ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

RESUME AF KONSEKVENSANALYSEN

Ledsagedokument til

FORSLAG TIL EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV

om ændring af direktiv 2003/87/EF om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet med henblik på i 2020 at gennemføre en international aftale om anvendelse af en global markedsbaseret foranstaltning i forbindelse med emissioner fra international luftfart

1. Problemstilling

1.1. Utilstrækkelig anvendelse af markedsbaserede foranstaltninger til at imødegå den kraftige vækst i emissionerne inden for international luftfart

EU er fast besluttet på at opnå en målsætning om at begrænse den globale stigning i gennemsnitstemperaturen til mindre end 2 grader Celsius over niveauet før industrialiseringen. Med henblik herpå er et af de overordnede mål i Europa 2020-strategien for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst at reducere drivhusgasemissionerne med mindst 20 % i forhold til 1990-niveauet. Begrænsningen af drivhusgasemissionerne fra luftfarten er et væsentligt bidrag i overensstemmelse med denne forpligtelse.

Ifølge Det Internationale Energiagentur udgør de globale CO2-emissioner fra civil luftfart i øjeblikket ca. 2,5 % af verdens samlede CO2-emissioner. Ifølge Organisationen for International Civil Luftfarts (ICAO) prognoser vil emissionerne fra international luftfart være steget med mellem 155 og 300 % i 2036 sammenlignet med 2006 afhængigt af niveauet af teknologiske og operationelle forbedringer. Den internationale luftfarts andel af de samlede CO2-emissioner forventes at nå mindst 4 % i 2050, hvis der ikke iværksættes yderligere begrænsningsforanstaltninger.

Eftersom potentialet for at reducere emissionerne ved hjælp af nye teknologier og operationelle foranstaltninger er begrænset i luftfartssektoren, bør der anvendes markedsbaserede foranstaltninger for at sikre, at luftfarten bidrager med sin del til reduktionen af emissioner globalt. Markedsbaserede foranstaltninger gør det muligt for luftfartssektoren at opveje den kraftige vækst i sektorens emissioner ved at finansiere reduktioner i andre sektorer, hvor reduktionsomkostningerne er lavere.

EU er gået forrest med hensyn til at gennemføre de markedsbaserede foranstaltninger ved at inddrage luftfartsaktiviteter i sin emissionshandelsordning (EU ETS). På trods af ordningens positive miljømæssige virkning og lave omkostninger er gennemførelsen af EU ETS stødt på betydelige international modstand (se afsnit 1.2.1). En række stater har modsat sig EU ETS og hævdet, at den omfatter for stor en del af de internationale emissioner, og at EU ikke har kompetence til at pålægge operatører fra tredjelande at deltage i EU ETS. Disse krav er imidlertid blevet afvist af Domstolen.

Uanset den internationale modstand vil EU ETS ikke være et tilstrækkeligt redskab til at stoppe den kraftige forestående globale vækst i luftfartsemissioner, da ordningen kun omfatter ca. 50 % af emissionerne fra international luftfart. Selv med en fungerende EU ETS er der derfor fortsat et globalt "hul" i dækningen af emissionerne fra international luftfart, fordi ingen andre regioner ud over EU har gennemført markedsbaserede foranstaltninger.

Den utilstrækkelige anvendelse af markedsbaserede foranstaltninger og den kraftige modstand mod EU ETS har skyldtes fraværet af en global politisk aftale. Indtil nu har det hverken været muligt at opnå enighed om en klar forpligtelse til at udvikle globale markedsbaserede foranstaltninger i ICAO eller en aftale om almindeligt anerkendte principper for gennemførelse af regionale markedsbaserede foranstaltninger som f.eks. EU ETS.

1.2. EU-handling under vanskelige internationale forhold

1.2.1. Integration af luftfarten i EU’s emissionshandelsordning (EU ETS)

Ved direktiv 2008/101/EF blev EU’s emissionshandelsdirektiv 2003/87/EF ændret med henblik på inddragelse af luftfarten i EU ETS’ anvendelsesområde, hvilket betyder:

– deltagelse af alle medlemsstater fra Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS) – herunder Island, Norge og Liechtenstein

– dækning af de samlede emissioner fra flyvninger med afgang fra og ankomst til EØS-flyvepladser (i det følgende benævnt interne EØS-flyvninger) og fra flyvninger med afgang fra EØS-flyvepladser til tredjelande eller med ankomst til EØS-flyvepladser fra tredjelande (i det følgende benævnt eksterne EØS-flyvninger)

– et emissionsloft på 95 % af de gennemsnitlige historiske luftfartsemissioner fra 2004 til 2006

– en forpligtelse for luftfartøjsoperatører til at påbegynde rapportering af emissioner i 2010 og til fuldt at overholde reglerne – herunder returnering af kvoter – fra og med 2012.

