[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 23.1.2008

SEK(2008) 48

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Ledsagedokument til MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET

om støtte til hurtig demonstration af bæredygtig elproduktion fra fossile brændstoffer RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN

{KOM(2008) 13 endelig}{SEK(2008) 47}

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN

Den konsekvensanalyse, der er emnet for dette resumé, vedrører punkt 2007/TREN//024 i Kommissionens arbejdsprogram – Kommissionens meddelelse om støtte til hurtig demonstration af bæredygtig elproduktion fra fossile brændstoffer.

Konsekvensanalysen bygger på tidligere undersøgelser, navnlig den konsekvensanalyse, der blev udarbejdet til Kommissionens meddelelse fra januar 2007 om bæredygtig elproduktion fra fossile brændstoffer[1], og selve meddelelsen, hvori der er gjort rede for en række centrale problemstillinger:

- kuls vigtige rolle fremover i relation til energiforsyningen, dog afhængigt af, om fremtidig anvendelse af kul kan forenes med målsætningerne på miljøområdet; det er blevet bekræftet, at teknologien til CO2-opsamling og -lagring (CCS) er blandt de egnede løsninger i så henseende (ud over effektivitetsforbedringer),

- behovet for love og regler, der giver mulighed for at udnytte CCS i EU og internationalt som en forudsætning for videreudvikling af CCS-teknologien,

- behovet for hurtig demonstration af CCS i kraftværker i stor skala,

- muligheden for at gøre CCS økonomisk rentabel i kulbaseret elproduktion omkring 2020 med henvisning til de kombinerede virkninger af lavere meromkostninger ved CCS (opnået gennem F&U og demonstrationsprojekter) og en velfungerende ordning for handel med emissionskvoter med forudsigelige priser,

- mulighed for, at EU kan eksportere bæredygtige teknologier for fossile brændstoffer, når først de har gennemgået demonstrationsstadiet i EU.

I fuld overensstemmelse med de overordnede konklusioner i energipakken fra januar 2007, som senere er blevet bekræftet i Det Europæisk Råds konklusioner fra foråret 2007, har man i konsekvensanalysen taget udgangspunkt i, at der fra 2020 vil være behov for yderligere udbredelse af CCS i EU.

Det skal desuden understreges, at Kommissionen i sit forslag til direktiv om geologisk lagring af kuldioxid [2] bl.a. fastslog følgende:

- det er muligt på et tidligt tidspunkt at indføre lovgivning om CCS, der tillader geologisk lagring og afklarer problemerne omkring valg af placering og risiko for udslip, og

- CCS vil kunne accepteres inden for rammerne af EU's eksisterende ordning for handel med emissionskvoter.

Endelig skal man være opmærksom på, at konsekvensanalyserne og de øvrige forberedende undersøgelser forud for forslagene om ordningen for handel med emissionskvoter efter 2012 samt SET-planen mundede ud i følgende konklusioner:

- CCS har betydning som en strategisk energiteknologi, der forudsætter yderligere F&U og demonstration for at kunne bringes hurtigt på markedet og dermed også kræver flere offentlige midler til F&U og demonstration. Det skal understreges, at der er foretaget en klar prioritering af europæisk F&U i relation til CCS[3] på grundlag af resultaterne af EU-støttet F&U og den viden og erfaring, der er samlet i ETP-ZEP[4],

- ordningen for handel med emissionskvoter er den centrale markedsbaserede mekanisme, der efter 2012 skal give incitament til at begrænse emissionerne, og CCS er en af de legitime muligheder i forbindelse med denne ordning.

Konsekvensanalysen fokuserer således på det tilbageværende spørgsmål om, hvilke muligheder der er for at sikre en samordnet og tilstrækkeligt hurtig demonstration af CCS-teknologier i Europa, som bl.a. forudsætter følgende:

- opførelse inden 2015 af en første serie af demonstrationskraftværker til implementering af centrale CCS-teknologier samt efterfølgende drift af disse værker, så der inden 2020 kan drages konkrete konklusioner omkring de realistiske muligheder for og økonomien i anvendelsen af CCS i elproduktion,

- tilskyndelse for europæisk industri til at engagere sig varigt i denne indsats og supplering af industriens materielle indsats med offentlige midler, fordi CCS-demonstrationsværkerne vil indebære større investerings- og driftsomkostninger end elproduktion uden CCS,

- hurtig påbegyndelse af forberedelserne til yderlige udbredelse af CCS efter 2020 sideløbende med demonstrationsindsatsen; det drejer sig mere specifikt om løbende F&U og overvejelser omkring CO2-infrastruktur.

