Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet 'Midtvejsrevision af den fælles landbrugspolitik'"

(KOM(2002) 394 endelig)

(2003/C 85/19)

Kommissionen for Den Europæiske Union besluttede den 6. december 2002 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til EØSU's Faglige Sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, som udpegede Adalbert Kienle til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 14. november 2002.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 395. plenarforsamling af 11. og 12. december 2002, mødet den 11. december, følgende udtalelse med 82 stemmer for, 3 imod og 10 hverken for eller imod.

1. Indledende bemærkninger

1.1. Debatten om den videre udvikling af EU's fælles landbrugspolitik har en betydning, der rækker langt ud over de økonomiske og sociale spørgsmål vedrørende landbrugssektoren. Den omfatter også aspekter som fødevaresikkerhed, ernæringssikkerhed og forbrugerbeskyttelse. Landbruget har som langt den største bruger af jorden en væsentlig betydning for miljø- og naturbeskyttelsen. Hertil kommer landbrugets betydning for udviklingen af dynamiske landdistrikter, som byder på en god livskvalitet.

1.2. Landbrugsbedrifterne skal opfylde nogle økonomiske, miljømæssige og sociale krav og skal forene disse under overholdelse af principperne om bæredygtighed og en europæisk landbrugsmodel, der er orienteret mod fremme af et konkurrencedygtigt og alsidigt landbrug. Hvis landbruget ikke er konkurrencedygtigt, vil mange af de samfundsmæssige mål, landbruget stilles over for, ikke kunne opfyldes.

1.3. Der hersker ingen tvivl om, at landbruget og landbrugspolitikken i de seneste år har været genstand for en kritisk offentlig debat af hidtil ukendt omfang og intensitet. Opmærksomheden har mere været rettet mod fødevareskandalerne og de konklusioner, der må drages deraf: behovet for en bedre fødevarelovgivning i EU og kvalitetssikringsordninger på alle trin har fået en fuldstændig ny betydning for såvel landmændene som for hele fødevarekæden. Landmænd, fødevareindustri, forbrugere og politikere vedkender sig disse udfordringer i en ny konstruktiv ånd.

1.4. EØSU har foretaget en indgående, aktuel og proaktiv behandling af den fælles landbrugspolitik og Agenda 2000's funktionsmåde i en række dokumenter, især i initiativudtalelserne "Den fælles landbrugspolitiks fremtid" af 20. og 21. marts 2002 og "En politik til konsolidering af den europæiske landbrugsmodel" af 20. og 21. oktober 2000. Særligt værdifuldt i denne forbindelse har det snævre samarbejde med Europa-Parlamentets udvalg om landbrug og udvikling af landdistrikter været. EØSU har ikke mindst været optaget af at udnytte den øgede interesse hos mange borgere og organisationer til varigt politisk at sikre den europæiske landbrugsmodel, der bygger på et alsidigt landbrug. Den foreliggende udtalelse om Kommissionens meddelelse "Midtvejsrevision af den fælles landbrugspolitik" ligger derfor i forlængelse af EØSU's hidtidige tilgang til dette spørgsmål.

1.5. Aftalen på topmødet i Bruxelles den 24. og 25. oktober 2002, som har banet vejen for den historiske udvidelse af Den Europæiske Union mod øst, har allerede nu skabt klarhed over de finansielle rammer for den fælles landbrugspolitik (markedsordninger og direkte støtte) i tiden indtil 2013, men ændrer intet ved EØSU's vilje til indgående at behandle de udsagn, som fremlægges i meddelelserne og Kommissionens forslag.

2. Nøgleelementer i Kommissionens meddelelse af 10. juli 2002

2.1. Kommissionen henviser i meddelelsen til det mandat, den har fået fra Det Europæiske Råd i Berlin til at forelægge en midtvejsrevision af Agenda 2000. Målene er i alt væsentligt de samme som dem, der blev opstillet på Berlin-topmødet og udbygget på Gøteborg-topmødet, især opnåelse af en konkurrencedygtig landbrugssektor, miljøvenlige produktionsmetoder og kvalitetsprodukter, en rimelig levestandard og stabile indkomster for landmændene, bevarelse af kulturlandskaberne, forenkling af landbrugspolitikken samt en samfundsmæssigt accepteret begrundelse for støtte til landmændene for leverede ydelser. I den forbindelse afviser Kommissionen tanken om at afskaffe støtten eller om at renationalisere den fælles landbrugspolitik. Den afviser også tanken om, at EU's landbrug skal forholde sig passivt.

2.1.1. Efter Kommissionens plan skal lovgivningsforslagene fremlægges ved årsskiftet 2002/2003 efter høring af EU-organerne og berørte parter.