Inddragelsen af fly til og fra tredjelande i EU ETS mødte imidlertid kraftig international modstand:

– Air Transport Association of America (ATA) og store amerikanske luftfartsselskaber anfægtede lovligheden af EU ETS og fremførte i den forbindelse bl.a., at det ville være i strid med international sædvaneret at anvende EU ETS på de dele af flyvninger, der finder sted uden for EØS-landenes luftrum. Domstolen afviste sagen og bekræftede, at EU har kompetence til at udvide EU ETS til den fulde strækning for flyvninger med afgang fra eller ankomst til EU-lufthavne.

– Den såkaldte "koalition af uvillige" – herunder Kina, Indien, Rusland og USA – underskrev to erklæringer imod EU ETS, hvori de hævdede, at ordningen ville være i strid med international ret, og at den ikke burde gælde luftfartøjsoperatører, der er registreret i deres lande.

– Siden 2011 har luftfartsselskaberne fra Fastlandskina og de fleste luftfartsselskaber fra Indien ikke overholdt EU ETS.

– I 2012 vedtog USA's kongres Emissions Trading Scheme Prohibition Act (loven om forbud mod deltagelse i emissionshandelsordningen, den såkaldte "Thune Bill"), som gør det muligt for den amerikanske regering efter en offentlig høring at forbyde amerikansk registrerede luftfartsselskaber at deltage i EU ETS. Der er endnu ikke blevet udstedt et sådant forbud.

1.2.2. Den seneste udvikling forud for ICAO-forsamlingen i 2013

EU har en stærk tradition for multilateralisme og har løbende forsøgt at skabe resultater i ICAO med hensyn til markedsbaserede foranstaltninger. For at lette forhandlingerne forud for ICAO-forsamlingen i 2013 vedtog EU "stop-the-clock"-afgørelsen (nr. 377/2013/EF) for midlertidigt at udsætte håndhævelsen af forpligtelserne under EU ETS for flyvninger til og fra de fleste tredjelande i 2012.

Dette har skabt en dynamik, som åbner op for, at ICAO-forsamlingen i 2013 kan komme nærmere en aftale om globale markedsbaserede foranstaltninger og opnå en aftale om en ramme for nationale og regionale markedsbaserede foranstaltninger (i det følgende benævnt foranstaltningsrammen), der kan anvendes, indtil de globale markedsbaserede foranstaltninger gennemføres i 2020.

· EU-forslag om en køreplan for en global markedsbaseret foranstaltning

EU-medlemsstaterne har foreslået, at ICAO-forsamlingen i 2013 træffer beslutning om en bindende køreplan for udviklingen af en global markedsbaseret foranstaltning. Arbejdet med at udfærdige delene i en global markedsbaseret foranstaltning bør være færdigt inden ICAO-forsamlingen i 2016, og den globale markedsbaserede foranstaltning bør gennemføres senest i 2020.

Den Internationale Luftfartssammenslutnings (IATA) forsamling den 3. juni 2013 godkendte med overvældende flertal en resolution vedrørende en sådan køreplan for en global markedsbaseret foranstaltning.

· Kompromis om det geografiske anvendelsesområde for en regional eller national markedsbaseret foranstaltning

Inden for foranstaltningsrammen bør der ydes vejledning for at sikre ensartet anvendelse af de nationale og regionale markedsbaserede foranstaltninger. Et centralt spørgsmål vedrører dækningen af de internationale emissioner fra luftfarten under en national eller regional markedsbaseret foranstaltning. Mange ICAO-medlemsstater ville foretrække en foranstaltningsramme, som begrænser regionale markedsbaserede foranstaltninger til emissioner inden for den pågældende region. For at vise kompromisvilje, og forudsat at ambitionsniveauet med hensyn til den globale markedsbaserede foranstaltning er højt, gav EU-medlemsstaterne udtryk for at være åbne for en reduceret geografisk dækning for regionale ordninger forud for anvendelsen af den globale markedsbaserede foranstaltning i 2020.

