KOMVII SS IONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER 
KOM(93) 518 endelig udg. 
Bruxelles, den 16 november 1993 
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET 
OM FÆLLESSKABETS OG MEDLEMSSTATERNES POLITIK 
TIL BEKÆMPELSE AF FATTIGDOMMEN I UDVIKLINGSLANDENE 
-1-
indholdsfortegnelse 
Indledning ia 
I. Generelle betragtninger 5 
1) Fattigdomsbekæmpelsens eksterne dimension; 
internationale begrænsninger og samordning af 
udviklingssamarbejdet og andre politikker 5 
2) Fattigdomsbekæmpelsespolitikkens overvejende 
politiske interne dimension 7 
II. De højtprioriterede mål for fattigdomsbekæmpelsen 8 
1) økonomisk og social integrering af de fattige: 
et centralt politisk mål 8 
2) Varig og retfærdig form for vækst 9 
3) Udvidet adgang til produktionsressourcerne 10 
4) Effektive sociale basistjenester, som alle 
har adgang til 11 
5) Beskyttelse af de fattigste, marginaliserede 
eller mest udsatte grupper 12 
III. Betingelserne for en effektiv fattigdomsbekæmpelsespolitik 1% 
1) Kendskab til fattigdomssituationerne, vurdering af 
politikkernes og projekternes virkning og udbygning 
af den lokale analysekapacitet lJL 
2) En samarbejdsbetonet approach til fremme af den sociale 
integration 13 
IV. Retningslinjer for fattigdomsbekaanpelsespolitikkens vigtigste 
interventionsområder 14 
1) Generelle karakteristika ved den foreslåede approach 
til bekæmpelse af fattigdommen som led 
i udviklingssamarbejdet 14* 
2) Fattigdomsbekæmpelsens integrering i planlægningen og 
gennemførelsen af makroøkonomiske politikker og 
strukturreformer 15 
3) Opprioritering af udvikling af menneskelige ressourcer 
og forbedring af de fattiges levevilkår i 
sektorpolitikkerne 16 
V. Udbygning af aktionsmidlerne ved koordination på EF-plan 17 
1) Koordination med henblik på at forbedre kendskabet til 
fattigdomssituationerne og vurdere politikkernes og 
projekternes virkninger 19 
2) Koordination i internationale fora fj 
3) Koordination med henblik på dialogen om udviklings­
politikken med udviklingslandene 2Q 
Indledning ~ 1 &. -
1. Ifølge traktaten om Den Europæiske Union (artikel 130 U) er bekæmpelsen 
af fattigdommen et af Fællesskabets vigtigste aktivitetsområder inden 
for udviklingssamarbejdet, I denne sammenhæng bekræftede Rådet 
(udviklingssamarbejde) I sin erklæring af 18. november 1992 i 
tilslutning til Kommissionens meddelelse fra maj 1992 om politikken for 
udviklingssamarbejde frem til år 2000 dette spørgsmåls vigtighed og 
anmodede Kommissionen om at fremsætte forslag ti I en koordineret politik 
til bekæmpelse af fattigdommen i udviklingslandene. Denne anmodning 
imødekommes i nærværende meddelelse. 
2. Denne opprioritering af bekæmpelsen af fattigdommen i udviklings­
politikken anerkendes nu så godt som overalt i verden og viser, at 
alvoren i de problemer, som fattigdommen skaber for udviklingen, nyder 
verdenssamfundets bevågenhed. Som følge af disse problemers komplicerede 
og uensartede karakter er det nødvendigt med tilbundsgående teoretiske 
og empiriske analyser, som naturligvis ikke kan behandles i denne 
meddelelse. Sigtet er ikke at tage fat på en drøftelse af definitionen 
af fattigdommen eller udviklingen i fattigdomsbegrebet, men alene at 
præcisere fattigdommens generelle betydning og specielle væsen i 
udviklingslandene. 
Uafhængigt af opgørelsesproblemerne, der i sig selv er store, og som vil 
blive behandlet længere fremme, kan der sondres mellem to - i øvrigt 
komplementære - fattigdomsbegreber. 
Opgjort "absolut" er fattigdom i almindelighed defineret som en 
situation, hvor personer eller grupper ikke har tilstrækkeligt med 
pengemidler eller andre midler til at kunne skaffe sig de varer og 
tjenesteydelser, der er nødvendige for at nå et på forhånd fastlagt 
"økonomisk velstandsniveau", også benævnt et "acceptabelt minimum" 
(dækning af "elementære behov", i praksis især fødevarer). Fordelen ved 
denne definition er, at den er forholdsvis enkel og ved hjælp af nogle 
få til tider dristige arbejdshypoteser kan gøre fattigdommen målelig 
(antal personer, der befinder sig under en given "fattigdomstærskel") og 
sammenlignelig (tidsmæssigt og geografisk). Der er dog også en bagside 
ved denne definition: det er altid farligt at reducere et sammensat 
fænomen til ét tal, navnlig hvis det er meningen, at det skal udgøre 
grundlaget for en politik. 
Der tages utvivlsomt større hensyn til kompleksiteten og uensartetheden 
ved anvendelse af en approach, der baseres på "relativ fattigdom", idet 
dette begreb i højere grad baseres på uligheds- og udstøde Isesfænomener 
og derved giver et mere kvalitativt og dynamisk kendskab til 
fattigdommen. Denne type approach er absolut nødvendig som middel til at 
planlægge, Iværksætte og bedømme en politik på det enkelte lands niveau, 
også selv om den ikke er særlig velegnet til internationale 
sammen I ignInger. 
Endelig skal det understreges, at fattigdommen - selv om den øjensynlig 
ikke i sig selv er begrænset til udviklingslandene alene - i meget høj 
grad alligevel er det i kraft af sit omfang, sine ekstreme former og 
Især sine virkninger for selve udviklingsmulighederne. 
3. Fattigdomsbekæmpelsen i udviklingslandene er ikke nogen ny problematik 
for Fællesskabet eller medlemsstaterne. Social- og 
arbejdsmarkedspolitikkens værdiladede historie i EF-medlemsstaterne selv 
og de erfaringer, der er gjort på EF-plan med "bekæmpelse af social 
udstødelse", udgør et klart bindeled. 
- 2 -
Tidligere gjorde Fællesskabet og dets medlemsstater ligesom andre 
donorer og udviklingslandene selv en betydelig indsats for at iværksætte 
politikker og programmer, der skulle bidrage til at formindske 
fattigdommen. Men af forskellige årsager, bl.a. en ugunstig 
verdensøkonomisk situation (råvarepriserne, situationen på 
kapitalmarkederne osv.), en omlægning af den politiske prioritering til 
fordel for andre mål, gældsproblemer og befolkningsudvikling, har denne 
indsats til dato desværre ikke givet de forventede resultater, således 
at fattigdommen fortsat er et stort problem i de fleste udviklingslande. 
4. Efter at der var registreret klare fremskridt I 1960'erne og 1970'erne i 
form af voksende per cap i ta-Indkomst og forbedring af de sociale 
indikatorer i de fleste udviklingslande, har der i den seneste halve 
snes år været konstateret en opbremsning i denne udvikling og endog et 
tilbageslag I visse regioner, bl.a. Afrika syd for Sahara. 
Selv om antallet af fattige bestandig har udgjort en stadig faldende del 
af udviklingslandenes samlede befolkning (ifølge Verdensbankens 
konventionelle definition er de fattige dem, der har mindre end én 
dollar pr. person pr. dag at leve for), har det absolutte antal fattige 
været stigende fra år til år, nemlig med tilsammen næsten 1,5% om året 
fra 1985 til 1990 ifølge Verdensbanken. Udviklingen har naturligvis 
været stærkt svingende fra region til region: det absolutte antal 
fattige var i 1980'erne kun faldende i Østasien, medens endog de 
fattiges procentvise befolkningsandel var voksende i Afrika og 
Latinamerika. Desuden er der i samme periode registreret en mere markant 
forværring af situationen for de fattigste lande og befolkningsgrupper. 
Der kan således konstateres en generel forøgelse af ulighederne (mellem 
"Nord" og "Syd", mellem udviklingslandene indbyrdes og mellem de 
forskellige befolkningsgrupper i de enkelte lande) i denne periode, der 
har været mærket af økonomiske vanskeligheder. 
5. Ved hjælp af forholdsvis gunstige arbejdshypoteser om den økonomiske 
vækst og den fulgte politik kan man forudsige, at andelen af fattige 
givetvis vil falde i de fleste udviklingslande i løbet af 1990'erne, dog 
ikke i Afrika syd for Sahara, hvor den antagelig vil være nogenlunde 
stabil. Men selv på grundlag af disse arbejdshypoteser vil det absolutte 
antal fattige omkring årtusindskiftet kun være faldet svagt for hele 
verden under ét, men være steget kraftigt i Afrika syd for Sahara og 
være stagnerende i Latinamerika, Nordafrika og Mellemøsten. Til trods 
for en mærkbar forbedring vil Sydasien imidlertid længe vedblive med at 
være den region, der har det største antal fattige, efterfulgt af Afrika 
syd for Sahara. 
6. De vedholdende og ofte forværrede fattigdomsproblemer viser tydeligt, at 
politikken på dette område - navnlig i 1980'erne - har været 
utilstrækkelig, hvad enten der er tale om udviklingslandene selv eller 
om deres partnere i udlandet. 
I denne politik er hovedvægten i almindelighed lagt på økonomisk og 
finansiel tilpasning, der for øvrigt også som oftest har været absolut 
nødvendig, men dette har ofte ført til, at de sociale mål og endda den 
mere langsigtede økonomiske udvikling er blevet negligeret. Betydningen 
af udviklingslandenes indre bindinger (økonomiske, sociale, kulturelle, 
politiske, administrative osv.) er derved ofte blevet undervurderet. 
- 3 -
På det sociale område har man ofte foretrukket partielle eller punktvise 
politikker frem for en global approach (på tværs af sektorerne) 
integreret i den økonomiske politik, og socialpolitikkens nødvendige 
kontinuitet er til tider blevet ofret til fordel for kortfristede 
makroøkonomiske eller andre behov. Den økonomiske og sociale 
integrering af de fattige og mere generelt deres medvirken ved 
bekæmpelsen af fattigdommen har kun sjældent stået i centrum for 
politikkerne. Desuden har planlægningen af disse politikker ofte været 
baseret på et for usikkert kendskab til de fattiges situation og 
dynamik, og der er derfor ikke i tilstrækkelig grad taget hensyn til 
fattigdomsproblemernes uensartethed fra land til land og fra region til 
region. 
7. Den politiske vilje til at gøre formindskelsen af fattigdommen til et 
centralt udviklingsmål har i mange lande været af særdeles tvivlsom 
værdi eller ikke været baseret på en tilstrækkeligt massiv national 
konsensus, hvorved der er blotlagt mangler ved den politiske dialog på 
alle niveauer, også mellem de ansvarlige stater og deres partnere i 
udlandet, og under alle omstændigheder lagt hindringer i vejen for 
stabile politiske tiisagn. 
De forskellige donorer, herunder Fællesskabet og dets medlemsstater, har 
ofte undladt at sikre den nødvendige kohærens mellem deres aktiviteter, 
fordi der ikke har været foretaget nogen systematisk koordination. 
Desuden har udviklingssamarbejdspolitikken ikke i tilstrækkelig grad 
været samordnet med industrilandenes andre politikker med indvirkning på 
situationen i udviklingslandenes og disses fattigdomsproblemer 
(handelsforbindelser og finansielle forbindelser). 
8. Det forhold, at der er mangler ved den førte politik, og at fattigdommen 
og ulighederne forværres, gør det sammen med den tiltagende integrering 
af verdensøkonomien berettiget fra nu at medtage bekæmpelsen af 
fattigdommen blandt de højtprioriterede områder i de internationale 
forbindelser. Ud over målsætningerne om solidaritet og social 
retfærdighed optræder der nemlig nu stadig tydeligere en række 
økonomiske og politiske bevæggrunde: fattigdommen udgør både en vigtig 
udviklingshæmmende faktor og en potentiel kilde til ustabilitet og 
konflikter. Desuden opfatter industrilandene den ofte som en diffus 
trussel - via uregulerede vandringer - med hensyn til spredning af 
epidemier, forværring af miljøet, terrorisme, handel med narkotika osv. 
Medens demokratiet er i fremgang mange steder i verden, udgør 
fattigdommen desuden en vigtig hindring for befolkningernes reelle 
deltagelse i det økonomiske, sociale og politiske liv. Omvendt kan 
demokratiet eller i det mindste eksistensen af udbredt social konsensus 
i en stat betragtes som en vigtig forudsætning for, at der kan føres en 
effektiv fattigdomsbekæmpelsespolitik. Der er med andre ord tale om en 
betydelig synergi mellem de politikker, der tager sigte på at formindske 
fattigdommen, og de politikker, der tager sigte på at udbygge 
demokratiet og respekten for menneskerettighederne. 
9. I de seneste år er drøftelsen af fattigdomsbekæmpelsen intensiveret og 
fornyet både internationalt og på EF-plan. Fattigdommen i 
udviklingslandene er blevet et stort problem for verdenssamfundet, 
således som det fremgår af de talrige forskellige initiativer, der er 
taget i de seneste år, bl.a. i de internationale organisationers regi. 
Fællesskabet og dets medlemsstater er vigtige partnere for 
udviklingslandene og har ofte spillet en ganske vigtig rolle som led i 
disse initiativer, men de har ikke hidtil udviklet en samlet og 
velstruktureret politik på området eller foretaget nogen systematisk 
indbyrdes koordination. 
- 4 -
10. Kommissionen har ved udarbejdelsen af sine forslag både ønsket at tage 
hensyn til den overordnede drøftelse af politikkerne til formindskelse 
af fattigdommen i udviklingslandene og Fællesskabets og dets 
medlemsstaters særlige erfaringer på dette område. Tidligere gjorde 
samarbejdspolitikkerne det muligt at fastlægge og følge bestemte rammer 
for intervention i og dialog med udviklingslandene, og disse rammers 
karakteristika bør bevares i fremtiden. Men samtidig skal principperne, 
målene og retningslinjerne for en fælles approach fastlægges på baggrund 
af en erkendelse af manglerne ved og grænserne for de eksisterende 
samarbejdspolitikker, når det gælder effektiv bekæmpelse af 
fattigdommen. 
Det vigtigste sigte med Kommissionens forslag er således at udbygge de 
eksisterende politikker i medlemsstaterne og på EF-plan ved at 
indarbejde dem i en mere velstruktureret politisk og operationel ramme 
med henblik på at øge kohærensen og effektiviteten. Sigtet er at udnytte 
komplementariteten I de forskellige former for approach og drage fordel 
af, at EF-bi standen tilsammen når op på den "kritiske masse", ved 
gennemførelse af foranstaltninger, der er koordineret bedre mellem 
Fællesskabet og medlemsstaterne. 
11. Efter gennemgangen af de internationale begrænsningers betydning for 
fattigdomssituationen i udviklingslandene betones det i denne meddelelse 
især, at bekæmpelsen af fattigdommen i alt væsentligt er af politisk 
karakter. 
På grundlag af disse generelle betragtninger konstateres det dernæst, at 
det centrale mål med fattigdomsbekæmpelsen skal være at gøre det muligt 
at integrere de fattige fuldt ud i udviklingsprocessen, som i lige så 
høj grad skal komme dem til gode som de øvrige modtagere. De mere 
specifikke økonomiske og sociale mål bidrager til denne centrale 
målsætning: en form for vækst, der gør det muligt at formindske 
ulighederne ved at anvende de fattiges produktionsevne og give dem 
adgang til produkt ionsressourcerne, udvikling af sociale basistjenester, 
som alle har adgang til, og skabelse af betingelser for at forbedre de 
fattiges levevilkår parallelt med udviklingen af de menneskelige 
ressourcer. 
Til virkeliggørelse af disse mål sondres der mellem to betingelser: dels 
skal kendskabet til de fattiges meget specielle situation forbedres, 
ligesom der skal foretages en systematisk evaluering af 
udviklingsprogrammernes og -projekternes indvirkning på fattigdommen, 
dels skal de fattiges muligheder for selv at tage initiativer og 
organisere sig udbygges, bl.a. ved i videst mulig udstrækning at 
inddrage dem i planlægningen, iværksættelsen og evalueringen af 
udviklingsprogrammerne og -projekterne. 
Som følge af de stærkt uensartede og komplekse situationer kan den 
udefra kommende bistand kun bidrage til fattigdomsbekæmpelsen, hvis der 
anvendes en approach, der er forskellig fra land til land, omfatter alle 
udviklingssamarbejdets instrumenter og er af kontinuerlig karakter, og 
det er derfor vigtigt med en politisk dialog med udviklingslandene. Det 
undgås derfor i denne meddelelse at opstille et altomfattende program 
til bekæmpelse af fattigdommen, og forslagene på de enkelte 
aktivitetsområder begrænses til bemærkninger om de generelle kriterier, 
der bør gælde for opstillingen af nationale programmer, navnlig på 
områderne makroøkonomisk politik, strukturpolitik og sektorpolitikker. 
Endelig mindes der i meddelelsens sidste del om, at koordinationen 
mellem Fællesskabet og medlemsstaterne på fattigdomsbekæmpelsesområdet 
- 5 -
er prioriteret særdeles højt, ligesom der fokuseres på de tre 
hovedtemaer med kortfattede forslag til procedurer: 
koordination med henblik på at forbedre kendskabet til 
fattigdomssituationerne og vurdere politikkernes og projekternes 
vi rkninger 
koordination i internationale fora 
koordination med henblik på den politiske dialog med 
udviklingslandene. 
I. Generelle betragtninger 
12. I forbindelse med fattigdomsproblemerne i udviklingslandene kan der 
sondres mellem en intern dimension, som er målet for de nationale 
fattigdomsbekæmpelsespoli tikker, og en ekstern dimension, som afhænger 
af verdenssituationen og det enkelte lands placering i verdensøkonomien. 
Der mindes i første række kort om de vigtigste aspekter ved den eksterne 
dimension, hvorefter det grundlæggende spørgsmål om 
fattigdomsbekæmpelsens politiske og nationale dimension behandles mere 
indgående. 
1) Fattigdomsbekæmpelsens eksterne dimension; internationale begrænsninger 
oa samordning af udviklingssamarbejdet oo andre politikker 
13. Det er helt afgørende for fattigdomsbekæmpelsen, hvilke beslutninger de 
enkelte lande træffer, og hvilken udviklingspolitik de fører, men de 
internationale forhold øver indflydelse på de nationale strategiske 
valg. De virkninger, som de eksterne bindinger har på fattigdommen, 
varierer naturligvis stærkt med landets placering i verdensøkonomien, de 
enkelte landes politik og landenes egne interne bindinger. Da 
udviklingslandenes økonomier imidlertid ofte er følsomme over for 
ændringer i de internationale forhold, har andre landes politik -
navnlig industrilandenes - til stadighed stor betydning på en lang række 
områder. Inden for det enkelte land kan denne følsomhed forstærkes for 
de fattigste befolkningsgrupper. 
Industrilandenes ansvar for de internationale udviklingsbetingelser og 
-bindinger i almindelighed og for fattigdomsbekæmpelsen i særdeleshed er 
således helt afgørende og opfattes også som sådant af udviklingslandenes 
regeringer og befolkninger. Dette kan have betydning for 
udviklingssamarbejdets effektivitet på dette område. 
14. Med udgangspunkt i disse betragtninger mindes der om de vigtigste 
internationale faktorer, der har global betydning for den vedholdende 
fattigdom i udviklingslandene. 
