Regionsudvalgets udtalelse om »Kommissionens meddelelse til Rådet, Europa-Parlamentet, ØSU og Regionsudvalget: Samhørighedspolitikken og miljøet« (97/C 34/05)

REGIONSUDVALGET har -

under henvisning til Kommissionens meddelelse til Rådet, Europa-Parlamentet, ØSU og Regionsudvalget: Samhørighedspolitikken og miljøet (KOM(95) 509 endelig udg.),

under henvisning til Kommissionens beslutning af 17. januar 1996 om i henhold til artikel 198 C, stk. 1, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab at anmode om Regionsudvalgets udtalelse,

under henvisning til sin beslutning af 17. januar 1996 om at henvise det forberedende arbejde til Underudvalg 5 »Fysisk Planlægning, Miljø og Energi« i samarbejde med Underudvalg 1, 2 og 8,

under henvisning til Underudvalg 5's forslag til Regionsudvalgets udtalelse, som blev vedtaget den 27. juni 1996 med Christos Paleologos som ordfører og Michel Lafay som medordfører (CdR 134/96 rev.) -

på den 14. plenarforsamling den 18.-19. september 1996 (mødet den 19. september) enstemmigt vedtaget følgende udtalelse.

1. Indledning

I Kommissionens meddelelse til Rådet, Europa-Parlamentet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om »samhørighedspolitikken og miljøet« behandles forholdet mellem samhørigheds- og miljøpolitikken samt mulighederne for en bedre samordning af politikken på disse to områder i forbindelse med gennemførelsen af strukturfonds- og samhørighedsprogrammer.

Meddelelsen er baseret på Fællesskabets miljøpolitik, som denne er beskrevet i

- Fællesakten og traktaten om Den Europæiske Union (jf. artikel 2 og artikel 130 R, stk. 2),

- fællesskabsprogrammet »Mod en bæredygtig udvikling«,

- revisionen af strukturfondsforordningerne i 1993,

- forordningen om Samhørighedsfonden.

2. Generelle bemærkninger

2.1. Der er ingen tvivl om, at man kan konstatere en større miljøbevidsthed end tidligere. Dette afspejles tydeligt såvel i strukturfondenes forordninger og foranstaltninger som i programmer finansieret via andre finansieringsinstrumenter og programmeringsdokumenterne under de nye fællesskabsstøtterammer (1994-1999).

2.2. Efter Regionsudvalgets mening er miljøbeskyttelse og miljøforbedringer samt en udjævning af miljøforskelle i regionerne nødvendige forudsætninger for, at samhørighedspolitikken kan lykkes.

2.3. Regionsudvalget mener endvidere, at en bæredygtig udvikling i dag er den eneste vej frem, men store skævheder i den regionale udvikling trækker i modsat retning. Med »bæredygtig udvikling« menes en udviklingsmodel, der tager hensyn til og udvikler de enkelte egnes særlige facetter samt kulturelle og miljømæssige træk, produktionsstrukturen, den historiske arv, naturressourcerne og de menneskelige ressourcer.

2.4. I Kommissionens meddelelse påpeges mangler i den hidtidige praksis, og der vises vilje til at træffe foranstaltninger i den rigtige retning. Regionsudvalget mener dog ikke, at man i den praktiske gennemførelse af foranstaltningerne kan undgå specifikke og konkrete forpligtelser, hvis EU's miljøpolitik skal være effektiv.

2.5. Generelt set modtager miljøprojekter ikke ret meget støtte fra strukturfondene. Regionsudvalget tvivler på, at de samlede midler til miljøet er tilstrækkelige til at udjævne de regionale forskelle. Miljøbeskyttelse kræver ligesom den økonomiske og sociale samhørighed overførsler af midler til de dårligst stillede regioner.

Regionsudvalget er enigt i Europa-Parlamentets betænkeligheder (som formuleret i beslutning A4-0126/95): spørgsmålet er, om Samhørighedsfondens midler er tilstrækkelige til at hjælpe modtagerlandene med at opfylde konvergenskriterierne.

2.6. Med henblik på en bedre evaluering af resultaterne af den hidtidige politik burde man have taget hensyn til data vedrørende miljøforanstaltninger under fællesskabsinitiativerne og Fællesskabets øvrige interventioner (f.eks. finansieringsinstrumentet LIFE) samt data vedrørende foranstaltninger, der har haft indirekte positive virkninger for miljøet.

2.7. Efter Regionsudvalgets opfattelse skal Kommissionen påse, at alle medlemsstater opfylder de forpligtelser, der følger af den fælles miljøpolitik, også i forbindelse med finansieringstiltag inden for rammerne af strukturfondene og samhørighedsfonden.

