DA Den Europæiske Unions Tidende C 282/32

SÆRBERETNING Nr. 8/2006

En dyrkning af succes?

Effektiviteten af Den Europæiske Unions støtte til driftsprogrammer til fordel for producenter af frugt og grøntsager

med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2006/282/EF)

INDHOLD

I-XI RESUMÉ

1-18 INDLEDNING

1-3 Formålet med støtteordningen: at producenterne kan tilpasse sig en ny markedssituation

4-8 Revisionens omfang og revisionsmetode

9-12 Producentorganisationerne

13-18 Støtten til driftsprogrammer

19-63 DEL I: DRIFTSPROGRAMMERNES EFFEKTIVITET

20-49 Er støtteordningen blevet gennemført på en sådan måde, at det sikres, at driftsprogrammerne sandsynligvis vil være effektive?

20-23 Kommissionens kontrol af, at medlemsstaterne yder EU-støtten i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning

24-49 Medlemsstaternes gennemførelse af støtteordningen

50-59 Har de foranstaltninger, der er finansieret i driftsprogrammerne, været effektive?

51-52 Producentorganisationernes evalueringer af driftsprogrammerne (de endelige rapporter)

53-59 Stikprøven af aktioner i driftsprogrammerne

60-63 Konklusioner vedrørende driftsprogrammernes effektivitet

64-86 DEL II: PRODUCENTORGANISATIONERNES FREMSKRIDT

65-86 Har producentorganisationerne gjort fremskridt med hensyn til at opfylde de mål, der er fastsat for støtteordningen?

66-68 Stikprøven af producentorganisationer

69-86 Kommissionens data om producentorganisationerne

87-93 KONKLUSIONER

87-90 Driftsprogrammernes effektivitet

91-93 Producentorganisationernes fremskridt

94-100 ANBEFALINGER

95-96 Støtten til driftsprogrammer bør gøres enklere og mere effektiv

97-98 Politikken bør gøres mere målrettet for at nå de generelle mål om koncentration og tilpasning

99-100 Der bør sættes spørgsmålstegn ved den politik, der går ud på at opmuntre til dannelse af producentorganisationer

Bilag: Revisionskriterier for godkendelse af effektive driftsprogrammer

Kommissionens svar

RESUMÉ

I. I 1996 blev der indført en ny ordning, hvorved der kunne ydes støtte til frugt- og grøntsagsproducenter, således at de kunne tilpasse sig en ny situation på markedet. Der kunne ydes støtte til 50 % af omkostningerne til foranstaltninger, som producenterne traf inden for rammerne af »driftsprogrammer«, som bl.a. havde til formål at forbedre produkternes kvalitet, reducere produktionsomkostningerne og fremme miljøvenlige produktionsmetoder. Denne støtte tildeles kun grupper af producenter, der afsætter deres produkter kollektivt i producentorganisationer. Medlemsstaterne er ansvarlige for at godkende driftsprogrammerne og for at udbetale støtten. I 2004 beløb støtten sig til 500 millioner euro.

II. Retten reviderede denne støtteordnings effektivitet fortrinsvis på grundlag af en tilfældig stikprøve på 30 driftsprogrammer i otte medlemsstater og en gennemgang af Kommissionens data.

III. Medlemsstaterne baserede deres beslutninger om at godkende driftsprogrammer på arten af den planlagte udgift uden også at tage hensyn til, om det var sandsynligt, at de foreslåede foranstaltninger ville være effektive. Formelt fulgte man de krav til programmerne, der var fastsat i forordningerne, med væsentlige udgifter til følge, men uden virkelige fordele. Kriterierne for udgifternes støtteberettigelse var ikke klare, og det medførte usikkerhed.

IV. Kommissionen kontrollerer, at driftsprogrammernes udgifter er støtteberettigede, men den har ikke kontrolleret, om medlemsstaternes procedurer for godkendelse af driftsprogrammer sikrer, at foranstaltningerne sandsynligvis vil være effektive. Den har ikke kontrolleret driftsprogrammernes effektivitet, og den har heller ikke evalueret ordningen.

V. Driftsprogrammerne har generelt bidraget til at opfylde målene i rådsforordningen. I forbindelse med næsten halvdelen af de finansierede aktioner var der sket væsentlige fremskridt i forhold til producentorganisationernes udgangssituation med hensyn til opfyldelsen af mindst ét af de 11 mål, og disse aktioner kan derfor anses for at have været effektive. Imidlertid var effektiviteten af de fleste af aktionerne lav, i og med at de ikke medførte væsentlige fremskridt i forhold til producentorganisationernes udgangssituation.

VI. Producentorganisationerne i stikprøven havde gjort fremskridt med hensyn til at opfylde de fleste af målene for politikken. Men Kommissionen har ingen oplysninger om opfyldelsen af disse mål på europæisk niveau, med to undtagelser: Dsen har oplysninger om tilbagekøb af overskydende produktion fra markedet og om koncentration af udbuddet.

VII. Hvis den nuværende tendens fortsætter, vil Kommissionens mål om, at 60 % af udbuddet skal komme fra producentorganisationerne i 2013, ikke blive nået. Producentorganisationerne står kun for omkring en tredjedel af EU's frugt- og grøntsagsproduktion, og de er vokset langsommere end sektoren som helhed.

VIII. Retten anbefaler, at Kommissionen overvejer, om der med fordel kunne anvendes alternative metoder for at forenkle ordningen, reducere omkostningerne og gøre støtten mere effektiv. Kommissionen bør overveje, om den ikke bedst kan opnå dette ved at rette ordningens procedurer og regler for støtteberettigelse af udgifter ind efter de procedurer og regler, der gælder for investeringsforanstaltninger med henblik på udvikling af landdistrikter.

IX. Uanset metoden bør Kommissionen forbedre sin kontrol af støttens effektivitet og bruge den evalueringsundersøgelse, der er planlagt i 2009, til at fastslå årsagerne til, at producentorganisationerne har gjort så relativt få fremskridt, navnlig i de medlemsstater, hvor frugt- og grøntsagssektoren udgør den største del af landbrugsproduktionen.

X. Hvis evalueringen bekræfter, at producentorganisationer er en effektiv mekanisme, der kan styrke producenternes stilling i disse medlemsstater, bør politikken gøres mere målrettet med henblik herpå.

XI. Men hvis Kommissionen ikke kan bevise, at koncentrationen af udbuddet i producentorganisationer har givet virkelige fordele, bør den tage denne mekanisme til støtte af producenterne af frugt og grøntsager i EU op til fornyet overvejelse.

INDLEDNING

Formålet med støtteordningen: at producenterne kan tilpasse sig en ny markedssituation

1. Da situationen på markedet for frugt og grøntsager ændrede sig i 1990'erne, og der blev stillet krav om andre produkter og om større garantier for kvalitet og striksere miljønormer, indførte EU en ny ordning for at støtte producenterne, så de kunne tilpasse sig denne situation. Denne støtte til »driftsprogrammer« beskrives nedenfor. Samtidig blev der skåret ned på støtten til tilbagekøb (1), som man havde ydet i mange år, og dermed gav man producenterne i EU et yderligere incitament til at producere det, som markedet ønskede.

2. Markedssituationen forandrede sig også med stigende indflydelse fra få, men store koncerner inden for detailhandel og distribution. EU reagerede ved at styrke den politik, man havde fulgt siden 1960'erne, og opmuntrede til dannelse af sammenslutninger af producenter kendt som »producentorganisationer« for at opnå stordriftsbesparelser og en større markedstilstedeværelse.

3. Denne koncentration af udbuddet blev fremmet ved, at medlemskab af en producentorganisation blev gjort til en forudsætning for, at producenterne kunne modtage den nye støtte til driftsprogrammer. Frugt- og grøntsagsproducenter, der ikke var medlem af en producentorganisation, var ikke berettigede til at modtage denne EU-støtte. Producenterne blev således opmuntret til at danne eller blive medlem af producentorganisationer. Samtidig strammede EU op på de betingelser, som producentorganisationerne skulle opfylde for at sikre, at de ville kunne koncentrere udbuddet effektivt.

Tekstboks 1»En intelligent støtte« udtalte direktøren for en producentorganisation, vi besøgte, begejstret. EU yder ikke længere støtte til producenter, så de kan ødelægge deres overskydende produktion af frugt og grøntsager, som ingen vil købe. Nu yder EU støtte til foranstaltninger, som producenterne træffer for at tilpasse deres produktion til den mængde og kvalitet, som der er efterspørgsel efter.

Tekstboks 2»Dyrkning af succes«: Støtten er knyttet til omsætningen, således at jo mere producentorganisationerne vokser, desto mere støtte får de til at finansiere tilpasningen. Denne succes skulle opmuntre flere producenter til at danne eller blive medlem af producentorganisationer og dermed give dem en stærkere forhandlingsposition og en større omsætning og dermed mere støtte til yderligere tilpasning …

Revisionens omfang og revisionsmetode

4. Retten gjorde rede for resultaterne af sin foregående revision af støtten til frugt- og grøntsagssektoren i årsberetningen for 2000 (2). På det tidspunkt var kun få driftsprogrammer blevet afsluttet, så det var ikke klart, om støtten ville være effektiv på længere sigt. Men i beretningen blev der peget på svagheder i medlemsstaternes forvaltning af ordningen, hvilket havde gjort støtten mindre effektiv. Derfor blev målet for denne revision at vurdere effektiviteten af ordningen med støtte til driftsprogrammer.

5. Effektivitet defineres i EU's finansforordning (3) på følgende måde: »Princippet om effektivitet drejer sig om at nå de opstillede specifikke mål og de forventede resultater«. Da de fastsatte mål for ordningen med støtte til driftsprogrammer hverken er klare eller kvantificerede, skal »det at være effektiv« i denne revision forstås som, at støtten bidrager til opfyldelsen af disse mål.

6. Ved revisionen søgte vi at besvare følgende spørgsmål: i) Er støtteordningen blevet gennemført på en sådan måde, at det sikres, at driftsprogrammerne sandsynligvis vil være effektive? ii) Har de foranstaltninger, der er finansieret i driftsprogrammerne, været effektive? iii) Har producentorganisationerne gjort fremskridt med hensyn til at opfylde de mål, der er fastsat for støtteordningen?

