Særberetning nr. 6/2003

om twinning, det vigtigste redskab til støtte for institutionsopbygningen i kandidatlandene, med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2003/C 167/02)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

RESUMÉ

I. Det er vigtigt, at kandidatlandene i Øst- og Centraleuropa opbygger en stærk administrativ kapacitet (institutionsopbygning), så de er i stand til at vedtage og gennemføre EU-retten ("acquis communautaire") og dermed opfylder et af kriterierne for tiltrædelse. I 1998 lancerede Kommissionen twinning som det vigtigste redskab til støtte for kandidatlandene i arbejdet med at styrke deres administrative kapacitet. Twinning indebærer, at offentlige myndigheder i EU's medlemsstater udstationerer eksperter i kandidatlandene. Frem til februar 2002 blev der godkendt i alt 503 twinningprojekter med et samlet budget på 471 millioner euro.

II. Medlemsstaternes administrationer og offentlige institutioner har helt speciel viden om og specifik erfaring med gennemførelse og håndhævelse af Fællesskabets lovgivning. Indførelsen af twinninginstrumentet i 1998 gjorde det muligt at overføre viden og erfaring fra den offentlige sektor i medlemsstaterne til kandidatlandene. Twinning er således et prisværdigt forsøg fra Kommissionens side på at hjælpe kandidatlandene med at opbygge den kapacitet, som er nødvendig for at de kan vedtage, gennemføre og håndhæve EU-retten, den såkaldteacquis communautaire(1).

III. Twinningprojekterne fungerede som katalysatorer for kandidatlandenes reformproces, fordi der blev skabt kontakt mellem specialister fra medlemsstaterne og kandidatlandenes myndigheder og sat gang i processen med at få omsat EU-retten til national lovgivning. Der blev imidlertid ikke gjort lige så store fremskridt med at få gennemført og håndhævet EU-retten. Projektaftalernes mål (de såkaldt "garanterede" resultater(2) var ofte urealistiske og kunne kun opnås delvis i løbet af projektperioden. I praksis viste det sig, at det var for optimistisk at tro, at en fuldt fungerende, effektiv og bæredygtig organisation i kandidatlandet kunne etableres på et givet område ved hjælp af et enkelt twinningprojekt, som i gennemsnit varer 18 måneder (jf. punkt 16-22).

IV. Twinning er en kompleks aktionsform, der omfatter mange opgaver og mange deltagere (de nationale eksperter kaldet Pre-Accession Advisers (PAA'er), forskellige myndigheder i medlemsstaterne og kandidatlandene samt Kommissionen (Bruxelles og delegationerne)). De ønskede resultater kan kun opnås, hvis alle parter yder den nødvendige indsats. Rettens revision viste, at de begrænsede resultater generelt skyldes en kombination af faktorer, som må tilskrives samtlige parter (jf. punkt 23-24):

- urealistiske mål

- utilstrækkeligt engagement og lav ejerskabsfølelse i kandidatlandene

- svagheder i medlemsstaternes administrationer og i Kommissionen.

V. Twinning er en forholdsvis ny metode til institutionsopbygning i kandidatlandene. Det er positivt, at Kommissionen har påtaget sig at igangsætte en indlæringsproces, og at den har foretaget mange ændringer for at forbedre instrumentet (jf. punkt 25-32). Det har imidlertid haft den negative virkning, at kompleksiteten er øget, fordi der ikke anvendes de samme regelsæt på gamle og nye projekter (jf. punkt 43).

VI. Det forhold, at mange offentlige myndigheder deltager i twinning, har skabt administrativ kompleksitet, som hæmmer produktiviteten og effektiviteten. Der bliver brugt for meget tid på rent administrative opgaver, hvilket går ud over det egentlige formål med arbejdet, nemlig at rådgive kandidatlandene om institutionsopbygning. Blandt de væsentligste problemer kan nævnes, at der stadig går lang tid fra behovsvurderingen, til et projekt går i gang, og at betalingssystemerne er meget komplicerede (jf. punkt 33-44). Der har også været en tendens til at fremhæve twinning på bekostning af andre støtteberettigede mekanismer. Det resulterede somme tider i, at instrumentet ikke blev anvendt til sit oprindelige formål, og at det ikke blev anvendt tilstrækkeligt selektivt (jf. punkt 45-51).

VII. Twinning har afgjort bidraget til at få styrket den institutionelle og administrative kapacitet i kandidatlandene, så de bedre kan opfylde kravene i forbindelse med EU-tiltrædelsen, men instrumentet kan stadig forbedres væsentligt. Retten har følgende anbefalinger (jf. punkt 60-64):

- For at sikre bedre resultater bør instrumentet gøres direkte resultatorienteret. De grundlæggende forudsætninger for en effektiv gennemførelse bør beskrives bedre, og der bør sættes mere realistiske og præcise mål for de enkelte projekter.

- De forskellige faser fra behovsvurdering til projektstart bør gennemføres hurtigere og mindre bureaukratisk.

- Betalingsprocedurerne bør gøres enklere og hurtigere.

- Det bør overvejes at indgå kontrakter med en fast samlet pris og krav om specifikke resultater.

- Twinning bør kun vælges, når det er mere velegnet end andre instrumenter: Kommissionen bør gøre en øget indsats for at sikre, at der anvendes den bedst egnede kombination af de forskellige redskaber til institutionsopbygning.

- Kommissionen bør oprette et PAA-netværk, så den oparbejdede specialviden bevares, kendskabet til god praksis udbredes og risikoen for, at fejl bliver gentaget, mindskes.

INDLEDNING

1. På Det Europæiske Råds møde i København i 1993 blev det fastsat som et af kriterierne for tiltrædelse, at kandidatlandene i Øst- og Centraleuropa skulle være i stand til at vedtage og gennemføre EU-retten ("acquis communautaire"). Twinning, som blev indført i 1998, er et af de redskaber, hvormed EU har søgt at støtte kandidatlandene i arbejdet med at styrke deres administrative kapacitet.

2. I november 1999 vedtog Kommissionen nye retningslinjer for gennemførelsen af Phare-programmet for perioden 2000-2006, som indebærer, at støtten koncentreres på to prioriterede områder:

a) institutionsopbygning (ca. 30 % af Phare-ressourcerne)

b) investeringsstøtte (ca. 70 % af Phare-ressourcerne).

3. Det første prioriterede område, institutionsopbygning, er defineret som hjælp til kandidatlandene, så de kan udvikle de strukturer, strategier, menneskelige ressourcer og ledelseskvalifikationer, som er nødvendige for at styrke deres økonomiske, sociale, lovgivningsmæssige og administrative kapacitet. Phare bidrager til at finansiere institutionsopbygning i alle sektorer.

4. Twinning er det vigtigste instrument til institutionsopbygning. Twinning indebærer, at offentlige myndigheder i EU's medlemsstater udstationerer eksperter i kandidatlandene, hvor de arbejder på fuldtid i en længere periode(3). Det overordnede mål er at overføre viden og erfaring fra medlemsstaternes myndigheder og offentlige institutioner og derved hjælpe kandidatlandene med at opbygge eller styrke de institutioner, som er nødvendige for, at EU-retten(4) kan inkorporeres i den nationale lovgivning. Den centrale person i et twinningprojekt er den nationale ekspert, der er udsendt som langtidsrådgiver - pre-accession adviser (PAA)(5) - men projektet kan også omfatte bistand fra andre eksperter i kortere eller længere tid samt undervisning og i behørigt begrundede tilfælde mindre kontorudstyr (enhedspris højst 5000 euro). Kandidatlandet vælger selv sin twinningpartner.

5. Et væsentligt element i forbindelse med twinning er projektaftalerne, de såkaldte "covenants", som underskrives af kandidatlandene og medlemsstaterne og godkendes af Kommissionen, så projekterne bliver berettiget til Phare-finansiering. Disse projektaftaler indeholder de specifikke mål for twinningprojekterne, som dækker mange aspekter af de valgte områder (organisation, uddannelse, lovgivning, oplysning, teknologi osv.). Projektaftalen er det juridiske dokument, som forpligter begge parter til at opnå de ønskede resultater ved udstationeringen af eksperter fra medlemsstaterne til administrationerne i kandidatlandene.

6. Forvaltningen af twinninginstrumentet er kompliceret. Kommissionen i Bruxelles har ansvaret for den overordnede forvaltning og for finansieringen af twinninginstrumentet, og dens delegationer deltager også i udformningen og overvågningen af projektaftalerne (jf. diagrammet). Men hovedansvaret for gennemførelsen af de forskellige projektaftaler er uddelegeret til medlemsstaterne og kandidatlandene.

Diagram

De væsentligste stadier og ansvarsområder i forbindelse med twinning

>TABELPOSITION>

Forkortelser:

KL: Kandidatland

MS: Medlemsstat

CFCU: Kandidatlandets centrale finansierings- og kontraktenhed

Kilde:

Europa-Kommissionen.

7. Kommissionen har udarbejdet en "Twinning Manual"(6), som i detaljer fastlægger de juridiske, finansielle og proceduremæssige rammer for twinningprojekter.

TWINNINGPROJEKTERNE OG DERES EFFEKT PÅ BUDGETTET

8. Der er ikke en bestemt artikel til twinning i Den Europæiske Unions almindelige budget. Instrumentet finansieres over kapitel B7-0 3 (Førtiltrædelsesinstrument under Phare) sammen med infrastruktur- og investeringsprojekter.

9. Kommissionen lancerede twinningkonceptet i 1998, og de første projekter startede i sommeren 1999. Frem til februar 2002 godkendte Kommissionen i alt 503 twinningprojekter med et samlet budget på 471 millioner euro (jf. tabel 1), hvilket svarer til et gennemsnitligt budget pr. projekt på næsten 1 million euro.

Tabel 1

Samlet budget for twinningprojekter 1998-2001

>TABELPOSITION>

Kilde:

Europa-Kommissionen.

10. For hvert twinningprojekt har Kommissionens centrale forvaltningsenhed i Bruxelles alle oplysninger om, hvor store beløb der er indgået kontrakter for. Da Retten begyndte sin revision, havde Kommissionens centrale forvaltningsenhed derimod ingen ajourførte oplysninger om de faktisk gennemførte betalinger, fordi den ville vente, til twinningprojekterne fra første runde var afsluttet. Under Rettens revision modtog den centrale forvaltningsenhed disse oplysninger fra delegationerne. Ansvaret for at foretage betalinger er placeret hos centrale enheder i finansministerierne med ansvar for finansiering og kontrakter (CFCU'er) og hos andre gennemførende organer i kandidatlandene.

11. Tabel 2 viser twinningprojekterne fordelt på kandidatlande og på sektorer (landbrug, miljø osv.). Polen, Rumænien og Tjekkiet er de lande, der har flest twinningprojekter. I hvert projekt kan der deltage mere end én medlemsstat som enten projektleder eller partner (jf. tabel 3).

Tabel 2

Twinningprojekter fordelt på sektorer i kandidatlandene 1998-2001

>TABELPOSITION>

Kilde:

Europa-Kommissionen.

Tabel 3

Antal twinningprojekter, som medlemsstaterne deltager i (som ledere eller partnere)

>TABELPOSITION>

Kilde:

Europa-Kommissionen.

RETTENS REVISION

12. Sigtet med Rettens revision var først og fremmest at vurdere, om twinninginstrumentet var blevet forvaltet produktivt og effektivt af Kommissionen, medlemsstaterne og kandidatlandene. Revisionen omfattede ikke en vurdering af forpligtelsernes og betalingernes lovlighed og formelle rigtighed. Retten baserede sin vurdering af forvaltningens effektivitet på en undersøgelse af en stikprøve på 45 af de i alt 98 projekter, som var blevet gennemført inden februar 2002. De udvalgte projekter dækkede en lang række områder af EU-retten, og Retten undersøgte, om målene i projektaftalerne var blevet nået. De fleste af de gennemførte projekter blev påbegyndt i twinninginstrumentets opstartsår 1998. Retten interesserede sig især for området forberedelse på deltagelse i strukturfondene, da det vil tegne sig for en væsentlig andel af EU-midlerne i de kommende år. I forbindelse med en særskilt revision af miljøforanstaltninger finansieret over førtiltrædelsesinstrumenterne(7) undersøgte Retten også twinningprojekter, og de væsentligste resultater er indarbejdet i denne beretning.

13. Med henblik på at vurdere, om gennemførelsen af instrumentet havde været produktiv, analyserede Retten de eksisterende procedurer og strukturer, navnlig for projekter, der startede i anden halvdel af 2001 og i begyndelsen af 2002. Den undersøgte herunder, om Kommissionen havde lært af sine erfaringer undervejs og truffet korrigerende foranstaltninger.

