[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 14.2.2008

SEK(2008) 193

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Ledsagedokument til Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS BESLUTNING

om ændring af Rådets direktiv 76/769/EØF om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om begrænsning af markedsføring og anvendelse af visse farlige stoffer og præparater (dichlormethan) (ændring af Rådets direktiv 76/769/EØF) Resumé af konsekvensanalysen {KOM(2008) 80 endelig} {SEK(2008) 192}

Ansvarligt GD: GD for Erhvervspolitik

Andre involverede tjenestegrene: AGRI, ENV, SANCO, JRC, EMPL, ECFIN, TRADE, JLS, MARKT, RTD, SJ, TREN, SG

Referencenummer eller reference til arbejdsprogram: 2007/ENTR/016

BAGGRUND

Denne sammenfatning af konsekvensanalyserapporten[1] ledsager forslaget til beslutning om ændring af direktiv 76/769/EØF om begrænsning af markedsføring og anvendelse af dichlormethan (DCM) i malingfjernere.

DCM indgår ikke i de prioriteringslister, der er nævnt i Rådets forordning (EØF) nr. 793/93 om vurdering af og kontrol med risikoen ved eksisterende stoffer. Imidlertid er risiciene ved DCM-holdige malingfjernere blevet vurderet i adskillige undersøgelser[2], som konkluderede, at der er behov for risikobegrænsende foranstaltninger i hele EU.

I konsekvensanalysen analyseres og evalueres de forskellige foranstaltninger med hensyn til deres effektivitet, praktiske gennemførlighed, økonomiske betydning og overvågning for at begrænse sundhedsrisikoen ved industriel og erhvervsmæssig anvendelse og ved forbrugeranvendelse af DCM-baserede malingfjernere.

PROCEDURE OG HØRING AF BERØRTE PARTER

Mulighederne for begrænsninger med hensyn til anvendelsen af DCM i malingfjernere blev drøftet på flere møder i arbejdsgruppen for gennemførelse af direktiv 76/769/EØF, hvori repræsentanter for Kommissionen, medlemsstaterne og CEFIC (European Chemical Industry Council) deltog. Desuden blev Den Europæiske Forbrugerorganisation (BEUC), European Mine, Chemical and Energy workers Federation (EMCEF) og Den Europæiske Faglige Samarbejdsorganisation (EFS) hørt.

Under disse møder viste det sig, at medlemsstaterne står splittet i to lejre med meget divergerende synspunkter: På den ene side står UK, IE, IT, EL, PL, som bekræfter behovet for et skærpet arbejdspladstilsyn, men ikke mener, der er grund til at indføre forbud mod hverken erhvervsmæssig anvendelse eller forbrugeranvendelse. Disse medlemsstater mener, at vidtgående begrænsninger ikke vil stå i rikeligt forhold til den konstaterede risiko, og at andre risikomindskende foranstaltninger vil være tilstrækkelige.

Over for dem står DE, FR, SE og DK, som anfægter dette argument, idet de mener, at DCM's narkotiske virkninger er særligt farlige, og at de konstaterede ulykker med og uden dødelig udgang indikerer, at de eksisterende foranstaltninger (f.eks. damphæmmende midler) er utilstrækkelige. Derfor støtter de indførelse af strenge foranstaltninger for industriel anvendelse og et fuldstændigt forbud mod erhvervsmæssig anvendelse og forbrugeranvendelse.

Anden lovgivning, herunder direktivet om produktsikkerhed i almindelighed og lovgivning om beskyttelse af arbejdstagere, blev undersøgt for at undgå retlig overlapning eller lovkonflikt.

PROBLEMFORMULERING OG POLITIKINITIATIVETS MÅL

I henhold til bilag I til direktiv 67/548/EØF er DCM klassificeret som kræftfremkaldende i kategori 3.

De potentielle farer ved DCM er hovedsageligt stoffets narkotiske virkning og efterfølgende svækkelse af centralnervesystemet ved høje koncentrationer. Selv om akutte toksiske virkninger på centralnervesystemet er reversible, er der i en række tilfælde rapporteret om ulykker med dødelig udgang[3]. I perioden 1989-2007 blev der i EU registreret 18 ulykker med dødelig udgang (9 som følge af industriel anvendelse, 8 som følge af erhvervsmæssig anvendelse, 1 som følge af forbrugeranvendelse) og 56 ulykker uden dødelig udgang (6 som følge af industriel anvendelse, 26 som følge af erhvervsmæssig anvendelse, 10 som følge af både industriel og erhvervsmæssig anvendelse og 14 som følge af forbrugeranvendelse).

