Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Optimering af EU-bistandens effekt"

(2000/C 140/13)

Det Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 9. december 1999 under henvisning til forretningsordenens artikel 23, stk. 3, at afgive udtalelse om det ovennænvte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Eksterne Forbindelser, som udpegede Clive Wilkinson til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 16. marts 2000.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 371. plenarforsamling af 29.-30. marts 2000, mødet den 30. marts 2000, med 88 stemmer for og 5 hverken for eller imod, følgende udtalelse.

1. Indledning

1.1. ØSU har tidligere afgivet udtalelser om udviklingsbistand, senest i 1997 (CES 596/97) om bistand, primært til AVS-landene, god forvaltningspraksis og erhvervs- og fagorganisationernes rolle. ØSU understregede i sin udtalelse fra 1997, at man fortsat går ind for, at EU yder økonomisk og finansiel bistand til udviklingslande, og ØSU er enig i, at god forvaltningspraksis er af afgørende betydning for en bæredygtig udvikling, samt at der er behov for en vidtgående reform af måden, hvorpå udviklingsbistand administreres.

1.2. Fællesskabet yder for øjeblikket mere end 5.5 mia. euro pr. år i udviklingsbistand. Når dette lægges sammen med medlemsstaternes bilaterale bidrag, udgør EU's samlede indsats mere end 50 % af verdens officielle udviklingsbistand, selvom ØSU dog dybt beklager, at EU og hovedparten af medlemsstaterne langt fra afsætter 0,7 % af deres BNP til udviklingsbistand, hvilket FN anbefalede i 1973. Denne indsats omfatter en meget bred vifte af støtteprogrammer og modtagerlande, selv om en betydelig del af bistanden er beregnet på AVS-landene og lande, som har ansøgt om EU-medlemskab.

1.3. Kommissionen har gjort et stort arbejde for at forbedre måden, hvorpå udviklingsprogrammerne forvaltes, og man har opnået positive resultater. De to vigtigste ændringer er etableringen i 1998 af Den Fælles Tjeneste for Eksterne Forbindelser (SCR), som har ansvaret for tekniske, operative, kontraktmæssige, juridiske, finansielle og regnskabsmæssige aspekter samt kontrol og revision, og dernæst den nye struktur for eksterne forbindelser, der skal forbedre sammenhængen mellem de forskellige politikområder.

1.4. At der stadig er visse problemer, fremgår imidlertid af forskellige rapporter fra 1998, f.eks. evalueringsrapporterne om hhv. Phare og støtten til AVS-landene, som begge kommenterer fokuseringen på "input" snarere end på resultater. Struktur, personaleressourcer samt behovet for en mere hensigtsmæssig finanskontrol er spørgsmål, der fortsat mangler at blive løst.

1.5. Der gennemføres for øjeblikket forskellige undersøgelser og reformer, såvel af EU-bistandens politiske som forvaltningsmæssige aspekter. ØSU håber, at nærværende udtalelse med sine overvejelser og forslag vedrørende begge områder kan bidrage til denne debat. Mange af udviklingssamarbejdets andre vigtige dimensioner såsom forbindelsen mellem bistand og handel, behovet for gældssanering og spørgsmålet om, hvordan man sikrer bred opbakning i befolkningen, falder nødvendigvis uden for denne udtalelses emneområde.

2. Udviklingsbistand i en verden under forandring

2.1. I løbet af de seneste år har de rammer, som alle bistandsdonorer har arbejdet inden for, gennemgået betydelige forandringer, hvoraf de vigtigste er:

- den øgede politisering af bistanden, der afspejles i donorernes betoning af grundlæggende menneskerettigheder og sociale rettigheder, lige muligheder for mænd og kvinder, demokrati og god forvaltningspraksis;

- en bredere politisk dagsorden, der afspejler nye prioriteringer, f.eks. den private sektor og opbygning af institutioner samt konfliktforebyggelse;

- behovet for at inkludere flere interessegrupper i processen, især det organiserede civilsamfund, lokale myndigheder, erhvervsinteresser og sociale organisationer;

- det voksende krav om større transparens vedrørende anvendelsen af bistandsmidlerne;

- behovet for bedre koordination, komplementaritet og politisk kohærens.