7. Revisionen bestod i: i) en vurdering af de procedurer, Kommissionen og medlemsstaterne har etableret til at gennemføre politikken ii) en test af effektiviteten af en stikprøve af aktioner i driftsprogrammerne og iii) en undersøgelse af en stikprøve af producentorganisationer og af Kommissionens data på EU-niveau med henblik på at finde beviser for, at producentorganisationerne har gjort fremskridt med hensyn til at opfylde politikmålene.

8. Revisionen på stedet blev gennemført i 2005 og var baseret på en tilfældigt udvalgt stikprøve på 30 driftsprogrammer, der blev afsluttet i 2003 og 2004, i otte medlemsstater: Grækenland, Spanien, Frankrig, Irland, Italien, Nederlandene, Portugal og Det Forenede Kongerige. Der var ikke medtaget producentorganisationer fra de nye medlemsstater, da disse ikke havde afsluttede driftsprogrammer, da revisionen fandt sted.

Producentorganisationerne

9. En producentorganisation er en sammenslutning af producenter, der optræder sammen for at styrke deres markedsposition. Mange producentorganisationer er kooperativer, men det kan også være grupper af enkeltpersoner eller virksomheder. I henhold til EU-forordningerne (4) skal en producentorganisation mindst have fem medlemmer og en omsætning på 100 000 euro. Producentorganisationerne stiller de faciliteter til rådighed, som er nødvendige til oplagring, emballering og afsætning af deres medlemmers produkter. De skal kunne planlægge og tilpasse deres produktion og fremme miljøvenlige dyrkningsformer og affaldshåndteringer.

10. Nye producentorganisationer kan modtage startstøtte i en femårsperiode, således at de kan etablere sig og købe de faciliteter, de har brug for for at opfylde betingelserne i forordningen. Når producentorganisationerne er etableret, kontrollerer medlemsstaterne, at de fortsat opfylder disse betingelser, selv om der ikke kan ydes yderligere støtte til dette formål. I princippet yder EU ikke støtte til producentorganisationernes administrations-, drifts- og produktionsomkostninger (5).

11. Der er ca. 1 500 producentorganisationer i de 14 medlemsstater (6) (diagram 1). Der er stor forskel på producentorganisationernes størrelse og art (diagram 2). Som led i revisionen besøgte Retten figenproducenter i Grækenland, svampeproducenter i Irland, et citrusfrugtkooperativ i Portugal og tomatproducenter i Spanien og Nederlandene. Nogle organisationer havde under 10 medlemmer, en organisation i Italien, der var specialiseret i æbler, havde 5 800 medlemmer. Én producentorganisation bestod af 14 virksomheder, der hver især havde en omsætning på 2,6 millioner euro i gennemsnit, en anden organisation var et kooperativ med 800 deltidsproducenter, der i gennemsnit kun producerede for 600 euro hver. I 2003 havde en producentorganisation i EU i gennemsnit en omsætning på 9 millioner euro og over 300 medlemmer.

12. Frugt og grøntsager er den største landbrugssektor i EU-15 målt i produktionsværdi. Den er særlig vigtig for landbrugsøkonomien i Grækenland, Spanien, Italien og Portugal, hvor sektoren udgør over 25 % af landbrugsproduktionens værdi. Spanien, Frankrig og Italien står tilsammen for 70 % af værdien af EU's produktion af frugt og grøntsager. Omkring en tredjedel af deres produktion blev afsat af producentorganisationer i 2004. I Nederlandene, Belgien og Irland var den andel af frugt- og grøntsagsproduktionen, der blev afsat af producentorganisationer, meget højere, nemlig omkring 80 %, mens den i Grækenland var 13 % og i Portugal 6 % (diagram 3).

Støtten til driftsprogrammer

13. De producentorganisationer, der opfylder betingelserne i punkt 9, kan ansøge om støtte til et »driftsprogram«. Det består af foranstaltninger, som producentorganisationen træffer for at tilpasse sine medlemmers produktion til efterspørgslen og for at styrke deres stilling på markedet (tekstboks 3). De specifikke mål, som skal opfyldes ved hjælp af foranstaltningerne, er fastsat i Rådets forordning (7) (tekstboks 4). Programmet udformes af producentorganisationen og godkendes af medlemsstaten, der hvert år udbetaler EU-støtten, som udgør 50 % af de udgifter, som producentorganisationen har haft til at gennemføre programmet. Et driftsprogram løber over tre til fem år, og ved periodens afslutning kan producentorganisationen ansøge om et nyt program. Der er et årligt loft over støtten, som er fastsat til 4,1 % af producentorganisationens omsætning.

14. Over 70 % af producentorganisationerne har et driftsprogram, og støtten beløb sig til 500 millioner euro i 2004. Det svarede til 3 % af producentorganisationernes omsætning og ca. 1 % af den samlede værdi af EU's frugt- og grøntsagsproduktion. Udbetalingen af støtten er steget væsentligt, siden den blev indført i 1997, samtidig med at støtten til tilbagekøb af overskudsproduktion er reduceret (diagram 4). Diagrammet viser også den støtte, der er betalt gennem producentorganisationerne til producenter af tomater og frugt til forarbejdning, og som er baseret på produktionsmængden. Tekstboks 3Typisk indhold af et driftsprogram — køb af sorterings- og emballeringsmaskiner — ansættelse af personale til kvalitetskontrol og markedsføring — investeringer i vandingsanlæg og drivhuse — støtte til producenter til genplantning af frugttræer — omkostninger ved naturlig bekæmpelse af skadedyr og sygdomme Tekstboks 4Driftsprogrammerne har 11 mål — at sikre planlægning af produktionen og tilpasning til efterspørgslen, navnlig hvad angår mængde og kvalitet — at fremme koncentrationen af udbuddet og markedsføringen af medlemmernes produktion — at reducere produktionsomkostningerne — at regulere produktionspriserne — at fremme dyrkningsformer, produktionsmetoder og affaldshåndteringer, der er miljøvenlige — at forbedre produkternes kvalitet — at øge produkternes handelsværdi — at iværksætte salgsfremmende foranstaltninger over for forbrugerne — at etablere driftsgrene med økologiske produkter — at fremme integreret produktion eller andre miljøvenlige produktionsmetoder — at nedbringe tilbagekøbene.

15. Støtteordningen gennemføres normalt med delt forvaltning, hvor medlemsstaterne følger detaljerede regler, som Kommissionen har fastsat inden for rammerne af Rådets forordning. De skal samarbejde med Kommissionen for at sikre, at støtten ydes i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning: sparsommelighed, produktivitet og effektivitet.

16. I henhold til Kommissionens gennemførelsesforordning (8) skal producentorganisationerne i deres forslag til driftsprogram beskrive følgende: — deres udgangssituation, navnlig med hensyn til produktion, afsætning og udstyr — driftsprogrammets mål under hensyntagen til markedssituationen, og — de konkrete foranstaltninger eller de »aktioner«, der foreslås gennemført for at nå disse mål.

17. I forslaget til driftsprogram kan producentorganisationerne frit vælge at iværksætte foranstaltninger, som passer til deres særlige forhold. Det er dog et krav, at programmerne skal være rettet mod flere af de mål, der er anført i Rådets forordning (jf. tekstboks 4). Som afslutning på feedbackkredsløbet skal producentorganisationerne rapportere til medlemsstaten ved afslutningen af programmet og gøre rede for, i hvilken udstrækning de har nået deres mål, og for de erfaringer, de har indhøstet, og som vil kunne bruges i forbindelse med det næste program. Denne »programmeringsmodel«, som producentorganisationerne skal følge, er illustreret i diagram 5.

18. I henhold til Kommissionens forordning skal medlemsstaterne også foretage en række kontroller af forslagene til driftsprogrammer. Medlemsstaterne skal: — kontrollere producentorganisationens udgangssituation og driftsprogrammets mål — kontrollere, at driftsprogrammets mål stemmer overens med de mål, der er fastsat i rådsforordningen — kontrollere, at det foreslåede driftsprogram hænger sammen økonomisk og har den fornødne tekniske kvalitet, og at overslagene er fornuftige. Forordningen fastsætter, at medlemsstaterne derefter skal godkende programmet, kræve, at det ændres, eller afvise det.

DEL I: DRIFTSPROGRAMMERNES EFFEKTIVITET

19. Som beskrevet ovenfor deler medlemsstaterne og Kommissionen ansvaret for at sikre, at støtteordningen er effektiv, dvs. at støtten bidrager til at opfylde de 11 mål, som Rådet har fastsat for driftsprogrammerne. I denne del af beretningen undersøges det, om Kommissionen og medlemsstaterne har gennemført støtteordningen på en sådan måde, at man fremmede effektivitet, og navnlig, om den programmeringsmodel, der er beskrevet ovenfor, fungerede efter hensigten. Derefter vurderes en stikprøve af driftsprogrammer for at afgøre, om de finansierede foranstaltninger medførte fremskridt med hensyn til at nå ordningens mål.

Er støtteordningen blevet gennemført på en sådan måde, at det sikres, at driftsprogrammerne sandsynligvis vil være effektive?

Kommissionens kontrol af, at medlemsstaterne yder EU-støtten i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning

20. Medlemsstaterne godkender de driftsprogrammer, som producentorganisationerne foreslår, men i henhold til traktaten har Kommissionen det endelige ansvar for, at den økonomiske forvaltning af EU-budgettet er forsvarlig, og den overvåger medlemsstaterne.

21. Som led i regnskabsafslutningsproceduren besøger Kommissionen medlemsstaterne for at kontrollere, at støtten er udbetalt i overensstemmelse med fællesskabsreglerne. Med rådsforordningen oprettedes der også et særligt inspektørkorps for frugt- og grøntsagssektoren, der bl.a. har til opgave at sikre, at reglerne anvendes ensartet i hele EU. I praksis er det de samme embedsmænd, der kontrollerer udgifterne med henblik på regnskabsafslutningen.

