Indledning

I et europæisk område med frihed, sikkerhed og retfærdighed må vi gøre alt, hvad der står i vores magt for at sikre en effektiv europæisk indsats mod kriminelle aktiviteter, navnlig alvorlig grænseoverskridende kriminalitet og terror. Den europæiske dagsorden om sikkerhed fremhæver behovet for at maksimere merværdien af EU-foranstaltninger med henblik på informationsudveksling og operationelt samarbejde.

Hurtig og effektiv udveksling af oplysninger fra strafferegistre mellem medlemsstaternes kompetente myndigheder er afgørende, hvis vi skal undgå, at nationale domstole afsiger domme udelukkende på grundlag af tidligere domme registreret i de nationale strafferegistre uden kendskab til domme afsagt i andre medlemsstater og dermed gør det muligt for kriminelle at flygte fra deres fortid ved at flytte mellem medlemsstaterne. Det fremgår af rammeafgørelse 2008/675/RIA, at medlemsstaterne skal sikre, at domstolene i forbindelse med en straffesag tager hensyn til tidligere domme afsagt mod samme person.

Rådets rammeafgørelse 2009/315/RIA om tilrettelæggelsen og indholdet af udvekslinger af oplysninger fra strafferegistre mellem medlemsstaterne ("rammeafgørelsen") sigter mod at afhjælpe sådanne mangler ved at fastsætte, at oplysninger om domme afsagt mod enhver EU-borger af enhver straffedomstol i EU er tilgængelige for alle medlemsstaters domstole og retshåndhævende myndigheder i forbindelse med straffesager i fasen før retssagen, under selve retssagen og i domsfuldbyrdelsesfasen. Ved at pålægge domsstaten og den medlemsstat, hvor den domfældte er statsborger, en række forpligtelser sikres det ved rammeafgørelsen, at de enkelte medlemsstater kan give udtømmende og fyldestgørende oplysninger om deres statsborgers straffeattest efter anmodning fra en anden medlemsstat. Rammeafgørelsen hviler på det princip, at de enkelte medlemsstater opbevarer alle domme afsagt mod deres statsborgere, herunder domme afsagt i andre medlemsstater. Informationsudvekslingen tilrettelægges på decentralt niveau mellem de centrale myndigheder, som medlemsstaterne har udpeget, i forbindelse med straffesager eller til andre formål i overensstemmelse med national lovgivning. Hermed bidrager informationsudvekslingen til gennemførelsen af princippet om gensidig anerkendelse af domme i straffesager og gør det endvidere muligt for de nationale myndigheder at indhente oplysninger fra strafferegistre, der kan være relevante for visse aktiviteter (f.eks. ansættelse i vuggestuer/børnehaver).

Rammeafgørelsen danner grundlag for et it-system, der tillader hurtigere og lettere overførsel af oplysninger om straffedomme. Det europæiske informationssystem vedrørende strafferegistre (ECRIS) blev oprettet ved Rådets afgørelse 2009/316/RIA og har været operationelt siden april 2012. På nuværende tidspunkt udveksler 25 medlemsstater oplysninger via ECRIS. Den årlige mængde udvekslinger var ved udgangen af 2015 på over 1,8 mio. meddelelser (herunder underretninger, anmodninger og svar på anmodninger). Der indgives i gennemsnit over 24 000 anmodninger pr. måned, hvor over 30 % giver et "positivt resultat".

Evaluering af gennemførelsen

Kommissionen modtog som foreskrevet i rammeafgørelsens artikel 13 meddelelser om national gennemførelseslovgivning fra 22 medlemsstater: AT, BE, BG, CY, CZ, DE, EE, ES, FI, FR, HR, HU, LT, LU, LV, NL, PL, PT, SE, SI, SK og UK. Denne rapport er baseret på de pågældende medlemsstaters gennemførelsesbestemmelser. Når udtrykket "alle medlemsstater" anvendes i denne rapport, henvises der således til de medlemsstater, der har meddelt, at de har gennemført rammeafgørelsen.

Seks medlemsstater (DK, EL, IE, IT, MT og RO) har endnu ikke indberettet foranstaltninger til gennemførelse af forpligtelserne efter rammeafgørelsen, men fem af disse (DK, EL, IE, IT og RO) udveksler oplysninger fra strafferegistre via ECRIS-systemet.

