Forordningen har sat OLAF i stand til at leve op til sit mandat med konkrete resultater. Evalueringen viste en klar forbedring med hensyn til effektiv gennemførelse af undersøgelser som følge af en række særlige bestemmelser i forordningen. Samarbejdet og informationsudvekslingen mellem OLAF og dets partnere er blevet styrket gennem indførelse af bestemmelser, der muliggør et struktureret samarbejde. Eksempelvis blev det konstateret, at oprettelsen af koordineringstjenesterne for bekæmpelse af svig i medlemsstaterne har været et vigtigt skridt på vejen til at styrke forbindelserne mellem OLAF og medlemsstaterne.

Evalueringen har godtgjort, at disse specifikke målsætninger har vist sig at være – og forbliver relevante for det overordnede mål om beskyttelse af Unionens finansielle interesser. Med dette for øje varetager OLAF specifikke opgaver på EU-plan, der ikke kan udføres på nationalt plan alene. Merværdien af OLAF's undersøgelser blev bekræftet under høringen af nationale og europæiske interessenter. Evalueringen har også bekræftet, at disse målsætninger fortsat er relevante inden for rammerne af oprettelsen af Den Europæiske Anklagemyndighed.

Forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013 er hjørnestenen i den retlige ramme for OLAF's mandat til at udføre administrative undersøgelser vedrørende svig, korruption og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader EU's finansielle interesser. Den blev vedtaget efter omfattende interinstitutionelle drøftelser og erstatter to forordninger fra 1999 med henblik på at:

Evalueringen bygger på en bred høring af et stort antal interessenter. Som led i evalueringsprocessen afholdt OLAF den 1.-2. marts 2017 en konference om evalueringen af forordningen med næsten 250 deltagere fra medlemsstaternes koordineringstjenester for bekæmpelse af svig, medlemsstaternes administrative myndigheder med ansvar for forvaltning af EU-midler, retshåndhævende myndigheder, anklagemyndigheder og retslige myndigheder, EU- institutioner, -organer, -kontorer og -agenturer, internationale organisationer, akademikere og NGO'er. Disse interessentgrupper blev i lighed med ansatte i OLAF også hørt via interviews og undersøgelser.

Evalueringen fokuserede på tre centrale områder: effektivitet, sammenhæng og relevans. Evalueringen beskæftigede sig ikke med EU-merværdien, eftersom OLAF's opgave er at beskytte EU's finansielle interesser inden for rammerne af artiklerne 317 og 325 i TEUF ved at udføre specifikke opgaver på EU-plan, der ikke kan udføres på nationalt plan. Evalueringen omfattede også aspekter vedrørende forventninger til forordningens fremtidige målopfyldelse, herunder i forbindelse med udviklingen af politikker for bekæmpelse af svig og tendenser inden for svig.

Alle disse elementer er vigtige, nu da Unionen nærmer sig den næste flerårige finansielle ramme. Kommissionen overvejer i øjeblikket, hvilken form for budget der er nødvendigt i fremtidens Europa. En effektiv og korrekt anvendelse af Unionens budget er et nøgleelement i bestræbelserne på at vinde EU-borgernes tillid og øge styrken og merværdien af det europæiske projekt. Svig og korruption mindsker de ressourcer, der kan anvendes til gavn for EU's borgere, og kan være kilde til andre kriminelle handlinger (såsom terrorisme og organiseret kriminalitet). Derfor skal de bekæmpes resolut og effektivt. Endemålet er et ensartet og højt niveau for beskyttelse af EU's budget i hele EU's område.

Disse foranstaltninger supplerer det institutionelle og retlige grundlag for beskyttelse af Unionens budget, som på nuværende tidspunkt på EU-plan hviler på det arbejde, der udføres af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig ("OLAF"), Den Europæiske Revisionsret, andre EU-institutioner, -organer, -kontorer og -agenturer, og på medlemsstatsplan hviler på forskellige nationale administrative og retslige myndigheder. Alle gennemfører de foranstaltninger, der er nødvendige for at beskytte Unionens budget i overensstemmelse med den forpligtelse, der følger af artikel 325 i TEUF. OLAF blev oprettet i 1999 af Kommissionen for at gennemføre administrative undersøgelser til bekæmpelse af svig, korruption og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader EU's finansielle interesser, og for at bistå medlemsstaterne i kampen mod svig .