22. I forhold til andre EU-politikker på landbrugsområdet kræver denne støtteordning, at medlemsstaterne i højere grad bruger deres dømmekraft, når de skal afgøre, om de vil godkende, afvise eller kræve ændringer af de foranstaltninger, der foreslås i et driftsprogram. Men siden de første kontroller af medlemsstaternes procedurer, som Kommissionen foretog i 1997 og 1998, har Kommissionen koncentreret sig om at undersøge, om kriterierne for udgifternes støtteberettigelse er opfyldt, og den har ikke kontrolleret, at medlemsstaternes procedurer for godkendelse og overvågning af driftsprogrammerne, der er beskrevet i punkt 18, fungerer på en sådan måde, at de sikrer, at driftsprogrammerne sandsynligvis vil være effektive.

23. Følgelig har Kommissionen kontrolleret berettigelsen af den støtte, som medlemsstaterne har udbetalt i forbindelse med regnskabsafslutningen, men den har ikke kontrolleret, om støtten er ydet under overholdelse af princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning, navnlig for så vidt angår effektivitet.

Medlemsstaternes gennemførelse af støtteordningen

Nærmere beskrivelse af revisionen i medlemsstaterne

24. I betragtning af den centrale rolle, medlemsstaterne spiller, når driftsprogrammerne skal godkendes, reviderede Retten de procedurer, der anvendes i alle 14 berørte medlemsstater (tekstboks 5). Da gennemførelsen af ordningen er decentraliseret i nogle medlemsstater, reviderede Retten endvidere procedurerne i 19 regionale og lokale administrationer i Italien, Spanien, Frankrig og Grækenland.

25. Ifølge gennemførelsesforordningen skal medlemsstaterne foretage en række kontroller, men det er ikke beskrevet, hvordan kontrollen skal udføres. Det giver medlemsstaterne fleksibilitet til at organisere disse procedurer, så det passer til forholdene i det enkelte land. Hver enkelt administration har derfor gennemført ordningen på sin måde, og nedenstående bemærkninger vedrører ikke alle medlemsstater (9) i lige høj grad.

Tekstboks 5Nærmere beskrivelse af revisionen i medlemsstaterneVi baserede revisionen af medlemsstaternes procedurer på en tilfældigt udvalgt stikprøve på 30 driftsprogrammer, der blev afsluttet i 2003 og 2004. Vi aflagde revisionsbesøg hos de myndigheder i medlemsstaterne, der var ansvarlige for at godkende programmerne, og i de berørte producentorganisationer. Antal udvalgte driftsprogrammer Spanien 11 Portugal 2 Frankrig 8 Det Forenede Kongerige 1 Italien 4 Nederlandene 1 Grækenland 2 Irland 1 De udvalgte driftsprogrammer var blevet godkendt af medlemsstaterne mellem 1998 og 2001. For at få tilstrækkelig sikkerhed og for at sikre, at resultaterne stadig var relevante, undersøgte vi dokumentation fra 1998 til 2005 for yderligere 94 driftsprogrammer og 103 evalueringsrapporter. Vi udvalgte disse rapporter tilfældigt hos de myndigheder i medlemsstaterne, vi besøgte.Vi gennemførte en mere begrænset revision af de procedurer, som de øvrige seks medlemsstater fulgte. Revisionen var baseret på et spørgeskema og en kontrol af dokumentationen vedrørende tilfældigt udvalgte driftsprogrammer.

Kriterier for vurdering af gennemførelsen af programmeringsmodellen

26. I overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning bør medlemsstaterne tage hensyn til principperne sparsommelighed, produktivitet og effektivitet, når de skal godkende et driftsprogram og dermed yde EU-støtte.

27. Støtten er effektiv, hvis hver enkelt aktion, der finansieres i programmet, har en effekt: Aktionen bør bidrage til, at ét eller flere af de 11 mål i rådsforordningen opfyldes. Medlemsstaterne bør derfor basere deres afgørelse om, hvorvidt de skal godkende, forkaste eller kræve ændringer til et driftsprogram, på, om producentorganisationen på tilfredsstillende vis har dokumenteret, at det er sandsynligt, at aktionerne kan bidrage til at virkeliggøre disse mål.

28. Medlemsstaterne har behov for detaljerede oplysninger fra producentorganisationerne for at kunne begrunde deres beslutninger om at yde støtte på disse betingelser. Det er nødvendigt, at de for hvert mål kender producentorganisationens udgangssituation og ved, hvilken effekt aktionen (aktionerne) forventes at have.

29. Med udgangspunkt i denne logik og i de særlige krav i forordningen (jf. punkt 16-18) har Retten udviklet revisionskriterier for, hvad man med rimelighed vil kunne forvente i et »godt« system (tekstboks 6). Hvis disse kriterier er opfyldt, er det sandsynligt, at medlemsstaternes procedurer kan sikre, at støtten vil være effektiv. Disse kriterier kan kort gengives på følgende måde: — I dokumenterne vedrørende driftsprogrammet bør producentorganisationens udgangssituation for så vidt angår alle programmålene være beskrevet. Målene bør være »SMART« (specifikke, målelige, opnåelige, relevante og tidsrelaterede): specifikke, så der ikke er tvivl om, hvad producentorganisationen ønsker at opnå; målelige (og tidsrelaterede), så deres opfyldelse kan overvåges; opnåelige, hvis de aktioner, der foreslås i programmerne, gennemføres, og relevante: De bør hænge sammen med producentorganisationens situation og markedssituationen og med EU's 11 mål. For hvert enkelt af de overordnede mål bør producentorganisationerne angive målene for driftsprogrammet i forhold til udgangssituationen. Dokumenterne bør vise, hvordan de foreslåede aktioner vil opfylde programmålene. Ved afslutningen af programmet bør producentorganisationen gøre rede for, i hvilket omfang de overordnede mål er blevet opfyldt i forhold til udgangssituationen og målene for driftsprogrammet. — Medlemsstaterne bør sikre sig, at målene for driftsprogrammerne er i overensstemmelse med målene i EU-forordningen, og at de foreslåede aktioner reelt bidrager til opfyldelsen af disse mål, samt at omkostningerne forbundet hermed er rimelige. De bør bruge oplysningerne i producentorganisationernes endelige evalueringsrapporter til at kontrollere driftsprogrammernes effektivitet og bruge erfaringerne herfra til at gøre fremtidige programmer mere effektive.

Tekstboks 6Metodologi: Nogle af Rettens kriterier for at vurdere medlemsstaternes gennemførelse af støtteordningen går længere end den formelle opfyldelse af kravene i forordningen (jf. bilaget). F.eks. skal producentorganisationen ifølge forordningen beskrive sin udgangssituation, og medlemsstaten skal kontrollere, at oplysningerne er korrekte. For at opfylde revisionskriterierne bør medlemsstaterne også sikre, at beskrivelsen er knyttet til målene og foranstaltningerne i det foreslåede program. I modsat fald giver det ikke meget mening at beskrive udgangssituationen.

Beskrivelsen af udgangssituationen er ikke sat i relation til målene for driftsprogrammerne

30. Alle de undersøgte driftsprogrammer, bortset fra to, indeholdt et afsnit om »udgangssituationen«, og over halvdelen (60 %) opfyldte formelt kravene i forordningen ved at angive produktion, afsætning og udstyr, selv om beskrivelsen var ganske kortfattet. Nogle medlemsstater krævede, at producentorganisationerne opførte deres udstyr og anlæg på en liste og udarbejdede et skema over deres produktion i tons og i værdi, men de krævede ikke, at det blev sat i relation til programmålene eller aktionerne. Andre medlemsstater udstedte ingen særlige instrukser og godtog meget generelle beskrivelser, i nogle tilfælde blot en eller to sætninger. Kun få producentorganisationer beskrev deres udgangssituation med hensyn til miljø, produktkvalitet og produktionsomkostninger, men næsten alle driftsprogrammerne havde mål på disse områder (jf. tekstboks 7). Ingen producentorganisation beskrev udgangssituationen for hvert enkelt af målene for dens driftsprogram.

Tekstboks 7De regionale myndigheder i Spanien godkendte et driftsprogram, der omfattede ti aktioner med samlede omkostninger på 770 000 euro. Seks af disse aktioner havde til formål at forbedre produktkvaliteten, otte havde til formål at reducere produktionsomkostningerne, og to havde til formål at forbedre miljøpraksis.Producentorganisationen anførte i udgangssituationen de former for frugt, der blev dyrket, og arealet, men gav ingen oplysninger om frugtens kvalitet, produktionsomkostningerne eller miljøet inden programmet.

31. I nogle få tilfælde beskrev producentorganisationerne udgangssituationen i forhold til specifikke aktioner, hvilket f.eks. er påkrævet i Nederlandene. Dermed blev kriterierne til dels opfyldt, men producentorganisationens udgangssituation var ikke tilstrækkeligt beskrevet for så vidt angår målene.

Indholdet af driftsprogrammerne var ikke altid sat i relation til de erklærede mål

32. Flere medlemsstater krævede, at producentorganisationerne angav direkte i deres driftsprogrammer, hvilke EU-mål der hang sammen med hver enkelt aktion. I disse tilfælde var der på papiret automatisk sammenhæng mellem mål og program, og medlemsstaternes kontrol af målenes overensstemmelse med forordningen blev dermed til en formalitet. I et forsøg på at begrunde programmet eller den specifikke aktion opførte mange producentorganisationer imidlertid ethvert mål, som syntes relevant, uanset om det var det egentlige formål med aktionen eller ej (tekstboks 8 og 9).

33. I Italien og Grækenland udfærdigede myndighederne detaljerede lister over mulige aktioner, som producentorganisationen kunne vælge imellem, og angav et forudfastsat mål for hver enkelt aktion. Også de franske myndigheder havde en liste over mulige aktioner, men de var inddelt efter art, og ikke efter mål. For så vidt angår miljø og kvalitet, fremgik de relevante mål almindeligvis klart, men for kategorien »foranstaltninger i forbindelse med produktionsanlæg« var det ikke altid tilfældet. For nogle af aktionerne var det derfor ikke muligt at identificere målet på grundlag af dokumentationen for driftsprogrammet (tekstboks 10). De italienske, græske og franske myndigheder forsøgte ikke at kontrollere målene for de enkelte programmer, da de mente, at aktionernes overensstemmelse med EU-målene var blevet fastslået, da den nationale liste over aktioner blev udfærdiget. Ændringer i klassificeringen over tid havde imidlertid den virkning, at de »ændrede« målene for det operationelle program for en bestemt aktion (tekstboks 11).