Kommissionens forberedende arbejde med konsekvensanalysen understøttes af en ekstern undersøgelse foretaget af PwC og indeholdende en direkte evaluering af foranstaltninger og valgmuligheder til støtte for projektering, opførelse og drift inden 2015 af op til tolv demonstrationsanlæg i stor skala til kommerciel elproduktion. Evalueringen bygger på delvis fortrolige data om flere annoncerede demonstrationsprojekter, som vil kunne opfylde specifikationerne for CCS-demonstrationsanlæg i stor skala. Undersøgelsens hovedkonklusioner peger på en kombination af EU-koordinering og støtte fra stærke medlemsstater og andre relevante parter i form af klare tilsagn og forpligtelser som værende den bedste mulighed og anbefaler samtidig, at der fastsættes EU-retningslinjer for en harmonisering af de nationale finansieringsmodeller.

Samtidig afdækkede et rundspørge foretaget for nylig af Kommissionen på grundlag af data fra europæiske myndigheder, elselskaber og andre relevante parter på energiområdet, at der foreligger 33 demonstrationsprojekter i stor skala på forskellige forberedende stadier (ca. 20 skal efter planen udstyres med CCS-teknologi, og de resterende er udformet til allerede nu at være klar til opsamling af CO2). Listen over disse projekter er vedføjet som bilag til rapporten om konsekvensanalysen.

Det største problem i relation til CCS-demonstration er de nuværende omkostninger ved CCS-teknologi, som gør det urentabelt at anvende den i elproduktion i dag. Planlagte kraftværker udstyret med CCS-teknologi må forvente højere investerings- og driftsomkostninger end værker uden CCS med samme kapacitet[5]. EU's ordning for handel med emissionskvoter er den markedsbaserede mekanisme, der på længere sigt kan forventes at kompensere fuldt ud for disse meromkostninger, men med lave og stærkt svingende CO2-priser, som man har oplevet for nyligt, kompenseres der ikke tilstrækkeligt for meromkostningerne ved CCS-anlæg.

Af andre problemer skal fremhæves de mange forskellige konfigurationer af CCS-teknologi, der skal demonstreres, manglende koordinering af potentielle CCS-demonstrationsprojekter, manglende samspil med tilsvarende projekter uden for Europa samt begrænset støtte med offentlige midler, hvilket skyldes, at der generelt er for lidt fokus på fordelene ved CCS.

Den politiske hovedmålsætning er at tilskynde til opførelse af tilstrækkeligt mange CCS-demonstrationsværker i stor skala frem til 2015. ETP-ZEP anslår, at der bliver brug for 10-12 demonstrationskraftværker for at dække de forskellige kombinationer af CO2-opsamlingsteknologier, lagringssteder og geografiske placeringer. Opstart af tilstrækkeligt mange sådanne værker inden 2015 med en driftsperiode på mindst fem år er en forudsætning for, at CCS-processerne i 2020 kan være fuldt demonstreret i teknisk henseende med de reelle omkostninger og andre økonomiske data.

Det er en yderligere målsætning at sammenholde de praktiske erfaringer fra demonstrationsprojekterne med resultaterne af sideløbende F&U med henblik på at nedbringe omkostningerne ved CCS. Det forventes fra flere sider, at der fra omkring 2020 kan opnås balance mellem CCS-omkostningerne og en CO2-pris på mellem 25 og 30 EUR pr. ton.

Det er tvingende nødvendigt at handle nu, fordi det vil tage lang tid at opnå de nødvendige tilladelser og forberede, udarbejde og opføre CCS-demonstrationsprojekter i stor skala.