14. Revisionen omfattede en gennemgang af forvaltningsdokumenter, som Kommissionen lå inde med i Bruxelles, projektdokumenter fra udvælgelsesrunderne i 1998, 1999 og 2000 samt eksterne overvågningsrapporter fra OMAS-konsortiet(8). Revisorerne overværede et PAA-møde i Bruxelles i februar 2002. De førte også samtaler med repræsentanter for alle parter i projekterne i Estland, Ungarn og Polen (Kommissionens delegationer, PAA'er, projektledere, nationale kontaktpunkter(9) og de centrale finansierings- og kontraktenheder). Retten besøgte desuden de nationale kontaktpunkter i Finland (som især er engageret i projekter i de baltiske lande) og twinningpartnerne i Det Forenede Kongerige (som har en ledende rolle på området ekstern revision). Revisionen af miljøforanstaltninger omfattede besøg i alle de ti kandidatlande, som modtager Phare- og ISPA-støtte.

15. Retten evaluerede de spørgeskemabesvarelser, som den havde modtaget fra de nationale kontaktpunkter i otte medlemsstater og seks kandidatlande samt de 54 spørgeskemabesvarelser, som den fik fra PAA'er og projektledere under sine besøg i Estland, Ungarn og Polen. Yderligere oplysninger blev indhentet fra Sigma(10). Retten tog også de statusrapporter, Kommissionen udsendte i februar 2002, i betragtning.

OPNÅEDE RESULTATER

16. Hovedparten af twinningprojekterne fra den første udvælgelsesrunde i 1998 startede i anden halvdel af 1999. Ca. en fjerdedel af disse projekter startede i begyndelsen af 2000. Eftersom den gennemsnitlige projektvarighed er 18 måneder, blev de fleste twinningprojekter fra den første runde først afsluttet i anden halvdel af 2001 og begyndelsen af 2002. Kommissionen var derfor nødt til at udsætte fristen for betalinger vedrørende nogle twinningprojekter, der var iværksat inden for rammerne af Phare for 1998, til 31. marts 2002. Ved vurderingen af projekternes endelige resultater koncentrerede Retten sig om de projekter, som ifølge Kommissionen var afsluttet i februar 2002 (jf. punkt 12).

"Garanterede" resultater

17. Det grundlæggende mål for twinningprojekter er, at de skal give specifikke og "garanterede" resultater, dvs. at kandidatlandenes institutionelle og administrative kapacitet skal udbygges, så de er i stand til at omsætte, gennemføre og håndhæve EU-retten. Kandidatlandene skal opbygge en moderne og effektiv administration og institutioner, der kan håndhæve EU-rettens bestemmelser i overensstemmelse med de standarder, der gælder for de nuværende medlemsstater. I henhold til Kommissionens "Twinning Manual" skal institutionerne i kandidatlandene være fuldt fungerende, effektive og bæredygtige efter twinning, men der er ikke fastlagt kriterier for, hvornår man kan tale om en stærk administrativ kapacitet.

18. Til underbygning af dette mål om et reelt, operationelt og bæredygtigt resultat på et bestemt område indførte Kommissionen begrebet "garanterede" resultater. Et twinningprojekt skal udformes på en sådan måde, at man har sikkerhed eller "garanti" for resultaterne. I virkeligheden har Kommissionen imidlertid ingen særlige muligheder for at sikre, at de "garanterede" resultater faktisk opnås. Den eneste mulighed er at tilbageholde 10 % af budgettet, indtil den endelige projektrapport er blevet godkendt af delegationen. Denne metode har ikke været særlig effektiv, fordi projektbudgetterne var beregnet forholdsvis rundhåndet, og budgetudnyttelsen derfor i mange tilfælde var på under 90 %. Det har således ingen væsentlige finansielle konsekvenser, hvis det ikke lykkes eller kun delvis lykkes at opnå de "garanterede" resultater. I praksis er godkendelsen af den endelige rapport ikke afhængig af, at der opnås resultater.

De ambitiøse mål er kun opfyldt i begrænset omfang

19. Generelt fungerede twinningprojekterne som katalysatorer for kandidatlandenes reformproces, fordi der blev skabt kontakt mellem specialister fra medlemsstaterne og kandidatlandenes myndigheder. Der blev opnået flest resultater på området omsætning af EU-retten til national lovgivning, mens man ikke nåede nær så langt med gennemførelsen og håndhævelsen. Retten analyserede 45 afsluttede projekter, og det viste sig, at det ofte kun delvis havde været muligt at nå projektaftalernes mål i løbet af projektperioden, og at det havde været nødvendigt at forlænge eller følge op på projekter. Det var generelt for optimistisk at tro, at en fuldt fungerende, effektiv og bæredygtig organisation kunne etableres på et givet område ved hjælp af et enkelt twinningprojekt. Ikke desto mindre var der ofte fastsat sådanne urealistiske mål i projektaftalerne. På en række væsentlige områder konstaterede Retten følgende:

- På området forberedelse på deltagelse i strukturfondene lykkedes det ikke at nå en stor del af de erklærede mål, der vedrørte forsvarlig forvaltning af strukturfondene og samhørighedsfonden før EU-tiltrædelsen (jf. bilaget).

- I miljøsektoren har resultaterne ofte ikke levet op til forventningerne. Det lykkedes ikke at udarbejde gennemførelsesplaner for sektoren, selv om det var planlagt og "garanteret" i projektaftalerne.

- På andre områder, såsom landbrug og fiskeri eller retlige og indre anliggender, er der eksempler på projekter, hvor målsætningerne var for ambitiøse, og/eller de erklærede mål ikke blev nået.

Usikkerhed med hensyn til bæredygtighed

20. I mange projekter indgik der et omfattende efteruddannelsesprogram for administrativt personale i kandidatlandene. Det blev imidlertid påpeget af PAA'er og projektledere, at mange af især de yngre ansatte ikke blev i det offentlige efter endt efteruddannelse, men søgte over i den private sektor. Trods forbedringer i de seneste år er det på grund af lave lønninger og dårlig ledelse stadig ikke særlig attraktivt at være ansat i den offentlige forvaltning i kandidatlandene(11). Selv om twinningprojekterne i sådanne tilfælde gav de "garanterede" resultater (dvs. efteruddannelse af et givet antal ansatte), vil man måske ikke på lang sigt få styrket den administrative kapacitet, fordi der er så stor personaleudskiftning.

21. Twinningprojekterne får ikke den ønskede effekt, hvis man ikke i tilstrækkelig grad sørger for at forbedre kandidatlandenes offentlige administration i almindelighed. I de fleste kandidatlande har den offentlige forvaltning endnu ikke en sådan kapacitet, at twinning kan få fuld effekt. I sin meddelelse "Phare 2000 Review" pegede Kommissionen selv på risikoen for, at Phare-programmets instrumenter undermineres af systemsvagheder i kandidatlandenes nationale administration. OMAS-konsortiet konkluderede i oktober 2001, at effekten og bæredygtigheden af twinningresultaterne blev svækket af, at kandidatlandenes offentlige administration fortsat var behæftet med mangler, for så vidt angik forvaltningskultur, systemer og finansiering(12).

22. Bæredygtigheden kan også bringes i fare, hvis medlemsstater med forskellige forvaltningskulturer og -metoder medvirker i det samme twinningprojekt. Denne risiko viste sig i starten af det polske projekt til forbedring af den interne finansielle kontrol af offentlige udgifter. Det gik ud over projektet, at partnerne havde forskellige opfattelser af, hvordan man sikrer tilstrækkelig intern kontrol i den offentlige sektor.

Årsager til de begrænsede resultater

23. De "garanterede" resultater kan kun opnås, hvis alle parter yder den nødvendige indsats. Retten konstaterede, at de begrænsede resultater generelt skyldes en kombination af faktorer, som må tilskrives samtlige parter:

a) Myndighederne i medlemsstaterne var ikke altid udrustet til at opfylde de omfattende krav, twinningreglerne stiller. Man undervurderede, hvor store ressourcer det krævede at koordinere projekterne, især konsortiumprojekterne (hvor to eller flere medlemsstater deltager). I nogle tilfælde leverede PAA'erne ikke den nødvendige indsats på grund af sprog- og integrationsvanskeligheder. Desuden havde det somme tider en negativ indvirkning på twinningprojekterne, at det trak i langdrag med at få ansat PAA-assistenter(13). PAA'erne fik heller ikke altid tilstrækkelig støtte fra projektlederne i medlemsstaten, og personaleudskiftning blandt korttidseksperterne fra medlemsstaterne hindrede også en effektiv projektgennemførelse.

b) Kandidatlandenes engagement og ejerskabsfølelse var ikke altid tilstrækkeligt udviklet. Somme tider gav kandidatlandene ikke nok støtte til de nødvendige reformer og ændringer. PAA'erne fik ikke altid stillet tilfredsstillende kontorfaciliteter og udstyr til rådighed fra projektets start. I nogle tilfælde var højtstående embedsmænd i kandidatlandene på grund af deres daglige arbejde ikke i stand til at afsætte tid nok til at deltage i projektaktiviteterne.

c) Kommissionen, som har det endelige ansvar for twinning, fastlægger rammerne for forvaltningen af twinningprojekter, men deltager ikke selv direkte. Kommissionen er stadig under omorganisering, og den forsøger at optimere systemet med delt forvaltning mellem de centrale afdelinger og delegationerne. Man forsøgte i fællesskab at yde rådgivning i forbindelse med individuelle projekter, men samarbejdet fungerede ikke altid godt på grund af uproduktive meningsudvekslinger og diskussioner om beføjelser og ansvarsfordeling. Kommissionen respekterede ikke altid kandidatlandenes præferencer, selv om det er et grundlæggende princip i twinningreglerne (partnerskabsprincippet). Kommissionen gjorde kraftig reklame for twinning, selv i situationer hvor kandidatlandene var overbevist om, at twinning ikke var den bedste løsning. Endnu et kritikpunkt fra kandidatlandenes side var, at Kommissionen ikke altid gjorde nok for at modstå politisk pres fra medlemsstaterne, hvilket resulterede i, at det ikke blev overladt helt til kandidatlandene at vælge twinningpartnere. Desuden var tilsynet med projektrapporternes kvalitet og kontrollen af, om de blev indgivet rettidigt, utilstrækkelig, og informationsstrømmen til de kompetente generaldirektorater var uklar. Det svækkede Kommissionens muligheder for at fremsætte praktiske og effektive anbefalinger, der kunne give bedre resultater. Endvidere kritiserede PAA'erne det forhold, at Kommissionen ikke oprettede et PAA-netværk.

24. En generel følge af ovennævnte situation er lavere produktivitet og lavere effektivitet (jf. punkt 33-44). Det skal dog bemærkes, at twinning er et forholdsvis nyt initiativ, og at alle parter er i færd med at lære af de høstede erfaringer.

EKSTERN EVALUERING I 2000

25. Det er positivt, at Kommissionen påtog sig at igangsætte denne indlæringsproces og bestilte en ekstern evaluering(14) af twinninginstrumentet i begyndelsen af 2000, selv om ingen af projekterne var afsluttet på det tidspunkt, og de fleste af dem havde været operationelle i under 12 måneder.

26. En gruppe bestående af fire uafhængige eksperter fra myndigheder i forskellige medlemsstater udarbejdede i juli 2000 en rapport om vurdering af twinninginstrumentet under Phare. På grundlag af en undersøgelse af 18 twinningprojekter og samtaler med alle de væsentligste parter konkluderede eksperterne, at der kunne ske forbedringer på tre væsentlige punkter:

a) foranstaltninger, der gør twinning mere brugervenlig: Eksperterne kritiserede, at betalingerne blev foretaget for sent, at beslutningsprocessen var alt for langsommelig, og at udformningen af projektaftaler var en langvarig og kompliceret proces, som blev betegnet som bureaukratisk, ufleksibel, tung og unødigt detaljeret

b) foranstaltninger, der gør det lettere for myndighederne i medlemsstaterne at deltage i twinning

c) foranstaltninger, der bidrager til at øge kandidatlandenes engagement i twinning.

KOMMISSIONENS KORRIGERENDE FORANSTALTNINGER SOM FØLGE AF DEN EKSTERNE EVALUERING

27. Retten anerkender, at Kommissionen har gennemført mange forbedringer som følge af den eksterne evaluering. De korrigerende foranstaltninger kommer til udtryk i flere væsentlige ajourføringer af Kommissionens "Twinning Manual", hvoraf de to seneste udgaver udkom i juni 2001 og februar 2002 (jf. punkt 43).

28. Den eksterne evaluering anbefalede, at proceduren for udarbejdelse af projektaftaler blev forbedret ved (jf. punkt 26.a)), at man lod omkostningerne ved udarbejdelsen af projektaftalen finansiere over Phare-programmet. Denne mulighed blev indført i udgaven af juni 2001, som også skabte større fleksibilitet, især i forbindelse med budgetreglerne og indførelsen af de nye "twinning light"-procedurer(15).