2.2. Disse ændrede rammer afspejles imidlertid ikke i særlig grad i gennemførelsesstrategien eller i mekanismerne, der styrer leveringen af bistand, skønt et betragteligt antal undersøgelser har vist, at der er behov for forandring. Inden for EU har der ikke været nogen videre omfattende debat om, hvilke reformer der er nødvendige. Undtagelsen er EU/AVS-samarbejdet, hvor vigtige reformer er blevet foreslået i den aftale, som skal afløse Lomé IV-konventionen. Herom nærmere senere i udtalelsen.

2.3. ØSU er tilfreds med, at Rådet og Kommissionen anerkender det presserende behov for en grundig debat med henblik på dybtgående reformer.

3. De vigtigste udfordringer

3.1. Den første store udfordring i forbindelse med en diskussion af mulighederne for at reformere EU's bistand er at enes om problemets karakter. Der er ikke megen mening i at studere flaskehalse i forbindelse med leveringen af bistand uden at tage det mere grundlæggende spørgsmål om EU-bistandens specifikke rolle og merværdi op til overvejelse. Der er behov for en klar definition af og enighed om Kommissionens mandat. Derefter kan relevante politiske og institutionelle ændringer udpeges og gennemføres.

3.2. Som en del af EU's samlede politik vil der grundlæggende være tale om svære politiske beslutninger. Hvis reformprocessen skal lykkes, vil det kræve helhjertet politisk opbakning fra medlemsstaterne, styrkelse af en fælles udenrigspolitik samt støtte fra de øvrige involverede, herunder budgetmyndigheder og modtagerlande.

3.3. ØSU håber, at medlemsstaterne vil træffe de beslutninger og gennemføre de foranstaltninger, der er nødvendige for at styrke EU's rolle på udviklingsbistandsområdet og øge bistandens effektivitet og gennemslagskraft, samt at de vil prioritere dette spørgsmål højere på den fremtidige politiske dagsorden.

4. Politisk strategi

4.1. En effektiv EF-bistand bør baseres på en klar politisk strategi, som der er enighed om. Eftersom EU er en overnational politisk enhed, vil Fællesskabets udviklingspolitik blive skræddersyet til både at omfatte EU's grundlæggende interesser (f.eks. bistand til udvidelsesprocessen) og dets forpligtelser som global aktør over for udviklingslandene i al deres forskellighed.

4.2. EU's overordnede politik bør have strategiske mål og rumme muligheder for klare prioriteringer. Det bør være disse mål snarere end forskellige instrumenter eller budgetposter, der er drivkraften bag Fællesskabets indsats. Det er nødvendigt, at denne indsats inddrager alle aspekter af EU's forbindelser med modtagerlandene og sikrer, at resultaterne har gennemslagskraft. Udvikling omfatter langt mere end blot overførsel af ressourcer til udviklingslandene. En effektiv EU-bistandspolitik bør tage hensyn til modtagerlandenes prioriteringer på områder som landbrug, miljø og investeringer. Den bør tilstræbe enighed med støttemodtagerne om, hvilke sektorer der bør støttes, og hvor stor en procentdel af den samlede EU-støtte der bør afsættes til hver enkelt sektor.

4.3. ØSU anerkender de overordnede udviklingspolitiske målsætninger, som er fastlagt i Maastricht-traktaten. Det endegyldige mål med bistanden er at øge stabiliteten og den sociale velfærd i modtagerlandene, så disse kan udvikle deres fulde potentiale og dermed forbedre deres borgeres trivsel. Bistanden skal derfor gå til at "opbygge kapacitet", og der skal lægges vægt på, at modtagerlandene får større ansvar for og ejerskab til projekterne.

4.4. Det skønnes, at en fjerdedel af verdens befolkning lever i ekstrem fattigdom. Foranstaltninger til fattigdomsbekæmpelse har ikke blot etisk værdi, men er også vigtige, fordi stabilitet, bæredygtig udvikling og demokratisering ikke kan opnås i samfund med ekstrem fattigdom. ØSU henstiller, at EU-bistanden tager hensyn til de nyligt vedtagne internationale udviklingsmål. EU's indsats bør fokusere på de grundlæggende årsager til fattigdom, som almindeligvis er af politisk art; forskellige politikinstrumenter (bistand, handel, udenrigspolitik osv.) bør anvendes komplementært i dette øjemed. Foranstaltninger til fattigdomsbekæmpelse bør være en central målsætning i EU's bistand ved siden af andre EU-prioriteringer.

