Særberetning Fonden for De Ydre 
Grænser har fremmet 
finansiel solidaritet, men 
der er behov for bedre 
resultatmåling og 
yderligere EU‑merværdiDA 2014  nr. 15
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET
DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tlf. +352 4398-1
E-post: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren ( http://europa.eu )
Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2014
ISBN 978-92-9207-006-9
doi:10.2865/96837
© Den Europæiske Union, 2014
Eftertryk tilladt med kildeangivelse
Tilladelse til brug eller gengivelse af billede 2 skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsrettigheden.
Printed in Luxembourg
DA 2014  nr. 15
Særberetning Fonden for De Ydre 
Grænser har fremmet 
finansiel solidaritet, 
men der er behov for 
bedre resultatmåling og 
yderligere EU‑merværdi
(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)
02
 Indhold
Punkt   
 Glossar
I–VI  Resumé
1–19  Indledning
1–10  Fonden for De Ydre Grænser
11–13  EBF i sin sammenhæng
14–19  Roller og ansvar
20–24  Revisionens omfang og revisionsmetoden
25–74  Bemærkninger
26–29  EBF har bidraget til forvaltningen af de ydre grænser, men det samlede  
resultat kunne ikke måles, og i nogle medlemsstater begrænser en lav  
gennemførelsesgrad effekten
26–28  Programmer og projekter er rettet mod EBF’s prioriteter, men det samlede  
resultat kunne ikke måles
29 Lav implementering i nogle medlemsstater
30–47  EBF har fremmet finansiel solidaritet, men den yderligere EU‑merværdi  
har været begrænset
32–34  Delvist ineffektivt system til at styrke de specifikke prioriteter
35–40  Begrænset støtte til det operationelle samarbejde mellem medlemsstaterne
41–44  EBF‑mekanismen til at sætte ind mod specifikke svagheder ved strategiske  
grænseovergangssteder og beredskabsmekanismen var delvist effektive
45–47  Støtte til projekter, som under alle omstændigheder ville være blevet finansieret  
på nationalt plan, hvor der ikke var gennemført en egentlig behovsvurdering,  
eller hvor der var medtaget betydelige ikke‑støtteberettigede omkostninger
03 Indhold
48–65  Strategiske og operationelle svagheder ved EBF‑programmeringen  
og ‑ gennemførelsen i medlemsstaterne og Kommissionen
49–51  Nogle programmer er ikke integreret i nationale strategier for grænsekontrol  
og visumanliggender …
52–55  … og de mangler SMART‑mål og målbare indikatorer
56–57  Krav om årlig programmering kan medføre en for stor administrativ byrde  
og vanskeligheder med gennemførelsen
58–60  Nogle medlemsstaters projektudvælgelsesprocedurer sikrede ikke,  
at deres faktiske behov blev opfyldt
61–65  Utilstrækkelige indkøbsprocedurer i medlemsstaterne bringer den forsvarlige  
økonomiske forvaltning i fare
66–74  Svagheder ved de ansvarlige myndigheders overvågning og alvorlige  
mangler i Kommissionens og medlemsstaternes efterfølgende  
evaluering gør det umuligt at foretage en tilstrækkelig vurdering  
af fondens samlede resultater
67–70  Medlemsstaternes overvågning af og rapportering om projekterne var  
ikke tilstrækkelig
71–74  Forsinkelser og alvorlige mangler i den efterfølgende evaluering både  
på medlemsstatsniveau og på kommissionsniveau
75–83  Konklusioner og anbefalinger
76–78  EBF har bidraget til forvaltningen af de ydre grænser, men det samlede  
resultat kunne ikke måles, fordi der manglede SMART‑mål, og fordi der  
var alvorlige mangler i evalueringen
79–80  EBF har fremmet finansiel solidaritet, men den yderligere EU‑merværdi var begrænset
81 Strategiske svagheder i EBF’s programmering
82–83  Svagheder i implementeringen af EBF
 Bilag — Reviderede projekter
 Kommissionens svar
04
 Glossar
EMSA : Det Europæiske Søfartssikkerhedsagentur bistår Europa‑Kommissionen og medlemsstaterne med 
udviklingen og gennemførelsen af EU‑lovgivning om maritim sikkerhed og forurening fra skibe. Det har også fået 
tildelt operationelle opgaver på området bekæmpelse af olieforurening, overvågning af skibe og identifikation og 
sporing af fartøjer på lang afstand.
eu‑LISA : Det Europæiske Agentur for den Operationelle Forvaltning af Store IT‑systemer inden for Området med 
Frihed, Sikkerhed og Retfærdighed.
EU‑merværdi : Den værdi, som EBF tilfører ud over den værdi, som ville være blevet skabt, hvis medlemsstaterne 
havde handlet alene. Dette omfatter finansiel solidaritet, hvorved de medlemsstater, der til gavn for EU bærer 
en tungere finansiel byrde, modtager mere støtte. EU‑merværdi skabes desuden gennem støtte til specifikke 
EU‑prioriteter, samarbejde mellem medlemsstaterne, eller målretning mod de mest presserende problemer, dvs. de 
mest truede grænseområder.
Eurosur : Det europæiske grænseovervågningssystem giver en platform for informationsudveksling og samarbejde 
mellem medlemsstaternes grænsekontrolmyndigheder og med Frontex.
EUSC : Den Europæiske Unions Satellitcenter er et EU‑agentur inden for forsvars ‑ og sikkerhedsområdet, der støtter 
Den Europæiske Unions beslutningstagning ved at levere analyse af satellitbilleder og supplerende data.
Fonden for Intern Sikkerhed — Grænser og Visa : Fonden for Intern Sikkerhed — Grænser og Visa blev oprettet 
for perioden 2014 ‑2020 og omfatter EBF.
Forvaltnings ‑ og kontrolsystem : Sæt af procedurer og praktiske ordninger, som en medlemsstat anvender til at 
implementere Solidfondene.
Frontex : Det Europæiske Agentur for Forvaltning af det Operative Samarbejde ved EU‑medlemsstaternes Ydre 
Grænser. Frontex koordinerer medlemsstaternes operationer i grænseområder under stort migrationspres, udfører 
risikoanalyse og støtter uddannelse af grænsevagter.
Fællesskabsforanstaltninger : EBF‑samfinansierede projekter, som støtter samarbejde mellem 
medlemsstaterne. Projekttemaerne er defineret i Kommissionens årlige arbejdsprogram og indkaldelse af forslag. 
Fællesskabsforanstaltningerne forvaltes direkte af Kommissionen og gennemføres af medlemsstaterne.
GD for Indre Anliggender : Det generaldirektorat (GD) i Europa‑Kommissionen, der er ansvarligt for politikområdet 
»Indre Anliggender« (GD HOME).
Nødforanstaltninger : EBF‑samfinansierede projekter til støtte for medlemsstaterne i tilfælde af behørigt 
begrundede nødsituationer, der kræver hurtig indgriben ved medlemsstaternes ydre grænser. Nødforanstaltninger 
forvaltes direkte af Kommissionen og gennemføres af medlemsstaterne.
Schengenevalueringer : Kontroller gennemført af Rådet for at undersøge, om Schengenreglerne  anvendes korrekt. 
Som følge af vedtagelsen af Rådets forordning (EU) nr. 1053/2013 af 7. oktober 2013 om indførelse af en evaluerings ‑ 
og overvågningsmekanisme til kontrol af anvendelsen af Schengenreglerne vil Kommissionen fra nu af overtage 
den ledende rolle.
05 Glossar
Schengenkataloget over kontrol ved de ydre grænser, tilbagesendelse og tilbagetagelse (Schengen 
Catalogue on External borders control, Return and readmission) : Katalog udsendt af Rådet for Den Europæiske 
Union, der indeholder anbefalinger og bedste praksis med henblik på at bistå både Schengenmedlemsstater og 
Schengentiltrædende stater med at anvende Schengenreglerne korrekt.
Schengeninformationssystemet (SIS II) : Et stort IT‑system, der anvendes af grænsevagter samt af politi, 
toldmyndigheder, visummyndigheder og retsmyndigheder i hele Schengenområdet til udveksling af data, 
f.eks. oplysninger om personer, der kan have været involveret i alvorlig kriminalitet, eller som måske ikke har ret til 
at indrejse eller tage ophold i EU.
Schengenområdet : Område bestående af 26  europæiske lande, der har afskaffet pas ‑ og indrejsekontrol ved deres 
fælles grænser. Det omfatter 22 EU‑lande og de fire medlemslande i Den Europæiske Frihandelssammenslutning (EFTA).
Schengenreglerne : Det fælles sæt Schengenregler, der skal anvendes af Schengenstaterne, herunder kontrol af 
land ‑, sø‑ og luftgrænser (lufthavne), udstedelse af visa, politisamarbejde og beskyttelse af persondata.
SMART‑mål : SMART‑mål er specifikke, målbare, opnåelige, relevante og tidsbestemte.
Solidprogrammet : »Det generelle program om solidaritet og forvaltning af migrationsstrømme for perioden 2007 ‑
2013«, der består af fire fonde (Den Europæiske Fond for Integration af Tredjelandsstatsborgere, Den Europæiske 
Flygtningefond, Den Europæiske Tilbagesendelsesfond og Fonden for De Ydre Grænser). I denne beretning 
anvendes termen »fonden« om Fonden for de Ydre Grænser.
Specifikke foranstaltninger : er baseret på et årligt arbejdsprogram og forvaltes direkte af Kommissionen. 
Specifikke foranstaltninger skal bidrage til udviklingen af det europæiske integrerede grænseforvaltningssystem 
ved at sætte ind mod de strukturelle svagheder ved strategiske grænseovergangssteder, der er påvist i en 
Frontex‑risikoanalyse.
Visuminformationssystemet (VIS) : Et stort IT‑system, som gør det muligt for Schengenstaterne at udveksle 
visumoplysninger.
Årligt program : En medlemsstats arbejdsprogram til gennemførelse af dens flerårige program.
06
 Resumé
I
Fonden for De Ydre Grænser (EBF) er EU’s vigtigste 
finansielle instrument til støtte for forvaltningen af 
de ydre grænser med 1,9 milliarder euro i perioden 
2007 ‑2013. EBF’s overordnede mål er at hjælpe nuvæ ‑
rende og fremtidige Schengenstater med at sikre en 
ensartet, effektiv og produktiv kontrol ved deres fæl ‑
les ydre grænser.
II
Rettens revision fokuserede på de processer, der var 
forbundet med EBF’s effektivitet, EU‑merværdien og 
målopfyldelsen for projekterne og programmerne. 
Den undersøgte udformning, programmering og gen ‑
nemførelse samt overvågning og evaluering.
III
Revisionen viste, at EBF har bidraget til forvaltningen af 
de ydre grænser, og at den har fremmet finansiel soli ‑
daritet. Den yderligere EU‑merværdi var dog begræn ‑
set, og det samlede resultat kunne ikke måles på 
grund af svagheder ved de ansvarlige myndigheders 
overvågning og alvorlige mangler i Kommissionens 
og medlemsstaternes efterfølgende evalueringer.
IV
Medlemsstaternes programmer var ikke integreret 
i nationale strategier for grænsekontrol og visumanlig ‑
gender, og de manglede SMART‑mål og målbare indi ‑
katorer. Projektudvælgelsesprocedurerne sikrede ikke, 
at medlemsstaternes faktiske behov blev opfyldt, og 
utilstrækkelige indkøbsprocedurer i medlemsstaterne 
bragte den forsvarlige økonomiske forvaltning i fare.
V
Retten konstaterede alvorlige svagheder i forvaltnin ‑
gen af fonden i vigtige medlemsstater (Grækenland, 
Spanien og Italien samt, for de tidlige finansieringsår, 
Malta). Lav implementering i nogle lande begrænsede 
fondens effektivitet. Disse svagheder medfører risiko 
for, at grænseforvaltningen ikke er tilstrækkeligt styr ‑
ket, hvor der er mest behov for det.VI
Retten fokuserer sin anbefaling på fire områder:
a) Sikring af adgangen til oplysninger om de sam -
lede resultater  
Medlemsstaterne bør fastsætte målbare mål for 
output ‑, udfalds‑  og, om muligt, virkningsindi ‑
katorer, og indikatorværdier bør registreres lige 
fra programmets start ved hjælp af passende 
IT‑systemer. Kommissionen bør sikre, at dens eva ‑
lueringsrapport giver interessenterne en analyse 
af de underliggende data, der er foretaget på et 
informeret grundlag og på det rette tidspunkt.
b) Forøgelse af fondens EU -merværdi  
Kommissionen bør give Frontex relevante, omfat ‑
tende og rettidige oplysninger om implemen ‑
teringen af EBF, Fonden for Intern Sikkerhed og 
efterfølgende instrumenter. Registreringen af 
samfinansierede aktiver i Frontex’ pulje af teknisk 
udstyr bør gøres obligatorisk for de aktiver, som 
Frontex eventuelt kunne drage nytte af. Endvidere 
bør medlemsstaterne og Kommissionen fokusere 
mere på at etablere fælles ansøgningscentre og 
andre former for konsulært samarbejde i stedet 
for at renovere, tilpasse eller udstyre deres egne 
konsulater.
c) Indarbejdelse af EBF i en national strategi for 
grænseforvaltning  
Medlemsstaterne bør udvikle omfattende natio ‑
nale strategier for grænseforvaltning på grundlag 
af en risikoanalyse, der foretages i overensstem ‑
melse med den fælles integrerede model for 
risikoanalyse, og det bør være en forudsætning for 
at modtage støtte fra Fonden for Intern Sikkerhed 
og efterfølgende instrumenter.
d) Styrkelse af gennemførelsen af fonden  
Den administrative kapacitet, bl.a. med hensyn til 
offentlige indkøb, bør styrkes, især i de vigtigste 
medlemsstater.
07
 Indledning
Fonden for De Ydre 
Grænser
01 
Fonden for De Ydre Grænser (EBF) er 
det vigtigste finansielle instrument 
i Den Europæiske Union (EU) til støtte 
for forvaltningen af EU’s ydre grænser 
med 1,9 milliarder euro i perioden 
2007 ‑20131. Fondens overordnede mål 
er at hjælpe nuværende og fremtidige 
Schengenstater med at sikre en ensar ‑
tet, effektiv og produktiv kontrol ved 
EU‑medlemsstaternes ydre grænser.
02 
De interne kontroller er ophævet 
i Schengenområdet, og derfor ind ‑
virker sikkerheden ved én stats ydre 
grænser på alle de andre stater. På 
grund af landenes forskellige geogra ‑
fiske situation er der stor forskel på 
ansvaret for grænsekontrol. EBF tager 
sigte på at etablere finansiel solida ‑
ritet mellem medlemsstaterne2 ved 
at støtte de medlemsstater, for hvem 
kontrollen af EU’s ydre grænser udgør 
en tung byrde.
03 
Der er på nuværende tidspunkt 
28 medlemsstater, der gennemfører 
EBF (jf.  figur 1 ). Alle EU’s medlemssta ‑
ter bortset fra Det Forenede Konge ‑
rige, Irland og Kroatien deltager i EBF3.04 
EBF’s generelle mål er at støtte:
a) effektiv tilrettelæggelse af 
grænsekontrol
b) effektiv forvaltning af strømmene 
af personer ved de ydre grænser 
i overensstemmelse med Schen ‑
genreglerne og principperne 
om respektfuld behandling og 
værdighed
c) ensartet anvendelse af den rele ‑
vante EU‑lovgivning og
d) forbedring af medlemsstaternes 
konsulære tjenester i tredjelande 
i forbindelse med tilstrømning af 
tredjelandsstatsborgere til med ‑
lemsstaternes område og samar ‑
bejdet mellem medlemsstaterne 
i den henseende.
05 
EBF’s bidrag til forvaltningen af EU’s 
ydre grænser skal fokusere på fem 
prioriteter ( figur 2 ). Disse er blevet de ‑
fineret af Kommissionen i strategiske 
retningslinjer4. Medlemsstaterne skal 
medtage mindst tre af disse priorite ‑
ter i deres flerårige EBF‑programmer. 
Under hver af de fem prioriteter har 
Kommissionen identificeret en række 
områder, der er af særlig vigtighed 
for EU (»specifikke prioriteter«), hvor 
medlemsstaterne modtager en højere 
EBF‑samfinansieringssats (jf. punkt 9).1 Europa‑Parlamentets og 
Rådets beslutning 
nr. 574/2007/EF af 23. maj 2007 
om oprettelse af Fonden for 
De Ydre Grænser for perioden 
2007 ‑2013 som en del af det 
generelle program om 
solidaritet og forvaltning 
af migrationsstrømme 
(EUT L 144 af 6.6.2007, s. 22).
2 På grundlag af praksis på 
dette område bruges termen 
»medlemsstater« i denne 
beretning om de lande, 
der deltager i EBF, uanset 
om det drejer sig om 
EU‑medlemsstater eller 
associerede lande.
3 Bulgarien og Rumænien har 
deltaget siden 2010 ligesom 
tre associerede lande 
(Norge, Island og Schweiz). 
Liechtenstein har betalt bidrag 
til fonden siden 2012, 
men givet afkald på retten 
til at deltage, da Liechtenstein 
ikke har ydre grænser 
og konsulater.
4 Kommissionens beslutning 
2007/599/EF af 27. august 2007 
om gennemførelse af 
beslutning nr. 574/2007/EF, 
hvad angår fastlæggelsen 
af strategiske retningslinjer 
for 2007 ‑2013 (EUT L 233 af 
31.1.2009, s. 3).
08 Indledning
Lande, der deltager i EBF
EBF-medlemsstat siden 2007
EBF-medlemsstat siden 2010, fremtidig Schengenstat
EBF-medlemsstat siden 2010 og Schengenstat, men ikke EU-medlemsstat
Bidragyder siden 2012, men deltager ikke i EBF
Deltager ikke i EBFPortugalSpanienFrankrig
ItalienLuxembourgNederlandene
Rumænien
Bulgarien
CypernSchweiz
KroatienTysklandPolen
ØstrigLiechtenstein
UngarnDen Tjekkiske
RepublikSlovakiet
SlovenienEstland
Letland
Litauen
Irland
Det Forenede
KongerigeIsland
Finland
SverigeNorge
MaltaBelgienFigur 1
Kilde:  Den Europæiske Revisionsret.
09 Indledning
EBF‑prioriteter og specifikke prioriteter
Prioriteter Speciﬁkke prioriteter
 • Modernisering af de nationale kommunikationssystemer for at gøre dem
 driftskompatible med andre medlemsstaters
• Indkøb/modernisering af driftskompatibelt udstyr under hensyntagen til
 resultaterne af de fælles integrerede risikoanalyser 
• Indkøb/modernisering af udstyr til at bidrage til Frontexoperationer
• Oprettelse/modernisering af et nationalt koordinationscenter, som skal
 koordinere alle nationale myndigheders aktiviteter i form af kontrol ved de ydre grænser
• Oprettelse/modernisering af et nationalt overvågningssystem, som dækker
 hele den ydre grænse 
• Indkøb/modernisering af udstyr til afsløring, identiﬁkation og intervention
 ved grænserne, forudsat at der på europæisk plan klart er brug for det
• Fremme af samarbejde i og mellem medlemsstaternes konsulære tjenester
 på visumområdet
• Indførelse af »begrænset repræsentation«, samhusning eller fælles
 visumanmodningscentre, som skal tage imod visumanmodninger og behandle dem
• Investeringer i tilknytning til Schengeninformationssystemet (SIS)
• Investeringer i tilknytning til Visuminformationssystemet (VIS).
• Indførelse af det fælles grundlæggende uddannelsesprogram for grænsevagter
 på nationalt plan
• Forbedring af kvaliteten af medlemsstaternes input i den fælles
 integrerede model for risikoanalyse 
 
 
  
 
 
 
 
 
 Prioritet 1
Støtte til fremme af den gradvise indførelse af det 
europæiske fælles integrerede grænseforvaltningssystem 
med hensyn til en styrkelse af personkontrollen ved og 
overvågningen af de ydre grænser
Prioritet 2
Udvikling og implementering af de nationale dele af et 
europæisk system for overvågning af de ydre grænser 
og et permanent europæisk kystvagtsnetværk ved Den 
Europæiske Unions søgrænser mod syd
Prioritet 3
Visumudstedelse og håndtering af ulovlig indvandring 
gennem en forbedring af medlemsstaternes konsulære 
og øvrige tjenester i tredjelande
Prioritet 4
Oprettelse af IT-systemer til implementering af EU’s 
lovgivning vedrørende de ydre grænser og visa 
Prioritet 5
Eﬀektiv anvendelse af EU’s retlige instrumenter 
vedrørende de ydre grænser og visa Figur 2
Kilde: Baseret på Kommissionens beslutning 2007/599/EF.
10 Indledning
06 
Udgifterne pr. prioritet for 2007 ‑2010 
vises i  figur 3 . På grundlag af med ‑
lemsstaternes planer for 2011 ‑2013 for ‑
ventes tildelingen til prioritet 1 at stige 
til 37 %, mens tildelingen til prioritet 
2 forventes at falde til 36 %. De øvrige 
prioriteter forventes at være stabile.07 
De foranstaltninger, der finansieres af 
EBF, omfatter infrastruktur på grænse ‑
overgangssteder, indkøb af udstyr til 
grænseindsats (f.eks. køretøjer, både 
og fly), samarbejdsinitiativer inden for 
de konsulære tjenester, investering 
i Schengeninformationssystemet (SIS) 
og Visuminformationssystemet (VIS), 
uddannelse af personale, pilotprojek ‑
ter og undersøgelser.Figur 3EBF’s årlige udgiftsprogram 2007 ‑2010 fordelt på prioriteter1
De nationale dele af et europæisk system
for overvågning af de ydre grænser(prioritet 2) 229 millioner euro 42 %Gradvis indførelse af det fælles integreredegrænseforvaltningssystem for de ydre grænser(prioritet 1) 160 millioner euro 29 % Visumudstedelse og håndtering af ulovlig indvandring
(prioritet 3) 20 millioner euro  4 %
IT-systemer på området ydre grænser og visa
(prioritet 4) 104 millioner euro 19 %
Eﬀektiv anvendelse af EF-reglerne
vedrørende de ydre grænser og visa
(prioritet 5) 33 millioner euro 6 %
1 De seneste disponible endelige udgiftsdata vedrører det årlige program for 2010. På grund af den 2,5 ‑årige støtteberettigelsesperiode kunne 
midlerne fra det årlige program anvendes indtil udgangen af juni 2012, og medlemsstaterne og Kommissionen skulle foretage efterfølgende 
kontrol. Der foreligger endnu ikke afsluttede rapporter om senere årlige programmer.
Kilde:  Europa‑Kommissionen.
