Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens forslag til Rådets direktiv om luftkvalitetsgrænseværdier for svovldioxid, nitrogenoxider, svævestøv og bly i luften« () (98/C 214/01)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 12. december 1997 under henvisning til EF-traktatens artikel 130 S at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Miljø-, Sundheds- og Forbrugerspørgsmål, som udpegede Klaus Boisserée til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 31. marts 1998.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 354. plenarforsamling af 29. og 30. april 1998, mødet den 29. april 1998, med 104 stemmer for, 2 imod og 3 hverken for eller imod, følgende udtalelse:

1. Indledning

1.1. Ifølge det femte miljøhandlingsprogram, som Rådet vedtog den 1. februar 1993, skal EU lovgive om foranstaltninger til bekæmpelse af luftforurening og fastsætte grænseværdier for luftkvaliteten og for overvågningen af dem. I overensstemmelse med dette program udstedte Rådet den 27. september 1996 direktiv 96/62/EF om vurdering og styring af luftkvalitet (rammedirektiv) (). Ifølge artikel 4 i dette direktiv skal Kommissionen foreslå Rådet grænseværdier og tærskelværdier for forureningsvarsling for visse forurenende stoffer i luften.

1.2. Kommissionen opfylder nu dette mandat med fremlæggelsen af et direktivforslag om grænseværdier for:

- svovldioxid (SO2),

- nitrogenoxider(NOx),

- svævestøv,

- bly.

1.3. Tilsvarende forslag for de øvrige luftforurenende stoffer, som nævnes i rammedirektivet 96/62/EF, vil blive fremsat i nær fremtid.

2. Resumé af Kommissionens forslag

2.1. Forslaget ændrer den gældende EU-lovgivning om grænseværdierne for luftkvaliteten og tærskelværdierne for forureningsvarsling for SO2, NOx, svævestøv og bly.

2.2. De foreslåede bestemmelser er baseret på videnskabelig og teknisk viden om:

- alle de nævnte forurenende stoffers virkninger på menneskers sundhed,

- virkningen af SO2 og NOx på vegetationen.

Grundlaget for de grænseværdier, som Kommissionen foreslår, er WHO's internationalt afstemte vejledende værdier fra 1996. Disse vejledende værdier bygger på en vurdering af forurenende stoffers virkning på menneskers sundhed. WHO har ikke opstillet grænseværdier for svævestøv, men nøjes med at beskrive sammenhængen mellem dosis og virkninger. Kommissionen har taget højde herfor i sit forslag.

Alt i alt ønsker Kommissionen et højt beskyttelsesniveau.

2.3. De foreslåede grænseværdier skal nås enten i år 2005 eller i år 2010.

I øvrigt henvises til tabellen i punkt 2.6 i denne udtalelse, der viser de enkelte grænseværdier i forhold til den tidligere lovgivning.

2.4. Kommissionens forslag til grænseværdier for de enkelte forurenende stoffer er udarbejdet efter høring af og på grundlag af ekspertudtalelser fra fire forskellige arbejdsgrupper, som blandt andet var sammensat af repræsentanter for medlemsstaterne, industrien og miljøorganisationerne.

En uafhængig konsulentgruppe har gennemført en costbenefitanalyse for at fastslå, hvilke yderligere foranstaltninger der måtte være nødvendige for at overholde de foreslåede grænseværdier, og for at vurdere omkostningerne ved anvendelse af omkostningseffektive løsninger. Resultaterne sammenholdes med de fordele, som kan forventes ved at overholde grænseværdierne.

2.5. Endelig indeholder forslaget bestemmelser om målemetoder og om opbygningen af overvågningsnet.

2.6. >TABELPOSITION>

3. Generelle bemærkninger

3.1. ØSU er principielt enig i det foreliggende direktivforslag, dog med følgende forbehold:

3.1.1. Kommissionens forslag skal ses i sammenhæng med den samlede politik på miljøområdet (særlig politikken til bekæmpelse af luftforurening), hvor grænseværdierne for miljøkvaliteten (luftkvaliteten) og emissionsbegrænsninger supplerer hinanden. ØSU har gentagne gange udtalt sig positivt om denne »dobbeltstrategi« (f.eks. i udtalelsen om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening) ().

3.1.2. Kommissionens forslag skal også ses i sammenhæng med andre foranstaltninger til forbedring af miljøets kvalitet, f.eks. »En EF-strategi til bekæmpelse af forsuring« ().