Det første af disse problemer vedrører handelsforbindelserne og navnlig 
industrilandenes protektionisme, der ikke alene lægger hindringer i 
vejen for udviklingslandenes eksport, men også fører en række andre 
fordrejninger med sig, f.eks. på området produktion af og handel med 
landbrugsvarer. En toldmæssig og Ikke-toldmæssig liberalisering af 
verdenshandelen, f.eks. i forbindelse med GATT-forhandlingerne, kunne 
- 6 -
hurtigt og direkte have gunstige følger for de fattige I de lande, hvor 
en industrialisering er I gang, bl.a. ved at stimulere de mest 
arbejdskraftkrævende industrier, og antagelig have mindre sikre og i 
hvert fald langsommere og mere indirekte virkninger for de fattigste 
lande, eksempelvis ved at stimulere til øget erhvervsspredning i disse 
lande. Opmærksomheden henledes dog på, at Fællesskabet i forvejen 
indrømmer de fleste udviklingslande, navnlig de fattigste, en række 
hånde Ispræferencer. 
Et andet problem vedrører råvaremarkederne, hvor prissvingningerne til 
tider har ødelæggende indvirkning på de fattigste landes økonomi, hvis 
samlede ligevægt - og ofte også situationen i landdistrikterne - er 
stærkt afhængig af eksporten af et lille antal råvarer. 
Desuden opstår der en række problemer som følge af de f i nansieI le 
bistandsoverførsiers (Ink!, direkte investeringer) omfang, geografiske 
fordeling, sektorfordeling, betingelser og anvendelse, idet de kun yder 
et beskedent bidrag til nedbringelsen af fattigdommen i 
udviklingslandene; dette gælder især den statslige udviklingsbistand til 
de fattigste lande. 
For en lang række udviklingslande, også blandt de fattigste og især i 
Afrika syd for Sahara, lægger oæiden ti I udlandet mærkbare hindringer i 
vejen for udviklingen og nedbringelsen af fattigdommen, og disse 
hindringer kan kun fjernes ved hjælp af mere omfattende lempelser end 
dem, der har været anvendt hidtil. 
Endelig skal der nævnes det mere generelle problem, at der knytter sig 
en betydelig ustabilitet og uvished til den internationale 
kon iunkturudv i kI i no. som bl.a. øver indflydelse på udviklingslandenes 
situation via udviklingen i verdensefterspørgslen, svingningerne i 
valutakurser og rentesatser og variationerne I den kapital, der står til 
rådighed på de finansielle markeder. 
15. Der er ingen tvivl om, at disse eksterne faktorer har overordentlig stor 
betydning for udviklingslandenes situation, ikke mindst fordi disse 
lande overhovedet ikke kan gribe ind over for dem. Derimod har 
industrilandene et betydeligt råderum på visse af disse områder, navnlig 
handelspolitikken og forvaltningen af de problemer, som udlandsgælden 
har skabt. Men det er rigtigt, at de reelle aktionsmuligheder er stærkt 
begrænsede på visse andre områder såsom markedets funktionsmåde og 
reguleringen af den internationale konjunkturudvikling. 
16. Selv om spørgsmålet om forbindelserne mellem udviklingssamarbejde og 
andre EF-politikker vil blive behandlet i en anden meddelelse fra 
Kommissionen, skal det her understreges, at effektiviteten af 
udviklingssamarbejdspolitikken, som denne meddelelse Især omhandler, kan 
forbedres ved at sikre passende sammenhæng med Fællesskabets og 
medlemsstaternes øvrige politikker, som indvirker på udviklingslandenes 
situation. Ved fastlæggelsen og gennemførelsen af disse andre politikker 
skal der navnlig tages hensyn til deres eventuelle indvirkning på 
fattigdommen, således at der i det mindste undgås eller kompenseres for 
negative effekter. Uanset hvor store vanskeligheder og praktiske og 
politiske begrænsninger der bliver tale om, må denne sammenhængs 
betydning for kohærensen og Fællesskabets troværdighed ikke lades ude af 
betragtning. Endelig mindes der om, at den udtrykkelig er fastsat i 
traktaten om Den Europæiske Union (artikel 130 V). 
- 7 -
2) FattIgdomsbekæmpelsespoli tikkens overvejende politiske interne dimension 
17. På trods af det store antal teknisk særdeles relevante tekster, der 
foreligger om politikken til bekæmpelse af fattigdommen i 
udviklingslandene, er emnet stadig som helhed meget ringe defineret med 
uklare for ikke at sige forvirrede begreber og problemstillinger. Dette 
kan utvivlsomt tilskrives fattigdomsproblemernes komplekse karakter og 
det forhold, at deres talrige årsager og udtryksformer gør det 
vanskeligt at identificere deres hovedelementer. Men det skyldes også, 
at en række ofte negligerede eller undervurderede politiske faktorer har 
stor betydning for fattigdomssituationernes opretholdelse. 
18. Et aspekt, hvis politiske virkninger er særlige klare, er de fortsatte 
eller endog forstærkede uligheder i adgangen til produktionsfaktorerne 
og udbyttet af væksten, og dette forhold er en ofte vigtig del af 
fattIgdomssituationerne og deres beståen, selv om det naturligvis indgår 
med stærkt variabel vægt fra land til land og fra periode til periode. 
Nogle europæiske lande har befundet sig i sådanne situationer i 
industrialiseringsfasen, og disse situationer har til dels også kunnet 
konstateres i visse udviklingslande i den seneste tid, f.eks. i nogle 
latinamerikanske lande, hvor ulighederne ofte er en dominerende faktor 
bag fattigdommen. 
Staten spiller til stadighed en vigtig rolle, idet den opkræver en del 
af nationalindkomsten og mere eller mindre afbalanceret fordeler sine 
indtægter igen i form af offentlige tjenesteydelser eller finansielle 
overførsler til fordel for bestemte grupper ud fra økonomiske, sociale, 
regionale eller andre kriterier. Resultatet af denne aktivitet kan være 
mere eller mindre gunstigt - eller direkte ugunstigt - ud fra et 
fatt igdomsbekæmpelsessynspunkt. 
De fleste udviklingslande har ingen strukturer og mekanismer, der kan 
dæmpe krisen og omfordele gevinsterne ved væksten på samme måde, som det 
er tilfældet i de økonomisk og politisk mere udviklede lande. Disse 
strukturer og mekanismer opstår ikke automatisk i kølvandet på de 
økonomiske virkninger. Når de indføres, er det navnlig et resultat af 
politiske beslutninger, dvs. myndighedernes politiske vilje støttet af 
en vis konsensus i befolkningen. Demokratiet, retsstaten og den 
fornuftige regeringsførelse udgør derfor meget vigtige forudsætninger 
for, at fattigdomsbekæmpelsen kan blive effektiv. 
19. I det seneste tiår har et rent økonomisk udviklingsbegreb været 
dominerende, og dette gav sig til tider udslag i en overdreven tiltro 
til, at en genopretning af økonomien - makroøkonomisk stabilisering, 
åbning og liberalisering af markederne - var et tilstrækkeligt remedium, 
når det drejede sig om at løse de fleste udviklingsproblemer, også 
fattigdommen, ved fordeling af vækstens resultater til alle 
samfundsgrupper. 
Denne approach gav gode resultater, i landene i mel I em indkomstgruppen og 
gjorde det i det mindste i andre tilfælde muligt at sætte en stopper for 
den ravage, der var forårsaget af statens overdrevne indgriben 
kombineret med en dårlig offentlig administration. Men man har nu bedre 
kendskab til grænserne derfor, navnlig i de fattigste lande, både ud fra 
et udvikl ingssynspunkt og - især - et fattigdomsbekæmpelsessynspunkt. Et 
frit fungerende marked er en nødvendig forudsætning for en varig vækst, 
men er ikke tilstrækkeligt til selv at sikre denne, ligesom den varige 
vækst - når den indtræder - ikke i sig selv er tilstrækkelig til at 
formindske fattigdommen. Der er derfor i dag almindelig enighed om, at 
det er nødvendigt at udvide det økonomiske udviklingsbegreb til også at 
- 8 -
omfatte den sociale, politiske og institutionelle udvikling ("trickle-
do wn"). 
20. Enhver politik til bekæmpelse af fattigdommen skal derfor straks fra 
starten fremme økonomiske og sociale strukturer, som sikrer alle adgang 
til produkt ionsressourcerne og udbyttet af væksten, således at der 
garanteres de fattige befolkningsgrupper en vis sikkerhed og især 
fuldstændig økonomisk, social og politisk integrering. 
Det forhold, at de nødvendige reformer i de fleste tilfælde er af klart 
politisk karakter, er ensbetydende med, at de tilsvarende beslutninger 
kun kan træffes af myndighederne i de pågældende lande. Alene af denne 
grund kan fattigdomsbekæmpelsen kun blive en succes, hvis den modsvarer 
en stærk og klar lokal politisk vilje, der giver sig udslag i en 
fastlæggelse af en særlig strategi. 
De eksterne donorer må kun intervenere for at støtte eller stimulere 
denne nationale politiske vilje, uden hvilken de kun ville yde en 
bistand, der nok ville være til øjeblikkelig nytte, men berøvet varige 
virkninger. 
21. Man må erkende, at den politiske dimension er af væsentlig betydning for 
fattigdomsbekæmpelsen, og man kan derfor vanskeligt forestille sig, at 
en regering, der er lidet repræsentativ eller politisk, institutionelt 
eller administrativt skrøbelig, vil Intervenere til fordel for 
samfundsgrupper eller regioner, som ikke svarer ti I de interessegrupper, 
hvorpå den bygger sin magt. De politiske beslutninger om de økonomiske 
eller sociale strukturer eller blot om ændring af overførsels- og 
omfordelingsmekanismerne træffes og iværksættes lettere af regeringer, 
der er kommet til magten ved demokratiske processer eller i hvert fald 
har et bredt socialt grundlag. Mere generelt kan 
fattigdomsbekæmpelsespoli tikken, uanset hvordan den specifikt er 
udformet i de enkelte lande, kun kan være effektiv, hvis den nyder godt 
af varig national konsensus. 
Demokratiseringsprocessen og styrkelsen af retsstaten og af den 
fornuftige regeringsførelse er derfor en vigtig del af 
fattigdomsbekæmpelsen i udviklingslandene, ligesom det for øvrigt har 
været tilfældet i vore egne lande. På tilsvarende vis udgør 
Føllesskabets og medlemsstaternes Indsats til støtte for en sådan 
udvikling en afgørende bestanddel af vor udviklingssamarbejdspolitik. 
II. Da héUprioriterede mål for fattigdomsbekæmpelsen 
1) Økonomisk oo social integrering af de fattige: et centralt politisk mål 
22. Ud over det højnede nationale velstandsniveau, den forbedrede indkomst-
og formuefordeling, udviklingen af de sociale tjenester eller den 
interne eller eksterne bistand skal det centrale mål for 
fattigdomsbekæmpelsen være en fuldstændig Integrering af de fattige -
både som individer og som modtagergruppe - i det økonomiske system og i 
de sociale og politiske strukturer. 
23. Det skal i denne forbindelse understreges, at dette mål indebærer, at 
fattigdomsbekæmpelsen ikke betragtes som én "interventionssektor" af 
mange eller som komplementær til andre interventionssektorer, hvilket 
ville udgøre en tydelig "bistands"-approach, men som en grundlæggende 
- 9 -
bestanddel af udviklingen, fordi fattigdommens beståen er et af de 
centrale problemer i udviklingslandene og ikke en sekundær virkning af 
underudviklingen. 
24. Som tidligere nævnt er en strategi baseret på dette mål kun anvendelig, 
hvis der både er reel politisk vilje på nationalt plan til at tage fat 
på problemet, kapacitet til at føre denne vilje ud i livet og mere eller 
mindre konsensus-1 ignende kollektiv erkendelse af, at den vedholdende 
fattigdom er en stærkt udviklingshæmmende faktor. 
Desuden indebærer det således fastlagte mål, at fattigdomsbekæmpelsen 
skal medtages i planlægningen og gennemførelsen af den nationale 
udviklingsstrategi og udgøre et af udtrykkelige mål for enhver politik 
og ethvert udviklingsprogram eller -projekt. 
25. Set ud fra udviklingssamarbejdets synspunkt indebærer dette, at de 
eksterne donorer via den politiske dialog systematisk skal fremme 
fattigdomsbekæmpelsen som et højtpriorI teret udviklingsmål og arbejde 
for, at udviklingslandenes regeringer får øjnene op for den udfordring, 
som et fortsat højt fattigdomsniveau udgør for udviklingen. 
Fattigdomsbekæmpelsespolitikken skal på én og samme tid fremme 
udbygningen af den menneskelige, tekniske og institutionelle kapacitet, 
der er nødvendig for denne landvinding på lokalt plan. 
26. Strategierne for, hvorledes målet at integrere de fattige i 
udviklingsprocessen skal nås, er naturligvis forskellige fra land til 
land og kan hverken fastlægges generelt eller fra udlandet. Der kan dog 
udskilles en række delmål: dels skal der skabes en form for vækst der er 
forenelig med formindskelsen af ulighederne og med opretholdelsen af de 
samfundsmæssige intégrât ionsforbinde Iser, og som baseres på en udbygning 
af de fattiges produktionsmuligheder, bl.a. ved arbejdskraftkrævende 
produktion og øget adgang til produkt i onsressourcer, dels skal der 
sikres de fattige adgang til de sociale basistjenester, således at det 
gøres muligt at forbedre deres levevilkår og udvikle de menneskelige 
ressourcer, som er en absolut betingelse for integreringen af dem og for 
en varig udviklingsproces. 
2) Varig og retfærdig form for vækst 
27. En tilstrækkelig kraftig vækstrate, som varigt er større end tempoet i 
befolkningstilvæksten, kan i almindelighed betragtes som en nødvendig 
betingelse for en vellykket samlet fattigdomsbekæmpelsespolitik. Ud over 
de rent økonomiske aspekter indebærer denne betingelse, at der 
fastlægges og iværksættes en politik til styring af 
befolkningsudviklingen, og der er på dette område allerede nu en 
begyndende koordination mellem Fællesskabet og medlemsstaterne. 
Men man ved i dag, at det ud over den samlede vækstrate for 
gennemsnitsindkomsten per capita først og fremmest er en betingelse for 
at kunne nedbringe fattigdommen, at der fastlægges en form for vækst, 
som dels rummer en reform af de økonomiske og institutionelle 
strukturer, hvilket er en betingelse for varig vækst, dels de sociale 
udviklingsmål, hvilket er en betingelse for retfærdig vækst. 
De økonomiske karakteristika ved en sådan form for vækst afhænger af 
situationen i den enkelte nationale økonomi, men der er i langt de 
fleste tilfælde tale om en arbejdskraftintensiv og dermed 
beskæftigelsesfremmende vækst. De sektormæssige og regionale 
retningslinjer skal fastsættes under skyldig hensyntagen til 
"fattigdomsprofi lerne" og det forhold, at valget af højtprioriterede 
sektorer, der naturligvis er forskelligt fra land til land, bestandig er 
en grundlæggende og varig bestanddel af vækst formen. 
- 10 -
Udvikling af landdistrikter i almindelighed og skabelse af bymæssig 
beskæftigelse i industri og servicefag, bl.a. via mindre virksomheder og 
den uformelle sektor, skal i de fleste tilfælde fremmes på indbyrdes 
komplementær vis. 
28. Samtidig skal vækstformen være forenelig med en retfærdig indkomst- og 
formuefordeling eller må i det mindste Ikke udgøre et tilbageskridt på 
dette punkt. I virkeligheden fører visse vækstformer, der kun er svagt 
beskæft i gelsesskabende og/eller stærkt ulighedsskabende, slet ikke til 
nogen formindskelse af fattigdommen og kan endda føre til et mærkbart 
tilbageskridt på dette område. 
Det er givet, at formindskelsen af ulighederne i nogle tilfælde skal 
betragtes som hovedbestanddelen af fattigdomsbekæmpelsesprogrammerne, 
enten fordi den hidtil benyttede vækstform utvetydigt er stærkt 
ulighedsskabende (f.eks. i visse lande i Latinamerika), eller fordi der 
ikke på mellemlang sigt kan imødeses en tilstrækkelig kraftig vækst i 
den gennemsnitlige per cap i ta-indkomst (f.eks. i visse lande i Afrika 
syd for Sahara). 
29. Der skal ved planlægningen og gennemførelsen af al økonomisk politik, 
navnlig som led i strukturtilpasningsprogrammerne, tages hensyn til dens 
indvirkning på fattigdommen. Strukturtilpasningsprogrammerne skal som 
helhed rumme de langsigtede mål for den økonomiske og sociale udvikling 
bedre, fastlægge de makroøkonomiske og strukturelle måls omfang, rytme 
og etaper bedre og være afpasset bedre efter udviklingslandenes særlige 
begrænsninger. 
Disse nødvendige revisioner må imidlertid ikke føre til, at statens 
finansielle stabilisering og genopretning sættes over styr, da disse 
faktorer er forhåndsbetingelser for ethvert sammenhængende 
fattIgdomsbekæmpelsesprogram eller - mere vidtgående 
udviklingsprogram. 
3) Udvidet adoang for de fattige til produktionsressourcerne 
30. Et af hovedmålene for enhver samlet strategi til bekæmpelse af 
fattigdommen er at øge de fattiges produktionsmuligheder, fordi en sådan 
aktivitet indeholder visse økonomiske aspekter samtidig med, at den 
bidrager til at bevare eller genskabe de sociale 
Intégrât ionsforbinde I ser. Foranstaltningerne til fremme af de fattiges 
adgang til produkt ionsressourcer, bl.a. jord, lån, infrastruktur, teknik 
og uddannelse, gør det muligt for de fattige grupper at udnytte den 
eneste produktionsfaktor, de besidder: deres arbejdskraft. Dette mål 
supplerer således det tidligere nævnte mål i form af 
beskæftigelsesfremmende vækst og drejer udviklingsprocessen i en 
retning, der sikrer integration af alle samfundsgrupper. 
31. Adgangen til produktionsressourcerne påvirker de fattiges økonomiske 
situation på to måder: direkte via indkomstdannelsen eller omfordelingen 
af indkomsterne og Indirekte via produkt i vitetsfremgangen og 
akt i vitetsforøgelsen, der med tiden fører til kraftigere vækst. Dette 
mål har desuden betydelige effekter i form af fælles og autonom 
udvikling, der må anses for en vigtig forudsætning for en varig løsning 
af fattigdomsproblemerne. 
32. Alle disse effekter bestemmes dog på ingen måde af nogen form for 
automatik og er naturligvis stærkt afhængige af strukturreformernes 
indhold og de nødvendige investeringer, som varierer stærkt fra land til 
land og fra sektor til sektor (selv om landdistrikterne står højt på 
prioriteringslisten i de fleste af de fattigste lande). 
- 11 -
Desuden kan omfanget af og omkostningerne ved reformerne, ikke mindst i 
henseende til samfundsstrukturerne og måske den politiske stabilitet, 
være betyde Iige. 
4) Effektive sociale basistjenester, som alle har adgajig__ii± 
33. Målet om at udbygge de menneskelige ressourcer samtidig med, at de 
fattiges levevilkår forbedres, skal være en af de centrale bestanddele 
af enhver strategi til bekæmpelse af fattigdommen. Investeringerne i 
menneskelige ressourcer er faktisk et helt afgørende element, når det 
drejer sig om at sikre de fattige større andel i den økonomiske og 
sociale udviklIng. 
En sammenhængende, målrettet og usvækket politik i de sociale sektorer 
såsom sundhed, familieplanlægning, uddannelse, fødevaresikkerhed og 
ernæring formindsker fattigdommens mest følelige virkninger for 
levevilkårene, men svækker samtidig nogle af dens årsager, bl.a. 
årsagerne til, at den genopstår. Det forhold, at social- og 
arbejdsmarkedspolitikken har en dobbelt dimension, skal indgå med 
betydelig vægt i forberedelsesfasen. 
Selv om disse sektorpolitikker kan have meget forskelligt specifikt 
indhold fra land til land, kan man som hovedregel sige, at de sociale 
tjenester først og fremmest skal sikre et grundlæggende minimum (et 
"primært" niveau), som hele befolkningen reelt skal have adgang til. 
34. Denne politik kan og skal føres sideløbende med bestræbelserne for at nå 
de økonomiske mål ud fra den betragtning, at disse - selv når de er nået 
- ikke automatisk sikrer et socialt fremskridt. Dette indebærer, at der 
skal fastlægges en integreret approach - økonomisk og social på samme 
tid - i stedet for, at den sociale dimension planlægges som en 
ledsagepolitik, hvis formål først og fremmest er at kompensere for de 
eventuelle negative virkninger af den økonomiske politik, således som 
det ofte har været tilfældet, f.eks. i forbindelse med tilpasningens 
sociale dimension. 
Det må imidlertid ikke lades ude af betragtning, at der knytter sig 
store begrebsmæssige, politiske og operationelle problemer til denne 
integrering af de økonomiske og sociale mål i én samlet politik. Den 
vigtigste betingelse for et vellykket resultat er, at den er baseret på 
en stærk politisk vilje, der igen er baseret på en varig social 
konsensus. Denne vilje skal naturligvis komme til udtryk på det centrale 
statslige niveau, der har det afgørende ord, men også i lokalsamfundene 
og basisorganisationerne, som det i almindelighed påhviler at gennemføre 
social- og arbejdsmarkedspolitikken. 
35. Under alle omstændigheder er det desuden en vigtig betingelse for 
sektorpolitikkernes effektivitet som middel til fattigdomsbekæmpelse, at 
de er indbyrdes kohærente: ideelt set bør politikken i de enkelte 
sociale "sektorer" betragtes som dele af en samlet social- og 
arbejdsmarkedspolitik. En politik, der er kohærent for alle sociale 
sektorer, vil i realiteten have en samlet gunstig virkning, der er 
større end summen af virkningerne af de enkelte tilsvarende 
sektorpolitikker. Omvendt er der betydelig risiko for, at en 
sektorpolitik ikke har større virkninger, heller ikke selv om den er 
velforberedt og udtrykkelig tager sigte på fattigdomsbekæmpelse, hvis 
den gennemføres isoleret. Også her skal det bemærkes, at denne 
betingelse kun kan opfyldes, hvis der er en stærk central politisk vilje 
dertil, men det skal tilføjes, at den også kræver egnede administrative 
strukturer. 
36. Det er af særlig stor betydning for effektiviteten af og kontinuiteten i 
samarbejdsforanstaltningerne I social- og arbejdsmarkedssektorerne, at 
- 12 -
de indpasses i nationalt fastlagte interne politikker og bidrager til 
udbygningen eller oprettelsen af egnede institutionelle strukturer. 
Desuden skal planlægningen og gennemførelsen af disse politikker 
afpasses efter de fattiges reelle behov og de ønsker, der rent faktisk 
fremsættes, eller eventuelt bidrage til at skabe sådanne ønsker, i 
påkommende tilfælde via decentrale sammenslutninger eller 
organ I sat ioner. 
37. På Rådets begæring vil Kommissionen i de kommende måneder fremsætte mere 
nøjagtige forslag vedrørende samarbejdspolitikken i hver af de vigtigste 
social- og arbejdsmarkedssektorer (sundhed, uddannelse, 
fødevaresikkerhed), ligesom den allerede har gjort det på 
faml Iieplanlægningsområdet. 
5) Beskyttelse af de fattigste, marginaliserede eller mest udsatte grupper 
38. Al fatt igdomsbekæmpelsespol i t ik skal i det mindste have til formål at 
mindske virkningerne af en ekstrem fattigdom, den være sig kronisk eller 
forbigående, for de fattigste, de marginaliserede eller de mest udsatte 
grupper, som ikke eller ikke i tilstrækkelig grad - eller alt for sent -
kan nyde godt af foranstaltninger, der er truffet som led i andre 
målsætninger, og som til tider endog kan være til skade for dem på kort 
eller mellemlang sigt. Dette svarer til et mål om, at alle skal 
garanteres et minimum af værdighed i deres levevilkår i modsætning til, 
hvad den ekstreme fattigdom indebærer. 
39. Selv en retfærdig form for vækst og en social- og arbejdsmarkedspolitik, 
der udtrykkelig tager sigte på at bekæmpe fattigdommen, kan ikke nå alle 
kategorier af fattige, og de udelukkede er ofte blandt de mest fattige. 
Hvad enten marginaliseringen af dem er af økonomisk eller af 
sociokulturel karakter, varig eller forbigående, kollektiv eller 
individuel (handicappede, gamle), har myndighederne pligt til at sikre 
den et minimum af levevilkår samt at bevare eller genoprette de sociale 
intégrât ionsforbinde Iser. 
Uanset hvordan denne intervention fra myndighedernes side er udformet -
programmer for fødevaresikkerhed, offentlige beskæftigelsesprogrammer, 
mere eller mindre komplette socialsikringsordninger - kræver den ofte 
betydelige finansielle, faglige og administrative midler. Der er derfor 
tale om et område, hvor bistanden udefra kan spille en afgørende rolle i 
form af konsulentvirksomhed eller finansiering. Desuden kan målsætningen 
i visse ekstraordinære situationer gøre det nødvendigt med mere massive, 
men mere kortvarige interventioner udefra i form af katastrofebistand. 
III. Betingelserne for en effektiv fattigdomsbekæmpelses» 
1) Kendskab til fattigdomssituationerne. vurdering af politikkernes og 
projekternes virkning og udbygning af den lokale analvsekaoacitet 
40. Regelmæssigt at råde over relevant og pålidelig information om 
fattigdomssituationerne i de enkelte lande og systematisk at vurdere 
alle udviklingsprogrammernes og -projekternes indvirkning på 
fattigdommen er absolutte betingelser for, at man kan fremme dialogen 
mellem udviklingslandene og donorerne og planlægge, regulere og overvåge 
interventionerne på stedet. 
- 13 -
41. På globalt plan udgør de kvantitative opgørelsesmetoder, der er 
udarbejdet af internationale institutioner, bl.a. Verdensbanken og UNDP, 
et vigtigt grundlag, som i hvert individuelt tilfælde skal suppleres 
under hensyn til bl.a. de kvalitative og dynamiske aspekter, som alt for 
ofte er ladt ude af betragtning i de eksisterende undersøgelser. Der bør 
i tilknytning til det traditionelle makroøkonomiske system udvikles et 
makro-socialt system, som forbinder retningslinjerne for den økonomiske 
udvikling med retningslinjer for den sociale udvikling. Et sådant system 
kunne gøre det muligt at fastsætte nøjagtige sociale mål, udarbejde 
alternative scenarier, følge virkeliggørelsen deraf og bedømme 
resultanterne deraf. 
42. På projektplan skal der fastlægges et socialt analysesystem, som 
supplerer de sædvanlige økonomiske og finansielle kriterier. Ved at 
integrere målet om nedbringelse af fattigdommen i alle projekter og i 
hver af disses planlægnings-, udvælgelses-, gennemførelses- og 
evaluer ingsetaper bliver det derved muligt ved samme økonomiske 
omkostning at give de projekter, der har den største virkning med hensyn 
til jobskabelse, forbedring af samfundsstrukturen, adgang for de fattige 
til produktionsressourcerne eller de sociale tjenester og aktivering af 
modtagerne, en særlig fortrinsstilling. 
43. Fattigdomsbekæmpelsen skal blive et overvejende internt anliggende i 
udviklingslandene, og analyser og vurderinger skal derfor så vidt muligt 
baseres på lokalt disponible oplysninger og på en udbygning af den 
lokale kapacitet. Det kan i denne sammenhæng være særdeles nyttigt at 
yde faglig og finansiel bistand til de organer, der virker i denne 
sektor, også på decentralt plan. 
2) En samarbeidsbetonet approach til fremme af den sociale integration 
44. Dialogen om de sociale udviklingsmuligheder skal så vidt muligt 
underbygges med forskellige former for inddragelse af de interesserede 
på de forskellige planlægningsniveauer eller i hvert fald på 
gennemførelses- og evalueringsniveauerne for politikkerne og 
projekterne. Det vil derved blive muligt at udbygge de fattiges 
muligheder for selv at tage initiativer og organisere sig med henblik på 
at løse deres problemer, hvilket er en afgørende betingelse for, at al 
fattigdomsbekæmpelsespolitik på længere sigt kan være effektiv. 
De udefra kommende aktiviteter skal så vidt muligt støtte sig på den 
lokale kapacitet og fremme de pågældende befolkningers medvirken både 
organisatorisk og med hensyn til faglig kompetence, der ofte eksisterer, 
men ikke udnyttes i tilstrækkelig grad. Denne medvirken gør det muligt 
at afpasse de udefra kommende aktiviteter bedre efter den lokale 
baggrund, hvorved deres effektivitet øges. Den kan ofte skaffe bedre 
viden om de sociokulturelle mekanismer for fattigdommens genopståen og 
de fattiges marginalisering og gør det derved lettere at finde løsninger 
derpå. Endelig skal den betragtes som en vigtig løftestang for 
indførelsen af demokrati i udviklingslandene. 
45. De fattiges medvirken og organisering udgør dog en betingelse, hvortil 
der knytter sig operationelle og politiske vanskeligheder, der fuldt ud 
står mål med betingelsen selv. Selv om visse "forberedende projekter" 
ubestrideligt har været vellykkede, og der lægges stadig større vægt på 
det "decentraliserede samarbejde", optræder henvisningerne til 
modtagernes medvirken ofte snarere som rene besværgelser end som reelle 
retningslinjer for projekternes gennemførelse. 
Dette skyldes først og fremmest, at de fattigste grupper udsættes for en 
økonomisk, social og politisk marginalisering, de ofte bringer dem uden 
- 14 -
for udviklingspoiitikkernes og -projekternes, ja selv til tider de 
"målrettede foranstaltningers", rækkevidde. Denne virkning forstærkes 
ofte af det forhold, at de fattigste befolkningsgrupper ikke i 
tilstrækkeligt omfang formår at organisere sig, samt af en række 
begrænsninger I de multilaterale og bilaterale organisationer for 
udviklingssamarbejde: politiske begrænsninger (forbindelser med 
regeringerne), institutionelle begrænsninger (flere økonomiske midier 
end menneskelige ressourcer) og til tider kulturelle begrænsninger (de 
udefra kommende eksperters uddannelse og følsomhed). 
46. Disse vanskeligheder kan dels føre til, at mellemleddenes (f.eks. 
lokalsamfundenes eller de lokale eller europæiske ikke-statslige 
organisationers) betydning forøges, I hvert fald med hensyn til visse 
programmers og projekters gennemførelse og evaluering, dels, at 
hovedvægten lægges på regionale eller sektormæssige muligheder, som 
Indirekte kommer de fattigste grupper mest til gode (f.eks. politikken 
for fødevaresikkerhed). Det kan kun ved en nøjagtig analyse af det 
enkelte tilfælde påvises, i hvilken udstrækning de fattigste grupper 
indirekte kan nås af virkningerne af politikker, der egentlig tager 
sigte på andre befolkningsgrupper. 
IV. Retningslinier for fattIadomsbekæmpeIsespoI i tikkens vigtigste 
Intervent Ionsområder 
47. Som følge af de stærkt uensartede og komplekse fattigdomssituationer i 
udviklingslandene, fattigdommens grundlæggende politiske karakter og den 
deraf følgende stærkt uensartede approach fra land til land kan arten af 
de foranstaltninger, der skal træffes, målenes indbyrdes rækkefølge, 
prioriteringen og dennes nøjagtige indhold samt kombinationen og den 
tidsmæssige fordeling af politikker og instrumenter kun fastsættes for 
hvert land for sig (dvs. på et landsspecifikt grundlag). Disse 
forskellige aspekter kan først bestemmes, efter at de fattigdomsskabende 
faktorer er kortlagt, og under hensyntagen til omfanget af og 
betingelserne for den lokale politiske vilje og de udefra kommende 
aktiviteter samt begrænsningerne i det enkelte land. Nedenstående 
retningslinjer skal derfor kun opfattes som et udgangspunkt for en 
fastlæggelse af specifikke interventionsprogrammer på nationalt plan. 
1) Generelle karakteristika ved den foreslåede approach til bekæmpelse af 
fattigdommen som led 1 udviklingssamarbejdet * 
48. Fattigdomsproblemerne i udviklingslandene er komplekse og 
multidimensionale. Det er derfor nødvendigt med en integreret approach, 
hvor der på kohærent vis sker en kombination af de forskellige 
interventionsmidler i ét overordnet program for hvert land. Denne 
approach omfatter alle udviklingssamarbejdspolitikkens aspekter, også 
samvirket med de aktiviteter, der ikke direkte tager sigte på 
fattigdomsbekæmpelse, og alle Industrilandenes politikker med 
indvirkning på udviklingslandenes økonomiske udvikling, herunder de 
sociale aspekter. 
49. Uanset hvilke instrumenter der tages i anvendelse i hvert enkelt 
tilfælde, kan nedbringelsen af fattigdommen kun med rimelighed forventes 
at finde sted jævnt og gradvist og i et langsigtet perspektiv, som der 
skal tages hensyn til ved fastsættelsen af målene og ved valget af 
Instrumenterne i hver enkelt etape. Dette bør føre til, at der 
udarbejdes nationale programmer for varig udvikling, hvor 
fattigdomsbekæmpelsen får status af højtpriori teret mål. 
- 15 -
50. Disse karakteristika fremhæver betydningen af en stående POI i t i sk d i a I og 
mellem på den en side donorerne (navnlig i EF) og på den anden side 
udviklingslandene hver for sig eller I geografisk ensartede grupper og 
så vidt muligt andre repræsentative lokale organisationer. Ud fra dette 
synspunkt udgør det ansvar, der påhviler staten og de andre aktører i 
udviklingslandene, den faktiske prioritering I landenes interne politik 
af målet om nedbringelse af fattigdommen og disse landes bestræbelser 
for at forbedre mulighederne for at gennemføre disse politikker, bl.a. 
på institutionelt plan, vigtige aspekter ved fattigdomsbekæmpelsen. 
2) Fattigdomsbekæmpelsens integrering i planlægningen og gennemførelsen af 
makroøkonomiske politikker og strukturreformer 
51. Det vigtigste nuværende interventionsmiddel på dette niveau er 
strukturtilpasningsprogrammerne, for hvis ti IbI i ven Fællesskabet og 
visse medlemsstater allerede har et betydeligt ansvar sammen med andre 
donorer, bl.a. Bretton Woods-insti tut ionerne. I betragtning af de 
forholdsvis skuffende resultater af disse programmer, bl.a. i forhold 
til de deri indbyggede makroøkonomiske mål, i mange af de fattigste 
lande bør der fortsat arbejdes for en udbygning af programmernes indhold 
i retning af: 
en bedre integrering af de økonomiske, sociale og politiske mål i 
et kohærent system, således at de positive forbindelser mellem 
Økonomisk vækst, socialt fremskridt og demokratisk konsolidering 
styrkes 
en forbedret sondring mellem stabilisering (kort sigt), egentlig 
strukturtilpasning (mellemlang sigt) og udvikling (lang sigt), 
hvorved det gøres muligt at revidere de sædvanlige planer for 
reformelementernes rækkefølge og tempo 
en mere udtalt hensyntagen til de særlige begrænsninger i de 
fattigste lande (eksempelvis problemer med udbudskapaciteten, 
udenrigshandelens strukturelle skrøbelighed, markedsorganisationen, 
den institutionelle og administrative kapacitet, visse 
socioøkonomiske gruppers sårbarhed osv.) og navnlig en større 
fleksibilitet med hensyn til liberalisering af udenrigshandelen og 
rollefordeling mellem stat og markedskræfter. 
52. Blandt de højtprioriterede områder, som skal (gen-)overvejes, skal -
uden at det berører de finansielle eller institutionelle 
stabiliseringsmål, som er absolutte forudsætninger for enhver effektiv 
politik - følgende fremhæves: 
fremme (eller i det mindste beskyttelse) af beskæftigelsen ved at 
støtte en arbejdskraftkrævende vækst og forbedre de fattiges adgang 
til produktionsressourcer, bl.a. ved hjælp af offentlige 
investeringer og strukturreformer 
formindskelse af ulighederne i indkomst- og formuefordelingen, idet 
de makroøkonomiske (bl.a. med hensyn til beskatning) og 
sektormæssige valg, der træffes, har overordentlig stor indflydelse 
herpå 
forbedring af adgangen til de sociale basistjenester, bl.a. ved 
budgetmæssige omfordelinger, i tilknytning til strukturelle eller 
institutionelle reformer som led i kohærente sektorpolitikker 
- 16 -
støtte til udvikling af landbruget og landdistrikternes samlede 
økonomi, fordi størstedelen af de fattige og især af de mest 
fattige I de fleste udviklingslande befinder sig dér, og fordi den 
samlede befolknings fødevaresikkerhed i vid udstrækning er afhængig 
af landdistrikterne 
fremme af erhvervsinvesteringer og støtte til private initiativer 
ved at styrke opbygningen af mindre virksomheder og udbygningen af 
den uformelle sektor, forstærke disses dynamik og forbedre deres 
integrering i økonomien. 
53. Samarbejdet med Bretton Woods-insti tut ionerne er særlig vigtigt på dette 
område som følge af den rolle, disse hidtil har spillet med hensyn til 
planlægning, forhandling og gennemførelse af strukturtilpasningen og 
mere generelt i overvejeiserne vedrørende de bedst egnede strategier. 
Dette samarbejde kan forbedres yderligere ved en forbedret sondring 
mellem de forskellige virksomme aktørers roller: generelt spiller 
Bretton Woods-insti tut ionerne en faglig rolle, medens Fællesskabet og 
medlemsstaterne samt de øvrige bilaterale donorer bør spille en langt 
mere politisk rolle, bl.a. under forhandlingerne med udviklingslandenes 
regeringer. 
3) Opprioritering af udvikling af menneskelige ressourcer og forbedring af 
de fattides levevilkår l sektorpolitikkerne 
54. Fattigdomsbekæmpelsen, dvs. forbedring af levevilkårene og investeringer 
I de menneskelige ressourcer for at forbedre de fattiges økonomiske og 
sociale integrationsmuligheder, skal være hovedmålet for de politikker, 
der føres i sektorerne for menneskelig og social udvikling, dvs. især 
sundhed, familieplanlægning, uddannelse, fødevaresikkerhed og ernæring. 
Der er i øjeblikket bred enighed om denne prioritering, også inden for 
Fællesskabet. Fattigdomsbekæmpelsestemaet kan således anvendes til at 
sikre kohærens mellem social- og arbejdsmarkedspolitikkernes forskellige 
delsektorer, hvilket er en absolut betingelse for, at de kan være 
effektive. 
55. Med hensyn til finansieringen kan der ofte frigøres økonomiske midler 
ved omfordelinger mellem sektorerne (f.eks. i forbindelse med 
udgiftsrevisioner inden for det offentlige), men også inden for de 
enkelte sektorer ud fra effektivitets- og tilgængelighedskriterier 
(bl.a. for de fattigste grupper og enkeltpersoner). En delvis 
tilbagesøgning af visse typer omkostninger kan formindske de 
budgetmæssige begrænsninger mærkbart, uden at det er til ugunst for de 
fattige, hvis det ved særbehandling undgås at udelukke dem fra adgangen 
til basistjenesterne. Den udefra kommende finansiering skal spille en 
afgørende rolle for udviklingen af de sociale sektorer i de fattigste 
lande, hvis budgetmidler stadig vil være utilstrækkelige i lang tid. 
Men ud over finansieringsspørgsmålet vil det i mange tilfælde være 
nødvendigt med reformer af mere strukturel og institutionel karakter, 
bl.a. for at afstemme udbuddet efter efterspørgslen (både den 
eksisterende og den fremtidige) og befolkningernes reelle behov for 
sociale basistjenester, især i landdistrikterne. Et afgørende punkt i 
disse reformer er kvaliteten af det lokale personale på alle niveauer, 
og det skal derfor understreges, at uddannelse sammen med generel 
administration er af den allerstørste betydning. 
56. Fattigdomsbekæmpelsen kan ikke afgrænses til de højtprioriterede sociale 
sektorer, og det er derfor nødvendigt at indarbejde målet om en 
nedbringelse af fattigdommen i alle de andre sektorpolitikker, som kan 
øve indflydelse på de fattiges situation. Dette er helt tydeligt for den 
- 17 -
sociale infrastruktur, landbrugspolitikken og udviklingspolitikken for 
landdistrikterne, men kan efter omstændighederne få lige så stor 
betydning I andre sektorer såsom kollektive investeringer i byerne og 
transport- og kommunikationsnet. 
57. Desuden skal målet om at nedbringe fattigdommen stå i centrum ved 
planlægningen af såkaldte "horisontale" politikker såsom miljøpolitikken 
og politikken for kvindernes rolle og status. Der skal tages særligt 
hensyn til kvinderne, fordi de ofte er mere sårbare over for 
fattIgdomssituationer, men også fordi de ofte spiller en afgørende rolle 
på områderne sundhed, uddannelse, ernæring og naturligvis 
faml I i ep I an lægning. 
58. Endelig er det både i forbindelse med sektorpolitikkerne (sociale og 
andre) og i forbindelse med indførelse af overførselsordninger og andre 
beskyttelsesordninger for de fattigste grupper vigtigt, at der tages 
hensyn til de ofte store problemer, der knytter sig til spørgsmålet om 
den rette fastsættelse af mål. Løsningerne er meget forskellige fra 
tilfælde til tilfælde (med hensyn til ydelsestype, fordel ingsmetode, 
ti Idelingsbetingelser, a priori-bet ingeI ser for identifikation af 
modtagere osv.) og kan ofte være afgørende for selve programmernes 
Indhold. Det skal som helhed understreges, at det er vigtigt med et godt 
kendskab til de situationer og mekanismer, der skaber fattigdom 
(herunder de politiske begrænsninger), og at det er særdeles 
hensigtsmæssigt at benytte den ovenfor beskrevne samarbejdsbetonede 
approach på lokalt plan. 
V. Udbvgnlno af aktionsmidlerne ved koordination på EF-plan 
59. Nødvendigheden af at udbygge koordinationen mellem Fællesskabet og dets 
medlemsstater på udviklingssamarbejdsområdet i medfør af traktaten om 
Den Europæiske Union (artikel 130 X) er behandlet i Kommissionens 
meddelelse fra maj 1992 om politikken for udviklingssamarbejde frem til 
år 2000 og bekræftet af Rådet i dets erklæring fra november 1992. 
Det er i samme erklæring understreget, at fattigdomsbekæmpelsen er et 
højtpriori teret område blandt de områder, hvor der skal finde en 
koordination sted, og dette blev bekræftet af Rådet i dets konklusioner 
fra maj 1993 om koordination af politikkerne på grundlag af tre 
generelle kriterier: den skal bidrage til de vigtigste mål for 
Fællesskabets udviklingspolitik, der skal eksistere en komparativ fordel 
ved koordinationen med hensyn til effektivisering af 
udviklingsbistanden, og det skal være nødvendigt at supplere eller 
tilpasse den eksisterende politik. 
60. Fattigdomsbekæmpelsen er i særdeles god samklang med disse tre 
kriterier: 
det er i denne meddelelse påvist, at fattigdomsbekæmpelsen er en 
overordentlig vigtig del af udviklingspolitikken, idet den er -
eller burde være -en af dennes væsentligste bestanddele, således 
som det for øvrigt også fremgår af traktaten om Den Europæiske 
Union (artikel 130 U). Der er i øjeblikket bred enighed blandt de 
forskellige donorer (både EF og andre) om, at fattigdomsbekæmpelsen 
står i centrum blandt udviklingsmålene 
hvad angår den komparative fordel ved koordinationen på 
fattigdomsbekæmpelsesområdet, kan det bekræftes, at der er tale om 
et af de områder, hvor fordelen træder tydeligst frem. Dette 
- 18 -
skyldes dels selve omfanget af problemerne, som snarere kræver en 
samlet approach og betydelige midler end punktvise eller spredte 
aktioner, dels det forhold, at politikken til nedbringelse af 
fattigdommen nødvendigvis må være ens for alle i det enkelte land 
og indvirker på udviklingspolitikken som helhed, og endelig 
nødvendigheden af en politisk dialog mellem de eksterne donorer og 
udviklingslandene (og med andre stater, institutioner og 
organisationer), og det er her en vigtig forudsætning for dialogens 
effektivitet, at der er kohærens i Fællesskabets samarbejdspolitik 
pi trods af den generelle enighed om fattigdomsbekæmpelsens høje 
prioritering, viste det sig på det ekspertmøde, som Kommissionen 
arrangerede i februar 1993, at det endnu ikke er lykkedes de fleste 
medlemsstater at gennemføre dette principielle mål i deres konkrete 
politikker og aktiviteter i udviklingslandene. Man lader sig som 
regel nøje med at yde en forholdsvis større bistand til de 
fattigste lande, forhøje bistandsmidlerne til de sociale sektorer 
en smule, målrette enkelte projekter til de fattigste grupper, 
eksempelvis via de ikke-statslige organisationer, og endelig støtte 
Verdensbankens strategier på makroøkonomisk plan (navnlig 
tilpasningens sociale dimension). Disse spredte og punktvise 
aktiviteter er klart utilstrækkelige til at løse et så omfattende 
problem. 
61. Så længe der ikke tages hensyn til fattigdomsproblemernes og deres 
eventuelle løsningers globale og fundamentalt politiske aspekt, dvs. så 
længe der ikke følges en kohærent helhedsstrategi og føres en stadig 
politisk dialog, må det befrygtes, at udviklingssamarbejdet kun vil give 
meget beskedne reelle og varige resultater på 
fattigdomsbekæmpelsesområdet, og at fattigdomsproblemerne vil fortsætte 
med at brede sig og tiltage i mange udviklingslande, ikke mindst i 
Afrika syd for Sahara. 
62. Koordinationen af Fællesskabets og medlemsstaternes politikker og 
aktiviteter baseret på den fælles generelle strategi, der foreslås i 
denne meddelelse, udgør et af midlerne til at forbedre 
udviklingssamarbejdets bidrag til fattigdomsbekæmpelsen. Koordinationen 
på EF-plan skal gøre det muligt dels at drage fuldt udbytte af den 
større komplementaritet (geografisk, sektormæssigt, metodemæssigt osv.) 
i medlemsstaternes og Fællesskabets metoder, der i øjeblikket er ret 
uensartede, hvilket øger bistandens effektivitet, dels at skabe en 
"kritisk masse"- effekt, som øger bistandens kohærens og troværdighed. 
63. Ud over enigheden om de generelle principper er den vigtigste betingelse 
for den foreslåede strategis og dermed koordinationens effektivitet, at 
den anvendes på et landsspecifikt grundlag for at tage hensyn til 
forskellene i situationer, problemer og begrænsninger, men også til det 
forhold, at selv den mest fuldstændige og kohærente 
fattigdomsbekæmpelsesstrategi kun kan blive en succes, hvis den baseres 
på en stærk lokal politisk vilje og en varig national konsensus. 
64. Samtidig med, at dette koordinationsprincip skal efterleves i hvert 
individuelt tilfælde på basis af en forudgående enighed om den generelle 
strategi, kan denne koordination hurtigt føres ud i livet på følgende 
tre hovedområder: 
forbedring af kendskabet til fattigdomssituationerne og 
-problemerne og systematisk vurdering af udviklingspolitikkernes og 
-projekternes indvirkning på fattigdommen, bl.a. ved en forbedret 
anvendelse af den lokale kapacitet og kompetence og en udbygning; 
deraf 
- 19 -
samordning med andre donorer, navnlig de internationale 
organ i sat ioner 
endelig og først og fremmest politisk dialog med udviklingslandenes 
myndigheder. 
På hvert af disse niveauer vil der kunne anvendes særlige procedurer på 
grundlag af de forslag, som Kommissionen fremsatte i sin meddelelse af 
10. maj 1993 ti I Rådet. 
1) Koordination med henblik på at forbedre Kendskabet LU 
fatt igdomssi tuat ionerne og vurdere politikkernes og projekternes 
virkninger 
65. En forbedring af kendskabet til fattigdomsproblematikken er et område, 
hvor en koordination ville indebære klare cost/effect iveness-fordele 
alene af tekniske årsager, således som det klart fremgår af 
konklusionerne fra ekspertmødet i februar 1993. inden for rammerne af 
den ovennævnte prioritering skal denne form for koordination både 
foretages på området systematisk og gensidig informationsudveksling samt 
udvikling af harmoniserede metoder og teknikker og på lokalt plan ved 
allerede fra starten at inddrage udviklingslandenes organer i arbejdet 
og anvende og uddanne lokal teknisk kapacitet. Dennes deltagelse i 
informationsudveksI ingsnettene er nemlig en vigtig betingelse for, at 
disse bliver effektive. 
66. Med hensyn til procedurer kan den allerede eksisterende arbejdsgruppe 
vedrørende statistisk samarbejde med udviklingslandene (under De 
Europæiske Fællesskabers statistiske kontor) benyttes i denne 
sammenhæng. Men det vil også være nødvendigt sideløbende at udnytte den 
erfaring og kompetence, der er opbygget i medlemsstaternes 
administrationer og i Kommissionen med hensyn til overvågning og 
vurdering på europæisk plan af befolkningernes levevilkår og 
mekanismerne for social integration og udstødelse. Det vil naturligvis 
være nødvendigt at tilpasse metoderne og teknikkerne efter de særlige 
forhold i udviklingslandene. Dette arbejde skal udføres i nært 
samarbejde med de lokale aktører og de kompetente internationale 
institutioner og stemme overens med kriterierne for Fællesskabets 
Intervent ion. 
67. Vurderingen af de sociale virkninger af Fællesskabets og 
medlemsstaternes samlede udviklingspolitikker og -projekter er et andet 
område, hvor der kan forventes betydelige komparative fordele ved en 
udvidet koordination, bl.a. naturligvis ved anvendelse og udbygning af 
den lokale kapacitet. Opbygningen af et makro-socialt analysesystem, af 
kriterier for vurderingen af de nationale investeringsprogrammers 
sociale virkninger og af et socialt orienteret system til vurdering og 
udvælgelse af projekter bør finde sted sideløbende og lejlighedsvis give 
sig udslag i parallelle anvendelser og først og fremmest i systematisk 
og gensidig udveksling af vurderingsresultaterne. Der er her 
sandsynligvis tale om et af de sikreste midler, der findes, til at 
forbedre det samlede udviklingssamarbejdes effektivitet på området 
nedbringelse af fattigdommen. 
2) Koordination i internationale fora 
68. UdviklIngsprobiematikkerne og mere specifikt fattigdomsbekæmpelsen 
henhører under forskellige internationale organisationer og 
forsamlinger, hvori Fællesskabet og medlemsstaterne har sæde, såsom 
Verdensbankens forskellige instanser, UNDP's "round tab I es", møderne i 
- 20 -
FN* s særorganisationer og i DAC samt på det seneste UNCTAD* s "stående 
kommission til mindskelse af fattigdommen" osv. 
Da der ikke finder nogen systematisk koordination eller søgen efter 
fælles holdninger sted, har Fællesskabets indflydelse på fastlæggelsen 
af politikker og strategier og den eventuelle beslutningstagning i disse 
organer hidtil været forholdsvis begrænset og under alle omstændigheder 
utilstrækkelig, idet Fællesskabet og dets medlemsstater tilsammen er den 
største donor af statslig udviklingsbistand (ca. 42% af verdens samlede 
bistand opdelt på 30% i bilateral bistand, 6% i EF-bistand og 6% via de 
multilaterale organisationer). 
Der skal her mindes om, at traktaten om Den Europæiske Union (artikel 
130 X) udtrykkelig stipulerer denne form for koordination, "herunder i 
internationale organisationer og på internationale konferencer", ligesom 
det præciseres, at "Kommissionen kan tage ethvert passende initiativ" 
med henblik herpå. 
69. Et særlig vigtigt område for EF-koordination på internationalt plan 
udgør strukturtilpasningen, som i kraft af sin betydning for de 
pågældende landes samlede udviklingspolitik i høj grad bestemmer 
fattigdomsbekæmpelsens betingelser og begrænsninger. Af denne årsag, men 
også fordi Verdensbanken spiller en afgørende rolle i 
fattigdomsbekæmpelsen på alle niveauer - statistikker og analyser, 
fastlæggelse af strategier, forhandlinger om og gennemførelse af 
nationale programmer - er det absolut nødvendigt med en systematisk EF-
koordination i denne institution, især i forbindelse med forhandlingerne 
om bestemte regioner og lande. 
70. Et andet område for international koordination, der skal nævnes her, er 
de udenrigsøkonomiske begrænsninger for udviklingslandene. Blandt de 
problemer, der er nævnt tidligere i denne sammenhæng, er udlandsgælden 
et tydeligt eksempel på et område, hvor det er nødvendigt med en EF-
koordination i de internationale fora, og der er almindelig enighed om, 
at udlandsgælden udgør en byrdefuld hæmsko for de fattigste landes 
strategiske valg. I realiteten kan mange af disse lande ikke iværksætte 
de makroøkonomiske politikker og de struktur-, social- og 
arbejdsmarkedspolitikker, der er nødvendige som led i enhver 
fattigdomsbekæmpelsesstrategi, så længe de fornødne afdrags- og 
rentebetalinger på udlandsgælden lægger beslag på en betydelig del af 
deres ressourcer og påtvinger dem en kortsigtet økonomisk-politisk 
prioritering. 
Fællesskabet skal derfor fastlægge en overordnet fælles holdning 
vedrørende behandlingen af de fattigste landes problemer med 
udlandsgælden, eventuelt i form af en "plan", hvis indhold ikke skal 
skitseres her bortset fra, at et af principperne skal være en 
hensyntagen til de langsigtede udviklingsmål, navnlig bekæmpelsen af 
fattigdommen. Denne ikke-bindende plan kan derefter danne grundlag for 
individuelle forhandlinger i de kompetente internationale fora, bl.a. i 
"Paris-klubbens" regi. 
3) Koordination med henblik på dialogen om udviklingspolitikken med udvik-
lingslandene 
- 21 -
71. Som tidligere nævnt kan fattigdomsbekæmpelsesstrategien kun have 
operationel værdi, hvis den tilpasses - og endog integreres i - det 
enkelte lands udviklingspolitik. Det vigtigste niveau for fastlæggelsen 
af det bidrag, som udviklingssamarbejdet kan yde til 
fattigdomsbekæmpelsen, er derfor det niveau, hvor dialogen mellem 
donorerne og det enkelte lands myndigheder finder sted. 
For at sikre, at denne dialog fører til kohærente og effektive 
politikker, er det bedst, at udviklingslandene fører forhandlinger med 
alle donorer under ét frem for med hver af dem for sig. Dette 
forudsætter naturligvis en vis forudgående koordination mellem donorerne 
vedrørende hvert enkelt land. 
72. Fællesskabet og dets medlemsstater kan og skal i kraft af deres store 
andel i udviklingsbistanden, eksistensen af fælles mål og strategier og 
deres forbindelser med andre donorer, herunder de internationale 
organisationer, spille en central og initiativtagende rolle med hensyn 
til denne koordination mellem donorerne indbyrdes. I dette perspektiv 
ses det tydeligt, at det er særdeles vigtigt, at der finder en 
forstærket koordination sted på EF-plan af fattigdomsbekæmpelsen i det 
enkelte udviklingsland. 
73. Når Rådet (udviklingssamarbejde) har fastsat de generelle mål, vil det 
især være nødvendigt gradvis at fastlægge de særlige 
fattigdomsbekæmpelsesstrategier, som Fællesskabet og dets medlemsstater 
skal følge i hvert enkelt land. Under skyldig hensyntagen til dette 
fælles grundlag kan den enkelte medlemsstat eller Fællesskabet indlede 
en dialog med de pågældende udviklingslande under overholdelse af sine 
udviklingsretningslinjer for hvert enkelt land. 
Fællesskabet og dets medlemsstater har indført egne rammer for dialogen 
med udviklingslandene. Det forekommer nødvendigt at udbygge dem, således 
at der tages større hensyn til det langsigtede engagement på området 
formindskelse af fattigdommen og finder en større integrering af 
fattigdomsbekæmpelsens mål og retningslinjer sted i Fællesskabets og 
medlemsstaternes udviklingssamarbejdspolitik. 
74. Denne dialog bør give sig udslag i gensidige tilsagn vedrørende 
fattigdomsbekæmpelsens mål, prioritering og midler som led i det enkelte 
lands udviklingspolitik. Fra udviklingslandenes side afspejler tilsagnet 
en politisk vilje til at følge et kohærent udviklingsprogram, som 
omfatter alle de økonomiske, institutionelle eller andre 
foranstaltninger og reformer, der er nødvendige for at mindske 
ulighederne og fremme de fattiges adgang til produktionsressourcerne og 
de sociale basistjenester. Og fra udviklingssamarbejdets udenlandske 
partneres side, navnlig Fællesskabets og dets medlemsstaters, garanterer 
det en stadig opbakning af dette program, en stabil tilførsel af midler, 
en kohærent og effektiv anvendelse heraf og en i det mindste ikke 
ugunstig international baggrund. 
Disse tilsagn kan udformes på forskellige måder alt efter situationen i 
det enkelte land og forbindelserne med Fællesskabet. Hvis de optimale 
betingelser er opfyldt, kan der indgås "varige udviklingskontrakter", 
hvor fattigdomsbekæmpelsesmålene har en fremtrædende plads. 
- 22 -
75. Hvad angår procedurerne for koordinationen af udviklingspolitikkerne, 
skal der henvises til forslagene i Kommissionens meddelelse af 10, maj 
1993, navnlig forslagene til systematisk og gensidig udveksling af 
oplysninger og evalueringer, udbygning og regularisering af 
koordinationen på stedet, indførelse af en overvågningsmekanisme 
vedrørende anvendelsen af Rådets resolutioner, fastsættelse af en ændret 
og vigtigere rolle for EUF-, ALA- og MED-udvalgene samt afholdelse af 
møder mellem udviklingsdepartementernes chefer suppleret med en stående 
arbejdsgruppe bestående af repræsentanter for Kommissionen og 
medlemsstaterne med et præcist mandat på fattigdomsbekæmpelsesområdet, 
76. Princippet om koordination for hvert land for sig er naturligvis 
særdeles vigtigt på dette niveau, da modtagerlandene skal stå i centrum 
for koordinationsprocessen på EF-plan. Med henblik herpå kan Rådet 
anmode en arbejdsgruppe om allerede til næste år at foreslå et lille 
antal udviklingslande, der kan vælges til forsøgsvis EF-koordination på 
fattigdomsbekæmpelsesområdet efter de ovenstående retningslinjer. De 
forskellige medlemsstater eller Kommissionen kan derefter alt efter, 
hvilket land der er tale om, stå i spidsen for koordineringen af 
Fællesskabets og medlemsstaternes aktiviteter som led i 
fattigdomsbekæmpelsesprogrammerne i det pågældende land. 
77. Spørgsmålene om fattigdomsbekaempelsespolitikkernes finansielle og 
menneskelige ressourcer kan utvivlsomt også afklares i denne sammenhæng, 
dvs. for hvert land for sig. 
Der er ingen tvivl om, at de disponible ressourcer til statslig 
udviklingsbistand ikke kan dække fattigdomsbekæmpelsens behov (og heller 
ikke donorernes tidligere tilsagn), og at denne situation sandsynligvis 
vil være uændret i de kommende år, selv om eksempelvis en lempelse af 
visse landes udlandsgæld kan gøre udsigterne lidt lysere. Men selv uden 
ekstra finansielle ressourcer kan sektormæssige og geografiske 
omfordelinger og foranstaltninger til forbedring af bistandens 
effektivitet yde et hurtigtvirkende og mærkbart bidrag til nedbringelsen 
af fattigdommen i udviklingslandene. 
Hvad angår menneskelige og administrative ressourcer, kan det oplyses, 
at gennemførelsen af forslagene i denne meddelelse vil kræve en 
betydelig indsats af Fællesskabet og medlemsstaterne, og at dennes 
nærmere indhold skal undersøges i fællesskab, bl.a. i lyset af det 
arbejde, som Fællesskabet udfører på området koordination af og kohærens 
i politikken for udviklingssamarbejde. 
--23 ~ 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT 
RELATIVE À LA POLITIQUE DE LA COMMUNAUTÉ ET DES ETATS MEMBRES 
DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT 
Annexes 
A1 
ANNEXE 1 
LA PAUVRETÉ DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT 
Sommaire 
Introduction 2 
I. Les grandes tendances de la pauvreté dans les pays en développement 3 
1) Deux décennies de progrès social: les années 1960 et 1970 3 
2) Tendances récentes: l'accroissement des inégalités 4 
3) Perspectives à l'horizon 2000: une croissance économique suffisante? 8 
II. Les principales caractéristiques de la pauvreté dans les pays en développement 9 
1 ) Indicateurs économiques et sociaux: les déterminants de la pauvreté 9 
2) Analyse régionale: les exclus de la croissance de l'économie mondiale 11 
3) Nécessité d'une meilleure connaissance des problèmes de pauvreté 11 
III. L'aide publique au développement et la pauvreté 12 
1 ) Les principaux flux 12 
2) L'aide publique au développement de la Communauté et des Etats membres 14 
3) Les orientations pour l'aide publique au développement dans le futur 
et la lutte contre la pauvreté 16 
Conclusion 17 
A2 
Introduction 
1. La pauvreté s'exprime dans les pays en développement de manière structurelle, 
comme conséquence première d'un état de sous-développement économique, ou de 
manière conjoncturelle, comme manifestation principale de situations exceptionnelles, 
comme la guerre ou les catastrophes naturelles ou climatiques. Il s'agit d'un 
phénomène socio-économique complexe et multi-forme et de nombreuses difficultés 
se posent dès lors qu'il s'agit de mener des analyses globales et comparatives à 
l'échelle de la planète. 
2. Appréhender correctement un phénomène aussi complexe et diversifié que la pauvreté 
requiert l'utilisation d'instruments de mesure permettant de travailler simultanément 
sur plusieurs dimensions, et en particulière de concilier: 
une approche globale au niveau d'une société dans son ensemble, et une 
approche individuelle au niveau des situations particulières de groupes d'individus 
ou de ménages; 
une approche quantitative (combien de pauvres?) permettant les comparaisons, 
et une approche qualitative (comment perçoivent et ressentent-ils cette 
pauvreté?), visant à mieux et comprendre la diversité des conditions de pauvreté; 
une approche structurelle (déterminants de la pauvreté, causes) et une approche 
conjoncturelle (état de gravité des situations, effets de la pauvreté); 
une approche statique, décrivant et comparant la situation à un moment donné, 
et une approche dynamique, analysant les mécanismes de reproduction de la 
pauvreté; 
une approche économique (logique d'analyse de flux et de stocks) et une 
approche sociologique (logique d'analyse de comportements). 
3. Chacune de ces dimensions a eu, dans le passé, ses adeptes et ses détracteurs, et 
d'importantes recherches ont été engagées. Sur le plan global, quantitatif et socio-
économique, des standards internationaux ont été développés, tels que les lignes et 
seuils de pauvreté, utilisés notamment par la Banque Mondiale en particulier, ou des 
indices synthétiques du développement humain réalisés par le PNUD. Ces standards 
permettent des comparaisons de niveaux de pauvreté entre pays en développement 
et, avec les "profils de la pauvreté", une identification de leurs principales 
composantes. 
Il n'y a pourtant pas de mesure unique et universelle en matière de pauvreté, et il est 
nécessaire de recourir à une panoplie plus large d'instruments qui complète les 
mesures quantitatives et qui permette de réconcilier les analyses de la pauvreté, d'une 
part, et le pilotage des opérations de coopération (identification et formulation mais 
aussi suivi et évaluation), d'autre part. 
4. Aux difficultés de mesure s'ajoutent des difficultés de conceptualisation et d'analyse 
tenant à la nature complexe, multi-dimensionnelle et différenciée de la pauvreté. 
Même s'il existe des caratéristiques communes à tous les pauvres, les déterminants 
A3 
sont variés et dépendent en grande partie des conditions spécifiques, qu'elles soient 
économiques, politiques, sociales ou culturelles, de chaque pays. Cette complexité 
rend nécessaires des analyses aussi précises que possible des situations de pauvreté, 
tant pour identifier les principaux problèmes que pour évaluer l'impact des efforts qui 
sont engagés pour s'y attaquer. 
5. Cette première annexe vise à donner une image synthétique du niveau et des 
tendances de la pauvreté dans les pays en développement (point 1) pour ensuite 
tenter une caractérisation de la pauvreté par thèmes et par régions (point 2). Enfin, 
l'aide publique au développement, en particulier celle de la Communauté, est analysée 
afin d'en estimer le contenu en "lutte contre la pauvreté" (point 3). 
I, Les grandes tendances de la pauvreté dans les pavs en développement 
La nature de la pauvreté a fortement évolué depuis les années 1960: des progrès 
significatifs ont été réalisés en période de forte croissance économique et ceci jusqu'à 
la fin des années 1970. L'ensemble des indicateurs de bien-être se sont améliorés. 
Mais actuellement ces progrès sont remis en cause, particulièrement en Afrique Sub-
Saharienne, mais aussi dans d'autres pays du monde. Les perspectives d'avenir sont 
très différenciées selon les régions et largement dépendantes des futurs rythmes de 
la croissance économique comme des facteurs de stabilité politique et sociale. 
1) Deux décennies de progrès social: les années 1960 et 1970 
7. "Au cours des 25 dernières années, la consommation moyenne par habitant dans les 
pays en voie de développement a augmenté de 70% en termes réels, l'espérance de 
vie moyenne est passée de 51 à 63 ans et le taux de scolarisation au niveau primaire 
a atteint 89%" (Banque Mondiale - Stratégie de lutte contre la pauvreté de la Banque 
Mondiale: progrès réalisés et problèmes à résoudre - 1993). Les résultats ont parfois 
été spectaculaires, tant sur la plan de la croissance économique (taux de croissance 
réelle moyen annuel de 1965 à 1980 de 5.9% pour les pays en développement dans 
leur ensemble contre seulement 3.7% dans les pays développés; source: BM), que sur 
le plan des indicateurs sociaux (doublement de l'accès à l'eau potable, division par 2 
du taux de mortalité des enfants; source: PNUD). 
8. Ce bilan très positif masque pourtant des différences très nettes entre pays et groupes 
de pays, mais aussi entre domaines du développement social. Partant d'un niveau plus 
bas, les pays de l'Afrique Sub-Saharienne sont restés très en deçà des progrès réalisés 
par les autres pays en développement (accroissement du PNB réel par habitant de 2% 
par an, comparés à 3.4 pour l'Amérique Latine et 4.8 pour l'Asie de l'Est; source: 
BM); au contraire, certains pays d'Amérique Latine (par exemple le Brésil ou 
l'Equateur) comme d'Asie (par exemple l'Indonésie ou les NPI) ont particulièrement 
profité de cette période de croissance. 
9. Les progrès ont été particulièrement sensibles dans les secteurs de l'éducation et de 
la santé; ils sont pourtant restés plus mitigés pour le secteur de la nutrition où la 
couverture des besoins en calories n'a évolué que de 2 points (de 88% à 90%) entre 
A4 
1965 et 1980 pour les pays les moins développés (de 90% à 107% pour l'ensemble 
des pays en développement; source: PNUD). D'une manière générale, grâce aux 
importants progrès économiques de ces deux décennies, la pauvreté a reculé et les 
revenus de tous, même ceux des plus pauvres, ont augmenté. Des divergences de 
développement sont cependant apparues dès le début des années 1970 dans les pays 
où la croissance de la population n'a pas été correctement maîtrisée et a 
considérablement limité l'accroissement du bien être individuel. 
Tableau 1 - Evolution des taux de croissance de la population 
(croissance annuelle moyenne) 
Afrique Sub-Saharienne 
Asie de l'Est et Pacifique 
Asie du Sud 
Amérique Latine et Caraïbes 
Source: Banque Mondiale 1965-73 
2.6 
2.7 
2.4 
2.7 1973-80 1980-91 
2.8 
1.7 
2.4 
2.4 3.1 
1.6 
2.2 
2.0 1991-2000 
3.0 
1.4 
1.9 
1.6 
2) Tendances récentes: l'accroissement des inégalités 
10. On a dit des années 1980 qu'elles ont été une décennie perdue pour le 
développement. Selon la Banque Mondiale, plus d'un milliard de personnes (près du 
tiers de la population des pays en voie de développement) vivaient au milieu des 
années 1980 au dessous d'un seuil de pauvreté fixé à 370 US$ par an (niveau de 
revenu permettant la couverture des besoins alimentaires et d'autres besoins de base, 
exprimé aux prix de 1985). 
En 1989, les revenus des "20% les plus riches" de la population mondiale étaient 59 
fois supérieur à ceux des "20% les plus pauvres"; ce ratio était de 30 en 1960 
(Source: PNUD, Rapport sur le Développement humain, 1992). La pauvreté prend ainsi 
une nouvelle dimension: celle de l'accroissement des inégalités entre pays riches et 
pays pauvres, mais aussi à l'intérieur des pays en voie de développement entre 
segments riches et pauvres de la population. 
11. En 1990, les pauvres représentent 49% de la population de l'Asie du Sud, 48% de 
celle de l'Afrique Sub-Saharienne, 33% de celle du Moyen-Orient et de l'Afrique du 
Nord, 25% de celle de l'Amérique Latine et des Caraïbes, et 11% de celle de l'Asie 
de l'Est. La progression globale du niveau de vie s'est ralentie au cours des années 
1980 et même si l'incidence globale de la pauvreté est encore probablement en 
diminution, cette diminution n'est pas suffisante pour empêcher une augmentation du 
nombre total des pauvres dans le monde. 
12. Entre 1985 et 1990 la proportion de pauvres (nombre de personnes vivant en dessous 
du seuil de la pauvreté - "head count ratio") est passée de 30.5% à 29.7%. Etant 
donné l'accroissement de la population mondiale, le nombre des pauvres aura pourtant 
augmenté de 80 millions de personnes en 5 ans (source: BM). 
A5 
Tableau 2 - Répartition de la pauvreté par régions en 1985 
(en % du total des pays en développement) 
Population Population 
totale pauvre 
Afrique Sub-Saharienne 11.1 16.1 
Asie de l'Est 40.2 25.0 
Asie du Sud 29.7 46.4 
Amérique Latine et Caraïbes 11.2 6.6 
Europe, Moyen-Orient et Afrique du Nord 7.7 5.9 
Total 100.0 100.0 
Source: Banque Mondiale 
13. La progression des indicateurs sociaux constatée depuis les années 1960 s'est aussi 
ralentie dès 1980. Ceci est étroitement corrélé à la diminution des taux de croissance 
réelle des économies des pays en développement. Ceci a particulièrement touché les 
pays de l'Afrique Sub-Saharienne et ceux d'Amérique Latine et des Caraïbes. 
Tableau 3 - Evolution des taux de croissance réelle du PNB par habitant 
(en % moyen annuel) 
1965-80 1980-91 
Afrique Sub-Saharienne 2.0 -1.2 
Asie de l'Est 4.8 6.1 
Asie du Sud 1.2 3.1 
Amérique Latine et Caraïbes 3.4 -0.3 
Moyen Orient et Afrique du Nord 3.9 -2.4 
Total pays en développement 3.4 1.0 
Source: Banque Mondiale 
14. Les années 1980 auront aussi vu les inégalités s'accroître, d'abord entre le Nord et 
le Sud, mais aussi entre pays en développement et à l'intérieur de ces derniers entre 
les segments les plus riches et les plus pauvres de la population. Concernant les 
disparités entre le Nord et le Sud, le Rapport sur le développement humain 1992 du 
PNUD constate pourtant, sur la période 1960 à 1990, une diminution des inégalités 
sur les variables de "survie humaine", telles la durée de vie moyennne, la mortalité 
infantile ou l'accès à l'eau potable; mais, d'autre part, il montre un accroissement des 
écarts Nord-Sud sur les variables de "progrès humain", telles le nombre d'années de 
scolarisation, le nombre de personnes suivant un enseignement tertiaire ou le 
pourcentage de techniciens et de scientifiques dans la population totale. 
15. C'est pourtant sur le plan des revenus que ces disparités entre les plus riches et les 
plus pauvres apparaissent de la manière la plus évidente. 
A6 
Tableau 4 - Disparités globales de revenus 1960-1989 
(% des revenus globaux et ratios) 
1960 1970 1980 1989 
20% les plus pauvres 2.3 2.3 1.7 1.4 
20% les plus riches 70.2 73.9 76.3 82.7 
Ratio 30 32 45 59 
Source: PNUD 
16. Ces inégalités sont aussi visibles à l'intérieur des pays en développement, où elles 
semblent s'être accrues durant les dix dernières années. 
Tableau 5 - Disparités de revenu dans quelques pays (%) 
20% les plus pauvres 20% les plus riches 
Ouganda (1989-90) 8.5 41.9 
Côte d'Ivoire (1988) 7.3 47.2 
Inde (1989-90) 8.8 41.3 
Indonésie (1990) 8.7 42.3 
Tunisie (1990) 5.9 46.3 
Brésil (1989) 2.1 67.5 
Chili (1989) 3.7 62.9 
Source: Banque Mondiale 
17. Dans la plupart des pays pour lesquels on dispose de données, la pauvreté est 
essentiellement rurale. Les différences de niveau de bien-être entre zones rurales et 
urbaines sont surtout frappantes en Afrique et en Asie du Sud, bien que l'incidence 
de la pauvreté urbaine augmente partout. Même si cette distinction entre zones rurales 
et urbaines est toujours pertinente du point de vue de l'étendue et de la profondeur 
de la pauvreté, son estimation à travers les revenus (toujours plus faibles en milieu 
rural) ne reflète qu'imparfaitement la réalité du phénomène. S'il est vrai que les 
services et équipements sociaux sont plus nombreux en ville, les pauvres urbains n'y 
ont pas toujours accès et souffrent de plus de conditions de vie déplorables (habitat, 
hygiène, surpeuplement, pollution...). 
Tableau 6 - Pauvreté rurale dans les années 1980 (en %) 
Population rurale Pauvres ruraux 
en % du total en % du total 
Afrique Sub-Saharienne 57 86 
Asie 77 79 
Amérique Latine et Caraïbes 59 66 
Source: Banque Mondiale - Pauvreté exprimée en termes de revenus (seuil de pauvreté) 
A7 
18. Les taux d'accroissement de la poulation urbaine sont importants et augmentent 
régulièrement depuis 1960, parfois à un rythme double de celui de la population 
totale. En Amérique Latine, le nombre de pauvres urbains aurait augmenté de 30 
millions entre 1980 et 1989, celui des pauvres ruraux de 10 millions. Ce phénomène 
touche l'ensemble des pays en développement avec plus ou moins d'acuité (entre 
1947 et 1981, la ville du Caire a augmenté de 6.5 Millions habitants; Lagos comptait 
700.000 habitants en 1965 et 5.6 millions en 1985; la population de la ville de Dehli 
a augmenté au rythme de 4.6% l'an entre 1971 et 1981; entre 1960 et 1990, la 
population urbaine au Brésil est passée de 50.4% à 76.1 % de la population totale, au 
Mexique de 54.9% à 72.6%). 
Tableau 7 - Pourcentage de la population urbaine (%) 
1960 1991 2000(p) 
Pays les moins avancés 8 20 26 
Afrique Sub-Saharienne 15 31 38 
Ensemble pays en développement 22 37 45 
Pays développés 61 73 75 
Ensemble monde 34 45 60 
Source: PNUD 
19. Au niveau régional, l'Afrique Sub-Saharienne est la partie du monde qui a le plus 
souffert durant les années 1980: le nombre de pauvres dans cette région a augmenté 
à peu près au même rythme que la population, soit d'environ 3% par an (Banque 
Mondiale). De plus, c'est aussi en Afrique Sub-Saharienne que l'écart entre le revenu 
moyen des pauvres et le seuil de pauvreté (indice de l'écart de pauvreté) s'est le plus 
accru: les pauvres y sont devenus plus pauvres. 
20. L'Asie du Sud reste la région avec la plus forte incidence de pauvreté (y vivent environ 
plus de la moitié des pauvres du monde), bien que cette incidence ait diminué dans 
les dernières années et que la proportion de la population vivant en deçà du seuil de 
pauvreté tende à reculer. 
21. Selon la Banque Mondiale, dans les années 1980, le nombre des pauvres aurait 
augmenté proportionnellement plus que l'ensemble de la population au Moyen-Orient 
et Afrique du Nord et en Amérique Latine (pour cette dernière, on estime que le 
nombre des pauvres aurait augmenté de 40 millions entre 1980 et 1989). Dans ces 
trois régions, les pauvres se seraient aussi appauvris. 
22. L'Asie de l'Est est la seule région où la Banque Mondiale estime que le nombre de 
personnes vivant dans la pauvreté ainsi que la proportion de pauvres auraient diminué 
(incidence de la pauvreté affectant 1/3 de la population en 1970, 1 /5 en 1980 et 1 /10 
en 1990). 
A8 
3) Les perspectives à l'horizon 2000: une croissance économique suffisante? 
23. Si les tendances de la deuxième moitié des années 1980 se maintiennent (taux annuel 
composé d'accroissement de la pauvreté d'environ 1.5%), le nombre de personnes 
ayant un revenu annuel inférieur ou égal à US$ 370 (1 US$ par jour aux prix de 1985) 
pourrait atteindre 1.3 milliard en l'an 2000, soit presque 1/5 de la population 
mondiale. Ces perspectives sont évidemment liées aux prévisions de croissance 
économique ainsi qu'aux interventions qui seront engagées pour renforcer l'action en 
faveur des pauvres. 
En faisant des hypothèses qualifuées de "relativement optimistes" sur la situation 
économique mondiale (croissance de 3% dans les pays développés, baisse des taux 
d'intérêt réels, hausse des prix des produits de base, aboutissement des négociations 
du GATT, réduction des dettes), la Banque Mondiale prévoit que l'incidence de la 
pauvreté dans les pays en développement devrait évoluer selon les tendances ci-
dessous: 
Tableau 8 - Incidence de la pauvreté en l'an 2000, par région 
(en % de la population totale, et en millions d'individus) 
Incidence de la pauvreté Nombre de pauvres 
1985 2000 1985 2000 
Afrique Sub-Saharienne 46.8 43.1 180 265 
Asie de l'Est 20.4 4.0 280 70 
Asie du Sud 50.9 26.0 525 365 
Amérique Latine et Caraïbes 19.1 11.4 75 60 
Europe de l'Est 7.8 7.9 5 5 
Moyen-Orient et Afrique du Nord 
et autres pays d'Europe 31.0 22.6 60 60 
Total 32.7 18.0 1125 825 
Source: Banque Mondiale 
24. Si le nombre de pauvres et l'incidence de la pauvreté devraient diminuer dans le 
monde d'ici à l'an 2000, la répartition de cette pauvreté entre les différentes régions 
devrait considérablement se modifier. 
L'incidence de la pauvreté en Afrique Sub-Saharienne devrait rester à un niveau élevé, 
comparable à celui de 1985, le nombre de pauvres dans cette région augmentant de 
plus de 45%: presque un tiers des pauvres y seront localisés en l'an 2000 (contre 
16% en 1985). La diminution la plus spectaculaire du nombre des pauvres devrait 
avoir lieu en Asie de l'Est. La situation de la pauvreté devrait stagner en Amérique 
Latine, au Moyen Orient et Afrique du Nord, et en Europe de l'Est. L'Asie du Sud 
restera la région avec le nombre de pauvres le plus élevé, mais l'incidence de la 
pauvreté devrait y diminuer de moitié. L'Afrique Sub-Saharienne et l'Asie du Sud 
resteront donc les régions où la pauvreté sera la plus notable. 
A9 
II. Les principales caractéristiques de la pauvreté dans les pays en développement 
25. Il n'existe malheureusement que très peu d'informations comparables entre les pays 
en développement sur les déterminants et les causes de la pauvreté, ce qui rend 
difficiles l'identification des pauvres, les analyses de la pauvreté, et le ciblage des 
politiques. On dispose de certains éléments dans les pays où des enquêtes sur les 
conditions de vie ont été réalisées récemment, sans pour autant que cela autorise les 
recoupements et réconciliations entre l'approche de la pauvreté basée sur les revenus 
des ménages (approche économique et quantitative) et d'autres facteurs plus 
qualitatifs. 
26. Les connaissances ont pourtant sensiblement progressé en ce domaine grâce aux 
efforts réalisés par diverses organisations multilatérales ou nationales. En particulier, 
les indicateurs sociaux de la Banque Mondiale et l'indicateur de développement 
humain du PNUD fournissent des bases utiles. Si leur analyse montre que le 
développement social est souvent corrélé au progrès économique, cette relation n'est 
ni universelle, ni linéaire. 
27. Deux problèmes majeurs d'évaluation se posent: tout d'abord au niveau de la 
comparabilité des situations entre pays et régions, chacune de ces situations étant 
spécifiques, et ensuite, au niveau de l'appréhension des processus de reproduction de 
la pauvreté. 
1) Indicateurs économiques et sociaux: les déterminants de la pauvreté 
28. Au-delà des caractéristiques générales sur les niveaux de revenus, l'incidence de la 
pauvreté est très différente de pays à pays, en fonction des spécificités socio­
culturelles et des niveaux de couverture des besoins sociaux essentiels. La pauvreté 
existe dans tous les pays, et en particulier dans tous les pays en développement; elle 
subsiste dans des pays ayant atteint des niveaux de revenus moyens très différents. 
Ceci est essentiellement lié aux facteurs structurels d'inégalités, et à l'importance 
qu'attachent les gouvernements au développement social et humain, que ce soit pour 
des raisons politiques, économiques ou culturelles. 
29. L'éducation joue un rôle essentiel pour l'accroissement de la productivité du facteur 
humain et l'ouverture à des opportunités de revenus. De nombreuses études ont 
montré l'effet de l'éducation sur la production et la productivité: une augmentation 
d'un an du nombre moyen d'années de scolarité pourrait permettre d'accroître le PIB 
de 3% (Banque Mondiale). Ceci doit être relativisé par régions, les persepectives en 
Afrique Sub-Saharienne étant beaucoup moins bonnes (peu ou pas d'impact sur la 
production). 
30. La plupart des pays en développement ont ainsi largement investi dans l'éducation 
entre 1965 et 1985, en particulier pour l'éducation primaire et la construction 
d'écoles; mais cet effort s'est largement ralenti aujourd'hui. En 1965, les pays à faible 
revenu et à revenu intermédiaire affectaient, respectivement, 21% et 14% de leur 
budget total d'éducation à la construction d'écoles; en 1985, ce pourcentage est 
tombé à 12% dans les deux cas. 
A10 
31. Après d'énormes progrès en matière de taux de scolarisation depuis 1960, le rythme 
s'est largement ralenti. Dans certains pays, on constate même une certaine 
déscolarisation liée aux coûts de l'éducation et à la relation entre ce coût et les 
opportunités d'activité et d'emploi générées. Ce phénomène est particulièrement 
visible dans les zones rurales et affecte en particulier l'éducation des filles. A travers 
cette déscolarisation, les mécaniques de la pauvreté se reproduisent de génération en 
génération. 
32. En l'absence de mécanismes de protection sociale, les incapacités physiques, 
temporaires (maladies) ou plus longues (infirmités), influent directement sur les 
conditions de vie des plus pauvres. Le maintien du potentiel physique est essentiel à 
la survie de ces segments de la population. Pour le plus long terme, c'est la santé des 
enfants et des femmes enceintes qui est primordiale. Les carences alimentaires et les 
maladies influeront dramatiquement sur les conditions de gestation des enfants et leur 
développement physique et intellectuel. 
33. La part des dépenses publiques consacrée à la santé a pourtant diminué, au mieux 
stagné, entre 1970 et 1990, dans les pays à faible revenu et les pays à revenu 
intermédiaire. La faiblesse du secteur public (dont les dépenses sont de plus largement 
absorbées par la maintenance et le fonctionnement des grands complexes hospitaliers) 
influe directement sur les possibiltés d'accès des plus pauvres à des soins de santé 
qui correspondent à leurs besoins, c'est à dire à des soins de santé primaire. 
34. Les disparités entre hommes et femmes restent très élevées dans la plupart des pays 
en développement. Ceci se confirme tant au niveau des taux de mortalité infantile, de 
la scolarisation (les femmes restent, en moyenne, plus de deux fois moins de temps 
que les hommes dans le système scolaire - trois fois moins pour l'Asie du Sud), du 
partage des tâches à l'intérieur du ménage, des conditions de mortalité à l'âge adulte 
(la mortalité maternelle a évolué beaucoup moins favorablement que la mortalité 
infantile), qu'au niveau des facteurs économiques (accès aux ressources productives 
et au crédit, par exemple). 
35. Les caractéristiques de la pauvreté se différencient très largement selon la localisation 
rurale ou urbaine. Pourtant, les niveaux moyens de revenus peu élevés en milieu rural 
ne peuvent donner qu'une image incomplète de la pauvreté rurale. D'autres facteurs, 
tels que les conditions de sécurité alimentaire, l'accès aux services sociaux, les 
conditions d'habitation, les liens d'intégration sociale, influent sur les comparaisons. 
36. Diverses autres caractéristiques interviennent aussi dans les déterminants de la 
pauvreté. Elles peuvent être ainsi liées à des appartenances ethniques ou à 
l'organisation culturelle ou sociale des sociétés. Elles peuvent, en outre, provenir de 
facteurs naturels comme la dotation en ressources naturelles ou les conditions 
climatiques. Elles sont aussi liées à des facteurs de répartition des marchés, 
d'infrastructures de base (communication, transport) ou d'accès aux services sociaux 
essentiels. Enfin, elles peuvent être liées å des déplacements de population 
(immigration naturelle ou économique, déplacements suite à des conflits, des 
persécutions ou des catastrophes naturelles). 
A11 
2) Analyse régionale: les exclus de la croissance de l'économie mondiale 
37. L'Afrique Sub-Saharienne se situe à un des extrêmes de l'échelle mondiale de la 
pauvreté. Outre que l'évolution des indicateurs de développement social y a été moins 
favorable entre 1960 et 1980 que dans les autres régions du monde, en particulier 
parce que le niveau de départ était plus bas, l'incidence de la pauvreté devrait y être, 
en l'an 2000, la plus élevée du monde. Quelles que soient les projections, la 
proportion de pauvres y est très élevée et risque surtout de le rester pour longtemps. 
La Banque Mondiale estime qu'il faudra atteindre un niveau de croissance annuel de 
près de 5,5% pour obtenir un niveau de consommation par habitant tout juste 
suffisant pour stabiliser le nombre des pauvres dans cette région. Or les prévisions les 
plus optimistes de croissance pour cette région sont inférieures de plus de deux points 
à cet optimum. 
38. L'Asie de l'Est se situe radicalement à l'autre extrémité de l'échelle de la pauvreté 
mondiale. En 1985, le nombre de pauvres dans cette région était tombé à 280 millions 
(situés pour l'essentiel en Chine), et l'incidence de la pauvreté devrait encore baisser 
considérablement dans les prochaines années. La poursuite des réformes économiques 
et de l'accélération du taux de croissance en Chine (prévision de l'ordre de 7% l'an; 
source Banque Mondiale) sont les conditions essentielles de cette évolution favorable. 
39. Les perspectives en Asie du Sud sont beaucoup plus favorables que celle de l'Afrique 
Sub-Saharienne, même si cette région restera en l'an 2000 la partie du monde avec 
le nombre le plus élevé de pauvres. L'Inde devrait jouer un rôle essentiel dans ce recul 
de la pauvreté en Asie du Sud (ce pays accueillait en effet 420 des 525 millions de 
pauvres de la région en 1985), si elle parvient â maintenir le taux de croissance de son 
économie à des niveaux comparables à ceux atteints durant les années 1980. Dans 
cette région, le Bangladesh et le Pakistan ont des perspectives beaucoup moins 
favorables, très proches de celles de l'Afrique Sub-Saharienne. 
40. L'Amérioue Latine et les Caraïbes continuent de présenter de très fortes inégalités 
entre les plus riches et les plus pauvres. Selon la Banque Mondiale, il suffirait de 0.7% 
du PIB régional pour porter le revenu de tous les pauvres de la région juste au-dessus 
du seuil de pauvreté. Ce montant correspondrait à l'équivalent d'un impôt de 2% sur 
le revenu du cinquième le plus riche de la population. 
41. La situation dans la région de l'Afrique du Nord et Moven-Orient est principalement 
déterminée par la mise en oeuvre de programmes de reconstruction après la fin des 
conflits armés, et par l'engagement de réformes économiques et politiques. Ces pays 
demeurent toutefois pour la plupart très sensibles aux conditions du marché pétrolier. 
L'évolution de la pauvreté dans le futur dépendra fondamentalement de la capacité 
des pays de la région à mener à bien les réformes engagées et à stabiliser 
l'environnement politique. Les perspectives pour l'Algérie et l'Egypte notamment 
demeurent très préoccupantes. 
3) Nécessité d'une meilleure connaissance des problèmes de pauvreté 
42. Il n'y a donc pas de profil "type" pour les pauvres du monde, ni donc de recette 
unique pour lutter contre la pauvreté. Les situations varient considérablement d'une 
région à l'autre, d'un pays à l'autre, et même à l'intérieur d'un même pays entre divers 
A12 
segments de la population. Trouver la combinaison d'interventions adaptée par pays 
reste le principal défi de la lutte contre la pauvreté dans le monde. L'analyse des 
facteurs de la pauvreté, telle qu'elle peut être menée sur la base des indicateurs 
quantitatifs, ne suffit pas en général pour déterminer des orientations pour les 
politiques de coopération. 
43. En premier lieu, il faut souligner l'importance que prennent dans les pays en 
développement les effets des politiques plus globales (régime des échanges mondiaux, 
système financier et monétaire international...), qui sont essentiellement du ressort 
des pays industrialisés. Ces effets doivent nécessairement être pris en compte, car 
intervenant comme une "contrainte extérieure" sur les politiques spécifiques des pays 
en développement. 
44. Les déterminants de la pauvreté sont variés et complexes; ils demandent qu'une 
analyse détaillée soit réalisée aux niveaux les plus fins, c'est à dire au niveau des 
pauvres eux-mêmes. Pour mieux identifier les pauvres et leurs problèmes, il faut en 
outre leur donner la parole et leur laisser la possibilité d'exprimer leurs besoins tels 
qu'ils les ressentent. Il est ainsi essentiel de sortir de l'évaluation quantitative, 
malheureusement la seule disponible aujourd'hui pour les analyses comparatives, et 
de promouvoir des techniques d'évaluation plus centrées sur les pauvres eux-mêmes. 
III. L'aide publique au développement et la pauvreté 
45. Dans le contexte difficile décrit ci-dessus, la lutte contre la pauvreté va demander des 
efforts soutenus tant de la part des gouvernements des pays en développement que 
de la part de l'assistance extérieure. Concernant la seconde, l'APD joue un rôle 
essentiel. 
1) Les principaux flux 
46. La composition des flux financiers (nets) reçus par les pays en développement s'est 
considérablement modifiée depuis une décennie. Le financement public du 
développement (APD et prêts de développement non concessionnels), qui ne comptait 
en 1980 que pour 30% du total, a dépassé la moitié entre 1984 et 1991 (avec un 
maximum de presque 70% en 1986-87), mais reviendrait à un peu plus de 40% en 
1992 à cause d'une forte reprise des prêts bancaires. Le FPD représente cependant 
les trois quarts des montants reçus par les pays à faible revenu, et la quasi totalité 
pour les pays les moins avancés. 
La part de l'APD dans le total est passée de 24% en 1980 à plus de 40% en 1990-91 
(et même plus de la moitié en 1986-87), mais seulement un tiers en 1992. L'APD est 
de plus en plus largement composée de dons: 85% actuellement, contre un peu plus 
de 60% il y a dix ans. 
A l'intérieur des flux d'origine privée, les investissements directs ont enregistré une 
forte augmentation, doublant leur part dans le total, de 10% en 1980 à 20% en 1991 
(un peu moins en 1992). Si on y ajoute certains autres apports privés (titres non 
A13 
remboursables) et les dons publics et des ONG, on constate que le total des flux non 
générateurs de dettes a régulièrement augmenté, de 28% en 1980 à 61% en 1991, 
revenant cependant à 53% en 1992. 
47. En termes réels, l'APD totale (bilatérale et versée aux organismes multilatéraux) des 
pays du CAD (Comité d'Aide au Développement, comptant 20 pays en 1992, dont 
10 Etats membres de la Communauté) a progressé à un rythme annuel de 3.2% entre 
1980-81 et 1990-91, suivant plus ou moins l'évolution du revenu réel des pays 
donateurs, de sorte que l'effort d'aide mesuré en proportion du PNB est resté à peu 
près stable autour de 0.33%. De 40.5 milliards de US$ en 1980-81 (versements nets, 
aux prix et taux de change de 1990) pour l'ensemble des donateurs du CAD, elle est 
passée à 55.5 milliards en 1990-91. On peut y ajouter quelques 5 milliards versés par 
des ONG. L'APD n'aurait augmenté en 1992 que de près de 1 % en termes réels par 
rapport à l'année précédente (Source CAD-OCDE). 
11 faut cependant préciser que, du point de vue des pays bénéficiaires, l'APD totale 
reçue n'a guère augmenté, du fait de l'effondrement des flux en provenance des 
donateurs n'appartenant pas au CAD (principalement pays arabes, ex-URSS et PECO), 
dont l'APD est passée de près de 20 milliards par an en 1980-81 à moins de 3 
milliards actuellement. 
48. Bien que l'orientation géographique de l'aide ne soit évidemment pas un critère 
suffisant pour déterminer son "contenu" en termes de lutte contre la pauvreté, les 
données sur son orientation relative vers les pays tes plus pauvres constituent quand 
même un premier indicateur des objectifs poursuivis par les donateurs. 
La part de l'APD dirigée vers les pays à faible revenu (liste de l'OCDE) est relativement 
peu importante: 64% de celle reçue par tous les pays en développement en 1989-91, 
et seulement 60% de celle versée par la Communauté et ses Etats membres, alors que 
la part des PFR dans la population totale est de plus de 82%. En termes d'aide par 
habitant, ceci donne un peu moins de 10 dollars par habitant et par an, contre près 
de 13 en moyenne pour tous les pays en développement. Il est vrai que ces chiffres 
sont fortement influencés par l'aide proportionnellement très faible que reçoivent la 
Chine et l'Inde: si on ne compte ces deux pays ni dans les PFR ni dans le total, l'aide 
par habitant est de l'ordre de 21 dollars pour les PFR, contre 23 pour l'ensemble. 
L'APD destinée aux pays les moins avancés (47 pays actuellement) représente quant 
à elle près de 29% du total en 1989-91, et 33% de celle versée par la Communauté 
et ses Etats membres. L'aide moyenne par habitant reçue chaque année par les PMA 
est de presque 30 dollars (leur population ne représente que près de 12% de celle de 
tous les pays en développement). 
49. Un examen sommaire de la répartition de l'aide par grandes régions en développement 
révèle que l'Afrique Sub-Saharienne, où les problèmes de pauvreté sont les plus aigus 
et les perspectives sur son évolution les plus sombres, bénéficie d'une concentration 
importante (et croissante) de l'APD, avec presque un tiers du total actuellement, plus 
de 36 dollars d'aide par habitant (soit 2.5 fois la moyenne pour l'ensemble des pays 
en développement), ce qui représente près de 11 % du PNB (contre moins de 2% pour 
l'ensemble des pays en développement). Mais on notera que l'autre région recevant 
proportionnellement le plus d'APD est celle comprenant les pays méditerranéens et 
du Moyen-Orient, dont seul l'Egypte est classé parmi les pays à faible revenu. 
A14 
Tableau 9 - Répartition de l'APD par grandes régions 
Afrique 
Sub-Sahar. 
Méditerr. et 
Moyen-Or. 
Asie et 
Océanie 
Amérique 
Lat. et Car. 
Ensemble 
des PED APD reçue, 
US$ mrds. 
1990-91 
17.6 
12.7 
15.1 
5.3 
57.9 Part dans 
total, % 
1990-91 
30.5 
22.1 
26.6 
9.5 
100.0 Variation, 
% par an 
1982-91 
8.3 
13.3 
6.3 
7.7 
6.5 APD / hab., 
US$ 
1990 
36.2 
38.0 
5.5 
12.0 
14.3 APD / PNB, 
% 
1990 
10.8 
1.6 
1.1 
0.6 
1.8 
Source: CAD - OCDE 
50. Le bilan peu encourageant de plusieurs décennies d'aide au développement, en 
particulier en ce qui concerne les pays les plus pauvres dont les perspectives restent 
les plus sombres, a conduit vers la fin des années 1980 les responsables des 
politiques de coopération à remettre en cause certains principes, et notamment à 
intégrer la lutte contre la pauvreté dans les objectifs essentiels du développement, et 
à se préoccuper davantage de l'environnement politique et institutionnel dans les pays 
destinataires de l'aide. 
L'absence de stratégies effectives et cohérentes de développement dans beaucoup 
des pays en développement eux-mêmes a aussi beaucoup affecté l'efficacité de l'aide, 
ainsi que l'absence de coordination entre les bailleurs de fonds extérieurs. Aujourd'hui 
l'APD se substitue largement dans certains pays en développement aux pouvoirs 
publics locaux. Cependant, d'importants progrès ont aussi été obtenus grâce à l'APD, 
par exemple dans le développement des infrastructures ou encore dans la lutte contre 
les grandes endémies, et d'importants gains de productivité ont été réalisés (révolution 
verte en Asie du Sud, par exemple). 