11 Indledning
08 
Under EBF er 7,3 % blevet afsat til fæl ‑
lesskabsforanstaltninger, som hoved ‑
sageligt støtter samarbejdet mellem 
medlemsstaterne, nødforanstaltninger 
(som led i fællesskabsforanstaltninger) 
og specifikke foranstaltninger, der sæt ‑
ter ind mod svagheder ved strategiske 
grænseovergangssteder.
09 
EBF’s grundlæggende bidrag er 50 % 
af de samlede udgifter til foranstalt ‑
ninger eller 75 % til foranstaltninger 
i samhørighedsfondslande eller i »spe ‑
cifikke prioritetsområder« og stiger til 
80 % for specifikke foranstaltninger og 
90 % for fællesskabsforanstaltninger 
og nødforanstaltninger.10 
Tabel 1  viser tildelingerne til de natio ‑
nale programmer pr. medlemsstat og 
til fællesskabsforanstaltninger, nød ‑
foranstaltninger og specifikke foran ‑
staltninger. De største EBF‑modtageres 
andel vises i  figur 4 .Figur 4Medlemsstaternes andel af EBF‑tildelingerne
Grækenland, 13 %
Frankrig, 7 %
Slovenien, 3 %Finland, 3 %Ungarn, 4 %Rumænien, 4 %Polen, 4 %
Malta, 4 %Tyskland, 5 %Italien, 16 %
Andre (under 3 %), 19 %Spanien, 18 %
Kilde:  Europa‑Kommissionen.
12 Indledning Tabel 1EBF‑tildelinger 2007 ‑2013
Tildelinger 2007-2013 i  euro Andel af samlet beløb
Spanien 289 394 768 17,92  %
Italien 250 178 433 15,49  %
Grækenland 207 816 755 12,87  %
Frankrig 116 220 276 7, 2 0  %
Tyskland 76 099 991 4,71  %
Polen 71 787 665 4,45  %
Malta 70 441 716 4,36 %
Rumænien159 467 068 3,68  %
Ungarn 59 295 401 3,67  %
Finland 51 264 631 3,18  %
Slovenien 49 532 286 3,07  %
Bulgarien138 131 686 2,36 %
Nederlandene 38 035 209 2,36 %
Litauen231 674 480 1,96  %
Cypern 30 017 404 1,86  %
Estland 27 129 191 1,68  %
Portugal 23 948 902 1,48  %
Belgien 19 944 180 1,24  %
Schweiz117 677 832 1,09  %
Letland 16 830 844 1,04  %
Den Tjekkiske Republik 15 853 542 0,98  %
Østrig 13 875 936 0,86  %
Norge111 479 299 0,71  %
Sverige 10 887 663 0,67  %
Slovakiet 8 675 910 0,54  %
Danmark 7 874 409 0,49  %
Luxembourg 598 220 0,04  %
Island1444  240 0,03  %
I alt 1 614 577 936 100,00 %
Fællesskabsforanstaltninger/nødforanstaltninger 91 214 322
Specifikke foranstaltninger 45 000  000
Den særlige transitordning — Litauen2108 000  000
Teknisk bistand fra Kommissionen 2 794 774
EBF i alt 1 861 587 032
1 Bulgarien, Rumænien, Norge, Island og Schweiz har deltaget i EBF siden 2010.
2 Tildelingen til Litauen omfatter ikke den særlige transitordning (STS). STS vedrører mistede gebyrer og yderligere omkostninger, i forbindelse 
med at borgere fra Den Russiske Føderation rejser igennem til og fra Kaliningradregionen, og beløber sig til 15 millioner euro om året for 2007 ‑
2010 og 16 millioner euro for 2011 ‑2013.
Kilde:  Europa‑Kommissionen.
13 Indledning
EBF i sin sammenhæng
11 
De fleste udgifter vedrørende forvalt ‑
ningen af de ydre grænser finansieres 
nationalt5. Medlemsstaterne er ansvar ‑
lige for forvaltningen af deres ydre 
grænser og anvender de fælles regler, der er fastsat i Schengenreglerne. Det 
Europæiske Agentur for Forvaltning af 
det Operative Samarbejde ved EU‑med ‑
lemsstaternes Ydre Grænser (Frontex) 
koordinerer samarbejdet mellem med ‑
lemsstaterne og leverer risikoanalyser 
og uddannelse. EBF er således kun én 
brik i det puslespil, som forvaltningen 
af de ydre grænser er (jf.  figur 5 ).5 Der findes ikke fuldstændige 
og pålidelige oplysninger om 
medlemsstaternes nationale 
udgifter til forvaltning af ydre 
grænser.Figur 5Interessenter og indflydelse på området grænseforanstaltning og visa
Medlemsstaternes nationalt
ﬁnansierede foranstaltningerGRÆNSEKONTROL OG VISA
Tredjelandes
foranstaltninger
Rådets/Kommissionens SchengenevalueringerEksterne faktorer:
Internationale konﬂikter
Miljøkatastrofer
Økonomiske kriser
Tilbagesendelse
EU-samarbejde
med tredjelandeMedlemsstaternes foranstaltninger
ﬁnansieret af EBF
Medlemsstaternes foranstaltninger
ﬁnansieret af internationale fonde
Frontexmedlemsstaternes
samarbejde
Andre EU-agenturer:
EU-LISA, EUSC, EMSA
Integration Asyl
Kilde:  Revisionsretten.
14 Indledning
12 
EBF er en del af det generelle program 
om solidaritet og forvaltning af migra ‑
tionsstrømme for perioden 2007 ‑2013 
(Solidprogrammet), der forvaltes af 
GD for Indre Anliggender. Solidpro ‑
grammet er udformet til at forbedre 
forvaltningen af migrationsstrømme 
på EU‑plan og hjælpe med at dele den 
finansielle byrde, der er resultatet af 
den integrerede forvaltning af de fæl ‑
les ydre grænser og gennemførelsen 
af fælles politikker for immigration 
og asyl6.
13 
Eksterne faktorer, f.eks. de nylige oprør 
i Nordafrika og de igangværende 
politiske og økonomiske kriser i andre 
dele af verden, har medført massive 
migrationsstrømme, der har lagt et 
betydeligt pres på EU’s ydre grænser. 
Eftersøgnings ‑ og redningsoperationer 
er ikke blandt EBF’s prioriteter, men 
i forbindelse med grænseovervåg ‑
ningspatruljer kan EBF‑samfinansieret 
udstyr blive anvendt til at redde liv på 
havet (og er blevet det).Roller og ansvar
14 
EBF forvaltes fortrinsvis ved delt for ‑
valtning7. I henhold til dette princip er 
medlemsstaterne ansvarlige for (både 
den operationelle og den finansielle) 
gennemførelse af de finansierede 
foranstaltninger, mens Kommissionen 
fortsat er ansvarlig for den overordnede 
budgetgennemførelse. Kommissionen 
vedtager strategiske retningslinjer, der 
fastlægger EU‑programmeringsram ‑
men. Hver enkelt deltagende medlems ‑
stat udarbejder et flerårigt program, 
hvor disse strategiske retningslinjer 
anvendes inden for rammerne af med ‑
lemsstatens egne behov.
15 
Det flerårige program gennemføres via 
årlige programmer. Begge skal fore ‑
lægges Kommissionen til godkendelse. 
Medlemsstaterne fremlægger endelige 
rapporter efter afslutningen af hvert 
enkelt årligt program.
16 
Kommissionen er også ansvarlig for at 
sikre, at medlemsstaterne har etableret 
tilstrækkelige forvaltnings‑  og kontrol ‑
systemer, at der er passende oplysning 
om samt offentlig omtale og opfølg ‑
ning af de projekter, der finansieres, 
og at der er sammenhæng og komple ‑
mentaritet mellem foranstaltningerne 
og andre relevante fællesskabspolitik ‑
ker og ‑ initiativer.6 Andre elementer 
i Solidprogrammet er Den 
Europæiske Flygtningefond 
(ERF), Den Europæiske 
Fond for Integration af 
Tredjelandsstatsborgere (EIF) 
og Den Europæiske 
Tilbagesendelsesfond. EIF 
og ERF er omhandlet i Rettens 
særberetning nr. 22/2012 
»Bidrager Den Europæiske 
Integrationsfond og Den 
Europæiske Flygtningefond 
effektivt til integrationen 
af tredjelandsstatsborgere?« 
(http://eca.europa.eu ).
7 7,3 % af fonden er blevet 
forvaltet direkte af 
Kommissionen. De direkte 
forvaltede dele af EBF omfatter 
fællesskabsforanstaltninger 
(herunder nødforanstaltninger) 
og specifikke foranstaltninger.
15 Indledning
17 
Kommissionen overvåger medlems ‑
staternes gennemførelse ved skrive ‑
bordskontrol af beskrivelser af for ‑
valtnings ‑ og kontrolsystemer og ved 
gennemgang af statusrapporter og 
endelige rapporter, samt ved revisions ‑ 
og overvågningsbesøg.
18 
På medlemsstatsniveau består forvalt ‑
nings‑  og kontrolsystemet af8:
a) den ansvarlige myndighed, der 
har ansvaret for forvaltningen og 
gennemførelsen af det flerårige 
program. Myndigheden forelæg ‑
ger navnlig flerårige og årlige 
programmer for Kommissionen, 
udvælger aktioner og efterprøver, 
om de udgifter, som de endelige 
støttemodtagere har anmeldt, er 
støtteberettigede9
b) revisionsmyndigheden, der fore ‑
tager revisioner for at efterprøve, 
om forvaltnings‑  og kontrolsyste ‑
merne fungerer effektivt10
c) godkendelsesmyndigheden, der 
attesterer, at de anmeldte udgifter 
er i overensstemmelse med de 
gældende regler11.
19 
Den nationale samfinansiering kan 
være omfattet af national kontrol og 
revision alt efter medlemsstaternes 
administrative procedurer.8 I Rettens særberetning 
nr. 22/2012 konstateredes 
det, at strukturen med tre 
myndigheder førte til en 
uforholdsmæssig tung 
administrativ byrde. For 
midlerne til retlige og indre 
anliggender i perioden 
2014 ‑2020 har Kommissionen 
foreslået at afskaffe 
godkendelsesmyndigheden.
9 Artikel 28 og 29 i beslutning 
nr. 574/2007/EF.
10 Artikel 32 i beslutning 
nr. 574/2007/EF.
11 Artikel 31 i beslutning 
nr. 574/2007/EF.
16
 Revisionens omfang og 
revisionsmetoden
20 
Det vigtigste revisionsspørgsmål gik 
ud på at vurdere, om EBF har bidraget 
effektivt til forvaltningen af de ydre 
grænser. Dette spørgsmål blev opdelt 
i følgende delspørgsmål
a) Har programmerne og projekterne 
effektivt støttet EBF’s prioriteter 
med henblik på forvaltningen af 
de ydre grænser?
b) Har EBF medført finansiel solidari ‑
tet mellem medlemsstaterne, taget 
fat på sine specifikke prioriteter og 
derved givet EU‑merværdi?
c) Har EBF’s programmerings ‑ og 
gennemførelsesprocedurer bidra ‑
get til dens effektivitet?
d) Bruger medlemsstaterne og 
Kommissionen overvågning og 
evaluering hensigtsmæssigt til at 
forbedre EBF’s effektivitet?
21 
Revisionen dækkede:
a) de dele af EBF, hvor der var delt 
forvaltning, og som blev forvaltet 
og gennemført af medlemssta ‑
terne, og
b) fællesskabsforanstaltninger (her ‑
under nødforanstaltninger) og 
specifikke foranstaltninger, der for ‑
valtes direkte af Kommissionen og 
gennemføres af medlemsstaterne.22 
Revisionen fokuserede på de pro ‑
cesser, der var forbundet med EBF’s 
effektivitet, EU‑merværdien og 
målopfyldelsen for projekter og pro ‑
grammer. Formålet var at undersøge 
udformningen, programmeringen og 
gennemførelsen samt overvågningen 
og evalueringen af de EBF‑finansierede 
foranstaltninger. Ved revisionen blev 
der ikke udført en detaljeret analyse 
af forvaltnings ‑ og kontrolsystemerne 
i medlemsstaterne12, og der blev heller 
ikke foretaget en direkte måling af 
den effekt, der blev opnået gennem 
EBF‑finansierede foranstaltninger. 
Retten baserede sin vurdering på 
overvågnings ‑ og evalueringsdata fra 
medlemsstaterne og Kommissionen.
23 
Revisionen var baseret på:
a) en dokumentgennemgang af de 
endelige rapporter om de flerårige 
og årlige programmer (der dæk ‑
kede programmerne for 2007 ‑2010) 
og de fem udvalgte medlemssta ‑
ters13 bidrag til EBF‑evalueringer, 
Kommissionens rapporter om 
tildeling af midler, Kommissionens 
foreløbige rapport om de resulta ‑
ter, der er opnået, og dens udkast 
til efterfølgende evaluering, Rådets 
dokumenter og udvalgte Fron ‑
tex‑undersøgelser og ‑ dokumenter
b) interview og indsamling af oplys ‑
ninger på stedet i Kommissionen, 
hos de kompetente myndigheder 
og de endelige støttemodtagere 
i de fem udvalgte medlemsstater. 
Der blev også gennemført interview 
med andre aktører, f.eks. Rådet, 
i forbindelse med Schengenevalu ‑
eringer14, Frontex og EU’s Agentur 
for Grundlæggende Rettigheder12 Forvaltnings ‑ og 
kontrolsystemet for 
Solidmidler er omhandlet 
i særberetning nr. 22/2012.
13 Grækenland, Spanien, Italien, 
Malta og Polen. Valget af 
medlemsstater byggede 
på EBF‑tildelingen, en 
risikovurdering på grundlag 
af oplysninger fra 
Kommissionens revisioner 
og overvågningsrapporter 
og oplysninger fra Frontex, 
og på behovet for en balance 
mellem de vigtigste 
risikoområder ved de ydre 
grænser ved Middelhavet 
og ved de østlige grænser, 
eftersom ca. 60 % af 
EBF‑midlerne går til de sydlige 
grænser (Middelhavet og 
De Kanariske Øer) og ca. 25 % 
til grænserne mod øst. 
De udvalgte medlemsstater 
tegner sig for 55 % af den 
samlede EBF‑tildeling.
14 Schengenevalueringer er 
efterprøvninger af, om 
Schengenreglerne anvendes 
korrekt af nuværende og 
fremtidige Schengenstater. 
Schengenevalueringerne 
blev udført af Rådet som 
en mellemstatslig proces. 
På grundlag af vedtagelsen 
af Rådets forordning (EU) 
nr. 1053/2013 af 
7. oktober 2013 om indførelse 
af en evaluerings ‑ og 
overvågningsmekanisme 
til kontrol af anvendelsen 
af Schengenreglerne og 
om ophævelse af 
Eksekutivkomitéens afgørelse 
af 16. september 1998 om 
nedsættelse af et stående 
udvalg for evaluering 
og anvendelse af 
Schengenreglerne 
(EUT L 295 af 6.11.2013, s. 27) 
vil Kommissionen indtage 
den førende rolle.
17 Revisionens omfang og revisionsmetoden
c) besøg på stedet på 31 afsluttede 
projekter i de udvalgte medlems ‑
stater på grundlag af en skønsmæs ‑
sig (ikke tilfældigt udtaget) stik ‑
prøve (jf.  bilaget ), der dækker de 
årlige programmer for 2007 ‑2010
d) en skrivebordskontrol af syv afslut ‑
tede projekter15, som Kommis ‑
sionen havde forvaltet direkte, på 
grundlag af en skønsmæssig (ikke 
tilfældigt udtaget) stikprøve, der 
dækker de årlige arbejdsprogram ‑
mer for 2007 ‑2011 (jf.  bilaget )
e) en særskilt revision16, der fandt 
sted i en af de udvalgte medlems ‑
stater (Spanien), og som også 
berørte EBF.24 
Revisionen blev gennemført på 
baggrund af Kommissionens forslag 
vedrørende finansieringsperioden 
2014 ‑2020, der opretter en fond for 
intern sikkerhed, som skal afløse EBF17 
og yde finansiel støtte til forvaltning af 
eksterne grænser og visa. Forslagene 
vil omfatte både indholdsmæssige 
ændringer og ændringer i forvalt ‑
nings ‑ og kontrolsystemet. Hvor det 
var relevant, blev disse forslag taget 
i betragtning i denne revision.15 Tre nødforanstaltningsprojek ‑
ter, to andre fællesskabsforan ‑
staltningsprojekter, to projek ‑
ter vedrørende specifikke 
foranstaltninger.
16 Inden for rammerne af Rettens 
revisionserklæring for 2013.
17 Europa‑Parlamentets og 
Rådets forordning (EU) 
nr. 515/2014 af 16. april 2014 
om oprettelse af et instrument 
for finansiel støtte til 
forvaltning af de ydre grænser 
og den fælles visumpolitik som 
en del af Fonden for Intern 
Sikkerhed og om ophævelse 
af beslutning nr. 574/2007/EF 
(EUT L 150 af 20.5.2014, s. 143).
18
 Bemærkninger
25 
Retten fremlægger sine vigtigste 
revisionsresultater i fire afsnit. Første 
afsnit viser, at EBF har bidraget til 
forvaltningen af de ydre grænser, men 
at de samlede resultater ikke kunne 
måles. I andet afsnit fokuseres der på, 
om EBF skabte finansiel solidaritet 
og EU‑merværdi. Programmering og 
implementering er omhandlet i tredje 
afsnit. Endelig vedrører fjerde afsnit 
overvågning og evaluering.
EBF har bidraget til for ‑
valtningen af de ydre 
grænser, men det samlede 
resultat kunne ikke måles, 
og i nogle medlemsstater 
begrænser en lav gen ‑
nemførelsesgrad effekten
Programmer og projekter er 
rettet mod EBF’s prioriteter, 
men det samlede resultat 
kunne ikke måles
26 
De flerårige programmer og årlige 
programmer i de fem udvalgte med ‑
lemsstater var generelt i overens ‑
stemmelse med og bidrog til alle fem 
EBF‑prioriteter ( figur 2 ). Men i betragt ‑
ning af svaghederne i overvågningen 
i disse medlemsstater og alvorlige 
mangler i de efterfølgende evaluerin ‑
ger både på medlemsstatsniveau og 
i Kommissionen (jf. punkt 71 ‑73) var 
det ikke muligt for Retten at foretage 
en tilstrækkelig vurdering af fondens 
samlede resultater.27 
De fleste af de reviderede projekter 
støttede gennemførelsen af EBF’s prio ‑
riteter. Fem af de 31 projekter, der blev 
revideret på stedet (jf.  bilaget ) i de 
fem udvalgte medlemsstater, støttede 
kun delvist EBF‑prioriteterne (fordi de 
omfattede projektudgifter, der ikke var 
støtteberettigede18, eller fordi det ikke 
var muligt at afgøre, hvor relevante 
udgifterne var for EBF)19. Ét andet pro ‑
jekts20 bidrag til gennemførelsen af pri ‑
oriteterne var ikke i overensstemmelse 
med EBF’s mål21, da det ikke overholdt 
princippet om respektfuld behandling 
og værdighed (jf. punkt 60).
28 
De fleste projekter nåede det tilsigtede 
output, men der var ikke fastsat målba ‑
re mål og indikatorer (jf. punkt 52 ‑54), 
og rapporterne dokumenterede ikke 
i tilstrækkelig grad de opnåede udfald 
og virkninger (jf.  figur 6  med eksem ‑
pler på indikatorer for output, udfald 
og virkning)18 Et forslag vedrørende 
brændstofkuponer blev 
godkendt af Kommissionen, 
selv om det var i strid 
med de retningslinjer, 
medlemsstaterne havde 
fået på det tidspunkt. Disse 
retningslinjer blev ændret med 
tilbagevirkende kraft i 2012.
19 Medlemsstatsprojekt nr. 2, 9, 
19, 21 og 22 i  bilaget .
20 Medlemsstatsprojekt nr. 25 
i bilaget .
21 Artikel 3, stk. 1, litra b) 
i beslutning nr. 574/2007/EF.
19 Bemærkninger
Lav implementering i nogle 
medlemsstater
29 
Den gennemsnitlige gennemførelses ‑
grad for EBF’s nationale programmer 
i 2007 ‑2010 var 87,6 %. Der var dog 
problemer i nogle få medlemsstater 
(figur 7 ), navnlig i Grækenland, hvor 
planlægningen og implementerin ‑
gen var så mangelfuld, at kun 43 % 
af landets EBF‑tildeling var blevet 
implementeret22.22 Ifølge de endelige rapporter 
om Grækenlands årlige 
programmer.VirkningInput
Output
Udfald• EBF og nationale midler mobiliseret til gennemførelsen af en foranstaltning (et projekt).
• Det, der opnås direkte med de penge, der er tildelt til en aktion.
F.eks. indkøb af ﬂy, dokumentkontrolmaskiner osv.
• Ændringer, der hidrører fra gennemførelsen af en foranstaltning. Udfald omfatter de resultater, der er opnåetmed outputtet. F.eks. ﬂypatruljering eller dokumentkontrol ved grænserne.
• Endelig, aktionens eﬀekt på højt niveau (og lang sigt). Denne eﬀekt påvirkes af en lang rækkeandre (eksterne) forhold. F.eks. kan ﬂypatruljering medføre, at der opdages uregelmæssige migrationsaktiviteter,og dokumentkontrol kan føre til, at der opdages ﬂere falske dokumenter ved grænserne.Eksempler på indikatorer for output, udfald og virkningFigur 6
Kilde: Revisionsretten på grundlag af Kommissionens model, hvor resultater benævnes udfald (outcomes).
20 Bemærkninger Figur 7Gennemførelsesgrad for EBF 2007 ‑2010
30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 %Grækenland
Den Tjekkiske Republik
Nederlandene
Danmark
Bulgarien
Ungarn
Sverige
Portugal
Slovenien
Belgien
Rumænien
Frankrig
Island
Polen
Finland
Malta
Østrig
Litauen
Italien
Slovakiet
Spanien
Letland
Estland
Norge
Cypern
Tyskland
Gennemsnit
Kilde: Beregning foretaget af Kommissionen inden for rammerne af den efterfølgende evaluering på grundlag af de to afsluttede programmer 
og, hvis programmerne ikke var afsluttet, på medlemsstaternes skøn. Bulgarien, Island, Norge og Rumænien fremlagde kun data vedrørende 
de årlige programmer for 2010. Danmark og Polen gav ingen oplysninger om gennemførelsen af 2010 ‑programmet. Gennemførelsesgraden for 
Cypern og Den Tjekkiske Republik var ikke endelig. Danmark har ikke indsendt gennemførelsesgrader for det samlede budget. Der foreligger 
ingen data for Schweiz og Luxembourg. Det græske tal bygger på de endelige rapporter om landets årlige programmer.