2.2. Forslagene sigter mod en yderligere nedsættelse af priserne inden for nogle landbrugsmarkedsordninger. Særlig berørt er korn og ris. Her skal interventionen efter Kommissionens mening kun udgøre et beskedent sikkerhedsnet, som kun sjældent tages i brug. Til gengæld skal udligningsbetalingerne garanteres eller sættes i vejret. Desuden har Kommissionen til hensigt at afskaffe de månedlige forhøjelser for korn uden kompensation. Kommissionen foreslår tillige at afskaffe intervention for rug. Hvad angår hård hvede og tørret foder skal den hidtidige produktionsbundne støtte nedsættes eller ændres til indkomststøtte til landmændene. For nødder foreslår Kommissionen indførelse af et permanent støttesystem med et fast beløb, som kan suppleres af medlemsstaterne op til en fastsat grænse. Inden for mælkesektoren foreslår Kommissionen kun fire forskellige valgmuligheder for den fremtidige udvikling. Selv om Kommissionen ikke fremsætter nogen direkte forslag om oliefrø og oksekød, vil den virkning, som en eventuel afkobling og graduering ville få for disse produkter - samt for mælk - være yderst relevant.

2.3. Kommissionen foreslår en grundlæggende omlægning af det hidtidige system med prisudligningsbetalinger, den såkaldte afkobling. Denne ændring vedrører især betalingerne til markafgrøder, dyrepræmierne og fra 2005 udligningsbetalinger for mælk. Udligningsbetalingerne skal afkobles fra deres nuværende beregningsgrundlag (f.eks. pr. dyr eller pr. hektar dyrket areal) og udbetales som direkte indkomststøtte til landmanden (en generel indkomstbetaling pr. bedrift). Ifølge Kommissionens forslag skal bedriftspræmiens størrelse være baseret på, hvad bedriften hidtil har modtaget af udligningsbetalinger (historisk grundlag). Fremover skal der imidlertid anvendes nye kriterier for alle direkte betalinger. Disse vil således blive nydefineret og i et vist omfang blive "omkoblet" (jf. 2.5).

2.4. Kommissionen ønsker at omlægge flest mulige af de hidtidige udligningsbetalinger til en generel bedriftsbetaling. Ordningen skal gælde for markafgrøder, bælgplanter, stivelseskartofler, oksekød, mælk (fra 2005) og fårekød. Kommissionen foreslår omfattende ændringer i markedsordningen for ris, hård hvede og tørret foder. De nuværende produktionskvoter og plantningsrettigheder vil fortsat gælde. Kommissionens ledende princip er, at landmændene bør gives et større spillerum, når de beslutter, hvilke afgrøder de skal dyrke. I henseende til braklægning foreslås der dog yderligere skærpelser. Kommissionen foreslår indførelse af obligatorisk, langsigtet braklægning (10 år).

2.4.1. Hvis landmanden overfører, sælger eller forpagter jord, foretages der en delvis overførelse af betalingen til den nye landmand (svarende til hektarpræmie). Kommissionen ønsker som hovedregel at sikre, at produktionsafkobling af udligningsbetalingerne ikke anvendes til at omfordele betalingerne mellem bedrifter, produktionstyper, regioner eller medlemsstater. Målet er at sikre, at de nuværende betalinger til landmændene i princippet bevares. Medlemsstaterne bør dog fortsat delvis kunne afpasse bedriftspræmien efter regionale eller nationale gennemsnitsværdier.

2.5. Alle direkte betalinger skal fremover være betinget af, at normer for miljø, dyrevelfærd, fødevaresikkerhed samt for dyrkning overholdes (krydsoverensstemmelse). De direkte betalinger kædes derfor sammen med opfyldelse af kriterier for "god landbrugspraksis". Kommissionen vil fremlægge konkrete forslag til definition af en fælles EU-ramme for disse normer.

2.6. Endvidere foreslår Kommissionen at indføre et obligatorisk bedriftsrevisionssystem, som vedrører overholdelse af normerne for miljø, dyrevelfærd, fødevaresikkerhed og dyrkning for bedrifter, der modtager over 5000 EUR om året. Den nuværende konjunkturbestemte jordudtagning skal afløses af en tvungen miljøvenlig udtagning af landbrugsjord i ti år. Da dyrkning af energiafgrøder på udtagne arealer skal ophøre, foreslår Kommissionen til fremme af klimabeskyttelsen en CO2-kredit pr. hektar dyrket jord.

2.7. Den hidtidige frivillige graduering anvendes for øjeblikket kun i Det Forenede Kongerige, mens den er blevet udsat i Frankrig og afskaffet i Portugal, men er planlagt i Tyskland fra og med 2003. Kommissionen foreslår, at der fra 2004 indføres en dynamisk graduering, der skal være obligatorisk for alle medlemsstaterne. De direkte betalinger vil gradvis blive nedsat med 3 % om året til maksimalt 20 % i 2010.

