De nuværende forpligtelser påbyder imidlertid ikke EU at ændre sin politik på kort sigt, omend de fremhæver hvilke begrænsninger og ulemper, den nuværende fælles landbrugspolitik rummer, når det drejer sig om at udnytte fordelene ved den voksende frie handel. Med andre ord vil enhver ny reform af den fælles landbrugspolitik i høj grad være betinget af EU's handelspolitiske spillerum. Dette spillerum vil igen være stærkt afhængigt af resultaterne af den næste GATT/WTO runde.

8.3.5. Endelig er landbruget en »levende« sektor. Handelsregler, som er passende for industri- eller håndværkssektoren kan vise sig at være fuldstændig uegnede for landbruget.

8.3.6. Landbruget er en aktivitetssektor, som kræver omfattende investeringer og derfor har tunge finansielle byrder. Det vil aldrig kunne finde sig til rette med en politik, der til stadighed ændres, og som hæmmer enhver langsigtet investering.

8.3.6.1. Det forhold, at de præmier, der blev truffet afgørelse om i 1992 som kompensation for prisfaldet, delvis er taget op til debat, har affødt ny frygt blandt mange landmænd i medlemsstaterne. Man må ikke glemme, at én af Kommissionens begrundelse for reformen i 1992 var at gøre landbrugspolitikken mere forudsigelig for landmændene.

8.3.7. Reformen af den fælles landbrugspolitik, således som den blev udtænkt i 1992, forekommer at være en meget midlertidig politik, der både skal beskæftige sig med fastsættelsen af landbrugspriserne, de valg, der skal træffes mht. offentlige udgifter til indkomststøtte og foranstaltninger for landdistrikterne og miljøet. Er formålet med en sammenhængende, fælles landbrugspolitik således stadig at støtte og udvikle landbrugsøkonomien?

8.4. Med udgangspunkt i ovenstående betragtninger kan det konkluderes, at landbrugsreformen fra 1992, som var begrænset til markafgrøder, har affødt omlægninger og tilpasninger af stor betydning på mindst tre fronter, nemlig produktion, samhandel og landbrugsudgifter.

8.4.1. Der er endnu ikke foretaget en definitiv evaluering af disse processers intensitet og udvikling. Imidlertid kan det konstateres, at man har nået målet om at begrænse produktionen og det i en sådan grad, at EU undertiden er nødt til at lægge afgift på sin korneksport. Det skal specielt fremhæves, at kornproduktionen i 1995 var på ca. 176 mio. t, idet de braklagte arealer var på i alt 7,3 mio. ha.

8.4.2. Lagrene, som ved reformens begyndelse var på 33,3 mio. t, er nedbragt til 22,5 mio. t (2,5 mio. t den 30. juni 1996).

8.4.3. Udgifterne til »eksportrestitutioner« er faldet klækkeligt og har selvsagt resulteret i, at EU eksporterer knap så meget til verdensmarkederne.

8.4.4. Hvad udgifterne angår, skal det påpeges, at markafgrøder i 1996 vil lægge beslag på over 42 % af EUGFL-garantisektionens samlede ressourcer, svarende til en stigning på ca. 23 % i forhold til 1995.

8.4.5. Dette turde ikke være nogen overraskelse, da det allerede ved overgangen til reformen var den fremherskende opfattelse, at udgifterne til markafgrøder ville stige i perioden 1994/1995/1996 (på grund af udligningsstøtten), og at der først fra 1997 ville være mulighed for en udgiftsnedgang.

8.4.6. Alt i alt ser det ud til, at de mål, som den lovgivende magt i EU tilsigtede med reformen af den fælles landbrugspolitik - hovedsageligt målet om gennemsigtighed i markedspolitikken og sideløbende hensyntagen til behovet for bedre orden i den internationale handel med landbrugsvarer - i dag er blevet nået. Finansielt set er bevillingerne til de forskellige medlemsstater og bedriftstyper imidlertid stadig skævt fordelt.

8.4.7. Dog kan man rejse det spørgsmål, om nedgangen i det europæiske produktionspotentiel er en strategi, som fortjener opbakning i dag på baggrund af ændringerne i den generelle økonomiske kontekst i Europa og på verdensplan.

8.4.8. Symptomerne på den igangværende recession bør mane til forsigtighed eller i det mindste lægge op til fleksibilitet i forvaltningen af produktionsstyringsmekanismerne, både for at tage højde for det nødvendige i at værne om beskæftigelsesmulighederne i landbruget og for at dække det store fødevarebehov i landene i den tredje verden. På sidstnævnte område har FAO's verdenskonference påtaget sig en række præcise forpligtelser.

