BEGRUNDELSE

1.BAGGRUND FOR FORSLAGET

•Forslagets begrundelse og formål

EU har som en hurtig og beslutsom reaktion på de senere års migrationskrise, presset på de ydre grænser og de menneskelige tragedier i Middelhavet forelagt en omfattende strategi med henblik på at håndtere lignende migrationsudfordringer i fremtiden. Den nye ramme for partnerskab med prioriterede tredjelande blev vedtaget i 2016 med det formål at gå ud over håndteringen af umiddelbare behov og lægge grundstenen for et udvidet samarbejde med oprindelses-, transit- og destinationslande med en velstyret migrations- og mobilitetspolitik som den centrale del. Alle aktører, herunder medlemsstaterne og EU's institutioner blev opfordret til at handle på koordineret vis og at samle instrumenter, værktøjer og løftestænger til at opfylde klare prioriteter i forhold til tredjelande for bedre at styre migrationen med fuld respekt for humanitære og menneskeretlige forpligtelser.

Med næsten 500 indvandringsforbindelsesofficerer (ILO'er), der aktuelt er udsendt af medlemsstaterne i tredjelande, og EU's understregning af det kritiske behov for at styrke partnerskabet med tredjelande er det absolut nødvendigt at bruge disse forbindelsesofficerer til sikre synergivirkninger mellem finansielle og operationelle støtteinstrumenter og til at levere oplysninger til evidensbaseret politikudformning over for disse lande.

Selv om partnerskabsarbejde med tredjelande ved hjælp af indvandringsforbindelsesofficerer blev anerkendt som vigtigt allerede i 2004, da Rådet på grundlag af et initiativ fra Grækenland og under hensyntagen til Europa-Parlamentets udtalelse vedtog forordning (EF) nr. 377/2004 om oprettelse af et netværk af indvandringsforbindelsesofficerer (kaldet ILO-forordningen), er virkningen i form af en forbedret samordning og udveksling af oplysninger ikke blevet fuldt realiseret. Forordningen er ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 493/2011 af 5. april 2011. ILO-forordningen udgør en udvikling af bestemmelserne i Schengen-reglerne.

Den nuværende ILO-forordning fastsætter en forpligtelse til at oprette lokale eller regionale samarbejdsnetværk mellem medlemsstaternes indvandringsforbindelsesofficerer og fastsætter målene for et sådant samarbejde samt ILO'ernes opgaver i forhold til tredjelandet og deres ansvar i forhold til den udsendende medlemsstat. I artikel 1, stk. 1, i ILO-forordningen er en "indvandringsforbindelsesofficer" defineret som en repræsentant for en af medlemsstaterne, som indrejsekontrollen eller en anden kompetent myndighed udsender for at etablere og opretholde kontakt med værtslandets myndigheder med henblik på at bidrage til forebyggelse og bekæmpelse af ulovlig indvandring, tilbagesendelse af ulovlige indvandrere og håndtering af lovlig migration. Artikel 1, stk. 2, i ILO-forordningen fastsætter, at "forbindelsesofficerer, der beskæftiger sig med indvandringsspørgsmål som en del af deres opgaver", også anses for at være indvandringsforbindelsesofficerer. Denne definition omfatter i praksis også "luftfartsselskabers forbindelsesofficerer", "dokumenteksperter" og "retshåndhævende myndigheders forbindelsesofficerer" i det omfang, disse også har til opgave at varetage ovennævnte opgaver.

Indvandringsforbindelsesofficerer udsendes normalt til medlemsstaternes nationale konsulære myndigheder i tredjelande, men kan også udsendes til tredjelandes kompetente myndigheder samt internationale organisationer, i et rimeligt tidsrum, der fastlægges af udsendelsesmedlemsstaten. Medlemsstaterne begyndte at udsende forbindelsesofficerer i begyndelsen af 1990'erne og siden vedtagelsen af ILO-forordningen i 2004 er antallet af forbindelsesofficerer steget fra 129 til skønsvis 492 i 2018, og disse er udsendt til 105 tredjelande. Det er ikke alle medlemsstater, der udsender ILO'er, og det største antal nationale ILO'er er udsendt af Tyskland, Frankrig, Spanien, Nederlandene og Det Forenede Kongerige.

Derudover blev der med ændringen af ILO-forordningen, som blev vedtaget i 2011, fastsat et samarbejde mellem Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning (EBCG) og ILO-netværkene, foruden at brugen af ICONet blev fremmet til regelmæssig udveksling af oplysninger og praktiske erfaringer inden for lokale netværk med henblik på at rationalisere rapporteringssystemet vedrørende ILO-netværkenes aktiviteter gennem de halvårlige formandsskabsrapporter.

ILO'ernes rolle anerkendes først og fremmest i forbindelse med forvaltning af EU's ydre grænser i overensstemmelse med Schengen-reglerne. Arbejdet omfatter rådgivning til kompetente myndigheder i tredjelande til støtte for deres bestræbelser på at håndtere ulovlig indvandring, bekæmpe grænseoverskridende kriminalitet eller opdage dokumentsvig. Derudover har ILO'er operationel ekspertise, førstehåndsviden og kontakter i tredjelande, som er yderst relevante og nyttige i bestræbelserne på at forbedre samarbejdet med disse lande, og de opfylder oplysnings- og politikudviklingsbehov inden for migration på europæisk plan.

Den eksterne evaluering af den nuværende ILO-forordning, som blev afsluttet i august 2017, understregede dog, at forordningen har en begrænset og for det meste indirekte virkning på etableringen af formelle netværker mellem indvandringsforbindelsesofficerer, der er udsendt til samme sted, på forbedring af indsamlingen og udvekslingen af oplysninger og på at forbedre koordineringen af EU's holdning og aktiviteter i forhold til tredjelande.