21 Bemærkninger
EBF har fremmet finansiel 
solidaritet, men den yder ‑
ligere EU‑merværdi har 
været begrænset
30 
Retten forsøgte at finde ud af, om EBF 
nåede sit mål om at fremme finansiel 
solidaritet. Den søgte også bevis for, at 
EBF gav yderligere EU‑merværdi, navn ‑
lig ved at have fokus på de specifikke 
prioriteter (jf.  figur 2 ), ved at støtte 
samarbejdet mellem medlemsstaterne 
eller ved at være rettet mod de mest 
presserende problemer.
31 
EBF‑tildelingerne bidrog klart til at 
sprede den finansielle byrde på med ‑
lemsstaterne, der skyldes indførelsen 
af Unionens integrerede forvaltning 
af de fælles ydre grænser. De med ‑
lemsstater, der har en højere relativ 
byrde, modtager højere EBF‑støtte (jf. figur 4 ). Retten konstaterede dog, 
at EBF’s yderligere EU‑merværdi var 
begrænset, hvilket skyldtes:
a) at systemet til at styrke de specifik ‑
ke prioriteter var delvist ineffektivt
b) at der var begrænset støtte til det 
operationelle samarbejde mellem 
medlemsstaterne
c) at mekanismerne til at sætte ind 
mod specifikke svagheder ved stra ‑
tegiske grænseovergangssteder var 
dårligt udformet, og at mekanis ‑
merne til at reagere på nødsituatio ‑
ner var delvist effektive, og
d) at der var ydet støtte til program ‑
mer og projekter, som under alle 
omstændigheder ville være blevet 
finansieret på nationalt plan, hvor 
der ikke var gennemført en egent ‑
lig behovsvurdering, eller hvor der 
var medtaget betydelige ikke‑støt ‑
teberettigede omkostninger 
i nogle af de reviderede projekter.Foto 1Tre EBF‑samfinansierede klasse 300 ‑fartøjer til brug under 
alle vejrforhold hos den italienske kystbevogtning, der 
opererer fra Lampedusa, Italien
Kilde:  Revisionsretten.

22 Bemærkninger
Delvist ineffektivt system 
til at styrke de specifikke 
prioriteter
32 
Kommissionen udarbejdede strategiske 
retningslinjer med det formål at defi ‑
nere prioriteter og specifikke prioriteter 
for gennemførelsen af EBF i medlems ‑
staterne og fremme anvendelsen af 
disse specifikke prioriteter, der havde 
EU‑merværdi. Projekter, der støttede 
de specifikke prioriteter, f.eks. SIS, VIS 
(tekstboks 1 ), konsulært samarbejde 
og Eurosur, var berettigede til en højere 
samfinansieringssats. Dette incitament 
(med 75 % i stedet for standardstøtten 
på 50 %) er imidlertid ikke effektivt i de 
15 samhørighedsfondslande23 (der teg ‑
ner sig for ca. 60 % af EBF‑tildelingen), 
fordi de under alle omstændigheder 
modtager 75 % i samfinansiering. Nogle 
medlemsstater (Spanien og Malta) 
bekræftede, at de specifikke prioriteter 
ikke var en faktor, der indgik i udform ‑
ningen af deres programmer.
33 
Dertil kommer, at tre ud af 12 specifikke 
prioriteter ikke var blevet klart formu ‑
leret af Kommissionen24 eller ikke var let gennemførlige, hvilket begrænsede 
deres mulighed for at give EU‑mervær ‑
di. Siden de årlige programmer for 2011 
har Kommissionen forsøgt at koncen ‑
trere EBF‑finansieringen på de speci ‑
fikke prioriteter, men der er på grund af 
manglende overvågning ingen beviser 
for, at dette har øget deres anvendelse.
34 
Da der ikke fandtes noget system til 
overvågning af brugen af de specifikke 
prioriteter og heller ikke nogen påli ‑
delig og tilstrækkelig efterfølgende 
evaluering på kommissionsniveau, 
kunne Retten dog ikke fastslå det fulde 
omfang af støtte til aktioner med »høj« 
EU‑merværdi.
Begrænset støtte til det ope ‑
rationelle samarbejde mel ‑
lem medlemsstaterne
35 
På to specifikke områder, hvor EBF 
skulle støtte samarbejdet mellem med ‑
lemsstaterne — det konsulære samar ‑
bejde og Frontexoperationerne — blev 
der opnået begrænsede resultater.23 Fire af de fem medlemsstater, 
der blev udtaget til 
Rettens revision, er 
samhørighedsfondslande.
24 F.eks. var det forudsat for en 
specifik prioritet vedrørende 
indkøb af udstyr, at der på 
europæisk plan klart skulle 
være brug for sådant udstyr. 
Retten konstaterede imidlertid, 
at hverken Kommissionen eller 
medlemsstaterne forstod dette 
krav.
EBF‑bidrag til SIS II og VIS
Trods den manglende overvågning fandt Retten bevis på EBF’s bidrag til de specifikke prioriteter vedrørende 
oprettelsen af IT‑systemerne SIS II og VIS. Under sine besøg på stedet på sådanne projekter fandt Retten, 
at EBF‑støtten blev anset for at være afgørende for udviklingen af de nationale systemer25. Forsinkelser og 
ændringer i IT‑systemerne på EU‑plan26 indvirkede dog på EBF’s produktivitet og effektivitet, eftersom det var 
nødvendigt at foretage ændringer, og allerede indkøbt udstyr ikke kunne bruges27.
25 EBF bidrog med 95 millioner euro af de anslåede udgifter på 330 millioner euro til udvikling af de nationale systemer.
26 Revisionsrettens særberetning nr. 3/2014 »Erfaringer fra Kommissionens udvikling af anden generation af Schengeninformationssystemet 
(SIS II)« ( http://eca.europa.eu ).
27 F.ek s.  kunne politipatruljerne ikke bruge 110 håndholdte apparater (50 PDA’er finansieret over arbejdsprogrammet for 2007 og 60 over 
arbejdsprogrammet for 2008) til at få adgang til SIS II, fordi den planlagte sikkerhedsløsning ikke var gennemførlig, og fordi SIS II endnu ikke 
var parat. De maltesiske myndigheder arbejdede i 2014 på at løse dette problem.Tekstboks 1
23 Bemærkninger
36 
Navnlig er EBF’s mål (under prioritet 3) 
om at finansiere udvikling af konsulært 
samarbejde og fælles ansøgningscen ‑
tre kun nået til en vis grad trods samfi ‑
nansieringssatsen på 90 % under fæl ‑
lesskabsforanstaltninger. Der blev kun 
givet finansiering til to fælles ansøg ‑
ningscentre (jf.  tekstboks 2 , der giver 
et eksempel), og kun én medlemsstat 
(Frankrig) havde planlagt et projekt 
vedrørende konsulært samarbejde 
gennem andre former for samarbejde 
(f.eks. samhusning eller outsourcing). 
Medlemsstaterne anvendte i stedet 
EBF til at renovere, tilpasse og udstyre 
deres egne nationale konsulater — 
undertiden i de samme lande. Når 
EBF blev brugt på den måde, lykkedes 
det ikke at opnå stordriftsfordele og 
drage fordel af samarbejde mellem 
medlemsstaterne med henblik på at 
forbedre visumansøgningsprocedu ‑
rerne og forhindre visumsvig.
37 
Det andet samarbejdsområde, hvor 
EBF kun havde en begrænset effekt, 
var den støtte til operationer koordi ‑
neret af Frontex , der kunne ydes ved 
at øge antallet af aktiver, som Frontex 
rådede over . De strategiske retningslinjer indeholder 
en specifik prioritet, der skulle styrke 
Frontex’ operationelle kapacitet. Men 
som i forbindelse med andre specifikke 
prioriteter havde incitamentsmekanis ‑
men kun begrænset effekt (jf. punkt 32), 
og resultaterne er ikke blevet målt.
38 
Retten undersøgte, om EBF‑samfinan ‑
sierede aktiver blev registreret i Frontex’ 
udstyrspulje. Dette ville være en hjælp 
for Frontex i forbindelse med planlæg ‑
ning og gennemførelse af (fælles) ope ‑
rationer ( tekstboks 3 ). Selv om mange 
EBF‑samfinansierede aktiver ville være 
egnet til Frontex‑missioner, er der 
ingen retlig forpligtelse til at registrere 
EBF‑samfinansieret udstyr i udstyr ‑
spuljen. Retten konstaterede, at kun to 
aktiver i en stikprøve på 16 fly og skibe 
var registreret i puljen. Det begrænser 
Frontex’ mulighed for at planlægge og 
gennemføre (fælles) operationer.
»Maison Schengen« — et fælles ansøgningscenter i Kinshasa, Den Demokratiske 
Republik Congo
Formålet med det belgisk‑portugisiske initiativ, der blev finansieret under to fællesskabsforanstaltningspro ‑
jekter (i 2007 og 2009 med en samlet EBF‑finansiering på 845 704 euro), var at skabe det første fælles Schen ‑
genvisumansøgningscenter. Den enkelte deltagende medlemsstat er fortsat ansvarlig for den administrative 
behandling. Ansøgningsprocesserne er imidlertid centraliseret, og derfor er det muligt for flere medlems ‑
stater at slå sig sammen og dele ressourcerne. Denne centralisering fremmer en bedre, mere effektiv og mere 
human modtagelse af visumansøgere og bekæmper »visa shopping«28 og svig. Ved udgangen af 2013 repræ ‑
senterede centret 17 Schengenstater.
28 Den praksis, der går ud på at indgive yderligere visumansøgninger til andre EU‑medlemsstater, hvis man har fået sin første ansøgning afvist.Tekstboks 2
24 Bemærkninger
39 
Trods Kommissionens retlige forplig ‑
telser og Frontex’ anmodninger mod ‑
tog Frontex desuden først oplysninger 
fra Kommissionen om implementerin ‑
gen af fonden (f.eks. om erhvervede 
aktiver) i juni 2013, og det begrænsede 
yderligere agenturets muligheder for 
planlægning og gennemførelse af 
operationer og dets kontroller med 
henblik på at forebygge dobbeltfinan ‑
siering af operationelle omkostninger.
40 
For perioden 2014 ‑2020 har Kommis ‑
sionen foreslået kun at fremme to 
prioriteter i nationale programmer ved 
at øge EU’s samfinansiering til 90 % 
og ved at yde yderligere finansiering. De specifikke foranstaltninger afskaf ‑
fes. De prioriteter, som skal fremmes, 
er dem, hvor Retten fandt begrænset 
EU‑merværdi, dvs. konsulært samar ‑
bejde og bidrag til Frontexoperationer. 
Det er planlagt, at Frontex i højere 
grad skal deltage i forvaltningen af 
fonden, men der er ikke planlagt en 
omfattende informationsudveksling 
mellem agenturet og Kommissionen, 
hverken i forbindelse med gennem ‑
førelsen af programmer under delt 
forvaltning eller i forbindelse med 
gennemførelsen af programmer under 
direkte forvaltning. Desuden er der 
stadig ikke et generelt krav om, at 
de aktiver, der finansieres af EBF, skal 
indgå i Frontex’ pulje af teknisk udstyr.Eksempler på god praksis, hvor der blev stillet aktiver til rådighed til 
Frontexoperationer
De to aktiver i Rettens stikprøve, der var registreret i Frontex’ udstyrspulje, var fly fra Maltas væbnede styrker.
Malta har selv et stort migrationspres, men stillede alligevel et af sine overvågningsfly, som var erhvervet med 
midler fra EBF, til rådighed i 90 timer til en særlig fælles Frontexoperation i Spanien i oktober 2012.Tekstboks 3
Foto 2  
Fastvingefly til havpatruljering samfinansieret 
af EBF for at styrke Maltas væbnede 
styrkers grænsekontrolkapacitet
© Armed Forces of Malta
25 Bemærkninger
EBF‑mekanismen til at sætte 
ind mod specifikke svaghe ‑
der ved strategiske grænse ‑
overgangssteder og bered ‑
skabsmekanismen var delvist 
effektive
41 
Et element i EBF’s potentielle EU‑mer ‑
værdi er, at støtten kan rettes mod 
de mest presserende problemer, der 
typisk er de mest truede grænseom ‑
råder eller generelle nødsituationer. 
For at vurdere effektiviteten af EBF’s 
mekanisme til at reagere i forbindelse 
med nødsituationer og sætte ind mod 
specifikke svagheder ved strategiske 
grænseovergangssteder undersøgte 
Retten de relevante EBF‑finansierings ‑
strømme. Det fremgik af revisionen, at de specifikke foranstaltninger blev 
brugt som simpelt »top‑up« for med ‑
lemsstaternes årlige programmer. Det 
er ikke lykkedes medlemsstaterne og 
Kommissionen at samordne de forskel ‑
lige dele af EBF, og det har medført, at 
de har mistet overblikket over, hvilket 
projekt der finansieres hvor og hvorfor.
42 
Retten konstaterede endvidere, at 
en del af nødforanstaltningerne blev 
brugt i situationer, der ikke var nødsi ‑
tuationer, eller at de var dårligt forval ‑
tet (jf.  tekstboks 4 ).
Delvist effektivt system til finansiering i forbindelse med nødsituationer ved 
de ydre grænser
Tilfælde nr. 1: Støtte til foranstaltninger, som ikke vedrørte nødsituationer
I 2011 blev midlerne til nødforanstaltninger udelukkende brugt på otte projekter til et samlet beløb på 7,5 mil ‑
lioner euro, der skulle støtte medlemsstaterne i de sidste faser i udviklingen af SIS II, selv om dette projekt var 
indledt i 2001. Endvidere var udgifterne i ét tilfælde allerede blevet finansieret af en medlemsstat.
Tilfælde nr. 2: Et eksempel på dårlig forvaltning af projekter under nødforanstaltninger
I 2010 bestod nødforanstaltningerne af tre projekter i Italien, der beløb sig til ca. 4 millioner euro, og som gik 
ud på at håndtere migrationsstrømmene som følge af det arabiske forår. Retten reviderede to af disse projekter. 
Det ene projekt skulle finansiere intern transport af migranter29. I ansøgningen var der ikke angivet noget antal 
af migranter, som kunne transporteres, og derfor var det umuligt at vurdere, om projektet havde givet valuta 
for pengene. Det faktiske antal migranter, der blev transporteret, var ikke rapporteret og blev først meddelt, da 
Kommissionen specifikt anmodede derom, men det skete uden oplysninger om, hvilke mål man havde sat for 
transporttid, eller andre oplysninger, der ville gøre det muligt at evaluere projektet. Endvidere var kun halvde ‑
len af projektbudgettet implementeret, og der var ikke givet nogen begrundelse herfor i projektets endelige 
rapport. Også i det andet reviderede projekt30 manglede der kvantificerbare mål og ordentlig rapportering.
29 Projekt nr. 3 (intern transport af migranter (SHIFTS)).
30 Projekt nr. 2 under nødforanstaltningerne (yderligere transportmidler til patruljering af områder ved grænseovergangene og området tæt 
på C.I.E. (RECARS)), jf.  bilaget .Tekstboks 4
26 Bemærkninger
43 
Under EBF var der årligt 10 mil ‑
lioner euro til rådighed til projekter, 
der skulle sætte ind mod specifikke 
svagheder ved strategiske grænse ‑
overgangssteder. Disse specifikke 
foranstaltninger var ikke medtaget 
i Kommissionens EBF‑forslag, men 
tilføjet af Rådet. Projektudvælgelses ‑
proceduren var langsom, og gen ‑
nemførelsesperioden (seks måneder) 
var alt for kort for projekter, der 
gik ud på at indkøbe specialudstyr såsom helikoptere, hvilket medførte 
en lav gennemførelsesgrad. På trods 
af Grækenlands behov var landet 
f.eks. ikke i stand til at gennemføre ni 
ud af 11 godkendte projekter under de 
specifikke handlingsprogrammer for 
2008 ‑2010. Med hensyn til de to itali ‑
enske specifikke foranstaltninger, der 
blev revideret grundigt, fandt Retten, 
at nogle elementer blev brugt uden for 
grænseområderne, og at andre faldt 
helt uden for EBF’s anvendelsesområde 
(jf. tekstboks 5 ).
Specifikke foranstaltninger, der blev brugt uden for grænseområdet
Retten undersøgte et projekt under de specifikke foranstaltninger fra 2009 og et fra 2010. Begge blev gen ‑
nemført af det italienske indenrigsministerium, og den endelige bruger af udstyret var politiet.
Specifikke foranstaltninger i 2009: Seks måneders leje af køretøjer, der skulle anvendes langs de maritime 
grænser i det sydlige Italien
Projektet blev foreslået som reaktion på et udbud, der fastsatte det territoriale anvendelsesområde som 
Italiens maritime grænser (Middelhavet og havet omkring Sicilien). I støtteansøgningen var det angivet, at 
projektet ville øge effektiviteten af overvågningen i havneområder og på kystlinjen i den centrale Middel ‑
havsregion. Alle 137 biler blev dog leveret til C.I.E. (identifikations ‑ og udvisningscentre) så langt nordpå som 
Torino, Milano og Bologna og var ikke involveret i overvågning af de ydre grænser. Kommissionen godkendte 
alligevel omkostningerne (endeligt støttebeløb: 950 688  euro).
Specifikke foranstaltninger i 2010: Grænsepatruljering
Projektets plan var at købe politikøretøjer (ansøgningen var inkonsekvent med hensyn til, hvor mange biler 
der skulle købes, og hvordan de skulle anvendes) til patruljering langs de maritime grænser i det sydlige 
Italien og specielt på den sydvestlige kyst. Køretøjerne blev dog anvendt tæt på C.I.E.31 og C.A.R.A. (asyl ‑ og 
flygtningecentre). I evalueringen af den endelige rapport bemærkede Kommissionen, at tildelingen af 22 af 
de 43 køretøjer, der blev indkøbt i forbindelse med projektet, ikke var i overensstemmelse med det territo ‑
riale anvendelsesområde for indkaldelsen af forslag, eftersom de (som nævnt) blev anvendt i/omkring C.I.E. 
og C.A.R.A. Kommissionen anså efterfølgende ikke de dermed forbundne omkostninger (337 405  euro) for at 
være støtteberettigede (endeligt støttebeløb: 560 259 euro ud af det godkendte beløb på 1 192 559 euro).
31 Der ligger C.I.E. og C.A.R.A. i hele Italien, både langs kysterne og inde i landet.Tekstboks 5
27 Bemærkninger
44 
I betragtning af disse iboende udform ‑
ningsbegrænsninger i lovgivningen og 
problemerne med implementeringen 
besluttede Kommissionen, at den ikke 
ville gennemføre specifikke foranstalt ‑
ninger i 2013.
Støtte til projekter, som 
under alle omstændigheder 
ville være blevet finansie ‑
ret på nationalt plan, hvor 
der ikke var gennemført en 
egentlig behovsvurdering, 
eller hvor der var medtaget 
betydelige ikke‑støtteberet ‑
tigede omkostninger
45 
Retten konstaterede, at der i to af de 
fem medlemsstater i Rettens stikprøve 
(Grækenland og Spanien) var mange 
projekter, der allerede var blevet 
finansieret på nationalt plan, da de 
blev medtaget i de årlige programmer, 
eller under alle omstændigheder ville 
være blevet finansieret på nationalt 
plan. Dette var også tilfældet for en af 
de tre reviderede nødforanstaltninger, 
hvor det allerede i projektansøgningen 
var anført, at medlemsstaten havde 
afsat et budget til fuld finansiering af 
projektet. Denne praksis er tilladt efter 
fondens regler, og det øger gennem ‑
førelsessatsen, men når en medlems ‑
stats nationale udgifter erstattes med 
EU‑midler, bringer det EU‑merværdien 
i fare. I ovennævnte tilfælde var der 
ingen EU‑merværdi.46 
I tre medlemsstater i Rettens stik ‑
prøve (Grækenland, Italien og Polen) 
kunne nogle projekters EU‑merværdi 
ikke fastslås, fordi der ikke fandtes en 
tilstrækkelig vurdering af de behov, 
som det var formålet, projekterne 
skulle opfylde. I to medlemsstater 
(Grækenland og Italien) havde fonden 
begrænset EU‑merværdi, eftersom 
nogle projekter gik ud på at yde støtte 
til driftsomkostninger vedrørende 
f.eks. brændstof og hjælpematerialer 
til udstyr i stedet for at opbygge med ‑
lemsstaternes kapacitet til at forvalte 
de ydre grænser. Det er tilladt at yde 
støtte til sådanne omkostninger, og 
det kan være berettiget i nødsitua ‑
tioner, men formålet med fonden er 
hovedsageligt at støtte kapacitetsop ‑
bygning32, f.eks. gennem infrastruktur 
eller indkøb af udstyr, ikke at finansiere 
løbende omkostninger.
47 
EBF’s EU‑merværdi er yderligere be ‑
grænset af det høje beløb i ikke‑støt ‑
teberettigede omkostninger i nogle af 
de reviderede projekter, der hidrører 
fra udgifter, der ikke er i overensstem ‑
melse med fondens prioriteter, eller fra 
udstyr, der ikke fungerer eller anven ‑
des, som eller hvor det skal. I de fleste 
tilfælde, som Retten konstaterede, var 
disse uregelmæssigheder ikke blevet 
opdaget af de eksisterende natio ‑
nale forvaltnings ‑ og kontrolsystemer 
(jf. tekstboks 6  for eksempler vedrø ‑
rende punkt 45 ‑47).32 Jf. artikel 3 og 4 i beslutning 
nr. 574/2007/EF og 
Kommissionens note 
til Solidudvalget af 
18. oktober 2010.
28 Bemærkninger
Eksempler på projekter med lav eller ukendt EU‑merværdi
Finansiering af projekter, der allerede var finansieret
Et græsk projekt, der gik ud på at købe 75 politipatrulje ‑ og passagerkøretøjer, blev i marts 2011 medtaget i en 
ændring af Grækenlands årlige program for 2009, efter at køretøjerne var blevet købt og finansieret over det 
nationale budget.
Manglende behovsvurdering og ikke‑støtteberettigede omkostninger
I Italien reviderede Retten et projekt (under det årlige program for 2010), der gik ud på at indkøbe 355 operatio ‑
nelle køretøjer til Guardia di Finanza med henblik på udførelse af opgaver med opdagelse og identifikation af 
indvandrere ved de maritime grænser. Den endelige støttemodtager kunne ikke fuldt ud dokumentere, hvordan 
det var blevet fastlagt, hvor mange køretøjer, der var behov for, eller på hvilket grundlag de var blevet tildelt de 
forskellige enheder. Antallet af køretøjer, der blev indkøbt under projektet, steg, navnlig fordi der var flere mid ‑
ler til rådighed. Retten konstaterede, at nogle køretøjer også blev anvendt til »almindeligt« politiarbejde.