2.7.1. Frigrænsen er på 5000 EUR for de første to fuldtids årsarbejdsenheder (ÅAE) og 3000 EUR for hver yderligere beskæftiget. Derved fritages ifølge Kommissionen ca. tre fjerdedele af landbrugene i EU for graduering. Forslaget om et loft over de direkte betalinger på 300000 EUR pr. bedrift (plus en frigrænse pr. ansat) vil berøre storbedrifter, hvilket nødvendiggør en nøje undersøgelse af konsekvenserne for bedrifter, arbejdspladser og regioner.

2.7.2. Ifølge Kommissionen kræver medlemsstaternes graduering frem til 2006 som hovedregel ingen yderligere nationale midler til medfinansiering, især fordi EU's medfinansieringssats til miljøforanstaltninger i landbruget (også til de foreslåede dyrevelfærdsforanstaltninger) skal forhøjes med 10 procentpoint.

2.8. De midler, der spares ved graduering, skal ifølge Kommissionens forslag indgå i EU-budgettet og derefter omfordeles til medlemsstaterne til programmer for udvikling af landdistrikterne (anden søjle). Omfordelingen skal foregå efter kriterier som udnyttet landbrugsareal, arbejdskraft og velstand. Herved kan der forekomme finansielle forskydninger mellem medlemsstaterne. De midler, der spares udover loftet på 300000 EUR plus frigrænser, skal dog kunne blive i medlemsstaterne og stå til rådighed for foranstaltninger under den anden søjle.

2.8.1. Inden for rammerne af den anden søjle skal der foreslås nye støtteforanstaltninger, især til fremme af fødevarekvalitet. Landmænd, der deltager i frivillige kvalitetssikrings- og certificeringsordninger, skal have støtte. Producentsammenslutningers afsætningsaktiviteter og økologiske kvalitetsprogrammer skal tilsvarende have støtte.

2.8.2. Endvidere ønsker Kommissionen at yde støtte til landmænd, som overholder nye normer, der opstilles på områderne miljø, fødevaresikkerhed, dyrebeskyttelse og arbejdssikkerhed, hvilket skal ske som led i en EU-omspændende nydefinition på god landbrugspraksis. Støtten skal degressivt gradueres over højest 5 år. Også deltagelsen i bedriftsrevisioner skal fremmes.

2.8.3. Endelig foreslår Kommissionen støtte til dyrevelfærdsforanstaltninger med landbrugets miljøforanstaltninger som model. Såvel for miljø- som for dyrevelfærdsforanstaltningers vedkommende skal EU's medfinansiering sættes op fra de hidtidige 50 % (75 % i mål 1-områder) til 60 % (85 % i mål 1-områder).

GENERELLE BEMÆRKNINGER

3. Sigtet med midtvejsrevisionen inden for rammerne af Agenda 2000

3.1. Som nævnt i indledningen har EØSU allerede i sin initiativudtalelse om "Den fælles landbrugspolitiks fremtid"(1) beskæftiget sig med mange af de spørgsmål, der nu behandles i Kommissionens meddelelser og forslag vedrørende midtvejsrevisionen af den fælles landbrugspolitik. EØSU har foretaget en entydig vurdering af anvendelsesområdet for Agenda 2000-beslutningerne og mandatet til at fremlægge en midtvejsrevision: "Beslutningerne fra marts 1999 på topmødet i Berlin om Agenda 2000 gælder indtil udgangen af 2006. Kun den såkaldte midtvejsrevision kan i 2002 og 2003 medføre mindre tilpasninger i de nugældende forordninger. Landbrugserhvervet kan derfor indtil udgangen af 2006 forlade sig på stabile rammevilkår".

3.2. EØSU mener fortsat, at hverken revisionsmandatet fra Berlin-topmødet eller den forventede markedsudvikling for de fleste produkter berettiger en omfattende reform af den fælles landbrugspolitik på nuværende tidspunkt. Der skal også mindes om forskellige tidligere udsagn fra landbrugskommissæren om, at midtvejsrevision virkelig er en "revision" og ikke en reform.

3.3. I henhold til beslutningerne på Berlin-topmødet i marts 1999 om Agenda 2000 skal der i 2002/2003 foretages en revision for følgende produkters vedkommende: oliefrø, mælk og eventuelt også oksekød i lyset af udviklingen på markederne og i EU's landbrugsudgifter. Agenda 2000 forudser ingen ændring i EU's landbrugsbudget i forbindelse med midtvejsrevisionen. Programmerne for landdistriktsudvikling skal underkastes en vurdering i 2003.

3.3.1. Rådet (landbrug) har også anmodet om en revision i følgende sektorer: sukker, humle, oliven, tobak og bestemmelserne for mindre producenter.

