Udtalelse nr. 1/2000

om forslag til Rådets forordning om ændring af finansforordningen af 21. december 1977 vedrørende adskillelse af funktionerne intern revision og forudgående finanskontrol (finansforordningens artikel 24, stk. 5)

(EF-traktatens artikel 279)

(2000/C 327/01)

REVISIONSRETTEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 248, stk. 4, og artikel 279,

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab, særlig artikel 45 C, stk. 4, og artikel 78 h,

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Atomenergifællesskab, særlig artikel 160 C, stk. 4, og artikel 183,

under henvisning til finansforordningen af 21. december 1977 vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget(1), senest ændret ved Rådets forordning (EF, EKSF, Euratom) nr. 2673/1999 af 13. december 1999(2), især artikel 21, 24, 139 og 142,

under henvisning til Kommissionens forordning (Euratom, EKSF, EF) nr. 3418/93 af 9. december 1993 om gennemførelsesbestemmelser til visse bestemmelser i finansforordningen af 21. december 1977(3), især artikel 34 til 43,

under henvisning til Kommissionens forslag til Rådets forordning om ændring af finansforordningen af 21. december 1977 vedrørende adskillelse af funktionerne intern revision og forudgående finanskontrol(4),

under henvisning til Rådets anmodning af 14. juni 2000 til Revisionsretten, modtaget 21. juni 2000, om at afgive udtalelse om dette forslag, og

ud fra følgende betragtninger:

Kommissionen ønsker at oprette "en intern revisionstjeneste... for at lette forvaltningen... i forbindelse med 1) risikokontrol, 2) kontrol med, at bestemmelserne overholdes, 3) udformning af en uafhængig udtalelse om kvaliteten af forvaltnings- og kontrolsystemerne og 4) udarbejdelsen af de henstillinger, der er nødvendige for at forbedre transaktionernes effektivitet og sikre, at Kommissionens midler anvendes på en omkostningseffektiv måde'(anvendelse af pengene til de planlagte formål)'".

Det indgår som en del af dette system, at "hvert enkelt generaldirektorat skal oprette en specialiseret revisionsfunktion (det kan dreje sig om en enkeltperson, som i vidt omfang må basere sig på den interne revisionstjeneste, eller om et regulært kontor), som refererer direkte til generaldirektøren, og som har til opgave regelmæssigt at gøre status både over generaldirektoratets interne kontrolsystem og over forvaltningen og anvendelsen af Kommissionens midler til eksterne modtagere af fællesskabsbistand".

Et revisionsopfølgningsudvalg "får til opgave at overvåge 1) Kommissionens kontrolprocedurer ved hjælp af resultaterne af den interne revisionstjenestes og Revisionsrettens kontrol, 2) gennemførelsen af de henstillinger bl.a. fra Revisionsretten, som Kommissionen har accepteret, og 3) kvaliteten af revisionsarbejdet".

Ifølge Kommissionen er dette et system, "som en gang for alle vil kunne råde bod på ansvarsforflygtigelsen og den potentielle interessekonflikt - som er indbygget i det nuværende system - mellem finanskontrol og intern revision"(5).

Kommissionens forslag, som går ud på at adskille finansinspektørens og den interne revisors funktioner, indtil der foretages en mere fuldstændig omarbejdning af finansforordningen, er i tråd med de ændringer, Retten længe har anbefalet -

VEDTAGET FØLGENDE UDTALELSE:

1. Siden 1981(6) har Retten gjort opmærksom på, at der er en latent konflikt mellem finansinspektørens beføjelse til at give forudgående påtegning og dermed til at godkende en udgift og beføjelsen til senere at efterprøve den samme udgift, især ud fra principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning - denne beføjelse er faktisk en intern revisionsfunktion.

2. For få år siden bemærkede Retten, at »hovedsigtet med de finansielle bestemmelser bør være, at de skal være en hjælp for Fællesskabet til effektivt at nå de politiske mål gennem optimal fordeling af budgetmidlerne, til at sikre, at dets foranstaltninger er lovlige og formelt rigtige, til at beskytte Fællesskabets finansielle interesser og til at sikre offentlighed og gennemsigtighed i de finansielle transaktioner. Til opfyldelse af disse mål bør en ny finansforordning omfatte følgende principper og bestemmelser:

- finansinspektørens status og beføjelser bør omdefineres med henblik på, at han eventuelt får tillagt funktionen som institutionens interne revisor

