MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN - Styreformer i EU: Bedre lovgivning

Ansvar, effektivitet, proportionalitet

I juli 2001 fremlagde Kommissionen en hvidbog om styreformer i EU. Hovedtanken bag denne var enkel. Den er fortsat så aktuel som nogensinde: Det er nødvendigt, at fællesskabsinstitutionerne og medlemsstaterne kan forvalte bedre i fællesskab; dette er muligt med den nuværende traktat, uden at der nødvendigvis er behov for at afvente resultatet af en ny regeringskonference. Forvalte bedre i fællesskab, dvs. et aktivt samarbejde mellem Europa-Parlamentet, Rådet, Kommissionen og de nationale regeringer, så borgerne bedre kan se sig selv som en del af Unionens store projekter og daglige handlinger.

Man må konstatere, at fællesskabsmetoden er meget effektiv. Sammenlignet med andre internationale systemer resulterer den i regler, der kan anvendes i enhver national sammenhæng, og hvis juridiske sikkerhed er garanteret. Denne succes giver i dag anledning til nye spørgsmål.

Udfordringerne til en god europæisk lovgivning, der respekterer subsidiaritets- og proportionalitetsprincipperne, er nu meget komplekse. Borgerne interesserer sig i dag for såvel effektiviteten af de bestemmelser, der træffes "nede i Bruxelles", som for betingelserne for udarbejdelsen af disse. Fremkomsten af en europæisk demokratisk bevidsthed har øget behovet for ansvarlighed og proportionalitet i udøvelsen af de beføjelser, der er overdraget til EU's institutioner. Dette behov opfyldes navnlig gennem transparens og klarhed og evnen til at acceptere, at beslutningerne sættes under debat. Man kan her tale om et egentligt etisk krav.

Den beslutning, som Europa-Parlamentet traf i november 2001 i forlængelse af Kaufmann-betænkningen, styrker dette krav yderligere. Ved tydeligt at understrege det politiske ansvars fremtrædende rolle i lovgivningen, viser denne beslutning, hvor vigtigt det er med en mere transparent, retfærdig og endog kontradiktorisk konsultation: Det er selve lovgivningens kvalitet, der står på spil.

Tre meddelelser for at sikre en bedre lovgivning

På baggrund af denne beslutning og de første indtryk fra konsultationen om hvidbogen omkring temaet "bedre lovgivning" og under hensyntagen til de anbefalinger, som den højtstående gruppe under ledelse af Mandelkern har fremsat, mener Kommissionen, at tiden er inde til handling og dermed til at agere på den strategi, der blev fastlagt af Det Europæiske Råd i Lissabon. Dette er grundlaget for de tre meddelelser, der præsenteres nedenfor.

Disse tre meddelelser udgør en helhed centreret omkring Den Europæiske Unions grundlæggende lovgivningsmæssige rammer, herunder dens gennemførelse i de nationale lovgivninger. De finder anvendelse på alle områder af Den Europæiske Unions lovgivning, ikke blot på fællesskabssøjlen, men også på den tredje søjle vedrørende retlige og indre anliggender under hensyntagen til de institutionelle rammer og de retningslinjer for beslutningstagning, der er karakteristiske for hver enkelt "søjle". Kommissionen mener, at de vil kunne gennemføres fra starten af 2003, når det betænkes, at en del af bestemmelserne skal være baseret på en en interinstitutionel aftale.

"Forenkle og forbedre de lovgivningsmæssige rammer", en handlingsplan

Hvordan kan de enkelte institutioner og medlemsstaterne lovgive bedre- Dette spørgsmål besvares i den første meddelelse, der har form af en handlingsplan. Den beskæftiger sig i kronologisk rækkefølge med de enkelte faser i lovgivningsforløbet. Dermed kan man analysere de enkelte EU-institutioners ansvarsområder og understrege, hvad der bør gennemføres inden for rammerne af en interinstitutionel aftale.