Kommissionen er i færd med at gennemføre en ambitiøs dagsorden for at styrke beskyttelsen af Unionens finansielle interesser, og vigtige milepæle er nået i løbet af 2017. I juli blev direktivet om strafferetlig bekæmpelse af svig rettet mod Den Europæiske Unions finansielle interesser ved hjælp af straffelovgivningen (BFI-direktivet) vedtaget af Europa-Parlamentet og Rådet. Det forventes desuden, at Rådet i et forstærket samarbejde mellem 20 medlemsstater snart vil vedtage forordningen om oprettelse af en europæisk anklagemyndighed ("EPPO").

Det er dokumenteret, at forordningen i kombination med interne organisatoriske foranstaltninger har betydet en betydelig stigning i effektiviteten af OLAF's undersøgelser og udvælgelse af sager. Dette illustreres af et stigende antal undersøgelser, der forestås af undersøgelsesmedarbejdere, og af stigningen i antallet af henstillinger og beløb, som henstilles inddrevet.

Imidlertid afdækkede evalueringen også flere mangler ved gennemførelsen af undersøgelser, der påvirker effektiviteten af anvendelsen af forordningen.

(1)OLAF's undersøgelsesbeføjelser følger af forskellige EU-retsakter, herunder forordningen. I mange tilfælde underlægger de pågældende retsakter anvendelsen af disse beføjelser betingelser i national ret, navnlig for så vidt angår kontrol og inspektion på stedet af økonomiske aktører og digitale kriminaltekniske foranstaltninger på medlemsstaternes område. Det fremgår af evalueringen, at det ikke står helt klart, i hvilken udstrækning forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013 medfører, at national ret finder anvendelse. På nuværende tidspunkt medfører divergerende fortolkninger af de pågældende bestemmelser og forskelle i national ret en fragmentering i udøvelsen af OLAF's beføjelser i medlemsstaterne, hvilket i nogle tilfælde hæmmer OLAF's evne til at gennemføre vellykkede undersøgelser og i sidste ende bidrage til traktatens mål om en effektiv beskyttelse af de finansielle interesser i hele Unionen.

(2)Forordningen giver ikke OLAF midler til at håndhæve sine beføjelser i tilfælde af afvisning eller hindringer fra de personers og vidners side, der er berørt af undersøgelserne. Dette kan begrænse effektiviteten af OLAF's undersøgelser, idet der opstår forskelle medlemsstaterne imellem, alt efter i hvor høj grad de nationale kompetente myndigheder er i stand til at bistå OLAF med egne håndhævelsesmidler, et område, hvor der også er forskelle i gældende national ret.

(3)Evalueringen pegede på behovet for at overveje visse ændringer af OLAF's undersøgelsesbeføjelser på grundlag af input fra en række interessenter. Der bør foretages en vurdering af behovet og muligheden for bedre adgang til bankkontooplysninger på de rette vilkår. En sådan adgang kan være af afgørende betydning for afdækningen af mange tilfælde af svig eller uregelmæssigheder. Denne beføjelse er også knyttet til muligheden af at foretage undersøgelser på momsområdet, hvor en evaluering har vist, at OLAF's mandat bør præciseres og styrkes.

(4)På området interne undersøgelser finder forordningen anvendelse sammen med de interne afgørelser, som de enkelte EU- institutioner, -organer, -kontorer og -agenturer, træffer, hvilket til tider medfører divergerende handlemuligheder for OLAF. Det fremgik af evalueringen, at større klarhed i forordningen om, hvilke vilkår der gælder for gennemførelsen af interne undersøgelser, der gælder i samtlige EU-institutioner, -organer, -kontorer og -agenturer, kan bidrage til at sikre en ensartet beskyttelse og skabe en ramme for vurdering af specifikke ordninger i interne afgørelser. Desuden kan de regler, som gælder for interne og eksterne undersøgelser, tilpasses yderligere (hvor divergerende regler ikke er velbegrundede) for at sikre en mere sammenhængende ramme for undersøgelserne.

