DA Den Europæiske Unions Tidende C 109/2

DEN EUROPÆISKE CENTRALBANKS UDTALELSE

af 6. november 2013

om et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ensartede regler og en ensartet procedure for afvikling af kreditinstitutter og visse investeringsselskaber inden for rammerne af en fælles afviklingsmekanisme og en fælles bankafviklingsfond og om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1093/2010

(CON/2013/76)

2014/C 109/02

Indledning og retsgrundlag

Den Europæiske Centralbank (ECB) modtog den 3. september 2013 en anmodning fra Rådet for Den Europæiske Union om en udtalelse om Europa-Parlamentets og Rådets forslag til en forordning om ensartede regler og en ensartet procedure for afvikling af kreditinstitutter og visse investeringsselskaber inden for rammerne af en fælles afviklingsmekanisme og en fælles bankafviklingsfond og om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1093/2010 (1) (herefter »forordningsforslaget«). ECB modtog den 14. oktober 2013 en anmodning fra Europa-Parlamentet om en udtalelse om forordningsforslaget.

ECB's kompetence til at afgive udtalelse fremgår af artikel 127, stk. 4, og artikel 282, stk. 5, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, da forordningsforslaget indeholder bestemmelser, der berører ECB's opgaver med hensyn til politikker vedrørende tilsyn med kreditinstitutter og andre finansielle institutioner bortset fra forsikringsvirksomheder, som omhandlet i traktatens artikel 127, stk. 6, og bestemmelser, der berører Det Europæiske System af Centralbankers bidrag til en smidig gennemførelse af politikkerne vedrørende det finansielle systems stabilitet, som omhandlet i traktatens artikel 127, stk. 5. I overensstemmelse med artikel 17.5, første punktum, i forretningsordenen for Den Europæiske Centralbank er denne udtalelse vedtaget af ECB's Styrelsesråd.

1. Generelle bemærkninger

ECB støtter fuldt ud oprettelsen af en fælles afviklingsmekanisme (Single Resolution Mechanism, »SRM«) som vil bidrage til at styrke Den Økonomiske og Monetære Unions struktur og stabilitet. ECB benytter desuden lejligheden til at gentage den holdning, som blev tilkendegivet i ECB's udtalelse af 27. november 2012 om et forslag til Rådets forordning om overdragelse af specifikke opgaver til Den Europæiske Centralbank i forbindelse med politikker vedrørende tilsyn med kreditinstitutter og om et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EU) nr. 1093/2010 om oprettelse af en europæisk tilsynsmyndighed (Den Europæiske Banktilsynsmyndighed) (CON/2012/96) (2), nemlig at den fælles afviklingsmekanisme er et nødvendigt supplement til Den Fælles Tilsynsmekanisme (Single Supervisory Mechanism, »SSM«) med henblik på at opnå en velfungerende union for det finansielle marked. En sådan mekanisme skal derfor være oprettet, når ECB i fuldt omfang påtager sig sine tilsynsopgaver. Forordningsforslaget indeholder tre elementer, som er af afgørende betydning for en effektiv afvikling, nemlig: a) en fælles ordning, b) en fælles myndighed og c) en fælles fond. Forordningsforslaget er en reaktion på Det Europæiske Råds konklusioner af 13.-14. december 2012 og 27.-28. juni 2013 (3), som tog udgangspunkt i rapporten »Hen imod en egentlig økonomisk og monetær union« (4).

Det er ECB's opfattelse, at de generelle principper, som er nævnt nedenfor, er af central betydning for den fælles afviklingsmekanismes effektivitet, og ser med tilfredshed, at de i store træk også afspejles i forordningsforslaget.

1.1 Den fælles afviklingsmekanismes anvendelsesområde bør omfatte alle kreditinstitutter, der er etableret i medlemsstater, som deltager i SSM.

1.2 En stærk, uafhængig, fælles afviklingsmyndighed bør være omdrejningspunktet for den fælles afviklingsmekanisme med tilstrækkelige beslutningsbeføjelser til at foretage afvikling til gavn for stabiliteten i euroområdet og i hele Unionen. Den fælles afviklingsmekanisme er et nødvendigt supplement til SSM (5), idet ansvarsniveauet og beslutningsbeføjelserne for henholdsvis afvikling og tilsyn skal være i overensstemmelse med hinanden. I denne henseende er ECB enig med Kommissionen i, at en fælles mekanisme er bedre i stand til at sikre en optimal afvikling, herunder en passende byrdefordeling, end et netværk af nationale afviklingsmyndigheder. Koordineringen af nationale afviklingssystemer har ikke vist sig tilstrækkelig til at sikre de mest rettidige og omkostningseffektive afviklingsbeslutninger, især i grænseoverskridende tilfælde.

1.3 Beslutningsprocessen bør give mulighed for rettidige og effektive beslutninger, om nødvendigt inden for et meget kort tidsrum, f.eks. et par dage eller, om nødvendigt, et par timer. Den bør baseres på en passende afviklingsplanlægning.

1.4 Den fælles afviklingsmyndighed bør have tilstrækkelige beføjelser, værktøjer og økonomiske ressourcer til at afvikle institutioner som fastsat i det kommende direktiv om genopretning og afvikling af banker.