Kommissionen forpligter sig i første omgang til at udøve sin initiativret på en mere åben måde, der på forhånd i højere grad respekterer forskelligartethed; den viser navnlig, hvordan den på en klar måde udformer begrundelserne for sine initiativer; den sørger for at begrænse formuleringen af lovgivningsforslagene til de vigtigste krav. Parlamentet og Rådet, der i sidste ende er ansvarlige for instrumenternes proportionalitet og lovgivningens enkelhed, opfordres til at gøre en kraftig indsats på følgende områder: en tilbagevenden til det direktivbegreb, som er fastlagt i traktaten, fastlæggelse af fælles kriterier og inddragelse af lovgiveren for samreguleringordninger, afstemning med kvalificeret flertal, brugen af den fælles beslutningstagning og brug af konsekvensanalyser. Endelig foreslås der i handlingsplanen foranstaltninger, der direkte henhører under medlemsstaternes ansvar, og som vil kunne forbedre kvaliteten af de lovgivningsmæssige rammer betydeligt.

Fremme af en dialogorienteret kultur

Men hvem konsulteres reelt i Fællesskabets lovgivningsproces- Høres de svageste stemmer reelt og i alle situationer- Hvad drejer konsultationen sig om- I hvilken udstrækning tages der hensyn til de udtalelser, der indhentes på denne måde- Dette er emnet for den anden meddelelse, der giver fremkomsten af en dialogorienteret kultur en praktisk drejning.

På grundlag af de omfattende erfaringer fra formelle og uformelle konsultationer kan der opstilles fem minimumsstandarder for konsultation, som Kommissionens tjenestegrene fremover vil anvende. Anvendelsen af disse standarder skal gøre det muligt for den lovgivende myndighed at sikre kvalitet og navnlig retfærdighed i tilknytning til konsultationer om de vigtigste politiske forslag. Tre målsætninger ligger til grund for disse standarder: Systematisere og rationalisere de mange konsultationsmetoder og -procedurer og sikre, at konsultationsprocessen er gennemførlig og effektiv; sikre konsultationens transparens både over for de organer og aktører, der konsulteres, og over for den europæiske lovgivende myndighed; vise ansvarlighed over for de aktører eller organer, der konsulteres, ved så vidt muligt at offentliggøre resultaterne af konsultationen og de erfaringer, der er indhøstet på grundlag af denne.

Systematisering af Kommissionens evaluering af virkninger af planlagte initiativer

Hvordan tager man på forhånd højde for "virkningerne" af fremtidige lovgivning, dvs. såvel de fordele som de omkostninger, der er forbundet med gennemførelsen- Dette er emnet for den tredje meddelelse, der fremlægger en systematiske procedure til evaluering af initiativernes, hovedsageligt lovgivningsinitiativernes, virkning, som Kommissionen fremover agter at anvende.

Fremgangsmåden, der er praktisk og tilpasses til hvert enkelt instrument, er afgrænset, for det drejer sig om at undgå, at lovgivningsprocessen blokeres, mens man afventer resultaterne af en uforholdsmæssig langvarig eller dyr evaluering. Den består af et generelt redskab til analyse af virkningerne, som vil kunne anvendes på samtlige initiativer i Kommissionens arbejdsprogram.

Konsekvensanalyser vil bidrage til den europæiske strategi for bæredygtig udvikling. De vil komme til at spille en vigtig rolle i hele processen med at forbedre den europæiske lovgivning gennem støtte til beslutningstagningen uden, at de dog skal træde i stedet for en politisk bedømmelse. For det første fordi de har en vejledende funktion og skal tjene til at begrunde valget af det rette instrument på det rette intensitetsniveau i forbindelse med EU's indsats. For det andet forsyner evalueringen den lovgivende myndighed med mere præcis og bedre struktureret information om de positive og negative virkninger, idet der tages hensyn til de økonomiske, sociale og miljømæssige aspekter. For det tredje fungerer de i forbindelse med planlægningen af arbejdet som redskab til udvælgelse af de absolut nødvendige initiativer.