3.4. Det blev på Göteborg-topmødet i juni 2001 fastsat, at den fælles landbrugspolitik skal forfølge målet om bæredygtig udvikling. Der skal "lægges større vægt på sunde højkvalitetsprodukter, miljømæssigt bæredygtige produktionsmetoder, herunder økologisk produktion, reproducerbare råvarer og beskyttelsen af biodiversiteten". På Göteborg-topmødet blev der dog ikke anmodet om at få specifikke spørgsmål behandlet ved midtvejsrevisionen af Agenda 2000.

3.5. EØSU mener, at reaktionerne fra politiske partier, sammenslutninger og medier på offentliggørelsen af midtvejsrevisionen - uanset om de bifalder eller afviser dokumentet eller ser på det med blandede følelser - er afspejlet i bemærkningen fra Schuman-instituttet om, at reformerne udgør den største ændring i den fælles landbrugspolitiks 45-årige historie. Midtvejsrevisionens forslag går klart videre end Agenda 2000. EØSU mener, at de især lægger op til en reform efter 2007.

3.6. Efter EØSU's mening er der derfor behov for en grundig og åben debat, før lovforslagene udarbejdes, så det kan vurderes, hvilken prioritet EU's landmænd tillægger en stabil og pålidelig politik, og hvorvidt en så vidtgående landbrugsreform er nødvendig på nuværende tidspunkt og altså tidligere end ventet. EØSU anser det for nødvendigt, at man også tager de mulige konsekvenser for fødevareindustrien og andelsforetagender med i alle overvejelser og reformforslag. Denne debat er også nødvendig, fordi Agenda 2000 ikke blot afstikker handlingsrammerne for EU's landmænd, men også danner grundlag for den kommende EU-udvidelse samt WTO-forhandlingerne.

3.7. EØSU er dog overbevist om, at debatten ikke kan blive indgående, før Kommissionen har fremlagt omfattende analyser af forslagenes konsekvenser. EØSU finder det problematisk, hvis Kommissionen allerede nu presser på med lovteksterne uden at afvente udtalelserne fra Europa-Parlamentet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget.

4. Forslagene vedrørende midtvejsrevisionen

4.1. EØSU bifalder ganske vist generelt Kommissionens mål. Især bifaldes målet om at forankre princippet om alsidighed i den fælles landbrugspolitik som helhed. Det er imidlertid navnlig vigtigt at undersøge, om og i hvilket omfang de foreslåede foranstaltninger i realiteten vil bidrage til at nå disse mål og føre til et alsidigt og konkurrencedygtigt landbrug. En sådan undersøgelse er særlig vigtig, fordi de ændringer af de landbrugspolitiske instrumenter, der foreslås i midtvejsrevisionen, vil føre til vidtrækkende ændringer for landbruget i EU.

4.1.1. EØSU henviser til den uddybede dialog med Kommissionen og Europa-Parlamentet i forbindelse med udarbejdelsen af initiativudtalelsen "Den fælles landbrugspolitiks fremtid". Heri rejste udvalget en række spørgsmål af stor betydning for debatten om midtvejsrevisionen, som beklageligvis endnu ikke er blevet besvaret i tilstrækkeligt omfang. Derfor anser udvalget stadigvæk grundige analyser og studier for at være særligt vigtige.

4.1.2. EØSU beklager tillige, at Kommissionen ikke har benyttet midtvejsrevisionen til at analysere problemet omkring den stigende aldring inden for det europæiske landbrug. I denne forbindelse henvises der til fælleserklæringen fra Europa-Parlamentet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget af 6. december 2001, hvori der slås til lyd for, at unge landmænd opprioriteres i den fremtidige planlægning, og at der i forbindelse med midtvejsrevisionen ufortøvet sættes ind med effektive foranstaltninger til fremme og støtte af unge landmænd. EØSU ser frem til nogle konkrete foranstaltninger ved forelæggelsen af forslagene til lovgivning.

4.2. Kommissionens særlige mål om på markedsområdet at begrænse interventionens rolle - især for korns vedkommende - til blot at være et sikkerhedsnet blev allerede opnået med prisnedsættelserne i Agenda 2000. Den offentlige oplagring af korn er blevet drastisk reduceret i de senere år. EØSU tvivler derfor på, at det er muligt at begrunde den foreslåede yderligere 5 %'s nedsættelse af interventionsprisen for korn med udviklingen i markedspriserne, især fordi Kommissionen selv baserer sine prognoser på stabile verdensmarkedspriser. EØSU er bange for, at den foreslåede nedsættelse vil svække og underminere fællesskabspræferencen.