En politik til støtte for CCS-demonstrationsprojekter i stor skala skal først og fremmest tage sigte på følgende tre fordele:

- den skal sikre koordineringen af demonstrationsprojekter , for at der kan udarbejdes et sammenhængende CCS-demonstrationsprogram i Europa og afprøves forskellige kombinationer af CO2-lagringsteknologier, lagringssteder og geografiske placeringer,

- den skal skabe større offentlig bevågenhed omkring CCS og fremme et samspil mellem indsatsen i Europa og CCS-relaterede initiativer andre steder både i andre udviklede økonomier, der tilstræber at bringe CCS på markedet snart, og i udviklingsøkonomier, der anvender fossile brændstoffer i elproduktionen,

- den skal tilvejebringe eller formidle adgang til offentlig finansiel støtte som supplement til industriens egen indsats og initiativer.

I konsekvensanalysen peges der på tre politiske løsningsmodeller :

- Løsningsmodel 0 går ud på, at der ikke sker ændringer i politikken på området . Demonstrationsprojekter kommer til at afhænge af industriens egne initiativer, selv om der i nogle få medlemsstater og Norge kan blive tale om en vis støtte med offentlige midler til CCS-demonstrationsprojekter.

- Løsningsmodel 1 opererer med etablering af en mekanisme, der kombinerer EU-koordinering, støtte fra stærke medlemsstater og inddragelse af andre relevante parter. Denne mekanisme skal sikre koordineringen af projekterne, medens de medlemsstater, hvis elproduktion er baseret på kul og andre fossile brændstoffer, forventes af bidrage med en væsentlig del af de offentlige midler. Kommissionen kan for at udløse finansiel støtte fra medlemsstaterne på forhånd oplyse, at den vil se positivt på statsstøtte til CCS-demonstrationsprojekter (uden at det dog ændrer ved medlemsstaternes forpligtelse til at anmelde sådan støtte eller kravet om en efterfølgende nærmere gennemgang af de enkelte sager).

- Løsningsmodel 2 går ud på, at der oprettes et fællesforetagende , der på EU-plan både skal varetage koordineringen af projekterne og tilvejebringe støtte i form af offentlige midler. Til dette formål kan Kommissionen foreslå en væsentlig forøgelse af EU-bevillingerne til ren kulteknologi og CCS under syvende rammeprogram til medfinansiering af CCS-demonstrationsprojekter i stor skala eller oprettelse af en særlig budgetkonto til formålet. Når det nævnte fællesforetagende er oprettet, skal det kanalisere EU-midlerne videre til demonstrationsprojekterne.

Der er foretaget en detaljeret analyse af konsekvenserne af de forskellige løsningsmodeller (jf. rapporten om konsekvensanalysen), og virkningerne for hver af følgende parametre er kontrolleret systematisk:

- Opførelse af et antal CCS-demonstrationskraftværker i stor skala frem til 2015,

- mere økonomisk rentabel og mere diversificeret CCS-teknologi,

- et mere alsidigt energimix og større spredning i omkostningerne ved elproduktion,

- det globale miljø og luftforureningen,

- det samfundsøkonomiske og sociale aspekt, internationalt samarbejde og F&U.

Med hensyn til potentialet for CO 2 -opsamling anslås det i modelkonstruktionen af scenariet "et mål på 20% reduktion af udledningen af drivhusgasser, 20% øget brug af vedvarende energi, fuld auktionsordning og mulighed for CCS under ordningen for handel med emissionskvoter" i forbindelse med forberedelsen af direktivet om geologisk lagring af CO2, at såfremt CCS generelt er kommercielt rentabel i 2020, vil 21 GW af den kulbaserede kapacitet være udstyret med CCS-teknologi i 2030; mængden af opsamlet CO2 i EU med 27 medlemmer kan blive ca. 7 mio. t i 2020 og ca. 160 mio. t i 2030, hvilket på det tidspunkt vil udgøre 13% af emissionerne fra kraft- og dampproduktionen. Modellen viste også de potentielle fordele ved mindre luftforurening.

Konklusionerne af konsekvensanalysen er følgende:

Løsningsmodel 0 (ingen ændring i politikken) vil betyde, at der kun opføres meget få CCS-demonstrationsværker i stor skala frem til 2015, hvorved flere CCS-teknologier og potentielt interesserede medlemsstater og operatører udelukkes fra demonstrationsaktiviteterne. Udvalgte CCS-teknologier kan under visse omstændigheder være økonomisk rentable i 2020, afhængigt af f.eks. en gunstig beliggenhed eller særlige nationale incitamenter i bestemte lande (som det er tilfældet i Norge og muligvis kan blive det i Det Forenede Kongerige og Nederlandene), men vil ikke være tilstrækkeligt demonstreret i 2020 til at sikre større udbredelse i Europa.