1.5 Den fælles afviklingsmyndighed bør have adgang til afviklingsfinansiering gennem Den Fælles Bankafviklingsfond, der bør finansieres ved hjælp af risikobaserede ex ante-bidrag fra alle banker, som er underlagt den fælles afviklingsmekanisme, om nødvendigt suppleret med ex post-bidrag. Desuden bør der være en midlertidig, finanspolitisk neutral offentlig bagstopper, som kunne stilles til rådighed i form af en kreditlinje til Den Fælles Bankafviklingsfond.

1.6 Den planlagte ramme for den fælles afviklingsmekanisme bør sikre en tæt koordinering mellem den fælles afviklingsmekanismes afviklingsfunktion og SSM's tilsynsfunktion, samtidig med at de respektive institutionelle ansvar opfyldes og respekteres.

Både SSM og den fælles afviklingsmekanisme udgør vigtige dele af bankunionens integrerede finansielle ramme, som vil bidrage til at bryde forbindelsen mellem banker og stater i de pågældende medlemsstater og vende den aktuelle proces med fragmenteringen af de finansielle markeder.

ECB giver sin fulde tilslutning til den planlagte tidsplan for den fælles afviklingsmekanisme. Ifølge tidsplanen vil den fælles afviklingsmekanisme træde i kraft senest medio 2014 og blive fuldt operativ fra 1. januar 2015. Denne tidsplan tager højde for, at den fælles afviklingsmekanisme er et centralt element i bankunionen.

2. Specifikke bemærkninger

2.1 Retsgrundlag

Kommissionen foreslår traktatens artikel 114 som retsgrundlag for forordningen. I henhold til denne bestemmelse kan der vedtages foranstaltninger med henblik på indbyrdes tilnærmelse af nationale bestemmelser, der vedrører det indre markeds oprettelse og funktion. ECB er bekendt med, at andre EU-institutioner er i færd med at vurdere det foreslåede retsgrundlag, og bemærker sig de ændringer af forordningsforslaget, som er blevet foreslået for at sikre, at artikel 114 er et muligt retsgrundlag, hvorved forordningsforslagets mål om at bevare det indre markeds integritet og forbedre dets funktionsmåde gennem en EU-myndigheds ensartede anvendelse af fælles afviklingsregler og adgang til Den Fælles Bankafviklingsfond kan opnås.

2.2 Den Fælles Afviklingsinstans' forvaltning og ansvarlighed

ECB kan generelt tilslutte sig den foreslåede forvaltningsramme, navnlig det forhold, at ingen af parterne, især ikke nationale afviklingsmyndigheder, får vetoret under Den Fælles Afviklingsinstans' (herefter »Afviklingsinstansen«) beslutningstagning. Den endelige beslutningskompetence vedrørende en faktisk afvikling af et kreditinstitut ligger fortsat hos Kommissionen, men Afviklingsinstansen vil få vide, uafhængige beføjelser til at udarbejde afviklingsplaner (6) og afviklingsordninger (7) og anmode om gennemførelsen heraf. Det er af største betydning, at den fælles afviklingsmekanismes beslutningskapacitet og fremgangsmåde ved afstemninger sikrer en effektiv og rettidig beslutningstagning, især i kriseperioder. Det bør defineres mere præcist, hvilke ansvarsområder de myndigheder, der er involveret i afviklingsprocessen, har, for at undgå dobbeltkompetence eller overlapning af kompetence. Med hensyn til Afviklingsinstansens beføjelser vil en mere fyldig beskrivelse af, hvordan disse beføjelser vil blive udført, føre til bedre overensstemmelse med Meroni-doktrinen (8), i det omfang det er nødvendigt, med det formål at sikre, at der samtidig er tilstrækkelig fleksibilitet til at håndtere hver enkelt afviklingssag. Endelig skal den foreslåede forordning sikre, at Kommissionens faktiske afviklingsbeslutninger træffes så hurtigt, som det er nødvendigt (9).

ECB glæder sig over den foreslåede ramme for Afviklingsinstansens ansvarlighed, som stemmer overens med Unionens institutionelle ramme. Aftalen mellem Europa-Parlamentet og Afviklingsinstansen om de praktiske betingelser for udøvelsen af demokratisk ansvarlighed og overvågning (10) bør respektere fortrolighedskravene i overensstemmelse med EU-love og nationale love, især med hensyn til tilsynsoplysninger, som Afviklingsinstansen har indhentet fra ECB og kompetente nationale myndigheder.

2.3 Samarbejde mellem afviklings- og tilsynsmyndigheder

ECB glæder sig over bestemmelserne om det tætte samarbejde mellem tilsynsmyndigheder og afviklingsmyndigheder (11). Hvad angår ECB, bør de opgaver og ansvarsområder, som fastsættes i forordningsforslaget, være med forbehold af og må ikke gå ud over de opgaver, som ECB er tildelt ved traktaten, statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank (»ESCB-statutten«) og navnlig Rådets forordning (EU) nr. 1024/2013 af 15. oktober 2013 om overdragelse af specifikke opgaver til Den Europæiske Centralbank i forbindelse med politikker vedrørende tilsyn med kreditinstitutter (12) (»SSM-forordningen«). ECB bemærker, at forordningsforslaget ikke tildeler den nye opgaver og ansvarsområder, men medfører et tæt samarbejde og udveksling af oplysninger (13). Af hensyn til klarhed anbefaler ECB, at henvisninger i forordningsforslaget til ECB's opgaver og ansvar, hvor det er relevant, bør henvise til ECB's opgaver og ansvarsområder, der er tildelt den ved SSM-forordningen (14).

