[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 26.10.2006

SEK(2006) 1370

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Ledsagedokument til

FORSLAG TIL EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING OM EKSPORTFORBUD OG SIKKER OPLAGRING AF METALLISK KVIKSØLV RESUMÉ {KOM(2006) 636 finalSEK(2006) 1369}

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Ledsagedokument til

FORSLAG TIL EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING OM EKSPORTFORBUD OG SIKKER OPLAGRING AF METALLISK KVIKSØLV RESUMÉ

Denne konsekvensanalyse er udarbejdet af Kommissionens tjenestegrene for gennemførelsen af nøgleforanstaltninger i kviksølvsstrategien[1]: Eksportforbud af kviksølv (foranstaltning 5) og sikker oplagring af overskydende metallisk kviksølv (foranstaltning 9).

Målet er at vurdere de særlige foranstaltninger, der skal træffes for at indføre en effektiv lovgivning. Grundscenariet indebærer et eksportforbud af metallisk kviksølv og forpligtelse til oplagring/bortskaffelse af overskydende kviksølv fra kloralkaliindustrien. De spørgsmål, der skal analyseres grundigere i denne konsekvensanalyse, er følgende:

- Eksportforbuddets omfang: Skal kviksølvforbindelser og produkter, der allerede nu er restriktioner på i Den Europæiske Union, også omfattes?

- Oplagringspligtens omfang: Er der også behov for oplagrings/bortskaffelsespligt for kviksølv som biprodukt fra produktion af nonferro-metaller, rensning af naturgas og genanvendt kviksølv?

- Udveksling af rapporter og oplysninger: Hvordan man kan implementere eksportforbuddet og oplagrings/bortskaffelsespligten på en effektiv og sikker måde.

- Retsmidler:

Konsekvensanalysen konkluderer, at det endnu er for tidligt at udvide forbuddet med eksport af kviksølv til produkter, der er underkastet markedsføringsrestriktioner på EU-markedet, og til kviksølvsforbindelser såsom calomel. Dette bør vurderes nærmere i god tid, før eksportforbuddet træder i kraft i 2011. I overensstemmelse med principperne om bedre lovgivning skal især de administrative omkostninger ved en sådan udvidelse såvel som konsekvensen for EU's konkurrencedygtighed analyseres grundigere.

Analysen af udviklingen på det globale marked bekræfter tydeligt de konklusioner, man tidligere er nået til i kviksølvstrategien. Forbuddet mod eksport af kviksølv bør ses i en større sammenhæng. For at opnå størst muligt gavn for miljøet må også globale foranstaltninger tages i brug. I betragtning af den betydelige mængde metallisk kviksølv, det drejer sig om, er det imidlertid vigtigt, at EU optræder proaktivt og går i spidsen for at reducere kviksølveksponering og ikke venter på, at de retslige midler udvikles fuldt ud på globalt plan.

Hovedkilderne til udbuddet af kviksølv i den Europæiske Union er: overskud fra kloralkaliindustrien, når anlæggene går over til kviksølvfri produktionsprocesser, eller når anlæg lukkes; kviksølv som biprodukt fra udvinding og smeltning af nonferro-metaller (f.eks. zinkproduktion); kviksølv som biprodukt fra rensning af naturgas; genanvendt kviksølv (kviksølv fra processer og fra produkter som f.eks. lysstofrør, osv.); og kviksølvlagre, der er akkumuleret i foregående år af mæglere og handlende som MAYASA[2]. I 2005 var det totale rapporterede udbud (eksklusive kviksølv fra oplagringer) fra den Europæiske Union på 625 tons.

Markedets samlede forbrug (inklusive kviksølv indeholdt i importerede varer til den Europæiske Union) er ca. 440 tons om året. Den største forbruger (ca. 50 %) af metallisk kviksølv er kloralkaliindustrien. I 2005 var efterspørgslen fra kloralkaliindustrien ca. 190 tons. Det næstvigtigste anvendelsesformål i den Europæiske Union er tandfyldningsamalgam. Hovedårsagerne til faldet i EU-25 er den væsentlige reduktion i eller substitution af kviksølv i regulerede varer og processer (maling, batterier, pesticider, kloralkali, osv.) samt en generel udflytning af produktionen af kviksølvsprodukter (termometre, batterier, osv.) fra EU-25 til tredjelande.