1.2.3. Resultat af ICAO-forsamlingen i 2013

ICAO-forsamlingen vedtog forslaget om en køreplan for en global markedsbaseret foranstaltning i 2020. Der blev imidlertid ikke opnået noget kompromis med hensyn til vejledning angående regionale markedsbaserede foranstaltninger, som ville kunne anvendes i den mellemliggende periode. EU-medlemsstaterne afviste på samme måde som på tidligere ICAO-forsamlinger andre staters krav om, at en regional markedsbaseret foranstaltning skal være underlagt en aftale med de stater, hvis luftfartsselskaber opererer i staterne, der anvender en markedsbaseret foranstaltning.

1.3. Referencescenarie: fortsættelse af EU’s emissionshandelsordning i fuldt omfang

Selvom EU ETS kun pålægger luftfartøjsoperatører mindre omkostninger, og Domstolen utvetydigt har bekræftet, at det er lovligt at lade alle flyvninger med afgang og ankomst i EØS omfatte af ordningen, må den internationale modstand forventes at fortsætte, hvis EU ETS videreføres i fuldt omfang. Fuld anvendelse af EU ETS fra 2013 risikerer derfor at blokere fremtidige ICAO-forhandlinger om at etablere og gennemføre markedsbaserede foranstaltninger.

2. Mål

Den generelle målsætning – at sikre luftfartssektorens bidrag til en reduktion af klimaændringerne – har ikke ændret sig, siden luftfarten blev integreret i EU ETS. Derudover har EU som den formentlig stærkeste fortaler for en multilateral indsats gjort internationalt samarbejde og en global løsning til kernepunkter i sin politik.

Der er to specifikke mål:

– at lette udviklingen af en global markedsbaseret foranstaltning, der omfatter alle emissioner fra international luftfart, og denne foranstaltnings gennemførelse i 2020

– at EU ETS fortsat skal omfatte emissioner fra alle flyvninger med afgang fra eller ankomst til EØS, mens gennemførelsen af en global markedsbaseret foranstaltning i 2020 afventes.

Resultaterne af den offentlige høring bekræfter, at alle interessenter – branchen, offentlige myndigheder og ngo'er – er store tilhængere af brugen af markedsbaserede foranstaltninger i luftfartssektoren.

Såfremt der foretages ændringer af EU ETS efter ICAO-forsamlingen i 2013, bør disse opfylde følgende operationelle målsætninger:

– opretholde den miljømæssige effektivitet

– ikke svække luftfartssektorens konkurrenceevne

– sikre ensartede vilkår på det indre marked for luftfart

– begrænse yderligere administrative omkostninger

– sikre overensstemmelse med international lovgivning og med ICAO-forsamlingens ikke-bindende resolutioner, for så vidt som disse er i overensstemmelse med EU's erklæringer vedrørende sådanne resolutioner.

I forbindelse med den offentlige høring blev det fremført af interessenterne, at de vigtigste hensyn er den miljømæssige effektivitet, lave administrative omkostninger og den politiske opbakning.

3. Politiske løsningsmodeller

Som det fremgår af "stop-the-clock"-afgørelsen (se afsnit 1.2.2), vil EU efter ICAO-forsamlingen i 2013 overveje, hvorvidt det er nødvendigt med ændringer af EU ETS for at sikre et optimalt samspil mellem EU ETS og det resultat, der opnås ved forsamlingen.

3.1.1. Fuld anvendelse af EU ETS

En fortsættelse af EU ETS i fuldt omfang betyder, at luftfartøjsoperatører fortsat vil være ansvarlige for alle emissioner fra flyvninger med afgang fra eller ankomst til EØS-lufthavne.

3.1.2. Hybridløsningen

På baggrund af det forslag om en foranstaltningsramme, som store luftfartsnationer støttede op til ICAO-forsamlingen i 2013, men som der siden ikke blev opnået nogen aftale om på forsamlingen, bør en regional markedsbaseret foranstaltning have følgende geografiske omfang:

– fuld dækning af emissioner fra alle flyvninger med ankomst til og afgang fra en gruppe stater, samt

– en andel af emissionerne fra flyvninger, som ankommer fra eller afgår til tredjelande uden for gruppen af stater, som svarer til den samlede strækning, der tilbagelægges over områder, der hører til gruppen af stater (f.eks. vil EU ETS ved en flyvning mellem Paris og Beijing dække den tilbagelagte strækning over EØS-staterne til og fra grænsen til et tredjeland, i dette tilfælde Rusland).

