Dette dokument er et orienterende arbejdsdokument fra Europa-Kommissionens tjenestegrene. Det er ikke udtryk for Kommissionens officielle holdning til emnet, og det foregriber heller ikke Kommissionens stillingtagen.

1. Problemstilling

Almennyttige fonde – som denne konsekvensanalyse specifikt fokuserer på – er vigtige aktører i EU og EU's økonomi. Gennem deres aktiviteter på centrale områder såsom uddannelse og forskning, social- og sundhedsområdet, kunst og kultur eller miljøbeskyttelse yder de et væsentligt bidrag til, at en række af EU's mål kan nås. Der findes ca. 110 000 almennyttige fonde i EU. Deres aktiver beløber sig til omkring 350 mia. EUR, og deres udgifter til 83 mia. EUR (begge skøn i den lavere ende af skalaen)[1]. Fondenes rolle med hensyn til at løse almennyttige opgaver har altid været vigtig, men den har fået endnu større betydning efter den seneste økonomiske og finansielle krise på grund af borgernes voksende forventninger. Alligevel bliver støtten fra den private sektor til områder af almen interesse ikke fuldt udnyttet i EU.

En af hovedårsagerne ser ud til at være, at fondene ikke kan kanalisere midler effektivt på tværs af grænserne i EU. Når fonde beslutter at operere på tværs af grænserne, er de nødt til at bruge en del af de ressourcer, de får ind, på juridisk rådgivning og opfyldelse af juridiske og administrative krav i henhold til de forskellige nationale love. Det betyder, at der er færre midler til rådighed til almennyttige aktiviteter. Det blev bekræftet af den offentlige høring, Kommissionen afholdt i 2009[2], hvor respondenterne understregede, at en del af midlerne i de fonde, som er aktive i udlandet, bruges til at dække omkostninger ved transaktioner i stedet for at blive kanaliseret ud til almennyttige formål.

Endvidere har disse juridiske og administrative krav en stærkt afskrækkende virkning på fonde, som er ved at iværksætte eller udvikle operationer på tværs af grænserne, med det resultat, at deres aktivitetsområde bliver snævrere, end man kunne forvente, ud fra deres potentiale og deres ekspansionsambitioner.

Mere specifikt oplever fonde ofte usikkerhed om anerkendelse som almennyttig fond i andre medlemsstater (hvilket også fører til usikkerhed om gældende skattemæssig behandling). De må bære unødvendige omkostninger til kanalisering af midler på tværs af grænserne på grund af civil- og skatteretlige barrierer, og de grænseoverskridende donationer, de modtager, begrænses ofte, fordi donorerne mangler tillid til og viden om udenlandske fonde og ikke er sikre på, om de har ret til skattefradrag for de donationer, de yder på tværs af grænserne.

2. Analyse af nærhedsprincippet

Der er behov for en EU-foranstaltning for at fjerne eksisterende hindringer og begrænsninger for fondes grænseoverskridende transaktioner i hele EU. Den nuværende situation viser, at problemet ikke i tilstrækkelig grad løses på nationalt niveau, og at dets grænseoverskridende karakter kræver en fælles løsning for at styrke fondenes bevægelighed. Målene for den foreslåede foranstaltning kan bedre nås på EU-niveau, hvilket vil sikre klare og sammenhængende regler i hele EU. Den foretrukne mulighed, statutten for en europæisk almennyttig fond med ikke-diskriminerende skattemæssig behandling, der automatisk gælder for europæiske almennyttige fonde (FE), er en valgmulighed og vil ikke erstatte national lovgivning. Den ville ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå målene på tilfredsstillende vis, og den er derfor i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.

3. Formål

Hovedformålet er at give fondene mulighed for mere effektivt at kanalisere private midler til almennyttige formål på tværs af grænserne i EU, hvilket - f.eks. som følge af lavere omkostninger for almennyttige fonde - bør øge det støttebeløb, der er til rådighed til almennyttige aktiviteter, til gavn for europæiske borgere og EU's økonomi. Det giver sig udtryk i flere specifikke mål, bl.a. at nedbringe omkostninger og usikkerhed for fondene og at øge grænseoverskridende donationer.

4. Løsningsmodeller

Der ses i konsekvensanalysen på følgende løsningsmodeller: (1) basisscenariet, (2) en informationskampagne og et frivilligt kvalitetscharter, (3) en statut for en europæisk almennyttig fond (med eller uden behandling af skattespørgsmål) og (4) begrænset harmonisering af love om almennyttige fonde. Undervalgmuligheder for statutten behandles nærmere i et bilag.

Basisscenariet omfatter igangværende initiativer, som fortsat ville have indvirkninger på fondenes grænseoverskridende aktiviteter. Det gælder bl.a. overtrædelsessager og arbejde på skatteområdet, sikring af en fuldstændig gennemførelse af tjenesteydelsesdirektivet og ikke-lovgivningsmæssige initiativer på forskningsområdet samt støtte til grænseoverskridende donation.