Da der ikke var foretaget en behovsvurdering for de 355 køretøjer, og da Italien i alt havde købt 1084 køretøjer 
under de årlige programmer for 2007 ‑2010, er der risiko for, at EBF‑finansieringen er blevet anvendt til projek ‑
ter, der ikke var i overensstemmelse med EBF’s prioriteter, og at presserende behov ikke opfyldes.
I forbindelse med et andet italiensk projekt, der blev oprettet for at udvide en infrastruktur baseret på soft ‑
ware og fiberoptiske kabler for politienhederne i det centrale og nordlige Italien, modtog Retten modstri ‑
dende oplysninger fra de italienske myndigheder om omkostningerne ved de samlede investeringer og om, 
hvordan de støtteberettigede omkostninger var beregnet. Retten kunne derfor ikke afgøre, om de 22  mil ‑
lioner euro, der var angivet som støtteberettigede udgifter (og som EBF skulle samfinansiere med 50 %) i det 
årlige program for 2007, vedrørte EBF.
Lignende problemer blev konstateret i Malta i forbindelse med et projekt under det årlige program for 2007 
til i alt ca. 540 000 euro, hvor medlemsstaten ikke var i stand til at påvise, hvorfor visse omkostninger (navnlig 
med hensyn til anlægsarbejder) var lagt på projektet.Tekstboks 6
29 Bemærkninger
Strategiske og operatio ‑
nelle svagheder ved 
EBF‑programmeringen 
og ‑gennemførelsen 
i medlemsstaterne 
og Kommissionen
48 
Retten vurderede centrale processer 
med hensyn til fondens effektivitet, 
navnlig programmering og projekt ‑
udvælgelse, og konstaterede, at nogle 
programmer ikke er integreret i na ‑
tionale strategier, og at de mangler 
SMART‑mål og målbare indikatorer. 
Programmeringskravene fører til en 
uforholdsmæssig stor administrativ 
byrde. I visse medlemsstater sikrede 
projektudvælgelsesprocedurerne ikke 
i tilstrækkelig grad, at medlemsstater ‑
nes behov blev opfyldt. Desuden kon ‑
staterede Retten svagheder i indkøbs ‑
procedurerne, der udgjorde en fare for 
den økonomiske forvaltning. Foto 3En politipatruljevogn i Grækenland samfinansieret af EBF
Kilde:  Revisionsretten.

30 Bemærkninger
Nogle programmer er ikke 
integreret i nationale stra ‑
tegier for grænsekontrol og 
visumanliggender ...
49 
Retten undersøgte i de udvalgte 
medlemsstater, om det flerårige 
program og de årlige programmer 
var baseret på en national strategi for 
grænseforvaltning og visumanliggen ‑
der, og om de blev samordnet med 
nationale fonde, andre EU‑fonde og 
internationale fonde. Ifølge 3. udgave 
af Schengenkataloget over kontrol 
ved de ydre grænser, tilbagesendelse 
og tilbagetagelse bør der i en sådan 
strategi klart uddelegeres opgaver, og 
uddelegeringen bør omfatte vurderin ‑
ger af arbejdsmiljøet, risici og trusler, 
analyser af de ressourcer, der er behov 
for, samt handlings‑  og udviklings ‑
planer. Kun hvis der findes en sådan 
omfattende vurdering, kan EBF anven ‑
des med størst mulig produktivitet og 
effektivitet. Retten analyserede også 
på grundlag af Schengenevaluerin ‑
gerne, om en sådan national strategi 
var baseret på den fælles integrerede 
model for risikoanalyse (CIRAM)33, der 
vurderer de relative risici for, at forskel ‑
lige trusler for grænse ‑ og visumfor ‑
valtningen skulle materialisere sig.
50 
I fire af de fem medlemsstater i Ret ‑
tens stikprøve (alle med undtagelse 
af Polen) fandt Retten, at det flerårige 
program, og som følge heraf de årlige 
programmer, ikke var integreret i en 
samlet strategi, hvilket ganske enkelt 
skyldtes, at der ikke findes en sådan 
strategi. Der var mange individuelle strategidokumenter, men de var ofte 
begrænset til en enkelt myndighed. 
Det var et krav, at de flerårige program ‑
mer skulle indeholde et afsnit om kom ‑
plementaritet mellem den nationale fi ‑
nansiering og EBF‑finansieringen, men 
Retten konstaterede, at forklaringerne 
var ufuldstændige eller ikke‑eksiste ‑
rende. For alle fem medlemsstater gæl ‑
der det, at en fælles integreret risiko ‑
analyse kun er på udviklingsplanet eller 
slet ikke anvendes. Da der således ikke 
findes et samlet overblik baseret på 
en risikoanalyse, kan hverken Kommis ‑
sionen eller medlemsstaterne objektivt 
afgøre, om de foranstaltninger, EBF har 
finansieret, passer ind i medlemsstater ‑
nes generelle strategi, om de er målret ‑
tet aktuelle behov, og hvorfor de blev 
udvalgt til at blive finansieret af EBF.
51 
I tre medlemsstater (Spanien, Malta 
og Polen) fandt Retten bevis for, at 
EBF ikke i tilstrækkeligt omfang var 
samordnet med andre EU‑fonde34 eller 
med andre internationale fonde35. Det 
medfører risiko for, at fondene mister 
produktivitet og effektivitet, eftersom 
de kan være rettet mod foranstaltnin ‑
ger af samme type.
... og de mangler SMART‑mål 
og målbare indikatorer
52 
Retten undersøgte, om der i de 
flerårige og årlige programmer samt 
i projekterne var opstillet SMART‑mål 
og indikatorer, som var relevante og 
målbare og havde målværdier.33 Risikoanalysemodeller, 
der er udviklet af Frontex 
og medlemsstaterne, og 
som bruges af Frontex 
og anbefales til 
medlemsstaternes brug.
34 F.eks. Den Europæiske Fond 
for Regional Udvikling (EFRU).
35 Eksempelvis den amerikanske 
støtte til 
grænseforvaltningsprojekter.
31 Bemærkninger
53 
De fem medlemsstater i Rettens 
stikprøve medtog ikke SMART‑mål og 
målbare indikatorer i deres flerårige og 
årlige programmer eller projekter. De 
fleste program ‑ og projektbeskrivelser 
manglede målværdier. I Grækenland 
blev der først fastsat mål for 2008, 
2009 og 2010, efter at projekterne 
var blevet gennemført, hvilket gjorde 
målene overflødige. En analyse af 
de årlige programmer for 2012 viste 
forbedringer i udformningen af indi ‑
katorer for tre medlemsstater, men for 
to af disse var der ikke sket fremskridt 
med hensyn til opstillingen af mål for 
indikatorerne.54 
Selv om det kan være vanskeligt at 
fastsætte udfalds‑  og virkningsindika ‑
torer med hensyn til grænseforvaltning 
og visumanliggender, har Kommissio ‑
nen i vejledningsnotater vist, at det er 
muligt. I mangel af obligatoriske fælles 
indikatorer anvendte medlemsstaterne 
forskellige indikatorer, ikke blot på 
forskellige programmer, men også på 
foranstaltninger af samme type, og 
det var derfor umuligt at foretage en 
egentlig evaluering. Selv om målene 
og indikatorerne var af dårlig kvalitet 
i medlemsstaternes programmer, blev 
de alligevel godkendt af Kommissionen 
på grund af behovet for at implemen ‑
tere fonden (jf.  tekstboks 7 ).
Eksempler på vage og uegnede indikatorer
Et projekt gik ud på at erhverve to mellemstore fartøjer til havpatruljering og blev finansieret af det spanske 
årlige program for 2008. Som i forbindelse med andre reviderede projekter i Spanien36 fandt Retten indikato ‑
rer, der ikke var relevante, ikke var registrerede, og/eller var fastsat, uden at den ansvarlige myndighed havde 
foretaget en tilstrækkelig høring af den endelige støttemodtager.
De forventede resultater af projektet var meget vage og for det meste uden angivelse af, hvordan de kunne 
måles, f.eks. med hensyn til forbedring af produktiviteten og effektiviteten af de ressourcer, der var afsat til 
patruljering på havet, bedre sikkerhedsforhold i forbindelse med missioner og større sikkerhed ved græn ‑
serne. De eneste målbare forventede resultater var en nedbringelse af antallet af fartøjer, der illegalt når til de 
spanske Europakyster. Men problemet med denne indikator er, at årsagssammenhængen mellem aktion og 
resultater kræver nøje undersøgelse.
36 Medlemsstaternes projekt nr. 7, 8, 9, 11 og 12 i  bilaget .Tekstboks 7
32 Bemærkninger
55 
Kommissionen har allerede reageret 
på nogle af de svagheder, som skyldes 
fraværet af fælles indikatorer, ved at 
foreslå obligatoriske fælles indikatorer 
for støtteperioden 2014 ‑2020. Med ‑
lemsstaterne skal udvikle programspe ‑
cifikke indikatorer.
Krav om årlig program ‑
mering kan medføre en for 
stor administrativ byrde 
og vanskeligheder med 
gennemførelsen
56 
Selv om det var intentionen, at der 
skulle være strammere overvågning 
af de programmer, som de kompe ‑
tente myndigheder havde udformet, 
medførte kravet om — ud over de 
flerårige programmer — også at 
udarbejde årlige programmer, at den 
administrative byrde blev for stor både 
i medlemsstaterne og i Kommissionen, 
og at der opstod betydelige forsin ‑
kelser. Medlemsstaternes indledende 
forelæggelse af programmer af dårlig 
kvalitet — som ofte ikke opfyldte 
kravene i retsgrundlaget — medførte 
forsinkelser i godkendelsen af de årlige 
programmer. Det tog i gennemsnit 
seks og en halv måned, fra de årlige 
programmer blev forelagt første gang, 
og til de forelå i den endelige udgave. 
Projekternes gennemførelsestid blev 
derfor ofte væsentligt forkortet.
57 
EBF’s årlige programmer passede 
heller ikke godt ind i den langsomme ‑
lige procedure, der er nødvendig for 
indkøb af sofistikeret udstyr. Som følge 
heraf blev nogle projekter forsinket 
eller kunne ikke finansieres af fonden. 
I erkendelse af de ovennævnte proble ‑
mer vil der udelukkende blive oprettet 
flerårige programmer i finansierings ‑
perioden 2014 ‑2020.Nogle medlemsstaters pro ‑
jektudvælgelsesprocedurer 
sikrede ikke, at deres fakti ‑
ske behov blev opfyldt
58 
Retten undersøgte den procedure, 
som medlemsstaterne anvendte, når 
de skulle udvælge projekter. Der blev 
konstateret alvorlige svagheder ved 
procedurerne for projektudvælgelse 
i Italien og Malta, for Maltas vedkom ‑
mende dog kun i de første år, og der 
kan derfor stilles spørgsmålstegn ved, 
om det var de mest relevante projek ‑
ter, der var blevet udvalgt.
59 
I Italien var fordelingen af midlerne 
mellem de offentlige enheder og den 
efterfølgende udvælgelse af projekter 
behæftet med flere mangler. Eftersom 
der fuldstændig manglede et revisi ‑
onsspor, kunne Retten ikke undersøge, 
på hvilket grundlag fordelingen mel ‑
lem de endelige støttemodtagere var 
vedtaget i forbindelse med de årlige 
programmer for 2007 og 2008. Med 
hensyn til senere år var den ansvarlige 
myndigheds begrundelse af fordelin ‑
gen af støtten enten misvisende eller 
efterfølgende ikke blevet anvendt ved 
fordelingen af ressourcerne. Som følge 
heraf kunne der ikke gives en begrun ‑
delse for den stadig højere tildeling til 
Indenrigsministeriets departement for 
offentlig sikkerheds centrale direktorat 
for indvandrings ‑ og grænsepoliti — 
det organ, som den ansvarlige myn ‑
dighed er placeret i — på bekostning 
af andre organer, f.eks. kystvagten. 
Indenrigsministeriet var også det ene ‑
ste italienske organ, der havde mod ‑
taget støtte til nødforanstaltninger og 
specifikke foranstaltninger i 2007 ‑2012, 
selv om adskillige andre styrker (under 
andre ministerier) deltager i Italiens 
grænseforvaltning. Udelukkelsen eller 
marginaliseringen af andre myndig ‑
heder medfører, at der er risiko for, at 
deres behov ikke opfyldes.
33 Bemærkninger
60 
Der blev udvalgt og efterfølgende 
finansieret et center for midlertidig 
tilbageholdelse i Grækenland, der 
ikke overholdt princippet om re ‑
spektfuld behandling og værdighed 
(jf. tekstboks 8 ).
Finansiering af et tilbageholdelsescenter i Grækenland
Retten undersøgte lejeudgifterne i forbindelse med et center for midlertidig tilbageholdelse i Pagani (også 
kendt som Mytilinis særlige facilitet til irregulære migranter) på øen Lesbos. Projektet blev gennemført af den 
ansvarlige myndighed (ministeriet for offentlig orden og beskyttelse af borgerne).
Den ansvarlige myndighed tog projektet med i en sen ændring af programmet for 2008 med henblik på indlo ‑
gering af migranter på hoteller og værelser, men det var faktisk lejen af Pagani‑centret, der blev finansieret fra 
den 1. januar 2008 til den 30. juni 2010, til en samlet værdi af 267 405 euro.
Centret blev gentagne gange kritiseret af menneskerettighedsorganisationer for sine dårlige forhold. Det var 
oprindeligt et lageranlæg, der blev ombygget til at rumme 300 personer. I 2008 var der 720 migranter, der 
blev tilbageholdt i centret. Forholdene blev beskrevet som rædsomme og sundhedsfarlige for såvel persona ‑
let som de tilbageholdte37. Efter at have besøgt centret i oktober 2009 opfordrede UNHCR til at få det lukket. 
Fra udgangen af oktober 2009 og frem til juni 2010 blev centret gradvis lukket ned.
Da beslutningen om at finansiere projektet blev truffet, var de uacceptable betingelser almindeligt kendt. 
Men de græske myndigheder fremlagde en misvisende projektbeskrivelse for Kommissionen, som efter at 
have analyseret den endelige rapport, nu planlægger at fradrage udgifterne i den endelige betaling.
37 Rapport til den græske regering om besøg aflagt af Den Europæiske Komité til Forebyggelse af Tortur og Umenneskelig eller Vanærende 
Behandling eller Straf (CPT) fra 23. til 29. september 2008 (CPT/INF (2009) 20).Tekstboks 8
Utilstrækkelige indkøbspro ‑
cedurer i medlemsstaterne 
bringer den forsvarlige øko ‑
nomiske forvaltning i fare
61 
Retten reviderede indkøbsprocedu ‑
rerne i forbindelse med 11 projekter. 
For otte af disse projekter gjaldt det, at procedurerne ikke opfyldte de rele ‑
vante retlige bestemmelser, eller at de 
blev gennemført på en måde, der ikke 
sikrede valuta for pengene. Et udbud 
vedrørende erhvervelse af patrulje ‑
hunde i Grækenland slog helt fejl på 
grund af en uhensigtsmæssig proce ‑
dure. De 40 køretøjer blev leveret i maj 
2012, men i juni 2014 var der endnu 
ikke indkøbt nogen hunde.
34 Bemærkninger
62 
Den væsentligste svaghed var, at tre 
medlemsstater ikke i tilstrækkeligt 
omfang begrundede deres brug af 
undtagelsesklausulen for forsvars ‑ og 
sikkerhedskontrakter. F.eks. havde 
Spanien under sit årlige program for 
2007 indkøbt to fastvingefly til havpa ‑
truljering og bekæmpelse af irregulær 
indvandring til 50  millioner  euro. De 
spanske myndigheder erklærede, at 
købet var »hemmeligt«, og brugte 
proceduren med forhandling uden 
forudgående offentliggørelse, hvor de 
kun henvendte sig til én leverandør. 
Der kunne have været anvendt mindre 
restriktive procedurer uden fare for 
sikkerheden. I andre medlemsstater 
blev der foretaget lignende indkøb på 
grundlag af offentlige udbud.
63 
Andre svagheder i indkøbsprocedu ‑
rerne var, at der efterfølgende blev 
anvendt samme leverandør uden 
tilstrækkelig konkurrence, og at der 
manglede kapacitet og viden i den of ‑
fentlige forvaltning.
64 
De ansvarlige myndigheders efter ‑
prøvelse af indkøbsprocedurerne 
i fire af de fem medlemsstater (alle 
bortset fra Polen) var utilstrækkelig 
eller ikke‑eksisterende, selv om store 
dele af EBF’s midler anvendes gennem 
indkøbsprocedurer.65 
Der er derfor risiko for, at foranstalt ‑
ninger af høj værdi i visse programmer 
under EBF, f.eks. indkøb af fly og fartø ‑
jer, ikke giver valuta for pengene.
Svagheder ved de ansvar ‑
lige myndigheders over ‑
vågning og alvorlige 
mangler i Kommissionens 
og medlemsstaternes 
efterfølgende evaluering 
gør det umuligt at fore ‑
tage en tilstrækkelig vur ‑
dering af fondens sam ‑
lede resultater
66 
Retten forsøgte at fastslå, om med ‑
lemsstaterne og Kommissionen bruger 
overvågning og evaluering til at vurde ‑
re og forbedre EBF’s effektivitet. Den 
fandt, at overvågningen og evaluerin ‑
gen blev alvorligt hæmmet af manglen 
på SMART‑mål og målbare indikatorer, 
at der ikke foretages tilstrækkelig 
overvågning af og rapportering om 
projekter på medlemsstatsniveau, og 
at evalueringen er forsinket og lider 
under alvorlige mangler.
35 Bemærkninger
Medlemsstaternes over ‑
vågning af og rapportering 
om projekterne var ikke 
tilstrækkelig
67 
I ingen af medlemsstaterne i Rettens 
stikprøve var den ansvarlige myndig ‑
heds overvågning tilstrækkelig og/
eller hensigtsmæssig, således at myn ‑
digheden kunne følge gennemførelsen 
af projekterne og konstatere mang ‑
lende opfyldelse af fastsatte mål. Hvis 
der fandtes overvågningsrapporter, så manglede de vigtige oplysnin ‑
ger, f.eks. om opnåede resultater set 
i forhold til fastsatte indikatorer eller 
mål, eller om væsentlige ændringer på 
projektgennemførelsesstadiet. I Græ ‑
kenland var der i perioden 2007 ‑2009 
ingen overvågning under projekternes 
gennemførelse, fordi projekterne ge ‑
nerelt blev opført i det årlige program, 
efter at de var blevet gennemført. Selv 
om der blev udført en vis kontrol på 
stedet, fandtes der ingen tjeklister, der 
kunne dokumentere, at de kvalitative 
aspekter ved finansierede projekter 
var blevet kontrolleret.Foto 4En EBF‑samfinansieret kabine på den spansk‑marokkanske 
grænse i El Tarajal, Ceuta
Kilde: Revisionsretten.

36 Bemærkninger
68 
I ingen af de fem medlemsstater blev 
der i de endelige rapporter rapporteret 
om indikatorer eller opnåede mål på 
en tilfredsstillende måde, hverken på 
projektplan eller med hensyn til de 
årlige programmer. Tre medlemsstaters 
endelige rapporter indeholdt adskillige 
uoverensstemmelser og fejl, hvilket 
indvirkede på dataenes pålidelighed. 
Spanien krævede først endelige projek ‑
trapporter i forbindelse med det årlige 
program for 2010 og indledte først sin 
overvågning under gennemførelsen 
i forbindelse med det årlige program 
for 2009. På tidspunktet for revisionen 
(februar 2014) krævede Grækenland 
stadig ikke endelige projektrapporter, 
hvilket i alvorlig grad begrænser de 
foreliggende oplysninger om opnåede 
projektresultater. Italiens ansvarlige 
myndighed har meddelt, at den har til 
hensigt at indføre overvågningsbesøg 
som følge af Rettens revision.
69 
Ingen af medlemsstaterne i Rettens 
stikprøve havde fra fondens begyndel ‑
se indført et egnet IT‑system til at re ‑
gistrere indikatorer. Tre medlemsstater 
(Spanien, Italien og Malta) er begyndt 
at udvikle et IT‑system, der støtter den 
ansvarlige myndigheds forvaltning 
i anden halvdel af støtteperioden, men 
kun det italienske system har en funk ‑
tion, der gør det muligt at registrere 
indikatorer og deres værdier. Kom ‑
missionens vejledning forklarede ikke 
fordelene ved sådanne IT‑systemer, og 
mulighederne for udveksling af best 
practice gik tabt.
70 
I medlemsstaternes rapportering om 
fællesskabsforanstaltninger og specifik ‑
ke foranstaltninger er der en lignende 
mangel på oplysninger om opnåede re ‑
sultater, og ofte er selv de mest grund ‑
læggende oplysninger ikke medtaget.Forsinkelser og alvorlige 
mangler i den efterføl ‑
gende evaluering både på 
medlemsstatsniveau og på 
kommissionsniveau
71 
Kommissionen er i partnerskab med 
medlemsstaterne ansvarlig for at 
evaluere fonden med henblik på at 
vurdere foranstaltningernes relevans, 
effektivitet og virkning. Kommissionen 
skulle levere den første af to efterføl ‑
gende evalueringer, for 2007 ‑2010, til 
Europa‑Parlamentet og andre institu ‑
tioner senest den 31. december 2012.
72 
Retten analyserede bidragene til 
denne evaluering fra medlemsstaterne 
i stikprøven og fandt en række und ‑
ladelser, fejl og unøjagtigheder i alle 
fem nationale evalueringsrapporter. 
Som følge deraf er pålideligheden af 
den overordnede rapport om efterføl ‑
gende evaluering væsentligt reduceret. 
En del af årsagen til den begrænsede 
mængde kvantificerede oplysninger fra 
medlemsstaterne var, at Kommissionen 
først i 2011 fastsatte, hvilken type data 
der skulle rapporteres. På det tids ‑
punkt var alle aktioner, der skulle med 
i evalueringen, begyndt, og de fleste 
var afsluttede, og medlemsstaterne 
var derfor ikke i stand til at tilpasse de 
indikatorer, der skulle indsamles. Dette 
førte til en generel svaghed i kvali ‑
teten af de kvantitative oplysninger 
i evalueringen samt til ineffektivitet og 
ekstraarbejde med at udarbejde data 
med tilbagevirkende kraft.