(5)Evalueringen viste, at der er plads til at gøre yderligere brug af de muligheder for hurtig videregivelse af oplysninger fra OLAF til andre EU-institutioner, -organer, -kontorer og -agenturer i tilfælde, hvor dele af de faktiske forhold, der er genstand for en igangværende undersøgelse, eventuelt allerede er blevet fastslået og måske nødvendiggør, at der træffes øjeblikkelige præventive foranstaltninger uden at afvente afslutningen af undersøgelsen.

Med hensyn til opfølgning af undersøgelserne er der store forskelle på, hvordan modtagerne af OLAF's henstillinger følger op på dem, og til tider er der en bred kløft mellem henstillinger og opfølgning. I evalueringen peges der på kvaliteten og rettidigheden af OLAF's endelige rapporter som en faktor, der indvirker på opfølgningen på henstillingerne, og – for så vidt angår opfølgningen af økonomiske henstillinger – konstateres der også uoverensstemmelser mellem OLAF's og EU-institutionernes, -organernes, -kontorernes og -agenturernes vurdering af den skade, der er påført EU's budget.

Imidlertid vedrører de vigtigste konstaterede mangler med hensyn til opfølgning af henstillinger reglerne om antageligheden bevismidler, som OLAF har indsamlet, i nationale retssager. Ifølge forordningen udgør OLAF's undersøgelsesrapporter gyldige bevismidler i sådanne retssager på samme måde og på samme vilkår som de administrative rapporter, som nationale administrative inspektører udarbejder. Det antydes i evalueringen, at denne regel i nogle medlemsstater ikke er tilstrækkelig til at sikre effektiviteten af OLAF's aktiviteter.

Der var i evalueringen almindelig enighed om, at indføjelsen i 2013 af en ny bestemmelse om proceduremæssige garantier havde betydet en forbedring af beskyttelsen af rettighederne for personer, der er genstand for en OLAF-undersøgelse. Den legalitetskontrol, der blev indført ved forordningen, og den nye interne klageprocedure har betydet en yderligere styrkelse af de proceduremæssige garantier for personer, der er genstand for undersøgelser. En række af de interesserede parter, der er blevet hørt, rejste tvivl om merværdien af de nye bestemmelser, mens andre gav udtryk for, at balancen mellem OLAF's beføjelser og de proceduremæssige rettigheder er passende, og atter andre opfordrede til at styrke de processuelle rettigheder. Samlet set godtgør evalueringen ikke, at forordningens processuelle garantier er utilstrækkelige i henseende til OLAF's nuværende undersøgelsesbeføjelser og -redskaber. For så vidt angår forordningens bestemmelser om tilsyn og kontrol, peger evalueringen på, at divergerende synspunkter og praksis med hensyn til disse bestemmelser, navnlig for så vidt angår Overvågningsudvalgets rolle, mandat og adgang til sagsrelaterede oplysninger, som OLAF er i besiddelse af, har påvirket udvalgets arbejde og samarbejde med OLAF.

I evalueringen konstateres der også en række problemer vedrørende den interne og eksterne sammenhæng i forordningen.

(1)Forordningen giver et retsgrundlag for OLAF's bistand til medlemsstaterne med tilrettelæggelsen af et snævert og løbende samarbejde mellem medlemsstaternes kompetente myndigheder om at samordne deres foranstaltninger til beskyttelse af EU's finansielle interesser. Dette er et centralt element i OLAF's mandat til at støtte grænseoverskridende samarbejde mellem medlemsstaterne. Forordningen indeholder imidlertid ikke detaljerede bestemmelser om vilkårene for koordinering eller de procedurer, der finder anvendelse på de såkaldte "koordineringssager". Dette medfører mangel på retssikkerhed for OLAF og for medlemsstaterne, der er afhængige af bistand fra OLAF. Dette virker særligt begrænsende på områder (f.eks. strukturfondene), hvor der ikke findes andre EU-retsakter, der indeholder bestemmelser om, at OLAF har en understøttende og koordinerende funktion. På de områder, hvor sådanne bestemmelser findes (f.eks. inden for told og intellektuel ejendomsret), kan forholdet mellem forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013 og disse andre retsakter føre til praktiske problemer med hensyn til anvendelsen.