Med en tilpasning af EU ETS til dette omfang vil det være muligt at opretholde den fulde dækning af emissioner fra interne EØS-flyvninger, mens dækningen af emissioner fra eksterne EØS-flyvninger vil blive reduceret til en andel, som er proportionel med den strækning, der tilbagelægges inden for EØS (i det følgende benævnt hybridløsningen). Der findes forskellige tilgange til fastlæggelsen af den tilbagelagte strækning over hav (f.eks. det territorielle farvand, hvis udstrækning er 12 sømil fra kysten, eller den eksklusive økonomiske zone, hvis udstrækning er 200 sømil fra kysten).

3.1.3. Alternative løsninger

Foruden hybridløsningen kan følgende alternative muligheder komme i betragtning:

– løsningen "flyvninger med afgang": Alle interne EØS-flyvninger er omfattet, men derudover kun flyvninger med afgang til ikke-EØS-lande. Denne tilgang var EU's oprindelige forslag til et geografisk omfang for foranstaltningsrammen, men en stor del af ICAO-medlemsstaterne afviste forslaget

– "50/50"-løsningen: Som det fremgik af den offentlige høring, går flertallet af miljøorganisationer ind for at begrænse EU ETS' dækning til 50 % for eksterne EØS-flyvninger. Denne løsningsmodel er imidlertid aldrig blevet drøftet i ICAO

– en generel undtagelse for eksterne EØS-flyvninger (svarende til "stop-the-clock"-afgørelsen), som vil begrænse dækningen til interne EØS-flyvninger alene

– leverandørløsningen: Et skifte til et system baseret på leverancer vil stille krav til brændstofleverandørerne i stedet for luftfartøjsoperatørerne. Denne løsning vil kunne dække emissioner i et omfang svarende til løsningen "flyvninger med afgang", fordi brændstofleverandørerne i givet fald vil skulle returnere kvoter svarende til den mængde brændstof, de sælger til lufthavne i EØS. For at undgå, at brændstofleverandørerne opnår uberettigede fortjenester, vil der ikke blive uddelt gratis kvoter, alle kvoter vil derimod blive bortauktioneret.

4. Konsekvensanalyse

4.1. Miljøvirkning

Hybridløsningen og de alternative løsninger reducerer dækningen af emissionerne til mellem 25 og 62 % sammenlignet med dækningen ved fuld anvendelse af EU ETS (se tabel 1).

4.2. Økonomisk virkning

4.2.1. Konkurrenceevne

Hybridløsningen og de alternative løsninger – med undtagelse af leverandørløsningen – forbedrer den overordnede konkurrenceevne i luftfartssektoren sammenlignet med den fulde anvendelse af EU ETS, fordi den reducerede dækning fører til lavere priser for eksterne EØS-flyvninger. På grund af annulleringen af gratis kvoter vil leverandørløsningen føre til højere priser for interne EØS-flyvninger.

4.2.2. Konkurrence på ensartede vilkår

Alle de mulige løsninger fastholder ensartede vilkår på de relevante bypar-markeder, fordi alle operatører behandles ens, uanset deres nationalitet eller andre kendetegn. I tilfælde hvor nonstopflyvninger også er i konkurrence med flyvninger med mellemlanding i en ikke-EØS-lufthavn (f.eks. på en rute fra London til Singapore med en mulig mellemlanding i Dubai), undgås den potentielle risiko for konkurrenceforvridning ved hybridløsningen, fordi flyvninger med mellemlandinger og nonstopflyvninger vil blive behandlet ens. Med de nuværende CO2-priser er sandsynligheden for konkurrenceforvridning imidlertid ubetydelig for alle løsninger.

4.3. Indvirkning på den administrative indsats og gennemførlighed

Hybridløsningen kan gennemføres på grundlag af det nuværende system for overvågning, rapportering og verifikation. Den lavere dækning af eksterne EØS-flyvninger vil blive afspejlet i en proportionelt reduceret procentdel af det samlede brændstofforbrug (som på nuværende tidspunkt rapporteres for hele flyvningen). Løsningerne "flyvninger med afgang", 50/50 og "stop-the-clock" kræver ingen ændringer af det nuværende system for overvågning, rapportering og verifikation. Et skifte til leverandørløsningen vil indebære betydelige ændringer, fordi brændstofleverandørerne kommer til at bære ansvaret ved denne løsning. Der må forventes betydelige forsinkelser i forbindelse med gennemførelse af denne løsning.