4.2.1. I stedet for uden videre at afskaffe intervention for rug, som Kommissionen foreslår, finder EØSU det absolut nødvendigt at fastsætte nogle overgangs- og ledsageforanstaltninger. Man kunne eksempelvis finde frem til nye mulige anvendelsesmuligheder for rug, såsom øget anvendelse heraf i foder.

4.2.2. Med hensyn til hård hvede er udvalget bange for, at Kommissionens forslag ikke vil føre til den bebudede kvalitetsforbedring, men til betydelige bedriftsflytninger på bekostning af regioner med ringere udbytte. Udvalget anbefaler derfor, at den nuværende præmie for traditionelle områder kobles snævrere sammen med nogle strenge kvalitetskriterier.

4.2.3. EØSU er enig med Kommissionen i, at det er nødvendigt med et nyt støtteinstrument til nøddeproducenter. Dog mener det, at den foreslåede kompensation ikke er tilstrækkelig til, at de kan konkurrere med importen fra tredjelande.

4.2.4. Endvidere efterlyser EØSU forslag til fremme af produktionen af proteinafgrøder, som der er underskud af i EU, så den bedre kan tilpasses udviklingen i efterspørgslen. I en initiativudtalelse, som fik megen opmærksomhed, opfordrede EØSU til at sætte nyt skub i en EU-plan for proteinafgrøder(2). Den amerikanske regerings nylige massive forhøjelse af prisstøtten (såkaldt anticyklisk betaling) til sojabønneproduktion indebærer en fare for, at EU's protein- og oliefrøproduktion bringes endnu mere i defensiven.

4.3. EØSU har gentagne gange bakket op om en styrkelse af landdistriktsudviklingen under den anden søjle i den fælles landbrugspolitik. Hertil hører især individuelle og overordnede investeringsfremmeforanstaltninger, miljøforanstaltninger og udligningsbetalinger til områder med naturbestemte handicap. Kommissionen nævner i sin meddelelse en andel på 16 % (EUGFL-garanti- og udviklingssektionen), som den dog anser for at være for lille. Hvis der skal foretages en afbalanceret vurdering, er det imidlertid også nødvendigt at medtage nationale midler under medfinansieringsordninger og nationale foranstaltninger, der ikke er knyttet til EU-støtte. Der er ingen tvivl om, at foranstaltningerne under den første søjle er af stor betydning for landmændenes indkomster, selv om der også her gør sig store forskelle mellem bedrifter og mellem regioner gældende.

4.3.1. EØSU ser med bekymring, at problemet ud over manglende midler under den anden søjle også består i en yderst ulige fordeling af midlerne mellem regionerne. Dette har allerede ført til konkurrenceforvridninger mellem landmænd i forskellige medlemsstater og regioner. Hvis den anden søjle i den fælles landbrugspolitik udbygges yderligere (gennem graduering), må det sikres, at EU's medlemsstater stiller et mindstemål af nationale midler under medfinansieringsordninger til rådighed. Sker dette ikke, vil påstanden om, at den anden søjle er en del af en fælles landbrugspolitik ikke længere holde stik.

4.3.2. EØSU kan ikke forstå, hvorfor der lige netop i de meget trængende mål 1-områder fortsat kun skal være en begrænset fleksibilitet i anvendelsen af gradueringsprovenuet. Hidtil er de fleste landdistriktsforanstaltninger i disse områder blevet finansieret af EUGFL's Udviklingssektion. Kommissionen bør angive, hvorledes dette finansieringstekniske problem kan forenkles og løses.

4.3.3. EØSU mener, at der i den fremtidige politik for landdistriktudvikling må tages hensyn til samtlige erhvervsaktiviteter i landbruget og til tjenesteydelser og handel, som skaber mange arbejdspladser, samt til miljøet og den fysiske planlægning. Det er derfor nødvendigt at styrke den anden søjle i den fælles landbrugspolitik og at udvikle den europæiske struktur- og socialfond mere med sigte på en integreret politik til fremme af landbomiljøet, hvilket bør omfatte hele viften af økonomiske og samfundsmæssige aktiviteter samt offentlige og private tjenester.

4.4. Kommissionen ønsker at fordele de beløb, der ved dynamisk graduering spares i direkte betalinger (dvs. provenuet fra nedsættelsen af de direkte betalinger, som i sidste ende nedsættes med 20 %), mellem medlemsstaterne efter objektive kriterier (landbrugsareal, landbrugsbeskæftigelse og velstandskriterier). Det er endnu ikke klart, hvilken form disse kriterier konkret vil antage, og hvilken finansiel indvirkning de vil få. Det samme gælder for forskydningerne mellem regionerne og de nuværende medlemsstater.