Tekstboks 8Et operationelt program i Nederlandene omfattede et elektronisk følgeseddelsystem til 135 000 euro, der skulle »planlægge og tilpasse produktionen til efterspørgslen«. Producentorganisationen kunne ikke bevise en forbindelse mellem aktionen og dette mål. Det egentlige mål, at reducere omkostningerne, var ikke nævnt i det operationelle program.

Tekstboks 9I et driftsprogram, der blev godkendt af de regionale myndigheder i Spanien, købte en producentorganisation en gaffeltruck til 25 000 euro. Producentorganisationen kunne ikke forklare, hvilken sammenhæng der var mellem foranstaltningen og det erklærede mål om at »reducere tilbagekøb«.

Tekstboks 10En fransk producentorganisation medtog en foranstaltning til 50 400 euro vedrørende »tjenesteydelser« i sit driftsprogram. 25 % af disse omkostninger var afsat til målet om at »højne kvaliteten« og 25 % til målet om at »forbedre miljøpraksis«. Vi var ikke i stand til at identificere det EU-mål, som de resterende 50 % af omkostningerne skulle vedrøre.

Tekstboks 11Et kunstvandingsprojekt i Italien fik tildelt støtte til opfyldelse af målet om at »forbedre kvaliteten« i overensstemmelse med de nationale retningslinjer fra 1997. Efter en ændring af retningslinjerne blev målet i 1999 ændret til at »koncentrere udbuddet«. I 2002 blev samme aktion klassificeret under målet om at »reducere omkostningerne«.

Målene for driftsprogrammerne er ikke defineret på en sådan måde, at de kan måles, og der er ikke fastsat targets

34. Kun myndighederne i Det Forenede Kongerige krævede formelt, at producentorganisationerne skulle fastsætte målelige mål for driftsprogrammerne, selv om man ikke i praksis sikrede sig, at det blev gjort. I Spanien, Italien og Nederlandene krævede myndighederne, at de forventede resultater af hver enkelt foranstaltning eller aktion var angivet, men der blev fokuseret på output — hvordan det kunne bevises, at aktionerne var gennemført — snarere end på målopfyldelse. I 10 % af de undersøgte driftsprogrammer havde producentorganisationerne, når det var lige ud ad landevejen, sat tal på målene for mindst en aktion, som f.eks. den forventede reduktion i omkostningerne, eller det antal hektarer, der skulle omstilles til økologisk produktion. Det var især tilfældet i Spanien og Italien. Ellers opstillede producentorganisationerne ikke targets og indikatorer, som kunne bruges til at måle, om målene var opfyldt.

Producentorganisationernes evalueringsrapporter viser ikke målopfyldelsen

35. Bortset fra nogle tilfælde i Frankrig og Irland sikrede medlemsstaterne sig, at producentorganisationernes endelige evalueringrapporter beskrev gennemførelsen af programmet og dets output (hvad der var gjort), men i praksis krævede ingen af dem, at rapporterne viste, i hvilket omfang målene for driftsprogrammerne var blevet opfyldt. Rapporterne var som sådan til ringe nytte, når støttens effektivitet skulle vurderes.

36. Medlemsstaterne brugte kun sjældent evalueringerne i de endelige rapporter (10), og de blev behandlet som endnu en formalitet, der skulle overholdes for at opfylde kravene i forordningen. I Grækenland, Spanien (11) og Portugal blev de endelige rapporter blot arkiveret af det udbetalende organ, og de myndigheder, der var ansvarlige for at godkende driftsprogrammerne, læste dem ikke.

37. Der var stor forskel på rapporternes indhold; det kunne dreje sig om alt fra mindre end én sides generelle ikke underbyggede erklæringer som f.eks., at »kvaliteten var forbedret«, til over 100 sider med detaljerede redegørelser og tal vedrørende gennemførelsen af hver enkelt aktion i programmet. Medlemsstaterne krævede ikke, at de endelige rapporter indeholdt samme slags oplysninger, således at det blev muligt at overvåge programmernes effektivitet på regionalt eller nationalt plan, og på grund af rapporternes forskellighed var det umuligt at foretage en sådan analyse.

Medlemsstaterne anvender ikke effektivitetskriterier, når de godkender driftsprogrammerne

38. I praksis godkendte medlemsstaterne programmerne efter arten af de foreslåede udgifter, og ikke efter hvad man forventede at opnå med programmet. Der blev ikke anvendt effektivitetskriterier, som f.eks. additionalitet, når det skulle afgøres, om der skulle ydes EU-støtte til en aktion. Det er blevet overflødigt at tage hensyn til faktorer, som dem, der specifikt er nævnt i forordningen, f.eks. udgangssituationen og målene, den tekniske kvalitet og programmets økonomiske holdbarhed, og det er kun blevet gjort i det omfang, det var nødvendigt for at overholde bestemmelserne i forordningen.

39. Medlemsstaterne anvendte i stedet en anden metode, hvor de fokuserede på, at kriterierne for støtteberettigelse skulle være opfyldt, og på udbetaling af støtte som illustreret i diagram 6.

40. Det skyldes for en stor del ændringerne af Kommissionens gennemførelsesforordning, hvorved der blev indført »støtteberettigelseslister«, som driftsprogrammerne har skullet være i overensstemmelse med siden 1999. I disse lister er angivet de udgiftsarter, der kan, og de udgiftsarter, der ikke kan, medtages i driftsprogrammerne (tekstboks 12).

Tekstboks 12Eksempel på støtteberettigelseskriterier: transportomkostningerStøtteberettigede: — investeringer i kølebiler Ikke støtteberettigede: — omkostninger ved indsamling eller transport (intern eller ekstern) — investeringer i transport med henblik på afsætning eller distribution.

41. I den første gennemførelsesforordning fra 1997 var der ikke fastsat detaljerede kriterier for støtteberettigelse, bortset fra at producentorganisationernes administrations- og driftsudgifter var udelukkede. Medlemsstaterne var usikre på, hvad Kommissionen ville godtage som støtteberettigede udgifter i forbindelse med regnskabsafslutningsproceduren, og som svar på anmodninger fra medlemsstaterne udsendte Kommissionen en række fortolkende noter.

42. Disse fortolkende noter havde ingen officiel status, og derfor ændrede Kommissionen gennemførelsesbestemmelserne og indførte en liste over aktioner og udgifter, der ikke var støtteberettigede. Samtidig krævede den, at medlemsstaterne skulle kontrollere støtteberettigelsen af omkostningerne til de foreslåede driftsprogrammer efter denne liste, inden de godkendte dem. I 2001 tilføjede Kommissionen en liste over, hvad der kunne medtages i et driftsprogram, og i 2003 blev de fortolkende noter trukket tilbage, og de to lister blev revideret igen. Listerne tillod nogle undtagelser fra bestemmelsen om, at producentorganisationens produktions- og driftsomkostninger ikke var støtteberettigede, f.eks. lønninger til visse former for ansatte, genbrugsemballage og omkostninger ved naturlig skadedyrs- og sygdomsbekæmpelse.

43. Disse støtteberettigelseslister hindrer ikke medlemsstaterne i også at se på producentorganisationernes udgangssituation og mål og på, om det er sandsynligt, at de foreslåede aktioner vil være effektive. De medlemsstater, der ikke vil godkende foreslåede udgifter, som er støtteberettigede i henhold til forordningen, vil dog være nødt til at kunne begrunde deres afgørelse over for producentorganisationen, og de vil også kunne sagsøges. Medlemsstaterne kan undgå at skulle træffe en sådan vanskelig afgørelse ved at godkende samme aktion for alle producentorganisationer, som anmoder herom, uagtet den enkelte producentorganisations mål eller situation (tekstboks 13).

Tekstboks 13Eksempel: pallekasserI ti af de 30 tilfældigt udvalgte driftsprogrammer havde medlemsstaterne godkendt køb af pallekasser, tremmekasser eller lignende beholdere til indsamling, transport og opbevaring af frugt og grøntsager for i alt 1,7 millioner euro. Kommissionen anser denne udgift for at være støtteberettiget. De mål, der var angivet for driftsprogrammerne, var: — at regulere produktionspriserne — at forbedre produkternes kvalitet — at øge produkternes handelsværdi — at reducere produktionsomkostningerne — at fremme miljøvenlige metoder — at koncentrere udbuddet — at nedbringe tilbagekøbene. I nogle tilfælde udgjorde købet et fremskridt i forhold til udgangssituationen med hensyn til at opfylde et bestemt mål: En producentorganisation erstattede tremmekasser i træ med mere hygiejniske kasser i plastik for at levere til en producent af babymad (anførte mål: at forbedre produkternes kvalitet). I andre tilfælde drejede det sig ganske enkelt om erstatning af gamle eller ødelagte kasser eller kasser, der var blevet væk, eller om køb af flere kasser på grund af større produktion, uden at der var en klar forbindelse med de anførte mål.

To metoder anvendes sideløbende, og det har skabt større kompleksitet og medført flere omkostninger

44. I virkeligheden har medlemsstaterne i højere grad fulgt en »tilskudsmetode« end en programmeringsmetode, selv om programmeringselementerne i forordningen stadig er påkrævede, og det har gjort støtteordningen mere kompleks end nødvendigt, og har medført større administrations- og kontrolomkostninger. Det skyldes både, at støtteberettigelseslisterne er uklare, og at de anvendes sammen med programmeringsmodellen. Hvis driftsprogrammerne, de årlige gennemførelsesrapporter og evalueringerne ved programafslutningen skal udarbejdes ordentligt, medfører det væsentlige udgifter for producentorganisationerne. Og det mærkes mere end andre steder i Italien og Nederlandene, hvor myndighederne kræver, at der også forelægges detaljerede årlige driftsprogrammer til godkendelse.