- de anvisningsberettigedes beføjelser på området økonomisk forvaltning og finanskontrol bør defineres klarere. For eftersom det er sandsynligt, at proceduren med forudgående påtegning vil blive anvendt i meget mere begrænset omfang i fremtiden og endog på længere sigt vil blive afskaffet, er det nødvendigt at indføje supplerende bestemmelser i finansforordningen, så det sikres, at fællesskabsaktionerne er lovlige og formelt rigtige, at den økonomiske forvaltning af dem er forsvarlig, og at Fællesskabets finansielle interesser beskyttes. Sådanne bestemmelser bør navnlig forhindre, at tjenestemænd kommer ud i situationer, hvor der opstår konflikt mellem tjenestens og tredjemands interesser

- ud fra samme perspektiv bør regnskabsførerens beføjelser styrkes(7).«

3. Retten påpegede i den forbindelse navnlig, at det ikke fremgik klart af Kommissionens forslag om at tillægge finansinspektøren beføjelser som intern revisor, hvilke konsekvenser dette ville få for forvaltningsstrukturen og på operationelt plan. Da disse forhold ikke var præciseret, og der ikke blev givet fyldestgørende garantier, kunne denne udvidelse af finansinspektørens beføjelser efter Rettens opfattelse ikke beskytte det finansielle system tilstrækkeligt mod fejl i den interne kontrol, som kunne opstå, såfremt forudgående påtegning blev afskaffet. Retten fandt det endvidere ikke acceptabelt at afskaffe forudgående påtegning fuldstændigt, hvis der ikke blev indført andre, mindst lige så sikre, procedurer, der også kunne omfatte andre end finansinspektøren(8).

4. Retten anbefalede i denne udtalelse bl.a., at finansinspektørens funktion blev taget op til gennemgribende revision. Retten anbefalede også øget ansvarliggørelse af den anvisningsberettigede og regnskabsføreren samt oprettelse af en egentlig intern revisionsfunktion(9).

5. Retten skal i den forbindelse henvise til den internationale organisation af overordnede revisionsorganer, INTOSAI, som har udtalt, at en ledelse ofte opretter en intern revisionstjeneste som del af sin interne kontrolstruktur, og at den interne revisor kan have en værdifuld rådgivningsfunktion, men ikke bør erstatte en stærk intern kontrolstruktur(10).

6. Det system, som er under udarbejdelse, bør derfor være fuldstændigt, stringent og sammenhængende, især fordi det ikke kan udelukkes, at denne løsning - selv om den er tænkt som en overgangsordning - kan komme til at gælde i en længere periode, end Kommissionen forudser.

Reformens omfang

7. Intern revision er defineret som en uafhængig og objektiv funktion, der omfatter kvalitetskontrol og rådgivning, som er værdiskabende for organisationen og forbedrer dens forretningsgange. Gennem systematisk og grundig vurdering af forretningsgangene bidrager den til opfyldelsen af organisationens mål og til at få risikostyringen, kontrollen og ledelsesprocedurerne til at fungere mere effektivt(11). Dette betyder, at den interne revisions omfang og mål varierer meget og afhænger af organisationens størrelse og struktur såvel som af ledelsens krav(12).

8. Begrebet intern revision bør indføres i finansforordningen, men det kan overlades til institutionerne selv at vedtage reglerne for udnævnelse af den interne revisor - hvad enten det er en enkeltperson eller en tjeneste - og også at fastsætte detaljerede mål for denne funktion samt at definere omfanget af revisionsarbejdet og udarbejde gennemførelsesbestemmelser under hensyntagen til hver institutions særlige forhold og behov, samtidig med at de gældende internationale standarder vedrørende intern revision overholdes. Finansforordningens artikel 24 bør ændres i overensstemmelse hermed. Som bilag er vedlagt Rettens ændringsforslag til artikel 2 i Kommissionens forslag.

Den interne revisorfunktion er uforenelig med andre funktioner

9. Den foreslåede reform indebærer, at de tre hidtige søjler i Fællesskabernes finansielle procedure, nemlig den anvisningsberettigede, finansinspektøren og regnskabsføreren, suppleres med en fjerde søjle, den interne revisor.

10. Det fastsættes i artikel 24 a, at den interne revisor er uafhængig af finansinspektøren, men for at sikre den nødvendige ligevægt i det samlede interne kontrolsystem bør der ud over de foranstaltninger, som Kommissionen har foreslået, foretages en ændring af finansforordningens artikel 21, stk. 4. Heri bør det fastslås både, at funktionerne som anvisningsberettiget, finansinspektør og regnskabsfører er indbyrdes uforenelige, og at funktionen som intern revisor er uforenelig med disse tre funktioner.