4.4.1. EØSU påpeger, at nedskæringer i de direkte betalinger og omflytninger under den anden søjle vil lægge et betydeligt pres på landbrugsindkomsterne og nødvendiggøre tilpasninger på bedrifterne. Forslagene om graduering bør undersøges ud fra beslutningerne på topmødet i Bruxelles den 24. og 25. oktober 2002. Da der ikke er nogen fornuftig sammenhæng mellem de foreslåede frigrænser og lofter for bedrifter med forslagenes nuværende formulering og de virkninger, der er betinget af bedriftsstørrelse, såsom stordriftsfordele og arbejdsproduktivitet, bør der udarbejdes alternative løsninger.

4.5. Det er endnu vanskeligt at danne sig et klart billede af, hvilken økonomisk indvirkning og hvilken indvirkning på landbrugsstrukturerne en fuldstændig produktionsafkobling af de direkte betalinger vil få. Afkobling kan uden tvivl give landmændene større handlefrihed ved afgrødeplanlægningen, og dette må hilses velkomment. De foreslåede restriktioner på braklægning vil dog igen snævre denne handlefrihed ind. I henhold til Kommissionens forslag skal endvidere en række specifikke præmier opretholdes (f.eks. hektarpræmier for ris, hård hvede og fornyelige råstoffer). Noget tilsvarende gælder for kvæg og ammekøer.

4.5.1. EØSU er bange for, at afkobling også vil få vidtrækkende konsekvenser for politikken til udbudsstyring (f.eks. produktionskvoter og præmielofter). EØSU har for nylig understreget, at mængdeorienterede regulativer kan spille en vigtig rolle i forbindelse med sikringen af et bæredygtigt landbrug, især i ugunstigt stillede områder og græsningsområder. Det er derfor så meget desto mere beklageligt, at Kommissionen heller ikke her endnu har fremlagt nogle projektioner.

4.5.2. Det står ikke klart, hvilken indvirkning afkobling vil få på produktionen af planteafgrøder. Der kunne således i fremtiden opstå den situation, at områder, hvor de variable omkostninger overstiger salgsindtægterne, tages ud af produktion. En sådan udvikling ville helt sikkert være i modstrid med målet om at bevare en jævn fordeling af landbrugsdrift. Også inden for dyreavl er det et spørgsmål om, hvorvidt der efter en fuldstændig afkobling stadig vil være et tilstrækkeligt økonomisk incitament til at opdrætte tyre og holde ammekøer. Kommissionen angiver i sine forslag desværre ikke, hvordan den ønsker at løse denne problemstilling.

4.5.3. EØSU gør opmærksom på, at afkoblingens indvirkning på markedet for landbrugsjord og forpagtning er vanskelig at forudse. 41 % af de dyrkede arealer i EU er forpagtet - om end der er betydelige regionale forskelle. Spørgsmålet rejser sig, om der for disse arealer kan forventes øgede spin-off-virkninger for forpagterne. Opdelingen af de bedriftsrelaterede direkte betalinger efter areal kan alt efter bedriftsstrukturen føre til yderst store forskelle i betalingen pr. hektar. Dette kunne få uønskede bivirkninger for fastsættelsen af prisen på individuelle jorder og forpagtninger, og sågar resultere i, at arealer lægges brak. Det må også forventes, at afkoblingen vil gøre det vanskeligere at overdrage bedrifter til unge landmænd.

4.5.4. EØSU henleder opmærksomheden på, at indførelsen af den bedriftspræmie, som Kommissionen lægger op til, vil kunne resultere i konkurrenceforvridninger, hvis landmændene benytter de direkte betalinger til at kaste sig over andre markedsområder uden prisstøtte.

4.5.5. Den store spændvidde i betalingen pr. hektar landbrugsjord, der vil følge af den foreslåede afkobling af de direkte betalinger, vil efter EØSU's mening udløse en kritisk debat både i landbrugskredse og i samfundet som helhed, med krav om, at disse betalinger bliver omfordelt eller nivelleret. Under alle omstændigheder deler EØSU ikke uden videre Kommissionens forventning om, at en afkobling af de direkte betalinger i længden vil bevare eller øge offentlighedens accept af denne ordning. Efter EØSU's mening er det nødvendigt at foretage en grundig vurdering for at fastslå, om de rejste spørgsmål ikke vil føre til, at offentligheden sætter yderligere spørgsmålstegn ved de direkte betalinger. Man bør tage dem alvorligt, som frygter, at de foreslåede ændringer af systemet vil betyde begyndelsen til enden på direkte betalinger og dermed på finansieringen af den fælles landbrugspolitik.