45. De støtteberettigelseslister, der er offentliggjort i forordningen, kan aldrig blive så præcise, at de kan dække alle mulige aktioner i en så forskelligartet og hurtigt skiftende sektor, og de er derfor skrevet i temmelig generelle vendinger som f.eks. »kvalitetsforbedringsforanstaltninger«. Det medfører uundgåeligt spørgsmål, og de forskellige medlemsstater og endda de forskellige regioner i de enkelte medlemsstater fortolker listerne forskelligt. Selv efter at ordningen havde fungeret i otte år, fandt Kommissionen som led i regnskabsafslutningen i 2005 stadig eksempler på udgifter, der ikke var støtteberettigede i Spanien, Frankrig, Italien og Det Forenede Kongerige, hvor medlemsstaterne ikke altid havde fortolket støtteberettigelsesreglerne på samme måde som Kommissionen.

46. På baggrund af den uvished, der er med hensyn til støtteberettigelse og de dermed forbundne risici, foretager myndighederne i flere medlemsstater flere kontroller, end det kræves i forordningen (12), og nogle besøger hver enkelt producentorganisation flere gange årligt. Det medfører yderligere omkostninger ikke kun for medlemsstaten, men også for producentorganisationen.

47. Denne uvished med hensyn til støtteberettigelse samt administrationsomkostningerne og de omfattende kontroller af aktiviteterne kan også afskrække producentorganisationerne fra at tage den risiko, det er at gennemføre innovative foranstaltninger, som i sidste ende måske ikke vil blive godkendt som støtteberettigede. Det kan få dem til kun at medtage foranstaltninger i deres driftsprogrammer, som helt sikkert er støtteberettigede.

Der er risiko for, at der er godkendt ineffektive aktioner

48. Programmeringsmodellen er ikke blevet implementeret korrekt, og der har derfor været øget risiko for, at EU-budgettet ikke anvendes effektivt, dvs. for, at der godkendes aktioner, der ikke bidrager til opfyldelsen af EU's mål.

49. Nogle medlemsstater gør gældende, at de ikke behøver at bekymre sig om programmernes effektivitet, da producentorganisationerne normalt vil træffe de kommercielle beslutninger, der er bedst for deres virksomhed. Når alt kommer til alt, skal medlemmerne af producentorganisationen jo finansiere 50 % af omkostningerne til programmet. I denne revision har vi dog fundet eksempler på, at nogle producentorganisationer anvender støtten til at dække omkostningerne ved allerede eksisterende aktiviteter, hvilket ikke er et fremskridt i forhold til deres udgangssituation. Ud fra en økonomisk synsvinkel giver dette måske mening for den enkelte producentorganisation, navnlig hvis den er under pres i en konkurrencesituation, men det bidrager ikke til opfyldelsen af målene for EU-støtteordningen. Eksemplet fra Spanien (tekstboks 14) viser, hvordan der kan medtages omkostninger, der ikke er »aktioner« eller »foranstaltninger«, der skal gennemføres for at nå målene for driftsprogrammet, men som bare er almindelige omkostninger, som enhver producent af frugt og grøntsager har. Selv om det ikke er almindeligt for driftsprogrammer at medtage så stor en andel af genbrugs- eller genanvendelig emballage (13), har medlemsstaterne godkendt væsentlige beløb hertil. I ti driftsprogrammer i Rettens stikprøve på 30 programmer var der medtaget udgifter til genbrugelig emballage på i alt 4,9 millioner euro.

Tekstboks 14Eksempel: De regionale myndigheder i Spanien havde godkendt et program i stikprøven, der omfattede 2,7 millioner euro til genbrugelige papkasser. Dette beløb udgjorde 83 % af det samlede program for 2000-2003. I 2001 godkendte myndighederne en ændring af programmet, hvorved de planlagte investeringer i drivhuse og kunstvanding blev opgivet, og forhøjede budgettet til genbrugelige kasser til 98 % i alt. Den eneste anden »aktion« var løn til en tekniker.

Har de foranstaltninger, der er finansieret i driftsprogrammerne, været effektive?

50. Den foregående del viste, at den metode, medlemsstaterne fulgte, når de skulle godkende driftsprogrammer, giver risiko for, at de finansierede foranstaltninger ikke er effektive. I denne del vurderes det, om de aktioner, producentorganisationerne gennemførte, har bidraget effektivt til opfyldelsen af målene for driftsprogrammerne.

Producentorganisationernes evalueringer af driftsprogrammerne (de endelige rapporter)

51. Den væsentligste kilde til information om driftsprogrammernes effektivitet burde være de endelige rapporter, som producentorganisationerne udfærdiger ved hvert programs afslutning. I henhold til forordningen skal disse rapporter vise, i hvilket omfang målene for driftsprogrammet er opfyldt. I ingen af de 142 endelige rapporter, der blev undersøgt som led i denne revision, var der foretaget en fuldstændig vurdering af, om målene for driftsprogrammet var blevet opfyldt. I Kommissionens kontrol af medlemsstaternes procedurer indgik der ikke en kontrol af, om dette krav i forordningen var overholdt.

52. Kommissionen, der i henhold til finansforordningen har et specifikt ansvar for at overvåge gennemførelsen af de politiske målsætninger, har dermed forpasset en mulighed. Hvis de endelige rapporter havde indeholdt de nødvendige vurderinger, ville det have været muligt at analysere en stikprøve af rapporter og at drage konklusioner om, hvorvidt driftsprogrammerne havde opfyldt deres mål. Med få, men velvalgte resultatindikatorer, som alle producentorganisationer skulle oplyse, kunne de endelige rapporter have produceret lange tidsserier, der viste, om programmet havde bidraget til at opfylde målene om f.eks. kvalitetsforbedring, reduktion af omkostninger, økologisk produktion og forbedring af miljøpraksis.

Stikprøven af aktioner i driftsprogrammerne

53. For at kontrollere, om aktionerne i driftsprogrammerne har været effektive, udvalgte Retten i alt 104 aktioner tilfældigt fra 30 producentorganisationers driftsprogrammer, der var afsluttet i 2003 eller 2004 (tekstboks 5). Producentorganisationerne blev bedt om at påvise den effekt, de udvalgte aktioner havde haft med hensyn til opfyldelse af de dermed forbundne mål i driftsprogrammerne. Nogle aktioner havde mere end et mål, og der undersøgtes i alt 265 tilfælde.

54. Kun i 30 % af tilfældene kunne producentorganisationerne give tilstrækkeligt bevis for, at aktionen havde bidraget til opfyldelsen af det dermed forbundne mål (diagram 7). I yderligere 41 % af tilfældene var der ganske vist intet direkte bevis, men med brug af almindelig logik kunne man konkludere, at der havde været en positiv effekt (jf. tekstboks 15). Som vist i punkt 58 var der imidlertid kun tale om marginale fremskridt.

Tekstboks 15Et eksempel på »sandsynlige fremskridt«: En producentorganisation i Portugal købte en kølelastbil for at undgå, at frugtens kvalitet blev forringet under distributionen. Den havde ingen data, der kunne bevise en kvalitetsforbedring, men den viste os udstyret og forklarede os køleprocessen. På dette grundlag konkluderede vi, at kvaliteten sandsynligvis var blevet forbedret.

55. I næsten en fjerdedel af tilfældene kunne Retten ikke konkludere, om der var sket fremskridt eller ej. I de fleste tilfælde skyldtes det, at målet var så generelt, at det ikke var muligt at bevise, at der ikke havde været en effekt. Det var navnlig tilfældet i forbindelse med målene om at reducere tilbagekøb, om koncentration af udbuddet og om regulering af producentpriser (diagram 8). F.eks. er en producentorganisations eksistensberettigelse, at den skal koncentrere udbuddet og markedsføre sine medlemmers produkter, og følgelig vil alle dens aktiviteter på en eller anden måde bidrage til opfyldelsen af dette mål, om end indirekte.

56. I 6 % af tilfældene var der klart bevis for, at der ikke var sket fremskridt (diagram 7). I nogle få af disse tilfælde var aktionen mislykkedes. En producentorganisation havde f.eks. under et driftsprogram startet en aktion vedrørende økologisk produktion, men havde opgivet projektet. I resten af tilfældene var årsagen til, at der ikke var sket fremskridt, at der var fastsat forkerte mål for foranstaltningerne, enten på grund af en misforståelse (flere producentorganisationer forstod målet om »at iværksætte salgsfremmende foranstaltninger over for forbrugerne« som salgsfremmende foranstaltninger over for organisationens kunder), eller fordi man skulle overholde en national klassificering (jf. punkt 33).

Aktionerne havde lav effektivitet

57. Resultaterne af ovennævnte stikprøve viser kun, om der er bevis for, at der er sket fremskridt, men ikke hvor store disse fremskridt er. I forhold til producentorganisationens udgangssituation havde mange af aktionerne i stikprøven ganske vist bidraget tydeligt til opfyldelsen af de fastsatte mål, men i andre tilfælde var der kun sket meget små fremskridt. Når en maskine blev skiftet ud, medførte det normalt et vist fremskridt, da den nye maskine var en forbedring i forhold til den ældre model. Men i forhold til de samlede omkostninger ved udskiftningen var fremskridtet undertiden ubetydeligt. Det samme gjorde sig gældende, når organisationen fortsatte med at anvende personale til at kontrollere produktkvaliteten. Dermed kunne den nemlig opretholde sit kvalitetsniveau, men det førte ikke nødvendigvis til mærkbare forbedringer i kvaliteten i forhold til tidligere år.

58. For at måle virkningen af disse »ikke særlig effektive« foranstaltninger gennemgik Retten igen hver enkelt af de 104 aktioner, den havde revideret på stedet, for at finde ud af, om de i forhold til udgangssituationen havde bidraget væsentligt til, at producentorganisationen kunne opfylde et eller flere af EU-målene (tekstboks 16). Når dette kriterium blev anvendt, fik over halvdelen (55 %) af den tilfældige stikprøve af aktioner etiketten »effektivitet lav«.

59. Disse resultater viser, at medlemsstaterne i høj grad har godkendt aktionerne i driftsprogrammerne på grundlag af deres art (er aktionen støtteberettiget?) uden også at tage hensyn til deres effektivitet (bidrager aktionen til, at producentorganisationen kan opfylde målet?).