4.4. Overensstemmelse med international luftfartslovgivning og ICAO’s politik

Domstolen afviste påstanden om, at EU ETS vil krænke andre staters suverænitet, og bekræftede EU's kompetence til at anvende EU ETS på de samlede emissioner fra flyvninger med ankomst til og afgang fra flyvepladser inden for en medlemsstats territorium. Eftersom alle løsningerne fortsat kun vil blive anvendt med hensyn til flyvninger med ankomst og afgang i EØS og ikke omfatter overflyvninger, overholdes de relevante principper i den folkeretlige sædvaneret, Chicagokonventionen og luftfartsaftalerne.

Sammenlignet med de andre løsninger har hybridløsningen den fordel, at den vil have større international politisk opbakning, fordi den reelt vil begrænse dækningen til emissioner inden for EØS. For så vidt angår leverandørløsningen, er der en juridisk risiko for, at den vil udgøre en brændstofskat i henhold til Chicagokonventionen og luftfartsaftalerne.

5. Sammenligning af løsningsmodeller

For EU indebærer valget mellem de forskellige løsninger en afvejning mellem den miljømæssige effektivitet, mulige ændringer i systemet for overvågning, rapportering og verifikation og løsningernes overholdelse af international lovgivning og af ICAO-forsamlingens (ikke-bindende) resolutioner. Løsningernes økonomiske virkninger adskiller sig ikke i en sådan grad, at det ændrer cost-benefit-forholdet.

– Hybridløsningen medfører en betydeligt lavere dækning på 39 til 47 % sammenlignet med fuld anvendelse af EU ETS (afhængigt af om dækningen er på 12 eller 200 sømil) og vil betyde visse omkostninger i forbindelse med ændringer i systemet for overvågning, rapportering og verifikation. En af fordelene ved hybridløsningens lave dækning er, at det styrker argumentationen for at forsvare EU ETS imod påstandene om suverænitetskrænkelse. Samtidig reducerer løsningen også den potentielle konkurrenceforvridning i forbindelse med onestopflyvninger, der konkurrerer med direkte flyvninger.

– Løsningerne "flyvninger med afgang" og "50/50" giver en dækning på 62 % af emissionerne sammenlignet med den fulde anvendelse af EU ETS og ændrer ikke systemet for overvågning, rapportering og verifikation. Da disse løsninger imidlertid ikke vil blive støttet af resolutionen fra ICAO-forsamlingen i 2013, kommer de hverken til at øge den politiske opbakning eller give nye juridiske argumenter til forsvar for EU ETS.

– Da "stop-the-clock"-løsningen kun dækker 25 % af emissionerne, udgør den ikke en langsigtet løsning i forhold til EU's miljømålsætninger for luftfartssektoren.

– Leverandørløsningen giver den samme emissionsdækning som løsningen "flyvninger med afgang", men påvirker konkurrenceevnen negativt. Den vil endvidere kræve en fuldstændig ændring af systemet for overvågning, rapportering og verifikation og risikerer at skabe nye juridiske stridigheder.

Tabel 1 Sammenligning af løsningsmodeller

|| EU ETS i fuldt omfang || Hybridløsningen || Løsningen "flyvninger med afgang"; "50/50"-løsningen || "stop-the-clock"-løsningen || Leverandørløsningen

Miljømæssig effektivitet || 100 % || 39 til 47 % || 62 % || 25 % || 62 %

Konkurrence­evne || Begrænset indvirkning på omkostninger og efterspørgsel || + || + || + || -

Konkurrence på ensartede vilkår || Ingen forvridning af de nuværende CO2-priser || ++ || = || + || =

Overvågning, rapportering og verifikation – indsats og nøjagtighed || På grundlag af brændstofforbrug || - || = || = || --

Overensstem­melse med international luftfartslov­givning || Lovlighed bekræftet af Domstolen || = || = || = || -

International politisk opbakning || Kraftig international modstand || ++ || = || ++ || =

+ positiv indvirkning sammenlignet med fuld anvendelse af EU ETS

- negativ indvirkning sammenlignet med fuld anvendelse af EU ETS

= uændret sammenlignet med fuld anvendelse af EU ETS

6. Overvågning og evaluering

Afhængigt af de resultater, der opnås på ICAO-forsamlingen i 2016, kan det blive nødvendigt med yderlige justeringer af EU ETS for at sikre overgangen til en global markedsbaseret foranstaltning i 2020. Det foreslås derfor, at enhver form for ændring af EU ETS kun må være midlertidig, og at Kommissionen efter ICAO-forsamlingen i 2016 rapporterer til Parlamentet og Rådet om de foranstaltninger, der skal iværksættes med henblik på at indføre den globale markedsbaserede foranstaltning fra 2021.