En informationskampagne skulle forbedre fondenes viden om deres rettigheder og forpligtelser i henhold til nationale love, når de opererer på tværs af grænserne. Kampagnen kunne føres gennem et EU-websted eller særlige publikationer. Den kunne ledes og finansieres af Kommissionen, af fondssektoren eller af sidstnævnte med støtte fra Kommissionen. Endvidere kunne fondene tilskyndes til frivilligt at undertegne et kvalitetscharter for at sikre kvalitet og troværdighed i deres aktiviteter. Et sådant charter, som skulle udarbejdes af fondssektoren med støtte fra Kommissionen, ville fastlægge et sæt fælles regler og kriterier, der skulle overholdes (f.eks. om rapportering, gennemsigtighed og oplysning). Overholdelse af chartret kunne underkastes uafhængig, objektiv kontrol ved en tredjemand. Endvidere kunne sektoren blive tilskyndet til at udvide chartrets anvendelsesområde ved at aftale en fælles definition på en almennyttig fond. Med henblik på at forbedre den offentlige opmærksomhed om chartret og synligheden af de fonde, der overholder det, kunne disse fonde få tildelt et "europæisk kvalitetsmærke".

En statut for den europæiske almennyttig fond uden behandling af skattespørgsmål ville være en alternativ juridisk form for fonde, som ikke ville kræve ændringer af de eksisterende nationale former for fonde, og det ville være frivilligt at bruge den. Statutten ville fastlægge de vigtigste krav til den europæiske almennyttige fond, der skulle have status af juridisk person i hele EU.

Af hensyn til FE's troværdighed og ansvarlighed ville den skulle have stiftelsesaktiver til en værdi af mindst 25 000 EUR. Dens aktiver ville være afsat til et almennyttigt formål som defineret i statutten gennem en udtømmende liste af formål, der er almindeligt anerkendt i de fleste medlemsstater. Hver fond, som ønsker at bruge statutten, ville skulle bevise sin grænseoverskridende dimension med hensyn til aktiviteter eller intentioner herom i mindst to medlemsstater. FE ville på enhver lovlig måde frit kunne forfølge sine formål i henhold til sine vedtægter og i overensstemmelse med sit almennyttige formål og forordningen om statutten. Den ville kunne gennemføre sine aktiviteter i alle medlemsstater og uden for EU. Den ville frit kunne deltage i økonomiske aktiviteter, forudsat at en eventuel fortjeneste udelukkende blev anvendt til forfølgelse af dens almennyttige formål. Dog ville økonomiske aktiviteter, der ikke vedrører FE's almennyttige formål, kun være tilladt op til en grænse, der skulle fastsættes i statutten. For at sikre høje standarder for gennemsigtighed og ansvarlighed ville FE's årsregnskaber skulle revideres og offentliggøres. Endelig ville der blive ført tilsyn af udpegede nationale tilsynsmyndigheder, som i henhold til statutten skulle have forholdsmæssige, men solide beføjelser.

I henhold til statutten for den europæiske almennyttige fond med behandling af skattespørgsmål ville europæiske almennyttige fonde endvidere automatisk få de samme skattefordele, som gives indenlandske almennyttige fonde, uden behov for at kontrollere, om de var "sammenlignelige" med indenlandske fonde. Den samme løsning ville gælde for den europæiske almennyttige fonds donorer og støttemodtagere.

Begrænset harmonisering af fondslove ville betyde harmonisering af de krav, fondene skal opfylde for at kunne blive registreret og operere i udlandet, dvs. de anerkendte formål for en almennyttig fond, minimumsaktiver, registreringskrav og visse aspekter af intern ledelse. Medlemsstaterne ville skulle give fonde, der opfylder harmoniserede kriterier, lov til at operere i deres lande uden at pålægge dem yderligere krav. Mulighederne for en mere omfattende harmonisering af nationale love om fonde og harmonisering af den skattemæssige behandling af fonde og deres donorer blev også overvejet.