37 Bemærkninger
73 
Ved analyse af Kommissionens rapport 
om efterfølgende evaluering fandt 
Retten resuméer af en stor mængde 
både kvalitative og kvantitative oplys ‑
ninger, som var blevet indhentet fra 
medlemsstaterne. Dataene præsente ‑
res dog beskrivende, uden analyse af 
deres betydning. F.eks. præsenteres 
data uden nyttige oplysninger om 
basislinjer eller benchmarks eller i et 
format, der ikke indeholder yderligere 
forklaring (f.eks. antal systemer, der er 
indkøbt eller opgraderet). Evaluerin ‑
gen vedrører endvidere ikke fælles ‑
skabsforanstaltninger, nødforanstalt ‑
ninger og specifikke foranstaltninger, 
hvorved dens værdi forringes yderli ‑
gere. Den efterfølgende evaluering 
kan derfor ikke betragtes som nyttig 
eller pålidelig, når den faktiske virk ‑
ning af Fonden for De Ydre Grænser 
skal vurderes.74 
Selv om fristen blev forlænget, havde 
kun otte af de 28 medlemsstater sendt 
deres bidrag til Kommissionen i tide, 
og det medførte, at Kommissionen 
og dens eksterne kontrahent havde 
mindre tid til at arbejde med dataene. 
Der var også forsinkelser på kommis ‑
sionsniveau. Da Retten afsluttede sit 
revisionsarbejde (marts 2014), havde 
Kommissionen stadig ikke vedtaget 
rapporten, hvilket var mere end et 
år efter fristen, og det medførte, at 
EBF‑interessenterne havde begrænset 
adgang til oplysninger.
38
 Konklusioner og 
anbefalinger
75 
Det fremgik af revisionen, at EBF har 
bidraget til forvaltningen af de ydre 
grænser og fremmet finansiel solida ‑
ritet. Den yderligere EU‑merværdi var 
dog begrænset, de samlede resultater 
kunne ikke måles på grund af svaghe ‑
der ved de ansvarlige myndigheders 
overvågning, og der var alvorlige 
mangler i Kommissionens og med ‑
lemsstaternes efterfølgende evaluerin ‑
ger. Som noget helt afgørende fandt 
Retten ved revisionen alvorlige svag ‑
heder i forvaltningen af fonden i vig ‑
tige medlemsstater, nemlig Græken ‑
land, Spanien, Italien og, i de tidlige 
finansieringsår, Malta. Disse svagheder 
kan medføre, at grænseforvaltningen 
ikke er tilstrækkeligt styrket, hvor der 
er mest behov for det.
EBF har bidraget til forvalt ‑
ningen af de ydre grænser, 
men det samlede resultat 
kunne ikke måles, fordi der 
manglede SMART‑mål, og 
fordi der var alvorlige mang ‑
ler i evalueringen
76 
Retten konstaterede, at den ikke kunne 
vurdere, i hvilket omfang EBF har støt ‑
tet fondens prioriteter. Medlemsstater ‑
nes programmer manglede SMART‑mål 
og målbare indikatorer, hvilket sam ‑
men med manglen på fælles indikato ‑
rer gjorde det umuligt for Kommissio ‑
nen at foretage en egentlig evaluering. 
Selv om målene og indikatorerne var af 
dårlig kvalitet, blev medlemsstaternes 
programmer godkendt af Kommissio ‑
nen på grund af behovet for at imple ‑
mentere fonden (jf. punkt 53 og 54).77 
De ansvarlige myndigheder overvå ‑
gede ikke eller ikke i tilstrækkeligt om ‑
fang opnåelsen af resultater. Overvåg ‑
ningsrapporter og endelige rapporter 
manglede relevante oplysninger om 
effektivitet, og/eller de foreliggende 
oplysninger var ikke pålidelige. Ingen 
af medlemsstaterne i Rettens stikprøve 
havde et IT‑system til at indsamle over ‑
vågningsdata lige fra begyndelsen. 
Kun Italien var i gang med at udvikle 
et sådant system til fremtidig brug 
(jf. punkt 72). Medlemsstaternes bidrag 
til efterfølgende evaluering og Kom ‑
missionens rapport blev forsinkede og 
havde alvorlige mangler (jf. punkt 73).
78 
Kommissionen har foreslået obligatori ‑
ske fælles indikatorer for finansierings ‑
perioden 2014 ‑2020, og medlemssta ‑
terne vil være nødt til at udvikle deres 
egne programspecifikke indikatorer.
Anbefaling 1
Kommissionen bør:
— sikre, at alle indikatorer, der skal 
anvendes, er relevante og mål ‑
bare og, hvor det er muligt, har en 
målværdi
— sikre, at der indsamles indikato ‑
rer fra starten og, hvis dette ikke 
allerede er sket, at der udvikles 
IT‑systemer
39 Konklusioner og anbefalinger
— give medlemsstaterne klare ret ‑
ningslinjer, således at de har en 
fælles forståelse af de obligatoriske 
indikatorer, for at muliggøre ag ‑
gregering med henblik på over ‑
vågning og evaluering
— aflevere sin evalueringsrapport til 
tiden og give interessenterne en 
analyse af de underliggende data.
Anbefaling 2
Medlemsstaterne bør:
— have passende ekspertise til rådig ‑
hed i administrationen til at kunne 
udforme og anvende SMART‑mål 
og målbare indikatorer
— fastsætte mål for output ‑, ud ‑
falds ‑ og, hvor det er muligt, 
virkningsindikatorer
— indsamle indikatorernes faktiske 
værdier lige fra programmets start 
ved hjælp af passende IT‑systemer 
og sikre, at oplysningerne er 
pålidelige
— anvende de erfaringer, de har 
fra lignende IT‑systemer under 
strukturfondene.EBF har fremmet finansiel 
solidaritet, men den yder ‑
ligere EU‑merværdi var 
begrænset
79 
Retten fandt, at EBF hjalp med at 
sprede medlemsstaternes finansielle 
byrde i forbindelse med den integrere ‑
de forvaltning af de ydre grænser, men 
at fondens yderligere EU‑merværdi var 
begrænset:
a) i det konsulære samarbejde
b) med hensyn til at støtte Frontex’ 
operationer
c) med hensyn til nødforanstaltnin ‑
ger og specifikke foranstaltninger
d) ved at finansiere aktioner, som var 
finansieret på nationalt plan eller 
ville være blevet det.
Fondens fulde potentiale blev ikke ud ‑
nyttet på grund af svagheder i udform ‑
ningen af incitamentssystemer.
80 
For perioden 2014 ‑2020 har Kommis ‑
sionen foreslået at fremme konsulært 
samarbejde og fondens bidrag til 
Frontex’ operationer. Det er planlagt, 
at Frontex i højere grad skal involveres 
i fondens forvaltning, men det er ikke 
planlagt, at der skal ske en omfattende 
informationsudveksling mellem agen ‑
turet og Kommissionen i forbindelse 
med programgennemførelsen, hver ‑
ken under delt forvaltning eller under 
direkte forvaltning. Det er endvidere 
stadig ikke et generelt krav, at de ak ‑
tiver, EBF/Fonden for Intern Sikkerhed 
finansierer, og som Frontex ville kunne 
drage nytte af, skal indgå i Frontex’ 
pulje af teknisk udstyr.
40 Konklusioner og anbefalinger
Anbefaling 3
For at støtte det konsulære 
samarbejde:
— bør medlemsstaterne og Kommissi ‑
onen fokusere mere på at etablere 
fælles ansøgningscentre og andre 
former for konsulært samarbejde 
frem for at renovere, tilpasse eller 
udstyre deres egne konsulater.
Anbefaling 4
For at støtte Frontex’ arbejde:
— bør lovgiver overveje at gøre det 
obligatorisk at lade relevante 
aktiver, som Fonden for Intern Sik ‑
kerhed har samfinansieret, indgå 
i Frontex’ pulje af teknisk udstyr
— bør Kommissionen give Frontex 
relevante, omfattende og rettidige 
oplysninger om implementeringen 
af EBF/Fonden for Intern Sikkerhed 
i medlemsstaterne, f.eks. pro ‑
grammer, årlige gennemførelses ‑
rapporter og evalueringer samt 
oplysninger om direkte forvaltede 
programmer og projekter. Der bør 
i oplysningerne tages højde for 
muligheden for driftsstøtte, der 
blev indført med den nye ramme 
for 2014 ‑2020, og det er nødven ‑
digt at indføre et solidt system til 
at undgå dobbeltfinansiering.Strategiske svagheder i EBF’s 
programmering
81 
Det fremgik af revisionen, at fire af de 
fem reviderede medlemsstater ikke 
programmerer EBF som led i deres 
samlede nationale strategi for grænse ‑ 
og visumforvaltning. Det gælder for alle 
medlemsstaterne i Rettens stikprøve, at 
en fælles integreret risikoanalyse kun er 
under udvikling eller slet ikke anvendes.
Anbefaling 5
De nationale EBF‑programmer bør 
bygge på en samlet strategi for græn ‑
seforvaltning, hvor medlemsstaterne 
baserer deres strategi på en risikoana ‑
lyse foretaget ved hjælp af den fælles 
integrerede model for risikoanalyse.
Anbefaling 6
Lovgiver bør overveje at gøre overhol ‑
delse af Schengenkatalogets henstil ‑
linger om strategi og risikoanalyse til 
en forudsætning for at modtage den 
fremtidige støtte under Fonden for 
Intern Sikkerhed.
41 Konklusioner og anbefalinger
Svagheder i implementerin ‑
gen af EBF
82 
I de tre vigtigste modtagerlande 
(Grækenland, Spanien og Italien) fandt 
Retten tilbagevendende mangler 
i planlægningen, gennemførelsen, 
overvågningen og evalueringen af EBF, 
der indvirker på effektiviteten af EBF.
83 
I medlemsstaterne i Rettens stikprøve 
(bortset fra Polen) fandt Retten util ‑
strækkelige indkøbsprocedurer, der 
udgjorde en fare for den økonomisk 
forsvarlige forvaltning af fonden.Anbefaling 7
Den administrative kapacitet bør styr ‑
kes, f.eks. gennem målrettet videreud ‑
dannelse varetaget af Kommissionen 
eller gennem udveksling af bedste 
praksis mellem medlemsstaterne.
Anbefaling 8
Medlemsstaterne bør styrke den 
administrative kapacitet i forbindelse 
med indkøbsprocedurer og foretage 
indkøbene af EBF’s/Fonden for Intern 
Sikkerheds aktiver ved hjælp af de 
mest gennemsigtige procedurer, der 
kan anvendes.
Vedtaget af Afdeling IV, der ledes af Milan Martin CVIKL, medlem af 
Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 24. juni 2014.
 På Revisionsrettens vegne
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Formand

42
 Bilag BilagReviderede projekter
Endelig støttemodtager ProjektnavnÅrligt 
programSamlede endelige 
EBF -udgifter i euro1
Malta
1 Maltas politi — 
indvandrings‑afdelingenStyrkelse af indvandringspolitiets kapacitet med hensyn til 
grænseovervågning og patruljering
Formålet med dette projekt var at levere det nødvendige udstyr til at styrke 
indvandringspolitiets operationelle kapacitet og overvågningsmuligheder, 
navnlig med hensyn til bekæmpelse af illegal indvandring.2007 491 567
2 VISET Malta Indretning af skibspassagerterminaler i  overensstemmelse med 
Schengenreglerne (VISET)
Formålet med dette projekt var at bringe passagerhåndteringsfaciliteterne 
i havnen i  Valetta i  overensstemmelse med Schengenreglerne og best practice.2007 540  234
3 Udenrigsministeriet Etablering af en ny højrisikomission/mission med stort omfang og dens 
forberedelser til registrering af biometriske data.
Formålet med dette projekt var at renovere de nyligt erhvervede bygninger, 
der rummer den nye konsulatafdeling i  Moskva. Renoveringsprojektet skulle 
omfatte de nødvendige sikkerhedselementer og gøre missionen i stand til at 
forberede sig til fremtidig registrering af biometriske data.2007 285 335
4 Maltas væbnede styrker Indkøb af kystbevogtningsfartøjer til Maltas væbnede styrker
Formålet med projektet var at erstatte de væbnede styrkers 
kystbevogtningsfartøjer for at styrke deres tilstedeværelse på havet og 
deres mulighed for hurtig intervention2008 7 200  000
5 Maltas politi Migration fra SIS1 til SIS2 og fra Sirene 1 til Sirene 2
Det overordnede mål var at afslutte det endelige kapitel 
i Schengeninformationssystemets integrering med de nationale 
politisystemer.2008 2 037 810
6 Maltas væbnede styrker Styrkelse af Maltas væbnede styrkers grænsekontrolkapacitet — indkøb af 
et fastvingefly til havpatruljering.
Formålet med dette projekt var at styrke grænsekontrolkapaciteten ved 
indkøb af et fastvingefly til havpatruljering.2009 7 269  636
1 Tallene for Grækenland er efterprøvet og rapporteret af den ansvarlige myndighed. Kommissionen har endnu ikke godkendt dem.
43 Bilag Bilag
Endelig støttemodtager ProjektnavnÅrligt 
programSamlede endelige 
EBF -udgifter i euro1
Spanien
7 Indenrigsministeriets 
generaldirektorat 
for infrastruktur og 
sikkerhedsmateriel Teknisk støtte til Schengeninformationssystemet
Specialiseret teknisk bistand til Schengeninformationssystemet med 
henblik på korrektion, optimering og udvikling af dette system.2010 129 129
8 Indenrigsministeriet: den 
nationale politistyrke, der 
indgår i  generaldirektoratet 
for det nationale politi og 
Guardia CivilErhvervelse af operationelt udstyr til kontrol af de ydre grænser
Formålet med aktionen var at forsyne grænseovergangssteder med 
topmoderne udstyr (f.eks. udstyr til dokumentinspektion eller UV‑lamper) 
for at øge grænsekontrollens kvalitet og effektivitet.2007 274 885
9 Indenrigsministeriets 
generaldirektorat 
for infrastruktur og 
sikkerhedsmateriel (DGIMS)Erhvervelse af to mellemstore fartøjer til havpatruljering (20 meter)
Formålet med denne erhvervelse var at øge Guardia Civils maritime 
tjenestes overvågnings ‑ og interventionskapacitet og sætte denne tjeneste 
i stand til at udføre sine opgaver, navnlig i forbindelse med bekæmpelsen af 
illegal indvandring, ved at gøre det muligt for den at handle hurtigt inden 
for egne territorialfarvande. Efter planen skulle disse fartøjer anvendes ved 
Middelhavskysten.2008 2 143 680
10 Indenrigsministeriets 
generaldirektorat 
for infrastruktur og 
sikkerhedsmateriel (DGIMS)Anlægsarbejde og renovering af kabinefiltre på grænseovergangen El 
Tarajal i Ceuta by
Anlægsarbejde og renovering for at støtte det nationale politikorps’ arbejde 
med indrejse ‑ og udrejsekontrol af personer på det nationale territorium.2010 36 426
11 Indenrigsministeriets 
generaldirektorat 
for infrastruktur og 
sikkerhedsmateriel (GDIMS)Renovering, modernisering og genopbygningsarbejder i  grænseområdet 
mellem Spanien og Marokko (Ceuta og Melilla)
Projektet støttede finansieringen af CCTV‑kameraudstyr, 
grænsedræningsfaciliteter, tælleapparater i Ceuta og et vagttårn i Melilla.2010 164 386
12 Indenrigsministeriets 
generaldirektorat for politiet 
og Guardia Civil, afdelingen 
for Guardia CivilOpgradering af to fly til Guardia Civils lufttjenestes havpatruljering og 
bekæmpelse af irregulær indvandring (købt under EBF’s årlige program 
for 2007)
Købet af de to fly blev samfinansieret under EBF’s årlige program for 2007 
til en samlet kontraktværdi af 50 millioner euro. Dette køb blev medtaget 
i Rettens revision af det efterfølgende opgraderingsprojekt.
Ifølge programmet for 2010 var det nødvendigt at opgradere flyene 
på grund af de mange overvågningstimer, således at de kan udføre 
overvågningsaktiviteter; f.eks.  var der brug for strukturelle opgraderinger 
og erhvervelse af basale reservedele.2010 6 398 873
13 Udenrigsministeriets 
direktorat for generelle 
tjenesterModernisering og tilpasning af konsulater
Projektet vedrører tilpasning, udvidelse, ombygning og flytning af 
konsulater for at sikre, at de er korrekt udstyret, at de ansatte er i sikkerhed, 
og at visumansøgningsprocessen er effektiv.2010 835 695
1 Tallene for Grækenland er efterprøvet og rapporteret af den ansvarlige myndighed. Kommissionen har endnu ikke godkendt dem.
44 Bilag BilagEndelig støttemodtager ProjektnavnÅrligt 
programSamlede endelige 
EBF -udgifter i euro1
Polen
14 Udenrigsministeriet Udrustning af konsulater med udstyr og software til indsamling 
af biometriske data
Formålet med projektet var at udruste konsulater med udstyr og 
software til indsamling af biometriske data (f.eks. fingeraftryksscannere). 
Projektet blev finansieret over to årlige programmer. 2007 og 2008 389 604
15 Den polske 
grænsevagttjenesteForbedring af kvalifikationerne hos det personale, der udfører 
grænsebeskyttelsesoperationer ved hjælp af luftfartøjer
Levering af specialiserede flyuddannelseskurser for grænsevagtpiloter 
og mekanikere, således at de kan operere bestemte typer af luftfartøjer 
(Sokol ‑ og Kania‑helikoptere, Skytruck‑fly), herunder uddannelse i brug 
af natkikkert og instruktøruddannelse. Projektet blev finansieret over tre 
årlige programmer.2007 ‑2010 803 034
16 Den polske 
grænsevagttjenesteLevering af specialiserede transportmidler til grænsevagttjenesten
Projektet bestod i  erhvervelse af køretøjer til grænsevagttjenesten og blev 
finansieret over to årlige programmer.2008 og 2009 3 571 588
17 Podkarpacieprovinsen Ombygning med henblik på indgående kontrol ved indgangen til landet ved 
vejgrænseovergangen Medyka‑Szegine)
Udvidelse af bygning med henblik på kontrol af køretøjer ved 
grænseovergangen Medyka‑Szgenie mellem Polen og Ukraine; antallet 
af inspektionsanlæg blev udvidet fra ét til fire, og der blev indkøbt 
nyt inspektionsudstyr.2009 645 113
18 Den polske 
grænsevagttjenesteUdvidelse og vedligeholdelse af en teleinformationsplatform for 
grænsevagttjenesten med henblik på implementering af SIS II og VIS
Projektet bestod af fire delprojekter:
1)  Udvikling og vedligeholdelse af et system til duplikering og 
reproduktion af data — fase 1
2)  Modernisering og vedligeholdelse af et system til optagelse af samtaler
3)  Modernisering og vedligeholdelse af en hardware ‑ og softwareplatform 
til systemstøttekrav
4)  Indkøb af IT‑arbejdsstationer til brug i forbindelse med 
grænsevagttjenestens centrale database.2010 1 078  749
1 Tallene for Grækenland er efterprøvet og rapporteret af den ansvarlige myndighed. Kommissionen har endnu ikke godkendt dem.
45 Bilag BilagEndelig støttemodtager ProjektnavnÅrligt 
programSamlede endelige 
EBF -udgifter i euro1
Italien
19 Indenrigsministeriet 
(Polizia di Stato)Styrkelse af netværksinfrastrukturen og udvidelse af SIA ‑ og 
VISA‑proceduren til fordel for immigrationskontorerne og 
grænsepolitikontorerne i  de centrale og nordlige italienske regioner
Foranstaltningen vedrørte planlægning, levering og implementering af 
et telekommunikationssystem med henblik på udvidelse af det optiske 
fibernet med yderligere ca. 2 600 km, hvilket var nødvendigt for at 
sammenkoble grænsepolitikontorer, politihovedkvarterer og politistationer, 
samt forbedring og udvidelse af informationssystemet til bekæmpelse af 
indvandring (SIA) i Central ‑ og Norditalien.2007 11 023 303
20 Kystbevogtningen Erhvervelse af 4 offshoreinspektionsskibe
Denne foranstaltning er en fortsættelse af et projekt fra det årlige program 
for 2007. Begge projekter dækker køb af fire selvoprettende og usynkelige 
klasse 300 ‑fartøjer til brug under alle vejrforhold.
De fire fartøjer opererer i  territorialfarvandene omkring Sicilien og Sardinien.2008 3 866 000
21 Indenrigsministeriet 
(Polizia di Stato)Indkøb af brændstofkuponer for at støtte yderligere aktiviteter til 
forebyggelse og kontrol, der hænger tæt sammen med den aktuelle 
immigrationskrisesituation i Syditalien
Indkøb af kuponer til dieselolie og benzin til grænsepolitiets biler. Bilerne kan 
således udføre ekstrapatruljering som reaktion på tilstrømningen af migranter 
fra Nordafrika (det arabiske forår/regimeskift i lande som Libyen og Tunesien).2009 572 312
22 Guardia di Finanza Indkøb af operationelle køretøjer
Formålet med projektet var at levere motorkøretøjer til Guardia di Finanza 
med henblik på udførelse af opgaver i forbindelse med detektion og 
identifikation af indvandrere ved de maritime grænser inden for rammerne 
af bekæmpelsen af illegal indvandring. Der blev indkøbt 355 køretøjer.2010 3 612 768
23 Indenrigsministeriet 
(Polizia di Stato) Indkøb af et fastvingefly til grænsepolitiet
Indkøb af et andet fly (det første fly blev indkøbt under det årlige program 
for 2009) til grænsepolitiet for at sikre koordinering af operationelle 
aktiviteter, især i forbindelse med forvaltningen af krisesituationer, der kan 
opstå uden varsel på bestemte steder på det nationale territorium.2010 3 377 748
1 Tallene for Grækenland er efterprøvet og rapporteret af den ansvarlige myndighed. Kommissionen har endnu ikke godkendt dem.
46 Bilag BilagEndelig støttemodtager ProjektnavnÅrligt 
programSamlede endelige 
EBF -udgifter i euro1
Grækenland
24 Ministeriet for borgernes 
beskyttelse/det græske politiIndførelse af den fælles uddannelsesstandard for landets politipersonale
Formålet med projektet var at indføre Frontex’ fælles uddannelsesstandard 
i Grækenlands politiuddannelsessystem ved at uddanne 448 deltagere 
på tre kursusniveauer. Ifølge den fælles standard skal der gennemføres 
grundlæggende og periodisk uddannelse af politibetjente og grænsevagter, 
der er involveret i  forvaltningen af migrationsstrømme.2007 600  079
25 Ministeriet for offentlig 
orden og borgernes 
beskyttelseLejeudgifter i  forbindelse med et center for midlertidig tilbageholdelse 
på øen Lesbos
Projektet vedrørte udgifter til leje af et center for midlertidig tilbageholdelse 
i Pagani, tæt på Mytilini, på øen Lesbos.2008 200 554
26 Ministeriet for borgernes 
beskyttelse/det græske politiKøb af patruljeringspersonbiler
Projektet gik ud på at indkøbe 75 køretøjer (fordelt på patruljevogne med 
politiets kendetegn og umarkerede personbiler) til patruljering på veje 
tæt på grænsen for at kontrollere og beskytte de ydre grænser mod illegal 
indvandring.2009 1 115 807
27 Ministeriet for borgernes 
beskyttelse/det græske politiIndkøb af firhjulstrukne politikøretøjer (jeeps)
Der blev indkøbt i alt 69 patruljekøretøjer til politiet under dette projekt. 