Evalueringen konkluderede, at indvandringsforbindelsesofficerer og deres netværk fortsat er yderst relevante i den aktuelle globale migrationskontekst og bevarer sammenhængen mellem nuværende og planlagte europæiske politikker, der har til formål at tackle navnlig ulovlig migration, men den pegede også på mangler. Den fastslog, at den nuværende ILO-forordnings begrænsninger skyldes utilstrækkelig koordination og engagement på EU-plan forårsaget ved, at der ikke tages hensyn til, at størstedelen af indvandringsforbindelsesofficererne er medlemsstaternes ressourcer (96 % af alle udsendelser) med klare bilaterale mål og opgaver og styret af de såkaldte ILO-kontorer i de nationale administrationer. Den begrænsede effektivitet og niveauet og omfanget af informationsdelingen har hindret den systematiske strøm af strategiske og operationelle oplysninger både opad fra ILO-netværk til EU, dvs. Kommissionen, den højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik, EU-agenturerne og EU-delegationerne i tredjelande samt horisontalt på tværs af netværk og medlemsstater. Desuden anvendes de aktuelle instrumenter til at forbedre informationsudvekslingen, herunder navnlig formandskabets rapporter, jf. artikel 6, stk. 1, i ILO-forordningen, og ICONet som omhandlet i artikel 3, stk. 3, i den nuværende forordning, sjældent af medlemsstaternes indvandringsforbindelsesofficerer og har derfor har vist sig stort set at være ineffektive. Evalueringen har også vist, at andre former for indberetning forblev decentraliseret og opsplittet på tværs af medlemsstaterne, idet ILO'er rapporterer bilateralt direkte til deres egen nationale administration.

I tilgift er de muligheder, som forordningen giver såsom fælles anvendelse af forbindelsesofficerer udsendt til samme sted eller fælles udsendelser samfinansieret over EU-budgettet, ikke blevet udnyttet fuldt ud af medlemsstaterne. Samtidig er der oprettet nye funktioner for europæiske forbindelsesofficerer, herunder fra Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning (EBCG) og europæiske migrationsforbindelsesofficerer (EMLO'er), i prioriterede tredjelande for at maksimere virkningen af Unionens indsats vedrørende migration i tredjelande og styrke engagementet i vigtige oprindelses- og transitlande samt for at intensivere samordningen og samarbejdet med ILO'er.

Målet med revisionen af ILO-forordningen er at forbedre samordningen og optimere udnyttelsen af indvandringsforbindelsesofficerer, herunder de nye europæiske forbindelsesofficerer udsendt til tredjelande, for at sætte dem i stand til at reagere mere effektivt på EU's prioriteter på migrationsområdet.

Da ILO'ernes kommandovej (opgaver og rapportering) går gennem de nationale myndigheder, tilstræber revisionen at styrke engagementet på europæisk plan. Forslaget tager sigte på at styrke samarbejdet mellem medlemsstaterne ved at etablere en formel styringsmekanisme ("styringsråd"), som er sammensat af repræsentanter for Kommissionen, medlemsstaternes ILO-kontorer og EU-agenturerne. Styringsrådet bør mødes regelmæssigt for at skabe en platform for planlægning og koordinering af udviklingen og funktionen af netværk baseret på strategiske og operationelle prioriteter vedrørende EU's migrationsstyring. De vil blive aftalt i fællesskab mellem EU og medlemsstaterne, f.eks. i tilfælde af pludselig tilstrømning af migranter. Med en dybere forståelse af de kvalifikationer og kapaciteter, der er til rådighed, vil EU være bedre rustet til at målrette sine interventioner og reaktioner på de forskellige migrationspolitikområder.

Endelig støttede evalueringen og de tilknyttede høringer om den nuværende ILO-forordning enstemmigt, at der ikke er megen hvis overhovedet nogen værdi i formandskabets halvårlige rapporter om ILO-netværkenes aktiviteter og situationen vedrørende ulovlig indvandring i bestemte tredjelande. I forslaget udgår denne forpligtelse derfor, og der indføres rapportering om emner af fælles EU-interesse, som drøftes og godkendes af styringsrådet. Forslaget fastsætter også systematiske opdateringer om nuværende og planlagte udsendelser af forbindelsesofficerer fra alle udsendende enheder.

•Sammenhæng med de gældende regler på samme område

Dette forslag er en reaktion på opfordringen fra Europa-Parlamentet og Det Europæiske Råd om at udvikle en sammenhængende og troværdig politik med hensyn til at forebygge og bekæmpe ulovlig migration, håndtering af menneskesmugling og -handel, forbedret tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold og en effektiv forvaltning af Den Europæiske Unions ydre grænser. Det Europæiske Råd fastsatte i april 2015 klare retningslinjer herfor, som mindede om behovet for et tættere samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen og oprindelses- og transitlandene med henblik på at bekæmpe ulovlig indvandring.

I 2015 pegede den europæiske dagsorden for migration samt EU-handlingsplanen for bekæmpelse af smugling af migranter (2015-2020) på en evaluering af anvendelsen af den nuværende ILO-forordning som en af sine prioriterede aktioner med henblik på forbedring af informationsudvekslingen og bedre forebyggelse af ulovlig indvandring og smugling af migranter. Samtidig bekendtgjorde Kommissionen udsendelsen af europæiske migrationsforbindelsesofficerer med sigte på at styrke EU-repræsentationernes kapacitet inden for migration. I øjeblikket er der udsendt EMLO'er til 13 prioriterede lande, og de har sluttet sig til ILO-netværkene for at samordne aktiviteterne på dette område med andre forbindelsesofficerer på stedet.