Det ovenfor skitserede potentiale for CO2-opsamling vil stort set ikke blive udnyttet med løsningsmodel 0. Et andet resultat kan blive, at EU, hvis presset for bekæmpelse af klimaforandringerne og betingelserne på brændstofmarkederne tilsiger både fortsat anvendelse af kul og en drastisk reduktion af CO2-fodaftrykket fra brugen af kul, kan blive nødsaget til at importere CCS-teknologier, der er udviklet på andre kontinenter (i USA, Japan eller endog i Kina). Et andet alternativ vil være en drastisk omlægning fra kul til andre brændstoffer, formentlig til skade for diversiteten i energimixet i EU med konsekvenser for forsyningssikkerheden.

Under mindre ekstreme forhold vil løsningsmodel 0 blot medføre, at indførelsen af CCS udskydes med deraf følgende negative konsekvenser for de nuværende ambitiøse mål for bekæmpelse af klimaforandringerne. Det anslås, at hvis indførelsen af CCS globalt forsinkes syv år, vil der over de kommende 50 år blive udledt CO2-emissioner på ca. 100 Gt, som kunne være undgået, og det vil medføre en stigning på 10 ppm i CO2-koncentrationen i atmosfæren. Det er ganske meget i forhold til bestræbelserne på at begrænse den samlede stigning til under 100 ppm over det nuværende niveau[6].

Løsningsmodel 1 (etablering af en mekanisme, der kombinerer EU-koordinering og initiativer fra stærke medlemsstater og inddragelse af andre relevante parter) kan resultere i en effektiv koordinering af demonstrationsprojekter og skabe gunstige forudsætninger for adgangen til offentlig støtte.

Kommissionen kan hurtigt implementere en del af en sådan mekanisme ved at gøre brug af eksisterende EU-retsinstrumenter og allerede vedtagne EU-bevillingsrammer. Kommissionen kan bl.a. i løbet af 2008 etablere en understøttende netværksstruktur for godkendte demonstrationsprojekter[7]. De enkelte CCS-projekter må dog (uanset om de er med i netværket eller ej) primært være baseret på midler fra medlemsstaterne og industrien. Såfremt støtten fra medlemsstaterne omfatter offentlige midler, må Kommissionen på et tidligt tidspunkt afklare problemstillingen i relation til statsstøtte.

Under forudsætning af klare tilsagn fra industri og medlemsstater anslås det, at godt en halv snes CCS-demonstrationsprojekter i stor skala vil være driftsklare inden 2015. Hvis man antager, at disse projekter dækker en bred vifte af teknologiske, geografiske og organisatoriske valgmuligheder, vil CCS-teknologi inden 2020 kunne demonstreres som økonomisk realistiske og klar til udbredelse i større målestok i og uden for Europa.

Resultatet vil være, at man kan realisere de fordele, der er forbundet med udbredelse af CCS, og som er påvist i modellen "et mål på 20% reduktion af udledningen af drivhusgasser, 20% øget brug af vedvarende energi, fuld auktionsordning og mulighed for CCS under ordningen for handel med emissionskvoter" (jf. ovenfor). Europa vil desuden kunne afsætte disse teknologier på verdensmarkederne med deraf følgende kommercielle muligheder for europæisk erhvervsliv.

Løsningsmodel 2 (etablering af et fællesforetagende) er den model, der indebærer flest åbenbare konflikter mellem fordele og ulemper. Fællesforetagendet kan varetage hovedparten af opgaverne med at koordinere projekterne og formidle finansiel støtte. Det vil være det stærkeste instrument til effektiv koordinering af projekter og kan samtidig sikre, at alle tænkelige tekniske løsninger afprøves rundt om i Europa.

En sådan mekanisme vil dog kræve betydelig EU-støtte, som simpelthen ikke er til rådighed med de eksisterende EU-finansieringsordninger. ETP-ZEP anslår, at et "flagskibsprogram" af denne art vil kræve en kapital på mellem 9 og 16 mia. EUR. Det vil svare til et bidrag med offentlige EU-midler på omkring 5 mia. EUR eller mere.