Regionsudvalget har allerede i en tidligere udtalelse () pointeret, at man ikke må acceptere regionale forskelle, når det gælder miljøbeskyttelse. Nærhedsprincippet må under ingen omstændigheder føre til fortolkninger, der kan forringe Fællesskabets miljøindsats.

I øvrigt understreger Regionsudvalget, at lovgivningen på miljøområdet bør udformes som mindstekrav, således at medlemsstaterne og regionerne kan fastsætte strengere normer end i EU-lovgivningen i tilfælde, hvor lokale forhold kræver det.

2.8. I betragtning af at mange af de væsentlige miljøbeslutninger træffes på lokalt niveau, og i betragtning af de i artikel 4 i rammeforordningen for strukturfondene indeholdte forpligtelser (), mener Regionsudvalget, at de kompetente stedlige myndigheder skal have status som tredjepart, der sammen med regeringerne og Den Europæiske Union udformer og realiserer samhørigheds- og miljøpolitikken.

Desværre fremgår det ikke af meddelelsen, hvordan de lokale og regionale myndigheder i højere grad skal blive inddraget i beslutningsprocessen.

2.9. Regionsudvalget anser det for nødvendigt af hensyn til samhørighedspolitikkens succes at gøre miljøpolitikken og strukturpolitikken mere specifik for at standse den forsatte miljøforværring, der navnlig finder sted i de fattigste egne.

3. Specifikke bemærkninger

3.1. Regionaludvikling og miljø

3.1.1. Regionsudvalget konstaterer, at store transportinfrastrukturprojekter i forbindelse med de transeuropæiske net ikke ledsages af indgående analyser af eksterne miljømæssige eller socioøkonomiske konsekvenser. Sådanne projekter vil sandsynligvis i vidt omfang medføre en opstramning af og differentiering i erhvervsstrukturen i de berørte økonomiske aktiviteter, hvilket igen fører til ændringer i beskæftigelsessituationen, den demografiske sammensætning og i miljøet.

3.1.2. I betragtning af at miljøet ifølge meddelelsen er en faktor af største betydning for regionaludviklingen, er det positivt at konstatere, at de lokale udviklings- og beskæftigelsesinitiativer i særlig grad skal støttes. Det må dog sikres, at der tages højde for miljøaspekterne i disse initiativer.

3.1.3. Forvaltningen af naturressourcerne er et vigtigt emne, hvor de overordnede rammer for Unionens politik bør lægges fast. Miljøvilkårene - som er bestemmende for udviklingsmulighederne og kræver en særligt tilpasset forvaltning af naturressourcerne - varierer fra medlemsstat til medlemsstat og fra region til region.

3.1.4. Miljøet kan være et beskæftigelsesskabende område. I den forbindelse bør man især lægge vægt på lokale regionaludviklings- og beskæftigelsesprojekter. I Kommissionens meddelelse om en europæisk strategi for fremme af lokale regionaludviklings- og beskæftigelsesinitiativer gives ikke kun eksempler på nye job på miljøområdet, det beskrives også, hvilke hindringer initiativerne må slås med, og ad hvilke kanaler de modtager støtte.

3.1.5. Regionsudvalget mener, at såvel arbejdstagernes repræsentanter (dvs. fagforeningerne) som repræsentanter for arbejdsgiverforeninger og virksomheder bør informeres om beskæftigelsesmulighederne på miljøområdet for at styrke den fælles indsats.

3.1.6. Det er værd at gøre opmærksom på, at nogle af - de nye arbejdspladser på miljøområdet er urentable - dette gælder f.eks. nye stillinger inden for miljøkontrollen. Det er klart, at de lokale myndigheder ikke kan bære omkostningerne ved oprettelsen af nye miljøjob alene.

3.2. Samhørighedspolitik - en mulighed for »bæredygtig udvikling« i praksis

3.2.1. Det er meget vigtigt at sætte forvaltningerne og virksomhederne i de dårligst stillede egne bedre i stand til at klare miljøproblemerne. Det er navnlig vigtigt at styrke forvaltningsmyndighederne med henblik på en bedre kontrol med såvel de private som de offentlige investeringer.

3.2.2. Man må konstatere, at strukturfondsmidlerne er blevet kraftigt forøget og som følge heraf også bevillingerne til investeringer på miljøområdet. Der er dog kun tale om en ubetydelig forøgelse af den del af strukturfondsmidlerne, der er afsat til direkte miljøinvesteringer. Der er heller ikke nogen af de fem målsætninger i grønbogen om fællesskabsinitiativerne, der direkte er møntet på miljøet, men miljøkrav er en integreret del af alle initiativerne.