3.2. ØSU ser positivt på fremgangsmåden i forbindelse med forberedelsen af det tekniske og videnskabelige grundlag for Kommissionens forslag. Inddragelsen af arbejdsgrupper med eksperter fra alle de berørte instanser har givet gode resultater. En sådan fremgangsmåde kunne også være model for forberedelsen af lignende EF-bestemmelser; men kredsen af eksperter og ngo'er må sammensættes, alt efter hvilket område bestemmelsen vedrører.

3.3. Costbenefitanalysen i Kommissionens begrundelse er endnu ikke tilfredsstillende. Især er opgørelsen og vurderingen af fordelene (dvs. forebyggelse eller mindskelse af skader, som overholdelse af grænseværdierne kan forventes at medføre), ufuldstændig.

- Der tages kun hensyn til en del af luftforureningens sundhedsmæssige skadevirkninger. Det er ligeledes problematisk at opgøre de sundhedsmæssige skadevirkninger i pengebeløb.

- De materielle skader (f.eks. korrosion) bliver ikke altid opgjort kvantitativt, selv om der på dette område foreligger forholdsvis gode data.

- Hvad angår økosystemerne inddrages kun skader på vegetationen, selv om der i forbindelse med grænseværdierne af og til er tale om »økosystemer«. Der mangler data og vurderingskriterier for en registrering af forstyrrelser i det samlede økosystem.

- Endelig tages der ikke hensyn til forringelsen af »livskvaliteten« (heller ikke til forringelse, der skyldes gener). Det er dog vanskeligt at tilvejebringe kvantitative data på dette område.

Ifølge Kommissionens undersøgelse må man regne med, at fordelene ved at gennemføre foranstaltningerne bliver større end omkostningerne. Dette gælder også, når man tager i betragtning, at der, hvad angår udgifterne til gennemførelsen af de foreslåede foranstaltninger, kun har kunnet foretages ufuldstændige skøn. Dette har i langt højere grad været tilfældet for undersøgelsen og vurderingen af de fordele, som foranstaltningerne indebærer.

ØSU minder i denne sammenhæng om, at det allerede ved tidligere lejligheder [jf. udtalelserne om det 4. og 5. miljøhandlingsprogram ()] har givet udtryk for, at der endnu ikke findes værktøjer til at udarbejde rationelle og logiske costbenefitanalyser, som der kan opnås enighed om. ØSU har gentagne gange krævet, at der skal udarbejdes passende evalueringsmetoder [senest i udtalelsen om revisionen af det 5. handlingsprogram ()].

3.4. Efter ØSU's opfattelse kan man ikke forvente, at den videnskabelige begrundelse for miljøpolitiske beslutninger er 100 % sikker. I tvivlstilfælde må man henholde sig til EF-traktatens miljøpolitiske principper, særlig det høje beskyttelsesniveau og forsigtighedsprincippet, som nævnes i artikel 130 R, stk. 2, [jf. ØSU's udtalelse om videreførelsen af det 5. handlingsprogram ()].

3.5. De nævnte bestemmelser i EF-traktaten gælder for regler på EU-niveau. Medlemsstaternes beføjelser ifølge artikel 130 T til at indføre mere vidtgående beskyttelsesforanstaltninger kan ikke erstatte tilstrækkelige forsigtigheds- og beskyttelsesbestemmelser på EU-niveau, især da luftforureningen ikke standses af nationale grænser. Derfor skal direktivet fastlægge grænseværdier, der sikrer et højt beskyttelsesniveau på EU-niveau i henhold til artikel 130 R, stk. 2, i EF-traktaten.

3.6. ØSU ser positivt på, at direktivforslaget i artikel 1 både taler om at forbedre luftkvaliteten og om at bevare den, når der er god. Det betyder, at man skal undgå en forringelse af forholdene, også selv om værdierne ligger under grænseværdierne.

3.7. ØSU ser positivt på, at grænseværdierne først og fremmest har til formål at beskytte menneskers sundhed og i nogle tilfælde vegetationen. Når Kommissionen et par steder taler om »beskyttelse af økosystemerne«, menes der øjensynlig vegetationen.

Ved fastsættelse af grænseværdierne er der ikke taget hensyn til de materielle skader, som luftforureningen forvolder, selv om de allerede på nuværende tidspunkt er veldokumenterede i nogle medlemsstater, og selv om de kan have en betydelig økonomisk betydning.

3.8. At beregne grænseværdierne på grundlag af WHO's forarbejde er i overensstemmelse med det 5. miljøhandlingsprogram og især med ØSU's udtalelse (). Der er international enighed om WHO's værdier, som er anbefalinger, hvis grænser ikke må overskrides, hvis man vil undgå skadelige virkninger for menneskers sundhed.