4.5. ØSU anbefaler, at man især støtter de lande, som forpligter sig til at prioritere kampen mod fattigdommens grundlæggende årsager, og derefter viser, at de tager denne opgave alvorligt. Vedtagelse af en mere strategisk tilgang indebærer også, at EU-bistanden skal koncentreres om de sektorer, hvor Kommissionen har en relativ fordel, og at foranstaltningerne skal koordineres med andre bistandsorganisationer, der kan gå foran i de øvrige sektorer.

4.6. Størst mulig inddragelse af flere lokale aktører på udviklingsområdet, herunder erhvervs- og fagorganisationer, i formuleringen og gennemførelsen af udviklingspolitikker og -programmer er afgørende og kan yde et vigtigt bidrag til fremme af god forvaltningspraksis og bæredygtig udvikling. Det er også nødvendigt at bidrage til en forbedring af den sociale velfærd, som er resultatet af en positiv udvikling, samt integration af udviklingslandene i den globale økonomi.

4.7. I denne sammenhæng ser ØSU positivt på de ændringer, der er foreslået gennemført i Lomé IV-konventionens afløser med henblik på at inddrage sådanne deltagere i de centrale aktørers arbejde med at formulere og gennemføre AVS EU-samarbejdet. ØSU opfordrer Fællesskabet til at sikre, at disse reformer faktisk gennemføres, især via styrkelse af dialogen, brugervenlig information samt adgang til finansiering og kapacitetsopbygning for økonomiske og sociale aktører.

4.8. En af de vigtigste årsager til mangelfuld udvikling er korruption, der menes vidt udbredt i et stort antal modtagerlande. I anerkendelse af, at korruption også eksisterer i lande, som modtager bistand, bør EU's udviklingspolitik ledsages af et program til bekæmpelse af korruption. Da korruptionen især trives på grund af manglende demokratisk kontrol, bør programmerne om korruptionsbekæmpelse indbefatte større gennemsigtighed, bedre inddragelse af civilsamfundets organisationer, krav om, at modtagerlande skal udvikle og gennemføre deres egne antikorruptionsplaner og udarbejdelse af en årlig EU-rapport om kampen mod korruption. Der bør afsættes midler til antikorruptionsprogrammer på EU's udviklingsbudget.

5. Koordination

5.1. Hovedparten af udviklingsspørgsmål på rådsniveau henhører under Rådet (udviklingssamarbejde), om end visse aspekter skal behandles af Rådet (almindelige anliggender). Kommissær Poul Nielson er ansvarlig for Generaldirektoratet for Udvikling, men er kun direkte ansvarlig for Den Europæiske Udviklingsfond, der omfatter AVS-landene, og Kontoret for Humanitær Bistand, (ECHO). Kommissær Chris Patten er ansvarlig for en bredere vifte af fonde, bl.a. Phare, Tacis, Obnova og andre programmer, samt for Den Fælles Tjeneste for Eksterne Forbindelser (SCR).

5.2. På baggrund af opsplitningen af ansvarsområderne i Rådet, mellem kommissærerne og mellem de forskellige generaldirektorater og SCR bør også koordinationen inden for Kommissionen tages op til yderligere overvejelse. Navnlig ansvarsfordelingen mellem dem, som tager initiativ til og vedtager udviklingsprojekter (i generaldirektoraterne), og dem, som derefter skal forvalte og evaluere projekterne (SCR), må skabe problemer. Der bør ikke herske nogen tvivl om, hvem der har det overordnede politiske ansvar.

5.3. Det er langt mere problematisk at forsøge at koordinere EU-programmerne med andre donorers programmer. Først og fremmest er der medlemsstaternes bilaterale programmer, men derudover også FN's, Verdensbankens, IMF's og andres programmer.