3.2.3. Det er vigtigt, at projekter og foranstaltninger med indirekte miljøkonsekvenser medtages i den efterfølgende evaluering af fondsinterventionerne. De manglende oplysninger på dette felt umuliggør vurdering og overvågning af Fællesskabets miljøpolitik.

3.2.4. Den hidtidige miljøvurdering af programmer er ikke god nok - heller ikke indikatorerne og metoderne til måling af miljøbelastningen. Hertil kommer, at man ikke anvender fælles, konkrete evalueringsprocedurer og -kriterier for evalueringen under og efter programmernes gennemførelse. De udpegede miljømyndigheder burde inddrages effektivt i evalueringen - deres rolle og økonomiske formåen har hidtil været for beskeden.

3.2.5. Regionsudvalget har i en tidligere udtalelse udtrykt sin holdning til en revision af Rådets direktiv 85/337/EØF () om miljøkonsekvensvurdering. Indførelsen af kriterier til vurdering af investeringers bidrag til økonomisk, miljømæssig og kulturel bæredygtighed vil styrke samhørighedspolitikken og samtidig være en hjælp for overvågningsudvalgene under udvælgelsen af projekter.

3.3. Fremtiden

3.3.1. I forbindelse med Samhørighedsfonden er målet en ligelig fordeling mellem transportinfrastrukturprojekter og miljøprojekter med 50 % til hver.

Med hensyn til forfølgelsen af dette mål erklærer Kommissionen sig villig til at indtage en fleksibel holdning, idet den agter at tage hensyn til særlige forhold i hvert enkelt projekt, uden dog konkret at forpligte sig til at have etableret ligevægt i fordelingen inden et bestemt tidspunkt. I modsætning til hvad der står i meddelelsen, kan transportprojekter godt føres tilbage til miljøområdet, når realiseringen af dem - som det anføres - udgør en løsning på et miljøproblem.

3.3.2. Det fremgår af Kommissionens meddelelse, at man vil overveje muligheden for miljøpilotprojekter under EFRU-forordningens artikel 10, ESF-forordningens artikel 6, EUGFL-forordningens artikel 8 og FIUF-forordningens artikel 4.

Men ser man nærmere på f.eks. bevillingerne til EFRU-forordningens artikel 10, vil man konstatere, at der ikke blandt de fire temaer, som er udvalgt for perioden 1995-1999, er et eneste, der direkte sigter mod bæredygtighed.

Den horisontale fremgangsmåde med henblik på bæredygtighed (ifølge hvilken der i forbindelse med enhver foranstaltning skal tages hensyn til miljøforbedring og en rationel udnyttelse af ressourcerne) forhindrer ikke, at man indfører særlige temaer vedrørende bæredygtighed i budgettet til de nævnte artikler.

Graduering af strukturfondenes støttesats i forhold til miljøpåvirkningen er et effektivt redskab til fremme af investeringer på miljøområdet.

3.3.3. Overvågning af programmerne er såvel som evalueringen før og efter deres gennemførelse af stor betydning for en bæredygtig udvikling og samhørighedspolitikken.

Vurderingen af virkningen på miljøet kan afsløre negative konsekvenser af visse af de allerede godkendte programmer, inden gennemførelsen er nået så vidt, at det er for sent at afværge dem.

I forbindelse med samarbejdet med medlemsstaterne og regionerne med henblik på en forbedring af miljømålene og miljøvurderingen er man nødt til at tage hensyn til særlige forhold i de enkelte medlemsstater og regioner.

Mange regioner mangler de nødvendige miljøoplysninger, og det er meget vanskeligt at opstille miljømål, når »udgangspunktet« ikke er kendt.

Manglen på fælles miljøvurderingsmetoder i forbindelse med regional- og strukturfondsprogrammerne skaber alvorlige problemer såvel under udvælgelsen som under evalueringen.

Der bør for at forbedre forvaltningsmyndighedernes evne til at håndtere miljøspørgsmål planlægges seminarer for de ansatte i miljøafdelingerne og iværksættes særlige programmer til støtte for netværk til udveksling af erfaringer og metoder til vurdering af miljøkonsekvenser.

3.3.4. Regionsudvalget har tidligere givet udtryk for det synspunkt, at direktiv 85/337/EØF bør suppleres, således at det kan gennemføres ensartet med smidige administrative procedurer, at det bør samordnes med de to andre direktiver, der vedrører lignende eller tilsvarende projekter, at det bør undersøges, om der er behov for særlige krav vedrørende beskyttelsesniveau, og at direktivet bør begrænses til projekter med betydelige miljøkonsekvenser.