Efterspørgslen på kviksølv i perioden 2005-2015, uden for kloralkaliindustrien[3], vurderes til ca. 190 tons pr. år. Imidlertid er det anslåede udbud i den Europæiske Union (dette inkluderer ikke kviksølv fra kloralkaliindustrien og kviksølv som biprodukt fra produktionen af nonferro-metaller og rensning af naturgas efter 2011) omkring 481 tons pr. år.

Prisen på kviksølv har været for nedadgående de sidste 40 år. Gennem de sidste ti år er priserne stagneret på det hidtil laveste niveau – en kilopris på omkring 4-5 USD – indtil de eksploderede til over 20 USD fra midten af 2004 frem til 2005, for derefter at falde en smule i 2006[4]. Det er svært at forudse, hvordan prisen på kviksølv vil udvikle sig på længere sigt. Da kloralkalikviksølv fra den Europæiske Union strømmer ud på markedet, indtil eksportforbuddet træder ikraft, forventer vi, at priserne forsat vil falde til 10 USD eller derunder i løbet af det næste år. I denne konsekvensanalyse formoder vi, at den Europæiske Unions interne markedspris vil tilpasse sig den globale pris, da import til EU bliver lovligt efter 2011. I beregningerne i denne konsekvensanalyse anvendes en kilopris på 10 USD[5] .

Der foreslås et forbud mod eksport af metallisk kviksølv. Den Europæiske Union er en stor eksportør af metallisk kviksølv. Efter at brydningen i den spanske Almadén-mine stoppede i 2003, kommer størstedelen af udbuddet af kviksølv fra kloralkaliindustrien. Kloralkaliindustrien sælger på nuværende tidspunkt overskydende kviksølv, når den går over til kviksølvfri teknologi. Den resterende mængde i kloralkaliindustriens celler vurderes til ca. 12 000 tons. Efterspørgslen på kviksølv i den Europæiske Union er lav. Størstedelen af det overskydende kviksølv eksporteres derfor. Ifølge internationale handelsstatistikker blev 824 tons eksporteret i 2004. Kviksølv er et globalt problem, og det er nødvendigt, at træffe internationale foranstaltninger for at løse problemet. EU kan ikke på troværdig vis støtte verdensomspændende forsøg på at reducere kviksølvudbud og –efterspørgsel og samtidig forblive en global hovedudbyder.

Der foreslås oplagringspligt af metallisk kviksølv, der ikke længere bruges i kloralkaliindustrien, kviksølv som biprodukt fra produktionen af nonferro-metaller og kviksølv som biprodukt fra rensning af naturgas. På nuværende tidspunkt overstiger EUs udbud af kviksølv efterspørgslen. Ud fra det modtagne materiale vurderes det, at situationen vil fortsætte sådan i fremtiden. Der synes yderligere at være tilstrækkeligt kviksølv til det indre EU-marked, uden at det bliver nødvendigt at bruge det overskydende kviksølv fra kloralkaliindustrien og kviksølv som biprodukt fra produktionen af nonferro-metaller samt fra rensning af naturgas. Efterspørgslen på kviksølv i den Europæiske Union er støt faldende, og efter at eksportforbuddet og oplagringspligten træder i kraft, vil efterspørgslen være mindre end udbuddet af genanvendt kviksølv og restlagrene i den Europæiske Union. Oplagringsspligten dækker med vilje ikke genanvendt kviksølv fra kviksølvholdige produkter. Denne kilde er den foretrukne set ud fra et miljøsynspunkt. Indsamling af kviksølv vil sandsynligvis stoppe, hvis der også indføres opbevaringspligt på genanvendt kviksølv. Uden indsamling vil meget af denne kviksølv blive udledt i naturen.

Der foreslås udveksling af rapporter og oplysninger som middel til at spore import og eksport af kviksølv og forbindelser heraf inden for medlemsstaterne såvel til som fra Fællesskabet, således at eksportforbuddet og oplagringspligten kan implementeres på en effektiv og sikker måde. Formålet er at gøre bedst muligt brug af de foreliggende data for at simplificere dataoverførsler og begrænse den administrative byrde til et minimum. Dette skulle også gøre det muligt at reagere hurtigt på skiftende produktions- og forbrugermønstre. Et ufleksibelt system baseret på f.eks. lejlighedsvise spørgeskemaer undgås med vilje.