5.4. Det ville klart være til stor nytte at fremskynde og uddybe bestræbelserne på at øge komplementariteten mellem EU's og medlemsstaternes arbejde. Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet fra maj 1999(1) har til hensigt at skabe større komplementaritet og kan fungere som et godt udgangspunkt. I erkendelse af EU-bistandens betydning for formidlingen af europæiske værdier som samarbejde og stabilitet og begrebet om et aktivt demokrati bør EU specificere merværdien af denne udviklingsindsats. Udviklingen hen imod en mere sektororienteret tilgang i tæt koordination med andre medlemsstater eller bistandsorganisationer hilses velkommen.

5.5. Hvis medlemsstaterne og Kommissionen sammen kunne analysere behovene i hvert enkelt modtagerland og derefter anvende dette som grundlag for sammen med modtagerlandet at fastlægge en strategi for, hvordan man opfylder de udpegede behov, ville det være lettere at sikre overensstemmelse mellem EU's og medlemsstaternes arbejde.

5.6. For øjeblikket er selv udvekslingen af information om bilaterale projekter ikke særlig god. Når der er blevet fastlagt en strategisk og realistisk dagsorden for EU's politik, og den nødvendige politiske vilje er til stede, burde det være relativt let at etablere et system til at afgøre, hvem der skal gøre hvad, således at "de tre K'ers politik" (koordination, komplementaritet og kohærens), som Rådet har vedtaget, gennemføres.

5.7. Koordineringen med tredjeparter (FN, Verdensbanken osv.) er vanskeligere, men den må blive lettere, når man ser resultaterne af et mere effektivt EU-bistandsprogram. Verdensbankens forslag til fælles udviklingsrammer kan måske være til nytte i denne sammenhæng.

5.8. Alle involverede må arbejde så tæt sammen som muligt for at sikre, at "inputtet" (anvendte ressourcer) giver det bedst mulige "output" (opnåede resultater). Dette kræver bl.a., at man fuldt ud udnytter de afsatte ressourcer, hvad man langt fra gør i dag.

6. Procedurer

6.1. Det er veldokumenteret og almindeligt anerkendt, at procedurerne til etablering og forvaltning af projekter er blevet alt for komplicerede og inddrager alt for mange mennesker i selv enkle beslutninger. Dette synes at ændre sig som følge af SCR's arbejde. Det er endnu for tidligt at sige, om de nye procedurer i praksis fører til bedre og hurtigere levering af bistand og mindre bureaukrati. Ansvaret bør uddelegeres mere effektivt og defineres klarere. Dette ville forbedre motivationen, mindske den anvendte personaletid og frem for alt gøre det meget lettere at se, hvordan man kan rette de problemer, som opstår.

6.2. Medlemsstaterne ønsker naturligvis fortsat at deltage i EU's bistandsarbejde, men bør koncentrere sig om strategiske anliggender og undgå fristelsen til detaljeret forvaltning af projekter, hvis procedurerne skal være tilstrækkelig fleksible og hurtige.

6.3. EU-delegationernes rolle i lande, som modtager bistand, er øget, hvilket kun kan få positiv virkning. Ikke blot vil de direkte forbindelser med dem, som modtager bistanden, blive styrket, så der fuldt ud tages hensyn til deres behov og problemer, men der vil være mulighed for en enklere og hurtigere beslutningsproces. Denne mulighed bør udnyttes.

6.4. Decentralisering til EU-delegationerne (eller til et andet decentralt organ såsom de decentraliserede gennemførelsesenheder, som Europa-Parlamentet har foreslået) vil kun fungere, hvis der er nok decentraliserede ressourcer til de ansvarsområder, der skal dækkes. Inddragelse af lokale aktører (centrale og lokale myndigheder og repræsentanter for erhvervs- og fagorganisationer) i forvaltningsprocessen vil være med til at øge medansvaret for programmerne og samtidig reducere EU-delegationernes arbejdsbyrde. ØSU går ind for øget anvendelse af decentraliseret samarbejde med lokale aktører, men beklager dog, at det generelt er vanskeligt for erhvervs-og interesseorganisationerne at blive inddraget i dette samarbejde. Derfor foreslår ØSU, at der i EU's delegationer udpeges personale, som får til opgave at styrke kontakten med civilsamfundets organisationer.