ECB bemærker endvidere, at forordningsforslaget fastsætter, at når ECB indbyder en repræsentant for Afviklingsinstansen til at deltage i ECB's Tilsynsråd, udpeger Afviklingsinstansen en repræsentant. SSM-forordningen fastsætter imidlertid, at når Afviklingsinstansen er oprettet, kan ECB's Tilsynsråd indbyde formanden for Den Europæiske Afviklingsmyndighed til at deltage i Tilsynsrådets (15) møder som observatør. Forordningsforslaget bør ændres for at sikre, at der er fuldstændig konsekvens (16).

Det er helt afgørende, at afviklingsmyndigheders og tilsynsmyndigheders respektive roller og ansvarsområder holdes adskilt, før en eventuel krise kan forventes, og i de første faser af en krise, hvor tilsynsmyndigheden kan anvende foranstaltninger i forbindelse med tidlig indgriben over for et kreditinstitut, samt når betingelserne for afvikling og nedskrivning af kapitalinstrumenter vurderes.

For det første ligger eneansvaret med hensyn til de skridt eller foranstaltninger, der træffes i fasen for tidlig indgriben, hos tilsynsmyndigheden. Når der anvendes foranstaltninger i forbindelse med tidlig indgriben, er det vigtigt, at tilsynsmyndigheden underretter Afviklingsinstansen uden unødig forsinkelse. Den pligt til at høre afviklingsmyndighederne, før der tages yderligere skridt i forbindelse med tidlig indgriben, som det foreslås, at ECB (eller nationale tilsynsmyndigheder) har, er imidlertid ikke i overensstemmelse med kravet om at tage omgående, effektive skridt i forbindelse med tidlig indgriben inden for et integreret system med eneansvar vedrørende tilsyn. Derfor bør ECB eller en national tilsynsmyndighed kun anmodes om at underrette afviklingsmyndighederne om sådanne skridt så hurtigt som muligt (17). Endvidere bør Afviklingsinstansen i fasen med tidlig indgriben udføre sine interne forberedelser på en måde, så markedstilliden ikke skades, og det pågældende instituts situation eventuelt bliver værre. Derfor bør handlinger som f.eks. at anmode om oplysninger og kontrol på stedet primært udføres af tilsynsmyndigheden, som i overensstemmelse med direktivet om genopretning og afvikling af banker vil give afviklingsmyndigheden alle de oplysninger, som er nødvendige for forberedelserne af instituttets afvikling (18). Ukoordinerede undersøgelsesaktiviteter og kontrol på stedet udført af afviklingsmyndigheden bør undgås, fordi det kan undergrave tilliden (19).

For det andet bemærker ECB vedrørende vurderingen af de omstændigheder, der udløser afvikling, at det i forordningsforslaget anerkendes, at tilsynsmyndigheden er bedst placeret til at vurdere, om et kreditinstitut er nødlidende eller forventeligt nødlidende, og om det ikke med rimelighed ser ud til, at nogen anden foranstaltning iværksat af den private sektor eller en tilsynsmyndighed vil kunne forhindre, at instituttet bliver nødlidende inden for en rimelig tidshorisont (20). Det er ECB's opfattelse, at den respektive tilsynsmyndighed, dvs. ECB eller kompetente nationale myndigheder, bør tildeles eneansvaret for at vurdere disse to kriterier i overensstemmelse med kompetencefordelingen ifølge SSM-forordningen. Dette vil sikre en klar fordeling af ansvar, som vil fremme en omgående og effektiv afvikling (21). Forordningsforslaget bør fastsætte, at Kommissionen kan beslutte at anbringe et institut under afvikling på grundlag af en sådan tilsynsvurdering alene (22). Denne tilsynsvurdering vil derfor være en nødvendig, men ikke tilstrækkelig, betingelse for anbringelsen af et institut under afvikling.

For det tredje er tilsynsmyndigheden også bedst placeret til at vurdere, om en enhed eller en koncern ikke længere vil være levedygtig uden en kapitalnedskrivning eller -konvertering, og om der kræves ekstraordinær støtte fra det offentlige. Vurderingen af levedygtighed vil blive foretaget enten før eller samtidig med vurderingen af, om banken opfylder betingelserne for afvikling, og den vil således blive udført, før der indledes en afvikling. Derfor bør forordningsforslaget klart lægge ansvaret for denne vurdering hos tilsynsmyndigheden, og denne tilsynsvurdering bør være en nødvendig forudsætning for nedskrivning eller konvertering af kapitalinstrumenter (23).

Desuden bør Afviklingsinstansen og Kommissionen for at sikre, at der er et passende kontrolsystem, når som helst kunne anmode tilsynsmyndigheden (ECB eller den kompetente nationale myndighed) om en vurdering, hvis et institut er nødlidende eller forventeligt nødlidende, eller det vurderes, at den ikke længere vil være levedygtig uden en kapitalnedskrivning. Dette vil modvirke en eventuel tilsynsmæssig passivitet i en situation, hvor afviklingsmyndigheden skønner, at handling er nødvendig (24).