En forordning synes at være det eneste passende retsmiddel til at indføre et eksportforbud og en oplagrings/bortskaffelsesforpligtelse. En særlig løsning for oplagring/bortskaffelse af overskydende kviksølv er ikke foreslået. Retsakten er begrænset til identificering af de typer oplagrings/bortskaffelsesmetoder, der indebærer sikker håndtering af metallisk kviksølv, alt efter det pågældende stofs særlige karakter. For at garantere en langtidsholdbar sikkerhedsløsning foreslås en stedsspecifik risikoananlyse af kviksølv. Det overlades til industrien eller de berørte medlemsstater at træffe beslutning om de forskellige muligheder for oplagring/bortskaffelse.

Forordningen ledsages af en frivillig aftale med kloralkaliindustrien , som er den mest berørte industri, hvad angår mængden af kviksølv.

Eksportforbuddet og oplagringspligten skal ligeledes ses i sammenhæng med de internationale foranstaltninger , der er vedtaget i kviksølvstrategien. Det er nødvendigt at træffe foranstaltninger på globalt plan for at afvikle produktionen af nyt kviksølv fra kviksølvsulfid og for at forhindre, at overskydende kviksølv finder vej tilbage til markedet. Der planlægges samarbejde med udviklingslande, og den Europæiske Union støtter ligeledes internationale initiativer så som UNEP’s globale kviksølvprogram. Kommissionen forbedrer systematisk sine kontakter med ikke-EU lande, der producerer, bruger eller eksporterer kviksølv, og/eller som har kviksølvforureningsproblemer. En international konference om kviksølv, afholdt den 26. og 27. oktober 2006 i Bruxelles med betydelig deltagelse fra ikke-EU lande, vil give en stærkere gennemslagskraft til de internationale forhandlinger, herunder om handelsspørgsmål, i god tid før UNEP-styrelsesrådets 24. møde i 2007.

Økonomiske omkostninger og fordele. En forsigtig analyse viser, at den nedre grænse for fordele (eller undgåede omkostninger pr. ton kviksølv) forventes at være højere end den øvre grænse for omkostninger. Dog skal analysen, som præsenteres i bilag III, ikke opfattes som en fuldgyldig cost/benefit-analyse, da de tilgængelige data ikke tillader en direkte sammenligning mellem forventede omkostninger og fordele.

Konsekvensanalysen anvender en kombination af kvalitative og kvantitative analyser i vurderingen af de miljømæssige aspekter. De resterende globale anvendelser samt overskydende kviksølv, der skal eksporteres fra EU, vises i kvantitativ form. Det forventes, at en anseelig del af disse anvendelser kan resultere i, at metallisk kviksølv udledes i naturen. Et forbud mod eksport af kviksølv og tvungen oplagring forventes at reducere udledningerne, skønt det er svært at fastsætte omfanget af disse udledninger[6].

For at vurdere sundhedsfordelene for mennesker kræves en model, der viser koblingen mellem udledninger i miljøet, ophobning af methylkviksølv i fisk og optagelsen hos særlig udsatte befolkningsgrupper. Efter at have overvejet mulighederne for en modelberegning (berørte miljømedier, geografisk afgrænsning, befolkningsgrupper, osv.) er det konkluderet, at iværksætning af en sådan beregning ville stride mod princippet om proportionalitetsanalyse, som fastsat i retningslinjerne for konsekvensanalyse.

Ny forskning af fordelene foretaget i USA[7][8] viser tal, der spænder fra tre mio. EUR pr. år pr. ton undgået udledning til 70-100 mio. EUR pr. år pr. ton. Dette indikerer også, at fordelene pr. ton øges ved en stigning i den samlede reduktion, om end meget langsommere. Dette kan ses i sammenligning med den øvre grænse for omkostningerne for endelig bortskaffelse (grundfjeldet) på 37-70 000 EUR pr. ton pr. år (over en 40 års periode) og indkomsttab (10 000 EUR pr. ton).

[1] KOM(2005) 20 endelig.

[2] Miñas de Almadén y Arrayanes, S.A.

[3] Kloralkaliindustrien genbruger eget overskydende kviksølv, og denne efterspørgsel er derfor ikke inkluderet i ovenstående.

[4] Internationale forhandlere af nonferro-metaller fastsætter ofte prisen i USD.

[5] 7,85 EUR/kg eller 7851,76 EUR/ton.

[6] Miljø- og sundhedsrisici, særlig methylkviksølv i vandmiljøet, er bl.a. vurderet af UNEP, men er ikke til fulde gengivet i konsekvensanalysen.

[7] Economic valuation of human health benefits of controlling mercury emissions from U.S. coal-fired power plants , www.nescaum.org, februar 2005.

[8] Public health and economic consequences of methyl mercury toxicity to the developing brain, Environmental Health Perspectives 113 , maj 2005.