Politisk recentrering og gennemførelseskvalitet: to sider af samme udfordring

Handlingsplanen om "bedre lovgivning" og de to meddelelser, der ledsager den, følger den samme filosofi, som går ud på at sætte de tre institutioner, Parlamentet, Rådet og Kommissionen, i stand til at lovgive bedre; deres og medlemsstaternes fælles indsats vil resultere i grundlæggende lovgivningsmæssige rammer, der er mere enkle, mere effektive og mere forståelige.

Hvidbogen om styreformer i EU begrænser sig imidlertid ikke til en sådan "recentrering". Det fastslås heri, at gennemførelsesbestemmelserne og de konkrete anvendelsesbetingelser i praksis sammen med de grundlæggende lovgivningsmæssige rammer udgør en uadskillelig enhed i borgernes opfattelse. Realiteterne demonstrerer betydningen af de udøvende funktioner: Mens antallet af lovtekster, direktiver eller forordninger, der vedtages af Parlamentet og Rådet, ligger omkring to hundrede om året, er antallet af gennemførelsesretsakter vedtaget af Kommissionen oppe på flere tusinde og desuden støt stigende. Den teknologiske udvikling og stigningen i antallet af medlemsstater kan for en stor del forklare denne udvikling.

Med denne kraftige stigning opstår spørgsmålene om den udøvende magts "væsentligste opgaver", den lovgivende myndigheds kontrol med disse opgaver, og endelig de nationale eller lokale, administrative organers fulde deltagelse i den endelige anvendelse af de europæiske bestemmelser.

Ifølge logikken bag bestræbelserne for nye styreformer må disse spørgsmål besvares med decentralisering og øget ansvar til de enkelte aktører. Det berører fire områder, inden for hvilke der vil blive fremsat detaljerede forslag i efteråret 2002. Allerede nu kan enkelte retningslinjer sættes til debat.

Klarlæggelse af gennemførelsesansvaret

Det drejer sig i første omgang om generelt at klarlægge udøvelsen af gennemførelsesansvaret, dvs. det aktuelle område for "komitologien". Den foreslåede fremgangsmåde tager udgangspunkt i en mere præcis definering af den enkelte institutions opgaver: Da Kommissionen varetager gennemførelsesfunktionen, skal den også fuldt ud påtage sig ansvaret for de tilsvarende beslutninger ved at sikre sig ekspertbistand fra de nationale administrationer via udvalg, der udelukkende har en rådgivende funktion. Den lovgivende myndighed skal på sin side føre kontrol med den udøvende myndigheds arbejde. Ved udøvelsen af denne kontrol skal de to grene af den lovgivende myndighed stilles lige, i det mindste på de områder, der er underlagt den fælles beslutningsprocedure. Kommissionen har således i hvidbogen om styreformer tilkendegivet, at den agter at iværksætte overvejelser om en ændring af traktatens artikel 202 med henblik på den næste regeringskonference. Den vurderer imidlertid, at tilpasninger er mulige uden at afvente en traktatændring, og den vil derfor til efteråret fremsætte forslag til ændring af Rådets afgørelse om vilkårene for anvendelse af artikel 202.

Fastlæggelse af rammer for oprettelse af europæiske organer

Overdragelsen af gennemførelsesbeføjelserne til Kommissionen medfører imidlertid ikke, at den skal bevare alle de udøvende og nogle gange meget detaljerede opgaver, der i princippet påhviler den i dag, tværtimod. Decentraliseringen af visse af dens opgaver til europæiske, regulerende organer inden for rammer, der er nøje præciseret på forhånd, går hånd i hånd med et reelt ansvar: Hvidbogen om styreformer fastslog i denne forbindelse, at "Kommissionen i 2002 fastlægger kriterierne for oprettelse af nye regulerende organer og den ramme, inden for hvilken de bør operere". Helt konkret vil Kommissionen foreslå en interinstitutionel aftale med Parlamentet og Rådet om rammebetingelser for oprettelse af disse organer baseret på principperne om en klar adskillelse af ansvarsområderne.