Endelig fastsættes det i forordningsforslaget, at ECB og de nationale tilsynsmyndigheder skal forsyne Afviklingsinstansen og Kommissionen med alle oplysninger, der er nødvendige for, at de kan varetage deres opgaver. Udveksling af oplysninger er en vigtig forudsætning for, at både tilsyn og afvikling fungerer effektivt. Det bør derfor tydeliggøres, at alle forpligtelser med hensyn til tilvejebringelse af oplysninger er gensidige. Tilsynsmyndigheden bør navnlig informeres hurtigst muligt om alle planlagte og trufne foranstaltninger i løbet af afviklingsproceduren, således at den kan foregribe mulige konsekvenser for den finansielle stabilitet og advare afviklingsmyndigheden herom (25).

2.4 ECB's deltagelse i Afviklingsinstansen og centralbankers generelle deltagelse

ECB gør opmærksom på, at 19. betragtning til forordningsforslaget, som omtaler »repræsentanter« for Kommissionen og ECB, ikke er i overensstemmelse med forordningsforslaget i øvrigt, hvorefter nogle af Afviklingsinstansens medlemmer udpeges af Kommissionen og ECB. Nærmere bestemt fastsættes det i forordningsforslagets artikel 39, at Afviklingsinstansen bl.a. er sammensat af et medlem udpeget af ECB med en mandatperiode på fem år, som ikke kan forlænges. I henhold til forordningsforslagets artikel 43 skal Afviklingsinstansens medlemmer handle uafhængigt og objektivt og udelukkende i hele Unionens interesse og må ikke søge eller modtage instrukser fra EU's institutioner eller organer, medlemsstaternes regeringer eller noget andet offentligt eller privat organ. I henhold til forordningsforslagets artikel 45 og 49 deltager det af ECB udpegede medlem i plenarmøderne samt i Afviklingsinstansens eksekutivmøder med stemmeret.

For mere præcist at afspejle forskellen mellem ECB's rolle i medfør af SSM-forordningen og ECB's rolle som deltager i Afviklingsinstansen i medfør af forordningsforslaget samt opretholde adskillelsen af de institutionelle ansvarsområder for tilsyns- og afviklingsfunktionen i Unionen anbefaler ECB, at ECB har en stående invitation til at deltage som observatør i alle Afviklingsinstansens møder (plenarmøder og eksekutivmøder) (26).

I betragtning af centralbankernes vigtige rolle og ekspertise inden for finansiel stabilitet og deres makroprudentielle ansvar bør nationale centralbanker — der ikke fungerer som afviklingsmyndigheder ifølge national ret — have ret til at deltage i Afviklingsinstansens møder som observatør og bør, sammen med ECB, deltage i vurderingen af en afviklings systemiske virkning (27).

2.5 Vurdering af afviklingsmuligheder og minimumskrav til kapitalgrundlaget og nedskrivningsrelevante passiver

ECB glæder sig over forordningsforslagets bestemmelser om, at Afviklingsinstansen vil foretage en vurdering af afviklingsmulighederne vedrørende en i artikel 2 omhandlet enhed i samråd med den kompetente myndighed, herunder ECB (28). Samråd med tilsynsmyndigheden er tilstrækkeligt, hvad angår selve vurderingen, hvorimod foranstaltninger med henblik på at fjerne hindringer for afvikling bør bestemmes og gennemføres i fællesskab i samarbejde med tilsynsmyndigheden. Dette vil afspejle den omfattende inddragelse af tilsynsfunktionerne i udformningen af afviklingsplanerne (29). Denne vurdering bør ikke påregne økonomisk støtte fra Den Fælles Bankafviklingsfond, undtagen til tilvejebringelse af midlertidig likviditet. Solvensstøtte fra fonden ville ikke være i overensstemmelse med det almindelige princip om, at aktionærerne og kreditorerne i de enkelte institutter eller koncerner er de første, der absorberer tabene i en afvikling (30). Den Fælles Bankafviklingsfond stiller kun midler til rådighed, hvis der ikke er tilstrækkelig finansiering til rådighed via aktionærer og kreditorer. Derfor bør vurderingen af et instituts eller en koncerns afviklingsmuligheder sikre, at der er tilstrækkelig tabsabsorberende kapacitet til en troværdig afviklingsstrategi i selve instituttet eller koncernen (31).

Det er ECB's opfattelse, at minimumskrav til kapitalgrundlaget og nedskrivningsrelevante passiver er et centralt element med henblik på at sikre, at der er afviklingsmuligheder og tilstrækkelige tabsabsorberingsmuligheder. I denne henseende bør den kompetente myndighed have en større rolle i fastsættelsen af minimumskrav til kapitalgrundlaget og nedskrivningsrelevante passiver, da disse elementer kan have en direkte effekt på en banks virksomhed som en going concern og derfor er relevante for den kompetente myndighed. Derfor bør minimumskravene til kapitalgrundlaget og nedskrivningsrelevante passiver fastsættes af Afviklingsrådet »i samarbejde« med den kompetente myndighed (32). Hvad angår de generelle bestemmelser for minimumskrav til kapitalgrundlaget og nedskrivningsrelevante passiver, konstaterer ECB, at der med forordningsforslaget sikres fuld overensstemmelse med det kommende direktiv om genopretning og afvikling af banker, og at det således også krydshenviser med hensyn til kriterierne for nedskrivningsrelevante passiver (33).