Tekstboks 16Eksempler på aktioner, hvor vi ofte konstaterede, at der var gjort væsentlige fremskridt i forhold til udgangssituationen: — forbedring af produktionsfaciliteterne (vandingssystemer, energieffektive drivhuse) — attesteret kvalitet. Eksempler på aktioner, hvor vi ofte konstaterede, at der ikke var gjort væsentlige fremskridt: — udskiftning af maskiner f.eks. palleløftere, gaffeltrucker, lastbiler og traktorer — pallekasser, tremmekasser, containere osv. — lønninger til allerede ansat personale (markedsføring, kvalitetskontrol)

Konklusioner vedrørende driftsprogrammernes effektivitet

60. Medlemsstaterne opfyldte formelt de fleste af de krav til programmeringsmodellen, der specifikt var fastsat i forordningen. De tog imidlertid ikke aktionernes sandsynlige effektivitet i betragtning, når de skulle afgøre, om de kunne godkende et driftsprogram. Det medførte større risiko for, at aktioner med lav effektivitet blev støttet af EU.

61. I stedet fulgte medlemsstaterne en »tilskudsmetode« og anvendte støtteberettigelseslister til at godkende et program efter arten af den foreslåede udgift, uden at de var nødt til at tage hensyn til producentorganisationernes udgangssituation og de fastsatte mål.

62. Det har imidlertid ikke medført den ensartede anvendelse og forenkling, som det ellers ville have været muligt med en sådan metode. I støtteberettigelseslisterne var der ikke fastsat tilstrækkeligt klare kriterier, således at udgifterne kunne styres hen imod de aktiviteter, som EU ønsker at støtte, og det medførte uvished og større kontrolomkostninger. På grund af den sideløbende anvendelse af programmeringsmodellen skulle producentorganisationerne forberede driftsprogrammer og evalueringer for at overholde bestemmelserne i forordningerne, og det medførte store omkostninger og kun få fordele.

63. Driftsprogrammerne har i det store og hele bidraget til at opfylde målene for Rådets forordning. I forhold til producentorganisationernes udgangssituation bidrog imidlertid under halvdelen af de finansierede aktioner væsentligt til opfyldelsen af mindst et af de 11 mål og kan dermed anses for at have været effektive. Der er også blevet ydet støtte til gennemførelse af aktioner med lav effektivitet, der kun medførte små ændringer. I disse tilfælde kunne støtten blive mere effektiv, hvis den blev mere målrettet.

DEL II: PRODUCENTORGANISATIONERNES FREMSKRIDT

64. Ud over driftsprogrammets effektivitet, som beskrives i del I, har mange andre faktorer også indflydelse på de fremskridt, som producentorganisationerne har gjort. Først og fremmest er der de aktiviteter, som producentorganisationerne og deres medlemmer gennemfører, og som ikke finansieres af driftsprogrammer. Mange producentorganisationer foretager f.eks. væsentlige investeringer under programmer for udvikling af landdistrikterne. Dertil kommer, at producentorganisationerne også kan modtage støtte under andre EU-støtteordninger, navnlig under ordningerne for tilbagekøb af overskudsproduktion og for forarbejdning af frugt og tomater. Den strategi, som producentorganisationerne følger, påvirker også producentorganisationernes opfyldelse af målene, og det samme gør konkurrencesituationen, ændrede krav og præferencer fra kunderne, andre EU-politikker f.eks. vedrørende kvalitet og miljø og på kortere sigt endda vejrforholdene.

Har producentorganisationerne gjort fremskridt med hensyn til at opfylde de mål, der er fastsat for støtteordningen?

65. Del I viste, at driftsprogrammerne generelt havde bidraget til at opfylde målene for Rådets forordning. I denne del af beretningen undersøges det, om dette er afspejlet i producentorganisationernes overordnede resultat. Først evalueres den stikprøve af producentorganisationer, der blev besøgt under revisionen (tekstboks 17), og derefter ser vi på Kommissionens samlede data på EU-niveau.

Tekstboks 17Beskrivelse af stikprøven:Producentorganisationerne i den tilfældige stikprøve udgjorde 2 % af det samlede antal producentorganisationer i EU og 5 % af disses omsætning i 2004.

Stikprøven af producentorganisationer

66. De 30 producentorganisationer, der blev besøgt, blev bedt om at påvise de fremskridt, de havde gjort med hensyn til at opfylde hvert enkelt af de 11 mål, uanset om de havde medtaget aktioner, der vedrørte disse mål, i deres driftsprogrammer. Det gav i alt 330 undersøgte tilfælde. I forbindelse med 54 % af disse tilfælde var producentorganisationen i stand til at påvise, at den havde gjort fremskridt. I yderligere 12 % af tilfældene nåede vi frem til den konklusion, at producentorganisationen formentlig havde gjort fremskridt. Manglende oplysninger, navnlig om produktionsomkostninger og regulering af priserne, kunne forklare de fleste af de 16 % af tilfældene, hvor vi ikke kunne nå til nogen konklusion (jf. diagram 9).

67. Mange producentorganisationer havde ikke iværksat foranstaltninger til opfyldelse af målene om »økologisk produktion« og om at »iværksætte salgsfremmende foranstaltninger over for forbrugerne«, som udgjorde de fleste af de 18 % af tilfældene, hvor der ikke var konstateret fremskridt. Der var også kun gjort relativt små fremskridt i forhold til målene om at »reducere produktionsomkostningerne« og at »regulere priserne«. Producentorganisationerne forklarede, at de sigtede mod stigende priser snarere end mod stabile priser, selv om de fleste mente, at de ikke var prisførere og kun havde meget lidt indflydelse på de priser, de opnåede. Vigtigere end blot at reducere omkostningerne var det at maksimere indtjeningen, hvilket ofte betød højere omkostninger for at opnå bedre kvalitet og merværdi. Producentorganisationerne bemærkede også, at forbedrede miljøpraksis normalt øgede omkostningerne, uden at det nødvendigvis medførte højere produktpriser.

68. Selv om resultaterne af stikprøven viser, at de fleste producentorganisationer i det mindste gjorde en vis form for fremskridt med hensyn til at opfylde de fleste af de 11 mål, er det i sig selv ikke nok til at bekræfte, at ordningen med støtte til driftsprogrammer har været effektiv, da andre faktorer, der beskrives i punkt 64, kan have indvirket på resultatet.

Kommissionens data om producentorganisationerne

69. Som det fremgår af del I, har Kommissionen ikke benyttet sig af lejligheden og udnyttet de evalueringer, som producentorganisationerne har foretaget i deres endelige rapporter, til at kontrollere gennemførelsen af målene for driftsprogrammerne. Ydermere har Kommissionen endnu ikke opfyldt den forpligtelse til at evaluere politikken, som den har i henhold til EU's finansforordning. Der er planlagt en evalueringsundersøgelse, der skal begynde i 2008, og resultaterne forventes at foreligge i 2009.

70. Kommissionen har dog nogle oplysninger om producentorganisationerne. Kommissionen får data om mængden af den overskudsproduktion, der trækkes tilbage fra markedet, og som der anmodes om støtte for. Siden 2000 har Kommissionen også krævet oplysninger om driftsprogrammerne og krævet flere oplysninger om producentorganisationerne i medlemsstaternes årlige statistiske rapporter.

71. Oplysningerne om driftsprogrammerne er begrænset til oversigter over den støtte, der er udbetalt pr. udgiftskategori. Det viser, hvad støtten til driftsprogrammerne anvendes til, men ikke, hvad der opnås med denne støtte.

72. Kommissionen kræver flere data om producentorganisationerne, navnlig om deres medlemmer, produktion og salg. Rettens kontrol af disse oplysningers pålidelighed blev vanskeliggjort af, at Kommissionen ikke har et egentligt forvaltningssystem til registrering af oplysningerne. Kommissionen sendte adskillige forespørgsler til medlemsstaterne i 2004 og 2005 vedrørende uoverensstemmelser i dataene, men fulgte ikke op på dem. Der mangler vigtige data, navnlig for de tre største frugt- og grøntsagsproducerende medlemsstater Italien, Spanien og Frankrig. Det er vanskeligt at analysere oplysningerne, da de er ufuldstændige, og da der er mange uoverensstemmelser, der gør, at de ikke er pålidelige nok til, at de kan bruges til andet end til at pege på overordnede tendenser.

73. Den vigtigste indikator, der kan udledes af disse data, er producentorganisationernes andel af den samlede produktion i EU. Den viser, hvor meget af produktionen der er koncentreret i producentorganisationer, hvilket er det overordnede mål for politikken for frugt- og grøntsagssektoren. Den giver også et fingerpeg om, hvorvidt ordningen mere generelt er vellykket, idet den viser, hvor stor en procentdel af frugt- og grøntsagsproducenterne der vælger at deltage i EU-støtteordningen. I budgetdokumenterne for 2005 satte Kommissionen følgende mål for denne indikator: en årlig stigning med henblik på at nå 60 % i 2013.

74. Som følge heraf har Kommissionen, selv om den ligger inde med data om tilbagekøb og koncentration af udbuddet, ingen indikatorer, der viser de fremskridt, producentorganisationerne har gjort for at nå de andre politikmål, som f.eks. prisreduktion og kvalitets- og miljøforbedring.

Analyse af data om tilbagekøb og koncentration af udbuddet

75. Med reformen af den fælles markedsordning for frugt og grøntsager i 1996 blev der skåret ned på den overskudsproduktion, som kunne trækkes tilbage under tilbagekøbsstøtteordningen, og på den godtgørelse, som producenterne kunne få udbetalt i forbindelse hermed. Det fremgår af Kommissionens data, at det har medført en væsentlig reduktion i de tilbagekøbte mængder inden for EU-støtteordningen (jf. diagram 10). Det er i overensstemmelse med resultatet af Rettens stikprøve, der viste, at 90 % af producentorganisationerne havde reduceret de tilbagekøbte mængder, eller fortsat ikke havde foretaget tilbagekøb.

76. Et af målene for ordningen med støtte til driftsprogrammer var at støtte de foranstaltninger, som producentorganisationerne traf for at reducere tilbagekøbene. Denne reduktion af tilbagekøb beviser imidlertid ikke nødvendigvis, at støtten til driftsprogrammer har medført, at producentorganisationerne har planlagt og tilpasset deres produktion til efterspørgslen: Producentorganisationerne forklarede, at de reducerede støttesatser for tilbagekøb, som gradvist blev indført i 1996, sammen med stigende kontrol ikke længere gør det værd at anmode om støtte for overskydende produktion.