3.3.5. I henhold til fællesskabsfondenes nuværende kriterier for støtteberettigelse skal programmerne have direkte relation til økonomisk udvikling, hvilket i mange tilfælde er en hæmsko for opfyldelsen af programmeringsdokumenternes miljømål.

Manglen på kvantificerbare indikatorer for bæredygtighed forhindrer ligeledes udformningen af objektive støtteberettigelses- og udvælgelseskriterier.

3.3.6. De ikke-statslige miljøorganisationer kan spille en vigtig rolle ved at medvirke i forbindelse med vurderingen af miljømålene og ved at afgive miljøstatusmeldinger. Organisationerne inddrages dog i meget forskelligt omfang i strukturfondsprocedurerne på regionalt og lokalt plan i medlemsstaterne.

4. Konklusioner

4.1. Regionsudvalget er enigt i, at miljøaspekterne bør styrkes i forbindelse med budgetgennemførelsen.

4.2. Hvad angår strukturfondene og Samhørighedsfonden, mener Regionsudvalget, at viden om miljø og udbredelse af sådan viden samt forbedring af de administrative strukturer for programmering, udvælgelse, overvågning og evaluering af programmerne bør prioriteres højt.

Efter Regionsudvalgets mening skal miljøbeskyttelse være et politisk valg. En økonomisk vurdering af naturressourcer og miljøkonsekvenser vil dog fremme forståelsen for sammenhængen mellem økonomisk udvikling og miljøkvalitet.

4.3. Regionsudvalget mener, at de folkevalgte lokale og regionale myndigheder skal være repræsenteret i overvågningsudvalgene både i forbindelse med udvælgelsesproceduren og i forbindelse med forvaltningen af programmer, der finansieres via strukturfondene og Samhørighedsfonden.

4.4. Regionsudvalget opfordrer Kommissionen til i overensstemmelse med Kommissionens meddelelse (KOM(95) 273) at intensivere støtten til nationale tiltag til fordel for lokale udviklings- og beskæftigelsesinitiativer, primært gennem strukturfondene, men som supplement hertil også gennem andre instrumenter.

Det gør opmærksom på, at de lokale myndigheder skal have støtte til at oprette nye miljøarbejdspladser, navnlig i det tilfælde, hvor stillingerne ikke er økonomisk indbringende.

4.5. Efter Regionsudvalgets mening kræver problemer som følge af vanskelige klimaforhold, forringelser eller mangel på naturressourcer (jorderosion, skovødelæggelse, oversvømmelse, tørke o.lign.) såvel en forebyggende indsats som genopretning inden for rammerne af integrerede forvaltningssystemer, som Fællesskabet bør prioritere højt.

4.6. Regionsudvalget er enigt i, at Samhørighedsfondens fordeling mellem miljø- og transportinfrastrukturprojekter bør være 50/50. Det opfordrer i den forbindelse Kommissionen til enten at angive en tidshorisont for opfyldelsen af denne målsætning, eller tilføje en forpligtelse til i forbindelse med Samhørighedsfondens programmering at fordele projekterne 50/50. Hvis der ikke er tilstrækkeligt gode forslag til miljøprojekter, skal de midler, der er afsat hertil, ikke kunne anvendes til andre formål, men lægges oven i bevillingerne til miljøprojekter i den umiddelbart efterfølgende periode.

Regionsudvalget mener, at der straks bør foretages en samordning af strukturfondenes og Samhørighedsfondens miljøvurdering, overvågning og udvælgelseskriterier for at samle Fællesskabets miljøpolitik og gøre den troværdig.

Regionsudvalget tilskynder Kommissionen til at støtte udviklingen af en miljøvurderingsmetodologi for såvel regional- som strukturfondsprogrammerne.

4.7. Regionsudvalget mener, at det er nødvendigt at holde øje med forbedringerne i forvaltningsmyndighedernes situation, navnlig når denne er knyttet til anvendelsen af fællesskabsmidler og gennemførelsen af fællesskabslovgivning.

4.8. Regionsudvalget mener, at pilotprojekter og udveksling af god praksis vil fremme de lokale administrative strukturers effektive etablering af en bæredygtig udvikling.

Der bør indføjes særlige temaer vedrørende bæredygtighed i EFRU-forordningens artikel 10, ESF-forordningens artikel 6, EUGFL-forordningens artikel 8 og FIUF-forordningens artikel 4.

Efter Regionsudvalgets mening skal man i fællesskabsinitiativerne lægge yderligere vægt på støtte til innovative foranstaltninger vedrørende miljøgenopretning og forureningsbekæmpelse.