9. Status over reformens første tre anvendelsesår

9.1. Selv om det er lidt tidligt at gøre status over 1992-reformen af den fælles landbrugspolitik, kan man allerede konstatere, at en række faktorer vanskeliggør en sådan opgave. Klimatiske forhold, monetære og sociale aspekter og den seneste kogalskab-krise osv. er således allesammen faktorer, der uvægerligt har indflydelse på de konklusioner, der må drages.

9.1.1. I betragtning af reformens mål og hovedområder mener ØSU imidlertid, at der allerede kan fremsættes følgende bemærkninger:

9.1.2. Tre år efter vedtagelsen af reformen kan man, alt efter ens synspunkt, vurdere dens resultater som delvis tilfredsstillende eller delvis utilfredsstillende. Ved at kopiere aspekter af USA's landbrugspolitik såsom fastsættelse af prisgarantier, som ligger under de produktionsomkostninger, de fleste landmænd i industrilandene har og følgelig nødvendiggør direkte statsstøtte, kan man stille det spørgsmål, om reformen vil være i stand til at løse ét af den fælles landbrugspolitiks hovedproblemer, nemlig det forhold, at den er dyr.

9.1.3. Så længe de store producentlande, især USA og EU, ikke kan blive enige om nogle internationale spilleregler for udfasning af den statsstøtte, som forvrider konkurrencen og slår verdensmarkedspriserne i stykker, vil de offentlige udgifter ikke aftage, og de indtrådte forstyrrelser vil gøre det vanskeligt for udviklingslandene at øge deres produktion.

9.2. Målet om udgiftsstyring

9.2.1. Udgifterne er nok kommet under kontrol, men niveauet ligger fortsat højt. Den eneste måde, hvorpå man gradvis kan mindske landbrugsudgifterne i de industrilande, som ønsker at opretholde deres landmænds indkomster, er at forhøje priserne i USA og på verdensmarkedet (det ene er ikke muligt uden det andet) for således at reducere den offentlige støtte, som i dag er nødvendig både i USA og i EU. I EU blev denne støtte indtil reformen af den fælles landbrugspolitik ydet i form af grænsebeskyttelse, markedsstøtte og eksportrestitutioner. Den omfatter nu en langt større direkte støtte som kompensation for nedsættelse af de garanterede priser.

9.2.2. Med landbrugsreformen tilnærmes EU's landbrugspolitik delvis den amerikanske politik, som er lagt an på i højere grad at lade skatteyderne betale end forbrugerne (og GATT-aftalerne går stort set i samme retning. Det er derfor ikke forbavsende, at EUGFL's udgifter ikke er faldet nævneværdigt; det ville tværtimod have været forbavsende om de var.

Bruxelles, den 29. januar 1997.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT nr. C 195 af 18. 7. 1994.

BILAG 1 til Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse

1. INDLEDNING

1.1. Landbrugssystemets komplekse karakter

1.1.1. Med undtagelse af specialiserede og hyppigt eksportorienterede sektorer består landbruget i praktisk talt hele verden af et sæt selvstændige produkter og metoder.

1.1.2. Relationerne mellem produkterne danner sammen med de naturbetingede begrænsninger grundlaget for et komplekst produktionssystem, hvis enkelte elementer i reglen er integreret i et sammenhængende, miljøvenligt kredsløb. Landbrugsmæssige fremskridt og udenrigshandelen virker også ind på ligevægten i systemet og de beslutninger, som én økonomisk aktør træffer, er berørt af de beslutninger, andre aktører træffer.

1.1.3. Nødvendigheden af et bæredygtigt landbrug sættes der ikke længere spørgsmålstegn ved. Dette princip støttes ligeledes af de internationale institutioner. De nødvendige betingelser for at realisere det har man imidlertid ikke megen kendskab til. Den erklærede målsætning om et bæredygtigt landbrug er vanskeligt at forene med den nedbrydning, der sker af interne produktionssystemer, når de udsættes for internationale økonomiske omvæltninger.

1.2. Usikkerhedsfaktorer

1.2.1. Den monetære faktor

1.2.1.1. De sidste 25 år har vist, at det er vanskeligt at forene en sektor som landbruget, så længe der stadig er store økonomiske og finansielle forskelle mellem medlemsstaterne, som fører til kraftige udsving i valutakurserne.

1.2.1.2. Den monetære faktor spiller en vigtig rolle i relationerne mellem det europæiske landbrug og verdensmarkedet. Efter uligevægten i beskyttelsestoldsatserne (som har forvredet udenrigshandelen og det interne produktionssystem i EU) er den monetære faktor uden tvivl hovedårsagen til de problemer, den fælles landbrugspolitik står over for. I mangel af en fælles valuta medfører enhedsmarkedet systematiske stigninger i landbrugspriserne og indkomsterne i medlemsstater med en svag valuta og systematiske fald i medlemsstater med en stærk valuta.