3.8.1. ØSU støtter Kommissionens forslag om i overensstemmelse med »rammedirektivet« at indarbejde WHO's anbefalinger i EU-lovgivningen af følgende grunde:

- Indarbejdelsen i EU-lovgivningen er i overensstemmelse med EU's grundlæggende principper på miljøområdet, som ØSU gentagne gange har godkendt (se punkt 3.1.1 i denne udtalelse).

- Kun ved at gøre WHO's anbefalinger retligt bindende forpligtes medlemsstaterne til at handle ens, når forholdene er sammenlignelige. På denne måde harmoniseres beskyttelsesniveauet for sundheds- og miljøbeskyttelsesforanstaltningerne, hvilket er i overensstemmelse med EF-traktaten.

- Kun juridisk forpligtende bestemmelser kan danne grundlag for administrative beslutninger i henhold til artikel 10 i direktivet om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening ().

3.8.2. Bestemmelserne om grænseværdier for forurenende stoffer i luften skal danne grundlag for medlemsstaternes planer for forbedringer, jf. rammedirektivets artikel 8. I henhold til denne artikel skal medlemsstaterne opstille en fortegnelse over zoner og bymæssige områder, hvor niveauet for et eller flere forurenende stoffer overskrider grænseværdierne eller margenerne for tilladt overskridelse, og udarbejde planer for forbedringer i sådanne områder, der sikrer, at grænseværdien kan nås inden for fastlagte frister. ØSU går desuden ud fra, at sådanne planer for forbedringer også kan gennemføres som led i en miljøaftale ().

3.9. I forbindelse med grænseværdierne til beskyttelse af vegetationen skelnes med rette mellem bymæssige områder og andre områder. Afgrænsningen i Kommissionens forslag er dog upræcis. Ifølge subsidiaritetsprincippet falder konkretiseringen ind under medlemsstaternes beføjelser. Der hersker dog tvivl om, hvorvidt denne ordning er fyldestgørende. ØSU foreslår, at der udarbejdes henstillinger til medlemsstaterne.

3.10. Den gradvise ikrafttrædelse af de nye grænseværdier skal ses som et kompromis. På enkelte områder skal det undersøges, om tidsfristerne er rimelige.

4. Bemærkninger til enkelte bestemmelser i forslaget

4.1. Detaljerede bemærkninger til grænseværdierne

4.1.1. Grænseværdierne for SO2

ØSU anmoder om, at det bliver undersøgt, om det er nødvendigt at stramme grænseværdierne.

- De værdier, som er fastlagt for at beskytte menneskers sundhed, er ikke tilstrækkelige til afgørende at mindske sundhedsrisikoen, særligt ikke i de bymæssige områder.

- De grænseværdier til beskyttelse mod materielle skader (f.eks. korrosion, beskadigelse af udendørs maling etc.), som ØSU foreslår, og som omfatter SO2 og svævestøv, ville i nogle tilfælde være strengere end grænseværdierne til beskyttelse af menneskers sundhed. Derfor ville en vurdering på grundlag af costbenefitanalyser være særlig vigtig.

4.1.2. Grænseværdier for NOx

ØSU anmoder om, at det ud fra sundhedsmæssige og økonomiske overvejelser undersøges, om det er muligt at lade de grænseværdier, der sigter mod at forhindre sundhedsskader, træde i kraft allerede i år 2005, sådan som det er tilfældet for andre forurenende stoffer, og ikke først i år 2010, som Kommissionen foreslår.

4.1.3. Grænseværdier for svævestøv

- ØSU er enig i, at man foreløbig kun inddrager støv med en diameter på højst 10 ìm, og at der kun angives tærskelværdier for forureningsvarsel for finere støv (2,5 ìm), fordi der i EU endnu ikke findes måleværdier for finere støv. Når der er udviklet mere avancerede måleteknikker, og når der foreligger resultater af målingerne, som både omfatter by-, industri- og landområder, skal disse referencestørrelser tages op til fornyet overvejelse. Kommissionen skal aflægge beretning herom senest to år efter direktivets ikrafttrædelse. Det er så meget desto vigtigere, som undersøgelser i WHO og i USA viser, at de mindste partikler udgør en særlig stor sundhedsrisiko.

- Fristerne for grænseværdiernes ikrafttrædelse og hyppighedsfordelingen skal også tages op igen. I nogle medlemsstater gælder de værdier, der ifølge forslaget skal træde i kraft år 2010, allerede fra år 2005.