Analyse af data om koncentration af udbuddet

77. Formålet med den ordning, der blev indført i 1996, var at yde støtte til producentorganisationerne, så de kunne tilpasse sig den nye situation og klare sig godt på markedet, samt at give andre producenter et incitament til at blive medlem af en producentorganisation. Begge disse faktorer skulle få producentorganisationernes omsætning til at stige og »koncentrere udbuddet« hos dem.

78. Det fremgår imidlertid af Kommissionens data, at indikatoren koncentration af produktionen er faldet: Producentorganisationernes andel af den samlede produktion faldt fra 40 % i 1999 til 31 % i 2003 (diagram 11). (Tallet for 2004 er foreløbigt, da to af de største medlemsstater, Frankrig og Italien, ikke har afleveret fuldstændige data). Mens værdien af den afsatte produktion i den samlede frugt- og grøntsagssektor steg med 45 % fra 1999 til 2003, steg værdien af producentorganisationernes produktion kun med 12 %.

79. Som beskrevet i punkt 72 kan man ikke stole alt for meget på disse data; de kan kun bruges til at angive en overordnet tendens. I 2003 rapporterede Kommissionen f.eks. en forkert procentsats på grund af en fejl, som skyldtes manglende data for Grækenland. Retten kunne let finde og korrigere denne fejl, men Kommissionen kunne ikke bevise over for Retten, at de andre data var tilstrækkeligt pålidelige.

80. Dataene viser også de fortsatte geografiske skævheder med hensyn til i deltagelsen i støtteordningen (diagram 12). Portugal og Grækenland, der er de medlemsstater, hvor frugt og grøntsager udgør den største del af landbrugsproduktionen, har den laveste deltagelse i støtteordningen, og deltagelsen er ikke steget nævneværdigt. På grund af den lave deltagelse i producentorganisationer modtager kun 6 % af Portugals frugt- og grøntsagssektor og 13 % i Grækenland støtte til driftsprogrammer sammenlignet med 80 % i Nederlandene. Støtteordningen er udformet sådan, at den belønner succes, i og med at støtten udbetales som en procentsats af producentorganisationernes omsætning. Meningen var, at mindre producenter med produktion af lavere værdi og med størst behov for tilpasning til de stigende kvalitetskrav og miljøstandarder skulle tilskyndes til at tilslutte sig en producentorganisation. Det fremgår af dataene, at det i nogle medlemsstater ikke er sket. Ordningen har i stedet resulteret i, at støtten er blevet dirigeret til store producentorganisationer med produktion af høj værdi.

81. Kommissionen mangler oplysninger om forskellene mellem producentorganisationernes og andre avleres resultater og kan således ikke forklare, hvorfor det lader til, at sektoren uden for producentorganisationerne har en højere vækstrate end producentorganisationerne.

82. For at forklare de manglende fremskridt med hensyn til koncentration af udbuddet er det også nødvendigt at finde ud af, hvorfor producenterne ikke tilslutter sig en producentorganisation. Kommissionen har ikke foretaget nogen systematisk rundspørge blandt producenterne for at finde frem til de virkelige begrundelser herfor.

83. I svaret til Rettens årsberetning for 2000 udtalte Kommissionen, at: »såfremt flertallet af producenterne … foretrækker at undlade at tilslutte sig en effektiv producentorganisation, må de også bære konsekvenserne af deres afgørelse. Sammenligner man indkomstniveauet og ser dels på dem, der har tilsluttet sig producentorganisationer, og dels på dem, der har valgt at holde sig uden for organisationerne, vil det fremgå, hvilket valg man bør foretrække«. Kommissionen har imidlertid ikke overvåget producentorganisationernes medlemmers indtægter for at kunne foretage denne sammenligning.

Udvikling af landdistrikter

84. En særlig risiko, som Kommissionen identificerede tidligt i forløbet, er, at de midler, der er til rådighed til udvikling af landdistrikter, kan have gjort producenternes motivation til at tilslutte sig eller danne producentorganisationer mindre, da der over denne ordning kan ydes støtte svarende til støtten til driftsprogrammer, uden at der stilles krav til producenterne om, at de skal være medlem af en producentorganisation (jf. tekstboks 18). Forordningen om udvikling af landdistrikterne tog fat på dette problem (ved at fastsætte, at frugt- og grøntsagsproducenter ikke er berettigede til at modtage støtte til udvikling af landdistrikter, hvis der kan ydes lignende støtte over driftsprogrammerne), men gav mulighed for undtagelser fra denne regel.

Tekstboks 18 Centrale elementer i de to støtteordninger Udvikling af landdistrikter Driftsprogrammer Kan støtten kun ydes til producent-organisationer? Nej Ja Er programmerne flerårige? Ja Ja Omfatter målene planlægning og tilpasning af produktionen til efterspørgslen, reduktion af omkostninger, kvalitets- og miljøforbedring? Ja Ja Gennemføres og medfinansieres de foreslåede foranstaltninger af modtageren? Ja Ja Godkendes og kontrolleres foranstaltningerne af medlemsstaten? Ja Ja Evaluering ved programmets afslutning? Ja Ja

85. Der kan ydes støtte til udvikling af landdistrikter til en række tilsvarende aktiviteter, fra kunstvandingsprojekter til pakkemaskiner, og støtten kan ydes til både producentorganisationer og producenter. En væsentlig del af projekterne vedrørende udvikling af landdistrikter under foranstaltningerne »investeringer i landbrugsbedrifter« og »forbedringen og afsætningen af landbrugsprodukter« vedrører frugt og grøntsager.

86. Trods den potentielt store risiko, der er for, at programmerne for udvikling af landdistrikter underminerer producentorganisationerne, der er hjørnestenen i EU's politik for frugt- og grøntsagsproducenter, har Kommissionen ikke kontrolleret, hvordan medlemsstaternes procedurer til sikring af overensstemmelse fungerer, eller indhentet oplysninger herom eller foretaget nogen vurdering af, i hvilket omfang det kan være sket.

KONKLUSIONER

Driftsprogrammernes effektivitet

Er støtteordningen blevet gennemført på en sådan måde, at det sikres, at driftsprogrammerne sandsynligvis vil være effektive?

87. Kommissionen og medlemsstaterne har fokuseret på, om aktionerne i driftsprogrammet var støtteberettigede i henhold til deres art, men har ikke samtidig set på, om de bidrog til, at producentorganisationen kunne opfylde målene for driftsprogrammet. Medlemsstaternes procedurer sikrer således ikke, at alle aktionerne i programmet sansynligvis vil være effektive. Medlemsstaterne anvendte ikke princippet om effektivitet, som er en del af princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning, da de godkendte driftsprogrammerne. Kommissionen har koncentreret sin kontrol om udgifternes overensstemmelse med støtteberettigelseskriterierne og har ikke undersøgt, om medlemsstaternes procedurer for godkendelse og overvågning af driftsprogrammerne fungerer på en sådan måde, at programmerne sandsynligvis vil være effektive.

88. Støtteordningen har været dyr at gennemføre for medlemsstaternes administrationer og for producentorganisationerne. Medlemsstaterne har formelt fulgt de krav til programmerne, der var fastsat i forordningerne, med væsentlige omkostninger til følge, men uden virkelige fordele. Kriterierne for udgifternes støtteberettigelse var ikke klare, og det medførte usikkerhed og øget behov for kontrol for at sikre overensstemmelse.

Har de foranstaltninger, der er finansieret i driftsprogrammerne, været effektive?

89. Næsten halvdelen af de aktioner, der finansieres i driftsprogrammerne, havde medført væsentlige fremskridt i forhold til producentorganisationernes udgangssituation med hensyn til opfyldelsen af mindst ét af de 11 mål og kan derfor anses for at have været effektive.

90. Medlemsstaterne har også ydet støtte til aktioner med lav effektivitet, der kun medførte små ændringer. I disse tilfælde kunne støtten blive mere effektiv, hvis den blev mere målrettet.

Producentorganisationernes fremskridt

Har producentorganisationerne gjort fremskridt med hensyn til at opfylde de mål, der er fastsat for støtteordningen?

91. Producentorganisationerne har tilpasset sig ændringerne i efterspørgslen og har nærmet sig de mål, der er fastsat i Rådets forordning. Driftsprogrammerne har bidraget hertil, men de er ikke den eneste faktor. Producentorganisationer og andre frugt- og grøntsagsproducenter kan også modtage støtte til udvikling af landdistrikter til at gennemføre lignende aktiviteter med tilsvarende mål som for driftsprogrammerne. Markedskræfterne sætter alle producenter under pres med hensyn til at opfylde højere miljøstandarder, forbedre produktkvaliteten og begrænse omkostningerne. Udviklingen ville derfor måske i nogen grad have været den samme også uden støtten til driftsprogrammer.

92. Selv om der ydes EU-støtte til medlemmer af producentorganisationer, vælger flertallet af producenterne i de største frugt- og grøntsagsproducerende medlemsstater ikke at tilslutte sig en producentorganisation. I de fleste medlemsstater er det endnu ikke lykkedes at koncentrere udbuddet. Da Retten rapporterede om frugt- og grøntsagssektoren i 2000, blev ca. 40 % af EU's frugt- og grøntsagsproduktion markedsført af producentorganisationer. Ifølge Kommissionens seneste data er dette tal faldet til omkring en tredjedel. Med den nuværende udvikling vil Kommissions mål om, at producentorganisationerne skal producere ca. 60 % af den markedsførte produktionsværdi i 2013, ikke blive nået.

93. Kommissionen har ikke vurderet årsagerne til den manglende deltagelse i producentorganisationer, herunder om medlemsstaternes procedurer har været gode nok til at sikre, at midlerne til udvikling af landdistrikterne ikke har undermineret producenternes incitament til at deltage.