Der bør udvikles pilotprojekter og -programmer for Agenda 21, herunder alle målene i det 5. miljøhandlingsprogram, især inddragelsen af de lokale og regionale myndigheder og de lokale miljøagenturer, der samarbejder med erhvervslivet og NGO'erne.

4.9. Regionsudvalget mener, at man for at gøre gradueringen af støttesatsen under strukturfondene lettere at håndtere ved næste revision af strukturfondene skal tilføje følgende kriterium i rammeforordningens artikel 13, stk. 1: »- foranstaltningens bidrag til fremme af en bæredygtig udvikling«.

4.10. Regionsudvalget støtter Kommissionens bestræbelser på at medtage projekter med indirekte positive virkninger for miljøet i programmeringsdokumenterne.

Regionsudvalget opfordrer Kommissionen til at støtte indsamling og registrering af oplysninger vedrørende miljøstatus og -kontrol på regionalt niveau.

Regionsudvalget mener, at en kritisk gennemgang af de nuværende programmeringsdokumenter i programmernes gennemførelsesfase også skal sigte mod udbedrende foranstaltninger til fordel for miljøkvaliteten.

4.11. Regionsudvalget finder, at Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne skal søge at støtte og fremme de udpegede miljømyndigheders rolle.

Seminarer for de udpegede miljømyndigheder kunne høre til medlemsstaternes programforpligtelser og leveres af eksperter godkendt af Kommissionen.

Regionsudvalget tilskynder ligeledes Kommissionen til at sørge for særlige programmer til støtte for erfaringsudveksling, miljøvurderingsmetoder og medlemsstaternes miljømyndigheder i den næste periode.

4.12. Efter Regionsudvalgets mening påhviler det Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne og regionerne at fastlægge kriterier for støtteberettigelse og udvælgelse, såvel som indikatorer til vurdering af virkningen på miljøet og kvantificerbare indikatorer for bæredygtighed.

Regionsudvalget finder, at de nuværende kriterier for økonomisk støtte fra strukturfondene skal ændres, så man gennem strukturpolitikken kan støtte hele spektret af foranstaltninger, der er nødvendige for at fremme en bæredygtig udvikling. Ved siden af de snævre kriterier om økonomisk rentabilitet må der også indføres kriterier, der således muliggør finansiering af f.eks. indsamling af miljøoplysninger, naturgenopretning, naturbeskyttelsesprojekter osv.

Regionsudvalget mener, at der indtil næste revision af strukturfondsforordningerne skal gælde visse forpligtelser for de foranstaltninger, som Kommissionen står over for at iværksætte for at få de lokale og regionale myndigheder til at benytte kriterier for støtteberettigelse, der tager hensyn til projekternes miljøkvalitet og deres bidrag til fremme af en bæredygtig udvikling.

Efter Regionsudvalgets mening bør den tekniske bistand til programmerne omfatte overførsel mellem medlemsstater og regioner af eksisterende knowhow vedrørende metoder til miljøevaluering og udvikling af indikatorer for vurdering af virkningen på miljøet.

4.13. Regionsudvalget udtrykker tilfredshed med forslaget om inddragelsen af de ikke-statslige miljøorganisationer i en regelmæssig dialog og udveksling af oplysninger og erfaringer.

Efter Regionsudvalgets mening skal den procedure, hvormed de kompetente myndigheder offentliggør programmeringsdokumenterne og redegør for deres gennemførelse, straks gøres klarere, og de kompetente myndigheder skal forpligtes til at overholde den.

Formålet med offentliggørelsen skal være at informere befolkningen så fuldstændigt som muligt om programmernes sociale, økonomiske og miljømæssige konsekvenser for at sikre den sociale dialog og social accept.

4.14. Det er en vigtig forudsætning for samhørighedspolitikkens succes og en bæredygtig udvikling, at der inden for rammerne af de disponible midler i højere grad tages højde for miljøforanstlatningerne.

4.15. Endelig opfordrer Regionsudvalget Kommissionen til at styrke samarbejdet med de lokale og regionale myndigheder med henblik på en systematisk forbedring af miljøvurderingen i forbindelse med alle regionalprogrammerne gennem udvikling af fælles metoder sigtende mod en bedre samordning af miljøindsatsen i hele Fællesskabet.

Bruxelles, den 19. september 1996.

Pasqual MARAGALL i MIRA

Formand for Regionsudvalget

() EFT nr. C 210 af 14. 8. 1995, s. 78.

() EFT nr. C 100 af 2. 4. 1996, s. 72.

() EFT nr. L 175 af 5. 7. 1985, s. 40.