2.6 Bail-in

Ifølge forordningsforslaget skal bail-in-bestemmelserne gælde fra 1. januar 2018. Det betyder, at den fælles afviklingsmekanisme muligvis skal afvikle banker uden dette afviklingsværktøj fra 2015 til 2018. Hvis der i en afvikling anvendes midler fra det offentlige eller midler fra Den Fælles Afviklingsfond, vil de nye statsstøtteregler (34) imidlertid kræve obligatorisk bail-in af kapital og efterstillet gæld. Det vil dog være usikkert, hvorvidt usikret seniorgæld kan underlægges bail-in, da medlemsstaterne selv kan beslutte, om de vil afvente indførelsen af en bail-in-ramme.

På denne baggrund går ECB ind for, at bail-in-værktøjet gennemføres før 2018. Bail-in anses for allerede i vid udstrækning at være indregnet i prisen, så virkningen på finansiering forventes at være marginal. Desuden vil det bidrage til retssikkerhed, konsistens og forudsigelighed, at bail-in-værktøjet er til rådighed, så man undgår midlertidige løsninger (35).

Bestemmelsen om prioritetsordenen for fordringer ved insolvens, som fastsætter, i hvilken orden tab allokeres i bail-in (36), er tilsyneladende ikke identisk med bestemmelserne i det kommende direktiv om genopretning og afvikling af banker. Derfor bør der skabes konsistens, afhængigt af den endelige tekst, som EU-lovgiver vedtager. Især bør dækkede indskud have højeste prioritet, mens berettigede indskud hidrørende fra fysiske personer og små og mellemstore virksomheder bør have højere prioritet end andre usikrede privilegerede fordringer. I denne henseende bør indskudsgarantiordningers rolle i en afvikling også være i fuld overensstemmelse med bestemmelserne i det kommende direktiv om genopretning og afvikling af banker og indeholde bestemmelser om retten til at indtræde i dækkede indskyderes rettigheder og forpligtelser (37).

2.7 Den Fælles Bankafviklingsfond

ECB glæder sig over, at den fælles afviklingsmekanisme vil omfatte en fælles bankafviklingsfond, som finansieres med ex ante risikobaserede bidrag fra institutterne beliggende i de medlemsstater, der deltager i den fælles afviklingsmekanisme. Denne kontrol over en fælles afviklingsfond er et vigtigt element i den fælles afviklingsmekanisme, da der herved sikres en tilstrækkelig afviklingsfinansiering uden at trække på midler fra det offentlige. Det vil sætte Afviklingsinstansen i stand til at træffe hurtige foranstaltninger, uden at det er nødvendigt med langvarige drøftelser om fordeling af byrderne i forbindelse med grænseoverskridende banker, hvorved der sikres den optimale og mest omkostningseffektive afviklingsstrategi på europæisk plan. Ved at samle midlerne vil Den Fælles Bankafviklingsfond kunne beskytte skatteyderne mere effektivt end inden for nationale ordninger og herved bryde den ugunstige forbindelse mellem banker og deres respektive stater.

Ifølge forordningsforslaget er målniveauet mindst 1 % af dækkede indskud til Den Fælles Bankafviklingsfond. ECB mener ikke, at dækkede indskud er det mest hensigtsmæssige benchmark, da de ikke i fuldt omfang afspejler mulige finansieringsomkostninger i en afvikling. Dækkede indskud kan holde sig stabile, samtidig med at der er en betydelig stigning i de samlede passiver, eller de kan stige, mens de samlede passiver forbliver stabile. I begge tilfælde ville Afviklingsfondens potentielle eksponering ikke være tilstrækkeligt afspejlet. Der bør også tages højde for, at dækkede indskud allerede er sikret gennem indskudsgarantiordningen, da den vil bidrage til afviklingsfinansieringen, hvis de (privilegerede) dækkede indskud lider tab. Dette benchmark bør derfor suppleres med en referenceværdi, der vedrører samlede passiver, som bør kalibreres på passende vis af Afviklingsinstansen, mens 1 % af dækkede indskud bevares som en minimumsgrænse (38).

2.8 Bagstopperordninger

ECB glæder sig over forslaget om at indføre yderligere bagstopperordninger, som kan aktiveres under særlige omstændigheder, hvis ex ante-bidragene til Den Fælles Afviklingsfond ikke er tilstrækkelige, og ex post-bidragene ikke er umiddelbart til rådighed til at dække fondens udgifter, ved at indgå kontrakter om låntagning eller andre former for støtte fra finansieringsinstitutter eller andre tredjeparter. Sådanne bagstopperordninger vil gøre den fælles afviklingsmekanisme mere robust over for meget ugunstige økonomiske og finansielle stød og herved øge dens kapacitet til at forhindre systemiske kriser. Endvidere støtter ECB kravet om, at en finansiering fra bagstopperordningerne altid hentes ind igen fra finanssektoren og ikke bæres af de finanspolitiske myndigheder. Dette krav imødekommer en af de vigtigste bevæggrunde for at oprette en fælles afviklingsmekanisme, nemlig at afvikle banker, uden at det fører til permanente omkostninger for skatteyderne. Hvad angår disse forhold, er forordningsforslaget i fuld overensstemmelse med Det Europæiske Råds konklusioner af 13.-14. december 2012 og 27.-28. juni 2013 (39), som tager udgangspunkt i rapporten »Hen imod en egentlig økonomisk og monetær union«.