4.5.6. EØSU mener, at en fuldstændig afkobling og sammensmeltning af direkte betalinger til en enkelt bedriftspræmie hverken harmonerer med ønsket om et alsidigt landbrug (europæisk landbrugsmodel) eller behovet for en vedvarende sikring af direkte betalinger. Derfor foreslår EØSU, at man nøje overvejer andre muligheder for en videreudvikling af de direkte betalinger, således som det allerede blev foreslået i initiativudtalelsen om den fælles landbrugspolitiks fremtid. I disse overvejelser bør også indgå en støtteordning, som kunne omfatte en generel basisbetaling (f.eks. arealrelateret betaling) samt produktspecifikke elementer. Herved ville man kunne tage særligt hensyn til kravene om et konkurrencedygtigt og miljøvenligt landbrug.

4.5.7. EØSU konstaterer, at Kommissionens forslag om at indføre tiårig obligatorisk braklægning i stedet for den nuværende roterende braklægning i praksis støder på store vanskeligheder og manglende forståelse. Derfor bør forslaget tages op til en ny indgående vurdering.

4.6. EØSU har allerede understreget (jf. pkt. 2.3), at Kommissionens afkoblingsforslag faktisk er ensbetydende med en nydefinition eller en "omkobling", da de direkte betalinger fremover vil være betinget af, at bestemte normer for dyrkning af jorden, miljøbeskyttelse, dyrevelfærd og fødevaresikkerhed overholdes (krydsoverensstemmelse). EØSU kan ikke foretage nogen reel vurdering af situationen, før Kommissionen i nærmere enkeltheder har fremlagt sine idéer om omfanget af krydsoverensstemmelsesreglerne og den ledsagende kontrolprocedure.

4.6.1. EØSU erkender på den ene side, at der må foreligge et ordentligt bevis for EUGFL-midlernes anvendelse, men mener på den anden side, at det er absolut nødvendigt at undgå at pålægge landmændene og myndighederne i medlemsstaterne endnu flere bureaukratiske kontrolprocedurer.

4.6.2. EØSU gør opmærksom på, at landmændene hidtil kun har kunnet få støtte til miljøvenlige foranstaltninger (miljøvenlige jordbrugsordninger), hvis standarden rækker ud over god landbrugspraksis. Kommissionens forslag om indførelse af krydsoverensstemmelseskrav vil skærpe de allerede eksisterende afgrænsningsproblemer i forbindelse med honorering af landbrugets miljøydelser. EØSU kræver, at miljøkriterierne bliver klare og utvetydige, og at de anvendes på samme måde i hele EU. EØSU anser i særdeleshed løsninger for de EU-standarder, der ligger over de internationale standarder (når markederne først er åbnet) for nødvendige. Dette er nødvendigt, så længe de i EU eksisterende miljøkriterier ikke svarer til de standarder, som kræves ved import af fødevarer. EØSU anser af konkurrencemæssige grunde en kun 5-årig ordning (f.eks. for dyrevelfærd) for utilstrækkelig.

4.7. Forslaget om et EU-bedriftsrevisionssystem er meget vidtrækkende, men er dog stadig alt for ukonkret, til at der kan foretages en seriøs vurdering heraf. EØSU slår dog allerede nu til lyd for, at sådanne revisionssystemer bliver frivillige og så vidt muligt baseres på eller anvender eksisterende dokumentation, så landmændene kan drage nytte af dem i forvaltningen af deres bedrifter. I lyset af erfaringerne med de miljøvenlige jordbrugsordninger går EØSU stærkt ind for, at der i stedet for kontrol- og revisionssystemer udvikles et omfattende system med incitamenter.

5. Yderligere politisk kamp om reformen af den fælles landbrugspolitik

5.1. I forbindelse med alle reformovervejelser er det efter EØSU's mening særdeles vigtigt at være nøje opmærksom på, hvilke muligheder landbrugsbedrifterne har for at tilpasse sig til en ændret landbrugspolitik, og hvilke begrænsninger, der ligger i denne proces. I mange regioner i EU giver den vedvarende afvandring af unge fra landbruget anledning til stor bekymring. Også i forbindelse med målet om et alsidigt landbrug er spørgsmålet om bedrifternes overlevelsesevne i ugunstigt stillede områder (især græsjorder) af væsentlig betydning. Man må ikke glemme, at landbrugsindkomsterne i disse områder er betydeligt lavere, trods ydelse af udligningstillæg til ugunstigt stillede områder. Derfor bør instrumenterne for støtte til disse områder udvikles yderligere, og regionernes egen interesse i at bevare arbejdspladser i landbruget og skabe alternativ beskæftigelse bør gives et skub. EØSU henviser til, at denne opfattelse kommer til udtryk i Det Europæiske Råds erklæring af 24. og 25. oktober 2002 - især med henvisning til konklusionerne fra Luxembourg-topmødet i 1997 om det nødvendige i at bevare et alsidigt landbrug i hele EU.