Disse køretøjer vil blive anvendt til patruljering i  utilgængelige og bjergrige 
grænseområder med henblik på at hindre illegale indvandrere i at komme 
ind på græsk territorium.2009 1 275 989
28 Udenrigsministeriet Støtte til installation af Visuminformationssystemet
Formålet med aktionen var at samfinansiere implementeringen af 
IT‑systemerne N‑VIS og NET‑VIS for så vidt angår omkostninger til 
systemudformning, implementering, installation og personaleuddannelse. 
Der er tale om en del af en flerårig aktion, hvis formål er at installere EU’s 
Visuminformationssystem (VIS) på Grækenlands konsulater.2009 2 984 335
29 Ministeriet for borgernes 
beskyttelseOpførelse og modernisering af grænseinfrastrukturer ved de ydre 
landegrænser med Albanien og Tyrkiet for polititjenester, der er involveret 
i grænsekontrol
Formålet med denne aktion var at forbedre grænseinfrastrukturen på de 
græsk‑albanske og græsk‑tyrkiske grænser ved at bygge to nye stationer 
i Delvinaki og Ferres.2010 2 117 706
30 Ministeriet for borgernes 
beskyttelse/det græske politiIndkøb af politipatruljehunde og politikøretøjer til transport af dem
Formålet med projektet var at indkøbe ca. 40 politihunde og køretøjer til 
transport af dem med henblik på at opdage irregulære migranters forsøg 
på at passere de ydre landgrænser. Køretøjerne skulle være firhjulsdrevne 
stationcars, der kunne anvendes i ujævnt terræn ved grænsen.2010 880 268
31 Ministeriet for borgernes 
beskyttelse/det græske politiStøtte til de operationelle omkostninger i  forbindelse med gennemførelsen 
af det integrerede grænseforvaltningssystem ved de græsk‑tyrkiske 
landgrænser og modtagelses ‑ og tilbageholdelsescentre til illegale 
indvandrere i  Evrosregionen
Det græske politis løbende operationelle omkostninger, herunder 
omkostninger til vedligeholdelse af patruljekøretøjer/ ‑fartøjer og andet 
udstyr samt brændstof og reservedele til køretøjer/fartøjer, der bruges til 
grænsekontrol. Endvidere film, print af billeder, fluorescerende lamper, 
dæk og en kedel.2010 706 011
1 Tallene for Grækenland er efterprøvet og rapporteret af den ansvarlige myndighed. Kommissionen har endnu ikke godkendt dem.
47 Bilag BilagNødforanstaltninger, fællesskabsforanstaltninger og specifikke foranstaltninger
Endelig støttemodtager ProjektnavnÅrligt 
arbejds -programEndelige 
EBF -udgifter i euro
Nødforanstaltninger
1 Det luxembourgske politi, 
LuxembourgOpgradering af LU NS.SIS II fra udviklingsstadiet til fuldstændigt 
produktionssetup på ICD 3.0 ‑niveau
Indkøb af hardware og basissoftware, licenser til opgradering fra 
udviklingsstadiet til fuldstændigt produktionssetup. Opgraderingen er 
nødvendig for at nå milepælene på vejen til et fungerende SIS II. 2011 575 857
2 Indenrigsministeriet, 
departementet for offentlig 
sikkerhed, det centrale 
direktorat for indvandrings ‑ 
og grænsepoliti, ItalienYderligere transportmidler til patruljering af områder ved 
grænseovergange og området tæt på C.I.E. (RECARS).
Projektet gik ud på at indkøbe 40 politikøretøjer som yderligere 
transportmidler for de maritime grænsepolitikontorer og 
immigrationskontorerne. Foranstaltningen tog sigte på at øge politiets 
overvågningskapacitet i det sydlige Italien og i de områder i Italien, der 
ligger tæt på det sydlige identifikations ‑ og udvisningscenter (C.I.E.).2010 1 367 856
3 Indenrigsministeriet, 
departementet for offentlig 
sikkerhed, det centrale 
direktorat for indvandrings ‑ 
og grænsepoliti, ItalienIntern transport af migranter (SHIFTS)
Aktionen bestod i at organisere transport af migranter fra Lampedusa 
med fly, over land eller over hav, at identificere migranterne og give 
dem bistand på forskellige behørigt udstyrede steder.2010 1 665 247
Fællesskabsforanstaltninger
4 Den Belgiske Stats føderale 
offentlige tjeneste for 
uden‑rigsanliggender, 
udenrigshandel og 
udviklingssamarbejde, 
BelgienCenter for visumansøgninger til Schengenlandene i  Kinshasa
Formålet med projektet var at skabe det første fælles 
Schengenvisumansøgningscenter. Den enkelte deltagende 
medlemsstat er ansvarlig for den administrative behandling, men 
ansøgningsprocessen er centraliseret, og derfor er det muligt for 
flere medlemsstater at slå sig sammen og dele ressourcerne i Den 
Demokratiske Republik Congo (DRC). Portugal (Ministerio Dos Negocios 
Estrangeiros) var Belgiens partner i  projektet.2007 395 349
5 Den Belgiske Stats føderale 
offentlige tjeneste for 
uden‑rigsanliggender, 
udenrigshandel og 
‑udviklingssamarbejde, 
BelgienMaison Schengen Kinshasa
Fortsættelse af projektet fra 2007 vedrørende et center for 
visumansøgninger til Schengenlandene i  Kinshasa, da dette projekt 
blev forsinket og ikke kunne gennemføres fuldstændigt under det 
årlige arbejdsprogram for 2007. Ved udgangen af 2013 repræsenterede 
centret 17 Schengenstater.2009 450 356
48 Bilag BilagEndelig støttemodtager ProjektnavnÅrligt 
arbejds -programEndelige 
EBF -udgifter i euro
Specifikke foranstaltninger
6 Det italienske 
indenrigsministerium, 
departementet for offentlig 
sikkerhed — det centrale 
direktorat for indvandrings ‑ 
og grænsepoliti, ItalienSeks måneders leje af køretøjer til levering ved de maritime grænser 
i det sydlige Italien (CAR2)
Projektet omfattede leje af 137 godt udstyrede køretøjer, der skulle 
supplere ressourcerne hos de maritime grænsepolitikontorer for 
at forbedre politiets tilsynskapacitet i det sydlige Italien. Med flere 
køretøjer til rådighed til patruljering af kysten ville det være muligt at 
pågribe migranter, der forsøger at passere grænsen illegalt.2009 950 688
7 Det italienske 
indenrigsministerium, 
departementet for offentlig 
sikkerhed — det centrale 
direktorat for indvandrings ‑ 
og grænsepoliti, ItalienGrænsepatruljering (Bor‑trol)
Planen var at indkøbe 80 politibiler, der skulle supplere ressourcerne 
hos de maritime grænsepolitikontorer for at forbedre politiets 
tilsynskapacitet i det sydlige Italien, særlig på den sydvestlige kyst, 
hvor der var opstået en særlig situation. Der blev i sidste ende indkøbt 
43 køretøjer.2010 560 259
49
III
Ud over at fremme økonomisk solidaritet har den 
afgørende økonomiske støtte til medlemsstaterne, så 
de har kunnet gennemføre topprioriterede projekter 
som SIS II, VIS og Eurosur, vist, at Fonden havde en 
reel europæisk merværdi.
Ikke desto mindre gjorde de indledende problemer 
med opstillingen af indikatorer i nationale program ‑
mer og manglerne ved midtvejsevalueringen det 
vanskeligt at opnå et nøjagtigt billede af Fondens 
resultater.
IV
Der var ingen forpligtelse til at gøre planlægningen 
af Fonden for de Ydre Grænser til en del af en natio ‑
nal strategi for grænsekontrol og visa.
De begunstigede af Fonden for de Ydre Grænser er 
næsten udelukkende nationale myndigheder, der har 
enekompetence på området. Valget af begunstigede 
af Fonden for de Ydre Grænser var derfor generelt 
uden problemer.
Nogle medlemsstater skal imidlertid styrke deres 
udbudsprocedurer med henblik på fuldt ud at 
overholde princippet om forsvarlig økonomisk 
forvaltning.
V
Hvad angår Spanien og Grækenland kan nogle 
aspekter af forvaltningen af Fonden kvalificeres som 
alvorlige svagheder, især den lave implementerings ‑
grad for Grækenland, men dette gælder kun for de 
første år af Fondens implementering og skyldtes 
hovedsagelig den sene vedtagelse af det lovmæs ‑
sige grundlag for Fondens kapacitet og langvarige 
udbudsprocedurer.
For Maltas og Italiens vedkommende kan det nye 
koncept i Fonden og de ansvarlige myndigheders 
manglende erfaring i vid udstrækning forklare de 
problemer, Retten fandt.Sammenfatning
I
I henhold til betragtning 4 i beslutning om Fonden 
for de Ydre Grænser, var Fonden for de Ydre Grænser 
tænkt som en »fællesskabsmekanisme for finansiel 
solidaritet med henblik på at støtte de medlemsstater, 
der til gavn for Fællesskabet permanent bærer en tung 
finansiel byrde«.
På baggrund af denne klare begrundelse for opret ‑
telsen af Fonden skal bedømmelsen af Fondens 
merværdi for EU først og fremmest ske på grundlag 
af Fondens evne til at øge kapaciteterne i medlems ‑
staterne, især i de medlemsstater, hvis byrde er 
tungere end andres, således at de kan udfylde deres 
rolle og opfylde deres forpligtelser til at sikre ensar ‑
tet, effektiv og professionel kontrol ved Den Europæ ‑
iske Unions og de pågældende medlemsstaters ydre 
grænser og håndhæve Schengenreglerne.
Under hensyntagen til, at Schengenområdet i sig 
selv repræsenterer en merværdi for EU, blev Fonden 
for de Ydre Grænser indarbejdet i den grundlæg ‑
gende logik for forvaltningen af Schengensystemet, 
i henhold til hvilken forpligtelsen til at beskytte EU’s 
ydre grænser påhviler de enkelte medlemsstater. 
Derfor synes forstærkningen af de pågældende med ‑
lemsstaters kapaciteter ved hjælp af Fonden for de 
Ydre Grænsers investering i medlemsstaternes egne 
bestræbelser på at kontrollere grænserne at være 
den bedste måde at sikre den effektive forvaltning 
af EU’s ydre grænser på, specielt med henblik på at 
imødegå et særligt migrationspres.
De lovgivende instanser besluttede bevidst under 
beslutningstagningsprocessen i forbindelse med 
etableringen af Fonden ikke at lade additionalitets ‑
princippet indgå i artikel 8 i beslutningen om Fonden 
for de Ydre Grænser, idet principperne om assistance 
blev anført i stedet for den oprindelig foreslåede tekst 
fra Kommissionen. I modsætning til, hvad der gælder 
for strukturfondene, blev additionalitetsprincippet 
derfor ikke indarbejdet i opbygningen af Fonden for 
de Ydre Grænser, som skulle styres af principperne om 
komplementaritet, kontinuitet og overholdelse.Kommissionens  
svar
Kommissionens svar 50
VI (d)
Kommissionen erklærer sig enig i, at offentlige 
udbudsprocedurer bør styrkes i nogle medlems ‑
stater, og er allerede særlig opmærksom på dette 
forhold.
Indledning
11
For store medlemsstaters vedkommende er Kom ‑
missionen enig i, at de fleste udgifter kan finansieres 
nationalt, men dette er ikke nødvendigvis i samme 
udstrækning tilfældet for små medlemsstater, der 
modtager en relativt høj bevilling fra Fonden for de 
Ydre Grænser, som kan have en meget stor løfte ‑
stangseffekt for medlemsstaternes investeringskapa ‑
citet på dette område.
Fonden er et nøgleværktøj og et konkret udtryk for 
den økonomiske solidaritet imellem medlemssta ‑
terne med henblik på forvaltningen af Schengenom ‑
rådets ydre grænser.
Bemærkninger
26
Kommissionen erkender, at selv om der er delvise 
oplysninger fra forskellige kilder (endelige rapporter, 
efterfølgende evalueringer) til rådighed, som kan 
anvendes til måling af nogle af Fondens resultater, 
har det samlede resultat af Fonden endnu ikke kun ‑
net måles. Dette vil blive gjort inden for rammerne 
af den endelige efterfølgende evaluering. Der var 
svagheder i overvågningen og evalueringen i nogle 
få medlemsstater i de første årsprogrammer, især 
mangel på SMART‑indikatorer. Dette skyldtes i nogen 
grad det nye koncept i Fonden og de berørte ansvar ‑
lige myndigheders manglende erfaring. Situationen 
er blevet bedre siden 2012.VI (a)
Kommissionen er af den opfattelse, at anbefalingen 
med hensyn til indikatorer er blevet gennemført 
i det juridiske grundlag for Fonden for Intern Sik ‑
kerhed med obligatoriske indikatorer for perioden 
2014 ‑2020.
Vedrørende det andet problem accepterer Kom ‑
missionen anbefalingen og har fuld tillid til, at den 
afsluttende evalueringsrapport vil tage det op.
VI (b)
Kommissionen accepterer den første del af anbefa ‑
lingen (oplysninger fra Frontex om gennemførelse 
af Fonden for de Ydre Grænser) og er af den opfat ‑
telse, at den er blevet implementeret i det juridiske 
grundlag for bestemmelserne for Fonden for Intern 
Sikkerhed med hensyn til perioden 2014 ‑2020.
Kommissionen kan imidlertid kun delvis erklære sig 
enig i, at samfinansierede aktiver systematisk bør 
opføres i Frontex’ udstyrspulje. Hvordan Frontex 
registrerer udstyr og stiller dette til rådighed for 
andre, bestemmes af Frontexforordningerne og ikke 
af Fondens juridiske grundlag. Kommissionen vil 
fremme fælles ansøgningscentre og andre faciliteter 
for konsulært samarbejde foruden renoveringer, 
indretning og/eller udstyring af konsulater.
Genstande anskaffet i forbindelse med specifikke 
aktioner finansieret af Fonden for Intern Sikkerhed 
(ydre grænser og visa), som svarer til Frontex’ behov, 
vil skulle registreres i Frontex’ udstyrspulje.
VI (c)
Kommissionen kan ikke erklære sig enig i, at støtte til 
Fonden for Intern Sikkerhed skal gøres afhængig af 
udarbejdelsen af en national strategi. Konditionalitet 
med hensyn til Schengenreglerne er indført i Fonden 
for Intern Sikkerheds juridiske grundlag for operativ 
støtte.
Kommissionens svar 51
30
Fonden for de Ydre Grænser blev indarbejdet i den 
grundlæggende logik for forvaltningen af Schen ‑
gensystemet, i henhold til hvilken forpligtelsen til 
at beskytte EU’s ydre grænser påhviler de enkelte 
medlemsstater. Derfor synes forstærkningen af de 
pågældende medlemsstaters kapaciteter ved hjælp af 
Fonden for de Ydre Grænsers investering i medlems ‑
staternes egne bestræbelser på at kontrollere græn ‑
serne at være den bedste måde at sikre den effektive 
håndhævelse af EU’s ydre grænser på, specielt med 
henblik på at imødegå et særligt migrationspres.
Selv om Fonden også støttede og opmuntrede til 
skabelsen af yderligere kapaciteter gennem sam ‑
arbejde mellem medlemsstaterne, er dette aspekt 
blevet betragtet som et underordnet element.
31 (a)
Se venligst svarene på punkterne 32 ‑34. Medlems ‑
staterne anvendte i vid udstrækning de specifikke 
prioriteter i deres programmer. Dette gælder også 
medlemsstater, der ikke behøvede at øge deres med ‑
finansieringsgrader (samhørighedslande).
31 (c)
Fonden for de Ydre Grænsers mekanisme til under ‑
støttelse af nødsituationer i forbindelse med fælles ‑
skabsaktioner var stort set effektive, når man tager 
de særlige situationer og omstændigheder i betragt ‑
ning, under hvilke nødinterventionerne blev aktive ‑
ret. Der blev stillet relevant finansiering til rådighed 
som reaktion på væsentlige nødsituationer og som 
effektiv understøttelse af projekter i medlemsstater, 
der stod over for et særligt pres, som f.eks. Italien og 
Grækenland, således at der bidroges til en forbedring 
af situationen på jorden.
Kommissionen er imidlertid enig i Rettens udtalelse 
med hensyn til udarbejdelsen af Fonden for de Ydre 
Grænsers specifikke aktioner.27
Ud af de fem projekter, der er identificeret af Retten, 
understøtter de tre (projekt 9, 21 og 22) fuldt ud Fon ‑
den for de Ydre Grænsers prioriteter og finansierer 
kun støtteberettigede udgifter. Især var de spanske 
myndigheders indkøb af patruljebåde (projekt 9) 
til overvågning af de ydre maritime grænser fuldt 
berettiget til støtte fra Fonden, da de købte både blev 
anvendt på de ydre maritime grænser. At de ikke blev 
sat ind ved de mest risikable ydre maritime grænser, 
betyder ikke, at de ikke er støtteberettigede, og skyl ‑
des de spanske myndigheders forvaltning af overvåg ‑
ningsmidlerne inden for rammerne af en flåde.
Kommissionen er klar over problemerne i forbindelse 
med det projekt, der er anført i afsnit 60, og ikke 
støtteberettigede omkostninger vil blive trukket fra 
de støtteberettigede udgifter ved afslutningen af 
årsprogrammet.
28
Der har været en virkelig forbedring med hensyn til 
medlemsstaternes anvendelse af indikatorer siden 
årsprogrammet for 2011. Indledende problemer 
skyldtes manglende erfaring og medlemsstaternes 
vanskelighed ved at fastsætte målelige indikatorer 
i planlægningsfasen på trods af den vejledning, Kom ‑
missionen ydede.
29
Den samlede implementeringsgrad for Fonden for 
de Ydre Grænser er tilfredsstillende på trods af, at der 
er tale om en ny fond. Med hensyn til Grækenland 
viser de første årsprogrammer en ret lav implemen ‑
teringsgrad som følge af begrænset administrativ 
kapacitet og langsommelige udbudsprocedurer, 
hvilket siden da med Kommissionens hjælp er blevet 
taget op med henblik på blandt andet at øge absorp ‑
tionshastigheden for EU’s fonde, og det forventes, 
at disse bestræbelser vil have positive resultater for 
implementeringen fra 2011.
Kommissionens svar 52
34
I overensstemmelse med svaret til punkt 32 over ‑
våger Kommissionen, i hvilken udstrækning de 
specifikke prioriteter anvendes, ved at gennemgå 
de konkrete aktiviteter, der er finansieret inden for 
rammerne af specifikke prioriteter, som en del af 
det generelle arbejde, der i henhold til det enkelte 
årsprogram udføres i forbindelse med afviklingen, 
og som en del af Kommissionens generelle overvåg ‑
ningsaktiviteter af nationale programmer (herunder 
overvågningsmissioner).
Boks 1
Som det fremgår af svaret på punkterne 33 ‑34, 
overvågede Kommissionen anvendelsen af spe ‑
cifikke prioriteter som en del af overvågningen af 
årsprogrammer, der blev implementeret af medlems ‑
staterne, mens disse programmer befandt sig på 
programudkastets analysestadium, under implemen ‑
teringen og ved afviklingen.
Den vellykkede lancering af VIS og SIS II i alle med ‑
lemsstater viser den afgørende rolle, Fonden spiller 
i forbindelse med gennemførelsen af disse to omfat ‑
tende it‑projekter. På trods af det udfordrende miljø, 
der omgav udviklingen og lanceringen af begge 
systemer, muliggjorde fleksibiliteten i Fonden for de 
Ydre Grænser (specielt gennem revisioner) en gnid ‑
ningsløs finansiering af SIS II og VIS.
36
Der var stadigvæk kun begrænsede initiativer fra 
medlemsstaterne, og disse foretrak at finansiere 
renoveringer og opgraderinger af deres visumafde ‑
linger inden for deres årsprogrammer med henblik 
på at opfylde kravene i henhold til visumkodeksen 
og VIS‑forordningen, hvilket også er af afgørende 
betydning for at sikre en korrekt forvaltning af de 
ydre grænser.31 (d)
I de første år af Fondens implementering ville nogle 
projekter, som er blevet finansieret af Fonden for de 
Ydre Grænser, alligevel være blevet finansieret af nati ‑
onale midler. Da der var tale om den første generation 
af fondsmidler på dette område, var dette næsten 
uundgåeligt for ikke at miste de første års bevillin ‑
ger. Støtteberettigelsen for udgifter bedømmes på 
afslutningstidspunktet i henhold til principperne for 
delt forvaltning (ikke på planlægningsstadiet). Endvi ‑
dere udfører Kommissionen revisioner, som medfører 
finansielle korrektioner, såfremt dette er påkrævet.
32
De strategiske retningslinjer for Fonden for de Ydre 
Grænser som vedtaget af Kommissionen etablerede 
en ramme, der sikrede, at Fonden programmeres og 
implementeres i overensstemmelse med de rele ‑
vante EU‑politikker og er opbygget omkring Fondens 
fem prioriteter.
Selv om de specifikke prioriteter ikke medførte noget 
yderligere økonomisk incitament for samhørigheds ‑
lande som Malta og Spanien, har medlemsstaterne 
i vid udstrækning anvendt de enkelte prioriteter 
i deres planlægning: der blev programmeret med 
næsten 720 mio. EUR svarende til 45 % af de samlede 
bevillinger til alle medlemsstater fra Fonden for de 
Ydre Grænser i perioden 2007 ‑2013.
33
Nogle elementer/krav i forbindelse med de specifikke 
prioriteter kan gøres til genstand for fortolkning, for 
de fleste specifikke prioriteters vedkommende (9 ud 
af 12) var kravene imidlertid klare, så det var muligt 
for medlemsstaterne at anvende dem effektivt under 
programmeringen.
Selv om den relevante rapportering endnu ikke er 
blevet analyseret, kan man i forbindelse med omfoku ‑
seringen af programmeringen af Fonden for de Ydre 
Grænser til nogle få strategiske prioriteter (VIS, SIS II, 
Eurosur, konsulært samarbejde, topmoderne udstyr) 
fastslå, at den vellykkede lancering af VIS, SIS II og 
Eurosur i alle medlemsstater demonstrerede bidraget 
fra Fonden for de Ydre Grænser på dette punkt.