De væsentligste faktorer bag ulykker med dødelig udgang i forbindelse med DCM-baserede malingfjernere, er:

- utilstrækkelig udluftning

- utilstrækkelige personlige værnemidler

- brug af uegnede beholdere

- brug af stoffet i situationer, hvor det ikke burde være anvendt

- varmerelaterede ulykker

- (muligvis) alkoholmisbrug

- længerevarende eksponering

- ukendte årsager.

På baggrund af disse faktorer analyseres de forskellige mulige kontrolforanstaltninger til nedbringelse af antallet af ulykker og risikoen for ulykker med dødelig udgang i konsekvensanalysen.

Forslagets målsætning er at mindske eller eliminere de påviste risici for at opnå et højt beskyttelsesniveau for alle brugere af DCM-holdige malingfjernere (industriel anvendelse, erhvervsmæssig anvendelse og forbrugeranvendelse) og at fastsætte harmoniserede bestemmelser i hele EU for at undgå hindringer for samhandelen inden for Fællesskabet med disse produkter.

KOMMISSIONENS RET TIL AT TRÆFFE FORANSTALTNINGER

Med Rådets direktiv 76/769/EØF tilstræbes etablering af harmoniserede regler for at opnå et højt beskyttelsesniveau for menneskers sundhed og miljøet i hele Fællesskabet og undgå divergerende nationale lovgivninger, der kan skabe hindringer for samhandelen inden for Fællesskabet.

Set i lyset af medlemsstaternes divergerende synspunkter med hensyn til behovet for at træffe foranstaltninger og de forskelligartede foranstaltninger, som nogle (AT, DK, SE), men ikke alle, medlemsstater har truffet, kan kontrollen med sådanne risici ikke sikres ved udelukkende at overlade ansvaret for en indsats til medlemsstaterne. En indsats på fællesskabsplan er den mest effektive og proportionerede måde at eliminere eller nedbringe de pågældende risici på, samtidig med at det indre marked tilgodeses. EF-traktatens artikel 95 er det relevante retsgrundlag for forslaget.

SAMMENLIGNING MELLEM DE FORSKELLIGE POLITIKMULIGHEDER TIL AT NÅ MÅLENE

De forskellige løsningsmodeller med henblik på at nå målet om at mindske risikoen ved anvendelse af DCM-baserede malingfjernere blev udviklet på baggrund af oplysningerne og konklusionerne i de undersøgelser, som Kommissionen har fået udarbejdet. Der blev anvendt yderligere oplysninger fra medlemsstaterne (MS), industrien og andre berørte parter. Elementerne i vurderingen er sammenfattet i nedenstående tabel.

POLITIKMULIGHED | Effektivitet | Omkostningseffektivitet |

Ingen foranstaltning | Meget lav: Denne mulighed vil ikke forebygge ulykkerne (med eller uden dødelig udgang), som vil fortsætte for alle kategorier af brugere. MS vil fortsat kunne lovgive nationalt og anvende forskellige begrænsende foranstaltninger med deraf følgende hindringer for det indre marked. | Lav: Ingen ekstraomkostninger for industrien, men målene om nedbringelse af risikoen for de tre brugerkategorier vil ikke blive nået. |

Frivilligt indgreb fra industriens side | Meget lav: Det vil være vanskeligt at udarbejde en bred aftale for industrien, da deres synspunkter er meget divergerende. Vanskeligt for MS at kontrollere industriens overholdelse af frivillige indgreb. Beskyttelsen af forbrugernes sundhed vil ikke blive sikret. | Meget lav: Betydelige administrative omkostninger for industrien i forbindelse med at aftale, etablere, håndhæve og overvåge en frivillig forpligtelse, som vil skulle omfatte mange smv'er. |