Der vil på kort sigt kun kunne stilles et begrænset beløb i EU-midler til rådighed for fællesforetagendet fra syvende rammeprograms budget til ren kulteknologi og CCS (100-200 mio. EUR), men det vil ikke være tilstrækkeligt til at finansiere et fuldt demonstrationsprogram. Det kan tage tid et nå til enighed om mere omfattende finansiel EU-støtte til CCS-demonstration med deraf følgende forsinkelser på flere år. Resultatet bliver, at der frem til 2015 kun opføres et meget begrænset antal CCS-demonstrationsværker, og CCS-teknologierne vil ikke være fuldt demonstreret i Europa inden 2020. De negative konsekvenser vil være de samme som i løsningsmodel 0, i hvert fald på kort til mellemlang sigt. Hvis fællesforetagendet etableres, kan de fleste af fordelene ved løsningsmodel 1 forventes realiseret på længere sigt.

[1] KOM(2006) 843.

[2] Henvisning til udkastet til direktiv med tilhørende konsekvensanalyse.

[3] Hovedpunkterne er følgende: effektivisering af kraftværker, nedbringelse af effektivitetstabet vedCO2-opsamling og reduktion af kapitalomkostningerne (således at de kan reduceres yderligere pr. ton undgået CO2), udvikling af innovative opsamlingsprocesser, udvikling af nye materialer, herunder membraner, bedre integrering af komponenterne til værkerne med deraf følgende bedre udnyttelsesmuligheder, vurdering af CO2-lagringskapaciteten i Europa, mere sikker lagring og tilsyn med lagrene med henblik på risikoen for udslip samt langtidssikring af lagrene.

[4] F&U i forbindelse med EU-støttede projekter (via sjette og syvende rammeprogram, Carnot og Kul- og Stålforskningsfonden), nationale initiativer og industriens egne projekter har udviklet CCS-teknologierne til et stade, hvor de i dag anvendes i en række industriprocesser. De må dog tilpasses for at kunne udnyttes i elproduktion i stor målestok. European Technology Platform for Zero Emission Fossil Fuel Power Plant (ETP-ZEP) anslår i sin plan for strategisk forskning, at det vil kræve 1 mia. EUR til F&U fra nu af og frem til 2020.

[5] En meget omfattende analyse foretaget af investeringsfirmaet Climate Change Capital Ldt (CCC) i sommeren 2007 indeholdt et skøn over omkostningernes størrelse baseret på forskellige kilder. CCC konkluderer, at for at dække de CCS-relaterede meromkostninger vil demonstrationsprojekter have behov for 1076-1705 EUR/kW i startkapitalstøtte eller løbende driftsstøtte på 25-67 EUR/t lagret CO2. Et 400 MW-kraftværk med CCS-teknologi formodes af lagre ca. 2,5 mio. t CO2 om året. For yderligere enkeltheder henvises til den komplette konsekvensanalyse.

[6] Kilde: "2008 Shell Scenarios to 2050".

[7] Kommissionen mener efter sine foreløbige høringer, at følgende kriterier bør lægges til grund for udvælgelsen af projekter til deltagelse i netværket: (a) projektet skal sigte mod en kapacitet på mindst 300 MWe med betydelig brug af fossile brændstoffer (men også mulighed for kombination med f.eks. biomasse); hvor det drejer sig om kraftvarmeanlæg, bør elproduktionselementet repræsentere en del af den samlede kapacitet svarende til mindst 250 MW; (b) projektet skal omfatte tekniske løsninger for alle dele af konceptet om bæredygtig elproduktion fra fossile brændstoffer, dvs. effektiv elproduktion (på BAT-niveau), CO2-opsamling, -transport og nedfældning i undergrunden med henblik på sikker lagring på lang sigt; (c) projektet skal sikre opsamling og lagring af mindst 85% af kulindholdet af de anvendte fossile brændstoffer; (d) projektet skal være driftsklart inden udgangen af 2015; (e) der skal forelægges visse garantier for projektets gennemførelse (f.eks. en detailprojektering); (f) ophavsmændene skal være villige til at videregive information om projektet, dog betinget af beskyttelse af intellektuelle ejendomsrettigheder.