Kommissionens svar 53
Dette forklarer, hvorfor lovgiverne ikke har fastsat 
denne betingelse i beslutningen om Fonden for de 
Ydre Grænser. I Fonden for Intern Sikkerhed (ydre 
grænser og visa) 2014 ‑2020 har man indført en 
forpligtelse til at registrere udstyr i Frontex’ pulje, 
men kun med hensyn til udstyr, der er indkøbt med 
specifik øremærket finansiering til udstyr, som er 
nødvendigt for Frontex’ fælles operationer, hvilket 
er den bedste metode til at opnå en balance mellem 
at pålægge medlemsstaterne forpligtelser og give 
Frontex passende udstyr til de fælles operationer.
39
I henhold til artikel 53, stk. 3, i beslutningen om 
Fonden for de Ydre Grænser giver Kommissionen 
Agenturet meddelelse om alle de godkendte  ende ‑
lige rapporter om implementering af årsprogram ‑
mer. Oplysningerne blev sendt til Frontex med 
nogen forsinkelse, idet der mindes om, at de fleste 
årsprogrammer vedrørende perioden 2007 ‑2010 blev 
afsluttet i 2012 ‑2013.
Dette begrænsede imidlertid ikke Frontex’ planlæg ‑
ning og evne til at gennemføre operationer, idet 
Frontex’ årlige operationelle planlægning er baseret 
på oplysninger fra medlemsstaterne i bilaterale årlige 
drøftelser, og man, for så vidt angår rådigheden over 
tekniske aktiver, henholder sig til oplysninger fra 
Frontex’ pulje af tekniske midler.
40
For at øge bestræbelserne for informationsudveks ‑
ling med Frontex etablerede Kommissionen i 2014 
den elektroniske platform CIRCABC med henblik på 
at organisere og videresende de nødvendige oplys ‑
ninger og for at skabe et permanent arkiv over doku ‑
menter vedrørende Fonden for de Ydre Grænser, som 
let kan anvendes af forskellige tjenestegrene/enhe ‑
der inden for Frontex.
Denne platform vil sikre fuld tilgængelighed af de 
endelige rapporter vedrørende Fonden for de Ydre 
Grænser og andre relevante oplysninger om finan ‑
siering fra Fonden, specielt om Fondens løbende 
årsprogrammer og projekter finansieret inden for 
rammer af Fondens fællesskabsaktioner og speci ‑
fikke aktioner.Grundene til, at Fonden havde en begrænset betyd ‑
ning for udviklingen af projekter vedrørende konsu ‑
lært samarbejde, er blevet analyseret, og der er blevet 
samlet erfaringer til brug for den næste programpe ‑
riode. Især er rækkevidden af det konsulære samar ‑
bejde blevet udvidet til andre former for konsulært 
samarbejde end de fælles ansøgningscentre som er 
forudset i visumkodeksen (anbringelse under samme 
tag, repræsentation, udlicitering), således at der 
åbnes flere muligheder for medlemsstaterne. Dette 
afspejles nu i det juridiske grundlag for Fonden for 
Intern Sikkerhed (ydre grænser og visa — specifikke 
aktioner) for perioden 2014 ‑2020.
37
Det var ikke meningen med Fonden for de Ydre Græn ‑
ser, at den direkte skal støtte » operationer koordineret 
af Frontex «, men at den skal støtte medlemsstaternes 
bestræbelser for at forvalte Den Europæiske Unions 
ydre grænser og specielt dem, der er mest udsat for 
migrationspres. Fælles operationer finansieres af Fron ‑
tex’ eget budget. Ikke desto mindre foreslog Kommis ‑
sionen specifik prioritet 3 (1) med henblik på at øge 
medlemsstaternes kapacitet med hensyn til delta ‑
gelse i og/eller bidrag til operationelt samarbejde 
koordineret af Frontex. Der blev øremærket næsten 
30 mio. EUR i medlemsstaternes årsprogrammer MS 
2007 ‑2013 (næsten 2 % af Fonden for de Ydre Græn ‑
sers samlede bevilling til medlemsstaterne) i kraft af 
denne specifikke prioritet.
38
Frontex ville ikke systematisk have behov for alt 
udstyr erhvervet af medlemsstaterne med støtte fra 
Fonden for de Ydre Grænser til sine fælles operatio ‑
ner. Endvidere er bestemmelserne om registrering 
i Frontex’ pulje og udlåning af udstyr herfra fastsat 
i de tilgrundliggende Frontexforordninger, hvor ‑
for problemer med hensyn til tilgængeligheden af 
tekniske midler kun kan løses inden for rammerne af 
Frontexforordningen.
Kommissionens svar 54
42
Selv om det juridiske grundlag for nødforanstalt ‑
ninger inden for rammerne af fællesskabsaktioner 
ikke har været ideelt, har finansieringen af foran ‑
staltningerne i henhold til denne mekanisme altid 
være lovlig og har været det rette svar på en nød ‑/
krisesituation. De erfaringer, der blev høstet i 2007 ‑
2013 blev anvendt i Fonden for Intern Sikkerhed for 
perioden 2014 ‑2020.
Manglen på oplysninger i en tilskudsansøgning 
betyder ikke automatisk, at aktionen blev forvaltet 
dårligt. Dette skal bedømmes i lyset af den uforud ‑
sigelige kontekst, som disse aktioner forvaltes i, og 
som adskiller dem fra en normal fællesskabsaktion, 
specielt med hensyn til afgivelsen af forudgående 
detaljerede oplysninger om de forventede resultater 
af den finansierede aktion.
Boks 4 — Tilfælde 1
Finansieringen af de afsluttende udviklingstrin i for ‑
bindelse med SIS II for nogle lande udgjorde et nøds ‑
tilfælde, idet et uheldigt udfald eller en forsinkelse af 
en enkelt medlemsstats afslutning af SIS II‑testen, der 
var planlagt til den anden halvdel af 2011, ville have 
medført, at hele projektet var blevet forsinket.
Ydelsen af finansiel understøttelse til de medlems ‑
stater, hvis mulighed for at afslutte testene i 2011 
afhang heraf, udgjorde en nødaktion som omhandlet 
i artikel 7, litra c), i det juridiske grundlag for Fonden 
for de Ydre Grænser.
Dette er grunden til, at Kommissionen i 2011 brugte 
betydelige kræfter på at mindske risikoen for, at med ‑
lemsstaters tilslutning til SIS II‑planen blev forsinket 
som følge af manglende finansielle ressourcer til at 
afslutte udviklingen og afprøvningen af nationale SIS 
II‑komponenter. Kommissionen opfordrede nationale 
myndigheder til at give højere prioritet til SIS II inden 
for rammerne af eksisterende nationale bevillinger fra 
Fonden for de Ydre Grænser. Den organiserede også 
en indkaldelse af interessetilkendegivelser for nødak ‑
tioner inden for rammerne af Fonden for de Ydre 
Grænsers fællesskabsaktioner, hvor der var stillet 7,5 
mio. EUR ekstra til rådighed for de otte medlemsstater, 
der havde størst behov for yderligere ressourcer (lande 
med meget lave bevillinger fra Fonden og/eller hvis 
ressourcer fra Fonden blev slugt af andre nøglepriori ‑
teter vedrørende de ydre grænser).Ud over at Kommissionen har gjort dokumenter 
vedrørende Fonden for de Ydre Grænser tilgænge ‑
lige, har den også tilbudt at fremkomme med flere 
målrettede oplysninger, specielt vil der blive stillet 
landespecifikke oplysninger om AP’er for hver med ‑
lemsstat til rådighed vedrørende Fonden i perioden 
2007 ‑2013. Endvidere kunne der også stilles temati ‑
ske oplysninger (f.eks. om uddannelsesforløb, Euro ‑
sur) til rådighed efter behov.
Kommissionen vil give Frontex oplysninger om 
forholdsregler, der skal finansieres via delt og central 
forvaltning. Effektiv informationsudveksling vil også 
kræve, at Frontex delagtiggør Kommissionen i oplys ‑
ninger fra sine årlige bilaterale og andre drøftelser 
med medlemsstater, og Kommissionen har ved flere 
lejligheder bedt herom.
41
Specifikke aktioner er blevet indarbejdet i løbet af 
forhandlingerne om det juridiske grundlag og var 
ikke en del af Kommissionens oprindelige forslag. 
Erfaringen har vist, at den juridiske ramme for 
implementeringen af specifikke aktioner indeholdt 
adskillige svagheder, som har vist sig at være skade ‑
lige for den gnidningsfrie implementering af disse 
aktioner: den meget besværlige proces, som fører 
til fastsættelsen af geografiske områder, der berø ‑
res af specifikke aktioner, (sammen med problemet 
med hurtigt skiftende risici, som ikke umiddelbart 
kunne tages i betragtning) og den meget korte 
implementeringsperiode.
Kommissionen kan derfor erklære sig enig i, at speci ‑
fikke aktioner ikke var godt udtænkt fra begyndelsen.
I visse medlemsstater, der er udsat for højt migrati ‑
onspres, har anvendelsen af fællesskabsaktioner til 
at finansiere nødforanstaltninger og muligheden 
for at revidere årsprogrammer, så de kommer til at 
omfatte uopsættelige situationer, været anvendt i så 
vid udstrækning som muligt. Ud fra et synspunkt om 
europæisk merværdi kan dette næppe kritiseres, 
eftersom de aktioner, der blev finansieret, blev 
udført til gavn for hele Schengenområdet på dele af 
de ydre grænser, hvor sikkerhedsniveauet var i fare 
som følge af et højt migrationstryk. Det skal under ‑
streges, at medlemsstater, der indirekte er berørt af 
en migrationskrise, også understøttede tildelingen 
af yderligere midler gennem nødfinansiering for at 
hjælpe medlemsstater i frontlinjen som f.eks. Italien 
eller Grækenland.
Kommissionens svar 55
Boks 5 — Specifikke aktioner i 2009
Skønt indkaldelsen af forslag til specifikke aktioner 
for 2009 begrænsede den territoriale udstrækning af 
Italiens maritime grænse, anmodede den begunsti ‑
gede under gennemførelsen af projektet formelt om 
en geografisk udvidelse af projektet til områder, der 
var indirekte berørt af det ekstraordinære migrati ‑
onspres, som var udløst af det Arabiske Forår, nemlig 
til centrene for identifikation of udvisning (CIE), som 
migranterne blev overført til. Dette projekt dæk ‑
kede perioden marts‑august 2011, hvor migrations ‑
strømmene fra Tunesien som følge af revolutionerne 
i Tunesien og Libyen nåede deres højdepunkt. I deres 
ændringsanmodning nævnte de italienske myndig ‑
heder specifikt behovet for at lette byrden på de 
sydlige områder ( omkring 40.000 migranter nåede den 
italienske grænse ) ved at transportere migranterne 
til andre indkvarteringscentre spredt ud over det 
nationale territorium og garantere passende sikker ‑
hed omkring disse centre med et øget antal køretø ‑
jer på stederne. I en sammenhæng, hvor der ankom 
en massiv strøm af migranter i det område, der var 
udvalgt i indkaldelsen, var det af afgørende betyd ‑
ning at overføre disse til steder, hvor de kunne scree ‑
nes ordentligt, med henblik på at lette infrastruk ‑
turen i de berettigede områder. Denne udvidelse, 
der blev bevilget af Kommissionen, forblev derfor 
inden for rammerne af Fondens målsætninger og 
fraveg ikke fra det geografiske fokus, der var anført 
i den specifikke indkaldelse, idet situationen i disse 
områder var afhængig af foranstaltninger i andre 
områder. Som følge heraf har Kommissionen konse ‑
kvent anset områder uden for den sydlige maritime 
grænse som berettigede og har accepteret udgifter 
til disse efter evaluering af den endelige anmodning 
om omkostningsdækning.
Boks 5 — Specifikke aktioner i 2010
I forbindelse med dette projekt var finansieringen 
af biler, der blev anvendt uden for de områder, som 
var identificeret i Frontex’ risikoanalyserapport, ikke 
berettiget. Følgelig er udgifterne til de biler, der er 
anvendt uden for de støtteberettigede områder, 
blevet afvist af Kommissionen.Boks 4 — Tilfælde 2
Projektets formål var at »sikre transport til lands, ad 
søvejen og ad luftvejen af migranter, der var ankom ‑
met til den syditalienske kyst i løbet af sommeren 
2011«. På det tidspunkt var situationen i forbindelse 
med forelæggelsen af SHIFTS‑projektet og konse ‑
kvenserne af den kritiske situation i lande som Libyen 
stadig uforudsigelige, således at man ikke kunne 
have et klart billede af den fremtidige udvikling med 
hensyn til antallet af migranter og asylsøgere, der 
kunne forventes i Italien. Endvidere var det umuligt 
at forudsige, hvor mange ekstra pladser der ville 
blive til rådighed i modtagefaciliteterne på fast ‑
landet, hvor et ukendt antal migranter ville skulle 
indkvarteres. Opnåelsen af fremskridt for denne type 
nødforanstaltninger kunne kun måles på grundlag af 
efterfølgende oplysninger som følge af vanskelighe ‑
derne ved at opstille indikatorer i en kontekst af ufor ‑
udsigelige begivenheder og et udfordrende opera ‑
tionelt miljø. Det andet auditerede projekt vedrører 
køb af køretøjer til patruljeringsformål. Transport af 
migranter var et sekundært formål. Kommissionen er 
derfor af den opfattelse, at antallet af transporterede 
migranter — i modsætning til, hvad der gælder for 
SHIFTS‑projektet — ikke er en relevant indikator for 
evaluering af foranstaltningen.
43
Der er høstet erfaringer fra de problemer, man er 
stødt på ved implementeringen af specifikke aktio ‑
ner, og denne mekanisme vil ikke mere findes i Fon ‑
den for Intern Sikkerhed for perioden 2014 ‑2020.
Nogle aktioner i perioden 2008 ‑2010 blev gennem ‑
ført uden for de grænseområder, der var specificeret 
i indkaldelserne af forslag. I det første tilfælde var det 
den begunstigede, der udtrykkeligt anmodede om 
fravigelsen, og Kommissionen accepterede anmod ‑
ningen, idet fravigelsen havde direkte forbindelse 
med foranstaltningerne til tackling af situationen i de 
berørte grænseområder (se forklaring nedenfor ved ‑
rørende Boks 5). I det andet tilfælde, som bemærket 
af Retten (Boks 5, afsnit 3), har Kommissionen truffet 
de nødvendige foranstaltninger for at få tilbagebe ‑
talt udgifterne til biler, som blev anvendt uden for 
de berettigede grænseområder i henhold til den 
pågældende indkaldelse.
Kommissionens svar 56
I denne sammenhæng tror Kommissionen, at Fon ‑
dens EU‑merværdi også ligger i at assistere med ‑
lemsstater, der står over for en krisesituation som 
følge af øget migrationspres.
47
At uberettigede udgifter ikke afsløres af de natio ‑
nale forvaltnings ‑ og kontrolsystemer, betyder ikke 
nødvendigvis, at de betales af den nationale Fond. 
Hvor Kommissionen opdager utilstrækkeligheder i de 
nationale forvaltnings ‑ og kontrolsystemer, kan der 
iværksættes økonomiske korrektioner.
Boks 6 — Manglende behovsvurdering 
og uberettigede omkostninger
Købet af 355 køretøjer var fuldt ud retfærdiggjort af 
den kæmpemæssige strøm af migranter, der for ‑
søgte at komme ind på Italiens territorium efter det 
Arabiske Forår i 2011 (62 692 mennesker identificeret 
i forhold til 9 573 i 2009 og 4 406 i 2010). Disse biler 
behøvedes ikke blot for at overvåge kystlinjen, men 
også for at forhindre sekundære bevægelser fra 
kystregionerne til regionerne inde i landet og for at 
udføre alle missionerne i forbindelse med transport 
af pågrebne borgere fra tredjelande til optagelses ‑
centre og domstole etc. Naturligvis indebar disse 
missioner brug af køretøjerne, som ikke var strengt 
begrænset til de ydre grænser, men hvilket var fuldt 
berettiget på baggrund af nødsituationen, hvor 
pågribelse af illegale migranter, der netop har kryd ‑
set de ydre grænser, ikke er en sag for det normale 
politi, men for grænse ‑ og migrationsforvaltningen.
På baggrund af det »Arabiske Forårs« fuldstændig 
uforudsigelige natur var det umuligt for de italienske 
myndigheder at udføre en behovsvurdering med 
hensyn til det passende antal biler, der ville være 
nødvendigt til at klare den pludselige strøm af ille ‑
gale migranter i 2011.45
Vedrørende årsprogrammerne for 2007  og 2008 
skal det understreges, at den sene vedtagelse 
af det juridiske grundlag for Fonden for de Ydre 
Grænser og den deraf følgende sene vedtagelse af 
Fondens flerårige programmer og programmerne 
for 2007 og 2008 tvang mange medlemsstater til 
at integrere allerede besluttede aktioner i de første 
årsprogrammer. I tilfælde af alvorlig underimple ‑
mentering af de første årsprogrammer ville Kommis ‑
sionen og medlemsstaterne være blevet kritiseret for 
ikke at benytte den mulighed, Fonden gav, og dette 
ville have skadet Fondens omdømme og have bragt 
dens lancering i fare. Hvis medlemsstaterne end ‑
videre havde ventet med at lancere den offentlige 
udbudsprocedure, der var nødvendig for indkøb af 
udstyr, ville de midler, der var til rådighed i henhold 
til årsprogrammerne for 2007 og 2008 være blevet 
tabt, som det skete i de fleste tilfælde i Grækenland.
46
Nationale myndigheder benytter sædvanligvis deres 
ressourcer på relevante projekter på dette meget føl ‑
somme område, som derfor har en europæisk mer ‑
værdi, idet disse investeringer tjener de medlemssta ‑
ters interesser, der deltager i Schengenområdet.
Arten af de udgifter, der finansieres af Fonden, 
begrænser ikke nødvendigvis merværdien af der ‑
med beslægtede projekter. De aktioner, der blev 
finansieret i Grækenland og Italien, bestod i hjælp til 
indsættelse af yderligere overvågningskapaciteter 
og ikke i finansiering af omkostninger, der ville have 
været afholdt under normale forhold uden krise eller 
nødsituation.
Den langsigtede målsætning, som Fonden for de 
Ydre Grænser fokuserede på i de første år af sin 
implementering, var kapacitetsopbygning i med ‑
lemsstaten (2007 ‑2010). Senere var det nødvendigt 
at tilpasse sig det pres, der blev lagt på Fonden af 
nødsituationen som følge af politisk uro i landene 
i det sydlige Middelhavsområde, og at reagere effek ‑
tivt ved at styrke Fondens operationelle dimension. 
Derfor besluttede Kommissionen at støtte visse pro ‑
jekter med det formål at forstærke overvågningska ‑
paciteterne i forbindelse med nødsituationer i Italien 
og Grækenland.
Kommissionens svar 57
51
Generaldirektoratet for Indre Anliggender konsulte ‑
rede andre tjenestegrene under Kommissionen om 
indholdet af årsprogrammer og mindskede derved 
risikoen for, at flere tjenestegrene skulle iværksætte 
aktioner med målsætninger, der lignede hinanden. 
Kommissionen kender ikke noget eksempel på dob ‑
beltfinansiering af samme projekt med to forskellige 
finansielle EU‑instrumenter.
53
Ved forberedelsen af de første årsprogrammer havde 
de fleste ansvarlige myndigheder ingen erfaring med 
forvaltningen af EU‑fonde. Det var de ansvarlige myn ‑
digheders opgave at kræve af begunstigede, at de 
skulle forpligte sig i forhold til målelige målsætninger, 
hvilket viste sig at være vanskeligt på et område, hvor 
pligten til at aflægge regnskab som følge af hensynet 
til den offentlige sikkerhed måske ikke var så udviklet 
som på andre områder.
54
Skønt Kommissionen over for medlemsstaterne insi ‑
sterede på nødvendigheden af målelige indikatorer 
(i det mindste inputindikatorer), blokerede den ikke 
vedtagelsen af det første årsprogram, fordi nogle 
aktioner manglede målelige indikatorer, da dette ville 
have været uforholdsmæssigt og alligevel ikke ville 
have resulteret i en væsentlig forbedring af indika ‑
torerne for de første årsprogrammer (2007 og 2008), 
som blev vedtaget sammen. I løbet af vedtagelsen 
af årsprogrammerne er der imidlertid bemærket 
fremskridt, hvad angår de indikatorer, der er blevet 
indsat af medlemsstaterne fra 2012. De første span ‑
ske årsprogrammer indeholdt for eksempel meget få 
kvantificerede indikatorer, men fra årsprogrammerne 
for 2012 og 2013 var der kvantificeret mange resultat ‑ 
og virkningsindikatorer, som viser målelige mål.
55
For den næste programperiode vil det være obliga ‑
torisk for medlemsstaterne at rapportere om fælles 
indikatorer. Endvidere vil der blive fastsat program ‑
specifikke indikatorer i overensstemmelse med 
nationale specificiteter. Rapportering om indikatorer 
vil blive forvaltet ved hjælp af et it‑system udviklet 
af Kommissionen.48
Som følge af tidsmangel i forbindelse med vedta ‑
gelsen af programmerne manglede nogle af dem 
SMART‑indikatorer. Udarbejdelsen af nationale stra ‑
tegier var ikke en juridisk forpligtelse, der blev pålagt 
medlemsstaterne af Fonden for de Ydre Grænser 
som forudsætning for at modtage støtte fra Fonden. 
For én medlemsstats vedkommende kunne valget af 
begunstigede have været dokumenteret bedre, men 
dette påvirkede ikke Fondens effektivitet. Kommis ‑
sionen er klar over den risiko, der er forbundet med 
offentlige udbud, og foretager økonomiske korrektio ‑
ner, hvor det er nødvendigt.
49
De forpligtelser eller krav, der er beskrevet af Retten, 
er ikke indeholdt i det juridiske grundlag for Fonden 
for de Ydre Grænser. Den tredje version af Schen ‑
genkataloget er ikke et bindende instrument, som 
ville have pålagt medlemsstaterne forpligtelsen til at 
have en national strategi for forvaltningen af de ydre 
grænser som forudsætning for at modtage støtte fra 
Fonden for de Ydre Grænser til forberedelse af det 
flerårige program.
50
Medlemsstaterne er ansvarlige for forberedelsen af 
deres flerårige program og deres årsprogrammer. 