Hensyntagen til regionale, bymæssige og lokale sammenhænge

Første etape af den forsøgsvise gennemførelse af trepartskontrakter vil blive præsenteret. Det er tanken, at der skal indgås et begrænset antal pilotkontrakter mellem Kommissionen, visse medlemsstater og de regionale eller kommunale myndigheder med henblik på at realisere fællesskabsmålene for bæredygtig udvikling, f.eks. bæredygtig forvaltning af kystområder, eller mobilitet i byer, under overholdelse af de gældende forfatningsbestemmelser i den enkelte medlemsstat. Disse kontrakter vil have en frivillig karakter og indeholder ikke juridisk bindende forpligtelser. På grundlag af disse piloterfaringer indledes der en anden etape, som vil kunne føre til en ændring af visse retsakter med det formål at forenkle gennemførelsesbestemmelserne heri, idet der tages større hensyn til lokale sammenhænge.

En ny metode til kontrol med gennemførelsen af lovgivningen

I den samme decentraliseringsånd vil Kommissionen fastlægge rammerne for en ny metode, der skal tages i anvendelse ved udøvelsen af dens eneansvar for kontrol med gennemførelsen af fællesskabslovgivningen. Dette skridt tager udgangspunkt i det faktum, at dens ressourcer uundgåeligt er begrænsede, og at de vil være endnu mere utilstrækkelige, når Unionen kommer til at tælle omkring 470 mio. indbyggere. Der skal i denne forbindelse lægges øget vægt på de nogle gange uacceptable forsinkelser i indførelsen af de nationale gennemførelsesforanstaltninger.

Fællesskabsmetoden, et grundlag for opbygning af Unionen

Det, der kan ændres, uden at det er nødvendigt at afvente en forudgående reform af traktaterne, bør ændres; samtidig skal betingelserne for retssikkerheden bevares og nye muligheder for reform af traktaterne afsøges og lettes. Dette er den røde tråd i bestræbelserne for nye styreformer i EU.

Denne fremgangsmåde kan først og fremmest forbedre funktionen af de tre institutioner, Parlamentet, Rådet og Kommissionen, og forbedre samarbejdet mellem dem. Alle tre institutioner har forpligtet sig til at følge denne udvikling, Kommissionen med dens interne reform suppleret med hvidbogen om styreformer, Europa-Parlamentet med Corbett-rapporten om alle dets funktionsbestemmelser og Ministerrådet med forslagene fra generalsekretæren. Disse reformer bør videreføres og uddybes.

Men disse betsræbelser får en særlig betydning i forbindelse med Det Europæiske Konvent, der har til opgave at fastlægge forfatningsgrundlaget for Unionen, i lyset af ånden i det budskab, som Kommissionen har fremsendt med sit "projekt for Den Europæiske Union".

De nye styreformer i EU, der indføres som en stille revolution i vore handlemønstre, illustrerer således potentialet og fleksibiliteten i fællesskabsmetoden, der er Den Europæiske Unions grundlæggende element. Hjørnestenen i denne metode, nemlig Kommissionens initiativret, er den uundværlige modvægt mod flertalsafgørelser i Rådet, for så vidt denne ret sikrer respekten for vitale mindretalsinteresser, når almenvellets interesser fastlægges. Fremover vil denne afbalancerede opfattelse af almenvellets interesser, som er selve essensen i handlingsplanen om bedre lovgivning, blive endnu vigtigere for at sikre dens uafhængighed.

Komplementariteten mellem institutionerne, der er det centrale og originale element i fællesskabssystemet, kræver ligeledes, at den recentrering, som reformerne af styreformerne indbyder til, for så vidt angår ansvar, proportionalitet, transparens og retssikkerhed, konsolideres. Med rationaliseringen af konsultationerne og med den systematiske hensyntagen på forhånd til virkningerne af lovgivningen røres der ved spørgsmål af afgørende betydning for fællesskabsindsatsens intensitet, der er et centralt element i ligevægten mellem effektivitet og bevarelse af forskelligartethed, som i henhold til erklæringen fra Laeken burde føre til en klarlæggelse af kompetencefordelingen mellem Unionen og medlemsstaterne.