1.2.1.3. Den valutakurs, der vil blive anvendt ved indførelsen af EURO'en, vil ligeledes få konsekvenser for landbrugsmarkederne og -indkomsterne.

1.2.2. Budgetdisciplin

1.2.2.1. På sit møde i Edinburgh den 11. og 12. december 1992 udvidede Det Europæiske Råd anvendelsesområdet for den finansielle retningslinje (dvs. udgiftstigningsloftet på 74 % af BNP-væksten) til ud over markedsstøtte at dække praktisk talt alle landbrugsrelaterede udgifter. Retningslinjen kom således til at gælde omkostningerne ved landbrugsreformens ledsageforanstaltninger (førtidspension, miljø), den del af braklægningsudgifterne, der finansieres af EUGFL's Udviklingssektion, markedsstøtte til fiskeri og landbrugsindkomststøtte. Det Europæiske Råd styrkede endvidere budgetdisciplinen ved at forsøge at dele den op efter produktionssektor: hvis der i én bestemt sektor opstår budgetproblemer af sektorinterne grunde (stigning i produktionen, nedgang i forbruget), skal Kommissionen først bestræbe sig på at træffe korrigerende foranstaltninger inden for den pågældende sektor og kan ikke længere blot overføre midler fra en sektor til en anden.

1.2.3. Finansieringen af den fælles landbrugspolitik

1.2.3.1. Tre typer faktorer har indflydelse på den fælles landbrugspolitiks finansieringsbehov. Den første er direkte afhængig af de politiske beslutningstagere, mens de to andre ikke er det:

- politiske faktorer: prisniveau, præmiestørrelse osv. Konsekvenserne fra og med 1996-budgettet af forskellige udgifter, som skyldes den krise, BSE har udløst på oksekødmarkedet (interventioner, slagtning, indkomststøtte, salgsfremstød) skal ligeledes medtages her. Dette vedrører hele politikken med overførsler;

- interne faktorer: udbyttestigning som følge af tekniske fremskridt, forbrugsnedgang som følge af ændringer i forbrugernes smag osv.;

- eksterne faktorer: disse kan virke ind på udgifterne (ændringer i verdensmarkedspriserne eller i dollarkursen, europæiske valutakurstilpasninger) eller på EUGFL's indtægter (langsommere vækst i BNP som fører til en nedsættelse eller forhøjelse af retningslinjen).

1.2.3.2. Det er navnlig den tredje kategori, der er en kilde til usikkerhed. Der kan nævnes følgende friske eksempler:

- valutauroen, især kurstilpasningen af de europæiske valutaer i 1995. Uden en yderligere justering af de agromonetære regler i 1995 ville dette ifølge Kommissionens finansielle overslag for 1995-1997 have medført yderligere udgifter på 1,7 mia. ecu årligt på et tidspunkt, hvor den monetære reserve skulle skæres ned fra 1 mia. til 0,5 mia. ecu;

- afmatningen i den økonomiske vækst i forhold til 1992-prognoserne. Dette betyder en nedsættelse af retningslinjen, således at der vil være mellem 1,5 mia. til 2 mia. ecu færre indtægter til rådighed end oprindeligt forudset;

- udvidelsen af EU til 15 medlemsstater som i modsætning til en eventuel udvidelse med de central- og østeuropæiske lande ikke ændrer meget ved den endelige balance mellem indtægter og udgifter;

- forbedringen af verdensmarkedet for korn i 1995, der med den generelle afvikling af lagrene har ført til en nedsættelse af udgifterne.

1.2.3.3. Den grundlæggende usikre finansielle situation for den fælles landbrugspolitik fremgår klart af 1996-budgettet. Den 24. juli 1995 vedtog Rådet et budgetforslag med forpligtelsesbevillinger på i alt 86 mia. ecu (81,4 mia. ecu i betalingsbevillinger). Heraf var 40,8 mia. ecu øremærket til den fælles landbrugspolitik (38,5 mia. ecu til markedsforvaltning og 2,3 mia. ecu til landbrugsreformens ledsageforanstaltninger), mens den monetære reserve for landbruget blev sat ned til 0,5 mia. ecu. Disse bevillinger svarer lige nøjagtigt til retningslinjen. Nogle måneder tidligere (den 27. april) meddelte Kommissionen ved præsentationen af det foreløbige budgetforslag, at den forventede et underskud på 0,9 mia. ecu (bevillingsbehov 41,7 mia.; retningslinjer 40,8 mia.). I de mellemliggende måneder steg verdensmarkedspriserne, EU's lagre blev mindsket og der blev den 22. juni 1995 vedtaget mere restriktive agromonetære bestemmelser (afskaffelse af den mini-switch-over, der blev indført i slutningen af december 1994 om at afskaffe switch-over-mekanismen).