Konstruktionsmæssige forskrifter: udluftning og beholdere | Høj til gennemsnitlig ved industriel anvendelse: Risikoen ved industriel anvendelse vil blive mindsket, der vil være behov for yderligere personlige værnemidler til beskyttelse af arbejdstagerne. Gennemsnitlig til lav ved erhvervsmæssig anvendelse: Erhvervsmæssige brugere, som arbejder uden for industrianlæg, vil i praksis have svært ved at kontrollere eksponeringsniveauet for DCM og sikre tilstrækkelig udluftning. Foranstaltninger vedrørende beholdere er kun relevante for nogle erhvervsmæssige brugere. Meget lav ved forbrugeranvendelse: Det vil være vanskeligt at sikre god udluftning, når forbrugerne har brug for at anvende malingfjernere indendørs eller under dårlige vejrforhold. Foranstaltningerne vedrørende beholderne er ikke relevante. | Høj til gennemsnitlig ved industriel anvendelse: Installering af mekanisk udluftning vil måske kræve ændring af eksisterende udstyr med deraf følgende omkostninger, navnlig for smv'er. Ændringer af beholdere kan være forbundet med høj omkostningseffektivitet ved små artikler, men bliver gradvist mindre økonomisk ved store artikler pga. større investeringsudgifter. Gennemsnitlig til lav ved erhvervsmæssig anvendelse: Omkostningerne til det nødvendige udstyr vil være høj og afhænge af den specifikke erhvervsmæssige anvendelse. Der kan være behov for dyrt ekstraudstyr til særlige formål, og ekspertviden vil muligvis være nødvendig for at sikre korrekt anvendelse. Meget lav ved forbrugeranvendelse: Udstyr, der til enhver tid kan sikre god udluftning ville være for omkostningskrævende. |

Foranstaltninger vedrørende anvendelse: 1. Personlige værnemidler 2. Begrænsninger af beholderstørrelse samt konstruktionsmæssige krav 3. Krav til produktets sammensætning | Høj ved industriel anvendelse: Beskyttelse mod eksponering af huden kan sikres ved brug af handsker af passende materiale. Beskyttelse mod indåndingsrisici vil kunne sikres ved brug af passende maske eller åndedrætsværn. Gennemsnitlig ved erhvervsmæssig anvendelse: Det vil være vanskeligt at vurdere, hvilket materiale handskerne skal være af (det afhænger af forhold som eksponeringsniveau, mekanisk arbejdsintensitet og -varighed) til alle specifikke arbejdsforhold. Dette gælder især selvstændige og aktiviteter, der udføres uden for industrianlæg. Det er meget usandsynligt, at der i påkrævede tilfælde vil blive båret åndedrætsværn. Lav ved forbrugeranvendelse: Ingen garanti for, at forbrugere vil anvende personlige værnemidler korrekt eller udskifte dem, når det er påkrævet. Beskyttelsen af forbrugernes sundhed ville ikke blive sikret. | Gennemsnitlig ved industriel anvendelse: Yderligere omkostninger for virksomhederne til indkøb af effektive personlige værnemidler, som vil skulle vælges ud fra de specifikke arbejdsforhold, og til overholdelse af konstruktionsmæssige forskrifter for udluftning og beholdere. Gennemsnitlig til lav ved erhvervsmæssig anvendelse: Yderligere omkostninger for virksomhederne i forbindelse med udvælgelse og indkøb af passende udstyr, der sikrer tilstrækkelig beskyttelse under hyppigt varierende arbejdsforhold. Lav ved forbrugeranvendelse: Omkostningerne til personlige værnemidler er uforholdsmæssigt høje, især ved små gør-det-selv-opgaver. |

Lav ved industriel anvendelse, erhvervsmæssig anvendelse og forbrugeranvendelse: Foranstaltninger i form af mindre beholdere og krav om smalle halse ville være effektive med hensyn til at mindske eksponeringen som følge af spildeulykker, men ville ikke ændre den måde, produktet anvendes på, eller mindske de dermed forbundne risici. Beholdere med smalle halse ville gøre det umuligt for brugerne at dyppe en pensel i produktet, og derfor ville de omhælde det i bredere beholdere, hvilket ville betyde høj risiko for eksponering for DCM-dampe. | Lav ved industriel anvendelse, erhvervsmæssig anvendelse og forbrugeranvendelse: Der er behov for betydelige mængder malingfjerner ved anvendelse af dyppebeholdere til industriel anvendelse og erhvervsmæssig anvendelse. Ekstraomkostningerne til øget tidsforbrug ved anvendelse af flere beholdere og den øgede emballageaffaldsmængde gør denne mulighed mindre omkostningseffektiv. |