Samtidig bemærker ECB dog, at forordningsforslaget er uklart med hensyn til, hvordan de yderligere bagstopperordninger forventes udformet. Skønt forordningsforslaget nævner muligheden af at låne fra tredjeparter (40), kommer det ikke nærmere ind på, hvorvidt de yderligere bagstopperordninger også vil omfatte midlertidig adgang til midler fra det offentlige eller kun vil gøre brug af lån fra den private sektor. Da det udtrykkeligt fremgår af forslaget til artikel 6, stk. 4, at medlemsstaterne ikke er forpligtet til at give denne adgang, kan en sådan bagstopper tilsyneladende kun ydes frivilligt. Det er ECB's holdning, at adgang til finanspolitiske ressourcer, samtidig med at være underlagt princippet om skattemæssig neutralitet, ville være et vigtigt element i den fælles afviklingsmekanismes bagstopperordninger. Private finansieringskilder kan nemlig, især ved den fælles afviklingsmekanismes opstart, være knappe og midlertidigt slippe op ved en akut uro på de finansielle markeder. ECB konstaterer, at Kommissionen ikke har indført en forpligtelse til, at deltagende medlemsstater giver adgang til offentlige midler, da dette kunne gribe ind i medlemsstaternes finanspolitiske suverænitet, som i henhold til forordningsforslagets retsgrundlag ikke kan berøres. På baggrund heraf finder ECB det vigtigt, at deltagende medlemsstater sørger for, at der er en fælles, solid offentlig bagstopper til rådighed, når forordningsforslaget er trådt i kraft (41).

Denne offentlige bagstopper kan omfatte en kreditlinje, som giver den fælles afviklingsmekanisme adgang til fælles finanspolitiske ressourcer fra de deltagende medlemsstater. For at overholde princippet om finanspolitisk neutralitet skal kreditlinjen genvindes fuldt ud, hvis den aktiveres. Det vil være vigtigt med en omhyggelig kalibrering af tidshorisonten for genvindingen af disse midler fra finanssektoren for at undgå alt for procykliske afgifter. En sådan kreditlinje vil være i fuld overensstemmelse med Det Europæiske Råds konklusioner fra december 2012 (42) og lignende afviklingsrammer i andre lande, eksempelvis kreditlinjen til Federal Deposit Insurance Corporation fra det amerikanske finansministerium.

2.9 Forholdet til statsstøtterammen

ECB bemærker, at forordningsforslaget er udformet, så det sikrer, at Kommissionen bevarer sine statsstøttebeføjelser i alle afviklingssager, der involverer støtte, som klassificeres som statsstøtte. Dette opnås ved at gennemføre statsstøtteproceduren sideløbende med afviklingsproceduren (43). I henhold til forordningsforslaget vil der imidlertid også analogt, og sideløbende med afviklingsproceduren, blive anvendt statsstøttekontrol i sager, der involverer støtte fra Den Fælles Bankafviklingsfond (44).

ECB anerkender, at statsstøtterammen har spillet en vigtig rolle med hensyn til fastsættelsen af fælles parametre for national offentlig støtte i forbindelse med bankafvikling i Unionen. Det er dog ECB's holdning, at der bør foretages en omhyggelig vurdering af virkningen af anvendelsen af statsstøttekontrol og dens virkning på afviklinger, som varetages af den fælles afviklingsmekanisme. Når den fælles afviklingsmekanisme er fuldt operativ, vil afviklingsbeslutninger blive truffet på EU-plan, hvilket sikrer, at der konstant er lige vilkår, og at der ikke opstår forvridninger på det indre marked (45). I lyset heraf bør den sideløbende vurdering ifølge statsstøtteproceduren ikke forsinke, gentage eller hæmme afviklingsprocessen. Bevarelsen af det indre marked og forhindring af konkurrenceforvridninger mellem de deltagende medlemsstater og ikkedeltagende medlemsstater er mål, som kan nås inden for afviklingsprocessen. Det kan navnlig forventes, at afviklingsprocessen vil inddrage statsstøtteaspekter, da Kommissionen har den endelige beslutningskompetence. Under alle omstændigheder bør forordningsforslagets anvendelse sikre, at statsstøttekontrol hverken medfører unødige forsinkelser eller lægger hindringer i vejen for afviklingsmålene, især af hensyn til kravet om at beskytte den finansielle stabilitet (46). Af klarheds- og retssikkerhedsgrunde vil det være hensigtsmæssigt, at Kommissionen i forordningsforslaget klart anfører, hvilke regler inden for statsstøtterammen og hvilken procedure der vil blive anvendt analogt, og om nødvendigt gør nærmere rede for detaljerne med hensyn til deres anvendelse med passende midler.

Endelig kan en nærmere analyse i fremtiden være på sin plads vedrørende anvendelsen af statsstøttereglerne analogt og med hensyn til samspillet mellem statsstøttehensyn og hensyn til finansiel stabilitet i forbindelse med afvikling (47).

2.10 Domstolsprøvelse af afviklingsbeslutninger

Forordningsforslaget indeholder ikke nogen bestemmelser om domstolskontrol og relaterede spørgsmål, hvad angår afviklingsbeslutninger. ECB har forstået, at a) både Afviklingsinstansens/Kommissionens beslutninger om afvikling (48) og Kommissionens beslutninger om overholdelse af statsstøttereglerne på den ene side og b) de nationale afviklingsmyndigheders afviklingsforanstaltninger til gennemførelse af afviklingsplanen ifølge disse beslutninger og statsstøttereglerne på den anden side fortsat kan prøves ved henholdsvis Den Europæiske Unions Domstol og de nationale retter. ECB bemærker, at kombinationen af retsmidler for Domstolen som fastsat i traktaten og forordningsforslaget og for nationale retter i medfør af de deltagende medlemsstaters nationale lovgivning bør garantere retten til en retfærdig rettergang for fysiske og juridiske personer, der er berørt af den fælles afviklingsmekanismes beslutninger.