5. Konsekvensanalyse og sammenligning af løsningsmodeller

De løsningsmodeller, der er behandlet, forventes at få følgende konsekvenser:

Basisscenariet ville have en positiv, men begrænset, indvirkning på fonde og grænseoverskridende donationer, eftersom de nuværende overtrædelsesprocedurer ville fjerne den skattemæssige forskelsbehandling mod udenlandske almennyttige fonde og deres donorer. Imidlertid kan overtrædelsesprocedurer ikke løse problemer med forskelsbehandling hurtigt. Endvidere ville det ikke i tilstrækkelig grad lette fondenes aktiviteter eller fremme grænseoverskridende donationer blot at anvende princippet om ikke-forskelsbehandling, fordi der stadig ville være en grad af usikkerhed om, hvorvidt skattemyndighederne ville anerkende en udenlandsk almennyttig fond som sammenlignelig med en indenlandsk. Desuden har gennemførelsen af tjenesteydelsesdirektivet en positiv indvirkning på nedbringelsen af hindringer og omkostninger for etablering af fonde og grænseoverskridende levering af tjenesteydelser fra fonde, der deltager i økonomiske aktiviteter, men ville ikke ændre noget for dem, som udfører ikke-økonomiske aktiviteter (f.eks. tilskudsgivende fonde). Derfor ville usikkerheden om en udenlandsk fonds almennyttige status næppe blive mindsket. Af de årsager ville denne mulighed ikke bidrage til at nå de valgte politiske mål.

Effektiviteten af en informationskampagne og et frivilligt kvalitetscharter ville være marginal. En informationskampagne ville til en vis grad lette grænseoverskridende donationer og fondsaktiviteter ved at tilvejebringe mere information om medlemsstaternes regler og procedurer. Imidlertid ville det kræve en omfattende indsats at indsamle information og derfor skabe omkostninger, og det ville ikke erstatte særlig juridisk rådgivning. Kvalitetschartret kunne gennem frivillige fælles regler i hele EU og ved at tildele et EU-mærke øge donorers vilje til at yde bidrag til de fonde, der har undertegnet chartret, samt nationale myndigheders tillid til dem. Det ville ikke desto mindre – som et "blødt" lovgivningsinstrument – have en begrænset virkning, da det ikke ville gøre noget ved de eksisterende nationale civil- og skatteretlige barrierer, og da myndighederne frit ville kunne beslutte, om de skulle anerkende mærket eller ej.

Disse to løsningsmodeller ville ikke føre til ekstra administrative byrder for de nationale myndigheder og kunne i høj grad være politisk brugbare. Da barrierer og omkostninger i vid udstrækning ville forblive uændrede for fondene, ville de måske ikke være villige til at udvikle mange nye grænseoverskridende projekter og som følge heraf ansætte ekstra medarbejdere eller frivillige. Det kunne igen fratage direkte støttemodtagere og EU-borgere som helhed nogle sociale, miljømæssige eller økonomiske fordele.

En statut for en europæisk almennyttig fond uden behandling af skattespørgsmål ville give mere ensartede betingelser for anerkendelse som en almennyttig fond og derved mindske retsusikkerheden i medlemsstaterne. Den ville også nedbringe de omkostninger, som i øjeblikket skyldes forhindringer, der skabes af nationale civilretlige love. Grænseoverskridende donationer ville i betydelig grad blive fremmet af EU-mærket, og statuttens europæiske image kunne også tilskynde til flere fondsaktiviteter vedrørende EU-spørgsmål som forskning og miljø. Denne løsningsmodel ville dog ikke gøre noget ved den skattemæssige behandling af udenlandske fonde og donorer og omkostningerne i den forbindelse og især usikkerheden med hensyn til at blive anerkendt som en almennyttig fond med skattemæssigt hjemsted i udlandet. Det kunne have en vis indirekte positiv virkning, hvis skattemyndighederne var mindre strenge med gennemførelsen af "sammenlignelighedstesten" på grund af den europæiske juridiske forms højere troværdighed.

En statut for en europæisk almennyttig fond med automatisk anvendt ikke-diskriminerende skattebehandling ser ud til at være den mest hensigtsmæssige løsningsmodel, da den ville nå alle målene ved i vid udstrækning at fjerne både de civil- og skatteretlige og skatterelaterede barrierer og omkostninger. Den ville give de samme fordele som nævnt ovenfor under statutten uden behandling af skattespørgsmål. Endvidere ville den med indførelsen af ikke-diskriminerende skattemæssig behandling uden "sammenlignelighedstest" yderligere reducere omkostninger til overholdelse og juridisk rådgivning og yderligere mindske retsusikkerheden – især gennem anerkendelsen som almennyttig fond med skattemæssigt hjemsted i andre medlemsstater.

Alt i alt kunne en statut med behandling af skattespørgsmål forventes at resultere i en reduktion af de fleste omkostninger til juridisk rådgivning, som i øjeblikket (til civil- og skatteret) anslås til mellem 90 mio. EUR og 102 mio. EUR om året. Da den sammenlignet med de øvrige modeller ventes at give de bedste betingelser for, at fonde kan udvikle deres grænseoverskridende aktiviteter på områder, som er vigtige for samfundet (f.eks. forskning og uddannelse, social- og sundhedsområdet, kunst, kultur og miljø), og ventes bedst at kunne anspore til donationer, ventes dens virkninger for direkte støttemodtagere og EU-borgere også at være højere end for de øvrige løsningsmodeller med hensyn til sociale, økonomiske eller miljømæssige fordele.