6.5. Decentralisering kræver ikke blot tillid, men også at Kommissionens personale i højere grad foretager kontrol efter snarere end før et projekts gennemførelse, herunder fuld revision efter projektets afslutning. Dette kræver ligeledes en ændring af EU's finansforordning. Ændringerne bør også tage hensyn til, at der i mange modtagerlande kun er begrænsede ressourcer til rådighed for forvaltning af de finansielle midler.

6.6. Ikke-statslige organisationer bruges i vidt omfang i forbindelse med leveringen af bistand, og den andel, som de på årsbasis står for, udgør et betydeligt beløb. Dette er også vigtigt af den grund, at det åbner mulighed for samfinansiering med ikke-statslige organisationer. ØSU ser ingen grund til, at man ikke skulle anvende ikke-statslige organisationer som "leverandører" af bistand, men de udgør kun én del af samfundet. Andre bør have samme muligheder for at kunne deltage i EU's bistandsprogrammer. Den forventede harmonisering af EU's budgetposter er en særdeles god anledning til at forbedre sammenhængen ved at oprette en budgetpost for "civilsamfundet", der er tilgængelig for et bredt spektrum af samfundsaktører, inklusive fag- og erhvervsorganisationer, fra såvel EU som fra modtagerlande. Beslutningen må bygge på, om de kan bidrage til opfyldelsen af de vedtagne strategiske målsætninger.

6.7. Det område, hvor der er størst brug for forbedringer, hvis behovet for en "resultatorienteret" kultur skal opfyldes, er evalueringsområdet. Hvert projekt skal overholde de evalueringskriterier, som fastlægges i forbindelse med projektets vedtagelse, og som kan ændres under projektets gang. Evalueringsfunktionen skal være uafhængig af projektoperatørerne og foregå i samarbejde med repræsentanter for modtagernationen, da disse er i stand til at vurdere værdien af det arbejde, der gennemføres. Der bør inddrages repræsentanter for civilsamfundet.

6.8. Evaluering og overvågning er ikke en videnskabeligt nøjagtig procedure, og ligeledes kan man først efter nogle år være sikker på resultaterne. Men det er nødvendigt at vise, at der sker fremskridt. Evalueringsresultaterne er allerede i stor udstrækning frit tilgængelige, men der bør både til gavn for EU og andre interesserede udarbejdes en årlig beretning om EU's udviklingsbistand på verdensplan.

7. Ressourcer

7.1. For at opnå de bedst mulige resultater er det nødvendigt at afsætte de fornødne menneskelige ressourcer til planlægning, ledelse og evaluering af projekter og til effektiv koordination i marken. Det er tydeligt, at EU's udvidelse af funktioner, ansvarsområder og budgetposter ikke modsvares af en passende forøgelse af de menneskelige ressourcer. Der bør findes kreative og virkningsfulde løsninger på denne alvorlige hindring for en forbedring af bistandens effektivitet.

7.2. Bedre personaleressourcer er ikke blot et spørgsmål om antal. Det er også vigtigt at overveje, hvilke kundskaber, og herunder især nye kundskaber, der kræves for at gennemføre en bredere udviklingsdagsorden effektivt. Brister i medarbejdernes viden kan f.eks. komplementeres af ekspertise fra hele EU, herunder eventuelt lokale eksperter, hvilket ville forøge den lokale beskæftigelse og forbedre kapacitetsopbygningen.

8. Kommunikation

8.1. Som tidligere nævnt er mange oplysninger om EU's udviklingsbistand allerede frit tilgængelige. ØSU mener imidlertid, at det er vigtigt at oplyse EU's borgere om nødvendigheden og værdien af denne bistand. De har ret til at vide, hvordan deres penge anvendes på dette såvel som på andre områder.