29. I den seneste udgave af februar 2002 er der indført flere brugervenlige foranstaltninger:

a) Nye PAA'er inviteres af Kommissionen på et to-dages seminar i Kommissionens hovedsæde i Bruxelles, og omkostningerne kan afholdes over twinningbudgettet.

b) Det organ i medlemsstaten, som har ansvaret for gennemførelsen af projektet, kan anmode om et større forskud, end det tidligere var tilladt.

30. Med henblik på at gøre myndighederne i medlemsstaterne mere interesserede i twinning (jf. punkt 26.b)) åbnede Kommissionen også mulighed for, at stadig flere private organer, som handler på vegne af offentlige myndigheder, kunne godkendes til at gennemføre twinningprojekter. Med denne bredere definition tages der højde for den gennemgående tendens i nogle medlemsstater til at privatisere offentlige opgaver (jf. punkt 46-48), og det har medført, at disse medlemsstater nu er mere interesserede i at deltage i twinning.

31. For så vidt angår kandidatlandenes engagement (jf. punkt 26.c)), traf Kommissionen foranstaltninger, der skulle sikre, at det præciseres i projektaftalen, hvilke opgaver kandidatlandets personale skal udføre. Ved ajourføringen af sin "Twinning Manual" i juni 2001 indførte Kommissionen et krav om, at der skal indhentes forudgående tilladelse fra både Kommissionen og den centrale finansierings- og kontraktenhed, hvis kandidatlandet vil udpege en ny projektleder eller en ny PAA-kontaktperson.

32. Samlet kan det siges, at Kommissionen har identificeret og afhjulpet mange startproblemer og børnesygdomme. Men der er fortsat store problemer af mere strukturel karakter, som er beskrevet i det følgende.

VEDVARENDE STRUKTURELLE PROBLEMER

Administrativ kompleksitet

33. Mange af de nye PAA'er, der begyndte deres arbejde i 2001, gav udtryk for, at det var frustrerende, at der stadig var så meget bureaukrati på alle stadier fra projektprogrammering til projektgennemførelse. Efter deres egen opfattelse brugte de for meget tid på rent administrative opgaver, hvilket gik ud over det egentlige formål med arbejdet, nemlig at rådgive kandidatlandene om institutionsopbygning. Det forhold, at mange offentlige myndigheder deltager i twinning (Kommissionen i Bruxelles, Kommissionens delegationer, offentlige organer i medlemsstaterne og i kandidatlandene) - og de har alle deres egen administrationsskultur - skaber administrativ kompleksitet, som mindsker produktiviteten og effektiviteten. Som eksempler på sådanne vanskeligheder kan nævnes, at der fortsat går meget lang tid fra behovsvurderingen, til et projekt går i gang (jf. punkt 34-36), og at betalingssystemerne er meget komplicerede (jf. punkt 37-44).

Ineffektive procedurer fra behovsvurdering til projektstart

34. Før PAA'en kan begynde sit arbejde i kandidatlandet, skal projektet gennemgå mange forskellige stadier (jf. diagrammet). Det betyder, at der går lang tid fra den første behovsvurdering, til der i praksis bliver gjort noget for at dække behovene. 30 % af alle projekterne fra udvælgelsesrunden i 2000 var endnu ikke startet i februar 2002. Det havde altså taget to år at fuldføre de forskellige faser (behovsvurdering, successive udkast til en projektskitse, indkaldelse af forslag, udvælgelse af twinningpartnere, udformning af projektaftalen, Kommissionens styringsudvalgs godkendelse af finansieringen, underskrivelse af projektaftalen, godkendelse fra Kommissionen, bekendtgørelse af projektaftalen, og endelig igangsætning af PAA'ens arbejde i kandidatlandet). Ofte er nogle elementer i projektet derfor allerede forældede, når projektet går i gang, så det allerede fra starten bliver nødvendigt at foretage ændringer i projektaftalen. En anden alvorlig konsekvens af de langvarige procedurer er, at der er en reel risiko for, at den udpegede PAA og andre centrale personer trækker sig, før projektet starter.

35. Mange PAA'er kritiserede den overdrevne præcision, som forlanges i planlægningsprocessen. De anså det for spild af tid og ressourcer, at de flere måneder i forvejen for eksempel skal specificere, hvor en efteruddannelsesforanstaltning skal finde sted, hvor mange personer, der skal deltage, prisen for leje af lokalet, rejseomkostninger, dagpenge og hvor mange sider skriftligt materiale, der skal oversættes. Sker der afvigelser fra planen, skal man gennem tidskrævende procedurer for at ændre projektaftalen. Hvis afvigelsen vedrører en "mandatory clause" (dvs. en artikel om "garanterede" resultater), udarbejdes der et tillæg til projektaftalen(16), som skal godkendes formelt i hovedsædet. Ved ændringer af væsentlige klausuler i projektaftalen skal der udarbejdes tillægsskrivelser. Tidligere blev der ofte udarbejdet mange tillæg og tillægsskrivelser i projekternes løbetid.

36. I Polen blev den nøjagtige planlægning af alle omkostningselementer væltet i juli 2001, da dagpengesatsen for eksperter fra medlemsstaterne blev forhøjet med 60 % (fra 229 euro til 367 euro). Denne store forhøjelse af dagpengene i twinningprojekternes løbetid gav alvorlige problemer i budgetforvaltningen. Den nationale polske fond mente ikke, at forhøjelsen var berettiget og i overensstemmelse med de økonomiske forhold.

Komplicerede betalingssystemer

37. Oprindelig fik medlemsstaterne godtgjort deres twinningomkostninger direkte af Kommissionen. Siden blev ansvaret for betalingerne overført til kandidatlandene som led i Kommissionens generelle decentraliseringspolitik (kandidatlandene blev pålagt mere ansvar). I dag går den væsentligste pengestrøm således fra Bruxelles til kandidatlandene og derefter fra kandidatlandene til medlemsstaterne. En PAA modtager dagpenge og får dækket sine udgifter direkte fra kandidatlandets centrale finansierings- og kontraktenhed, som er det udbetalende organ med ansvar for EU's bidrag til twinningprojekter.

38. Medlemsstaterne klager stadig over, at der på grund af fejl i betalingssystemerne ofte går flere måneder, før de får godtgjort deres omkostninger. PAA'erne oplever også, at der kan gå lang tid, før de modtager penge. I nogle tilfælde blev forskuddene ikke udbetalt i tide, hvilket betød, at PAA'erne ved projekternes start selv måtte betale for flyrejser og overnatning eller selv måtte betale løn til deres assistenter.

39. Det overordnede system har ikke fungeret godt nok på grund af de unødigt komplicerede procedurer. Det skaber væsentlige funktionsforstyrrelser, at de finansielle regler for twinning skal anvendes side om side med andre finansielle eller budgetmæssige regler på de forskellige niveauer i Kommissionen, medlemsstaterne og kandidatlandene.

40. I Ungarn forvaltes Phare-midlerne over det centrale budget. Betalingsproceduren i det ungarske finansministerium består af 27 trin, hvilket resulterede i, at udbetalinger vedrørende Phare - og herunder twinning - blev væsentligt forsinket. Delegationen i Ungarn oprettede i 2001 en taskforce til at tage sig af betalingsproblemerne.

41. De centrale finansierings- og kontraktenheder skal kontrollere, om omkostningsopgørelserne fra twinningpartnerne i medlemsstaterne er nøjagtige og i overensstemmelse med reglerne for twinning. Især den polske finansierings- og kontraktenhed blev af twinningpartnerne i medlemsstaterne kritiseret for at føre unødigt streng kontrol og dermed skabe forsinkelser i betalingerne. Den polske finansierings- og kontraktenhed svarede, at kontrollerne viste, at mange omkostningsopgørelser var unøjagtige. En af årsagerne til problemerne var, at twinningreglerne blev fortolket forskelligt. Retten fandt beviser for mangler ved begge parters systemer.

42. Forberedende arbejde, som udføres i medlemsstaterne, bliver ikke godtgjort på grundlag af de faktiske omkostninger. I stedet gives der en fast godtgørelse, som beregnes på grundlag af det arbejde, der udføres i kandidatlandet. Uanset hvilken slags projekt der er tale om, eller hvor megen forberedelse der er brug for, er godtgørelsen altid 150 % af de honorarer, der betales korttidseksperter for arbejde udført i kandidatlandet. Det er rimeligt, at en medlemsstat får godtgjort det grundlæggende forberedende arbejde, der udføres af eksperter i medlemsstaten. Men siden satsen på 150 % blev indført i 2000, har Kommissionen ikke undersøgt, om den er berettiget. I den eksterne evaluering blev det påpeget, at systemet med standardgodtgørelser skaber utilsigtede incitamenter. Eftersom det først og fremmest er op til projektforvaltningen i medlemsstaten at vurdere, hvor meget tid der skal bruges i kandidatlandet, tilskynder systemet eksperterne til at udføre det forberedende arbejde i kandidatlandet i stedet for i medlemsstaten.

43. Anvendelsen af de finansielle regler for twinning er en udfordring for både medlemsstaternes og kandidatlandenes administrationer. Kommissionen ændrede reglerne flere gange for at forbedre instrumentet. Det skabte imidlertid også større kompleksitet, fordi der ikke skulle anvendes de samme regelsæt på gamle og nye projekter. Og det gav anledning til yderligere forvirring, at nogle ændringer ("præciseringer") havde tilbagevirkende kraft(17), mens andre ikke havde. Kommissionens rådgivning var ikke altid sammenhængende, hvilket medførte, at de finansielle regler for twinning ikke altid blev fulgt konsekvent(18).

44. Generelt er det sådan, at delegationerne, de centrale finansierings- og kontraktenheder og PAA'erne bruger uforholdsmæssigt mange ressourcer på de komplicerede administrative procedurer for twinning.

Der lægges for megen vægt på twinning

45. Institutionsopbygning er andet og mere end twinning. Nogle repræsentanter for kandidatlandene kritiserede Kommissionen for at fremhæve twinning på bekostning af andre støtteberettigede mekanismer til opbygning af institutioner (generel horisontal støtte til offentlige tjenester(19) (jf. punkt 21), tjenesteydelseskontrakter med den private sektor, deltagelse i fællesskabsprogrammer). Kommissionens stærke fremhævelse af twinning resulterede somme tider i, at instrumentet ikke blev anvendt til sit oprindelige formål, og at det ikke blev anvendt tilstrækkeligt selektivt.

Udstrakt anvendelse af twinning med deltagelse af "mandated bodies"

46. Twinning er tænkt som et samarbejde mellem offentlige myndigheder. PAA'en bør have specifik viden om arbejdet med at gennemføre EU-retten i en medlemsstats offentlige administration - en viden som ikke findes i den private sektor. Ifølge Kommissionen bør twinning tilbyde noget, som intet andet instrument kan tilbyde, nemlig hjælp på de områder, som udelukkende varetages af staten. Twinning bør anvendes, når det ikke er muligt at bruge private konsulenter. Det er grunden til, at twinning er undtaget fra Phares almindelige udbudsprocedurer, så kandidatlandet kan vælge sine twinningpartnere i medlemsstaterne uden hensyntagen til omkostningerne.

47. Flere og flere twinningpartnere i medlemsstaterne er imidlertid såkaldte "mandated bodies", der er defineret som organer, der er beføjet til at handle på vegne af offentlige myndigheder. Listen over "mandated bodies", der er godkendt af Kommissionen, er vokset betydeligt og tæller nu mere end 300. Kommissionen har på denne måde taget højde for, at medlemsstaterne i stigende grad overlader offentlige opgaver til private organer. Godkendelse eller afvisning af en organisation som "mandated body" er ikke sket ved en formel kommissionsbeslutning.

48. Disse "mandated bodies" er ofte privat ejede og kan også have kommercielle interesser, som gør, at de tilbyder deres tjenesteydelser i forbindelse med kommercielle udbud i andre sammenhænge (herunder Kommissionens udbud om faglig bistand). På grund af sin status som "mandated body" kan en organisation kræve et honorar, der er over 100 % højere end standardhonoraret for eksperter fra offentlige myndigheder. I forbindelse med twinning skal de imidlertid ikke konkurrere med andre tilbudsgivere. I sådanne tilfælde går den oprindelige idé med twinning tabt, og der kan sættes spørgsmålstegn ved, om det er rimeligt, at der gøres en undtagelse fra de almindelige Phare-procedurer.

Automatisk anvendelse af twinning

49. Retten konstaterede, at twinning ofte blev valgt automatisk og ikke på baggrund af en detaljeret vurdering af forskellige instrumenter. Der blev ikke altid taget tilstrækkeligt hensyn til, om betingelserne for, at twinning blev en succes, var opfyldt. Erfaringen viser, at twinning ikke er velegnet til projekter, hvor kandidatlandet endnu ikke har afgjort, hvilke ministerier der skal have ansvaret for aktiviteterne, eller når kandidatlandet endnu ikke har vedtaget den nødvendige lovgivning. Somme tider valgte man twinning, selv om der ikke var noget åbenbart behov for at udstationere en PAA i mindst 12 sammenhængende måneder (et grundlæggende krav i forbindelse med twinning).