2. HISTORISK BAGGRUND

2.1. Den fælles landbrugspoltik og reformen

2.1.1. Ifølge artikel 39 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab har den fælles landbrugspolitik til formål:

2.1.1.1.

»a) at forøge landbrugets aktivitet ved fremme af den tekniske udvikling, ved rationalisering af landbrugsproduktionen og ved den bedst mulige anvendelse af produktionsfaktorerne, især arbejdskraften,

b) herigennem at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard især ved en forhøjelse af de individuelle indkomster for de i landbruget beskæftigede personer,

c) at stabilisere markederne,

d) at sikre forsyningerne,

e) at sikre forbrugerne rimelige priser på landbrugsvarer.«

2.1.1.2. For at nå disse mål må den fælles landbrugspolitik overholde følgende grundprincipper:

a) markedsenhed,

b) fællesskabspræference,

c) finansiel solidaritet.

2.1.1.3. Den fælles landbrugspolitik råder over tre instrumenter til at sikre, at disse principper anvendes i praksis:

a) fælles priser inden for EU for at sikre markedsenheden,

b) en fælles toldtarif, indgangspriser, importafgifter, importfrister og -kvoter, anvendelse af sikkerhedsklausulen for at garantere fællesskabspræferencen,

c) Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) til at støtte landbrugsmarkeder og -strukturer og som et instrument for finansiel solidaritet.

2.2. GATT

2.2.1. Reformen gjorde det helt sikkert nemmere at få afsluttet GATT-forhandlingerne i 1993. Det ville imidlertid være forkert at sige, at reformen blev gennemført udelukkende med henblik på at nå frem til en aftale i GATT.

2.2.2. Før Uruguay-rundens afslutning i 1994 var der praktisk talt ingen restriktioner i handelen med landbrugsvarer. Ikke blot var de forskellige lande uvillige til at acceptere toldafgifter, men det stod dem også frit for at yde eksportstøtte.

2.2.3. GATT-aftalerne satte en stopper for denne situation:

- markedsadgang: alle (variable) importafgifter ændres til faste toldsatser, som nedsættes med 36 % over 6 år;

- eksportstøtte: den subsidierede eksportmængde nedsættes med 21 % over 6 år og eksportstøtten med 36 %;

- intern støtte: den samlede interne støtte - med undtagelse af de former, landbrugspolitikken tillader - nedsættes med 20 %.

2.2.4. Bortset fra de direkte konsekvenser for den førte politik betyder disse aftaler, at EU ikke længere kan forvalte sit interne marked uafhængigt af verdensmarkederne. Med ændringen af afgifter til toldsatser begrænses den forskel, der kan være mellem de interne priser og verdensmarkedspriserne. Den yderligere nedsættelse af disse toldsatser, der er indgået aftale om, sikrer, at priserne i EU fortsat bevæger sig i retning af verdensmarkedspriserne.

BILAG II

>TABELPOSITION>

KORNUDBYTTE, AREAL OG PRODUKTION

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

EU-15 MarkafgrØdeordning

Basisareal for markafgrøder i alt: 53,56/000 ha.

Referenceareal for oliefrø: 5,484/000 ha.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

Markedskommentarer

Hvedehøstresultaterne oversteg forventningerne mange steder på den nordlige halvkugle og eksporthandlen var generelt afdæmpet. Højere produktionsskøn og en yderligere nedsættelse i det forventede niveau for handlen medførte en markant nedgang på terminsmarkederne i USA. En stor justering i nedadgående retning i det amerikanske landbrugsministeriums skøn for USA's majshøst, medførte imidlertid et kraftigt, men midlertidigt genopsving i priserne på de fleste kornsorter. Nyheder om mulige rekordhøstudbytter for både hvede og foderafgrøder i Kina var yderligere pristrykkende faktorer. Begrænsede lagre af tidligere års høst understøttede priserne på majs. Nye kornkontrakter blev ramt af vejrrapporter, især muligheden for tidlig frost i USA's kornbælte. Spekulationsintervention var mindre udtalt inden for terminsmarkedet for korn, men gjorde sig stadig kraftigt gældende for soyabønners vedkommende. Bekymringer over den seneste udvikling i det amerikanske høstudbytte blev den faktor, som øvede størst indflydelse på korn/oliefrøindustrien. Priserne (f.o.b) for hvede, for korte forsendelser, var for det meste lavere, mens nogle dog nåede op på det foregående års niveau. Eksportpriserne for majs ligger stadig 30 % over niveauet for samme tid sidste år.

Man kan få et mere komplet billede af landbrugets økonomiske og sociale stilling i EU ved at konsultere statistikken vedrørende nøgletal for EU-landbruget, tabel T22 og T23 i Kommissionens 1995-rapport om »Landbrugets stilling i Den Europæiske Union samt T111, T112 og T113 i samme rapport om beskæftigelsen i landbruget og i de øvrige sektorer«.