ANBEFALINGER

94. Det fremgår af konklusionerne, at det generelle politikmål, nemlig at koncentrere udbuddet i producentorganisationer, i de fleste medlemsstater ikke er blevet opfyldt, og at Kommissionen mangler de oplysninger om årsagerne hertil, der ville være nødvendige for at kunne tage politikken op til revision. Indtil der er foretaget en sådan revision, som bør tage hensyn til resultaterne af den evaluering af producentorganisationerne, der skal foreligge i 2009, bør Kommissionen fremsætte forslag til at gøre ordningen for støtte til driftsprogrammer enklere og mere effektiv.

Støtten til driftsprogrammer bør gøres enklere og mere effektiv

95. For at forbedre ordningen med støtte til driftsprogrammer bør Kommissionen overveje, om man med fordel kunne anvende følgende alternative metoder: i) forenkle og reducere omkostningerne ved ordningen ved at gøre kriterierne for støtteberettigede omkostninger klarere, og ved at fjerne programmeringskravene ii) forenkle støtteordningen og forbedre dens effektivitet ved at tage de mål, der er fastsat for driftsprogrammerne, og støtteberettigelseslisterne op til fornyet overvejelse, således at medlemsstaterne opmuntres til at anvende effektivitetskriterier ved godkendelsen af driftsprogrammer iii) forbedre sammenhængen, forenkle administrationen og reducere omkostningerne ved at rette ordningens procedurer og regler for udgifternes støtteberettigelse ind efter de regler, der gælder for investeringsforanstaltninger til udvikling af landdistrikter.

96. Kommissionen bør forbedre sin indsamling af data om driftsprogrammerne og producentorganisationerne og fokusere på nogle få centrale indikatorer, som vil gøre det muligt for den at overvåge støtteordningens effektivitet og give nyttige oplysninger med henblik på periodisk evaluering.

Politikken bør gøres mere målrettet for at nå de generelle mål om koncentration og tilpasning

97. Kommissionen bør bruge den evaluering, som er planlagt i 2009, til at få en bedre forståelse af årsagerne til, at der ikke er sket fremskridt med hensyn til koncentration af udbuddet i producentorganisationer. Den bør vurdere, om producentorganisationerne har forbedret situationen for deres medlemmer i forhold til andre producenter, og hvordan politikken fungerer sammen med politikken for udvikling af landdistrikter.

98. Hvis disse undersøgelser bekræfter, at producentorganisationer er en effektiv mekanisme, der kan styrke producenternes stilling, bør politikken gøres mere målrettet med henblik herpå. Kommissionen bør foreslå ændringer, som opmuntrer producenterne til at tilslutte sig en producentorganisation, navnlig i de medlemsstater, der har den største produktion af frugt og grøntsager. Kommissionen bør også overveje, om politikkens mål om at tilpasse produktionen til den ændrede efterspørgsel nemmere ville kunne nås, hvis der ud over omsætningen, som er grundlaget for at yde støtte til producentorganisationerne, også blev anvendt andre kriterier, så man sikrede, at støtten kom de producenter til gode, som har størst behov for at tilpasse sig.

Der bør sættes spørgsmålstegn ved den politik, der går ud på at opmuntre til dannelse af producentorganisationer

99. Kommissionen bør også bruge den planlagte evaluering til at vurdere, om fordelene ved den koncentration af udbuddet, der er opnået ved markedsordningen, er tilstrækkelige til at opveje den mangel på effektivitet, der skyldes, at støtten kun kan ydes til en specifik form for producenter af frugt og grøntsager, nemlig producentorganisationerne.

100. I 1996 blev der truffet et politisk valg, der gik ud på, at producenter, der ikke er medlem af en producentorganisation, ikke kan modtage denne form for EU-støtte. Hvis Kommissionen ikke kan bevise, at støtten til producentorganisationerne giver virkelige resultater med hensyn til at styrke producenternes position på markedet, bør der sættes spørgsmålstegn ved logikken i at udelukke andre producenter, og Kommissionen bør tage denne mekanisme til støtte af EU's frugt- og grøntsagsproducenter op til fornyet overvejelse.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 28. juni 2006. På Revisionsrettens vegne Hubert WEBER Formand

(1) Producenter, der »trækker« overskydende frugt og grøntsager »tilbage« fra markedet for at støtte priserne (normalt ved at destruere produkterne), får udbetalt en godtgørelse over EU-budgettet.

(2) Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 2000 (EFT C 359 af 15.12.2001).

(3) Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25. juni 2002 (EFT L 248 af 16.9.2002, s.1).

(4) Rådets forordning (EF) nr. 2200/96 af 28. oktober 1996 om den fælles markedsordning for frugt og grøntsager (EFT L 297 af 21.11.1996, s. 1) og Kommissionens forordning (EF) nr. 1432/2003 af 11. august 2003 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 2200/96 for så vidt angår anerkendelse af producentorganisationer og foreløbig anerkendelse af producentsammenslutninger (EUT L 203 af 12.8.2003, s. 18).

(5) Nogle undtagelser er tilladt i producentorganisationernes driftsprogrammer, jf. punkt 42.

(6) Luxembourg har ingen producentorganisationer.

(7) Forordning (EF) nr. 2200/96.

(8) Kommissionens forordning (EF) nr. 411/1997 af 3. marts 1997 (EFT L 62 af 4.3.1997, s. 9), der er blevet erstattet af Kommissionens forordning (EF) nr. 1433/2003 af 11. august 2003 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 2200/96 for så vidt angår driftsfonde, driftsprogrammer og finansiel støtte (EUT L 203 af 12.8.2003, s. 25).

(9) Retten har oplyst medlemsstaterne om de specifikke revisionsresultater, der vedrører dem.

(10) Medlemsstaterne bemærkede, at med de frister, der er fastsat i gennemførelsesforordningen, modtager de først de endelige rapporter, når de allerede har godkendt den pågældende producentorganisations næste driftsprogram. Forordningen er blevet revideret adskillige gange siden 1997, men denne inkonsekvens er der ikke blevet rettet op på. Der kunne stilles krav om, at evalueringsrapporterne skulle afleveres tidligere i programmets sidste år, f.eks. samtidig med anmodningen vedrørende det følgende program.

(11) Dette vedrører særlig det nationale udbetalende organ.

(12) Hvert år skal mindst 20 % af producentorganisationerne og mindst 30 % af det samlede støttebeløb kontrolleres.

(13) Kommissionen godkendte ikke disse udgifter som støtteberettigede i regnskabsafslutningsproceduren, fordi programmet ikke havde flere mål som krævet i forordningen. For at sikre lige behandling af alle spanske producentorganisationer besluttede de spanske myndigheder i 2002, at udgifterne til genbrugelig emballage højst måtte udgøre 35 % af hvert driftsprogram.

BILAG REVISIONSKRITERIER FOR GODKENDELSE AF EFFEKTIVE DRIFTSPROGRAMMER Overensstemmelse med forordningen Yderligere kriterier — forvaltningsrevision Producentorganisationens udgangssituation 1. Driftsprogrammet skal indeholde en beskrivelse af udgangssituationen, navnlig med hensyn til produktion, afsætning og udstyr. 1. Beskrivelsen bør vise udgangssituationen for hvert enkelt af driftsprogrammets mål. 2. Beskrivelsen bør omfatte et benchmark, der gør det muligt at vurdere de fremskridt, der er gjort med hensyn til at opfylde målene. Driftsprogrammernes mål 1. Driftsprogrammerne skal omfatte flere af de 11 EU-mål (miljømålet er obligatorisk). 2. I driftsprogrammet beskrives programmålene under hensyntagen til produktions- og afsætningsmulighederne. 3. Medlemsstaten kontrollerer, at målene er i overensstemmelse med forordningen. 1. Målene bør være SMART: specifikke, så der ikke er tvivl om, hvad producentorganisationen ønsker at opnå; målelige (og tidsrelaterede), så deres opfyldelse kan overvåges; opnåelige, hvis de aktioner, der foreslås i programmerne, gennemføres, og relevante: De bør hænge sammen med producentorganisationens situation og markedssituation og med EU's 11 mål. 2. Der bør især fastsættes mål og indikatorer eller kvantificerede mål, således at resultaterne kan vurderes, og således at det er muligt at vise medlemsstaterne, hvilken effekt programmet forventes at få med hensyn til målopfyldelse. Aktionerne i driftsprogrammerne 1. Driftsprogrammerne skal indeholde en detaljeret beskrivelse af aktionerne. 2. Medlemsstaten kontrollerer programmets tekniske kvalitet, og om overslagene er velbegrundede. 1. Aktionerne bør være så godt beskrevet, at medlemsstaterne kan kontrollere, at det er sandsynligt, at aktionerne vil kunne opfylde programmålene. Endelige rapporter (producentorganisationens evaluering ved programafslutningen) 1. Producentorganisationerne forbereder årsrapporter, hvori de beskriver programgennemførelsen, og i den »endelige rapport« medtages en vurdering af, i hvilket omfang programmålene er blevet opfyldt. 1. Medlemsstaterne bør tage de endelige rapporter i betragtning, når de skal godkende nye programmer eller foretage ændringer, således at de undgår at medtage aktioner, som der er sandsynlighed for vil være ineffektive (både for den pågældende producentorganisation og for andre producentorganisationer). 2. Medlemsstaterne og Kommissionen bør anvende oplysningerne i de endelige rapporter til at overvåge ordningens effektivitet (i hvilket omfang producentorganisationerne opfylder målene for driftsprogrammerne). Godkendelse af driftsprogrammer 1. Medlemsstaterne bør, ud over at opfylde ovenstående krav, kontrollere, at programmet hænger sammen økonomisk. 2. … og at de foreslåede aktioner er støtteberettigede. 3. Medlemsstaten godkender, afviser eller kræver ændringer til programmet. 4. Medlemsstaterne forvisser sig om, at støtten ydes i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning: sparsommelighed, produktivitet og effektivitet. 1. Medlemsstaterne godkender en aktion, hvis producentorganisationen i tilstrækkeligt omfang har vist, at det er sandsynligt, at aktionen vil bidrage væsentligt til opfyldelsen af målene for driftsprogrammet, og at omkostningerne er rimelige. 2. Afgørelser om at godkende driftsprogrammer bør være tilstrækkeligt dokumenteret til at bevise, at de er truffet under overholdelse af princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning.