Sammendrag

Reformerne af det polske retssystem, herunder nye udviklinger, giver fortsat anledning til alvorlig bekymring som påpeget i 2020. De reformer, der er gennemført siden 2015, har øget den udøvende og den lovgivende magts indflydelse på retssystemet til skade for retsvæsenets uafhængighed og foranledigede Kommissionen til at indlede proceduren i henhold til artikel 7, stk. 1, i TEU, som endnu ikke er afsluttet. I april 2021 indbragte Kommissionen Polen for Domstolen på grund af en lov om retsvæsenet, som underminerer dommernes uafhængighed og er uforenelig med EU-retten. I juli 2021 afsagde Domstolen en kendelse om foreløbige forholdsregler i den pågældende sag. Samme dag fastslog forfatningsdomstolen, at Domstolens kendelser om foreløbige forholdsregler inden for retsvæsenet er uforenelige med den polske forfatning. I juli 2021 fastslog Domstolen endvidere, at disciplinærordningen for dommere i Polen ikke er forenelig med EU-retten. Det nationale domstolsråd fortsætter sit arbejde, selv om dets uafhængighed er anfægtet, og den øverste domstols virke blev yderligere påvirket, herunder af ændringer i lovgivningen. I maj 2021 konstaterede Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol uregelmæssigheder i en udnævnelsesprocedure ved forfatningsdomstolen. De retlige og institutionelle rammer for forebyggelse og bekæmpelse af korruption er i vid udstrækning på plads. Der er dog en række risici med hensyn til effektiviteten af bekæmpelsen af korruption på højt niveau, herunder risikoen for ubehørig politisk indflydelse på retsforfølgelsen i korruptionssager. Der er i denne forbindelse fortsat bekymring over uafhængigheden af de vigtigste institutioner med ansvar for forebyggelse og bekæmpelse af korruption, navnlig på grund af det forhold, at det centrale korruptionsbekæmpelseskontor er underordnet den udøvende magt, og at justitsministeren og rigsadvokaten er en og samme person. Det særlige statslige program for bekæmpelse af korruption blev gennemført i perioden 2018-2020, men en række vigtige lovgivningsmæssige opgaver er stadig ikke afsluttet. Der er fortsat strukturelle svagheder i systemet for indberetning af aktiver og lobbyvirksomhed.

Med hensyn til mediefrihed og mediepluralisme forventes regeringen at vedtage lovgivning til gennemførelse af direktivet om audiovisuelle medietjenester for at styrke medietilsynsmyndighedernes uafhængighed. Det polske mediemarked er hidtil blevet anset for at være diversificeret, men en række interessenter frygter nu, at det statsejede Orlens opkøb af Polska Press kan få negative konsekvenser. Konkurrencemyndigheden (UOKiK) godkendte transaktionen, men den polske ombudsmand anfægtede denne beslutning med den begrundelse, at konkurrencemyndigheden ikke havde undersøgt, om overtagelsen ville føre til en begrænsning af pressefriheden. Der blev også givet udtryk for bekymring over et lovforslag om beskatning rettet mod visse mediekoncerner i et miljø, som i stigende grad anses for ikke at være imødekommende over for udenlandsk ejede medieforetagender. Siden 2020 er arbejdsforholdene for journalister blevet forværret. Der anlægges intimiderende retssager mod journalister, beskyttelsen af journalister er blevet svækket, og der gøres brug af vold under demonstrationer, herunder fra politiets side.

Systemet med demokratisk kontrol og balance er fortsat under et betydeligt pres. Der gøres fortsat brug af hastelovgivningsprocedurer, også i sager, der ikke er knyttet til covid-19-pandemien, herunder i forbindelse med strukturelle reformer af retsvæsenet, med ingen eller kun begrænset høring af interessenter. Domstolene har i individuelle sager fastslået, at nogle af de foranstaltninger, som regeringen indførte i 2020 for at imødegå covid-19-pandemien, er ulovlige. Ombudsmanden spiller fortsat en central rolle som garant for retsstatsprincippet. Den afgående ombudsmands fortsatte udøvelse af kernebeføjelser ophørte i juli 2021 efter en afgørelse truffet af forfatningsdomstolen, og parlamentariske procedurer peger nu i retning af en udnævnelse med tværpolitisk støtte. Civilsamfundet stadig dynamisk, men dets råderum er blevet yderligere indskrænket på grund af generelle problemer vedrørende kvinders rettigheder og angreb på LGBTI-grupper.

I.Retssystemet

I det polske retssystem skelnes mellem domstole i forvaltningsretlige sager og almindelige domstole. Den øverste domstol i forvaltningsretlige sager og 16 forvaltningsdomstole udøver kontrol over den offentlige forvaltning, herunder lovligheden af foranstaltninger, der træffes af lokale myndigheder og af statslige myndigheders territoriale organer. Den øverste domstol fører tilsyn med de almindelige domstole, der består af tre niveauer: 11 appeldomstole, 46 regionale domstole og 318 distriktsdomstole. Dommerne udnævnes af republikkens præsident efter indstilling fra det nationale domstolsråd. Forfatningsdomstolen, der navnlig træffer afgørelse om lovgivningens forfatningsmæssighed, består af 15 dommere, som vælges af Sejm (parlamentets underhus) for en embedsperiode på ni år. Det nationale domstolsråd har ifølge forfatningen til opgave at garantere retsvæsenets uafhængighed. En særlig egenskab ved retsforfølgelsessystemet, som ikke er en del af det uafhængige retsvæsen, er, at rigsadvokaten og justitsministeren er en og samme person. Ifølge forfatningen kan advokater og juridiske rådgivere selv regulere deres praksis.

Uafhængighed

Borgernes og virksomhedernes opfattelse af retsvæsenets uafhængighed er lav og bliver stadig lavere. I 2021 opfatter 29 % af borgerne domstolenes og dommernes uafhængighed som "rimelig god" eller "meget god", og blot 18 % af virksomhederne har samme opfattelse. Borgernes og virksomhedernes opfattelse af retsvæsenets uafhængighed er blevet stadig lavere i de seneste fem år. Som sidste år er den offentlige debat om retsvæsenet fortsat præget af stærke spændinger. Med hensyn til den smædekampagne, der blev gennemført i 2019 mod dommere, der åbent kritiserede retsreformerne, er der endnu ikke truffet nogen retsafgørelser.

De reformer af retsvæsenet, der blev indledt i november 2015, gennemføres fortsat i praksis. Disse reformer blev gennemført gennem over 30 love vedrørende hele retssystemets struktur, herunder forfatningsdomstolen, det nationale domstolsråd, den øverste domstol, de almindelige domstole, forvaltningsdomstolene og anklagemyndigheden. En række aspekter af retsreformen giver anledning til alvorlig bekymring over retsstatsprincippet, navnlig retsvæsenets uafhængighed. Dette er hovedfokus i den procedure i henhold til artikel 7, stk. 1, i TEU, som Kommissionen har indledt, og som fortsat behandles af Rådet. Europa-Parlamentet gav også på ny givet udtryk for bekymring over situationen for retsstaten i Polen i en beslutning. Beskyttelsen af retsvæsenets uafhængighed i Polen var en af de landespecifikke henstillinger, der var fokus på inden for rammerne af det europæiske semester 2020, og som der skal følges op på. I mellemtiden har den polske regering åbent anfægtet den bindende karakter af en kendelse om foreløbige forholdsregler afsagt af Domstolen den 21. maj 2021 i en sag mod Polen for overtrædelse af EU's miljølovgivning.

Domstolen præciserede yderligere EU-retlige krav vedrørende domstolenes uafhængighed i den polske kontekst. Den 2. marts 2021 afsagde Domstolen en dom i forbindelse med en præjudiciel forelæggelse, hvori den præciserede kravene i EU-retten med hensyn til udnævnelser af dommere ved den øverste domstol, der fandt sted i 2018. Domstolen overlod den endelige vurdering til den forelæggende ret, men fastslog, at successive ændringer af den polske lov om det nationale domstolsråd, som fjernede den effektive retslige kontrol af dette råds afgørelser om indstilling af kandidater til udnævnelse til dommerembeder ved den øverste domstol, kunne være i strid med EU-retten. I denne henseende bemærkede Domstolen, at det nationale domstolsråds grad af uafhængighed er relevant for at sikre domstolenes uafhængighed i betragtning af dets afgørende rolle i proceduren for udnævnelse af dommere i Polen, og at det er tvivlsomt, om det nationale domstolsråd er uafhængigt. Den 6. maj 2021 gennemførte den øverste domstol i forvaltningsretlige sager Domstolens ovennævnte dom, idet den fastslog, at det nuværende nationale domstolsråd i forbindelse med proceduren for udnævnelse af dommere ikke giver tilstrækkelige garantier for uafhængighed af den udøvende og den lovgivende magt, og at rådets afgørelser om indstilling af kandidater til udnævnelse ved den øverste domstols afdelinger for civile sager og straffesager i 2018 derfor ophæves. En række yderligere anmodninger om præjudicielle afgørelser fra forskellige polske domstole vedrørende retsreformerne i 2017 og 2018 verserer stadig for Domstolen. I forbindelse med en traktatbrudsprocedure indledt af Kommissionen fastslog Domstolen den 15. juli 2021, at disciplinærordningen for dommere i Polen ikke er forenelig med EU-retten. Domstolen fastslog navnlig, at den øverste domstols disciplinærafdeling ikke giver alle garantier for upartiskhed og uafhængighed og ikke er uimodtagelig for direkte eller indirekte påvirkninger fra den lovgivende og den udøvende magt i Polen.

Den 31. marts 2021 besluttede Kommissionen at anlægge sag Polen ved Domstolen på grund af betænkeligheder vedrørende loven om retsvæsenet fra december 2019. Kommissionen mener, at den anfægtede polske lovgivning undergraver polske dommeres uafhængighed i strid med artikel 19, stk. 1, i TEU og EU-rettens forrang. Loven forhindrer polske domstole, herunder gennem trusler om disciplinærsager, i at anvende EU-retten, der beskytter retsvæsenets uafhængighed direkte, og i at forelægge præjudicielle spørgsmål for Domstolen. Endvidere træffer den øverste domstols disciplinærafdeling — hvis uafhængighed ikke er garanteret — fortsat afgørelser, der har direkte indvirkning på dommerne og den måde, hvorpå de udøver deres hverv. Dette omfatter sager om ophævelse af dommeres immunitet, således at de kan strafforfølges eller tilbageholdes, og den deraf følgende midlertidige suspension fra embedet og nedsættelse af deres løn. Den blotte udsigt til at få sin sag indbragt for et organ, hvis uafhængighed ikke er garanteret, har en "afdæmpende virkning" på dommerne og kan påvirke deres egen uafhængighed. Dette undergraver i alvorlig grad retsvæsenets uafhængighed i Polen, en effektiv retsbeskyttelse af borgerne i Polen og EU's retsorden som helhed. Den polske regering mener, at Kommissionen overskrider sine beføjelser ifølge traktaten, og afviser Kommissionens holdning i denne traktatbrudssag. Kommissionen har anmodet Domstolen om at træffe en afgørelse om foreløbige forholdsregler med henblik på at suspendere disciplinærafdelingens retlige aktiviteter med hensyn til dommere, navnlig vedrørende ophævelsen af retslig immunitet, for at undgå alvorlig og uoprettelig skade på retsvæsenets uafhængighed og EU's retsorden. Den 14. juli 2021 afsagde Domstolens vicepræsident en kendelse om foreløbige forholdsregler i sag C-204/21 R, som fuldt ud imødekom Kommissionens anmodning.

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, som i en række sager vedrørende det polske retssystems funktion, fastslog, at en udnævnelse i 2015 til forfatningsdomstolen var en tilsidesættelse af kravet om "en domstol oprettet ved lov". I februar 2021 meddelte Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, at der i øjeblikket verserer 27 sager for domstolen om forskellige aspekter af retsreformerne i 2017 og 2018. Indtil videre er den polske regering blevet indstævnet i 21 af de indbragte sager. Den 7. maj 2021 fastslog Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, at et dommerkollegium med en dommer, som var udnævnt til et dommerembede, der allerede var blevet besat af lovgiver i 2011-2015, ikke var en "domstol oprettet ved lov". Disse uregelmæssigheder i udnævnelsesproceduren for dommere ved forfatningsdomstolen er blevet rejst som et alvorligt problem i det begrundede forslag, som Kommissionen vedtog efter proceduren i artikel 7, stk. 1, i TEU. Forfatningsdomstolen fastslog, at denne dom er "ikke-eksisterende". Den 29. juni 2021 afsagde Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol en dom vedrørende den polske justitsministers førtidige fjernelse af dommere fra deres embede som næstformænd ved de almindelige domstole. Domstolen understregede betydningen af at sikre retsvæsenets uafhængighed og respekten for en retfærdig rettergang i sager vedrørende dommeres karriere og fastslog, at Polen havde tilsidesat retten til adgang til domstolsprøvelse, da den førtidige fjernelse af dommere som næstformænd ved domstolene hverken var blevet begrundet eller undersøgt af en almindelig domstol eller af et andet organ, der udøver retslige funktioner, og da der var ikke nogen tungtvejende grunde til den manglende domstolsprøvelse.

De bekymringer over forfatningsdomstolens uafhængighed og legitimitet, som Kommissionen har rejst i forbindelse med proceduren i henhold til artikel 7, stk. 1, i TEU, er indtil videre ikke blevet imødegået. Dette illustreres også af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 7. maj 2021. I 2020 gav ombudsmanden fortsat udtryk for bekymring over forfatningsdomstolens funktionsmåde og legitimitet, herunder med hensyn til ændringer af allerede udpegede dommerkollegier og afvisning af begæringer om at erklære dommere inhabile på grund af deres påståede manglende upartiskhed eller anfægtede status. Europarådet gav også udtryk for lignende betænkeligheder. I mellemtiden indbringes der fortsat sager for forfatningsdomstolen vedrørende retsreformerne, ikke blot af premierministeren, formanden for Sejm, det nationale domstolsråd og den øverste domstols nyoprettede disciplinærafdeling, men også af andre (nyudnævnte) dommere ved den øverste domstol og den nyligt udpegede førstepræsident for den øverste domstol. Tre sager er blevet indbragt for forfatningsdomstolen af rigsadvokaten, premierministeren og en gruppe medlemmer af Sejm med det formål at vurdere EU-traktatens bestemmelsers forenelighed med forfatningen og fastslå, at den polske forfatning har forrang for EU-retten. Kommissionen gav udtryk for sin bekymring over anmodningen indgivet af premierministeren, da den anfægter EU-rettens grundlæggende principper, navnlig EU-rettens forrang. På trods af Domstolens klare retspraksis anførte forfatningsdomstolen allerede i et obiter dictum, at Domstolen ikke har kompetence til at træffe afgørelser vedrørende medlemsstaternes retssystemer. På trods af ovennævnte bekymring traf forfatningsdomstolen afgørelser med en betydelig indvirkning på både enkeltpersoner og den institutionelle ramme. Den 22. oktober 2020 og den 15. april 2021 traf forfatningsdomstolen navnlig afgørelser vedrørende retten til abort og ombudsmandens funktion. Disse afgørelser blev stærkt kritiseret i og uden for Polen. Desuden fastslog forfatningsdomstolen den 14. juli 2021 — efter at Domstolens vicepræsident havde afsagt kendelse om foreløbige forholdsregler — at artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i TEU, sammenholdt med artikel 279 i TEUF, er forfatningsstridig, for så vidt som Polen forpligtes til at efterkomme kendelser om foreløbige forholdsregler afsagt af Domstolen, som påvirker polske domstoles organisation og funktion og proceduren ved disse domstole. I en offentlig udtalelse gav Kommissionen udtryk for sin dybe bekymring over forfatningsdomstolens afgørelse.

Det nationale domstolsråd består fortsat hovedsagelig af politisk udnævnte medlemmer. Det erindres, at retsreformen fra 2018 ændrede proceduren for udnævnelse af dommermedlemmer af det nationale domstolsråd. I sin dom af 2. marts 2021 fastslog Domstolen på ny på baggrund af den øverste domstols præjudicielle forelæggelse, at domstolsrådet, hvis det skal medvirke til at gøre proceduren for de politiske organers udnævnelse af dommere mere objektiv, selv skal være tilstrækkeligt uafhængigt af den lovgivende og den udøvende magt og af det organ, som det skal indgive indstillingen til udnævnelse til. Den 6. maj 2021 fastslog den øverste domstol i forvaltningsretlige sager, at det nuværende domstolsråd ikke giver tilstrækkelige garantier for uafhængighed af den udøvende og den lovgivende magt i forbindelse med proceduren for udnævnelse af dommere. På trods af de alvorlige bekymringer over dets manglende uafhængighed, som en række andre polske domstole også har givet udtryk for, indgiver domstolsrådet fortsat indstillinger til udnævnelse af dommere til republikkens præsident, som udnævnes systematisk. I 2020 og 2021 har domstolsrådet udstedt én afgørelse om beskyttelse af en polsk dommers uafhængighed, nemlig et medlem af den øverste domstols disciplinærafdeling, og har samtidig nægtet at give tilsvarende støtte til dommere, der er genstand for anklagemyndighedens strafferetlige efterforskning i samme periode. Domstolsrådet afgav også erklæringer til støtte for visse aspekter af retsreformerne, som Kommissionen havde kritiseret.

Efter en række ændringer i 2020 blev den øverste domstols funktionsmåde omfattet af yderligere reformer. Den 1. april 2021 underskrev republikkens præsident lovforslaget af 30. marts 2021 om ændring af loven om den øverste domstol. Den nye lov sænker kravene om dommeres beslutningsdygtighed i forbindelse med udvælgelsen af kandidater til posten som formand for en afdeling og giver republikkens præsident mulighed for at udnævne en "fungerende" formand for afdelingen, hvis sådanne krav ikke er opfyldt. Loven giver desuden førstepræsidenten for den øverste domstol kontrol over retsmøder i forenede afdelinger, der er samlet for at løse retlige spørgsmål og indkaldt enten af førstepræsidenten på dennes initiativ eller efter anmodning fra bl.a. rigsadvokaten eller ombudsmanden. Den nye lov ændrer også reglerne for proceduren for ekstraordinær appel ved at forlænge perioden for indgivelse af en ekstraordinær appel af alle afgørelser fra alle polske domstole, der blev endelige efter den 17. oktober 1997, med to år. Ombudsmanden og det nationale advokatråd var kritisk over for den nye lov og understregede, at den ville påvirke den øverste domstols uafhængighed yderligere. Den nuværende førstepræsident for den øverste domstol, der som nævnt i rapporten fra sidste år blev udnævnt efter en anfægtet procedure, har truffet afgørelser, der giver anledning til bekymring, navnlig ved at indbringe kontroversielle spørgsmål for forfatningsdomstolen, herunder for at begrænse retten til aktindsigt og anmode om at beskytte nyudnævnte dommere ved den øverste domstol — herunder hende selv — mod at få deres status anfægtet i sager, der verserer for den øverste domstol. Førstepræsidenten har endvidere anmodet afdelingen for ekstraordinær kontrol og offentlige anliggender om at erklære visse dommere ved den øverste domstol for inhabile i sager, hvor de allerede havde forelagt Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse. Den 16. juli 2021 udsendte førstepræsidenten ved den øverste domstol en erklæring vedrørende forfatningsdomstolens dom af 14. juli 2021, hvori førstepræsidenten, under henvisning til, at EU-retten ikke omfatter spørgsmål vedrørende retsvæsenets organisation og funktion i medlemsstaterne, oplyser om ophævelsen af instruksen til den øverste domstols disciplinærafdeling om at suspenderer sine foranstaltninger i disciplinærsager mod dommere.

Flere dommere er blevet suspenderet og kan ikke træffe afgørelse i sager efter disciplinærafdelingens afgørelser om ophævelse af deres immunitet. Disciplinærordningen, som blev ændret væsentligt i 2018, har givet anledning til bekymring, og Kommissionen har nedlagt påstand om, at den er i strid med EU-retten, i en traktatbrudsprocedure. På baggrund af en anmodning om foreløbige forholdsregler afsagde Domstolen den 8. april 2020 en kendelse om, at Polen øjeblikkeligt skulle indstille anvendelsen af de nationale bestemmelser om den øverste domstols disciplinærafdelings kompetencer i disciplinærsager vedrørende dommerne. Efter suspensionen af disciplinærafdelingens kompetence i disciplinærsager er afdelingen begyndt at udøve sine nye beføjelser aktivt til at træffe afgørelse om anklagemyndighedens indstillinger om ophævelse af immuniteten for dommere, der er anklaget at have begået en strafbar handling. Fra den 14. februar 2020, hvor den nye lov om retsvæsenet trådte i kraft, og indtil den 15. marts 2021 har disciplinærafdelingen allerede behandlet over 40 sådanne indstillinger, og i mere end 10 tilfælde er de pågældende dommere blevet suspenderet, og deres løn er blevet reduceret. En række indstillinger er stadig under behandling i disciplinærafdelingen, herunder vedrørende dommere ved den øverste domstol. I forbindelse med traktatbrudsproceduren i sag C-204/21 anmodede Kommissionen Domstolen om at indstille alle aktiviteter i disciplinærafdelingen i sager vedrørende dommere, herunder afgørelser om ophævelse af dommeres immunitet. Den 14. juli 2021 imødekom Domstolens vicepræsident fuldt ud Kommissionens anmodning og indstillede alle aktiviteterne i den øverste domstols disciplinærafdeling i forhold til dommere i andre sager end disciplinærsager vedrørende dommere. Den 15. juli 2021 afsagde Domstolen en endelig afgørelse i den traktatbrudssag, som Kommissionen havde anlagt, og fastslog, at disciplinærordningen for dommere i Polen ikke er forenelig med EU-retten .

Dommerne er fortsat underlagt indgribende krav. Den nye lov om retsvæsenet af 20. december 2019 pålægger alle dommere i Polen at videregive personoplysninger såsom om deres medlemskab af foreninger, funktioner i nonprofitorganisationer eller medlemskab af og stilling i politiske partier før den 29. december 1989. En række disciplinærsager mod dommere, der nægtede at opfylde dette krav, verserer fortsat. I forbindelse med traktatbrudsproceduren i sag C-204/21 mener Kommissionen, at dette krav er i strid med EU-retten for så vidt angår retten til respekt for privatliv og retten til beskyttelse af personoplysninger som sikret ved EU's charter om grundlæggende rettigheder og den generelle forordning om databeskyttelse.

Det generelle forbud mod, at polske domstole anfægter de kompetencer, der tilkommer domstole, forfatningsorganer og retshåndhævende myndigheder, er fortsat gældende. Den nye lov om retsvæsenet forhindrer polske dommere i at træffe afgørelse om lovligheden af udnævnelsen af dommere og om en dommers kompetence til at udøve judicielle funktioner. Det samme forbud gælder for dommere, der vurderer lovligheden af dommerkollegiets sammensætning. Ved loven fik den nye afdeling for ekstraordinær kontrol og offentlige anliggender samtidig enekompetence til at træffe afgørelse om spørgsmål vedrørende retsvæsenets uafhængighed. Den 31. marts 2021 besluttede Kommissionen at anfægte disse forbud i loven om retsvæsenet i traktatbrudssager ved Domstolen. Den 14. juli 2021 afsagde Domstolens vicepræsident en kendelse om foreløbige forholdsregler i sag C-204/21 R, der pålagde Polen at indstille anvendelsen af de pågældende bestemmelser. I visse sager, hvor de almindelige domstole anfægtede lovligheden af forfatningsdomstolens og disciplinærafdelingens afgørelser, har dommerne været genstand for disciplinærsager.