- I forbindelse med svævestøv er de manglende grænseværdier for materielle skader (der skal evt. skelnes mellem bymæssige områder og landdistrikter) særlig relevante, især pga. den kombinerede virkning af SO2 og svævestøv, og fordi grænseværdierne for sundhedsbeskyttelse ikke dækker de materielle skader i fuldt omfang.

- Med henblik på beskyttelse af historiske bydele eller bevaringsværdige bygningsværker, der er en del af den europæiske, nationale eller regionale kulturarv, bør der på grundlag af erfaringer og videnskabelig viden udarbejdes vejledende værdier eller anbefalinger om passende beskyttelsesforanstaltninger, som medlemsstaterne skal iværksætte.

4.1.4. Grænseværdierne for bly

Kommissionens forslag skal kun ses som et første skridt i bestræbelserne på at beskytte menneskers sundhed. Artikel 10 fastsætter med rette, at virkningen af deposition af bly på overflader skal undersøges med henblik på den erfaringsrapport, der skal forelægges i år 2003. Sådanne depositioner kan gennem fødekæden påvirke menneskers sundhed.

4.2. Forslagets øvrige bestemmelser

4.2.1. Ifølge forslagets artikel 7, stk. 6, og rammedirektivets artikel 12 skal Kommissionen tilpasse tekniske detaljer om måling og prøveudtagning til erfaringer og udvikling efter den såkaldte komitologiprocedure. Ifølge rammedirektivets artikel 12, stk. 1, 2. punktum, skal alle ændringer, der medfører direkte eller indirekte ændring af grænseværdierne eller tærskelværdierne for forureningsvarsel, behandles efter den normale lovgivningsprocedure. Det gælder for ændringer af forslagets bilag VI og VII i det omfang, de direkte vedrører grænseværdierne.

4.2.2. Forslagets artikel 8 forpligter medlemsstaterne til at formidle oplysninger til offentligheden. ØSU hilser det udtrykkeligt velkommen, at oplysningerne også skal formidles til miljø og forbrugerorganisationer og andre relevante organisationer. Oplysningerne skal formuleres på en let forståelig måde. Denne oplysningspligt påvirker selvfølgelig ikke den ret, som alle borgere har til oplysninger i henhold til direktiv 90/313/EØF om fri adgang til miljøoplysninger ().

5. Afsluttende bemærkninger

5.1. Kommissionens forslag omhandler kun grænseværdier for nogle forurenende stoffer. ØSU foreslår, at det forberedende arbejde med henblik på fastsættelsen af grænseværdier for de øvrige stoffer, som rammedirektivet nævner, snart afsluttes, og at der fremlægges direktivforslag om de pågældende stoffer. Når direktivet udvides med grænseværdier for forurenende stoffer, skal bestemmelserne om tærskelværdier for forureningsvarsling, som nu kun omfatter SO2, også udvides.

5.2. Tilpasningen til EU's værdier for luftkvaliteten er en udfordring for de lande, som ønsker at blive optaget i EU. Indførelsen af grænseværdierne for luftkvaliteten - evt. over en længere periode - bør inddrages i optagelsesforhandlingerne på et tidligt tidspunkt.

5.3. Den rapport, som Kommissionen skal forelægge (forslagets artikel 10), og som skal forberedes i samarbejde med Det Europæiske Miljøagentur (rammedirektivets artikel 11, stk. 3), bør også forelægges ØSU.

Man bør overveje, om der i tilknytning til rapporten skal stilles forslag om en revision eller en udvidelse af direktivet. En sådan fremgangsmåde anvendes på andre områder af miljøpolitikken.

Bruxelles, den 29. april 1998.

Tom JENKINS

Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg

() EFT C 9 af 14.1.1998, s. 6.

() EFT L 296 af 21.11.1996.

() Direktivet om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening, ØSU's udtalelse offentliggjort i EFT C 195 af 18.7.1994.

() Kommissionens meddelelse af 12 marts 1997 - KOM(97) 88 endelig udg. Se også ØSU's udtalelse af 1 oktober 1997 - EFT C 355 af 21.11.1997.

() EFT C 180 af 8.7.1987 og EFT C 287 af 4.11.1992.

() EFT C 212 af 22.7.1996.

() Se punkt 5.3 i ØSU's udtalelse om det 5. handlingsprogram - EFT C 287 af 4.11.1992.

() Direktiv 96/61/EF af 24.9.1996 - EFT L 257 af 10.10.1996, s. 26.

() Kommissionens meddelelse af 27.11.1996 (KOM 96/561).

() EFT L 158 af 23.6.1990.