2) L'aide publique au développement de la Communauté et des Etats membres 
51. Pris ensemble, les Etats membres de la Communauté sont le plus important 
fournisseur d'APD aux pays en développement, cette aide étant en partie bilatérale, 
en partie communautaire et en partie distribuée à travers des organismes 
multilatéraux. Leur part est actuellement de l'ordre de 46% du total de l'APD versée 
par les 21 pays membres du CAD, soit environ 43% de l'APD mondiale. Par rapport 
au PNB, l'APD représente 0.43% pour la Communauté, contre 0.33% en moyenne 
pour tous les pays du CAD; ces chiffres se comparent à l'engagement de consacrer 
A15 
0.7% de leur PNB â l'APD, que n'atteignent actuellement que les pays Scandinaves 
et les Pays-Bas. 
L'aide des pays de la Communauté a un peu moins augmenté depuis dix ans que celle 
de l'ensemble des pays du CAD, mais sa part dans le total mondial s'est accrue, à 
cause du déclin de l'aide des pays n'appartenant pas au CAD. 
Tableau 10 - APD des pays membres du CAD 
(versements nets, aux prix et taux de change de 1991, 
en milliards de dollars et en %) 
BE 
DK 
DE 
ES 
FR 
IR 
IT 
LU 
NL 
PO 
UK 
CE 11 total 
EU 
Japon 
Fin, Nor, Sue 
Aut, Sui 
Aus, Can, NZ 
CAD total Volume d'APD 
moyenne 1991-92 
US$ mrds. 
0.80 
1.25 
6.82 
1.38 
7.48 
0.07 
3.47 
0.04 
2.52 
0.22 
3.14 
27.18 
11.31 
10.63 
4.25 
1.49 
3.76 
58.63 % 
1.4 
2.1 
11.6 
2.4 
12.8 
0.1 
5.9 
0.1 
4.3 
0.4 
5.4 
46.4 
19.3 
18.1 
7.3 
2.5 
6.4 
100.0 Variation 
91-2/80-1 
% / an 
-0.7 
4.6 
2.1 
5.8 
4.7 
3.1 
9.3 
15.9 
0.7 
11.4 
0.9 
3.4 
1.9 
6.7 
5.3 
5.7 
2.9 
3.7 APD / PNB 
1980-81 
% moyen 
0.54 
0.74 
0.45 
0.10 
0.48 
0.16 
0.16 
0.12 
1.01 
0.02 
0.39 
0.40 
0.23 
0.30 
0.66 
0.26 
0.43 
0.33 1991 -92 
% moyen 
0.40 
1.00 
0.40 
0.26 
0.62 
0.17 
0.30 
0.31 
0.87 
0.31 
0.31 
0.43 
0.19 
0.31 
0.93 
0.36 
0.42 
0.33 
Source: CAD - OCDE 
A16 
52. Au niveau des Etats membres, la France et l'Allemagne restent les plus importants 
donneurs en volume, avec plus de la moitié du total (respectivement 3ème et 4ème 
plus gros donneurs des membres du CAD). Le Danemark et les Pays-Bas ont le plus 
fort ratio d'aide par rapport au PNB. Au cours des années récentes, les pays ayant le 
plus augmenté leur effort d'aide sont l'Espagne, le Portugal et le Luxembourg. 
53. L'orientation de l'APD communautaire diffère de l'APD totale sur le plan géographique: 
elle est en effet fortement concentrée sur l'Afrique Sub-Saharienne, qui en reçoit près 
de 43% (alors que cette région ne reçoit que 30% de l'aide totale). Sur le plan des 
utilisations, les secteurs sociaux bénéficient en général d'une plus forte concentration, 
ainsi que l'agriculture. L'APD de la Communauté et des états membres se répartit 
entre le secteur agricole (près de 16%), celui des transports (environ 12%), celui de 
la santé et la population (9%), de l'éducation (8%) et de l'énergie (8%). 
3) Les orientations pour l'aide publique au développement dans le futur et la lutte contre 
la pauvreté 
54. Plus que son volume, c'est l'orientation et la mise en oeuvre de l'APD qui sont 
déterminantes. Il est certain qu'un effort supplémentaire devrait être fourni devant 
l'ampleur du phénomène de la pauvreté et sa persistance probable dans le futur, voire 
son accroissement dans certaines parties du monde (en particulier Afrique Sub-
Saharienne, mais aussi d'autres régions si les prévisions de croissance ne se réalisent 
pas). 
Mais même un accroissement substantiel des budgets d'aide ne serait pas une 
condition suffisante pour assurer un développement social harmonieux dans les pays 
en développement. Les enseignements que l'on peut tirer de l'expérience passée 
doivent être exploités et conduire à une remise en cause d'un certain nombre de 
pratiques et à la mise en oeuvre d'approches nouvelles. L'orientation de l'APD doit 
être réfléchie en terme d'efficacité et de synergie. 
55. La priorité de la lutte contre la pauvreté doit être l'occasion d'un débat sur la mise en 
oeuvre de l'APD et du soutien extérieur dans son ensemble. Ce débat, large et ouvert, 
devra permettre de définir, conjointement avec l'ensemble des partenaires, les 
véhicules appropriés pour les interventions en matière de lutte contre la pauvreté. 
Parmi les principaux éléments à considérer dans ce débat il y a: l'ouverture vers les 
partenaires non-gouvernementaux, la participation des bénéficiaires à toutes les 
phases des interventions (en particulier celles liées à l'identification, l'exécution, le 
suivi et l'évaluation), la promotion du développement décentralisé, mais aussi, bien 
sûr, la meilleure intégration des politiques économiques et sociales, et les orientations 
dans les secteurs sociaux eux-mêmes. 
56. Accroître l'efficacité de l'aide pour la lutte contre la pauvreté aura aussi des 
implications sur différents problèmes des politiques d'aide (liaison, conditionnante, 
degré de libéralité, répartition entre pays bénéficiaires, affectation sectorielle, types 
d'instruments). Ceci devrait impliquer de revoir, en particulier, les mécanismes de 
coordination entre bailleurs de fonds et la cohérence entre les politiques. Si tous ces 
aspects ont une importance évidente, ils ne pourront pas être traités de manière 
globale et nécessiteront que des débats plus spécifiques soient menés, y compris pays 
par pays. 
A17 
Conclusion 
57. La pauvreté est aujourd'hui le principal défi au développement dans la plus grande 
partie des pays en développement. La Communauté doit participer activement à ce 
débat. De par la place qu'elle occupe tant sur le plan financier (part de l'APD) que sur 
celui de l'histoire (liens culturels étroits entre les pays en développement et les Etats 
membres) ou sur le plan politique (structures de concertation et de dialogue avec les 
pays en développement), elle a un rôle essentiel à jouer dans les années à venir. 
L'expérience acquise jusqu'ici montre que la coopération n'a pas, dans de nombreux 
cas, donné les résultats espérés, et en particulier n'a pas permis de stabiliser, voire 
de freiner, le rythme d'appauvrissement des plus pauvres. Cette expérience est 
cependant riche d'enseignements. 
A18 
ANNEXE 2 
LES POLITIQUES DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ DANS LES PAYS EN 
DÉVELOPPEMENT ET LEURS INSUFFISANCES 
Sommaire 
Introduction 19 
I. Les années 1980: une gestion de crise pour le développement 20 
1 ) Les contraintes des ré-équilibrages macro-économiques et financiers 20 
2) La multiplication rapide des nouvelles priorités de développement 21 
3) La faiblesse des engagements réciproques 21 
II. Une connaissance insuffisante de la pauvreté dans les pays en développement 22 
1 ) Des perceptions différentes de la pauvreté 22 
2) Une approche trop quantitative et statique de la pauvreté 23 
3) L'absence d'analyse d'impact systématique 23 
III. Une approche opérationnelle restrictive de la lutte contre la pauvreté 24 
1 ) Des actions ponctuelles de compensation à court terme 24 
2) Une priorité trop large accordée à la logique sectorielle 24 
3) La faible participation des bénéficiaires 25 
4) Un mauvais dosage entre les interventions 25 
IV. Insuffisantes coordination et synergie entre les interventions extérieures 26 
V. Un trop faible accent sur le renforcement des capacités au niveau local 
et sur l'appui à la démocratie 27 
1 ) Renforcement des capacités techniques 27 
2) Renforcement institutionnel et concertation régionale 28 
3) Le cadre démocratique 28 
Conclusion 29 
A19 
Introduction 
1. La pauvreté dans les pays en développement ne devrait pas, dans un proche avenir, 
diminuer de façon notable; ce mouvement s'accompagne, en outre, d'un fort 
accroissement des inégalités entre le Nord et le Sud, entre les différents pays du Sud 
et, ce qui est encore plus dramatique, à l'intérieur de ces pays entre différents 
segments de la population. La pauvreté atteint aujourd'hui une ampleur qui 
hypothèque les possibilités de développement et qui amène les pays développés à 
s'interroger sur l'efficacité de leur aide. 
2. Outre que la pauvreté est un frein notable à la croissance mondiale, un facteur 
constant d'instabilité et un des déterminants de la dégradation de l'environnement, 
elle entrave la participation effective des populations et le renforcement de la 
démocratie et du respect des droits de l'homme. Lutter contre la pauvreté apparaît dès 
lors comme une priorité pour assurer la stabilité et le développement, sur les plans 
économique, politique et social, et comme un des plus importants défis actuels au 
niveau mondial. 
3. La communauté internationale se mobilise pour répondre à ce défi: la Banque Mondiale 
a fait, dès 1990, de la lutte contre la pauvreté un thème central de ses interventions 
dans les pays en développement; une "commission permanente de l'atténuation de 
la pauvreté" a été constituée récemment au sein de la CNUCED; la réduction de la 
pauvreté sera un des sujets majeurs discuté lors des débats du Sommet Mondial sur 
le Développement Social qui sera organisé sous l'égide des Nations Unies en 1995. 
4. Le phénomène "pauvreté" n'a pourtant rien de nouveau et de nombreuses initiatives 
ont été engagées par le passé pour tenter d'y apporter un remède. Au niveau 
international, sur les 20 dernières années, les plus novatrices de ces initiatives auront, 
sans aucun doute, été (i) dans les années 1970, l'approche "besoins essentiels" 
lancée par le BIT, (ii) dans les années 1980, les approches "ajustement à visage 
humain" développée par l'UNICEF et "dimension sociale de l'ajustement" exécutée par 
la Banque Mondiale, le PNUD et la Banque Africaine de Développement et, (iii) dans 
les années 1990, les approches "développement humain" du PNUD et "overty 
alleviation" de la Banque Mondiale. 
5. Ces initiatives ont été largement relayées par les coopérations bilatérales des Etats 
membres comme par la coopération communautaire, soit à travers un soutien financier 
et technique aux interventions internationales, soit à travers un engagement individuel 
plus ciblé sur certains thèmes de développement qui leur étaient traditionnels (appui 
dans les secteurs sociaux, projets ciblés sur des groupes à risque, dialogue politique, 
en particulier). 
6. On dispose donc aujourd'hui en matière de lutte contre la pauvreté dans les pays en 
développement non seulement d'une expérience opérationnelle effective, mais aussi 
d'un corps de méthodes et de concepts éprouvés. Même si les résultats n'ont pas 
toujours été à la hauteur des attentes, l'analyse prélable de ce cadre de référence est 
essentielle pour tirer les leçons du passé, de manière à identifier les principaux 
obstacles à la mise en oeuvre d'une politique communautaire de lutte contre la 
pauvreté et la positionner plus efficacement par rapport à ce qui existe. 
A20 
I. Les années 1980: une gestion de crise pour le développement 
7. Les années 1980 ont été largement consacrées au rééquilibrage économique et 
financier: la majorité des nations, et en particulier les pays en développement, se sont 
engagées alors dans de vastes efforts de stabilisation et d'ajustement structurel. 
L'ampleur des réformes qui ont ainsi été mises en oeuvre a particulièrement contribué 
à modifier les orientations et les modalités de la coopération au développement. 
1) Les contraintes des ré-équilibrages macro-économiques et financiers 
8. Depuis les crises financières qui ont touché de nombreux pays en développement au 
début des années 1980, leurs politiques économiques ont été largement centrées sur 
des mesures de stabilisation et d'ajustement structurel, l'objectif étant de restaurer 
les principaux équilibres macro-économiques qui sont une condition d'une croissance 
durable. L'ampleur des problèmes financiers à affronter immédiatement a parfois 
masqué des déséquilibres plus profonds tenant aux structures mêmes des économies 
(en particulier sur les mécanismes de redistribution des bénéfices du développement), 
et d'une manière plus large des sociétés (répartition des rôles entre l'Etat et le secteur 
privé, structures sociales, structures de représentativité politique, institutions). 
9. Face â une crise profonde et persistante, un certain nombre de pays en 
développement, en Afrique et en Amérique Latine surtout, ont dû mener 
simultanément des politiques de stabilisation interne et externe, et des politiques 
d'ajustement structurel. Ces politiques économiques ont été mises en oeuvre sans 
qu'il soit toujours possible d'en évaluer précisément les implications pour les 
structures sociales et politiques. De ce fait, les interventions en matière sociale ont 
souvent été envisagées ex-post, sans être totalement intégrées dans une vision plus 
large et cohérente du développement. 
10. Cette approche en deux temps (recherche des équilibres économiques et financiers, 
puis mise en place de la contrepartie sociale) a considérablement hypothéqué tant les 
chances de succès des réformes économiques que l'efficacité de l'accompagnement 
social. Il est ainsi vite apparu que le modèle de croissance à suivre est tout aussi 
important que son rythme. Bien que ceci ne soit pas général, les options de 
développement n'ont, dans de nombreux pays, pas suffisemment favorisé une 
articulation ex-ante des réformes économiques et financières et des politiques de bien-
être social, l'une étant la garantie de succès de l'autre, et vice-versa. 
11. Dans ce contexte, la stabilité politique et institutionnelle apparaît comme une 
condition supplémentaire à réaliser. De nombreux pays ont longtemps souffert de 
conditions de gouvernement autocratiques et de possibilités d'expression politique 
limitées, ceci n'ayant pas favorisé l'adhésion de la population aux projets de réformes 
économiques, et donc fortement handicapé leurs résultats. Il existe des relations très 
étroites, bien que complexes, entre les facteurs de développement économiques, 
sociaux et politiques, qui doivent être envisagés conjointement et de manière intégrée. 
A21 
2) La multiplication rapide des nouvelles priorités de développement 
12. La persistance de la crise durant les années 1980 dans un grand nombre de pays en 
développement, en particulier en Afrique mais aussi dans d'autres continents, a 
généré de nombreuses interrogations sur la validité des options et stratégies suivies. 
Ceci a, par la suite, favorisé l'émergence de nouveaux thèmes de développement. 
Dans l'espoir de trouver de nouvelles réponses aux problèmes des pays en 
développement, mais aussi un fil conducteur cohérent et mobilisateur au 
développement et à la coopération, des initiatives diverses ont été lancées par la 
communauté internationale. Elles ont privilégié successivement des thèmes comme 
la "good governance", le "développement décentralisé", la "participation", les 
"femmes dans le développement",, la "démocratie", I'"environnement", et, bien sûr, 
la "pauvreté", sans que cette liste soit exhaustive. Certains de ces thèmes sont 
devenus des conditions préalables à l'assistance de certains bailleurs de fonds. 
13. Ces thèmes ne sont pas sans signification ni importance, bien au contraire, chacun 
d'eux étant un élément essentiel du développement. Plus que leur contenu, c'est donc 
la manière dont ces thèmes ont été discutés avec les pays en développement, leur 
rapide traduction en projets et programmes, leur traitement différencié par les divers 
bailleurs de fonds, et parfois leur imposition comme critère d'allocation de l'aide, qui 
ont créé une certaine confusion sur les priorités du développement. Ces thèmes n'ont 
pas été véritablement internalises, faute de temps, d'information et de dialogue, par 
les gouvernements des pays en développement ni par les populations mêmes. 
Le thème de la lutte contre la pauvreté a particulièrement souffert de cette 
multiplication des priorités de développement, la perception de sa nature et de son 
importance comme son interprétation étant parfois fort différentes entre Sud et Nord. 
3) La faiblesse des engagements réciprooues 
14. La lutte contre la pauvreté s'inscrit dans une perspective à long terme qui vise à 
influer sur les bases structurelles de la pauvreté, en particulier celles liées à l'accès 
aux ressources productives, à la valorisation des ressources humaines, à l'organisation 
sociale et aux liens de solidarité. 
15. Agir sur ces bases demande une remise en ordre de l'appareil d'état, et souvent des 
réformes réglementaires et institutionnelles (par exemple sur les problèmes fonciers 
et sur l'accès au crédit). Le rythme des interventions doit ainsi être continu et leurs 
résultats dépendent, pour une large part, de la mobilisation politique et de 
l'engagement des gouvernements et des populations des pays en développement, 
comme des bailleurs de fonds, sur ces thèmes. Les urgences des interventions pour 
juguler les crises financières, ainsi que la multiplication des priorités de développement 
ont contribué à la faiblesse et à l'instabilité des engagements réels qui ont été pris par 
le passé en matière de lutte contre la pauvreté. 
16. Certains pays en développement ont pourtant enregistré des progrès notables en 
matière de développement social, la réduction de la pauvreté y étant intimement liée 
au progrès économique; dans d'autres pays les résultats sont pourtant nettement 
moins satisfaisants, et on peut légitimement s'interroger sur leur durabilité. 
A22 
Globalement, les résultats ne sont pas à la hauteur des objectifs qui ont été affichés, 
tant par les gouvernements des pays en développement que par les bailleurs de fonds. 
II. Une connaissance insuffisante de la pauvreté dans les pays en développement 
17. La mise en oeuvre des programmes de lutte contre la pauvreté s'est particulièrement 
heurtée à la difficulté d'établir une base d'information fiable et complète, qui permette 
de développer un dialogue cohérent d'une part entre les gouvernements des pays en 
développement et leur population, et d'autre part entre ces mêmes gouvernements et 
leurs partenaires extérieurs. La complexité et la multi-dimensionnalité du phénomène 
"pauvreté" rendent particulièrement difficiles sa mesure et son suivi permanent. De 
plus, sa diversité entre pays rend difficiles les comparaisons internationales. 
D Des perceptions différentes de la pauvreté 
18. Dans de nombreux pays en développement, la pauvreté est un fait social accepté, 
voire même totalement intégré dans les structures sociales. Il existe souvent une 
organisation collective, hors administration, dans laquelle les plus pauvres ont leur 
"statut" spécifique et qui assure leur "prise en charge". Ces mécanismes d'assistance 
sociale traditionnels n'ont pas favorisé le développement d'une culture administrative 
dans le domaine social. La responsabilité de la politique sociale, en particulier pour son 
exécution, est largement partagée avec les mouvements associatifs locaux. 
19. Pour les gouvernements des pays en développement, aux groupes les plus vulnérables 
se substituent souvent des groupes dits "vocaux", qui défendent des intérêts 
économiques communs avec assez de force et d'organisation pour représenter un 
danger pour la stabilité sociale du pays. Il s'agit souvent de groupements 
professionnels ou économiques dont les conditions de vie sont affectées par 
l'environnement économique et financier du pays (à titre d'exemple: les jeunes 
diplômés sans emploi, les fonctionnaires...). Ils constituent une préoccupation 
essentielle pour les gouvernements des pays en développement. 
Même s'il est important de favoriser leur adhésion aux options de développement des 
pays, ces groupes ne correspondent pas aux segments les plus pauvres de la 
population, qui devraient être les cibles privilégiées des actions du gouvernement et 
de l'assistance extérieure. Cette ambilavence de la notion de "vulnérabilité" a créé par 
le passé une confusion sur les objectifs des programmes de lutte contre la pauvreté, 
qui a été largement dommageable pour leur efficacité. 
20. Par ailleurs, trop peu d'attention a été apportée aux spécifités propres de chaque 
régions ou pays. La pauvreté se matérialise en effet sous diverses formes qui 
dépendent en grande partie des structures économiques, politiques, sociales et 
culturelles de chaque pays. 