5.2. Agenda 2000 begrænsede de midler, der er til rådighed i EU's landbrugsbudget. I de seneste år har udgifterne ligget langt under landbrugsretningslinjen og det loft, der blev fastsat i de finansielle beslutninger, som blev truffet på Det Europæiske Råds møde i Berlin. Betragtelige summer af ubrugte midler i EU's landbrugsbudget er regelmæssigt blevet ført tilbage til de nationale budgetter. Ved hvert skridt, der tages til at reformere den fælles landbrugspolitik, er det velkendt, at medlemsstaterne følger nøje med i, hvilke ændringer sådanne foranstaltninger kunne indebære for deres respektive position som nettobidragyder eller nettomodtager. EØSU gentager sin overbevisning gående ud på, at opretholdelsen af den europæiske landbrugsmodel (alsidighed) og dens udvidelse til at omfatte de nye medlemsstater forudsætter en tilstrækkelig og pålidelig finansiering. Det må derfor undersøges, om reformtiltagene kan finansieres inden for rammerne af den nye finansielle ramme.

5.3. Blandt de eksterne faktorer, som har indflydelse på den videre reform af den fælles landbrugspolitik, skal navnlig nævnes videreførelsen af WTO-forhandlingerne. EØSU anbefaler Kommissionen at stå fast på sin hidtidige holdning om at kæde de klassiske handelsspørgsmål (afvikling af eksportstøtte og intern støtte og forbedret markedsadgang) sammen med ikke-handelsrelaterede spørgsmål og sætte skub i udbygningen af relevante internationale institutioner. Disse drejer sig eksempelvis om forebyggende forbrugerbeskyttelse og internationale standarder for miljø og dyrevelfærd. EØSU er bekymret for, at midtvejsrevisionsforslagene kunne give det indtryk, at EU allerede har opgivet princippet om den "blå boks". Kommissionen bør absolut ikke gøre for tidlige indrømmelser.

5.3.1. Kommissionens udsagn om, at den vil undersøge den nye amerikanske Farm Bill og dens indvirkning på verdensmarkederne for landbrugsprodukter kommer ikke tydeligt til udtryk i Kommissionens meddelelser om midtvejsrevisionen. Dette er især beklageligt, fordi man i den amerikanske landbrugspolitik nu betragter Farm Bill 1996-2002, der er baseret på omfattende afkobling og liberalisering, som en forkert tilgang og nu, i den nye Farm Bill, igen lægger mere vægt på markeds- og prisstøtteforanstaltninger.

5.4. Kommissionens rapport om midtvejsrevisionen omtaler kun i forbifarten forslag til forbedring af det europæiske landbrugs internationale konkurrenceevne. Navnlig vil afkoblingen af de direkte betalinger, der af Kommissionen beskrives som værende forenelig med den grønne WTO-boks, ikke just forbedre de europæiske landbrugsvarers konkurrenceevne på verdensmarkederne. Efter EØSU's mening er det derfor nødvendigt at foretage en grundigere analyse og projektion af Kommissions forslag og få fastslået, om de vil sikre EU-landbrugets position på verdensmarkedet.

5.5. Der tales i offentlige kredse ofte om, at en vidtrækkende landbrugsreform er uundgåelig som følge af EU's østudvidelse (og især som følge af de ekstra midler, der vil blive krævet til direkte betalinger). Kommissionen har hidtil modsat sig denne tankegang og slået på, at udvidelsen og den indre reform af den fælles landbrugspolitik bør behandles hver for sig. Hvis Kommissionen ændrer holdning på dette felt, kommer man efter EØSU's mening ikke uden om at inddrage ansøgerlandene i høringerne om midtvejsrevisionen. En mellemliggende reform, som ikke tager hensyn til synspunkterne i de lande, der tiltræder EU om bare to år, vil automatisk blive meget vanskelig at få accepteret og vil besværliggøre tiltrædelsesprocessen.

5.6. Den praktiske gennemførelse i medlemsstaterne af i det mindste nogle af de foranstaltninger, Kommissionen foreslår, især afkoblingen af de direkte betalinger, vil efter EØSU's mening være meget udgifts- og tidskrævende. Det fremgår ikke klart af Kommissionens meddelelser, hvornår de forskellige foranstaltninger skal gennemføres. Dette forekommer dog at være et spørgsmål af væsentlig betydning for den videre debat om forslagene vedrørende midtvejsrevisionen. EØSU mener ikke, at det vil være muligt at reformere systemet med direkte betalinger uden at tage hensyn til markedsordningerne for oksekød og mælk. Udbygningen af Agenda 2002 (en "Agenda 2007") bør forberedes og drøftes omhyggeligt, da emnet er meget kompliceret, og der vil opstå vidtrækkende konsekvenser.

Bruxelles, den 11. december 2002.

Roger Briesch

Formand for

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EFT C 125 af 27.5.2002, s. 87-99.

(2) EFT C 80 af 3.4.2002, s. 26-34.