50. Der var også eksempler på, at de udvalgte twinningprojekter trods omfattende forberedelser ikke kom i gang og derfor blev aflyst. I disse tilfælde benyttede Kommissionen i stedet private kontrahenter. Det viser, at twinning og privat konsulentbistand somme tider i praksis kunne afløse hinanden. Det var ikke i hvert enkelt tilfælde blevet undersøgt grundigt nok, om den påkrævede ekspertise bedst kunne stilles til rådighed af twinningpartnere eller af private konsulenter.

51. Twinning kan ikke stå alene. I nogle tilfælde var twinningindsatsen ikke indholdsmæssigt og tidsmæssigt tilpasset input fra den private sektor. Twinningaktiviteterne gik i stå, fordi indbyrdes forbundne udbuds-, indkøbs- og kontraktprocedurer vedrørende udstyr var ukoordinerede eller trak i langdrag. Følgende to eksempler illustrerer den ukoordinerede anvendelse af forskellige instrumenter til institutionsopbygning:

a) I det polske projekt vedrørende intern finansiel kontrol på regionalt plan (projektløbetid: oktober 2001 til oktober 2003) blev udbuddet om en database forsinket. Databasen skulle rumme EU's strukturinterventioner, og der blev lagt særlig vægt på, at der skulle udvikles et system til overvågning af fællesskabsstøtten på regionalt og lokalt plan.

b) Twinningdelen af det ungarske projekt på området forberedelse på deltagelse i strukturfondene (jf. bilaget, stk. 4) var ikke koordineret med den private konsulentrådgivning, hvilket øgede risikoen for overlapning og unødigt dobbeltarbejde.

52. Generelt kan det siges, at twinning ikke nødvendigvis er mere omkostningseffektiv end kontrakter om faglig bistand, der indgås efter udbudsprocedurer. Følgende faktorer gør det vanskeligt at optimere twinningprojekternes omkostningseffektivitet:

a) Kontrakterne indgås mellem medlemsstater og kandidatlande, men det er Kommissionen, der stiller midlerne til rådighed. Hverken medlemsstater eller kandidatlande har derfor noget finansielt incitament til at ophæve en aftale, hvis en af parterne ikke opfylder sine forpligtelser. I nogle tilfælde har dårligt fungerende projekter fået lov at fortsætte, så man undgik politiske problemer, og de endelige betalinger blev foretaget, selv om de forventede resultater ikke var opnået.

b) Der er mange opgaver forbundet med og mange deltagere i et projekt, hvilket medfører, at det er uklart, hvem der kan drages til ansvar for eventuelle mangler (jf. punkt 23-24), og det øger risikoen for, at et projekt slår fejl eller ikke giver de forventede resultater.

c) I hvert enkelt twinningprojekt deltager mange myndigheder på forskellige niveauer, hvilket betyder, at der afsættes ressourcer til bureaukrati på bekostning af det egentlige formål, som er at rådgive kandidatlandene om institutionsopbygning (jf. punkt 33-44).

d) Det er ikke altid nødvendigt eller ønskeligt at udstationere en PAA i 12 måneder (jf. punkt 49). Twinning egner sig ikke til hurtige, fleksible og skræddersyede løsninger på specifikke problemer. Dog er der med "twinning light"-procedurerne blevet indført mere fleksibilitet (jf. punkt 28).

TWINNING OG DE NYE 2002-HANDLINGSPLANER

53. I sit strategidokument fra 2001 skrev Kommissionen, at den i 2002 ville øge støtten til institutionsopbygning ved hjælp af en handlingsplan for hvert af de ti øst- og centraleuropæiske kandidatlande. I juni 2002 meddelte Kommissionen(20), at handlingsplanerne var opstillet, og at gennemførelsen var i gang. Der vil blive oprettet en supplerende ordning for institutionsopbygning under Phare-programmet med et budget på 250 millioner euro.

54. Kommissionen anser nu handlingsplanerne for at være vigtige redskaber i arbejdet med at hjælpe kandidatlandene med at styrke administrationens og retsvæsenets kapacitet. Det er endnu ikke afgjort, hvilken rolle twinning skal have i forbindelse med denne supplerende støtte.

55. Af Kommissionens periodiske rapporter fra 2002 om kandidatlandenes fremskridt mod tiltrædelse fremgår det, hvad der endnu mangler at blive gennemført på området institutionsopbygning. Som twinning fungerer i dag, kan nye projekter ikke bidrage til, at disse opgaver bliver løst før 2005. Twinning er altså på ingen måde et instrument, der egner sig til hurtige aktioner med henblik på institutionsopbygning.

KONKLUSION OG ANBEFALINGER

Et positivt initiativ

56. Styrkelse af den administrative kapacitet (institutionsopbygning) blev gjort til en Phare-prioritet i november 1998. Det er vigtigt, at kandidatlandene i Øst- og Centraleuropa opbygger en stærk administrativ kapacitet, ikke kun for at leve op til de specifikke krav i forbindelse med EU-tiltrædelsen, men også for generelt at blive mere konkurrencedygtige i den globale økonomi. Twinning er Phares væsentligste instrument til styrkelse af den administrative kapacitet i forbindelse med EU-tiltrædelsen.

57. Medlemsstaternes myndigheder og offentlige institutioner har helt speciel viden om og specifik erfaring med gennemførelse og håndhævelse af EU-retten. Indtil 1998 sørgede Kommissionen hovedsagelig for rådgivning fra den private sektor. I forbindelse med institutionsopbygning er der imidlertid behov for den bedst mulige rådgivning fra såvel den offentlige som den private sektor, så twinning er et prisværdigt forsøg fra Kommissionens side på at hjælpe kandidatlandene med at opbygge den kapacitet, som er nødvendig for at de kan vedtage, gennemføre og håndhæve EU-retten.

58. Kommissionen har det endelige ansvar for twinningprogrammet, men deltager ikke direkte i twinningprojekterne og har derfor kun begrænset indflydelse på dem. Twinningkonceptet er alt i alt et positivt initiativ, men ansvaret deles af Kommissionen, kandidatlandene og medlemsstaterne, og det betyder, at der ikke findes en klar og gennemsigtig ansvarsstruktur (jf. punkt 23-24).

Målene er ambitiøse, men resultaterne begrænsede

59. Generelt fungerede twinningprojekterne som katalysatorer for kandidatlandenes reformproces, fordi der blev skabt kontakt mellem specialister fra medlemsstaterne og kandidatlandenes myndigheder. Der blev opnået flest resultater på området omsætning af EU-retten til national lovgivning, mens man ikke nåede nær så langt med gennemførelsen og håndhævelsen. Retten analyserede en række afsluttede projekter, og det viste sig, at det generelt ikke havde været muligt at nå de erklærede mål. Ofte havde det kun delvis været muligt at opnå de såkaldte "garanterede resultater" i løbet af projektperioden. Det var for optimistisk at tro, at en fuldt fungerende, effektiv og bæredygtig organisation i kandidatlandet kunne etableres på et givet område ved hjælp af et enkelt twinningprojekt, som i gennemsnit varer 18 måneder. Ofte gav projekterne ikke de forventede resultater, fordi der var så mange opgaver og så mange deltagere i processen, og fordi det ikke var lagt fast, hvem der var ansvarlig for projekterne (jf. punkt 19-24). Administrativ kompleksitet har også været medvirkende til, at de ønskede resultater ikke er opnået fuldt ud. Der blev brugt for meget tid på rent administrative opgaver, hvilket gik ud over det egentlige formål med arbejdet, nemlig at rådgive kandidatlandene om institutionsopbygning (jf. punkt 33-44).

Resultaterne bør forbedres

60. Med henblik på at få mere valuta for pengene og sikre bedre twinningresultater bør der fokuseres mere på rettidige resultater. Der kan opnås bedre resultater, hvis følgende tages i betragtning:

a) Der bør formuleres et begrænset antal realistiske og opnåelige mål, som klart tager sigte på konstaterede svagheder i den administrative kapacitet.

b) Procedurerne for vurdering af resultaterne bør altid være fastsat i de enkelte projektaftaler, om muligt med anvendelse af resultatindikatorer eller benchmarks.

c) Det bør også være fastsat i projektaftalerne, at resultaternes bæredygtighed skal evalueres efter projekternes gennemførelse. "Garanterede resultater" er misvisende, så længe betalingerne ikke er afhængige af, at disse resultater er opnået, og det anbefales, at man undlader at anvende ordet "garanteret".

d) Delegationernes kontrol af, om projekterne når deres benchmarks, bør foretages på et tidligere tidspunkt i forløbet, så der i tide kan træffes passende foranstaltninger, f.eks. i form af ændring eller endog afslutning af projekterne.

Twinning bør gøres hurtigere og mindre kompleks

61. Twinning var kendetegnet ved langvarige procedurer og for megen mikroforvaltning af input. 30 % af alle projekterne fra udvælgelsesrunden i 2000 var endnu ikke startet i februar 2002 (jf. punkt 34). Kommissionen har allerede vist, at den er villig til at træffe korrigerende foranstaltninger (jf. punkt 27-32). Men der er behov for yderligere at forenkle de langvarige procedurer på de forskellige stadier fra behovsvurdering til projektgennemførelse:

a) Man bør rationalisere alle faser i projektforberedelserne (som inddrager såvel kandidatlandene og medlemsstaterne som Kommissionen), uden at der slækkes på kravene om hensigtsmæssig administrativ praksis.

b) Kommissionen bør accelerere sine egne interne høringsprocedurer i samarbejdet mellem hovedsædet, delegationerne og de ansvarlige generaldirektorater og sørge for, at de fastsatte tidsfrister overholdes.

c) Kommissionen bør forenkle betalingsprocedurerne og gøre dem hurtigere, samtidig med at den tager højde for de dermed forbundne risici.

d) Generelt bør Kommissionen overveje at indgå kontrakter med en fast samlet pris og krav om specifikke resultater.

Twinning bør vælges mere selektivt

62. Institutionsopbygning er andet og mere end twinning. Det sker for ofte, at valget automatisk falder på twinning i forbindelse med institutionsopbygning (jf. punkt 45-51). Kommissionen bør gøre en øget indsats for at sikre, at forskellige redskaber til opbygning af institutioner afvejes mod hinanden og koordineres (generel horisontal støtte til offentlige tjenester (jf. punkt 21), input fra den private sektor, deltagelse i fællesskabsprogrammer).

63. Med henblik på sager, hvor "mandated bodies" optræder som mulige twinningpartnere, bør Kommissionen indføre en procedure, som sætter den i stand til at kontrollere omkostningerne bedre (jf. punkt 46-48).

Der bør bygges på viden og erfaring

64. Efter fire år med twinning er der opbygget megen specialviden og etableret mange kontakter. PAA'er fra de første projekter forlader kandidatlandene, og nye PAA'er ankommer. Kommissionen bør oprette et PAA-netværk (f.eks. på internettet), så den oparbejdede specialviden bevares, kendskabet til god praksis udbredes og risikoen for fejl mindskes.

Fremtidsudsigter

65. Twinning vil fortsat være relevant længe efter den planlagte tiltrædelse. Projekter, der starter lige før tiltrædelsen, vil vare op til to år. Den almindelige Phare-støtte vil fortsat blive ydet til de kandidatlande, som ikke deltager i den første tiltrædelsesrunde. Og Kommissionen har desuden planer om en overgangsfacilitet til institutionsopbygning (for nye medlemsstater efter tiltrædelsen), der skal dække aktioner, der ikke kan finansieres over strukturfondene. Twinning vil fortsætte i lang tid endnu, og det vil derfor være umagen værd at forbedre instrumentet.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 10. april 2003.

På Revisionsrettens vegne

Juan Manuel Fabra Vallés

Formand

(1) Den samlede EU-lovgivning som udtrykt i traktaterne, i den afledte ret og i EU's politikker, og i EF-Domstolens retspraksis.

(2) Kommissionen indførte begrebet "garanterede" resultater for at fremhæve, at målet er en konkret og fuldt fungerende løsning på et bestemt område. Det har imidlertid ingen finansielle konsekvenser, hvis de "garanterede" resultater ikke opnås, eller kun opnås delvis.

(3) Kommissionen har indført en regel om, at eksperterne fra medlemsstaterne skal være fastansatte eller midlertidigt ansatte ved en offentlig institution (Twinning Manual, del A, artikel 5.3.2). Dog kan der også udsendes twinningeksperter fra bestemte ikke-offentlige organer (såkaldte "mandated bodies"), som normalt er organer, udpeget af en offentlig institution i en medlemsstat.

(4) Se foregående fodnote.

(5) PAA'en støtter kandidatlandets centraladministration eller andre offentlige organer i henhold til et arbejdsprogram, som er fastlagt i forvejen.

(6) Den seneste udgave er dateret februar 2002.

(7) Særberetning nr. 5/2003 om Phare- og ISPA-støtte til miljøprojekter i kandidatlandene.

(8) OMAS-konsortiet fik af Kommissionen til opgave at vurdere det igangværende arbejde i EU's Phare-programmer.

(9) Hvert kandidatland og hver medlemsstat har et nationalt kontaktpunkt for aktiviteter forbundet med institutionsopbygning.

(10) Sigma - Support for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern European Countries - er et fælles OECD- og EU-initiativ, som hovedsagelig finansieres over EU's Phare-program.

(11) Jf. Sigma's udgivelser om kandidatlandenes overholdelse af den såkaldte "civil service baseline".

(12) Ad-hoc beretning om twinninginstrumentet, OMAS-konsortiet, 24. oktober 2001.

(13) For at lette en PAA's arbejde kan der ansættes en fuldtidsassistent (fra kandidatlandet), som tager sig af oversættelse/tolkning og andre projektforvaltningsopgaver.

(14) "Report on an assessment of the Twinning instrument under Phare", juli 2000, Europa-Kommissionen.

(15) "Twinning light", som blev indført i juni 2001, retter sig mod mindre projekter. Finansieringsloftet for "twinning light"-projekter er sat til 150000 euro, og projekterne kan højst vare seks måneder. I undtagelsestilfælde kan varigheden forlænges til otte måneder.

(16) Delegationen er bemyndiget til at godkende eller afvise tillæg på Kommissionens vegne. Den skal anmode om formel godkendelse fra hovedsædet, før den godkender tillæg vedrørende ændringer af f.eks. de "garanterede" resultater. Hvis Kommissionen giver sin godkendelse, skal delegationen desuden anmode om skriftlig godkendelse fra den centrale finansierings- og kontraktenhed.

(17) Ved hver ændring anførte Kommissionen, at præciseringer af reglerne for gennemførelse kunne finde anvendelse på tidligere projektaftaler, hvor dette var relevant, eller under forudsætning af, at der først blev truffet aftale med den centrale finansierings- og kontraktenhed.

(18) Ved ajourføringen af Kommissionens "Twinning Manual" i juni 2001 blev der indført maksimumssatser for projektledere i medlemsstaterne og for korttidseksperter. Ifølge en myndighed i en medlemsstat blev disse maksimumssatser somme tider overholdt og somme tider ikke overholdt i projekter fra udvælgelsesrunden i 2000, afhængigt af de forskellige delegationers rådgivning.

(19) Horisontal støtte til offentlige tjenester ydes af Sigma og TAIEX (Kontoret for Informationsudveksling om Faglig Bistand). TAIEX hører under Kommissionen og er del af Generaldirektoratet for Udvidelse.

(20) Meddelelse fra Kommissionen om handlingsplaner til forbedring af administrationens og retsvæsenets kapacitet og overvågning af de tilsagn, som de forhandlende lande har afgivet under tiltrædelsesforhandlingerne (KOM(2002) 256 endelig af 5.6.2002).

BILAG

DE AMBITIØSE MÅL ER KUN OPFYLDT I BEGRÆNSET OMFANG

1. Twinning førte specialister sammen fra medlemsstaternes og kandidatlandenes administrationer, hvorved der blev skabt nye kontakter mellem tekniske eksperter i hele Europa, og de første skridt blev taget til at få styrket kandidatlandenes administrative kapacitet. De største fremskridt blev gjort på området tilpasning af den nationale lovgivning til EU-retten. Ca. 50 % af EU-retten vedrører landbrugssektoren. I denne sektor bidrog twinning til, at EU-retten på områder som det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem (IFKS), udbetalende organer og veterinærforvaltning blev omsat til national lovgivning. Også på andre områder bidrog twinning til at styrke de retlige og institutionelle rammer, navnlig med hensyn til grænsekontrol og grænseforvaltning, ekstern revision samt migration og asyl.

2. De følgende eksempler viser imidlertid, at mange af projektaftalernes mål var urealistiske og kunne kun delvis nås.

Eksempel: Forberedelse på deltagelse i strukturfondene

3. De særlige programmer for forberedelse på deltagelse i strukturfondene (SPP) i kandidatlandene omfatter normalt twinningprojekter. For eksempel var der i Estlands nationale Phare-program for 1998 afsat 3 millioner euro til de særlige forberedelsesprogrammer, 21 % til et twinningprojekt og de øvrige 79 % til andre foranstaltninger. Både twinningprojektet og de andre foranstaltninger skulle bidrage til opfyldelsen af SPP's overordnede mål, som var at udvikle og gennemføre de nødvendige strukturer i den estiske administration, så Estland inden tiltrædelsen af Den Europæiske Union kunne sikre en forsvarlig forvaltning af strukturfondene og Samhørighedsfonden.

4. Den ledende PAA konkluderede, at målene for twinningprojektet var urealistiske, og at de fastsatte benchmarks var upræcist formuleret. Projektaftalen indeholder en 30 sider lang rodet liste med beskrivelser af ca. 70 uklare formål, mål, indhold, opgaver, forventede resultater, specifikke hensigter, benchmarks og aktiviteter. Det gør den efterfølgende evaluering af resultaterne ekstremt vanskelig. Følgen blev, at man i den endelige rapport om twinningprojektet ikke systematisk sammenholdt resultaterne med projektaftalens liste over mål og forventede output, og i rapporten blev der heller ikke skelnet mellem de resultater, der var opnået i forbindelse med twinningprojektet, og de resultater, der var opnået takket være den faglige bistand.

5. Twinningprojektet i forbindelse med Ungarns SPP (2,6 millioner euro) var også meget ambitiøst med hensyn til indhold og tidsplan. Af de 40 mål eller resultater, som var omfattet af de fire afsluttede moduler, mente delegationen kun, at 15 var fuldt gennemført. Resultaterne var særlig dårlige i modulerne vedrørende Den Europæiske Socialfond og Sapard(1). Formålet med Sapard-modulet var at sætte ministeriet for landbrug og udvikling af landdistrikter i stand til at forvalte Sapard-førtiltrædelsesstøtten. Ved projektets afslutning (januar 2001 for Sapard-modulets vedkommende) havde Sapard-kontoret endnu ikke fået midlertidig godkendelse, og der var stadig meget, der skulle gøres, før det kunne ske. Det skyldtes hovedsagelig, at man besluttede at flytte kontoret fra landbrugsinterventionscentret til ministeriet, da projektet var halvvejs. I sidste ende nåede man kun halvdelen af de erklærede mål for Sapard-modulet.

6. Polens SPP-projekt (6,75 millioner euro for fase 1 og 2) var ikke alene meget ambitiøst, men også uhyre komplekst (8 PAA'er, 6 medlemsstater, 16 aktioner omfattet af tre moduler). Det var til dels årsagen til, at nogle af projektmålene ikke blev nået, hovedsagelig i det andet modul, som vedrørte fastlæggelsen af et juridisk og administrativt grundlag for forvaltningen af strukturfondene og Samhørighedsfonden, herunder ISPA og Sapard. Det var især spørgsmål omkring procedurerne, den administrative kapacitet og andre organisationers rolle på regionalt plan, der ikke blev afklaret.

7. Uregelmæssigheder begået i Kontoret for Omstrukturering og Modernisering af Landbruget (ARMA) havde en meget negativ indvirkning på resultaterne af to landbrugs-relaterede twinningprojekter(2). Ved en ekstern revision (oktober 2001) og i forbindelse med undersøgelser foretaget af OLAF og af det overordnede polske revisionsorgan (februar 2002) blev der konstateret væsentlige uregelmæssigheder i ARMA: EU-finansieret udstyr og personale, der var blevet efteruddannet som led i twinningprojektet, blev overført fra den offentlige administration til et privat selskab. Kommissionen udstedte en indtægtsordre på 2,8 millioner euro i februar 2002. Fordi PAA'erne var placeret på et temmelig lavt niveau i ARMA, havde de ikke kendskab til denne overførsel til et privat firma.

8. I det litauiske SPP-projekt fjernede man de benchmarks, der vedrørte efterprøvningen af de administrative systemer og procedurer, der skulle indføres. Under gennemførelsen blev det klart, at det ikke kunne lade sig gøre at få alle strukturerne til forvaltning af førtiltrædelsesmidlerne på plads, inden projektperioden udløb.

9. Det var i vid udstrækning ikke muligt at opnå de "garanterede" resultater for SPP/1-projekterne i Bulgarien (ifølge Kommissionen fordi støttemodtageren ikke udviste tilstrækkeligt engagement, fordi PAA'en var uerfaren, og fordi hans hjemlige administration ikke gav ham tilstrækkelig støtte) og i Letland (meget dårligt samarbejde mellem partnerne og svag projektforvaltning).

(1) Det særlige tiltrædelsesprogram vedrørende landbrug og udvikling af landdistrikter - førtiltrædelsesinstrumentet for denne sektor.

(2) PL98/IB/AG-01 (indførelse af det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem) og PL98/IB/AG-03 (dyreidentifikations- og registreringssystem).

Kommissionens svar

RESUMÉ

I-II. Kommissionen noterer sig, at Retten har en positiv og konstruktiv vurdering af twinning, og at den anser det for at være et positivt initiativ til institutionsopbygning. Twinning blev indført som et nyt instrument for målrettet internationalt/europæisk administrativt samarbejde. Inden det blev lanceret, blev bistanden til reform af den offentlige administration leveret gennem konsulentkontrakter, som hverken trak på praktiske erfaringer eller resulterede i en egentlig overførsel af praktisk ekspertise. Meget ofte førte disse kontrakter blot til teoretiske rapporter uden nogen som helst praktisk relevans. Twinning startede i 1998 som et eksperiment. Alt dette understreger, at twinning (og mere specielt hovedaspekterne: målrettet planlægning og gennemførelse gennem eksperter fra den offentlige sektor) bliver nødt til at blive analyseret i forhold til alternativet, traditionel faglig bistand.

III. Begrebet "garanterede resultater" var nøgleelementet i twinning. Begge projektpartnere forpligter sig til at arbejde hen imod et i fællesskab aftalt resultat i et fælles projekt omkring gennemførelsen. Kommissionen havde fra starten anført, at twinningprojekter skulle fokusere på afgrænsede, veldefinerede institutionelle mål. Denne realistiske fremgangsmåde var imidlertid ikke altid i overensstemmelse med modtagerlandenes høje ambitionsniveau. Det skal derfor ikke benægtes, at især de tidligere projekter var alt for ambitiøse, og til tider ikke nåede deres mål. Men selv disse ambitiøse projekter fungerede som katalysator ved at sætte reformprocessen i bevægelse, og sammenlignet med de resultater, der blev opnået med fremgangsmåden fra 1990-1996, som var baseret på faglig bistand, er der opnået gode resultater med twinning.

Endelig var den positive tilbagemelding fra de administrationer, der var involveret i twinning, af væsentlig betydning for at opnå medlemsstaternes tillid, og den sikrede, at forhandlingerne i København kunne lukkes. Det blev af de fleste anset for at være en succes og er det seneste garanterede resultat, som er opnået med twinning.

IV. To af de vigtigste ikke-målelige, men synlige resultater af twinning er opbygning af netværk og ændring af holdninger og adfærd. Igennem de fire år, gennemførelsen har varet, har twinning ført specialister sammen fra medlemsstaternes og kandidatlandenes administrationer, som for det meste ikke var internationale eksperter, og derved blev der skabt et netværk af faglig ekspertise i hele Europa. Dette er af afgørende betydning for opbygning af et udvidet Europa og for at kunne bringe Europa tættere på sine borgere. For de fleste af eksperterne fra medlemsstaterne og de offentligt ansatte i kandidatlandene var det første gang, de var involveret i et EU-projekt og havde ansvar for forvaltning af EU-midler. I mange tilfælde fortsatte de kontakter, der blev knyttet i den forbindelse, også efter lukningen af det respektive projekt, både mellem medlemsstaterne og kandidatlandene og mellem administrationer i de forskellige medlemsstater.

V. I 1998 var der ikke tilstrækkeligt kendskab til de specifikke regler og principper for twinning hos de involverede aktører (hverken i EF-delegationerne, medlemsstaterne eller kandidatlandene). Derfor udviklede opstilling og gennemførelse af twinningprojekter sig gennem "learning by doing". Twinningmanualen viser, hvordan der har udviklet sig en praksis, som nu er veletableret. Formålet med alle ændringerne til twinningmanualen har netop været at bevare twinning som et pragmatisk instrument og at forenkle procedurerne så meget som muligt.

VI. At bringe eksperter fra forskellige lande og administrative kulturer sammen, som ikke har nogen erfaring med internationalt samarbejde, for at de kan arbejde sammen på en effektiv måde, har været og er en kompliceret og vanskelig opgave. Mange af de regler, der gælder for twinningprojekter, er blevet indført for at sikre, at de Phare-midler, der er afsat til twinning, anvendes korrekt. Kommissionen har også gentagne gange insisteret på over for twinningprojektledere i delegationer og hovedsæder, at den fremgangsmåde, der benyttes under gennemførelsen af projekterne, skal være fleksibel og forsvarlig. Der er gjort store bestræbelser for at fremskynde betalingerne. På planlægningsstadiet kan der ske en mere selektiv brug af twinning. Kommissionen henviser i den forbindelse til bilag 3 i retningslinjerne for den årlige Phare-programmering, som udelukkende ser på, hvordan programmeringen af twinning og twinning light kan gøres hensigtsmæssig og målrettet.

VII. Gennem twinning blev Kommissionen banebrydende for en enestående overførsel af knowhow om komplicerede tekniske emner fra de forskellige administrative traditioner i medlemsstaterne til de ligeledes forskellige kandidatlande. Det var også væsentligt for mobiliseringen af den politiske vilje og af ressourcer i kandidatlandene.

- Bedre resultater: Kommissionen støtter Rettens anbefaling. Twinningprojekter er ikke lige som leverings- eller investeringsaftaler. At kunne nå målene for twinning er ofte afhængigt af eksterne, politiske faktorer.

- Tidsrammen for faserne i projektet: I twinningmanualen er der nu en generel frist på seks måneder fra udvælgelse til indledning af et projekt. Alle andre proceduremæssige frister, herunder frister for Twinningstyringsudvalget, er på højst ti arbejdsdage.

- Kommissionen har allerede taget skridt til at sikre forenkling af betalingsprocedurerne ved at forhøje forskudsbetalingerne.

- Anbefalingen om at benytte kontrakter med en fast samlet pris og krav om specifikke resultater vil ikke være praktisk anvendelig i alle situationer, eftersom finansieringen af twinningprojekter er baseret på godtgørelse af udgifter, som er opstået hos administrationer eller "mandated bodies".

- Identifikation og opstilling af twinningprojekter om institutionsopbygning er resultatet af en nøje afbalanceret proces og dialog mellem Kommissionen og kandidatlandet og med endelig gennemgang og godkendelse i Phare-Forvaltningsudvalget. En god programmering er af største vigtighed, og det er blevet behørigt understreget i retningslinjerne for Phare-programmering, i det mindste siden 2000.

- PAA-netværk: Kommissionen hilser dette forslag velkommen og vil gå i gang med at forbedre sin database, hvor alle professionelle data og kontakter for PAA'er allerede er tilgængelige, således at der vil kunne oprettes et netværk.

INDLEDNING

4. PPA'erne (førtiltrædelsesrådgiverne) er kernen i twinningprojekterne, men det bør også understreges, at de to projektledere (den ene fra medlemsstaten og den anden fra kandidatlandet) også er nøgleaktører, hvis der skal opnås succes med et twinningprojekt.

6. Kommissionen udformer twinninginstrumentet, yder finansiering, rådgiver og sørger for overvågning og evaluering, men projektgennemførelsen ligger alene hos projektpartnerne. Der er her tale om to væsentlige træk ved twinning: i) det indbyrdes samarbejde mellem administrationer i medlemsstat og kandidatland, og ii) Kommissionens traditionelle rolle som hjælper og koordinator.

7. Twinningmanualen anses af de fleste for at have en meget nyttig oversigt over god praksis inden for twinning og solide, fleksible retningslinjer for en effektiv projektforvaltning.

OPNÅEDE RESULTATER

16. Kommissionen erkender, at specielt i starten af den periode, som Retten har undersøgt projekter fra, kræver nogle af twinningprojekterne betydelige forberedelser. Ikke desto mindre blev for eksempel otte ud af ni projektaftaler i Polen underskrevet inden udgangen af oktober 1999. Den tilbageværende projektaftale blev underskrevet i februar 2000.

Den seneste ændring af twinningmanualen i februar 2002 førte til en hurtigere gennemførelse af aftaleprocessen, hvilket i betydelig grad har afkortet den egentlige start på twinningprojekter.

17-22. Det kan naturligvis kræves, at EU-retten bliver gennemført inden for et givet område eller en given sektor i mere end et twinningprojekt. Det "garanterede resultat" kan derfor nemt blive en mellemliggende benchmark, som udgør et specifikt kriterium med hensyn til administrativ kapacitet, så længe der er et fælles vedtaget mål. Dette mål skal være måleligt og præcist.

18. Gennemførelsen af et twinningprojekt er baseret på godtgørelse af de omkostninger, der opstår.

Det beløb, der kan tilbageholdes, hvis den endelige rapport bliver afvist, er forhøjet til 20 % (ved revisionen af twinningmanualen i februar 2002). Hvis den endelige rapport ikke bliver godkendt, får det kun konsekvenser for den medlemsstat, der er med i twinningprojektet, selv om projektgennemførelsen er et fælles ansvar sammen med myndighederne i kandidatlandet. Konsekvenserne for kandidatlandet er mere indirekte. Hvis det med et twinningprojekt ikke er lykkedes at få oprettet vigtige institutioner til at gennemføre EU-retten, eller det ikke er lykkedes at få indarbejdet dele af retten i national lovgivning, er det sædvanligvis blevet nævnt i de periodiske rapporter om kandidatlandenes fremskridt, og det har derfor fået konsekvenser for tiltrædelsesforhandlingerne.

Endvidere kan der ifølge twinningmanualen ske omlægning af et projekt (især efter de første seks måneder), eller et projekt kan stoppes inden færdiggørelsen, hvis det ikke er effektivt, eller der er andre svigt. Det sidste er noget både kandidatlandene og medlemsstaterne forsøger at undgå med alle midler, fordi dette kunne give et dårligt indtryk af deres indsats i forhold til udvidelsesprocessen. Kommissionen har faktisk besluttet at stoppe to projekter før deres udløbsdato (BG99/IB-CO-02 National sygesikringsfond og BG99/IB-CO-01 Koordinering af sociale sikringsordninger)

19. Især i opstartsperioden påtog modtagerne sig betydelige forpligtelser under forhandlingerne, hvilket afspejlede sig i nogle meget ambitiøse og til tider alt for ambitiøse twinningprojektaftaler. Det skal ikke benægtes, at navnlig de første projekter var alt for ambitiøse. Men selv disse ambitiøse projekter har fungeret som katalysator for reformprocessen.

- Programmeringen af projekter under strukturfondene er almindeligvis mere komplicerede end for andre projekter, der har at gøre med EU-retten, da der er tale om "praksis" snarere end om specifikke direktiver eller forordninger. Endvidere indebærer opstillingen af strukturfondsprojekter meget detaljerede horisontale høringer. Når først en medlemsstat har fået overdraget gennemførelsen af et projekt, er det op til modtageren og den udvalgte partner i medlemsstaten at opstille de aktiviteter/den strategi, som vil gøre det muligt at opnå garanterede resultater. Der henvises til Kommissionens svar i bilaget.

- Desuden er institutionsopbygning en særlig udfordring for miljøsektoren, fordi miljøministerierne er forholdsvis nye, og de regionale og lokale myndigheder såvel som miljøinstanser har også brug for hjælp til at opfylde deres ansvar i forhold til EU-retten. Koordineringen mellem miljøministeriet og andre instanser og koordineringen mellem dette ministerium og andre ministerier er ofte meget vanskelig og må forbedres.

20 og 21. Problemet med bæredygtighed er ikke specifikt for twinning. Det skyldes situationen generelt set i kandidatlandenes offentlig administration, hvor der er stor udskiftning af personale, lave lønninger og til tider dårlig ledelse. De akutte problemer med menneskelige ressourcer i den offentlige administration vil kun kunne overvindes, hvis der bliver skabt vækst og udvikling understøttet af økonomisk sikkerhed og solidaritet igennem medlemsskab. Kommissionen har dog også taget denne situation op i den offentlige administration i Sigma-programmet (Støtte til regeringsførelse og ledelse i Phare-kandidatlandene).

22. Der er også en meget positiv side ved at involvere mere end en medlemsstat i et bestemt twinningprojekt, da det betyder, at kandidatlandet bliver præsenteret for forskellige alternative muligheder frem for blot én national model. Således er forskellige fremgangsmåder ofte med til at berige et projekt.

Hvad angår det specifikke twinningprojekt, som Retten henviser til, var de polske modtagere i sidste instans meget tilfredse med, at partnerne i medlemsstaterne anvendte en blanding af svenske og franske fremgangsmåder. For at sikre, at projektforvaltningen kan være effektiv, har Kommissionen dog indført begrænsninger for, såvel hvor mange medlemsstater (højst to medlemsstater) der kan være involveret i samme projekt, som projekternes størrelse.

23. a) I opstartsfasen måtte medlemsstaternes administrationer sætte sig ind i det nye instrument og tilpasse deres egne strukturer, således at de kunne give en effektiv hjælp. I tidens løb er der blevet foretaget de fornødne tilpasninger, og de fleste myndigheder i medlemsstaterne er faktisk blevet meget effektive med hensyn til at opstille og forvalte twinningprojekter.

Med den seneste ændring af twinningmanualen (februar 2002) kan assistenten udvælges inden bekendtgørelsen af projektaftalen, hvorimod kontrakten skal undertegnes med den udvalgte assistent efter bekendtgørelsen. Dette er nyt og er et forsøg på at forkorte de administrative procedurer.

b) Kandidatlandenes engagement og ejerskabsfølelse er blevet forbedret med tiden. Alle kvartalsrapporter skal underskrives af alle involverede, hvilket skulle øge dette engagement.

EF-delegationen har udskudt gennemførelsen af nogle projekter i situationer, hvor der ikke har været synlige tegn på et rimeligt engagement fra modtagerens side.

c) Svar Kommissionens rolle

Identifikation og opstilling af twinningprojekter om institutionsopbygning er resultatet af en nøje afbalanceret proces og dialog mellem Kommissionen og kandidatlandet og med endelig gennemgang og godkendelse i Phare-Forvaltningsudvalget.

Det er Kommissionen, der udformer twinninginstrumentet, finansierer, rådgiver og sørger for overvågning og evaluering, men projektgennemførelsen er udelukkende projektpartnernes ansvar. (Se svaret under punkt 6).

Svar Politisk pres i forbindelse med udvælgelsen

Fra delegationerne lyder det samme svar: der er et politisk pres fra myndighederne i nogle af medlemsstaterne i forbindelse med udvælgelsen. Kommissionen har forsøgt at forhindre et sådant pres.

Svar Rapporternes kvalitet

Delegationerne skriver ofte til twinningprojektledere om, hvordan kvaliteten er i kvartalsrapporterne og hvornår de skal indleveres, og de giver anbefalinger til, hvordan det kan forbedres. Kommissionen støtter delegationerne heri og har bedt dem om at medsende deres egen korte vurdering af hver rapport.

Svar Gennemsigtig udvælgelse

For at undgå for stor uklarhed i selve udvælgelsen insisterer Kommissionen på, at modtagerne skal udfylde et standardskema, der viser, hvilke fordele og ulemper der er ved de enkelte forslag fra medlemsstaterne. Dette skema sendes så til de medlemsstater, der ikke bliver valgt, og det bliver forklaret hvorfor. Eftersom modtagelsesinstitutionerne på forhånd ved, at deres "evalueringsskema" vil blive fremlagt for de medlemsstater, der er interesseret i at deltage, skal deres evaluering/begrundelse være objektiv og detaljeret.

24. Se svarene under punkt 33-34.

EKSTERN EVALUERING I 2000

26. Kommissionen har rettet sig efter anbefalingerne i denne beretning

a) I forbindelse med ændringerne i 2001 og 2002 af twinningmanualen indførte Kommissionen større forudbetalinger (punkt 7.2 i manualen), en generel frist for, hvor lang tid der må gå til opstilling af en projektaftale (punkt 3.6 i manualen), et revisionscertifikat for at begrænse papirarbejdet (punkt 7.3.2 i manualen).

b) Der er mulighed for at godtgøre udgifter i forbindelse med forberedelsen fra twinningbudgettet (punkt 5.2 i manualen) og mere klare finansielle ordninger for kurser for PAA'er (punkt 5.2.2 i manualen).

c) Der har været afholdt informationsmøder om twinning i de fleste kandidatlande. Retten anerkender da også, at der er truffet korrigerende foranstaltninger som nævnt i efterfølgende punkt.

KOMMISSIONENS KORRIGERENDE FORANSTALTNINGER SOM FØLGE AF DEN EKSTERNE EVALUERING

29. b) Der blev taget et stort skridt for at gøre twinning mere brugervenlig, da betalingsprocedurerne blev ændret i februar 2002, således at en medlemsstat, der er twinningpartner, nu kan bede CFCU om et forskud i forholdet ni til antallet af måneder til projektgennemførelsen.

30. Begrundelsen for at ligestille visse ikke-administrative organer med offentlige myndigheder er, at nogle af medlemsstaterne har eller er ved at udlicitere og privatisere dele af deres administration. Den knowhow, der er nødvendig til twinningprojekter, skal derfor sommetider findes uden for den egentlige administration.

Kommissionen har lige fra starten opstillet fire kriterier for godkendelse af mandated bodies: 1) beviselig kompetence inden for EU-retten, 2) almennyttig organisation, ikke-erhvervsmæssigt formål, 3) offentligt ejerskab og 4) under tilsyn af et administrativt organ. I visse tilfælde, hvor kriterium 2 og/eller 3 kun er delvis opfyldt, er det en forudsætning for godkendelsen, at der ikke må være kommercielle udbud i direkte tilknytning til twinningprojektet.

Kommissionen har hele tiden benyttet disse kriterier med den nødvendige gennemsigtighed og objektivitet.

VEDVARENDE STRUKTURELLE PROBLEMER

33. Bemærkningerne fra nogle af PAA'erne skal ses i lyset af, at nogle af dem ikke har tilstrækkelig erfaring med projektforvaltning som sådan, at de somme tider ikke har tilstrækkelig opbakning fra deres egen administration. For de fleste eksperter fra medlemsstaterne og offentligt ansatte i kandidatlandene er det første gang, de har været involveret i et twinningprojekt, og første gang, de har haft ansvar for forvaltning af EU-midler.

At samle eksperter fra forskellige lande og administrative kulturer, der ikke har nogen erfaring med internationalt samarbejde, og få dem til at arbejde effektivt sammen er sædvanligvis en kompliceret og vanskelig opgave. Mange af reglerne er blevet indført for at sikre, at EF-midlerne anvendes korrekt.

34. Med den seneste ændring af twinningmanualen er der nu blevet en generel frist på seks måneder til forhandling, indgivelse og godkendelse af twinningprojektaftaler hos de udvalgte projektpartnere. Følgelig er hele processen omkring projektaftaler kommet til at gå betydeligt hurtigere i løbet af 2002 for twinnings vedkommende.

Sammenlignet med twinning er forsinkelserne i startfasen sædvanligvis længere for projekter vedrørende faglig bistand og investering. Somme tider er årsagen af ekstern art (manglende politisk vilje, ingen ordentlige vilkår for at starte projektet, dårlig planlægning, valg i kandidatlandet, personaleudskiftning osv. Kommissionen har forsøgt at undgå forsinkelser:

- Polen og Rumænien besluttede for eksempel at sætte en frist i finansieringsoversigten (partnerne fik tre måneder for til at fremsætte en i forvejen aftalt projektaftale)

- der betales kun for omkostninger til forberedelse i en begrænset periode, og

- EF-delegationer involveres og støtter partnerne med udformning af projekter, tilrettelægger møder og kommenterer og vejleder.

Der er gjort betydelige fremskridt i forhold til twinningprojekterne fra 2001.

35. Kravet om en detaljeret arbejdsplan har vist sig at være den eneste måde at få partnerne til at tænke fremad og definere deres projekt og metodologi. Hvis der ikke er sådan en fælles udarbejdet arbejdsplan, kan det føre til usikkerhed og uenighed i løbet af projektgennemførelsen.

Twinningmanualen foreskriver en fleksibel struktur til at ændre godkendte projektaftaler. Som i alle kontraktforhold skal forslåede ændringer anmeldes i forvejen. Det er logisk, eftersom sådanne ændringer meget ofte indebærer en regulering af omkostningerne, der dækkes af EF-midler.

36. For Polens vedkommende gav forhøjelsen af dagpengesatserne anledning til almindelig bekymring. Det blev derfor besluttet, at dagpengesatserne for dette kandidatland skulle nedsættes fra midten af september 2002.

38. Udgifterne godtgøres, efterhånden som de opstår. Det betyder naturligvis, at godtgørelserne er spredt over tid. Når udbetalingerne fra CFCU ikke foregår hurtigere, skyldes det i visse tilfælde, at de fakturaer, som medlemsstaternes administrationer indsender, ikke er i orden.

Kommissionen anbefaler, at PAA'erne venter med at indtage deres poster, indtil de har modtaget forskuddene.

39. Kommissionen vil gerne endnu en gang understrege:

- at mange af reglerne er blevet indført for at sikre, at Phare-midlerne anvendes korrekt

- at de projekter, der er blevet gennemgået, hører til de allerførste serier af projekter, og at Kommissionen siden har foretaget korrektioner, som er blevet anerkendt af Retten.

Twinning startede som et fuldstændigt nyt instrument for målrettet administrativt samarbejde til at fremme forberedelsen af udvidelsen.

40. Delegationen i Budapest har netop oprettet en taskforce i 2001 til at tage sig af betalingsproblemerne. Takket være taskforcens råd kunne den herfor ansvarlige tjenestemand i Ungarn udarbejde retningslinjer for ministerier og andre parter, der er involveret i betaling i forbindelse med twinningprojekter, og der er indført fælles regler for, således at betalingerne kan foregå så glat som muligt. Der er afholdt kurser og samråd om samme emne. Hvis der opstår yderligere problemer, kan taskforcen sammenkaldes når som helst.

41. Fra starten var formålet med twinningmanualen at opstille klare og præcise regler for den konkrete gennemførelse af twinningprojekter. Bestræbelserne på at forbedre gennemførelsen fortsætter. Således sender Kommissionen jævnligt korte, praktiske retningslinjer i form af twinningnyheder via e-post til alle delegationer.

42. Tildelingen af en fast godtgørelse til eksperter blev indført for at gøre det administrativt mindre besværligt at checke omkostningerne til det forberedende arbejde, der udføres i medlemsstaten. Det er berettiget med en fast godtgørelse, når man sammenligner med udgiftsstrukturen for kontrakter om faglig bistand. Det bør heller ikke glemmes, at fast godtgørelse er mere fleksibel, og at det er med til at forenkle procedurerne. Den faste godtgørelse på 150 % er baseret på en saglig analyse af, hvor stor en del af eksperthonorarerne der hidtil er blevet betalt for det forberedende arbejde i medlemsstaten, og hvor stort et beløb der i gennemsnit er blevet udbetalt til de indirekte omkostninger til ekspertarbejde i forbindelse med projektet.

43. Når manualen er blevet ændret, har det altid været for at skabe større klarhed. Af manualen fremgår det, hvilke projektaftaler de ændrede regler gælder for, men for fleksibilitetens skyld bliver det også slået fast, at de nye, mere klare gennemførelsesregler også kan benyttes for tidligere projektaftaler, hvor det er hensigtsmæssigt, eller efter aftale med CFCU. Formålet med disse regler er netop at sikre en ensartet, smidig anvendelse af twinningreglerne.

44. Phare-midlerne til twinningprojekter tildeles uden udbudsprocedure, og prisfastsættelse sker derfor uden konkurrence. Der må derfor fastlægges og gennemføres et klart sæt administrative regler til at fastsætte priserne for ydelser fra den offentlige sektor. Under gennemførelsen af twinningprojekter må det derfor kontrolleres, om projektpartnerne overholder disse regler. Det er til tider besværligt, da mange twinningpartnere kun har meget lidt eller slet ingen erfaring med finansielle regler af den art.

Desuden har twinningprojekter været og er stadig meget vigtige hvad angår tiltrædelsesforberedelserne. Det er derfor rimeligt, at Kommissionen giver passende midler til at forvalte disse projekter.

45. Dette kunne tages op i forbindelse med programmeringen. Identifikation og opstilling af twinningprojekter om institutionsopbygning er resultatet af en nøje afbalanceret proces og dialog mellem Kommissionen og kandidatlandet og med endelig gennemgang og godkendelse i Phare-Forvaltningsudvalget.

Med hensyn til at der skulle blive lagt for meget vægt på twinning, skal der mindes om, at i 1998 og 1999 blev twinning netop fremhævet som et instrument, der kunne få processen sat i gang.

46. Kommission understreger, at udvælgelsen af twinningforslag også er baseret på konkurrence, hvor der tages hensyn til de særlige forhold for offentlige myndigheder.

Twinning bør benyttes, når det fungerer bedre end kommerciel ekspertise, og under hensyntagen til tidligere utilfredsstillende erfaring med Phare-projekter om offentlig administration.

47. At inddrage "mandated bodies" er foreneligt med de nye administrative strukturer i visse medlemsstater, hvor der er en udvikling i gang for at overlade offentlige opgaver til offentlige eller halvoffentlige organer baseret på omkostningsdækning (subsidiaritetsprincippet). I lyset af det stigende antal twinningprojekter betyder muligheden for at henvende sig til "mandated bodies", at medlemsstaterne bliver bedre i stand til at forelægge passende, fyldestgørende forslag. Nogle af de mindre medlemsstater ville måske ikke have tilstrækkelig kapacitet til at kunne byde på det stigende antal twinningprojekter, hvis der ikke var "mandated bodies".

48. Kommissionen har flere gange insisteret på over for medlemsstaterne, at den offentlige sektor skal være med ved gennemførelsen af twinningprojekter og har indskærpet, at der ikke benyttes eksperter fra den private sektor hverken gennem CFCU eller gennem midlertidig udpegning af "mandated bodies" i et sådant omfang, at det kan være til skade for det generelle formål med twinning, dvs. at opbygge strukturelle forbindelser mellem offentlige myndigheder.

49. Se bemærkningerne under punkt 45 om programmering af twinningprojekter.

Med de nye retningslinjer for Phare-programmering for 2001 og senere er kravene til, hvor længe en PAA skal være udstationeret, blevet lempet. Indtil programmeringen for 2001 fastholdt Kommissionen, at en PAA skulle tilbringe mindst tolv på hinanden følgende måneder i kandidatlandet for at arbejde. I lyset af at tiltrædelsen nu nærmer sig for ti lande, kan der være tilfælde, hvor opholdet for en PAA kan begrænses; f.eks. permanent tilstedeværelse af en PAA i begyndelsen for en periode på måske fire til seks måneder for at sætte projektet i gang, efterfulgt af et besøg en gang om måneden på måske en uge ad gangen af den samme ekspert for at sikre, at projektet holdes i gang.

Hvor længe en PAA skal opholde sig i kandidatlandet skal afgøres i forbindelse med programmeringen, og Kommissionen skal holde meget nøje øje med gennemførelsen.

50. Risikoen for, at twinningprojekter mislykkes, er den samme som ved enhver anden opgave om faglig bistand eller et andet projekt. Hvis twinningprojektaftalen bliver ordentligt defineret og har korrekte benchmarks og en korrekt fastlæggelse af arbejdsplanen, og der er en realistisk vurdering af opgaverne, er risikoen for fiasko til gengæld i mange tilfælde mindre end ved et projekt om faglig bistand. Den politiske faktor er afgørende for, om man kan undgå fiasko. I de fleste tilfælde er de offentlige myndigheder i medlemsstaterne stolte over, hvis et projekt bliver vellykket. Deltagelse af og motivation hos modtageren kan være en positiv eller en negativ faktor, men det vil være det samme for alle slags projekter.

51. Twinning står ikke alene. I mange tilfælde er der til twinningprojektet knyttet en investeringskomponent, til tider også et projekt om faglig bistand. Der er tale om et supplement, og af programmeringen fremgår det nøjagtigt, hvordan hvert instrument er beregnet til et specifikt formål. Det er nødvendigt med koordinering og passende planlægning, således at kontraktindgåelsen kan finde sted på rette tidspunkt. Overskridelserne for kontraktindgåelse har vist, at twinning i de fleste tilfælde var først til at starte, og at risikoen for svigt i forbindelse med udbudsprocedurer (for faglig bistand eller investering) var større end for twinning. Koordinering af twinningaktiviteter og investeringskomponenter samt hjælp til evaluering af den faglige kvalitet af tilbud er nødvendigt.

a) For twinningprojekt PL00/IB/FI03 er denne bistand blevet tydeligt forklaret i projektaftalen. Det, at der har været forsinkelser med selve udbudsproceduren, skyldes ikke twinning og bør derfor ikke tages med i betragtning ved vurderingen af twinninginstrumentet som sådan. Den nævnte database vil kun rumme EU's strukturinterventioner, hvis Polen modtager støtte hertil som medlemsstat, dvs. ikke før 1. maj 2004. Det kan endog hævdes, at forsinkelsen i udbudsproceduren vedrørende it-software, som omtales af Retten, i denne særlige sag var heldig, fordi det gjorde det muligt for de erfarne twinningeksperter at bistå med at opstille udbudsbetingelserne for dette særdeles vigtige udbud.

b) Koordineringen under gennemførelsen af projektet er foregået ved hjælp af følgende:

- formelle møder i det tværministerielle koordinerings- eller overvågningsudvalg, som blev afholdt en gang i kvartalet, og hvori der deltog partnere både inden for og uden for twinning samt delegationen i Budapest

- strukturfondsgruppen uden for twinning, som har afholdt møder en gang om måneden, og hvortil twinningpartnerne har været indbudt

- faglige møder mellem korttids udstationerede eksperter og PAA'er. Nogle af produkterne blev leveret i samarbejde mellem begge grupper

- de problemer, der opstod, skyldtes ikke manglende koordinering under gennemførelsen, men hovedsageligt programmets udformning.