Medlemsstaterne har truffet forskellige foranstaltninger til gennemførelse af rammeafgørelsen i deres nationale lovgivning. AT, BG, CZ, DE, FR, HU, SE og SK har ændret flere nationale retsakter, og EE, NL, PL og PT har ændret deres nationale lov om strafferegistre. Ud over disse ændringer har FI og BE vedtaget eller fremsat lovforslag om særskilte gennemførelsesretsakter. ES og LU har blot vedtaget en særskilt gennemførelsesretsakt. HR, LT og LV har vedtaget ny lovgivning, som regulerer anliggender vedrørende strafferegistre generelt, og visse specifikke sekundære retsakter. To medlemsstater har vedtaget ny lovgivning med bredere anvendelsesområde (SI: en lov om internationalt samarbejde i straffesager; UK: en lov om strafferet og databeskyttelse). I CY er rammeafgørelsens tekst direkte indarbejdet i national lovgivning.

Det fremgår af artikel 10, stk. 3, i protokol nr. 36 om overgangsbestemmelser, der er knyttet som bilag til traktaten om Den Europæiske Union og traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde, at Kommissionens beføjelser i medfør af artikel 258 i traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde finder fuld anvendelse fra den 1. december 2014. Fra dette tidspunkt har Kommissionen således mulighed for at indlede traktatbrudssager mod medlemsstater, som ikke (korrekt) har gennemført en rammeafgørelse.

1. Definition af "dom"

Definitionen af "dom" i rammeafgørelsens artikel 2, litra a), omfatter udelukkende endelige afgørelser truffet af en strafferet over for en fysisk person i forbindelse med en strafferetlig overtrædelse, for så vidt disse afgørelser registreres i domsstatens strafferegister. "Strafferegistret" er det nationale register, der indeholder oplysninger om disse domme, og medlemsstaterne kan have flere registre. De kan, jf. rammeafgørelsens artikel 12, stk. 5, bilateralt eller multilateralt indgå aftale om udveksling af flere oplysninger.

Visse medlemsstater (AT, CY, CZ, FI, PL, PT, SK og UK) har overtaget definitionen i rammeafgørelsen, hvilket for BG's og HU's vedkommende kan udledes af lovgivningens generelle sammenhæng. I en lang række medlemsstater (BE, DE, EE, HR, LU, NL, SE og SI) synes begrebet "dom" ikke blot at omfatte afgørelser truffet af en strafferet. NL udveksler f.eks. også afgørelser truffet af en anklager og, i visse tilfælde, retlige oplysninger om efterforskninger eller verserende sager. Flere medlemsstater (ES, FR, LT og LV) har ikke specifikt defineret, hvad de betragter som en "dom" i forbindelse med rammeafgørelsen.

2. Centrale myndigheder

I 17 medlemsstater (BE, BG, CZ, DE, EE, EL, ES, FI, FR, HR, IT, LU, NL, PL, PT, SI og SK) henhører strafferegistrene under justitsministeriet, og i 11 medlemsstater (AT, CY, DK, HU, IE, LT, LV, MT, RO, SE og UK) under indenrigsministeriet. I justitsministerierne har størstedelen af medlemsstaterne udpeget deres strafferegisterkontor som den centrale myndighed i relation til rammeafgørelsen; LU og SK har udpeget anklagemyndigheden. I indenrigsministerierne har medlemsstaterne udpeget de relevante politiafdelinger. To medlemsstater har i medfør af rammeafgørelsens artikel 3, stk. 1, udpeget mere end én central myndighed på nationalt niveau: fire for CY's vedkommende og to for CZ's vedkommende.

3. Forpligtelser, der påhviler domsstaten

3.1. Registrering af oplysninger om den dømte persons nationalitet

Det fremgår af rammeafgørelsens artikel 4, stk. 1, at hver medlemsstat skal sikre, at det ved overførslen af samtlige domme til det nationale strafferegister angives, hvilken nationalitet eller hvilke nationaliteter domfældte har, hvis den pågældende er statsborger i en anden medlemsstat. I modsat fald ville domsstaten ikke kunne give medlemsstaten oplysninger om personens nationalitet, og princippet om at centralisere oplysninger på ét sted ville ikke fungere.

Næsten alle medlemsstater (AT, BE, BG, CY, DE, EE, ES, FI, FR, HR, HU, LT, LU, LV, NL, PL, PT, SI, SK og UK) har indføjet en direkte henvisning til nationalitet i deres nationale strafferegistre ved at tilføje "nationalitet" til listen over oplysninger til identifikation af den dømte person, som registreres i strafferegistret, og/eller ved at tilføje en bestemmelse, hvorved en sådan forpligtelse udtrykkeligt indføres. I CZ og SE kan denne forpligtelse udledes af retsakternes generelle sammenhæng.