A23 
2) Une approche trop quantitative et statique de la pauvreté 
21. Mesurer dans toutes ses dimensions un phénomène aussi complexe que la pauvreté 
pose d'énormes problèmes conceptuels et techniques. Essentiellement pour des 
raisons pratiques, c'est une approche quantitative qui a été privilégiée jusqu'à 
aujourd'hui, y compris à travers les profils de pauvreté développés sous l'égide de la 
Banque Mondiale. Il est maintenant reconnu que les critères purement statistiques 
(basés principalement sur l'estimation des revenus et des consommations des 
ménages, mais aussi des niveaux d'éducation, des indicateurs de santé, d'accès à 
l'eau potable...) ne donnent qu'un aperçu incomplet de la pauvreté et qu'ils doivent 
être complétés, voire explicités, par des investigations privilégiant les informations 
qualitatives, et aussi l'expression de leurs besoins par les pauvres eux-mêmes. 
22. Une connaissance de la pauvreté davantage basée sur le dialogue avec les pauvres et 
avec les bénéficiaires des projets (mais aussi sur la recherche d'instruments de 
dialogue, pouvant, en particulier, être déterminés par des interlocuteurs au niveau 
local) devrait permettre, en outre, de mieux orienter les interventions vers les 
préoccupations concrètes de groupes les plus pauvres. Elle devrait aussi permettre un 
pilotage plus fin et efficace de ces interventions, qu'il s'agisse de leur identification 
ou de leur suivi et de leur évaluation. 
23. L'évolution de la pauvreté est sans doute beaucoup plus significative que son niveau 
à un moment donné. Il est donc essentiel de mettre en place des instruments qui 
permettent de suivre de façon permanente les conditions de vie des groupes les plus 
pauvres de la population, mais aussi leur perception de leur propre état de pauvreté. 
L'établissement de tels instruments s'est particulièrement heurté aux faibles capacités 
techniques locales en ce domaine. Les efforts de renforcement de ces capacités ont 
généralement été limités au stricts aspects statistiques de collecte et traitement de 
l'information. Trop peu d'attention a été apportée à l'analyse de cette information, à 
son utilisation pour générer un débat sur des options alternatives de développement, 
et à son impact sur l'orientation des politiques. 
3) L'absence d'analvse d'impact systématique 
24. Les interventions en matière de lutte contre la pauvreté n'ont pas bénéficié d'une 
évaluation systématique de leurs effets sur les groupes cibles. Outre que les liens de 
causalité sont difficiles à isoler, aucun instrument d'analyse n'a été véritablement 
développé à cet effet tant par les gouvernements des pays en développement que par 
l'assistance extérieure, et cela qu'il s'agisse de l'impact au niveau des projets 
individuels ou à celui de l'ensemble des interventions en matière sociale. 
25. Il est donc aujourd'hui pratiquement impossible d'identifier avec précision, parmi la 
large panoplie des interventions menées en matière de lutte contre la pauvreté ces 
dernières années, celles qui ont eu les meilleurs résultats et qui devraient être 
reproduites. Plus largement, les programmes d'assistance extérieurs n'ont pas fait 
l'objet d'une évaluation systématique de leur "contenu en pauvreté" qui permettrait 
de tirer des enseignements et, le cas échéant, de proposer une ré-orientation des 
actions plus conforme avec les objectifs de la lutte contre la pauvreté. 
A24 
26. Les cadres d'analyse macro-sociaux utilisés pour identifier les effets sociaux des 
mesures et des programmes de réforme ont été développés, dans la plupart des cas, 
sur la base de modèles de référence économiques (matrices de comptabilité sociale, 
modèles d'équilibre général calculables, en particulier) principalement alimentés par 
des informations de type quantitatif. S'ils ont permis parfois d'appréhender les effets 
de prix, de distribution et de transfert des revenus et d'emploi, ils n'ont généralement 
pas établis de liens explicites entre les sphères économique et sociale. 
III. Une approche opérationnelle restrictive de la lutte contre la pauvreté 
27. La nature des interventions de lutte contre la pauvreté a profondément évoluée au 
cours des dix dernières années. Considérées initialement comme des mesures 
d'accompagnement aux nécessaires réformes économiques et financières (dimension 
sociale de l'ajustement, en particulier), elles ont peu à peu acquis un caractère plus 
complet et autonome, sans que pour autant il soit possible de dire aujourd'hui qu'elles 
découlent d'une approche globale du développement, les intégrant ex-ante. 
1) Des actions ponctuelles de compensation à court terme 
28. La lutte contre la pauvreté a longtemps été considérée comme un ensemble de 
mesures visant à atténuer les potentiels coûts sociaux des politiques économiques, 
qu'elles s'appuyent ou non sur des programmes d'ajustement structurel ou de 
stabilisation. Elles ont été initialement mises en oeuvre selon une logique passive et 
secondaire, dont la principale caractéristique a été de n'apporter que des solutions 
temporaires et partielles au problème de la pauvreté. 
29. La prise en compte d'un champ d'intervention plus-large, celui du développement en 
général, a permis de s'engager dans une perspective plus active et dynamique qui a 
favorisé, entre autres, une réflexion sur les relations entre la pauvreté et la croissance. 
Il est aujourd'hui reconnu que la pauvreté est un frein majeur à la croissance dans les 
pays en développement et qu'elle doit être intégralement prise en compte dans tout 
schéma de développement. Ceci est pourtant loin de se traduire effectivement dans 
les faits et il reste d'importants efforts à faire, en particulier sur les plans institutionnel 
et politique, pour traduire ces concepts sur le plan opérationnel. 
2) Une priorité trop large accordée à la logigue sectorielle 
30. La lutte contre la pauvreté s'appuie, entre autres, sur des mesures tendant à favoriser 
l'accès des plus pauvres aux ressources productives et aux services sociaux 
essentiels. Ces deux éléments apparaissent essentiels pour valoriser le capital humain, 
ressource principale, voire unique, des pauvres. Les politiques sectorielles sont 
particulièrement liées à cet objectif, soit de manière directe comme celles de la santé, 
de l'éducation ou de la nutrition, soit de manière plus indirecte, via leurs effets 
générateurs d'activité (création d'emploi ou génération de revenus, désenclaverment...) 
ou de réformes (réforme foncière, accès au crédit...), comme celles des 
infrastructures, des transports, de l'agriculture. 
A25 
31. Si ces politiques sectorielles jouent ainsi un rôle déterminant pour fonder les bases 
d'un développement soutenable et équitable, leur nature même (une perspective de 
réforme à long terme et une base large d'intervention sur l'ensemble de la population) 
rend difficile un ciblage particulier sur les plus pauvres. De plus, certaines mesures, 
qui ont une justification pour la gestion de ces secteurs (en particulier celles visant la 
substitution de la gestion publique par le privé, le recouvrement des coûts), peuvent 
particulièrement affecter les groupes les plus pauvres. 
La mise en place, dans les secteurs de l'éducation et de la santé par exemple, de 
mesures visant à améliorer la qualité des prestations offertes ne présente, à priori, 
aucune garantie d'un meilleur accès des plus pauvres à ces services. La logique 
sectorielle doit nécessairement être dépassée pour y intégrer, à tous les niveaux, les 
considérations spécifiques de la lutte contre la pauvreté. 
32. Il faut en outre éviter tout cloisonnement sectoriel qui empêcherait de saisir la 
globalité du phénomène "pauvreté" et, au contraire, favoriser les approches inter­
sectorielles. En effet, une politique sociale globale cohérente a un impact plus 
important que la somme des effets de chacune des politiques sociales menées 
isolément. Dans l'autre sens, des retards dans un des secteurs nuisent souvent à 
l'efficacité des politiques dans les autres secteurs sociaux. 
3) La faible participation des bénéficiaires 
34. L'expérience passée a concrètement montré que la participation des bénéficiaires est 
une condition importante de l'efficacité des mesures de lutte contre la pauvreté. Ceci 
est aujourd'hui très largement reconnu. "Ecouter et donner la parole aux pauvres" 
permet de mieux cibler les interventions sur les besoins réels et de favoriser la prise 
en main par les pauvres de leur propre développement. 
35. Rendre opérationnel cet objectif n'est pourtant pas simple, et les exemples concrets 
de participation restent très limités. Le développement de ces expériences s'est heurté 
à de nombreuses contraintes, qui doivent être analysées en détail pour pouvoir être 
levées sur le terrain. 
Parmi ces contraintes, les plus significatives ont été celles liées (i) au champ effectif 
de la participation (identification des besoins, établissement des priorités, traduction 
en projets, financement, mise en oeuvre, évaluation, suivi et maintenance), (ii) au 
pilotage et au suivi des projets participatifs (les montants individuels sont 
généralement faibles mais la complexité demeure), (iii) à l'identification de relais 
locaux d'exécution entre les gouvernements et la population (ONG, associations, 
groupements), et (iv) à la réglementation et au désengagement de l'administration. 
4) Un mauvais dosage entre les interventions 
36. Les instruments "classiques" de la coopération au développement n'ont pas permis 
jusqu'ici, pris séparément, d'apporter une réponse efficace à la pauvreté, à la fois 
dans ses aspects court terme (urgence) et long terme (eradication). Pourtant, la lutte 
contre la pauvreté ne demande pas nécessairement de concevoir de nouveaux 
A26 
instruments de coopération, mais bien d'en adapter la mise en oeuvre, à la fois par un 
meilleur ciblage et par une vision plus globale. 
En tenant compte des spécificités de chaque pays, c'est donc une approche 
différenciée et intégrée ("policy-mix") qu'il convient de promouvoir pour la lutte contre 
la pauvreté. Elle devrait pouvoir être appliquée au niveau de chaque politique, 
intégrant des éléments permettant d'évaluer les impacts probables sur la pauvreté 
(une sorte de "visa" pauvreté) et d'envisager, le cas échéant, les modifications à y 
apporter. 
37. Cette approche devrait aussi pouvoir être appliquée au niveau plus global de la 
politique de développement de chaque pays, pour assurer que la panoplie d'actions 
envisagées est conforme à la multi-dimensionnalité du combat contre la pauvreté, et, 
le cas échéant, pour garantir un volume d'intervention proportionné à l'ampleur du 
problème. Enfin, une telle approche devrait aussi être envisagée par les intervenants 
extérieurs, pour adapter leur portefeuille d'assistance aux particularités de chaque 
pays et s'assurer qu'ils soutiennent efficacement les efforts des gouvernements en 
la matière. 
IV. Insuffisantes coordination et synergie entre les interventions extérieures 
38. Il est aujourd'hui reconnu que l'ampleur des problèmes de pauvreté dépasse largement 
les possibilités des bailleurs de fonds individuels. Par ailleurs, la cohérence d'ensemble 
des interventions de lutte contre la pauvreté dans chaque pays est une condition 
essentielle de leur efficacité. 
39. Des diverses expériences de coordination qui ont été tentées dans les années passées 
sur la lutte contre la pauvreté, l'initiative "dimension sociale de l'ajustement", lancée 
par la Banque Mondiale, le PNUD et la Banque Africaine de Développement, a sans 
aucun doute été celle qui a fait progresser le plus les débats, particulièrement en 
Afrique. Si l'expérience n'a pas été totalement concluante, elle a permis à plus d'une 
dizaine de bailleurs de fonds de tenter de coordonner leurs activités en la matière, ce 
qui lui a vraissemblablement donné une ampleur qu'elle n'aurait pas eu autrement. 
40. La lutte contre la pauvreté a, pendant longtemps, manqué d'un forum international qui 
permettrait d'échanger des idées et des expériences sur une base régulière, voire 
permanente (entre bailleurs de fonds, mais aussi avec les partenaires des pays en 
développement), de valoriser les interventions les plus adaptées, de mobiliser les 
compétences techniques et de définir des orientations communes. 
41. La Communauté n'a malheureusement pas joué jusqu'à ce jour un rôle mobilisateur 
sur le thème de la pauvreté, ni au niveau des Etats membres, ni au-delà dans les 
instances internationales. Elle a pourtant montré, dans d'autres domaines de la 
coopération (en particulier l'ajustement structurel), ou sur des politiques 
communautaires internes (en particulier lutte contre les inégalités sociales), que son 
rôle pouvait être important, s'appuyant sur une complémentarité naturelle des 
approches de chaque état membre et sur "l'effet masse critique" de leur mise en 
commun. 
A27 
42. Les insuffisances du manque de coordination se manifestent de manière 
particulièrement notable au niveau local, où il s'agit d'établir avec chaque pays en 
développement un dialogue cohérent à la fois sur une stratégie de développement 
intégrant la lutte contre la pauvreté et sur les priorités qui y sont attachées. Dans ce 
dialogue politique, il s'agit souvent de convaincre, mais aussi de soutenir, et dans le 
contexte de la lutte contre la pauvreté une approche concertée des bailleurs apparaît 
comme une nécessité pour assister le gouvernement dans la mise en oeuvre de sa 
stratégie. 
V. Un trop faible accent sur le renforcement des capacités au niveau local et sur l'appui 
à la démocratie 
43. La faible internalisation des politiques de lutte contre la pauvreté est une des causes 
décisives du peu de résultats obtenus jusqu'ici par les diverses interventions en 
matière sociale. Formuler ces politiques demande des partenaires formés à des 
techniques nouvelles d'action sociale et des réseaux de compétences au niveau local 
capables de les mettre en oeuvre. Le renforcement des capacités locales n'a pas 
bénéficié du support nécessaire pour assurer le désengagement progressif de 
l'assistance extérieure et la prise en main par les pays en développement eux-mêmes 
de leur politique sociale. 
44. Certaines conditions de dialogue et de débat sont en outre nécessaires au niveau de 
chaque état pays en développement pour assurer que l'ensemble de la population 
participe à l'élaboration des politiques, et puisse, par la suite, en assumer la mise en 
oeuvre et en partager équitablement les bénéfices. 
1) Renforcement des capacités technioues 
45. Renforcer les capacités techniques des intervenants en matière de lutte contre la 
pauvreté a été un thème largement convoyé par les diverses initiatives de lutte contre 
la pauvreté, mais les résultats n'ont pas été à la mesure des ambitions. La cause 
principale se trouve sans doute dans le fait que l'attention a été portée sur un partage 
trop strict des responsabilités de chacun des acteurs, sans véritable réconciliation en 
fin de parcours. 
46. On a formé par exemple des statiticiens responsables de la collecte de l'information 
sur les ménages sans apporter l'attention nécessaire à la formation des utilisateurs de 
ces informations, qu'ils soient techniciens ou politiques. On a favorisé des opérations 
d'assistance technique à la gestion de projets à la base, sans les lier effectivement 
avec une formation adéquate des responsables de l'administration locale ou 
décentralisée, ni avec un soutien technique aux planificateurs des départements 
sectoriels de l'administration centrale. Les différents relais de la chaine des projets 
sociaux ont ainsi été renforcés, mais pris individuellement; la chaine elle-même reste 
très fragile. 
A28 
47. Un effort important de formation et d'assistance technique (principalement sur le tas 
et à la tâche) reste donc nécessaire dans un domaine ou la formation "traditionnelle" 
est, dans la majorité des cas, très sporadique et incomplète. 
2) Renforcement institutionnel et concertation régionale 
48. Le renforcement des capacités techniques au niveau individuel doit aussi 
s'accompagner d'un renforcement institutionnel, qui devrait garantir la durabilité des 
méthodes et des processus, mais aussi favoriser l'émergence d'une mémoire 
technique. La mobilité des individus, mais surtout l'instabilité et la rapide évolution des 
structures économiques, politiques, sociales et culturelles dans les pays en 
développement milite fortement pour la mise en place d'institutions et d'organisations 
stables, garantissant le transfert du savoir-faire. 
Ce renforcement institutionnel ne doit pas s'entendre uniquement pour les structures 
administratives, mais bien pour l'ensemble des partenaires, qu'ils appartiennent ou 
non à la sphère étatique. Ceci devrait favoriser l'établissement d'un dialogue large et 
structuré entre les gouvernements et leurs populations. 
49. L'assistance technique devrait pouvoir s'entendre aussi dans son aspect Sud/Sud. 
Certains pays en développement ont développé des stratégies de lutte contre la 
pauvreté qui fonctionnent et pourraient avoir valeur d'exemple pour d'autres. Par le 
passé, ce type de coopération n'a pas été développé systématiquement, les 
organismes d'aide extérieure agissant, au cas par cas, comme disséminateurs 
d'information. Pourtant les avantages de la coopération Sud/Sud ne sont plus à 
expliquer, et un recours systématique à ce type d'assistance améliorerait rapidement 
la qualité et la pertinence des interventions en matière de lutte contre la pauvreté. 
50. En outre, il n'a pas été assez tenu compte par le passé des synergies potentielles que 
pourrait développer une concertation au niveau régional. Même si chaque pays a ses 
spécifités propres, il existe, par région, des caractéristiques communes qui pourraient 
être mieux appréhendées, puis combattues, par des interventions plus larges que 
celles mises en oeuvre au nuveau national. Cet aspect n'est pas spécifique à la lutte 
contre la pauvreté, mais il présente dans ce cas une validité toute particulière. 
3) Le cadre démocratioue 
51. Enfin, il est largement reconnu aujourd'hui qu'un réel débat démocratique ne peut 
s'instaurer que si l'ensemble de la société est partie prenante du développement, sans 
exclusion pour des raisons politiques, économiques ou sociales. A l'inverse, la lutte 
contre la pauvreté ne peut se concevoir que dans un cadre démocratique, qui permette 
la participation des plus pauvres à la prise en main de leur destin propre et Peffectivité 
des réseaux de leur représentativité. 
L'existence d'un cadre politique stable et démocratique est donc une base essentielle 
pour la formulation et la mise en oeuvre d'une stratégie effective de lutte contre la 
pauvreté. Les bailleurs de fonds en général et la Communauté en particulier, ont une 
responsabilité évidente en la matière. 
A29 
Conclusion 
52. Durant les dix dernières années, la priorité des politiques de développement a été 
clairement accordée aux problèmes économiques et financiers. Ce choix a, dans la 
plupart des cas, sous-évalué la force des contraintes structurelles sur les processus 
de développement, et n'a pas permis d'inscrire la lutte contre la pauvreté dans une 
perspective de développement cohérente, intégrant progrès social et progrès 
économique. La lutte contre la pauvreté n'a pas non plus jusqu'ici procédé d'une 
analyse adéquate des spécificités de la pauvreté dans chaque pays en développement, 
intégrant des causalités socio-économiques et d'autres facteurs qualitatifs. Les 
combinaisons de politiques mises en oeuvre ont trop privilégié des approches 
parcellaires ou sectorielles face à un phénomène complexe et multi-dimensionnel, 
n'ont pas toujours été basées sur une forte volonté politique interne, et n'ont pas 
suffisamment favorisé la prise en main par les pauvres de leur destin propre. Les 
succès de la lutte contre la pauvreté sont donc restés très limités et ponctuels. 
53. Malgré le rôle important qu'elle joue en matière de coopération au développement et 
l'importance qu'elle accorde aux problèmes liés à l'exclusion sociale, la Communauté 
ne s'est pas, jusqu'à présent, explicitement engagée dans une stratégie globale de 
lutte contre la pauvreté dans les pays en développement, contrairement â ce qu'elle 
a fait dans d'autres domaines. L'expérience acquise en la matière durant les dix 
dernières années, ainsi que la volonté politique exprimée lors du Conseil 
Développement du 18 novembre 1992, devraient permettre maintenant de se donner 
les moyens de combler cette lacune. 
ISSN 0254-1459 
KOM(93) 518 endelig udg. 
DOKUMENTER 
DA 11 
Katalognummer : CB-CO-93-555-DA-C 
ISBN 92-77-60122-1 
Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer 
L-2985 Luxembourg