52. Hovedårsagen til, at twinning blev foretrukket frem for kontrakter om faglig bistand til at gennemføre nogle af projekterne om institutionsopbygning, er, at twinningprojekter mobiliserer eksperter, som har større og mere praktisk erfaring med gennemførelse inden for EU-retten.

a) Ifølge twinningmanualen kan der ske omlægning af et projekt (især efter de første seks måneder), eller et projekt kan stoppes inden færdiggørelsen, hvis det ikke er effektivt, eller der er andre svigt. Det sidste er noget både kandidatlandene og medlemsstaterne forsøger at undgå med alle midler, fordi dette kunne give et dårligt indtryk af deres indsats i forhold til udvidelsesprocessen. Kommissionen har faktisk besluttet at stoppe to projekter før deres udløbsdato (BG99/IB-CO-02 National sygesikringsfond og BG99/IB-CO-01 Koordinering af sociale sikringsordninger).

b) Svigt eller mangler i twinningprojekter har haft og har næsten direkte konsekvenser for forløbet af tiltrædelsesforhandlingerne med de involverede kandidatlande. Hvis et givet twinningprojekt skulle slå fejl, ville det desuden være til skade for de involverede medlemsstaters anseelse og muligheder for at blive udvalgt til efterfølgende twinningprojekter.

c) Ethvert projekt skal forvaltes, og det kræver, at der er et sæt af regler, som kan give visse komplikationer. I twinning er der mange administrationer, der skal arbejde sammen, selv om de har deres egne regler. Det kan forekomme vanskeligt i starten, men har i de seneste to år vist sig at være gennemførligt, især i de tilfælde, hvor medlemsstaterne har stillet passende støtte til rådighed.

d) Se bilag 3 til retningslinjerne for programmering af Phare (Instructions for design of Institution Building projects based on input from Member State public administrations - Twinning and Twinning Light), som netop tillader den fornødne fleksibilitet med hensyn til, hvor længe PAA'er kan være udstationeret siden 2002.

TWINNING OG NYE 2002-HANDLINGSPLANER

54. Den supplerende støtte, der tilbydes under handlingsplanerne, kan anvendes til at finansiere yderligere institutionsopbygningstiltag, herunder i givet fald twinningprojekter.

55. Som tidligere nævnt har Kommissionen gjort meget for at afkorte procedurerne med hensyn til: i) frister for at opstille twinningprojektaftaler og ii) indførelse af twinning light og et budget til institutionsopbygning til uforudsete behov i forbindelse med kort- og langsigtede foranstaltninger.

KONKLUSION OG ANBEFALINGER

57. Kommissionen noterer sig, at Retten har positiv og konstruktiv vurdering af twinning, og at den anser det for at være et positivt initiativ til institutionsopbygning. Gennem twinning blev Kommissionen banebrydende for en enestående overførsel af knowhow om komplicerede, tekniske emner fra de forskellige administrative traditioner i medlemsstaterne til de ligeledes forskellige kandidatlande. Kommissionen vil igen fremhæve den særlige anledning til, at twinning blev indført som et nyt, enestående instrument for målrettet internationalt/europæisk administrativt samarbejde.

58. Twinning er altså alt i alt et positivt begreb, men det indebærer, at der er mange administrative partnere, der skal arbejde sammen og tage et ansvar, hvilket kan forklare den administrative kompleksitet, især i opstartsperioden, som er behandlet i denne beretning.

59. Kandidatlandene har faktisk gjort hurtigere fremskridt med vedtagelse af EU-retten gennem lovgivning end gennem administrativ gennemførelse og håndhævelse. Det kan diskuteres, om det hermed kan konkluderes, at resultatet af twinning generelt set ligger under forventningerne, især i lyset af konklusionerne i den interne vurdering af twinningprojekter fra 1998 og 1999 fra Generaldirektoratet for Udvidelse. Twinning har aldrig været anset for at være den eneste, ultimative og generelle løsning på alle de behov, som kandidatlandene måtte have med hensyn til administrativ kapacitet. Virkningen (i givet fald begrænset) står i forhold til, hvordan det anvendes, og i forhold til den almindelige støtte til kandidatlandene. Kommissionen vil genre understrege, at begrebet "garanterede resultater" var et nøgleelement for twinning lige fra starten. Inden for twinning forpligter begge projektpartnere sig til at arbejde hen imod et i fællesskab vedtaget resultat inden for en fælles projektgennemførelsesproces, eventuelt med fastlæggelse af mellemliggende benchmarks. Det er netop dette i fællesskab på forhånd vedtagne ansvar, som adskiller Phare-twinning fra andre instrumenter til administrativ bistand og institutionsopbygning. Hvis resultaterne af twinning ses i forhold til resultaterne fra den tidligere fremgangsmåde fra 1990 til 1996, som var baseret på faglig bistand, er der opnået gode resultater med twinning.

Twinning er pr. definition baseret på samarbejde mellem administrative partnere fra medlemsstaterne, kandidatlandene og Kommissionen, hvilket uundgåeligt gør tingene mere administrativt komplicerede.

De nuværende procedureregler blev indført for at sikre, at Phare-midlerne anvendes korrekt. Når det har været nødvendigt, er reglerne blevet tilpasset.

60. a) Dette sker under programmeringen. Identifikation og opstilling af twinningprojekter om institutionsopbygning er resultatet af en nøje afbalanceret proces og dialog mellem Kommissionen og kandidatlandet under den endelige gennemgang og godkendelse i Phare-Forvaltningsudvalget.

b) Twinningprojektpartnerne skal regelmæssigt aflægge en grundig rapport, og gennemførelsen af twinningprojekterne skal overvåges løbende.

c) Problemet om bæredygtighed er ikke specifikt for twinning. Det skyldes situationen generelt set i kandidatlandenes offentlig administration, hvor der er stor udskiftning af personale, lave lønninger og somme tider dårlig ledelse. Som tidligere forklaret indebærer begrebet "garanterede resultater", at de administrative partnere skal opnå klare og verificerbare resultater. Dette ansvar er således af central betydning for twinning og kan ikke afskaffes, uden at det går ud over det, som netop er karakteristisk for twinning.

d) Delegationerne er allerede med i overvågning og styring af twinningprojekter. Retten anerkender tilsyneladende dette i sin beretning.

61. Kommissionen glæder sig dog over Rettens bemærkninger angående korrigerende foranstaltninger, som er truffet ud fra de erfaringer, der blev indhøstet fra twinningprojekterne fra 1998-1999.

a) Retten har i bemærkningerne under 27-32 anerkendt, at Kommissionen har været parat til at forbedre procedurekravene i forbindelse med twinningprojekter i tide.

b) Efter Kommissionens opfattelse, er der allerede i de interne høringsprocedurer for Twinningstyringsudvalget klare frister, som generelt overholdes. Således anmodes generaldirektoraterne om at forelægge deres bemærkninger efter højst ti arbejdsdage, hvorefter styringsudvalget normalt træffer sin afgørelse inden for to eller tre arbejdsdage. For ændringer, der kræver Twinningstyringsudvalgets godkendelse, er høringsfristen endnu kortere, nemlig fem arbejdsdage. Desuden fremgår det af twinningmanualen, at der er en generel frist på seks måneder fra udvælgelse af et projekt til dets start.

c) Som tidligere forklaret har Kommissionen allerede taget skridt til at forenkle betalingsprocedurerne ved at forhøje forskudsbetalingerne.

62. Identifikation og opstilling af twinningprojekter om institutionsopbygning er resultatet af en nøje afbalanceret proces og dialog mellem Kommissionen og kandidatlandet og med endelig gennemgang og godkendelse i Phare-Forvaltningsudvalget. En god, målrettet programmering er af største vigtighed, og det er blevet behørigt understreget i retningslinjerne for Phare-programmering, i det mindste siden 2000.

63. Kommissionen har indført en gennemsigtig, konsekvent procedure med hensyn til aflønning af "mandated bodies", som er baseret på en fast godtgørelse.

64. Kommissionen hilser dette forslag velkommen og vil gå i gang med at forbedre sin database, hvor alle professionelle data og kontakter for PAA'er allerede er tilgængelige, således at der vil kunne oprettes et netværk.

65. Det er helt klart, at twinning, som er et enestående instrument for førtiltrædelsesbistanden, har tiltrukket sig en del opmærksomhed, siden det blev nævnt i Kommissionens hvidbog om nye styreformer i EU (side 25: "EU kan drage nytte af erfaringerne med ansøgerlandene, f.eks. fra parvist samarbejde (twinning)") og endog i den seneste beretning fra Kommissionen om nye styreformer i EU af 11. december 2002(1).

(1) Beretning fra Kommissionen om nye styreformer i EU af 11. december 2002 under punkt 3.2, sjette afsnit: "Kommissionen meddelte i hvidbogen om nye styreformer i EU og med udgangspunkt i erfaringerne fra ansøgerlandene, at den ville foreslå parvis samarbejde (twinning) mellem de nationale myndighederfor at fremme udveksling af bedste praksis for gennemførelsesforanstaltninger inden for bestemte sektorer på baggrund af erfaringerne med ansøgerlandene og styrke kendskabet til fællesskabsret blandt nationale domstole og jurister. Kommissionen påtænker at foreslå parvis samarbejde i 2003, der skal forbedre programmet for parvis samarbejde (Twinning), der anvendes i en overgangsperiode".

BILAG

DE ERKLÆREDE MÅL ER KUN OPFYLDT I BEGRÆNSET OMFANG

1. Gennem twinning blev Kommissionen banebrydende for en enestående overførsel af knowhow om komplicerede tekniske emner fra de forskellige administrative traditioner i medlemsstaterne til de ligeledes forskellige kandidatlande. Det var også væsentligt for mobiliseringen af den politiske vilje og af ressourcer i kandidatlandene.

I den periode, som bliver gennemgået i Rettens beretning, fokuserede twinningprojekterne hovedsageligt på fire nøgleområder (landbrug, finans, miljø og retlige og indre anliggender), hvor de efterfølgende twinningprojekter dækkede hele EU-retten i bredere betydning.

Eksempel: Forberedelse på deltagelse i strukturfondene

3. Programmeringen af projekter under strukturfondene er generelt mere kompliceret end for andre projekter med relation til EU-retten, da den i højere grad dækker "praksis" end specifikke direktiver eller forordninger. Desuden indebærer opstillingen af et SPP-projekt meget detaljerede horisontale høringer fra begge sider, modtagerinstitutioner og Kommissionen. Når først en medlemsstat har fået overdraget gennemførelsen af et projekt, er det op til modtageren og den udvalgte partner i medlemsstaten at opstille de aktiviteter/den strategi, som vil gøre det muligt at opnå garanterede resultater.

Hvad angår de specifikke strukturfondsprojekter for Estland erkender Kommissionen, at det oprindelige, første projekt ikke var perfekt fra starten, men i den endelige rapport blev der dog foretaget en vurdering af de indhøstede resultater, og de blev sammenholdt med de mål, der var sat oprindeligt.

5. Kommissionen henviser til de generelle bemærkninger vedrørende de komplicerede forhold i forbindelse med programmeringen af twinningprojekter under strukturfondene, især i startfasen for twinning. Senere er der blevet mere sammenhæng i udformningen af twinningprojekter under strukturfondene.

6. Hovedårsagen hertil var, at det på det tidspunkt var for tidligt at etablere det retlige og administrative grundlag for SF, og det af to årsager: 1) kandidatlandene kendte ikke datoen for tiltrædelse på det tidspunkt; 2) køreplanen for SF blev først præsenteret for kandidatlandene i marts 2000.

Kommissionen har taget ved lære af vanskelighederne ved at koordinere sådanne projekter og indført grænser for, både hvor mange medlemsstater der kan deltage i samme projekt, og størrelsen af projektet.

8. Kommissionen erkender, at nogle benchmarks har måttet fjernes som følge af forsinkelser med at få indført administrative strukturer i Litauen, men minder om, at de andre benchmarks er blevet fuldt ud imødekommet.

9. Der har muligvis været tale om utilstrækkeligt engagement, dårlig ledelse og dårlige arbejdsvilkår, hvilket har påvirket de pågældende projekter, men dette er almindelige, negative faktorer, som kan påvirke enhver form for projekt. Disse faktorer er ikke specifikke for twinning som et instrument til institutionsopbygning.