Lav ved industriel anvendelse, erhvervsmæssig anvendelse og forbrugeranvendelse: Reduktion af DCM-indholdet ville kræve øget brug af andre bestanddele, hvilket kan skabe potentiale for andre risici (f.eks. brandfarlige komponenter). Tilsætning af et lugtestof ville kunne få brugerne til at bære "simple" masker, som ikke yder den nødvendige beskyttelse mod DCM. Damphæmmere har allerede været i brug i mange år og sikrer ikke tilstrækkelig begrænsning af eksponering for DCM under brug. | Lav ved industriel anvendelse, erhvervsmæssig anvendelse og forbrugeranvendelse: En reduktion i koncentrationen af DCM vil kunne påvirke effektiviteten af de relevante produkter, uden at der opnås samme ydelse ved fjernelse af maling. Dette ville kræve længere behandlingstid og dermed højere omkostninger. |

Obligatorisk uddannelse og godkendelse af brugere | Gennemsnitlig til lav ved industriel anvendelse: I henhold til lovgivningen om beskyttelse af arbejdstagere skal arbejdsgivere allerede sikre tilstrækkelig beskyttelse mod risici fra materialer, der indeholder DCM. MS vil muligvis ikke være villige til eller i stand til at påtage sig uddannelses- og godkendelsesordninger. Høj ved erhvervsmæssig anvendelse: Uddannelse og godkendelse vil skabe øget kendskab til risici og de nødvendige beskyttelsesforanstaltninger, især for smv'er og selvstændige, som ikke er omfattet af lovgivningen om beskyttelse af arbejdstagere. Dette ville være særligt effektivt i forbindelse med aktiviteter uden for industrianlæg. MS vil muligvis ikke være villige til eller i stand til at påtage sig uddannelses- og godkendelsesordninger. Ikke relevant ved forbrugeranvendelse. | Gennemsnitlig ved industriel anvendelse: Yderligere omkostninger for de virksomheder, som vælger at levere eller anvende DCM-baserede malingfjernere, til afholdelse af efteruddannelseskurser, formidling af oplysninger, eksaminering og godkendelse af personer, som ønsker ansættelse i en virksomhed, der anvender DCM-malingfjerner. Yderligere ansvar og administrative byrder for MS i form af tilsyn med et uddannelses- og godkendelsessystem. Gennemsnitlig ved erhvervsmæssig anvendelse: Yderligere omkostninger for de virksomheder, som vælger at levere eller anvende DCM-baserede malingfjernere, til afholdelse af efteruddannelseskurser, formidling af oplysninger, eksaminering og godkendelse af personer, som ønsker ansættelse i en virksomhed, der anvender DCM-malingfjerner. Yderligere ansvar og administrative byrder for MS i form af tilsyn med et uddannelses- og godkendelsessystem. Ikke relevant ved forbrugeranvendelse. |

Fuldstændigt forbud | Lav ved industriel anvendelse: Et fuldstændigt forbud mod DCM-baserede malingfjernere ville ganske vist eliminere DCM-relaterede risici, men den samlede sikkerhedsgevinst ved et fuldstændigt forbud ville være lav, idet der findes andre lige så effektive risikobegrænsende foranstaltninger. Gennemsnitlig ved erhvervsmæssig anvendelse: Denne mulighed ville være yderst effektiv til beskyttelse af erhvervsmæssige brugere, set i lyset af antallet af registrerede ulykker med dødelig udgang. Den ville imidlertid være mindre effektiv, hvis fagfolk modtog tilstrækkelig uddannelse og anvendte hensigtsmæssige personlige værnemidler under arbejdets udførelse. Høj ved forbrugeranvendelse: Eftersom forbrugere ikke har adgang til det samme udstyr (især konstruktionsmæssige forskrifter og personlige værnemidler) som fagfolk eller industribrugere eller til uddannelse, og eftersom arbejdsforholdene i hjemmet i visse tilfælde er meget værre end i erhvervsmæssig sammenhæng, ville denne foranstaltning bedst kunne sikre dem beskyttelse mod DCM-eksponering. Et fuldstændigt forbud ville lette de kompetente myndigheders håndhævelse, idet alternative beskyttelsesforanstaltninger for forbrugerne ikke vil kunne håndhæves i praksis. | Gennemsnitlig ved industriel og erhvervsmæssig anvendelse: Betydelige tab for DCM-fabrikanter, men gevinst for fabrikanter af alternativer. Forholdsvis neutral for fabrikanter af malingfjernere, idet mange af disse allerede fremstiller alternative sammensætninger. Et forbud ville især ramme brugervirksomheder i form af: a) øgede omkostninger til alternativer b) omkostninger til omstilling af eksisterende anlæg til alternativer og c) produktivitetstab, da alternativerne vil kræve længere behandlingstid og gentagen påføring. Betydelige omkostninger for smv'er, der arbejder med lave profitmarginer. Gennemsnitlig til høj ved forbrugeranvendelse: Moderate tab for DCM-fabrikanter, men gevinst for fabrikanter af alternativer. Neutral for fabrikanter af malingfjernere, da virksomheder, der fremstiller malingfjernere ofte allerede leverer både DCM-baserede og DCM-frie malingfjernere. Således vil den overordnede effekt sandsynligvis være neutral. Overordnet set reducerede omkostninger for forbrugere, når der tages højde for malingfjerner og de fornødne personlige værnemidler til anvendelse af DCM-baserede malingfjernere. |