De flerårige programmer indeholdt tre dele (situa ‑
tion i medlemsstaten, analyse af kravene og strategi 
for at nå målene), som i de fleste tilfælde gav Kom ‑
missionen mulighed for at forstå situationen, kravene 
og strategien i medlemsstaterne, selv om kvaliteten 
varierede fra land til land. Det skal bemærkes, at 
CIRAM er blevet udviklet af Frontex i de forløbne 
år og ikke var til rådighed på det tidspunkt, hvor de 
flerårige programmer blev forberedt. Da situationen 
vedrørende grænseforvaltning eventuelt kan ændres 
med tiden som følge af skiftende ruter for den 
illegale migration, skal fremgangsmåden endvidere 
tilpasses virkeligheden, hvilket forklarer revisionen af 
flerårige programmer og årsprogrammer, efterhån ‑
den som der har vist sig nye behov og prioriteter er 
ændret i løbet af programperioden. Kommissionen 
har, når der er vedtaget årsprogrammer, altid under ‑
søgt komplementariteten med andre tjenestegrene, 
der forvalter EU‑fonde, uden at der er blevet påpeget 
nogen problemer om komplementaritet.
Kommissionens svar 58
Med hensyn til deltagelsen i specifikke aktioner og 
nødforanstaltninger kan enhver relevant offentlig 
myndighed ansøge om finansiering direkte uden at 
involvere den ansvarlige myndighed. Så manglende 
deltagelse i disse instrumenter fra andre italien ‑
ske myndigheders side end den, der institutionelt 
er knyttet til den ansvarlige myndighed, skal ikke 
betragtes som en udelukkelse eller marginalise ‑
ring, men som indenrigsministeriets fremtrædende 
institutionelle rolle i forvaltningen af de ydre 
grænser (sammen med andre offentlige organer 
som f.eks. søværnet, toldvæsenet, kystvagten og 
udenrigsministeriet).
60
Efter Kommissionens bedømmelse af den relevante 
afsluttende implementeringsrapport, fandt man, 
at dette specifikke projekt ikke overholdt Fondens 
grundlæggende principper. Derfor vil de pågæl ‑
dende omkostninger blive trukket fra den afslut ‑
tende betaling for det pågældende årsprogram for 
Fonden for de Ydre Grænser.
På begge stadier af Kommissionens inddragelse 
i implementeringen af Fonden for de Ydre Grænser, 
nemlig i forbindelse med vedtagelsen af nationale 
programmer og deres endelige afslutning, er Kom ‑
missionen specielt opmærksom på, at de fondspro ‑
jekter, der gennemføres af medlemsstater, overhol ‑
der EU‑lovgivningen, herunder at de respekterer 
grundlæggende rettigheder.
61
Anskaffelsen af hunde til patruljering var oprindelig 
en del af den samme udbudsprocedure som patrul ‑
jevognene. Da Grækenland blev klar over, at de to 
bestanddele (hunde og biler) ikke kunne indkøbes 
sammen, fortsatte man med købet af bilerne, og 
anskaffelsen af hunde blev udsat.
62
Anvendelsen af undtagelsesbestemmelsen for udbud 
til forsvar og sikkerhed er en lovlig mulighed, såfremt 
betingelserne for at benytte denne mulighed som 
fastlagt i den juridiske ramme for udbud er opfyldt.56
Årsprogrammer udgør en uforholdsmæssig admini ‑
strativ byrde for medlemsstaterne og for Kommissio ‑
nen i perioden 2007 ‑2013. Ikke desto mindre valgte 
Kommissionen bevidst disse, fordi man dermed på 
den ene side kunne reagere hurtigt på ændringer af 
situationerne ved de ydre grænser og på den anden 
side havde mulighed for en bedre granskning af 
berettigelsen af aktioner i betragtning af de iboende 
risici som følge af det nye koncept i Fonden og de 
ansvarlige myndigheders manglende erfaring.
57
De erfaringer, medlemsstaterne har samlet i løbet 
af programperioden 2007 ‑2013, gør det muligt for 
dem at skifte over til en forvaltningsramme med 
et flerårigt program for perioden 2014 ‑2020. Som 
påpeget af Retten, vil dette lette implementeringen 
af udbuddet af stort og kompliceret udstyr, som kan 
være meget langvarig.
58
På baggrund af den særlige type begunstigede, der 
tilgodeses af Fonden for de Ydre Grænser (offentlige 
organer, der har til opgave at forvalte grænserne 
og at udstede visa), og deres ret begrænsede antal 
i de enkelte medlemsstater, må valget af relevante 
projekter i mange medlemsstater nødvendigvis være 
centraliseret. Samtidig udføres eller godkendes det 
imidlertid med politisk deltagelse på højt niveau, 
hvilket garanterer, at bevillingen fra Fonden for de 
Ydre Grænser anvendes til at tackle de mest relevante 
prioriteter og behov, medlemsstaten står over for.
59
Fondens midler tildeles de forskellige offentlige orga ‑
ner, som har til opgave at forvalte de ydre grænser.
Kommissionens svar 59
65
I tilfælde af utilstrækkelig verifikation af udbudspro ‑
cedurerne og/eller anvendelse af uhensigtsmæs ‑
sige udbudsprocedurer kan der være risiko for at få 
mindre værdi for pengene, hvilket er grunden til, at 
Kommissionen er særlig opmærksom på dette pro ‑
blem og anvender finansielle korrektioner, hvor det 
er nødvendigt.
66
Med hensyn til manglen af SMART‑indikatorer, erken ‑
der Kommissionen, at det på trods af dens vejledning 
til medlemsstaterne af de grunde, der er forklaret 
under punkt 53 og 54, har været særdeles vanske ‑
ligt at få pålidelige resultat ‑ og virkningsindikatorer. 
Dette forklarer også, hvorfor det reelt ikke var muligt 
at udnytte medlemsstaternes rapportering om 
indikatorer, der var indeholdt i de første årsprogram ‑
mer for evalueringen for perioden 2007 ‑2010, og at 
evalueringen måtte udføres på grundlag af et ad 
hoc‑spørgeskema, som blev sendt ud til medlemssta ‑
terne med henblik på evalueringen.
67
De ansvarlige myndigheders forpligtelser med hen ‑
syn til overvågning har ikke altid været respekteret 
tilstrækkeligt. Kommissionen har ikke desto mindre 
bemærket, at situationen i de fleste medlemssta ‑
ter er forbedret siden 2010. Denne utilstrækkelige 
overvågning afbødes imidlertid af, at de fleste, der er 
begunstiget af Fonden for de Ydre Grænser, er store 
offentlige organer, som skal igennem finansministeri ‑
ernes kontroller for at kunne modtage betaling af de 
offentlige myndigheder (kontrol i forhold til leveret 
udstyr, overensstemmelse med ordrer osv.).
68
De fleste medlemsstater udfører overvågnings ‑
besøg (på stedet), selv om situationen varierer fra 
medlemsstat til medlemsstat. I Italien har disse 
kontroller på stedet, skønt de udføres efterfølgende, 
repræsenteret 50 % af den samlede bevilling mel ‑
lem 2007 og 2012. I Spanien har overvågningsbesøg 
fra 2010 fundet sted regelmæssigt.Kommissionen har regelmæssigt sendt klare medde ‑
lelser til medlemsstaterne om nødvendigheden af at 
overholde bestemmelserne i det relevante juridiske 
grundlag og af at dokumentere korrekt, hvorfor de 
begunstigede anvendte en forhandlet procedure og 
ikke offentlige eller begrænsede udbud. Kommis ‑
sionen foretager også projektspecifikke korrektioner 
eller, hvor dette er berettiget, direkte beløbsmæssige 
finansielle korrektioner, når den i forbindelse med 
afslutningen af årsprogrammer identificerer ulovlige 
udbudsprocedurer eller manglende eller utilstræk ‑
kelig dokumentation for berettigelsen af et valg af 
procedurer, der kan afsløre en systemisk svaghed 
i forvaltnings ‑ og kontrolsystemet. Disse finansielle 
korrektioner udregnes efter de samme regler som 
for strukturfondene. Endvidere supplerer en efterføl ‑
gende auditstrategi bestræbelserne for at reducere 
risikoen for resterende fejl i de erklærede udgifter, 
som ikke blev opdaget på afslutningstidspunktet.
63
Kommissionen kontrollerer regelmæssigt denne 
problemstilling på afslutningsstadiet og ved hjælp 
af efterfølgende revisioner. Der foretages finansielle 
korrektioner, når der opdages uregelmæssigheder 
i udbudsprocedurer.
64
Kommissionen henleder regelmæssigt de ansvarlige 
myndigheders opmærksomhed på nødvendigheden 
af at verificere lovligheden af udbudsprocedurer 
vedrørende kontrakter, for hvilke udgifterne anmel ‑
des til Fonden. Sådanne verifikationer falder inden 
for rammerne af den ansvarlige myndigheds verifika ‑
tioner af forvaltningen. Den ansvarlige myndighed 
bliver i stadig stigende grad klar over betydningen af 
at sikre, at de begunstigede forelægger veldokumen ‑
terede begrundelser og understøttende forklaringer, 
som dokumentation sammen med deres anmodning 
om godtgørelse af afholdte udgifter, når der vælges 
mindre gennemsigtige procedurer. Som en del af 
auditeringen verificerer auditmyndigheden endvi ‑
dere også, at procedurerne for offentligt udbud er 
blevet anvendt korrekt.
Kommissionens svar 60
73
Evalueringsrapporterne (som er blevet forbedret som 
følge af bemærkninger fra Retten under auditten) 
indeholder kvantitative data, som giver et interessant 
overblik over de aktiver, der er købt eller udviklet 
med hjælp fra Fonden. Kommissionen erkender 
imidlertid, at det som følge af tidsmangel og util ‑
strækkelige oplysninger var vanskeligt at foretage 
mere end en beskrivende analyse af, hvad medlems ‑
staterne har opnået med Fonden i de første fire år af 
dens implementering. Det er derfor, Kommissionen 
mener, at de samlede resultater af Fonden kunne 
måles delvist.
Den efterfølgende evaluering, som vil blive udført 
i 2015, vil omfatte et detaljeret kapitel om specifikke 
aktioner og fællesskabsaktioner med inddragelse af 
resultaterne fra perioderne 2007 ‑2010.
74
Der opstod forsinkelser på medlemsstatsniveau 
med hensyn til indsendelsen af medlemsstaternes 
rapporter. Yderligere verifikationer og Kommissio ‑
nens anmodninger til medlemsstaterne om præci ‑
seringer udløste endnu flere forsinkelser. Rapporten 
blev offentliggjort på Kommissionens hjemmeside 
i maj 2014.69
Etablering af et it‑system til at registrere indikatorer 
var i henhold til basisretsakten ikke en forpligtelse 
i reglerne for implementering af Fonden. Ikke desto 
mindre har Kommissionen under sine overvågnings ‑
besøg opfordret medlemsstaterne til at udvikle et 
computersystem til registrering af data for projek ‑
ter og fremmet udvekslingen af bedste praksisser 
på dette område. For eksempel præsenterede en 
medlemsstat under SOLID‑komitéens møde den 
11. maj 2012 et eksempel på bedste praksisser på 
dette område (elektronisk forvaltning af midlerne) 
for andre medlemsstater.
70
Mens de rapporter, der modtages fra visse medlems ‑
stater, sommetider kun giver begrænsede oplysnin ‑
ger, specielt når det gælder kvantificerbare data om 
leverancer og resultater inden for projektets rammer, 
imødegås dette ved hjælp af yderligere udvekslinger 
med den begunstigede, indtil der er modtaget til ‑
fredsstillende oplysninger. Skabelonerne til ansøgnin ‑
ger og afsluttende rapportering er blevet ændret, så 
der tages højde for dette problem i forbindelse med 
fællesskabsaktioner og specifikke aktioner inden for 
rammerne af Fonden for de Ydre Grænser.
72
Der er indhøstet erfaringer af evalueringsproces ‑
sen, som er blevet auditeret af Retten. Den vigtigste 
erfaring har især været, at det er at foretrække at 
inddrage et eksternt organ, som skal have ansvaret 
for hele evalueringsprocessen. Den efterfølgende 
evaluering for perioden 2011 ‑2013 vil derfor blive 
udført ved hjælp af en helt anden proces. Endvidere 
vil de direkte forvaltede aktioner, som ikke fuldt ud 
var omfattet af rækkevidden af evalueringen, blive 
inkluderet i næste efterfølgende evaluering.
Endvidere bevirkede manglen af fælles indikatorer, 
som medlemsstater skulle have rapporteret om fra 
begyndelsen, at fastsættelsen af indikatorer var 
obligatorisk på tidspunktet for midtvejsvurderingen. 
Medlemsstaterne skulle samle data ind fra de begun ‑
stigede om disse indikatorer, hvilket forklarer forsinkel ‑
ser. Ved fremtidige evalueringer af Fonden for Intern 
Sikkerhed, vil der blive anvendt fælles indikatorer og 
programspecifikke indikatorer ved evalueringen, som 
således vil blive lettere og mere effektiv.
Kommissionens svar 61
Det er rigtigt, at nogle flerårige programmer og 
nogle af de første årsprogrammer blev godkendt 
uden at være forsynet med stabile SMART‑indikato ‑
rer. En manglende godkendelse af programmerne 
alene af denne grund ville have været til meget stor 
skade for de berørte medlemsstater og for Fondens 
omdømme (og for Den Europæiske Union), og det 
ville være blevet betragtet som en rent bureaukratisk 
og usmidig handling.
77
Slovenien udviklede fra begyndelsen et integreret 
værktøj til forvaltning af Fonden og indsamling af 
data. Andre lande gjorde det samme, selv om der 
ikke var nogen juridisk forpligtelse til at etablere et 
sådant system. Der findes allerede systemer i nogle 
medlemsstater.
Hvad angår indholdet af den efterfølgende evalu ‑
ering er de fleste af de problemer, der blev fundet af 
Retten, blevet korrigeret i den endelige version.
Anbefaling 1
Kommissionen er af den opfattelse, at denne anbefa ‑
ling allerede er blevet implementeret i det juridiske 
grundlag for de nye fonde. Der vil blive udsendt 
yderligere retningslinjer til medlemsstaterne.
Anbefaling 2
Denne anbefaling er henvendt til medlemsstaterne 
og støttes af Kommissionen.
79
Kommissionen erkender, at det juridiske grundlag for 
Fonden ikke var konstrueret tilstrækkelig godt med 
hensyn til de berørte specifikke aktioner. Kommis ‑
sionen erkender også, at selv om Fonden åbnede 
mulighed for finansiering af konsulært samarbejde 
ved hjælp af fællesskabsaktioner, opnåede den 
ikke væsentlige resultater i den henseende. Skønt 
initiativet til sådanne aktioner hovedsagelig hviler 
på medlemsstaterne, er dette taget i betragtning 
i forbindelse med udarbejdelsen af grundlaget for 
den nye Fond for Intern Sikkerhed med henblik på 
at skabe et yderligere incitament til etableringen af 
mekanismer for konsulært samarbejde.Konklusioner og anbefalinger
75
Fondens merværdi er forbundet med den finansielle 
solidaritet, der er etableret, fordi medlemsstater står 
over for drastisk forskellige situationer ved deres ydre 
grænser. Herved har Fonden skabt en håndgribelig 
solidaritet mellem de lande, som er mest udsatte 
for migrationspres ved grænserne, og dem, der er 
mindre udsatte. Takket være bevillingsmekanismen, 
blev langt størstedelen af ressourcerne dirigeret 
til de mest udsatte lande (hovedsagelig dem ved 
Middelhavet). Desuden kommer den europæiske 
merværdi til udtryk ved, at større projekter for 
Schengenområdet blev støttet af Fonden med godt 
resultat (VIS, SIS II og EUROSUR). Hvad angår de svag ‑
heder, Retten har fundet, skyldes disse hovedsagelig 
utilstrækkelig administrativ kapacitet i de første år af 
implementeringen af Fonden for en medlemsstats 
vedkommende og for andre manglen på erfaring 
hos den ansvarlige myndighed og de begunstigede 
med hensyn til administration af EU‑midler snarere 
end systemiske og kroniske mangler. De har også 
forbindelse med den forsinkede lancering af Fonden 
som følge af sen vedtagelse af det juridiske grundlag. 
Efter Kommissionens opfattelse kan situationen i Ita ‑
lien og Malta ikke betegnes som visende »alvorlige 
svagheder« i forvaltningen af Fonden.
76
Fonden har understøttet Fondens prioriteter, 
dvs. SIS II, VIS og EUROSUR. Manglen af SMART‑indi ‑
katorer for nogle programmer som følge af de 
ansvarlige myndigheders manglende erfaring 
i administrationen af EU’s fonde, har ikke forhin ‑
dret medlemsstaternes anvendelse af Fonden til at 
understøtte Fondens prioriteter. Dette blev opnået 
gennem Kommissionens indgående granskning af 
indholdet af årsprogrammer og en passende vejled ‑
ning (specielt fra 2010), så det var muligt at dirigere 
programmets ressourcer hen til Fondens prioriteter.
Kommissionens svar 62
Anbefaling 4
Første indrykning: Skønt denne anbefaling overve ‑
jende er henvendt til de lovgivende instanser, kan 
Kommissionen ikke acceptere den. Fonden var først 
og fremmes tænkt som en ordning til fordeling af 
byrderne, der skulle understøtte medlemsstaternes 
kapaciteter som den mest effektive måde til opfyl ‑
delse af disses egne roller og forpligtelser med hen ‑
syn til kontrol af Unionens ydre grænser. I Fonden 
for Intern Sikkerhed vil udstyr svarende til Frontex’ 
behov i forbindelse med dets operationer, som ind ‑
købes i henhold til en specifik øremærket finansiel 
komponent (specifikke aktioner), skulle registreres 
i Frontex’ tekniske pulje.
Anden indrykning: Kommissionen accepterer denne 
anbefaling. Der er allerede blevet gennemført foran ‑
staltninger med henblik på at føre dette samarbejde/
denne informationsudveksling ud i livet.
Anbefaling 5
Denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne. 
Udarbejdelsen af en omfattende strategi for de ydre 
grænser med henblik på at forberede Fonden for de 
Ydre Grænsers flerårige program var ikke en forplig ‑
telse i henhold til Fondens juridiske grundlag eller 
nogen anden lov.
Anbefaling 6
Kommissionen accepterer ikke denne anbefaling. 
Kommissionen vil imidlertid gerne påpege, at Fon ‑
den for Intern Sikkerhed (ydre grænser og visa) har 
indbygget konditionalitet, og at finansiering af ope ‑
rativ støtte vil afhænge af overensstemmelse med 
Schengenreglerne.
Anbefaling 7
Kommissionen accepterer denne anbefaling under 
forbehold af Kommissionens og medlemsstaternes 
respektive roller ved delt forvaltning.
Anbefaling 8
Denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne. 
Kommissionen støtter denne anbefaling.80
Frontex vil være nært knyttet til implementeringen 
af den nye Fond for Intern Sikkerhed. I henhold til 
det juridiske grundlag vil Frontex blive konsulteret 
om udkast til medlemsstaternes nationale program ‑
mer (artikel 9.4 i forordningen om Fonden for Intern 
Sikkerhed (ydre grænser og visa)) om aktiviteter 
til afhjælpning af de svagheder, der blev opdaget 
i forbindelse med en Schengenevaluering (artikel 12). 
Oplysninger fra Frontex vil også være af afgørende 
betydning for bevillingen ved midtvejsevaluerin ‑
gen (artikel 8), og Frontex vil spille en nøglerolle 
ved bevillingen af specifikke aktioner, specielt med 
hensyn til udstyr, der kan stilles til rådighed for fælles 
operationer. Da arbejdet på nationale program ‑
mer for 2014 ‑2020 allerede er begyndt, er Frontex 
allerede involveret i disse processer. Der er allerede 
etableret en elektronisk platform for informations ‑
udveksling med henblik på at lette udvekslingen af 
dokumenter mellem Kommissionen og Frontex.
Reglerne om registrering af udstyr i Frontex’ pulje 
og udlån af udstyr til Frontexoperationer er fastsat 
i Frontexforordningerne og ikke af Fonden. Fron ‑
tex ville ikke systematisk have behov for alt udstyr 
erhvervet af medlemsstaterne med støtte fra Fon ‑
den for de Ydre Grænser til sine fælles operationer. 
I Fonden for Intern Sikkerhed vil der blive købt udstyr 
svarende til Frontex’ behov i forbindelse med dets 
operationer under de specifikke aktioner, og det vil 
blive registreret i Frontex’ tekniske pulje.
Se anbefaling 4 vedrørende Frontexudstyr.
Anbefaling 3
Kommissionen er delvis enig i denne anbefaling. Kom ‑
missionen vil fremme etableringen af fælles ansøg ‑
ningscentre og andre former for konsulært samarbejde 
foruden renovering, indretning og/eller udstyring af 
konsulater. Renovering/udstyring af et konsulat, der 
udsteder hundreder af visa hver dag kan sommeti ‑
der give mere mening end at finansiere en konsulær 
samarbejdsaktion, som vedrører nogle få hundrede 
visumansøgninger om året. Renovering og udstyring 
af store konsulater, så de kan behandle ansøgningerne 
hurtigere og mere kundevenligt ved hjælp af det sid ‑
ste nye udstyr (it), er lige så vigtigt som at understøtte 
projekter vedrørende konsulært samarbejde. Endvi ‑
dere kan »udstyring« også betyde VIS‑relateret udstyr, 
hvilket er en vigtig prioritet. Uanset intensiveringen af 
konsulært samarbejde, bør medlemsstaterne rulle VIS 
ud over hele verden i henhold til udrulningsplanen.
SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU
Gratis publikationer:
•  et eksemplar: 
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
•  flere eksemplarer eller plakater/kort: 
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)  
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)  
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)  
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).
(*)  Oplysningerne er gratis ligesom de fleste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve  
penge for opkaldet).
Betalingspublikationer:
• via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Betalingsabonnementer:•  via Den Europæiske Unions Publikationskontors salgskontorer  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_da.htm).
QJ‑AB‑14‑015‑DA‑C ISSN 1831 ‑0796Målet med Fonden for De Y dre Grænser (EBF) 
er at hjælpe medlemsstaterne med at sikre 
ensartede, effektive og produktive kontroller 
ved deres fælles ydre grænser.
Rettens revision undersøgte EBF’s effektivitet 
og dens målopfyldelse.
Retten konstaterede, at EBF har fremmet 
finansiel solidaritet ved at koncentrere sin 
støtte på de medlemsstater, der bærer en 
tungere finansiel byrde.
Den yderligere EU‑merværdi var dog 
begrænset, og det samlede resultat 
kunne ikke måles på grund af svagheder 
ved overvågningen og de efterfølgende 
evalueringer. Endvidere blev der ved 
revisionen fundet alvorlige svagheder 
i forvaltningen af fonden i vigtige 
medlemsstater, hvilket kan betyde, at 
grænseforvaltningen ikke er tilstrækkeligt 
styrket, hvor der er mest behov for det.
DEN
EUROPÆISKE
REVISIONSRET