Af hensyn til den retlige klarhed vil det være hensigtsmæssigt, at forordningen præciserer, at den ikke berører nationale retters kompetence til at prøve nationale afviklings- og andre kompetente myndigheders handlinger eller undladelser under gennemførelsen af Afviklingsinstansens beslutninger, som er truffet under afviklingsproceduren i henhold til artikel 16. Endvidere bør det overvejes at indføre bestemmelser, som er til hinder for eller i det mindste begrænser muligheden for at ændre beslutninger truffet af Afviklingsinstansen, navnlig hvad angår beslutninger truffet i medfør af forordningsforslagets artikel 26, stk. 2, på linje med bestemmelser i direktivet om genopretning og afvikling af banker, hvad angår klageadgang og udelukkelse af andre tiltag. De pågældende bestemmelser bør være nøje afvejede for at sikre overensstemmelse med garantierne vedrørende ejendomsret i henhold til EU's charter om grundlæggende rettigheder og den europæiske menneskerettighedskonvention.

Endelig vil det med henblik på at skabe større gennemsigtighed, hvad angår judicielle retsmidler, som er til rådighed inden for den fælles afviklingsmekanisme, være tilrådeligt at beskrive omfanget og indholdet af den ret til domstolsprøvelse, som de parter, der er berørt af afviklingsforanstaltninger inden for den fælles afviklingsmekanisme, har, ved f.eks. at præcisere, at en domstolsprøvelse af nationale afviklingsmyndigheders handlinger og undladelser skal tage fuldt ud højde for, at nationale myndigheder i henhold til forordningsforslagets artikel 16, stk. 8, har pligt til at træffe alle nødvendige foranstaltninger for at gennemføre Afviklingsinstansens beslutninger, og at disse beslutninger kan prøves ved Den Europæiske Unions Domstol. Dette kunne anføres i begrundelsen til forordningsforslaget eller i et særskilt dokument.

2.11 Terminologi

ECB glæder sig over, at Kommissionen har bestræbt sig på at sikre, at forordningsforslaget stemmer overens med det kommende direktiv om genopretning og afvikling af banker, hvilket bør kunne sikre en generel konsistens, også i henseende til de anvendte definitioner. Definitionerne i direktivet om genopretning og afvikling af banker bør bibeholdes, medmindre der er objektive grunde til at afvige fra dem eller udelade dem i forordningsforslaget (49). Derfor bør forordningen, når der henvises til tilsynsmyndigheden, anvende en terminologi, der er konsistent i denne henseende, og f.eks. henvise til »den kompetente myndighed«, idet det præciseres, at dette omfatter både ECB i dens rolle som tilsynsmyndighed og nationale tilsynsmyndigheder.

2.12 Medlemsstater, som er indgået i et tæt samarbejde

ECB anbefaler, at der i forordningsforslaget indføjes en bestemmelse vedrørende afviklingsprocedurer, som endnu ikke er afsluttet, såfremt en medlemsstat, der er indgået i et tæt samarbejde (50) og således automatisk er omfattet af forordningsforslaget, træder ud af dette samarbejde.

Udfærdiget i Frankfurt am Main, den 6. november 2013. Mario DRAGHI Formand for ECB

(1) KOM(2013) 520 endelig.

(2) EUT C 30 af 1.2.2013, s. 6. Alle ECB's udtalelser er offentliggjort på ECB's websted www.ecb.europa.eu.

(3) Findes på Det Europæiske Råds websted www.consilium.europa.eu.

(4) Rapporten blev fremlagt på Det Europæiske Råd i december 2012 og findes på Det Europæiske Råds websted www.consilium.europa.eu.

(5) Jf. desuden Den Europæiske Centralbanks udtalelse af 29. november 2012 om et forslag til direktiv om et regelsæt for genopretning og afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber (CON/2012/99) (EUT C 39 af 12.2.2013, s. 1).

(6) Jf. forordningsforslagets artikel 7.

(7) Jf. forordningsforslagets artikel 20.

(8) Dom af 13. juni 1958 i sag 9/56, Meroni mod Den Høje Myndighed (Sml. 1958, s. 133), dom af 14. maj 1981 i sag 98/80, Romano mod INAMI (Sml.1981, s. 1241), og dom af 12. juli 2005 i forenede sager C-154/04 og C-155/04, Alliance for Natural Health m.fl. (Sml. 2005 I, s. 6451).

(9) Jf. f.eks. kommentarerne til forordningsforslagets artikel 16 nedenfor og i ændringsforslag 6.

(10) Forordningsforslagets artikel 41, stk. 8.

(11) Jf. forordningsforslagets kapitel 4: Samarbejde.

(12) EUT L 287 af 29.10.2013, s. 63. Jf. navnlig SSM-forordningens artikel 3, stk. 3, og artikel 27, stk. 2.

(13) Forordningsforslagets artikel 27, stk. 2 og 3.