KONKLUSIONER

Den følgende kombination af muligheder fremstår som den mest afbalancerede og proportionerede:

- DCM-baserede malingfjernere til industriel anvendelse:

Følgende obligatoriske krav bør gælde ved industriarbejde:

- anvendelse af passende beskyttelseshandsker

- anvendelse af effektiv lokal udluftning eller åndedrætsværn med uafhængig lufttilførsel

- hensigtsmæssige konstruktionsmæssige forskrifter for beholdere til malingfjernere.

Et fuldstændigt forbud mod al industriel anvendelse ville ikke stå i rimeligt forhold til de høje omkostninger for industrien og de ufuldstændige oplysninger om alternativer. De øvrige muligheder, herunder begrænsninger af beholdernes størrelse og krav til produktsammensætningen, kan ikke sikre effektiv beskyttelse mod eksponering for DCM og mindske risikoen.

- DCM-baserede malingfjernere til erhvervsmæssig anvendelse:

Der bør være et generelt forbud mod erhvervsmæssig anvendelse uden for industrianlæg, men MS kan vælge af tillade fortsat anvendelse på deres område, såfremt arbejdet udføres af specialuddannede og godkendte fagfolk. De interesserede virksomheder i de pågældende MS vil være ansvarlige for at etablere de nødvendige systemer til uddannelse og godkendelse, og det vil være medlemsstaternes ansvar at føre tilsyn med systemerne.

Med denne foranstaltning får medlemsstaterne og de interesserede virksomheder den administrative byrde og det fulde ansvar for at etablere et uddannelses- og godkendelsessystem og for, gennem passende foranstaltninger, at føre tilsyn med dette.

De øvrige muligheder, herunder konstruktionsmæssige forskrifter, begrænsninger af beholdernes størrelse og krav til produktsammensætningen, kan ikke sikre effektiv beskyttelse mod eksponering for DCM og mindske risikoen i mange erhvervsmæssige anvendelsessituationer.

- DCM-baserede malingfjernere til forbrugeranvendelse:

Et forbud mod at bringe DCM-holdige malingfjernere i omsætning på forbrugervaremarkedet er den eneste effektive foranstaltning til eliminering af risikoen for forbrugerne, idet en omfattende overvågning af forbrugeradfærden i forbindelse med gør-det-selv-midler eller sikring af tilstrækkelig uddannelse og anvendelse af de nødvendige værnemidler ikke ville være mulig.

De samlede omkostninger ved denne foranstaltning står i rimeligt forhold til de samlede fordele.

Ingen af foranstaltningerne vil have nogen indvirkning på EU-budgettet.

OVERVÅGNING OG EVALUERING

Medlemsstaterne har længe haft faste procedurer og bestemte myndigheder til at overvåge overholdelsen af kravene i direktiv 76/769/EØF. Samme strukturer kan anvendes i forbindelse med forordning (EF) nr. 1907/2006. Desuden vil Det Europæiske Kemikalieagentur forvalte et forum for informationsudveksling om håndhævelse, der skal koordinere et netværk af de myndigheder i medlemsstaterne, der er ansvarlige for håndhævelsen af nævnte forordning.

[1] Den fulde version på engelsk findes på: http://ec.europa.eu/enterprise/chemicals/studies_en.htm.

[2] TNO-STB-undersøgelse, november 1999. Rapport fra ETVAREAD-ekspertgruppen, april 2004. RPA-undersøgelse, april 2007. Disse undersøgelser findes på webstedet http://ec.europa.eu/enterprise/chemicals/studies_en.htm.

[3] Den Videnskabelige Komités udtalelse, vedtaget i marts 2005: http://ec.europa.eu/health/ph_risk/committees/04_scher/scher_opinions_en.htm