(2)Forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013 finder anvendelse sammenholdt med andre EU-retsakter, som er grundlag for effektiv udøvelse af OLAF's mandat. Forordningerne (Euratom, EF) nr. 2185/96 og 2988/95, som er grundlaget for et af OLAF's vigtigste undersøgelsesredskaber – kontrol og inspektionen på stedet – går forud for vedtagelsen af forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013 og dens forgænger i 1999. I evalueringen konstateredes det, at der er visse uoverensstemmelser mellem disse tæt forbundne retsakter, hvilket i nogle tilfælde kan føre til usikkerhed og divergerende fortolkninger.

Endelig peges der i arbejdspapiret fra Kommissionens tjenestegrene, som ledsager denne rapport og den eksterne kontrahents rapport, på en række bestemmelser i forordningen, som med fordel kan gøres klarere eller enklere eller anvendes bedre ved hjælp af gennemførelsesforanstaltninger. Nogle af disse bestemmelser, som fortjener særlig opmærksomhed, er omhandlet i afsnit 5.3 nedenfor.

I afsnit 5 beskrives forskellige muligheder for at følge op på evalueringen. Mulighederne bør på den ene side bygge på erfaringerne med anvendelsen af forordningen og evalueringen heraf. På den anden side bør de også indeholde overvejelser om den fremtidige oprettelse af den europæiske anklagemyndighed, der i væsentlig grad vil styrke og ændre mekanismerne til beskyttelse af EU's finansielle interesser på EU-plan.

4Oprettelsen af Den Europæiske Anklagemyndighed og dens indvirkning på OLAF's mandat og undersøgelser

Oprettelsen af en europæisk anklagemyndighed er en af Kommissionens vigtigste prioriteter på det strafferetlige område og indgår i den overordnede strategi til bekæmpelse af svig mod EU-budgettet. På Rådets (retlige og indre anliggender) møde den 8. juni 2017 nåede 20 medlemsstater til enighed om en generel indstilling til en forordning om oprettelse af en europæisk anklagemyndighed inden for rammerne af et forstærket samarbejde. Den Europæiske Anklagemyndighed vil være det første EU-organ med beføjelse til at retsforfølge lovovertrædelser, der skader Unionens budget, jf. BFI-direktivet, såsom svig, korruption eller grov grænseoverskridende momssvig. Den Europæiske Anklagemyndighed forventes at skabe en mere konsekvent og effektiv politik for retsforfølgning af lovovertrædelser, der skader Unionens budget, hvilket vil øge antallet af sager, der indbringes for domstolene, og domfældelser og sikre bedre geninddrivelse af EU-midler, der er gået tabt som følge af svig. Den Europæiske Anklagemyndighed vil også have potentiale til at afhjælpe nogle af de mangler, der er konstateret under evalueringen for så vidt angår de deltagende medlemsstater.

Kommissionen har allerede tidligere sat fokus på behovet for at styrke bekæmpelsen af svig rettet mod Unionens budget gennem en integreret politik for strafferetlige og administrative undersøgelser. Denne tilgang er stadig relevant i dag. Med oprettelsen af Den Europæiske Anklagemyndighed vil EU råde over organer, der er i stand til at gennemføre begge typer af undersøgelser, hvilket øger de samlede muligheder for foranstaltninger på EU-plan, med henblik på at supplere og styrke de foranstaltninger, som medlemsstaterne selv har ansvaret for at træffe for at beskytte EU's budget.

Når Den Europæiske Anklagemyndighed er oprettet, vil OLAF's overordnede mandat forblive uændret, men dets drift vil på mange måder skulle tilpasses det forhold, at der nu findes en europæisk anklagemyndighed.

OLAF vil fortsat have kompetence til at gennemføre administrative undersøgelser ved mistanke om svigagtige og ikkesvigagtige uregelmæssigheder i EU's institutioner, organer, agenturer og kontorer og i alle medlemsstater, så der kan indledes en retslig, disciplinær, finansiel eller administrativ procedure.