(14) Jf. f.eks. ændringsforslag 2, 5, 8 og 10.

(15) Jf. SSM-forordningens artikel 26, stk. 11, og 70. betragtning.

(16) Jf. ændringsforslag 12.

(17) Forordningsforslagets artikel 11, stk. 4, bør derfor ændres i overensstemmelse hermed. Jf. ændringsforslag 5.

(18) Artikel 23, stk. 1, litra ec), i den generelle indstilling om forslaget til et direktiv om et regelsæt for genopretning og afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af Rådets direktiv 77/91/EØF og 82/891/EØF, af direktiv 2001/24/EF, 2002/47/EF, 2004/25/EF, 2005/56/EF, 2007/36/EF og 2011/35/EF og af forordning (EU) nr. 1093/2010, som medlemsstaternes finansministre vedtog på Ecofin-Rådet den 27. juni 2013 [2012/0150 (COD)-11148/1/13 Rev 1].

(19) Jf. ændringsforslag 14.

(20) Følgende fremgår af 16. betragtning til forordningsforslaget: »Som tilsynsmyndighed inden for den fælles tilsynsmekanisme er ECB bedst placeret til at vurdere, om et kreditinstitut er nødlidende eller forventeligt nødlidende, og om det ikke med rimelighed ser ud til, at nogen anden foranstaltning iværksat af den private sektor eller en tilsynsmyndighed vil kunne forhindre, at instituttet bliver nødlidende inden for en rimelig tidshorisont«.

(21) Dette blev også påpeget i udtalelse CON/2012/99, punkt 2.1.

(22) Jf. ændringsforslag 6.

(23) Jf. ændringsforslag 8.

(24) Jf. ændringsforslag 8.

(25) Jf. ændringsforslag 11, 12 og 13.

(26) Jf. ændringsforslag 15, 16 og 17.

(27) Jf. ændringsforslag 15.

(28) Dette er i overensstemmelse med Rådet for Finansiel Stabilitets »Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions« fra oktober 2011. Dokumentet findes på Rådet for Finansiel Stabilitets websted www.financialstabilityboard.org. Jf. bilag II og afsnit 10.

(29) Jf. ændringsforslag 3.

(30) Jf. forordningsforslagets artikel 13, stk. 1.

(31) Jf. ændringsforslag 7.

(32) Jf. ændringsforslag 4.

(33) Jf. f.eks. artikel 39, stk. 2, i forslaget til direktivet om genopretning og afvikling af banker, hvori betingelserne for, at et passiv kan medregnes som nedskrivningsrelevant, er fastsat.

(34) Jf. meddelelse fra Kommissionen om statsstøttereglernes anvendelse fra den 1. august 2013 på støtteforanstaltninger til fordel for banker i forbindelse med finanskrisen af 30. juli 2013 (EUT C 216 af 30.7.2013, s. 1).

(35) Jf. ændringsforslag 22.

(36) Med forbehold af den liste over udelukkelser, som kan anvendes under særlige omstændigheder. Jf. forordningsforslagets artikel 24, stk. 5.

(37) Der bør derfor i forordningsforslagets artikel 15 og 73 henvises til artikel 98a og 99 i det kommende direktiv om genopretning og afvikling af banker.

(38) Jf. ændringsforslag 19.

(39) Findes på Det Europæiske Råds websted www.consilium.europa.eu.

(40) I denne henseende bemærker ECB, at forbuddet mod monetær finansiering er til hinder for, at en centralbank kan finansiere en afviklingsfond. Jf. f.eks. ECB's Konvergensrapport 2013, s. 28.

(41) Jf. ændringsforslag 20.

(42) Ifølge Det Europæiske Råds konklusioner af 13.-14. december 2012»[…] [bør] den fælles afviklingsmekanisme […] baseres på bidrag fra den finansielle sektor selv og omfatte passende og effektive bagstopperordninger. Denne bagstopper bør være finanspolitisk neutral på mellemlang sigt ved at sikre, at man får den offentlige støtte ind igen ved hjælp af efterfølgende afgifter på finansindustrien«. ECB er klar over, at forordningsforslaget ikke selv kan oprette en sådan kreditlinje, men må basere sig på Afviklingsinstansens forpligtelse til aktivt at arbejde hen imod den, såfremt der findes finansielle mekanismer, hvormed der kan gives adgang til kreditlinjen.

(43) Jf. punkt 4.1.3 i begrundelsen til forordningsforslaget (herefter »begrundelsen«). Jf. desuden forordningsforslagets artikel 16, stk. 8, sidste punktum.

(44) Jf. forordningsforslagets artikel 16, stk. 10, og punkt 1.2 i begrundelsen.

(45) Jf. navnlig betragtning 7, 9 og 13 til forordningsforslaget.

(46) Jf. ændringsforslag 6.

(47) Jf. ændringsforslag 21.

(48) Jf. forordningsforslagets artikel 16, sammenholdt med artikel 78 om Afviklingsinstansens ansvar uden for kontraktforhold.

(49) Jf. f.eks. forordningsforslagets artikel 3, stk. 13, hvor »koncern« defineres. Denne definition afviger fra definitionen i artikel 2, stk. 4, i den generelle indstilling om forslaget til et direktiv om et regelsæt for genopretning og afvikling af nødlidende banker af 27. juni 2013.

(50) Som defineret i SSM-forordningen.