Den interne revisors uafhængighed

11. I Kommissionens forslag tildeles den interne revisor samme status og beføjelser som finansinspektøren. Princippet om revisors uafhængighed over for de reviderede er imidlertid så vigtigt, at det bør nedfældes i selve finansforordningen. Det bør fastslås utvetydigt i finansforordningen, at den interne revisor i udøvelsen af sit hverv kun er ansvarlig over for den institution, som har udnævnt ham, og at han rapporterer direkte til institutionen.

Den interne revisors opgaver

12. I forslaget til artikel 24 a nævnes to typer opgaver, som skal udføres af den interne revisor. Som nævnt i punkt 7 kan den interne revisions mål samt arten og antallet af opgaver imidlertid variere, afhængigt af i hvilken institution den interne revision foretages.

13. Følgelig bør den interne revisors opgaver defineres bredere med henvisning til de gældende internationale standarder på området.

Indsættelse af et nyt afsnit i finansforordningen

14. Den interne revisor har, i modsætning til de tre søjler, nemlig den anvisningsberettigede, regnskabsføreren og finansinspektøren, ingen beføjelser vedrørende gennemførelsen af budgettet. Derfor bør Kommissionens forslag til ændring af finansforordningen ikke indsættes under finansforordningens afsnit III, men under et særskilt afsnit.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 5. oktober 2000.

På Revisionsrettens vegne

Jan O. Karlsson

Formand

(1) EFT L 356 af 31.12.1977, s. 1.

(2) EFT L 326 af 18.12.1999, s. 1.

(3) EFT L 315 af 16.12.1993, s. 1.

(4) Kommissionens dokument 2000/135 (CNS) - KOM(2000) 341 endelig udg.

(5) Reformen af Kommissionen - En hvidbog - Del I - KOM(2000) 200 endelig udg., s. 26 - 27.

(6) Revisionsrettens undersøgelse af De Europæiske Fællesskabers budget- og regnskabssystemer, EFT C 342 af 31.12.1981, punkt 6.10.2.

(7) Udtalelse nr. 4/97 om forslag til Rådets forordning (Euratom, EKSF, EF) om ændring af finansforordningen af 21. december 1977 vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget, punkt 16, stk. 1, og punkt 16 c), EFT C 57 af 23. 2.1998, s. 4.

(8) Udtalelse nr. 4/97, punkt 15, 15. led, og bilagets punkt 5.5.

(9) Udtalelse nr. 4/97, bilagets punkt 5.10 og 5.12.

(10) INTOSAI Internal Control Standards Committee: "Guidelines for Internal Control Standards", juni 1992, punkt 74.

(11) Jf. Institute of Internal Auditors (IIA), denne definition blev godkendt af the IIA Board of Directors den 26. juni 1999.

(12) International Federation of Accountants - Handbook 1999 - Technical Pronouncements, ISA

610, punkt 5.

Bilag

RETTENS ÆNDRINGSFORSLAG TIL ARTIKEL 2 I KOMMISSIONENS FORSLAG

(2000/0135(CNS))

»Artikel 2

Der indsættes et nyt afsnit i finansforordningen:

DEN INTERNE REVISOR

1. Hver institution opretter en intern revisionsfunktion, der er uafhængig af finansinspektøren.

Intern revision omfatter kvalitetskontrol og rådgivning, som er værdiskabende for institutionen og forbedrer dens forretningsgange. Gennem systematisk og grundig vurdering af forretningsgangene bidrager den til opfyldelsen af institutionens mål og til at få risikostyringen, kontrollen og ledelsesprocedurerne til at fungere mere effektivt.

2. Hver institution udnævner den interne revisor i henhold til regler, som tager højde for institutionens særlige forhold og behov.

I udøvelsen af sit hverv er den interne revisor kun ansvarlig over for den institution, som har udnævnt ham, og han rapporterer direkte til institutionen.

Hver institution fastsætter målene for reglerne for den interne revision samt omfanget af revisionsarbejdet under hensyntagen til institutionens særlige forhold og behov, samtidig med at de gældende internationale standarder vedrørende intern revision overholdes.

3. Den interne revisor skal sikres uafhængighed og adgang til al information, som er nødvendig for, at han kan udføre sin opgave. Såfremt den interne revisor er tjenestemand eller ansat i den institution, som har udnævnt ham, har han i udøvelsen af sit hverv adgang til alle de oplysninger, som finansinspektøren har adgang til. De særlige regler, der i henhold til stk. 8 og 9 i artikel 24 gælder for finansinspektøren, gælder også for den interne revisor og sikrer ham fuldstændig uafhængighed i udøvelsen af sit hverv.«