8.2. I modtagerlandene må kvaliteten af udviklingsforanstaltningerne forventes at være af stor betydning i forbindelse med oplysningsarbejdet over for borgerne. Inddragelse af frie, uafhængige og repræsentative ikke-statslige organisationer i beslutningerne om og forvaltningen af projekter er den bedste metode til at sikre, at resultaterne har reel virkning, men ØSU anbefaler, at civilsamfundet også informeres systematisk af EU og modtagerlandenes regeringer om udviklingsbistanden. EU opfordres også til at øge støtten til direkte partnerskaber og samarbejde mellem Europas og modtagerlandenes organiserede sociale og økonomiske aktører.

8.3. Dette bør foregå ved hjælp af kontaktudvalg, hvori der indgår lokale erhvervs- og fagorganisationer og EU-repræsentationer, der er i stand til at yde rådgivning i alle stadier af udviklingsarbejdet (planlægning, gennemførelse og evaluering). ØSU vil gerne inddrages i dette arbejde.

8.4. For at øge effekten af EU's udviklingsindsats bør man skabe og fremme en fælles "identitet" (i stil med "US Aid", der er umiddelbart genkendelig). Denne "identitet" bør anvendes i alle EU-støttede bistandsprogrammer, uanset hvad de enkelte programmer internt kaldes.

9. Henstillinger

ØSU fremsætter følgende henstillinger vedrørende EU's udviklingsbistand.

9.1. Den overordnede politik for EU's udviklingsbistand bør have strategiske mål, som tager fuldt hensyn til EU's andre politikker og politiske prioriteringer, såvel som principperne i traktaten.

9.2. Bistand til bekæmpelse af de grundlæggende årsager til mangelfuld udvikling og fattigdom bør gives en vis prioritering, ligesom styrkelsen af arbejdsmarkedets organisationer, som er afgørende for en bæredygtig udvikling.

9.3. En supplerende politik til bekæmpelse af konsekvenserne af såvel aktiv som passiv korruption bør også gennemføres.

9.4. For hvert modtagerland må EU og det pågældende land først enes om, hvor stor en procentdel af støtten der skal tilfalde de enkelte sektorer, snarere end at vedtage en liste over projekter.

9.5. Det er vigtigt, at Kommissionens tiltag på udviklingsbistandsområdet koordineres mere effektivt med medlemsstaternes og eventuelt andre donorers.

9.6. Procedurerne må forenkles og gøres mere fleksible; ansvaret må uddelegeres til flere og ansvarsfordelingen samtidigt defineres mere præcist.

9.7. Der er behov for øget decentralisering. Lokale EU-delegationer bør oprette forbindelser med henblik på en aktiv inddragelse af de lokale arbejdsmarkedsorganisationer.

9.8. For at sikre en optimal ledelse og bedst mulige resultater af programmerne er det vigtigt at alle socioøkonomiske aktører, herunder den private sektor, lokale myndigheder, fagorganisationer og ikke-statslige organisationer må have de samme muligheder for at deltage i EU's bistandsprogrammer.

9.9. Kommissionen må sikre, at der afsættes tilstrækkeligt med ressourcer til EUs udviklingsbistand for at løse de givne opgaver.

9.10. Der bør udarbejdes en årlig rapport om hele EU's bistandsprogram, som bør fremlægges for Europa-Parlamentet, ØSU o.a.

9.11. Fuld inddragelse af civilsamfundets organisationer i hvert enkelt modtagerland er vigtigt for at sikre, at EU-bistanden har en positiv effekt. Dette bør fremmes ihærdigt, og der bør tages hensyn hertil i evalueringsprocessen. Det bør også være en afgørende faktor, når der afsættes yderligere EU-midler til udviklingsbistand.

9.12. En fælles identitet for EU's bistand bør fastlægges og fremmes.

9.13. ØSU vil aktivt arbejde for større gennemsigtighed og demokratisk kontrol i EU's udviklingsprogrammer via øget inddragelse af lokale erhvervs- og fagorganisationer og ønsker et klart mandat på dette område.

9.14. Endelig bemærker ØSU, at et af de vigtigste og mest uundværlige elementer i et vellykket EU-bistandsprogram er den politiske vilje hos medlemsstaterne. ØSU opfordrer medlemsstaterne til at vise denne vilje.

Bruxelles, den 30. marts 2000.

Beatrice Rangoni Machiavelli

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) KOM(1999) 218 endelig udg. af 6.5.1999.