Statuttens indvirkninger ville afhænge af antallet af fonde, som besluttede at bruge den, og antallet af deraf følgende donationer. Forudsat at reglerne for FE er præcise og ensartede, kunne man antage, at en række fonde, som er ivrige efter at udvide deres eksisterende aktiviteter i EU (mellem 25 000 og 30 000[3]), kan være interesserede i at gøre det gennem denne juridiske form. Desuden kunne fonde, der i øjeblikket kun er aktive på ét nationalt marked, eller dem, der endnu ikke er oprettet, også være interesserede i statutten. Med hensyn til virkningerne for grænseoverskridende donationer viser tal for gaver, der kanaliseres gennem "Transnational Giring Europa"-mekanismen, som i 2010 voksede med 25 % og oversteg 4,2 mio. EUR, at der er et voksende potentiale for grænseoverskridende donation, som kunne fremmes yderligere i kraft af statutten.

Medlemsstaterne ville skulle tilpasse deres nationale systemer og uddanne medarbejdere hos de relevante nationale registrerings-, tilsyns- og skattemyndigheder, så de kan behandle den nye juridiske form, FE, men det bør ikke give større administrative byrder. De fleste lande har allerede et registreringskontor for fonde, og der findes også en statslig tilsynsmyndighed for fonde i alle medlemsstater, så statutten ville ikke føre til væsentlige omkostninger i forbindelse med oprettelse af nye myndigheder. Da statutten ikke ville føre til ændringer i nationale love, bør den også være mere politisk acceptabel end harmoniseringsmodellen.

En begrænset harmonisering af love om fonde ville give en højere grad af ensartethed i de nationale lovgivninger om dette emne. Da de mest relevante bestemmelser om fondes grænseoverskridende transaktioner og især definitionen på et almennyttigt formål ville blive harmoniseret, kunne det lette deres aktiviteter, mindske deres omkostninger og give dem større retssikkerhed at være anerkendt som en almennyttig fond med civilretligt hjemsted i udlandet. Det ville dog være en udfordring at nå frem til et kompromis om harmoniserede definitioner blandt alle medlemsstaterne, fordi de nationale love er forskellige.

En begrænset harmonisering ville heller ikke skabe nogen direkte fordel med hensyn til skattemæssige restriktioner, selv om man kunne hævde, at det kunne give indirekte fordele og en mindre streng tilgang hos skatteforvaltningerne med hensyn til at udføre "sammenlignelighedstesten". Derfor ville denne løsningsmodel føre til omkostningsreduktioner og virkninger for donationer, som potentielt kan sammenlignes med dem under statutten uden skattebehandling, om end den i modsætning til sidstnævnte ikke ville give fondene et genkendeligt EU-mærke. En opdatering af nationale love om fonde på grund af harmoniseringen ville give nationale myndigheder og interessenter visse omkostninger til administration og overholdelse.

Modellerne for en omfattende harmonisering af nationale love om fonde og indførelsen af et ensartet sæt skattelove for fonde og deres donorer blev kasseret. Skønt disse løsningsmodeller kunne medføre betydelige fordele ved effektivt at fjerne alle relevante forskelle mellem nationale love og ved at sikre den samme skattebehandling i hele EU, ville de være teknisk udfordrende og politisk uacceptable for medlemsstaterne, ikke mindst fordi skattespørgsmål er politisk følsomme.

6. Overvågning og evaluering

Kommissionen vil overvåge gennemførelsen af den valgte løsningsmodel og vurdere de fremskridt, der gøres i forhold til de fastsatte mål. De nødvendige data vil blive samlet i samarbejde med nationale myndigheder, fondssektoren og eventuelt andre relevante interessenter. Hvis statutten vælges, kunne Kommissionen i sin overvågning fokusere på spørgsmål som antallet af oprettede europæiske almennyttige fonde, variationen i deres grænseoverskridende aktiviteter og tendenser for grænseoverskridende donationer. Hvis en begrænset harmonisering foretrækkes, ville Kommissionen indledningsvis fokusere på gennemførelse af forslaget og først derefter på indsamling af data. Hvad evaluering angår, ville en evalueringsrapport blive iværksat syv år efter det valgte forslags ikrafttræden for at vurdere fremskridt og kontrollere, om målene er blevet nået.

[1] Data fra feasibilityundersøgelsen fra 2008. Ovennævnte tal skal give et indtryk – snarere end et fuldstændigt billede – af fondssektoren og skal opfattes som vejledende, fordi det er vanskeligt at få data om europæiske fonde. Jf. http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/eufoundation/feasibilitystudy_en.pdf.

[2] Jf. http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/foundation/summary_report_en.pdf.

[3] Data fra feasibilityundersøgelsen.